SKLEPNI PREDLOGI N. WAHLA – ZADEVA C‑207/13





SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

NILSA WAHLA,

predstavljeni 27. marca 2014( )

Zadeva C‑207/13

Wagenborg Passagiersdiensten BV

Eigen Veerdienst Terschelling BV

MPS Stortemelk BV

MPS Willem Barentsz BV

MS Spathoek NV

GAF Lakeman, trading as Rederij Waddentransport

proti

Minister van Infrastructuur en Milieu

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Nizozemska))

„Svoboda opravljanja storitev – Uredba (EGS) št. 3577/92 – Pojem ‚pomorska kabotaža‘ – Uporaba – Prevoz potnikov med nizozemsko celino in nekaterimi otoki v nizozemskem delu Vatenskega morja – Priloga I k Direktivi 2006/87/ES – Člen 1(2) Uredbe (ES) št. 1370/2007“

1. Terminologija, ki se uporablja za vodna telesa, je iz neznanih razlogov tako raznolika, da obstaja verjetnost zmede. Na splošno bi lahko veljalo pravilo, da je „morje“ večje od jezera, da je povezano z večjim oceanom oziroma je del večjega oceana in da nima sladke, temveč slano vodo. Vendar ni vedno tako.( )

2. V teh sklepnih predlogih bo v središču pozornosti Vatensko morje, edinstveno evropsko vodno telo, ki se začne pri mestu Den Helder na Nizozemskem, se razteza vzdolž severozahodne obale Nemčije in se konča pri Blåvands Huku na jugozahodnem delu Danske. Otoki ob njegovem robu, imenovani tudi Frizijski otoki, tvorijo delno oviro do Severnega morja. Nizozemski in nemški del Vatenskega morja sta bila leta 2009 dodana na seznam krajev svetovne dediščine Organizacije združenih narodov za izobraževanje, znanost in kulturo (v nadaljevanju: Unesco), Danska pa je leta 2013 zaprosila, da bi to priznanje podelili tudi preostalemu delu.( )

3. Po mnenju Unesca je Vatensko morje največji svetovni neprekinjeni sistem peščenih in muljastih plitvin, ki ob oseki niso prekrite z vodo in kjer naravni procesi nemoteno potekajo na večini območja. Obsega številne prehodne cone med kopnim, morjem in sladko vodo ter je bogato z vrstami, ki so posebej prilagojene zahtevnim okoljskim razmeram. Velja za eno najpomembnejših območij za ptice selivke na svetu in je povezano v mrežo drugih ključnih krajev za te ptice.( )

4. To ne pomeni, da je sodobna družba s svojimi potrebami pustila Vatensko morje nedotaknjeno. Najmanj od začetka 20. stoletja med nizozemsko celino in nekaterimi otoki v nizozemskem delu Vatenskega morja vozijo trajekti. Eno glavnih vprašanj v obravnavani zadevi je, ali se Uredba (EGS) št. 3577/92 (v nadaljevanju: uredba o kabotaži)( ) uporablja za to vodno telo. Če je tako, je treba tudi preveriti, ali bi glede na liberalizacijo pomorskih storitev, za katero si prizadeva navedena uredba, nizozemska vlada v letu 2011 lahko zakonito dodelila licence nekaterim ladjarskim družbam brez predhodnega za konkurenco odprtega razpisnega postopka.

5. Kot bomo videli, se uredba o kabotaži uporablja za „pomorski promet [prevoz]“, to je prevoz po morju. Nizozemska vlada predvsem trdi, da Vatensko morje ni „morje“ za namene uredbe o kabotaži, temveč celinsko vodno telo, ki torej ne spada na področje uporabe navedene uredbe. V nadaljevanju bom razložil, zakaj se s tem ne strinjam.

I – Pravni okvir

A – Pravo EU

6. V skladu s členom 1 uredbe o kabotaži se od 1. januarja 1993 svoboda zagotavljanja prevozov v pomorskem prometu v državah članicah (pomorska kabotaža) uporablja za ladjarje EU, katerih ladje so registrirane v državi članici in plujejo pod zastavo države članice, pod pogojem, da te ladje izpolnjujejo vse pogoje za izvajanje kabotaže v tej državi članici.

7. Člen 2 te uredbe vsebuje te opredelitve pojmov:

„V tej uredbi:

1. ‚prevozi v pomorskem prometu v državi članici (pomorska kabotaža)‘ pomenijo prevoze, ki se praviloma opravljajo za plačilo in zlasti vključujejo:

[…]

(c) otoško kabotažo: pomeni prevoz potnikov ali blaga po morju med:

– pristanišči na ozemlju in enem ali več otokih ene in iste države članice,

– pristanišči na otokih ene in iste države članice […]“

8. Člen 4(1) uredbe o kabotaži vsebuje pravila o pogodbah o gospodarski javni službi (v nadaljevanju: PGJS) in obveznostih gospodarske javne službe (v nadaljevanju: OGJS). V skladu s to določbo lahko država članica sklene PGJS z ladijskimi prevozniki, ki sodelujejo v rednih prevozih na otoke, z otokov in med otoki, ali takim družbam naloži OGJS kot pogoj za zagotavljanje storitev kabotaže. V tej določbi je tudi navedeno, da kadar koli država članica sklene PGJS ali naloži OGJS, to stori na nediskriminatorni podlagi za vse ladjarje EU.

9. Uredba (ES) št. 1370/2007( ) določa podrobna pravila o zagotavljanju storitev splošnega interesa na področju javnega potniškega prevoza (v nadaljevanju: uredba o javnem potniškem prevozu). Člen 1(2) te uredbe določa:

„Ta uredba se uporablja za nacionalno in mednarodno opravljanje storitev javnega potniškega prevoza po železnici in za ostale vrste prevoza po tirih ter za prevoz po cesti […] Države članice lahko to uredbo uporabljajo za prevoz potnikov po celinskih plovnih poteh in, brez poseganja v [uredbo o kabotaži], za prevoz potnikov po nacionalnih morskih vodah.“

10. Člen 5 uredbe o javnem potniškem prevozu določa:

„[…]

3. Vsak pristojni organ, ki se odloči, da bo storitve zaupal tretji osebi, ki ni notranji izvajalec, [PGJS] sklepa na podlagi za konkurenco odprtega razpisnega postopka, razen v primerih iz odstavkov 4, 5 in 6. Sprejeti postopek za konkurenčni razpis je odprt za vse izvajalce, je pravičen ter upošteva načela preglednosti in nediskriminacije. Postopek se lahko po oddaji ponudb in morebitnem predizboru nadaljuje s pogajanji, ki se odvijajo v skladu s temi načeli, da bi se doseglo dogovor, kako kar najbolje izpolniti specifične ali zapletene zahteve.

4. Pod pogojem, da nacionalno pravo tega ne prepoveduje, se pristojni organi lahko odločijo za neposredno sklenitev [PGJS], če je njihova povprečna letna vrednost ocenjena na manj kot 1.000.000 EUR ali če je njihov namen letno opraviti manj kot 300.000 kilometrov storitev javnega potniškega prevoza.

Če se [PGJS] sklene neposredno z malim [ali] srednje velikim podjetjem, ki upravlja največ 23 vozil, se te zgornje meje lahko povišajo bodisi do povprečne letne vrednosti, ocenjene na manj kot 2.000.000 EUR ali, če zadevajo letno izvedbo storitev, vrednosti, manjše od 600.000 kilometrov storitev javnega potniškega prevoza.“

11. Člen 7(2) uredbe o javnem potniškem prevozu določa pravila o objavi ustreznih informacij v zvezi s postopkom sklenitve pogodbe o izvajanju javne službe.

12. Direktiva 2006/87/ES( ) določa tehnične predpise za plovila, namenjena za plovbo po celinskih plovnih poteh. Člen 1(1)(a) razvršča celinske plovne poti EU v različne cone. V skladu s členom 1(2) lahko vsaka država članica po posvetovanju s Komisijo spremeni razvrstitev svojih plovnih poti. Zadevna država članica obvesti Komisijo o teh spremembah vsaj šest mesecev pred začetkom njihove veljavnosti, obvestiti pa mora tudi druge države članice.

13. Priloga I k Direktivi 2006/87 vsebuje seznam celinskih plovnih poti iz člena 1. Za Kraljevino Nizozemsko je navedba „[Vatensko morje]: vključno s povezavami s Severnim morjem“ vpisana pod cono 2 v poglavju 1 zadevne priloge.

B – Nizozemsko pravo

14. Potniški prevoz na Nizozemskem ureja zakon z dne 6. julija 2000 o novi ureditvi javnega potniškega prometa, vključno s prevozom z avtobusom in taksijem (zakon o potniškem prometu iz leta 2000) (Wet van 6 juli 2000, houdende nieuwe regels omtrent het openbaar vervoer, besloten busvervoer en taxivervoer (wet personenvervoer 2000)( )) (v nadaljevanju: Wp2000). Člen 1 Wp2000 opredeljuje izključno licenco kot pravico do izvajanja dejavnosti javnega prevoza na določenem območju za določeno časovno obdobje ob izključitvi tretjih strank. Člen 19(1) Wp2000 prepoveduje izvajanje dejavnosti javnega prevoza brez licence, člen 49 tega zakona pa dopušča, da se pravila, ki urejajo razpisni postopek, sprejmejo s podzakonskim aktom.

15. V skladu s členom 2(1) Wp2000 se ta zakon uporablja za javni prevoz potnikov po cesti, železnici ali s sistemom za usmerjanje. Vendar člen 2(2) Wp2000 dopušča, da se področje uporabe tega zakona razširi s podzakonskim aktom.

16. Ministrski odlok o prevozu potnikov – Odlok z dne 14. decembra 2000 o sprejetju uredbe za izvajanje zakona o potniškem prometu iz leta 2000 (sklep o potniškem prometu iz leta 2000) (Besluit van 14 december 2000, houdende vaststelling van een algemene maatregel van bestuur ter uitvoering van de Wet personenvervoer 2000 (Besluit personenvervoer 2000)( )) (v nadaljevanju: Bp2000) – vsebuje predpise, ki dopolnjujejo Wp2000. Člen 7a Bp2000 se nanaša na licence za potniški prevoz glede otokov Vlieland, Terschelling, Ameland in Schiermonnikoog v Vatenskem morju. Določba je bila v Bp2000 vnesena z ministrskim odlokom z dne 23. decembra 2009 in je začela veljati 4. februarja 2010. Člen 7a(1) Bp2000 določa, da se člena 19(1) in 49 Wp2000 uporabljata tudi za storitve trajektnega ali ladijskega prevoza med dvema ali več pristanišči, ki zagotavljajo dostop do Vatenskega morja.

17. V skladu s členom 7a(3) Bp2000 se licence dodelijo za največ 15 let na podlagi za konkurenco odprtega razpisnega postopka, v zvezi s katerim se uporablja člen 5(3) uredbe o javnem potniškem prevozu. Z odstopanjem od tega se lahko v skladu s členom 7a(4) navedenega odloka prva licenca dodeli neposredno, če so izpolnjena merila iz člena 5(4) navedene uredbe.

II – Dejansko stanje, postopek in vprašanja za predhodno odločanje

18. Zasebna podjetja, ki so stranka v postopku v glavni stvari, ponujajo storitve trajektnega potniškega prevoza po Vatenskem morju. Družba Wagenborg Passagiersdiensten (v nadaljevanju: Wagenborg) je od začetka 20. stoletja skrbela za trajektne povezave med otokoma Ameland in Schiermonnikoog ter nizozemsko celino. Družba Terschellinger Stoombootmaatschappij (v nadaljevanju: TSM) opravlja podobne storitve za otoka Vlieland in Terschelling. Nizozemska vlada je v 80. letih prejšnjega stoletja in potem spet leta 2006 in 2007 z družbama Wagenborg in TSM (v nadaljevanju: imetnici licence) sklenila različne PGJS za storitve trajektnega prevoza na zgoraj navedene otoke (v nadaljevanju: zadevni otoki).

19. Potem ko je 4. februarja 2010 začel veljati člen 7a Bp2000, je nizozemska vlada objavila obvestilo, v katerem sta bila določena namen in postopek, ki ga je treba spoštovati glede prve dodelitve licenc – kot je navedeno v členu 7a(4) Bp2000 – za izključno pravico do izvajanja storitev trajektnega prevoza na zadevne otoke in z njih. Temu obvestilu je 26. maja 2010 sledila spletna objava razpisne dokumentacije in pogojev, ki so urejali razpisni postopek. Razpis za dodelitev licenc je bil sprejet 9. marca 2011, končna razpisna dokumentacija pa je bila 9. maja 2011 objavljena v Staatscourant (uradni list).

20. Družbi TSM in Eigen Veerdienst Terschelling (v nadaljevanju: EVT) sta predložili ponudbi za licenco za otoka Vlieland in Terschelling, družba Wagenborg pa je predložila ponudbo za licenco za otoka Ameland in Schiemonnikoog.

21. Minister van Infrastructuur en Milieu (v nadaljevanju: minister) je z odločbama z dne 24. maja 2011 licenco za otoka Vlieland in Terschelling dodelil družbi TSM, licenco za otoka Ameland in Schiemonnikoog pa družbi Wagenborg (v nadaljevanju: izpodbijani licenci). Minister je z odločbo z dne 21. junija 2011 zavrnil ponudbo, ki jo je predložila družba EVT.

22. Družbe EVT, Stortemelk, Willem Barentsz, Spathoek in Waddentransport (v nadaljevanju: konkurenti) so vložile ugovore zoper odločbe z dne 24. maja 2011 in 21. junija 2011. Minister je te ugovore zavrnil z odločbami z dne 8. marca 2012. Z zadnjenavedenimi odločbami je bil k odločbama z dne 24. maja 2011 in 21. junija 2011 dodan dopolnilni pogoj, tako da so bile storitve potniškega prevoza, ki jih zajemajo izpodbijane licence, omejene na največ 300.000 kilometrov letno.

23. Konkurenti so po tem odločbe z dne 8. marca 2012 izpodbijali pred College van Beroep voor het Bedrijfsleven (upravno sodišče za trgovino in industrijo).( )

24. Konkurenti trdijo, da neposredna dodelitev izpodbijanih licenc na podlagi člena 5(4) uredbe o javnem potniškem prevozu ni bila zakonita, saj po njihovem mnenju uporaba te določbe za zadevne storitve v skladu s členom 1(2) navedene uredbe ni dovoljena. Poleg tega konkurenti menijo, da je poseben način dodelitve izpodbijanih licenc v nasprotju s členom 4 uredbe o kabotaži in posledično s členom 1(2) uredbe o javnem potniškem prevozu.

25. Če se uredba o kabotaži ne uporablja za Vatensko morje, pa Konkurenti podredno trdijo, da čeprav je področje uporabe uredbe o javnem potniškem prevozu mogoče razširiti na prevoz po celinskih plovnih poteh, se enaka razširitev ne more uporabiti za člen 5(4) navedene uredbe.

26. Nazadnje, konkurenti zatrjujejo, da mora država članica, če se odloči za razširitev področja uporabe uredbe o javnem potniškem prevozu, uredbo za tak prevoz uporabljati v celoti (vključno z obveznostjo objave iz člena 7), česar minister ni storil.

27. Minister odgovarja, prvič, da možnost razširitve področja uporabe uredbe o javnem potniškem prevozu izhaja iz nacionalne zakonodaje, to je iz členov 2(2) in 49 Wp2000. Drugič, minister trdi, da se uredba o kabotaži ne uporablja za Vatensko morje. Tretjič, merilo 300.000 kilometrov iz člena 5(4) uredbe o javnem potniškem prevozu se lahko uporablja za prevoz potnikov po Vatenskem morju. Nazadnje, minister trdi, da člen 1(2) uredbe o javnem potniškem prevozu omogoča državi članici, da za to vrsto prevoza uporabi le nekatere določbe navedene uredbe, kot so tiste, ki urejajo dodeljevanje in trajanje licenc.

28. College van Beroep voor het Bedrijfsleven je podvomilo o področju uporabe uredbe o kabotaži in njenem razmerju do drugih zakonodajnih aktov EU, zato je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

„1. Ali označitev nizozemskega dela Vatenskega morja kot celinske plovne poti (plovna pot v coni 2) v Prilogi I k Direktivi 2006/87 nasprotuje uporabi uredbe o kabotaži za javni potniški promet po Vatenskem morju med nizozemsko celino ter frizijskimi otoki Terschelling, Vlieland, Ameland in Schiermonnikoog?

2. Ali uporaba uredbe o kabotaži nasprotuje uporabi [uredbe o javnem potniškem prevozu] glede na njen člen 1(2)?

3. Ali smejo države članice na podlagi člena 1(2) [uredbe o javnem potniškem prevozu] razglasiti, da se za javni potniški promet po vodnih poteh uporablja izključno eden ali več delov te uredbe, v obravnavanem primeru odstavek 3 člena 5 in z njim povezani odstavek 4 tega člena?

4. Ali se sme razglasiti, da se izjema iz člena 5(4) [uredbe o javnem potniškem prevozu], zlasti v njem navedeno merilo prevožene poti 300.000 km, (sama) uporablja za javni potniški promet po vodnih poteh?

5. Če je odgovor na četrto vprašanje pritrdilen, kakšne posledice je treba pripisati dejstvu, da so bile v obravnavanem primeru koncesije za javni potniški promet po vodnih poteh podeljene, ne da bi bili izpolnjeni pogoji iz člena 7(2) [uredbe o javnem potniškem prevozu]?“

29. Pisna in ustna stališča so predložili imetnici licence, konkurenti, nizozemska vlada in Komisija.

III – Analiza

A – Uvodne ugotovitve

30. Pet vprašanj, ki jih je predložilo College van Beroep voor het Bedrijfsleven, je mogoče povzeti tako.

31. Predložitveno sodišče želi s prvim vprašanjem za predhodno odločanje izvedeti, ali označitev Vatenskega morja kot „celinske plovne poti“ v enem od aktov sekundarne zakonodaje – namreč v Direktivi 2006/87 – nasprotuje uporabi drugega akta sekundarne zakonodaje – namreč uredbe o kabotaži – za isto vodno telo.

32. Pri tem vprašanju se domneva, da se uredba o kabotaži uporablja za Vatensko morje. Dejansko se zdi, da predložitveno sodišče – čeprav ni povsem gotovo – meni, da se, kar izhaja iz načina, kako je to vprašanje postavljeno. Vseeno je treba ob upoštevanju ugovorov imetnic licence in nizozemske vlade najprej preučiti to vprašanje.

33. Ob upoštevanju prvega vprašanja želi predložitveno sodišče z drugim vprašanjem izvedeti, ali se uredba o javnem potniškem prevozu in uredba o kabotaži medsebojno izključujeta.

34. Vprašanji 3 in 4, ki se nekoliko prekrivata in ju bom zato obravnaval skupaj, se nanašata na vprašanje, ali sme država članica glede na člen 1(2) uredbe o javnem potniškem prevozu uporabljati le nekatere določbe in/ali merila, ki jih ta uredba določa za storitve kabotaže, in zlasti ali lahko prosto uporabi le razdaljo 300.000 kilometrov kot merilo oziroma prag, pod katerim se ne zahteva za konkurenco odprt razpisni postopek. S tem vprašanjem se torej predpostavlja, da je odgovor na drugo vprašanje, da se uredba o javnem potniškem prevozu in uredba o kabotaži medsebojno ne izključujeta.

35. S petim vprašanjem predložitveno sodišče predvsem sprašuje, kakšne bi bile posledice neizpolnitve zahtev po objavi iz člena 7(2) uredbe o kabotaži. Vendar je bilo to vprašanje postavljeno le za primer, če bi bil odgovor na četrto vprašanje pritrdilen – to je, če se ugotovi, da lahko država članica člen 5(4) uredbe o javnem potniškem prevozu posamično uporablja za storitve kabotaže.

36. V nadaljevanju bom predstavil razloge, iz katerih menim, da se uredba o kabotaži uporablja za Vatensko morje, čeprav je to v Direktivi 2006/87 označeno kot celinska plovna pot. Pri obravnavanju drugega vprašanja bom potem obrazložil medsebojno povezavo med uredbo o kabotaži in uredbo o javnem potniškem prevozu. To bo vzpostavilo temelje za razpravo o možnosti, da države članice na storitve kabotaže razširijo le specifične določbe iz uredbe o javnem potniškem prevozu, kot je izpostavljeno v tretjem in četrtem vprašanju. Nazadnje bom preučil, ali je dejansko treba odgovoriti na peto vprašanje.

37. Preden pa se lotim predmeta vprašanj za predhodno odločanje, je treba obravnavati ugovora nizozemske vlade glede dopustnosti prvega in drugega vprašanja.

B – Dopustnost prvega in drugega vprašanja

38. Nizozemska vlada trdi, da sta prvo in drugo vprašanje nedopustni iz istega razloga, namreč, ker nanju ni treba odgovoriti, da bi rešili spor pred predložitvenim sodiščem.

39. Nizozemska vlada zatrjuje, da se uredba o kabotaži v skladu z najpomembnejšim ciljem iz tretje, četrte in pete uvodne izjave v njeni preambuli( ) uporablja le za čezmejne položaje. Nizozemska vlada se v podporo tej trditvi sklicuje na Uredbo (EGS) št. 3921/91( ), ki se po njenem mnenju ne uporablja za povsem notranje položaje. Nazadnje, zadevna vlada trdi, da se določbe o prostem pretoku v PDEU ne uporabljajo za položaje, v katerih so vsa pomembna dejstva omejena na eno državo članico. Ob sklicevanju na dejstvo, da se vse izpodbijane licence nanašajo na ozemlje Nizozemske in da so vsa podjetja, ki so stranke v sporu o glavni stvari, nizozemska, nizozemska vlada torej meni, da se uredba o kabotaži za obravnavani spor ne uporablja in da ni treba odgovoriti na prvi vprašanji za predhodno odločanje.

40. Glede tega je treba spomniti, da je v skladu s členom 267 PDEU le nacionalno sodišče, ki odloča v sporu in mora prevzeti odgovornost za sodno odločitev, ki jo je treba sprejeti, glede na posebnosti zadeve pristojno za presojo o tem, ali potrebuje predhodno odločbo, in o upoštevnosti vprašanj, ki jih predloži Sodišču. Posledično je Sodišče, kadar se predložena vprašanja nanašajo na razlago prava EU, načeloma dolžno odločiti. Sodišče lahko predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki mu ga je predložilo nacionalno sodišče, zavrne samo, če je očitno, da zahtevana razlaga nima nobene povezave z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo dejanskih ali pravnih elementov, ki so potrebni za to, da bi lahko na postavljena vprašanja dalo koristne odgovore.( )

41. V obravnavani zadevi ne gre za nobenega od navedenih položajev.

42. Sodišče sicer lahko v nekaterih primerih predloge za sprejetje predhodne odločbe razglasi za nedopustne, kadar so vsa upoštevna dejstva omejena na eno državo, vendar je treba spomniti, da taka odločba o zavrnitvi pristojnosti običajno temelji na določbah o prostem pretoku, ki so vsebovane v Pogodbi DEU.( ) Čeprav obravnavana zadeva ne zajema svobode opravljanja storitev, jo v bistvu ureja instrument usklajevanja, namreč uredba o kabotaži. Tako je trditev glede dopustnosti neupoštevna.

43. Poleg tega se uredba o kabotaži v skladu s svojim členom 1 uporablja za ladjarje EU, katerih ladje so registrirane v državi članici in plujejo pod zastavo države članice, pod pogojem, da te ladje izpolnjujejo vse pogoje za izvajanje kabotaže v tej državi članici. Ta določba ne zahteva nobenega čezmejnega elementa. To je podprto z izrazom „v državah članicah“ v tretji in četrti uvodni izjavi uredbe o kabotaži (na katero se – nenavadno – sklicuje nizozemska vlada) ter opredelitvijo pojma „pomorska kabotaža“ v členu 2(1) kot „prevozi v pomorskem prometu v državi članici“ (poudarek je moj).( ) Dejstvo, da so v Uredbi št. 3921/91 morda ponovljene zahteve Pogodbe DEU glede obstoja čezmejnega elementa, ne pomeni, da je treba tako zahtevo praviloma uporabiti za druge instrumente usklajevanja.

44. To so pomembni vidiki zadeve, ki tudi vplivajo na mojo presojo prvega vprašanja za predhodno odločanje. Trditve nizozemske vlade glede uporabe uredbe o kabotaži za povsem notranje položaje se dejansko nanašajo na predmet prvih dveh vprašanj za predhodno odločanje, in ne na njuno dopustnost.( )

45. Na podlagi tega menim, da sta prvo in drugo vprašanje dopustni.

C – Obravnava vprašanj za predhodno odločanje

1. Prvo vprašanje

46. Prvo vprašanje za predhodno odločanje se v bistvu nanaša na posledice, ki jih za področje uporabe uredbe o kabotaži prinaša dejstvo, da je Vatensko morje v skladu z Direktivo 2006/87 razvrščeno med „celinske plovne poti“.

47. Preden odgovorim na to vprašanje, je treba ugotoviti, ali se uredba o kabotaži sploh uporablja za Vatensko morje.

a) Uporaba uredbe o kabotaži za Vatensko morje

48. Menim, da iz besedila, strukture in cilja uredbe o kabotaži izhaja, da se uporablja za Vatensko morje.

49. V skladu z besedilom člena 1 uredbe o kabotaži ta ureja storitve „pomorske kabotaže“. Kot je omenjeno zgoraj, je ta pojem v členu 2(1) opredeljen kot „prevozi v pomorskem prometu v državi članici“.

50. Preprosto povedano, uporaba uredbe o kabotaži je odvisna od tega, ali izpodbijane licence zadevajo prevoz po morju. Po mojem mnenju prevoz z nizozemske celine po Vatenskem morju do zadevnih otokov in z njih precej očitno pomeni prevoz po morju.

51. Dejansko ni bilo nobenega pravega argumenta, da Vatensko morje ni „morje“ za namene uredbe o kabotaži. Nihče ne trdi, da gre za zaprto vodno telo, da njegove vode niso slane ali da gre za rečno plovno pot. Poleg tega, čeprav Frizijski otoki oblikujejo „prekinjeno črto“, ki Vatensko morje ločuje od Severnega morja, se obe morji vendarle zlivata drugo v drugo. Zato se zdi, da ime tega vodnega telesa ni popolnoma naključno.( )

52. Glede sistematične razlage uredbe o kabotaži bi poudaril, da opredelitev iz člena 2 dopolnjujejo primeri tega, kaj je pomorska kabotaža. Iz člena 2(1)(c) zadevne uredbe dejansko sledi, da se pomorska kabotaža nanaša na „prevoze, ki se praviloma opravljajo za plačilo,“ in vključuje „zlasti“ otoško kabotažo, ki pomeni prevoz potnikov ali blaga po morju med pristanišči na ozemlju in enem ali več otokih ene in iste države članice ali pristanišči na otokih ene in iste države članice.( )

53. S tega vidika morajo izpodbijane licence spadati v „otoško kabotažo“.

54. Cilj uredbe o kabotaži je uresničevati svobodo opravljanja storitev v zvezi s pomorsko kabotažo v skladu s pogoji in izjemami, ki jih ta uredba določa.( )

55. V zvezi s tem ni sporno, da vsa podjetja, ki so stranke v sporu o glavni stvari, ponujajo storitve trajektnega potniškega prevoza po Vatenskem morju in da so vsa izrazila interes za izpodbijane licence. Poleg tega trajektni prevozi za plačilo na zadevne otoke potekajo od zgodnjega 20. stoletja. Ob upoštevanju teh okoliščin bi bilo v nasprotju s ciljem uredbe o kabotaži, če bi Vatensko morje izključili iz liberalizacije, za katero si prizadeva ta uredba.

56. Na podlagi tega sem prepričan, da se uredba o kabotaži uporablja za Vatensko morje. Taka razlaga je podprta tudi s sodno prakso.

57. Sodišče je v zadevi Komisija proti Španiji( ) namreč menilo, da Ria de Vigo, morski rokav, ki se zajeda globoko v notranjost avtonomne skupnosti Galicija, spada na področje uporabe uredbe o kabotaži. Videti je, da odločilno merilo pri tej sodbi ni bilo dejstvo, da je Ria de Vigo rečna dolina, temveč dejstvo, da „jo zaliva morje“.( ) Sodišče je sledilo sklepnim predlogom takratnega generalnega pravobranilca A. Tizzana, ki je ugotovil, da „[ni] nobenega dvoma […], da so vode rokava Ría de Vigo morske, to pa glede na besedilo navedenih določb [uredbe o kabotaži] zadošča za uvrstitev prevozov, ki se opravljajo v teh vodah, med prevoze, opravljane ‚po morju‘“.( )

58. Poleg tega je generalni pravobranilec P. Cruz Villalón pred kratkim izrazil stališče, da kljub dejstvu, da je zelo majhen del v primerjavi s celotno potjo, ki jo opravi ladja, opravljen po morju, to zadošča, da se prevoz opredeli kot „pomorska kabotaža“.( )

59. Tega stališča nikakor ne omajajo trditve, ki jih je navedla nizozemska vlada, imetnici licence pa sta jih v bistvu ponovili. Nizozemska vlada poleg ponovitve trditve iz točke 39 zgoraj glede zahteve po čezmejnem elementu trdi, da je tudi Komisija v četrtem poročilu o izvajanju uredbe o kabotaži menila, da se uredba o kabotaži ne uporablja za Vatensko morje.( ) Po mnenju nizozemske vlade je Vatensko morje v skladu z mednarodnim pravom razvrščeno med „celinske plovne poti“, saj je na kopenski strani temeljne črte teritorialnega morja Nizozemske.( ) Nazadnje, ta vlada poudarja, tako kot imetnici licence, morfološke in navtične razlike med Vatenskim morjem in Rio de Vigo.

60. Glede trditve, da se zahteva čezmejni element, se preprosto sklicujem na točki 43 in 44 zgoraj.

61. Glede poročila Komisije, ki ga v drugi trditvi navaja nizozemska vlada, bi poudaril, da je bilo poročilo pripravljeno zaradi spremljanja izvajanja uredbe o kabotaži v skladu z njenim členom 10.( ) Tako poročilo, ki vsebuje dejanske ocene, ki se lahko sčasoma spremenijo, ne more zavezovati Komisije v pravnih postopkih, še precej manj pa to sodišče, ko se mu predlaga, naj poda razlago o področju uporabe sekundarne zakonodaje, kot je uredba o kabotaži.( ) Poleg tega moram poudariti, da je stališče Komisije v tem postopku drugačno od njenega stališča v poročilu.

62. Glede trditve nizozemske vlade o razvrstitvi Vatenskega morja v skladu s konvencijo iz Montego Baya zadošča ugotovitev, da se je s podobno trditvijo neuspešno poskušalo v zadevi Komisija proti Španiji.( ) Po mojem mnenju ni nobenega razloga za odstopanje od navedene sodbe.

63. Zato je moje razumevanje sodbe Komisija proti Španiji tako, da je edino upoštevno merilo, ali je Vatensko morje „zalito z morjem“ – menim, da je, razen nekaterih delov v času oseke.

64. Na podlagi tega sklepam, da se uredba o kabotaži uporablja za dejansko stanje.

b) Posledice razvrstitve med „celinske plovne poti“ v skladu s Prilogo I k Direktivi 2006/87

65. Kot sem omenil zgoraj, je bilo prvo vprašanje postavljeno zaradi trditve nizozemske vlade, da Direktiva 2006/87, vključno s Prilogo I, nasprotuje uporabi uredbe o kabotaži. Ob upoštevanju zgornjih navedb bom kratek.

66. V skladu s členom 288 PDEU je uredba o kabotaži zavezujoča v celoti in se neposredno uporablja v vseh državah članicah. Direktiva 2006/87 je sicer zavezujoča glede rezultata, ki ga je treba doseči, vendar izbiro oblike in metod prepušča državam članicam. V tej direktivi, ki je bila sprejeta več let po uredbi o kabotaži, ni omenjeno njeno razmerje do predhodnega akta; ne vsebuje niti sklica na uredbo. Zato je treba oba pravna akta obravnavati kot medsebojno neodvisna, vendar enako zavezujoča, vsakega na svoj način.( )

67. Področje uporabe akta sekundarne zakonodaje je običajno opredeljeno v skladu z njegovim besedilom in ga načeloma ni mogoče razširiti na druge položaje kot tiste, ki so v njem predvideni.( ) Kot pravilno trdi Komisija, Direktiva 2006/87 določa tehnične predpise za plovila, namenjena za plovbo po celinskih plovnih poteh. Uredba o kabotaži pa liberalizira storitve pomorskega prometa v državah članicah. Ta pravna akta se torej razlikujeta po področju uporabe in njunih ciljih.( ) Poleg tega člen 1(1) Direktive 2006/87 jasno določa, da je razvrstitev, ki jo uvaja, „[z]a namene te direktive“. Podobno je v členu 2(1) uredbe o pomorski kabotaži ta kabotaža opredeljena „[v] tej uredbi.“

68. Poleg tega bi pogojevanje uredbe o kabotaži z zadevno razvrstitvijo za namene Direktive 2006/87 pomenilo, da s pravico do spremembe navedene razvrstitve iz člena 1(2) te direktive države članice dobijo pravico izbire, da zadevno uredbo uporabljajo ali prezrejo. Tak položaj ne bi bil vzdržen.

69. Iz zgoraj navedenega torej sledi, da mora biti odgovor na prvo vprašanje, da označitev nizozemskega dela Vatenskega morja kot celinske plovne poti v Prilogi I k Direktivi 2006/87 ne nasprotuje uporabi uredbe o kabotaži za javni potniški promet po Vatenskem morju med nizozemsko celino in zadevnimi otoki.

2. Drugo vprašanje

70. Predložitveno sodišče tako kot pri prvem vprašanju prosi za navodila o medsebojni povezavi med uredbo o javnem potniškem prevozu in uredbo o kabotaži ob upoštevanju člena 1(2) prvonavedene uredbe. Vendar gre v nasprotju s prvim vprašanjem za vprašanje, ali ima uredba o kabotaži prednost pred drugimi akti sekundarne zakonodaje.

71. Drugače od položaja v točki 66 zgoraj uredba o javnem potniškem prevozu – ki je tudi poznejša od uredbe o kabotaži – obravnava razmerje do starejšega akta: v skladu s členom 1(2) uredbe o javnem potniškem prevozu jo lahko države članice uporabljajo za prevoz potnikov po celinskih plovnih poteh in brez poseganja v uredbo o kabotaži za prevoz potnikov po nacionalnih morskih vodah.

72. Zato je jasno, da člen 1(2) uredbe o javnem potniškem prevozu državam članicam dopušča razširitev njenega področja uporabe na pomorski promet. Tako je ključ do odgovora na drugo vprašanje v pomenu izraza „brez poseganja v uredbo o kabotaži“.

73. Primerjava različnih jezikovnih različic pokaže določeno stopnjo približevanja, tako da se uredba o kabotaži uporablja ne glede na uredbo o javnem potniškem prevozu.( )

74. To potrjuje uvodna izjava 10 uredbe o javnem potniškem prevozu.( ) V skladu s to uvodno izjavo za organizacijo storitev javnega potniškega prevoza po nacionalnih morskih vodah veljajo splošna načela (zdaj) Pogodbe DEU, kolikor ni to že zajeto v posebnih določbah zakonodaje EU, in sicer v uredbi o kabotaži.

75. Zakonodajalec EU sklicevanja na uredbo o kabotaži v členu 1(2) uredbe o javnem potniškem prevozu ni omilil z uporabo drugih izrazov, kot so „ne glede na“, „ob upoštevanju“ ali „pod pogojem“. Zato se v bistvu strinjam s Komisijo, da je treba sklicevanje razumeti tako: (i) uredba o javnem potniškem prevozu dovoljuje državam članicam, da jo za nacionalne morske vode uporabljajo skupaj z uredbo o kabotaži; in (ii) kadar je uporaba uredbe o javnem potniškem prevozu nezdružljiva s hkratno uporabo uredbe o kabotaži, uredba o javnem potniškem prevozu izrecno določa prevlado uredbe o kabotaži, države članice, ki so se odločile uporabljati obe uredbi, pa pri tem nimajo izbire.

76. Zato je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da uporaba uredbe o kabotaži ne nasprotuje hkratni uporabi uredbe o javnem potniškem prevozu. Kadar pa skupna uporaba ni mogoča, je treba dati prednost uredbi o kabotaži.

3. Tretje in četrto vprašanje

a) Splošne ugotovitve

77. Tretje in četrto vprašanje, ki ju bom obravnaval skupaj, zadevata verjetno najzanimivejše vprašanje iz zadeve pred predložitvenim sodiščem: ali lahko država članica prosto izbira, katere določbe uredbe o javnem potniškem prevozu želi uporabiti za prevoz po vodnih poteh?

78. Zgoraj sem navedel, da ima uredba o kabotaži prednost pred uredbo o javnem potniškem prevozu. Namen tretjega in četrtega vprašanja je torej opredeliti okoliščine, v katerih bi bili ti uredbi nezdružljivi, kar bi nujno povzročilo tak odlog. Povedano drugače, drugo vprašanje zadeva abstraktno medsebojno uporabo obeh uredb, medtem ko tretje in četrto vprašanje zadevata njuno hkratno uporabo v praksi. Pri tem je treba omeniti, da je zakonodajalec EU predvidel možnost prekrivanja med obema pravnima aktoma in – torej zavestno – sprejel sočasen obstoj obeh.

79. V idealnem primeru bi bil odgovor, za katerega je zaprosilo predložitveno sodišče, neposredno razviden iz besedila uredbe o javnem potniškem prevozu. Ker pa tega ni, bo potrebna teleološka razlaga. V ta namen je treba spomniti, prvič, da so področja, za katera se uredba brezpogojno uporablja, storitve javnega potniškega prevoza po železnici in cesti. Le na podlagi pooblastila iz člena 1(2) lahko država članica uredbo uporablja tudi za prevoz po celinskih plovnih poteh( ) in brez poseganja v uredbo o kabotaži za prevoz po nacionalnih morskih vodah.

80. Žal dolgotrajni zakonodajni postopek, ki je pripeljal do sprejetja uredbe o javnem potniškem prevozu, ne pomaga pri razjasnitvi. Prvotni predlog uredbe, ki ga je pripravila Komisija, je zajemal celinske plovne poti in ni omenjal nacionalnih morskih voda.( ) Revidirani predlog ni več vključeval celinskih plovnih poti, v njem pa je že bil predhodnik sedanjega člena 5(4).( ) Svet je potem v skupno stališče znova vključil določbo, po kateri „[d]ržave članice lahko to uredbo uporabljajo za prevoz potnikov po celinskih plovnih poteh“.( ) Parlament je po drugi obravnavi osnutka odobril skupno stališče, potem ko je Odbor za promet in turizem priporočil spremembo zadevne določbe.( ) Spremenjeni predlog, ki ga je odobril Parlament, je vseboval sedanje besedilo uvodne izjave 10 uredbe o javnem potniškem prevozu in njenega člena 1(2), ki pozneje nista bila več spremenjena. V pripravljalnem gradivu ni nobene razlage, zakaj sta bila vključena možnost razširitve področja uporabe zadevne uredbe na pomorski promet ali sklicevanje na uredbo o kabotaži; prav tako ni razloženo, kako naj bi taka razširitev delovala.

81. Uredba o kabotaži dejansko precej minimalistično obravnava storitve pomorskega prometa, paradigmatičen primer je postopek dodeljevanja PGJS iz člena 4. V tem smislu uredba o javnem potniškem prevozu vsebuje podrobnejša pravila, ki lahko pomagajo pojasniti pravila iz uredbe o kabotaži in tako okrepiti pravno varnost.( ) Vendar zakonodajalec EU kljub trditvam imetnic licence ni posebej obravnaval posledic izjeme iz člena 5(4) uredbe o javnem potniškem prevozu, če se je država članica odločila za razširitev področja uporabe uredbe o javnem potniškem prevozu na pomorski promet. Lahko pa z gotovostjo rečemo, da uredba o javnem potniškem prevozu ni uradno dopolnilo uredbe o kabotaži niti ne more delovati kot tako.

82. Ko gre za pomorski promet, se na podlagi mojega predlaganega odgovora na drugo vprašanje – če določb obeh uredb ni mogoče uporabiti hkrati – ne sme uporabiti nobena določba uredbe o javnem potniškem prevozu, ki je v nasprotju z uredbo o kabotaži. Ob upoštevanju teh okoliščin menim, da člen 1(2) uredbe o javnem potniškem prevozu dovoljuje razširitev področja uporabe določb uredbe na pomorski promet, če te določbe pospešujejo liberalizacijo, ki se želi doseči z uredbo o kabotaži, ali je vsaj ne ovirajo. Da bi ugotovili, ali je neka določba uredbe o javnem potniškem prevozu v nasprotju z uredbo o kabotaži – ali sploh pomembna za pomorski promet – je treba obravnavati posamezen primer. Vendar bi taka analiza presegla namen teh sklepnih predlogov. Zato bom v spodnjem delu b) posebej preučil združljivost člena 5(4) uredbe o javnem potniškem prevozu z uredbo o kabotaži.

83. Menim, da bi bil prvi stavek člena 7(2) uredbe o javnem potniškem prevozu, ki se nanaša na objavo informacij, značilen primer pravila, ki ne ovira liberalizacije, za katero si prizadeva uredba o kabotaži, zlasti ker uredba o kabotaži tega vprašanja ne ureja.( ) Če se je država članica odločila razširiti področje uporabe uredbe o javnem potniškem prevozu na storitve prevoza po morju ali celinskih vodnih poteh, je to določbo torej treba uporabiti.

84. Zato se ne morem strinjati s trditvami nizozemske vlade.

85. Prvič, ta vlada navaja, da se nizozemska različica drugega stavka člena 1(2) uredbe o javnem potniškem prevozu sklicuje na „de bepalingen van deze verordening“ („določbe te uredbe“), kar pomeni, da lahko države članice za pomorski promet prosto uporabljajo le specifične določbe uredbe.

86. Vendar menim, da nizozemska vlada umetno širi pomen teh besed. V nizozemski različici ni jasno navedeno, da lahko država članica uporablja nekatere določbe uredbe o javnem potniškem prevozu za pomorski promet. Še pomembneje, kot je poudarilo predložitveno sodišče, zdi se, da je nizozemska različica nepravilna. V drugih jezikovnih različicah niso navedene „določbe“, temveč se v njih sklicuje na možnost uporabe uredbe o javnem potniškem prevozu kot take.( ) Na tem mestu bi spomnil, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da se formulacija določbe prava EU, ki se uporablja v eni od jezikovnih različic, ne more uporabljati kot edina podlaga za razlago te določbe oziroma glede tega ne more imeti prednosti pred drugimi jezikovnimi različicami.( )

87. Bilo bi namreč v nasprotju z enotno uporabo zakonodaje EU, če bi država članica zaradi formulacije neke določbe v svojem nacionalnem jeziku lahko točno izbrala, katere določbe bi lahko uporabljala za prevoz po celinskih plovnih poteh ali nacionalnih morskih vodah, medtem ko druge države članice ne bi imele te svobode.( )

88. Drugič, nizozemska vlada navaja načelo plus semper in se continet quod est minus („večji vedno vključuje manjšega“), na podlagi katerega sklepa, da lahko prosto izbira, katero določbo uredbe o javnem potniškem prevozu uporabiti za pomorski promet.

89. Zaradi zagotovitve enotne uporabe uredbe o javnem potniškem prevozu je treba tako trditev zavrniti. Sicer bi v tem primeru obstajala nevarnost, da bi storitve pomorskega prometa urejalo 28 različnih režimov, ne pa največ dva. To bi dalje razdelilo trg storitev pomorskega prometa. Poleg tega bi bilo tako stališče v določenem protislovju s členom 7 uredbe o kabotaži, ki določa, da se za zadeve, ki jih ureja ta uredba, uporablja klavzula „standstill“ iz člena 62 Pogodbe EGS.( )

90. Tretjič, nizozemska vlada trdi, da je lahko sprejela nacionalne predpise, ki odražajo člen 5(4) uredbe o javnem potniškem prevozu, vendar brez izrecnega sklicevanja na to uredbo. Če se domneva, da je to storila, bi samo poudaril, da taka pravila zadevne države članice nikakor ne bi mogla oprostiti obveznosti spoštovanja uredbe o kabotaži.

91. Nazadnje, mojega stališča ni mogoče izpodbiti z zatrjevanji Komisije v odgovoru na parlamentarna vprašanja, kot so tista, ki jih je navedla nizozemska vlada.( ) Lahko le ponovim obrazložitev iz točke 61 zgoraj, nikakor pa teh zatrjevanj ne razlagam enako kot zadevna vlada. V teh zatrjevanjih ni ničesar, kar bi kazalo, da lahko države članice prosto uporabljajo posamične določbe uredbe o javnem potniškem prevozu za pomorski promet. Nasprotno, o delni uporabi uredbe o javnem potniškem prevozu ne odločajo države članice po prostem preudarku, temveč jo implicitno in neposredno ureja člen 1(2) te uredbe.

92. Na podlagi tega bom v nadaljevanju ocenil, ali se člen 5(4) uredbe o javnem potniškem prevozu lahko uporablja skupaj z uredbo o kabotaži.

b) Možnost uporabe člena 5(4) uredbe o javnem potniškem prevozu za storitve pomorskega prometa

93. Najprej je treba spomniti, da člen 5(4) uredbe o javnem potniškem prevozu dovoljuje izjemo za njen člen 5(3). V skladu z zadnjenavedenim pristojni organ, ki se odloči, da bo storitve zaupal tretji osebi, ki ni notranji izvajalec, PGJS sklepa na podlagi za konkurenco odprtega razpisnega postopka, ki je odprt za vse izvajalce, je pravičen ter upošteva načela preglednosti in nediskriminacije.( ) Člen 5(4) z odstopanjem med drugim določa, da se pristojni organi lahko odločijo za neposredno sklenitev PGJS, če je njihova povprečna letna vrednost ocenjena na manj kot 1.000.000 EUR ali če je njihov predmet letno opraviti manj kot 300.000 kilometrov storitev javnega potniškega prevoza.( )

94. Zadevna nacionalna pravila določajo, da se licence dodelijo na podlagi za konkurenco odprtega razpisnega postopka, v zvezi s katerim se uporablja člen 5(3) uredbe o javnem potniškem prevozu. Ta pravila tudi določajo, da se lahko prva licenca dodeli brez uporabe za konkurenco odprtega razpisnega postopka, če so izpolnjena merila iz člena 5(4) navedene uredbe.

95. Da bi preverili, ali je tak režim združljiv z uredbo o kabotaži, je treba ugotoviti, kakšne obveznosti vsebuje ta uredba.

96. V skladu s členom 4(1) uredbe o kabotaži lahko država članica sklene PGJS z ladijskimi prevozniki, ki sodelujejo v rednih prevozih na otoke, z otokov in med otoki. Poleg tega, kadar koli država članica sklene PGJS, to stori na nediskriminatorni podlagi za vse ladjarje EU.( ) Nazadnje, člen 4(3) določa, da obstoječe PGJS lahko veljajo do dneva izteka ustrezne pogodbe.

97. Medtem ko člen 5 uredbe o kabotaži določa pravila za primer resnega motenja notranjega trga prevoza( ) in nujne primere ter postopke, ki jih je treba spoštovati v zvezi s tem, pa člen 6 določa datum začetka uporabe navedene uredbe v posameznih sektorjih. Prehodno obdobje se je zdaj za vse sektorje izteklo. Poleg tega člen 7 določa, da se za vsa vprašanja, zajeta v uredbi o kabotaži, uporablja člen 62 Pogodbe EGS.

98. Iz tega sledi, da člen 4(1) uredbe o kabotaži nalaga obveznost državam članicam, da sklenejo PGJS na nediskriminatorni podlagi za vse ladjarje EU. Razen položajev, urejenih s členom 5, ki so izjeme, ne morem – enako kot Komisija – opredeliti nobene splošne izjeme za to obveznost ali znižati praga zanjo. To je podprto s členom 4(3), ki določa, da so edine pogodbe, ki lahko še naprej veljajo, tiste, ki so bile sklenjene pred začetkom veljavnosti uredbe o kabotaži. Zato menim, da obveznost spoštovanja načela nediskriminacije velja vedno, kadar želi država članica skleniti PGJS.

99. Strinjam se tudi s Komisijo, da je načelo nediskriminacije iz člena 4(1) uredbe o kabotaži izraz splošnega načela enake obravnave in nediskriminacije glede na državljanstvo, kot je vsebovano v Pogodbah, iz katerega izhaja splošno načelo preglednosti. Če se torej država članica odloči, da bo javno storitev zagotovila s pogodbo,( ) mora zagotoviti zadostno stopnjo javnosti v zvezi z dodelitvijo PGJS, kar bo omogočilo pošteno konkurenco pri dodeljevanju takih pogodb, brez obveznega javnega razpisa.( )

100. Tako ne morem ugotoviti nobene nedoslednosti med členom 4(1) uredbe o kabotaži na eni strani in obveznostjo, določeno v začetnem delu prvega stavka člena 5(3) uredbe o javnem potniškem prevozu, o sklenitvi PGJS na podlagi za konkurenco odprtega razpisnega postopka na drugi strani.

101. Ne morem pa se strinjati, da je mogoče izjemo iz člena 5(4) uredbe o javnem potniškem prevozu glede obveznosti organizacije za konkurenco odprtega razpisnega postopka pri sklepanju PGJS za storitve javnega potniškega prevoza po železnici in cesti razširiti na pomorski promet, čeprav se ta izjema nanaša le na prvo licenco. S tem bi omejili področje uporabe člena 4(1) uredbe o kabotaži, kljub dejstvu, kot je bilo navedeno, da mora imeti ta uredba prednost pred uredbo o javnem potniškem prevozu. Zato se člen 5(4) navedene uredbe, če se država članica odloči razširiti področje uporabe uredbe o javnem potniškem prevozu, ne sme uporabljati.

102. To velja ne glede na to, iz kakšnega razloga ni bil uporabljen za konkurenco odprt postopek. Preprosto povedano, ni pomembno na primer, ali sta bili izpolnjeni merili ekonomske vrednosti zadevne pogodbe (v nadaljevanju: ekonomsko merilo) ali upoštevne razdalje (v nadaljevanju: merilo razdalje). Zaradi celovitosti bom v nadaljevanju vendarle preučil vsako od teh meril.( )

103. Na podlagi merila razdalje, ki je posebej navedeno v četrtem vprašanju, je neposredna sklenitev pogodb – če ni prepovedana v nacionalnem pravu – mogoča v primeru PGJS za letno opravljanje manj kot 300.000 kilometrov storitev javnega potniškega prevoza. Trditve konkurentov glede primernosti uporabe tega merila za pomorski promet me prepričajo. Prvič, navesti je treba, da ta izjema izhaja iz revidiranega predloga Komisije za uredbo, ki – kot je že bilo povedano – takrat ni nikjer omenjala prevoza po nacionalnih morskih vodah. Drugič, dopustitev veljavnosti take izjeme bi poleg tega vsebovala tveganje, da bi bil velik delež pogodb o storitvah v pomorskem prometu dodeljen brez konkurenčnega postopka( ), kar je v nasprotju s ciljem uredbe o kabotaži, ki je liberalizirati zagotavljanje takih storitev.( )

104. Ekonomsko merilo na drugi strani omogoča državi članici, da se odreče za konkurenco odprtemu razpisnemu postopku, kadar je povprečna letna vrednost PGJS ocenjena na manj kot 1.000.000 EUR (ponavljam, če nacionalna zakonodaja tega ne prepoveduje). Lahko bi navedli, kot zatrjujeta imetnici licence, da je to merilo zgolj specifičen izraz splošnega načela prava EU o javnih naročilih.

105. Na primer, oddelek 1 v poglavju II Direktive 2004/18/ES( ) določa vrednostne pragove pogodb o javnih naročilih, pri katerih se začne uporabljati navedena direktiva. Poleg tega se splošna načela enake obravnave in nediskriminacije glede na državljanstvo, kot so vsebovana v primarnem pravu EU, ki imajo za posledico korelativno obveznost preglednosti in skladno s tem zahtevajo zadostno stopnjo javnosti, uporabljajo za pogodbe, ki zanimajo podjetja iz drugih držav članic (pogodbe, pri katerih obstaja „interes EU“).( ) Višja kot je vrednost določene pogodbe, večja je očitno možnost, da bo zanjo obstajal interes EU.( )

106. Vendar tudi če obstaja tako splošno načelo prava EU o javnih naročilih (katerega obrisi ostajajo nejasni( ) in ob tem, da je Sodišče menilo, da celo pri nedobičkonosnih pogodbah lahko obstaja interes EU( )), bi Sodišče le stežka predstavilo svoja stališča glede tega, ali je lahko ekonomsko merilo, ki je bilo prvotno namenjeno prevozu potnikov po železnici in cesti, primerno tudi za pomorsko kabotažo. Pomembneje je, da iz ničesar v uredbi o kabotaži kljub njeni formulaciji ni mogoče sklepati, da vsebuje nenapisan in inherenten ekonomski prag. Taka razlaga navedene uredbe bi bila glede na njen člen 7 problematična.

107. Poleg tega je primerno poudariti, da Komisija niti glede „majhnih otokov“, to je otokov, pri katerih je skupno letno število po morju prepeljanih prihodnih in odhodnih potnikov približno 300.000 ali manj, ni predlagala, da bi popolnoma odpravili predhodno napoved potrebnih storitev po vsej Uniji.( )

108. Predložitveno sodišče mora preveriti, ali je pristop nizozemskih organov v zadevi, ki jo navedeno sodišče obravnava, dejansko skladen z zahtevami iz točke 99 zgoraj, zlasti ker se te zahteve med drugim odražajo v prvem stavku člena 7(2) uredbe o javnem potniškem prevozu.

109. Skratka, menim, da je treba člen 1(2) uredbe o javnem potniškem prevozu razlagati tako, da morajo države članice, kadar razglasijo, da se uredba uporablja za storitve javnega potniškega prevoza po celinskih vodnih poteh ali po nacionalnih morskih vodah, navedeno uredbo uporabljati v celoti. Pri storitvah javnega potniškega prevoza po nacionalnih morskih vodah morajo države članice, če je uporaba posameznih določb iz navedene uredbe v nasprotju z uporabo določb iz uredbe o kabotaži – kot je uporaba člena 5(4) uredbe o javnem potniškem prevozu sočasno s členom 4(1) uredbe o kabotaži – odstopiti od uporabe določb uredbe o javnem potniškem prevozu.

4. Peto vprašanje

110. Predložitveno sodišče je to vprašanje postavilo pogojno za primer, da bi bil odgovor na četrto vprašanje pritrdilen. Iz zgoraj predlaganih odgovorov na drugo, tretje in četrto vprašanje sledi, da država članica v primeru vodnega telesa, kot je Vatensko morje, nima pravice do neposredne dodelitve izpodbijanih licenc brez uporabe kakršne koli oblike za konkurenco odprtega razpisnega postopka. Zato ni treba obravnavati posledic nespoštovanja zahtev glede objave iz člena 7(2) uredbe o javnem potniškem prevozu.

111. Kljub temu se bom v pomoč predložitvenemu sodišču skliceval na navedbo v točki 82 zgoraj. Tako mora država članica, ki se je odločila za razširitev področja uporabe uredbe o javnem potniškem prevozu na pomorski promet, uporabljati tudi prvi stavek člena 7(2) navedene uredbe.

IV – Predlog

112. Predlagam, naj se na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je predložilo College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Nizozemska), odgovori:

– označitev nizozemskega dela Vatenskega morja kot celinske plovne poti v Prilogi I k Direktivi 2006/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o tehničnih predpisih za plovila, namenjena za plovbo po celinskih plovnih poteh, in razveljavitvi Direktive Sveta 82/714/EGS ne nasprotuje uporabi Uredbe Sveta (EGS) št. 3577/92 z dne 7. decembra 1992 o uporabi načela prostega pretoka storitev v pomorskem prometu med državami članicami (pomorska kabotaža) za javni potniški prevoz po Vatenskem morju med nizozemsko celino ter otoki Vlieland, Terschelling, Ameland in Schiermonnikoog;

– uporaba Uredbe št. 3577/92 ne nasprotuje hkratni uporabi Uredbe (ES) št. 1370/2007 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2007 o javnih storitvah železniškega in cestnega potniškega prevoza ter o razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 1191/69 in št. 1107/70. Vendar če je uporaba ene ali več določb Uredbe št. 1370/2007 v nasprotju z uporabo Uredbe št. 3577/92, se uporablja le zadnjenavedena uredba;

– člen 1(2) Uredbe št. 1370/2007 je treba razlagati tako, da morajo države članice, kadar razglasijo, da se ta uredba uporablja za storitve javnega potniškega prevoza po celinskih vodnih poteh ali za storitve javnega potniškega prevoza po nacionalnih morskih vodah, navedeno uredbo uporabljati v celoti. Pri storitvah javnega potniškega prevoza po nacionalnih morskih vodah morajo države članice, če je uporaba posameznih določb iz navedene uredbe v nasprotju z uporabo določb iz Uredbe št. 3577/92, odstopiti od uporabe določb Uredbe št. 1370/2007. Tak je položaj v primeru člena 5(4) Uredbe št. 1370/2007 in člena 4(1) Uredbe št. 3577/92.