SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

M. POIARESA MADURA,

predstavljeni 21. oktobra 2004( )

Zadeva C-136/03

1. Georg Dörr, 2. Ibrahim Ünal

proti

1. Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten, 2. Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Verwaltungsgerichtshof (Avstrija))

„Prosto gibanje oseb – Javni red – Razlaga členov 8 in 9 Direktive 64/221/EGS – ‚Pridružitveni sporazum EGS‑Turčija‘ – Prosto gibanje delavcev – Razlaga členov 6(1) in 14(1) Sklepa št. 1/80 Pridružitvenega sveta“

1. Ta zadeva obravnava dve vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je postavilo Verwaltungsgerichtshof (Avstrija). S prvim vprašanjem želi predložitveno sodišče izvedeti, ali člena 8 in 9 Direktive 64/221/EGS( ) nasprotujeta sistemu, ki predvideva pritožbe le na pravno veljavnost in ne zadrži izvršitve odločb o izgonu državljanov Skupnosti, kadar ni ustanovljen noben pristojni organ v skladu s členom 9(1) navedene direktive. Z drugim vprašanjem sprašuje, ali se lahko postopkovna jamstva, ki jih določa Direktiva, prenesejo na turške državljane v skladu s Sklepom št. 1/80 z dne 19. septembra 1980 o razvoju pridružitve( ), ki ga je sprejel Pridružitveni svet, ustanovljen s Sporazumom o pridružitvi med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo( ).

I – Pravni okvir

A – Zakonodaja Skupnosti

1. Direktiva 64/221

2. V skladu s členom 1 se ta direktiva uporablja za državljane države članice, ki prebivajo v drugi državi članici Skupnosti ali tja potujejo, da bi opravljali dejavnost kot zaposlena oziroma samozaposlena oseba ali kot uporabnik storitev. V skladu s svojim členom 2 se nanaša na določbe v zvezi z izdajo ali s podaljšanjem dovoljenja za prebivanje ali z izgonom z ozemlja, ki jih sprejmejo države članice zaradi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja.

3. V skladu z njenim členom 8 „[s]o zadevni osebi na voljo enaka pravna sredstva v zvezi z odločitvijo o vstopu ali o zavrnitvi izdaje oziroma podaljšanja dovoljenja za prebivanje ali z ukazom izgona z ozemlja, kot so na voljo državljanom prizadete države v zvezi z dejanji uprave“.

4. Njen člen 9 določa:

„1. Če pri sodišču ni predvidena pravica do pritožbe ali če je pritožba mogoča le na pravno veljavnost odločbe, ali če pritožba ne zadrži izvršitve odločbe, upravni organ, razen v nujnih primerih, ne sme sprejeti odločbe, s katero se zavrne podaljšanje dovoljenja za prebivanje ali s katero se ukaže izgon imetnika dovoljenja za prebivanje z ozemlja države, dokler ne da mnenja pristojni organ države gostiteljice, pred katerim ima prizadeta oseba pravico do obrambe in pomoči ali do pravnega zastopanja, kot je predvideno v domači zakonodaji.

Ta organ ne sme biti isti kot organ, ki je pooblaščen za sprejem odločbe o zavrnitvi podaljšanja dovoljenja za prebivanje ali odločbe, s katero se ukaže izgon.

2. Odločba o zavrnitvi izdaje prvega dovoljenja za prebivanje ali odločba, ki ukazuje izgon prizadete osebe pred izdajo dovoljenja, se na zahtevo osebe naslovi v preučitev organu, katerega mnenje se predhodno zahteva po določbah odstavka 1. Prizadete osebe imajo pravico do osebne obrambe, razen če je to v nasprotju z interesi nacionalne varnosti.“

2. Sporazum o pridružitvi EGS‑Turčija

5. Cilj Sporazuma o pridružitvi je v skladu z njegovim členom 2(1) spodbuditi trajno in uravnoteženo krepitev trgovinskih in gospodarskih odnosov med pogodbenicama, vključno na področju zaposlovanja, zlasti s postopno vzpostavitvijo prostega gibanja delavcev (člen 12), da se s tem pospeši izboljšanje življenjskih pogojev turškega naroda in kasneje omogoči pristop Republike Turčije k Skupnosti (četrta uvodna izjava preambule in člen 28).

6. Členi 6, 7 in 14 Sklepa št. 1/80 so navedeni v poglavju II, z naslovom „Socialne določbe“, v oddelku 1, z naslovom „Vprašanja o zaposlitvi in prostem gibanju delavcev“, tega sklepa.

7. Člen 6(1) se tako glasi:

„Razen v primerih, določenih s členom 7, ki ureja prost dostop do zaposlitve članov njegove družine, ima turški delavec, ki je zakonito zaposlen v eni državi članici:

– po enem letu, odkar je v tej državi članici zakonito zaposlen, pravico, da se mu podaljša delovno dovoljenje pri istem delodajalcu, če ima prosto delovno mesto;

– po preteku treh let, odkar je v tej državi članici zakonito zaposlen in ob pogoju, da imajo delavci iz držav članic Skupnosti pri tem prednost, pravico, da sprejme ponujeno delovno mesto v enakovrstnem poklicu in pod običajnimi pogoji pri delodajalcu, ki ga sam izbere, in ki se registrira pri službah, pristojnih za zaposlovanje v tej državi članici;

– po preteku štirih let, odkar je zakonito zaposlen, v tej državi članici pridobi pravico do prostega dostopa do zaposlitve po svoji izbiri.“

8. Člen 7 tega istega sklepa obravnava prosti dostop do zaposlitve članov družine turških delavcev.

9. V skladu s členom 14(1) navedenega sklepa „[se] določbe tega dela uporabljajo ob upoštevanju omejitev, utemeljenih z javnim redom, javno varnostjo in javnim zdravjem“.

B – Nacionalna zakonodaja

10. Člen 10(2)(3) Fremdengesetz (zvezni zakon o vstopu, bivanju in registraciji tujcev, v nadaljevanju: Fremdengesetz) v različici, ki je veljala ob dejanskem stanju iz postopka o glavni stvari, določa, da je treba zavrniti izdajo dovoljenja za prebivanje, če bi lahko bivanje tujca ogrozilo javni mir, red in varnost.

11. V skladu s členom 34(1)(2) Fremdengesetz se lahko tujci, ki prebivajo na zveznem ozemlju na podlagi dovoljenja za prebivanje ali tam prebivajo med postopkom za izdajo novega dovoljenja za prebivanje, izženejo, kadar razlog za zavrnitev nasprotuje izdaji novega dovoljenja za prebivanje.

12. Člen 36(1)(1) in (2) Fremdengesetz določa, da se lahko tujcu izreče prepoved bivanja, če lahko na podlagi nekaterih dejstev domnevamo, da njegovo bivanje ogroža javno varnost ali red oziroma nasprotuje drugim javnim interesom, navedenim v členu 8(2) Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Na podlagi odstavka 2(1) istega člena lahko dejstvo v smislu odstavka 1 pomeni okoliščino, kadar nacionalno sodišče pravnomočno obsodi tujca na brezpogojni odvzem prostosti za obdobje, daljše od treh mesecev, delni pogojni odvzem prostosti, pogojni odvzem prostosti za obdobje, daljše od šestih mesecev, ali kadar je bil tujec več kot enkrat obsojen za kazniva dejanja, ki temeljijo na istem kaznivem vedenju.

13. Člen 48(1) Fremdengesetz določa, da je lahko prepoved prebivanja, izrečena proti državljanu Evropskega gospodarskega prostora ali državljanu privilegirane tretje države, sprejemljiva samo, kadar vedenje zadevne osebe ogroža javni red ali varnost. Odstavek 3 tega istega člena določa, da je treba navedenim osebam, na katere se nanaša odločba o izgonu ali prepoved prebivanja, dodeliti enomesečni odlog izvrševanja odločbe, razen če interesi javnega reda ali nacionalne varnosti zahtevajo takojšnjo odstranitev zadevne osebe.

14. Na podlagi člena 88(1) Fremdengesetz sprejemajo odločitve o prepovedi bivanja območni upravni organi (Bezirksverwaltungsbehörde), razen če ni določeno drugače.

15. Na te odločitve se je mogoče pritožiti. Avstrijski sistem pritožb je organiziran na naslednji način. Prvič, pritožba se vloži pri Sicherheitsdirektionen. Na podlagi členov 78a in 78b Bundesverfassungsgesetz (zvezni ustavni zakon, v nadaljevanju: B-VG) so Sicherheitsdirektionen upravni organi, zavezani z navodili ministra za notranje zadeve. Na čelu teh organov je Sicherheitsdirektor, ki ga to ministrstvo imenuje v soglasju z deželnim glavarjem (Landeshauptmann).

16. V tej zvezi člen 66 Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz (kodeks upravnega postopka) določa:

„1. Organ, na katerega se predloži pritožba, mora nižji organ zadolžiti, da dopolni preiskovalni postopek, ali pa to stori sam.

2. Kadar so dejstva v tem primeru za organ, ki mu je bila predložena pritožba, toliko pomanjkljiva, da se zdi izvedba ali ponovitev obravnave neizogibna, lahko organ, ki mu je bila pritožba predložena, razveljavi izpodbijano odločbo in zadevo vrne nižjemu organu, da jo ponovno preuči in izreče novo odločbo.

3. Vendar pa lahko organ, ki mu je bila predložena pritožba, sam izvede obravnavo in neposredno preide na preiskavo zadeve, če se s tem prihranijo čas in stroški.

4. Poleg primera iz odstavka 2 lahko organ, ki mu je bila predložena pritožba, vedno sam odloča o zadevi, če pritožbe ni treba zavrniti, ker ne bi bila sprejemljiva ali bi bila prepozna. Ta organ lahko s svojo razsodbo in obrazložitvijo nadomesti razsodbe nižjega organa in posledično spremeni izpodbijano odločbo v katerem koli smislu.“

17. Drugič, pritožba se lahko predloži dvema sodiščema, upravnemu sodišču Verwaltungsgerichtshof in ustavnemu sodišču Verfassungsgerichtshof.

18. V zvezi s Verwaltungsgerichtshof člen 130(1) zakona B-VG določa, da poznamo pritožbe, naravnane proti nezakonitosti odločb upravnih organov, vključno z neodvisnimi upravnimi senati. Na podlagi odstavka 2 tega člena ne gre za nezakonitost, kadar zakonodajalec ne določi nobene zavezujoče določbe v zvezi z ravnanjem upravnih organov, kadar organom prepusti, da sami določijo to ravnanje, in kadar ti uporabijo to pravico.

19. V zvezi s tem člen 30 Verwaltungsgerichtshofgesetz (zakon o upravnem sodišču) določa:

„1. Pritožbe po zakonu […] nimajo odložilnega učinka.

2. Vendar mora sodišče Verwaltungsgerichtshof na zahtevo pritožnika priznati odložilni učinek, če temu ne nasprotuje noben nujni javni interes in kadar bi po preučitvi vseh zadevnih interesov izvajanje ali uveljavljanje pravice, dodeljene z odločbo, s strani tretje osebe pritožniku povzročilo nesorazmerno škodo. […]

3. Odločbe, sprejete na podlagi odstavka 2, je treba vročiti vsem stranem. Pri priznanju odložilnega učinka mora organ začasno prekiniti izvajanje izpodbijanega upravnega akta in sprejeti potrebne ukrepe v ta namen; oseba, v korist katere je izpodbijana odločba, pa ne sme uveljavljati svoje pravice.“

20. Člen 41(1) Verwaltungsgerichtshofgesetz določa, da mora Verwaltungsgerichtshof izpodbijano odločbo preučiti na podlagi dejstev, ki jih je upošteval toženi organ.

21. Člen 42(1) Verwaltungsgerichtshofgesetz določa, da mora Verwaltungsgerichtshof v vsakem sporu izdati odločbo. Ta odločba mora načeloma ali zavrniti pritožbo zaradi neutemeljenosti ali razveljaviti izpodbijano odločbo.

22. Glede Verfassungsgerichtshof člen 144 zakona B-VG navaja, da to sodišče odloča le o skladnosti odločb glede na pravico, ki jo zagotavlja ustava.

23. Na podlagi člena 87(1) Verfassungsgerichtshofgesetz (zakon o upravnem sodišču) mora Verfassungsgerichtshof ugotoviti, ali so bile pravice, ki jih zagotavlja ustava, kršene oziroma ali so bile pravice pritožnika kršene zaradi uporabe nezakonitega predpisa, neustavnega zakona ali nezakonite pogodbe, in po potrebi razveljaviti izpodbijani upravni akt.

24. V zvezi s tem člen 85 Verfassungsgerichtshofgesetz (zakon o upravnem sodišču) določa:

„1. Pritožba nima odložilnega učinka.

2. Verwaltungsgerichtshof mora na zahtevo pritožnika priznati odložilni učinek, če temu ne nasprotuje noben nujni javni interes in kadar bi po preučitvi vseh zadevnih interesov izvajanje ali uveljavljanje pravice, dodeljene z odločbo, s strani tretje osebe pritožniku povzročilo nesorazmerno škodo. Kadar se pogoji, ki veljajo za odločbo o odložilnem učinku pritožbe, bistveno spremenijo, je treba ponovno odločati na zahtevo pritožnika, organa (člen 83(1)) ali katere koli druge stranke.

3. Odločbe, sprejete na podlagi odstavka 2, je treba vročiti pritožniku, organu (člen 83(1)) in katerim koli drugim strankam. Če se odložilni učinek prizna, mora organ začasno prekiniti izvajanje izpodbijanega upravnega akta in sprejeti potrebne ukrepe v ta namen; oseba, v katere korist je izpodbijana odločba, pa ne sme uveljavljati svoje pravice.

4. Če Verfassungsgerichtshof ni zasedalo, je treba odločitve v smislu odstavka 2 sprejeti na zahtevo svetovalca predsednika Verfassungsgerichtshof.“

II – Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje

25. Georg Dörr je poročeni nemški državljan. Od leta 1992 živi v Avstriji, od leta 1995 skupaj s svojo družino, in tam opravlja poklicno dejavnost. Obsojen je bil na 18 mesecev zapora, od tega 12 mesecev pogojno, med drugim zaradi hujše oblike goljufije.

26. Z odločbo z dne 1. oktobra 1998 okrožnega sodišča Bezirkshauptmannschaft Klagenfurt je bila G. Dörru izrečena desetletna prepoved prebivanja na podlagi člena 48(1) in (3) ter člena 36(1)(1) Fremdengesetz.

27. Potem ko je bila njegova pritožba pri Sicherheitsdirektion za zvezno deželo Koroško zavrnjena z odločbo z dne 4. decembra 1998 na podlagi člena 66(4) Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz, je G. Dörr zadevo predložil Verwaltungsgerichtshof.

28. Ibrahim Ünal je turški državljan. Že več let zakonito prebiva v Avstriji in je tam zaposlen. Iz spisa izhaja, da je bil dvakrat obsojen zaradi pretepa in enkrat z denarno kaznijo zaradi kršitve Führerscheingesetz (zakon o vozniškem dovoljenju).

29. Z odločbo z dne 23. marca 2001 je okrožni upravni organ Bezirkshauptmannschaft Dornbirn odredil izgon I. Ünala na podlagi določb člena 34(1)(2) v povezavi s členom 10(2)(3) Fremdengesetz.

30. Potem ko je bila njegova pritožba pri Sicherheitsdirektion za zvezno deželo Koroško zavrnjena z odločbo z dne 3. oktobra 2001 na podlagi člena 66(4) Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz, je I. Ünal zadevo predložil Verwaltungsgerichtshof.

31. Verwaltungsgerichtshof je združilo oba postopka zaradi skupnega posvetovanja in odločitve. Ker se je to sodišče spraševalo, ali je sodni nadzor, ki ga predvideva avstrijski pravni red, skladen z zahtevami iz Direktive 64/221 in ali te zahteve veljajo za turške delavce, je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

„1. Ali je treba člena 8 in 9 Direktive Sveta 64/221/EGS z dne 25. februarja 1964 o usklajevanju posebnih ukrepov, ki zadevajo gibanje in prebivanje tujih državljanov, utemeljenih z javno politiko, javno varnostjo ali zdravjem prebivalstva (v nadaljevanju: Direktiva), razlagati v tem smislu, da upravni organi – neodvisno od obstoja notranjega postopka za pritožbo na upravo – ne morejo sprejeti odločbe o izgonu z ozemlja, ne da bi pridobili mnenje pristojnega organa (ki ni predviden v avstrijskem pravnem redu), v skladu s členom 9(1) Direktive, razen v izjemnih primerih, kadar se lahko preproste pritožbe zoper njihovo odločitev predložijo sodiščem javnega prava samo z naslednjimi omejitvami: te pritožbe nimajo odložilnega učinka, sodišča ne morejo odločati o primernosti sprejetih ukrepov in lahko le razveljavijo izpodbijano odločbo; poleg tega je eno od sodišč (Verwaltungsgerichtshof) glede dejanskega stanja omejeno na preučitev presoje dejstev (Schlüssigkeitsprüfung), drugo sodišče (Verfassungsgerichtshof) pa je med drugim omejeno na preučitev kršitve pravic, ki jih zagotavlja ustava?

2. Ali se postopkovna jamstva iz člena 8 in 9 Direktive, navedena v točki 1, uporabljajo za turške državljane, katerih pravni položaj je določen v členih 6 ali 7 Sklepa št. 1/80?“

32. Pisna stališča so predložili G. Dörr in I. Ünal, avstrijska in nemška vlada ter Komisija. Vse strani, razen nemške vlade, so bile prisotne na obravnavi, ki je potekala 8. septembra 2004.

III – Stališča, predložena Sodišču

33. V zvezi s prvim vprašanjem za predhodno odločanje pritožnika o glavni stvari trdita, da Direktiva 64/221 nasprotuje avstrijskemu sistemu. Ukrepi o prepovedi prebivanja se lahko izvedejo šele po pridobitvi mnenja neodvisnega policijskega urada za tujce. Ta organ mora biti izrecno imenovan z zakonom, vsaki zadevni osebi pa mora biti zajamčena pravica, da zadevo predloži temu organu.

34. Komisija meni enako. Pritožbe, vložene proti odločbi o prepovedi prebivanja, se nanašajo samo na pravno veljavnost odločb in nimajo avtomatično odložilnega učinka. V teh okoliščinah bi neobstoj pristojnega organa v smislu člena 9 Direktive 64/221 povzročil, da avstrijski sistem ne bi bil skladen z Direktivo.

35. Nemška in avstrijska vlada pa na drugi strani menita, da je avstrijski sistem skladen z Direktivo 64/221. Po mnenju avstrijske vlade predvideni pravni nadzor ni omejen na pravno veljavnost odločbe o izgonu, ampak vključuje preučitev napak pri presoji, ki postavljajo pod vprašaj veljavnost odločbe. V tem okviru je podoben sistemu, ki ga je sprejela sodna praksa Skupnosti, ki se včasih omejuje na nadzor očitne napake pri presoji ali zlorabe pooblastil.( ) Poleg tega bi bilo treba upoštevati dejstvo, da se lahko dodeli odložilni učinek. Nemška vlada poleg tega vztraja pri dejstvu, da Verwaltungsgerichtshof nadzira tudi utemeljenost presoje dokazov, na katerih temelji odločba o izgonu in ki so jih predložili organi. To v določenem obsegu pomeni nadzor dejanskega stanja.

36. V zvezi z drugim vprašanjem za predhodno odločanje se G. Dörr sklicuje na sodno prakso, v skladu s katero bi bilo treba načela, sprejeta v okviru člena 39 ES( ), v čim večjem obsegu prenesti na turške državljane, ki imajo pravico, ki jo priznava Sklep št. 1/80. Minimalno pravno varstvo, ki je posledica postopkovnih jamstev iz Direktive 64/221, bi bilo treba prenesti na okvir Sklepa št. 1/80.

37. Komisija trdi, da noben element ne nasprotuje, da se utemeljitev Sodišča, ki jo je to razvilo v točkah od 56 do 64 sodbe v zadevi Nazli( ) glede potrebe po uskladitvi pravnega položaja turških državljanov, ki zakonito prebivajo v državi članici, s pravnim položajem državljanov držav članic Skupnosti, ne bi razširila na postopkovno varstvo, dodeljeno z Direktivo 64/221. Če se postopkovna jamstva iz členov 8 in 9 Direktive 64/221 ne bi uporabljala za turške državljane, bi države članice imele vso svobodo, da bi onemogočile uveljavljanje pravic, ki jih ti državljani uveljavljajo na podlagi Sklepa št. 1/80.

38. Avstrijska vlada meni, da zadevne določbe Direktive 64/221 pojasnjujejo člen 39 ES, vendar jih ni mogoče neposredno razbrati iz te določbe. Da bi navedene določbe veljale za turške državljane, bi bil potreben dodatni pravni akt, ki ga Pridružitveni svet ni sprejel.

39. Nemška vlada ocenjuje, da sekundarne zakonodaje Skupnosti ni mogoče prenesti na turške državljane, ker ni izrecnih določb. Glede na to, da določb členov 8 in 9 Direktive 64/221 ne smemo obravnavati, kot da veljajo samo za prosto gibanje delavcev, ni v nobenem primeru ugotovljeno, da bi se morale po analogiji uporabljati tudi za turške državljane. Ta vlada priznava, da je sodno varstvo pred upravnimi odločbami splošno načelo zakonodaje Skupnosti. Vendar pa jamstva iz členov 8 in 9 Direktive 64/221 nimajo enakega obsega kot načelo sodnega varstva, ki ga zagotavlja primarna zakonodaja.

40. Ti vladi trdita, da utemeljitev, ki jo je Sodišče razvilo v zgoraj navedeni sodbi v zadevi Nazli, ne nasprotuje razlagi, ki jo zagovarjata sami, saj se zadevna sodba nanaša predvsem na razlago pojma javnega reda, navedenega v členu 14(1) Sklepa št. 1/80, in ne na postopkovne vidike, obravnavane v Direktivi 64/221.

IV – Presoja

A – Prvo vprašanje za predhodno odločanje

41. Zdi se mi, da se lahko odgovor na to vprašanje z lahkoto razbere iz sodne prakse. Sodišče je v točki 6 izreka sodbe z dne 29. aprila 2004 v zadevi Orfanopoulos in Oliveri( ), ki je bila izrečena po odstopu te zadeve Sodišču, navedlo, da „[č]len 9(1) Direktive 64/221 ne nasprotuje določbi države članice, ki ne predvideva niti ugovornega postopka niti pritožbe, ki bi prav tako zajemala preučitev primernosti, zoper odločbo o izgonu državljana druge države članice, ki jo je sprejel upravni organ, ker ni bil ustanovljen noben neodvisni organ te uprave“.

42. Ta razlaga je utemeljena v naslednjih odstavkih: „[C]ilj določb člena 9(1) Direktive 64/221 je zagotoviti minimalno postopkovno jamstvo osebam, na katere se nanaša odločba o izgonu z ozemlja. Ta člen, ki se uporablja v treh primerih, in sicer kadar ni možnosti za pritožbo na sodišče ali kadar se te pritožbe nanašajo samo na pravno veljavnost odločbe oziroma kadar nimajo odložilnega učinka, predvideva posredovanje drugega pristojnega organa, kot je tisti, ki je usposobljen za sprejetje odločbe. Razen v nujnih primerih upravni organ ne sme sprejeti svoje odločbe, dokler ne da mnenja drug pristojni organ. Zadevna oseba mora imeti pred tem organom pravico do obrambe in pomoči ali do pravnega zastopanja, kot je predvideno v domači zakonodaji“ (točka 105).( ) Poleg tega iz sodne prakse Sodišča izhaja, da mora posredovanje pristojnega organa „omogočati, da se pridobi obsežna preučitev vseh dejstev in okoliščin, vključno s primernostjo predvidenega ukrepa, preden se dokončno sprejme odločba […] Sodišče je prav tako navedlo, da razen v izjemnih primerih upravni organ svoje odločbe ne sme sprejeti, dokler ne da mnenja pristojni organ“ (točka 106).( )

43. Sodišče to postopkovno jamstvo zagotavlja zaradi potrebe, da „se osebam, na katere se nanaša odločba o izgonu z ozemlja, zajamči obsežna preučitev primernosti predvidenega ukrepa“ in da „[se izpolnijo] zahteve dovolj učinkovitega varstva“ (točka 110)( ). Ker se zdi, da se pritožbe, vložene zoper odločbo o izgonu, nanašajo samo na pravno veljavnost te odločbe, Sodišče poudarja, da je treba „preveriti, ali je izpolnjen pogoj posredovanja drugega pristojnega organa, kot je organ, usposobljen za sprejetje odločbe, in po potrebi, ali tako posredovanje izpolnjuje pogoje, naštete v točki 106 te zadeve“, ki je navedena zgoraj (točka 113). Na drugi strani Sodišče opozarja, da Direktiva 64/221 „državam članicam daje manevrski prostor glede imenovanja pristojnega organa. Kot tak organ se lahko obravnava vsak javni organ, ki ni odvisen od upravnega organa in je pooblaščen za sprejetje enega od ukrepov, predvidenih z navedeno direktivo, ter je organiziran tako, da ima zadevna oseba pred njim pravico pravnega zastopanja in obrambe“ (točka 114).( )

44. Za uporabo teh meril v tej zadevi je pristojno samo predložitveno sodišče. Vendar pa lahko Sodišče predloži vsa dejstva o razlagi, ki so koristna za to uporabo, kot zlasti izhajajo iz predložitvenega sklepa. V tem primeru iz njega namreč izhaja, da v avstrijskem pravnem redu za pritožbe na sodišče, sprožene zoper odločbo o izgonu, veljata dve glavni omejitvi. Na eni strani pritožbe, sprožene pred Verwaltungsgerichtshof in Verfassungsgerichtshof, nimajo avtomatično odložilnega učinka. Na drugi strani ti sodišči ne smeta preučiti primernosti zadevnih ukrepov.

45. Nobenega dvoma ni, da so te omejitve glede sodnega varstva v nasprotju z zakonodajo Skupnosti, razen če niso nadomeščene s predhodnim posredovanjem neodvisnega organa, katerega značilnosti so opredeljene v sodni praksi, navedeni zgoraj v točki 43. Čeprav je bilo ugotovljeno, da se lahko začasen odlog izvajanja odločbe o izgonu vedno dobi pri avstrijskih sodiščih, kot to trdi avstrijska vlada, se mi zdi neobstoj določbe o avtomatičnem začasnem odlogu v veljavnih besedilih v nasprotju z zahtevami Direktive zaradi očitnih razlogov pravne varnosti. V vsakem primeru je edino dejstvo to, da zadevne pritožbe sodniku ne omogočajo izvedbe zadostnega nadzora nad primernostjo, da bi lahko podelil pravico do minimalnega postopkovnega jamstva iz člena 9 Direktive 64/221.

46. Pod nadzorom nad primernostjo razumem poglobljeni nadzor položaja zadevne osebe in možnost, da odloči o najboljši mogoči rešitvi v tej zvezi, ob upoštevanju konkretnih okoliščin. Ta pojasnitev popolnoma izniči utemeljitev, v skladu s katero bi lahko avstrijska sodišča izvajala nadzor nad zlorabo pooblastil in napakami pri presoji. Ta možnost namreč ostaja zunaj okvira zahtev, ki jih nalaga Direktiva 64/221, kot jih je razložilo Sodišče, v skladu s katerimi bi moralo biti pri pritožbi na sodišče mogoče pridobiti obsežen nadzor nad dejanskim stanjem in primernostjo predvidenega ukrepa.( )

47. Prav tako menim, da sodna praksa o obstoju omejenega sodnega nadzora v zakonodaji Skupnosti, ki jo je omenila avstrijska vlada( ), v danem primeru ni ustrezna. Podobna sodna praksa se je namreč razvila v posebnem okviru področij uporabe zakonodaje Skupnosti, ki vključujejo zapletene gospodarske ali tehnične ocene.( ) Ni jih mogoče prenesti zunaj okvira področij, v katerih je bila razvita.

48. V zvezi s tem avstrijska vlada svoje trditve utemeljuje zlasti na zgoraj navedeni sodbi Upjohn. Sodišče je v tej sodbi priznalo, da „kadar se organ Skupnosti pozove, naj v okviru svojih nalog izvede zapletene ocene, ima zaradi tega veliko diskrecijsko pravico, katere izvajanje je podvrženo omejenemu sodnemu nadzoru, ki ne pomeni, da sodni organ Skupnosti s svojo oceno dejstev nadomesti oceno navedenega organa. Tako se sodni organ Skupnosti v podobnem primeru omeji na preučitev resničnosti dejstev in na pravno opredelitev, ki jo ta organ iz tega izlušči, ter zlasti na to, ali ukrep tega organa ne vsebuje očitne napake ali zlorabe pooblastil oziroma ali ta organ ni očitno prekoračil meja svoje diskrecijske pravice“ (točka 34). V teh okoliščinah Sodišče v točki 35 te sodbe izjavi, da „zakonodaja Skupnosti ne zahteva, naj države članice vzpostavijo postopek sodnega nadzora nad nacionalnimi odločbami o odvzemu [dovoljenj za trženje], sprejetimi na podlagi Direktive 65/65, in pri izvajanju zapletenih ocen, ki zajemajo širši nadzor, kot je nadzor, ki ga Sodišče izvaja v podobnih primerih“.

49. Tako se zdi jasno, da je ta omejeni sodni nadzor utemeljen iz praktičnih razlogov zaradi gospodarske ali tehnične zapletenosti opravljenih ocen na določenih področjih. Podoben nadzor se lahko prenese samo na nacionalne primere, ki so podobni tistim, ki jih urejajo ta področja zakonodaje Skupnosti. Vendar pa gre v zadevnem primeru za policijske ukrepe, ki imajo neposreden in pomemben vpliv na osebno svobodo. Noben razlog praktične narave ne bi mogel utemeljiti omejenega nadzora nad takimi odločbami, nasprotno, zdi se, da je posebej nujno, da se na tem področju izvede poglobljen sodni nadzor.

50. Na tej stopnji se lahko vprašamo o združljivosti minimalne zaščite, predvidene z Direktivo, s temeljno pravico do učinkovitega sodnega varstva. Zdi se mi namreč, da obstoj neodvisnega organa, ki ima pooblastilo za dajanje predhodnega mnenja o odločbi o izgonu, ne more nadomestiti ali ublažiti neobstoja popolnega in temeljitega sodnega nadzora, ki bi v vsakem primeru moral biti zagotovljen. Spomnimo se, da je generalni pravobranilec Ruiz-Jarabo Colomer v sklepnih predlogih v zadevi Shingara in Radiom( ) presodil, da minimalno jamstvo, ki izhaja iz Direktive, ni v skladu s pravico državljanov do sodnega varstva, ki jo je Sodišče določilo kot splošno načelo zakonodaje Skupnosti. Čeprav Sodišče še ni imelo priložnosti, da bi se opredelilo o tej točki, menim, da bi bilo treba slediti utemeljitvi, ki je bila razvita v teh sklepnih predlogih.

51. Vendar pa tem okviru preučitev takega vprašanja ni nujna. Zadostuje namreč ugotovitev, da veljavna nacionalna zakonodaja ne izpolnjuje pogojev iz Direktive 64/221. Zato menim, da člena 8 in 9 Direktive 64/221 nasprotujeta temu, da bi upravni organi v okviru sistema sodnih pravnih sredstev, kot je opisan v predložitvenem sklepu, sprejeli odločbo o izgonu z ozemlja, ne da bi pridobili mnenje pristojnega organa v skladu s členom 9(1) Direktive.

B – Drugo vprašanje za predhodno odločanje

52. Postavlja se vprašanje, ali se minimalna postopkovna jamstva, določena v Direktivi 64/221, lahko prenesejo v okvir Sklepa št. 1/80 in ali je to treba storiti.

53. Treba je poudariti, da se v skladu s členom 12 Sporazuma o pridružitvi „[p]ogodbenici dogovorita upoštevati člena 48, 49 [ki sta po spremembi postala člena 39 ES in 40 ES] in člen 50 [ki je postal člen 41 ES] Pogodbe o ustanovitvi Skupnosti, da bi postopoma medsebojno vzpostavili prosto gibanje delojemalcev“ (ki so postali členi 39 ES, 40 ES in 41 ES). Dodatni protokol, podpisan 23. novembra 1970, ki je priložen k Sporazumu o pridružitvi in je bil sklenjen z Uredbo Sveta (EGS) št. 2760/72 z dne 19. decembra 1972( ), v svojem členu 36 določa rok za postopno vzpostavitev prostega pretoka delavcev med državami članicami Skupnosti in Turčijo ter določa, da „[bo] Pridružitveni svet določil potrebna podrobna pravila v ta namen“.

54. Na podlagi teh določb je Pridružitveni svet, ustanovljen z navedenim sporazumom, da bi zagotavljal uporabo in postopni razvoj pridružitve, sprejel Sklep št. 1/80, katerega cilj je v skladu z njegovo tretjo uvodno izjavo na socialnem področju izboljšati ureditev v korist delavcev in njihovih družinskih članov. Določbe poglavja II, oddelek I, Sklepa št. 1/80 so tako dodatna stopnja k uresničitvi prostega gibanja delavcev na podlagi členov 39 ES, 40 ES in 41 ES.( )

55. V tem okviru je ustaljena sodna praksa iz besedila navedenega člena 12 Sporazuma o pridružitvi in člena 36 Dodatnega protokola ter cilja Sklepa št. 1/80 izluščila, da je treba načela, ki so dovoljena v okviru členov 39 ES, 40 ES in 41 ES, v čim večjem obsegu prenesti na turške državljane, ki uživajo pravice, priznane v Sklepu št. 1/80.( ) Sodišče je iz sodbe v zadevi Nazli razbralo, da „se je treba v zvezi z določitvijo daljnosežnosti izjeme javnega reda iz člena 14(1) Sklepa št. 1/80 sklicevati na razlago, ki je bila isti izjemi dodeljena na področju prostega pretoka delavcev, državljanov držav članic Skupnosti. Takšna razlaga je toliko bolj upravičena, saj je navedena določba napisana skoraj z enakimi izrazi, kot so tisti v členu 48(3) Pogodbe“.( )

56. Vladi intervenientki sta predložili dva ugovora proti razširitvi te sodne prakse na določbe Direktive 64/221.

57. S prvim predlagata, naj se ta sodna praksa nanaša samo na primarno zakonodajo in naj ne bi veljala za sekundarno zakonodajo o prostem pretoku delavcev. Zato bi bilo treba zavrniti prenos posebnih določb Direktive 64/221. Ta ugovor ni utemeljen. Najprej je treba poudariti, da Sporazum o pridružitvi ne navaja samo člena 39 ES. V členu 12 navaja tudi člen 40 ES, ki je pravna podlaga za sprejetje „potrebnih ukrepov za vzpostavitev prostega gibanja delavcev, kot je opredeljeno v členu 39“. Direktiva 64/221 ne temelji samo na členu 56(2) Pogodbe ES (ki je po spremembi postal člen 46(2) ES), ampak tudi na Uredbi št. 15 o prvih ukrepih za vzpostavitev prostega gibanja delavcev v Skupnosti( ), ki je bila sprejeta na podlagi členov 48 in 49 Pogodbe ES (ki sta postala člena 39 ES in 40 ES). Tako obstaja očitna povezava med okvirom pridružitve in ukrepi Skupnosti, sprejetimi na področju prostega gibanja delavcev.

58. Poleg tega je Sodišče že imelo priložnost prenesti ukrepe sekundarne zakonodaje na turške delavce v okviru uporabe Sklepa št. 1/80. Tako je Sodišče v sodbi z dne 8. maja 2003 v zadevi Wählergruppe Gemeinsam( ) izhajalo iz določb Uredbe Sveta (EGS) št. 1612/68 o prostem gibanju delavcev v Skupnosti( ), da bi razložilo Sklep št. 1/80, saj „[je] cilj navedene uredbe […] samo razložiti zahteve tega člena 48“. Podobno je generalni pravobranilec Léger Sodišču v zadevi Cetinkaya predlagal, naj se razlaga člena 3 Direktive 64/221 prenese na okvir člena 14 Sklepa št. 1/80.( ) Namen določb Direktive 64/221 je namreč zlasti natančno določiti podrobna pravila za uporabo izjeme o javnem redu, navedene v členu 39(3) ES, in s podobnimi besedami v členu 14 Sklepa št. 1/80. Iz tega izhaja, da se je treba pri razlagi Sklepa št. 1/80 zgledovati tudi po določbah sekundarne zakonodaje, ki navajajo ali pojasnjujejo pravila Pogodbe v zvezi z delavci, in zlasti določbah Direktive 64/221.

59. Drugi ugovor izvira iz dejstva, da so zadevne določbe v tem primeru postopkovne narave. Te določbe naj ne bi bile sestavni del ureditve prostega gibanja, ki bi se lahko prenesla na turške delavce, ki uživajo pravice, priznane v Sklepu št. 1/80. Po mojem mnenju tudi ta ugovor ni utemeljen. Spomnimo se, da člen 6 Sklepa št. 1/80, ki se mu je priznal neposredni učinek, ustvarja posamezno pravico na področju zaposlovanja in vzporedno pravico do prebivanja.( ) Če želimo, da se ta posamezna pravica udejani, mora biti mogoče, da se lahko uveljavlja pred pristojnim organom, ki jo zaščiti. Postopkovnih jamstev iz člena 9 Direktive 64/221 ne smemo obravnavati kot samo tehničnih pravil, ki niso povezana z materialnimi pravicami, dodeljenimi posameznikom. Nasprotno, zagotavljajo zaščito in varstvo teh pravic. Gre torej za temeljna jamstva, ki so bistvena za zagotavljanje resničnosti teh pravic in načela prostega pretoka delavcev. V tem smislu niso ločljiva od tega načela in teh pravic. Ker so bile materialne pravice, dodeljene državljanom držav članic, razširjene na turške državljane na podlagi Sklepa št. 1/80, je treba priznati tudi njihovo postopkovno varstvo za uveljavljanje teh pravic, podeljeno z zakonodajo Skupnosti. Nič torej ne upravičuje, da bi se vzpostavila neodvisna in nižja raven varovanja pravic, priznanih v Sklepu št. 1/80.

60. V teh okoliščinah je treba na drugo vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti tako, da se postopkovna jamstva iz členov 8 in 9 Direktive 64/221 uporabljajo za turške državljane, katerih pravni položaj je opredeljen v členih 6 ali 7 Sklepa št. 1/80.

V – Predlog

61. Ob upoštevanju zgoraj navedenega predlagam, naj Sodišče na vprašanja, ki so mu bila postavljena v tej zadevi, odgovori tako:

1. Člena 8 in 9 Direktive Sveta 64/221/EGS z dne 25. februarja 1964 o usklajevanju posebnih ukrepov, ki zadevajo gibanje in prebivanje tujih državljanov, utemeljenih z javno politiko, javno varnostjo ali zdravjem prebivalstva, je treba razlagati tako, kot da nasprotujeta temu, da bi upravni organi države članice sprejeli odločbo o izgonu z ozemlja, ne da bi pridobili mnenje pristojnega organa, v skladu s členom 9(1) Direktive, kadar se lahko proti njihovi odločbi vložijo samo preproste pritožbe z naslednjimi omejitvami: te pritožbe nimajo odložilnega učinka, sodišča ne morejo odločati o primernosti sprejetih ukrepov in lahko samo razveljavijo izpodbijano odločbo.

2. Postopkovna jamstva iz členov 8 in 9 Direktive 64/221 se uporabljajo za turške državljane, katerih pravni položaj je opredeljen v členih 6 ali 7 Sklepa Pridružitvenega sveta št. 1/80 z dne 19. septembra 1980 o razvoju pridružitve.