SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

JULIANE KOKOTT,

predstavljeni dne 29. januarja 2004( )

Zadeva C-350/02

Komisija Evropskih skupnosti

proti

Kraljevini Nizozemski

„Neizpolnitev obveznosti države – Obrazloženo mnenje – Nujnost temeljite obrazložitve očitkov – Telekomunikacije – Direktiva 97/66/ES – Varstvo zasebnosti – Obdelava osebnih podatkov“

I – Uvod

1. Komisija je ta postopek zaradi neizpolnitve obveznosti države proti Kraljevini Nizozemski uvedla zato, ker po njenem mnenju Nizozemska ni popolno in pravilno v za to določenem roku prenesla v svoje zakone in druge predpise členov 6 in 9 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 97/66/ES z dne 15. decembra 1997 o obdelavi osebnih podatkov in varstvu zasebnosti na področju telekomunikacij( ) (v nadaljevanju: Direktiva oziroma Direktiva 97/66). Nizozemska meni, da je tožba delno nedopustna, delno neutemeljena, vendar drugače ne oporeka trditvam o nezadostnem prenosu.

II – Dejansko stanje in predhodni postopek

2. Člen 15 Direktive 97/66 zavezuje države članice, da do 24. oktobra 1998 sprejmejo zakone in druge predpise, ki so potrebni za njen prenos.

3. 19. oktobra 1998 je Nizozemska izdala zakon o telekomunikacijah (v nadaljevanju: zakon o telekomunikacijah oziroma ZT), ki ga je z dopisom z dne 7. januarja 1999 predložila Komisiji kot ukrep prenosa Direktive. Člen 11.5 ZT služi prenosu člena 6 Direktive.

4. Pri pregledu nizozemskega zakona o telekomunikacijah je Komisija zaključila, da s tem zakonom členi 6, 9, 11 in 12 Direktive niso primerno preneseni. Zato je 6. novembra 2000 Nizozemski poslala pisni opomin, v katerem je med drugim v točki 3.1 očitala nezadosten prenos člena 6 Direktive in v točki 3.2 neizvedbo prenosa člena 9(a) Direktive.

5. V točki 3.1 pisnega opomina je Komisija glede člena 6 Direktive očitala,

– da je po členu 6(1) Direktive treba izbrisati ali predelati v anonimne vse podatke, ki od tega niso izvzeti po členu 6 od (2) do (4) Direktive; nasprotno naj bi prenosna določba člena 11.5 ZT vsebovala le obveznost brisanja tistih podatkov, ki so navedeni v kraljevem dekretu. Samo če bi dekret vseboval izčrpen seznam, bi se lahko štelo, da je bil prenos Direktive popoln. Ker pa Komisija ni prejela nikakršnih izvedbenih določb, je morala zaključiti, da člen 6(1) Direktive ni bil popolno prenesen;

– da naj bi bil člen 11.5(2) ZT nejasno oblikovan, da pa so bile očitno vse določbe člena 6 od (2) do (5) Direktive v tem členu razumljene kot izjeme od člena 6(1) Direktive, medtem ko po tolmačenju Komisije samo odstavka 2 in 3 predvidevata izjeme od odstavka 1, nadaljnji odstavki pa se nanašajo le na te izjeme;

– da člen 11.5(3) ZT za izvajanje člena 11.5 ZT predvideva kraljevi dekret, ki pa ni bil predložen Komisiji.

6. V točki 3.2 tega pisnega opomina je Komisija očitala, da ni razviden nikakršen prenos člena 9(a) Direktive v nacionalno pravo.

7. Nizozemska je dne 8. januarja 2001 odgovorila na očitke Komisije glede člena 6 Direktive, in sicer

– da člen 6(1) Direktive res ni bil pravilno prenesen s členom 11.5(1) ZT, zlasti zato, ker v njem predvideni kraljevi dekret še ni bil sprejet, da pa bo sprememba zakona o telekomunikacijah, ki je še v zakonodajnem postopku, tako dopolnjena, da bo v členu 11.5 ZT odpadel tisti del besedila, ki govori o dekretu, in bo tako dosežen popoln prenos člena 6(1) Direktive;

– da po njenem mnenju člen 11.5(2) ZT pravilno prenaša člen 6 od (2) do (5) Direktive kot lastne izjeme od člena 6(1) Direktive, čeprav naj formulacija člena 6 Direktive ne bi bila popolnoma jasna;

– da kraljevi dekret še ni bil sprejet, da pa zaradi predvidene spremembe, ki je v postopku sprejetja, tak dekret ne bo več nujen.

8. Glede člena 9(a) Direktive je Nizozemska v odgovoru razložila, da ta določba res še ni bila prenesena, da pa je prenos predviden z novim členom 11.11 ZT, ki je že v zakonodajnem postopku.

9. Dne 25. julija 2001 je Komisija na Nizozemsko naslovila obrazloženo mnenje, v katerem je očitala le še kršitev členov 6 in 9(a) Direktive – in sicer v enem delu glede člena 6 Direktive in v drugem delu glede člena 9(a) Direktive. V zvezi z nasprotujočimi razlagami odstavkov 4 in 5 člena 6 Direktive kot možnih dodatnih izjem od člena 6(1) Direktive je v delu, ki se nanaša na člen 6 Direktive, bistveno le naslednje besedilo:

„[…] Edine izjeme od obveznosti iz člena 6(1) vsebuje člen 6(2), (3) in (4).

Komisija je po pregledu ustreznih ukrepov prenosa zaključila, da člen 6 ni bil popolno prenesen. To je sporočila v pisnem opominu z dne 6. novembra 2000.“

Potemtakem je Komisija odstavek 4 v pisnem opominu in v obrazloženem mnenju označila delno kot izjemo od odstavka 1 in delno le kot sklicevanje na odstavek 2.

10. Obrazloženo mnenje se je končalo z obvestilom, da bo Komisija vložila tožbo na Sodišču Evropskih skupnosti, če Nizozemska v roku dveh mesecev od prejema dopisa ne bo sprejela ustreznih prenosnih določb.

11. V odgovor na obrazloženo mnenje je Nizozemska z dopisom z dne 29. oktobra 2001 Komisiji sporočila, da medtem predvidena sprememba člena 11.5 ZT ne bo potekala z razširitvijo osnutka, ki je že v zakonodajnem postopku, ker bi to pripeljalo do občutnega zavlačevanja postopka. Namesto tega bo popoln prenos členov 6 in 9 Direktive z upoštevanjem pripomb Komisije zagotovila s samostojnim zakonskim osnutkom, ki je že bil predložen različnim organom v presojo.

12. Medtem ko je ta samostojni zakonodajni postopek še potekal, je bila izdana Direktiva 2002/58/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. julija 2002 o obdelavi osebnih podatkov in varstvu zasebnosti na področju elektronskih komunikacij.( ) Člen 17 Direktive določa, da države članice sprejmejo predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, do dne 31. oktobra 2003. V skladu s členom 19 Direktive se s tem dnem razveljavi tu sporna Direktiva 97/66. Direktiva 2002/58 potemtakem od novembra 2003 nadomešča Direktivo 97/66; člena 6 obeh direktiv se glasita enako.

III – Predlogi strank

13. Komisija je z vlogo z dne 30. septembra 2002, ki jo je Sodišče prejelo dne 1. oktobra 2002, na podlagi člena 226 ES vložila tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti proti Nizozemski, s katero je Sodišču predlagala, naj:

1. ugotovi, da Kraljevina Nizozemska s tem, da ni sprejela zakonov in drugih predpisov, potrebnih za prenos členov 6 in 9 Direktive 97/66 v nacionalno pravo, oziroma s tem, da o sprejetju teh predpisov ni obvestila Komisije, ni izpolnila obveznosti iz Pogodbe ES;

2. Kraljevini Nizozemski naloži plačilo stroškov postopka.

14. Kraljevina Nizozemska Sodišču predlaga, naj:

tožbo Komisije zavrne, ker ta po eni strani trdi, da člen 6(2), (3), (4) in (5) Direktive 97/66 ni bil pravilno prenesen, in po drugi strani trdi, da člen 6 Direktive 97/66 ni bil popolno prenesen zato, ker Komisija ni bila obveščena o izvedbenih določbah, ki so navedene v členu 11.5(3) zakona o telekomunikacijah.

IV – Pravni okvir

A – Pravo Skupnosti

15. Uvodna izjava 17 Direktive 97/66 določa:

„(17) Podatki o naročnikih, ki se obdelajo zaradi vzpostavitve povezav, vsebujejo podatke o zasebnem življenju fizičnih oseb in zadevajo pravico do spoštovanja njihove korespondence ali pa zadevajo legitimne interese pravnih oseb. Taki podatki se lahko shranijo le v obsegu, potrebnem za izvedbo storitve, za namen zaračunavanja in plačila medsebojnih povezav ter za določen čas. Vsaka nadaljnja obdelava, ki bi jo ponudnik javno dostopnih telekomunikacijskih storitev morda želel izvesti zaradi trženja svojih telekomunikacijskih storitev, je dovoljena samo takrat, kadar naročnik v to privoli na podlagi pravilnih in popolnih podatkov, ki jih dobi od ponudnika javno razpoložljivih telekomunikacijskih storitev o vrsti nadaljnje obdelave, ki jo ta namerava izvajati.“

16. Člen 6 te direktive določa:

„Člen 6

Podatki o prometu in podatki, potrebni za namene zaračunavanja naročnikom

1. Podatki o prometu, ki se nanašajo na naročnike in uporabnike in ki se obdelajo zaradi vzpostavitve povezav ter ki jih je ponudnik javnega telekomunikacijskega omrežja in/ali javno razpoložljive telekomunikacijske storitve shranil, morajo biti izbrisani ali predelani v anonimne po prenehanju zveze, kar ne vpliva na odstavke 2, 3 in 4.

2. V prilogi navedeni podatki, potrebni za namene zaračunavanja naročnikom in plačil za medsebojne povezave, se lahko obdelujejo. Taka obdelava je dovoljena samo do poteka obdobja, med katerim se lahko obračun zakonito izpodbija ali se sprožijo postopki za pridobitev plačila.

3. Za namen trženja svojih telekomunikacijskih storitev lahko ponudnik javno razpoložljive telekomunikacijske storitve obdela podatke iz odstavka 2, če naročnik v to privoli.

4. Obdelava podatkov o prometu in podatkov, potrebnih za namene zaračunavanja naročnikom, mora biti omejena na osebe, ki delujejo pod nadzorom ponudnikov javnih telekomunikacijskih omrežij in/ali javno razpoložljivih telekomunikacijskih storitev in ki skrbijo za zaračunavanje ali upravljanje prometa, se odzivajo na povpraševanje porabnikov, odkrivajo prevare in tržijo svoje telekomunikacijske storitve ponudnika, pri čemer mora biti ta obdelava omejena na to, kar je potrebno za namene takih dejavnosti.

5. Uporaba odstavkov 1, 2, 3 in 4 ne vpliva na možnost, da so pristojni organi seznanjeni s podatki o prometu in s podatki, potrebnimi za namene zaračunavanja naročnikom, v skladu z veljavno zakonodajo, in sicer z namenom reševanja sporov, zlasti sporov v zvezi z medsebojnim povezovanjem ali zaračunavanjem.“

17. Člen 9(a) te direktive določa:

„Člen 9

Izjeme

Države članice zagotovijo pregledne postopke za urejanje načina, po katerem lahko ponudnik javnega telekomunikacijskega omrežja in/ali javno razpoložljive telekomunikacijske storitve prekliče odpravo prikaza identitete kličočega priključka, in sicer

a) začasno, če naročnik predloži vlogo, s katero zahteva izsleditev zlonamernih ali nadležnih klicev; v tem primeru ponudnik javnega telekomunikacijskega omrežja in/ali javno razpoložljive telekomunikacijske storitve, v skladu z nacionalno zakonodajo, shrani in da na voljo podatke, ki vsebujejo identiteto kličočega naročnika.“

18. Priloga k tej direktivi določa:

„PRILOGA

Seznam podatkov

Za namene iz člena 6(2) se lahko obdelujejo naslednji podatki:

Podatki, ki vsebujejo:

– številko ali identifikacijo terminalne opreme naročnika;

– naslov naročnika in vrsto terminalne opreme;

– skupno število enot, ki jih je treba zaračunati v obračunskem obdobju;

– številko klicanega naročnika;

– vrsto, začetek in čas trajanja klicev in/ali preneseno količino podatkov;

– datum klica/storitve;

– druge podatke o plačilih, na primer o predplačilu, obročnem plačilu, odklopu priključka in opominih.“

B – Nacionalno pravo

19. Člen 11.5 ZT v odstavku 1 določa načelo brisanja podatkov oziroma njihove predelave v anonimne, v odstavku 2 določa izjeme od tega načela in v odstavku 3 določa obveznost izdaje izvedbenih določb s kraljevim dekretom.

20. V skladu s členom 11.5(1) ZT morajo ponudniki javnih telekomunikacijskih omrežij in storitev zaradi varstva osebnih podatkov in zasebnega življenja po vsakem dokončanju zveze poskrbeti za to, da se podatki o prometu, ki se nanašajo na naročnike in uporabnike in ki bodo v kraljevem dekretu natančneje določeni, zbrišejo ali pa predelajo v anonimne.

21. Člen 11.5(2) ZT določa, da je kot izjema od odstavka 1 dovoljena obdelava podatkov o prometu, če in kolikor je to potrebno

a) za izdelavo računa za naročnika oziroma za osebo, ki se je pravno zavezala ponudniku plačati račun, ali za namene plačila za medsebojne povezave ali za posebne vrste dostopa;

b) za namene raziskave trga in trženje lastnih telekomunikacijskih storitev in je naročnik s tem soglašal;

c) za reševanje sporov […] ali […];

d) za upravljanje prometa;

e) da se strankam lahko ponudi informacije o podatkih o prometu, ki se nanašajo nanje;

f) za odkrivanje prevar ali

g) če je to dovoljeno z zakonom ali na podlagi zakona.

22. V skladu s členom 11.5(3) ZT je treba izvedbene določbe za ta člen sprejeti s kraljevim dekretom, pri čemer je možna vsebina ureditve podrobneje predvidena: lahko se nanaša le na podatke, ki se lahko obdelajo skupaj s podatki o prometu; na namene, za katere se lahko obdelajo; na časovni razpon, v katerem je obdelava dopustna; in na osebe, ki se jim lahko zaupa obdelava.

V – Trditve strank in presoja

A – Dopustnost

23. Nizozemska meni, da je tožba Komisije nedopustna v tistem delu, v katerem ta navaja nepravilen prenos člena 6 od (2) do (5) Direktive s členom 11.5(2) ZT.

1. Trditve strank

24. Nizozemska navaja, da naj bi predmet tožbe obsegal štiri tožbene razloge, prvič nepopoln prenos člena 6(1) Direktive s členom 11.5(1) ZT, drugič nepravilen prenos člena 6 od (2) do (5) Direktive s členom 11.5(2) ZT, tretjič nepopoln prenos člena 6 Direktive zaradi nesprejema izvedbenih določb po členu 11.5(3) ZT oziroma zato, ker Komisija o teh določbah ni bila obveščena, in četrtič neizveden prenos člena 9(a) Direktive. Obrazloženo mnenje Komisije naj ne bi omenjalo tu navedenega drugega tožbenega razloga. Tožba Komisije naj bi tako razširjala predmet spora v primerjavi s predhodnim postopkom, kar naj bi po ustaljeni sodni praksi Sodišča pomenilo, da je tožba v tem delu nedopustna.

25. Dalje naj obrazloženo mnenje ne bi vsebovalo nikakršnega odziva na pojasnila Nizozemske glede prenosa člena 6 od (2) do (5) Direktive, ki jih je navedla v svojem odgovoru z dne 8. januarja 2001. Ker naj obrazloženo mnenje ne bi vsebovalo nobenih vsebinskih navedb, naj bi bila Nizozemski onemogočena uporaba njene pravice do obrambe. Poleg tega bi morala Komisija Nizozemski dokazati konkretno kršitev, očita pa le nejasno ureditev Nizozemske in ne konkretne kršitve. Končno naj bi šele na obravnavi in ne že v predhodnem postopku trdila, da člen 6(4) Direktive urejale modalitete odstavkov 2 in 3 člena 6 Direktive.

26. Komisija nasprotno meni, da njena tožba obsega le dva tožbena razloga, prvič, da določbe, ki naj bi bile potrebne za prenos člena 6 Direktive v nacionalno pravo, niso bile izdane ali Komisija o njih vsaj ni bila obveščena, in drugič, da določbe, ki naj bi bile potrebne za prenos člena 9 Direktive v nacionalno pravo, niso bile izdane ali Komisija o njih vsaj ni bila obveščena. Oba tožbena razloga naj bi Komisija vedno uveljavljala, tako da naj bi bila tožba v celoti dopustna.

27. Obrazloženo mnenje naj bi se omejilo na splošen povzetek utemeljitev glede člena 6 Direktive zato, ker naj bi bilo oblikovano kot „odgovor na odgovor“ Nizozemske z dne 8. januarja 2001, v katerem naj bi se Nizozemska prav tako splošno ukvarjala s prenosom člena 6 Direktive. V tem pogledu bi bilo treba obrazloženo mnenje brati skupaj s pisnim opominom, na katerega obrazloženo mnenje napotuje. Vsekakor naj bi bile v splošnem povzetku utemeljitev glede člena 6 Direktive vsebovane vse točke, ki so bile posamično očitane že v pisnem opominu, in iz opredelitve obrazloženega mnenja naj ne bi bilo mogoče sklepati, da Komisija tega očitka ne bi več hotela uveljavljati.

2. Presoja

28. Stranki sta v sporu zaradi vprašanja, ali je predmet obravnavane tožbe širši kot vsebina obrazloženega mnenja. Po ustaljeni sodni praksi Sodišča je namreč vsaka nova navedba v tožbi nedopustna: predmet postopka zaradi neizpolnitve obveznosti je omejen s predhodnim postopkom, tako da se tožbo glede na vsebino obrazloženega mnenja sicer lahko omeji, ne pa več razširi.( )

29. To, da Nizozemska vidi nedopustno razširitev predmeta spora, Komisija pa nasprotno ne, je v prvi vrsti posledica različnega razumevanja pojma tožbenega razloga. Če bi namreč sledili stališču Komisije – po katerem je tožbeni razlog vsakokratni nepopolni prenos nekega člena direktive – bi bila tožba brez težav dopustna: Komisija je v obrazloženem mnenju nesporno obravnavala vprašanje prenosa člena 6 Direktive, tako da je ta „tožbeni razlog“ vseskozi obstajal. Če pa nasprotno sledimo stališču Nizozemske – po katerem vsak posamezni očitek predstavlja tožbeni razlog – pa glede na opredelitev obrazloženega mnenja nikakor ni več zanesljivo, da je „tožbeni razlog“ nepravilnega prenosa člena 6(2) do (5) direktive s členom 11.5(2) ZT v njem dejansko vsebovan.

30. Glede na to se najprej zastavlja vprašanje, a) kako široko ali kako ozko je treba razumeti pojem tožbenega razloga in ali torej v tej zadevi obstajata dva tožbena razloga ali štirje. Potem bi se bilo po potrebi treba vprašati, b) ali je bil očitek nepravilnega prenosa člena 6 od (2) do (5) Direktive s členom 11.5(2) ZT dejansko v zadosti vsebovan v obrazloženem mnenju.

a) Pojem tožbenega razloga

31. Pojem tožbenega razloga se mora izoblikovati iz strukture ter iz smisla in namena postopka zaradi neizpolnitve obveznosti države skupaj z njegovim predhodnim postopkom. Iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da predhodni postopek iz člena 226 ES služi varstvu pravice do obrambe države članice, zlasti zaradi možnosti, da predloži svoje pripombe; državi članici naj omogoči, da izve, v katerem dejanju Komisija vidi neizpolnitev obveznosti, in ji omogoči, da izpolni obveznost ali pa oporeka očitku Komisije.( ) Da država članica dobi to možnost, mora Komisija svoje očitke dovolj jasno in natančno navesti že v pisnem opominu, najpozneje pa v obrazloženem mnenju.( ) Jasno mora biti razvidno, katere določbe Skupnosti je po stališču Komisije določena država članica kršila in na katera dejstva in preudarke se to stališče opira.( ) Tako določenega predmeta spora pozneje ni več mogoče razširiti.( )

32. Če je po tem izpolnitev obveznosti države cilj člena 226 ES in če naj že predhodni postopek državi članici omogoči, da izpolni obveznost, je pogoj za to, da je država članica obveščena o tem, s katerim konkretnim ravnanjem je kršila svoje obveznosti. Sodišče od Komisije zato – in zaradi varstva pravice do obrambe države članice – zahteva, da njena pisanja v predhodnem postopku ne navajajo le določb prava Skupnosti, ki jih država članica po njenem mnenju krši, ampak tudi natančno in koherentno navaja dejstva in preudarke, na katere to mnenje opira.( ) Sodišče na podlagi teh konkretnih dejstev in posameznih, pravno utemeljenih očitkov Komisije v postopku s tožbo in glede na tožbene predloge preizkusi, ali je ravnanje države članice združljivo s pravom Skupnosti.

33. Predmet postopka zaradi neizpolnitve obveznosti države se torej ne določi le na podlagi zaključkov Komisije – torej končno le iz njenih tožbenih predlogov (v tem primeru za ugotovitev neizvedbe prenosa členov 6 in 9 Direktive) – ampak se določi na podlagi konkretnih dejstev, pravnih preudarkov in iz tega izhajajočih zaključkov Komisije. Tožbeni razlog oziroma tožbeni razlogi nekega postopka se tako določijo na podlagi posameznih, na dejstvih temelječih pravnih očitkov Komisije.( ) Na podlagi presoje Sodišča le-teh se za državo članico določi, katere in koliko različnih ukrepov mora sprejeti, da bo dosegla skladnost s Pogodbo. Glede na smisel in namen člena 226 ES je tako treba pojem tožbenega razloga razumeti ozko in identično s posameznim pravnim očitkom.

34. Komisija je v obravnavanem primeru, kot pravilno ugotavlja Nizozemska( ), navedla štiri vsebinsko različne očitke, ki se nanašajo na različne določbe Direktive in na različne določbe o nacionalnih ukrepih prenosa; če bi Sodišče v vsaki točki ugotovilo neizpolnitev obveznosti, bi tudi Nizozemska morala odgovoriti s štirimi različnimi ukrepi. Zato je v obravnavanem primeru treba izhajati iz štirih tožbenih razlogov, ki bi jih Komisija morala neprekinjeno uveljavljati.

b) Dovolj jasno in natančno vzdrževanje očitka

35. Če izhajamo iz štirih tožbenih razlogov, se zastavlja drugo vprašanje, in sicer, ali je Komisija v svojem obrazloženem mnenju očitek nepravilnega prenosa člena 6 od (2) do (5) Direktive s členom 11.5(2) ZT vzdrževala dovolj jasno in natančno. Če bi Nizozemska namreč pravilno menila, da obrazloženo mnenje drugega tožbenega razloga ni več vsebovalo, bi morala Nizozemska iz tega sklepati, da je Komisija ta očitek prav tako opustila kot očitka neizvedbe prenosa členov 11 in 12 Direktive. Tedaj bi tožba dejansko vsebovala nedopustno razširitev predmeta spora v primerjavi z obrazloženim mnenjem.( ) Na koncu Nizozemska očita enako, ko navaja, da naj bi Komisija šele na ustni obravnavi in ne že v predhodnem postopku utemeljevala, da naj bi člen 6(4) Direktive urejal le modalitete odstavkov 2 in 3 člena 6 Direktive.

36. Nizozemska dalje navaja, da naj bi bila tožba v tem delu nedopustna tudi zato, ker naj bi obrazloženo mnenje le očitalo, da naj bi zakon o telekomunikacijah vseboval nejasne opredelitve, naj pa ne bi očitalo nobenih konkretnih kršitev, in zato, ker naj ne bi vsebovalo nikakršnega odziva na pojasnila Nizozemske, podana v njenem pisnem odgovoru z dne 8. januarja 2001, glede prenosa člena 6 od (2) do (5) Direktive. Nizozemska zato meni, da je nedopustno( ) omejena v svojih možnostih do obrambe.

37. Sodišče redno postavlja strožje zahteve glede natančnosti obrazloženega mnenja kot glede pisnega opomina, ki večinoma lahko vsebuje le prve skope povzetke očitkov.( ) Vendar je Sodišče nasprotno priznalo, da skopo obrazloženo mnenje lahko zadostuje, če že pisni opomin vsebuje natančna pojasnila in se obrazloženo mnenje nanje sklicuje.( ) Vsekakor nejasnosti v obrazloženem mnenju bremenijo Komisijo in imajo lahko za posledico nedopustnost tožbe v nejasni točki.( ) Odločilno je, da dopisi vsebujejo dovolj jasno in natančno obrazložitev očitkov, kar zadevni državi članici omogoči uveljavljanje njene pravice do obrambe; državi članici mora biti jasno, proti čemu se mora braniti.( )

38. Komisija priznava, da njeno obrazloženo mnenje vsebuje le splošen povzetek utemeljitev glede člena 6 Direktive, vendar meni, da so v njem vsebovane vse točke, ki so bile posamezno očitane že v pisnem opominu. Tu sporno vprašanje prenosa člena 6 od (2) do (5) Direktive se v obrazloženem mnenju pojavlja le toliko, kolikor Komisija razlaga, da po njenem mnenju le člen 6 od (2) do (4) Direktive vsebuje izjeme od člena 6(1) Direktive.( ) Dalje je mogoče v obeh stavkih naslednjega odstavka videti sklic na celotno utemeljevanje glede prenosa člena 6 Direktive v pisnem opominu, torej tudi glede drugega tožbenega razloga.( )

39. Komisija v tem delu besedila sicer nakazuje, da člena 6(5) Direktive še vedno ne vidi kot izjemo od člena 6(1) Direktive, pri čemer je Nizozemski v pisnem opominu očitala, da je tudi člen 6(5) Direktive prenesla kot izjemo od člena 6(1) Direktive. Rečemo lahko, da v nasprotju z mnenjem Nizozemske očitka ni bilo treba bolj poglobljeno razložiti ali natančneje določiti, ker je Nizozemska v odgovoru na pisni opomin zastopala ravno tako stališče, kot ga je Komisija v pisnem opominu že predvidela kot stališče Nizozemske in ga jasno ocenila kot nezdružljivega z Direktivo. Tako bi lahko sklenili, da je v tem primeru napotilo na v tem smislu natančnejši pisni opomin zadostovalo.

40. Vendar pri tem spornem očitku manjka ravno nedvoumno sklicevanje na pisni opomin: Komisija je le razložila, da je v pisnem opominu sporočila, da člen 6 ni bil popolno prenesen; ne omenja niti treh konkretnih očitkov niti se izrecno vsaj splošno ne sklicuje na utemeljevanje v pisnem opominu. Poleg tega so edini elementi v obrazloženem mnenju, ki bi jih, vzete skupaj, lahko šteli za sklicevanje na tu sporni očitek, razdeljeni med dva odstavka in torej niso ravno povezani. Poleg tega je Komisija v pisnem opominu in v obrazloženem mnenju zelo neenotno utemeljevala, kateri od odstavkov od 2 do 5 člena 6 Direktive vsebujejo izjeme od odstavka 1: delno označuje le odstavek 2 kot pravo izjemo, delno odstavka 2 in 3 in delno – tako v obrazloženem mnenju – odstavke 2, 3 in 4. Utemeljevanje Komisije za Nizozemsko torej ni bila jasna, oblikovanje obrazloženega mnenja pa je bolj namigovalo na to, da tudi Komisija medtem vidi več izjem kot prej in se bolj nagiba k stališču Nizozemske. Končno je Komisija v obrazloženem mnenju tudi tiho opustila očitek iz pisnega opomina glede členov 11 in 12 Direktive, tako da je Nizozemska glede člena 6 Direktive lahko pričakovala enako.

41. Z nekaj dobrohotnosti bi se tako iz obrazloženega mnenja lahko razbralo obstoječe stališče Komisije. Vendar takega dobrohotnega branja besedila ni mogoče zahtevati od Nizozemske in z njim niti ni mogoče izpolniti zahtev iz člena 226 ES, kot ga razlaga Sodišče. Po tej razlagi bi lahko bilo utemeljevanje Komisije v obrazloženem mnenju v tem primeru sicer skopo, vendar bi moralo jasno ohranjati dosedanje stališče in nedvoumno pojasniti njegovo vsebino. Po zgoraj omenjeni analizi obrazloženo mnenje tega ne zagotavlja dovolj jasno. Tožba Komisije je zato glede tega tožbenega razloga nedopustna.

42. Če bo Sodišče v tem vprašanju ugotovilo drugače, je treba pripomniti, da nadaljnje navedbe Nizozemske glede dopustnosti tega dela tožbe niso prepričljive. Tako je že bilo pojasnjeno, da ni bil potreben nikakršen natančen odziv na pisni odgovor Nizozemske z dne 8. januarja 2001, ampak bi zadostovalo jasno napotilo k pojasnilu v pisnem opominu.( ) Poleg tega je bilo utemeljevanje Komisije v pisnem opominu dovolj jasno, da je Nizozemski omogočilo uveljavljanje njene pravice do obrambe, kar izhaja tudi iz odziva Nizozemske v pisnem odgovoru z dne 8. januarja 2001. Komisija je v pisnem opominu zadovoljivo konkretizirala, v čem vidi kršitev Nizozemske, zadostoval pa bi celo zgolj očitek nejasnega določila, ker Sodišče po ustaljeni sodni praksi zahteva dovolj določen, jasen in transparenten prenos direktiv.( ) Kolikor je Komisija končno na ustni obravnavi pojasnila, da člen 6(4) Direktive ureja modalitete odstavkov 2 in 3, gre pri tem samo za poglobitev dosedanjega pravnega utemeljevanja Komisije, ne za nov tožbeni razlog; tako je Komisija že v pisnem opominu razložila, da se odstavek 4 nanaša na zgoraj omenjena odstavka.

3. Sklep

43. Tožba je nedopustna v tistem delu, v katerem Komisija uveljavlja nepravilen prenos člena 6 od (2) do (5) Direktive s členom 11.5(2) ZT. V preostalem delu je tožba dopustna.

B – Obrazložitev

44. Komisija meni, da Nizozemska ni izpolnila svojih obveznosti iz ES in iz Direktive, ker naj bi do odločilnega trenutka prvič le nepopolno prenesla člen 6(1) Direktive s členom 11.5(1) ZT, drugič naj bi nepravilno prenesla člen 6 od (2) do (5) Direktive s členom 11.5(2) ZT, tretjič naj bi le nepopolno prenesla člen 6 Direktive, ker ni izdala izvršilnih določb oziroma o njih ni obvestila Komisije, in četrtič naj ne bi prenesla člena 9(a) Direktive.

45. Dolžnost pravočasnega prenosa Direktive izhaja iz člena 10(1) ES v povezavi s členom 249(3) ES in iz člena 15(1) Direktive, po katerem je bilo treba prenos v nacionalno pravo opraviti najpozneje do 24. oktobra 1998. Po ustaljeni sodni praksi Sodišča je obstoj neizpolnitve obveznosti treba presojati glede na položaj, v katerem je država članica ob izteku roka, ki ji je bil določen v obrazloženem mnenju.( )

1. Prenos členov 6(1) in 9(a) Direktive

46. Nizozemska v delu, v katerem Komisija uveljavlja, da ni izpolnila svojih obveznosti iz Pogodbe ES in iz sporne Direktive, ker naj ne bi do odločilnega trenutka prenesla ali popolno prenesla členov 6(1) in 9(a) Direktive v nacionalno pravo, ne oporeka navedbam Komisije. Medtem ko glede na navedeno očitno niso bile izdane nikakršne nacionalne določbe za prenos člena 9(a) Direktive, je bil za prenos člena 6(1) Direktive sicer izdan člen 11.5 ZT, vendar ta zahteva le brisanje podatkov, ki naj bi bili navedeni v kraljevem dekretu. Ker tak dekret do zdaj ni bil izdan, za zdaj ne obstaja nikakršna obveznost brisanja podatkov, ki bi ustrezala zahtevam člena 6(1) Direktive.

47. Zato je treba ugotoviti, da obveznosti glede prenosa člena 6(1) in člena 9(a) Direktive niso bile izpolnjene.

2. Prenos člena 6 od (2) do (5) Direktive s členom 11.5(2) ZT

48. Prej je bila sicer glede tega tožbenega razloga ugotovljena nedopustnost tožbe. Vendar so v nadaljevanju analizirana ustrezna pravna vprašanja, če bi Sodišče glede vprašanja dopustnosti sklenilo drugače.

a) Stališča strank

49. Po mnenju Komisije vsebujeta le odstavka 2 in 3 člena 6 Direktive prave izjeme od načela brisanja podatkov ali njihove predelave v anonimne iz člena 6(1) Direktive. Naslednji člen 6(4) Direktive naj bi vseboval le modalitete za uporabo odstavkov 2 in 3, ne da bi določal nadaljnja dejanska stanja, ki bi pomenila izjeme od načela iz odstavka 1. V nasprotnem primeru bi morale biti „izjeme“ iz odstavka 4 opredeljene bistveno natančneje. Zlasti izraz „upravljanje prometa“ naj bi bil tako širok, da lahko zajame vse. Tudi odstavek 5 naj očitno ne bi vseboval nadaljnjih izjem od odstavka 1. Nasprotno naj bi bile v določila člena 11.5(2) ZT vse določbe člena 6 od (2) do (5) Direktive prenesene kot samostojne izjeme od člena 6(1) Direktive. Tak način prenosa naj posledično ne bi bil skladen z Direktivo.

50. Nizozemska nasprotno meni, da vsak od odstavkov od 2 do 5 člena 6 Direktive vsebuje samostojne izjeme od člena 6(1) Direktive, zato so določbe člena 11.5(2) ZT skladne z Direktivo. Zlasti njen člen 6(4) naj bi vseboval izjeme od odstavka 1, ker naj odstavek 4 ne bi navajal le kroga oseb, torej določal modalitet, ampak naj bi – kot tudi odstavka 2 in 3 – navajal namene, za katere naj bi se lahko uporabili podatki o prometu. Poleg tega naj bi bile te izjeme potrebne tudi na primer za odpravo telekomunikacijskih motenj ali za preprečitev prevar pri obračunavanju naročnin. Opozarja tudi to, da naj bi bilo utemeljevanje Komisije dvoumno, ker naj bi enkrat le člen 6(2) in (3) Direktive označila kot izjemo, drugič pa tudi člen 6(4) Direktive. Vsaj besedilo Direktive naj bi bilo nejasno – na kar naj bi Nizozemska opozorila že pri pripravi člena 6 Direktive 2002/58/ES – in naj bi dopuščalo razlago Nizozemske.

b) Presoja

51. Obe stranki vidita v členu 6(1) Direktive osnovno načelo, po katerem je treba osebne telekomunikacijske podatke po prenehanju zveze zbrisati ali predelati v anonimne. Prav tako obe strani vidita v členu 11.5(1) ZT prenos – četudi nepopoln – tega načela iz člena 6(1) Direktive. Končno obstaja enotnost tudi glede tega, da člen 11.5(2) ZT predvideva izjeme od načela iz člena 11.5(1) ZT oziroma iz člena 6(1) Direktive. Sporno je le to, koliko izjeme iz člena 11.5(2) ZT temeljijo na členu 6 od (2) do (5). Tu ni enotnosti zato, ker Komisija končno očitno meni, da le člen 6(2) Direktive vsebuje pravo izjemo od člena 6(1) Direktive, medtem ko Nizozemska vidi v vseh odstavkih od 2 do 5 člena 6 Direktive prave izjeme od odstavka 1.

52. Koliko so ti različni pogledi pomembni, postane jasno, če se izjeme člena 11.5(2) ZT primerja s tistimi iz odstavka člena 6 Direktive, na katerih po mnenju Nizozemske izjeme temeljijo. Če člen 11.5(2) ZT predvideva, da je kot izjema od člena 11.5(1) ZT dopustna obdelava podatkov

– za izdelavo računa za naročnika itd. (člen 11.5(2)(a) ZT), tako naj bi se ta izjema očitno opirala na člen 6(2) Direktive, ki dovoljuje obdelavo podatkov „potrebnih za namene zaračunavanja naročnikom […]“;

– za trženje lastnih telekomunikacijskih storitev itd. (člen 11.5(2)(b) ZT), tako naj bi se ta izjema očitno opirala na člen 6(3) Direktive, ki ponudniku omogoča obdelavo podatkov „za namen trženja svojih telekomunikacijskih storitev“;

– za upravljanje prometa, za ponujanje informacij strankam in za odkrivanje prevar (člen 11.5(2)(d)(e) in (f) ZT), tako naj bi se ta izjema očitno opirala na člen 6(4) Direktive, ki omogoča obdelavo podatkov za „upravljanje prometa, odzivanje na povpraševanje porabnikov, odkrivanje prevar“;

– če je to potrebno za reševanje sporov (člen 11.5(2)(c) ZT), tako naj bi se ta izjema očitno opirala na člen 6(5) Direktive, ki naj bi določenemu krogu oseb omogočal, „da so seznanjeni s podatki […], z namenom reševanja sporov, zlasti sporov v zvezi z medsebojnim povezovanjem ali zaračunavanjem;“

– če je to dovoljeno z zakonom ali na podlagi zakona (člen 11.5(2)(g) ZT), tako se ta izjema verjetno opira na člen 6 od (2) do (5) Direktive.

53. Preden se lahko razišče, koliko člen 6 od (2) do (5) Direktive dejansko vsebuje izjeme od načela iz člena 6(1) Direktive, na katerih bi lahko temeljile izjeme iz člena 11.5(2) ZT, je treba pojasniti, kaj pomeni načelo iz člena 6(1) Direktive. Člen 6(1) Direktive najprej definira vrsto podatkov, in sicer osebne „podatke o prometu“, potem pa določa, da morajo biti ti podatki o prometu po prenehanju zveze izbrisani ali predelani v anonimne.

54. V skladu s členom 6(1) Direktive so osebni podatki o prometu (v nadaljevanju: podatki o prometu) vsi podatki, „ki se nanašajo na naročnike in uporabnike in ki se obdelajo zaradi vzpostavitve povezav in ki jih je ponudnik javnega telekomunikacijskega omrežja in/ali javno razpoložljive telekomunikacijske storitve shranil.“ Poenostavljeno so podatki o prometu vsi podatki, ki nastanejo pri kaki komunikaciji, ki jih ponudnik komunikacijskih storitev shrani in ki se jih lahko pripiše osebam.

55. Člen 6(1) Direktive kot navodilo za ravnanje določa načelo, da morajo biti vsi podatki o prometu „izbrisani ali predelani v anonimne po prenehanju zveze“. Iz ciljev varstva podatkov Direktive, ki izhajajo iz uvodnih izjav,( ) in iz časovno omejenega dovoljenja za shranjevanje „podatkov, potrebnih za namene zaračunavanja naročnikom“ iz člena 6(2) Direktive jasno izhaja, da je opredelitev „po prenehanju“ treba razumeti kot „neposredno po prenehanju“. Posledično se temeljno načelo z drugimi besedami glasi: vsi podatki o prometu morajo biti izbrisani ali predelani v anonimne neposredno po prenehanju zveze.

56. Glede možnih izjem od temeljne obveznosti brisanja podatkov o prometu ali njihove predelave v anonimne že del besedila v členu 6(1) Direktive – „kar ne vpliva na odstavke 2, 3 in 4“ – napeljuje, da ti odstavki vsebujejo izjeme od pravkar opisanega načela. Enako velja za začetni del besedila člena 6(5) Direktive – „Uporaba odstavkov 1, 2, 3 in 4 ne vpliva na možnost […]“ – tudi to kaže na izjemo od obveznosti iz člena 6(1) Direktive. Podrobno je zdaj treba raziskati, koliko člen 6 od (2) do (5) dejansko vsebuje izjeme od obveznosti iz člena 6(1) Direktive in koliko te izjeme pomenijo podlago za določbe člena 11.5(2) ZT.

i) Člen 6(2) Direktive in člen 11.5(2)(a) ZT

57. Člen 6(2) Direktive je podobno sestavljen kot člen 6(1) le-te. Najprej določa vrsto podatkov, in sicer „v prilogi (k Direktivi) navedene podatke, potrebne za namene zaračunavanja naročnikom“ (v nadaljevanju: podatki iz priloge), in nato dovoljuje časovno omejeno obdelavo teh podatkov. Podatki iz priloge( ) so sestavljeni iz dveh vrst podatkov, ki so posebno pomembni za zaračunavanje komunikacijskih storitev: po eni strani gre za del shranjenih podatkov o prometu iz člena 6(1),( ) po drugi strani za podatke o strankah in druge podatke o plačilih.( )

58. Če torej člen 6(2) Direktive izrecno dovoljuje obdelavo osebnih podatkov iz priloge za namene zaračunavanja naročnikom v določenem roku, je to mogoče le, če podatki po prenehanju komuniciranja niso bili izbrisani ali predelani v anonimne. Člen 6(2) Direktive torej nesporno vsebuje pravo izjemo od temeljne obveznosti iz člena 6(1) Direktive, vendar le za podatke o prometu iz priloge, le v določenem roku in le v korist določenega kroga oseb, kot izhaja iz člena 6(4) Direktive, ki ga je na tem mestu treba brati skupaj s členom 6(2) Direktive.( )

59. Izjeme iz člena 6(2) Direktive in iz člena 11.5(2)(a) ZT so glede na svoj namen – izdelavo računa za različne telekomunikacijske storitve – identične. Vendar člen 11.5(2)(a) ZT, drugače kot člen 6(2) Direktive, ne predvideva nobene omejitve uporabnih podatkov na podatke iz priloge k direktivi, niti časovne omejitve uporabe, niti omejitve kroga oseb, ki imajo pravico dostopa, v smislu člena 6(4) Direktive. Ureditev ZT torej glede na besedilo dopušča več izjem od načela brisanja podatkov ali zagotovitve anonimnosti podatkov kot Direktiva.

60. V tem primeru ne pomaga razlaga splošne omejitve uporabe podatkov na potrebno stopnjo iz člena 11.5(2) ZT, ki bi bila skladna z Direktivo. Sodišče v ustaljeni sodni praksi namreč zahteva, da mora biti prenos direktiv dovolj določen, jasen in razviden; v nacionalnem pravu morajo biti posledično obveznosti iz direktive tako določno in jasno opredeljene, da je zagotovljena pravna varnost.( ) Člen 11.5(2)(a) ZT sam ne zadosti tem zahtevam glede jasnosti in določnosti. Izvedbene določbe člena 11.5(3) ZT bi glede „potrebne stopnje“ zanesljivo omogočile omejitve v smislu zahtev iz člena 6(2) Direktive. Vendar te določbe niso bile izdane.

61. Na koncu je zato treba ugotoviti, da člen 6(2) Direktive ni bil pravilno prenesen s členom 11.5(2)(a) ZT.

ii) Člen 6(3) Direktive in člen 11.5(2)(b) ZT

62. Opredelitev člena 6(3) Direktive, po kateri se lahko s privolitvijo naročnikov obdela „podatke iz odstavka 2“ za namene raziskovanja trga ali trženja lastnih telekomunikacijskih storitev, se očitno nanaša le na podatke iz Priloge, na katere se navezuje tudi člen 6(2) Direktive. Posledično odstavek 3 določa le nadaljnjo možnost uporabe podatkov iz Priloge, ki niso bili niti izbrisani niti predelani v anonimne v roku iz odstavka 2. Ne ustvarja pa nobene nove izjeme od kroga podatkov o prometu iz člena 6(1) Direktive, ki morajo biti izbrisani oziroma predelani v anonimne.

63. Člen 11.5(2)(b) ZT se, drugače kot člen 6(3) Direktive, glede na svoje besedilo ne nanaša le na podatke iz Priloge, katerih uporaba je časovno omejena, ampak na vse podatke o prometu iz člena 11.5(1) ZT in iz člena 6(1) Direktive brez časovne omejitve. Poleg tega tudi tu manjka omejitev kroga oseb, ki imajo pravico do dostopa, kot to določa člen 6(4) Direktive, ki je tu prav tako odločilen.( ) Zakon o telekomunikacijah glede na besedilo torej tudi tu dopušča – kljub identičnim namenom in vsakokratni zahtevani privolitvi naročnikov glede obdelave podatkov – več izjem od obveznosti brisanja podatkov ali njihove predelave v anonimne kot Direktiva. Posledično tudi besedilo člena 11.5(2)(b) ZT brez izvedbenih določb v smislu člena 11.5(3) ZT ne zadosti zahtevam Sodišča glede dovolj jasnega in določnega prenosa Direktive.( )

64. Na koncu je zato treba ugotoviti, da člen 6(3) Direktive ni bil pravilno prenesen s členom 11.5(2)(b) ZT.

iii) Člen 6(4) Direktive in člen 11.5(2)(d)(e) in (f) ZT

65. Osrednja točka spora med strankama je, ali člen 6(4) Direktive dovoljuje dostop do vseh podatkov o prometu iz odstavka 1 s tem, da navaja nadaljnje namene uporabe podatkov – upravljanje prometa, odzivanje na povpraševanje porabnikov in odkrivanje prevar –, ali pa določa le modalitete za ravnanje s podatki iz Priloge. Besedilo člena 11.5(2)(d)(e) in (f) ZT dovoljuje za navedene namene dostop do podatkov o prometu iz člena 11.5(1) ZT oziroma iz člena 6(1) Direktive brez nadaljnjih omejitev. Če Komisija pravilno meni, da člen 6(4) Direktive ravno ne omogoča nikakršnega dodatnega dostopa do podatkov iz člena 6(1) Direktive, ampak ureja le modalitete ravnanja s podatki iz Priloge, bi to lahko pomenilo kršitev te direktive.

66. Najprej je treba ugotoviti, da je člen 6(4) Direktive oblikovan nejasno. Tako po eni strani omenja le namene, na katere se sklicuje Nizozemska pri utemeljitvi izjem, vendar le zaradi določitve kroga oseb, ki se sploh lahko ukvarjajo s podatki o prometu in s podatki, potrebnimi za namene zaračunavanja naročnikom. To govori v prid razlagi Komisije, da gre v tem primeru le za določitev modalitet odstavkov 2 in 3. Po drugi strani odstavek 4 omenja namene „upravljanje prometa“, „odzivanje na povpraševanje porabnikov“ in „odkrivanje prevar“, ki se ne pojavijo v odstavkih 2 in 3. Poleg tega odstavek 4 določa, da „mora biti ta obdelava omejena na to, kar je potrebno za namene takih dejavnosti“, torej dovoljuje obdelavo podatkov za te namene, če je to potrebno. To spet govori v prid razlagi Nizozemske, da gre v tem primeru za dodatne izjeme. Ker omemba teh namenov in omejitev uporabe na potrebno stopnjo pri razlagi, kot jo zagovarja Komisija, ne bi imela smisla, je treba izhajati s stališča Nizozemske, da želi odstavek 4 omogočiti obdelavo podatkov tudi za te namene.

67. Posledično odstavek 4 ni določba, ki zgolj določa modalitete, kot meni Komisija, ampak je vsaj tudi izjema. Vprašanje v zvezi s tem pa je, do katerih podatkov odstavek 4 omogoča dostop, ali torej odstavek 4 – kot odstavek 2 – vsebuje „pravo izjemo“ od obveznosti brisanja podatkov ali njihove predelave v anonimne iz odstavka 1, ali predvideva – kot odstavek 3 – le nadaljnjo nepravo izjemo. Če besedilo člena 6(4) Direktive dovoljuje obdelavo „podatkov o prometu in podatkov, potrebnih za namene zaračunavanja naročnikom“ za navedene namene, je očitno odločilno to, kako je treba razumeti „podatke o prometu“ in „podatke, potrebne za namene zaračunavanja naročnikom“ v smislu odstavka 4. Tu sta mogoči dve razlagi.

68. Ena mogoča razlaga je, da se „podatke o prometu“ iz odstavka 4 enači s podatki o prometu iz odstavka 1 in da se „podatke, potrebne za namene zaračunavanja naročnikom“ iz odstavka 4 enači s „podatki, potrebnimi za namene zaračunavanja naročnikom“ iz odstavka 2, torej s podatki iz Priloge. V tem primeru bi odstavek 4 – kot to zagovarja Nizozemska – omogočal ne le dostop do podatkov iz Priloge, ampak poleg tega kot „prava izjema“ do vseh podatkov o prometu iz odstavka 1. Določbe člena 11.5(2)(d)(e) in (f) ZT bi v tem primeru imele podlago v členu 6(4) Direktive.

69. Druga možna razlaga je, da se „podatki o prometu“ in „podatki, potrebni za namene zaračunavanja naročnikom“ iz odstavka 4 nanašajo le na podatke iz Priloge. To je možno zato, ker so podatki iz Priloge, kot je bilo prej izpeljano,( ) sestavljeni delno iz podatkov o prometu iz odstavka 1 in delno iz podatkov o strankah in iz drugih podatkov o plačilih. „Podatke o prometu“ iz odstavka 4 bi bilo potem treba enačiti s podatki o prometu iz Priloge, „podatki, potrebni za namene zaračunavanja naročnikom“ iz odstavka 4 pa bi zajeli podatke o strankah in druge podatke o plačilih iz Priloge. V tem primeru bi odstavek 4 vseboval le „nepravo izjemo“ od osnovne obveznosti iz odstavka 1, ker dodatni podatki o prometu ne bi bili izvzeti od obveznosti brisanja podatkov ali njihove predelave v anonimne, ampak bi bilo dovoljeno le že izvzete podatke iz Priloge uporabiti za nadaljnje namene. Določbe člena 11.5(2)(d)(e) in (f) ZT v tem primeru ne bi imele podlage v členu 6(4) Direktive.

70. Ob prvi možni razlagi bi se oblikovala jasna struktura člena 6 Direktive, kar najprej govori v prid tej razlagi. Poleg tega je Nizozemska na ustni obravnavi navedla, da je sicer v večini primerov na primer funkcionalno upravljanje prometa mogoče zagotoviti tudi s podatki o prometu, pri katerih je zagotovljena anonimnost, da pa je dostop do podatkov, pri katerih ni zagotovljena anonimnost, potreben pri ciljnem iskanju, če na primer naročnik javi motnjo ali sum o prevari. Tudi to govori v prid razlagi v smislu prve alternative.

71. Kljub temu glede na posledice te razlage obstaja razlog za dvom o tem, ali je ta struktura v členu 6 Direktive dejansko predvidena. Tako bi pri tej razlagi odstavek 4 – kot odstavek 2 – predvideval nadaljnje, „prave izjeme“ od obveznosti brisanja podatkov ali njihove predelave v anonimne iz odstavka 1. Odstavek 4 pa drugače kot odstavek 2 ne določa podrobneje podatkov, ki bi morali biti potem izvzeti od brisanja ali od predelave v anonimne, in poleg tega ne določa – spet drugače kot odstavek 2 – nikakršne omejitve uporabe teh podatkov. Tudi iz izrazov „upravljanje prometa“, „odzivanje na povpraševanje porabnikov“ in „odkrivanje prevar“ je težko prepoznati smiselne meje, na podlagi katerih bi se lahko jasno določilo, kateri podatki naj „iz previdnosti“ ne bodo izbrisani, ker bi njihova uporaba lahko bila še potrebna za dosego katerega od namenov; odstavek 4 bi po tem po tej razlagi do določene mere določal generalno klavzulo, ki bi lahko načelo iz odstavka 1 pripeljala do absurdnosti. Glede na cilj Direktive, to je varstvo podatkov, je zato dvomljivo, ali se lahko iz zelo skopega sklicevanja na podatke o prometu v odstavku 4 razbere tako daljnosežna izjema od načela iz odstavka 1.

72. Poleg tega so se zastopniki Nizozemske v svojih navedbah glede potrebnosti dostopa do podatkov o prometu vedno sklicevali le na številko naročnika. Dostop do številk naročnikov in do drugih podatkov iz Priloge direktive pa bi bil zagotovljen tudi pri drugi alternativni razlagi. Nizozemski ni uspelo jasno prikazati, da bi bil dostop do nadaljnjih podatkov o prometu iz odstavka 1 – tudi tistih podatkov, ki jih ni na obsežnem seznamu v Prilogi k Direktivi – potreben za dosego namenov iz odstavka 4. Prednost je torej treba dati drugi alternativi razlage, ki je kot „neprava izjema“ skladna s cilji Direktive glede varstva podatkov, če se bo izkazalo, da lahko zadosti potrebam prakse. Končno v prid tej interpretaciji govorijo tudi temeljna načela razlage, po katerih je treba – kjer je to mogoče – načelo (varstva podatkov iz odstavka 1) razlagati široko in (iz naslednjih odstavkov) ozko.

73. Za dosego namenov iz odstavka 4 ostane poleg tega na voljo dostop do podatkov o prometu iz odstavka 1, ki so bili predelani v anonimne, in – denimo za odkrivanje prevar – obdelava podatkov o prometu, pri katerih ni bila zagotovljena njihova anonimnost, med komuniciranjem, saj odstavek 1 vzpostavlja obveznost brisanja in predelave v anonimne šele po koncu komuniciranja.

74. Posledično je treba člen 6(4) Direktive razlagati tako, da omogoča v njem določenemu krogu oseb le obdelavo podatkov iz Priloge za namene upravljanja prometa, odzivanja na povpraševanje porabnikov in odkrivanja prevar, in sicer takrat, ko je to potrebno, in v roku, ki ga odstavek 2 splošno določa za uporabo podatkov iz Priloge. Kolikor odstavek 4 poleg tega omenja namene iz odstavkov 2 in 3, ga je treba razumeti kot enotno ureditev za vse navedene namene, podrobneje določa torej, kot predvideva Komisija, modalitete odstavkov 2 in 3 s tem, da omejuje krog oseb, ki so upravičeni do obdelave, in obseg dovoljene uporabe.

75. Nasprotno besedilo člena 11.5(2)(d)(e) in (f) ZT ne omejuje dostopa do podatkov iz Priloge k Direktivi, katerih uporaba je časovno omejena, ampak dovoljuje časovno in splošno neomejen dostop do vseh podatkov o prometu iz člena 11.5(1) ZT oziroma iz člena 6(1) Direktive. Poleg tega člen 11.5(2)(d)(e) in (f) ZT ne vsebuje nobene omejitve glede uporabe podatkov na krog oseb iz člena 6(4) Direktive, ker naj bi to omejitev opredelile šele izvedbene določbe po členu 11.5(3) ZT. Čeprav bi bila torej člen 6(4) Direktive in člen 11.5(2)(d)(e) in (f) ZT skladna glede namenov in obsega dovoljene uporabe podatkov, je besedilo zakona o telekomunikacijah kljub temu očitno širše glede dovoljene uporabe, kot jo določa Direktiva, in ne zadosti zahtevam Sodišča glede dovolj jasnega in določnega prenosa Direktive.( )

76. Na koncu je zato treba ugotoviti, da člen 6(4) Direktive ni bil pravilno prenesen s členom 11.5(2)(d)(e) in (f) ZT.

iv) Člen 6(5) Direktive in člen 11.5(2)(c) ZT

77. Formulacijo „ne vpliva na“ iz člena 6(5) Direktive je mogoče smiselno razumeti le tako, da nadaljnje besedilo odstavka 5 predvideva izjeme od določb odstavkov od 1 do 4 člena 6 Direktive. Po tem naj bi odstavek 5, drugače kot določbe predhodnih odstavkov od 1 do 4, omogočal dodatnemu krogu oseb (pristojnim organom) za določen namen (reševanje sporov) v določeni obliki (le seznanitev, ne obdelava) dostop do „podatkov o prometu in podatkov, potrebnih za namene zaračunavanja naročnikom“.

78. Če člen 11.5(2)(c) ZT omogoča zaradi namena reševanja sporov dostop do vseh podatkov o prometu, se sicer ta namen pokriva z namenom iz člena 6(5) Direktive, vendar besedilo brez izvedbenih določb ne omejuje ne kroga oseb, ki imajo pravico do dostopa, ne oblike dostopa, kot to določa Direktiva. Že zato ni mogoče govoriti o dovolj jasnem in določnem prenosu Direktive, ki bi zadostil zahtevam Sodišča.( )

79. Toda tudi glede člena 6(5) Direktive sta stranki končno v sporu predvsem zaradi razlage sklicevanja odstavka 5 na „podatke o prometu in podatke, potrebne za namene zaračunavanja naročnikom“ in zaradi posledic te razlage na zakonsko ureditev Nizozemske. Tudi tu določba člena 11.5(2)(c) ZT namreč predvideva dostop do vseh podatkov iz člena 11.5(1) ZT oziroma iz člena 6(1) Direktive, kar bi lahko pomenilo dodatno kršitev Direktive.

80. Tako se pri odstavku 5 pojavlja enaka problematika kot prej pri odstavku 4 in ponujata se enaki alternativni razlagi, namreč prvič odstavek 5 razlagati kot „pravo izjemo“ od odstavka 1, ki omogoča krogu oseb iz odstavka 5 seznanitev s podatki zaradi namena reševanja sporov, ali drugič odstavek 5 razlagati kot „nepravo izjemo“ od odstavka 1, ki krogu oseb iz odstavka 5 omogoča le seznanitev s podatki iz priloge.( )

81. Če podrobneje preučimo prvo mogočo razlago, torej „pravo izjemo“, se glede na člen 6(4) Direktive še povečajo težave glede določnosti podatkov, ki bi jih bilo treba izvzeti od brisanja, ali njihove predelave v anonimne. Tako odstavek 5 ponuja s formulacijo „z namenom reševanja sporov“ le „okvirni namen“, ki ga je treba določiti. Šele ob konkretnem sporu namreč postane jasno, kateri podatki so pomembni za presojo. Vendar pa glede na raznolikost sporov, ki zaradi formulacije „zlasti“ tudi niso omejeni na „spore v zvezi z medsebojnim povezovanjem ali zaračunavanjem“, lahko končno vsak element podatka enkrat postane pomemben.

82. Če bi po tem člen 6(5) Direktive opredelili kot pravo izjemo od člena 6(1) Direktive, ne bi nič ostalo od načela brisanja podatkov o prometu ali zagotovitve njihove anonimnosti iz odstavka 1: vse podatke bi bilo treba ohraniti za reševanje možnih poznejših sporov. Ta razlaga bi celotno ureditev člena 6 Direktive pripeljala do absurdnosti in ne bi bila združljiva niti s ciljem direktive glede varstva podatkov niti z načeli glede razmerij med pravilom in izjemo. Zato jo je treba zavrniti.

83. Tako tudi tu ostane na voljo le druga možna razlaga, po kateri mora biti smisel izjeme iz člena 6(5) Direktive to, da se omogoči uslužbencem pristojnih organov, poleg kroga oseb iz odstavka 4, seznanitev s podatki iz priloge zaradi namena reševanja sporov, torej poleg namenov iz odstavkov od 2 do 4. Pri tem ne obstaja nasprotje med roki, saj je po odstavku 2 ravnanje s podatki iz Priloge možno do izteka roka za zakonito izpodbijanje.

84. Besedilo člena 11.5(2)(c) ZT vendarle dovoljuje, kot je bilo opisano, časovno neomejen dostop do vseh podatkov o prometu iz člena 11.5(1) ZT oziroma iz člena 6(1) Direktive. Posledično gre za nadaljnjo kršitev določb te direktive.

85. Na koncu je zato treba ugotoviti, da člen 6(5) Direktive ni bil pravilno prenesen s členom 11.5(2)(c) ZT.

v) Člen 6 od (2) do (5) Direktive in člen 11.5(2)(g) ZT

86. V členu 11.5(2)(g) vsebovano napotilo na drugo zakonsko dovoljenje za obdelavo podatkov o prometu nima podlage v členu 6 direktive. Ker pa direktiva ne dovoljuje nobenih novih izjem od osnovne obveznosti brisanja podatkov ali zagotovitve njihove anonimnosti, razen tistih, ki so že bile obravnavane, je lahko napotilo iz člena 11.5(2)(g) ZT skladno z direktivo le v primeru, če bi zagotovilo, da so tudi tiste zakonske določbe, na katere napotuje, skladne z eno od izjem iz člena 6(2) do (5) direktive. Tega pa glede na besedilo določbe, ki ni dovolj jasno in določno v smislu zahtev Sodišča glede prenosa direktiv, ni možno trditi.( )

87. Na koncu je zato treba ugotoviti, da člen 6 od (2) do (5) Direktive ni bil pravilno prenesen s členom 11.5(2)(g) ZT.

3. Prenos člena 6 Direktive s členom 11.5(3) ZT

a) Stališča strank

88. Komisija vidi v tem, da člen 11.5(3) ZT predvideva sprejem izvedbenih določb za člen 11.5 ZT, da pa te izvedbene določbe niso bile sprejete oziroma o njih Komisija ni bila obveščena, kršitev obveznosti.

89. Nizozemska sicer priznava, da zadevne izvedbene določbe niso bile izdane. Kljub temu meni, da je treba tožbo v tej točki zavrniti, saj medtem ni več potrebe za izdajo teh določb. Tako je bila medtem izdana Direktiva 2002/58, ki naj bi 31. oktobra 2003 nadomestila sporno Direktivo 97/66 in ki bi jo Nizozemska že pred tem datumom lahko prenesla. Zato se je nizozemska vlada odločila, da bo z zakonskim osnutkom, ki je še v zakonodajnem postopku in ki je bil prvotno namenjen prenosu Direktive 97/66, v prihodnje zasledovala cilj prenosa Direktive 2002/58. To naj bi bilo predvsem glede na člena 6 obeh direktiv neškodljivo, saj naj bi se v vsakem primeru v bistvenem glasila enako, člen 6 Direktive 2002/58 naj bi določal celo višjo stopnjo varstva kot člen 6 Direktive 97/66. Izvajanje prenosa člena 6 (naslednje) Direktive 2002/58 pa naj bi Nizozemsko odvezovalo njene obveznosti, da mora prenesti še člen 6 Direktive 97/66. Ta očitek Komisije naj bi bil tako nesmiseln. Zato naj bi bilo treba tožbo v tej točki zavreči.

b) Presoja

90. Najprej je treba ugotoviti, da je obravnavani očitek Komisije glede člena 11.5(3) ZT samostojni tožbeni razlog, ki je širši kot le navadna ponovitev očitka glede člena 11.5(1) ZT. Tako se napotilo k izvedbenim določbam v členu 11.5(1) ZT nanaša izključno na vprašanje brisanja podatkov iz člena 6(1) Direktive, medtem ko naj bi izvedbene določbe iz člena 11.5(3) ZT omogočile določnejšo ureditev člena 11.5(2) ZT – nanašajo se torej na celotno področje člena 6 Direktive.

91. Nizozemska nesporno do odločilnega trenutka ni izdala izvedbenih določb iz člena 11.5(3) ZT. To bi bilo neškodljivo le tedaj, ko bi že zakonska ureditev zagotavljala zadosten prenos direktive. Na podlagi ugotovljenega pa to za ta primer ravno ne velja. Izvedbene določbe, ki niso bile izdane, bi to lahko vsaj delno spremenile – če je zakonsko besedilo mogoče razlagati – in bi bile tako pomembne za zaključno presojo. V tem smislu je treba po ustaljeni sodni praksi Sodišča( ) tudi neizdajo izvedbenih določb imeti za neizpolnitev obveznosti.

92. Ob navedbah Nizozemske se zastavlja vprašanje, ali se ta načelna ocena zaradi izdaje naslednje Direktive 2002/58 spremeni, z drugimi besedami, ali predvideni učinki Direktive 2002/58 vsaj omejijo dolžnost Nizozemske glede popolnega prenosa člena 6 Direktive 97/66.

93. To seveda ni tako. Že besedilo Direktive 2002/58 določa, da naj bi Direktiva 97/66 prenehala veljati šele 31. oktobra 2003, do takrat pa je to veljavno pravo. Že zato naj ne bi Direktiva 2002/58 pred iztekom roka za prenos odvezovala od obveznosti iz Direktive 97/66. Poleg tega se člena 6 obeh direktiv – kot je Nizozemska sama pravilno ugotovila – v bistvenem glasita enako, tako da bi prenos člena 6 Direktive 97/66 hkrati pomenil vsaj delen prenos Direktive 2002/58. V skladu s sodno prakso Sodišča pa celo nova direktiva, ki prinaša bistveno spremembo pravnega stanja, ne posega v obveznosti, ki so obstajale ob poteku roka iz obrazloženega mnenja.( ) Po tem države članice nikakor niso upravičene, da ne upoštevajo veljavnega prava Skupnosti s sklicevanjem na prihodnje pravo Skupnosti.

94. Posledično je do začetka veljave Direktive 2002/58 obstajala obveznost popolnega prenosa člena 6 Direktive 97/66. Nizozemska bi to lahko dosegla s spremembo zakonodaje in z izdajo izvedbenih določb. Ker pa se pravno stanje ni spremenilo, ni mogoče spremeniti niti ocene glede kršitve obveznosti.

95. Na koncu je zato treba ugotoviti, da gre tudi ob prenosu člena 6 Direktive s členom 11.5(3) ZT za neizpolnitev obveznosti države.

4. Sklep

96. Ugotoviti je treba torej to, da Nizozemska ni sprejela zakonov in drugih predpisov, potrebnih za prenos člena 9 Direktive, da člena 6(1) ni popolno in pravilno prenesla in da člena 6 Direktive skupno ni popolno prenesla, ker ni izdala izvedbenih določb iz člena 11.5(3) ZT. Tožba Komisije je v tem delu utemeljena. Nasprotno je tožba nedopustna, kolikor Komisija navaja, da naj Nizozemska ne bi pravilno prenesla člena 6 od (2) do (5) Direktive s členom 11.5(2) ZT; Komisija namreč ne glede na ugotovitve v pomožnem mnenju pri tem tožbenem razlogu ni dovolj jasno vztrajala pri svojem obrazloženem mnenju.

VI – Stroški

97. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. V skladu s členom 69(3) Poslovnika lahko Sodišče odloči, da se stroški delijo ali da vsaka stranka nosi svoje stroške, kadar vsaki stranki uspe samo deloma. V skladu s členom 69(5) Poslovnika vsaka stranka nosi svoje stroške, če ti niso bili priglašeni.

98. Ker je Komisija v tem primeru priglasila stroške v smislu člena 69(2) Poslovnika in ker Kraljevina Nizozemska po zgoraj omenjenih preudarkih s svojimi navedbami v treh od štirih tožbenih razlogov ni uspela, se Kraljevini Nizozemski naloži plačilo treh četrtin stroškov Komisije. Ker Nizozemska ni priglasila stroškov, stranki v preostalem delu sami nosita stroške.

VII – Predlog

99. Na podlagi zgoraj omenjenih preudarkov predlagam naslednjo odločitev:

1. Kraljevina Nizozemska s tem, da ni sprejela zakonov in drugih predpisov, potrebnih za prenos člena 9 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 97/66/ES z dne 15. decembra 1997 o obdelavi osebnih podatkov in varstvu zasebnosti na področju telekomunikacij, s tem, da člena 6(1) te direktive ni popolno in pravilno prenesla v nacionalno pravo, in s tem, da ni sprejela vseh zakonov in drugih predpisov, potrebnih za prenos člena 6 te direktive, ni izpolnila obveznosti iz Pogodbe ES. V preostalem se tožba zavrže kot nedopustna.

2. Kraljevina Nizozemska nosi svoje stroške in tri četrtine stroškov Komisije. V preostalem Komisija nosi svoje stroške.