SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

CHRISTINE STIX-HACKL,

predstavljeni 11. maja 20061( )

Zadeva C-193/05

Komisija Evropskih skupnosti

proti

Velikemu vojvodstvu Luksemburg

„Neizpolnitev obveznosti – Direktiva 98/5/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. februarja 1998 za olajšanje trajnega opravljanja poklica odvetnika v drugi državi članici kakor tisti, v kateri je bila kvalifikacija pridobljena – Preizkus jezikovnega znanja – Prepoved opravljanja dejavnosti sprejemanja vročitev (domiciliataire) za družbe – Obveznost letne predložitve potrdila matične države članice“

I – Uvodna pojasnila

1. Obravnavani postopek zaradi neizpolnitve obveznosti iz Pogodbe se, podobno kot vzporedni predlog za sprejetje predhodne odločbe( ), nanaša na dostop do odvetniškega poklica v Luksemburgu. Zlasti gre za vprašanje združljivosti pogojev, ki jih določa luksemburška zakonodaja, z Direktivo 98/5/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. februarja 1998 za olajšanje trajnega opravljanja poklica odvetnika v drugi državi članici kakor tisti, v kateri je bila kvalifikacija pridobljena( ) (v nadaljevanju: Direktiva 98/5).

II – Pravni okvir

A – Pravo Skupnosti

2. Skladno s členom 1, prvi odstavek, Direktive 98/5 je namen te direktive olajšati trajno opravljanje odvetniškega poklica s samozaposlitvijo ali z redno zaposlitvijo v drugi državi članici kakor tisti, v kateri je bila pridobljena poklicna kvalifikacija.

3. Na podlagi člena 2, prvi odstavek, ima vsak odvetnik pravico, da v kateri koli drugi državi članici pod poklicnim nazivom iz svoje matične države trajno opravlja dejavnosti iz člena 5.

4. Člen 3(1), (2) in (4) Direktive 98/5, ki ureja registracijo pri pristojnem organu, določa:

„1. Odvetnik, ki želi opravljati poklic v drugi državi članici kakor tisti, v kateri je pridobil svojo poklicno kvalifikacijo, se mora registrirati pri pristojnem organu v tej državi.

2. Pristojni organ v državi članici gostiteljici registrira odvetnika po predložitvi potrdila, ki dokazuje njegovo registracijo pri pristojnem organu v matični državi članici. Zahteva lahko, da potrdilo, če ga predloži pristojni organ matične države članice, ne sme biti staro več kakor tri mesece. O registraciji obvesti pristojni organ v matični državi članici.

[…]

4. Kjer ustrezni pristojni organ v državi članici gostiteljici objavi imena odvetnikov, registriranih pri njem, mora prav tako objaviti imena odvetnikov, registriranih na podlagi te direktive.“

5. Člen 5 Direktive 98/5, ki ureja področje dejavnosti, določa:

„1. Ob upoštevanju odstavkov 2 in 3 odvetnik, ki opravlja poklic pod poklicnim nazivom iz svoje matične države, opravlja enake poklicne dejavnosti kakor odvetnik, ki opravlja poklic pod ustreznim poklicnim nazivom v rabi v državi članici gostiteljici, in lahko med drugim daje pravne nasvete o zakonodaji svoje matične države članice, o zakonodaji Skupnosti, o mednarodnem pravu in o zakonodaji države članice gostiteljice. V vsakem primeru pa mora spoštovati procesna pravila, ki se uporabljajo na nacionalnih sodiščih.

2. Države članice, ki na svojem ozemlju pooblastijo neko predpisano kategorijo odvetnikov za sestavljanje dokumentov za pridobitev pravice za upravljanje zapuščine umrlih oseb ter za pridobivanje in prenos lastniških deležev na zemljiščih, kar je v drugih državah članicah rezervirano za druge poklice kakor za odvetniški poklic, lahko izključijo iz takšnih dejavnosti odvetnike, ki opravljajo poklic pod poklicnim nazivom iz svojih matičnih držav, dodeljenim v eni od teh zadnjih držav članic.

3. Za opravljanje dejavnosti, ki se nanašajo na zastopanje ali obrambo stranke v sodnem postopku, in če zakonodaja države članice gostiteljice pridržuje takšne dejavnosti za odvetnike, ki opravljajo poklic pod poklicnim nazivom iz te države, le-ta lahko zahteva od odvetnikov, ki opravljajo poklic pod poklicnimi nazivi iz matične države, da delajo v povezavi z odvetnikom, ki opravlja odvetniški poklic pred zadevnim sodnim organom in bi po potrebi odgovarjal pred tem organom, ali z osebo, ki je pooblaščena za zastopanje strank pred tem sodiščem (‚avoué‘).

Kljub temu pa lahko države članice za zagotovitev nemotenega delovanja pravosodnega sistema določijo posebna pravila glede dostopa do vrhovnih sodišč, kakor na primer uporabo specializiranih odvetnikov.“

6. Člen 7(2) Direktive 98/5 določa:

„Pred sprožitvijo disciplinskega postopka proti odvetniku, ki opravlja poklic pod poklicnim nazivom iz svoje matične države, pristojni organ v državi članici gostiteljici, kakor hitro je mogoče, obvesti pristojni organ v matični državi članici in mu preskrbi vse pomembne podrobnosti.

Prvi pododstavek se smiselno uporabi, kadar disciplinski postopek sproži pristojni organ matične države članice, ki ustrezno obvesti pristojni organ držav(-e) članic(‑e) gostiteljic(-e).“

B – Nacionalno pravo

7. V obravnavanem primeru relevantne določbe o uporabi jezika najdemo v „loi du 24 février 1984 sur le régime des langues“ (v nadaljevanju: zakon iz leta 1984). ( )

8. Skladno s členom 2 navedenega zakona so zakoni in njihovi izvedbeni predpisi sestavljeni v francoščini. Drugi predpisi so lahko sestavljeni tudi v drugem jeziku. Kot verodostojen se šteje jezik, v katerem je bil pravni akt sestavljen.

9. Na podlagi člena 3 zakona iz leta 1984 se brez poseganja v posebne določbe v upravnih in sodnih zadevah smejo uporabljati francoski, nemški ali luksemburški jezik.

10. Kot zakon, s katerim se v pravo Velikega vojvodstva Luksemburg prenaša Direktiva 98/5, šteje zakon z dne 13. novembra 2002 (v nadaljevanju: zakon iz leta 2002)( ), s katerim so bili spremenjeni nekateri predpisi luksemburškega prava.( )

11. Določbo, ki se nanaša na opravljanje dejavnosti imetnika domicila oziroma naslova za vročanje („domiciliataire“), najdemo v členu 1(1) zakona z dne 31. maja 1999( ), kot je bil spremenjen s členom 15 zakona z dne 13. novembra 2002. Skladno z navedenim lahko sprejema vročitve le odvetnik, ki je registriran na seznamu I imenika odvetnikov iz člena 8(3) zakona iz leta 1991.

12. Skladno s členom 8(3) zakona iz leta 1991, kot je bil spremenjen s členom 14 zakona iz leta 2002, obstajajo štirje seznami odvetnikov: seznam I (odvetniki, ki izpolnjujejo pogoje iz člena 5, to je registracijo, in člena 6, ki ureja pogoje za registracijo in prisego, ter so opravili preizkus), seznam II (odvetniki, ki izpolnjujejo pogoje iz členov 5 in 6), seznam III in seznam IV (odvetniki, ki opravljajo poklic pod poklicnim nazivom iz matične države).

13. Druge predpise nacionalnega prava najdemo v prilogi k mojim sklepnim predlogom, predstavljenim prav tako na današnji dan v zadevi C‑506/04.

III – Dejansko stanje, predhodni postopek in sodni postopek

14. Komisija je leta 2003 prejela prijavo o ovirah za opravljanje poklica odvetnika pod poklicnim nazivom iz matične države v Luksemburgu. Te ovire se nanašajo na jezikovno znanje, ki ga določa zakon iz leta 2002, na prepoved opravljanja dejavnosti sprejemanja vročitev (domiciliataire) in na obveznost letne predložitve potrdila iz matične države članice.

15. Z opominom z dne 17. oktobra 2003 je Komisija zoper Luksemburg uvedla postopek zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES. Po prejemu odgovora Luksemburga z dne 23. decembra 2003 je Komisija 9. julija 2004 na to državo naslovila obrazloženo mnenje, na katero je Luksemburg odgovoril z dopisom z dne 23. septembra 2004.

16. 29. aprila 2005 je Komisija zoper Veliko vojvodstvo Luksemburg pri Sodišču Evropskih skupnosti vložilo tožbo na podlagi člena 226 ES, s katero predlaga, naj

1) se ugotovi, da Veliko vojvodstvo Luksemburg s tem, da za nastanitev pod poklicnim nazivom iz matične države članice ohranja v veljavi zahteve o poznavanju jezika, prepoved opravljanja dejavnosti sprejemanja vročitev (domiciliataire) in obveznost vsakoletne predložitve potrdila matične države članice, ni izpolnilo obveznosti iz Direktive 98/5/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. februarja 1998 za olajšanje trajnega opravljanja poklica odvetnika v drugi državi članici kakor tisti, v kateri je bila kvalifikacija pridobljena, zlasti iz njenih členov 2, 3 in 5;

2) Velikemu vojvodstvu Luksemburg naloži plačilo stroškov.

IV – Prvi tožbeni razlog: zahteve v zvezi z jezikovnim znanjem

A – Navedbe strank

1. Komisija

17. Uvedba preizkusa jezikovnega znanja kot pogoja za registracijo „evropskega odvetnika“ v imenik odvetnikov je v nasprotju s splošnim ciljem Direktive 98/5 olajšati trajno opravljanje poklica odvetnika v drugi državi članici kakor tisti, v kateri je bila kvalifikacija pridobljena, in je zlasti kršitev člena 3(2) Direktive 98/5, po katerem mora država članica gostiteljica registrirati odvetnika izključno „po predložitvi potrdila, ki dokazuje njegovo registracijo pri pristojnem organu v matični državi članici“.

18. Kot izhaja iz sodbe v zadevi Luksemburg proti Parlamentu in Svetu( ), daje zakonodajalec Skupnosti prednost ureditvi, ki med seboj povezuje informiranje potrošnika, omejitve glede obsega in modalitet izvajanja določenih dejavnosti, povezanih s poklicem, kumulacijo upoštevnih pravil poklicnega ravnanja, obveznost zavarovanja, ter disciplinsko ureditev, ki zajema pristojna telesa matične države članice in države članice gostiteljice pred sistemom predhodnega preizkusa kvalifikacij v nacionalnem pravu države članice gostiteljice, zlasti pa pred predhodnim preizkusom jezikovnega znanja uradnih jezikov države članice gostiteljice.

19. V nasprotju s stališčem, ki ga zastopa luksemburške vlada, za „evropske odvetnike“, ki želijo v državi članici gostiteljici opravljati dejavnost pod poklicnim nazivom iz svoje matične države, ne morejo veljati isti pogoji, zlasti tisti, ki se nanašajo na jezikovno znanje, kot jih morajo izpolnjevati odvetniki, ki želijo opravljati poklic pod ustreznim poklicnim nazivom, v rabi v tej državi članici.

20. Pri podrobnejšem preučevanju vrste zadev, ki jih običajno obravnavajo odvetniki, ki sodijo v področje uporabe Direktive 98/5 (glej zlasti peto uvodno izjavo Direktive 98/5), je očitno, da za to ni nujno potrebno znanje uradnih jezikov države članice gostiteljice.

21. Uvedba jezikovnega preizkusa kot pogoja za registracijo „evropskega odvetnika“ v imenik odvetnikov je v nasprotju s splošnim ciljem Direktive 98/5 olajšati trajno opravljanje poklica odvetnika v drugi državi članici kakor tisti, v kateri je bila kvalifikacija pridobljena, in je zlasti kršitev člena 3(2) Direktive 98/5, po katerem mora država članica gostiteljica registrirati odvetnika izključno „po predložitvi potrdila, ki dokazuje njegovo registracijo pri pristojnem organu v matični državi članici.“

2. Luksemburška vlada

22. Zahteve v zvezi z jezikovnim znanjem veljajo brez razlikovanja za vse odvetnike, ki se želijo registrirati v enega od imenikov odvetnikov na državnem ozemlju Luksemburga. Odvetnik se namreč, ko uveljavlja pravico, da bi se pred luksemburškimi upravnimi ali sodnimi organi izražal v jeziku, ki ni eden od veljavnih uradnih jezikov v Luksemburgu, ne more sklicevati na svoj poklicni naziv, ki ga je pridobil v matični državi članici.

23. Na tem mestu je treba spomniti na sodbo v zadevi Haim, v zvezi s poklicno kategorijo zobozdravnikov, v kateri so navedeni razlogi v zvezi z zahtevano zanesljivostjo sporazumevanja s strankami, z upravnimi organi in s poklicnimi organizacijami države članice gostiteljice, ki v obravnavani zadevi govorijo v prid zahtevi po jezikovnem znanju za odvetnike, ki želijo opravljati dejavnost v Luksemburgu pod poklicnim nazivom iz matične države.

24. Ker lahko odvetnik, ki opravlja poklic pod poklicnim nazivom iz matične države, daje nasvete tudi o luksemburškem pravu, je upravičeno, da se od takšnega odvetnika zahteva jezikovno znanje, ki mu omogoča branje in razumevanje luksemburških pravnih besedil.

25. Dalje je treba izpostaviti, da so izreki kazni policije o prometnih nesrečah navadno sestavljeni v nemščini, tako kot luksemburški davčni zakoni, kar pomeni svetovanje o sodni praksi in doktrini v nemščini.

26. Poleg tega pred nižjimi sodišči, pri katerih zastopanje po odvetniku zbornice (Avocat à la Cour) ni obvezno, luksemburška stranka, ki se brani sama, navadno uporablja luksemburški jezik. Poleg tega se številni luksemburški državljani, kadar se posvetujejo z odvetnikom, izražajo izključno v maternem jeziku.

27. Kot izhaja iz poslovnika luksemburške odvetniške zbornice( ), so poleg tega celotna pravila poklicnega ravnanja zapisana izključno v francoščini.

B – Presoja

28. Najprej je treba spomniti, da se ureditev, ki je predmet spora v obravnavanem primeru, nanaša na preizkus jezikovnega znanja za odvetnike, ki so pridobili kvalifikacijo v drugi državi članici, ki želijo svojo dejavnost trajno opravljati pod poklicnim nazivom iz matične države članice.

29. V zvezi s tem člen 3(1) zakona iz leta 2002 določa, da se morajo „evropski odvetniki“ registrirati v imenik odvetnikov te države članice, da bi v tej državi smeli opravljati poklic pod poklicnim nazivom iz matične države. To se skladno z odstavkom 2 navedenega zakona izvede po opravljenem ustnem jezikovnem testu, ki se nanaša na preizkus znanja francoskega, luksemburškega in nemškega jezika.

1. Besedilo Direktive 98/5

30. Za odgovor na vprašanje, ali je takšna zahteva združljiva z Direktivo 98/5, je treba najprej preučiti njeno besedilo.

31. Direktiva 98/5 glede preizkusa jezikovnega znanja ne vsebuje izrecne določbe. Zaradi tega je treba preizkusiti, ali iz nje vsaj implicitno izhaja, ali se lahko zahteva jezikovno znanje in kakšno. Člen 2(1) Direktive določa, da ima vsak odvetnik pravico, da v kateri koli drugi državi članici pod poklicnim nazivom iz matične države trajno opravlja dejavnosti iz člena 5. Kot pogoj za to določa člen 3(1) Direktive 98/5, da se mora registrirati pri pristojnem organu v tej državi. Za registracijo mora odvetnik skladno s členom 3(2) Direktive predložiti potrdilo, ki dokazuje njegovo registracijo pri pristojnem organu v matični državi članici.

32. Direktiva 98/5 v zvezi s pogoji za registracijo določa dokončno harmonizacijo.

33. Predložitev takšnega potrdila je edini pogoj, ki je v Direktivi 98/5 izrecno določen in ki je podlaga za registracijo. Iz tega lahko sklepamo, da nadaljnjih pogojev, kot je preizkus jezikovnega znanja, zakonodajalec Skupnosti namenoma ni predvidel, zaradi česar ne pridejo v poštev. Temu ustreza tudi nepogojna formulacija( ) člena 2(1).

34. Drugače bi veljalo, če preizkus jezikovnega znanja ni bil uveden, ker takšna možnost že implicitno izhaja iz drugih določb Direktive 98/5. Skladno s členom 6(1) veljajo za odvetnika, ki opravlja poklic pod poklicnim nazivom iz matične države, tudi pravila poklicnega ravnanja države članice gostiteljice. Iz tega pa ni mogoče sklepati, da je preizkus jezikovnega znanja, ki je določen v pravilih poklicnega ravnanja države gostiteljice, samodejno združljiv z Direktivo 98/5. V nasprotnem primeru bi lahko države članice v svojih predpisih določile poljubne pogoje za „evropske odvetnike“, ki bi učinkovali v nasprotju s cilji Direktive 98/5. Člena 6 zaradi tega ni mogoče razlagati tako, da dopušča sporni preizkus.

35. Besedilo Direktive 98/5 torej govori proti združljivosti Direktive s preizkusom jezikovnega znanja.

2. Cilji Direktive 98/5

36. Skladno s členom 1(1) Direktive 98/5 je namen te direktive uresničitev v Pogodbi določene svobode opravljanja odvetniškega poklica.

37. Prvi mejnik v zakonodajnem razvoju je Direktiva Sveta 77/249/EGS z dne 22. marca 1977 o učinkovitem uresničevanju svobode opravljanja storitev odvetnikov( ) (v nadaljevanju: Direktiva 77/249). Naslednji korak je sledil s sprejetjem Direktive Sveta 89/48/EGS z dne 21. decembra 1988 o splošnem sistemu priznavanja visokošolskih diplom, pridobljenih s poklicnim izobraževanjem in usposabljanjem, ki traja najmanj tri leta( ) (v nadaljevanju: Direktiva 89/48).

38. Ker velja Direktiva 89/48 za veliko število predpisanih poklicev, se ni štela kot zadostna za uresničitev temeljnih svoboščin odvetnikov. Zaradi posebnosti odvetniškega poklica je bilo treba sprejeti poseben predpis, kar je sledilo s sprejetjem Direktive 98/5. Njen cilj je za določeno kategorijo odvetnikov migrantov, to je odvetnikov, ki želijo opravljati dejavnost pod poklicnim nazivom iz matične države, olajšati izvajanje svobode ustanavljanja.( )

39. Nujnost posebne ureditve skladno s peto uvodno izjavo Direktive 98/5 izhaja iz spremenjenih potreb uporabnikov pravnih storitev, ki zaradi notranjega trga iščejo nasvete pri opravljanju transakcij, kjer se pogosto prekrivajo mednarodno pravo, pravo Skupnosti in nacionalna zakonodaja. V ta namen naj bi Direktiva 98/5 v primerjavi s splošno ureditvijo priznavanja (Direktiva 89/48) med drugim „olajšala“ vključitev v poklicno dejavnost v državi gostiteljici.

40. Uvedba jezikovnega preizkusa na nacionalni ravni bi pomenila, da bi bil dostop do odvetniškega poklica v drugi državi članici podvržen podobni oviri kot v primeru Direktive 89/48: člen 4 te direktive državam članicam dopušča, da za odvetniški poklic predvidijo preizkus usposobljenosti. Ker imajo preizkusi jezikovnih in poklicnih znanj primerljive učinke, vključitev v opravljanje poklica ne bi bila „lažja“ kot v primeru uporabe splošne ureditve priznavanja. Vendar bi bil s tem ogrožen cilj Direktive 98/5, da v primerjavi z Direktivo 89/48 uresniči nadaljnji integracijski korak.

41. Na koncu je treba poudariti, da je jezikovno znanje za pridobitno dejavnost vsekakor pomembno. To velja zlasti za znanje jezika ali jezikov neke dežele. To je v stikih s strankami in organi zadevne države članice nujno potrebno. Če torej odvetnik sam nima potrebnega jezikovnega znanja, mora sodelovati z odvetnikom, ki te jezike zna. S tega vidika vplivajo omejena ali pomanjkljiva jezikovna znanja tudi na vsebinsko dejavnost zadevnega „evropskega odvetnika“ in omejujejo njegovo področje delovanja.

42. V tej zvezi je treba ponovno spomniti, da se problematika, ki je predmet postopka v obravnavani zadevi, nanaša na dejavnost odvetnikov pod poklicnim nazivom iz matične države, in ne t. i. domačih odvetnikov, to je odvetnikov, ki delujejo pod poklicnim nazivom v rabi v državi gostiteljici. Že zaradi tega za to skupino „evropskih odvetnikov“ ne smejo veljati enake zahteve kot za odvetnike, ki želijo opravljati dejavnost pod poklicnim nazivom iz države gostiteljice.

3. Zgodovina nastanka Direktive 98/5

43. Nedopustnost preizkusov jezikovnega znanja potrjuje tudi zgodovina zakonodajnega postopka. Zanj so bile od prvega predloga Komisije z dne 30. marca 1995( ) do končne verzije z dne 16. februarja 1998 značilne številne spremembe. Tako je bilo na primer v osnutku Komisije skladno s členom 2 opravljanje poklica odvetnika v drugi državi članici pod poklicnim nazivom iz matične države omejeno na pet let.

44. Pri tem izstopa, da je bila registracija na podlagi potrdila iz matične države že od samega začetka določena kot edini pogoj za opravljanje poklica. Tako Komisija v obrazložitvi člena 2 svojega predloga Direktive 98/5 celo izrecno govori o „edinem pogoju“ za registracijo. Samo ekonomski in socialni odbor je v svojem stališču( ) navedel pomisleke zoper rešitev, po kateri naj bi bilo možno nasvete o zakonodaji države gostiteljice dajati brez predhodnega preizkusa (jezikovnih) znanj. Ti pomisleki v nadaljnjem zakonodajnem postopku niso bili sprejeti in jih tudi ne najdemo več v prispevkih Evropskega parlamenta in Sveta.

45. Ena od konstant v zgodovini nastanka Direktive 98/5, ki so jo zaznamovale številne spremembe, je tako vezanost registracije edino na pogoj predložitve potrdila iz matične države.

46. Navedeno kaže na to, da noben od organov, ki so bili pomembno udeleženi pri zakonodajnem postopku, ni predvidel možnosti, da bi države članice lahko določile zahteve glede jezikovnega znanja.

4. Sodna praksa Sodišča o temeljnih svoboščinah

47. Spoznanja, ki izhajajo iz besedila, ciljev in zgodovine nastanka, so skladna tudi s splošno sodno prakso Sodišča o posameznih temeljnih svoboščinah.

48. Za odstopajoči od te splošne linije lahko štejemo sodbi v zadevah Groener( ) in Haim( ). V njih je Sodišče odločilo, da jezikovne zahteve sicer pomenijo oviro za izvajanje svoboščin, ki so zagotovljene s Pogodbo, vendar so lahko upravičene z nujnimi razlogi splošnega interesa.( ) K zadnjim sodijo tudi sporazumevanje s pacienti in upravnimi organi ter poklicnimi organizacijami.

49. V obravnavnem postopku so lahko pomembni podobni razlogi, kot so sporazumevanje med odvetnikom in stranko, varstvo zadnjih pred nekvalificiranim svetovanjem zaradi pomanjkljivega jezikovnega znanja odvetnika ter zagotavljanje nemotenega delovanja pravosodnega sistema. Če bi se zgoraj navedeni sodbi lahko prenesli na tukaj podani položaj, bi navedeno torej govorilo v prid možnosti preizkusa jezikovnega znanja države članice.

50. V zadevi Groener je Sodišče izreklo irski predpis, po katerem je bilo imenovanje docenta na sistematizirano mesto s polnim delovnim časom v javnih poklicnih ustanovah odvisno od predložitve dokaza o zadostnem znanju irskega jezika, kot združljiv s cilji Uredbe št. 1612/68 (EGS) o prostem gibanju delavcev v Skupnosti( ).

51. Pri tem se je sicer opiralo na člen 3(1), drugi pododstavek, Uredbe št. 1612/68, ki za jezikovno znanje določa izrecno izjemo od načela, določenega v prvem odstavku, druga alinea, po katerem se določbe zakonov ali drugih predpisov držav članic ne uporabljajo, kadar je namen ali posledica teh predpisov odvračanje državljanov drugih držav članic od ponujenih delovnih mest. Takšne izjeme oziroma dovoljenja Direktiva 98/5 ne vsebuje.

52. Dalje temelji trditev Sodišča na tem, da ima zlasti poklic docenta s poučevanjem in privilegiranim odnosom do učencev pomembno vlogo pri uresničevanju nacionalne politike ohranjanja lastne nacionalne identitete in kulture. Sicer Veliko vojvodstvo Luksemburg zastopa posebno jezikovno stališče, ki je primerljivo z Republiko Irsko.( ) Vendar poklica odvetnika ni možno primerjati s poklicem docenta. Niti ni njegova naloga, da bi ohranjal jezik kot izraz nacionalne identitete in kulture, niti tega ne more.( )

53. Na podlagi predstavljenih razlik zadeve Groener ne moremo navajati kot razloga za nacionalni preizkus jezikovnega znanja.

54. V sodbi Haim je Sodišče ugotovilo, da lahko pristojni organi države članice zobozdravniku, ki je državljan druge države članice in ima tam sedež ter je tam opravil tudi strokovni izpit, dovolijo dostop do socialnega zavarovanja pod pogojem, da ima ta zdravnik potrebna jezikovna znanja za opravljanje poklicne dejavnosti v državi članici gostiteljici.

55. V zadevi Haim relevantni predpisi prava Skupnosti pa se od Direktive 98/5 razlikujejo v pomembni točki.

56. Tako določa člen 18(3) Direktive Sveta 78/686/EGS z dne 25. julija 1978 o medsebojnem priznavanju diplom, spričeval in drugih dokazil o formalnih kvalifikacijah zobozdravnikov in o ukrepih za olajšanje uresničevanja pravice do ustanavljanja podjetij in pravice do zagotavljanja storitev( ) (v nadaljevanju: Direktiva 78/686), da države članice poskrbijo, da upravičenci iz Direktive 78/686 pridobijo v interesu svojih pacientov jezikovno znanje, ki je potrebno za opravljanje njihovega poklica v državi članici gostiteljici. Primerljive določbe Direktiva 98/5 ne vsebuje.

57. Sicer se Direktiva 78/686 v primeru Haim ni uporabila, ker gospod Haim diplome kot zobozdravnik ni pridobil v Evropski uniji, temveč v Turčiji. Da se odločitev Sodišča, ki dopušča zahteve glede jezikovnih znanj, kljub temu opira na posebno ureditev iz člena 18(3) Direktive 78/686, izhaja iz izvajanj generalnega pravobranilca Mischoja( ) v tej zadevi. Po njegovem mnenju mora pogoj glede jezikovnega znanja, ki ga navedenega direktiva zahteva od državljanov Skupnosti, ki so diplomo pridobili v drugi državi članici, s čimer sodijo v področje uporabe člena 18(3), veljati še posebej za državljane drugih držav članic, ki so diplomo pridobili v tretjih državah.

58. Tako zaradi različnosti od obravnavane zadeve tudi sodba Haim ne more biti utemeljitev za preizkus jezikovnih znanj v okviru Direktive 98/5.

5. Sodna praksa Sodišča v zvezi z Direktivo 98/5

59. Iz sodne prakse Sodišča poleg tega izhajajo nadaljnje izjave, ki govorijo proti dopustnosti jezikovnega preizkusa, in sicer iz sodbe v zadevi Luksemburg proti Parlamentu in Svetu.( )

60. V okviru tega postopka je Sodišče moralo odločati o ničnosti tožbi, ki jo je vložil Luksemburg v zvezi z Direktivo 98/5. Luksemburg je izpodbijal veljavnost Direktive 98/5 med drugim zaradi tega, ker ta ne določa predhodnega preizkusa poznavanja prava države gostiteljice za odvetnike, ki opravljajo dejavnost pod poklicnim nazivom iz matične države. Navedeno ovira varstvo potrošnikov in interes za nemoteno delovanje pravosodnega sistema kot izraz nujnih razlogov javnega interesa.

61. V sodbi pa je Sodišče to trditev Luksemburga zavrnilo. Zakonodajalec Skupnosti mora pri izdaji usklajevalnih ukrepov upoštevati splošni interes, ki mu sledijo države članice, in za njegovo ohranitev mora določiti raven varnosti, ki je za Skupnost sprejemljiva.( ) V točkah od 34 do 43 Sodišče v posameznem navaja, da Direktiva v členih 4, 5, 6 in 7 že vsebuje zadostne ukrepe za zagotavljanje navedenega interesa.

62. Sodišče je v tej sodbi navedlo, da mora na primer odvetnik, ki dejavnost opravlja pod poklicnim nazivom iz matične države, ta naziv zaradi informiranosti potrošnika uporabljati tudi v uradnem jeziku matične države, da bi se na ta način preprečila zamenjava s poklicnimi nazivi iz države gostiteljice. Dalje je podvržen določenim omejitvam glede obsega in posebnosti izvajanja poklica, kakor tudi pravilom poklicnega ravnanja države gostiteljice. Z odločitvijo za to vrsto in raven varstva potrošnikov in zagotavljanje nemotenega delovanja pravosodnega sistema namesto sistema predhodnega preizkusa poznavanja prava zakonodajalec Skupnosti ni presegel svojih pooblastil.

63. Tako je treba v nadaljevanju preizkusiti, ali se lahko ta izvajanja Sodišča uporabijo kot trditev za nezdružljivost jezikovnega testa z Direktivo 98/5. Za to bi morala biti izpolnjena dva pogoja. Po eni strani se izjave Sodišča nanašajo na preizkus (vsebinskega) poznavanja prava države gostiteljice. Enako bi torej moralo veljati tudi za preizkus jezikovnega znanja. Po drugi strani je bila sodba izdana v okviru ničnostne tožbe. Iz dejstva, da zakonodajalec Skupnosti ni prekoračil svojih pooblastil, bi moralo tudi izhajati, da države članice ne smejo določiti drugega sistema varstva.

64. Glede prvega pogoja, in sicer primerljivosti preizkusa poznavanja prava z jezikovnim testom, je treba izpostaviti, kot navaja Sodišče, da zakonodajalec Skupnosti ni odpravil obveznosti poznavanja nacionalnega prava, temveč odpravlja zgolj obveznost odvetnika, da mora ta znanja vnaprej dokazati. S tem Sodišče sprejme, da se (pravno) znanje lahko pridobi postopoma, z dejavnostjo v praksi.

65. Tudi jezikovno znanje se lahko z vsakodnevnim delom v državi gostiteljici postopno izboljšuje. Poleg tega se lahko varstveni mehanizem, ki se nanaša na pravno znanje, uporabi tudi v primeru nezadostnega jezikovnega znanja: tako je tudi tukaj vezanost na pravila poklicnega ravnanja države gostiteljice namenjena temu, da se preprečijo ovire za stranke. Veljavna pravila poklicnega ravnanja vsebujejo po vzoru predpisa št. 3.1.3 v predpisih, sprejetih s strani Sveta odvetniških zbornic Evropske unije (CCBE), obveznost zavrnitve stranke, ki je disciplinsko sankcionirana, če odvetnik ve ali mora vedeti, da ne razpolaga s potrebnim znanjem. Navedeno se seveda lahko prenese na pomanjkljivo jezikovno znanje.

66. Če torej njegovo jezikovno znanje ne zadošča za razumljivo presojo dejanskega stanja ob uporabi merodajnih določb, mora ravno tako kot v primeru nezadostnega pravnega znanja zavrniti prevzem zadeve v obravnavo.

67. Tako se lahko torej izjave Sodišča o poznavanju vsebine prenesejo na zahtevo po jezikovnem znanju.

68. Dalje pa bi moral biti izpolnjen tudi drugi pogoj. Na prvi pogled bi se lahko trdilo, da okoliščina, da je zakonodajalec Skupnosti z določitvijo varstvenega mehanizma brez predhodnega preizkusa ostal znotraj svojega manevrskega prostora, ne pomeni samodejno prepovedi sistema, ki se od tega razlikuje. Dejansko iz izvajanj Sodišča ne izhaja, da bi mehanizem predhodnega preizkusa pomenil prekoračitev pooblastil zakonodajalca Skupnosti.

69. Vendar tega vprašanja ne gre zamenjati z vprašanjem, kakšne možnosti ostajajo državam članicam, po tem, ko se je zakonodajalec Skupnosti odločil za – pravno dopusten – varstveni mehanizem. Če je zakonodajalec Skupnosti pravno uredil določeno varianto, države članice, z izjemo izrecnega pooblastila, od tega ne smejo odstopati.

70. Tako je izpolnjen tudi drugi pogoj. Navedbe Sodišča v postopku v zadevi C‑168/98, ki se nanaša na izrek ničnosti Direktive 98/5, so tako pomembne tudi za obravnavani postopek. Iz preučitve besedila in zgodovine nastanka izhajajoča nezdružljivost preizkusa jezikovnega znanja z Direktivo 98/5 se tako potrjuje s sodno prakso Sodišča.

6. Učinki Direktive 2005/36

71. Morebiti pa je treba Direktivo 98/5 razlagati v luči nove Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2005/36/ES z dne 7. septembra 2005 o priznavanju poklicnih kvalifikacij( ) (v nadaljevanju: Direktiva 2005/36). Ta v členu 53 določa, da osebe, ki se jim priznajo poklicne kvalifikacije, znajo jezike, potrebne za opravljanje poklica v državi članici gostiteljici.

72. V obravnavanem postopku pa gre za opravljanje dejavnosti v državi gostiteljici pod poklicnim nazivom iz matične države. Kot je Sodišče navedlo v zadevi Luksemburg proti Parlamentu in Svetu v zvezi z različno obravnavo obeh skupin odvetnikov,( ) navedenih skupin med seboj ni mogoče primerjati.( )

73. Iz tega lahko sklepamo, da za področje opravljanja poklica odvetnika pod poklicnim nazivom iz matične države, ki je predmet spora, zaradi različnih dejanskih stanj ni možno uporabiti trditev iz področja dejavnosti pod poklicnim nazivom države gostiteljice. Direktive 98/5 tako ni možno razlagati v luči Direktive 2005/36. Tako ostanemo pri rezultatu nezdružljivosti preizkusa jezikovnih znanj s prvo navedeno direktivo.

7. Primerjava z Direktivo 77/249

74. Končno tudi primerjava z Direktivo 77/249 kaže na prepoved predhodnega jezikovnega preizkusa. Kot izhaja iz izvajanj Luksemburga v okviru zadeve C‑168/98( ), Veliko vojvodstvo ne zanika možnosti, da bi tuji odvetniki ob uporabi Direktive 77/249 pod poklicnim nazivom iz svoje matične države v državi gostiteljici izvajali dejavnost pravnega svetovanja o zakonodaji države gostiteljice, ne da bi morali predhodno dokazati jezikovna znanja.

75. Navedeno govori v prid temu, da to velja tudi glede Direktive 98/5. V določbah, relevantnih v obravnavnem primeru, sta obe direktivi skladni. Edina razlika je, da se ena nanaša na pravo storitev, druga pa na področje člena 43 ES in naslednjih.

76. Sicer bi lahko trdili, da zlasti iz tega izhaja pomembna razlika, ki upravičuje različno obravnavo. Odvetnik, ki storitve opravlja zgolj občasno, je zgolj začasno v državi članici in tam obravnava znatno manjše število strank kot odvetnik s sedežem v tej državi članici. Zaradi tega bi lahko bila nevarnost za stranko zaradi nekvalificiranega pravnega svetovanja v okviru Direktive 77/249 manjša kot v okviru Direktive 98/5.

77. Pri natančnem opazovanju pa ni tako. Kot izhaja iz obratnega sklepa k členu 4(1), (2) in (4) ter člena 7(2) Direktive 77/249, za odvetnika, ki opravlja storitve, ne veljajo pravila poklicnega ravnanja in s tem povezane možnosti disciplinskega kaznovanja države gostiteljice v enaki meri kot za „evropskega odvetnika“ s sedežem. Ta manjši „potencial odvračanja“ bi lahko prvonavedenega napeljeval k veliko bolj tveganemu ravnanju z vidika pomanjkljivih jezikovnih spretnosti. Poleg tega bi lahko odvetnik s sedežem v državi gostiteljici zaradi tesnejšega stika s tamkajšnjim pravnim sistemom in tamkajšnjim(i) jezikom (jeziki) načeloma bolj zanesljivo svetoval.( )

78. Zaradi tega nevarnosti, ki grozijo strankam in pravosodju zaradi pomanjkljivih jezikovnih znanj „evropskega odvetnika“ s sedežem, vsaj niso večje kot v okviru običajnega opravljanja odvetniških storitev.

8. Vmesni predlog

79. Iz vsega navedenega izhaja, da pristojni organi države gostiteljice niso upravičeni do tega, da bi opravljanje poklica odvetnika pod poklicnim nazivom iz matične države v državi gostiteljici, torej v drugi državi članici, kot je država, v kateri je bila kvalifikacija pridobljena, pogojevali s predhodnim preizkusom jezikovnega znanja.

80. Četudi bi Sodišče menilo, da je preizkus jezikovnega znanja načeloma skladen z jamstvi Direktive 98/5, se dalje postavlja vprašanje, ali ta direktiva dopušča tudi v Luksemburgu veljavne zahteve po jezikovnem znanju.

81. Kot je navedeno že zgoraj, se sporni preizkus jezikovnega znanja nanaša na francoski, nemški in luksemburški jezik.

82. Sicer se skladno s členom 3 zakona iz leta 1984 o jezikovni ureditvi( ) v Luksemburgu v upravnih in sodnih zadevah smejo uporabljati vsi trije jeziki. Vendar navedeno v smislu sorazmernosti nikakor ne upravičuje tega, da mora „evropski odvetnik“ predhodno znati vse tri jezike.

83. Kot namreč izhaja iz člena 2 navedenega zakona, so vsi zakoni in njihovi izvedbeni predpisi v Luksemburgu sestavljeni v francoščini. Po navedbah Velikega vojvodstva je francoščina tudi jezik pravil poklicnega ravnanja odvetnikov. Samo deli splošnega davčnega prava, in sicer ureditev obdavčitve, prevzeta iz Zvezne republike Nemčije, so sestavljeni v nemškem jeziku.

84. Tako vsaj znanje luksemburškega in tudi nemškega jezika ne more biti nujno potrebno, da bi se z vidika varstva strank ter nemotenega delovanja pravosodnega sistema zagotavljalo zanesljivo pravno svetovanje.

85. Prvi tožbeni razlog je tako utemeljen.

V – Drugi tožbeni razlog: prepoved opravljanja dejavnosti sprejemanja vročitev („domiciliataire“)

A – Navedbe strank

1. Komisija

86. Skladno s členom 5(1) Direktive 98/5 lahko odvetnik, ki opravlja poklic pod poklicnim nazivom iz svoje matične države ob upoštevanju določenih izjem, določenih v členu 5(2) in (3) Direktive 98/5, pravico opravljati enake dejavnosti kot odvetnik, ki opravlja poklic pod poklicnim nazivom v državi članici gostiteljici. Države članice tako nimajo pravice v okviru prenosa Direktive 98/5 določiti drugih izjem. Prepoved opravljanja dejavnosti sprejemanja vročitev je tako v nasprotju s členom 5(1) Direktive 98/5.

87. V nasprotju s trditvijo, predstavljeno s strani luksemburške vlade, „evropskega odvetnika“ ni mogoče primerjati z luksemburškim odvetnikom, registriranim na seznamu II imenika odvetnikov (odvetniški pripravnik – avocat stagiaire), za katerega prav tako velja prepoved opravljanja dejavnosti sprejemanja vročitev. Medtem ko se navedeni seznam nanaša na odvetnike, ki jim je bilo dovoljeno opravljanje sodnega pripravništva, njihov dokončni pristop pa je odvisen od uspešno opravljenega izpita ob koncu pripravništva, naj bi bil „evropski odvetnik“ popolnoma kvalificiran odvetnik.

88. Tudi zahteva po poznavanju lokalnega prava ne more upravičiti omejitve dejavnosti odvetnika, ki opravlja poklic pod poklicnim nazivom iz matične države. Možnost sklicevanja luksemburške vlade na ogrožanje javnega reda kot utemeljen razlog predpostavlja obstoj dejanske in zadosti težke nevarnosti, ki se nanaša na temeljni družbeni interes, kar v primeru opravljanja dejavnosti osebe, ki sprejema vročitve, s strani odvetnika, ki je kvalifikacijo pridobil v drugi državi članici, ni podano.

89. Za zagotovitev polne učinkovitosti člena 5(1) Direktive 98/5 določa člen 6(3) Direktive 98/5, da lahko države članice zahtevajo, naj odvetnik, ki opravlja poklic pod poklicnim nazivom iz matične države, bodisi sklene poklicno škodno zavarovanje ali naj postane član poklicnega jamstvenega sklada.

2. Luksemburška vlada

90. Luksemburški zakonodajalec je nameraval z zakonom iz leta 1999 zaradi varstva javnega reda opravljanje dejavnosti sprejemanja vročitev za družbe pridržati za odvetnike, ki dobro poznajo lokalno pravo in lokalno prakso, da bi tako preprečil določene za luksemburški trg škodljive nepravilnosti, ki so povezane s fiktivnimi imetništvi domicila.

91. Ker ima imetnik domicila nalogo preveriti, ali družba upošteva pravne pogoje za vključitev v poklic ter lokalne določbe na področju sestave računovodskih izkazov in sklica generalne skupščine, zahteva izvajanje dejavnosti sprejemanja vročitev poklicne izkušnje s področja prava družb in njegovo dobro poznavanje, kar je luksemburškega zakonodajalca privedlo do tega, da je odvetnike, ki so registrirani na seznamu II (odvetniški pripravniki – „avocats stagiaires“) in „evropske odvetnike“ izključil iz opravljanja te dejavnosti.

92. Dokler odvetniki poklic opravljajo pod poklicnim nazivom iz matične države, odvetniki, ki so v matični državi polno kvalificirani, niso enako obravnavani kot odvetniki iz države gostiteljice. Vendar bi morali imeti na podlagi Direktive 98/5 (glej četrto uvodno izjavo) po koncu obdobja, potrebnega za pridobitev poklicnih izkušenj, in pod pogoji, določenimi v členu 10 Direktive 98/5, možnost, da se vključijo v poklic v državah članicah gostiteljicah. Med tem obdobjem lahko „evropski odvetniki“ na podlagi člena 5(4) zakona iz leta 2002, kot to velja tudi za odvetniške pripravnike (avocats stagiaires), dejavnost opravljajo samo skupaj z odvetnikom zbornice (avocat à la Cour), ki pravno odgovarja za dejanja in postopke, ki so takšnemu odvetniku pridržani z zakonom in uredbo.

B – Presoja

93. Najprej je treba ugotoviti, da luksemburška ureditev, po kateri so lahko samo odvetniki, ki so registrirani na seznamu I, imetniki domicila, iz opravljanja te dejavnosti izključuje druge odvetnike. V posameznem so to odvetniki, ki so registrirani na seznamih od II do IV.

94. Ti „izključeni“ odvetniki torej ne morejo opravljati enakih poklicnih dejavnosti kot odvetnik, ki dejavnost opravlja pod poklicnim nazivom države gostiteljice.

95. Obravnavana ureditev s tem učinkuje tako, da negira načelno pravico iz člena 5(1) Direktive 98/5 do opravljanja iste poklicne dejavnosti, kot jo opravljajo odvetniki, ki opravljajo dejavnost pod poklicnim nazivom iz matične države.

96. Sicer člen 5(1) Direktive 98/5 državam članicam dopušča, da predvidijo določene izjeme od te načelne pravice, vendar ureditev, kot je podana v obravnavanem primeru, ne ustreza nobenemu izmed dejanskih stanj, urejenih v odstavkih 2 in 3.

97. Temu tudi ne nasprotuje, da celo določeni luksemburški odvetniki, in sicer na seznamu II registrirani „avocats stagiaires“, ne morejo biti imetniki domicila. Te skupine namreč ni mogoče primerjati z „evropskimi odvetniki“, ker so zadnji odvetniki, ki so popolnoma poklicno usposobljeni. Navedeni skupini sta torej preveč različni, da bi lahko bili podvrženi enaki pravni ureditvi.

98. Različnega obravnavanja tudi ni mogoče upravičiti s tem, da naloge, povezane z opravljanjem dejavnosti sprejemanja vročitve, zahtevajo poklicne izkušnje ter posebno poznavanje pravnega položaja, zlasti prava družb in krajevne prakse. Odvetniška dejavnost določene mere skrbnosti in poznavanja pravne materije ne zahteva samo zaradi odgovornosti.

99. Sicer gre pri pravu družb za pravno področje, ki je na ravni Skupnosti primerjalno zelo harmonizirano. S tega vidika bi lahko v matični državi „evropskega odvetnika“ veljala podobna ureditev.

100. Okoliščine, ali bi bila lahko obveznost, ki je predmet obravnavnega postopka, opredeljena kot zahteva po „ordre public“, ni treba podrobneje preučiti že zaradi strogih meril sodne prakse Sodišča v tej zvezi.( ) V obravnavnem postopku ni mogoče niti ugotoviti, varstvu katerega temeljnega družbenega interesa naj bi sporna ureditev služila in zakaj naj bi bila podana dejanska in trenutna nevarnost za takšen interes.

101. Drugi tožbeni razlog je s tem prav tako utemeljen.

VI – Tretji tožbeni razlog: obveznost letne predložitve potrdila iz matične države članice

A – Navedbe strank

1. Komisija

102. Po mnenju Komisije je luksemburška vlada v odgovoru na obrazloženo mnenje navedla, da je upoštevala trditev Komisije, po katerem je zahteva letne predložitve potrdila o registraciji pri pristojnem organu iz matične države članice z vidika določb Direktive 98/5 neupravičena upravna obremenitev.

103. Vendar Komisija opozarja, da je trenutno ta zahteva, ki je v nasprotju z besedilom Direktive 98/5 iz razlogov, navedenih v obrazloženem mnenju, še naprej zapisana v zakonu za prenos Direktive 98/5 v luksemburško pravo.

2. Luksemburška vlada

104. Luksemburška vlada se v zvezi s to točko sklicuje na svoj odgovor na obrazloženo mnenje. V njem je sprejela trditev Komisije, da obveznost, ki je predmet obravnave, ne pomeni upravičene administrativne obremenitve.

B – Presoja

105. V zvezi z zahtevo po vsakoletni predložitvi potrdila iz matične države članice, določeno v členu 3(2) zakona iz leta 2002, je treba najprej ugotoviti, da se zdi, da luksemburška vlada v tej zvezi priznava neizpolnitev obveznosti.

106. V zadevi je treba v zvezi s to zahtevo luksemburškega prava navesti, da gre za obveznost, ki je Direktiva 98/5 izrecno ne določa. Dopustnost takšne zahteve iz Direktive tudi drugače ne izhaja. Takšna zahteva veliko bolj nasprotuje ciljem, ki se jim sledi s to direktivo, in v njej določenim mehanizmom.

107. Tako Direktiva 98/5 matično državo zavezuje k sodelovanju z državo gostiteljico. To potrjuje zlasti v členu 7(2), drugi pododstavek, Direktive določena obveznost obvestiti pristojni organ držav(e) članic(e) gostiteljic(e) o sprožitvi disciplinskega postopka.

108. V luksemburškem pravu določena obveznost, zlasti zato ker je letna, pomeni upravno obremenitev, ki poleg tega tudi ne ustreza načelu sorazmernosti.

109. Tudi tretji tožbeni razlog je tako utemeljen.

VII – Stroški

110. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker Veliko vojvodstvo Luksemburg s predlogi ni uspelo, se mu naloži plačilo stroškov.

VIII – Predlog

111. Glede na navedeno se Sodišču predlaga, naj

3) 1) ugotovi, da Veliko vojvodstvo Luksemburg s tem, da za nastanitev pod poklicnim nazivom iz matične države članice ohranja v veljavi jezikovne preizkuse in prepoved opravljanja dejavnosti sprejemanja vročitev (domiciliataire), ter z obveznostjo vsakoletne predložitve potrdila matične države članice ni izpolnilo obveznosti iz Direktive 98/5/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. februarja 1998 za olajšanje trajnega opravljanja poklica odvetnika v drugi državi članici kakor tisti, v kateri je bila kvalifikacija pridobljena;

4) 2) Velikemu vojvodstvu Luksemburg naloži plačilo stroškov.