SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

PAOLA MENGOZZIJA,

predstavljeni 6. septembra 2011( )

Zadeva C‑434/10

Petar Aladzhov

proti

Zamestnik director na Stolichna direktsia na vatreshnite raboti kam Ministerstvo na vatreshnite raboti

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Administrativen sad Sofia‑grad (Bolgarija))

„Omejitev uveljavljanja pravice državljana Unije do prostega gibanja – Prepoved, v skladu s katero zastopnik družbe ne sme zapustiti nacionalnega ozemlja zaradi neizterjanih javnih terjatev – Pojem javni red – Sorazmernost“

1. V okviru tega predloga za predhodno odločanje je bistveno ugotoviti, ali in v kolikšnem obsegu se lahko država članica sklicuje na javni red, da bi utemeljila sprejetje ukrepa, ki pomeni odstopanje od pravice državljanov te države do prostega gibanja, ker niso poravnali svojih davčnih obveznosti. Sodišče je torej pozvano, naj poda razlago člena 27 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EGS( ).

I – Pravni okvir

A – Pravo Unije

1. Direktiva 2004/38

2. V uvodni izjavi 31 Direktive 2004/38 je zatrjeno, da „[t]a direktiva spoštuje temeljne pravice in svoboščine ter upošteva načela, ki jih priznava […] Listina Evropske unije o temeljnih človekovih pravicah“.

3. V skladu s členom 1 Direktive 2004/38 ta direktiva določa:

„(a) pogoje, ki urejujejo uresničevanje pravice državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic;

(b) pravico do stalnega prebivališča na ozemlju držav članic za državljane Unije in njihove družinske člane;

(c) omejitve pravic, navedenih v točkah (a) in (b), zaradi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja.“

4. Člen 4(1) Direktive 2004/38 določa, da „[b]rez vpliva na določbe o potnih listinah, ki se uporabljajo pri nadzorih državne meje, imajo vsi državljani Unije z veljavno osebno izkaznico ali potnim listom […] pravico, da zapustijo ozemlje države članice zaradi potovanja v drugo državo članico“.

5. Člen 27 Direktive 2004/38 je del poglavja VI, ki se nanaša na omejitve pravice do vstopa in pravice do prebivanja zaradi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja.

6. Člen 27(1) in (2) Direktive 2004/38 določa:

„1. Ob upoštevanju določb tega poglavja lahko države članice omejijo svobodo gibanja in prebivanja državljanov Unije in njihovih družinskih članov ne glede na državljanstvo, in sicer zaradi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja. Na te razloge se ne da sklicevati iz ekonomskih ciljev.

2. Ukrepi, sprejeti zaradi javnega reda ali javne varnosti, so v skladu z načelom sorazmernosti in temeljijo izključno na osebnem obnašanju zadevnega posameznika. Predhodne kazenske obsodbe same po sebi še ne predstavljajo razlogov za sprejetje takšnih ukrepov.

Osebno obnašanje zadevnega posameznika mora predstavljati resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo, ki prizadene osnovne interese družbe. Utemeljitve, ki niso neposredno povezane s podrobnostmi posameznega primera ali ki se nanašajo na splošno preventivo, niso dovoljene.“

B – Nacionalno pravo

1. Zakon o bolgarskih osebnih dokumentih

7. Člen 23(2) zakona o bolgarskih osebnih dokumentih (Zakon za balgarskite lichni dokumenti, v nadaljevanju: ZBLD)( ) določa, da ima „[v]sak bolgarski državljan [...] pravico, da zapusti državo in se vanjo vrne tudi z osebno izkaznico preko notranjih mej Republike Bolgarije z državami članicami Evropske unije kot tudi v primerih, predvidenih z mednarodnimi pogodbami“.

8. V odstavku 3 navedenega člena je dalje določeno, da se lahko „[z]a pravico iz odstavka 2 […] uporabljajo omejitve le, če je to predvideno z zakonom in če je njihov namen varstvo nacionalne varnosti, javnega reda, zdravja državljanov ali pravic in svoboščin drugih državljanov“.

9. V skladu s členom 75(5) ZLBD države ne smejo zapustiti „osebe, zoper katere je bila predlagana prepoved iz členov 182(2), točka 2, alinea (a), in 221(6), točka 1, alinei (a) in (b), [zakona o davčnem postopku in socialnem zavarovanju]“.

2. Zakon o davčnem postopku in socialnem zavarovanju

10. Člen 182(2), točka 2, alinea (a), zakona o davčnem postopku in socialnem zavarovanju (Danachno-osiguritelen protsesualen kodeks, v nadaljevanju: DOPK)( ) določa, da lahko organ iz odstavka 1, „kadar dolg presega [5000 BGN] in ni zavarovanja, ki bi ustrezalo znesku glavnice z obrestmi (‚zavarovanje‘ je treba razumeti kot ‚jamstvo‘ ali ‚varščino‘, s katerima se krije/jamči glavnica z obrestmi), […] ob izdaji pisnega opomina iz odstavka 1 ali pozneje predlaga organom notranjega ministrstva, naj dolžniku ali članom nadzornih ali upravnih teles družbe dolžnice ne dovolijo zapustiti države in naj jim poleg tega odvzamejo potne liste ali druge podobne dokumente, ki omogočajo prečkanje nacionalnih meja, oziroma naj zadevnim osebam teh dokumentov ne izdajo“.

11. Člen 182(4) DOPK natančneje določa, da se lahko „[u]krepi iz odstavka 2 [...] glede na presojo pristojnega organa sprejmejo hkrati ali posamično ob upoštevanju višine dolga ali obnašanja dolžnika, in sicer dokler niso obveznosti v celoti poravnane“.

12. Člen 221(6) DOPK določa, da „[č]e pristojni organ ne sprejme ukrepov iz člena 182(2), točka 2, ali člena 182(4), lahko izvršitelj, kadar dolg presega [5000 BGN] in ni zavarovanja, ki bi ustrezalo znesku glavnice z obrestmi ali presegalo ta znesek:

1. predlaga organom notranjega ministrstva, naj:

(a) dolžniku ali članom nadzornih ali upravnih teles družbe dolžnice prepovejo zapustiti državo;

(b) zadevnim osebam odvzamejo potne liste ali druge podobne dokumente, ki omogočajo prečkanje nacionalnih meja, oziroma jim teh dokumentov ne izdajo“.

13. Člen 269b(4) DOPK določa, da se „[z]aprosilo za vzajemno pomoč […] ne vloži, če je skupni znesek terjatve ali terjatev nižji kot vrednost [1500 EUR] v BGN“.

II – Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje

14. P. Aladzhov, bolgarski državljan in tožeča stranka v postopku v glavni stvari, je eden od treh poslovodij gospodarske družbe, katere davčne obveznosti do bolgarske državne blagajne presegajo 5000 BGN. Poleg tega P. Aladzhov opravlja naloge vodje prodaje neke druge družbe, zaradi katerih mora pogosto potovati v tujino.

15. Kot kaže, so zadevne davčne obveznosti nastale po 10. oktobru 1995, ko je bila izdana odločba o odmeri v zvezi s terjatvijo države, ki se je nanašala na davek na dodano vrednost in carine. Potem ko je bil 20. avgusta 1999 izdan nalog za izterjavo, je 10. aprila 2000 sledil pisni opomin, ki je bil vročen 26. septembra 2001. Postopek izvršbe se je začel leta 2002, vendar ni bil uspešen. Bolgarski davčni organi so 17. junija 2010 v dopisu v okviru sodnega postopka navedli, da skupne davčne obveznosti zadevne gospodarske družbe znašajo 44.449 BGN, in sicer 7721 BGN začetnih davkov in 38.728 BGN obresti. Poleg tega so navedli, da rubeži na bančnih računih gospodarske družbe dolžnice v okviru postopka prisilne izvršbe niso bili uspešni, ker na navedenih računih ni bilo sredstev. Prav tako ni bilo mogoče zaseči vozil družbe, ker jih ni bilo mogoče najti.

16. Z dopisom z dne 30. julija 2009 je izvršitelj nacionalne agencije za davčne prihodke v skladu s svojimi pooblastili na podlagi nacionalnega prava predlagal namestniku direktorja direkcije za notranje zadeve prestolnice pri notranjem ministrstvu (Zamestnik director na Stolichna direktsia na vatreshnite raboti kam Ministerstvo na vatreshnite raboti), naj se zoper tožečo stranko v postopku v glavni stvari kot poslovodja gospodarske družbe z neporavnanimi davčnimi obveznostmi sprejme upravni ukrep v obliki prepovedi zapustitve bolgarskega ozemlja, dokler ne bo terjatev države poravnana ali v celoti zavarovana.

17. Tako ta predlog za sprejetje predhodne odločbe izhaja iz razveljavitvene tožbe, ki jo je zoper sporno odločitev pri predložitvenem sodišču vložil P. Aladzhov.

18. Ker je Administrativen sad Sofia‑grad naletelo na težavo, povezano z razlago prava Unije, je prekinilo odločanje in 6. septembra 2010 s predložitveno odločbo Sodišču na podlagi člena 267 PDEU v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

„1. Ali mora prepoved zapustitve ozemlja države članice [...] [U]nije, ki je bila izrečena državljanu te države kot poslovodji gospodarske družbe, ki je registrirana v skladu s pravom te države, zaradi neplačanih javnopravnih dolgov te družbe, ustrezati razlogu varstva ‚javnega reda‘, ki je določen v členu 27(1) Direktive [...] 2004/38 [...], če je v postopku v glavni stvari táko dejansko stanje in sočasno obstajajo te okoliščine:

– v ustavi te države članice ni določena omejitev prostega gibanja fizičnih oseb zaradi varstva ‚javnega reda‘;

– razlog ‚javni red‘ kot podlaga sprejetja navedene prepovedi je vsebovan v nacionalnem zakonu, ki je bil sprejet za prenos drugega akta [...] [U]nije;

– razlog ‚javni red‘ v smislu navedene določbe Direktive zajema tudi razlog ‚varstvo pravic drugih državljanov‘, če je ukrep sprejet za zavarovanje proračunskih prejemkov države članice na podlagi plačila javnopravnih dolgov?

2. Ali v okoliščinah postopka v glavni stvari iz omejitev in pogojev, ki so predvideni za izvrševanje prostega gibanja državljanov Unije, kot tudi iz ukrepov, ki so bili v skladu s pravom Unije sprejeti za njihovo izvajanje, izhaja, da je dopustna nacionalna pravna ureditev, ki določa, da država članica zaradi neplačanih javnopravnih dolgov v razmerju do te države, ki so v skladu z njenim pravom opredeljeni kot ‚znatni‘ dolgovi, sprejme prisilni upravni ukrep ‚prepoved zapustiti državo‘ zoper svojega državljana kot poslovodjo gospodarske družbe, ki je registrirana v skladu s pravom zadevne države, če je za plačilo tega dolga dopustna uporaba postopka vzajemnega sodelovanja med državami članicami v skladu z Direktivo [2008/55/ES] ter Uredbo [(ES) št. 1179/2008]?

3. Ali je treba načelo sorazmernosti [in pogoje za omejevanje] izvrševanj[a] prostega gibanja državljanov Unije, kot tudi ukrepe, ki so bili v skladu s pravom Unije sprejeti za njihovo izvajanje, oziroma merila iz člena 27(1) in (2) Direktive [...] 2004/38 [...] v okoliščinah postopka v glavni stvari razlagati tako, da dovoljujejo – če obstaja javnopravni dolg gospodarske družbe, ki je registrirana v skladu s pravom države članice, in je v skladu s pravom te države opredeljen kot ‚znaten dolg‘ –, da se fizični osebi, ki je poslovodja zadevne družbe, prepove zapustiti to državo članico, če so sočasno izpolnjene te okoliščine:

– obstoj ‚znatnega‘ javnopravnega dolga se obravnava kot resnična, sedanja in dovolj resna grožnja, ki prizadene osnovni interes družbe; gre za presojo, ki jo je zakonodajalec opravil z uvedbo konkretnega upravnega ukrepa ‚prepoved zapustiti državo‘;

– ni predvidena presoja okoliščin, ki so povezane z osebnim obnašanjem poslovodje in s posegom v njegove temeljne pravice, kot je njegova pravica do opravljanja pridobitne dejavnosti, ki je povezana s potovanji v tujino v drugem pravnem razmerju;

– po sprejetju prepovedi se ne presojajo posledice za poslovno dejavnost družbe dolžnice in možnosti plačila javnopravnega dolga;

– prepoved je izrečena na podlagi predloga, ki je zavezujoč, če je v njem potrjeno, da obstaja ‚znaten‘ javnopravni dolg konkretne gospodarske družbe, ki ni zavarovala dolga v obsegu glavnice in obresti, in da je oseba, zoper katero se predlaga naložitev prepovedi, poslovodni organ te gospodarske družbe;

– prepoved je izrečena do popolnega plačila ali varščine javnopravnega dolga, ne da bi bil predviden preizkus prepovedi na predlog naslovnika pred organom, ki je naložil prepoved, in ne da bi se upošteval rok za zastaranje dolga?“

III – Postopek pred Sodiščem

19. Sodišču sta pisna stališča predložili samo tožeča stranka v postopku v glavni stvari in Evropska komisija.

IV – Pravna analiza

A – Uvodne ugotovitve

20. V uvodu je treba opozoriti, da je bilo Sodišče že pozvano k razlagi člena 27 Direktive 2004/38, in sicer v okviru sodbe Jipa( ). V tej zadevi je bila tožeča stranka v postopku v glavni stvari predmet ukrepa, ki so ga sprejeli organi njene države članice izvora in v skladu s katerim ni smela zapustiti nacionalnega ozemlja, ker se je znašla v nezakonitem položaju na ozemlju druge države članice in je bila zaradi tega vrnjena v svojo državo članico izvora. Čeprav zgoraj navedena sodba Jipa ni dovolj, da bi se lahko odgovorilo na vprašanja, postavljena v okviru tega predloga za sprejetje predhodne odločbe, je treba ugotoviti, da je Sodišče v navedeni sodbi zavzelo določena stališča, na katera bi bilo zelo koristno spomniti pred začetkom analize v obravnavani zadevi.

21. V tej sodbi je Sodišče potrdilo, da status državljana Unije, ki ga uživajo državljani držav članic na podlagi prava Unije, tem zagotavlja pravico do prostega gibanja, ki nujno vključuje pravico zapustiti ozemlje države članice izvora,( ) kar je sicer izrecno določeno v členu 4(1) Direktive 2004/38( ). Zato se položaj državljana Unije, ki zaradi nacionalnega ukrepa ne sme zapustiti ozemlja svoje države članice izvora, navezuje per se na pravico do prostega gibanja in prebivanja državljanov Unije v državah članicah.( ) Vendar je Sodišče takoj priznalo, da „pravica do prostega gibanja državljanov Unije ni brezpogojna, temveč je lahko podrejena omejitvam in pogojem, določenim s Pogodbo in z določbami, ki so bile sprejete za njeno uporabo“.( ) Te omejitve in pogoji izhajajo iz člena 27(1) Direktive 2004/38, ki „državam članicam omogoča, da omejijo prosto gibanje državljanov Unije [...] zlasti zaradi javnega reda ali javne varnosti“.( ) Ob upoštevanju vzporednice, ki jo je Sodišče začrtalo med pravico do vstopa in pravico do izstopa, je očitno treba člen 27(1) Direktive 2004/38 obravnavati kot podlago, na katero se lahko države članice pod določenimi pogoji oprejo pri omejevanju pravice državljanov Unije do zapustitve njihovih nacionalnih ozemelj.

22. Sodišče je v zgoraj navedeni sodbi Jipa tudi navedlo, da „čeprav lahko države članice v bistvu prosto določajo zahteve javnega reda in javne varnosti v skladu s svojimi nacionalnimi potrebami, ki so lahko različne glede na državo članico in glede na obdobje, je treba te zahteve, v okviru Skupnosti in predvsem kot utemeljitev za odstopanje od temeljnega načela prostega gibanja oseb, razlagati strogo, tako da njihovega obsega ne more enostransko določiti vsaka od držav članic brez nadzora institucij [Unije]“.( )

23. Ob navajanju besedila člena 27 Direktive 2004/38 je Sodišče nadaljevalo pojasnilo, da v skladu z njegovo sodno prakso „pojem javnega reda vsekakor predpostavlja – razen socialne motnje, ki jo pomeni vsaka pravna kršitev – resnično, sedanjo in dovolj resno nevarnost, ki ogroža temeljne družbene interese“.( ) Poleg tega mora glede na strogo razlago, ki jo je treba dati vsakemu odstopanju od svobode gibanja, omejitev navedene svoboščine temeljiti „izključno na osebn[em] obnašanj[u] zadevnega posameznika, pri čemer utemeljitve, ki niso neposredno povezane s podrobnostmi posameznega primera ali ki se nanašajo na splošno preventivo, niso dovoljene“( ), tako da „je treba ukrep, s katerim se omejuje izvrševanje pravice do prostega gibanja, obravnavati glede na ugotovitve o varstvu javnega reda [...] države članice, ki sprejme ta ukrep“( ).

24. Z vidika načel, ki jih je tako določilo Sodišče, je zdaj treba presoditi položaj, ki je razlog za ta predlog za sprejetje predhodne odločbe.

25. Ali je P. Aladzhov že prej uporabljal svobodo gibanja, iz spisa ni razvidno, čeprav bi bilo razumno domnevati, da ga je dejavnost, ki jo opravlja kot vodja prodaje v drugi družbi in po njegovih besedah načeloma vključuje potovanja v tujino, že primorala v to. V primeru pravice do izstopa, kot je zajamčena s pravom Unije, predhodno uveljavljanje svobode gibanja nikakor ne more biti odločilno iz dveh pomembnih razlogov. Po eni strani se ta pravica do izstopa zagotavlja s členom 4(1) Direktive 2004/38, ne da bi se zahtevalo predhodno uveljavljanje svobode gibanja.( ) Po drugi strani logika narekuje, da bi bilo svobodi gibanja nerazumno odvzeto bistvo, če bi lahko državljani Unije uveljavljali pravico do izstopa iz svoje države izvora samo, če so jo pred tem že zapustili, nato pa se vrnili na njeno ozemlje. Čeprav je šlo v primeru v zgoraj navedeni sodbi Jipa prav za to( ) in glede na ugotovitve, ki sem jih podal zgoraj, predlagam, naj se trditve iz navedene sodbe razširijo na položaj državljana, ki se še ni gibal znotraj Unije. Poleg tega to presojo potrjuje člen 3 Direktive 2004/38, ki določa, da se ta direktiva „uporablja za vse državljane Unije, ki se preselijo [gibljejo] ali prebivajo v državi članici razen v tisti državi, katere državljani so“. Tako ni mogoče zanikati, da položaj P. Aladzhova spada v okvir pravice državljanov Unije do prostega gibanja in prebivanja v državah članicah, kot je zajamčena z Direktivo 2004/38.

26. Glavna težava, ki se pojavlja v tej zadevi, je torej drugje. Sodišče je pozvano, naj ugotovi, ali je mogoče svobodo gibanja državljanov Unije omejevati – in to popolnoma v skladu z Direktivo 2004/38 – iz razlogov, ki se nanašajo na izterjavo javnih terjatev, v tem primeru v obliki davčnih obveznosti. Povedano drugače, postavlja se vprašanje, ali in v kolikšnem obsegu se lahko država članica sklicuje na javni red, da bi utemeljila ukrep, s katerim je enemu od svojih državljanov prepovedala zapustiti nacionalno ozemlje, ker ni poravnal dolga v znesku, ki je z vidika državne blagajne znaten. Za presojo, ali je tak ukrep skladen z zahtevami iz člena 27 Direktive 2004/38, je sklepanje v nadaljevanju razdeljeno v dve fazi, ki sta po mojem mnenju jasno ločeni. Najprej je treba ugotoviti, ali bi lahko zadevni razlog za utemeljitev spadal med tiste, ki so določeni v členu 27(1) Direktive 2004/38, nato pa je treba preveriti sorazmernost navedenega ukrepa z uporabo meril, določenih v členu 27(2) Direktive 2004/38; to preverjanje bo izvedeno v okviru analize drugega in tretjega vprašanja, ki ju je treba preučiti skupaj.

B – Prvo vprašanje

27. Preden se lotim podrobne analize te prve faze, moram ugotoviti, da bolgarska vlada ni želela intervenirati v tem postopku predhodnega odločanja. Sodišče tako ni dobilo konkretnih pojasnil, ki bi jih lahko navedena vlada zagotovila v zvezi s cilji, zasledovanimi z njeno zakonodajo, ki je predmet postopka v glavni stvari; glede na stanje spisa moram zaradi te okoliščine oceniti, da bi bilo za Sodišče tvegano podati dokončno presojo navedenih ciljev, ki bi temeljila le na domnevah, tako da bo treba precejšnji del te presoje prepustiti predložitvenemu sodišču.

28. Poleg tega ugotavljam, da predložitveno sodišče v predlogu za sprejetje predhodne odločbe in v besedilu prvega vprašanja omenja razliko med bolgarsko ustavo – v kateri razlog za utemeljitev, ki bi izhajal iz javnega reda, ni predviden – in nacionalnim zakonom, na podlagi katerega je bila sprejeta sporna odločitev zoper tožečo stranko v postopku v glavni stvari in ki tak razlog vsebuje. Vendar opozarjam, da je bil ukrep zoper P. Aladzhova sprejet na podlagi povezane uporabe določb ZBLD in DOPK. Vprašanje, ali je nevpeljava sklicevanja na javni red v besedilo upoštevnega člena bolgarske ustave izraz zavestne volje ustavne oblasti, da še dodatno zmanjša obseg omejitev svobode gibanja, kot je bilo to storjeno z Direktivo, je del razprave, o kateri morajo odločiti bolgarski politični in/ali sodni organi in ki zato ne spada v pristojnost Sodišča, tako kot tudi ne vprašanje skladnosti zadevnega zakona z bolgarskimi ustavnimi zahtevami. Iz tega razloga se bom v nadaljnjih premislekih osredotočil samo na ugotavljanje, ali lahko prepoved, v skladu s katero državljan države članice Unije kot poslovodja gospodarske družbe, registrirane v skladu s pravom te države, ne sme zapustiti njenega ozemlja zaradi neporavnanega dolga te družbe do javne uprave, načeloma spada v okvir razloga v zvezi z varstvom javnega reda, kot je določen v členu 27(1) Direktive 2004/38 in ponovljen v nacionalni zakonodaji, ki je bila uporabljena kot podlaga za navedeno prepoved.

29. Po navedbi teh pojasnil se lahko osredotočim na bistvo tega prvega vprašanja.

30. Najprej bom v okviru te zadeve relativiziral učinek sodbe Riener proti Bolgariji, ki jo je izreklo Evropsko sodišče za človekove pravice( ). V tej sodbi je moralo Evropsko sodišče za človekove pravice odločiti, ali je ukrep prepovedi zapustitve bolgarskega ozemlja, sprejet zoper avstrijsko in obenem bolgarsko državljanko, ker ta ni poravnala zelo obsežnega javnega dolga( ), združljiv z 2. členom Protokola št. 4 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju: EKČP)( ). Evropsko sodišče za človekove pravice je v navedenem primeru razsodilo, da ima bolgarska zakonodaja namen zagotoviti plačilo davka( ) in da je torej cilj sprejetega ukrepa vzdrževanje javnega reda ter varstvo pravic in svoboščin drugih ljudi v smislu EKČP( ). Evropsko sodišče za človekove pravice je lahko táko odločitev sprejelo zato, ker se v pravu EKČP in protokolov k njej priznava možnost sklicevanja na javni red, tudi z ekonomskimi cilji( ), in torej to pravo ne vsebuje omejitve, podobne tisti, ki je določena v zadnjem stavku člena 27(1) Direktive 2004/38. Tako se s pravnim redom Unije precej redkeje dopušča omejevanje prostega gibanja njenih državljanov, raven zaščite v tem pravnem redu pa je višja od tiste, ki se zagotavlja s sistemom EKČP.

31. V členu 27 Direktive 2004/38 se zahteva, da imajo razlogi, ki so podlaga za sklicevanje na javni red, namen zaščititi „osnovne interese družbe“( ), pri čemer je táko sklicevanje na „ekonomske cilje“ izključeno( ). Težava, ki se pojavlja v tej zadevi, je torej ugotoviti, kakšen cilj se dejansko zasleduje z nacionalno zakonodajo. V zvezi s tem je edine podatke, ki so na voljo, zagotovilo predložitveno sodišče, ki je opozorilo – pri čemer ni podalo dodatnih pojasnil –, da Republika Bolgarija „sprej[ema] ukrepe glede poplačila javnopravnih dolgov za zagotovitev plačila proračunskih prejemkov, ker je zagotovitev plačila teh sredstev vprašanje javnega interesa“.( ) Vprašanje za predhodno odločanje vsebuje samo navedbo, da je ukrep sprejet za zavarovanje proračunskih prejemkov države članice, omenjeno pa je tudi, da se z izterjavo javnih terjatev v nacionalnem pravu zasleduje cilj „varstva pravic drugih državljanov“. Poleg tega je obstoj davčnih obveznosti družbe dolžnice predstavljen kot grožnja, „ki prizadene osnovni interes družbe“, pri čemer pa ta interes ni opredeljen.

32. V takem primeru sta mogoči dve razlagi.

33. Prvič, mogoče je sklepati, da je edini namen izterjave davčnih obveznosti prisiliti dolžnika v poplačilo njegovega dolga. Tako bi se uporabila zamisel, ki se nagiba k enačenju države s katerim koli gospodarskim subjektom, ki bi želel izterjati dolg. Država bi si prizadevala predvsem, če ne izključno, za uresničevanje ekonomskega cilja. Če je edini zasledovani cilj zagotoviti prihodke države, je jasno, da utemeljitev v zvezi s pravnim redom na podlagi člena 27(1) Direktive 2004/38 ne bi bila dopustna( ).

34. Drugič, na težavo je mogoče gledati drugače, z vidika čisto posebne narave upnika v tem primeru in glede na namen davka. Ni mogoče izključiti, da zadevna bolgarska zakonodaja temelji na drugih, neekonomskih premislekih, saj se vsak davčni zavezanec s poravnavo svojih davčnih obveznosti zave svoje pripadnosti skupnosti, ki ji s tem izkaže svojo solidarnost. Seveda plačevanje davkov prvenstveno služi financiranju določenega števila javnih dejavnosti ali infrastruktur, in če bi se bilo treba omejiti na ta vidik, ne bi bilo težko sklepati, da ima plačevanje davkov ekonomski cilj. Vendar se mi zdi táko stališče poenostavljajoče, saj ne gre za financiranje katerih koli dejavnosti ali katerih koli infrastruktur. Na ravni, ki presega izterjevanje davkov, gre – ali bi vsaj lahko šlo – hkrati za stalnost bistvenih funkcij države ter za temelje družbene solidarnosti in želje po skupnem življenju v zadevni skupnosti. Morda je treba v tem smislu razlagati zamisel, ki jo je izrazilo predložitveno sodišče in v skladu s katero se z ukrepom, ki je predmet postopka v glavni stvari, zasleduje tudi cilj „varstva pravic drugih državljanov“. Vsekakor se mi zdi zamisel – ta je konec koncev pogosta –, v skladu s katero je funkcija davkov državi priskrbeti sredstva, da bi se ta prerazporedila za zagotovitev minimalne ravni socialne kohezije, zelo daleč od popolnoma ekonomskega razmišljanja, za katero je značilno prizadevanje za osebno korist ne glede na ceno.

35. Zato in po mojem mnenju osnovnih skupnih interesov, ki se ščitijo, kadar gre za državno pobiranje ali izterjevanje davkov, ni mogoče sistematično in samodejno omejiti le na ekonomsko razsežnost, poleg tega pa je tudi Sodišče priznalo, da dejstvo, da predpisi poleg izpolnjevanja ciljev, ki spadajo v okvir razloga za odstopanje, omogočajo tudi doseganje drugih ciljev ekonomske narave, ki bi se lahko zasledovali, ne izključuje sklicevanja na navedeni razlog za odstopanje( ).

36. V vseh primerih je naloga države članice, katere zakonodaja ali predpisi se obravnavajo, da posebej podrobno razloži in pojasni razloge, zaradi katerih meni, da bi bil ob neizvršeni izterjavi davčnih obveznosti dejansko ogrožen njen javni red. Čeprav ne nasprotujem priznavanju morebitne povezave med izterjevanjem davčnih obveznosti in vzdrževanjem javnega reda, v zvezi s tem vseeno mislim, da je sklicevanje na javni red mogoče samo v zares izjemnih okoliščinah, ki zahtevajo, da zadevna država članica posebej natančno dokaže in izpostavi razloge, zaradi katerih meni, da bi bil ob neizvršeni izterjavi davčnih obveznosti ogrožen njen javni red, kar velja toliko bolj, ker se mi na prvi pogled ne zdi, da bi bilo mogoče z zneskom dolga, ki je prag za sprejetje ukrepa, s katerim se odstopa od prostega gibanja – čeprav se po nacionalnem pravu ta znesek šteje za znatnega –, izpodbiti osnovne interese, ki sem jih pravkar navedel.

37. Iz zgornjih navedb je torej mogoče izluščiti dve spoznanji. Po eni strani se mi ne zdi mogoče a priori in v vseh okoliščinah izključiti trditve, da lahko izterjevanje davčnih obveznosti pod določenimi pogoji spada v okvir odstopanja, povezanega z javnim redom. Po drugi strani bo odločanje o vprašanju, ali je mogoče v zadevi v glavni stvari uporabiti javni red kot utemeljitev za ukrep, ki pomeni odstopanje od prostega gibanja državljanov Unije, od predložitvenega sodišča zahtevalo razmislek o splošni filozofiji davčnega sistema njegove države in o posebnih okoliščinah, v katerih je bil sprejet sporni ukrep. Naj nazadnje opozorim, da se presoja združljivosti ukrepa, ki je predmet postopka v glavni stvari, s pravom Unije ne konča pri opredelitvi razloga, navedenega v utemeljitev, ker mora ta ukrep poleg tega ustrezati tudi drugim merilom, določenim v členu 27(2) Direktive 2004/38, prav to pa bo predmet analize v okviru obravnave drugega in tretjega vprašanja.

38. V teh okoliščinah in ob upoštevanju nepopolnosti spisa predlagam, naj se na prvo vprašanje, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, odgovori, da lahko ukrep, s katerim se državljanu države članice Unije kot poslovodji gospodarske družbe, registrirane v skladu s pravom te države, prepoveduje zapustiti njeno ozemlje zaradi neporavnanega javnopravnega dolga te družbe, načeloma spada v okvir razloga za odstopanje, povezanega z javnim redom, v smislu člena 27(1) Direktive 2004/38, če se z izterjavo navedenega dolga zasledujejo višji, neekonomski interesi, ki bi bili ob neizvršeni izterjavi dejansko ogroženi, to pa mora preveriti nacionalno sodišče z opredelitvijo razlogov, ki so podlaga za nacionalno zakonodajo, na kateri temelji navedeni ukrep, in posebnih okoliščin, v katerih je bil sprejet.

C – Drugo in tretje vprašanje

39. Z drugim in s tretjim vprašanjem, ki ju je treba obravnavati skupaj, se predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali ukrep prepovedi zapustitve ozemlja, sprejet zoper tožečo stranko v postopku v glavni stvari, izpolnjuje pogoje, predvidene v členu 27(2) Direktive 2004/38. V skladu s tem odstavkom ne zadošča, da cilj, zasledovan z ukrepom, s katerim se omejuje svoboda gibanja državljana Unije, spada v okvir razlogov za utemeljitev, kot so opredeljeni v členu 27(1) Direktive 2004/38. Tak ukrep mora poleg tega prestati preizkus sorazmernosti in temeljiti na osebnem obnašanju zadevnega posameznika, to obnašanje pa mora biti resnična, sedanja in dovolj resna grožnja za osnovne interese družbe, ki se želijo zaščititi z navedenim ukrepom.

40. Kar zadeva zahtevo, da mora ukrep, ki je predmet postopka v glavni stvari in glede katerega je predložitveno sodišče izrecno pozvalo Sodišče, naj zavzame stališče, ustrezati načelu sorazmernosti, se je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča prepričati, da je omejitev pravice do izstopa primerna za zagotovitev uresničevanja zastavljenega cilja in ne presega tega, kar je potrebno za njegovo doseganje.( ) Z drugimi besedami, da bi ukrep, ki je bil sprejet zoper tožečo stranko v postopku v glavni stvari, izpolnjeval pogoje, določene v členu 27(2) Direktive 2004/38, se mora izkazati za primernega in nujnega za doseganje zasledovanega cilja.( ) Poleg tega je treba pri presoji sorazmernosti predpisov, ki so podlaga za omejevalni ukrep, upoštevati tudi skladnost in sistematičnost teh predpisov.( )

41. Naj torej poudarim, da je bil zadevni ukrep sprejet samo zoper tožečo stranko v postopku v glavni stvari kot poslovodjo družbe dolžnice, čeprav ima ta družba skupno tri poslovodje, ki imajo po besedah predložitvenega sodišča in tožeče stranke v postopku v glavni stvari enaka pooblastila za „skupno in nerazdelno“ zastopanje te družbe. Kot je prav tako navedlo predložitveno sodišče, je sprejetje spornega ukrepa posebej zoper P. Aladzhova „subjektivno in ne temelji na konkretnih merilih“. Poleg tega se zdi dejstvo, da je bila tožeči stranki v postopku v glavni stvari odvzeta njena pravica do izstopa, medtem ko so prihodki, ki bi jih lahko ustvarila s svojo poklicno dejavnostjo, odvisni prav od uveljavljanja te pravice, nekako v nasprotju s ciljem izterjave davčnih obveznosti. V teh okoliščinah je dovoljeno najmanj dvomiti o sistematičnosti in skladnosti zadevne nacionalne zakonodaje.

42. Kot sem že navedel, se je treba vprašati tudi, ali je dolg, ki ga je treba izterjati, dejansko znaten. V zvezi s tem opozarjam, da je prag, ob katerega prekoračitvi lahko davčni organi na podlagi bolgarskega prava organom notranjega ministrstva predlagajo, naj ti sprejmejo ukrep prepovedi zapustitve ozemlja, 5000 BGN, kar je približno 2500 EUR. Ponovno dvomim, da bi lahko vsi dolgovi do države v takem znesku resnično ogrozili osnovne neekonomske interese, ki sem jih navedel v okviru prvega vprašanja, razen v zares izjemnem položaju, ki bi ga moralo predložitveno sodišče tudi tu posebej podrobno presoditi.

43. Nazadnje, težko je trditi, da ni drugih ukrepov, ki bi bili enako učinkoviti, hkrati pa manj škodljivi za svobodo gibanja. Ukrep, sprejet zoper tožečo stranko v postopku v glavni stvari, ni časovno omejen in zdi se, da ne more biti predmet ponovne preučitve, dokler ni dolg izterjan ali dokler se ne zagotovijo jamstva, ki ustrezajo višini dolga. Kot je navedlo predložitveno sodišče, se zdi, da so možnosti za ponovno preučitev zadevne odločitve in za pravno sredstvo zoper njo razmeroma omejene oziroma jih sploh ni. Poleg tega vsako omejevanje svobode gibanja privede do možnosti poseganje v več temeljnih pravic, katerih uživanje je pogojeno s svobodo oditi in priti. Torej je ukrep, ki je bil sprejet zoper tožečo stranko v postopku v glavni stvari, posebej omejevalen, učinkovitost tega ukrepa pa je na koncu relativna, če je njegov učinek ta, kot se zdi v primeru P. Aladzhova, da mu preprečuje opravljanje poklicne dejavnosti. P. Aladzhov upravičeno opozarja, da bi bilo mogoče predvideti rubež osebnih dohodkov. Poleg tega je treba upoštevati tudi vsa druga sredstva za ukrepanje, ki so na voljo v pravu Unije. Seveda bi se morala upoštevati, kot je pravilno navedlo predložitveno sodišče, možnost uporabe postopka vzajemne pomoči pri izterjavi terjatev zlasti v zvezi z davkom na dodano vrednost in s carinami( ), to je prav v zvezi s tistimi dajatvami, iz katerih izhaja dolg družbe dolžnice, katere eden od poslovodij je P. Aladzhov. Tako bi ta postopek bolgarski državi zagotovil, da se P. Aladzhov, tudi če bi izkoristil svojo pravico do izstopa, da bi se trajno nastanil na ozemlju druge države članice, kljub tej spremembi ne bi mogel izogniti svojim davčnim obveznostim do bolgarske državne blagajne.

44. Ob upoštevanju vseh teh ugotovitev je treba po mojem mnenju sklepati, da gre za nesorazmerno poseganje v uveljavljanje pravice zadevne osebe do izstopa. Torej je že dovoljeno meniti – da če se je na pravni red mogoče sklicevati kot na razlog za utemeljitev ukrepa, ki pomeni odstopanje od prostega gibanja državljana Unije in kot je določen z Direktivo 2004/38 – člen 27(2) te direktive nasprotuje takemu ukrepu samo na podlagi kršitve načela sorazmernosti.

45. Če bi se Sodišče kljub temu sklepu odločilo nadaljevati preučevanje meril, določenih v členu 27(2) Direktive 2004/38, je treba ugotoviti tudi, da sporni ukrep ne temelji na izključno osebnem obnašanju tožeče stranke v postopku v glavni stvari niti ni bil sprejet glede na to, da pomeni resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo za osnovne interese bolgarske družbe. Iz stanja nacionalnega prava namreč izhaja, da so pristojni organi notranjega ministrstva, takoj ko jim izvršitelj predlaga, naj sprejmejo ukrep prepovedi zapustitve ozemlja, k temu zavezani. Gre za primer omejene pristojnosti. Dovolj je, da izvršiteljev predlog vsebuje navedbe o obstoju davčnih obveznosti, ki presegajo 5000 BGN, začetku postopka izvršbe, identiteti družbe dolžnice in naslovniku odločitve o prepovedi izstopa. Torej osebno obnašanje P. Aladzhova ni tisto, na katerem je temeljil predlog izvršitelja. Ta torej ni ugotovil, da to obnašanje pomeni resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo. Prav tako ne bi bilo mogoče trditi, da je taka grožnja le dejstvo, da nekdo ni poravnal davčnih obveznosti, ki presegajo 5000 BGN, saj člen 27(2), drugi pododstavek, Direktive 2004/38 popolnoma jasno določa, da mora biti osebno obnašanje – in ne dejstvo – tisto, ki pomeni tako grožnjo. Poleg tega iz spisa izhaja, da sporna odločitev ne vsebuje nobenega sklicevanja na subjektivne in dejanske elemente v zvezi z osebnim obnašanjem tožeče stranke v postopku v glavni stvari (kot sta na primer ponovitev utaje z veliko premoženjsko koristjo ali goljufivo prikazovanje plačilne nesposobnosti), s katerimi bi bilo morda mogoče utemeljiti, da je samo tožeča stranka predmet te odločitve.

46. V teh okoliščinah je treba skleniti, da člen 27(2) Direktive 2004/38 nasprotuje nacionalni zakonodaji, v skladu s katero lahko država članica zoper enega od svojih državljanov kot poslovodjo gospodarske družbe, registrirane v skladu s pravom navedene države članice, sprejme prisilni upravni ukrep „prepoved zapustiti državo“ zaradi neporavnanega dolga te družbe do javne uprave te države, medtem ko iz spisa jasno izhaja, da je ta odločitev v nasprotju z načelom sorazmernosti in da navedeni ukrep ne temelji na presoji vprašanja, ali je osebno obnašanje zadevne osebe resnična, sedanja in dovolj resna grožnja.

V – Predlog

47. Ob upoštevanju vseh zgornjih ugotovitev Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Administrativen sad Sofia‑grad, odgovori:

1. Ukrep, s katerim se državljanu države članice Unije kot poslovodji gospodarske družbe, registrirane v skladu s pravom te države, prepoveduje zapustiti njeno ozemlje zaradi neporavnanega javnopravnega dolga te družbe, načeloma lahko spada v okvir razloga za odstopanje, povezanega z javnim redom, v smislu člena 27(1) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EGS, če se z izterjavo navedenega dolga zasledujejo višji, neekonomski interesi, ki bi bili ob neizvršeni izterjavi dejansko ogroženi, to pa mora preveriti nacionalno sodišče z opredelitvijo razlogov, ki so podlaga za nacionalno zakonodajo, na kateri temelji navedeni ukrep, in posebnih okoliščin, v katerih je bil sprejet.

2. Člen 27(2) Direktive 2004/38 nasprotuje nacionalni zakonodaji, v skladu s katero lahko država članica zoper enega od svojih državljanov kot poslovodjo gospodarske družbe, registrirane v skladu s pravom navedene države članice, sprejme prisilni upravni ukrep „prepoved zapustiti državo“, ker ta družba ni poravnala dolga, v nacionalnem pravu obravnavanega kot znatnega, do javne uprave te države, medtem ko iz spisa jasno izhaja, da je ta odločitev v nasprotju z načelom sorazmernosti in da navedeni ukrep ne temelji na presoji vprašanja, ali je osebno obnašanje zadevne osebe resnična, sedanja in dovolj resna grožnja.