Zadeva C-66/04

Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska

proti

Evropskemu parlamentu in Svetu Evropske unije

„Živila – Uredba (ES) št. 2065/2003 – Arome dima – Izbira pravne podlage“

Povzetek sodbe

1. Približevanje zakonodaj – Živila – Uredba št. 2065/2003 – Arome dima – Pravna podlaga – Člen 95 ES – Ukrepi za približevanje – Polje proste presoje – Področje, ki zahteva oceno varnosti živil – Zahteva po tem, da se pri izbiri tehnike harmonizacije zagotovi visoka raven varovanja zdravja ljudi

(člen 95 ES; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 2065/2003)

2. Približevanje zakonodaj – Živila – Uredba št. 2065/2003 – Arome dima – Pravna podlaga – Člen 95 ES – Usklajevanje v več fazah – Priprava seznama proizvodov, ki so dovoljeni v celi Skupnosti – Pogoji

(člen 95 ES; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 2065/2003)

1. Z izrazom „ukrepi za približevanje“ iz člena 95 ES so avtorji Pogodbe želeli zakonodajalcu Skupnosti pustiti, odvisno od splošnih in posebnih okoliščin področja, ki ga je treba uskladiti, diskrecijo pri tehniki usklajevanja, ki je najprimernejša za dosego želenega cilja, predvsem na področjih, za katera so značilne kompleksne tehnične posebnosti.

Ta diskrecija se lahko uporabi zlasti za to, da bi se izbrala najprimernejša tehnika usklajevanja, kadar nameravano približevanje zahteva fizikalne, kemijske ali biološke analize in upoštevanje znanstvenih izsledkov na zadevnem področju. Navedene presoje, ki se nanašajo na varnost proizvodov, v bistvu izpolnjujejo cilj, ki ga zakonodajalcu Skupnosti predpisuje člen 95(3) ES, to je visoko raven varstva zdravja.

Zato Uredba št. 2065/2003 o aromah dima, ki se uporabljajo ali so namenjene uporabi v ali na živilih, predstavlja primeren usklajevalni ukrep, saj področje usklajevanja zahteva take presoje glede varnosti proizvodov.

(Glej točke 45, 46 in 52.)

2. Kadar zakonodajalec Skupnosti predvidi usklajevanje v več fazah, zlasti v primeru, ko to vključuje določitev seznama dovoljenih proizvodov za celotno Skupnost in izključitev vseh drugih proizvodov, morata biti izpolnjena dva pogoja. Prvič, v temeljnem aktu mora določiti bistvene elemente usklajevalnega ukrepa, za katerega gre. Drugič, mehanizem za izvedbo navedenih elementov mora biti zasnovan tako, da pelje k usklajevanju v smislu člena 95 ES. Tako je, kadar zakonodajalec Skupnosti določi podrobna pravila, po katerih morajo biti sprejete odločitve v vsaki fazi takega postopka izdaje dovoljenja, in določi in natančno uokviri pooblastila, ki jih ima Komisija kot organ, ki je pristojen za sprejetje končne odločitve.

Uredba št. 2065/2003 o aromah dima, ki se uporabljajo ali so namenjene uporabi v ali na živilih, izpolnjuje navedena dva pogoja in jo je zato mogoče šteti za usklajevalni ukrep v smislu člena 95 ES. Za posledico namreč nima postranskega usklajevanja razmer na notranjem trgu, ampak se nanaša na približevanje zakonov in drugih predpisov držav članic na področju arom dima.

(Glej točke od 47 do 49, 58, 59 in 64.)

SODBA SODIŠČA (veliki senat)

z dne 6. decembra 2005( )

„Živila – Uredba (ES) št. 2065/2003 – Arome dima – Izbira pravne podlage“

V zadevi C-66/04,

zaradi ničnostne tožbe na podlagi člena 230 ES, vložene 11. februarja 2004,

Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska, ki ga zastopata R. Caudwell in M. Bethell, zastopnika, skupaj z lordom P. Goldsmithom, QC, in N. Painesom, QC, ter T. Wardom, barrister, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,

tožeča stranka,

proti

Evropskemu parlamentu, ki ga zastopata K. Bradley in M. Moore, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,

Svetu Evropske unije, ki ga zastopajo M. Sims, E. Karlsson in F. Ruggeri Laderchi, zastopniki,

toženi stranki,

ob intervenciji

Komisije Evropskih skupnosti, ki jo zastopata J.-P. Keppenne in N. Yerrel, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,

intervenientka,

SODIŠČE (veliki senat),

v sestavi V. Skouris, predsednik, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas in K. Schiemann, predsedniki senatov, S. von Bahr, J. N. Cunha Rodrigues, sodnika, R. Silva de Lapuerta (poročevalka), sodnica, K. Lenaerts, P. Kūris, E. Juhász, A. Borg Barthet in M. Ilešič, sodniki,

generalna pravobranilka: J. Kokott,

sodna tajnica: K. Sztranc, administratorka,

na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 3. maja 2005,

po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 8. septembra 2005

izreka naslednjo

Sodbo

1 Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska s tožbo predlaga razglasitev ničnosti Uredbe (ES) št. 2065/2003 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 10. novembra 2003 o aromah dima, ki se uporabljajo ali so namenjene uporabi v ali na živilih (UL L 309, str. 1, v nadaljevanju: sporna uredba).

2 S sklepom predsednika Sodišča z dne 24. junija 2004 je bilo Komisiji Evropskih skupnosti dovoljeno intervenirati v podporo predlogom Evropskega parlamenta in Sveta Evropske unije.

Pravni okvir

3 Direktiva Sveta 88/388/EGS z dne 22. junija 1988 o približevanju zakonodaje držav članic o aromah za uporabo v živilih in izhodnih surovinah za njihovo proizvodnjo (UL L 184, str. 61, v nadaljevanju: Direktiva) v členu 3 določa, da države članice sprejmejo potrebne ukrepe za to, da zagotovijo, da se arome ne smejo dajati v promet in uporabljati, če niso skladne s to direktivo.

4 Sporna uredba, ki je bila sprejeta na podlagi člena 95 ES, v členu 1 določa:

„1. Namen te uredbe je zagotoviti učinkovito delovanje notranjega trga glede arom dima, ki se uporabljajo ali so namenjene uporabi v ali na živilih, hkrati pa nuditi osnovo za zagotavljanje visoke stopnje zaščite zdravja ljudi in interesov potrošnikov.

2. V ta namen ta uredba opredeljuje:

(a) postopek Skupnosti za vrednotenje in izdajo dovoljenja za uporabo primarnih dimnih kondenzatov in primarnih katranskih frakcij kot takih v ali na živilih ali v proizvodnji iz njih pridobljenih arom dima za uporabo v ali na živilih;

(b) postopek Skupnosti za uvedbo seznama primarnih dimnih kondenzatov in primarnih katranskih frakcij, izključno dovoljenih v Skupnosti, ter opredelitev pogojev njihove uporabe v ali na živilih.“

5 Uredba na podlagi svojega člena 2 velja za arome dima, ki se uporabljajo ali so namenjene uporabi v ali na živilih, za izvirne snovi za proizvodnjo arom dima, za razmere, v katerih se pripravljajo arome dima, ter za živila v ali na katerih so prisotne arome dima.

6 Člen 4 sporne uredbe z naslovom „Splošna uporaba in varnostne zahteve“ določa:

„1. Uporaba arome dima v ali na živilih se dovoli samo, če se v zadostni meri izkaže, da

– ne pomeni tveganja za zdravje ljudi,

– ne zavaja potrošnikov.

Vsako dovoljenje je lahko predmet posebnih pogojev uporabe.

2. Nihče ne sme dati v promet arome dima ali katerega koli živila, v ali na katerem je prisotna takšna aroma dima, če aroma dima ni primarni proizvod, dovoljen v skladu s členom 6, ali derivat tega in če niso upoštevani pogoji uporabe, določeni v dovoljenju v skladu s to uredbo.“

7 Člen 5 sporne uredbe, ki navaja nekaj pogojev za proizvodnjo glede lesa, ki se uporablja za izdelavo primarnih proizvodov, določa:

„1. Les, ki se uporablja za proizvodnjo primarnih proizvodov, ne sme biti v času šest mesecev pred sečnjo ali po njej namerno ali nenamerno kemično obdelan, razen če se lahko dokaže, da med izgorevanjem kemikalije, ki se uporablja za obdelavo, ne nastajajo potencialno strupene snovi.

Oseba, ki daje v promet primarne proizvode, mora biti sposobna z ustreznim potrdilom ali dokumentacijo dokazati, da so zahteve, določene v prvem pododstavku, izpolnjene.

2. Pogoji za proizvodnjo primarnih proizvodov so določeni v Prilogi I. V vodi netopna oljna faza, ki je stranski proizvod tega procesa, se ne uporablja za proizvodnjo arom dima.

3. Brez poseganja v druge predpise Skupnosti je dovoljena nadaljnja obdelava primarnih proizvodov s pomočjo ustreznih fizikalnih procesov za proizvodnjo iz njih pridobljenih arom dima. Kjer so mnenja glede ustreznosti določenega fizikalnega procesa deljena, se lahko sprejme odločba v skladu s postopkom iz člena 19(2).“

8 Ta postopek, t. i. „regulativni postopek“ je opredeljen v členih 5 in 7 Sklepa Sveta z dne 28. junija 1999 o določitvi postopkov za uresničevanje Komisiji podeljenih izvedbenih pooblastil (UL L 184, str. 23).

9 Komisija na podlagi člena 6(1) sporne uredbe v skladu z regulativnim postopkom določi seznam primarnih proizvodov, izključno dovoljenih v Skupnosti za uporabo kot takih v ali na živilih in/ali za proizvodnjo iz njih pridobljenih arom dima (v nadaljevanju: pozitivna lista).

10 V skladu s členom 7 te uredbe mora zainteresirana oseba za uvrstitev primarnega proizvoda na pozitivno listo pristojnemu organu države članice predložiti vlogo za izdajo dovoljenja. K vlogi mora biti priložena predvsem utemeljena izjava, ki potrjuje, da je proizvod v skladu z določbami člena 4(1) te uredbe.

11 Člen 8(1) sporne uredbe določa, da Evropska agencija za varnost hrane (v nadaljevanju: Agencija) v šestih mesecih od prejema veljavne vloge izda mnenje, ali sta proizvod in namen njegove uporabe v skladu s členom 4(1) te uredbe. Na podlagi odstavka 4 tega člena, v primeru, da je mnenje naklonjeno odobritvi presojanega proizvoda, lahko to mnenje vsebuje pogoje in omejitve, povezane z uporabo presojanega primarnega proizvoda. Odstavek 5 tega člena določa, da mora biti mnenje posredovano Komisiji, državam članicam in vlagatelju.

12 Izdajo dovoljenja in vzpostavitev pozitivne liste urejata člen 9 in 10 sporne uredbe.

13 Na podlagi člena 9(1) te uredbe Komisija v treh mesecih od prejema mnenja Agencije pripravi „osnutek ukrepa“ glede vloge za uvrstitev primarnega proizvoda na pozitivno listo, ob upoštevanju zahtev člena 4(1) te uredbe, zakonodaje Skupnosti in drugih upravičeno upoštevnih dejavnikov v obravnavanem primeru.

14 Navedeni ukrep je bodisi osnutek uredbe, ki določa začetni seznam dovoljenih primarnih proizvodov oziroma ga spreminja, bodisi osnutek odločbe, s katero se zavrne uvrstitev zadevnega proizvoda na pozitivno listo.

15 Ko je dovoljenje izdano, velja 10 let v celotni Skupnosti. Na podlagi člena 11 sporne uredbe lahko imetnik dovoljenja zaprosi pristojni organ države članice za spremembo dovoljenja. V skladu s členom 12 te uredbe se dovoljenje lahko tudi podaljša, in sicer na podlagi vloge, ki jo imetnik dovoljenja predloži Komisiji.

Tožba

16 Združeno kraljestvo v tožbi predlaga razglasitev ničnosti sporne uredbe, in naj se Parlamentu in Svetu naloži plačilo stroškov postopka, ker meni, da člen 95 ES ni ustrezna pravna podlaga za sprejem te uredbe.

17 Parlament in Svet, ob podpori Komisije, predlagata, naj se tožba zavrne kot neutemeljena in Združenemu kraljestvu naloži plačilo stroškov postopka.

Trditve strank

18 Združeno kraljestvo trdi, da člen 95 ES ne pomeni pravilne pravne podlage za sprejetje sporne uredbe, saj ta ne približuje nacionalnih zakonodaj, ampak vzpostavlja na ravni Skupnosti centraliziran postopek za izdajo dovoljenj za arome dima za živila. Zakonodajno pooblastilo, ki ga daje člen 95 ES, je pooblastilo za približevanje nacionalnih zakonodaj in ni pooblastilo za vzpostavitev skupnostnih organov ali za podeljevanje nalog takim organom niti za določanje postopkov, ki se nanašajo na odobritev seznamov dovoljenih proizvodov.

19 Priznava, da ukrep, sprejet na podlagi člena 95 ES, lahko vsebuje določbe, ki same po sebi ne usklajujejo nacionalnih zakonodaj, če te določbe vsebujejo le stranske elemente v primerjavi z določbami, s katerimi se uresničuje usklajevanje, ali če te pomenijo izvrševanje takih določb.

20 Združeno kraljestvo zatrjuje tudi, da čeprav je res dovoljeno, da se nacionalne zakonodaje usklajujejo s skupnostno uredbo, pa mora ta uredba doseči enak učinek, kot bi ga bilo mogoče doseči s hkratnim sprejetjem enake zakonodaje v vsaki državi članici. Vendar sistem vrednotenja arom dima, ki ga določa sporna uredba, pomeni skupnostni mehanizem, za sprejetje katerega nobena država članica, kot posameznica, ni pristojna. Posledično takega sistema ni mogoče šteti za usklajevalni ukrep sam po sebi.

21 Združeno kraljestvo meni, da tudi če predpostavimo, da so ukrepi, ki jih določa sporna uredba, „ukrepi za približevanje“ v skladu z določbami člena 95 ES, ti ne usklajujejo „bistvenih elementov“ ali „standardov“ za uporabo in trženje arom dima. Dejansko določbe te uredbe puščajo popolnoma odprto vprašanje, katere arome dima so dovoljene in kako se to presoja. Tako na podlagi določb iz navedene uredbe proizvajalec ali nacionalni organ ne more ugotoviti, ali je neka aroma dima dovoljena ali ne.

22 Glede nalog, ki jih ima Komisija v okviru regulativnega postopka, Združeno kraljestvo meni, da v skladu s členom 202 ES Komisija seveda ima vlogo pri izvedbi ukrepov, sprejetih na podlagi člena 95 ES, vendar pod pogojem, da je to posredovanje mogoče opredeliti za „izvrševanje“ navedenih ukrepov.

23 Tožeča država članica se strinja, da člena 4 in 5 sporne uredbe, brana v povezavi z njeno Prilogo, vsebujeta nekatere enotne pogoje, ki jih morajo izpolnjevati arome dima. Vendar ti elementi niso enakovredni skupku norm glede teh snovi, v okviru katerega je vrednotenje sestavljeno izključno iz preveritve proizvodov po vrsti pogojev, ki so s to uredbo določeni. Prepoved iz njenega člena 4(1), po kateri proizvod ne sme pomeniti tveganja za zdravje ljudi, je pomemben pogoj, vendar ne dovolj določno opredeljen. Prav tako seznam metod proizvodnje iz Priloge I k tej uredbi še zdaleč ni izčrpen.

24 Združeno kraljestvo navaja, da se Agencija, ko si ustvarja mnenje o vprašanju, ali določen proizvod pomeni tveganje za prehrano ljudi, in Komisija, ko sprejema odločitev o tem, ne smeta omejiti na preučitev, ali so bile spoštovane proizvodne metode, naštete v Prilogi I k sporni uredbi. Po njegovem mnenju je treba predložiti podatke, ki so precej več od preprostega dokaza o spoštovanju te priloge, kot so na primer zlasti podrobnosti o kemični sestavi primarnega proizvoda in toksikološki podatki.

25 Glede tega dodaja, da spoštovanje proizvodnih metod, določenih v navedeni prilogi, ne zagotavlja, da je proizvod varen za prehrano ljudi. Dejansko je za presojo njegove varnosti Agencije in „upravljanje s tveganji“ Komisije potrebna poglobljena analiza strokovnjakov s tega področja.

26 Združeno kraljestvo sklene, da je edina ustrezna pravna podlaga za sprejetje sporne uredbe člen 308 ES.

27 Parlament navaja, da sporna uredba usklajuje nacionalne določbe o aromah dima, ki se uporabljajo v živilih, in da člen 95 ES pomeni ustrezno pravno podlago, ki zadostuje za določitev postopka odobritve, ki ga ta uredba določa.

28 Parlament poudarja, da člen 95 ES ne zahteva, naj sprejeti ukrepi sami po sebi uskladijo upoštevne nacionalne določbe. Dejansko se njihovo pravno približevanje lahko izvede s samo zakonodajo, z akti, sprejetimi na njeni podlagi, ali z obojim. Ta določba torej od zakonodajalca Skupnosti ne zahteva, naj sprejme podrobne ukrepe za „približevanje“ zakonodaj držav članic in mu pušča diskrecijo pri zakonodajni tehniki, ki jo uporabi, predvsem v primeru določitve usklajenega seznama dovoljenih proizvodov, seveda pod pogojem, da so bistveni elementi področja, ki ga je treba urediti, vsebovani v temeljnem aktu.

29 Glede tega navaja, da zakonodajalec Skupnosti ni dolžan v primarni zakonodaji izčrpno določiti vrsto meril, ki bi bila tako natančno opredeljena, da bi jih bilo mogoče uporabiti taka, kot so.

30 Parlament poudarja, da sporna uredba razlikuje med približevanjem nacionalnih zakonodaj glede dveh najosnovnejših vidikov uporabe in dajanja v promet arom dima, in sicer glede opredelitve pogojev, katerim je podvržena uporaba teh arom v živilih, in prepovedi dajanja v promet nedovoljenih arom dima, oziroma tistih, ki ne spoštujejo teh pogojev.

31 Navedena institucija meni, da neobstoj skupnega pristopa k preverjanju varnosti arom dima implicira, da zakonodajalec Skupnosti zaradi objektivnih znanstvenih razlogov v samem besedilu sporne uredbe ni mogel določiti izčrpnega seznama dovoljenih proizvodov. V teh okoliščinah in zato, da bi se zagotovila visoka raven varstva zdravja ljudi in obenem zagotovil prosti pretok proizvodov, ki vsebujejo arome dima, je bil zakonodajalec Skupnosti prisiljen predvideti, da bo seznam dovoljenih proizvodov določen na podlagi toksikološke analize vsakega zadevnega proizvoda, in je Komisiji naložil to nalogo.

32 Parlament meni, da nič v sporni uredbi ne podpira trditve, da postopek presoje pomeni kaj drugega kot le sredstvo, ki je namenjeno enemu cilju, in sicer določitvi usklajenega seznama dovoljenih primarnih proizvodov, ki velja v celotni Skupnosti, za izboljšanje delovanja notranjega trga.

33 Svet meni, da sporna uredba spada na področje uporabe člena 95 ES, saj določa usklajene vsebinske norme o vsebini arom dima, s tem da predpisuje vrste primarnih proizvodov, iz katerih je treba dim pridobiti. Ta uredba določa tudi druga usklajena pravila v zvezi z identifikacijo primarnih proizvodov, usklajene vsebinske pogoje, ki urejajo znanstvene dokaze, potrebne za vložitev vloge za dovoljenje za uvrstitev na pozitivno listo primarnih proizvodov, namenjenih uporabi za arome dima, učinke dovoljenja ter dostop javnosti do upoštevnih podatkov, zaupnost in varovanje teh podatkov.

34 Navedena institucija ugotavlja, da sporna uredba torej ne odstopa od načela, ki velja za zakonodajo Skupnosti o živilih, po katerem morata biti sprejetje neodvisnega znanstvenega strokovnega mnenja (presoja tveganj) in sprejetje odločitve (upravljanje s tveganji) ločeni.

35 Svet navaja, da dovoljenje, ki velja za celotno Skupnost, za proizvode, kot so arome dima, zahteva kompleksno znanstveno vrednotenje. Bilo bi praktično nemogoče izdelati zakonodajni instrument, v katerem bi bili vsi tehnični parametri tako natančno opisani, da bi bil vsak prosti preudarek pri teh vrednotenjih izključen.

36 Svet se strinja, da je treba, kadar so izvedbena pooblastila delegirana, paziti na spoštovanje pogojev, navedenih v členu 202 ES in Sklepu 1999/468. To velja zlasti za obveznost določitve „bistvenih elementov“ področja, ki ga je treba urediti. Zakonodajalec ima pooblastilo, da pri kompleksnih tehničnih vprašanjih na Komisijo prenese široke izvedbene pristojnosti in se posledično pojma „bistvenih elementov“ ne sme razlagati ozko. V obravnavanem primeru postopek odobritve ni nič drugega kot postopek, ki je namenjen vključitvi snovi, ki izpolnjujejo temeljne zahteve, določene v sporni uredbi, na pozitivno listo s pomočjo izvedbenih ukrepov.

37 Komisija ugotavlja, da se člen 95 ES na splošno sklicuje na „ukrepe za približevanje“ nacionalnih določb, ne pa na „ukrepe približevanja“. Če bi ta izraz pomenil določbe, ki izhajajo neposredno iz približevanja nacionalnih zakonodaj, bi bilo besedilo te določbe precej širše in bi puščalo odprto vprašanje zakonodajne tehnike, ki jo je treba izbrati, da bi se ta rezultat dosegel. Dejansko je edini pogoj za uporabo člena 95 ES ta, da se morajo sprejeti ukrepi „nanašati“ na približevanje nacionalnih predpisov v tem smislu, da morajo peljati k približevanju, pod pogojem, da je to merilo spoštovano, pa lahko zakonodajalec Skupnosti izbere mehanizem, ki je v posameznih okoliščinah najbolj primeren.

38 Po mnenju Komisije iz navedenega izhaja, da ukrep, sprejet na podlagi člena 95 ES, lahko vključuje tudi proces v dveh fazah, kot je ta, ki ga določa sporna uredba, v katerem je vzpostavljen postopek odobritve izključno za sestavo usklajenega seznama dovoljenih primarnih proizvodov kot končnega cilja, saj gre za ukrep, ki neposredno pelje k približevanju nacionalnih pravil o zadevnih proizvodih.

39 Navedena institucija poudarja, da ta proces v dveh fazah v obravnavanem primeru pomeni sorazmeren in znanstveno utemeljen ukrep, saj je treba sestaviti seznam, ki je tako natančno opredeljen, odprt in ga je mogoče spreminjati glede na znanstveni in tehnični razvoj. Dejansko bi bilo nemogoče – in nesmiselno –v samem besedilu sporne uredbe sestaviti seznam vseh dovoljenih primarnih proizvodov.

40 Komisija iz tega sklepa, da je bil zakonodajalec Skupnosti, ob upoštevanju številnih tehničnih omejitev za potrebne toksikološke preiskave, dolžan predvideti sistem, ki vsebuje presojo varnosti primarnih proizvodov za vsak posamezni proizvod in postopno določitev usklajenega seznama, na podlagi vsebinskih meril, navedenih v sporni uredbi.

Presoja Sodišča

Obseg člena 95 ES

41 Najprej je treba spomniti, da iz sodne prakse Sodišča izhaja, da v primeru obstoja ovir pri menjavi ali verjetnosti nastanka teh ovir v prihodnosti zaradi dejstva, da so države članice za izdelek ali kategorijo izdelkov sprejele oziroma nameravajo sprejeti različne ukrepe, ki bi zagotavljali različno raven varstva in tako ovirali prosti pretok zadevnega izdelka ali izdelkov v Skupnosti, člen 95 ES zakonodajalcu Skupnosti dovoljuje, da posreduje s sprejetjem primernih ukrepov, s tem da upošteva odstavek 3 navedenega člena in pravna načela, omenjena v Pogodbi ES ali razdelana v sodni praksi (sodbi z dne 14. decembra 2004 v zadevi Arnold André, C-434/02, ZOdl., str. I-11825, točka 34, in v zadevi Swedish Match, C-210/03, ZOdl., str. I-11893, točka 33, ter z dne 12. julija 2005 v zadevi Alliance for Natural Health in drugi, C-154/04 in C-155/04, še neobjavljena v ZOdl., točka 32).

42 V tem primeru so glede na navedbe v peti uvodni izjavi k Uredbi, ki je Združeno kraljestvo ni izpodbijalo, v trenutku sprejetja te uredbe obstajale razlike med nacionalnimi zakoni in drugimi predpisi o vrednotenju in izdaji dovoljenj za arome dima, ki lahko ovirajo njihov prosti pretok z ustvarjanjem razmer neenake in nelojalne konkurence.

43 V teh okoliščinah je bil poseg zakonodajalca Skupnosti, ki temelji na členu 95 ES, upravičen glede arom dima, ki se uporabljajo v ali so namenjene uporabi v ali na živilih.

44 Poudariti je treba tudi, kot je to poudarila generalna pravobranilka v točki 18 sklepnih predlogov, da se navedena določba uporablja kot pravna podlaga, samo kadar iz pravnega akta objektivno in dejansko izhaja, da je njegov cilj izboljšanje pogojev za vzpostavitev in delovanje notranjega trga.

45 V nadaljevanju je treba poudariti, da so avtorji Pogodbe ES z izrazom „ukrepi za približevanje“ iz člena 95 ES želeli zakonodajalcu Skupnosti pustiti, odvisno od splošnih in posebnih okoliščin področja, ki ga je treba uskladiti, diskrecijo pri tehniki usklajevanja, ki je najprimernejša za dosego želenega cilja, predvsem na področjih, za katera so značilne kompleksne tehnične posebnosti.

46 Ta diskrecija se lahko uporabi zlasti za to, da bi se izbrala najprimernejša tehnika usklajevanja, kadar nameravano približevanje zahteva fizikalne, kemijske ali biološke analize in upoštevanje znanstvenih izsledkov na zadevnem področju. Navedene presoje, ki se nanašajo na varnost proizvodov, v bistvu izpolnjujejo cilj, ki ga zakonodajalcu Skupnosti predpisuje člen 95(3) ES, to je visoko raven varstva zdravja.

47 Na koncu je treba še dodati, da morata biti, kadar zakonodajalec Skupnosti predvidi usklajevanje v več fazah, pri katerih je treba na primer določiti nekaj meril, navedenih v temeljni uredbi, v nadaljevanju znanstvene presoje zadevnih snovi in sprejetja pozitivne liste snovi, dovoljenih v celotni Skupnosti, izpolnjena dva pogoja.

48 Prvič, zakonodajalec Skupnosti je dolžan v temeljnem aktu opredeliti bistvene elemente zadevnega usklajevalnega ukrepa.

49 Drugič, mehanizem za izvedbo navedenih elementov, mora biti zasnovan tako, da pelje k usklajevanju v smislu člena 95 ES. Tako je, kadar zakonodajalec Skupnosti določi podrobna pravila, po katerih morajo biti sprejete odločitve v vsaki fazi takega postopka izdaje dovoljenja, in določi in natančno uokviri pooblastila, ki jih ima Komisija kot organ, ki je pristojen za sprejetje končne odločitve. Tako je zlasti takrat, kadar zadevno usklajevanje sestavlja določitev seznama dovoljenih proizvodov za celotno Skupnost in izključitev vseh drugih proizvodov.

50 Tako razlago člena 95 ES med drugim potrjuje tudi dejstvo, da že samo besedilo odstavkov 4 in 5 te določbe Komisiji priznava pooblastilo za sprejetje usklajevalnih ukrepov. Dejansko sklicevanje na to pooblastilo v zgoraj navedenih odstavkih člena 95 ES, branih v povezavi z odstavkom 1 tega člena, pomeni, da se lahko akt, ki ga zakonodajalec Skupnosti sprejme na podlagi člena 95 ES, v skladu s postopkom soodločanja iz člena 251 ES, omeji na opredelitev bistvenih določb za uresničitev ciljev, povezanih z vzpostavitvijo ali delovanjem notranjega trga na zadevnem področju, pri čemer ima Komisija pooblastilo za sprejetje usklajevalnih ukrepov, ki so potrebni za izvedbo zadevnega zakonodajnega akta.

Opredelitev sporne uredbe za usklajevalni ukrep v smislu člena 95 ES

51 Upoštevaje zgoraj navedeno, je treba ugotoviti, ali sporna uredba izpolnjuje pogoja, na katera je bilo opozorjeno v točkah 48 in 49 te sodbe, in jo je mogoče šteti za usklajevalni ukrep v smislu člena 95 ES.

52 Uvodoma je treba ugotoviti, da ima področje, ki ga usklajuje sporna uredba, značilnosti, navedene v točki 46 te sodbe. Uvodne izjave Uredbe od šest do devet dejansko ugotavljajo posebnosti, ki so lastne aromam dima, ki se uporabljajo v živilih, zlasti kompleksnost kemične sestave dima, morebitne toksične značilnosti teh snovi, in pripadajoče metode proizvodnje.

53 Glede prvega pogoja, navedenega v točki 48 te sodbe, je treba preučiti, ali navedena uredba vsebuje bistvene elemente glede približevanja zakonov in drugih predpisov držav članic, ki urejajo značilnosti arom dima, ki se uporabljajo ali so namenjene uporabi v ali na živilih.

54 V zvezi s tem je treba spomniti, da sporna uredba v členu 1(2) določa parametre za vrednotenje in izdajo dovoljenja za uporabo primarnih dimnih kondenzatov in primarnih katranskih frakcij kot takih v ali na živilih ali v proizvodnji iz njih pridobljenih arom dima za uporabo v ali na živilih.

55 Poleg tega iz člena 4(1) te uredbe izhajata dve temeljni v njej navedeni varnostni zahtevi, ki ju je treba spoštovati, preden se za aromo dima lahko izda dovoljenje, ki velja v celotni Skupnosti. Uporabe te v ali na živilu ni mogoče dovoliti, če ni izkazano, da ne pomeni tveganja za zdravje ljudi. Poleg tega se dovoljenje izda le, če uporaba navedenih snovi ne zavaja potrošnikov v zmoto.

56 Poudariti je treba tudi, da člen 5(1) sporne uredbe predvideva več pogojev, ki jih mora izpolnjevati les, ki se uporablja za proizvodnjo primarnih proizvodov. Glede pogojev za proizvodnjo primarnih proizvodov odstavek 2 tega člena določa, da so določeni v Prilogi I k tej uredbi, ki določa vrsto proizvodov, iz katerih je treba pridobiti dim, sestavine, ki so dovoljene v procesu izgorevanja, tehniko izgorevanja, zahtevano okolje, najvišjo temperaturo izgorevanja, način, na katerega mora biti dim kondenziran, kemično sestavo kondenzatov in najvišjo vsebnost določenih snovi ter druge elemente glede proizvodnega procesa.

57 Poleg tega mora vloga za izdajo dovoljenja na podlagi člena 7 te uredbe, branega v povezavi z njeno Prilogo II, vsebovati tudi podatke o znanstvenem vrednotenju primarnih proizvodov. Poleg tega člen 9 od (4) do (6) in členi od 13 do 16 sporne uredbe določajo usklajena pravila glede učinkov izdanih dovoljenj, pravic in obveznosti, ki izvirajo iz njih, identifikacije in sledljivosti primarnih proizvodov ter dostopa javnosti, zaupnosti določenih podatkov in varstva podatkov.

58 Iz celote navedenih elementov izhaja, da sporna uredba vsebuje bistvene elemente, ki so značilni za usklajevalni ukrep.

59 Iz navedenega izhaja tudi, da v nasprotju s tem, kar trdi Združeno kraljestvo, navedena uredba nima za posledico postranskega usklajevanja razmer na notranjem trgu (glej v tem smislu sodbo z dne 18. novembra 1999 v zadevi Komisija proti Svetu, C-209/97, Recueil, str. I-8067, točka 35), ampak se nanaša na približevanje zakonov in drugih predpisov držav članic na področju arom dima.

60 Glede drugega pogoja, navedenega v točki 49 te sodbe, je treba opozoriti, da je skupnostni postopek odobritve, ki ga določa sporna uredba, opredeljen v njenem členu 19(2), ki napotuje na člena 5 in 7 Sklepa 1999/468, kot „regulativni postopek“.

61 Glede tega je treba ugotoviti, da je v skladu s členi od 7 do 9 sporne uredbe po vložitvi vloge za uvrstitev primarnega proizvoda na pozitivno listo in potem, ko pristojni nacionalni organ to vlogo posreduje Agenciji, Komisija tista, ki je pristojna za to, da se za te proizvode uporabijo merila za vrednotenje, navedena v členih 4 in 5 te uredbe, branih v povezavi z njenima rilogama I in II.

62 Iz navedenega pravnega okvira izhaja, da ne le, da so naloge, zaupane Agenciji in Komisiji, jasno opredeljene v določbah sporne uredbe, ampak tudi postopek, ki ga predvideva, pelje k sprejetju pozitivne liste za proizvode, dovoljene v celotni Skupnosti.

63 Tako postopek, ki ga določa navedena uredba, pomeni ustrezno sredstvo za dosego želenega cilja približevanja, to je določitve pozitivne liste snovi, dovoljenih v celotni Skupnosti.

64 Upoštevaje vse zgoraj navedene ugotovitve, je treba skleniti, da je bila sporna uredba pravilno sprejeta na podlagi člena 95 ES. Posledično je treba tožbo zavrniti.

Stroški

65 V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Parlament in Komisija sta predlagala, naj se Združenemu kraljestvu naloži plačilo stroškov, in ker to s svojimi tožbenimi razlogi ni uspelo, se mu naloži plačilo stroškov. V skladu z odstavkom 4 tega člena nosi Komisija svoje stroške.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:

1) Tožba se zavrne.

2) Združenemu kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska se naloži plačilo stroškov.

3) Komisija Evropskih skupnosti nosi svoje stroške.

Podpisi