SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

NIILA JÄÄSKINENA,

predstavljeni 8. maja 2014 ( 1 )

Združene zadeve C‑401/12 P, C‑402/12 P in C‑403/12 P

Svet Evropske unije

Evropski parlament

Evropska komisija

proti

Vereniging Milieudefensie in

Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht

„Pritožba — Člen 9(3) Aarhuške konvencije — Člena 2(1)(g) in 10 Uredbe (ES) št. 1367/2006 — Zahteva za notranjo revizijo — Nedopustnost — Ugovor nezakonitosti — Nadzor nad veljavnostjo sekundarne zakonodaje Unije glede na mednarodni sporazum — Sodna praksa iz sodb Fediol/Komisija in Nakajima/Svet — Pogoji za neposredno sklicevanje na pravila konvencije“

Kazalo

I – Uvod II – Dejansko stanje in izpodbijana sodba III – Predlogi strank in postopek pred Sodiščem IV – Podlaga za nadzor nad zakonitostjo pravil sekundarne zakonodaje glede na mednarodno pogodbeno pravo (prvi pritožbeni razlog) A – Trditve strank B – Učinki mednarodnega prava v pravu Unije C – Izpodbijana sodba V – Alternativna rešitev zaradi nadzora nad zakonitostjo – utemeljitev vrnitve zadeve v razsojanje Splošnemu sodišču A – Možnost neposrednega sklicevanja na pravila mednarodne pogodbe zaradi nadzora nad zakonitostjo sekundarne zakonodaje Unije 1. „Neposredni učinek“ kot filter za nadzor nad zakonitostjo 2. Prilagoditev pogojev, zahtevanih za neposredno sklicevanje B – Člen 9(3) Aarhuške konvencije kot referenčno pravilo za nadzor nad zakonitostjo VI – Podredna analiza iz naslova nadzora nad zakonitostjo A – Uvodne ugotovitve B – Trditve Komisije v okviru drugega pritožbenega razloga C – Obstoj nadzora nad kršitvami okoljskega prava v okviru Aarhuške konvencije D – Obseg nadzora nad kršitvami okoljskega prava v Aarhuški uredbi E – Dodatni premisleki VII – Nasprotna pritožba VIII – Predlog

Uvod

1. S tem sklopom pritožb se postavljajo vprašanja, ki so temeljnega pomena za pravni red Evropske unije. Ker gre namreč za problematiko ustavnopravne narave, ta sklop izraža napetost med potrebo po ohranitvi avtonomije prava Unije in željo po izpolnitvi mednarodnih zavez, ki izhajajo iz sporazumov, katerih pogodbenica je Unija.

2. Posebnost obravnavanih zadev je, da ima zadevna mednarodna konvencija, in sicer Konvencija o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju: Aarhuška konvencija), ki je bila v imenu Evropske skupnosti odobrena s Sklepom Sveta 2005/370/ES z dne 17. februarja 2005 ( 2 ), zlasti namen ustvariti posebne procesne pravice za okoljevarstvene organizacije, da bi se v splošnem interesu zavarovalo okolje, ki se šteje za skupno dobrino. Ta primer tako presega dihotomijo med javnimi subjekti in posamezniki, ki se običajno uporablja pri analizi notranjih učinkov obveznosti iz mednarodnih pogodb. ( 3 )

3. V posebnem okviru Aarhuške konvencije se tako Sodišču predlaga, naj znova preuči pogoje za sklicevanje ( 4 ) na določbe mednarodnega pogodbenega prava pred sodišči Unije v okviru spora o razglasitvi ničnosti zaradi nadzora nad zakonitostjo sekundarne zakonodaje Unije.

4. Obravnavani sklop zadev izhaja iz soobstoja dveh določb, in sicer določbe mednarodnega pogodbenega prava in določbe sekundarne zakonodaje Unije, katere cilj je izvajanje zadevne konvencije.

5. Člen 9 Aarhuške konvencije, ki se nanaša na „dostop do pravnega varstva“, namreč v odstavku 3 določa, da mora „brez vpliva na revizijske postopke iz prvega in drugega odstavka tega člena […] pogodbenica zagotoviti, da imajo člani javnosti, kadar izpolnjujejo morebitna merila po njenem notranjem pravu, dostop do upravnih ali sodnih postopkov za izpodbijanje dejanj in opustitev oseb zasebnega prava in organov javne oblasti, ki so v nasprotju z določbami njenega notranjega prava, ki se nanaša na okolje“. Obseg te določbe je natančneje določen v odstavku 4 navedenega člena, s katerim se med drugim zahteva, da postopki iz odstavka 3 zagotavljajo ustrezna in učinkovita pravna sredstva, vključno s sodno prepovedjo, če je ta primerna, ter so pošteni, pravični, pravočasni in ne pretirano dragi.

6. Uporaba določb Aarhuške konvencije v institucijah in organih Unije je urejena z Uredbo (ES) št. 1367/2006 ( 5 ) (v nadaljevanju: Aarhuška uredba). Člen 10 navedene uredbe, ki se nanaša na postopek „notranje revizije upravnih aktov“, v odstavku 1 določa, da lahko „[v]saka nevladna organizacija, ki izpolnjuje merila iz člena 11[ ( 6 )], […] pri instituciji ali organu Skupnosti, ki je v skladu z okoljskim pravom sprejel upravni akt ali ki bi ga bil v primeru domnevne upravne opustitve moral sprejeti, vloži zahtevo za notranjo revizijo“. Vendar je pojem „upravni akt“ v smislu Aarhuške uredbe v njenem členu 2(1)(g) opredeljen kot „vsak posamičen ukrep v skladu z okoljskim pravom, ki ga sprejme institucija ali organ Skupnosti ter ima pravno zavezujoče in zunanje učinke“. Zakonodajalec Unije je tako iz obsega nadzora, ki ga lahko sprožijo okoljevarstvene organizacije, izključil splošne akte.

7. Splošno sodišče je v sodbi Vereniging Milieudefensie in Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Komisija (T‑396/09, EU:T:2012:301, v nadaljevanju: izpodbijana sodba) opravilo nadzor nad zakonitostjo Aarhuške uredbe glede na Aarhuško konvencijo, pri čemer se je oprlo na sodno prakso iz sodb Fediol/Komisija in Nakajima/Svet, ki sta se nanašali na določbe Splošnega sporazuma o carinah in trgovini (v nadaljevanju: GATT) ter Sporazuma o ustanovitvi Svetovne trgovinske organizacije (v nadaljevanju: Sporazum STO) ( 7 ).

8. Tudi če se mi iz tega razloga zdi, da je bilo v sodbi Splošnega sodišča pravo napačno uporabljeno, zaradi česar jo je treba razveljaviti, to ne spremeni dejstva, da je bistveni vidik te napačne uporabe povezan s pogoji za sklicevanje na pravila mednarodne pogodbe, ki jih je Sodišče določilo v sodni praksi in za katere se zdi, da ne tvorijo popolnoma koherentne celote. V skladu s to sodno prakso mora biti pravilo mednarodne pogodbe, da bi se lahko štelo za merilo veljavnosti akta prava Unije, zlasti nepogojno in dovolj jasno, torej mora imeti neposredni učinek. ( 8 ) Splošno sodišče pa se je, ko je upravičeno iskalo rešitev, ki bi omogočala preverjanje skladnosti Aarhuške uredbe z Aarhuško konvencijo, temu pogoju očitno skušalo izogniti. ( 9 ) Sam menim, da je treba sporočilo, ki ga je s tem poslalo Splošno sodišče, razlagati pazljivo.

9. Zato bi imelo Sodišče, če bi se strinjalo z mojo analizo, da je Splošno sodišče storilo napako, na voljo ti možnosti. Če Sodišče ne bi imelo nobenega dvoma, bi lahko še naprej sledilo sodni praksi iz sodbe Intertanko in drugi, ( 10 ) v kateri je možnost nadzora nad veljavnostjo pogojena z izpolnjevanjem merila neposrednega učinka, in tako dokončno zaprlo poti nadzora nad zakonitostjo notranjega prava, s katerim se člen 9(3) Aarhuške konvencije izvaja tako na ravni Unije kot na ravni držav članic.

10. Vendar se mi iz razlogov, ki jih bom predstavil, zdi, da bi bila boljša izbira ta, da Sodišče prilagodi pogoje za sklicevanje, predvsem po vzoru pristopa, uporabljenega v tako imenovani sodbi Biotech, ( 11 ) v kateri je bil neposredni učinek izrecno izključen kot univerzalen pogoj za sklicevanje v okviru nadzora nad zakonitostjo.

11. Posledično bi tudi v primeru vrnitve zadeve v razsojanje Splošnemu sodišču omilitev pogojev za sklicevanje navedenemu sodišču omogočila, da na primerni podlagi preveri, ali je zakonodajalec Skupnosti s sprejetjem Aarhuške uredbe posameznikom zagotovil zadostno sodno varstvo z vidika Aarhuške konvencije.

I – Dejansko stanje in izpodbijana sodba

12. Obravnavane zadeve izvirajo iz odločbe Evropske komisije z dne 7. aprila 2009, ( 12 ) s katero je ta Kraljevini Nizozemski dovolila začasno odstopanje od obveznosti, določenih v Direktivi 2008/50/ES o kakovosti zunanjega zraka in čistejšem zraku za Evropo ( 13 ) (v nadaljevanju: odločba o odstopanju).

13. Organizaciji Vereniging Milieudefensie in Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (v nadaljevanju: okoljevarstveni organizaciji) sta z dopisom z dne 18. maja 2009 v skladu s členom 10(1) Aarhuške uredbe pri Komisiji vložili zahtevo za notranjo revizijo odločbe o odstopanju. Komisija je z odločbo C(2009) 6121 z dne 28. julija 2009 (v nadaljevanju: odločba o nedopustnosti) to zahtevo zavrgla kot nedopustno z obrazložitvijo, da odločba o odstopanju ni posamičen ukrep in torej ne more biti predmet postopka notranje revizije, določenega v Aarhuški uredbi. Zato sta okoljevarstveni organizaciji vložili tožbo pri Splošnem sodišču.

14. Splošno sodišče je v izpodbijani sodbi, potem ko je zavrnilo tožbeni razlog, s katerim sta želeli organizaciji doseči, da bi se odločba o odstopanju opredelila kot posamičen ukrep, sprejelo ugovor nezakonitosti člena 10(1) Aarhuške uredbe v povezavi s členom 2(1)(g) te uredbe, ki sta ga podali navedeni organizaciji in se je nanašal na nezdružljivost teh določb z Aarhuško konvencijo. Zato je Splošno sodišče na predlog okoljevarstvenih organizacij odločbo o nedopustnosti razglasilo za nično.

15. Dejansko stanje in postopek, zaradi katerega je nastal spor, sta podrobno predstavljena v izpodbijani sodbi.

II – Predlogi strank in postopek pred Sodiščem

16. Svet Evropske unije s pritožbo, vloženo 3. septembra 2012 (zadeva C‑401/12 P), Sodišču predlaga, naj razveljavi izpodbijano sodbo, v celoti zavrne tožbo tožečih strank ter jima naloži solidarno plačilo stroškov.

17. Evropski parlament s pritožbo, vloženo 24. avgusta 2012 (zadeva C‑402/12 P), Sodišču predlaga, naj razveljavi izpodbijano sodbo, zavrne tožbo kot neutemeljeno in tožečima strankama na prvi stopnji naloži plačilo stroškov te pritožbe.

18. Komisija s pritožbo, vloženo 27. avgusta 2012 (zadeva C‑403/12 P), Sodišču predlaga, naj razveljavi izpodbijano sodbo, meritorno odloči v zadevi in zavrne tožbo za razglasitev ničnosti odločbe o nedopustnosti ter tožečima strankama na prvi stopnji naloži plačilo stroškov Komisije na prvi stopnji in v okviru te pritožbe.

19. Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 21. novembra 2012 združil zadeve C‑401/12 P, C‑402/12 P in C‑403/12 P za pisni in ustni postopek ter izdajo sodbe.

20. Okoljevarstveni organizaciji sta 25. februarja 2012 vložili odgovor na pritožbe. Po pozivu za dopolnitev sta navedeni stranki 1. marca 2012 vložili nasprotno pritožbo v skladu s členom 176(2) Poslovnika.

21. Na obravnavi 10. decembra 2013 so Svet, Parlament, Komisija, okoljevarstveni organizaciji in češka vlada ( 14 ) ustno podali stališča.

III – Podlaga za nadzor nad zakonitostjo pravil sekundarne zakonodaje glede na mednarodno pogodbeno pravo (prvi pritožbeni razlog)

A – Trditve strank

22. Svet, Parlament in Komisija s prvim pritožbenim razlogom v bistvu trdijo, da v tej zadevi nadzor nad veljavnostjo Aarhuške uredbe ni mogoč, glede na to, da člen 9(3) Aarhuške konvencije nima neposrednega učinka, kot je Sodišče priznalo v sodbi Lesoochranárske zoskupenie, ( 15 ) in glede na to, da so pogoji, določeni v sodni praksi Sodišča za dopustitev nadzora nad zakonitostjo aktov sekundarne zakonodaje, izjemne narave. Zato naj bi Splošno sodišče z zavrnitvijo pristopa, ki izhaja iz sodbe Lesoochranárske zoskupenie, ter z opiranjem na sodno prakso iz sodb Fediol/Komisija in Nakajima/Svet ( 16 ), s katero se ponuja možnost nadzora nad zakonitostjo aktov sekundarne zakonodaje v izjemnih primerih, napačno uporabilo pravo.

23. V zvezi s tem se pritožniki strinjajo, da ker je treba izjeme razlagati restriktivno, ( 17 ) določbe Aarhuške uredbe nikakor ne izpolnjujejo pogojev, določenih v sodbah Fediol/Komisija in Nakajima/Svet.

24. Po mnenju Sveta se sodba Fediol/Komisija nanaša na primer, v katerem akt Unije izrecno napotuje na konkretne določbe mednarodnega sporazuma. To pa naj ne bi veljalo za Aarhuško uredbo, saj naj zgolj sklicevanje akta sekundarne zakonodaje na mednarodni instrument ne bi zadoščalo za utemeljitev možnosti, da se nad tem aktom opravi sodni nadzor glede na ta instrument. Poleg tega naj se Splošno sodišče ne bi moglo opirati na sodbo Nakajima/Svet, ki zadeva drugačen položaj, v katerem je namen akta prava Unije izpolniti „posebno“ obveznost iz mednarodnega sporazuma.

25. Parlament se strinja s to analizo sodbe Fediol/Komisija. Kar zadeva sodbo Nakajima/Svet, Parlament poudarja, da ima ta sodna praksa zelo omejeno področje uporabe ( 18 ) in se nanaša na primer, v katerem namerava Unija „izpolniti posebno obveznost“. Torej naj ne bi šlo za izpolnjevanje mednarodnih obveznosti Unije na splošno, kadar ta razpolaga s poljem proste presoje glede načina izpolnjevanja svojih obveznosti na podlagi danega mednarodnega sporazuma, ( 19 ) temveč za izvajanje sporazuma, s katerim se Uniji nalaga pozitivna obveznost ravnanja na določen način in na podlagi katerega nima nobenega polja proste presoje. ( 20 )

26. Komisija dodaja, da je bila sodba Nakajima/Svet izdana v protidampinških zadevah ter da se je v sodni praksi Sodišča dejansko uporabljala skoraj izključno v primerih incidenter nadzora nad skladnostjo protidampinških uredb Unije z določbami protidampinških zakonikov GATT iz leta 1979 in iz leta 1994. Po mnenju Komisije navedene sodbe ni mogoče razlagati tako, da se nanaša na vse primere, v katerih Unija sprejme ukrep zaradi spoštovanja svojih obveznosti v okviru mednarodnih konvencij.

27. Okoljevarstveni organizaciji v odgovoru na pritožbe Sodišču predlagata, naj „potrdi izpodbijano sodbo in pri tem popravi, ali pa ne, obrazložitev, na kateri temelji; v celoti zavrne pritožbe, ki so jih vložili Komisija, Svet in Parlament“. Menita, da narava in namen Aarhuške konvencije nista ovira za nadzor nad veljavnostjo ter da so pogoji iz sodbe Fediol/Komisija v tej zadevi izpolnjeni, saj Aarhuška uredba vsebuje več sklicevanj na to konvencijo.

B – Učinki mednarodnega prava v pravu Unije

28. Rečeno je bilo, da je treba za razumevanje in presojo stališč nacionalnih sodišč v zvezi z mednarodnimi sporazumi prodreti do ustavnih temeljev države. ( 21 ) Ta zahteva velja toliko bolj v obravnavanih zadevah, saj mora Sodišče natančneje določiti referenčna pravila, ki se uporabljajo za nadzor nad zakonitostjo notranjih učinkov Aarhuške konvencije v pravnem redu Unije, medtem ko so bila v več desetletjih s sodno prakso v zvezi z razmerji med mednarodnim pravom in pravom Unije oblikovana načela, pri uporabi katerih se še vedno postavljajo vprašanja.

29. Kot sem že navedel, je po mojem mnenju Splošno sodišče, ko je v tem primeru uporabilo sodno prakso iz sodb Fediol/Komisija in Nakajima/Svet, napačno uporabilo pravo, ker ti sodbi določata omejeno izjemo, vpeljano v sodni praksi v zvezi s sporazumi GATT in STO, ne pa splošnega pristopa k nadzoru nad zakonitostjo prava Unije. Vendar je treba za pojasnitev te teze analizirati razvoj sodne prakse, ki se nanaša na notranje učinke mednarodnopravnih obveznosti v pravu Unije. Ta analiza bo pokazala, da se je sodna praksa tako kot drevo z leti razvila v več vej, ki pa vseeno pripadajo „skupnemu deblu“, ki ga predstavlja načelo monizma.

– Monistično skupno deblo

30. S splošnega vidika se zdi od izdaje sodbe Haegeman leta 1974 ( 22 ) sprejeto, da je monistični pristop osnova za člen 216 PDEU (prej člen 300(7) ES), v skladu s katerim so „[s]porazumi, ki jih sklene Unija, […] zavezujoči za njene institucije in države članice“, ( 23 ) kar pomeni „samodejno vključitev“, ( 24 ) tako da mednarodni sporazumi kot taki spadajo med vire prava Unije.

31. Sodišče je s sodbo Kupferberg, izrečeno leta 1982, ( 25 ) potrdilo vključenost mednarodnih sporazumov v pravni red Skupnosti, pri čemer je poudarilo, da „učinkov določb mednarodnega sporazuma v Skupnosti ni mogoče opredeliti, ne da bi pri tem upoštevali mednarodni izvor zadevnih določb“, in da se lahko „v skladu z načeli mednarodnega prava […] pogodbenice dogovorijo o učinkih, ki jih mora sporazum imeti v notranjem pravu pogodbenic“. Sodišče je pojasnilo, da se lahko institucije, ki so pristojne za pogajanja s tretjimi državami in za sklenitev sporazuma z njimi, dogovorijo o učinkih, ki jih morajo imeti določbe v notranjem pravu. Le če to vprašanje ni bilo urejeno s sporazumom, je naloga Sodišča, da o njem odloči. ( 26 )

32. V skladu z monističnim pristopom imajo torej določbe mednarodne pogodbe učinke v pravnem redu Unije tudi ob neobstoju zakonodajnega akta ali predpisa, sprejetega za izvajanje teh določb. ( 27 ) Kot je generalna pravobranilka S. Rozès povzela v zadevi Polydor, ima zato uredba, s katero se odobri mednarodni sporazum, le instrumentalno vrednost. ( 28 ) Izdatna poznejša sodna praksa potrjuje, da so določbe mednarodnih sporazumov del prava Unije, tudi če te določbe niso referenčna pravila za nadzor nad zakonitostjo sekundarne zakonodaje. ( 29 )

33. V zvezi s tem je treba poudariti, da se je prav zaradi načela monizma pojavil problem možnosti sklicevanja na mednarodno pravo, zlasti ob upoštevanju načela prava Unije, na podlagi katerega so mednarodni sporazumi hierarhično nad vsemi akti sekundarne zakonodaje. ( 30 ) V sodni praksi se namreč priznava, da je lahko člen 216(2) PDEU podlaga za razglasitev ničnosti določbe sekundarne zakonodaje, ki ni združljiva z mednarodnim pravom. V pravu Unije se ta prednost ne razteza na primarno pravo, zlasti na splošna načela in temeljne pravice. ( 31 )

34. Kar zadeva možnost nadzora nad zakonitostjo akta prava Unije glede na določbo mednarodnega prava, je tako Sodišče v sodbi International Fruit Company in drugi iz leta 1972 navedlo, da se njegova pristojnost za nadzor nad veljavnostjo v okviru predloga za sprejetje predhodne odločbe razteza na vse razloge za neveljavnost aktov sekundarne zakonodaje in da mora preučiti, ali lahko na veljavnost navedenih aktov vpliva okoliščina, da so v nasprotju s pravilom mednarodnega prava, ( 32 ) hkrati pa je zahtevalo, da je pred nacionalnim sodiščem izpolnjen pogoj neposrednega učinka.

35. Nazadnje, prednost mednarodnih sporazumov, ki jih je sklenila Unija, pred akti sekundarne zakonodaje narekuje tudi, da se ti razlagajo čim bolj v skladu s temi sporazumi. ( 33 )

36. Za obravnavano zadevo je pomembno poudariti, da je monistični pristop, ki pomeni samodejno vključitev določb mednarodnega prava, osnovno pravilo, ki omogoča razumevanje razmerja med pravom Unije in mednarodnim pravom. ( 34 ) Vendar to tesno razmerje zaradi avtonomije prava Unije zahteva previdno držo, katere najpomembnejši primer je odločitev Sodišča, da določbam sporazumov GATT in STO ne prizna neposrednega učinka, ( 35 ) na podlagi katerega bi se bilo mogoče sklicevati nanje.

– Prva dualistična veja (sodna praksa v zvezi s sporazumi GATT/STO)

37. Čeprav razlikovanje med monizmom in dualizmom pomeni poenostavitev, ki zakriva pomembne razlike med sistemi, ki se uvrščajo v eno ali drugo usmeritev, ( 36 ) pa je ena od značilnosti dualizma ta, da se določbe mednarodnega pogodbenega prava ne uporabljajo neposredno na nacionalni ravni, saj so pravni učinki teh določb v notranjem pravnem redu odvisni od notranjih zakonodajnih aktov ali predpisov, katerih namen je zagotoviti izvajanje (preoblikovanje) navedenih določb. Zaradi obstoja mednarodnega vira pa je razlaga zadevnih notranjih določb urejena z načelom treaty friendly interpretation, da bi se v čim večji meri preprečile morebitne kolizije med nacionalno določbo in obveznostjo iz mednarodne pogodbe. Ta pristop je Sodišče v bistvu uporabilo v svoji sodni praksi v zvezi s sporazumi GATT in STO, ( 37 ) pri čemer pa ni priznalo svojega odstopanja od monizma kot temeljnega načela.

38. Sodišče je tako v odgovor na predlog generalnega pravobranilca H. Mayrasa, ki je zagovarjal koherentnost med mednarodnimi sporazumi in akti institucij, v zadevi International Fruit Company in drugi razsodilo, da se veljavnost teh aktov lahko presoja „glede na določbo mednarodnega prava, kadar je ta določba za Skupnost zavezujoča in lahko posameznikom zagotovi pravico, da se nanjo sklicujejo pred sodišči“. ( 38 ) Vendar je v navedeni zadevi Sodišče odločilo, da člen XI Sporazuma GATT nima takega učinka.

39. Tako sprejeta sodna praksa potrjuje posebno naravo sporazumov GATT in STO, ( 39 ) ki izhaja po eni strani iz tega, da ti sporazumi temeljijo na načelu pogajanj, vodenih „na podlagi vzajemnosti in medsebojnih koristi“, ter po drugi strani iz položaja Skupnosti v času njihovega sprejetja. ( 40 )

40. Ni namreč sporno, da v sporazumih STO ni nobene navedbe glede statusa teh sporazumov v notranjem pravnem redu držav podpisnic. V nasprotju s položajem, ki obstaja v pravu Unije po načelni potrditvi v sodbi Van Gend en Loos, s sporazumi GATT in STO ni bil ustvarjen nov pravni red, ki bi pokrival države podpisnice ali države članice in njihove državljane. ( 41 ) Zato se s sistemom sporazumov STO posameznikom pravice priznavajo le na podlagi rešitev, ki jih sprejmejo članice STO, ta sistem pa nacionalnih sodišč nikakor ne zavezuje k neuporabi določbe, ki je v nasprotju s pravili STO. ( 42 )

41. Kar zadeva Sporazum GATT, je Sodišče jasno navedlo, da se posameznik pred sodišči Skupnosti ne more sklicevati na ta sporazum, da bi izpodbijal veljavnost ukrepa Skupnosti. ( 43 ) Za Sporazum GATT sta bili značilni prožnost njegovih določb, razvidna iz nezavezujočega sistema za reševanje sporov, in možnost izognitve obveznostim iz tega sporazuma, če je ali bi lahko zaradi učinka zavez, sprejetih v njegovem okviru, nastala škoda.

42. Glede sporazumov STO je Sodišče navedlo, najprej, da ne določajo pravnih sredstev, ki bi lahko zagotavljala njihovo izvajanje v dobri veri v nacionalnem pravnem redu članic STO. ( 44 ) Poudarilo je, da se v sistemu za reševanje sporov velik pomen daje pogajanju med strankami. To bi torej članici, ki je sprejela ukrepe, ki niso združljivi s pravili STO, omogočalo, da namesto preklica zadevnih ukrepov uporabi vzajemno sprejemljivo nadomestilo. Z razveljavitvijo ukrepa, ki je v nasprotju z obveznostmi na podlagi sporazumov STO, bi se zakonodajnim ali izvršilnim organom pogodbenic odvzela možnost, da poiščejo rešitev s pogajanji. Sodišče se je oprlo tudi na preudarke o vzajemnosti, povezane s tem, da so trgovinski partnerji Skupnosti odklonili nadzor nad zakonitostjo njihovega notranjega prava na podlagi sporazumov STO. ( 45 )

43. Sodišče se je strogo držalo svojega pristopa z izključevanjem možnosti, da se posameznik sklicuje na kršitev pravil STO v odškodninski tožbi, tudi če je organ STO za reševanje sporov obsodil izpodbijani akt. ( 46 ) Poleg tega ta sodna praksa pomeni, da tudi privilegirane tožeče stranke ne morejo predlagati nadzora nad zakonitostjo. ( 47 ) Vendar ta pristop Sodišču ni preprečil, da ne bi ugotovilo neizpolnitve obveznosti, ki je izhajala iz neupoštevanja določb Sporazuma GATT. ( 48 )

44. Vse to pa ne omaje temeljnega pravila, da so Sporazum GATT in sporazumi STO del prava Skupnosti in zato za Skupnost načeloma zavezujoči. ( 49 ) Tako so po mnenju Sodišča pravila STO (v zadevnih sodbah pravila Sporazuma TRIPS) kot sestavni del pravnega reda Skupnosti referenčna pravila pri razlagi aktov prava Unije. ( 50 )

– Delitev prve veje (sodna praksa iz sodb Fediol/Komisija in Nakajima/Svet)

45. Glede na restriktivnost splošne sodne prakse v zvezi z učinki sporazumov GATT in STO je Sodišče določilo izjemo ( 51 ), imenovano tudi „načelo izvajanja“ ( 52 ), na podlagi katere lahko sodišča Skupnosti nadzirajo zakonitost akta sekundarne zakonodaje glede na pravila STO, med katerimi je tudi Sporazum GATT, če je bil „namen Skupnosti izpolniti posebno obveznost, ki jo je sprejela v okviru STO, ali če akt Skupnosti izrecno napotuje na določene določbe sporazumov STO“ ( 53 ).

46. V zadevi Fediol/Komisija je tožeča stranka izpodbijala zakonitost odločbe Komisije o zavrnitvi pritožbe tožeče stranke, s katero je ta zahtevala začetek postopka preiskave v zvezi s trgovinskimi praksami Argentine. V ta namen se je tožeča stranka oprla na Uredbo Sveta (EGS) št. 2641/84 z dne 17. septembra 1984 o krepitvi skupne trgovinske politike zlasti glede zaščite pred nedovoljenimi trgovinskimi praksami ( 54 ) in dodala, da so navedene prakse tudi v nasprotju z več določbami Sporazuma GATT ( 55 ). V zadevi Nakajima/Svet je tožeča stranka na podlagi člena 184 EGS zatrjevala neuporabo določb protidampinške uredbe, pri čemer je zlasti trdila, da je ta uredba v nasprotju z nekaterimi določbami Protidampinškega zakonika GATT.

47. Kot izhaja iz sodbe Van Parys ( 56 ), sta navedeni sodbi edini izjemi od splošnega pravila, ki veljata na področju sporazumov GATT in STO ob upoštevanju njihove narave in sistematike, ki temeljita na načelih pogajanj in vzajemnosti ter na nujnosti ohranitve manevrskega prostora institucij Unije.

48. Z vidika vsega zgoraj navedenega je treba analizirati prvi pritožbeni razlog.

C – Izpodbijana sodba

49. Najprej opozarjam, da razlogovanje Splošnega sodišča v točkah od 55 do 57 izpodbijane sodbe temelji predvsem na eni od izjem, določenih v okviru sporazumov GATT in STO, in sicer na sodni praksi iz sodbe Nakajima/Svet, saj je sklicevanje na sodbo Fediol/Komisija le podredno ali celo zgolj redakcijske narave. ( 57 ) Po mojem mnenju je namreč v točki 58 izpodbijane sodbe predstavljena utemeljitev trditve, navedene v prvem stavku te točke, in sicer da je bila Aarhuška uredba sprejeta za izpolnitev obveznosti Unije, ki izhajajo iz člena 9(3) Aarhuške konvencije.

50. Zato se je Splošno sodišče – ob odločitvi v sodbi Lesoochranárske zoskupenie (EU:C:2011:125), s katero je Sodišče zavrnilo priznanje kakršnega koli neposrednega učinka členu 9(3) Aarhuške konvencije, in ker se je zdelo, da ta zavrnitev izključuje vsako možnost nadzora nad zakonitostjo sekundarne zakonodaje glede na določbo neke mednarodne pogodbe – odločilo uporabiti izjemo v zvezi z „izvajanjem“ mednarodnega sporazuma na podlagi sodbe Nakajima/Svet.

51. Po mojem mnenju je Splošno sodišče s tem napačno uporabilo pravo, kar se kaže na dveh ravneh.

52. Na prvi ravni je Splošno sodišče storilo zadevno napako s pripisovanjem univerzalnega obsega sodni praksi, ki se nanaša na sporazume GATT in STO. Tako je napaka v tem, da je bila sodna praksa v zvezi s posebnimi sporazumi, za katere, kot izhaja iz zgornjih ugotovitev, sta značilna lastna logika in pravni sistem, prenesena na popolnoma ločeno področje, to je na področje Aarhuške konvencije, da bi se opravil nadzor nad zakonitostjo sekundarne zakonodaje Unije glede na navedeno konvencijo. Po mojem mnenju pa je uporaba razlogovanja, s katerim je bila obrazložena navedena sodna praksa, na drugih pravnih področjih izključena. ( 58 )

53. Sodišče je že imelo priložnost poudariti posebno naravo pravil, ki se uporabljajo v sporazumih GATT in STO, v primerjavi s pravili, ki izhajajo iz drugih mednarodnih konvencij, kot sta Konvencija o preprečevanju onesnaževanja morja z ladij ( 59 ) in Konvencija o biološki raznovrstnosti ( 60 ), da je iz tega izpeljalo nemožnost uporabe navedenih pravil zunaj njihovega okvira. Tako je Sodišče pojasnilo, da izključitve nadzora nad zakonitostjo akta Skupnosti glede na sporazume STO/TRIPS/TBT ni mogoče uporabiti za konvencijo, ki v nasprotju s Sporazumom STO ne temelji strogo na načelu vzajemnosti in medsebojnih koristi. ( 61 )

54. V povezavi s tem je na drugi ravni Splošno sodišče napačno skušalo utemeljiti nadzor nad zakonitostjo na podlagi izjeme, določene v sodbi Nakajima/Svet, čeprav navedena sodba pomeni delitev sodne prakse znotraj sodne prakse, ki se navezuje na sporazume GATT in STO ter je lastna temu pravnemu področju.

55. Kot je Splošno sodišče opozorilo v sodbi Chiquita Brands in drugi/Komisija, namreč pravilo, ki izhaja iz sodbe Nakajima/Svet, izjemoma dopušča posamezniku, da incidenter uveljavlja kršitev pravil GATT ali sporazumov STO s strani Skupnosti ali njenih institucij. Kot izjema od načela, po katerem se posamezniki ne morejo neposredno sklicevati na določbe sporazumov STO pred sodiščem Skupnosti, se to pravilo razlaga restriktivno. ( 62 ) Menim, da taka opredelitev obsega navedenega pravila izključuje možnost sklicevanja nanj zunaj področja pravil sporazumov GATT in STO. Torej tudi ni treba preučiti, ali so bile zadevne izjeme v tem primeru pravilno uporabljene.

56. Zato predlagam, naj se prvi pritožbeni razlog sprejme in naj se izpodbijana sodba razveljavi v delu, v katerem je bil sprejet drugi tožbeni razlog in je bil opravljen nadzor nad zakonitostjo na podlagi sodne prakse iz sodb Fediol/Komisija in Nakajima/Svet.

57. Iz razlogov, ki bodo predstavljeni v nadaljevanju in ki niso bili predmet razprave med strankami, se mi zdi, da v tej zadevi stanje postopka ne dovoljuje odločitve v smislu člena 61, prvi odstavek, Statuta Sodišča in da bi bilo treba zadevo vrniti v razsojanje Splošnemu sodišču. Če pa bi Sodišče sklenilo, da bo v tej zadevi odločilo na podlagi sodbe Intertanko in drugi (EU:C:2008:312), na kateri temeljijo pritožbe, vrnitev zadeve v razsojanje ne bi bila več potrebna.

IV – Alternativna rešitev zaradi nadzora nad zakonitostjo – utemeljitev vrnitve zadeve v razsojanje Splošnemu sodišču

A – Možnost neposrednega sklicevanja na pravila mednarodne pogodbe zaradi nadzora nad zakonitostjo sekundarne zakonodaje Unije

1. „Neposredni učinek“ kot filter za nadzor nad zakonitostjo

58. Nesporno je, da lahko neskladje akta Unije s takimi pravili mednarodnega prava vpliva na veljavnost tega akta. ( 63 ) Zato Sodišče v klasični sodni praksi táko neskladje preučuje v zaporednih fazah. Tako morajo biti najprej zadevna pravila za Unijo zavezujoča. ( 64 ) Dalje, Sodišče lahko veljavnost akta prava Unije z vidika mednarodnega sporazuma presoja le, če temu ne nasprotujeta narava in sistematika tega sporazuma. ( 65 ) Končno, če narava in sistematika ( 66 ) zadevnega sporazuma omogočata nadzor nad veljavnostjo akta prava Unije z vidika določb navedenega sporazuma, se morajo določbe tega sporazuma, na katere se sklicuje zaradi preizkusa veljavnosti akta prava Unije, glede vsebine izkazati za nepogojne in dovolj jasne, torej da imajo neposredni učinek. ( 67 )

59. Pogoj neposrednega učinka je izpolnjen, kadar določba, na katero se sklicuje, vsebuje jasno in natančno obveznost, katere izpolnitev ali učinki niso odvisni od sprejetja nobenega nadaljnjega akta. ( 68 )

60. Vendar je v sedanjem stanju prava Unije očitno težko trditi, da na področju nadzora nad zakonitostjo sekundarne zakonodaje glede na instrumente pogodbenega prava obstaja enoten pristop. Sodna praksa na tem področju namreč ni več utrjena celota, temveč se zdi, nasprotno, zaznamovana z določeno raznovrstnostjo, ki včasih meji na neskladnost.

61. Najprej, kar zadeva sámo priznanje neposrednega učinka določb mednarodnega sporazuma, sodišče Unije očitno izkazuje prožnost v zvezi z možnostjo neposrednega sklicevanja na sporazume s tretjimi državami, zlasti pridružitvene sporazume. ( 69 ) Ta pristop posameznikom omogoča, da se pred sodišči sklicujejo na zadevne določbe, če lahko mednarodna konvencija neposredno vpliva na njihov položaj. ( 70 ) Nasprotno pa, kot sem že navedel, na posebnem področju sporazumov STO ter sporazumov TRIPS in TBT, za katere sta značilna njihova posebna narava in sistematika, določbe teh sporazumov niso med pravili, glede na katera Sodišča nadzoruje zakonitost aktov institucij Skupnosti. ( 71 )

62. V zvezi z zgoraj navedenim „klasičnim“ pristopom je treba opozoriti na stvarnost, ki razkriva večjo raznovrstnost sporazumov, katerih pogodbenica je Unija, kar pomeni različne učinke, ki jih imajo ti sporazumi v pravu Unije. Jasno je namreč, da sporazum o trgovinskem sodelovanju v notranjem pravu ne more imeti primerljivih učinkov kot večstranska konvencija, s katero se ustvari splošna ureditev, ki vključuje velikopotezne „politične“ cilje, kar pogosto velja zlasti na področju varstva okolja in transportnega prava. ( 72 ) Poleg tega konvencije o pridružitvi in o partnerstvu vključujejo precejšnjo posebnost, kadar določajo približevanje načel v zvezi s temeljnimi svoboščinami. ( 73 )

63. Kar zadeva nadzor nad zakonitostjo, čeprav drži, da Sodišče v nekaterih primerih opravlja nadzor glede na določbe pogodbenega prava, ne da bi za to podalo temeljito obrazložitev, tako kot v sodbi, izrečeni v zadevi IATA in ELFAA, ( 74 ) pa v drugih primerih zavzame strožje stališče, tako kot pri pristopu, uporabljenem v sodbi Intertanko in drugi.

64. V sklepnih predlogih, predstavljenih v zadnjenavedeni zadevi, je generalna pravobranilka J. Kokott menila, da Konvencija o pomorskem mednarodnem pravu lahko pomeni „merilo za presojo“ zakonitosti aktov sekundarne zakonodaje. ( 75 ) Vendar Sodišče ni sledilo razlogovanju, ki ga je predlagala generalna pravobranilka, pri čemer se je oprlo na neobstoj pravil, ki bi bila namenjena neposredni uporabi za posameznike in ki bi jim dajala pravice in svoboščine, na katere bi se bilo mogoče sklicevati v postopkih proti državam. ( 76 )

65. Zaradi rešitve, ki je bila tako sprejeta v sodbi Intertanko in drugi, so se pojavila vprašanja, saj je ta rešitev drugačna od prejšnje sodbe, izrečene v zadevi Poulsen in Diva Navigation, ( 77 ) v kateri je Sodišče posameznikom priznalo pravico do sklicevanja na isto konvencijo o pomorskem mednarodnem pravu, ki jo je štelo za izraz mednarodnega običajnega prava. ( 78 )

66. Sodišče je nekaj pojasnil glede možnosti sklicevanja na mednarodno običajno pravo zagotovilo v sodbi ATA in drugi (EU:C:2011:864), v kateri je presodilo, da „se lahko posameznik sklicuje na načela mednarodnega običajnega prava […], zato da bi Sodišče preučilo veljavnost akta Unije, če lahko po eni strani ta načela povzročijo dvom o pristojnosti Unije za sprejetje tega akta[ ( 79 )] in če lahko po drugi strani zadevni akt vpliva na pravice, ki jih imajo posamezniki na podlagi prava Unije, in lahko ustvari obveznosti glede na to pravo“. ( 80 )

67. Nazadnje, zadeva, ki najjasneje odstopa od zgoraj navedenega „klasičnega“ pristopa, je seveda zadeva, v kateri je bila izdana tako imenovana sodba Biotech (EU:C:2001:523). ( 81 ) Sodišče je namreč menilo, da okoliščina, da mednarodni sporazum vsebuje določbe, ki nimajo neposrednega učinka, saj ne ustvarjajo pravic, ki bi jih lahko posamezniki neposredno sodno uveljavljali, ni nikakršna ovira za sodni nadzor spoštovanja obveznosti, ki jih ima Skupnost kot podpisnica tega sporazuma. ( 82 )

68. Táko stališče pa se mi zdi za obravnavane zadeve odločilno.

69. Poleg tega je treba ugotoviti obstoj napetosti med zavrnitvijo priznanja možnosti neposrednega sklicevanja na člen 9(3) Aarhuške konvencije, utemeljeno s potrebo po sprejetju izvedbenih ukrepov, in željo zagotoviti učinkovito sodno varstvo, v skladu z zahtevami iz Konvencije, kakršna je bila izražena v sodbi Lesoochranárske zoskupenie ( 83 ). Sodišče je tako poudarilo, da je cilj določb navedene konvencije, „čeprav so oblikovane na splošno, zagotoviti učinkovito varstvo okolja“. Zato je nacionalnim sodiščem naložilo, naj „nacionalno pravo razlagajo tako, da je to kar najbolj v skladu s cilji iz člena 9(3) Aarhuške konvencije“. ( 84 ) Nesporno pa je, da mora kot institucija tudi Sodišče ravnati v skladu s to konvencijo. ( 85 )

2. Prilagoditev pogojev, zahtevanih za neposredno sklicevanje

70. Opozarjam, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso ( 86 ) Skupnost skupnost, ki temelji na pravu, saj se ne države članice ne institucije ne morejo izogniti nadzoru skladnosti svojih aktov s temeljno ustavno listino, to je Pogodbo. Pojem pravne skupnosti ima dvojno razsežnost: prva je normativna razsežnost, ki pomeni obvezno skladnost s Pogodbo, druga pa sodna razsežnost, ki predpostavlja sodno varstvo posameznikov pred nezakonitimi akti sekundarne zakonodaje. ( 87 )

71. Poleg tega se kaže, da Sodišče vse pogosteje težko zagotavlja spoštovanje mednarodnih obveznosti Unije in hkrati ohranja avtonomijo njenega prava, še posebno v mednarodnem okoljskem pravu. ( 88 ) Okoljsko pravo je namreč eden od primerov, v katerih se pravo oblikuje in uporablja na vse več mestih, kar nujno vodi v pojave medsebojnega vplivanja, internacionalizacije in celo globalizacije navedenega prava. ( 89 ) Ta večplastni pravni okvir po mojem mnenju zahteva uravnotežen pristop.

72. Res je, da neposredni učinek pomeni načelo, na podlagi katerega lahko nacionalno sodišče uporabi pravilo mednarodnega prava kot samostojno podlago za svojo odločitev, kadar navedeno pravilo ni preneseno v nacionalno pravo ali je vanj preneseno neustrezno. ( 90 ) V pravu Unije je teorija neposrednega učinka, kot se uporablja za razmerja med pravom Unije in pravnim redom držav članic, omejena na pravila, ki ustrezajo zahtevi po izčrpnosti. ( 91 ) Ni sporno, da je pojem neposrednega učinka torej lasten položaju posameznika v nacionalnem pravnem okviru, ki se želi sklicevati na pravo Unije, vključno z mednarodnimi konvencijami, ki so za Unijo zavezujoče. Vendar v trenutni fazi razvoja prava Unije teorija neposrednega učinka, ki jo je bilo mogoče označiti za „otroško bolezen“ prava Unije, ( 92 ) ni več namenjena varstvu njegove avtonomije na mednarodni ravni.

73. Poleg tega v zvezi z zgoraj predstavljeno sodno prakso teorija neposrednega učinka ni univerzalno in obvezno načelo v okviru nadzora nad akti institucij Unije, ki ga opravi sodišče Unije.

74. V okviru teh pritožb pa je pomembno opozoriti, da bi samodejna in neomejena uporaba sodne prakse iz sodbe Intertanko in drugi v povezavi s sodbo Lesoochranárske zoskupenie pripeljala do tega, da bi Sodišče izključilo vsak sodni nadzor nad spoštovanjem obveznosti Evropske unije, ki izhaja iz člena 9(3) Aarhuške konvencije, tako s strani nacionalnega sodišča kot s strani sodišča Unije. Posledično bi to lahko bistveno vplivalo na pojem sodnega varstva v pravnem redu Unije, če se ta pojem razume v širšem smislu, tako da se nanaša ne le na neposredna pravna sredstva, ampak tudi na mehanizem predloga za sprejetje predhodne odločbe.

75. Ob upoštevanju vseh zgornjih ugotovitev je torej očitno upravičeno vprašanje, kako razviti pogoj neposrednega učinka za namene možnosti neposrednega sklicevanja na določbe mednarodne pogodbe.

76. Glede na razlogovanje, ki mu je Sodišče sledilo v sodbi Air Transport Association of America in drugi (EU:C:2011:864), možnost neposrednega sklicevanja na akt mednarodnega prava najprej predpostavlja, da se ta preuči z vidika njegove narave, sistematike in ciljev, pri čemer je moralo biti prej ugotovljeno, da je zadevni akt za Unijo res zavezujoč. Kar nato zadeva konkretno določbo mednarodne pogodbe, ki bi se lahko uporabila kot referenčno merilo za nadzor nad zakonitostjo sekundarne zakonodaje Unije, se je treba osredotočiti na njene lastnosti.

77. Menim, da je treba konceptualno jasno razlikovati med primerom, da se želi posameznik neposredno sklicevati na akt mednarodnega prava z uveljavljanjem pravice, ki mu je podeljena v njem, in primerom nadzora nad poljem proste presoje institucij Unije v postopku uskladitve ( 93 ) akta prava Unije z aktom mednarodnega prava. Običajno je sprožitev takega nadzora pred sodišči Unije naloga privilegiranih akterjev, v okviru Aarhuške konvencije pa je bila ta možnost zagotovljena tudi okoljevarstvenim organizacijam, ki izpolnjujejo za to predvidene pogoje.

78. Da bi se preprečil nastanek območja brez vsakršnega sodnega nadzora, se mi zdi utemeljeno trditi, da v okviru nadzora nad skladnostjo akta prava Unije z mednarodnim pravom neobstoj neposrednega učinka določbe, ki se razume kot izčrpno pravilo in vir pravic, ne bi smel biti ovira za preizkus zakonitosti, če lastnosti zadevne konvencije temu ne nasprotujejo.

79. Nasprotno pa mora določba mednarodnega prava, da bi se lahko uporabila kot referenčno merilo za nadzor nad zakonitostjo, nujno vsebovati dovolj jasne, razumljive in natančne elemente. Kljub temu je pomembno poudariti, da je lahko taka določba mešane narave. Če je mogoče v njeni vsebini prepoznati dele, ki ustrezajo tej zahtevi, mora biti mogoče opraviti navedeni nadzor nad zakonitostjo.

80. Namreč, čeprav se lahko z določbo mednarodnega prava pogodbenicam v nekaterih pogledih dopušča veliko polje proste presoje, lahko taka določba hkrati vsebuje jasna in nepogojna pravila. ( 94 ) Opozarjam, da so take mešane določbe pogoste v okoljskem pravu.

81. Prilagoditev pogojev za sklicevanje, ki jo zagovarjam, poleg tega ni v nasprotju s stališčem Sodišča, da v primeru pravil, ki nimajo neposrednega učinka, kot so sporazumi STO, tudi privilegirane tožeče stranke ne morejo predlagati nadzora nad zakonitostjo na podlagi člena 263 PDEU. Nasprotno, po mojem mnenju pristop, sprejet v sodbi Nemčija/Svet, ( 95 ) nato pa potrjen v sodbi Portugalska/Svet, EU:C:1999:574, izraža prav zamisel, da predvsem posebnosti zadevnega mednarodnega sporazuma utemeljujejo možnost neposrednega sklicevanja s strani posameznika in opravljanje nadzora nad zakonitostjo s strani Sodišča oziroma jima nasprotujejo. ( 96 )

82. Poleg tega so potrebo po tem, da se v sodni praksi Sodišča vzpostavi razlikovanje med problematiko možnosti neposrednega sklicevanja na določbo mednarodne pogodbe in možnostjo nadziranja veljavnosti pravila sekundarne zakonodaje glede na mednarodno pravo, poudarili številni pravni teoretiki v svojih analizah ( 97 ) in tudi generalni pravobranilci ( 98 ). Tako je bila pravilna trditev, da bi bilo treba teorijo možnosti neposrednega sklicevanja preoblikovati neodvisno. ( 99 )

83. Nekateri avtorji so zlasti menili, da je vprašanje, ali se z mednarodnim sporazumom posameznikom podeljujejo pravice, neupoštevno za presojo, ali je zadevna določba med pravili, na katera se Sodišče opira pri nadzoru nad zakonitostjo aktov prava Unije. ( 100 )

84. Zato je treba preveriti, ali člen 9(3) Aarhuške konvencije izpolnjuje pogoje, ki se tako zahtevajo za možnost sklicevanja nanj.

B – Člen 9(3) Aarhuške konvencije kot referenčno pravilo za nadzor nad zakonitostjo

85. Najprej je treba v zvezi z Aarhuško konvencijo, ki se šteje za „steber okoljske demokracije“, ( 101 ) spomniti, da jo je Skupnost podpisala in da je bila nato odobrena s Sklepom Sveta 2005/370. Odtlej je Konvencija kot mešani sporazum, ki so ga hkrati sklenile Unija in njene države članice, sestavni del pravnega reda Unije. ( 102 ) Navedena konvencija je zato za Unijo ter za vse njene zakonodajne, izvršilne in sodne institucije zavezujoča.

86. Sodišče je že potrdilo svojo pristojnost za razlago določb Aarhuške konvencije ( 103 ) ter v zvezi s tem izreklo več pomembnih sodb v okviru vprašanj za predhodno odločanje glede razlage in v okviru postopkov zaradi neizpolnitve obveznosti ( 104 ).

87. Ob treh procesnih pravicah, ki se v okoljskih zadevah podeljujejo državljanom ( 105 ) z Aarhuško konvencijo, ta vsebuje tudi zahteve. Tako določa, da ima vsak posameznik dolžnost, da „varuje in izboljšuje okolje za sedanje in prihodnje generacije“. Ker se z Aarhuško konvencijo priznavajo pravice, ki se navezujejo na okoljevarstvene cilje, ima ta konvencija naravo procesnega instrumenta. Varstvo okolja je namreč mogoče le, če imajo zainteresirani na voljo resnične instrumente ukrepanja na zelo obsežnem področju, ki ga pokriva Konvencija. Aarhuška konvencija je zato vir „pravic državljanske udeležbe“ v obliki kodifikacije procesnih pravic v okoljskih zadevah.

88. Aarhuška konvencija torej v nasprotju z, na primer, Sporazumom STO ne temelji na načelu vzajemnosti in medsebojnih koristi pogodbenic. ( 106 )

89. Nasprotno, namen Aarhuške konvencije je javnim organom in državljanom omogočiti, da prevzamejo osebno in kolektivno odgovornost za zaščito ter izboljšanje okolja za blaginjo in zdravje sedanjih in prihodnjih generacij. ( 107 ) Ne gre za tehnični primer sporazuma na področju okolja, temveč bolj za izraz človekove pravice do okolja v njeni najslovesnejši razsežnosti. Tako ni dvoma, da se med določbami, ki jih vsebuje, nekatere ne bodo uporabljale neposredno (self-executing). To pojasnjuje pomembnost nacionalnih določb, sprejetih za zagotovitev učinkovanja teh mednarodnih zahtev v notranjem pravu, in posledično nujnost nadzora nad zakonitostjo takih pravil.

90. Kar natančneje zadeva člen 9(3) Aarhuške konvencije, ta določa možnost uveljavljanja kršitve določb nacionalnega okoljskega prava.

91. Sodišče je v sodbi Lesoochranárske zoskupenie sicer presodilo, da določbe navedenega člena „ne vsebujejo nobene jasne in nedvoumne obveznosti, ki bi neposredno urejala pravni položaj posameznikov“. ( 108 ) S tega vidika je ta določba zagotovo odvisna od sprejetja nadaljnjega akta, posamezniki pa se nanjo ne morejo sklicevati. S členom 9(3) Aarhuške konvencije se namreč pogodbenicam daje možnost, da določijo merila, na podlagi katerih se lahko članom javnosti podeli pravica biti stranka v postopku.

92. Vendar se mi zdi, da je člen 9(3) „mešana določba“, ker vsebuje tudi obveznost rezultata, ki je za pogodbenice jasno opredeljiva.

93. Sodišče je poudarilo, da „je cilj […] določb [člena 9(3)], čeprav so oblikovane na splošno, zagotoviti učinkovito varstvo okolja“. ( 109 ) To varstvo je v členu 9 Aarhuške konvencije izraženo z določitvijo postopkovnih pravil, ki veljajo za pravna sredstva, namenjena zaščiti „pravic državljanske udeležbe“, ki izhajajo iz Konvencije. Poleg tega je treba člen 9(3) Aarhuške konvencije razumeti v povezavi z njenim členom 1, s katerim se vsaki pogodbenici nalaga obveznost zagotavljanja pravice do dostopa do pravnega varstva v okoljskih zadevah.

94. Vsekakor je mešana narava pravila, določenega v členu 9(3) Aarhuške konvencije, na nacionalni ravni izražena s poljem proste presoje, zagotovljenim zakonodajalcu, da določi nekatera merila, ki jih mora izpolnjevati organizacija, da lahko izpodbija kršitev okoljskega prava. Kljub temu se mi zdi nesporno, da je obveznost zagotavljanja dostopa do pravnega varstva dovolj jasna, da pomeni oviro za pravilo, katerega cilj ali posledica bi bila izključitev nekaterih kategorij nezakonodajnih odločitev javnih organov iz obsega nadzora, ki ga morajo opravljati nacionalna sodišča.

95. Zato po mojem mnenju člen 9(3) glede na njegov cilj in sistematiko delno pomeni pravilo, ki je dovolj jasno, da se lahko uporabi kot podlaga za nadzor nad zakonitostjo, kar zadeva dostop organizacij, ki se jim po nacionalni zakonodaji ali celo zakonodaji Unije priznava procesno upravičenje, do pravnega varstva. Posledično se člen 9(3) Aarhuške konvencije lahko uporabi kot referenčno merilo za presojo zakonitosti aktov institucij Unije.

V – Podredna analiza iz naslova nadzora nad zakonitostjo

A – Uvodne ugotovitve

96. Tako v primeru vrnitve zadeve v razsojanje Splošnemu sodišču kot tudi če bi Sodišče menilo, da stanje postopka dovoljuje meritorno odločitev, se mi zdi nujno, da podredno predstavim nekaj ugotovitev, povezanih s preizkusom zakonitosti Aarhuške uredbe glede na Aarhuško konvencijo.

97. V zvezi s tem je treba pojasniti, da se ta sklop zadev ne nanaša na splošne pogoje za dostop do pravnega varstva v smislu člena 263 PDEU na področju okoljskega prava, temveč je njegov namen analizirati, ali je zakonodajalec Unije pravilno dopolnil pravna sredstva glede zahtev iz Aarhuške konvencije, s tem ko je omejil pojem aktov, in, natančneje, ali je v tem okviru smel izključiti zahtevani dostop do pravnega varstva za nezakonodajne splošne akte, ki jih sprejmejo institucije Unije. Kot je razvidno iz pripravljalnih dokumentov Aarhuške uredbe, se je namreč Evropska skupnost s podpisom Aarhuške konvencije zavezala, da bo svojo zakonodajo uskladila z zahtevami iz Konvencije glede dostopa do pravnega varstva.

B – Trditve Komisije v okviru drugega pritožbenega razloga

98. Komisija v pritožbi navaja drugi pritožbeni razlog, ki se nanaša na to, da je Splošno sodišče pri razlagi člena 9(3) Aarhuške konvencije napačno uporabilo pravo. Trdi, da se s to določbo pogodbenicam ponuja alternativa, ker se jim nalaga, naj zagotovijo upravne ali sodne revizijske postopke. Tako naj bi moralo Splošno sodišče vsaj preveriti, ali sta tožeči stranki lahko začeli sodni postopek zoper zadevni posamični ukrep, bodisi na Nizozemskem bodisi v okviru Unije, preden je ugotovilo nezdružljivost člena 10(1) Aarhuške uredbe s členom 9(3) Aarhuške konvencije. Komisija opozarja, da je Kraljevina Nizozemska v skladu s členom 33 Direktive 2008/50 prenesla začasno odstopanje od zahtev iz navedene direktive s sprejetjem odloka z dne 19. avgusta 2009. ( 110 ) Zato sta po mnenju Komisije okoljevarstveni organizaciji imeli možnost pri nacionalnem sodišču začeti postopek zoper ukrepe za prenos. Preizkus veljavnosti odločbe o odstopanju bi bil tako lahko predmet vprašanja za predhodno odločanje.

99. Komisija meni, da nikakor ni očitno, da je člen 10(1) Aarhuške uredbe edina določba, s katero se izvaja člen 9(3) Aarhuške konvencije: po njenem mnenju okoliščina, da je v tem členu revizijski postopek omejen na posamične akte, dokazuje, da je zakonodajalec Unije menil, da v primeru splošnih aktov pravna sredstva zadoščajo za spoštovanje zahtev iz člena 9(3) Aarhuške konvencije.

C – Obstoj nadzora nad kršitvami okoljskega prava v okviru Aarhuške konvencije

100. V skladu z ustaljeno sodno prakso se mednarodni sporazum razlaga glede na izraze, ki so v njem uporabljeni, in glede na njegove cilje. Člena 31 dunajskih konvencij z dne 23. maja 1969 o pogodbenem pravu in z dne 21. marca 1986 o pravu pogodb med državami in mednarodnimi organizacijami ali med mednarodnimi organizacijami, ki sta izraz splošnega mednarodnega običajnega prava na tem področju, v zvezi s tem določata, da je treba pogodbo razlagati v dobri veri, v skladu z običajnim pomenom njenih izrazov v njihovem kontekstu ter glede na njen predmet in cilj. ( 111 )

101. Iz preambule Aarhuške konvencije izhaja, da so pogodbenice glede na to, da je treba varovati, ohranjati in izboljševati stanje okolja, priznavale pomen dostopa državljanov do pravnega varstva v okoljskih zadevah ob zavedanju, da državljani za uresničevanje svojih pravic morda potrebujejo pomoč. Iz te preambule izhaja tudi, da so se pogodbenice zavzemale, da bi bili javnosti, vključno z organizacijami, dostopni učinkoviti pravosodni mehanizmi za varstvo njihovih legitimnih interesov. ( 112 ) Torej je treba glede na te cilje presojati obseg, ki so ga želeli avtorji Aarhuške konvencije dati določbam člena 9(3) navedene konvencije.

102. Dostop do pravnega varstva je v členu 9 predviden za tri primere, določene v odstavku 1 (revizijski postopek v zvezi z dostopom do informacij), odstavku 2 (revizijski postopek v zvezi s katero koli odločitvijo, ki se nanaša na posebne dejavnosti, povezane z okoljem) in odstavku 3 (dostop do upravnih ali sodnih postopkov za izpodbijanje dejanj in opustitev oseb zasebnega prava in javnih organov, ( 113 ) ki pomenijo kršitve okoljskega prava). Na splošnejši ravni bi rad opozoril na posebno vlogo, ki jo ima člen 9 Aarhuške konvencije, ker je ta člen po eni strani jamstvo pravic do obveščenosti in do udeležbe pri odločanju, podeljenih s Konvencijo in nacionalnim pravom, ter po drugi strani sredstvo objektivne zaščite pravnega reda. ( 114 )

103. Kar zadeva osebno področje uporabe člena 9(3) Aarhuške konvencije, je treba opozoriti, da navedena določba omogoča, da se v notranjem pravu določijo posebna merila, ki jih morajo izpolnjevati člani javnosti, upravičeni za uveljavljanje kršitev okoljskega prava. Torej je jasno, da je opredelitev navedenih subjektov tista, z vidika katere lahko pogodbenice Konvencije izvajajo diskrecijsko pravico, ki se jim priznava. Zato je očitno utemeljena trditev, da namen člena 9(3) ni uvedba actio popularis v okoljskem pravu. ( 115 )

104. Kar pa zadeva stvarno področje uporabe člena 9(3) Aarhuške konvencije, bi rad poudaril, da je treba navedeno določbo razlagati glede na zgoraj navedene cilje, povezane z zagotavljanjem učinkovitih mehanizmov za varstvo interesov javnosti. ( 116 )

105. Poleg tega je treba odstavek 3 člena 9 razumeti v povezavi z zahtevami, ki se uporabljajo na podlagi odstavkov 4 in 5 iste določbe. V skladu s tema odstavkoma morajo namreč zadevni postopki zagotavljati ustrezna in učinkovita pravna sredstva; biti morajo pošteni, pravični, pravočasni in ne pretirano dragi. Iz odstavka 5 člena 9 Konvencije je jasno razvidna zahteva po seznanjanju javnosti.

106. Zato so pogodbenice dolžne uvesti mehanizem, ki je predvsem učinkovit, in ne le izbirati med različnimi vrstami postopkov. Tako je treba šteti, da podpisnice Konvencije razpolagajo s poljem proste presoje, kar zadeva postopke, ki bodo uvedeni, da pa mora biti obveznost uvedbe upravnih ali sodnih pravnih sredstev izpolnjena v skladu z zahtevami iz Konvencije, da se zagotovi možnost uveljavljanja kršitev okoljskega prava v skladu z njenim členom 9(3). Iz tega sledi, da je treba izvajanje navedene obveznosti presojati z vidika zahteve po učinkovitem dostopu do pravnega varstva. To razlago potrjuje tudi naslov člena 9 Aarhuške konvencije – „[d]ostop do pravnega varstva“.

107. Tu nastopi ključni pojem v okviru člena 9(3) Aarhuške konvencije, in sicer pojem akta, ki je lahko predmet nadzora.

108. Res je, da ta izraz v Aarhuški konvenciji ni opredeljen. Tudi iz jezikovne razlage člena 9(3) Konvencije ni mogoče sklepati, da navedeni pojem spada v okvir diskrecijske pravice, priznane pogodbenicam. Poleg tega se s to določbo ne zahteva, da so zadevni akti pravno zavezujoči. Zato se pravni teoretiki strinjajo v priznavanju, da navedena določba zajema vse primere kršenja določb nacionalnega prava, ( 117 ) ki se nanaša na okolje. ( 118 )

109. Vendar je mogoče področje uporabe odstavka 3 člena 9 Aarhuške konvencije, ki je na prvi pogled izjemno široko, a fortiori v primerjavi s področjem uporabe odstavkov 1 in 2 istega člena, zmanjšati. Stvarno področje uporabe člena 9(3) Konvencije je namreč omejeno z njenim členom 2(2), drugi pododstavek, iz katerega izhaja, da se ta konvencija ne uporablja za zakonodajne akte. V skladu z zadnjenavedeno določbo so iz pojma „organ javne oblasti“, katerega akti, ki so v nasprotju z okoljskim pravom, se lahko izpodbijajo, izključene institucije, kadar delujejo v sodni ali zakonodajni pristojnosti.

110. Torej je jasno razvidno, da so nameravale podpisnice Aarhuške konvencije na njeno področje uporabe vključiti izključno nezakonodajne ukrepe.

111. Povedano drugače, z izjemo aktov, ki so del zakonodaje, spadajo na področje uporabe člena 9(3) Aarhuške konvencije vse druge vrste aktov, ki jih sprejmejo posamezniki in javni organi, naj gre za splošne ali posamične akte.

112. To analizo potrjujejo tudi drugi elementi.

113. Najprej, bistveno je omeniti, da razlaga pojma zakonodajnega akta, ki jo Sodišče uporablja v okviru izvajanja Aarhuške konvencije, stremi k ohranjanju polnega učinka člena 9 te konvencije. ( 119 ) Sodišče različne določbe prava Unije razlaga ob upoštevanju ciljev Aarhuške konvencije, s katero mora biti zakonodaja Unije „ustrezno usklajena“. ( 120 ) Ta pristop je bistven za razlago Aarhuške uredbe glede na Konvencijo.

114. Sklicevati se je treba tudi na stališče, ki ga je sprejel Odbor za skladnost z Aarhuško konvencijo, v skladu s katerim pogodbenice nimajo možnosti uvesti ali ohranjati merila, ki bi bila tako stroga, da bi nevladnim organizacijam preprečevala izpodbijanje dejanj ali opustitev, s katerimi se kršijo nacionalne določbe v zvezi z varstvom okolja. ( 121 ) To stališče je brez dvoma v skladu s stališčem, ki ga je Sodišče sprejelo v zgoraj navedeni sodni praksi. ( 122 ) Poleg tega je navedeni odbor izrazil dvome o tem, da Unija spoštuje pogoje, določene v členu 9(3) Konvencije. ( 123 )

115. Nazadnje, čeprav navodila za izvajanje Aarhuške konvencije v skladu s sodno prakso niso zavezujoča, ( 124 ) se vseeno lahko uporabijo kot oporna točka pri razlagi upoštevnih določb Konvencije. ( 125 ) Sodišče se je v novejši sodbi v zadevi Fish Legal in Shirley ( 126 ) sistematično celo sklicevalo na ta navodila pri razlagi Direktive 2003/4/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2003 o dostopu javnosti do informacij o okolju in o razveljavitvi Direktive Sveta 90/313/EGS ( 127 ) glede na Aarhuško konvencijo. V zadevnih navodilih pa je pojasnjena in priporočena široka razlaga pogojev za dostop do pravnega varstva v skladu z besedilom in smislom Aarhuške konvencije. Glede aktov, ki so lahko predmet nadzora, iz teh navodil namreč izhaja, da imajo člani javnosti pravico do uveljavljanja kršitev nacionalnega okoljskega prava celo „ne glede na to, ali se te navezujejo na pravice do obveščenosti ali do udeležbe javnosti, ki so zajamčene s Konvencijo“. ( 128 ) Iz njih prav tako izhaja, da nadzor, določen v členu 9(3) Aarhuške konvencije, ( 129 ) temelji na zamisli izvajanja zakonov s strani državljanov (citizen enforcement) ( 130 ) v neposrednem in posrednem pomenu.

D – Obseg nadzora nad kršitvami okoljskega prava v Aarhuški uredbi

116. Pri razlagi določbe prava Unije ni treba upoštevati le njenega besedila in ciljev, temveč tudi njeno sobesedilo in vse določbe prava Unije. ( 131 )

117. Najprej, za presojo izpolnjevanja posebnih obveznosti, ki izhajajo iz Aarhuške konvencije, v pravu Unije se ne sme pozabiti, da so bili učinki Konvencije, ki je mešani sporazum, natančno opredeljeni z izjavo Evropske skupnosti, priloženo Sklepu 2005/370. Iz nje jasno izhaja, da ob podpisu Konvencije veljavni pravni akti niso zadoščali za to, da bi se v celoti zagotovilo izvajanje obveznosti iz člena 9(3) Aarhuške konvencije, saj so zadevali postopke izpodbijanja dejanj in opustitve s strani posameznikov ter državnih organov iz člena 2(2), drugi pododstavek, te konvencije, ki niso institucije. Zato so države članice ostale odgovorne za izvajanje navedenih obveznosti, dokler ni Skupnost sprejela določb za zagotovitev izvajanja teh obveznosti.

118. Kot pa sem že opozoril, je iz zakonodajnih dokumentov, pripravljenih pred sprejetjem Aarhuške uredbe, razvidno, da je bil namen navedene uredbe uskladiti pravo Skupnosti z določbami Konvencije. ( 132 ) Seveda je izvajanje Konvencije na ravni Unije pomenilo, da bodo sprejeti drugi akti sekundarne zakonodaje. ( 133 ) Vendar čeprav Aarhuška uredba prispeva k uresničevanju ciljev politike varstva okolja, je bila ta uredba namenjena predvsem temu, da se v predhodno vzpostavljenem sistemu Skupnosti s členi od 9 do 13 Aarhuške uredbe dopolnijo nekateri vidiki, povezani z dostopom do pravnega varstva. ( 134 ) To je toliko pomembnejše, ker predlog direktive o dostopu do pravnega varstva v pravu Unije še vedno ni uspel. ( 135 )

119. Zato je nadzor nad zakonitostjo Aarhuške uredbe glede na istoimensko konvencijo toliko potrebnejši v sedanjem stanju prava Unije, ker mora Unija v celoti izpolniti svoje zaveze z izvajanjem obveznosti, ki izhajajo iz Aarhuške konvencije.

120. V teh okoliščinah predlagam, naj se zavrne trditev Komisije, ki se nanaša na nujnost celovitega pregleda sistema učinkovitega sodnega varstva v pravu Unije. Jasno je, da se sodno varstvo posameznikov v sistemu pravnih sredstev Unije zagotavlja ne le z različnimi neposrednimi pravnimi sredstvi, ampak tudi z mehanizmom predloga za sprejetje predhodne odločbe. Vendar z mehanizmom predloga za sprejetje predhodne odločbe ni mogoče odpraviti in s tem zapolniti vrzeli, ki so posledica omejujočega pristopa, ki ga je sprejel zakonodajalec Unije pri izvajanju določbe konvencije, katere pogodbenica je Unija.

121. V nasprotju s Komisijo menim, da bi bilo, če bi se predvsem na nacionalni ravni uvedla pravna sredstva zoper ukrepe, „ki so v nasprotju s predpisi, ki se nanašajo na okolje“, to enako novemu prenosu odgovornosti Unije na države članice. Unija pa od držav članic ne more zahtevati, naj zagotovijo dano raven nadzora, da bi se zapolnile vrzeli v sekundarni zakonodaji. S sprejetjem Aarhuške uredbe namreč Unija ostaja v celoti odgovorna za izpolnitev obveznosti, ki jih ima na podlagi Aarhuške konvencije.

122. Nasprotno pa brez težav priznam, da bi morala biti presoja skladnosti izvajanja obveznosti iz Aarhuške konvencije drugačna, če bi se to izvajanje uresničevalo z direktivami, ker bi se zagotavljalo v dveh fazah, in sicer s sprejetjem direktiv in njihovim prenosom v pravo držav članic. ( 136 )

123. Dalje, glede obsega dostopa do pravnega varstva v Aarhuški uredbi je treba ugotoviti, da je v členu 10(1) navedene uredbe ta cilj izražen tako, da se kvalificiranim subjektom, in sicer združenjem, ki predstavljajo javnost, daje možnost vložitve zahteve za notranjo revizijo akta, ki je v nasprotju z okoljskim pravom. Iz pripravljalnih dokumentov je jasno razvidno, da je bila revizija uvedena, da se ne bi poseglo v uveljavljanje pravice do dostopa do pravnega varstva na podlagi Pogodbe, v skladu s katero lahko osebe pri Sodišču vložijo tožbe zoper odločbe, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo. ( 137 )

124. Z vidika osebnega področja uporabe člen 10 Aarhuške uredbe z določanjem postopka revizije lajša dostop do pravnega varstva za nevladne organizacije, ker tem ni treba izkazovati zadostnega interesa niti zatrjevati kršitve pravice, da bi lahko uveljavljala to pravico v skladu s členom 263 PDEU. Z navedeno uredbo se torej tem združenjem priznava status naslovnikov. ( 138 )

125. Z vidika stvarnega področja uporabe pa je področje uporabe morebitnih izpodbijanj s postopkom tako imenovane revizije ob upoštevanju člena 10 v povezavi s členom 2(1)(g) Aarhuške uredbe opredeljeno tako, da je mogoče izpodbijati posamičen akt v skladu z okoljskim pravom, ki ga sprejme institucija ali organ Skupnosti ter ima pravno zavezujoče in zunanje učinke. Poleg tega so v skladu členom 2(2) Aarhuške uredbe iz opredelitve ukrepa, ki je lahko predmet izpodbijanja v okviru take „revizije“, izključeni upravni akti, ki jih institucija ali organ Skupnosti sprejme „kot organ upravne revizije“.

126. V zvezi s tem opozarjam, da je bil pojem akta v prvotni različici predloga uredbe opredeljen kot „vsak upravni ukrep, ki ga sprejme institucija ali organ Skupnosti v skladu z okoljskim pravom ter ima zavezujoče in zunanje učinke“. ( 139 ) Pojem „posamičnih upravnih aktov“ se je pojavil šele v fazi skupnega stališča Sveta, ( 140 ) Parlament pa ga je povzel v drugi obravnavi, ( 141 ) brez utemeljitve.

127. Ker opredelitve pojma upravnega akta ni mogoče najti v drugih virih prava Unije, gre v Aarhuški uredbi za ad hoc opredelitev, tako da se pri razmejevanju njenega obsega še naprej pojavljajo težave. ( 142 ) Vendar se mi zdi jasno, da je želel zakonodajalec omejiti področje uporabe postopka revizije.

128. Res je, da je v členu 2(g) Aarhuške uredbe akt opredeljen kot ukrep, ki se sprejme „v skladu z okoljskim pravom“. Zadnjenavedeni pogoj je torej določen širše v skladu s cilji, ki izhajajo iz člena 191 PDEU. ( 143 ) Res je tudi, da se v skladu s sodno prakso splošna ( 144 ) ali posamična narava odločbe presoja glede na njeno vsebino, da bi se ugotovilo, ali lahko njene določbe posamično in neposredno vplivajo na položaj zadevnih oseb. ( 145 ) V okviru Aarhuške uredbe je ta razlika močno odvisna od razlage pojma „zakonodaja“ v smislu Aarhuške konvencije, kot je povzet z Aarhuško uredbo, ta razlaga pa je predmet mojih sočasno predstavljenih sklepnih predlogov v zadevah Svet in Komisija/Stichting Natuur en Milieu in Pesticide Action Network Europe (C‑404/12 P in C‑405/12 P) ( 146 ).

129. Vendar ni sporno, da se postopek revizije ( 147 ) uporablja samo za posamične odločbe, katerih pravni učinki lahko vplivajo na interese naslovnikov teh odločb. Zelo omejen obseg uveljavljanja kršitev okoljskega prava na podlagi člena 10 Aarhuške uredbe je na obravnavi potrdila Komisija, ki je – ne brez težav – uspela navesti en sam primer konkretne uporabe postopka revizije, in sicer v zvezi z odobritvijo za dajanje GSO v promet. Poleg tega je treba ugotoviti, da sta, kot kaže, področje GSO in dajanje kemikalij v promet v skladu z Uredbo REACH ( 148 ) glavni področji, na katerih se postopek revizije dejansko uporablja. ( 149 ) Praksa Komisije tako potrjuje restriktivno razlago Aarhuške uredbe. ( 150 )

130. Nazadnje, poudariti je treba, da se na podlagi Aarhuške uredbe postopek pred Sodiščem v skladu s členom 12 te uredbe ne nanaša na sporni upravni akt, ampak na odgovor institucije ali organa, pri katerem je bila vložena zahteva za notranjo revizijo. Torej bi lahko nevladna organizacija izključno z ugovorom nezakonitosti, kakršen je bil podan v obravnavanih zadevah, predlagala preizkus utemeljenosti.

131. Zato je treba ugotoviti, da se obveznosti iz člena 9(3) Aarhuške konvencije s členom 10 Aarhuške uredbe ne izvajajo v celoti. ( 151 )

132. Iz zgoraj predstavljenih razlogov, ki se nanašajo na razlago člena 9(3) Aarhuške konvencije, te ugotovitve ne omaje obseg polja proste presoje, zagotovljenega podpisnicam Aarhuške konvencije. Čeprav je Sodišče priznalo táko polje proste presoje pri izvajanju člena 9 Aarhuške konvencije (in na primer člena 15a Direktive 96/61/ES ( 152 )), ( 153 ) se je zelo zavzemalo za varstvo polnega učinka in ciljev Konvencije, kar zadeva obveznosti izvajanja, ki jih imajo države članice. ( 154 ) Zato se mi zdi, da ni mogoče sprejeti drugačnega pristopa v zvezi s sámo Unijo. ( 155 )

133. Ob upoštevanju vseh zgornjih ugotovitev menim, da je Splošno sodišče v izpodbijani sodbi pravilno sklenilo, da je treba sprejeti ugovor nezakonitosti člena 10 Aarhuške uredbe v povezavi s členom 2(1)(g) navedene uredbe. Če bi se Sodišče odločilo preučiti to problematiko, torej predlagam, naj zavrne drugi pritožbeni razlog Komisije.

E – Dodatni premisleki

134. V primeru neobstoja neposrednega učinka mednarodnega sporazuma, ki se razume kot vir pravic za posameznike, se lahko izkaže koristno navesti načelo skladne razlage kot instrument, s katerim je mogoče takemu sporazumu zagotoviti učinek.

135. Sodišče mora namreč tudi sámo razlagati sekundarno zakonodajo v skladu z mednarodnimi sporazumi, ki so za Skupnost zavezujoči. ( 156 ) V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba določbe prava Unije razlagati, kolikor je mogoče, ob upoštevanju besedila in cilja mednarodnih sporazumov, katerih pogodbenica je Unija. ( 157 ) V primeru mednarodnega prava za táko „spravno razlago“ ( 158 ) velja meja, na podlagi katere se navedeno načelo „uporablja samo v primeru, ko ima zadevni mednarodni sporazum prednost pred zadevnim aktom prava Skupnosti“. ( 159 ) Zato bi bila taka razlaga v tem primeru načeloma sprejemljiva.

136. Vendar se lahko metoda skladne razlage uporabi samo, kadar sporna določba ni dovolj jasna ali kadar omogoča več razlag glede na sobesedilo, naravo ali sistematiko te določbe ali temeljnega akta, katerega del je. Glede na zgornje ugotovitve pa to ne velja za člen 10 Aarhuške uredbe, iz katere jasno izhaja namera, da se z njenega področja uporabe izključijo splošni akti.

137. Poleg tega je skladna razlaga – enako kot pravila, ki se uporabljajo za razlago nacionalnega prava – omejena s splošnimi pravnimi načeli in izključenostjo vsakršne razlage contra legem. ( 160 ) Ker pa je po mojem mnenju na področju uporabe Aarhuške uredbe dostop do pravnega varstva omejen s preozko opredelitvijo akta, ki je lahko predmet postopka revizije, glede na področje uporabe Aarhuške konvencije, se mi v tem primeru zdi skladna razlaga izključena.

VI – Nasprotna pritožba

138. Okoljevarstveni organizaciji sta v zadevah od C‑401/12 P do C‑403/12 P vložili nasprotno pritožbo, ki sta jo opredelili kot „pogojno“, ker naj bi jo vložili izključno „za primer, če Sodišče ne bi sprejelo njunih razlogov, navedenih v odgovoru na pritožbo“. Navedeni organizaciji v tem okviru navajata en sam razlog v zvezi s tem, da naj bi Splošno sodišče storilo napako, ker ni priznalo neposrednega učinka pojma „dejanj“ iz člena 9(3) Aarhuške konvencije.

139. Svet, Komisija in Parlament se strinjajo, da je taka „pogojna“ nasprotna pritožba ( 161 ) nedopustna. Glede utemeljenosti predlagajo, naj se trditve organizacij zavrnejo kot neutemeljene. Poleg tega opozarjajo, da si organizaciji ne prizadevata za razveljavitev izreka izpodbijane sodbe, ampak v resnici predlagata novo sodbo, s katero bi bila potrjena izpodbijana sodba, le na podlagi druge obrazložitve.

140. Najprej opozarjam, da organizaciji v svojih predlogih Sodišču predlagata, naj „razveljavi izpodbijano sodbo in poleg tega razglasi odločbo Komisije o nedopustnosti za nično“. Ker okoljevarstveni organizaciji Sodišču predlagata, naj ugotovi, da ima pojem dejanj neposredni učinek, kar bi omogočilo preizkus veljavnosti Aarhuške uredbe, si ne prizadevata za „dopolnitev“ izpodbijane sodbe. Namreč, če bi se očitek, ki se nanaša na neugotovitev neposrednega učinka, sprejel, bi to pripeljalo do razveljavitve celotnega razlogovanja Splošnega sodišča, ki se je pri preizkusu zakonitosti oprlo na sodbi Fediol/Komisija in Nakajima/Svet. Navedeni organizaciji torej postavljata pod vprašaj sodbo Lesoochranárske zoskupenie, pri čemer pa ne navajata pravnih trditev, s katerimi bi podrobno podprli ta predlog. Iz pisanj namreč nikakor ni razvidno, na katero podlago bi bilo mogoče opreti ugotovitev neposrednega učinka, da bi se opravil nadzor nad zakonitostjo Aarhuške uredbe.

141. Za nedopustno je treba šteti pritožbo, ki ne vsebuje obrazložitve, ki bi specifično opredeljevala napačno uporabo prava, ki naj bi bila podana pri sodbi Splošnega sodišča. ( 162 ) Tak je primer obravnavane nasprotne pritožbe, s katero stranki Splošnemu sodišču v bistvu očitata, da ni odločilo o nekem vidiku, ne da bi bila opredeljena kakršna koli napačna uporaba prava, ki bi izhajala iz tega. Taka pritožba, tudi če gre za nasprotno pritožbo, namreč ne more biti predmet pravne presoje, ki bi Sodišču omogočala, da izpolni svojo nalogo na preučevanem področju in tako opravi nadzor nad zakonitostjo. ( 163 )

142. Zato predlagam, naj se nasprotna pritožba zavrže kot nedopustna.

VII – Predlog

143. Sodišču predlagam, naj: — razveljavi sodbo Splošnega sodišča Evropske unije z dne 14. junija 2012 v zadevi Vereniging Milieudefensie in Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Komisija (T‑396/09, EU:T:2012:301) v delu, v katerem je navedeno sodišče sprejelo drugi tožbeni razlog in opravilo nadzor nad zakonitostjo na podlagi sodne prakse iz sodb Fediol/Komisija (70/87, EU:C:1989:254) in Nakajima/Svet (69/89, EU:C:1991:186); — zadevo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču; — zavrže nasprotno pritožbo v združenih zadevah C‑401/12 P, C‑402/12 P in C‑403/12 P; — pridrži odločitev o stroških.

( 1 ) Jezik izvirnika: francoščina.

( 2 ) UL L 124, str. 1.

( 3 ) Te pritožbe so tesno povezane z drugim sklopom pritožb v zadevah Svet in Komisija/Stichting Natuur en Milieu in Pesticide Action Network Europe (C‑404/12 P in C‑405/12 P), glede katerih bom istega dne predstavil sklepne predloge.

( 4 ) Kot je predlagal generalni pravobranilec L. M. Poiares Maduro v sklepnih predlogih v združenih zadevah FIAMM in drugi/Svet in Komisija, v katerih je bila izdana sodba z dne 9. septembra 2008 (C‑120/06 P in C‑121/06 P, EU:C:2008:476), je treba s terminološkega vidika v okviru izvajanja prava Unije v državah članicah omenjati „neposredni učinek“, za mednarodna pogodbena pravila pa „možnost neposrednega sklicevanja“. Glej tudi Dutheil de la Rochère, J., L’effet direct des accords internationaux, v: The Court of Justice and the Construction of Europe, 2013.

( 5 ) Uredba (ES) št. 1367/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. septembra 2006 o uporabi določb Aarhuške konvencije v institucijah in organih Skupnosti (UL L 264, str. 13). V skladu s členom 1 navedene uredbe je njen cilj prispevati k izvajanju obveznosti, ki izhajajo iz Aarhuške konvencije, in sicer z določitvijo pravil za uporabo določb Konvencije v institucijah in organih Skupnosti, med drugim z zagotavljanjem dostopa do pravnega varstva v okoljskih zadevah na ravni Skupnosti v skladu s pogoji, določenimi v tej uredbi.

( 6 ) Ni sporno, da organizaciji, ki sta nasprotni stranki v pritožbenem postopku, izpolnjujeta ta merila.

( 7 ) Sodbi Fediol/Komisija (70/87, EU:C:1989:254) in Nakajima/Svet (C‑69/89, EU:C:1991:186).

( 8 ) Glej sodbi Pabst & Richarz (17/81, EU:C:1982:129, točka 27) in Demirel (12/86, EU:C:1987:400, točka 14) ter sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Darmona v tej zadevi (EU:C:1987:232, točka 18). Glej tudi sodbe Racke (C‑162/96, EU:C:1998:293, točka 31); IATA in ELFAA (C‑344/04, EU:C:2006:10, točka 39); Air Transport Association of America in drugi (C‑366/10, EU:C:2011:864, točka 54) in Z (C‑363/12, EU:C:2014:159, točke od 84 do 86).

( 9 ) Glej sodbo Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125), v kateri je Sodišče razsodilo, da člen 9(3) Aarhuške konvencije nima neposrednega učinka.

( 10 ) V tej sodbi (C‑308/06, EU:C:2008:312, točke od 42 do 45) je navedeno: „Iz člena 300(7) ES izhaja, da so sporazumi, ki jih sklene Skupnost, za institucije Skupnosti zavezujoči, zato imajo prednost pred akti sekundarne zakonodaje. […] Iz tega izhaja, da lahko neskladje s takimi pravili mednarodnega prava vpliva na veljavnost akta sekundarne zakonodaje. […] Sodišče na podlagi člena 234 ES preveri veljavnost zadevnega akta Skupnosti z vidika vseh pravil mednarodnega prava, pri čemer pa upošteva dva pogoja. Prvič, ta pravila morajo biti za Skupnost zavezujoča. […] Drugič, Sodišče lahko veljavnost […] presoja le, če temu ne nasprotujeta narava in sistematika [zadevne] pogodbe in če se določbe glede na njihovo vsebino izkažejo za nepogojne in dovolj jasne.“

( 11 ) Sodba Nizozemska/Parlament in Svet (C‑377/98, EU:C:2001:523, točke od 52 do 54). „Gotovo je, da zakonitost akta Skupnosti načeloma ni odvisna od tega, ali je akt v skladu z mednarodno konvencijo, katere Skupnost ni podpisnica […]. Zakonitost tega akta se tudi ne sme presojati glede na instrumente mednarodnega prava, ki kot sporazum STO in sporazuma TRIPS in TBT […]. Vendar enake izključitve ni mogoče uporabiti za Konvencijo o biološki raznovrstnosti, podpisano v Riu de Janeiru 5. junija 1992 (MKBR), ki v nasprotju s Sporazumom STO ne temelji strogo na načelu vzajemnosti in medsebojnih koristi […]. Tudi če, kot trdi Svet, MKBR vsebuje določbe, ki nimajo neposrednega učinka, saj ne ustvarjajo pravic, ki bi jih lahko posamezniki neposredno sodno uveljavljali, ta okoliščina ni nikakršna ovira za sodni nadzor spoštovanja obveznosti, ki jih ima Skupnost kot podpisnica tega sporazuma.“

( 12 ) Odločba C(2009) 2560 final.

( 13 ) Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. maja 2008 (UL L 152, str. 1).

( 14 ) Predlog češke vlade za intervencijo v podporo predlogom Komisije je bil vložen po izteku predpisanega roka. Intervencija je bila dopuščena le za ustni postopek.

( 15 ) EU:C:2011:125.

( 16 ) EU:C:1989:254 in EU:C:1991:186.

( 17 ) Glej v tem smislu sodbo Chiquita Brands in drugi/Komisija (T‑19/01, EU:T:2005:31, točka 117).

( 18 ) To je področje protidampinških predpisov, razen področja, na katerega se je nanašala sodba Italija/Svet (C‑352/96, EU:C:1998:531), in sicer na pravila Sporazuma GATT.

( 19 ) Sodbe Nemčija/Svet (C‑280/93, EU:C:1994:367, točka 111); Portugalska/Svet (C‑149/96, EU:C:1999:574, točka 51) in Van Parys (C‑377/02, EU:C:2005:121, točke od 39 do 42).

( 20 ) Sodba Chiquita Brands in drugi/Komisija (EU:T:2005:31, točke od 125 do 169).

( 21 ) Pescatore, P., L’application judiciaire des traités internationaux dans la Communauté européenne et dans ses États membres, v: Études de droit des Communautés européennes, Mélanges Teitgen, 1984, str. 356.

( 22 ) Sodba Haegeman (181/73, EU:C:1974:41) se je nanašala na pridružitveni sporazum s Helensko republiko.

( 23 ) Pravni teoretiki glede te analize niso soglasni. Čeprav nekateri avtorji poudarjajo monistični koncept (Pescatore, P., Die Rechtsprechung des Europaischen Gerichtshofs zur innergemeinschaftlichen Wirkung Volkerrechtlicher Abkommen, 1986, in L’application judiciaire des traités internationaux […], glej zgoraj, str. 395), namreč drugi zagovarjajo dualistični pristop (Hartley, T. C., International Agreements and the Community Legal System, 8 ELR, 1983, str. 383 in 390). Obstaja tudi niansirana analiza, po kateri dajanje prednosti enemu pristopu pred drugim ne bi bilo koristno (Everling, The Law of the External Economic Relations of the EC, v: Hilf, M., Jacobs, G., in Petersmann, E.-U., The European Community and the GATT, Kluwer, 1986, str. 85 in 95).

( 24 ) Glej de Burca, G., The ECJ and international legal order, v: The Worlds of European Constitutionalism, str. 105.

( 25 ) 104/81, EU:C:1982:362.

( 26 ) Prav tam, točka 17. Glej tudi sodbo Demirel (EU:C:1987:400).

( 27 ) Glej Rosas, A., ki ga citira Mardsen, S.: „As far as treaties are concerned, the EU approach is basically a monist one: the treaties concluded by the Council become ipso facto part of EU law, without any need for further measures of transposition or incorporation. The decision by the Council to conclude the agreement thus makes it directly applicable“; Invoking direct application and effect of international treaties by the European Court of Justice, International and Comparative Law Quarterly, zv. 60, št. 30, str. 737–757.

( 28 ) 270/80, EU:C:1981:286, točka 353.

( 29 ) Sodbe Demirel (EU:C:1987:400); Andersson in Wåkerås-Andersson (C‑321/97, EU:C:1999:307) in Jacob Meijer in Eagle International Freight (C‑304/04 in C‑305/04, EU:C:2005:441). Glej tudi sodbo Grčija/Komisija (30/88, EU:C:1989:422, točka 13). V zvezi s prenosom mešanih sporazumov v pravni red Skupnosti glej sodbi Komisija/Nemčija (C‑61/94, EU:C:1996:313) in Komisija/Francija (C‑239/03, EU:C:2004:598). Glej tudi sodbo Opel Austria/Svet (T‑115/94, EU:T:1997:3).

( 30 ) Sodba International Fruit Company in drugi (od 21/72 do 24/72, EU:C:1972:115) in sklepni predlogi generalnega pravobranilca H. Mayrasa v tem smislu. Glej tudi sodbo Air Transport Association of America in drugi (EU:C:2011:864, točka 50 in navedena sodna praksa). Glej tudi sodbo HK Danmark (C‑335/11 in C‑337/11, EU:C:2013:222, točka 28).

( 31 ) Glej v tem smislu sodbo Kadi in Al Barakaat International Foundation/Svet in Komisija (C‑402/05 P in C‑415/05 P, EU:C:2008:461, točka 308).

( 32 ) EU:C:1972:115 (točki 6 in 7).

( 33 ) To pravilo razlage je bilo prvič navedeno v sodbi Interfood (92/71, EU:C:1972:30), potrjeno pa je bilo s sodbo Komisija/Nemčija (C‑61/94, EU:C:1996:313, točka 52). Za novejši primer glej sodbo HK Danmark (EU:C:2013:222).

( 34 ) Glej zgoraj navedeni de Burca, G., str. 106. Nekateri komentatorji so opozorili, da Unija, ki sama izhaja iz mednarodnih pogodb, ne more ravnati drugače, kot da zavzame odprto stališče do mednarodnega prava na podlagi načela völkerrechtsfreundliche Integration. Glej na primer Timmermans, The EU and Public International Law, European Foreign Affairs Review, 1999, str. 181–194.

( 35 ) Glej sodbi International Fruit Company in drugi (EU:C:1972:115) ter sodbo Portugalska/Svet (EU:C:1999:574). Tak učinek pa se pogosto priznava določbam pridružitvenih sporazumov, v katerih Unija nastopa v položaju močnejšega: glej Klabbers, J., International Law in Community Law, The Law and Politics of Direct Effect, Yearbook of European Law, 2001, 21 (1), str. 263–298. Klabbers v zvezi s sporazumi, sklenjenimi v okviru Sveta Evrope, spominja tudi na uporabo tako imenovane klavzule „o neposeganju“ (disconnection clause), na podlagi katere morajo države pogodbenice, čeprav so dolžne spoštovati mednarodno pogodbo, v svojih razmerjih z Unijo dajati prednost pravu Unije. Glej Economides, C., La clause de déconnexion en faveur du droit communautaire, une pratique critiquable, Revue générale de droit international public (2006), str. 273–302.

( 36 ) Waelbroeck, M., Enforceability of the EEC-EFTA Free Trade Agreements: A Reply, European Law Review, 1978, str. 27–28.

( 37 ) Glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca D. Ruiz-Jaraboja Colomerja v zadevi Merck Genericos – Produtos Farmacêuticos (C‑431/05, EU:C:2007:48, točke od 76 do 79), ki se je nanašala na dualizem.

( 38 ) EU:C:1972:115.

( 39 ) V zvezi z neobstojem neposrednega učinka teh sporazumov glej Kokott, J., International law – a neglected „integral“ part, v: De Rome à Lisbonne: les juridictions de l’Union européenne à la croisée des chemins, Bruylant, 2013.

( 40 ) Zgoraj navedena sodba International Fruit Company in drugi (EU:C:1972:115, točka 21). Poleg tega je Sodišče v tej sodbi priznalo, da je Skupnost v precejšnjem obsegu sledila državam članicam pri njihovih pravicah in obveznostih na podlagi Sporazuma GATT.

( 41 ) Glej stališče posebne skupine STO: Sections US-301-310 of the Trade Act of 1974 WT/DS 152/R, 1999, točka 7.72.

( 42 ) Glej v zvezi s tem Slotboom, M., A comparison of WTO and EC law, Cameron, maj 2006, str. 65.

( 43 ) Sodba International Fruit Company in drugi (EU:C:1972:115).

( 44 ) Sodba Portugalska/Svet (EU:C:1999:574, točka 41).

( 45 ) Prav tam (točki 44 in 45).

( 46 ) Sodbi Biret International/Svet (C‑93/02 P, EU:C:2003:517) in FIAMM in drugi/Svet in Komisija (EU:C:2008:476). V zvezi z možnostjo sklicevanja na pravo STO glej sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Poiaresa Madura v združenih zadevah FIAMM in drugi/Svet in Komisija (EU:C:2008:98).

( 47 ) Sodba Nemčija/Svet (EU:C:1994:367, točka 109), potrjena s sodbo Portugalska/Svet (EU:C:1999:574) (Sodišče je presodilo, da „posebnosti Splošnega sporazuma, na podlagi katerih je Sodišče ugotovilo, da se posameznik iz Skupnosti ne more sklicevati na ta sporazum pred sodišči, da bi izpodbijal zakonitost akta Skupnosti, nasprotujejo tudi temu, da Sodišče upošteva določbe Splošnega sporazuma za presojo zakonitosti uredbe v okviru tožbe, ki jo vloži država članica na podlagi člena 173, prvi odstavek, Pogodbe“).

( 48 ) Glej sodbo Komisija/Nemčija (EU:C:1996:313).

( 49 ) Glej v tem smislu sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Intertanko in drugi (EU:C:2007:689, točki 73 in 74). Generalna pravobranilka se sklicuje na sodbe Fediol/Komisija (EU:C:1989:254, točka 19 in naslednje), Nakajima/Svet (EU:C:1991:186, točka 31), Portugalska/Svet (EU:C:1999:574, točka 49), Biret International/Svet (EU:C:2003:517, točka 53) in Van Parys (EU:C:2005:121, točka 40).

( 50 ) Sodbi Hermès (C‑53/96, EU:C:1998:292, točka 35) in Dior in drugi (C‑300/98 in C‑392/98, EU:C:2000:688).

( 51 ) Bourgeois, J., The European Court of Justice and the WTO, v: Towards a Common Law of International Trade, Weiler, OUP, 2000, str. 103.

( 52 ) Eeckhout, P., External Relations of the European Union, OUP 2004, str. 316.

( 53 ) Sodba Portugalska/Svet (EU:C:1999:574, točka 49); glej tudi sodbo Italija/Svet (EU:C:1998:531, točka 19) in sodbo Nemčija/Svet (EU:C:1994:367, točka 111).

( 54 ) UL L 252, str. 1.

( 55 ) Pomembno je pojasniti, da v sodbi Fediol/Komisija ni šlo za sklicevanje na sam sporazum, temveč za sklicevanje na akt Skupnosti, ki je povezoval pravo Unije in mednarodno pravo.

( 56 ) EU:C:2005:121, točki 39 in 40.

( 57 ) V točki 54 izpodbijane sodbe je na splošno navedena sodba Fediol/Komisija, nato pa Splošno sodišče v točki 58 izpodbijane sodbe omenja le izrecno sklicevanje v uvodni izjavi 18 Aarhuške uredbe na člen 9(3) Aarhuške konvencije.

( 58 ) Glej sodbo Portugalska/Svet (EU:C:1999:574).

( 59 ) Glej sodbo Intertanko in drugi (EU:C:2008:312, točka 48).

( 60 ) Glej tako imenovano sodbo Biotech (EU:C:2001:523, točka 53).

( 61 ) Prav tam (točka 53).

( 62 ) EU:T:2005:31, točka 117.

( 63 ) Glej sodbo Air Transport Association of America in drugi (EU:C:2011:864, točka 51).

( 64 ) Prav tam (točka 7) in sodba Intertanko in drugi (EU:C:2008:312, točka 44).

( 65 ) Sodba FIAMM in drugi/Svet in Komisija (EU:C:2008:476, točka 110).

( 66 ) Sodišče v sodbi Demirel (EU:C:1987:400) omenja „namen in naravo sporazuma“ (točka 14).

( 67 ) Glej zlasti sodbe Kupferberg (EU:C:1982:362, točka 22); IATA in ELFAA (EU:C:2006:10, točka 39) ter Intertanko in drugi (EU:C:2008:312, točka 45).

( 68 ) Glej sodbo Demirel (EU:C:1987:400, točka 14) in sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Darmona v isti zadevi (EU:C:1987:232, točka 18); glej tudi sodbo Pêcheurs de l’étang de Berre (C‑213/03, EU:C:2004:464, točka 39).

( 69 ) Glej sodbo Demirel (EU:C:1987:400, točka 14). Glede pridružitvenih sporazumov glej sodbe Pokrzeptowicz-Meyer (C‑162/00, EU:C:2002:57); Deutscher Handballbund (C‑438/00, EU:C:2003:255) in Simutenkov (C‑265/03, EU:C:2005:213), v katerih se je Sodišče oprlo na načelo prepovedi diskriminacije, da bi utemeljilo možnost sklicevanja na določbo mednarodne pogodbe. Glej tudi komentar Jacobsa, F., The Internal Legal Effects of EU’s Agreements, v: A constitutional order of States? Essays in EU Law in honour of A. Dashwood, str. 535. Glej tudi sodbo Toprak in Ogus (C‑300/09 in C‑301/09, EU:C:2010:756).

( 70 ) Glej a contrario sodbo Ioannis Katsivardas – Nikolaos Tsitsikas (C‑160/09, EU:C:2010:293, točka 45).

( 71 ) Sodba Portugalska/Svet (EU:C:1999:574, točka 47); tako imenovana sodba Biotech (EU:C:2001:523, točka 52) in sodba Dior in drugi (EU:C:2000:688, točka 43). Glej tudi sklep OGT Fruchthandelsgesellschaft (C‑307/99, EU:C:2001:228, točka 24) in Van Parys (EU:C:2005:121, točka 39).

( 72 ) Na primer Sporazum STO, Konvencija Združenih narodov o pomorskem mednarodnem pravu, Kjotski protokol k Okvirni konvenciji Združenih narodov o spremembi podnebja z dne 11. decembra 1997 in Sporazum o zračnem prometu med ES in Združenimi državami (Sporazum o odprtem nebu).

( 73 ) Glej sporazume EGS-Turčija (na primer sodba Cetinkaya, C‑467/02, EU:C:2004:708), Pridružitveni sporazum EGS-Maroko (sodba Kziber, C‑18/90, EU:C:1991:36), evropske predpristopne sporazume (na primer sporazuma, sklenjena z Republiko Poljsko in Češko republiko, glej sodbo Jany in drugi, C‑268/99, EU:C:2001:616). Glede sporazumov, sklenjenih med Evropsko skupnostjo in njenimi državami članicami ter Švicarsko konfederacijo, glej sodbo Ettwein (C‑425/11, EU:C:2013:121).

( 74 ) EU:C:2006:10, točka 39.

( 75 ) Intertanko in drugi (EU:C:2007:689, točka 59).

( 76 ) Sodba Intertanko in drugi (EU:C:2008:312, točka 64). Poleg tega je treba v zvezi s to zadevo opozoriti, da posamezniki niso uveljavljali pravic v svojem interesu, temveč so skušali doseči preverjanje združljivosti zakonodaje Unije z njenimi mednarodnimi obveznostmi.

( 77 ) C‑286/90, EU:C:1992:453.

( 78 ) Wenneras, P., Towards Ever Greener Union, CMLR 45, 2008, str. 1679. Medtem ko je Sodišče v sodbi Intertanko in drugi odklonilo opravljanje nadzora nad zakonitostjo s sklicevanjem na Konvencijo o pomorskem mednarodnem pravu, je v sodbi zaradi neizpolnitve obveznosti privolilo v preverjanje združljivosti zakonodaje države članice z isto konvencijo (sodba Komisija/Irska, tako imenovana Tovarna MOX, C‑459/03, EU:C:2006:345, točka 121).

( 79 ) Sodišče se na tem mestu sklicuje na sodbi Ahlström Osakeyhtiö in drugi/Komisija (89/85, 104/85, 114/85, 116/85, 117/85 in od 125/85 do 129/85, EU:C:1988:447, točke od 14 do 18) in Mondiet (C‑405/92, EU:C:1993:906, točke od 11 do 16).

( 80 ) Poleg tega Sodišče dodaja, da „ker načelo mednarodnega običajnega prava ni enako natančno kot določba mednarodnega sporazuma, se mora sodni nadzor nujno omejiti na vprašanje, ali so institucije Unije s sprejetjem zadevnega akta storile očitne napake pri presoji glede pogojev za uporabo teh načel“.

( 81 ) Vendar Eeckhout, P., v navedeni sodbi vidi enigmatic statements, CMLR 46, 2009, str. 2052.

( 82 ) Tako imenovana sodba Biotech (EU:C:2001:523, točka 54). Treba pa je navesti, da se je Sodišče v zvezi z mednarodnim običajnim pravom sklicevalo na sodbo Racke (EU:C:1998:293, točke 45, 47 in 51).

( 83 ) EU:C:2011:125, točka 46.

( 84 ) Prav tam (točka 51).

( 85 ) Vendar je bilo opozorjeno, da je ta pristop lahko utemeljen z okoliščino, da so navedeno konvencijo sklenile Skupnost in vse njene države članice na podlagi deljene pristojnosti, saj je Aarhuška konvencija mešani sporazum. Glej zlasti Neframi, E., Mixed Agreements as a source of European Union Law, str. 335.

( 86 ) Sodba Les Verts/Parlament (294/83, EU:C:1986:166, točka 23).

( 87 ) Glej Simon, D., La Communauté de droit, v: Sudre, F., Labayle, H., Réalité et perspectives du droit communautaires, 2000, str. 85.

( 88 ) Glej v zvezi s tem sodbe Pêcheurs de l’étang de Berre (EU:C:2004:464, točke od 42 do 52); Komisija/Francija (EU:C:2004:598, točka 29), Komisija/Irska (EU:C:2006:345), Intertanko in drugi (EU:C:2008:312) in Lesoochranárske zoskupenie (EU:C:2011:125).

( 89 ) Ne zanikam, da je podoben pojav oblikovanja prava na več ravneh značilen tudi za druga področja, kot so na primer pravila, ki urejajo boj proti pranju denarja, trgovinsko politiko, zračni promet itd.

( 90 ) Betlem, G., in Nollkaemper, A., Giving Effect to Public International Law and European Community Law before Domestic Courts, EJIL 2003, zv. 14, št. 3, str. 569–589.

( 91 ) Glej v zvezi s tem sklepne predloge generalnega pravobranilca A. Trabucchija v zadevi Defrenne, imenovani Defrenne II (43/75, EU:C:1976:39).

( 92 ) Pescatore, P., The Doctrine of „Direct Effect“: An Infant Disease of Community Law, ELR 1983, 8, str. 155.

( 93 ) Izraz je sposojen iz sodbe Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289, točka 41): „[…] kot je razvidno iz uvodne izjave 5 Direktive 2003/35[, mora biti] zakonodaja Unije ‚ustrezno usklajena‘“ z Aarhuško konvencijo.

( 94 ) Glej na primer analizo take določbe v pravu Unije v sodbi Bund für Umwelt und Naturschutz, Landesverband Nordrhein-Westfalen, EU:C:2011:289 (točke od 55 do 59).

( 95 ) EU:C:1994:367, točka 109.

( 96 ) V okviru nadzora nad zakonitostjo je treba opozoriti na ustreznost dopustnosti ugovora nezakonitosti, ki ga je sprejelo Splošno sodišče. Sodišču je bil namreč ta spor predložen po tem, ko je bil podan ugovor nezakonitosti Aarhuške uredbe. V skladu s sodno prakso člen 277 PDEU pomeni izraz splošnega načela, ki vsaki stranki zagotavlja pravico do tega, da z namenom doseči razglasitev ničnosti odločbe, ki jo neposredno in posamično zadeva, izpodbija veljavnost prejšnjih aktov institucij, ki so pravni temelj izpodbijane odločbe, če ta stranka ni imela pravice do tega, da bi vložila neposredno tožbo zoper te akte, katerih posledicam je bila torej podvržena, ni pa mogla predlagati razglasitve njihove ničnosti (glej sodbo Simmenthal/Komisija, 92/78, EU:C:1979:53) Možnost uveljavljanja ugovora nezakonitosti je torej pogojena z dopustnostjo tožbe, v kateri je podan (sodba Ripa di Meana in drugi/Parlament, od T‑83/99 do T‑85/99, EU:T:2000:244, točka 35). Iz tega sledi, da je treba uporabo ugovora nezakonitosti strankam zagotoviti v zvezi z akti, ki jih te ne morejo izpodbijati neposredno z ničnostno tožbo (sodba Kik/UUNT, T‑120/99, EU:T:2001:189).

( 97 ) Glej med drugim Manin, P., À propos de l’accord instituant l’OMC, RTDE 1997; Klabbers, J., glej zgoraj; Lenaerts, K., in Corthauts, T., On birds and hedges, E.L. Rev. 2006, 31(3), str. 287–315, točka 298; Pavoni, R., Controversial aspects of the interaction between international and EU law in environmental matters: direct effects and Members State’s unilateral measures, v: The EU external Environmental Policy of the European Union, Cambridge University Press 2012, str. 347–377. Poleg tega je bilo predlagano, naj se obrne vrstni red razlogovanja Sodišča, ki najprej analizira določbo, da bi preverilo, ali ta izpolnjuje merilo neposrednega učinka (jasnost, natančnost in nepogojnost), nato pa analizira sam sporazum. Glej zgoraj navedeni komentar Jacobsa, F., The Internal Legal Effects of EU’s agreements, glej zgoraj, str. 532.

( 98 ) Generalni pravobranilec C. Gulmann je vzpostavil to razlikovanje, čeprav je trdil, da monistični pristop, ki pomeni, da so mednarodni sporazumi sestavni del prava Unije, nima te posledice, da bi se lahko ti sporazumi uporabili kot parameter pri preizkusu zakonitosti aktov prava Unije. Po njegovem mnenju je „[m]ožno […], da se je v okviru tožbe na podlagi člena 173 Pogodbe mogoče sklicevati na sporazum kljub neobstoju neposrednega učinka; vendar je možno tudi, da so razlogi, zaradi katerih se zavrne neposredni učinek sporazuma, taki, da morajo pripeljati tudi do tega, da se sporazum ne uporabi kot element podlage, na kateri Sodišče opravi nadzor nad zakonitostjo“. Glej v tem smislu sklepne predloge v zadevi, v kateri je bila izdana zgoraj v opombi 19 navedena sodba Nemčija/Svet (EU:C:1994:235, točka 137).

( 99 ) Manin, P., glej zgoraj.

( 100 ) Lenaerts, K., Corthauts T., On birds and hedges, glej zgoraj, točka 299. „[…] the invoked articles need to be unconditional and sufficiently precise, but only to the extent that they must be apt to serve as yardstick for review, not in the sense that they confer rights on individuals as required in cases involving direct effect“.

( 101 ) Prieur, M., La convention d’Aarhus, instrument universel de la démocratie environnementale, RJE, 1999, str. 9, ki ga citira Guiorguieff, J., Les règles de recevabilité concernant les actions des particuliers et la convention d’Aarhus, R.A.E, št. 3/2012, str. 629.

( 102 ) Sodbi Lesoochranárske zoskupenie (EU:C:2011:125, točka 31) in Haegeman (EU:C:1974:41). Glej po analogiji zlasti sodbi IATA in ELFAA (EU:C:2006:10, točka 36) ter Komisija/Irska (EU:C:2006:345, točka 82).

( 103 ) Sodba Lesoochranárske zoskupenie (EU:C:2011:125, točka 30); (Sodišče se sklicuje zlasti na sodbi Haegeman, EU:C:1974:41, str. 449, točke od 4 do 6, in Demirel, EU:C:1987:400, točka 7).

( 104 ) Glej sodbe Boxus in drugi (od C‑128/09 do C‑131/09, C‑134/09 in C‑135/09, EU:C:2011:667); Križan in drugi (C‑416/10, EU:C:2013:8); Edwards in Pallikaropoulos (C‑260/11, EU:C:2013:221); Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (EU:C:2011:289); Lesoochranárske zoskupenie (EU:C:2011:125) in sklepne predloge, predstavljene 12. septembra 2013, v zadevi Komisija/Združeno kraljestvo (C‑530/11, še nerešena).

( 105 ) Ekonomska komisija za Evropo, The Aarhus Convention: An Implementation Guide, 2. izd., 2013, str. 6; Beyerlin, U., in Grote Stoutenburg, J., Environment, International Protection, pod vodstvom Wolfruma, R., Max Planck Encyclopedia of Public International Law, točka 73.

( 106 ) Za uporabo tega načela glej tako imenovano sodbo Biotech (EU:C:2001:523, točke od 51 do 53).

( 107 ) Resolucija Evropskega parlamenta o strategiji EU za konferenco v Almatiju o Aarhuški konvenciji, P6_TA(2005)0176.

( 108 ) EU:C:2011:125, točka 45.

( 109 ) Prav tam, točka 46.

( 110 ) Odlok, naslovljen Besluit derogatie (luchtkwaliteitseisen) in objavljen v Staatsblad 2009, št. 366.

( 111 ) Glej sodbo IATA in ELFAA (EU:C:2006:10, točka 40 in navedena sodna praksa).

( 112 ) Glej osmo in osemnajsto uvodno izjavo Aarhuške konvencije.

( 113 ) Razen aktov, sprejetih v okviru zakonodajnih ali pravosodnih dejavnosti, glej moje sočasno predstavljene sklepne predloge v združenih zadevah Svet in Komisija/Stichting Natuur en Milieu in Pesticide Action Network Europe (C‑404/12 P in C‑405/12 P).

( 114 ) Stec, S., in Casey-Lefkowitz, S., The Aarhus Convention, An Implementation Guide, str. 23–25.

( 115 ) Glej Andrusevyvh, K., Case Law of the Aarhus Convention, 2004–2011, str. 80.

( 116 ) Člen 9(3) je treba razumeti glede na preambulo in druge določbe, kot sta člena 1 in 3 Konvencije. V skladu z željo pogodbenic bi morala imeti javnost, vključno z organizacijami, pravico do dostopa do učinkovitih mehanizmov, da bi lahko zaščitila svoje legitimne interese (glej osemnajsto uvodno izjavo preambule).

( 117 ) Pravo Unije je v ta namen enačeno z nacionalnim pravom: glej sporočilo ACCC/C/2008/32, točka 76.

( 118 ) Larssen C., in Jadot B., La convention d’Aarhus, str. 219, v: L’accès à la justice en matière d’environnement, Bruylant, 2005.

( 119 ) Sodba Boxus in drugi (EU:C:2011:667, točka 53).

( 120 ) V zvezi z uvodno izjavo 5 Direktive 2003/35/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. maja 2003 o sodelovanju javnosti pri sestavi nekaterih načrtov in programov v zvezi z okoljem in o spremembi direktiv Sveta 85/337/EGS in 96/61/ES glede sodelovanja javnosti in dostopa do sodišč (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 7, str. 466) sodbi Edwards in Pallikaropoulos (EU:C:2013:221, točka 26) in Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (EU:C:2011:289, točka 41). Kar zadeva uporabo razlage Direktive Sveta 85/337/EGS z dne 27. junija 1985 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 1, str. 248) za razlago člena 2(2) Konvencije, glej sodbo Solvay in drugi (C‑182/10, EU:C:2012:82, točka 42).

( 121 ) Odbor za skladnost z Aarhuško konvencijo, 14. junij 2005, sporočilo ACCC/C/2005/11 (Belgija).

( 122 ) Glej sodbo Boxus in drugi (EU:C:2011:667).

( 123 ) Sporočilo ACCC/C/2008/32 (EU), (http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/compliance/C2008-32/DRF/C32Findings27April2011.pdf, točka 88).

( 124 ) Sodba Solvay in drugi (EU:C:2012:82, točka 28).

( 125 ) Glej sodbo Edwards in Pallikaropoulos (EU:C:2013:221, točka 34): „[Č]eprav dokument, ki ga je leta 2000 objavila Ekonomska komisija Organizacije združenih narodov za Evropo, naslovljen ‚Navodila za izvajanje Aarhuške konvencije‘, ne more dajati zavezujoče razlage Aarhuške konvencije, se lahko poudari, da natančneje določa, da stroški revizijskega postopka na podlagi konvencije ali postopka, s katerim se uveljavlja nacionalno pravo, ki se nanaša na okolje, ne smejo biti tako visoki, da člani javnosti ne bi mogli sprožiti revizijskega postopka, če menijo, da je to treba storiti“.

( 126 ) C‑279/12, EU:C:2013:853.

( 127 ) UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 7, str. 375.

( 128 ) Http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/acig.pdf, str. 131. „The provision potentially covers a wide range of administrative and judicial procedures, including the ‚citizen enforcement‘ concept, in which members of the public are given standing to directly enforce environmental law in court. The obligation can also be met, for example, by providing for the opportunity to initiate an administrative procedure. Regardless of the particular mechanism, the Convention makes it abundantly clear that it is not only the province of environmental authorities and public prosecutors to enforce environmental law, but that the public also has a role to play.“

( 129 ) Http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/acig.pdf, str. 125. „Provides review procedures for public review of acts and omissions of private persons or public authorities concerning national law relating to the environment.“

( 130 ) Http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/acig.pdf, str. 130.

( 131 ) Glej v tem smislu sodbo Cilfit in drugi (283/81, EU:C:1982:335, točka 20). Tudi zgodovina določbe prava Unije je lahko vir informacij, ki so upoštevne za razlago te določbe (sodba Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, točka 135).

( 132 ) COM(2003) 622 final, 2003/0242 COD, str. 17.

( 133 ) Iz uvodne izjave 11 Direktive 2003/35 izhaja, da je bila ta direktiva sprejeta, da bi se v zakonodaji Unije zagotovila „popolna skladnost z določbami Aarhuške konvencije, zlasti […] člena 9(2)“. (Glej tudi sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Komisija/Združeno kraljestvo, C‑530/11, EU:C:2013:554, in generalnega pravobranilca P. Cruza Villalóna v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Gemeinde Altrip in drugi, C‑72/12, EU:C:2013:712). Tudi v uvodni izjavi 5 Direktive 2003/4 je navedeno, da je želel zakonodajalec Unije s sprejetjem te direktive zagotoviti skladnost prava Unije z Aarhuško konvencijo, kar zadeva pravico do dostopa do informacij o okolju (glej v zvezi s tem sodbo Flachglas Torgau, C‑204/09, EU:C:2012:71, točka 31).

( 134 ) Kar zadeva dostop do pravnega varstva, sta se namreč uporabljala člena 230 ES in 232 ES, s katerima je bil v EU zagotovljen ta dostop. Ti določbi pa Skupnosti nista dopuščali ratifikacije Konvencije, ker so bile nekatere od določb te konvencije podrobnejše ali velikopoteznejše od obstoječih določb Skupnosti. Glej COM(2003) 622 final, 2003/0242 COD, str. 3.

( 135 ) Predlog direktive o dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, katerega namen je določiti sklop minimalnih zahtev v zvezi z dostopom do upravnih in sodnih postopkov v okoljskih zadevah, tako da bi se v pravo Unije in pravo držav članic prenesel tretji steber Aarhuške konvencije. Glej COM(2003) 624 final.

( 136 ) Report by the Compliance Committee on the Compliance by the European