SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

JULIANE KOKOTT,

predstavljeni 7. julija 2011( )

Zadeva C‑197/10

Unió de Pagesos de Catalunya

proti

Administración del Estado





Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos – Iniciativa Rural del Estado Español

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunal Supremo (Španija))

„Skupna kmetijska politika – Enotno plačilo – Nacionalna rezerva – Možnost dodelitve referenčnih zneskov novim kmetom – Diskrecijska pravica držav članic – Omejitev dodelitve na mlade kmete – Dopustnost“

Uvod

1. Med cilje skupne kmetijske politike Evropske unije (SKP) spada tudi zagotavljanje primernega dohodka kmetom.( ) Za to Unija zagotavlja sredstva v proračunu, iz katerih se lahko kmetom zagotovijo neposredne dohodkovne podpore. Prvotne pomoči za izdelke so bile z reformo leta 2003 postopno „ločene“ in združene v „enotno plačilo“. S tem naj bi se doseglo, da se kmetje pri izbiri prihodnjih kmetijskih proizvodov ne bi ravnali po pomoči, ampak po trgu. Višina enotnega plačila, ki ga lahko kmet prejme, je med drugim odvisna( ) od višine prejetih pomoči v času pred reformo; tako so odločilna leta od 2000 do 2002.

2. Da bi lahko enotno plačilo pridobili tudi novi kmetje, jim lahko države članice zagotovijo referenčne zneske iz tako imenovane nacionalne rezerve, ki se oblikuje predvsem z zmanjšanjem referenčnih zneskov, dodeljenih dosedanjim prejemnikom pomoči. V teh okoliščinah špansko Tribunal Supremo prosi Sodišče za odgovor na vprašanje, ali imajo države članice pravico, da izmed „novih“ kmetov( ) upoštevajo le „mlade“ kmete (mlajše od 40 let), ki so bili pri zagonu dejavnosti deležni že drugega ukrepa podpore Unije, namreč tako imenovane pomoči za zagon dejavnosti( ), ki je namenjena razvoju podeželja.

I – Pravni okvir

A – Pravo Unije

1. Uredba št. 1782/2003 o enotnem plačilu

3. Z Uredbo št. 1782/2003( ) so bile do takrat v okviru skupne kmetijske politike predvidene neposredne dohodkovne podpore, ki so bile vezane na pridelek, pretežno združene v enotno plačilo.

4. V skladu z uvodno izjavo 29 te uredbe se je treba za določitev zneska, „[…] do katerega bi moral biti kmet upravičen v okviru nove sheme, […] sklicevati na zneske, ki so mu bili dodeljeni med referenčnim obdobjem. Za upoštevanje posebnih razmer je treba ustanoviti nacionalno rezervo. Ta rezerva se lahko uporabi tudi za lažjo udeležbo novih kmetov v shemi. Enotno plačilo je treba določiti na ravni kmetije.“

5. Odstavek 1 člena 33 Uredbe št. 1782/2003, naslovljenega „Upravičenost“, določa:

„Kmetje so upravičeni iz sheme enotnega plačila, če:

[…]

c) so prejeli pravico do plačila iz nacionalne rezerve ali s prenosom“.

6. Člen 42 te uredbe z naslovom „Nacionalna rezerva“ določa:

„1. Države članice […] preidejo na linearno odstotno znižanje referenčnih zneskov, da bi ustvarile nacionalno rezervo. To znižanje ne sme presegati 3 %.

[…]

3. Države članice lahko uporabijo nacionalno rezervo za prednostno dodelitev referenčnih zneskov kmetom, ki so začeli opravljati kmetijsko dejavnost po 31. decembru 2002 ali v letu 2002, vendar niso prejeli nobenega neposrednega plačila v navedenem letu, v skladu z objektivnimi merili in na način, ki zagotavlja enako obravnavo kmetov in ne povzroča motenj trga in konkurence.“

4. Države članice uporabijo nacionalno rezervo z namenom, da bi v skladu z objektivnimi merili in na način, ki zagotavlja enako obravnavo kmetov in ne povzroča motenj trga in konkurence, določile referenčne zneske za kmete, ki so se znašli v posebnih razmerah, kot jih opredeli Komisija v skladu s postopkom iz člena 144(2).

5. Države članice lahko uporabijo nacionalno rezervo z namenom, da bi določile v skladu z objektivnimi merili in na način, ki zagotavlja enako obravnavo kmetov in ne povzroča motenj trga in konkurence, referenčne zneske za kmete na območjih, na katerih se izvajajo programi prestrukturiranja in/ali razvoja, povezani z določeno obliko javne intervencije, ki so namenjeni preprečitvi opuščanja zemljišč in/ali kompenzaciji določene škode, ki jo utrpijo kmetje na navedenih območjih.

[…]

7. Države članice preidejo na linearno znižanje pravic, v kolikor njihova nacionalna rezerva ne zadostuje za pokrivanje primerov iz odstavkov 3 in 4.

[…]“

2. Izvedbena uredba št. 795/2004

7. V skladu s členom 2(k) Uredbe Komisije (ES) št. 795/2004 z dne 21. aprila 2004 o podrobnih pravilih za izvajanje sheme enotnega plačila, predvidenega v Uredbi št. 1782/2003( ), pomenijo „v členih 37(2) in 42(3) Uredbe (ES) št. 1782/2003 ‚kmetje, ki začenjajo opravljati kmetijsko dejavnost‘, […] fizično ali pravno osebo, ki v obdobju 5 let pred začetkom nove kmetijske dejavnosti ni opravljala kmetijske dejavnosti v svojem imenu in na svojo odgovornost niti je ni nadzorovala pravna oseba, ki je opravljala kmetijsko dejavnost.

V primeru pravne osebe, ki izvaja nadzor nad fizično osebo, le-ta 5 let pred začetkom kmetijske dejavnosti v lastnem imenu in na lastno odgovornost ni smela opravljati kmetijske dejavnosti ali imeti nadzora pravne osebe, ki opravlja kmetijsko dejavnost.“

Člen 6(1) Izvedbene uredbe št. 795/2004 določa:

„Če država članica uporabi možnosti, predvidene v členu 42(3) in (5) Uredbe (ES) št. 1782/2003, lahko kmetje dobijo pravice do plačil iz nacionalne rezerve v skladu s pogoji, določenimi v tem oddelku, in v skladu z objektivnimi merili, ki jih določi zadevna država članica.“

3. Uredba št. 1698/2005 za razvoj podeželja

8. Člen 20 Uredbe št. 1698/2005( ), ki spada pod naslov IV – „Podpora razvoju podeželja“, določa:

„Pomoč, namenjena konkurenčnosti v kmetijskem in gozdarskem sektorju, velja za:

a) ukrepe za spodbujanje znanja in krepitev človeškega potenciala s […]:

[…]

pomoč[jo] mladim prevzemnikom kmetij;

[…]“

9. Odstavek 1 člena 22, naslovljenega „Pomoč mladim prevzemnikom kmetij“, določa:

„Podpora iz člena 20(a)(ii) se dodeli osebam, ki:

a) so mlajše od 40 let in prvič kot nosilci kmetijskega gospodarstva prevzemajo kmetijsko gospodarstvo;

b) imajo ustrezna poklicna strokovna znanja in so ustrezno usposobljene;

c) predložijo poslovni načrt o razvoju njihovih kmetijskih dejavnosti.“

B – Špansko pravo

10. Cilj kraljeve uredbe 1470/2007 z dne 2. novembra 2007 o izvajanju neposrednih plačil kmetom( ), ki jo je sprejel španski svet ministrov na predlog ministrice za kmetijstvo, ribolov in prehrano, je v skladu z njenim členom 1(1) uvedba osnovne ureditve med drugim za enotna plačila, določena v Uredbi št. 1782/2003.

Člen 9(2) te kraljeve uredbe določa:

„Pod določenimi pogoji pridobijo pravico do enotnega plačila iz nacionalne rezerve:

[…]

b) Mladi kmetje, ki so prvič prevzeli kmetijsko gospodarstvo v okviru programa razvoja podeželja, uvedenega na podlagi Uredbe […] (ES) št. 1698/2005 z dne 20. septembra 2005 [za razvoj podeželja], in so dejavni v enem od sektorjev, navedenih v Prilogi VI k Uredbi […] (ES) št. 1782/2003 […], razen proizvodnje semen, in ki jim pred tem še ni bilo odobreno enotno plačilo iz nacionalne rezerve.“

11. Kraljeva uredba 1470/2007 je bila razveljavljena s kraljevo uredbo 1612/2008 z dne 3. oktobra 2007, ta pa je bila razveljavljena s kraljevo uredbo 1680/2009 z dne 13. novembra 2009; vsebina kraljeve uredbe 1470/2007 je bila povzeta v obeh poznejših uredbah.

II – Dejansko stanje in vprašanje za predhodno odločanje

12. Po mnenju predložitvenega sodišča je Unió de Pagesos de Catalunya najbolj reprezentativen sindikat kmetijstva v Kataloniji.

13. Ta je( ) 27. oktobra 2008 na Tribunal Supremo vložil tožbo za razglasitev ničnosti med drugim člena 9(2)(b) kraljeve uredbe 1470/2007, ker se z njim postavlja nov pogoj za mlade kmete, ki želijo pridobiti pravico do enotnega plačila, ki pa ni določen v členu 42(3) Uredbe št. 1782/2003, ki se neposredno uporablja. V zadnjem namreč dodelitev enotnega plačila mladim kmetom ni vezana na dodelitev pomoči za zagon dejavnosti.

14. Tribunal Supremo se strinja z mnenjem Unió de Pagesos de Catalunya, da se s členom 9(2)(b) kraljeve uredbe 1470/2007 ustvarja neenak položaj, ki učinkuje diskriminatorno med mladimi kmeti in je v nasprotju z načelom primarnosti prava Unije.

15. Ker Tribunal Supremo meni, da je za odločitev v zadevi potrebna razlaga Sodišča glede člena 42(3) Uredbe št. 1782/2003, je prekinilo postopek in Sodišču predložilo to vprašanje:

Ali je člen 9(2)(b) kraljeve uredbe 1470/2007 z dne 2. novembra 2007, ki možnost pridobitve pravice do enotnega plačila iz nacionalne rezerve pogojuje s tem, da morajo mladi kmetje prvič prevzeti kmetijsko gospodarstvo v okviru programa razvoja podeželja, uvedenega na podlagi Uredbe št. 1698/2005, združljiv s členom 42(3) Uredbe št. 1782/2003?

16. Postopka pred Sodiščem so se udeležili Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos – Iniciativa Rural del Estado Español (v nadaljevanju: Coordinadora), španska, nemška, grška in avstrijska vlada ter Komisija, pri čemer je avstrijska vlada predložila le pisna stališča, preostali udeleženci pa pisna in ustna.

III – Pravna presoja

A – Dopustnost vprašanja za predhodno odločanje

17. Tribunal Supremo v predlogu za sprejetje prehodne odločbe po eni strani poudarja, da ne dvomi o pomembnosti razlage Uredbe št. 1782/2003 za odločitev v postopku v glavni stvari. Po drugi strani pa opozarja, da je bila izpodbijana kraljeva uredba 1470/2007 razveljavljena in da je bila njena vsebina povzeta v poznejših kraljevih uredbah, tako da ima izpodbijana določba pomen za prihodnje postopke, ki bi se lahko nanašali na enako vprašanje.

18. Navedeno vzbuja prve dvome, ali je odgovor Sodišča na vprašanje za predhodno odločanje dejansko potreben za odločitev v postopku v glavni stvari ali pa ima odgovor pomen le za prihodnje postopke.

19. Ti dvomi se potrdijo v pisnih stališčih španske vlade. Ta je v njih opozorila, da je bila kraljeva uredba 1470/2007 v vmesnem času razveljavljena in tako vprašanje za predhodno odločanje ni več pomembno za odločitev o tožbi Unió de Pagesos de Catalunya za razglasitev ničnosti te kraljeve uredbe ter zato ni dopustno.

20. V skladu z ustaljeno sodno prakso Tribunal Supremo naj bi bil namen direktne tožbe zoper splošne določbe odstranitev protipravnih norm zakonodajalca iz pravnega reda, ne pa odločanje o posamičnih zahtevkih. Direktna tožba, tako tudi sodna praksa, naj bi izgubila smisel, če je bila izpodbijana odločba med odločanjem drugače odstranjena iz pravnega reda.

21. V skladu z navedeno sodno prakso naj bi Tribunal Supremo prejšnjo tožbo Unió de Pagesos de Catalunya za razglasitev ničnosti kraljeve uredbe, ki je veljala pred izpodbijano kraljevo uredbo 1470/2007 in ki je bila z izpodbijano uredbo razveljavljena, zavrglo in postopek ustavilo. Poleg tega naj bi Tribunal Supremo ustavilo postopek z ničnostno tožbo, ki jo je zoper kraljevo uredbo 1470/2007 vložilo neko drugo združenje kmetov, z obrazložitvijo, da je bila kraljeva uredba 1470/2007 razveljavljena s kraljevo uredbo 1612/2008. Španska vlada tako meni, da je postopek v glavni stvari postal brezpredmeten in je zato treba postopek ustaviti.

22. Sodišče je zato od Tribunal Supremo zahtevalo pojasnila( ) glede nujnosti odgovora na vprašanje za predhodno odločanje za odločitev v postopku v glavni stvari.

23. V odgovoru je Tribunal Supremo pojasnilo, da razveljavitev kraljeve uredbe 1470/2007 ne vpliva na dopustnost vprašanja za predhodno odločanje. Ponovilo je, da poznejši uredbi vsebujeta enako ureditev. Prav tako pa naj sodna praksa, na katero se sklicuje španska vlada, ne bi bila upoštevna, ker se razveljavitev ni zgodila med postopkom. Tožba Unió de Pagesos de Catalunya naj bi tako ostala aktualna.

24. V skladu z ustaljeno sodno prakso je postopek predhodnega odločanja po členu 267 PDEU instrument sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, v okviru katerega prvo drugim daje elemente razlage prava Unije, ki jih ta potrebujejo za rešitev spora, o katerem morajo odločiti.( )

25. Če je Sodišču predloženo vprašanje za predhodno odločanje, se domneva njegova upoštevnost za odločanje v postopku v glavni stvari.( )

26. Zavrnitev predloga nacionalnega sodišča s strani Sodišča je mogoča le, če je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo dejanskih in pravnih elementov, da bi lahko na vprašanja, ki so mu predložena, dalo uporabne odgovore.( )

27. Naloga Sodišča v okviru postopka predhodnega odločanja je namreč prispevanje k izvajanju sodne oblasti v državah članicah, in ne oblikovanje posvetovalnih mnenj o splošnih ali hipotetičnih vprašanjih.( )

28. Tribunal Supremo s tem, da v odgovoru na zahtevo Sodišča glede razjasnitve pomena vprašanja za predhodno odločanje utemeljuje, da je materialna ureditev izpodbijanega, zdaj že razveljavljenega člena 9(2)(b) kraljeve uredbe 1470/2007 prenesena v poznejši uredbi, podkrepi prvi vtis, da odgovor na to vprašanje ni potreben za postopek v glavni stvari, ampak le za odločanje o morebitnih prihodnjih tožbah proti poznejšima uredbama. Tako bi bilo vprašanje za predhodno odločanje hipotetično in zato nedopustno.

29. Vendar je Tribunal Supremo tudi obrazložilo, da sodna praksa, po kateri so tožbe za razglasitev ničnosti uredb, ki so v vmesnem času bile drugače razveljavljene, brezpredmetne, v obravnavani zadevi ni upoštevna, ker izpodbijana uredba 1470/2007 ni bila razveljavljena med postopkom; zato naj bi tožba v postopku v glavni stvari ostala aktualna. Sicer bi bila zaželena podrobnejša pojasnila o tem, da se lahko v skladu s španskim pravom uredbe, razveljavljene že pred vložitvijo tožbe, razglasijo za nične, razen če so bile razveljavljene šele med postopkom. Glede na jasno izjavo Tribunal Supremo, da je tožba Unió de Pagesos de Catalunya še aktualna, naj bi bilo vprašanje za predhodno odločanje pomembno za odločanje v postopku v glavni stvari in tako dopustno.

B – Odgovor na vprašanje za predhodno odločanje

30. Predložitveno sodišče želi z vprašanjem v bistvu izvedeti, ali je združljivo s členom 42(3) Uredbe št. 1782/2003, da država članica omeji možnost pridobitve pravice do enotnega plačila iz nacionalne rezerve, določene v uredbi, le na mlade kmete, ki so prvič prevzeli kmetijsko gospodarstvo v okviru enega od programov za razvoj podeželja na podlagi Uredbe št. 1698/2005.

1. Navedbe udeležencev postopka

31. Coordinadora, španska, nemška in avstrijska vlada predlagajo pritrdilni odgovor na to vprašanje.

32. Člen 42(3) Uredbe št. 1782/2003 naj bi to, ali se novim kmetom dodelijo pomoči iz nacionalne rezerve, prepuščal diskreciji držav članic. Če država članica izkoristi to možnost, naj bi bila njena diskrecijska pravica omejena le toliko, da mora zagotoviti uporabo objektivnih meril, enako obravnavo kmetov in ne sme povzročati motenj trga in konkurence. S tem da Španija uporablja za pomoči mladim prevzemnikom kmetij merila iz člena 22(1) Uredbe št. 1698/2005, naj bi bile te zahteve izpolnjene. Diskrecijsko pravico držav članic glede uporabe nacionalne rezerve naj bi Sodišče priznalo že v sodbi Elbertsen( ).

33. Španska vlada dalje trdi, da je treba pri razlagi Uredbe št. 1782/2003 upoštevati nove usmeritve skupne kmetijske politike, uvedene z reformo leta 2003. Od reforme naprej naj dosedanja stebra SKP, to je tržna in dohodkovna podpora ter razvoj podeželja, ne bi bila več jasno ločena, ampak naj bi se, nasprotno, dopolnjevala in prekrivala, pri čemer naj bi bilo treba ugotoviti pripisovanje večjega pomena razvoju podeželja.( ) Prav temu dejanskemu stanju naj bi ustrezala povezava v zadevni ureditvi.

34. Glede načela enakega obravnavanja avstrijska vlada poudarja, da so mladi kmetje v smislu člena 22(1) Uredbe št. 1698/2005 posebej vredni podpore in tako niso v enakem položaju kot drugi novi kmetje. Vsekakor naj bi bilo neenako obravnavanje tudi v primerljivih okoliščinah objektivno upravičeno, predvsem glede na cilj podpore razvoja podeželja. Nemška vlada prav tako ne zazna diskriminacije, navsezadnje pa mora to presoditi predložitveno sodišče.

35. Nemška vlada še opozarja, da člen 2(k) Izvedbene uredbe št. 795/2004 vsebuje le minimalno opredelitev novih kmetov, iz kroga katerih lahko države članice izbirajo po objektivnih merilih. Diskrecijska pravica držav članic pri določitvi teh meril je podkrepljena tudi v členu 6(1) Izvedbene uredbe št. 795/2004.

36. Grška vlada se načeloma strinja z mnenjem Coordinadora in drugih vlad, vendar meni, da španska ureditev ni združljiva s členom 42(3) Uredbe št. 1782/2003, ker upošteva le mlade kmete, ki so bili deležni podpor za zagon dejavnosti v okviru Uredbe št. 1698/2005 za razvoj podeželja, in ker ni razvidnih objektivnih razlogov, da se ne podprejo tudi mladi kmetje, ki so bili deležni podpor za zagon dejavnosti v okviru predhodne Uredbe št. 1257/1999.

37. Komisija meni, da člen 9(2)(b) kraljeve uredbe 1470/2007 ni združljiv s členom 42(3) Uredbe št. 1782/2003, ker krši načelo enakega obravnavanja. Po eni strani naj bi se upoštevali le novi kmeti, ki so hkrati mladi kmeti. Po drugi strani naj bi se diskriminiralo tudi med mladimi kmeti, ker se zahteva, da so dejavnost začeli opravljati v okviru enega od programov za razvoj podeželja ter da so dejavni v določenih sektorjih.

2. Razprava

a) Uvodne ugotovitve

38. Člen 9(2)(b) kraljeve uredbe 1470/2007 postavlja za pridobitev pravice do enotnega plačila iz nacionalne rezerve štiri pogoje.

39. Prvič, da gre za mlade kmete, in drugič, da so prvič prevzeli kmetijsko gospodarstvo v okviru programa za razvoj podeželja na podlagi Uredbe št. 1698/2005. Kot je razvidno iz predložitvene odločbe, se ta pogoja navezujeta na člen 22 Uredbe št. 1698/2005, po katerem se v členu 20(a)(ii) iste uredbe določena pomoč mladim prevzemnikom kmetij( ) dodeli osebam, ki a) so mlajše od 40 let in prvič kot nosilci kmetijskega gospodarstva prevzemajo kmetijsko gospodarstvo, b) imajo ustrezna poklicna strokovna znanja in so ustrezno usposobljene, c) predložijo poslovni načrt o razvoju svojih kmetijskih dejavnosti.

40. Tretji pogoj člena 9(2)(b) kraljeve uredbe je, da je mladi kmet dejaven v določenem sektorju, in sicer v enem od sektorjev, navedenih v Prilogi VI k Uredbi št. 1782/2003, razen proizvodnje semen. Četrti pogoj zahteva, da mlademu kmetu pred tem še ni bilo odobreno enotno plačilo iz nacionalne rezerve.

41. Člen 42(3) Uredbe št. 1782/2003 ne omenja nobenega od teh pogojev, ampak določa, da lahko države članice uporabijo nacionalno rezervo za prednostno dodelitev referenčnih zneskov kmetom, ki so začeli opravljati kmetijsko dejavnost po 31. decembru 2002 ali leta 2002, vendar niso prejeli nobenega neposrednega plačila, v skladu z objektivnimi merili in na način, ki zagotavlja enako obravnavo kmetov in ne povzroča motenj trga in konkurence.

42. Čeprav je predložitveno sodišče v predložitveni odločbi navedlo vse štiri pogoje, vsebovane v španski ureditvi, je za predmet vprašanja za predhodno odločanje postavilo le prvi in drugi pogoj. Tako se bom osredotočila na prva pogoja, namreč, da gre za mlade kmete, ki so bili deležni podpor za zagon dejavnosti v okviru Uredbe št. 1698/2005 za razvoj podeželja. Odgovor na vprašanje bodisi zahteva dodatna pojasnila glede preostalih dveh pogojev bodisi jih ne zahteva.

b) Diskrecijska pravica glede vprašanja „ali“

43. Najprej je treba ugotoviti, da imajo države članice v skladu s členom 42(3) Uredbe št. 1782/2003 diskrecijsko pravico glede uporabe v tem členu določene možnosti. V tej uredbi je namreč izrecno določeno, da „lahko“ države članice uporabijo nacionalno rezervo za prednostno dodelitev referenčnih zneskov novim kmetom.( ) To je potrjeno tudi v členu 6(1) Izvedbene uredbe št. 795/2004, ki določa: „Če država članica uporabi možnosti, predvidene v členu 42(3) in (5) Uredbe (ES) št. 1782/2003, lahko […]“.

44. S tem pa še ni razjasnjeno, ali in v kolikšnem obsegu države članice razpolagajo z diskrecijsko pravico tudi pri podrobnejšem določanju dodelitve referenčnih zneskov, predvsem kar zadeva krog prejemnikov.

c) Področje uporabe člena 42(3) Uredbe št. 1782/2003

45. Preden se lahko razjasni vprašanje diskrecijske pravice glede vprašanja „kako“, je treba podrobneje opredeliti področje uporabe člena 42(3) Uredbe št. 1782/2003. Kot je namreč razvidno iz predložitvene odločbe, je Ministerio Fiscal( ) v postopku v glavni stvari zagovarjalo stališče, da v členu 42(3) Uredbe št. 1782/2003 določena možnost držav članic glede dodelitev iz nacionalne rezerve ni omejena na ciljno skupino novih kmetov, navedeno v uredbi, ampak je treba to skupino le prednostno upoštevati.

46. Tej razlagi nasprotujeta tako namen nacionalne rezerve kakor sistematika člena 42 Uredbe št. 1782/2003.

47. Kot izhaja iz uvodne izjave 29 te uredbe, je nacionalna rezerva namenjena upoštevanju posebnih razmer, pri čemer se lahko rezerva uporabi tudi za lažjo udeležbo novih kmetov v shemi. Če člen 42(3) Uredbe št. 1782/2003 ne bi zadeval izključno novih kmetov, ampak vse, pri čemer bi se morali novi kmeti le prednostno upoštevati, se posebna namenska usmeritev nacionalne rezerve ne bi spoštovala. V nasprotju z odstavkoma 4 in 5 te določbe odstavek 3 ne bi vseboval nikakršne omejitve ciljne skupine. Kakor je opozorila grška vlada, bi bil namen nacionalne rezerve zgrešen, če bi bila ta najprej oblikovana z linearnim zmanjšanjem referenčnih zneskov vseh kmetov, nato pa spet dodeljena vsem kmetom.

48. Ravno nasprotno, beseda „prednostno“ se navezuje, kot je pravilno navedla nemška vlada, na medsebojna razmerja med odstavki od 3 do 5 člena 42 Uredbe št. 1782/2003. Medtem ko odstavek 4 te določbe državam članicam zavezujoče nalaga, da uporabijo nacionalno rezervo za kmete, ki so se znašli v posebnih razmerah, vsebujeta odstavka 3 in 5 le fakultativno ureditev. Pri tem ima možnost iz odstavka 3 prednost pred možnostjo iz odstavka 5, ki se nanaša na kmete z določenih območij. Odstavek 7 pa določa, da če nacionalna rezerva ne zadostuje za pokrivanje primerov iz odstavkov 3 in 4, je treba linearno znižati pravice. Za primere, določene v odstavku 5, pa to linearno znižanje ni predvideno; upoštevajo se lahko le, če nacionalna rezerva zadostuje za primere iz odstavkov 3 in 4.

49. Člen 42(3) Uredbe št. 1782/2003 se tako nanaša izključno na nove kmete v smislu, kot je določen v tem členu. Ta skupina oseb je v skladu s členom 9(2)(b) kraljeve uredbe 1470/2007 dalje omejena, saj so s tem nacionalnim predpisom upoštevani le mladi kmetje, ki so bili deležni podpor za začetek opravljanja dejavnosti v okviru Uredbe št. 1698/2005 za razvoj podeželja.

d) Diskrecijska pravica glede vprašanja „kako“

50. Kar zadeva dopustnost take omejitve kroga upravičencev na nacionalni ravni, je najprej treba ugotoviti, da člen 42(3) Uredbe št. 1782/2003 državam članicam tudi pri konkretnem določanju dodelitve referenčnih vsot iz nacionalne rezerve dopušča nekaj diskrecije. To izhaja iz tega, da je treba člen 42(3) Uredbe št. 1782/2003 očitno napolniti z vsebino, in to je vsaj deloma naloga držav članic.

51. Člen 42(3) Uredbe št. 1782/2003 namreč državam članicam, ki uporabijo možnost iz te določbe, nalaga dodeljevanje referenčnih zneskov v skladu z objektivnimi merili in na način, ki zagotavlja enako obravnavo kmetov in ne povzroča motenj trga in konkurence. Člen 6 Izvedbene uredbe št. 795/2004 sicer vsebuje posamezne določbe za izračun števila in vrednosti pravic do plačil. Toda tudi ta predpis se sklicuje na objektivna merila, ki jih določijo države članice.

52. Če ima torej država članica nalogo določitve objektivnih meril za dodelitev referenčnih zneskov iz nacionalne rezerve novim kmetom, je logično, da jim pripada neka diskrecija. To je izrecno navedeno v uvodni izjavi 5 Izvedbene uredbe št. 795/2004.

53. Tako je treba ugotoviti, da člen 42(3) Uredbe št. 1782/2003 ne vsebuje nobenega elementa, iz katerega bi izhajalo, da bi bilo državam članicam a priori prepovedano zoženje izbora med novimi kmeti. Tudi okoliščina, da je v točki (k) člena 2, naslovljenega „Opredelitev pojmov“, Izvedbene uredbe št. 795/2004 opredeljeno, kdo so novi kmetje, oziroma bolje rečeno „kmetje, ki začenjajo opravljati kmetijsko dejavnost“, ne izključuje, da diskrecijska pravica držav članic ne obsega tudi možnosti, da ne bi bili vsi novi kmetje upravičeni do plačil iz nacionalne rezerve.

54. Države članice morajo pri izvajanju svoje diskrecijske pravice upoštevati zgoraj navedene zahteve in pravila uredb št. 1782/2003 in 795/2004 ter upoštevno sodno prakso. V skladu z njo morajo države članice pri sprejemanju ukrepov za izvedbo predpisa Unije svojo diskrecijsko pravico izvajati zlasti ob spoštovanju splošnih načel prava Unije, med katerimi sta načeli sorazmernosti in prepovedi diskriminacije.( ) Poleg tega se morajo pri takih izvedbenih ukrepih upoštevati tudi temeljne pravice.( ) Ker spada sprejetje nacionalnega predpisa v okvir skupne kmetijske politike, takega predpisa ni mogoče oblikovati ali uporabiti tako, da bi bili ogroženi cilji, ki jim sledi skupna kmetijska politika.( )

i) Obstoj objektivnih meril

55. Merila iz člena 22 Uredbe št. 1698/2005, na katera se sklicuje zadevna španska ureditev, namreč, da gre za osebe, ki a) so mlajše od 40 let in prvič kot nosilci kmetijskega gospodarstva prevzemajo kmetijsko gospodarstvo; b) imajo ustrezna poklicna strokovna znanja in so ustrezno usposobljene; c) predložijo poslovni načrt o razvoju njihovih kmetijskih dejavnosti, so brez dvoma objektivna merila, tako da je treba prvo zahtevo iz člena 42(3) Uredbe št. 1782/2003 šteti za izpolnjeno.

ii) Načelo enakega obravnavanja

56. Odgovor na vprašanje, ali je tudi druga zahteva, določena v členu 42(3) Uredbe št. 1782/2003, dovolj spoštovana, namreč, da je zagotovljeno enako obravnavanje kmetov, je težji.

57. V zvezi s tem je zlasti treba opozoriti, da ima prepoved diskriminacije na podlagi starosti v skladu s členom 21(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina o temeljnih pravicah) naravo temeljne pravice( ) in jo morajo države članice v skladu s členom 51(1) Listine o temeljnih pravicah upoštevati pri izvajanju prava Unije.( )

58. V skladu z ustaljeno sodno prakso( ) zahteva načelo enakega obravnavanja oziroma prepovedi diskriminacije, pri čemer je prepoved diskriminacije na podlagi starosti le poseben izraz tega načela,( ) da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno upravičeno. Značilnosti različnih položajev in tako njihovo primerljivost je treba zlasti utemeljiti in presojati ob upoštevanju namena in cilja ukrepa, ki ustvarja zadevno razlikovanje.( ) Poleg tega je treba upoštevati načela in cilje področja, na katero spada zadevni akt.( )

– Primerljivost položajev

59. Shema enotnega plačila, ki je bila uvedena z Uredbo št. 1782/2003, je tako kot pomoči za izdelke, ki so bile s to uredbo združene, namenjena predvsem temu, da se kmetijski skupnosti zagotovi primeren dohodek,( ) kar v skladu s členom 39(1)(b) PDEU (nekdanji člen 33 ES) spada med cilje skupne kmetijske politike.

60. Glede na cilj člena 42(3) te uredbe, po katerem so lahko novi kmetje udeleženi v shemi enotnega plačila in se jim tako zagotovi primeren dohodek, se položaj mladih kmetov, ki so prevzeli kmetijo v okviru enega od programov za razvoj podeželja na podlagi Uredbe št. 1698/2005, ne razlikuje od položaja drugih novih kmetov.

61. Člen 9(2)(b) kraljeve uredbe 1470/2007 je namenjen izvajanju člena 42(3) Uredbe št. 1782/2003 in mora zato načeloma slediti istemu cilju.

62. Španska vlada v zvezi s tem poudarja, da je v členu 9(2)(b) kraljeve uredbe 1470/2007 upoštevano dejstvo, da je nacionalna rezerva omejena dobrina, tako da je treba udeležbo v njej nujno omejiti. S tem da kraljeva uredba tako omejitev izvaja z merili iz člena 22 Uredbe št. 1698/2005, naj bi ustrezala novi usmeritvi skupne kmetijske politike, po kateri naj dosedanja stebra SKP, to je tržna in dohodkovna podpora ter razvoj podeželja, ne bi bila jasno ločena, ampak naj bi se, nasprotno, dopolnjevala in prekrivala, pri čemer naj bi bilo treba ugotoviti pripisovanje večjega pomena razvoju podeželja.

63. To upoštevanje ciljev razvoja podeželja pa ne more voditi do tega, da se položaj mladih kmetov, ki so prvič prevzeli kmetijsko gospodarstvo v okviru programa za razvoj podeželja na podlagi Uredbe št. 1698/2005, glede na obravnavano zahtevo Uredbe št. 1782/2003 v zvezi s prejemom neposredne dohodkovne podpore, razlikuje od položaja drugih novih kmetov. Ti cilji so upoštevni šele pri naslednjem vprašanju, ki ga je treba preučiti, in sicer, ali je podan tehten razlog za različno obravnavanje.

– Obstoj tehtnega razloga za različno obravnavanje

64. Nacionalna rezerva je, kot pravilno navajata španska in nemška vlada, omejena dobrina. Iz odstavkov 1 in 2 člena 42 Uredbe št. 1782/2003 izhaja, da sredstva, namenjena za nacionalno rezervo, ne smejo preseči določene višine. Poleg tega njena uporaba ni omejena le na podporo novih kmetov, kakor izhaja iz odstavkov 4 in 5 tega člena. Tako je lahko ne glede na prednostna in omejitvena pravila iz tega člena smotrno, da se možnost iz odstavka 3, namreč, da so lahko novi kmetje udeleženi v shemi enotnega plačila, omeji na izbran krog oseb.

65. Kot navaja avstrijska vlada, so tisti, ki so že prejeli pomoč v skladu s členoma 20(a)(ii) in 22 Uredbe št. 1698/2005, posebej vredni podpore, ker imajo osebne in kmetovalske značilnosti na podlagi katerih je mogoče pričakovati resno in trajno kmetijsko dejavnost.

66. Med temi značilnostmi je tudi starost, saj se lahko pri mladih kmetih predpostavlja, da bodo svoje novoustanovljeno kmetijsko gospodarstvo vodili dolgo, da se bodo s tem povezane naložbe amortizirale in da se bo kmetijska dejavnost dejansko lahko trajno izvajala.

67. Kar zadeva konkretno starostno omejitev manj kot 40 let, mora imeti zakonodajalec tako kot na področju zaposlovalne in socialne politike( ) diskrecijsko pravico, ki je lahko predmet nadzora le glede morebitne neprimerne starostne omejitve. V obravnavani zadevi pa ni tako. Lahko se namreč predvideva, da bo oseba, mlajša od 40 let, kmetijsko dejavnost dovolj dolgo izvajala, da bo prispevala k trajnemu kmetijstvu in razvoju podeželja.

68. Da se člen 9(2)(b) kraljeve uredbe 1470/2007 navezuje na merila upravičenosti do pomoči iz člena 22 Uredbe št. 1698/2005 o podpori za razvoj podeželja, ustreza novim smernicam skupne kmetijske politike, kot zatrjujejo španska, nemška in avstrijska vlada. Kakor izhaja iz uvodne izjave 21 Uredbe št. 1782/2003, je cilj glede zagotovitve primernega dohodka kmetijski skupnosti tesno povezan z ohranitvijo podeželja. Prav tako ta uredba predvideva premik porabe sredstev podpore v smeri razvoja podeželja. Uvaja namreč sistem postopnega obveznega zmanjševanja neposrednih plačil (t. i. modulacija), katerega cilj so prihranki, s katerimi se bodo lahko financirali ukrepi za razvoj podeželja.( )

69. Španska ureditev s tem, da so do pomoči iz nacionalne rezerve upravičeni le tisti mladi kmetje, ki so že prejeli pomoč v okviru Uredbe št. 1698/2005, v skladu s splošnimi cilji skupne kmetijske politike dodatno prispeva k razvoju podeželja. Možnost za uspeh kmetov, ki so vredni podpore in so v okviru zagona dejavnosti podporo že prejeli, se tako dalje krepi, hkrati pa se zagotavlja smiselna in koherentna poraba sredstev EU, namenjenih za podpore.

70. Tako je treba priznati obstoj tehtnega razloga, ki lahko načeloma upraviči različno obravnavanje kmetov, ki so prvič prevzeli kmetijsko gospodarstvo v okviru programa razvoja podeželja na podlagi Uredbe št. 1698/2005, in drugih novih kmetov.

71. Grška vlada pa vidi nedopustno različno obravnavanje v tem, da so s členom 9(2)(b) kraljeve uredbe 1470/2007 upoštevani le mladi kmeti, ki so prvič prevzeli kmetijsko gospodarstvo v okviru programa razvoja podeželja na podlagi Uredbe št. 1698/2005, ne pa tudi tisti mladi kmeti, ki so to storili na podlagi Uredbe št. 1257/1999, ki vsebuje enake pogoje. Komisija se je na glavni obravnavi strinjala s tem pomislekom.

72. Shema podpore po Uredbi št. 1698/2005 je z učinkom od 1. januarja 2007 nadomestila shemo podpore po Uredbi št. 1257/1999.( ) Tako naj bi leta 2007 obstajali kmetje, ki so bili tako novi kakor mladi in so prejeli pomoč za zagon dejavnosti v okviru podpor za razvoj podeželja EU, vendar ne v skladu z Uredbo št. 1698/2005, kot zahteva člen 9(2)(b) kraljeve uredbe, ampak v skladu s predhodno Uredbo št. 1257/1999, ki je pretežno vsebovala enaka merila. Grški vladi je treba pritrditi, da ni razvidno, koliko je lahko čas prvega prevzema kmetijskega gospodarstva tehten razlog za to, da ti kmetje ne morejo biti upravičeni do pomoči iz nacionalne rezerve.

73. Španska vlada je na glavni obravnavi v odgovor na vprašanje pojasnila, da je španski zakonodajalec v skladu z nacionalnim pravom zavezan k sklicevanju na trenutno veljavno uredbo Unije, da pa glede časa prvega prevzema kmetijskega gospodarstva ni bilo različnega obravnavanja. Coordinadora je navedeno potrdila.

74. Ali člen 9(2)(b) kraljeve uredbe 1470/2007 vodi do obravnavanega različnega obravnavanja, mora preveriti nacionalno sodišče. Zadevni primeri so morda bili že upoštevani s prejšnjimi kraljevimi uredbami, prav tako pa ni mogoče izključiti, da se predpis uporablja tako, da se lahko sklicevanje na Uredbo št. 1698/2005 razume kot sklicevanje na Uredbo št. 1257/1999.

75. Ne glede na to mora predložitveno sodišče preveriti, ali so podane okoliščine, ki bi kazale na nesorazmernost omejitve upravičenosti novih kmetov do pomoči iz nacionalne rezerve na mlade kmete, ki so prvič prevzeli kmetijsko gospodarstvo v okviru programa razvoja podeželja na podlagi Uredbe št. 1698/2005 (ali morebiti Uredbe št. 1257/1999). Iz spisa to ni razvidno.

76. S pridržkom glede presoje predložitvenega sodišča je tako treba ugotoviti, da se s členom 9(2)(b) kraljeve uredbe 1470/2007 spoštuje načelo enakega obravnavanja.

iii) Preprečevanje motenj trga in konkurence

77. Kar zadeva tretjo zahtevo iz člena 42(3) Uredbe št. 1782/2003, namreč preprečevanje motenj trga in konkurence, ni razvidno in niti ni bilo zatrjevano, da člen 9(2)(b) kraljeve uredbe 1470/2007 povzroča te motnje.

e) Predlog

78. Ker so bile nadaljnje zahteve glede uresničevanja diskrecijske pravice držav članic pri izvajanju prava Unije, ki izhajajo iz sodne prakse, upoštevane že v okviru dosedanjega obravnavanja, je treba ugotoviti – s pridržkom glede presoje predložitvenega sodišča – da je to, da država članica uporabi v Uredbi št. 1782/2003 določeno možnost, da se novim kmetom odobri pravica do enotnega plačila in da se ta omeji za mlade kmete, ki so prvič prevzeli kmetijsko gospodarstvo v okviru programa razvoja podeželja na podlagi Uredbe št. 1698/2005, združljivo s členom 42(3) Uredbe št. 1782/2003.

f) Preostale predpostavke iz člena 9(2)(b) kraljeve uredbe 1470/2007

79. Kot je že bilo omenjeno, iz člena 9(2)(b) kraljeve uredbe 1470/2007 izhaja tudi zahteva, da je mladi kmet dejaven v določenem sektorju iz Priloge VI k Uredbi št. 1782/2003, razen v sektorju proizvodnje semen. Poleg tega mladi kmet ni smel prejeti še nobenega enotnega plačila iz nacionalne rezerve.

80. Dosedanji preizkus je pokazal, da daje člen 42(3) Uredbe št. 1782/2003 državam članicam diskrecijsko pravico, da same določijo način dodelitve plačilnih pravic iz nacionalne rezerve novim kmetom. Glede na navedeno na prvi pogled nič ne nasprotuje temu, da se države članice odločijo upoštevati le določene kmetijske sektorje. Ali bi to lahko pomenilo kršitev – predvsem – načela enakega obravnavanja, mora presoditi predložitveno sodišče. Iz spisa to ni razvidno.

81. Kar zadeva nadaljnjo predpostavko, da mladi kmet ni prejel še nobenega enotnega plačila iz nacionalne rezerve, je v skladu z namenom in ciljem nacionalne rezerve, da kmet, ki je že bil upravičen na podlagi sheme enotnega plačila, ne more imeti drugih pravic do plačila iz nacionalne rezerve kot „novi“ kmet.

IV – Predlog

82. Sodišču predlagam, naj na vprašanje, ki ga je predložilo Tribunal Supremo, odgovori:

S pridržkom glede presoje predložitvenega sodišča je združljivo s členom 42(3) Uredbe (ES) št. 1782/2003, da država članica v uredbi določeno možnost odobritve pravice do enotnega plačila iz nacionalne rezerve novim kmetom omeji na mlade kmete, ki so prvič prevzeli kmetijsko gospodarstvo v okviru programa za razvoj podeželja na podlagi Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005.