SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

M. POIARESA MADURA,

predstavljeni 25. oktobra 20071( )

Zadeva C‑250/06

United Pan-Europe Communications Belgium SA,

Coditel Brabant SA,

Société Intercommunale pour la Diffusion de la Télévision (Brutele),

Wolu TV ASBL

proti

Belgiji

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Conseil d'État (Belgija))





1. Conseil d’État (Državni svet) (Belgija) Sodišču predlaga, naj sprejme odločbo, ob pomoči katere bo lahko preučil, ali so z ureditvijo Skupnosti združljivi notranji ukrepi, ki kabelskim operaterjem, ki opravljajo dejavnost v regiji glavnega mesta Bruselj, nalagajo obveznost obveznega prenosa določenih televizijskih programov (imenovana tudi „must carry“). Čeprav se predlog za predhodno odločanje nanaša na pravila o konkurenci in na svobodo opravljanja storitev, bomo vprašanja predložitvenega sodišča zaradi v nadaljevanju navedenih razlogov preučili v glavnem z vidika člena 49 ES.

I – Dejansko stanje, nacionalni pravni okvir in predlog za sprejetje predhodne odločbe

2. Tožeče stranke v postopku v glavni stvari so kabelski operaterji. Televizijske programe prenašajo prek svojih omrežij v dvojezični regiji glavnega mesta Bruselj. Pri predložitvenem sodišču so vložile tožbo za razglasitev ničnosti dveh uredb ministra za gospodarstvo in znanstveno raziskovanje z dne 17. januarja 2001 oziroma z dne 24. januarja 2002. Ti uredbi temeljita na zakonu z dne 30. marca 1995 o distribucijskih omrežjih za radiodifuzijo in izvajanje radiodifuzijske dejavnosti v dvojezični regiji glavnega mesta Bruselj (v nadaljevanju: zakon o kabelski distribuciji).

3. Člen 13 zakona o kabelski distribuciji kabelskim operaterjem, ki opravljajo dejavnost v regiji glavnega mesta Bruselj, nalaga obveznost prenosa določenih programov. Ta člen določa:

„Operater, ki ima dovoljenje za upravljanje omrežja za teledistribucijo v dvojezični regiji glavnega mesta Bruselj, mora v trenutku njihovega oddajanja v celoti prenašati naslednje programe:

– televizijske programe, ki jih oddajajo javni izdajatelji televizijskih programov iz francoske skupnosti in flamske skupnosti;

– televizijske programe, ki jih razširjajo vsi drugi izdajatelji televizijskih programov iz francoske skupnosti ali flamske skupnosti, ki jih imenuje pristojni minister.“

4. V ministrovi uredbi z dne 17. januarja 2001 so navedeni razlogi za to obveznost prenosa določenih programov in osmim izdajateljem televizijskih programov je bil s to uredbo podeljen položaj obveznega prenosa. Ta uredba se glasi:

„[...]

Ker je sistem obveznega prenosa del avdiovizualne politike, katere cilj je, da se televizijskim gledalcem omogoči spremljanje programov tako javnih izdajateljev televizijskih programov kot tudi tistih zasebnih izdajateljev televizijskih programov, ki prevzemajo obveznosti javne službe;

ker je namen sistema obveznega prenosa ohranjanje pluralnosti in kulturnosti programske ponudbe na teledistibucijskih omrežjih ter zagotavljanje dostopa do tega pluralizma za vse televizijske gledalce;

ker ta sistem nesporno upravičujejo razlogi splošnega interesa;

ker se zasebne programe s položajem obveznega prenosa izbira zaradi usklajenosti avdiovizualne pokrajine v Belgiji;

ker je bilo opravljeno posvetovanje s francosko skupnostjo in flamsko skupnostjo;

ker mora biti položaj obveznega prenosa priznan imenovanim izdajateljem televizijskih programov kot nasprotna izpolnitev za pomembne obveznosti, ki so jih sprejeli;

ker imajo nekateri imenovani izdajatelji televizijskih programov naloge javne službe;

ker mora biti družbama asbl Télé Bruxelles in vzw TV Brussel podeljen položaj obveznega prenosa z namenom spodbujanja razvoja krajevne televizije, ki oddaja krajevne informacije, namenjene krajevni javnosti;

ker bi ukinitev položaja obveznega prenosa ogrožala obstoj teh izdajateljev televizijskih programov, ki ne bi mogli kriti visokih stroškov oddajanja,

se izda uredba:

Člen 1

Operater, ki ima dovoljenje za upravljanje teledistribucijskega omrežja v dvojezični regiji glavnega mesta Bruselj, mora v trenutku njihovega oddajanja v celoti prenašati televizijske programe teh izdajateljev televizijskih programov:

1. Vlaamse Media Maatschappij n.v.

2. TV Brussel v.z.w.

3. Belgian business television n.v.

4. Media ad infinitum n.v.

5. TVi s.a.

6. A.s.b.l. Télé Bruxelles

7. Canal+ Belgique s.a.

8. Satellimages s.a.

[...]“

5. Z uredbo z dne 24. januarja 2002 je bila spremenjena uredba z dne 17. januarja 2001 in imenovana sta bila nova izdajatelja televizijskih programov s položajem obveznega prenosa, in sicer družbi Event TV Vlaanderen n.v. in YTV s.a. Uredbi z dne 17. januarja 2001 in z dne 24. januarja 2002 bom skupaj imenoval izpodbijana ukrepa.

6. Pri Conseil d’État so tožeče stranke navedle, da položaj obveznega prenosa, ki je bil podeljen nekaterim izdajateljem televizijskih programov, pomeni podelitev posebnih pravic v smislu člena 86 ES, kar lahko izkrivlja konkurenco s kršitvijo členov 3(1)(c) in (g), 10, 82 in 86 ES. Tožeče stranke so tudi navedle, da izpodbijana ukrepa omejujeta svobodo opravljanja storitev, tako da zmanjšujeta število razpoložljivih kanalov in za izdajatelje televizijskih programov s položajem obveznega prenosa pomenita oprostitev od pogajanj s kabelskimi operaterji. Tožeče stranke menijo, da je to v nasprotju s členom 49 ES.

7. Conseil d’État je s sklepom z dne 17. maja 2006 Sodišču postavil ta vprašanja:

„1. Ali je treba obveznost, naloženo podjetju za kabelsko distribucijo televizijskih programov, da razširja določene programe, razlagati tako, kot da avtorjem teh programov dodeljuje ‚posebno pravico‘ v smislu člena 86 Rimske pogodbe (kot je bila spremenjena z Amsterdamsko pogodbo)?

2. Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, ali je treba pravila, ki so določena na koncu člena 86(1) (in sicer „pravil[a] iz te pogodbe, zlasti iz člena 12 in členov 81 do 89“) razlagati tako, da državam članicam ne dovoljujejo, da bi podjetjem za kabelsko distribucijo televizijskih programov nalagale razširjanje določenih televizijskih programov, ki jih oddajajo zasebne organizacije za radiodifuzijo, ampak da ‚spadajo pod‘ (v smislu belgijskega zakona z dne 30. marca 1995 o distribucijskih omrežjih za radiodifuzijo in izvajanje radiodifuzijske dejavnosti v dvojezični regiji glavnega mesta Bruselj) posebna javna pooblastila te države, kar privede do tega, da se število programov iz drugih držav članic ali nečlanic Evropske unije in iz organizacij, ki ne spadajo pod ta javna pooblastila, zmanjša za število programov s položajem obveznega prenosa?

3. Ali je treba člen 49 Rimske pogodbe (kot je bila spremenjena z Amsterdamsko pogodbo) razlagati tako, da gre za nedovoljeno oviro svobode opravljanja storitev od takrat, ko lahko ukrep, ki ga sprejme država članica, v obravnavanem primeru obveznost prenosa televizijskih programov prek omrežja kabelske distribucije, neposredno ali posredno, dejansko ali potencialno ovira opravljanje storitev iz druge države članice za naslovnike teh storitev, ki so v prvi državi članici, za kar bi šlo v primeru, če bi bil ponudnik storitev zaradi tega ukrepa v slabšem pogajalskem položaju pri dostopu do teh omrežij?

4) Ali je treba člen 49 Rimske pogodbe (kot je bila spremenjena z Amsterdamsko pogodbo) razlagati tako, da gre za nedovoljeno oviro, ker je ukrep, ki ga je sprejela država članica, v obravnavanem primeru obveznost prenosa televizijskih programov prek omrežja kabelske distribucije, v večini primerov namenjen le podjetjem s sedežem v tej državi članici, in sicer zaradi sedeža imetnikov položaja obveznega prenosa ali drugih povezav med njimi in to državo članico, čeprav te ovire ni mogoče utemeljiti z nujnimi razlogi v splošnem interesu ob spoštovanju načela sorazmernosti?“

II – Presoja

A – Tretje in četrto vprašanje

8. Najprej bom obravnaval tretje in četrto vprašanje predložitvenega sodišča. S tema vprašanjem predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali taki nacionalni ukrepi, kot se obravnavajo v postopku v glavni stvari, ki kabelskim operaterjem nalagajo, da prenašajo programe določenih izdajateljev televizijskih programov, omejujejo svobodo opravljanja storitev, in če jo omejujejo, ali so ti ukrepi kljub temu združljivi z ureditvijo Skupnosti.

9. Obravnavane storitve – prenos televizijskega signala po kablu – očitno sodijo v pojem „storitve“ v smislu člena 49 ES.( ) Izdajatelji televizijskih programov in kabelski operaterji morajo sodelovati, če hočejo zagotavljati te storitve. V teh okoliščinah se pri izpodbijanju nacionalnih ukrepov, ki za opravljanje povsem notranjih storitev določajo ugodnejši sistem kot za opravljanje storitev med državami članicami, lahko sklicujejo na člen 49 ES.( ) Taki ukrepi lahko ostanejo v veljavi, samo če so nujni in omogočajo uresničitev legitimnega javnega interesa in če je razlika med njihovimi vplivi na notranje opravljanje storitev in na opravljanje storitev znotraj Skupnosti sorazmerna z objektivnimi razlikami med temi storitvami.( )

Ali gre za omejevanje?

10. Tak sistem obveznega prenosa, kot se obravnava v zadevnem primeru, omogoča lažje razširjanje oddaj izdajateljev televizijskih programov, ki imajo položaj obveznega prenosa, je pa tudi v škodo izdajateljev televizijskih programov, ki tega položaja nimajo. Znano je, da imajo obravnavana omrežja kabelske distribucije omejeno pasovno širino. Število kanalov, ki so pridržani za izdajatelje televizijskih programov na podlagi obveznosti prenosa, za toliko zmanjšuje število razpoložljivih kanalov v omrežju. Iz Sodišču predloženih stališč izhaja, da imajo obravnavana analogna omrežja kabelske distribucije zmogljivost okoli štiridesetih kanalov, od katerih jih je treba blizu dvajset pridržati za programe izdajateljev s položajem obveznega prenosa. Mogoče je torej, da kabelski operaterji ne morejo prenašati nekaterih programov, ki bi jih lahko, če ne bi bilo sistema obveznega prenosa. Tožeče stranke v postopku o glavni stvari so kot primer navedle, da so obveznosti sistema obveznega prenosa družbo Coditel prisilile, da je na svojem analognem omrežju ukinila prenos programov Arte, RAI Uno in La Cinquième. Izdajatelji s položajem obveznega prenosa imajo v bistvu prednost pred svojimi konkurenti, ker so oproščeni vseh pogajanj s kabelskimi operaterji in jim torej ni treba konkurirati z drugimi izdajatelji televizijskih programov, da bi dosegli prenos svojih programov prek omrežja kabelske distribucije.

11. Iz predložitvenega sklepa ni jasno razvidno, ali se v členu 13 zakona o kabelski distribuciji za pridobitev položaja obveznega prenosa zahteva, da imajo izdajatelji televizijskih programov sedež v Belgiji. Čeprav je belgijska vlada navedla, da položaj obveznega prenosa ni nujno omejen samo na izdajatelje televizijskih programov s sedežem v Belgiji, je mogoče ugotoviti, da so vsi upravičenci, ki so navedeni v izpodbijanem ukrepu, domače pravne osebe. Poleg tega je belgijska vlada na obravnavi navedla, da naj bi se nedavni prenos sedeža enega od izdajateljev televizijskih programov v Luksemburg upošteval pri naslednji presoji njegovega položaja obveznega prenosa, čeprav se njegovi programi niso spremenili. Čeprav je namen sistema obveznega prenosa, kot je navedla belgijska vlada, zagotavljanje belgijskim državljanom, da jim ne bi bilo onemogočeno spremljanje krajevnih in nacionalnih informacij niti njihove kulture, je vsekakor manj verjetno, da položaj obveznega prenosa pridobijo tuje pravne osebe kot domače. Iz tega v praksi izhaja, da tak sistem obveznega prenosa, kot se obravnava v postopku v glavni stvari, izdajateljem televizijskih programov s sedežem v drugih državah članicah bolj otežuje dostop do omrežij kabelske distribucije kot domačim pravnim osebam. Ti predpisi, čeprav se v njih izrecno ne zahteva sedež v državi članici, za notranje opravljanje radiodifuznih storitev dejansko določajo ugodnejši sistem kot za čezmejno opravljanje radiodifuznih storitev. Gre torej za omejevanje svobode opravljanja storitev.

Ali je omejevanje upravičeno?

12. Belgijska vlada navaja, da je namen sistema obveznega prenosa ohraniti pluralnost in kulturnosti programske ponudbe na omrežjih kabelske distribucije v regiji glavnega mesta Bruselj ter vsem televizijskim gledalcem omogočiti pluralizem in raznovrstnost programov. Sodišče je že navedlo, da avdio-vizualna politika, katere cilj je uvedba pluralistične televizije zaradi ohranjanja svobode izražanja in različnih socialnih, kulturnih, verskih, filozofskih ali jezikovnih družbenih elementov, lahko zagotovo upraviči omejevanje svobode opravljanja storitev. Vendar morajo biti obravnavani nacionalni ukrepi, da bi bili dopustni na podlagi člena 49 ES, najprej in predvsem ustrezno sredstvo za zagotavljanje pluralizma, ki ga želijo ohranjati.( )

13. Zdi se mi, da je treba obravnavani sistem obveznega prenosa razumeti v širšem smislu, v posebnih okoliščinah dvojezičnosti regije glavnega mesta Bruselj. V tej regiji pokriva vsak kabelski operater območje več občin, v kateri ima monopol za prenos prek analognega kabla. Sistem obveznega prenosa je mogoče uporabiti za to, da se televizijskim gledalcem v vsaki občini omogoči spremljanje programov, ki imajo kulturno in jezikovno zvezo s francosko skupnostjo, kot tudi programov, ki imajo kulturno in jezikovno zvezo s flamsko skupnostjo. V takih okoliščinah je sistem obveznega prenosa sredstvo, ki televizijskim gledalcem v določeni regiji omogoča spremljanje krajevnih in nacionalnih informacij v njihovem jeziku in programov o njihovi kulturi.

14. Sistem obveznega prenosa, ki je bil sprejet s tem namenom, daje neizogibno prednost izdajateljem televizijskih programov, katerih programi sodijo posebej v kulturno okolje televizijskih gledalcev zadevne regije. Vendar čeprav Pogodba ne prepoveduje sprejemanja ukrepov za zaščito in spodbujanje jezikovne ter kulturne nacionalne dediščine države članice, ti ukrepi v nobenem primeru ne smejo biti nesorazmerni z zastavljenim ciljem, načini za njihovo uporabo pa ne smejo povzročiti arbitrarnih diskriminacij v škodo ponudnikov storitev s sedežem v drugih državah članicah. Z drugimi besedami, sistem, ki spodbuja jezikovno in kulturno nacionalno dediščino, državi članici ne omogoča, da bi poljubno sprejemala ukrepe, ki domačim gospodarskim subjektom podeljujejo konkurenčno prednost.( )

15. V okviru postopka predhodnega odločanja je končna presoja pogosto prepuščena predložitvenemu sodišču.( ) Vendar pa mora Sodišče predložitvenemu sodišču ponuditi normativna merila, ki jih mora uporabiti. Glede tega je pomembno, da Sodišče poudari posebne vidike, ki bi jih predložitveno sodišče morda moralo preučiti za izvedbo nadzora nad sorazmernostjo, za katerega je pristojno. V obravnavanem primeru je po mojem mnenju naloga predložitvenega sodišča, da posebej preveri tri vidike.

16. Prvič, predložitveno sodišče bi se moralo prepričati, ali so pogoji za podelitev položaja obveznega prenosa – če imajo izdajatelji televizijskih programov s sedežem v drugih državah članicah zaradi teh pogojev manj možnosti, da bi jih izpolnjevali, kot domače pravne osebe – zares potrebni za ohranjanje pluralizma in omogočanje spremljanja krajevnih in nacionalnih informacij.( ) Še pomembneje pa je, kot kaže sodba VT4, da izdajatelj televizijskih programov lahko ponuja televizijske programe, vključno z novimi, ki so prikrojeni okusu gledalcev v posamezni državi članici, tudi če ima sedež v drugi državi članici.( ) Predložitveno sodišče mora torej zagotoviti, da v praksi dejstvo, da ima izdajatelj televizijskih programov sedež v Belgiji, ne bo pomemben dejavnik za podelitev položaja obveznega prenosa.

17. Drugič, predložitveno sodišče bi moralo glede na celotno število razpoložljivih kanalov preveriti, ali število kanalov, ki jih je treba pridržati za izdajatelje televizijskih programov s položajem obveznega prenosa, očitno ne presega števila kanalov, ki so potrebni za uresničitev cilja ohranjanja pluralizma in omogočanja spremljanja krajevnih in nacionalnih informacij. V teh okoliščinah je naloga predložitvenega sodišča zagotoviti, da položaja obveznega prenosa ne bo mogoče brez pridržka podeliti za vse programe posameznega izdajatelja televizijskih programov, ampak samo za programe, ki zares prispevajo k temu cilju.

18. Tretjič, predložitveno sodišče bi moralo ugotoviti, ali obstajajo temeljni varovalni postopki, s katerimi je mogoče preprečiti, da bi bila podelitev položaja obveznega prenosa posledica arbitrarne diskriminacije. Kadar država članica podeli položaj obveznega prenosa določenemu številu izdajateljev televizijskih programov, mora to storiti na podlagi preglednih in nediskriminatornih postopkov, na podlagi vnaprej znanih jasno določenih meril.

19. Ti trije vidiki izhajajo tudi iz Direktive 2002/22/ES,( ) ki so jo države članice morale prenesti pred 25. julijem 2003. Člen 31(1) te direktive, ki v osnovi izraža načela Pogodbe, določa, da „države članice lahko naložijo [...] primerne obveznosti izvajanja prenosa“. Nato določa, da se „[t]ake obveznosti [...] naložijo samo, če so potrebne za izpolnitev jasno opredeljenih ciljev v splošnem interesu, morajo pa biti sorazmerne in transparentne“ ter jih „je treba redno pregledovati“.

20. Člen 49 ES torej ne prepoveduje nacionalnih ukrepov, ki kabelskim operaterjem v določeni regiji nalagajo obveznost obveznega prenosa, da se televizijskim gledalcem iz te regije omogoči spremljanje krajevnih in nacionalnih informacij v njihovem jeziku ter programov o njihovi kulturi, pod pogojem, da so ti ukrepi sorazmerni z zastavljenim ciljem in da njihova uporaba ne vsebuje arbitrarne diskriminacije v škodo ponudnikov storitev s sedežem v drugih državah članicah.

B – Prvo in drugo vprašanje

21. Za prvo in drugo vprašanje ne predlagam nobenega odgovora. Predložitveno sodišče s tema vprašanjema sprašuje, ali je treba položaj obveznega prenosa izenačiti s „posebno pravico“ v smislu člena 86 ES, in če ga je treba izenačiti s to pravico, ali ta določba, brana v povezavi z drugimi določbami Pogodbe, prepoveduje podelitev položaja obveznega prenosa. Tožeče stranke v postopku o glavni stvari so trdile, da sistem obveznega prenosa vpliva na konkurenco med kabelskimi operaterji in operaterji drugih vrst kabelskih omrežij. Trdile so tudi, da je Belgija s podelitvijo položaja obveznega prenosa določenim belgijskim podjetjem ta podjetja dejansko postavila v prevladujoč položaj, ki ga lahko zlorabljajo.

22. Vendar pa predložitveni sklep ne vsebuje nobene navedbe, ki bi razjasnila zlasti opredelitev upoštevnega trga, izračun tržnih deležev, ki jih imajo različna podjetja na trgu, in domnevno zlorabo prevladujočega položaja. V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da so vprašanja predložitvenega sodišča o pravilih konkurence iz Pogodbe nedopustna.( )

III – Predlog

23. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja Conseil d’État odgovori tako:

Člen 49 ES ne prepoveduje nacionalnih ukrepov, ki kabelskim operaterjem v določeni regiji nalagajo obveznost obveznega prenosa, da se televizijskim gledalcem iz te regije omogoča spremljanje krajevnih in nacionalnih informacij v njihovem jeziku in programov o njihovi kulturi, pod pogojem, da so ti ukrepi sorazmerni z zastavljenim ciljem in da njihova uporaba ne vsebuje arbitrarne diskriminacije v škodo ponudnikov storitev s sedežem v drugih državah članicah.

Predložitveno sodišče mora ugotoviti, ali so obravnavani ukrepi v skladu z načelom sorazmernosti. Zlasti mora preveriti:

– da so pogoji za podelitev položaja obveznega prenosa – če imajo izdajatelji televizijskih programov s sedežem v drugih državah članicah zaradi teh pogojev manj možnosti, da bi jih izpolnjevali, kot domače pravne osebe – potrebni za uresničitev zgoraj navedenega cilja;

– da število kanalov, ki jih je treba pridržati za izdajatelje televizijskih programov s položajem obveznega prenosa, očitno ne presega števila kanalov, ki so potrebni za uresničitev tega cilja;

– da se položaj obveznega prenosa podeljuje na podlagi preglednih in nediskriminatornih postopkov, na podlagi vnaprej znanih jasno določenih meril.