Zbi rkaodločbsodne pr akse 
SKLEPNIPREDLOGIGENERALNEGAPRAVOBRANILCA  
PRIITAPIKAMÄEJA,  
predstavljeni25.junija20201  
Zadeva C-8 0 8 / 1 8  
E v ropska komisija  
proti  
Madžarski  
„Neizpolnitev obveznosti države–Območjesvobode,varnosti inpravice–Direktiva2013 /32/EU– 
Nacionalnipostopekobravnave p rošnjezamednarodnozaščito–Člen6–Dejanski dostop– 
Člen43–Procesnajamstva–Člen46(5)in(6)–Neobstojodložilnegaučinkapravnihsredstev, 
vloženih zoperupravneodločbeozavrnitvipriznanjastatusabegunca –Direktiva2013 /33/EU– 
Člen2(h)–Obvezna nastanitevnatranzitnihobmočjih–Pojem‚pridržanje‘–Direktiva2008 /115 – 
Člen5,člen6(1),člen12(1)inčlen13(1)–Vračanjenezakonitoprebivajočihdržavljanovtretjihdržav“ 
Kazalo 
I. Pravniokvir. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  3  
A. PravoUnije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  3  
1. Direktiva2008 /115 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  3  
2. Direktiva2013 /32. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  4  
3. Direktiva2013 /33. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  6  
B. Madžarskopravo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  7  
1. Zakon o pravici doazila . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  7  
2. Zakon o državnihmejah . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  9  
II. Predhodni postopek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  9  
III.Analiza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  11  
A. Neobstojdejanskega dostopa do azilnegapostopka. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  12  
1 Jezikizvirnika: francoščina. 
SL 
ECLI:EU:C:2020 :493 1 
SKLEPNI PREDLOGI P.PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
1. Trditvestrank . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  12  
2. Presoja. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  13  
a) Natančna opredelitevobveznosti, kije predmetočitka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  13  
b) Uporabavobravnavanem p rimeru . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  15  
B. Kršitev p ostopkovnih pravil,ki seuporabljajo zaprošnjezamednarodno zaščito . . . . . . . . . . . . . . .  18  
1. Trditvestrank . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  18  
2. Presoja. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  19  
a) Uporabačlena43 Direktive2013 /32 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  19  
b) Nespoštovanjejamstev iz člena43Direktive 2013 /32 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  21  
c) Člen72PDEU. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  22  
C. Posplošeno pridržanje prosilcev za azilin nespoštovanjeustreznihprocesnih jamstev . . . . . . . . . . .  24  
1. Trditvestrank . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  24  
2. Presoja. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  26  
a) Obstoj pridržanja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  26  
b) Zakonitostpridržanja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  29  
D. Nespoštovanje postopkov,določenih zDirektivo 2008 /115 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  30  
1. Trditvestrank . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  30  
2. Presoja. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  32  
a) UporabaDirektive2008 /115. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  32  
b) Člen72PDEU. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  33  
E. Neučinkovitostpravnihsredstev, vloženih zoperodločbeozavrnitviprošnjeza azil. . . . . . . . . . . . .  34  
1. Trditvestrank . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  34  
2. Presoja. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  36  
IV.Strošk i. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  39  
V. Predlog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  39  
ECLI:EU:C:2020 :493 2 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
1. V okviru obravnavane zadeve je Evropska komisija pri Sodišču vložila tožbo na podlagi člena 258, 
drugi odstavek, PDEU, da bi to ugotovilo, da Madžarska ni izpolnila obveznosti iz nekaterih določb 
Direktive 2013 /32/EU 2, Direktive 2013 /33/EU 3 in Direktive 2008 /115/ES 4. 
2.Ta tožba, ki ima izredno širok obseg, pod vprašaj postavlja združljivost znatnega dela madžarske 
zakono daje, s katero so urejeni postopki obravnave prošenj za azil in postopki za izvrševanje vračanja 
državljanov tretjih držav, ki nezakonito prebivajo na nacionalnem ozemlju, s pravom Unije. Pravne 
problematike, ki jih izpostavlja, so nedvomno pomem bne, zlasti kar zadeva vprašanje, ali je treba 
položaj prosilcev za azil, nastanjenih na tranzitnih območjih na srbsko-madžarski meji, opredeliti kot 
„pridržanje“ v smislu Direktive 2013 /33. 
3. Občutljivost sodbe, ki bo izrečena, je še ve čja, ker bi v sedanjih razmerah, v katerih druge države 
članice zaostrujejo svoje nacionalne zakono daje na tem področju, razlaga, ki jo bo podalo Sodišče, 
lahko imela posledice, ki bi segale precej dlje od te zadeve. 
I. Pravni okvir 
A. Pravo Unije 
1. Direktiva 2008 /115 
4. Člen 2(2) Direktive 2008 /115 določa: 
„Države članice se lahko odločijo, da te direktive ne uporabljajo za državljane tretjih držav, ki: 
(a) jim je bil zavrnjen vstop v skladu s členom 13 Zakonika o schengenskih mejah ali ki so jih pristojni 
organi prijeli ali prestregli pri nezakonitem prestopu kopenske, morske ali zračne zunanje meje 
države članice in po tem niso pridobili dovoljenja ali pravice do prebivanja v tej državi članici; 
[…]“ 
5. Člen 6(1) te direktive določa: 
„Brez poseganja v izjeme iz odstavkov 2 do 5 države članice izdajo odločbo o vrnitvi vsakem u 
državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju.“ 
6. Člen 12(1) navedene direktive določa: 
„Odločbe o vrnitvi in, če so bile izdane, odločbe o prepovedi vstopa in odločbe o odstranitvi se izdajo 
v pisni obliki ter navajajo dejanske in pravne razloge ter informacije o razpoložljivih pravnih sredstvih.“ 
2 Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (UL 2013 , 
L 180, str. 60). 
3 Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardi h za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (UL 2013 , L 180, 
str. 96). 
4 Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardi h in postopkih v državah članicah za vračanje 
nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (UL 2008 , L 348, str. 98). 
ECLI:EU:C:2020 :493 3 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
7. Člen 13(1) Direktive 2008 /115 določa: 
„Zadevnemu državljanu tretje države se zagotovi učinkovito pravno sredstvo, da se pritoži zoper 
odločbo v zvezi z vrnitvijo iz člena 12(1) ali zagotovi njen ponovni pregled pred pristojnim sodnim ali 
upravnim organom ali pred pristojnim telesom, katerega člani so nepristranski in neodvisni.“ 
2. Direktiva 2013 /32 
8. Člen 3 Direktive 2013 /32 določa: 
„1. Ta direktiva se uporablja za vse prošnje za mednarodno zaščito, podane na ozemlju države članice, 
vključno na meji, v teritorialnih vodah ali tranzitnih območjih države članice, ter za odvzem 
mednarodne zaščite. 
[…]“ 
9. Člen 6 te direktive določa: 
„1. Ko prosilec poda prošnjo za mednarodno zaščito pri organu, ki je po nacionalnem pravu pristoj[en] 
za evidentiranje takšnih prošenj, se prošnja evidentira najpozneje tri delovne dni potem, ko je prošnja 
podana. 
Če se prošnja za mednarodno zaščito poda pri drugih organih, za katere je verjetno, da bodo prejeli 
takšne prošnje, vendar po nacionalnem pravu niso pristojni za evidentiranje, države članice zagotovijo, 
da se prošnja evidentira najpozneje šest dni potem, ko je prošnja podana. 
[…] 
2. Države članice zagotovijo, da ima oseba, ki poda prošnjo za mednarodno zaščito, dejansko možnost, 
da jo vloži v najkrajšem možnem času. Kadar prosilec ne vloži svoje prošnje, lahko država članica 
uporabi člen 28. 
3. Brez poseganja v odstavek 2 lahko države članice zahtevajo, da se prošnje za mednarodno zaščito 
vložijo osebno in/ali na določenem mestu. 
[…] 
5. Kadar veliko število državljanov tretjih držav ali oseb brez državljanstva hkrati zaprosi za 
mednarodno zaščito, zaradi česar je v praksi zelo težko spoštovati rok iz odstavka 1, lahko države 
članice določijo, da se ta rok podaljša na 10 delovnih dni.“ 
10. Člen 24(3) navedene direktive določa: 
„Države članice zagotovijo, da se prosilcem, za katere je bilo ugotovljeno, da so prosilci, ki potrebujejo 
posebna procesna jamstva, zagotovi ustrezna podpora, da bi lahko uživali pravice in izpolnjevali 
obveznosti iz te direktive med celotnim trajanjem azilnega postopka. 
Kadar take ustrezne podpore ni mogoče zagotoviti v postopkih iz člena 31(8) in člena 43, zlasti če 
države članice menijo, da prosilec potrebuje posebna procesna jamstva zaradi mučenja, posilstva ali 
drugih hujših oblik psihološkega, fizičnega ali spolnega nasilja, države članice ne uporabijo ali 
prenehajo uporabljati člen 31(8) in člen 43. Kadar države članice uporabljajo člen 46(6) za prosilce, za 
katere v skladu s tem pododstavkom ni mogoče uporabiti člena 31(8) in člena 43, države članice 
zagotovijo vsaj jamstva, določena v členu 46(7).“ 
ECLI:EU:C:2020 :493 4 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
11. Člen 26(1) te direktive določa: 
„Države članice osebe ne pridržijo zgolj zaradi tega, ker je prosilec. Razlogi in pogoji za pridržanje ter 
jamstva, ki so na voljo pridržanim prosilcem, so v skladu z Direktivo 2013 /33/EU.“ 
12. Člen 43 Direktive 2013 /32, naslovljen „Postopki na meji“, določa: 
„1. Države članice lahko v skladu s temeljnimi načeli in jamstvi iz poglavja II predvidijo postopke, 
v katerih se na mejah ali v tranzitnih območjih države članice odločao: 
(a) dopustnosti prošnje v skladu s členom 33, ki je bila podana na takih krajih; in/ali 
(b) vsebini prošenj v postopku iz člena 31(8). 
2. Države članice zagotovijo, da se v postopkih iz odstavka 1 odločitev sprejme v razumnem roku. Če 
odločitev ni sprejeta v štirih tednih, se prosilcu dovoli vstop na ozemlje države članice, da bi se 
njegova prošnja obravnavala v skladu z ostalimi določbami te direktive. 
3. V primeru prihodov, pri katerih gre za veliko državljanov tretjih držav ali oseb brez državljanstva, ki 
vložijo prošnje za mednarodno zaščito na meji ali v tranzitnih območjih, zaradi česar v praksi ni 
mogoče izvajati določb iz odstavka 1, je te postopke mogoče izvajati tudi, kadar in kolikor časa so ti 
državljani tretjih držav in osebe brez državljanstva normalno nastanjeni v bližini meje ali tranzitnega 
območja.“ 
13. Člen 46 te direktive določa: 
„[…] 
5. Brez poseganja v odstavek 6 države članice prosilcem dovolijo, da ostanejo na njihovem ozemlju do 
izteka roka, v katerem lahko uveljavljajo svojo pravico do učinkovitega pravnega sredstva in, če so tako 
pravico v tem roku uveljavljali, pa do zaključka postopka s pravnim sredstvom. 
6. V primeru odločbe: 
(a) o očitni neutemeljenosti prošnje v skladu s členom 32(2) ali odločbe o neutemeljenosti prošnje po 
obravnavi v skladu s členom 31(8), razen v primerih, ko te odločbe temeljijo na okoliščinah iz 
člena 31(8)(h); 
(b) o nedopustnosti prošnje v skladu s členom 33(2)(a), (b) ali (d); 
(c) o zavrnitvi nadaljevanja obravnavanja prosilčeve zadeve, ki je bilo prekinjeno v skladu s členom 28, 
ali 
(d) o neobravnavanju ali nepopolnem obravnavanju prošnje v skladu s členom 39, 
sodišče na podlagi prošnje prosilca ali na lastno pobudo odloči o pravici prosilca, da ostane na ozemlju 
države članice, če zaradi take odločitve prosilcu preneha pravica ostati v državi članici, in kadar v takih 
primerih v nacionalnem pravu ni predvidena pravica ostati v državi članici do zaključka postopka 
s pravnim sredstvom. 
[…] 
8. Države članice prosilcu dovolijo, da ostane na njihovem ozemlju do zaključka postopka iz 
odstavkov 6 in 7, v katerem se odloča, ali lahko ostane na njihovem ozemlju. 
ECLI:EU:C:2020 :493 5 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
[…]“ 
3. Direktiva 2013 /33 
14. Člen 8 Direktive 2013 /33 določa:  
„1. Države članice ne smejo pridržati osebe zgolj zato, ker je prosilec v skladu z Direktivo [2013 /32].  
2. Kadar se izkaže za potrebno ter na podlagi posamične presoje vsakega primera, lahko države članice 
prosilca pridržijo, če ni mogočeučinkovito uporabiti drugega, manj prisilnega ukrepa. 
3. Prosilca se sme pridržati le: 
(a) da se določi ali preveri njegova identiteta ali državljanstvo; 
(b) da se določijo tisti elementi, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez 
pridržanja ne bi bilo mogoče pridobiti, zlasti če obstaja nevarnost, da bo prosilec pobegnil; 
(c) da se v okviru postopka odloči o pravici prosilca do vstopa na ozemlje; 
(d) kadar je prosilec pridržan zaradi postopka vračanja v skladu z Direktivo [2008 /115], da bi se 
pripravila vrnitev in/ali izvedel postopek odstranitve, ter zadevna država članica lahko na podlagi 
objektivnih meril, vključno s tem, da je prosilec že imel priložnost začeti azilni postopek, sklepa, 
da je mogoče utemeljeno domnevati, da prošnjo podaja samo zato, da bi zadržal ali otežil izvedbo 
odločbe o vrnitvi; 
(e) kadar to zahteva zaščita nacionalne varnosti ali javnega reda; 
(f) v skladu s členom 28 Uredbe (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 
2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje 
prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba 
brez državljanstva. 
Razlogi za pridržanje se opredelijo v nacionalnem pravu. 
[…]“ 
15. Člen 9 te direktive določa: 
„[…] 
2. Pridržanje prosilcev pisno odredijo sodni ali upravni organi. V ukrepu za pridržanje se navedejo 
dejanski in pravni razlogi, ki so podlaga za pridržanje. 
3. Kadar pridržanje odredijo upravni organi, države članice zagotovijo hitro sodno preučitev 
zakonitosti pridržanja, ki se opravi po uradni dolžnosti in/ali na zahtevo prosilca. Pri preučitvi po 
uradni dolžnosti se o taki preučitvi odloči čim hitreje po začetku pridržanja. Pri preučitvi na zahtevo 
prosilca se odloči čim hitreje po začetku ustreznih postopkov. V ta namen države članice 
v nacionalnem pravu določijo obdobje, v katerem se opravi sodna preučitev po uradni dolžnosti in/ali 
sodna preučitev na zahtevo prosilca. 
Kadar se v okviru sodnega pregleda izkaže, da je pridržanje nezakonito, se zadevnega prosilca 
nemudoma izpusti. 
ECLI:EU:C:2020 :493 6 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
[…]“ 
16. Člen 11(2) navedene direktive določa: 
„Mladoletniki se pridržijo le kot zadnja možnost in potem ko se ugotovi, da ni mogočeučinkovito 
uporabiti drugih, manj prisilnih ukrepov. Tako pridržanje traja čim krajše obdobje in stori se vse, kar je 
mogoče, da se pridržani mladoletniki izpustijo in nastanijo v primernih prostorih za mladoletnike. 
[…]“ 
B. Madžarsko pravo 
1. Zakon o pravici do azila 
17. Člen 71/A a menedékjogról szóló 2007 . évi LXXX. törvény (zakon št. LXXX iz leta 2007 o pravici 
do azila, v nadaljevanju: zakon o pravici do azila) določa: 
„1. Če tuji državljan prošnjo vloži na tranzitnem območju: 
(a) preden mu je bilo dovoljeno vstopiti na ozemlje Madžarske ali 
(b) po tem, ko je bil po ustavitvi zaradi ugotavljanja identitete znotraj osemkilometrskega pasu od 
poteka zunanje meje madžarskega ozemlja, kot je opredeljena v skladu s členom 2(2) Uredbe 
(EU) 2016 /399 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. marca 2016 o Zakoniku Unije o pravilih, 
ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) 5, ali od demarkacijskih označb 
meje priveden čez vrata objekta, katerega namen je varovati red na meji, kot to določa zakon 
održavnih mejah, 
se to poglavje uporablja ob upoštevanju spodnjih določb. 
[…] 
4. Če so od vložitve prošnje minili štirje tedni, policijski organ za tujce dovoli vstop v skladu 
z upoštevnim pravnim pravilom. 
5. Če prošnja ni nedopustna, policijski organ za tujce dovoli vstop v skladu z upoštevnim pravnim 
pravilom. 
6. Če je bil prosilcu dovoljen vstop na ozemlje Madžarske, organ, pristojen za odločanje o azilu, 
postopek izpelje v skladu s splošnimi pravili. 
7. Pravila postopka na meji ne veljajo za ranljive osebe.“ 
18. V členu 31/A(1) zakona o pravici do azila so dobesedno ponovljeni razlogi za pridržanje iz 
člena 8(3) Direktive 2013 /33. Člen 31/A(2) tega zakona določa,da se „[a]zilno pridržanje […] lahko 
odredi po izvedbi posamične presoje vsakega primera in le, če uresničevanega cilja ni mogoče doseči 
z ukrepom, ki zagotavlja, da zadevna oseba ostane na voljo“, člen 31/A(5) pa določa, da se „[a]zilno 
pridržanje […] odredi z odločbo, ki jo je treba izvršiti takoj ob vročitvi“. 
5 UL 2016 , L 77, str. 1 (v nadaljevanju: Zakonik o schengenskih mejah). 
ECLI:EU:C:2020 :493 7 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
19. Člen 31/B navedenega zakona določa: 
„1. Azilnega pridržanja ni mogoče odrediti zgolj zato, ker je bila vložena prošnja za azil. 
2. Azilnega pridržanja ni mogoče odrediti za mladoletne prosilce za azil brez spremstva. 
3. Azilno pridržanje se sme za družine z mladoletnimi otroki odrediti le kot zadnja možnost, pri čemer 
je treba upoštevati predvsem največjo korist otrok. 
[…]“ 
20. Člen 80/H zakona o pravici do azila določa: 
„V primeru kriznih razmer, nastalih zaradi množičnega priseljevanja, je treba določbe poglavij 
od I do IV in od V/A do VIII uporabljati z odstopanji, določenimi v členih od 80/I do 80/K.“ 
21. V členu 80/I(i) zakona o pravici do azila je izključena uporaba členov 30 in 31(a) ter členov 
od 71/A do 72(i) tega zakona. 
22. Člen 80/J navedenega zakona določa: 
„1. Prošnja za azil se lahko vloži osebno pri organu, pristojnem za odločanje o azilu, in izključno na 
tranzitnem območju, razen če: 
(a) glede prosilca za azil velja prisilni ukrep, ukrep ali obsodba, s katerimi mu je omejena osebna 
svoboda; 
(b) glede prosilca za azil velja ukrep azilnega pridržanja, ki ga je odredil organ, pristojen za odločanje 
o azilu; 
(c) prosilec za azil na ozemlju Madžarske prebiva zakonito in ne zaprosi za nastanitev v sprejemnem 
centru. 
2. Prosilec za azil je v azilnem postopku od vložitve prošnje za mednarodno zaščito pri pristojnem 
organu do vročitve odločbe, sprejete ob koncu postopka, zoper katero ni več pravnega sredstva. 
[…] 
4. Prosilci za azil, ki prebivajo na tranzitnem območju, med postopkom nimajo pravic iz 
člena 5(1)(a) in (c). 
5. Organ, pristojen za odločanje o azilu, prosilcu za azil kot kraj njegovega prebivanja določi tranzitno 
območje, dokler odločba, zoper katero ni več pravnega sredstva, ali sklep o premestitvi v skladu 
z Dublinsko uredbo ne postaneta izvršljiva. Prosilec za azil lahko tranzitno območje zapusti skozi 
izhodna vrata. 
6. Če je prosilec za azil mladoletnik brez spremstva, mlajši od 14 let, organ, pristojen za odločanje 
o azilu, azilni postopek izpelje v skladu s splošnimi pravili po vstopu mladoletnika v državo. 
Nemudoma mu poiščezačasno nastanitev in hkrati zaprosi organ, pristojen za odločanje o skrbništvu, 
naj imenuje skrbnika, ki bo odgovoren za varstvo in zastopanje mladoletnika. Skrbnik mora biti 
imenovan v osmih dneh po prejemu prošnje organa, pristojnega za odločanje o azilu. Organ, pristojen 
za odločanje o skrbništvu, ime imenovanega skrbnika nemudoma sporoči mladoletniku brez spremstva 
in organu, pristojnemu za odločanje o azilu“. 
ECLI:EU:C:2020 :493 8 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
23. Člen 80/K zakona o pravici do azila določa:  
„2. Organ, pristojen za odločanje o azilu, odločbo sprejme ali postopek konča na podlagi informacij,  
s katerimi razpolaga, če prosilec za azil:  
[…]  
(d) zapusti tranzitno območje. 
[…] 
4. Sklepa o končanju postopka, sprejetega na podlagi odstavka 2, ni mogoče izpodbijati v upravnem 
sporu. 
[…]“ 
2. Zakon o državnih mejah 
24. Člen 15/A az államhatárról szóló 2007 . évi LXXX IX törvény (zakon št. LXXX IX iz leta 2007 
održavnih mejah, v nadaljevanju: zakon o državnih mejah) določa: 
„1. Na območju iz člena 5(1) je mogoče odpreti tranzitno območje, ki služi kot kraj za začasno 
prebivanje oseb, ki prosijo za azil ali subsidiar no zaščito (v nadaljevanju: prosilec za azil), in kot kraj, 
kjer potekajo postopki na področju azila in policije za tujce, ter ki služi za namestitev objektov, 
potrebnih za ta namen. 
2. Prosilec za azil, ki je na tranzitnem območju, lahko vstopi na madžarsko ozemlje: 
(a) če organ, pristojen za odločanje o azilu, sprejme odločbo, s katero se mu prizna mednarodna 
zaščita; 
(b) če so izpolnjeni pogoji za izpeljavo azilnega postopka v skladu s splošnimi pravili ali 
(c) če je treba uporabiti določbe člena 71/A(4) in (5) zakona [o pravici do azila]. 
2a. V kriznih razmerah, nastalih zaradi množičnega priseljevanja, je mogoče vstop prosilca za azil, ki je  
na tranzitnem območju, na madžarsko ozemlje dovoliti v primerih iz odstavka 2(a) in (b).  
[…]“  
II. Predhodni postopek 
25. Komisija je 11. decembra 2015 Madžarski poslala uradni opomin, da ta država članica krši 
člen 46(1), (3), (5) in (6) Direktive 2013 /32, razlagan ob upoštevanju člena 47 Listine Evropske unije 
o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), ter člen 3(8) Direktive 2010 /64/EU 6. V tem opominu je 
Komisija izrazila pomisleke v zvezi z učinkom pravnih sredstev v primeru postopkov na meji, 
neobstojem samodejnega odložilnega učinka pravnih sredstev, vloženih zoper zavrnilne odločbe na 
6 Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. oktobra 2010 o pravici do tolmačenja in prevajanja v kazenskih postopkih (UL 2010 , L 280, 
str. 1). 
ECLI:EU:C:2020 :493 9 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
področju azila, zagotovitvijo osebnega razgovora v okviru sodnega nadzora sklepov, s katerimi se 
prošnje zavržejo kot nedopustne, in odločb, sprejetih po pospešenem postopku, samostojno 
postopkovno pristojnostjo sodniških pomočnikov v okviru postopkov sodnega nadzora ter, nazadnje, 
neupoštevanjem pravnih pravil Unije o pravici do tolmačenja in prevajanja v kazenskih postopkih. 
26. Madžarska je na uradni opomin odgovorila z dopisom, ki ga je Komisija prejela 12. februarja 
2016 in v katerem je ta država članica trdila, da je upoštevna madžarska zakono daja združljiva 
s pravom Unije. 
27. Madžarska je 7. marca 2017 sprejela zakon št. XX iz leta 2017 o spremem bi zakona o pravici do 
azila. Komisija je menila, da ta zakon vzbuja nove pomisleke poleg tistih, ki so bili predstavljeni 
v uradnem opominu z dne 11. decembra 2015 , v zvezi s temi vidiki: odstranitev nezakonito 
prebivajočih državljanov tretjih držav v nasprotju s postopki, določenimi v Direktivi 2008 /115, 
nezagotavljanje dejanskega dostopa do azilnega postopka, nezakonita razširitev postopka na meji, 
posplošeno pridržanje prosilcev za azil, nespoštovanje predvidenih procesnih jamstev, neprimerna 
uporaba načela varne tretje države, neizplačevanje dodatka za dnevne izdatke prosilcem za 
mednarodno zaščito, kršitev pravil Unije glede pokrivanja stroškov, povezanih s pogoji za sprejem, in 
skrajšanje roka za vložitev zahtevkov za nadzor prvostopenjskih odločb, s katerimi se prošnja za azil 
zavrne, z osmih na tri dni. 
28. Komisija je 18. marca 2017 Madžarski poslala dodaten uradni opomin, s katerim ji je očitala, da ni 
izpolnila obveznosti iz člena 5, člena 6(1), člena 12(1) in člena 13(1) Direktive 2008 /115, členov 3, 6, 7, 
člena 24(3), člena 31(8), členov 33, 38, 43 ter člena 46(1), (3), (5) in (6) Direktive 2013 /32, členov 2, 8, 
9, 11 in člena 17(2) Direktive 2013 /33 v povezavi s členom 2(g) ter členom 17(3) in (4) te direktive ter, 
nazadnje, členov 6, 18 in 47 Listine. 
29. Madžarska je na dodatni uradni opomin odgovorila z dopisom z dne 18. julija 2017 , nato pa je 
20. oktobra 2017 in 20. novembra 2017 svoj odgovor dopolnila. Čeprav je ta država članica zatrjevala, 
da je po njenem mnenju zadevna madžarska zakono daja združljiva s pravom Unije, je to zakono dajo 
v nekaterih točkah uskladila s tem pravom. 
30. Zato je Komisija 8. decembra 2017 Madžarski poslala obrazloženo mnenje, ki je bilo tej vročeno 
istega dne in v katerem je zadevna institucija ugotovila, da Madžarska s tem, da: 
– v postopku s tožbo zoper odločbo, s katero se zavrne prošnja za mednarodno zaščito, preizkus iz 
člena 46(3) Direktive 2013 /32 omejuje na dejstva in pravna vprašanja, preučena v okviru sprejetja 
odločbe, 
– v nacionalno pravo ni prenesla člena 46(5) Direktive 2013 /32 in je sprejela določbe, s katerimi se 
odstopa od splošnega pravila o samodejnem odložilnem učinku v položajih, ki ne spadajo na 
področje uporabe člena 46(6) te direktive, 
– državljane tretjih držav, ki nezakonito prebivajo na njenem ozemlju, brez spoštovanja postopkov in 
jamstev iz člena 5, člena 6(1), člena 12(1) in člena 13(1) Direktive 2008 /115 privede do druge strani 
mejne ograje, 
– predpisuje, da je treba prošnjo za azil vložiti osebno pri pristojnem organu in izključno na 
tranzitnem območju, 
– predpisuje, da je treba za vse prosilce za azil (razen za otroke, mlajše od 14 let) uporabiti postopek, 
katerega rezultat je, da morajo ti prosilci za azil celotno trajanje azilnega postopka ostati 
v pridržanju v objektih na tranzitnem območju, ki ga lahko zapustijo le v smeri Srbije, in za to 
pridržanje ne zagotavlja primernih jamstev, 
ECLI:EU:C:2020 :493 10 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
– je rok, ki je predpisan za vložitev zahtevka za nadzor prvostopenjskih odločb, s katerimi se zavrne 
prošnja za azil, skrajšala z osmih na tri dni, 
– ni izpolnila obveznosti iz člena 5, člena 6(1), člena 12(1) in člena 13(1) Direktive 2008 /115, 
členov 3 in 6, člena 24(3), člena 43 ter člena 46(3), (5) in (6) Direktive 2013 /32 ter, nazadnje, 
člena 2(h) ter členov 8, 9 in 11 Direktive 2013 /33 v povezavi s členi 6, 18 in 47 Listine. 
31. Madžarska je na obrazloženo mnenje odgovorila 8. februarja 2018 . Ponovila je svoje mnenje glede 
združljivosti zadevnih madžarskih pravnih pravil s pravom Unije ter jih upravičevala s sklicevanjem na 
krizne razmere, nastale zaradi množičnega priseljevanja, in na člen 72 PDEU. 
32. Ker trditve, ki jih je navedla Madžarska, Komisije niso prepričale, je ta 21. decembra 2018 pri 
Sodišču vložila tožbo. Madžarska je odgovor na tožbo vložila 11. marca 2019 . Stranki sta 23. aprila 
2019 in 4. junija 2019 vložili tudi repliko oziroma dupliko. 
33. Na obravnavi 10. februarja 2020 sta Komisija in Madžarska predstavili ustna stališča in odgovorili 
na vprašanja Sodišča. 
34. Na podlagi člena 61(1) Poslovnika Sodišča sta bili stranki na zahtevo sodnika poročevalca pozvani, 
naj predložita statistične podatke, ki jih imata glede povprečnega trajanja nastanitve prosilcev za azil na 
tranzitnih območjih na srbsko-madžarski meji, in nekatere nacionalne določbe, ki niso bile navedene 
v pisanjih. Stranki sta odgovora predložili v roku, določenem za to. Sodišče je 20. maja 2020 ta 
odgovora posredovalo strankama in ju pozvalo, naj po potrebi do 1. junija 2020 predložita stališče. Na 
ta poziv se je odzvala le Madžarska. V stališču je zlasti trdila, da je zaradi zaprtja navedenih tranzitnih 
območij in premestitve oseb, ki so prebivale tam, v odprte sprejemne centre, ki ju je opravila, da bi 
izvršila sodbo FMS in drugi 7, prenehala okoliščina, na kateri temelji trditev iz tožbe Komisije, da so 
zaradi prebivanja na tranzitnem območju vsi prosilci za azil sistematično pridržani. Zato naj bi postal 
ta del tožbe brezpredmeten. 
III. Analiza 
35. Uvodoma se bom omejil na ugotovitev, da zavrženja, na katero se na podlagi nedavnega zaprtja 
tranzitnih območij sklicuje Madžarska, ni mogoče sprejeti glede na ustaljeno sodno prakso Sodišča, 
v skladu s katero interes Komisije za vložitev tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti obstaja tudi, čeje 
bila očitana kršitev odpravljena po roku, ki je bil določen v obrazloženem mnenju. 8 V takem primeru 
tožba ohrani svoj predmet, ki je lahko zlasti v vzpostavitvi podlage za odgovornost, ki lahko za državo 
članico zaradi njene neizpolnitve obveznosti nastane do tistih, ki zaradi tega pridobijo pravice. 9 Na 
podlagi tega se mi zdi mogoče preiti na presojo utemeljenosti obravnavane tožbe v celoti. 
36. Ta tožba v bistvu temelji na petih očitkih, ki jih je treba preučiti zaporedoma. 
7 Sodba z dne 14. maja 2020 (C-924/19 PPU in C-925/19 PPU , EU:C:2020 :367).  
8 Glej, ex multis, sodbo z dne 14. aprila 2005 , Komisija/Luksemburg (C-519/03, EU:C:2005 :234, točka 19).  
9 Glej sodbo z dne 10. aprila 2008 , Komisija/Italija (C-442/06, EU:C:2008 :216, točka 42).  
ECLI:EU:C:2020 :493 11 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
A. Neobstoj dejanskega dostopa do azilnega postopka 
1. Trditve strank 
37. Komisija s prvim očitkom meni, da Madžarska s tem, da predpisuje, da je treba prošnjo za azil 
vložiti osebno pri pristojnem nacionalnem organu in izključno na tranzitnem območju, na katero je 
dovoljeno vstopiti le majhnemu številu oseb, krši obveznosti iz členov 3 in 6 Direktive 2013 /32. 
38. Komisija v zvezi s tem ugotavlja, da je bil z zakono m št. XX iz leta 2017 zakon o pravici do azila 
spremenjen tako, da je bil uveden postopek odstopanja v kriznih razmerah, nastalih zaradi množičnega 
priseljevanja, ki kot splošno pravilo – razen v nekaterih redkih izjemah – določa, da je treba prošnjo za 
azil vložiti osebno in izključno na tranzitnih območjih na srbsko-madžarski meji, to sta Röszke in 
Tompa. 
39. Komisija po navedbi svojih pomislekov glede življenjskih razmer na navedenih tranzitnih območjih 
poudarja, da pristojni madžarski organi dovolijo le zelo omejeno število vstopov na ti območji. Poročila 
Visokega komisariata Združenih narodov za begunce (UNHCR) in posebnega predstavnika generalnega 
sekretarja Sveta Evrope za migracije in begunce naj bi namreč kazala, da naj bi se največje število 
prosilcev za mednarodno zaščito, ki jih sprejema Madžarska, postopno zmanjševalo do točke, ko naj bi 
ta država maja 2018 meje za te prosilce praktično zaprla. 
40. Iz teh poročil naj bi tudi izhajalo, da so nekatere osebe pred vhodom na tranzitno območje, na 
ozkem pasu ozemlja, in da njihov sprejem na območje poteka na podlagi neuradnega čakalnega 
seznama, ki naj bi ga madžarskim organom posredovali „vodje skupnosti“. Čeprav naj bi Madžarska 
zanikala svoj prispeve k k pripravi takega čakalnega seznama, naj ne bi izpodbijala njegovega obstoja. 
Ker na tem pasu ozemlja ni nobene infrastrukture ter se sprejem na tranzitno območje izvaja v zelo 
skromnem obsegu, predvsem od januarja 2018 , in na splošno na podlagi navedenega čakalnega 
seznama, naj bi pred tranzitnim območjem vztrajalo le malo ljudi. V zadevnih poročilih naj bi bilo tudi 
navedeno, da morajo osebe, ki želijo zaprositi za mednarodno zaščito, čakati več mesecev, preden lahko 
vstopijo na tranzitno območje, pri čemer lahko to čakanje traja do osemnajst mesecev. 
41. Komisija opozarja, da iz členov 3 in 6 Direktive 2013 /32 izhaja, da so države članice dolžne 
zagotoviti, da lahko vsaka oseba, ki želi pridobiti mednarodno zaščito, vloži prošnjo na njihovem 
ozemlju in ima po prihodu na njihovo ozemlje dostop do postopka za priznanje navedene zaščite. 
Obveznost evidentiranja prošenj za mednarodno zaščito najpozneje tri delovne dni po tem, ko so 
podane, ki je določena v členu 6 te direktive, se nanaša tudi na prošnje, vložene na meji države 
članice. Poleg tega bi se, čebi države članice lahko evidentiranje prošenj, podanih na njihovi meji, 
zavrnile, kršil polni učinek obveznosti zagotoviti mednarodno zaščito, kot je določena v členu 18 
Listine. 
42. Skratka, Komisija trdi, da ker Madžarska le osebam, ki so na tranzitnem območju, dovoli, da 
podajo prošnjo za mednarodno zaščito in jo dajo evidentirati, ter ker zelo strogo omejuje dostop do 
tega območja, osebam, ki so na madžarskih mejah, ne zagotavlja možnosti, da podajo prošnjo in jo 
dajo evidentirati v roku iz Direktive 2013 /32. 
43. Komisija dodaja, da z izgovorom, da pred tranzitnim območjem vztraja zgolj nekaj posameznikov, 
ni mogoče dobroverno trditi, da želi prošnjo za mednarodno zaščito na Madžarskem vložiti le malo 
ljudi. Glede na to, da naj bi bilo čakanje pred vhodom na tranzitno območje mogoče le na ozkem 
pasu ozemlja brez vsakršne infrastrukture, da naj bi se število oseb, ki jim je dovoljeno vstopiti na 
območje, postopno zmanjševalo do zgolj ene osebe na dan in da naj bi sprejem potekal na podlagi 
neuradnega čakalnega seznama, naj bi si bilo namreč težko predstavljati, da bodo v zimskih mesecih 
prosilci posamezno stoje čakali v vrsti, brez strehe nad glavo in brez prehrane ter brez najmanjše 
realistične možnosti, da bi vstopili na tranzitno območje. 
ECLI:EU:C:2020 :493 12 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
44. Komisija vsekakor meni, da tudi neodvisno od natančnega števila čakajočih oseb sistem, ki pravico 
do evidentiranja, zagotovljeno s členom 6 Direktive 2013 /32, pogojuje z vložitvijo prošnje na točno 
določenem mestu, do katerega je dostop dolgotrajno omejen, ni skladen s pravilom, ki je zapisano 
v istem členu in v skladu s katerim mora biti dostop do postopka zagotovljen pravočasno. 
45. Madžarska trdi, da prosilci za mednarodno zaščito nimajo pravice, da bi lahko izbirali svojo državo 
azila, in da ni treba upoštevati le člena 6(1) Direktive 2013 /32, ampak tudi odstavka 2 in 3 te določbe, 
iz katerih naj bi izhajalo, da zakono dajalec Unije državam članicam dovoljuje, da zahtevajo, naj prosilec 
svojo prošnjo vloži osebno na določenem mestu. Zato naj bi bil s to zahtevo skladen člen 80/J(1) 
zakona o pravici do azila, ki določa, da je treba v primeru kriznih razmer, nastalih zaradi množičnega 
priseljevanja, 10 prošnjo za azil vložiti osebno pri pristojnem organu na tranzitnem območju. 
46. Zlasti trditev Komisije, da ni zagotovljeno, da organ, pristojen za odločanje o azilu, prošnje, vložene 
na tranzitnem območju, evidentira v skladu z Direktivo 2013 /32, naj bi bila napačna, ker naj bi, ko je 
prošnja na tranzitnem območju enkrat vložena, postopek začel potekati po splošnih pravilih. Tako naj 
bi se s členom 32/D zakona o pravici do azila zagotavljalo, da po vložitvi prošnje organ, pristojen za 
odločanje o azilu, v skladu s členom 6(1) Direktive 2013 /32 postopek začne nemudoma oziroma 
najpozneje v štiriindvajsetih urah. 
47. Poleg tega naj madžarski organi, čeprav so seznanjeni s prakso, v okviru katere se prosilci za azil, ki 
v Srbiji dostopajo do azilnega postopka ali do pomoči, pred tranzitnima območjema pojavljajo 
v vrstnem redu, ki ga določijo oni sami, srbski organi ali nekatere organizacije, vendarle ne bi imeli 
nobenega vpliva na tako določen vrstni red in naj nikakor ne bi sodelovali pri pripravi ali uporabi takih 
seznamov. 
48. Po mnenju Madžarske majhnega števila prosilcev nikakor ni mogoče pojasniti z „ozkim pasom 
ozemlja“, ki ga omenja Komisija. Ker se madžarsko ozemlje, ki leži pred tranzitnim območjem, stika 
s srbskim ozemljem, naj bi namreč lahko pred tranzitnim območjem brez težav čakalo precejšnje 
število oseb, ki želijo vložiti prošnjo za azil. Neobstoj dolge čakalne vrste, na katero se sklicuje 
Komisija, naj bi bilo mogoče pojasniti bolj s tem, da glede zadevnih oseb trenutno poteka ali je že 
potekal azilni postopek v Srbiji in da so te osebe deležne pomoči v tej državi. 
2. Presoja 
a) Natančna opredelitev obveznosti, ki je predmet očitka 
49. Komisija kot pravno podlago za prvi očitek navaja člen 3 v povezavi s členom 6 Direktive 
2013 /32. Člen 3 te direktive določa, da se njene določbe uporabljajo za vse prošnje za mednarodno 
zaščito, podane na ozemlju države članice, vključno na meji, kar pomeni, da se člen 6 navedene 
direktive uporablja v obravnavanem primeru. Glede na zadnjenavedeno določbo je treba opredeliti 
konkretno obveznost, ki naj bi jo Madžarska obšla v tej zadevi. 
50. Člen 6 Direktive 2013 /32 določa obveznosti, naložene državam članicam v začetni fazi postopka za 
priznanje mednarodne zaščite. V skladu s tem členom so države članice najprej dolžne evidentirati 
vsako prošnjo za mednarodno zaščito, ki jo državljan tretje države ali oseba brez državljanstva poda 
pri nacionalnih organih, in sicer v treh oziroma šestih delovnih dneh po tem, ko je podana, pri čemer 
se ta rok podaljša do desetih dni, kadar veliko število oseb hkrati zaprosi za mednarodno zaščito, zaradi 
česar je v praksi zelo težko spoštovati primarno določeni rok. Dalje, države članice morajo zagotoviti, 
da imajo zadevne osebe dejansko možnost, da svojo prošnjo vložijo v najkrajšem možnem času. 
10 Madžarska v odgovoru na tožbo pojasnjuje, da so krizne razmere, nastale zaradi množičnega priseljevanja, posebne razmere, ki se lahko 
razglasijo, kadar so izpolnjeni pogoji iz člena 80/A(1) zakona o pravici do azila, in v času katerih se uporabljajo posebna postopkovna pravila. 
Kot navaja, je madžarska vlada take razmere razglasila septembra 2015 in učinke te razglasitve podaljšala do 7. septembra 2019 . 
ECLI:EU:C:2020 :493 13 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
51. Zdi se, da Madžarska v odgovoru na tožbo šteje, da je obveznost, katere kršitev se ji pripisuje, 
obveznost evidentiranja prošnje za mednarodno zaščito v rokih iz člena 6(1) Direktive 2013 /32. 
Vendar zaradi trditve Madžarske, da madžarski organi pravilno izvajajo evidentiranje v 24 urah po 
tem, ko je prošnja podana na enem od tranzitnih območij, poudarjam, da je Komisija v repliki 
pojasnila, da Madžarski ne očita „neprimernosti“ postopka za priznanje mednarodne zaščite, veljavnega 
v tej državi članici, ki bi izhajala iz neupoštevanja rokov, predpisanih za evidentiranje prošnje za 
mednarodno zaščito, temve č ji očita, da ni zagotovila „pravočasnega“ dostopa do tega postopka. 
52. S tem se Komisija sklicuje na obveznost, ki je na neki način predhodna glede na obveznost 
evidentiranja prošnje za mednarodno zaščito v rokih, predpisanih v členu 6(1) Direktive 2013 /32, in 
sicer na obveznost zagotoviti dejanski dostop do postopka za priznanje mednarodne zaščite 
z omogočanjem, da se poda vsaka prošnja za mednarodno zaščito. 11 Čeprav namreč ta obveznost ni 
izražena s konkretno določbo, se mi zdi očitno, da gre za sestavni del zahteve po zagotovitvi polnega 
učinka člena 6 Direktive 2013 /32 in te direktive v celoti, ker bi, če zadevne države članice te 
obveznosti ne bi spoštovale, vsa usklajena postopkovna pravila, določena v tej direktivi, ostala mrtva 
črka na papirju. 
53. Za natančnejšo opredelitev te obveznosti je bistvene elemente mogoče izluščiti iz predloga Komisije 
za Direktivo 2005 /85 12, katere temeljna filozofija v zvezi z dostopom do postopka z Direktivo 2013 /32 
ni bila spremenjena, ker je v tem predlogu opredeljena povezana pravica potencialnih prosilcev, da 
imajo dostop do postopka, in sicer tako: „[p]rosilci za azil morajo imeti dostop do azilnega postopka 
takoj, ko je mogoče. Pravila o azilnih postopkih so nesmiselna, če osebe, ki želijo zaščito države 
članice, ne morejo dobiti dejanskega dostopa do azilnega postopka te države ali so prepuščene same 
sebi na njenem ozemlju za nepotrebno dolgo obdobje, ker organi glede njihovih prošenj ne priznavajo, 
da gre za prošnje za azil […].“ Zdi se mi namreč, da ta odlomek hkrati pomeni, prvič, da obveznost, ki 
velja za države članice, ni zgolj obveznost, da se vzdržijo oviranja podaje prošnje za mednarodno 
zaščito, ampak tudi pozitivna obveznost, da olajšajo podajo take prošnje s proaktivnim vedênjem do 
oseb, ki bi jo lahko podale, in drugič, da ta obveznost ni izpolnjena, kadar države članice le z zamudo 
prepoznajo izkazovanje ali izražanje strahu teh oseb pred vrnitvijo v njihovo državo, ki ga je treba 
razumeti kot podajo prošnje za mednarodno zaščito. 
54. Glede prvega od teh dveh elementov se mi zdi, da je bil kodificiran z Direktivo 2013 /32, ker ta 
v členu 8(1) določa, da morajo države članice državljanom tretjih držav ali osebam brez državljanstva, 
ki so v pridržanju ali na mejnih prehodih, priskrbeti informacije o možnosti, da podajo prošnjo za 
mednarodno zaščito, kadar je mogoče sklepati, da želijo to storiti. V zvezi s tem je treba opozoriti, da je 
v „Praktičnem vodniku: Dostop do azilnega postopka“, ki sta ga pripravila Evropski azilni podporni 
urad (EASO) ter Evropska agencija za mejno in obalno stražo (Frontex), pojasnjeno, da „[m]ejni 
policisti in uradniki, s katerimi se vzpostavi prvi stik, morajo proaktivno zagotavljati dejanski dostop 
do azilnega postopka. Njihova dolžnost je prepoznati osebe, ki želijo zaprositi za mednarodno zaščito, 
13 14jih seznaniti s pravico, da zaprosijo za azil, in jim zagotoviti informacije, kako naj prošnjo podajo.“ , 
11 Podaja prošnje za mednarodno zaščito je v predlogu Komisije za Direktivo [Sveta 2005 /85/ES z dne 1. decembra 2005 o minimalnih standardi h 
glede postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca v državah članicah (UL 2005 , L 326, str. 13)], to je za pravni akt, ki je bil razveljavljen 
in nadomeščen z Direktivo 2013 /32, opredeljena kot „vsako izkazovanje ali izražanje, ki kaže, da se [zadevna] oseba boji vrnitve v svojo državo“ 
(glej predlog Direktive Sveta o minimalnih standardi h glede postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca v državah članicah /* 
COM/2000 /0578 final – CNS 2000 /0238* / (UL 2001 , 62 E, str. 231), pripomba k členu 4). 
12 Predlog Direktive Sveta o minimalnih standardi h glede postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca v državah članicah /* 
COM/2000 /0578 final – CNS 2000 /0238* /, pripomba k členu 4. 
13 Moj poudarek. 
14 EASO in Frontex, „Praktični vodnik: Dostop do azilnega postopka“, 2016 , na voljo na naslovu 
https://www .easo.europa.eu/sites/default/files/Practical%20Tools-%20Access%20To%20Procedures-Practical-Guide-SL.pdf.pdf, str. 6. 
ECLI:EU:C:2020 :493 14 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
55. Kar zadeva drugi element, je res, da se z Direktivo 2013 /32 državam članicam ne predpisuje rok, 
v katerem morajo sprejeti podajo take prošnje. Vendar iz tega ni mogoče sklepati, da lahko države 
članice za potencialne prosilce po želji uporabijo predolgo čakalno obdobje, preden lahko ti podajo 
prošnjo. Taka razlaga bi namreč vsebinsko izpraznila pravico teh prosilcev do dostopa do postopka za 
priznanje mednarodne zaščite, katere namen je zagotoviti učinkovitost pravice do azila, potrjene 
v členu 18 Listine. Posledično enako kot Komisija menim, da obveznost, da države članice zagotovijo 
dejanski dostop do tega postopka, tem nalaga, da sistem za sprejem določijo tako, da lahko osebe, ki 
želijo pridobiti mednarodno zaščito, učinkovito podajo svoje prošnje. 
56. Zato bom preučil vprašanje, ali je Madžarska v okoliščinah obravnavanega primera izpolnila 
obveznost, katere vsebina je bila pravkar opredeljena. 
b) Uporaba v obravnavanem primeru 
57. Najprej je treba pojasniti, da ima neizpolnitev obveznosti, ki se očita Madžarski, dva sestavna dela. 
Prvi je obveznost, ki je naložena s členom 80/J(1) zakona o pravici do azila in v skladu s katero morajo 
osebe, ki želijo pridobiti mednarodno zaščito in ne prebivajo že zakonito na madžarskem ozemlju, priti 
na eno od tranzitnih območij, da sprožijo postopek za priznanje azila. Drugi je povezan z dejstvom, da 
je bil dostop do teh tranzitnih območij v obdobju od začetka migracijske krize (september 2015 ) do 
danes drastično omejen. Že zdaj pa navajam, da je po mojem mnenju z dokazi, ki jih je predložila 
Komisija, mogoče pravno zadostno dokazati resničnost teh dveh sestavnih delov. 
58. Kar zadeva obveznost, naloženo s členom 80/J(1) zakona o pravici do azila in opisano zgoraj, 
Madžarska skorajda ni izpodbijala, da morajo v okviru določb o odstopanju, ki se uporabijo v primeru 
kriznih razmer, nastalih zaradi množičnega priseljevanja, osebe, ki želijo pridobiti mednarodno zaščito, 
v skladu s členom 80/J(1) zakona o pravici do azila priti na tranzitno območje Röszke ali Tompa na 
srbsko-madžarski meji, da bi podale prošnjo in sprožile postopek za priznanje mednarodne zaščite. 
59. V zvezi z drastičnim postopnim omejevanjem dostopa do tranzitnih območij, ki ga zatrjuje 
Komisija, je treba poudariti, da Madžarska v tem postopku nikdar ni podvomila o točnosti podatkov, 
ki izhajajo iz poročil, ki so jih pripravile različne mednarodne organizacije in v skladu s katerimi: 
– je madžarsko ministrstvo za notranje zadeve septembra 2015 UNHCR obvestilo, da je največje 
število sprejemov na tranzitno območje določeno na 100 oseb dnevno, to število pa je bilo nato 
februarja 2016 zmanjšano na 50 oseb in marca 2016 na 30 oseb; 15 
– je bilo novembra 2016 na tranzitno območje dovoljeno vstopiti le desetim osebam dnevno, to 
število pa je bilo v letu 2017 zmanjšano na pet oseb dnevno – zadnjenavedeni podatek je bil poleg 
tega potrjen v poročilu generalnega sekretarja Sveta Evrope 16 – in nato od januarja 2018 na eno 
samo osebo dnevno; 17 
– je bilo maja 2018 število oseb, sprejetih na tranzitni območji, deset na teden; 
15 Poročilo UNCHR z naslovom „Hungary as a country of asylum. Observations on restrictive legal measures and subsequent practice 
implemented between July 2015 and March 2016 “ (Madžarska kot država azila: ugotovitve o omejujočih pravnih ukrepih in praksi, ki se je 
izvajala med julijem 2015 in marcem 2016 ), na voljo na naslovu: https://www .refworld.org/docid/57319 d514.html. 
16 „Report of the fact-finding mission by Ambassador Tomáš Boček, Special Representative of the Secretary General on migration and refugees to 
Serbia and two transit zones in Hungary, 12–16 June 2017 “ (Poročilo o misiji veleposlanika Tomása Bočka, posebnega predstavnika generalnega 
sekretarja Sveta Evrope za migracije in begunce, za ugotavljanje dejstev v Srbiji in na dveh tranzitnih območjih na Madžarskem , 12.–16. junij 
2017 ), na voljo na naslovu https://rm.coe.int/090000168075 e9b2. 
17 Poročilo, ki ga je pripravila organizacija Hungarian Helsinki Committee, z naslovom „Country Report: Hungary“ (Poročilo o državi: Madžarska), 
na voljo na naslovu https://www .asylumineurope.org/sites/default/files/report-download/aida_hu_2017u pdate.pdf. 
ECLI:EU:C:2020 :493 15 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
– so zaradi tega postopnega omejevanja dostopa do tranzitnih območij osebe, ki želijo zaprositi za 
mednarodno zaščito, primorane čakati več mesecev, preden so sprejete na tranzitni območji, pri 
čemer lahko to čakanje traja od enajst do osemnajst mesecev. 18 
60. Poleg tega Madžarska izrecno priznava, da sprejem na tranzitno območje poteka na podlagi 
neuradnega čakalnega seznama, ki ga madžarskim organom posredujejo „vodje skupnosti“. 19 Ta država 
članica, ki nikakor ne izpodbija obstoja tega seznama in njegove uporabe, namreč zgolj trdi, da ne 
sodeluje pri njegovi pripravi in da nima nobenega vpliva na tako določen vrstni red za sprejem. 
61. Na podlagi teh elementov je torej mogoče ugotoviti, da so osebe, ki želijo zaprositi za mednarodno 
zaščito na srbsko-madžarski meji, primorane čakati od enajst do osemnajst mesecev, preden so lahko 
sprejete na eno od tranzitnih območij in tako podajo svojo prošnjo. Menim pa, da je prav to položaj, 
ki ga je Komisija predvidela v predlogu za Direktivo 2005 /85, ker so v obravnavanem primeru osebe, 
ki želijo pridobiti mednarodno zaščito, prepuščene same sebi na madžarskem ozemlju za nepotrebno 
dolgo obdobje, saj pristojni madžarski organ njihovega izkazovanja ali izražanja strahu pred vrnitvijo 
v svojo državo, če do njega pride zunaj tranzitnega območja, ne šteje za podajo prošnje za mednarodno 
zaščito. Ob obstoju tako dolgega čakalnega obdobja ne razumem , kako bi bilo mogoče šteti, da je 
madžarski sistem za sprejem oblikovan tako, da potencialnim prosilcem omogoča učinkovito podajo 
prošnje. Iz tega razloga menim, da kombinacija iz zakono daje izhajajoče obveznosti, da zadevne osebe 
za podajo prošnje za mednarodno zaščito pridejo na eno od tranzitnih območij, in drastičnega 
omejevanja števila oseb, ki jim je dovoljeno vstopiti nanju, ni združljiva z obveznostjo zagotoviti 
dejanski dostop do postopka za priznanje mednarodne zaščite, kot ta izhaja iz cilja člena 6 Direktive 
2013 /32 in kot je bila opredeljena zgoraj. 
62. Vseeno pa je treba navesti, da Madžarska opozarja, da na pasu ozemlja pred tranzitnim območjem 
čaka le skromno število oseb. Po mnenju te države članice naj tega ne bi bilo mogoče pojasniti 
z omejitvami pri sprejemu, ki bi jih izvajali madžarski organi in bi bile povezane z neobstojem kakršne 
koli infrastrukture na tem pasu, kot trdi Komisija, temve č z obstojem neuradnega čakalnega seznama, 
ki se uporablja na srbski strani in naj bi bil element, na katerega naj navedeni organi ne bi imeli 
nobenega vpliva. Vendar tudi ob predpostavki, da bi bilo mogoče zelo omejeno število oseb, sprejetih 
na tranzitni območji, pripisati samo obstoju takega seznama, ugotovitev iz prejšnje točke glede kršitve 
obveznosti, da se osebam, ki želijo pridobiti mednarodno zaščito, zagotovi dejanski dostop do 
ustreznega postopka, ne bi bila drugačna. 
63. Težko si je namreč predstavljati, kako bi bilo neizpodbijano okoliščino, da naj bi Madžarska 
dopuščala obstoj takega seznama in naj bi bila celo dejavno udeležena pri njegovem delovanju 
s svojim tesnim sodelovanjem z „vodji skupnosti“, kot se mi zdi, da izhaja iz enega od poročil 
UNHCR, ki jih navaja Komisija, mogoče uskladiti s pozitivno naravo obveznosti zagotoviti dejanski 
dostop do zadevnega postopka. Ta narava namreč zahteva, kot sem navedel zgoraj, proaktivno vedênje 
pristojnih organov zadevne države članice, da bi osebam, ki to želijo, olajšali podajo prošenj za 
mednarodno zaščito. 
64. Ne prepričajo me niti druge trditve, ki jih navaja Madžarska, da bi dokazala neobstoj kršitve člena 6 
Direktive 2013 /32. 
18 Poročilo UNHCR z naslovom „Desperate journeys: Refugees and migrants arriving in Europe and at Europe’s border“ (Potovanja obupa: begunci 
in migranti, ki prihajajo v Evropo in na evropske meje), januar–avgust 2018 , na voljo na naslovu https://www .unhcr.org/desperatejourneys/. 
19 Kot izhaja iz Poročila o misiji veleposlanika Tomása Bočka, posebnega predstavnika generalnega sekretarja Sveta Evrope za migracije in 
begunce, za ugotavljanje dejstev v Srbiji in na dveh tranzitnih območjih na Madžarskem , 12.–16. junij 2017 , na voljo na naslovu 
https://rm.coe.int/090000168075 e9b2. 
ECLI:EU:C:2020 :493 16 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
65. Neupoštevna se mi zdi trditev, da bi uporaba te direktive v obravnavanem primeru povzročila, da bi 
se zadevnim osebam podeljevala subjektivna pravica, da lahko izberejo svojo državo azila (right to 
asylum shopping), ki naj ne bi izhajala niti iz člena 18 Listine niti iz Konvencije Združenih narodov 
o statusu beguncev, podpisane v Ženevi 28. julija 1951 , ker pri obveznosti države sprejema, da 
zagotovi dejanski dostop do postopka za priznanje mednarodne zaščite, tretja država, prek katere so te 
osebe prispele na ozemlje te države sprejema ali na njene meje, ni upoštevna. Poleg tega menim, da 
državam članicam že koncepti „prve države azila“, „varne izvorne države“ in „varne tretje države“,ki 
so določeni v Direktivi 2013 /32, omogočajo, da preprečijo izbiranje države azila, ne da bi ogrozile 
dostop do zadevnega postopka. 
66. Sprejeti ni mogoče niti trditve, da je obveznost, v skladu s katero je treba za podajo prošnje za 
mednarodno zaščito priti na določeno mesto, utemeljena zato, ker skuša glede na številke, ki sta jih 
sporočili uprava za meje in mejna policija, večina oseb, ki nezakonito vstopijo na Madžarsko, mejo 
prečkati v bližini tranzitnih območij. To namreč v nobenem primeru ne bi moglo upravičevati obstoja 
določbe nacionalnega prava, kot je člen 80/J(1) zakona o pravici do azila, s katerim se preprečuje 
podaja take prošnje v nasprotju z zahtevami, ki izhajajo iz člena 6 Direktive 2013 /32. 
67. Madžarska je tudi trdila, da je člen 80/J(1) zakona o pravici do azila treba šteti za združljiv 
z Direktivo 2013 /32, ker člen 6(3) te direktive državam članicam omogoča, da zahtevajo, da se prošnje 
za mednarodno zaščito vložijo osebno in/ali na določenem mestu. Tej trditvi je treba po mojem 
mnenju nameniti večjo pozornost. 
68. Že zdaj bi rad pojasnil, da se mi zdi, da navedena trditev temelji na napačni premisi. Ni namreč 
nobenega dvoma, da se neobstoj dejanskega dostopa do postopka za priznanje mednarodne zaščite, ki 
ga Komisija očita v obravnavanem primeru, ne nanaša na fazo vložitve prošnje za mednarodno zaščito, 
temve č pred njo nastopajočo fazo podaje take prošnje. 20 Tako besedilo kot sistematika člena 6 
Direktive 2013 /32 pa kažeta na obstoj teh dveh različnih faz, kar zahteva nasprotne sklepe glede 
možnosti države članice sprejema, da določi obveznosti za zadevne osebe. Čeprav je obveznosti 
dejansko mogoče naložiti osebam, ki so že podale prošnjo za mednarodno zaščito, zahteva po 
zagotovitvi dejanskega dostopa do postopka pomeni, da – nasprotno – oseb, ki prošnje še niso podale, 
ne more bremeniti nobena obveznost. To razlago potrjujejo pojasnila iz spremenjenega predloga 
Direktive 2013 /32, v skladu s katerimi je „[u]vedeno […] jasnejše razlikovanje med izrazoma ‚želeti 
vložiti‘ [(ki je bil v končnem besedilu Direktive nadomeščen s ‚podati‘)] in ‚vložiti‘ prošnjo za 
mednarodno zaščito“ ter „se za prošnjo šteje, [da je ‚podana‘,] takoj ko oseba, ki se lahko razume kot 
prosilec za status begunca ali subsidiar ne zaščite, zaprosi državo članico za zaščito. Za to niso 
potrebne nobene upravne formalnosti. Ustrezne upravne formalnosti so opravljene, ko je prošnja 
21 22 ‚vložena‘.“ , 
69. Zdi se mi, da je ta razlaga podprta z nedavnim predlogom uredbe o postopkih za priznanje 
mednarodne zaščite. Da bi racionalizirala in poenostavila potek postopka, je Komisija v njem strogo 
razlikovala med različnimi fazami, ki tvorijo dostop do njega, in sicer med podajanjem, registracijo in 
vložitvijo prošnje za mednarodno zaščito. V tem okviru se obveznost za osebe, ki želijo pridobiti 
mednarodno zaščito, da pridejo osebno in na mesto, ki ga določi država članica sprejema, pojavi 
v členu 28 navedenega predloga uredbe, naslovljenem „Vložitev prošnje za mednarodno zaščito“, 
medtem ko v členu 25 z naslovom „Podajanje prošnje za mednarodno zaščito“ tem osebam ni 
naložena nobena obveznost. 23 
20 V zvezi s tem ugotavljam, da se je Komisija v svojih pisanjih neprestano sklicevala na „vložitev“ prošnje za mednarodno zaščito. Vendar se njen 
prvi očitek očitno nanaša na fazo pred evidentiranjem prošnje, to je fazo „podaje“. 
21 Priloga „Podrobna obrazložitev spremenjenega predloga, spremni dokument k ,spremenjenemu predlogu Direktive Evropskega parlamenta in 
Sveta o skupnih postopkih za priznanje in odvzem statusa mednarodne zaščite‘“, člen 6. 
22 Pojasnila v oglatih oklepajih dodajam jaz. 
23 Glej predlog Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi skupnega postopka za mednarodno zaščito v Uniji in razveljavitvi Direktive 
2013 /32/EU, podpisan v Bruslju 13. julija 2016 (COM/2016 /0467 final – 2016 /0224 (COD)). 
ECLI:EU:C:2020 :493 17 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
70. Vsekakor je treba možnost, ki je državam članicam prepuščena v skladu s členom 6(3) Direktive 
2013 /32, in sicer da zahtevajo, da se prošnje za mednarodno zaščito vložijo osebno in na določenem 
mestu, razlagati „brez poseganja v odstavek 2“ tega člena. Z drugimi besedami, te možnosti nikakor ni 
mogoče izvajati tako, da se zadevnim osebam preprečuje vložitev prošnje za mednarodno zaščito „v 
najkrajšem možnem času“. Glede na to, da je tem osebam dostop do tranzitnega območja omogočen 
šele po čakanju, ki traja od enajst do osemnajst mesecev, kot je bilo prikazano zgoraj, pa se mi zdi 
skrajno neverjetno, da se lahko Madžarska upravičeno sklicuje na člen 6(3) Direktive 2013 /32, da bi 
utemeljila združljivost člena 80/J(1) zakona o pravici do azila s pravom Unije. 
71. Skratka, štejem, da Madžarska s tem, da predpisuje, da je treba prošnjo za azil podati osebno pri 
pristojnem nacionalnem organu in izključno na enem od tranzitnih območij, na kateri ta organ 
sprejme le majhno število oseb, krši svojo obveznost iz členov 3 in 6 Direktive 2013 /32. 
72. Zato menim, da je treba prvemu očitku te tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti ugoditi. 
B. Kršitev postopkovnih pravil, ki se uporabljajo za prošnje za mednarodno zaščito 
1. Trditve strank 
73. Komisija z drugim očitkom šteje, da ker člen 43 Direktive 2013 /32 izčrpno ureja pogoje za uporabo 
postopka na meji, Madžarska s tem, da kot splošno pravilo uporablja poseben postopek, v katerem 
jamstva iz te direktive niso zagotovljena, ne izpolnjuje obveznosti iz člena 43 in člena 24(3) navedene 
direktive. 
74. Z zakono m št. XX iz leta 2017 naj bi bile uvedene nove določbe, ki naj ne bi bile združljive 
s členom 43 Direktive 2013 /32. Prvič, v skladu s členom 80/J(5) zakona o pravici do azila naj bi moral 
vsak postopek, določen s tem zakono m, ne glede na to, ali se nanaša na dopustnost ali na utemeljenost, 
potekati na tranzitnem območju, v nasprotju s tem, kar naj bi določal navedeni člen 43. Drugič, 
s členom 80/J(5) zakona o pravici do azila naj trajanje postopka ne bi bilo omejeno na štiri tedne, kot 
se zahteva z navedenim členom 43. Tretjič, v postopku, določenem s tem zakono m, naj prav tako ne bi 
bila spoštovana procesna jamstva iz poglavja II Direktive 2013 /32, zlasti ustrezna podpora, ki jo morajo 
v skladu s členom 24(3) te direktive uživati osebe, ki potrebujejo posebno obravnavo. 
75. Poleg tega naj člen 72 PDEU državam članicam ne bi omogočal, da na splošno, brez najmanjše 
omem be konkretnih oseb, uporabo prava Unije zavrnejo ob sklicevanju na vzdrževanje javnega reda in 
miru ter notranje varnosti. V zvezi s tem Komisija opozarja, prvič, da krizne razmere, nastale zaradi 
množičnega priseljevanja, s katerimi je bilo utemeljeno sprejetje zakona št. XX iz leta 2017 , na 
madžarskem ozemlju očitno niso bile razglašene za začasno obdobje ter, drugič, da so druga pravila 
prava Unije namenjena temu, da se lahko države članice v nujnih primerih odločijo za prilagodljive 
rešitve in se v neki meri odmaknejo od splošno veljavnih pravil brez ogrožanja polnega učinka prava 
Unije. V zvezi s tem naj bi Sodišče že pojasnilo, da Pogodba ne vsebuje splošnega odstopanja, ki bi vse 
ukrepe, sprejete zaradi javne varnosti, izvzemalo s področja uporabe prava Unije, in da se določbe 
Pogodbe v zvezi z javno varnostjo, kot je člen 72 PDEU, nanašajo na izjemne in jasno določene 
primere. 
76. Madžarska meni, da postopki, ki se izvajajo na tranzitnih območjih, niso postopki na meji in da jim 
zato ni treba biti v skladu z zahtevami, ki izhajajo iz člena 43 Direktive 2013 /32. 
77. Madžarski tranzitni območji naj namreč ne bi bili pravno primerljivi s tranzitnimi območji iz te 
določbe. Razlog za to naj bi bilo, da so bila s spremem bo, uvedeno z zakono m št. XX iz leta 2017 , 
vpeljana nova postopkovna pravila v primeru kriznih razmer, nastalih zaradi množičnega priseljevanja, 
in je bila hkrati spremenjena funkcija tranzitnih območij. Če se razglasijo take krizne razmere, naj bi 
ECLI:EU:C:2020 :493 18 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
bila s členom 80/I(i) zakona o pravici do azila izključena uporaba pravil postopka na meji, tako da naj 
bi se uporabljala „običajna“ postopkovna pravila, ki jih določa Direktiva 2013 /32. To naj bi pomenilo, 
da naj bi bili na podlagi zdaj veljavne nacionalne zakono daje tranzitni območji Röszke in Tompa 
v bistvu ustanovi za sprejem v bližini meje – ne pa „tranzitni območji“ v smislu člena 43 Direktive 
2013 /32 – v katerih se izvajajo azilni postopki na podlagi splošnih pravil. 
78. Še en razlog, da postopka v tranzitnih območjih Röszke in Tompa gotovo ni mogoče opredeliti 
tako, da gre za postopek na meji, naj bi bil ta, da nacionalni organ, pristojen za odločanje o azilu, 
v tem postopku ne preuči samo vprašanja nedopustnosti, temve č v primeru dopustnosti odloči tudi 
o utemeljenosti prošnje. 
79. Glede nespoštovanja jamstev, vpisanih v poglavje II Direktive 2013 /32, zlasti obveznosti zagotoviti 
ustrezno podporo, zahtevano s členom 24(3), ki ga zatrjuje Komisija, Madžarska odgovarja, da se 
v členu 4(3) zakona o pravici do azila postavlja načelo, v skladu s katerim je treba določbe tega zakona 
glede oseb, ki potrebujejo posebno obravnavo, uporabiti ob upoštevanju posebnih potreb navedenih 
oseb. Zato naj bi bil nacionalni organ, pristojen za odločanje o azilu, med postopkom neprestano 
pozoren na potrebe oseb, za katere se zahteva posebna obravnava. 
80. Vsekakor Madžarska navaja, da ji je s členom 72 PDEU dovoljeno razglasiti krizne razmere, nastale 
zaradi množičnega priseljevanja, in v takih razmerah uporabiti postopkovna pravila, ki pomenijo 
odstopanje, za namene vzdrževanja javnega reda in miru ter zagotavljanja notranje varnosti. 
2. Presoja 
81. Taočitek se nanaša na spremem be, ki so bile v zakon o pravici do azila vnesene z zakono m št. XX 
iz leta 2017 in katerih namen je bil dodatno zaostriti posebne postopke, ki odstopajo od splošnih 
določb zakona o pravici do azila v primeru kriznih razmer, nastalih zaradi množičnega priseljevanja, to 
je razmer, ki so na Madžarskem trajale neprekinjeno od 15. septembra 2015 do 7. marca 2019 in ki so 
bile torej v veljavi ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju (2. februar 2018 ). Te 
zakono dajne spremem be so po mnenju Komisije povzročile, da je postopek, ki se izvaja na tranzitnih 
območjih, postal nezdružljiv z jamstvi, povezanimi s postopki na meji v skladu s členom 43 Direktive 
2013 /32. 
82. Madžarska izpodbija že premiso, na kateri temelji kršitev navedenih jamstev, in sicer, da je ta 
postopek zajet s pojmom „postopek na meji“, tako da se v okoliščinah te zadeve uporabi člen 43 
Direktive 2013 /32. Iz tega razloga se bom, preden preučim vprašanje, ali se, potem ko so bile uvedene 
zgoraj navedene spremem be, s pravili za izvajanje zadevnega postopka spoštujejo jamstva iz te določbe, 
pa tudi jamstvo, vpisano v člen 24(3) Direktive 2013 /32 (točka b)), opredelil do predhodnega vprašanja 
uporabe navedene določbe (točka a)). 
a) Uporaba člena 43 Direktive 2013 /32 
83. Najprej je treba znova orisati bistvo glavne utemeljitve, ki jo je v obrambo razvila Madžarska. Kot 
meni ta država članica, čeprav drži, da so se objekti na območjih Röszke in Tompa do marca 2017 
uporabljali za izvajanje postopkov na meji, je treba upoštevati tudi, da je bila z zakono m št. XX iz 
leta 2017 – s katerim so bile v primeru krize, nastale zaradi množičnega priseljevanja, nacionalne 
določbe, ki urejajo postopek na meji, izključene v korist posebne pravne ureditve, ki ustreza domnevni 
uporabi „splošnih“ postopkovnih pravil Direktive 2013 /32 – hkrati spremenjena tudi funkcija teh 
objektov. Čeprav je pred to spremem bo njihov pravni status ustrezal statusu „tranzitnih območij“ 
v smislu člena 43 Direktive 2013 /32, naj bi šlo danes v bistvu za ustanovi za sprejem, ki sta v bližini 
ECLI:EU:C:2020 :493 19 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
meje in v katerih azilni postopki potekajo v skladu s splošnimi postopkovnimi pravili. To, da je 
ustanova za sprejem v bližini meje, naj ne bi nujno povzročilo, da je opredeljena kot „tranzitno 
območje“, in prav tako ne, da so postopki, ki se izvajajo v njej, opredeljeni kot „postopki na meji“ za 
namene uporabe člena 43 Direktive 2013 /32. 
84. Ta utemeljitev po mojem mnenju temelji na napačni premisi glede razloga za obstoj „postopka na 
meji“ iz tega člena 43. 
85. Spomniti je treba, da je zakono dajalec Unije s to določbo državam članicam ponudil možnost, da 
omejijo populacijo prosilcev za mednarodno zaščito na svojih mejah in tam v kratkem času 
obravnavajo podane prošnje, in sicer brez omejitve glede analize dopustnosti, vendar v okviru omejene 
pristojnosti – to je v primerih, naštetih v členu 31(8) Direktive 2013 /32 – za presojo utemeljenosti 
prošnje. V ta namen se ta zakono dajalec v besedilu člena 43 te direktive sklicuje na pristojnost, ki jo 
države članice lahko izvajajo „na mejah ali v tranzitnih območjih“, pri čemer veznik „ali“ ne pomeni, 
da morajo biti tranzitna območja na mestu, ki ni na mejah držav članic, temve č je njegov namen le 
predlagati mesto, ki se običajno uporablja za obravnavo prošenj za mednarodno zaščito, podanih na 
meji. 
86. Iz tega izhaja, da je, kot sem pred kratkim pojasnil v svojih sklepnih predlogih, predstavljenih 
v okviru združenih zadev FMS in drugi 24, temeljni element za opredelitev postopkov, ki jih izvajajo 
pristojni nacionalni organi, glede na člen 43 Direktive 2013 /32, njihova teritorialnost. 25 Čedržave 
članice izkoristijo možnost, ki jim je ponujena, da vzpostavijo postopke na mestu, ki je na njihovi meji, 
se uporabi ta določba. 26 
87. V zvezi s tem ni sporno, da: 
– je prošnje za azil v skladu s členom 80/J(1) zakona o pravici do azila nujno treba podati na 
tranzitnih območjih Röszke in Tompa, kot je bilo obširno razloženo pri preučitvi prvega očitka te 
tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti; 
– pristojni nacionalni organ v skladu s členom 80/J(5) tega zakona prosilcu za azil določi eno od 
tranzitnih območij kot kraj njegovega prebivanja, dokler sklep o premestitvi v skladu z Uredbo 
št. 604/2013 27 ali odločba, zoper katero ni več pravnega sredstva, ne postaneta izvršljiva. 
88. Glede na te objektivne elemente po mojem mnenju ni nobenega dvoma, da postopek obravnave 
prošenj za azil, ker se v celoti izvede znotraj strukture, ki leži vzdolž meje, spada na področje uporabe 
člena 43 Direktive 2013 /32. 
89. Te ugotovitve zagotovo ne ovrže trditev, da lahko to, da med takim postopkom nacionalni organ, 
pristojen za odločanje o azilu, odloča o utemeljenosti tudi v drugih primerih, in ne samo v tistih, ki so 
našteti v členu 31(8) Direktive 2013 /32, prepreči opredelitev takega postopka kot „postopka na meji“. 
Ta trditev je namreč enaka zatrjevanju, da se člen 43 ne uporabi za zadevni postopek, ker pravila za 
izvajanje navedenega postopka niso združljiva s tem členom, kar kaže na sofizem. 
24 Glej moje sklepne predloge v združenih zadevah FMS in drugi (C-924/19 PPU in C-925/19 PPU , EU:C:2020 :294, točka 136). 
25 Kolikor vem, ideja določitve posebne ureditve za „postopek na meji“ izvira iz spremenjenega predloga Direktive 2005 /85, v katerem je bila 
izražena tako: „[n]a podlagi poznejših posvetovanj z državami članicami se predlaga poseben pristop za prošnje, podane na mejni kontrolni 
točki“ (moj poudarek) (glej spremenjeni predlog Direktive Sveta o minimalnih standardi h glede postopkov za priznanje ali odvzem statusa 
begunca v državah članicah /* COM/2002 /0326 final – CNS 2000 /0238* / (UL 2002 , C 291E, str. 143)), kar se mi zdi, da potrjuje bistveno 
naravo elementa teritorialnosti postopka. 
26 To nujno pomeni, da je funkcionalna opredelitev objektov na območjih Röszke in Tompa v smislu nacionalnega prava kot tranzitnih območij 
oziroma ustanov za sprejem, ki jo je Madžarska večkrat podala v odgovoru na tožbo, za ta namen povsem neupoštevna. 
27 Uredba št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, 
odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva 
(UL 2013 , L 180, str. 31, v nadaljevanju: Dublinska uredba). 
ECLI:EU:C:2020 :493 20 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
b) Nespoštovanje jamstev iz člena 43 Direktive 2013 /32 
90. Zdaj ko je ugotovljeno, da je postopek, ki ga madžarski organ, pristojen za odločanje o azilu, izvaja 
na tranzitnih območjih Röszke in Tompa, dejansko zajet s členom 43 Direktive 2013 /32, je treba 
preučiti utemeljenost trditve, da po spremem bah, uvedenih z zakono m št. XX iz leta 2017 , pri tem 
postopku niso spoštovana jamstva iz te določbe, zlasti tista, v skladu s katerimi lahko države članice 
odločajo samo o dopustnosti prošnje oziroma – v primerih, naštetih v členu 31(8) Direktive 2013 /32 
(prvi del drugega očitka) – o njeni utemeljenosti, trajanje postopka pa mora biti omejeno na štiri 
tedne, pri čemer je treba, če odločitev ni sprejeta v tem roku, prosilcu za mednarodno zaščito dovoliti 
vstop na ozemlje zadevne države članice (drugi del drugega očitka). Komisija poleg tega trdi, da se pri 
zadevnem postopku ne upošteva niti člen 24(3) Direktive 2013 /32, ki se zaradi sklicevanja na „temeljna 
načela in jamstva iz poglavja II“ v navedenem členu 43 te direktive uporablja za postopek na meji ter 
v skladu s katerim je treba prosilcem, ki potrebujejo posebna procesna jamstva, zagotoviti ustrezno 
podporo (tretji del drugega očitka). 
91. Vse tri dele je očitno treba sprejeti. 
92. V zvezi s prvim delom med strankama ni sporno, da mora vsak postopek, določen z zakono m 
o pravici do azila, potekati na tranzitnem območju ne glede na to, ali se nanaša na dopustnost ali na 
utemeljenost. Kot sem opozoril že zgoraj, člen 80/J(5) zakona o pravici do azila namreč določa, da 
nacionalni organ, pristojen za odločanje o azilu, prosilcu za azil določi tranzitno območje kot kraj 
prebivanja, dokler sklep o premestitvi v skladu z Dublinsko uredbo ali odločba, zoper katero ni več 
pravnega sredstva, ne postaneta izvršljiva, ne da bi bila pristojnost tega organa omejena na primera, 
določena v členu 43(1) Direktive 2013 /32. 
93. Kar zadeva drugi del, med strankama prav tako ni sporno, da je s členom 80/I(i) zakona o pravici 
do azila in členom 15/A(2a) zakona o državnih mejah izključena uporaba nacionalnih zakonskih 
določb, na podlagi katerih se vstop na madžarsko ozemlje prosilcu za azil, ki je na tranzitnem 
območju, dovoli, če so od vložitve prošnje minili štirje tedni, in se nacionalnemu organu, pristojnemu 
za odločanje o azilu, nalaga, da izvede postopek v skladu s splošnimi pravili (člena 71/A in 72 zakona 
o pravici do azila), to je nacionalnimi zakonskimi določbami, s katerimi se prenašajo določbe 
člena 43(2) Direktive 2013 /32. 
94. Glede tretjega dela je treba spomniti, da člen 24(3) Direktive 2013 /32 na splošno določa, da morajo 
države članice prosilcem za mednarodno zaščito, ki potrebujejo posebna procesna jamstva, zagotavljati 
„ustrezno podporo“ med celotnim azilnim postopkom, pri čemer se ta določba nanaša tudi na osebe, 
katerih prošnja se preuči v skladu s pravili postopka na meji, opisanimi v členu 43 Direktive 2013 /32. 
95. Za člen 24(3) Direktive 2013 /32 je Madžarska v skladu s členom 5 tega akta uporabila ugoden 
prenos v tem smislu, da so s členom 71/A(7) zakona o pravici do azila prosilci, ki potrebujejo posebna 
procesna jamstva, 28 izključeni s področja uporabe nacionalne zakono daje, s katero se prenašajo zgoraj 
omenjena pravila. Vendar ni sporno, da je bila s členom 80/I(i) zakona o pravici do azila uporaba 
navedenega člena 71/A(7) izključena v primeru kriznih razmer, nastalih zaradi množičnega 
priseljevanja, 29 to pravno ureditev pa madžarski organi uporabljajo neprestano od njene uvedbe. Poleg 
tega in predvsem je bila z zakono m št. XX iz leta 2017 za prosilce za mednarodno zaščito, ki 
28 V členu 2(d) Direktive 2013 /32 je pojem „prosilec, ki potrebuje posebna procesna jamstva“ opredeljen kot „prosil[ec], ki zaradi osebnih okoliščin 
ne more v celoti uživati pravic in izpolnjevati obveznosti, določenih v tej direktivi“. 
29 Natančneje, člen 71/A(7) določa, da pravila postopka na meji ne veljajo za „osebe, ki potrebujejo posebno obravnavo“, to so v skladu 
z opredelitvijo iz člena 2(k) zakona o pravici do azila „mladoletniki brez spremstva ali vse ranljive osebe – zlasti mladoletniki, starejši ljudje, 
invalidi, nosečnice, starši samohranilci z mladoletnimi otroki in osebe, ki so bile izpostavljene mučenju, posilstvu ali drugim resnim oblikam 
psihološkega, fizičnega ali spolnega nasilja – glede katerih je mogoče po posamični presoji njihovega položaja ugotoviti, da imajo posebne 
potrebe“. Vseeno se mi zdi, da je ta pojem zajet s pojmom „prosilci, ki potrebujejo posebna jamstva“, ki ima širši obseg in je uporabljen 
v Direktivi 2013 /32. Za zadnjenavedeno opredelitev glej opombo 30 teh sklepnih predlogov. 
ECLI:EU:C:2020 :493 21 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
potrebujejo posebna procesna jamstva, uvedena posebna ureditev v smislu, da člen 80/J(6) zakona 
o pravici do azila določa zgolj uporabo nekaterih procesnih jamstev za mladoletnike brez spremstva, 
mlajše od 14 let, to je le za majhen del kategorije zadevnih prosilcev. Ta položaj po mojem mnenju 
pomeni kršitev člena 24(3) Direktive 2013 /32 s strani madžarskih organov. 
96. V zvezi s tem Madžarska zgolj s sklicevanjem na člen 4(3) zakona o pravici do azila, v skladu 
s katerim je treba „[g]lede oseb, ki potrebujejo posebno obravnavo, […] določbe tega zakona uporabiti 
ob upoštevanju posebnih potreb, ki izhajajo iz njihovega položaja“, ne more ovreči te ugotovitve, ker 
gre za določbo, primerljivo s preprostim petitio principii, ki mu nasprotujeta člen 80/I(i) in 
člen 80/J(6) tega zakona. 
97. Ob upoštevanju navedenega kot vmesni sklep Sodišču predlagam, naj v sodbi, ki jo bo izreklo, 
ugotovi, da ker pri postopku na meji, ki poteka na tranzitnih območjih, niso spoštovana jamstva iz 
člena 43 Direktive 2013 /32 in jamstvo, vpisano v člen 24(3) te direktive, Madžarska ni izpolnila 
obveznosti iz teh dveh določb. 
c) Člen 72 PDEU 
98. Po mnenju Madžarske je uporaba pravil, ki odstopajo od tistih, ki so določena z Direktivo 2013 /32, 
v obravnavanem primeru vsekakor utemeljena s členom 72 PDEU. Med migracijsko krizo, ki se je 
nenadoma pojavila leta 2015 , naj bi se namreč veljavna pravila izkazala kot nezadostna, da bi lahko 
države članice ustrezno upravljale take razmere. V tem primeru naj bi člen 72 PDEU omogočal prav 
to, da se za namene vzdrževanja javnega reda in miru ter zagotavljanja notranje varnosti odstopi od 
pravil prava Unije. 
99. V zvezi s tem je uvodoma treba spomniti, da člen 72 PDEU, ki je del poglavja I, naslovljenega 
„Splošne določbe“, naslova V PDEU („Območje svobode, varnosti in pravice“), določa: „Ta naslov ne 
vpliva na izpolnjevanje obveznosti, ki jih imajo države članice glede vzdrževanja javnega reda in miru 
ter zagotavljanja notranje varnosti.“ 
100. Zdi pa se mi, da trditev Madžarske sloni na razlagi, v skladu s katero je to določbo primarnega 
prava treba razumeti kot kolizijsko pravilo, na podlagi katerega imajo posebne pravice držav članic na 
področju vzdrževanja javnega reda in miru ter zagotavljanja notranje varnosti prednost pred njihovimi 
obveznostmi po sekundarnem pravu. Tako naj bi se država članica za to, da ne bi uporabila katerega 
koli akta, ki se sprejme v okviru naslova V Pogodbe in katerega zavezujoča narava se ne izpodbija, na 
člen 72 PDEU lahko sklicevala vsakič, kadar šteje, da obstaja grožnja za vzdrževanje javnega reda in 
miru ter zagotavljanje notranje varnosti. 
101. Ta razlaga je bila po mojem mnenju že ovržena v sodbi, ki jo je Sodišče nedavno izreklo v zadevi 
Komisija/Poljska in drugi (Začasni mehanizem za premestitev prosilcev za mednarodno zaščito) 30, 31,na 
katere razlogovanje se mi zdi koristno spomniti. 
102. Najprej je Sodišče navedlo, da ni mogoče sklepati, da Pogodba vsebuje splošno odstopanje, ki vse 
ukrepe, sprejete zaradi javnega reda in miru ali javne varnosti, izvzema s področja uporabe prava Unije, 
saj se na podlagi Pogodbe izrecna odstopanja, ki se lahko uporabijo v položajih, ki bi lahko ogrozili ta 
red in mir ali varnost, nanašajo na izjemne in jasno določene primere. 32 Nato je Sodišče zatrdilo, da ker 
je odstopanje iz člena 72 PDEU kot táko treba razlagati ozko, ga ni mogoče razlagati tako, da državam 
članicam priznava pravico do odstopanja od določb Pogodbe že zgolj s sklicevanjem na njihove 
30 Sodba z dne 2. aprila 2020 (C-715/17, C-718/17 in C-719/17, EU:C:2020 :257). 
31 Preden je Sodišče odločilo v navedeni zadevi, sem se do razlage člena 72 PDEU že opredelil v svojih sklepnih predlogih v zadevi Stadt Frankfurt 
am Main (C-18/19, EU:C:2020 :130, točke od 38 do 42). 
32 Ta odstopanja po navedbah Sodišča vsebujejo členi 36, 45, 52, 65, 72, 346 in 347 PDEU. 
ECLI:EU:C:2020 :493 22 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
obveznosti. Z drugimi besedami, obsega zahtev vzdrževanja javnega reda in miru ali javne varnosti ne 
more določiti vsaka od držav članic brez nadzora institucij Unije. Sodišče je zato presodilo, da mora 
država članica, ki se sklicuje na ugodnost iz člena 72 PDEU, dokazati, da je treba uporabiti odstopanje, 
določeno v tem členu, da bi lahko izpolnjevala obveznosti glede vzdrževanja javnega reda in miru ter 
zagotavljanja notranje varnosti. 33 
103. Če se veljavnost zadevnega akta sekundarne zakono daje glede na člen 72 PDEU ne izpodbija, 
mora torej ta država članica Sodišču zagotoviti elemente, s katerimi je mogoče dokazati, da ji ta akt 
glede na vsebino uvedene pravne ureditve ali konkretnih pogojev njenega izvajanja ne dopušča, da bi 
zagotovila izpolnjevanje zgoraj navedenih obveznosti. Le pod tem pogojem se lahko država članica 
učinkovito sklicuje na člen 72 PDEU, da bi utemeljila svojo zavrnitev izvajanja obveznosti, naložene 
z grajanim aktom sekundarne zakono daje. 34 
104. To razlogovanje je treba uporabiti za okoliščine obravnavanega primera. 
105. Najprej ugotavljam, da Madžarska v okviru obrambnega razloga ne izpodbija veljavnosti člena 43 
Direktive 2013 /32 glede na člen 72 PDEU. Ob tem je iz pisanj te države članice jasno razvidno, da se 
na to določbo sklicuje, da bi trdila, da ima v primeru kriznih razmer, nastalih zaradi množičnega 
priseljevanja, pravico določiti zakono dajo, ki je oproščena jamstev, povezanih s postopki na meji. V teh 
okoliščinah menim, da je treba obstoj potrebe po uporabi odstopanja, da bi se Madžarski omogočilo 
izpolnjevanje obveznosti glede vzdrževanja javnega reda in miru ter zagotavljanja notranje varnosti, 
presoditi le v okviru člena 43 te direktive. Ta člen pa v odstavku 3 izrecno določamožnost izvajanja 
takega odstopanja v primeru, v katerem zaradi prihodov veliko državljanov tretjih držav ali oseb brez 
državljanstva, ki hkrati zaprosijo za mednarodno zaščito, v praksi ni mogoče izvajati njegovega 
odstavka 1. Vendar se Madžarska v svojih pisanjih ni sklicevala na ta odstavek, in to niti podredno. 
106. Vsekakor je treba opozoriti, prvič, da bi se Madžarska na člen 43(3) Direktive 2013 /32 lahko 
sklicevala izključno za to, da bi se rešila jamstva iz odstavka 2 tega člena, to je za utemeljitev 
prekoračitve štiritedenskega roka, v katerem je treba običajno končati postopek na meji. Drugič, ta 
država članica bi navedeni člen lahko uporabila samo, če so prosilci za mednarodno zaščito ob izteku 
štiritedenskega roka normalno nastanjeni v bližini meje ali tranzitnega območja. Kot pa je Sodišče 
nedavno pojasnilo v sodbi FMS in drugi, zahteva, da so ti prosilci nastanjeni v normalnih razmerah, 
nujno pomeni, da ne morejo ostati pridržani, 35 kot so v obravnavanem primeru, kot bom pojasnil 
v okviru preučitve tretjega očitka. 
107. Zato menim, da člen 72 PDEU Madžarski ne omogoča, da pri izvajanju postopka na meji v smislu 
člena 43 Direktive 2013 /32 na tranzitnih območjih Röszke in Tompa odstopa od jamstev iz te določbe. 
108. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj v celoti sprejme drugi očitek, ki ga navaja Komisija. 
33 Sodba z dne 2. aprila 2020 , Komisija/Poljska in drugi (Začasni mehanizem za premestitev prosilcev za mednarodno zaščito) (C-715/17, 
C-718/17 in C-719/17, EU:C:2020 :257, točke od 143 do 147). 
34 Parafraziram točke od 148 do 153 navedene sodbe. 
35 Sodba z dne 14. maja 2020 , FMS in drugi (C-924/19 PPU in C-925/19 PPU , EU:C:2020 :367, točka 244). 
ECLI:EU:C:2020 :493 23 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
C. Posplošeno pridržanje prosilcev za azil in nespoštovanje ustreznih procesnih jamstev 
1. Trditve strank 
109. Komisija s tretjim očitkom trdi, da Madžarska s tem, da za vse prosilce za azil (razen za otroke, 
mlajše od 14 let) določa uporabo postopka, ki se konča tako, da morajo med celotnim trajanjem 
azilnega postopka ostati v pridržanju v objektih na enem od tranzitnih območij, ki ga lahko zapustijo le 
v smeri Srbije, in za to pridržanje ne zagotavlja jamstev, ki jih določa Direktiva 2013 /33, ni izpolnila 
obveznosti iz člena 2(h) ter členov 8, 9 in 11 Direktive 2013 /33. 
110. Pojem „pridržanje“, kot je opredeljen v členu 2(h) Direktive 2013 /33, naj bi bil avtonomen pravni 
pojem prava Unije, zato naj opredelitev tranzitnih območij v madžarskem pravu ali okoliščina, da sta ti 
v bližini meje, ne bi imela nobenega vpliva na presojo tega pojma. 
111. Pri tranzitnih območjih, vzpostavljenih na Madžarskem , naj bi šlo za zaprti območji, ki naj bi ju 
prosilec lahko zapustil le v smeri Srbije. Osebe, ki so na teh območjih, naj ne bi mogle vstopiti na 
madžarsko ozemlje. 
112. V skladu s členom 80/K(2)(d) zakona o pravici do azila, ki se uporabi v kriznih razmerah, nastalih 
zaradi množičnega priseljevanja, naj bi organ, pristojen za odločanje o azilu, lahko postopek prekinil, če 
prosilec zapusti tranzitno območje. V teh okoliščinah naj zapustitev tranzitnega območja ne bi bila 
odvisna od svobodne izbire prosilcev. 
113. Svoboda gibanja oseb, ki so na tranzitnem območju, naj bi bila poleg tega močno omejena, kot naj 
bi potrdila Evropski odbor za preprečevanje mučenja in nečloveškega ali ponižujočega ravnanja ali 
kaznovanja in posebni predstavnik generalnega sekretarja Sveta Evrope za migracije in begunce. Čas, 
ki ga prosilci preživijo na tranzitnih območjih, naj bi bil pomem ben dejavnik pri ugotavljanju, ali je 
prebivanje na teh območjih mogoče šteti za pridržanje. Predstavniki Komisije pa naj bi na kraju samem 
ugotovili, da so nekateri prosilci tam prebivali že več kot 14 mesecev. 
114. Prebivanje na tranzitnem območju naj bi se torej izražalo v tako obsežnem omejevanju osebne 
svobode, da naj bi ga bilo treba enačiti s pridržanjem v smislu člena 2(h) Direktive 2013 /33. To 
ugotovitev naj bi poleg tega potrjevala sodba četrtega senata Evropskega sodiščaza človekove pravice, 
Ilias in Ahmed proti Madžarski 36. 
115. Pridržanje na tranzitnem območju pa naj ne bi bilo v skladu s členom 26 Direktive 2013 /32, pa 
tudi s členom 8(2) in (3), členom 9 in členom 11(2) Direktive 2013 /33, ker naj bi se izvajalo kot 
splošno pravilo, sistematično, brez presoje posamičnih okoliščin prosilcev in brez izdaje pisne odločbe 
ter ker naj bi se lahko odredilo tudi za mladoletnike ali celo mladoletnike brez spremstva, razen za 
otroke, mlajše od 14 let. 
116. Čeprav s členom 80/I zakona o pravici do azila ni izključeno, da se v primeru kriznih razmer, 
nastalih zaradi množičnega priseljevanja, uporabi člen 31/A tega zakona, v katerem so določena 
pravila, ki veljajo za pridržanje prosilcev za azil, Komisija šteje, da kršitve, ki jo je storila Madžarska, ni 
mogoče izbrisati z zadnjenavedenim členom, ker morajo v takih kriznih razmerah v skladu 
s členom 80/J(5) zakona o pravici do azila vsi prosilci prebivati na tranzitnem območju. 
36 ESČP, 14. marec 2017 , Ilias in Ahmed proti Madžarski, ECHR:2017 :0314 JUD004728715 . 
ECLI:EU:C:2020 :493 24 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
117. Nazadnje, na to, da je Sodišče v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Bevándorlási és Menekültügyi 
Hivatal (Tompa) 37, zavrnilo predlog za obravnavo po nujnem postopku, naj se ne bi bilo mogoče 
sklicevati. Na eni strani naj pojem „pridržanje“ ne bi bil odvisen od vprašanja, ali Sodišče v postopku 
predhodnega odločanja dovoli uporabo nujnega postopka. Na drugi strani naj bi predložitveno sodišče 
v navedeni zadevi obravnavo po nujnem postopku predlagalo ne zaradi prosilčevega prebivanja na 
tranzitnem območju, temve č zato, ker je ta zadeva znatno vplivala na nekatere podobne zadeve, za 
katere se je uporabljala ista zakono daja. 
118. Madžarska meni, da sta tranzitni območji v bistvu sprejemna centra, ki ležita na zunanji meji 
schengenskega območja na Madžarskem in sta določena kot mesto azilnega postopka v skladu 
s pravom Unije, ter da ne gre za ustanovi za pridržanje. 
119. Nastanitev na tranzitnem območju naj ne bi bilo pridržanje, ker naj ti tranzitni območji ne bi bili 
odprti le v smeri Madžarske ter naj bi ju tisti, ki so v njih nastanjeni, lahko svobodno zapustili in odšli 
v Srbijo. Poleg tega naj se prosilci za azil, ki zapustijo tranzitno območje, ne bi nujno izpostavljali 
neugodnim posledicam. Člen 80/K(2)(d) zakona o pravici do azila naj bi namreč določal, da če 
prosilec za azil zapusti tranzitno območje, organ, pristojen za odločanje o azilu, sprejme odločbo na 
podlagi informacij, s katerimi razpolaga, ali prekine postopek. Zato naj bi ta organ tudi 
v nenavzočnosti prosilca za azil lahko odločil o prošnji za azil, vključno z ugoditvijo tej prošnji. Ta 
zakono daja naj bi bila v skladu s členom 28 Direktive 2013 /32, ki naj bi navedenemu organu 
omogočal, da prekine obravnavo prošnje v primeru njenega implicitnega umika. 
120. Poleg tega naj vložitev prošnje za azil ne bi samodejno vodila do sistematičnega odvzema 
prostosti, saj naj bi na podlagi člena 80/J(1)(c) zakona o pravici do azila lahko oseba, ki zakonito 
prebiva na madžarskem ozemlju, prošnjo vložila kjer koli in naj ji torej ne bi bilo treba ne priti na 
tranzitno območje ne ostati tam. 
121. Podrobna pravila o pogojih za pridržanje prosilcev za azil, ukrepu za pridržanje in njegovi 
ohranitvi pa naj bi bila določena v členih od 31/A do 31/I zakona o pravici do azila in naj bi v celoti 
zagotavljala spoštovanje upoštevnih določb Direktive 2013 /33. 
122. Poleg tega naj trajanje prebivanja v ustanovi za sprejem ne bi bilo merilo, ki bi omogočalo 
sklepanje, da gre za pridržanje. Enako naj bi veljalo za kakovost razmer, ki vladajo v sprejemnem 
centru. Okoliščina, da omejena velikost ozemlja, ki ga zaseda tranzitno območje, nujno zahteva 
nekatere omejitve svobode gibanja, naj zlasti ne bi upravičevala njegove opredelitve kot območja za 
pridržanje. 
123. V zvezi z nespoštovanjem jamstev, ki jih določa Direktiva 2013 /33, Madžarska poudarja, da organ, 
pristojen za odločanje o azilu, v vseh primerih izda odločbo o nastanitvi na tranzitnem območju kot 
kraju bivanja, določenem med postopkom, v smislu člena 7(2) Direktive 2013 /33, zoper to odločbo pa 
je mogoče vložiti pravno sredstvo. 
124. Madžarska glede sodbe ESČP z dne 14. marca 2017 , Ilias in Ahmed proti Madžarski 
(CE:ECHR:2017 :314JUD004728715 ), trdi, da ta sodba ni pravnomočna in da Evropsko sodiščeza 
človekove pravice v njej ne preučuje položaja trenutno obratujočih tranzitnih območij, temve č položaj 
ustanove iz leta 2015 , ki ima resda enako ime, toda katere pravni status in pravna opredelitev naj bi 
bila drugačna, enako kot pravice in obveznosti oseb, ki tam prebivajo. 
37 Sodba z dne 19. marca 2020 (C-564/18, EU:C:2020 :218). 
ECLI:EU:C:2020 :493 25 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
125. Sicer naj bi Sodišče posredno že ugotovilo, da tranzitni območji, ki imata od marca 2017 funkcijo 
sprejemnih centrov, ne pomenita centrov za pridržanje. Zavrnitev uporabe nujnega postopka 
predhodnega odločanja v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal 
(Tompa) 38, v zvezi s sporom, ki se je nanašal na prosilca, ki je prebival na tranzitnem območju, naj bi 
jasno kazala, da Sodišče prebivanja na tranzitnem območju ni štelo za pridržanje, ker je uporaba tega 
postopka v skladu s sodno prakso lahko utemeljena, kadar se zadeva, ki se obravnava, nanašana 
pridržano osebo. 
126. Nazadnje Madžarska v zvezi z obiskom predstavnikov Komisije meni, da se je ta nanašal le na 
tranzitno območje Röszke in da je bil njegov cilj na kraju samem pregledati projekte, ki so deležni 
finančne pomoči Unije. Poleg tega naj bi predstavniki Komisije izmenjali le nekaj besed z nekaterimi 
tam prebivajočimi, ki niso bili identificirani. 
2. Presoja 
127. Kot je razvidno iz zgoraj povzetih trditev, se jedro nesoglasja med strankama nanaša na različno 
opredelitev pojma „pridržanje“, kot je določen v členu 2(h) Direktive 2013 /33. Ta vidik bom preučil, 
preden se bom lotil vprašanja v zvezi s spoštovanjem jamstev, povezanih s pridržanjem v smislu te 
direktive. 
a) Obstoj pridržanja 
128. Uvodoma je treba opozoriti, da je po koncu pisnega postopka v obravnavani zadevi veliki senat 
Evropskega sodiščaza človekove pravice v svoji sodbi Ilias in Ahmed proti Madžarski 39 odločil 
o vprašanju, ali nastanitev dveh državljanov tretjih držav na tranzitnem območju Röszke pomeni 
odvzem prostosti za namene uporabe člena 5 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in 
temeljnih svoboščin, podpisane v Rimu 4. novembra 1950 (v nadaljevanju: EKČP) („Pravica do 
svobode in varnosti“). V zvezi s tem je odločil v nasprotju s sodbo, ki jo je predhodno izrekel četrti 
senat, tako da je torej prišel do nikalnega odgovora. 
129. Ko sta bili stranki na obravnavi pozvani, naj se opredelita do upoštevnosti te sodbe, sta izrazili 
nasprotujoči si stališči. Medtem ko je Komisija menila, da ugotovitve Evropskega sodiščaza človekove 
pravice zaradi nekaterih pomem bnih dejanskih in pravnih razlik ni mogoče prenesti na obravnavano 
zadevo, je Madžarska navedla, da je ta ugotovitev, ki se uporablja za okoliščine obravnavanega 
primera, taka, da podpira njeno trditev, da položaj prosilcev za mednarodno zaščito ni zajet s pojmom 
„pridržanje“, kot ta izhaja iz člena 2(h) Direktive 2013 /33. Tako se zdi, da ta država članica meni, da če 
nastanitev teh prosilcev na enem od tranzitnih območij ni odvzem prostosti v smislu člena 5 EKČP, je 
samoumevno, da prav tako ne more biti opredeljena kot pridržanje, ker zadnjenavedeni pojem 
predpostavlja obstoj odvzema prostosti v smislu člena 6 Listine. 
130. V sklepnih predlogih, ki sem jih predstavil v združenih zadevah FMS in drugi 40, ki sta se prav tako 
nanašali na vprašanje, ali nastanitev na enem od tranzitnih območij na srbsko-madžarski meji pomeni 
pridržanje v smislu Direktive 2013 /33, sem pojasnil, da čeprav drži, da člen 5 EKČP ustreza členu 6 
Listine in da se s členom 52(3) Listine zahteva, da sta, kolikor ta listina vsebuje pravice, ki ustrezajo 
pravicam, zagotovljenim z EKČP, vsebina in obseg teh pravic enaka kot vsebina in obseg pravic, ki ju 
določaEKČP, obenem ni sporno, da je Sodišče Evropske unije večkrat izjavilo, da skladnost, ki se ji 
sledi s to določbo, ne more škoditi avtonomiji prava Unije in Sodišča samega, 41 ker EKČP, dokler 
38 Sodba z dne 19. marca 2020 (C-564/18, EU:C:2020 :218).  
39 ESČP, 21. november 2019 , CE:ECHR:2019 :1121 JUD004728715 .  
40 Glej moje sklepne predloge v združenih zadevah FMS in drugi (C-924/19 PPU in C-925/19 PPU , EU:C:2020 :294, točke od 148 do 152).  
41 Iz pojasnil k členu 52 Listine namreč izhaja, da je namen odstavka 3 tega člena zagotoviti potrebno usklajenost med Listino in EKČP, „ne da bi  
to škodilo avtonomiji prava Unije in Sodišča Evropske unije“. 
ECLI:EU:C:2020 :493 26 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
Unija ne postane njena pogodbenica, ni pravni instrument, ki bi bil formalno vključen v pravni red 
Unije. 42 Sodišču sem zato predlagal, naj odstopi od sodne prakse Evropskega sodiščaza človekove 
pravice in svojo preučitev opravi glede na člen 6 Listine, obravnavan avtonomno. 43 Ker je treba 
zadnjenavedeni člen ob upoštevanju uvodne izjave 35 Direktive 2013 /33 44 obravnavati, kot da je vgrajen 
v opredelitev „pridržanja“ iz člena 2(h) te direktive, sem iz tega izpeljal sklep, da je treba o obstoju 
pridržanja odločiti izključno na podlagi preučitve pogojev, ki jih določa ta opredelitev, v skladu 
s katero pridržanje „pomeni, da država članica prosilca [za azil] pridrži na nekem mestu, kjer se mu 
odvzame svoboda gibanja“. 
131. Zdi se mi, da je Sodišče Evropske unije v sodbi, ki jo je pred kratkim izreklo v navedenih 
združenih zadevah 45, implicitno potrdilo ta pristop, ker je ugotovilo obstoj pridržanja po izvedbi 
analize, ki se je nanašala le na pogoje, izhajajočeiz člena 2(h) Direktive 2013 /33, brez upoštevanja 
razlage, ki jo je glede člena 5 EKČP podalo Evropsko sodiščeza človekove pravice v sodbi Ilias in 
Ahmed proti Madžarski 46. 
132. Glede na navedene pogoje je Sodišče z uporabo jezikovnega, zgodovinskega in kontekstualnega 
pristopa presodilo, da pridržanje prosilca za mednarodno zaščito v smislu člena 2(h) Direktive 2013 /33 
„pomeni prisilni ukrep, s katerim se temu prosilcu odvzame svoboda gibanja in je ločen od preostalega 
prebivalstva tako, da mu je odrejeno, naj stalno ostane na omejenem in zaprtem območju“. 47 
133. Za uporabo tako opredeljenega pojma „pridržanje“ v obravnavanem primeru je treba ugotoviti, da 
Komisija v svojih pisanjih navaja nekatere dejanske elemente, katerih resničnosti Madžarska ni 
prerekala. Po navedbah Komisije morajo prosilci za azil med celotnim postopkom obravnave njihove 
prošnje stalno ostati na enem od tranzitnih območij, ki sta obdani z visoko ograjo in bodečo žico. 
Znotraj tranzitnega območja so ti prosilci v skupinah po pet oseb nastanjeni v kovinskih kontejnerjih, 
ki merijo približno 13 m2. Imajo izjemno omejeno možnost, da se odpravijo v druge oddelke 
tranzitnega območja od tistega, v katerem so nastanjeni, kar je dovoljeno le v primeru zdravniških 
pregledov ali pogovorov, organiziranih v okviru azilnega postopka, in ob spremstvu varnostnikov 
tranzitnega območja, ter ne smejo vzpostavljati stikov z osebami, ki pridejo od zunaj, razen s svojim 
pravnim zastopnikom. Poleg tega se mi zdi, da je iz spisa razvidno, da je njihovo gibanje stalno 
nadzorovano zaradi navzočnosti navedenih varnostnikov znotraj tranzitnega območja in pri vhodnih 
vratih v vsak njegov oddelek. 
134. Ta skupek elementov po mojem mnenju kaže na tako visoko stopnjo omejitve svobode gibanja 
prosilcev za azil, da je ta položaj primerljiv s sistemom pridržanja, 48 kot je v sodbi FMS in drugi 
Sodišče presodilo v zvezi s tranzitnim območjem Röszke na podlagi podobnih dejanskih elementov, ki 
jih je zagotovilo predložitveno sodišče. 49 
42 Glej na področju azila sodbi z dne 15. februarja 2016 , N. (C-601/15 PPU , EU:C:2016 :84, točka 45), in z dne 14. septembra 2017 , K. (C-18/16, 
EU:C:2017 :680, točka 32). 
43 Zato „avtonomno“ razlago določb Listine, katerih vsebina je podobna vsebini določbEKČP, velja pogoj, določen v členu 52(3) te listine, in sicer 
da ta razlaga privede do višje ravni varstva, kot je zagotovljeno z EKČP. 
44 V tej uvodni izjavi je navedeno: „Ta direktiva spoštuje temeljne pravice in upošteva načela, ki so priznana z [Listino]. Namen te direktive je 
zlasti zagotoviti dosledno spoštovanje človeškega dostojanstva in spodbujati uporabo členov 1, 4, 6, 7, 18, 21, 24 in 47 Listine ter jo je treba 
temu ustrezno izvajati.“ 
45 Sodba z dne 14. maja 2020 , FMS in drugi (C-924/19 PPU in C-925/19 PPU , EU:C:2020 :367). 
46 ESČP, 21. november 2019 , CE:ECHR:2019 :1121 JUD004728715 . 
47 Sodba z dne 14. maja 2020 , FMS in drugi (C-924/19 PPU in C-925/19 PPU , EU:C:2020 :367, točke od 216 do 222). 
48 Sam ne razumem , kako bi bilo mogoče tako obsežno omejitev svobode gibanja obravnavati kot neizogibno posledico omejene velikosti celotnega 
tranzitnega območja, kot zatrjuje Madžarska. 
49 Sodba z dne 14. maja 2020 , FMS in drugi (C-924/19 PPU in C-925/19 PPU , EU:C:2020 :367, točka 226). 
ECLI:EU:C:2020 :493 27 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
135. Glede trditve, ki jo Madžarska navaja v odgovoru na tožbo v okviru obravnavane zadeve, in sicer 
da nastanitve zadevnih prosilcev na tranzitnem območju Röszke ni mogoče opredeliti kot pridržanje 
v smislu člena 2(h) Direktive 2013 /33, ker ima vsak prosilec za mednarodno zaščito možnost po svoji 
volji zapustiti tranzitno območje, ugotavljam, da jo je Sodišče zavrnilo že v sodbi FMS in drugi 50. 
136. Izhajajoč iz premise, da lahko obstoj pridržanja izključuje zgolj „dejanska“ možnost zapustiti 
zadevno tranzitno območje, 51 je Sodišče svojo zavrnitev utemeljilo z dvema razlogoma, in sicer, prvič, 
da bi se morebiten vstop navedenih prosilcev v Srbijo obravnaval kot nezakonit in bi bili ti torej 
izpostavljeni sankcijam, ter drugič, da bi ti prosilci, če bi zapustili madžarsko ozemlje, tvegali izgubo 
vseh možnosti, da na Madžarskem pridobijo status begunca. 52 S tema razlogoma pa je po mojem 
mnenju mogoče utemeljiti tudi zavrnitev trditve, ki jo Madžarska navaja v obravnavani zadevi. 
137. Kar namreč zadeva prvi razlog, Madžarska v obravnavanem primeru ni izpodbijala pojasnila, ki ga 
je Komisija zagotovila na obravnavi in v skladu s katerim Republika Srbija trenutno uporabo 
sporazuma o ponovnem sprejemu zavrača v zvezi z migranti, ki prihajajo z madžarskih tranzitnih 
območij. Glede razloga iz točke (ii) je treba ugotoviti, da bi odhod prosilca s tranzitnega območja nujno 
pomenil, da bi se odpovedal možnosti pridobiti mednarodno zaščito, za katero je zaprosil. 
Člen 80/K(2)(d) zakona o pravici do azila sicer res določa, da če prosilec zapusti tranzitno območje, 
pristojnemu nacionalnemu organu ni treba prekiniti postopka, ampak lahko tudi sprejme odločbo na 
podlagi informacij, s katerimi razpolaga. Vendar se mi tudi ob obstoju take teoretične možnosti zdi 
zelo verjetno ali celo gotovo, da taka odločba za prosilca ne bi bila ugodna. Poleg tega v skladu 
s členom 80/K(4) zakona o pravici do azila nobene odločbe, s katero se postopek konča, ni mogoče 
izpodbijati v upravnem sporu. V teh okoliščinah menim, da prosilci za azil ne morejo po svoji volji 
zapustiti tranzitnega območja, da bi odšli v Srbijo. 
138. Naj dodam, da ti prosilci ne bodo mogli oditi niti na Madžarsko, saj nimajo dovoljenja za vstop na 
nacionalno ozemlje in prebivanje na njem. V zvezi s tem je pomem bno poudariti, da lahko madžarska 
policija v skladu s členom 5(1b) zakona o državnih mejah, na katerega se nanaša četrti očitek Komisije 
v obravnavani zadevi, v kriznih razmerah, nastalih zaradi množičnega priseljevanja, ustavi tuje 
državljane, ki nezakonito prebivajo kjer koli na nacionalnem ozemlju, zaradi ugotavljanja identitete in 
jih privede čez vrata najbližjega objekta, razen če obstaja sum storitve kaznivega dejanja. Zaradi 
dolžine čakalnega obdobja za dostop do tranzitnega območja in za podajo prošnje za mednarodno 
zaščito zadevni migrant nima druge možnosti, kot da se odpravi proti Srbiji, kar pomeni, da se vrne 
tja, od koder je prišel, pri čemer je dovoljenje za njegov vstop na srbsko ozemlje vsaj negotovo, 
negotovosti pa obstajajo tudi v zvezi z zakonitostjo njegovega položaja in tem, kako bi ga lahko na 
kraju samem obravnavali organi, zadolženi za nadzor nad priseljevanjem. 
139. Zato se mi zdi, da je možnost, da prosilec za azil svobodno zapusti tranzitno območje, očitno 
nerealna. 
140. Glede na vse zgornje preudarke menim, da je treba za namestitev vsakega prosilca na tranzitno 
območje med obravnavo njegove prošnje za mednarodno zaščito šteti, da pomeni „pridržanje“ 
v smislu člena 2(h) Direktive 2013 /33. 
50 Sodba z dne 14. maja 2020 , FMS in drugi (C-924/19 PPU in C-925/19 PPU , EU:C:2020 :367). 
51 Glej v zvezi s tem moje sklepne predloge v združenih zadevah FMS in drugi (C-924/19 PPU in C-925/19 PPU , EU:C:2020 :294, točki 155 in 166), 
v katerih sem trdil, da lahko zgolj „realna“ možnost prostovoljnega odhoda izključuje obstoj pridržanja in da je treba to realnost presojati glede 
na položaj, ki je lasten prosilcem za mednarodno zaščito. 
52 Sodba z dne 14. maja 2020 , FMS in drugi (C-924/19 PPU in C-925/19 PPU , EU:C:2020 :367, točki 228 in 229). 
ECLI:EU:C:2020 :493 28 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
141. Za namene presoje, ki je bila pravkar podana, sta povsem neupoštevna pravna opredelitev in 
pravni status tranzitnih območjih v smislu madžarskega prava, na katera se je Madžarska večkrat 
sklicevala v svojih pisanjih, ker zadevni pojem „pridržanje“ ne vsebuje nobene izrecne napotitve na 
nacionalno pravo in ga je treba torej obravnavati kot avtonomni pojem prava Unije. 53 
142. Rezultata te presoje prav tako ne spremeni dejstvo, da je Sodišče zavrnilo predlog za obravnavo po 
nujnem postopku, ki ga je predložitveno sodišče v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Bevándorlási és 
Menekültügyi Hivatal (Tompa), podalo v zvezi s sporom, ki se je nanašal na prosilca za azil, 
prebivajočega na tranzitnem območju, ker v sodbi, izrečeni v navedeni zadevi, ni natančno navedeno, 
da je razlog za zavrnitev to, da tak prosilec ni v položaju pridržanja. 54 Vsekakor se mi za predhodno 
presojo, ki jo Sodišče opravi v tem okviru glede obstoja pridržanja, ki je dejanske narave in katere 
obseg je strogo omejen z informacijami, ki jih zagotovi predložitveno sodišče, ne zdi, da se ujema 
s presojo, opravljeno za ugotovitev, ali so hkrati podani elementi tega pojma „pridržanje“. 
b) Zakonitost pridržanja 
143. Iz zgornjih preudarkov izhaja, da so vsi prosilci za azil, ko so nastanjeni na tranzitnih območjih na 
srbsko-madžarski meji, pridržani v smislu Direktive 2013 /32. V tej fazi se je zato treba opredeliti do 
zakonitosti tega pridržanja, saj so v skladu s členom 26 Direktive 2013 /32 in členom 8 Direktive 
2013 /33 prosilci za mednarodno zaščito pod nekaterimi pogoji lahko pridržani. 
144. Komisija trdi, da pravna ureditev, ki velja za vsak ukrep pridržanja in je opredeljena v členih od 8 
do 11 Direktive 2013 /33, na Madžarskem ni upoštevana. Brez vsakršnega oklevanja se pridružujem 
njeni razlagi. 
145. Iz nacionalnih določb, ki jih je predložila Komisija, je namreč razvidno, da je bila uporaba 
členov 31/A in 31/B zakona o pravici do azila, ki določata pogoje, s katerimi je v nacionalnem pravu 
urejena uporaba pridržanja za prosilce za azil, s členom 80/I(a) tega zakona izključena v primeru 
kriznih razmer, nastalih zaradi množičnega priseljevanja. Vsekakor je tudi ob predpostavki, da se, kot 
zatrjuje Madžarska, te določbe v navedenih razmerah še naprej uporabljajo, razumno sklepati – glede 
na to, da je ta država članica odločno prerekala že obstoj kakršnega koli pridržanja prosilcev za azil – 
da se upoštevne določbe ne uporabljajo za pridržanje teh prosilcev na tranzitnih območjih. 
146. Madžarska nikakor ne dvomi o sistematičnem izvajanju člena 80/J(5) zakona o pravici do azila, 
s katerim je organu, pristojnemu za odločanje o azilu, zaupana skrb, da prosilcem za azil kot kraj 
prebivanja med trajanjem postopka določi tranzitno območje. Po mojem mnenju ni dvoma, da je 
Komisija pravilno menila, da je to izvajanje tako, da se z njim krši na eni strani člen 8(3), prvi 
pododstavek, Direktive 2013 /33, v skladu s katerim je pridržanje lahko utemeljeno le na podlagi 
razlogov, ki so izčrpno našteti v njem, in na drugi strani člen 8(2) te direktive, s katerim se zahteva, da 
je pridržanje mogoče odrediti le, kadar se to izkaže za potrebno in na podlagi posamične presoje 
vsakega primera, če ni mogočeučinkovito uporabiti drugega, manj prisilnega ukrepa. 55 
147. Kar zadeva neizdajo ukrepa za pridržanje, v katerem bi bili navedeni dejanski in pravni razlogi, ki 
so podlaga za pridržanje, v nasprotju s členom 9(2) Direktive 2013 /33, poudarjam, da Madžarska 
odgovarja, da nacionalni organ, pristojen za odločanje o azilu, v vseh primerih izda odločbo 
o nastanitvi prosilcev za azil na tranzitnem območju med trajanjem postopka. Vendar ta država članica 
v odgovoru na tožbo sama implicitno priznava, da pri tej odločbi ne gre za ukrep za pridržanje v smislu 
člena 9(2) te direktive, ker jo opredeljuje kot odločbo o naložitvi omejitev svobode gibanja prosilcev za 
mednarodno zaščito v smislu člena 7(2) navedene direktive. 
53 Glej med drugim sodbo z dne 30. aprila 2014 , Kásler in Káslerné Rábai (C-26/13, EU:C:2014 :282, točka 37). 
54 Sodba z dne 19. marca 2020 , Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa) (C-564/18, EU:C:2020 :218, točka 27). 
55 Glej tudi sodbo z dne 14. septembra 2017 , K. (C-18/16, EU:C:2017 :680, točka 48). 
ECLI:EU:C:2020 :493 29 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
148. Madžarska niti ne prereka, da se pridržanje lahko odredi tudi za mladoletnike ali celo 
mladoletnike brez spremstva, razen za otroke, mlajše od 14 let, kar nedvomno lahko pomeni kršitev 
člena 11(2) Direktive 2013 /33, v skladu s katerim se mladoletniki pridržijo le kot zadnja možnost in 
potem ko se ugotovi, da ni mogočeučinkovito uporabiti drugih, manj prisilnih ukrepov. 
149. Iz tožbe je razvidno, da se Komisija sklicuje tudi na kršitev člena 2(h) Direktive 2013 /33. Vendar 
ne razumem , v čem bi bila kršena taka določba, v kateri je zgolj opredeljen pojem „pridržanje“, pri 
čemer Komisija ne zatrjuje, da ni bila prenesena. Zato se ne morem strinjati s sklepom Komisije 
v zvezi s tem. 
150. Ob upoštevanju navedenega menim, da Madžarska ni izpolnila obveznosti, ker za pridržanje, ki se 
izvaja na tranzitnih območjih, ne zagotavlja jamstev iz členov 8, 9 in 11 Direktive 2013 /33. 
151. Zato menim, da je treba tretji očitek tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti sprejeti. 
D. Nespoštovanje postopkov, določenih z Direktivo 2008 /115 
1. Trditve strank 
152. S četrtim očitkom Komisija meni, da Madžarska s tem, da nezakonito prebivajočedržavljane 
tretjih držav brez spoštovanja postopkov in jamstev iz člena 5, člena 6(1), člena 12(1) in člena 13(1) 
Direktive 2008 /115 privede do druge strani mejne ograje, ni izpolnila obveznosti iz teh določb. 
153. Komisija najprej poudarja, da je v skladu s členom 5(1) zakona o državnih mejah mogočena 
madžarskem ozemlju šestdesetmetrski pas od poteka zunanje meje uporabiti za izgradnjo, vzpostavitev 
ali obratovanje objektov, katerih namen je zavarovati red na meji, ter za opravljanje nalog, povezanih 
z obrambo in nacionalno varnostjo, obvladovanjem nesreč, nadzorom mej, azilom in policijo za tujce. 
Poleg tega naj bi člen 5(1b) zakona o državnih mejah določal, da lahko policija v kriznih razmerah, 
nastalih zaradi množičnega priseljevanja, nezakonito prebivajoče tuje državljane ustavi zaradi 
ugotavljanja identitete in jih privede čez vrata najbližjega objekta iz odstavka 1 tega člena, razen če 
obstaja sum storitve kaznivega dejanja. 
154. Iz poročil, ki jih navaja Komisija, naj bi izhajalo, da madžarska policija nezakonito prebivajoče 
državljane tretjih držav, ki so prijeti na madžarskem ozemlju, privede do meje in jih napoti, da 
prečkajo mejno ograjo. Državljani tretjih držav, privedeni do ozkega mejnega pasu madžarskega 
ozemlja, na katerem ni na voljo nobena infrastruktura in od koder ni nobene možnosti za odhod na 
preostanek ozemlja Madžarske, naj v praksi ne bi imeli druge možnosti, kot da zapustijo madžarsko 
ozemlje. Zato Komisija meni, da ta postopek ustreza pojmu „odstranitev“, kot je opredeljen v členu 3, 
točka 5, Direktive 2008 /115, čeprav naj bi bilo v nekaterih primerih mogoče, da se dejanje fizičnega 
prevoza tehnično ne zaključi zunaj madžarskega ozemlja. 
155. Odstranitev zadevnih državljanov tretjih držav naj bi se izvajala brez izdaje odločbe o vrnitvi, 
nepremišljeno, brez upoštevanja največje koristi otroka, družinskega življenja in zdravstvenega stanja 
zadevnega državljana tretje države ter brez spoštovanja načela nevračanja. Ti državljani tretjih držav 
naj ne bi prejeli primerne pisne utemeljitve ali pojasnila in naj ob neobstoju odločbe o vrnitvi ne bi 
imeli na voljo nobenega pravnega sredstva. 
156. Poleg tega naj člen 5(1b) zakona o državnih mejah ne bi bil zajet z izjemo, določeno 
v členu 2(2)(a) Direktive 2008 /115. Ta določba naj se namreč ne bi uporabljala za državljane, ki so že 
prisotni na madžarskem ozemlju, medtem ko naj bi uporaba navedenega člen 5(1b) obsegala vse 
državljane tretjih držav, ki nezakonito prebivajo na Madžarskem . 
ECLI:EU:C:2020 :493 30 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
157. Nazadnje, bistvenega, splošnega in dolgotrajnega odstopanja od določb Direktive 2008 /115 naj ne 
bi bilo mogoče utemeljiti s členom 72 PDEU, ki zgolj določanačelo, ki ga mora upoštevati 
zakono dajalec Unije in ki olajšuje razlago aktov Unije, sprejetih na podlagi tretjega dela, naslov V, 
PDEU. 
158. Madžarska uvodoma navaja, da je člen 5(1a) zakona o državnih mejah utemeljen na podlagi 
odstopanja iz člena 2(2)(a) Direktive 2008 /115. Glede člena 5(1b) tega zakona ta država članica 
poudarja, da se v nasprotju s členom 5(1a) lahko uporabi le v primeru kriznih razmer, nastalih zaradi 
množičnega priseljevanja. 
159. V tem okviru Madžarska trdi, da člen 72 PDEU državam članicam omogoča, da sprejmejo in 
uporabijo pravila o vzdrževanju javnega reda in miru ter zagotavljanju notranje varnosti, ki lahko 
odstopajo od določb prava Unije, pri čemer je cilj razglasitve izrednih razmer, nastalih zaradi 
množičnega priseljevanja, in pravil, ki se uporabijo v takih razmerah, v vseh primerih vzdrževanje 
javnega reda in miru ter zagotavljanje notranje varnosti v državi. Direktiva 2008 /115 naj ne bi 
določala, da je pravila, ki se uvajajo z njo, treba uporabiti tudi v okviru člena 72 PDEU. Zato naj bi se 
država članica, kadar izpolnjuje obveznosti glede vzdrževanja javnega reda in miru ter zagotavljanja 
notranje varnosti, lahko odmaknila od določb navedene direktive. 
160. Javni red in javna varnost naj bi bila nujni zahtevi v splošnem interesu, ki naj bi državam članicam 
podeljevali zakono dajno pristojnost, na podlagi katere lahko posežejo v pravo Unije, in katerih bistven 
pomen naj bi bil poudarjen v členu 4(2) PEU. V skladu s sodno prakso Sodišča 56 naj bi se države 
članice popolnoma samostojno odločale o tem, kaj je po njihovem mnenju zajeto s pojmom javnega 
reda, in ta presoja naj bi se lahko s časom spreminjala. V zvezi s tem Madžarska opozarja, da se je 
pravni okvir, ki ga sekundarna zakono daja določa za upravljanje kriznih razmer, nastalih zaradi 
množičnega priseljevanja, izkazal kot nezadosten celo po mnenju Komisije, ki je iz tega izpeljala 
posledice s tem, ko je leta 2016 predložila kompleksen sklop predlogov za reformo skupnega 
evropskega azilnega sistema, tako glede Direktive 2013 /32 kot tudi glede Direktive 2008 /115. 
161. Zato naj v kriznih razmerah, kot so te, ki obstajajo na Madžarskem , ne bi bilo obvezno zadostiti 
členu 5, členu 6(1), členu 12(1) in členu 13(1) Direktive 2008 /115, kadar madžarska policija uporabi 
člen 5(1b) zakona o državnih mejah. 
162. Poleg tega naj policija nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, ki so prijeti na 
madžarskem ozemlju, ne bi napotila, da prečkajo mejo, ker objekt za varovanje meje (mejna ograja) ne 
ležina črti, po kateri poteka meja, temve č na ozemlju Madžarske. Te osebe naj torej ne bi bile 
odstranjene v Srbijo in naj bi lahko, potem ko so bile privedene do vrat, vložile prošnjo na najbližjem 
tranzitnem območju. Ob neobstoju dejanske vrnitve je uporaba Direktive 2008 /115 po definiciji 
izključena, ker država članica ukrepa odstranitve ne more izvršiti na lastnem ozemlju. 
163. Madžarska dodaja, da v nobeni določbi prava Unije ni navedeno niti to, kje na ozemlju države 
morajo biti objekti za obravnavo prošenj za azil, niti to, kam je treba napotiti nezakonito prebivajoče 
osebe. Ko torej policija znotraj madžarskega ozemlja premesti nezakonito prebivajočedržavljane tretjih 
držav, da bi ti lahko v najkrajšem možnem času vložili svojo prošnjo za mednarodno zaščito, naj ne bi 
kršila prava Unije. Poleg tega naj ne bi bilo nobenega pravila prava Unije, s katerim bi se zahtevalo, da 
se nezakonito prebivajočim državljanom tretjih držav ponudi kakršen koli sprejem. Nazadnje 
Madžarska trdi, da naj bi policija delovala v mejah zakono dajnega okvira in prisilna sredstva 
uporabljala sorazmerno in le v primerih, določenih z zakono m. 
56 Madžarska se sklicuje zlasti na sodbo z dne 23. novembra 2010 , Tsakouridis (C-145/09, EU:C:2010 :708). 
ECLI:EU:C:2020 :493 31 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
2. Presoja 
164. Najprej je treba navesti, da Madžarska ne prereka, da madžarske policijske službe premeščanje 
državljanov tretjih držav, ki nezakonito prebivajo na madžarskem ozemlju, do vrat najbližjega objekta 
izvajajo brez spoštovanja jamstev v zvezi s postopkom vračanja, ki jih določa Direktiva 2008 /115. 57 Pri 
izvajanju tega ukrepa se predvsem ne upoštevajo največja korist otroka, družinsko življenje in 
zdravstveno stanje zadevnega državljana tretje države, ne spoštuje načelo nevračanja (člen 5) ter ne 
izdajajo odločbe o vrnitvi (člen 6(1)). Poleg tega zadevni državljani tretjih držav ne prejmejo nobene 
pisne odločbe z dejanskimi in pravni razlogi za vrnitev in/ali odstranitev (člen 12(1)) ter ob neobstoju 
odločbe o vrnitvi nimajo na voljo nobenega pravnega sredstva (člen 13(1)). 
165. Madžarska pa izpodbija kršitve, ki se ji očitajo s tem očitkom, pri čemer se opira na dve bistveni 
trditvi: primarno, na neuporabo Direktive 2008 /115 v obravnavanem primeru in, podredno, na možnost 
držav članic, da se sklicujejo na člen 72 PDEU, da bi odstopile od enotnih pravil, predpisanih s to 
direktivo. Preučil ju bom zaporedoma. 
a) Uporaba Direktive 2008 /115 
166. Madžarska meni, prvič, da se Direktiva 2008 /115 v obravnavanem primeru ne uporablja, ker je 
uporaba prakse privedbe do meje utemeljena na podlagi odstopanja iz člena 2(2)(a) Direktive 
2008 /115. 
167. V skladu s to določbo sedržave članice lahko odločijo, da te direktive ne uporabljajo za državljane 
tretjih držav, ki so jih pristojni organi prijeli ali prestregli pri nezakonitem prestopu kopenske, morske 
ali zračne zunanje meje države članice in ki po tem niso pridobili dovoljenja ali pravice do prebivanja 
v tej državi članici. V zvezi s tem je Sodišče že navedlo, da izraz „pri nezakonitem prestopu“ zajema „ 
neposredno časovno in prostorsko povezavo med prijetjem ali prestreženjem državljana tretje države in 
prestopom zunanje meje“ ter da se „[n]anaša[…] torej na državljane tretjih držav, ki so jih pristojni 
organi prijeli ali prestregli v samem trenutku nezakonitega prestopa zunanje meje ali po tem prestopu 
58 59v bližini te meje“. , 
168. Ne zdi se mi, da Komisija prereka, da je namen člena 5(1a) zakona o državnih mejah uporabiti 
odstopanje iz člena 2(2)(a) Direktive 2008 /115. 
169. Obravnavani očitek se – po mojem mnenju upravičeno – nanašalena člen 5(1b) zakona 
održavnih mejah, ki se v primeru kriznih razmer, nastalih zaradi množičnega priseljevanja, uporabi 
namesto člena 5(1a) in ki je bil na dan izteka roka iz obrazloženega mnenja še vedno veljaven. To je 
torej določba, za katero se po mnenju Komisije navedeno odstopanje ne uporablja. 
170. Člen 5(1b) zakona o državnih mejah določa, da lahko „[p]olicija […] v kriznih razmerah, nastalih 
zaradi množičnega priseljevanja, ustavi tuje državljane, ki nezakonito prebivajo na madžarskem 
ozemlju, zaradi ugotavljanja identitete in jih privede do vrat najbližjega objekta iz odstavka 1, razen če 
obstaja sum storitve kaznivega dejanja“. Ker pa to pooblastilo policije ni omejeno na ozemlje „znotraj 
osemkilometrskega pasu od poteka zunanje meje“, kot določa člen 5(1a) zakona o državnih mejah 60,se 
ta določba uporablja za vse državljane tretjih držav, ki nezakonito prebivajo na Madžarskem , in ne le za 
57 Ugotoviti je treba, da trditev Madžarske, da madžarska policija deluje v mejah zakono dajnega okvira in sorazmerno uporablja prisilna sredstva le 
v primerih, določenih z zakono m, kot se zahteva s členom 8(4) Direktive 2008 /115, ni upoštevna, ko gre za ugotavljanje, ali Madžarska ni 
izpolnila obveznosti, katerih kršitev se ji očitas tem očitkom. 
58 Sodba z dne 19. marca 2019 , Arib in drugi (C-444/17, EU:C:2019 :220, točka 46 in navedena sodna praksa). 
59 Moj poudarek. 
60 Člen 5(1a) zakona o državnih mejah določa: „Policija lahko na madžarskem ozemlju znotraj osemkilometrskega pasu od poteka zunanje meje, 
kot je opredeljena v členu 2, točka 2, Zakonika o schengenskih mejah, ali od demarkacijskih označb meje ustavi tuje državljane, ki nezakonito 
prebivajo na madžarskem ozemlju, zaradi ugotavljanja identitete in jih privede do vrat najbližjega objekta iz odstavka 1, razen če obstaja sum 
storitve kaznivega dejanja.“ 
ECLI:EU:C:2020 :493 32 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
tiste, ki so bili prijeti ali prestreženi v trenutku nezakonitega prestopa zunanje meje ali po tem prestopu 
v bližini te meje, kot bi se zahtevalo s členom 2(2)(a) Direktive 2008 /115. Iz tega izhaja, da ker 
člen 5(1b) zakona o državnih mejah ne izpolnjuje enega od pogojev iz te določbe o odstopanju, ni 
izvzet s področja uporabe Direktive 2008 /115 na podlagi te določbe. 
171. Drugič, Madžarska trdi, da premeščanje državljanov tretjih držav, ki nezakonito prebivajo na 
madžarskem ozemlju, do vrat najbližjega objekta, ki ga izvaja madžarska policija, ne pomeni 
„odstranitve“ v smislu Direktive 2008 /115, ker se ta ne uporablja ob neobstoju dejanske vrnitve. 
172. Pojem „odstranitev“ je v členu 3, točka 5, te direktive opredeljen kot „izvršitev obveznosti vrnitve, 
in sicer fizični prevoz iz države članice“, kar bi dejansko lahko dajalo vtis, da je razlaga, ki jo predlaga 
Madžarska, pravno pravilna. Ni namreč sporno, da je s členom 5(1b) zakona o državnih mejah 
policijskim službam dovoljeno le, da nezakonito prebivajočedržavljane tretjih držav, ki so prijeti na 
madžarskem ozemlju, privedejo do vrat najbližjega objekta za varovanje meje, ti objekti pa ležijo na 
ozemlju Madžarske. Tako se dejanje fizičnega prevoza ne zaključi zunaj tega ozemlja, kot je zahtevano 
z zadevno opredelitvijo. Vendar se mi zdi, da v okviru te presoje ni mogoče prezreti, da ker so 
državljani tretjih držav puščeni na ozkem pasu ozemlja med mejno ograjo in nacionalno mejo, na 
katerem ni nobene infrastrukture, ki bi omogočala dolgotrajno prebivanje na njem, nimajo druge 
možnosti, kot da ta pas ozemlja zapustijo in prečkajo kopensko mejo s Srbijo. Poleg tega je treba šteti, 
da ti državljani tretjih držav prav tako ne morejo od vrat, do katerih jih je pospremila policija, oditi do 
tranzitnega območja in vstopiti nanj, da bi podali prošnjo za mednarodno zaščito, saj bi to vključevalo 
povprečno čakanje od 11 do 18 mesecev na ozkem pasu ozemlja, na katerem, kot sem pravkar opozoril, 
ni nobene infrastrukture. Skratka, menim, da je zadevno prakso dejansko mogoče enačiti 
z „odstranitvijo“ v smislu člena 3, točka 5, Direktive 2008 /115. 
173. Glede na te preudarke po mojem mnenju ni dvoma, da se Direktiva 2008 /115 uporablja za 
zadevni ukrep. 
b) Člen 72 PDEU 
174. Kar zadeva trditev Madžarske, da člen 72 PDEU državam članicam omogoča, da se odmaknejo od 
določb Direktive 2008 /115, kadar izpolnjujejo obveznosti glede vzdrževanja javnega reda in miru ter 
zagotavljanja notranje varnosti, preudarki iz točk od 101 do 103 teh sklepnih predlogov v zvezi 
z razlogovanjem, ki ga je Sodišče razvilo v sodbi Komisija/Poljska in drugi (Začasni mehanizem za 
premestitev prosilcev za mednarodno zaščito) 61, po mojem mnenju ohranijo vso svojo upoštevnost. 
175. To razlogovanje je treba uporabiti še enkrat. 
176. Najprej ugotavljam, da Madžarska v svojih pisanjih ni – kot obrambni razlog – izrecno izpostavila 
neveljavnosti nekaterih določb Direktive 2008 /115 glede na člen 72 PDEU. Ob upoštevanju tega je 
treba obstoj nujnosti, da se ta država članica sklicuje na odstopanje iz Direktive 2008 /115, preveriti 
v okviru te direktive v celoti. 62 V njej je potencialno upošteven člen 18, ker izrecno ureja nujne 
razmere, ki jih povzroči nenavadno veliko število državljanov tretjih držav, ki jih je treba vrniti, in ker 
61 Sodba z dne 2. aprila 2020 (C-715/17, C-718/17 in C-719/17, EU:C:2020 :257). 
62 Ker se njena veljavnost ne postavlja pod vprašaj, okoliščina, da Direktiva 2008 /115 ne vsebuje uvodne izjave, kot je uvodna izjava 51 Direktive 
2013 /32, v kateri je natančno navedeno, da ta direktiva ne vpliva na izpolnjevanje obveznosti, ki jih imajo države članice v zvezi z vzdrževanjem 
javnega reda in miru ter varovanjem notranje varnosti v skladu s členom 72 PDEU, zagotovo ne more utemeljevati odstopanja od določb 
navedene direktive na podlagi tega člena, kot zatrjuje Madžarska. 
ECLI:EU:C:2020 :493 33 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
državam članicam omogoča, da v času teh razmer odstopijo od nekaterih drugih določb te direktive. 
Vendar ugotavljam, da se Madžarska v svojih pisanjih ni sklicevala na uporabo tega člena in da se 
vsekakor z navedenim členom ne dovoljuje nobeno odstopanje od določb, katerih kršitev se uveljavlja 
s tem očitkom. 63, 64 
177. Iz tega izhaja, da se Madžarska ne more opirati na člen 72 PDEU, da bi utemeljila svojo zavrnitev 
izvajanja vseh obveznosti, ki so ji naložene s členom 5, členom 6(1), členom 12(1) in členom 13(1) 
Direktive 2008 /115. 
178. Te ugotovitve po mojem mnenju ni mogoče ovreči z drugimi trditvami, ki jih navaja Madžarska. 
To velja za trditev, ki temelji na razlagi člena 72 PDEU v povezavi s členom 4(2) PEU. Nič namreč ne 
kaže na to, da bi bilo mogoče dejansko ohranitev bistvenih državnih funkcij, na katere se nanaša 
zadnjenavedena določba, kot so zagotavljanje ozemeljske celovitosti, vzdrževanje javnega reda in 
varovanje nacionalne varnosti, zagotoviti le s tem, da se zadevne določbe Direktive 2008 /115 ne 
uporabljajo. Drži, da iz sodbe Tsakouridis 65 izhaja, da imajo države članice pravico sprejeti ukrepe, 
katerih namen je vzdrževanje javnega reda, vendar ne razumem , kako bi bilo mogoče navedeno sodbo 
razumeti tako, da lahko države članice izvajajo tako odstopanje v primerih, ki niso določeni 
s sekundarno zakono dajo Unije, zgolj s sklicevanjem na člen 72 PDEU. Naj namreč le spomnim, da je 
bilo Sodišče v njej pozvano k razlagi določbe sekundarne zakono daje, in sicer člena 28(3) Direktive 
2004 /38/ES 66. 
179. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj četrti očitek Komisije sprejme. 
E. Neučinkovitost pravnih sredstev, vloženih zoper odločbe o zavrnitvi prošnje za azil 
1. Trditve strank 
180. Komisija meni, da Madžarska krši člen 46(5) in (6) Direktive 2013 /32, ker zakon o pravici do azila 
ob zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito ne določa izrecno možnosti odložilnega učinka tožb. Zato 
pravica prosilcev za azil, da ostanejo na madžarskem ozemlju do konca postopka s pravnimi sredstvi, ni 
zagotovljena glede na to, da je zavrnilna odločba izvršljiva neodvisno od vložitve pravnega sredstva. 
181. Na podlagi splošnih pravil sodnega postopka, ki se na Madžarskem uporabljajo za upravni spor, 
naj vložitev tožbe ne bi imela odložilnega učinka, ker člen 50 zakona o upravnem sporu določa le, da 
je odložilni učinek mogoče zahtevati pod nekaterimi pogoji. Zakon o pravici do azila kot lex specialis 
pa naj bi določal pravila upravnega spora, ki se uporabljajo za nadzor odločb o azilu. 
182. Z az egyes törvényeknek a tömeges bevándorlás kezelésével összefüggő módosításáról szóló 2015 . 
évi CXL. törvény (zakon št. CXL iz leta 2015 o spremem bi nekaterih zakono v v zvezi z upravljanjem 
množičnega priseljevanja), ki je začel veljati 1. avgusta 2015 , naj bi bila spremenjena člena 53 in 68 
zakona o pravici do azila in naj bi bile odpravljene določbe, s katerimi je bil odložilni učinek izrecno 
zagotovljen. Te spremem be naj bi se uporabljale tako v kriznih razmerah, nastalih zaradi množičnega 
priseljevanja, kot ob neobstoju takih razmer. 
63 S členom 18 Direktive 2008 /115 je namreč državam članicam dovoljeno samo, da dovolijo obdobja za sodni pregled, ki so daljša od obdobij iz 
člena 15(2), tretji pododstavek, navedene direktive, in sprejmejo nujne ukrepe v zvezi s pogoji pridržanja, ki odstopajo od tistih iz 
členov 16(1) in 17(2) te direktive. 
64 Kot Komisija opozarja v tožbi, je v členu 18(3) Direktive 2008 /115 celo izrecno poudarjeno, da se „[n]ič v tem členu […] ne sme razumeti kot 
dovoljenje državam članicam, da odstopajo od svoje splošne obveznosti za sprejetje vseh ustreznih, bodisi splošnih ali posebnih, ukrepov, da 
zagotovijo izpolnjevanje svojih obveznosti iz te direktive“. 
65 Sodba z dne 23. novembra 2010 (C-145/09, EU:C:2010 :708). 
66 Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in 
prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612 /68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 
73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 46). 
ECLI:EU:C:2020 :493 34 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
183. Komisija zato meni, prvič, da ker tožba zoper odločbe, s katerimi so prošnje za azil zavrnjene kot 
neutemeljene, nima samodejnega odložilnega učinka, Madžarska ni pravilno prenesla splošnega pravila, 
določenega v členu 46(5) Direktive 2013 /32. V zvezi s tem naj s členom 35(1) zakona o pravici do azila 
samim po sebi prosilcem za azil ne bi bila podeljena pravica do prebivanja, temve č naj bi bilo v njem 
zgolj pojasnjeno, da so te osebe v azilnem postopku do vročitve odločbe, zoper katero ni več pravnega 
sredstva. Zato naj bi bila edina zakono daja, iz katere lahko prosilec za azil izpelje pravico do prebivanja 
na Madžarskem , člen 5(1)(a) zakona o pravici do azila, v skladu s katerim naj bi imel prosilec pod 
pogoji, določenimi z navedenim zakono m, pravico prebivati na madžarskem ozemlju. Kljub temu naj 
bi na podlagi te določbe za pravico do prebivanja na Madžarskem veljali dodatni pogoji, ki niso 
natančno opredeljeni. Okoliščina, da v skladu s členom 80/J(5) zakona o pravici do azila, ki se uporabi 
v kriznih razmerah, nastalih zaradi množičnega priseljevanja, organ, pristojen za odločanje o azilu, 
prosilcu za azil kot kraj prebivanja določi tranzitno območje, dokler odločba, zoper katero ni več 
pravnega sredstva, ne postane izvršljiva, naj ne bi omogočala takega sklepa. Prebivanje na tranzitnem 
območju naj bi bilo namreč treba opredeliti kot pridržanje in naj ne bi ustrezalo pojmu prebivanja 
vdržavi članici v smislu člena 46 Direktive 2013 /32. 
184. Drugič, kar zadeva sodni nadzor odločb, s katerimi so prošnje za azil zavržene kot nedopustne, naj 
bi člen 53(6) zakona o pravici do azila določal, da vložitev tožbe nima odložilnega učinka, kar naj bi 
bilo le v skladu s pravilom, ki ga določa člen 46(6) Direktive 2013 /32 in v skladu s katerim morajo 
države članice bodisi zagotoviti samodejni odložilni učinek pravnih sredstev bodisi poskrbeti, da 
odločitev o odložilnem učinku sprejme sodišče. Poleg tega naj v zakonu o pravici do azila ne bi bilo 
jasno navedeno, ali se člen 50 zakona o upravnem sporu uporabi tudi za sodne postopke, ki spadajo 
na področje uporabe zakona o pravici do azila, za katere navedeni zakon določa posebna pravila, tako 
da bi se v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča štelo, da je bil z navedenim členom pravilno 
prenesen člen 46(6) navedene direktive. 
185. Tretjič, če je bila prošnja zavržena kot nedopustna, ker se tretja država obravnava kot za prosilca 
varna tretja država, ali zavrnjena kot neutemeljena, ker je prosilec nezakonito vstopil na ozemlje države 
članice ali protipravno podaljšal svoje prebivanje, naj bi na podlagi člena 46(6)(a) in (b) Direktive 
2013 /32 odložilni učinek vložitve pravnega sredstva prav tako moral biti samodejen. Komisija 
priznava, da se člen 51(2)(e) in (7)(h) zakona o pravici do azila nanaša na ta primera in da člen 53(6) 
navedenega zakona določa, da vložitev tožbe nima učinka zadržanja izvršitve odločbe, razen odločbe 
o azilu, sprejete na podlagi navedenih določb. Vendar naj zakon o pravici do azila ne bi jasno določal, 
da ima v takih primerih vložitev tožbe odložilni učinek. Zgolj razlaga a contrario naj bi omogočala 
sklep, da se v takih primerih uporabi drugo pravilo, in ne neobstoj odložilnega učinka. V besedilu tega 
zakona pa naj ne bi bilo pojasnjeno, ali to drugačno pravilo pomeni samodejni odložilni učinek, kot naj 
bi se zahtevalo s členom 46(5) in (6) Direktive 2013 /32. 
186. Madžarska meni, da zakono daja in praksa s področja azila ustrezno zagotavljata možnost, da 
prosilci ostanejo na ozemlju, tudi če določbe Direktive 2013 /32 niso bile dobesedno prenesene 
v madžarsko pravo. Iz razlage člena 5(1) v povezavi s členom 35(1) zakona o pravici do azila naj bi 
namreč izhajalo, da je pravica ostati na ozemlju prosilcem za azil zagotovljena do konca azilnega 
postopka, kar naj bi glede na okoliščine ustrezalo vročitvi sodne odločbe v zvezi stožbo, vloženo 
zoper vsako odločbo o zavrnitvi prošnje za azil. Tako naj bi bila nacionalna zakono daja v skladu 
s členom 46(5) Direktive 2013 /32. 
187. S členom 46(6) Direktive 2013 /32 naj bi se zgolj zahtevalo, in sicer kot izjema od splošnega 
pravila, da ima v nekaterih primerih sodišče, ki odloča o pravnem sredstvu, pristojnost bodisi na 
prošnjo prosilca bodisi na lastno pobudo odrediti odložilni učinek pravnega sredstva. V tem primeru 
naj člen 53(6) zakona o pravici do azila ne bi določal samodejne pravice ostati na ozemlju, vendar naj 
bi lahko prosilec na podlagi člena 50 zakona o upravnem sporu zahteval takojšnje sodno varstvo, ki naj 
bi se lahko glede na odločitev, ki jo sprejme sodišče, izražalo v odložilnem učinku tožbe in s tem 
v možnosti ostati na ozemlju. Prosilci, ki vložijo tožbo, naj bi sistematično uporabljali tako možnost in 
sodišča naj bi v praksi vedno ugodila tej zahtevi. 
ECLI:EU:C:2020 :493 35 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
188. „Izjemi od izjeme“, ki ju določa člen 46(6)(a) in (b) Direktive 2013 /32, naj bi bili zajeti 
s členom 51(2)(e) in (7)(h) zakona o pravici do azila, pri čemer naj bi bila pravica ostati na ozemlju 
v teh dveh primerih samodejno zagotovljena. 
189. Skladnost madžarskega prava s pravom Unije naj ne bi bila vprašljiva niti zaradi člena 80/J(2) 
zakona o pravici do azila. V skladu s členom 80/J(5) tega zakona naj bi namreč prosilec imel pravico 
do prebivanja na tranzitnem območju in torej na ozemlju Madžarske do vročitve dokončne odločbe, 
kar naj bi ustrezalo pojmu „ostati v državi članici“ iz člena 2(p) Direktive 2013 /32 ter zahtevam iz 
člena 46(5) in (6) te direktive. 
2. Presoja 
190. Najprej je treba podati nekaj uvodnih ugotovitev. 
191. Za prenos direktiv v nacionalne pravne rede je značilno neprestano iskanje ravnovesja med naravo 
zadevnega pravnega akta, ki je v skladu s členom 288 PDEU za države članice zavezujoč le glede cilja, 
ki ga je treba doseči, vendar jim prepušča izbiro oblike in metod, ter potrebo po zagotovitvi polne in 
enotne uporabe prava Unije. Iz ustaljene sodne prakse Sodišča tako izhaja, da se ne zahteva nujno 
formalen in dobeseden prevzem določb direktive v izrecno in natančno določeno zakonsko ali 
podzakonsko določbo, saj lahko za prenos zadostuje splošen pravni okvir, če ta dejansko zagotavlja 
polno uporabo te direktive na dovolj jasen in natančno določen način. 67 
192. Kadar se z določbo direktive, ki jo je treba prenesti, želijo ustvariti pravice za posameznike,jeza 
izpolnitev s tem povezane zahteve po pravni varnosti potrebno, da nacionalni pravni okvir ne dopušča 
nobenega upravičenega dvoma glede obsega teh pravic. V tem primeru obveznost prenosa, ki jo imajo 
države članice, v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča pomeni, da morajo zagotoviti, da je pravni 
položaj za posameznike dovolj natančen in jasen, da se lahko seznanijo z vsemi svojimi pravicami in 
se po potrebi lahko nanje sklicujejo pred nacionalnimi sodišči. 68 
193. Utemeljenost treh delov obravnavanega očitka je treba po mojem mnenju presoditi glede na ta 
načela. 
194. Prvi del tega očitka se nanaša na odstavek 5 člena 46 Direktive 2013 /32 („Pravica do učinkovitega 
pravnega sredstva“), ki določa splošno pravilo, v skladu s katerim ima vsak prosilec za mednarodno 
zaščito pravico ostati na ozemlju zadevne države članice tudi po sprejetju upravne odločbe, s katero je 
njegova prošnja zavrnjena, do izteka roka za vložitev pravnega sredstva zoper to odločbo, ali če je bilo 
pravno sredstvo vloženo, dokler ni odločeno o tem pravnem sredstvu. 
195. V zvezi s tem želim poudariti, da me pojasnila, ki jih je Komisija zagotovila v repliki, napeljujejo 
k sklepanju, da se njena graja nanaša na nepravilen prenos in vsekakor nejasnost takega prenosa. 
Z drugimi besedami, za Komisijo je sporno to, da nacionalni pravni okvir dopušča razumne dvome 
glede obsega pravice ostati na ozemlju zadevne države članice, v nasprotju s tem, kar se zahteva 
z zgoraj navedeno sodno prakso. 
67 Glej sodbo z dne 22. februarja 2018 , Komisija/Poljska (C-336/16, EU:C:2018 :94, točka 120 in navedena sodna praksa).  
68 Glej zlasti sodbo z dne 13. februarja 2014 , Komisija/Združeno kraljestvo (C-530/11, EU:C:2014 :67, točka 34 in navedena sodna praksa).  
ECLI:EU:C:2020 :493 36 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
196. Ugotoviti je treba, da Madžarska trdi, da je z razlago člena 5(1)(a) v povezavi s členom 35(1) 
zakona o pravici do azila mogoče priti do cilja, ki mu sledi člen 46(5) Direktive 2013 /32. Takoj pa 
moram navesti, da se strinjam s stališčem Komisije v delu, v katerem meni, da člen 35(1) zadevnega 
zakona o pravici do azila („Prosilec je v azilnem postopku od osebne vložitve prošnje za mednarodno 
zaščito pri organu, pristojnem za odločanje o azilu […], do vročitve odločbe, izdane ob koncu 
postopka, ko zoper njo ni več pravnega sredstva“) ne vsebuje ničesar v zvezi s prosilčevo pravico ostati 
na ozemlju zadevne države članice. 69 
197. Zato se postavlja vprašanje, ali je s členom 5(1)(a) zakona o pravici do azila, čese ta člen 
obravnava ločeno, prosilcem za azil lahko podeljena pravica ostati na Madžarskem in tako navedeni 
člen pomeni ustrezen prenos člena 46(5) Direktive 2013 /32. 
198. Menim, da je odgovor na to vprašanje nikalen. 
199. Za pojasnitev razlogov, na podlagi katerih sem prišel do tega sklepa, najprej opozarjam, da zadevni 
člen določa: „Prosilec za azil ima pravico, da v skladu s pogoji iz tega zakona prebiva na madžarskem 
ozemlju in v skladu s posebno zakono dajo pridobi dovoljenje za prebivanje na madžarskem 
ozemlju.“ 70 Čeprav ima ta določba res učinek ustvarjanja pravice do prebivanja na madžarskem ozemlju 
v korist vsakega prosilca za azil, pa se zdi, da za uresničevanje te pravice vseeno veljajo dodatni pogoji, 
ki sicer niso podrobneje opredeljeni, kot po mojem mnenju pravilno meni Komisija. Ko je bila 
Madžarska na obravnavi pozvana, naj te pogoje opredeli, je navedla le člen 35(1) zakona o pravici do 
azila, glede katerega se mi zdi, da je njegov predmet bolj prenos pojma „prosilec za azil“,in ne 
določitev katerega od pogojev za priznanje zgoraj omenjene pravice do prebivanja. 
200. V teh okoliščinah madžarska pravna ureditev ne omogoča doseganja cilja, ki mu sledi člen 46(5) 
Direktive 2013 /32, to je vsakem u prosilcu za mednarodno zaščito, čigar prošnja je bila zavrnjena kot 
neutemeljena, podeliti pravico ostati na ozemlju zadevne države članice. Vsekakor ob pravici do 
prebivanja, katere meje nikakor niso opredeljene, ne razumem , kako bi bilo mogoče šteti, da gre za 
pravno ureditev, ki je dovolj jasna in natančna, da se prosilci za azil „lahko seznanijo z vsemi svojimi 
pravicami in se po potrebi lahko nanje sklicujejo pred nacionalnimi sodišči“. 71 
201. Ta ugotovitev je omejena na madžarsko pravno ureditev, ki se uporabi v običajnih okoliščinah, to 
je, ko niso razglašene krizne razmere, nastale zaradi množičnega priseljevanja. Ko se razglasijo take 
razmere, je namreč s členom 80/J(4) zakona o pravici do azila, kot opozarja Madžarska, pravica ostati 
na nacionalnem ozemlju, kot je priznana s členom 5(1)(a) tega zakona, prekinjena. V takih okoliščinah 
je po navedbah te države članice upoštevna nacionalna določba člen 80/J(5) navedenega zakona, ker ta 
določa, da se prosilcu za azil tranzitno območje določi kot obvezen kraj prebivanja, dokler odločba 
v zvezi z njegovo prošnjo, zoper katero ni več pravnega sredstva (ali sklep o premestitvi v skladu 
z Dublinsko uredbo), ne postane izvršljiva. 
202. Glede na to, da Sodišču predlagam, naj odloči, da taka določba pomeni nezakonito pridržanje 
v smislu Direktive 2013 /33, pa je treba ugotoviti, da ne more izpolnjevati zahteve po tem, da se 
prosilcu za azil podeli pravica ostati na nacionalnem ozemlju v skladu s členom 46(5) Direktive 
2013 /32. 
69 V zvezi s tem je treba pojasniti, da Madžarska ne izpodbija trditve Komisije, da čeprav člen 51(2) zakona št. II iz leta 2007 o vstopu in 
prebivanju tretjih oseb res določa, da „česodržavljani tretjih držav v azilnem postopku, vračanja oziroma vrnitve ni mogoče odrediti ali 
izvršiti“, s to določbo prosilcem za azil ne more biti podeljena pravica ostati na madžarskem ozemlju, saj se navedena določba uporabi le, „če 
ima državljan tretje države pravico do prebivanja na ozemlju Madžarske, kot je natančneje določeno v ločenem zakonu“. 
70 Moj poudarek. 
71 Moj poudarek. 
ECLI:EU:C:2020 :493 37 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
203. Drugi del obravnavanega očitka se nanašana člen 46(6) Direktive 2013 /32, ki kot odstopanje 
določa, da kadar zavrnilna odločba spada v katero od kategorij, naštetih v tem odstavku (ki vključujeta 
zlasti odločbe, s katerimi se prošnja razglasi za očitno neutemeljeno in za – razen v primeru nekaterih 
izjem – neutemeljeno po koncu pospešenega postopka ali za nedopustno 72), zadevni državi članici ni 
treba nujno samodejno zagotavljati pravice ostati na ozemlju, vendar mora, če zaradi zadevne odločbe 
prosilcu preneha pravica ostati v tej državi članici, vsaj določiti, da mora o obstoju take pravice odločiti 
sodišče. 
204. Najprej je treba ugotoviti, da je graja Komisije omejena na prenos tega člena glede pravnih 
sredstev, vloženih zoper odločbe o zavrženju prošenj kot nedopustnih. Ta institucija trdi, da 
s členom 53(6) zakona o pravici do azila, ki ureja tožbe zoper take odločbe 73 in v skladu s katerim „[v] 
upravnem sporu vložitev tožbe nima učinka zadržanja izvršitve odločbe, razen odločbe o azilu, sprejete 
na podlagi člena 51(2)(e) in (7)(h)“, ni pravilno prenesen cilj, ki mu sledi člen 46(6) Direktive 2013 /32. 
Po mojem mnenju pa se tega vprašanja ni treba lotevati, ker Madžarska sploh ne oporeka dejstvu, da 
navedena nacionalna določba, če se obravnava ločeno, ne zagotavlja niti samodejnega odložilnega 
učinka teh tožb niti tega, da odločitev o odložilnem učinku sprejme sodišče. 
205. Zdi pa se mi, da posebno pozornost zahteva trditev Madžarske, da je navedeni cilj v nacionalnem 
pravnem redu dejansko dosežen zaradi obstoja člena 50 zakona o upravnem sporu. Ta določba po 
mnenju te države članice omogoča, da se od sodišča, pri katerem je vložena glavna tožba, zahteva 
takojšnje sodno varstvo, ki ima lahko zlasti obliko odobritve odložilnega učinka, 74 česar Komisija ne 
izpodbija. Vendar ta institucija navaja, da tega člena 50 ne šteje za dovolj jasen in natančen prenos 
člena 46(6) Direktive 2013 /32. 
206. S to trditvijo se ne morem strinjati. 
207. Komisija v utemeljitev svojega stališča zgolj poudarja, da zakon o pravici do azila ne določa jasno, 
da se za sodne postopke, ki spadajo na področje uporabe tega zakona, uporabljajo splošna pravila 
upravnega spora. Zdi pa se mi, da me ta pripomba sama po sebi ne more napeljati k sklepanju, da 
pravni položaj, ki izhaja iz zadevnega nacionalnega prava, ni dovolj jasen in natančen, da se prosilci za 
azil lahko seznanijo z vsemi svojimi pravicami in se lahko nanje sklicujejo pred sodiščem, in sicer iz 
treh glavnih razlogov. Prvič,v členu 53(6) zakona o pravici do azila ni izrecno izključena uporaba 
člena 50 zakona o upravnem sporu niti ni v njem elementov, ki bi bili nezdružljivi s tako uporabo. 
Drugič, razmerje med lex generalis (zakon o upravnem sporu) in lex specialis (zakon o pravici do 
azila), 75 v skladu s katerim se prvi lahko uporabi za iste primere, ki so zajeti z drugim, za zapolnitev 
njegovih praznin, zagotovo ni neobičajno. Tretjič, Komisija ne navaja nobenega elementa, kot je 
usmeritev nacionalne sodne prakse, na podlagi katerega bi bilo mogoče podvomiti o tem, da imajo 
madžarska upravna sodišča dejansko možnost odobriti zadržanje izvršitve odločbe, s katero je prošnja 
za azil razglašena za nedopustno, in zadevnemu prosilcu tako priznati pravico ostati na nacionalnem 
ozemlju. 
208. Poleg tega ne verjamem , da bi se z razlago, ki bi bila drugačna od predlagane, spoštovalo 
ravnovesje, ki ga je Sodišče želelo vzpostaviti s sodno prakso, navedeno v točkah 191 in 192 teh 
sklepnih predlogov. 
72 Člen 46(6)(a) in (b) Direktive 2013 /32. 
73 Madžarska je na obravnavi potrdila, da se ta člen nanašanatožbe, vložene zoper te odločbe, pri čemer je opozorila na odstavek 2 tega člena, 
v skladu s katerim je „[o]dločbo o zavrženju zaradi nedopustnosti prošnje ali o zavrnitvi, izdano v pospešenem postopku, […] mogoče izpodbijati 
v upravnem sporu“ (moj poudarek). 
74 Odstavek 4 tega člena natančneje določa, da je treba razloge, ki utemeljujejo nujnost takojšnjega sodnega varstva, podrobno navesti v zahtevi ter 
priložiti dokazila in podkrepiti dejstva, ki so podlaga za zahtevo. 
75 Madžarska je na obravnavi potrdila, da je razmerje med tema pravnima aktoma treba razumeti tako. 
ECLI:EU:C:2020 :493 38 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
209. Tretji del obravnavanega očitka se nanaša na izjemi od odstopanja, določeni v členu 46(6) 
Direktive 2013 /32. Iz točke (a) tega člena je mogoče razbrati, da kadar zavrnilna odločba temelji na 
okoliščinah iz člena 31(8)(h) Direktive 2013 /32, spet začne veljati splošno pravilo, določeno 
v členu 46(5) te direktive, tako da mora biti pravica ostati na ozemlju zagotovljena samodejno. Prav 
tako je mogoče razbrati, da je treba to pravico samodejno priznati v primeru, v katerem se prošnja 
razglasi za nedopustno na podlagi člena 33(2)(c) in (e), ker so v točki (b) člena 46(6) omenjeni samo 
primeri, v katerih se prošnja razglasi za nedopustno na podlagi člena 33(2)(a), (b) in (d). 
210. Spomniti je treba, da Komisija s tem delom ne prereka tega, da sta bili izjemi, ki izhajata iz 
točk (a) in (b) navedenega odstavka 2, preneseni, ker se člen 53(6) zakona o pravici do azila sklicuje 
prav nanju v delu, v katerem določa, da vložitev tožbe nima odložilnega učinka, „razen [v primeru] 
odločbe o azilu, sprejete na podlagi člena 51(2)(e) in (7)(h)“. Vendar ta institucija ponovno meni, da 
prenos ni bil izveden jasno, ker v tej nacionalni določbi ni izrecno navedeno, da je izjema od 
neobstoja odložilnega učinka samodejni odložilni učinek. 
211. Glede na to, kako je Komisija oblikovala svojo utemeljitev v okviru tega dela, pa je v zvezi s tem 
dovolj ugotoviti, da že razlaga a contrario navedene določbe popolnoma jasno pokaže, da je želel 
madžarski zakono dajalec tožbam, vloženim zoper odločbe, ki temeljijo na okoliščinah iz 
člena 51(2)(e) in (7)(h) zakona o pravici do azila, zagotoviti samodejni odložilni učinek. 
212. Ob upoštevanju navedenega Sodišču predlagam, naj sprejme prvi del petega očitka, drugi in tretji 
del pa zavrne. 
IV. Stroški 
213. V skladu s členom 138(3), prvi stavek, Poslovnika vsaka stranka načeloma nosi svoje stroške, če 
vsaka stranka, kot v obravnavanem primeru, uspe samo deloma. Vendar lahko v skladu z drugim 
stavkom te določbe Sodišče, če se zdi to glede na okoliščine v zadevi upravičeno, odloči, da ena 
stranka poleg svojih stroškov nosi tudi del stroškov druge stranke. 
214. V okviru predlagane rešitve je Evropska komisija uspela v večji meri, medtem ko je Madžarska 
s svojimi trditvami uspela le glede manjšega dela predmeta spora, in sicer v drugem in tretjem delu 
petega očitka. Zato se v tej zadevi zdi upravičeno, da se Madžarski poleg njenih stroškov naloži plačilo 
štirih petin stroškov Komisije, medtem ko Komisija nosi petino svojih stroškov 
ECLI:EU:C:2020 :493 39 
SKLEPNI PREDLOGI P. PIKAMÄEJA – ZADEVA C-808/18  
KOMISIJA/MADŽARSKA (SPREJEM DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV)  
V. Predlog 
215. Iz razlogov, predstavljenih v teh sklepnih predlogih, Sodišču torej predlagam, naj odloči tako: 
1. Madžarska s tem, da predpisuje, da je treba vsako prošnjo za azil vložiti osebno pri pristojnem 
organu in izključno na tranzitnih območjih, na kateri ta država članica dovoli vstopiti le majhnemu 
številu oseb, ni izpolnila obveznosti iz členov 3 in 6 Direktive 2013 /32/EU Evropskega parlamenta 
in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite. 
2. Madžarska s tem, da postopek obravnave prošenj za azil na meji izvaja brez jamstev iz člena 43 
Direktive 2013 /32, ni izpolnila obveznosti iz te določbe. 
3. Madžarska s tem, da za vse prosilce za azil, razen za otroke, mlajše od 14 let, uporablja postopek 
obravnave njihovih prošenj, katerega rezultat je, da so celotno trajanje tega postopka pridržani na 
tranzitnih območjih, ne da bi bili upravičeni do jamstev iz členov 8, 9 in 11 Direktive 2013 /33/EU 
Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardi h za sprejem prosilcev za 
mednarodno zaščito, ni izpolnila obveznosti iz teh določb. 
4. Madžarska s tem, da državljane tretjih držav, ki nezakonito prebivajo na nacionalnem ozemlju, 
privede do druge strani mejne ograje, ne da bi spoštovala jamstva, določena v členu 5, členu 6(1), 
členu 12(1) in členu 13(1) Direktive 2008 /115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 
16. decembra 2008 o skupnih standardi h in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito 
prebivajočih državljanov tretjih držav, ni izpolnila obveznosti iz teh določb. 
5. Madžarska s tem, da v nacionalno pravo ni pravilno prenesla člena 46(5) Direktive 2013 /32, ni 
izpolnila obveznosti iz te določbe. 
6. V preostalem se tožba zavrne. 
7. Madžarska nosi svoje stroške in naloži se ji plačilo štirih petin stroškov Evropske komisije. Evropska 
komisija nosi petino svojih stroškov. 
ECLI:EU:C:2020 :493 40