Zadeva C-15/04

Koppensteiner GmbH

proti

Bundesimmobiliengesellschaft mbH

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Bundesvergabeamt)

„Javna naročila – Direktiva 89/665/EGS – Revizijski postopek oddaje javnih naročil – Odločba o umiku javnega razpisa za oddajo javnega naročila po odprtju ponudb – Sodni nadzor – Obseg – Načelo učinkovitosti“

Sklepni predlogi generalne pravobranilke C. Stix-Hackl, predstavljeni 16. decembra 2004

Sodba Sodišča (drugi senat) z dne 2. junija 2005

Povzetek sodbe

Približevanje zakonodaj – Revizijski postopki oddaje javnih naročil blaga in gradenj – Direktiva 89/665 – Umik javnega razpisa za oddajo javnega naročila – Obveznost držav članic, da določijo postopek s pravnim sredstvom – Neobstoj takega postopka v nacionalnem pravu – Nedopustnost – Neposredni učinek členov 1(1) in 2(1)(b) Direktive – Obveznosti nacionalnih sodišč

(Direktiva Sveta 89/665, člena 1(1) in 2(1)(b))

Člena 1(1) in 2(1)(b) Direktive 89/665 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o uporabi revizijskih postopkov oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje zahtevata, da je odločba naročnika za umik razpisa za oddajo javnega naročila lahko predmet revizijskega postopka in da se v obravnavanem primeru lahko razveljavi z obrazložitvijo, da je kršila pravo Skupnosti na področju javnih naročil ali nacionalna pravila, ki to pravo prenašajo.

Zato, če ponudnik na podlagi nacionalnega prava, tudi kadar se to razlaga v skladu z zahtevami prava Skupnosti, ne more izpodbijati odločbe o umiku razpisa za oddajo javnega naročila, ker je v nasprotju s pravom Skupnosti, in iz tega razloga zahtevati njene razveljavitve, nacionalno pravo ne spoštuje zahtev iz členov 1(1) in 2(1)(b) Direktive 89/665.

V teh okoliščinah pristojno sodišče ne sme uporabiti nacionalnih predpisov, ki ga ovirajo pri izpolnjevanju obveznosti, ki izhaja iz teh določb.

Te so namreč brezpogojne in dovolj natančne, da lahko vzpostavijo pravice v korist posameznikov, na katere se ti po potrebi lahko sklicujejo v zadevah proti naročnikom.

(Glej točke 30, 31, 38, 39 in izrek.)

SODBA SODIŠČA (drugi senat)

2. junija 2005( )

„Javna naročila – Direktiva 89/665/EGS – Revizijski postopek oddaje javnih naročil – Odločba o umiku javnega razpisa za oddajo javnega naročila po odprtju ponudb – Sodni nadzor – Obseg – Načelo učinkovitosti“

V zadevi C-15/04,

katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES ki ga je vložil Bundesvergabeamt (Avstrija) z odločbo z dne 12. januarja 2004, ki je na Sodišče prispela 19. januarja 2004, v postopku

Koppensteiner GmbH

proti

Bundesimmobiliengesellschaft mbH,

SODIŠČE (drugi senat),

v sestavi C. W. A. Timmermans, predsednik senata, R. Silva de Lapuerta, sodnica, C. Gulmann (poročevalec), P. Kūris in G. Arestis, sodniki,

generalna pravobranilka: C. Stix-Hackl,

sodni tajnik: R. Grass,

na podlagi pisnega postopka,

ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:

– za Koppensteiner GmbH D. Benko in T. Anker, Rechtsanwälte,

– za Bundesimmobiliengesellschaft mbH O. Sturm, Rechtsanwalt,

– za avstrijsko vlado M. Fruhmann, zastopnik,

– za Komisijo Evropskih skupnosti K. Wiedner, zastopnik,

po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 16. decembra 2004

izreka naslednjo

Sodbo

1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 1 in 2(1)(b) Direktive 89/665/EGS Sveta z dne 21. decembra 1989 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o uporabi revizijskih postopkov oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje (UL L 395, str. 33), kot je bila spremenjena z Direktivo 92/50/EGS Sveta z dne 18. junija 1992 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil storitev (UL L 209, str. 1, v nadaljevanju: Direktiva 89/665).

2 Ta predlog je bil podan v okviru spora med družbo Koppensteiner GmbH (v nadaljevanju: Koppensteiner) in družbo Bundesimmobiliengesellschaft mbH (v nadaljevanju: BIG) v zvezi z odločitvijo zadnje, da umakne javni razpis za oddajo javnega naročila storitev po izteku roka, določenega za predložitev ponudb.

Pravni okvir

Skupnostna ureditev

3 Člen 1(1) Direktive 89/665 določa:

„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da se glede na postopke oddaje javnih naročil, ki sodijo na področje uporabe direktiv 71/305/EGS in 77/62/EGS in 92/50/EGS [...], lahko odločitve, ki jih sprejmejo naročniki, učinkovito pregledajo, predvsem pa čim hitreje, v skladu s pogoji, določenimi v naslednjih členih in zlasti v členu 2(7), na podlagi tega, da se je s takimi odločitvami kršila zakonodaja Skupnosti na področju javnih naročil ali nacionalni predpisi, s katerimi se to pravo izvaja.“

4 Člen 2(1) in (6) Direktive 89/665 določa:

„1. Države članice zagotovijo, da sprejeti ukrepi v zvezi z revizijskimi postopki, določeni v členu 1, vključujejo določbo, ki omogoča, da:

a) se ob prvi priložnosti in z začasnimi postopki sprejmejo začasni ukrepi, katerih cilj je, da se popravijo domnevne kršitve ali prepreči nadaljnja škoda zainteresiranim ponudnikom ?…?;

b) se razveljavi ali zagotovi, da se razveljavijo nezakonito sprejete odločitve, vključno z odpravo diskriminacijskih tehničnih, ekonomskih ali finančnih specifikacij v razpisu, razpisni dokumentaciji ali v katerih koli drugih dokumentih, ki se nanašajo na postopek oddaje javnega naročila;

c) se povrne škoda osebam, ki so bile oškodovane zaradi kršitve.

[...]

6. Učinke izvajanja pooblastil, navedenih v odstavku 1, na pogodbo, ki se sklene po oddaji, določi nacionalna zakonodaja.

Poleg tega lahko država članica določi, razen ko je treba odločitev pred določitvijo odškodnine razveljaviti, da se pooblastila organa, ki je odgovoren za revizijske postopke, po sklenitvi pogodbe o oddaji javnega naročila omejijo na določanje odškodnine osebi, oškodovani zaradi kršitve.“

Nacionalna ureditev

5 Bundesvergabegesetz 2002 (zvezni zakon o oddaji javnih naročil iz leta 2002, BGB 1. I, 99/2002, v nadaljevanju: BVergG) predvideva razlikovanje med odločitvami, ki se lahko izpodbijajo ločeno, in tistimi, pri katerih to ni mogoče.

6 V skladu s členom 20, točka 13(a)(aa), BVergG so odločitve, ki se lahko v postopku oddaje javnega naročila izpodbijajo ločeno, razpis za oddajo javnega naročila, različne ugotovitve, do katerih pride med rokom za predložitev ponudb, in odločitev o dodelitvi.

7 Člen 20, točka 13(b), BvergG določa:

„Odločitve, ki se ne smejo izpodbijati ločeno, so vse druge, ki so časovno predhodne odločitvam, ki se jih lahko izpodbija ločeno. Odločitve, ki se ne smejo izpodbijati ločeno, se lahko izpodbijajo samo skupaj s poznejšimi odločitvami, ki se jih lahko izpodbija ločeno.“

8 V skladu s členom 166(2), točka 1, BvergG zahtevek za revizijo ni dopusten, če se ne nanaša na odločitev, ki se lahko izpodbija ločeno.

9 Iz člena 162(5) BvergG izhaja, da je Bundesvergabeamt po umiku razpisa za javno naročilo pristojen samo za preverjanje, ali tak umik ni bil zakonit.

Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje

10 BIG, družba za upravljanje gradenj in zemljišč zvezne države Avstrije, v kateri ima le-ta 100-odstotni delež, je v zadevi v glavni stvari naročnik, ki sprejema odločitve v zvezi z oddajo naročil. 26. septembra 2003 je objavila odprt postopek oddaje naročila za sklop „rušitvenih del“ v okviru gradnje osnovne šole in treh telovadnic. Stroški celotnega projekta so bili ocenjeni na 8.600.000 evrov. Vrednost rušitvenih del, ki se obravnavajo v postopku v glavni stvari, je bila ocenjena na 95.000 evrov.

11 Koppensteiner je v tem razpisnem postopku predložila svojo vlogo za omenjeni sklop.

12 S pismom z dne 29. oktobra 2003 je BIG obvestila Koppensteiner, da je bil razpis za oddajo javnega naročila v smislu člena 105 BvergG iz resnih razlogov umaknjen po izteku roka za predložitev ponudb.

13 6. novembra je BIG povabila Koppensteiner k sodelovanju v postopku s pogajanji brez poprejšnje objave javnega naročila za rušitvena dela, ki so v bistvu obsegala enake storitve kot v prvem postopku; v tem drugem postopku je bila vrednost naročila za navedeni sklop ocenjena na 90.000 eurov.

14 Koppensteiner je svojo ponudbo predložila tudi v tem drugem postopku.

15 13. novembra 2003 je Koppensteiner pri Bundesvergabeamt v zvezi s prvim postopkom oddaje naročila vložila zahtevek za revizijo in zahtevala razveljavitev umika razpisa za oddajo javnega naročila ter prepoved novega razpisa v okviru novega postopka oddaje naročil, podredno pa tudi ugotovitev nezakonitosti umika omenjenega razpisa. Sočasno je zahtevala razveljavitev drugega postopka za oddajo naročila.

16 Bundesvergabeamt je z odločbo z dne 20. novembra 2003 družbi BIG prepovedal odpiranje ponudb v drugem postopku oddaje naročil med trajanjem revizijskega postopka, vendar najpozneje do 13. januarja 2004.

17 BIG je 28. januarja 2004 dodelila javno naročilo v okviru drugega postopka drugemu podjetju, ki je nato opravilo rušitvena dela.

18 Pred Bundesvergabeamt je BIG v zvezi z razlogi umika navedla, da so bile vse ponudbe precej višje od ocenjene vrednosti naročila. Tako je bil sklop „rušitvena dela“ v prvem postopku oddaje naročila ocenjen na vrednost 95.000 eurov. Vendar je vrednost najnižje ponudbe za to znašala 304.150 eurov, kar se je zdelo veliko preveč.

19 Koppensteiner je zlasti ugovarjala, da mora v skladu s sodbo Sodišča z dne 18. junija 2002 v zadevi HI (C-92/00, Recueil, str. I-5553) tudi za odločbo naročnika o umiku razpisa za oddajo javnega naročila obstajati možnost, da postane predmet revizijskega postopka in da se po potrebi razveljavi, ker krši pravo Skupnosti na področju javnih naročil.

20 Bundesvergabeamt v predložitveni odločbi pripominja, da ureditev, ki jo BvergG vzpostavlja v okviru revizije, ne dovoljuje preučitve in po potrebi razveljavitve umika razpisa za oddajo javnega naročila po odprtju ponudb v odprtem postopku oddaje naročila. To sodišče je le po umiku razpisa za oddajo javnega naročila pristojno, da preveri, ali omenjeni umik ni zakonit zaradi kršitve BvergG, pri kateri ugotovitev te nezakonitosti izločenim ponudnikom omogoča, da vložijo odškodninsko tožbo proti naročniku.

21 Vendar po mnenju Bundesvergabeamt člena 1(1) in 2(1)(b) Direktive 89/665, kot ju je razložilo Sodišče v zgoraj navedeni sodbi HI, zahtevata, da nacionalni pravni red predvidi možnost umika razpisa, do katerega pride v postopku oddaje naročil po odprtju ponudb. Pristojnost nadzornega organa za ugotavljanje nezakonitosti umika s poznejšo možnostjo odškodninskega zahtevka torej ni zadostna.

22 V teh okoliščinah je Bundesvergabeamt prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ti vprašanji:

„1. Ali so določbe člena 1 v povezavi s členom 2(1)(b) Direktive 89/665 [...] tako brezpogojne in natančne, da se posameznik lahko neposredno sklicuje na njih pred nacionalnim sodiščem pri umiku razpisa za oddajo javnega naročila po odprtju ponudb in lahko vloži zahtevek za revizijo proti takemu umiku?

2. Če je odgovor na prvo vprašanje nikalen, ali je treba določbe člena 1 v povezavi s členom 2(1)(b) Direktive 89/665 [...] razlagati tako, da so države članice zavezane, da v vsakem primeru zoper odločitev naročnika o umiku razpisa, ki je predhodna samemu umiku, pred dodelitvijo naročila (odločitev o umiku se izenači z odločitvijo o dodelitvi) omogočijo revizijski postopek, s katerim lahko stranka, ne glede na to, da lahko po umiku zahteva odškodnino, doseže razveljavitev odločitve, če so izpolnjeni pogoji za to?“

Vprašanji za predhodno odločanje

Dopustnost

23 Avstrijska vlada med drugim trdi, da je bilo naročilo, ki se obravnava v postopku v glavni stvari, po drugem postopku oddaje naročila dodeljeno drugemu podjetju in ne družbi Koppensteiner ter da so rušitvena dela že končana. S tem odgovor na vprašanji nima več pomena, saj Koppensteiner odtlej lahko dobi samo odškodnino, kar pa BvergG predvideva v vsakem primeru. Poleg tega omenjena vlada trdi, da predložitveno sodišče ni pristojno za razveljavitev odločbe o umiku in da mu odgovor na vprašanji ne bi koristil pri reševanju spora o glavni stvari.

24 BIG ocenjuje, da je drugo vprašanje povsem hipotetično in torej ni dopustno. Po njenem mnenju bi bilo glede na dejstvo, da je bilo naročilo že dodeljeno, vprašanje brez pomena za reševanje spora o glavni stvari, če naročnik a posteriori ne more več sprejeti odločbe o umiku omenjenega razpisa.

25 V tem pogledu je treba opozoriti, da lahko le nacionalna sodišča, ki obravnavajo spore in morajo prevzeti odgovornost za sodne odločitve glede na posebnosti vsake zadeve, presojajo, ali je za izdajo njihove sodbe potrebno sprejetje predhodne odločbe in ali so vprašanja, ki jih zastavijo Sodišču, ustrezna. Ker se postavljena vprašanja nanašajo na razlago prava Skupnosti, je Sodišče načelno dolžno odločati (glej zlasti sodbo z dne 27. februarja 2003 v zadevi Adolf Truley, C-373/00, Recueil, str. I-1931, točka 21).

26 Čeprav sta avstrijska vlada in BIG upravičeno pripomnili, da mora Sodišče zavrniti odločanje o vprašanju za predhodno odločanje, če je očitno, da zahtevana razlaga prava Skupnosti nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali s predmetom spora v postopku v glavni stvari ali če je problem hipotetičen (glej zlasti zgoraj navedeno sodbo Adolf Truley, točka 22), vprašanja, zastavljena v tej zadevi, ne izkazujejo očitno takih značilnosti.

27 Predložitveno sodišče je v odločbi v obravnavanem primeru namreč navedlo, da sta vprašanji postavljeni zato, da bi lahko zavzelo stališče o tem, ali je zahteva za razveljavitev umika prvega razpisa za oddajo javnega naročila dopustna ali ne, in po potrebi, kakšni bi bili razlogi za morebitno nedopustnost.

28 Iz tega sledi, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe dopusten.

Temelj

29 Pred preučitvijo vprašanj, ki jih je treba obravnavati skupaj, je treba opozoriti, da je Sodišče v zgoraj navedeni sodbi HI ugotovilo, da:

– odločba o umiku razpisa za oddajo javnega naročila sodi med odločitve, glede katerih so države članice v skladu z Direktivo 89/665 dolžne vzpostaviti revizijske postopke za razveljavitev za zagotovitev spoštovanja pravil prava Skupnosti na področju javnih naročil ter nacionalnih pravil, s katerimi se to pravo izvaja (točka 54);

– bi bila celovita izpolnitev cilja iste direktive ogrožena, če bi bilo naročnikom dovoljeno umakniti razpis za oddajo javnega naročila storitev, ne da bi ob tem bili predmet postopkov sodnega nadzora, katerih namen je v vseh pogledih zagotoviti učinkovitost spoštovanja direktiv, ki določajo materialna pravila o javnih naročilih in načela, v skladu s katerimi se ta oddajajo (točka 53).

30 Tako je Sodišče v tej sodbi razsodilo, da člena 1(1) in 2(1)(b) Direktive 89/665 zahtevata, da je odločba naročnika za umik razpisa za oddajo javnega naročila lahko predmet revizijskega postopka in da se v obravnavanem primeru lahko razveljavi z obrazložitvijo, da je kršila pravo Skupnosti na področju javnih naročil ali nacionalna pravila, ki to pravo prenašajo.

31 Iz zgoraj navedenega izhaja, da če ponudnik na podlagi nacionalnega prava, tudi kadar se to razlaga v skladu z zahtevami prava Skupnosti, ne more izpodbijati odločbe o umiku razpisa za oddajo javnega naročila, ker je v nasprotju s pravom Skupnosti, in iz tega razloga zahtevati njene razveljavitve, nacionalno pravo ne spoštuje zahtev iz členov 1(1) in 2(1)(b) Direktive 89/665.

32 Nacionalno sodišče, pred katerim ponudnik zahteva razveljavitev odločbe o umiku razpisa za oddajo javnega naročila zato, ker je ta v nasprotju s pravom Skupnosti, in ki mu nacionalno pravo ne dovoljuje razsojati o tej zahtevi, je ob tem soočeno z vprašanjem, ali in po potrebi pod kakšnimi pogoji je na podlagi prava Skupnosti tako tožbo za razveljavitev dolžno razglasiti za dopustno.

33 Glede na to je treba poudariti, da sta obveznost držav članic, ki izhaja iz Direktive, izpolnitev cilja, ki ga ta določa, ter na podlagi člena 10 ES njihova naloga, da sprejmejo vse splošne ali posebne ukrepe, ki so primerni za zagotovitev izpolnitve te obveznosti, zavezujoči za vse organe držav članic, vključno s sodnimi organi v okviru njihovih pristojnosti (glej zlasti sodbo z dne 4. marca 1999 v zadevi HI, C-258/97, Recueil, str. I-1405, točka 25).

34 Čeprav se revizorski organi držav članic, ki so na področju oddajanja javnih naročil pristojni za odločanje v sporih o pravicah posameznikov, izvedenih iz pravnega reda Skupnosti, določijo v skladu s pravnim redom vsake države članice, (glej med drugim sodbi z dne 24. septembra 1998 v zadevi Tögel, C-76/97, Recueil, str. I-5357, točka 28, ter z dne 28. oktobra 1999 v zadevi Alcatel Austria in drugi, C-81/98, Recueil, str. I-7671, točka 49), ni razvidno, da bi se v sporu o glavni stvari postavilo vprašanje take sodne pristojnosti.

35 V obravnavanem primeru je namreč gotovo, da je po veljavni nacionalni zakonodaji Bundesvergabeamt pristojen za presojanje vlog za revizijo v zvezi z „odločitvami“ v smislu člena 1(1) Direktive 89/665, ki jih sprejmejo naročniki v postopkih oddaje javnih naročil storitev.

36 Poleg tega je predložitveno sodišče navedlo (glej točko 20 te sodbe), da nacionalna zakonodaja v okviru revizijskih postopkov pred Bundesvergabeamt izključuje preučitev in po potrebi razveljavitev odločb o umiku razpisa za oddajo javnega naročila po odprtju ponudb v odprtem postopku oddaje naročil.

37 Vendar, kakor je bilo opozorjeno v točki 30 te sodbe, je Sodišče že razsodilo, da člena 1(1) in 2(1)(b) Direktive 89/665 taki izključitvi nasprotujeta.

38 Omenjene določbe Direktive 89/665 so brezpogojne in dovolj natančne, da lahko vzpostavijo pravice v korist posameznikov, na katere se ti po potrebi lahko sklicujejo v zadevah proti naročnikom, kot je BIG.

39 V teh okoliščinah pristojno sodišče ne sme uporabiti nacionalnih predpisov, ki ga ovirajo pri izpolnjevanju obveznosti iz členov 1(1) in 2(1)(b) Direktive 89/665.

Stroški

40 Ker je ta postopek v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:

Pristojno sodišče ne sme uporabiti nacionalnih predpisov, ki ga ovirajo pri izpolnjevanju obveznosti iz členov 1(1) in 2(1)(b) Direktive Sveta z dne 21. decembra 1989 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o uporabi revizijskih postopkov oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje (89/665/EGS), kot je bila spremenjena z Direktivo Sveta 92/50/EGS z dne 18. junija 1992 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil storitev.

Podpisi