SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

JULIANE KOKOTT

predstavljeni 6. septembra 2012 ( 1 )

Zadeva C-75/11

Evropska komisija

proti

Republiki Avstriji

„Prepoved diskriminacije glede na državljanstvo — Prosto gibanje državljanov Unije — Svoboda opravljanja storitev — Sektor prevoza — Direktiva 2004/38/ES — Pravica državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic — Izključitev študentov, katerih starši ne prejemajo družinskega dodatka po nacionalnem pravu, iz znižanih cen prevoza v javnem krajevnem prometu“

I – Uvod

1. Ali lahko države članice za popust pri ceni prevoza za študente določijo pogoj, ki ga študentje iz drugih držav članic praviloma ne bodo izpolnjevali? V tem primeru je treba poiskati odgovor na to vprašanje.

2. Več avstrijskih regij in pristojno zvezno ministrstvo so se s podjetji za krajevni promet dogovorili za popust pri ceni prevoza za študente. Priznavajo se le študentom, katerih starši zaradi njihovega študija prejemajo avstrijski družinski dodatek. Do tega dodatka so upravičeni le starši, ki živijo v Avstriji.

3. Po mnenju Komisije je takšen pogoj za priznanje popusta pri ceni prevoza diskriminatoren, ker naj bi bil v nasprotju s členi 18 PDEU, 20 PDEU in 21 PDEU ter členom 24 Direktive 2004/38 ( 2 ) o prostem gibanju oseb in pravici do prebivanja. Študenti iz drugih držav članic, ki študirajo na avstrijskih univerzah, ga namreč praviloma ne morejo izpolniti.

4. Avstrija v obrambo navaja predvsem to, da popust le dopolnjuje družinsko pomoč in da je njegovo priznanje tako v skladu z Uredbo št. 1408/71 o uporabi sistemov socialne varnosti. ( 3 ) Poleg tega naj bi študentom iz drugih držav članic pomagale matične države, zaradi česar niso primerljivi s študenti, ki prihajajo iz države, v kateri študirajo. Končno naj bi člen 24(2) Direktive 2004/38 omogočal, da se iz pomoči za vzdrževanje v času študija izključijo študenti iz drugih držav članic.

II – Pravni okvir

A – Direktiva 2004/38

5. Člen 3(1) Direktive 2004/38 določa področje uporabe te direktive: „Ta direktiva se uporablja za vse državljane Unije, ki se preselijo ali prebivajo v državi članici razen v tisti državi, katere državljani so […]“

6. V skladu s členom 7(1)(c) Direktive 2004/38 imajo vsi državljani Unije „pravico prebivati na ozemlju druge države članice v obdobju, daljšem od treh mesecev, če: […] c) — so vpisani v zasebno ali javno ustanovo, ki jo država članica gostiteljica pooblasti ali financira na osnovi svoje zakonodaje ali upravne prakse, prvenstveno z namenom, da študirajo, kar vključuje poklicno usposabljanje, in — imajo celovito zavarovalno kritje za primer bolezni v državi članici gostiteljici in zagotovijo ustreznemu nacionalnemu organu, z izjavo ali na kakšen drug enakovreden način, ki ga lahko izberejo, da imajo dovolj sredstev zase in za svoje družinske člane, da med njihovim prebivanjem ne bodo postali breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici […]“

7. Člen 24 Direktive 2004/38 določa enako obravnavanje državljanov Unije, ki prebivajo v drugi državi članici: „1. Ob upoštevanju posebnih določb, ki so izrecno predvidene v Pogodbi in sekundarni zakonodaji, bi morali vsi državljani Unije, ki na podlagi te direktive prebivajo na ozemlju države članice gostiteljice, uživati enako obravnavanje kot državljani te države članice v okviru Pogodbe. […] 2. Z odstopanjem od odstavka 1 država članica gostiteljica ni dolžna podeliti pravice do socialne pomoči v prvih treh mesecih prebivanja ali, kjer ustreza, v daljšem obdobju, predvidenem v členu 14(4)(b), niti ni dolžna, pred pridobitvijo pravice do stalnega prebivališča, dodeliti pomoči za vzdrževanje v času študija, vključno s poklicnim usposabljanjem, ki obsega študentske pomoči ali študentska posojila, drugim osebam, razen delavcem, samozaposlenim osebam, osebam, ki ohranijo takšen status in članom njihovih družin.“

B – Uredba št. 1408/71

8. V skladu s členom 4(1)(h) Uredbe št. 1408/71 se ta uporablja za družinske dajatve.

9. Izraz družinske dajatve je v členu 1(u)(i) opredeljen tako: „vse storitve ali denarne dajatve, namenjene kritju družinskih stroškov po zakonodaji iz člena 4(1)(h), […]“.

10. Člen 13(1), prvi stavek, Uredbe št. 1408/71 določa, da za osebe, za katere se uporablja ta uredba, velja zakonodaja ene same države članice.

11. Člen 73 Uredbe št. 1408/71 določa upravičenost do družinskih dajatev za družinske člane, ki živijo v drugih državah članicah: „Zaposlena ali samozaposlena oseba, za katero velja zakonodaja države članice, je za svoje družinske člane, ki stalno prebivajo v drugi državi članici, upravičena do družinskih dajatev, ki jih določa zakonodaja prve države, kot če bi ti stalno prebivali v tej državi, v skladu z določbami Priloge VI.“

12. Določila Priloge VI k Uredbi št. 1408/71 za dani primer niso upoštevna.

III – Dejansko stanje, predhodni postopek in predlogi

13. Postopek zaradi neizpolnitve obveznosti se nanaša na popust pri ceni prevoza za študente, ki temeljijo na zasebnopravnih pogodbah, ki jih sklepa pristojno avstrijsko zvezno ministrstvo z regionalnimi skupnostmi (zveznimi deželami ali občinami) in zadevnimi prevoznimi podjetji. Te pogodbe glede na različne zvezne dežele določajo prevoz po različnih in različno znižanih cenah za študente.

14. Kadar pri sklepanju take pogodbe sodeluje pristojno zvezno ministrstvo, si prizadeva za to, da je pogoj za popust pri ceni prevoza prejemanje avstrijskega družinskega dodatka po Familienlastenausgleichsgesetz 1967 (zakon o izravnavi družinskih stroškov iz leta 1967). Tega dodatka ne dobijo neposredno študenti, temveč njihovi starši, ki imajo zanje skrbniško in starševsko pravico, če so vključeni v avstrijski sistem socialne varnosti. Takšen pogoj za popust pri ceni prevoza po navedbah Avstrije postavljajo zvezne dežele Dunaj, Gornja Avstrija, Gradiščanska in Štajerska ter mesto Innsbruck.

15. Komisija je to štela za nedovoljeno diskriminacijo študentov iz drugih držav članic in leta 2009 v skladu s členom 258 PDEU Avstrijo pozvala, da predloži pripombe. Postopek je 28. januarja 2010 nadaljevala z izdajo obrazloženega mnenja, v katerem je določila zadnji rok za prenehanje očitane kršitve, in sicer dva meseca.

16. Ker Komisija z odgovori Avstrije ni bila zadovoljna, je 21. februarja 2011 vložila to tožbo.

17. Komisija Sodišču predlaga, naj: — ugotovi, da Republika Avstrija s tem, da je ponujala popust pri ceni prevoza z javnimi prevoznimi sredstvi načeloma le študentom, za katere se prizna avstrijski družinski dodatek, ni izpolnila obveznosti iz člena 18 PDEU v povezavi s členoma 20 PDEU in 21 PDEU ter členom 24 Direktive 2004/38; — Republiki Avstriji naloži plačilo stroškov.

18. Republika Avstrija Sodišču predlaga, naj: — tožbo zavrne; — Komisiji naloži plačilo stroškov.

19. Stranki sta se o zadevi izrekli pisno.

IV – Pravna presoja

20. Preden se lahko ugotovi obstoj diskriminacije (glej oddelek C), je treba najprej natančneje določiti predmet tožbe (glej oddelek A) in prepoved diskriminacije, ki jo je treba uporabiti (glej oddelek B).

A – Predmet tožbe

21. Komisija v tožbenem predlogu graja predvsem to, da Avstrija popust pri ceni prevoza v javnem prometu načeloma ponuja le študentom, za katere se prizna avstrijski družinski dodatek.

22. Vendar iz utemeljitve tožbe izhaja, da gre le za dežele Dunaj, Gornja Avstrija, Gradiščanska in Štajerska ter mesto Innsbruck. V Spodnji Avstriji naj bi bil položaj nejasen – to je nezadostno raziskan – v drugih regionalnih enotah pa naj ne bi bilo popusta pri ceni prevoza, ki bi bili odvisni od družinskega dodatka.

23. Avstrija sicer ugovarja, da popust zdaj tudi v Innsbrucku ni več vezan na tak pogoj, toda v upoštevnem času, ob izteku roka, ki je bil določen v obrazloženem mnenju, je bil grajani popust veljaven.

24. Poleg tega Komisija ne graja tega, da študenti iz tretjih držav ali drugi avstrijski študenti popusta ne morejo dobiti. Ukvarja se le s položajem študentov, katerih starši ne prejemajo avstrijskega družinskega dodatka, ker živijo v drugi državi članici.

25. Torej je predmet tožbe omejen na to, da študenti, državljani Unije, katerih starši ne prejemajo avstrijskega družinskega dodatka, ker živijo v drugi državi članici, v deželah Dunaj, Gornja Avstrija, Gradiščanska in Štajerska ter mestu Innsbruck niso upravičeni do enakega popusta pri ceni prevoza kot študenti, za katere se odobri avstrijski družinski dodatek.

B – Prepoved diskriminacije

26. Najprej je treba ugotoviti, ali je mogoče uporabiti prepoved diskriminacije, ki jo navaja Komisija.

27. Komisija tožbo utemeljuje s splošno prepovedjo diskriminacije v skladu s členom 18 PDEU v povezavi s prostim gibanjem državljanov Unije v skladu s členoma 20 PDEU in 21 PDEU ter členom 24 Direktive 2004/38 o prostem gibanju in prebivanju.

28. Da bi se uporabila splošna prepoved diskriminacije v skladu s členom 18 PDEU, morajo študenti iz drugih držav članic, ki v Avstriji uporabljajo sredstva krajevnega javnega prevoza, glede uresničevanja pravice do prostega gibanja kot državljani Unije v skladu s členom 21 PDEU spadati na področje, ki ga ureja pravo Unije.

29. Uporabo prepovedi diskriminacije v povezavi s pravico do prostega gibanja državljanov Unije pri selektivnem popustu pri ceni prevoza bi lahko oviralo to, da se ta avstrijski ukrep nanaša na uporabo prevoznih storitev. Vprašanje je namreč, ali se lahko pravica do prostega gibanja državljanov Unije uveljavlja hkrati s svobodo opravljanja storitev (glej razdelek 1 spodaj). Poleg tega se za ukrepe, ki se nanašajo na prevoz, uporabljajo posebna določila pogodbe o prevozu. Zato je treba ugotoviti, ali bi se z uveljavitvijo pravice do prostega gibanja izognili uporabi teh posebnih določb (glej razdelek 2 spodaj). Končno je treba preučiti še razmerje med splošno prepovedjo diskriminacije in členom 24 Direktive 2004/38 (glej razdelek 3 spodaj).

1. Svoboda opravljanja storitev

30. V nekaterih starejših sodbah je Sodišče brez nadaljnje obrazložitve razsodilo, da so nekateri ukrepi v nasprotju tako z neko temeljno pravico kakor s splošno prepovedjo diskriminacije. ( 4 ) Odtlej je Sodišče sodno prakso ustrezno dopolnilo v smislu, da se lahko člen 18 PDEU, ki določa splošno prepoved diskriminacije glede na državljanstvo, kot samostojna določba uporablja le v primerih, ki jih ureja pravo Unije in za katere Pogodba ne določa posebnih pravil o prepovedi diskriminacije. ( 5 ) Če se uporabijo določbe o svobodi opravljanja storitev, se člen 18 PDEU ne uporabi. ( 6 )

31. To mora veljati, tudi kadar se uveljavlja splošna prepoved diskriminacije na podlagi državljanstva v povezavi s prostim gibanjem državljanov Unije v skladu s členom 21 PDEU. Sodišče se je sicer o razmerju med prostim gibanjem in posebnimi temeljnimi pravicami izrazilo nekoliko previdneje, tako da je redno ugotavljalo, da se mu ni treba izreči o razlagi člena 21 PDEU. ( 7 ) Vendar tudi to stališče izraža misel o specialnosti posebnih temeljnih pravic.

32. Kaj drugega ni razvidno niti iz sodne prakse o razmerju med prostim pretokom kapitala in preostalimi temeljnimi pravicami. Na tem področju je Sodišče odločilo, da mu o prostem pretoku kapitala ni več treba odločati, če je že ugotovilo, da je ukrep v nasprotju z določili o prostem gibanju delavcev, svobodi ustanavljanja ali prostim gibanjem državljanov Unije. ( 8 ) V teh primerih se je morala splošna pravica do prostega gibanja oseb uveljavljati poleg preostalih dveh navedenih temeljnih pravic, ker so bile zajete tudi osebe, ki se v državo niso preselile zaradi opravljanja gospodarske dejavnosti. ( 9 ) S tem se ni odreklo ideji o specialnosti. Razmejitev med prostim gibanjem kapitala in drugimi svoboščinami je namreč odvisna od namena spornega ukrepa držav članic. ( 10 ) Sodišče je zavrnilo odločanje o prostem pretoku kapitala in uporabilo prosto gibanje državljanov, ker se je primer bolj navezoval na prosto gibanje oseb kot na kapitalsko naložbo.

33. Torej se splošna prepoved diskriminacije v skladu s členom 18 PDEU v povezavi s splošno svobodo gibanja v skladu s členom 21 PDEU ne more uporabiti, če popust pri ceni prevoza v javnem krajevnem prometu spada na področje svobode opravljanja storitev.

34. Zato je treba preveriti, ali se uporabijo določila o svobodi opravljanja storitev na podlagi člena 56 PDEU. V skladu s sodno prakso iz te določbe ne izhajajo pravice samo za ponudnika storitev, temveč tudi za naročnika teh storitev. ( 11 ) Zato državljani Unije, ki gredo v druge države članice, glede cen storitev ne smejo biti diskriminirani na podlagi državljanstva. ( 12 )

35. Vendar se določbe na področju svobode opravljanja storitev ne nanašajo na položaj državljana države članice, ki odide v drugo državo članico in tja prenese stalno prebivališče, zato da bi tam opravljal ali prejemal storitve za nedoločen čas. ( 13 ) Sodišče se je pri tem oprlo na ugotovitev, da se člen 56 PDEU ne uporabi za dejavnosti, ki so popolnoma omejene na eno državo članico. ( 14 )

36. Študenti praviloma odidejo v drugo državo članico za daljše obdobje. Trajanje prebivanja zaradi študija sicer ni nedoločno, temveč omejeno na predvideno trajanje študija, pri programih izmenjave pa še izraziteje omejeno. Vprašanje je, ali ta mednarodni element zadostuje za uporabo določil o svobodi opravljanja storitev.

37. V danem primeru se razlikuje prav glede na to, ali starši študentov prejemajo avstrijske družinske dajatve, kar pripelje do razlikovanja med tem, ali živijo v tej državi ali v tujini. Ureditev, ki bi lahko bila podlaga za posredno diskriminacijo, torej vsebuje mednarodni element. Obravnavana zadeva je tako primerljiva s sodbama o davčnem upoštevanju stroškov magistrskega študija ( 15 ) ali šolnin ( 16 ) v državi izvora, v katerih so se uporabila določila o svobodi opravljanja storitev.

38. Torej se v obravnavanem primeru načeloma uporabijo določila o svobodi opravljanja storitev, uporaba splošne prepovedi diskriminacije v povezavi s pravico do prostega gibanja oseb pa je izključena.

2. Prometna politika

39. Toda spor v glavni stvari se nanaša na dostop do prevoznih storitev. Člen 58(1) ES določa, da svobodno opravljanje prevoznih storitev urejajo določbe naslova o prevozu. Glede na sodno prakso to pomeni, da se določila o svobodi opravljanja storitev ne uporabijo. ( 17 ) Njihova načela morajo biti dosežena z izvajanjem skupne prometne politike. ( 18 )

40. V skladu s sodno prakso se za vse vrste prevoza uporabljajo splošna pravila Pogodbe ( 19 ) in predvsem temeljne svoboščine razen svobode opravljanja storitev. ( 20 ) Zato se mora uporabiti tudi splošna prepoved diskriminacije v povezavi s prostim gibanjem državljanov Unije.

41. To ni v nasprotju z razmišljanji o specialnosti svobode opravljanja storitev. Ta specialnost nastopi le, če se uporabijo določila svobode opravljanja storitev. Če se ne uporabijo, ta svoboda tudi ne more biti ovira za uporabo drugih določb. To bi namreč pripeljalo do tega, da se v sektorju prevoza državljanom Unije ne bi zagotavljalo varstvo, ki izhaja iz državljanstva Unije, čeprav Pogodba ne vsebuje nobenih izjem od tega varstva in se specialno varstvo svobode opravljanja storitev načeloma ne uporabi.

42. Tudi sodba Neukirchinger ne nasprotuje preučitvi splošne prepovedi diskriminacije v povezavi s splošno pravico do prostega gibanja oseb, čeprav Sodišče v njej splošne pravice do prostega gibanja oseb ni preučevalo. Ugotovitve, da vožnja z balonom spada na področje uporabe prava Unije, ni izpeljalo iz nahajanja v drugi državi članici – torej prostega gibanja ponudnika – temveč iz ustreznih ukrepov prometne politike. ( 21 ) Razlaga za to izvira iz dejstva, da je bilo prebivanje v drugi državi članici drugotno glede na opravljanje prevozne storitve v tej državi. Opravljanje in uporabo prevoznih storitev je mogoče le pogojno primerjati.

43. V obravnavanem primeru prosto gibanje državljanov Unije tako omogoči uporabo prava Unije, čeprav se zadevni avstrijski ukrepi navezujejo na dostop do prevoznih storitev.

3. Člen 24(1) Direktive 2004/38 o prostem gibanju in pravici do prebivanja

44. Člen 24(1) Direktive 2004/38 ne preprečuje uporabe splošne prepovedi diskriminacije v skladu s členom 18 PDEU v povezavi s pravico do prostega gibanja državljanov Unije v skladu s členom 21 PDEU, temveč le natančneje določa njune pravne učinke. ( 22 ) Ustrezno sem že izrazila mnenje, da se prepovedi diskriminacije v skladu s členom 18 PDEU in členom 24(1) Direktive 2004/38 uporabijo vzporedno. ( 23 )

C – Preučitev diskriminacije

45. Komisija navaja, da se s tem, da je popust pri ceni prevoza odvisen od prejemanja avstrijskega družinskega dodatka, posredno diskriminirajo študenti iz drugih držav članic.

1. Splošna prepoved diskriminacije v skladu s členom 18 PDEU

46. Kot ugotavlja Komisija, je Sodišče že v sodbi v zadevi Bressol pojasnilo, da se smejo študentje sklicevati na pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju države članice, podeljeno s členoma 18 PDEU in 21 PDEU, ne da bi bili podvrženi neposredni ali posredni diskriminaciji glede na državljanstvo. ( 24 )

47. Po mnenju Komisije Avstrija posredno diskriminira študente iz drugih držav članic. Določbo nacionalnega prava, če ni objektivno utemeljena in sorazmerna z zastavljenim ciljem, je treba šteti za posredno diskriminatorno, kadar lahko že po svoji naravi bolj vpliva na državljane drugih držav članic kot na državljane te države članice ter lahko tako postavi v manj ugoden položaj zlasti državljane drugih držav članic. ( 25 )

48. Starši avstrijskih študentov so po navadi upravičeni do družinskega dodatka, starši tujih študentov pa navadno ne. Pri tem gre za posredno manj ugodno obravnavanje glede na državljanstvo.

49. Avstrija v odgovor navaja, da je, prvič, popust pri ceni prevoza družinska dajatev v skladu z Uredbo št. 1408/71 (glej točko (a)) in da se, drugič, poleg tega položaj študentov, ki prihajajo iz tujine, razlikuje od položaja študentov iz države, v kateri študirajo (glej točko (b)). Tretjič, navaja, da člen 24(2) Direktive 2004/38 o prostem gibanju in pravici do prebivanja dopušča, da se kot pogoj za popust pri ceni prevoza določi družinski dodatek (glej točko (c)). Ti ugovori bi lahko upravičili navedeno manj ugodno obravnavanje.

a) Opredelitev kot družinska dajatev

50. Razprava med strankama o opredelitvi popusta pri ceni prevoza kot družinsko dajatev se tako nanaša na Uredbo št. 1408/71, pa tudi na Uredbo (ES) št. 883/2004, ki jo nadomešča. ( 26 )

51. Najprej je treba poudariti, da je za dani primer pomembna le Uredba št. 1408/71. Uredba št. 883/2004 je v skladu s členom 91(2) začela veljati šele z začetkom veljavnosti Izvedbene uredbe (ES) št. 987/2009 ( 27 ), to je 1. maja 2010. Upoštevni datum za preučitev tožbe je datum izteka roka, ki ga je postavila Komisija v obrazloženem mnenju, torej 28. marec 2010.

52. Navedbe Avstrije razumem tako, da bi morale določbe Uredbe št. 1408/71 o pristojnosti določati tudi, katerim študentom se prizna popust pri ceni prevoza. Ta uredba namreč določa, katero pravo se uporabi glede oseb, na katere se nanaša. V skladu s členom 13(1), prvi stavek, se praviloma uporabi le pravo države članice. Državam članicam, katerih pravo se ne uporabi, v skladu s to uredbo ni treba priznati zadevnih dajatev. ( 28 )

53. To, da je nacionalna ureditev lahko v skladu z Uredbo št. 1408/71, namreč ne pomeni, da zanjo ne veljajo določbe PDEU. ( 29 ) Vprašanje, ali je popust pri ceni prevoza družinska dajatev v smislu Uredbe št. 1408/71, je tako lahko le posrednega pomena za preučitev prepovedi diskriminacije. Tako so lahko odločilne utemeljitve za uvedbo družinske dajatve.

54. Jedro avstrijske utemeljitve je, da je zakonodajalec Unije z ureditvijo pristojnosti v Uredbi št. 1408/71 breme podpore družin med državami članicami pravično porazdelil. Zato naj Avstrija ne bi bila dolžna nositi tega bremena za študente iz drugih držav članic. Popust pri ceni prevoza naj bi bil sestavni del dajatev za razbremenitev družin, saj upravičene študente še vedno preživljajo njihovi starši. S tem popustom na ceno prevoza lahko starši to podporo zmanjšajo. Popust torej le dopolnjuje dejanski družinski dodatek, ki prav tako sledi cilju pomagati staršem pri preživljanju študentov.

55. Vendar okoliščina, da lahko dajatev posredno razbremeni družine, ne more upravičiti posredne diskriminacije glede na državljanstvo. Zagotovljeno mora biti vsaj, da dajatev prejmejo vse družine, ki so v skladu s porazdelitvijo pristojnosti iz Uredbe št. 1408/71 upravičene do družinskih dajatev. Temu pri popustu na ceno prevoza ni zadoščeno.

56. Poleg tega ni razvidno, ali so vse družine, ki prejemajo družinske dajatve za študente na avstrijskih univerzah, dejansko posredno razbremenjene. Tudi če predpostavimo, da so bili v Avstriji sprejeti dogovori o popustu na celotnem ozemlju, je dvomljivo, ali je vsem študentom ponujena primerna povezava v krajevnem prometu. Tisti, ki so vezani na druga prevozna sredstva, razbremenitve ne morejo izkoristiti. Prav tako ni jasno, ali so vse zadevne družine s popustom primerljivo razbremenjene.

57. Izbrano razmejitveno merilo postavlja v manj ugoden položaj predvsem študente, ki uresničujejo pravico do študija v drugih državah članicah, ki jo imajo na podlagi evropskega državljanstva. Družinska dajatev bi morala biti v okviru pristojnosti Avstrije v skladu s členom 73 Uredbe št. 1408/71 priznana tudi družinam, ki vzdržujejo študente, ki ne študirajo v Avstriji. Te možnosti pri popustu pri ceni prevoza seveda ni. Tako so študenti, ki gredo študirat v tujino, in njihove družine postavljeni v manj ugoden položaj v primerjavi s tistimi, ki ostanejo v matični državi.

58. Da popust pri ceni prevoza, ki je vezan na družinske dajatve, kot razbremenitev družin v skladu z Uredbo št. 1408/71 ni omogočen vsem upravičenim družinam, se ne nazadnje kaže tudi pri študentih iz drugih držav članic. Ti, pravzaprav njihovi starši, pri študiju v Avstriji dejansko ne morejo izkoristiti te razbremenitve, tudi če bi njihove matične države uvedle tako družinsko dajatev.

59. Torej je navezovanje popusta pri ceni prevoza na družinski dodatek formalnost. Ne more pripeljati do tega, da bi opredelili popust kot družinsko dajatev, ki se bi morala priznati izključno v okviru pristojnosti na podlagi Uredbe št. 1408/71.

60. Poleg tega postavitev študentov, katerih starši ne prejemajo avstrijskega družinskega dodatka, ker živijo v drugi državi članici, v manj ugoden položaj ni sorazmerna z razbremenitvijo družin s tako neučinkovito dajatvijo. Zato tudi ne more upravičiti posredne postavitve teh študentov v manj ugoden položaj.

b) Primerljivost

61. Avstrija prav tako zagovarja mnenje, da bi za utemeljitev postavljanja v manj ugoden položaj glede na državljanstvo Komisija morala upoštevati tudi pomoč za študij in davčno upoštevanje otrok, ki študirajo v drugih državah članicah. Nekatere države članice naj bi ponujale bistveno večjo pomoč kot Avstrija in študenti jo lahko izkoristijo tudi pri študiju v Avstriji. Tako naj ne bi bilo mogoče izključiti, da je študentom iz drugih držav članic lažje kriti življenjske stroške v Avstriji, vključno s stroški prevoza, kot avstrijskim študentom.

62. Trditev, ki se navezujejo na premoženjsko stanje študentov oziroma njihovih družin, ni mogoče sprejeti. Popust pri ceni prevoza in avstrijski družinski dodatek, s katerim je povezan, namreč premoženjskega stanja v bistvu ne postavljata kot pogoj. Družinski dodatek se sicer ne odobri, če študent prejema dohodek, ki presega določeni prag. Vendar se premoženjsko stanje družine pri odobritvi družinskega dodatka in popusta pri ceni prevoza ne preverja. ( 30 )

63. Če gre za poskus preprečitve dvojnega ugodnejšega obravnavanja tujih študentov, izbrano merilo ni primerno. Avstrija pri odobritvi popusta namreč ne razlikuje glede na to, katere dajatve prejemajo študenti iz drugih držav.

64. Zato navezovanja popusta na avstrijski družinski dodatek ni mogoče upravičiti s tem, da študenti iz drugih držav članic morda prejemajo večjo podporo iz matičnih držav.

c) Člen 24(2) Direktive 2004/38 o prostem gibanju in pravici do prebivanja

65. Avstrija se končno sklicuje na člen 24(2) Direktive 2004/38. V skladu s to določbo enako obravnavanje študentov iz drugih držav članic v državi gostiteljici ne utemeljuje podelitve pravice do pomoči za vzdrževanje v času študija v obliki študentske pomoči ali študentskih posojil pred pridobitvijo pravice do stalnega prebivališča.

66. Avstrija navaja, da je popust pri ceni prevoza vrsta pomoči za vzdrževanje v času študija v skladu s členom 24(2) Direktive 2004/38, saj naj bi šlo za dajatev za študente. Popust naj bi se tako opredelil kot študentska pomoč, saj ga ni treba vrniti.

67. V zvezi s tem mnenjem je treba priznati, da lahko merila zakonodajalca iz člena 24(2) Direktive 2004/38 ne glede na to, ali so izpolnjeni pogoji za uporabo člena 24(1), ( 31 ) upravičijo različno obravnavanje v skladu s členom 18 PDEU. ( 32 )

68. Mogoče si je predstavljati, da bi se pojem pomoč za vzdrževanje v času študija razumel široko, v takem smislu, da bi vključeval vse študentske dajatve. Vendar se je, kot pravilno poudarja Komisija, zakonodajalec pri sprejemanju člena 24(2) Direktive 2004/38 odločil, da je odstopanje od pravice do enakega obravnavanja v skladu s členom 24(1) dovoljeno le v primeru pomoči za vzdrževanje v času študija v obliki študentske pomoči ali študentskega posojila. To mora veljati tudi pri sklicevanju na člen 24(2) ob uporabi člena 18 PDEU.

69. Prav tako ni razloga, da bi člen 24(2) Direktive 2004/38 razlagali široko. Nasprotno, ta določba dopušča omejitev pravice do enakega obravnavanja, ki jo določajo člen 18 PDEU, člen 21(2) Listine o temeljnih pravicah in člen 24(1) Direktive 2004/38. Zato se mora vsako odstopanje razlagati ozko.

70. Razlaga pojma „študentska pomoč“, ki bi vključevala tudi popust pri ceni prevoza, bi bila preširoka. To, da je v členu 24(2) Direktive 2004/38 omenjena v neposredni povezavi s študentskim posojilom, kaže, da zakonodajalec ni nameraval zajeti katere koli študentske dajatve, temveč le dajatve določenega obsega, ki so namenjene kritju stroškov, povezanih z univerzitetnim izobraževanjem. Iz sodne prakse prav tako izhaja, da pomoči v zvezi s šolninami ni mogoče opredeliti kot pomoč za vzdrževanje v času študija v skladu s členom 24(2). Za zadnjo pomoč velja splošna prepoved diskriminacije, ne glede na dotedanje trajanje prebivanja. ( 33 ) Pojem študentske pomoči je zato treba razlagati ozko in ga ni mogoče razširiti na popust pri ceni prevoza.

71. Treba je dodati, da upravičenost do popusta pri prevozu po avstrijskem pravu ni odvisna od tega, ali so zadevni študenti pridobili pravico do stalnega prebivališča. Tako ni izključeno, da študenti, ki bi bili upravičeni do pomoči za vzdrževanje v času študija, ne bi prejeli popusta pri ceni prevoza.

d) Potrebna vključenost v državi gostiteljici

72. Zaradi celovitosti želim na kratko omeniti še mogočo obrambo, na katero se Avstrija ni sklicevala in je Sodišču zato ni treba upoštevati.

73. Sodišče je ugotovilo, da je obstoj naveznih okoliščin med družbo zadevne države članice in upravičencem do dajatve objektivni preudarek v splošnem interesu, ki upravičuje, da pogoji za pridobitev take dajatve vplivajo na prosto gibanje državljanov Unije. ( 34 )

74. To merilo izhaja iz utemeljitve, da čeprav morajo države članice v organizaciji in uporabi sistema socialne pomoči izkazati neko stopnjo finančne solidarnosti z državljani drugih držav članic, je dovoljeno, da vsaka država članica zagotovi, da dodelitev pomoči za kritje stroškov za vzdrževanje študentov, ki prihajajo iz drugih držav članic, ne postane pretirana obremenitev, ki bi lahko vplivala na skupno višino pomoči, ki jih ta država članica lahko dodeli. ( 35 )

75. Vendar je treba upoštevati pogoj sorazmernosti. Ukrep je sorazmeren, če je primeren za doseganje zastavljenega cilja in če ne preseže tega, kar je za to potrebno. ( 36 ) Predvsem morajo biti pogoji stalnega in običajnega prebivališča sorazmerni glede na cilje predpisov. ( 37 )

76. Potrebne stopnje vključenosti zato ni mogoče določiti za vse dajatve enotno, temveč je treba dajatve razlikovati glede na njihov obseg. Čeprav je sorazmerno postaviti pogoj petih let prebivanja, da dobi študent pravico do vzdrževalnine, ( 38 ) je dopustno določiti le ugodnejše pogoje v primeru dodelitve brezplačne cestninske vinjete invalidnim osebam. V tem smislu je Sodišče poudarilo, da je sorazmerna ureditev, po kateri se brezplačna letna cestninska vinjeta dodeli le invalidnim osebam, ki imajo stalno ali običajno prebivališče na ozemlju zadevne države članice, brez minimalnega obdobja prebivanja, vključno s tistimi, ki so redno v tej državi iz poklicnih ali osebnih razlogov. ( 39 )

77. Za obravnavani primer lahko iz tega sklepamo, da mora za to, da se študentom prizna enako obravnavanje glede upravičenosti do popusta pri ceni prevoza v javnem krajevnem prometu, zadostovati že vključitev z vpisom na avstrijsko univerzo. Tak izid potrjuje tudi razlaga člena 24(2) Direktive 2004/38 o prostem gibanju in pravici do prebivanja, v skladu s katero upravičenost do popusta pri ceni prevoza za študente ni odvisna od pravice do stalnega prebivališča. ( 40 )

78. V obravnavanem primeru ni treba odločati o vprašanju, ali smejo biti študenti, ki prebivajo v državi članici le začasno kot turisti ali v okviru ekskurzije, izključeni od prejema popusta pri ceni vozovnic.

e) Vmesni sklep

79. Tako je navezovanje popusta pri ceni prevoza na dodelitev družinskega dodatka v nasprotju s členom 18 PDEU.

2. Člen 24 Direktive 2004/38 o prostem gibanju in pravici do prebivanja

80. Razmišljanja o členu 18 PDEU veljajo v bistvu tudi glede člena 24(1) Direktive 2004/38. V skladu s to določbo bi morali vsi državljani Unije, ki na podlagi te direktive prebivajo na ozemlju države članice gostiteljice, v okviru Pogodbe in ob upoštevanju posebnih določb, ki so izrecno predvidene v Pogodbi in sekundarni zakonodaji, uživati enako obravnavanje kot državljani te države članice.

81. V skladu s členom 7(1)(c) Direktive 2004/38 imajo študenti pravico do prebivanja, če imajo zavarovalno kritje in dovolj sredstev za preživljanje. Če so ti pogoji izpolnjeni, prebivajo študenti v Avstriji v skladu s to direktivo in uživajo v skladu s členom 24(1) enako obravnavanje kot državljani te države članice.

82. Kljub temu jim ni priznan popust pri ceni prevoza, če njihovi starši ne prejemajo avstrijskega družinskega dodatka. Glede na zgoraj navedene ugotovitve to pomeni posredno postavljanje v manj ugoden položaj glede na državljanstvo, ki ga ne upravičuje niti člen 24(2) Direktive 2004/38.

83. Tako so kršene tudi določbe člena 24(1) Direktive 2004/38.

V – Stroški

84. V skladu s členom 69(2) Poslovnika Sodišča se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Sicer je bila Komisija s svojimi razlogi uspešnejša, vendar je bil tožbeni predlog mnogo širši od teh razlogov. V teh okoliščinah je treba v obravnavanem primeru odločiti, da vsaka stranka nosi svoje stroške.

VI – Predlog

85. Sodišču predlagam, naj odloči tako: 1. Republika Avstrija ni izpolnila obveznosti iz člena 18 PDEU v povezavi s členoma 20 PDEU in 21 PDEU, saj študenti, državljani Unije, katerih starši ne prejemajo avstrijskega družinskega dodatka, ker živijo v drugi državi članici, v deželah Dunaj, Gornja Avstrija, Gradiščanska in Štajerska ter mestu Innsbruck niso upravičeni do enakega popusta pri ceni prevoza kot študenti, za katere se odobri avstrijski družinski dodatek. 2. Republika Avstrija ni izpolnila obveznosti iz člena 24 Direktive 2004/38 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, saj študenti, ki izpolnjujejo pogoje iz člena 7(1)(c) te direktive in katerih starši ne prejemajo avstrijskega družinskega dodatka, ker živijo v drugi državi članici, v deželah Dunaj, Gornja Avstrija, Gradiščanska in Štajerska ter mestu Innsbruck niso upravičeni do enakega popusta pri ceni prevoza kot študenti, za katere se odobri avstrijski družinski dodatek. 3. V preostalem se tožba zavrne. 4. Komisija in Republika Avstrija nosita vsaka svoje stroške.

( 1 ) Jezik izvirnika: nemščina.

( 2 ) Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 46).

( 3 ) Uredba Sveta (EGS) št. 1408/71 z dne 14. junija 1971 o uporabi sistemov socialne varnosti za zaposlene osebe in njihove družinske člane, ki se gibljejo v Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 1, str. 35), kakor je bila spremenjena z Uredbo Evropskega parlamenta in Sveta št. 592/2008 z dne 17. junija 2008 (UL, L 177, str. 1).

( 4 ) Glede svobode opravljanja storitev glej sodbi z dne 15. marca 1994 v zadevi Komisija proti Španiji (C-45/93, Recueil, str. I-911, točka 10) in z dne 16. januarja 2003 v zadevi Komisija proti Italiji (C-388/01, Recueil, str. I-721, točka 28), sicer pa na primer sodbi z dne 28. junija 1978 v zadevi Kenny (1/78, Recueil, str. 1489, točka 12) in z dne 17. aprila 1986 v zadevi Reed (59/85, Recueil, str. 1283, točka 29).

( 5 ) Sodbe z dne 12. aprila 1994 v zadevi Halliburton Services (C-1/93, Recueil, str. I-1137, točka 12), z dne 8. marca 2001 v združenih zadevah Metallgesellschaft in drugi (C-397/98 in C-410/98, Recueil, str. I-1727, točka 38), z dne 21. januarja 2010 v zadevi SGI (C-311/08, ZOdl., str. I-487, točka 31) in z dne 31. marca 2011 v zadevi Schröder (C-450/09, ZOdl., str. I-2497, točka 28).

( 6 ) Sodbe z dne 30. maja 1989 v zadevi Komisija proti Grčiji (305/87, Recueil, str. 1461, točki 13 in 14), z dne 29. aprila 1999 v zadevi Royal Bank of Scotland (C-311/97, Recueil, str. I-2651, točka 20) in z dne 26. oktobra 2010 v zadevi Schmelz (C-97/09, ZOdl., str. I-10465, točki 44 in 45).

( 7 ) Glej sodbe z dne 6. februarja 2003 v zadevi Stylianakis (C-92/01, Recueil, str. I-1291, točka 18 in naslednje), z dne 11. septembra 2007 v zadevi Komisija proti Nemčiji (C-318/05, ZOdl., str. I-6957, točka 35 in 36), z dne 20. maja 2010 v zadevi Zanotti (C-56/09, ZOdl., str. I-4517, točka 24 in 25) in z dne 16. decembra 2010 v zadevi Josemans (C-137/09, ZOdl., str. I-13019, točka 53).

( 8 ) Sodbi z dne 26. oktobra 2006 v zadevi Komisija proti Portugalski (C-345/05, ZOdl., str. I-10633, točka 45) in z dne 18. januarja 2007 v zadevi Komisija proti Švedski (C-104/06, ZOdl., str. I-671, točka 37). Vendar drugače v sodbi z dne 1. decembra 2011 v zadevi Komisija proti Belgiji (C-250/08, ZOdl., str. I-12341, točka 30), ki izhaja iz specialnosti prostega pretoka kapitala v primerjavi z državljanstvom Unije.

( 9 ) Glej v opombi 8 navedeni sodbi Komisija proti Portugalski, točka 37, in Komisija proti Švedski, točka 30, ter sodbi z dne 20. januarja 2011 v zadevi Komisija proti Grčiji (C-155/09, ZOdl., str. I-65, točka 60) in z dne 1. decembra 2011 v zadevi Komisija proti Madžarski (C-253/09, ZOdl., str. I-12391, točka 86).

( 10 ) Sodba z dne 24. maja 2007 v zadevi Holböck (C-157/05, ZOdl., str. I-4051, točka 22), v opombi 5 navedena sodba SGI (točka 25) in sodba z dne 15. septembra 2011 v zadevi Halley in drugi (C-132/10, ZOdl., str. I-8353, točka 17), v tem smislu tudi sodbi z dne 12. septembra 2006 v zadevi Cadbury Schweppes in Cadbury Schweppes Overseas (C-196/04, ZOdl., str. I-7995, točke od 31 do 33) in z dne 3. oktobra 2006 v zadevi Fidium Finanz (C-452/04, ZOdl., str. I-9521, točke 34 in od 44 do 49).

( 11 ) Sodbe z dne 31. januarja 1984 v združenih zadevah Luisi in Carbone (286/82 in 26/83, Recueil, str. 377, točka 10), z dne 2. februarja 1989 v zadevi Cowan (186/87, Recueil, str. 195, točka 15), z dne 26. oktobra 1999 v zadevi Eurowings Luftverkehr (C-294/97, Recueil, str. I-7447, točka 34), v opombi 7 navedena sodba Zanotti (točka 35) in sodba z dne 5. julija 2012 v zadevi SIAT (C-318/10, točka 19).

( 12 ) V zvezi s cenami vstopnic glej v opombi 4 navedeni sodbi Komisija proti Španiji in Komisija proti Italiji.

( 13 ) Sodbi z dne 5. oktobra 1988 v zadevi Steymann (C-196/87, Recueil, str. 6159, točka 17) in z dne 17. junija 1997 v zadevi Sodemare in drugi (C-70/95, Recueil, str. I-3395, točka 38).

( 14 ) Sodba Sodemare in drugi (navedena v opombi 13).

( 15 ) Sodba Zanotti (navedena v opombi 7, točka 35).

( 16 ) Sodba Komisija proti Nemčiji (navedena v opombi 7, točka 72).

( 17 ) Sodbi z dne 22. decembra 2010 v zadevi Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C-338/09, ZOdl., str. I-13927, točka 29) in z dne 25. januarja 2011 v zadevi Neukirchinger (C-382/08, ZOdl., str. I-139, točka 22).

( 18 ) Sodba z dne 22. maja 1985 zadevi Parlament proti Svetu (13/83, Recueil, str. 1513, točka 62) in v opombi 17 navedena sodba Yellow Cab Verkehrsbetrieb (točka 30).

( 19 ) Sodbi z dne 4. aprila 1974 v zadevi Komisija proti Franciji (167/73, Recueil, str. 359, točka 32) in z dne 30. aprila 1986 v združenih zadevah Asjes in drugi (od 209/84 do 213/84, Recueil, str. 1425, točka 45) ter v opombi 17 navedena Neukirchinger (točka 21).

( 20 ) Sodbi Komisija proti Franciji (navedena v opombi 19, točka 33) glede prostega gibanja delavcev in Yellow Cab Verkehrsbetrieb (navedena v opombi 17, točka 33) glede svobode ustanavljanja.

( 21 ) Sodba Neukirchinger (navedena v opombi 17, točka 23 in naslednje).

( 22 ) Za ponazoritev sodba z dne 17. novembra 2011 v zadevi Gaydarov (C-430/10, ZOdl., str. I-11637).

( 23 ) Sklepni predlogi, predstavljeni 20. oktobra 2009 v zadevi Teixeira (sodba z dne 23. februarja 2010, C-480/08, ZOdl., str. I-1107, točka 122 in opomba 101). Glej tudi sodbo z dne 13. aprila 2010 v zadevi Bressol in drugi (C-73/08, ZOdl., str. I-2735, točka 34 in naslednje).

( 24 ) Sodba Bressol in drugi (navedena v opombi 23, točke 30 do 33 in navedena sodna praksa).

( 25 ) Sodba Bressol in drugi (navedena v opombi 23, točka 41 in navedena sodna praksa).

( 26 ) Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 72).

( 27 ) Uredba (ES) Evropskega parlamenta in Sveta št. 987/2009 z dne 16. septembra 2009 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe (ES) št. 883/2004 (UL L 284, str. 1).

( 28 ) V tem smislu sodbi z dne 20. maja 2008 v zadevi Bosmann (C-352/06, ZOdl., str. I-3827, točka 27) in z dne 12. junija 2012 v združenih zadevah Hudzinski (C-611/10 in C-612/10, točka 44).

( 29 ) Sodbi z dne 15. junija 2010 v zadevi Komisija proti Španiji (C-211/08, ZOdl., str. I-5267, točka 45) in z dne 14. oktobra 2010 v zadevi Van Delft in drugi (C-345/09, ZOdl., str. I-9879, točka 85).

( 30 ) Glej točko 13 odgovora na tožbo.

( 31 ) Glej točki 80 in 81 spodaj.

( 32 ) Glej sodbo z dne 18. novembra 2008 v zadevi Förster (C-158/07, ZOdl., str. I-8507, točka 55).

( 33 ) Sodbe z dne 21. junija 1988 v zadevi Lair (39/86, Recueil, str. 3161, točka 16) in v zadevi Brown (197/86, Recueil, str. 3205, točka 18) ter z dne 26. februarja 1992 v zadevi Raulin (C-357/89, Recueil, str. I-1027, točki 27 in 28).

( 34 ) Sodbi z dne 11. julija 2002 v zadevi D’Hoop (C-224/98, Recueil, str I-6191, točka 38) in z dne 1. oktobra 2009 v zadevi Gottwald (C-103/08, ZOdl., str I-9117, točka 32).

( 35 ) Sodba z dne 15. marca 2005 v zadevi Bidar (C-209/03, ZOdl., str. I-2119, točka 56) in sodba Förster (navedena v opombi 32, točka 48).

( 36 ) Sodba v zadevi Gottwald (navedena v opombi 34, točka 33).

( 37 ) Sodba v zadevi Gottwald (navedena v opombi 34, točka 38).

( 38 ) Sodba v zadevi Förster (navedena v opombi 32, točka 60).

( 39 ) Sodba v zadevi Gottwald (navedena v opombi 34, točki 37 in 41).

( 40 ) Glej točko 70 zgoraj.