SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

ELEANOR SHARPSTON,

predstavljeni 21. maja 2015 ( 1 )

Zadeva C‑687/13

Fliesen-Zentrum Deutschland GmbH

proti

Hauptzollamt Regensburg

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,

ki ga je vložilo Finanzgericht München (Nemčija))

„Protidampinška dajatev — Veljavnost Izvedbene uredbe Sveta (EU) št. 917/2011 — Uvoz keramičnih ploščic iz Kitajske — Izbira Združenih držav kot primerne tretje države s tržnim gospodarstvom za ugotovitev obstoja dampinga — Določitev normalne vrednosti — Pravica do obrambe — Obveznost obrazložitve — Vzorčenje“

1. Svet Evropske unije je leta 2011 uvedel protidampinško dajatev na uvoz keramičnih ploščic s poreklom iz Ljudske republike Kitajske (v nadaljevanju: Kitajska).

2. Ker je Kitajska država brez tržnega gospodarstva in brez zanesljive normalne vrednosti na domačem trgu, sta instituciji Unije pri določitvi obstoja dampinga in njegove stopnje uporabili konstruirano normalno vrednost v tretji državi s tržnim gospodarstvom, namreč Združenih državah Amerike (v nadaljevanju: ZDA ali Amerika). V ta namen sta uporabili podatke, ki jih je predložil samo en ameriški proizvajalec, ter opravili prilagoditve za upoštevanje razlik, vendar (zaradi poslovne skrivnosti) nista navedli vseh podrobnosti opravljenih prilagoditev. Pri določitvi stopnje nelojalnega nižanja prodajnih cen sta instituciji oprli izračun cen na vzorca kitajskih proizvajalcev in proizvajalcev Unije, čeprav sta v vsakem od primerov uporabili različne metode vzorčenja.

3. Nemški uvoznik, ki se ni strinjal s temi metodami, je izpodbijal dajatev, zaračunano na uvožene ploščice. Finanzgericht München (finančno sodišče v Münchnu, v nadaljevanju: predložitveno sodišče), ki odloča o zadevi, predlaga sprejetje prehodne odločbe o veljavnosti uredbe o uvedbi dajatve.

4. Druga vprašanja, ki se nanašajo na drugo izpodbijanje iste uredbe, so bila Sodišču predložena v zadevi Bricmate (C‑569/13), v kateri prav tako danes predstavljam sklepne predloge.

Osnovna uredba

5. Pravila o uvajanju protidampinških dajatev so vsebovana v Uredbi št. 1225/2009 (v nadaljevanju: osnovna uredba). ( 2 )

6. Člen 1(1) osnovne uredbe določa načelo, da se lahko protidampinška dajatev uporabi za vsak dampinški izdelek, katerega sprostitev v prosti promet v Uniji povzroča škodo. S členom 1(2) je dampinški izdelek opredeljen kot izdelek, katerega izvozna cena pri izvozu v Unijo je manjša kot primerljiva cena podobnega izdelka, ki se pojavlja v običajnem poteku trgovanja, uveljavljenem za državo izvoznico.

7. Člen 2 določa načela in pravila o določitvi dampinga. V bistvu se za nek izdelek, izvožen iz tretje države, določita normalna vrednost, ki temelji na cenah, ki so jih neodvisne stranke plačale v običajnem poteku trgovanja v državi izvoznici, in cena pri izvozu v Unijo. Če poštena primerjava med tehtanima povprečjema pokaže, da normalna vrednost presega izvozno ceno, je znesek tega preseganja stopnja dampinga.

8. V zvezi s tem člen 2(7)(a) določa: „V primeru uvoza iz držav brez tržnega gospodarstva […] se določi normalna vrednost na podlagi cene ali računsko določene vrednosti v tretji državi s tržnim gospodarstvom ali cene, ki velja pri izvozu iz te tretje države v druge države, vključno [z Unijo], ali, kjer to ni mogoče, na kateri koli drugi razumni osnovi, vključno s ceno, ki se je dejansko plačevala ali se plačuje v [Uniji] za podoben proizvod, po potrebi primerno prilagojeni, tako da vsebuje razumno profitno maržo. Primerna tretja država s tržnim gospodarstvom se izbere na smiseln način, pri čemer se ustrezno upoštevajo vse zanesljive informacije, ki so dostopne v času izbire. Upoštevajo se tudi roki; kjer je to primerno, se uporabi tretja država s tržnim gospodarstvom, ki je predmet iste preiskave. Strani, udeležene v preiskavi, se obvesti kmalu po začetku preiskave za predvideno tretjo državo s tržnim gospodarstvom, pri čemer imajo 10 dni časa za pripombe.“

9. Člen 2(10) določa: „Izvede se poštena primerjava med izvozno ceno in normalno vrednostjo. Ta primerjava se izvede na isti trgovinski ravni in glede na prodajo, opravljeno v kolikor je mogoče istem času, pri čemer se upoštevajo druge razlike, ki vplivajo na primerljivost cen. Kadar normalna vrednost in izvozna cena[…] ne temeljita na taki primerljivi osnovi, se v obliki prilagoditev[…] ustrezno upoštevajo, v vsakem primeru, odvisno od pomena, razlike v dejavnikih, za katere se ugotovi in dokaže, da vplivajo na cene in s tem na primerljivost cen. […]“

10. Člen 3 (Določanje škode) zlasti določa: „[…] 2. Določanje škode temelji na pozitivnih dokazih in vključuje objektivno preverjanje tako: (a) obsega dampinškega uvoza in učinka dampinškega uvoza na cene na trgu [Unije] za podobne izdelke kot tudi; (b) posledičnega vpliva tega uvoza na industrijo [Unije]. 3. […] V zvezi z učinkom dampinškega uvoza na cene se ugotavlja, ali je prišlo do znatnega nelojalnega nižanja cen zaradi dampinškega uvoza, če to ceno primerjamo s ceno podobnega izdelka industrije [Unije], oziroma, ali tak uvoz kako drugače v pomembni meri pritiska na cene ali v pomembni meri preprečuje zvišanja cen, do katerih bi sicer prišlo. […]“

11. Člen 6(9) določa, da „[…] se preiskava, če je le mogoče, zaključi v roku enega leta. Vsekakor pa se ta preiskava v vseh primerih zaključi v 15 mesecih po njenem začetku […]“.

12. Člen 9(4) med drugim določa „pravilo o nižji dajatvi“: „Kadar končno ugotovljena dejstva kažejo na obstoj dampinga in z njim povezane škode in interes [Unije] zahteva ukrepanje […], […] [je uvedena] dokončn[a] proti dampinšk[a] dajatev. […] Znesek proti dampinške dajatve ne sme preseči ugotovljene stopnje dampinga, mora pa biti manjši od te stopnje, če bi taka nižja dajatev zadostovala za odpravo škode industriji [Unije].“

13. Člen 17 se nanaša na vzorčenje. Zlasti določa: „1. V primerih, ko gre za veliko število pritožnikov, izvoznikov ali uvoznikov, vrst izdelkov ali transakcij, se lahko preiskava omeji na smiselno število strank, izdelkov ali transakcij, tako da uporabi vzorce, ki so statistično utemeljeni na osnovi informacij, ki so dostopne ob času izbora, ali pa se preiskava lahko omeji na največji reprezentativni obseg proizvodnje, prodaje ali izvoza, ki ga je mogoče dovolj dobro preiskati v času, ki je na razpolago. 2. Končni izbor strank, vrst izdelkov ali transakcij v zvezi s temi določili vzorčenja izvede Komisija, vendar je dana prednost izbiranju vzorca ob hkratnem posvetovanju z zadevnimi strankami oz. njihovem soglašanju […] […] 4. Kjer je odločeno, da se bodo jemali vzorci, obstaja pa določeno pomanjkanje sodelovanja med nekaterimi ali vsemi izbranimi strankami, ki bo verjetno znatno vplivalo na izid preiskave, se lahko izbere nov vzorec. Vendar pa, če še naprej obstaja znatna stopnja pomanjkanja sodelovanja in ni dovolj časa za izbiro novega vzorca, veljajo relevantne določbe člena 18.“

14. Člen 18 se nanaša na nesodelovanje. Med drugim določa: „1. V primerih, ko katera koli stranka ne dovoli dostopa do informacij ali na kak drug način ne dobavi potrebnih informacij v rokih, ki jih navaja ta uredba, ali pa močno ovira preiskavo, se lahko začasne ali dokončne ugotovitve, bodisi pozitivne ali negativne, naredijo na osnovi dostopnih dejstev. […] […] 5. Če ugotovitve, vključno s tistimi o normalni vrednosti, temeljijo na določbah odstavka 1, vključno z informacijami, dostavljenimi v pritožbi, se, kjer je to izvedljivo, in ob ustreznem upoštevanju rokov preiskave, preverijo na osnovi drugih neodvisnih virov, ki so morda na razpolago, kakršni so npr. objavljeni ceniki, uradne uvozne statistike in carinski podatki ali informacije, dostavljene od drugih zainteresiranih strank tekom preiskave. Takšne informacije lahko vključujejo ustrezne podatke, ki se nanašajo na svetovni trg ali druge reprezentativne trge, kjer je primerno.“

15. Nazadnje, v členu 19 osnovne uredbe je med drugim določeno: „1. Vse informacije, ki so po svoji naravi zaupne (npr., ker bi njihovo razkritje dalo znatno konkurenčno prednost konkurentu ali bi močno škodovalo osebi, ki je te informacije dostavila, ali pa osebi, od katere je te informacije prejela) ali ki jih stranke, udeležene v preiskavi, dostavijo na zaupni osnovi, jih pristojni organi obravnavajo kot take, če se predloži ustrezen razlog za to. […] 4. Ta člen ne onemogoča, da pristojni organi [Unije] razkrijejo splošne informacije, še posebej razloge, na katerih temeljijo odločitve, sprejete v skladu s to uredbo, ali razkritje dokazov, ki so jih pristojni organi [Unije] uporabljali, v takšni meri, kot je potrebno za obrazložitev teh razlogov v sodnih postopkih. Tako razkritje mora upoštevati upravičene interese vpletenih strank, da se njihove poslovne skrivnosti ne razkrijejo. […]“

Protidampinški postopek in protidampinška dajatev

16. Protidampinška dajatev, ki je sporna v postopku v glavni stvari, je bila najprej uvedena z Uredbo št. 258/2011 (v nadaljevanju: začasna uredba) ( 3 ) in nato potrjena z Uredbo št. 917/2011 (v nadaljevanju: dokončna uredba ali izpodbijana uredba). ( 4 )

17. Po pritožbi, ki je je vložila Evropska zveza proizvajalcev keramičnih ploščic (v nadaljevanju: CET), je Komisija 19. junija 2010 objavila obvestilo o začetku protidampinškega postopka glede uvoza keramičnih ploščic s poreklom iz Kitajske. ( 5 )

18. Komisija je 16. marca 2011 sprejela začasno uredbo in z njenim členom 1 je bila uvedena začasna protidampinška dajatev na uvoz „glaziranih in neglaziranih keramičnih ploščic za tlakovanje in oblaganje; glaziranih in neglaziranih keramičnih kockic za mozaik in podobno, na podlagi ali brez podlage, ki se trenutno uvrščajo v oznake KN 6907 10 00, 6907 90 20, 6907 90 80, 6908 10 00, 6908 90 11, 6908 90 20, 6908 90 31, 6908 90 51, 6908 90 91, 6908 90 93 in 6908 90 99, ter s poreklom iz [Kitajske]“. V skladu s členom 1(2) je bila stopnja dajatve, veljavne za take izdelke, ki jih proizvajajo določene družbe, med 26,2 % in 36,6 %, stopnja 73,0 % pa se je uporabljala za tiste, ki jih proizvajajo vse druge družbe.

19. Ker je Kitajska država brez tržnega gospodarstva, je Komisija v tej uredbi na podlagi člena 2(7)(a) osnovne uredbe računsko določila normalno vrednost iz podatkov, ki jih je zagotovil proizvajalec v primerljivi tretji državi s tržnim gospodarstvom, to je ZDA. Da bi se ovrednotilo nelojalno nižanje prodajnih cen, je v skladu s členom 17(1) osnovne uredbe uporabila tudi podatke o vzorcih kitajskih proizvajalcev in proizvajalcev Unije, vendar je vzorce izbrala po dveh različnih metodah.

20. Svet je 12. septembra 2011 sprejel dokončno uredbo, s členom 1(1) katere je uvedena dokončna protidampinška dajatev na uvoz istih izdelkov kot v začasni uredbi. V skladu s členom 1(2) je bila stopnja dokončne dajatve med 26,3 % in 36,5 % za izdelke, ki jih proizvajajo navedene družbe, stopnja 69,7 % pa se je uporabljala za izdelke vseh drugih družb.

21. V uvodnih izjavah te uredbe je Svet zavrnil različne očitke v zvezi z izbiro ZDA kot primerljive tretje države, uporabo podatkov, ki jih je zagotovil samo en dobavitelj v tej državi, in njihovo prilagoditvijo ter razlikami v metodah vzorčenja.

22. Podrobno razlogovanje iz teh dveh uredb bom podala v okviru vsakega vidika predloženega vprašanja, na katerega se nanašata.

Dejansko stanje, postopek in vprašanje za predhodno odločanje

23. Družba Fliesen-Zentrum Deutschland GmbH (v nadaljevanju: Fliesen-Zentrum) je julija 2011 uvozila keramične ploščice, proizvedene na Kitajskem, ki spadajo pod tarifno oznako 6907 90 20, in jih prijavila pri Hauptzollamt Regensburg (glavni carinski urad v Regensburgu, v nadaljevanju: HZA). HZA je 2. avgusta 2011 izdal odločbo, s katero je obračunal carino in uvozni DDV ter od družbe Fliesen-Zentrum zahteval predložitev poroštva za začasno protidampinško dajatev po stopnji 32,3 % v znesku 9479,09 EUR, ki ga je družba Fliesen-Zentrum plačala.

24. Družba Fliesen-Zentrum je 5. avgusta 2011 zoper to odločbo vložila ugovor, ki ga je HZA 19. oktobra 2011 zavrnil.

25. HZA je 4. novembra 2011 dokončno določil protidampinško dajatev v višini 9479,09 EUR in jo v celoti poračunal z že plačanim poroštvom. Družba Fliesen-Zentrum je tudi zoper to določitev vložila ugovor, ki ga je HZA zavrnil 3. februarja 2012.

26. Družba Fliesen-Zentrum je pred predložitvenim sodiščem zoper to odločitev vložila tožbo, v kateri je oporekala veljavnost dokončne uredbe.

27. Predložitveno sodišče je menilo, da so verjetni štirje razlogi, ki jih v zvezi s tem navaja družba Fliesen-Zentrum: — prvič, da izbira ZDA kot primerljive tretje države ni zakonita, ker so na voljo druge tretje države s tržnim gospodarstvom, ki so bolj primerljive s Kitajsko, vendar se jih ni upoštevalo; — drugič, da določitev normalne vrednosti na podlagi podatkov, ki jih zagotovi samo en ameriški proizvajalec, ni zakonita; — tretjič, da niso bili dani na voljo nekateri podatki za določitev normalne vrednosti in niso bile pojasnjene nekatere prilagoditve, s čimer je bila kršena pravica do obrambe zainteresiranih strank in obveznost obrazložitve; — četrtič, da način izbire vzorcev kitajskih proizvajalcev in proizvajalcev Unije izkrivil rezultate in je zato ni bil zakonit.

28. Po preučitvi teh razlogov je predložitveno sodišče štelo, da mora vložiti predlog za sprejetje predhodne odločbe o vprašanju: „Ali je [dokončna uredba] veljavna?“

Uvodna pojasnila

29. Vprašanje predložitvenega sodišča je preprosto in splošno. V njem ni podan noben konkreten razlog za morebitno neveljavnost, glede katerega bi predložitveno sodišče želelo pridobiti odgovor. Vendar ima to sodišče pomisleke glede štirih razlogov, predstavljenih v predložitveni odločbi.

30. Družba Fliesen-Zentrum, Svet in Komisija, ki so vsi predložili pisna stališča in na obravnavi 3. decembra 2014 predstavili ustne navedbe, so te štiri razloge obravnavali posamično. Sama bom storila enako.

31. Je pa družba Fliesen-Zentrum navedla dva dodatna razloga, iz katerih bi bilo mogoče ugotoviti neveljavnost izpodbijane uredbe, od katerih ni noben omenjen v predložitveni odločbi. Poleg tega je Komisija poskušala ovreči nekatere trditve družbe Fliesen-Zentrum, ki jih je bilo mogoče razbrati iz spisa predložitvenega sodišča.

32. Dalje, čeprav je vsakega od štirih razlogov za neveljavnost, naštetih v predložitveni odločbi, mogoče obravnavati neodvisno, se prvi trije nanašajo na to, kako je bila ugotovljena konstruirana normalna vrednost, z vsemi pa so izpostavljena vprašanja o zadostnosti obrazložitve v začasni in dokončni uredbi. Te skupne značilnosti porajajo splošna vprašanja, ki se nanašajo na obseg in standard nadzora Sodišča.

Vprašanja, ki niso bila izpostavljena v predložitveni odločbi

33. Menim, da Sodišče ne bi smelo obravnavati dodatnih vprašanj, ki sta jih v tem postopku izpostavili družba Fliesen-Zentrum in Komisija.

34. V skladu z ustaljeno sodno prakso postopek iz člena 267 PDEU temelji na jasni ločitvi nalog med nacionalnimi sodišči in Sodiščem. Le nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in mora prevzeti odgovornost za sodno odločitev, ki jo je treba sprejeti, je glede na posebnosti zadeve pristojno za presojo o upoštevnosti vprašanj, ki jih predloži Sodišču. Poleg tega člen 267 PDEU ni podlaga za pravno sredstvo, ki bi bilo na voljo strankam v sporu, ki poteka pred nacionalnim sodiščem, tako da Sodišče ni zavezano presoditi veljavnosti prava Unije zgolj zato, ker je ena od teh strank v pisnih stališčih poudarila to vprašanje v tem sporu. Zato ni treba preučiti razlogov neveljavnosti, ki jih predložitveno sodišče ni predložilo. ( 6 )

Obseg nadzora Sodišča

35. Kot je bilo opozorjeno v predložitveni odločbi in stališčih, predloženih Sodišču, je ustaljeno stališče, da je izbira primerljive države v diskrecijski pravici institucij Unije, kadar analizirata zapletene ekonomske okoliščine, čeprav ta diskrecijska pravica ni izvzeta iz sodnega nadzora in mora biti (v skladu s členom 2(7)(a) osnovne uredbe) izbira opravljena razumno. ( 7 ) Zato je obseg nadzora Sodišča nad izbiro primerljive države v skladu s to sodno prakso relativno omejen.

36. V obravnavani zadevi se ne oporeka zgolj izbira ZDA kot primerljive države za Kitajsko, ampak tudi sklicevanje na podatke od samo enega proizvajalca iz ZDA. Glede slednjega je Sodišče štelo, da je mogoče, če je potrebno, določiti konstruirano normalno vrednost na podlagi podatkov od samo enega proizvajalca. ( 8 )

37. Čeprav sta ta dva vidika ločena, se bo morda zdelo nenavadno, da naj bi se normalna vrednost izdelkov vseh proizvajalcev keramičnih ploščic v vsej Kitajski računsko določila iz podatkov, ki jih je zagotovil samo en ameriški proizvajalec, ko pa ima ta država bistveno večji dohodek na prebivalca kot Kitajska, ( 9 ) hkrati pa proizvede manj kot 1/30 enake količine ploščic. ( 10 )

38. Ob taki anomaliji, ki se kaže na prvi pogled, menim, da Sodišče ne bi smelo omejiti svojega nadzora bolj, kot je potrebno v skladu z njegovo prejšnjo sodno prakso. Zlasti bi moralo preveriti, ali instituciji nista zanemarili bistvenih elementov za določitev primernih značilnosti izbrane države in ali so bili podatki v dokumentih iz spisa obravnavani z vso zahtevano skrbnostjo. ( 11 )

39. Po drugi strani je prav tako treba upoštevati natančen obseg obveznosti institucij, da v konkretnih okoliščinah navedeta obrazložitev.

Standard nadzora Sodišča glede obveznosti obrazložitve

40. Sodišče je večkrat poudarilo, da imajo protidampinške uredbe dvojno naravo kot akti normativnega značaja in akti, ki lahko določene gospodarske subjekte zadevajo neposredno in posamično. ( 12 )

41. V zadevi Petrotub, ( 13 ) v kateri so protidampinško uredbo izpodbijale stranke, ki jih je neposredno in posamično zadevala, je Sodišče navedlo: „obrazložitev […] mora jasno in nedvoumno izražati razlogovanje […], tako da se lahko zainteresirane osebe seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da lahko pristojno sodišče [Unije] opravi nadzor. Obveznost […] je treba presojati glede na okoliščine posameznega primera, zlasti glede na vsebino zadevnega akta, lastnosti podanih razlogov in interes za obrazložitev, ki ga lahko imajo naslovniki ali druge osebe, ki jih akt neposredno in posamično zadeva. […]“

42. Vendar je Sodišče tudi že večkrat razsodilo, da je obseg obveznosti obrazložitve odvisen od narave zadevnega akta in da je obrazložitev splošnih aktov mogoče omejiti tako, da se po eni strani navede splošne okoliščine, ki so vodile k njegovemu sprejetju, in po drugi strani splošne cilje, ki jih želi doseči. ( 14 )

43. V obravnavani zadevi je izpodbijana uredba načeloma predpis splošne veljave. Kljub temu neposredno in posamično zadeva izvoznike, na katerih izdelke vpliva, in vse povezane uvoznike, ki imajo procesno upravičenje za njeno neposredno izpodbijanje pred Splošnim sodiščem. ( 15 ) Drugi, ki jih morda ob neobstoju izvedbenih ukrepov neposredno zadeva, bi jo prav tako lahko izpodbijali. ( 16 ) Vendar družbe Fliesen-Zentrum (ki kot neodvisni uvoznik, ki ni vključen v protidampinško preiskavo, ne spada v nobeno od teh kategorij) ne zadeva posamično in vsebuje izvedbene ukrepe (uvedba protidampinških dajatev na uvoz), ki so predmet tožbe družbe Fliesen-Zentrum pred predložitvenim sodiščem. Če bi družba Fliesen-Zentrum poskušala vložiti tožbo pred Splošnim sodiščem, bi bila ta torej zavržena kot nedopustna. ( 17 )

44. V zvezi s tem menim, da ni upoštevna trditev družbe Fliesen-Zentrum na obravnavi, da je del skupine družb, ki so v lasti družinskih članov iste družine, pri čemer je bila ena od družb (družba Cera‑Net s sedežem v Luksemburgu) udeležena v protidampinškem postopku. Taka okoliščina (pod predpostavko, da je dokazana) ne more družbi Fliesen-Zentrum dati procesnega upravičenja za neposredno izpodbijanje izpodbijane uredbe pred Splošnim sodiščem kot osebi, ki jo posamično zadeva. V resnici družba Fliesen-Zentrum ni poskušala vložiti take tožbe.

45. Tako se pojavi vprašanje, ali bi morala v primeru – ko stranka, ki ima procesno upravičenje, neposredno pred Splošnim sodiščem izpodbija uredbo o uvedbi protidampinških dajatev – strožja obveznost natančnejše obrazložitve vključevati višji standard nadzora, kadar Sodišče odloča o predlogu za sprejetje prehodne odločbe iz nacionalnega postopka, ki ga je sprožila stranka, ki jo to zadeva, vendar ne neposredno ali posamično, pa bi moral biti pri istem ukrepu standard nadzora obrazložitve nižji.

46. Menim, da se ta dva položaja razlikujeta in da v zadnjem primeru Sodišče ne bi smelo obravnavati ukrepa kot odločbe, ampak kot predpis splošne veljave. Višji standard nadzora, ki ga mora opraviti Splošno sodišče, kadar je dopustna neposredna tožba, lahko vodi so razglasitve ničnosti le v odnosu do tožeče stranke v postopku pred njim. ( 18 ) Nasprotno pa bi razglasitev neveljavnosti od Sodišča v postopku predhodnega odločanja veljala erga omnes, nadzor obveznosti institucij, da podata obrazložitev, pa bi moral temeljiti na tej premisi.

47. Zato bom zdaj zaporedoma ob upoštevanju zgoraj navedenega preučila vsakega od štirih možnih razlogov neveljavnosti, izpostavljenih v predložitveni odločbi.

Izbira ZDA kot primerljive tretje države

Protidampinški uredbi

Začasna uredba

48. Z uvodnimi izjavami od 46 do 52 je bila pojasnjena izbira ZDA za namene člena 2(7)(a) osnovne uredbe: „(46) Komisija je v obvestilu o začetku postopka navedla, da namerava kot ustrezno primerljivo državo za določitev normalne vrednosti za Kitajsko uporabiti ZDA, in je pozvala zainteresirane strani, naj predložijo pripombe. (47) Prejete so bile številne pripombe, v katerih je bilo za drugo možnost predlaganih več držav, in sicer Brazilija, Turčija, Nigerija, Tajska in nazadnje Indonezija. (48) Komisija se je zato odločila, da za sodelovanje zaprosi znane proizvajalce v teh državah in ZDA. Vendar sta le dva proizvajalca zadevnega izdelka v ZDA odgovorila na vprašalnike. Tudi tajski proizvajalec je nepopolno odgovoril na vprašalnik, poleg tega pa njegov obseg izdelkov ni bil v celoti primerljiv s sodelujočimi kitajskimi proizvajalci. (49) Preiskava je razkrila, da so ZDA konkurenčni trg za zadevni izdelek. Na domačem trgu ZDA je bilo dejavnih več proizvajalcev, uvoz pa je bil velik. Preiskava je pokazala tudi, da imajo keramične ploščice s poreklom iz Kitajske in ZDA v osnovi enake fizikalne lastnosti in uporabo ter podobne proizvodne postopke. (50) Glede na trditve keramične ploščice, izdelane v ZDA, in tiste, ki so izdelane na Kitajskem, pokrivajo različne segmente trga, glede na to, da je za trg ZDA značilen predvsem uvoz. Zato doma izdelane vrste izdelka, ki bi bile podlaga za določitev normalne vrednosti, ne bi bile primerljive z vrstami izdelka, ki jih Kitajska izvaža v Unijo. Vendar je preiskava pokazala, da proizvodnja ZDA pokriva zelo različne vrste izdelkov, primerljive s tistimi, ki se proizvajajo na Kitajskem in izvažajo, kot je navedeno v uvodni izjavi 49. (51) Trdilo se je tudi, da so ZDA razmeroma majhen akter na svetovnem trgu keramičnih ploščic. Vendar je bilo leta 2009 proizvedenih približno 600 milijonov m2,[ ( 19 ) ] kar se šteje za znatno. Za primerjavo, Kitajska, največja svetovna proizvajalka, je v istem obdobju proizvedla 2 milijardi m2. (52) Ena stran je trdila, da imajo ZDA stroge standarde kakovosti in so dejansko ustvarile netarifne ovire za kitajski uvoz. Vendar je preiskava razkrila, kot je navedeno, da je bil obseg uvoza iz Kitajske v ZDA velik in je pomenil glavni delež domače porabe ZDA. Zato je bil argument, da netarifne ovire v ZDA vplivajo na uvoz in s tem konkurenco, zavrnjen.“

Dokončna uredba

49. Isto vprašanje je bilo obravnavano v uvodnih izjavah od 55 do 72: „(55) Dva uvoznika sta predložila pripombe zoper izbiro [ZDA] kot primerljive države, pri čemer sta trdila, da ZDA niso ustrezne kot primerljiva država zaradi njihove zanemarljive lastne proizvodnje in nekonkurenčnosti na svetovnem trgu. Trdila sta tudi, da so bile ZDA izbrane na nesprejemljiv način in da je bilo pomanjkanje drugih primerljivih držav posledica neupravičenega pritiska združenja proizvajalcev Unije na proizvajalce iz drugih morebitnih primerljivih držav, da bi jih odvrnili od morebitnega sodelovanja. Dva uvoznika sta trdila, da Komisija ni upoštevala informacij morebitnih sodelujočih držav ter da javno dostopni podatki nacionalnih ali nadnacionalnih združenj proizvajalcev v tretjih državah niso bili upoštevani. (56) Kar zadeva zadnji argument, je treba opozoriti, da so za izvedbo preiskave stopnje dampinga potrebne informacije, ki so specifične za družbe. Zato je bil ta argument zavrnjen. (57) V zvezi s trditvami o neupravičenem pritisku združenja proizvajalcev Unije, namen katerega naj bi bilo odvračanje od sodelovanja, je treba opozoriti, da niso bili predloženi nobeni dokazi. Zato teh pripomb ni bilo mogoče upoštevati. (58) Ta uvoznika sta trdila tudi, da je letni obseg proizvodnje keramičnih ploščic v ZDA znašal približno 60 milijonov m2 na leto in ne 600 milijonov m2, kot je navedeno v uvodni izjavi 51 začasne uredbe. To je bilo preverjeno, pri čemer je bilo ugotovljeno, da je ta trditev pravilna. (59) Kar zadeva ustreznost ZDA kot primerljive države glede na znatno nižjo stopnjo proizvodnje, je treba poudariti, da je trg ZDA zelo konkurenčen, saj obstaja več lokalnih proizvodnih družb, količine uvoza pa so znatne. Poleg tega, kot je navedeno v uvodni izjavi 52 začasne uredbe, ni nobenih dokazov o netarifnih ovirah, ki bi znatno ovirale konkurenco na trgu. V teh okoliščinah splošna sklepna ugotovitev, da so ZDA ustrezna primerljiva država, kljub nižjemu obsegu proizvodnje ostaja nespremenjena. (60) Dva uvoznika sta trdila, da so bile prodajne cene na enoto ploščic, proizvedenih v ZDA, na domačem trgu ZDA veliko višje kot na trgu Unije in da v primerjavi z izvoznimi cenami kažejo na obstoj dampinga. Za ta argument je bilo ugotovljeno, da ni pomemben za namen tega postopka, ker bi bilo takšne trditve ob predvidevanju, da bi za njih obstajali dokazi prima facie, mogoče temeljito preiskati le z ločenim protidampinškim postopkom v zvezi z ZDA. Zato ta argument ni bil upoštevan. […] (63) Ta uvoznika sta trdila tudi, da je bil obseg izvoza ZDA omejen. Ta argument se je štel kot nepomemben za izbiro primerljive države, ker se podatki primerljive države uporabljajo za določitev normalne vrednosti in ne izvoznih cen. Zato je bil zavrnjen. […] (67) Eno združenje uvoznikov je po dokončnem razkritju podalo številne trditve. Najprej je trdilo, da ZDA zaradi domnevno majhnega obsega prodaje ameriških proizvajalcev na svojem domačem trgu v primerjavi s kitajskim izvozom v Unijo ne predstavljajo ustreznega trga primerljive države. V zvezi s tem je pri preučitvi morebitnih primerljivih držav eden od preučevanih elementov med drugim tudi stopnja konkurence. Podobne stopnje domače prodaje domače industrije in uvoza iz preiskovane države niso predpogoj za obravnavanje države kot ustrezne primerljive države. Kar zadeva te trditve, je bilo v okviru te preiskave ugotovljeno, da je ameriški trg, kot je navedeno v uvodni izjavi 59, dovolj konkurenčen ter je tako ustrezna izbira. Zato se ta trditev zavrne. (68) Združenje uvoznikov je trdilo tudi, da dejstvo, da je uvoz na ameriški trg znaten, po njegovem mnenju ni pomembno za izbiro ZDA kot primerljive države. Kar zadeva to trditev, je treba opozoriti, da je stopnja uvoza dejansko eden od pomembnih dejavnikov, ki se preučujejo pri izbiri ustrezne primerljive države. Kombinacija domače proizvodnje in velikega obsega uvoza prispeva h konkurenčnemu trgu, kot je navedeno v uvodni izjavi 59. Zato se ta trditev zavrne. […] (70) Združenje je trdilo tudi, da ameriški izdelek ni „podobni izdelek“ uvoženemu izdelku iz Kitajske, saj je povprečna domača prodajna cena doma proizvedenih keramičnih ploščic v ZDA domnevno nekajkrat višja od cene uvoza Unije iz Kitajske. V zvezi s tem dejstvo, da se ti ceni razlikujeta, ni razlog, da se ameriški izdelek ne bi obravnaval kot podoben zadevnemu izdelku. Kot je navedeno v uvodni izjavi 32 začasne uredbe, je bilo ugotovljeno, da imata zadevni izdelek in med drugim izdelek, ki se proizvaja in prodaja na domačem trgu ZDA, enake osnovne fizikalne in tehnične lastnosti ter osnovno uporabo. Zato veljata za podobna v smislu člena 1(4) osnovne uredbe. Zato se trditev združenja zavrne. (71) Nazadnje je združenje hotelo vedeti, zakaj se ob nesodelovanju tretjih držav, razen ZDA, Unija ni štela kot ustrezna primerljiva država. V zvezi s tem ni bilo potrebe po preučitvi morebitnih drugih ustreznih trgov, saj je bilo za ZDA, kot je navedeno v uvodni izjavi 59, ugotovljeno, da je ustrezna primerljiva država. Zato je trditev združenja zavrnjena. (72) Ker ni bilo nadaljnjih pripomb, je potrjeno, da je bila izbira ZDA kot primerljive države ustrezna in razumna v skladu s členom 2(7)(a) osnovne uredbe, pri čemer se uvodne izjave 45 do 54 začasne uredbe potrdijo.“

Vprašanja in navedbe

50. Predložitveno sodišče navaja tri skupine dejavnikov, ki lahko po njegovem mnenju vodijo do sklepa, da izbira ZDA ni bila veljavna: ameriški in kitajski trg ploščic se bistveno razlikujeta, saj ameriški proizvajalci zelo malo izvažajo in dobavljajo le manjšemu zgornjemu cenovnemu sektorju domačega trga, spodnje tri četrtine pa se krijejo večinoma z uvozom; ni jasno, ali je Komisija izčrpno preučila druge potencialne primerljive države (zlasti Brazilijo, Turčijo, Nigerijo, Tajsko in Indonezijo); in nič ne kaže, da je upoštevala druge javno dostopne statistične podatke, da bi jo usmerjali pri izbiri.

51. Družba Fliesen-Zentrum navaja večinoma enake premisleke in se obširno sklicuje na točke 79, 97 in od 103 do 119 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca Y. Bota v zadevi GLS. ( 20 ) Trdi, da je bilo Komisiji predstavljenih dovolj razlogov in je imela na voljo dovolj podatkov, ki jasno kažejo, da ZDA niso ustrezna primerljiva država za namene njene preiskave, vendar se ni dovolj potrudila, da bi določila alternativno državo. Po njenem mnenju je bila to očitna napaka pri presoji in kršitev hierarhično višjih pravnih pravil, namreč členov 2(7)(a) in 18(5) osnovne uredbe.

52. Družba Fliesen-Zentrum je na obravnavi poudarila, da se damping ne sme izenačevati s socialnim dampingom, s čimer razumem, da je štela, da za namene protidampinške zakonodaje ni mogoče upoštevati, da je izdelek pod ceno, če ima nizko ceno zgolj zaradi nizkih stroškov dela, in da so bile prodajne cene ameriške proizvodnje, prodane v ZDA, nujno v znatni meri oblikovane na podlagi stroškov dela v ZDA, ki so višji od tistih na Kitajskem.

53. Svet meni, da je z uvodnimi izjavami začasne in dokončne uredbe zagotovljenih dovolj podatkov, da se preženejo dvomi predložitvenega sodišča.

54. Poudarja, da mora konstruirana normalna vrednost temeljiti na preverljivih in preverjenih podatkih posameznih proizvajalcev, ne pa na javno dostopnih makroekonomskih statistikah. Iz uvodnih izjav začasne uredbe je jasno, da si je Komisija prizadevala pridobiti take podatke od proizvajalcev v vseh omenjenih državah, a je dobila odgovor samo od enega tajskega in dveh ameriških proizvajalcev, pri čemer so bili uporabni samo podatki enega ameriškega proizvajalca. Komisija nima na voljo sredstev, da bi izsilila podatke od proizvajalcev v tretjih državah, ki niso predmet preiskave in ki se ne odločijo za sodelovanje. Naredila je vse, kar je bilo v njeni moči, da bi ugotovila dejstva in jih preučila z vso zahtevano skrbnostjo, kot je zahtevano s sodbo GLS. ( 21 )

55. Sicer pa nekatere od predlaganih držav (na primer Turčija in Združeni arabski emirati) ne bi bile primerne iz različnih razlogov, kot so dostopnost podatkov ali primerljivost trgov. Nasprotno pa je ameriški trg dopuščal primerljivost glede trga, proizvodnje in uvoza. Proizvodnja je presegala sprejeti prag 5 % uvoza iz Kitajske v Unijo. Poleg tega so bile vrste zadevnega izdelka močno primerljive, kot je bilo preverjeno s kontrolno številko izdelka (v nadaljevanju: PCN).

56. Komisija uvodoma navaja tri vodilna načela iz upoštevne sodne prakse. ( 22 ) Prvič, instituciji Unije morata po uradni dolžnosti preučiti, katere tretje države s tržnim gospodarstvom imajo ustrezne značilnosti, Komisija pa si mora dovolj prizadevati, da v teh državah najde proizvajalce, ki so pripravljeni sodelovati. Drugič, ko najdeta take proizvajalce, morata instituciji na smiseln način izbrati primerno državo, pri čemer se upoštevajo vse zanesljive informacije, ki so takrat dostopne. Ta izbira spada v široko diskrecijsko pravico institucij pri zapletenih ekonomskih presojah, za katero velja le omejen sodni nadzor; zlasti ni treba dokazati, da so pogoji v primerljivi državi v vseh pogledih enaki, čeprav je treba upoštevati primerljivost proizvodnih metod in dostopnost surovin. Končno, od institucij se ne zahteva, da upoštevata vse države, ki so jih predlagale stranke v protidampinškem postopku, vendar morata vseeno preučiti dokaze, ki so jima predloženi.

57. Komisija nato zaporedoma obravnava tri pomisleke, ki jih je izpostavilo predložitveno sodišče, pri čemer se sklicuje na uvodne izjave začasne in dokončne uredbe, ki naj bi po njenem mnenju zagotavljale zadostno utemeljitev.

58. V zvezi z razlikami med kitajskim in ameriškim trgom ni vprašanje, ali take razlike obstajajo, ampak, ali se zaradi njih dvomi o primernosti ZDA kot primerljive države. ( 23 ) V tej zadevi močna konkurenca in veliko število izdelkov, ki so primerljivi s tistimi, izvoženimi iz Kitajske, pomenita, da so ustrezna izbira. Ameriški proizvajalci so konkurenčni in njihova proizvodnja znatno presega 5 % kitajskega izvoza v Unijo, glede česar je Sodišče menilo, da zadostuje za omogočanje primerljivosti. ( 24 )

59. Ko instituciji ugotovita, da so ZDA ustrezna primerljiva država, ni treba preučevati, ali bi lahko bile druge države še bolj ustrezne. Zato so nadaljnji dvomi predložitvenega sodišča nepomembni, a jih Komisija kljub temu obravnava.

60. V zvezi s preiskavo drugih potencialnih primerljivih držav si je Komisija prizadevala vzpostaviti stik s proizvajalci v vseh državah, ki so jih predlagale stranke preiskave, zlasti v Braziliji, a ni mogla vzpostaviti sodelovanja, celo s pomočjo odvetnika (ene od) teh strank ne. Komisija ni bila dolžna iskati nadaljnjih morebitnih držav po uradni dolžnosti na podlagi javno dostopnih podatkov; ko določi ustrezno državo, ni dolžna preučiti drugih možnosti, če jih stranke ne predlagajo.

61. V zvezi z uporabo javno dostopnih podatkov za določitev normalne vrednosti Komisija poudarja, da je mogoče uporabiti samo informacije, ki so specifične za družbe, in da širši statistični podatki morda ne prikazujejo točno dejanskih transakcij. Take podatke je mogoče uporabiti, samo če ni mogoče najti proizvajalca, ki želi sodelovati.

Presoja

62. Kot poudarja predložitveno sodišče, Sodišče meni, da spada izbira primerljive države pri analizi zapletenih ekonomskih okoliščin v diskrecijo institucij. Obseg nadzora, ki ga opravi Splošno sodišče ali Sodišče, je zato omejen.

63. Vendar sta bili instituciji Unije kritizirani zaradi dajanja prednosti ZDA kot primerljivi državi. ( 25 ) Ta kritika se nanaša zlasti na velik delež zadev, v katerih so bile ZDA uporabljene kot primerljiva država za Kitajsko kljub razlikam v stopnji gospodarskega razvoja med državama, ( 26 ) in na verjetnost, da bodo samo tisti izvozniki v državah s tržnim gospodarstvom, ki imajo višje stroške (višjo normalno vrednost), ne pa izvozniki v državah brez tržnega gospodarstva, spodbujeni k sodelovanju, saj bodo višje protidampinške dajatve na konkurenčni izvoz iz držav brez tržnega gospodarstva posledica njihovih podatkov. ( 27 )

64. Menim, da bi morala tovrstna kritika spodbuditi Sodišče, da temeljito preveri vidike, na katere se nanaša ta nadzor. Ti vidiki so predvsem, ali sta instituciji upoštevali vse bistvene elemente za določitev enakovrednih značilnosti izbrane države in ali so bili elementi spisa obravnavani z vso zahtevano skrbnostjo, tako da je mogoče ugotoviti, da je bila normalna vrednost določena primerno in razumno, ob upoštevanju, da je cilj člena 2(7)(a) osnovne uredbe najti primerljivo državo, v kateri je cena podobnega proizvoda oblikovana v okoliščinah, ki so čim bolj primerljive z okoliščinami države izvoza. ( 28 )

65. Struktura te določbe je taka, da morata instituciji poskušati določiti normalno vrednost najprej na podlagi podatkov iz države s tržnim gospodarstvom ter nato – samo če to ni možno – na kateri koli drugi razumni osnovi. Vendar se v obravnavani zadevi ne navaja, da je bilo nemogoče določiti normalno vrednost na podlagi podatkov iz države s tržnim gospodarstvom. Gre za vprašanje, ali so bile ZDA „primerna“ tretja država s tržnim gospodarstvom in ali so bile izbrane na „smiseln“ način.

66. Iz uvodnih izjav obeh uredb je jasno, prav tako pa to ni bilo izpodbijano v stališčih, predloženih Sodišču, da je Komisija poskušala vzpostaviti stik s proizvajalci v Braziliji, Turčiji, Nigeriji, Tajski in Indoneziji, poleg tistih iz ZDA. Odgovorili so le en tajski in dva ameriška proizvajalca, pri čemer je le en ameriški proizvajalec predložil zadostne in zanesljive podatke o primerljivih izdelkih. Prav tako je jasno, da Komisija nima na voljo nobenih sredstev, da bi v takih zadevah zahtevala sodelovanje proizvajalcev v kateri koli tretji državi. V zvezi s tem se strinjam s trditvijo institucij, da mora njuna presoja temeljiti na konkretnih, preverljivih podatkih o dejanskih transakcijah, ne pa na javno dostopnih splošnih statistikah, ki morda ne prikažejo prave podobe. Komisija si je tako resno prizadevala pridobiti podatke iz več tretjih držav s tržnim gospodarstvom, a ni bila uspešna. Ali je bilo to dovolj?

67. Instituciji trdita, da Komisija po pridobitvi zanesljivih podatkov (čeprav od samo enega proizvajalca) iz ene države s tržnim gospodarstvom ni bila več dolžna iskati naprej. Vendar družba Fliesen-Zentrum in predložitveno sodišče omenjata druge tretje države (Združene arabske emirate, Egipt, Malezijo in Tunizijo), ki bi lahko bile preiskane, a niso bile, in tudi v dokumentih, ki jih je Sodišču priskrbela Komisija, je omenjeno, da je bila med postopkom preiskave kot morebitna primerljiva država omenjena tudi Rusija. Dalje je iz uvodne izjave 144 začasne uredbe razvidno, da se je Komisija zavedala, da „se lahko uvozniki in uporabniki preusmerijo na izdelke iz tretjih držav […], saj se izdelek, ki se preiskuje, izdeluje v več državah […] ([…] Združenih arabskih emiratih, Egiptu, jugovzhodni Aziji, […] in drugje).“

68. Poleg tega je treba preveriti, ali razlika v stopnji gospodarskega razvoja med Kitajsko in ZDA pomeni, da slednje niso „primerna“ tretja država za določitev normalne vrednosti ali da so bile izbrane na način, ki ni „smiseln“ glede na to, da je treba poiskati primerljivo državo, v kateri je cena podobnega proizvoda oblikovana v okoliščinah, ki so čim bolj primerljive z okoliščinami države izvoza.

69. V zvezi s tem zadnjim vidikom je Komisija na obravnavi izpostavila več vidikov. Priznala je, da je bilo tako merilo nedavno priznano v protidampinški zakonodaji več držav (navedla je Indijo, Južno Afriko in ZDA), ne pa (še) v Evropski uniji, v kateri merila še vedno temeljijo na tistih, ki so jih nekoč (Komisija se je sklicevala na pojasnjevalne opombe GATT iz leta 1955) sprejele ZDA. S temi merili niso poudarjene primerljive stopnje gospodarskega razvoja, ampak potreba po uporabi cen, oblikovanih na trgu, na katerem visoka stopnja konkurence verjetno izvaja pritisk na nižanje cen. Čeprav trenutno med Svetom in Parlamentom potekajo pogovori o tem, ali bi bilo treba uvesti merilo gospodarskega razvoja, do te spremembe še ni prišlo in sta instituciji zavezani z veljavnim, ne pa morebitnim prihodnjim predpisom. Komisija je tudi poudarila, da je nižja stopnja gospodarskega razvoja, čeprav lahko v splošnem kaže na nižje stroške dela, ki povzročajo nizke cene, običajno povezana z nižjo učinkovitostjo in nižjo stopnjo tehnološkega razvoja, ki ima nasproten učinek; posledično ne bi mogli sklepati, da bi podatki iz države z višjo stopnjo gospodarskega razvoja nujno vodili do višje normalne vrednosti kot podatki iz države z nižjo stopnjo razvoja. Kar zadeva posebej Rusijo, je Komisija pojasnila, da je bila ta država po eni strani predlagana prepozno v postopku preiskave, da bi bilo mogoče zbrati podatke v določenem roku, po drugi strani pa bi bile primerjave otežene zaradi sistema dvojnih cen energetskih proizvodov, ki veljajo za domačo potrošnjo oziroma izvozne trge.

70. V teh okoliščinah je treba priznati, prvič, da trenutno ni pravne obveznosti, da bi instituciji Unije morali konkretno upoštevati stopnjo gospodarskega razvoja potencialne primerljive države v primerjavi s stopnjo v preiskovani državi izvoznici. Kljub temu mora biti njuna izbira primerljive države primerna in smiselna. Po mojem mnenju to pomeni, da morata presoditi, ali je treba upoštevati različne stopnje gospodarskega razvoja, priznavam pa, da presoja spada v okvir njune diskrecije pri analizi zapletenih ekonomskih okoliščin.

71. Dalje, menim, da so pojasnila Komisije o vlogi konkurence in tehnologije pri določitvi normalne vrednosti verodostojna. Visoka stopnja konkurence bo skoraj zagotovo izvajala pritisk na nižanje cen, tako da podatki z zelo konkurenčnih trgov ne bodo nujno vodili k višji stopnji dampinga kot podatki iz držav z nižjimi stroški in hkrati manjšo konkurenco. ( 29 ) Enako je treba priznati, da bo višja stopnja tehnološkega razvoja verjetno izravnala nižje stroške dela, tako da višjih stroškov dela ni mogoče nujno šteti za pokazatelj višjih cen in višje normalne vrednosti. ( 30 ) Seveda so to vidiki, ki spadajo v pojem analize zapletenih ekonomskih okoliščin.

72. Končno, konkretni razlogi, ki jih je navedla Komisija za to, da ni izbrala Rusije kot primerljive države, so le delno prepričljivi. Obvestilo o začetku postopka je bilo objavljeno 19. junija 2010, CET pa je v odgovoru z dne 6. avgusta 2010 predlagala, da bi lahko bila ustrezna primerljiva država Rusija, čeprav le kot alternativa ZDA, kateri je dala prednost. Ni jasno, kako bi lahko časovne omejitve preprečile razširitev poizvedb na to državo, ker začasna uredba ni bila sprejeta do 16. marca 2011 in ker je Komisija lahko poslala vprašalnike proizvajalcem v drugih državah, predlaganih v odgovoru na obvestilo o začetku postopka (dokončna uredba je bila sprejeta 12. septembra 2011, v okviru 15‑mesečnega roka iz člena 6(9) osnovne uredbe). Vendar so težave glede primerjave podatkov iz države s sistemom dvojnih cen vsekakor resnične, in Komisija bi lahko upravičeno štela, da ni treba razširiti preiskave na državo, ki jo je kot alternativo predlagal pritožnik, če je že vključila državo, ki jo je ta pritožnik štel za najprimernejšo. Čeprav bi morda bilo bolje omeniti razloge, zakaj vprašalniki niso bili poslani ruskim proizvajalcem, ta opustitev po mojem mnenju ne more omajati veljavnosti ene ali druge uredbe.

73. Ti premisleki me vodijo do stališča, da izbira ZDA kot primerljive države ni bila (ali vsaj ni bilo prikazano, da je) popolnoma neprimerna ali nesmiselna, ker ni bilo uporabnih podatkov iz katere koli tretje države, za katero bi bilo prikazano, da je primernejša. Ker je treba normalno vrednost določiti „na kateri koli drugi razumni osnovi, vključno s ceno, ki se je dejansko plačevala ali se plačuje v [Uniji] za podoben proizvod“, le če ni mogoče uporabiti podatkov iz tretje države s tržnim gospodarstvom, zato ni potrebno preučiti, ali bi bila uporaba cen, ki so bile plačane ali se plačujejo v Uniji, morda primernejša.

74. Kljub temu bi rada zaradi izčrpnosti pripomnila naslednje. Stopnje dampinga v dokončni uredbi se gibljejo med 26,3 % in 69,7 % (uvodne izjave od 88 do 93). Izvozne cene in normalna vrednost, iz katerih so bile izračunane te stopnje dampinga, v bistvu niso navedene ne v začasni uredbi ne v dokončni uredbi, vendar je v skladu s členom 2(12) osnovne uredbe stopnja dampinga znesek, za katerega normalna vrednost presega izvozno ceno. V začasni uredbi je, kot je bilo potrjeno z dokončno uredbo, povprečna cena uvoza iz Kitajske v Unijo 4,5 EUR/m2 v obdobju preiskave, povprečna cena prodaje v Uniji pa 8,8 EUR/m2. V sklepnih predlogih v zadevi Bricmate, C‑569/13, ki jih prav tako predstavljam danes, sem izračunala, da je pravilni znesek povprečne cene za uvoz iz Kitajske v Unijo (ob upoštevanju velike statistične napake, ki se nanaša na obseg uvoza v Španijo v novembru 2009) 5,1 EUR/m2. Tudi na tej zadnji podlagi bi bila po mojih izračunih vrednost, za katero prodaja v Uniji presega cene uvoza iz Kitajske, 72,5 % – več od katere koli stopnje dampinga, ugotovljene na podlagi podatkov iz ZDA. Če bi šteli, da je normalna vrednost povprečna cena prodaje v Uniji, bi bile stopnje dampinga in torej protidampinške dajatve posledično višje od tistih, ki so bile dejansko ugotovljene in uvedene na podlagi ameriških podatkov.

75. Zato ugotavljam, da instituciji Unije pri izvajanju svoje diskrecije pri analizi zapletenih ekonomskih okoliščin z izbiro ZDA kot primerljive države nista storili napake.

Določitev normalne vrednosti na podlagi samo enega proizvajalca

Protidampinški uredbi

Začasna uredba

76. V zvezi z uporabo podatkov od samo enega ameriškega proizvajalca je bilo v uvodni izjavi 53 navedeno: „Podatki iz odgovora dveh sodelujočih proizvajalcev ZDA so bili preverjeni na kraju samem. Nazadnje so se upoštevali samo podatki enega obiskanega proizvajalca, saj je bilo ugotovljeno, da so zanesljiva informacija, na kateri lahko temelji normalna vrednost. Za podatke drugega obiskanega proizvajalca je bilo ugotovljeno, da niso zanesljivi in jih je bilo treba zavreči, saj je ta proizvajalec poročal samo o delu svoje domače prodaje, stroškov pa ni bilo mogoče v celoti uskladiti s poslovnimi knjigami.“

Dokončna uredba

77. Isto vprašanje je bilo obravnavano v uvodnih izjavah 61, 62, 64, 66, 69 in od 74 do 77: „(61) Dva uvoznika sta trdila […], da je sodelujoči proizvajalec iz ZDA v lasti proizvajalcev Unije ali je z njimi povezan in da je zato preiskava napačna, saj pridobljeni podatki niso neodvisni. (62) Opozoriti je treba, da so bili podatki, ki jih je predložil sodelujoči proizvajalec iz ZDA, preverjeni na kraju samem. Za to trditev je bilo ugotovljeno, da ni pomembna, in zato ni bila upoštevana. […] (64) Nazadnje sta ista uvoznika trdila, da ohranjanje zaupnosti identitete sodelujočega primerljivega proizvajalca ter obsega, vrednosti in kakovosti njegove proizvodnje ni bilo upravičeno. Opozoriti je treba, da je sodelujoči primerljivi proizvajalec zahteval zaupnost zaradi bojazni pred trgovinskimi povračilnimi ukrepi, pri čemer je bilo za to zahtevo ugotovljeno, da je upravičena. Poleg tega ni mogoče izključiti, da bi predložitev podatkov, ki jih uvozniki zahtevajo, celo v obliki razponov, lahko privedla do identifikacije proizvajalca iz primerljive države. Zato trditev uvoznikov ni bila upoštevana. […] (66) Poleg tega sta ta uvoznika trdila tudi, da je sodelujoči ameriški proizvajalec domnevno pod nadzorom proizvajalca Unije, zato je izbira te ameriške družbe kot ustreznega proizvajalca iz primerljive države napačna. Zlasti sta trdila, da ameriška družba ni gospodarsko neodvisna in zato ne more predstavljati merila za damping. Uvoznika utemeljujeta to trditev s sklicevanjem na tretji in četrti [pod]odstavek člena 2(1) osnovne uredbe.[ ( 31 ) ] V odgovor na to trditev je treba najprej navesti, da je sodelujoči ameriški proizvajalec, kot je navedeno v uvodni izjavi 23 začasne uredbe in uvodni izjavi 69, zahteval anonimnost in da je bila ta zahteva odobrena. V teh okoliščinah obstoja povezave med ameriško družbo in proizvajalcem Unije ni mogoče ne potrditi ne zanikati. Vendar je treba opozoriti, da se navedene določbe osnovne uredbe nanašajo na to, kako je treba obravnavati prodajne cene preiskovane družbe, kadar prodaja povezani strani. Te določbe se ne nanašajo na morebitno povezavo med proizvajalcem iz primerljive države in proizvajalcem Unije. Zato se trditev zavrne. […] (69) Združenje uvoznikov je hotelo vedeti tudi, katere dokaze je predložil sodelujoči proizvajalec iz primerljive države, da bi dokazal tveganje v zvezi s trgovinskimi povračilnimi ukrepi, kot je navedeno v uvodni izjavi 64. V zvezi s tem je ameriška družba poudarila, da je na ameriškem trgu veliko kitajskih proizvajalcev izvoznikov, s katerimi ameriška družba konkurira za iste stranke. V teh okoliščinah je ameriška družba izjavila, da se boji trgovinskih povračilnih ukrepov, če bi bila njena identiteta razkrita. Kar zadeva predložene dokaze o tveganju v zvezi s povračilnimi ukrepi, je treba opozoriti, da je bilo za morebitno tveganje, ki izhaja iz dejstva, da ameriška družba in kitajski proizvajalci izvozniki, ki so dejavni na ameriškem trgu, konkurirajo za iste stranke, ugotovljeno, da je verjetno. V teh okoliščinah je bila zahteva družbe po anonimnosti sprejeta. […] (74) [Dva] uvoznika sta izpostavila, da je določitev normalne vrednosti na podlagi podatkov ene same družbe napačna, saj drugi pododstavek člena 2(1) osnovne uredbe določa, da mora normalna vrednost temeljiti na cenah ‚drugih prodajalcev ali proizvajalcev‘. (75) V zvezi s tem je treba opozoriti, da ta postopek zadeva uvoz iz države brez tržnega gospodarstva, pri katerem je treba normalno vrednost določiti v skladu s členom 2(7)(a) osnovne uredbe. Zato je bila ta trditev zavrnjena. (76) Eno združenje uvoznikov je po dokončnem razkritju izjavilo, da po njegovem mnenju normalna vrednost v primerljivi državi ne more temeljiti na podatkih, ki jih je zagotovila ena družba. Vendar se ta trditev iz razlogov, navedenih v uvodni izjavi 75, zavrne. (77) Nazadnje sta ta uvoznika trdila, da izdelek primerljivega proizvajalca ni dovolj reprezentativen, ker naj bi po njunih domnevah služil izključno visokocenovnemu segmentu. Ker je bila zahteva primerljivega proizvajalca po zaupnosti odobrena, se ta trditev niti ne potrdi niti zavrne. Tudi če bi bila trditev pravilna, so bile, kot je pojasnjeno v uvodni izjavi 61 začasne uredbe, za upoštevanje vseh vrst ploščic, vključno s preprodajo blagovne znamke, vsekakor izvedene prilagoditve konstruirane normalne vrednosti, kadar je bilo to upravičeno. Za to trditev je bilo ugotovljeno, da ni upravičena, zato je bila zavrnjena.“

Vprašanja in navedbe

78. Predložitveno sodišče ugotavlja, da različne določbe osnovne uredbe ( 32 ) z uporabo množinske oblike kažejo, da je treba normalno vrednost – bistveni element pri določitvi dampinga – ugotoviti na podlagi podatkov več proizvajalcev. Če to velja za države s tržnim gospodarstvom, se mora uporabljati tudi za države brez tržnega gospodarstva, kot je potrjeno z dejstvom, da člen 2(7)(a) določa uporabo cen v primerljivi državi, ne pa cen primerljivega proizvajalca. Objektivnost in točnost je bistveno težje doseči, kadar gre za samo enega proizvajalca, zlasti pa je treba biti še posebej previden, kadar se tako kot v obravnavani zadevi namiguje, da zadevnega ameriškega proizvajalca nadzira proizvajalec Unije in zato ni ekonomsko neodvisen. Vsekakor so podatki od samo enega proizvajalca pogojeni z odločitvami družbe o politikah. Predložitveno sodišče ugotavlja tudi, da se Komisiji ni zdelo potrebno, da se v zvezi s tem opre na kakršno koli zunanje izvedensko mnenje.

79. Družba Fliesen-Zentrum se glede pomena določitve normalne vrednosti in potrebe po objektivnosti v zvezi s tem obširno sklicuje na točke od 81 do 87 sklepnih predlogov v zadevi GLS. ( 33 ) Njene trditve v splošnem odražajo premisleke, ki jih je izrazilo predložitveno sodišče, in poudarja, da bi neuporaba enakega merila (večje število izvoznikov ali proizvajalcev za primerjavo) v primeru tržnega in netržnega gospodarstva kršila načelo enakega obravnavanja.

80. Svet poudarja, da je Sodišče razsodilo, da dejstvo, da v državi obstaja samo en proizvajalec, ne nasprotuje temu, da se država uporabi kot primerljiva država. ( 34 ) Uporabo množinske oblike v osnovni uredbi je treba razumeti kot splošen in nedoločen pokazatelj, ne pa kot nujno zahtevo po podatkih večjega števila izvoznikov ali proizvajalcev; sicer se v nekaterih določbah izmenoma pojavljata edninska in množinska oblika. Poleg tega se ni treba opreti na več proizvajalcev, če so podatki od samo enega proizvajalca reprezentativni. Praksa institucij je, da se je vedno vzpostavil stik z vsemi proizvajalci v zadevni državi in so se uporabili podatki iz vseh prejetih odgovorov, ne glede na njihovo število in tudi v primeru samo enega odgovora. Zaščita zaupnih podatkov proizvajalca je nujna za zagotovitev sodelovanja. Nikakršnih dokazov ni, ki bi podprli trditev, da bi lahko na podatke ameriškega proizvajalca vplivala matična družba v Uniji, če taka družba obstaja, vsekakor pa je praksa Komisije, da se uporabijo zgolj podatki, ki se nanašajo na prodajo neodvisnim tretjim osebam.

81. Komisija priznava, da je mogoče normalno vrednost zanesljiveje računsko določiti iz podatkov več proizvajalcev v primerljivi državi. Vendar to ni vedno mogoče, instituciji Unije pa nimata na voljo sredstev, da bi zahtevali sodelovanje. Proizvajalci v tretji državi, na katero se preiskava ne nanaša, prav nič ne spodbuja k sodelovanju – v nasprotju z drugimi proizvajalci v državi, ki je predmet preiskave, ki so zelo zainteresirani za predložitev svojih podatkov, če se jih v skladu s členom 18(1) osnovne uredbe ne bo presojalo na podlagi dostopnih dejstev.

82. V obravnavani zadevi je uporabne podatke predložil le en ameriški proizvajalec. Sodišče šteje, da dejstvo, da v tretji državi obstaja samo en proizvajalec, ne nasprotuje temu, da se podatki tega proizvajalca uporabijo za računsko določitev normalne vrednosti; isto bi moralo veljati, če je proizvajalcev več, vendar sodeluje le eden. Pomembno je, ali so zadevne cene posledica konkurenčnih zakonitosti. Določbe, na katere se sklicuje predložitveno sodišče in v katerih je uporabljena množinska oblika, prikazujejo idealen položaj, ne pa nujno tega, kar je dejansko možno. Poleg tega se te določbe sklicujejo na možne alternativne metode, kar je razvidno iz uporabe besede „lahko“; člen 2(6)(b) določa uporabo podatkov „obravnavanega izvoznika“, to je v ednini.

83. Prav tako ne gre za neenakost obravnavanja; pri določitvi normalne vrednosti v preiskovani državi in v primerljivi tretji državi gre za popolnoma različna položaja, v katerih niso na voljo enake metode.

84. Nevarnost, da bi lahko na cene od samo enega proizvajalca neupravičeno vplival posamezni položaj tega proizvajalca, je minimalna, ne glede na to, ali zadevnega proizvajalca nadzira proizvajalec Unije, ( 35 ) ker se morajo uporabljene cene nanašati na veliko število transakcij na konkurenčnem tržišču, cene transakcij znotraj skupine pa morajo biti ustrezno prilagojene.

85. Končno, dejstvo, da Komisija ni uporabila zunanjih izvedenskih mnenj, ni pomembno; Komisija v takih preiskavah zaradi zaupnosti podatkov nikoli ne uporablja zunanjih strokovnjakov.

Presoja

86. Če bi bilo razsojeno, da je izbira ZDA kot primerljive države napačna v tolikšnem obsegu, da bi bilo treba izpodbijano uredbo na tej podlagi razglasiti za nično, ne bi bilo treba presojati tega vprašanja.

87. Če pa se bo Sodišče strinjalo z menoj, da to ni tako, je treba preučiti v bistvu tri vidike: prvič, ali je mogoče normalno ceno določiti na podlagi podatkov od samo enega proizvajalca; drugič, če je tako, ali to velja tudi v primeru, če je ta proizvajalec povezan s proizvajalcem Unije; in, tretjič, ali bi morala Komisija naročiti zunanje izvedensko mnenje.

88. Če najprej obravnavam tretji vidik, po mojem mnenju najenostavnejšega, menim, da ni zavezujočega razloga za sklepanje, da bi moralo biti naročeno zunanje izvedensko mnenje. Menim, da družba Fliesen-Zentrum in predložitveno sodišče pripisujeta pretiran pomen običajnemu podnaslovu, ki je vsebovan v obrazložitvenem memorandumu h kateremu koli predlogu Komisije za uredbo Sveta. Če ni posebnega razloga, da bi sklepali drugače (in v obravnavani zadevi niso bili podani oziroma niso očitni pokazatelji o kakršnem koli takem razlogu), bi se moralo šteti, da sta instituciji načeloma sposobni sami ustrezno presoditi podatke.

89. Vse stranke se strinjajo, da je vedno bolj zaželeno in zanesljiveje, da se določitev normalne vrednosti utemelji s podatki večjega izbora proizvajalcev. Vendar je sodišče v zadevi Rotexchemie razsodilo, da „zgolj dejstvo, da je v referenčni državi en sam proizvajalec, samo po sebi ne preprečuje, da bi bile cene tam posledica resnične konkurence, ker je lahko taka konkurenca, če ni nadzora cen, tudi posledica znatnega uvoza iz drugih držav“. ( 36 )

90. Položaj je znatno manj primerljiv s tistim iz zadeve Rotexchemie, v kateri je obstajal le en proizvajalec v primerljivi državi – v nasprotju s samo enim, ki je koristno sodeloval, medtem ko drugi niso, kot s tistim v zadevi Ferchimex, v kateri je Splošno sodišče navedlo: „[…] družba Potacan je bila edini kanadski proizvajalec, ki se je končno strinjal, da bo odgovoril na vprašalnik Komisije in sodeloval v postopku. Zlasti največji kanadski proizvajalec […] ni želel sodelovati in je predložil zgolj nekaj javnih podatkov, ki niso zadostovali za določitev normalne vrednosti. […] Tožeča stranka ne zanika, da se je Komisija kar najbolj potrudila za pridobitev informacij, ki se nanašajo na kanadski trg, iz drugih virov, kot od družbe Potacan. […] Zato je treba Kanado šteti za primerno referenčno državo in skleniti, da Komisija ni imela druge možnosti, kot uporabiti informacije, ki so izvirale od družbe Potacan“. ( 37 )

91. Zoper to zadnjo sodbo ni bilo pritožbe, kar sicer tega Sodišča ne zavezuje, in je zanjo mogoče šteti, da je vsaj nekoliko prepričljiva.

92. V obravnavani zadevi je treba preučiti, katere alternative sta imeli na voljo instituciji Unije. Sama sem že ugotovila, da je bilo malo realnih možnosti, da bi bilo mogoče najti očitno ustreznejšo primerljivo državo z večjim številom proizvajalcev, ki bi bili pripravljeni sodelovati v preiskavi. ( 38 ) Ali bi bilo mogoče izprašati več proizvajalcev v ZDA? Iz uvodne izjave 48 začasne uredbe je mogoče sklepati, da je bil vzpostavljen stik z več kot dvema ameriškima proizvajalcema, saj je navedeno, da „sta le dva proizvajalca zadevnega izdelka v ZDA odgovorila na vprašalnike“, v spisu pa nič ne kaže na to, da bi bilo število kontaktiranih proizvajalcev nezadostno. Če ni bilo mogoče najti ustreznejše primerljive države in če v tej državi ni bilo mogoče več proizvajalcev prepričati, naj odgovorijo na vprašalnike, sta bili edini možnosti, da se določitev normalne vrednosti opre na podatke, ki jih je posredoval edini ameriški proizvajalec, ki je ustrezno odgovoril, ali pa da se uporabi „katera koli druga razumna osnova“, v okviru katere bi se uporabila samo cena, ki se je dejansko plačevala ali se plačuje v Uniji. V zvezi z drugo od teh možnosti sem zgoraj izračunala, ( 39 ) da bi lahko vodila celo do višje stopnje dampinga.

93. Končno, kar zadeva drugi vidik, Sodišče nima na voljo dovolj podatkov. Instituciji nista hoteli razkriti, ali je zadevni ameriški proizvajalec gospodarsko povezan s proizvajalcem iz Unije (domnevno italijanskim), in čeprav se zdi, da se je namigovalo, da bi lahko družba Fliesen-Zentrum in/ali uvozniki, ki so sodelovali v preiskavi, identificirali tega proizvajalca, do identifikacije v dokumentih ali navedbah pred Sodiščem ni prišlo.

94. Komisija je predlagala, da bo Sodišču predložila nekatere informacije (čeprav ne izrecno teh konkretnih informacij), če bodo v odnosu do družbe Fliesen-Zentrum obravnavane zaupno. Vendar v Poslovniku ni določbe, ki bi Sodišču omogočala tako ravnanje. ( 40 ) Zaupno obravnavanje dokumentov je možno le v odnosu do intervenientov v primeru neposrednih tožb in pritožb (člena 131(2) in 190(1)). Komisija je na obravnavi navedla, da gre tu za ničnostno tožbo, skrito v predlogu za sprejetje predhodne odločbe, in da bi lahko Sodišče, ker ni izrecne določbe v njegovem Poslovniku, uporabilo ad hoc razlago svoje sodbe v zadevi Kadi II ( 41 ) ob hkratnem upoštevanju člena 339 PDEU (ki članom institucij in uradnikom Unije nalaga dolžnost varovanja skrivnosti) in člena 19(4) osnovne uredbe.

95. Vendar menim, da – ker (trenutno) v Poslovniku ni izrecne določbe, ki bi omogočala zaupno obravnavanje informacij v okviru postopka predhodnega odločanja – to ne bi bil pravilen pristop.

96. Če informacij ni mogoče pridobiti zaupno, je po mojem mnenju prvi korak domneva, da je bil ameriški proizvajalec resnično gospodarsko povezan s proizvajalcem Unije, in preučitev, ali lahko to dejstvo ovrže določitev normalne vrednosti. Če ni tako, ni potrebe po nadaljnjem preučevanju, ali je zahtevan dostop do zaupnih informacij.

97. Instituciji navajata, da sta kot vedno bili pozorni na to, da so bili uporabljeni samo podatki, ki se nanašajo na prodajo nepovezanim strankam. V zvezi s tem menim, da ni treba zahtevati razkritja informacij, ki bi jih instituciji v odnosu do družbe Fliesen-Zentrum želeli ohraniti zaupne. Glede na trditev slednje, da so uporabljeni podatki privedli do umetno visoke normalne cene, ni verjetno, da je bila upoštevana prodaja povezanim strankam. To bi namreč gotovo lahko znižalo izračun normalne vrednosti, saj bi bilo v normalnih okoliščinah bolj logično, da bi povezane stranke imele korist od ugodnih pogojev.

98. Drugo vprašanje je: ali je verjetno, da so stroški proizvodnje ameriške podružnice proizvajalca Unije ali cene, ki jih zaračuna, umetno napihnjeni v primerjavi s stroški ali cenami neodvisnega ameriškega proizvajalca? To se zdi dejansko malo verjetno, če je cilj uspešno gospodarsko poslovanje na konkurenčnem trgu (in, razen če obstajajo dokazi o nasprotnem, je to mogoče šteti za cilj ameriškega proizvajalca). Komisija je preverila podatke proizvajalca na kraju samem in zdi se, da je bilo to preverjanje temeljito, saj so bili podatki drugih proizvajalcev zavrženi kot nezanesljivi. ( 42 ) Glede na pomen, ki ga instituciji pripisujeta pridobitvi podatkov z zelo konkurenčnega trga, se zdi malo verjetno, da bi nekonkurenčne tržne strategije ob taki stopnji preverjanja ostale neopažene.

99. V obravnavani zadevi pred Sodiščem ni bil izpostavljen noben poseben razlog, da bi se lahko štelo, da bi ameriški proizvajalec, povezan s proizvajalcem Unije (ob predpostavki, da je taka povezava dokazana), na ameriškem trgu prodajal po višjih cenah kot proizvajalec brez take povezave.

100. V teh okoliščinah menim, da Sodišče ne bi moglo utemeljeno ugotoviti, da izpodbijana uredba ni veljavna, zato ker je bila normalna vrednost izračunana na podlagi podatkov od samo enega proizvajalca, ne glede na to, ali je ta kakor koli povezan s proizvajalcem Unije.

Obveznost obrazložitve in pravica do obrambe v zvezi z izračunom konstruirane normalne vrednosti

Začasna uredba

101. Kako je bila na podlagi podatkov ameriškega proizvajalca računsko določena normalna vrednost, je opisano v uvodnih izjavah od 56 do 58 in 61: „(56) Ugotovljeno je bilo, da je obseg domače prodaje ameriškega proizvajalca podobnega izdelka reprezentativen v primerjavi z obsegom zadevnega izdelka, ki ga v Unijo izvažajo sodelujoči proizvajalci izvozniki. (57) Ugotovljeno je bilo, da se je v obdobju preiskave prodaja nepovezanim strankam na domačem trgu izvajala v običajnem poteku trgovine za vse vrste podobnih izdelkov, ki jih proizvaja ameriški proizvajalec. Zaradi razlik v kakovosti med podobnim izdelkom, proizvedenim in prodanim v ZDA, in zadevnim izdelkom, ki se je izvažal iz Kitajske v Unijo, je bilo ugotovljeno, da je za nekatere vrste izdelkov primerneje računsko določiti normalno vrednost, da bi se lahko upoštevale tudi navedene razlike in bi se zagotovila poštena primerjava, kot je opisano v uvodni izjavi 61. (58) Normalna vrednost je bila računsko določena tako, da so se stroškom proizvodnje ameriškega proizvajalca dodali njegovi [PSU] stroški[ ( 43 ) ] ter dobiček. V skladu s členom 2(6) osnovne uredbe so bili zneski za PSU in dobiček določeni na podlagi dejanskih podatkov o proizvodnji in prodaji v običajnem poteku trgovine podobnega izdelka ameriškega proizvajalca. […] (61) Za zagotovitev poštene primerjave med normalno vrednostjo in izvozno ceno so se v obliki prilagoditev ustrezno upoštevale razlike, ki vplivajo na cene in primerljivost cen v skladu s členom 2(10) osnovne uredbe. Normalna vrednost je bila prilagojena zaradi razlik v lastnostih – v glavnem zaradi trženja blagovne znamke proizvajalca originalne opreme[ ( 44 ) ] in razlik v kakovosti nekaterih vrst, ki jih proizvajalec v primerljivi državi ne proizvaja – zaradi nižjih stroškov neporcelanastih ploščic. Pri stroških čezmorskega prevoza, zavarovanja, manipulativnih in drugih zadevnih stroških, stroških pakiranja, posojila ter bančnih stroških in provizijah so se po potrebi vnesle nadaljnje prilagoditve v vseh primerih, v katerih je bilo ugotovljeno, da so smiselne, točne in podprte s preverjenimi dokazi.“

Dokončna uredba

102. Na izračun konstruirane normalne vrednosti se je sklicevalo v uvodnih izjavah 73, 77, 86 in 87: „(73) Dva uvoznika sta trdila, da brez informacij o obsegu proizvodnje proizvajalca iz ZDA zainteresirane strani niso mogle preveriti, ali bi zaradi ekonomije obsega lahko obstajala znatna razlika med proizvodnimi stroški proizvajalca iz ZDA v primerjavi z vzorčenimi kitajskimi proizvajalci, ki so letno proizvedli več kot 10 milijonov m2 keramičnih ploščic. Ta uvoznika sta trdila tudi, da obsega proizvodnje primerljivega proizvajalca in kitajskih proizvajalcev glede na manjši obseg proizvodnje primerljivega proizvajalca ali v primerljivi državi nista primerljiva. Opozoriti je treba, da je obseg proizvodnje sodelujočega primerljivega proizvajalca zaupen in ga ni mogoče razkriti. Opozoriti je treba tudi, da je kitajska industrija zelo razdrobljena in da je večinoma sestavljena iz MSP. Zato je bilo za te argumente ugotovljeno, da so neutemeljeni. […] (77) Nazadnje sta ta uvoznika trdila, da izdelek primerljivega proizvajalca ni dovolj reprezentativen, ker naj bi po njunih domnevah služil izključno visokocenovnemu segmentu. Ker je bila zahteva primerljivega proizvajalca po zaupnosti odobrena, se ta trditev niti ne potrdi niti zavrne. Tudi če bi bila trditev pravilna, so bile, kot je pojasnjeno v uvodni izjavi 61 začasne uredbe, za upoštevanje vseh vrst ploščic, vključno s preprodajo blagovne znamke, vsekakor izvedene prilagoditve konstruirane normalne vrednosti, kadar je bilo to upravičeno. Za to trditev je bilo ugotovljeno, da ni upravičena, zato je bila zavrnjena. […] (86) En proizvajalec izvoznik je po dokončnem razkritju trdil, da je glede na to, da normalna vrednost temelji na podatkih enega proizvajalca iz primerljive države in da zato natančnih podatkov zaradi zaupnosti ni mogoče razkriti, pomembno zagotoviti, da se po potrebi izvedejo prilagoditve za zagotovitev primerljivosti izdelka za namene izračunov dampinga. V zvezi s tem so bile prilagoditve, kot je navedeno v uvodni izjavi 61 začasne uredbe, po potrebi izvedene za zagotovitev poštene primerjave med normalno vrednostjo in izvozno ceno. (87) Dva uvoznika sta po dokončnem razkritju trdila, da sodelujoči ameriški proizvajalec služi izključno visokocenovnemu sektorju keramičnih ploščic, medtem ko kitajski proizvajalci izvozniki služijo nizkocenovnemu segmentu. V zvezi z zagotavljanjem poštene primerjave med normalno vrednostjo in izvozno ceno sta ta uvoznika trdila, da jima potrebne prilagoditve v skladu s členom 2(10) osnovne uredbe niso bile razkrite. V zvezi s tem je treba opozoriti, da so v uvodni izjavi 61 začasne uredbe pojasnjene prilagoditve, ki so bile izvedene za zagotovitev poštene primerjave.“

Vprašanja in navedbe

103. Predložitveno sodišče ugotavlja, da so bile pri računski določitvi normalne vrednosti cen ameriškega proizvajalca izvedene prilagoditve za upoštevanje razlik, ki vplivajo na kakovost, tržnih značilnosti in razlike v stroških. V takih okoliščinah „se morajo institucije, kadar menijo, da je treba opraviti prilagoditev […], opirati na dokaze ali vsaj na indice, s katerimi se lahko ugotavlja obstoj dejavnika, zaradi katerega je opravljena prilagoditev, in njegov učinek na primerljivost cen“. ( 45 ) Razlog za prilagoditve mora biti dokazljiv, prilagoditve pa morajo zato biti preverljive, vendar iz informacij v začasni ali dokončni uredbi tu tega ni bilo mogoče preveriti, prav tako pa niso bile dane na voljo med preiskavo. Tudi če je treba zavarovati zaupnost podatkov ameriškega proizvajalca, je s členom 296 PDEU zahtevana obrazložitev katerega koli pravnega akta. Ker je določitev normalne vrednosti bistven korak pri dokazovanju obstoja dampinga, je obrazložitev protidampinškega ukrepa še posebej pomembna, pravica do obrambe iz členov 20 in 21(6) osnovne uredbe pa je izničena, če imajo zainteresirane stranke le približne informacije glede tega, kako je bila dejansko določena normalna vrednost, in tako ne morejo predložiti stališč, ki so oprta na dejstva.

104. Stališča družbe Fliesen-Zentrum so spet skoraj enaka premislekom predložitvenega sodišča, v njih pa je poudarjena nedoločnost in nezanesljivost podatkov, kot so prikazani v začasni in dokončni uredbi.

105. Svet poudarja potrebo po zaupnosti v odnosu do sodelujočih proizvajalcev v primerljivih tretjih državah. Razkritje kakršnih koli podrobnosti, za katere družba Fliesen-Zentrum trdi, da bi morale biti razkrite, bi bila očitna kršitev te zaupnosti. Poleg tega spadajo prilagoditve, ki se zahtevajo ob določitvi normalne vrednosti, v široko polje proste presoje institucij v zapletenih ekonomskih okoliščinah, niso pa bili predloženi razlogi, ki bi kazali, da sta zlorabili svojo diskrecijsko pravico. Končno, opravljene prilagoditve so vse koristile proizvajalcem, za katerih proizvode je veljala protidampinška dajatev; če ni škodljivih učinkov, je obveznost obrazložitve manj stroga ter je bila torej v tej zadevi spoštovana.

106. Komisija navaja, prvič, da obrazložitev v dokončni uredbi izpolnjuje zahteve iz sodne prakse in da, drugič, družba Fliesen-Zentrum ne uživa „pravice do obrambe“, sicer pa take pravice nikakor niso bile kršene.

107. V zvezi z obrazložitvijo navaja splošno zahtevo, kakor je bila izražena v zadevi Petrotub, ( 46 ) preden poudari, da je v zadevi Beus ( 47 ) Sodišče razsodilo, da se uvodne izjave uredbe, ki naj bi se splošno uporabljala, „lahko omeji[jo] po eni strani na navedbo splošnih okoliščin, ki so privedle do nje[nega] sprejetja, in po drugi strani splošnih ciljev, ki se z [njo] skušajo doseči. Zato ni mogoče zahtevati, da je v njih treba navesti različna dejstva, pogosto zelo številčna in zapletena, na podlagi katerih je bila uredba sprejeta, ali, a fortiori, da je v njih treba zagotoviti bolj ali manj celovito presojo teh dejstev“. V zadevi Petrotub ( 48 ) je Sodišče razsodilo, da zgolj z navedbo, da je bilo „ugotovljeno, da je ta prodaja, opravljena prek kompenzacije, običajen potek trgovanja“, Svet ni zagotovil zadostne obrazložitve; ni obrazložil, zakaj se je štelo, da na cene, zaračunane v zvezi s to prodajo, ni vplivalo razmerje med strankama; ni omogočil zadevnim osebam, da ugotovijo, ali so bile te cene primerno upoštevane pri izračunu normalne vrednosti in ali lahko obstaja pomanjkljivost, ki vpliva na zakonitost izpodbijane uredbe; prav tako je onemogočil Sodišču opravljanje nadzora in odločitev, ali je morda prišlo do očitne napake pri presoji. Vendar Komisija navaja, da mora obveznost obrazložitve upoštevati tudi obveznost spoštovanja zaupnosti poslovnih skrivnosti iz člena 339 PDEU in člena 19 osnovne uredbe. Zlasti v členu 19(4) te uredbe se razlikuje med razkritjem splošnih informacij, ki ni prepovedano, in razkritjem konkretnih dokazov, ki je močno omejeno. Končno, obrazložitev je treba presojati v njenem kontekstu, ki v obravnavani zadevi vključuje celotno vsebino nezaupnega dela spisa, ki je bila razkrita strankam.

108. Komisija navaja, da so bile vse zgornje zahteve v obravnavani zadevi izpolnjene, zlasti z uvodnimi izjavami od 56 do 58 in 61 začasne uredbe, na katere se sklicuje dokončna uredba. Zgolj dejstvo, da niso podani konkretni ali približni podatki, ne pomeni, da ni izpolnjena obveznost obrazložitve; informacije so zadostne, da lahko Sodišče zahteva vpogled v zaupne podatke, ki so potrebni, da se preveri obrazložitev. Prav tako ni vprašanje, ali je ameriški proizvajalec povezan s proizvajalcem Unije na kakršen koli način, upoštevno za veljavnost dokončne uredbe, ker so se uporabljeni podatki nanašali na cene prodaje nepovezanim strankam. Podatki so bili preverjeni v evidencah ameriškega proizvajalca in ustrezno prilagojeni.

109. V zvezi s pravico do obrambe Komisija najprej poudarja, da družba Fliesen-Zentrum ni sodelovala v postopku, ki je vodil do sprejetja dokončne uredbe. Zato v zvezi s tem ne more uživati pravice do obrambe. Prav tako take pravice ne more izvajati iz svojih trditev, da je „povezana“ z družbo Cera‑Net Sàrl, luksemburško družbo, ki je sodelovala v postopku, razen če bi (morda) lahko dokazala, da dejansko nadzira to družbo. Vsekakor družba Cera‑Net ni uživala take pravice, ker je protidampinški postopek usmerjen le proti proizvajalcem ali izvoznikom iz tretjih držav in, odvisno od okoliščin, njihovim povezanim uvoznikom, ne pa proti neodvisnim uvoznikom, kakršen je družba Cera‑Net.

110. Podredno, Komisija trdi, da nikakor ni bila kršena pravica do obrambe družbe Cera‑Net. V zadevi Timex ( 49 ) je Sodišče ugotovilo, da mora biti zadevnim trgovcem oziroma proizvajalcem omogočeno pregledati informacije, ki jih je med preiskavo zbrala Komisija, tako da bi lahko učinkovito predstavili svoja stališča, čeprav mora biti ta pravica po potrebi usklajena z načelom zaupnosti; Komisija si mora kar najbolj prizadevati, kolikor je to skladno z obveznostjo, da se ne razkrijejo poslovne skrivnosti, da tožeči stranki zagotovi informacije, ki so upoštevne za varstvo njenih interesov, pri čemer mora – po potrebi po uradni dolžnosti – izbrati ustrezen način za zagotovitev takih informacij. V obravnavani zadevi so bile družbi Cera‑Net zagotovljene nekatere zahtevane informacije, pooblaščenec za zaslišanje pa je preveril, da so bile uporabljene cene prilagojene, če je bilo potrebno. Dejansko razkritje bi pomenilo kršitev zaupnosti, katere ohranitev je nujna za zagotovitev sodelovanja proizvajalcev iz tretje države.

Presoja

111. Ta vidik zadeve tako kot prejšnji poraja vprašanje zaupnosti informacij. Vendar je treba to vprašanje tu najprej presoditi ob upoštevanju procesnega položaja družbe Fliesen-Zentrum v odnosu do protidampinške preiskave.

112. Ni dvoma, da družba Fliesen-Zentrum, ki ni povezana z nobenim od kitajskih izvoznikov in ni sodelovala v postopku preiskave, ne more zahtevati posamične pravice do obrambe in da je Komisija predstavila tehtne razloge za sklepanje, da ne more izvajati take pravice od strank, ki so sodelovale v postopku.

113. Zato se v okviru postopka v glavni stvari in tega postopka predhodnega odločanja pojavlja vprašanje, ali je bila obrazložitev zadostna za predpis splošne veljave. Povedano drugače, ali je za osebe, ki jih to zadeva (razen tiste, ki jih zadeva neposredno in posamično), to dovolj, da lahko razumejo razlogovanje institucij, za Sodišče pa, da lahko opravi nadzor? Ali je bilo v ta namen treba določiti podrobnosti prilagoditev, opravljenih zaradi upoštevanja razlik, ki vplivajo na kakovost, tržne značilnosti in razlike v stroških?

114. Vse informacije, ki so na voljo Sodišču ali strankam, za katere na splošno veljajo protidampinške dajatve, so vsebovane v uvodni izjavi 61 začasne uredbe, na katero se sklicujejo uvodne izjave 77, 86 in 87 dokončne uredbe ter ki se glasi: „Normalna vrednost je bila prilagojena zaradi razlik v lastnostih – v glavnem zaradi trženja blagovne znamke proizvajalca originalne opreme in razlik v kakovosti nekaterih vrst, ki jih proizvajalec v primerljivi državi ne proizvaja – zaradi nižjih stroškov neporcelanastih ploščic. Pri stroških čezmorskega prevoza, zavarovanja, manipulativnih in drugih zadevnih stroških, stroških pakiranja, posojila ter bančnih stroških in provizijah so se po potrebi vnesle nadaljnje prilagoditve v vseh primerih, v katerih je bilo ugotovljeno, da so smiselne, točne in podprte s preverjenimi dokazi.“

115. Taka navedba bi po mojem mnenju morala načeloma pomeniti zadostno pojasnilo za predpis splošne veljave. V njej je navedena vrsta opravljene prilagoditve in vsaj posredno smer, v kateri so bili prilagojeni podatki – namreč navzdol.

116. Seveda stranka, ki jo predpis le posredno zadeva (kakršen je uvoznik v položaju družbe Fliesen-Zentrum), ali Sodišče brez dejanskih podatkov ne more preveriti natančnih izračunov. V odnosu do družbe Fliesen-Zentrum (in širše trgovine s keramičnimi ploščicami) je razumno, če se šteje, da bi morali ti podatki ostati zaupni.

117. Če bi obstajali konkretni dokazi, da prilagoditve niso bile opravljene pravilno, lahko Sodišče razmisli o tem, ali bo zahtevalo predložitev podatkov in ali jih bo preučilo. Glede na trenutno veljavni Poslovnik bi v tem pogledu svetovala previdnost.

118. Vendar takih konkretnih dokazov ni, zato se ob njihovem neobstoju ter glede na položaj družbe Fliesen-Zentrum v odnosu do protidampinškega postopka kot celote ne zdi, da obstajajo razlogi, da Sodišče zahteva nadaljnje podrobnosti o prilagoditvah. Če se mora družba Fliesen-Zentrum tako kot katera koli druga posredno prizadeta stranka načeloma zadovoljiti z obrazložitvijo, ki izpolnjuje zahteve za akt s splošno veljavo, ji dejstvo, da je vložila tožbo pred nacionalnim sodiščem, iz katere izhaja predlog za sprejetje prehodne odločbe Sodišču, ne more dati pravice, da zahteva, naj Sodišče v teh okoliščinah preuči informacije, ki bi morebiti bile na voljo Splošnemu sodišču v drugačnih okoliščinah neposredne tožbe, ki bi jo vložila upravičena stranka, ki jo protidampinški ukrep neposredno zadeva.

119. Zato menim, da sicer lahko obstaja nekaj negotovosti glede natančnosti izračuna normalne vrednosti iz podatkov zadevnega ameriškega proizvajalca, ki bi lahko bili upoštevni v okviru neposredne tožbe, ki bi jo pred Splošnim sodiščem vložila upravičena stranka, vendar pa te negotovosti niso take, da bi Sodišče na podlagi teh v konkretnem postopkovnem okviru, v katerem je bilo vprašanje postavljeno, upravičeno ugotovilo, da izpodbijana uredba ni veljavna.

Vzorčenje

Protidampinški uredbi

Začasna uredba

120. Vzorčenje kitajskih proizvajalcev in proizvajalcev Unije v skladu s členom 17 osnovne uredbe je bilo pojasnjeno v uvodnih izjavah od 4 do 13. V uvodni izjavi 4 je bilo navedeno, da so bili vsi znani proizvajalci izvozniki na Kitajskem, uvozniki in proizvajalci Unije pozvani, naj se javijo Komisiji in predložijo osnovne informacije o svojih dejavnostih, povezanih z zadevnim izdelkom v obdobju preiskave. V uvodnih izjavah je bilo dalje navedeno: „2.1 Vzorčenje kitajskih proizvajalcev izvoznikov (5) Na vzorčenje je prispelo sto pet veljavnih odgovorov proizvajalcev izvoznikov iz Kitajske, ki pokrivajo 47 % uvoza v obdobju preiskave […] (6) Komisija je v skladu s členom 17(1) osnovne uredbe izbrala vzorec proizvajalcev izvoznikov na podlagi največjega reprezentativnega obsega izvoza zadevnega izdelka v Unijo, ki ga je bilo mogoče ustrezno preiskati v razpoložljivem času. Izbrani vzorec je sestavljen iz treh skupin skupno 10 posameznih proizvajalcev, ki ustrezajo 14,4 % celotnega obsega izvoza iz Kitajske v Unijo in 31,3 % celotnega obsega sodelujočih izvoznikov v obdobju preiskave. V skladu s členom 17(2) osnovne uredbe je bilo z zadevnimi stranmi in kitajskimi organi opravljeno posvetovanje o izbiri vzorca. V zvezi s predlaganim vzorcem so bile prejete številne pripombe. Pripombe, ki so se zdele primerne, so bile upoštevane pri izbiri končnega vzorca. 2.2 Vzorčenje proizvajalcev Unije (7) [CET] je v dopisu, ki ga je poslala Komisiji, potrdila, da se vse družbe, ki so se pritožile, strinjajo z vključitvijo v vzorec. Tako je Komisija vključno z drugimi družbami, ki so se javile, dobila informacije od 73 proizvajalcev Unije. (8) Pri vzorčenju je bila upoštevana velika razdrobljenost sektorja keramičnih ploščic. Da bi zagotovili, da ne bi v analizi škode prevladovali rezultati velikih družb, ampak bi se primerno upošteval položaj malih družb s skupno največjim deležem proizvodnje Unije, je bilo sklenjeno, da morajo biti v vzorcu zastopani vsi segmenti, to je male, srednje in velike družbe. (9) Glede na obseg letne proizvodnje se ločijo trije segmenti: — segment 1: velike družbe – proizvodnja presega 10 milijonov m2, — segment 2: srednje družbe – proizvodnja od 5 do 10 milijonov m2, — segment 3: male družbe – proizvodnja do 5 milijonov m2. (10) V analizi mikroekonomskih kazalnikov so se rezultati vzorčenih družb v posebnem segmentu tehtali v skladu z deležem navedenega segmenta v celotni proizvodnji Unije (z uporabo specifične teže vsakega segmenta v celotnem sektorju keramičnih ploščic). V skladu z informacijami, zbranimi med preiskavo, proizvajalci iz segmentov 1 in 2 pomenijo vsak po približno četrtino celotne proizvodnje Unije, proizvajalci iz segmenta 3 pa približno polovico celotne proizvodnje Unije. Več kot 350 družb spada v segment malih družb. Več kot 40 družb spada v segment srednjih družb, več kot 20 pa v segment velikih družb. (11) Vzorčenih je bilo deset družb, in sicer največjih v vsakem od treh segmentov ob upoštevanju prodaje, proizvodnje in geografske lokacije. Ena vzorčena družba spada v segment velikih družb, štiri v segment srednjih družb, pet pa v segment malih družb. Izbrane družbe imajo sedež v šestih državah članicah (v Italiji, Španiji, na Poljskem, Portugalskem, v Nemčiji in Franciji), ki skupaj predstavljajo več kot 90 % celotne proizvodnje Unije. Ta vzorec je predstavljal 24 % celotne proizvodnje sodelujočih proizvajalcev in 7 % celotne proizvodnje Unije. (12) Med preiskavo se je ena vzorčena družba iz Poljske odločila za prekinitev sodelovanja v preiskavi. Komisija ni mogla za sodelovanje pridobiti nobenega drugega proizvajalca s sedežem na Poljskem. (13) Ne glede na umik poljskega proizvajalca je ostala reprezentativnost vzorca velika glede na vsa merila iz uvodnih izjav 8 in 10. Zato je bilo odločeno, da se lahko postopek nadaljuje z vzorcem devetih proizvajalcev iz petih držav članic.“

Dokončna uredba

121. Vzorčenje je bilo obravnavano v uvodnih izjavah od 9 do 33. V uvodnih izjavah od 9 do 12 je bil zavrnjen ugovor glede dveh proizvajalcev izvoznikov iz Kitajske, kar pa ni upoštevno v tej zadevi. V uvodni izjavi 13 je bilo navedeno: „Ker ni bilo drugih pripomb, se uvodni izjavi 5 in 6 začasne uredbe potrdita.“

122. V zvezi z vprašanji, upoštevnimi za to zadevo, je bilo v uvodnih izjavah od 16 do 33 navedeno: „(16) Ena od zainteresiranih strani je trdila, da vzorec zaradi razdelitve industrije Unije v različne segmente in zaradi njegove geografske pokritosti ni statistično veljaven. V zvezi s tem je treba opozoriti, da je industrija keramičnih ploščic Unije zelo razdrobljena, saj vključuje več kot 500 proizvajalcev. Ugotovljeno je bilo tudi, da je bila industrija zastopana v vseh treh segmentih industrije, tj. v velikih, srednjih in malih družbah. Da bi se zagotovilo, da v analizi škode ne bi prevladovali rezultati velikih družb, ampak bi se primerno upošteval položaj malih družb s skupno največjim deležem proizvodnje Unije, je veljalo, da morajo biti v vzorcu zastopani vsi segmenti (male, srednje in velike družbe). V vsakem segmentu so bile izbrane največje družbe, če je bilo mogoče zagotoviti geografsko reprezentativnost. (17) Ena zainteresirana stran je trdila tudi, da Komisija ni uspela dokazati, da je vzorec ostal reprezentativen po umiku poljskega proizvajalca, in da vzorec vsekakor ni zadostno reprezentativen v smislu obsega prodaje na trgu Unije. (18) Res je, da se je en poljski proizvajalec odločil prekiniti sodelovanje, zato ga je bilo treba izključiti iz vzorca. Vendar ni potrebno, da vzorec odraža natančno geografsko porazdelitev in težo držav članic proizvajalk, da bi bil reprezentativen. Glede na to, da je geografska porazdelitev le eden od dejavnikov, ki jih je treba upoštevati za zagotovitev reprezentativnosti, tak pristop z upravnega vidika ne bi bil izvedljiv. Nasprotno, zadostuje, če vzorec v veliki meri odraža deleže glavnih udeleženih držav proizvajalk. Na podlagi ocene tega merila je bilo ugotovljeno, da umik poljske družbe ni vplival na splošno reprezentativnost vzorca. Na podlagi tega je potrjeno, da je bil vzorec proizvajalcev Unije dovolj reprezentativen v smislu člena 17 osnovne uredbe. (19) Kar zadeva trditev v zvezi s splošno reprezentativnostjo vzorca, je treba opozoriti, da je glede na dejstvo, da je industrija Unije zelo razdrobljena, neizogibno, da družbe v vzorcu predstavljajo sorazmerno majhen delež celotne proizvodnje Unije. Vsekakor pa člen 17 osnovne uredbe določa, da se lahko preiskave omejijo na vzorce, ki so statistično utemeljen[i] ali predstavljajo največji reprezentativni obseg proizvodnje, prodaje ali izvoza, ki ga je mogoče dovolj dobro preiskati, vendar ne navaja posebne količinske mejne vrednosti, kar zadeva stopnjo takšnega reprezentativnega obsega. Na podlagi navedenega je potrjeno, da je bil izbrani vzorec reprezentativen v smislu člena 17 osnovne uredbe. (20) Ena zainteresirana stran je trdila, da Komisija v vzorec ni vključila proizvajalcev Unije, ki ponujajo nizke prodajne cene in poslujejo v državah, kot sta Poljska in Češka, in da zato izbrani vzorec ni reprezentativen v smislu povprečnih prodajnih cen proizvajalcev Unije. (21) Komisija je v odgovor na navedeno trditev ugotovila, da so bile povprečne prodajne cene vzorca industrije Unije enako visoke kot povprečne cene iz javno dostopnih statističnih podatkov. Kot je pojasnjeno v uvodni izjavi 125, je preiskava vsekakor pokazala, da se tudi ob upoštevanju javno dostopnih cen za navedene države dokončne ugotovitve ne bi bistveno spremenile. (22) Številne strani so predložile pripombe v zvezi z metodologijo, uporabljeno za izbiro vzorca industrije Unije, v primerjavi z izbiro vzorca kitajskih izvoznikov, ki je temeljila izključno na obsegu izvoza. (23) Kar zadeva različne metodologije za izbiro vzorca proizvajalcev Unije na eni in vzorca kitajskih proizvajalcev izvoznikov na drugi strani, je treba opozoriti, da so bile metodologije uporabljene v skladu s cilji vzorčenja. Komisija je morala v zvezi z industrijo Unije oceniti položaj celotne industrije in zato so bila izbrana merila, ki bi zagotovila največjo reprezentativnost celotnega sektorja. Kar zadeva kitajske izvoznike, je veljalo, da je ustrezno izbrati vzorec na podlagi največjega obsega izvoza zadevnega izdelka, zato so bili vzorčeni največji izvozniki. Opozoriti je treba tudi, da člen 17 osnovne uredbe ne zahteva, da sta oba vzorca izbrana na podlagi enakih meril. Poleg tega so v tem primeru sodelujoče kitajske strani in kitajski organi pred dokončanjem vzorca kitajskih proizvajalcev izvoznikov imeli možnost predložitve pripomb v zvezi s predlaganim vzorcem. Pripombe so bile prejete v zvezi s sestavo vzorca, ne pa v zvezi z njegovo reprezentativnostjo. (24) Eno od združenj uvoznikov je po dokončnem razkritju trdilo, da člen 17 osnovne uredbe pomeni, da je treba vzorec proizvajalcev Unije in proizvajalcev izvoznikov izbrati na podlagi enakih meril. Več kitajskih strani je po dokončnem razkritju še naprej trdilo, da je pri izbiri ustreznih vzorcev prišlo do različne obravnave kitajskih proizvajalcev izvoznikov in proizvajalcev Unije. (25) V odgovor na trditev po dokončnem razkritju, da bi bilo treba pri izbiri vzorcev proizvajalcev Unije in proizvajalcev izvoznikov uporabljati enaka merila, se iz razlogov, navedenih v uvodni izjavi 23, šteje, da se ti vzorci lahko izberejo na podlagi različnih meril. V teh okoliščinah se ta trditev zavrne. (26) V zvezi z dejstvom, da glede reprezentativnosti vzorca, kot je navedeno v uvodni izjavi 23, niso bile prejete nobene pripombe, so te strani trdile, da kitajske strani v času izbire vzorcev niso bile obveščene, da se za izbiro vzorcev uporabljajo različna izbirna merila, in da zato v zvezi s tem niso mogle predložiti pripomb. […] (28) Ena zainteresirana stran je po dokončnem razkritju trdila, da je Komisija s tem, ko je pri izbiri vzorca upoštevala različne segmente, kršila člen 4(1) osnovne uredbe, ki določa, da je treba analizo izvesti v povezavi z industrijo Unije kot celoto in ne v povezavi z nekaterimi skupinami ali vrstami družb. (29) Trditev, da razdelitev vzorca v tri segmente krši člen 4(1) osnovne uredbe, ni utemeljena. Kot izhaja iz uvodne izjave 23, je izbrani vzorec predstavljal celotno industrijo Unije in ne le posebne skupine družb, kot je trdila zadevna stran. Poleg tega člen 17(1) osnovne uredbe izrecno dopušča izbiro vzorca za določitev škode. Ta trditev je bila zato neutemeljena in kot taka zavrnjena. (30) Ista zainteresirana stran je po dokončnem razkritju izpodbijala dejstvo, da je bila pri izbiri vzorca upoštevana geografska porazdelitev, pri čemer je trdila, da je Unija enoten trg in da člen 17(1) osnovne uredbe dopušča izbiro vzorca le na podlagi največjega reprezentativnega obsega. (31) Kar zadeva trditev o uporabi merila geografske porazdelitve, je treba opozoriti, da gre za razdrobljeno industrijo in da se za oceno reprezentativnosti izbranih družb uporablja geografska porazdelitev proizvajalcev med državami članicami, da bi se odražale različne razmere, ki se lahko pojavijo v Uniji. Vzorec zajema države članice, ki predstavljajo približno 90 % proizvodnje Unije; po umiku poljske družbe je ta stopnja ostala visoka pri približno 80 %. Tako je metodologija, ki jo je uporabila Komisija, zagotovila, da je bil vzorec reprezentativen za proizvodnjo Unije kot celoto in je bil v skladu s členom 17(1) osnovne uredbe. Zato je bila trditev zavrnjena. (32) Ena zainteresirana stran je po dokončnem razkritju trdila, da so bile v vzorec proizvajalcev Unije vključene le srednje in male družbe, ki so domnevno imele višje stroške in cene kot velike kitajske družbe. (33) Ta argument ni bil podprt z dokazi. Opozoriti je treba, da je vzorec vključeval družbe iz vseh segmentov. Poleg tega lahko na stroške poleg velikosti družbe vplivajo tudi drugi dejavniki, kot so stroški surovin, amortizacija ali izkoriščenost zmogljivosti.“

123. V zvezi s tem vprašanjem sta pomembni tudi uvodni izjavi 125 in 126: „(125) Kot je že navedeno v uvodni izjavi 20, je ena zainteresirana stran izpodbijala ugotovitve v zvezi s prodajnimi cenami industrije Unije iz uvodnih izjav 96 do 99 začasne uredbe, pri čemer je trdila, da Komisija v svojo določitev cene Unije na enoto ni vključila proizvajalcev s Poljske in Češke ter da ugotovitve niso v skladu z dejanskimi javnimi podatki. (126) Kar zadeva to trditev, je bila izvedena simulacija, ki je vključevala prodajne cene, registrirane na Poljskem, ki pomeni približno 10 % celotne proizvodnje Unije. Za Češko, katere proizvodnja znaša manj kot 3 % celotne proizvodnje Unije, simulacija ni bila izvedena. Simulacija je pokazala, da se tudi ob upoštevanju poljskih cen dokončne ugotovitve ne spremenijo bistveno. Nazadnje, Komisija je v skladu s svojo metodologijo izračunala prodajne cene industrije Unije po opravljeni ustrezni prilagoditvi za določitev cen, zaračunanih prvi neodvisni stranki, da bi zagotovila primerljivost s kitajskimi prodajnimi cenami.“

Vprašanja in navedbe

124. Predložitveno sodišče ugotavlja, da je Komisija za določitev stopnje nelojalnega nižanja prodajnih cen uporabila vzorčenje, kot je dovoljeno s členom 17(1) osnovne uredbe, „ko gre za veliko število pritožnikov, izvoznikov ali uvoznikov, vrst izdelkov ali transakcij“. Uporabiti je mogoče dve vrsti vzorčenja: „smiselno število strank, izdelkov ali transakcij, tako da [se] uporabi vzorce, ki so statistično utemeljeni na osnovi informacij, ki so dostopne ob času izbora“ ali „največji reprezentativni obseg proizvodnje, prodaje ali izvoza, ki ga je mogoče dovolj dobro preiskati v času, ki je na razpolago“. Jasno je, da je bila ta prva vrsta vzorčenja uporabljena za določitev cen proizvajalcev Unije, druga pa za določitev cen kitajskih proizvajalcev. Predložitveno sodišče sprašuje, ali je tak pristop veljaven, ker je v bistvu vodil do vzorčenja iz velikega števila manjših proizvajalcev Unije (ki pomenijo le 7 % proizvodnje Unije) in majhnega števila večjih kitajskih proizvajalcev (14,4 % kitajske proizvodnje), čeprav sta trga močno razdrobljena in sestavljena večinoma iz MSP. Vzorca tako morda nista primerljiva, kar bi lahko vzbudilo dvom o objektivnosti določitve. Poleg tega so bili vsi vzorčeni proizvajalci Unije iz zahodnih držav članic z višjim cenami, nobeden pa iz držav članic z nižjimi cenami. Zato ni jasno, da so bile ugotovljene stopnje nelojalnega nižanja prodajnih cen (glede na uvodno izjavo 113 dokončne uredbe med 43,2 % in 55,7 %) določene točno in objektivno.

125. Družba Fliesen-Zentrum ponovno navaja večinoma iste, čeprav podrobnejše premisleke, in vztraja, da bi morala biti vzorca primerljivo določena. Poleg tega bi morala reprezentativnost vzorca Unije zajemati vsaj 25 % proizvajalcev Unije, kar je v skladu z minimalno zahtevo za začetek preiskave. ( 50 ) Ker Komisija ni primerjala enakega z enakim, je kršila načelo enakega obravnavanja, zahtevo po objektivnosti iz člena 3(2) osnovne uredbe in pravilo o nižji dajatvi iz člena 9(4) iste uredbe. Poleg tega uporaba vzorcev, ki pomenijo le 7 % oziroma 14,4 % zadevnih trgov, ne izpolnjuje zahtevane stopnje reprezentativnosti.

126. Svet navaja, prvič, da je bila škoda industriji Unije ocenjena na podlagi makroekonomskih in mikroekonomskih podatkov celotne industrije in vzorčenih proizvajalcev Unije; nanjo ni mogla vplivati sestava kitajskega vzorca. Drugič, v vzorcu Unije je bila upoštevana fragmentarnost industrije. Poljski ali češki proizvajalci niso bili vključeni, ker je poljski proizvajalec prekinil sodelovanje, češka proizvodnja pa znaša manj kot 3 % proizvodnje Unije; vendar je Komisija opravila simulacijo z vključitvijo poljskih cen in ugotovila, da vpliv ni pomemben. Tretjič, družba Fliesen-Zentrum med postopkom ni predložila stališč o sestavi kitajskega vzorca, zato tega ne sme storiti v postopku predhodnega odločanja. Vsekakor pa je uporaba različne metode za kitajski vzorec v diskreciji institucij, v tem primeru pa je bila z njo zagotovljena največja reprezentativnost za vsako skupino. Končno, uvedene protidampinške dajatve so bile v vsakem primeru nižje od ugotovljenih stopenj dampinga.

127. Komisija navaja, da je napačno šteti, da je namen dveh vzorcev zgolj ugotovitev stopnje nelojalnega nižanja prodajnih cen. Vzorec Unije služi tudi za pridobitev večjega števila mikroekonomskih podatkov, ki bi morali zajemati vse kategorije proizvajalcev Unije, da bi se lahko ugotovile razlike glede na geografsko lokacijo ali velikost, medtem ko je vzorec izvoznikov namenjen temu, da zagotovi kar največji možni delež uvoza Unije, da se zagotovi, da so cene kar najbližje dejanskemu povprečju. Uporaba dveh metod je zato popolnoma upravičena, ne krši načela enakega obravnavanja in ne povzroča pomislekov o objektivnosti analize. Kar zadeva to, da v vzorcu Unije ni bilo vzhodnoevropskih proizvajalcev, instituciji nimata sredstev, da bi zahtevali sodelovanje, največji poljski proizvajalci pa niso sodelovali. Vsekakor pomeni zahodna Evropa 80 % proizvodnje Unije, javno dostopni podatki s Poljske in iz Češke republike pa so pokazali, da bi vključitev ne bila pomembna.

128. V zvezi z možnostjo, da bi lahko bila uvedena nižja dajatev, če bi bila stopnja nelojalnega nižanja prodajnih cen ugotovljena na drugačni podlagi, Komisija navaja, da je bila izpodbijana uredba sestavljena v angleščini in da je bil izraz „underselling margin“ (razlika med dampinškimi cenami in ciljnimi cenami za industrijo Unije – v nemščini „Zielunterbietungsspanne“ in v francoščini „marge de sous-cotation des prix indicatifs“, kar ustreza „stopnji škode“) napačno preveden ( 51 ) v nemščino (in francoščino), kot da bi šlo za „undercutting margin“ (razliko med dampinškimi cenami in dejanskimi cenami industrije Unije, že znižanimi zaradi učinkov dampinga – v nemščini „Preisunterbietungsspanne“ in v francoščini „marge de sous-cotation des prix“).

Presoja

129. Glavno vprašanje v tej zadevi je, ali je bila primerjava, ki sta jo opravili instituciji, ko sta ugotovili, da je prišlo do „znatnega nelojalnega nižanja cen zaradi dampinškega uvoza, če to ceno primerjamo s ceno podobnega izdelka industrije [Unije]“ (člen 3(3) osnovne uredbe), omajana, ker je bila za oceno kitajskih cen uporabljena ena od dveh metod vzorčenja, dovoljena s členom 17(1) osnovne uredbe, za oceno cen Unije pa druga. Postranski vprašanji sta, ali je bilo nujno v vzorec Unije vključiti enega ali več proizvajalcev iz vzhodnoevropskih držav članic z domnevno nižjimi cenami in ali je bil vzorec Unije dovolj reprezentativen. Če je kateri od teh dejavnikov pripeljal do precenjenja stopnje nelojalnega nižanja prodajnih cen, se nato pojavi vprašanje, ali bi to dejstvo moralo voditi do uporabe pravila o nižji dajatvi iz člena 9(4) osnovne uredbe.

130. Če najprej obravnavam postranska vprašanja, se po mojem mnenju razlogi za nevključenost poljskih in čeških proizvajalcev razumni in koherentni v začasni in dokončni uredbi ter v stališčih institucij. Menim, da spada odločitev glede izbire proizvajalcev v široko diskrecijsko pravico institucij, kadar presojata zapletene ekonomske okoliščine, tako da ju ni mogoče kriviti za umik poljskega proizvajalca iz sodelovanja med preiskavo ali zaradi nesodelovanja drugih proizvajalcev. Poleg tega so bila opravljena preverjanja za ugotovitev, da nevključenost podatkov vzhodnoevropskih (zlasti poljskih) proizvajalcev ni znatno vplivala na rezultate.

131. Menim, da trditev družbe Fliesen-Zentrum v zvezi z reprezentativnostjo, da mora biti v vzorcu Unije vsebovanih vsaj 25 % proizvodnje Unije, ni utemeljena. Člen 5(4) osnovne uredbe se ne nanaša na reprezentativnost vzorcev, nobena od zadev, ki jih navaja, pa ne podpira njene trditve.

132. Če se zdaj lotim glavnega vprašanja, najprej ugotavljam, da člen 17(1) osnovne uredbe ne vsebuje izrecne zahteve, da morajo biti različni vzorci oblikovani na popolnoma primerljivi osnovi. Prav tako menim, da ga ni mogoče razumeti tako, da vsebuje tovrstno implicitno zahtevo, s tem ko zajema „primer[e], ko gre za veliko število pritožnikov, izvoznikov ali uvoznikov, vrst izdelkov ali transakcij“ in omejitev na „smiselno število strank, izdelkov ali transakcij“. Vsebovane kategorije ne morejo biti vedno primerljive, tako da pogosto ne bo možnosti za primerljivost metod vzorčenja.

133. Poleg tega je iz člena 17(2) osnovne uredbe razvidno, da končni izbor strank, vrst izdelkov ali transakcij opravi Komisija. Menim, da sta instituciji zadostno obrazložili svoje ravnanje. V zvezi s cenami kitajskega izvoza je bilo ključno, da se pridobi najboljši možni približek točne povprečne cene, zato je bilo logično, da so se v ta namen izbrali izvozniki, ki so ustrezali največjemu obsegu prodaje. Vzorčenje industrije Unije pa je moralo biti primerno za več namenov, zato ga ni bilo mogoče omejiti na največje proizvajalce.

134. Ob tem je res, da mora določanje škode vključevati „objektivno preverjanje“ obsega dampinškega uvoza, njegovega učinka na cene na trgu Unije in njegovega vpliva na industrijo Unije (člen 3(2) osnovne uredbe) ter da morajo biti vzorci „statistično utemeljeni“ (člen 17(1)).

135. V zvezi s tem je gotovo vsaj verjetno, da bi metoda, uporabljena za Kitajsko (največji obseg in zato največji proizvajalci), lahko povzročila nižje cene, kot če bi bilo v vzorec vključeno večje število manjših proizvajalcev; večji proizvajalci lahko imajo koristi od ekonomije obsega in lahko tako prodajajo po nižjih cenah. Nasprotno in iz istega razloga bi lahko metoda, uporabljena za Unijo, vodila do višje cene. V tem primeru bi lahko bila ugotovljena stopnja nelojalnega nižanja prodajnih cen večja, kot če bi bila oba vzorca izbrana po isti metodi. (Isto bi veljalo za nelojalno nižanje ciljnih cen, ki temelji na podatkih iz istih virov, tako da se v tem smislu navedbe Komisije o terminologiji in prevodu ne zdijo poseb