Zadeva T-403/05

MyTravel Group plc

proti

Komisiji Evropskih skupnosti

„Dostop do dokumentov — Uredba (ES) št. 1049/2001 — Zavrnitev dostopa — Izjema v zvezi z varstvom postopka odločanja — Izjema v zvezi z varstvom inšpekcij, preiskav in revizij — Izjema v zvezi z varstvom pravnih nasvetov — Dokumenti v zvezi z odločitvami Komisije na področju koncentracij“

Sodba Sodišča prve stopnje (tretji razširjeni senat) z dne 9. septembra 2008 II ‐ 2034

Povzetek sodbe

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člena 2(1) in (3) ter 4(3), drugi pododstavek)

(člen 255 ES; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člena 2(1) in 4(3), drugi pododstavek)

Samo okoliščina, da se dokument, za katerega je vložena prošnja za dostop na podlagi Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije nanaša na interes, varovan z izjemo, ne more upravičiti njene uporabe. Taka uporaba je načeloma lahko upravičena samo, če je institucija predhodno presodila, prvič, ali bi dostop do dokumenta konkretno in dejansko škodoval varovanemu interesu, ter, drugič, v okoliščinah iz člena 4(2) in (3) te uredbe, ali ni podan višji javni interes za razkritje zadevnega dokumenta. Poleg tega mora biti nevarnost škode za varovani interes razumno predvidljiva, in ne samo hipotetična. Ta preizkus mora biti razviden iz obrazložitve odločbe. Sicer pa mora biti ta konkretni preizkus opravljen za vsak dokument iz prošnje. Iz Uredbe št. 1049/2001 namreč izhaja, da so vse izjeme iz njenega člena 4, od (1) do (3), naštete, kot da se morajo uporabiti „za en dokument“. Prav tako je potreben konkreten in posamičen preizkus vsakega dokumenta, saj lahko tudi v primeru, da je očitno, da se prošnja za dostop nanaša na dokumente, ki jih zajema izjema, samo taka preučitev instituciji omogoča presojo možnosti odobritve delnega dostopa prosilcu v skladu s členom 4(6) te uredbe. (Glej točke 33, 73 in 74.)

V skladu z enajsto uvodno izjavo Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, je treba dopustiti institucijam Skupnosti, da varujejo svoja posvetovanja in svoje notranje razprave, če je, kot v tem primeru, v javnem interesu nujno, da se ohrani njihova sposobnost za izpolnjevanje nalog, zlasti v okviru izvajanja njihovih pooblastil za upravno odločanje, kot na področju nadzora koncentracij. Poročilo delovne skupine – sestavljene, da opravi analizo, premislek in kritiko, ki naj se predloži v razpravo s članom Komisije, pristojnim za konkurenco – ki je pripravljalni dokument za njeno odločitev o vložitvi pritožbe v zadevi na področju konkurence oziroma o tem, da predlaga morebitne izboljšave upravnega postopka na področju nadzora koncentracij ali na drugih področjih konkurenčnega prava, predstavlja dokument, v katerem so mnenja za notranjo rabo, ki so del razprav in predhodnih posvetovanj znotraj Komisije v smislu člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001. Razkritje takšnega poročila javnosti bi resno oslabilo možnosti tega člana Komisije, da pride do svobodnega in popolnega mnenja njenih služb v zvezi s tem, kar je treba storiti po tej zadevi. Razkritje tega dokumenta bi namreč lahko ne samo izpostavilo mnenje, morebitno kritiko, uradnikov Komisije, ampak tudi omogočilo primerjavo vsebine poročila z odločitvami, ki jih je na koncu sprejel član Komisije, pristojen za konkurenco v Komisiji, in tako razkrilo njeno notranjo razpravo. Poleg tega bi razkritje tega poročila pomenilo, da bi avtorji takšnih poročil v prihodnje upoštevali tveganje razkritja toliko, da bi se lahko samocenzurirali in ne bi več predstavili mnenja, ki bi lahko škodilo naslovniku navedenega poročila. S tem pa se Komisija ne bi več mogla opreti na svobodno in celovito mnenje, ki se zahteva od njenih uslužbencev, in bi ostala brez konstruktivne notranje kritike brez vsake prisile ali zunanjega pritiska, ki je namenjena temu, da ji olajša sprejetje odločitev v zvezi z vložitvijo pritožbe zoper sodbo Sodišča prve stopnje ali z morebitnimi izboljšavami upravnega postopka pri nadzoru koncentracij ali, bolj splošno, na drugih področjih konkurenčnega prava. To tveganje resne oslabitve postopka odločanja ob razkritju takih dokumentov je razumno predvidljivo, in ne samo hipotetično. Če predpostavljamo, da taka poročila niso zaupna nasproti javnosti, in če upoštevamo tveganje razkritja, se zdi verjetno, da bo član Komisije, pristojen za Konkurenco, nagnjen k temu, da ne bo več zahteval pisnega mnenja, morebitne kritike, svojih sodelavcev o vprašanjih iz njegove pristojnosti ali pristojnosti Komisije. Vodenje samo ustnih in neformalnih razprav, pri katerih ni treba, da pride do sprejetja „dokumenta“ v smislu člena 3(a) Uredbe št. 1049/2001, pa bi resno škodilo učinkovitosti notranjega postopka odločanja Komisije, zlasti na področjih, na katerih mora izvesti zapleteno pravno, dejansko in ekonomsko presojo ter preučiti posebno obsežne spise, kot so v okviru nadzora koncentracij. Ker je poročilo varovano na podlagi člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, dokumenti, ki so omogočili njegovo pripravo in ki vsebujejo pripravljalne ocene ali začasne ugotovitve za notranjo uporabo, kot to izhaja iz seznama, prav tako spadajo pod to izjemo. Prav tako razkritje javnosti dopisov komisarju za konkurenco, dopisov drugim službam in pisnih odgovorov služb, razen pravne službe, ki so se izmenjevali v Komisiji, da bi se omogočila priprava dokumentov, ki bi formalizirali zavzetje stališča uprave, bi lahko resno oslabilo njen postopek odločanja, pa naj gre za zadevno koncentracijo ali prihodnje koncentracije, ki bodo posegale na isto področje, med istimi strankami ali ob upoštevanju načel, ki se uveljavijo v spornem postopku, ker ti dokumenti izražajo le neko časovno točko v postopku, ki še ni formaliziran s končnim dokumentom. Ti pripravljalni dokumenti lahko namreč izkazujejo mnenja, dvome ali spremembe prakse služb Komisije, ki – po zadevnem postopku odločanja – mogoče ne bodo več v končnih različicah odločb. Mogoče si je predstavljati, da bi se lahko taki dokumenti, če bi bili razkriti, uporabili – četudi ne povzamejo nujno končnega stališča Komisije – za vplivanje na stališče njenih služb, ki morajo med preučitvijo podobnih zadev, ki zadevajo isti sektor dejavnosti ali istih gospodarskih pojmov, biti brez vsake prisile ali zunanjega pritiska. (Glej točke 42, 48, od 50 do 52, 54, 59, 95, 96 in 100.)

Interes javnosti, da pride do dokumenta na podlagi načela transparentnosti, ki omogoča državljanom, da tesneje sodelujejo v postopku odločanja, in zagotavlja, da je uprava deležna večje zakonitosti ter je učinkovitejša in bolj odgovorna državljanu v demokratičnem sistemu, nima iste teže pri dokumentu, ki izhaja iz upravnega postopka, s katerim se uporabljajo pravila, ki urejajo nadzor koncentracij oziroma konkurenčno pravo na splošno, kot pri dokumentu v zvezi s postopkom, v okviru katerega institucija Skupnosti deluje v svoji zakonodajni funkciji. (Glej točko 49.)

Upoštevajoč splošno načelo dostopa do dokumentov, kot je določeno v členu 255 ES in v uvodnih izjavah 1 in 2 Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, mora biti višji javni interes, ki bi upravičeval razkritje, ki lahko prevlada nad varstvom zaupnosti, ki je določeno z izjemo iz člena 4(3), drugi pododstavek, te uredbe, objektiven in splošen ter se ne sme enačiti z individualnim ali zasebnim interesom, na primer takim, ki je podan v zvezi s tožbo zoper institucije Skupnosti, kajti taki individualni ali zasebni interesi ne morejo biti upoštevni pri tehtanju interesov na podlagi navedenega člena 4(3), drugi pododstavek. Na podlagi člena 2(1) Uredbe št. 1049/2001 so upravičenci do dostopa do dokumentov institucij namreč „[v]si državljani Unije in vse fizične ali pravne osebe s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic“. Iz navedenega sledi, da je namen te uredbe zagotovitev dostopa do javnih dokumentov vsem, in ne le prosilcu, ki ga ti dokumenti zadevajo. Zato individualen interes, ki ga lahko uveljavlja prosilec za dostop do dokumentov, ki se nanašajo nanj, na splošno ne more biti odločujoč v okviru presoje obstoja višjega javnega interesa in tehtanja interesov na podlagi člena 4(3), drugi pododstavek, te uredbe. (Glej točki 65 in 66.)

Na podlagi člena 2(1) Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije je pravica do dostopa do dokumentov Komisije namenjena širokemu krogu, ker jo lahko izvršujejo vsi državljani Unije in vse fizične ali pravne osebe s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic, ne da bi bili navedeni drugi pogoji. Tudi iz člena 2(3) navedene uredbe izhaja, da se določbe v zvezi z dostopom javnosti do dokumentov Komisije uporabljajo za vse dokumente institucij, to je za dokumente, ki jih institucije pripravijo ali prejmejo in so v njihovi lasti, na vseh področjih delovanja Evropske unije. Poleg tega so v členu 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 izrecno določeni pogoji, pod katerimi se dostop do dokumenta, ki vsebuje mnenja za notranjo rabo kot del razprav in predhodnih posvetovanj v zadevni instituciji, zavrne tudi po sprejetju odločitve, pri čemer je navedeno, da bi moralo razkritje resno oslabiti postopek odločanja institucije. Ta določba se uporablja na splošno, ne glede na področja dejavnosti Komisije ali pravila, ki se uporabljajo za postopke, povezane s temi dejavnostmi. Zato dejstvo, da podjetje, ki je stranka koncentracije, na podlagi člena 17(3) Uredbe št. 802/2004 o izvajanju Uredbe št. 139/2004 o nadzoru koncentracij podjetij nima pravice do dostopa do notranjih dokumentov upravnega spisa, ne omogoča tega, da bi vsem osebam, ne glede na to, kdo so, odvzeli pravico do dostopa do takih dokumentov na podlagi načel iz Uredbe št. 1049/2001. (Glej točke od 87 do 89.)

Posvetovanje s Svetovalnim odborom, ki ga sestavljajo predstavniki držav članic, je del notranjega postopka odločanja Komisije na področju nadzora koncentracij. Čeprav je ta odbor sestavljen iz predstavnikov držav članic, in se torej zaradi tega razlikuje od Komisije, dejstvo, da je na podlagi člena 19 Uredbe št. 4064/89 o nadzoru koncentracij podjetij zavezana posredovati temu posvetovalnemu odboru notranje dokumente, da bi se lahko ta odbor izjavil v skladu s postopkom, v katerem se zahteva njegovo posredovanje, omogoča presojo, da so zadevni dokumenti za namen uporabe člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije notranji dokumenti Komisije. (Glej točko 111.)