Zadeva T‑653/16

Republika Malta

proti

Evropski komisiji

„Dostop do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Dokumenti, s katerimi razpolaga Komisija – Dokumenti, ki izvirajo od države članice – Dokumenti, izmenjani v okviru sistema nadzora, da se zagotovi skladnost s pravili skupne ribiške politike – Člen 113 Uredbe (ES) št. 1224/2009 – Dostop javnosti na podlagi prošnje, ki jo je vložila nevladna organizacija – Ničnostna tožba – Dopustnost – Obveznost obrazložitve – Lojalno sodelovanje – Izbira pravne podlage“

Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (deveti senat) z dne 3. maja 2018

Ribištvo – Skupna ribiška politika – Nadzorni ukrepi – Sporočitev podatkov Komisiji s strani držav članic – Možnost dostopa tretje osebe do podatkov, ki je odvisna od privolitve zadevne države članice – Kršitev temeljne pravice dostopa do podatkov – Neobstoj

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4, od (1) do (3); Uredba Sveta št. 1224/2009, člena 102(2) in 113, od (2) do (4))

Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Dokumenti, ki izvirajo iz države članice – Prošnja za dostop, ki se nanaša na podatke, ki izvirajo od držav članic v okviru sistema nadzora, da se zagotovi skladnost s pravili skupne ribiške politike – Uporaba pravila avtorja, ki je določeno z Uredbo št. 1224/2009

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4; Uredba Sveta št. 1224/2009, člen 113(2) in (3))

Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Obseg – Uporaba za podatke, ki izvirajo od držav članic v okviru sistema nadzora, da se zagotovi skladnost s pravili skupne ribiške politike – Uporaba vseh določb Uredbe št. 1224/2009

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001; Uredba Sveta št. 1224/2009, člen 113(2) in (3))

Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Prošnja za dostop, ki se nanaša na podatke, ki izvirajo od držav članic v okviru sistema nadzora, da se zagotovi skladnost s pravili skupne ribiške politike – Uporaba Uredbe št. 1224/2009 kot lex specialis glede na Uredbo št. 1049/2001 – Izključitev

(člen 4(3) PEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člena 7 in 8)

Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredbe št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Dokumenti, ki izvirajo iz države članice – Obveznosti zadevne institucije v zvezi s posvetovanjem z državo članico pred sprejetjem odločbe – Rok za odgovor države članice

Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Dokumenti, ki izvirajo iz države članice – Obveznosti zadevne institucije v zvezi s posvetovanjem z državo članico pred sprejetjem odločbe – Kršitev – Posledice

Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Obveznosti zadevne institucije v zvezi z obravnavo prošnje za dostop – Kršitev – Posledice v primeru ugoditve prošnji

Države članice lahko z ničnostno tožbo izpodbijajo vse odločitvene akte Komisije, tako predpise kot posamične akte, in v zvezi s tem v utemeljitev svojih predlogov navajajo kateri koli tožbeni razlog, ki se nanaša zlasti na bistveno kršitev postopka ali kršitev pravnih pravil, sprejetih za izvajanje Pogodb. Iz tega na prvem mestu izhaja, da je dopustno, da država članica z ničnostno tožbo izpodbija odločbo Komisije, sprejeto na podlagi Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, s katero se fizični ali pravni osebi omogoči dostop do dokumentov, s katerimi razpolaga zadnjenavedena in ki izvirajo od te države članice, ne da bi bilo treba navesti drugo odločbo Komisije o zavrnitvi nasprotovanja navedene države članice razkritju zadevnih dokumentov, ki naj bi bila edino izpodbojna. Na drugem mestu je dopustno, da država članica v utemeljitev take tožbe navaja vse tožbene razloge, ki se nanašajo na katerega od štirih primerov vložitve ničnostne tožbe iz člena 263 PDEU in, natančneje, vse tožbene razloge, ki se nanašajo na kršitev postopkovnega ali materialnega pravila, za katero šteje, da je upoštevno, ne glede na upoštevnost tega tožbenega razloga. Zato v zvezi z dopustnostjo tožbenega razloga, ki je bil naveden zoper tako odločbo, ni treba razlikovati, ali je pravilo, katerega kršitev se zatrjuje, določeno z Uredbo št. 1049/2001 ali drugim pravnim instrumentom. Poleg tega omejevanje pravice do sodelovanja pri odločanju Unije, ki je zadevni državi članici podeljena s členom 4(5) Uredbe št. 1049/2001, tej državi članici ne sme preprečiti, da predlaga razglasitev ničnosti odločbe Komisije o odobritvi dostopa do zadevnih dokumentov in da se pri tem sklicuje na druge nezakonitosti, kot tiste, ki se nanašajo na kršitev člena 4 navedene uredbe. (Glej točke od 35 do 37 in 41.)

Glej besedilo odločbe. (Glej točki 47 in 48.)

Glej besedilo odločbe. (Glej točke 53, 54 in 57.)

Instituciji nič ne preprečuje, da dokumente objavi tudi, če pri njej ni bil vložen noben predlog v tem smislu, ali da zaradi preglednosti in popolnosti osebi, ki je vložila prošnjo na podlagi Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, pošlje dokumente, ki jih ta oseba ni izrecno opredelila in se njena prošnja nanje ne nanaša izrecno. V teh okoliščinah kršitev pravil o preizkusu prošenj za dostop do dokumentov iz členov od 6 do 8 Uredbe št. 1049/2001 ne more vplivati na zakonitost odločbe o odobritvi dostopa do dokumentov, čeprav bi v nekaterih primerih lahko vplivala na zakonitost odločbe o zavrnitvi dostopa do dokumentov. Namreč, prvič, kar zadeva člen 6 Uredbe št. 1049/2001, institucija prošnje sicer ne more zavrniti kot ne dovolj natančno, ne da bi prosilca predhodno pozvala, naj pojasni svojo prošnjo, vendar ji ni mogoče očitati, da je dostop do dokumentov odobrila na podlagi domnevno nenatančne prošnje, ne da bi prosilca predhodno pozvala, naj svojo prošnjo pojasni. Če namreč prosilec ni bil pozvan, naj svojo prošnjo pojasni, se ne institucija ne a fortiori tretje osebe ne morejo uspešno sklicevati na domnevno nejasnosti prošnje tožeče stranke. Zato če institucija meni, da lahko brez nesorazmerne delovne obremenitve sama ugotovi, kateri so vsi dokumenti, ki so lahko zajeti s prošnjo, tudi če je besedilo te prošnje splošno in se nanaša na številne dokumente, lahko ta institucija o tej prošnji odloči, ne da bi predhodno vlagatelja pozvala, naj jo pojasni, in nato po potrebi omogoči dostop do vseh ugotovljenih dokumentov, če ti ne spadajo med izjeme, ki so določene zlasti v členu 4 Uredbe št. 1049/2001. Drugič, kar zadeva člena 7 in 8 Uredbe št. 1049/2001, je cilj rokov, ki jih določata, zgolj hitra obravnava prošenj za dostop do dokumentov in pospešitev razkritja zaprošenih dokumentov, kadar je to razkritje mogoče. Prekoračitev teh rokov ne pomeni odvzema pravice instituciji, da sprejme odločbo, in sama po sebi ne pomeni, da je zaradi nje v odločbi o zavrnitvi dostopa do dokumentov storjena nezakonitost, zaradi katere bi jo bilo treba razglasiti za nično. Ta neobstoj učinka prekoračitve navedenih rokov velja še toliko bolj, kadar obstaja odločba o odobritvi dostopa do dokumentov, ker je v takem primeru prosilcu bilo ugodeno kljub prekoračitvi teh rokov, ki so bili določeni zgolj v njegovo korist. (Glej točke od 80 do 83 in od 85 do 87.)

Iz določb člena 4(4) in (5) Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije ob razlagi v skladu z obveznostjo lojalnega sodelovanja, določeno v členu 4(3) PDEU, tako izhaja, da so z njimi urejeni načini za posvetovanje institucije s tretjimi osebami, od katerih izvirajo dokumenti, in načini sodelovanja držav članic, od katerih izvirajo dokumenti, v postopku sprejemanja odločitev institucije o dostopu do dokumentov. Zato navedene določbe urejajo razmerja med institucijo in tretjimi osebami, zlasti državami članicami glede dokumentov, ki izvirajo od njih, njihov cilj pa je zaščita interesa navedenih tretjih oseb in držav članic, da nasprotujejo razkritju navedenih dokumentov. V teh okoliščinah kršitev določb člena 4(4) in (5) Uredbe št. 1049/2001 ter obveznosti lojalnega sodelovanja institucije z državo članico lahko vpliva na zakonitost odločbe o odobritvi dostopa do dokumentov, ki izvirajo od te države članice. (Glej točke od 98 do 100.)

Čeprav člena 7 in 8 Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije institucijam nalagata, da na prvotne in potrdilne prošnje za dostop do dokumentov odgovorijo v določenih rokih, nobena določba te uredbe ne določa roka, v katerem bi morala institucija državo članico obvestiti o vložitvi prošnje za dostop do dokumentov, ki izvirajo od nje, in ji poslati navedeno prošnjo. V Uredbi št. 1049/2001 zlasti ni pojasnjeno, kakšen rok za odgovor bi morala institucija določiti tej državi članici, da bi lahko ta navedeno institucijo obvestila o svojem morebitnem nasprotovanju razkritju zadevnih dokumentov. Vendar iz obveznosti lojalnega sodelovanja izhaja, da mora Komisija v razmerjih z zadevno državo članico ravnati skrbno, da lahko sama odloči v rokih, ki so določeni v členih 7 in 8 Uredbe št. 1049/2001. (Glej točki 106 in 107.)

Iz besedila člena 113(2) in (3) Uredbe št. 1224/2009 o vzpostavitvi nadzornega sistema Skupnosti za zagotavljanje skladnosti s pravili skupne ribiške politike izhaja, da se podatki, ki jih država članica zbere in pošlje Komisiji v okviru te uredbe, načeloma pošljejo samo osebam, katerih funkcije zahtevajo, da imajo dostop do takih podatkov, in se ne smejo uporabiti za drugačne namene kakor za tiste, ki jih določa ta uredba, razen če države članice, ki so poslale te podatke, to izrecno odobrijo. V zvezi s tem cilj navedenih določb ni urejanje pogojev za dostop javnosti do dokumentov, ki jih država članica v okviru te uredbe pošlje Komisiji. Namen teh določb je namreč le opredelitev pogojev za pošiljanje in uporabo podatkov, ki jih država članica zbere in pošlje v okviru navedene uredbe. Iz tega izhaja, da določbe člena 113(2) in (3) Uredbe št. 1224/2009 niso lex specialis, ki odstopa od splošnih pravil o dostopu javnosti do dokumentov iz Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, ampak bolj pomenijo specialna pravila, ki zagotavljajo okrepljeno zaščito nekaterih osebnih in drugih podatkov ne glede na njihovo stopnjo zaupnosti, zgolj zato, ker so jih sporočile države članice. (Glej točke 133, 138 in 139.)

Uredba št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije in Uredba št. 1224/2009 o vzpostavitvi nadzornega sistema Skupnosti za zagotavljanje skladnosti s pravili skupne ribiške politike ne vsebujeta izrecne določbe, da ima ena od teh uredb prednost pred drugo. Zato je treba zagotoviti, da bo uporaba vsake izmed omenjenih uredb združljiva z uporabo druge in da bo tako omogočala njuno dosledno uporabo. Tudi pravila za dostop do dokumentov, ki so določena zlasti v členu 4 Uredbe št. 1049/2001, se v primerih, ko dokumenti, na katere se prošnja za dostop nanaša, spadajo na posebno področje prava Unije, kot je nadzorni sistem za zagotavljanje skladnosti s pravili skupne ribiške politike, ne smejo uporabljati in razlagati brez upoštevanja specialnih pravil, ki urejajo pošiljanje in uporabo podatkov, vsebovanih v teh dokumentih, in ki so v tem primeru določena v členu 113(2) in (3) Uredbe št. 1049/2001. Zato če je namen prošnje, ki temelji na Uredbi št. 1049/2001, pridobiti dostop do dokumentov, ki vsebujejo podatke v smislu Uredbe št. 1224/2009, postanejo določbe člena 113(2) in (3) zadnjenavedene uredbe v celoti uporabljive. (Glej točke 137, 141 in 142.)

Zakonodajalec Unije je v zvezi s podatki, ki jih država članica sporoči v okviru Uredbe št. 1224/2009 o vzpostavitvi nadzornega sistema Skupnosti za zagotavljanje skladnosti s pravili skupne ribiške politike, želel v neki obliki ohraniti pravilo avtorja, ki je bilo načeloma na področju dostopa javnosti do dokumentov odpravljeno z Uredbo št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije. To pravilo je v obliki, ki je prevladovala pred začetkom veljavnosti Uredbe št. 1049/2001, pomenilo, da je bilo treba, kadar je bila avtor dokumenta s katerim razpolaga institucija tretja oseba, zahtevo za dostop do dokumenta nasloviti neposredno na avtorja tega dokumenta. Iz tega izhaja, da se za uporabo omejitve iz člena 113(2) in (3) Uredbe št. 1224/2009 ne zahteva ne izrecna predhodna izjava volje zadevne države članice ne njeno sklicevanje na vsebinsko izjemo iz člena 4, od (1) do (3), Uredbe št. 1049/2001 ali člena 113(4) Uredbe št. 1224/2009 ne obrazložitev morebitnega nasprotovanja države članice. Poleg tega, prepoved pošiljanja ali uporabe ne preneha ob koncu administrativne poizvedbe, začete na podlagi člena 102(2) Uredbe št. 1224/2009, ampak šele, ko država članica, ki je zadevne podatke poslala, izrecno odobri njihovo posredovanje ali uporabo. (Glej točke 147, 151 in 152.)

Izbira pravne podlage akta Unije mora temeljiti na objektivnih dejstvih, ki jih je mogoče sodno preizkusiti, med katerimi sta cilj in vsebina tega akta. Če se pri preizkusu akta Unije izkaže, da ima ta dva cilja ali dva dela, pri čemer je enega od teh ciljev ali delov mogoče opredeliti kot glavnega ali prevladujočega, drugega pa zgolj kot stranskega, mora akt temeljiti na eni sami pravni podlagi, in sicer tisti, ki se zahteva za glavni ali prevladujoči cilj oziroma del. Glavni cilj Uredbe št. 1224/2009 o vzpostavitvi nadzornega sistema Skupnosti za zagotavljanje skladnosti s pravili skupne ribiške politike je vzpostaviti sistem nadzora, inšpekcijskih pregledov in izvrševanja, da se zagotovi skladnost s pravili skupne ribiške politike. Materialna vsebina te uredbe se nanaša pretežno na skupno ribiško politiko, pa čeprav z določitvijo zbiranja in izmenjave raznih podatkov v zvezi s to politiko. Uredba št. 1224/2009 določbe o varstvu podatkov in zlasti določbe, ki uokvirjajo in omejujejo prenos in uporabo podatkov, ki so jih poslale države članice, vsebuje samo postransko, zlasti v členih 112 in 113. V teh okoliščinah je moral Svet Uredbo št. 1224/2009 sprejeti le na podlagi člena 43 PDEU, ki se nanaša na skupno kmetijsko politiko, ki vključuje skupno ribiško politiko. (Glej točke od 156 do 158.)