SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

MICHALA BOBKA,

predstavljeni 16. julija 2020 ( 1 )

Zadeva C‑352/19 P

Région de Bruxelles-Capitale

proti

Evropski komisiji

„Pritožba – Uredba (EU) 1107/2009 – Fitofarmacevtska sredstva – Izvedbena uredba (EU) 2017/2324 – Aktivna snov glifosat – Člen 263 PDEU – Procesno upravičenje zasebnih tožnikov – Neposredno nanašanje – Člen 4(2) PEU – Regije držav članic – Člen 9(3) Aarhuške konvencije – Skladna razlaga – Posamično nanašanje – Predpis, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov“

I. Uvod

1. Ali se Izvedbena uredba Komisije (EU) 2017/2324 ( 2 ) o podaljšanju odobritve aktivne snovi glifosat, s katero je bila ta snov dejansko razglašena za varno, neposredno nanaša na zvezno enoto države članice, ki je v skladu z ustavo te države pristojna za varstvo okolja in ki v okviru izvajanja te pristojnosti prepove uporabo te aktivne snovi na svojem ozemlju, ker meni, da je ta aktivna snov nevarna?

2. Splošno sodišče je ugotovilo, da se tak akt Unije na tako regijo, v obravnavani zadevi Région de Bruxelles-Capitale (regija Bruselj – glavno mesto, Belgija), ne nanaša neposredno. Zato je ničnostno tožbo, ki jo je vložila ta regija, razglasilo za nedopustno. ( 3 ) Menim, da je Splošno sodišče s tem, da je regiji Bruselj – glavno mesto odreklo procesno upravičenje, napačno uporabilo pravo, ker je napačno razlagalo člen 263, četrti odstavek, PDEU in več določb upoštevne sekundarne zakonodaje.

II. Pravni okvir

A. Mednarodno pravo

3. Člen 2(2) in (4) Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, ki je bila v imenu Evropske skupnosti odobrena s Sklepom Sveta 2005/370/ES z dne 17. februarja 2005 ( 4 ) (v nadaljevanju: Aarhuška konvencija), ki vsebuje opredelitve pojmov, določa: „V tej konvenciji: […] 2. ‚organ javne oblasti‘ pomeni: (a) vlado na državni, regionalni in drugi ravni; (b) fizične ali pravne osebe, ki opravljajo javnoupravne naloge po notranji zakonodaji, vključno s posebnimi nalogami, dejavnostmi ali storitvami v zvezi z okoljem; (c) vse druge fizične ali pravne osebe, ki imajo javna pooblastila ali naloge ali opravljajo javne storitve v zvezi z okoljem pod nadzorom organa ali osebe iz pododstavka (a) ali (b); […] 4. ,javnost‘ pomeni eno ali več fizičnih ali pravnih oseb in v skladu z notranjo zakonodajo ali prakso posameznih držav njihova združenja, organizacije ali skupine;“.

4. Člen 9(3) in (4) Aarhuške konvencije, ki se nanaša na dostop do pravnega varstva, določa: „3. […] [P]pogodbenica [mora] zagotoviti, da imajo člani javnosti, kadar izpolnjujejo morebitna merila po njenem notranjem pravu, dostop do upravnih ali sodnih postopkov za izpodbijanje dejanj in opustitev oseb zasebnega prava in organov javne oblasti, ki so v nasprotju z določbami njenega notranjega prava, ki se nanaša na okolje. 4. […] [P]ostopki iz prvega, drugega in tretjega odstavka tega člena [morajo] zagotavljati ustrezna in učinkovita pravna sredstva, vključno s sodno prepovedjo, če je ta primerna, in biti morajo pošteni, pravični, pravočasni in ne pretirano dragi. […]“.

B. Pravo Unije

5. Z Direktivo Komisije 2001/99/ES z dne 20. novembra 2001 o spremembi Priloge I k Direktivi Sveta 91/414/EGS o dajanju fitofarmacevtskih sredstev v promet za vključitev aktivnih snovi glifosat in tifensulfuron-metil ( 5 ) je bila aktivna snov glifosat vključena v Prilogo I k Direktivi Sveta 91/414/EGS z dne 15. julija 1991 o dajanju fitofarmacevtskih sredstev v promet ( 6 ) in bila tako odobrena na podlagi navedene direktive od 1. julija 2002.

6. Direktiva 91/414 je bila z učinkom od 14. junija 2011 in s pridržkom nekaterih prehodnih ukrepov razveljavljena z Uredbo (ES) št. 1107/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. oktobra 2009 o dajanju fitofarmacevtskih sredstev v promet in razveljavitvi direktiv Sveta 79/117/EGS in 91/414/EGS. ( 7 )

7. V uvodnih izjavah 10, 23 in 29 Uredbe št. 1107/2009je navedeno: „(10) Snovi bi se smele vključiti v fitofarmacevtska sredstva le takrat, kadar se dokaže, da nedvomno koristijo rastlinski pridelavi in se ne pričakuje, da bi imeli [imele] kakršen koli škodljiv vpliv na zdravje ljudi ali živali ali kakršen koli nesprejemljiv vpliv na okolje. Da se doseže enaka raven varstva v vseh državah članicah, bi bilo treba odločitev o sprejemljivosti ali nesprejemljivosti takšnih snovi na podlagi usklajenih meril sprejeti na ravni Skupnosti. Ta merila bi bilo treba uporabljati za prvo odobritev aktivne snovi na podlagi te uredbe. Za že odobrene aktivne snovi bi se ta merila morala uporabljati ob podaljšanju ali pregledu njihove odobritve. […] (23) […] Zato bi morale registracije za fitofarmacevtska sredstva izdajati države članice. […] (29) Načelo vzajemnega priznavanja je eno od sredstev za zagotavljanje prostega pretoka blaga v Skupnosti. Za preprečitev podvajanja dela, zmanjšanje administrativnega bremena za industrijo in države članice ter za zagotovitev bolj izenačene dostopnosti do fitofarmacevtskih sredstev bi morale registracije, ki jih izda ena država članica, sprejeti tudi druge države članice, v katerih so razmere na področju kmetijstva, zdravja rastlin in okolja (vključno s podnebjem) primerljive. Zato bi bilo treba Skupnost razdeliti na cone s takšnimi primerljivimi razmerami, da se olajša takšno vzajemno priznavanje. Iz okoljskih in kmetijskih razmer na ozemlju ene ali več držav članic bi pa morda lahko izviralo, da države članice ob vložitvi zahtevka priznajo registracijo fitofarmacevtskega sredstva, ki jo je izdala druga država članica, jo spremenijo ali registracije fitofarmacevtskega sredstva na svojem ozemlju ne odobrijo, če je to upravičeno zaradi posebnih okoljskih ali kmetijskih razmer ali če ni mogoče doseči visoke stopnje varstva zdravja ljudi in živali ter varovanja okolja, ki jih določa ta uredba. […]“.

8. Člen 20(2), drugi pododstavek, Uredbe št. 1107/2009 v upoštevnem delu določa, da se „[v] primeru preklica odobritve ali če odobritev ni obnovljena zaradi neposredne zaskrbljenosti glede zdravja ljudi ali živali ali okolja, […] zadevno fitofarmacevtsko sredstvo nemudoma umakne s trga“.

9. Člen 36(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1107/2009 v upoštevnem delu določa: „Če se pomisleki držav članic glede zdravja ljudi ali živali ter varovanja okolja ne morejo nadzirati z uvedbo nacionalnih ukrepov za zmanjšanje tveganja iz prvega pododstavka, lahko država članica zavrne registracijo fitofarmacevtskih sredstev na svojem območju, če zaradi specifičnih okoljskih ali kmetijskih pogojev utemeljeno meni, da zadevno sredstvo še vedno predstavlja nesprejemljivo tveganje zdravju ljudi ali živali ali okolju.“

10. Člen 40(1) Uredbe št. 1107/2009 določa: „Imetnik registracije, izdane v skladu s členom 29, lahko zaprosi za registracijo istega fitofarmacevtskega sredstva, enako uporabo in v okviru primerljivih kmetijskih praks v drugi državi članici v skladu s postopkom vzajemnega priznavanja iz tega pododdelka, če: (a) je registracijo izdala država članica (referenčna država članica), ki spada v isto cono; […]“.

11. Člen 41(1) iste uredbe določa: „Država članica, ki ji je predložena vloga v skladu s členom 40 […], če je to glede na okoliščine na njenem ozemlju potrebno, registrira zadevno fitofarmacevtsko sredstvo pod enakimi pogoji kot država članica, ki je preučila vlogo, razen če se uporablja člen 36(3).“

12. Člen 43 Uredbe št. 1107/2009 določa: „1. Registracija se podaljša na podlagi vloge, ki jo predloži imetnik registracije, če so zahteve iz člena 29 še vedno izpolnjene. […] 5. Države članice se odločijo o podaljšanju registracije fitofarmacevtskih sredstev najpozneje dvanajst mesecev po obnovitvi odobritve aktivne snovi, varovala ali sinergista, ki ga sredstvo vsebuje. 6. Kadar se zaradi razlogov, na katere imetnik registracije ne more vplivati, ne sprejme odločitev o podaljšanju registracije, preden ta poteče, zadevna država članica podaljša registracijo za obdobje, potrebno za zaključitev preučitve in sprejetje odločitve o podaljšanju.“

13. Člen 78(3) Uredbe št. 1107/2009 določa sprejetje posebne uredbe, ki vsebuje seznam aktivnih snovi iz Priloge I k Direktivi 91/414, te snovi pa se štejejo za odobrene v skladu z Uredbo št. 1107/2009.

14. Z izvedbeno uredbo Komisije (EU) št. 540/2011 z dne 25. maja 2011 o izvajanju Uredbe (ES) št. 1107/2009 glede seznama registriranih aktivnih snovi ( 8 ) je bil sprejet seznam iz člena 78(3) Uredbe št. 1107/2009. Glifosat je bil uvrščen na ta seznam z datumom izteka obdobja odobritve 31. decembra 2015.

15. Zahtevek za obnovitev te odobritve je bil vložen v predpisanem roku. Nato je Komisija na podlagi člena 17, prvi odstavek, Uredbe št. 1107/2009 dvakrat podaljšala obdobje odobritve za glifosat, ker je bil postopek obnovitve odložen. ( 9 )

16. Komisija je 12. decembra 2017 sprejela sporno uredbo o podaljšanju odobritve aktivne snovi glifosat pod določenimi pogoji do 15. decembra 2022.

C. Belgijsko pravo

17. V skladu s členom 1 ustave Kraljevine Belgije je „Belgija […] zvezna država, ki jo sestavljajo skupnosti in regije“. Člen 3 ustave določa: „Belgijo sestavljajo tri regije: Flamska, Valonija in Bruselj“.

18. Člen 39 Ustave določa: „Regionalni organi, ki jih sestavljajo izvoljeni predstavniki, so na podlagi prava, v skladu s katerim so ustanovljeni, pristojni za področja, določena v tem pravu […], v obsegu in na način, kot sta zakonsko določena. […]“.

19. V skladu s členom 6(1)(II), prvi pododstavek, Loi spéciale de réformes institutionnelles (posebni zakon o reformah institucij) z dne 8. avgusta 1980 ( 10 ) (v nadaljevanju: posebni zakon) med področja, za katera so odgovorne regije, spada tudi „varstvo okolja, zlasti varstvo tal, podzemlja, vode in zraka pred onesnaženjem in drugimi posegi […]“. Regije so na podlagi te določbe pristojne za urejanje uporabe fitofarmacevtskih sredstev na svojem ozemlju.

20. V skladu s členom 6(1)(II), prvi pododstavek, posebnega zakona je zvezni organ pristojen za „določitev standardov za proizvode“. Zvezni organ je torej tisti, ki v skladu s členom 28(1) Uredbe št. 1107/2009 preučuje vloge za registracije za dajanje fitofarmacevtskih sredstev v promet in izdaja takšne registracije v Belgiji. Vendar v skladu s členom 6(4), prvi pododstavek, posebnega zakona pri izvajanju te pristojnosti sodelujejo tudi regije.

21. Člen 7 Arrêté royal relatif à la conservation, à la mise sur le marché et à l'utilisation des pesticides à usage agricole (kraljevi odlok o hrambi, dajanju v promet in uporabi pesticidov v kmetijstvu) z dne 28. februarja 1994 (v nadaljevanju: kraljevi odlok) ( 11 ) določa, da so brez predhodne odobritve ministra prepovedane vse dejavnosti dajanja v promet, priprave, prevoza, uvoza, ponujanja, razstavljanja, prodaje, hrambe, pridobivanja ali uporabe pesticidov v kmetijstvu. V skladu s členom 8 tega odloka „minister ali uradnik, ki ga v ta namen imenuje minister, izda odobritev v skladu z mnenjem [odbora za odobritve iz člena 9]“. Člen 9 kraljevega odloka določa, da Odbor za odobritve sestavlja dvanajst članov, ki jih imenuje minister, vključno s „strokovnjak[om] iz bruseljske regije, ki ga imenuje ministrski predsednik regije Bruselj – glavno mesto“.

22. Regija Bruselj – glavno mesto je 20. junija 2013 sprejela odredbo o trajnostni rabi pesticidov v regiji Bruselj – glavno mesto (v nadaljevanju: odredba iz leta 2013). ( 12 ) V skladu s členom 1, prvi odstavek, se s to odredbo prenaša Direktiva 2009/128/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. oktobra 2009 o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti za doseganje trajnostne rabe pesticidov. ( 13 ) V skladu s členom 1, tretji odstavek, lahko regija Bruselj – glavno mesto „določi pesticide, katerih uporaba je zaradi tveganj, ki jih pomenijo za zdravje ljudi ali za okolje, prepovedana“.

23. Regija Bruselj – glavno mesto je 10. novembra 2016 na podlagi odredbe iz leta 2013 sprejela odredbo o prepovedi uporabe pesticidov, ki vsebujejo glifosat, v regiji Bruselj – glavno mesto (v nadaljevanju: odredba iz leta 2016). ( 14 ) Člen 1 odredbe iz leta 2016 določa: „Uporaba katerega koli pesticida, ki vsebuje glifosat, je na ozemlju regije Bruselj – glavno mesto prepovedana.“

III. Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijani sklep

24. Regija Bruselj – glavno mesto je 8. marca 2018 pri Splošnem sodišču vložila tožbo za razglasitev ničnosti sporne uredbe. Regija Bruselj – glavno mesto je v utemeljitev tožbe navedla dva tožbena razloga.

25. Prvič, regija Bruselj – glavno mesto je zatrjevala kršitev obveznosti zagotovitve visoke ravni varovanja zdravja ljudi in varstva okolja. Trdila je, da Uredba 2017/2324 temelji na znanstveni oceni tveganj za zdravje in okolje, ki naj ne bi ustrezala zahtevam previdnostnega načela. Komisija naj ne bi opravila ocene politike in obvladovanja tveganj v skladu s previdnostnim načelom.

26. Drugič, regija Bruselj – glavno mesto je zatrjevala kršitev obveznosti obrazložitve in načela dobrega upravljanja. Sporna uredba naj bi bila notranje nedosledna. Regija Bruselj – glavno mesto je trdila, da iz uvodnih izjav in členov te uredbe izhaja, da glifosat nima škodljivega vpliva na zdravje ljudi ali živali niti nesprejemljivega vpliva na okolje, čeprav posebne določbe iz Priloge I k tej uredbi predpostavljajo obstoj takih vplivov.

27. Splošno sodišče je 28. februarja 2019 z izpodbijanim sklepom tožbo regije Bruselj – glavno mesto razglasilo za nedopustno zaradi neobstoja procesnega upravičenja. Natančneje, Splošno sodišče je presodilo, da se sporna uredba na regijo Bruselj – glavno mesto ne nanaša neposredno v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU.

28. Regija Bruselj – glavno mesto v pritožbi pred Sodiščem, vloženi 1. maja 2019, Sodišču predlaga, naj pritožbo razglasi za dopustno in utemeljeno, razveljavi izpodbijani sklep, odloči o dopustnosti ničnostne tožbe pritožnice, zadevo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču in Komisiji naloži plačilo stroškov.

29. Komisija Sodišču predlaga, naj pritožbo zavrne in Regiji Bruselj – glavno mesto naloži plačilo stroškov.

IV. Presoja

30. V skladu s členom 263, četrti odstavek, PDEU je tožba, ki jo fizična ali pravna oseba vloži zoper akt, ki ni naslovljen nanjo, dopustna v dveh položajih. Prvič, tako tožbo je mogoče vložiti, če se ta akt nanjo neposredno in posamično nanaša. Drugič, taka oseba lahko vloži tožbo zoper predpis, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov, če se nanjo neposredno nanaša.

31. Splošno sodišče v izpodbijanem sklepu ni preučilo procesnega upravičenja pritožnice v okviru nobenega od teh položajev. Presoja Splošnega sodišča se je končala z ugotovitvijo, da se sporna uredba na pritožnico ne nanaša neposredno, pri čemer je ta pogoj skupen obema navedenima položajema.

32. Pritožnica v pritožbi izpodbija to ugotovitev in navaja en sam pritožbeni razlog, ki se nanaša na domnevno napačno uporabo prava pri razlagi in uporabi člena 263, četrti odstavek, PDEU. Ta pritožbeni razlog je razdeljen na dva dela. Prvič, pritožnica trdi, da je Splošno sodišče storilo napako, ker je napačno razlagalo člen 9 Aarhuške konvencije in ga tako ni ustrezno upoštevalo. Drugič, pritožnica trdi, da Splošno sodišče zaradi napačne razlage upoštevnih določb sekundarne zakonodaje Unije (zlasti Uredbe št. 1107/2009) ni ugotavljalo, v kolikšni meri sporna uredba vpliva nanjo.

33. Zgradba teh sklepnih predlogov je taka. Začel bom s preučevanjem drugega dela pritožbenega razloga pritožnice, ki se nanaša na domnevno napačno razlago upoštevnih določb sekundarne zakonodaje Unije, ki naj bi povzročila napačno uporabo člena 263, četrti odstavek, PDEU (A). Ko bom ugotovil, da so trditve pritožnice v zvezi s tem utemeljene, bom zaradi celovitosti obravnave na kratko preučil še prvi del pritožbenega razloga (B). Nato bom izkoristil to priložnost in dodal nekaj splošnih ugotovitev v zvezi z neprimerno ozko razlago pogojev glede procesnega upravičenja, saj je samodejna in nekoliko formalistična uporaba te razlage v zvezi s posebnimi položaji regij ali drugih zveznih enot držav članic privedla do zelo vprašljivih rezultatov, kot nazorno prikazuje obravnavana pritožba (C). Nazadnje se bom posvetil še obravnavi posledic presoje pritožbe (D).

A. Drugi del: napačna razlaga upoštevnih določb sekundarne zakonodaje Unije

34. Presojo pritožbe bom začel z drugim delom pritožbenega razloga, ki ga navaja pritožnica. Ta del ni bil le predmet bolj poglobljenih razprav v stališčih obeh strank, temveč odpira tudi nekatera vprašanja ustavnopravnega pomena.

35. Po predstavitvi trditev strank (1) bom najprej pregledal sodno prakso v zvezi s konceptom „neposredno nanašanje“ (2). V nadaljevanju se bom podrobneje osredotočil na način uporabe tega koncepta v zvezi z regijami in drugimi lokalnim enotami (3). V tem okviru bom nato presojal utemeljenost trditev pritožnice (4).

1. Trditve strank

36. Pritožnica z drugim delom pritožbenega razloga trdi, da ugotovitev Splošnega sodišča, da se sporna uredba nanjo ne nanaša neposredno, temelji na napačni razlagi člena 263, četrti odstavek, PDEU v povezavi s členom 20(2), členom 32(1), členom 36(3), členom 41(1) ter členom 43(5) in (6) Uredbe št. 1107/2009.

37. Prvi in splošni očitek pritožnice se nanaša na to, da Splošno sodišče domnevno ni upoštevalo nekaterih trditev, ki so bile na prvi stopnji navedene v zvezi z dopustnostjo. Pritožnica je v bistvu trdila, da se sporna uredba nanjo neposredno nanaša na dva načina: (i) ker je pristojna za urejanje uporabe pesticidov na svojem ozemlju in (ii) ker sodeluje v postopkih v zvezi s podaljšanjem registracij za dajanje fitofarmacevtskih sredstev v promet, ki v Belgiji potekajo na zvezni ravni. Vendar naj bi Splošno sodišče v izpodbijanem sklepu v pretežni meri prezrlo prvi vidik in se osredotočilo le na drugi. Zato naj nekatere trditve pritožnice ne bi bile obravnavane.

38. Drugič, pritožnica graja točke od 50 do 55 izpodbijanega sklepa: podaljšanje odobritve glifosata je imelo takojšnji učinek ohranitve veljavnosti obstoječih registracij za dajanje sredstev, ki vsebujejo glifosat, v promet. Na podlagi sporne uredbe naj bi takšne registracije ostale v veljavi, medtem ko bi njihova veljavnost, če do podaljšanja ne bi prišlo, ipso facto potekla.

39. Tretjič, pritožnica zatrjuje, da je Splošno sodišče v točkah od 56 do 59 izpodbijanega sklepa storilo napako, ker je zavrnilo njeno trditev v zvezi s tem, da se sporna uredba nanjo neposredno nanaša, saj mora sodelovati v nacionalnem postopku odločanja za podaljšanje registracij. Pristojni zvezni minister sprejme dokončno odločitev po seznanitvi z mnenjem Odbora za odobritve pesticidov za uporabo v kmetijstvu (v nadaljevanju: Odbor za odobritve), katerega članica je pritožnica.

40. Četrtič, pritožnica graja obrazložitev, na podlagi katere je Splošno sodišče v točkah od 60 do 63 izpodbijanega sklepa zavrnilo njeno trditev v zvezi s tem, da Odbor za odobritve in posledično tudi sama pritožnica zaradi sporne uredbe in ob upoštevanju postopka vzajemnega priznavanja, določenega v Uredbi št. 1107/2009, ne more nasprotovati dajanju katerega koli sredstva, ki vsebuje glifosat, v promet, če je bilo to sredstvo že registrirano v drugi državi članici. Ta uredba naj nacionalnim organom ne bi dopuščala nobene diskrecijske pravice, saj je vprašanje, ali glifosat izpolnjuje zahteve iz Uredbe št. 1107/2009, v njej izčrpno urejeno. Tako naj bi se na podlagi sporne uredbe samodejno vzpostavile nekatere pravice proizvajalcev in ustrezne obveznosti organov javne oblasti.

41. Petič, pritožnica izpodbija obrazložitev, podano v točkah od 66 do 77 izpodbijanega sklepa, na podlagi katere je Splošno sodišče zavrnilo njeno trditev v zvezi z učinki sporne uredbe na zakonitost odredbe iz leta 2016. Pritožnica meni, da je Splošno sodišče merila za ugotavljanje „neposrednega nanašanja“ zamešalo z merili za ugotavljanje „posamičnega nanašanja“, zaradi česar je napačno uporabilo sodno prakso sodišč Unije. Pritožnica trdi, da Splošno sodišče zaradi te napake ni upoštevalo dejstva, da sta zaradi sporne uredbe ogrožena veljavnost in polni učinek odredbe iz leta 2016.

42. Komisija zagovarja izpodbijani sklep. Sporna uredba po mnenju Komisije nima neposrednih učinkov na položaj pritožnice, ker se za registracijo dajanja v promet sredstev, ki vsebujejo glifosat, zahteva odločitev zveznega organa.

43. Komisija trdi, da sodelovanje pritožnice v postopkih odločanja o podaljšanju registracije za dajanje v promet izhaja izključno iz nacionalnega prava. Zato naj ne bi bilo upoštevno za namene tega postopka. V vsakem primeru pa naj sporna uredba pritožnici nikakor ne bi odrekala pravice, da v svetovalni vlogi sodeluje v postopkih registracije v Belgiji.

44. Komisija meni, da je v točki 61 izpodbijanega sklepa pravilno navedeno, da državi članici tudi v primeru prošnje za vzajemno priznanje že izdanih registracij za dajanje v promet ni treba samodejno izdati takšne registracije in da ji zato diskrecijska pravica ni v celoti odvzeta. Očitek pritožnice, ki temelji na členu 43 Uredbe št. 1107/2009, je po mnenju Komisije ravno tako zgrešen. Na podlagi te določbe naj bi imetniki registracij za dajanje v promet podali vlogo za njihovo podaljšanje, države članice pa naj bi se v določenem roku odločile o podaljšanju teh registracij.

45. Nazadnje, Komisija meni, da je Splošno sodišče podalo pravilno razlago sodne prakse sodišč Unije v zvezi s procesnim upravičenjem in da zahtev glede neposrednega nanašanja ni zamenjalo z zahtevami glede posamičnega nanašanja. Poleg tega naj sklepov, ki bi jih nacionalna sodišča lahko sprejela glede zakonitosti odredbe iz leta 2016, ne bi bilo mogoče pripisati sporni uredbi.

2. Uvodna pojasnila v zvezi s pojmom „neposredno nanašanje“

46. Za pravilno presojo trditev, ki sta jih navedli stranki, je koristno spomniti, da se akt Unije na tožečo stranko v smislu člena 263 PDEU „nanaša“, če vpliva na njen pravni položaj. To se zgodi, če se bodisi zasebne bodisi javne pravice in obveznosti, ki jih ima tožeča stranka, spremenijo. ( 15 )

47. Ob upoštevanju navedenega se ta pritožba nanaša na koncept „neposredno nanašanje“. V skladu z ustaljeno sodno prakso se s „pogojem, da se mora sklep, ki je predmet tožbe, na fizično ali pravno osebo neposredno nanašati, kakor je določeno v členu 263, četrti odstavek, PDEU, zahteva, da sta kumulativno izpolnjeni dve merili, in sicer, da ima na eni strani izpodbijani ukrep neposredne učinke na pravni položaj posameznika in da na drugi strani naslovnikom tega ukrepa, ki jim je naložena njegova izvedba, ne dopušča nobene diskrecijske pravice, saj je ta izvedba samodejna in temelji izključno na ureditvi Unije brez uporabe drugih vmesnih pravil“. ( 16 )

48. To v bistvu pomeni, da mora imeti akt, ki se izpodbija, sam po sebi samodejno pravne učinke, ne da bi morala bodisi Unija bodisi države članice v ta namen sprejeti kakršen koli nadaljnji predpis. ( 17 ) Pogoj v zvezi z neposrednim nanašanjem je zato izpolnjen, če je mogoče ugotoviti neposredno vzročno zvezo med izpodbijanim aktom Unije in spremembo pravnega položaja tožeče stranke. Pogoj v zvezi z neposrednim nanašanjem pa ni izpolnjen, če obstaja kakršen koli dodaten ukrep, sprejet s strani institucij Unije ali državnih organov, ki lahko to zvezo prekine. ( 18 )

49. Sodišči Unije sta glede uporabe zgoraj predstavljenih ugotovitev občasno, ne pa vselej, zavrnili pretirano strogo razlago obeh meril neposrednega nanašanja. Sodišči Unije sta občasno odstrli tančico navideznosti in zavrnili sofizme, ki so jih navajale tožene institucije, da bi in concreto presojali način, na katerega je izpodbijani akt Unije vplival na pravni položaj tožeče stranke. ( 19 ) Zato sta se v svoji presoji osredotočiia na vprašanje, ali je zadevni akt privedel do omejevanja materialnopravnih ( 20 ) ali procesnih ( 21 ) pravic tožečih strank oziroma povzročil nastanek nekaterih obveznosti za tožeče stranke. ( 22 )

50. Najprej je treba poudariti, da merilo v zvezi z neobstojem izvedbenih ukrepov ne pomeni, da bi kateri koli akt za izvajanje nemudoma in nujno izključil obstoj neposrednega nanašanja. Natančneje, sodišči Unije sta ugotovili, da je pogoj v zvezi z neposrednim nanašanjem izpolnjen, če izvedbeni ukrep na ravni Unije ali na nacionalni ravni sicer obstaja, vendar organi Unije ali nacionalni organi nimajo nobene prave diskrecijske pravice glede načina, na katerega je bilo treba izvršiti glavni akt. ( 23 )

51. Na primer, Sodišče je obstoj neposrednega nanašanja priznalo v okoliščinah, v katerih je bil z zadevnim aktom Unije izčrpno urejen način, na katerega so morali nacionalni organi odločati, ( 24 ) ali rezultat, ki ga je bilo treba doseči, ( 25 ) v katerih je bila vloga nacionalnih organov zelo majhna ali administrativne narave ( 26 ) oziroma zgolj rutinska ( 27 ) in v katerih so države članice v glavnem sprejemale spremljevalne ukrepe, ki so dopolnjevali zadevni akt Unije, ( 28 ) tudi če so bili ti ukrepi v zadevnem aktu Unije izrecno določeni. ( 29 )

52. Poleg tega sta sodišči Unije navedli, da je treba vprašanje, ali se akt Unije neposredno nanaša na tožečo stranko, na katero ni naslovljen, preučiti tudi „glede na njegov namen“. ( 30 ) To pomeni, da vprašanje, ali lahko začnejo drugi učinki izpodbijanega akta Unije veljati šele s sprejetjem izvedbenih ukrepov, ni upoštevno, če učinki, na katere se sklicuje tožeča stranka, neposredno in samodejno izhajajo iz tega akta. ( 31 )

53. Podoben pristop je bil sprejet v zvezi z merilom, v skladu s katerim organi, ki izvajajo določen akt Unije, pri izvajanju zadevnega akta nimajo diskrecijske pravice. Tudi ta zahteva se je pogosto presojala z zdravo mero realizma. Na primer, Sodišče dosledno priznava obstoj neposrednega nanašanja, „kadar je možnost, da naslovniki ne izpolnijo akta, zgolj teoretična, ker ni dvoma o njihovi volji za izpolnitev akta“. ( 32 ) To načelo zahteva presojo vseh konkretnih okoliščin vsakega posameznega primera, da bi se preverilo, ali je izvajanje zadevnega akta Unije nevprašljivo. ( 33 )

54. Splošno sodišče je v enem od sklepov precej dobro ponazorilo logiko, na kateri temelji ta sodna praksa: „v primeru, v katerem institucija akt Unije naslovi na državo članico – če je ukrep, ki ga mora izvesti država članica na podlagi akta, samodejen ali če izid vsekakor ni sporen – [se] akt nanaša neposredno na vse osebe, ki jih ta ukrep zadeva. Če pa, nasprotno, akt državi članici prepusti možnost, da ukrepa ali ne, je ukrepanje ali neukrepanje države članice tisto, ki neposredno prizadene zadevno osebo, in ne sam akt. Drugače povedano, da bi akt učinkoval, ne sme biti odvisen od tega, ali tretja oseba izvaja svojo diskrecijsko pravico, razen če je očitno, da se ta pravica lahko izvaja le v določenem smislu.“ ( 34 )

55. Sodišči Unije sta v podobnem smislu priznali, da obstoja neposrednega nanašanja ni mogoče izključiti na podlagi dejstva, da lahko tožeča stranka vloži pravno sredstvo pri pristojnih nacionalnih sodiščih, če je izvajanje na nacionalni ravni povsem samodejno in ne temelji na uporabi vmesnih nacionalnih pravil, ampak izključno na ureditvi Unije. ( 35 ) Pogoja v zvezi z neposrednim nanašanjem prav tako ni mogoče izključiti zaradi dejstva, da je vpliv zadevnega akta Unije na pravni položaj tožeče stranke tudi posledica nekaterih odločitev, ki jih sprejme naslovnik tega akta. ( 36 )

56. Ta načela vsekakor veljajo za vse fizične in pravne osebe, ki v smislu člena 263 PDEU štejejo za „neprivilegirane“ tožeče stranke. Ta pojem torej zajema tudi vse regionalne ali lokalne enote, če imajo na podlagi nacionalnega prava pravno osebnost. ( 37 )

57. Vendar je treba obenem pošteno priznati, da zvezne enote držav članic enostavno že po naravi niso katere koli (zasebne) fizične ali pravne osebe, ki bi imele vlogo neprivilegiranih tožečih strank. Zato je na tej točki koristno preučiti, kako sta sodišči Unije ta načela uporabili v zvezi z regijami ali drugimi lokalnimi enotami.

3. Neposredno nanašanje v primeru regij ali drugih lokalnih enot

58. Splošno sodišče je v sodbi Vlaams Gewest ugotovilo, da je odločba Komisije o državni pomoči neposredno in posamično vplivala na pravni položaj regije Flamske. S to odločbo se je regiji neposredno preprečilo, da po lastni presoji izvaja svoje pristojnosti, ki so zajemale tudi dodelitev zadevne pomoči, in se od nje zahtevalo, da spremeni pogodbo, ki jo je sklenila z upravičencem do pomoči. ( 38 ) Podobne ugotovitve izhajajo tudi iz drugih sodb sodišč Unije, kot je sodba Diputación Foral de Guipúzcoa: „izpodbijani odločbi [Komisije] tožeče stranke neposredno in posamično zadevata, [ker se] nanašata na davčne ukrepe, ki so jih sprejele tožeče stranke, poleg tega pa tožečim strankam preprečujeta, da bi pristojnosti, ki jih imajo neposredno na podlagi španskega prava, izpolnjevale tako, kot menijo, da je ustrezno.“ ( 39 )

59. Splošno sodišče je v sodbi Freistaat Sachsen ugotovilo, da se je odločba Komisije, ki je bila sicer naslovljena na Zvezno republiko Nemčijo, neposredno nanašala na Zvezno deželo Saško, ker prvonavedena pri nadaljnjem posredovanju te odločbe drugonavedeni ni v ničemer izvajala svoje diskrecijske pravice. ( 40 ) Podobno je Sodišče v sodbi Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia poudarilo, da je odločba Komisije deželi tožeči stranki preprečila nadaljnje izvajanje zadevne zakonodaje, izničila učinke te zakonodaje in od tožeče stranke zahtevala uvedbo upravnih postopkov za zagotovitev spoštovanja odločbe Komisije. Tožeča regija je zato imela procesno upravičenje za vložitev tožbe pri sodiščih Unije. ( 41 ) Na enak način je Splošno sodišče v sodbi Nederlandse Antillen ugotovilo, da so se uredbe Komisije za uvoz riža s poreklom iz čezmorskih držav in ozemelj neposredno nanašale na tožečo stranko, predvsem zato, ker so te uredbe vsebovale celovita in zavezujoča pravila, ki organom držav članic niso dopuščala nobene diskrecijske pravice. ( 42 )

60. Iz prej navedene sodne prakse izhaja, da se akt Unije nanaša na regionalno ali lokalno enoto, če so ji dodeljene pristojnosti, ki jih v mejah nacionalne ustavne ureditve zadevne države članice izvaja avtonomno, akt Unije pa ji preprečuje, da bi te pristojnosti izvajala tako, kot meni, da je ustrezno. ( 43 ) Zdi se, da sta sodišči Unije ta preizkus (ki je pogosto imenovan „preizkus Vlaams Gewest“) uporabljali za ugotavljanje neposrednega in posamičnega nanašanja na regije in druge lokalne enote.

61. Čeprav bi morala biti oba pogoja teoretično ločena, pa se ne zdi, da bi „preizkus Vlaams Gewest“ razlikoval med ukrepi, ki se na regionalno enoto nanašajo neposredno (da samodejno spreminjajo njen pravni položaj), in ukrepi, ki se nanjo nanašajo posamično (zaradi posebnih okoliščin, zaradi katerih se ta enota razlikuje od vseh ostalih pravnih in fizičnih oseb). Zdi se, da sta oba pogoja uvrščena pod isto postavko: preprečevanje, da bi regionalna enota izvajala posebne pristojnosti, ki jih ima na podlagi nacionalnega prava. Regionalne in lokalne enote, ki uspešno prestanejo „preizkus Vlaams Gewest“, tako v praksi, čeprav tega morda nihče odkrito ne prizna, dejansko niso obravnavane enako kot vsi drugi neprivilegirani zasebni tožniki. ( 44 )

62. Ne glede na navedeno pa zgolj dejstvo, da ima regija nekatere pristojnosti – kot organ, ki je pristojen za gospodarska in družbena vprašanja na svojem ozemlju – v zvezi z vprašanjem, ki ga ureja splošni akt Unije, samo po sebi ne more zadoščati, da se ta regija v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU šteje za regijo, na katero se ta akt „nanaša“. ( 45 ) Povedano drugače, regije ne morejo ukrepati zoper akte Unije, ki na splošno vplivajo na njihove interese. ( 46 ) Zahteva se namreč nekaj več kot to, in sicer neposredna omejitev izvajanja posebne pristojnosti, ki jo regiji podeljuje ustava države članice. ( 47 )

63. Glede na ta načela bom zdaj preučil trditve strank v tem postopku.

4. Obravnavana zadeva

64. Več trditev pritožnice je po mojem mnenju utemeljenih. Obstaja namreč samodejna in neposredna vzročna zveza med sporno uredbo in spremembami pravnega položaja pritožnice.

a) Neposredna omejitev izvajanja posebnih pristojnosti, ki jih regiji podeljuje ustava

65. Prvič, menim, da je splošni očitek, ki ga pritožnica navaja zoper izpodbijani sklep in se nanaša na napačno razumevanje nekaterih njenih trditev glede dopustnosti tožbe, utemeljen.

66. Pritožnica je namreč pred Splošnim sodiščem v podkrepitev stališča, da se sporna uredba nanjo neposredno nanaša, navedla dva sklopa trditev. Na eni strani je pritožnica izpostavila učinke sporne uredbe na njeno pristojnost za urejanje uporabe pesticidov na svojem ozemlju. Na drugi strani pa je opozorila na učinke, ki jih je sporna uredba imela na pristojnosti, ki jih izvaja v okviru postopkov registracije dajanja pesticidov v promet.

67. Splošno sodišče bi moralo glede na prvi sklop trditev in v skladu z ustaljeno sodno prakso ( 48 ) preučiti, ali je sporna uredba zaradi pravnih učinkov, ki jih je imela, pritožnici preprečila, da bi nekatere posebne pristojnosti, ki so ji bile podeljene z ustavo, izvajala tako, kot je menila, da je ustrezno.

68. Vendar Splošno sodišče tega ni storilo. Splošno sodišče je prvi sklop trditev (ki se je nanašal na pristojnost pritožnice za urejanje uporabe pesticidov na njenem ozemlju v okviru varstva okolja) podcenilo, če ne celo povsem spregledalo, in se nato v svoji presoji hitro preusmerilo na preučevanje vprašanja, ali bi bilo mogoče šteti, da je sodelovanje pritožnice v postopkih registracije zadostna podlaga za ugotovitev neposrednega nanašanja. Splošno sodišče tako v tem okviru ni uporabilo pravilnega pravnega merila. Če bi to storilo, bi po mojem mnenju tudi ugotovilo, da je to merilo zaradi razlogov, predstavljenih v nadaljevanju, izpolnjeno.

69. V skladu s členom 6(1)(II), prvi pododstavek, posebnega zakona v povezavi s členom 39 belgijske ustave ima pritožnica splošno in avtonomno pristojnost na področju varstva okolja. Ta pristojnost vključuje tudi pooblastilo za urejanje uporabe fitofarmacevtskih sredstev na njenem ozemlju. Cour constitutionelle (ustavno sodišče, Belgija) je nedavno izdalo dve sodbi, s katerima je priznalo obstoj te pristojnosti, ki izhaja iz zvezne ustave, in potrdilo, da ta pristojnost pripada regijam Kraljevine Belgije. ( 49 )

70. Ali sporna uredba posega v izvajanje pristojnosti pritožnice?

71. Vsekakor. Pritožnica je v okviru izvajanja teh pristojnosti nameravala na svojem ozemlju prepovedati uporabo vseh fitofarmacevtskih sredstev, ki vsebujejo posebno aktivno snov, to je glifosat. V zvezi s tem pritožnica meni, da je glifosat škodljiva snov, ki ne izpolnjuje zahtev, določenih v Uredbi št. 1107/2009.

72. Vendar sporna uredba očitno omejuje pristojnost pritožnice za sprejetje takšne odločitve. Ta uredba je namreč prvenstveno akt, ki potrjuje, da snov glifosat izpolnjuje zahteve iz člena 4(2) in (3) Uredbe št. 1107/2009: za takšno snov glede na trenutna znanstvena in tehnična spoznanja velja, da nima nobenega škodljivega vpliva na zdravje ljudi in nobenega nesprejemljivega vpliva na okolje. ( 50 ) Nobenega dvoma ni, da je ta vidik v sporni uredbi dokončno in izčrpno urejen.

73. Ali bi lahko prišlo do še večjega neposrednega in neposrednega nasprotja med sposobnostjo pritožnice, da ureja uporabo pesticidov na lastnem ozemlju, in pravnimi učinki, ki izhajajo iz uredbe, kakršna je ta, ki se izpodbija v obravnavani zadevi ob tem, da je stališče na ravni Unije, da je „glifosat varen“, medtem ko se na lokalni ravni zatrjuje, da „glifosat ni varen“? Če sporne uredbe ne bi bilo, bi lahko pritožnica zakonito uporabila svoje posebne pristojnosti in na svojem ozemlju prepovedala vsa sredstva, ki vsebujejo glifosat.

74. Splošno sodišče se je v obrazložitvi osredotočilo na vlogo pritožnice v postopkih registracije fitofarmacevtskih sredstev, medtem ko je okoljski vidik tega vprašanja postavilo na stran. Na podlagi določene, precej dvomljive razlage bi bilo sicer mogoče trditi, da je Uredba št. 1107/2009 ukrep notranjega trga, ki se nanaša izključno na blago in dovoljenja za promet s proizvodi, ne pa na okolje. Tako dejstvo, da ima pritožnica posebno in avtonomno pristojnost na področju varstva okolja, ne bi bilo upoštevno za njeno procesno upravičenje pred sodiščema Unije.

75. Priznati moram, da se mi zdi takšna mera formalističnega instrumentalizma, kot jo vsebuje ta predlog, presenetljiva.

76. Prvič, glede področja prava, na katerem je bila sprejeta, je jasno, da Uredba št. 1107/2009 ni le ukrep, povezan z dovoljenji za promet s proizvodi, ki bi spadal izključno na področje urejanja notranjega trga. V besedilu te uredbe je sklicevanje na javno zdravje in varstvo okolja več kot očitno: ne le na ravni ciljev in splošnih usmeritev, ( 51 ) ampak tudi na ravni pravne podlage. ( 52 ) Posledice, ki jih ima sistem registracije aktivnih snovi na varovanje javnega zdravja in varstvo okolja, so jasne.

77. Drugič, glede posebnega mehanizma, ki se vzpostavlja s sporno uredbo, je registracija aktivnih snovi v skladu z logiko Uredbe št. 1107/2009 prvi korak v postopku izdaje dovoljenja za promet s fitofarmacevtskimi sredstvi. Vendar je obenem jasno, da ima znatne pravne učinke tudi sama po sebi, to je neodvisno od kakršne koli nacionalne odločitve glede registracije določenih fitofarmacevtskih sredstev. To, da sprejemanje odločitev o podaljšanju konkretnih registracij fitofarmacevtskih sredstev, ki vsebujejo glifosat, ni samodejno, in da o tem odločajo zvezni organi, ne spremeni dejstva, da za ugotavljanje varnosti te snovi ni potreben noben izvedbeni ukrep, da bi ta ugotovitev imela pravne učinke. ( 53 )

78. Razlikovanje med tema dvema vidikoma je izrecno izraženo tudi v besedilu Uredbe št. 1107/2009. V členu 1(1) in (2) je pojasnjeno, da ta uredba določa tako„pravila za registracijo fitofarmacevtskih sredstev v komercialni obliki in za njihovo dajanje v promet, uporabo in nadzor v Skupnosti“kot tudi„pravila za odobritev aktivnih snovi […], ki jih vsebujejo fitofarmacevtska sredstva ali so sestavljena iz njih“. Podobno je glede stopnje regulacije v uvodni izjavi 10 Uredbe št. 1107/2009 navedeno, da bi bilo treba „[o]dločitev o sprejemljivosti ali nesprejemljivosti takšnih snovi na podlagi usklajenih meril sprejeti na ravni Skupnosti“, medtem ko je v uvodni izjavi 23 navedeno, da „bi morale registracije za fitofarmacevtska sredstva izdajati države članice“. ( 54 ) Tudi v tem primeru torej za različne postopke ne veljajo le različna merila, ampak se ti postopki tudi izvajajo na različnih ravneh upravljanja.

79. Tretjič, „saga“, povezana z odredbo iz leta 2016, ki zajema dva ločena postopka, v katerih družbe, ki se ukvarjajo z dajanjem zadevnih sredstev v promet, izpodbijajo zakonitost te odredbe pred belgijskim državnim svetom, ( 55 ) ponovljena postopka zoper podobne odredbe, ki sta jih sprejeli regiji Valonija in Flamska, pred belgijskim ustavnim sodiščem ( 56 ) ter formalen ugovor Komisije zoper enakovreden osnutek odredbe za razveljavitev odredbe iz leta 2016, ( 57 ) je dober prikaz takojšnjega, znatnega in neodvisnega učinka sporne uredbe na zakonodajne pristojnosti pritožnice. ( 58 ) Prav tako precej dobro ponazarja, da razsežnosti „notranjega trga“, ki je del sistema, vzpostavljenega na podlagi Uredbe št. 1107/2009, ni mogoče ločiti od razsežnosti in posledic, povezanih s kmetijstvom, okoljem, javnim zdravjem in zdravstvenim varstvom živali.

80. Iz teh razlogov menim, da je splošna struktura utemeljitve Splošnega sodišča, ki je enostavno odmislilo ostale razsežnosti sporne uredbe in Uredbe št. 1107/2009 ter se osredotočilo zgolj na postopek registracije fitofarmacevtskih sredstev, da bi pritožnici tako odreklo procesno upravičenje, izjemno vprašljiva in nekoliko instrumentalistična. Obveznost lojalnega sodelovanja, ki so jo dolžne izpolnjevati države članice in vsi njihovi deli, vključno z zveznimi enotami, zaradi zagotavljanja, da se pravo Unije pravilno uporablja in spoštuje, mora delovati v obe smeri. Ne more namreč obstajati le, ko se predpisujejo omejitve in obveznosti, potem pa čudežno izginiti, ko se pojavi vprašanje procesnega upravičenja in dostopa do sodišč Unije.

81. Skratka, pritožnica pravilno trdi, da Splošno sodišče ni obravnavalo njenih trditev v zvezi s tem, da zaradi sporne uredbe kot take svojih avtonomnih pristojnosti ni mogla izvajati tako, kot je bilo po njenem mnenju ustrezno. Pritožnica se prav tako upravičeno sprašuje o utemeljenosti teh trditev.

82. Ta napačna uporaba prava sama po sebi zadostuje za razveljavitev izpodbijanega sklepa. Vendar bom zaradi celovitosti in zagotavljanja celostne pomoči Sodišču v zvezi s to pritožbo obravnaval tudi druge trditve, ki jih je pritožnica navedla v drugem delu pritožbenega razloga.

b) Začasna ohranitev veljavnosti obstoječih registracij

83. Splošno sodišče je v točkah od 50 do 55 izpodbijanega sklepa izključilo možnost, da bi imela sporna uredba kakršen koli samodejni učinek na obstoječe registracije. Splošno sodišče je v bistvu navedlo, da obstoječih registracij na podlagi sporne uredbe ni mogoče samodejno podaljšati. Podaljšanje lahko namreč na podlagi izrecne zahteve imetnika registracije odobrijo le nacionalni organi. To so v Belgiji zvezni organi.

84. Vendar pritožnica sploh ni trdila, da bi na podlagi sporne uredbe prišlo do samodejnega podaljšanja ali potrditve obstoječih registracij. ( 59 ) Pritožnica je zgolj navedla, da bi obstoječe registracije v obdobju, v katerem je morala država članica zaključiti postopke v zvezi s podaljšanjem teh registracij, samodejno ohranile svojo veljavnost.

85. Pritožnica ima glede tega prav. V skladu s členom 43(6) Uredbe št. 1107/2009 države članice „podaljša[jo] registracijo za obdobje, potrebno za zaključitev preučitve in sprejetje odločitve o podaljšanju“. ( 60 ) Če torej sporna uredba ne bila sprejeta, bi veljavnost obstoječih registracij nemudoma potekla. Kot namreč določa člen 20(2), drugi pododstavek, Uredbe št. 1107/2009, „[v] primeru preklica odobritve ali če odobritev ni obnovljena zaradi neposredne zaskrbljenosti glede zdravja ljudi ali živali ali okolja, se zadevno fitofarmacevtsko sredstvo nemudoma umakne s trga“. ( 61 )

86. Učinek začasne ohranitve veljavnosti obstoječih registracij torej izhaja neposredno iz sporne uredbe. Vsak akt, ki ga morajo države članice sprejeti v ta namen, je povsem samodejen, saj v zvezi s tem nimajo nobenega manevrskega prostora. Zato obrazložitev Splošnega sodišča – razen tega, da je bila v njej napačno razumljena trditev, ki jo je navedla pritožnica – vsebuje tudi zmoto, ki je posledica nelogičnega sklepanja: to, da se registracije samodejno ne podaljšajo, nikakor ne pomeni, da to samodejno ne povzroči začasne ohranitve njihove veljavnosti.

87. Zato je Splošno sodišče s tem, da je napačno razlagalo člena 20(2) in 43(6) Uredbe št. 1107/2009, napačno uporabilo pravo.

c) Sodelovanje pritožnice v postopkih za podaljšanje registracij na zvezni ravni

88. Splošno sodišče je v točkah od 56 do 59 izpodbijanega sklepa ugotovilo, da obvezno sodelovanje pritožnice v nacionalnih postopkih za podaljšanje registracij ni upoštevno. Splošno sodišče je poudarilo, da Odbor za odobritve, v katerem sodeluje pritožnica, poda zgolj nezavezujoče mnenje, saj se dokončna odločitev sprejme na zvezni ravni. Drugič, Splošno sodišče je navedlo, da pritožnica s svojimi trditvami pravzaprav izpodbija veljavnost Uredbe št. 1107/2009, ne pa veljavnosti sporne uredbe.

89. Menim, da trditev glede sodelovanja v Odboru za odobritve sama po sebi ni odločilna, vendar se moram strinjati z nekaterimi očitki, ki jih je pritožnica navedla v zvezi z izpodbijanim sklepom.

90. Za začetek naj navedem, da ne razumem, zakaj bi bilo dejstvo, da je mnenje Odbora za odobritve po naravi nezavezujoče, v tem okviru odločilnega pomena. Med strankama ni sporno, da sprejetje tega mnenja v skladu z belgijskimi ustavnimi pravili velja za bistveno postopkovno zahtevo. Brez mnenja tega odbora namreč zvezni organi enostavno ne morejo nadaljevati dela v kateri koli smeri. To, da mnenje ni zavezujoče, torej ne pomeni, da ni upoštevno. ( 62 )

91. Obrazložitev Splošnega sodišča je v tem delu še bolj nejasna, saj še zdaleč ni združljiva s sodno prakso Sodišča v zvezi s podobnimi postopki na ravni Unije. V skladu s to sodno prakso velja, da je sodelovanje bistvenega pomena za zakonit potek postopka, če je ukrepanje določene institucije ali organa določeno z zakonom. To, da ima ta institucija ali organ že po naravi ali zaradi posebnih lastnosti zadevnega postopka zgolj posvetovalno oziroma svetovalno vlogo, pa je brezpredmetno. Pristop Sodišča je v zvezi s tem dosleden ne glede na vrsto institucije ali organa, ki je moral sodelovati v postopku. ( 63 )

92. S sprejetjem sporne uredbe začne na nacionalni ravni teči postopek za podaljšanje registracij v državah članicah. V Belgiji je treba v tem postopku zagotoviti sodelovanje pritožnice. Zato je sporna uredba povod za nastanek obveznosti za pritožnico, ki je postopkovne narave in ustavnopravnega pomena.

93. Poleg tega ta obveznost presega to, da se mora pritožnica zgolj udeležiti sej Odbora za odobritve. Zagotovo drži, kot trdi Komisija, da s sporno uredbo pritožnici ni odvzeta pravica do sodelovanja v tem odboru. Vendar ta ugovor ni upošteven. V zvezi s tem je namreč odločilno to, da se na podlagi sporne uredbe močno omejuje izvajanje pooblastil pritožnice v Odboru za pritožbe.

94. Pritožnica, to je regija Kraljevine Belgije, mora v skladu s členom 4(3) PEU sprejeti vse ukrepe, potrebne za zagotovitev izpolnjevanja obveznosti, ki izhajajo iz sporne uredbe, in se vzdržati vseh ukrepov, ki bi lahko ogrozili uresničevanje ciljev te uredbe.

95. Zato Odbor za pritožbe in njegovi člani nimajo nobenega pravega manevrskega prostora glede odločitev, ki jih je treba sprejeti po začetku veljavnosti sporne uredbe. Glede na to, da je bil glifosat na podlagi sporne uredbe razglašen za „varno“ snov, je izid teh nacionalnih postopkov v veliki meri samoumeven, ( 64 ) sodelovanje pritožnice pa ne more imeti nobenega pravega vpliva nanj. Vsako nasprotovanje ali ugovarjanje bi lahko v tem okviru najverjetneje pomenilo kršitev člena 4(3) PEU, kar bi lahko med drugim privedlo do uvedbe postopka zaradi neizpolnitve obveznosti zoper Belgijo v smislu členov 258 in 259 PDEU ( 65 ) in/ali do tožb za ugotavljanje odgovornosti države, ki bi jih vložili imetniki registracij na podlagi sodne prakse v zadevi Francovich. ( 66 )

96. Komisija kljub temu dalje trdi, da je sodelovanje pritožnice v Odboru za odobritve neupoštevno za namene tega postopka, saj izhaja zgolj iz nacionalnega prava.

97. Tega ugovora ni mogoče sprejeti. Pravo Unije ne ureja in ne sme urejati notranje razdelitve pristojnosti v državi članici, kot je razdelitev med državnimi, regionalnimi ali lokalnimi organi. ( 67 ) Kadar so z določbami prava Unije državam članicam podeljena pooblastila ali naložene obveznosti za uporabo prava Unije, je način, kako države članice izvajanje teh pooblastil in obveznosti prepustijo posameznim notranjim organom, odvisen le od ustavnega sistema posamezne države. ( 68 ) V členu 4(2) PEU je zahtevano, da Unija spoštuje enakost držav članic pred Pogodbama kot tudi njihovo nacionalno identiteto, ki je neločljivo povezana z njihovimi temeljnimi političnimi in ustavnimi strukturami, vključno z regionalno in lokalno samoupravo. ( 69 ) Tako se zdi, da Komisijo v obravnavani zadevi pesti „regionalna slepota“: ( 70 ) njen ugovor pomeni neupoštevanje belgijske ustavne ureditve in je zato v nasprotju s členom 4(2) PEU.

98. Za konec moram dodati, da točka 58 izpodbijanega sklepa, kot poudarja pritožnica, vsebuje napačno ugotovitev. Pritožnica v okviru tega postopka nikakor ne izpodbija okvira, določenega v Uredbi št. 1107/2009. Pritožnica ne trdi, na primer, da je postopek, ki je določen v tej uredbi, nezakonit ali da ga v obravnavani zadevi ni mogoče uporabiti. Pritožnica dejansko izpodbija izid, do katerega je ta postopek privedel v konkretnem primeru, in sicer zaradi nekaterih domnevnih napak, ki so posledica nepravilne uporabe določb Uredbe št. 1107/2009.

d) Vzajemno priznavanje

99. Po mojem mnenju so prepričljive tudi trditve pritožnice v zvezi s točkami od 60 do 64 izpodbijanega sklepa. Splošno sodišče v teh točkah v bistvu ni upoštevalo samodejnosti, ki je značilna za postopek vzajemnega priznavanja, določen v členih od 40 do 42 Uredbe št. 1107/2009. Razlaga, ki jo je v zvezi s temi določbami podalo Splošno sodišče, je po mojem mnenju napačna.

100. V skladu s členom 40(1) Uredbe št. 1107/2009 država članica sicer lahko zavrne registracijo, ki jo je izdala druga država članica, če pa drugonavedena država članica spada v isto cono, ( 71 ) država članica registrira (v smislu obveznosti) fitofarmacevtsko sredstvo pod enakimi pogoji kot referenčna država članica.

101. Res je sicer, da ima država članica v skladu s členom 36(3) te uredbe možnost, da zavrne priznanje registracije države članice, ki spada v isto cono. Vendar je to mogoče le, če (i) se drugi ukrepi izkažejo za neučinkovite in če (ii) „zaradi specifičnih okoljskih ali kmetijskih pogojev utemeljeno meni, da zadevno sredstvo še vedno predstavlja nesprejemljivo tveganje zdravju ljudi ali živali ali okolju“. ( 72 )

102. Določbe Uredbe št. 1107/2009 torej nobenim belgijskim organom, pa naj gre za organe na državni ali regionalni ravni, ne dopuščajo, da bi v zadevah, kakršna je obravnavana, nasprotovali uporabi sistema vzajemnega priznavanja, če menijo, da je zadevno fitofarmacevtsko sredstvo samo po sebi škodljivo za zdravje ljudi in živali ter za okolje (v nasprotju s specifičnimi okoljskimi ali kmetijskimi pogoji, ki prevladujejo na njihovem ozemlju). Belgija v skladu s Prilogo I k Uredbi št. 1107/2009 spada v „Cono B – osrednji del“, ki se ne zdi ravno majhna, saj vanjo spadajo tudi Češka, Nemčija, Irska, Luksemburg, Madžarska, Nizozemska, Avstrija, Poljska, Romunija, Slovenija in Slovaška (do 31. januarja 2020 pa je v to cono spadalo tudi Združeno kraljestvo).

103. Zato bi morali belgijski organi, da bi nasprotovali vzajemnemu priznavanju v primerih, v katerih je registracijo izdala država članica, ki spada v isto cono, dejansko zaobiti določbe Uredbe št. 1107/2009. Navesti bi morali neko izmišljeno utemeljitev in trditi, da glifosat zaradi določenih kmetijskih ali okoljskih pogojev, ki so značilni za Belgijo, ni varen, pri čemer bi ves čas vedeli, da je ta utemeljitev neresnična in umetna. Skratka, ti organi bi morali kršiti pravo Unije, da bi lahko zainteresirane strani začele vlagati pravna sredstva pri nacionalnih sodiščih, ( 73 ) ta pa bi potem na podlagi člena 267 PDEU vložila predlog za sprejetje predhodne odločbe glede veljavnosti Uredbe št. 1107/2009. To je položaj, ki so se mu avtorji Pogodb želeli izogniti, ko so se odločili za spremembo (zdajšnjega) člena 263 PDEU, zlasti glede neprivilegiranih tožečih strank. ( 74 ) Verjetno je mogoče upravičeno domnevati, da kršenje predpisov najbrž ni praksa, ki bi jo svetovali zasebnim fizičnim ali pravnim osebam, zato je njena uporaba še toliko manj priporočljiva za organe javne oblasti v državah članicah.

104. V tem okviru ne gre spregledati pomena pravnih posledic za ravnanje organov držav članic, ki izhajajo iz mehanizmov vzajemnega sodelovanja, določenih v zakonodaji Unije, kot je to v izpodbijanem sklepu storilo Splošno sodišče. Ko sta se srečevali s podobnimi mehanizmi vzajemnega priznavanja, sta sodišči Unije te posledice dejansko ustrezno upoštevali pri presoji, ali se je akt Unije, ki je sprožil tak mehanizem, neposredno nanašal na tožečo stranko. ( 75 )

e) Vmesni predlog

105. Glede na navedeno menim, da je Splošno sodišče pri presoji pogoja v zvezi z neposrednim nanašanjem napačno razlagalo in uporabilo člen 263, četrti odstavek, PDEU.

106. Če povzamem, sporna uredba ima pravne učinke, ki pravni položaj pritožnice spreminjajo na vsaj štiri načine. Prvič, pritožnica ni mogla izvajati avtonomnih pristojnosti za urejanje uporabe fitofarmacevtskih sredstev na svojem ozemlju tako, kot je menila, da je ustrezno. Drugič, belgijski organi – vključno s pritožnico – so morali zaradi sporne uredbe ohraniti veljavnost obstoječih registracij v celotnem obdobju, potrebnem za dokončanje postopkov za podaljšanje teh registracij. Tretjič, na podlagi sporne uredbe se je sprožil postopek, v katerem je morala pritožnica sicer sodelovati, vendar v njem ni mogla niti de jure niti de facto izvajati pooblastil, ki jih ima v skladu z belgijsko ustavo. Četrtič, pritožnica je morala v skladu s sporno uredbo v okviru sistema vzajemnega priznavanja poleg tega priznati vse registracije, izdane v državah članicah, ki spadajo v isto cono. Pritožnica kljub dvomom, ki jih ima glede škodljivosti glifosata na splošno, nima pravice do zavrnitve priznanja registracije, razen če krši obveznosti, ki ji jih nalaga pravo Unije.

107. Pri tem je pomembno, da je mogoče vse navedene učinke pripisati sporni uredbi. Ni namreč nobenega „vmesnega“ izvedbenega akta, ki bi prekinil vzročno zvezo med sporno uredbo in spremembo pravnega položaja pritožnice.

B. Prvi del: napačna razlaga Aarhuške konvencije

108. Glede na to, da sem ugotovil, da je Splošno sodišče napačno razlagalo člen 263, četrti odstavek, PDEU in določbe Uredbe št. 1107/2009, ni nobene potrebe po preučitvi vprašanj, ki jih je pritožnica navedla v prvem delu pritožbenega razloga. Vendar bom v zvezi s trditvami pritožnice, ki se nanašajo na Aarhuško konvencijo, vseeno podal nekaj kratkih pripomb, ki bodo koristne, če se Sodišče slučajno ne bi strinjalo z mojimi ugotovitvami.

1. Trditve strank

109. Pritožnica s prvim delom pritožbenega razloga Splošnemu sodišču očita, da v točkah od 34 do 37 izpodbijanega sklepa pri preučitvi dopustnosti tožbe ni upoštevalo člena 9 Aarhuške konvencije. Glede na to, da njena tožba spada na področje uporabe te konvencije, pritožnica meni, da bi bilo treba pogoje za dopustnost, določene v členu 263, četrti odstavek, PDEU, nujno razlagati ob upoštevanju člena 9 Aarhuške konvencije, ki ureja dostop do pravnega varstva. Pritožnica se v zvezi s tem sklicuje na poročili, ki ju je leta 2011 in 2017 izdal Odbor za skladnost (to je odbor Združenih narodov, ki je zadolžen za preverjanje skladnosti s to konvencijo), v skladu s katerima naj sodna praksa Sodišča v zvezi s procesnim upravičenjem ne bi bila skladna s členom 9(3) in (4) Aarhuške konvencije. ( 76 )

110. Po mnenju pritožnice je Splošno sodišče napačno ugotovilo, da se pojma „javnost“ in „organ javne oblasti“, opredeljena v členu 2(2) in (4) te konvencije, med seboj izključujeta in da pritožnica spada pod zadnjenavedeni pojem. Pritožnica meni, da je takšno strogo razlikovanje v nasprotju z besedilom in smislom te konvencije. Takšno razlago naj bi posredno potrjevalo tudi besedilo člena 2(2)(b) in (c), v skladu s katerim pojem „organ javne oblasti“ zajema tudi nekatere zasebne subjekte: zato mora po mnenju pritožnice veljati tudi obratno.

111. Nazadnje, pritožnica trdi, da je v nasprotju z navedbami v izpodbijanem sklepu v zadostni meri pojasnila, kako bi lahko razlaga člena 263, četrti odstavek, PDEU glede na Aarhuško konvencijo v obravnavani zadevi vplivala na to, ali se sporna uredba neposredno nanaša nanjo.

112. Komisija pa meni, da pogoji za dopustnost ničnostne tožbe ne smejo biti odvisni od njihove razlage glede na določbe Aarhuške konvencije. Komisija se v vsakem primeru strinja s Splošnim sodiščem, da pritožnica na prvi stopnji ni ustrezno in konkretno pojasnila, kako bi lahko določbe Aarhuške konvencije v obravnavani zadevi vplivale na presojo dopustnosti.

113. Poleg tega naj bi bilo sklicevanje na poročili Odbora za skladnost, kot trdi Komisija, zgrešeno. Prvič, pogodbenice Konvencije naj teh poročil sploh ne bi formalno sprejele. Drugič, njuno stvarno področje uporabe naj bi bilo bolj omejeno, kot pa ga opisuje pritožnica. Tretjič, v teh poročilih ni nobene posebne zahteve, da bi morali pooblastila, ki se podelijo nevladnim organizacijam (NGO) in drugim združenjem, imeti tudi lokalni organi.

2. Analiza

114. Sodišče dosledno navaja, da člen 9(3) Aarhuške konvencije nima neposrednega učinka. ( 77 ) Vendar sodišči Unije v obravnavani zadevi nista pozvani k preverjanju veljavnosti akta Unije glede na Aarhuško konvencijo, ampak zgolj k razlagi pravil glede procesnega upravičenja, določenih v PDEU, ob upoštevanju te konvencije. Tako (obveznost, da se zagotovi) skladna razlaga ni pogojena s tem, da ima zadevna določba neposredni učinek.

115. Sodišče je razsodilo, da morajo nacionalna sodišča, „kolikor je to mogoče, procesno pravo v zvezi s pogoji, ki morajo biti izpolnjeni za vložitev pravnega sredstva v upravnem ali sodnem postopku, razlagati tako v skladu s cilji iz člena 9(3) [Aarhuške] konvencije kot tudi v skladu s ciljem učinkovitega pravnega varstva pravic, ki jih daje pravo Unije, da bi lahko organizacij[e] za zaščito okolja […] pred sodiščem izpodbijal[e] odločbo, sprejeto v upravnem postopku, ki bi bila lahko v nasprotju z okoljskim pravom Unije“. ( 78 ) V nekaterih primerih je Sodišče tako daleč, da je ugotovilo, da so nekatere zahteve nacionalnega prava, ki omejujejo dostop do sodišča, v nasprotju z določbami prava Unije, kot se razlaga glede na Aarhuško konvencijo. ( 79 )

116. Čeprav Sodišče še ni imelo priložnosti, da bi podobne ugotovitve podalo v zvezi s sodnimi postopki v Uniji, ne vidim nobenega razloga, zakaj ne bi ta načela veljala tudi v tem okviru. Komisija pravilno ugotavlja, da mednarodne pogodbe ne smejo odstopati od primarnega prava Unije ali prevladati nad tem pravom. Vendar se primarno pravo, kadar je to primerno in kolikor je to mogoče, lahko razlaga in bi se moralo razlagati skladno z mednarodnim pravom. ( 80 )

117. Zato se lahko le strinjam s stališčem generalnega pravobranilca N. Jääskinena, ki je izpostavil potrebo po usklajenem pristopu k temu vprašanju. ( 81 ) To, kar se zahteva od nacionalnih sodišč, mora veljati tudi za sodišči Unije. Člen 263 PDEU je izraz načela učinkovitega sodnega nadzora, določenega v členu 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina). Člen 9(3) Aarhuške konvencije je prav tako izraz istega načela na svojem posebnem področju. Sodišče je v sodni praksi izrecno vzpostavilo povezavo med temi določbami. ( 82 )

118. Vendar si iz precej preprostega razloga ne predstavljam, kako bi lahko to sploh vplivalo na obravnavano zadevo.

119. V Aarhuški konvenciji obstaja jasna ločnica med imetniki pravic (to je „javnost“ oziroma „vključena javnost“, kot je opredeljena v členu 2(4) oziroma (5) te konvencije), in „organi javne oblasti“ (opredeljenimi v členu 2(2) te konvencije), ki imajo glede na skupino, v katero spadajo, ustrezne obveznosti.

120. Dejansko obstaja možnost, da nekateri deli „javnosti“ občasno prestopijo to ločnico in v posebnih položajih štejejo za „organe javne oblasti“ v smislu člena 2(2)(b) ali (c) Aarhuške konvencije. Lahko si na primer predstavljamo položaj (fizične) osebe, na katero je agencija za varstvo okolja prenesla določene naloge. Ta oseba je lahko istočasno (i) „organ javne oblasti“, kadar poklicno opravlja naloge, ki so bile nanjo prenesene na podlagi javnega pooblastila, in (ii) „vključena javnost“, kadar v okoljskih zadevah, ki niso povezane z njeno uradno funkcijo, deluje kot fizična oseba.

121. Vendar to v nasprotju s trditvami pritožnice ne pomeni, da velja tudi obratno. V Aarhuški konvenciji namreč ne vidim nobene podlage za stališče, da bi lahko tudi organ javne oblasti – kaj šele regionalna vlada, ki očitno spada pod člen 2(2)(a) te konvencije – v nekaterih posebnih položajih prevzel vlogo „vključene javnosti“.

122. To velja še posebej v zvezi s področjem, na katerem organ deluje kot oseba javnega prava, kar je očitno primer v obravnavani zadevi, ki drugim osebam na tem istem področju izdaja prepovedi in nalaga obveznosti. Ne bom se spuščal v razpravo, ki je sicer nedvomno zanimiva, o tem, ali bi pravna oseba javnega prava po definiciji sploh lahko veljala za „(vključeno) javnost“ na področjih, na katerih ne more delovati na podlagi prerogativ javne oblasti. ( 83 ) Po mojem mnenju je namreč očitno, da je izključena vsaka možnost, da bi lahko organ javne oblasti istočasno imel tudi vlogo „vključene javnosti“ na področju, za katero je pristojen in na katerem izvaja javno oblast.

123. Ravno za to gre namreč v primeru regije Bruselj – glavno mesto pri varstvu okolja, urejanju uporabe pesticidov in prepovedi glifosata na njenem ozemlju. Na tem področjih je navedena regija, kot je bilo ugotovljeno v prejšnjem oddelku, pristojni organ javne oblasti. Zato ne more hkrati imeti tudi vloge (vključene) javnosti.

124. Čeprav ni nobenega dvoma, da so nameravali avtorji Aarhuške konvencije zagotoviti karseda široko sodelovanje v okoljskem odločanju in dostop do pravnega varstva v okoljskih zadevah, pa menim, da ni bilo mišljeno, da bi ta cilj zajemal tudi organe javne oblasti, ki bi drug zoper drugega ali celo zoper same sebe vlagali tožbe.

125. Zato menim, da je treba v nasprotju z drugim delom pritožbenega razloga pritožnice prvi del zavrniti.

C. Predah, korak nazaj in (nezadovoljiva) širša slika

126. Menim, da je očitno, da prvega pritožbenega razloga pritožnice očitno ni mogoče sprejeti. Vendar ta argument kljub vsemu kaže na širšo zagato. Na prvi pogled so namreč poskusi, da bi organ javne oblasti, ki je zadolžen za izvajanje in uporabo prava Unije na svoji ravni upravljanja (to je pri izvajanju javne oblasti), nenadoma skliceval na instrument, ki je namenjen posameznikom in nevladnim organizacijam (to je tistim, ki se želijo nekako zaščititi pred to javno oblastjo), nenavadni.

127. Ko pa zadevo še enkrat in podrobneje preučimo, ugotovimo, da ta zamisel ni več čudna. Pravzaprav postane precej skrb vzbujajoča. Kaj potem dejansko preostane takšni regiji, ki se, ko naleti na samodejno in formalistično izvajanje pravil o procesnem upravičenju, ki so bila že dolgo tega oblikovana za (predvsem zasebne) fizične in pravne osebe, znajde v sivem območju: ni namreč niti država članica stricto sensu, kar je za namene dostopa do sodišč Unije vedno pomenilo zgolj centralno državno raven, niti (vključena) javnost.

128. To priložnost bom izkoristil za kratek predah in razmislek o širših vprašanjih, ki se porajajo v okviru te pritožbe. „Tehnične utemeljitve“, o katerih je tekla razprava v prejšnjih poglavjih, nas ne smejo odvrniti od širših vprašanj, ki si zaslužijo obravnavo: kakšna naj bi bila torej ustrezna pravila glede dostopa regij in drugih zveznih enot držav članic do sodišč Unije (1) in kako bi bil ta domnevno širši dostop umeščen v obstoječo ureditev sodišč Unije (2)?

1. Regije in druge zvezne enote kot stranke v postopkih pred sodiščema Unije

129. V besedilu člena 4(2) PEU je slovesno navedeno, da „Unija spoštuje enakost držav članic pred Pogodbama kot tudi njihovo nacionalno identiteto, ki je neločljivo povezana z njihovimi temeljnimi političnimi in ustavnimi strukturami, vključno z regionalno in lokalno samoupravo“.

130. Ni torej presenetljivo, da več drugih posebnih določb primarnega prava določa, da posebne lastnosti različnih evropskih regij niso le v samem središču politike Evropske unije na področju ekonomske, socialne in teritorialne kohezije, ( 84 ) ampak jih morajo institucije Unije tudi nujno upoštevati pri obravnavanju širokega nabora politik Unije, vključno z okoljsko. ( 85 )Evropske regije imajo pomembno vlogo v evropskem projektu. Njihovo sodelovanje v zakonodajnem postopku Unije prek Odbora regij je le eden od primerov te pomembne vloge. Poleg tega so lahko regije in druge zvezne enote držav članic odgovorne za izvajanje prava Unije na področjih, ki so v njihovi pristojnosti.

131. To ne pomeni, da bi bilo treba regije in ostale nacionalne zvezne enote na podlagi navedenega samodejno izenačiti z državo članico. Glede na določbe Pogodb to niso države članice. Kljub temu ostaja odprto vprašanje, kaj se zgodi s tistimi enotami države članice, ki imajo v skladu z nacionalno ustavo za vse praktične namene in v zvezi z izvajanjem določenih pristojnosti dejansko položaj države članice. Kako torej obravnavati posebne, konkretne pristojnosti, ki so prenesene na te enote, te pa jih avtonomno izvajajo in s tem pravzaprav izvajajo javno oblast Unije? Ali je, v zvezi z dostopom do sodišč Unije, takšno nacionalno ustavno odločitev mogoče nekako umestiti v okvir Pogodb?

132. Vsekakor. Dejansko je bila taka odločitev v določeni meri že akceptirana. Odgovor je po mojem mnenju presenetljivo preprost: v odprtem duhu lojalnega sodelovanja je treba opraviti „preizkus Vlaams Gewest“. ( 86 ) Kadar je na prvi pogled jasno, da so bile zvezni enoti države članice z nacionalno ustavo podeljene posebne avtonomne pristojnosti na določenem področju, ki jih zaradi akta Unije ne more izvajati tako, kot meni, da je ustrezno, bi morala ta enota imeti procesno upravičenje za izpodbijanje spornega akta.

133. Pri tem je treba opozoriti na dva elementa: „na prvi pogled“ in „v duhu lojalnega sodelovanja“.

134. Na prvi pogled pomeni, da je treba zgolj ugotoviti obstoj pristojnosti na določenem področju, katere izvajanje je neposredno onemogočeno: ali lahko zvezna enota veljavno sprejema zakonodajo na določenem področju? Nobene potrebe ni, prav tako pa to ne bi bilo primerno, da se sodišči Unije spuščata v podrobno razpravo o razdelitvi pristojnosti v državi članici in pri tem natančno razčlenjujeta vprašanja, za katera je dejansko pristojno nacionalno (ustavno) sodišče. Poleg tega se s primerjalnega in strukturnega vidika navadno zdi, da s sistemom sodnega nadzora, v okviru katerega je vprašanjem dopustnosti posvečene precej več energije kot vsebinskim vprašanjem, ni vedno vse v najlepšem redu.

135. V duhu lojalnega sodelovanja pa pomeni, da tako uporabo pravnih sredstev prepoznamo kot to, kar dejansko je: sui generis oblika spora „Organstreitigkeiten“ znotraj Unije, v katerem želi enota javne oblasti države članice, zadolžena za prenos in izvajanje prava Unije, to je dejansko regulativni organ, ne pa (le še en) naslovnik zakonodaje Unije, izraziti svoje nezadovoljstvo. Zato je samodejna in formalna (formalistična) uporaba omejujoče sodne prakse na področju procesnega upravičenja neprivilegiranih tožečih strank v zvezi s takšnimi enotami s pojmovnega vidika napačna.

136. Skratka, če na hitro ekstrapoliram glavne koncepte, uporabljene v precej znanem delu s področja družbene teorije: če se zahteva lojalnost (oziroma dejansko zastopništvo), je treba v zameno nujno omogočiti izražanje stališč, sicer lahko verjetno hitro pride do razmišljanj o izstopu. ( 87 )

2. Neposredno in posamično nanašanje ter umetnost nadzora prometa

137. Nazadnje, treba je upoštevati celotno sliko glede dostopa do sodišč Unije. Še zdaleč ne predlagam, da bi bilo treba razlago kategorij neposrednega in posamičnega nanašanja korenito preoblikovati in nenadoma odpreti vrata sodišč. V številnih pravnih sistemih, vključno s sistemi držav članic, se predpisujejo določeni pogoji, ki zahtevajo dokaz prizadetosti posameznikov, da bi ti lahko izpodbijali splošno veljavno zakonodajo.

138. Pri tem pa so zaskrbljujoče pretirano omejujoče usmeritve glede razlage in uporabe teh pravil, zlasti deset let po sprejetju Lizbonske pogodbe, ki naj bi odpravila vsaj nekatere od teh skrbi. Ob kritičnem pogledu na sodno prakso sodišč Unije, zlasti na številne sklepe Splošnega sodišča, smo lahko le presenečeni nad zagnanostjo in ustvarjalnostjo, s katerima se ugotavlja neobstoj neposrednega nanašanja ali celo neobstoj vsakršnega pravnega interesa. Obravnavana pritožba je samo še en primer tega splošnega pristopa in duha. Zastavlja se namreč naslednje vprašanje: če se akti Unije ne nanašajo niti na regije držav članic, ki so zadolžene za izvajanje in spoštovanje teh aktov, na koga se potem sploh nanašajo?

139. Običajen odgovor na to vprašanje se seveda glasi, da pravni red Unije zagotavlja celovit sistem pravnih sredstev. Zato neobstoj procesnega upravičenja iz člena 263, četrti odstavek, PDEU ni ovira, da zadeva ne bi bila predložena Sodišču, in sicer na podlagi predloga za sprejetje predhodne odločbe glede presoje veljavnosti, ki ga vloži nacionalno sodišče. ( 88 )

140. Ne bom povzemal razlogov, zakaj tak pristop konceptualno ni povsem upravičen. ( 89 ) Prav tako ne bom izpostavljal posameznih zadev, v katerih se je ta dogma običajno izkazala za napačno. Enako ne želim ponovno načenjati razprave o dvojnih merilih in o tem, v kolikšni meri je takšna razlaga člena 263, četrti odstavek, PDEU skladna s pravico do dostopa do sodišča iz člena 47 Listine ter z načelom učinkovitega sodnega varstva iz člena 19(1) PEU.

141. Namesto tega bom za zaključek zgolj opozoril na dva strukturna vidika, ki govorita v prid širši razlagi meril glede neposrednega in posamičnega nanašanja vsaj v zvezi z nekaterimi skupinami netipičnih neprivilegiranih tožečih strank, kot so regije, v zadevah, kakršna je obravnavana.

142. Prvič, imamo novo strukturo sodišč Unije. V prvih letih novega tisočletja je omejevanje neposrednega dostopa na podlagi sodne prakse na eni in velikodušno omogočanje neposrednega dostopa prek postopka predhodnega odločanja na drugi strani morda lahko obveljalo za dober pristop. Vendar je vztrajanje pri nadaljnjem omejevanju dostopa po poti, ki ima zadostne zmogljivosti, in hkratno dopuščanje neomejenega dostopa v zvezi z enakimi vprašanji po drugi poti, katere zmogljivosti so zdaj že omejene, po korenitih spremembah strukture sodišč Unije približno dvajset let pozneje ( 90 ) nujno privedlo do zastojev in očitnega zmanjšanja kakovosti prometa.

143. Drugič, to bi moralo veljati zlasti za zapletena, regulativna in tehnična vprašanja, ki zahtevajo precej obsežno zbiranje dokazov, izvedenskih mnenj ali (znanstvenih) podatkov. Vprašanje varnosti nekaterih pesticidov je nazoren primer tega. Ali ne bilo bolje, da bi bilo tako vprašanje najprej predmet poglobljene vsebinske presoje v sodnem postopku pred sodiščem, ki je pristojno na prvi stopnji, to je pred Splošnim sodiščem, ko se zberejo vsi dokazi in podatki ter zaslišijo vsi zainteresirani intervenienti, preden pride do morebitne vložitve pritožbe pri Sodišču? Ali ne bi bila ta pot boljša, kot pa da se s podobnimi vprašanji, ki se navsezadnje nanašajo na veljavnost predpisov Unije, srečujemo v postopkih predhodnega odločanja?

144. Običajna dogma polno delujoče alternativne poti, ki temelji na predlogu za sprejetje predhodne odločbe, prav v takšnih zapletenih zadevah zaide v hude težave. Velja spomniti, da Sodišče v okviru predhodnega odločanja ne zbira nobenih dokazov in skorajda nikdar ne zasliši izvedencev, saj je za ugotavljanje (oziroma, kot se v tako zapletenih tehničnih zadevah žal precej pogosto dogaja, za neugotavljanje) dejanskega stanja pristojno izključno predložitveno sodišče. Ker je število morebitnih intervenientov omejeno, mora Sodišče pogosto odločati o izjemno strokovnih dejstvih, v zvezi s katerimi mu bodisi intervenienti bodisi predložitveno sodišče predložijo le malo podatkov.

145. Ali ne bi bilo torej bolj smiselno omogočiti, da se obravnava podobnih zadev najprej začne pred Splošnim sodiščem, pri čemer bi se ustrezno zbrali vsi dokazi in zaslišali vsi izvedenci, namesto da se vprašanje uporabe glifosata posredno zastavlja s predložitvijo predloga za sprejetje predhodne odločbe? ( 91 ) Razen vprašanja strokovnega znanja in potrebne temeljitosti argumentiranja se namreč postavlja tudi širše vprašanje dostopa do sodišča in legitimnosti: kako lahko regija, ki so ji podeljene pristojnosti v okoljskih zadevah, nima procesnega upravičenja za izpodbijanje registracije glifosata na ravni Unije, medtem ko imajo posamezniki, ki uničujejo izložbena okna in razstavne vitrine, tako pravni interes kot tudi procesno upravičenje? ( 92 )

146. Seveda gre za različna postopka. Vendar je problematična prav ta širša slika, ki zajema tudi medsebojno prepletanje različnih postopkov pred Sodiščem in dostop do njega. Ali je za regijo Bruselj – glavno mesto res bolje, da namesto da ustrezno vloži tožbo pri Splošnem sodišču, nekaterim zaposlenim naroči (seveda povsem hipotetično), naj se podajo na ulice in uničijo nekaj prodajaln v Bruslju? ( 93 )

147. Skratka, če nekako povežem obe splošni pripombi, ki sem ju predstavil v tem oddelku, lahko ugotovim, da namesto čakanja na uresničitev možnosti, predvidene v členu 256(3) PDEU, do česar zaradi njene zapletenosti v bližnji prihodnosti najverjetneje ne bo prišlo, ( 94 ) alternativno rešitev, ki je kratkoročno in srednjeročno izvedljiva, vidim v tem, da se take zadeve z bolj smiselno razlago meril iz člena 263, četrti odstavek, PDEU, vsaj za določene neprivilegirane tožeče stranke, kot so te v obravnavani zadevi, preusmerijo na Splošno sodišče.

D. Posledice presoje: odločitev v obravnavani zadevi

148. Ugotavljam, da je Splošno sodišče storilo napako s tem, da je tožbo na prvi stopnji razglasilo za nedopustno zaradi neobstoja neposrednega nanašanja spornega akta na pritožnico. Če bo Sodišče sprejelo enako ugotovitev, bo moralo preučiti, ali so v zvezi s procesnim upravičenjem pritožnice izpolnjeni drugi pogoji iz člena 263, četrti odstavek, PDEU. Če se namreč izkaže, da drugi pogoji glede procesnega upravičenja niso izpolnjeni, bo treba izpodbijani sklep kljub temu, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, potrditi, pritožbo pa zavrniti. ( 95 )

1. Dopustnost tožbe na prvi stopnji

149. Pritožnica trdi, da se sporna uredba nanjo nanaša tako neposredno kot posamično. Poleg tega trdi, da takšna uredba pomeni predpis, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov. Komisija izpodbija obe trditvi.

150. Ta položaja bom obravnaval enega za drugim.

a) Akt, ki se neposredno in posamično nanaša na osebo

151. Zgoraj sem že opozoril na sodno prakso, iz katere izhaja, da se akt Unije – tako neposredno kot tudi posamično – nanaša na regionalno ali lokalno enoto, če so ji dodeljene pristojnosti, ki jih v mejah nacionalnega ustavnega sistema zadevne države članice izvaja avtonomno, zaradi akta Unije pa teh pristojnosti ne more izvajati tako, kot meni, da je ustrezno („preizkus Vlaams Gewest“). ( 96 )

152. Prav tako sem pojasnil, zakaj se zdi, da je obravnavana zadeva ta preizkus uspešno prestala. Nato sem izpostavil, kako vpliv na pooblastila pritožnice samodejno izhaja iz sporne uredbe. ( 97 )

153. Če se izkaže, da to za potrebe „preizkusa Vlaams Gewest“ ne zadostuje, čeprav menim, da bi moralo, bo treba odgovoriti na edino morda nerešeno vprašanje, in sicer kako sporna uredba zaradi posebnega položaja pritožnice spreminja njen pravni položaj (in sicer merilo posamičnega nanašanja).

154. Pristojnosti za urejanje uporabe pesticidov na določenem ozemlju, ki so v Belgiji podeljene regijam, so očitno posebnost belgijske ustavne ureditve. V drugih (vsaj v nekaterih) državah članicah je ta položaj drugačen. Primerljivih avtonomnih pristojnosti namreč nimajo vse regije ali lokalne enote drugih držav članic. Regionalne ali lokalne enote, ki imajo posebne pristojnosti za urejanje uporabe pesticidov na svojem ozemlju, tvorijo zaprto, vnaprej določeno in vsekakor precej majhno skupino (pravnih) oseb.

155. Enaka logika velja tudi za druge vrste učinkov sporne uredbe na položaj pritožnice. Natančneje, pravni položaj pritožnice prav tako spreminja dejstvo, da se na podlagi sporne uredbe nekatere pravice podeljujejo družbam ali posameznikom (med drugim proizvajalcem in združenjem proizvajalcev aktivnih snovi ter imetnikom registracije). Na primer, imetniki registracij, ki predložijo vlogo za njihovo podaljšanje, imajo pravico, da odločitev pristojnih organov prejmejo najpozneje dvanajst mesecev po oddaji vloge, njihove registracije pa po potrebi ostanejo veljavne v obdobju, potrebnem za sprejetje odločitve o podaljšanju. ( 98 ) Vse kaže, da je mogoče te pravice uveljavljati zoper pristojne belgijske organe, ki drugače kot v drugih državah članicah vključujejo tudi regionalne enote, in sicer zaradi njihovih posebnih pristojnosti za urejanje uporabe pesticidov.

156. Sporna uredba je poleg tega povod za nastanek postopkovne obveznosti pritožnice. Zvezna vlada ne sme odločati o registracijah, ne da bi se prej seznanila z mnenjem Odbora za odobritve, katerega članica je pritožnica. Ponavljam, to, da morajo organi regije Bruselj – glavno mesto med drugim sprožiti nadaljnje ukrepe, preučiti upoštevno dokumentacijo in sodelovati v postopku odločanja, je posledica belgijske ustavne ureditve.

157. Glede na to, da je mogoče to celotno ureditev in logiko dejansko uporabiti za regulativne organe, ne pa za naslovnike zakonodaje, za katere je bila ta oblikovana, ( 99 ) je jasno, da je pritožnica na podlagi teh elementov, tako če se obravnavajo posamično kot tudi (še toliko bolj) če se obravnavajo skupaj, v položaju, ki se očitno razlikuje od položaja vseh ostalih regionalnih ali lokalnih organov v Uniji, na katere se lahko tak akt nanaša le posredno, kolikor so zadolženi za zagotavljanje splošne blaginje svojih državljanov ali nedotakljivosti svojega ozemlja. Pritožnica se zaradi teh elementov še toliko bolj razlikuje od drugih fizičnih in pravnih oseb, ki delujejo na področju okolja ali na katere sporna uredba morebiti vpliva (kot so državljani, ki so izpostavljeni določeni snovi).

158. Zato menim, da se sporna uredba na pritožnico nanaša tako neposredno kot tudi posamično in da ima pritožnica posledično procesno upravičenje za izpodbijanje sporne uredbe na podlagi člena 263, četrti odstavek, PDEU. Ob upoštevanju navedenega bom zaradi izčrpnosti preučil tudi njeno procesno upravičenje v okviru položaja iz člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU.

b) Predpis, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov

159. Prvič, povsem jasno je, da je sporna uredba „predpis“ v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU.

160. V skladu z ustaljeno sodno prakso ta pojem „zajema vse splošne nezakonodajne akte“. ( 100 ) Sporna uredba to zahtevo očitno izpolnjuje. Ni zakonodajni akt, ampak izvedbeni akt v smislu člena 291 PDEU, ki ga je Komisija sprejela za izvajanje Uredbe št. 1107/2009. Poleg tega se sporna uredba uporablja za objektivno določene položaje in ima pravne učinke za skupine oseb, ki so določene splošno in abstraktno. ( 101 )

161. Drugič, menim tudi, da sporna uredba ne „potrebuje izvedbenih ukrepov“ v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU.

162. Sodišče je pojasnilo, da se je treba za presojo, ali predpis potrebuje izvedbene ukrepe, navezati na položaj tožeče stranke in predmet tožbe. ( 102 ) To pomeni, da ni pomembno, ali zadevni akt potrebuje izvedbene ukrepe v razmerju do drugih oseb ( 103 ) in ali izvedbene ukrepe potrebujejo drugi deli spornega akta, ki jih tožeča stranka ne izpodbija. ( 104 ) V tem okviru pa je po drugi strani bistveno, ali posebni pravni učinki, ki spreminjajo pravni položaj pritožnice, v razmerju do nje nastanejo zaradi spornega akta Unije ali zaradi katerega koli drugega akta, ki ga sprejme Unija ali zadevna država članica. ( 105 )

163. V teh okoliščinah ter ob upoštevanju položaja pritožnice in predmeta obravnavane zadeve ugotavljam, da sporna uredba ne potrebuje izvedbenih ukrepov v smislu člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU. Kot sem v teh sklepnih predlogih večkrat navedel, pritožnica ne izpodbija nobene konkretne registracije, ki bi se lahko izdala (ali podaljšala) za eno ali več fitofarmacevtskih sredstev, ki vsebuje glifosat. Pritožnica izpodbija varnost te snovi v smislu člena 4(2) in (3) Uredbe št. 1107/2009, to je vidik, v zvezi s katerim je v sporni uredbi podana dokončna odločitev. V zvezi s tem pa ni ne potreben ne predviden noben izvedbeni ukrep.

164. V skladu z zgoraj navedeno sodno prakso to, da je treba ukrep za izvajanje sporne uredbe sprejeti v razmerju do drugih oseb (na primer imetnikov registracije in proizvajalcev glifosata) ali v razmerju do drugih vidikov sporne uredbe (zlasti glede varnosti določenih fitofarmacevtskih sredstev, ki vsebujejo glifosat), sploh ni upoštevno.

165. Komisija te trditve izpodbija. Trdi, da novejša sodna praksa podpira še posebej ozko razlago besedne zveze „ne potrebujejo izvedbenih ukrepov“.

166. Z izhodiščem Komisije se strinjam, vendar si sodne prakse, ki jo navaja Komisija, ne razlagam enako in se zato ne strinjam s posledicami, ki jih je Komisija iz te sodne prakse izpeljala v zvezi z obravnavano zadevo.

167. Prvič, strinjam se, da pogoja, v skladu s katerim izpodbijani akt ne sme „potrebovati izvedbenih ukrepov“, ne bi smeli zamenjevati s pogojem v zvezi z „neposrednim nanašanjem“. ( 106 ) Oba pogoja imata sicer isti cilj, to je izogibanje nepotrebnim sporom pred sodiščema Unije ob hkratnem zagotavljanju učinkovitega sodnega varstva vsem osebam, na katere se akt Unije neposredno nanaša. ( 107 ) Njuna področji uporabe in pomen pa kljub temu nista enaka.

168. V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba besedno zvezo „ne potrebujejo izvedbenih ukrepov“ razlagati glede na cilj te določbe, ki je, kot je razvidno iz zgodovine njenega nastanka, preprečiti, da bi moral posameznik za dostop do sodišča kršiti pravo. Če ima predpis neposredne učinke na pravni položaj fizične ali pravne osebe, ne da bi potreboval izvedbene ukrepe, bi bila lahko ta oseba prikrajšana za učinkovito sodno varstvo, če pred sodiščema Unije ne bi imela na voljo neposrednega pravnega sredstva za izpodbijanje zakonitosti tega predpisa. Ob neobstoju izvedbenih ukrepov bi namreč fizična ali pravna oseba, čeprav bi se zadevni akt neposredno nanašal nanjo, sodni nadzor nad tem aktom dosegla šele po tem, ko bi kršila določbe navedenega akta s sklicevanjem na njihovo nezakonitost v okviru postopkov, začetih zoper njo pred nacionalnimi sodišči. ( 108 )

169. Prav tako se strinjam s Komisijo, da med obravnavanima pojmoma obstaja ta bistvena razlika: v nasprotju z neposrednim nanašanjem je že sam obstoj ukrepov za izvedbo akta Unije, tudi če so ti ukrepi mehanične narave in naslovnikom tega akta Unije ne puščajo nobene diskrecijske pravice, dovolj za ugotovitev, da pogoj iz člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU ni izpolnjen. ( 109 ) Povedano drugače, izpodbijani akt Unije mora sam po sebi imeti pravne učinke, ki so predmet pritožbe. ( 110 ) Pogoj neobstoja izvedbenih ukrepov zato sledi logiki, na kateri temelji pogoj neposrednega nanašanja, vendar ga do določene mere zaostruje. ( 111 )

170. Razlog, na katerem temelji ustavna odločitev o vključitvi tega pogoja v člen 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU, se verjetno skriva v želji po uravnoteženju dejstva, da je (i) postala dopustna direktna tožba pred sodišči Unije zoper vse splošne akte (to je akte, ki morebiti zadevajo zelo veliko število posameznikov) ter (ii) da je bilo procesno upravičenje razširjeno na vse osebe, na katere se ti akti neposredno nanašajo (saj je bil pogoj v zvezi s posamičnim nanašanjem v teh položajih razveljavljen). Avtorji Lizbonske pogodbe so se zato v želji po preprečevanju vlaganja actio popularis pri sodiščih Unije odločili okrepiti zahtevo po tem, da morajo pravni učinki akta, ki ga tožeča stranka izpodbija, izhajati ravno in neposredno iz izpodbijanega akta Unije.

171. Vendar tega pogoja ni mogoče postaviti na glavo in ga (na novo) razlagati tako, da se dejansko še bolj omeji dostop do sodišča, s čimer se tej izrecni spremembi Pogodbe odvzame vsa vsebina. To bi bilo v nasprotju z jasno voljo ustavodajnega zakonodajalca Unije. ( 112 )

172. Zato se ne strinjam z razlago novejše sodne prakse Sodišča, kot jo predlaga Komisija. Se pa povsem strinjam s stališčem generalnega pravobranilca P. Cruza Villalóna, ki trdi, da „nebistvenih aktov nacionalnih organov, tako rekoč pomožnih aktov,“ ne bi smeli šteti za izvedbene ukrepe. Sodišči Unije bi morali namesto tega preučiti, ali je izpodbijani akt „v celoti in sam[…] po sebi operativ[en]“ glede na svoj namen in vsebino ter učinke, ki jih ima na pravni položaj tožeče stranke. ( 113 )

173. Menim, da se to stališče v veliki meri odraža v sodni praksi. Sodišče je pojasnilo, da ni pomembno, ali zadevni izpodbijani akt potrebuje izvedbene ukrepe v razmerju do drugih oseb in ali izvedbene ukrepe potrebujejo drugi deli spornega akta, ki jih tožeča stranka ne izpodbija. ( 114 ) Poleg tega je Sodišče v sodbi Montessori ugotovilo, da imajo tožeče stranke procesno upravičenje v smislu člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU, če od njih ni mogoče pričakovati, da bodo umetno ustvarile spor, da bi lahko izpodbijale nacionalne akte, pri čemer v primeru neobstoja kršitve zakona ta spor sploh ne bi nastal, in tako sprožile predložitev vprašanja glede veljavnosti osnovnega akta Unije. ( 115 )

174. Enako logiko je Splošno sodišče uporabilo v več nedavnih zadevah. Splošno sodišče je v sodbi Gazprom Neft navedlo, da bi bilo nenaravno oziroma čezmerno od subjekta zahtevati, naj zaprosi za izvedbeni akt zgolj zato, da bi ga lahko izpodbijal pred nacionalnimi sodišči, če je očitno, da bo ta prošnja nujno zavrnjena, tako da pri običajnem poteku postopka ne bi bila vložena. ( 116 ) Dalje, Splošno sodišče je v sodbah Tilly-Sabco in Doux ugotovilo, da lahko izvedbene ukrepe v smislu člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU pomenijo zgolj ukrepi, ki jih organi ali telesa Unije in nacionalni organi sprejmejo pri običajnem delovanju. Kadar ti organi pri običajnem delovanju ne sprejmejo nobenega ukrepa za izvedbo predpisa in za konkretizacijo njegovih posledic za tožečo stranko, ta predpis ne potrebuje izvedbenih ukrepov. ( 117 )

175. Skratka, člen 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU je bil v Pogodbo vključen zato, da bi se z njim zapolnila vrzel v ureditvi pravnih sredstev v zvezi z vsemi zadevami, v katerih je posredni nadzor nad akti Unije (to je prek postopka predhodnega odločanja): (i) nemogoč, ker je akt Unije samodejno izvršljiv (kot v sodbi Microban ( 118 )), ali (ii) povsem nenaraven in nerazumen, ker ni nobenega izvedbenega ukrepa v razmerju do tožeče stranke (kot v sodbah Montessori, Gazprom, Tilly-Sabco in Doux ( 119 )) in/ali v zvezi z učinki, ki jih tožeča stranka izpodbija (položaj iz sodbe Telefónica ( 120 )).

176. Obravnavana zadeva v bistvu spada bodisi v prvo skupino, opisano v prejšnji točki (ker v zvezi z ugotavljanjem varnosti glifosata ni nobenega izvedbenega ukrepa), bodisi vsekakor v drugo skupino (pritožnica bi morala umetno izpodbijati neko odločitev, ki so jo zvezni organi sprejeli v tem okviru, da bi sploh imela priložnost, da v postopku pred nacionalnim sodiščem zastavi vprašanje glede veljavnosti sporne uredbe v upanju, da bo predložitveno sodišče na podlagi člena 267 PDEU v zvezi s tem predložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe).

177. Iz teh razlogov menim, da ima pritožnica procesno upravičenje za izpodbijanje sporne uredbe tudi na podlagi člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU: sporna uredba je namreč predpis, ki ne potrebuje nobenega izvedbenega ukrepa.

E. Vrnitev zadeve Splošnemu sodišču

178. Po ugotovitvi, da je tožba dopustna, in ker njena utemeljenost na prvi stopnji ni bila preučena, je treba na podlagi člena 61 Statuta Sodišča Evropske unije zadevo vrniti v razsojanje Splošnemu sodišču, odločitev o stroških pa pridržati.

179. Vendar menim, da ima Sodišče na voljo vse potrebne podatke za to, da zavrne predhodni ugovor nedopustnosti, ki ga je Komisija uveljavljala na prvi stopnji. V interesu učinkovitosti in ekonomičnosti postopka predlagam, naj Sodišče ravna tako.

V. Predlog

180. Sodišču predlagam, naj: – razveljavi sklep z dne 28. februarja 2019, Région de Bruxelles-Capitale/Komisija (T‑178/18, neobjavljen, EU:T:2019:130); – ugotovi, da je tožba za razglasitev ničnosti pritožnice dopustna; – vrne zadevo Splošnemu sodišču v vsebinsko presojo in – pridrži odločitev o stroških.

( 1 ) Jezik izvirnika: angleščina.

( 2 ) Izvedbena uredba z dne 12. decembra 2017 o podaljšanju odobritve aktivne snovi glifosat v skladu z Uredbo (ES) št. 1107/2009 Evropskega parlamenta in Sveta o dajanju fitofarmacevtskih sredstev v promet ter o spremembi Priloge k Izvedbeni uredbi Komisije (EU) št. 540/2011 (UL 2017, L 333, str. 10) (v nadaljevanju: izpodbijana uredba).

( 3 ) Sklep z dne 28. februarja 2019, Région de Bruxelles-Capitale/Komisija (T‑178/18, neobjavljen, EU:T:2019:130, v nadaljevanju: izpodbijani sklep).

( 4 ) UL 2005, L 124, str. 1.

( 5 ) UL 2001, L 304, str. 14.

( 6 ) UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 11, str. 332.

( 7 ) UL 2009, L 309, str. 1.

( 8 ) UL 2011, L 153, str. 1.

( 9 ) Izvedbena uredba Komisije (EU) 2015/1885 z dne 20. oktobra 2015 o spremembi Izvedbene Uredbe (EU) št. 540/2011 glede podaljšanja obdobij odobritve za aktivne snovi […] glifosat […] (UL 2015, L 276, str. 48) in in Izvedbena uredba Komisije (EU) 2016/1056 z dne 29. junija 2016 o spremembi Izvedbene uredbe (EU) št. 540/2011 glede podaljšanja veljavnosti registracije aktivne snovi glifosat (UL 2016, L 173, str. 52).

( 10 ) Moniteur belge z dne 15. avgusta 1980, str. 9434.

( 11 ) Moniteur belge z dne 11. maja 1994, str. 12504.

( 12 ) Moniteur belge z dne 21. junija 2013, str. 40062.

( 13 ) UL 2009, L 309, str. 71.

( 14 ) Moniteur belge z dne 2. decembra 2016, str. 79492.

( 15 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 6. novembra 1990, Weddel/Komisija (C‑354/87, EU:C:1990:371, točka 23), in sklep z dne 10. septembra 2002, Japan Tobacco in JT International/Parlament in Svet (T‑223/01, EU:T:2002:205, točka 50). Za akademsko razpravo glej na primer Barents, R., Remedies and Procedures before the EU Courts, Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn, 2016, str. 238. Nasprotno pa učinki akta Unije na interese tožeče stranke, ki niso pravno varovani, na podlagi člena 263, četrti odstavek, PDEU niso upoštevni: glej na primer sodbo z dne 29. junija 2004, Front national/Parlament (C‑486/01 P, EU:C:2004:394, točki 35 in 36).

( 16 ) Sodba z dne 6. novembra 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori in Komisija/Ferracci (od C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873, točka 42 in navedena sodna praksa). Moj poudarek.

( 17 ) Glej na primer sodbi z dne 5. novembra 2019, ECB in drugi/Trasta Komercbanka in drugi (C‑663/17 P, C-665/17 P in C-669/17 P, EU:C:2019:923, točka 103), in z dne 29. junija 2004, Front national/Parlament (C‑486/01 P, EU:C:2004:394, točka 34).

( 18 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 27. aprila 1995, CCE Vittel/Komisija (T‑12/93, EU:T:1995:78, točka 58). V pravni teoriji glej na primer Schermers, H. G., Waelbroeck, D., Judicial Protection in the European Union, 6. izdaja, Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn, 2001, str. 914; Albors Llorens, A., Private Parties in European Community Law: Challenging Community Measures, Clarendon Press, Oxford, 1996, str. 73, in Mariatte, F., Ritleng, D., Contentieux de l'union européenne 1: Annulation. Exception d'illégalité, Lamy, Pariz, 2010, str. 179.

( 19 ) Glej na primer sodbo z dne 5. maja 1998, Glencore Grain/Komisija (C‑404/96 P, EU:C:1998:196, točke od 38 do 54).

( 20 ) Glej sodbi z dne 6. novembra 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori in Komisija/Ferracci (od C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873, točka 50), in z dne 10. marca 2020, IFSUA/Svet (T‑251/18, EU:T:2020:89, točka 51).

( 21 ) Glej v tem smislu sodbi z dne 24. marca 1994, Air France/Komisija (T‑3/93, EU:T:1994:36, točka 80), in z dne 3. aprila 2003, Royal Philips Electronics/Komisija (T‑119/02, EU:T:2003:101, točki 284 in 285).

( 22 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 30. aprila 2015, Hitachi Chemical Europe in drugi/ECHA (T‑135/13, EU:T:2015:253, točke od 29 do 38).

( 23 ) Glej med številnimi drugimi sodbo z dne 17. septembra 2009, Komisija/Koninklijke FrieslandCampina (C‑519/07 P, EU:C:2009:556, točka 49).

( 24 ) Glej sodbo z dne 6. novembra 1990, Weddel/Komisija (C‑354/87, EU:C:1990:371, točka 19).

( 25 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 13. marca 2008, Komisija/Infront WM (C‑125/06 P, EU:C:2008:159, točka 62).

( 26 ) Glej sodbo z dne 13. maja 1971, International Fruit Company in drugi/Komisija (od 41/70 do 44/70, EU:C:1971:53, točke od 23 do 26).

( 27 ) Glej v tem smislu sodbi z dne 26. septembra 2000, Starway/Svet (T‑80/97, EU:T:2000:216, točke od 61 do 65), in z dne 1. julija 2009, ISD Polska in Industrial Union of Donbass in drugi (T‑273/06 in T‑297/06, EU:T:2009:233, točka 68).

( 28 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 29. junija 1994, Fiskano/Komisija (C‑135/92, EU:C:1994:267, točka 27).

( 29 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 25. oktobra 2011, Microban International in Microban (Europe)/Komisija (T‑262/10, EU:T:2011:623, točka 29).

( 30 ) Sodba z dne 3. aprila 2003, Royal Philips Electronics/Komisija (T‑119/02, EU:T:2003:101, točka 276).

( 31 ) Prav tam, točke od 277 do 281.

( 32 ) Glej v tem smislu sodbe z dne 10. septembra 2009, Komisija/Ente per le Ville vesuviane in Ente per le Ville vesuviane/Komisija (C‑445/07 P in C‑455/07 P, EU:C:2009:52, točka 46); z dne 5. maja 1998, Dreyfus/Komisija (C‑386/96 P, EU:C:1998:193, točka 44), in z dne 17. januarja 1985, Piraiki-Patraiki in drugi/Komisija (11/82, EU:C:1985:18, točke od 8 do 10). Moj poudarek.

( 33 ) Glej v tem smislu sodbi z dne 23. novembra 1971, Bock/Komisija (62/70, EU:C:1971:108, točke od 6 do 8), in z dne 31. marca 1998, Francija in drugi/Komisija (C‑68/94 in C‑30/95, EU:C:1998:148, točka 51).

( 34 ) Sklep z dne 10. septembra 2002, Japan Tobacco in JT International/Parlament in Svet (T‑223/01, EU:T:2002:205, točka 46). Moj poudarek.

( 35 ) Sodba z dne 29. marca 1979, NTN Toyo Bearing/Svet (113/77, EU:C:1979:91, točki 11 in 12). Sodišči Unije namreč ne moreta preučiti in razlagati nacionalnega procesnega prava, da bi ugotovili, ali ima tožeča stranka po potrebi na voljo druga pravna sredstva za uveljavljanje pravic, ki jih ima na podlagi nacionalnega prava: glej sodbi z dne 9. junija 2016, Marquis Energy/Svet (T‑277/13, neobjavljena, EU:T:2016:343, točka 108), in z dne 6. junija 2013, T & L Sugars in Sidul Açúcares/Komisija (T‑279/11, EU:T:2013:299, točke od 70 do 72).

( 36 ) Glej v tem smislu sodbe z dne 13. marca 2008, Komisija/Infront WM (C‑125/06 P, EU:C:2008:159, točke od 49 do 52); z dne 15. decembra 2005, Infront WM/Komisija (T‑33/01, EU:T:2005:461, točke od 133 do 135 ter 138 in naslednje), in z dne 25. oktobra 2011, Microban International in Microban (Europe)/Komisija (T‑262/10, EU:T:2011:623, točka 28).

( 37 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 2. maja 2006, Regione Siciliana/Komisija (C‑417/04 P, EU:C:2006:282, točka 24).

( 38 ) Sodba z dne 30. aprila 1998, Vlaams Gewest/Komisija (T‑214/95, EU:T:1998:77, točka 29).

( 39 ) Sodba z dne 23. oktobra 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa/Komisija (T‑269/99, T‑271/99 in T‑272/99, EU:T:2002:258, točka 41).

( 40 ) Sodba z dne 15. decembra 1999, Freistaat Sachsen in drugi/Komisija (T‑132/96 in T‑143/96, EU:T:1999:326, točki 89 in 90). Podobno v sodbi z dne 5. oktobra 2005, Land Oberösterreich/Komisija (T‑366/03 in T‑235/04, EU:T:2005:347, točka 29).

( 41 ) Sodba z dne 15. junija 1999, Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia/Komisija (T‑288/97, EU:T:1999:125, točka 32).

( 42 ) Sodba z dne 10. februarja 2000, Nederlandse Antillen/Komisija (T‑32/98 in T‑41/98, EU:T:2000:36, točki 60 in 61).

( 43 ) Podobno Barents, R., op. cit., str. 275; Lenaerts, K., Maselis, I., Gutman, K., EU Procedural Law, Oxford University Press, Oxford, 2014, str. 330; in Lenaerts, K., Cambien, N., Regions and the European Courts: Giving Shape to the Regional Dimension of Member State, European Law Review, 2010, zvezek 35, str. od 609 do 635.

( 44 ) Kar postane očitno šele, ko se enak preizkus uporabi za običajnega zasebnega tožnika. Na primer, vsaka družba bi lahko trdila, da zaradi določenega zakonodajnega akta Unije ne more po lastni presoji izvajati pristojnosti, ki jih ima neposredno na podlagi nacionalnega prava. Ne more namreč sklepati pogodb, trgovati ali opravljati dejavnosti, kot bi jih lahko sicer. Vendar takšne trditve, ki bi jih navedla običajna neprivilegirana tožeča stranka, nikakor ne bi pomenile, da ta tožeča stranka izpolnjuje pogoje v zvezi z neposrednim in posamičnih nanašanjem.

( 45 ) Glej sklep z dne 19. septembra 2006, Benkö in drugi/Komisija (T‑122/05, EU:T:2006:262, točka 64).

( 46 ) Glej tudi Van Nuffel, P., What’s in a Member State? Central and Decentralised Authorities before the Community Courts, Common Market Law Review, 2001, zvezek 38, str. 871, na str. 887.

( 47 ) To je mogoče ponazoriti s sodbo z dne 2. maja 2006, Regione Siciliana/Komisija (C‑417/04 P, EU:C:2006:282). V tej sodbi je Sodišče ugotovilo, da se odločba Komisije o ustavitvi izplačil finančne pomoči Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR) projektu na Siciliji ni neposredno nanašala na to regijo, ker ni bilo nobene neposredne zveze med finančno pomočjo (ki se formalno izplača državi članici) in določitvijo regionalne enote (kot je Regione Siciliana) kot organa, odgovornega za izvedbo projekta ESRR. Ta določitev ni pomenila, da je bila regija sama nosilka pravice do pomoči: izvajanje pristojnosti, ki jih tej regiji podeljuje ustava, namreč ni bilo neposredno omejeno.

( 48 ) Glej točke od 58 do 62 teh sklepnih predlogov.

( 49 ) Glej sodbo z dne 28. februarja 2019 (št. 32/2019, točke od B.16 do B.19.1.) (v zvezi s prepovedjo pesticidov, ki jo je na svojem ozemlju izdala Valonska regija) in z dne 28. februarja 2019 (št. 38/2019, točke od B.13.1 do B.14.) (v zvezi s prepovedjo, ki jo je na svojem ozemlju sprejela regija Flamska).

( 50 ) Glej zlasti uvodno izjavo 17 izpodbijane uredbe: „V zvezi z eno ali več reprezentativnimi uporabami vsaj enega fitofarmacevtskega sredstva, ki vsebuje aktivno snov glifosat, je bilo ugotovljeno, da so merila za odobritev iz člena 4 Uredbe (ES) št. 1107/2009 izpolnjena. Navedena merila za odobritev se torej štejejo za izpolnjena.“

( 51 ) Glej zlasti člen 3(1): „Namen te uredbe je zagotoviti visoko raven zaščite zdravja ljudi in živali ter okolja ter izboljšati delovanje notranjega trga z uskladitvijo predpisov o dajanju fitofarmacevtskih sredstev na trg, hkrati pa izboljšati kmetijsko proizvodnjo.“ Glej tudi na primer uvodne izjave 7, 8, 10, 23, 24, 29 in druge. Moj poudarek.

( 52 ) Navedena pravna podlaga Uredbe št. 1107/2009 ni bil le člen 95 PES (postal člen 114 PDEU – približevanje zakonodaj na notranjem trgu), ampak tudi nekdanji člen 37(2) PES (postal člen 43(2) PDEU – kmetijstvo in ribištvo) in nekdanji člen 152(4)(b) PES (postal člen 168(4)(b) PDEU – javno zdravje).

( 53 ) Glej po analogiji sodbo z dne 11. maja 2017, Deza/ECHA (T‑115/15, EU:T:2017:329, točki 30 in 31).

( 54 ) Moj poudarek.

( 55 ) Glede na navedbe v spisu sta zoper to odredbo pri belgijskem državnem svetu vloženi dve ničnostni tožbi. Ti tožbi se med drugim nanašata na domnevno kršitev nekaterih določb Uredbe št. 1107/2009 ter členov 34, 35 in 36 PDEU. Tožeče stranke (družbe, ki se ukvarjajo z dajanjem sredstev na osnovi glifosata v promet) v teh postopkih menijo, da odobritve glifosata na ravni celotne Unije in registracije nekaterih fitofarmacevtskih sredstev, ki vsebujejo to snov, s strani belgijskega zveznega organa ne smejo biti ogrožene zaradi popolne prepovedi uporabe teh sredstev na ozemlju regije Bruselj – glavno mesto. Kolikor mi je znano, ta spora še nista rešena.

( 56 ) Navedena v opombi 49. Belgijsko ustavno sodišče je v navedenih sodbah v bistvu odločilo, da pristojnost za varstvo okolja vključuje tudi pristojnost za sprejemanje ukrepov za preprečevanje in omejevanje tveganj, povezanih s pesticidi. Ker zakonodaja v posameznih regijah ne predpisuje standardov, ki jih morajo pesticidi izpolnjevati, da bi jih bilo mogoče dati v promet, ampak ureja zgolj uporabo pesticidov, velja, da zakonodaja ne določa standardov za fitofarmacevtska sredstva. Zato so za to področje pristojne regije. Vendar taka zakonodaja ne more (de facto) privesti do registracije fitofarmacevtskih sredstev ali določitve standardov za ta sredstva. To bi namreč pomenilo kršitev načela zvezne lojalnosti.

( 57 ) Pripombe, podane v okviru postopkov za priglasitev tehničnih standardov – Sporočilo Komisije z dne 29. avgusta 2018, TRIS/(2018) 02325. Zanimivo je, da je Komisija v teh pripombah v bistvu zavzela stališče, da bi