SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

ELEANOR SHARPSTON,

predstavljeni 22. maja 2014 ( 1 )

Zadeva C‑426/12

X

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Gerechtshof ’s‑Hertogenbosch (Nizozemska))

„Direktiva 2003/96/ES — Okvir Skupnosti za obdavčitev energentov in električne energije — Energenti z dvojno uporabo“

1. Z Direktivo Sveta 2003/96/ES ( 2 ) je bil uveden sistem najnižjih usklajenih ravni obdavčitve energentov in električne energije. ( 3 ) Nekateri energenti, vključno s tistimi, za katere je navedeno, da imajo dvojno uporabo, so izrecno izključeni s področja uporabe Direktive. Gerechtshof ’s‑Hertogenbosch (regionalno pritožbeno sodišče v ’s‑Hertogenboschu (Nizozemska)) je s tem predlogom za sprejetje prehodne odločbe zaprosilo Sodišče za napotke glede pomena izraza „dvojna uporaba“ za namen te direktive. Predložitveno sodišče želi tudi vedeti, ali so nacionalni zakonodajalci omejeni s tem, kaj pomeni pojem Unije dvojna uporaba, če se odločijo za uvedbo notranjih ukrepov zaradi obdavčitve takih energentov.

Zakonodaja

Direktiva 2003/96

2. Upoštevne so te uvodne izjave Direktive 2003/96: „(2) Odsotnost določb Skupnosti, s katerimi se nalaga najnižja stopnja obdavčitve za električno energijo in energente razen mineralni olj, lahko negativno vpliva na pravilno delovanje notranjega trga. (3) Pravilno delovanje notranjega trga in doseganje ciljev drugih politik Skupnosti zahtevata določitev najnižje ravni obdavčitve na ravni Skupnosti za večino energentov, vključno z električno energijo, zemeljskim plinom in premogom. (4) Precejšnje razlike v nacionalnih ravneh obdavčitve energije, ki jih uporabljajo države članice, se lahko izkažejo kot škodljive za nemoteno delovanje notranjega trga; (5) Določitev ustreznih najnižjih ravni obdavčitve na ravni Skupnosti lahko omogoči zmanjšanje obstoječih razlik v nacionalnih ravneh obdavčitve. (6) V skladu s členom 6 Pogodbe se okoljevarstvene zahteve morajo vključiti v opredelitev in izvajanje drugih politik Skupnosti. (7) Kot podpisnica Okvirne konvencije Združenih narodov o spremembi podnebja je Skupnost ratificirala Kjotski protokol. Obdavčitev energentov in, kjer je primerno, električne energije, je eden od instrumentov, ki so na razpolago za doseganje ciljev Kjotskega protokola. […] (22) Za energente praviloma velja pravni okvir Skupnosti, če se uporabljajo kot gorivo za ogrevanje ali pogonsko gorivo. V tem pogledu narava in logika davčnega sistema narekujeta, da se iz obsega okvira izključi dvojno uporabo energentov in njihovo uporabo kot negoriv kakor tudi za mineraloške postopke. Električna energija, ki se uporablja na podoben način, se mora obravnavati enakovredno.“

3. S členom 1 Direktive se od držav članic zahteva, naj uvedejo obdavčitev energentov in električne energije v skladu z njenimi določbami.

4. Člen 2(1)(b) Direktive v povezavi s členom 2(5) določa, da se v tej direktivi izraz „energenti“ med drugim uporablja za izdelke „iz oznak KN 2701, 2702 in 2704 do 2715“. ( 4 ) Premog je mogoče uvrstiti pod oznake KN 2701, 2702 ali 2704.

5. Nekatere uporabe energentov so izvzete s področja uporabe Direktive. ( 5 ) Ti primeri so našteti v členu 2(4)(b), ki določa: „Ta direktiva ne velja za: […] naslednjo uporabo energentov in električne energije: — energente, ki se uporabljajo za druge namene kot za pogonsko gorivo ali kot gorivo za ogrevanje, — dvojno uporabo energentov Energent ima dvojno uporabo, kadar se uporablja tako kot gorivo za ogrevanje kakor tudi za druge namene kot za pogonsko gorivo in gorivo za ogrevanje. Uporaba energentov za kemijsko redukcijo in elektrolitične in metalurške procese šteje za dvojno uporabo, — električno energijo, ki se poglavitno uporablja za kemijsko redukcijo in elektrolitične in metalurške procese, — električno energijo, kadar predstavlja več kot 50 % stroška izdelka […] — v mineraloških postopkih […]“

6. Člen 4(1) določa, da mora država članica za energente, naštete v členu 2, kakršen je premog, uporabiti najnižjo raven obdavčitve, določene z Direktivo.

7. Člen 9(1) določa, da se mora najnižja raven obdavčitve, ki se uporablja za gorivo za ogrevanje, določiti, kot je navedeno v Preglednici C Priloge I k Direktivi. ( 6 )

8. Države članice so morale Direktivo prenesti v nacionalno pravo do 31. decembra 2003 in te določbe uporabljati od 1. januarja 2004. ( 7 ) Nacionalni izvedbeni ukrepi se morajo sklicevati na Direktivo ali mora tako sklicevanje spremljati njihovo uradno objavo. ( 8 )

Nacionalna zakonodaja

9. Z Wet belastingen op milieugrondslag (zakon o okoljskih dajatvah, v nadaljevanju: Wbm) so obdavčeni izdelki iz premoga, ki spadajo pod oznake KN 2701, 2702 in 2704 in se uporabljajo za ogrevanje. ( 9 ) Zadevnemu davčnemu zavezancu se davek obračuna ob dobavi izdelkov. Kadar gre za „dvojno uporabo“ takih izdelkov, je določena davčna oprostitev. ( 10 ) Dvojna uporaba vključuje uporabo izdelkov iz premoga kot goriva za ogrevanje ter za druge namene, ne kot za pogonsko gorivo in gorivo za ogrevanje. ( 11 ) Za dvojno uporabo premoga se uporabi davčna oprostitev; pristojni nacionalni organi povrnejo plačani davek, če se premog ne uporablja kot gorivo ali če gre za dvojno uporabo zadevnih izdelkov iz premoga. ( 12 )

10. Predložitveno sodišče pojasnjuje, da je iz parlamentarnega gradiva, ki podrobno opisuje zakonodajno zgodovino člena 20 Wbm, razvidno, da je namen tega, da je bila v člen 20(e) vključena opredelitev izraza „dvojna uporaba“, zagotoviti skladnost nacionalne zakonodaje z Direktivo. ( 13 )

11. Iz zakonodajnega gradiva je razvidno: „Nova točka člena 20 vsebuje opredelitev dvojne uporabe, ki je skladna z opredelitvijo v Direktivi o obdavčitvi energije.[ ( 14 ) ] Z dvojno uporabo je mišljena uporaba premoga, pri kateri ima premog poleg svoje funkcije kot gorivo še eno ali več funkcij. Uporaba premoga za kemijsko redukcijo in metalurške procese se šteje za dvojno uporabo. Za dvojno uporabo ne gre v primerih, v katerih se uporabi le proizvod izgorevanja premoga (na primer CO2), premog sam pa se uporabi le kot gorivo.“ ( 15 )

12. Poleg tega je v dokumentih, ki natančno pojasnjujejo zakonodajno zgodovino, Wijziging van de Wet belastingen op milieugrondslag en de Wet op de accijns (implementatie richtlijn Energiebelastingen) (zakon o spremembah zakona o okoljskih dajatvah in zakona o trošarinah (izvedba Direktive o obdavčitvi energije)), vsebovano besedilo: „Uporaba koksa, ki je bil pridelan iz premoga, za druge namene, ne kot gorivo, se izvzame iz obdavčitve. Kot drugi funkciji sta mogoči uporaba kot surovina in uporaba za redukcijo. Primer take uporabe premoga je proizvodnja surovega železa.“ ( 16 )

Dejansko stanje, postopek in vprašanja za predhodno odločanje

13. Družba X, pritožnica v postopku v glavni stvari, iz sladkorne pese proizvaja sladkor in proizvode, ki vsebujejo sladkor. Zaradi proizvodnje sladkorja je družba X nabavila premog ( 17 ) in plačala dolgovani davek na gorivo v skladu z Wbm.

14. Postopek pridobivanja sladkorja iz sladkorne pese sestavlja več faz. ( 18 ) V prvi fazi se iz sladkorne pese pridobi surovi sok. Nato se surovi sok prečisti, redki sok, pridobljen v postopku prečiščenja, pa se upari in kristalizira in rezultat je kristalni sladkor. V tem procesu kot stranski proizvod nastane tudi oborina, in sicer apneno gnojilo, ki se uporablja v kmetijstvu in za ohranjanje pH-vrednosti v zemlji. Ta oborina se imenuje zgoščeno blato in pretežno vsebuje kalcijev karbonat.

15. Predelovalec sladkorja za čiščenje surovega soka, pridobljenega iz rdeče pese, potrebuje plin za apnenico. Za pridobivanje tega plina se zmešata apnenec in premog ter dodata v apnenico. V kemijski reakciji v apnenici nastane plin za apnenico (zmes ogljikovega dioksida (CO2) iz premoga in apnenca ter dušika iz zraka). Plin iz apnenice vsebuje približno 40 % CO2 in mora biti brez primesi. Druge snovi kot premog niso primerne za proizvodnjo potrebnega „čistega“ plina za apnenico. Hkrati se apnenica uporablja za proizvodnjo živega apna. S segrevanjem apnenca (kalcijevega karbonata, ki vsebuje približno 97 % CaCO3) na dovolj visoko temperaturo ( 19 ) z reakcijo premoga (ki ima visoko vsebnost ogljika s približno 85 % atomi C) in kisika (O2) iz zraka nastane CO2. Pri tej reakciji se sprošča toplotna energija, ki se uporablja za to, da iz apnenca nastaneta živo apno in ogljikov dioksid (disociacija).

16. V vseh tovarnah za predelavo rdeče pese (na Nizozemskem) se živo apno in CO2, ki sta potrebna za čiščenje soka, proizvajata v tovarnah v apnenicah.

17. Približno 12 % plina za apnenico se izpusti v zrak. Preostanek (88 %) se uporabi pri karbonaciji. ( 20 ) Po uporabi plina za apnenico pri karbonaciji se del tega plina odvede (imenuje se odvečni karbonacijski plin). Tako se izgubi približno četrtina CO2, uporabljenega pri karbonaciji. Preostali CO2 ostane v zgoščenem blatu.

18. Družba X je z dopisom z dne 7. marca 2008 zahtevala vračilo 97114,23 EUR v zvezi s plačanim davkom na gorivo. Pristojni nacionalni organi so z odločbo z dne 24. aprila 2008 to zahtevo zavrnili. Družba X je to odločbo na prvi stopnji neuspešno izpodbijala. Nato je vložila pritožbo pri Gerechtshof ’s‑Hertogenbosch, ki je Sodišču predložilo ta vprašanja za predhodno odločanje: „1. Ali gre za dvojno uporabo v smislu člena 2(4)(b) [Direktive], kadar se premog (proizvod iz oznak KN 2701, 2702 in 2704) uporablja kot gorivo v apnenici, medtem ko se ogljikov dioksid, ki se proizvede v tej peči iz premoga (in apnenca), uporabi za proizvodnjo plina za apnenico, ki se pozneje uporabi za čiščenje [surovega] soka, pridobljenega iz sladkorne pese, in ki je za to nepogrešljiv? 2. Ali gre za dvojno uporabo v smislu člena 2(4)(b) [Direktive], kadar se premog (izdelek iz oznak KN 2701, 2702 in 2704) uporablja kot gorivo, ob tem pa 66 % ogljikovega dioksida, ki ga vsebuje plin za apnenico in ki je bil proizveden s segrevanjem, ostane v zgoščenem blatu, ki se kot apneno gnojilo proda kmetijskemu sektorju? 3. Če gre za dvojno uporabo v smislu člena 2(4)(b) [Direktive], ali se na podlagi besedila člena 2(4), prvi stavek, [Direktive] ta direktiva ne uporabi, tako da se vlagateljica zahteve (za razlago nacionalnopravnega pojma „dvojna uporaba“ v smislu člena 20(e) Wbm) ne more sklicevati na neposredni učinek navedene direktive? 4. Če gre za dvojno uporabo v smislu člena 2(4)(b) [Direktive] in se ta direktiva (zato) ne uporabi, ali pravo [Unije] nasprotuje razlagi pojma „dvojna uporaba“ na podlagi nacionalnega prava, ki je ožja od razlage na podlagi [Direktive], za namen obdavčitve, kot je zadevni davek na gorivo?“

19. Pisna stališča so predložili družba X, nizozemska vlada in Evropska komisija, ki so vsi tudi podali ustne navedbe na obravnavi 12. decembra 2013.

Presoja

20. Države članice morajo v skladu z Direktivo uvesti vsaj najnižjo raven davka na energente, kakršen je premog. ( 21 ) V postopku pridobivanja sladkorja, ki ga je opisalo predložitveno sodišče, se premog uporablja kot gorivo za ogrevanje. Ker se predložena vprašanja ne nanašajo na energente, ki se uporabljajo kot pogonsko gorivo, bom svojo presojo omejila na morebitno dvojno uporabo energentov, pri čemer je ena od uporab uporaba kot gorivo za ogrevanje.

Prvo in drugo vprašanje: dvojna uporaba

21. Predložitveno sodišče želi s prvim in drugim vprašanjem ugotoviti, kaj pomeni „dvojna uporaba“ v členu 2(4)(b), druga alinea, Direktive pri proizvodnji sladkorja in stranskega proizvoda, apnenega gnojila, ki nastane v tem postopku. Ker sta ti vprašanji tesno povezani, ju bom obravnavala skupaj.

22. Družba X navaja, da področje uporabe pojma Unije glede dvojne uporabe v Direktivi ni natančno opredeljeno. Čeprav so podani nekateri primeri dvojne uporabe, ti niso taksativno našteti. Nič v Direktivi ne kaže na to, ali bi bilo treba besedi dvojna uporaba razlagati široko ali ozko. Kljub temu je treba izraz razlagati enotno v vseh državah članicah.

23. Po navedbah družbe X pomeni dvojna uporaba v obravnavanem okviru uporabo premoga kot goriva za ogrevanje po eni strani, v proizvodnji plina, CO2, ki je potreben kot sestavni del postopka proizvodnje sladkorja, in stranskega proizvoda, apnenega gnojila, po drugi strani. CO2, ki nastaja pri izgorevanju premoga, ima pomembno vlogo v postopku karbonacije, premog, iz katerega se sprošča, pa se poleg proizvajanja toplote uporablja v številne druge namene. Zato ustreza opredelitvi Unije za dvojno uporabo. Brez premoga postopek za pridobivanje sladkorja in apnenega gnojila ne bi bil optimalen. Direktiva ne razlikuje med uporabo energentov kot surovin za končne proizvode ali kot potrošnega materiala in med koristno uporabo takih proizvodov. Prav tako v Direktivi ni določeno, da mora biti za to, da gre za dvojno uporabo, zadevni energent hkrati uporabljen za ogrevanje in za drug namen. Prav tako nič ne kaže, da je pri razlagi besedila odločilen okoljevarstveni cilj v Direktivi.

24. Nizozemska vlada in Komisija zastopata drugačno stališče.

25. Menita, da gre za dvojno uporabo na podlagi Direktive samo, če je sama energija, ki jo proizvaja proizvod, uporabljena za nekaj drugega kot proizvodnjo toplote. Tako sklepanje je potrjeno z uvodnimi izjavami Direktive (zlasti z uvodnimi izjavami od 2 do 7 in 22). Uporaba energentov za proizvodnjo toplote povzroči obveznost obračuna davka. Iz tega izhaja, da kadar so energenti uporabljeni samo za proizvodnjo toplote, morajo biti obdavčeni v skladu z Direktivo. Katera koli druga razlaga ne bi priznavala delovanja enotnega trga. To razlago potrjuje tudi pripravljalno gradivo. ( 22 )

26. Premog se uporablja v eni fazi postopka pridobivanja sladkorja. Edina kemijska reakcija, v kateri je udeležen ta premog, je s kisikom, pri čemer nastane toplota, ki se uporabi za disociacijo apnenca, tako da ta razpade na živo apno in CO2. V naslednjih fazah postopka se premog ne uporablja več. Pač pa se pri proizvodnji sladkorja in nastalega stranskega proizvoda, apnenega gnojila, uporablja ostanek izgorevanja ali njegovi rezultati.

27. Čeprav drži, da se premog uporablja hkrati za proizvodnjo toplote in CO2,, ki sta oba pomembna za proizvodnjo sladkorja iz sladkorne pese, pa je za razrešitev zadevnega vprašanja treba upoštevati uporabo energenta samega, in ne toliko namena, za katerega se uporablja. Tu premog popolnoma izgori, in to je edina vrsta njegove uporabe.

28. Nizozemska v pisnih stališčih v podporo svojemu stališču navaja dva primera. Za primer kemijske redukcije za namene Direktive gre, ko se premog uporablja za pridobivanje železa iz železove rude. V tem postopku se premog uporablja kot (i) gorivo in (ii) kot redukcijsko sredstvo. Ko se premog segreje na dovolj visoko temperaturo, zaradi temperature redukcijsko sredstvo, ki je dodano v plavž, loči kovino od oksidov. Surovo železo, pridobljeno v tem postopku, vsebuje 4 % ogljika, ki izhaja iz premoga, uporabljenega v proizvodnem postopku. V proizvodnji surovega železa se premog torej uporablja kot gorivo za ogrevanje in kot redukcijsko sredstvo. Poleg tega se ogljik – drugače kot v postopku pridobivanja sladkorja, kjer ga v končnem proizvodu ni – nahaja v surovem železu, ki je nastalo ob taljenju železove rude. Zato gre pri taljenju za dvojno uporabo premoga. Za drug primer dvojne uporabe gre, ko se pri taljenju cinka uporabi električna energija. V tem postopku se električna energija uporabi za pretvorbo cinkovih koncentratov (rude, ki vsebuje cink) v čisti cink. Postopka sta dva, elektroliza in pirometalurški postopek. Do elektrolize pride, ko se skozi raztopino cinkovega sulfata spusti električni tok. To povzroči, da se cink loči od oksidov, na katere je vezan. Električna energija se uporablja tudi za proizvodnjo toplote za elektrolizo pri rafiniranju cinka.

29. Kot razumem, se vse stranke strinjajo z opisom postopka pridobivanja sladkorja, ki ga je podalo predložitveno sodišče. Ni sporno, da se v tem postopku premog uporablja kot gorivo za ogrevanje za to, da razpade apnenec in nastane CO2. V tem smislu Nizozemska in Komisija pravilno opozarjata, da je vprašanje, ki ga je treba obravnavati, ali ima premog – in ne toliko CO2 – dvojno uporabo. Vprašanje pa je, ali tudi pravilno navajata, da mora biti za to, da gre za dvojno uporabo v smislu Direktive, energent uporabljen v enem postopku (in ne v zaporednih postopkih), pri čemer povzroči kemijsko reakcijo poleg tiste, katere rezultat je izgorevanje (torej reakcije, ki je posledica uporabe kot goriva za ogrevanje).

30. Nizozemska v pisnih stališčih navaja, da predložitveno sodišče šteje, da se premog uporablja samo za proizvodnjo toplote (čeprav je Nizozemska na obravnavi pojasnila, da se premog uporablja za hkratno proizvodnjo toplote in CO2). Predložitvene odločbe ne razumem tako, kot da vsebuje dejansko ugotovitev, da se premog uporablja zgolj za proizvodnjo toplote. Bolj se mi zdi, da predložitveno sodišče navaja, da plin za apnenico, ki vsebuje nekaj CO2, nastane, ko premog reagira s kisikom iz zraka. Pri tej reakciji se sprošča toplotna energija, ki se nato uporabi za to, da apnenec razpade na živo apno in ogljikov dioksid (disociacija). ( 23 ) Ta ugotovitev mi kaže, da se premog v apnenici uporablja za dva namena, kot surovina za proizvodnjo CO2 in kot gorivo za ogrevanje.

31. Vprašanje je, ali uporaba premoga za dva namena – za proizvodnjo toplote in CO2 – pomeni dvojno uporabo v smislu Direktive.

32. Menim, da je besedilo Direktive dovolj široko, da je mogoče tako uporabo premoga opredeliti kot „dvojno uporabo“.

33. Opredelitev energentov z dvojno uporabo je vsebovana v členu 2(4)(b), druga alinea. Energent ima „dvojno uporabo“, kadar se uporablja tako kot gorivo za ogrevanje kakor tudi za druge namene. Težava je v tem, da ni besedila, ki bi opredeljevalo te „druge“ namene. V besedilu ni navedb o tem, ali mora biti energent uporabljen hkrati za preskrbo s toploto in za druge namene kot gorivo za ogrevanje; ali se „dvojna uporaba“ nanaša tudi na postopke v naslednjih fazah proizvodnega postopka, na primer, kadar se energent najprej uporablja za povzročitev določene kemijske reakcije in nato za preskrbo s toplotno energijo. (Tu se premog uporablja hkrati za segrevanje in za pridobivanje CO2 ter zato ni treba odločiti, ali zaporedni postopki spadajo v okvir pojma „dvojne uporabe“.) V Direktivi je zgolj našteto določeno število primerov, vključno z uporabo energentov za kemijsko redukcijo in elektrolitične ter metalurške procese. V besedilu ni nikakršnih omejitev, ki bi kazale na to, da so primeri navedeni taksativno. Prav tako ni jasno, ali se je zakonodajalec osredotočil na namen („za kemijsko redukcijo“) ali na proces („elektrolitične in metalurške procese“): zdi se, da je bilo mišljeno oboje.

34. To stališče je podprto z uvodno izjavo 22 Direktive, v kateri je pojasnjeno, da se energenti praviloma obdavčijo, če se uporabljajo kot gorivo za ogrevanje. Narava in logika davčnega režima narekujeta, da se iz obsega obdavčitve izključi dvojna uporaba energentov in njihova uporaba takih proizvodov kot negoriv. Uvodna izjava se sklicuje na dvojno uporabo na splošno, kar kaže na to, da so primeri dvojne uporabe, določeni v členu 2(4)(b), druga alinea, Direktive, navedeni zgolj primeroma.

35. V navedenih primerih je opisana vrsta različnih postopkov. Res je, da se v surovem železu nahaja ogljik, če je premog uporabljen kot redukcijsko sredstvo v proizvodnem postopku, in da vsebnost ogljika povzroči krhkost surovega železa. Vendar kadar je pri taljenju cinka uporabljena prav električna energija, električne energije ni v končnem proizvodu in tudi ne zagotavlja posebnih lastnosti cinka, ki se je izločil iz oksidov in se je naložil na katode. Zdi se mi, da iz teh primerov ne izhaja, da je zakonodajalec želel, da bi šlo za dvojno uporabo samo takrat, ko se z uporabo energenta doseže določen učinek (na primer, da je sestavni del končnega proizvoda v zadevnem postopku). Poleg tega tudi v primeru, ki ga je navedla nizozemska vlada, samega premoga ni v surovem železu; pač pa je del končnega proizvoda element, ki izvira iz premoga – ogljik.

36. Dalje, člen 2(4)(b) se nanaša na uporabo energentov „za druge namene kot […]“. To besedilo kaže, da namen, za katerega se energent uporabi (poleg proizvodnje toplote) je (ali vsaj lahko je) pomemben dejavnik.

37. Končno, v členu 2(4)(b) je naštetih pet načinov, v katerih uporaba energentov ne spada na področje uporabe Direktive. Ta seznam je pester. Prva alinea člena 2(4)(b) se nanaša na energente, ki se uporabljajo za druge namene kot za gorivo za ogrevanje. Proizvodi z dvojno uporabo so našteti v drugi alinei te določbe s ponazoritvami, ki prikazujejo postopek in namen. Tretja alinea člena 2(4)(b) se nanaša na električno energijo, ki se poglavitno uporablja za kemijsko redukcijo. V četrti alinei je omenjena električna energija, kadar dosega več kot 50 % stroška izdelka. Peta alinea se nanaša na mineraloške postopke. Nič v besedilu ali sistematiki člena 2(4)(b) ne kaže na to, da se mora zadevni energent vedno uporabljati na poseben način ali da je mogoče določene vrste uporabe izključiti iz besedila „za druge namene kot […] gorivo za ogrevanje“.

38. Ugotavljam, da je besedilo člena 2(4)(b), druga alinea, dovolj široko, da so vanj vključeni energenti, ki se kot tukaj uporabljajo za dva namena, namreč za proizvodnjo toplotne energije in sproščanje CO2.

39. Analiza ciljev Direktive ne napotuje na drugačen sklep.

40. Direktiva ima tri glavne cilje: uvedbo sistema, s katerim se nalaga najnižja stopnja obdavčitve energentov, ( 24 ) zagotovitev nemotenega delovanja notranjega trga prek zmanjšanja razlik na nacionalnih ravneh obdavčitve ( 25 ) in varstvo okolja, predvsem z zmanjšanjem emisij CO2 v skladu s Kjotskim protokolom. ( 26 ) Vendar uvodne izjave Direktive ne ponujajo izrecne razlage pomena pojma „dvojna uporaba“ v okviru teh ciljev.

41. Iz pripravljalnega gradiva ( 27 ) je razvidno, da izključitev s področja uporabe Direktive energentov, ki se uporabljajo za druge namene kot za gorivo za ogrevanje, „[…] pomeni, da proizvodi, ki se v industriji uporabljajo za namen kemijskih reakcij ali kot surovine, ne bodo obdavčeni“. ( 28 ) Besedilo tega, kar je pozneje postalo uvodna izjava 22, ter člena 2(4)(b), prva in druga alinea, je bilo dodano, ko je bil predlog pri Svetu, čeprav je bilo besedilo člena 2(4)(b), prva alinea, vključeno v originalni predlog Komisije. ( 29 )

42. Nič v pripravljalnem gradivu ne kaže, da zadevnega energenta ni mogoče uporabiti hkrati za proizvodnjo toplote in kot surovino, iz katere izhaja druga snov, pri čemer je ta druga snov nujna za zadevni proizvodni postopek.

43. Poleg tega se mi zdi, da bi bilo besede „za druge namene kot […] gorivo[a] za ogrevanje“, ki so navedene v členu 2(4)(b), prva in druga alinea, logično razlagati v obeh določbah enako.

44. Zdelo bi se neskladno s sistematiko Direktive, če bi energent, ki se uporablja samo kot surovina v proizvodnem postopku, izpadel s področja uporabe Direktive na podlagi člena 2(4)(b), prva alinea, medtem ko bi isti proizvod lahko spadal na to področje na podlagi druge alinee, ker se hkrati uporablja kot gorivo za ogrevanje. Če je tako energent surovina za namene člena 2(4)(b), prva alinea, bi moral biti opredeljen, kot da ima dvojno uporabo v smislu druge alinee, če se uporablja kot gorivo za ogrevanje in kot surovina.

45. Nato se pojavi vprašanje, ali je premog poleg tega, da se uporablja kot gorivo za ogrevanje, v zadevnem proizvodnem postopku tudi surovina.

46. Iz pojasnil predložitvenega sodišča o postopku pridobivanja sladkorja razumem, da toplotna energija povzroči disociacijo apnenca na živo apno in CO2. To toplotno energijo je domnevno mogoče proizvajati z energenti, ki niso premog. Vendar predložitveno sodišče poudarja, da se apnenec in premog zmešata in dodata v apnenico ter da druge snovi niso primerne za proizvodnjo „čistega“ plina na apnenico, ki je potreben. Ta ugotovitev mi kaže, da je premog potreben za proizvodnjo plina za apnenico, ki ima lastnosti, potrebne v zadevnem postopku pridobivanja sladkorja. Prav tako kaže na to, da se premog kot surovina v tem proizvodnem postopku uporablja kot gorivo za ogrevanje in za proizvodnjo CO2. To pomeni dvojno uporabo.

47. V zvezi z namenom Direktive, da se izboljša varstvo okolja, je cilj Kjotskega protokola znižanje celotnih emisij šestih toplogrednih plinov, med njimi CO2. ( 30 ) Iz pojasnil predložitvenega sodišča o postopku pridobivanja sladkorja sem razbrala, da se večina proizvedenega CO2 ne izpusti, ampak se velik del veže v stranski proizvod, apneno gnojilo. ( 31 ) Razlaga dvojne uporabe, ki velja za premog, ki se uporablja za segrevanje in za proizvodnjo CO2, v tem okviru ni nujno neskladna z okoljskimi cilji Direktive.

48. Zaradi celovitosti je koristno preveriti, ali je kakšna uporabna načela mogoče izpeljati iz okoljskega prava Unije, ki se ga morda da uporabiti po analogiji. Izraza „ostanek“ in „stranski proizvod“ je Sodišče presojalo v okviru okoljskega prava, zlasti pri razlagi okvirne direktive o odpadkih. ( 32 ) Po mojem teh pojmov tu ni mogoče uporabiti po analogiji. Prvič, postopek v glavni stvari se nanaša na uporabo premoga, ki ni stranski proizvod ali ostanek; uporablja se v zadevnem proizvodnem postopku. Drugič, ne zanima nas opredelitev CO2; tako ni pomembno, ali se šteje za stranski proizvod ali ostanek izgorevanja. Tretjič, sodna praksa s področja okolja o pomenu besed „odpadek“ in „zavržek“, kot sta uporabljeni v okvirni direktivi o odpadkih, je nastala v zelo drugačnem kontekstu. Besedilo, sistematika in cilji tega ukrepa niso enaki kot zadevna direktiva v obravnavanem postopku. Skladno z navedenim menim, da sodna praksa s področja okolja tu ne pomaga.

49. Če povzamem: zdi se mi, da gre za dvojno uporabo za namen člena 2(4)(b), prva alinea, Direktive, če se premog uporablja za proizvodnjo CO2 in kot gorivo za ogrevanje, potrebno za disociacijo apnenca, zato da se sprostijo plini za apnenico za čiščenje surovega soka, pridobljenega iz sladkorne pese. Če ima premog v tem procesu dvojno uporabo, mora nujno imeti dvojno uporabo tudi v zvezi z apnenim gnojilom, ki je stranski proizvod tega postopka.

Tretje in četrto vprašanje: ali je dvojna uporaba pojem Unije?

50. S tretjim vprašanjem se želi izvedeti, ali se – če uporaba premoga v proizvodnji sladkorja pomeni dvojno uporabo za namene člena 2(4)(b), druga alinea – uporabi Direktiva pri razlagi nacionalne zakonodaje, ki je predmet postopka v glavni stvari in s katero so obdavčeni taki energenti. S četrtim vprašanjem se sprašuje, ali – če se Direktiva ne uporabi – pravo Unije nasprotuje temu, da nacionalni zakonodajalec uporabi strožji pojem dvojne uporabe.

51. Predložitveno sodišče želi s tretjim in četrtim vprašanjem v bistvu izvedeti, ali je Direktiva podlaga za uporabo pojma Unije glede dvojne uporabe, in če je odgovor pritrdilen, v kolikšni meri bi bilo treba ta pojem upoštevati pri razlagi zadevnih določb nacionalne zakonodaje (Wbm).

52. Družba X v pisnih stališčih navaja, da nekatere sosednje države članice ne obdavčujejo proizvodnje sladkorja z energetskim davkom na proizvodnjo sladkorja, ker ta postopek ne spada v zadevni sistem energetskega davka ( 33 ) ali ker se premog šteje za proizvod z dvojno uporabo. ( 34 ) Družba X navaja, da razlaga nizozemske vlade o dvojni uporabi ni v skladu s pojmom Unije glede dvojne uporabe in da morajo države članice ta pojem uporabiti v svojem notranjem pravu.

53. Komisija in Nizozemska nista podali stališča glede pojma energentov z dvojno uporabo, ki se uporablja v drugih državah članicah. Prav tako tega vprašanja ni sprožilo predložitveno sodišče. Menim, da Sodišču za odgovor na tretje in četrto vprašanje ni treba presojati stanja v drugih državah članicah, sama pa zaradi neceloviti podatkov in razprave med strankami glede stanja v drugih državah članicah omejenega dostopnega materiala pri presoji ne bom upoštevala.

54. Člen 2(4) izrecno določa, da „direktiva ne velja za […] dvojno uporabo energentov“. Tako je jasno, da so taki proizvodi izvzeti s področja uporabe Direktive in da se zanje ne uporablja najnižja usklajena davčna stopnja. Države članice so zato načeloma pristojne za obdavčitev takih energentov, če svoje pristojnosti izvršujejo ob spoštovanju prava Unije, predvsem členov 30 PDEU in 110 PDEU. ( 35 )

55. Z Direktivo je uveden najnižji režim usklajevanja. V tem okviru se je zakonodajalec Unije odločil, da energente z dvojno uporabo uvrsti zunaj njenega področja uporabe. Države članice smejo zato za povečano okoljsko varstvo skrbeti na primer tako, da obdavčijo proizvode z dvojno uporabo ali da za obdavčitev izberejo točno določene proizvode z dvojno uporabo. Podredno se lahko države članice odločijo, da bodo sledile Direktivi, in takih proizvodov sploh ne obdavčijo.

56. Predložitveno sodišče pojasnjuje, da je nacionalni zakonodajalec uporabil pojem „dvojna uporaba“ v členu 20(e) Wbm prav zato, da bi bil ta ukrep skladen z Direktivo. Zato se pojavlja vprašanje, ali obstaja pojem Unije glede dvojne uporabe, na katerega se lahko sklicuje družba X v postopku v glavni stvari; in, v zvezi s tem, ali se uporablja sodba Sodišča v zadevi Leur-Bloem ( 36 ).

57. Po mojem se obravnavana zadeva razlikuje od položaja, ki ga je Sodišče obravnavalo v zadevi Leur-Bloem. Vprašanje v tisti zadevi je bilo, ali je Sodišče pristojno za razlago določb nacionalne zakonodaje, s katerimi se je v bistvu uporabila zakonodaja Unije, v okoliščinah, v katerih te zakonodaje Unije ni bilo treba uporabiti. To vprašanje se je pojavilo v posebnih okoliščinah razlage pojma „zamenjava kapitalskih deležev“ v členu 2(d) Direktive o združitvah. ( 37 ) Sodišče je v zadevi Leur-Bloem ugotovilo, da je predložitveno sodišče štelo, da je bila razlaga pojma združitve z zamenjavo kapitalskih deležev v (takratnem) kontekstu Skupnosti nujna za rešitev spora, o katerem je odločalo, da je ta pojem vsebovala Direktiva 90/434, da je bil prevzet v nacionalno pravo, s katerim je bila prenesena Direktiva, in da se je razširil na podobne popolnoma notranje položaje. ( 38 )

58. V obravnavani zadevi predložitveno sodišče pojasnjuje, da je nacionalni zakonodajalec ob prenosu Direktive v nacionalno pravo sledil določenim ciljem. Zdi se, da so ti cilji, prvič, zagotovitev, da obseg izključitve proizvodov z dvojno uporabo s predpisane najnižje ravni obdavčitve ni širši od tistega, ki je dovoljen z Direktivo; ( 39 ) in obdavčitev nekaterih energentov z dvojno uporabo tako, da se uporabi ožja opredelitev tega pojma, kot je uporabljena v Direktivi. ( 40 ) Drugače kot v zadevi Leur-Bloem tukaj predložitveno zato dvomi, ali je bil pojem Unije glede dvojne uporabe prenesen v nacionalno pravo.

59. Zdi se mi, da je nacionalni zakonodajalec upošteval pojem „dvojne uporabe“ v Direktivi pri vzpostavitvi obsega zadevnega nacionalnega ukrepa in zagotovil, da ni bil širši od pojma Unije glede dvojne uporabe. Vendar je nato nacionalni zakonodajalec šel še dlje in se odločil za obdavčitev nekaterih proizvodov z dvojno uporabo, s tem ko je uporabil ožji pomen tega pojma.

60. Če so energenti z dvojno uporabo zunaj področja uporabe Direktive, smejo države članice take proizvode načeloma obdavčiti. Države članice ne smejo uporabiti širše opredelitve „dvojne uporabe“, kot je pojem Unije – če to storijo, nezakonito izključijo energente, ki spadajo na področje uporabe Direktive in za katere bi morale veljati usklajene ravni obdavčitve, določene v njeni Prilogi I.

61. Vendar lahko uporabijo strožjo opredelitev dvojne uporabe in se odločijo za obdavčitev energentov z dvojno uporabo, če svoje pristojnosti izvršujejo ob spoštovanju prava Unije. ( 41 ) Če se država članica odloči za uporabo take ožje opredelitve, se davčni zavezanec ne more sklicevati na širši pojem Unije glede dvojne uporabe, da bi dosegel oprostitev od obdavčitve, naložene z nacionalnim pravom.

Predlog

62. Ob upoštevanju predhodnih ugotovitev Sodišču predlagam, naj na predlog za sprejetje prehodne odločbe Gerechtshof ’s‑Hertogenbosch odgovori: Kadar se premog (proizvod iz oznak KN 2701, 2702 in 2704) uporablja kot gorivo v apnenici za nastanek ogljikovega dioksida za proizvodnjo plina za apnenico, ki se pozneje uporabi za čiščenje surovega soka, pridobljenega iz sladkorne pese, in zato, ker v tem postopku nastane stranski proizvod, apneno gnojilo, gre za dvojno uporabo v smislu člena 2(4)(b) Direktive Sveta 2003/96/ES z dne 27. oktobra 2003 o prestrukturiranju okvira Skupnosti za obdavčitev energentov in električne energije. Vendar lahko države članice uporabijo strožjo opredelitev dvojne uporabe in se odločijo za obdavčitev energentov z dvojno uporabo, če svoje pristojnosti izvršujejo ob spoštovanju prava Unije. Če se država članica odloči za uporabo take ožje opredelitve, se davčni zavezanec ne more sklicevati na širši pojem Unije glede dvojne uporabe, da bi dosegel oprostitev od obdavčitve, naložene z nacionalnim pravom.

( 1 ) Jezik izvirnika: angleščina.

( 2 ) Z dne 27. oktobra 2003 o prestrukturiranju okvira Skupnosti za obdavčitev energentov in električne energije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 9, zvezek 1, str. 405, v nadaljevanju: Direktiva).

( 3 ) V Direktivi ni navedeno, ali je električna energija energent ali ne. Vendar je iz člena 2(2) razvidno, da električna energija spada na področje uporabe Direktive.

( 4 ) Glej Uredbo Komisije (ES) št. 2031/2001 z dne 6. avgusta 2001 o spremembi Priloge I k Uredbi Sveta (EGS) št. 2658/87 z dne 23. julija 1987 o tarifni in statistični nomenklaturi ter skupni carinski tarifi (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 2, zvezek 13, str. 493). Zaradi celovitosti zna biti koristno upoštevati, da oznaka KN vsebuje splošen opis vsakega proizvoda, ki je v nekaterih primerih dalje razdeljen na podrobnejše opise posameznih proizvodov. Tako je splošen opis proizvodov, ki spadajo v oznako KN 2701, Črni premog, tudi briketi raznih oblik iz črnega premoga; ta oznaka med drugim vsebuje antracit (oznaka KN 2701 11). Oznaka KN 2702 vsebuje lignit. Oznaka KN 2704 vsebuje koks in polkoks iz črnega premoga, rjavega premoga, lignita ali šote. Glej, dalje, točko 17 spodaj.

( 5 ) Glej tudi točko 37 spodaj.

( 6 ) Premog in koks (oznake KN 2701, 2702 in 2704) vsebujeta postavko 6 v preglednici.

( 7 ) Člen 28(1) in (2).

( 8 ) Člen 28(3).

( 9 ) Člen 20 v povezavi s členom 21.

( 10 ) Člen 26.

( 11 ) Člen 20(e).

( 12 ) Člen 26(3).

( 13 ) Kamerstukken II, 2003/04, 29.758, št. 3, Pojasnila k zakonu, str. 7 in 8.

( 14 ) To je Direktivi 2003/96/ES.

( 15 ) Kamerstukken II, 2003/04, 29.758, št 3, Pojasnila k zakonu, str. 32.

( 16 ) Kamerstukken II, 2003/04, 29.207, št. 3, str. 12.

( 17 ) Predložitveno sodišče v predložitveni odločbi uporablja izraza koks in antracit. Sama bom uporabljala splošni pojem „premog“ za vse proizvode, ki spadajo v ustrezne oznake KN, ki vsebujejo koks in antracit.

( 18 ) Predložitvena odločba Gerechtshof ’s-Hertogenbosch vsebuje koristno in natančno tehnično predstavitev, ki jo povzemam v točkah od 14 do 17 teh sklepnih predlogov.

( 19 ) Kemijska enačba za proizvodnjo živega apna in apnenice je: CaCO3 + toplota → CaO + CO2. Ko snovi dovedemo toploto (oblika energije), ta poveča energijo za gibanje delcev. Če je energija za gibanje dovolj velika, se vezi med delci pretrgajo.

( 20 ) Karbonacija je kemijska reakcija, pri kateri kalcijev hidroksid reagira z ogljikovim dioksidom in tvori netopni kalcijev karbonat. Kemijska reakcija je: Ca(OH)2 + CO2 → CaCO3 + H2O. Izraz „karbonacija“ se uporablja tudi za opis postopka čiščenja surovega soka, pridobljenega iz rdeče pese.

( 21 ) Členi 1, 4(1) in 9(1).

( 22 ) Glej točko 41 spodaj in opombo 27.

( 23 ) Glej točko 15 zgoraj.

( 24 ) Uvodna izjava 2.

( 25 ) Uvodne izjave od 3 do 5.

( 26 ) Uvodni izjavi 6 in 7.

( 27 ) Pripravljalno gradivo vključuje predlog Komisije za novo direktivo o obdavčitvi energentov, COM(97) 30 final z dne 12. marca 1997 in dokumente Sveta 13062/02 z dne 17. oktobra 2002, 13422/02 z dne 29. oktobra 2002, 14200/02 z dne 13. novembra 2002, 14862/02 ADD 1 z dne 27. novembra 2002 in 15354/02 z dne 9. decembra 2002. Zlasti se zdi pomemben dokument 14200/02. V njem so med drugim predstavljeni predlogi za to, kar je pozneje postalo uvodna izjava 22, člen 2(4)(b) in člen 14 Direktive 2003/96. Sodišče je že prej preverjalo pripravljalno gradivo za določitev namena zakonodaje Unije; glej na primer sodbo Rockfon, C‑449/93, EU:C:1995:420, točke od 30 do 34. Dokumenti Sveta so dostopni na http://register.consilium.europa.eu.

( 28 ) COM(97) 30 final, str. 6. Ta izključitev s področja uporabe Direktive je bila določena v členu 13 originalnega predloga. V tej fazi ni bilo izjeme za proizvode z dvojno uporabo. Glej tudi sporočilo za javnost IP/03/1456 Energenti se obdavčijo le, če se uporabljajo kot gorivo ali za ogrevanje, ne pa, če se uporabljajo kot surovine ali za kemijsko redukcijo in elektrolitične in metalurške procese.

( 29 ) Glej dokument 14200/02, v katerem besedilo skupne izjave Komisije in Sveta, ki naj bi se dodala k zapisniku Sveta, izrecno potrjuje, da narava in logika davčnega sistema narekujeta, da se iz obsega okvira izključi dvojna uporaba energentov in njihova uporaba kot negoriv. Države članice bi nato lahko sprejele ukrepe, s katerimi bi obdavčile – ali pa ne – tako uporabo. Vendar se taka izjava ne sme uporabiti za razlago določbe sekundarnega prava, če, kot velja v obravnavani zadevi, njena vsebina ni omenjena v besedilu zadevne določbe in zato nima pravnega učinka: glej sodbo Antonissen, C‑292/89, EU:C:1991:80, točka 18, in novejšo sodbo Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11, EU:C:2013:169, točka 52 in navedena sodna praksa.

( 30 ) Pet drugih plinov so: metan, dušikov oksid, žveplov heksafluorid, fluorirani ogljikovodiki (HFC) in perfluorirani ogljikovodiki (PFC).

( 31 ) Glej točko 17 zgoraj.

( 32 ) Direktiva Sveta z dne 15. julija 1975 o odpadkih (75/442/EGS) (v nadaljevanju: okvirna direktiva o odpadkih), zlasti člena 1(a) in 2(1)(b).

( 33 ) Po navedbah družbe X v primeru Belgije in Združenega kraljestva.

( 34 ) Po navedbah družbe X v primeru Francije in Nemčije.

( 35 ) Združeni zadevi Fendt Italiana, C‑145/06 in C‑146/06, EU:C:2007:411, točki 41 in 42.

( 36 ) Zadeva Leur-Bloem, C‑28/95, EU:C:1997:369, točki 31 in 32. Glej novejšo sodbo Isbir, C‑522/12, EU:C:2013:711, točke 25, 28 in 30.

( 37 ) Direktiva Sveta z dne 23. julija 1990 o skupnem sistemu obdavčitve za združitve, delitve, prenose sredstev in zamenjave kapitalskih deležev družb iz različnih držav članic (90/434/EGS) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 9, zvezek 1, str. 142, v nadaljevanju: Direktiva o združitvah).

( 38 ) Zadeva Leur-Bloem, EU:C:1997:369, navedena v opombi 36, točka 31.

( 39 ) Glej točko 10 zgoraj.

( 40 ) Glej točko 11 zgoraj.

( 41 ) Glej točko 54 zgoraj.