SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

ATHANASIOSA RANTOSA,

predstavljeni 17. junija 2021 ( 1 )

Zadeva C‑315/20

Regione Veneto

proti

Plan Eco Srl,

ob udeležbi

Futura Srl

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Consiglio di Stato (državni svet, Italija))

„Predhodno odločanje – Okolje – Direktiva 2008/98/ES – Ravnanje z odpadki – Člen 16 – Načeli samozadostnosti in bližine – Uredba (ES) št. 1013/2006 – Pošiljke odpadkov – Člen 3(5) in člen 11 – Mešani komunalni odpadki, ki so bili predmet mehanske obdelave, s katero se ni spremenila njihova narava – Evropski katalog odpadkov (EKO) – Uvrstitev posebnih odpadkov v okvir kode EKO

I. Uvod

1. Predlog za sprejetje predhodne odločbe je bil predložen v okviru spora med Regione Veneto (dežela Benečija, Italija; v nadaljevanju: dežela) in družbo Plan Eco Srl, ker je dežela nasprotovala prevozu odpadkov v drugo državo članico.

2. Ta predlog se v bistvu nanaša na razlago Uredbe (ES) št. 1013/2006 ( 2 ) v povezavi z Direktivo 2008/98/ES ( 3 ) in v bistvu na vprašanje, ali razvrstitev mešanih komunalnih odpadkov v smislu Evropskega kataloga odpadkov (EKO) v neki državi po mehanski obdelavi, s katero se niso bistveno spremenile prvotne lastnosti teh odpadkov, posega v uporabo ureditve Evropske unije o pošiljkah navedenih odpadkov v drugo državo članico.

II. Pravni okvir

A. Pravo Unije

1. Direktiva 2008/98

3. Direktiva 2008/98 je 12. decembra 2010 v skladu s členom 41 te direktive razveljavila in nadomestila Direktivo 2006/12/ES, ( 4 ) sklicevanja na drugo direktivo pa je treba razumeti kot sklicevanja na prvo.

4. V uvodni izjavi 33 Direktive 2008/98 je navedeno: „Za namene uporabe [Uredbe št. 1013/2006] so mešani komunalni odpadki iz člena 3(5) navedene uredbe še vedno mešani komunalni odpadki tudi po postopku obdelave odpadkov, ki njihovih lastnosti ni bistveno spremenil.“

5. Člen 1 te direktive, naslovljen „Vsebina in področje uporabe“, določa: „Ta direktiva določa ukrepe za varstvo okolja in zdravja ljudi, in sicer s preprečevanjem ali zmanjševanjem škodljivih vplivov nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi ter z zmanjševanjem celotnega vpliva uporabe virov in izboljšanjem učinkovitosti takšne uporabe.“

6. Člen 3 navedene direktive, naslovljen „Opredelitev pojmov“, vsebuje te opredelitve pojmov: „[…] 9. ‚ravnanje z odpadki‘ pomeni zbiranje, prevoz, predelavo in odstranjevanje odpadkov, […]; […] 14. ‚obdelava‘ pomeni postopke predelave ali odstranjevanja, ki vključujejo pripravo za predelavo ali odstranjevanje; 15. ‚predelava‘ pomeni vsak postopek v obratu ali širšem gospodarstvu, katerega glavni rezultat je, da odpadki služijo koristnemu namenu tako, da nadomestijo druge materiale, ki bi se sicer uporabili za izpolnitev določene funkcije, ali so odpadki pripravljeni za izpolnitev te funkcije. […] 19. ‚odstranjevanje‘ pomeni vsak postopek, ki ni predelava, tudi če je sekundarna posledica postopka pridobivanje snovi ali energije. […]“

7. Člen 7 iste direktive, naslovljen „Seznam odpadkov“, v odstavku 1 določa: „[…] Seznam odpadkov vključuje nevarne odpadke in upošteva izvor in sestavo odpadkov ter po potrebi mejne koncentracijske vrednosti nevarnih snovi. Seznam odpadkov je zavezujoč glede določitve odpadkov, ki se obravnavajo kot nevarni odpadki. Vključitev snovi ali predmeta na seznam ne pomeni, da gre v vseh okoliščinah za odpadek. Snov ali predmet se obravnava kot odpadek le, če je izpolnjena opredelitev iz točke (1) člena 3.“

8. Člen 13 Direktive 2009/98, naslovljen „Varstvo zdravja ljudi in okolja“, določa: „Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da se ravnanje z odpadki izvaja na način, ki ne ogroža zdravja ljudi in ne škodi okolju ter zlasti: (a) ne predstavlja tveganja za vodo, zrak, tla, rastline ali živali; (b) je brez škodljivih vplivov zaradi hrupa ali vonjav, in (c) ne vpliva škodljivo na krajino ali kraje posebnega pomena.“

9. Poglavje III te direktive, v katerem so členi od 15 do 22, je naslovljeno „Ravnanje z odpadki“. Člen 16 te direktive, naslovljen „Načeli samozadostnosti in bližine“, določa: „1. Države članice sprejmejo, v sodelovanju z drugimi državami članicami kadar je to potrebno ali priporočljivo, ustrezne ukrepe za vzpostavitev integriranega in ustreznega omrežja naprav za odstranjevanje odpadkov in naprav za predelavo mešanih komunalnih odpadkov, zbranih iz zasebnih gospodinjstev, vključno tudi kadar takšno zbiranje vključuje mešane odpadke drugih povzročiteljev, ob upoštevanju najboljših razpoložljivih tehnik. Z odstopanjem od [Uredbe št. 1013/2006] lahko države članice zaradi zaščite svojega omrežja omejijo prihajajoče pošiljke odpadkov, namenjene v sežigalnice, ki so klasificirane kot predelava, če je bilo ugotovljeno, da bi bilo zaradi teh pošiljk treba odstraniti v državi nastale odpadke ali da bi se ti odpadki obdelali na način, ki ni skladen z njihovimi načrti ravnanja z odpadki. Države članice o taki odločitvi uradno obvestijo Komisijo. Države članice prav tako lahko omejijo odhajajoče pošiljke odpadkov iz okoljskih razlogov, kakor je določeno v [Uredbi št. 1013/2006]. 2. Omrežje se oblikuje tako, da celotni [Uniji] omogoči samozadostnost pri odstranjevanju in predelavi odpadkov iz odstavka 1, državam članicam pa vsaki posamezno dosego tega cilja, pri čemer se upoštevajo geografske okoliščine ali potreba po napravah, specializiranih za nekatere vrste odpadkov. 3. Omrežje omogoča odstranjevanje odpadkov ali predelavo odpadkov iz odstavka 1 v eni od najbližjih primernih naprav s pomočjo najustreznejših metod in tehnologij, da bi se zagotovila visoka raven varstva okolja in zdravja ljudi. […]“

10. Priloga II k navedeni direktivi, naslovljena „Postopki predelave“, v točki R 1 vključuje to opredelitev: „Uporaba predvsem kot gorivo ali drugače za pridobivanje energije“. ( 5 )

2. Uredba št. 1013/2006

11. V uvodnih izjavah 7 in 20 Uredbe št. 1013/2006 je navedeno: „(7) Pomembno je, da se nadzorovanje in kontrola pošiljk odpadkov organizirata in urejata na način, ki upošteva potrebo po ohranjanju, varovanju in izboljšanju kakovosti okolja in človekovega zdravja ter krepi enotnejšo uporabo te uredbe v vsej [Uniji]. […] (20) V primeru pošiljk odpadkov za odstranjevanje bi morale države članice upoštevati načela bližine, prednosti predelave in samozadostnosti na ravni Skupnosti in na nacionalni ravni v skladu z Direktivo 2006/12\[…], tako da sprejmejo ukrepe v zvezi s Pogodbo[DEU,] s katerimi na splošno ali deloma prepovejo takšne pošiljke ali jim sistematično ugovarjajo. Upoštevati je treba tudi zahtevo iz Direktive 2006/12[…], po kateri morajo države članice ustanoviti celovito in primerno omrežje objektov za odstranjevanje odpadkov, da bi [Uniji] kot celoti omogočili, da pri odstranjevanju odpadkov postane samozadostna, državam članicam pa, da ta cilj dosegajo tudi vsaka zase, upoštevajoč geografske razmere ali potrebo po specializiranih objektih za določene vrste odpadkov. […]“

12. Člen 1 te uredbe, naslovljen „Področje uporabe“, določa: „1. Ta uredba določa postopke in ureditev kontrole pošiljanja odpadkov, odvisno od porekla, cilja in poti pošiljke, vrste poslanih odpadkov in vrste obdelave, ki se uporablja za odpadke na njihovem cilju. 2. Ta uredba se uporablja za pošiljke odpadkov: (a) med državami članicami v [Uniji] ali s tranzitom skozi tretje države; […]“

13. Naslov II navedene uredbe, naslovljen „Pošiljke znotraj [Unije] s tranzitom ali brez njega skozi tretje države“, vsebuje člene od 3 do 32. Člen 3 te uredbe, naslovljen „Splošni postopek“, v odstavku 5 določa: „Za pošiljke mešanih komunalnih odpadkov (klasifikacijska številka odpadkov 20 03 01), zbranih iz zasebnih gospodinjstev, vključno s takimi zbranimi odpadki drugih povzročiteljev, do objektov za predelavo ali odstranjevanje, veljajo v skladu s to uredbo iste določbe kot za pošiljke odpadkov, ki so namenjeni odstranjevanju.“

14. Člen 4 Uredbe št. 1013/2006, naslovljen „Prijava“, določa: „Kadar namerava prijavitelj poslati odpadke iz člena 3(1)(a) ali (b), predloži predhodno pisno prijavo pristojnemu organu države odpreme in preko njega ter, če bo predložil splošno prijavo, upošteva člen 13.“

15. Člen 11 te uredbe, naslovljen „Ugovori pošiljkam odpadkov, namenjenim odstranjevanju“, v odstavku 1 določa: „Kadar se predloži prijava za predvideno pošiljko odpadkov, namenjeno odstranjevanju, lahko pristojni organi ciljne države in države odpreme v 30 dneh po datumu, ko je bila poslana potrditev pristojnega organa ciljne države v skladu s členom 8, utemeljeno ugovarjajo v skladu s pogodbo in na podlagi enega ali več naslednjih razlogov: (a) da predvidena pošiljka ali odstranjevanje ne bi bilo v skladu z ukrepi, sprejetimi za izvajanje načel bližine, prednosti predelave in samozadostnosti na ravni [Unije] in na nacionalni ravni v skladu z Direktivo 2006/12[…] za popolno ali delno prepoved ali sistematično ugovarjanje pošiljkam odpadkov; ali […] (i) da so odpadki mešani komunalni odpadki iz gospodinjstev (klasifikacijska številka odpadka 20 03 01); […] […]“

16. Člen 12 navedene uredbe, naslovljen „Ugovori pošiljkam odpadkov, namenjenim predelavi“, v odstavku 1 določa: „Kadar se predloži prijava za predvideno pošiljko odpadkov, namenjeno odstranjevanju, lahko pristojni organi ciljne države in države odpreme v 30 dneh po datumu, ko je bila poslana potrditev pristojnega organa ciljne države v skladu s členom 8, utemeljeno ugovarjajo v skladu s pogodbo in na podlagi enega ali več naslednjih razlogov: […] (b) da predvidena pošiljka ali predelava ne bi bila v skladu z nacionalno zakonodajo, ki se nanaša na varstvo okolja, javni red, javno varnost ali zdravstveno varstvo glede na ukrepe, ki se izvajajo v državi, ki ugovarja; ali […] (g) da razmerje med odpadki, ki jih je mogoče predelati, in tistimi, ki jih ni mogoče predelati, ocenjena vrednost materialov, ki bodo dokončno predelani, ali strošek predelave in strošek odstranjevanja frakcije, ki je ni mogoče predelati, z gospodarskega in/ali okoljskega vidika ne upravičujejo predelave; […] […]“

3. Seznam odpadkov in EKO

17. Z Odločbo 94/3/ES ( 6 ) je bil določen seznam odpadkov v skladu s členom 1(a), drugi odstavek, Direktive 75/442/EGS. ( 7 ) Ta seznam je priložen k tej odločbi.

18. V točki 2 Priloge k Odločbi 94/3 je določeno, da se seznam odpadkov običajno imenuje „Evropski katalog odpadkov (EKO)“.

19. V točki 3 te priloge je pojasnjeno, da je „[EKO] […] harmoniziran neizčrpen seznam odpadkov, torej seznam, ki se bo redno pregledoval […]“.

20. Odločba 94/3 je bila nadomeščena z Odločbo 2000/532/ES, ( 8 ) s katero je bil spremenjen EKO.

21. V poglavju 19 seznama odpadkov, ki je priložen k temu sklepu, naslovljenem „Odpadki iz naprav za ravnanje z odpadki[…]“, v oddelku 19 12, naslovljenem „Odpadki iz mehanske obdelave odpadkov (kot so npr. sortiranje, drobljenje, stiskanje, peletiranje), ki niso navedeni drugje“, je klasifikacijska številka 19 12 12: „drugi odpadki (vključno z mešanicami materialov) iz mehanske obdelave odpadkov, ki niso navedeni v 19 12 11[ ( 9 )]“.

22. V poglavju 20 tega seznama, naslovljenem „Komunalni odpadki (odpadki iz gospodinjstev in podobni odpadki iz obrti, industrije in ustanov), vključno z ločeno zbranimi frakcijami“ je v oddelku 20 03, naslovljenem „drugi komunalni odpadki“ klasifikacijska številka 20 03 01: „mešani komunalni odpadki“.

B. Italijansko pravo

23. Člen 182a(1) decreto legislativo n. 152 – Norme in materia ambientale (zakonska uredba št. 152 o okoljskih pravilih) z dne 3. aprila 2006 ( 10 ) določa: „Odstranjevanje odpadkov in predelava mešanih komunalnih odpadkov se izvedeta v integriranem in primernem omrežju naprav ob upoštevanju najboljših razpoložljivih tehnik in razmerja med celostnimi stroški in koristmi, da bi se: (a) omogočila samozadostnost pri odstranjevanju nenevarnih komunalnih odpadkov in odpadkov, ki izvirajo iz njihove obdelave, v okviru optimalnih geografskih območij; (b) zaradi zmanjšanja premeščanja odpadkov omogočila odstranjevanje odpadkov in predelava mešanih komunalnih odpadkov v eni od primernih naprav, ki je najbližje kraju nastajanja in zbiranja, ob upoštevanju geografskih razmer ali potrebe po specializiranih napravah za nekatere vrste odpadkov; […]“

24. V Prilogi D k zakonski uredbi št. 152/2006 so povzete kode, ki jih je treba dodeliti različnim vrstam odpadkov, kot so določene v EKO.

III. Spor o glavni stvari, vprašanje za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem

25. Družba Plan Eco, ki je prevozno podjetje, je na deželo naslovila zahtevo za predhodno soglasje za izvoz v Slovenijo 2000 ton mešanih komunalnih odpadkov, ki jih je mehansko obdelala družba Futura in jih po tej obdelavi razvrstila v klasifikacijsko številko 19 12 12 iz EKO, zaradi sosežiga v cementarni v Sloveniji (v nadaljevanju: zadevni odpadki).

26. Dežela je z odločbo z dne 22. aprila 2016 med drugim na podlagi člena 12(1)(b) in (g) Uredbe št. 1013/2016 nasprotovala predvideni pošiljki, prvič, ker so bili zadevni odpadki sprva mešani komunalni odpadki in ker se s postopki obdelave, ki jih je opravila družba Futura, ni spremenila njihova narava, pri čemer naj dodelitev klasifikacijske številke 19 12 12 EKO v zvezi s tem ne bi bila odločilna; drugič, ker naj bi bilo z zakonsko uredbo št. 152/2006 določeno, da se morajo mešani komunalni odpadki predelati v eni od primernih naprav, ki so najbližje kraju nastajanja in zbiranja; in tretjič, ker naj bi na njenem ozemlju obstajalo omrežje naprav, ki lahko zadovolji potrebe družbe Plan Eco, in ker naj bi v obravnavani zadevi neka naprava v deželi navedla, da lahko sprejme navedene mešane komunalne odpadke.

27. Družba Plan Eco je zoper to odločbo vložila tožbo pri Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (deželno upravno sodišče za Benečijo, Italija), ki je s sodbo z dne 15. novembra 2016 razveljavilo odločbo, med drugim ker je pri pošiljanju v tujino šlo za posebne odpadke, razvrščene v klasifikacijsko številko 19 12 12 EKO, in ker se zato niso uporabljala načela samozadostnosti, bližine in teritorialne omejitve, določena za obdelavo komunalnih odpadkov.

28. Dežela je zoper to sodbo vložila pritožbo pri Consiglio di Stato (državni svet, Italija), ki je – potem ko je med drugim preveril, da so bili zadevni odpadki obdelani, pri čemer se niso bistveno spremenile njihove prvotne lastnosti komunalnih odpadkov – prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil to vprašanje za predhodno odločanje: „Ali: v primeru, v katerem so bili mešani komunalni odpadki, ki ne vsebujejo nevarnih odpadkov, mehansko obdelani v obratu za energetsko predelavo (postopek R1/R12 v skladu s Prilogo C k [zakonski uredbi št. 152/2006]) in v katerem se po tem postopku obdelave izkaže, da obdelava ni bistveno spremenila prvotnih lastnosti mešanih komunalnih odpadkov, vendar jim je bila v okviru EKO dodeljena klasifikacijska številka 19 12 12, česar stranke v postopku niso izpodbijale; zaradi presoje legitimnosti ugovorov izvorne države zoper zahtevo za predhodno soglasje za pošiljanje obdelanih odpadkov v evropsko državo v proizvodno napravo za uporabo kot sredstvo pri sosežigu ali kot sredstvo za proizvodnjo energije, ki so jih podali pristojni organi v izvorni državi na podlagi načel Direktive 2008/98, zlasti ugovorov, kot so ti v obravnavani zadevi, ki temeljijo na: – načelu varstva zdravja ljudi in okolja (člen 13); – načelih samozadostnosti in bližine, določenih v členu 16(1), […]; – načelu, določenem v členu 16(1), drugi pododstavek, zadnji stavek, […]; – uvodni izjavi 33 […], [EKO] (v zadevnem primeru klasifikacijska številka 19 12 12 [tega kataloga], drugi odpadki (tudi mešanice materialov) iz mehanske obdelave odpadkov R1/R12) in ustrezne razvrstitve posegajo v ureditev [prava Unije] o pošiljanju odpadkov, ki so bili pred mehansko obdelavo mešani komunalni odpadki, in če je odgovor pritrdilen, v kolikšni meri in kako? Natančneje, ali v zvezi s pošiljko odpadkov, ki so nastali z obdelavo mešanih komunalnih odpadkov, določbe člena 16 in uvodne izjave 33 Direktive 2008/98, ki se izrecno nanašajo na pošiljke odpadkov, prevladajo nad razvrstitvijo iz [EKO]? Sodišče naj, če meni, da je to primerno in koristno, presodi, ali ima navedeni katalog normativno naravo ali pa gre zgolj za tehnično certifikacijo, ki omogoča homogeno sledljivost vseh odpadkov.“

29. Pisna stališča sta predložili italijanska vlada in Evropska komisija.

IV. Analiza

A. Uvodne ugotovitve

30. Vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je predložilo predložitveno sodišče, je v bistvu sestavljeno iz dveh vprašanj, ki ju bom preučil v nadaljevanju: – prvo se nanaša na vprašanje, ali je treba uvodno izjavo 33 in člen 16 Direktive 2008/98 razlagati tako, da pristojnemu organu države odpreme omogočata, da nasprotuje pošiljki mešanih komunalnih odpadkov v drugo državo članico zaradi uporabe pri sosežigu, čeprav so bili ti odpadki razvrščeni v klasifikacijsko številko 19 12 12 [EKO], potem ko so bili mehansko obdelani, kar pa ni bistveno spremenilo njihovih prvotnih lastnosti; – drugo, postransko, se nanaša na vprašanje, ali ima EKO normativno naravo ali pa gre nasprotno „zgolj za tehnično certifikacijo, ki omogoča homogeno sledljivost vseh odpadkov“.

31. Dežela je v postopku pred predložitvenim sodiščem v bistvu trdila, da za zadevne odpadke, ki ostajajo komunalni odpadki, čeprav so bili predmet mehanske obdelave, veljata načeli samozadostnosti in bližine iz člena 182a(1) zakonske uredbe št. 152/2006 in da EKO določa tehnično certifikacijo, ne pomeni pa normativne ureditve.

32. Družba Plan Eco pa v bistvu zatrjuje, da so zadevni odpadki „posebni“ odpadki, in sicer odpadki, ki so bili predmet mehanske obdelave, kar je privedlo do dodelitve klasifikacijske številke 19 12 12 EKO.

33. Italijanska vlada pred Sodiščem trdi, da so zadevni odpadki kljub obdelavi in čeprav je dodelitev klasifikacijske številke 19 12 12 EKO po tej obdelavi pravilna, ohranili naravo nenevarnih mešanih komunalnih odpadkov v smislu uvodne izjave 33 Direktive 2008/98. Zato naj bi na podlagi člena 3(5) Uredbe št. 1013/2006 za te odpadke veljali določbe o pošiljkah odpadkov, ki so namenjeni odstranjevanju, in zlasti člen 12(1)(b) te uredbe, ter načelo bližine iz člena 16(1) te direktive.

34. Komisija pa meni, da na podlagi člena 3(5) Uredbe št. 1013/2006 za pošiljko zadevnih odpadkov, ki niso izgubili narave mešanih komunalnih odpadkov, čeprav so namenjeni za postopek predelave in ne odstranjevanja, veljajo enake določbe kot za pošiljke odpadkov, ki so namenjeni odstranjevanju, in zato člen 11(1)(a) te uredbe, s katerim je pristojnim organom dovoljeno izraziti utemeljene ugovore proti pošiljkam, temelječe med drugim na načelih bližine in samozadostnosti. Te ugotovitve naj ne bi moglo omajati sklicevanje na kodo 20 EKO iz člena 3(5) navedene uredbe, saj bi se slednja določba uporabila za komunalne odpadke, vključno z odpadki druge narave. Navedena ugotovitev naj bi bila potrjena z uvodno izjavo 33 Direktive 2008/98, s katero je ponovno potrjeno, da so mešani komunalni odpadki še vedno mešani komunalni odpadki tudi po postopku obdelave odpadkov, ki njihovih lastnosti ni bistveno spremenil, in členom 7(1) te direktive, v skladu s katerim je seznam odpadkov zavezujoč zgolj glede določitve odpadkov, ki jih je treba obravnavati kot nevarne odpadke. Nazadnje, za določitev narave zadevnih odpadkov naj ne bi bila odločilna dodelitev kode EKO, temveč dejstvo, da so ti odpadki še vedno mešani komunalni odpadki kljub postopku obdelave.

35. Glede na tehnično naravo predloženih vprašanj menim, da je, preden se lotim analize, koristno predstaviti pregled pravnega okvira v zvezi s pošiljkami odpadkov in razvrstitve zadevnih odpadkov.

1. Pravni okvir v zvezi s pošiljkami odpadkov

36. Najprej ugotavljam, da v skladu s členom 1 Direktive 2008/98 ta določa ukrepe za varstvo okolja in zdravja ljudi, in sicer na eni strani s preprečevanjem ali zmanjševanjem škodljivih vplivov nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi, na drugi strani pa z zmanjševanjem celotnega vpliva uporabe virov in izboljšanjem učinkovitosti takšne uporabe.

37. Na podlagi člena 16 te direktive so države članice dolžne sprejeti ustrezne ukrepe za vzpostavitev integriranega in ustreznega omrežja naprav za odstranjevanje odpadkov in naprav za predelavo mešanih komunalnih odpadkov, zbranih iz zasebnih gospodinjstev, ob upoštevanju najboljših razpoložljivih tehnik, omrežje pa se oblikuje tako, da individualno omogoči samozadostnost pri obdelavi teh odpadkov, ta obdelava pa se lahko izvede v enem izmed primernih objektov, ki so kar najbližje kraju njihovega nastanka. Ta člen med drugim določa, da lahko države članice omejijo izvoz odpadkov iz okoljskih razlogov, kakor je določeno v Uredbi št. 1013/2006.

38. Dalje, opozarjam, da v skladu s členom 1(1) Uredbe 1013/2006 ta uredba določa postopke in ureditev kontrole pošiljanja odpadkov, odvisno od porekla, cilja in poti pošiljke, vrste poslanih odpadkov in vrste obdelave, ki se uporablja za odpadke na njihovem cilju, in da se v skladu s členom 2(2) te uredbe med drugim uporablja za pošiljke odpadkov med državami članicami, razen za pošiljke odpadkov v posebnih primerih ali znotraj posameznih predpisov, navedenih v odstavku 3 tega člena, ki pa se ne uporabljajo v zadevi v glavni stvari.

39. Na podlagi člena 3 navedene uredbe veljajo za pošiljke odpadkov med državami članicami bodisi postopek predhodne pisne prijave in soglasja, določen s členi od 4 do 17 te uredbe, ki veljajo za odpadke, namenjene odstranjevanju, in za nevarne odpadke za predelavo, bodisi zahteve za splošne informacije iz člena 18, ki se načeloma nanašajo samo na nenevarne odpadke za predelavo. ( 11 )

40. Poleg tega iz členov 11, 12 in 18 Uredbe št. 1013/2006 izhaja, da imajo države članice različne posebne pravice ali obveznosti po eni strani glede pošiljk med državami članicami odpadkov, ki so namenjeni odstranjevanju, po drugi strani pa glede pošiljk odpadkov, namenjenih predelavi. Poleg tega na podlagi člena 3(5) te uredbe za pošiljke mešanih komunalnih odpadkov, zbranih iz zasebnih gospodinjstev in od drugih povzročiteljev, do objektov za predelavo ali odstranjevanje v skladu s to uredbo veljajo iste določbe kot za pošiljke odpadkov, ki so namenjeni odstranjevanju. ( 12 )

41. Natančneje, države članice glede odpadkov, namenjenih odstranjevanju, in mešanih komunalnih odpadkov iz člena 11(1)(a) navedene uredbe v povezavi z uvodno izjavo 20 te uredbe ter členom 16 Direktive 2008/98 lahko sprejmejo splošne ukrepe, ki omejujejo pošiljanje teh odpadkov med državami članicami, v obliki splošnih ali delnih prepovedi pošiljanja, zaradi izvajanja načel bližine, prednosti predelave in samozadostnosti v skladu s to direktivo. ( 13 )

2. Razvrstitev zadevnih odpadkov

42. V obravnavani zadevi najprej opozarjam, da so bili zadevni odpadki, v zvezi s katerimi je bila vložena zahteva za predhodno soglasje za izvoz, sprva mešani komunalni odpadki, ki niso vsebovali nevarnih odpadkov.

43. Dalje, ni sporno, da so bili zadevni odpadki mehansko obdelani zaradi energetske predelave in da je zaradi te obdelave prišlo do spremembe njihove razvrstitve v skladu z EKO. Ti odpadki so bili torej razvrščeni v klasifikacijsko številko 19 12 12 tega kataloga, ki ustreza tej opredelitvi: „drugi odpadki (vključno z mešanicami materialov) pri mehanski obdelavi odpadkov, ki niso zajeti v 19 12 11“, medtem ko so „mešani komunalni odpadki“ v pravem pomenu besede v navedenem katalogu razvrščeni v klasifikacijsko številko 20 03 01. Vendar je predložitveno sodišče preverilo, da navedena obravnava ni bistveno spremenila prvotnih lastnosti navedenih odpadkov, ki so ostali mešani komunalni odpadki.

44. Nazadnje, prav tako ni sporno, da se je predvidena pošiljka nanašala na odpadke, namenjene za „predelavo“, torej za to, da bodo uporabljeni kot sredstvo za proizvodnjo energije, ( 14 ) in da je na ozemlju dežele obstajalo omrežje naprav, ki bi lahko prevzelo te odpadke.

B. Prvo vprašanje za predhodno odločanje

45. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali se v obravnavani zadevi uporabita uvodna izjava 33 in člen 16 Direktive 2008/98, in kako razvrstitev zadevnih odpadkov v skladu z EKO učinkuje na uporabo teh določb.

46. V zvezi s tem se mi zdi najprej potrebno navesti, da pošiljka odpadkov, kot je ta iz postopka v glavni stvari, spada na področje uporabe Uredbe št. 1013/2006, ki se, kot je razvidno iz njenega naslova, uporablja posebej za pošiljke odpadkov. ( 15 ) Natančneje, člen 3(5) te uredbe se nanaša prav na pošiljke mešanih komunalnih odpadkov in določa, da za te pošiljke veljajo iste določbe kot za pošiljke odpadkov, ki so namenjeni odstranjevanju, in zato tudi člen 11 navedene uredbe, kar se tiče ugovorov proti pošiljkam odpadkov. Poleg tega se v uvodni izjavi 33 in členu 16 Direktive 2008/98, na kateri se sklicuje predložitveno sodišče, prav tako napotuje na to uredbo.

47. Tako menim, da je treba za koristen odgovor predložitvenemu sodišču prvo vprašanje za predhodno odločanje razumeti tako, da se nanaša na – poleg Direktive 2008/98 – prav tako in predvsem na upoštevne določbe Uredbe št. 1013/2006.

48. Zato se postavlja vprašanje, ali za pošiljko zadevnih odpadkov velja pravna ureditev iz člena 11 Uredbe št. 1013/2006 na podlagi sklicevanja iz člena 3(5) te uredbe, čeprav je v slednji določbi navedena klasifikacijska številka 20 03 01 EKO, ( 16 ) pri čemer so bili ti odpadki razvrščeni drugače, in sicer v klasifikacijsko številko 19 12 12 ( 17 ) tega kataloga.

49. Menim, da je treba na to vprašanje odgovoriti pritrdilno, ker se mi zdi, da v okoliščinah obravnavane zadeve razvrstitev zadevnih odpadkov v skladu z EKO ne more posegati v uporabo pravil o pošiljkah odpadkov med državami članicami.

50. Spodaj bom pojasnil to stališče, pri čemer bom, prvič, preučil pravne posledice razvrstitve v skladu z EKO, in drugič, sklicevanje v členu 3(5) Uredbe št. 1013/2006 na klasifikacijsko številko 20 03 01 tega kataloga.

51. Prvič, v zvezi s pravnimi posledicami razvrstitve odpadkov ugotavljam, da v skladu z ustaljeno sodno prakso seznam odpadkov, naveden v tem katalogu, pomeni zgolj ponazoritev. ( 18 ) Poleg tega člen 7(1) Direktive 2008/98 določa, da je seznam odpadkov zavezujoč glede določitve odpadkov, ki se obravnavajo kot nevarni odpadki, ( 19 ) za kar pa v obravnavani zadevi ne gre. ( 20 )

52. Poleg tega je med drugim iz točke 3 uvodne opombe k seznamu odpadkov iz Priloge k Odločbi 94/3 razvidno, da je EKO, uveden s to odločbo, harmoniziran neizčrpen seznam odpadkov in da to, da je na njem navedena neka snov, ne pomeni, da je v vseh primerih odpadek, saj vpis na ta seznam učinkuje le, če ta snov ustreza opredelitvi odpadkov. V točki 5 te uvodne opombe je med drugim pojasnjeno, da je ta katalog „namenjen za uporabo kot referenčna nomenklatura, ki prinaša skupno terminologijo, veljavno v celotni [Uniji], zaradi izboljšanja učinkovitosti dejavnosti ravnanja z odpadki“.

53. Zato menim, da razvrstitev zadevnih odpadkov v skladu z EKO ni zavezujoča glede pravil, ki se uporabijo za pošiljko iz postopka v glavni stvari.

54. Drugič, glede tega, da je v členu 3(5) Uredbe št. 1013/2006 izrecno navedena klasifikacijska številka 20 03 01, menim, da je ta številka navedena zgolj za primer.

55. Spomniti je namreč treba, da se v skladu z uvodno izjavo 7 Uredbe št. 1013/2006 nadzorovanje in kontrola pošiljk odpadkov organizirata in urejata tako, da je upoštevana potreba po ohranjanju, varovanju in izboljšanju kakovosti okolja in človekovega zdravja, ter da, kot je potrdilo Sodišče, je cilj te uredbe dati na razpolago usklajen sistem postopkov, s katerimi je mogoče omejiti pretok odpadkov, da bi se zagotovilo varstvo okolja. ( 21 ) Za to se z navedeno uredbo upoštevajo različne ureditve po eni strani za pošiljke odpadkov, namenjenih odstranjevanju, in mešanih komunalnih odpadkov med državami članicami in po drugi strani za pošiljke odpadkov, namenjenih predelavi. ( 22 ) Posebej glede mešanih komunalnih odpadkov je iz pripravljalnega gradiva za sprejetje te uredbe razvidno, da je želel zakonodajalec Unije slediti cilju, da na res nujne primere omeji pošiljke odpadkov, ki izvirajo iz zasebnih gospodinjstev, ki sestavljajo mešane komunalne odpadke, in da vzpodbuja države članice, ki naj bi prevzele odgovornost za te nehomogene odpadke, naj samostojno razrešijo svoje težave v zvezi z odpadki iz gospodinjstev s tem, da jim je tako dana možnost nasprotovati pošiljkam odpadkov iz gospodinjstev z uporabo določb o odpadkih, ki so namenjeni za odstranjevanje, ne da bi izključile sodelovanje s sosednjimi državami. ( 23 )

56. Iz teh premislekov sklepam, da je pravna ureditev, ki se uporabi za pošiljke odpadkov, odvisna od njihove vsebinske narave in ne od njihove formalne razvrstitve v skladu z EKO.

57. Poleg tega je iz uvodne izjave 33 Direktive 2008/98 jasno in nedvoumno razvidno, da mešani komunalni odpadki iz te določbe ohranijo to razvrstitev, neodvisno od tega, ali so bili obdelani v postopku obdelave odpadkov, če ta njihovih lastnosti ni „bistveno spremenil“. Čeprav uvodne izjave pravnih aktov Unije nimajo neodvisne pravne vrednosti ali normativne narave, se lahko uporabijo kot pomoč pri razlagi, da se lahko sklepa o volji zakonodajalca Unije. ( 24 ) V obravnavani zadevi se ta uvodna izjava, čeprav ni del Uredbe št. 1013/2006, izrecno nanaša na člen 3(5) te uredbe in torej pomeni pomoč pri razlagi te določbe, pri čemer je z njo implicitno potrjeno, da je omemba klasifikacijske številke 20 03 01 navedena zgolj kot primer, ker se člen 3(5) navedene uredbe uporablja glede na naravo odpadkov, ki v obravnavani zadevi ni spremenjena.

58. V teh okoliščinah menim, da pošiljka zadevnih odpadkov, ne glede na njihovo razvrstitev v skladu z EKO, spada na področje uporabe člena 3(5) Uredbe št. 1013/2006 in da torej zanjo veljajo določbe člena 11 te uredbe, s katerim je pristojnim organom države odpreme omogočeno, da nasprotujejo pošiljki teh odpadkov s sklicevanjem na, med drugim, načeli bližine in samozadostnosti v skladu z Direktivo 2008/98. ( 25 )

59. V zvezi s členom 16 te direktive, na katerega se sklicujeta dežela in italijanska vlada, je treba pojasniti, da je z odstavkom 1, drugi pododstavek, zadnji stavek, tega člena državam članicam omogočeno omejiti izvoz odpadkov „iz okoljskih razlogov, kakor je določeno v [Uredbi št. 1013/2006]“ in torej, kar se tiče obravnavane zadeve, ta določba sama napotuje na to uredbo. Navedena določba kljub temu pomeni orodje za razlago člena 11(1)(a) navedene uredbe, saj sta z njo pojasnjeni načeli samozadostnosti in bližine, na kateri napotuje zadnjenavedena določba. ( 26 )

60. Poleg tega menim, da je treba pojasniti, da se na podlagi izrecnega napotila v členu 3(5) Uredbe št. 1013/2006 v obravnavani zadevi uporablja člen 11 te uredbe o pošiljkah odpadkov, namenjenih odstranjevanju, in ne člen 12 navedene uredbe, na katerega se sklicuje italijanska vlada, ki se nanaša na pošiljke odpadkov, namenjenih predelavi. Zato ni pomembno, da so bili zadevni odpadki namenjeni za uporabo kot sredstvo za proizvodnjo energije in torej za „predelavo“. ( 27 )

61. Poleg tega v obravnavani zadevi ni upošteven člen 13 Direktive 2008/98, na katerega se brez kakršnega koli pojasnila sklicuje predložitveno sodišče, saj je v njem zgolj splošno določeno, da države članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da ravnanje z odpadki ne ogroža zdravja ljudi in ne škodi okolju.

62. Zato menim, da za pošiljko zadevnih odpadkov v smislu člena 3(5) Uredbe št. 1013/2006 veljajo določbe o pošiljkah odpadkov, namenjenih odstranjevanju, namreč člen 11(1) te uredbe ( 28 ) v povezavi s členom 16 Direktive 2008/98, čeprav so bili ti odpadki predmet obdelave, ki je – ne da bi bistveno spremenila njihove prvotne lastnosti – povzročila spremembo klasifikacijske številke v smislu EKO. V zvezi s tem menim, da ta katalog in razvrstitev, ki je z njim vzpostavljena, ne posegata v ureditev Unije na področju pošiljk odpadkov, ki se uporablja v obravnavani zadevi.

C. Drugo vprašanje za predhodno odločanje

63. Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem sprašuje, ali ima EKO normativno naravo ali pa gre zgolj za tehnično certifikacijo, ki omogoča homogeno sledljivost vseh odpadkov.

64. Odgovor na to vprašanje izhaja iz zgornje analize, zlasti iz točk od 51 do 53 teh sklepnih predlogov.

65. Ugotoviti je torej treba, da seznam odpadkov, vključen v EKO, nima normativne ali zavezujoče narave, ampak je, kot je bilo pojasnjeno v točki 5 uvodne opombe k seznamu odpadkov, ko je bil ta uveden, namenjen za uporabo kot referenčna nomenklatura, ki prinaša skupno terminologijo, veljavno v celotni Uniji, zaradi izboljšanja učinkovitosti dejavnosti ravnanja z odpadki. ( 29 )

V. Predlog

66. Glede na zgornje ugotovitve Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavil Consiglio di Stato (državni svet, Italija), odgovori: Evropski katalog odpadkov (EKO) in razvrstitev, ki je z njim vzpostavljena, kot sta določena z Odločbo Komisije 2000/532/ES z dne 3. maja 2000 o nadomestitvi Odločbe 94/3/ES o oblikovanju seznama odpadkov skladno s členom 1(a) Direktive Sveta 75/442/EGS o odpadkih in Odločbe Sveta 94/904/ES o oblikovanju seznama nevarnih odpadkov skladno s členom 1(4) Direktive Sveta 91/689/EGS o nevarnih odpadkih, je treba razlagati tako, da ne posegata v člen 3(5) ali člen 11 Uredbe (ES) št. 1013/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. junija 2006 o pošiljkah odpadkov v povezavi s členom 16 Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv, ki se uporablja za pošiljko mešanih komunalnih odpadkov, ki so bili predmet mehanske obdelave, s katero niso bile bistveno spremenjene prvotne lastnosti teh odpadkov, ne glede na razvrstitev teh odpadkov v smislu EKO. Razvrstitev v smislu EKO v zvezi s tem nima zavezujočega učinka.

( 1 ) Jezik izvirnika: francoščina.

( 2 ) Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. junija 2006 o pošiljkah odpadkov (UL 2006, L 190, str. 1, in popravek v UL 2006, L 277, str. 61).

( 3 ) Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv (UL 2008, L 312, str. 3, in popravka v UL 2016, L 177, str. 13, in UL 2019, L 32, str. 35).

( 4 ) Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. aprila 2006 o odpadkih (UL 2006, L 114, str. 9).

( 5 ) V opombi je pojasnjeno, da postopek predelave vključuje sežigalnice za predelavo trdnih komunalnih odpadkov samo takrat, kadar njihova energetska učinkovitost doseže prag, izračunan na podlagi enačbe za izračun energetske učinkovitosti.

( 6 ) Odločba Komisije z dne 20. decembra 1993 o določitvi seznama odpadkov v skladu s členom 1(a) Direktive Sveta 75/442/EGS o odpadkih (UL 1994, L 5, str. 15).

( 7 ) Direktiva Sveta z dne 15. julija 1975 o odpadkih (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 1, str. 23).

( 8 ) Odločba Komisije z dne 3. maja 2000 o nadomestitvi [Odločbe 94/3] in Odločbe Sveta 94/904/ES o oblikovanju seznama nevarnih odpadkov skladno s členom 1(4) Direktive Sveta 91/689/EGS o nevarnih odpadkih (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15 zvezek 5, str. 151). Ta odločba je bila nazadnje spremenjena s Sklepom Komisije 2014/955/EU z dne 18. decembra 2014 o spremembi Odločbe Komisije 2000/532 (UL 2014, L 370, str. 44, in popravek v UL 2017, L 271, str. 36).

( 9 ) Klasifikacijska številka 19 12 11 se nanaša na „druge odpadke (vključno z mešanicami materialov) pri mehanski obdelavi odpadkov, ki vsebujejo nevarne snovi“.

( 10 ) Redni dodatek h GURI št. 88 z dne 14. aprila 2006, v nadaljevanju: zakonska uredba št. 152/2006. Člen 182a je bil dodan s členom 9 decreto legislativo no 205 – Disposizioni di attuazione della direttiva 2008/98[…] (zakonska uredba št. 205 o določbah o izvajanju Direktive 2008/98) z dne 3. decembra 2010 (redni dodatek h GURI št. 288 z dne 10. decembra 2010).

( 11 ) Glej sodbo z dne 12. decembra 2013, Ragn‑Sells (C‑292/12, EU:C:2013:820, točka 52).

( 12 ) Glej sodbo z dne 12. decembra 2013, Ragn‑Sells (C‑292/12, EU:C:2013:820, točka 53).

( 13 ) Glej sodbo z dne 12. decembra 2013, Ragn‑Sells (C‑292/12, EU:C:2013:820, točka 56).

( 14 ) Za opredelitev „predelave“ glej točki 6 in 10 teh sklepnih predlogov.

( 15 ) Glej točko 38 teh sklepnih predlogov. Naj spomnim, Uredba št. 1013/2006 v skladu s členom 1 „določa postopke in ureditev kontrole pošiljanja odpadkov, odvisno od porekla, cilja in poti pošiljke, vrste poslanih odpadkov in vrste obdelave, ki se uporablja za odpadke na njihovem cilju“. Naslov II te uredbe se nanaša na pošiljke odpadkov znotraj Unije. V nasprotju z navedeno uredbo je področje uporabe Direktive 2008/98 širše, ker ta direktiva v skladu s svojim členom 1 „določa ukrepe za varstvo okolja in zdravja ljudi, in sicer s preprečevanjem ali zmanjševanjem škodljivih vplivov nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi ter z zmanjševanjem celotnega vpliva uporabe virov in izboljšanjem učinkovitosti takšne uporabe“.

( 16 ) Naj spomnim, da člen 3(5) Uredbe št. 1013/2006 določa: „Za pošiljke mešanih komunalnih odpadkov (klasifikacijska številka odpadkov 20 03 01), zbranih iz zasebnih gospodinjstev, vključno s takimi zbranimi odpadki drugih povzročiteljev, do objektov za predelavo ali odstranjevanje, veljajo v skladu s to uredbo iste določbe kot za pošiljke odpadkov, ki so namenjeni odstranjevanju“ (moj poudarek). Klasifikacijska številka 20 03 01 ustreza opredelitvi „mešani komunalni odpadki“.

( 17 ) Naj spomnim, da ta klasifikacijska številka ustreza tej opredelitvi: „drugi odpadki (vključno z mešanicami materialov) pri mehanski obdelavi odpadkov, ki niso zajeti v 19 12 11“.

( 18 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 3. oktobra 2013, Brady (C‑113/12, EU:C:2013:627, točka 36 in navedena sodna praksa).

( 19 ) Poleg tega je tudi glede odpadkov, ki so razvrščeni kot „nevarni“, v členu 7(1) Direktive 2008/98 pojasnjeno, da vključitev snovi ali predmeta na seznam ne pomeni, da gre v vseh okoliščinah za odpadek, saj se snov ali predmet obravnava kot odpadek le, če je izpolnjena opredelitev iz člena 3, točka 1, te direktive (namreč, kadar gre za snov ali predmet, ki ga imetnik zavrže ali namerava ali mora zavreči), z odstavkoma 2 in 3 te določbe pa je državam članicam dovoljeno, da ob upoštevanju lastnosti, naštetih v Prilogi III h navedeni direktivi, obravnavajo odpadke kot nevarne, čeprav kot taki niso uvrščeni na seznam odpadkov, ali da nevarne odpadke razvrstijo med nenevarne.

( 20 ) Glej točko 42 teh sklepnih predlogov.

( 21 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 12. decembra 2013, Ragn‑Sells (C‑292/12, EU:C:2013:820, točka 49).

( 22 ) Glej točko 40 teh sklepnih predlogov.

( 23 ) Glej kot primer Priporočilo Evropskega parlamenta A6-0287/2005 z dne 10. oktobra 2005 o skupnem stališču Sveta z namenom sprejetja uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o pošiljkah odpadkov, zlasti obrazložitev amandmajev št. 28 in 33.

( 24 ) Glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Szpunarja v združenih zadevah X in Visser (C‑360/15 in C‑31/16, EU:C:2017:397, točka 132) in generalnega pravobranilca P. Pikamäeja v zadevi Airhelp (C‑28/20, EU:C:2021:203, točka 38). Glej v tem smislu tudi sodbo z dne 4. marca 2020, Marine Harvest/Komisija (C‑10/18 P, EU:C:2020:149, točki 43 in 44 ter navedena sodna praksa).

( 25 ) Poleg tega opozarjam, da čeprav lahko pristojni organi na podlagi člena 11(1)(a) Uredbe št. 1013/2006 nasprotujejo pošiljki odpadkov, zlasti na podlagi načel bližine in samozadostnosti, na kateri se sklicuje dežela v tem primeru (glej točko 26 teh sklepnih predlogov), člen 11(1)(i) te uredbe tem organom omogoča tudi, da nasprotujejo pošiljki „mešanih komunalnih odpadkov iz gospodinjstev (koda 20 03 01)“.

( 26 ) Natančneje, z napotitvijo na dve določbi po eni strani člen 11(1)(a) Uredbe št. 1013/2006 pristojnim organom omogoča, da izrazijo utemeljene ugovore zoper pošiljke odpadkov, namenjenih odstranjevanju (tako kot tudi, prek sklicevanja v členu 3(5) te uredbe, mešanih komunalnih odpadkov), za „izvajanje načel bližine, prednosti predelave in samozadostnosti na ravni [Unije] in na nacionalni ravni v skladu z Direktivo [2008/98]“, po drugi strani pa člen 16 te direktive, v katerem sta navedeni načeli samozadostnosti in bližine, državam članicam omogoča, da omejijo izvoz odpadkov „iz okoljskih razlogov, kakor je določeno v [Uredbi št. 1013/2006]“ (moj poudarek).

( 27 ) Glede pojma „predelava“ glej točki 6 in 9 teh sklepnih predlogov.

( 28 ) Pristojni organ lahko ugovarja pošiljki v enem od primerov iz te določbe.

( 29 ) Glej točko 51 teh sklepnih predlogov.