SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

PEDRA CRUZA VILLALÓNA,

predstavljeni 29. aprila 2014 ( 1 )

Zadeva C‑399/12

Zvezna republika Nemčija

proti

Svetu Evropske unije

(Ničnostna tožba Zvezne republike Nemčije)

„Mednarodne organizacije — Postopek sklenitve pogodbe — Določitev stališč, ki naj se v imenu Unije zastopajo v organu, ustanovljenem s sporazumom — Resolucije Mednarodne organizacije za trto in vino — Člen 218(9) PDEU — Dogovori držav članic — Pravni učinek — Analogija“

1. Evropska unija se je z leti razvila v uglednega akterja v mednarodnih organizacijah. ( 2 ) Ena od najbolj pomembnih določb pogodb v zvezi s tem je člen 218(9) PDEU, ki vsebuje procesno pravno podlago za določitev stališč, ki naj se v imenu Unije zastopajo v organu, ustanovljenem s sporazumom, kadar ta organ sprejema akt s pravnim učinkom. Predložena ničnostna tožba zastavlja vprašanje, ali se ta določba uporablja v primeru, ki ga zaznamujejo naslednje značilnosti: po eni strani dejstvo, da so nekatere države članice Unije članice organizacije, ne pa tudi Unija; po drugi pa dejstvo, da gre za organizacijo, ki daje „priporočila“.

2. Vzrok spora je bilo usklajevanje med Unijo in državami članicami na področju dejavnosti Mednarodne organizacije za trto in vino („OIV“), meddržavne organizacije s pristojnostmi na področju vinske trte, vina, pijač na osnovi vina, namiznega grozdja, rozin in drugih proizvodov iz vinske trte. Številne države članice Unije so članice organizacije, Unija pa ne. Svet je 18. junija 2012 s kvalificirano večino na podlagi člena 43, v povezavi s členom 218(9) PDEU, prvič sprejel sklep o določitvi stališča, zastopanega v imenu Unije, v zvezi z določenimi resolucijami OIV. Zvezna republika Nemčija, ki je glasovala proti sklepu in podala izjavo svojega stališča v zapisniku, je nato vložila obravnavano ničnostno tožbo.

3. Sporna pravna vprašanja imajo glede na okoliščine v obravnavanem primeru velik pomen za razmerje med Unijo in državami članicami, tudi na področju zunanjega delovanja. Države članice Evropske unije so že zaradi zgodovinskih razlogov mednarodnega prava članice številnih mednarodnih organizacij, ne pa tudi Unija. Pogosto je tako tudi v primeru, ko ustrezna organizacija deluje v okviru pristojnosti Unije. V takšnih primerih lahko Sodišče z obravnavanim primerom pripravi pojasnila za prihodnost.

I – Pravni okvir

A – Mednarodno pravo

4. V sedanji obliki je bila OIV ustanovljena s Konvencijo z dne 3. aprila 2001 o ustanovitvi Mednarodne organizacije za trto in vino (OIV) (v nadaljevanju: Konvencija) ( 3 ) kot naslednica leta 1924 ustanovljenega Mednarodnega urada za trto in vino. ( 4 )

5. Med drugim si prizadeva izpolnjevati cilj, da bi „prispevala k mednarodnem usklajevanju obstoječih praks in standardov in po potrebi k pripravi novih mednarodnih standardov za izboljšanje pogojev za proizvodnjo in trženje proizvodov iz grozdja ter upoštevala interese potrošnikov“ (člen 2(1)(c) Konvencije).

6. OIV za doseganje teh ciljev v skladu s členom 2(2)(b) Konvencije med drugim opravlja tudi naslednje naloge: „Razvoj in oblikovanje priporočil in pregled njihove uporabe v sodelovanju s svojimi člani, zlasti na naslednjih področjih: (i) pogoji pridelave vina, (ii) enološke prakse, (iii) opredelitev in/ali opis proizvodov, etiketiranje in tržni pogoji, (iv) metode analize in ocenjevanja vinskih proizvodov.“

7. Člen 8 navedene konvencije določa: ( 5 ) „Mednarodna meddržavna organizacija lahko pod pogoji, ki jih določi generalna skupščina na predlog izvršilnega odbora za vsak primer posebej, sodeluje pri delu OIV ali postane član OIV in prispeva k financiranju organizacije.“

B – Pravo Unije

1. Primarna zakonodaja

8. Člen 4(3)(1) PEU določa: „Unija in države članice se na podlagi načela lojalnega sodelovanja medsebojno spoštujejo in si pomagajo pri izpolnjevanju nalog, ki izhajajo iz Pogodb.“

9. Člen 218 PDEU določa: „1. Brez poseganja v posebne določbe člena 207 potekajo pogajanja o sporazumih med Unijo in tretjimi državami ali mednarodnimi organizacijami ter njihovo sklepanje po spodaj opisanem postopku. […] 9. Svet na predlog Komisije ali visokega predstavnika Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko sprejme sklep o začasni prekinitvi uporabe sporazuma in določitvi stališč, ki naj se v imenu Unije zastopajo v organu, ustanovljenem s sporazumom, kadar ta organ sprejema akte s pravnim učinkom, razen aktov o spremembah ali dopolnitvah institucionalnega okvira sporazuma. […] 11. Država članica, Evropski parlament, Svet ali Komisija lahko pridobijo mnenje Sodišča glede združljivosti predvidenega sporazuma s Pogodbama. […]“

2. Sekundarna zakonodaja

10. Uredba Sveta (ES) št. 479/2008, ( 6 ) ki je začela veljati 1. avgusta 2008, je v sekundarni zakonodaji prvič ( 7 ) uvedla dinamična sklicevanja na resolucije OIV. Z Uredbo Sveta (ES) št. 491/2009 ( 8 ) so bili sprejeti ti standardi skupne ureditve trga za vino v Uredbi Sveta (ES) št. 1234/2007 (Uredba o enotni SUT). ( 9 )

11. Člen 120f Uredbe o enotni SUT določa: „Pri odobritvi enoloških postopkov po postopku iz člena 195(4) Komisija: „(a) izhaja iz enoloških postopkov, ki jih priporoči in objavi Mednarodni urad za vinsko trto in vino (OIV), ter izsledkov poskusne uporabe doslej nedovoljenih enoloških postopkov […]“

12. Člen 120g te uredbe določa: „Analizne metode za določanje sestave proizvodov vinskega sektorja in pravila, po katerih se lahko ugotovi, ali so bili na teh proizvodih uporabljeni nedovoljeni enološki postopki, so tista, ki jih priporoči in objavi OIV. Kadar ni metod in pravil, ki bi jih priporočil in objavil OIV, ustrezne metode in pravila sprejme Komisija po postopku iz člena 195(4). Do sprejetja zadevnih pravil se uporabljajo metode in pravila, ki jih dovoli zadevna država članica.“

13. Člen 158a(2) te uredbe določa: „Če ni drugače določeno v sporazumih, sklenjenih v skladu s členom 300 Pogodbe, se proizvodi iz odstavka 1 tega člena pridelujejo po enoloških postopkih, ki jih priporoča in objavi OIV ali dovoljuje Skupnost v skladu s to uredbo in njenimi izvedbenimi ukrepi.“

14. Člen 9(1) Uredbe št. 606/2009 ( 10 ) določa: „Če specifikacije čistosti in določanja snovi, uporabljenih pri enoloških postopkih, iz točke (e) drugega pododstavka člena 32 Uredbe (ES) št. 479/2008 niso določene z Direktivo Komisije 2008/84/ES, se uporabijo specifikacije, ki so določene in objavljene v Mednarodnem enološkem kodeksu OIV.“ ( 11 )

15. Člen 15(2) Uredbe št. 606/2009 določa: „Komisija objavi v seriji C Uradnega lista Evropske unije seznam in opis analiznih metod, navedenih v prvem pododstavku člena 31 Uredbe (ES) št. 479/2008 [sedaj člen 120g(1) Uredbe o enotni SUT] in opisanih v zbirki mednarodnih analiznih metod za vino in mošt OIV, ki se uporabljajo pri nadzoru nad omejitvami in zahtevami, ki na podlagi predpisov Skupnosti veljajo za proizvodnjo vinskih proizvodov.“ ( 12 )

II – Predmet pravnega spora, postopki in predlogi

16. Svet je 18. junija 2012 s kvalificirano večino sprejel sklep o določitvi stališča, zastopanega v imenu Unije, v zvezi z določenimi resolucijami, ki bodo sprejete v okviru Mednarodne organizacije za trto in vino (OIV). ( 13 ) Sklep se je opiral na člen 43 v povezavi s členom 218(9) PDEU.

17. Z dopisom z dne 28. avgusta 2012 je Zvezna republika Nemčija vložila ničnostno tožbo zoper ta sklep. Nemčija meni, da sklep ne sme temeljiti na členu 218(9) PDEU kot procesni pravni podlagi. Druga procesna pravna podlaga za sklep ni razvidna.

18. Češki republiki, Velikemu vojvodstvu Luksemburg, Madžarski, Kraljevini Nizozemski, Republiki Avstriji in Republiki Slovaški je bila dovoljena intervencija v podporo Zvezni republiki Nemčiji, Komisiji pa v podporo Sveta.

19. Zvezna republika Nemčija ob podpori svojih intervenientov zahteva, da se — sklep Sveta z dne 18. junija 2012 razglasi za ničen, — Svetu naloži plačilo stroškov

20. Svet, ob podpori Komisije predlaga, naj se — tožbo v celoti zavrne kot neutemeljeno, — učinke sklepa ohrani kot pomoč v primeru razveljavitve sklepa, — tožeči stranki naloži plačilo stroškov.

21. Po koncu pisnega postopka je 26. novembra 2013 potekala ustna sodna obravnava o tožbi. Združenemu kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska je bilo dovoljeno, da posreduje kot nadaljnji intervenient na strani Zvezne republike Nemčije.

III – Trditve strank

22. Zvezna republika Nemčija v podporo svoji tožbi navaja samo en razlog za razglasitev ničnosti: Svet izpodbijanega sklepa ne bi smel opreti na člen 218(9) PDEU kot procesno pravno podlago. Pri tem Nemčija v bistvu navaja, da določba v obravnavanem primeru ni uporabna iz dveh razlogov. Glede na njeno besedilo se njena sistematika, nastajanje in funkcija ne uporabljajo za pogodbe držav članic, temveč le za mednarodnopravne pogodbe Unije, prav tako pa se ne uporabljajo analogno. Usklajevanje ravnanja držav članic v organih mednarodnih organizacij, ki se pojavljajo v mednarodnopravnih pogodbah med državami članicami, poteka v skladu z načelom lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU. ( 14 ) Dalje, člen 218(9) PDEU predpostavlja „akt s pravnim učinkom“, kar po mnenju Zvezne republike Nemčije pomeni, da bi moral biti ustrezen akt zavezujoč po mednarodnem pravu. Pri resolucijah OIV to ne velja. Nemčija tudi poudarja, da uporaba navedene določbe ni v smislu tehnične narave OIV in tudi zagotavlja manj učinkovito zastopanje interesov Unije.

23. Svet meni, da je člen 218(9) PDEU vendarle uporaben. V bistvu trdi, da omogoča določitev v zadevah, ki spadajo v pristojnost Unije, vključno s sprejetjem stališča v mednarodnih organizacijah, v katerih so članice samo države članice, ne pa tudi Unija. V zvezi z resolucijami OIV, ki jih je prizadel sporen sklep, Svet drugače kakor Zvezna republika Nemčija izhaja iz izključne pristojnosti Unije. V zvezi s „pravnim učinkom“ akta Svet poleg opozorila o nekaterih mednarodnopravnih učinkih resolucij, čeprav so le priporočila, zagovarja zlasti stališče, da sprejetje resolucij v pravo Unije v skladu s členi 158a(2), 120f(a) in 120g Uredbe o enotni SUT zagotavlja zadostni pravni učinek.

24. Češka republika se v bistvu pridružuje stališču Zvezne republike Nemčije in ga dopolnjuje v zvezi z razlago člena 218(9) PDEU. Tudi Veliko vojvodstvo Luksemburg ima enako stališče ter med drugim poudarja, da gre v tem primeru za deljeno pristojnost in ne za izključno pristojnost Unije. To poudarja tudi Nizozemska, ki prav tako trdi, da člen 218(9) kot pravna podlaga ne pride v poštev, ker v času sprejetja odločbe ni bilo jasno, katere resolucije bi bile izglasovane. Poleg tega sklepu manjka utemeljitev, še zlasti v zvezi z vprašanjem, zakaj je člen kljub nečlanstvu Unije ali njenih držav članic OIV in kljub štiridesetim letom obstoječe prakse sodelovanja med državami članicami na tem področju v okviru OIV in njene predhodnice sploh potreben. ( 15 ) Nazadnje Nizozemska meni, da ravnanje Sveta ogroža dogovor v OIV in s tem interese Unije. Madžarska dopolnjuje stališče Nemčije in prav tako poudarja, da Evropski parlament, kolikor je znano, ni bil obveščen o izpodbijani odločbi in da je bil tako kršen postopek, določen v členu 218(10) PDEU, kar bi po uradni dolžnosti moralo upoštevati Sodišče. Tudi Avstrija se v bistvu pridružuje stališču Nemčije. Slovaška republika se pridružuje stališču Nemčije in med drugim poudarja, da se lahko člen 218(9) PDEU uporablja samo na področju izključne zunanje pristojnosti Unije, če so izpolnjeni pogoji zanjo. Združeno kraljestvo poudarja, da sodna pristojnost v zvezi s pravnimi učinki v pravu Unije v povezavi z vprašanjem pravnega učinka ni pomembna, temveč je treba upoštevati, da člen 218 PDEU določa, da Unija sklene mednarodno zavezujoče sporazume.

25. Komisija se strinja s stališčem Sveta. Poleg tega opozarja na temeljno pomembnost pravne zadeve: Unija ni zastopana v številnih mednarodnih organizacijah, čeprav slednje delujejo na področjih, ki so vsaj delno v pristojnosti Unije. Sodna praksa kaže, da se zunanje zastopanje Unije na območju njene pristojnosti v takih primerih izvaja preko držav članic v interesu Unije. Komisija navaja predvsem pristojnosti Unije. ( 16 ) V obravnavanem primeru ima Unija izključno zunanjo pristojnost. Po zakonu državam članicam s tem ni dovoljeno, da v mednarodni organizaciji sprejemajo odločitve, ki bi lahko spremenile pravo Unije. Resolucije OIV pa so privedle do takšne spremembe. Tako bi se lahko resolucije sprejele šele po določitvi skupnega stališča Unije v skladu s členom 218(9) PDEU, ki poleg določitve stališča vsebuje pooblastila držav članic, da bodo zastopale stališče Unije v njeni izključno zunanji pristojnosti. Le na ta način bi se ohranili interesi držav članic, ki niso zastopane v OIV. Tudi te so namreč izpostavljene učinkom resolucij OIV, ker te resolucije spreminjajo pravni red Unije, ki zavezuje države članice Unije. V zvezi s sistematično razlago člena 218(9) PDEU Komisija opozarja, da bi bilo treba upoštevati, da tudi člen 218(11) PDEU ne velja le za konvencije Unije. Komisija dopolnjuje, da je treba za akte, ki nimajo pravnega učinka, opraviti neformalno usklajevanje v Svetu v skladu s členom 16 PDEU.

IV – Presoja

26. Stranki sta v obravnavanem primeru v sporu ( 17 ) v bistvu zaradi uporabe člena 218(9) PDEU kot procesne pravne podlage sklepa Sveta z dne 18. junija 2012 o določitvi stališča, ki se zagovarja v imenu Unije v odnosu do nekaterih resolucij, sprejetih v okviru OIV.

27. Zadevne resolucije OIV niso predmet spora. Zagovarjale so jih vse stranke in intervenienti ter so bile sprejete v OIV z glasovi tožeče stranke in njenih intervenientov.

A – Prvi premisleki

28. Preden se lahko posvetim razlagi člena 218(9) PDEU, menim, da je primerno, da se predstavi ozadje spora in ključ do bistvenega razumevanja nastanka spora. V tem okviru bom nazadnje tudi preveril, v kolikšni meri je primer CITES ( 18 ) pomemben za zadevni pravni spor.

1. Ozadje spora

29. OIV je, kot je že bilo prikazano, mednarodna organizacija, ki med drugim sprejema priporočila za vinski sektor, npr. glede enoloških postopkov. ( 19 ) Ti so na letni skupščini običajno sprejeti s konsenzom. ( 20 )

30. Zvezna republika Nemčija in 19 drugih držav članic Unije so bile leta 2012 članice OIV. ( 21 ) Čeprav je Uniji članstvo v skladu z členom 8 Pogodbe o ustanovitvi zakonsko dovoljeno, do sedaj še ni postala članica organizacije in nima statusa opazovalca ali drugega posebnega statusa. ( 22 ) Komisija pa je lahko prisotna in se kot gost udeleži del strokovnih skupin in odborov OIV. ( 23 )

31. Do junija 2010 so države članice Unije usklajevale svoje stališče v OIV z udeležbo Komisije, sklicujoč se na člen 4(3) PEU v delovni skupini Sveta „vino in alkohol“, brez priporočila skupnega stališča Komisije, in sicer v tem smislu, da so države članice in Komisija predstavile svoja stališča, predsedstvo pa je poskušalo oblikovati skupno stališče.

32. Resolucije OIV in njene predhodnice, specializirane mednarodne organizacije z visokim znanstvenim in tehničnim znanjem, so po navedbah Nemčije na obravnavi že od leta 1971 referenčna točka za evropsko zakonodajo.

33. Z Uredbo št. 479/2008 je Unija v okviru skupne tržne ureditve za vino, kot kaže, prvič uvedla dinamično sklicevanje na resolucije OIV. ( 24 )

34. Kmalu zatem, septembra 2008, je Komisija Svetu priporočala – izrecno tudi zaradi sklicevanj na priporočila OIV, uvedenih s pravkar omenjeno uredbo – da Komisijo pooblasti za pogajanja o pristopu Evropske skupnosti v OIV. ( 25 ) Vendar pa Svet ni izdal takšnega dovoljenja, saj ni prejel potrebne večine. ( 26 )

35. Komisija je 16. maja 2011, pred 9. generalno skupščino OIV, Svetu prvič predložila predlog sklepa Sveta za določitev skupnega stališča, zastopanega v imenu Unije, glede resolucij OIV. Komisija se je v smislu pravnega postopka oprla na člen 218(9) PDEU, torej določbo, na katero se je Svet skliceval v izpodbijani odločbi v tej zadevi. Predlog Komisije pa vendarle ni bil sprejet. Komisija je nato menila, da države članice zaradi neobstoja sklepa Sveta, v OIV ne smejo zavzeti stališča, ki bi vplival na pravni red Unije, čemur je sledil nedokončan seznam 14 predlogov resolucij, za katere Komisija meni, da bi njihovo sprejetje vplivalo na pravni red Unije. Kljub temu pa so zastopane države članice v OIV po predhodnem usklajevanju med seboj na generalni skupščini OIV z dne 24. junija 2011 sprejele številne resolucije v postopku konsenza, vključno s tistimi, ki bi po mnenju Komisije vplivale na pravni red Unije. Komisija je zato začela postopek za ugotavljanje kršitev proti zadevnim državam članicam, med drugim tudi proti Zvezni republiki Nemčiji. ( 27 )

36. Komisija je 27. aprila 2012 Svetu posredovala predlog sklepa o določitvi skupnega stališča, zastopanega v imenu Unije, v zvezi z resolucijami, ki naj bi bile sprejete na 10. generalni skupščini OIV z dne 22. junija 2012. ( 28 ) Zaradi pritiska postopka za ugotavljanje kršitev ( 29 ) je bil 11. junija 2012 s kvalificirano večino proti glasovom Nemčije, Češke republike, Avstrije in Slovaške in z vzdržanjem Luksemburga iz posebnega odbora za kmetijstvo ter 18. junija 2012 še od Sveta (kmetijstvo in ribištvo) sprejet predlog v spremenjeni obliki, ki temelji na členu 43 v povezavi s členom 218(9) PDEU. ( 30 ) Nemčija, Grčija, Nizozemska (Madžarska in Finska sta se pridružili tej izjavi), Romunija in Združeno kraljestvo so pri tem podali izjave po protokolu, v katerih dvomijo o primernosti člena 218(9) kot ustrezni pravni podlagi. ( 31 )

37. V izpodbijanem sklepu Sveta z dne 18. junija 2012 je določeno skupno stališče Unije v zvezi s 27 osnutki resolucij, določenimi v prilogi, o metodah analize za določanje sestavnih delov proizvodov vinskega sektorja, o merilih čistosti in identičnosti za snovi, ki se uporabljajo pri enoloških postopkih, in o enoloških postopkih. Gre torej za resolucije, ki glede na stališče Sveta sodijo v okvir pristojnosti Unije in imajo pravne učinke. ( 32 ) Države članice, ki so članice OIV, naj bi zagovarjale skupno stališče na generalni skupščini. Pri čemer se lahko zadevne države članice z glasovanjem na licu mesta brez sklepa Sveta strinjajo s spremembami, ki ne predstavljajo bistvenih sprememb resolucij. Z novimi znanstvenimi ali tehničnimi informacijami, ki bi lahko vplivale na stališče, morajo zadevne države članice na generalni skupščini predlagati odlog glasovanja, dokler se ne določi stališče Unije na podlagi novih elementov.

38. Resolucije so bile z izjemo ( 33 ) generalne skupščine OIV dne 22. junija 2012 sprejete v Izmirju. Pred tem so bile spremembe osnutkov resolucij na srečanjih za usklajevanje stališča Unije v Izmirju ocenjene kot „vsebinsko“ neskladne. S strokovno vsebino resolucij se je strinjala tudi Zvezna republika Nemčija in v njih privolila.

2. Nastanek pravila

39. Obravnava nastanka sklepa o določitvi skupnega stališča, zastopanega v imenu Unije od organa, ustanovljenega s sporazumom, je upravičena že s posebnim sistematičnim položajem pravila, ki je v členu 218(9) PDEU. Morda se zdi presenetljivo dejstvo, da se sklep o določitvi skupnega stališča, zastopanega v imenu Unije od organa, ustanovljenega s sporazumom, pojavi v okviru člena, ki določa postopke za pogajanja in sklenitev sporazumov med Unijo in tretjimi državami ali mednarodnimi organizacijami. Da bi razumeli pravilo, katerega razpon je predmet tega spora, menim, da je treba upoštevati njegov izvor in njegove predhodne določbe.

a) Pogodba EGS

40. Pogodba EGS ni vsebovala določbe, ki bi ustrezala današnjemu členu 218(9) PDEU. Vendar pa je člen 116 EGS določal: „Po preteku prehodnega obdobja morajo države članice v mednarodnih organizacijah ekonomske narave v vseh zadevah, ki so na skupnem trgu še posebej zanimive, ravnati skupno. V ta namen Komisija predloži Svetu predloge v zvezi z obsegom in izvajanjem skupnih ukrepov; Svet glasuje po načelu kvalificirane večine. […]“

41. Določba je po mnenju Sodišča ustvarila podlago za „pripravo skupnih ukrepov držav članic v mednarodnih organizacijah […], v katerih Skupnost ni članica“. ( 34 ) Takšno pravilo je bilo takrat predlagano tudi zato, ker so mednarodne organizacije po navadi dovolile pristop le državam, ( 35 ) kar bi lahko v osrednjem območju pristojnosti Unije, v trgovinski politiki, povzročilo težave. V praksi se je določilo uporabljalo tudi izven skupne trgovinske politike. ( 36 ) Poleg tega je Sodišče vztrajalo pri redni uporabi pravila. ( 37 ) Države članice pa so bile mnenja, da določba ogroža njihove pristojnosti. ( 38 )

b) Maastrichtska pogodba

42. Maastrichtska pogodba je določbo brez zamenjave izbrisala iz pogodbe – na področju zunanje in varnostne politike sta ostala le dolžnost usklajevanja v mednarodnih organizacijah in pristop do skupnih stališč. ( 39 ) Na razlog za to je po mnenju držav članic mogoče gledati kot daljnosežen poseg v njihovo suverenost. ( 40 ) Pogodbe tako niso vsebovale določbe, ki bi izrecno določala usklajevanje ravnanja držav članic in Skupnosti v mednarodnih organizacijah.

43. Glede na vse večji pomen mednarodnih organizacij na različnih področjih in širokih pristojnosti Skupnosti je morala Skupnost v razmerju do mednarodnih organizacij še naprej ukrepati, kar pa je sprožilo vprašanje pravne podlage, ki pa je bila v praksi običajno relevantna le takrat, kadar organi Unije in države članice niso mogle doseči dogovora.

44. Na pogajanjih o mednarodnopravno zavezujočih sklepih se je v zvezi s tem pojavila ideja o uporabi pravil o sklenitvi pogodbe. Sodišče je že v mnenju 1/78 ugotovilo, da se na pogajanjih v mednarodnih organizacijah, ki so usmerjena v „zavezujočo obveznost, ki jo sklenejo subjekti mednarodnega prava“, uporabljajo določbe o pogajanjih in sklenitvah sporazumov in ne člen 116 EGS. ( 41 ) Sodišče je v mnenju 2/92 nato obravnavalo pristop Skupnosti k tretjemu revidiranemu sklepu Sveta Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD) o nacionalni obravnavi, ki se uvršča v njihovo območje pristojnosti. ( 42 ) Skupnost ni bila članica organizacije. Sodišče je razsodilo, da mora biti (pravno zavezujoč) sklep obravnavan kot sporazum med Skupnostjo in tretjimi državami. Sporazum v smislu člena 228 ES je namreč „vsaka zavezujoča obveznost, ki jo sklenejo subjekti mednarodnega prava“. ( 43 ) Stališče, da je sprejemanje odločitev mednarodnih organizacij enakovredno sklenitvi pogodbe, je bilo do te mere očitno. ( 44 )

45. Dejansko pa je bilo mogoče ugotoviti, da je bilo pomanjkanje izrecne pravne podlage za usklajevanje ravnanja v mednarodnih organizacijah pri pravno zavezujočih odločitvah organizacij zamenjano s poseganjem zlasti po členih 113 ES (skupna trgovinska politika) in 228 ES (sklenitev mednarodnih sporazumov). ( 45 )

c) Amsterdamska pogodba

46. Vendar pa ta pravni položaj ni zadoščal potrebam Unije v zunanjih odnosih. Težave so povzročali zlasti mešani sporazumi. ( 46 ) Tako je bilo na pogajanjih za Amsterdamsko pogodbo zapisano, da bi Skupnost kljub obstoječi delitvi pristojnosti morala imeti en glas. To še posebej velja zaradi povečanja mešanih organov, katerih odločitve so imele pravne učinke. ( 47 ) Kot rešitev te težave je bil predlagan dodatek k členu 228(2) ES, torej določbe o sklenitvi pogodb. ( 48 )

47. Izid pogajanj je bil (po preštevilčenju nekdanjega člena 228 ES) člen 300(2), drugi pododstavek, ES, ki se je glasil: „Z odstopanjem od pravil iz odstavka 3 veljajo ti postopki tudi za sklepe o začasni odložitvi uporabe sporazuma ali za določitev stališč, ki jih je treba sprejeti v imenu Skupnosti v organu, ustanovljenem s sporazumom, kadar mora ta organ sprejeti sklepe s pravnim učinkom, z izjemo sklepov o dopolnitvah ali spremembah institucionalnega okvira sporazuma.“

48. Zlasti sistematika določbe je poučna: člen 300 od (1) do (5) ES je določal postopek pri sklepanju mednarodnih sporazumov. Pri tem se faza pogajanj za sklenitev sporazuma (člen 300(1) ES) razlikuje od njegovega podpisa, s katerim lahko pride do sklepa o začasni uporabi, in končno sklenitvijo (člen 300(2), prvi pododstavek). Udeležba Evropskega parlamenta v postopku sklenitve pogodbe se obravnava v okviru teh določb v odstavku 3.

49. Med temi določbami o sklenitvi pogodbe je člen 300(2), drugi pododstavek, ES, ki določa, da „za razliko od odstavka 3 […] ti postopki“ veljajo tudi pri prekinitvi sporazuma in pri določanju stališč v organih, določenih v skladu s členom 310 ES. Postopek v zvezi s sklepanjem pogodb (zlasti člen 300(2), prvi pododstavek, ES) naj bi torej veljal – s spremembo v zvezi s sodelovanjem parlamenta – tudi za odločanje v organih, določenih v skladu s členom 310 ES, torej s pridružitvenimi sporazumi. Namesto vključitve Parlamenta, kot je predpisano v členu 300(3) ES, je prišlo le do takojšnjih in izčrpnih informacij v skladu s členom 300(2), tretji pododstavek ES. Omejitev področja uporabe določbe na sklepe pridružitvenih svetov se lahko pojasni s posebnim položajem sklepov pridružitvenega sveta v pravnem redu Unije, in sicer kot sestavni del te ureditve. ( 49 )

50. Poleg razjasnitve uporabe določb o sklenitvi pogodbe je bil namen te določbe tudi oblikovanje poenostavljenih postopkov, ( 50 )lex specialis v običajnem primeru uporabljenih postopkov, za določitev stališč, ki jih zagovarjajo pridružitveni sveti, torej organi, ki se ustanovijo s sporazumi, pri katerih je Unija v skladu z opredelitvijo (člen 310 ES) pogodbena stranka.

d) Pogodba iz Nice

51. Pogodba iz Nice je ohranila besedilo te določbe, vendar je razveljavila omejitev njene uporabnosti za organe, ki se ustanovijo s sporazumi v skladu s členom 310 ES. Besedilo za obravnavani primer ustreznega dela člena 300(2), drugi pododstavek, ES se glasi: „ki naj se v imenu Skupnosti zastopajo v organu, ustanovljenem s sporazumom.“ S tem je določba izgubila omejitev njene uporabe za posebne oz. posamične tipe konvencij, pri katerih sodeluje organ ( 51 ).

e) Lizbonska pogodba

52. Z Lizbonsko pogodbo so bila normirana pravila za postopek sklepanja pogodb – in tudi za določitev skupnega stališča – v členu 218 PDEU. S tem so bile povezane številne redakcijske spremembe. Tako sta odpadla očitek o „tem postopku“ in uvodno pojasnilo o odstopanju od odstavka 3. Zamenjana sta bila z opisom postopka. Sicer pa niso bile s temi spremembami pogodbe povezane nobene bistvene vsebinske spremembe. Z redakcijskimi spremembami se ni spremenila zlasti lastnost določbe kot lex specialis, kot je razvidno iz dejstva, da je še naprej ostala del uredbe o postopku sklepanja pogodb (člen 218 PDEU).

3. Zadeva CITES

53. Nazadnje se obravnava vprašanje, v kolikšni meri je zadeva CITES, ki jo stranke navajajo, pomembna za ta postopek in zlasti, ali je Sodišče vsaj implicitno odločilo o vprašanjih v okviru tega postopka.

54. Tudi zadeva CITES se je nanašala na opredelitev skupnega stališča držav članic Unije v okviru mednarodnega sporazuma (zlasti na 14. konferenci pogodbenic CITES), h kateremu Unija ni pristopila. Svet je tako kot v obravnavanem primeru sprejel sklep o določitvi skupnega stališča, ki bi moralo biti zastopano na konferenci. Čeprav je Svet po svojih navedbah sklep sprejel v postopku na podlagi člena 300(2), drugi pododstavek, ES, torej predhodnika sedanjega člena 218(9) PDEU, v sklepu v resnici ni bila navedena nobena pravna podlaga. Izbira ustrezne pravne podlage je bila pred tem predmet polemik v Svetu. Komisija je vložila ničnostno tožbo na podlagi dejstva, da odločba krši obveznost obrazložitve zaradi pomanjkanja navedbe pravne podlage. ( 52 )

55. Zadeva je za obravnavani spor pomembna iz dveh razlogov. Prvič, Sodišče je odločilo v prid Komisije, da mora biti v sklepu navedena pravna podlaga, ki opredeljuje stališče Unije na enem od njenih področij pristojnosti, ki je zastopano na konferenci pogodbenic glede mednarodne pogodbe, ki je Unija ni ratificirala, v interesu držav članic Unije. ( 53 )

56. S tega vidika je obravnavani primer predstavljen kot posledica zadeve CITES. Svet je sedaj v skladu s svojo obveznostjo navedel pravno podlago. Tožeča stranka in njeni intervenienti menijo, da ta ni ustrezna.

57. Drugi razlog, iz katerega ima zadeva CITES poseben pomen, je ta, da je bila pravna podlaga, katere pomen je v obravnavanem primeru sporen, omenjena tudi v zadevi CITES. Svet in Komisija menita, da je Sodišče v tej razpravi vsaj implicitno potrdilo, da je pravna podlaga v primerih, kot je ta, veljavna.

58. Po mojem mnenju take izjave v tej sodbi ni mogoče razbrati. Čeprav je Sodišče ugotovilo, da je „Svet sprejel sklep v skladu s členom 300(2), drugi pododstavek, ES“, ( 54 ) je bil to le opis dejstev. ( 55 ) Sodišče na nobenem mestu ne ugotavlja, da navedena določba za določitev stališč v mednarodnih organih, v katerih Unija ni članica, dejansko predstavlja ustrezno pravno podlago.

59. Tudi sklepni predlogi generalne pravobranilke J. Kokott ne vsebujejo take ugotovitve. Namesto tega generalna pravobranilka utemeljuje, da se pravna podlaga sklepa brez njenega poimenovanja ne da jasno razbrati iz pravnega akta, deloma tudi zato, ker ni jasno, ali se člen 300(2), drugi pododstavek, ES uporablja v mednarodnih pogodbah, pri katerih Skupnost ni članica. Medtem ko sistematična razlaga govori proti takšni uporabi, pa ji teleološka pritrjuje. ( 56 ) Generalni pravobranilki ni bilo treba podati mnenja glede uporabe te določbe, zato ga tudi ni podala.

60. V zadevi CITES Sodišče tako ni podalo odločitve, tudi ne implicitne, o enem od zastavljenih vprašanj. Problematika je ostala odprta.

B – Analiza

1. Razlaga člena 218(9) PDEU

61. Nemčija v tem primeru svoje stališče zagovarja z argumentoma: da tukaj interpretirano pravilo izhaja iz predpostavke, da je Unija članica dvomljive mednarodne organizacije, kar v tem primeru ni tako, in da je določitev skupnega stališča, zastopanega v imenu Unije, v skladu s pravilom odvisna od dodatnega pogoja, ki ni bil izpolnjen, in sicer, da bi morala mednarodna organizacija sprejeti akt s „pravnim učinkom“, torej zavezujoč mednarodni akt, kar pa v tem primeru tudi ni tako. V tem pravnem sporu naj se torej razišče, ali člen 218(9) PDEU v okviru svoje normativne vsebine dejansko zahteva, da mora biti, prvič, Unija članica vprašljive mednarodne organizacije, in drugič, da mora biti akt, ki ga mora sprejeti ustrezni organ, ali pa vsaj nekaj od tega akta, zavezujoč po mednarodnem pravu.

a) Članstvo

62. Najprej pa je treba odgovoriti na vprašanje, ali se lahko člen 218(9) PDEU uporabi tudi za določitev stališč, ki naj se v imenu Unije zastopajo v organu, ustanovljenem s sporazumom, če Unija ni pogodbenica sporazuma, temveč le nekatere države članice.

63. Člen 218(9) PDEU se v celoti glasi: „Svet na predlog Komisije ali visokega predstavnika Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko sprejme sklep o začasni prekinitvi uporabe sporazuma in določitvi stališč, ki naj se v imenu Unije zastopajo v organu, ustanovljenem s sporazumom, kadar ta organ sprejema akte s pravnim učinkom, razen aktov o spremembah ali dopolnitvah institucionalnega okvira sporazuma.“

64. V enem stavku sta tako povezani na prvi pogled različni ureditvi. Najprej se določba nanaša na sprejetje sklepa o „začasni prekinitvi uporabe sporazuma“. Ta določba je bila sprejeta po prevladujočem mnenju zaradi dejstva, da pogodbe o trgovini in sodelovanju, ki jih je sklenila Unija, od leta 1990 vse pogosteje vsebujejo klavzule o človekovih pravicah, ki naj bi pri njihovih kršitvah vodile do suspenza ali prekinitve sporazuma. ( 57 ) Pravilo je ustvarilo jasnost glede postopka, ki se uporablja v tej zadevi in s tem omogočilo hitro ukrepanje Unije. ( 58 )

65. Nato je v določbo vključena pravna podlaga za določitev stališč v mednarodnih organizacijah. Ta je predmet tega postopka.

i) Besedilo

66. Izhodišče slovnične razlage mora biti ugotovitev, da določba najprej generično govori o „sporazumih“, ( 59 ) ne da bi izrecno razlikovala med primeri, v katerih je Unija pogodbenica teh sporazumov in primeri, za katere to ne velja. Iz te pomanjkljive ureditve pa ne gre prenagljeno sklepati, kot Svet na koncu predlaga, naj na področjih, na katerih se z zakonom ne dela razlik, enako velja tudi za uporabnika. ( 60 )

67. Dejansko je treba najprej upoštevati, da določba v istem stavku večkrat uporablja besedo „sporazum“ in še posebej v zvezi z različnima primeroma: najprej je določena „začasna prekinitev uporabe sporazuma“, nato pa določitev stališč, ki naj se zastopajo v organu, ustanovljenem s sporazumom. V teh okoliščinah pa ni verjetno, da naj bi ista beseda imela tudi enak pomen. Jasno je, da gre lahko v prvem primeru samo za sporazume Unije. Tako mora beseda „sporazum“ tudi v drugem primeru imeti ta pomen, kar pomeni, da gre tudi tukaj za sporazume Unije. ( 61 )

68. Manj prepričljiva se mi zdi trditev, ki jo navaja Nemčija, ki temelji na izrazu „v imenu Unije“. Nemčija trdi, da iz dejstva, da naj se določena stališča „v imenu Unije zastopajo v organu, ustanovljenem s sporazumom“, ( 62 ) izhaja, da mora biti Unija članica organizacije. ( 63 ) Vendar pa iz razlogov, navedenih v nadaljevanju, menim, da uporaba tega izraza avtomatično ne pomeni, da mora biti Unija pogodbenica sporazuma.

69. Če je Unija pogodbenica sporazuma oz. članica mednarodne organizacije, kot predstavnika ne potrebuje nobene države članice, ki govori v njenem imenu, temveč le predstavniški organ v smislu povsem drugega odstavka člena. ( 64 ) V okviru zadevnega postopka je lahko izraz mišljen le v nepravem ali prenesenem pomenu, in sicer tako, da države članice predstavijo svoje stališče v interesu Unije – ne da bi izrecno ravnale v tujem imenu.

70. V zvezi s tem Svet upravičeno opozarja, da se morajo zunanje pristojnosti Unije pogosto izvajati celo izključno prek držav članic, ki delujejo skupaj v interesu Skupnosti. Na primer takrat, ko se Uniji iz mednarodnih pravnih razlogov prepreči članstvo v mednarodni organizaciji. ( 65 ) V takem primeru države članice zastopajo stališče Unije in so, kot je Komisija ugotovila, obvezane, da zagotovijo učinkovito zastopanje tega stališča.

71. Po vsem tem zato menim, da se beseda „sporazum“, kot se uporablja v členu 218(9) PDEU, nanaša na pogodbe, v katerih je Unija pogodbena stranka.

ii) Sistematika

72. O sistematiki določbe se lahko tako sklepa iz naslova, v katerem je pravilo, in člena.

73. Razlagana določba je del naslova V, ki se nanaša na „mednarodne sporazume“, v petem delu PDEU (zunanje delovanje Unije). Člen 216 PDEU o pristojnosti sklepanja pogodb kot uvodni odstavek tega naslova kaže na to, da se v tem naslovu obravnava sporazume Unije. To potrjuje tudi vsebina drugih določb v tem naslovu.

74. Tudi člen 218 govori v prid takšni sistematični razlagi. Člen 218(1) PDEU namreč določa, da – ne glede na člen 207 P – „potekajo pogajanja o sporazumih med Unijo in tretjimi državami ali mednarodnimi organizacijami ter njihovo sklepanje po spodaj opisanem postopku“. Sprejetje sklepa o določitvi stališča v organu, ustanovljenem s sporazumom, kadar ta organ sprejema akte s pravnim učinkom, je, kot kažejo zgodovinski premisleki, v smislu pogodbe posebna vrsta sklenitve sporazuma. Člen 218(1) PDEU jasno omejuje uporabnost odstavka 9 uredbe na sporazume „med Unijo in tretjimi državami ali mednarodnimi organizacijami“.

75. Razlago potrjuje tudi dejstvo, da določba izrecno ne velja za akte „o spremembah ali dopolnitvah institucionalnega okvira sporazuma“. Ta omejitev področja uporabe določbe po mojem mnenju jasno kaže svoj značaj kot lex specialis za določanje stališč v mednarodnih organizacijah, ki naj bi omogočila poenostavitev postopkov v primerjavi z bolj zamudnimi procesi sklepanja pogodb. Pri zelo pomembnih sklepih se ta poenostavitev postopkov, kot npr. omejitev o sodelovanju Parlamenta, naj ne bi uporabila. Lex specialis o poenostavitvi postopka sklenitve pogodbe pa vendar ne more veljati za pogodbe, za katere v vsakem primeru ne veljajo postopki sklenitve pogodb Unije. Ker ta postopek sklenitve pogodb velja za pogodbe Unije, lahko tudi postopek v skladu s členom 218(9) PDEU velja samo za pogodbe Unije.

76. Svet in Komisija nasprotujeta temu argumentu in navajata, da tudi člen 218(11) PDEU velja za pogodbe držav članic brez sodelovanja Unije, tako da vse določbe člena 218 PDEU ne veljajo samo za pogodbe Unije.

77. Dejansko je glede na ustaljeno sodno prakso Sodišča, kot je določeno v členu 218(11) PDEU, možnost za pridobitev mnenja o združljivosti načrtovanega sporazuma s pogodbami v določenih primerih odprta tudi pri pogodbah, ki naj bi jih sklepale države članice in ne Unija. ( 66 ) Tukaj pa je bilo Sodišču pomembno zlasti vprašanje v zvezi z določanjem pristojnosti Unije in držav članic v skladu s pravom Unije ( 67 ) in ne splošni pregled pogodb držav članic. Po mojem mnenju se ta sodna praksa zelo specifično nanaša na zahtevo za mnenje in ne more uporabiti kot argument za razlago drugih določb člena 218 PDEU, zlasti tukaj razlaganega odstavka.

78. Sistematična razlaga govori torej v prid tožeče stranke. ( 68 )

iii) Teleologija

79. V okviru teleološke razlage je prvi cilj določitev pravila. To se lahko po eni strani določi na podlagi razlage konteksta in povezave, po drugi pa na podlagi namena zakonodajalca, ki sledi temu pravilu, na koncu pa se lahko kot osnova vzame določanje ciljev pogodbe v celoti. ( 69 )

80. Nastanek pravila najprej prikazuje cilj, ki mu je sledilo: uporaba postopka sklenitve pogodb za določanje stališč v mednarodnih organizacijah v zvezi z mednarodnimi pravno zavezujočimi sklepi Unije, h kateremu je silila Maastrichtska pogodba, ni ustrezala realnosti. Amsterdamska pogodba je ustvarila poenostavljen postopek, ki se je sprva uporabljal le za pridružitvene svetove, njeno področje uporabe pa se je nato razširilo. Člen 218(9) PDEU naj bi ustvaril lex specialis v primerjavi s splošnimi postopki sklenitve pogodb za notranje odločanje Unije pri sprejemanju sklepov s pravnim učinkom v mednarodnih organih. Pravilo naj bi torej – po besedah Komisije v njenem spisu intervenienta – omogočalo, „da se lahko v okviru mednarodnih sporazumov sprejmejo akti, ki se lahko na ravni EU podvržejo poenostavljenemu in tako hitremu postopku, ne da bi motili institucionalno ravnovesje.“

81. Kontekst pravila kaže, da naj bi to kljub razširitvi njenega področja uporabe v pogodbi iz Nice, ki naj se glede na minimalne spremembe v besedilu ne bi razširilo na pogodbe držav članic, in kljub spremembam v Lizbonski pogodbi še naprej služilo svojemu prvotnemu namenu. Pravilo je namreč do danes del člena, ki obravnava pogajanja in sklenitev sporazumov Unije, tako da naj bi tudi v prihodnje predstavljalo lex specialis v okviru postopka sklenitve pogodb.

82. Vendar pa je postopek sklenitve pogodb postopek za sklenitev pogodb med Unijo in tretjimi državami ali mednarodnimi organizacijami (člen 218(1) PDEU). Če pa predstavlja postopek v skladu s členom 218(9) PDEU za to lex specialis, mora tudi področje uporabe tega pravila biti omejeno na pogodbe, pri katerih je Unija pogodbenica.

iv) Vmesni sklep

83. Iz navedenega izhaja, da člen 218(9) PDEU izhaja iz predpostavke, da mora biti Unija pogodbenica sporazuma, ki določa organ, omenjen v pravilu.

b) Akt s pravnim učinkom

84. Vprašanje, kako pomembno je merilo „pravnega učinka“, je drugo v obravnavani zadevi, in se postavlja v okviru dveh posebnih okoliščin. Po eni strani namreč resolucije OIV, ki se nanašajo na izpodbijano odločbo, vključujejo priporočila, ki – doslej še nesporna – niso zavezujoča, vsaj v smislu klasičnega mednarodnega prava, ( 70 ) ne glede na vprašanje, ali lahko resolucije OIV Unijo kot nečlanico sploh zavezujejo. ( 71 )

85. Po drugi strani pa lahko v sekundarnem pravu Unije od leta 2008 najdemo tudi nesporno dinamična sklicevanja na te iste resolucije OIV. Tako se Komisija pri odobritvi enoloških postopkov opira na postopke, ki jih priporoča OIV (člen 120f Uredbe o enotni SUT). Poleg tega so analizne metode za določanje sestave proizvodov vinskega sektorja in pravila, po katerih se lahko ugotovi, ali so bili na teh proizvodih uporabljeni nedovoljeni enološki postopki, tiste metode in pravila, ki jih priporoči in objavi OIV (člen 120g Uredbe o enotni SUT) in ki jih v skladu s členom 15(2) Uredbe 606/2009 objavi tudi Komisija. Nazadnje so enološki postopki, ki jih priporoča OIV, neposredno pomembni tudi za uvoz vina (člen 158a(2) Uredbe o enotni SUT). Vsaj v zadnjih dveh primerih se resolucije OIV o dinamičnem sklicevanju v pravu Unije prenesejo v sekundarno zakonodajo. Sporne resolucije so tudi po mnenju tožeče stranke vplivale na metode v smislu člena 120f, 120g in 158a(2) Uredbe o enotni SUT.

86. Zvezna republika Nemčija in njeni intervenienti trdijo, da je mogoče le mednarodne pravno zavezujoče sklepe mednarodne organizacije šteti kot akt s „pravnim učinkom“.

87. Svet in Komisija pa menita, da so sklepi mednarodne organizacije, integrirani v pravo Unije z dinamičnimi sklicevanji s pravnim učinkom v smislu pravila. Nadalje tudi navajata, da zadostujejo tudi šibkejše mednarodne pravne posledice nezavezujočega sklepa, da je priznan pravni učinek sklepa.

88. V nadaljevanju bom analiziral besedila, sistematiko in teleologijo pravila, da bom ugotovil, kaj je mišljeno s pojmom pravnega učinka.

i) Besedilo

89. Na prvi pogled je iz besedila te določbe razvidno, da se pojem „pravni učinek“, ki se v določbi uporablja in ki ga zagovarja Komisija, razlikuje od obveznosti mednarodnega prava. To velja tudi v drugih jezikovnih različicah, ( 72 ) v katerih se uporabljeni izrazi bolj nanašajo na navidezno pravne učinke akta in s tem ne določajo, kakšne narave morajo biti ti učinki.

90. Podrobnejša analiza kaže, da besedilo določbe govori zoper tezo Sveta, ki temelji na dinamičnem sklicevanju v pravu Unije: določba govori o aktih s pravnim učinkom, ki „naj se zastopajo“ v organu, ustanovljenem s sporazumom. ( 73 ) Ta izraz določbe ponazarja tesen odnos med delovanjem organa in njegovim rezultatom. Organ bi tako moral sprejeti akte, ki so ab origine s „pravnim učinkom“. Določba torej ne obravnava primerov, v katerih akti brez pravnega učinka šele pozneje v notranjem pravu pogodbenice (v našem primeru Unije) postanejo akti s pravnim učinkom, tudi če se to zgodi samodejno z dinamičnim sklicevanjem, marveč primere, v katerih akti to (mednarodnopravno lastnost in v skladu s pravnim redom organa) kažejo že na začetku. Prav v tej lastnosti neposrednega pravnega učinka je verjetno mogoče videti razlog za potrebo po sprejetju skupnega stališča. Pri določbi gre torej za to, da se pravna vez Unije ustvari glede na stališče organa.

ii) Sistematika

91. Sistematična razlaga je manj pomembna. Po eni strani se v členu 216(2) PDEU uporablja izraz „zavezujoč“ v okviru mednarodnih pogodb, ( 74 ) kar bi lahko pomenilo, da bi bilo treba besedi „pravni učinek“ dati drugačen pomen. Po drugi strani pa je pri določbi ničnostne tožbe (člen 263 PDEU) z besedo „pravni učinek“ mogoče najti izraz, ki je podoben „pravnemu učinku“, kar se izraža predvsem v drugih jezikovnih različicah, ( 75 ) in ki se sklicuje na ustaljeno sodno prakso Sodišča, po kateri je ničnostna tožba dopustna le proti ukrepom, ki proizvajajo „zavezujoče pravne učinke“, ( 76 ) kar bi lahko govorilo v prid razlagi pojma pravnega učinka v smislu obveznosti (v našem primeru mednarodnopravne narave). Konec koncev pa dejstvo, da je Sodišče mednarodnopravno nezavezujočim aktom v drugih kontekstih dodelilo pomembnost, ( 77 ) ne omogoča sklepanja o ključnem vprašanju razlage.

iii) Teleologija

92. Kot je bilo že omenjeno, je namen pravila, da ustvari lex specialis v primerjavi s splošnimi postopki sklenitve pogodb za notranje odločanje Unije pri sprejemanju sklepov s pravnim učinkom v mednarodnih organih. Ta namen po mojem mnenju iz dveh razlogov govori v prid razlagi pojma „pravni učinek“ v smislu mednarodnopravne obveznosti.

93. Prvič, glede na učinek akta naj bi se razlikovalo med očitno pomembnimi in nepomembnimi akti. Pravni učinki akta pri aktih s pravnim učinkom utemeljujejo drugačen pristop k določitvi skupnega stališča, kot pri aktih brez pravnega učinka. Razlikovanje se zato nanaša na lastnost, ki je z aktom povezana že od začetka, in sicer dejstvo, da so v mednarodnem pravu za Unijo zavezujoči. Sicer imajo mednarodnopravno nezavezujoči akti zaradi dinamičnega sklicevanja v pravu Unije že od začetka pravne učinke v pravu Unije, vendar pa temeljijo na svobodni volji Unije. Pri takšnih pravnih učinkih pa ne gre za lastnost akta.

94. Drugič, nastanek pravila kaže, da bi bilo treba v skladu z Maastrichtsko pogodbo za mednarodnopravno zavezujoče sklepe posegati po postopkih sklenitve pogodb. Pojem mednarodnopravnega sporazuma je bil široko opredeljen, in sicer, kot je prikazano, kot „kakršna koli zavezujoča obveznost oseb mednarodnega prava“. ( 78 ) Zdi se logično, da uredba lex specialis, ki je predmet Amsterdamske pogodbe, glede tega postopka prav tako stremi k mednarodno zavezujočim sklepom.

95. Taka razlaga zagotavlja tudi potrebno stopnjo pravne varnosti pri odločanju o uporabi člena 218(9) PDEU v interesu organov, ki sodelujejo v tem postopku. Tega naj merila, ki jih predlaga tožena stranka, ne bi zagotavljala.

96. Če Svet želi, da bi pravni učinek, pridobljen z dinamičnim sklicevanjem v pravu Unije, zadostoval za izvajanja člena 218(9) PDEU, bi moral odločitev glede uporabe postopka prepustiti zakonodajalcu. Uvedba dinamičnega sklicevanja bi odprla področje uporabe določbe, njena nadomestitev s preprostim prenosom ustreznega mednarodnega akta v zakonodajo Unije pa bi uporabo te določbe spet izključila. Takšno merilo se mi zdi preveč samovoljno, da bi lahko odločalo o uporabi tako pomembnega pravila, kot je morebitna procesna pravna podlaga. ( 79 )

97. Še manj primerni pa so šibki mednarodnopravni učinki nezavezujočega sklepa, ki jih Svet in Komisija navajata kot merilo za uporabo postopkovne pravne podlage. Morda pa bi se lahko zapadlo v skušnjavo in opozorilo na to, da se z naukom o mednarodnopravnem viru v zadnjih letih vedno bolj teži k temu, da bi se z ključno besedo „soft law“ zajemalo tudi akte, ki sicer niso pravno zavezujoči, vendar pa s sklicevanjem, njihovo uporabo za razlago zavezujočega prava ali njihovo dejansko učinkovitostjo kažejo določeno pomembnost. ( 80 )

98. Za ponazoritev te določene pomembnosti v obravnavanem primeru, torej za sporne resolucije OIV, je Svet tukaj upravičeno poudaril, da ti sklepi kot mednarodna tehnična pravila sodijo v okvir členov 2.4 in 2.5 Sporazuma o tehničnih ovirah v trgovini Svetovne trgovinske organizacije. ( 81 ) Država, ki sprejme tehnične predpise, ki so v skladu s temi pravili, ima prednosti v primeru, da so ti isti tehnični predpisi v Svetovni trgovinski organizaciji izpodbijani kot trgovinske ovire: obstaja izpodbojna domneva, da interni tehnični predpisi, ki so v skladu z ustreznimi mednarodnimi pravili, ne ustvarjajo nepotrebnih ovir za mednarodno trgovino. ( 82 ) Menim, da v kategoriji „soft law“ ne gre niti za pravno relevantno kategorijo aktov niti za jasno omejeno. Kot merilo za uporabo postopkovne pravne podlage tako ni primerna.

iv) Vmesni sklep

99. Pojem pravnega učinka v členu 218(9) PDEU se nanaša na obveznost akta po mednarodnem pravu.

c) Rezultat razlage člena 218(9) PDEU

100. Načelno gledano člen 218(9) PDEU glede na svoje besedilo, svojo sistematiko in svoj namen ni primeren za uporabo v primerih, kot je ta. S tem rezultatom pa se analiza v tej zadevi ne more končati.

2. Analogna uporaba

101. Svet in Komisija sta namreč navedla argumente, ki bi lahko upravičili analogno uporabo pravila, čeprav oba preizkušena pogoja za uporabo pravila nista izpolnjena. Po njunem mnenju je uporaba člena 218(9) PDEU priporočljiva, takoj ko delo organa, ustanovljenega z mednarodno pogodbo, sodi v pristojnost Unije, zlasti kadar gre za izključno pristojnost Unije. ( 83 ) Samo tako se lahko zagotovi opravilna sposobnost Unije in njenih držav članic na njenem področju pristojnosti.

102. Nujnost analogne uporabe pravila bi lahko tako izhajala iz dejstva, da v primeru dejavnosti mednarodne organizacije (brez pravnega učinka) in brez udeležbe Unije na področju pristojnosti Unije pogodbe nenačrtno ne zagotavljajo postopka znotraj Unije, ki bi ga lahko Unija uporabila za zagotovitev učinkovitega izvajanja svojih zunanjih pristojnosti od držav članic in da je stanje interesov primerljivo z normalnim primerom uporabe člena 218(9) PDEU.

103. Analogija spada med instrumente prava Unije. ( 84 ) Poleg nenačrtne vrzeli v Uredbi ( 85 ) predpostavlja tudi primerljivost interesov med preiskovanim in urejenim primerom. Resnost preizkusa teh pogojev je odvisna od predmeta, v katerem se razmišlja o analogni uporabi. Tako je analogija iz kazenskega prava preprosto izključena. ( 86 ) Na področju vsebinskih pristojnosti Unije je analogija z vidika načela omejenega posameznega pooblastila skrajno problematična. ( 87 ) Na drugih področjih, kot npr. v smislu sekundarne zakonodaje na področju gibanja in prebivanja, je analogna ugotovitev možna. ( 88 )

104. V zvezi s to zadevo je najprej treba pripomniti, da na področju postopkovnih pravnih temeljev, kamor se uvršča ta primer, uporaba analogije sicer ni izključena, a je treba pogoje glede na resnične pristojnosti organov Unije skrbno preveriti. Dalje, proti uporabi analogije govori primer, za katerega je bilo pravilo kot lex specialis posebej ustvarjeno. ( 89 ) Načeloma pa uporaba analogije zahteva temeljit premislek o razlogih, ki upravičujejo njeno uporabo.

a) Razlika med skupinama primerov

105. Pogodbe temeljijo na predpostavki, da organi Unije izvajajo pristojnosti Unije. ( 90 ) Če mednarodna organizacija deluje na področju pristojnosti Unije, logika sistema sprva narekuje, da mora Unija delovati kot članica organizacije. V mnogih primerih pa Unija ni članica organizacije.

106. Po mojem mnenju je treba za rešitev te zadeve razlikovati med skupinama primerov. Na eni strani obstajajo številni primeri, v katerih Unija v skladu z mednarodnopravnimi razlogi ne more biti članica mednarodne organizacije. Tak primer nastane, če mednarodna organizacija ne dovoli članstva naddržavnih organizacij ali če se vloga Unije za članstvo v organizaciji zavrne – iz kakršnega koli razloga. V takem primeru se zunanja pristojnost Unije v skladu s sodno prakso Sodišča izvaja preko držav članic, ki delujejo skupaj v interesu Unije. ( 91 )

107. Na drugi strani pa obstajajo primeri, v katerih pride do položaja, da je članstvo Unije v mednarodni organizaciji dovoljeno in prošnja za članstvo v organizaciji ni bila zavrnjena. V takem primeru pristop Unije predstavlja naraven način za učinkovito opravljanje pristojnosti Unije.

108. Ta zadeva spada v drugo skupino primerov. OIV je v sporazumu z dne 3. aprila 2001 v skladu s členom 8 izrecno dovolila pristop „mednarodnim meddržavnim organizacijam“, in s tem tudi Uniji. Komisija je zato v letu 2008 z navedbo nedavno uvedenega dinamičnega sklicevanja na resolucije OIV v pravu Unije ( 92 ) izdala priporočilo o pooblastilu za pogajanja o pristopu, to pooblastilo pa zaradi notranjih razlogov Unije – in sicer zaradi potrebne večine v Svetu – ni bilo podeljeno.

109. V teh okoliščinah bom svoje naslednje ugotovitve o vprašanju analogne uporabe člena 218(9) PDEU omejil na drugo skupino primerov. Tako bom ob strani pustil vprašanje, kako bi bilo mogoče utemeljiti uporabo analogije pri določbah pri sporazumih, katerih predmet sodi v pristojnost Unije, pri katerih pa Unija zaradi zasnove mednarodnega sporazuma „še ne“ more biti članica. ( 93 )

b) Analogna uporaba v okviru zadevne skupine primerov

110. Po mojem mnenju je treba analogno uporabo določbe zavrniti.

111. Na prvem mestu, razlaga člena 218(9) PDEU, kot to predlaga tožena stranka, bi praktično pomenila vrnitev k členu 116 EGS. Ta določba je bila ukinjena z namenom in ni bila ponovno uvedena – nanašala pa se je tudi na popolnoma drugačen kontekst. Očiten namen avtorjev pogodb bi bil prezrt.

112. Na drugem mestu, takšna analogna uporaba bi prezrla pomembni tendenci v zakonu. Prvič, dejavnost vedno več mednarodnih organizacij spada na področje pristojnosti Unije. Drugič, mednarodnopravne ovire za članstvo Unije v mednarodnih organizacijah so se in se v vedno večji meri odpravljajo prav zato. Pravilo pri izvajanju izključne pristojnosti Unije mora biti pristop Unije k mednarodni organizaciji. V skladu s sodno prakso Sodišča je dolžnost organov Unije in držav članic, da uporabijo vsa pravna in politična sredstva, da zagotovijo udeležbo Unije v sporazumih, v izključni pristojnosti Unije. ( 94 ) Če pa bi sledili mnenju Sveta, bi imela Unija v prihodnosti na izbiro, ali se želi pridružiti mednarodni organizaciji oziroma ali želi določiti stališča brez pristopa, vendar na enak način kot s pristopom. Če bi namreč sledili koncepciji Sveta glede vplivov dinamičnega sklicevanja, bi lahko Unija z uvedbo takšnega sklicevanja uvedla uporabo člena 218(9) PDEU in tako opustila pristop k mednarodni organizaciji.

113. V tem primeru bi analogna uporaba člena 218(9) PDEU na koncu obšla pristojnosti Evropskega parlamenta. Člen 218 PDEU načeloma določa sodelovanje Parlamenta v okviru sklenitve sporazuma. To sodelovanje bi bilo potrebno pri pristopu Unije k mednarodni organizaciji, kot je bilo omenjeno zgoraj, ter pri sprejetju pravno veljavnega sklepa v mednarodnih organizacijah. V okviru člena 218(9) PDEU pa je vloga Parlamenta zmanjšana na takojšnjo in celovito obvestitev. Razširitev člena 218(9) PDEU na pogodbe med državami članicami precej omejuje pravico Parlamenta do udeležbe. Vendar pa naj bi izbira ustrezne pravne podlage služila tudi varstvu pravic prizadetih organov Skupnosti. ( 95 )

114. Tehten premislek razlogov, ki govorijo v prid in proti analogni uporabi člena 218(9) PDEU, torej ne podpira analogne uporabe.

C – Sklep

115. Člen 218(9) PDEU torej ne daje ustrezne pravne podlage za predložen sklep. Glede na moje zgornje komentarje tudi ne gre za zgolj formalno napako. ( 96 ) Izpodbijani sklep je treba razglasiti za ničen.

D – Nadaljnji očitki

116. V zvezi z nadaljnjimi očitki – tudi v zvezi z njihovo dopustnostjo – ki so jih predstavili intervenienti, vključno z očitano nezadostno obrazložitvijo izpodbijanega sklepa Nizozemske in očitkom Madžarske glede pomanjkanja sodelovanja Parlamenta, glede na moje mnenje, predstavljeno zgoraj, ne zavzemam nobenega stališča.

E – Omejitev učinkov v primeru razveljavitve

117. Svet je v primeru razveljavitve sklepa zaprosil za ohranitev njegovih učinkov. Tožeča stranka je tej zahtevi nasprotovala.

118. Sodišče lahko v skladu s členom 264 PDEU, če meni, da je to potrebno, določi tiste učinke akta, ki je bil razglašen za ničen, ki jih je treba šteti za dokončne.

119. Z izpodbijanim sklepom je bilo določeno stališče Unije, ki naj bi ga in so ga zastopale države članice Unije, ki so pogodbenice OIV. V zvezi s tem se zdi, da se situacija ujema s to v zadevi CITES, v kateri je Sodišče ohranilo učinke izpodbijanega sklepa. ( 97 )

120. Vendar se zadevni primer od zadeve CITES razlikuje že v tem, da tožeča stranka v tem primeru ni izpodbijala zahtevka za vzdrževanje. V tem primeru je tožeča stranka oporekala z navajanjem možnih posledic v okviru postopka za ugotavljanje kršitev.

121. Kot upravičeno navaja slovaška vlada, iz obravnavanega primera ni razvidno, čigava pravna varnost bi bila ogrožena z razveljavitvijo. Sporne resolucije OIV so bile sprejete, tako da opustitev sklepa ne vpliva na njihovo učinkovitost. Po mojem mnenju se naj prošnji ne ugodi.

F – Stroški

122. V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Po rešitvi, ki sem jo predlagal, je zmagala tožeča stranka, saj je vložila ustrezno zahtevo. Zato se Svetu naloži plačilo stroškov. Intervenienti v skladu s členom 140(1) Pravilnika sami krijejo svoje stroške.

V – Predlog

123. Ob upoštevanju zgornjih ugotovitev Sodišču predlagam, naj odloči: 1. Sklep Sveta o določitvi stališča Unije z dne 18. junija 2012, ki se v odnosu do nekaterih resolucij, sprejetih v okviru OIV, zastopa v njenem imenu, naj se razglasi za neveljaven. 2. Svetu Evropske unije naj se naloži plačilo stroškov. 3. Češka republika, Veliko vojvodstvo Luksemburg, Madžarska, Kraljevina Nizozemska, Republika Avstrija, Republika Slovaška, Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska ter Komisija nosijo svoje stroške.

( 1 ) Jezik izvirnika: nemščina.

( 2 ) Hoffmeister, F., Outsider or Frontrunner? Recent Developments under International and European Law on the Status of the European Union in International Organizations and Treaty Bodies, CMLR 44 (2007), str. 41 in 68.

( 3 ) BGBl. II 2002, 2733. Sporazum je v skladu s členom 19 enako obvezujoč v francoskem, španskem in angleškem jeziku.

( 4 ) Konvencija o ustanovitvi Mednarodnega inštituta za vino v Parizu z dne 29. novembra 1924. Prevod v nemščino je na voljo v BGBl. Republike Avstrije leta 1930, str. 241. Ime „Mednarodni urad za trto in vino“ je organizacija uporabljala od 4. septembra 1958.

( 5 ) Predhodna organizacija je kot člane predvidevala očitno samo države, kot je določal člen 6 Konvencije o ustanovitvi Mednarodnega inštituta za vino v Parizu: „Vse države, ki niso podpisale te konvencije, se bodo lahko pridružile tej konvenciji […]“.

( 6 ) Uredba Sveta (ES) št. 479/2008 z dne 29. aprila 2008 o skupni ureditvi trga za vino, spremembi uredb (ES) št. 1493/1999, (ES) št. 1782/2003, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 3/2008 ter razveljavitvi uredb (EGS) št. 2392/86 in (ES) št. 1493/1999 (UL L 148, str. 1).

( 7 ) Po predstavitvi Nemčije na ustni obravnavi so resolucije OIV in njene predhodne organizacije od leta 1971 služile Skupnosti kot referenčne točke. OIV je bila v ustreznih pravnih aktih omenjena že pred letom 2008, kot npr. v 4. uvodni izjavi Uredbe Sveta (ES) št. 2165/2005 z dne 20. decembra 2005 (UL L 345, str. 1), v 1. uvodni izjavi Uredbe Komisije (ES) št. 1507/2006 z dne 11. oktobra 2006 (UL L 280, str. 9). Glej tudi 2. uvodno izjavo Uredbe Sveta (ES) št. 519/2007 z dne 7. maja 2007 (UL L 123, str. 1).

( 8 ) Uredba Sveta (ES) št. 491/2009 z dne 25. maja 2009 o spremembi Uredbe (ES) št. 1234/2007 o vzpostavitvi skupne ureditve kmetijskih trgov in o posebnih določbah za nekatere kmetijske proizvode (Uredba o enotni SUT) (UL L 154, str. 1).

( 9 ) Uredba Sveta (ES) št. 1234/2007 z dne 22. oktobra 2007 o vzpostavitvi skupne ureditve kmetijskih trgov in o posebnih določbah za nekatere kmetijske proizvode (Uredba o enotni SUT) (UL L 299, str. 1), večkrat spremenjena. Glej tretjo uvodno izjavo Uredbe št. 491/2009.

( 10 ) Uredba Komisije (ES) št. 606/2009 z dne 10. julija 2009 o določitvi nekaterih podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 479/2008 glede kategorij proizvodov vinske trte, enoloških postopkov in z njimi povezanih omejitev (UL L 193, str. 1).

( 11 ) Tukaj brez opomb iz citiranega besedila.

( 12 ) Poudarjeno v izvirniku.

( 13 ) Dokument Sveta 11436/12.

( 14 ) Na ustni obravnavi je Nemčija razlikovala med vprašanjema: ali bi morala biti Unija članica OIV, da bi lahko uporabljala pravilo in ali se lahko resolucije v OIV sprejemajo „v imenu Unije“. Po mojem mnenju je drugo vprašanje le eden od vidikov prvega.

( 15 ) S tem očitkom se tožeča stranka izrecno strinja.

( 16 ) Svet se s temi navedbami strinja.

( 17 ) Intervenienti Nemčije so predstavili dodatne pritožbe, ki se jim je Nemčija deloma pridružila.

( 18 ) Sodba Komisija/Svet („CITES“, C‑370/07, EU:C:2009:590). CITES je konvencija o mednarodni trgovini z ogroženimi prosto živečimi živalskimi in rastlinskimi vrstami, Washington, 3. marec 1973, UNTS 993, str. 243.

( 19 ) Cilje in naloge OIV so navedeni v členih 1 in 2 Konvencije.

( 20 ) Glej člen 5(1) in (3) Konvencije. Izjeme od konsenza so možne, vendar jih je mogoče preprečiti ob upoštevanju nevarnosti temeljnih nacionalnih interesov. Postopek za pripravo resolucij je opisan v poglavju 5 poslovnika OIV.

( 21 ) Na ta dan je bilo 21 od 45 članic OIV držav članic EU: Belgija, Bolgarija, Nemčija, Finska, Francija, Grčija, Italija, Hrvaška, Luksemburg, Malta, Nizozemska, Avstrija, Portugalska, Romunija, Švedska, Slovaška, Slovenija, Španija, Češka, Madžarska in Ciper.

( 22 ) Člena 3 in 4 poslovnika OIV.

( 23 ) V skladu s členom 5(2) in (3) poslovnika OIV in s soglasjem izvršnega odbora. Definicije obeh pojmov je mogoče najti v dodatku 2 poslovnika OIV.

( 24 ) Členi 30(a), 31, 82(2) Uredbe, danes členi 120f(a), 120g in 158a(2) Uredbe o enotni SUT. Omembe OIV se lahko najdejo že v prejšnjih pravnih aktih, glej opombo 7.

( 25 ) COM(2008) 577 final.

( 26 ) Komisija je na obravnavi navedla dva razloga za to: po eni strani bi lahko članstvo Unije glede na s tem povezano glasovanje porušilo ravnovesje v OIV, po drugi pa so želele države članice obdržati avtonomno pozicijo.

( 27 ) Postopek št. 2011/2121. Postopki so bili po mnenju Komisije na obravnavi prekinjeni, da bi počakali na odločitev v tej zadevi.

( 28 ) COM(2012) 192 final. Med 9. in 10. generalno skupščino OIV je ta organizacija priredila dve izredni skupščini. Na prvem od teh srečanj je bil predložen osnutek odločbe na podlagi člena 218(9) PDEU, vendar ni bil sprejet. Sprejete resolucije OIV pa so bile opredeljene kot nepomembne za pravni red Unije. Na drugem srečanju zaradi pomanjkanja časa ni bil predložen osnutek odločbe in tudi koordinacija v okviru Unije ni bila izvedena.

( 29 ) Nemčija in Češka republika navajata, da je Komisija obljubila, da v primeru soglasja držav članic k sklepu ne bo nadaljevala postopka za ugotavljanje kršitev. Komisija je na obravnavi priznala, da je bila večina dosežena pod pritiskom postopka za ugotavljanje kršitev.

( 30 ) Dokument Sveta 11436/12.

( 31 ) Izjava Romunije ne omenja določbe, je pa jasno, da se ravnanje Romunije pri glasovanju ne sme šteti kot precedens za podobne primere in da morajo Komisija in države članice pojasniti porazdelitev odgovornosti.

( 32 ) Drugi osnutki resolucij pa so bili predmet neformalnega usklajevanja v pripravljalnih organih Sveta v skladu z dolžnostjo lojalnega sodelovanja (člen 4(3) PEU).

( 33 ) Resolucija OENO-SPECIF 10‑452 po obrazložitvi Sveta na podlagi sklepa tehničnega odbora generalne skupščine ni bila predložena k glasovanju.

( 34 ) Mnenje 1/78 (EU:C:1979:224, točka 50). Moj poudarek samo tukaj.

( 35 ) Z vidika mednarodnega prava glej Kuijper, P. in drugi (izd.), The Law of EU External Relations, Oxford, OUP, 2013, str. 201. V zvezi s tematiko na splošno: Eeckhout, P., EU External Relations Law, Oxford, OUP, 2. izdaja 2012, str. od 222 do 231.

( 36 ) Sodba Komisija/Svet (AETR, 22/70, EU:C:1971:32, točki 76 in 77).

( 37 ) Sodba Kramer in drugi (3/76, 4/76 in 6/76, EU:C:1976:114, točki 42 in 43); glej tudi Constantinesco, V., in drugi (izd.), Traité instituant la CEE, Paris, Economica, 1992, člen 116, točki 6 in 16.

( 38 ) Tako je bila podana kritika, da bi lahko Skupnost v skladu s predpisom sprejemala odločitve z večino glasov, ki bi jih Svet lahko sprejel le soglasno in da bi se odločitve lahko sprejemale v izključni pristojnosti držav članic, CONF/3870/96.

( 39 ) Člen J.2(3) PEU, postal člen 34(1) PEU, z obveznostjo pristopa do stališč Unije, vendar „stališče“ ni treba razumeti v ožjem pomenu besede. K temu Geiger, R., v: Geiger, R., in drugi (izd.), EUV/AEUV, München, C.H. Beck, 5. izdaja 2010, člen 34 PEU, točka 1.

( 40 ) Sack, J., Les relations extérieures de l’Union européenne sous l’angle institutionnel, Revue des affaires européennes 2001‑2002, 29, 33.

( 41 ) Mnenje 1/78 (EU:C:1979:224, točka 51), glej tudi mnenje 1/75 (EU:C:1975:145).

( 42 ) Sklep je izrecno omogočal pristop Skupnosti, člen 7 tretjega revidiranega sklepa Sveta Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj o nacionalni obravnavi.

( 43 ) Mnenje 2/92 (EU:C:1995:83, točka 8).

( 44 ) Glej tudi Vedder, C., Die auswärtige Gewalt des Europa der Neun, Göttingen, Otto Schwartz & Co., 1980, str. od 155 do 157.

( 45 ) Sack, J., The European Community’s Membership of International Organizations, CMLR 32 (1995), 1227, 1252; Schmalenbach, K., v: Calliess, C., in Ruffert, M., (izd.), Kommentar zu EU-Vertrag und EG-Vertrag, Neuwied, Luchterhand, 1999, člen 300, točka 49.

( 46 ) O teh in o pristojnosti Skupnosti, da postane članica mednarodne organizacije, glej mnenje 1/76 (EU:C:1977:63, točka 5), mnenje 1/94 (EU:C:1994:384) ter Hillion, C., in Koutrakos, P., (izd.), Mixed Agreements Revisited, Oxford, Hart, 2010.

( 47 ) CONF/3870/96, zlasti str. 5. Že prej je prišlo v primeru sporazumov glede surovin in FAO do neobjavljenih dogovorov med Svetom in Komisijo. Sack, J., Die Europäische Gemeinschaft als Mitglied Internationaler Organisationen, v: Randelzhofer, A., in drugi (izd.), Gedächtnisschrift für Eberhard Grabitz, München, C. H. Beck, 1995, str. od 655 do 659.

( 48 ) CONF/3822/96; CONF/3870/96.

( 49 ) Sodbi Sevince (C‑192/89, EU:C:1990:322, točka 9) in Grčija/Komisija (30/88, EU:C:1989:422, točka 13).

( 50 ) Schmalenbach, K., v: Calliess, C., in Ruffert, M., (izd.), Kommentar zu EU-Vertrag und EG-Vertrag, Neuwied, Luchterhand, 1999, člen 300, točka 45.

( 51 ) S tem členom so bili zajeti tudi drugi organi, ustanovljeni s sporazumi o sodelovanju. Conference of the Representatives of the Governments of the Member States, The Legal Adviser, dokument SN 2705/00 z dne 10. maja 2000. Glej Rehulka, v: Mayer, H., in Stöger, K., Kommentar zu EUV und AEUV, Wien, Manzsche Verlags- und Universitätsbuchhandlung, 2011, člen 218, AEUV točka 3; in Terhechte v: Schwarze, J., (izd.), EU-Kommentar, Baden-Baden, Nomos, 2. izdaja 2009, člen 218 AEUV, točke od 11 do 14.

( 52 ) Sodba „CITES“ (EU:C:2009:590, točke 19, 58 in 59).

( 53 ) Sodba „CITES“ (EU:C:2009:590, točke 43, 45, 61 in 62).

( 54 ) Sodba „CITES“ (EU:C:2009:590, točka 51).

( 55 ) Sodba „CITES“ (EU:C:2009:590, točka 59).

( 56 ) Sklepni predlogi generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi „CITES“ (C‑370/07, EU:C:2009:249, str. od 75 do 77).

( 57 ) Glej člen 57 in 60 Dunajske konvencije o pravu mednarodnih pogodb. Brandtner, B., in Rosas, A., Human Rights and the External Relations of the European Community, EJIL 9 (1998), 468; Bartels, L., Human Rights Conditionality in the EU’s International Agreements, Oxford, OUP, 2005; glej COM(95) 216 final.

( 58 ) V tem smislu soglasno: Zagel, G., v: Smit, H., in drugi (izd.), Smit & Herzog on the Law of the European Union, Danvers, LexisNexis, 2013, člen 218.04[3][c]; Schmalenbach, K., v: Calliess, C., in Ruffert, M., (izd.), EUV/AEUV, München, C.H. Beck, 4. izdaja 2011, člen 218, točki 23 in 24.

( 59 ) Izraz „sporazum“ je zamenjal izraz „dogovor“, ki se je uporabljal v predhodni določbi člena 300(2), drugi pododstavek, EGS. S tem pa ni povezana večja vsebinska sprememba. Zato se še naprej nanaša na „kakršno koli zavezujočo obveznost, ki jo sklenejo subjekti mednarodnega prava, ne glede na njihovo obliko“. Glej mnenje 1/75 (EU:C:1975:145); glej tudi mnenje 2/92 („OECD“, EU:C:1995:83, točka 8) in sodbo Francija/Komisija (C‑233/02, EU:C:2004:173, točka 45).

( 60 ) V skladu z načelom Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus (glosa Pretium zu Dig. 6.2.8). Mislim, da je prav tako zmotna trditev Sveta, da pri jasni razlagi besedila in pomanjkanju razlik v drugih jezikovnih različicah ni mogoče posegati po drugih metodah razlage. Sodišče je izrecno ugotovilo, da se pri razlagi določbe prava Unije „upoštevajo ne le njeno besedilo, temveč tudi njen kontekst in cilji, da bi sledila pravilom, katerih del je“. Sodbe Sturgeon in drugi (C‑402/07 in C‑432/07, EU:C:2009:716, točka 41), SGAE (C‑306/05, EU:C:2006:764, točka 34) in Wendelboe in drugi (19/83, EU:C:1985:54, točke od 13 do 15).

( 61 ) Kot rezultat tega tudi Lorenzmeier, S., v: Grabitz, E., in drugi (izd.), Das Recht der Europäischen Union, München, C.H. Beck, 51. dopolnilo 2013, člen 218, točka 8. Glede uporabe izraza v členu 218(11) PDEU se sklicujem na mojo ponazoritev o sistematični razlagi določbe.

( 62 ) Moj poudarek samo tukaj.

( 63 ) Nemčija je trdila, da izvajanje „v imenu“ nečlanice mednarodne organizacije ni dopustno in da države članice OIV, ki niso države članice Unije, zavrnejo izvajanje stališč „v imenu Unije“ in da vodstvo seje tega ne sprejme.

( 64 ) Člen 218(7) PDEU uporablja izraz „v imenu Unije“, v smislu namestništva skupnosti organov: „[…] lahko Svet pooblasti pogajalca, da v imenu Unije odobri spremembe ali dopolnitve sporazuma […]“. Moj poudarek samo tukaj.

( 65 ) Mnenje 2/91 (EU:C:1993:106, točka 5); Sodba Komisija/Grčija (C‑45/07, EU:C:2009:81, točka 31). Glej opombo 91 spodaj.

( 66 ) Mnenje 2/91 (EU:C:1993:106, točka 5).

( 67 ) Mnenje 2/91 (EU:C:1993:106, točki 3 in 4).

( 68 ) Glej sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi „CITES“ (EU:C:2009:249, točka 75).

( 69 ) Temelj: Simon, D., L’Interprétation judiciaire des traités d’organisations internationales, Pariz, Pedone, 1981, str. od 391 do 398. Glej tudi Lecourt, R., L’Europe des juges, Bruselj, Bruylant, 1976, str. od 235 do 247.

( 70 ) Čeprav OIV preuči uporabo priporočil (člen 2(2)(b) konvencije), pa preučitev ne pomeni nadzora nad obveznim izvajanjem.

( 71 ) Glej sodbi Intertanko in drugi (C‑308/06, EU:C:2008:312, točke od 47 do 50) in Air Transport Association of America in drugi (C‑366/10, EU:C:2011:864, točke 52 in od 60 do 71).

( 72 ) „when that body is called upon to adopt acts having legal effects“ v angleščini, „lorsque cette instance est appelée à adopter des actes ayant des effets juridiques“ v francoščini, „cuando dicho organismo deba adoptar actos que surtan efectos jurídicos“ v španščini in „se tale organo deve adottare atti che hanno effetti giuridici“ v italijanščini.

( 73 ) Glede na druge jezikovne različice glej opombo 72.

( 74 ) V angleški verziji: „binding“, francosko: „lient“, špansko: „vincularán“, italijansko: „vincolano“.

( 75 ) V nemščini se ustrezno besedilo glasi: „mit Rechtswirkung gegenüber Dritten“, v angleški verziji: „intended to produce legal effects vis-à-vis third parties“ (poudarek v originalnem besedilu), v francoščini: „destinés à produre des effets juridiques à l’egard des tiers“, v španščini: „destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros“ in v italijanščini: „destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi“.

( 76 ) Sodbe Eurocoton in drugi/Svet (C‑76/01 P, EU:C:2003:511, točka 54), Nizozemska/Komisija (C‑147/96, EU:C:2000:335, točka 25), Les Verts/Parlament (294/83, EU:C:1986:166, točke od 24 do 27), IBM/Komisija (60/81, EU:C:1981:264, točka 9) in „AETR“ (EU:C:1971:32, točke od 38 do 55). Glej tudi sodbo Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, točka 56).

( 77 ) Tako v sodbah Deutsche Shell (C‑188/91, EU:C:1992:24, točke od 16 do 18), Komisija/Grčija (EU:C:2008:642, točke od 19 do 23).

( 78 ) Glej opombo 59 zgoraj.

( 79 ) Tako kot Svet sem tudi sam mnenja, da to ni vprašanje razširjenja vsebinskih pristojnosti Unije v nasprotju z načelom omejenega posameznega pooblastila.

( 80 ) Glej Dupuy, P.‑M., Droit international public, Pariz, Dalloz, 10. izdaja 2010, str. 433; Malanczuk, P., Akehurst’s Modern Introduction to International Law, London, Routledge, 7. izdaja 1997, str. 54.

( 81 ) Sporazum o tehničnih ovirah v trgovini („Sporazum TBT”), priloga 1A k Sporazumu o ustanovitvi Svetovne trgovinske organizacije (UL L 366, 1994, str. od 86 do 99), ki ga je Svet odobril v Sklepu Sveta 94/800/ES z dne 22. decembra 1994 (UL L 336, str. 1).

( 82 ) Glej Tamiotti, L., Art. 2 TBT Agreement, v: Wolfrum, R. in drugi (izd.), Max Planck Commentaries on World Trade Law: Technical Barriers and SPS Measures, Leiden, Brill, 2007, str. 226.

( 83 ) Tukaj je še odprto vprašanje, ali gre v tem primeru za izključno vsebinsko pristojnost Unije.

( 84 ) Glej najnovejšo sodbo O (C‑456/12, točka 50); glej tudi sodbi Ziebell (prej Örnek) (C‑371/08, EU:C:2011:809, točka 58) in Winner Wetten (C‑409/06, EU:C:2010:503, točka 64).

( 85 ) Sklepni predlogi generalne pravobranilke V. Trstenjak v zadevi Sapir in drugi (C‑645/11, EU:C:2012:757, točka 118), sklepni predlogi generalnega pravobranilca S. Alberja v zadevi Svet/Busacca in drugi (C‑434/98 P, EU:C:2000:298, točka 26).

( 86 ) Člen 49 Listine o temeljnih pravicah Evropske unije, člen 7 EKČP, sodba Evropskega sodišča za človekove pravice z dne 17. Februarja 2005, K. A. in A. D. proti Belgiji (pritožbi št. 42758/98 in št. 45558/99), točka 51.

( 87 ) Glej Calliess, C., v: Calliess, C., in Ruffert, M., (izd.), EUV/AEUV, München, C.H. Beck, 4. izdaja 2011, člen 5 EUV, točka 9.

( 88 ) Glej sodbi Eind (C‑291/05, EU:C:2007:771, točki 43 in 45) in O (C‑456/12, točka 50).

( 89 ) Sodba Haneberg (C‑28/91, EU:C:1992:285, točke od 21 do 25).

( 90 ) Schmalenbach, K., v: Calliess, C. in Ruffert, M., Kommentar zu EU-Vertrag und EG-Vertrag, Neuwied, Luchterhand, 2. izdaja 2002‚člen 300, točka 74.

( 91 ) Mnenje 2/91 (EU:C:1993:106, točka 5); Sodba v zadevi Komisija/Grčija (EU:C:2009:81, točka 31), sklepni predlogi generalnega pravobranilca Bot v zadevi Komisija/Grčija (C‑45/07, EU:C:2008:642, št. 47). Razširjeno: Sodba AETR (EU:C:1971:32, točke od 81 do 90) (glede na spremembe pristojnosti v Skupnosti), sklepni predlogi generalnega pravobranilca A. Tizzana v zadevi Komisija/Nemčija (C‑433/03, EU:C:2005/153, št. 87). Splošno glej tudi Cremona, M., Member States as Trustees of the Community Interest: Participating in International Agreements on Behalf of the European Community, EUI Working Papers 2009/17.

( 92 ) Glej točko 33 teh sklepnih predlogov.

( 93 ) V okviru teleološke razlage glej sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi „CITES“ (EU:C:2009:249, točka 76). Za analogno uporabo pravila: Lorenzmeier, S. v Grabitz, E. in drugi (izd.), Das Recht der Europäischen Union, München, C. H. Beck, 51. dopolnilna izdaja 2013, člen 218, točke od 64 do 66.

( 94 ) Sodba Kramer in drugi (EU:C:1976:114, točki 44 in 45). Glej Hoffmeister, opomba 2 zgoraj, str. 59.

( 95 ) Sodba „CITES“ (EU:C:2009:590, točka 48).

( 96 ) Glej sodbo v zadevi Komisija/Svet (165/87, EU:C:1988:458, točka 19).

( 97 ) Sodba „CITES“ (EU:C:2009:590, točke od 63 do 66).