Začasna izdaja

SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

MANUELA CAMPOSA SANCHEZ‑BORDONE,

predstavljeni 12. januarja 2023( )

Združeni zadevi C‑363/21 in C‑364/21

Ferrovienord SpA

proti

Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT (C‑363/21),

ob udeležbi

Procura generale della Corte dei conti,

Ministero dell’Economia e delle Finanze

in

Federazione Italiana Triathlon

proti

Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT,

Ministero dell’Economia e delle Finanze (C‑364/21),

ob udeležbi

Procura generale della Corte dei conti

(Predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ju je vložilo Corte dei conti (računsko sodišče, Italija))

„Predhodno odločanje – Uredba (EU) št. 549/2013 – Evropski sistem nacionalnih in regionalnih računov v Evropski uniji (ESR 2010) – Klasifikacija institucionalnih enot v sektor S.13 (država) – Statistični predpisi Unije – Mehanizmi nadzora – Neposredni učinek – Direktiva 2011/85/EU – Nacionalni proračunski okviri – Neposredni učinek – Učinkovito sodno varstvo – Sodni nadzor, ki ga opravi računsko ali upravno sodišče“





1. Ta (združena) predloga za sprejetje predhodne odločbe Sodišču( ) ponujata priložnost, da pojasni obseg predpisov, ki urejajo evropski sistem računov 2010, vzpostavljen z Uredbo (EU) št. 549/2013.( ) Njun namen je zlasti pojasniti:

– ali se je mogoče na navedeno uredbo in Direktivo 2011/85/EU( ) sklicevati v sporih med različnimi javnimi organi ali med posamezniki in statističnimi organi;

– kakšno obliko učinkovitega sodnega varstva bi morale države članice uvesti pri določanju pravnih sredstev za nadzor nad uporabo predpisov Unije na tem področju.

I. Pravni okvir

A. Pravo Unije

1. Uredba št. 549/2013

2. Člen 1 določa:

„1. Ta uredba vzpostavlja Evropski sistem računov 2010 (v nadaljnjem besedilu: ESR 2010 ali ESR).

2. ESR 2010 določa:

(a) metodologijo (Priloga A) za skupne standarde, opredelitve, klasifikacije in računovodska pravila, namenjene pripravi računov in tabel na primerljivih osnovah za namene Unije, skupaj z rezultati, zahtevanimi v skladu s členom 3;

(b) program (Priloga B), v katerem so določeni roki, do katerih države članice Komisiji (Eurostatu) pošljejo račune in tabele, zbrane v skladu z metodologijo iz točke (a).

[…]

4. Ta uredba ne zavezuje nobene države članice k uporabi ESR 2010 pri pripravi računov za lastne namene.“

3. Poglavje 1 (Splošne značilnosti in temeljna načela) Priloge A (ESR 2010) določa:

„1.01 Evropski sistem nacionalnih in regionalnih računov […] je mednarodno skladen računovodski okvir za sistematično in podrobno opisovanje celotnega gospodarstva (tj. regije, države ali skupine držav), njegovih sestavnih delov in odnosov z drugimi celotnimi gospodarstvi.

[…]

1.57 Institucionalne enote so ekonomski subjekti, ki lahko imajo v lasti blago in sredstva, prevzemajo obveznosti ter sodelujejo v gospodarskih dejavnostih in transakcijah z drugimi enotami v lastnem imenu. Za namene sistema ESR 2010 so institucionalne enote združene v pet domačih institucionalnih sektorjev, ki se med seboj izključujejo:

(a) nefinančne družbe;

(b) finančne družbe;

(c) država;

(d) gospodinjstva;

(e) nepridobitne institucije, ki opravljajo storitve za gospodinjstva.

Vseh pet sektorjev skupaj sestavlja celotno domače gospodarstvo. Vsak sektor se deli tudi na podsektorje. Sistem ESR 2010 omogoča izdelavo celotnega sklopa računov tokov in bilanc stanja za vsak sektor in podsektor ter za celotno gospodarstvo. Nerezidenčne enote se lahko povezujejo s temi petimi domačimi sektorji in povezovanja so prikazana med petimi domačimi sektorji in šestim institucionalnim sektorjem: sektorjem tujine.

[…]“

4. Poglavje 2 (Enote in skupine enot) navedene priloge (ESR 2010) določa:

„[…]

2.12 Opredelitev: institucionalna enota je gospodarski subjekt, za katerega je značilna neodvisnost pri sprejemanju odločitev pri izvajanju glavne funkcije. […]

[…]

2.32 Vsak sektor in podsektor združuje institucionalne enote s podobnim gospodarskim vedenjem.

[…]

Država (S.13)

2.111 Opredelitev: sektor država (S.13) sestavljajo institucionalne enote, ki so netržni proizvajalci, katerih proizvodnja je namenjena individualni in kolektivni potrošnji in se financirajo z obveznimi plačili enot, ki pripadajo drugim sektorjem, in institucionalne enote, ki se v glavnem ukvarjajo s prerazdeljevanjem nacionalnega dohodka in premoženja.

[…]“

5. Poglavje 20 (Računi države) te priloge določa:

„[…]

20.05 Sektor država (S.13) sestavljajo vse enote države in vse netržne nepridobitne institucije (NPI), ki jih nadzirajo enote države. Zajema tudi druge netržne proizvajalce, ki so opredeljeni v odstavkih 20.18 do 20.39.

[…]“

2. Direktiva 2011/85

6. Člen 1 določa:

„Ta direktiva določa podrobna pravila v zvezi z značilnostmi proračunskih okvirov držav članic. Ta pravila so potrebna za zagotavljanje izpolnjevanja obveznosti držav članic iz PDEU v zvezi z izogibanjem čezmernemu javnofinančnemu primanjkljaju.“

7. Člen 2 določa:

„Za namene te direktive se uporabljajo opredelitve pojmov ,vlada‘, ,primanjkljaj‘ in ,investicija‘, kot jih določa člen 2 Protokola (št. 12) o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki je priložen PEU in PDEU.[( )] Uporablja se opredelitev podsektorjev države, kot jo določa točka 2.70 Priloge A k Uredbi (ES) št. 2223/96.

Poleg tega se uporablja še naslednja opredelitev:

,proračunski okvir‘ pomeni niz ureditev, postopkov, pravil in institucij, ki so osnova za vodenje proračunskih politik države, zlasti:

[…]

(f) dogovore glede neodvisnega spremljanja in analize za izboljšanje preglednosti elementov proračunskega procesa;

[…]“

8. Člen 3(1) določa:

„Države članice vzpostavijo nacionalne sisteme javnega računovodstva, ki v celoti in dosledno pokrivajo vse podsektorje države in vsebujejo informacije, potrebne za zbiranje podatkov na podlagi poslovnega dogodka zaradi priprave podatkov, temelječih na standardu ESA 95. Ti sistemi javnega računovodstva so predmet notranjega nadzora in neodvisne revizije.“

3. Uredba (EU) št. 473/2013( )

9. Člen 2 določa:

„1. V tej uredbi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:

(a) ,neodvisni organi‘ pomeni organe, ki so strukturno neodvisni oziroma organe, ki so v odnosu do proračunskih organov države članice funkcionalno neodvisni in za katere veljajo nacionalni predpisi, ki zagotavljajo visoko stopnjo funkcionalne neodvisnosti in odgovornosti in vključujejo:

2. V tej uredbi se uporablja tudi opredelitev pojmov sektorja država in podsektorjev sektorja država iz točke 2.70 Priloge A k Uredbi (ES) št. 2223/96 z dne 25. junija 1996 o Evropskem sistemu nacionalnih in regionalnih računov v Skupnosti […]

[…]“.

10. Člen 5 določa:

„1. Države članice določijo neodvisne organe, ki spremljajo skladnost:

(a) z numeričnimi fiskalnimi pravili, ki v nacionalne proračunske postopke vključujejo svoj srednjeročni proračunski cilj, kot je določen v členu 2a Uredbe (ES) št. 1466/97;

(b) z numeričnimi fiskalnimi pravili iz člena 5 Direktive 2011/85/EU.

[…]“

B. Nacionalno pravo

1. Zakon št. 196/2009( )

11. Člen 1 določa:

„1. Subjekti sektorja država si prizadevajo za dosego javnofinančnih ciljev, opredeljenih na nacionalni ravni v skladu s postopki in merili, določenimi na ravni Evropske unije, in si delijo odgovornosti, ki iz tega izhajajo. […]

2. […] [K]ot subjekt sektorja država se […] od leta 2012 obravnavajo institucije in subjekti, ki jih je za statistične namene navedel [Istituto Nazionale di Statistica (nacionalni statistični urad, Italija, v nadaljevanju: ISTAT)] na seznamu, […] objavljenem […] v Uradnem listu Italijanske republike […], s poznejšimi posodobitvami v skladu z odstavkom 3 tega člena, ki so bile opravljene na podlagi opredelitev, ki izhajajo iz upoštevnih predpisov Evropske unije […].

3. Priznanje javnih organov iz odstavka 2 letno opravi ISTAT s sklepom, ki ga do 30. septembra objavi v Uradnem listu.

[…]“

2. Zakon št. 243/2012( )

12. V skladu s členom 2(1)(a) „‚država‘ pomeni subjekte, opredeljene v skladu s postopki in akti, ki jih v skladu s pravnim redom Evropske unije določajo računovodski in javnofinančni predpisi v podsektorjih centralna država, lokalna država ter nacionalni skladi socialne varnosti“.

13. Člen 20 določa, da Corte dei conti (računsko sodišče, Italija) izvaja naknadni nadzor nad proračunskim upravljanjem sektorja država zaradi usklajevanja javnih financ in doseganja proračunskega ravnovesja, pri čemer so oblike in načini tega nadzora določeni z zakonom.

3. Zakon št. 161/2014( )

14. Člen 30, naslovljen „Izvajanje določb Direktive 2011/85/EU in Uredbe št. 473/2013, ki se ne uporabljajo neposredno“, v odstavku 1 določa, da Corte dei conti (računsko sodišče) zaradi zagotavljanja polnega učinka delov Direktive 2011/85/EU in Uredbe št. 473/2013, ki se ne uporabljajo neposredno, v zvezi z dejavnostjo spremljanja skladnosti s proračunskimi pravili preverja skladnost proračunskih podatkov sektorja država z računovodskimi pravili.

4. Codice della giustizia contabile( )

15. Člen 11(6)(b), kakor je bil spremenjen z uredbo‑zakonom št. 137/2020, preoblikovano v zakon št. 176/2020,( ) določa:

„Občna seja [Corte dei conti (računsko sodišče)] v posebni sestavi pri izvajanju svoje izključne pristojnosti na področju javnega računovodstva odloča na samo eni stopnji […] na področju priznavanja subjektov sektorja država, ki ga opravlja ISTAT, samo za uporabo nacionalne zakonodaje o omejevanju javnih izdatkov“.( )

II. Dejansko stanje, spora in vprašanja za predhodno odločanje

16. ISTAT je 30. septembra 2020 vključil družbo Ferrovienord SpA (v nadaljevanju: Ferrovienord) in združenje Federazione Italiana Triathlon (v nadaljevanju: FITRI) na seznam javnih organov (v nadaljevanju: seznam ISTAT 2020), vključenih v konsolidirani izkaz poslovnega izida Italijanske države.( )

17. Družba Ferrovienord in združenje FITRI sta to odločbo izpodbijala pri Corte dei conti (računsko sodišče) in predlagala, naj se razglasi za nično. Po njunem mnenju pogoji za uvrstitev na seznam ISTAT 2020 niso bili izpolnjeni.

18. ISTAT je tej tožbi nasprotoval in trdil, da je bila vključitev na seznam pravilna. Procura generale della Corte dei conti (generalno tožilstvo računskega sodišča, Italija) je predlagalo presojo ustavnosti člena 23c uredbe‑zakona št. 137/2020.( )

19. Corte dei conti (računsko sodišče) je odredilo intervencijo Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministrstvo za gospodarstvo in finance, Italija), pri čemer je opozorilo na težave v zvezi z združljivostjo novega predpisa s pravom Unije. Stranke je pozvalo, naj se izrečejo posebej glede tega.

20. Corte dei conti (računsko sodišče) navaja:

– V skladu s členom 11(6)(b) zakonika o računovodskem pravu mu je podeljena pristojnost za odločanje o odločbah ISTAT o priznanju subjektov sektorja država.

– Vendar je bila ta določba spremenjena s členom 23c(2) uredbe‑zakona št. 137/2020, s katerim je bil sodni nadzor računskega sodišča glede seznama ISTAT omejen na „samo za uporabo nacionalne zakonodaje o omejevanju javnih izdatkov“.( )

– Skladnost med nacionalnim proračunskim pravom in obveznostmi, ki izhajajo iz prava Unije, je načelo italijanskega ustavnega prava, skupaj z načeloma preglednosti in uravnoteženosti proračuna (člena 81 in 97 ustave).

– Ta skladnost se v nacionalnem pravu zagotavlja s postavko, imenovano „uravnoteženost proračuna“, ki omejuje zadolževanje različnih državnih organov (člen 4(4) ter člena 9 in 10 zakona št. 243/2012). Postavke in njihovi morebitni poznejši popravki se določijo na podlagi podatkov, ki jih predložijo subjekti sektorja država, ki so vključeni v konsolidirani račun.

– Pravilna sestava seznama ISTAT (glede subjektov sektorja država, ki morajo zagotoviti uravnoteženost proračuna) je zato pogoj za dosego ciljev usklajevanja ekonomskih politik v smislu člena 121 PDEU.

– V italijanskem pravu (člena 24, prvi odstavek, in 113, prvi odstavek, ustave) je vključitev subjekta na seznam ISTAT mogoče izpodbijati pred sodišči. Do leta 2012 je bilo za te odločbe pristojno upravno sodišče, od leta 2012 pa je pristojno Corte dei conti (računsko sodišče). To sodišče izvaja sodni nadzor nad spoštovanjem nacionalnega prava in prava Unije na proračunskem področju ter zagotavlja preverjanje zanesljivosti izkaza poslovnega izida s subjektivnega vidika, pri čemer je mogoče izreči sankcije, določene v členu 8 Uredbe (EU) št. 1173/2011.( ) S tem zagotavlja dejansko doseganje javnofinančnih ciljev.

– Po reformi, izvedeni s členom 23c uredbe‑zakona št. 137/2020, na podlagi tega nadzora ni več mogoče ugotoviti (oziroma zanikati) dveh potrebnih implicitnih učinkov, kar je prej spadalo pod pristojnost tega sodišča, kar zadeva: (pozitivno ali negativno) ugotovitev obveznosti sporočanja upoštevnih informacij in podatkov z javnofinančnega področja v skladu z zakonom št. 243/2012 in zakonom št. 196/2009 (obveznost, s katero se izvajata Uredba št. 549/2013 in Direktiva 2011/85); posledično uporabo (ali neuporabo) določb o uravnoteženosti proračunov in vzdržnosti dolga sektorja država v skladu s členoma 3 in 4 zakona št. 243/2012 (s katerim se prav tako izvajata Uredba št. 549/2013 in Direktiva 2011/85).

21. Zakonodajna sprememba iz leta 2020 naj bi povzročila popolno nepristojnost in s tem neobstoj varstva glede natančne opredelitve subjektov, ki spadajo v sektor S.13 (neteritorialni subjekti sektorja država), in s tem glede obsega javnih financ, kar naj bi preprečevalo dosego učinkov ESR 2010 in Direktive 2011/85. Italijanska država s seznamom ISTAT določa področje uporabe ESR 2010 tudi v smislu določb člena 126 PDEU in Protokola št. 12 o čezmernem primanjkljaju.

22. Po mnenju navedenega sodišča je bilo kršeno načelo lojalnega sodelovanja (člen 4 PEU), subjektom, ki jih je ISTAT uvrstil v sektor država, pa je bila odvzeta možnost vložitve pravnega sredstva zoper to uvrstitev, kar je v nasprotju s členom 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).

23. Dodaja, da tudi če bi se štelo, kot trdita ISTAT in ministrstvo za gospodarske zadeve, da nova ureditev razširja splošno pristojnost upravnega sodišča, ostaja vprašanje, ali je ta ureditev:

– v nasprotju z načelom učinkovitega sodnega varstva ter načelom polnega učinka in pravne varnosti prava Unije;( )

– krši načeli enakovrednosti pravnih sredstev in pravne države (člena 2 PEU in 19 PEU) glede na povezavo med zadnjenavedenim načelom in zaščito finančnih interesov Unije, določeno z Uredbo št. 2020/2092.( )

24. V teh okoliščinah je Corte dei conti (računsko sodišče) Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

„1. [A]li pravilo neposredne uporabe [Evropskega sistema računov (ESR)] 2010 ter načelo polnega učinka [Uredbe št. 549/2012] in Direktive [2011/85] nasprotujeta nacionalni zakonodaji, ki pristojnost nacionalnega sodišča, pristojnega za pravilno uporabo ESR 2010, omejuje samo na nacionalno zakonodajo o omejevanju javnih izdatkov in preprečuje glavni polni učinek ureditve [prava Unije], in sicer preverjanje preglednosti in zanesljivosti proračunskih postavk, s katerimi se preverja konvergenca Italije k [srednjeročnemu proračunskemu cilju]?

2. [A]li pravilo neposredne uporabe ESR 2010 ter načelo polnega učinka te uredbe in Direktive [2011/85] z vidika organizacijske ločitve proračunskih od nadzornih organov nasprotujeta nacionalni zakonodaji, ki učinke izreka nacionalnega sodišča, pristojnega za pravilno uporabo [ESR] 2010, omejuje samo na nacionalno zakonodajo o omejevanju javnih izdatkov in preprečuje vsakršen neodvisen nadzor subjektivne opredelitve računov italijanske javne uprave (kot je opredeljena v smislu [prava Unije]), s katerim bi se preverjala konvergenca Italije k srednjeročnemu proračunskemu cilju?

3. [A]li načelo pravne države v okviru učinkovitosti sodnega varstva in enakovrednosti pravnih sredstev nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki:

(a) preprečuje vsakršno sodno preverjanje pravilne uporabe ESR 2010 s strani ISTAT za opredelitev sektorja S.13 in torej tudi preverjanje pravilnosti, preglednosti in zanesljivosti proračunskih postavk, s katerim se preveri konvergenca Italije k srednjeročnemu proračunskemu cilju (kršitev načela učinkovitosti varstva);

(b) tožeči stranki – če se tudi na podlagi zakona, ki se razlaga verodostojno, razumevanje predpisa, kot ga predlagata toženi stranki, šteje za pravilno – nalaga dvojno breme izpodbijanja pred sodiščem in posledičnih tveganj nasprotujočih si sodb o obstoju statusa prava [Unije], kar bo dejansko onemogočilo učinkovito varstvo njenih pravic v roku, ki se zahteva za izpolnjevanje obveznosti, ki izhajajo iz tega prava (v poslovnem letu), in ogrozilo pravno varnost glede obstoja statusa javnega organa;

(c) določa – če se tudi na podlagi zakona, ki se razlaga verodostojno, razumevanje predpisa, kot ga predlagata toženi stranki, šteje za pravilno – da se o pravilnosti proračunske opredelitve izreče drugo sodišče od tistega, ki mu je po italijanski ustavi podeljena pristojnost na področju proračunskega prava?“

III. Postopek pred Sodiščem

25. Predloga za sprejetje predhodne odločbe sta prispela v tajništvo Sodišča 9. junija 2021. Uporaba hitrega postopka je bila zavrnjena.

26. Pisna stališča so predložili družba Ferrovienord, združenje FITRI, generalno tožilstvo Corte dei conti (računsko sodišče), italijanska vlada in Evropska komisija. Vse stranke so se udeležile obravnave, ki je potekala 19. oktobra 2022.

IV. Presoja

A. Uvodna opomba

27. Kot je navedeno zgoraj, se vprašanja za predhodno odločanje nanašajo na združljivost ene same določbe (v nadaljevanju: sporna določba) italijanskega prava, in sicer člena 23c(2) uredbe‑zakona št. 137/2020, s pravom Unije.

28. V skladu s to določbo izvaja Corte dei conti (računsko sodišče) nadzor nad odločbami ISTAT v zvezi z opredelitvijo „institucionalnih enot“ kot subjektov sektorja država „samo za uporabo nacionalne zakonodaje o omejevanju javnih izdatkov“. Del, naveden v poševnem tisku, je bil zakoniku o računovodskem pravu dodan z uredbo‑zakonom št. 137/2020.

29. Italijanska vlada meni, da predložitveno sodišče sporne določbe ne razlaga pravilno, saj trdi, da izključuje sodni nadzor nad odločbami ISTAT o vključitvi subjektov na seznam subjektov sektorja država.

30. Italijanska vlada nasprotno meni, da je s to določbo nadzor zgolj vrnjen v pristojnost upravnih sodišč, pri čemer je Corte dei conti (računsko sodišče) ohranilo pristojnost za presojo pravnih posledic vključitve teh institucionalnih enot na seznam ISTAT.

31. Sodišče v okviru postopka predhodnega odločanja ni pristojno za razlago pravil nacionalnega prava. Le nacionalno sodišče je pristojno za opredelitev natančnega obsega nacionalnih zakonov in drugih predpisov.( )

32. Vendar lahko Sodišče razloži pravila prava Unije tako, da poda odgovore glede na eno ali drugo razlago nacionalnega prava. Tako je zlasti takrat, kadar predložitveno sodišče sámo ponavlja trditve „toženih organov“ (to je italijanske vlade) kot hipotezo, ki bi jo bilo mogoče sprejeti, kot je to v obravnavani zadevi.( )

B. Dopustnost

1. Status sodišča

33. Najprej je treba preučiti, ali je subjekt, ki je na Sodišče naslovil ta dva predloga za sprejetje predhodne odločbe, „sodišče države članice“ v smislu člena 267 PDEU.

34. Sodišče je predloge za sprejetje predhodne odločbe, ki so jih v okviru naknadnih revizij finančnega upravljanja različnih javnih organov vložili regionalni nadzorni senati italijanskega računskega sodišča, ki delujejo kot upravni organi,( ) ali Corte dei conti (računsko sodišče),( ) razglasilo za nedopustne.

35. Vendar je Sodišče na predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ju je v okviru sodbe FIG in FISE vložilo Corte dei conti (računsko sodišče),( ) odgovorilo, ne da bi v zadevah, ki sta bili podobni obravnavanima, podvomilo o statusu „sodišča“.

36. V obravnavani zadevi mora to sodišče o sporu odločiti v okviru izvajanja svoje sodne funkcije, ki mu je dodeljena v skladu z italijanskim pravom, in ne v okviru svojih nalog naknadne revizije in nadzora. Predmet spora je povezan prav z obsegom njegove sodne pristojnosti po omejitvi, ki je določena v členu 23c uredbe-zakona št. 137/2020.

37. Na obravnavi je bilo pojasnjeno, da z zakonodajno spremembo sodna pristojnost Corte dei conti (računsko sodišče) ni bila odpravljena, temveč le omejena: čeprav zdaj seznamov ISTAT ne more razglasiti za nične z učinkom erga omnes, lahko določi njihovo neuporabo v konkretnem sporu, z učinkom le za tožečo stranko, kar se tiče nacionalne zakonodaje o omejevanju javnih izdatkov.

38. Corte dei conti (računsko sodišče) torej izvaja sodne pristojnosti, v okviru katerih lahko Sodišču predloži vprašanja za predhodno odločanje, če mora rešiti spor, kot sta ta, iz katerih izhajata ta predloga za sprejetje predhodne odločbe.

2. Nedopustnost zaradi morebitne napačne razlage nacionalnega prava

39. Italijanska vlada na podlagi zgoraj navedene obrazložitve( ) nasprotuje dopustnosti prvega in drugega vprašanja za predhodno odločanje ter točke (a) tretjega vprašanja, ker temeljijo na „napačni predpostavki, da po spremembi člena 11 zakonika o računovodskem pravu pred nobenim nacionalnim sodiščem ni mogoče sprožiti postopka za izpodbijanje pravilne sestave seznama sektorja S.13, ki ga pripravi ISTAT“.

40. Tega ugovora ni mogoče sprejeti:

– po eni strani, če se predložena vprašanja nanašajo, kot v obravnavani zadevi, na razlago prava Unije, je Sodišče načeloma dolžno odločiti, saj za predlog za sprejetje predhodne odločbe velja domneva upoštevnosti;( )

– po drugi strani sem že pojasnil, da mora odgovor Sodišča na dvome predložitvenega sodišča temeljiti na razlagi nacionalnih predpisov, ki jo to sodišče predlaga, ne da bi mu dalo navodila za drugačno razlago teh predpisov, še toliko bolj, če sámo dopušča možnost, da bi hipotetično lahko sprejelo to drugačno razlago.

41. Skratka, Sodišče lahko predložitvenemu sodišču pri razlagi Uredbe št. 549/2013, Direktive 2011/85 in Uredbe št. 473/2013 zagotovi koristen odgovor na podlagi razpoložljivih informacij o italijanskem notranjem pravu.

C. Prvo vprašanje za predhodno odločanje

42. Predložitveno sodišče želi izvedeti, ali je sporna nacionalna določba združljiva z neposredno uporabo Uredbe št. 549/2013 ter s polnim učinkom te uredbe in Direktive 2011/85.

43. Menim, da je treba za odgovor na to vprašanje najprej analizirati: (a) zavezujočo naravo in morebitni neposredni učinek obveznosti držav članic, da Komisiji posredujejo računovodske podatke, določenih v Uredbi št. 549/2013; in (b) ali Direktiva št. 2011/85 nalaga obveznosti samo statističnim organom in vladam, ne pa tudi drugim javnim subjektom, ter ali določa pravice in obveznosti za posameznike in ima lahko neposredni učinek.

44. Morebitni neobstoj sodnega nadzora, na katerega se Corte dei conti (računsko sodišče) prav tako sklicuje v teh dveh vprašanjih za predhodno odločanje, bom obravnaval v analizi tretjega vprašanja.

1. Možnost sklicevanja na Uredbo št. 549/2013

45. Pravila, ki prepovedujejo čezmerni javnofinančni primanjkljaj,( ) se uporabljajo v postopku, ki vključuje Komisijo in Svet. V njem se nadzoruje proračunsko stanje držav članic in raven njihovega javnega dolga.

46. Za izvajanje takšnega nadzora potrebuje Unija zanesljive statistične podatke( ) o gospodarskih razmerah držav članic, zlasti o njihovem javnofinančnem primanjkljaju in javnem dolgu.

47. Pooblastila Komisije za preverjanje statističnih podatkov so bila okrepljena z Uredbo (ES) št. 479/2009,( ) s katero je bila določena obveznost držav članic, da jo obveščajo o svojih ravneh primanjkljaja in dolga (člen 3 Protokola št. 12 o čezmernem primanjkljaju), in na Eurostat( ) prenesena nekatera pooblastila za spremljanje statističnih podatkov, ki jih predložijo države članice.

48. Pri izvajanju obveznosti obveščanja je treba kot nepogrešljiv element homogenosti za celotno Unijo uporabljati enotno in edinstveno klasifikacijo. Ta klasifikacija je zdaj ESR 2010, ki mu je bila prilagojena Uredba št. 479/2009.

49. ESR 2010 se načeloma uporablja za vse akte Unije, ki se navezujejo na ESR ali njegove opredelitve. Vendar nobena država članica ni dolžna pripravljati računovodskih izkazov za lastne potrebe v skladu z ESR 2010 (člen 1(3) in (4) Uredbe št. 549/2013).

50. V skladu z Uredbo št. 549/2013 morajo države članice Komisiji (Eurostatu) poslati račune in tabele iz Priloge B v rokih, ki so v njej določeni za vsako tabelo (člen 3(1)), Eurostat pa oceni kakovost poslanih podatkov (člen 4(4)).

51. Kot je navedlo Sodišče, „ESR 2010 določa referenčni okvir za pripravo računov držav članic za potrebe državljanov Unije in same Unije. Ta priprava mora, da se omogoči pridobitev primerljivih rezultatov, potekati na podlagi enotnih načel, ki ne dopuščajo različnih razlag.“( )

52. Natančneje, države članice morajo opredeliti sektor S.13 (država) v skladu s točko 2.111 Priloge A k ESR 2010( ) in ga razdeliti na štiri podsektorje, v katere so uvrščene ustrezne institucionalne enote. Zbirati morajo računovodske podatke teh subjektov in jih v skladu z metodologijo ESR 2010 pripraviti za pošiljanje Komisiji.

53. Za zagotovitev pravilne uporabe ESR 2010 za sektor S.13 pravila Unije določajo različne nadzorne mehanizme, ki se uporabljajo v odnosih med Eurostatom in državami članicami (zlasti njihovimi nacionalnimi statističnimi uradi):

– svetovalni postopek med Komisijo (Eurostatom) in državami članicami (člen 2(3) Uredbe št. 549/2013 in člen 10 Uredbe št. 479/2009);

– mehanizem stalnega dialoga med Eurostatom in nacionalnimi statističnimi uradi (členi 11, 11a in 11b Uredbe št. 479/2009);

– objavo nacionalnih statističnih podatkov s pridržki (člen 15 Uredbe 479/2009). Eurostat lahko po potrebi spremeni podatke, ki jih je sporočila država članica, in zagotovi spremenjene podatke, če sporočeni podatki niso v skladu z navedeno uredbo;

– postopek sankcioniranja v primeru izkrivljanja statističnih podatkov (člen 8 Uredbe 1173/2011).

54. Komisija trdi,( ) da ti nadzorni mehanizmi zagotavljajo pravilno klasifikacijo institucionalnih enot v sektor S.13. Eurostat z njimi zagotavlja, da države članice izpolnjujejo svojo obveznost zbiranja in pošiljanja računovodskih podatkov v skladu z ESR 2010 ter zagotavljanja zadostne kakovosti.

55. Komisija zato meni, da

– če nacionalni organi nepravilno razvrstijo institucionalno enoto v sektor država, lahko Eurostat popravi napako in objavi pravilne podatke;

– Uredba št. 549/2013 nalaga obveznosti sporočanja statističnih podatkov zgolj nacionalnim organom, zlasti nacionalnim statističnim uradom, ne pa tudi posameznikom.

56. Komisija na podlagi teh predpostavk sklepa, da se posamezniki ne morejo neposredno sklicevati na Uredbo št. 549/2013. Institucionalne enote (kot sta družba Ferrovienord in združenje FITRI), ki menijo, da jih je ISTAT napačno vključil v sektor S.13, naj torej ne bi mogle izpodbijati odločb tega urada s sklicevanjem na njihovo nezdružljivost z Uredbo št. 549/2013. Zatrjevale naj bi lahko le kršitev italijanskih notranjih predpisov.

57. Stališče Komisije me ne prepriča.

58. Na prvem mestu, Uredba št. 549/2013 se vsekakor uporablja v sporih, kot sta obravnavana, bodisi neposredno bodisi na podlagi brezpogojnega napotila iz italijanskega nacionalnega prava. Sodišče je pristojno za njeno razlago tudi v povsem notranjih položajih, kadar „[…] se določbe tega prava [Unije] uporabljajo na podlagi nacionalne zakonodaje, s katero so za položaje, v katerih so vsi elementi omejeni na samo eno državo članico, sprejete enake rešitve, kot jih določa pravo Unije“.( )

59. Predložitveno sodišče v zadostni meri pojasnjuje uporabo statistične ureditve Unije za odnose med italijanskimi organi in nacionalnimi subjekti na podlagi napotila iz nacionalnega prava.

60. V okviru sporov, na podlagi katerih sta bila vložena ta predloga za sprejetje predhodne odločbe, je ISTAT družbo Ferrovienord in združenje FITRI opredelil kot subjekta sektorja država in ju uvrstil na seznam ISTAT 2020. Pri tem je uporabil nekatere določbe Uredbe št. 549/2013, iz te uvrstitve pa izhajajo pravne posledice za ta subjekta.

61. Na drugem mestu, razlikovati je treba med dvema hipotezama, ki vseeno privedeta do enake rešitve.

– Če bi bila družba Ferrovienord in združenje FITRI zasebna subjekta (posameznika v smislu sklicevanja na Uredbo št. 549/2013), o čemer mora odločiti predložitveno sodišče, bi se lahko sklicevala na neposredni učinek te uredbe zoper ISTAT, ki je nedvomno organ italijanske države. To bi bilo vertikalno razmerje, v katerem se posameznik sklicuje na uredbo Unije proti javnemu organu.

– Če bi predložitveno sodišče menilo, da sta družba Ferrovienord in združenje FITRI javna subjekta, se, ker je Uredba št. 549/2013 v celoti zavezujoča za italijansko državo in jo morajo spoštovati vsi njeni javni subjekti, institucionalna enota javnega sektorja, ki ima pravico izpodbijati odločbo ISTAT, lahko sklicuje nanjo v sporu z ISTAT.

62. Ko ISTAT kot italijanski statistični organ določa, katere subjekte je treba vključiti v sektor S.13, uporablja klasifikacijo ESR 2010 in s tem Uredbo št. 549/2013.

63. Subjekti, ki so naslovniki teh odločb ISTAT in za katere se uporablja Uredba 549/2013, jih lahko, če so do tega upravičeni v skladu z nacionalno zakonodajo, izpodbijajo pred nacionalnimi sodišči, če menijo, da jih je ISTAT sprejel nepravilno.

64. Drugače povedano, institucionalne enote, ki so upravičene do vložitve pravnih sredstev pred nacionalnimi sodišči, se lahko sklicujejo na pravila iz Uredbe št. 549/2013 pri utemeljevanju, da se je z ISTAT neustrezno izvajal ESR 2010.

65. Ob vložitvi zadevnih pravnih sredstev zoper odločbe ISTAT je torej sklicevanje na Uredbo št. 549/2013 mogoče ne glede na to, ali predložitveno sodišče družbo Ferrovienord in združenje FITRI opredeli kot zasebna ali javna subjekta.

66. Sodišče je implicitno priznalo možnost uporabe in neposredni učinek Uredbe št. 549/2013 v sporih, v katerih se je izpodbijala ustreznost takšne ali drugačne razvrstitve različnih subjektov v ustrezna poglavja Priloge A k tej uredbi:

– zadeva, o kateri je odločilo v sodbi FIG in FISE,( ) se je nanašala na vprašanje, ali je italijanski olimpijski komite izvajal javni nadzor nad italijanskima zvezama za golf in konjeniški šport. Nihče ni izpodbijal možnosti neposrednega sklicevanja niti zavezujoče narave določb Uredbe št. 549/2013, obe športni zvezi pa sta lahko v postopkih v glavni stvari izpodbijali svojo opredelitev kot subjekta sektorja država, uvrščena na seznam ISTAT;

– v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Fonds du Logement de la Région de Bruxelles‑Capitale,( ) je ta sklad izpodbijal uvrstitev v sektor država v skladu z ESR 2010, ki jo je opravil belgijski računovodski organ. Za rešitev spora sta bila implicitno in brez razprave sprejeta zavezujoča narava in neposredni učinek Uredbe št. 549/2013;

– tako je bilo tudi v zadevi, v kateri je bila izdana nedavna sodba SeGEC in drugi,( ) v kateri so združenja, ki zagotavljajo izobraževanje v Belgiji, izpodbijala svojo razvrstitev med subjekte sektorja država.

67. Kadar statistični organi države članice uporabljajo pravila ESR 2010, to vpliva na subjekte (institucionalne enote) te države, ne le na njene statistične organe.( ) Predložitveno sodišče in italijanska vlada( ) priznavata, da vpis na seznam ISTAT 2020 pomeni, da mora zadevna pravna oseba spoštovati nacionalne predpise za omejevanje javnih izdatkov.

68. Res je, da ESR 2010 ureja statistične podatke države, vendar upošteva tudi gospodarsko dejavnost posameznikov, na katerih pravni položaj lahko vplivajo ustrezne razvrstitve ISTAT.

69. Zato se lahko vsaka zasebna institucionalna enota neposredno sklicuje na upoštevne točke klasifikacije ESR 2010, da bi nacionalno sodišče odločilo, ali so jih nacionalni organi pri taki ali drugačni razvrstitvi te institucionalne enote pravilno uporabili. Podobno se lahko javni subjekt v sporu z ISTAT sklicuje na zavezujočo naravo določb Uredbe št. 549/2013, če mu domače pravo omogoča, da sproži postopek proti njemu.( )

70. Navedeno ne posega v dejstvo, da lahko države članice v skladu s členom 1(4) Uredbe št. 549/2013 za „račune za lastne namene“ uporabljajo statistično klasifikacijo, ki ni ESR 2010. Če izkoristijo to možnost, morajo njihovi statistični organi zbrane podatke za predložitev Komisiji naknadno preoblikovati v skladu z ESR 2010.

71. ISTAT mora seznam sektorja S.13 pripraviti z uporabo klasifikacije iz Uredbe št. 549/2013. Če je subjekt razvrščen kot institucionalna enota tega sektorja, mora ISTAT predložiti svoje ekonomske podatke v skladu s klasifikacijo, ki jo je določila država. Kot sem že navedel, je Italija uporabo klasifikacije ESR 2010 razširila na institucionalne enote svoje države.( ) Ta razširitev pomeni, da mora ISTAT za uvrščanje subjektov, kot sta družba Ferrovienord ali združenje FITRI, v rubriko „država“ neposredno uporabljati Uredbo št. 549/2013.( )

2. Možnost sklicevanja na Direktivo 2011/85

72. Kolikor je upoštevno za te sklepne predloge, Direktiva 2011/85:

– „[…] določa podrobna pravila v zvezi z značilnostmi proračunskih okvirov držav članic. Ta pravila so potrebna za zagotavljanje izpolnjevanja obveznosti držav članic iz PDEU v zvezi z izogibanjem čezmernemu javnofinančnemu primanjkljaju“ (člen 1);

– privzema opredelitve države in njenih različnih podsektorjev iz ESR 2010 za uporabo v proračunskih okvirih držav članic (člen 2);( )

– določa, da „[d]ržave članice vzpostavijo […] sisteme javnega računovodstva, ki v celoti in dosledno pokrivajo vse podsektorje države in vsebujejo informacije, potrebne za zbiranje podatkov na podlagi poslovnega dogodka zaradi priprave podatkov, temelječih na [ESR 2010]. Ti sistemi javnega računovodstva so predmet notranjega nadzora in neodvisne revizije“ (člen 3).

73. Srednjeročne proračunske okvire ter napovedi in numerična fiskalna pravila, ki jih ureja Direktiva 2011/85, določijo nacionalni organi držav članic, ki jih sporočijo Komisiji, nanašajo pa se predvsem na statistične urade in ministrstva za gospodarske zadeve. V tej direktivi ne najdem pravil, ki bi se nanašala na druge javne subjekte ali ki bi lahko neposredno vplivala na pravni položaj posameznikov.

74. Zato Direktiva 2011/85 ne vsebuje določb, ki bi lahko imele neposredni učinek in bi podeljevale pravice in obveznosti posameznikom ali javnim subjektom, ki niso statistični organi ali ministrstva za gospodarske zadeve.

75. Ta ugotovitev ne preprečuje tega, da italijanski predpisi, izoblikovani za prenos obveznosti, ki jih nalaga Direktiva 2011/85, v notranje pravo, poleg določb iz te direktive vključujejo dodatne ukrepe. Ta dodatna pravila iz notranjih določb predpisov za izvajanje Direktive 2011/85 morajo po potrebi razlagati in uporabljati nacionalna sodišča.

3. Vmesni predlog

76. Skratka, menim, da:

– se institucionalna enota (javni ali zasebni subjekt) lahko sklicuje na Uredbo št. 549/2013 v zvezi z njeno vključitvijo s strani ISTAT v sektor S.13 (država) ESR 2010;

– ker Direktiva Sveta 2011/85 ureja le odnose nacionalnih organov na področju statistike in proračunskega načrtovanja z institucijami Unije in ne vsebuje določb, ki bi se uporabljale za druge javne ali zasebne subjekte, se ti ne morejo sklicevati nanjo.

D. Drugo vprašanje za predhodno odločanje

77. Corte dei conti (računsko sodišče) želi izvedeti, ali je omejitev njegovega sodnega nadzora nad seznamom ISTAT 2020 v skladu z Direktivo 2011/85 in Uredbo št. 473/2013. Meni, da sporna nacionalna določba onemogoča neodvisen nadzor nad proračunskimi organi, ki ga določata navedena predpisa Unije, in mu preprečuje, da bi opravil nadzor nad izvajanjem proračunskih pravil.

78. Direktiva 2011/85 državam članicam nalaga:

– sprejetje proračunskih okvirov, ki med drugim vključujejo „dogovore glede neodvisnega spremljanja in analize za izboljšanje preglednosti elementov proračunskega procesa“ (člen 2(f));

– zagotavljanje „sistem[ov] javnega računovodstva[, ki] so predmet notranjega nadzora in neodvisne revizije“ (člen 3(1) in fine);

– zagotavljanje „numeričn[ih] fiskaln[ih] pravil[…], prilagojen[ih] posamezni državi članici, [ki] vključujejo […] učinkovito in pravočasno spremljanje upoštevanja pravil na podlagi zanesljive in neodvisne analize, ki jo izvedejo neodvisni organi ali organi, ki so funkcionalno neodvisni od javnofinančnih organov držav članic“ (člen 6(1)(b)).

79. Člen 2(1)(a) in člen 5 Uredbe št. 473/2013 določata, da mora imeti država članica organe, ki so neodvisni od proračunskega organa, da bi zagotavljala učinkovito spremljanje skladnosti s proračunskimi pravili Unije. Ti neodvisni nacionalni organi morajo sodelovati tudi pri pripravi proračunskih napovedi (člen 2(1)(b)).

80. Direktiva 2011/85 in Uredba 473/2013 prepuščata državam članicam, da določijo, kateri neodvisni organi bodo spremljali učinkovito izpolnjevanje proračunskih pravil Unije.

81. V uvodni izjavi 3 Direktive 2011/85 je navedena možnost, da neodvisne revizije računovodskih izkazov izvajajo javne institucije, kot so računska sodišča.( ) Vendar državi članici nič ne preprečuje, da izbere drugo vrsto organa ali da to nalogo razdeli med svoje računsko sodišče in druge organe. To izhaja tudi iz uvodne izjave 17 Uredbe št. 473/2013.( )

82. Ob upoštevanju pridržka, da morajo razlago nacionalnih predpisov opraviti nacionalna sodišča, vse kaže, da v Italiji sporne naloge opravljata Corte dei conti (računsko sodišče) in Ufficio Parlamentare di Bilancio (parlamentarni proračunski urad).( )

83. Direktiva 2011/85 in Uredba št. 473/2013 ustanovitev neodvisnih nadzornih organov nalagata le v zvezi s spremljanjem skladnosti s proračunskimi pravili Unije.

84. Niti ta pravila Unije niti Uredba št. 549/2013 pa državam članicam ne nalagajo obveznosti, da imajo neodvisne organe za pripravo statističnih podatkov, ki jih morajo sporočati Komisiji (Eurostatu). Kot sem že pojasnil, to nalogo opravljajo nacionalni statistični uradi, katerih neodvisnosti ne zahteva noben predpis Unije.

85. Skratka, Direktiva 2011/85 in Uredba št. 473/2013 odločitev o omejitvi vloge njihovih računskih sodišč pri uporabi ESR 2010 za subjekte sektorja država prepuščata državam članicam, ki lahko to nalogo v celoti ali delno zaupajo drugemu neodvisnemu organu.

E. Tretje vprašanje za predhodno odločanje

86. Corte dei conti (računsko sodišče) želi izvedeti, ali „načelo pravne države v okviru učinkovitosti sodnega varstva in enakovrednosti pravnih sredstev“ nasprotuje sporni nacionalni določbi.

87. Iz informacij v spisu, stališč strank in odgovorov na vprašanja, postavljena na obravnavi, je razvidno, da so odločbe ISTAT o priznanju subjektov sektorja država pri uporabi ESR 95 (predhodnika ESR 2010) nadzirala upravna sodišča, dokler ta pristojnost z zakonom št. 228/2012( ) ni bila prenesena na Corte dei conti (računsko sodišče).

88. Z zakonom št. 228/2012 je bil v člen 11 zakonika o računovodskem pravu dodan odstavek 6, ki določa: „Občna seja [računskega sodišča)] v posebni sestavi pri izvajanju svoje izključne pristojnosti na področju javnega računovodstva odloča na samo eni stopnji […] na področju priznavanja subjektov sektorja država, ki ga opravlja ISTAT“.

89. Z novim predpisom (uredba‑zakon št. 137/2020, potrjena z zakonom št. 176 iz leta 2020) je bil na koncu te določbe dodan stavek „samo za uporabo nacionalne zakonodaje o omejevanju javnih izdatkov“.

90. Sporna določba po mnenju predložitvenega sodišča:

– „onemogoča vsakršen sodni nadzor nad tem, ali je ISTAT pravilno uporabil ESR 2010 za določitev sektorja S.13“;

– tožeči stranki nalaga dvojno breme izpodbijanja na sodišču, kar dejansko onemogoča učinkovito varstvo njene pravice v predpisanem roku in ogroža pravno varnost v zvezi z obstojem statusa subjekta sektorja država;

– posledično (če je trditev, ki sta jo navedla ISTAT in ministrstvo za gospodarske zadeve, pravilna), „o ustreznosti razmejitve proračunskega področja“ odloča „sodišče, ki v skladu z italijansko ustavo ni pristojno za področje proračunskega prava“.

91. Italijanska vlada nasprotno trdi, da omejitev pristojnosti Corte dei conti (računsko sodišče) za nadzor nad odločbami ISTAT o priznanju subjektov sektorja država pomeni le dodelitev tega nadzora (prenos) upravnim sodiščem. Tako naj bi se obnovilo stanje pred letom 2012, neobstoja učinkovitega sodnega varstva pravic, zagotovljenih s predpisi Unije, pa naj ne bi bilo.

92. Sodišče se ne more vmešavati v razpravo o področju uporabe zakonodajne spremembe iz leta 2020, o čemer morajo odločiti pristojna italijanska sodišča. Še manj se lahko spušča v polemiko o tem, ali je z njo kršena italijanska ustava ali ne. Lahko pa ugotovi, ali je ena ali druga razlaga v nasprotju s pravom Unije.

93. Člen 19(1), drugi pododstavek, PEU državam članicam nalaga, da vzpostavijo pravna sredstva, potrebna za to, da se pravnim subjektom zagotovi spoštovanje njihove pravice do učinkovitega sodnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije,( ) kot je varovana s členom 47 Listine.

94. Na ta člen Listine se je seveda mogoče sklicevati le pod pogoji, določenimi v njenem členu 51(1). Pravo Unije, ki je upoštevno v tej zadevi, je, kot sem že ugotovil, konkretizirano z Uredbo št. 549/2013. Ker gre za pravni položaj, ki ga z vsebinskega vidika ureja pravo Unije, ki ga morajo uporabljati italijanski organi, se določbe Listine uporabljajo.

95. Vendar niti ta uredba niti kateri koli drug predpis Unije ne določa konkretno, katera nacionalna sodišča morajo zagotavljati učinkovito sodno varstvo. Možnost, ki jo v zvezi s tem (svobodno) izbere vsaka država članica, pa mora biti v skladu z načeloma enakovrednosti in učinkovitosti.( )

96. V tem okviru je treba preučiti dve hipotezi, ki ju navaja predložitveno sodišče sámo.

97. Če bi bila pristojnost za zagotavljanje učinkovitega sodnega varstva pravic, podeljenih s pravom Unije, z nacionalno zakonodajo zgolj dodeljena enemu od nacionalnih sodišč namesto drugemu, člen 47 Listine in člen 19(1), drugi pododstavek, PEU z njo ne bi bila kršena.

98. Če se namreč država članica odloči, da bo pristojnost za sodni nadzor nad odločbami o izvajanju ESR 2010 dodelila bodisi računskemu bodisi upravnemu sodišču, s tem uveljavlja svojo procesno avtonomijo na področju, na katerem pravo Unije niti ne predpisuje niti ne prepoveduje ene ali druge rešitve. S to odločitvijo pravica do učinkovitega sodnega varstva ni kršena, če se spoštujeta načeli enakovrednosti in učinkovitosti.

99. Če pa bi zakonodajna sprememba iz leta 2020, nasprotno, pomenila popolno odpravo sodnega nadzora nad odločbami ISTAT o vključitvi institucionalnih enot v sektor S.13 ESR 2010, bi nastala vrzel v učinkovitem sodnem varstvu v zvezi z uporabo Uredbe št. 549/2013. Te institucionalne enote se v takem primeru ne bi mogle obrniti na nobeno sodišče v zvezi z nadzorom nad ravnanjem ISTAT na podlagi te uredbe.

100. Na obravnavi je večina strank in intervenientov trdila, da se je z zakonodajno spremembo spremenil zgolj način sodnega nadzora, ki je na voljo subjektom, vključenim na seznam ISTAT 2020. Od tega leta so za neposredno odločanje o veljavnosti odločb ISTAT o uvrstitvi institucionalnih enot v sektor S.13 pristojna upravna sodišča.( )

101. Predložitveno sodišče je vsekakor ohranilo pristojnost za odločanje o priznavanju subjektov, ki jih je razvrstil ISTAT, čeprav le za uporabo nacionalnih pravil o omejevanju javnih izdatkov. Italijanska vlada trdi, da bi lahko v okviru te pristojnosti Corte dei conti (računsko sodišče) posredno preverilo veljavnost odločb ISTAT in teh po potrebi ne bi uporabilo v obravnavani zadevi.( )

102. Ali je ta dvojna možnost izpodbijanja v skladu z načeloma enakovrednosti in učinkovitosti?

103. Na načelo enakovrednosti bi lahko vplivala, če bi v podobnih primerih nacionalno procesno pravo določalo izključno neposredna pravna sredstva. Vendar je italijanska vlada na obravnavi opozorila na obstoj podobnih posrednih pravnih sredstev, določenih v nacionalni zakonodaji (npr. na davčnem področju).( ) Zato se zdi, da to ne vpliva na načelo enakovrednosti.

104. V zvezi z načelom učinkovitosti naj spomnim, da po mnenju Sodišča

– „[p]ravo Unije načeloma državam članicam ne nalaga, da pred svojimi nacionalnimi sodišči za zagotavljanje varstva pravic, ki jih imajo posamezniki na podlagi prava Unije, uvedejo druga pravna sredstva, ki niso tista, ki jih določa nacionalno pravo […]“;( )

– vendar „je drugače, če je iz sistematike zadevnega nacionalnega pravnega reda razvidno, da ni nobenega sodnega varstva, ki bi lahko, čeprav le posredno, zagotovilo spoštovanje pravic, ki jih imajo posamezniki na podlagi prava Unije, ali pa če bi posamezniki lahko dostopali do sodišča le, če bi morali kršiti pravo“.( )

105. Predložitveno sodišče graja sporno določbo, ker naj bi ta določala dvojno breme izpodbijanja (pred upravnimi sodišči in Corte dei conti (računsko sodišče)). Podvajanje naj bi lahko privedlo do nasprotujočih si sodb, kar bi ogrozilo načelo pravne varnosti.

106. Kot je na obravnavi navedla italijanska vlada, subjektom, vključenim na seznam ISTAT 2020, ki želijo izpodbijati svojo uvrstitev med subjekte sektorja država, ni treba vložiti dvojnega pravnega sredstva. Na voljo imajo postopka, med katerima lahko izbirajo glede na svoje interese:

– pri upravnih sodiščih lahko vložijo tožbo in dosežejo razglasitev ničnosti odločbe ISTAT erga omnes;

– pri Corte dei conti (računsko sodišče) lahko izpodbijajo posledice (v smislu ukrepov za omejevanje javne porabe) svoje uvrstitve med subjekte sektorja država na seznamu ISTAT in glede na okoliščine, čeprav incidenter tantum, dosežejo, da se ta uvrstitev ne uporabi.

107. Če tako opisani položaj ustreza resničnosti (o čemer bo moralo odločiti predložitveno sodišče), menim, da sistem pravnih sredstev, vzpostavljen po sprejetju zadevne določbe, zaradi tega ne izgubi svoje učinkovitosti. Zadevne institucionalne enote lahko v italijanskem pravnem redu vsaj posredno uveljavijo učinkovito sodno varstvo, kar se zdi združljivo s standardom, ki ga zahteva pravo Unije, saj jim za izpolnitev njihovih zahtevkov v nobenem primeru ni treba izčrpati dvojnega pravnega sredstva.

108. Res je, da tako zasnovan sistem sam po sebi ne zagotavlja neobstoja nasprotujočih si sodnih odločb, katerih soobstoj bi ogrozil pravno varnost. Zato je treba v italijansko postopkovno ureditev, če tega še nima, uvesti ustrezne mehanizme za reševanje morebitnih sporov o pristojnosti med nacionalnimi sodišči. Vendar menim, da zgolj možnost nastanka takšnih sporov ne zadostuje za ugotovitev, da je ta sistem v nasprotju s členom 47 Listine.

V. Predlog

109. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj Corte dei conti (računsko sodišče, Italija) odgovori tako:

1. Uredba (EU) št. 549/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. maja 2013 o Evropskem sistemu nacionalnih in regionalnih računov v Evropski uniji (ESR 2010) je zavezujoča in ima neposredni učinek, zato se institucionalna enota (javni ali zasebni subjekt) lahko sklicuje nanjo v zvezi z njeno vključitvijo v sektor S.13 (država) ESR 2010, ki jo opravi nacionalni statistični urad.

Direktiva Sveta 2011/85/EU z dne 8. novembra 2011 o zahtevah za proračunske okvire držav članic ureja le odnose nacionalnih organov na področju statistike in proračunskega načrtovanja z institucijami Unije in ne vsebuje določb, ki bi se uporabljale za druge javne ali zasebne subjekte, tako da zanje nima neposrednega učinka.

2. Direktiva 2011/85 in Uredba (EU) št. 473/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. maja 2013 o skupnih določbah za spremljanje in ocenjevanje osnutkov proračunskih načrtov ter zagotavljanje zmanjšanja čezmernega primanjkljaja držav članic v euroobmočju prepuščata državam članicam, da določijo, kateri neodvisni organi naj spremljajo učinkovito izpolnjevanje proračunskih pravil Unije.

3. Nacionalna zakonodaja, ki sodni nadzor nacionalnega računskega sodišča nad seznamom institucionalnih enot, ki jih je nacionalni statistični urad v skladu z ESR 2010 uvrstil med subjekte sektorja država, omejuje na posredno pravno sredstvo in pristojnost za neposredni sodni nadzor nad to odločbo podeljuje upravnim sodiščem, ne krši pravice do učinkovitega sodnega varstva, ki je varovana s členom 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.