SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (četrti razširjeni senat)

z dne 13. julija 2018 ( *1 )

„Nepogodbena odgovornost – Ekonomska in monetarna politika – Program pomoči za stabilnost Cipra – Sklep Sveta ECB o zagotovitvi izredne likvidnostne pomoči na prošnjo centralne banke Cipra – Izjave Euroskupine z dne 25. marca, 12. aprila, 13. maja in 13. septembra 2013 v zvezi s Ciprom – Sklep 2013/236/EU – Memorandum o soglasju z dne 26. aprila 2013 o posebnih gospodarskopolitičnih pogojih, sklenjen med Ciprom in Evropskim mehanizmom za stabilnost – Pristojnost Splošnega sodišča – Dopustnost – Formalne zahteve – Izčrpanje notranjih pravnih sredstev – Dovolj resna kršitev pravnega pravila, s katerim so posameznikom podeljene pravice – Lastninska pravica – Legitimna pričakovanja – Enako obravnavanje“

V zadevi T‑680/13,

Dr. K. Chrysostomides & Co. LLC s sedežem v Nikoziji (Ciper) in druge tožeče stranke, katerih imena so navedena v prilogi ( 1 ), ki jih zastopa P. Tridimas, barrister,

tožeče stranke,

proti

Svetu Evropske unije, ki ga zastopajo A. de Gregorio Merino, E. Dumitriu-Segnana, E. Chatziioakeimidou in E. Moro, agenti,

Evropski komisiji, ki so jo sprva zastopali B. Smulders, J.‑P. Keppenne in M. Konstantinidis, nato J.‑P. Keppenne, M. Konstantinidis in L. Flynn, agenti,

Evropski centralni banki (ECB), ki sta jo sprva zastopala N. Lenihan in F. Athanasiou, nato P. Papapaschalis in P. Senkovic ter nazadnje M. Szablewska in K. Laurinavičius, agenti, skupaj s H.‑G. Kamannom, odvetnikom,

Euroskupini, ki jo zastopa Svet Evropske unije, ki ga zastopajo A. de Gregorio Merino, E. Dumitriu-Segnana, E. Chatziioakeimidou in E. Moro, agenti,

in

Evropski uniji, ki jo zastopa Evropska komisija, ki so jo sprva zastopali B. Smulders, J.‑P. Keppenne in M. Konstantinidis, nato J.‑P. Keppenne, M. Konstantinidis in L. Flynn, agenti,

tožene stranke,

zaradi predloga na podlagi člena 268 PDEU za povrnitev škode, ki naj bi jo tožeče stranke utrpele zaradi sklepa Sveta ECB z dne 21. marca 2013 o zagotovitvi izredne likvidnostne pomoči na prošnjo centralne banke Cipra, izjav Euroskupine z dne 25. marca, 12. aprila, 13. maja in 13. septembra 2013 v zvezi s Ciprom, Sklepa Sveta 2013/236/EU z dne 25. aprila 2013, naslovljenega na Ciper, o posebnih ukrepih za ponovno vzpostavitev finančne stabilnosti in trajnostne rasti (UL 2013, L 141, str. 32), Memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 o posebnih gospodarskopolitičnih pogojih, sklenjenega med Republiko Ciper in Evropskim mehanizmom za stabilnost (EMS), ter drugih aktov in ravnanj Komisije, Sveta, ECB in Euroskupine, povezanih z dodelitvijo finančne pomoči Republiki Ciper,

SPLOŠNO SODIŠČE (četrti razširjeni senat),

v sestavi H. Kanninen (poročevalec), predsednik, J. Schwarcz, C. Iliopoulos, L. Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín, sodniki, in I. Reine, sodnica,

sodna tajnica: S. Spyropoulos, administratorka,

na podlagi pisnega dela postopka in obravnave z dne 11. septembra 2017

izreka naslednjo

Sodbo

I. Dejansko stanje

A. Pogodba o EMS

1 V Bruslju (Belgija) je bila 2. februarja 2012 sklenjena Pogodba o ustanovitvi Evropskega mehanizma za stabilnost med Kraljevino Belgijo, Zvezno republiko Nemčijo, Republiko Estonijo, Irsko, Helensko republiko, Kraljevino Španijo, Francosko republiko, Italijansko republiko, Republiko Ciper, Velikim vojvodstvom Luksemburg, Republiko Malto, Kraljevino Nizozemsko, Republiko Avstrijo, Portugalsko republiko, Republiko Slovenijo, Slovaško republiko in Republiko Finsko (v nadaljevanju: Pogodba o EMS). Ta pogodba je začela veljati 27. septembra 2012.

2 V uvodni izjavi 1 Pogodbe o EMS je navedeno: „Evropski svet [je] 17. decembra 2010 sklenil, da morajo države članice euroobmočja vzpostaviti trajni mehanizem za stabilnost. Ta evropski mehanizem za stabilnost (v nadaljnjem besedilu: EMS) bo prevzel naloge, ki jih imata zdaj evropski instrument za finančno stabilnost (v nadaljnjem besedilu: EFSF) in evropski mehanizem za finančno stabilizacijo (v nadaljnjem besedilu: EFSM) ter se nanašajo na zagotavljanje finančne pomoči državam članicam euroobmočja, kadar je to potrebno.“

3 Člena 1 in 2 ter člen 32(2) Pogodbe o EMS določajo, da pogodbenice, to so države članice, katerih valuta je euro, ustanovijo mednarodno finančno institucijo, imenovano Evropski mehanizem za stabilnost (EMS), ki je pravna oseba.

4 V členu 3 Pogodbe o EMS je opisan cilj EMS: „Namen EMS je zbiranje finančnih sredstev in zagotavljanje pomoči za stabilnost ob strogih pogojih, ki ustrezajo izbranemu instrumentu finančne pomoči v korist članic EMS, ki imajo resne finančne težave ali jim tovrstne težave grozijo, če je to nujno potrebno za zaščito finančne stabilnosti euroobmočja kot celote in njegovih držav članic. EMS je upravičen zbirati sredstva v ta namen z izdajo finančnih instrumentov ali sklepanjem finančnih ali drugih sporazumov ali dogovorov s članicami EMS, finančnimi institucijami ali drugimi tretjimi stranmi.“

5 Člen 4(1), (3) in (4), prvi pododstavek, Pogodbe o EMS določa: „1. EMS ima svet guvernerjev in svet direktorjev ter tudi generalnega direktorja in drugo potrebno osebje. […] 3. Za sporazumno sprejetje odločitve je potrebno soglasje članic, ki sodelujejo pri glasovanju. Vzdržani glasovi ne preprečijo sporazumnega sprejetja odločitve. 4. Z odstopanjem od odstavka 3 se uporabi nujni postopek glasovanja, če Komisija in [Evropska centralna banka (ECB)] ugotovita, da bi nesprejetje nujne odločitve, potrebne za odobritev ali izvedbo finančne pomoči, kakor je opredeljeno v členih 13 do 18, ogrozilo ekonomsko in finančno vzdržnost euroobmočja. […]“

6 Člen 5(3) Pogodbe o EMS določa, da lahko „[č]lan […] [K]omisije, pristojen za ekonomske in monetarne zadeve, predsednik ECB ter predsednik Euroskupine (če ni predsednik ali guverner) […] sodelujejo na sestankih sveta guvernerjev [EMS] kot opazovalci“.

7 Člen 6(2) Pogodbe o EMS določa, da lahko „[č]lan […] [K]omisije, pristojen za ekonomske in monetarne zadeve, in predsednik ECB […] imenujeta vsak po enega opazovalca [v svet direktorjev EMS]“.

8 Člen 12 Pogodbe o EMS opredeljuje načela, ki veljajo za pomoč za stabilnost, in v odstavku 1 določa: „EMS lahko zagotovi pomoč za stabilnost članici EMS pod strogimi pogoji, ki ustrezajo izbranemu instrumentu finančne pomoči, če je to nujno potrebno za zaščito finančne stabilnosti euroobmočja kot celote in njegovih držav članic. Taki pogoji lahko segajo od programa za makroekonomsko prilagoditev do neprekinjenega upoštevanja predhodno določenih pogojev.“

9 V členu 13 Pogodbe o EMS je postopek za odobritev pomoči za stabilnost članici EMS opisan tako: „1. Članica EMS lahko prošnjo za pomoč za stabilnost naslovi na predsednika sveta guvernerjev. V prošnji navede instrumente finančne pomoči, ki jih je treba obravnavati. Ob prejemu take prošnje predsednik sveta guvernerjev naloži […] [K]omisiji v povezavi z ECB naslednje naloge: (a) oceno tveganja za finančno stabilnost euroobmočja kot celote ali njegovih držav članic, razen če je ECB v skladu s členom 18(2) že predložila analizo; (b) oceno, ali je javni dolg vzdržen. Pričakuje se, da se ta ocena, kadar je to mogoče in ustrezno, opravi v sodelovanju z [Mednarodnim denarnim skladom (MDS)]; (c) oceno dejanske ali potencialne finančne potrebe zadevne članice EMS. 2. Na podlagi prošnje članice EMS in ocene iz odstavka 1 lahko svet guvernerjev odloči, da načeloma odobri pomoč za stabilnost zadevni članici EMS v obliki finančne pomoči. 3. Če se sprejme odločitev v skladu z odstavkom 2, svet guvernerjev naloži […] [K]omisiji, da – v sodelovanju z ECB, in kadar je mogoče, skupaj z MDS – s pogajanji z zadevno članico EMS sklene memorandum o soglasju, v katerem so podrobno navedeni pogoji, ki veljajo za finančno pomoč. Vsebina [memoranduma o soglasju] odraža resnost pomanjkljivosti, ki jih je treba nasloviti, in izbran instrument finančne pomoči. Hkrati generalni direktor EMS pripravi predlog sporazuma o finančni pomoči, vključno s finančnimi in drugimi pogoji ter izbiro instrumentov, ki ga sprejme svet guvernerjev. [Memorandum o soglasju] mora biti popolnoma skladen z ukrepi usklajevanja ekonomske politike iz [Pogodbe DEU], zlasti z vsemi akti prava Evropske unije, vključno z vsemi mnenji, opozorili, priporočili ali sklepi, naslovljenimi na zadevno članico EMS. 4. […] [K]omisija podpiše [memorandum o soglasju] v imenu EMS, če so predhodno izpolnjeni pogoji iz odstavka 3 in ga je svet guvernerjev odobril. 5. Svet direktorjev odobri sporazum o finančni pomoči, v katerem so navedene podrobnosti o finančnih vidikih pomoči za stabilnost, ki bo odobrena, in izplačilu prvega obroka pomoči, kadar je to ustrezno. […] 7. […] [K]omisija je – v sodelovanju z ECB in skupaj z MDS, kadar je to mogoče – pooblaščena za spremljanje izpolnjevanja pogojev, ki veljajo za finančno pomoč.“

B. Finančne težave Republike Ciper in prošnja za finančno pomoč

10 Helenska republika in njeni zasebni imetniki obveznic so se v prvih mesecih leta 2012 dogovorili o zamenjavi – in to zamenjavo nato izvedli – grških dolžniških instrumentov s precejšnjim odbitkom od nominalne vrednosti grškega dolga do zasebnih vlagateljev (Private Sector Involvement (v nadaljevanju: PSI)).

11 Več bank s sedežem na Cipru, med drugim Cyprus Popular Bank Public Co Ltd (v nadaljevanju: Laïki) in Trapeza Kyprou Dimosia Etaireia LTD (v nadaljevanju: BoC), je zaradi izpostavljenosti dolžniškim instrumentom, ki so bili predmet PSI, utrpelo velike izgube. Skupaj so te izgube znašale več kot štiri milijarde EUR in pomenile približno 25 % bruto domačega proizvoda (BDP) Republike Ciper.

12 Laïki, BoC in druge banke s sedežem na Cipru so nato imele težave zaradi podkapitalizacije. Ker banka Laïki ni bila več sposobna zagotoviti zadostnih poroštev za pridobitev finančnih sredstev Evropske centralne banke (ECB), je pri Kentriki Trapeza tis Kyprou (ciprska centralna banka, v nadaljevanju: CBC) zaprosila za izredno likvidnostno pomoč (Emergency Liquidity Assistance (v nadaljevanju: ELA)) in jo tudi dobila. Skupni znesek ELA, dodeljen banki Laïki, je maja 2012 znašal 3,8 milijarde EUR, 3. julija 2012 pa skoraj 9,6 milijarde EUR.

13 V teh okoliščinah je Republika Ciper menila, da je treba ciprskemu bančnemu sektorju pomagati, med drugim z dokapitalizacijo banke Laïki v višini 1,8 milijarde EUR junija 2012. V istem mesecu je tudi banka BoC sporočila, da je ciprske organe zaprosila za kapitalsko podporo, vendar je ni dobila.

14 V tistem obdobju se je Republika Ciper že spopadala z velikimi finančnimi in proračunskimi težavami. Ker so bonitetne agencije Fitch, Moody’s in Standard & Poor’s bonitetno oceno Republike Ciper v prvem četrtletju leta 2011 znižale za eno ali dve stopnji, med drugim zaradi izpostavljenosti njenega bančnega sektorja grškemu gospodarstvu, se država od maja 2011 ni mogla več sama refinancirati na trgih po stopnjah, združljivih z dolgoročno fiskalno vzdržnostjo. Tako je Republika Ciper svoje potrebe po financiranju krila tako, da je izdajala zelo kratkoročne državne obveznice, in tako, da je oktobra 2011 z Rusko federacijo sklenila pogodbo o uradnem posojilu v višini 2,5 milijarde EUR.

15 Ko je bonitetna agencija Fitch 25. junija 2012 po zgledu bonitetnih agencij Moody’s in Standard & Poor’s bonitetno oceno Republike Ciper znižala na špekulativni razred, njeni dolžniški instrumenti niso več izpolnjevali potrebnih pogojev za to, da bi bili primerni kot zavarovanje pri kreditnih poslih Eurosistema, ki ga sestavljajo centralne banke držav članic, katerih valuta je euro, in ECB, ki vodijo monetarno politiko Evropske unije. Istega dne je Republika Ciper predsedniku Euroskupine predložila prošnjo za finančno pomoč iz EMS ali evropskega instrumenta za finančno stabilnost (EFSF). Po izjavah ciprske vlade naj bi se z zaprošeno pomočjo „omejila tveganja za ciprsko gospodarstvo, zlasti tista, ki izhajajo iz negativnih učinkov prelivanja v njegovem finančnem sektorju, ki je zelo izpostavljen grškemu gospodarstvu“.

16 Euroskupina je v izjavi z dne 27. junija 2012 navedla, da bo zaprošena finančna pomoč Republiki Ciper zagotovljena bodisi iz EFSF bodisi iz EMS v okviru programa za makroekonomsko prilagoditev, ki ga je treba določiti v memorandumu o soglasju, o katerem se bodo pogajali Evropska komisija v povezavi z Evropsko centralno banko (ECB) in Mednarodnim denarnim skladom (MDS) na eni strani ter ciprski organi na drugi strani.

17 Predstavniki Komisije, ECB, MDS in Republike Ciper so 29. novembra 2012 pripravili osnutek memoranduma o soglasju.

18 Euroskupina je v izjavi z dne 21. januarja 2013 po eni strani navedla, da bi bilo lahko končno soglasje o programu za makroekonomsko prilagoditev doseženo marca 2013, po drugi strani pa je zadevne strani spodbudila, naj si prizadevajo za dokončno oblikovanje delov osnutka memoranduma o soglasju.

19 Republika Ciper in druge države članice, katerih valuta je euro, so politični dogovor o tem osnutku memoranduma o soglasju dosegle marca 2013.

20 Euroskupina je v izjavi z dne 16. marca 2013 pozdravila to soglasje, pa tudi zavezo ciprskih organov, da bodo sprejeli dodatne ukrepe za zagotovitev notranjih sredstev, da bi se omejil obseg finančne pomoči, vezane na program za makroekonomsko prilagoditev, naveden v točki 18 zgoraj. Med temi ukrepi so bili zlasti uvedba davka na bančne vloge na Cipru, prestrukturiranje in dokapitalizacija bank ter reševanje imetnikov podrejenih obveznic s sredstvi upnikov. Euroskupina je poudarila tudi, da bo ciprski finančni sektor ustrezno zmanjšan, da se bosta odpravila njegova krhkost in precejšnja velikost glede na BDP Republike Ciper. V okviru tega je navedla, da je odobritev finančne pomoči, ki lahko zagotovi finančno stabilnost Republike Ciper in euroobmočja, po njenem mnenju načeloma upravičena, in je pozvala zainteresirane strani, naj pospešijo pogajanja, ki so potekala.

21 Republika Ciper je 18. marca 2013 ukazala zaprtje bank 19. in 20. marca 2013, ki sta bila delovna dneva. Ciprski organi so se nato odločili, da bodo to zaprtje podaljšali do 28. marca 2013, da bi preprečili množične dvige na bančnih okencih.

22 Ciprski parlament je 19. marca 2013 zavrnil osnutek zakona ciprske vlade v zvezi z uvedbo davka na vse bančne vloge na Cipru. Ciprska vlada je nato pripravila nov osnutek zakona, v katerem je bilo predvideno samo prestrukturiranje dveh ciprskih bank, BoC in Laïki (v nadaljevanju: zadevni banki).

23 ECB je 21. marca 2013, ko so dolgovi bank Laïki in BoC na podlagi ELA znašali 9,5 oziroma 1,9 milijarde EUR, objavila sporočilo za javnost, v katerem je navedla: „Svet ECB je […] sklenil, da bo do 25. marca 2013 [ELA] ohranil na sedanji ravni. Po tem datumu bo [ELA] mogoča samo v primeru, če bo sprejet program [Unije ali MDS], s katerim bo zagotovljena solventnost bank prejemnic.“

24 Ciprski parlament je 22. marca 2013 sprejel O peri exiyiansis pistotikon kai allon idrimaton nomos (št. 17(I)/2013) (zakon o reševanju kreditnih in drugih institucij, EE, Priloga I(I), št. 4379, 22. marec 2013, str. 117) v nadaljevanju: zakon z dne 22. marca 2013). Na podlagi členov 3(1) in 5(1) tega zakona je bila CBC skupaj s ciprskim ministrstvom za finance zadolžena za reševanje institucij, zajetih z navedenim zakonom. V ta namen, najprej, člen 12(1) zakona z dne 22. marca 2013 določa, da lahko CBC z uredbo prestrukturira dolgove in obveznosti institucije v postopku reševanja, vključno z zmanjšanjem, spremembo, reprogramiranjem ali prenovitvijo glavnice in preostalega zneska vseh vrst obstoječih ali prihodnjih terjatev do te institucije ali s pretvorbo dolžniških instrumentov v lastniški kapital. Dalje, z navedenim členom so iz teh ukrepov izvzete zajamčene vloge v smislu člena 2, peti odstavek, zakona z dne 22. marca 2013, tj. vloge do vključno 100.000 EUR. Člen 3(2)(a) in (b) tega zakona določa, da delničarji institucije v postopku reševanja prvi prevzamejo vse izgube, nastale zaradi izvajanja ukrepov reševanja, upniki take institucije pa te izgube prevzamejo šele za delničarji. Nazadnje, iz člena 3(2)(d) navedenega zakona izhaja, da zaradi ukrepov, sprejetih na podlagi tega zakona, upniki zadevnih bank ne smejo biti postavljeni v manj ugoden finančni položaj kot v primeru likvidacije teh bank. Člen 12(14) zadevnega zakona podrobno določa, da v primeru izvajanja ukrepa iz člena 12(1) istega zakona prizadete strani za poplačilo svojih zahtevkov prejmejo vsaj znesek, ki bi ga po ciprskem pravu prejele v primeru likvidacije navedenih bank.

25 Euroskupina je v izjavi z dne 25. marca 2013 navedla, da je s ciprskimi organi dosegla dogovor o bistvenih elementih prihodnjega programa za makroekonomsko prilagoditev, ki ga podpirajo vse države članice, katerih valuta je euro, ter Komisija, ECB in MDS.

26 V tej izjavi je med drugim navedeno: „Euroskupina pozdravlja načrte za prestrukturiranje finančnega sektorja, kot so določeni v prilogi. Ti ukrepi bodo podlaga za povrnitev vzdržnosti finančnega sektorja. Še posebej bodo z njimi zaščitene vse vloge pod 100.000 EUR v skladu z načeli Unije. Program bo vseboval odločen pristop za odpravo neravnovesij v finančnem sektorju. Finančni sektor bo ustrezno zmanjšan […] Euroskupina nujno zahteva takojšen začetek izvajanja sporazuma med [Republiko Ciper] in [Helensko republiko] v zvezi z grškimi podružnicami ciprskih bank, ki ščiti stabilnost grškega in hkrati ciprskega bančnega sistema.“

27 V prilogi k tej izjavi je navedeno: „Na podlagi predstavitve političnih načrtov organov [Republike Ciper], ki jih je Euroskupina sprejela s širokim odobravanjem, je bilo dogovorjeno naslednje: 1. Banka Laïki se nemudoma ukine – s polnim prispevkom delničarjev, imetnikov obveznic in nezavarovanih vlagateljev – v skladu s sklepom [CBC] na podlagi novosprejetega okvira za reševanje bank. 2. Banka Laïki se razdeli na slabo banko in dobro banko. Slaba banka bo morala postopoma izginiti. 3. Dobra banka se na podlagi okvira za reševanje bank in po posvetovanju z upravnima odboroma bank [BoC] in Laïki pripoji k banki BoC. Prispevala bo [ELA] v višini 9 milijard EUR. Do izvedbe dokapitalizacije bodo ostale zamrznjene samo ne[zavarovane] vloge banke BoC, nato pa se bodo lahko zanje uvedli ustrezni pogoji. 4. Svet ECB bo banki BoC zagotovil likvidna sredstva ob upoštevanju veljavnih pravil. 5. Banka BoC bo dokapitalizirana s pretvorbo ne[zavarovanih] vlog v lastniški kapital s polnim prispevkom delničarjev in imetnikov obveznic. 6. Pretvorba bo izvedena tako, da bo ob koncu programa zavarovan 9‑odstotni kapitalski delež. 7. Vsi imetniki [zavarovanih] vlog v vseh bankah bodo popolnoma zaščiteni v skladu z upoštevno zakonodajo [Unije]. 8. Sredstva programa (do 10 milijard EUR) se ne bodo porabila za dokapitalizacijo banke Laïki ali banke [BoC].“

28 Kot je bilo pojasnjeno v odgovor na ukrepe procesnega vodstva Splošnega sodišča, je bilo ocenjeno, da bodo od 10 milijard EUR, kolikor so znašala sredstva programa, 3,4 milijarde EUR namenjene proračunskim potrebam Republike Ciper, 4,1 milijarde EUR njenemu odkupu dolžniških instrumentov ter 2,5 milijarde EUR dokapitalizaciji in prestrukturiranju ciprskih bank, ki niso zadevni banki.

C. Ukrepi za prestrukturiranje bank, ki jih je sprejela Republika Ciper

29 Guverner CBC je 25. marca 2013 začel postopek reševanja zadevnih bank.

30 Pozneje so bile v ta namen na podlagi zakona z dne 22. marca 2013 objavljene štiri uredbe, in sicer: – Kanonistiki Dioikitiki Praxi 96/2013, peri tis polisis ergasion ton en elladi ergasion tis Trapezas Kyprou Dimosias Etaireias Ltd Diatagma tou 2013 (uredba št. 96/2013 o prodaji nekaterih dejavnosti banke BoC v Grčiji, regulativni upravni akt št. 96) z dne 26. marca 2013 (EE, Priloga III(I), št. 4640, 26. marec 2013, str. 745) (v nadaljevanju: uredba št. 96); – Kanonistiki Dioikitiki Praxi 97/2013, peri tis polisis ergasion ton en elladi ergasion tis Cyprus Popular Bank Public Coas Ltd Diatagma tou 2013 (uredba št. 97/2013 o prodaji nekaterih dejavnosti banke Laïki v Grčiji, regulativni upravni akt št. 97) z dne 26. marca 2013 (EE, Priloga III(I), št. 4640, 26. marec 2013, str. 749) (v nadaljevanju: uredba št. 97); – Kanonistiki Dioikitiki Praxi 103/2013, peri diasosis me idia mesa tis Trapezas Kyprou Dimosias Etaireias Ltd Diatagma tou 2013 (uredba št. 103/2013 o reševanju z lastnimi sredstvi banke BoC, regulativni upravni akt št. 103) z dne 29. marca 2013 (EE, Priloga III(I), št. 4645, 29. marec 2013, str. 769) (v nadaljevanju: uredba št. 103); – Kanonistiki Dioikitiki Praxi 104/2013, peri tis Polisis Orismenon Ergasion tis Cyprus Popular Bank Public Co Ltd Diatagma tou 2013 (uredba št. 104/2013 o prodaji nekaterih dejavnosti banke Laïki, regulativni upravni akt št. 104), z dne 29. marca 2013 (EE, Priloga III(I), št. 4645, 29. marec 2013, str. 781) (v nadaljevanju: uredba št. 104).

31 Uredbi št. 96 in 97 določata prodajo podružnic banke BoC oziroma Laïki s sedežem v Grčiji (v nadaljevanju: skupaj: grške podružnice).

32 Člena 5 in 6 uredbe št. 103 določata dokapitalizacijo banke BoC, med drugim na stroške njenih nezavarovanih imetnikov vlog in delničarjev, da bi lahko še naprej zagotavljala bančne storitve. Nezavarovane vloge banke BoC so bile tako pretvorjene v njene delnice (37,5 % vsake nezavarovane vloge), v vrednostne papirje, ki jih je lahko banka CBC pretvorila bodisi v delnice bodisi v vloge (22,5 % vsake nezavarovane vloge), in vrednostne papirje, ki jih je lahko CBC pretvorila v vloge (40 % vsake nezavarovane vloge). Med vrednostnimi papirji, ki jih je lahko CBC pretvorila v vloge, jih je bilo vplačanih 25 % (10 % vsake nezavarovane vloge). Preostalih 75 % (30 % vsake nezavarovane vloge) je ostalo nedostopnih za imetnike vlog. Člen 6(5) uredbe št. 103 podrobno določa, da če prispevki nezavarovanih imetnikov vlog presegajo to, kar je nujno za obnovitev lastnega kapitala banke BoC, organ za reševanje določi znesek, ki ustreza prekapitalizaciji, in ga obravnava, kot da pretvorbe ni bilo. Uredba št. 103 je v skladu s členom 10 začela veljati 29. marca 2013 ob 6. uri.

33 Po spremembah uredbe št. 103 30. julija 2013 je bilo, prvič, 10 % nezavarovanih vlog, ki so bile pred tem pretvorjene v vrednostne papirje, zamenljive v delnice ali vloge, pretvorjenih v delnice banke BoC. Od preostalih vrednostnih papirjev, ki jih je lahko CBC pretvorila v delnice ali vloge (12,5 % vsake nezavarovane vloge), in tistih, ki jih je lahko pretvorila v vloge in še niso bili vplačani (30 % vsake nezavarovane vloge), jih je bilo 12 % položenih na nov tekoči račun, 88 % pa jih je bilo v enakih deležih položenih na račune s 6‑mesečno, 9‑mesečno in 12‑mesečno vezavo.

34 Drugič, nominalna vrednost enega eura za vsako navadno delnico banke BoC je bila znižana na en cent. Nato je bilo sto navadnih delnic z nominalno vrednostjo enega centa združenih v eno navadno delnico z nominalno vrednostjo enega eura. Navadne delnice z nominalno vrednostjo enega centa, ki jih je bilo manj kot 100 in jih zato ni bilo mogoče združiti v novo navadno delnico z nominalno vrednostjo enega eura, so bile izbrisane.

35 Glede uredbe št. 104 člen 2 v povezavi s členom 5 določa, da se 29. marca 2013 ob 6. uri in 10 minut nekatera sredstva in obveznosti z banke Laïki prenesejo na banko BoC, vključno z vlogami pod 100.000 EUR in dolgom, povezanim z ELA. Vloge nad 100.000 EUR so ostale v banki Laïki v pričakovanju njene likvidacije.

36 Po spremembah uredbe št. 104 30. julija 2013 je bilo približno 18 % novega osnovnega kapitala banke BoC v letu 2013 dodeljenega banki Laïki.

37 Komisija, ECB in MDS so po sprejetju uredb št. 96, 97, 103 in 104 (v nadaljevanju: skupaj: škodljive uredbe) začeli nove pogovore s ciprskimi organi zaradi dokončanja memoranduma o soglasju.

D. Odobritev finančne pomoči Republiki Ciper

38 Euroskupina je v izjavi z dne 12. aprila 2013, prvič, pozdravila sporazum, sklenjen med ciprskimi organi na eni strani ter MDS, Komisijo in ECB na drugi strani. Navedla je, da so bili ob upoštevanju tega sporazuma zbrani potrebni elementi za začetek nacionalnih postopkov, potrebnih za uradno odobritev sporazuma o finančni pomoči, za katero je zaprosila Republika Ciper. Navedla je tudi, da pričakuje, da bo svetu guvernerjev EMS ta sporazum uspelo odobriti do 24. aprila 2013, če bodo končani nacionalni postopki. Drugič, Euroskupina je navedla, da so ciprski organi izvedli odločne ukrepe za reševanje, prestrukturiranje in dokapitalizacijo, namenjene rešitvi občutljivega in edinstvenega položaja ciprskega finančnega sektorja.

39 Svet guvernerjev EMS je na sestanku z dne 24. aprila 2013, prvič, potrdil, da sta bili Komisija in ECB zadolženi za izvedbo ocen iz člena 13(1) Pogodbe o EMS ter da je bila Komisija zadolžena, da se v sodelovanju z ECB in MDS z Republiko Ciper pogaja o memorandumu o soglasju. Drugič, odločil je, da se Republiki Ciper odobri pomoč za stabilnost v obliki finančne pomoči (v nadaljevanju: FP) v skladu s predlogom generalnega direktorja EMS. Tretjič, odobril je novi osnutek memoranduma o soglasju, o katerem sta se dogovorili Komisija (v sodelovanju z ECB in MDS) na eni strani in Republika Ciper na drugi strani. Četrtič, Komisijo je pooblastil za podpis tega memoranduma v imenu EMS.

40 Svet Evropske unije je 25. aprila 2013 na podlagi člena 136(1) PDEU sprejel Sklep 2013/236/EU, naslovljen na Ciper, o posebnih ukrepih za ponovno vzpostavitev finančne stabilnosti in trajnostne rasti (UL 2013, L 141, str. 32). Ta sklep določa vrsto „ukrepov in rezultatov“ za zmanjšanje proračunskega primanjkljaja Republike Ciper in ponovno vzpostavitev stabilnosti njenega finančnega sistema.

41 Novi memorandum o soglasju so 26. aprila 2013 (v nadaljevanju: memorandum o soglasju z dne 26. aprila 2013) podpisali podpredsednik Komisije, v imenu EMS, minister za finance Republike Ciper in guverner CBC.

42 V točkah od 1.23 do 1.28 tega memoranduma o soglasju je pod naslovom „Prestrukturiranje in reševanje [zadevnih bank]“ navedeno: „1.23 Že navedena ocena finančne in računovodske vrednosti je razkrila, da sta dve največji ciprski banki insolventni. Vlada je za rešitev tega položaja sprejela daljnosežen načrt reševanja in prestrukturiranja. Za preprečitev kopičenja prihodnjih neravnovesij in obnovitev sposobnosti preživetja sektorja ob sočasni ohranitvi konkurence je bila sprejeta štiridelna strategija, ki ne vključuje porabe denarja davkoplačevalcev. 1.24 Prvič, vsa sredstva (vključno s posojili na področju pomorskega prometa) in obveznosti, povezani z Grčijo in ocenjeni na 16,4 oziroma 15,0 milijarde EUR na podlagi neugodnega scenarija, so bili izločeni. Grška sredstva in obveznosti je kupila družba Piraeus Bank, katere prestrukturiranje bodo prevzeli grški organi. Izločitev je bila izvedena na podlagi sporazuma, podpisanega 26. marca 2013. Ker je knjigovodska vrednost sredstev znašala 19,2 milijarde EUR, je ta izločitev omogočila bistveno zmanjšanje medsebojne izpostavljenosti med Grčijo in Ciprom. 1.25 Glede podružnice [banke Laïki] v Združenem kraljestvu so bile vse vloge prenesene na britansko podružnico [banke BoC]. Povezana sredstva so bila vključena v sredstva [banke BoC]. 1.26 Drugič, [banka BoC] prevzema na podlagi postopka nakupa in prevzema ciprska sredstva [banke Laïki] po njihovi pošteni vrednosti ter njene zavarovane vloge in izpostavljenost [ELA] po nominalni vrednosti. Nezavarovane vloge [banke Laïki] bodo ostale v nekdanjem subjektu. Cilj je, da bi bila vrednost prenesenih sredstev višja od vrednosti prenesenih obveznosti, tako da razlika ustreza dokapitalizaciji [banke BoC], ki jo opravi [banka Laïki] v višini 9 % tveganju prilagojenih sredstev, ki so bila prenesena. [Banka BoC] se dokapitalizira, tako da bo na koncu programa dosegla 9‑odstotni delež temeljnega kapitala prvega reda (core tier one ratio) na podlagi neugodnega scenarija stresnega testa, kar bi moralo prispevati k obnovitvi zaupanja in normaliziranju pogojev financiranja. Pretvorba 37,5 % nezavarovanih vlog v [banki BoC] v navadne delnice s polno glasovalno pravico in pravicami do dividend zagotavlja največji del kapitalskih potreb z dodatnim vnosom lastniškega kapitala s strani nekdanjega subjekta [banke Laïki]. Del preostalih nezavarovanih vlog [banke BoC] bo začasno zamrznjen. 1.27 Tretjič, za zagotovitev izpolnjevanja ciljev kapitalizacije bo do konca junija 2013 opravljena podrobnejša in posodobljena neodvisna ocena sredstev [zadevnih bank] v skladu z zahtevami okvira za reševanje bank. V ta namen bo referenčni okvir neodvisne ocene določen najpozneje do sredine aprila 2013 v posvetovanju [s Komisijo], [ECB] in [MDS]. Po tej oceni bo po potrebi opravljena dodatna pretvorba nezavarovanih vlog v navadne delnice za zagotovitev, da bo ob koncu programa mogoče doseči cilj 9‑odstotnega deleža temeljnega kapitala prvega reda v kriznih razmerah. Če bi bila [banka BoC] glede na ta cilj prekapitalizirana, bo opravljen odkup delnic, da se imetnikom vlog vrne znesek, ki ustreza prekapitalizaciji. 1.28 , glede na sistemsko pomembnost banke [BoC] je pomembno, da se dejavnosti banke [Laïki] hitro vključijo, da se izboljša učinkovitost poslovanja, da se optimizira izterjava slabih posojil, pri čemer za izterjavo poskrbi delujoči subjekt, in da se postopoma normalizirajo pogoji financiranja. Za uresničitev teh ciljev in zagotovitev, da bo imela banka [BoC] na voljo največja jamstva za ohranitev stabilnosti in nadaljnje uspešnosti poslovanja v prehodnem obdobju, bo CBC po posvetovanju z ministrstvom za finance začasno imenovala nov upravni odbor in novega generalnega direktorja, dokler se novi delničarji banke [BoC] ne organizirajo v skupščino delničarjev. CBC bo od upravnega odbora zahtevala pripravo načrta prestrukturiranja, v katerem bodo opredeljeni poslovni cilji in posojilne politike banke do konca septembra 2013. Za zagotovitev, da običajno poslovanje ne bo prizadeto, bo do konca junija 2013 pripravljena institucionalna ureditev v skladu s ciprskim pravom za zaščito [BoC] pred tveganji, povezanimi z njenim ugledom in upravljanjem.“

43 Ciprski parlament je 30. aprila 2013 odobril memorandum o soglasju z dne 26. aprila 2013.

44 EMS, Republika Ciper in CBC so 8. maja 2013 sklenili sporazum o FP. Istega dne je svet direktorjev EMS odobril ta sporazum in predlog v zvezi s pogoji za izplačilo prvega obroka pomoči Republiki Ciper v višini 3 milijarde EUR. Ta obrok je bil razdeljen na dve plačili. Prvo v višini 2 milijardi EUR je bilo izvedeno 13. maja 2013. Drugo v višini 1 milijarde EUR je bilo izvedeno 26. junija 2013.

45 Euroskupina je v izjavi z dne 13. maja 2013 pozdravila odločitev sveta guvernerjev EMS o odobritvi prvega obroka pomoči in potrdila, da je Republika Ciper izvedla ukrepe, dogovorjene v memorandumu o soglasju z dne 26. aprila 2013.

46 Euroskupina je v izjavi z dne 13. septembra 2013 pozdravila, na eni strani, zaključek prve nadzorne misije Komisije, ECB in MDS ter, na drugi strani, dejstvo, da se je 30. julija 2013 končal postopek reševanja banke BoC. Poleg tega je izrazila podporo izplačilu drugega obroka pomoči. Ta obrok v višini 1,5 milijarde EUR je bil izplačan 27. septembra 2013.

II. Postopek in predlogi strank

47 Tožeče stranke, Dr. K. Chrysostomides & Co. LLC in druge stranke, katerih imena so navedena v prilogi, so v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 20. decembra 2013 vložile to tožbo.

48 Tožeče stranke v tožbi Splošnemu sodišču predlagajo, naj: – primarno, toženim strankam naloži plačilo zneskov, določenih v seznamu, ki je priložen tožbi, skupaj z obrestmi od 16. marca 2013 do dneva izdaje sodbe Splošnega sodišča; – podredno, ugotovi nepogodbeno odgovornost Unije in/ali toženih strank ter določi postopek, po katerem se določi odškodnina za izgube, ki so jih dejansko utrpele tožeče stranke; – toženim strankam naloži plačilo stroškov.

49 Tožeče stranke so v tožbi tudi zaprosile za prednostno obravnavanje te zadeve na podlagi člena 55(2) Poslovnika Splošnega sodišča z dne 2. maja 1991.

50 Svet, ECB in Komisija so 14. julija 2014, 16. julija 2014 oziroma 18. avgusta 2014 z ločenimi vlogami v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili ugovore nedopustnosti na podlagi člena 114 Poslovnika Splošnega sodišča z dne 2. maja 1991.

51 Svet v ugovoru nedopustnosti Splošnemu sodišču predlaga, naj: – tožbo zavrže kot nedopustno; – tožečim strankam naloži plačilo stroškov.

52 ECB v ugovoru nedopustnosti Splošnemu sodišču predlaga, naj: – tožbo zavrže kot nedopustno ali zavrne kot očitno brez pravne podlage v smislu člena 111 Poslovnika z dne 2. maja 1991; – tožečim strankam naloži plačilo stroškov.

53 Komisija v ugovoru nedopustnosti Splošnemu sodišču predlaga, naj: – primarno, tožbo zavrže kot očitno nedopustno; – podredno, tožbo zavrne kot očitno brez pravne podlage v smislu člena 111 Poslovnika z dne 2. maja 1991; – v vsakem primeru tožečim strankam naloži plačilo stroškov.

54 Tožeče stranke so stališča v zvezi s temi ugovori predložile 2. oktobra 2014. V teh stališčih Splošnemu sodišču predlagajo, naj: – zavrne ugovore nedopustnosti; – podredno, odločanje o ugovorih nedopustnosti pridrži za končno odločbo; – ugodi predlogom iz tožbe.

55 Splošno sodišče (prvi senat) je s sklepom z dne 3. junija 2015 sklenilo, da bo o ugovorih nedopustnosti, ki so jih vložile tožene stranke, odločilo s končno odločbo v skladu s členom 114(4) Poslovnika z dne 2. maja 1991.

56 Svet, ECB in Komisija so 28. julija 2015, 30. julija 2015 oziroma 31. julija 2015 predložili odgovore na tožbo.

57 Svet Splošnemu sodišču predlaga, naj: – tožbo zavrže kot nedopustno; – podredno, tožbo zavrne kot očitno neutemeljeno; – tožečim strankam naloži plačilo stroškov.

58 ECB Splošnemu sodišču predlaga, naj: – tožbo zavrže kot nedopustno; – podredno, tožbo zavrne kot neutemeljeno; – tožečim strankam naloži plačilo stroškov.

59 Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj: – tožbo zavrže kot nedopustno in/ali zavrne kot neutemeljeno; – tožečim strankam naloži plačilo stroškov.

60 Splošno sodišče je 23. septembra 2015 na podlagi člena 83(1) Poslovnika Splošnega sodišča odločilo, da druga izmenjava vlog ni potrebna.

61 Tožeče stranke so z vlogo, ki je bila v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložena 14. oktobra 2015, predlagale, naj se jim v skladu s členom 83(2) Poslovnika dovoli predložitev replike.

62 Splošno sodišče je s sklepom z dne 28. oktobra 2015 temu predlogu ugodilo.

63 Tožeče stranke so 9. decembra 2015 predložile repliko. Svet, Komisija in ECB so 29. januarja 2016, 11. februarja 2016 oziroma 12. februarja 2016 predložili duplike.

64 Tožeče stranke so z dopisom, ki je bil v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložen 2. marca 2016, predlagale, prvič, da se opravi obravnava in, drugič, da se ta zadeva in zadeva T‑786/14, Bourdouvali in drugi/Svet in drugi, združita za ustni del postopka. Tožene stranke so Splošnemu sodišču navedle, da ne nasprotujejo predlagani združitvi.

65 Predsednik prvega senata Splošnega sodišča se je 18. aprila 2016 na podlagi člena 69(d) Poslovnika odločil prekiniti ta postopek do sprejetja končne odločbe v zadevah C‑8/15 P, Ledra Advertising/Komisija in ECB; C‑9/15 P, Eleftheriou in drugi/Komisija in ECB; C‑10/15 P, Theophilou in Theophilou/Komisija in ECB; C‑105/15 P, Mallis in Malli/Komisija in ECB; C‑106/15 P, Tameio Pronoias Prosopikou Trapezis Kyprou/Komisija in ECB; C‑107/15 P, Chatzithoma/Komisija in ECB; C‑108/15 P, Chatziioannou/Komisija in ECB, ter C‑109/15 P, Nikolaou/Komisija in ECB.

67 Splošno sodišče je 27. oktobra 2016 v okviru ukrepov procesnega vodstva iz člena 89 Poslovnika stranke pozvalo k predložitvi stališč glede posledic, ki po njihovem mnenju iz teh dveh sodb izhajajo za obravnavani spor. Stranke so se na ta poziv odzvale v predpisanem roku.

68 Ker se je sestava senatov Splošnega sodišča spremenila, je bil sodnik poročevalec na podlagi člena 27(5) Poslovnika razporejen v četrti senat, ki mu je bila zato dodeljena ta zadeva.

69 Predsednik četrtega senata Splošnega sodišča je 27. aprila 2017 odločil, da se obravnavana zadeva združi z zadevo T‑786/13, Bourdouvali in drugi/Svet in drugi, za ustni del postopka.

70 Splošno sodišče je 17. maja 2017 na predlog četrtega senata na podlagi člena 28 Poslovnika odločilo, da obravnavano zadevo predodeli razširjenemu senatu.

71 Splošno sodišče je 18. maja 2017 na podlagi poročila sodnika poročevalca odločilo, da začne ustni del postopka, ne da bi ugodilo prošnji za prednostno obravnavanje, ki so jo vložile tožeče stranke. Istega dne je predsednik četrtega razširjenega senata Splošnega sodišča določil obravnavo za 12. julij 2017.

72 Splošno sodišče je 14. junija 2017 v okviru ukrepov procesnega vodstva, določenih v členu 89 Poslovnika, strankam postavilo pisna vprašanja. Stranke so odgovorile v predpisanem roku.

73 Tožeče stranke so z dopisom z dne 20. junija 2017 zaprosile za preložitev obravnave, predvidene za 12. julij 2017 (glej točko 71 zgoraj). Predsednik četrtega razširjenega senata je 26. junija 2017 tej prošnji ugodil in obravnavo preložil na 11. september 2017.

74 Stranke so na obravnavi 11. septembra 2017 podale ustne navedbe in odgovorile na vprašanja Splošnega sodišča.

III. Pravo

75 Tožeče stranke so bile ob začetku veljavnosti škodljivih uredb (glej točke od 30 do 36 zgoraj) bodisi imetniki vlog v zadevnih bankah bodisi delničarji teh bank.

76 Zaradi ukrepov, predvidenih s škodljivimi uredbami, kakor so bile spremenjene 30. julija 2013 (v nadaljevanju: skupaj: škodljivi ukrepi), naj bi se bistveno znižala vrednost vlog, delnic in obveznic tožečih strank, ki so jo te v prilogi k tožbi navedle z natančnimi številkami.

77 Najprej, tožeče stranke trdijo, da je sprejetje škodljivih ukrepov mogoče pripisati toženim strankam. Te naj bi sprejele nekatere akte (v nadaljevanju: sporni akti), s katerimi naj bi, prvič, Republiko Ciper prisilile k sprejetju škodljivih ukrepov, da bi bila upravičena do pomoči, ki jo je nujno potrebovala, drugič, odobrile sprejetje teh ukrepov in, tretjič, spodbudile ali zagotovile trajno izvajanje teh ukrepov. Natančneje naj bi to bili naslednji akti: – izjava Euroskupine z dne 25. marca 2013; – „dogovor Euroskupine z dne 25. marca 2013“; – „sklep sveta ECB z dne 21. marca 2013 o vračilu ELA do 26. marca [2013], razen če ne bo dosežen dogovor o svežnju za reševanje“; – „sklepi ECB o nadaljnji dodelitvi ELA“; – pogajanja in sklenitev memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 s strani Komisije; – drugi akti, s katerimi so tožene stranke potrdile in odobrile škodljive ukrepe, in sicer izjave Euroskupine z dne 12. aprila, 13. maja in 13. septembra 2013, „ugotovitve Komisije, da so ukrepi, ki so jih sprejeli ciprski organi, skladni s pogoji“, Sklep 2013/236 ter odobritev izplačila različnih obrokov FP Republiki Ciper s strani Komisije in ECB.

78 Dalje, tožeče stranke trdijo, da so bili sporni akti sprejeti brez upoštevanja interesov zaprte skupine, ki jo sestavljajo imetniki vlog ali delničarji zadevnih bank, kar je huda in resna kršitev prava Unije.

79 Nazadnje, tožeče stranke po eni strani navajajo, da obstaja neposredna povezava med škodljivimi ukrepi in izgubami, ki so jih utrpele. Po drugi strani zahtevajo odškodnino za te izgube.

A. Pristojnost Splošnega sodišča

80 Tožene stranke izpodbijajo pristojnost Splošnega sodišča za obravnavanje te tožbe.

81 Opozoriti je treba, da je na podlagi člena 268 PDEU in člena 340, drugi in tretji odstavek, PDEU Splošno sodišče na področju nepogodbene odgovornosti pristojno samo za odločanje o sporih v zvezi s povračilom škode, ki so jo povzročili institucije, organi, uradi ali agencije Unije ali njihovi uslužbenci pri opravljanju svojih dolžnosti (glej v tem smislu sklep z dne 1. aprila 2008, Ayyanarsamy/Komisija in Nemčija, T‑412/07, neobjavljen, EU:T:2008:84, točka 24).

82 V skladu s sodno prakso se izraz „institucija“, uporabljen v členu 340, drugi odstavek, PDEU, ne nanaša samo na institucije Unije, naštete v členu 13(1) PEU (glej v tem smislu sodbo z dne 2. decembra 1992, SGEEM in Etroy/EIB, C‑370/89, EU:C:1992:482, točka 16). Ta izraz glede na ureditev nepogodbene odgovornosti, določeno s Pogodbo DEU, zajema tudi vse druge organe, urade in agencije Unije, ki so ustanovljeni s Pogodbama in naj bi prispevali k uresničevanju ciljev Unije. Posledično je mogoče akte, ki jih ti organi, uradi in agencije sprejmejo ob izvajanju pristojnosti, ki so jim dodeljene s pravom Unije, v skladu s splošnimi načeli, ki so skupna državam članicam, iz člena 340, drugi odstavek, PDEU pripisati Uniji (glej v tem smislu sodbo z dne 10. aprila 2002, Lamberts/Evropski varuh človekovih pravic, T‑209/00, EU:T:2002:94, točka 49).

83 Iz tega izhaja, da Splošno sodišče ne more obravnavati odškodninskega zahtevka zoper Unijo, ki temelji na nezakonitosti akta ali ravnanja, katerega avtor ni niti institucija, organ, urad ali agencija Unije niti eden od njihovih uslužbencev pri opravljanju svojih dolžnosti. Tako so za škodo, ki jo pri izvajanju svojih pristojnosti povzročijo nacionalni organi, odgovorni edino ti organi, nacionalna sodišča pa ohranijo izključno pristojnost, da odločijo o odškodnini za tako škodo (glej v tem smislu sodbi z dne 7. julija 1987, L’Étoile commerciale in CNTA/Komisija, 89/86 in 91/86, EU:C:1987:337, točka 17 in navedena sodna praksa, in z dne 4. februarja 1998, Laga/Komisija, T‑93/95, EU:T:1998:22, točka 47).

84 Nasprotno pa ni izključeno, da lahko Splošno sodišče obravnava odškodninsko tožbo za škodo, povzročeno z aktom ali ravnanjem, s katerim nacionalni organ zagotovi izvajanje predpisa Unije. V takem primeru je treba za utemeljitev pristojnosti Splošnega sodišča preveriti, ali zatrjevana nezakonitost, na kateri temelji tožba, dejansko izvira od institucije, organa, urada ali agencije Unije ali enega od njihovih uslužbencev pri opravljanju njegovih dolžnosti in je v resnici ni mogoče pripisati zadevnemu nacionalnemu organu (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 26. februarja 1986, Krohn Import-Export/Komisija, 175/84, EU:C:1986:85, točka 19). Tako je, kadar nacionalni organi nimajo nikakršnega polja proste presoje pri izvajanju predpisa Unije, ki vključuje tako nezakonitost (glej v tem smislu sodbo z dne 11. januarja 2002, Biret International/Svet, T‑174/00, EU:T:2002:2, točka 33 in navedena sodna praksa).

85 Poleg tega je Splošno sodišče pristojno za obravnavanje odškodninske tožbe za škodo, povzročeno z nezakonitimi akti ali ravnanji Komisije ali ECB, povezanimi z nalogami, ki so jima dodeljene v okviru Pogodbe o EMS (glej v tem smislu sodbo z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB, od C‑8/15 P do C‑10/15 P, EU:C:2016:701, točke od 54 do 60).

86 V obravnavani zadevi je treba brez poseganja v opredelitev odločilnega vzroka za zatrjevano škodo ugotoviti, da je lahko premoženjska izguba, ki naj bi jo tožeče stranke utrpele kot delničarji ali imetniki vlog v zadevnih bankah, neposredna posledica uporabe škodljivih ukrepov. Kot priznavajo tožeče stranke, so bili ti ukrepi uvedeni na podlagi škodljivih uredb. Škodljive uredbe, ki so bile objavljene 29. marca 2013 (glej točko 30 zgoraj) in nekatere spremenjene 30. julija 2013, je sprejel ciprski organ, tj. guverner CBC, na podlagi ciprskega zakona, tj. zakona z dne 22. marca 2013. Ta zakon in te uredbe so bili sprejeti pred podpisom memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013, njihovo sprejetje pa se ni formalno zahtevalo z aktom Unije v nasprotju z na primer nacionalnim aktom za prenos direktive. Škodljivih uredb torej formalno ni mogoče pripisati Uniji.

87 V zvezi s tem, prvič, tožene stranke navajajo, da sprejetja škodljivih uredb tudi v resnici ni mogoče pripisati Uniji, zato ta ne more prevzeti odgovornosti. Te uredbe naj bi bilo mogoče pripisati izključno ciprskim organom, ki naj bi jih sprejeli enostransko pri izvajanju svoje suverene pristojnosti. Komisija in ECB pojasnjujeta, da so v memorandumu o soglasju z dne 26. aprila 2013 škodljivi ukrepi navedeni za zgodovinske in opisne namene, saj je bila dodelitev FP pogojena izključno s sprejetjem prihodnjih ukrepov. Glede tehničnega svetovanja, zagotovljenega med nacionalnim postopkom, Komisija in ECB poudarjata, da to ne povzroči odgovornosti Unije.

88 Drugič, Svet in Komisija poudarjata, da je Euroskupina neformalno medvladno srečanje, katerega izjave, ki nimajo pravnih učinkov, je mogoče pripisati posamezni zastopani državi članici, zato ne morejo povzročiti odgovornosti Unije.

89 Tretjič, ECB opozarja, da je ELA v pristojnosti nacionalnih centralnih bank Eurosistema. ECB naj bi zgolj preverjala, ali posega v naloge in cilje Evropskega sistema centralnih bank (ESCB). Ker ECB pri tem ni imela možnosti oceniti solventnosti ciprskih bank, naj bi bila prisiljena upoštevati ocene, ki jih je izvedla CBC in so močno temeljile na verjetnosti skorajšnjega sprejetja programa pomoči. Zato naj bi morala ECB nujno upoštevati, da bi moral biti njen pristop drugačen, če ne bi bil sprejet noben tak program.

90 Kakor koli že, ECB naj 21. marca 2013 ne bi sprejela sklepa na podlagi člena 14.4 Protokola št. 4 z dne 30. marca 2010 o statutu [ESCB] in ECB (UL 2010, C 83, str. 230, v nadaljevanju: Statut ECB), temveč naj bi izdala navadno izjavo o nameri, ki ni imela pravnih učinkov in jo je bilo mogoče poljubno spremeniti, čeprav se je z navedeno izjavo lahko povečal pritisk na ciprske organe, in sicer zaradi zelo slabega položaja ciprskih javnih financ in bank.

91 Četrtič, Komisija navaja, da niti na podlagi Pogodbe o EMS niti na podlagi sodne prakse ni dolžna zagotoviti, da je vse, kar izhaja iz navedene pogodbe, v skladu s pravom Unije. Ker pa svojo vlogo varuhinje Pogodb, določeno v členu 17 PEU, ohranja tudi v okviru EMS, naj bi poskrbela za skladnost memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 s pravom Unije. Iz sodne prakse naj bi izhajalo, da s členom 17 PEU posameznikom niso dodeljene pravice in da njegova kršitev ne more povzročiti odgovornosti Unije.

92 Tožeče stranke odgovarjajo, da je Splošno sodišče pristojno za odločanje o tej tožbi.

93 Prvič, navajajo, da čeprav so škodljive uredbe formalno suvereni in enostranski akti Republike Ciper, je mogoče škodljive ukrepe dejansko pripisati toženim strankam. Euroskupina naj bi se namreč v izjavi z dne 25. marca 2013 odločila, da bo FP pogojila s sprejetjem teh ukrepov, glede na „zahtevo ECB po vračilu ELA do 26. marca 2013“ pa naj bi bila FP nujna za preprečitev bankrota Republike Ciper, ki ni imela manevrskega prostora. Ker je Euroskupina tako zahtevala sprejetje škodljivih ukrepov, naj okoliščina, da so bili sprejeti pred podpisom memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013, ne bi vplivala na njihovo pripisljivost Uniji. Nasprotno, dejstvo, da so bili škodljivi ukrepi opredeljeni v memorandumu o soglasju z dne 26. aprila 2013 in da je njihovo izvajanje nadzorovala Komisija v skladu s členom 1(2) Sklepa 2013/236, ter besedilo člena 2(6) tega sklepa naj bi dokazovala, da je šlo za pogoje, od katerih je bila odvisna dodelitev FP.

94 Drugič, tožeče stranke navajajo, da se lahko zaradi Euroskupine uveljavlja odgovornost Unije, saj gre za organ, ki je določen s primarno zakonodajo in katerega naloge se izvajajo v okviru monetarne unije, ki je v izključni pristojnosti Unije. Poleg tega, ker se je Euroskupina običajno srečevala večer pred sestankom Sveta za ekonomske in finančne zadeve ter je združevala države članice, ki so predstavljale 215 od 255 potrebnih glasov za dosego kvalificirane večine v času dejanskega stanja, naj bi Svet njene odločitve vedno upošteval.

95 Tožeče stranke dodajajo, da nezavezujoč akt, kot je publikacija, lahko povzroči odgovornost Unije. Kakor koli že, izjava Euroskupine z dne 25. marca 2013 naj bi bila zavezujoča. Euroskupina naj bi se odločila, da bo za dodelitev FP določila natančne pogoje, ki so jih ciprski organi, EMS in zadevne institucije Unije šteli za zavezujoče. Natančneje, ker ima svet guvernerjev EMS enako sestavo kot Euroskupina, je po mnenju tožečih strank lahko to odločitev samo potrdil oziroma ga je ta celo zavezovala. To naj bi poleg tega izhajalo iz same izjave z dne 25. marca 2013 in iz resolucije Parlamenta z dne 13. marca 2014 o preiskavi vloge in delovanja trojke, to je Komisije, ECB in MDS, v zvezi z državami „v programu“ euroobmočja. Tožeče stranke v zvezi s tem menijo, da je mogoče v obravnavani zadevi po analogiji uporabiti sodno prakso, v skladu s katero akt Unije, kadar državi članici dovoljuje ukrepanje, neposredno vpliva na pravni položaj zadevnih posameznikov, če izvajanje diskrecijske pravice države članice ni vprašljivo.

96 Poleg tega tožeče stranke navajajo, da dodelitev FP spada v okvir Unije. Najprej, o tej dodelitvi naj bi namreč odločila Euroskupina, ki je organ Unije, z namenom uresničitve ciljev Unije. Dalje, FP naj bi bila formalno dodeljena iz EMS, mehanizma, o nujnosti katerega je odločil Evropski svet, katerega cilji so tesno povezani s cilji Unije ter ki je pod kontrolo in nadzorom Komisije in ECB. Nazadnje, FP naj bi spremljal Sklep 2013/236, sprejet dan pred podpisom memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013.

97 Tretjič, tožeče stranke navajajo, da mora biti v skladu s členom 14.4 Statuta ECB ta obveščena o vseh operacijah ELA in da ima pravico vložiti veto na tako operacijo. Dejstvo, da ECB nima nobene pristojnosti za preverjanje solventnosti bank, naj ne bi pomenilo, da lahko odloča samovoljno.

98 Četrtič, tožeče stranke trdijo, da je Unija odgovorna, če njene institucije, kadar delujejo v okviru EMS, kršijo pravo Unije, sodelujejo pri sprejetju akta v nasprotju s tem pravom ali ne zagotovijo združljivosti zadevnega akta z navedenim pravom. Unija naj bi bila odgovorna tudi, ker naj bi škodljive ukrepe odobrile tožene stranke.

99 V razpravi med strankami se v bistvu postavljata dve vprašanji, ki ju bo Splošno sodišče preučilo zaporedoma. Po eni strani mora ugotoviti, ali je škodljive ukrepe, ki jih je formalno mogoče pripisati Republiki Ciper, dejansko mogoče pripisati vsem ali nekaterim toženim strankam (glej točke od 101 do 193 v nadaljevanju).

100 Po drugi strani mora Splošno sodišče ugotoviti, ali so lahko nekateri akti in ravnanja toženih strank ne glede na pripisljivost škodljivih ukrepov povzročili nepogodbeno odgovornost Unije (glej točke od 194 do 207 v nadaljevanju).

1. Pripisljivost škodljivih ukrepov toženim strankam

101 Uvodoma je treba opozoriti, da je lahko preverjanje pripisljivosti spornega akta ali ravnanja Uniji upoštevno, po eni strani, v okviru presoje pristojnosti Splošnega sodišča, ker to ni pristojno za odločanje o odškodnini za škodo, ki je ni mogoče pripisati institucijam, organom, uradom ali agencijam Unije ali njihovim uslužbencem pri opravljanju njihovih dolžnosti, temveč jo je mogoče pripisati državi članici ali drugemu subjektu zunaj Unije, in, po drugi strani, v okviru vsebinske preučitve tožbe, saj spada med elemente, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti, ali je izpolnjen eden od treh pogojev za nastanek odgovornosti Unije, in sicer obstoj vzročne zveze med ravnanjem, očitanim tem institucijam, organom, uradom ali agencijam ali njihovim uslužbencem pri opravljanju njihovih dolžnosti, in zatrjevano škodo (glej v tem smislu sodbo z dne 3. maja 2017, Sotiropoulou in drugi/Svet, T‑531/14, neobjavljena, EU:T:2017:297, točka 57). V obravnavani zadevi Splošno sodišče zlasti glede na trditve strank (glej točke od 87 do 98 zgoraj) meni, da je treba vprašanje pripisljivosti preučiti v okviru preučitve pristojnosti Splošnega sodišča.

102 Tožeče stranke v bistvu trdijo, da so tožene stranke s spornimi akti (glej točko 77 zgoraj) Republiko Ciper dejansko prisilile k sprejetju škodljivih ukrepov. Tako naj bi bilo mogoče šteti, da so izgube, ki naj bi jih tožeče stranke kot delničarji ali imetniki vlog v zadevnih bankah utrpele zaradi teh ukrepov, povzročili institucije, organi, uradi ali agencije Unije ali njihovi uslužbenci pri opravljanju svojih dolžnosti, kar tožene stranke zanikajo.

103 V skladu s sodno prakso, navedeno v točkah od 81 do 85 zgoraj, je torej treba preučiti, ali so Svet, Komisija in ECB, pa tudi Euroskupina, če jo je mogoče šteti za institucijo Unije v smislu člena 340, drugi odstavek, PDEU, s spornimi akti (glej točko 77 zgoraj) zahtevali sprejetje škodljivih ukrepov (glej točke od 104 do 182 v nadaljevanju) in, po potrebi, ali je Republika Ciper imela polje proste presoje za to, da bi se rešila take zahteve (glej točke od 183 do 191 v nadaljevanju). Splošno sodišče v zvezi s tem najprej pojasnjuje, da se presoja morebitne zavezujoče narave spornih aktov ter gospodarskega in finančnega pritiska, s katerim naj bi se srečevala Republika Ciper, nanaša na ugotovitev njenega polja proste presoje, kar bo po potrebi preučeno v delu te sodbe, namenjenem temu vprašanju.

a) Vprašanje, ali so tožene stranke s spornimi akti zahtevale sprejetje škodljivih ukrepov

104 Preučiti je treba vsakega od spornih aktov (glej točko 77 zgoraj), da se ugotovi, ali je mogoče šteti, da so z enim ali več temi akti Svet, Komisija in ECB, pa tudi Euroskupina, če jo je mogoče šteti za institucijo Unije v smislu člena 340, drugi odstavek, PDEU, od Republike Ciper zahtevali sprejetje škodljivih ukrepov.

1) Izjava Euroskupine z dne 25. marca 2013

105 Tožeče stranke v bistvu trdijo, da je Euroskupina s svojo izjavo z dne 25. marca 2013 dodelitev FP pogojila s sprejetjem škodljivih ukrepov.

106 Pred preučitvijo vsebine te izjave je treba ugotoviti, ali je Euroskupino mogoče šteti za institucijo Unije v smislu člena 340, drugi odstavek, PDEU. V skladu s sodno prakso, navedeno v točki 82 zgoraj, lahko namreč samo v takem primeru akt Euroskupine, kot je navedena izjava, povzroči odgovornost Unije. V zvezi s tem je treba opozoriti, da, kot je bilo navedeno v točki 82 zgoraj, izraz „institucija“, uporabljen v členu 340, drugi odstavek, PDEU zajema ne le institucije Unije, naštete v členu 13(1) PEU, ampak tudi vse druge organe, urade in agencije Unije, ki so ustanovljeni s Pogodbama in naj bi prispevali k uresničitvi ciljev Unije.

107 Svet in Komisija v bistvu menita, da Euroskupina ni institucija Unije v smislu člena 340, drugi odstavek, PDEU. Svet se v podporo tej trditvi med drugim opira na točko 61 sodbe z dne 20. septembra 2016, Mallis in drugi/Komisija in ECB (od C‑105/15 P do C‑109/15 P, EU:C:2016:702), iz katere naj bi izhajalo, da Euroskupine ni mogoče enačiti niti s sestavo Sveta niti je opredeliti kot organ, urad ali agencijo Unije. Ker naj Euroskupina ne bi bila niti sestava Sveta niti organ, urad ali agencija Unije, naj ne bi mogla povzročiti njene nepogodbene odgovornosti slednje.

108 V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je Sodišče v točki 61 sodbe z dne 20. septembra 2016, Mallis in drugi/Komisija in ECB (od C‑105/15 P do C‑109/15 P, EU:C:2016:702), pojasnilo, da Euroskupine ni mogoče opredeliti kot organ, urad ali agencijo Unije „v smislu člena 263 PDEU“.

109 Pristojnost, ki jo ima sodišče Unije v sporu glede zakonitosti na podlagi člena 263 PDEU, pa se tako po svojem predmetu kot tudi po očitkih, ki jih je mogoče navesti, razlikuje od pristojnosti, ki mu je dodeljena v sporu glede nepogodbene odgovornosti na podlagi členov 268 in 340 PDEU (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 14. julija 1961, Vloeberghs/Visoka oblast, 9/60 in 12/60, EU:C:1961:18, str. 425). Kot namreč poudarjajo tožeče stranke, je bila odškodninska tožba, ki se nanaša na nepogodbeno odgovornost Unije za dejanja ali opustitve njenih institucij, uvedena kot pravno sredstvo, ki je v razmerju do preostalih tožb neodvisno in ki ima v sistemu pravnih sredstev posebno vlogo ter za katero veljajo pogoji za izvajanje, ki so določeni glede na njegov posebni namen (sodbe z dne 28. aprila 1971, Lütticke/Komisija, 4/69, EU:C:1971:40, točka 6; z dne 12. aprila 1984, Unifrex/Komisija in Svet, 281/82, EU:C:1984:165, točka 11, in z dne 7. junija 2017, Guardian Europe/Evropska unija, T‑673/15, v pritožbenem postopku, EU:T:2017:377, točka 53). Medtem ko je namen ničnostne tožbe iz člena 263 PDEU odpraviti določen predpis, je predmet odškodninske tožbe, ki temelji na členu 340 PDEU, odškodnina za škodo, ki jo je povzročila institucija (glej v tem smislu sodbi z dne 2. decembra 1971, Zuckerfabrik Schöppenstedt/Svet, 5/71, EU:C:1971:116, točka 3, in z dne 18. septembra 2014, Georgias in drugi/Svet in Komisija, T‑168/12, EU:T:2014:781, točka 32).

110 Tako je odškodninsko tožbo na podlagi člena 268 PDEU načeloma mogoče vložiti zoper kateri koli akt institucije, organa, urada ali agencije Unije ali enega od njihovih uslužbencev pri opravljanju njegovih dolžnosti, ne glede na to, ali je ta akt mogoče izpodbijati z ničnostno tožbo na podlagi člena 263 PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 18. decembra 2009, Arizmendi in drugi/Svet in Komisija, T‑440/03, T‑121/04, T‑171/04, T‑208/04, T‑365/04 in T‑484/04, EU:T:2009:530, točka 65). Prav tako je lahko ravnanje, ki nima narave odločanja in lahko povzroči nepogodbeno odgovornost Unije, podlaga za odškodninsko tožbo, čeprav ne more biti predmet ničnostne tožbe (glej v tem smislu sodbo z dne 15. januarja 2003, Philip Morris International/Komisija, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 in T‑272/01, EU:T:2003:6, točka 123).

111 To pomeni, da ima v sistemu pravnih sredstev, vzpostavljenem s Pogodbo DEU, tožba zaradi nepogodbene odgovornosti odškodninski namen, zlasti za zagotovitev učinkovitega sodnega varstva posameznika tudi pred akti in ravnanji institucij, organov, uradov ali agencij Unije ali enega od njihovih uslužbencev pri opravljanju njihovih dolžnosti, zoper katere ni mogoče vložiti ničnostne tožbe na podlagi člena 263 PDEU. Tako glede na različna in dopolnjujoča namena teh dveh vrst tožb ni mogoče šteti, da je vsebina pojma „institucija“ v smislu člena 340, drugi odstavek, PDEU nujno omejena na institucije, organe, urade in agencije Unije iz člena 263, prvi odstavek, PDEU.

112 Nasprotno, opredelitev subjektov Unije, ki jih je mogoče šteti za „institucije“ v smislu člena 340, drugi odstavek, PDEU, mora temeljiti na merilih, ki so lastna tej določbi in se razlikujejo od meril za opredelitev organov, uradov in agencij iz člena 263, prvi odstavek, PDEU. Za potrebe člena 263 PDEU se upoštevno merilo nanaša na možnost toženega subjekta, da sprejme akte, ki naj bi imeli pravne učinke v razmerju do tretjih oseb (glej v tem smislu sodbo z dne 23. aprila 1986, Les Verts/Parlament, 294/83, EU:C:1986:166, točke od 23 do 25). Nasprotno pa je treba za potrebe člena 340, drugi odstavek, PDEU ugotoviti, ali je bil subjekt Unije, ki se mu pripisuje sporni akt ali ravnanje, ustanovljen na podlagi Pogodb in naj bi prispeval k uresničevanju ciljev Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 10. aprila 2002, Lamberts/Evropski varuh človekovih pravic, T‑209/00, EU:T:2002:94, točka 49).

113 Člen 137 PDEU in Protokol št. 14 z dne 26. oktobra 2012 o Euroskupini (UL 2012, C 326, str. 283), priložen Pogodbi DEU, med drugim določata obstoj, sestavo, način sklicevanja sestankov in naloge Euroskupine. V zvezi s slednjim člen 1 navedenega protokola določa, da se Euroskupina sestane, „da se razpravlja o vprašanjih, povezanih s posebnimi odgovornostmi, ki jih [ministri, ki jo sestavljajo] delijo v zvezi z enotno valuto“. Ta vprašanja v skladu s členom 119(2) PDEU zadevajo ukrepanje Unije za uresničitev ciljev, navedenih v členu 3 PEU, med katerimi je vzpostavitev ekonomske in monetarne unije, katere valuta je euro. To pomeni, da je Euroskupina subjekt Unije, ki je bil formalno ustanovljen na podlagi Pogodb in naj bi prispeval k uresničevanju ciljev Unije. Akte in ravnanja Euroskupine pri izvajanju pristojnosti, ki so ji dodeljene s pravom Unije, je torej mogoče pripisati Uniji.

114 Vsaka nasprotna rešitev bi bila v nasprotju z načelom Unije, ki temelji na vladavini prava, saj bi znotraj samega pravnega reda Unije omogočala ustanovitev subjektov, katerih akti in ravnanja ne bi mogla povzročiti odgovornosti Unije.

115 V teh okoliščinah je treba preveriti, ali je Euroskupina z izjavo z dne 25. marca 2013 zahtevala, naj Republika Ciper sprejme škodljive ukrepe. V zvezi s tem je treba navesti, prvič, da je Euroskupina v izjavi z dne 25. marca 2013 zelo na splošno poročala o nekaterih ukrepih, ki so bili na politični ravni dogovorjeni z Republiko Ciper, da bi se stabiliziral njen finančni položaj, in napovedala ali spodbudila nekatere prihodnje ukrepe.

116 Nasprotno pa Euroskupina ni izrazila dokončnega stališča niti glede dodelitve FP niti glede pogojev, ki jih bo morala Republika Ciper izpolniti, da bo do nje upravičena. Natančneje, navedla ni niti, da bo FP dodeljena Republiki Ciper samo, če bo ta sprejela ali izvedla škodljive ukrepe, niti, da se načrti za prestrukturiranje finančnega sektorja, določeni v prilogi k zadevni izjavi, štejejo za del programa za makroekonomsko prilagoditev, ki ga bo morala Republika Ciper upoštevati v skladu s členom 12(1) Pogodbe o EMS.

117 Drugič, iz zadevne izjave izhaja, da je Euroskupina menila, da pravica do dodelitve ali zavrnitve zaprošene pomoči ni v njeni pristojnosti, temveč je v pristojnosti sveta guvernerjev EMS. Ugotoviti je torej treba, da je bila izjava Euroskupine z dne 25. marca 2013, v nasprotju s trditvami tožečih strank in kljub navedbam v njeni prilogi, ki bi se lahko zdele kategorične, med drugim, po eni strani, da se banka Laïki nemudoma ukine s polnim prispevkom delničarjev, imetnikov obveznic in nezavarovanih vlagateljev ter, po drugi strani, da bo banka BoC dokapitalizirana s pretvorbo nezajamčenih vlog v lastniški kapital s polnim prispevkom delničarjev in imetnikov obveznic (glej točko 27 zgoraj), izključno informativne narave. Euroskupina je zgolj obvestila javnost o obstoju nekaterih dogovorov, sprejetih na politični ravni, in izrazila mnenje o verjetnosti dodelitve FP iz EMS (glej v tem smislu sklep z dne 16. oktobra 2014, Mallis in Malli/Komisija in ECB, T‑327/13, EU:T:2014:909, točke od 56 do 61).

118 Zato ni mogoče šteti, da je Euroskupina v izjavi z dne 25. marca 2013 zahtevala, naj Republika Ciper sprejme škodljive ukrepe.

2) „Dogovor Euroskupine z dne 25. marca 2013“

119 Kot so tožeče stranke potrdile v odgovoru na ukrepe procesnega vodstva Splošnega sodišča, menijo tudi, da izjava Euroskupine z dne 25. marca 2013 obvešča o obstoju dogovora z istega dne, v skladu s katerim naj bi se člani Euroskupine predhodno dogovorili, da bo FP Republiki Ciper dodeljena samo, če bo ta sprejela škodljive ukrepe, ne da bi se lahko o njih kakor koli pogajala.

120 Iz besedila izjave Euroskupine z dne 25. marca 2013 obstoj takega dogovora ni jasno in enoznačno razviden. Klub temu tožeče stranke o obstoju tega dogovora sklepajo na podlagi nekaterih listin iz spisa, med katerimi je dopis, ki ga je nemški minister za gospodarstvo 13. aprila 2013 naslovil na nemški parlament, da bi dobil potrditev sklepa EMS o odobritvi FP Republiki Ciper. V tem dopisu je naslednji odlomek: „Euroskupina je ugotovila, da bo zaradi zavrnitve prvotnega dogovora s strani ciprskega parlamenta in negotovih dogodkov, ki so temu sledili, zlasti v ciprskem bančnem sektorju, morebitni program mogoče predvideti šele po izvedbi naslednjih ukrepov: – ločitev grških podružnic od ciprskega bančnega sektorja: grške podružnice največjih ciprskih bank prevzame grški bančni sektor; – likvidacija banke [Laïki] in prestrukturiranje banke [BoC] brez sredstev morebitnega programa pomoči […] Lastniki in drugi upniki bank so torej vključeni v zgoraj navedene ukrepe prestrukturiranja tako: – lastniki in imetniki podrejenih terjatev ter imetniki obveznic bodo krili izgube sorazmerno s svojimi deleži in v celoti; – vloge[, zaupane] banki [Laïki,] nad 100.000 EUR, ki niso zajete z jamstvom za bančne vloge, se bodo uporabile za kritje finančnih potreb likvidacijskih ukrepov. Vloge pod 100.000 EUR, zajete z jamstvom za bančne vloge, bodo prenesene na banko [BoC]; – vrednostna sredstva banke [Laïki] bodo prenesena na banko [BoC]. Vrednost prenesenih sredstev naj bi presegala vrednost prenesenih obveznosti, tako da banka [Laïki] s tem prispeva tudi h krepitvi kapitala banke [BoC]; – 37,5 % vlog v banki [BoC], ki niso zajete z jamstvom za bančne vloge, bo pretvorjenih v delnice banke. [Dodatnih 22,5 % teh vlog] bi se lahko po potrebi prav tako pretvorilo v delnice. Cilj je doseči 9‑odstotni delež osnovnega kapitala v banki [BoC].“

121 Iz tega odlomka je razvidno, da je nemški minister za gospodarstvo nemški parlament obvestil o obstoju dogovora med člani Euroskupine, da se dodelitev FP pogoji s sprejetjem škodljivih ukrepov – ali vsaj z ukrepi, ki so jim zelo podobni. Obstoj takega dogovora potrjuje več izjav ciprskih organov in pričanj pred preiskovalno komisijo ciprskega parlamenta.

122 Zato je treba ugotoviti, prvič, da je obstajal dogovor (v nadaljevanju: dogovor o pogojih) med predstavniki držav članic, katerih valuta je euro, da bo FP Republiki Ciper dodeljena samo, če bo sprejela škodljive ukrepe (ali vsaj ukrepe, ki so jim zelo podobni), drugič, da je bil ta dogovor neformalen, saj ni bil sklenjen po določenem postopku ali na podlagi določene pravne podlage, tretjič, da je bil navedeni dogovor sklenjen bodisi med srečanjem Euroskupine z dne 25. marca 2013 bodisi okrog tega datuma in, četrtič, da je nemški minister za gospodarstvo ocenil, da je zadevni dogovor sklenila Euroskupina.

123 Prvič, navesti je treba, da je Euroskupina v skladu s členom 137 PDEU v povezavi s členom 1 Protokola št. 14 o Euroskupini neformalno srečanje ministrov držav članic, katerih valuta je euro, namenjeno lajšanju izmenjave mnenj glede vprašanj, povezanih s posebnimi odgovornostmi, ki jih delijo v zvezi z enotno valuto (glej v tem smislu sklep z dne 16. oktobra 2014, Mallis in Malli/Komisija in ECB, T‑327/13, EU:T:2014:909, točka 41). V tem protokolu je podrobno določeno, da srečanja Euroskupine pripravijo predstavniki ministrov, odgovornih za finance držav članic, katerih valuta je euro, in Komisija. Glede na te določbe je razumno sklepati, da Euroskupino praviloma sestavljajo ministri za finance držav članic, katerih valuta je euro. Kot je Svet potrdil na obravnavi, je bilo tako v obravnavani zadevi, saj so bili na srečanju Euroskupine z dne 25. marca 2013 prisotni ministri držav članic, katerih valuta je euro, pristojni za finančna vprašanja.

124 Drugič, svet guvernerjev EMS v skladu s členom 5(1) Pogodbe o EMS sestavljajo ministri za finance držav članic, katerih valuta je euro.

125 Zato so, kot upravičeno poudarjajo tožeče stranke, člani sveta guvernerjev EMS in ministri, zbrani v Euroskupini, načeloma in vsekakor v obravnavani zadevi iste fizične osebe. To pomeni, da v praksi ni mogoče a priori ugotoviti, ali so „neformalni“ dogovor, kot je dogovor o pogojih, te osebe sklenile kot predstavniki držav članic, katerih valuta je euro, v Euroskupini ali kot člani sveta guvernerjev EMS.

126 Opozoriti pa je treba, da je FP dodelil EMS v skladu s pravili in postopki, določenimi s Pogodbo o EMS, in ne Euroskupina.

127 Zato je treba ugotoviti, da so dogovor o pogojih sklenili ministri za finance držav članic, katerih valuta je euro, ki so se sestali 25. marca 2013 kot člani sveta guvernerjev EMS in ne kot člani Euroskupine. To, da je v dopisu nemškega ministra za gospodarstvo, navedenem v točki 120 zgoraj, omenjena Euroskupina, je lahko posledica dejstva, da so predstavniki držav članic, katerih valuta je euro, pri Euroskupini, ki so se zbrali na navedeni datum, v praksi iste fizične osebe kot člani sveta guvernerjev EMS.

128 V zvezi s tem je treba dodati, da so države članice, katerih valuta je euro, z ustanovitvijo EMS tej mednarodni organizaciji, ki je pravna oseba, dodelile konkretne in izključne pristojnosti na področju dodeljevanja finančne pomoči državam članicam, katerih valuta je euro, ki so v težavah. Za izvajanje teh pristojnosti veljajo pravila mednarodnega javnega prava, ki so lastna medvladni organizaciji za sodelovanje, pri čemer se pravo Unije uporablja samo, kolikor to izrecno določa Pogodba o EMS. Države članice, katerih valuta je euro, so torej dodelitev FP jasno izključile s področja ukrepanja Unije in njenega normativnega okvira.

129 Države članice, katerih valuta je euro, so se za izpolnjevanje nekaterih nalog za EMS resda obrnile na institucije Unije, in sicer Komisijo in ECB. Vendar naloge, ki so s Pogodbo o EMS poverjene tema institucijama, ne zajemajo nobene lastne pristojnosti za odločanje, dejavnosti, ki jih navedeni instituciji opravljata na podlagi te pogodbe, pa zavezujejo le EMS (sodbi z dne 27. novembra 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, točka 161, in z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB, od C‑8/15 P do C‑10/15 P, EU:C:2016:701, točka 53).

130 Euroskupina v nasprotju s Komisijo in ECB v Pogodbi o EMS ni omenjena kot organ, ki lahko izvaja naloge za račun EMS.

131 Zato ni primerno, da se ministrom za finance držav članic, katerih valuta je euro, ki se sestajajo v okviru Euroskupine kot njeni člani, dodeli pristojnost, da predvidijo ali pogojujejo odločitve, ki jih sprejme svet guvernerjev EMS, saj jim je lahko ta pristojnost dodeljena samo kot članom tega sveta, čeprav naj bi se o dogovorih v zvezi s pogoji za dodelitev FP odločalo v okviru sestanka Euroskupine.

132 Zato je treba ugotoviti, da so dogovor o pogojih sklenili predstavniki držav članic, katerih valuta je euro, kot člani sveta guvernerjev EMS.

133 Ob upoštevanju zgoraj navedenega ni mogoče ugotoviti, da je Euroskupina z dogovorom o pogojih zahtevala sprejetje škodljivih ukrepov.

3) „Sklep Sveta ECB z dne 21. marca 2013 o vračilu ELA do 26. marca [2013], razen če ne bo dosežen dogovor o svežnju za reševanje“

134 Tožeče stranke navajajo tudi sporočilo za javnost ECB z dne 21. marca 2013 (glej točko 23 zgoraj). Kot so pojasnile na obravnavi, menijo, da je v tem sporočilu za javnost napovedan sklep Sveta ECB o vračilu ELA do 26. marca 2013, razen če ne bo dosežen dogovor o svežnju za reševanje.

135 Naj spomnim, da se zadevno sporočilo za javnost glasi: „Svet ECB je […] sklenil, da bo do 25. marca 2013 [ELA] ohranil na sedanji ravni. Po tem datumu bo [ELA] mogoča samo v primeru, če bo sprejet program [Unije ali MDS], s katerim bo zagotovljena solventnost bank prejemnic.“

136 Na prvem mestu je treba določiti področje uporabe tega sporočila. V ta namen je treba povzeti glavna pravila o ELA.

137 Iz sporazuma z dne 7. februarja 2013 o ELA izhaja, da je ELA opredeljena kot zagotovitev „centralnobančnega denarja“ ali druge oblike pomoči, zaradi katere se lahko poveča obseg „centralnobančnega denarja“, finančni instituciji ali skupini finančnih institucij, ki ima likvidnostne težave, pri čemer takšna operacija ni del enotne denarne politike.

138 V skladu z istim sporazumom je za ELA odgovorna zadevna nacionalna centralna banka, ki prevzame njene stroške in tveganja. ELA torej načeloma temelji na nacionalni pravni podlagi. V obravnavani zadevi iz ugovora nedopustnosti ECB in njenega odgovora na ukrepe procesnega vodstva Splošnega sodišča izhaja, da je CBC dodelila ELA zadevnima bankama na podlagi člena 6(2)(e) in člena 46(3) O peri tis Kentrikis Trapezas tis Kyprou nomos tou 2002 (št. 138(I)/2002) (zakon o centralni banki Cipra iz leta 2002, EE, Priloga I(I), št. 3624, 19.7.2002) (v nadaljevanju: zakon z dne 19. julija 2002). V skladu s prvo od teh določb je naloga CBC predvsem zagotavljati stabilnost finančnega sistema. Z drugo določbo je CBC pooblaščena za „dodeljevanje predujmov ob zavarovanju s premoženjem ali dajanje posojil ob zavarovanju s premoženjem bankam za določeno obdobje in za namene, ki jih lahko določi“.

139 Kot je razvidno iz dopisa CBC z dne 25. julija 2017, priloženega odgovoru ECB na ukrepe procesnega vodstva Splošnega sodišča, je svet guvernerjev CBC v dokumentu z dne 31. januarja 2011 pojasnil načela in postopke, ki urejajo zagotovitev ELA. V tem dokumentu je med drugim navedeno, da lahko CBC na podlagi člena 46(3) zakona z dne 19. julija 2002 zagotovi začasno pomoč nadzorovani kreditni instituciji, ki je solventna, vendar ni likvidna. V navedenem dokumentu je pojasnjeno, da je namen take pomoči ohraniti finančno stabilnost, da jo je mogoče predvideti samo v primeru potencialnega sistemskega tveganja in da se običajno dodeli samo v izjemnih okoliščinah.

140 Iz tega dokumenta tudi izhaja, čemur pritrjujejo tudi tožeče stranke, da ELA ni del enotne monetarne politike in torej spada na področje uporabe člena 14.4 Statuta ECB. Ta določba se glasi: „Nacionalne centralne banke lahko opravljajo tudi funkcije, ki niso navedene [Statutu ECB], razen če Svet ECB z dvotretjinsko večino oddanih glasov ugotovi, da so te funkcije v nasprotju s cilji in nalogami ESCB. Te funkcije, ki jih nacionalne centralne banke izvajajo na lastno odgovornost in za svoj račun, ne veljajo za sestavni del funkcij ESCB.“

141 V dokumentu z naslovom „Postopki pri dodelitvi [ELA]“, ki ga ECB navaja v utemeljitev ugovora nedopustnosti, ta trdi, da je bila na podlagi člena 14.4 Statuta ECB Svetu ECB dodeljena pristojnost omejiti operacije ELA, če meni, da te posegajo v cilje in naloge ESCB. V ta namen sklep Sveta ECB z dne 3. novembra 2011 o procesnih vprašanjih v zvezi z ELA in sporazum z dne 7. februarja 2013 o ELA (glej točko 137 zgoraj) določata sistem obveščanja in sodelovanja med nacionalnimi centralnimi bankami in ECB.

142 Med informacije, ki jih mora zadevna nacionalna centralna banka v okviru tega zagotoviti ECB o vsaki operaciji ELA, spada „ocena bonitetnega nadzornika o likvidnostnem položaju in solventnosti institucije prejemnice v kratkoročnem in srednjeročnem obdobju, vključno z merili, po katerih je bil sprejet pozitiven zaključek glede solventnosti“. To zahtevo je treba razumeti z vidika prepovedi denarnega financiranja iz člena 123 PDEU, katerega vsebina je povzeta v členu 21.1 Statuta ECB. V zvezi s tem ECB v ugovoru nedopustnosti navaja, da je vedno menila, da je financiranje solventnih finančnih institucij z ELA združljivo s to prepovedjo, financiranje insolventnih finančnih institucij pa ni. To trditev potrjuje dokument CBC z dne 31. januarja 2011, naveden v točki 139 zgoraj, saj je v njem navedeno, da bi se z zagotovitvijo ELA v primeru temeljnih težav s solventnostjo jasno kršila člen 123 PDEU in člen 21.1 Statuta ECB.

143 V času dejanskega stanja ECB ni imela pristojnosti na področju bonitetnega nadzora nad kreditnimi institucijami Unije, ki je bil v izključni pristojnosti nacionalnih organov za bonitetni nadzor. V teh okoliščinah je bila ECB pri zagotavljanju upoštevanja prepovedi denarnega financiranja odvisna od informacij, ki so ji jih ti organi zagotovili glede solventnosti bank, ki so prejele ELA.

144 Na drugem mestu je treba preučiti, ali sporočilo za javnost z dne 21. marca 2013 kaže na obstoj sklepa, sprejetega na podlagi člena 14.4 Statuta ECB, kot v bistvu trdijo tožeče stranke (glej točko 134 zgoraj), ali samo obstoj izjave o nameri, kot trdi ECB (glej točko 90 zgoraj).

145 V zvezi s tem je treba opozoriti, da je v skladu s členom 14.4 Statuta ECB Svet ECB organ, pristojen, da nacionalni centralni banki prepove odobritev ELA, če je ta v nasprotju s cilji in nalogami ESCB. V sporočilu za javnost z dne 21. marca 2013 je navedeno, da je Svet ECB „sklenil“, da se ELA ohrani na določeni ravni do 25. marca 2013. Iz tega implicitno, vendar nujno izhaja, da od 26. marca 2013 ohranitev ELA na tej ravni ni bila več dovoljena in da bo, kot je pojasnjeno v tem sporočilu, „[p]o tem datumu […] [ELA] mogoča samo v primeru, če bo sprejet program [Unije ali MDS], s katerim bo zagotovljena solventnost bank prejemnic.“

146 Ugotoviti je torej treba, kot to trdijo tožeče stranke, da sporočilo za javnost z dne 21. marca 2013 potrjuje obstoj sklepa Sveta ECB o nasprotovanju ohranitvi obstoječe ravni ELA po 26. marcu 2013 in pogojevanju morebitnega podaljšanja njenega vračila s sklenitvijo programa finančne pomoči, ki bo zagotovil solventnost zadevnih bank (v nadaljevanju: sklep Sveta ECB z dne 21. marca 2013).

147 Na tretjem mestu je treba preučiti, ali je mogoče na podlagi take razlage sporočila za javnost z dne 21. marca 2013 sklepati, da je ECB od Republike Ciper zahtevala sprejetje škodljivih ukrepov.

148 V zvezi s tem je treba navesti, da je v sporočilu za javnost z dne 21. marca 2013 zgolj navedena obveznost doseganja rezultatov. ECB namreč v tem sporočilu škodljivih ukrepov ne navaja niti neposredno niti posredno, temveč zgolj pogojuje morebitno podaljšanje vračila ELA s sklenitvijo programa Unije in MDS, ki naj bi zagotovil solventnost zadevnih bank. V navedenem sporočilu ni nikakor pojasnjeno, kakšne bi morale biti značilnosti tega programa, niti niso omenjene izjave Euroskupine, akti EMS ali tekoča pogajanja, ki bi se nanašali na sprejetje škodljivih ukrepov.

149 V nasprotju s trditvami tožečih strank časopisni članek z dne 17. oktobra 2014, naslovljen „Before a bailout, E.C.B. minutes showed doubts over keeping a Cyprus bank afloat“ (Pred reševanjem s sredstvi upnikov je iz zapisnikov ECB razbrati dvome glede ohranitve solventnosti ciprske banke), v ničemer ne izpodbija te presoje. V njem je namreč zgolj navedeno, da „pozorno branje zapisnikov [sej Sveta ECB] razkriva, da so predstavniki ECB večkrat trdili, da bodo ukinili program [ELA za banko Laïki,] če [Republika] Ciper ne bo doseg[la] potrebnega napredka za zagotovitev programa ekonomskega reševanja“, pri čemer se nikjer ne trdi, da so ti predstavniki zahtevali, da mora imeti tak program točno določeno obliko ali posebne značilnosti.

150 Teze tožečih strank ne potrjujejo niti izjave – ob predpostavki, da so dokazane – ki naj bi jih član Izvršilnega odbora ECB dal na sestankih Euroskupine 15. in 16. marca 2013. Glede na časopisni članek z dne 19. februarja 2015, naslovljen „Did the troika defraud billions at the expense of thousands of depositors in Cyprus?“ (Ali je trojka na tisoče imetnikov vlog na Cipru opeharila za milijarde?), na katerega se sklicujejo tožeče stranke, naj bi ta član Izvršilnega odbora ECB grozil, da bo ciprskim bankam preprečil dostop do ELA. Vendar iz izjav, povzetih v tem članku, nikakor ni razvidno, da je navedeni član Izvršilnega odbora ECB tako nameraval s sprejetjem škodljivih ukrepov pogojevati nadaljnje nenasprotovanje ECB ohranitvi ELA. Kvečjemu je mogoče na podlagi pričanja ministra za finance Republike Ciper pred preiskovalno komisijo ciprskega parlamenta v času nastanka dejanskega stanja sklepati, da so se te izjave nanašale na uvedbo davka na vse bančne vloge na Cipru. Vendar tega davka, katerega uvedbo je ciprski parlament zavrnil 19. marca 2013 (glej točko 22 zgoraj), ni med škodljivimi ukrepi.

151 V teh okoliščinah je treba ugotoviti, kot v bistvu navaja ECB, da iz sporočila za javnost z dne 21. marca 2013 izhaja, da je imela Republika Ciper poleg škodljivih ukrepov možnost sprejeti še druge ukrepe, da bi zagotovila solventnost zadevnih bank (glej v tem smislu in po analogiji sklep z dne 14. julija 2016, Alcimos Consulting/ECB, T‑368/15, neobjavljen, EU:T:2016:438, točka 38). Ni torej mogoče ugotoviti, da je ECB s tem sporočilom za javnost ali sklepom, na katerega se nanaša, od Republike Ciper zahtevala sprejetje teh ukrepov.

4) „[Sklepi] o nadaljnjem dodeljevanju ELA“, ki jih je domnevno sprejela ECB

152 Tožeče stranke razlikujejo med sklepom Sveta ECB z dne 21. marca 2013 (glej točke od 134 do 151 zgoraj) in tem, kar opredeljujejo kot sklepe ECB „o nadaljnjem dodeljevanju ELA“. Na obravnavni so pojasnile, da so bili ti sklepi sprejeti pred sporočilom za javnost z dne 21. marca 2013.

153 V tistem obdobju je bila ELA v izključni pristojnosti nacionalnih organov za bonitetni nadzor (glej točke od 137 do 143 zgoraj), Svet ECB pa je bil na tem področju pristojen samo za prepoved operacij ELA, za katere je menil, da so v nasprotju s cilji in nalogami ESCB. Torej je treba ugotoviti, da so akti ECB, na katere se sklicujejo tožeče stranke, tisti, na podlagi katerih naj bi se ta pred 21. marcem 2013 odločila, da ne bo nasprotovala ELA.

154 Vseeno je treba ugotoviti, da iz listin v spisu ni razvidno, da je ECB s takimi sklepi od Republike Ciper zahtevala sprejetje škodljivih ukrepov. Nasprotno, tožeče stranke so na obravnavi same priznale, da se na te sklepe sklicujejo samo zato, da bi poudarile domnevno samovoljnost sklepa Sveta ECB z dne 21. marca 2013.

155 Tako ni mogoče šteti, da je ECB s „[sklepi] o nadaljnjem dodeljevanju ELA“, sprejetimi pred sporočilom za javnost z dne 21. marca 2013, od Republike Ciper zahtevala sprejetje škodljivih ukrepov.

5) Poznejši akti

156 Med spornimi akti (glej točko 77, peta in šesta alinea, zgoraj) so tudi nazadnje štiri skupine aktov: – pogajanja in sklenitev memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 s strani Komisije; – „ugotovitve Komisije, da so ukrepi, ki so jih sprejeli ciprski organi, skladni s pogoji“, ter odobritev izplačila različnih obrokov FP Republiki Ciper s strani Komisije in ECB; – izjave Euroskupine z dne 12. aprila, 13. maja in 13. septembra 2013; – Sklep 2013/236.

157 Ti akti so bili sprejeti po 29. marcu 2013, torej po sprejetju škodljivih uredb. Zato ni mogoče ugotoviti, da so tožene stranke z navedenimi akti zahtevale sprejetje škodljivih ukrepov, navedenih v teh uredbah. Kvečjemu bi tako lahko zahtevale sprejetje škodljivih ukrepov, uvedenih s spremembami škodljivih uredb 30. julija 2013 in navedenih v točkah 33 in 34 zgoraj. Tožeče stranke kljub temu trdijo, da so vsi sporni akti del „kontinuuma“, ki sega od ravnanj toženih strank, na podlagi katerih je bil sprejet dogovor o pogojih, do njihovih različnih ukrepov pred podpisom memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 in po njem. Tožeče stranke so na obravnavi pojasnile, da je bil vsak od teh aktov in ravnanj „nujni člen v verigi pogojev“. V teh okoliščinah bi odločitev toženih strank, da ne sprejmejo enega od navedenih aktov, povzročila neuspeh škodljivih ukrepov, ki jih tako ne bi bilo mogoče ali ne bi bilo več mogoče izvesti.

158 Tožeče stranke v bistvu trdijo, da je bilo sprejetje vsakega od aktov iz točke 156 zgoraj s strani toženih strank nujni pogoj za ohranitev ali nadaljnje izvajanje škodljivih ukrepov s strani Republike Ciper. Vendar je treba ugotoviti, da tako razlogovanje ostaja špekulativno. Iz listin v spisu namreč ni razvidno, da bi bila Republika Ciper prisiljena ukiniti ali prenehati izvajati škodljive ukrepe, če eden od poznejših aktov, navedenih v točki 156 zgoraj, ne bi bil sprejet.

159 Vendar je mogoče pisanja tožečih strank pred Splošnim sodiščem, zlasti njihovo trditev, da Republika Ciper ni mogla, ne da bi prekršila nekatere od teh poznejših aktov, razveljaviti zakona z dne 22. marca 2013 in škodljivih uredb ali prenehati izvajati škodljivih ukrepov, uvedenih 29. marca 2013, tako da naj bi tožene stranke Republiko Ciper prisilile k ohranitvi ali nadaljnjemu izvajanju teh ukrepov. Zatrjevana škoda naj bi bila torej posledica ne le sprejetja škodljivih ukrepov, ampak tudi njihove ohranitve in nadaljnjega izvajanja.

160 Preučiti je torej treba, ali so tožene stranke s sprejetjem aktov, navedenih v točki 156 zgoraj, Republiko Ciper prisilile k ohranitvi ali nadaljnjemu izvajanju škodljivih ukrepov, uvedenih 29. marca 2013. Prav tako bo preučeno, ali so tožene stranke s temi akti zahtevale sprejetje škodljivih ukrepov, uvedenih s spremembami škodljivih uredb 30. julija 2013 in navedenih v točkah 33 in 34 zgoraj.

161 Na prvem mestu, glede sklenitve memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 s strani Komisije je treba navesti, da se v njem določeni ukrepi delijo na tri skupine, od katerih se vsaka nanaša na drug cilj, in sicer, prvič, ozdravitev ciprskega finančnega sistema ter povrnitev zaupanja imetnikov vlog in trga, drugič, nadaljevanje procesa fiskalne konsolidacije in, tretjič, izvajanje strukturnih reform.

162 Škodljivi ukrepi se omenjajo v okviru prve od teh treh skupin. Najprej so na kratko opisani pod naslovom „Dosedanji napredek“, natančneje pa nato v točkah od 1.23 do 1.28 memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 (glej točko 42 zgoraj).

163 Uvodoma je treba preučiti trditev ECB in Komisije, da so škodljivi ukrepi v tem memorandumu o soglasju navedeni izključno za zgodovinske in opisne namene (glej točko 87 zgoraj).

164 V zvezi s tem je, prvič, v uvodnih izjavah D in F memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 navedeno, prvič, da se FP dodeli Republiki Ciper, če bo ta spoštovala v njem navedene ukrepe, in, drugič, da mora svet guvernerjev EMS na podlagi poročil Komisije in pred vsakim izplačilom odločiti, ali so bili ti ukrepi spoštovani. V nasprotju s tem, kar trdi Komisija, v nobeni določbi memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 ni navedeno, da se lahko Republika Ciper omeji na sprejetje nekaterih novih ukrepov. Iz branja celotnega memoranduma bolj izhaja, da je bilo nujno izvajanje vseh v njem navedenih ukrepov, torej tudi ohranitev ukrepov, ki so bili sprejeti že pred njegovim podpisom.

165 Drugič, v točkah od 1.23 do 1.28 memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 so ukrepi, ki so bili že sprejeti, omenjeni skupaj z ukrepi, ki jih je bilo še treba sprejeti. Slednji naj ne bi bili smiselni brez ukrepov, ki so bili že sprejeti. Tako je v točki 1.26 memoranduma z dne 26. aprila 2013 navedeno, da je bila dokapitalizacija banke BoC izvedena zlasti s pretvorbo nezavarovanih vlog v delnice (že sprejet ukrep), v točki 1.27 tega memoranduma pa je navedeno, da če se bo na podlagi ocene kapitalskih potreb banke BoC, ki jo je treba izvesti naknadno, ugotovilo, da je banka BoC podkapitalizirana, bo treba v delnice pretvoriti večji del nezavarovanih vlog, če pa bo ugotovljeno, da je banka BoC prekapitalizirana, bodo imetniki nezavarovanih vlog upravičeni do povračila (ukrep, ki ga je treba sprejeti).

166 Zato je treba zavrniti trditev Komisije in ECB, da so škodljivi ukrepi navedeni v memorandumu o soglasju z dne 26. aprila 2013 izključno za zgodovinske in opisne namene, ter posledično ugotoviti, da se v točki 1.26 tega memoranduma kot pogoj za odobritev FP zahteva ohranitev škodljivih ukrepov, uvedenih 29. marca 2013. V točki 1.27 tega memoranduma so obravnavane dodatne pretvorbe vlog banke BoC v delnice, kot so bile uvedene 30. julija 2013 s spremembami uredbe št. 103, navedenimi v točki 33 zgoraj.

167 Vendar je treba opozoriti, da je Komisija podpisala memorandum o soglasju z dne 26. aprila 2013 v imenu EMS v skladu s členom 13(4) Pogodbe o EMS. Kot pa je bilo opozorjeno v točki 129 zgoraj, naloge, ki so s Pogodbo o EMS poverjene Komisiji in ECB, ne zajemajo nobene lastne pristojnosti za odločanje, dejavnosti, ki jih ti instituciji opravljata na podlagi te pogodbe, pa zavezujejo le EMS (sodbi z dne 27. novembra 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, točka 161, in z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB, od C‑8/15 P do C‑10/15 P, EU:C:2016:701, točka 53). Zato sta zahteva po ohranitvi in nadaljnjem izvajanju škodljivih ukrepov ter morebitna zahteva po dodatnih pretvorbah delnic banke BoC, ki sta vključeni v ta memorandum o soglasju, pripisljivi zgolj EMS in ne Komisiji.

168 Iz navedenega izhaja, da Komisija s sklenitvijo memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 ni zahtevala niti ohranitve niti nadaljnjega izvajanja škodljivih ukrepov, ki jih je Republika Ciper uvedla 29. marca 2013, temveč se je omejila na zagotovitev operativne pomoči EMS za sklenitev sporazuma, za katero sta odgovorna samo slednji in Republika Ciper. Enaka ugotovitev velja v zvezi s škodljivimi ukrepi, uvedenimi s spremembami škodljivih uredb 30. julija 2013 in navedenimi v točkah 33 in 34 zgoraj.

169 Na drugem mestu, celo ob predpostavki, da je mogoče šteti, da se je z njima zahtevala ohranitev ali nadaljnje izvajanje škodljivih ukrepov ali sprejetje škodljivih ukrepov, uvedenih 30. julija 2013 s spremembami škodljivih uredb in navedenih v točkah 33 in 34 zgoraj, je ugotovitev Komisije, da „ukrepi, ki so jih sprejeli ciprski organi, izpolnjujejo pogoje“ ter dejstvo, da sta Komisija in ECB odobrili izplačilo različnih obrokov FP Republiki Ciper (glej točko 156, druga alinea, zgoraj), iz enakih razlogov, kot so navedeni v točkah 167 in 168 zgoraj, mogoče pripisati izključno EMS. Kadar namreč Komisija v sodelovanju z ECB v skladu s členom 13(7) Pogodbe o EMS spremlja izpolnjevanje pogojev, ki veljajo za FP, zgolj izpolnjuje operativno nalogo za račun EMS, ki ima edini pristojnost za odločanje.

170 Na tretjem mestu, glede izjav Euroskupine z dne 12. aprila, 13. maja in 13. septembra 2013 (glej točko 156, tretja alinea, zgoraj) je treba opozoriti, da se Euroskupina v njih nikjer ne sklicuje na potrebo po ohranitvi ali nadaljnjem izvajanju škodljivih ukrepov, da bi bila Republika Ciper upravičena do različnih obrokov FP, ki jo dodeli EMS. Prav tako se ne sklicuje na potrebo po sprejetju škodljivih ukrepov, uvedenih s spremembami škodljivih uredb 30. julija 2013 in navedenih v točkah 33 in 34 zgoraj. Euroskupina v teh izjavah v bistvu zgolj zelo na kratko opiše in pozdravi nekatere ukrepe, ki so jih sprejeli ciprski organi, ter izrazi mnenje, da bi lahko ti ukrepi prispevali k zmanjšanju finančnih težav, s katerimi se srečuje Republika Ciper. V navedenih izjavah opisuje tudi pretekle in prihodnje faze postopka finančne pomoči ter med drugim izraža podporo izplačilu novega obroka pomoči.

171 Zato ni mogoče ugotoviti, da je Euroskupina z izjavami z dne 12. aprila, 13. maja in 13. septembra 2013 zahtevala ohranitev ali nadaljnje izvajanje škodljivih ukrepov ali sprejetje škodljivih ukrepov, uvedenih s spremembami škodljivih uredb 30. julija 2013 in navedenih v točkah 33 in 34 zgoraj.

172 Na četrtem mestu, glede Sklepa 2013/236 (glej točko 156, četrta alinea, zgoraj), s katerim naj bi Svet „odobri[l] in vključi[l] v korpus prava [Unije]“ domnevno nezakonite pogoje za dodelitev FP, je treba navesti, da v nasprotju s tem, kar v bistvu trdijo tožeče stranke, vsi škodljivi ukrepi v njem niso izrecno omenjeni. Samo uvodni izjavi 5 in 9 ter člen 2(6) tega sklepa, ki se na večino škodljivih ukrepov ne nanašajo neposredno, namreč zadevajo z njimi povezana vprašanja.

173 Uvodna izjava 5 Sklepa 2013/236 vsebuje del, ki se glasi: „Euroskupina je 25. marca 2013 s ciprskimi organi dosegla politični dogovor o temeljih programa makroekonomskega prilagajanja. Bančni sektor je treba prestrukturirati in zmanjšati […] Poleg tega bo dokapitalizacija dveh največjih bank izključno potekala znotraj teh bank (tj. s strani delničarjev, imetnikov obveznic ter varčevalcev).“

174 Uvodna izjava 9 Sklepa 2013/236 se glasi: „Povečanje dolgoročne odpornosti ciprskega bančnega sektorja je ključno za ponovno vzpostavitev finančne stabilnosti Cipra in zaradi tesnih povezav tudi za ohranitev finančne stabilnosti celotnega euroobmočja. Znatno zmanjšanje in prestrukturiranje ciprskega bančnega sistema že poteka. Ciprski predstavniški dom je sprejel zakonodajo o vzpostavitvi celovitega okvira za sanacijo in reševanje kreditnih institucij. Na podlagi tega novega okvira se je ciprski bančni sektor takoj znatno zmanjšal. Da se ohrani likvidnost ciprskega bančnega sektorja, so bili uvedeni začasni upravni ukrepi, vključno z nadzorom kapitala.“

175 Svet v teh dveh uvodnih izjavah na splošno opisuje prizadevanja za prestrukturiranje finančnega sektorja, ki so jih ciprski organi že izvedli, vsebine škodljivih ukrepov, uvedenih 29. marca 2013, pa ne predstavi podrobno, razen s splošnim sklicevanjem na vlogo delničarjev in imetnikov vlog v zadevnih bankah pri njuni dokapitalizaciji, niti ne navede, da je treba te ukrepe ohraniti ali da jih morajo ciprski organi še naprej izvajati. Prav tako se Svet ne sklicuje podrobneje na škodljive ukrepe, uvedene s spremembami škodljivih uredb 30. julija 2013 in navedene v točkah 33 in 34 zgoraj.

176 Člen 2(6) Sklepa 2013/236 določa: „Da bi [Republika Ciper] ponovno vzpostavil[a] trden finančni sektor, bo še naprej izvajal[a] korenito reformo in prestrukturiranje bančnega sektorja ter okrepil[a] uspešne banke s ponovno zagotovitvijo njihovega kapitala, obravnavo njihove likvidnosti in okrepitvijo nadzora nad njimi. V okviru programa so določeni naslednji ukrepi in rezultati: (a) zagotavljanje natančnega spremljanja likvidnosti bančnega sektorja. Nedavno sprejete začasne omejitve prostega pretoka kapitala […] se natančno spremljajo. Cilj je doseči, da se nadzor izvaja le tako dolgo, kot je to nujno […]. V srednjeročnih načrtih glede financiranja in kapitala domačih bank, ki so odvisne od financiranja centralne banke ali prejemanja državne pomoči, je treba stvarno upoštevati pričakovano zmanjšanje finančnega vzvoda v bančnem sektorju, njihov cilj pa mora biti zmanjšati odvisnost od najemanja posojil pri centralnih bankah ter hkrati preprečiti hitro prodajo premoženja in kreditni krč. Predpisi o zahtevah za minimalno likvidnost so posodobljeni tako, da bo v prihodnosti preprečena prevelika koncentracija izdajateljev; (b) vzpostavitev neodvisnega vrednotenja sredstev pri [zadevnih bankah] ter hitra vključitev dejavnosti [banke Laïki] v [BoC]. Vrednotenje se hitro konča, da bodo zaključene kapitalske zamenjave vlog pri [BoC]; (c) sprejetje potrebnih predpisanih zahtev v zvezi s povečanjem količnika minimalne kapitalske ustreznosti navadnega lastniškega temeljnega kapitala na 9 % do konca leta 2013; (d) sprejetje ukrepov, da se čim bolj zmanjšajo stroški davkoplačevalcev za prestrukturiranje bank. Pred odobritvijo ukrepov državne pomoči poslovne in zadružne kreditne institucije, ki jim primanjkuje kapitala, tega zberejo v čim večji meri iz zasebnih virov. Vsi načrti prestrukturiranja so pred zagotovitvijo takšne državne pomoči uradno odobreni v skladu s pravili o državni pomoči […]; (e) zagotovitev vzpostavitve evidence posojil […]; (f) krepitev upravljanja bank, vključno s prepovedjo dajanja posojil neodvisnim članom odbora ali z njimi povezanim osebam; (g) zagotovitev vračila slabih posojil v čim večjem obsegu ob zmanjševanju števila pobud posojilojemalcev za preračunljiv odstop od posojila […]; (h) uskladitev urejanja in nadziranja zadružnih kreditnih institucij z urejanjem in nadziranjem poslovnih bank; (i) potrditev sposobnosti preživetja zadružnih kreditnih institucij ter razvoj strategije za prihodnjo strukturo, delovanje in sposobnost preživetja sektorja zadružnih kreditnih institucij po posvetovanju s Komisijo ter po seznanitvi ECB in MDS […] do sredine leta 2015; (j) okrepitev spremljanja zadolženosti podjetij in gospodinjstev ter vzpostavitev okvira za ciljno usmerjeno prestrukturiranje dolga zasebnega sektorja […]; (k) […] krepitev okvira za boj proti pranju denarja in zagotavljanje popolne preglednosti subjektov […]; (l) vzpostavitev obveznega nadzora, ki temelji na stopnjah kapitalizacije; (m) vključitev obremenitvenega testiranja v […] nadzor nad bankami […] in (n) izvajanje enotnega sistema poročanja za banke in kreditne institucije.“

177 Med temi „ukrepi in rezultati“ se lahko za povezane s škodljivimi ukrepi štejejo samo tisti, ki so po eni strani navedeni v členu 2(6)(b) Sklepa 2013/236 ter se nanašajo na vključitev banke Laïki v banko BoC in na pretvorbo vlog v delnice banke BoC, in po drugi strani tisti, ki so navedeni v členu 2(6)(d) istega sklepa in se nanašajo na zmanjšanje stroškov davkoplačevalcev za prestrukturiranje bank.

178 Glede, najprej, vključitve banke Laïki v banko BoC je treba poudariti, da je v členu 2(6)(b) Sklepa 2013/236 zgolj na splošno opredeljen ukrep, ki ga je morala sprejeti Republika Ciper. V tej določbi ni navedeno, da je treba vključitev banke Laïki v banko BoC izvesti v skladu s posebnimi podrobnimi pravili. Ciprski organi so torej imeli široko polje proste presoje vsaj pri opredelitvi teh podrobnih pravil. Pri vključitvi banke Laïki v banko BoC kot taki ni mogla biti storjena nobena od nezakonitosti, ki jih očitajo tožeče stranke. Kvečjemu podrobna pravila za izvajanje tega ukrepa bi lahko vključevala tako nezakonitost. Zato bi ob predpostavki, da je škoda, za katero tožeče stranke ocenjujejo, da so jo utrpele zaradi vključitve banke Laïki v banko BoC, dokazana, ta izhajala ne iz člena 2(6)(b) Sklepa 2013/236, temveč iz izvedbenih ukrepov, ki jih je Republika Ciper sprejela za izvedbo te vključitve.

179 Dalje, glede zmanjšanja stroškov davkoplačevalcev za prestrukturiranje bank je treba opozoriti, da je člen 2(6)(d) Sklepa 2013/236 omejen, prvič, na splošno zahtevo po sprejetju ukrepov v ta namen in, drugič, na zahtevo, da pred odobritvijo ukrepov državne pomoči poslovne in zadružne kreditne institucije, ki jim primanjkuje kapitala, tega zberejo v čim večji meri iz zasebnih virov. V členu 2(6)(d) Sklepa 2013/236 ni naveden noben poseben ukrep, ki ga je treba za to izvesti, tako da je Republiki Ciper puščeno široko polje proste presoje v zvezi s tem. To razlago potrjuje dejstvo, da se navedena določba nanaša tako na poslovne kreditne institucije kot tudi na zadružne kreditne institucije, medtem ko so se škodljivi ukrepi nanašali samo na prve. Zato navedene določbe ni mogoče razumeti tako, da se z njo od Republike Ciper zahteva ohranitev ali nadaljnje izvajanje škodljivih ukrepov.

180 Nazadnje, glede pretvorbe vlog, zaupanih banki BoC, v delnice je treba navesti, da se s členom 2(6)(b) Sklepa 2013/236 zahteva izvedba neodvisnega vrednotenja sredstev zadevnih bank v roku, ki omogoča izvedbo take pretvorbe. Iz tega implicitno, vendar nujno izhaja, da člen 2(6)(b) Sklepa 2013/236 brez poseganja v praktično izvedljivost takega vrednotenja ciprskim organom ni dovoljeval preklica pretvorbe vlog v banki BoC v delnice. V okoliščinah obravnavane zadeve in zlasti glede na finančni položaj zadevnih bank je lahko zahteva po ohranitvi ali nadaljnjem izvajanju te pretvorbe ne glede na njena podrobna pravila povzročila eno ali več nezakonitosti, na katere se sklicujejo tožeče stranke.

181 Zato je treba ugotoviti, da je Svet s členom 2(6)(b) Sklepa 2013/236 od Republike Ciper zahteval, naj ohrani ali dalje izvaja škodljivi ukrep pretvorbe nezavarovanih vlog v banki BoC v delnice. Nasprotno pa Svet s sprejetjem Sklepa 2013/236 od Republike Ciper ni zahteval ohranitve ali nadaljnjega izvajanja drugih škodljivih ukrepov, uvedenih 29. marca 2013, ali sprejetja škodljivih ukrepov, ki so bili po tem datumu uvedeni s spremembami škodljivih uredb in so navedeni v točkah 33 in 34 zgoraj.

182 Zato je treba v skladu s preudarki iz točke 103 zgoraj preučiti, ali je Republika Ciper imela polje proste presoje, da bi se rešila zahteve po ohranitvi ali nadaljnjem izvajanju škodljivega ukrepa, na katerega se vsaj implicitno nanaša člen 2(6)(b) Sklepa 2013/236 in ki zadeva pretvorbo vlog v banki BoC v delnice.

b) Vprašanje, ali je Republika Ciper imela polje proste presoje, da bi se rešila zahteve po ohranitvi ali nadaljnjem izvajanju škodljivega ukrepa pretvorbe vlog v banki BoC v delnice

183 Sklep 2013/236 je Svet sprejel na predlog Komisije na podlagi „Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti člena 136(1) v povezavi s členom 126(6) Pogodbe“. Ta sklep je bil objavljen v seriji L Uradnega lista Evropske unije, v kateri se objavljajo pravno zavezujoči akti.

184 V zvezi s tem je treba spomniti, da člen 136(1) PDEU določa: „Za zagotovitev pravilnega delovanja ekonomske in monetarne unije Svet v skladu z ustreznimi določbami Pogodb in po enem od ustreznih postopkov iz členov 121 in 126, razen postopka iz člena 126(14), sprejme ukrepe za tiste države članice, katerih valuta je euro: (a) za večjo uskladitev in nadzorovanje njihove proračunske discipline; (b) za določitev smernic njihove ekonomske politike ob zagotavljanju združljivosti s smernicami, sprejetimi za celotno Unijo, in njihovega nadzora.“

185 Člen 126(6) PDEU, ki se nanaša na postopek, po katerem je bil sprejet Sklep 2013/236, določa, da Svet na predlog Komisije in ob upoštevanju morebitnih pripomb zadevne države članice po opravljeni celoviti oceni „odloči“, ali v tej državi članici obstaja čezmeren primanjkljaj.

186 Sklep 2013/236 je torej sklep v smislu člena 288, četrti odstavek, PDEU. Kot tak je bil ta sklep, dokler je veljal, za Republiko Ciper v celoti zavezujoč, vključno z njegovim členom 2(6)(b).

187 Zavezujočo naravo Sklepa 2013/236 potrjujejo njegovo besedilo, vsebina, okvir, v katerega spada, in namen njegovega avtorja. Na prvem mestu, čeprav so uvodne izjave 7, 10, 11, 13 in 1