SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

PAOLA MENGOZZIJA,

predstavljeni 17. maja 2018 ( 1 )

Zadeva C‑585/16

Serin Alheto

proti

Zamestnik‑predsedatel na Darzhavna agentsia za bezhantsite

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Administrativen sad Sofia‑grad (Bolgarija))

„Predhodno odločanje – Območje svobode, varnosti in pravice – Meje, azil in priseljevanje – Predpisi o pridobitvi statusa begunca – Direktivi 2004/83 in 2011/95 – Oseba, ki uživa zaščito in pomoč UNRWA – Postopek obravnave prošenj za mednarodno zaščito – Direktivi 2005/85 in 2013/32 – Dopustnost prošnje – Prva država azila – Pravica do učinkovitega pravnega sredstva“

1. Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki je predmet teh sklepnih predlogov, se nanaša na razlago člena 12(1)(a) Direktive 2011/95 ( 2 ) ter členov 33(2)(b), 34, 35(b), prvi odstavek, in 46(3) Direktive 2013/32 ( 3 ). Vprašanje je postavilo Administrativen sad Sofia‑Grad (upravno sodišče v Sofiji, Bolgarija) v okviru postopka za razveljavitev, ki ga je sprožila S. Alheto, oseba brez državljanstva palestinskega rodu, zoper upravno odločbo, s katero so bolgarski organi zavrnili njeno prošnjo za mednarodno zaščito.

I. Pravni okvir

A. Mednarodno pravo

1. Konvencija o statusu beguncev

2. Člen 1(D) Konvencije o statusu beguncev, ki je bila podpisana v Ženevi 28. julija 1951 in je začela veljati 22. aprila 1954 (v nadaljevanju: Ženevska konvencija), ( 4 ) določa: „Ta Konvencija se ne uporablja za osebe, ki zdaj uživajo varstvo ali pomoč drugih organov ali agencij Združenih narodov, razen visokega komisarja Združenih narodov za begunce [v nadaljevanju: UNHCR]. Kadar bi takšno varstvo ali pomoč iz kateregakoli razloga prenehala, položaj teh oseb pa ne bi bil dokončno urejen v skladu z ustreznimi resolucijami Generalne skupščine Združenih narodov, bodo te osebe ipso facto upravičene do ugodnosti te Konvencije.“

2. Agencija Združenih narodov za pomoč in zaposlovanje palestinskih beguncev

3. Agencija Združenih narodov za pomoč in zaposlovanje palestinskih beguncev (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near Est, v nadaljevanju: UNRWA) je bila ustanovljena po arabsko‑izraelskem sporu leta 1948 z resolucijo Generalne skupščine Združenih narodov št. 302(IV) z dne 8. decembra 1949. Njena naloga je, da palestinskim beguncem, ki spadajo pod njeno pristojnost, zagotovi pomoč, zdravstveno varstvo, socialno in mikrofinančno pomoč, izobraževanje in pomoč v nujnih primerih, tudi v času oboroženih spopadov, ter da izboljša pogoje v taboriščih, ki te begunce sprejemajo. ( 5 ) Trenutno je pri UNRWA registriranih okoli 5 milijonov palestinskih beguncev. Navedena agencija deluje v Siriji, Gazi, Libanonu, Jordaniji in na Zahodnem bregu (vključno z vzhodnim delom Jeruzalema). Ker vprašanje palestinskih beguncev ni rešeno, se mandat UNRWA redno podaljšuje, nazadnje pa je bil podaljšan do 30. junija 2020. ( 6 )

4. UNRWA je organ Združenih narodov, ki se razlikuje od UNHCR iz člena 1(D) Ženevske konvencije in člena 12(1)(a) Direktive 2011/95. ( 7 )

B. Pravo Unije

1. Direktiva 2011/95

5. Člen 12(1)(a), prvi stavek, Direktive 2011/95, naslovljen „Izključitev“, določa, da državljan tretje države ali oseba brez državljanstva ne more biti begunec, če spada „na področje uporabe člena 1(D) Ženevske konvencije glede zaščite ali pomoči organov ali uradov Združenih narodov, razen [UNHCR]“. Drugi stavek istega člena (12)(1)(a) določa: „Kadar je takšna zaščita ali pomoč prenehala iz katerega koli razloga, ne da bi se položaj takšne osebe dokončno uredil skladno z ustreznimi resolucijami, ki jih je sprejela Generalna skupščina Združenih narodov, so takšne osebe samodejno upravičene do ugodnosti iz te direktive“.

2. Direktiva 2013/32

6. Na podlagi člena 33(1) Direktive 2013/32 se od držav članic ne zahteva, da preučijo, ali prosilec izpolnjuje pogoje za mednarodno zaščito v skladu z Direktivo 2011/95, kadar se prošnja šteje za nedopustno v skladu z odstavkom 2 navedenega člena. V skladu s členom 33(2)(b) navedene direktive lahko države članice štejejo prošnjo za mednarodno zaščito za nedopustno, zlasti če „se država, ki ni država članica, šteje za prvo državo azila za prosilca na podlagi člena 35“ navedene direktive. V prvem odstavku navedenega člena je pojasnjeno: „[z]a posameznega prosilca se šteje država za prvo državo azila, če: (a) je bil prosilcu v tej državi priznan status begunca in se lahko še vedno sklicuje na to zaščito ali (b) sicer v tej državi uživa zadostno zaščito, vključno z načelom nevračanja“.

7. V skladu s členom 46(1)(a)(i) Direktive 2013/32 „[d]ržave članice zagotovijo, da imajo prosilci pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem zoper […] odločbo, izdano v zvezi z njegovo prošnjo za mednarodno zaščito, vključno z odločbo […] o neutemeljenosti prošnje v zvezi s statusom begunca in/ali subsidiarne zaščite“. Odstavek 3 navedenega člena določa: „Države članice zaradi spoštovanja odstavka 1 zagotovijo, da učinkovito pravno sredstvo vsaj v pritožbenih postopkih pred sodiščem prve stopnje zagotavlja podrobno in ex nunc presojo dejstev in pravnih vprašanj, po potrebi vključno s presojo potreb po mednarodni zaščiti v skladu z Direktivo 2011/95/EU“.

C. Nacionalno pravo

8. V Bolgariji postopek obravnave prošenj za mednarodno zaščito ureja Zakon za ubezhishteto i bezhantsite (zakon o azilu in beguncih, v nadaljevanju: ZUB). Direktivi 2011/95 in 2013/32 sta bili v bolgarsko pravo preneseni s spremembami ZUB, sprejetimi z zakonoma, ki sta začela veljati 16. oktobra in 28. decembra 2015. ( 8 ) ZUB določa dve obliki mednarodne zaščite; ena je povezana s statusom begunca (člen 8 ZUB), druga pa s priznanjem humanitarnega statusa (člen 9 ZUB), ki ustreza subsidiarni zaščiti iz Direktive 2011/95.

9. Na podlagi člena 6 ZUB v trenutno veljavnem besedilu pristojnosti, ki jih določa navedeni zakon, izvaja Darzhavna agentsia za bezhantsite (državna agencija za begunce, v nadaljevanju: DAB). Slednja preverja vsa dejstva in okoliščine za obravnavo prošnje za mednarodno zaščito.

10. Člen 12(1) ZUB v trenutno veljavnem besedilu določa: „Status begunca se ne dodeli tujcu: […] 4. ki je upravičen do zaščite ali pomoči organov ali institucij Združenih narodov razen [UNCHR]; če ta zaščita ali pomoč ni prenehala ( 9 ) in položaj navedene osebe ni določen v skladu z ustrezno resolucijo Združenih narodov, lahko ta oseba uživa polno pravico do sistema iz [Ženevske] konvencije“.

11. V členu (12)(1) ZUB, ki je veljal pred sprejetjem zakona o prenosu Direktive 2011/95, ki je bila v ZUB prenesena leta 2007 z zakonom o prenosu Direktive 2004/83, ( 10 ) je bilo določeno: „Status begunca se ne dodeli tujcu: […] 4. ki je upravičen do zaščite ali pomoči organov ali institucij Združenih narodov razen [UNCHR] in ta zaščita ali pomoč ni prenehala ter položaj navedene osebe ni določen v skladu z ustrezno resolucijo Združenih narodov“.

12. Člen 13(2), točki 2 in 3, ZUB, v trenutno veljavnem besedilu določa, da postopek za priznanje mednarodne zaščite ni odprt ali je zaprt, če ima tujec „status begunca, ki mu ga je dodelila tretja država, ali drugo učinkovito zaščito, ki obsega spoštovanje načela nevračanja, in do katere je še upravičen, če bo v to državo ponovno sprejet“, oziroma če tujec „prihaja iz varne tretje države, če bo v to državo ponovno sprejet“.

13. Člen 13(2), točka 2, v različici, ki je veljala pred prenosom Direktive 2013/32, je določal: „(2) Postopek za priznanje statusa begunca ali humanitarnega statusa ni odprt ali je zadržan, če ima [prosilec]: […] 2. status begunca, ki mu ga je dodelila varna tretja država“.

14. V besedilu, ki je veljalo pred prenosom Direktive 2013/32, je člen 13(13) ZUB določal, da se prošnja za status begunca ali humanitarni status zavrne kot očitno neutemeljena, če niso izpolnjeni pogoji iz člena 8(1) in (9) ali člena 9(1), (6) in (8) ZUB in če tujec prihaja „iz varne izvorne države ali iz varne tretje države, uvrščene na minimalni skupni seznam, ki ga je sprejel Svet Evropske unije, ali na nacionalne sezname, ki jih je sprejel Svet ministrov“. Člen 13 ZUB je v odstavku 3 pojasnil, da samo okoliščina, da prosilec prihaja iz varne izvorne države ali iz varne tretje države ni razlog, da se prošnja zavrne kot očitno neutemeljena.

15. V skladu s členom 75(2) ZUB v trenutno veljavni različici, se „med obravnavo prošnje za mednarodno zaščito presojajo vsa dejstva, izjave ali potrebni dokumenti o osebnih okoliščinah prosilca […]“. ( 11 )

16. Administrativnoprotsesualen kodeks (zakonik o upravnem postopku, v nadaljevanju: APK) se v skladu s členom 2(1) uporablja za upravne postopke pred vsemi bolgarskimi organi oblasti, razen če je določeno drugače. Člen 168(1) APK opredeljuje predmet sodnega nadzora v primeru pritožbe zoper upravni akt pred prvostopenjskim sodiščem, kot sledi: „sodišče se ne omeji na presojo razlogov, ki jih navaja pritožnik, ampak mora na podlagi dokazov, ki jih predložijo stranke, preveriti legitimnost izpodbijanega upravnega akta glede na vse razloge iz člena 146“ istega zakonika.

17. Člen 172(2) APK določa: „sodišče lahko razglasi ničnost izpodbijanega upravnega akta, ga deloma ali v celoti razveljavi, spremeni ali zavrne pritožbo“. Člen 173(1) APK pojasnjuje: „če zadeva ni predložena v presojo upravnemu organu, sodišče po tem, ko razglasi ničnost izpodbijanega akta ali ga razveljavi, odloči o zadevi“. Odstavek 2 istega člena določa: „razen primerov iz odstavka 1, če je akt ničen zaradi nepristojnosti ali če njegova narava ne dovoljuje odločitve o zadevi, sodišče pošlje zadevo pristojnemu upravnemu organu z obveznim navodilom glede razlage in uporabe prava“.

II. Dejansko stanje, spor o glavni stvari, vprašanji za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem

18. Serin Auad Alheto, tožeča stranka v postopku v glavni stvari, je oseba brez državljanstva palestinskega rodu, rojena 29. novembra 1972 v Gazi, Palestina. Ima potni list, ki so ga palestinske oblasti izdale 1. aprila 2014, z veljavnostjo do 31. marca 2019.

19. S. A. Alheto je 10. avgusta 2014 vstopila v Bolgarijo z vizumom za organizirano turistično potovanje, ki ga je 7. avgusta 2014 izdal konzulat Republike Bolgarije v Amanu (Jordanija) z veljavnostjo do 1. septembra 2014. 24. avgusta 2014 so bolgarski organi podaljšali veljavnost vizuma do 17. novembra 2014. S. A. Alheto je 25. novembra 2014 pri Drzhavnata agentsia za bezhantiste vložila prošnjo za mednarodno zaščito. Na osebnem razgovoru 2. decembra 2014 je S. A. Alheto izjavila, da je 15. julija 2014 po podzemnih hodnikih nezakonito zapustila Gazo, prišla najprej v Egipt, kjer je ostala dva dni, nato pa v Jordanijo, kjer je ostala 23 dni, preden je z letalom odpotovala v Bolgarijo. Med razgovorom je S. A. Alheto izjavila, da je krščanske vere. S. A. Alheto je bila poklicana na še dva osebna razgovora, in sicer 24. februarja in 5. marca 2015. Na podlagi podanih izjav naj bi bila S. A. Alheto prisiljena zapustiti Gazo zaradi poslabšanja razmer na navedenem ozemlju in zaradi sporov s Hamasom, organizacijo, ki nadzoruje Gazo, ki so nastali zaradi njene družbene dejavnosti obveščanja o pravicah žensk. Iz predložitvene odločbe izhaja, da je S. A. Alheto med razgovorom 5. marca 2015 izjavila, da ima dokument, ki ga je izdala UNRWA. Navedeni dokument, ki potrjuje, da je S. A. Alheto registrirana pri tej organizaciji kot palestinska begunka, je bil predložen predložitvenemu sodišču. ( 12 )

20. Namestnik vodje DAB je 12. maja 2015 po vsebinski preučitvi zavrnil prošnjo S. A. Alheto in ji zavrnil status begunca v skladu s členom 8 ZUB in humanitarni status v skladu s členom 9 navedenega zakona (v nadaljevanju: odločba DAB). Izjave S. A. Alheto po mnenju namestnika vodje DAB ne omogočajo ugotovitve nevarnosti pregona in niso dosledne, zlasti glede njene verske pripadnosti, ter deloma niso verjetne. V nasprotju z njenimi izjavami, naj S. A. Alheto ne bi bila prisiljena zapustiti Gaze, ker naj bi bil tam položaj stabilen, ampak naj bi načrtovala svoj odhod pred junijem ali julijem 2014, ker je bil njen potni list izdan 1. aprila 2014.

21. S. A. Alheto je pri Administrativen sad Sofia‑grad (upravno sodišče v Sofiji) vložila tožbo zoper odločbo DAB. V tožbi je navedla, da navedena odločba krši člena 8 in 9 ZUB ter člen 15(c) Direktive 2004/83, kakor ga je Sodišče razložilo v sodbi z dne 17. februarja 2009, Elgafaji (C‑465/07, EU:C:2009:94). Ugotovitev namestnika vodje DAB, da je položaj v Gazi stabilen, naj bi temeljila izključno na poročilu direkcije DAB za evropske zadeve, mednarodne zadeve in evropski sklad za begunce z dne 9. aprila 2015, ki naj ne bi omogočalo pravilne ocene položaja na navedenem ozemlju za uporabo načela nevračanja.

22. Ker je S. A. Alheto oseba brez državljanstva palestinskega rodu, registrirana pri UNRWA, po mnenju Administrativen sad Sofia‑grad (upravno sodišče v Sofiji) DAB ne bi smela obravnavati njene prošnje za mednarodno zaščito kot vložene v skladu s členom 1(A) Ženevske konvencije, ampak bi jo morala obravnavati v okviru člena 1(D) in posledično bi jo morala preučiti z vidika člena 12(1)(4) ZUB in ne na podlagi členov 8 in 9 navedenega zakona. Navedeno sodišče se sprašuje, ali pravo Unije omogoča, da se prošnja za mednarodno zaščito, ki jo je vložila oseba brez državljanstva, ki je v položaju, v kakršnem se nahaja S. A. Alheto, ne obravnava v skladu s predpisom, ki v nacionalno zakonodajo prenaša člen 12(1) Direktive 2011/95, in če je odgovor nikalen, ali mora sodišče v postopku v glavni stvari opraviti tako preučitev ali se mora omejiti na razveljavitev odločbe DAB in vrnitev spisa v obravnavo navedeni agenciji. Administrativen sad Sofia‑grad (upravno sodišče v Sofiji) se tudi sprašuje glede obsega sodnega nadzora, ki ga prvostopenjsko sodišče izvaja na odločbi o zavrnitvi mednarodne zaščite v skladu s členom 46(3) Direktive 2013/32, zlasti kar zadeva možnost, da tako sodišče preuči dopustnost prošnje za mednarodno zaščito na podlagi člena 33 navedene direktive tudi takrat, kadar presoje ni opravil pristojni organ, oziroma da prvič preuči, ali se lahko prosilec vrne v državo, v kateri je imel stalno prebivališče pred vložitvijo prošnje.

23. V teh okoliščinah je Administrativen sad Sofia‑grad (upravno sodišče v Sofiji) 8. novembra 2016 prekinilo odločanje in Sodišču zastavilo ta vprašanja za predhodno odločanje: „1. Ali iz člena 12(1)(a) Direktive 2011/95 v povezavi s členom 10(2) Direktive 2013/32 in členom 78(2)(a) Pogodbe o delovanju Evropske unije izhaja, da: (A) dopušča, da se prošnja za mednarodno zaščito, ki jo je vložila oseba brez državljanstva palestinskega rodu, registrirana kot begunec pri [UNRWA], ki je pred vložitvijo prošnje prebivala na območju, na katerem deluje ta agencija (v Gazi), obravnava kot prošnja v skladu s členom 1(A) Ženevske konvencije o statusu beguncev iz leta 1951 namesto kot prošnja za mednarodno zaščito v skladu s členom 1(D), drugi stavek, te konvencije, če je bila pristojnost za obravnavo prošnje prevzeta iz drugih razlogov, kakor pa so razlogi sočutja ali humanitarnosti, in obravnavo prošnje ureja Direktiva 2011/95? (B) dopušča, da se taka prošnja ne obravnava z vidika pogojev v skladu s členom 12(1)(a) Direktive 2011/95 in se posledično ne uporabi razlaga te določbe, ki jo je podalo Sodišče? 2. Ali je treba člen 12(1)(a) Direktive 2011/95 v povezavi s členom 5 te direktive razlagati tako, da nasprotuje nacionalnim določbam, kakršne so tiste iz postopka v glavni stvari v členu 12(1), točka 4, [ZUB], ki v nobeni od upoštevnih različic ne vsebuje izrecne klavzule o samodejni zaščiti palestinskih beguncev in tudi ne pogoja, da je pomoč iz katerega koli razloga prenehala, ter tako, da je člen 12(1)(a) Direktive 2011/95 dovolj natančen in brezpogojen in ima zato neposredni učinek, tako da se uporabi tudi v primeru, v katerem se oseba, ki išče mednarodno zaščito, nanj ni izrecno sklicevala, če je treba prošnjo obravnavati v skladu s členom 1(D), drugi stavek, Ženevske konvencije o statusu beguncev? 3. Ali iz člena 46(3) Direktive 2013/32 v povezavi s členom 12(1)(a) Direktive 2011/95 izhaja, da v pritožbenem postopku pred sodiščem, v katerem se izpodbija odločba o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito, izdana v skladu s členom 10(2) Direktive 2013/32, ob upoštevanju položaja v postopku v glavni stvari, dopušča, da sodišče prve stopnje prošnjo za mednarodno zaščito obravnava v skladu s členom 1(D), drugi stavek, Ženevske konvencije o statusu beguncev in presojo opravi v skladu s členom 12(1)(a) Direktive 2011/95, če je prošnjo za mednarodno zaščito vložila oseba brez državljanstva palestinskega rodu, registrirana kot begunec pri UNRWA, ki je pred vložitvijo prošnje prebivala na območju, na katerem deluje ta agencija (v Gazi), in v odločbi o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito ta prošnja ni bila obravnavana z vidika navedenih določb? 4. Ali iz določb člena 46(3) Direktive 2013/32 glede pravice do učinkovitega pravnega sredstva v povezavi z zahtevo ‚podrobn[e] in ex nunc presoj[e] dejstev in pravnih vprašanj‘, če se razlagajo v povezavi s členi 33 in 34 ter 35(2) te direktive, s členom 21(1) Direktive 2011/95 ter s členi 18, 19 in 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, izhaja, da v pritožbenem postopku pred sodiščem, v katerem se izpodbija odločba o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito, izdana v skladu s členom 10(2) Direktive 2013/32, dopuščajo: (A) da o dopustnosti prošnje za mednarodno zaščito in vračanju osebe brez državljanstva v državo, v kateri je prebivala pred vložitvijo prošnje za mednarodno zaščito, prvič odloča sodišče prve stopnje, in sicer po tem, ko je organu za presojo naložilo, naj predloži za to potrebna dokazila, in je osebi omogočilo, da predstavi svoje mnenje glede dopustnosti prošnje, ali (B) da sodišče prve stopnje zaradi bistvene kršitve postopka razveljavi odločbo in organu za presojo naloži, naj ob upoštevanju navodil glede razlage in uporabe zakona ponovno odloči o prošnji za mednarodno zaščito, pri čemer ta organ opravi tudi razgovor o dopustnosti, določen v členu 34 Direktive 2013/32, in odloči o vprašanju, ali je osebo brez državljanstva mogoče vrniti v državo, v kateri je prebivala pred vložitvijo prošnje za mednarodno zaščito? (C) da sodišče prve stopnje presoja varnost v državi, v kateri je oseba prebivala v času ustne obravnave, oziroma, če je prišlo do bistvenih sprememb položaja, ki jih je treba v korist osebe upoštevati v odločbi, v času sprejetja sodbe? 5. Ali je pomoč Agencije Združenih narodov za pomoč in zaposlovanje palestinskih beguncev na Bližnjem vzhodu (UNRWA) zadostna zaščita v smislu člena 35(1)(b) Direktive 2013/32 v konkretni državi na območju, na katerem deluje ta agencija, če ta država uporablja načelo nevračanja v smislu Ženevske konvencije […] v primeru oseb, ki jim navedena agencija nudi pomoč? 6. Ali iz člena 46(3) Direktive 2013/32 v povezavi s členom 47 Listine o temeljnih pravicah izhaja, da pravica do učinkovitega pravnega sredstva v povezavi z določbo, v skladu s katero se ‚po potrebi […] potreb[a] po mednarodni zaščiti [presoja] v skladu z Direktivo 2011/95‘, sodišče prve stopnje v okviru pritožbenega postopka zoper odločbo, s katero je bila prošnja za mednarodno zaščito vsebinsko obravnavana in zavrnjena, zavezuje k sprejetju sodbe: (A) ki poleg tega, da postane pravnomočna v delu, ki zadeva vprašanje zakonitosti zavrnitve, postane pravnomočna tudi v delu, ki zadeva potrebo vlagatelja prošnje po mednarodni zaščiti v skladu z Direktivo 2011/95, in sicer tudi tedaj, če lahko mednarodno zaščito v skladu z nacionalno zakonodajo zadevne države članice prizna le upravni organ z odločbo; (B) o nujnosti priznanja mednarodne zaščite z ustrezno obravnavo prošnje za mednarodno zaščito, ne glede na kršitve postopka, ki jih je organ za presojo storil pri obravnavi prošnje?“

III. Pravna presoja

A. Uvodne opombe

24. Iz uvodnih izjav 4, 23 in 24 Direktive 2011/95 je razvidno, da je Ženevska konvencija temelj mednarodne pravne ureditve za zaščito beguncev in da so bile določbe te direktive o priznanju statusa begunca in njegovi vsebini sprejete za pomoč pristojnim organom držav članic pri uporabi te konvencije, tako da temeljijo na skupnih pojmih in merilih. ( 13 ) Poleg tega iz uvodne izjave 3 Direktive 2011/95 izhaja, da je želel zakonodajalec Unije po zgledu sklepov Evropskega sveta iz Tampereja zagotoviti, da evropski azilni sistem, ki ga sooblikuje ta direktiva, temelji na popolni in vključujoči uporabi Ženevske konvencije. ( 14 )

25. Določbe Direktive 2011/95 je treba torej razlagati ob upoštevanju njene splošne sistematike in namena ter ob spoštovanju Ženevske konvencije in drugih upoštevnih pogodb, na katere se sklicuje člen 78(1) PDEU. Kot je razvidno iz uvodne izjave 16 Direktive 2011/95, je treba pri tej razlagi upoštevati tudi pravice, priznane zlasti z Listino Evropske unije o temeljnih pravicah. ( 15 ) Vprašanja, ki jih postavlja predložitveno sodišče in so predmet teh sklepnih predlogov, je treba preučiti z vidika teh razlagalnih meril.

26. Vprašanja bodo obravnavana po naslednjem vrstnem redu. Najprej bom obravnaval prvo, drugo in tretje vprašanje za predhodno odločanje; prvi dve se nanašata na razlago člena 12(1)(a) Direktive 2011/95, tretje pa na pristojnost nacionalnega sodišča za prvo presojo prošnje za mednarodno pomoč na podlagi navedene določbe v okviru nacionalnega sodnega postopka. Nato bom obravnaval peto vprašanje za predhodno odločanje, ki se nanaša na razlago členov 33 in 35 Direktive 2013/32. Nazadnje bom skupaj obravnaval četrto in šesto vprašanje za predhodno odločanje, ki se nanašata na razlago člena 46(3) Direktive 2013/32.

B. Prvo vprašanje za predhodno odločanje

27. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem za predhodno odločanje Sodišče v bistvu sprašuje, ali pristojni organ v državi članici lahko obravnava prošnjo za mednarodno zaščito, ki jo vloži oseba brez državljanstva palestinskega rodu, registrirana pri UNRWA, zunaj pravnega okvira iz člena 12(1)(a) Direktive 2011/95, ki določa klavzulo o izključitvi iz statusa begunca za državljane tretjih držav ali osebe brez državljanstva, ki spadajo na področje uporabe člena 1(D) Ženevske konvencije.

28. Člen 1(D) Ženevske konvencije se uporablja za posebno skupino oseb, ki imajo značilnosti, na podlagi katerih se jim lahko prizna status begunca v skladu s členom 1(A) konvencije, vendar so na podlagi člena 1(D) iz konvencije izključene, ker uživajo varstvo ali pomoč drugih organov ali agencij Združenih narodov, razen UNHCR.

29. Palestinci, ki se štejejo za begunce po arabsko‑izraelskih spopadih leta 1948 in 1967 ter uživajo varstvo in pomoč UNRWA in ne zajemajo primerov iz člena 1(C), (E) in (F) Ženevske konvencije, spadajo na področju uporabe člena 1(D) navedene konvencije ( 16 ) ter posledično člena 12(1)(a) Direktive 2011/95 ( 17 ). Trenutno je to edina skupina beguncev, ki je zajeta v te določbe.

30. Prvi odstavek člena 1(D) Ženevske konvencije vsebuje izključitveno klavzulo iz njenega področja uporabe, drugi odstavek navedenega člena pa vsebuje vključitveno klavzulo, ki se uporablja za begunce, za katere se iz katerega koli razloga ne uporablja varstvo ali pomoč agencije ali organa Združenih narodov iz prvega odstavka in katerih položaj ni bil dokončno urejen v skladu z resolucijami, ki jih je sprejela generalna skupščina Združenih narodov. ( 18 ) Take osebe so v celoti upravičene do ugodnosti Ženevske konvencije.

31. Hkrati drugi stavek člena 12(1)(a) Direktive 2011/95 vsebuje vključitveno klavzulo, katere besedilo je skoraj enako besedilu člena 1(D) Ženevske konvencije. Osebe, ki spadajo na področju uporabe prvega stavka člena 12(1)(a) Direktive 2011/95, so, če so izpolnjeni pogoji iz vključitvene klavzule iz drugega stavka navedene določbe, „samodejno upravičene do ugodnosti [navedene direktive]“. ( 19 )

32. Sodišče se je že imelo priložnost izreči o obsegu in pogojih uporabe izključitvene in vključitvene klavzule iz člena 12(1)(a) Direktive 2004/83, ki sta enaki kot klavzuli v ustrezni določbi Direktive 2011/95.

33. Za prvo od teh klavzul je Sodišče pojasnilo, da so po eni strani samo osebe, ki „dejansko uveljavijo“ varstvo ali pomoč agencije ali organa Združenih narodov razen UNCHR, zajete z izključitveno klavzulo glede priznanja statusa begunca v skladu s prvim stavkom člena 12(1)(a) Direktive 2004/83 ( 20 ) (sodba z dne 17. junija 2010, Bolbol, C‑31/09, EU:C:2010:351, točka 51), po drugi pa sama nenavzočnost ali prostovoljni odhod z območja delovanja navedene agencije ali organa ne zadostuje za prenehanje izključitve statusa begunca (sodba z dne 19. decembra 2012, Abed El Karem El Kott in drugi, C‑364/11, EU:C:2012:826, točke od 49 do 52).

34. Kar zadeva pogoje uporabe vključitvene klavzule je Sodišče pojasnilo, da do prenehanja, „iz katerega koli razloga“, zaščite ali pomoči, ki jih zagotavlja agencija ali organ Združenih narodov, razen HCR v skladu z drugim stavkom člena 12(1)(a) Direktive 2004/83, ne privede le ukinitev organa ali agencije, ki je zagotovila varstvo ali pomoč, ampak tudi to, da ta organ ali agencija ne more opravljati svoje naloge. ( 21 ) Prenehanje take zaščite ali pomoči po mnenju Sodišča velja tudi za položaj osebe, ki po tem, ko je dejansko prejemala to zaščito ali pomoč, to preneha prejemati iz razloga, nad katerim nima nadzora in ki ni odvisen od njene volje. ( 22 )

35. V zvezi z vključitveno klavzulo je Sodišče pojasnilo, da kadar pristojni organi države članice, ki je odgovorna za obravnavo prošnje za azil, ugotovijo, da je glede prosilca izpolnjen pogoj v zvezi s prenehanjem zaščite ali pomoči agencije ali organa Združenih narodov iz prvega stavka člena 12(1)(a) Direktive 2004/83, dejstvo, da je „samodejno upravičen do ugodnosti iz te direktive“, kot je določeno v drugem stavku člena 12(1)(a) navedene direktive, pomeni, da država članica takemu prosilcu prizna status begunca v smislu člena 2(c) Direktive 2004/83 in da se temu prosilcu po zakonu prizna status begunca, vendar le če ne spada med primere iz odstavkov 1(b) ali 2 in 3 člena 12 navedene direktive. ( 23 )

36. Bolj na splošno je Sodišče v sodbi z dne 19. decembra 2012, Abed El Karem El Kott in drugi (C‑364/11, EU:C:2012:826), ugotovilo, da se člen 12(1)(a) Direktive 2004/83 nanaša na posebno kategorijo oseb, ki so zaradi svojega posebnega položaja upravičene do posebne obravnave, in da so se države podpisnice Ženevske konvencije leta 1951 namenoma odločile, da jim zagotovijo posebno obravnavo. ( 24 ) Osebam, ki spadajo v to kategorijo, je mednarodna skupnost že priznala status beguncev in so kot take upravičene do posebnega programa varstva, ki ga izvajajo organi OZN.

37. Sodišče je tudi poudarilo, da je namen člena 1(D) Ženevske konvencije potrditi posebni status, do katerega so upravičene take osebe, in jim zagotoviti neprekinjeno zaščito, če bi prenehalo varstvo, ki jim ga zagotavljajo organi Združenih narodov. ( 25 ) Hkrati je namen navedenega člena preprečiti prekrivanje pristojnosti med navedenimi organi in UNHCR. ( 26 )

38. Očitno je torej, da uporabe člena 12(1)(a) Direktive 2011/95 za prosilca za azil iz kategorije oseb, na katere se navedeni člen nanaša, ni mogoče prepustiti diskrecijski pravici nacionalnih organov, ki obravnavajo prošnjo, če se želi zagotoviti uresničevanje ciljev, postavljenih v členu 1(D) Ženevske konvencije in spoštovati status, ki ga je mednarodna skupnost priznala navedeni kategoriji oseb, ter jim zagotoviti posebno obravnavo, ki jim je priznana s konvencijo.

39. Položaj Palestincev, ki prejemajo pomoč UNRWA in vložijo prošnjo za azil v državi članici, ni primerljiv s katerim koli drugim prosilcem, ki mora dokazovati strah pred preganjanjem za pridobitev statusa „begunca“ v skladu s členom 2(d) Direktive 2011/95. ( 27 ) Obravnava take prošnje torej vsaj v prvi fazi ne more potekati v skladu z navedeno določbo, ki povzema člen 1(A)(2) Ženevske konvencije, ampak v skladu z merili, določenimi v členu 12(1)(a) Direktive 2011/95.

40. Izključitvene in vključitvene klavzule iz navedenega člena je treba torej razlagati enotno, njihovo uporabo za prosilca za azil pa je treba presoditi v okviru ene obravnave, ki se izvaja zaporedoma. ( 28 ) Ko se ugotovi, da zadevna oseba spada v kategorijo palestinskih beguncev, za katere se sistem iz Ženevske konvencije, in s tem Direktiva 2011/95, ne uporablja v skladu s prvim odstavkom člena 1(D) konvencije, je treba ob upoštevanju izjav, ki jih je podala zadevna oseba, preveriti, ali ni vključena v navedeni sistem na podlagi drugega odstavka navedenega člena 1(D) in s tem tudi drugega stavka člena 12(1)(a) Direktive 2011/95, ker je medtem zanjo prenehala zaščita ali pomoč UNRWA.

41. Kot je Sodišče pojasnilo v sodbi z dne 17. junija 2010, Bolbol (C‑31/09, EU:C:2010:351), mora nacionalni organ, pristojen za obravnavo prošenj za mednarodno zaščito, ki jih vložijo palestinski begunci, najprej preveriti, ali je prosilec izkoristil varstvo ali pomoč UNRWA. Če ugotovitev v tem smislu ni mogoča, prosilca ni mogoče šteti za izključenega iz področja uporabe Direktive 2011/95 na podlagi prvega stavka člena 12(1)(a), ampak je treba njegovo prošnjo preučiti glede na člen 2(c) ( 29 ) in po potrebi člen 2(f) navedene direktive ( 30 ).

42. Če pa je prosilec izkoristil varstvo ali pomoč UNRWA, mora pristojni nacionalni organ posamično presojati vse upoštevne dejavnike, da preveri, ali je odhod zadevne osebe z območja delovanja UNRWA upravičen iz razlogov, nad katerimi nima nadzora ali niso odvisni od njene volje in ki so jo prisilili k zapustitvi tega območja ter ji tako preprečili, da bi prejela pomoč, ki jo daje navedena agencija. ( 31 ) To se zgodi, če je osebna varnost zadevne osebe zelo ogrožena in če ji UNRWA na svojem območju delovanja ne more zagotoviti življenjskih razmer v skladu z nalogo, ki ji je zaupana. ( 32 )

43. Če je taka presoja z nekaterih vidikov podobna presoji, ki jo je treba opraviti, če se prošnja za mednarodno zaščito obravnava glede na člen 2(d) Direktive 2011/95, ker vsaj deloma temelji na analizi istih dejavnikov in okoliščin (zlasti individualni položaj in osebne okoliščine prosilca, razmere v državi izvora ali na ozemlju prebivališča prosilca, izjave, ki jih je podal in predložena upoštevna dokumentacija), ( 33 ) pa je namen drugačen.

44. Namen presoje, ki jo zahteva drugi stavek člena 12(1)(a) Direktive 2011/95, je ugotoviti, ali je pomoč ali zaščita UNRWA prosilcu za azil dejansko prenehala, kar se, kot je bilo že navedeno, lahko zgodi, če navedena agencija iz objektivnih razlogov ali iz razlogov, povezanih z osebnim položajem prosilca, ne more več zagotoviti življenjskih razmer v skladu z nalogo, ki ji je zaupana, ali če se prosilec zaradi praktičnih, pravnih ovir ali ovir, povezanih z varnostnimi razmerami na zadevnem območju delovanja UNRWA, tja ne more več vrniti. ( 34 )

45. Da se mu v takih okoliščinah prizna status begunca, prosilcu ni treba dokazati strahu pred preganjanjem v skladu s členom 2(d) Direktive 2011/95, čeprav se na podlagi dokazila o takem strahu zanj uporablja vključitvena klavzula iz drugega stavka člena 12(1)(a) navedene direktive, ampak zadostuje, da dokaže prekinitev varstva ali pomoči, ki jo nudi UNWRA, ali obstoj oboroženih spopadov ali, splošneje, nasilja ali ogroženosti, zaradi česar sta tako varstvo ali pomoč neučinkovita ali neobstoječa, tudi če bi take razmere, če se nanje sklicuje prosilec, ki ne spada na področje uporabe člena 12(1)(a) Direktive 2011/95, lahko prej upravičile priznanje statusa subsidiarne zaščite kot statusa begunca.

46. Iz zgoraj navedenega izhaja, da bi morala v okoliščinah, kakršne so v postopku v glavni stvari, prošnjo za mednarodno zaščito, ki jo je vložila S. A. Alheto, prosilka za azil palestinskega rodu, obravnavati DAB na podlagi notranjih določb o prenosu prvega in drugega stavka člena 12(1)(a) Direktive 2011/95. Ker je vpis palestinskega begunca v registracijski sistem UNRWA neizpodbiten kazalnik, da je begunec prejemal ali prejema varstvo ali pomoč UNRWA, ( 35 ) se za S. A. Alheto, ki je predložila dokaz o navedenem vpisu, uporablja člen 1(D) Ženevske konvencije, in s tem tudi člen 12(1)(a) Direktive 2011/95. Zato bi morala DAB na podlagi posamične presoje in glede na celoto upoštevnih dejstev in okoliščin preučiti, če se za S. A. Alheto uporablja vključitvena klavzula iz drugega stavka člena 12(1)(a) Direktive 2011/95. V ta namen bi morala preveriti, ali je dejstvo, da je S. A. Alheto odpotovala iz Gaze, upravičeno iz razlogov, ki so neodvisni od njene volje in iz katerih je bila primorana to ozemlje zapustiti, kar ji je onemogočilo nadaljnje prejemanje varstva ali pomoči UNRWA. ( 36 ) V primeru pritrdilnega odgovora, bi morala DAB, potem ko je preverila odsotnost drugih vzrokov izključitve, S. A. Alheto priznati status begunke.

47. Preden zaključim, moram poudariti, da mora nacionalni organ, pristojen za obravnavo prošnje palestinskega prosilca, pri preverjanju, ali je prenehala zaščita ali pomoč UNRWA v skladu z drugim stavkom člena 12(1)(a) Direktive 2011/95, upoštevati samo razmere na ozemlju znotraj področja delovanja UNRWA, na katerem je imel prosilec prebivališče, preden je vložil prošnjo za azil – v primeru A. S. Alheto je to Gaza – tudi če je prosilec pred prihodom na ozemlje države članice potoval prek drugih krajev na navedenem območju. ( 37 )

48. Glede na zgoraj navedene ugotovitve menim, da je treba na prvo vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti, da je treba Direktivo 2011/95 razlagati tako, da je treba prošnjo za mednarodno zaščito, ki jo vloži oseba brez državljanstva palestinskega rodu, registrirana pri UNRWA, ki je imela pred vstopom v Unijo prebivališče na območju delovanja navedene organizacije, obravnavati na podlagi določb člena 12(1)(a) navedene direktive.

C. Drugo vprašanje za predhodno odločanje

49. Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem za predhodno odločanje Sodišče v bistvu sprašuje, ali ima člen 12(1)(a) Direktive 2011/95 neposreden učinek in ali se lahko uporablja v postopku, čeprav se S. A. Alheto ni sklicevala nanj.

50. Administrativen sad Sofia‑grad (upravno sodišče v Sofiji) poudarja, da se različica člena 12(1)(4) ZUB, kot je bil spremenjen z zakonom o prenosu Direktive 2011/95, ( 38 )ratione temporis ne more uporabiti za položaj S. A. Alheto, ( 39 ) medtem ko različica, ki je veljala pred navedeno spremembo, nepopolno prenaša člen 12(1)(a) Direktive 2004/83, ker ne navaja vključitvene klavzule iz drugega odstavka navedene določbe. ( 40 )

51. Ker se zakon o prenosu Direktive 2011/95 v bolgarsko pravo v postopku v glavni stvari ne uporablja ratione temporis, ne bom obravnaval sprememb, ki jih je navedeni zakon vnesel v člen 12(1)(4) ZUB, niti se ne bom izrekel o skladnosti navedenega člena v trenutno veljavni različici s členom 12(1)(a) Direktive 2011/95, čeprav nekateri deli predložitvene odločbe in prvi del drugega vprašanja za predhodno odločanje predlagajo Sodišču, naj se izreče o tem vprašanju.

52. Kar zadeva različico člena 12(1)(4) ZUB pred začetkom veljavnosti zakona o prenosu Direktive 2011/95, čeprav ni naloga Sodišča, da preveri, kako predložitveno sodišče razlaga svoje notranje pravo, pa moram poudariti, da sem nekoliko presenečen, da je Administrativen sad Sofia‑Grad (upravno sodišče v Sofiji) izjavilo, da ne more razložiti navedene določbe v skladu s členom 12(1)(a) Direktive 2004/83. Čeprav vključitvena klavzula iz drugega stavka člena 12(1)(a) Direktive 2004/83 ni bila izrecno povzeta, pa je navedena določba jasno pokazala, da izključitvena klavzula za status begunca velja le, če ne preneha zaščita ali pomoč organa ali agencije Združenih narodov. Zaradi ugotovitve, da je navedena zaščita ali pomoč prenehala, se torej mora zahtevati, da se ne uporablja izključitvena klavzula s posledicami, ki jih je Sodišče pojasnilo v Sodbi z dne 19. decembra 2012, Abed El Karem El Kott in drugi (C‑364/11, EU:C:2012:826). Glede tega ponavljam, da načelo skladne razlage zahteva, da nacionalna sodišča ob upoštevanju celotnega nacionalnega prava in ob uporabi načinov razlage, ki jih priznava nacionalno pravo, naredijo vse, kar je v njihovi pristojnosti, da zagotovijo polni učinek prava Unije in dosežejo rešitev v skladu z njegovim ciljem. ( 41 )

53. Ob upoštevanju navedenega in v odgovor na vprašanje, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, menim, da ni dvoma, da je vsebina drugega stavka člena 12(1)(a) Direktive 2011/95, če nedvoumno določa, da imajo palestinski begunci, za katere se uporablja prvi stavek navedene določbe in ki ne morejo več izkoriščati zaščite ali pomoči UNRWA, pravico do dostopa do pravic po navedeni direktivi, brezpogojna in dovolj natančna, da jo lahko uveljavljajo zadevne osebe pred nacionalnimi sodišči. ( 42 )

54. Glede vprašanja, ali predložitveno sodišče lahko uporabi drugi stavek člena 12(1)(a) Direktive 2011/95, čeprav se tožeča stranka v postopku v glavni stvari ni sklicevala nanj, naj spomnim, da je Sodišče že pojasnilo, da „pravica, priznana zainteresirani strani, da se, če so izpolnjeni določeni predpogoji, pred nacionalnim sodiščem sklicuje na direktivo, katere rok za prenos je potekel, ne izključuje pravice nacionalnega sodišča, da navedeno direktivo upošteva, čeprav se stranka nanjo ne sklicuje“, in neposredno uporabi podrobne in brezpogojne določbe navedene direktive ter ne uporabi neskladnih določb nacionalne zakonodaje.

55. Na podlagi zgoraj navedenega menim, da je treba na drugo vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavilo Administrativen sad Sofia‑Grad (upravno sodišče v Sofiji), odgovoriti, da drugi stavek člena 12(1)(a) Direktive 2011/95 vsebuje določbo, ki je dovolj natančna in brezpogojna, da jo zainteresirane strani lahko uveljavljajo pred nacionalnimi sodišči. Dejstvo, da se zainteresirana stran v postopku ni sklicevala na določbo prava Unije, ki ima neposreden učinek, nacionalnemu sodišču ne preprečuje, da jo po potrebi neposredno uporabi.

D. Tretje vprašanje za predhodno odločanje

56. Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem za predhodno odločanje Sodišče v bistvu sprašuje, ali iz člena 46(3) Direktive 2013/32 izhaja, da lahko prvostopenjsko sodišče v okviru pritožbe zoper upravni akt zavrnitve prošnje za mednarodno zaščito, ki jo je vložila oseba brez državljanstva palestinskega rodu, registrirana pri UNRWA, obravnava navedeno prošnjo na podlagi načel, določenih v členu 12(1) Direktive 2011/95, tudi če take obravnave pred tem ni opravila pristojna uprava.

57. Zlasti se je treba vprašati, ali se Direktiva 2013/32 ratione temporis uporablja v postopku v glavni stvari.

58. V skladu s členom 51(1) navedene direktive je rok, ki ga imajo države članice, da sprejmejo ukrepe za prenos členov navedene direktive, ki so našteti v navedeni določbi, med njimi tudi člen 46, do 20. julija 2015. V skladu s prvim stavkom prvega odstavka člena 52 Direktive 2013/32 „[d]ržave članice uporabljajo zakone in druge predpise iz člena 51(1) [navedene direktive] za vložene prošnje za mednarodno zaščito […] po 20. juliju 2015 ali na zgodnejši datum“. V skladu z drugim stavkom prvega odstavka člena 52 navedene direktive „[p]rošnje, ki so vložene pred 20. julijem 2015 […] urejajo zakoni in drugi predpisi, sprejeti v skladu z Direktivo [2005/85]“.

59. Čeprav usklajenost med prvim in drugim stavkom prvega odstavka člena 52 Direktive 2013/32 ni videti očitna, ( 43 ) izraz „ali na zgodnejši datum“ v prvem stavku, ki je bil v besedilo direktive vstavljen na zahtevo Sveta, ( 44 ) je videti, da se mora razlagati tako, da so imele države članice ob prenosu direktive možnost določiti, da nacionalne določbe za uskladitev z njenimi členi, ki so našteti v členu 51(1), veljajo tudi za prošnje za mednarodno pomoč, vložene pred datumom, določenim z navedenim členom. Če se ta možnost ne izvaja, drugi stavek prvega odstavka člena 52 Direktive 2013/32 določa, da se še naprej uporabljajo določbe o prenosu Direktive 2005/85.

60. Zakonodajalec Unije je torej določil posebno prehodno ureditev, katere namen je bil uskladiti časovno uporabo določb nove direktive (Direktiva 2013/32) in določb razveljavljene direktive (Direktiva 2005/85). Na podlagi navedene ureditve, če nacionalni zakonodajalec ni določil drugače, se prošnje za mednarodno zaščito, vložene pred 20. julijem 2015, obravnavajo na podlagi določb o prenosu Direktive 2005/85.

61. V odgovoru na prošnjo za pojasnilo v skladu s členom 101 poslovnika Sodišča je predložitveno sodišče pojasnilo, da člen 37 zakona o prenosu Direktive 2013/32, ki je začel veljati 28. decembra 2015, določa, da se postopki, ki so se začeli pred navedenim datumom, končajo na podlagi prej veljavnih določb. Iz tega sledi, da je bolgarski zakonodajalec, čeprav implicitno, sklenil, da ne bo uporabil možnosti, ki jo ponuja prvi stavek prvega odstavka člena 52 Direktive 2013/32, da se določi uporaba nacionalnih določb o prenosu navedene direktive tudi za prošnje za mednarodno zaščito, vložene pred 20. julijem 2015.

62. Ker je S. A. Alheto prošnjo za mednarodno zaščito vložila 25. novembra 2014, je treba njeno prošnjo, ki je bila vložena pred datumom začetka veljavnosti zakona o prenosu Direktive 2013/32 v bolgarsko pravo in tudi pred datumom iz prvega stavka prvega odstavka člena 52 navedene direktive, v skladu z nacionalnim pravom (člen 37 zakona o prenosu Direktive 2013/32) in pravom Unije (drugi stavek prvega odstavka člena 52 Direktive 2013/32) obravnavati na podlagi določb o prenosu Direktive 2005/85 v bolgarsko pravo. ( 45 )

63. Zato se Direktiva 2013/32 ratione temporis ne uporablja za dejansko stanje iz postopka v glavni stvari. Sodna praksa, ki jo navaja predložitveno sodišče, po kateri med rokom za prenos direktive sodišča držav članic ne smejo razlagati notranjega prava tako, da bi lahko po izteku roka za prenos resno ogrozila dosego namena te direktive, ( 46 ) se po mojem mnenju ne more uporabljati za ta postopek predhodnega odločanja. Kot je ugotovilo Administrativen sad Sofia‑grad (upravno sodišče v Sofiji), čeprav bolgarski zakonodajalec ni sprejel posebnih določb za prenos člena 46(3) Direktive 2013/32, po katerih bi se štelo, da določbe, ki so veljale pred prenosom navedene direktive, „spadajo na njeno področje uporabe“, ( 47 ) navedena direktiva, ki je sicer začela veljati, preden je S. A. Alheto vložila prošnjo za azil, izrecno določa, da je treba navedeno prošnjo – razen v primeru drugačnih določb v nacionalnem pravu – ki je bila vložena pred 20. julijem 2015, obravnavati na podlagi določb o prenosu Direktive 2005/85.

64. Iz zgoraj navedenih razlogov je treba po mojem mnenju ugotoviti, da tretje vprašanje za predhodno odločanje ni dopustno. ( 48 ) Obravnava v nadaljevanju je torej samo podredna.

65. Člen 46(3) Direktive 2013/32 in opredelitev obsega sodnega nadzora nad upravnimi ukrepi s področja azila, ki ga uvaja, sta zbudila določeno zanimanje nacionalnih sodišč, kot je videti iz dejstva, da pred Sodiščem poteka še pet drugih postopkov predhodnega odločanja v zvezi z navedeno določbo. ( 49 ) V primerjavi s členom 39 Direktive 2005/85, ki se je omejil na določitev obveznosti zagotovitve pravice do učinkovitega pravnega sredstva in je državam članicam prepustil opredelitev obsega navedene pravice, ( 50 ) ima člen 46 Direktive 2013/32 drugačno stališče, ki je tudi posledica drugačne ravni uskladitve obeh aktov.

66. Iz terminologije, uporabljene v navedenem členu, je videti, da je pri določitvi standarda, s katerim se morajo države članice v skladu z odstavkom 3 uskladiti, da izpolnijo obveznosti iz odstavka 1, in sicer, da prosilcu za mednarodno zaščito zagotovijo učinkovito pravno sredstvo, zakonodajalec Unije kot referenčni parameter sprejel sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP) v okviru uporabe člena 13 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP) v povezavi s členom 3 navedene konvencije. ( 51 )

67. V skladu s členom 46(3) Direktive 2013/32 je pravno sredstvo učinkovito, če zagotavlja „podrobno in ex nunc presojo dejstev in pravnih vprašanj“ in „po potrebi“„presojo potreb po mednarodni zaščiti v skladu z Direktivo [2011/95]“.

68. ESČP že dolgo potrjuje zahtevo po „podrobni presoji“, ki ni omejena na spoštovanje veljavnih predpisov, ampak je razširjena tudi na preverjanje in ocenjevanje dejstev. Navedeno sodišče meni, da se lahko glede na pomen člena 3 EKČP in nepopravljivost škode, ki bi lahko nastala v primeru nasilja, pravno sredstvo šteje za učinkovito, če omogoča „podrobno preverjanje“ ( 52 ) ter „neodvisno“, „natančno“ ( 53 ) in „podrobno“ ( 54 ) presojo razlogov, ki se nanašajo na tveganje ravnanj, ki jih navedeni člen prepoveduje. Taka preučitev „mora omogočati, da se ovržejo vsi dvomi, čeprav utemeljeni, glede neutemeljenosti prošnje za zaščito, ne glede na obseg pristojnosti organa, zadolženega za preverjanje“. ( 55 ) Zahteva po podrobni presoji pomeni, da preverjanje sodišča presega samo preverjanje izkrivljanja dejstev ali dokazil in očitne napake pri presoji.

69. Člen 46(3) Direktive 2013/32 tudi določa, da mora biti v pritožbenih postopkih podrobna presoja dejstev in pravnih vprašanj opravljena ex nunc, in sicer ne na podlagi okoliščin, ki jih je organ, ki je sprejel izpodbijano odločbo, v trenutku sprejetja poznal ali bi jih moral poznati, ampak okoliščin, ki obstajajo v trenutku, ko sodišče odloča. ( 56 ) To po eni strani pomeni, da ima prosilec možnost, da izkoristi nova dejstva, ki niso bila predložena organu, ki je preučil prošnjo za mednarodno pomoč ( 57 ), po drugi pa, da lahko sodišče, ki obravnava pritožbo, po uradni dolžnosti zbere dejstva, potrebna za presojo položaja prosilca.

70. Presoja „potreb po mednarodni zaščiti“ prosilca, ki je prav tako vključena v standard, določen v členu 46(3) Direktive 2013/32, obsega možnost, da se sodišče, če meni, da ima za to vse potrebne podatke, („po potrebi“) izreče o zadevi, ki je podlaga za vsako odločbo iz člena 46(1) Direktive 2013/32, in sicer vprašanju, ali ima prosilec pravico, da se mu prizna status begunca ali status subsidiarne zaščite.

71. Glede tega je treba spomniti, da je priznanje statusa begunca „ugotovitveni akt“ ( 58 ) in ne konstitutivni ter da to pomeni, kot je Sodišče pojasnilo v sodbi z dne 24. junija 2015, H. T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, točka 63), ( 59 ) da morajo države članice, in torej nacionalni organi, pristojni za obravnavo prošenj za azil, priznati takšen status osebi, ki izpolnjuje minimalne zahteve, določene s pravom Unije, in „v zvezi s tem nimajo diskrecijske pravice“. Pri obravnavi prošnje za mednarodno zaščito taki organi torej opravijo pravno presojo dejanskega stanja, ki ne pomeni nobenega izvajanja diskrecijske upravne pravice. Če sodišče meni, da je presoja napačna, mora imeti možnost, da v skladu s členom 46(3) Direktive 2013/32 samo opravi presojo potrebe prosilca po mednarodni zaščiti, če mu to dopuščajo dejstva, ki jih ima na voljo, ne da bi moralo spis posredovati upravi. Če na podlagi take presoje ugotovi, da prosilec izpolnjuje merila, ki jih morajo izpolnjevati begunci ali za pridobitev subsidiarne zaščite, navedeno sodišče, če na podlagi nacionalne zakonodaje ni pristojno za sprejetje ukrepa za priznanje mednarodne zaščite, in torej ne more spremeniti izpodbijane odločbe, mora biti pristojno za oblikovanje zavezujočih priporočil o potrebi prosilca po mednarodni zaščiti, ki jih mora spoštovati organ, pristojen za sprejetje takega ukrepa.

72. Na podlagi zgoraj navedenega menim, da bi moralo predložitveno sodišče, če bi se za dejansko stanje v sporu o glavni stvari uporabljal člen 46(3) Direktive 2013/32, razlagati predpise APK, če je to mogoče, tako da je v položaju, v kakršnem je S. A. Alheto, pristojno, da se izreče o njeni prošnji za mednarodno pomoč glede na člen 12(1)(a) Direktive 2011/95, in če taka razlaga ni mogoča, ne bi smelo uporabiti tistih predpisov, ki mu navedeno presojo onemogočajo.

73. Mislim pa, da iz razlogov, navedenih zgoraj v točki 65, istega rezultata ni mogoče doseči na podlagi člena 39 Direktive 2005/85.

E. Peto vprašanje za predhodno odločanje

74. Predložitveno sodišče s petim vprašanjem za predhodno odločanje v bistvu sprašuje Sodišče, ali se pomoč, ki jo nudi UNRWA na svojem območju delovanja, lahko šteje za obliko „zadostne zaščite“ v smislu točke (b) prvega odstavka člena 35 Direktive 2013/32. Iz predložitvene odločbe izhaja, da je navedeno vprašanje zastavljeno z namenom, da se presodi, ali se v okoliščinah postopka o glavni stvari Jordanija lahko šteje za „prvo državo azila“ S. A. Alheto. Predložitveno sodišče meni, da bi se prošnja za mednarodno zaščito, ki jo je vložila S. A. Alheto, v tem primeru lahko štela za nedopustno na podlagi člena 33 Direktive 2013/32.

75. Preden odgovorim na to vprašanje, naj spomnim, da točka (b) prvega odstavka člena 35 Direktive 2013/32 povzema besedilo točke (b) prvega odstavka člena 26 Direktive 2005/85, ki je veljala pred Direktivo 2013/32. Glede na pojasnila iz točk od 58 do 63 teh sklepnih predlogov, se za prošnjo S. A. Alheto za mednarodno zaščito uporabljajo samo določbe bolgarskega prava, sprejete na podlagi Direktive 2005/85, zato je treba šteti, da se peto vprašanje za predhodno odločanje po preoblikovanju nanaša na razlago točke (b) prvega odstavka člena 26 navedene direktive.

76. Člen 25(1) Direktive 2005/85 – kot tudi sedanji člen 33(1) Direktive 2013/32 – je določal, da se od držav članic ne zahteva, da vsebinsko preučijo prošnjo za mednarodno zaščito, kadar se prošnja šteje za nedopustno na podlagi enega od razlogov iz odstavka 2. Eden od teh razlogov v točki (b) navedenega odstavka okoliščina, da se tretja država šteje za „prvo državo azila“ prosilca na podlagi člena 26 iste Direktive 2005/85. V navedenem členu sta bili v prvem odstavku v točkah (a) in (b) našteti različni okoliščini, v katerih se je lahko tretja država štela za „prvo državo azila“ prosilca. Prva je, da je bil prosilcu „v tej državi priznan status begunca“ in se lahko še vedno sklicuje na to zaščito. Druga je, da prosilec „v tej državi uživa zadostno zaščito, vključno z načelom nevračanja“.

77. Iz predložitvene odločbe izhaja, ( 60 ) da različica člena 13(2)(2) ZUB, ki se uporablja za prošnjo S. A. Alheto, ne obravnava druge možnosti, določene v točki (b) prvega odstavka člena 26 Direktive 2005/85. Kot je navedlo predložitveno sodišče, je bolgarski zakonodajalec ob njenem prenosu sklenil omejiti možnost razglasitve nedopustnosti prošnje za azil na podlagi člena 25(2)(b) navedene direktive samo na primer, v katerem ima prosilec status begunca v varni tretji državi. Kot izhaja iz predložitvene odločbe, je ta zakonodajalec šele ob prenosu Direktive 2013/32 v člen 13(2)(2) ZUB uvedel tudi možnost nedopustnosti prošnje v primeru, v katerem ima prosilec v tretji državi „učinkovito zaščito, ki obsega načelo nevračanja“. Vendar se taka različica člena 13(2)(2) ZUB za dejstva v postopku o glavni stvari ne uporablja.

78. V skladu s členom 5 Direktive 2005/85 lahko države članice „sprejmejo ali ohranijo standarde v zvezi s postopki za priznanje ali odvzem statusa begunca, v kolikor so ti standardi združljivi [z navedeno] direktivo“. Člen 25(1) Direktive 2005/85 določa, da imajo države članice možnost, ne obveznost, da v svojih nacionalnih postopkih preučitve prošenj za azil določijo razloge za nedopustnost iz odstavka 2 navedenega člena, medtem ko uvodna izjava 22 navedene direktive določa, da člen 25 določa izjemo od pravila, po katerem morajo pristojni organi držav članic preučiti vsebinsko utemeljenost vseh prošenj za azil. ( 61 )

79. Iz tega sledi, da je bolgarski zakonodajalec pri prenosu Direktive 2005/85 lahko zakonito sklenil, kar se je tudi zgodilo, da se vsi razlogi za nedopustnost prošnje za azil, ki so določeni v členu 25(2) Direktive 2005/85, ne bodo prenesli, zlasti pa ne tisti, ki izhaja iz člena 25(2)(b) v povezavi s točko (b) prvega odstavka člena 26 navedene direktive. ( 62 )

80. V takih okoliščinah, ob upoštevanju, da v skladu z bolgarskim pravom, ki se je uporabljalo za preučitev prošnje S. A. Alheto za mednarodno zaščito, navedene prošnje vsekakor ni bilo mogoče razglasiti za nedopustno iz razloga, določenega v členu 25(2)(b) v povezavi s točko (b) prvega odstavka člena 26 Direktive 2005/85, je peto vprašanje za predhodno odločanje, ki, kakor je bilo preoblikovano, zadeva razlago navedenih določb, hipotetično in zato ni dopustno. ( 63 )

81. Zato bom navedeno vprašanje za predhodno odločanje v nadaljevanju samo podredno na kratko obravnaval.

82. Točko (b) prvega odstavka člena 26 Direktive 2005/85 je treba brati glede na že navedeno uvodno izjavo 22 navedene direktive, v skladu s katero države članice ne bi smele biti zavezane, da preučijo vsebinsko utemeljenost prošnje za mednarodno zaščito, kadar se lahko „upravičeno domneva, da bo […] zagotovila zadostno zaščito druga država“, zlasti „če je pred tem prva država azila prosilcu že dodelila status begunca ali mu zagotovila zadostno zaščito in bo prosilec ponovno sprejet v to državo“.

83. Iz navedene uvodne izjave jasno izhaja, da samo zaščita, ki jo je zagotovila država, ki je prva država azila prosilca, lahko šteje za namen uporabe razloga za nedopustnost iz člena 25(2)(b) v povezavi s točko (b) prvega odstavka člena 26 Direktive 2005/85. Drugače tudi ne more biti, ker zaščito pred vračanjem, ki je del zaščite iz točke (b) prvega odstavka člena 26 Direktive 2005/85, lahko zagotovi le država, v katero bi se prosilec vrnil, če bi bil sprejet, če bi se njegova prošnja štela za nedopustno na podlagi razloga iz točke (b) drugega odstavka člena 25 navedene direktive. Če lahko organizacija, kakršna je UNRWA, zagotovi pomoč in nujne storitve, ki so deloma podobne tistim, ki jih zagotovijo državni organi v okviru mednarodne ali humanitarne zaščite, pa ne more osebam, ki spadajo v njeno področje delovanja, zagotoviti, da jih, če iz razlogov, ki niso odvisni od njihove volje, zapustijo ozemlje, na katerem imajo prebivališče, in se odpravijo v drugo državo znotraj območja delovanja navedene organizacije, navedena država ne bo vrnila na ozemlje, s katerega so odpotovali.

84. Poleg tega bi se glede na povezavo med točko (a) in točko (b) prvega odstavka člena 26 Direktive 2005/85 lahko sklepalo, da samo zaščita, na podlagi katere država, ki se šteje za prvo državo azila, prosilcu prizna poseben status, ki ga učinkovito ( 64 ) ščiti zlasti pred vračanjem ( 65 ), čeprav po vsebini ni status begunca, kot je opredeljen v ustreznih mednarodnih instrumentih, lahko pomeni „zadostno zaščito“ v smislu točke (b) prvega odstavka člena 26 navedene direktive. Tako kot samo možnost, da prosilec zaprosi za status begunca in ga pridobi, ne zadostuje, da se lahko zadevna država šteje za prvo državo azila v skladu s točko (a) navedene določbe, samo določitev sistema zaščite, do katerega bi prosilec lahko imel dostop, če bi bil vrnjen v navedeno državo, ne zadostuje za uporabo točke (b) navedene določbe in za to, da se njegova prošnja za mednarodno zaščito šteje za nedopustno na podlagi člena 25(2)(b) Direktive 2005/85.

85. Iz predložitvene določbe ni videti, da bi imela S. A. Alheto, ki je potovala prek Jordanije, preden se je odpravila v Bolgarijo, in tam ostala 23 dni, v navedeni državi poseben status, ki bi ji zlasti omogočil zaščito pred morebitnim vračanjem v Gazo. ( 66 ) Samo pripadnost S. A. Alheto skupini oseb (palestinskih beguncev, registriranih pri UNRWA) s posebnim mednarodnim statusom, ki ga Jordanija priznava, ( 67 ) ne zadostuje za uporabo člena 25(2)(b) Direktive 2005/85, ker je treba pogoje, pod katerimi navedena določba omogoča državam članicam, da razglasijo prošnjo za mednarodno zaščito za nedopustno, preveriti glede na osebne okoliščine prosilca.

86. Prav tako v predložitveni odločbi ni navedb, ki bi omogočale, da se ugotovi, ali bi imela S. A. Alheto ob vrnitvi v Jordanijo dostop do zaščite ali pomoči UNRWA v navedeni državi.

87. Glede tega naj spomnim, da je UNHCR v smernicah o uporabi člena 1(D) Ženevske konvencije za palestinske begunce, ( 68 ) objavljenih decembra 2017, pojasnil, da „nobena država ne more zanesljivo predpostavljati, da bo imel palestinski begunec dostop do zaščite ali pomoči UNRWA na območju delovanja [navedene agencije], kjer ni nikoli prebival ali na območju, kjer ni prebival pred tem“. ( 69 ) Uporaba take predpostavke bi po mnenju UNHCR postavljala „prosilcu nerazumne in nepremostljive ovire“ in ignorirala realnost mednarodnih odnosov, ki temelji na načelu suverenosti držav. Okoliščina, da je bil prosilec za azil, registriran pri UNRWA, upravičen do zaščite in pomoči navedene agencije na ozemlju, na katerem je prebival pred vstopom v Unijo, torej ne zagotavlja, da bo do take zaščite ali pomoči še vedno upravičen v drugi državi znotraj območja delovanja UNRWA, s katero prej ni imel nobenih povezav. Predložitvena odločba v primeru S. A. Alheto ne navaja nobene povezave z Jordanijo, ne družinske ne drugačne.

88. Na podlagi zgoraj navedenega menim, da v okoliščinah iz spora o glavni stvari ni dovolj zagotovil, da bi imela S. A. Alheto dostop do pomoči UNRWA v Jordaniji, če bi bila vrnjena v navedeno državo, niti da bi ji bila v navedeni državi zagotovljena „zadostna zaščita“ v skladu s točko (b) prvega odstavka člena 26 Direktive 2005/85.

89. V zaključku poudarjam – če Ženevska konvencija izrecno ne določa niti izključuje uporabe ukrepov za priznanje „zaščite drugje“ (z uporabo pojmov, kot so „prva država azila“ ali „varna tretja država“) – da se taki ukrepi ne morejo šteti za skladne z navedeno konvencijo, razen če zagotavljajo uporabo pravic, ki jih ta konvencija zagotavlja, za osebe, za katere velja opredelitev begunca iz člena 1 navedene konvencije. Organi države članice, ki je pristojna za obravnavo prošnje za mednarodno zaščito, se morajo – da bi lahko uporabili pojem „prva država azila“ v skladu s točko (b) prvega odstavka člena 26 Direktive 2005/85, in zdaj točke (b) prvega odstavka člena 35 Direktive 2013/32 – prepričati o dejanskem značaju zaščite, ki jo navedena država zagotavlja prosilcu, zlasti če navedena država, kot velja za Jordanijo, že gosti precejšnje število beguncev. ( 70 )

F. Četrto in šesto vprašanje za predhodno odločanje

90. Administrativen sad Sofia‑grad (upravno sodišče v Sofiji) s četrtim vprašanjem za predhodno odločanje v bistvu sprašuje, ali člen 46(3) Direktive 2013/32 omogoča sodišču, ki obravnava pritožbo zoper odločbo o vsebinski zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito, da se prvo izreče: (i) o dopustnosti take prošnje na podlagi razlogov, določenih v členu 33(2), od (a) do (c), Direktive 2013/32, tudi če se ne opravi razgovor iz člena 34(1) Direktive 2013/32; (ii) o vračanju prosilca v izvorno državo ali državo prebivališča.

91. Po mojem mnenju to vprašanje za predhodno odločanje iz razlogov, navedenih v odstavkih od 57 do 63 teh sklepnih predlogov, v celoti ni dopustno. Tudi del v točki (i) navedenega vprašanja za predhodno odločanje ni dopusten iz razlogov, navedenih v točkah od 76 do 80 teh sklepnih predlogov. ( 71 )

92. Kar zadeva del v točki (ii), se bom podredno omejil na ugotovitev, da obravnava prošnje za mednarodno pomoč zahteva tudi upoštevanje tveganj, ki bi jim bil prosilec izpostavljen, če bi bil vrnjen v izvorno državo ali državo, v kateri je imel prebivališče, preden je vložil prošnjo, da se preveri, ali so izpolnjena merila za priznanje statusa begunca ali statusa mednarodne pomoči in ali je spoštovano načelo nevračanja. Iz tega sledi, da če je pristojni organ pravilno ovrednotil navedena tveganja v okviru presoje, opravljene ob upoštevanju temeljnih načel in jamstev iz poglavja II Direktive 2013/32, zgolj dejstvo, da navedeni organ v odločbi o zavrnitvi mednarodne pomoči ni zavzel stališča o vprašanju, ali se prosilec lahko takoj izžene z ozemlja zadevne države članice in vrne v izvorno državo ali državo prebivališča, ne pomeni opustitve, zaradi katere bi lahko bila razglašena ničnost navedene odločbe. V okviru pooblastil, ki so mu priznana v skladu s členom 46(3) Direktive 2013/32, se lahko sodišče, ki obravnava pritožbo zoper navedeno odločbo, prvič izreče glede navedenega vprašanja, če meni, da je to primerno. Vsekakor je jasno, da mora položaj prosilca, da bo zagotovljeno spoštovanje načela nevračanja, obravnavati pristojna uprava, ko se odloča o njegovem izgonu in preden se izgon izvede.

93. Predložitveno sodišče s šestim vprašanjem za predhodno odločanje Sodišče v bistvu sprašuje, kakšna pooblastila ima na podlagi člena 46(3) Direktive 2013/32 sodišče, ki obravnava pritožbo zoper odločbo o zavrnitvi mednarodne zaščite, in zlasti, ali se mora navedeno sodišče omejiti na pregled zakonitosti izpodbijane odločbe ali se lahko izreče glede potrebe prosilca po mednarodni zaščiti, tudi če se taka zaščita v skladu z nacionalnim pravom lahko odobri samo z odločbo upravnega organa.

94. Tudi to vprašanje za predhodno odločanje po mojem mnenju ni dopustno iz razlogov, navedenih v odstavkih od 57 do 63 teh sklepnih predlogov. Glede vsebinske obravnave bi napotil na podredne ugotovitve v točkah 74 in 75 teh sklepnih predlogov.

IV. Predlog

95. Glede na celoto zgoraj navedenih ugotovitev Sodišču predlagam, naj tretje, četrto, peto in šesto vprašanje za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Administrativen sad Sofia‑grad (upravno sodišče v Sofiji), razglasi za nedopustna, na prvo in drugo vprašanje za predhodno odločanje pa odgovori: Direktivo 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite je treba razlagati tako, da je treba prošnjo za mednarodno zaščito, ki jo vloži oseba brez državljanstva palestinskega rodu, registrirana pri UNRWA, ki je imela pred vstopom v Unijo prebivališče na območju delovanja navedene organizacije, obravnavati na podlagi določb člena 12(1)(a) navedene direktive. Drugi stavek člena 12(1)(a) Direktive 2011/95 vsebuje določbo, ki je dovolj podrobna in brezpogojna, da jo zainteresirane strani lahko uveljavljajo pred nacionalnimi sodišči. Dejstvo, da se zainteresirana stran v postopku ni sklicevala na določbo prava Unije, ki ima neposreden učinek, nacionalnemu sodišču ne preprečuje, da jo po potrebi neposredno uporabi.

( 1 ) Jezik izvirnika: italijanščina.

( 2 ) Direktiva 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite (prenovitev), UL 2011, L 337, str. 9.

( 3 ) Direktiva 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (prenovitev), UL 2013, L 180, str. 60.

( 4 ) Ženevska konvencija je bila dopolnjena s Protokolom o statusu beguncev, ki je bil sklenjen 31. januarja 1967 in je začel veljati 4. oktobra 1967.

( 5 ) Glej spletno stran UNRWA na https://www.unrwa.org/who‑we‑are. UNRWA nima begunskih taborišč in jih ne upravlja, zato so zanje pristojne oblasti držav gostiteljic, https://www.unrwa.org/palestine‑refugees.

( 6 ) Glej https://www.unrwa.org/who‑we‑are/frequently‑asked‑questions. Glede vloge UNRWA glej nazadnje Resolucijo Generalne skupščine Združenih narodov št. 72/82 z dne 7. decembra 2017.

( 7 ) Glej sodbo z dne 17. junija 2010, Bolbol (C‑31/09, EU:C:2010:351, točka 44).

( 8 ) Gre za dodatne določbe, ki spreminjajo in dopolnjujejo ZUB, objavljene v DV št. 80 iz leta 2015, in dodatne določbe, ki spreminjajo in dopolnjujejo ZUB, objavljene v DV št. 101 iz leta 2015.

( 9 ) Trenutno veljavno besedilo člena 12(1) ZUB, ki skoraj dobesedno povzema člen 12(1)(a) Direktive 2011/95, se od slednjega razlikuje po tem, da uporablja negativno ubeseditev „ni prenehala“ namesto pozitivne „je […] prenehala“.

( 10 ) Direktiva Sveta 2004/83/ES z dne 29. aprila 2004 o minimalnih standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da se jim prizna status begunca ali osebe, ki iz drugih razlogov potrebuje mednarodno zaščito, in o vsebini te zaščite (UL 2004, L 304, str. 12). Zakon, s katerim je bila navedena direktiva prenesena v bolgarsko pravo, je bil objavljen v DV št. 52 leta 2007.

( 11 ) Določbe člena 75(2) ZUB v različici, ki je veljala pred prenosom Direktiv 2011/95 in 2013/32, so bile dejansko enake zgoraj navedenim.

( 12 ) V drugem delu predložitvene odločbe je navedeno, da je S. A. Alheto izjavila, da je dokument UNRWA predložila na razgovoru z DAB, vendar je navedeni organ zavrnil njegovo vključitev v spis.

( 13 ) Glej sodbo z dne 1. marca 2016, Kreis Warendorf in Osso (C‑443/14 in C‑444/14, EU:C:2016:127, točka 28). V zvezi z Direktivo 2004/83 glej tudi sodbo z dne 12. decembra 2012, Abed El Karem El Kott in drugi (C‑364/11, EU:C:2012:826, točka 42).

( 14 ) Glej sodbo z dne 1. marca 2016, Kreis Warendorf in Osso (C‑443/14 in C‑444/14, EU:C:2016:127, točka 30).

( 15 ) Glej sodbo z dne 1. marca 2016, Kreis Warendorf in Osso (C‑443/14 in C‑444/14, EU:C:2016:127, točka 29). V zvezi z Direktivo 2004/83 glej tudi sodbo z dne 12. decembra 2012, Abed El Karem El Kott in drugi (C‑364/11, EU:C:2012:826, točka 43).

( 16 ) Glej Note on UNHCR’s Interpretation of Article 1D of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees and Article 12(1)(a) of the EU Qualification Directive in the context of Palestinian refugees seeking international protection, maj 2013, na spletnem mestu http://www.refworld.org/docid/518cb8c84.html. V navedenem dokumentu (str. 2 in 3) je pojasnjeno, da spadata na področje uporabe člena 1(D) Ženevske konvencije dve skupini palestinskih beguncev in njihovih potomcev: (1) Palestinci, ki jim je bil priznan status „palestinskih beguncev“ v smislu resolucije 194(III) Generalne skupščine Združenih narodov z dne 11. decembra 1948 in poznejših resolucij te generalne skupščine, ki so bili po arabsko‑izraelskem spopadu leta 1948 razseljeni iz Britanskega mandata za Palestino, ki je potem postal Izrael, in se tja niso mogli več vrniti, in (2) Palestinci, ki ne spadajo v prejšnjo kategorijo, vendar so bili razseljeni na podlagi resolucije Generalne skupščine Združenih narodov 2252 (ES‑V) z dne 4. julija 1967 in poznejših zadevnih resolucij, in ki so bili po arabsko‑izraelskem spopadu leta 1967 razseljeni s palestinskih ozemelj, ki jih je v začetku leta 1967 okupiral Izrael, in se tja niso mogli več vrniti. Glej tudi UNHCR, Guidelines on International protection n. 13, Applicability of article 1D of the 1951 Convention relating to the status of refugees to Palestinian refugees, december 2017, na spletnem mestu http://www.refworld.org/publisher,UNHCR,THEMGUIDE,,5a1836804,0.html, odstavek 8.

( 17 ) Glede tega glej sodbo z dne 17. junija 2010, Bolbol (C‑31/09, EU:C:2010:351, točki 47 in 48).

( 18 ) Gre za resolucijo 194 (III) Generalne skupščine Združenih narodov z dne 11. decembra 1948 in poznejše resolucije. Generalna skupščina Združenih narodov redno preverja stanje izvajanja ukrepov, sprejetih za palestinske begunce, in jih po potrebi prilagaja spremembam razmer na zadevnih ozemljih. Zadnja po kronološkem vrstnem redu je resolucija št. 72/80 z dne 7. decembra 2017 o pomoči palestinskim beguncem, v kateri Generalna skupščina Združenih narodov v prvem odstavku „[z] obžalovanjem ugotavlja, da se ni zgodila repatriacija niti se niso izplačale odškodnine, kar določa odstavek 11 Resolucije št. 194(III), in da zato položaj palestinskih beguncev še vedno zbuja veliko skrb“.

( 19 ) Opozoriti je treba, da se drugi stavek člena 12(1)(a) Direktive 2011/95 nazadnje na splošno sklicuje na „ugodnosti“ navedene direktive, vendar vključitvena klavzula in izključitvena klavzula iz prvega stavka iste določbe zadevata samo „status begunca“; glede tega glej sodbo z dne 19. decembra 2012, Abed El Karem El Kott in drugi (C‑364/11, EU:C:2012:826, točka 67).

( 20 ) S to razlago se ne strinja UNCHR, ker meni, da temelji na preveč formalni in omejujoči razlagi člena 1(D) Ženevske konvencije. Navedena organizacija meni, da na področje uporabe navedenega člena ne spadajo samo osebe, ki so dejansko uveljavile varstvo ali pomoč UNRWA, ampak vsi, ki imajo pravico do takega varstva ali pomoči, čeprav tega niso nikoli uveljavili, ker spada v mandat UNRWA; glede tega glej UNHCR, Guidelines on International protection n. 13, Applicability of article 1D of the 1951 Convention relating to the status of refugees to Palestinian refugees, navedene zgoraj, odstavka 12 in 13 ter opomba na dnu strani 27.

( 21 ) Glej sodbo z dne 19. decembra 2012, Abed El Karem El Kott in drugi (C‑364/11, EU:C:2012:826, točka 56).

( 22 ) Glej sodbo z dne 19. decembra 2012, Abed El Karem El Kott in drugi (C‑364/11, EU:C:2012:826, točka 65 in točka 1 izreka).

( 23 ) Glej sodbo z dne 19. decembra 2012, Abed El Karem El Kott in drugi (C‑364/11, EU:C:2012:826, točka 81 in točka 2 izreka).

( 24 ) Glej sodbo z dne 19. decembra 2012, Abed El Karem El Kott in drugi (C‑364/11, EU:C:2012:826, točka 80).

( 25 ) Glej sodbo z dne 19. decembra 2012, Abed El Karem El Kott in drugi (C‑364/11, EU:C:2012:826, točka 62).

( 26 ) Glej UNHCR, Guidelines on International protection n. 13, Applicability of article 1D of the 1951 Convention relating to the status of refugees to Palestinian refugees, navedene zgoraj, odstavka 6 in 7.

( 27 ) Glej sodbo z dne 19. decembra 2012, Abed El Karem El Kott in drugi (C‑364/11, EU:C:2012:826, točka 79).

( 28 ) Glede člena 1(D) Ženevske konvencije glej UNHCR, Guidelines on International protection n. 13, Applicability of article 1D of the 1951 Convention relating to the status of refugees to Palestinian refugees, navedene zgoraj, odstavek 11.

( 29 ) Glede tega glej sodbo z dne 17. junija 2010, Bolbol (C‑31/09, EU:C:2010:351, točka 54).

( 30 ) V skladu z določbami člena 10(2) Direktive 2013/32.

( 31 ) Glej sodbo z dne 19. decembra 2012, Abed El Karem El Kott in drugi (C‑364/11, EU:C:2012:826, točki 61 in 64).

( 32 ) Glej sodbo z dne 19. decembra 2012, Abed El Karem El Kott in drugi (C‑364/11, EU:C:2012:826, točki 63 in 65 ter točka 1 izreka).

( 33 ) Glej sodbo z dne 19. decembra 2012, Abed El Karem El Kott in drugi (C‑364/11, EU:C:2012:826, točka 64), v kateri je Sodišče izjavilo, da se člen 4(3) Direktive 2004/83 (postal člen 4(3) Direktive 2011/95) po analogiji uporablja za posamično presojo, ki se opravi na podlagi drugega stavka člena 12(1)(a) navedene direktive.

( 34 ) Glede člena 1(D) Ženevske konvencije glej UNHCR, Guidelines on International protection n. 13, Applicability of article 1D of the 1951 Convention relating to the status of refugees to Palestinian refugees, navedene zgoraj, odstavek 22.

( 35 ) Glej sodbo z dne 17. junija 2010, Bolbol (C‑31/09, EU:C:2010:351, točka 52). Glej tudi UNHCR, Guidelines on International protection n. 13, Applicability of article 1D of the 1951 Convention relating to the status of refugees to Palestinian refugees, navedene zgoraj, odstavek 42, in Konsolidirana navodila o upravičenosti in registraciji (CERI) UNWRA, 1. januar 2009, str. 3, na spletnem mestu http://www.refworld.org/docid/520cc3634.html, CERI 2009. Vpis pri UNRWA pa ni nujni pogoj, da se šteje, da se za zadevno osebo uporablja člen 1(D) Ženevske konvencije in člen 12(1)(a) Direktive 2011/95; glede tega glej sodbo z dne 17. junija 2010, Bolbol (C‑31/09, EU:C:2010:351, točki 46 in 52).

( 36 ) Glede tega naj spomnim le, da je S. A. Alheto zapustila Gazo 15. julija 2014, torej nekaj dni po začetku izraelske operacije „Zaščita meje“ (8. julija 2014), ki ji je sledilo 51 dni vojne, ki je po podatkih Združenih narodov zahtevala na tisoče civilnih žrtev; glej resolucijo, ki jo je Svet OZN za človekove pravice v času spopadov sprejel 23. julija 2014.

( 37 ) Glede tega glej, nasprotno, točko 77 sodbe z dne 19. decembra 2012, Abed El Karem El Kott in drugi (C‑364/11, EU:C:2012:826). Glej UNHCR, Guidelines on International protection n. 13, Applicability of article 1D of the 1951 Convention relating to the status of refugees to Palestinian refugees, navedene zgoraj, odstavek 22, točka (k). Glede tega glej tudi ugotovitve iz točke 87 teh sklepnih predlogov.

( 38 ) Člen 12 Direktive 2011/95 dejansko ni zahteval sprejetja ukrepov za prenos, ker je bil v bistvu enak členu 12 Direktive 2004/83 (ni namreč eden od členov, naštetih v členu 39(1) Direktive 2011/95, za katere se od držav članic zahteva sprejetje akta o prenosu), vendar pa je bolgarski zakonodajalec očitno izkoristil priložnost ob prenosu Direktive 2011/95 in popravil besedilo člena 12(1)(4) ZUB, s katerim se člen 12 Direktive 2004/83 ni pravilno prenesel.

( 39 ) Odločba DAB, s katero je bila zavrnjena prošnja za mednarodno zaščito, ki jo je vložila S. A. Alheto, je bila sprejeta 12. maja 2015, zakon o prenosu Direktive 2011/95 pa je začel veljati 16. oktobra 2015 in se po bolgarskem pravu ne uporablja za nazaj.

( 40 ) Vsebina člena 12(1)(a) Direktive 2004/83 je bila enaka vsebini drugega stavka člena 12(1)(a) Direktive 2011/95.

( 41 ) Glej sodbo z dne 11. novembra 2015, Klausner Holz Niedersachsen (C‑505/14, EU:C:2015:742, točka 34). Glej v tem smislu tudi sodbo z dne 24. januarja 2012, Dominguez (C‑282/10, EU:C:2012:33, točka 27 in navedena sodna praksa).

( 42 ) Glej med drugim sodbo z dne 7. septembra 2017, H. (C‑174/16, EU:C:2017:637, točka 69).

( 43 ) Videti je, da si določbi nasprotujeta; kjer prva dovoljuje uporabo nacionalnih določb o prenosu Direktive 2013/32 za prošnje za mednarodno zaščito, vložene pred 20. julijem 2015, druga določa, da se navedene prošnje obravnavajo na podlagi nacionalnih določb o prenosu Direktive 2005/85.

( 44 ) Glej Stališče Sveta (EU) št. 7/2013 z dne 6. junija 2013 (UL 2013 C 179 E, str. 27).

( 45 ) S tako ugotovitvijo glede bolgarskega prava se strinja tudi predložitveno sodišče, ki je poudarilo, da uporaba zakona o prenosu Direktive 2013/32 za nazaj v primeru S. A. Alheto ne bi bila ustavna.

( 46 ) Glej med drugim sodbi z dne 4. julija 2006, Adeneler in drugi (C‑212/04, EU:C:2006:443, točki 122 in 123), in z dne 23. aprila 2009, VTB‑VAB in Galatea (C‑261/07 in C‑299/07, EU:C:2009:244, točka 37). Predložitveno sodišče se sklicuje tudi na stališče generalnega pravobranilca J. Mazáka v zadevi Kadzoev (C‑357/09 PPU, EU:C:2009:691, točke od 32 do 35).

( 47 ) Glej sodbo z dne 23. aprila 2009, VTB‑VAB in Galatea (C‑261/07 in C‑299/07, EU:C:2009:244, točka 37).

( 48 ) Glej zlasti sodbo z dne 26. julija 2017, Sacko (C‑348/16, EU:C:2017:591), v kateri je Sodišče odgovorilo na predhodno vprašanje, ki ga je postavilo Tribunale di Milano (sodišče v Milanu), ne da bi predhodno preučilo vprašanje uporabe ratione temporis Direktive 2013/32 za postopek preučitve vprašanja mednarodne zaščite M. Sacka (vloženo pred 20. julijem 2015, vendar je bilo po tem datumu zavrnjeno).

( 49 ) Gre za še dva predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ju je predložilo Administrativen sad Sofia‑grad (upravno sodišče v Sofiji) (zadevi C‑652/16 in C‑56/17), en predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je predložilo slovaško vrhovno sodišče v zadevi, v kateri je bila večkrat zaporedoma zavrnjena mednarodna zaščita, odločbe pa so bile ob pritožbi prosilca vsakokrat razveljavljene, predložitveno sodišče pa se glede tega sprašuje, ali se lahko šteje, da je bila spoštovana pravica do učinkovitega sodnega varstva (C‑113/17), en madžarski predlog za sprejetje predhodne odločbe (C‑556/17) in en predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je zastavil nizozemski državni svet (novi razlogi za azil) (C‑586/17).

( 50 ) Drugi stavek uvodne izjave 27 Direktive 2005/85 določa: „Učinkovitost pravnega sredstva, tudi kar zadeva preučitev pomembnih dejstev, je odvisna od celotnega upravnega in sodnega sistema posamezne države članice“.

( 51 ) Člen 3 EKČP določa prepoved mučenja ter nečloveškega ali ponižujočega ravnanja ali kaznovanja, člen 13 pa določa pravico do učinkovitega pravnega sredstva v primeru kršitev pravic in svoboščin, ki jih priznava navedena konvencija.

( 52 ) Glej sodbo ESČP z dne 12. aprila 2005, Chamaiev in drugi proti Gruziji in Rusiji (ECLI:CE:ECHR:2005:0412JUD003637802, točka 448).

( 53 ) Sodbi ESČP z dne 11. julija 2000, Jabari proti Turčiji (ECLI:CE:ECHR:2000:0711JUD004003598, točka 50), in z dne 21. januarja 2011, M. S. S proti Belgiji (ECLI:CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, točki 293 in 388).

( 54 ) Glej v tem smislu sodbo ESČP z dne 2. oktobra 2012, Singh in drugi proti Belgiji (ECLI:CE:ECHR:2012:1002JUD003321011, točka 103). Glej tudi sodbi z dne 28. julija 2011, Samba Diouf (C‑69/10, EU:C:2011:524, točka 56), in z dne 31. januarja 2013, HID in BA (C‑175/11, EU:C:2013:45, točka 75).

( 55 ) Sodba ESČP z dne 2. oktobra 2012, Singh in drugi proti Belgiji (ECLI:CE:ECHR:2012:1002JUD003321011, točka 103). V istem smislu je Sodišče v sodbi z dne 28. julija 2011, Samba Diouf (C‑69/10, EU:C:2011:524, točka 56), izjavilo, da „[mora] nacionalno sodišče […] razloge, na podlagi katerih je pristojni organ zavrnil prošnjo za azil kot neutemeljeno, temeljito presodi[ti]“.

( 56 ) Glede tega glej sodbo ESČP z dne 2. oktobra 2012, Singh in drugi proti Belgiji (ECLI:CE:ECHR:2012:1002JUD003321011, točka 91).

( 57 ) Glej v tem smislu sodbo ESČP z dne 21. januarja 2011, M.S.S proti Belgiji (ECLI:CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, točka 389).

( 58 ) Glej uvodno izjavo 21 Direktive 2011/95. Enake narave bi moralo biti seveda tudi priznanje statusa subsidiarne zaščite.

( 59 ) Ugotovitev Sodišče je ob navedeni priložnosti temeljila na uvodni izjavi 14 Direktive 2004/83, ki določa: „[p]riznanje statusa begunca je ugotovitveni akt“.

( 60 ) Točka 49 navedene odločbe.

( 61 ) Enako zdaj velja za člen 33(1) Direktive 2013/32 (glej uvodno izjavo 43 navedene direktive, katere besedilo določa enako kot uvodna izjava 22 Direktive 2005/85). Ugotavljam pa, da predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi skupnega postopka za mednarodno zaščito v Uniji in razveljavitvi Direktive 2013/32/EU (COM(2016) 467 final) v členu (36)(1)(a) uvaja za države članice obveznost presoje dopustnosti prošnje za mednarodno zaščito glede na koncept „prve države azila“, opredeljen v členu 44 navedenega predloga.

( 62 ) Primerjalna študija UNCHR je tudi pokazala, da Bolgarija ne le da ni prenesla točke (b) prvega odstavka člena 26 Direktive 2005/85, ampak v praksi vsaj do leta 2010 tudi ni uporabljala pojma „prve države azila“, in da se je dejstvo, da je prosilec imel status begunca v tretji državi, štelo za razlog za zavrnitev prošnje za azil in ne za razlog za njeno nedopustnost, glej UNHCR, Improving asylum procedures: comparative analysis and reccomendations for law and practice, detailed research on key asylum procedures, marec 2010, str. 285, na spletnem mestu http://www.unhcr.org/4c7b71039.pdf.

( 63 ) Glej med drugim sklep z dne 22. junija 2017, Fondul Proprietatea (C‑556/15 in C‑22/16, neobjavljen, EU:C:2017:494, točki 20 in 21).

( 64 ) Po priporočilih UNHCR bi morale države članice, ki uporabljajo pojem „prva država azila“, pojem „zadostna zaščita“ razlagati v skladu s točko (b) prvega odstavka člena 26 Direktive 2005/85, in zdaj s točko (b) prvega odstavka člena 35 Direktive 2013/32, kot „učinkovito zaščito, ki je dejansko na voljo“, glej UNHCR, Improving asylum procedures: comparative analysis and reccomendations for law and practice, detailed research on key asylum procedures, marec 2010, str. 282 in 291, na spletnem mestu http://www.unhcr.org/4c7b71039.pdf; Glej tudi UNHCR, Summary Conclusions on the Concept of „Effective Protection“ in the Context of Secondary Movements of Refugees and Asylum-Seekers Directive, (okrogla miza strokovnjakov v Lizboni, 9. in 10. decembra 2002), februar 2003, na spletnem mestu http://www.unhcr.org/protection/globalconsult/3e5f323d7/lisbon-expert-roundtable-summary-conclusions-concept-effective-protection.html.

( 65 ) Naj spomnim, da premestitev prosilca za azil v državo, v kateri tvega vračanje v državo izvora, vsebuje možnost posrednega vračanja v nasprotju s členom 33 Ženevske konvencije. Prva država azila mora torej ponuditi realna zagotovila glede dejanskega spoštovanja tega načela za prosilca. Glede tega ugotavlja, da Jordanija, ki sicer gosti precejšnje število palestinskih beguncev, ni država podpisnica Ženevske konvencije.

( 66 ) Glede tega ugotavljam, da je organizacija Human Rights Watch v Jordaniji zabeležila več primerov vračanja palestinskih beguncev, zlasti tistih, ki so prišli iz Sirije; glede tega glej Global Detention Project (GDP), Immigration Detention in Jordan, marec 2015, na spletnem mestu http://www.refworld.org/docid/556738404.html, str. 11. Glede spoštovanja načela nevračanja v Jordaniji glej tudi Human Rights Watch, World Report, 2018, str. 307.

( 67 ) Jordanija je Palestincem, ki so zapustili Gazo leta 1967, izdala začasni potni list, nekakšno prepustnico, ki potrjuje bivanje na jordanskem ozemlju. Glede delovanja začasnega potnega lista glej študijo A. Tiltnes in H. Zhang, Progress, challenges, diversity, Insights into the socio-economic conditions of Palestinan refugees in Jordan, na spletnem mestu https://www.unrwa.org/sites/default/files/insights_into_the_socio-economic_conditions_of_palestinian_refugees_in_jordan.pdf, str. 32. Navedena študija obravnava razmere izredne revščine in omejitev dostopa do socialnih služb, izobraževanja in zdravstvenega varstva za Palestince, ki so prišli iz Gaze in nimajo jordanskega državljanstva, čeprav imajo navedeni potni list; glej zlasti str. 258 in naslednje. Videti je, da registracija pri UNRWA ne vpliva bistveno na dostop takih oseb do določenih nujnih storitev; glede zdravstvenega varstva glej str. 99 in naslednje.

( 68 ) Navedene v opombi 16 teh sklepnih predlogov.

( 69 ) Glej odstavek 22, točka IV, točka (k) navedenih smernic.

( 70 ) V Jordaniji je okoli dva milijona palestinskih beguncev in razseljenih oseb. Glede položaja teh oseb glej študijo A. Tiltnes in H. Zhang, Progress, challenges, diversity, Insights into the socio-economic conditions of Palestinan refugees in Jordan, navedeno zgoraj.

( 71 ) Čeprav je v vsebinskem delu predložitvene odločbe omenjen pojem varne tretje države v smislu člena 38 Direktive 2013/32, iz besedila četrtega vprašanja za predhodno odločanje ni videti, da bi Administrativen sad Sofia-Grad (upravno sodišče v Sofiji) želelo Sodišče vprašati glede razloga za nedopustnost iz člena 33(2)(c) Direktive 2013/32.