Začasna izdaja

SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

GIOVANNIJA PITRUZZELLE,

predstavljeni 12. januarja 2023( )

Zadeva C‑128/21

Lietuvos notarų rūmai,

M. S.,

S. Š.,

D. V.,

V. P.,

J. P.,

D. L.-B.,

D. P.,

R. O. I.

proti

Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba,

ob udeležbi

Lietuvos Respublikos teisingumo ministerija,

Lietuvos Respublikos finansų ministerija

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (vrhovno upravno sodišče, Litva))

„Predhodno odločanje – Konkurenca – Člen 101 PDEU – Pojma podjetje in sklepi združenj – Sklepi notarske zbornice o določitvi podrobnih pravil za obračun pristojbin – Omejevanje zaradi cilja – Upravičenost – Globa – Podjetniško združenje in njegovi člani – Predsedstvo – Kršitelj – Solidarna odgovornost“





1. Ali je mogoče članom poklicnega združenja zaradi sprejetja sklepov, ki jih je treba pripisati poklicnemu združenju in ki bi lahko izkrivljali ali omejevali konkurenco v smislu prava Evropske unije, izreči posamične sankcije?

I. Pravni okvir

A. Pravo Unije

2. Člen 5 Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil konkurence iz členov [101 in 102 PDEU],( ) naslovljen „Pristojnosti organov, pristojnih za konkurenco v državah članicah“, določa:

„Organi, pristojni za konkurenco v državah članicah, so pristojni za uporabo členov 81 in 82 Pogodbe v posameznih primerih. Za ta namen lahko po uradni dolžnosti ali na podlagi pritožbe izdajo naslednje odločbe, ki:

– zahtevajo odpravo kršitve,

– odredijo začasne ukrepe,

– sprejmejo zaveze,

– naložijo globe, periodične denarne kazni ali druge sankcije, predvidene po nacionalnem pravu.

Kadar na podlagi razpoložljivih informacij pogoji za prepoved niso izpolnjeni, se lahko odločijo, da ni nobenega vzroka za njihovo ukrepanje“.

3. Člen 23(2)(a) in (4) iste uredbe določa:

„2. Komisija lahko podjetjem in podjetniškim združenjem z odločbo naloži globe, kadar naklepno ali iz malomarnosti:

(a) kršijo člen 81 ali člen 82 Pogodbe [101 ali 102 PDEU] […].

Za vsako podjetje ali podjetniško združenje, udeleženo pri kršitvi, globa ne presega 10 % njegovega celotnega prometa v predhodnem poslovnem letu.

Kadar se kršitev združenja nanaša na dejavnost njegovih članic, globa ne presega 10 % vsote skupnega prometa vsake posamezne članice na trgu, ki ga je kršitev združenja prizadela.

[…].

4. Kadar je podjetniškemu združenju naložena globa ob upoštevanju prometa njegovega člana in podjetniško združenje samo ni plačilno sposobno, je njegova dolžnost, da od svojih članov zahteva prispevek za kritje višine globe. Kadar ti prispevki članic združenju niso nakazani v roku, ki ga določi Komisija, lahko Komisija zahteva plačilo globe neposredno od katerega koli člana združenja, katerega predstavniki so bili člani zadevnih organov odločanja tega združenja.

Potem ko je Komisija zahtevala plačilo v skladu z drugim pododstavkom, ko je treba zagotoviti polno plačilo globe, lahko Komisija zahteva plačilo dolgovanega zneska od katerega koli izmed članov združenja, ki so bili dejavni na trgu, kjer se je kršitev zgodila.

Vendar pa Komisija plačila v skladu z drugim ali tretjim pododstavkom ne zahteva od podjetij, ki dokažejo, da niso izvajala kršitve, za katero se je odločilo združenje, in bodisi niso vedela za njen obstoj ali pa so izkazala odklonilno stališče do nje, preden je Komisija začela raziskovati primer.

Finančna obveznost vsakega podjetja v zvezi s plačilom globe ne presega 10 % njegovega skupnega prometa v predhodnem poslovnem letu.“

B. Litovsko pravo

4. Člen 5(1)(1) Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymas (zakon Republike Litve o konkurenci) z dne 23. marca 1999, kakor je bil spremenjen z zakonom št. XIII‑193 z dne 12. januarja 2017 (v nadaljevanju: litovski zakon o konkurenci) določa:

„Vsi sporazumi, ki so namenjeni omejevanju konkurence oziroma s katerimi se omejuje ali bi se lahko omejevala konkurenca, so prepovedani in nični od sklenitve, vključno s sporazumi, s katerimi se neposredno ali posredno predpisuje (določi) cena nekega blaga ali drugi nakupni ali prodajni pogoji.“

5. Člen 3(19) zakona o konkurenci določa:

„Izraz ‚sporazum‘ pomeni pogodbe, ki se v kateri koli (pisni ali ustni) obliki sklenejo med dvema ali več gospodarskimi subjekti, ali usklajena ravnanja med gospodarskimi subjekti, vključno s sklepi, ki jih sprejme skupina gospodarskih subjektov (združenje, zveza, konzorcij itd.) ali zastopniki take skupine.“

6. Člen 3(22) zakona o konkurenci določa:

„Izraz ‚gospodarski subjekt‘ pomeni podjetje, skupino podjetij (združenja, zveze, konzorciji itd.), ustanovo ali organizacijo oziroma druge pravne ali fizične osebe, ki opravljajo ali bi lahko opravljale gospodarsko dejavnost v Republiki Litvi, katerih dejanja vplivajo na gospodarsko dejavnost v Republiki Litvi ali katerih nameni, če se uresničijo, lahko vplivajo na tako dejavnost. Za javne organe Republike Litve se šteje, da so gospodarski subjekti, če opravljajo gospodarsko dejavnost.“

7. Člen 2 Lietuvos Respublikos notariato įstatymas (zakon Republike Litve o notariatu, v nadaljevanju: zakon o notariatu), kakor je bil spremenjen z zakonom št. XIII‑570 z dne 29. junija 2017, določa:

„Notar je oseba, ki jo država pooblasti za izvajanje nalog, določenih s tem zakonom, ter za potrjevanje zakonitosti pravnih poslov in listin v okviru civilnopravnih razmerij. Notar lahko v civilnopravnih sporih deluje tudi kot mediator za njihovo rešitev.“

8. Člen 6, prvi odstavek, zakona o notariatu določa:

„Število, sedež in krajevno pristojnost notarjev določi minister Republike Litve, pristojen za pravosodje, v skladu z metodologijo, ki jo predpiše za ocenjevanje potreb po pravnih storitvah, ki jih notarji zagotavljajo prebivalstvu.“

9. Člen 8 zakona o notariatu določa:

„Notarji Republike Litve se združujejo v notarsko zbornico […]. Vsi notarji so člani notarske zbornice. Notarska zbornica je pravna oseba. Skupščina notarske zbornice sprejme statut notarske zbornice, ki ga potrdi minister Republike Litve, pristojen za pravosodje.“

10. Člen 10(7) zakona o notariatu določa, da notarska zbornica v okviru izvajanja nalog sprejema ukrepe, s katerimi se zagotavlja enotnost notarske prakse.

11. Člen 11(2) in (3) zakona o notariatu določa:

„Minister Republike Litve, pristojen za pravosodje, potrdi podzakonske predpise, sprejete na podlagi tega zakona, pri čemer upošteva mnenje skupščine notarske zbornice. Če minister Republike Litve, pristojen za pravosodje, meni, da sklepi ali odločitve notarske zbornice niso v skladu z zakonodajo Republike Litve, lahko pri regionalnem sodišču v Vilni vloži pravno sredstvo za razglasitev ničnosti takih sklepov ali odločitev. Pravno sredstvo se vloži v enem mesecu po dnevu prejema sklepa ali odločitve, ki se izpodbija.“

12. Člen 12 zakona o notariatu določa:

„Notarji svoje pristojnosti izvajajo neodvisno od vpliva javnih in proračunskih organov ter se ravnajo izključno po zakonu.“

13. Člen 13 zakona o notariatu določa, da notarji v okviru svojih dejavnosti upoštevajo sklepe notarske zbornice.

14. Člen 16 zakona o notariatu določa:

„Notar v skladu s podrobnimi pravili, določenimi v civilnem zakoniku Republike Litve in tem zakonu, odgovarja za škodo, povzročeno fizičnim ali pravnim osebam z nezakonitimi dejanji, ki jih pri opravljanju poklicne notarske dejavnosti stori sam, njegov namestnik ali osebje notarske pisarne. Notar je za vsakršno kršitev zakonov ali drugih predpisov, ki jo stori pri izvajanju nalog, odgovoren kot javni uradnik in navedena kršitev je podlaga za njegovo kazensko ali upravno odgovornost.“

15. Člen 19(1) in (2) zakona o notariatu določa:

„Notar za sestavo notarskih listin, pripravo osnutkov notarskih zapisov o pravnih poslih ter zagotavljanje svetovalnih in tehničnih storitev obračuna pristojbino, katere višino (tarifo) določi minister Republike Litve, pristojen za pravosodje, ob upoštevanju meril za določitev višine (tarife) notarske pristojbine iz člena 191 tega zakona ter po predhodnem dogovoru z ministrom Republike Litve, pristojnim za finance, in notarsko zbornico. Višina pristojbine mora notarju zagotavljati dohodek, ki mu omogoča, da je ekonomsko neodvisen, da strankam zagotavlja dobre pogoje opravljanja storitev, da zaposli ustrezno usposobljeno osebje in posluje v tehnično dobro opremljeni pisarni. […] Notar upošteva finančni položaj stranke in jo lahko v celoti ali delno oprosti plačila pristojbine.“

16. Člen 21 zakona o notariatu določa:

„Notar opravlja svoboden poklic in je ekonomsko neodvisen. […]“.

17. Člen 62, prvi in sedmi odstavek, zakona o notariatu določa:

„Notar sklene pogodbo za zavarovanje poklicne odgovornosti za škodo, povzročeno fizičnim ali pravnim osebam v okviru izvajanja nalog, ki presega 290 EUR. […] Če odškodnina, izplačana iz naslova zavarovalne pogodbe, ne zadošča za popolno nadomestilo škode, razliko med to odškodnino in dejansko škodo krije notar, ki je škodo povzročil.“

18. Člen 28(1) zakona o notariatu določa:

„Notarsko listino, razen zapuščinske listine, lahko sestavi kateri koli notar. V zadnjenavedenih primerih določi krajevno pristojnost notarjev minister Republike Litve, pristojen za pravosodje.“

19. Člen 8(6) in (7) statuta litovske notarske zbornice (v nadaljevanju: statut), ki je bil potrjen s sklepom št. 1R‑3 ministra Republike Litve za pravosodje z dne 3. januarja 2008, določa:

„[…] notarska zbornica pri izvajanju svojih pristojnosti opravlja naslednje naloge:

[…]

6. sprejema ukrepe za poenotenje notarske prakse;

7. pripravlja povzetke notarske prakse in izdaja mnenja notarjem.“

20. Člen 18(1) statuta določa:

„Predsedstvo je kolegijski vodstveni organ notarske zbornice. Predsedstvo sestavlja osem članov, ki jih skupščina notarjev imenuje (izbere) za obdobje treh let.“

21. Člen 25 statuta določa:

„Sklepi predsedstva, ki se nanašajo na uporabo zakonodaje v praksi in druga pomembna vprašanja, se v petih delovnih dneh posredujejo Ministrstvu Republike Litve za pravosodje in objavijo na spletni strani notarske zbornice.“

22. Člen 10(4) statuta med drugim določa, da so sklepi predsedstva zavezujoči za vse člane notarske zbornice.

II. Dejansko stanje, postopek v glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje

23. Lietuvos Republikos konkurencijos taryba (svet Republike Litve za konkurenco, v nadaljevanju: svet za konkurenco) je s sklepom št. 2S‑2 (2018) z dne 26. aprila 2018 sankcioniral Notarų rūmai, to je litovsko notarsko zbornico (v nadaljevanju: notarska zbornica) in notarje, ki so bili člani predsedstva notarske zbornice (v nadaljevanju tudi: predsedstvo) (v nadaljevanju skupaj: tožeče stranke), zaradi kršitve Lietuvos Respublikos konkurencijos istatymas (litovski zakon o konkurenci) z dne 23. marca 1999 (Žin., 1999, št. 30‑856) in člena 101(1)(a) PDEU.

24. Litovska notarska zbornica je na podlagi navedenega sklepa sprejela več sklepov –( ) in sicer sklepe z dne 30. avgusta 2012, 23. aprila 2015, 26. maja 2016 in 26. januarja 2017 – s katerimi je določila merila za odmero notarskih pristojbin, ki se obračunajo za naslednje notarske storitve (v nadaljevanju: pojasnila): (i) overovitev hipotekarnih poslov in vpis klavzul o izvršljivosti v primerih, v katerih udeleženci pravnega posla ne navedejo vrednosti nepremičnine pod hipoteko in v katerih se z enim hipotekarnim poslom s hipoteko obremeni več nepremičnin; (ii) izvršitev notarskih listin, priprava osnutkov notarskih zapisov o pravnih poslih, zagotavljanje svetovanja in tehničnih storitev v primerih, v katerih služnost na več nepremičninah nastane na podlagi ene same pogodbe: (iii) overovitev menjalne pogodbe v primerih, v katerih se deli različnega premoženja izmenjajo na podlagi pogodbe.

25. Navedena pojasnila so bila soglasno sprejeta in nato objavljena na spletni strani litovske notarske zbornice.

26. Po mnenju sveta za konkurenco naj bi se litovska notarska zbornica, čeprav ima pri sprejemanju zadevnih pojasnil sicer določeno diskrecijsko pravico,( ) ki ji omogoča, da višino pristojbine določi v razponu od najnižjega do najvišjega zneska pristojbine, odločila, da bo za določitev višine zadevnega zneska uporabila najvišjo vrednost.

27. Litovski svet za konkurenco je zato ugotovil, da je notarska zbornica, ki je delovala prek predsedstva in njegovih članov, s sprejetjem navedenih pojasnil kršila člen 101(1)(a) PDEU. Notarska zbornica naj bi bila namreč opredeljena kot podjetniško združenje, pojasnila pa naj bi se štela za sklepe, ki so jih sprejeli podjetniško združenje in osem notarjev, članov predsedstva, in ki bi lahko privedli do omejevanja konkurence med notarji.

28. Svet za konkurenco je kot upoštevni trg opredelil trg notarskih listin v Republiki Litvi. Navedena kršitev naj bi se izvajala od 30. avgusta 2012 do 16. novembra 2017. Višina sankcije pa naj bi bila znižana tudi zaradi tihega soglasja ministra za pravosodje, ki ni sprejel nacionalnih ukrepov, potrebnih za odpravo kršitve.

29. Litovska notarska zbornica in notarji, ki so bili člani predsedstva in za katere je bilo ugotovljeno, da so osebno odgovorni za zadevno kršitev člena 101 PDEU, so sklep sveta za konkurenčnost izpodbijali pri Vilniaus apygardos administracinis teismas (regionalno upravno sodišče v Vilni, Litva; v nadaljevanju: regionalno upravno sodišče).

30. Notarska zbornica in notarji, ki so bili člani predsedstva in ki jim je bila izrečena sankcija, so v postopku pred regionalnim upravnim sodiščem trdili, da posameznega notarja ni mogoče opredeliti kot podjetje v smislu člena 101(1) PDEU. Za storitve, ki jih opravljajo notarji, naj namreč ne bi veljal mehanizem cenovne konkurence. Pojasnila naj bi bila v skladu s področno nacionalno zakonodajo namenjena izvajanju pristojnosti notarske zbornice, kot so standardizacija notarske prakse, svetovanje notarjem in varstvo notarjev pred neupravičeno civilno odgovornostjo. Sprejeti sklepi pa naj bi bili namenjeni tudi varstvu potrošnikov, saj naj bi se z njimi uveljavljali načeli enakosti in sorazmernosti.

31. Prav tako naj v zvezi z očitanim ravnanjem ne bi bilo mogoče uveljavljati osebne odgovornosti posameznih notarjev, ki so bili člani predsedstva, saj minister za pravosodje sklepom notarske zbornice ni oporekal, čeprav je vedel, da so bili sprejeti. Tožeče stranke v postopku v glavni stvari so izpodbijale tudi možnost uporabe člena 101(1)(a) PDEU, saj naj enotni trg notarskih storitev v Uniji sploh ne bi obstajal.

32. Svet za konkurenco pa je trdil, da mehanizem cenovne konkurence velja tudi za zagotavljanje notarskih storitev in da notarji zato ne bi smeli kršiti pravil konkurence, ki jih določa pravo Unije.

33. Svet za konkurenco je v zvezi z možnostjo uporabe prava Unije v obravnavani zadevi navedel, da v tej zadevi ne gre za povsem notranji položaj, saj velja, da lahko storitve litovskih notarjev, čeprav so omejene na litovsko ozemlje, uporabljajo tudi državljani drugih držav članic.

34. V tem okviru je regionalno upravno sodišče s sodbo razglasilo ničnost spornih delov izpodbijanega sklepa, svet za konkurenco pa je zoper to sodbo vložil pritožbo pri Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (vrhovno upravno sodišče, Litva).

35. Predložitveno sodišče je poleg številnih spornih vprašanj, ki niso predmet teh sklepnih predlogov, izrazilo pomislek v zvezi s tem, da Sodišče o možnosti uporabe člena 101 PDEU za notarje doslej še ni odločalo, in se posledično vprašalo, ali bi zadevne storitve lahko pomenile gospodarsko dejavnost v smislu člena 101 PDEU.

36. Predložitveno sodišče je prav tako menilo, da je sporna tudi možnost uporabe merila iz sodbe Wouters, v skladu s katerim „država članica ohrani svojo pristojnost za odločanje“,( ) oziroma merila iz sodbe Chez Elektro Bulgaria, v skladu s katerim mora „obstajati […] učinkovit državni nadzor in pooblastilo države za odločanje na zadnji instanci“,( ) ki ga je Sodišče izoblikovalo za opredelitev državnega organa kot poklicne organizacije v smislu člena 101 PDEU.

37. Predložitveno sodišče je nato ugotovilo, da ima minister za pravosodje dejansko pravico, da pri nacionalnem sodišču vloži pravno sredstvo zoper zadevna pojasnila, in pristojnost za dopolnitev tabele, v kateri so navedena merila za odmero zadevnih pristojbin.

38. Dvomi pa so se pojavili tudi v zvezi z naslednjimi elementi: (i) možnostjo, da se pojasnila opredelijo kot sklep o ustanovitvi podjetniškega združenja, in morebitnim škodljivim vplivom teh pojasnil na konkurenco med podjetji; (ii) ustreznostjo ciljev zadevnih pojasnil in njihovo sorazmernostjo; (iii) možnostjo, da so notarji, ki so člani predsedstva, opredeljeni kot člani podjetniškega združenja, da bi jim bila pripisana osebna odgovornost za sporno kršitev in posledično naložene zadevne sankcije.

39. V teh okoliščinah je Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (vrhovno upravno sodišče, Litva) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo vrsto vprašanj, pri čemer je za te sklepne predloge zlasti pomembno to vprašanje:

„7. Ali je treba člen 101 PDEU razlagati tako, da je mogoče za notarje, ki so bili člani predsedstva, šteti, da so kršili ta člen, in da se jim lahko naloži denarna kazen na podlagi tega, da so sodelovali pri sprejetju pojasnil, opisanih v obravnavani zadevi, medtem ko so delali kot notarji?“

III. Pravna presoja

A. Uvodne ugotovitve

40. V skladu z zahtevo Sodišča se bom v teh sklepnih predlogih osredotočil na sedmo vprašanje za predhodno odločanje.

41. Stranke pa so na obravnavi vseeno ponovno predstavile in dodatno utemeljile nekatera stališča v zvezi s pravnim vprašanjem, ki je predhodno glede na vprašanja, postavljena v predlogu za sprejetje predhodne odločbe.

42. Gre za vprašanje, ali je mogoče člen 101 PDEU uporabiti v položajih, v katerih podjetja, ki se jim očita kršitev pravil konkurence, ne konkurirajo ostalim podobnim podjetjem iz drugih držav članic Unije, ker je konkurenca zaradi posebnosti nalog, ki jih izvajajo,( ) in nacionalnih predpisov omejena zgolj na nacionalni trg. V zvezi s tem sta zlasti notarska zbornica in litovska vlada izrazili dvom, da bi morebitna kršitev pravil konkurence lahko prizadela trgovino med državami članicami.

43. Pri tem gre v bistvu za vprašanje razlage izraza „ki bi lahko prizadeli trgovino med državami članicami“, kar je eden od pogojev, ki mora biti izpolnjen, da bi bilo mogoče člen 101 PDEU uporabljati za kršitve pravil konkurence.

1. Pojmovanje izraza „ki bi lahko prizadeli trgovino med državami članicami“

44. Trgovina med državami članicami je prizadeta, če pride do spremembe konkurenčnih pogojev na trgu, na katerem poteka trgovina med državami članicami, in sicer zaradi sporazuma, ki omejuje konkurenco, oziroma zaradi zlorabe prevladujočega položaja. Taka prizadetost trgovine je merilo, ki označuje področje uporabe pravil prava Unije in ga ločuje od področja uporabe nacionalnega konkurenčnega prava.( )

45. Sodišče je v sodni praksi natančneje določilo sestavne elemente te zahteve. V skladu z ustaljeno sodno prakso mora biti „sporazum med podjetji, da bi lahko prizadel trgovino med državami članicami, […] takšen, da se mora na podlagi vseh objektivnih dejanskih ali pravnih okoliščin z zadostno stopnjo verjetnosti predvideti, da neposredno ali posredno, dejansko ali potencialno vpliva na trgovinske tokove med državami članicami tako, da bi lahko škodoval uresničitvi cilja enotnega trga med državami“.( )

46. Dalje, tak sporazum lahko spada na področje uporabe prava Unije le, če je obseg prizadetosti trgovine dovolj velik. V zvezi s tem je Sodišče navedlo, da „sporazum ne spada na področje prepovedi iz člena [101 PDEU], če glede na šibek položaj sodelujočih subjektov na trgu zadevnih proizvodov prizadene trg le v neznatni meri“.( ) Podobno stališče je v Smernicah( ) zavzela tudi Komisija, in sicer v delu, v katerem izključuje možnost znatnega vpliva na trgovino med državami članicami, če sta hkrati izpolnjena dva pogoja, na podlagi katerih je mogoče šteti, da je učinek nezakonitega sporazuma neznaten.( )

47. Poleg tega je Sodišče v sodni praksi določilo tako imenovani prag de minimis, pod katerim se šteje, da kršitev pravil konkurence nima škodljivega vpliva. Vendar obenem velja, da doseganje tega praga de minimis, ki ustreza 10‑odstotnemu tržnemu deležu, ni potrebno, če so omejevalni sporazumi namenjeni uresničevanju protikonkurenčnega cilja.( )

48. V zvezi z geografskim obsegom sporazuma je treba navesti, da za ugotovitev, da je trgovina prizadeta, po eni strani velja, da dejstvo, da je sporazum sklenjen med gospodarskimi subjekti s sedežem v eni sami državi članici, sicer ne zadošča za izključitev čezmejnega obsega prizadetosti trgovine,( ) vendar je po drugi strani jasno, da dejstvo, da se omejevalni sporazum nanaša na celotno ozemlje države članice, že po svoji naravi utrjuje zapiranje trgov na nacionalni podlagi in je posledično v nasprotju z gospodarskim prepletanjem, ki se želi doseči s Pogodbo.( ) Zato ni nujno, da sodelujejo člani poklicne skupine iz več držav članic, ki si med seboj konkurirajo. Zadošča namreč že to, da zadevno geografsko področje uporabe zajema celotno ozemlje države članice.

49. V obravnavani zadevi ugotavljam, da je iz spisa razvidno, da obstajajo nekateri sklepi podjetniškega združenja, ki se nanašajo na vse člane poklicne skupine v določeni državi članici.

50. Ker gre za omejevalni sporazum, ki je namenjen določitvi cen, ga je mogoče glede na elemente, ki izhajajo iz spisa, opredeliti kot kršitev zaradi cilja, za katero se domneva, da lahko znatno omejuje, preprečuje ali izkrivlja konkurenco na notranjem trgu. Sporazum, „ki ima protikonkurenčni cilj, po svoji naravi in neodvisno od dejanskega učinka znatno omeji konkurenco“.( )

51. Trditi je torej mogoče, da lahko omejevalni sporazum, ki se nanaša na celotno ozemlje države članice, katerega cilj je določiti cene in ki velja za vse člane poklicne skupine, ki delujejo na ozemlju države članice, že po svoji naravi krepi zapiranje trgov na nacionalni ravni in tako ovira gospodarsko povezovanje, ki se uresničuje s Pogodbo.

52. Čeprav drži, da med notarji iz različnih držav članic zaradi posebne ureditve, ki v posameznih državah velja za to poklicno skupino, tako glede pogojev za vstop v ta poklic kot tudi glede pogojev za opravljanje tega poklica, ni prave konkurence, pa prav tako drži, da bi za državljane Unije, ki bi želeli uporabljati notarske storitve v državi članici, v kateri je tako zapiranje nacionalnega trga dovoljeno, veljali ekonomski pogoji, ki niso posledica običajne uporabe načela svobodne konkurence.

B. Sedmo vprašanje za predhodno odločanje

53. Predložitveno sodišče s sedmim vprašanjem za predhodno odločanje v bistvu sprašuje, ali člen 101 PDEU nacionalnemu organu, pristojnem za konkurenco, dovoljuje, da notarjem, ki so kot člani predsedstva, to je organa litovske notarske zbornice, sodelovali pri sprejetju pojasnil, naloži individualne globe in hkrati sankcionira tudi notarsko zbornico.

54. To vprašanje se torej nanaša na določitev subjektov, ki so odgovorni za domnevno kršitev pravil konkurence.

55. Nacionalni organ, pristojen za konkurenco, je namreč ugotovil, da so za to kršitev odgovorni tako litovska notarska zbornica kot tudi posamezni notarji, ki so bili člani predsedstva.

56. Notarska zbornica je podjetniško združenje, ki ga sestavljajo vsi litovski notarji, in je odgovorna za urejanje notarskega poklica v okviru, ki ga je določil zakonodajalec, in v sodelovanju z ministrstvom za pravosodje.

57. Predsedstvo, to je organ notarske zbornice, je glede na podatke iz spisa kolektivni subjekt, ki odloča v imenu zbornice.

58. V besedilu člena 101 PDEU se za naslovnika prepovedi uporablja izraz „podjetje“.( )

59. Pri nalaganju sankcij zaradi omejevanja konkurence je treba spoštovati načelo osebne odgovornosti,( ) v skladu s katerim je treba sankcijo naložiti kršitelju, to je običajno fizična ali pravna oseba, ki je zadevno podjetje vodila ob storitvi kršitve,( ) oziroma vsem fizičnim ali pravnim osebam, ki sestavljajo to podjetje, če fizične ali pravne osebe, ki bi podjetje vodila v njihovem imenu in bi ji bilo mogoče to kršitev pripisati, ni mogoče določiti.( )

60. Iz tega sledi, da je treba za to, da bi bilo mogoče nekaterim posameznim podjetjem (posameznim notarjem predsedstva), ki so člani podjetniškega združenja (notarske zbornice), pripisati deljeno odgovornost, po mojem mnenju ugotoviti, da so ta podjetja konkretno prispevala h kršitvi pravil konkurence. Zato je treba najprej opredeliti razmerje, ki obstaja med predsedstvom in notarsko zbornico, morebitna aktivna ravnanja, namenjena konkretni pripravi posameznega sklepa, in pravno podlago, s katero je mogoče utemeljiti obstoj deljene odgovornosti.

61. V zvezi z navedenimi vidiki bom Sodišču v nadaljevanju podal nekaj predlogov za pravilno razlago prava Unije ob predpostavki, da bo moralo nacionalno sodišče ta načela uporabiti v obravnavani zadevi in preveriti, ali so dejstva in okoliščine, ki izhajajo iz spisa, v skladu z zadevnimi načeli.

62. Glede razmerja med predsedstvom in notarsko zbornico je iz spisa, ki je bil predložen v obravnavani zadevi, razvidno, kot je navedla tudi litovska vlada,( ) da ni mogoče trditi, da je avtor zadevnih pojasnil predsedstvo, ki ga sestavljajo posamezni notarji, saj gre za organ notarske zbornice.

63. To izhaja iz izjav, ki jih je litovska notarska zbornica podala v pisnem stališču in nato potrdila na obravnavi, v skladu s katerimi je treba odgovornost za sklepe predsedstva pripisati notarski zbornici. Predsedstvo naj bi torej sklepe sprejemalo kot organ odločanja, ki kot kolektiv deluje kot zastopnik notarske zbornice.

64. To, da je treba sklepe predsedstva nujno pripisati notarski zbornici, izhaja tudi iz statusa, ki ga imajo člani predsedstva. V skladu s členom 19 statuta notarske zbornice je predsedstvo kolegijski upravni organ notarske zbornice, sestavljen iz osmih članov, ki jih skupščina notarske zbornice imenuje za obdobje treh let. Posamezni člani predsedstva so torej podrejeni skupščini notarjev, kar izhaja tudi iz člena 19(4) statuta notarske zbornice, ki določa, da so člani predsedstva v skladu s pravilom krajevne sodne pristojnosti odgovorni skupščini notarske zbornice. Dejstvo, da ima predsedstvo zgolj izvršilno vlogo, je dodatno potrjeno tudi s členom 20(1) navedenega statuta, v skladu s katerim je predsedstvo odgovorno za zagotavljanje izvajanja nalog notarske zbornice.

65. Iz virov nacionalnega prava, kot jih je opisalo predložitveno sodišče in kot so jih stranke nato analizirale v pisnih stališčih in predstavile na obravnavi, izhaja, kar pa mora preveriti nacionalno sodišče, da so notarji, ki so člani predsedstva, organi notarske zbornice in kot posamezna podjetja v tem okviru ne opravljajo nobene posebne dejavnosti.

66. V zvezi s konkretnim prispevkom, ki so ga posamezni notarji, ki so bili člani predsedstva, imeli pri domnevni kršitvi pravil konkurence, je iz listin v spisu razvidno, da dejavnost, ki so jo notarji kot člani predsedstva konkretno opravljali, zajema udeležbo in glasovanje na sejah, na katerih so se sprejemala zadevna pojasnila.

67. Posamezna podjetja oziroma posamezni notarji torej ne opravljajo nobene posebne dejavnosti, namenjene spodbujanju sprejetja konkretnega sklepa podjetniškega združenja oziroma notarske zbornice, ampak zgolj sodelujejo v organu odločanja na način, predstavljen v prejšnji točki.

68. Iz listin v spisu pa je razvidno, kar je bilo potrjeno tudi na obravnavi, da je odločitev, da se posameznim notarjem, ki so bili člani predsedstva, sankcija naloži hkrati s sankcijo, ki je bila izrečena notarski zbornici, temeljila na premislekih, povezanih s potrebno po zagotavljanju odvračilnega učinka kazni.

69. Svet za konkurenco je tako večkrat poudaril, da z morebitno sankcijo, ki bi se izrekla zgolj podjetniškemu združenju oziroma notarski zbornici, na podlagi zakonodaje, ki je v Litvi veljala v času dejanskega stanja, ne bi bilo mogoče naložiti sankcije, ki bi bila z ekonomskega vidika dovolj visoka, da bi zadostovala za doseganje ustreznega odvračilnega učinka.

70. Zato naj bi bilo treba sankcijo naložiti tudi posameznim notarjem, ki so bili člani predsedstva, saj naj bi bilo tako mogoče uporabiti osnovo za odmero sankcije (promet posameznih notarjev, ki so bili člani predsedstva), ki je višja od osnove združenja, ki jo sestavljajo zgolj redni prispevki posameznih notarjev.

71. Vendar pa s sklicevanjem na cilj splošnega preprečevanja kršitev, ki ga je litovski svet za konkurenco( ) navedel kot razlog, iz katerega je treba kršitev pravil o konkurenci nujno pripisati fizičnim osebam, ki so delovale v okviru upravnega organa, ker naj bi se tako izognili nevarnosti, da sankcija ne bi imela ustreznega odvračilnega učinka, po mojem mnenju ni mogoče upravičiti pristopa, na podlagi katerega so bile te sankcije izrečene.

72. Zdi se torej, da se je svet za konkurenco zaradi neobstoja predpisa, ki bi dopuščal, da se sankcija ne določi zgolj na podlagi prometa podjetniškega združenja (notarske zbornice), ampak tudi na podlagi prometa posameznih podjetij, ki to združenje sestavljajo (posameznih notarjev), odločil, da bo posamične sankcije naložil tudi posameznim notarjem, ki so bili člani organa odločanja notarske zbornice (predsedstva), da bi tako zagotovil zadosten odvračilni učinek zadevne sankcije.

73. Vendar menim, da je taka utemeljitev posledica napačne razlage.

74. S tem prehajam k tretjemu vidiku, ki se nanaša na pravno podlago, ki je potrebna, da bi bilo mogoče sankcijo hkrati izreči tako podjetniškemu združenju kot tudi posameznim notarjem, ki so bili člani predsedstva.

75. Če prav razumem, se je svet za konkurenco v obravnavani zadevi odločil, da bo za ugotovljeno kršitev pravil konkurence (sklep podjetij, sprejet s ciljem določitve cen) izrekel dvojno sankcijo, in sicer tako sankcijo, ki jo je naložil notarski zbornici kot podjetniškemu združenju in je bila odmerjena na podlagi prometa tega združenja, kot tudi individualno sankcijo, ki jo je naložil osmim notarjem, ki so bili člani predsedstva, in je bila odmerjena na podlagi prometa teh notarjev kot posameznih podjetij.

76. Menim, da je treba razlikovati med možnostjo, da se sankcija za kršitev pravil konkurence hkrati naloži tako podjetniškemu združenju, ki je sprejelo sklepe, na katerih temelji taka kršitev, kot tudi posameznim podjetjem, ki so dejavno sodelovala pri tej kršitvi, ter možnostjo, da se pri odmeri skupne višine sankcije, ki se izreče podjetniškemu združenju, upošteva tako promet tega združenja kot tudi promet vseh ali nekaterih posameznih podjetij, ki to združenje sestavljajo.

77. V prvem primeru je treba, kot sem že navedel, dokazati obstoj konkretnega prispevka posameznih podjetij, zaradi katerega jih je mogoče šteti za sokršitelje.

78. Drugi primer, to je možnost razširitve osnove za odmero sankcije, ki se izreče podjetniškemu združenju, na promet vseh ali nekaterih podjetij, ki so sodelovala pri kršitvi, pa je bil obravnavan v sodbi Coop de France,( ) to je v sodni praksi, ki je bila pozneje kodificirana s členom 23(2), tretji pododstavek, Uredbe št. 1/2003( ) in se nanaša na pristojnosti Komisije za uveljavljanje pravil konkurence.

79. Poleg navedenih primerov pa je treba izpostaviti še poseben primer, in sicer solidarno odgovornost iz člena 23(4) Uredbe št. 1/2003,( ) ki določa, da lahko Komisija, če podjetniško združenje ni plačilno sposobno in če njegovi člani ne prispevajo h kritju zneska sankcije, plačilo globe zahteva neposredno od katerega koli člana združenja, katerega predstavniki so bili člani zadevnih organov odločanja tega združenja.

80. Kot jasno izhaja iz člena 23(4) Uredbe št. 1/2003, je možnost, da se plačilo globe, če je ta naložena podjetniškemu združenju, zahteva neposredno od podjetij, katerih predstavniki so bili člani ustreznih organov odločanja tega združenja, odvisna od izpolnjenosti dveh pogojev: (i) združenje ni plačilno sposobno in (ii) združenje od svojih članov zahteva prispevek za plačilo globe, vendar člani te zahteve ne izpolnijo v roku, ki ga določi Komisija.

81. Iz tega izhaja, da iz prava Unije in zlasti iz Uredbe št. 1/2003 ni mogoče izpeljati ugotovitve o obstoju splošne solidarne odgovornosti članov organov odločanja podjetniškega združenja, na podlagi katere bi se lahko sankcije naložile tako podjetniškemu združenju kot tudi posameznim podjetjem, ki so člani njegovih organov odločanja.

82. V zvezi s tem se namreč še naprej uporablja splošno pravilo iz člena 23(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 1/2003, v skladu s katerim lahko „Komisija […] podjetjem in podjetniškim združenjem z odločbo naloži globe, kadar naklepno ali iz malomarnosti: (a) kršijo člen 81 ali člen 82 Pogodbe“. Podjetja in podjetniška združenja morajo torej določbe (zdajšnjih) členov 101 in 102 PDEU kršiti naklepno ali iz malomarnosti.

83. Jasno je namreč, da gre za uporabo navedenega načela osebne odgovornosti, ki velja tudi za podjetja, odgovorna za kršitev pravil konkurence.

84. Pristopa, ki ga je litovski svet za konkurenco uporabil pri določitvi sankcije, torej ni mogoče pravno utemeljiti niti s sodbo Coop de France, v kateri je bilo v zadevi, v kateri so bili člani podjetniškega združenja dejavno udeleženi pri izvajanju protikonkurenčnega sporazuma, ugotovljeno, da se lahko promet teh članov upošteva pri določitvi kazni, niti s členom 23(2), tretji pododstavek, Uredbe 1/2003, s katerim je bila usmeritev iz navedene sodne prakse pozneje kodificirana.

85. V sodbi Coop de France je bil izrecno naveden tudi dodaten pogoj, ki je bil prav tako večkrat izpostavljen v pisnih stališčih in na obravnavi, in sicer, da se kršitev, ki jo je storilo združenje, nanaša na dejavnosti njegovih članov ter da združenje neposredno izvaja zadevno protikonkurenčno ravnanje v korist svojih članov in v sodelovanju z njimi.( )

86. Čeprav ni dvoma, da so se v zadevi, kakršna je obravnavana, sklepi podjetniškega združenja nanašali na dejavnosti njegovih članov in da je združenje (protikonkurenčni) cilj teh sklepov izvajalo v korist svojih članov (določitev cen), pa je prav tako jasno, da morebitne koristi, ki bi jo lahko imeli posamezni notarji, ki so bili člani predsedstva, ni mogoče obravnavati drugače od koristi, ki bi jo lahko imeli drugi notarji, ki so člani notarske zbornice.

87. Nesporno namreč velja, da morajo sklepe notarske zbornice spoštovati vsi litovski notarji, ki so polnopravni člani notarske zbornice, in da morebitne ugodnosti, ki izhajajo iz sklepov, ki jih sprejmeta ta zbornica in njeno predsedstvo, koristijo vsem litovskim notarjem.

88. V zvezi s tem vidikom naj za zaključek navedem, da je v Uredbi 1/2003 v delu, ki vsebuje pravila o globah, izrecno navedeno, da je za uveljavljanje teh pravil pristojna Komisija, in da se ta uredba ne uporablja neposredno za pooblastila nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco. To potrjuje tudi dejstvo, da je bila prav za to, da bi se tem nacionalnim organom priznale večje pristojnosti in da bi se pri uporabi veljavnih predpisov zagotovila večja enotnost med Komisijo in nacionalnimi organi, sprejeta Direktiva 2019/1( ) oziroma tako imenovana Direktiva ECN+, ki v členu 14 določa mehanizem za določitev sankcij, podoben tistemu iz člena 23 Uredbe št. 1/2003.

89. Direktiva 2019/1 v času dejanskega stanja v obravnavani zadevi še ni bila prenesena v litovsko zakonodajo.

90. Iz tega izhaja, da litovski svet za konkurenco v času dejanskega stanja iz postopka v glavni stvari in ob upoštevanju navedenih ugotovitev ne bi smel uporabiti mehanizmov za določitev sankcij, kakršni so ti iz člena 23 navedene uredbe, razen če ne bi nacionalno sodišče ugotovilo, da so takrat veljale nacionalne določbe, ki bi mu to dopuščale.

91. Nazadnje naj navedem še nekaj pripomb glede možnosti, ki je razvidna iz sedmega vprašanja za predhodno odločanje, da bi bili notarji, ki so bili člani predsedstva in so opravljali dejavnosti, namenjene uveljavljanju volje, ki jo je izrazil organ odločanja, opredeljeni kot podjetja.

92. To vprašanje je upoštevno, ker je od odgovora nanj odvisno, ali je v obravnavani zadevi mogoče ugotoviti tako obstoj sporazuma med podjetji kot tudi obstoj sklepa podjetniškega združenja.

93. V skladu z navedbami, ki jih je podala Komisija,( ) namreč člen 101 PDEU ne nasprotuje ugotovitvi, ki jo je podal svet za konkurenco, da sta sklenitev sporazuma med podjetji in sprejetje sklepa podjetniškega združenja pomenila dvojno kršitev člena 101 PDEU.

94. V zvezi s tem vidikom je treba že na samem začetku opozoriti, da notarjev, ki so bili člani predsedstva, v okviru sprejemanja zadevnih pojasnil ni mogoče šteti za podjetja. Kot je v točki 2.8 pisnega stališča poudarila notarska zbornica, je treba za to, da bi bili notarji lahko opredeljeni kot podjetja, opraviti presojo vsake posamezne dejavnosti, ki jo opravlja določena organizacija.( )

95. V zvezi s tem je treba prav tako ugotoviti, da pojem gospodarske dejavnosti ustreza kateri koli dejavnosti ponujanja blaga ali storitev na trgu, ne glede na to, ali se ta dejavnost opravlja proti plačilu oziroma neodvisno od obstoja pridobitnega namena.( ) Sodišče je tudi pojasnilo, da je mogoče gospodarsko dejavnost pripisati osebi ali organizaciji le, če se ta dejavnost opravlja neposredno. Sodišče je v sodbi Cassa di Risparmio Firenze( ) poudarilo, da se lahko gospodarska dejavnost pripiše subjektu, ki je lastnik nadzornih deležev v družbi, če ta subjekt dejansko sodeluje pri izvajanju nadzora nad njenim upravljanjem. Če se to načelo uporabi v obravnavani zadevi, se lahko neizpodbitno ugotovi, da notarji niso opravljali nobene gospodarske dejavnosti in zato pri sprejemanju sklepov o določitvi tarif, ki se obračunajo v zvezi s pravnimi posli, niso ravnali kot podjetja.

96. Če bi se torej želelo zagovarjati stališče, da so notarji, ki so bili člani predsedstva, upoštevali in posledično obračunavali tarife, ki so jih določili kot posamezniki, ki opravljajo notarski poklic, pa ni jasno, na kateri pravni podlagi jih je mogoče sankcionirati, saj nesporno velja, kot je bilo že navedeno, da morajo vsi litovski notarji obračunavati tarife, ki jih določi notarska zbornica.

97. Tudi s tega vidika se torej zdi, da je sankcija, ki je bila naložena le notarjem, ki so bili člani predsedstva, v nasprotju z načelom enakega obravnavanja.

98. Skratka, v pravu Unije ni mogoče najti nobene pravne podlage, na kateri bi temeljil mehanizem sankcioniranja, kakršnega je uporabil litovski svet za konkurenco, to je sankcija, ki je bila hkrati naložena tako podjetniškemu združenju, odgovornemu za sprejetje sklepov, ki pomenijo kršitev pravil konkurence, kot posameznim članom organa odločanja (predsedstva) tega združenja.

99. Takemu stališču pritrjuje tudi praksa sankcioniranja, kakršno je izoblikovala Komisija, ki se, kot je navedla litovska notarska zbornica,( ) v bistveno podobnih primerih ni odločila za posamično sankcioniranje članov vodstvenega organa poklicnih združenj. Komisija z odločbo, ki jo je sprejela v zvezi z belgijskim združenjem arhitektov, članom tega združenja, ki so sprejeli priporočilo, s katerim so članstvu predlagali višino honorarja, in tako omejili konkurenco na trgu arhitektov, ni izrekla posamičnih sankcij.( ) Posamične sankcije prav tako niso bile naložene članom organov odločanja nacionalnega združenja farmacevtov, ki je omejilo konkurenco na trgu kliničnih laboratorijskih študij.

100. To pa seveda ne pomeni, da pravo Unije, če so izpolnjeni določeni pogoji, ki izhajajo iz splošnih načel na področju naložitve sankcij, nasprotuje možnosti uporabe takega mehanizma sankcioniranja: to velja tako v primeru, v katerem se ugotovi obstoj posebne odgovornosti nekaterih podjetij, ki so člani podjetniškega združenja (ki pa ne more temeljiti zgolj na članstvu v organih odločanja tega združenja), kot tudi v primeru, v katerem je, kot ugotavlja Komisija,( ) posebna odgovornost organov odločanja določena v nacionalnem pravu države članice.

IV. Predlog

101. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na sedmo vprašanje za predhodno odločanje odgovori:

Člen 101 PDEU

je treba razlagati tako, da

ne nasprotuje temu, da se lahko posameznim notarjem, ki so bili člani predsedstva, naloži posamična denarna kazen, ki se izreče hkrati z denarno kaznijo, naloženo notarski zbornici, če nacionalno sodišče na podlagi določb, ki veljajo v Litvi, ugotovi, da so bili ti notarji kot podjetja pri kršitvi udeleženi s posebnim in konkretnim prispevkom, ki se razlikuje od prispevka drugih notarjev, ki so člani notarske zbornice, in ga presega, ali da to dopušča veljavna določba nacionalnega prava.