SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

L. A. GEELHOEDA,

predstavljeni 8. septembra 2005( )

Zadeva C-344/04

The Queen, na predlog:

International Air Transport Association,

European Low Fares Airline Association in

Hapag-Lloyd Express GmbH

proti

Department of Transport

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Združeno kraljestvo))

„Zračni prevoz – Uredba (ES) št. 261/2004 – Odškodnina in pomoč potnikom v primerih zavrnitve vkrcanja in odpovedi ali velike zamude leta – Členi 5, 6 in 7 Uredbe – Veljavnost – Razlaga člena 234 ES“

I – Uvod

1. Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša, prvič, na veljavnost členov 5, 6 in 7 Uredbe (ES) št. 261/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. februarja 2004 o določitvi skupnih pravil glede odškodnine in pomoči potnikom v primerih zavrnitve vkrcanja, odpovedi ali velike zamude letov ter o razveljavitvi Uredbe (EGS) št. 295/91 (v nadaljevanju: Uredba št. 261/2004 ali Uredba)( ). Nanaša se tudi, drugič, na razlago člena 234, drugi odstavek, ES.

II – Pravni okvir

Montrealska konvencija

2. Evropska skupnost je 9. decembra 1999 podpisala Konvencijo o poenotenju nekaterih pravil za mednarodni letalski prevoz (v nadaljevanju: Montrealska konvencija)( ). Svet jo je odobril s sklepom z dne 5. aprila 2001.( ) Za Evropsko skupnost je začela veljati 28. junija 2004.

3. Člen 19 Montrealske konvencije, z naslovom „Zamuda“, določa:

„Prevoznik je odgovoren za škodo zaradi zamude v letalskem prevozu oseb, prtljage ali tovora. Prevoznik pa ni odgovoren za škodo zaradi zamude, če dokaže, da so on, njegovi uslužbenci in zastopniki ukrenili vse, kar se od njih lahko upravičeno zahteva, da bi se izognili škodi, ali da tako niso mogli ukrepati.“

4. Člen 22(1) Montrealske konvencije odgovornost prevoznika za škodo zaradi zamude, kot je opredeljena v členu 19, omejuje na 4150 posebnih pravic črpanja za posameznega potnika. Člen 22(5) določa, da se ta omejitev ne uporablja, če je škoda posledica dejanja ali opustitve prevoznika, storjena z namenom povzročiti škodo ali brezobzirno in z zavedanjem, da bo verjetno nastala škoda.

5. Člen 29, z naslovom „Podlaga za zahtevke“, določa:

„Pri prevozu potnikov, prtljage in tovora se lahko vsaka tožba za povračilo škode, tudi če je upravičena, bodisi po tej konvenciji, po pogodbi, zaradi odškodninske odgovornosti ali kako drugače vloži le ob upoštevanju pogojev in omejitev odgovornosti, kot so določeni v tej konvenciji, brez poseganja v vprašanje, kdo so osebe, ki imajo pravico tožiti, in kakšne so njihove pravice. V vsaki taki tožbi ni mogoče izterjati dodatne globe k odškodnini, kazenske odškodnine ali kakšne druge odškodnine, ki ni nadomestilo za škodo.“

Uredba (ES) št. 889/2002

6. Člen 1(4) Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 889/2002 z dne 13. maja 2002, ki spreminja Uredbo Sveta (ES) št. 2027/97 o odgovornosti letalskih prevoznikov v primeru nesreč,( ) nadomešča člen 3(1) Uredbe št. 2027/97 z dne 9. oktobra 1997 (UL L 285, str. 1) s tem:

„1. Odgovornost letalskega prevoznika Skupnosti v zvezi s potniki in njihovo prtljago urejajo vse določbe Montrealske konvencije, ki se nanašajo na takšno odgovornost.“

7. Člen 1(10) Uredbe št. 889/2002 dodaja Prilogo k Uredbi št. 2027/97, ki v okviru naslova „Zamude potnikov“ obsega zlasti te določbe:

„V primeru zamude potnika je letalski prevoznik odgovoren za škodo, razen če je sprejel vse primerne ukrepe za preprečitev škode ali če sprejetje takšnih ukrepov ni bilo mogoče. Odgovornost za zamudo potnika je omejena na 4150 SDR (približna protivrednost v lokalni valuti).“

Uredba št. 261/2004

8. Člen 5 Uredbe št. 261/2004, z naslovom „Odpoved leta“, določa:

„1. V primeru odpovedi leta:

(a) zadevnim potnikom ponudi pomoč dejanski letalski prevoznik v skladu s členom 8 in

(b) zadevnim potnikom ponudi pomoč dejanski letalski prevoznik v skladu s členom 9(1)(a) in 9(2), ter pomoč, predvideno v členu 9(1)(b) in 9(1)(c), v primeru spremembe poti, kadar je utemeljeno pričakovani čas odhoda novega leta najmanj naslednji dan po načrtovanem času odhoda odpovedanega leta, in

(c) imajo zadevni potniki pravico do odškodnine, ki jim jo mora plačati dejanski letalski prevoznik v skladu s členom 7, razen če:

(i) so o odpovedi obveščeni najmanj dva tedna pred odhodom po voznem redu ali

(ii) so o odpovedi obveščeni dva tedna do sedem dni pred odhodom po voznem redu in jim je ponujena sprememba poti, ki jim zagotavlja odhod največ dve uri pred odhodom po voznem redu in prihod v njihov končni namembni kraj manj kot štiri ure po prihodu po voznem redu, ali

(iii) so o odpovedi obveščeni manj kot sedem dni pred odhodom po voznem redu in jim je ponujena sprememba poti, ki jim zagotavlja odhod največ eno uro pred odhodom po voznem redu in prihod v njihov končni namembni kraj manj kot dve uri po prihodu po voznem redu.

2. Kadar so potniki obveščeni o odpovedi leta, jim je treba zagotoviti informacije o drugih možnostih prevoza.

3. Dejanski letalski prevoznik ni obvezan plačati odškodnine v skladu s členom 7, če lahko dokaže, da so za odpoved leta krive izredne razmere, katerim se ne bi bilo mogoče izogniti, tudi če bi bili sprejeti vsi ustrezni ukrepi.

4. Dokazno breme glede obveščanja potnikov o odpovedi leta in glede roka, v katerem je to storil, nosi dejanski letalski prevoznik.“

9. V členu 6 Uredbe št. 261/2004, z naslovom „Zamuda leta“, je določeno:

„1. Kadar dejanski letalski prevoznik utemeljeno pričakuje, da bo imel let zamudo glede na odhod po voznem redu:

(a) za dve uri ali več za lete do vključno 1500 kilometrov ali

(b) za tri ure ali več za vse lete znotraj Skupnosti, daljše od 1500 kilometrov, in za vse druge lete med 1500 in 3500 kilometrov ali

(c) za štiri ure ali več za lete, ki jih ne zajemata točki a ali b,

tedaj dejanski letalski prevoznik ponudi potnikom:

(i) pomoč, opredeljeno v členu 9(1)(a) in 9(2) ter

(ii) pomoč, opredeljeno v členu 9(1)(b) in 9(1)(c), kadar je utemeljeno pričakovani čas odhoda najmanj naslednji dan od prvotno navedene ure odhoda, in

(iii) pomoč, opredeljeno v členu 8(1)(a), kadar je zamuda najmanj pet ur.

2. V vsakem primeru se pomoč ponudi v prej navedenih časovnih okvirih ob upoštevanju oddaljenosti leta.“

10. V členu 7 Uredbe št. 261/2004, z naslovom „Pravica do odškodnine“, je navedeno:

„1. Pri sklicevanju na ta člen potniki prejmejo odškodnino v višini:

a) 250 eurov za lete do vključno 1500 kilometrov;

(b) 400 eurov za vse lete znotraj Skupnosti nad 1500 kilometrov in za vse druge lete med 1500 in 3500 kilometrov;

(c) 600 eurov za lete, ki niso zajeti v točkah a ali b.

Za določitev oddaljenosti, ki jo je treba upoštevati, se šteje zadnji kraj, na katerega bo potnik zaradi zavrnitve vkrcanja ali odpovedi leta prispel z zamudo glede na predvideni vozni red letov.

2. Kadar se potnikom v skladu s členom 8 ponudi sprememba poti do njihovega končnega namembnega kraja z alternativnim letom, katerega čas prihoda ne presega predvidenega časa prihoda prvotno rezerviranega leta za:

(a) dve uri za vse lete do vključno 1500 kilometrov ali

(b) tri ure za vse lete znotraj Skupnosti nad 1500 kilometrov in za vse druge lete med 1500 in 3500 kilometrov ali

(c) štiri ure za vse lete, ki jih ne zajemata točki (a) ali (b),

tedaj dejanski letalski prevoznik lahko zniža odškodnino iz odstavka 1 za 50 %.

3. Odškodnina iz odstavka 1 se izplača v gotovini, z elektronskim bančnim nakazilom, bančnim nalogom ali bančnimi čeki ali s pisnim soglasjem potnika s potovalnim vavčerjem in/ali drugimi storitvami.

4. Izračun razdalje iz odstavkov 1 in 2 se izvede po metodi najkrajše poti (letenja) med dvema točkama na zemlji.“

11. Člen 8 Uredbe št. 261/2004 določa:

„1. Pri sklicevanju na ta člen se potnikom ponudi izbira med:

(a) povračilom stroškov v roku sedmih dni na način iz člena 7(3) v višini polne cene vozovnice, po kateri je bila kupljena, za tisti del ali tiste dele poti, ki niso bili opravljeni, in za tisti del ali tiste dele poti, ki so bili že opravljeni, če let ne služi več namenu glede na potnikov prvotni potovalni načrt, in v tem primeru skupaj s

– povratnim letom na izhodiščno mesto odhoda takoj, ko je mogoče;

(b) spremembo poti pod primerljivimi pogoji prevoza na njihov končni namembni kraj takoj, ko je mogoče, ali

(c) spremembo poti pod primerljivimi pogoji prevoza na njihov končni namembni kraj pozneje, ko potnikom ustreza, glede na razpoložljivost sedežev.

2. Odstavek 1(a) se uporablja tudi za potnike, katerih leti so del paketa, razen za pravico do povračila stroškov, kadar takšna pravica izhaja iz Direktive 90/314/EGS.

3. Kadar ima mesto, naselje ali regija več letališč in dejanski letalski prevoznik ponudi potniku let na drugo letališče od tistega, za katerega je imel rezervacijo, tedaj dejanski letalski prevoznik nosi stroške prevoza potnika od alternativnega letališča bodisi do tistega, za katerega je imel rezervacijo, ali do drugega bližnjega kraja, o katerem se dogovori s potnikom.“

12. V členu 9 Uredbe št. 261/2004 je določeno:

„1. Pri sklicevanju na ta člen se potnikom brezplačno ponudi:

(a) obroke hrane in osvežilne napitke, primerne čakalnemu času;

(b) hotelsko nastanitev kadar:

je prenočitev čez noč ali več noči nujna ali

je nujen daljši postanek, kakor ga je potnik načrtoval;

(c) prevoz med letališčem in krajem nastanitve (hotel ali drugo).

2. Poleg tega se potnikom ponudi, da brezplačno opravijo dva telefonska klica, brezplačno pošljejo dve sporočili po teleksu ali faksu ali po elektronski pošti.

3. Pri izvajanju tega člena mora dejanski letalski prevoznik še zlasti posvetiti pozornost potrebam oseb z zmanjšano zmožnostjo gibanja in osebam, ki jih spremljajo, kakor tudi potrebam otrok brez spremstva.“

III – Dejansko stanje, postopek in vprašanja za predhodno odločanje

13. International Air Transport Association (v nadaljevanju: IATA), ki predstavlja interese 270 letalskih družb iz 130 držav, ki opravijo prevoz 98 % potnikov na rednih mednarodnih zračnih linijah po vsem svetu, in European Low Fares Airline Association (v nadaljevanju: ELFAA), združenje, ustanovljeno januarja 2004, ki zastopa interese desetih nizkocenovnih letalskih prevoznikov iz devetih držav EU (v nadaljevanju skupaj: tožeči stranki), sta pri High Court of Justice (England and Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court), proti Department of Transport (ministrstvo za promet) Združenega kraljestva vložila tožbi v upravnem sporu („judicial review“) glede izvajanja Uredbe št. 261/2004.

14. Ker je High Court of Justice presodilo, da trditve tožečih strank v postopku v glavni stvari niso brez podlage, je odločilo, da Sodišču zastavi sedem vprašanj, ki sta jih tožeči stranki predložili, da bi izpodbili veljavnost Uredbe št. 261/2004. Ker je Department of Transport za šest od teh vprašanj dvomilo, da bi jih bilo treba zastaviti, saj po njegovem mnenju niso porajala resnih dvomov glede veljavnosti omenjene uredbe, je High Court of Justice hotelo izvedeti, katero merilo mora biti izpolnjeno oziroma kateri prag mora biti dosežen, preden je treba Sodišču na podlagi člena 234, drugi odstavek, ES predložiti vprašanje o veljavnosti akta Skupnosti. V teh okoliščinah je nacionalno sodišče prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

„1. Ali je člen 6 Uredbe št. 261/2004 neveljaven, ker ni v skladu z Montrealsko konvencijo 1999 in zlasti z njenimi členi 19, 22 in 29 in ali to dejstvo (skupaj s katerim koli drugim upoštevnim dejavnikom) vpliva na veljavnost Uredbe kot celote?

2. Ali je spravni odbor člen 5 Uredbe [št. 261/2004] v okviru obravnave predloga besedilo spremenil na način, ki ni v skladu s postopkovnimi zahtevami iz člena 251 ES in, v primeru pritrdilnega odgovora, ali je člen 5 [te] uredbe neveljaven in, v primeru pritrdilnega odgovora, ali to dejstvo (skupaj s katerim koli drugim upoštevnim dejavnikom) vpliva na veljavnost Uredbe kot celote?

3. Ali sta člena 5 in 6 Uredbe št. 261/2004 (v celoti ali delno) neveljavna, ker nista v skladu z načelom pravne varnosti in, v primeru pritrdilnega odgovora, ali ta neveljavnost (skupaj s katerimkoli drugim upoštevnim dejavnikom) vpliva na veljavnost uredbe kot celote?

4. Ali sta člena 5 in 6 Uredbe št. 261/2004 (v celoti ali delno) neveljavna, ker nista obrazložena oziroma nista dovolj obrazložena, in, v primeru pritrdilnega odgovora, ali ta neveljavnost (skupaj s katerimkoli drugim upoštevnim dejavnikom) vpliva na veljavnost Uredbe kot celote?

5. Ali sta člena 5 in 6 Uredbe št. 261/2004 (v celoti ali delno) neveljavna, ker nista obrazložena oziroma nista dovolj obrazložena, in, v primeru pritrdilnega odgovora, ali ta neveljavnost (skupaj s katerimkoli drugim upoštevnim dejavnikom) vpliva na veljavnost Uredbe kot celote?

6. Ali sta člena 5 in 6 Uredbe št. 261/2004 (v celoti ali delno) neveljavna, ker samovoljno ali objektivno neutemeljeno diskriminirata zlasti člane združenja, ki je druga tožeča stranka, in, v primeru pritrdilnega odgovora, ali ta neveljavnost (skupaj s katerim koli drugim upoštevnim dejavnikom) vpliva na veljavnost Uredbe kot celote?

7. Ali je člen 7 Uredbe (v celoti ali delno) ničen ali neveljaven, ker je vnaprej določena odgovornost za primer odpovedi letov zaradi razlogov, ki jih ne zajema oprostitev odgovornosti zaradi izrednih okoliščin, diskriminatorna, saj ne izpolnjuje meril za sorazmernost, ki se zahtevajo za vsak ukrep Skupnosti, oziroma ker ni dovolj obrazložen, in, v primeru pritrdilnega odgovora, ali ta neveljavnost (skupaj z katerim koli drugim upoštevnim dejavnikom) vpliva na veljavnost Uredbe kot celote?

8. Ali v primeru, da je nacionalno sodišče dovolilo vložitev tožbe in da so v tej tožbi glede veljavnosti določb akta Skupnosti navedena vprašanja, za katera nacionalno sodišče meni, da jih je mogoče obravnavati in da niso neutemeljena, obstajajo načela prava Skupnosti glede merila ali praga, ki ga mora nacionalno sodišče uporabiti, ko odloča, ali bo na podlagi člena 234, drugi odstavek, ES ta vprašanja predložilo Sodišču?“

15. Sodišče je sklep High Court prejelo 12. avgusta 2004. Pisna stališča so predložili tožeči stranki, Evropski parlament, Svet, Komisija in vlada Združenega kraljestva. Obravnava je bila 7. junija 2005.

IV – Presoja

16. V tem predlogu za predhodno odločanje se sedem od osmih vprašanj nanaša na veljavnost Uredbe št. 261/2004.

17. Uredba št. 261/2006 ureja zavrnitev vkrcanja (člen 4), odpoved leta (člen 5) in zamudo (člen 6).

18. V vsakem položaju ima prevoznik določene obveznosti:

– Pri zavrnitvi vkrcanja: odškodnina (člen 7), sprememba poti/povračilo stroškov (člen 8) in oskrba (člen 9).

– Pri odpovedi leta: pomoč v obliki spremembe poti ali povračila stroškov (člen 8) in oskrba v obliki obrokov itd. (člen 9), vendar ne odškodnina (člen 7), če so bili potniki pravočasno obveščeni ali če prevoznik lahko dokaže, da so za odpoved krive izredne razmere.

– Pri zamudi: samo oskrba, določena v členu 9, razen pri zamudah za pet ur ali več. V tem primeru je potnik upravičen tudi povračila stroškov v skladu s členom 8.

19. Poleg tega so letalski prevozniki dolžni seznaniti potnike z njihovimi pravicami, da jih lahko učinkovito uveljavijo.( ) Informacija mora obsegati tudi kontaktne podatke o organu, ki je zadolžen za zagotovitev in nadzor splošnega uresničevanja določb Uredbe s strani letalskih prevoznikov.( )

20. Poleg tega teh obveznosti do potnikov ni mogoče omejiti ali se jim odpovedati, predvsem z odstopom ali restriktivno klavzulo v pogodbi o prevozu.( )

21. Tožba tožečih strank v postopku o glavni stvari se ne nanaša na zakonitost člena 4 in obveznost letalskih prevoznikov, da plačajo odškodnino ali pomagajo potnikom pri zavrnitvi vkrcanja, temveč na obveznosti plačila odškodnine, povračila stroškov ali spremembe poti in oskrbe letalskih potnikov pri odpovedi in zamudi, ki so določene v členih 5 in 6.

22. Na kratko, njuni razlogi za izpodbijanje so:

– neskladje med členom 6 Uredbe in Montrealsko konvencijo;

– postopkovna nepravilnost (sprememba člena 5 Uredbe je v nasprotju s postopkom, določenim v členu 251 ES);

– pomanjkanje pravne varnosti in nezadostna obrazložitev;

– kršitev načela sorazmernosti;

– kršitev načela enakega obravnavanja;

– plačilo odškodnine v določeni višini ni sorazmerno, je diskriminatorno in brez utemeljenih razlogov.

Prvo vprašanje (neskladnost z Montrealsko konvencijo)

23. S prvim vprašanjem predložitveno sodišče sprašuje, ali člen 6 Uredbe ni veljaven, ker ni v skladu s členi 19, 22 in 29 Montrealske konvencije.

24. Pri zamudi za vsaj dve uri je letalski prevoznik dolžan na podlagi člena 6 Uredbe nuditi oskrbo v skladu s členom 9. Kadar je zamuda dolga vsaj pet ur, je potnik upravičen tudi do povračila stroškov/spremembe poti v skladu s členom 8. Člen 6 letalskim prevoznikom ne omogoča oprostitve s sklicevanjem na “izredne razmere”.

25. Združenji IATA in ELFAA zatrjujeta, da člen 6 Uredbe ni v skladu s členi 19, 22(1) in 29 Montrealske konvencije, ker ne omogoča ugovora“izrednih razmer”, ter zato ni veljaven.

26. Montrealska konvencija takšen ugovor omogoča. Po njunem mnenju izhaja iz člena 29, da je pri letalskem prevozu potnikov vsako odškodninsko tožbo, ne glede na razlog, mogoče uveljavljati le pod pogoji, ki jih določa Konvencija. Tako mora biti pri letalskem prevozu potnikov vsaka določba o odškodnini zaradi zamude v skladu s členoma 19 in 22 Konvencije.

27. Zatrjujeta, da Montrealska konvencija zavezuje Evropsko skupnost, da Konvencija prevlada nad členom 6 Uredbe ter da imajo členi 19, 22(1) in 29 Montrealske konvencije neposredni učinek.

28. Parlament, Svet, Komisija in vlada Združenega kraljestva so zavzeli stališče, da med Konvencijo in Uredbo ni neskladja, ker se ti ukrepi nanašajo na različna sistema z različnima ciljema. Zatrjujejo, da obveznost zagotoviti oskrbo in pomoč ne pomeni plačila odškodnine v smislu člena 19 Montrealske konvencije.

29. Navajajo, da so zahteve, naložene letalskim prevoznikom v členu 6 Uredbe, javnopravna pravila. Takšna obveznost ni v ničemer povezana z odškodninsko tožbo, vloženo pred sodiščem. Zahteva le zagotovitev pomoči potnikom pri zadovoljevanju takojšnjih potreb, na kraju samem, pri zamudi.

30. Na obravnavi sta se združenji IATA in ELFAA podrobneje opredelili do stališč, ki so jih podali Parlament, Svet in Komisija. Navedli sta, da argumenti institucij Skupnosti temeljijo na restriktivni razlagi pojma „škode zaradi zamude“ v členu 19 Montrealske konvencije. Prav tako se ne strinjata z argumentom, da Konvencija le delno harmonizira določena pravila.

31. Glede restriktivne razlage zatrjujeta, da nasprotuje interesu potrošnikov, sodni praksi tega Sodišča( ) in sodbam drugih sodišč (ki so na podlagi člena 19 Montrealske konvencije povrnili potnikom hotelske stroške itd.). Drugič, zaradi te restriktivne razlage je Skupnost samodejno zapolnila praznino, čeprav to povzroča nadaljnje nejasnosti, saj želita po njunem mnenju Uredba št. 2027/97 in Uredba št. 261/2004 vzpostaviti enotna pravila ter tudi obe zadevata odgovornost prevoznikov za škodo zaradi zamude letov. Menita, da ni mogoče uskladiti obeh uredb. Sklicujeta se na besedo „odškodnina“, ki se uporablja v obeh uredbah, vendar ima očitno različna pomena: odškodnina zaradi nastale škode (Uredba št. 2027/97) in odškodnina brez nastale škode (Uredba št. 261/2004).( ) Po njunem mnenju takšno razlikovanje, ki so ga napravile institucije, vnaša precej zmede. Uničuje preprostost in jasnost, na katero se sklicuje dvanajsta uvodna izjava Uredbe št. 2027/97, uničuje uravnotežen sistem, ki ga določa Montrealska konvencija, in očitno krši Konvencijo. Po njunem mnenju je odškodnina brez nastale škode, z drugimi besedami, odškodnina, ki ni nadomestilo za škodo. Če to drži, člen 6 Uredbe št. 261/2004 nasprotuje členu 29 Montrealske konvencije in spremenjenemu členu 3 Uredbe št. 2027/97, ki prevoznika oproščata odgovornosti za taka plačila.

Presoja

32. Skupnost je članica Montrealske konvencije in ni dvoma, da jo ta konvencija zavezuje. Konvencija je bila podpisana in sklenjena na podlagi člena 300 ES. Sporazumi, sklenjeni na podlagi člena 300 ES, zavezujejo institucije in države članice ter tvorijo od dneva začetka veljavnosti sestavni del prava Skupnosti.( ) Dejstvo, da je bila Uredba sprejeta, preden je za Evropsko skupnost začela veljati Montrealska konvencija, ne spremeni obveznosti institucij Skupnosti po mednarodnem pravu. Montrealska konvencija je mednarodni sporazum in zavezuje vse njene članice ter jo je treba izvrševati v dobri veri. Torej, čeprav Skupnost še ni uradno deponirala listine o ratifikaciji, institucije Skupnosti ne smejo delovati v nasprotju z mednarodnimi sporazumi. Od 9. decembra 1999, dneva podpisa, so bile institucije Skupnosti dolžne opustiti vsa dejanja, ki bi preprečila uresničitev cilja in namena Konvencije.( ) Tako je obstajala obveznost opustiti sprejetje zakonodaje Skupnosti, ki bi nasprotovala Montrealski konvenciji.

33. Vprašanje je torej, ali ima Konvencija enak obseg in predmet kot izpodbijana (izpodbijane določbe te uredbe) Uredba št. 261/2004 ter ali med dokumentoma obstaja neskladje.

34. Namen Montrealske konvencije 1999 je, kot že pred tem njene predhodnice (Varšavske konvencije iz leta 1929 s spremembami), doseči enotnost določenih pravil o odgovornosti, ki nastane v mednarodnem letalskem prevozu.

35. Upoštevne določbe v tej zadevi so v poglavju III Montrealske konvencije, ki ureja odgovornost prevoznika in obseg nadomestila za škodo. Člen 17 ureja škodo, ki nastane zaradi smrti ali poškodbe potnikov in poškodbe prtljage. Člen 18 ureja poškodbo tovora. Člen 19 ureja škodo zaradi zamude pri prevozu oseb, prtljage in tovora, za katero je odgovoren prevoznik. Iz člena 19 izhaja, da se odgovornost prevoznika domneva, vendar lahko to domnevo izpodbije, če dokaže, da so on, njegovi uslužbenci in zastopniki ukrenili vse, kar se od njih lahko upravičeno zahteva, da bi se izognili škodi, ali da tako niso mogli ukrepati.

36. Naslednji členi, od 20 do 28, urejajo različna vprašanja, med drugim, omejitve odgovornosti, kot je omejitev odgovornosti prevoznika na 4150 posebnih pravic črpanja za posameznega potnika pri zamudi prevoza potnikov.

37. Dalje, člen 29 določa, da se vsaka tožba za povračilo škode vloži pred sodiščem le ob upoštevanju pogojev in omejitev, kot so določeni v Konvenciji. Člen 33 določa, katera sodišča so pristojna in da se postopkovna vprašanja rešujejo po pravu sodišča, ki odloča v zadevi. Dalje člen 35 določa dvoletni zastaralni rok za vložitev tožbe.

38. V Skupnosti so bile upoštevne določbe Konvencije vključene v Uredbo št. 2027/1997, kot je bila spremenjena z Uredbo št. 889/2002. Spremenjena različica velja od 28. junija 2004, ko je v Skupnosti stopila v veljavo Montrealska konvencija.( )

39. Obseg spremenjene Uredbe št. 2027/97 je bil tako razširjen tudi na civilno odgovornost letalskih prevoznikov za škodo zaradi zamude. To na primer izhaja iz člena 3(1) Uredbe in Priloge k Uredbi, ki je dejansko informativno obvestilo, ki naj ga uporabijo letalski prevozniki v skladu s členom 6 Uredbe št. 2027/97, in povzema pravila o odgovornosti, ki se uporabljajo za letalske prevoznike Skupnosti v skladu z zakonodajo Skupnosti in Montrealsko konvencijo.

40. Poleg civilne odgovornosti letalskih prevoznikov za škodo zaradi zamude po Montrealski konvenciji in pravu Skupnosti Uredba št. 261/2004, izpodbijana uredba, vsebuje določene obveznosti letalskih prevoznikov pri zavrnitvi vkrcanja, odpovedi in zamude.

41. Pri zamudi mora prevoznik zagotoviti oskrbo (obroke, hotele itd.) in pomoč med zamudo. Te obveznosti se ne more oprostiti s sklicevanjem na „izredne razmere“. Tako se polemika ne osredotoča le na obseg in predmet Montrealske konvencije, temveč tudi na pomen „škode zaradi zamude“ (to sta tožeči stranki načeli v postopku o glavni stvari), ker Montrealska konvencija omogoča oprostitev, izpodbijana Uredba pa ne.

42. Po mojem mnenju sta, kot bo obrazloženo v nadaljevanju, Montrealska konvencija in Uredba komplementarni in si ne nasprotujeta.

43. Prvič, Montrealska konvencija gotovo uskladi določena pravila mednarodnega letalskega prevoza, kot je civilna odgovornost letalskih prevoznikov pri škodi zaradi zamude in posledične odškodninske tožbe, ki jo posamezni potniki lahko vložijo pred sodiščem. Vendar se ta uskladitev ne nanaša na vse primere, ki lahko nastanejo zaradi zamude.

44. Kot sta navedla Komisija in Svet, Montrealska konvencija ureja več zahtevkov, ki jih je mogoče vložiti pri sodiščih iz naslova škode, ki nastane zaradi zamude. V tem pogledu se člen 29 Konvencije nanaša na „vsako tožbo za povračilo škode“ in ne na „vsako tožbo v primeru zamude“.

45. Tako je Montrealska konvencija glede tožbe za povračilo škode pri zamudi izključujoča, vendar ne preprečuje ukrepov, ki niso povezani s „tožbo za povračilo škode“. Na primer, Konvencija ne preprečuje ukrepov, ki nalagajo letalskim prevoznikom določene minimalne zahteve glede storitev, ki jih morajo zagotoviti med zamudo.

46. Drugič, jasno je, da člen 6 Uredbe ne ureja civilne odgovornosti ali tožbe za povračilo škode. Kot so navedli tudi Parlament, Svet in Komisija, tožba za povračilo škode zahteva najprej preučitev, ali je sploh nastala škoda, ali obstaja vzročna zveza med zamudo in škodo, višino škode ter ali bi prevoznik lahko uveljavljal oprostitev. Takšna presoja je pomembna, kadar je pred pristojnim sodiščem (enim od pristojnih sodišč) (v smislu člena 33 Konvencije) vložena tožba (zaradi povračila škode).

47. V okviru člena 6 Uredbe te postavke niso pomembne. Cilj člena 6 zaščiti potnike tako, da naloži prevoznikom obveznost zagotoviti oskrbo in pomagati potnikom, ki so obtičali, ne glede na to, ali je nastala škoda. V ta namen nastanka škode ni treba izkazati, prav tako ni pomembna krivda prevoznika. Tako tudi ni potrebe za oprostitev.

48. Obveznost zagotoviti minimalno oskrbo med zamudo in s tem zaščito potnikov je javnopravno pravilo.

49. Tudi sicer se razume, da lahko potnik, ki utrpi škodo zaradi zamude, na podlagi člena 19 Montrealske konvencije vloži tožbo za povračilo škode pred pristojnim sodiščem iz člena 33 Konvencije. Člen 12 ohranja take potencialne odškodninske zahtevke.

50. Menim, da obveznosti, ki jih člen 6 nalaga letalskim prevoznikom, niso v nasprotju z Montrealsko konvencijo. Montrealska konvencija in Uredba št. 2027/97 na eni strani ter Uredba št. 261/2004 na drugi strani so povsem različne. Kot je prikazano zgoraj, Montrealska konvencija ureja pravico posameznega potnika do vložitve tožbe za povračilo škode, ki mu je nastala zaradi zamude, torej položaj, ki ga ima po mednarodnem zasebnem pravu, medtem ko je cilj člena 6 Uredbe vzpostaviti določene obveznosti letalskega prevoznika ter na ta način ustvariti pravico vseh potnikov do takojšnje oskrbe in pomoči med zamudo.

51. Menim, da je očitno, da takšna zakonska obveznost ni enaka kot civilna odgovornost za škodo, ki nastane zaradi zamude (v smislu izgube kot posledice zamude), na temelju Montrealske konvencije.

52. Poleg tega je javnopravna narava obveznosti, ki jih Uredba št. 261/2004 nalaga letalskim prevoznikom, dodatno poudarjena, kot je izpostavil Parlament, z dejstvom, da je sistem uveljavljanja različen. V skladu z Uredbo mora vsaka država članica določiti organ, pristojen za uveljavljanje Uredbe, in „Kadar je to primerno, mora ta organ ustrezno ukrepati, da zagotovi spoštovanje pravic potnikov“. Kadar letalski prevoznik ne izpolni svojih obveznosti po Uredbi in tako potnikom odreče upravičenja, ki jih imajo, lahko potniki vložijo pritožbo pri tem organu. Nadalje, morajo države članice tudi zagotoviti – kot varovalo – delovanje učinkovitega, sorazmernega in odvračilnega sistema sankcij.

53. Poleg tega lahko potnik začne sodni postopek, če prevoznik ni izpolnil svojih javnopravnih obveznosti. Takšen zahtevek očitno sili letalske prevoznike, da izpolnijo svoje obveznosti, ne glede na to, ali je potnik utrpel škodo zaradi te neizpolnitve. Z drugimi besedami, predmet tožbe in obveznost prevoznika sta identična.

Drugo vprašanje (člen 251 ES)

54. Predložitveno sodišče želi z drugim vprašanjem ugotoviti, (a) ali člen 5 ni veljaven, ker ga je spravni odbor spremenil v nasprotju s členom 251 ES, in (b), če je odgovor pritrdilen, ali to oziroma katero koli drugo pomembno dejstvo vpliva na veljavnost uredbe kot celote.

55. Po navedbah IATA in ELFAA ni veljavno črtanje ugovora izrednih razmer za prevoznika v povezavi z zahtevki po členu 9 (oskrba) pri odpovedi, kot ga je izvedel spravni odbor, saj v zvezi s tem ni bilo nesoglasja med skupnim stališčem Sveta in drugo obravnavo v Parlamentu.

56. V bistvenem zatrjujeta, da spravni odbor ne sme spremeniti nobene določbe predlaganega ukrepa, razen če se Parlament in Svet predhodno o tem ne strinjata v drugi obravnavi. Na tej točki se sklicujeta na jasno besedilo člena 251(4) ES, ki določa, da spravni odbor obravnava skupno stališče na temelju amandmajev, ki jih prelaga Parlament. Zatrjujeta tudi, da bi drugačna razlaga pomenila prikrito podelitev pooblastila Svetu, kar bi spodkopalo institucionalno ravnovesje zakonodajnega procesa in ustvarilo večji demokratični deficit od tistega, ki ga je člen 251 ES želel odpraviti.

57. Zatrjujeta, da bi, če bi spravni odbor lahko predlagal nove amandmaje k skupnemu stališču Sveta, člani Parlamenta, ki sodelujejo v spravnem odboru, lahko učinkovito obšli voljo Parlamentarnega plenuma. Sklicujeta se na razliko med postopki glasovanja v drugi in tretji obravnavi. Med drugo obravnavo Parlament ločeno glasuje o vsakem predlaganem amandmaju, tako da lahko vsak član vsak predlagan amandma posamezno potrdi ali zavrne, medtem ko lahko na tretji obravnavi Parlament samo sprejme ali zavrne skupno besedilo kot celoto.

58. Predložitev novih amandmajev v spravnem postopku, ki pred tem niso bili obravnavani, bi tudi ovirala zakonodajna pooblastila Komisije.

59. Svet, Parlament, Komisija in Združeno kraljestvo menijo, da spravni odbor ni prekoračil svojih pristojnosti. Po njihovem mnenju besedilo člena 251(4) ne podpira restriktivnega stališča združenj IATA in EELFA.

Presoja

60. V okviru postopka soodločanja pride do postopka pred spravnim odborom le, kadar se Parlament in Svet ne strinjata glede besedila predlaganega ukrepa po dveh opravljenih obravnavah pri obeh.

61. V tej zadevi je Parlament v drugi obravnavi sprejel več amandmajev k skupnemu stališču Sveta. Svet ni potrdil vseh amandmajev. Zato je bil sklican spravni odbor v skladu s členom 251(4) ES.

62. Spravni odbor je sprejel dogovor 14. oktobra 2003. V dogovor je bilo vključeno, da morajo letalski prevozniki zagotoviti oskrbo brez možnosti sklicevanja na ugovor „izrednih razmer“. Evropski parlament je o dogovoru, ki je bil dosežen v spravnem postopku, glasoval 18. decembra 2003, z rezultatom 467 glasov za, 4 proti in 13 vzdržanih. 26. januarja 2004 je Svet s kvalificirano večino sprejel skupno besedilo, ki ga je potrdil spravni odbor.

63. Začel bom s kratko predstavitvijo člena 251 ES.

64. Postopek soodločanja, ki je bil uveden z Maastrichtsko pogodbo in spremenjen z Amsterdamsko pogodbo, njegova uporaba pa je bila razširjena z Nicejsko pogodbo, je danes glavni zakonodajni postopek Evropske skupnosti. Oblikovan je tako, da onemogoča sprejetje ukrepa, če ta ni potrjen s strani Sveta in Evropskega parlamenta. Poudarek je torej na doseganju skupno dogovorjenega besedila, kar postavlja Svet in Parlament v enakopraven položaj.

65. Postopek je sestavljen iz 3 faz (prva obravnava, druga obravnava in tretja obravnava s spravnim postopkom), vendar se postopek lahko konča v kateri koli fazi, če je dosežen sporazum med Parlamentom in Svetom.

66. Postopek soodločanja se vedno začne s predlogom Komisije. Komisija predloži predlog hkrati Parlamentu in Svetu.

67. Predlog Komisije je predmet prve obravnave z amandmaji ali brez njih. Sprejet je z večino članov, ki sodelujejo pri glasovanju.

68. Kadar Parlament sprejme amandmaje, Komisija poda mnenje in ga pošlje, skupaj s (spremenjenim) predlogom, Svetu. Če Svet potrdi vse amandmaje, ki jih je dal Parlament, ali če Parlament ne predlaga nobenih amandmajev, Svet lahko sprejme dokument. Drugače Svet zaključi prvo obravnavo s sprejetjem tako imenovanega skupnega stališča.

69. Skupno stališče, skupaj z razlogi, ki so vodili Svet pri sprejetju tega stališča, so poslani Evropskemu parlamentu, tako kot mnenje Komisije o skupnem stališču. V treh mesecih (ali štirih, če se rok podaljša) lahko Parlament potrdi skupno stališče (dokument je sprejet)( ), ga zavrne (v tem primeru je postopek končan) ali ga spremeni v drugi obravnavi. Zavrnitev skupnega stališča ali sprejetje amandmajev se izglasuje z absolutno večino članov (najmanj 367 glasov).

70. Stališče Parlamenta v drugi obravnavi se pošlje Svetu, ki ima tri mesece (ali štiri, če se rok podaljša) za svojo drugo obravnavo. Če Svet sprejme vse amandmaje, je dokument sprejet. Če da Komisija negativno mnenje na vsaj en amandma, lahko Svet sprejme stališče Parlamenta le soglasno. Če Svet ne more sprejeti vseh amandmajev, je sprožen spravni postopek. To naredi predsednik Sveta v soglasju s predsednikom Parlamenta.

71. Spravni postopek je tretja in zadnja faza postopka soodločanja.

72. Spravni odbor sestavljajo člani Sveta ali njihovi predstavniki in enako število predstavnikov Parlamenta. Komisija prav tako sodeluje v tem odboru.

73. V skladu s členom 251(4) ES:

– je naloga spravnega odbora, da „doseže soglasje o skupnem besedilu“ in pri izpolnjevanju te naloge „obravnava skupno stališče na podlagi sprememb, ki jih je predlagal Evropski parlament“;

– je naloga Komisije, da „daje vse potrebne pobude za uskladitev stališč Evropskega parlamenta in Sveta“.

74. Kadar spravni odbor ne odobri skupnega besedila, predlog akta ni sprejet. Tako je pogoj za dokončno sprejetje potrjeno skupno besedilo, to pomeni, skupno besedilo, potrjeno s strani predstavnikov Evropskega parlamenta (izglasovano z večino) in predstavnikov Sveta (izglasovano s kvalificirano večino) znotraj tega odbora.

75. Kadar imamo potrjeno skupno besedilo, imata zadnjo besedo Parlament (ki glasuje z absolutno večino vseh oddanih glasov) in Svet (ki glasuje s kvalificirano večino). Akt je sprejet le, če se oba zakonodajalca strinjata.

76. Vloga Komisije v zadnji fazi je drugačna od tiste v predhodnih fazah, v katerih poda mnenje k prvi obravnavi v Parlamentu, prvi obravnavi Sveta in drugi obravnavi v Parlamentu. Dejstvo, da Komisija ne more več umakniti svojega predloga ali preprečiti Svetu, da ga izvoli v tretji fazi s kvalificirano večino brez njenega soglasja, ne pomeni, da je njena funkcija manj pomembna. Nasprotno, njena funkcija je osrednjega pomena. Sodeluje na vseh sestankih in ima pomembno nalogo olajševati in pospeševati pogajanja med obema zakonodajnima vejama, z dajanjem potrebnih pobud, npr. s sestavljanjem kompromisnih predlogov,( ) in nepristranskim delovanjem.

77. Ta kratek oris jasno kaže, da je bistvena lastnost postopka soodločanja enakovrednost Sveta in Parlamenta. Parlament se dogovarja neposredno s Svetom in obratno. Obe zakonodajni veji se morata medsebojno strinjati glede zakonodajnega predloga Komisije. Že v naravi postopka je vsebovano, da politični stališči Sveta in Parlamenta nista vedno enaki. Spravni postopek, v katerem lahko obe zakonodajni veji preverita, ali je mogoče najti stično točko, sprejemljivo za oba organa, je zaradi tega ključen.( )

78. Z drugimi besedami, ker ne Svet ne Parlament ne moreta sama sprejeti zakonodaje brez soglasja drugega, sta oba primorana iskati načine za premagovanje razlik.

79. Iz tega izhaja, da mora biti pooblastilo predstavnikov v spravnem odboru dovolj prilagodljivo za premostitev izhodiščnih razlik. Če bi se morali predstavniki pogajati z rokami, zvezanimi na hrbtu, spravni postopek ne bi služil prav nobenemu namenu.

80. To prav tako pomeni, da noben organ ne sme šteti svojega izhodiščnega položaja za neomajnega.

81. Bistvo spravnega postopka je preprečiti, da bi pri različnih stališčih Sveta in Parlamenta postopek soodločanja zašel v brezizhoden položaj, kar bi lahko škodilo interesom Skupnosti.

82. Poskus doseči sporazum vključuje sklepanje kompromisov. Za dosego kompromisa je treba mogoče ponovno pretehtati določbe, ki pred tem niso bile predmet nestrinjanja. Poleg tega lahko dogovor o amandmaju sproži dodaten amandma za zagotovitev, da je sprejeti ukrep kot celota skladen.

83. Fleksibilnost, ki jo nudi besedilo člena 251(4) ES, izhaja tudi iz konstruktivne vloge, ki jo mora igrati Komisija v spravnem postopku. Njena vloga je dati vse potrebne pobude za uskladitev stališč Parlamenta in Sveta.

84. Te pobude niso omejene na zadeve, glede katerih se drugi organi ne strinjajo.

85. Če povzamem: člen 251(4) res nalaga, da spravni odbor obravnava skupno stališče na podlagi sprememb, ki jih je predlagal Evropski parlament, vendar to ne pomeni, da lahko spravni odbor presoja le določbe predlaganega ukrepa, o katerih se Parlament in Svet ne strinjata, ali da morajo biti določbe skupnega stališča, ki jih Parlament ni spremenil v drugi obravnavi, vključene brez sprememb v dokončno sprejetem besedilu. Takšen rezultat bi nasprotoval cilju spravnega postopka, to je iskanju stične točke za obe zakonodajni veji. Takšna razlaga bi prav tako ovirala Komisijo pri igranju vloge nepristranskega mediatorja.

86. Jasno je tudi, da obseg pooblastil spravnega odbora ni neomejen. Prvič, logična izhodiščna točka za iskanje soglasja je očitno nesoglasje med Svetom in Evropskim parlamentom. Drugič, obseg predlaganega ukrepa ne sme biti bistveno spremenjen.

87. Zaradi zgoraj navedenega je treba presojati argumente združenj IATA in EELFA.

88. Njun prvi argument je, da lahko spravni odbor obravnava le amandmaje, sprejete s strani Parlamenta v drugi obravnavi, o katerih obstaja nesoglasje med Svetom in Parlamentom.

89. Iz zgoraj navedenih razlogov je jasno, da bi lahko ozka razlaga, ki jo zagovarjata tožeči stranki v postopku o glavni stvari, resno ovirala doseganje sporazuma. Poleg tega podpora njunemu stališču ne izhaja ne iz besedila člena 251(4) ES ne iz bistva spravnega postopka. Člen 251(4) ES nalaga, da odbor „obravnava skupno stališče na podlagi sprememb, ki jih je predlagal Evropski parlament“. Besede „na podlagi“ natančno kažejo, da ti amandmaji niso zavezujoči za odbor. Ti amandmaji naj bodo le izhodišče za pogajanja v spravnem postopku. Tako člen 251(4) ES ne določa, da lahko spravni odbor presoja le določbe, o katerih obstaja nesoglasje, ali da je treba vsako določbo skupnega stališča, ki je Parlament ni spremenil v drugi obravnavi, vključiti brez sprememb v dokončno sprejeto besedilo.

90. Drugič, združenji IATA in EELFA zatrjujeta, da možnost dodajanja „novih“ amandmajev med spravnim postopkom krši institucionalno ravnovesje, vodi v pomanjkanje transparentnosti in spodkopava demokratično legitimnost aktov Skupnosti.

91. Združenji IATA in EELFA sta se sklicevali na sodno prakso, v kateri je Sodišče ugotovilo, da je kršitev pravil Pogodbe ali sekundarne zakonodaje o sprejetju odločitev v Skupnosti, katerih namen je zagotoviti institucionalno ravnovesje v Skupnosti, bistvena kršitev postopka in da vloga Parlamenta v postopku sprejemanja odločitev izraža temeljno načelo demokratičnosti. Na temelju institucionalnega ravnovesja zatrjujeta, da mora biti vloga spravnega odbora omejena na iskanje kompromisa glede amandmajev, ki jih je predlagal Parlament. Poleg tega, tožeči stranki trdita, da pooblastilo spravnega odbora za spremembe spodkopava izključno pravico Komisije do zakonodajne pobude.

92. Menim, da sodna praksa( ), na katero se sklicujeta, ni pomembna za to zadevo. Jasno je, da je Parlament v postopku soodločanja popolnoma vključen. Kot sem navedel že nekajkrat doslej, je spravni postopek bistven del postopka po členu 251 ES, ki sledi neuspešnemu iskanju sporazuma po drugi obravnavi. Soglasje o skupnem besedilu med predstavniki obeh normodajnih vej je nujen pogoj za sprejetje dokumenta Skupnosti. To nakazuje določeno fleksibilnost na obeh straneh.

93. Spravni postopek, kot je opisan in pojasnjen zgoraj, je po svoji naravi bistveni element institucionalnega ravnovesja. Ta postopek zagotavlja popolno in enakopravno udeležbo obeh normodajnih vej ter omogoča Komisiji, da v celoti izpelje vlogo mediatorja. Tako argument, da so predstavniki Parlamenta v spravnem odboru omejeni na presojo amandmajev iz druge obravnave, ni utemeljen. Pripomnil sem že, da bo to neprijeten položaj in da se bom na to točko vrnil še kasneje.

94. Drugič, kot sem že navedel, v spravnem postopku odbor ne more spremeniti obsega predlaganega akta.

95. Glede glasovanja v Evropskem parlamentu dejstvo, da lahko med drugo obravnavo vsak član Parlamenta glasuje o vsakem predlaganem amandmaju, medtem ko lahko med tretjo obravnavo člani le sprejmejo ali zavrnejo skupno besedilo kot celoto, ne vodi v položaja „talcev“ ali v zmanjšanje demokracije. Neločljiv del postopka je, da ne more trajati neskončno dolgo. V določenem trenutku je treba sprejeti odločitev, naj bo odobritev ali zavrnitev.

96. Poleg tega naj spomnim, da dobijo predstavniki Parlamenta v spravnem odboru mandat od Parlamenta, da sestava članov odbora primerno izraža stranke v Parlamentu in da je njihova naloga prizadevati si doseči sporazum v dobri veri. Ko je dosežen sporazum o skupnem besedilu, ga ni mogoče ponovno odpirati z dovoljenjem, da posamezen član glasuje o vsakem elementu doseženega kompromisa.

97. Mimogrede pripominjam, da so člani Sveta, ki ne predstavljajo Sveta kot organa, vendar izražajo svoje mnenje kot člani Sveta, tudi člani svojih vlad, ki so predmet demokratičnega nadzora v svojih državah članicah.

98. Za konec, pravica Komisije do pobude prav tako ni ogrožena. Drži, da v pogajanjih odbor ni omejen na amandmaje, o katerih se Svet in Komisija ne strinjata, vendar mora imeti na koncu skupno besedilo enako vsebino kot izvorni predlog Komisije.( )

99. V tej zadevi amandmaji, sprejeti v spravnem odboru, ostajajo znotraj obsega predlaganega akta. Drži, da Parlament ni predlagal posebnega amandmaja k členu 5 glede ugovora „izrednih razmer“. To je storil le za člen 6. Vendar je očitno, da obstaja med obema določbama podobnost. Dejstvo je, da sta bili ti določbi vključeni v razpravo v fazah pred spravnim postopkom. Strinjam se s Parlamentom, Svetom in Komisijo, da je sprememba, do katere je prišlo v spravnem odboru, očitno znotraj obsega predhodnega zakonodajnega postopka.

Tretje in četrto vprašanje (pravna varnost in obrazložitev)

100. S tretjim vprašanjem predložitveno sodišče sprašuje, ali člena 5 (odpoved leta) in 6 (zamuda) Uredbe nista veljavna, ker nista v skladu z načelom pravne varnosti. Četrto vprašanje se nanaša na neobstoj primerne obrazložitve in/ali dejanske utemeljitve.

101. Združenji IATA in ELFAA zatrjujeta, da besedilo členov 5 in 6 nasprotuje štirinajsti in petnajsti uvodni izjavi Uredbe ter tako povzroča pravno negotovost.

102. V skladu z ustaljeno sodno prakso je, da načelo pravne varnosti nalaga, da morajo biti pravila, ki določajo obveznosti posameznikov, jasna in natančna, da lahko posamezniki nedvomno ugotovijo svoje pravice in obveznosti ter temu ustrezno ravnajo.( ) Pav tako je ustaljena sodna praksa, da preambula aktov Skupnosti nima zavezujoče pravne narave in da se nanjo ni mogoče sklicevati kot na razlog za odstop od določb obravnavanega akta.( )

103. V tej zadevi je besedilo členov 5 in 6 povsem jasno. Kot sem že navedel, mora letalski prevoznik pri odpovedi vedno zagotoviti oskrbo in povrnitev stroškov/spremembo poti. Potnik ima prav tako pravico do odškodnine, razen če lahko letalski prevoznika dokaže, da so za odpoved leta krive izredne razmere, ki se jim ne bi bilo mogoče izogniti, tudi če bi bili sprejeti vsi ustrezni ukrepi. Pri zamudi potniki nimajo pravice do odškodnine po členu 7, čeprav je prevoznik še vedno dolžan zagotoviti oskrbo in povrnitev stroškov/spremembo poti.

104. Zato ne vidim nobene podlage za očitano kršitev pravne varnosti. Poleg tega so uvodne izjave v zvezi s členoma 5 in 6 povsem jasne. Tudi če ne upoštevamo dejstva, da preambula aktov Skupnosti nima zavezujoče narave, sta uvodni izjavi jasni.

105. Uvodne izjave od 12 do 16 obravnavajo odpoved, medtem ko se sedemnajsta in osemnajsta uvodna izjava nanašata na zamudo. Dvanajsta uvodna izjava določa, da bi morali letalski prevozniki plačati odškodnino potnikom, če jih ne obvestijo o odpovedih pred odhodom po voznem redu in jim ne ponudijo ustrezne spremembe poti, razen kadar so vzrok odpovedi izredne razmere. Trinajsta uvodna izjava omenja druge pravice potnikov (povrnitev stroškov ali sprememba poti in oskrba). Štirinajsta uvodna izjava navaja primer izrednih razmer. Sklicuje se na Montrealsko konvencijo. Vendar je prav tako jasno, da Uredba in Montrealska konvencija urejata različna vprašanja, saj slednja ne ureja obveznosti, kot so oskrba ali sprememba poti/vračilo stroškov. Tako je jasno, da se ugovor iz štirinajste uvodne izjave nanaša na obveznost letalskega prevoznika do plačila odškodnine pri odpovedi. Petnajsta uvodna izjava sicer res predvidi zamudo, ker pa pri zamudi ni obveznosti plačila odškodnine, sklicevanje na zamudo v petnajsti uvodni izjavi ni potrebno.

106. Poleg tega EELFA, ki utemeljuje svojo tožbo na domnevnem neskladju med uvodnimi izjavami ter členoma 5 in 6 Uredbe, zatrjuje, da obveznosti do povrnitve stroškov, spremembe poti in oskrbe, ki jih nalaga Uredba, pri odpovedi ali zamudah zaradi izrednih razmer niso dovolj obrazložene. Meni, da zakonodajalec Skupnosti ni predložil nobenega dokaza glede števila potnikov na leto, ki so oškodovani zaradi odpovedi ali dolgih zamud. Drugič, obveznost, ki jo nalaga Uredba, ne bo pripomogla z doseganju cilja zmanjševanja težav in nevšečnosti, ki jim imajo potniki zaradi odpovedi ali zamude, in tretjič, zakonodajalec Skupnosti ni pojasnil, zakaj se je letalskim prevoznikom, zlasti nizkocenovnim letalskim družbam, odločil naložiti nesorazmerne obveznosti.

107. Menim, da ni razhajanj, ki bi lahko imela kakršen koli pravni učinek.

108. V skladu s členom 253 ES morajo biti v uredbah, direktivah in odločbah navedeni razlogi, na katerih te temeljijo.

109. V skladu z ustaljeno sodno prakso je obseg obveznosti navesti razloge, odvisne od narave zadevnega ukrepa, in če je predvideno, da bo uporaba ukrepa splošna, je mogoče omejiti razloge na navedbo splošnih razmer, ki so vodile k njegovemu sprejetju, in na splošne cilje, ki jih s tem namerava zasledovati.( ) Če izpodbijani ukrep jasno razkriva bistvene cilje, ki jih zasleduje organ, bi bilo čezmerno zahtevati natančno izjavo o razlogih za različne tehnične ukrepe.( )

110. Petindvajseta uvodna izjava jasno razkriva bistvene cilje, ki jih zasleduje končno sprejeto besedilo. V skladu z začetnimi uvodnimi izjavami mora Skupnost na področju zračnega prevoza med drugim zagotavljati visoko raven varstva potrošnikov (prva uvodna izjava). V nadaljevanju je navedeno, da zavrnitev vkrcanja, odpoved ali velike zamude povzročajo potnikom velike težave in nevšečnosti. Poleg tega ostaja, kljub Uredbi št. 295/91, število potnikov, katerih vkrcanje je zavrnjeno brez predhodnega opozorila, preveliko, enako velja za število oškodovanih zaradi odpovedi brez predhodnega opozorila in zaradi dolgih zamud, zaradi česar bi morala Skupnost dvigniti raven varstva potrošnikov (tretja in četrta uvodna izjava). Odpoved in zamudo je mogoče najti zlasti v dvanajsti, trinajsti in sedemnajsti uvodni izjavi. Dvanajsta uvodna izjava, na primer, izrecno določa, da je treba zmanjšati nevšečnosti, ki jih potnikom povzroča odpoved letov, med drugim, s prepričevanjem prevoznikov, naj potnike obvestijo o odpovedih pred odhodom po voznem redu.

111. Tako menim, da so zahteve iz člena 253 ES brez dvoma izpolnjene.

Peto vprašanje (sorazmernost)

112. S petim vprašanjem predložitveno sodišče sprašuje, ali člena 5 in 6 Uredbe kršita načelo sorazmernosti.

113. Združenji IATA in EELFA zatrjujeta, da neobstoj ugovora „izrednih razmer“ zoper tožbe na temelju členov 8 in 9 zaradi odpovedi (člen 5) in zamude (člen 6) ne zagotavlja zmanjšanja števila odpovedi in zamud ter da s tem pogoj, da mora biti ukrep primeren način za dosego legitimnega cilja, ni izpolnjen. Po njunem mnenju drugi pogoj, da ukrep ne sme biti čezmeren, prav tako ni izpolnjen. Zatrjujeta, da finančna bremena za letalske prevoznike niso sorazmerna, zlasti za nizkocenovne letalske družbe.

114. Kot je dobro znano ter združenji IATA in EELFA sta se že sklicevali na upoštevne pogoje, načelo sorazmernosti nalaga, da morajo biti ukrepi, ki se izvajajo na podlagi določb Skupnosti, primerni za uresničitev zastavljenega cilja in ne smejo prekoračiti okvirov, potrebnih za njihovo doseganje.( ) Tako je treba, kadar je mogoča izbira med več primernimi ukrepi, izbrati tisto, ki je najmanj zahtevna.

115. V skladu z ustaljeno sodno prakso je na področjih zapletenih političnih odločitev, pri katerih normodajalec Skupnosti uživa široko diskrecijsko pravico, vsebinska sodna presoja normodajnih aktov omejena. V teh primerih je treba normodajni akt razveljaviti le, če očitno prekorači meje pristojnosti normodajalca.( )

116. Za izvedbo – omejene – sodne presoje je treba ugotoviti cilj izpodbijanih določb.

117. Kot je navedeno zgoraj, so cilji Uredbe zagotoviti visoko raven zaščite potnikov ter zmanjšati težave in nevšečnosti, ki jih povzročajo odpoved v zadnjem trenutku in zamude. To doseže z zagotovitvijo (odškodnine in) pomoči v obliki povračila stroškov ali spremembe poti in oskrbe potnikov v določenih okoliščinah.

118. Poleg tega člen 153(2) ES zahteva, naj normodajalec Skupnosti upošteva zahteve za zagotovitev varstva potrošnikov na področju drugih politik, kot v predmetni zadevi, prometne politike.

119. Tako je varstvo potrošnikov gotovo legitimen cilj, ki je izrecno predviden v Pogodbi. Sklicevanje na varstvo potrošnikov ni le v členu 153(2) ES, temveč tudi v členu 95(3) ES, ki izrecno zahteva visoko raven varstva potrošnikov.

120. Naslednje vprašanje je, ali je izpodbijani ukrep primerno sredstvo za doseganje tega cilja in ali ne gre ukrep čez okvire, potrebne za njegovo doseganje.

121. Večkrat je že bilo navedeno, da je cilj Uredbe zmanjšati težave in nevšečnosti potnikov, ki so obtičali zaradi zamude (za dve uri ali več) ali odpovedi v zadnjem trenutku.

122. Tretja uvodna izjava celo omenja, da ostaja število potnikov, katerih vkrcanje je zavrnjeno, previsoko, kot tudi tistih, prizadetih zaradi odpovedi brez predhodnega opozorila, in tistih, prizadetih zaradi dolgih zamud. Čeprav lahko drži, da ukrep neposredno ne prispeva k zmanjšanju odpovedi in zamud, to niti ni glavni cilj Uredbe. Glavni cilj je, da potniki dobijo takojšnjo nego/oskrbo na mestu samem, ne glede na ceno vozovnice in ne glede na dejstvo, ali je letalski prevoznik odgovoren za zamudo oziroma odpoved ali ne. V obeh primerih so nevšečnosti za potnike enake.

123. Menim, da so obveznosti, naložene letalskim prevoznikom, za zagotovitev pomoči in oskrbe gotovo primerni ukrepi za zmanjševanje težav in nevšečnosti, ki jih imajo potniki zaradi zamud in odpovedi.

124. Poleg tega je pri iskanju ravnovesja med različnimi interesi, ki so na kocki, to pomeni, interesi letalskih prevoznikov in potnikov, normodajalec Skupnosti upošteval, da so potniki zelo odvisni od učinkovitosti in dobre volje letalske družbe, kadar gre kaj narobe, da so letalski prevozniki bolje obveščeni o letalskih operacijah kot potniki, ki obtičijo, ter da so letalski prevozniki v boljšem položaju za zagotavljanje pomoči in oskrbe.

125. Menim, da je logično tudi, da ni izjem od obveznosti zagotoviti pomoč in oskrbo, če so potniki soočeni z zamudo ali odpovedjo. Kot so izpostavili organi Skupnosti, bi pomanjkanje informacij prav lahko vodilo v zlorabo ugovora „izrednih razmer“, kar bi pustilo potnike neoskrbljene. Enako velja, če razlog za zamudo ni gotov ali če je mogoče zamudo pripisati enemu razlogu oziroma več tem.

126. Tako normodajalec Skupnosti ni prekoračil okvira svoje diskrecijske pravice z oceno, da bi ugovor izrednih razmer spodkopal doseganj ciljev Uredbe.

Šesto vprašanje (diskriminacija)

127. To vprašanje pokriva dva vidika: prvič, domnevno diskriminacijo nizkocenovnih prevoznikov v sektorju letalskega prometa v razmerju do drugih oblik (nizkocenovnega) prevoza potnikov, ter drugič, domnevno diskriminacijo med nizkocenovnimi prevozniki in prevozniki z rednimi cenami.

128. Glede prvega dela vprašanja združenje ELFAA zatrjuje, da nobena oblika prevoza – razen letalskih prevoznikov – nima pravil, podobnih tistim, ki jih vsebuje Uredba.

129. Glede drugega dela ELFAA zatrjuje, da poslovni model njenih članov in drugih družb s podobnimi cenami temelji na domnevi, da nudijo nizke cene (v povprečju 50 EUR) za vse lete ves čas. Poslovni model prevoznikov z rednimi cenami, čeprav nekateri občasno prodajo sedeže po nižjih cenah, temelji na domnevi, da večji del dohodka pridobijo od veliko dražjih kart, in tako so v boljšem položaju za prevzem posledic, ki nastanejo zaradi odgovornosti po členih 5 in 6 za kateri koli let. Tega pa ni mogoče trditi za člane združenja ELFAA, ki so posledično z Uredbo obravnavani na diskriminatoren način.

130. Načelo nediskriminacije ali enakega obravnavanja, temeljno načelo prava Skupnosti, zahteva, naj se primerljive okoliščine ne obravnavajo različno in naj se različne okoliščine ne obravnavajo enako, razen če je taka obravnava objektivno utemeljena.( )

131. Očitno je, da obstaja razlika med letalskim prevozom in drugimi prevoznimi sektorji, kot so cestni, železniški in morski. Za različne prevozne sektorje se uporabljajo različne zbirke pravil po mednarodnem pravu in to velja tudi v okviru prava Skupnosti.

132. Poleg tega se prevozne storitve v različnih načinih prevoza izvajajo v različnih okoliščinah, ki upravičujejo različne urejevalne pristope. Te razlike ne pomenijo diskriminacije.

133. Mimogrede naj omenim, da je Komisija pred kratkim predložila predlog( ) na področju železniškega prometa, ki vsebuje podobne določbe o varstvu potrošnikov, kot so vsebovane v Uredbi.

134. O domnevni diskriminaciji med nizkocenovnimi prevozniki in prevozniki s premijskimi cenami, menim naslednje. Kot je Komisija pravilno izpostavila, so vsi letalski prevozniki Skupnosti podvrženi enakemu urejevalnemu okviru ter zlasti Uredbi št. 2407/92( ) o licenciranju letalskih prevoznikov, Uredbi št. 2408/92( ) o dostopu letalskih prevoznikov Skupnosti do letalskih prog znotraj Skupnosti in Uredbi št. 2409/92( ) o prevozninah in tarifah za zračni prevoz. V skladu s slednjo, letalski prevozniki prosto določajo svoje cene.

135. Tako so letalske družbe proste pri določanju svojih cen. Proste so tudi pri uporabi te cenovne politike za vstop na določen trg. Vendar kljub tej ekonomski svobodi niso izvzete iz spoštovanja določb javnopravne narave, ki so naložene v korist varstva potrošnikov.

136. Misel, da bi ekonomske razlike, ki so neposreden rezultat obnašanja na trgu in tržnih strategij, pomenile, da so družbe podvržene drugim pogojem ali manj omejevalnim pogojem, bi obrnila sistem na glavo in povsem prezrla dejstvo, da se pravila varstva potrošnikov uporabljajo splošno, ne glede na ceno, plačano za vozovnico.

137. Z drugimi besedami, nizke cene ne omogočajo privilegiranega položaja pred zakonom.

138. Tak privilegirani položaj ne bi samo spodkopal varstva potrošnikov, temveč bi vodil tudi v diskriminacijo. Jasno je, da normodajalec Skupnosti pri sprejemanju zakonodaje ne more upoštevati strategij, ki jih izbere posamezna letalska družba.

Sedmo vprašanje

139. S sedmim vprašanjem predložitveno sodišče sprašuje, ali člen 7 Uredbe, ki določa pavšalno odškodnino, ki jo je treba plačati, kadar Uredba predvideva plačilo odškodnine, ni veljaven, ker je diskriminatoren, ni sorazmeren in ni dovolj obrazložen.

140. Naj spomnim, da je treba plačati odškodnino le pri zavrnitvi vkrcanja in odpovedi letov. EELFA v postopku v glavni stvari ne postavlja pod vprašaj obveznosti plačila odškodnine pri zavrnitvi vkrcanja in ta ni predmet tega postopka za sprejetje prehodne odločbe.

141. Pri odpovedi je odškodnina sporna le, če prevoznik ni obvestil potnika o odpovedi leta dovolj zgodaj pred predvidenim odhodom po voznem redu. Letalski prevoznik je prost plačila odškodnine, če dokaže, da so za odpoved leta krive izredne razmere, ki se jim ne bi bilo mogoče izogniti, tudi če bi bili sprejeti vsi ustrezni ukrepi.

142. Tako se zatrjevana neveljavnost nanaša le na omejene primere, v katerih prevoznik ni obvestil potnikov dovolj zgodaj in v katerih ni ugovora „izrednih razmer“.

143. Glede zatrjevane neveljavnosti zaradi sorazmernosti in diskriminacije, se sklicujem na svoje ugotovitve pri vprašanjih 5 in 6.

144. Poleg tega bi rad dodal, da je določitev treh različnih stopenj odškodnine, odvisnih od dolžine leta, namenjena zagotovitvi, da je odškodnina sorazmerna z nevšečnostmi, ki nastanejo potniku. To se mi zdi pravično.

145. Poleg tega so nazadnje sprejete številke posodobitev obsega odškodnine, ki upošteva inflacijo od začetka veljave Uredbe št. 295/91, ki je zagotovila potnikom odškodnino pri zavrnitvi vkrcanja.

146. Zdi se, da združenje EELFA prvenstveno skrbi znesek 250 EUR. Kot zatrjuje Parlament, je ta znesek blizu znesku 225 EUR, ki ga je leta 2002 predlagalo Združenje evropskih letalskih prevoznikov kot minimalni znesek odškodnine za zavrnitev vkrcanja. Menim, da Skupnost ni dolžna zagotoviti tako natančne izjave razlogov za končno izbiro zneska 250 EUR in ne 50 EUR višjega oziroma nižjega zneska.

Osmo vprašanje

147. Z osmim vprašanjem predložitveno sodišče prosi za navodila o tem, kakšen test naj uporabi pri odločitvi, ali naj določeno vprašanje ali vprašanja glede veljavnosti zakonodaje Skupnosti predloži Sodišču.

148. Evropski parlament meni, da to vprašanje ni dopustno, ker se je nacionalno sodišče že odločilo predložiti Sodišču več vprašanj glede veljavnosti Uredbe in je to tudi storilo. Po njegovem mnenju odgovor na to vprašanje nima nobenega vpliva na odločitev nacionalnega sodišča ali na izid te zadeve.

149. Priznam, da je Sodišče v več primerih navedlo, da lahko zavrne predlog za sprejetje predhodne odločbe glede vprašanj nacionalnega sodišča, kadar je med drugim dokaj očitno, da s strani sodišča zahtevana sodba glede razlage ali veljavnosti prava Skupnosti nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali s predmetom v postopku v glavni stvari oziroma če je problem hipotetičen.( ) Naloga Sodišča ni, da v okviru postopka za sprejetje predhodne odločbe daje svetovalna mnenja o splošnih ali hipotetičnih vprašanjih.

150. Po mojem mnenju obstajajo izjeme, pri katerih je lahko koristno pomagati nacionalnemu sodniku pri odločitvi, ali in v kakšnih okoliščinah lahko oziroma mora preložiti vprašanja. Za nedaven primer se sklicujem na zadevo Gaston Schul, še neobjavljeno, o kateri to Sodišče še ni odločilo. Generalni pravobranilec Ruiz‑Jarabo Colomer v sklepnih predlogih( ) predlaga, naj Sodišče v tem primeru ne uporabi formalističnega pristopa, ker bi to nasprotovalo tudi nekaterim nalogam Sodišča. Primer se nanaša na vprašanje, ali mora nacionalno sodišče v smislu tretjega odstavka člena 234 ES predložiti v odločanje vprašanje glede veljavnosti določb uredbe, tudi kadar je Sodišče že razglasilo za neveljavne podobne določbe druge primerljive uredbe, oziroma ali se lahko izogne obveznosti vložitve predloga za predhodno odločanje ob upoštevanju očitnih podobnosti med obravnavanimi določbami in določbami, ki so bile razglašene za neveljavne.

151. Čeprav v tej zadevi ni treba odgovoriti na to vprašanje, kljub vsemu menim, da utegne biti koristno.

152. Odgovor je mogoče izpeljati iz besedila člena 234 ES, kot ga je dodatno pojasnilo Sodišče v zadevah CILFIT in drugi( ) ter Foto‑Frost( ).

153. Iz zadeve CILFIT in drugi vemo, da dejstvo, da stranka zatrjuje, da je spor odpira vprašanje razlage prava Skupnosti, ne pomeni, da je zadevno sodišče prisiljeno to obravnavati kot vprašanje, postavljeno v smislu 234 ES. Poleg tega izhaja iz besedila člena 234 ES ter zadeve CILFIT in drugi, da mora nacionalno sodišče odločiti, ali potrebuje predhodno odločbo za odločitev o zadevi, čeprav mora sodišče, zoper odločitev katerega po nacionalnem pravu ni pravnega sredstva, izpolniti obveznost predložitve predloga za sprejetje predhodne odločbe, razen če vprašanje ni pomembno oziroma je zadevna določba Skupnosti že bila predmet razlage s strani Sodišča ali se pravilna uporaba prava Skupnosti ponuja tako očitno, da ni nobenega razumnega dvoma. Iz zadeve Foto‑Frost vemo, da nacionalno sodišče ni dolžno predložiti vprašanja, če ugotovi, da razlogi, zaradi katerih stranke uveljavljajo neveljavnost, niso utemeljeni; lahko jih zavrne z ugotovitvijo, da je ukrep popolnoma veljaven. Kadar se strinja s strankami, mora vprašanja predložiti, saj nacionalno sodišče ni pristojno, da bi samo ugotovilo neveljavnost aktov institucij Skupnosti.

154. Iz stališč vlade Združenega kraljestva jasno izhaja, da so pravila v Angliji in Walesu glede pravne podlage relativno liberalna, da lahko vsakdo vloži tožbo v upravnem sporu, če ima zadosten interes v zadevi, in da je pristojno sodišče interpretiralo test o določitvi zadostnega interesa zelo široko, z mogočo posledico, da je lahko zelo visoko število tožb glede veljavnosti zakonodajnih instrumentov Skupnosti vloženih pred nacionalnim sodiščem.

155. Čeprav to lahko drži, ostaja le na nacionalnem sodišču odločitev, ali obstaja dvom glede veljavnosti ukrepa Skupnosti, ki je vreden predložitve pred tem Sodiščem.

V – Predlog

156. Na podlagi zgoraj podanih razlogov Sodišču predlagam, naj odgovori na vprašanja, ki jih je predložilo High Court of Justice (England & Wales), tako:

– Preučitev prvih sedmih vprašanj ni pokazala ničesar, kar bi vplivalo na veljavnost Uredbe (ES) št. 261/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. februarja 2004 o določitvi skupnih pravil glede odškodnine in pomoči potnikom v primerih zavrnitve vkrcanja in odpovedi ali velike zamude letov ter o razveljavitvi Uredbe (EGS) št. 295/91.

– V okviru sodelovanja sodišč, vzpostavljenega na podlagi člena 234 ES Pogodbe, mora nacionalno sodišče odločiti o potrebi po vložitvi predloga za sprejetje predhodne odločbe, ob upoštevanju, kadar je to primerno, načel, ki jih je Sodišče vzpostavilo v zadevah CILFIT in drugi ter Foto‑Frost.