SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

JULIANE KOKOTT,

predstavljeni 7. novembra 2019 ( 1 )

Zadeva C‑584/17 P

ADR Center SpA

proti

Evropski komisiji

„Pritožba – Sporazumi o nepovratnih sredstvih, sklenjeni med Komisijo in prejemniki subvencij – Sprejetje sklepa, ki je izvršilni naslov v smislu člena 299 PDEU (sklep, ki je izvršilni naslov), o izterjavi nepovratnih sredstev, dodeljenih na podlagi pogodbe – Pristojnost Komisije za sprejetje enostranskih sklepov o vračilu zaradi izterjave pogodbenih terjatev – Sodni preizkus – Jurisdikcija in pristojnost sodišča Unije za presojo“

Kazalo

I. Uvod II. Pravni okvir A. Pogodba o delovanju Evropske unije B. Finančna uredba Evropske unije III. Ozadje postopka s pritožbo A. Sklenjeni sporazumi o nepovratnih sredstvih B. Sklep Komisije o vračilu C. Postopek pred Splošnim sodiščem IV. Postopek s pritožbo in predlogi strank V. Presoja A. Drugi pritožbeni razlog 1. Pristojnost Komisije, da zaradi izterjave pogodbenih terjatev izdaja sklepe, ki so izvršilni naslovi a) Člen 299 PDEU b) Člen 299 v povezavi s členi 263, 272 in 274 PDEU c) Člen 79(2) Finančne uredbe št. 966/2012 d) Vmesni sklep 2. Združljivost sprejetja sklepa, ki je izvršilni naslov, zaradi izterjave pogodbenih terjatev s temeljnimi pravicami na ravni Unije a) Varstvo legitimnih pričakovanj b) Pravica do učinkovitega pravnega sredstva 1) Opredelitev sklepov, ki so izvršilni naslovi, sprejeti zaradi izterjave pogodbenih terjatev, kot aktov, ki se v skladu s členom 263 PDEU izpodbijajo z ničnostno tožbo 2) Neobstoj odložilnega učinka ničnostnih tožb zoper sklepe, ki so izvršilni naslovi, sprejeti zaradi izterjave pogodbenih terjatev 3) Razumevanje ločevanja med ničnostnimi tožbami v skladu s členom 263 PDEU in pogodbenimi tožbami v skladu s členom 272 PDEU v sodni praksi Sodišča i) Ničnostne tožbe v skladu s členom 263 PDEU zoper sklepe, ki so izvršilni naslovi, sprejeti zaradi izterjave pogodbenih terjatev – Upoštevnost pogodbe in nacionalnega prava v okviru ničnostne tožbe zoper sklep, ki je izvršilni naslov – Pravo Unije, ki se uporablja glede pogodb, ki jih sklene Unija – Sklep ii) Nujnost presoje vseh upoštevnih dejanskih in pravnih vprašanj v okviru pogodbenih tožb v skladu s členom 272 PDEU c) Vmesna ugotovitev 3. Predlog v zvezi z drugim pritožbenim razlogom B. Prvi pritožbeni razlog C. Učinek utemeljenosti drugega pritožbenega razloga na obstoj izpodbijane sodbe VI. Stroški VII. Predlog

I. Uvod

1. Ali lahko Evropska komisija zneske, dolgovane na pogodbeni podlagi, od svojih pogodbenih partnerjev terja z enostranskimi, izvršljivimi odločbami, ali pa se mora za pridobitev izvršilnih naslovov obrniti na sodišče, pristojno za pogodbo?

2. To je temeljno vprašanje zadevne pritožbe. Postavlja se glede na prakso Komisije, ki pogodbene terjatve, zlasti do prejemnikov nepovratnih sredstev, že približno petnajst let vedno bolj uveljavlja z enostransko sprejetimi sklepi, ki so izvršilni naslovi v skladu s členom 299 PDEU (v nadaljevanju: sklepi, ki so izvršilni naslov). ( 2 )

3. Sodna obravnava teh sklepov je zapletena, in sicer zlasti zaradi delitve pristojnosti med sodiščem Unije, ki je načeloma pristojno za ničnostne tožbe zoper enostranske akte Unije, in sodišči držav članic, ki so načeloma, to je ob neobstoju ustrezne arbitražne klavzule, pristojna za spore v zvezi s pogodbami, ki jih sklenejo institucije Unije.

4. V teh okoliščinah je Sodišče razvilo kompleksno in deloma različno sodno prakso, da bi medsebojno razmejilo akte Unije, ki jih je mogoče ločiti od pogodb, na eni strani, in čisto pogodbene akte Unije na drugi strani ter ustrezne ničnostne tožbe in tožbe v zvezi s pogodbami.

5. V zadevni izpodbijani prelomni sodbi z dne 20. julija 2017, ( 3 ) izrečeni v razširjenem senatu, je Sodišče izhajajoč iz dosedanje sodne prakse sedaj poskušalo določiti enotno pot do rešitve. Njeno bistvo je, da se sicer prizna pristojnost Komisije, da v razmerju do svojih pogodbenih partnerjev sprejema sklepe, ki so izvršilni naslovi, vendar se hkrati poskuša te sklepe in pogodbene terjatve, na katerih temeljijo, kolikor je le mogoče podvreči obsežnemu sodnemu preizkusu, a brez odmika od dosedanje sodne prakse o strogi razmejitvi med ničnostnimi in pogodbenimi tožbami. Tako bo ostalo sodno varstvo tudi v okviru te rešitve zapleteno.

6. Z zadevno pritožbo je Sodišče pozvano, da se prvič izreče tako o vprašanju, ali ima Komisija pristojnost, da zaradi izterjave pogodbenih terjatev sprejema sklepe, ki so izvršilni naslovi, kot tudi o vprašanju sodne poti, ki je na voljo naslovnikom takih sklepov. Izjave Sodišča so zato sistemsko zelo pomembne. To se nenazadnje kaže v tem, da je Splošno sodišče v pričakovanju odločitve Sodišča o zadevni pritožbi prekinilo več trenutnih postopkov. ( 4 )

II. Pravni okvir

A. Pogodba o delovanju Evropske unije

7. Členi 272, 274 in 299 PDEU določajo: „Člen 272 Sodišče Evropske unije je pristojno za izrekanje sodb na podlagi arbitražne klavzule v pogodbah, ki jih sklene Unija ali ki so sklenjene v njenem imenu, ne glede na to, ali jih ureja javno ali zasebno pravo. Člen 274 Spori, v katerih je ena od strank Unija, niso izvzeti iz pristojnosti sodišč držav članic, razen kjer je bila pristojnost s Pogodbama dodeljena Sodišču Evropske unije. Člen 299 Akti Sveta, Komisije ali Evropske centralne banke, ki nalagajo denarno obveznost osebam, so izvršilni naslov; to ne velja za države. Izvršbo urejajo pravila civilnega postopka, ki veljajo v državi, na ozemlju katere se opravi izvršba. […] […] Izvršba se lahko odloži le z odločbo Sodišča. […]“

B. Finančna uredba Evropske unije

8. Člen 79(2) tukaj upoštevne ( 5 ) Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012 Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2012 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 (EU, Euratom) ( 6 ) je določal: „Člen 79 Odobritev izterjatve […] 2. Institucija lahko s sklepom, ki je izvršljiv v smislu člena 299 PDEU, formalno ugotovi terjatev do oseb, ki niso države članice. […]“

III. Ozadje postopka s pritožbo

A. Sklenjeni sporazumi o nepovratnih sredstvih

9. Decembra 2008 je Komisija s konzorciji, katerih koordinatorka je bila pritožnica, družba ADR Center SpA (v nadaljevanju: družba ADR), sklenila tri sporazume o nepovratnih sredstvih za podporo študijam o alternativnem reševanju sporov in mediaciji na področju civilnega pravosodja. ( 7 ) Ti sporazumi o nepovratnih sredstvih so bili sestavljeni iz posebnih pogojev (številka I), splošnih pogojev (številka II) in prilog. ( 8 )

10. V sporazumih o nepovratnih sredstvih so bili vsakokrat navedeni celoten znesek upravičenih stroškov ter višina zneska nepovratnih sredstev, ki jih izplača Komisija, ki ustrezajo določenemu odstotku upravičenih stroškov. ( 9 ) V skladu s členom I.5 sporazumov o nepovratnih sredstvih naj bi Komisija upravičencem odobrila predhodno financiranje, preostali znesek pa bi izplačala po koncu ukrepa, izpolnitvi obveznosti poročanja s strani prejemnikov nepovratnih sredstev in po odobritvi poročila s strani Komisije. ( 10 )

11. Člen I.9 sporazumov o nepovratnih sredstvih je določal ( 11 ): „Za nepovratna sredstva se uporabljajo določila sporazuma, upoštevne določbe Skupnosti in, podredno, belgijska zakonodaja s področja nepovratnih sredstev. Upravičenci lahko zoper sklepe Komisije v zvezi z uporabo določil sporazuma in podrobnimi pravili njegovega izvajanja vložijo tožbo pred Sodiščem prve stopnje Evropskih skupnosti, v primeru pritožbe pa je pristojno Sodišče Evropskih skupnosti.“

12. Člen II.19.5 sporazumov o nepovratnih sredstvih je določal: ( 12 ) „Upravičenci so seznanjeni s tem, da lahko Komisija na podlagi člena 256 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (zdaj člen 299 PDEU) s sklepom, ki je izvršljiv, formalno ugotovi terjatev do oseb, ki niso države. Zoper ta sklep je mogoče vložiti tožbo pred Sodiščem prve stopnje […]“

13. V skladu s členom II.20 sporazumov o nepovratnih sredstvih se je koordinator zavezal, da bo predložil vse podatke, ki jih bo zahtevala Komisija ali kateri koli drugi zunanji organ, ki ga bo Komisija pooblastila. Upravičenci so se tudi strinjali, da lahko Komisija ali neposredno ali prek svojih uslužbencev ali prek katerega koli zunanjega organa, ki ga za to pooblasti, opravi revizijo tega, kako so bila nepovratna sredstva porabljena, in priznali pristojnost Komisije, da na podlagi ugotovitev teh revizij po potrebi izda nalog za izterjavo. In končno so se upravičenci zavezali, da bodo Komisiji in zunanjim osebam, ki jih bo Komisija pooblastila, zagotovili ustrezen dostop do krajev in prostorov, kjer se ukrep izvaja, ter do vseh potrebnih informacij, vključno s tistimi v elektronski obliki, da bodo lahko izvedli te revizije. ( 13 )

B. Sklep Komisije o vračilu

14. Komisija je v letih 2009 in 2010 v okviru predhodnega financiranja izplačala sredstva v zvezi s tremi upoštevnimi sporazumi o nepovratnih sredstvih, prejela ustrezna zaključna poročila in glede dveh sporazumov izplačala preostala zneska, medtem ko je glede tretjega zahtevala vračilo majhnega dela sredstev, izplačanih v okviru predhodnega financiranja. ( 14 )

15. Leta 2011 je zunanja revizijska družba v prostorih družbe ADR po naročilu Komisije opravila revizijo v skladu s členom II.20 sporazumov o nepovratnih sredstvih in predlagala zavrnitev precejšnjega dela prijavljenih stroškov, ki po njenem mnenju niso bili upravičeni.

16. Po tem, ko se je družba ADR v letih 2011 in 2012 izjavila o prvotnih in popravljenih osnutkih revizijskih poročil, ji je Komisija junija 2013 predložila končna revizijska poročila zunanje revizijske družbe, ki je predlagala zavrnitev precejšnjega dela prijavljenih stroškov, ki naj ne bi bili upravičeni. Komisija je družbi ADR še enkrat ponudila možnost, da predloži dodatno dokumentacijo, in odpovedala skorajšnje posredovanje opominov in možno izterjavo zahtevanih zneskov. ( 15 )

17. Po tem, ko se je družba ADR izjavila o revizijskih poročilih, ji je Komisija 16. oktobra 2013 poslala tri opomine za zneske, zapadle 29. novembra 2013, katerih vračilo je zahtevala na podlagi treh zadevnih sporazumov o nepovratnih sredstvih. ( 16 ) Po dodatni izmenjavi z družbo ADR jo je Komisija 6. decembra 2013 obvestila, da je uvedla postopke izterjave dolgovanih zneskov, ter 16. decembra 2013 poslala ponovna opozorila in 26. februarja 2014 še opomin, v vmesnem obdobju pa je 21. januarja 2014 prišlo še do enega sestanka Komisije in družbe ADR. ( 17 )

18. Komisija je 27. junija 2014 na podlagi člena 299 PDEU in člena 79(2) Uredbe št. 966/2012 sprejela Sklep C(2014) 4485 final o izterjavi zneska 194.275,34 EUR, ki ga dolguje družba ADR na podlagi sporazumov o nepovratnih sredstvih, skupaj z zamudnimi obrestmi v višini 3236 EUR do 30. aprila 2014 in dodatnim zneskom 21,30 EUR za vsak dan zamude od 1. maja 2014 (v nadaljevanju: izpodbijani sklep). V členu 4 izpodbijanega sklepa je bilo med drugim navedeno, da je ta sklep izvršilni naslov v smislu člena 299 PDEU. ( 18 )

C. Postopek pred Splošnim sodiščem

19. Družba ADR je 30. avgusta pri Splošnem sodišču vložila tožbo in predlagala, naj Splošno sodišče izpodbijani sklep razglasi za ničen in Komisiji odredi takojšnje plačilo preostalega zneska, ki ga družbi ADR dolguje na podlagi sporazumov o nepovratnih sredstvih, v višini 49.172,52 EUR, odškodnine zaradi prizadejane škode in stroškov.

20. Komisija je po drugi strani predlagala, naj Splošno sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno, predloga za plačilo preostalega dolgovanega zneska in odškodnine zavrže kot nedopustna, vsekakor pa naj ju zavrne kot neutemeljena, in družbi ADR naloži plačilo stroškov.

21. Komisija je decembra 2015 začela z izvršbo izpodbijanega sklepa. Družba ADR je nato pri Splošnem sodišču z vlogo z dne 21. januarja 2016 predlagala odlog izvršitve izpodbijanega sklepa. Predsednik Splošnega sodišča je s sklepom z dne 22. januarja 2016 odredil začasen odlog izvršitve izpodbijanega sklepa do sprejetja sklepa v postopku za izdajo začasne odredbe. ( 19 )

22. S sklepom v postopku za izdajo začasne odredbe z dne 7. aprila 2016 je predsednik Splošnega sodišča zavrnil predlog za izdajo začasne odredbe, saj družba ADR ni zadostno izkazala, da ne le sama kot družba z omejeno odgovornostjo, temveč tudi njeni družbeniki niso zmožni izpolniti zahtevkov Komisije za plačilo. ( 20 )

23. V sedaj izpodbijani sodbi z dne 20. julija 2017 je Splošno sodišče predlog družbe ADR, naj Komisijo obsodi na plačilo dolgovanega preostalega zneska, najprej razglasilo za dopusten, saj tožbe ni obravnavalo le kot ničnostno tožbo na podlagi člena 263 PDEU, temveč tudi kot pogodbeno tožbo na podlagi člena 272 PDEU. ( 21 ) Predlog, naj se Komisiji naloži, naj povrne škodo, ki je nastala družbi ADR, pa je Splošno sodišče zavrglo kot neutemeljen in zato nedopusten. ( 22 ) Splošno sodišče je v obravnavani zadevi nazadnje zavrnilo tožbo družbe ADR in ji naložilo stroške Komisije ter polovico lastnih stroškov, Komisiji pa polovico stroškov družbe ADR.

IV. Postopek s pritožbo in predlogi strank

24. Družba ADR je 4. oktobra 2017 vložila pritožbo zoper izpodbijano sodbo.

25. Družba ADR predlaga, naj Sodišče izpodbijano sodbo in izpodbijano odločbo Komisije razveljavi, dokončno odloči v sporu in ugodi tožbenim razlogom, navedenim v postopku na prvi stopnji, stroške pa naloži Komisiji.

26. Komisija predlaga, naj Sodišče pritožbo zavrne in stroške naloži družbi ADR .

27. Stranki sta o pritožbi na Sodišču razpravljali pisno in ustno na obravnavi 27. februarja 2019.

V. Presoja

28. Družba ADR svoje navedbe opira na dva pritožbena razloga, od katerih se prvi nanaša na načela prava Unije v zvezi z upravičenostjo izdatkov in drugi na vprašanje pristojnosti Komisije, da zaradi izterjave pogodbenih terjatev sprejema sklepe, ki so izvršilni naslovi. Drugi, pomembnejši pritožbeni razlog, se bo na tem mestu obravnaval najprej.

A. Drugi pritožbeni razlog

29. Z drugim pritožbenim razlogom družba ADR uveljavlja, da je Splošno sodišče kršilo člen 299 PDEU in člen 79 Finančne uredbe št. 966/2012 o finančnih pravilih (glej v nadaljevanju točko 1) ter temeljne pravice na ravni Unije (glej v nadaljevanju točko 2), ko je potrdilo pristojnost Komisije, da zaradi izterjave pogodbenih terjatev izda sklepe, ki so izvršilni naslovi.

1. Pristojnost Komisije, da zaradi izterjave pogodbenih terjatev izdaja sklepe, ki so izvršilni naslovi

30. Iz točke 190 izpodbijane sodbe izhaja, da je družba ADR na prvi stopnji ( 23 ) nasprotovala pristojnosti Komisije za sprejetje izpodbijanega sklepa z argumentom, da Komisija na pogodbenem področju ne more sprejemati sklepov, ki so izvršilni naslovi. Da bi svojo sopogodbenico prisilila k izpolnitvi njenih finančnih obveznosti, bi namreč morala izvršilni naslov pridobiti v postopku s tožbo.

31. Splošno sodišče je nato v točkah od 192 do 198 izpodbijane sodbe ugotovilo, da sta pravni podlagi izpodbijanega sklepa člen 299 PDEU in člen 79(2) Finančne uredbe št. 966/2012. S tema določbama je Komisiji podeljena pristojnost izterjave terjatev s sklepi, ki so izvršilni naslovi, ne da bi se razlikovalo med pogodbenimi in nepogodbenimi terjatvami, in sta zato upoštevni za obe vrsti terjatev. ( 24 )

32. Po mnenju družbe ADR so te ugotovitve Splošnega sodišča pravno napačne, ker člen 299, prvi odstavek, PDEU in člen 79(2) Finančne uredbe št. 966/2012, ki ju je treba razlagati ozko, izrecno ne določata, da tam določena pristojnost sprejemanja izvršilnih naslovov velja tudi za pogodbene terjatve.

33. Temu stališču pa ni mogoče pritrditi niti glede člena 299 PDEU (a) niti glede člena 79(2) Finančne uredbe št. 966/2012 (c). Iz člena 299 v povezavi s členi 263, 272 in 274 PDEU pa vendar izhaja, da lahko Komisija sklepe, ki so izvršilni naslovi, zaradi izterjave pogodbenih terjatev sprejme le, če spada zadevni znesek na področje pristojnosti sodišč Unije (b).

a) Člen 299 PDEU

34. Na prvi pogled niti iz besedila niti iz sistemske umestitve ali sobesedila člena 299 PDEU ni mogoče izpeljati, da bi bili akti, ki nalagajo obveznost plačila, ki temelji na pogodbi, izključeni iz področja uporabe te določbe.

35. Kot izhaja iz besedila, člen 299, prvi odstavek, PDEU določa le, da so akti Sveta, Komisije ali Evropske centralne banke, ki nalagajo denarno obveznost osebam, izvršilni naslov, z edino omejitvijo, da to ne velja za države.

36. Glede vrste akta, katerega izvršljiv značaj utemeljuje, pa člen 299 PDEU ne določa ničesar. Iz njegove sistemske umestitve v oddelek 2 („Postopki za sprejetje aktov in druge določbe“) poglavja 2 („Pravni akti Unije, postopki za sprejetje in druge določbe“) naslova I („Določbe o institucijah“) šestega dela („Določbe o institucijah in finančne določbe“) PDEU, ki sledi oddelku 1 („Pravni akti Unije“) istega poglavja, nasprotno izhaja, da člen 299 PDEU velja za vse akte, ki jih Svet, Komisija ali ECB sprejemajo v skladu s členom 288 PDEU, ki je vsebovan prav v tem poglavju 1, za izvajanje pristojnosti Unije in ki nalagajo denarno obveznost.

37. Okoliščina, da pogodb Unije ni med akti, navedenimi v členu 288 PDEU, ampak so omenjene zlasti v členu 272 PDEU, ki je umeščen v oddelek 5 („Sodišče Evropske unije“) poglavja 1 („Institucije“) naslova I šestega dela PDEU, ne pomeni nič drugega.

38. Člen 272 PDEU tako sicer določa možnost, da se pristojnost za odločanje o pogodbah, ki jih sklene Unija, z arbitražno klavzulo prenese na sodišče Unije, ( 25 ) medtem ko člen 280 PDEU po drugi strani določa, da so sodbe sodišč Unije nato v skladu s členom 299 PDEU izvršljive. Iz navedenega pa je mogoče glede izvršljivosti terjatev iz pogodb, ki jih je sklenila Unija, v vsakem primeru izpeljati, da te pogodbe same po sebi še niso izvršilni naslovi v smislu člena 299 PDEU. Iz te sistemske umestitve pa ne izhaja, da je mogoče terjatve iz pogodb, ki jih sklene Unija, uveljaviti le s tožbo, in ne tudi z enostranskimi akti, ki so izvršljivi v skladu s členom 299 PDEU.

39. Družba ADR pa zatrjuje, da dejstvo, da se člen 299 PDEU nanaša izključno na akte Sveta, Komisije in ECB, kaže na to, da izvršljivost, določena v tej določbi, ni mišljena za sklepe o izterjavi pogodbenih terjatev. Takšna izvršljivost bi se po njenem mnenju tako nanašala le na terjatve, o katerih se odloča v okviru javnih pooblastil, ki jih lahko pač sprejmejo le ti organi, kot so na primer odločbe Komisije o izreku denarne kazni na področju kartelnega prava ali odločbe ECB o naložitvi sankcij pri izvajanju nadzorniških nalog. Če bi zakonodajalec želel, da so tudi terjatve, ki izvirajo iz pogodb, izvršljive v skladu s členom 299 PDEU, bi določil izvršljivost aktov vseh institucij Unije, saj vse institucije Unije sklepajo pogodbe, da bi si zagotovile sredstva za izpolnjevanje svojih nalog.

40. S temi navedbami se najprej odpira vprašanje, ali dejstvo, da so v členu 299 PDEU navedeni le akti Sveta, Komisije in ECB, pomeni, da akti institucij ali drugih organov Unije, razen če to izrecno določa primarna zakonodaja – kot na primer člen 280 PDEU glede sodb Sodišča Evropske unije – dejansko ne morejo biti izvršilni naslovi v skladu s členom 299 PDEU. Zdi se, da Sodišče na to vprašanje še ni odgovorilo. ( 26 ) Vendar pa lahko v zvezi z zadevno pritožbo tudi ostane odprto, saj je izpodbijani sklep tako in tako sprejela Komisija.

41. Tako v obravnavani zadevi tudi ni treba presojati, ali je treba člen 79(2) Finančne uredbe št. 966/2012 razlagati tako, da pooblašča vse institucije Unije v smislu te uredbe, ( 27 ) da lahko s sklepom, ki je izvršljiv v skladu s členom 299 PDEU, formalno ugotovijo terjatev do oseb, ki niso države članice, ( 28 ) in ali bi bilo to, če bi držalo, združljivo s členom 299 PDEU ali ne. Isto velja za vprašanje, ali je treba uredbe o okvirni finančni uredbi za organe, ki so bili ustanovljeni v skladu s PDEU in Pogodbo Euratom, torej zlasti decentralizirane agencije EU, razlagati tako, da lahko tudi ti organi sprejmejo izvršljive sklepe, ( 29 ) in če bi bilo to v tem primeru združljivo s členom 299 PDEU.

42. Nasprotno, v zvezi z obravnavano pritožbo zadošča ugotovitev, da celo če akti drugih institucij in organov Unije, ki niso navedeni v členu 299 PDEU, ne bi mogli biti izvršljivi, ne da bi se spremenila primarna zakonodaja, ( 30 ) to ne bi pomenilo, da Komisija pogodbenih terjatev ne more terjati na podlagi sklepov, ki so izvršilni naslovi.

43. Tako bi lahko omejitev člena 299 PDEU na akte Sveta, Komisije in ECB sicer dejansko kazala v smeri, da je verjetneje, da so tako avtorji prvotnih različic ( 31 ) kot tudi številnih sprememb Pogodb EU bolj mislili na izvršljivost tipičnih aktov teh institucij, kot so na primer odločbe Komisije o izreku denarne kazni na področju kartelnega prava, kot pa na enostransko uveljavljanje terjatev, ki izvirajo iz nabavnih pogodb sleherne institucije Unije.

44. Vendar pa se zdi na tem mestu napačno domnevati, da se je avtor Pogodb zavestno odločil, da izvršljivosti, določene v členu 299 PDEU, ni določil tudi za sklepe, s katerimi se za izvršljive razglasijo terjatve in pogodbe, ki jih je sklenila Komisija. Kot je razloženo zgoraj ( 32 ), namreč iz sistematične umestitve člena 299 PDEU izhaja, da določa izvršljivost vseh aktov, ki jih sprejme Komisija za izvajanje pristojnosti Unije in ki nalagajo denarno obveznost.

45. Pravni akti oziroma posli, ki jih opravlja Komisija zaradi izpolnjevanja nalog Unije, pa dandanes zlasti na področju neposrednih subvencij ne obsegajo le sprejemanja enostranskih aktov, temveč vedno bolj tudi sklepanje pogodb. Nič ne kaže v smeri, da avtorji člena 299 PDEU sklepov Komisije za uveljavitev terjatev iz takih pogodb niso želeli šteti za akte, ki nalagajo denarno obveznost in so lahko v skladu s to določbo izvršljivi, če ima Komisija pravno podlago za sprejetje takih sklepov. Niti iz prava Unije niti iz pravnih redov držav članic namreč ne izhaja splošno načelo, v skladu s katerim terjatev iz pogodb, ki jih sklepa uprava, nikoli ne bi bilo mogoče enostransko terjati. ( 33 )

46. Poleg tega nujnost izterjave zneskov, ki so bili neupravičeno izplačani, izvira iz dolžnosti Komisije, določene v členih 317 in 325 PDEU, da upošteva načelo dobrega finančnega poslovanja in se bori proti ravnanjem, ki škodijo finančnim interesom Unije. ( 34 ) To kaže na namen avtorjev Pogodb, da Komisijo, ne glede na to ali za izpolnjevanje svojih nalog uporablja enostranske ali pogodbene ukrepe, opremi z učinkovitimi instrumenti za zaščito finančnih interesov Unije.

47. Iz vsega navedenega izhaja, da gre pri členu 299 PDEU zgolj za splošno temeljno določbo, ki določa, da so lahko akti Komisije, ki nalagajo denarne obveznosti, izvršljivi in se lahko uveljavijo s prisilno izvršbo. Člen 299 PDEU pa ne opredeljuje materialnega področja uporabe in pogojev za sprejetje tovrstnih aktov. Tako iz člena 299 PDEU ni razvidno, da ta določba ne bi bila upoštevna tudi glede sklepov, ki nalagajo denarne obveznosti na pogodbeni podlagi.

b) Člen 299 v povezavi s členi 263, 272 in 274 PDEU

48. Pristojnost za sprejetje sklepa, ki je izvršilni naslov, pa je v zvezi s pogodbenimi terjatvami podana le, če je Sodišče na podlagi arbitražne klavzule pristojno za spore iz pogodb. V nasprotnem primeru bi lahko Komisija s sprejetjem takega sklepa zaobšla pristojnost nacionalnega sodišča, saj bi bila s tem samodejno utemeljena sodna pristojnost sodišč Unije.

49. To najprej izhaja iz določb o izvršljivosti sklepa, ki je izvršilni naslov. V skladu s členom 299, četrti odstavek, PDEU se lahko izvršba takega sklepa odloži le z odločbo Sodišča Evropske unije, medtem ko so nacionalna sodišča pristojna le za nadzor nad pravilnostjo izvršilnih dejanj. Poleg tega poslovnika Splošnega sodišča in Sodišča določata, da so predlogi na podlagi člena 299 PDEU za odlog izvršbe aktov dopustni le v povezavi s tožbo pri Splošnem sodišču oziroma Sodišču. ( 35 ) Zdi se, da je to težko združljivo s pristojnostjo nacionalnega sodišča za nadzor nad tem aktom.

50. Ob tem je Splošno sodišče v izpodbijani sodbi ( 36 ) kot tudi v ustaljeni sodni praksi ( 37 ) pravilno ( 38 ) štelo, da gre pri sklepu, ki je izvršilni naslov, za akt, ki ga lahko naslovnik izpodbija z ničnostno tožbo v skladu s členom 263, četrti odstavek, PDEU, ne glede na to, ali je bil ta sklep sprejet zaradi izterjave pogodbenih ali nepogodbenih terjatev.

51. Sprejetje sklepa, ki je izvršilni naslov, tako samodejno pomeni tudi pristojnost sodišča Unije, če je predmet tega sklepa izterjava dolga na podlagi pogodbe.

52. V skladu s členom 272 v povezavi s členom 274 PDEU pa je sodišče Unije za tožbe v zvezi s pogodbami institucij Unije pristojno le, če te pogodbe vsebujejo ustrezno arbitražno klavzulo. Kot namreč izrecno določa člen 274 PDEU, spori, v katerih je ena od strank Unija, niso izvzeti iz pristojnosti sodišč držav članic, če niso pristojna sodišča Unije na podlagi Pogodb EU.

53. Če v pogodbi ni arbitražne klavzule, bi sprejetje sklepa, ki je izvršilni naslov, posledično pomenilo zaobidenje delitve pristojnosti med sodišči Unije in nacionalnimi sodišči, ki je določena v primarni zakonodaji, in širitev pristojnosti sodišč Unije prek meja, določenih v primarni zakonodaji, s podelitvijo te pristojnosti za pogodbeni spor, čeprav so zanj po volji strank, ki je izražena z neobstojem arbitražne klavzule, pristojna nacionalna sodišča. ( 39 )

54. Za tako razširitev pristojnosti sodišč Unije pa v členu 299 PDEU preprosto ni nobene pravne podlage. Smisel in namen te določbe je namreč, kot že obrazloženo, ( 40 ) zgolj v tem, da se aktom, ki jih institucije Unije sprejmejo v skladu s členom 288 PDEU in ki nalagajo denarno obveznost, prizna takojšnja izvršljivost. Pri členu 299 PDEU gre torej zgolj za olajšanje izvršljivosti, kar je sicer glede na zahteve učinkovitega izvrševanja nalog institucij Unije in zaščite finančnih interesov Unije vsekakor upravičeno. Zlasti glede na načelo prenosa pristojnosti na Unijo, določeno v členih 4 in 5 PEU, pa ta olajšana izvršljivost ne pomeni podlage za odmik od razdelitve pristojnosti med sodišči Unije in nacionalnimi sodišči, kot je določena v členih 272 in 274 PDEU. ( 41 )

55. Ta razlaga je potrjena s sodno prakso Sodišča o razmejitvi ničnostnih tožb po členu 263 PDEU in pogodbenih tožb po členu 272 PDEU. V skladu s to sodno prakso ne bi bilo združljivo s členoma 272 in 274 PDEU, če bi se sodišče Unije na podlagi člena 263 PDEU izreklo za pristojno za odločanje o tožbah, ki spadajo v popolnoma pogodbeni okvir. V nasprotnem primeru bi sodišča Unije tvegala, da bi v primerih, v katerih pogodba ne vsebuje arbitražne klavzule, razširila svoje sodne pristojnosti prek meja, ki jih določa člen 274 PDEU. ( 42 ) Kot je Sodišče poudarilo, je tako sopogodbeniku Komisije onemogočeno, da bi razdelitev pristojnosti med sodišči Unije in nacionalnimi sodišči enostransko spremenil tako, da bi povzročil zavrnilno odločitev Komisije o predlogu, ki ga je vložil, ki bi jo nato opredelil kot akt v smislu člena 263 PDEU. ( 43 )

56. Z nasprotnega vidika to pomeni, da tudi Komisija ne more enostransko spreminjati delitve pristojnosti med sodišči Unije in nacionalnimi sodišči s tem, da zaradi izterjave pogodbene terjatve sprejme sklep, ki je izvršilni naslov, ki v skladu s členom 263 PDEU pomeni akt Unije, ki ga je mogoče izpodbijati z ničnostno tožbo, čeprav zadevna pogodba ne vsebuje arbitražne klavzule, ki bi pristojnost za spore v zvezi s pogodbenimi obveznostmi strank prenesla na sodišče Unije.

57. V obravnavani zadevi Splošno sodišče v izpodbijani sodbi sicer ni izrecno opozorilo na to, da lahko Komisija sklep, ki je izvršilni naslov, zaradi izterjave pogodbene terjatve sprejme le, če upoštevna pogodba vsebuje arbitražno klavzulo v korist sodišč Unije. Upoštevni sporazumi o nepovratnih sredstvih pa so med posebnimi pogodbenimi določbami vsakokrat vsebovali tako klavzulo. ( 44 )

58. Glede na navedeno Splošnemu sodišču v obravnavanem primeru ni mogoče očitati, da je napačno uporabilo pravo, ko je ugotovilo, da so lahko tudi sklepi, ki jih sprejme Komisija zaradi izterjave pogodbenih terjatev, izvršilni naslovi v skladu s členom 299 PDEU.

c) Člen 79(2) Finančne uredbe št. 966/2012

59. Kot je Splošno sodišče že samo ugotovilo, ( 45 ) člen 299 PDEU sam po sebi še ne daje pristojnosti za sprejetje aktov, s katerimi je naložena denarna obveznost, ki je v skladu s to določbo izvršljiva. Tako pooblastilo je treba iskati v drugih določbah primarnega ali sekundarnega prava.

60. V obravnavanem primeru se izpodbijani sklep opira na pooblastilo iz člena 79(2) Finančne uredbe št. 966/2012, ki določa, da institucija „lahko s sklepom, ki je izvršljiv v smislu člena 299 PDEU, formalno ugotovi terjatev“. ( 46 )

61. Na vprašanje, ali ta določba, katere besedilo ima splošen značaj, Komisijo posebej pooblašča za sprejetje sklepov prav za uveljavitev pogodbenih terjatev, je Splošno sodišče odgovorilo v točki 195 izpodbijane sodbe ob sklicevanju na sistematiko Finančne uredbe št. 966/2012.

62. V skladu z zadnjenavedeno spada člen 79(2) v poglavje, naslovljeno „Prihodki“, ki je skupaj z naslednjim poglavjem, naslovljenim „Odhodki“, vključeno v naslov IV („Izvrševanje proračuna“), ta pa je vključen v prvi del („Skupne določbe“) Finančne uredbe št. 966/2012. Na tej podlagi je Splošno sodišče sklepalo, da se poglavji o prihodkih in odhodkih ne uporabljata le za posebno področje delovanja Unije, ampak za vse prihodke in odhodke, ki spadajo v njen proračun.

63. V tej razlagi ni mogoče najti pravne napake. Zlasti ni omajana z argumentom družbe ADR, da ni mogoče šteti, da člen 79(2) Finančne uredbe št. 966/2012 Komisijo implicitno pooblašča, da sprejme izvršilne naslove v pogodbenem okviru, čeprav ta določba izrecno ne določa, da se uporabi tudi v takem primeru. Kot je namreč pravilno ugotovilo Splošno sodišče, člen 79(2) ne določa, da ta določba velja posebej za nepogodbene, niti posebej za pogodbene terjatve, kar govori prav o njeni splošni veljavnosti.

64. Kaj drugega ne izhaja niti iz člena 90 Finančne uredbe št. 966/2012, v skladu s katerim se plačila Unije „izvrši[jo] na podlagi predložitve potrdila, da je ustrezni ukrep v skladu z določbami temeljnega akta ali pogodbe“. Po stališču družbe ADR ta določba kaže, da so določbe Finančne uredbe št. 966/2012, ki se uporabljajo glede pogodbenih položajev, glede tega nujno izrecne.

65. Temu argumentu pa ni mogoče slediti. Člen 90 Finančne uredbe št. 966/2012 namreč le določa, da se lahko plačilo Unije izvrši šele potem, ko je dokazano, da je ukrep, na katerega se nanaša plačilo, v skladu z aktom, ki ta ukrep določa. Ta akt pa ni le enostranski akt, ( 47 ) ampak je lahko tudi pogodba.

66. Člen 90 torej le navaja vse vrste aktov, na katere se nanaša, in se tako – enako kot člen 79 Finančne uredbe št. 966/2012 – ne uporablja le za pogodbene ali nepogodbene položaje, ampak gre za splošno določbo. Splošno sodišče je zato v točki 196 izpodbijane sodbe brez pravnih napak ugotovilo, da je s členom 90 potrjena razlaga, v skladu s katero se določbe naslova IV Finančne uredbe št. 966/2012 uporabljajo tudi za pogodbeno področje.

67. Razlaga, v skladu s katero je pristojnost za sprejemanje izvršilnih naslovov, določena v členu 79(2) Finančne uredbe št. 966/2012, upoštevna tudi za pogodbene terjatve, je med drugim potrjena tudi z zakonodajno zgodovino te določbe. ( 48 )

68. Tako iz pojasnil Komisije k členu 72(2) Uredbe št. 1605/2002, ( 49 ) ki je predhodnica te določbe, izhaja, da so bile pristojnosti institucij Unije, da terjatve formalno ugotovijo s sklepi, ki so izvršilni naslovi, določene, da bi omogočile izvršljivost vseh nalogov za izterjavo, in ne le tistih, ki so bili izdani na podlagi predhodnih formalnih odločb, kot so na primer odločbe o denarnih kaznih na področju konkurenčnega prava. S tem naj bi se namreč izrecno olajšalo vračilo lastnih sredstev, katerih sodna izterjava je dolgotrajna. V skladu s tem je Komisija v sporočilu leta 2002 navedla, da bi ravno na področju neposrednega upravljanja in s tem (tudi pogodbenega) podeljevanja nepovratnih sredstev raje posegla po izdaji izvršljivih sklepov o izterjavi. ( 50 )

69. Iz vsega navedenega sledi, da Splošno sodišče ni napačno uporabilo prava, ko je ugotovilo, da člen 79(2) Finančne uredbe št. 966/2012 Komisiji daje pooblastilo, da tudi pri izterjavi pogodbenih terjatev sprejema sklepe, ki so izvršilni naslovi v skladu s členom 299 PDEU.

d) Vmesni sklep

70. Na podlagi zgornjih preudarkov je mogoče navesti, da člen 299 PDEU v povezavi s členom 79(2) Finančne uredbe št. 966/2012 Komisiji daje pooblastilo, da pogodbene terjatve izterjuje s sklepi, ki so izvršilni naslovi, če zadevne pogodbe vsebujejo arbitražno klavzulo v korist Unije v skladu s členom 272 PDEU. Ker so sporazumi o nepovratnih sredstvih, upoštevni v obravnavani zadevi, vsebovali takšno klavzulo, je lahko Splošno sodišče brez napačne uporabe prava ugotovilo, da je Komisija na podlagi teh določb imela pooblastilo za sprejetje izpodbijanega sklepa.

71. Prvi del drugega pritožbenega razloga je zato treba zavrniti.

2. Združljivost sprejetja sklepa, ki je izvršilni naslov, zaradi izterjave pogodbenih terjatev s temeljnimi pravicami na ravni Unije

72. Družba ADR uveljavlja, da izvrševanje pooblastila za sprejetje sklepov, ki so izvršilni naslovi, zaradi izterjave vseh terjatev v primeru pogodbenih terjatev ni združljivo s pravico sopogodbenika Komisije do varstva legitimnih pričakovanj in učinkovitega pravnega sredstva.

73. V nasprotju s stališčem družbe ADR iz sodbe Sodišča v zadevi BayWa, na katero se je sklicevala, ne izhaja, da je treba vsa proračunska pravila Unije razlagati ozko. Kot namreč Komisija pravilno navaja, je Sodišče v tej sodbi presodilo le, da je treba ozko razlagati določbe, ki se nanašajo na zahteve do financiranja iz sredstev Unije. ( 51 ) To je v skladu z visoko pomembnostjo varstva finančnih interesov Unije, ki je izražena v Konvenciji o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti ( 52 ) ter Direktivi (EU) 2017/1371 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. julija 2017 o boju proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom Unije, z uporabo kazenskega prava. ( 53 )

74. Kot družba ADR upravičeno navaja v repliki, pa to ne more pomeniti, da se lahko proračunske pristojnosti, ki Komisiji omogočajo poseganje v pravice njenih sopogodbenikov, razlagajo in izvajajo ne glede na te pravice. Dolžnost varovanja finančnih interesov Unije namreč ne sme biti v nasprotju s temeljnimi pravicami na ravni Unije. ( 54 )

75. V skladu s tem je treba v obravnavani zadevi po eni strani preizkusiti, ali sprejetje sklepov, ki so izvršilni naslovi, zaradi izterjave pogodbenih terjatev, nasprotuje načelu varstva legitimnih pričakovanj (a). Po drugi strani je treba raziskati, ali je sprejetje takšnih sklepov združljivo s pravico do učinkovitega pravnega sredstva (b).

a) Varstvo legitimnih pričakovanj

76. Družba ADR se sklicuje na sodbi Sodišča v zadevah Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisija ( 55 ) in Komisija/AMI Semiconductor Belgium in drugi ter na moje sklepne predloge v zadnjenavedeni zadevi, ( 56 ) da bi dokazala, da Sodišče zavrača enostransko oblastno ravnanje Komisije v pogodbenem okviru.

77. Tako je Sodišče zlasti v sodbi v zadevi Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisija podvomilo o praksi Komisije glede enostranskega uveljavljanja pogodbenih zahtevkov. V njej je namreč poudarilo, da mora Komisija, če za dodelitev finančnih prispevkov izbere pogodbeno pot, znotraj tega okvira tudi ostati. ( 57 ) Sopogodbenik zato ne more izhajati iz tega, da bo Komisija ta pogodbeni okvir zapustila in zoper njega nastopala v oblastni vlogi.

78. Splošno sodišče je točkah od 199 do 208 izpodbijane sodbe izčrpno obravnavalo sodbo Sodišča v zadevi Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisija in sodbo Sodišča, ki se glede upoštevnega vprašanja opira na sklepne predloge v zadevi Komisija/AMI Semiconductor Belgium in drugi. ( 58 ) Pri tem je ugotovilo, da iz teh sodb ne izhaja, da je sodišče Unije Komisiji odreklo izvrševanje njene pristojnosti sprejemanja sklepov, ki so izvršilni naslovi, v pogodbenem okviru.

79. Ta ugotovitev nima pravnih napak. Kot je namreč Splošno sodišče pravilno ugotovilo, sta se Sodišče in Splošno sodišče v zadevnih sodbah ukvarjali le z vprašanji pravne narave in izpodbojnosti opominov, ( 59 ) poslanih v pogodbenem okviru, kakršnega Komisija v skladu s členom 78(2) Finančne uredbe št. 966/2012 pošlje dolžniku, da ga pozove k plačilu terjatve, preden začne izterjavo s prisilno izvršbo ali na podlagi izvršilnega naslova, ki ga je izdalo sodišče. ( 60 )

80. Sodišči Unije pa se v zadevnih sodbah nista ukvarjali z vprašanjem, ali lahko Komisija v pogodbenem okviru izvršuje svojo pristojnost iz člena 79(2) Finančne uredbe št. 966/2012, da terjatev formalno ugotovi s sklepom, ki je izvršilni naslov. To velja tudi za sodbo v zadevi Komisija/AMI Semiconductor Belgium in drugi ter za moje sklepne predloge v tej zadevi, pri katerih je šlo za vprašanje, ali ima Komisija diskrecijsko pravico v zvezi s priznavanjem stroškov svojega sopogodbenika, ki jih je treba povrniti. ( 61 )

81. Vendarle pa sodbe, na katere se je sklicevala družba ADR, kažejo vsaj to, da priznavanje javnih pooblastil Komisiji v vlogi pogodbenega partnerja ni nekaj samoumevnega. Zdi se namreč, da sodišča Unije v teh sodbah izhajajo iz modela upravne pogodbe, pri kateri sta oba pogodbenika enakopravna in uprava nima enostranskih privilegijev, katerih izvajanje bi pomenilo tujek v pogodbenem okviru.

82. Poleg tega imajo države članice Unije povsem različne poglede glede morebitnih javnih pooblastil uprave v vlogi pogodbene stranke: ( 62 ) Medtem ko na primer nemško pravo takšna pooblastila strogo zavrača, pa se v francoskem pravu ne priznava le, da ima uprava v okviru upravnopravnega contrat administratif enostranska pooblastila za spreminjanje in razveljavitev pogodb, temveč da lahko uprava pri izvajanju vseh, torej tudi zasebnopravnih pogodb, uporabi svoje splošne oblastne privilegije, ki izhajajo iz proračunskih predpisov, kot je pooblastilo, da lahko sama izdaja izvršilne naslove za denarne terjatve. ( 63 )

83. Te različne predstave glede javnih pooblastil uprave kot pogodbene stranke sicer ne pomenijo, da bi se moralo pooblastilo Komisiji iz člena 79(2) Finančne uredbe št. 966/2012 za sprejetje sklepov, ki so izvršilni naslovi, razlagati kot neupoštevno. To bi bilo namreč v nasprotju z namenom zakonodajalca Unije, da možnost enostranske izterjave razširi na vse, torej tudi na pogodbene terjatve Komisije na področju povračila lastnih sredstev, kot je omenjeno zgoraj. ( 64 )

84. Poleg tega prav različne rešitve v državah članicah kažejo, da ni splošnega načela, po katerem uprava, kadar sklepa pogodbe z zasebnimi osebami, nikoli ne more uporabiti svojih splošnih javnih pooblastil ali zoper sopogodbenika sicer ravnati oblastno. Zato pristojnost Komisije, da zaradi izterjave pogodbenih terjatev sprejme sklepe, ki so izvršilni naslovi, ni mogoče zavrniti niti na podlagi splošnih načel pogodbenega prava. Ta načela namreč na področju upravnih pogodb pač ne veljajo na splošno; nasprotno, pravniki iz različnih držav članic imajo o tem povsem različne predstave. ( 65 ) Poleg tega različne določbe zakonodaje Unije glede enostranskih pooblastil uprave Unije, ko je v vlogi pogodbene stranke, kažejo, da je zakonodajalcu Unije bližje model upravne pogodbe, pri katerem ima uprava javna pooblastila. ( 66 )

85. Seveda pa je glede na različne modele upravne pogodbe v različnih pravnih tradicijah držav članic vsekakor mogoče, da prejemniki subvencij, ki s Komisijo sklepajo sporazume o nepovratnih sredstvih, kot je v obravnavanem primeru, ne računajo na to, da lahko Komisija vračilo sredstev, dodeljenih na pogodbeni podlagi, zahteva ne le na podlagi izvršilnih naslovov, ki jih izdajo sodišča, temveč tudi z enostranskimi sklepi, sprejetimi na podlagi javnih pooblastil, na podlagi katerih je možna neposredna prisilna izvršba. To velja še toliko bolj, ker pogodbe Komisije praviloma vsebujejo klavzulo o izbiri foruma, s katero se pristojnost za pogodbene spore prenese na sodišče Unije ali na nacionalno sodišče. ( 67 )

86. Glede na navedeno gre za kršitev načela varstva legitimnih pričakovanj, če Komisija uporabi pooblastilo iz člena 79(2) Finančne uredbe št. 966/2012 za sprejetje sklepa, ki je izvršilni naslov, zaradi izterjave pogodbenih terjatev, ne da bi bilo to s posebno klavzulo določeno v zadevni pogodbi oziroma v splošnih ali posebnih pogojih pogodbe. ( 68 ) Kot je pojasnil že generalni pravobranilec G. Cosmas v sklepnih predlogih v zadevi Duff in drugi, to načelo institucije Unije zavezuje, da svoja pooblastila izvršujejo tako, da na pravne položaje in pravna razmerja, ki so nastala na podlagi prava Unije, ne vplivajo tako, kot skrbna oseba ne bi mogla pričakovati. ( 69 )

87. Kot je v točki 207 pravilno ugotovilo Splošno sodišče, pogodbena klavzula, ki omogoča sprejetje sklepov, ki so izvršilni naslovi, ne pomeni podlage za pristojnost Komisije, da takšne sklepe sprejme. Ta pristojnost namreč temelji izključno na členu 299 PDEU v povezavi s členom 79(2) Finančne uredbe št. 966/2012. Ima pa ustrezna klavzula to funkcijo, da sopogodbenika Komisije seznani z možnostjo enostranske izterjave terjatev, tako da je ta ob sklenitvi pogodbe seznanjen z upoštevnim pravnim položajem.

88. V obravnavanem primeru so zadevni sporazumi o nepovratnih sredstvih v splošnih določbah vsakokrat vsebovali klavzulo, ki je prejemnika seznanila, da lahko Komisija terjatev formalno ugotovi s sklepom, ki je izvršilni naslov. ( 70 )

89. Glede na navedeno v obravnavanem primeru Splošnemu sodišču ni mogoče očitati, da ni upoštevalo načela varstva legitimnih pričakovanj, ko je ugotovilo, da dosedanja sodna praksa sodišč Unije Komisiji ne preprečuje sprejetja sklepov, ki so izvršilni naslovi, zaradi izterjave pogodbenih terjatev.

b) Pravica do učinkovitega pravnega sredstva

90. Družba ADR v nadaljnji argumentaciji trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ko je ugotovilo, da sprejetje sklepov, ki so izvršilni naslovi, v primeru pogodbenih terjatev ne krši pravice do učinkovitega pravnega sredstva, določenega v členu 47 Listine. Ti sklepi so namreč Komisiji omogočili, da se v razmerju do sopogodbenikov postavi na mesto sodnika v lastni zadevi in odvzame vso učinkovitost sodne poti pri sodišču, pristojnem za razsojanje glede pogodbe.

91. S to argumentacijo se odpira vprašanje, ali je Splošno sodišče upravičeno štelo, da sprejetje sklepov, ki so izvršilni naslovi, zaradi izterjave pogodbenih terjatev, ne pomeni kršitve pravice do učinkovitega pravnega sredstva, ker sodna pot, po kateri lahko sopogodbenik Komisije izpodbija tak sklep, zadosti zahtevam pravice do učinkovitega pravnega sredstva.

92. Kot izhaja iz točke 190 izpodbijane sodbe je družba ADR na prvi stopnji v bistvenem navajala, da na učinkovitost ničnostne tožbe zoper izvršljive sklepe, ki so bili sprejeti zaradi izterjave pogodbenih obveznosti, vpliva sodna praksa Splošnega sodišča, v skladu s katero so v okviru takšne tožbe tožbeni razlogi v zvezi s kršitvijo pogodbenih določil in nacionalnega prava, ki se uporablja, nedopustni. Tako bi lahko Komisija dosegla izvršbo svojih terjatev proti svojim sopogodbenikom, čeprav pogodbeni zahtevki, na katerih temeljijo, sploh še niso bili preizkušeni.

93. Splošno sodišče je te navedbe v točkah od 209 do 214 izpodbijane sodbe zavrnilo z obrazložitvijo, da je pravna podlaga tožbe ne le člen 263, temveč tudi člen 272 PDEU. Tako je presojalo tako formalno zakonitost izpodbijanega sklepa kot tudi vsebinsko utemeljenost pogodbenih terjatev Komisije do družbe ADR, ki so bile podlaga tega sklepa.

94. V nadaljevanju je tako treba najprej ugotoviti, ali je Splošno sodišče pravilno sklepalo, da izpodbijani sklep pomeni akt, ki ga je bilo mogoče izpodbijati z ničnostno tožbo (1)). Nato je treba raziskati, ali okoliščina, da ničnostna tožba zoper tak sklep nima samodejnega odložilnega učinka, pomeni kršitev pravice do učinkovitega pravnega sredstva (2)). Končno je treba presoditi, ali je Splošno sodišče pravilno ugotovilo, da sodišče Unije v primeru take tožbe presoja le formalno zakonitost izpodbijanega sklepa, medtem ko lahko preizkus vsebinske utemeljenosti povezane terjatve opravi le sodišče, pristojno za razsojanje glede pogodbe. To pomeni, da je treba preveriti razumevanje Splošnega sodišča glede delitve med ničnostnimi tožbami po členu 263 PDEU in pogodbenimi tožbami po členu 272 PDEU (3)).

1) Opredelitev sklepov, ki so izvršilni naslovi, sprejeti zaradi izterjave pogodbenih terjatev, kot aktov, ki se v skladu s členom 263 PDEU izpodbijajo z ničnostno tožbo

95. Kot je že bilo omenjeno, ( 71 ) so sodišča Unije v skladu s členom 272 v povezavi s členom 274 PDEU za tožbe v zvezi s pogodbami, ki jih sklenejo institucije Unije, pristojna le, če te pogodbe vsebujejo ustrezno arbitražno klavzulo. Kot je bilo prav tako že omenjeno, ( 72 ) obravnavani primer kaže, da lahko sodišča Unije tudi v okviru postopkov z ničnostnimi tožbami v skladu s členom 263 PDEU obravnavajo akte institucij Unije v zvezi s pogodbami.

96. Člen 272 PDEU temu ne nasprotuje. Niti iz besedila niti iz sistemske umestitve ali smisla in namena te določbe ne izhaja, da bi bila sodišča Unije zgolj na tej podlagi pristojna za spore v zvezi s pogodbami institucij Unije. Kot že obrazloženo, ( 73 ) iz člena 272 v povezavi s členom 274 PDEU izhaja le, da Komisija s sprejetjem sklepov, ki so izvršilni naslovi, ne more enostransko spreminjati delitve pristojnosti med sodišči Unije in nacionalnimi sodišči, tako da so taki sklepi dopustni le, če zadevna pogodba vsebuje arbitražno klavzulo v korist sodišč Unije. Obstoj takšne klavzule v tem primeru pa pomeni le, da so za spore iz pogodbe pristojna sodišča Unije, in ne nacionalna sodišča, ne pa tudi, da lahko sodišča Unije v teh sporih odločajo izključno na podlagi člena 272 PDEU.

97. Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da če je pogodba sklenjena med tožečo stranko in eno od institucij, lahko sodišča Unije o tožbi na podlagi člena 263 PDEU odločajo samo, če izpodbijani akt ustvarja zavezujoče pravne učinke, ki presegajo tiste iz pogodbenih razmerij, ki vežejo pogodbeni stranki, in ki pomenijo izvajanje prerogativ javne oblasti, ki so instituciji podeljene kot upravnemu organu. ( 74 )

98. Kakor je videti, iz dosedanje sodne prakse sodišč Unije izhaja, da ta merila praviloma izpolnjujeta le dve kategoriji aktov: – Na eni strani akti, ki so sicer v povezavi s pogodbenim razmerjem med institucijo Unije in njenim sopogodbenikom, vendar pa so njihovi učinki povsem zunaj tega pogodbenega razmerja, kot je začasna izključitev sopogodbenika, ki je kršil pogodbo, iz nadaljnjih naročil in denarnih pomoči Unije ali „blacklisting“ takega sopogodbenika v centralnem registru institucij Unije. ( 75 ) – Na drugi strani odločbe o pobotu ( 76 ) in sklepi, ki so izvršilni naslovi, ( 77 ) ki so bili sprejeti zaradi uveljavitve pogodbenih terjatev.

99. Glede zadnjenavedenih družba ADR trdi, da v obravnavani zadevi niti Komisija niti Splošno sodišče nista pojasnila, v kolikšni meri je izpodbijani sklep ustvaril zavezujoče pravne učinke zunaj pogodbenega razmerja strank. Družbi ADR se zdi očitno, da so pravni učinki tega sklepa povezani s pogodbenimi razmerji strank.

100. Drži, da se pravni učinki sklepa, ki je izvršilni naslov, sprejet zaradi izterjave pogodbene terjatve, že po svoji naravi raztezajo tudi znotraj zadevnega pogodbenega razmerja. S sprejetjem takega sklepa namreč Komisija, prvič, določi znesek, ki ji ga po njenem mnenju dolguje njen sopogodbenik na podlagi pogodbenih obveznosti, in sopogodbenika zaveže k plačilu tega zneska. Drugič, z zadevnim sklepom bi, če bi zaradi nevložitve (uspešnega) pravnega sredstva postal pravnomočen, pravno ugotovljen obstoj ustreznih pogodbenih obveznosti in morebitni ugovori zoper obstoj teh obveznosti propadli. In tretjič, uspešna prisilna izvršba sklepa bi vodila k izpolnitvi zadevnih pogodbenih obveznosti.

101. Poleg teh pravnih učinkov na pogodbenem področju pa sklep, ki je izvršilni naslov, ki ga Komisija sprejme pri izvrševanju svojega javnega pooblastila iz člena 79(2) Finančne uredbe št. 966/2012 za izdajo izvršilnih naslovov za lastne terjatve, ustvarja tudi zavezujoče pravne učinke, ki presegajo pogodbeno razmerje strank.

102. Kot je bilo pravkar navedeno, ( 78 ) po stališču Sodišča akt Unije, ki ga je mogoče, čeprav je povezan s pogodbo, izpodbijati z ničnostno tožbo v skladu s členom 263 PDEU, opredeljuje to, da ustvarja pravne učinke, ki presegajo tiste iz pogodbenih razmerij, ki vežejo pogodbeni stranki, in ki pomenijo izvajanje prerogativ javne oblasti, ki instituciji, ki je pogodbena stranka, niso bile podeljene kot pogodbeni stranki, ampak kot upravnemu organu.

103. V primeru sklepa, ki je izvršilni naslov, komponenti te opredelitve učinkujeta skupaj v tem smislu, da nepogodbeni značaj pravnih učinkov takega sklepa temelji na nepogodbenem, oblastnem izvoru teh pravnih učinkov. Nepogodbeni pravni učinki sklepa, ki je izvršilni naslov, so namreč ti, da Komisija z enostranskim oblastnim aktom, ki ga je sama sprejela, razglasi izvršljivost pogodbene terjatve. Tak pravni učinek je zunaj pogodbenega razmerja, ker ne temelji – kot na primer razglasitev izvršljivosti pogodbene terjatve z izvršilnim naslovom, ki ga izda sodišče – na pogodbenih pravicah in obveznosti strank, temveč na splošnih nepogodbenih, javnih pooblastilih Komisije. ( 79 )

104. To je Splošno sodišče pravilno prepoznalo, ko je v točki 207 izpodbijane sodbe navedlo, da sporni sklep pomeni akt, saj ustvarja zavezujoče pravne učinke, ki presegajo tiste iz pogodbenih razmerij, ki vežejo pogodbeni stranki, in ki pomenijo izvajanje prerogativ javne oblasti, ki so Komisiji podeljene kot upravnemu organu, ker pravna narava tega sklepa ni opredeljena z upoštevnimi pogodbami, temveč s členom 299 PDEU in členom 79(2) Finančne uredbe št. 966/2012. Splošnemu sodišču tako ni mogoče očitati, da ni pojasnilo, koliko izpodbijani sklep ustvarja pravne učinke zunaj pogodbenega razmerja strank.

105. Iz navedenega izhaja, da je Splošno sodišče sporni sklep v izpodbijani sodbi pravilno opredelilo kot akt Unije, ki ga je lahko družba ADR izpodbijala z ničnostno tožbo po členu 263 PDEU.

2) Neobstoj odložilnega učinka ničnostnih tožb zoper sklepe, ki so izvršilni naslovi, sprejeti zaradi izterjave pogodbenih terjatev

106. Po mnenju družbe ADR pomeni okoliščina, da ničnostna tožba po členu 263 PDEU zoper sklep, ki je izvršilni naslov, sprejet zaradi izterjave pogodbene terjatve, nima odložilnega učinka, čeprav bi lahko prisilna izvršba takega sklepa sopogodbenika Komisije spravila v stečaj, kršitev pravice do učinkovitega pravnega sredstva.

107. V skladu s členom 278 PDEU tožbe, vložene pri sodiščih Unije, nimajo odložilnega učinka. Vendar pa lahko sodišče Unije, če meni, da okoliščine to zahtevajo, odloži izvršitev izpodbijanega akta. Enako se lahko, kakor že omenjeno, ( 80 ) v skladu s členom 299, četrti odstavek, PDEU z odločbo sodišča Unije odloži tudi izvršba akta, ki nalaga denarno obveznost in je izvršilni naslov v smislu člena 299 PDEU. Možnost predlagati takšno odložitev izvršbe je v obravnavanem primeru izkoristila tudi družba ADR, čeprav v končni fazi neuspešno. ( 81 )

108. Dejstvo, da vložitev tožbe pri sodiščih Unije nima samodejnega odložilnega učinka, po stališču Sodišča zaradi obstoja te možnosti izposlovati začasno odredbo, ne pomeni kršitve pravice do celovitega in učinkovitega sodnega varstva. Možnost izdaje začasne odredbe, če je to potrebno zaradi polne učinkovitosti prihodnje odločitve, preprečuje vrzel v pravnem varstvu, ki ga zagotavljajo sodišča Unije. ( 82 )

109. Obravnavani argument družbe ADR sedaj odpira vprašanje, ali kljub temu ne gre za kršitev pravice do učinkovitega pravnega sredstva, če ničnostna tožba zoper sklep, ki je izvršilni naslov, sprejet zaradi izterjave pogodbene terjatve, nima odložilnega učinka. Povedano drugače: ali je izvršba terjatve pred preizkusom obstoja te terjatve v primerih, ko ni izdana začasna odredba, v pogodbenem okviru nesprejemljiva?

110. Argument družbe ADR temelji na tem, da je pogodbena stranka v pogodbenem okviru v primeru spornega zahtevka sopogodbenika za plačilo praviloma samodejno upravičena do odloga plačila, dokler sodišče ne odloči o zadevni terjatvi. To se spremeni le izjemoma, ko nasprotna stranka pridobi začasno odredbo zaradi zavarovanja sporne terjatve.

111. To pomeni, da sprejetje sklepa, ki je izvršilni naslov, v primerjavi s tožbo Komisije v skladu s členom 272 PDEU ne pomeni le obrnjenega bremena izpodbijanja za sopogodbenika, temveč ob tem tudi nižjo učinkovitost pravnega varstva. Ta poseg v učinkovito pravno varstvo pa je upravičen, ker je bil sopogodbenik ob sklenitvi pogodbe s tem tveganjem seznanjen, ker lahko pri sodišču vendarle zahteva začasno pravno varstvo in ker nenazadnje obstaja upravičen interes za učinkovito varstvo finančnih interesov Unije.

112. Trditve družbe ADR v zvezi z neobstojem samodejnega odložilnega učinka ničnostne tožbe po členu 263 PDEU tako ne razkrijejo nobenih pravnih napak v izpodbijani sodbi.

3) Razumevanje ločevanja med ničnostnimi tožbami v skladu s členom 263 PDEU in pogodbenimi tožbami v skladu s členom 272 PDEU v sodni praksi Sodišča

113. Po mnenju družbe ADR priznanje pristojnosti Komisije, da zaradi izterjave pogodbenih terjatev sprejema sklepe, ki so izvršilni naslovi, ki se izpodbijajo z ničnostno tožbo v skladu s členom 263 PDEU, odvzame vso učinkovitost sodne poti pri sodišču, pristojnem po pogodbi.

114. Kot je že bilo povzeto zgoraj, ( 83 ) je Splošno sodišče te navedbe v točkah od 209 do 214 izpodbijane sodbe zavrnilo z obrazložitvijo, da je pravna podlaga tožbe ne le člen 263, temveč tudi člen 272 PDEU. Tako je presojalo ne le formalno zakonitost izpodbijanega sklepa, temveč tudi vsebinsko utemeljenost pogodbenih terjatev Komisije do družbe ADR, ki so bile podlaga tega sklepa.

115. Ta ločen preizkus prvostopenjskih navedb družbe ADR po eni strani v okviru ničnostne tožbe in po drugi strani v okviru pogodbene tožbe temelji na stališču, razvitem v sodni praksi Splošnega sodišča in navedenem v točki 70 izpodbijane sodbe, da se mora sklep, ki je izvršilni naslov, v okviru člena 263 PDEU presojati le glede na pravo Unije. Nasprotno pa bi se v okviru člena 272 PDEU lahko uveljavljala le kršitev pogodbe ali nacionalnega prava, ki se zanjo uporablja.

116. Iz tega v skladu s sodno prakso Splošnega sodišča, na katero se opira izpodbijana sodba, sledi, da bodo v okviru ničnostne tožbe za nedopustne razglašeni vsi tožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev pogodbenih določil ali nacionalnega prava, ki se v skladu s pogodbo uporablja. To pomeni, da se v okviru ničnostne tožbe zoper sklep, ki je izvršilni naslov, ne more presojati vsebinska utemeljenost tega sklepa in s tem vprašanje, ali je Komisija v skladu s pravom upravičena do pogodbene terjatve, ki jo uveljavlja. ( 84 )

117. Če želi Splošno sodišče tak preizkus vendarle opraviti, mora potemtakem najprej preveriti, ali je mogoče tožbo, ki jo obravnava, „preoblikovati“ tako, da ne meri zgolj na razglasitev izpodbijanega sklepa za ničnega, temveč na ugotovitev, da Komisiji sporna pogodbena terjatev sploh ne pripada. Če je tako, lahko Splošno sodišče tožbo – kot je bilo v obravnavani zadevi – obravnava ne le kot tožbo na podlagi člena 263, temveč tudi kot tožbo na podlagi člena 272 PDEU, in presoja zaporedne tožbene razloge, ki se nanašajo na posamezno vrsto tožbe. Takšna sprememba pa je možna le pod določenimi pogoji. ( 85 )

118. Če pa ni akta, ki bi ga bilo mogoče ločiti od pogodbe in tako ločeno izpodbijati v skladu s členom 263 PDEU, lahko sodišče Unije, ki tako obravnava pogodbeno tožbo izključno na podlagi člena 272 PDEU, v skladu z obravnavano sodno prakso Splošnega sodišča presoja le očitke, ki se opirajo na „kršitev pogodbenih določil ali (nacionalnega) prava, ki se uporablja za pogodbo“. Na drugi strani se v okviru pogodbenih tožb v skladu s členom 272 PDEU za nedopustne razglasijo tako imenovani „tožbeni razlogi za razglasitev ničnosti“ („moyens d’annulation“), to so tožbeni razlogi, ki „spadajo v okvir upravno pravnega razmerja“ oziroma so „značilni za ničnostno tožbo“, kot na primer pomanjkljiva obrazložitev, kršitev pravice tožeče stranke do obrambe ali kršitev njene pravice do dobrega upravljanja. ( 86 )

119. Družba ADR pravilno trdi, da je uporaba te sodne prakse Splošnega sodišča povezana s kršitvijo pravice sopogodbenika Komisije do učinkovitega pravnega sredstva, in sicer tako v okviru ničnostnih tožb v skladu s členom 263 PDEU (i) kot tudi v okviru pogodbenih tožb v skladu s členom 272 PDEU (ii).

i) Ničnostne tožbe v skladu s členom 263 PDEU zoper sklepe, ki so izvršilni naslovi, sprejeti zaradi izterjave pogodbenih terjatev

120. Stališče Splošnega sodišča, v skladu s katerim pogodbenih zahtevkov strank v okviru ničnostne tožbe zoper sklep, ki je izvršilni naslov, ni mogoče presojati, temelji na dveh pomembnih napakah: prvič, da gre lahko pri pravnih pravilih, ki se presojajo v okviru ničnostne tožbe, zgolj za pravila prava Unije, in drugič, da gre lahko pri pravu, ki se uporablja za pogodbo, zgolj za nacionalno pravo.

– Upoštevnost pogodbe in nacionalnega prava v okviru ničnostne tožbe zoper sklep, ki je izvršilni naslov

121. Kolikor je razvidno, je Splošno sodišče stališče, da pogodbenih zahtevkov strank v okviru ničnostne tožbe zoper sklep, ki je izvršilni naslov, ni mogoče preizkusiti, prvič zastopalo v sodbi z dne 27. septembra 2012 v zadevi Applied Microengineering/Komisija ( 87 ), ki jo je citiralo v točki 70 izpodbijane sodbe. Pri tem se je najprej oprlo na izjavo Sodišča v sodbi z dne 17. decembra 1970 v zadevi Internationale Handelsgesellschaft ( 88 ), v skladu s katero se lahko veljavnost aktov institucij Unije presoja le glede na pravo Unije, ker bi bila prizadeta enotnost tega prava, če bi se pri odločanju o veljavnosti takšnih aktov upoštevala pravila ali načela nacionalnega prava.

122. Ta izjava Sodišča pa se je nanašala na vprašanje, ali se lahko zakonitost uredbe Skupnosti presoja po merilih prava države članice. ( 89 ) To je Sodišče pravilno zavrnilo, ker bi bila s tem prizadeta enotna veljavnost prava Skupnosti. Ta položaj pa ni primerljiv s položajem, v katerem bi se sklep, ki je izvršilni naslov, sprejet zaradi izterjave pogodbene terjatve, presojal po merilih nacionalnega prava, ki se uporablja na podlagi pogodbenega dogovora strank.

123. V nasprotju z uredbo Unije se namreč tak sklep v obsegu, kolikor je za obstoj terjatve, ki se s sklepom razglasi za izvršljivo, upoštevno nacionalno pravo, ki so ga izbrale pogodbene stranke, opira na to pravo. To velja tudi za klavzule vsakokratne zadevne pogodbe. Komisija namreč nima upravičenja, da za izvršljivo razglasi pogodbeno terjatev, ki v skladu s pogodbo in pravom, ki se zanjo uporablja, ne obstaja. S tem pogodbene klavzule in nacionalno pravo postanejo „pravna pravila, ki se nanašajo na uporabo Pogodb“ v smislu člena 263, drugi odstavek, PDEU, na podlagi katerih sodišče Unije presoja zakonitost sklepa v postopku z ničnostno tožbo.

124. Vpliv na enotno veljavnost prava Unije, ki izhaja iz tega, da se pri odločanju o veljavnosti akta Unije uporabi nacionalno pravo, v primeru sklepa, ki je izvršilni naslov, izhaja iz možnosti, določene v členih 335 in 340 PDEU, da se pogodba, ki jo sklene Unija, podredi (tudi) nacionalnemu pravu, ki sta ga izbrali stranki. To je izjema in pomeni poseben primer prepletenosti prava Unije in nacionalnega prava, ki izvira iz neobstoja celovitega pogodbenega prava na ravni Unije.

125. Formula, ki jo je Splošno sodišče razvilo v točkah 40 in 41 sodbe v zadevi Applied Microengineering/Komisija na podlagi besedila člena 263, drugi odstavek, PDEU in sodbe Sodišča v zadevi Internationale Handelsgesellschaft, v skladu s katero mora „[S]odišče Unije […] pri odločanju o ničnostni tožbi na podlagi določb člena 263 PDEU presoditi zakonitost izpodbijanega akta [izključno] glede na Pogodbo [o delovanju Evropske unije] ali vsako drugo pravno pravilo, ki se nanaša na njeno uporabo, torej tudi glede na pravo Unije“ ( 90 ), tako glede sklepa, ki je izvršilni naslov, sprejet zaradi izterjave pogodbenih terjatev, ni ustrezna. ( 91 )

– Pravo Unije, ki se uporablja glede pogodb, ki jih sklene Unija

126. Po drugi strani pa je treba zavrniti tudi stališče Splošnega sodišča iz točk 40 in 41 sodbe v zadevi Applied Microengineering/Komisija, v skladu s katerim gre lahko pri „prav[u], ki se uporablja za pogodbo“, zgolj za nacionalno pravo. Napačno je namreč izhajati iz tega, da so pogodbe, ki jih sklepajo institucije Unije, podvržene le pogodbenim določilom in nacionalnemu pravu, ki so ga izbrale stranke. Nasprotno, za te pogodbe se vedno uporabljajo tudi splošne določbe primarne in sekundarne zakonodaje ter vsakokrat upoštevne posebne določbe sekundarne zakonodaje Unije.

127. Tako vsebujejo zlasti Finančna uredba št. 966/2012 in številni področni predpisi, na primer na področju financiranja raziskav, že številne določbe, ki so upoštevne za pogodbe, ki jih sklepajo institucije Unije, zlasti za sporazume o nepovratnih sredstvih in javnih naročilih. ( 92 ) Zato morajo take pogodbe v skladu s pravili uporabe Finančne uredbe št. 966/2012 vsebovati navedbo, da se zanjo uporablja pravo Unije, ki ga po potrebi dopolnjuje nacionalno pravo, kot je določeno v pogodbi. ( 93 )

128. Kot je Splošno sodišče pravilno ugotovilo v točki 85 izpodbijane sodbe, se kot nacionalno pravo, ki se po dogovoru strank podredno uporablja, štejejo zgolj splošna pravila izbranega nacionalnega prava, ki urejajo pogodbe in obveznosti, njihov namen pa je zapolniti vrzel v primeru morebitnega neobstoja takih pravil na ravni Unije.

– Sklep

129. Iz navedenega izhaja, da stališče, izraženo v točkah 40 in 41 sodbe Splošnega sodišča v zadevi Applied Microengineering/Komisija, v skladu s katerim gre pri pravnih pravilih, ki se presojajo v okviru ničnostne tožbe, lahko le za pravila prava Unije, in pri pravu, ki se uporablja za pogodbo, zgolj za nacionalno pravo, ni ustrezno.

130. S tem ideja, na kateri temelji sodna praksa Splošnega sodišča glede ločenosti ničnostnih in pogodbenih tožb, izgubi svojo upravičenost, da naj bi ločenost funkcij med sodiščem, ki obravnava ničnostno tožbo po členu 263 PDEU, po eni strani, in sodiščem, ki obravnava pogodbeno tožbo po členu 272 PDEU, po drugi strani, pomenila, da je prvonavedeno sodišče pristojno izključno za presojo prava Unije in zadnjenavedeno izključno za presojo pogodbe in nacionalnega prava, ki se zanjo uporablja.

131. Sicer pa je neutemeljena tudi bojazen, da bi presoja pogodbenih obveznosti in nacionalnega prava v okviru ničnostne tožbe po členu 263 PDEU zoper sklep, ki je izvršilni naslov, pomenila odvečnost člena 272 PDEU ali poseg v pristojnost nacionalnih sodišč. ( 94 ) Kot je bilo pojasnjeno zgoraj, se namreč s sklepom, ki je izvršilni naslov, predpostavlja obstoj arbitražne klavzule, s katero je izključena pristojnost nacionalnih sodišč. To pa pomeni, da je člen 272 PDEU nujno potreben. ( 95 )

132. Končno pa razumevanja ločenosti ničnostnih in pogodbenih tožb, na kateri temelji izpodbijana sodba, tudi ni mogoče utemeljiti s tem, da sodišče Komisiji v okviru ničnostne tožbe, drugače kot v okviru pogodbene tožbe, ne more odrediti ravnanja ali njenega ravnanja nadomestiti. ( 96 ) Razglasitev sklepa, ki je izvršilni naslov, za ničnega zaradi neobstoja uveljavljane pogodbene terjatve v okviru člena 263 PDEU ima namreč iste posledice kot ugotovitev, da Komisija ni upravičena do te terjatve, v okviru člena 272 PDEU. Če bi tožeča stranka poleg tega zahtevala sprejetje dodatnih odredb zoper Komisijo, bi lahko poleg predloga po členu 263 PDEU, da naj se sklep razglasi za ničen, vedno podala tudi predlog za sprejetje takih odredb po členu 272 PDEU.

133. Iz vsega navedenega izhaja, da je treba zakonitost sklepa, ki je izvršilni naslov, sprejetega zaradi izterjave pogodbenih terjatev, v okviru ničnostne tožbe po členu 263 PDEU presojati tako na podlagi prava Unije na splošno kot tudi na podlagi pogodbenih določil in vseh drugih določb prava Unije in nacionalnega prava, ki se uporabljajo za pogodbo. Sodišče Unije mora tudi v okviru takšne tožbe preizkusiti tako formalno kot tudi vsebinsko zakonitost izpodbijanega sklepa. Preizkus tako zlasti zajema tudi vprašanje utemeljenosti zadevne terjatve, ki se uveljavlja. Takšno presojo je Splošno sodišče v preteklosti deloma tudi opravilo. ( 97 )

134. Pristop iz izpodbijane sodbe, v skladu s katerim mora sopogodbenik Komisije vložiti tako tožbo po členu 263 kot tudi tožbo po členu 272 PDEU, da bi dosegel celovito presojo sklepa, ki je izvršilni naslov, s strani sodišča Unije, zato pomeni kršitev pravice do učinkovitega pravnega sredstva, saj pravno varstvo po nepotrebnem zapleta.

135. Po eni strani je kršena pravica do učinkovitega pravnega sredstva, če sodišče Unije v okviru tožbe zoper sklep, ki je izvršljiv, v skladu s členom 263 PDEU ne presoja vsebinske zakonitosti tega sklepa, to je vprašanja, ali terjatev, ki je bila s sklepom razglašena za izvršljivo, sploh obstaja.

136. Po drugi strani je kršena pravica do učinkovitega pravnega sredstva, če se od sopogodbenikov Komisije zahteva, da zoper sklep, ki je izvršljiv, vložijo tako tožbo po členu 263 kot tudi tožbo po členu 272 PDEU, čeprav za takšno zahtevo ni nobenega upravičenega razloga, kot je bilo pravkar pojasnjeno. S tem se namreč sopogodbenikom Komisije neupravičeno pretirano otežuje dostop do sodišča in uveljavljanje njihovih pravic. ( 98 ) To velja le še toliko bolj, če se tožeče stranke glede na kompleksnost sodne prakse Splošnega sodišča o tem vprašanju redno soočajo s tveganjem, da bo njihov zahtevek razglašen za nedopustnega, ker ga pomotoma niso uveljavile s pravilno vrsto tožbe. ( 99 )

ii) Nujnost presoje vseh upoštevnih dejanskih in pravnih vprašanj v okviru pogodbenih tožb v skladu s členom 272 PDEU

137. Kot je Splošno sodišče pravilno navedlo v točki 211 izpodbijane sodbe, iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je pravica do dostopa do sodišč v smislu člena 47 Listine zagotovljena le, če ima to sodišče pristojnost za obravnavo vseh upoštevnih dejanskih in pravnih vprašanj v sporu, o katerem odloča. ( 100 )

138. Tej zahtevi pa Splošno sodišče v okviru pogodbenih tožb v skladu s členom 272 PDEU ob uporabi svoje sodne prakse, ki se obravnava v tem primeru, glede ločenosti ničnostnih in pogodbenih tožb, ki je navedena v točki 70 izpodbijane sodbe in predstavlja njeno podlago, ne zadosti. Kot je bilo že pojasnjeno, ta sodna praksa namreč izhaja iz tega, da sodišče Unije v okviru pogodbenih tožb ne more presojati očitkov, ki se opirajo na kršitve prava Unije, zlasti pa temeljnih pravic na ravni Unije. ( 101 )

139. Kot je že bilo prikazano, pa je povsem neustrezno domnevati, da so pogodbe, ki jih sklepajo institucije Unije, podvržene le vsakokratnim pogodbenim določilom in določbam nacionalnega prava, ki se uporablja na podlagi dogovora strank. ( 102 ) Prav tako nima nobene podlage stališče Splošnega sodišča, da institucije Unije zavezujejo temeljne pravice na ravni Unije in druge javnopravne obveznosti na podlagi prava Unije le pri izdaji enostranskih aktov, ne pa tudi v okviru pogodb. ( 103 ) Ni namreč nobenega dvoma, da institucije Unije te dolžnosti vežejo ne glede na to, ali pri izvrševanju svojih nalog uporabijo enostranska ali pogodbena sredstva. Tako se zlasti Listina, kot je določeno v členu 51, uporablja povsem splošno za institucije, organe, urade in agencije Unije, brez kakršnega koli razlikovanja glede na vsakokrat izbrano vrsto akta. Kar koli drugega bi institucijam Unije omogočilo, da bi se z „begom v zasebno pravo“ izognile vezanosti na temeljno pravico. ( 104 )

140. To je sicer Sodišče, pa čeprav le posredno, že potrdilo, ko je argumente, ki so se opirali na kršitev pravice do dobrega upravljanja, presojalo v okviru pogodbenih tožb ( 105 ).

141. Splošno sodišče je nasprotno poskušalo takšne argumente uvrstiti v splošno načelo pogodbenega prava o izvrševanja pogodb v dobri veri, in ustrezne obveznosti institucij Unije s tem obravnavati kot temelječe na pogodbi ali nacionalnem pravu, ki se za pogodbo uporablja. ( 106 ) To sicer kaže, da je Splošno sodišče prepoznalo, kako težavno je zanikati, da so institucije Unije, ki sklepajo pogodbe, vezane na te dolžnosti. Uvrstitev teh dolžnosti k načelom pogodbenega prava, kot je dobra vera, pa pomeni le zasilno rešitev. S tem se namreč v osnovi ohranja neupravičeno stališče, da je institucije Unije pri pogodbenih aktih mogoče primerjati z zasebnimi pogodbenimi strankami in tako zanje veljajo le splošna načela pogodbenega prava, ne pa tudi temeljne pravice in njihove druge obveznosti, povezane z izvajanjem javne oblasti.

142. V skladu s sodno prakso Splošnega sodišča, ki je upoštevna v obravnavani zadevi, namreč za institucije Unije veljajo temeljne pravice in druge obveznosti, povezane z izvajanjem javne oblasti „le v okviru izvajanja upravnih odgovornosti teh institucij“ ( 107 ). Ni pa videti razloga, zakaj sklepanje pogodb ne bi spadalo v okvir izvajanja upravnih odgovornosti teh institucij. V nasprotju z zasebnimi pogodbenimi strankami namreč institucije Unije vedno ravnajo v okviru izvajanja svojih upravnih pristojnosti.

143. Komisija je v obravnavanem pritožbenem postopku sama glasno zastopala stališče, da ji ni mogoče odreči pristojnosti, da tudi v pogodbenem okviru izterjave denarnih terjatev poseže po splošnih pooblastilih, ki jih ima po pravu Unije zaradi izvajanja javne oblasti, ker bi to v obratni smeri pomenilo, da v pogodbenem okviru zanjo tudi ne veljajo splošne obveznosti, povezane z izvajanjem javne oblasti, kot je na primer pravica dostopa do dokumentov in temeljne pravice na splošno. Takšno zanikanje upravnega, oblastnega značaja Komisije, kadar deluje v pogodbenem okviru, pa nima nobene podlage.

144. Uporaba obravnavane sodne prakse Splošnega sodišča poleg tega vodi k povsem nesprejemljivim rezultatom. V skladu s to sodno prakso institucije Unije pri izterjavi finančne pomoči, ki jo je treba vrniti, nosijo obveznost obrazložitve le, če je zadevna finančna pomoč dodeljena z enostransko odločbo, ne pa tudi na podlagi pogodbe. ( 108 ) Enako sme sopogodbenik instituciji Unije očitati na primer kršitev obveznosti obrazložitve ali pravice do obrambe le, če so takšne obveznosti in pravice določene v pogodbenih klavzulah ( 109 ), sicer pa ne ( 110 ). To pa bi pomenilo, da se lahko institucije Unije izognejo svojim obveznostim, določenim v primarni zakonodaji, tako, da finančne pomoči namesto z enostranskimi odločbami dodelijo s pogodbami, v teh pogodbah pa ne določijo obveznosti obrazložitve v svoje breme oziroma pravice do obrambe v korist svojih sopogodbenikov.

145. Splošno sodišče je svoje stališče, v skladu s katerim se tožeča stranka v okviru pogodbenega spora ne more sklicevati na obveznosti institucij Unije, ki izhajajo iz prava Unije, med drugim oprlo na sodno prakso Sodišča glede razlikovanja med nepogodbeno in pogodbeno odgovornostjo. ( 111 ) V skladu s to sodno prakso zgolj sklicevanje na pravna pravila, ki ne izhajajo iz pogodbe, ne more vplivati na vrsto odgovornosti in s tem na sodno pristojnost za spor. Iz te sodne prakse pa ne izhaja, da za institucije Unije njihove obveznosti, ki izhajajo iz prava Unije, v pogodbenem okviru ne veljajo in se njihovi sopogodbeniki nanje ne morejo sklicevati.

146. Sodna praksa Splošnega sodišča, v skladu s katero za institucije Unije temeljne pravice in druge obveznosti, povezane z izvajanjem javne oblasti, veljajo le v okviru enostranskih aktov, ne pa v pogodbenem okviru, najbrž izvira iz preudarka, da je očitek kršitve takih obveznosti v pogodbenem okviru „inopérant“, to je neupošteven, ker taka kršitev tako in tako ne bi mogla vplivati na obstoj pogodbenih zahtevkov strank. ( 112 )

147. To pa ni pravilno, saj kršitve temeljnih pravic ali drugih obveznosti uprave, ki sklepa pogodbe, v okviru pogodbenih tožb zagotovo niso že same po sebi neupoštevne. Nasprotno, takšne kršitve lahko, kot je Sodišče že ugotovilo, vsekakor vplivajo na pogodbene zahtevke strank. ( 113 ) Poleg tega iz sodne prakse v zvezi s kršitvami pravice do obrambe izhaja, da očitek kršitve prava splošno gledano nikakor ni nedopusten že zato, ker se ta kršitev nujno ne odraža v izreku sodbe. ( 114 ) Končno ima že ugotovitev kršitve prava sama po sebi učinek poprave krivice za tožečo stranko in disciplinski učinek za upravo. ( 115 )

148. Končno pa mnenje Splošnega sodišča, da pogodbeno sodišče v okviru člena 272 PDEU ne more presojati očitkov, ki temeljijo na kršitvah temeljnih pravic na ravni Unije in drugih obveznosti institucij Unije, povezanih z izvajanjem javne oblasti, ni združljivo z delitvijo sodne pristojnosti v skladu s členi 263, 272 in 274 PDEU.

149. Tako je mogoče akte Unije v primeru obstoja pogodbe med tožečo stranko in institucijo Unije po mnenju Sodišča le izjemoma šteti kot akte, ki se izpodbijajo z ničnostno tožbo po členu 263 PDEU, saj bi sicer sodišča Unije tvegala, da bodo povzročila brezpredmetnost člena 272 PDEU in v primeru, da pogodba ne vsebuje arbitražne klavzule, svojo pristojnost razširila prek meja, ki jih določa člen 274 PDEU. ( 116 ) Zato se za akte, ki jih je mogoče izpodbijati z ničnostno tožbo po členu 263 PDEU, štejejo le sklepi o pobotu, sklepi, ki so izvršilni naslovi, in akti, ki ustvarjajo učinke povsem zunaj pogodbenega razmerja. ( 117 )

150. Kot je navedel generalni pravobranilec P. Cruz Villalón v sklepnih predlogih v zadevi Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisija, je opredelitev aktov, ki jih je mogoče izpodbijati v skladu s členom 263 PDEU, v pogodbenem okviru ožja kot sicer. V tem okviru namreč za izpodbojnost akta ne zadošča že, da ustvarja zavezujoče pravne učinke za naslovnika. ( 118 ) Tako na primer opomini, s katerimi je sopogodbenik z učinkom zapadlosti pozvan k plačilu terjatve, ( 119 ) revizijska poročila, s katerimi se ugotovijo nepravilnosti pri porabi nepovratnih sredstev in terjatve, ki iz tega izhajajo, ( 120 ) ali sklepi, s katerimi se pogodba enostransko odpove, ( 121 ) v pogodbenem okviru ne pomenijo aktov, ki jih je mogoče izpodbijati z ničnostno tožbo po členu 263 PDEU. ( 122 )

151. To se zdi sicer upravičeno, če ima sopogodbenik zoper akte v zvezi s pogodbami, ki se ne štejejo za izpodbojne po členu 263 PDEU, možnost pravnega sredstva pri pristojnem pogodbenem sodišču. Vendar pa ta „izjema vzporedne tožbe“ ( 123 ) deluje le, če je to pravno sredstvo tudi učinkovito. To pomeni, da mora imeti pogodbeno sodišče pooblastilo, da presoja vsa dejanska in pravna vprašanja, upoštevna v sporih, ki jih obravnava. ( 124 )

152. Ta pogled je bil posredno potrjen tudi z odgovorom Komisije na vprašanje Sodišča na ustni obravnavi v obravnavanem postopku s pritožbo. Na vprašanje, kako naj bi se preverilo upoštevanje temeljnih pravic v okviru pogodbenih tožb, če so očitki, ki se na to opirajo, po stališču Splošnega sodišča nedopustni, je Komisija odgovorila, da bi se lahko taki očitki nato presojali v okviru ničnostne tožbe. To pa bi pomenilo, da bi bilo treba ne le sklepe, ki so izvršilni naslovi, temveč vse akte institucij Unije zoper njihove sopogodbenike opredeliti kot akte, ki jih je mogoče izpodbijati v skladu s členom 263 PDEU, da bi imeli sopogodbeniki na voljo učinkovito pravno sredstvo. Takšen zaključek pa bi bil povsem v nasprotju s sodno prakso Sodišča, v skladu s katero aktov institucij Unije v pogodbenem okviru, z izjemo sklepov, ki so izvršilni naslovi, pač ni mogoče opredeliti kot izpodbojne v skladu s členom 263 PDEU. ( 125 )

153. Tako mora pristojno pogodbeno sodišče poleg pogodbe in določb prava Unije, ki se uporabljajo posebej za pogodbe, in nacionalnega prava, ki velja podredno, presojati tudi vse očitke, ki se opirajo na kršitev temeljnih pravic na ravni Unije ali drugih obveznosti institucij Unije, povezanih z izvajanjem javne oblasti. ( 126 )

154. To velja še toliko bolj, če zadevni akti, kot je revizija računov sopogodbenika, enostranska prekinitev plačil, enostranska odpoved pogodbe ali enostranska ugotovitev zneskov, ki jih je treba vrniti, z opomini z učinkom zapadlosti, čeprav so v razmerju do sodne poti opredeljeni kot pogodbeni, pogosto ustrezajo predstavi o enostranskih pooblastilih institucij Unije, ki so določeni z zakonskimi določbami ali standardnimi pogodbenimi klavzulami, o katerih se v posameznem primeru ni mogoče pogajati. ( 127 )

155. To sicer pojasni, zakaj sopogodbeniki institucij Unije tožbe, ki jih vlagajo zoper take akte, mnogokrat intuitivno opredelijo kot ničnostne tožbe. V skladu z rešitvijo, ki se tu zastopa, se taka tožba v nobenem primeru ne sme razglasiti za nedopustno, ker tožeča stranka zadevnemu organu očita kršitev temeljnih pravic ali drugih obveznosti iz prava Unije, povezanih z izvajanjem javne oblasti, ali navaja druge očitke, ki so po dosedanji sodni praksi Splošnega sodišča opredeljeni kot „značilni za ničnostno tožbo“ ( 128 ). ( 129 )

c) Vmesna ugotovitev

156. Iz zgoraj navedenega sledi, da izvrševanje pooblastila Komisije, da zaradi izterjave pogodbenih terjatev sprejme sklepe, ki so izvršilni naslovi, ni v nasprotju z načelom varstva legitimnih pričakovanj, če je sopogodbenik, kot je to v obravnavanem primeru, v pogodbi seznanjen z obstojem te možnosti.

157. Nasprotno pa je kršena pravica sopogodbenika Komisije do učinkovitega pravnega sredstva, če mora sopogodbenik Komisije zoper sklep, ki je izvršilni naslov, vložiti tako ničnostno tožbo v skladu s členom 263 PDEU kot tudi pogodbeno tožbo v skladu s členom 272 PDEU, da bi dosegel celovito presojo zakonitosti tega sklepa.

158. Prav tako je kršena pravica do učinkovitega pravnega sredstva, če sopogodbenik v okviru pogodbene tožbe v skladu s členom 272 PDEU instituciji Unije, ki je sklenila pogodbo, ne more očitati kršitev temeljnih pravic na ravni Unije in siceršnjih obveznosti iz prava Unije, povezanih z izvajanjem javne oblasti.

3. Predlog v zvezi z drugim pritožbenim razlogom

159. V predlogu je tako treba ugotoviti, da je drugi pritožbeni razlog delno utemeljen: Splošno sodišče je napačno uporabilo pravo, ko je v točkah 70 in 71 izpodbijane sodbe ugotovilo, da je mogoče v okviru tožbe v skladu s členom 263 PDEU zoper sklep, ki je izvršilni naslov, presojati le tiste tožbene razloge in argumente, s katerimi se dvomi o zakonitosti izpodbijanega akta glede na Pogodbe EU in vsako drugo pravno pravilo, ki se nanaša na njeno uporabo, torej glede na pravo Unije, medtem ko se lahko v okviru tožbe v skladu s členom 272 PDEU presojajo le tisti tožbeni razlogi in argumenti, s katerimi se očitajo kršitve sporazumov o nepovratnih sredstvih ali nacionalnega prava, ki se zanje uporablja.

B. Prvi pritožbeni razlog

160. V okviru prvega pritožbenega razloga družba ADR navaja, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ko je sodbo oprlo na pretirano strogo in v končni fazi nesorazmerno razlago načela, v skladu s katero lahko Unija subvencionira le dejansko nastale odhodke. ( 130 )

161. Splošno sodišče po njenem mnenju tako ni ustrezno upoštevalo, da je družba ADR financirane projekte izvedla z dobrimi rezultati. To je po njenem mnenju v nasprotju z namenom, ki sta ga izrazila Komisija in Evropski parlament, da bi v prihodnje olajšali delovanje prejemnikov denarne pomoči tako, da bi več poudarka dajali na dosežene rezultate kot na upravičenost nastalih stroškov.

162. Ta trditev ne more biti uspešna.

163. Najprej je treba omeniti, da družba ADR v okviru vložene pritožbe ne oporeka dejanskim ugotovitvam, na podlagi katerih je Splošno sodišče zavrnilo njene argumente v zvezi z neupravičenostjo nekaterih odhodkov. Teh dejanskih ugotovitev sicer Sodišče na pritožbeni stopnji tako in tako ne preizkuša, če dokazi, ki so bili predloženi Splošnemu sodišču, niso bili ponarejeni ali če je nepravilnost dejanskih ugotovitev Splošnega sodišča razvidna iz listin, ( 131 ) kar pa v danem primeru ni podano.

164. Gre torej samo za vprašaje, ali bi moralo Splošno sodišče kljub dejstvom, na podlagi katerih je potrdilo neupravičenost spornih odhodkov, šteti, da so odhodki upravičeni, ker ni sporno, da je družba ADR financirani ukrep izvedla z dobrimi rezultati.

165. Na to vprašanje je treba odgovoriti nikalno. Kot je namreč pojasnilo Sodišče, v skladu z načelom, da lahko Unija subvencionira le dejansko nastale odhodke, dejstvo, da je bil medtem subvencioniran ukrep uspešno zaključen, ne vpliva na prejemnikovo obveznost upravičiti uporabo zneskov, ki so mu bili dodeljeni. ( 132 ) Zato Komisiji v primeru, da stroški, ki jih je prijavil prejemnik, niso preverljivi, ne preostane nič drugega, kot da uvede izterjavo denarne pomoči do višine neupravičenih zneskov. ( 133 )

166. V obravnavanem primeru je Splošno sodišče ugotovilo, da so bili stroški dveh strokovnjakov pravilno razglašeni za neupravičene, ker je eden od teh strokovnjakov na dan, za katerega je družba ADR obračunala stroške za enega od zadevnih projektov, dokazano delal na nekem drugem projektu. Ob upoštevanju tega konkretnega indica za to, da se pripis zadevnih stroškov ne ujema z resničnostjo, družba ADR ni predložila zahtevanih dokazil o tem, da je šlo le za osamljeno pomoto. Nasprotno, pridržki revizorjev so bili potrjeni tudi z drugimi elementi, kot so odložena plačila in manjkajoča dokazila. ( 134 ) Končno pa tudi z vsemi ostalimi argumenti, ki jih je družba ADR navedla zoper revizijska poročila, ni bil povzročen dvom o ugotovitvah iz teh poročil. ( 135 )

167. Nato je Splošno sodišče zaključilo, da navedbe družbe ADR o uspešni izvedbi zadevnih ukrepov z dobrimi rezultati ne zadoščajo za to, da bi se zadevni stroški sprejeli kot upravičeni, razen če niso bili upoštevani tudi ostali pogoji za upravičenost. ( 136 )

168. Ta razlaga ni pravno napačna. Zlasti Splošnemu sodišču ni mogoče očitati prestroge razlage načela, v skladu s katerim lahko Unija subvencionira le dejansko nastale odhodke. Nasprotno, Splošno sodišče je pravilno uporabilo sodno prakso Sodišča, v skladu s katero v primeru manjkajočih dokazil o dejanskih odhodkih dokaz o izvedbi projekta ne zadošča za upravičenost odobritve konkretne subvencije.

169. V teh okoliščinah ni treba v skladu z opozorilom Komisije obravnavati razlikovanja med subvencijami, ki naj bi prejemniku omogočile izvedbo dejavnosti, ki je za Unijo strateškega pomena, in javnimi naročili, pri katerih se storitev opravi proti plačilu, katerega pomen je po stališču družbe ADR v obravnavani zadevi vprašljiv. Prav tako ni treba obravnavati vprašanja, spornega med strankama, koliko so bili rezultati izvedenega projekta v končni fazi uporabljeni in izkoriščeni s strani Komisije ali družbe ADR same.

170. Nazadnje pa na zgornji zaključek nima vpliva niti okoliščina, na katero se je sklicevala družba ADR, da sta Komisija in Parlament pri pripravi nove Finančne uredbe 2018/1946 ( 137 ) izrazila namen, da se bo glede plačil na področju nepovratnih sredstev dajal večji poudarek rezultatom, ( 138 ) in da bodo ta prizadevanja vidna v določbah Uredbe 2018/1046. ( 139 ) Nesporno je namreč, da se te določbe v obravnavanem primeru še ne uporabljajo.

171. Glede na vse navedeno je treba prvi pritožbeni razlog zavrniti.

C. Učinek utemeljenosti drugega pritožbenega razloga na obstoj izpodbijane sodbe

172. V skladu s sodno prakso Sodišča pa napačna uporaba prava s strani Splošnega sodišča ne vodi k razveljavitvi izpodbijane sodbe, če je izrek sodbe utemeljen z drugimi pravnimi razlogi. ( 140 )

173. Tako je v obravnavani zadevi. Splošno sodišče je namreč v sami izpodbijani sodbi navedlo razloge, ki utemeljujejo izrek kljub zgoraj ( 141 ) ugotovljenim pravnim napakam.

174. Tako je Splošno sodišče tožbene razloge in argumente družbe ADR v točkah od 71 do 80 izpodbijane sodbe pravno napačno razdelilo na „pogodbene očitke“, ki spadajo k tožbi po členu 272 PDEU, in „ničnostne očitke“, ki spadajo k tožbi po členu 263 PDEU. Na enak način je Splošno sodišče poznejšo presojo teh tožbenih razlogov in argumentov razdelilo na presojo v skladu s členom 272 PDEU, v okviru katere je preizkusilo le „pogodbene očitke“ (točke od 81 do 188 izpodbijane sodbe), in presojo v skladu s členom 263 PDEU, v okviru katere je preizkusilo le „ničnostne očitke“ (točke od 189 do 218 izpodbijane sodbe).

175. Splošno sodišče pa je v okviru teh formalno ločenih preizkusov v končni fazi vendarle presojalo vse tožbene razloge in argumente družbe ADR ter preverilo njihovo utemeljenost v zadevi. To velja še toliko bolj, ker je Splošno sodišče v točki 75 izpodbijane sodbe ugotovilo, da prvi očitek družbe ADR iz njenega drugega tožbenega razloga, v skladu s katerim je Komisija družbi ADR končna revizijska poročila predložila z nerazumno zamudo in s tem kršila načelo dobrega upravljanja in pravice družbe ADR do obrambe ( 142 ), pomeni podlago tožbenih predlogov družbe ADR tako v okviru člena 272 PDEU kot tudi v okviru člena 263 PDEU.

176. V skladu s tem je Splošno sodišče zadevni očitek v točkah od 172 do 184 izpodbijane sodbe najprej preizkusilo v okviru presoje tožbe v skladu s členom 272 PDEU. Nato je Splošno sodišče navedbe družbe ADR v točkah od 215 do 218 izpodbijane sodbe ponovno preizkusilo v okviru presoje tožbe v skladu s členom 263 PDEU.

177. Splošno sodišče je tako presojo z vidika strukture sicer opravilo ob strogi ločenosti ničnostnih in pogodbenih očitkov ter s tem napačno uporabilo pravo. Vendar pa ta razdelitev v obravnavani zadevi v končni fazi ni vplivala na dopustnost očitkov ADR in njihovo presojo.

178. Družba ADR sicer ni niti dokazala niti sploh trdila, da je ločena presoja njenih argumentov v okviru tožbe v skladu s členom 272 PDEU po eni strani in tožbe v skladu s členom 263 PDEU po drugi strani v obravnavani zadevi dejansko pripeljala do nepopolne presoje njenih navedb na prvi stopnji s strani Splošnega sodišča.

179. Poleg tega družba ADR ugotovitev, do katerih je prišlo Splošno sodišče v zvezi z utemeljenostjo njenih tožbenih razlogov in očitkov v tej zadevi, razen tistih, ki so bile predmet drugega pritožbenega razloga, bodisi sploh ni, v nobenem primeru pa ni uspešno izpodbila, kot to izhaja iz rezultata presoje prvega pritožbenega razloga. ( 143 )

180. Zgoraj ( 144 ) ugotovljena napačna uporaba prava torej ni vplivala na izrek izpodbijane sodbe. Zato drugi pritožbeni razlog kljub utemeljenosti ne more voditi do razveljavitve te sodbe.

VI. Stroški

181. V skladu s členom 184(2) Poslovnika Sodišče odloči o stroških, ko zavrne pritožbo.

182. Člen 138(3) istega poslovnika, ki se v skladu s členom 184(1) tega poslovnika uporablja v pritožbenem postopku, določa, da če vsaka stranka uspe samo deloma, nosi vsaka svoje stroške. Vendar lahko Sodišče, če se zdi to glede na okoliščine v zadevi upravičeno, odloči, da ena stranka poleg svojih stroškov nosi tudi del stroškov druge stranke.

183. V obravnavani zadevi je Komisija uspešna v tem pogledu, da je pritožba zavrnjena, saj je izrek izpodbijane sodbe kljub ugotovljeni napačni uporabi prava utemeljen z drugimi pravnimi razlogi, kot je bilo pojasnjeno zgoraj.

184. Vendar pa se je drugi pritožbeni razlog, ki pomeni bistveni del pritožbe, prav zaradi te pravne napake izkazal za utemeljenega.

185. Glede na navedeno se zdi upravičena odločitev, da družba ADR nosi dve tretjini svojih stroškov in dve tretjini stroškov Komisije ter Komisija tretjino svojih stroškov in tretjino stroškov družbe ADR.

VII. Predlog

186. Glede na zgornje preudarke Sodišču predlagam, naj odloči tako: 1. Pritožba se zavrne. 2. Družba ADR Center SpA nosi dve tretjini svojih stroškov in dve tretjini stroškov Evropske komisije. 3. Evropska komisija nosi tretjino svojih stroškov in tretjino stroškov družbe ADR Center SpA.

( 1 ) Jezik izvirnika: nemščina.

( 2 ) Glej v zvezi s tem časovnim okvirom točko 68 teh sklepnih predlogov.

( 3 ) Sodba Sodišča z dne 20. julija 2017, ADR Center/Komisija (T‑644/14, EU:T:2017:533), v nadaljevanju: izpodbijana sodba.

( 4 ) Glej zadevi T‑364/15, ADR Center/Komisija in T‑191/16, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisija. Sodišče trenutno odloča še v zadevi C‑378/16 P, Inclusion Alliance for Europe/Komisija, v kateri se odpirajo ista vprašanja kot v zadevni pritožbi, ter v zadevi C‑730/18 P, SC/Eulex Kosovo, v kateri se odpirajo povezana vprašanja.

( 5 ) Glej prvotno člen 72(2) Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 z dne 25. junija 2002 o finančni uredbi, ki se uporablja za splošni proračun Evropskih skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 4, str. 74), ter sedaj člen 100(2) Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. julija 2018 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije, spremembi uredb (EU) št. 1296/2013, (EU) št. 1301/2013, (EU) št. 1303/2013, (EU) št. 1304/2013, (EU) št. 1309/2013, (EU) št. 1316/2013, (EU) št. 223/2014, (EU) št. 283/2014 in Sklepa št. 541/2014/EU ter razveljavitvi Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012 (UL 2018, L 193, str. 1).

( 6 ) UL 2012, L 298, str. 1. Tu upoštevni sporazumi o nepovratnih sredstvih so bili sklenjeni decembra 2008 in torej še v času veljavnosti Uredbe št. 1605/2002 (glej točko 9 teh sklepnih predlogov), pri čemer je bilo napotilo glede prava Unije, ki se uporablja, v sporazumih o nepovratnih sredstvih, kolikor je videti, dinamično (glej točko 11 teh sklepnih predlogov), tako da je z uveljavitvijo Finančne uredbe št. 966/2012 ta postala tudi uporabna. Izpodbijani sklep Komisije pa je bil sprejet 27. junija 2014 in torej že v času veljavnosti Finančne uredbe št. 966/2012 (glej točko 18 teh sklepnih predlogov, zato je glede tega upoštevna ta. To je v skladu s tem, da mora biti določba, ki pomeni pravno podlago akta in instituciji Unije daje pooblastilo za sprejetje tega akta, veljati v trenutku sprejetja tega akta; glej sodbo z dne 14. junija 2016, Komisija/McBride in drugi (C‑361/14 P, EU:C:2016:434, točka 40).

( 7 ) Točke 2, 3, 6 in 9 izpodbijane sodbe.

( 8 ) Točka 12 izpodbijane sodbe.

( 9 ) Točke 5, 8 in 11 izpodbijane sodbe.

( 10 ) Točka 14 izpodbijane sodbe.

( 11 ) Točka 15 izpodbijane sodbe.

( 12 ) Točka 17 izpodbijane sodbe.

( 13 ) Točka 18 izpodbijane sodbe.

( 14 ) Točke od 19 do 21 izpodbijane sodbe.

( 15 ) Točke od 22 do 31 izpodbijane sodbe.

( 16 ) Točke od 32 do 36 izpodbijane sodbe.

( 17 ) Točke od 37 do 40 izpodbijane sodbe.

( 18 ) Točki 41 in 42 izpodbijane sodbe, priloga 33 tožbe na prvi stopnji.

( 19 ) Glej sklep predsednika Splošnega sodišča z dne 7. aprila 2016, ADR Center/Komisija (T‑644/14 R, neobjavljen, EU:T:2016:201, točke od 10 do 12).

( 20 ) Sklep predsednika Splošnega sodišča z dne 7. aprila 2016, ADR Center/Komisija (T‑644/14 R, neobjavljen, EU:T:2016:201, točka 26 in naslednje).

( 21 ) Točke od 53 do 62 izpodbijane sodbe.

( 22 ) Točke od 63 do 67 izpodbijane sodbe.

( 23 ) Dejstva, da je družba ADR pristojnosti Komisije za sprejetje izpodbijanega sklepa ugovarjala šele v repliki, Splošno sodišče upravičeno ni problematiziralo. Vprašanje pristojnosti avtorja ukrepa mora sodišče Unije tako in tako preveriti po uradni dolžnosti in se zato lahko izpostavi v vsaki fazi postopka, glej sodbo z dne 14. decembra 2016, SV Capital/EBA (C‑577/15 P, EU:C:2016:947, točki 31 in 32 in navedena sodna praksa).

( 24 ) Podobne navedbe, vendar brez nadaljnjega preizkusa, je mogoče najti že v starejših sodbah Splošnega sodišča, glej sodbe z dne 13. junija 2012, Insula/Komisija (T‑246/09, neobjavljena, EU:T:2012:287, točki 94 in 95); z dne 27. septembra 2012, Applied Microengineering/Komisija (T‑387/09, EU:T:2012:501, točka 39), in z dne 4. julija 2017, Systema Teknolotzis/Komisija (T‑234/15, EU:T:2017:461, točka 91); glej tudi sodbo z dne 13. junija 2019, Synergy Hellas/Komisija (T‑244/18, neobjavljena, EU:T:2019:409, točka 40).

( 25 ) Člen 272 PDEU se nanaša na Sodišče Evropske unije kot celovito institucijo. V skladu s členom 256(1) PDEU v povezavi s členom 51 Statuta Sodišča Evropske unije je Splošno sodišče na prvi stopnji pristojno za odločanje o tožbi iz člena 272 PDEU.

( 26 ) Kakor je videti, je le Splošno sodišče v sklepih z dne 19. oktobra 2010, Nencini/Parlament (T‑431/10 R, neobjavljen, EU:T:2010:441, točka 19); z dne 19. maja 2015, Costa/Parlament (T‑197/15 R, neobjavljen, EU:T:2015:294, točka 26), ter z dne 16. februarja 2017, Gollnisch/Parlament (T‑624/16 R, neobjavljen, EU:T:2017:94, točki 51 in 52), ugotovilo, da Parlament, v nasprotju s Svetom, Komisijo in ECB, nima pristojnosti za sprejetje sklepov, ki so izvršilni naslovi, v skladu s členom 299 PDEU. Vprašanja morebitne podlage za pristojnost v členu 79(2) Finančne uredbe št. 966/2012 oziroma njene predhodnice Uredbe št. 1605/2002 (opomba 5 teh sklepnih predlogov) pa sodišče v tem primeru ni obravnavalo (glej v zvezi s tem točko 41 teh sklepnih predlogov). Pri odločitvi o pritožbi v zadnjenavedeni zadevi T‑624/16 R Sodišče zaradi nedopustnosti ni odgovorilo na argument, s katerim je bilo odprto vprašanje pristojnosti Parlamenta za sprejetje sklepov, ki so izvršilni naslovi; glej sklep podpredsednika Sodišča z dne 6. julija 2017, Gollnisch/Parlament (C‑189/17 P(R), neobjavljen, EU:C:2017:528, točki 46 in 47). Iz člena 68 Sklepa predsedstva Evropskega parlamenta z dne 19. maja in 9. julija 2008 o izvedbenih ukrepih v zvezi s Statutom poslancev Evropskega parlamenta (UL 2009, C 159, str. 1) prav tako izhaja le, da generalni sekretar daje navodila za izterjavo neupravičeno izplačanih zneskov od poslancev, ne pa tudi, ali se za ta namen morajo oziroma lahko izdajo sklepi, ki so izvršilni naslovi. Kakor je videti, je Sodišče doslej prav tako obravnavalo zgolj zadeve, v katerih je Parlament odločil, da so bili zneski neupravičeno izplačani, in je zadevnim poslancem posredoval ustrezne opomine, ni pa izdal sklepov, ki so izvršilni naslovi; glej na primer sklep predsednika Sodišča z dne 11. novembra 2011, Nencini/Parlament (C‑530/10 P(R), neobjavljen, EU:C:2011:729, točki 3 in 4); sodbo z dne 14. junija 2016, Marchiani/Parlament (C‑566/14 P, EU:C:2016:437, točke 16, 17, 22 in 23), ter sklep z dne 21. maja 2019, Le Pen/Parlament (C‑525/18 P, neobjavljen, EU:C:2019:435, točki 13 in 14); prav tako glej sklep z današnjega dne v zadevi LePen/Parlament (C-38/19 P).

( 27 ) V skladu s členom 2(b) Finančne uredbe št. 966/2012 pojem „institucija“ v tej uredbi pomeni Evropski parlament, Evropski svet in Svet, Evropsko komisijo, Sodišče Evropske unije in Računsko sodišče, Evropski ekonomsko-socialni odbor, Odbor regij, Evropskega varuha človekovih pravic, Evropskega nadzornika za varstvo podatkov in Evropsko službo za zunanje delovanje (ESZD), ne pa tudi ECB. Glej tudi člen 2, točka 67, poznejše Uredbe 2018/1046 ter člen 1(2) predhodne Uredbe 1605/2002, kot je bila spremenjena z Uredbo (EU, Euratom) št. 1081/2010 (UL 2010, L 311, str. 9); v prvotni različici Uredbe št. 1605/2002 pa sta manjkala Evropski svet, ki je institucija Unije postal šele z Lizbonsko pogodbo, in Evropska služba za zunanje delovanje, ki je bila ustanovljena šele leta 2010.

( 28 ) Člen 79(2) Finančne uredbe št. 966/2012 – enako kot poznejša določba iz člena 100(2) Uredbe 2018/1046 (opomba 5 teh sklepnih predlogov) – ni povsem jasen, saj v prvem pododstavku brez omejitev določa, da lahko „institucija“ s sklepom, ki je izvršljiv v smislu člena 299 PDEU, formalno ugotovi terjatev do oseb, ki niso države članice, v drugim pododstavku pa določa, da lahko Komisija v izjemnih okoliščinah sprejme takšen izvršljiv sklep v imenu drugih institucij na njihovo zahtevo za zahtevke, povezane z uslužbenci, za katere se uporabljajo kadrovski predpisi. Člen 85(2) Delegirane uredbe (EU) št. 1268/2012 o pravilih uporabe Finančne uredbe (UL 2012, L 362, str. 1) celo določa, da lahko v izjemnih okoliščinah „zadevne institucije, razen institucij iz člena 299 PDEU“, od Komisije zahtevajo, da sprejme izvršljiv sklep. Vsaj na prvi pogled ni jasno, zakaj je ta določba potrebna, če člen 79(2), prvi pododstavek, Finančne uredbe št. 966/2012 tako in tako vsem institucijam v smislu te uredbe (v zvezi s tem opomba 27 teh sklepnih predlogov) podeljuje pristojnost, da same sprejmejo sklepe, ki so izvršilni naslovi. Predhodnik člena 79(2) Finančne uredbe št. 966/2012, člen 72(2) Uredbe št. 1605/2002 (opomba 5 teh sklepnih predlogov) pa ni vseboval določbe, ki bi ustrezala členu 79(2), drugi pododstavek, Finančne uredbe št. 966/2012, in tudi v pravilih uporabe Uredbe št. 1605/2002 v Uredbi št. 2342/2002 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 4, str. 145) ni ničesar, kar bi ustrezalo temu.

( 29 ) Člen 62(2) Delegirane uredbe Komisije (EU) št. 1271/2013 z dne 30. septembra 2013 o okvirni finančni uredbi za organe iz člena 208 Finančne uredbe (UL 2013, L 328, str. 42) in sedaj člen 68 Delegirane uredbe Komisije (EU) 2019/715 z dne 18. decembra 2018 o okvirni finančni uredbi za organe, ustanovljene na podlagi PDEU in Pogodbe Euratom, iz člena 70 Uredbe 2018/1046 (UL 2019, L 122, str. 1) sicer določata možnost izvršbe zaradi izterjave terjatev, vendar pa ni jasno, ali lahko v ta namen decentralizirane agencije same sprejmejo sklepe, ki so izvršilni naslovi. Izvajalske agencije Komisije takih sklepov pač ne morejo sprejeti, ker je to pridržano Komisiji, glej glede Izvajalske agencije za raziskave sklep z dne 12. septembra 2018, Holistic Innovation Institute/REA (C‑241/17 P, neobjavljen, EU:C:2018:704, točka 4).

( 30 ) V zvezi z ECB je bil na primer hkrati z njeno ustanovitvijo z Maastrichtsko pogodbo v členu 108 a(2) (pozneje člen 110(2)) PES dodan izrecni sklic, po katerem je člen 192 (pozneje člen 256) PES, to je predhodnik člena 299 PDEU, veljal tudi za uredbe in odločbe ECB; poznejša navedba ECB v členu 299 PDEU z Lizbonsko pogodbo je bila le redakcijskega značaja.

( 31 ) Člen 92 ESPJ, člen 192 ES (1957) ter člen 164 Euratom.

( 32 ) Glej točko 36 teh sklepnih predlogov.

( 33 ) Glej v zvezi s tem točke od 82 do 84 teh sklepnih predlogov.

( 34 ) Glej v tem smislu tudi sodbo z dne 28. februarja 2019, Alfamicro/Komisija (C‑14/18 P, EU:C:2019:159, točka 65).

( 35 ) Glej člen 161(1) v povezavi s členom 156(1) in (2) Poslovnika Splošnega sodišča ter člen 165(1) v povezavi s členom 160(1) in (2) Poslovnika Sodišča.

( 36 ) Splošno sodišče dopustnosti ničnostne tožbe v skladu s členom 263 PDEU zoper izpodbijani sklep v izpodbijani sodbi ni problematiziralo, ampak je implicitno štelo, da je ta tožba dopustna, glej točki 61 in 68 izpodbijane sodbe.

( 37 ) Glej zlasti sodbe Splošnega sodišča z dne 13. junija 2012, Insula/Komisija (T‑246/09, neobjavljena, EU:T:2012:287, točka 93); z dne 27. septembra 2012, Applied Microengineering/Komisija (T‑387/09, EU:T:2012:501, točka 38); z dne 9. novembra 2016, Trivisio Prototyping/Komisija (T‑184/15, neobjavljena, EU:T:2016:652, točka 45); z dne 4. julija 2017, Systema Teknolotzis/Komisija (T‑234/15, EU:T:2017:461, točka 90), in z dne 13. junija 2019, Synergy Hellas/Komisija (T‑244/18, neobjavljena, EU:T:2019:409, točka 40).

( 38 ) Glej v zvezi s tem točke od 95 do 105 teh sklepnih predlogov.

( 39 ) Brez poseganja v razloge, navedene v točki 49 teh sklepnih predlogov, bi to veljalo celo, če bi se v skladu s stališčem Splošnega sodišča v izpodbijani sodbi in v nasprotju s stališčem, zastopanim v teh sklepnih predlogih (glej točke od 113 do 136), izhajalo iz tega, da se lahko presoja zakonitosti sklepa, ki je izvršilni naslov, sprejetega zaradi izterjave pogodbene terjatve, loči po eni strani na presojo formalne zakonitosti tega sklepa s strani sodišča, ki obravnava ničnostno tožbo, in po drugi strani na presojo vsebinske zakonitosti istega sklepa s strani pogodbenega sodišča. Če gre namreč pri zadnjenavedenem zaradi neobstoja arbitražne klavzule za nacionalno sodišče, bi bila razdelitev sodne pristojnosti med sodiščem Unije, ki je pristojno za presojo formalne zakonitosti izpodbijanega sklepa, in nacionalnim sodiščem, pristojnim za presojo pogodbenih zahtevkov, na katerih ta sklep temelji, nezdružljiva z za