SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

DÁMASA RUIZ-JARABOJA COLOMERJA,

predstavljeni 30. junija 2005( )

Zadeva C-461/03

Gaston Schul Douane-Expediteur BV

proti

Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nizozemska))

„Člen 234 ES – Veljavnost določbe Skupnosti – Obveznost nacionalnega sodišča, da postavi vprašanje za predhodno odločanje – Pogoji“

I – Uvod

1. Od sodbe Foto-Frost( ) dalje morajo vsa sodišča držav članic Evropske unije na Sodišče nasloviti predlog za sprejetje predhodne odločbe, preden se akt Skupnosti razglasi za neveljaven. Zato se sprašujemo, ali je ta obveznost, ki izvira samo iz sodne prakse, saj ne obstaja v besedilu pogodb, brezpogojna ali se lahko nekoliko ublaži.

2. V grški mitologiji je moral Sizif za kazen opravljati težaško delo, težko skalo je moral valiti na vrh hriba, od koder se mu je skotalila nazaj v dolino, on pa jo je šel iskat in se je tako v neskončnost znova vzpenjal ne glede na očitno utrujenost.( )

3. Razlogi za to grozljivo kazen so zaviti v skrivnost, čeprav kažejo nekatera minljiva dejanja junaka, ki so jih bogovi razumeli kot kljubovanje njihovi nadvladi.( )

4. Tako kot Sizif, ustanovitelj Korinta in korintski kralj, mora tudi nacionalno sodišče stalno pošiljati predloge za sprejetje predhodne odločbe o neveljavnosti aktov Skupnosti.

5. Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe je zanimiv zato, ker poveže dva elementa, ki določata meje pristojnosti sodišč, da se obrnejo na Sodišče v skladu s členom 234 ES.

6. Okoliščine zadeve v glavni stvari dopuščajo dvom o tem, ali je dejansko treba predložiti zadevo Sodišču, kajti odgovor je zaradi predhodne nedvoumne odločitve povsem jasen.

II – Dejansko stanje v zadevi v glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje

7. Dejansko stanje ni zelo pomembno za odločitev o predlogu za predhodno odločanje; zato ni nič narobe, če ga povzamem čisto na kratko.

8. Tožnik v glavni stvari, Gaston Schul Douane-Expediteur BV (v nadaljevanju : Gaston Schul), carinski posrednik, je 6. maja 1998 prijavil uvoz pošiljke surovega trsnega sladkorja iz Brazilije po ceni CIF( ), višji od najnižje cene za zadevni proizvod( ).

9. Ker ustrezna zahteva ni bila predložena, je pristojna carinska služba izračunala dodatne dajatve na podlagi reprezentativne cene, takrat veljavne na svetovnem trgu.

10. Gaston Schul je izpodbijal veljavnost tega izračuna najprej po upravni poti in nato pred sodišči.

11. College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nizozemska), pri katerem je vložil tožbo in katerega odločitve po nacionalnem pravu ni mogoče izpodbijati, je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

„1) Ali člen 234, tretji odstavek, ES nalaga nacionalnemu sodišču v smislu tega člena, naj predloži Sodišču v odločanje vprašanje, kot je to v nadaljevanju, glede veljavnosti določb uredbe, tudi kadar je Sodišče že razglasilo za neveljavne nekatere ustrezne določbe druge primerljive uredbe, ali pa se to sodišče lahko izogne uporabi prvih določb ob upoštevanju posebnih podobnosti z določbami, ki so bile razglašene za neveljavne?

2) Ali je člen 4(1) in (2) Uredbe Komisije (ES) št. 1423/95 dne 23. junija 1995 o podrobnih izvedbenih pravilih za uvoz proizvodov v sektorju sladkorja, razen melase, neveljaven, kolikor določa, da mora biti dodatna dajatev, na katero se nanaša, načeloma določena na podlagi reprezentativne cene v smislu člena 1(2) Uredbe (ES) št. 1423/95, in poleg tega določa, da se sme ta dajatev izračunati na podlagi uvozne cene CIF zadevne pošiljke le, če uvoznik to zahteva?“

III – Pravni okvir

A – Obveznost zahteve za uporabo uvozne cene CIF

12. Člen 15(3) Uredbe Sveta (EGS) št. 1785/81 z dne 30. junija 1981 o skupni ureditvi trgov za sladkor( ), kot je bila spremenjena z Uredbo Sveta (ES) št. 3290/94 z dne 22. decembra 1994 o potrebnih prilagoditvah in prehodnih ukrepih v kmetijskem sektorju za uporabo sporazumov, sklenjenih med urugvajskim krogom večstranskih trgovinskih pogajanj( ) (v nadaljevanju: temeljna uredba), določa, da uvozne cene, ki se upoštevajo za odmero dodatne uvozne dajatve, temeljijo na vrednosti CIF pošiljke.

13. Te cene se v ta namen preverjajo z reprezentativnimi cenami tega proizvoda na svetovnem trgu ali na uvoznem trgu Skupnosti.

14. Opozoriti je treba, da je sedanje besedilo člena 15(3) temeljne uredbe posledica prilagajanja predpisov Skupnosti določbam Sporazuma o kmetijstvu, sklenjenega med urugvajskim krogom na večstranskih trgovinskih pogajanjih na podlagi člena 228 Pogodbe ES (po spremembi člen 300 ES).

15. Med določbami o posebni zaščiti člen 5(1)(b) Sporazuma o kmetijstvu omogoča članicam Svetovne trgovinske organizacije, da določijo dodatne dajatve za uvoz nekaterih proizvodov, če je cena, po kateri se ta proizvod uvaža na njeno carinsko območje, „določena na osnovi c.i.f uvozne cene določene pošiljke, izražene v domači valuti“, nižja od najnižje cene (ali „sprožitvene cene“ v terminologiji predpisov Skupnosti).

16. Komisija je temeljno besedilo izvajala z Uredbo (ES) št. 1423/95 z dne 23. junija 1995 o podrobnih izvedbenih pravilih za uvoz proizvodov v sektorju sladkorja, razen melase( ).

17. V skladu s členom 4(1) in (2) Uredbe št. 1423/95 je uvozna cena pošiljke, ki jo je treba upoštevati pri naložitvi dodatne dajatve, reprezentativna cena. Vendar se na zahtevo zainteresirane stranke uporabi uvozna vrednost CIF, kadar je višja od ustrezne reprezentativne cene.

18. V tem primeru je treba zahtevi priložiti nekatere dokumente (kupno, zavarovalno in prevozno pogodbo (ali nakladnico), račun, potrdilo o izvoru) kot dokaz, da so navedene številke resnične; položi se varščina v višini dodatnih dajatev, kakršne bi bile plačane, če bi bile izračunane na podlagi reprezentativne cene proizvoda. Ta vsota se vrne uvozniku, če dokaže, da je tržil blago pod pogoji, ki potrjujejo, da so zadevne cene resnične.

19. Iz odstavka 1 torej izhaja, da se ob neobstoju tovrstne zahteve za določitev dodatne dajatve kot znesek uvoza upošteva reprezentativna cena.

B – Možnost ureditve, če zahteva na začetku ni bila predložena

20. Določbe o popravkih carinskih deklaracij vsebuje carinski zakonik Skupnosti.( ) V členu 65, drugi odstavek, (c) je izključeno, da se dovoli kakršen koli popravek, potem ko so carinski organi blago prepustili.

21. V členu 220 tega zakonika je dopuščeno, da carinski dolg nastane a posteriori, najpozneje v roku dveh dni, ki se šteje od dneva, ko carinski organi ugotovijo, da ni bil vknjižen ali je bil vknjižen nižji znesek od zakonsko dolgovanega. Naknadna vknjižba dolga se ne opravi, če zakonski znesek ni bil terjan zaradi napake carinskih organov in če dolžnik te napake ni mogel odkriti in je ravnal v dobri veri in upošteval veljavno zakonodajo o carinski deklaraciji (odstavek 2(b)).

IV – Postopek pred Sodiščem

22. Predlog za sprejetje predhodne odločbe je bil vložen v sodnem tajništvu Sodišča 4. novembra 2003.

23. Stališča sta predložili nizozemska vlada in Komisija.

24. Zadeva je bila dodeljena velikemu senatu. Kljub očitni pomembnosti problema obravnave ni bilo.

V – Analiza vprašanj, predloženih Sodišču

25. Namen prvega vprašanja, ki ga je postavilo College van Beroep, je preveriti, ali se na področju člena 234, tretji odstavek, ES posebno razumevanje tako imenovane teorije „acte clair“, kot izhaja iz sodbe CILFIT in drugi( ), uporablja za veljavnost akta Skupnosti.

26. Drugo vprašanje se bolj konkretno nanaša na skladnost člena 4(1) in (2) Uredbe št. 1423/95 z višjimi pravili pravnega reda Skupnosti.

27. Zdi se, da bi bilo bolje obrniti vrstni red vprašanj, predloženih Sodišču, in analizo začeti z drugim vprašanjem, kajti njegova rešitev neposredno določa rešitev spora v glavni stvari.

A – Drugo vprašanje za predhodno odločanje

28. Nizozemska vlada, Komisija in predložitveno sodišče se strinjajo glede neveljavnosti člena 4(1) in (2) Uredbe št. 1423/95; med temi določbami in določbami člena 3(1) in (3) Uredbe Komisije (ES) št. 1484/95 z dne 28. junija 1995 o podrobnih pravilih za izvajanje sistema dodatnih uvoznih dajatev in o določitvi dodatnih uvoznih dajatev v sektorjih perutninskega mesa in jajc ter za albumine iz jajc in o razveljavitvi Uredbe št. 163/67/EGS( ) ne vidijo nobene pomembne vsebinske razlike. Ta predpis je bil razglašen za ničnega s sodbo z dne 13. decembra 2001 v zadevi Kloosterboer Rotterdam( ).

29. V skladu s členom 4(1) in (2) Uredbe št. 1423/95 je na trgu sladkorja uvozna vrednost pošiljke, ki jo je treba upoštevati pri naložitvi dodatne dajatve, reprezentativna cena. Vrednost CIF, kadar je višja od reprezentativnega zneska, se ob vstopu na carinsko območje lahko uporabi le na predhodno zahtevo zainteresirane stranke.

30. Tudi v določbi iz člena 3(1) in (3) Uredbe št. 1484/95, ki je bila razglašena za nično, se za uporabo cene CIF zahteva, da uvoznik v ta namen predloži uradno zahtevo z dokazili, v vseh drugih primerih pa je treba upoštevati reprezentativno ceno, ki je tako postala splošno pravilo( ).

31. Kot sem navedel takrat( ), obveznost, da se predloži izrecna zahteva za uporabo cene CIF pri določitvi dodatnih uvoznih dajatev, ni veljavna iz dveh razlogov:

– ker Uredba Sveta (EGS) št. 2777/75 z dne 29. oktobra 1975 o skupni tržni ureditvi za perutninsko meso( ), kot je bila spremenjena, ni zadostna podlaga;

– in ker krši člen 5(1) Sporazuma o kmetijstvu iz urugvajskega kroga( ).

32. Enaka dvojna nezdružljivost( ) obstaja tudi za člen 4(1) in (2) Uredbe št. 1423/95, ker:

– po eni strani krši člen 15(3) svoje temeljne uredbe, to je Uredbe št. 1785/81, kot je bila spremenjena, v skladu s katero uvozne cene, ki se upoštevajo za določitev dodatne dajatve, izhajajo iz zneskov CIF za zadevno pošiljko;

– po drugi strani krši člen 5(1)(b) in (5) Sporazuma o kmetijstvu, v skladu s katerim se dodatna dajatev lahko naloži, če cena, po kateri se zadevni proizvod lahko uvozi na njegovo carinsko območje, določena na osnovi c.i.f uvozne cene neke pošiljke, izražene v domači valuti, pade pod sprožitveno ceno( ).

33. Poleg tega je Komisija pred Sodiščem priznala, da je uvedla postopke, potrebne za spremembo sporne določbe.

34. Iz navedenega gotovo izhaja, da ima člen 4(1) in (2) Uredbe št. 1423/95 ničnostni razlog kot določba, ki je bila predmet sodbe Kloosterboer Rotterdam. Zato sledi enaka sankcija, to je neveljavnost.

B – Prvo vprašanje za predhodno odločanje

35. Glede na to, da smo prepričani o neveljavnosti iz postopka v glavni stvari, bi se lahko odločili, da ne bomo odgovorili na prvo vprašanje, ki naj bi bilo navsezadnje popolnoma nekoristno. Če se ga lotimo, tvegamo, da bomo popačili vlogo Sodišča, ki je v sodelovanju z nacionalnimi sodišči spodbujati enotno uporabo zakonodaje Skupnosti v državah članicah, in ne pisati posvetovalnih mnenj o splošnih ali hipotetičnih vprašanjih.( )

36. Vendar se zdi tak pogled pretirano formalističen in v neskladju s pedagoškim odnosom Sodišča, ki je v bogati in ustvarjalni sodni praksi določilo obrise svoje pristojnosti na področju predhodnega odločanja. Tudi če dopustimo, da predložitvenemu sodišču ni treba vedeti, kakšen je obseg obveznosti, da postavi vprašanje za predhodno odločanje o veljavnosti, ker ni utemeljenega dvoma, saj obstajajo ustrezni sodni precedensi, dilema, na katero se sklicuje, nima hipotetične narave v postopku v glavni stvari. Smiselno je predvidevati, da je College van Beroep drugo vprašanje postavilo, da bi se izognilo zapletanju v novo vprašanje za predhodno odločanje, če sodišče brezpogojno potrdi mnogokrat potrjeno obveznost, da mu je treba pred razglasitvijo neveljavnosti akta Skupnosti vedno postaviti vprašanje za predhodno odločanje. Ublažitev te obveznosti bi prispevala k večji ekonomičnosti postopka in okrepila skupnostno odgovornost nacionalnega sodišča; bila bi popolnoma skladna z dobrim delovanjem sodnega sistema v Evropski uniji.

37. Skratka mislim, da bi Sodišče moralo odločati o prvem vprašanju predložitvenega sodišča, ki dokazuje njegov izreden pogum in odgovornost( ).

38. Tako nizozemska vlada kot Komisija menita, da ima Sodišče izključno pristojnost za razglasitev akta institucij Skupnosti za ničnega. Zadržani sta do tega, da bi se izjema, dopuščena v sodni praksi CILFIT in drugi, razširila na področje vprašanj veljavnosti, ker bi po njunem mnenju to prineslo več težav kot koristi.

39. Nizozemska vlada poudarja nevarnost, da bi nekatera sodišča držav članic sprejela zelo različna stališča in tako ogrozila enotnost pravnega reda Skupnosti in pravno varnost, ki jo ta red zahteva. Poleg tega opozarja, da je nacionalno sodišče pod določenimi pogoji pristojno za izdajo začasnih odredb, s katerimi se odpravijo učinki akta Skupnosti, za katerega meni, da je neveljaven.

40. Komisija pretehta argumente za spremembo sodne prakse Foto-Frost( ) in proti njej ter in ugotovi, da so slednji prepričljivejši.

41. Pomembnost vprašanja je očitna, ker bi pritrdilni odgovor povzročil velikanski preobrat v sodni praksi. Če bi dopustili, da lahko v situaciji, kakršna je v sporu v glavni stvari, nacionalna sodišča razglasijo nekatere akte Skupnosti za neveljavne, bi to pomenilo konec izključne pristojnosti, ki si jo je Sodišče pridržalo na tem področju v zgoraj omenjeni sodbi Foto-Frost.

42. Da bi našli ustrezno rešitev, je treba preučiti, ali dejstva in pravni okvir zadeve, obravnavane pred College van Beroep, upravičujejo prilagoditev načel veljavne sodne prakse, ki je nastala v osemdesetih letih, ko je bil geopolitični položaj Evropske unije zelo drugačen in ko velik del ciljev v zvezi z uvedbo sodelovanja na ravni predhodnega odločanja še ni bil dosežen.

43. Najprej je treba na kratko preučiti sodno prakso, nato pa vprašanje, koliko bi pravni in dejanski okvir spisa dovoljevala novo izjemo omenjenega načela izključne pristojnosti Sodišča.

1. Pregled in kritika sodne prakse CILFIT in drugi

44. Člen 234 ES ureja mehanizem sodelovanja med Sodiščem in sodišči držav članic tako, da v skladu z drugim odstavkom nacionalna sodišča lahko predložijo Sodišču vprašanje za predhodno odločanje, medtem ko so v skladu s tretjim odstavkom, kadar zoper njihovo odločitev po nacionalnem pravu ni pravnega sredstva, dolžna predložiti vprašanja Sodišču.

45. Vzporedno s spori, o katerih je Sodišče moralo odločati, je natančneje opredelilo obseg načela: po eni strani je natančneje določilo obrise te očitno brezpogojne obveznosti nacionalnih sodišč, ki odločajo na zadnji stopnji; po drugi strani je izdelala razlikovanje na podlagi pravne ureditve, ki velja za predmet spora, glede na to, ali se nanaša na razlago ali veljavnost akta Skupnosti.

46. V zvezi z obveznostjo nacionalnih sodišč, ki odločajo na zadnji stopnji, je sodna praksa z več vidikov omilila svojo strogost tako, da je uvedla nekatere izjeme, ki bodo predstavljene v nadaljevanju, da bi bolje razumeli pomen tega vprašanja za sprejetje predhodne odločbe.

47. Prvič, Sodišče je v sodbi Da Costa en Schaake in drugi( ) določilo mejo te zapovedi, ko je nacionalna sodišča odvezala te obveznosti, kadar je vprašanje vsebinsko enako kot vprašanje, ki je že bilo predmet predhodne odločbe v podobni zadevi( ). Ta teorija temelji na mnenju, da če je Sodišče že razložilo določbo Skupnosti, je obveznost, da se mu postavijo nova vprašanja o razlagi istega predpisa, odvečna.( )

48. V tem okviru, to je, da bi omejili obveznost nacionalnih sodišč, ki odločajo na zadnji stopnji, da Sodišču postavijo vprašanje za predhodno odločanje, je treba posebno pozornost nameniti sodbi CILFIT in drugi, ki je razširila sklop situacij, v katerih se sodiščem ni treba zateči po pomoč k Sodišču, s tem ko je dodala primere, v katerih je Sodišče že rešilo sporno pravno vprašanje v okviru drugačnih postopkov, „čeprav sporna vprašanja niso povsem enaka“( ). Ta sklop od zdaj vsebuje tudi primere, v katerih vrhovna nacionalna sodišča menijo, da vprašanje razlage ni pomembno( ), in v katerih je pravilna uporaba prava Skupnosti tako očitna, da ne dopušča utemeljenega dvoma o tem, kako odgovoriti na zastavljeno vprašanje. Nazadnje Sodišče zahteva, da mora biti nacionalno sodišče, preden presodi, da obstaja taka situacija, prepričano, da je to enako očitno tudi za sodišča drugih držav članic in Sodišče.( )

49. V poglobljenem pregledu praktičnih vidikov sodbe CILFIT in drugi, ugotovimo, da bi strogo sprejemanje načel iz te sodbe zahtevalo od nacionalnega sodišča, da empirično preuči pravne rede preostalih 24 držav članic, da bi bilo miselno prepričano, da bi vsi ustrezni organi potrdili, da gre za pravilno uporabo predpisa Skupnosti.

50. Sodba CILFIT in drugi je poleg tega poudarila zahteve v zvezi z razlago, povezane z značilnostmi prava Skupnosti: po eni strani pravo Skupnosti uporablja svojo terminologijo, ki se ne ujema vedno z enakovrednimi termini in pojmi v različnih nacionalnih zakonodajah( ); po drugi strani je treba vsako določbo umestiti v njen kontekst in jo razlagati z vidika vseh določb, katerih del je, njenih ciljev in stopnje njenega razvoja( ).

51. Sodba CILFIT in drugi je opozorila tudi na večjezičnost prava Skupnosti, ki je zapisano v številnih, zdaj v 20 jezikih, in izrecno opozorila, da so vse jezikovne različice enako verodostojne( ).

52. Skratka, predlagani „preizkus“ v času, ko je nastal, ni bil izvedljiv, leta 2005 pa je nadrealističen in ne ustreza pretekli skrbi, zaradi katere je bil sprejet, to je, da se konča pretiravanje s teorijo acte clair, ki so ga zagrešila nekatera nacionalna sodišča, ki so odločala na zadnji stopnji.

53. Dejstvo, da resnično ni mogoče uporabiti „metode CILFIT“, pomaga razumeti, da je Sodišče v redkih poznejših primerih, ko se je nanjo sklicevalo, samo opozorilo predložitveno sodišče na to sodno prakso in se omejilo na trditev, da mora biti pravilna uporaba zakonodaje Skupnosti tako očitna, da „ne dopušča nobenega utemeljenega dvoma“( ). Nenavadno je, da Sodišče sploh ne omenja predhodnega pogoja, da se mora nacionalno sodišče prepričati, da bi sporno določbo ustrezni organi drugih držav članic in Sodišče razumeli povsem enako.

54. Ta izpustitev, ki ni sad nepazljivosti, se pojavlja tudi v „Pojasnilu o predlogih nacionalnih sodišč za sprejem predhodnih odločb“, tako v prejšnjih kot v najnovejši različici( ). Prva različica te zahteve ne omenja in niti nove smernice v točkah od 11 do 14 v zvezi s predlogom za predhodno odločanje glede razlage ne vsebujejo nobene take omembe.

55. Čeprav imajo navodila povsem informativni namen in nobene normativne vrednosti, se zdi nenavadno, da Sodišče to zahtevo še vedno obravnava z enako strogostjo, hkrati pa teh zapovedi niti na kratko ne omeni v nasvetih nacionalnim sodiščem za izboljšanje mehanizma sodelovanja na področju predhodnega odločanja. Če bi tej zahtevi resnično pripisovalo tako velik pomen v smislu sodbe CILFIT in drugi, bi bilo logično, da svoje stališče predstavi, še toliko bolj v tovrstnih dokumentih.

56. Veseli me, da se drugi generalni pravobranilci strinjajo z mojim stališčem. Konkretno je generalni pravobranilec Jacobs v sklepnih predlogih v zadevi Wiener SI( ) navedel, da sodba CILFIT in drugi dejansko ne more naložiti nacionalnim sodiščem, da preučijo določbo Skupnosti v vseh uradnih jezikih, saj celo Sodišče, čeprav ima za to bolj prilagojeno infrastrukturo, redko uporabi to metodo. Nasprotno, obstoj številnih jezikovnih različic je še dodaten razlog za to, da se določbe Skupnosti ne razlagajo pretirano dobesedno in da se večji pomen pripiše kontekstu in strukturi Pogodbe ES ter njenemu namenu in cilju.( )

57. Prav tako je generalni pravobranilec Tizzano v sklepnih predlogih v zadevi Lyckeskog( ) sodbo CILFIT in drugi raje razumel v tem smislu, da poziva nacionalno sodišče, naj bo izredno previdno, preden izključi obstoj kakršnega koli utemeljenega dvoma.

58. Glede na navedene trditve mora Sodišče sprejeti svojo odgovornost in popraviti sodno prakso CILFIT in drugi ter vsaj z različnih vidikov osvetliti njeno vsebino, da bo prilagojena sedanjim zahtevam, kajti samo manj stroga razlaga sodbe bi ustrezala potrebam sodnega sodelovanja; v zvezi s tem je treba upoštevati, da nacionalna sodišča v primerjavi z letom 1983 občutno bolje poznajo pravo Skupnosti. Po 22 letih uporabe je nastopil čas, da znova razmislimo o sodni praksi, ki je opravila svojo nalogo v nekem zgodovinskem okviru Skupnosti, danes pa jo je prehitel razvoj pravnega reda Skupnosti.

59. Predvidljivo povečanje števila zadev, predloženih Sodišču, v ritmu novih širitev in nasičenje, ki bi ga povzročila dosledna uporaba sodbe CILFIT in drugi, prav tako govorita v korist rešitev, ki bi nekatere pristojnosti spet dodelile nacionalnim sodiščem. Reorganizacija sodnega dialoga z ustrezno razlago člena 234 ES bi po vsej verjetnosti namreč prispevala k temu, da se dejavnost Sodišča osredotoči na zadeve, ki načenjajo vprašanja splošnega pomena, to pa bi koristilo njegovi sodni praksi.( )

2. Teorija sodbe Foto-Frost

60. Sodišče je nekoliko spremenilo možnost, ki jo imajo nacionalna sodišča v skladu s členom 234, drugi odstavek, ES, da mu postavijo vprašanje za predhodno odločanje, s tem da je iz nje v nekaterih primerih naredilo obveznost, podobno tisti, ki jo imajo sodišča, ki odločajo na zadnji stopnji. Natančneje, s sodbo Foto-Frost, ki sem jo že navedel, je bila nacionalnim sodiščem, zoper odločitve katerih po nacionalnem pravu obstaja pravno sredstvo, odvzeta „pristojnost, da razglasijo neveljavnost aktov institucij Skupnosti“( ).

61. Razlogi za to odločitev so tako znani, da jih ni treba ponavljati; dovolj je, da jih na kratko naštejemo.

62. Sodišče najprej omeni tveganje, da bi razlike med sodišči držav članic v zvezi z veljavnostjo aktov Skupnosti ogrozile pravni red Skupnosti in tako škodile temeljni zahtevi po pravni varnosti( ); nato se sklicuje na skladnost sistema sodnega varstva, ustanovljenega s Pogodbo, ki je Sodišču dodelila nadzor zakonitosti v Evropski uniji( ); nazadnje trdi, da je v skladu s členom 20 Protokola o statutu Sodišča najprimernejši organ za odločanje o veljavnosti teh aktov, kajti ta določba daje institucijam pravico, da branijo njihovo veljavnost( ) v postopkih, ki tečejo v Luxembourgu.

63. Opozoriti je treba tudi, da je sodba Hoffmann-La Roche( ) že pred odločitvijo Foto-Frost nacionalno sodišče razrešila obveznosti, da Sodišču postavi vprašanje glede razlage ali veljavnosti v okviru postopka za izdajo začasne odredbe, če so stranke imele možnost začeti postopek v glavni stvari, v katerem bo začasno odločeno vprašanje lahko spet preučeno in predmet vprašanja za sprejetje predhodne odločbe( ). Velja pripomniti, da sodba Foto-Frost to predpostavko dopušča kot edino izjemo obveznosti, da se vprašanja glede veljavnosti predložijo Sodišču (točka 19); vendar se v nasprotju s sklepnimi predlogi generalnega pravobranilca Mancinija( ) nikjer ne sklicuje na sodbo Hoffmann-La Roche.

64. Sodba Zuckerfabrik Süderdithmarschen in Zuckerfabrik Soest( ) je nacionalnim sodiščem priznala pristojnost, da odložijo izvršitev nacionalnega upravnega akta, sprejetega v skladu s predpisom Skupnosti. Zahteve, ki morajo biti izpolnjene za odlog izvršitve domnevno neveljavnega akta, strogo omejujejo to možnost; nacionalno sodišče mora namreč resno dvomiti o veljavnosti tega akta, obstajati mora nujnost, prijavitelju mora groziti velika in nepopravljiva škoda in ustrezno se mora upoštevati interes Skupnosti.( )

65. Poznejša sodna praksa je še razširila izbor priložnosti, v katerih je mogoče izdati začasne odredbe vzporedno z vprašanjem za sprejetje predhodne odločbe. V skladu s sodbo Atlanta Fruchthandelsgesellschaft in drugi I( ) člen 249 ES ne izključuje pristojnosti nacionalnih sodišč, da izdajo začasne odredbe, s katerimi se prilagodijo ali uredijo pravni položaji ali odnosi, ki jih prizadeva nacionalni akt, ki temelji na predpisu Skupnosti, katerega veljavnost se izpodbija.

3. Zadeva v glavni stvari v kontekstu sodb CILFIT in drugi in Foto-Frost

66. Te premise so opredeljene, zato je zdaj treba ugotoviti, ali je College van Beroep zaradi očitne ničnosti spornega akta Skupnosti pristojno, da ga razglasi za ničnega v skladu s teorijo acte clair, ki jo je razvila sodba CILFIT in drugi, čeprav ga sodba Foto-Frost zavezuje, da Sodišču postavi vprašanje glede veljavnosti. Da bi bila ta možnost, ki jo podpira del doktrine( ), sprejeta, morajo biti pogoji iz sodne prakse CILFIT in drugi izpolnjeni, ne da bi spodkopali temelje sodbe Foto-Frost.

67. Načeloma je bilo dokazano, da se je predložitveno sodišče znašlo pred predpisom z enako vsebino – ki je sodil v zelo podoben časovni in vsebinski okvir – kot druga določba, katere neveljavnost je bila razglašena s sodbo Kloosterboer Rotterdam( ); zato je, če parafraziramo sodbo CILFIT in drugi, pravilna uporaba zakonodaje Skupnosti še toliko bolj očitna, ker ne dopušča nobenega utemeljenega dvoma o rešitvi zastavljenega vprašanja. Ne glede na to, da gre za formalno ločen akt Skupnosti, bi se bilo mogoče sklicevati na teorijo iz sodbe Da Costa en Schaake in drugi, saj je bila tudi sodba Kloosterboer Rotterdam izrečena v postopku na podlagi člena 234 ES.

68. Zato je smiselno trditi, da se pri vprašanju veljavnosti člena 3(1) in (3) Uredbe št. 1484/95 iz zadeve Kloosterboer Rotterdam in vprašanju glede člena 4(1) in (2) Uredbe št. 1423/95, ki je predmet tega vprašanja za sprejetje predhodne odločbe, znajdemo pred „istovetnostjo dejstev“ v smislu sodne prakse Da Costa en Schaake in drugi( ), na podlagi katere nizozemskemu sodišču ni treba postaviti vprašanja Sodišču.

69. Poleg tega vrsta podobnosti med zadevama krepi občutek, da v podobnem položaju nobeno nacionalno sodišče ne bi dvomilo glede pravilne uporabe zakonodaje Skupnosti, še posebej, ker je razlog za ničnost zadevnih členov, to je dejstvo, da je Komisija prekoračila meje svoje izvedbene pristojnosti( ), v obeh postopkih isti.

70. Torej bi se znašli pred zadnjim položajem, predvidenim v sodbi CILFIT in drugi, kajti Sodišče samo je v odločbi pred tem ugotovilo nezakonitost enake določbe, kot je izpodbijana določba v postopku v glavni stvari, kar bi izpolnilo zahteve najstrožjih razlag teorije acte clair, ki izključujejo vsakršno drugačno razlago.( )

71. V sporu v glavni stvari neveljavnost predpisa Skupnosti izpolnjuje pogoje iz sodbe CILFIT in drugi.

72. Vendar ta okoliščina ne zadošča, da bi nizozemsko sodišče razglasilo neveljavnost tega predpisa, ne da bi postavilo vprašanje za predhodno odločanje, saj mora hkrati ravnati tudi v skladu s sporočilom Foto-Frost.

73. Prvič, v zvezi z jamstvom za enotno uporabo zakonodaje Skupnosti je malo verjetno, da bi neveljavnost, ki jo odredi nacionalno sodišče ob predpostavki, kot je naša, ko imamo podobno odločbo Sodišča, povzročila tveganje razhajanja, ki bi ogrozilo enotnost pravnega reda Skupnosti.

74. Menim, da je glede na posebnosti te zadeve, ki so nedvomno redke, nezakonitost tako očitna, da se nobeno nacionalno sodišče ne bi oddaljilo od tega merila. Poleg tega okoliščine v tej zadevi zmanjšajo na minimum ali celo popolnoma izključijo tveganje, da bi nacionalna sodišča izrekla nezdružljive sodne odločbe.

75. Drugič, v zvezi s skladnostjo sistema sodnega varstva, ustanovljenega s Pogodbo, točki 16 in 17 sodbe Foto-Frost razkrijeta, da si je Sodišče podelilo izključno pristojnost, da razglasi ničnost aktov institucij Skupnosti, in da je treba pristojnosti, ki so mu podeljene s členom 230 ES, dopolniti s pristojnostjo za razglasitev ničnosti teh aktov, kadar se tak akt izpodbija pred nacionalnim sodiščem. Zdi se torej nesporno, da v zgodovinski fazi leta 1987 Sodišče ni želelo deliti te posebne pravice z nacionalnimi sodišči kljub besedilu člena 234 ES; ta člen jih namreč izrecno poziva, naj opravljajo to nalogo, medtem ko je obveznost, da postavijo vprašanje za sprejetje predhodne odločbe, pridržalo za sodišča, ki odločajo na zadnji stopnji, kajti tam je pravo tveganje za razhajanja v uporabi zakonodaje Skupnosti.

76. Sodna praksa pred sodbo Foto-Frost je poleg tega uzakonila domnevno zakonitost vseh aktov Skupnosti, dokler jih Sodišče ne razglasi za nične( ); zato očitna nezakonitost akta predpostavlja, da mora Sodišče predhodno odločiti v tem smislu( ).

77. Tretjič, mnenje, da je Sodišče najprimernejši organ za odločanje o zakonitosti aktov Skupnosti, ker člen 20 njegovega statuta omogoča institucijam Skupnosti, da sodelujejo v postopku in branijo njihovo veljavnost( ), zasluži kritiko, kajti zdi se, da v nacionalnih postopkovnih pravilih ni nobenih ovir, da se zadevna institucija udeleži zaslišanja, kadar se izpodbija eden od njenih aktov, niti da se jo uradno povabi na sodišče.

78. Sicer pa, če bi Sodišče dopustilo, da nacionalno sodišče ugotovi ničnost akta Skupnosti, se zdi normalno, da za to velja pogoj, da ima institucija, ki je akt izdala, možnost sodelovati v postopku.( )

79. Lahko bi mislili, da si je Sodišče dodelilo monopol za razglasitev ničnosti aktov Skupnosti bolj iz bojazni, da bi odprlo Pandorino skrinjico vprašanj o veljavnosti, kot zaradi resnične nevarnosti, ki jo pomenijo zadeve, kakršna je ta, ki teče pred College van Beroep; zato je treba poglobiti analizo sistema sodnega sodelovanja, uvedenega s Pogodbo, da bi ugotovili, ali je nacionalnim sodiščem mogoče priznati to pristojnost.

4. Razmišljanja o sodbi Foto-Frost z vidika mehanizma sodnega sodelovanja iz člena 234 ES

80. Ker je bilo treba še enkrat presoditi sodno prakso Foto-Frost, je bila ta zadeva dodeljena velikemu senatu; posledice morebitne odločitve so tako pomembne, da bi bilo vredno dopolniti postopek z obravnavo, da bi bolj poglobljeno in s polnim sodelovanjem držav članic in institucij Skupnosti obravnavali dilemo, ki je pred Sodiščem; to bi obogatilo razpravo in ji dalo diskurzivno razsežnost( ), ki je nujna, kadar se obravnava delitev sodnih pristojnosti med Sodiščem in nacionalnimi sodišči v Evropski uniji( ). S tako spremembo pojmovanja arhitekture postopkov bi napredovali v smeri izboljšanja predlagane analize, s tem da bi z raznovrstnim in večstranskim dialogom, ki je del evropske resničnosti in ustvarja ozračje zaupanja v sodno sodelovanje, vzpostavljeno s členom 234 ES, poiskali manj enoznačne rešitve. Sicer bi Sodišče ob najmanjšem znaku upora lahko kadar koli spet pridobilo odgovornost, prepuščeno nacionalnemu sodišču, tako kot se je zgodilo Sizifu: po vrnitvi v svet živih ga je Hermes za roko odpeljal nazaj v Had( ). Sodišče tega ni tako razumelo. Če bi mu manjkali nekateri elementi, da bi podprlo preobrat v svoji sodni praksi, bi lahko uvedlo ustni del postopka.

81. Predvsem je treba poudariti, da si je Sodišče v sodbi Foto-Frost dodelilo pristojnost brez podpore v besedilu člena 234 ES( ), s tem ko je uvedlo obveznost, da se postavi vprašanje za predhodno odločanje v tistih zadevah, kjer so avtorji Pogodbe predvideli samo možnost( ); s tem samo sebi priznava izključno pristojnost za nadzor veljavnosti aktov Skupnosti na račun nacionalnih sodišč( ). Nekega dne bo reka spet našla svojo strugo in nacionalno sodišče znova pridobilo vlogo, ki jo mora deliti s Sodiščem na prizorišču sodnega sodelovanja, in zapustilo funkcijo kretničarja, v kateri se je znašlo zaradi zaščitniškega refleksa Sodišča v Luxembourgu.

82. Ta zadeva bi lahko prispevala k prerazporeditvi njunih odgovornosti, če bi Sodišče pokazalo dovolj zrelosti, da vprašanje veljavnosti razširi s teorijo acte clair, ki jo je opredelila sodba CILFIT in drugi v zvezi z vprašanjem za predhodno odločanje o razlagi prava.

83. Po drugi strani se je del doktrine odločil za branje sodbe med vrsticami in ji pripisal drugačen pomen, kot se pokaže ob prvem branju besedila.( )

84. Čeprav je sodba CILFIT in drugi opredelila zadevno teorijo v okviru vprašanja o razlagi, je namreč v izreku pozvala najvišja nacionalna sodišča, naj bodo previdna pri vprašanjih, ki izhajajo iz razlage ali uporabe zakonodaje Skupnosti.( ) Vsekakor teza o acte clair zaradi zelo strogih pogojev, ki zanjo veljajo, dosega tako visoko stopnjo abstrakcije, da je ujeta v svet teoretičnega simbolizma.( )

85. Prav tako ni razloga, da bi na prvi mah izključili idejo, ki se je pojavila pred sodbama CILFIT in drugi in Foto-Frost, o obstoju očitno nezakonitih aktov( ), ki bi jih nacionalno sodišče razglasilo za nične ali neveljavne, ne da bi zato moralo Sodišču predložiti vprašanje za predhodno odločanje, zlasti v okoliščinah, kakršne so v tej zadevi.

86. Vrnitev teh pristojnosti nacionalnim sodiščem v skladu z besedilom in duhom Pogodbe, tudi če bi bile omejene na take predpostavke, to je na priznanje teorije o očitno ničnem aktu v okviru vprašanja o veljavnosti, bi spodbudilo pravosodni dialog, ki temelji na vzajemnem spoštovanju posebnih pravic vsakogar.( )

87. Poleg tega se v sodbi Foto-Frost, da bi se upravičilo, da je Sodišču dodeljena izključna pristojnost za razglasitev neveljavnosti aktov Skupnosti, v točki 17 trdi, da mu jo člen 230 ES dodeljuje tudi za ničnostno tožbo. Vendar je bil monopol Sodišča, da odloča o teh tožbah, upravičeno deležen kritik, ker ne izhaja iz besedila te določbe.( ) Če menimo, da nacionalna sodišča na podlagi člena 234 ES lahko odrečejo veljavnost tem aktom, po logiki v členu 230 ES ne bi bilo potrebno nikakršno sklicevanje na izključno pristojnost sodišča Skupnosti.

88. Poleg tega bi pretirano vztrajanje pri obveznosti, da nacionalno sodišče Sodišču predloži vprašanje za predhodno odločanje, v sporu podjetja Gaston Schul, čeprav je predpis očitno ničen, pričalo o formalističnem pretiravanju v nasprotju z načelom dobrega delovanja sodnega sistema. V tem okviru so stališča College van Beroep o ekonomičnosti postopka zelo pomembna.

89. Nacionalnemu sodišču se ne sme naložiti tako brezplodnega garanja kot Sizifu. Albert Camus je morda najbolj jasnovidno razmišljanje o Sizifu izrazil z besedama „absurdni junak“( ), kajti ni strašnejše kazni, kot je nekoristno in brezupno delo; kljub temu je Camus na koncu svojega dela prepričan, da Sizif „presega svojo usodo. Močnejši je od svoje skale,“( ) in rešuje ga zavest.( ) „Jasnovidnost, ki naj bi povzročala njegovo muko, hkrati dopolnjuje njegovo zmago.“( )

90. Za konec je treba ugotoviti, da v nasprotju z drugimi pobudami sodne prakse, ki so bile postopoma vključene v besedilo pogodb, sodba Foto-Frost ni omajala zakonodajalca Skupnosti, ki je zamudil različne priložnosti, zlasti Maastrichtsko in Amsterdamsko pogodbo in Pogodbo iz Nice ter Pogodbo o Ustavi za Evropo (podpisana 29. oktobra 2004; predviden začetek veljavnosti 1. novembra 2006, če jo bodo ratificirale vse države članice), da bi ta prispevek Sodišča vključil v primarno zakonodajo Unije. Zdi se, da je ta tišina preveč zgovorna in da vabi k razmisleku o nesprejemljivosti tako umetno ustvarjenega monopola.

91. Glede na navedeno ocenjujem, da mora odgovor na prvo vprašanje, ki ga je nizozemsko sodišče predložilo Sodišču, v okoliščinah, kakršne so v tej zadevi, sodiščem držav članic priznati pristojnost, da ne uporabljajo akta Skupnosti, katerega veljavnost se izpodbija. Moje prepričanje, da predlagana rešitev nikakor ne ogroža enotnosti zakonodaje Skupnosti, navsezadnje temelji na dejstvu, da bodo nacionalna sodišča ob najmanjšem dvomu uporabila „umetnost previdnosti“( ) in se odločila za vprašanje za predhodno odločanje.

VI – Predlog

92. Glede na vse te ugotovitve predlagam Sodišču, naj na vprašanji za predhodno odločanje College van Beroep voor het bedrijfsleven odgovori:

„1) Člen 234, tretji odstavek, ES nacionalnemu sodišču v smislu tega člena ne nalaga, naj Sodišču predloži vprašanje za predhodno odločanje o veljavnosti akta Skupnosti; lahko ga ne uporabi, kadar je Sodišče že razglasilo za neveljaven enakovreden akt, ki ima isti ničnostni razlog kot sporni akt.

2) Člen 4(1) in (2) Uredbe Komisije (ES) št. 1423/95 z dne 23. junija 1995 o podrobnih izvedbenih pravilih za uvoz proizvodov v sektorju sladkorja, razen melase, je neveljaven, kolikor določa, da mora biti dodatna dajatev, na katero se nanaša, načeloma določena na podlagi reprezentativne cene.“