Zadeve od T-227/01 do T-229/01, T-265/01, T-266/01 in T-270/01

Territorio Histórico de Álava – Diputación Foral de Álava in drugi

proti

Komisiji Evropskih skupnosti

„Državne pomoči — Davčne ugodnosti, ki jih prizna ozemeljska enota države članice — Davčni dobropis v višini 45% zneska naložb — Odločbe, s katerimi so bile sheme pomoči razglašene za nezdružljive s skupnim trgom in je bilo naloženo vračilo izplačanih pomoči — Poklicno združenje — Dopustnost — Opredelitev novih ali obstoječih pomoči — Načelo varstva legitimnega pričakovanja — Načelo pravne varnosti — Načelo sorazmernosti“

Sodba Sodišča prve stopnje (peti razširjeni senat) z dne 9. septembra 2009 II ‐ 3042

Povzetek sodbe

Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Akti, ki jih neposredno in posamično zadevajo – Odločba Komisije, s katero je bila shema pomoči razglašena za nezdružljivo s skupnim trgom – Tožba poklicnega združenja za varstvo in zastopanje njegovih članov

Dejstvo, da Sodišče prve stopnje s predhodnim sklepom osebi dovoli, da intervenira v podporo predlogom stranke, ne nasprotuje novi preučitvi dopustnosti njene intervencije. (Glej točko 81.)

Namen široke razlage pravice do intervencije glede združenj, katerih namen je varovanje interesov članov v zadevah, ki odpirajo načelna vprašanja, ki lahko vplivajo na te člane, je omogočanje boljše presoje okvira zadev in obenem preprečevanje številnih posameznih intervencij, ki bi lahko ogrozile učinkovitost in dober potek postopka. Medsektorska zvezna poklicna organizacija ima upravičen interes za intervencijo v okviru ničnostne tožbe, vložene zoper odločbe Komisije, s katerimi so ureditve davčnih olajšav razglašene za nezakonite in za nezdružljive s skupnim trgom in s katerimi je naloženo vračilo že izplačanih pomoči navedeni organizaciji, katere namen je med drugim predstavljanje in zaščita interesov podjetij, med katerimi so nekatera imela dejanske koristi od pomoči, dodeljenih na podlagi navedenih davčnih ureditev, ta organizacija pa je poleg tega sodelovala v upravnem postopku, v katerem so bile izdane sporne odločbe. (Glej točke od 83 do 90.)

Intervencijska vloga, ki mora v skladu s členom 116(4), drugi pododstavek, Poslovnika Sodišča prve stopnje, obsegati kratek povzetek tožbenih razlogov in trditve intervenienta, mora biti tako kot tožba dovolj jasna in natančna, da toženi stranki omogoča pripravo obrambe in Sodišču prve stopnje, da odloči o tožbi, če je to primerno tudi brez drugih podatkov, ki bi jo podpirali. Za zagotovitev pravne varnosti in dobrega delovanja sodnega organa morajo biti tako kot pri tožbi bistveni dejanski in pravni elementi, na katerih temelji intervencijska vloga, v besedilu te vloge pregledno in razumljivo vsaj povzeti. Čeprav je besedilo tožbe glede posebnih vprašanj lahko podprto in dopolnjeno s sklicevanjem na povzetke dokumentov, ki so ji priloženi, splošno sklicevanje na druga pisanja, ki so tudi priložena k tožbi, ne more nadomestiti pomanjkanja bistvenih elementov pravne utemeljitve, ki morajo biti zajeti v tožbi. Poleg tega Sodišče prve stopnje v prilogah ni dolžno iskati ter prepoznavati razlogov in trditev, ki bi jih lahko štelo za podlago za tožbo, ker imajo priloge le dokazno in pomožno funkcijo. Intervencijska vloga, ki vsebuje splošno sklicevanje na tožbe v zadevah, ki so povezane s tistimi, v katerih je bila vložena intervencija, ne da bi bi bilo iz intervencijske vloge vsaj v povzetku ali vsebinsko razvidni bistveni pravni ali dejanski elementi, na katerih temelji, ne izpolnjuje teh zahtev. (Glej točke od 94 do 97, 100 in 101.)

Združenje, katerega namen je varstvo kolektivnih interesov podjetij, načeloma lahko vloži ničnostno tožbo zoper končno odločbo Komisije na področju državnih pomoči le, če imajo ta podjetja ali nekatera od njih posamično procesno upravičenje za vložitev tožbe ali če lahko izkaže lastni interes za vložitev tožbe. Fizična ali pravna oseba lahko trdi, da jo akt posamično zadeva, le če jo ta zadeva zaradi določenih lastnosti, ki so značilne zanjo, ali zaradi dejanskega stanja, ki jo ločuje od katere koli druge osebe in jo zato individualizira enako, kot bi naslovnika akta. V zvezi s tem, čeprav za morebitne upravičence sheme pomoči samo zaradi te lastnosti ni mogoče šteti, da jih odločba Komisije o ugotovitvi nezdružljivosti te sheme s skupnim trgom posamično zadeva, je podjetje, ki ga obravnavana odločba ne zadeva le kot morebitnega upravičenca sporne sheme pomoči, ampak tudi kot dejanskega upravičenca posamične pomoči, dodeljene na podlagi te sheme in katere vračilo je naložila Komisija, v drugačnem položaju. Poleg tega, ker odločba zavezuje državo članico, da sprejme vse potrebne ukrepe, da obravnavane pomoči izterja od upravičencev, je treba za podjetja, ki so bila upravičena do pomoči, šteti, da jih te odločbe neposredno zadevajo. Združenje, katerega namen je varstvo interesov podjetij, za katere je ugotovljeno – pa naj bo to v ustnem postopku – da so dejanski upravičenci posamične pomoči, dodeljene na podlagi navedenih shem, in bi sama imela procesno upravičenje, ima procesno upravičenje za izpodbijanje odločb Komisije o ugotovitvi nezakonitosti shem pomoči in njihovi nezdružljivosti s skupnim trgom ter njihovi ukinitvi in vračilu izplačanih pomoči. (Glej točke od 107 do 118.)

Pojem pomoči v smislu člena 87(1) ES zajema ne le pozitivne dajatve, kot so subvencije, temveč tudi intervencije, ki v različnih oblikah zmanjšujejo stroške, ki običajno bremenijo proračun podjetja, in so zato, ne da bi bile subvencije v pravem pomenu besede, enake narave in imajo enake učinke. Ukrep, s katerim državni organi države članice določenim podjetjem dodeljujejo davčne olajšave in ki, čeprav ne pomeni prenosa državnih sredstev, upravičence postavlja v ugodnejši položaj, kot ga imajo drugi davčni zavezanci, pomeni državno pomoč v smislu člena 87(1) ES. Tako je v primeru davčnih dobropisov, s katerimi se želijo spodbujati naložbe, ki podjetjem, ki so upravičenci, zagotavljajo znižanje njihovega davčnega bremena, ki je enako nekemu odstotku upravičene naložbe, s čimer se podjetjem dopušča, da ne plačajo celotnega končnega zneska plačljivega davka in se jih postavlja v ugodnejši položaj, kot ga imajo drugi davčni zavezanci. Dejstvo, da se želi z navedenimi davčnimi dobropisi spodbujati naložbe, zato da bi se na dolgi rok ustvarilo prihodke, ni pomembno, saj cilj, ki ga uresničuje ukrep, temu ne omogoča, da se izogne opredelitvi kot državna pomoč v smislu člena 87(1) ES. (Glej točke od 124 do 126, 130 in 184.)

Obrazložitev, ki je zahtevana na podlagi člena 253 ES, mora biti prilagojena vrsti obravnavanega akta ter mora jasno in nedvoumno odražati razloge institucije, ki je akt izdala, tako da se lahko stranke seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da pristojno sodišče izvrši nadzor. Zahtevo po obrazložitvi je treba presojati glede na okoliščine posameznega primera, zlasti vsebino zadevnega akta, lastnosti podanih razlogov in interesa za pojasnilo, ki ga imajo lahko naslovniki ali druge osebe, ki jih ukrep neposredno in posamično zadeva. Odločba Komisije, s katero je ugotovljeno, da shema pomoči v obliki davčnih dobropisov ni združljiva s skupnim trgom, je glede učinkov navedenih pomoči na trgovino in konkurenco zadostno obrazložena, če je v njej ugotovljeno, da te pomoči zaradi navzven odprtega in k izvozu usmerjenega gospodarstva zadevne države članice, prvič, krepijo položaj podjetij, ki so upravičena do njih, v primerjavi z drugimi, njim konkurenčnimi podjetji v trgovini znotraj Skupnosti, in torej vplivajo na to trgovino, ter, drugič, izboljšujejo donosnost istih podjetij, ki so upravičena do njih, zaradi izboljšanja njihovega neto poslovnega izida (dobiček po davku), ki pa lahko zato konkurirajo podjetjem, ki niso upravičena do navedenih davčnih dobropisov. (Glej točke od 136 do 138.)

Kadar finančna pomoč države ali pomoč v obliki državnih sredstev okrepi položaj enega podjetja v razmerju do drugih konkurenčnih podjetij v trgovini znotraj Skupnosti, je treba šteti, da pomoč vpliva na ta podjetja, čeprav podjetja, ki so upravičena do pomoči, ne sodelujejo v izvozu. Komisija ni dolžna ugotavljati dejanskega vpliva tega ukrepa na trgovino med državami članicami niti dejanskega izkrivljanja konkurence, ampak mora le preučiti, ali ta pomoč lahko vpliva na to trgovino in izkrivlja konkurenco. Komisija v primeru sheme pomoči lahko preuči le splošne značilnosti obravnavane sheme in ni dolžna obravnavati vsakega posameznega primera uporabe, zlasti pa, če ta shema ni bila priglašena, ni nujno, da s tem povezana obrazložitev vsebuje ažurirano presojo učinkov sheme na konkurenco in vpliv na trgovino med državami članicami. (Glej točki 142 in 143.)

Dejstvo, da so davčne olajšave začasne, da naj bi bil njihov učinek majhen in nedoločljiv ali da niso edini element, ki ga je treba upoštevati, ne izpodbija tega, da se jih opredeli za državne pomoči v smislu člena 87(1) ES, ker sodna praksa zahteva le, da naj bi bili izkrivljanje konkurence ali možnost izkrivljanja ter vpliv na trgovino znotraj Skupnosti pomembni ali bistveni. (Glej točko 148.)

Posebnost državnega ukrepa, to je njegova selektivnost, pomeni eno od značilnosti pojma državne pomoči v smislu člena 87(1) ES. Zato je treba preučiti, ali ukrep pomeni olajšave, ki koristijo izključno določenim podjetjem ali določenim področjem dejavnosti. Davčne ureditve, ki pomenijo prednost v obliki davčnih dobropisov – do katerih so upravičena le podjetja, ki so izvedla naložbe, ki so presegle določen prag, in imajo torej dovolj finančnih sredstev, pri čemer so izključena vsa druga podjetja, tudi če vlagajo – in v okviru katerih je poleg tega organom podeljena diskrecijska pravica, ki jim glede na značilnosti naložbenih projektov, podvrženih njihovi presoji, omogoča, da spremenijo znesek ali pogoje za dodelitev davčne ugodnosti, pomenijo selektivno prednost, dodeljeno določenim podjetjem, v smislu člena 87(1) ES. (Glej točke od 158 do 162 in od 166 do 168.)

Dejstvo, da ima notranje državna enota davčno avtonomijo, ki mu jo priznava in varuje ustava države članice, vendarle te enote ne oprošča tega, da mora spoštovati določbe Pogodbe, ki urejajo državne pomoči. Člen 87(1) ES, ko navaja pomoči, ki jih dodeljuje „država ali ki so podeljene s pomočjo državnih sredstev, ne glede na obliko“, se nanaša na vse finančne pomoči, dodeljene s pomočjo javnih sredstev. Iz tega sledi, da ukrepi, ki jih sprejmejo notranje državne enote (decentralizirane, zvezne, regionalne in druge) držav članic, ne glede na njihov pravni položaj in njihove naslovnike, enako kot ukrepi, ki jih sprejmejo zvezni ali centralni organi, spadajo na področje uporabe člena 87(1) ES, če so pogoji, določeni v tej določbi, izpolnjeni. (Glej točko 178.)

V okviru presoje državnega ukrepa kot državne pomoči je lahko selektivnost pod določenimi pogoji upravičena z „naravo in sistematiko sistema“. Če je temu tako, se ukrep izogne uporabi člena 87(1) ES. Tako se specifični davčni ukrep, ki je upravičen z notranjo logiko davčnega sistema – kakršna je progresivnost davka, upravičena z redistributivno logiko takega davka – izogne uporabi člena 87(1) ES. Dejstvo, da davčni ukrepi temeljijo na objektivnih merilih in so horizontalni, ne zadostuje, da bi se podvomilo v njihovo selektivnost in da bi pomenili ukrepe, upravičljive z notranjo logiko zadevnega davčnega sistema, če so do teh ukrepov upravičena le podjetja, ki so izvedla naložbe, ki so presegla določen prag, in imajo torej dovolj finančnih sredstev, pri čemer so izključena vsa druga podjetja, tudi če vlagajo. Cilj, ki ga uresničujejo obravnavani ukrepi, prav tako tem ne more omogočiti, da se izognejo opredelitvi državne pomoči v smislu člena 87(1) ES, sicer bi državnim organom zadoščalo, da se sklicujejo na zakonitost ciljev, doseženo s sprejetjem ukrepa pomoči, tako da bi se ta ukrep lahko štelo za splošni ukrep, ki se izogne uporabi člena 87(1) ES. Vendar ta določba ne razlikuje med posledicami in cilji državnih intervencij, ampak jih opredeljuje glede na njihove učinke. (Glej točke 179, 180, 184 in 185.)

Komisija ima na področju člena 87(3) ES široko diskrecijsko pravico. Nadzor sodišča Skupnosti se mora omejiti na presojo, ali so bila spoštovana pravila postopka in obveznost obrazložitve, ali so bila dejstva, na katera se opira izpodbijana odločba, točno ugotovljena, ali je bilo kršeno pooblastilo za odločanje po prostem preudarku pri presoji teh dejstev in so bila zlorabljena pooblastila. Sodišče Skupnosti ne sme nadomestiti presoje Komisije s svojo gospodarsko presojo. Pri shemah pomoči se Komisija lahko omeji na obravnavo splošnih značilnosti obravnavane ureditve, ne da bi morala preučiti vsak posamezni primer uporabe. (Glej točki 198 in 199.)

Pogodba glede na to, ali so pomoči obstoječe ali nove, uvaja različne postopke. Medtem ko morajo biti nove pomoči v skladu s členom 88(3) ES predhodno prijavljene Komisiji in se jih ne sme začeti izvajati, dokler ni izdana končna odločba v postopku, se obstoječe pomoči v skladu s členom 88(1) ES običajno lahko izvajajo, dokler Komisija ne ugotovi njihove nezdružljivosti. Obstoječe pomoči so torej lahko, odvisno od primera, le predmet odločbe o nezdružljivosti, ki ima učinke za naprej. Na podlagi člena 1(b)(i) Uredbe št. 659/1999 o uporabi člena 88 ES je obstoječa pomoč „vsa pomoč, ki je obstajala pred začetkom veljavnosti Pogodbe v zadevnih državah članicah, to so sheme pomoči in individualna pomoč, ki se je začela izvajati pred začetkom veljavnosti Pogodbe in se še vedno uporablja“. Kot obstoječo pomoč v smislu teh določb ni mogoče šteti davčno ureditev v zvezi z davčnimi dobropisi, ki je bila vzpostavljena po začetku veljavnosti Pogodbe v zadevni državi članici, če so bili pogoji uporabe in posledično krog upravičencev, osnova in odstotek ter trajanje bistveno spremenjeni glede na ureditev, ki je že obstajala pred tem začetkom veljavnosti. (Glej točke od 228 do 234.)

Pojem „razvoj skupnega trga“ iz člena 1(b)(v) Uredbe št. 659/1999 o uporabi člena 88 ES se lahko razume kot sprememba gospodarskega in pravnega konteksta v sektorju, na katerega se nanaša zadevni ukrep. Taka sprememba lahko nastane še posebej pri liberalizaciji trga, ki je bil prvotno zaprt za konkurenco. Ta pojem pa ne predvideva možnosti, da bi Komisija spremenila presojo le na temelju strožje uporabe pravil Pogodbe, ki se nanašajo na državne pomoči. Zato tudi ob predpostavki, da je bila dokazana sprememba pristopa Komisije, ki naj bi se zgodila po sprejetju zadevnega ukrepa in ki se nanaša na merila selektivnosti, ki jih je uporabila Komisija pri presoji davčnih ukrepov z vidika člena 87(1) ES, s to spremembo ni mogoče dokazati „razvoja skupnega trga“ v smislu člena 1(b)(v) Uredbe št. 659/1999. (Glej točke 245, 247 in 250.)

Člen 6(1) Uredbe št. 659/1999 o uporabi člena 88 ES določa, da imajo zainteresirane stranke v okviru formalnega postopka preiskave možnost, da Komisiji predložijo stališča. V tej določbi je pojasnjeno, da je treba ta stališča predložiti v določenem roku, ki ga je mogoče v ustrezno upravičenih primerih podaljšati, vendar v njej ni določena možnost zainteresirane stranke, da na svojo pobudo in po izteku roka, določenega v ta namen, Komisiji predloži nova stališča. Zato za Komisijo dejstvo, da ni upoštevala dodatnih stališč zainteresirane stranke, ker naj bi jih prejela po izteku roka in ker naj navedena stranka ne bi nikoli vložila prošnje za podaljšanje roka na podlagi člena 6(1) Uredbe št. 659/1999 – če ni bilo z natančnimi zagotovili jamčeno, da bodo dodatna stališča, tudi če bodo vložena prepozno, upoštevana tudi ob neobstoju prošnje za podaljšanje roka – ne more pomeniti kršitev načel varstva legitimnih pričakovanj in dobrega upravljanja. Pravico sklicevati se na načelo varstva legitimnih pričakovanj ima namreč vsak posameznik, pri katerem je uprava Skupnosti vzbudila utemeljena pričakovanja, in na kršitev tega načela se ne more sklicevati nihče, ki mu uprava ni dala natančnih zagotovil. Poleg tega so med jamstvi, ki jih v upravnih postopkih dodeljuje pravni red Skupnosti, zlasti načelo dobrega upravljanja, s katerim je povezana dolžnost pristojne institucije, da skrbno in neodvisno presodi vse upoštevne dokaze v posameznem primeru. Člen 6(1) Uredbe št. 659/1999 v okviru postopka nadzora državnih pomoči pomeni prevod navedenih načel. V okviru postopka nadzora nad državnimi pomočmi zainteresirane stranke ne morejo pričakovati kontradiktorne razprave s Komisijo, kakršna poteka z državo članico, odgovorno za dodeljevanje pomoči, in se ne morejo sklicevati na tako široke pravice, kot je pravica do obrambe kot taka. Splošna pravna načela, kot je načelo dobrega upravljanja, sodišču Skupnosti ne dovoljujejo razširitve procesnih pravic, ki so zainteresiranim strankam podeljene s Pogodbo in sekundarnim pravom v okviru postopka nadzora državnih pomoči. (Glej točke od 259 do 272.)

Člen 40, četrti odstavek, Statuta Sodišča, ki se za Sodišče prve stopnje uporablja na podlagi člena 53 navedenega statuta, in člen 116(3) Poslovnika Sodišča prve stopnje sicer ne nasprotujeta temu, da lahko intervenient navaja drugačne trditve kot stranka, ki jo podpira, vendar če te ne spremenijo okvira spora in če je intervencija ves čas namenjena podpori predlogom te stranke. Ugovor, ki ga navaja intervenient, čeprav se razlikuje od ugovorov tožeče stranke, in se nanaša na predmet spora, kot ga je določila tožeča stranka, in torej ne spreminja okvira tega spora, je dopusten. (Glej točke od 292 do 294.)

Čeprav do začetka veljavnosti Uredbe št. 659/1999 o uporabi člena 88 ES za Komisijo niso veljali posebni roki za preučitev ukrepov pomoči, bi morala vseeno paziti, da zaradi spoštovanja temeljne zahteve pravne varnosti neomejeno ne odlaša izvajanja pooblastil. Ker je Komisija izključno pristojna za presojo združljivosti državne pomoči s skupnim trgom, je v interesu dobre uporabe temeljnih pravil Pogodbe v zvezi z državnimi pomočmi dolžna skrbno in nepristransko preučiti prijavo o pomoči, ki ni združljiva s skupnim trgom. Iz tega sledi, da Komisija ne sme neomejeno podaljševati predhodne preučitve državnih ukrepov, ki so predmet prijave. Ali je bilo trajanje predhodne preučitve prijave razumno, je treba presojati glede na posebne okoliščine vsake zadeve in predvsem glede na njen kontekst, različne faze postopka, ki jim mora slediti Komisija, in zapletenost zadeve. Med trenutkom, ko je bila Komisija obveščena o obravnavanih shemah pomoči, in začetkom formalnega postopka iz člena 88(2) ES je preteklo 38 mesecev, to obdobje pa glede na okvir, v katerega se uvrščajo navedene sheme, ni nerazumno dolgo in ne vodi do tega, da se s postopkom formalne preiskave krši načelo pravne varnosti in zato tudi ne načelo dobrega upravljanja, če, prvič, so obravnavani ukrepi zahtevali poglobljeno preučitev zadevne nacionalne zakonodaje in, drugič, je treba trajanje postopka vsaj delno pripisati nacionalnim organom, ki so zlasti prosili za podaljšanje roka za odgovor na zahteve Komisije za podatke. (Glej točke od 296 do 309.)

Na pravno utemeljeno pričakovanje glede zakonitosti pomoči se je mogoče sklicevati le, če je bila ta pomoč odobrena ob spoštovanju postopka, ki ga določa člen 88 ES. Skrben regionalni organ in gospodarski subjekt morata namreč običajno imeti možnost, da se prepričata, ali je bil ta postopek spoštovan. Ker torej člen 88 ES ne razlikuje med tem, ali so to sheme pomoči ali individualne pomoči, se ta načela lahko uporabijo tudi za sheme pomoči. Vendar za prejemnike pomoči, ki so nezakonite zato, ker niso bile prijavljene, ni mogoče izključiti, da se zato, da bi se izognili njihovemu vračilu, sklicujejo na izjemne okoliščine, ki bi lahko utemeljile njihovo pravno utemeljeno pričakovanje, da so te pomoči zakonite. (Glej točke od 310 do 314.)

Razumno trajanje postopka nadzora na področju državnih pomoči, pa naj gre za fazo predhodne preučitve ali formalnega postopka preiskave, je treba presojati glede na okoliščine vsake zadeve, zlasti pa glede na okvir, v katerega se umešča, različne faze postopka, ki jih opravi Komisija, ravnanje strank v postopku, zapletenost zadeve in pomembnost zadeve za zainteresirane stranke. Postopek preizkusa, ki v celoti traja pet let in en mesec, pri čemer faza predhodne preučitve traja 38 mesecev, formalni postopek preiskave pa 23 mesecev, upoštevajoč kontekst, zapletenost obravnavanih ukrepov in pomembnost zadeve, in glede na to, da so nacionalni organi s svojim ravnanjem vsaj delno pripomogli k podaljšanju postopka preizkusa, ni nerazumno dolg. To trajanje ne pomeni izjemne okoliščine, na podlagi katere bi lahko nastalo pravno utemeljeno pričakovanje zakonitosti teh pomoči. (Glej točke od 336 do 342 in 347.)