HARTLAUER 
SODBA SODI ŠČA (veliki senat) 
z dne 10. marca 2009 * 
V zadevi C-169/07, 
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odlo čbe na podlagi člena 234 ES, ki ga 
je vlo žilo Verwaltungsgerichtshof (Avstrija) z odlo čbo z dne 22. februarja 2007, ki je 
prispela na Sodi šče 30. marca 2007, v postopku 
Hartlauer Handelsgesellschaft mbH 
proti 
Wiener Landesregierung , 
Oberösterreichische Landesregierung , 
* Jezik postopka: nem ščina. 
I - 1751 
SODBA Z DNE 10. 3. 2009 –ZADEVA C-169/07 
SODI ŠČE (veliki senat), 
v sestavi V. Skouris, predsednik, P. Jann, A. Rosas, K. Lenaerts, T. von Danwitz ,
predsedniki senatov, A. Tizzano, J. N. Cunha Rodrigues, sodnika, R. Silva de Lapuerta ,
sodnica, K. Schiemann, J. Malenovský (poro čevalec), A. Arabadjiev, sodniki, C. Toader ,
sodnica, in J.-J. Kasel, sodnik ,
generalni pravobranilec: Y. Bot ,
sodna tajnica: K. Sztranc-S ławiczek, administratorka ,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 26. februarja 2008 ,
ob upo števanju stali šč, ki so jih predlo žili:
–za Hartlauer Handelsgesellschaft mbH W. Graziani-Weiss, odvetnik, 
–za Oberösterreichische Landesregierung G. Hörmanseder, zastopnik, 
–za avstrijsko vlado C. Pesendorfer, F. Felix, G. Aigner in G. Endel, zastopniki, 
I - 1752 
HARTLAUER 
–za nizozemsko vlado C. Wissels, M. de Grave in Y. de Vries, zastopniki, 
–za norve ško vlado K. B. Moen in J. A. Dalbakk, zastopnika, 
–za Komisijo Evropskih skupnosti G. Braun, E. Traversa in V. Kreuschitz, zastopniki, 
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 
9. septembra 2008 
izreka naslednjo 
Sodbo 
Predlog za sprejetje predhodne odlo čbe se nana ša na razlago členov 43 ES in 48 ES. 
Ta predlog je bil vlo žen v okviru spora med dru žbo Hartlauer Handelsgesellschaft mbH
(v nadaljevanju: Hartlauer) na eni strani ter Wiener Landesregierung (vlada de žele 
I - 1753 1 
2 
SODBA Z DNE 10. 3. 2009 –ZADEVA C-169/07 
Dunaj) in Oberösterreichische Landesregierung (vlada Gornje Avstrije) na drugi strani
glede odlo čb slednjih o tem, da se dru žbi Hartlauer ne izda dovoljenje za ustanovitev in
upravljanje samostojnih zobozdravstvenih ambulant. 
Nacionalni pravni okvir 
3 Pogoji za ustanovitev in upravljanje zdravstvenih zavodov so na zvezni ravni dolo čeni 
z zakonom o zdravstvenih zavodih (Krankenanstaltengesetz, BGBl. 1/1957), kot je bil
spremenjen z zakonom, objavljenim v BGBl. I, 5/2001 (v nadaljevanju: KAG), naknadno
poimenovan „zakon o zdravstvenih in negovalnih zavodih “(Krankenanstalten- und 
Kuranstaltengesetz), kot je bil spremenjen z zakonom, objavljenim v BGBl. I, 122/2006
(v nadaljevanju: KAKuG). 
4 V dolo čbah člena 2(1) KAG in istega člena KAKuG izraz „zdravstveni zavod “
(Krankenanstalten) v smislu teh zakonov med drugim pomeni „samostojne ambulante 
(selbständige Ambulatorien) (in štituti za radiologijo, zobozdravstvene ambulante in
podobni zavodi); to so organizacijsko samostojni zavodi, katerih dejavnost so preiskave
ali zdravljenje oseb, katerih stanje ne zahteva hospitalizacije. “
5 Člen 3 KAG dolo ča: 
„1. Dovoljenje de želne vlade je potrebno tako za ustanovitev kot za upravljanje 
zdravstvenega zavoda. [ …] 
I - 1754 
6 HARTLAUER 
2. Dovoljenje za ustanovitev zdravstvenega zavoda v smislu odstavka 1 se lahko izda le, 
a)če ob upo števanju cilja zavoda, ki je naveden v predlogu, in predvidene ponudbe
storitev, ob upo števanju že obstoje če oskrbovalne ponudbe javnih zdravstvenih 
zavodov, zasebnih neprofitnih zdravstvenih zavodov in drugih zdravstvenih 
zavodov s koncesijo, ter če gre za ustanovitev zdravstvenega zavoda v obliki 
samostojne ambulante, tudi ob upo števanju oskrbovalne ponudbe zasebnih 
zobozdravnikov s koncesijo, lastnih zavodov nosilcev zdravstvenega zavarovanja
in zavodov s koncesijo, v primeru zobozdravstvenih ambulant pa tudi ob 
upoštevanju zasebnih zobozdravnikov ‚Dentisten ‘s koncesijo za to obstaja potreba; 
[…]“
Člen 3(1) in (2) KAKuG s podobnimi izrazi povzema člen 3(1) in (2) KAG, vendar 
dolo ča, da se navedeni predlog za dovoljenje preveri tudi glede na črta za zdravstvene 
zavode zadevne de žele in, če gre za ustanovitev zdravstvenega zavoda v obliki 
samostojne ambulante, tudi ob upo števanju oskrbovalne ponudbe slu žb navedenih 
zdravstvenih zavodov za ambulantno zdravljenje in zasebnih zdravnikov s koncesijo,
lastnih zavodov nosilcev zdravstvenega zavarovanja in zavodov s koncesijo ter ob 
upoštevanju oskrbovalne ponudbe zobozdravnikov. 
7 V skladu s členom 12(1), to čka 1, zveznega ustavnega zakona (Bundes-
Verfassungsgesetz) de žela sprejme izvedbeni zakon in zagotovi izvajanje zvezne 
zakonodaje o zdravstvenih zavodih. 
I - 1755 
SODBA Z DNE 10. 3. 2009 –ZADEVA C-169/07 
8 V času dejstev, upo števnih za re šitev spora med dru žbo Hartlauer in Wiener 
Landesregierung, je veljal zakon KAG. Ta je bil uveljavljen z zakonom de žele Dunaj 
o zdravstvenih zavodih iz leta 1987 (Wiener Krankenanstaltengesetz 1987, 
LGBl. 23/1987), kot je bil spremenjen z zakonom, objavljenim v LGBl. 48/2001 
(v nadaljevanju: Wr. KAG). 
9 Člen 4(2) Wr. KAG dolo ča: 
„[…] dovoljenje za ustanovitev zdravstvenega zavoda [kot samostojne ambulante] se
v skladu s pogoji, ki so nujni glede poznavanja medicine in zahtev brezhibnega
delovanja zavoda, lahko izda le, 
a)če ob upo števanju cilja zavoda, ki je naveden v predlogu, in predvidene ponudbe
storitev, ob upo števanju že obstoje če oskrbovalne ponudbe javnih zdravstvenih 
zavodov, zasebnih neprofitnih zdravstvenih zavodov in drugih zdravstvenih 
zavodov s koncesijo, ter če gre za ustanovitev zdravstvenega zavoda v obliki 
samostojne ambulante, tudi ob upo števanju oskrbovalne ponudbe zasebnih 
zdravnikov s koncesijo, lastnih zavodov nosilcev zdravstvenega zavarovanja in
zavodov s koncesijo, v primeru zobozdravstvenih ambulant pa tudi ob upo števanju 
zasebnih zobozdravnikov ‚Dentisten ‘s koncesijo za to obstaja potreba; 
[…]“
10V času dejstev, upo števnih za re šitev spora med dru žbo Hartlauer in Oberösterreichi -
sche Landesregierung, je veljal zakon KAKuG. Ta je bil uveljavljen z zakonom de žele 
I - 1756 
11 HARTLAUER 
Zgornja Avstrija o zdravstvenih zavodih iz leta 1997 (Oberösterreichisches Kranke -
nanstaltengesetz 1997, LGBl. 132/1997), kot je bil spremenjen z zakonom, objavljenim
v LGBl. 99/2005 (v nadaljevanju: OöKAG). 
Člen 5 OöKAG dolo ča: 
„[…] dovoljenje za ustanovitev zdravstvenega zavoda je treba izdati 
1.če obstaja potreba v smislu odstavka 2, 
[…] 
2.Potreba za ustanovitev zdravstvenega zavoda s ciljem, navedenim v povpra ševanju 
in ponudbi storitev, se presodi ob upo števanju najve čjega števila le žišč, dolo čenega 
v na črtu de žele Zgornja Avstrija za zdravstvene zavode [ …], ob upo števanju že 
obstoje če oskrbovalne ponudbe javnih zdravstvenih zavodov, zasebnih neprofitnih
zdravstvenih zavodov in drugih zdravstvenih zavodov s koncesijo v ustreznem
sektorju ter, če gre za ustanovitev zdravstvenega zavoda v obliki samostojne 
ambulante, tudi ob upo števanju oskrbovalne ponudbe slu žb zgoraj navedenih
zdravstvenih zavodov za ambulantno zdravljenje in zasebnih zdravnikov s konce -
sijo, lastnih zavodov nosilcev zdravstvenega zavarovanja in zavodov s koncesijo, 
v primeru zobozdravstvenih ambulant pa tudi ob upo števanju zasebnih 
zobozdravnikov ‚Dentisten ‘s koncesijo. [ …]“. 
I - 1757 
SODBA Z DNE 10. 3. 2009 –ZADEVA C-169/07 
12Člen 3(1) zakona o zdravni ški slu žbi iz leta 1998 (Ärztegesetz 1998, BGBl. I, 169/1998),
kot je bil spremenjen z zakonom, objavljenim v BGBl. I, 110/2001, dolo ča, da lahko 
zdravni ški poklic kot samozaposlene osebe opravljajo le splo šni zdravniki, poobla ščeni 
zdravniki in zdravniki specialisti. 
13Člen 52a tega zakona navaja, da je sodelovanje med zdravniki mogo če v okviru 
ordinacije skupine zdravnikov, ki ima samostojno pooblastilo za opravljanje poklica
(v nadaljevanju: ordinacija skupine zdravnikov). Pooblastilo ordinacije skupine 
zdravnikov za opravljanje poklica izhaja iz pooblastila zdravnikov in „Dentisten “, ki 
so osebno odgovorni dru žbeniki navedene ordinacije. To sodelovanje mora imeti 
statusno obliko dru žbe z neomejeno odgovornostjo. Le zdravniki in „Dentisten “
z dovoljenjem za izvajanje svojega poklica kot samozaposlene osebe so lahko osebno
odgovorni dru žbeniki v ordinaciji skupine zdravnikov. 
14Člen 26(1) zakona o opravljanju poklica zobozdravnika (Zahnärztegesetz, BGBl. I,
126/2005), ki je za čel veljati 1. januarja 2006, kot je bil spremenjen z zakonom,
objavljenim v BGBl. I, 80/2006, dolo ča: 
„Sodelovanje članov zobozdravni ške zbornice, ki ta poklic opravljajo kot samozapo -
slene osebe v smislu člena 24(1), je mogo če tudi v okviru ordinacije skupine
zobozdravnikov, ki ima samostojno pooblastilo za opravljanje tega poklica in ki mora
imeti pravno obliko pridobitne dru žbe z neomejeno odgovornostjo v smislu člena 1 
zakona o pridobitnih dru žbah [ …]. Dru žbeniki ordinacije skupine zobozdravnikov, ki so 
osebno odgovorni, so lahko le člani zobozdravni ške zbornice in zdravniki, ki imajo
dovoljenje za opravljanje poklica zobozdravnika kot samozaposlene osebe. Nobena
druga oseba ne more biti dru žbenik ordinacije skupine zobozdravnikov, zato tudi ne 
more imeti dele ža pri prometu oziroma dobi čku. “
15Za ustanovitev ordinacije skupine zobozdravnikov ni treba opraviti nobenega preizkusa
potreb v smislu zgoraj navedene zakonodaje. 
I - 1758 
HARTLAUER 
16V zvezi z odgovornostjo organov socialne varnosti glede medicinske oskrbe iz 
predlo žitvene odlo čbe izhaja, da veljavna ureditev napotuje predvsem na sistem storitev
v naravi (Sachleistungssystem). Na podlagi tega sistema morajo organi socialne varnosti
dati izjavo, ki zavarovancem omogo ča uporabljanje zdravstvenih storitev, ne da bi 
morali pla čati honorarje ponudniku storitev. Navedeni sistem pomeni, da te storitve
zagotavljajo bodisi subjekti organov socialne varnosti bodisi subjekti oziroma zasebni
zdravniki, ki so jim ti organi podelili koncesijo in ki zanje opravljajo te storitve na njihov 
račun (v nadaljevanju: zdravniki s koncesijo). 
17Kot dopolnilni sistem sistemu storitev obstaja sistem povra čila stro škov, ki jih je 
zavarovanec pla čal vnaprej (Kostenerstattungssystem). Po tem sistemu morajo organi
socialne varnosti povrniti stro ške zdravljenja, ki so jih zavarovanci priglasili, ko so 
namesto zdravnika s koncesijo obiskali zdravnika, ki nima koncesije, in so 
z zadnjenavedenim sklenili dogovor o stro ških. Zavarovanec ima torej pravico, da 
mu organ socialne varnosti povrne stro ške, ki jih je pla čal vnaprej, do vi šine 80 % zneska, 
ki bi ga pristojni nosilec zavarovanja moral kriti, če bi se obrnil na zdravnika s koncesijo. 
Spora o glavni stvari in vpra šanji za predhodno odlo čanje 
18Z odlo čbo Wiener Landesregierung z dne 29. avgusta 2001 je bila zavrnjena pro šnja 
družbe Hartlauer, ki ima sede žv Nem čiji, za izdajo dovoljenja za ustanovitev zasebnega 
zdravstvenega zavoda v statusni obliki samostojne zobozdravstvene ambulante 
v 21. okro žju Dunaja. Wiener Landesregierung se je v zvezi s tem sklicevala na 
člen 4 Wr. KAG in na poro čilo strokovnjaka za upravo s podro čja medicine. V skladu 
s tem poro čilom naj bi ponudbo zobozdravstvene oskrbe na Dunaju zadostno 
zagotavljali javni zdravstveni zavodi, zasebni nepridobitni zdravstveni zavodi in drugi
zasebni zdravniki s koncesijo, ki ponujajo primerljive storitve. Ta presoja je bila 
opravljena glede na razmerje med številom prebivalstva in številom zobozdravnikov, ki 
je takrat bilo 2207 prebivalcev na enega zobozdravnika. Wiener Landesregierung je na
podlagi ugotovitev strokovnjaka ugotovila, da ustanovitev zdravstvenega zavoda ne bi 
I - 1759 
SODBA Z DNE 10. 3. 2009 –ZADEVA C-169/07 
bistveno pospe šila, pove čala ali izbolj šala zdravstvene oskrbe prebivalcev Dunaja in 
torej ne obstaja potreba po na črtovani zobozdravstveni ambulanti. 
19Oberösterreichische Landesregierung je iz podobnih razlogov z odlo čbo z dne 
20. septembra 2006 podjetju Hartlauer zavrnila izdajo dovoljenja za ustanovitev 
samostojne zobozdravstvene ambulante v mestu Wels. Preu čitev te vloge je bila 
opravljena na podlagi čakalne dobe za obisk pri ponudnikih storitev, navedenih 
v členu 5(2) OöKAG, vklju čno s tistimi, ki delajo v zadevnih zdravstvenih zavodih za 
ambulantno zdravljenje. 
20Družba Hartlauer je torej vlo žila to žbo zoper obe odlo čbi pri Verwaltungsgerichtshof, 
ki je zdru žilo obravnavanje obeh zadev. 
21To sodi šče se spra šuje o skladnosti nacionalnih pravil, ki se v zvezi z opredelitvijo potreb 
glede ustanovitve zdravstvenega zavoda obravnavajo v postopku v glavni stvari, 
s členom 43 ES in kako na to skladnost vpliva okoli ščina, da pri presoji teh potreb 
člen 5(2) OöKAG zdaj zahteva tudi upo števanje oskrbe, ki se zagotavlja s storitvami
ambulantnega zdravljenja nekaterih zdravstvenih zavodov, kar naj bi še bolj ote žilo 
dostop novega kandidata na zadevni trg. 
22V teh okoli ščinah je Verwaltungsgerichtshof prekinilo odlo čanje in Sodi šču 
v predhodno odlo čanje predlo žilo ti vpra šanji: 
„1.Ali člen 43 ES (v povezavi s členom 48 ES) nasprotuje uporabi nacionalnega
predpisa, v skladu s katerim je za ustanovitev zasebnega zdravstvenega zavoda 
v statusni obliki samostojne zobozdravstvene ambulante (zobne ambulante) 
potrebna pridobitev dovoljenja in se ta zavrne, če glede na navedeno dejavnost 
zavoda in predvideno ponudbo storitev ob upo števanju že obstoje če oskrbovalne 
I - 1760 
HARTLAUER 
ponudbe zasebnih zdravnikov s koncesijo, lastnih zavodov zdravstvenih zavaro -
valnic ter zasebnih zobozdravnikov s koncesijo ni potrebe po ustanovitvi zobne
ambulante? 
2.Ali je odgovor na prvo vpra šanje druga čen, če je treba pri presoji potreb upo števati 
tudi obstoje čo oskrbovalno ponudbo javnih ambulant, zasebnih neprofitnih in
drugih zdravstvenih ustanov s koncesijo? “
Vpra šanji za predhodno odlo čanje 
Dopustnost 
23Avstrijska vlada je na obravnavi izpodbijala dopustnost vpra šanja za predhodno 
odlo čanje z zatrjevanjem, da se dru žba Hartlauer napa čno sklicuje na pravila Skupnosti. 
V obravnavani zadevi naj bi bila namre č čezmejna zveza ustvarjena umetno, ker naj bi 
bila dru žba Hartlauer h čerinska dru žba avstrijske dru žbe, ki naj bi se želela ponovno 
vklju čiti v Avstriji in ki naj bi ustanovila to h čerinsko dru žbo zgolj zato, da bi njen 
polo žaj spadal na podro čje uporabe prava Skupnosti. 
24V zvezi s tem je treba poudariti, da lahko le nacionalna sodi šča, pred katerimi te če sodni 
postopek in ki morajo prevzeti odgovornost za sodbo, ki jo izdajo, glede na posebnosti
zadeve presodijo o nujnosti sprejetja predhodne odlo čbe, da bi lahko izdala sodbo, in 
o upo števnosti vpra šanj, ki jih zastavijo Sodi šču. Ker se postavljena vpra šanja nana šajo 
I - 1761 
SODBA Z DNE 10. 3. 2009 –ZADEVA C-169/07 
na razlago prava Skupnosti, mora Sodi šče na čeloma odlo čiti (glej zlasti sodbi z dne
13. marca 2001 v zadevi PreussenElektra, C-379/98, Recueil, str. I-2099, to čka 38, in 
z dne 29. aprila 2004 v zadevi Kapper, C-476/01, Recueil, str. I-5205, to čka 24). 
25Sodi šče lahko zavrne odlo čanje o vpra šanju za predhodno odlo čanje, ki ga zastavi 
nacionalno sodi šče, zlasti če razlaga pravila Skupnosti, ki jo zahteva nacionalno sodi šče, 
očitno nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari
oziroma če gre za hipoteti čen primer (sodba z dne 3. junija 2008 v zadevi Intertanko in
drugi, C-308/06, ZOdl., str. I-4057, to čka 32 in navedena sodna praksa). 
26V obravnavani zadevi ni o čitno, da zahtevana razlaga nima nobene zveze z dejanskim
stanjem ali predmetom spora o glavni stvari oziroma da gre za hipoteti čen primer. 
27V teh okoli ščinah je treba to vpra šanje za predhodno odlo čanje šteti za dopustno. 
Prvo vpra šanje 
28Predlo žitveno sodi šče s tem vpra šanjem v bistvu spra šuje, ali člena 43 ES in 48 ES 
nasprotujeta nacionalnim dolo čbam, kot se obravnavajo v postopku v glavni stvari, na 
podlagi katerih je za ustanovitev zdravstvenega zavoda v obliki samostojne 
zobozdravstvene ambulante dolo čena pridobitev dovoljenja in na podlagi katerih je 
treba pridobitev dovoljenja zavrniti, če ob upo števanju že obstoje če oskrbovalne 
ponudbe zasebnih zdravnikov s koncesijo ni nobene potrebe, ki bi upravi čevala 
ustanovitev te ambulante. 
I - 1762 
HARTLAUER 
Uvodne ugotovitve 
29Prvič, treba je opozoriti, da iz sodne prakse in člena 152(5) ES izhaja, da pravo Skupnosti 
ne posega v pristojnost dr žav članic glede ureditve njihovih sistemov socialne varnosti 
in zlasti glede sprejetja dolo čb za organizacijo ter zagotavljanje zdravstvenih storitev in
zdravljenja. Vendar morajo dr žave članice pri izvajanju te pristojnosti spo štovati pravo 
Skupnosti, zlasti dolo čbe Pogodbe ES o prostem pretoku, vklju čno s svobodo 
ustanavljanja. Navedene dolo čbe obsegajo prepoved za dr žave članice, da uveljavijo 
oziroma ohranijo neupravi čene omejitve izvajanja teh svobo ščin na podro čju 
zdravstvenega varstva (glej v tem smislu sodbe z dne 7. februarja 1984 v zadevi 
Duphar in drugi, 238/82, Recueil, str. 523, to čka 16; z dne 16. maja 2006 v zadevi Watts, 
C-372/04, ZOdl., str. I-4325, to čki 92 in 146, in z dne 11. septembra 2008 v zadevi 
Komisija proti Nem čiji, C-141/07, ZOdl., str. I-6935, to čki 22 in 23). 
30V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba pri presoji spo štovanja te obveznosti 
upoštevati dejstvo, da dr žava članica lahko odlo či o ravni, na kateri namerava zagotoviti 
varovanje javnega zdravja, in na činu, kako jo je treba dose či. Ker se lahko ta raven 
razlikuje med dr žavami članicami, je treba tem priznati diskrecijsko pravico (zgoraj
navedena sodba Komisija proti Nem čiji, to čka 51 in navedena sodna praksa). 
31Drugi č, pojasniti je treba, da se postopki v glavni stvari nana šajo na zahtevo, v skladu 
s katero se dovoljenje, ki temelji na merilu potrebe prebivalstva, zahteva le za 
ustanovitev samostojne zobne ambulante ne glede na vpra šanje, ali lahko tak zavod
nato sklene dogovor z organom socialne varnosti, ki bi mu omogo čal opravljanje 
zdravstvenih storitev v okviru sistema storitev. Dru žba Hartlauer v zvezi s tem potrjuje,
da namerava opravljati zdravstvene storitve v okviru sistema povra čila stro škov, ki jih je 
zavarovanec pla čal vnaprej, in da ne želi pridobiti statusa zavoda s koncesijo. 
I - 1763 
SODBA Z DNE 10. 3. 2009 –ZADEVA C-169/07 
32Treba bi bilo torej raziskati, ali navedena zahteva pomeni omejitev v smislu člena 43 ES, 
in če je tako, preizkusiti, ali je taka omejitev lahko upravi čena. 
Obstoj omejitve svobode ustanavljanja 
33V skladu z ustaljeno sodno prakso člen 43 ES nasprotuje vsakemu nacionalnemu 
ukrepu, ki bi –tudi če se uporabi brez razlikovanja glede na dr žavljanstvo –lahko oviral 
ali zmanj šal privla čnost izvr ševanja svobode ustanavljanja s strani dr žavljanov 
Skupnosti, ki je zagotovljena s Pogodbo (glej zlasti sodbi z dne 14. oktobra 2004 
v zadevi Komisija proti Nizozemski, C-299/02, ZOdl., str. I-9761, to čka 15, in z dne 
21. aprila 2005 v zadevi Komisija proti Gr čiji, C-140/03, ZOdl., str. I-3177, to čka 27). 
34Nacionalni predpisi, ki za ustanovitev podjetja druge dr žave članice dolo čajo pridobitev 
dovoljenja, pomenijo omejitev v smislu člena 43 ES, ker lahko ovirajo izvajanje svobode 
ustanavljanja tega podjetja, s tem da prepre čujejo svobodno izvajanje njegovih 
dejavnosti prek stalne poslovne enote. 
35Navedeno podjetje namre čpo eni strani tvega, da bo imelo dodatne upravne in finan čne 
stroške, ki jih prina ša vsaka izdaja takega dovoljenja. Po drugi strani nacionalni predpisi 
pridr žujejo izvajanje dejavnosti samozaposlene osebe nekaterim gospodarskim 
subjektom, ki izpolnjujejo nekatere vnaprej dolo čene zahteve, katerih izpolnjevanje
pogojuje izdajo tega dovoljenja (glede svobode opravljanja storitev glej sodbi z dne
25.julija 1991 v zadevi Säger, C-76/90, Recueil, str. I-4221, to čka 14, in z dne 
21. septembra 2006 v zadevi Komisija proti Avstriji, C-168/04, ZOdl., str. I-9041, 
točka 40). 
36Poleg tega je Sodi šče že presodilo, da če nacionalni predpisi za izvajanje dejavnosti 
dolo čajo pogoj glede ekonomskih oziroma socialnih potreb po tej dejavnosti, ti predpisi 
I - 1764 
HARTLAUER 
pomenijo omejitev, če omejujejo število izvajalcev storitev (glej v tem smislu sodbi z dne
27. septembra 2001 v zadevi Gloszczuk, C-63/99, Recueil, str. I-6369, to čka 59, in z dne 
15. junija 2006 v zadevi Komisija proti Franciji, C-255/04, ZOdl., str. I-5251, to čka 29). 
37V sporih o glavni stvari nacionalni predpisi za ustanovitev zdravstvenega zavoda, kot je
samostojna zobna ambulanta, dolo čajo, da mora biti predhodno izdano upravno 
dovoljenje. Poleg tega dolo čajo, da se tako dovoljenje lahko odobri le, če „obstaja 
potreba “, ki upravi čuje ustanovitev novega zavoda ob upo števanju oskrbovalne 
ponudbe zlasti zdravnikov s koncesijo. 
38Ti predpisi odvra čajo podjetja iz drugih dr žav članic oziroma jim prepre čujejo izvajanje
njihovih dejavnosti na avstrijskem ozemlju prek stalne enote zdravstvenega zavoda.
Njihova uporaba je v obravnavani zadevi popolnoma onemogo čila dostop dru žbe 
Hartlauer na trg zobozdravstvenih storitev v Avstriji. 
39Zato navedeni predpisi pomenijo omejitev svobode ustanavljanja v smislu člena 43 ES, 
ne glede na zatrjevani neobstoj diskriminacije na podlagi dr žavljanstva zadevnih 
strokovnjakov. 
40V teh okoli ščinah je treba preizkusiti, ali so sporne dolo čbe lahko objektivno 
utemeljene. 
I - 1765 
SODBA Z DNE 10. 3. 2009 –ZADEVA C-169/07 
Utemeljenost omejitve svobode ustanavljanja 
41Oberösterreichische Landesregierung ter avstrijska in norve ška vlada zatrjujejo, da je
zahteva, v skladu s katero se za ustanovitev samostojne zobne ambulante zahteva
pridobitev dovoljenja, utemeljena z razlogi, povezanimi z varovanjem javnega zdravja.
Ta sistem naj bi zagotavljal kakovostno, uravnote ženo in dostopno zdravstveno oskrbo 
ter finan čno ravnote žje socialne varnosti, tako da bi organom socialne varnosti 
omogo čal obvladovanje stro škov, s tem da jih prilagodijo na črtovanim potrebam. 
42Zahteva po predhodnem dovoljenju naj bi bila dejansko nujno potrebna za ohranitev
temeljev zdravstvenega sistema, ki ga je vzpostavil avstrijski zakonodajalec, ki naj bi se
odlo čil dati prednost sistemu storitev ter zdravstveni oskrbi prebivalstva, ki jo
zagotavljajo subjekti, ki se financirajo iz javnih skladov. Zdravstveno oskrbo naj bi torej
zagotavljali predvsem zdravniki s koncesijo. Nenadzorovana širitev ponudbe z ustanav -
ljanjem novih samostojnih zobnih ambulant bi torej imela usodne posledice za 
ekonomski polo žaj teh zdravnikov in zato tudi na dostop pacientov do zdravstvenih
storitev, ki jih ponujajo navedeni zdravniki na celotnem nacionalnem ozemlju, ker bi
take ambulante do neke mere izrinile te zdravnike s trga. 
43Avstrijska vlada tudi navaja, da so te omejitve nujne zato, ker se zakoni na podro čju 
javnega zdravja, ki obi čajno urejajo trg, uporabljajo le omejeno in ker trg pogosto ne
deluje. Med drugim naj na tem podro čju ne bi vladal zakon ponudbe in povpra ševanja. 
Ponudba naj bi vplivala na povpra ševanje tako, da naj pove čanje ponudbe ne bi 
povzro čilo zmanj šanja obsega storitev niti razdelitev istega obsega med ve čizvajalcev, 
ampak pove čanje obsega storitev po ustaljeni ceni. Nenadzorovano pove čanje števila 
ponudnikov zdravstvenih storitev bi tako obremenilo organe socialne varnosti s stro ški, 
ki jih ni mogo če nadzirati. Vendar naj ti organi kljub temu ne bi imeli nobene mo žnosti 
urejati trg prek politike pogodb o koncesiji, ker čeprav novim ponudnikom storitev ne
ponujajo koncesij, bi ti morali v okviru sistema povra čila stro škov, ki jih je zavarovanec 
I - 1766 
HARTLAUER 
plačal vnaprej, pla čati zneske, ki so skoraj enaki zneskom, pla čanim v okviru sistema 
storitev. Iz tega naj bi izhajala takoj šnja ogrozitev finan čnih sposobnosti sistema 
socialne varnosti. 
44Glede tega je treba opozoriti, da je omejitev svobode ustanavljanja, ki se uporabi brez
diskriminacije na podlagi dr žavljanstva, lahko utemeljena zaradi nujnih razlogov 
splošnega interesa, pod pogojem, da zagotavlja uresni čitev želenega cilja, in ne sme 
presegati tega, kar je nujno potrebno, da se ta cilj dose že (zgoraj navedena sodba 
Komisija proti Gr čiji, to čka 34 in navedena sodna praksa). 
45V obravnavani zadevi ni sporno, da se sistem predhodnih dovoljenj, ki se obravnavajo
v postopku v glavni stvari, uporablja nediskriminatorno glede na dr žavljanstvo. 
46Poleg tega je varovanje javnega zdravja med nujnimi razlogi splo šnega interesa, ki na 
podlagi člena 46(1) ES lahko utemeljijo omejitev svobode ustanavljanja. 
47Iz sodne prakse izhaja, da sta lahko dva cilja izjemi, če prispevata k pove čanju stopnje 
varovanja zdravja, in sicer cilj ohranitve kakovostnih, uravnote ženih in vsem dostopnih 
zdravstvenih oziroma bolni šničnih storitev ter cilj prepre čitve nevarnosti resne 
ogrozitve finan čnega ravnote žja sistema socialne varnosti (glej v tem smislu zgoraj 
navedeno sodbo Watts, to čki 103 in 104 ter navedena sodna praksa). 
48Vzvezi s prvim od teh ciljev člen 46 ES dr žavam članicam omogo ča, da omejijo svobodo 
opravljanja zdravstvenih in bolni šničnih storitev, če je ohranitev zdravstvene 
zmogljivosti ali zdravstvene pristojnosti na nacionalnem ozemlju pomembna za 
I - 1767 
SODBA Z DNE 10. 3. 2009 –ZADEVA C-169/07 
javno zdravje ali pre živetje prebivalstva (glej v tem smislu sodbo z dne 13. maja 2003
v zadevi Müller-Fauré in van Riet, C-385/99, Recueil, str. I-4509, to čka 67, in zgoraj 
navedeno sodbo Watts, to čka 105). 
49Glede drugega od teh ciljev je treba opozoriti, da je cilj na črtovanja zdravstvenih 
storitev, katerega posledica je med drugim zahteva za pridobitev dovoljenja za 
ustanovitev novega zavoda, zagotavljanje nadzorovanja stro škov in prepre čevanje 
razsipavanja finan čnih, tehni čnih in člove ških virov, ker sektor zdravstvene oskrbe 
ustvarja znatne stro ške in mora ustrezati nara ščajo čim potrebam, finan čni viri, ki se 
lahko namenijo zdravstveni oskrbi, pa so omejeni ne glede na na čin finaciranja (glede 
bolni šnične oskrbe v okviru svobode opravljanja storitev glej zgoraj navedeni sodbi
Müller-Fauré in van Riet, to čka 80, in Watts, to čka 109). 
50Zato je treba preveriti, ali se z omejitvami, ki se obravnavajo v postopku v glavni stvari,
lahko zagotavlja uresni čitev ciljev glede ohranitve kakovostne, uravnote žene in vsem 
dostopne zdravstvene oskrbe ter glede prepre čitve nevarnosti resne ogrozitve 
finan čnega ravnote žja sistema socialne varnosti. 
51Zato ni mogo če v celoti izklju čiti, glede na to, kar je Sodi šče že presodilo glede 
bolni šničnih ustanov (sodba z dne 12. julija 2001 v zadevi Smits in Peerbooms, 
C-157/99, Recueil, str. I-5473, to čke od 76 do 80, in zgoraj navedena sodba Watts, 
točke od 108 do 110), da se zavodi za ambulantno zdravljenje, kot so zdravni ške 
ordinacije in ambulante, tudi lahko na črtujejo. 
52Načrtovanje, ki zahteva predhodno dovoljenje za ustanovitev novih ponudnikov 
zdravljenja, se lahko izka že za nujno potrebno za zapolnitev morebitnih praznin pri
dostopu do ambulantnega zdravljenja in za prepre čitev ustvarjanja subjektov, zaradi
katerih nastaja dvojno zaposlovanje, tako da zagotavlja zdravstveno oskrbo, ki se
prilagaja potrebam prebivalstva, pokriva celotno ozemlje in upo števa geografske regije, 
ki so izolirane oziroma imajo kako druga če manj ugodnosti. 
I - 1768 
53 HARTLAUER 
Z enakim namenom je dr žavi članici dana mo žnost, da organizira storitve zdravstvene
oskrbe tako, da da prednost sistemu storitev, zato da se vsem pacientom na celotnem
nacionalnem ozemlju omogo či čim la žji dostop do storitev zdravnikov s koncesijo. 
54Vendar v obravnavani zadevi dva sklopa ugotovitev nasprotujeta priznanju, da zadevna
zakonodaja zagotavlja uresni čitev zgoraj navedenih ciljev. 
55Prvič, treba je opozoriti, da je nacionalna zakonodaja primerna za zagotavljanje 
navedenega cilja le, če resni čno zagotavlja, da se ta cilj dose že dosledno in sistemati čno 
(glej v tem smislu sodbi z dne 6. marca 2007 v zdru ženih zadevah Placanica in drugi,
C-338/04, C-359/04 in C-360/04, ZOdl., str. I-1891, to čki 53 in 58, in z dne 17. julija
2008 v zadevi Corporación Dermoestética, C-500/06, ZOdl., str. I-5785, to čki 39 in 40). 
56Iz člena 3(1) in (2) KAG in iz istega člena KAKuG, ki sta bila uveljavljena s čle-
noma 4 Wr. KAG in 5 OöKAG, izhaja, da se predhodno dovoljenje, ki temelji na presoji
potreb trga, zahteva za ustanovitev in upravljanje novih samostojnih zobnih ambulant
ne glede na njihovo velikost, za ustanovitev novih ordinacij skupin zobozdravnikov pa
ne glede na njihovo velikost ni dolo čen noben sistem dovoljenja. 
Vendar iz predlo žitvene odlo čbe izhaja, da imajo kraj in oprema ordinacij skupine
zdravnikov lahko podobne zna čilnosti kot kraj in oprema zobnih ambulant in da
pacient pogosto ne bi opazil razlike med temi subjekti. 
I - 1769 57 
SODBA Z DNE 10. 3. 2009 –ZADEVA C-169/07 
58Poleg tega ordinacije skupine zobozdravnikov na splo šno ponujajo enake zdravstvene 
storitve kot zobne ambulante in zanje veljajo enaki tr žni pogoji. 
59Poleg tega lahko ordinacije skupin zobozdravnikov in zobozdravstvene ambulante
obsegajo podobno število zobozdravnikov. Res pa je, da so zobozdravniki –ki opravljajo 
zdravstvene storitve v ordinaciji skupine zobozdravnikov –družbeniki, ki so osebno 
odgovorni in lahko neodvisno opravljajo zobozdravni ško dejavnost, zobozdravniki, ki
opravljajo svojo dejavnost v ambulanti, pa imajo status zaposlene osebe. Vendar iz spisa,
ki je bil predlo žen Sodi šču, ni razvidno, da bi taka okoli ščina imela dolo čen vpliv na 
naravo in obseg opravljenih storitev. 
60Ker imata ti dve kategoriji ponudnikov storitev lahko podobne zna čilnosti in podobno 
število zobozdravnikov ter lahko opravljata enak obseg zdravstvenih storitev, lahko
imata podoben vpliv na zadevni trg zdravstvenih storitev in torej lahko podobno
ogrozita ekonomski polo žaj zdravnikov s koncesijo v nekaterih geografskih obmo čjih in 
s tem uresni čitev ciljev na črtovanja pristojnih organov. 
61Ta nedoslednost bi ogrozila tudi prepre čevanje nevarnosti resne ogrozitve finan čnega 
ravnote žja nacionalnega sistema socialne varnosti. Čeprav bi nenadzorovana vklju čitev 
samostojnih zobozdravstvenih ambulant lahko vodila k znatnemu pove čanju obsega
zdravstvenih storitev po ustaljenih cenah v breme tega sistema, avstrijska vlada ni
predlo žila nobenega dokaza, ki bi pojasnil, zakaj bi tak u činek lahko imela le vklju čitev 
navedenih ambulant, vklju čitev ordinacij skupin zobozdravnikov pa ne. 
62Sicer pa se opravljanje zobozdravstvene oskrbe v teh samostojnih ambulantah lahko
izkaže za racionalnej še ob upo števanju njihove organizacije, ve čjega števila zdravnikov 
ter skupne opreme in medicinskih naprav, ki jim omogo čajo zmanj šanje stro škov 
I - 1770 
HARTLAUER 
delovanja. Zanje je torej zna čilno zagotavljanje zdravstvenih storitev v okoli ščinah, ki so 
cenej še zlasti v primerjavi z zdravniki zasebniki, ki nimajo takih ugodnosti. Zato če 
storitev zdravstvene oskrbe opravijo take ustanove, to lahko pomeni u činkovitej šo 
uporabo javnih skladov, ki so del pravne ureditve zdravstvenega zavarovanja. 
63V teh okoli ščinah je treba ugotoviti, da nacionalni predpisi, ki se obravnavajo 
v postopku v glavni stvari, ne sledijo dosledno in sistemati čno navedenim ciljem, ker za 
ustanovitev ordinacije skupine zobozdravnikov ne dolo čajo sistema predhodnega 
dovoljenja, za nove zobozdravstvene ambulante pa ga dolo čajo. 
64Drugi č, iz ustaljene sodne prakse je razvidno, da sistem predhodnega upravnega
dovoljenja ne more vzpostaviti legitimnosti diskrecijskega ravnanja nacionalnih 
organov, tako da dolo čbam Skupnosti, zlasti tistim glede temeljne svobo ščine, kot je 
ta, ki se obravnava v postopku v glavni stvari, odvzame polni u činek. Zato mora sistem 
predhodnega upravnega dovoljenja –da bi bil utemeljen, čeprav kr ši tako temeljno 
svobo ščino –temeljiti na objektivnih, nediskriminatornih in vnaprej znanih merilih, ki 
dolo čajo meje diskrecijske pravice nacionalnih organov (glej v tem smislu sodbo z dne
20. februarja 2001 v zadevi Analir in drugi, C-205/99, Recueil, str. I-1271, to čki 37 in 38, 
in zgoraj navedeno sodbo Müller-Fauré in van Riet, to čki 84 in 85). 
65V postopkih v glavni stvari je treba poudariti, da zadevni predpisi za izdajo dovoljenja za
ustanovitev nove zobozdravstvene ambulante dolo čajo le en pogoj, in sicer obstoj
potrebe po storitvah, ki jih ponuja nova ustanova. Ta pogoj izhaja iz člena 3(2) KAG in iz 
istega člena KAKuG in je bil povzet v de želni zakonodaji, namre čv členih 4 Wr. KAG in 
5 OöKAG. 
I - 1771 
SODBA Z DNE 10. 3. 2009 –ZADEVA C-169/07 
66Iz spisa je razvidno, da je navedeni pogoj v praksi preverjen na podlagi razli čnih meril, 
odvisno od zadevne de žele. 
67V de želi Dunaj je torej presoja obstoja potrebe opravljena na podlagi števila pacientov 
na zobozdravnika na obmo čju oskrbe. V de želi Zgornja Avstrija pa je utemeljena 
s čakalno dobo za obisk pri takem zdravniku. 
68Vendar je treba za de želo Dunaj ugotoviti, da obravnavano število ni dolo čeno niti niso 
bili zainteresirani o njem kakor koli vnaprej obve ščeni. 
69V de želi Zgornja Avstrija je bila upo števna presoja opravljena na podlagi odgovorov
zobozdravnikov, ki opravljajo dejavnost na ciljnem obmo čju samostojne zobozdrav -
stvene ambulante, katere vklju čitev je na črtovana, čeprav so ti zobozdravniki 
neposredni potencialni konkurenti te ustanove. Taka metoda lahko ogrozi objektivnost
in nepristranskost obravnavanja vloge za zadevno dovoljenje. 
70V teh okoli ščinah je treba ugotoviti, da sistem predhodnega upravnega dovoljenja, ki se
obravnava v postopku v glavni stvari, ne temelji na pogoju, s katerim bi bilo mogo če 
dovolj omejiti diskrecijsko pravico nacionalnih organov. 
71Iz navedenega izhaja, da nacionalni predpisi niso primerni za zagotovitev kakovostne,
uravnote žene in vsem dostopne zdravstvene oskrbe in za prepre čitev nevarnosti resne 
ogrozitve finan čnega ravnote žja sistema socialne varnosti. 
I - 1772 
HARTLAUER 
72Zato je treba na prvo vpra šanje odgovoriti, da člena 43 ES in 48 ES nasprotujeta 
nacionalnim dolo čbam, kot so te, ki se obravnavajo v postopku v glavni stvari, na
podlagi katerih je potrebno dovoljenje za ustanovitev zasebnega zdravstvenega zavoda
v obliki samostojne zobozdravstvene ambulante in na podlagi katerih se to dovoljenje
ne izda, če ob upo števanju oskrbovalne ponudbe zasebnih zobozdravnikov s koncesijo
ne obstaja potreba po ustanovitvi takega zavoda, ker te dolo čbe ne dolo čajo takega
sistema tudi za ordinacije skupine zobozdravnikov in ker ne temeljijo na pogoju,
s katerim bi bilo mogo če dovolj omejiti diskrecijsko pravico nacionalnih organov. 
Drugo vpra šanje 
73Glede na odgovor na prvo vpra šanje ni treba odgovoriti na drugo vpra šanje. 
Stroški 
74Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred
predlo žitvenim sodi ščem, to odlo či o stro ških. Stro ški, prigla šeni za predlo žitev stali šč
Sodi šču, ki niso stro ški omenjenih strank, se ne povrnejo. 
Iz teh razlogov je Sodi šče (veliki senat) razsodilo: 
Člena 43 ES in 48 ES nasprotujeta nacionalnim dolo čbam, kot so te, ki se 
obravnavajo v postopku v glavni stvari, na podlagi katerih je potrebno dovoljenje 
I - 1773 
SODBA Z DNE 10. 3. 2009 –ZADEVA C-169/07 
za ustanovitev zasebnega zdravstvenega zavoda v obliki samostojne zobozdrav -
stvene ambulante in na podlagi katerih se to dovoljenje ne izda, če ob upo števanju
oskrbovalne ponudbe zasebnih zobozdravnikov s koncesijo ne obstaja potreba po
ustanovitvi takega zavoda, ker te dolo čbe ne dolo čajo takega sistema tudi za
ordinacije skupine zobozdravnikov in ker ne temeljijo na pogoju, s katerim bi bilo
mogo če dovolj omejiti diskrecijsko pravico nacionalnih organov. 
Podpisi 
I - 1774