Zadeva C‑64/05 P

Kraljevina Švedska

proti

Komisiji Evropskih skupnosti

„Pritožba – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Dostop javnosti do dokumentov institucij – Dokumenti, ki izvirajo iz države članice – Nasprotovanje te države članice razkritju teh dokumentov – Razsežnost člena 4(5) navedene uredbe“

Sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Poiaresa Madura, predstavljeni 18. julija 2007

Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 18. decembra 2007

Povzetek sodbe

1. Evropske skupnosti – Institucije – Pravica dostopa javnosti do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člena 4(5) in 9(3))

2. Evropske skupnosti – Institucije – Pravica dostopa javnosti do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(5))

3. Evropske skupnosti – Institucije – Pravica dostopa javnosti do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov

(člen 255(1) in (2); Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člena 4 od (1) do (3) in 5)

4. Evropske skupnosti – Institucije – Pravica dostopa javnosti do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov

(člen 10 ES; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, členi 4 od (1) do (3), 5, 7 in 8)

5. Evropske skupnosti – Institucije – Pravica dostopa javnosti do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, členi 4 od (1) do (3), 7 in 8)

6. Evropske skupnosti – Institucije – Pravica dostopa javnosti do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člena 4 od (1) do (3) in 5)

1. Kadar je država članica uporabila možnost, ki jo ima na podlagi člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, da prosi, da se poseben dokument, ki iz nje izvira, ne razkrije brez njenega predhodnega soglasja, potrebuje institucija za morebitno razkritje tega dokumenta predhodno soglasje navedene države članice. Ker se „soglasje“ pravno razlikuje od zgolj „mnenja“, sami pojmi iz navedene določbe nasprotujejo razlagi, v skladu s katero naj bi ta določba državi članici, ki uporabi omenjeno možnost, dodelila pravico, da se institucija z njo posvetuje, preden odloči, da bo ne glede na nasprotovanje zadevne države članice omogočila dostop do zadevnega dokumenta. To, da navedeni člen 4(5) uporablja besede „lahko prosi“, poudarja zgolj, da ta določba daje državi članici možnost, katere zgolj dejanska uporaba v določenem primeru povzroči, da je predhodno soglasje države članice povzdignjeno v nujni pogoj za prihodnje razkritje zadevnega dokumenta.

(Glej točke 45, 47 in 50.)

2. Člen 4(5) Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije se ne nanaša le na dokumente, katerih „avtorji“ so države članice oziroma ki so jih slednje „pripravile“, ampak se potencialno nanaša na vsak dokument, ki „izvira“ iz države članice, torej na vse dokumente, ne glede na njihovega avtorja, ki jih država članica posreduje instituciji. Tako je edino upoštevno merilo izvor dokumenta in izročitev zadevne države članice dokumenta, ki je bil v njeni lasti.

(Glej točko 61.)

3. Iz uvodne izjave 10 Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije in iz njenega člena 2(3) jasno izhaja, da vsi dokumenti, ki so v lasti institucij, spadajo na področje uporabe te uredbe, vključno s tistimi, ki izvirajo iz držav članic, tako da določbe te uredbe načeloma urejajo dostop do takih dokumentov, zlasti določbe o vsebinskih izjemah pravice dostopa. Torej je treba izjeme, naštete v odstavkih od 1 do 3 člena 4 te uredbe, razlagati in uporabljati strogo.

Te izjeme zajemajo izvrševanje pravice, ki jo odstavek 5 tega člena daje državi članici, pri čemer je slednji glede tega priznana pravica sodelovanja pri odločanju Skupnosti. V tem smislu je treba predhodno soglasje države članice, na katero se sklicuje navedeni odstavek 5, primerjati z neke vrste pritrdilnim mnenjem glede neobstoja izjem iz odstavkov od 1 do 3, ne pa s pravico do diskrecijskega veta. Tega odstavka 5 se torej ne bi smelo razlagati tako, da daje državi članici pravico do splošnega in nepogojnega veta, da bi diskrecijsko nasprotovala razkritju dokumentov, ki izvirajo iz nje in so v lasti institucije, tako da dostop do takih dokumentov ne bi bil več urejen z določbami navedene uredbe in bi bil odvisen zgolj od določb nacionalnega prava.

(Glej točke 66, 67, 75 in 76.)

4. Za izvajanje člena 4 od (1) do (3) Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije sta zadolženi institucija Skupnosti in država članica, ki je uporabila možnost iz člena 4(5) te uredbe, in tako izvajanje je odvisno od dialoga med njima, zato sta slednji dolžni v skladu z obveznostjo lojalnega sodelovanja iz člena 10 ES ravnati in sodelovati tako, da se bodo navedena pravila lahko dejansko uporabila.

Iz tega najprej izhaja, da morata institucija, na katero je bila naslovljena zahteva za dostop do dokumenta, ki izvira iz države članice, in navedena država članica, takoj ko je ta institucija državi članici sporočila to zahtevo, brez odlašanja začeti lojalen dialog glede morebitne uporabe izjem iz člena 4 od (1) do (3) Uredbe št. 1049/2001, pri čemer sta pozorni zlasti na to, da lahko navedena institucija odloči v rokih, v katerih mora na podlagi členov 7 in 8 te uredbe odločiti o tej zahtevi za dostop.

(Glej točki 85 in 86.)

5. Država članica, ki bi po koncu dialoga z institucijo Skupnosti glede morebitne uporabe izjem, določenih v členu 4 od (1) do (3) Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, nasprotovala razkritju zadevnega dokumenta, je dolžna obrazložiti to nasprotovanje glede na navedene izjeme.

Institucija ne bo upoštevala nasprotovanja države članice razkritju dokumenta, ki izvira iz nje, če bo to nasprotovanje brez vsakršne obrazložitve ali če se predložena obrazložitev ne bo sklicevala na izjeme, naštete v členu 4 od (1) do (3) Uredbe št. 1049/2001. Če zadevna država članica ne glede na izrecen poziv institucije v tem smislu, naslovljen nanjo, še v nadalje ne predloži take obrazložitve, mora navedena institucija, če sama ugotovi, da se nobena od navedenih izjem ne uporabi, omogočiti zahtevan dostop do dokumenta.

Kot izhaja zlasti iz členov 7 in 8 navedene uredbe, je tudi institucija dolžna obrazložiti odločbo o zavrnitvi zahteve za dostop. Taka obveznost pomeni, da institucija v svoji odločbi povzame izraženo nasprotovanje zadevne države članice razkritju zahtevanega dokumenta, kot tudi razloge, ki jih je ta država članica navedla, da bi se uporabila ena od izjem od pravice dostopa, določenih v členu 4 od (1) do (3) te uredbe. Na podlagi takih navedb lahko tisti, ki je vložil zahtevo za dostop, razume vzrok oziroma razloge za zavrnitev, pristojno sodišče pa po potrebi izvrši nadzor, za katerega je pooblaščeno.

(Glej točke od 87 do 89.)

6. Namen člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije ni uvedba delitve z različnimi cilji med dvema pristojnostma, in sicer nacionalno in pristojnostjo Skupnosti, ampak uvedba postopka odločanja, katerega edini cilj je odločiti, ali je treba dostop do dokumenta zavrniti na podlagi ene od vsebinskih izjem iz člena 4 od (1) do (3) navedene uredbe. V tem postopku odločanja sodelujeta, kot je bilo poudarjeno v navedeni točki 76, tako institucija Skupnosti kot tudi zadevna država članica.

V enakem primeru je sodišče Skupnosti pristojno, da na zahtevo zainteresirane osebe, ki ji je institucija zavrnila dostop, nadzira, ali je bila navedena zavrnitev veljavno utemeljena z navedenimi izjemami in ali je ta zavrnitev posledica presoje teh izjem s strani institucije same ali s strani države članice. Sicer pa glede navedene zainteresirane osebe posredovanje države članice ne vpliva na značilnosti odločbe Skupnosti, ki ji jo pošlje institucija kot odgovor na zahtevo za dostop, ki je bila vložena glede dokumenta, ki je v lasti te institucije.

(Glej točki 93 in 94.)

SODBA SODIŠČA (veliki senat)

z dne 18. decembra 2007( )

„Pritožba – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Dostop javnosti do dokumentov institucij – Dokumenti, ki izvirajo iz države članice – Nasprotovanje te države članice razkritju teh dokumentov – Razsežnost člena 4(5) navedene uredbe“

V zadevi C‑64/05 P,

zaradi pritožbe na podlagi člena 56 Statuta Sodišča, vložene 10. februarja 2005,

Kraljevina Švedska, ki jo zastopa K. Wistrand, zastopnica,

pritožnica,

ob intervenciji

Republike Finske, ki jo zastopata E. Bygglin in A. Guimaraes‑Purokoski, zastopnici, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,

intervenientka v pritožbenem postopku,

druge stranke v postopku so

IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH, nekoč Internationaler Tierschutz-Fonds (IFAW) GmbH, s sedežem v Hamburgu (Nemčija), ki jo zastopata S. Crosby, solicitor, in R. Lang, odvetnik,

tožeča stranka na prvi stopnji,

Kraljevina Danska, ki jo zastopa B. Weis Fogh, zastopnica,

Kraljevina Nizozemska, ki jo zastopajo H. G. Sevenster, C. Wissels in M. de Grave, zastopniki,

Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska, ki ga zastopata S. Nwaokolo in V. Jackson, zastopnici, skupaj z J. Stratford, barrister,

intervenienti na prvi stopnji,

Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopata C. Docksey in P. Aalto, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,

tožena stranka na prvi stopnji,

ob intervenciji

Kraljevine Španije, ki jo zastopata I. del Cuvillo Contreras in A. Sampol Pucurull, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,

intervenientka v pritožbenem postopku,

SODIŠČE (veliki senat),

v sestavi V. Skouris, predsednik, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, G. Arestis in U. Lõhmus, predsedniki senatov, K. Schiemann (poročevalec), P. Kūris, E. Juhász, J. Malenovský, J. Klučka in E. Levits, sodniki,

generalni pravobranilec: M. Poiares Maduro,

sodna tajnica: C. Strömholm, administratorka,

na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 16. januarja 2007,

po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 18. julija 2007

izreka naslednjo

Sodbo

1 Kraljevina Švedska s pritožbo predlaga Sodišču, naj razveljavi sodbo Sodišča prve stopnje Evropskih skupnosti z dne 30. novembra 2004 v zadevi IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds proti Komisiji (T‑168/02, ZOdl., str. II‑4135, v nadaljevanju: izpodbijana sodba), s katero je to zavrnilo ničnostno tožbo IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH (v nadaljevanju: IFAW) zoper odločbo Komisije Evropskih skupnosti z dne 26. marca 2002 (v nadaljevanju: sporna odločba), s katero je bil IFAW zavrnjen dostop do določenih dokumentov, ki jih je Komisija prejela v okviru postopka, po koncu katerega je ta institucija podala pritrdilno mnenje glede izvedbe industrijskega projekta znotraj območja, varovanega na podlagi Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (UL L 206, str. 7, v nadaljevanju: Direktiva o habitatih).

Pravni okvir

2 Člen 255(1) in (2) ES določa:

„1. Vsi državljani Unije in vse fizične ali pravne osebe s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic imajo pravico dostopa do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije ob upoštevanju načel in pogojev, ki naj se določijo v skladu z odstavkoma 2 in 3.

2. Splošna načela in omejitve iz razlogov javnega ali zasebnega interesa, ki veljajo za to pravico dostopa do dokumentov, določi Svet v skladu s postopkom iz člena 251 v dveh letih po začetku veljavnosti Amsterdamske pogodbe.“

3 V Izjavi št. 35 glede člena 255 [...] (1) Pogodbe [ES], priloženi Sklepni listini Amsterdamske pogodbe (v nadaljevanju: Izjava št. 35), je določeno:

„Konferenca se dogovori, da bodo načela in pogoji iz člena 255(1) Pogodbe [ES] dopuščali državi članici od Komisije ali Sveta zahtevati, da se dokument, ki izvira iz te države članice, ne pošilja tretjim strankam brez njenega predhodnega soglasja.“

4 Uvodne izjave od 2 do 4, 10 in 15 Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL L 145, str. 43) določajo:

„(2) Javnost omogoča državljanom, da tesneje sodelujejo v postopku odločanja, in zagotavlja, da je uprava deležna večje zakonitosti ter je učinkovitejša in bolj odgovorna državljanu v demokratičnem sistemu. Javnost prispeva h krepitvi načela demokracije in spoštovanja človekovih temeljnih pravic in svoboščin, določenih v členu 6 Pogodbe EU in v Evropski listini o temeljnih pravicah.

(3) Sklepi srečanj Evropskega sveta v Birminghamu, Edinburghu in Kopenhagnu so poudarili potrebo po uvedbi večje preglednosti v delu institucij Unije. Ta uredba utrjuje pobude, ki so jih institucije že prevzele, da bi izboljšale preglednost postopka odločanja.

(4) Namen te uredbe je čim bolj uresničiti pravico dostopa javnosti do dokumentov ter določiti splošna načela in omejitve takega dostopa v skladu s členom 255(2) Pogodbe ES.

[...]

(10) Da bi dosegli večjo odprtost v delu institucij, se Evropskemu parlamentu, Svetu in Komisiji zagotovi dostop do dokumentov, ki jih institucije pripravijo, in tudi do dokumentov, ki jih institucije prejmejo. V tem smislu Izjava št. 35 [...] določa, da lahko država članica od Komisije ali Sveta zahteva, da se dokument, ki izhaja iz te države, brez njenega predhodnega soglasja ne pošlje tretjim strankam.

[...]

(15) Čeprav ni namen ali učinek te uredbe spreminjati nacionalne predpise o dostopu do dokumentov, pa je vendarle jasno, da morajo na podlagi načela lojalnega sodelovanja, ki ureja odnose med institucijami in državami članicami, države članice paziti, da ne ovirajo ustrezne uporabe te uredbe, in spoštovati varnostne predpise institucij.“

5 Člen 1 Uredbe št. 1049/2001 pod naslovom „Namen“ določa:

„Namen te uredbe je:

(a) na podlagi javnega ali zasebnega interesa določiti načela, pogoje in omejitve, ki urejajo pravico dostopa do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (v nadaljnjem besedilu ‚institucije‘), določene v členu 255 Pogodbe ES, da bi zagotovili čim širši dostop do dokumentov;

[…]“

6 Člen 2(3) in (5) iste uredbe pod naslovom „Upravičenci do dostopa in področje uporabe“ določa:

„3. Ta uredba se uporablja za vse dokumente institucij, to je za dokumente, ki jih institucije pripravijo ali prejmejo in so v njihovi lasti, na vseh področjih delovanja Evropske unije.

[...]

5. Za dokumente občutljive narave, določene v členu 9(1), velja postopek v skladu z navedenim členom.“

7 V skladu s členom 3(b) te uredbe pomeni „tretja stranka“ neko „fizično ali pravno osebo ali subjekt zunaj institucije, vključno z državami članicami, drugimi institucijami in organi Skupnosti ali zunaj Skupnosti in tretjimi državami“.

8 Člen 4 Uredbe št. 1049/2001 z naslovom „Izjeme“ določa:

„1. Institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo:

(a) javnega interesa, kar zadeva:

– javno varnost,

– obrambne in vojaške zadeve,

– mednarodne odnose,

– finančno, denarno ali gospodarsko politiko Skupnosti ali države članice;

(b) zasebnost in integriteto posameznika, zlasti v skladu z zakonodajo Skupnosti s področja varstva osebnih podatkov.

2. Institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo:

– poslovnih interesov fizičnih in pravnih oseb, vključno z intelektualno lastnino,

– sodnih postopkov in pravnih nasvetov [mnenj],

– namena inšpekcij, preiskav in revizij,

razen če ne prevlada javni interes za razkritje.

3. Dostop do dokumenta, ki ga je institucija pripravila ali prejela za notranjo rabo in se nanaša na zadevo, o kateri institucija ni odločala, se zavrne, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje.

Dostop do dokumenta, ki vsebuje mnenja za notranjo rabo kot del razprav in predhodnih posvetovanj v zadevni instituciji, se zavrne tudi po sprejetju odločitve, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje.

4. Glede dokumentov tretjih strank se institucija s tretjimi strankami posvetuje, da bi presodila, ali se lahko uporabi izjema iz odstavkov 1 ali 2, razen če je že jasno, ali naj se dokument razkrije ali ne.

5. Država članica lahko institucijo prosi, naj ne razkrije dokumenta, ki izvira iz te države članice, brez njenega predhodnega soglasja.

[...]

7. Izjeme, določene v odstavkih od 1 do 3, veljajo le za obdobje, ko je varstvo utemeljeno z vsebino dokumenta. Izjeme lahko veljajo za največ 30 let. Pri dokumentih, za katere veljajo izjeme glede zasebnosti ali poslovnih interesov, ter pri dokumentih občutljive narave lahko, če je potrebno, izjeme veljajo tudi po tem obdobju.“

9 Člen 5 te uredbe pod naslovom „Dokumenti v državah članicah“ določa:

„Kadar država članica prejme zahtevo za dokument, ki je v njeni lasti, izvira pa iz institucije, razen če je že jasno, ali naj se dokument razkrije ali ne, se država članica posvetuje z institucijo, da bi sprejela odločitev, ki ne ogroža doseganja ciljev te uredbe.

Država članica lahko namesto tega napoti zahtevo na institucijo.“

10 Uredba 1049/2001 v členu 9 glede obravnave dokumentov občutljive narave določa:

„1. Dokumenti občutljive narave so dokumenti, ki izvirajo iz institucij ali njihovih agencij, iz držav članic, tretjih držav ali mednarodnih organizacij in so označeni s ‚TRÈS SECRET/TOP SECRET‘, ‚SECRET‘ ali ‚CONFIDENTIEL‘ v skladu s predpisi institucije, ki ščitijo bistvene interese Evropske unije ali ene ali več njenih držav članic na področjih, zajetih v členu 4(1)(a), zlasti javni varnosti, obrambi in vojaških zadevah.

2. Prošnje za dostop do dokumentov občutljive narave na podlagi postopkov, določenih v členih 7 in 8, obravnavajo samo tiste osebe, ki imajo pravico seznaniti se z navedenimi dokumenti. Brez poseganja v člen 11(2) te osebe tudi ocenijo, kako se na dokumente občutljive narave lahko sklicuje v javnem registru.

3. Dokumenti občutljive narave se vpišejo v register ali objavijo samo s privolitvijo tistega, ki jih je ustvaril.

[...]“

Dejansko stanje

11 Komisija, ki ji je bil predložen predlog Zvezne republike Nemčije na podlagi člena 6(4), drugi pododstavek, Direktive o habitatih, je 19. aprila 2000 izdala pritrdilno mnenje za uresničitev industrijskega projekta na območju Mühlenberger Loch, ki je varovano območje na podlagi te direktive. Ta projekt je zajemal povečanje tovarne Daimler Chrysler Aerospace Airbus GmbH in pritegnitev dela rečnega ustja Elbe za podaljšanje pristajalne steze.

12 Z dopisom z dne 20. decembra 2001, naslovljenim na Komisijo, je IFAW, nevladna organizacija, ki deluje na področju ohranjanja dobrobiti živali in varstva narave, zahtevala dostop do različnih dokumentov, ki jih je navedena institucija prejela v okviru preizkusa zgoraj navedenega industrijskega projekta, in sicer do dopisov Zvezne republike Nemčije in mesta Hamburg ter nemškega ministrskega predsednika.

13 Potem ko je Komisija v dopisu z dne 24. januarja 2002 IFAW navedla, da meni, da je na podlagi člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001 dolžna od zadevne države članice pridobiti soglasje, preden razkrije zadevne dokumente, je 12. februarja 2002 prejela prošnjo Zvezne republike Nemčije, naj ne razkrije teh dokumentov.

14 Komisija, ki je menila, da ji navedeni člen 4(5) prepoveduje razkritje zadevnih dokumentov, je 26. marca 2002 sprejela sporno odločbo o zavrnitvi zahteve IFAW.

Izpodbijana sodba

15 IFAW je 4. junija 2002 v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje vložila tožbo za razglasitev ničnosti sporne odločbe. V podporo tej tožbi je navedla dva tožbena razloga na podlagi kršitve člena 4 Uredbe št. 1049/2001 in obveznosti obrazložitve. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo zavrnilo to tožbo kot neutemeljeno.

16 Glede prvega tožbenega razloga je Sodišče prve stopnje odločilo, da je Komisija v izpodbijani odločbi pravilno menila, da v primeru, ko se država članica sklicuje na člen 4(5) Uredbe št. 1049/2001 in institucijo prosi, naj ne razkrije dokumenta, ki izvira iz te države, taka prošnja pomeni izrecen ukaz nerazkritja, ki ga je ta institucija dožna spoštovati, ne da bi zadevna država članica morala obrazložiti svojo prošnjo in ne da bi institucija morala raziskati, ali je nerazkritje upravičeno.

17 V zvezi s tem je Sodišče prve stopnje v točkah od 57 do 62 izpodbijane sodbe odločilo:

„57 Nasprotno iz člena 4(5) Uredbe izhaja, da se države članice obravnavajo drugače. Ta določba namreč državi članici zagotavlja možnost, institucijo prositi, naj brez njenega predhodnega soglasja ne razkrije dokumentov, ki izvirajo iz nje. Treba je poudariti, da je v členu 4(5) Uredbe povzeta Izjava št. 35, v skladu s katero se Konferenca dogovori, da bodo načela in pogoji iz člena 255 ES dopuščali državi članici od Komisije ali Sveta zahtevati, da se dokumenta, ki izvira iz te države članice, ne posreduje tretjim strankam brez njenega predhodnega soglasja. To možnost, ki je državam članicam priznana s členom 4(5) Uredbe, pojasnjuje dejstvo, da ni niti cilj niti učinek te Uredbe spreminjati nacionalne zakonodaje na področju dostopa do dokumentov (glej uvodno izjavo 15 Uredbe in sodbo Sodišča prve stopnje z dne 17. septembra 2003 v zadevi Messina proti Komisiji, T-76/02, Recueil, str. II-3203, točki 40 in 41).

58 S členom 4(5) Uredbe so države članice postavljene v drugačen položaj kot preostali tretji subjekti, ker zanje velja lex specialis. V skladu s to določbo ima država članica možnost prositi institucijo, naj ne razkrije dokumenta, ki izvira iz nje, institucija pa ga ne sme razkriti brez njenega ‚predhodnega soglasja‘. Ta obveznost pridobiti predhodno soglasje države članice, naložena institucijam in jasno izražena v členu 4(5) Uredbe, bi lahko ostala mrtva črka na papirju, če bi lahko Komisija nasprotno razkrila ta dokument kljub izrecni nasprotni prošnji prizadete države članice. Zato v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, prošnja države članice na podlagi te določbe zavezuje institucijo, da ne razkrije zadevnega dokumenta.

59 Glede tega je treba poudariti, da država članica ni dolžna obrazložiti svoje prošnje, ki jo vloži na podlagi člena 4(5) Uredbe, in da institucija, ko je taka prošnja enkrat vložena, ni dolžna preizkusiti, ali je nerazkritje zadevnega dokumenta upravičeno z vidika javnega interesa.

60 Zato da se določbam člena 4(5) Uredbe zagotovi razlaga, ki bi bila v skladu z Izjavo št. 35, in da se poenostavi dostop do zadevnih dokumentov, s tem da se državi članici za posamezen primer omogoči, da soglaša z njegovim razkritjem, je institucija tista, ki se mora posvetovati s to državo članico, kadar se prošnja za dostop nanaša na dokument, ki izvira iz nje. Če po tem, ko se je institucija posvetovala z državo članico, slednja ne vloži prošnje na podlagi člena 4(5) Uredbe, je vedno institucija tista, ki mora na podlagi člena 4(4) Uredbe presoditi, ali je dokument treba razkriti ali ne.

61 Treba je ugotoviti, da dostop do dokumenta, za katerega je država članica podala prošnjo na podlagi člena 4(5), ki pa ga Uredba ne ureja, urejajo upoštevne nacionalne določbe zadevne države članice, ki s sprejetjem Uredbe ostajajo nespremenjene, kot pravilno navaja Komisija. Zato so nacionalni upravni organi in sodišča tista, ki morajo ob uporabi nacionalnega prava presoditi, ali je treba odobriti dostop do dokumentov, ki izvirajo iz države članice, in ali se z uporabo nacionalnih pravil zagotavlja pravica do pravnega sredstva zainteresiranih subjektov.

62 Glede trditve tožeče stranke, navedene v točki 34 zgoraj, ki dobesedno navaja člen 9(3) Uredbe, je treba ugotoviti, da so v členu 9 predvidena posebna pravila za obravnavo dokumentov ‚občutljive narave‘, ki med drugim izvirajo iz institucij, držav članic, tretjih držav ali mednarodnih organizacij s področij, določenih v členu 4(1)(a) Uredbe, zlasti na področju javne varnosti, obrambe in vojaških vprašanj. Ta člen med drugim opredeljuje osebe, ki so pooblaščene za obravnavanje teh dokumentov, in določa, da se dokumenti občutljive narave vpisujejo v register ali posredujejo le s privolitvijo tistega, ki jih je ustvaril. Ob upoštevanju specifičnosti položaja, ki ga ureja ta člen, je očitno, da ni povezan s členom 4(5) Uredbe, in da se besedila člena 9(3) Uredbe ne more uporabiti za razlago člena 4(5).“

18 Glede drugega tožbenega razloga je Sodišče prve stopnje presodilo, da je sporna odločba v delu, v katerem se nanaša na predlog Zvezne republike Nemčije za nerazkritje in navaja, da taka prošnja zavezuje institucijo, na katero je naslovljena, dovolj jasna in IFAW omogoča razumevanje razlogov za zavrnitev dostopa, Sodišču prve stopnje pa izvrševanje nadzora.

Pritožba

19 Kraljevina Švedska s pritožbo, ki jo utemeljuje z edinim pritožbenim razlogom kršitve člena 4 Uredbe št. 1049/2001, Sodišču predlaga, naj razveljavi izpodbijano sodbo in samo odloči o tožbi za razglasitev ničnosti sporne odločbe.

20 S sklepom predsednika Sodišča z dne 5. oktobra 2005 je bila Kraljevini Španiji in Republiki Finski dovoljena intervencija v podporo predlogom Komisije oziroma Kraljevine Švedske.

21 Kraljevina Danska, Kraljevina Nizozemska, Republika Finska in IFAW predlagajo, naj se pritožbi ugodi.

22 Kraljevina Španija, Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska ter Komisija predlagajo, naj se pritožba zavrne.

Trditve strank

23 Po mnenju Kraljevine Švedske je Sodišče prve stopnje nepravilno menilo, da člen 4(5) Uredbe št. 1049/2001 omogoča državi članici, da vloži absoluten in neobrazložen veto zoper razkritje dokumentov, ki izvirajo iz nje in ki jih ima v lasti institucija.

24 Taka razlaga bi uvedla „pravilo avtorja“, ki pa ga je zakonodajalec Skupnosti ob sprejetju navedene uredbe odpravil, in bi kršila načelo iz člena 2(3) te uredbe, na podlagi katerega lahko zgolj institucija, ki ima dokumente, presodi, ali je treba dovoliti dostop do njih.

25 Za razliko od členov 2(5) in 9 Uredbe št. 1049/2001, ki se nanašata na občutljive dokumente, za člen 4(5) te uredbe naj ne bi bilo jasno, da pomeni izjemo od temeljnih načel ureditve, katere del je.

26 Navedeni člen 4(5) naj bi uvedel postopkovno pravilo, ki daje državam članicam pravico do posvetovanja z njimi in do vložitve obrazložene prošnje nerazkritja glede na izjeme iz odstavkov od 1 do 3 tega člena.

27 Po mnenju Kraljevine Švedske je Sodišče prve stopnje tudi v točki 57 izpodbijane sodbe nepravilno menilo, da je pravica veta, ki naj bi jo dobile države članice, upravičena z okoliščino, da ni niti cilj niti učinek Uredbe št. 1049/2001 spreminjati nacionalne zakonodaje na področju dostopa do dokumentov. Uporaba določene zakonodaje naj ne bi bila odvisna od izvora dokumenta, ampak od organa, na katerega je naslovljena zahteva za dostop. Glede tega nobena določba navedene uredbe naj ne bi določala, da nacionalno pravo ureja zahtevo za dostop, vloženo pri instituciji Skupnosti, in odločitev, ki jo slednja sprejme na podlagi navedene uredbe, pravno naj ne bi vplivala na pravo, ki se uporabi za zahtevo za dostop do enakega dokumenta, vloženo pri organu države članice.

28 IFAW, ki se pridružuje trditvam Kraljevine Švedske, dodaja, da je Sodišče prve stopnje v točki 58 izpodbijane sodbe naredilo pravno napako, ker člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001 ni opredelilo kot izjemo, ampak kot lex specialis, in se s tem opredelilo za kolikor mogoče široko namesto za ozko razlago te določbe.

29 Drugič, ob sklicevanju na načelo lojalnega sodelovanja iz uvodne izjave 15 Uredbe št. 1049/2001 in glede na dejstvo, da člen 5, prvi pododstavek, te uredbe določa, da so države članice, ki imajo v lasti dokument, ki izvira iz institucije, pristojne, potem ko so se morebiti posvetovale z zadevno institucijo, sprejeti odločitev, ali naj se dokument razkrije, bi bilo treba člen 4(5) te uredbe razlagati tako, da bi bilo zagotovljeno ravnotežje med državami članicami in institucijami. Slednje naj bi torej imele pooblastilo, da se izrečejo o zahtevah za razkritje dokumentov, ki izvirajo iz države članice.

30 Tretjič, Sodišče prve stopnje naj bi, s tem da je v točki 61 izpodbijane sodbe odločilo, da se Uredba št. 1049/2001 zaradi prošnje države članice, vložene na podlagi njenega člena 4(5), ne uporabi, ker velja nacionalno pravo, kršilo področje uporabe navedene uredbe, ki pokriva vse dokumente, ki so v lasti institucije.

31 Četrtič, Izjava št. 35 naj bi ne imela normativnega pomena. Ta izjava naj bi se ne navajala več za razlago določbe člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001, ker se po svoji vsebini ne razlikuje od besedila tega člena.

32 Nizozemska vlada meni, da namen Uredbe št. 1049/2001, ki je čim bolj uresničiti pravico dostopa javnosti do dokumentov, besedilo člena 4(5) te uredbe, ki določa „prošnjo“ države članice, in okoliščina, da je ta odstavek umeščen za odstavkom 4 tega člena, ki določa postopkovno pravilo, potrjujejo, da navedeni odstavek 5 ne uvaja razloga za dodatno izjemo poleg tistih, ki so naštete v odstavkih od 1 do 3 tega člena.

33 Kraljevina Danska navaja, da naj bi bila uvedba člena 4(5) v Uredbo št. 1049/2001, torej določbe, katere besedilo naj bi imelo, tako kot besedilo Izjave št. 35, dvoumen namen, posledica političnega kompromisa med različnimi udeleženci v zakonodajnem postopku Skupnosti. Medtem kot naj bi Komisija želela, da za dokumente, ki izvirajo iz držav članic, velja nacionalno pravo in naj bi Parlament menil, da bi moralo razkritje takih dokumentov spadati v okvir prava Skupnosti, pa naj bi države članice imele različna mnenja glede tega vprašanja.

34 Sodišče Skupnosti, ki naj bi se mu zakonodajalec zavestno podredil, bi moralo preseči dvoumnost besedila navedenega člena 4(5) in sprejeti razlago, ki bi se kar najbolje skladala z uredbenim kontekstom, v katerega je vstavljena ta določba, in s cilji, ki jih zasleduje Uredba št. 1049/2001, kot tudi s temeljnimi načeli, zlasti z načeli sorazmernosti in obrazložitve in s pravico do učinkovitega pravnega sredstva.

35 Kraljevina Danska meni, da so taki cilji in načela v nasprotju z diskrecijsko pravico veta, ki jo imajo države članice, in da bi morala zadevna institucija in sodišče Skupnosti ostati pristojna za presojo vpričo razlogov, ki jih je navedla država članica, ali je nerazkritje dokumenta dobro obrazloženo z razlogi v javnem ali zasebnem interesu. Institucija bi morala take razloge lojalno presoditi in jih po potrebi sporočiti avtorju zahteve za dostop.

36 Republika Finska ravno tako meni, da bi država članica, ki nasprotuje razkritju dokumenta, morala obrazložiti svoje stališče, da bi se zadevna institucija prepričala, da navedeni razlogi upravičujejo zavrnitev dostopa, in bi lahko obrazložila svojo morebitno odločitev v tej smeri, kot je tudi zavezana.

37 Vendar Republika Finska zatrjuje, na eni strani, da razlogi, ki bi jih država članica lahko navedla z namenom nasprotovanja izročitvi dokumenta, niso omejeni na razloge, naštete v členu 4 od (1) do (3) Uredbe št. 1049/2001, ampak lahko izhajajo tudi iz nacionalnega prava, drugih posebnih določb Skupnosti na področju dostopa do dokumentov ali mednarodnih konvencij. Na drugi strani, kadar država članica izpostavi take razloge, naj bi zadevna institucija ne mogla presoje države članice glede teh razlogov nadomestiti s svojo presojo, kot tudi ne razkriti dokumenta, katerega izročitev se zahteva.

38 Komisija meni, da je Sodišče prve stopnje pravilno odločilo, da je namen člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001, kot izhaja zlasti iz njene uvodne izjave 15 in iz sklicevanja na Izjavo št. 35, ki ga vsebuje uvodna izjava 10 te uredbe, varovati uporabo zakonodaj in politik držav članic na področju dostopa do „nacionalnih“ dokumentov, zlasti glede na neobstoj harmonizacije Skupnosti na tem področju in glede na načelo subsidiarnosti.

39 Navedeni člen 4(5) naj bi torej ne uvedel dodatne izjeme na področju dostopa do dokumentov, ampak zgolj potrdil, da se vprašanje, ali je treba izročiti dokument, ki izvira iz države članice, presoja glede na nacionalno pravo. Vsako zavrnitev razkritja, ki mu država članica nasprotuje, bi bilo torej treba presojati glede na veljavno nacionalno pravo in za tako zavrnitev bi morala obstajati možnost, da je predmet morebitnega nadzora sodišč te države članice.

40 Združeno kraljestvo meni, da besedilo določbe člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001 – razen tega, da uvedba besed „brez njenega predhodnega soglasja“ v besedilo tega člena odvzame učinek tej uredbi – ne dopušča nobenega dvoma v dejstvo, da je v takem primeru predpisana obveznost pridobitve takega soglasja, in sicer preden se dokument razkrije, ne pa zgolj obveznost posvetovanja z zadevno državo članico. Besedi „lahko prosi“ naj nikakor ne bi pomenili, da ima institucija pooblastilo za presojo, ampak zgolj, da države članice same v vsakem primeru posebej presodijo o možnosti, da vložijo tako prošnjo.

41 Uvodna izjava 10 Uredbe št. 1049/2001 in sklicevanje na Izjavo št. 35, ki ga vsebuje, naj bi potrjevala, da je namen člena 4(5) te uredbe upoštevati dejstvo, da so države članice, s tem da so sprejele člen 255 ES, zahtevale jamstva glede razkritja dokumentov, ki izvirajo iz njih. Priporočena razlaga Kraljevine Švedske naj bi se vračala k odvrnjeni harmonizaciji nacionalnih pravil, kateri nasprotujeta tako uvodna izjava 15 te uredbe kot tudi načelo subsidiarnosti.

42 Trditev Kraljevine Španije se v bistvu pridružuje trditvi Združenega kraljestva. Zlasti zatrjuje, da samo besedilo člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001 navaja, da je soglasje države članice, ki je vložila prošnjo na podlagi te določbe, povzdignjeno v pravni pogoj, katerega predhodna izpolnitev je nujna za razkritje zadevnega dokumenta.

Presoja Sodišča

Zahteva predhodnega soglasja države članice

43 Kot je Sodišče prve stopnje pravilno poudarilo v točki 58 izpodbijane sodbe, so države članice s členom 4(5) Uredbe postavljene v drugačen položaj kot preostali tretji subjekti, s tem da ta člen določa, da ima vsaka država članica za razliko od preostalih tretjih subjektov možnost prositi institucijo, naj brez njenega predhodnega soglasja ne razkrije dokumenta, ki izvira iz te države članice.

44 V zvezi s tem je Sodišče prve stopnje v isti točki 58 pravilno odločilo, da bi obveznost pridobiti „predhodno soglasje“ države članice, ki jo vsebuje ta določba, ostala mrtva črka na papirju, če bi lahko institucija kljub izrecnemu nasprotovanju države članice razkritju dokumenta, ki izvira iz nje, in čeprav nima nobenega „soglasja“ navedene države članice, svobodno razkrila ta dokument. Treba je priznati, da bi bila taka prošnja brez vsakega učinka oziroma pomena, če bi bil pogoj pridobitve takega „predhodnega soglasja“ za razkritje navedenega dokumenta v zadnji fazi odvisen od diskrecijske volje institucije, ki ima ta dokument.

45 Ker se „soglasje“ pravno razlikuje od zgolj „mnenja“, sami pojmi iz člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001 nasprotujejo razlagi, v skladu s katero naj bi ta določba državi članici, ki uporabi možnost iz navedene določbe, dodelila pravico, da se institucija z njo posvetuje, preden odloči, da bo ne glede na nasprotovanje zadevne države članice omogočila dostop do zadevnega dokumenta.

46 Poleg tega je treba ugotoviti, da so države članice pravico, da se je treba z njimi posvetovati, v veliki meri pridobile na podlagi člena 4(4) navedene uredbe, ki uvaja obveznost „[posvetovanja] s tretjimi osebami“, če ni jasno, ali naj se dokument razkrije.

47 To, da člen 4(5) Uredbe št. 1049/2001 uporablja različno terminologijo kot njen člen 9(3), ki ravno tako določa obveznost pridobiti soglasje organa izvora, ne vpliva na razlago iz točk 44 in 45 te sodbe. Dejansko navedeni člen 4(5) za razliko od navedenega člena 9(3) predhodnega soglasja države članice ne povzdiguje v absolutni pogoj za razkritje dokumenta, ampak morebitno nujnost takega soglasja podreja v tem smislu predhodno izraženi želji zadevne države članice. V teh okoliščinah uporaba besed „lahko prosi“ poudarja zgolj, da ta določba daje državi članici možnost, katere zgolj dejanska uporaba v določenem primeru povzroči, da je predhodno soglasje države članice povzdignjeno v nujni pogoj za bodoče razkritje zadevnega dokumenta.

48 Ravno tako ni mogoče sprejeti trditve, da bi bilo treba člen 4(5) Uredbe št. 1049/2001 razlagati v odvisnosti od določb člena 5 te uredbe, tako da bi se zagotovilo ravnotežje med obravnavanjem dokumentov, ki izvirajo iz institucij in so v lasti držav članic, in dokumentov, ki izvirajo iz držav članic in so v lasti institucij.

49 V bistvu zadošča ugotovitev, da se je zakonodajalec Skupnosti izrazil z zelo različnimi pojmi glede teh dveh vrst dokumentov, pri čemer je v členu 5(1) Uredbe št. 1049/2001 predvidel zgolj obveznost držav, da se „posvetujejo“ z institucijami, kadar se zahteva dostop do dokumenta, ki izvira iz teh institucij.

50 Iz zgoraj navedenega izhaja, da kadar je država članica uporabila možnost, ki jo ima na podlagi člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001, da prosi, da se poseben dokument, ki iz nje izvira, ne razkrije brez njenega predhodnega soglasja, potrebuje institucija za morebitno razkritje tega dokumenta predhodno soglasje navedene države članice, kot je pravilno odločilo Sodišče prve stopnje v točki 58 izpodbijane sodbe.

51 Vendar izpodbijana sodba vsebuje pravne napake glede razsežnosti takega predhodnega soglasja.

Razsežnost predhodnega soglasja, ki je potrebno na podlagi člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001

52 Kot je poudarila zlasti Kraljevina Danska, iz člena 255(2) ES izhaja, da mora Svet v skladu s postopkom iz člena 251 ES določiti omejitve, ki veljajo za pravico dostopa do dokumentov, ki jo zagotavlja odstavek 1 tega člena, „iz razlogov javnega ali zasebnega interesa“.

53 Namen Uredbe št. 1049/2001, ki odseva navedeno določbo Pogodbe ES, katere izvajanje zagotavlja, je, kot izhaja iz njene uvodne izjave 4 in iz člena 1(a), določiti načela, pogoje in omejitve na podlagi razlogov javnega ali zasebnega interesa za pravico dostopa javnosti do dokumentov, tako da bi ta pravica kolikor je mogoče razsežno učinkovala.

54 Iz uvodnih izjav 2 in 3 navedene uredbe izhaja, da je namen te uredbe izboljšati preglednost postopka odločanja Skupnosti, ker taka preglednost omogoča zlasti jamstvo večje zakonitosti, učinkovitosti in odgovornosti uprave glede državljanov v demokratičnem sistemu.

55 Kot poudarja uvodna izjava 2 Uredbe št. 1049/2001, ta skrb izboljšati preglednost postopka odločanja Skupnosti pojasnjuje, kot to določa člen 2(3) te uredbe, da pravica dostopa do dokumentov, ki so v lasti Parlamenta, Sveta in Komisije, pokriva ne le dokumente, ki so jih izdale te institucije, ampak tudi tiste, ki so jih te prejele od tretjih oseb, med katerimi so države članice, kot to izrecno določa člen 3(b) te uredbe.

56 S tem je zakonodajalec Skupnosti, kot je Sodišče prve stopnje poudarilo v točkah 53 in 54 izpodbijane sodbe, odpravil pravilo avtorja, ki je veljalo do takrat. Kot izhaja iz Sklepa Sveta 93/731/ES z dne 20. decembra 1993 o dostopu javnosti do dokumentov Sveta (UL L 340, str. 43), Sklepa Komisije 94/90/ESPJ, ES, Euratom z dne 8. februarja 1994 o dostopu javnosti do dokumentov Komisije (UL L 46, str. 58) in Sklepa Evropskega parlamenta 97/632/ES, ESPJ, Euratom z dne 10. julija 1997 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta (UL L 263, str. 27), naj bi tako pravilo pomenilo, da kadar je avtor dokumenta v lasti institucije fizična ali pravna oseba, država članica ali druga institucija ali drug organ Skupnosti ali katerikoli nacionalni ali mednarodni subjekt, bi bilo treba zahtevo za dostop do dokumenta nasloviti neposredno na avtorja tega dokumenta.

57 Tako člen 4 od (1) do (3) Uredbe št. 1049/2001, ki določa različne vsebinske izjeme, ali člena 2(5) in 9 te uredbe, ki določata posebno ureditev za dokumente občutljive narave, določajo objektivne omejitve javnega ali zasebnega interesa, ki lahko upravičijo zavrnitev razkritja dokumentov v lasti institucij, ne glede na to, ali ti dokumenti izvirajo iz institucij ali pa so jih slednje prejele in izvirajo iz držav članic ali tretjih oseb.

58 V takem kontekstu je treba priznati, da razlaga člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001, v skladu s katero daje ta člen državi članici pravico splošnega in nepogojnega veta, da bi diskrecijsko in brez obrazložitve svoje odločitve nasprotovala razkritju vsakega dokumenta, ki je v lasti institucije Skupnosti, in sicer zgolj zato, ker navedeni dokument izvira iz te države članice, ni združljiva s cilji iz točk od 53 do 56 te sodbe.

59 Glede tega je treba poudariti, prvič, da naj bi razlaga, ki jo je sprejelo Sodišče prve stopnje, omogočila – kot sta poudarila Kraljevina Švedska in generalni pravobranilec v točki 44 sklepnih predlogov –, da bi se glede držav članic vsaj delno ponovno uvedlo pravilo avtorja, ki pa ga je zakonodajalec Skupnosti odpravil.

60 Poleg te ponovne uvedbe pravila avtorja naj bi navedena razlaga vsebovala, drugič, nevarnost, da se neupoštevajoč cilje Uredbe št. 1049/2001 potencialno občutno zmanjša preglednost postopka odločanja Skupnosti.

61 Dejansko se člen 4(5) Uredbe št. 1049/2001 ne nanaša le na dokumente, katerih „avtorji“ so države članice oziroma ki so jih slednje „pripravile“, ampak se potencialno nanaša na vsak dokument, ki „izvira“ iz države članice, torej – kot pravilno poudarja Komisija in kot so se na obravnavi strinjale tako IFAW kot vse države članice, ki so stranke v tej pritožbi – na vse dokumente, ne glede na njihovega avtorja, ki jih država članica posreduje instituciji. V tem primeru je edino upoštevno merilo izvor dokumenta in izročitev zadevne države članice dokumenta, ki je bil v njeni lasti.

62 Vendar je treba glede tega poudariti, kot sta navedla Kraljevina Švedska na obravnavi in generalni pravobranilec v točki 42 sklepnih predlogov, da bi uvedba diskrecijske pravice veta držav članic v teh okoliščinah potencialno povzročila, da bi se posebej pomembni dokumenti, ki so lahko podlaga za postopek odločanja Skupnosti in lahko slednjega razjasnijo, izmaknili določbam Uredbe št. 1049/2001.

63 Kot je poudarila zlasti IFAW, so države članice kot članice Sveta in kot udeleženke številnih odborov, ki sta jih ustanovila Svet in Komisija, pomemben vir informacij in dokumentov, ki se obravnavajo v postopku odločanja Skupnosti.

64 Iz tega izhaja, da bi bila pravica javnosti do dostopa potencialno in brez objektivnega razloga prizadeta. Koristen učinek te pravice bi se tako bistveno zmanjšal (po analogiji glej sodbo z dne 6. decembra 2001 v zadevi Svet proti Hautala, C‑353/99 P, Recueil, str. I‑9565, točka 26).

65 Tretjič, nič v Uredbi št. 1049/2001 ne omogoča podpore teze, ki jo je sprejelo Sodišče prve stopnje in v skladu s katero naj bi zakonodajalec Skupnosti nameraval s pomočjo člena 4(5) te uredbe določiti neke vrste kolizijsko pravilo, da bi zavaroval uporabo nacionalnih pravil oziroma, kot je menila Komisija, politike držav članic na področju dostopa do dokumentov, ki izvirajo iz njih, in sicer v škodo posebnih pravil, ki jih na tem področju določa navedena uredba.

66 Prvič, glede tega je ustrezno poudariti, da je treba upoštevajoč cilje Uredbe št. 1049/2001, zlasti okoliščino, na katero opozarja uvodna izjava 2 te uredbe in v skladu s katero pravica dostopa javnosti do dokumentov institucij prispeva k demokratičnosti teh institucij, ter dejstvo, da je cilj navedene uredbe, kot določata njena uvodna izjava 4 in njen člen 1, javnosti dodeliti kar se da razsežno pravico dostopa, izjeme od navedene pravice, naštete v členu 4 te uredbe, razlagati in uporabljati strogo (v tem smislu, glede ureditve pred Uredbo št. 1049/2001, glej sodbo z dne 11. januarja 2000 v zadevi Nizozemska in van der Wal proti Komisiji, C‑174/98 P in C‑189/98 P, Recueil, str. I‑1, točka 27, in zgoraj navedeno sodbo Svet proti Hautala, točki 24 in 25, ter glede Uredbe št. 1049/2001 sodbo z dne 1. februarja 2007 v zadevi Sison proti Svetu, C‑266/05 P, ZOdl., str. I-1233, točka 63).

67 Drugič, kot je že bilo poudarjeno v točkah 55 in 56 te sodbe, iz uvodne izjave 10 Uredbe št. 1049/2001 in iz člena 2(3) le-te jasno izhaja, da vsi dokumenti, ki so v lasti institucij, spadajo na področje uporabe te uredbe, vključno s tistimi, ki izvirajo iz držav članic, tako da določbe te uredbe načeloma urejajo dostop do takih dokumentov, zlasti določbe o vsebinskih izjemah pravice dostopa.

68 Tako iz člena 4(4) Uredbe št. 1049/2001 na primer izhaja, da če zadevna institucija meni, da je jasno, da je treba na podlagi izjem iz odstavka 1 ali 2 tega člena zavrniti dostop do dokumenta, ki izvira iz države članice, prosilcu zavrne dostop, ne da bi bila dolžna posvetovati se z državo članico, iz katere izvira dokument, in celo ne glede na to, ali je ta država članica predhodno vložila prošnjo na podlagi člena 4(5) navedene uredbe. V takem primeru je torej jasno, da institucija sprejme odločitev o zahtevi za dostop glede na izjeme, ki neposredno izhajajo iz predpisov prava Skupnosti.

69 Tretjič, ugotoviti je treba, da člen 4(5) navedene uredbe ne vsebuje, tako kot odstavki od 1 do 4 tega člena, nobenega sklicevanja na določbe nacionalnega prava države članice.

70 Četrtič, glede na to, da uvodna izjava 15 Uredbe št. 1049/2001 poudarja, da ni namen ali učinek te uredbe spreminjati nacionalnih predpisov o dostopu do dokumentov, to dejstvo v nasprotju z mnenjem Sodišča prve stopnje v točki 57 izpodbijane sodbe ne vpliva na pomen, ki ga je treba pripisati členu 4(5) navedene uredbe. Namen navedene uvodne izjave v celoti in v povezavi s členom 5 te uredbe, na katero se nanaša, je izključno opozoriti na to, da se zahteve za dostop do dokumentov, ki so v lasti nacionalnih organov, tudi kadar taki dokumenti izvirajo iz institucij Skupnosti, obravnavajo po nacionalnih pravilih, ki veljajo za nacionalne organe, ne da bi ta pravila nadomestila določbe Uredbe št. 1049/2001, s pridržkom zahtev, ki jih vsebuje navedeni člen 5 in ki jih vsebuje obveznost lojalnega sodelovanja iz člena 10 ES.

71 Poleg tega ni nujno, da dokumenti, ki jih država članica posreduje tretji osebi, ostanejo podrejeni pravnemu redu te države. Kot pravilno navaja Kraljevina Švedska, za institucijo Skupnosti kot zunanji organ, ločen od držav članic, velja glede dostopa do dokumentov, ki jih ima v lasti, pravni red s svojimi pravili. Iz tega izhaja, da pravila, ki urejajo tak dostop, ne smejo učinkovati tako, da spreminjajo nacionalno pravo, katerega namen je, kot je poudaril generalni pravobranilec v točki 47 sklepnih predlogov, urejati pogoje dostopa do dokumenta, ki je v lasti nacionalnega organa.

72 Petič, kot je poudarila IFAW, razlaga, ki jo je sprejelo Sodišče prve stopnje, privede do tega, da bi bilo mogoče dostop do istovrstnega dokumenta z enakim interesom, in sicer da bi se razjasnil postopek odločanja Skupnosti, odobriti ali zavrniti zgolj v odvisnosti od izvora tega dokumenta.

73 Iz okoliščin tega spora naj bi izhajalo, da bi bili dokumenti iste vrste, ki bi lahko imeli odločilno vlogo pri odločitvi Komisije glede odobritve izvrševanja industrijskega projekta na varovanem območju na podlagi direktive o habitatih, dostopni ali nedostopni v odvisnosti od določb ali politike na področju dostopa do dokumentov v državi članici, v kateri je treba izvesti tak projekt.

74 Šestič, glede načela subsidiarnosti zadošča ugotovitev, da Kraljevina Španija in Združeno kraljestvo ter Komisija, čeprav so se sklicevali na to načelo v podporo svoje skupne teze, niso niti dokazali niti poskušali obrazložiti, zakaj naj bi tako načelo nasprotovalo temu, da bi razkritje dokumentov, ki izvirajo iz držav članic in so v lasti institucij Skupnosti v okviru izvrševanja svojih pristojnosti odločanja, spadalo pod določbe Skupnosti o dostopu do dokumentov, ali zahtevalo, da se tako razkritje izogne tem določbam in da se zanj uporabijo zgolj nacionalni predpisi.

75 Iz zgoraj navedenega izhaja, da se člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001 ne bi smelo razlagati tako, da daje državi članici pravico do splošnega in nepogojnega veta, da bi diskrecijsko nasprotovala razkritju dokumentov, ki izvirajo iz nje in so v lasti institucije, tako da dostop do takih dokumentov ne bi bil več urejen z določbami navedene uredbe in bi bil odvisen zgolj od določb nacionalnega prava.

76 Vendar obstajajo različni elementi v korist razlage navedenega člena 4(5), v skladu s katero je izvrševanje pravice, ki jo ta določba daje zadevni državi članici, omejeno z vsebinskimi izjemami, naštetimi v odstavkih od 1 do 3 tega člena, pri čemer je državi članici glede tega priznana pravica sodelovanja pri odločanju Skupnosti. V tem smislu je treba predhodno soglasje države članice, na katero se sklicuje navedeni odstavek 5, primerjati z neke vrste pritrdilnim mnenjem glede neobstoja izjem iz odstavkov od 1 do 3, ne pa s pravico do diskrecijskega veta.

77 Poleg dejstva, da je taka razlaga združljiva s cilji Uredbe št. 1049/2001, kot so bili poudarjeni v točkah od 53 do 56 te sodbe, in z zahtevo stroge razlage člena 4 te uredbe, poudarjeno v točki 66 te sodbe, jo upravičuje tudi bolj neposreden normativen okvir, v katerega spada člen 4(5) navedene uredbe.

78 Ugotoviti je treba, da če člen 4 od (1) do (3) Uredbe št. 1049/2001 jasno določa vsebinske izjeme, ki upravičujejo in po potrebi zahtevajo zavrnitev izročitve zahtevanega dokumenta, odstavek 5 tega člena določa zgolj, da je potrebno predhodno soglasje zadevne države članice, kadar je slednja vložila posebno prošnjo v tem smislu.

79 Poleg tega ta odstavek 5 sledi odstavku 4, ki določa postopkovno pravilo, s tem da v naštetih okoliščinah predpisuje obveznost posvetovanja s tretjimi osebami.

80 Končno, odstavek 7 navedenega člena 4, ki našteva pravila glede obdobja, v katerem veljajo različne izjeme od pravice dostopa javnosti do dokumentov, se izrecno nanaša zgolj na izjeme iz odstavkov od 1 do 3 tega člena, ne da bi se skliceval na določbe odstavka 5 tega člena.

81 Umeščenost navedenega odstavka 5 v njegov člen in vsebina navedenega člena omogočata presojo v smislu ciljev Uredbe št. 1049/2001, da je člen 4(5) le-te določba, namenjena postopku odločanja Skupnosti.

82 Glede razprave med strankami v zvezi s pravnim pomenom Izjave št. 35 je treba ugotoviti, da razlaga, sprejeta v točki 76 te sodbe, v nobenem primeru ni v nasprotju z navedeno izjavo. Ugotoviti je treba, da če ta izjava poudarja, da so si države članice, s tem da so sprejele člen 255(1) ES, nameravale pridržati možnost, da ohranijo določena pooblastila pri odločitvi o razkritju dokumentov, ki izvirajo iz njih, pa nič ne določa o vsebinskih razlogih, na podlagi katerih bi se taka pooblastila lahko izvajala.

83 Navesti je treba še to, da postopek odločanja, ki ga je uvedel člen 4(5) Uredbe št. 1049/2001, zahteva, da zadevni institucija in država članica upoštevata vsebinske izjeme, določene v členu 4 od (1) do (3) te uredbe, varstvo legitimnih interesov držav članic pa se lahko zagotovi na podlagi navedenih izjem in posebne ureditve, ki jo je uvedel člen 9 navedene uredbe glede dokumentov občutljive narave.

84 Glede tega ni mogoče izključiti, da bi spoštovanje nekaterih pravil nacionalnega prava, ki varujejo javne ali zasebne interese, nasprotujejo razkritju dokumenta in bi jih država članica navedla s tem namenom, lahko veljalo za interes, vreden varstva na podlagi izjem iz navedene uredbe (glede ureditve pred Uredbo št. 1049/2001 glej zgoraj navedeno sodbo Nizozemska in van der Wal proti Komisiji, str. 26).

Procesne posledice postopka odločanja, uvedenega s členom 4(5) Uredbe št. 1049/2001

85 Glede procesnih posledic tako razloženega člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001 je treba poudariti, prvič, da ker sta za izvajanje pravil prava Skupnosti zadolženi tako institucija kot država članica, ki je uporabila možnost iz tega odstavka 5, in ker je tako izvajanje odvisno od dialoga med njima, sta slednji dolžni v skladu z obveznostjo lojalnega sodelovanja iz člena 10 ES ravnati in sodelovati tako, da se bodo navedena pravila lahko dejansko uporabila.

86 Iz tega najprej izhaja, da morata institucija, na katero je bila naslovljena zahteva za dostop do dokumenta, ki izvira iz države članice, in navedena država članica, takoj ko je ta institucija državi članici sporočila to zahtevo, brez odlašanja začeti lojalen dialog glede morebitne uporabe izjem iz člena 4 od (1) do (3) Uredbe št. 1049/2001, pri čemer sta pozorni zlasti na to, da lahko navedena institucija odloči v rokih, v katerih mora na podlagi členov 7 in 8 te uredbe odločiti o tej zahtevi za dostop.

87 Zadevna država članica, ki bi po koncu tega dialoga nasprotovala razkritju zadevnega dokumenta, je dolžna v nasprotju s tem, kar je odločilo Sodišče prve stopnje v točki 59 izpodbijane sodbe, obrazložiti svoje nasprotovanje glede na navedene izjeme.

88 Institucija ne bo upoštevala nasprotovanja države članice razkritju dokumenta, ki izvira iz nje, če bo to nasprotovanje brez vsakršne obrazložitve ali če se predložena obrazložitev ne bo sklicevala na izjeme, naštete v členu 4 od (1) do (3) Uredbe št. 1049/2001. Če zadevna država članica ne glede na izrecen poziv institucije v tem smislu, naslovljen nanjo, še v nadalje ne predloži take obrazložitve, mora navedena institucija, če sama ugotovi, da se nobena od navedenih izjem ne uporabi, omogočiti zahtevan dostop do dokumenta.

89 Kot izhaja zlasti iz členov 7 in 8 navedene uredbe, je tudi institucija dolžna obrazložiti odločbo o zavrnitvi zahteve za dostop. Taka obveznost pomeni, da institucija v svoji odločbi povzame izraženo nasprotovanje zadevne države članice razkritju zahtevanega dokumenta, kot tudi razloge, ki jih je ta država članica navedla, da bi se uporabila ena od izjem od pravice dostopa, določenih v členu 4 od (1) do (3) te uredbe. Na podlagi takih navedb lahko tisti, ki je vložil zahtevo za dostop, razume vzrok oziroma razloge za zavrnitev, pristojno sodišče pa po potrebi izvrši nadzor, za katerega je pooblaščeno.

90 Drugič, glede tega je treba navesti, da kadar država članica obrazloženo nasprotuje temu, da bi se dovolil dostop do zadevnega dokumenta, in mora institucija posledično zavrniti zahtevo za dostop, njen avtor uživa – v nasprotju z dvomi, ki jih je izrazila zlasti IFAW – sodno varstvo.

91 Glede tega iz ustaljene sodne prakse zagotovo izhaja, da Sodišče v okviru tožbe, vložene na podlagi člena 230 ES, ni pristojno odločati o zakonitosti akta, ki ga je sprejel nacionalni organ (glej zlasti sodbo z dne 3. decembra 1992 v zadevi Oleificio Borelli proti Komisiji, C‑97/91, Recueil, str. I‑6313, točka 9).

92 V skladu s sodno prakso je, da take ugotovitve ne sme izpodbiti dejstvo, da zadevni akt sodi v okvir postopka odločanja Skupnosti, kadar iz delitve pristojnosti na zadevnem področju med nacionalnimi organi in institucijami Skupnosti jasno izhaja, da akt, ki ga je sprejel nacionalni organ, zavezuje organ Skupnosti, ki odloča, in posledično določa vsebino bodoče odločitve Skupnosti (zgoraj navedena sodba Oleificio Borelli proti Komisiji, točka 10).

93 Vendar je treba v tem primeru poudariti, da namen člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001 v nasprotju z drugimi ureditvami Skupnosti, o katerih se je izreklo Sodišče (glej zlasti sodbo z dne 6. decembra 2001 v zadevi Carl Kühne in drugi, C‑269/99, Recueil, str. I‑9517, točke od 50 do 54), ni uvedba delitve z različnimi cilji med dvema pristojnostma, in sicer nacionalno in pristojnostjo Skupnosti. Kot je bilo poudarjeno v točki 76 te sodbe, navedena določba uvaja postopek odločanja, katerega edini cilj je odločiti, ali je treba dostop do dokumenta zavrniti na podlagi ene od vsebinskih izjem iz člena 4 od (1) do (3) navedene uredbe. V tem postopku odločanja sodelujeta, kot je bilo poudarjeno v navedeni točki 76, tako institucija Skupnosti kot tudi zadevna država članica.

94 Sodišče Skupnosti je pristojno, da na zahtevo zainteresirane osebe, ki ji je institucija zavrnila dostop, nadzira, ali je bila navedena zavrnitev veljavno utemeljena z navedenimi izjemami in ali je ta zavrnitev posledica presoje teh izjem s strani institucije same ali s strani zadevne države članice. Treba je poudariti, da glede navedene zainteresirane osebe posredovanje države članice ne vpliva na značilnosti odločbe Skupnosti, ki ji jo pošlje institucija kot odgovor na zahtevo za dostop, ki je bila vložena glede dokumenta, ki je v lasti te institucije.

Razveljavitev izpodbijane sodbe

95 Iz zgoraj navedenega izhaja, da je Sodišče prve stopnje napravilo pravne napake, ki upravičujejo razveljavitev izpodbijane sodbe, s tem da je odločilo, na eni strani, v točkah 58 in 59 navedene sodbe, da država članica, ki na podlagi člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001 ne da svojega predhodnega dovoljenja za razkritje dokumenta, te odklonitve ni dolžna obrazložiti in da ta odklonitev kljub temu, da ni obrazložena, zavezuje zadevno institucijo, da ne razkrije dokumenta, pri čemer ta institucija ne more preizkusiti, ali je nerazkritje tega dokumenta upravičeno, in na drugi strani, v točki 61 navedene sodbe, da tako nasprotovanje države članice povzroči, da v takem primeru dostopa do zadevnega dokumenta ne ureja navedena uredba, ampak ga urejajo upoštevne določbe nacionalnega prava.

96 V skladu s členom 61, prvi pododstavek, Statuta Sodišča lahko to v primeru razveljavitve odločitve Sodišča prve stopnje samo dokončno odloči o zadevi, če stanje postopka to dovoljuje. V tej zadevi je tako.

Glede tožbe na prvi stopnji

97 Glede na zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da je IFAW s svojim prvim tožbenim razlogom v podporo tožbi pred Sodiščem prve stopnje pravilno zatrjevala, da je sporna odločba kršila člen 4 Uredbe št. 1049/2001.

98 Komisija je navedeno odločbo sprejela na podlagi napačne razlage člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001, v skladu s katero naj bi bila država članica na podlagi te določbe upravičena, da diskrecijsko in nepogojno nasprotuje razkritju dokumenta, ki izvira iz nje, ne da bi bila dolžna svoje nasprotovanje utemeljiti z razlogi za izjeme, naštete v členu 4 od (1) do (3) Uredbe št. 1049/2001, ali ga obrazložiti.

99 Vendar, kot izhaja iz točk od 52 do 89 te sodbe, navedeni člen 4(5) državi članici dovoljuje nasprotovanje razkritju dokumentov, ki izvirajo iz nje, zgolj na podlagi navedenih izjem in če skrbno obrazloži svoje stališče glede tega. Navedena določba poleg tega od institucije, na katero je bilo naslovljeno tako nasprotovanje, zahteva, da se potem, ko so izčrpane možnosti lojalnega dialoga z zadevno državo članico, navedene v točki 86 te sodbe, prepriča o obstoju zgoraj navedene obrazložitve in da le-to povzame v odločbi o zavrnitvi dostopa, ki jo sprejme.

100 Iz tega izhaja, da je treba sporno odločbo razglasiti za nično. V teh okoliščinah se Sodišču ni treba izreči o drugem tožbenem razlogu, navedenem v podporo tožbe pred Sodiščem prve stopnje, ki je kršitev obveznosti obrazložitve.

Stroški

101 Člen 122, prvi pododstavek, Poslovnika določa, da če je pritožba utemeljena in če Sodišče samo dokončno odloči v sporu, odloči tudi o stroških. V skladu s členom 69(2) tega poslovnika, ki se uporabi v postopku s pritožbo na podlagi člena 118 tega poslovnika, se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Člen 69(4), prvi pododstavek, določa, da države članice in institucije, ki se kot intervenienti udeležijo postopka, nosijo svoje stroške.

102 Pritožbi je bilo ugodeno, zato je treba Komisiji naložiti plačilo stroškov, povezanih s pritožbo, ki sta jih priglasili Kraljevina Švedska in IFAW in kot sta slednji predlagali.

103 Komisija in druge stranke v postopku pritožbe nosijo plačilo svojih stroškov, povezanih s pritožbo.

104 Ker je Sodišče ugodilo tožbi IFAW na prvi stopnji, je treba Komisiji naložiti tudi plačilo stroškov, ki jih je IFAW priglasila Sodišču prve stopnje, tako kot je ta predlagala v tožbi.

105 Komisija in države članice, ki so bile intervenientke pred Sodiščem prve stopnje, nosijo plačilo svojih stroškov, povezanih s postopkom na prvi stopnji.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:

1) Sodba Sodišča prve stopnje Evropskih skupnosti z dne 30. novembra 2004 v zadevi IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds proti Komisiji (T-168/02) se razveljavi.

2) Odločba Komisije Evropskih skupnosti z dne 26. marca 2002, s katero je bil IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH zavrnjen dostop do določenih dokumentov, ki jih je Komisija prejela v okviru postopka, po koncu katerega je ta institucija podala pritrdilno mnenje glede izvedbe industrijskega projekta znotraj območja, varovanega na podlagi Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst, se razglasi za nično.

3) Komisiji Evropskih skupnosti se naloži plačilo stroškov, ki jih je priglasila Kraljevina Švedska v postopku s pritožbo, in stroškov, ki jih je priglasila IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH v tem postopku in v postopku prve stopnje, ki je privedel do sodbe Sodišča prve stopnje Evropskih skupnosti z dne 30. novembra 2004 v zadevi IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds proti Komisiji.

4) Kraljevina Danska, Kraljevina Španija, Kraljevina Nizozemska, Republika Finska, Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska ter Komisija Evropskih skupnosti nosijo plačilo svojih stroškov, povezanih s pritožbo.

5) Kraljevina Danska, Kraljevina Nizozemska, Kraljevina Švedska, Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska ter Komisija Evropskih skupnosti nosijo plačilo svojih stroškov, povezanih s postopkom na prvi stopnji.

Podpisi