SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

MACIEJA SZPUNARJA,

predstavljeni 20. oktobra 2020 ( 1 )

Zadeva C‑673/19

M,

A,

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

intervenienta:

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

T

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Raad van State (državni svet, Nizozemska))

„Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Nadzor meje, azil in priseljevanje – Direktiva 2008/115/ES – Vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav – Pridržanje z namenom odstranitve – Mednarodna zaščita v drugi državi članici – Neobstoj odločbe o vrnitvi“

1. Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Raad van State (državni svet, Nizozemska), bo sodišču omogočil, da določi, ali določbe Direktive 2008/115/ES ( 2 ) preprečujejo pridržanje nezakonito prebivajočega državljana tretje države z namenom predaje tega državljana tretje države državi članici, v kateri mu je priznana mednarodna zaščita. Sodišču predlagam, da čeprav lahko država članica zadevno osebo načeloma v takih okoliščinah pridrži, mora to s storiti v skladu s cilji Direktive 2008/115 in Listino Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).

Pravni okvir

Pravo Unije

2. Namen Direktive 2008/115, kot je opredeljen v členu 1 te direktive, naslovljenem „Predmet urejanja“, je določiti skupne standarde in postopke, ki se uporabljajo v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, v skladu s temeljnimi pravicami kot splošnimi načeli prava Unije in mednarodnega prava, vključno z obveznostmi, ki se nanašajo na zaščito beguncev in človekove pravice.

3. Člen 2 Direktive 2008/115, naslovljen „Področje uporabe“, določa: „1. Ta direktiva se uporablja za državljane tretjih držav, ki nezakonito prebivajo na ozemlju države članice. 2. Države članice se lahko odločijo, da te direktive ne uporabljajo za državljane tretjih držav, ki: (a) jim je bil zavrnjen vstop v skladu s členom 13 Zakonika o schengenskih mejah [ ( 3 )] ali ki so jih pristojni organi prijeli ali prestregli pri nezakonitem prestopu kopenske, morske ali zračne zunanje meje države članice in po tem niso pridobili dovoljenja ali pravice do prebivanja v tej državi članici; (b) se morajo v skladu z nacionalno zakonodajo vrniti zaradi kazenske sankcije ali zaradi posledice kazenske sankcije ali pa so v postopku izročitve. 3. Ta direktiva se ne uporablja za osebe, ki uživajo pravico Skupnosti do prostega gibanja, kakor je opredeljena v členu 2(5) Zakonika o schengenskih mejah.“

4. Člen 3 („Opredelitev pojmov“) Direktive 2008/115 določa: „Za namene te direktive se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov: […] 3. ‚vrnitev‘ pomeni proces vračanja državljana tretje države – bodisi prostovoljno izpolnitev obveznosti vrnitve ali prisilno vrnitev – v: – državo izvora, ali – državo tranzita, v skladu s sporazumi Skupnosti ali dvostranskimi sporazumi o ponovnem sprejemu ali drugimi ureditvami, ali – drugo tretjo državo, v katero se zadevni državljan tretje države vrne prostovoljno, pod pogojem, da ga ta država sprejme; 4. ‚odločba o vrnitvi‘ pomeni upravno ali sodno odločbo ali akt, ki navaja ali opredeljuje, da je prebivanje državljana tretje države nezakonito, ter nalaga ali navaja obveznost vrnitve.“

5. Člen 4 Direktive 2008/115 obravnava „Ugodnejše določbe“. Ta direktiva v skladu s tretjim odstavkom tega člena „ne vpliva na pravico držav članic, da sprejmejo ali ohranijo določbe, ki so ugodnejše za osebe, za katere se uporabljajo, če so takšne določbe združljive s to direktivo.“

6. Člen 5 Direktive 2008/115, naslovljen „Nevračanje, največje koristi otroka, družinsko življenje in zdravstveno stanje“, določa: „Države članice pri izvajanju te direktive ustrezno upoštevajo: (a) največje koristi otroka, (b) družinsko življenje, (c) zdravstveno stanje zadevnega državljana tretje države, in spoštujejo načelo nevračanja.“

7. Člen 6 te direktive, naslovljen „Odločba o vrnitvi“, določa: „1. Brez poseganja v izjeme iz odstavkov 2 do 5 države članice izdajo odločbo o vrnitvi vsakemu državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju. 2. Državljani tretje države, ki nezakonito prebivajo na ozemlju države članice in imajo veljavno dovoljenje za prebivanje ali drugo dovoljenje, ki jim daje pravico do prebivanja, ki ga je izdala druga država članica, morajo takoj oditi na ozemlje te druge države članice. Če zadevni državljan tretje države ne izpolni te zahteve ali če se njegov takojšnji odhod zahteva zaradi javnega reda ali državne varnosti, se uporabi odstavek 1. […]“.

8. Člen 15 Direktive 2008/115, naslovljen „Pridržanje“, določa: „1. Razen če v določenem primeru ni možno učinkovito uporabiti drugih zadostnih, vendar manj prisilnih ukrepov, lahko države članice pridržijo državljana tretje države, ki je v postopku vračanja, le, da pripravijo vrnitev in/ali izvedejo postopek odstranitve, zlasti če: (a) obstaja nevarnost pobega, ali (b) se zadevni državljan tretje države izogiba ali ovira pripravo vrnitve ali postopek odstranitve. Obdobje pridržanja je kar se da kratko in traja le toliko časa, kolikor trajajo postopki za ureditev odstranitve, ti pa se izvedejo skrbno. 2. Pridržanje odredijo upravni ali sodni organi. Odredba mora biti pisna, v njej morajo biti navedeni dejanski in pravni razlogi. Če so pridržanje odredili upravni organi, države članice: (a) zagotovijo hiter sodni pregled zakonitosti pridržanja, o kateri odločijo kar se da hitro po začetku pridržanja; (b) ali zadevnemu državljanu tretje države zagotovijo pravico, da začne postopek, s katerim se zakonitost pridržanja hitro pregleda karseda hitro po sprožitvi ustreznega postopka. V tem primeru države članice nemudoma obvestijo zadevnega državljana tretje države o možnosti uvedbe takega postopka. Če je pridržanje nezakonito, se zadevnega državljana tretje države nemudoma izpusti. 3. V vsakem primeru se na zahtevo zadevnega državljana tretje države ali po uradni dolžnosti pridržanje pregleda v razumnih časovnih presledkih. V primeru podaljšanja pridržanja pregled nadzira sodni organ. 4. Kadar s pravnega vidika ali iz drugih razlogov ni več upravičeno pričakovati odstranitve ali ker pogoji iz odstavka 1 niso več izpolnjeni, pridržanje ni več upravičeno in zadevna oseba se nemudoma izpusti. 5. Pridržanje traja, dokler so izpolnjeni pogoji iz odstavka 1 in kolikor je to potrebno, da se zagotovi uspešna odstranitev. Vsaka država članica določi omejeno obdobje pridržanja, ki ne sme presegati šestih mesecev. 6. Države članice ne smejo podaljšati obdobja iz odstavka 5, razen za omejeno obdobje, ki v skladu z nacionalno zakonodajo ne sme presegati dvanajst mesecev, kadar obstaja verjetnost, da bo postopek odstranitve kljub vsem ustreznim prizadevanjem trajal dlje zaradi: (a) nezadostnega sodelovanja zadevnega državljana tretje države, ali (b) zamud pri pridobivanju potrebne dokumentacije iz tretjih držav.“

Nizozemsko pravo

Vreemdelingenwet

9. Člen 59(2) zakona Vreemdelingenwet 2000 (zakon o tujcih iz leta 2000) z dne 23. novembra 2000 (Stb 2000, št. 495), kakor je bil spremenjen z učinkom od 31. decembra 2011 zaradi prenosa Direktive 2008/115 (v nadaljevanju: Vw), določa, da je, če so dokumenti, potrebni za vrnitev tujca, na voljo ali pa bodo na voljo kmalu, pridržanje tujca potrebno za ohranitev javnega reda, razen če je prebival zakonito na podlagi člena 8, točke od (a) do (e), in člena l Vw.

10. V skladu s členom 62a(1)(b) Vw minister pisno obvesti tujca, ki ni državljan države članice in ne prebiva oziroma ne prebiva več zakonito, o obveznosti prostovoljnega odhoda iz Nizozemske in o roku, v katerem mora izpolniti to obveznost, razen če ima veljavno dovoljenje za prebivanje ali drugo dovoljenje za prebivanje, ki ga je izdala druga država članica.

11. Člen 62a(3) Vw določa, da se tujcu, omenjenemu v členu 62a(1), odredi takojšnja vrnitev na ozemlje zadevne države članice. Če tujec ne ravna v skladu z navedeno odredbo ali pa je takojšen odhod tega državljana potreben iz razlogov javnega reda ali nacionalne varnosti, se zoper njega izda odločba o vrnitvi.

12. V skladu s členoma 63(1) in (2) Vw je tujec, ki ne prebiva zakonito in ki Nizozemske ni prostovoljno zapustil v roku, ki ga določa Vw, lahko izgnan, za izgon pa je pristojen minister.

13. V skladu s členom 106 Vw lahko sodišče, če odredi odpravo ukrepa odvzema prostosti ali pa je odvzem prostosti odpravljen, še preden se obravnava predlog za odpravo tega ukrepa, tujcu prisodi odškodnino na stroške države. Škoda zajema oškodovanje, ki ne vključuje finančne škode. Ta določba se uporabi smiselno, če oddelek za upravne zadeve državnega sveta odredi odpravo ukrepa odvzema prostosti.

Vreemdelingencirculaire 2000

14. V skladu s členom A3/2 Vreemdelingencirculaire 2000 (okrožnica o tujcih iz leta 2000), kot se je uporabljala do 1. januarja 2019, uradnik, ki je odgovoren za nadzor državne meje ali nadzor tujcev, ne izda odločbe o vrnitvi, če je izdaja odločbe o vrnitvi v nasprotju z mednarodnimi obveznostmi (prepoved zavrnitve vstopa in vrnitve).

Dejansko stanje, postopek in vprašanje za predhodno odločanje

15. Osebe M, A in T, ki so državljani tretjih držav, so na Nizozemskem vložile prošnje za mednarodno zaščito. Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (državni sekretar za pravosodje in varnost, v nadaljevanju: Staatssecretaris) je z odločbami z dne 28. februarja 2018, 9. oktobra 2018 oziroma 13. junija 2018 zavrgel te prošnje kot nedopustne, ker so ti tujci že imeli veljaven status begunca v Bolgariji, Španiji oziroma Nemčiji.

16. Staatssecretaris je v teh odločbah v skladu s členom 62a(3) Vreemdelingenwet 2000 (s katerim je bil v nizozemsko pravo prenesen člen 6(2) Direktive 2008/115) od zadevnih tujcev zahteval, naj takoj odidejo na ozemlje države članice, v kateri jim je priznana mednarodna zaščita, in jih poleg tega opozoril, da jim grozi odstranitev, če ne bodo izpolnili te zahteve. Tujci niso izpolnili te zahteve. Staatssecretaris jih je nato 28. septembra 2018, 22. novembra 2018 oziroma 25. oktobra 2018 na podlagi člena 59(2) Vw pridržal, da bi zagotovil njihov odhod v zadevne države članice.

17. Osebe M, A in T so vložile tožbe pri Rechtbank Den Haag (okrožno sodišče v Haagu, Nizozemska). V njih so med drugim navedle, da je ukrep pridržanja nezakonit, ker niso bile izdane odločbe o vrnitvi.

18. Rechtbank Den Haag (okrožno sodišče v Haagu) je v primeru oseb M in A menilo, da ju je Staatssecretaris na podlagi člena 59(2) Vw zakonito pridržal, ne da bi prej izdal odločbo o vrnitvi. Odločba o vrnitvi za pridržanje na podlagi člena 59(2) Vw po mnenju tega sodišča ni potrebna. Zato je njuni tožbi zavrnilo kot neutemeljeni.

19. Rechtbank Den Haag (okrožno sodišče v Haagu) pa je v primeru osebe T med drugim navedlo, da ni jasno, ali je mogoče uporabiti člen 59 Vw kot pravno podlago za pridržanje državljanov tretjih držav z namenom zagotovitve njihovega odhoda v drugo državo članico. To bi bilo mogoče samo, če ima pojem „vrnitev“ v členu 59(2) Vw drugačen pomen kot v drugih odstavkih tega člena. Po besedah tega sodišča to očitno ni bila želja zakonodajalca pri prenosu Direktive 2008/115 v člen 59 Vw, zato meni, da je treba pojem „vrnitev“ iz Vw razlagati ozko, saj je to v skladu z opredelitvijo tega pojma v Direktivi. Poleg tega Staatssecretaris pri rechtbank Den Haag (okrožno sodišče v Haagu) ni pravočasno in popolno vložil nekaterih listin. Zato meni, da je bilo pridržanje tujca T od njegove odreditve dalje nezakonito.

20. Osebi M in A sta tako kot Staatssecretaris v postopku proti osebi T vložili pritožbo na predložitveno sodišče.

21. Nacionalno sodišče najprej opozori, da se zadevni spori nanašajo le na morebitno pravico oseb M, A in T do odškodnine za škodo, ki jo je povzročilo njihovo pridržanje, nato pa poudari, da je izid teh sporov odvisen od tega, ali Direktiva 2008/115 Staatssecretaris preprečuje pridržanje državljanov tretjih držav, ki se obravnava v postopku v glavni stvari, na podlagi člena 59(2) Vw z namenom zagotoviti njihovo predajo drugi državi članici, da bi bila izdana odločba o vrnitvi v smislu člena 62a(3) Vw.

22. V teh okoliščinah je Raad van State (državni svet, Nizozemska) prekinil odločanje in s sklepom z dne 4. septembra 2019, ki ga je Sodišče prejelo 11. septembra 2019, Sodišču v predhodno odločanje predložil to vprašanje: „Ali Direktiva 2008/115 […], zlasti njeni členi 3, 4, 6 in 15, preprečuje, da je tuji državljan, ki mu je mednarodna zaščita priznana v drugi […] državi članici, na podlagi nacionalne zakonodaje pridržan z namenom odstranitve v to drugo državo članico, če se je v zvezi s tem od njega sicer najprej zahtevalo, da naj odide na ozemlje te države članice, vendar nato ni bila izdana odločba o vrnitvi?“

23. Osebi M in T, estonska, nizozemska in poljska vlada ter Evropska komisija so predložile pisna stališča. Osebi M in T, nizozemska vlada in Evropska komisija so podale ustne navedbe na obravnavi 9. julija 2020.

Presoja

24. S tem vprašanjem želi predložitveno sodišče ugotoviti, ali členi 3, 4, 6 in 15 Direktive 2008/115 preprečujejo državi članici, da na podlagi nacionalne zakonodaje pridrži nezakonito prebivajočega državljana tretje države, ki je upravičen do mednarodne zaščite v drugi državi članici, če je namen pridržanja predaja zadevnega državljana tretje države tej drugi državi članici in če se je od državljana tretje države zahtevalo, naj takoj odide na ozemlje te druge države članice, ni pa mu bila izdana odločba o vrnitvi v smislu Direktive 2008/115.

25. Da bi odgovoril na to vprašanje, bom najprej preučil, ali se Direktiva 2008/115 lahko uporablja v položajih, kot so tisti, ki jih je opisalo predložitveno sodišče. Ugotovil bom, da se v takih položajih lahko uporabi. Nato se bom, preden se posvetim posebnim obveznostim države članice v skladu z Direktivo v zvezi s pridržanjem državljana tretje države, posvetil vprašanju splošnih obveznosti države članice v skladu z Direktivo.

Možnost uporabe Direktive 2008/115

26. Direktiva 2008/115 se, kot je navedeno v njenem členu 2(1), uporablja za državljane tretje države, ki nezakonito prebivajo na ozemlju države članice.

27. Predložitveno sodišče je ugotovilo, da je trem zadevnim državljanom tretjih držav priznana mednarodna zaščita, vsakemu v drugi državi članici. Vsak od njih ima zato dovoljenje za bivanje v državi članici, ki mu je priznala mednarodno zaščito.

28. Predložitveno sodišče je prav tako ugotovilo, da zadevni trije državljani tretje države nezakonito prebivajo na ozemlju Nizozemske. Njihovo prebivanje ni bilo urejeno, izjem iz člena 2(2) Direktive 2008/115 pa ni mogoče uporabiti.

29. Položaj treh zadevnih državljanov tretje države posledično spada na področje uporabe Direktive 2008/115 in zanje načeloma veljajo skupni standardi in postopki, ki jih določa ta direktiva.

Splošne obveznosti v skladu z Direktivo 2008/115

30. Zato se zastavlja vprašanje obveznosti, ki jih ima zlasti Kraljevina Nizozemska v skladu z Direktivo 2008/115, predvsem ali je bila ta država članica dolžna sprejeti odločbo o vrnitvi v smislu člena 6(1) Direktive 2008/115.

Člen 6(2) Direktive 2008/115 kot predmet jezikovne razlage in razlage glede na sistem te direktive

31. Na podlagi člena 6(2) Direktive 2008/115 morajo državljani tretje države, ki nezakonito prebivajo na ozemlju države članice in imajo veljavno dovoljenje za prebivanje ali drugo dovoljenje, ki jim daje pravico do prebivanja, ki ga je izdala druga država članica, takoj oditi na ozemlje te druge države članice. Če zadevni državljan tretje države ne izpolni te zahteve ali če se njegov takojšnji odhod zahteva zaradi javnega reda ali državne varnosti, se uporabi člen 6(1) Direktive 2008/115.

32. Ker je bila zadevnim trem državljanom tretje države priznana mednarodna zaščita, vsakemu v drugi državi članici, imajo dovoljenje za prebivanje v zadevnih drugih državah članicah. Kraljevina Nizozemska je zahtevala, da z Nizozemske odidejo v te druge države članice, a niso ravnali v skladu s temi odredbami.

33. Člen 6(1) Direktive 2008/115 v takem primeru državo članico zavezuje, da sprejme odločbo o vrnitvi. Vendar je Kraljevini Nizozemski zakon preprečeval sprejetje take odločbe, kot bom pojasnil v nadaljevanju.

34. „Vrnitev“ pomeni proces vračanja državljana tretje države v (1) izvorno državo, (2) državo tranzita v skladu s sporazumi Skupnosti ali dvostranskimi sporazumi o ponovnem sprejemu ali drugimi ureditvami ali (3) drugo tretjo državo, v katero se zadevni državljan tretje države vrne prostovoljno, pod pogojem, da ga ta država sprejme. ( 4 )

35. Ker države tranzita (2) oziroma druge tretje države, v katero bi se zadevne osebe vrnile prostovoljno (3), ni, je bila v skladu z Direktivo edina možnost vrnitev v izvorne države.

36. Predložitveno sodišče pa je ugotovilo, da odločba o vrnitvi v izvorne države ni mogoča, saj bi se z njo kršilo načelo nevračanja. Kot je navedeno v členu 5 Direktive 2008/115, mora država članica ob izvajanju direktive upoštevati načelo nevračanja, načelo, ki je poleg tega zagotovljeno s členoma 18 in 19(2) Listine.

37. Na tej stopnji torej lahko ugotovimo, da Kraljevina Nizozemska ni bila dolžna sprejeti odločbe o vrnitvi na podlagi člena 6(1) Direktive 2008/115, čeprav ta zadeva spada na področje uporabe te direktive. ( 5 )

38. Ta razlaga je v skladu s stališči vseh strank v postopku in zdi se, da gre za prevladujoče mnenje v pravni teoriji. ( 6 )

Člen 6(2) Direktive 2008/115, razlagan teleološko

39. Možna pa je tudi drugačna razlaga člena 6(1) in (2) Direktive 2008/115.

40. Če državljan tretje države ne ravna v skladu z zahtevo, da takoj odide na ozemlje druge države članice, se zdi, da bi bil polni učinek člena 6(2) Direktive 2008/115 najbolje zagotovljen s sprejetjem odločbe o vrnitvi v drugo državo članico. To bi utrdilo postopek iz člena 6(2) direktive. To bi pomenilo tudi spremembo pomena „vrnitve“, kakor je opredeljena v členu 3(3) Direktive, v zvezi z nekaterimi konkretnimi primeri.

41. Tak postopek bi imel ogromno prednost, saj bi bil jasen in bi ga bilo v praksi zlahka uporabiti. Na podlagi člena 6(1) Direktive 2008/115 bi obstajala odločba o vrnitvi, kar bi pomenilo, da bi bile lahko vse določbe te direktive, povezane s tem postopkom, zlasti in predvsem določba o pridržanju (člen 15), neovirano uporabljene.

42. Zdi se mi, da nezavezujoči, a kljub temu koristni „Priročnik o vračanju“ Komisije govori temu v prid, ko je navedeno, da „če se državljan tretje države ne strinja s prostovoljno vrnitvijo v skladu s členom 6(2) v državo članico, za katero ima dovoljenje, se uporabi člen 6(1) in treba je sprejeti odločbo o vrnitvi, ki zagotavlja neposredno vrnitev v tretjo državo. Osebe ni mogoče prisilno vrniti v drugo državo članico, razen […] v določenih primerih, ko vrnitev/odstranitev v tretjo državo ni mogoča, država članica, ki je dovoljenje izdala, pa se strinja s ponovnim sprejemom.“ ( 7 )

43. Dve stvari nista razvidni iz ravnokar navedenega odlomka. Prvič, ni jasno, ali je takšen postopek za državo članico obvezen ali neobvezen. Drugič, Komisija ne določa, ali bi se ta postopek odvil na podlagi člena 6 Direktive 2008/115 (kar bi bilo v nasprotju z besedilom člena 3(3) Direktive) ali pa bi ta postopek urejalo nacionalno pravo.

44. Na podlagi tega bi izrekel opozorilo. Čeprav se tak pristop zdi še tako privlačen, ga težko uskladim z jasnim besedilom člena 3(3), in sicer, da vrnitev pomeni vrnitev v tretjo državo. ( 8 ) Poleg tega močno dvomim, da uvedba „postopka vračanja med državami članicami“ izraža voljo zakonodajalca. Poleg tega bi temu sledilo vprašanje, ali bi bila taka razlaga veljavna le v primerih, kakršen je obravnavani v postopku v glavni stvari, kjer država članica zaradi načela nevračanja ne more sprejeti odločbe o vrnitvi v tretjo državo, ali pa bi morala veljati v vseh primerih, ki spadajo na področje uporabe člena 6(2) Direktive, torej v primerih, ko ima državljan tretje države veljavno dovoljenje za prebivanje ali drugo dovoljenje, ki mu daje pravico do prebivanja in ga je izdala druga država članica. ( 9 )

45. Iz tega razloga Sodišču ne predlagam pravkar opisane razlage. Raje bi se držal besedila člena 3(3) in člena 6(1) in (2) Direktive 2008/115 ter ponovno potrdil svoj predlog, ki sem ga podal v točkah od 31 do 38 zgoraj.

Posebne obveznosti v skladu z Direktivo 2008/115: pridržanje z namenom predaje državljana tretje države drugi državi članici?

46. Postavlja se vprašanje, ali določbe Direktive 2008/115 Kraljevini Nizozemski preprečujejo pridržanje zadevnih državljanov tretje države z namenom predaje državi članici, v kateri jim je priznana mednarodna zaščita.

Možnost pridržanja

47. Določba Direktive 2008/115, namenjena pridržanju, je člen 15. Ta določba natančno ureja pogoje, pod katerimi lahko države članice pridržijo državljana tretje države, ki je v postopku vračanja, da pripravijo vrnitev in/ali izvedejo postopek odstranitve.

48. Ker pa postopka vračanja ni, se ta določba v tej zadevi ne uporablja. Ponavljam, Kraljevina Nizozemska je samo nameravala predati državljane tretje države državi članici, ne pa jih vrniti v njihovo izvorno državo zunaj Unije.

49. Sodišče je sprejelo pridržanje državljana tretje države zaradi nezakonitega prebivanja v dveh primerih, ki presegata člen 15 Direktive 2008/115 ( 10 ), in sicer kadar je bil uporabljen postopek vračanja iz Direktive 2008/115 in državljan brez upravičenega razloga za nevrnitev nezakonito prebiva na zadevnem ozemlju („primer Achughbabian“ ( 11 )) ter kadar je bil uporabljen postopek vračanja in zadevna oseba ponovno vstopi na ozemlje zadevne države članice, s čimer krši prepoved vstopa („primer Celaj“ ( 12 )). ( 13 )

50. Tukaj ni mogoče uporabiti nobenega od primerov, opisanih v prejšnji točki. Tako v primeru Achughbabian kot tudi v primeru Celaj je zadevna država članica uporabila postopek vračanja, čeprav v primeru Achughbabian pri tem ni bila uspešna. V obravnavani zadevi pa Kraljevina Nizozemska (upravičeno) ni uporabila postopka vračanja, ampak postopek predaje drugi državi članici.

51. S težavo bi priznal, da v takem položaju, ki sicer na splošno spada na področje uporabe Direktive 2008/115, četudi ni predmet polnega izvajanja vseh njenih določb, država članica načeloma ne bi mogla pridržati državljana tretje države, seveda pod določenimi pogoji. ( 14 )

52. Direktiva 2008/115 po mojem mnenju ne preprečuje brezpogojno in načelno pridržanja zadevnih državljanov tretje države.

Pogoji pridržanja

53. Glede pogojev pridržanja, vsak ukrep pridržanja, ki ga država članica želi izvesti, mora biti odrejen v skladu s ciljem in načeli Direktive 2008/115, saj, kot je bilo ugotovljeno zgoraj, obravnavana zadeva spada na področje uporabe navedene direktive (na podlagi njenega člena 2). ( 15 )

54. Iz člena 1 ter uvodnih izjav 2 in 24 Direktive 2008/115 izhaja, da Direktiva izvaja svojo politiko ob polnem spoštovanju človekovih pravic in dostojanstva zadevnih državljanov tretje države, ter da spoštuje temeljne pravice in upošteva tista načela, ki jih priznava zlasti Listina.

55. Navedel sem že, da je cilj Direktive zagotoviti ravnovesje med pravicami in interesi držav članic v zvezi z nadzorom nad vstopom, prebivanjem in odstranitvijo tujcev ter posamičnimi pravicami zadevnih oseb. ( 16 ) V zvezi z zadnjenavedenim je cilj Direktive 2008/115 upoštevati sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice v zvezi s pravico do svobode in „Dvajset smernic o prisilnem vračanju“, ki jih je 4. maja 2005 sprejel odbor ministrov Sveta Evrope, ( 17 ) na kar se Direktiva 2008/115 sklicuje v uvodni izjavi 3. ( 18 )

56. Poleg tega sem že navedel, da nacionalna določba, ki spada v okvir Direktive 2008/115, pomeni izvajanje prava Unije v smislu člena 51(1) Listine in mora spoštovati splošna načela prava Unije, vključno s temeljnimi pravicami iz Listine. ( 19 )

57. Člen 52(1) Listine določa, da mora biti kakršno koli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava Listina, predpisano z zakonom, spoštovati mora bistveno vsebino teh pravic in svoboščin ter temeljiti na načelu sorazmernosti. Kolikor Listina vsebuje pravice, ki ustrezajo pravicam, zagotovljenim z Evropsko konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisano v Rimu 4. novembra 1950 (v nadaljevanju: EKČP), člen 52(3) Listine določa, da sta vsebina in obseg teh pravic enaka kot vsebina in obseg pravic, ki ju določa navedena konvencija, pri tem pa je pojasnjeno, da je lahko s pravom Unije zagotovljeno širše varstvo. Pri razlagi člena 6 Listine je treba torej upoštevati člen 5 EKČP kot minimalno raven varstva. ( 20 )

58. Po mnenju Evropskega sodišča za človekove pravice mora biti vsak odvzem prostosti zakonit ne le v smislu, da mora imeti zakonsko podlago v nacionalnem pravu, temveč tudi v smislu, da se ta zakonitost nanaša tudi na kakovost zakona, kar pomeni, da mora biti nacionalni zakon, ki omogoča odvzem prostosti, dovolj dostopen in natančen, njegova uporaba pa predvidljiva, da se prepreči kakršna koli nevarnost samovoljnega ravnanja. ( 21 )

59. Na podlagi teh ugotovitev lahko podam naslednje pripombe.

60. Država članica, ki želi nezakonito prebivajočega državljana tretje države predati drugi državi članici, v kateri to prebivanje ni več nezakonito, nedvomno prispeva k podpiranju ne le ciljev Direktive 2008/115, ampak tudi ciljev azilne politike in politike priseljevanja Evropske unije na splošno.

61. Zdaj moramo preučiti vprašanje, ali zadevna država članica spoštuje temeljne pravice zadevnega državljana tretje države. Glede na to, da člen 15 Direktive 2008/115, ki se tu zaradi zgoraj navedenih razlogov sicer ne uporablja, poskuša upoštevati in vključiti sodno prakso strasbourškega sodišča v zvezi s členom 5 EKČP, ki je funkcijski ekvivalent člena 6 Listine, ( 22 ) lahko besedilo te določbe uporabimo kot vir navdiha v obsegu, v katerem člen 15 Direktive 2008/115 varuje temeljne pravice in interese osebe, ki bo pridržana. ( 23 )

62. Pridržanje je mogoče uporabiti le za namen postopka predaje drugi državi članici. Uporabiti ga je treba le kot skrajni ukrep, torej ko obstaja nevarnost pobega ali ko se zadevni državljan tretje države izogiba postopku predaje ali pa ga ovira. Obdobje pridržanja mora biti poleg tega karseda kratko in trajati le toliko časa, kolikor trajajo postopki za ureditev odstranitve, ti pa se izvedejo skrbno.

63. To pomeni, da se ukrep pridržanja lahko odredi le za vsak primer posebej in le na podlagi osebnega ravnanja zadevnega posameznika.

64. Poleg tega ga morajo upravni ali pravosodni organi odrediti pisno, navedeni morajo biti dejanski in pravni razlogi ter zagotovljen mora biti sodni pregled. Pridržanje mora biti redno pregledano, v primeru podaljšanja pridržanja pa mora pregled nadzirati sodni organ.

65. Predložitveno sodišče mora analizirati skladnost zadevnih nacionalnih določb s temeljnimi pravicami na podlagi Listine v povezavi z EKPČ, vključno z zgoraj navedeno sodno prakso.

66. Če predložitveno sodišče ugotovi, da so bila ta načela upoštevana, potem je bilo pridržanje zakonito, če ni izključeno na podlagi Direktive 2008/115.

Predlog

67. Glede na zgornje ugotovitve Sodišču predlagam, naj na vprašanje, ki ga je predložil Raad van State (državni svet, Nizozemska), odgovori: Členi 3, 4, 6 in 15 Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav državi članici ne preprečujejo, da na podlagi nacionalne zakonodaje pridrži nezakonito prebivajočega državljana tretje države, ki je upravičen do mednarodne zaščite v drugi državi članici, če je namen pridržanja predaja zadevnega državljana tretje države v to drugo državo članico in če se je od državljana tretje države zahtevalo, naj takoj odide na ozemlje te druge države članice, ni pa mu bila izdana odločba o vrnitvi v smislu Direktive 2008/115, če se ravna v skladu s členoma 6 in 52 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, kar mora preveriti nacionalno sodišče.

( 1 ) Jezik izvirnika: angleščina.

( 2 ) Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (UL 2008, L 348, str. 98).

( 3 ) Uredba (ES) št. 562/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o Zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) (UL 2006, L 105, str. 1).

( 4 ) Glej člen 3(3) Direktive 2008/115.

( 5 ) Jasno, če in ko pogoji nevračanja niso več izpolnjeni, obveznost sprejeti odločbo o vrnitvi v skladu s členom 6(1) Direktive 2008/115 znova obstaja.

( 6 ) Glej na primer Lutz, F., „Directive 2008/115/EC of the European Parliament and of the Council of 16 December 2008 on common standards and procedures in Member States for returning illegally staying third-country nationals“, v Hailbronner, K., in Thym, D. (ur.), EU immigration and asylum law – a commentary, 2. izdaja, 2016, C. H. Beck, Hart, Nomos, München, Oxford, Baden-Baden, člen 6, točka 13, str. 689.

( 7 ) Glej Priporočilo Komisije (EU) 2017/2338 z dne 16. novembra 2017 o skupnem „Priročniku o vračanju“, ki ga uporabljajo pristojni organi držav članic pri izvajanju nalog v zvezi z vračanjem (UL 2017, L 339, str. 83, točka 5.4). Moj poudarek.

( 8 ) Izvorno državo, državo tranzita ali drugo primerno tretjo državo, kot je pojasnjeno v navedeni določbi.

( 9 ) Če bi se „postopek vračanja med državami članicami“ uporabil tudi v tem zadnjem položaju, bi to dejansko pomenilo, da bi država članica (država članica A), ki prostovoljno izdaja dovoljenja za prebivanje ali dovoljenja, ki dajejo pravico do prebivanja, dejansko odločila, ali lahko v primeru, v katerem je zadevna oseba odšla v drugo državo članico (država članica B), država članica B pozneje uvede postopek „vračanja“ v državo članico A ali v izvorno državo. To bi lahko vodilo k neenotni uporabi Direktive in spremenilo sistem, ki ga Direktiva poskuša vzpostaviti, torej vrnitev državljana tretje države v njegovo izvorno državo.

( 10 ) Oba primera sta se nanašala na izrek zaporne kazni v skladu s kazenskim pravom, kar pa tukaj ni pomembno.

( 11 ) Glej sodbo z dne 6. decembra 2011, Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, točka 50 in prva alinea izreka).

( 12 ) Glej sodbo z dne 1. oktobra 2015, Celaj (C‑290/14, EU:C:2015:640, točka 33 in izrek).

( 13 ) Obrazložitev Sodišča v zvezi s tem je, da se Direktiva 2008/115 nanaša zgolj na vračanje državljanov tretjih držav, ki nezakonito prebivajo v državi članici, in da torej njen namen ni usklajevanje nacionalnih predpisov o prebivanju tujcev v celoti; glej sodbo z dne 6. decembra 2011, Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, točka 28). Poleg tega Direktiva 2008/115 ne preprečuje pridržanja državljana tretje države z namenom ugotavljanja, ali je njegovo prebivanje zakonito; glej sodbo z dne 6. decembra 2011, Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, točka 29).

( 14 ) Tako z vidika države članice kot tudi z vidika državljana tretje države je predaja drugi državi članici, v kateri je državljanu tretje države celo priznana mednarodna zaščita, manj drastična od postopka vračanja v tretjo državo.

( 15 ) Mimogrede, to velja tudi v „primeru Achughbabian“. Sodišče je v tej zadevi določilo, da mora biti predvideno pridržanje izvedeno „ob spoštovanju načel navedene direktive in njenega cilja“, glej sodbo z dne 6. decembra 2011, Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, odstavek 46).

( 16 ) Glej moje stališče v zadevi Direktor na Direktsia Migratsia pri Ministerstvo na vatreshnite raboti (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1936, točka 45).

( 17 ) Glej odbor ministrov, dokument CM(2005) 40 final.

( 18 ) Glej moje stališče v zadevi Direktor na Direktsia Migratsia pri Ministerstvo na vatreshnite raboti (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1936, točka 45).

( 19 ) Glej moje sklepne predloge v zadevi JZ (Zaporna kazen v primeru prepovedi vstopa) (C‑806/18, EU:C:2020:307, točka 45).

( 20 ) Glej tudi moje sklepne predloge v zadevi JZ (Zaporna kazen v primeru prepovedi vstopa) (C‑806/18, EU:C:2020:307, točka 46).

( 21 ) Glej v tem smislu, ESČP, 21. oktober 2013, Del Río Prada proti Španiji (CE:ECHR:2013:1021JUD004275009, točka 125).

( 22 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 28. aprila 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, točka 43). Glej tudi moje sklepne predloge v zadevi Direktor na Direktsia Migratsia pri Ministerstvo na vatreshnite raboti (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1936, točka 2, vključno z opombo 3).

( 23 ) Poudariti je treba, da to nikakor ne pomeni uporabe člena 15 Direktive 2008/115 po analogiji. Nasprotno, tu se je mogoče zateči k iskanju ravnovesja zakonodajalca Unije med interesi države (vrnitev/odstranitev) in temeljnimi pravicami državljana tretje države.