SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

JULIANE KOKOTT,

predstavljeni 30. marca 2004( )

Zadeva C-417/02

Komisija Evropskih skupnosti

proti

Helenski republiki

„Direktiva 85/384/EGS – Svoboda ustanavljanja in svoboda opravljanja storitev – Arhitekti“

I – Uvod

1. Obravnavani postopek za ugotavljanje kršitev Pogodbe zadeva grški prenos in uporabo Direktive Sveta 85/384/EGS z dne 10. junija 1985 o vzajemnem priznavanju diplom, spričeval in drugih dokazil o formalnih kvalifikacijah v arhitekturi, skupaj z ukrepi za učinkovito uresničevanje pravice do ustanavljanja in svobode opravljanja storitev( ) (v nadaljevanju: Direktiva o arhitektih).

2. Potem ko je Komisija v odgovoru opustila tožbeni razlog, zdaj zahteva, naj se:

a) ugotovi, da Helenska republika ni izpolnila svojih obveznosti, ki izhajajo iz Direktive Sveta 85/384/EGS o vzajemnem priznavanju diplom, spričeval in drugih dokazil o formalnih kvalifikacijah v arhitekturi, skupaj z ukrepi za učinkovito uresničevanje pravice do ustanavljanja in svobode opravljanja storitev, s tem da je

– izdala člen 3(1)(c) predsedniškega dekreta št. 107/93 in ga še vedno ohranja v veljavi;

– dopustila, da pomeni registracija pri Techniko Epimelitirio Elladas (tehnična zbornica) nujno potreben pogoj za opravljanje poklica arhitekta v Grčiji, ki registracijo državljanov Skupnosti, ki nimajo grških diplom, ki bi jih bilo treba na podlagi Direktive 85/384/EGS priznati, sistematično zavrača;

b) Helenski republiki naloži plačilo stroškov.

3. Helenska republika v dupliki zahteva zavrnitev tožbe.

II – Prvi tožbeni razlog: člen 3(1)(c) predsedniškega dekreta št. 107/93

4. Ta tožbeni razlog zadeva grške predpise za ugotovitev, ali ima arhitekt, ki bi rad ustanovil podjetje v Grčiji, diplomo, ki ustreza Direktivi o arhitektih.

A – Pravni okvir

5. Člen 2 Direktive o arhitektih določa, da države članice priznajo dokazila o formalnih kvalifikacijah, pridobljenih v ustreznem programu izobraževanja, v skladu z zahtevami iz člena 3. V skladu s členom 7(1) država članica, na katere ozemlju je bilo izdano dokazilo o formalnih kvalifikacijah, pošlje dokazila o formalnih kvalifikacijah Komisiji, ki jih v skladu s členom 7(2) po navadi objavi v Uradnem listu. Člena 8 in 9 urejata postopek, kako se razjasni različna mnenja o kakovosti dokazil o formalnih kvalifikacijah.

6. V Grčiji je člen 3(1) predsedniškega dekreta št. 107/93 do 17. oktobra 2002 določal, da morajo arhitekti, ki želijo ustanoviti podjetje in imajo diplome iz drugih držav članic, predložiti certifikat države članice izdajateljice, da njena dokazila o formalnih kvalifikacijah ustrezajo zahtevam Direktive o arhitektih.

7. Ta predpis je bil medtem spremenjen z dekretom št. 272/2002 z dne 17. oktobra 2002. Od takrat vsebujejo priloge k členu 13 grškega predsedniškega dekreta št. 107/93 sezname dokazil o formalnih kvalifikacijah iz drugih držav članic, ki zadoščajo zahtevam iz Direktive. Če imajo arhitekti, ki želijo ustanoviti podjetje v Grčiji, dokazilo o formalnih kvalifikacijah, za zahtevo za priznanje v skladu s členom 3(1)(c) niso potrebne nobene druge priloge, da ustrezajo zahtevam Direktive o arhitektih. Samo če se je arhitekt skliceval na drugo dokazilo o formalnih kvalifikacijah, je moral predložiti certifikat države članice, ki ga podeljuje, da to ustreza zahtevam iz Direktive o arhitektih.

8. Nazadnje je grška vlada neposredno pred ustno obravnavo 4. marca 2004 sporočila, da je ta predpis ponovno spremenjen. V skladu s tem se lahko v prihodnje predlagatelj sklicuje tudi neposredno na seznam Komisije o diplomah, ki so v skladu z Direktivo, ne da bi mu bilo treba v teh primerih predložiti certifikat.

B – Predhodni postopek in trditve strank

9. V predhodnem postopku je Komisija zagovarjala stališče, da naj bi bilo nesorazmerno, da se vedno zahteva certifikat o skladnosti dokazil o formalnih kvalifikacijah, ki se jih ne prizna na podlagi pridobljenih pravic (verjetno je mišljen člen 11 Direktive o arhitektih, ki določa certifikate o pridobljenih pravicah). V tožbenem predlogu je poudarila, da naj grški seznam ne bi vseboval vseh dokazil o formalnih kvalifikacijah, navedenih v seznamu, ki jih je objavila Komisija v skladu s členi od 6 do 9 Direktive o arhitektih. Komisija v odgovoru opozarja na to, da obe aktualizaciji seznama Komisije, ki sta bili izvedeni po predsedniškem dekretu št. 272/2002, še nista vključeni v grški seznam. Komisija meni, da naj ne bi bilo v skladu z Direktivo o arhitektih, da se pri predložitvi dokazil o formalnih kvalifikacijah, ki niso navedeni v grških seznamih, vedno zahteva certifikate o skladnosti z Direktivo. Ob dvomu o kakovosti dokazil o formalnih kvalifikacijah bi se moral uporabiti postopek, predviden v členih 8 in 9 Direktive o arhitektih. Le ob upravičenem dvomu o verodostojnosti dokazil člen 27 Direktive o arhitektih predvideva, da bi država gostiteljica lahko zahtevala tovrstno dokazilo.

10. Na ustni obravnavi je Komisija sporočila, da naj ne bi imela nobenih ugovorov glede predloženega tožbenega razloga po zadnjih spremembah grškega prava. Vendar naj ne bi bilo še mogoče odločiti o umiku tega tožbenega razloga.

11. Grška vlada navaja, da se certifikat države, ki ga podeljuje, zahteva zato, da se pristojnim organom olajša preizkus, ali obstaja dokazilo o formalnih kvalifikacijah v smislu Direktive. To naj bi bilo potrebno, dokler zadevno dokazilo ni bilo vpisano v grški seznam priznanih dokazil o formalnih kvalifikacijah. Sklicuje se na 15. uvodno izjavo Direktive, na podlagi katere lahko države članice, da bi nacionalnim organom olajšale uporabo te direktive, predpišejo, da morajo osebe, ki izpolnjujejo zahteve glede izobraževanja in usposabljanja po tej direktivi, poleg dokazil o izobrazbi predložiti tudi potrdilo pristojnega organa njihove matične države članice ali države, iz katere prihajajo, ki potrjuje, da je njihova kvalifikacija skladna s to direktivo.

C – Dopustnost tega tožbenega razloga

12. Ta tožbeni razlog se mora v skladu s tožbo in odgovora na tožbo razumeti tako, da je usmerjen proti členu 3(1)(c) predsedniškega dekreta št. 107/93, spremenjemu s predsedniškim dekretom št. 272/2002. Ker Komisija v ustni obravnavi ni opustila tožbenega razloga, ni opaziti, da je priznala, da naj na podlagi najnovejših sprememb tega predpisa ne bi obstajali nobeni nadaljnji ugovori.

13. Ta tožbeni razlog bi bil zdaj lahko nedopusten, ker člen 3(1)(c) predsedniškega dekreta št. 107/93, spremenjen s predsedniškim dekretom št. 272/2002, ni bil predmet pisnega opomina in obrazloženega mnenja.

14. Na podlagi ustaljene sodne prakse naj bi predhodni postopek prizadeti državi članici dal možnost, da izpolni svoje obveznosti na podlagi prava Skupnosti in da se učinkovito brani pred očitki Komisije. Iz tega sledi, da je predmet tožbe na podlagi člena 226 ES omejen s predhodnim postopkom, predvidenim v tej določbi. Zato se mora tožba opirati na iste razloge in iste navedbe kot obrazloženo mnenje. Očitek, ki v tem mnenju ni bil podan, v postopku pred Sodiščem torej ni dopusten.( )

15. Prvi tožbeni razlog v obrazloženem mnenju v tej obliki ni bil vzpostavljen, ker člen 3(1)(c) predsedniškega dekreta št. 107/93, spremenjenega s predsedniškim dekretom št. 272/2002, ne zahteva več v vsakem primeru certifikata, temveč le tedaj, ko dokazilo o formalnih kvalifikacijah ni že navedeno v grškem seznamu diplom, ki jih je treba priznati. Tako je obseg domnevnih kršitev bistveno krajši, kot je bil, ko je bilo podano obrazloženo mnenje.

16. Kljub temu iz tega ne sledi, da bi bil ta tožbeni razlog nedopusten. Sodišče je namreč zahteve za določitev predmeta spora v predhodnem postopku relativiziralo v tem smislu, da se ne zahteva v vsakem primeru popolna skladnost med nacionalnimi predpisi, ki so bili navedeni v obrazloženem mnenju, in predpisi, navedenimi v tožbi. Ko se med tema fazama postopka spremeni zakon, zadostuje, da ureditev, ki je bila sprejeta s predpisom, očitanim v predhodnem postopku, z novimi ukrepi, ki jih je država članica sprejela po obrazloženem mnenju in so bili izpodbijani s tožbo, skupaj ostane v veljavi.( )

17. Vsaj ker je člen 3(1)(c) predsedniškega dekreta št. 107/93, spremenjen s predsedniškim dekretom št. 272/2002, dalje zahteval predložitev certifikata države članice, ki ga podeljuje, da dokazilo o formalnih kvalifikacijah ustreza Direktivi o arhitektih, je bil očitek Komisije vsebovan že v obrazloženem mnenju. Zato je ta tožbeni razlog v tem smislu tudi dopusten.

D – Utemeljenost tega tožbenega razloga

18. Očitek Komisije se lahko razume tako, da naj certifikat skladnosti dokazila o formalnih kvalifikacijah z Direktivo v vsakem primeru takrat ne bi bil več potreben in tako nesorazmeren, ko je to dokazilo o formalnih kvalifikacijah navedeno v obvestilu Komisije o dokazilih, ki jih je treba priznati.

19. Take obveznosti držav članic iz Direktive o arhitektih ni neposredno razbrati. Iz členov 11 in 27, ki predvidevata certifikate o pridobljenih pravicah in ob utemeljenih dvomih o pristnosti dokazila, bi lahko sledil nasprotni zaključek, da se drugih dokazil ne more zahtevati. Vendar temu nasprotuje 15. uvodna izjava, ki dopušča certifikate o tem, ali dokazilo dejansko ustreza Direktivi. Zato je besedilo Direktive o arhitektih v tej točki odprto.

20. Sicer pa vse zahteve, ki otežujejo zahtevo za priznanje dokazila o formalnih kvalifikacijah, ovirajo izvrševanje svobode do ustanavljanja na podlagi člena 43 ES. To temeljno svoboščino je treba upoštevati pri razlagi Direktive. Omejitve morajo biti upravičene z nujnimi razlogi v interesu javnosti.( )

21. Dodatna formalnost v obliki zahteve, da se priskrbi certifikat, ki ga izda država članica, oteži zahtevo za priznanje dokazil o formalnih kvalifikacijah. Načelno sicer obstaja interes, ki ga je treba zaščititi, in sicer da lahko država članica prejemnica ugotovi, ali predloženo dokazilo o formalnih kvalifikacijah ustreza zahtevam Direktive. Vendar ni nujno, da se predloži posamezni certifikat države članice, ki ga podeljuje, če je dokazilo o formalnih kvalifikacijah navedeno v seznamu priznanih dokazil Komisije. Ker se v Grčiji s priznanjem dokazil o formalnih kvalifikacijah ukvarja le en organ – tehnična zbornica –, se lahko zahteva, da ta organ spremlja v Uradnem listu objavljene sezname Komisije in jih uporablja pri priznanju dokazil o formalnih kvalifikacijah. Opozorilo na grški seznam v vsakem primeru ne zadostuje, ker ta že teoretično ne more biti nikoli aktualiziran s seznamom Komisije in – kot je Komisija upravičeno poudarila – v praksi ni bil še nikoli pravočasno aktualiziran.

22. Zato je bil člen 3(1)(c) predsedniškega dekreta št. 107/93, spremenjen s predsedniškim dekretom št. 272/2002, nezdružljiv z Direktivo o arhitektih, v povezavi s členom 43 ES, ker je ta predpis zahteval, da mora biti pri predložitvi dokazil o formalnih kvalifikacijah, navedenih na seznamu Komisije o dokazilih, ki jih je treba priznati, priložen certifikat države članice, ki ga podeljuje, v skladu s katerim to dokazilo o formalnih kvalifikacijah ustreza zahtevam Direktive. Tako je prvi tožbeni razlog utemeljen.

III – Drugi tožbeni razlog: praksa grške tehnične zbornice

A – Predhodni postopek in trditve strank

23. Komisija je predmet drugega tožbenega razloga z dodatnim pisnim opominom z dne 9. julija 1999 vključila v postopek za ugotavljanje kršitev Pogodbe. Grčiji očita, da je tehnična zbornica( ) sistematično zavračala vpis imetnikov negrškega dokazila o formalnih kvalifikacijah, ki bi se jih moralo priznati na podlagi Direktive o arhitektih. Pri tem se je sklicevala zlasti na tri primere, v katerih naj bi se vlagatelji več kot eno leto neuspešno trudili za priznanje. V obrazloženem mnenju z dne 24. februarja 2000 je ta očitek ohranila.

24. Komisija je s tožbo kot nadaljnji dokaz za ta očitek predložila zlasti dopis grškega ministra za okolje in prostor z dne 16. julija 2001, v katerem poziva tehnično zbornico, naj pospeši postopek vpisa arhitektov, ki jih je treba priznati.

25. Grška vlada se je na ta očitek prvič odzvala v odgovoru na obrazloženo mnenje z dne 8. maja 2000. Navedla je imena štirih oseb, ki naj bi bile pravkar vpisane. Primerov, ki jih je Komisija izrecno navedla, ni omenila.

26. V odgovoru na tožbo z dne 23. januarja 2003 navaja, da naj bi bilo do zdaj vloženih 37 zahtev in da naj bi tehnični odbor do zdaj vpisal devet arhitektov. Sedem drugih arhitektov naj bi bilo pozvanih, da se vpišejo, vendar dva od teh arhitektov nista imela več interesa za registracijo. V nasprotnem odgovoru z dne 19. maja 2003 je grška vlada sporočila, da je vnos petih drugih arhitektov pred zaključkom.

27. Od preostalih 21 vlagateljev naj štirje sploh ne bi predložili prilog, 17 pa naj bi jih predložilo nepopolne priloge. Vsi naj bi bili naprošeni, da dopolnijo svoje vloge. Do sestave duplike naj bi svoje vloge dopolnilo samo deset vlagateljev.

28. Za nadaljnje pojasnilo dejanskega stanja je Sodišče grško vlado prosilo, naj za vse vlagatelje navede,

– kdaj so zahtevali vpis,

– kdaj jih je tehnična zbornica vpisala in

– po potrebi, kdaj je tehnični odbor vlagatelja pozval k dopolnitvi vloge.

29. Grška vlada je 21. januarja 2004 sporočila, da naj bi bilo do takrat pri tehnični zbornici vloženih 41 vlog, tehnična zbornica pa naj bi vpisala devet arhitektov. Za teh devet vlog grška vlada ni navedla nobenega datuma vpisa teh vlog.

30. Dva vlagatelja naj ne bi imela več namena, da se ju registrira. Tudi tu ni bilo navedenih nobenih datumov.

31. Vloge naj bi dopolnilo 14 arhitektov in na podlagi sklepa z dne 8. januarja 2004 naj bi bili registrirani. Vloge so bile iz let od 1988 do 2002.( ) Grška vlada ni navedla, ali in kdaj so bili ti vlagatelji naprošeni za dopolnitev svojih vlog.

32. Nadaljnjih 12 vlagateljev naj bi bilo 30. decembra 2002 pozvanih, da dopolnijo svoje vloge, vendar naj tega do zdaj še ne bi storili. Šlo naj bi za vloge iz let od 1992 do 2002.( )

33. Ena vlagateljica naj bi 22. maja 2003 in trije vlagatelji 7. oktobra 2003 predložili vloge brez prilog.

34. Na ustni obravnavi je grška vlada priznala, da so bili vsi vlagatelji, katerih vloge so bile nepopolne, šele 30. decembra 2002 pozvani, da predložijo zahtevane priloge, določene s predsedniškim dekretom št. 107/93, spremenjenim s predsedniškim dekretom št. 272/2002. Šlo naj bi za standardni dopis v skladu z zakonskimi določbami. Vendar naj ne bi bilo navedeno, katere priloge naj bi v vsakem posameznem primeru še manjkale. Pred 30. decembrom 2002 naj bi se stopilo v stik zgolj po telefonu s tistimi vlagatelji, glede katerih naj ne bi bile potrebne nadaljnje priloge.

35. Grška vlada sicer meni, da je treba temeljito preverjati prošnje za registracijo zaradi obstoja potresne nevarnosti v Grčiji.

B – Stališče

36. Najprej je treba spomniti, da je treba presoditi očitek Komisije zaradi stanja pri poteku roka, ki ga je sprejela v obrazloženem mnenju, torej 24. aprila 2000.( )

37. Komisija Grčiji očita, da je tehnična zbornica sistematično zavračala registracijo arhitektov, ki bi se jih moralo priznati. Komisija pod tem ne razume temeljne zavrnitve vsake registracije, temveč kot izhaja iz tožbe, da je tehnična zbornica vloge za priznanje v pretežnem številu primerov neupravičeno zavrnila oziroma nanje sploh ni odgovorila. Ta opredelitev sicer ni izrecno navedena v dopolnjenem pisnem opominu oziroma obrazloženem mnenju, vendar je življenjski razlagi bližje, da se očitek Komisije razume tako.

38. Utemeljenost očitka je treba preveriti na podlagi člena 20(1) Direktive o arhitektih. Na podlagi tega je treba postopek za izdajo dovoljenja zadevni osebi za začetek opravljanja arhitekturne dejavnosti končati kar najhitreje, najpozneje pa tri mesece po predložitvi vseh dokumentov, ki se nanašajo na to osebo.

39. Iz odgovora grške vlade na poziv Sodišča se lahko razbere, da je bilo 24. aprila 2000 najmanj 16 vlog – torej najmanj 80 % vseh prispelih vlog – že več kot tri mesece nerešenih.

40. Glede na odgovor grške vlade se vseeno ne more skleniti, da so bile te vloge v začetku nepopolne. V tem smislu je treba ugotoviti, da začne trimesečni rok za priznanje teči šele tedaj, ko je vloga popolna. Ker ni znano, ali so bile te vloge popolne in kdaj so bile v nasprotnem primeru dopolnjene, se ne more ugotoviti, da je bil kršen trimesečni rok.

41. Sicer so pristojni organi že pred dopolnitvijo nepopolne vloge zavezani, da izvedejo postopek o priznanju v najkrajšem roku. To izhaja iz besedila člena 20(1) Direktive o arhitektih, ki v tem smislu uresničuje načelo dobre uprave.( ) Iz tega je treba skleniti, da naj bi bila vloga nepopolna, in glede tega je treba vlagatelja takoj poučiti. Ta faza postopka v nobenem primeru ne sme trajati dlje kot preizkus popolne vloge. Tehnična zbornica mora zato najkasneje v treh mesecih po prejetju vloge vlagatelja vpisati ali mu sporočiti, kateri dokumenti še manjkajo.( )

42. Kot je grška vlada na ustni obravnavi priznala, tehnični odbor pred 30. decembrom 2002 vsaj pisno ni zahteval dopolnitev vlog. Ta praksa je bila zato v veljavi tudi v obdobju, upoštevnem za ta primer, namreč ob preteku roka, ki ga je postavila Komisija v utemeljenem stališču, namreč 24. aprila 2000. Z opozorilom na telefonske pogovore grška vlada tega očitka ne more ovreči, ker teh pogovorov in njihove vsebine ni niti substantivno obrazložila niti ni o njih predložila dokazov.

43. Grška vlada se sklicuje na posebno potresno nevarnost v Grčiji, vendar ta ne more upravičiti odstopanja od izrecnih določb Direktive. Če bi v Grčiji obstajali taki problemi, ki jih Direktiva ne bi dovolj upoštevala, bi si grška vlada morala prizadevati za spremembo te Direktive. Sicer pa grška vlada v obravnavanem postopku ni prikazala nobenih takih problemov.

44. Zato je treba ugotoviti, da je Grčija kršila določbe člena 20(1) Direktive o arhitektih, ker tehnična zbornica v pretežnem številu primerov ni izvedla postopka priznanja arhitektov v najkrajšem roku.

IV – Stroški

45. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Stranki, ki odstopi, se v skladu s členom 69(5) Poslovnika naloži plačilo stroškov, če jih je nasprotna stranka v pisnih stališčih glede odstopa priglasila. Na predlog stranke, ki odstopi, nosi stroške nasprotna stranka, če ravnanje te to upravičuje.

46. Komisija je priglasila stroške in v postopku v celoti uspela. Vendar je v odgovoru umaknila tretji tožbeni razlog, ne da bi Grčija prej sprejela ukrepe za odpravo očitkov. Ravnanje Grčije zato ne pomeni očitnega razloga za postavitev tega tožbenega razloga in njegov kasnejši umik, ki bi upravičeval, da se Grčiji naloži ta del stroškov. Zato je treba Komisiji dosoditi le dve tretjini stroškov, ki so nastali do odgovora, ter vse nastale stroške po odgovoru.

47. Grška vlada je v odgovoru na tožbo sicer priglasila stroške, vendar teh v nasprotnem odgovoru ni niti izrecno niti s sklicevanjem na prejšnje zahteve ohranila. Zato grška vlada v celoti nosi svoje stroške.

V – Predlog

48. Zato Sodišču predlagam, naj odloči tako:

1. Helenska republika ni izpolnila svojih obveznosti, ki izhajajo iz Direktive 85/384/EGS o vzajemnem priznavanju diplom, spričeval in drugih dokazil o formalnih kvalifikacijah v arhitekturi, skupaj z ukrepi za učinkovito uresničevanje pravice do ustanavljanja podjetij in svobode opravljanja storitev s tem, da je

– izdala člen 3(1)(c) predsedniškega dekreta št. 107/93, spremenjenega s predsedniškim dekretom št. 272/2002, in ga ohranila v veljavi, ter s tem, da

– Techniko Epimelitirio Elladas postopka priznanja arhitektov v pretežnem številu primerov ni izvedel v najkrajšem roku.

2. Helenska republika nosi svoje stroške, vse stroške, ki so nastali Komisiji po odgovoru, in dve tretjini stroškov, ki so Komisiji nastali do odgovora. V preostalem nosi Komisija svoje stroške sama.