SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

F. G. JACOBSA,

predstavljeni 26. maja 20051( )

Zadeva C-71/04

Administración del Estado

proti

Xunta de Galicia





1. V tej zadevi je Tribunal Supremo iz Španije Sodišču v predhodno odločanje predložilo vprašanje obsega obveznosti predhodne priglasitve na podlagi člena 88(3) ES v povezavi z Direktivo Sveta 90/684/EGS z dne 21. decembra 1990 o pomoči ladjedelništvu (v nadaljevanju: Sedma direktiva).( ) Tribunal Supremo sprašuje Sodišče za pojasnilo, ali predhodna priglasitev Komisiji na podlagi člena 88(3) ES velja za pomoči gradnji ali predelavi plovil ali vlačilcev, ki ne sodijo na področje uporabe Sedme direktive, ker je tonaža ali moč plovil pod pragom, ki je v njej določen.

Določbe Pogodbe

2. V členu 87(1) ES je določeno, da „[r]azen če ta pogodba ne določa drugače, je vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršnakoli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva s skupnim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami“.

3. V členu 87(3) je določeno: „Kot združljivo s skupnim trgom se lahko šteje naslednje: […]

(c) pomoč za pospeševanje razvoja določenih gospodarskih dejavnosti ali določenih gospodarskih območij, kadar takšna pomoč ne spreminja trgovinskih pogojev v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi;

[…]

(e) druge vrste pomoči, kakršne lahko Svet določi v odločbi, ki jo sprejme s kvalificirano večino na predlog Komisije.“

4. Člen 88(3) ES določa: “Komisija mora biti obveščena o vseh načrtih za dodelitev ali spremembo pomoči dovolj zgodaj, da lahko predloži pripombe. […] Zadevna država članica ne sme izvajati svojih predlaganih ukrepov, dokler v tem postopku ni sprejeta dokončna odločitev.“

5. V členu 89 ES je določeno: „Svet lahko na predlog Komisije in po posvetovanju z Evropskim parlamentom s kvalificirano večino sprejme vse ustrezne uredbe za uporabo členov 87 in 88, zlasti pa lahko določi pogoje, pod katerimi se uporablja člen 88(3), in vrste pomoči, ki so izvzete iz tega postopka.“

Direktiva

6. Sedma direktiva je ena od številnih direktiv iz leta 1969 o pomoči ladjedelništvu.( ) Vsebovala je določbe prava Skupnosti, ki so se uporabljale v času nastanka spornih dejstev, sprejeta pa je bila na podlagi členov 92(3)(d) in 113 Pogodbe ES (sedaj člena 87(3)(e) in 133). Predvideva možnost, da se lahko državna pomoč ladjedelniškim podjetjem za tekoče poslovanje, naložbe, zaprtje, raziskave in razvoj razglasi za združljivo s skupnim trgom, če so izpolnjena v njej določena merila.

7. V skladu s členom 1 Direktive „v tej direktivi pomenijo:

a) ‚gradnja plovil‘: gradnjo naslednjih pomorskih plovil s kovinskim trupom v Skupnosti:

– trgovinske ladje z najmanj 100 bruto registrskih ton (v nadaljevanju: BRT) za prevoz potnikov in/ali tovora,

– ribiških plovil z najmanj 100 BRT,

– plavajočih bagrov in drugih plovil za delo na morju z najmanj 100 BRT, razen vrtalnih ploščadi,

– vlačilcev z močjo najmanj 365 kilovatov;

b) ‚predelava plovil‘: predelavo pomorskih plovil s kovinskim trupom, kot so določena v točki a), z najmanj 1000 BRT v Skupnosti, pod pogojem, da predelava pomeni popolno spremembo plana tovora, trupa, pogonskega sistema ali infrastrukture za sprejem potnikov;

c) ‚popravilo plovil‘: popravilo plovil, navedenih v členu (a);

d) ‚pomoč‘: državno pomoč v smislu členov [87 in 88] Pogodbe, ki ne vključuje zgolj pomoč, ki jo dodeli sama država, ampak tudi pomoč, ki jo dodelijo regionalne ali lokalne oblasti, in kateri koli element pomoči, vsebovan v finančnih ukrepih, ki jih sprejmejo države članice glede gradnje ali popravila plovil podjetij, ki jih neposredno ali posredno nadzirajo in katerim ne zagotavljajo tveganega kapitala v skladu z običajno prakso družb v tržnem gospodarstvu. Take pomoči je mogoče šteti za združljive s skupnim trgom, če izpolnjujejo merila za odstopanje v tej direktivi.“

8. Členi od 2 do 10 Sedme direktive določajo merila, na podlagi katerih je mogoče šteti državne pomoči, dodeljene za gradnjo in predelavo plovil, ki so zajete v členu 1, za združljive s skupnim trgom.

9. V členu 11 je določeno, da poleg določb členov 87 ES in 88 ES veljajo za pomoči podjetjem za gradnjo, predelavo in popravilo plovil, ki so zajete v Sedmi direktivi, tudi posebna pravila o priglasitvi, predvidena v odstavku 2. V bistvu ta odstavek od držav članic zahteva, naj predhodno obvestijo Komisijo o vseh pomočeh, ki so zajete v Sedmi direktivi.

Nacionalni postopek in vprašanje za predhodno odločanje

10. V skladu s predložitveno odločbo je Xunta de Galicia, uprava avtonomne skupnosti Galicija, ob izvrševanju svojih pristojnosti na podlagi nacionalnega ustavnega prava sprejela Uredbo št. 217/1994 z dne 23. junija 1994 (v nadaljevanju: galicijska uredba), ki je vzpostavila „nov sistem pomoči“ sektorju gradnje in predelave plovil v Galiciji. Kot je določeno v preambuli galicijske uredbe, se sistem pomoči nanaša na gradnjo in predelavo plovil, ki „zaradi svoje bruto tonaže, moči pri vlačilcih ali zaradi materiala trupa, velikosti in dimenzije in/ali značilnosti gradnje ali predelave“, ne sodijo na področje uporabe Sedme direktive, kot jo je španska država prenesla v nacionalni pravni red. Galicijska uredba se v bistvu nanaša na pomoči plovilom z manj kot 100 BRT in vlačilcem z močjo, manjšo od 365 kilovatov.

11. Španska država je na prvi stopnji izpodbijala galicijsko uredbo pred pristojnim nacionalnim sodiščem, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, ker naj bi bila, inter alia, v nasprotju s pravom Skupnosti. Tribunal Superior de Justicia de Galicia je s sodbo z dne 16. decembra 1996 zavrnilo njeno tožbo.

12. Španska država se je zoper to sodbo pritožila na Tribunal Supremo. Zatrjevala je, inter alia, da je bil sistem pomoči opredeljen kot državna pomoč na podlagi člena 87 ES, vendar izveden v nasprotju s členom 88(3) ES brez predhodne priglasitve. Zato je nacionalno sodišče nižje stopnje napačno uporabilo pravo, ker bi moralo razglasiti, da galicijska uredba krši pravo Skupnosti in je zato nična. Zastopnik Xunta de Galicia je nasprotoval tej razlagi.

13. Tribunal Supremo v predložitveni odločbi meni, da na podlagi prava Skupnosti zadeva ni jasna, ker sta po njegovem mnenju mogoči dve nasprotujoči si razlagi.

14. Po eni strani bi bilo mogoče Sedmo direktivo razlagati tako, da splošna obveznost priglasitve ne velja za pomoči gradnji in predelavi plovil, ki ne dosegajo najnižjih pragov iz Sedme direktive. Tribunal Supremo utemeljuje to razlago s tem, da če je zakonodajalec Skupnosti menil, da je te pomoči, ki se nanašajo na večja plovila, zajeta v Sedmi direktivi, mogoče šteti za združljive s skupnim trgom, je mogoče sklepati, da molk Sedme direktive glede pomoči, ki se nanašajo na manjša plovila, pomeni razglasitev, da taki ukrepi ne prizadenejo trgovine med državami članicami in jih zato ni mogoče opredeliti kot državne pomoči za namene člena 87(1) ES.

15. Po drugi strani je mogoče trditi tudi, da namen Sedme direktive ni oprostiti držav članic obveznosti iz člena 88(3) ES, da predhodno priglasijo pomoči v zvezi z manjšimi plovili ali plovili manjše moči, ki ne sodijo na njeno področje uporabe.

16. Zato je Tribunal Supremo Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:

„Ali člen 87(1) in (3)(c) in [e]( ) [...] in člen 88(3) [...] Pogodbe ES v povezavi z Direktivo Sveta 90/684/EGS z dne 21. decembra 1990 o pomoči ladjedelništvu dopuščata, da se brez predhodne priglasitve Komisiji Evropskih skupnosti sprejmejo nacionalna pravila – kot jih vsebuje Uredba Xunta de Galicia št. 217/1994 z dne 23. junija 1994 –, ki vzpostavljajo ,nov sistem pomoči‘ posebnemu sektorju gradnje in predelave plovil, ki je ravno tisti sektor, ki zaradi bruto tonaže, moči in drugih značilnosti zadevnih plovil ne sodi na področje uporabe zgoraj navedene Direktive 90/684?“

17. Xunta de Galicia, Španija, Nizozemska in Komisija so predložile pisna stališča. Obravnava ni bila opravljena.

Presoja

18. V skladu z ustaljeno sodno prakso zahteva opredelitev državne pomoči, da so izpolnjeni vsi pogoji, določeni v členu 87(1) ES, namreč da obstaja ukrep države ali ukrep, ki se financira iz državnih sredstev, da ukrep lahko prizadene trgovino med državami članicami, da mora dajati prednost prejemniku in da mora izkrivljati ali groziti, da bo izkrivljal konkurenco.( )

19. Kadar so podani vsi ti elementi, je treba sistem pomoči načeloma priglasiti pred njegovo izvedbo na podlagi člena 88(3) ES, razen če ni drugače oproščen obveznosti priglasitve na podlagi samodejnih odstopanj iz člena 87(2) ES ali z vsako drugo upoštevno določbo zakonodaje Skupnosti.

20. Nacionalno sodišče v obravnavanem primeru v bistvu sprašuje, ali Sedma direktiva smiselno predvideva tako odstopanje za „nov sistem pomoči“, kot ga je vzpostavila galicijska uredba, ki je namenjen plovilom, ki ne sodijo na področje uporabe Sedme direktive.

21. Xunta de Galicia trdi, da iz dejstva, da je na podlagi Sedme direktive mogoče določene pomoči, ki se nanašajo na plovila večje velikosti in moči, šteti za združljive s skupnim trgom, sledi, da pomoči plovilom manjše velikosti in moči ne prizadevajo trgovine med državami članicami. Te pomoči so na podlagi Sedme direktive, ki je v zvezi s tem uvedla implicitno pravilo de minimis razglašene za združljive s skupnim trgom.

22. S tako razlago se ne strinjam iz več razlogov.

23. Sedma direktiva je bila, inter alia, sprejeta na podlagi sedanjega člena 87(3)(e) ES, ki pooblašča Svet, da na predlog Komisije določi druge vrste pomoči, ki se lahko razglasijo za združljive s skupnim trgom. Določbe Sedme direktive kot izjeme od splošne prepovedi, vsebovane v členu 87(1) ES, je treba razlagati ozko in zato ni mogoče domnevati, da imajo impliciten namen izključiti od prepovedi celotno skupino.( )

24. Kot poudarjata Komisija in Nizozemska, v besedilu Sedme direktive ni ničesar, kar bi kazalo na to, da je bil namen zakonodajalca oprostiti obveznosti predhodne priglasitve pomoči, ki ne sodijo na njeno področje uporabe zaradi manjše velikosti zadevnih plovil. Sedma direktiva ne vsebuje pravila de minimis ali vsaj druge ustrezne določbe, česar tudi ne bi mogla vsebovati glede na svojo pravno podlago, kot bo obravnavano spodaj. Poleg tega na podlagi Sedme direktive niso oproščene priglasitve niti pomoči, ki sodijo na njeno področje uporabe. Člen 11(1) navedene direktive zahteva, da je treba priglasiti Komisiji vse v njej zajete pomoči, za katere poleg tega veljajo pogoji iz členov 87 ES in 88 ES.

25. Dejstvo, da Sedma direktiva predvideva, da je pomoči za posebne skupine plovil in vlačilcev mogoče razglasiti za združljive, pomeni politično izbiro zakonodajalca Skupnosti. Iz njene preambule izhaja, da je njen namen, v skladu z njenimi predhodnicami, utrditi in povečati učinkovitost in konkurenčnost ladjedelniške industrije Evropske unije v okviru svetovne konkurence z, inter alia, odpravo strukturnih presežkov zmogljivosti ladjedelnic v Evropski Skupnosti.( ) Glede na ta namen morda ni presenetljivo, da se je zakonodaja Skupnosti osredotočila na te skupine plovil v okviru ladjedelniške industrije EU, ki so zaradi svojih značilnosti podvržena svetovni konkurenci.( )

26. To pa ne pomeni, da, kot zatrjuje Xunta de Galicia, graditelji in serviserji manjših plovil in vlačilcev manjše moči ne delujejo na konkurenčnem trgu celotne Skupnosti in da pomoči tem skupinam plovil ne morejo prizadeti trgovine med državami članicami. V skladu s sodno prakso Sodišča „ni nobenega praga ali odstotka, pod katerim je mogoče šteti, da trgovina med državami članicami ni prizadeta. Sorazmerno nizek znesek pomoči ali sorazmerno majhna velikost podjetja, ki jo prejme, prima facie ne izključuje možnosti, da je lahko trgovina znotraj Skupnosti prizadeta ali konkurenca izkrivljena“.( ) Celo kadar zadevne pomoči pomenijo ugodnost za podjetja, ki delujejo zgolj na lokalni ali regionalni ravni in ki ne zagotavljajo storitev ali blaga zunaj njihove države izvora, bi trgovina znotraj Skupnosti še vedno lahko bila prizadeta.( ) Poleg tega, kot je v stališčih navedla Španija, sama preambula galicijske uredbe očitno domneva obstoj tuje konkurence za ciljne galicijske ladjedelnice.

27. Menim, da ima Komisija prav, ko trdi, da dejstvo, da sistem pomoči, ki je bil sprejet z Galicijsko uredbo, ne sodi na področje uporabe Sedme direktive, pomeni le, da se za ta sistem pomoči ne morejo uporabiti določbe Direktive in da če ni določeno drugače, velja zanj splošna ureditev državnih pomoči, ki jo predvideva Pogodba ES.

28. Poleg tega, kot navaja Komisija, pravna podlaga Sedme direktive, člen 87(3)(e) ES, Svetu omogoča določitev skupine ukrepov, za katere je že ugotovljeno, da pomenijo državno pomoč, ki se lahko razglasijo za združljive s skupnim trgom, vendar zakonodajalcu Skupnosti ne dovoljuje opredelitve samega pojma državne pomoči. Zato na podlagi Sedme direktive ni bilo mogoče, kot si prizadeva nakazati Xunta de Galicia, molče (ali izrecno) razglasiti pomoči za združljive s skupnim trgom, ker ne prizadeva trgovine med državami članicami; z Direktivo niti ni bilo mogoče iz tega razloga izvzeti pomoči iz priglasitve. Tako izvzetje je mogoče izvesti le na podlagi člena 89 ES, ki daje Svetu pooblastilo za urejanje uporabe členov 87 ES in 88 ES in zlasti pooblastilo za določitev skupin pomoči, ki so izvzete iz postopka predhodne priglasitve na podlagi člena 88(3) ES.( )

29. Zato menim, da člen 87(1) in (3)(c) ter (e) ES in člen 88(3) ES v povezavi s Sedmo direktivo ne izvzemata nacionalnih pravil, kot jih vsebuje galicijska uredba, iz splošnih določb Pogodbe ES o državnih pomočeh, skupaj z obveznostjo predhodne priglasitve na podlagi člena 88(3) ES.

30. Če ob upoštevanju zgoraj navedenega nacionalno sodišče ugotovi, da so bile pomoči, ki jih je uvedla galicijska uredba, izvedene v nasprotju z obveznostjo predhodne priglasitve na podlagi člena 88(3) ES, mora po ustaljeni sodni praksi uporabiti prepoved z neposrednim učinkom iz zadnjega stavka člena 88(3) ES, ki se razširja na vse pomoči, ki so bile izvedene brez priglasitve. Sodna praksa zahteva od nacionalnih sodišč, naj zagotovijo „da bodo v skladu z njihovim nacionalnim pravom odpravljene vse posledice kršitve zadnjega stavka člena [88(3)] ES glede veljavnosti predpisov o izvedbi ukrepov pomoči, povračila finančne podpore, dodeljene v primeru kršitve te določbe, in morebitnih začasnih ukrepov“.( )

31. Preden preidem na predlog, bom omenil vidik primera, na podlagi katerega bi se lahko zastavila nekatera zanimiva vprašanja.

32. Na podlagi španskega ustavnega prava imajo avtonomne skupnosti izključno pristojnost na določenih področjih, ki sodijo na področje uporabe prava Skupnosti. Ker se vse avtonomne skupnosti za namene prava Skupnosti obravnavajo kot odsev države članice, je španska država odgovorna nasproti Skupnosti za zagotovitev upoštevanja tega prava na področjih, ki so na podlagi nacionalnega prava zunaj njenih pristojnosti in na katerih, kot v obravnavanem primeru, se njeni interesi ne skladajo z interesi avtonomnih skupnosti.

33. Dejansko je na področju določb Pogodbe ES o državnih pomočeh, kar zadeva pravo Skupnosti, španska država odgovorna za izpolnitev obveznosti predhodne priglasitve vsake nove pomoči, za katero veljajo določbe Pogodbe. Ta obveznost pa je lahko v nasprotju z notranjo delitvijo pristojnosti, kot prikazuje obravnavani primer, kar bi lahko zastavilo zanimiva vprašanja razlage prava Skupnosti.

34. Iz predloga španske države nacionalnim sodiščem, naj razglasijo izpodbijane pomoči za nične zaradi neobstoja priglasitve Komisiji, je mogoče sklepati, da v okviru nacionalnega sodnega postopka uveljavlja lastno neizpolnitev svojih obveznosti na podlagi Pogodbe, zato da bi dosegla razveljavitev podzakonskega predpisa, ki ga je sprejel organ na poddržavni ravni, ker je v nasprotju s pravom Skupnosti.

35. Ker pa se Tribunal Supremo v predložitveni odločbi ni sklicevalo na ta vprašanja, ki niso bila niti predmet razprav med udeleženimi strankami in ki v vsakem primeru ne vplivajo na odgovor nacionalnemu sodišču, jih podrobneje ne bom obravnaval.

Predlog

36. Glede na zgoraj navedeno menim, da bi Sodišče moralo na vprašanje nacionalnega sodišča odgovoriti:

– Člen 87(1) in (3)(c) ter (e) ES in člen 88(3) ES v povezavi z Direktivo Sveta 90/684/EGS z dne 21. decembra 1990 o pomoči ladjedelništvu ne izvzemata iz splošne uporabe določb Pogodbe ES o državnih pomočeh sistema pomoči, kot ga vsebuje uredba Xunta de Galicia št. 217/1994 z dne 23. junija 1994, ki vzpostavlja „nov sistem pomoči“ posebnemu sektorju gradnje in predelave plovil, ki zaradi bruto tonaže, moči in drugih značilnosti zadevnih plovil ne sodi na področje uporabe te direktive.

– Če nacionalno sodišče ugotovi, da so bile zadevne pomoči izvedene v nasprotju z obveznostjo predhodne priglasitve v skladu s členom 88(3) ES, mora zagotoviti, da bodo v skladu z njegovim nacionalnim pravom odpravljene vse posledice kršitve glede veljavnosti predpisov o izvedbi ukrepov pomoči, povračila finančne podpore, dodeljene v nasprotju s to določbo, in morebitnih začasnih ukrepov.