Zadeva T-69/04

Schunk GmbH in Schunk Kohlenstoff-Technik GmbH

proti

Komisiji Evropskih skupnosti

„Konkurenca — Omejevalni sporazumi — Trg elektrotehničnih in mehanskih ogljikovih in grafitnih proizvodov — Ugovor nezakonitosti — Člen 15(2) Uredbe št. 17 — Odgovornost za kršitev — Smernice o načinu določanja glob — Teža in učinki kršitve — Odvračilni učinek — Sodelovanje v upravnem postopku — Načelo sorazmernosti — Načelo enakega obravnavanja — Nasprotna tožba na povečanje globe“

Sodba Sodišča prve stopnje (peti senat) z dne 8. oktobra 2008 II ‐ 2579

Povzetek sodbe

(členi 81 ES, 82 ES, 83(1), (2)(a) in (d) ES, 202, tretja alinea, ES in 211, prva alinea, ES; Uredba Sveta št. 17)

Načelo zakonitosti kazni je korelat načela pravne varnosti, ki je splošno načelo prava Skupnosti in zlasti zahteva, da je vsak predpis Skupnosti, zlasti če predpisuje ali dopušča nalaganje sankcij, jasen in določen, tako da se lahko zadevne osebe nedvoumno seznanijo s svojimi pravicami in dolžnostmi, ki iz njega izhajajo, ter ustrezno ukrepajo. To načelo, ki je del skupnih ustavnih tradicij držav članic in je bilo določeno v različnih mednarodnih pogodbah, zlasti v členu 7 Evropske konvencije o človekovih pravicah, se upošteva tako pri normah s kazenskopravnim značajem kot tudi pri posebnih upravnopravnih instrumentih, ki predpisujejo ali dovoljujejo nalaganje upravnopravnih sankcij. Načelo ne velja samo za norme, ki določajo znake kršitve, temveč tudi za norme, ki opredeljujejo posledice, ki izhajajo iz kršitve prvonavedenih norm. V zvezi s tem iz člena 7(1) navedene konvencije izhaja, da mora zakon jasno opredeliti kršitve in kazni, s katerimi se kršitve kaznujejo. Ta pogoj je izpolnjen, ko lahko naslovnik norme iz besedila zadevne določbe in po potrebi z njeno razlago s strani sodišč razbere, za katera dejanja in opustitve mora kazensko odgovarjati. Iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice izhaja, da za izpolnjevanje zahtev te določbe ni treba, da so predpisi, na podlagi katerih so naložene sankcije, tako natančno opredeljeni, da so mogoče posledice kršitve predpisov predvidljive z absolutno gotovostjo. V skladu s to določbo namreč obstoj nedoločnih pojmov v določbi ne predstavlja nujno kršitve člena 7 Evropske konvencije o človekovih pravicah in dejstvo, da zakon podeljuje diskrecijsko pravico, samo po sebi ne pomeni kršitve zahteve po predvidljivosti, če je obseg in način izvrševanja te pravice, glede na zadevni zakonit cilj, dovolj jasen, da se posamezniku zagotovi ustrezno varstvo zoper samovoljo. Pri tem Evropsko sodišče za človekove pravice poleg besedila zakona upošteva vprašanje, ali je ustaljena in objavljena sodna praksa pojasnila uporabljene nedoločne pojme. V zvezi s skupnimi ustavnimi tradicijami držav članic ni nobenega dejavnika, na podlagi katerega bi lahko Sodišče prve stopnje načelu zakonitosti kot splošnemu načelu prava Skupnosti dalo drugačno razlago, kot je ta, ki izhaja iz zgornjih obrazložitev. V preostalem upoštevanje skupnih ustavnih tradicij držav članic ne vodi k temu, da se splošno načelo prava Skupnosti, za katero gre pri načelu zakonitosti kazni, razlaga drugače. (Glej točke 28, 29 in od 32 do 34.)

Člen 15(2) Uredbe št. 17 v zvezi z nalaganjem glob podjetjem, ki so kršila skupnostna pravila o konkurenci, ni v nasprotju z načelom zakonitosti kazni. Komisija namreč nima pooblastila za odločanje po prostem preudarku za določanje glob, ker mora spoštovati zgornjo mejo, določeno na podlagi prometa zadevnih podjetij, in upoštevati težo in trajanje kršitve. Poleg tega je zgornja meja, določena na 10 % prometa zadevnega podjetja, glede na interese, ki jih v okviru preganjanja in sankcioniranja kršitev pravil o konkurenci brani Komisija, in dejstvo, da člen 15(2) Uredbe št. 17 omogoča vzpostavitev sistema, ki ustreza temeljnim nalogam Skupnosti. Poleg tega mora Komisija pri določanju glob spoštovati splošna pravna načela, zlasti načeli enakega obravnavanja in sorazmernosti. Komisija, podvržena neomejenemu nadzoru sodišča Skupnosti, je vzpostavila tudi javno poznano in dostopno upravno prakso, na katero se je mogoče – ne da bi bila pravni okvir za globe – sklicevati v okviru spoštovanja načela enakega obravnavanja, s tem da je povečanje ravni glob ob upoštevanju omejitev, določenih v členu 15(2), še vedno mogoče, če to zahteva učinkovita uporaba pravil o konkurenci. Poleg tega je Komisija sprejela smernice za določitev glob tako, da se je sama omejila pri izvrševanju pooblastila za odločanje po prostem preudarku in tako prispevala k pravni varnosti ter mora spoštovati načeli enakega obravnavanja in zaupanja v pravo. Sprejetje navedenih smernic s strani Komisije, kolikor je v zakonskem okviru člena 15(2) Uredbe št. 17, je zgolj prispevalo k natančnejši določitvi meja za izvrševanje pooblastila Komisije za odločanje po prostem preudarku, ki ga ima Komisija že na podlagi te določbe, ne da bi bilo mogoče šteti, da iz tega izhaja, da zakonodajalec Skupnosti na začetku ni zadostno opredelil meja pristojnosti Komisije na zadevnem področju. Nazadnje, Komisija mora na podlagi člena 253 ES obrazložiti odločbe, s katerimi naloži kazen. (Glej točke 35, 36, od 38 do 44 in 46.)

Pooblastila za nalaganje glob v primeru kršitev členov 81 ES in 82 ES ni mogoče šteti za izvirno pristojnost Sveta, ki naj bi to pristojnost oziroma njeno izvajanje prenesel na Komisijo v smislu člena 202, tretja alinea, ES. V skladu s členoma 83(1), (2)(a) in (d) ES ter 211, prva alinea, ES ta pristojnost spada k vlogi Komisije, da skrbi za uporabo prava Skupnosti, pri čemer je bila glede uporabe členov 81 ES in 82 ES ta vloga določena, uokvirjena in formalizirana z Uredbo št. 17. Pooblastilo za nalaganje glob, ki ga ta uredba daje Komisiji, izhaja torej iz določb same Pogodbe, njegov namen pa je omogočiti učinkovito uporabo prepovedi, predvidenih v navedenih členih. (Glej točki 48 in 49.)

Protikonkurenčno ravnanje podjetja je mogoče pripisati drugemu podjetju, če podjetje svojega ravnanja na trgu ni določilo neodvisno, temveč je v glavnem sledilo navodilom tega drugega podjetja, zlasti ob upoštevanju gospodarskih in pravnih povezav med njima. Tako je mogoče ravnanje hčerinske družbe pripisati matični družbi, če hčerinska družba svojega ravnanja na trgu ne določa neodvisno, temveč v glavnem sledi navodilom, ki ji jih določa matična družba, saj ti podjetji tvorita gospodarsko celoto. V posebnem primeru, kadar ima matična družba v lasti 100 % kapitala svoje hčerinske družbe kršiteljice, obstaja izpodbojna domneva, da navedena matična družba odločilno vpliva na ravnanje svoje hčerinske družbe, v skladu s katero gre pri njiju za eno samo podjetje v smislu člena 81 ES. Zato mora matična družba, ki pred sodiščem Skupnosti izpodbija odločbo Komisije, s katero ji je bila naložena globa za ravnanje njene hčerinske družbe, ovreči to domnevo tako, da predloži dokaze o samostojnosti te hčerinske družbe. Dejstvo, da je matična družba, ki ima v lasti 100 % kapitala svoje hčerinske družbe, holdinška družba, ne zadostuje za to, da bi hčerinsko družbo šteli za funkcionalno in organizacijsko neodvisno. Pojem holdinga pokriva različne položaje. Na splošno se ga lahko opredeli kot družbo, ki ima v eni ali več družbah kapitalski delež z namenom njihovega obvladovanja. Holdinška družba, katere cilj je pridobitev, prodaja, upravljanje, zlasti strateško upravljanje kapitalskih deležev, je lahko finančni holding, ki ne izvaja nobene industrijske ali gospodarske dejavnosti, ali družba, ki izvaja dejavnost upravljanja in vodenja hčerinskih družb. V primeru skupine družb je namen holdinške družbe zbrati kapitalske deleže v različnih družbah in zagotoviti enotno upravljanje z njimi. Obstaja lahko tudi enotno upravljanje in usklajevanje med holdinško družbo in njeno hčerinsko družbo, pri katerem se lahko upoštevajo interesi skupine. Dejstvo, da je družba holdinška družba, katere vloga je upravljanje s kapitalskimi deleži v drugih družbah, torej ne zadošča za izpodbitje domneve, ki temelji na tem, da ima v lasti ves kapital hčerinske družbe. (Glej točke 55, 56, od 59 do 64, 66 in 70.)

Z obvestilom o ugotovitvah o možnih kršitvah, katerega namen je podjetjem, na katera je naslovljeno, zagotoviti učinkovito izvrševanje pravice do obrambe, se opredeli predmet postopka, uvedenega zoper podjetje, ker je v njem določeno stališče Komisije do tega podjetja in ker se Komisija v svoji odločbi ne sme sklicevati na dejstva, ki niso bila navedena v obvestilu. Komisija mora svoje stališče glede nadaljevanja upravnega postopka oblikovati zlasti na podlagi odgovorov na obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah, ki so jih podala podjetja, na katera je bilo obvestilo naslovljeno. V teh okoliščinah mora Komisija dokazati dejansko stanje, če ga obdolženo podjetje v okviru kršitve pravil o konkurenci izrecno ne prizna, pri čemer lahko podjetje v primernem trenutku in zlasti v okviru postopka pred sodiščem uporabi vsa obrambna sredstva, ki se mu bodo zdela primerna. V obravnavani zadevi pa ni tako, če zadevno podjetje dejansko stanje prizna. Namen te rešitve ni omejiti vlaganje tožb pri sodišču s strani podjetja, ki mu je Komisija naložila sankcijo, ampak jasno določiti obseg izpodbijanja, ki se lahko uveljavlja pred sodiščem Skupnosti, zato da bi se preprečilo, da bi namesto Komisije o določitvi dejanskega stanja zadevne kršitve odločalo Sodišče prve stopnje, saj je zadnjenavedeno v primeru tožbe na podlagi člena 230 ES pristojno za nadzor zakonitosti odločbe. (Glej točke 80, 81, 84 in 85.)

V skladu z besedilom člena 81(1) ES pojem usklajenega ravnanja poleg dogovorov med podjetji predpostavlja ravnanje na trgu v skladu s temi dogovori in vzročno zvezo med obema. Velja domneva, ob pridržku nasprotnega dokaza, ki ga morajo predložiti zainteresirane osebe, da podjetja, ki so sodelovala pri dogovoru in so ostala dejavna na trgu, pri določitvi svojega ravnanja na trgu upoštevajo informacije, izmenjane z njihovimi konkurenti. (Glej točko 118.)

Pri določanju zneska globe za kršitev pravil o konkurenci se teža kršitve določi ob upoštevanju številnih dejavnikov, kot so okoliščine posameznega primera, njegov kontekst in odvračilni učinek glob, glede katerih ima Komisija diskrecijsko pravico. Pri določitvi teže kršitve lahko torej legitimno upošteva dejstvo, da so podjetja poskrbela za veliko previdnostnih ukrepov za preprečitev razkritja omejevalnega sporazuma, in škodo, ki je nastala širši javnosti. V zvezi z zadnjenavedeno vse kršitve konkurenčnega prava konkurenci in potrošnikom ne škodujejo enako. Upoštevanje škode, ki je nastala javnosti pri določanju teže kršitve, se razlikuje od upoštevanja gospodarske sposobnosti udeleženca omejevalnega sporazuma povzročiti znatno škodo konkurenci in potrošnikom, do katerega pride v fazi izračuna višine globe, določenega v Smernicah o načinu določanja glob, naloženih v skladu s členom 15(2) Uredbe št. 17 in členom 65(5) ESPJ, in s katerim se skuša doseči različno obravnavanje, zlasti če je pri kršitvi udeleženih več podjetij. (Glej točke 153, 154 in 156.)

Pri presoji konkretnega vpliva kršitve na trg mora Komisija upoštevati konkurenco, ki bi normalno obstajala, če kršitve ne bi bilo. Pri omejevalnem sporazumu o cenah lahko Komisija o tem, da je kršitev vplivala na trg, sklepa na podlagi dejstva, da so udeleženci omejevalnega sporazuma sprejeli ukrepe za uporabo dogovorjenih cen, s tem ko so jih na primer sporočali strankam, ko so svojim zaposlenim naročali, naj jih uporabijo kot pogajalsko osnovo, in s tem ko so nadzorovali njihovo uporabo s strani konkurentov in lastne prodajne službe. Za sklepanje o vplivu na trg namreč zadošča, da so se dogovorjene cene uporabljale kot podlaga za določanje posameznih transakcijskih cen, zaradi česar je bil pogajalski prostor strank omejen. Po drugi strani pa v primeru ugotovitve izvajanja omejevalnega sporazuma od Komisije ni mogoče zahtevati, naj sistematično dokaže, da so sporazumi zadevnim podjetjem dejansko omogočili, da so dosegla višje transakcijske cene, kot bi jih, če ne bi bilo omejevalnega sporazuma. V zvezi s tem ni mogoče sprejeti trditve, da se lahko pri določanju teže kršitve upošteva samo dejstvo, da bi bila višina transakcijskih cen brez dogovarjanja drugačna. Poleg tega ne bi bilo sorazmerno zahtevati tak dokaz, za katerega bi se porabilo veliko sredstev, saj bi bili potrebni hipotetični izračuni, ki bi temeljili na ekonomskih modelih, katerih natančnost lahko sodišče le težko preveri in katerih zanesljivost nikakor ni dokazana. Za oceno teže kršitve je namreč odločilno, ali so udeleženci omejevalnega sporazuma storili vse, kar je bilo v njihovi moči, da bi njihovi nameni imeli konkretne učinke. Ti udeleženci omejevalnega sporazuma zunanjih dejavnikov, ki so ovirali njihova prizadevanja, ne morejo navajati sebi v prid in jih razlagati kot dejavnike, ki bi upravičevali zmanjšanje globe. Komisija lahko torej na podlagi izvajanja omejevalnega sporazuma upravičeno sklepa, da je ta vplival na trg, ne da bi morala ta vpliv natančno določiti. Četudi bi predpostavljali, da Komisija konkretnega vpliva omejevalnega sporazuma ni dokazala v pravno zadostni meri, je opredelitev te kršitve za „zelo resno“ še vedno primerna. Trije vidiki, ki jih je treba upoštevati pri oceni teže kršitve v skladu Smernicami o načinu določanja glob, naloženih v skladu s členom 15(2) Uredbe št. 17 in členom 65(5) ESPJ, ki so narava kršitve, njen dejanski vpliv na trg, na katerem se to lahko meri, in obseg zadevnega geografskega trga, namreč nimajo enake teže pri celotni presoji. Narava kršitve ima odločilno vlogo zlasti pri opredeljevanju „zelo resnih“ kršitev. V zvezi s tem iz opisa zelo resnih kršitev v navedenih smernicah izhaja, da so lahko sporazumi ali usklajena ravnanja, katerih namen je zlasti določanje cen, že zaradi svoje narave opredeljeni kot „zelo resni“, ne da bi bilo treba taka ravnanja opredeliti na podlagi posebnega vpliva ali geografske razsežnosti. To ugotovitev potrjuje dejstvo, da čeprav so v opisu resnih kršitev izrecno navedeni vpliv na trg in učinki na obsežna območja skupnega trga, pa v opisu zelo resnih kršitev ni nikakršnih zahtev glede dejanskega vpliva na trg niti glede učinkov na natančno določeno geografsko območje. (Glej točke od 165 do 169 in 171.)

Smernice o načinu določanja glob, naloženih v skladu s členom 15(2) Uredbe št. 17 in členom 65(5) ESPJ, pri presoji teže kršitve za določitev višine globe predvidevajo upoštevanje velikega števila dejavnikov, med katerimi so zlasti narava kršitve, njen vpliv, geografske razsežnosti zadevnega trga in potreben odvračilni učinek globe. Čeprav ne določajo, da se višina glob izračuna v skladu s celotnim ali v skladu z upoštevnim prometom, ne nasprotujejo temu, da bi se, če okoliščine to zahtevajo, pri določitvi višine globe takšen promet upošteval z namenom spoštovanja splošnih načel prava Skupnosti. Komisija lahko ob upoštevanju velike razlike med velikostjo zadevnih podjetij in da bi se upoštevala specifična teža vsakega od njih in zato dejanski vpliv njegove kršitve na konkurenco, v skladu s točko 1 A, četrti in šesti odstavek, Smernic podjetja, ki so bila udeležena pri kršitvi, v Odločbi različno obravnava. S tem namenom lahko na podlagi prometa, ki ga je vsako podjetje v EGP doseglo od proizvodov, na katere se nanaša postopek, pri čemer je upoštevala med drugim lastno potrošnjo vsakega podjetja, zadevna podjetja razporedi v več kategorij. Iz tega izhaja obseg tržnega deleža, ki predstavlja relativno težo vsakega podjetja pri kršitvi in njegovo dejansko gospodarsko sposobnost povzročiti znatno škodo konkurenci. (Glej točki 176 in 177.)

Namen sankcij iz člena 15 Uredbe št. 17 je kaznovati protipravno ravnanje in preprečiti njegovo ponovitev. Glede na to, da je odvračanje tako eden od namenov globe za kršitev pravil o konkurenci, je zahteva po zagotovitvi odvračanja splošna zahteva, ki mora voditi Komisijo ves čas postopka izračuna globe, in ne pomeni nujno, da mora biti posebni del izračuna glob tudi skupna ocena vseh relevantnih okoliščin za doseganje tega namena. Komisija v Smernicah o načinu določanja glob, naloženih v skladu s členom 15(2) Uredbe št. 17 in členom 65(5) ESPJ, ni določila metodologije ali individualiziranih dejavnikov za upoštevanje cilja odvračanja, ki bi v primeru, da bi bili izrecno določeni, lahko bili zavezujoči. V točki 1 A, četrti odstavek, Smernic je v kontekstu navedb v zvezi z oceno teže kršitve navedeno le, da bo treba določiti kazen na ravni, ki naj zagotavlja, da ima dovolj odvračilni učinek. (Glej točke od 191 do 193.)

Pri izvajanju pooblastil, ki so za varstvo svobodne konkurence zaupana organom tretjih držav v okviru njihove teritorialne pristojnosti, mora biti zadoščeno zahtevam teh držav. Elementi, ki so podlaga pravnih redov drugih držav na področju konkurence, namreč ne zajemajo le posebnih namenov in ciljev, temveč vodijo tudi do sprejetja posebnih materialnopravnih predpisov ter do popolnoma različnih pravnih posledic na področju upravnega, kazenskega ali civilnega prava, če so organi navedenih držav ugotovili, da je podana kršitev pravil o konkurenci. Nasprotno pa je drugačen pravni položaj, ko za podjetje na področju konkurence velja izključno pravo Skupnosti in pravo ene ali več držav članic, to je ko se omejevalni sporazum omejuje izključno na področje teritorialne uporabe pravnega reda Evropske skupnosti. Iz tega izhaja, da je namen Komisije pri sankcioniranju protipravnega ravnanja podjetja, pa čeprav to ravnanje izhaja iz mednarodnega omejevalnega sporazuma, varstvo svobodne konkurence na skupnem trgu, ki je v skladu s členom 3(1)(g) ES temeljni cilj Skupnosti. Presoja, ki jo Komisija opravi na podlagi zadevnih pooblastil, lahko zaradi posebne narave pravne dobrine, varovane na ravni Skupnosti, znatno odstopa od presoje organov tretjih držav. Vsak premislek, ki temelji na obstoju glob, ki so jih naložili pristojni organi tretjih držav, se upošteva le v okviru pristojnosti odločanja po prostem preudarku, ki jo ima Komisija na področju določanja glob za kršitve konkurenčnega prava Skupnosti. Zato sicer ni mogoče izključiti možnosti, da Komisija upošteva globe, ki so jih pred tem naložili organi oblasti držav članic, vendar k temu ni zavezana. Cilj odvračanja, ki ga sme zasledovati Komisija pri odmeri zneska globe, je namreč zagotavljanje, da podjetja spoštujejo konkurenčna pravila, določena v Pogodbi ES za njihove dejavnosti znotraj skupnega trga. Zato Komisija pri presoji odvračilnega učinka globe, ki jo mora naložiti zaradi kršitve teh pravil, ni zavezana k upoštevanju morebitnih sankcij, ki so bile naložene podjetju zaradi kršitve konkurenčnih pravil tretjih držav. (Glej točke od 205 do 209.)

Komisija ima v zvezi z metodo izračuna globe široko pooblastilo za odločanje po prostem preudarku in sme pri tem upoštevati več dejstev, med katerimi je tudi sodelovanje zadevnih podjetij med preiskavo, ki jo opravljajo službe te institucije. Komisija ima tudi široko diskrecijsko pravico pri oceni kakovosti in uporabnosti sodelovanja podjetja, predvsem v primerjavi z drugimi podjetji. Zmanjšanje glob v primeru sodelovanja podjetij, ki so bila udeležena pri kršitvah konkurenčnega prava Skupnosti, temelji na preudarku, da tako sodelovanje Komisiji olajša njeno nalogo, ki je v tem, da se ugotovi obstoj kršitve in da se glede na okoliščine s kršitvijo preneha. Komisija lahko v okviru celostne presoje upošteva dejstvo, da ji je to podjetje dokumente predložilo šele po prejetju zahteve za informacije, ne da bi ta okoliščina zmanjšala pomen sodelovanja podjetja na podlagi točke D (2), prva alinea, Obvestilom o nenalaganju ali zmanjševanju glob v primeru omejevalnih sporazumov. (Glej točke 211, 212, 225 in 234.)