SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MICHALA BOBKA,
predstavljeni 17. junija 20211
Zadeva C-55/20
Ministerstwo Sprawiedliwości,
ob udeležbi
Pierwszy Zastępca Prokuratora Generalnego, Prokurator Krajowy,
Rzecznik Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej  
w Warszawie (disciplinsko sodišče odvetniške zbornice v Varšavi, Poljska))
„Predlog za sprejetje predhodne odločbe  –  Svoboda opravljanja pravnega svetovanja  –  
Disciplinski postopek proti odvetniku  –  Področje uporabe Direktive 2006/123/ES in Direktive  
98/5/ES  –  Možnost uporabe Direktive 2006/123/ES za disciplinski postopek  –  
Sistemi dovoljenj  –  Pojem ‚sodišče‘– Lokalno disciplinsko sodišče odvetniške zbornice, ki ga 
sestavljajo sodniki laiki  –  Člen 47 Listine o temeljnih pravicah in člen 19(1) PEU  –  
Pooblastila nižjih sodišč, če hierarhično višje nacionalno sodišče ni neodvisno “
I.Uvod
1.Julija 2017 je Prokurator Krajowy – Pierwszy Zastępca Prokuratora Generalnego (državni 
tožilec – prvi namestnik generalnega državnega tožilca, v nadaljevanju: državni tožilec) podal 
Rzecznik Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (disciplinski tožilec odvetniške zbornice 
v Varšavi, Poljska; v nadaljevanju: disciplinski tožilec odvetniške zbornice v Varšavi ali disciplinski 
tožilec) predlog za začetek disciplinskega postopka proti odvetniku nekdanjega predsednika 
Evropskega sveta, Donalda Tuska. Po mnenju državnega tožilca izjava tega odvetnika, ko je javno 
komentiral možnost, da bo njegova stranka obtožena kaznivega dejanja, pomeni nezakonite 
grožnje in disciplinsko kršitev. Disciplinski tožilec je prvič zavrnil predlog za uvedbo takega 
postopka in drugič odločil, da se postopek ustavi. Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej 
w Warszawie (disciplinsko sodišče odvetniške zbornice v Varšavi, Poljska; v nadaljevanju: 
disciplinsko sodišče) je na podlagi pritožbe, ki sta jo vložila državni tožilec oziroma minister za 
pravosodje, ti odločbi zavrnilo in zadevo vrnilo v odločanje disciplinskemu tožilcu.
2.Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe je bil vložen v okviru tretjega „kroga“ tega postopka, 
v okviru katerega disciplinsko sodišče preučuje odločitev disciplinskega tožilca, da po pritožbi, ki 
sta jo ponovno vložila državni tožilec in minister za pravosodje, ponovno ustavi disciplinsko 
preiskavo, uvedeno proti temu odvetniku. Predložitveno sodišče želi izvedeti, ali se Direktiva 
SLZbirka odločb sodne prakse
1 Jezik izvirnika: angleščina.
ECLI:EU:C:2021:500                                                                                                          1
2006/123/ES (v nadaljevanju: Direktiva o storitvah)2in člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih 
pravicah (v nadaljevanju: Listina) uporabljata za disciplinski postopek, ki teče pred njim. Vendar se 
zdi, da je bistvo zadeve pred predložitvenim sodiščem nekaj drugega: kakšne konkretne posledice 
z vidika postopka naj predložitveno sodišče izpelje iz sodbe Sodišča v zadevi A. K. in drugi3glede 
na to, da bo njegova odločitev morda nato izpodbijana pred Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego 
(disciplinski senat vrhovnega sodišča, Poljska)? Kako lahko to sodišče konkretno in praktično 
zagotovi spoštovanje prava Unije?
II.Pravni okvir
A.Pravo Unije
1. Direktiva o storitvah
3.V uvodni izjavi 33 Direktive o storitvah je navedeno, da „storitve, ki jih zajema ta direktiva, 
zajemajo veliko spreminjajočih se dejavnosti […] Med storitvami, ki jih zajema ta direktiva, so 
tudi opravljanje storitev za podjetja in potrošnike, kot so pravno ali davčno svetovanje […]“
4.V skladu z uvodno izjavo 39 bi moral „[p]ojem ‚sistema dovoljenj‘ […] med drugim zajemati 
upravne postopke za izdajo dovoljenj, licenc, odobritev ali koncesij ter zaradi izpolnjevanja 
pogojev za opravljanje dejavnosti tudi obveznost registracije poklica ali vpisa v register, seznam 
ali zbirko podatkov, uradnega imenovanja v organ ali pridobitve kartice o članstvu v določenem 
poklicu. […]“
5.Člen 1(5) Direktive o storitvah določa:
„Ta direktiva ne vpliva na določbe kazenskega prava držav članic. Vendar pa države članice ne 
smejo omejevati svobode opravljanja storitev z uporabo določb kazenskega prava, ki specifično 
urejajo ali vplivajo zlasti na začetek opravljanja ali opravljanje storitvene dejavnosti, če to pomeni 
izogibanje določbam iz te direktive.“
6.Člen 4 Direktive o storitvah vsebuje nekaj opredelitev pojmov za namene te direktive. V skladu 
s členom 4(6) je sistem dovoljenj opredeljen kot „vsak postopek, kateremu mora ponudnik ali 
prejemnik slediti, da bi od pristojnega organa pridobil uradno odločitev ali odločitev z molkom 
organa o začetku opravljanja ali opravljanju storitvene dejavnosti“.
7.Člen 9(3) Direktive o storitvah, ki je v oddelku 1, naslovljenem „Dovoljenja“, v poglavju III, ki 
nosi naslov „Svoboda ustanavljanja ponudnikov“, določa, da se ta oddelek ne uporablja za tiste 
vidike sistemov dovoljenj, ki jih neposredno ali posredno urejajo drugi instrumenti Skupnosti.
8.Člen 10 Direktive o storitvah, naslovljen „Pogoji za dodelitev dovoljenj“, določa:
„1. Sistemi dovoljenj temeljijo na merilih, ki pristojnim organom preprečujejo, da bi samovoljno 
izvrševali pooblastilo za ocenjevanje.
2 Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL 2006, L 376, str. 36).
3 Sodba z dne 19. novembra 2019, A. K. in drugi (Neodvisnost disciplinskega senata vrhovnega sodišča) (C-585/18, C-624/18 in C-625/18, 
EU:C:2019:982).
2                                                                                                                  ECLI:EU:C:2021:500SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-55/20 
MINISTERSTWO SPRAWIEDLIWOŚCI
2.Merila iz odstavka 1 so:
(a)nediskriminatorna,
(b)objektivno utemeljena s pomembnimi razlogi, ki se nanašajo na javni interes,
(c)sorazmerna s ciljem navedenega javnega pomena,
(d)jasna in nedvoumna,
(e)objektivna,
(f)vnaprej objavljena;
(g)pregledna in dostopna.
[…]
6.Vsako drugo odločitev pristojnih organov, razen dodelitve dovoljenja, vključno z zavrnitvijo ali 
preklicem dovoljenja, je treba v celoti obrazložiti in jo je mogoče izpodbijati pred sodišči ali 
drugimi organi za pritožbe.
[…]“
B.Nacionalna zakonodaja
1.Splošne določbe o odvetniški zbornici
9.Člen 9 ustawa z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (zakon z dne 26. maja 1982
o odvetništvu; v nadaljevanju: zakon o odvetništvu) določa:
„1. Organi odvetniške zbornice so: skupščina nacionalne odvetniške zbornice, vrhovni svet 
odvetniške zbornice, višje disciplinsko sodišče, disciplinski tožilec odvetniške zbornice in višja 
revizijska komisija.
2.Le odvetniki so lahko člani organov odvetniške zbornice.“
10.Člen 11 zakona o odvetniški zbornici določa:
„1. Volitve v organe odvetniške zbornice se izvajajo s tajnim glasovanjem, število kandidatov pa je 
neomejeno.
2.Mandat organov odvetniške zbornice traja štiri leta, vendar morajo opravljati svojo funkcijo, 
dokler se ne vzpostavijo na novo izvoljeni organi.
[…]
4.Posamezne člane organov iz odstavka 1 lahko organ, ki jih je izvolil, razreši pred potekom 
njihovega mandata.
ECLI:EU:C:2021:500                                                                                                                  3SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-55/20 
MINISTERSTWO SPRAWIEDLIWOŚCI
[…].“
11.Člen 58 zakona o odvetništvu določa:
„Vrhovni svet zbornice je pristojen za naslednje zadeve:
[…]
13.odloči o začasni prepovedi opravljanja poklica zaradi kršitve bistvenih obveznosti posameznih 
članov organov odvetniške zbornice, razen članov disciplinskih sodišč, in predlaga pristojnim 
organom njen odvzem;
[…]“
2.Določbe v zvezi s disciplinsko kršitvijo
12.Člen 80 zakona o odvetništvu določa:
„Odvetniki in odvetniški pripravniki so disciplinsko odgovorni za ravnanja, ki so v nasprotju 
z zakonom, poklicno etiko ali dostojanstvom poklica, ali za kršitev svojih poklicnih obveznosti. 
[…]“
13.Člen 81(1) zakona o odvetništvu določa:
„Disciplinske sankcije so:
1. opomin;
2. ukor;
3. denarna kazen;
4. začasna prepoved opravljanja odvetniškega poklica za obdobje od treh mesecev do petih let;
[…]
6. izključitev iz odvetniške zbornice.“
14.Člen 82(2) zakona o odvetništvu določa:
„Posledica izključitve iz odvetniške zbornice je izbris iz imenika odvetnikov brez pravice zahtevati 
ponoven vpis v ta imenik v obdobju 10 let od datuma, ko je odločba o izključitvi iz odvetniške 
zbornice postala pravnomočna.“
4                                                                                                                  ECLI:EU:C:2021:500SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-55/20 
MINISTERSTWO SPRAWIEDLIWOŚCI
3.Določbe o izvajanju sodne oblasti disciplinskih sodišč odvetniške zbornice
15.Člen 40, točka 2, zakona o odvetništvu določa:
„Dejavnosti generalne skupščine odvetniške zbornice vključujejo […] imenovanje predsednika, 
predsednika disciplinskega sodišča, disciplinskega tožilca, predsednika revizijske komisije ter 
članov in namestnikov članov regionalnega sveta odvetniške zbornice, disciplinskega sodišča in 
revizijske komisije.“
16.Člen 91 zakona o odvetništvu določa:
„(1) „O disciplinskih zadevah odločajo:
1.disciplinsko sodišče odvetniške zbornice;
2.višje disciplinsko sodišče.
(2) Disciplinsko sodišče odvetniške zbornice odloča o vseh zadevah kot prvostopenjsko sodišče, 
razen v zadevah, določenih v členu 85(3), in na obravnavah v zvezi s pritožbo zoper odločbo 
disciplinskega tožilca, da disciplinskega postopka ne bo uvedel ali da ga bo ustavil.
(3) Višje disciplinsko sodišče obravnava:
1.kot drugostopenjsko sodišče zadeve, ki jih na prvi stopnji obravnavajo disciplinska sodišča 
odvetniške zbornice;
2.kot prvostopenjsko sodišče disciplinske zadeve v zvezi s člani vrhovnega sveta odvetniške 
zbornice in regionalnih svetov odvetniške zbornice;
3.druge primere, določene s tem zakonom.
[…]“
17.Člen 89(1) zakona o odvetništvu določa:
„Disciplinsko sodišče je pri odločanju neodvisno.“
4.Določbe v zvezi s postopkom pred disciplinskimi sodišči odvetniške zbornice
18.Člen 88a(4) zakona o odvetništvu določa:
„Stranke v postopku in minister za pravosodje lahko zoper sodbe in sklepe, s katerimi se 
disciplinski postopek konča, vložijo pritožbo v 14 dneh od dneva vročitve prepisa sodbe ali sklepa 
skupaj z obrazložitvijo ter poukom o roku za vložitev pritožbe in načinu njene vložitve.“
19.Člen 91c zakona o odvetništvu določa:
„Kasacijska pritožba se vloži pri vrhovnem sodišču prek višjega disciplinskega sodišču v 30 dneh 
od dneva vročitve sodbe skupaj z obrazložitvijo.“
ECLI:EU:C:2021:500                                                                                                                  5SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-55/20 
MINISTERSTWO SPRAWIEDLIWOŚCI
20.Člen 95n zakona o odvetništvu določa:
„V primerih, ki niso urejeni s tem zakonom, se za disciplinske postopke smiselno uporabljajo 
naslednje določbe:
1. zakonik o kazenskem postopku;
2. poglavja od I do III kazenskega zakonika.“
21.Člen 100(8) Kodeks postępowania karnego (zakonik o kazenskem postopku) določa:
„Po razglasitvi oziroma izdaji sodbe in sklepa se stranke v postopku pouči o njihovi pravici do 
pritožbe, o roku in načinu vložitve pritožbe, oziroma o tem, da zoper sodbo ali sklep ni pritožbe.“
22.Člen 521(1) zakona o kazenskem postopku določa:
„Generalni državni tožilec in varuh človekovih pravic lahko vložita kasacijsko pritožbo zoper 
dokončno odločitev sodišča, s katero se postopek konča.“
III. Dejansko stanje, nacionalni postopek in vprašanja za predhodno odločanje
23.Državni tožilec je 20. julija 2017 disciplinskemu tožilcu odvetniške zbornice v Varšavi 
predlagal, naj zoper R. G., odvetnika nekdanjega predsednika Evropskega sveta, Donalda Tuska, 
uvede disciplinski postopek. Po mnenju državnega tožilca je R. G. prekoračil meje odvetnikove 
svobode izražanja, ko se je 10. in 11. oktobra 2016 javno izrekel o možnosti, da bo njegova 
stranka morda obtožena kaznivega dejanja. Državni tožilec meni, da bi bilo izjave R. G. mogoče 
razumeti kot nezakonite grožnje in disciplinsko kršitev.
24.Disciplinski tožilec odvetniške zbornice v Varšavi je 7. novembra 2017 odločil, da ne bo uvedel 
disciplinske preiskave. Na podlagi pritožbe državnega tožilca je disciplinsko sodišče odvetniške 
zbornice v Varšavi 23. maja 2018 to odločbo razveljavilo. Zadeva je bila vrnjena disciplinskemu 
tožilcu.
25.Disciplinski tožilec je zaradi zgoraj navedenih dejanj 18. junija 2018 začel disciplinsko 
preiskavo proti R. G. 28. novembra 2018 je odločil, da bo preiskavo ustavil, potem ko je ugotovil, 
da dejanja R. G. ne pomenijo disciplinske kršitve. Po pritožbi, ki sta jo vložila državni tožilec in 
minister za pravosodje, je disciplinsko sodišče 13. junija 2019 to odločbo razveljavilo. Zadeva je 
bila vrnjena disciplinskemu tožilcu v ponovno presojo.
26.Disciplinski tožilec je 8. avgusta 2019 ponovno ustavil disciplinsko preiskavo proti R. G. Zoper 
to odločbo sta se pritožila tako državni tožilec kot tudi minister za pravosodje. Tako se zdi, da 
disciplinsko sodišče trenutno odloča o tem tretjič.
6                                                                                                                  ECLI:EU:C:2021:500SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-55/20 
MINISTERSTWO SPRAWIEDLIWOŚCI
27.V teh dejanskih in pravnih okoliščinah je Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie 
(disciplinsko sodišče odvetniške zbornice v Varšavi) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno 
odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.Ali se določbe poglavja III [Direktive o storitvah], zlasti člen 10(6) te direktive, uporabijo za 
postopek v zvezi z disciplinsko odgovornostjo odvetnikov in tujih pravnikov, ki so vpisani 
v imenik odvetnikov, na podlagi katere se odvetniku med drugim lahko naloži denarna kazen, 
začasno prepove opravljanje poklica ali odvzame pravica opravljati odvetniški poklic, tujemu 
pravniku pa se lahko zlasti naloži denarna kazen, začasno odvzame pravica do zagotavljanja 
pravne pomoči v Republiki Poljski ali prepove zagotavljanje pravne pomoči v Republiki 
Poljski? Če je odgovor pritrdilen, ali se za zgoraj omenjeni postopek, ki pred sodišči 
odvetniške zbornice teče v zadevah, v katerih zoper odločbe teh sodišč ni mogoče vložiti 
pravnega sredstva pri sodiščih države ali v katerih je zoper take odločbe mogoče vložiti le 
izredno pravno sredstvo, kakršno je kasacijska pritožba pri Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče), 
določbe Listine […], zlasti njen člen 47, uporabijo tudi v primerih, ko so vsi bistveni elementi 
omejeni na eno državo članico?
2.Ali je treba v zadevi, v kateri je v okviru postopka iz prvega vprašanja za obravnavo kasacijske 
pritožbe zoper odločbo ali sklep disciplinskega sodišča odvetniške zbornice ali pritožbe zoper 
sklep o zavrženju take kasacijske pritožbe v skladu z nacionalnimi predpisi, ki se uporabijo, 
pristojen organ, ki po presoji tega sodišča, ki se ujema s presojo, ki jo je v sodbi z dne 
5. decembra 2019 (opravilna številka III PO 7/18) izrazilo Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče), 
ni neodvisno in nepristransko sodišče v smislu člena 47 Listine, opustiti uporabo nacionalnih 
predpisov, s katerimi je določena pristojnost takega organa, disciplinsko sodišče odvetniške 
zbornice pa mora tako kasacijsko pritožbo ali pritožbo predložiti v obravnavo sodišču, ki bi 
bilo pristojno, če ne bi bilo omenjenih predpisov?
3.Ali v zadevi, v kateri v okviru postopka iz prvega vprašanja kasacijske pritožbe zoper odločbo 
ali sklep disciplinskega sodišča odvetniške zbornice v skladu s stališčem tega sodišča ne moreta 
vložiti niti generalni državni tožilec niti varuh človekovih pravic, to stališče pa je:
(a)v nasprotju s stališčem, izraženim v mnenju z dne 27. novembra 2019 (opravilna številka 
II DSI 67/18), ki ga je izdalo sedem sodnikov Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego 
(disciplinski senat vrhovnega sodišča), torej organ, ki je v skladu z nacionalnimi predpisi, 
ki se uporabijo, pristojen za odločanje o pritožbi zoper sklep o zavrženju kasacijske 
pritožbe, vendar pa po presoji odvetniškega disciplinskega sodišča, ki se ujema s presojo, 
ki jo je Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) izrazilo v sodbi z dne 5. decembra 2019
(opravilna številka III PO 7/18), ni neodvisno in nepristransko sodišče v smislu 
člena 47 Listine,
(b)v skladu s stališčem, ki ga je predhodno izrazil Izba Karna Sądu Najwyższego (kazenski 
senat vrhovnega sodišča[, Poljska]), torej sodišče, ki bi bilo pristojno za obravnavo take 
pritožbe, če ne bi bilo omenjenih predpisov,
disciplinsko sodišče odvetniške zbornice lahko prezre (oziroma bi moralo prezreti) stališče, ki 
ga je izrazil Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego (disciplinski senat vrhovnega sodišča)?
4.Ali bi moralo disciplinsko sodišče odvetniške zbornice, če je bila pri njem v zadevi iz tretjega 
vprašanja vložena pritožba ministrstva za pravosodje, vendar
ECLI:EU:C:2021:500                                                                                                                  7SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-55/20 
MINISTERSTWO SPRAWIEDLIWOŚCI
(a)je eden od dejavnikov, na podlagi katerih je po mnenju Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče), 
izraženem v sodbi z dne 5. decembra 2019 (opravilna številka III PO 7/18), in mnenju 
disciplinskega sodišča odvetniške zbornice utemeljena domneva, da Izba Dyscyplinarna 
Sądu Najwyższego (disciplinski senat vrhovnega sodišča), torej organ, omenjen v točki (a) 
tretjega vprašanja, ni neodvisno in nepristransko sodišče v smislu člena 47 Listine, vpliv, ki 
ga ima na njegovo sestavo izvršilna oblast in torej tudi minister za pravosodje,
(b)funkcijo generalnega državnega tožilca, ki naj bi bil v skladu s stališčem Izba Dyscyplinarna 
Sądu Najwyższego (disciplinski senat vrhovnega sodišča), torej organa iz točke (a) tretjega 
vprašanja, legitimiran za vložitev kasacijske pritožbe zoper sklep, izdan na podlagi 
pritožbe, v skladu s stališčem Izba Karna Sądu Najwyższego (kazenski senat vrhovnega 
sodišča), torej sodišča iz točke (b) tretjega vprašanja, in stališčem disciplinskega sodišča 
odvetniške zbornice pa te legitimacije nima, na podlagi zakona opravlja ravno minister za 
pravosodje,
ali mora disciplinsko sodišče odvetniške zbornice namenoma prezreti te pritožbe, če je to 
edini način za zagotovitev skladnosti postopka s členom 47 Listine in zlasti za preprečevanje 
vmešavanja organa, ki ni neodvisno in nepristransko sodišče v smislu te določbe, v ta 
postopek?“
28.Državni tožilec, nizozemska in poljska vlada ter Evropska komisija so predložile pisna stališča.
29.Disciplinsko sodišče je 16. februarja 2021 v skladu s členom 101 Poslovnika Sodišča 
odgovorilo na zahtevo Sodišča po pojasnilih.
IV. Presoja
30.Ti sklepni predlogi so strukturirani, kot je navedeno v nadaljevanju. Najprej bom preučil, ali 
disciplinsko sodišče odvetniške zbornice v Varšavi pomeni „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU 
(razdelek A). Nato bom obravnaval prvo vprašanje v zvezi z možnostjo uporabe Direktive 
o storitvah in člena 47 Listine za disciplinske postopke proti odvetnikom (razdelek B), nato pa se 
bom lotil drugega, tretjega in četrtega vprašanja v zvezi s pooblastili disciplinskega sodišča, da 
zagotovi spoštovanje prava Unije (razdelek C).
A.Ali je disciplinsko sodišče v smislu člena 267 PDEU?
31.V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišče pri presoji, ali je predložitveni organ „sodišče“ 
v smislu člena 267 PDEU, ki je izključno vprašanje prava Unije, upošteva naslednje dejavnike: 
zakonsko podlago organa, njegovo stalnost, obvezno naravo njegove sodne pristojnosti, 
kontradiktornost postopka, kako organ uporablja pravna pravila, in njegovo neodvisnost.4
32.Disciplinsko sodišče izpolnjuje večino teh pogojev. Kot je bilo navedeno v predložitveni 
odločbi in česar nobena od zadevnih strank ni izpodbijala, je bilo disciplinsko sodišče ustanovljeno 
s poljskim zakonom o odvetništvu; je stalno; uporablja postopkovna pravila, določena z zakonom 
4 Glej na primer sodbe z dne 17. septembra 1997, Dorsch Consult (C-54/96, EU:C:1997:413, točka 23 in navedena sodna praksa); z dne 
9. oktobra 2014, TDC (C-222/13, EU:C:2014:2265, točka 27); z dne 6. oktobra 2015, Consorci Sanitari del Maresme (C-203/14, 
EU:C:2015:664, točka 17 in navedena sodna praksa); in z dne 24. maja 2016, MT Højgaard in Züblin (C-396/14, EU:C:2016:347, točka 23).
8                                                                                                                  ECLI:EU:C:2021:500SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-55/20 
MINISTERSTWO SPRAWIEDLIWOŚCI
o odvetništvu in zakonikom o kazenskem postopku; njegove odločbe so zavezujoče in izvršljive. 
Poleg tega se zdi, da ima disciplinsko sodišče obvezno pristojnost za odločanje o disciplinskih 
sporih, ki mu jo podeljuje nacionalno pravo.
33.Medtem ko Komisija meni, da je torej disciplinsko sodišče „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU, 
pa tako državni tožilec kot poljska vlada tej ugotovitvi nasprotujeta.
34.Po mnenju državnega tožilca disciplinsko sodišče ni sodišče z vidika faze, do katere je prišel 
zadevni disciplinski postopek, in z vidika predmeta spora. V postopku v glavni stvari disciplinski 
tožilec odvetniške zbornice v Varšavi R. G. še ni obtožil storitve disciplinske kršitve. Del 
postopka, v katerem stranke predstavijo nasprotne argumente, se torej še ni začel. Poleg tega naj 
disciplinsko sodišče, ko je preučevalo odločitev disciplinskega tožilca, da bo ustavil disciplinski 
postopek, ne bi odločalo o pravici R. G. do opravljanja svojega poklica na podlagi poglavja III 
Direktive o storitvah, temveč naj bi le preverjalo, ali je bila odločitev, s katero se je preprečila 
odločitev o disciplinski odgovornosti R. G., utemeljena.
35.Poljska vlada meni, da poleg tega, da disciplinsko sodišče ni sodišče v smislu člena 179 poljske 
ustave, ga prav tako ni mogoče šteti za neodvisno v smislu člena 267 PDEU. Prvič, njegove člane 
izvoli generalna skupščina zadevne odvetniške zbornice za štiri leta, mandat pa je mogoče 
podaljšati. Sodniki disciplinskega sodišča tako odločajo o disciplinskih zadevah, ki se nanašajo na 
njihove kolege, s podporo katerih so bili izvoljeni in ki jim mandat lahko še podaljšajo. Drugič, 
člani disciplinskega sodišča naj ne bi imeli nobenega jamstva glede svojega mandata. Organ, ki jih 
je izvolil, in sicer generalna skupščina, ki jo sestavljajo vsi odvetniki zadevnih odvetniških zbornic, 
jih lahko odstavi pred koncem njihovega mandata Tretjič, vprašljivo naj bi bilo, ali so sodniki 
disciplinskega sodišča resnično odporni na zunanje vplive. V obravnavani zadevi naj bi 
predsednik disciplinskega sodišča, čeprav ni bil član senata, stranke v sporu obvestil, da lahko 
izpodbijajo prekinitev postopka zaradi predloga za sprejetje predhodne odločbe, medtem ko naj bi 
senat, ki o zadevi odloča, menil, da predložitvene odločbe ni mogoče izpodbijati.
36.Skratka, medtem ko državni tožilec trdi, da postopek, ki teče pred disciplinskim sodiščem, ni 
zares kontradiktoren, poljska vlada meni, da ta organ ni neodvisen. Ti dve točki bom obravnaval 
v nadaljevanju.
1.Ali je postopek kontradiktoren?
37.Da bi šlo za sodišče v smislu člena 267 PDEU, ta določba zahteva, da gre za kontradiktorni 
postopek. Čeprav je ta pogoj del meril Dorsch,5je morda pošteno priznati, da ta pogoj ni pogoj 
sine qua non. Sodišče je večkrat poudarilo, da ne gre za absolutno merilo.6
5 Sodba z dne 17. septembra 1997, Dorsch Consult (C 54/96, EU:C:1997:413; v nadaljevanju: sodba Dorsch). Glej zgoraj točko 31 teh 
sklepnih predlogov.
6 Glej na primer sodbi z dne 17. septembra 1997, Dorsch Consult (C-54/96, EU:C:1997:413, točka 31), in z dne 31. januarja 2013, D. in A. 
(C-175/11, EU:C:2013:45, točka 88).
ECLI:EU:C:2021:500                                                                                                                  9SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-55/20 
MINISTERSTWO SPRAWIEDLIWOŚCI
38.Poleg tega lahko nacionalna sodišča sprožijo postopek pred Sodiščem, le če pred njimi poteka 
spor in če odločajo v postopku, ki bo pripeljal do izdaje sodne odločbe.7V teh mejah lahko le 
nacionalno sodišče odloči, v točno kateri fazi postopka v glavni stvari je po njegovem mnenju 
primerno Sodišču predložiti vprašanje za predhodno odločanje.8Sodišče zahteva le, da spor ob 
vložitvi predloga za sprejetje predhodne odločbe še vedno poteka.9
39.V obravnavani zadevi državni tožilec trdi, da postopek pred disciplinskim sodiščem ni 
kontradiktoren, ker se „spor“ nanaša na odločitev (disciplinskega tožilca), da bo ustavil 
disciplinsko preiskavo (v nasprotju z odločbo o uvedbi takega postopka ali o naložitvi dejanske 
disciplinske sankcije). V tem smislu očitno trdi, da gre za predhodno fazo postopka, v kateri še ni 
bilo nobene neposredne izmenjave med R. G. in pristojnimi disciplinskimi organi. Torej ni 
dejanskega spora, ki poteka.
40.S tem se ne strinjam.
41.Državni tožilec očitno zamenjuje dve zadevi: kontradiktorni postopek med nekimi strankami 
in to, da mora biti točno določen spor med dvema konkretnima strankama. Na tej podlagi državni 
tožilec v bistvu trdi, da ni vsebinske „obravnave“ kot dela disciplinskega postopka med dvema 
konkretnima strankama, torej ni dejanskega spora; ni kontradiktornega postopka.
42.Vendar zgoraj navedena sodna praksa za obstoj kontradiktornega postopka zahteva le 
dejanski spor v zvezi s pravom in uporabo tega prava med nekimi strankami.10S tega vidika 
očitno gre za tovrstni kontradiktorni spor, ker so stranke disciplinski tožilec na eni strani ter 
državni tožilec in minister za pravosodje na drugi strani, spor pa je predložen tretji osebi, in sicer 
disciplinskemu sodišču. Vprašanje, ali je R. G. tehnično gledano že stranka v tem sporu, in faza, 
v kateri ji nacionalno pravo priznava vse pravice stranke kot obtožene stranke, nista pomembni za 
ugotovitev, ali obstaja dejanski kontradiktorni postopek.
43.Enako velja za fazo postopka: tudi v zvezi z dopustnostjo sodna praksa Sodišča ne določa, 
v točno kateri fazi nacionalnega postopka se lahko vloži predlog za sprejetje predhodne odločbe. 
Zahteva se le, da med nekimi strankami obstaja dejanski spor,11kar za postopek v glavni stvari 
očitno drži.
44.Po mojem mnenju torej ni dvoma, da gre v postopku v glavni stvari za kontradiktorni 
postopek v smislu člena 267 PDEU.
7 Glej na primer sodbe z dne 27. aprila 2006, Standesamt Stadt Niebüll (C-96/04, EU:C:2006:254, točka 13 in navedena sodna praksa); 
z dne 16. junija 2016, Pebros Servizi (C-511/14, EU:C:2016:448, točka 24); in z dne 4. septembra 2019, Salvoni (C-347/18, EU:C:2019:661, 
točka 26).
8 Glej na primer sodbi z dne 17. julija 2008, Coleman (C-303/06, EU:C:2008:415, točka 29 in navedena sodna praksa), in z dne 
22. decembra 2008, Les Vergers du Vieux Tauves (C-48/07, EU:C:2008:758, točka 20 in navedena sodna praksa).
9 Glej na primer sodbo z dne 13. aprila 2000, Lehtonen in Castors Braine (C-176/96, EU:C:2000:201, točka 19).
10 Glej tudi sodbo z dne 25. junija 2009, Roda Golf & Beach Resort (C-14/08, EU:C:2009:395, točka 33 in navedena sodna praksa).
11 Nasprotno, glede dopustnosti hipotetičnih primerov – glej sodbi z dne 11. marca 1980, Foglia (I) (104/79, EU:C:1980:73), in z dne 
16. decembra 1981, Foglia (II) (244/80, EU:C:1981:302). Glej tudi sodbo z dne 5. julija 2016, Ognyanov (C-614/14, EU:C:2016:514, zlasti 
točki 12 in 26).
10                                                                                                                ECLI:EU:C:2021:500SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-55/20 
MINISTERSTWO SPRAWIEDLIWOŚCI
2.Neodvisnost
45.Pojem „neodvisnost“ ima dve značilnosti. Prvič, glede zunanje neodvisnosti mora biti v skladu 
z ustaljeno sodno prakso zadevni organ sposoben svoje funkcije izvajati povsem samostojno, ne da 
bi bil kakor koli hierarhično povezan ali komur koli podrejen in ne da bi prejemal kakršne koli 
ukaze ali navodila, ter da je s tem zaščiten pred zunanjimi posegi ali pritiski, ki lahko ogrozijo 
neodvisnost presoje njegovih članov in vplivajo na njihove odločitve.12
46.Neodstavljivost članov zadevnega organa pomeni jamstvo, ki je neločljivo povezano 
z neodvisnostjo sodnikov, ker je namen te neodstavljivosti zaščititi osebe, ki jim je zaupana naloga 
sojenja.13Z jamstvom neodstavljivosti članov sodišča se tako zahteva, da so primeri razrešitve 
članov tega organa določeni s posebnimi predpisi, in sicer z izrecnimi zakonskimi določbami, ki 
zagotavljajo jamstva, ki presegajo tista, ki so določena s splošnimi pravili upravnega prava in 
delovnega prava, ki se uporabljajo za nezakonito razrešitev.14Ta jamstva neodvisnosti zahtevajo, 
da obstajajo pravila, zlasti v zvezi s sestavo organa ter imenovanjem, trajanjem funkcij in razlogi za 
zadržanje, izločitev in razrešitev njegovih članov, na podlagi katerih je mogoče zavrniti vsak 
upravičen dvom pri posameznikih o zaščitenosti navedenega organa pred zunanjimi pritiski in 
njegovi nevtralnosti glede interesov, s katerimi se srečuje.15
47.Drugi, notranji vidik pojma neodvisnosti se nanaša predvsem na nepristranskost. Njegov 
namen je zagotoviti enako distanco do strank spora in njihovih posamičnih interesov glede 
predmeta spora. Ta vidik zahteva spoštovanje objektivnosti in neobstoj kakršnega koli interesa za 
izid spora, razen stroge uporabe pravnega pravila. Tako pojem „neodvisnost“, ki je neločljivo 
povezan z nalogo sojenja, predvsem pomeni, da je zadevni organ v razmerju do organa, ki je sprejel 
odločbo, zoper katero je bila vložena tožba, tretja oseba.16
48.V obravnavanem primeru je poljska vlada v bistvu izpostavila dva elementa v zvezi s sestavo 
disciplinskega sodišča kot potencialno problematična z vidika neodvisnosti: to, da njegovi člani 
domnevno niso neodstavljivi, in to, da ga sestavljajo odvetniki, člani zbornice, ki na neki način 
delujejo kot „sodniki laiki“ in ne kot poklicni sodniki.
49.S poljsko vlado se seveda strinjam, da je neodvisnost sodnikov pomembna in da mora organ, ki 
se želi imenovati „sodišče“, ki je vredno tega imena, izpolnjevati vse zahteve v zvezi z zunanjimi in 
notranjimi razsežnostmi pojma neodvisnosti sodnikov. Vendar v obravnavanem primeru glede na 
pojasnila predložitvenega sodišča ne vidim razlogov, iz katerih disciplinsko sodišče ne bi izpolnilo 
teh meril, če se presojajo za namene člena 267 PDEU.
50.Prvič, začenši s tem, da člani disciplinskega sodišča domnevno niso neodstavljivi, člen 11(4) 
zakona o odvetništvu glede na svoje besedilo resda določa, da lahko posamezne člane organov 
odvetniške zbornice, torej vključno z disciplinskim sodiščem, ki je eden od teh organov, pred 
potekom njihovega mandata razreši organ, ki jih je imenoval, in sicer generalna skupščina 
odvetniške zbornice.17
12 Glej nedavno na primer sodbo z dne 2. marca 2021 v zadevi A. B. in drugi (Imenovanje sodnikov vrhovnega sodišča) (C-824/18, 
EU:C:2021:153, zlasti točke od 117 do 119).
13 Glej na primer sodbo z dne 21. januarja 2020, Banco de Santander (C-274/14, EU:C:2020:17, točki 57 in 58 ter navedena sodna praksa).
14 Sodba z dne 21. januarja 2020, Banco de Santander (C-274/14, EU:C:2020:17, točka 60). Glej v tem smislu tudi sodbo z dne 
9. oktobra 2014, TDC (C-222/13, EU:C:2014:2265, točki 32 in 35).
15 Sodba z dne 9. oktobra 2014, TDC (C-222/13, EU:C:2014:2265, točka 32).
16 Glej na primer sodbo z dne 21. januarja 2020, Banco de Santander (C-274/14, EU:C:2020:17, točki 61 in 62 ter navedena sodna praksa).
17 Besedilo člena je zgoraj v točki 10 teh sklepnih predlogov. Glej tudi člen 40(2) poljskega zakona o odvetništvu, zgoraj v točki 15 teh 
sklepnih predlogov.
ECLI:EU:C:2021:500                                                                                                                11SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-55/20 
MINISTERSTWO SPRAWIEDLIWOŚCI
51.Vendar se zdi, da ni nobenih drugih zakonskih določb ali vsaj nobenih, na katere bi katera od 
zadevnih strank opozorila Sodišče, ki bi konkretno izražale, kdaj, kako ali zakaj je mogoče odstaviti 
člane disciplinskega sodišča. Iz tega, da takih določb ni, bi bilo mogoče sklepati, da načini 
odstavitve članov niso določeni s posebnimi pravili ter da se uporabljajo splošna pravila 
upravnega in delovnega prava. Zato odstavitev njegovih članov ne bi bila omejena na nekatere 
izjemne primere, kot to zahteva sodna praksa Sodišča, da bi ga bilo mogoče opredeliti kot 
„sodišče“.18
52.Vendar je na zahtevo Sodišča po pojasnilih disciplinsko sodišče navedlo, da je bil člen 11(4) 
zakona o odvetništvu vedno mrtva črka na papirju in se ni nikoli izvajal. V nobeni določbi naj ne 
bi bilo pojasnjeno, kako in kdaj bi lahko generalna skupščina odvetniške zbornice razrešila člana 
disciplinskega sodišča pred potekom njegovega mandata. Po mnenju disciplinskega sodišča iz 
člena 58, točka 13, zakona o odvetništvu izhaja tudi, da osebe, ki je članica disciplinskega sodišča, 
ni mogoče odstaviti pred koncem njenega mandata. Prav tako poslovnik skupščine nacionalne 
odvetniške zbornice ne vsebuje nobene določbe o odstavitvi članov disciplinskega sodišča. 
Nazadnje, skupščina odvetniške zbornice v Varšavi vsekakor še nikoli ni razrešila člana 
disciplinskega sodišča.
53.Po mojem mnenju je disciplinsko sodišče predložilo dovolj dokazov za ugotovitev, da 
člen 11(4) zakona o odvetništvu ni učinkovit. Tako se zdi, da so člani disciplinskega sodišča 
dejansko neodstavljivi in zato zunanja neodvisnost tega sodišča v smislu neodstavljivosti njegovih 
članov ni sporna.
54.Drugič, prav tako se je – tokrat glede notranje neodvisnosti in nepristranskosti – trdilo, da 
disciplinsko sodišče ni neodvisno, ker ga sestavljajo odvetniki, člani odvetniške zbornice, ne pa 
poklicni sodniki. Zato disciplinsko sodišče ne pomeni neodvisne tretje osebe, ampak skupek oseb, 
ki so izvoljene in jim je mandat podaljšan, zaradi česar nanje verjetno vplivajo njihovi kolegi.
55.Res je, da se včasih izrazijo pomisleki glede postopkov, zlasti disciplinskih, ki jih vodijo kolegi. 
Segajo od zatrjevanja korporativizma v poklicu do verjetnosti navzkrižja interesov. Na eni strani 
spektra očita „lažno poklicno solidarnost“ zlasti zunanji svet, ki včasih ni zadovoljen z izidom 
individualnega disciplinskega postopka in ki pogosto verjame, da so sankcije preveč prizanesljive, 
ter celo namiguje na to, da v takih sistemih zaradi „vzajemno zajamčene zaščite“ v tem poklicu ni 
neodvisnega sojenja. Na drugi strani tega spektra se včasih namiguje na to, morda pogosteje 
znotraj samega poklica, da tako sestavljen disciplinski organ v konkretni zadevi ni bil 
nepristranski zaradi osebnih naklonjenosti, povezav ali zamer, zaradi česar bi lahko imel interes, 
da se kolega sankcionira.
56.Razen če in dokler katera od teh splošnih trditev ni dokazana bodisi na ravni zakona bodisi 
v praksi in ob uporabi zakona,19na podlagi katere je mogoče dvomiti o neodvisnosti sodnega 
organa, menim, da taka namigovanja ali domneve niso pomembne za presojo, ali je mogoče 
nacionalni organ opredeliti kot sodišče v smislu člena 267 PDEU ali ne. Kot sem nedavno 
predlagal, presoja neodvisnosti v okviru člena 267 PDEU zahteva, da se pojem sodišča preuči na 
18 Glej na primer sodbi z dne 9. oktobra 2014, TDC (C-222/13, EU:C:2014:2265, točke od 33 do 36), in z dne 21. januarja 2020, Banco de 
Santander (C-274/14, EU:C:2020:17, točke od 66 do 68).
19 Za več podrobnosti glej moje sklepne predloge v zadevi Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ in drugi (C-83/19, C-127/19, 
C-195/19, C-291/19 in C-355/19, EU:C:2020:746, točke od 240 do 248).
12                                                                                                                ECLI:EU:C:2021:500SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-55/20 
MINISTERSTWO SPRAWIEDLIWOŚCI
strukturni, institucionalni ravni. Preuči se tako, da se presojajo lastnosti sodnega organa, ki vloži 
predlog za sprejetje predhodne odločbe, pri čemer se upošteva funkcija, ki jo ta organ opravlja 
v konkretnih okoliščinah posamezne zadeve.20
57.Ne vidim razloga, zakaj s strukturnega vidika sodnih organov, ki jih sestavljajo „sodniki laiki“, 
ni mogoče šteti per se za sodišče v smislu člena 267 PDEU, seveda če v okviru svoje sodne 
dejavnosti izpolnjujejo vse zahteve neodvisnosti sodišča. Drugače povedano, zahteva po 
neodvisnosti je popolnoma enaka za vsa sodišča, ne glede na to, ali so sestavljena iz „poklicnih 
sodnikov“ ali „sodnikov laikov“ ali iz kombinacije obojih.
58.Naj spomnim, da je struktura nacionalnega sodnega sistema praviloma stvar odločitve vsake 
države članice.21V zvezi s tem drži, da v številnih državah članicah v zadevah, ki se nanašajo na 
disciplino članov nekaterih poklicev, odločajo člani teh poklicev in torej sodniki „laiki“. To je 
običajno tako v številnih „svobodnih“ poklicih, kot so zdravniki, veterinarji, zobozdravniki, 
arhitekti, farmacevti ali, kot v obravnavani zadevi, odvetniki. Prednosti take institucionalne 
odločitve so precej jasne: potrebno strokovno znanje na področju poklicnih zahtev in discipline na 
upoštevnem, pogosto zapletenem področju.22
59.Sodišče v preteklosti ni oklevalo, ko je odgovarjalo na predloge za sprejetje predhodne 
odločbe, ki so jih predložili taki organi, če je ugotovilo, da so izpolnjene zahteve iz člena 267 
PDEU. Sodišče je v nekaterih primerih poglobljeno razpravljalo o naravi zadevnega organa, na 
primer v zvezi z nizozemskim Commissie van Beroep Huisartsgeneeskunde (odbor za pritožbe 
splošne medicine)23ali italijanskim Consiglio Nazionale Forense (nacionalni svet odvetniške 
zbornice).24V nekaterih drugih zadevah je Sodišče odgovorilo na postavljeno(-a) vprašanje(-a), 
ne da bi pred tem preučilo, ali jih je postavilo „sodišče“. Tako je bilo, na primer, v zvezi z Oberste 
Berufungs- und Disziplinarkommission für Rechtsanwälte (vrhovna pritožbena in disciplinska 
komisija, Avstrija),25lokalno disciplinsko komisijo zobozdravniške zbornice v Franciji26ali 
belgijsko pritožbeno komisijo zbornice arhitektov.27Vendar Sodišče ni oklevalo, ko je zavrnilo 
predlog za sprejetje predhodne odločbe, ko je ugotovilo, da predložitveni organ ni neodvisen.28
20 Glej tudi moje sklepne predloge v združenih zadevah WB in drugi (od C-748/19 do C-754/19, ECLI:EU:C:2021:403, točki 52 in 166).
21 Glej na primer sodbo z dne 19. novembra 2019, A. K in drugi (Neodvisnost disciplinskega senata vrhovnega sodišča) (C-585/18, 
C-24/18 in C-625/18, EU:C:2019:982, točka 130 in navedena sodna praksa).
22 Morda naj dodam, da enako velja za same sodnike in sodno disciplino: številne disciplinske senate za sodnike v državah članicah 
sestavljajo izključno ali predvsem sodniki. Če izpeljem argument poljske vlade do njegovega (ne)logičnega konca, ali bi to tudi pomenilo, 
da disciplinskih senatov za sodnike ne morejo sestavljati (drugi) sodniki, ker bi take senate sestavljali njihovi kolegi in torej ne bi bili 
neodvisni?
23 Sodba z dne 6. oktobra 1981, Broekmeulen (246/80, EU:C:1981:218, točke od 8 do 17).
24 Sodba z dne 17. julija 2014, Torresi (C-58/13 in C-59/13, EU:C:2014:2088, točke od 15 do 30). Čeprav posredno glej tudi prejšnjo sodbo 
z dne 30. novembra 1995, Gebhard (C-55/94, EU:C:1995:411).
25 Sodba z dne 22. decembra 2010, Koller (C-118/09, EU:C:2010:805), v okviru spora o zavrnitvi prošnje za pripustitev k preizkusu poklicne 
usposobljenosti za odvetniški poklic.
26 Sklep z dne 23. oktobra 2018, Conseil départemental de l’ordre des chirurgiens-dentistes de la Haute-Garonne (C-296/18, neobjavljen, 
EU:C:2018:857), v okviru disciplinskega postopka proti zobozdravniku.
27 Sodba z dne 8. aprila 1992, Bauer (C-166/91, EU:C:1992:184), v zadevi, v kateri je oseba s stalnim prebivališčem v Belgiji, neuspešno 
zaprosila za vpis svojega imena na seznam pripravnikov lokalne zbornice arhitektov.
28 Glej na primer sklep z dne 28. novembra 2013, Devillers (C-167/13, neobjavljen, EU:C:2013:804).
ECLI:EU:C:2021:500                                                                                                                13SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-55/20 
MINISTERSTWO SPRAWIEDLIWOŚCI
60.Bistvo vseh teh zadev, kar se tiče sodnih organov, ki jih sestavljajo „sodniki laiki“,29je razlog, 
zakaj se merilo neodvisnosti presoja na podlagi člena 267 PDEU. Ta presoja, čeprav ima v svojem 
jedru isto merilo neodvisnosti kot druge določbe prava Unije, se ne ukvarja, na primer v primerjavi 
s členom 47 Listine, z natančno določitvijo vsake posamične kršitve pravic posameznika, ki 
izhajajo iz prava Unije.30Namen te presoje na podlagi člena 267 PDEU je opredeliti ustrezne 
institucionalne partnerje v državah članicah, ki bi lahko stopili v dialog s Sodiščem, da bi se 
zagotovila enotna razlaga prava Unije. Sodišče bi namreč moralo, zato da bi zagotovilo pravilno 
delovanje pravnega reda Unije, imeti priložnost, da se izreče o vprašanjih razlage in veljavnosti 
prava Unije, ki izhajajo iz nacionalnega postopka, ki lahko vpliva na uresničevanje pravic, ki jih 
podeljuje pravo Unije.31
61.V teh okoliščinah poljska vlada, razen da je navedla zgolj na domnevah utemeljene abstraktne 
trditve, ni pojasnila, zakaj disciplinsko sodišče ne izpolnjuje zahteve po neodvisnosti, ki je sestavni 
del pojma „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU. Po pojasnilih disciplinskega sodišča se ne zdi, da to 
ne bi bilo (zunanje ali notranje) neodvisno in da ne bi moglo Sodišču predložiti predloga za 
sprejetje predhodne odločbe.
62.Menim torej, da disciplinsko sodišče (odvetniške zbornice v Varšavi) spor o glavni stvari lahko 
predloži Sodišču na podlagi člena 267 PDEU.
B.Prvo vprašanje: Direktiva o storitvah in člen 47 Listine
1.Dopustnost
63.Na začetku je treba spomniti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso za vprašanja v zvezi 
z razlago prava Unije, ki ga nacionalno sodišče postavi v pravnem in dejanskem okviru, za 
opredelitev katerega je odgovorno samo in katerega pravilnosti Sodišče ne preizkuša, velja 
domneva upoštevnosti. Sodišče lahko zavrže predlog nacionalnega sodišča samo, če je očitno, da 
zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora 
o glavni stvari, kadar je problem hipotetičen ali kadar Sodišče nima na voljo potrebnih dejanskih 
in pravnih elementov, da bi lahko na postavljena vprašanja dalo koristne odgovore.32
64.V teh okoliščinah državni tožilec in poljska vlada menita, da ta predlog za sprejetje predhodne 
odločbe ni dopusten, ker odgovor ni potreben za rešitev spora o glavni stvari. Ti stranki trdita, da 
drugo, tretje in četrto vprašanje ni dopustno, ker se predložitveno sodišče ukvarja le s poznejšo 
fazo postopka v glavni stvari, in sicer hipotetično pritožbo pred Izba Dyscyplinarna Sądu 
Najwyższego (disciplinski senat vrhovnega sodišča). V zvezi s prvim vprašanjem zadevni stranki 
trdita, da je tako ni dopustno, saj je bilo to vprašanje postavljeno le za to, da bi se dobil odgovor na 
drugo, tretje in četrto vprašanje. Poleg tega naj se za obravnavani primer ne bi uporabila nobena 
določba prava Unije, zato naj R. G. pravo Unije ne bi koristilo.
29 Ki seveda niso omejeni le na disciplinske organe, ampak so tudi v drugih sodnih organih. Glej na primer sodbo z dne 30. maja 2013, F. 
(C-168/13 PPU, EU:C:2013:358), na podlagi predloga francoskega Conseil constitutionnel (ustavno sodišče), ki ga zgodovinsko gledano 
večinoma sestavljajo sodniki laiki, med katerimi so pogosto celo „nepravniki“. Glej tudi moje sklepne predloge v zadevi Eurobox 
Promotion in drugi (C-357/19 in C-547/19, EU:C:2021:170, točke od 215 do 219).
30 Glej moje sklepne predloge v združenih zadevah WB in drugi (od C-748/19 do C-754/19, ECLI:EU:C:2021:403, točke od 161 do 169).
31 Glej v tem smislu na primer sodbo z dne 6. oktobra 1981, Broekmeulen (246/80, EU:C:1981:218, točka 16).
32 Glej na primer sodbi z dne 10. decembra 2018, Wightman in drugi (C-621/18, EU:C:2018:999, točki 26 in 27), in z dne 9. julija 2020, 
Verein für Konsumenteninformation (C-343/19, EU:C:2020:534, točka 19 in navedena sodna praksa).
14                                                                                                                ECLI:EU:C:2021:500SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-55/20 
MINISTERSTWO SPRAWIEDLIWOŚCI
65.S tem se ne strinjam. Po mojem mnenju je prvo vprašanje očitno dopustno.
66.Prvič, „nedopustnosti zaradi povezave“, ki jo dejansko predlagata državni tožilec in poljska 
vlada, na pojmovni ravni ne morem sprejeti. Sodišče je v preteklosti običajno preučilo vsako od 
vprašanj, ki so jih postavila predložitvena sodišča, neodvisno, seveda če je taka vprašanja mogoče 
logično ločiti. Vsako vprašanje se preuči ločeno glede na svojo vsebino, kar pogosto pripelje do 
tega (kot se pogosto zgodi v sodni praksi), da se v enem in istem postopku na nekatera vprašanja 
odgovori, medtem ko se druga razglasijo za nedopustna. Ne obstaja posredna (ne)dopustnost.
67.Drugič, sodna praksa pristopa k dopustnosti precej velikodušno.33Kadar gre za delitev vlog 
med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, ni vloga Sodišča, da predvideva, kakšni so skriti nameni 
nacionalnega sodišča. Še toliko bolj neprimerno je domnevati slabovernost nacionalnega sodišča 
in na podlagi te domneve zavrniti odgovor na vprašanje za predhodno odločanje.
68.Tretjič, glede vsebine prvega vprašanja v smislu dopustnosti obstaja zadostna povezava na eni 
strani med dejanskim stanjem te zadeve in zadevnimi nacionalnimi določbami ter na drugi strani 
Direktivo o storitvah, za razlago katere prosi predložitveno sodišče. Ni mogoče šteti, da se v prvem 
vprašanju prosi za razlago, ki očitno nima nobene zveze z dejanskim stanjem v postopku v glavni 
stvari ali njegovim predmetom. Drugače povedano, prvo vprašanje je vsebinsko povezano z jasno 
opredeljenim instrumentom prava Unije, za razlago katerega prosi predložitveno sodišče.34
69.Četrtič, vprašanje, ali bo tožeča stranka iz postopka v glavni stvari dejansko imela korist od 
odgovora Sodišča, potem ko bo predložitveno sodišče sprejelo dokončno meritorno odločbo, ni 
pomembno v smislu dopustnosti.35Pogojevanje dopustnosti z določenim vsebinskim odgovorom 
pomeni lotiti se zadeve na napačnem koncu.36
70.Skratka, zagotovo se mi ne zdi, da odgovor na prvo vprašanje, ki ga je predložitveno sodišče 
postavilo v zvezi z Direktivo o storitvah, nikakor ni pomemben za odločitev, ki jo mora sprejeti 
sodišče v postopku v glavni stvari. Iz tega sledi, da je prvo vprašanje dopustno, ne da bi to vplivalo 
na poznejšo presojo dopustnosti drugega, tretjega in četrtega vprašanja.
2.Možnost uporabe Direktive o storitvah
71.Predložitveno sodišče želi s prvim delom prvega vprašanja izvedeti, ali se Direktiva o storitvah, 
zlasti zaradi člena 10(6) te direktive, lahko uporabi v postopku v zvezi z disciplinsko odgovornostjo 
odvetnika, ki bi lahko nazadnje pripeljala do odločitve, kakršna je na primer odločitev, katere 
posledica je njegova izključitev iz odvetniške zbornice. Če je odgovor pritrdilen, predložitveno 
sodišče v drugem delu vprašanja sprašuje, ali se Listina, vključno z njenim členom 47, uporablja 
za take postopke pred sodišči odvetniške zbornice.
33 Glej za novejši primer sodbo z dne 1. oktobra 2019, Blaise in drugi (C-616/17, EU:C:2019:800, točke od 31 do 39).
34 Glej sodbo z dne 26. marca 2020, Miasto Łowicz in Prokurator Generalny (C-558/18 in C-563/18, EU:C:2020:234, točka 49). Glej tudi 
sklep z dne 6. oktobra 2020, Prokuratura Rejonowa w Słubicach (C-623/18, EU:C:2020:800).
35 Glej v tem smislu na primer sodbo z dne 1. junija 2010, Blanco Pérez in Chao Gómez (C-570/07 in C-571/07, EU:C:2010:300, točke od 38 
do 40).
36 Glej tudi moje sklepne predloge v zadevi Bundesrepublik Deutschland (Interpolova rdeča mednarodna tiralica) (C-505/19, 
EU:C:2020:939, točka 34).
ECLI:EU:C:2021:500                                                                                                                15SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-55/20 
MINISTERSTWO SPRAWIEDLIWOŚCI
72.Po mojem mnenju bi moral biti odgovor na oba dela tega vprašanja pritrdilen. Da bi pojasnil, 
zakaj tako menim, bom najprej preučil področji uporabe Direktive o storitvah in Direktive 
98/5/ES37(točka a), nato pa se bom lotil možnosti uporabe Direktive o storitvah za pravne 
storitve in zlasti za disciplinske postopke proti odvetnikom (točka b).
a)Področji uporabe Direktive o storitvah in Direktive 98/5
73.Poljska vlada meni, da se pravo Unije v obravnavanem primeru ne uporabi. Zlasti naj se ne bi 
uporabila Direktiva o storitvah, ker je Direktiva 98/5 lex specialis in ta lex specialis 
v obravnavanem primeru ni stvarno veljaven.
74.S tem se ne strinjam.
75.Člen 3(1) Direktive o storitvah določa, da „[v] primeru nasprotij med določbami te direktive in 
drugimi akti Skupnosti, ki urejajo posebne vidike začetka opravljanja in opravljanja storitvene 
dejavnosti na posebnih področjih ali za posebne poklice, imajo prednost določbe drugih aktov 
Skupnosti, ki se uporabljajo na teh posebnih področjih ali za te posebne poklice“. V členu 3(1) so 
navedeni tudi štirje sekundarni akti Unije.38Čeprav Direktive 98/5 ni med njimi, seznam aktov, ki 
jih omenja, ni izčrpen.39
76.Direktiva 98/5 namreč glede vsebine ureja pravila poklicnega ravnanja (člen 6) in disciplinski 
postopek (člen 7) za odvetnike, ki svojo dejavnost opravljajo v državi članici, ki ni država, v kateri 
so pridobili poklicno kvalifikacijo. In sicer člen 7 ureja disciplinska pooblastila in obveznosti 
pristojnih nacionalnih organov in organov države gostiteljice. V skladu z njenim členom 9 je treba 
v odločbah o preklicu registracije odvetnika in v odločbah, s katerimi se nalagajo disciplinski 
ukrepi, navesti razloge, na katerih temeljijo. Poleg tega mora biti proti takšnim odločbam na voljo 
pravno sredstvo pred sodiščem v skladu z določbami nacionalne zakonodaje.
77.Poleg tega pa me argument poljske vlade še naprej bega. Težko razumem, kako bi lahko lex 
specialis, in sicer Direktiva 98/5, ki se očitno ne uporablja za domačega odvetnika, in če bi se 
lahko, ne ureja konkretnega vprašanja, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, oviral uporabo lex 
generalis, in sicer Direktivo o storitvah, ki se očitno uporablja tako ratione personae kot ratione 
materiae.
78.Prvič, poglavje III Direktive o storitvah, ki se nanaša na svobodo ustanavljanja, se uporablja 
tudi za povsem notranje položaje, torej za pravne storitve odvetnikov, ki niso uresničevali pravice 
do prostega gibanja.40Tako se, če se uporablja tudi za pravne storitve, poglavje III Direktive 
o storitvah avtomatično uporablja za vse odvetnike, ne glede na to, ali so glede na svojo kvalifikacijo 
„povsem domači“ ali „čezmejni“ odvetniki.
37 Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. februarja 1998 za olajšanje trajnega opravljanja poklica odvetnika v drugi državi 
članici kakor tisti, v kateri je bila kvalifikacija pridobljena (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 3, str. 83).
38 Direktiva Evropskega parlamenta in sveta 96/71/ES z dne 16. decembra 1996 o napotitvi delavcev na delo v okviru opravljanja storitev 
(UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 2, str. 431); Uredba Sveta (EGS) št. 1408/71 z dne 14. junija 1971 o uporabi sistemov 
socialne varnosti za zaposlene osebe in njihove družinske člane, ki se gibljejo v Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, 
zvezek 1, str. 35); Direktiva Sveta 89/552/EGS z dne 3. oktobra 1989 o usklajevanju nekaterih zakonov in drugih predpisov držav članic 
o opravljanju dejavnosti razširjanja televizijskih programov (UL 1989, L 298, str. 23); in Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 
2005/36/ES z dne 7. septembra 2005 o priznavanju poklicnih kvalifikacij (UL 2005, L 255, str. 22).
39 Kot je mogoče razumeti iz izraza „ti vključujejo“, uporabljenega v členu 3 Direktive o storitvah, in iz splošnega namena te določbe.
40 Sodba z dne 30. januarja 2018, X in Visser (C-360/15 in C-31/16, EU:C:2018:44, točka 110).
16                                                                                                                ECLI:EU:C:2021:500SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-55/20 
MINISTERSTWO SPRAWIEDLIWOŚCI
79.Drugič, glede, konkretno, tujih odvetnikov se bo Direktiva o storitvah praviloma uporabljala le, 
če njenih splošnih določb v skladu s členom 3(1) Direktive o storitvah ne nadomesti posebna 
določba Direktive 98/5. Vendar je tudi v zvezi s tujimi odvetniki vprašljivo, v kolikšnem obsegu 
Direktiva 98/5 določa drugače glede posebnih jamstev iz členov 9 in 10 Direktive o storitvah.41
80.Tretjič, čeprav mora predložitveno sodišče to preveriti, se ne zdi, da je R. G. tuji odvetnik 
v smislu Direktive 98/5.42Ker je domači odvetnik, bi se Direktiva o storitvah zanj vsekakor 
uporabila, medtem ko Direktiva 98/5 nikakor ne bi bila upoštevna za to zadevo.
81.Skratka, Direktiva 98/5 vsekakor preprosto ne določa drugače. Zdi se, da ni očitnega nasprotja 
s posebno določbo prava Unije, ki bi urejala zadevo, v smislu člena 3(1) Direktive o storitvah.
b)Direktiva o storitvah in disciplinski postopek proti odvetnikom
82.Vse zadevne stranke in predložitveno sodišče se strinjajo, da se Direktiva o storitvah uporablja 
za pravne storitve in da vpis v odvetniško zbornico za opravljanje poklica pomeni sistem dovoljenj 
v smislu te direktive. Vendar obstaja nesoglasje glede vprašanja, ali je disciplinski postopek del 
takega sistema dovoljenj. Medtem ko predložitveno sodišče in Komisija menita, da je tako, se 
nizozemska in poljska vlada s tem ne strinjata.
83.Člen 2 Direktive o storitvah, ki opredeljuje stvarno področje uporabe te direktive, določa, da 
storitve pravnega svetovanja spadajo na področje uporabe te direktive. Pravno zastopanje je 
namreč nedvomno posebna vrsta storitve, ki je zaradi svojega pomena za učinkovito izvajanje 
sodne oblasti strogo reguliran poklic, za katerega veljajo posebna deontološka pravila.43Vendar 
ostaja dejstvo, da čeprav za pravno zastopanje veljajo posebna pravila, je to storitev, ki spada 
v Direktivo o storitvah.
84.V skladu s členom 9(1) države članice začetka opravljanja ali opravljanje storitvene dejavnosti 
ne pogojujejo s sistemom dovoljenj, razen če: (a) sistem dovoljenj zadevnega ponudnika ne 
diskriminira; (b) potreba po takem sistemu je utemeljena s pomembnimi razlogi, ki se nanašajo 
na javni interes; (c) zastavljenega cilja ni mogoče doseči z manj omejevalnim ukrepom.
85.Strinjam se z vsemi zadevnimi strankami, da ni dvoma, da so pravila, ki se nanašajo na vpis 
v odvetniško zbornico, del sistema dovoljenj v smislu Direktive o storitvah, saj se ta pravila 
nanašajo na sam začetek opravljanja poklica odvetnika.44
86.Vendar, ali bi bilo treba tudi šteti, da je disciplinski postopek proti odvetniku še en element 
tega sistema dovoljenj?
41 Glej zlasti in v tem smislu člen 9(3) Direktive o storitvah v zvezi s sistemi dovoljenj: „[t]a oddelek se ne uporablja za tiste vidike sistemov 
dovoljenj, ki jih posredno ali neposredno urejajo drugi instrumenti Skupnosti“ (moj poudarek), kar kaže na to, da se ne uporablja za druge 
vidike sistemov dovoljenj. Glej tudi sodbo z dne 7. maja 2019, Monachos Eirinaios (C-431/17, EU:C:2019:368, točki 30 in 31), v kateri se 
razlikuje med (usklajeno) registracijo tujih odvetnikov in (neusklajenim) opravljanjem dejavnosti v okviru Direktive 98/5.
42 Na kar naj bi kazalo tudi sklicevanje na „primer[e], ko so vsi bistveni elementi omejeni na eno državo članico“ v prvem vprašanju, ki ga je 
postavilo predložitveno sodišče, na koncu.
43 Glej tudi moje sklepne predloge v združenih zadevah Uniwersytet Wrocławski in Poljska/REA (C-515/17 P in C-561/17 P, 
EU:C:2019:774, točki 103 in 104).
44 Kot je opredeljen v členu 4(6) v povezavi z uvodno izjavo 49 Direktive o storitvah.
ECLI:EU:C:2021:500                                                                                                                17SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-55/20 
MINISTERSTWO SPRAWIEDLIWOŚCI
87.Po mnenju predložitvenega sodišča in Komisije je disciplinski postopek proti vpisanemu 
odvetniku prav tako del sistema, saj se lahko zaradi takega postopka odvetnikom začasno prepove 
opravljanje poklica ali se jim odvzame pravica opravljati poklic in se še deset let ne morejo 
ponovno vpisati. Taki ukrepi pomenijo preklic dovoljenja v smislu člena 10(6) Direktive 
o storitvah.
88.Nasprotno pa po mnenju nizozemske in poljske vlade disciplinski postopek, obravnavan 
ločeno, ni „sistem dovoljenj“ v smislu Direktive o storitvah niti ni del sistema dovoljenj. Čeprav 
lahko disciplinska sankcija nazadnje povzroči, da ni več mogoče opravljati poklica, pa ne pripelje 
do zavrnitve niti do preklica dovoljenja. Vsekakor naj se člen 10(6) Direktive o storitvah ne bi 
uporabil v postopku v glavni stvari, ker se ta spor nanaša na odločbo disciplinskega tožilca 
o ustavitvi postopka in ne na odločbo o naložitvi disciplinske sankcije. Zato naj v okviru tega 
postopka ne bi bilo mogoče sprejeti nobene odločbe o začasni prepovedi opravljanja poklica ali 
odvzemu pravice opravljati poklic odvetnika. Poleg tega po mnenju nizozemske vlade 
disciplinskih pravil na splošno ni mogoče opredeliti kot „zahtev“ v smislu člena 4(7) Direktive 
o storitvah.
89.Strinjam se s predložitvenim sodiščem in Komisijo.
90.Res je, da Direktiva o storitvah ne vsebuje nobene posebne določbe o disciplinskih pravilih ali 
postopkih. To ni presenetljivo, saj se Direktiva o storitvah (zlasti, med drugim, poglavje III) 
uporablja horizontalno, zaradi česar je pretežno oblikovana na splošno in abstraktno, ter je 
namenjena varstvu svobode ustanavljanja ponudnikov in svobode opravljanja raznovrstnih 
storitev.
91.Strinjam se, da disciplinski postopek proti odvetniku, obravnavan ločeno, nikakor ne more biti 
sistem dovoljenj v smislu Direktive o storitvah. Vendar tudi ne vidim logike, zakaj bi bilo treba tak 
postopek, ki se presoja v okviru Direktive o storitvah, sploh obravnavati kot ločen sistem. 
Nasprotno, z vidika Direktive o storitvah je tak postopek očitno del sklopa pravil o začetku 
opravljanja, opravljanju in nazadnje o prisilnem prenehanju opravljanja storitev.
92.V skladu z Direktivo o storitvah države članice ne smejo ovirati niti začetka opravljanja 
dejavnosti, ki spada na področje uporabe Direktive o storitvah, niti njenega opravljanja. Čeprav je 
namen Direktive o storitvah osredotočiti se na začetek opravljanja storitve, pa vsebuje številne 
določbe, ki se tudi nanašajo hkrati na začetek opravljanja in na opravljanje samo,45ali pa zgolj na 
uresničevanje svobode ustanavljanja.46Namen disciplinskega postopka je na neki način zagotoviti 
kakovost opravljanja storitev pravnega svetovanja. S te perspektive bi ga bilo dejansko mogoče 
šteti za del širšega sistema, ki ureja začetek opravljanja in opravljanje tovrstnih storitev. To bi 
pomenilo, da je treba disciplinska pravila in njihovo uporabo v posebnih postopkih „spremljati“ 
na podlagi Direktive o storitvah, da bi se zagotovilo, da so v zvezi s sistemi dovoljenj v skladu 
z njenim členom 10(2).
93.Vendar menim, da besedilo člena 10(6) Direktive o storitvah odpravi vsak dvom, ki še obstaja, 
ali so vključene tudi odločitve o dejanskem „prenehanju“ začetka opravljanja ali opravljanja 
določene vrste storitev. Ta člen določa: „Vsako drugo odločitev pristojnih organov, razen dodelitve 
dovoljenja, vključno z zavrnitvijo ali preklicem dovoljenja, je treba v celoti obrazložiti in jo je 
mogoče izpodbijati pred sodišči ali drugimi organi za pritožbe“.47
45 Na primer členi 3(1), 5(1), 6(1)(b), 8(1), 9(1), 10(4), 14(1), 15(2) Direktive o storitvah.
46 Že v členu 1(1) Direktive o storitvah.
47 Moj poudarek.
18                                                                                                                ECLI:EU:C:2021:500SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-55/20 
MINISTERSTWO SPRAWIEDLIWOŚCI
94.Glede na tako besedilo in logiko Direktive o storitvah ne razumem, kako bi bilo mogoče 
razumno trditi, da odločitev o izključitvi odvetnika iz odvetniške zbornice ni enakovredna 
preklicu njegovega dovoljenja za opravljanje poklica in torej zagotavljanje pravnih storitev. 
Preklic že izdanega dovoljenja je le preklic že odobrenega začetka opravljanja storitve. Ta široko 
formulirana določba ne kaže le na to, da vsaka (negativna) odločitev o začetku opravljanja ali 
opravljanju storitve spada na področje uporabe Direktive o storitvah, ampak tudi na to, da jo 
mora biti mogoče izpodbijati.
95.Na to ugotovitev ne vpliva sklicevanje poljske vlade na člen 1(5) Direktive o storitvah, v skladu 
s katerim ta direktiva „ne vpliva na določbe kazenskega prava držav članic“. Disciplinski postopki 
sami po sebi niso enaki kazenskemu pravu in kazenskemu postopku. Poleg tega tudi če bi bili, 
quod non, člen 1(5) določa, da „države članice ne smejo omejevati svobode opravljanja storitev 
z uporabo določb kazenskega prava, ki specifično urejajo ali vplivajo zlasti na začetek opravljanja 
ali opravljanje storitvene dejavnosti, če to pomeni izogibanje določbam iz te direktive“.48
96.Podobno ne vidim nobene veljave v argumentu poljske vlade, da proti R. G. še ni bila sprejeta 
nobena odločba o njeni izključitvi iz odvetniške zbornice in da je dejansko ni mogoče sprejeti 
v konkretnem postopku v zvezi z nadzorom nad odločitvijo disciplinskega tožilca, da ne bo 
preganjal domnevne disciplinske kršitve.
97.V zvezi s tem zadostuje ugotovitev, da normativnega obsega akta prava Unije ni mogoče 
opredeliti ex post glede na izid, tako da bi zadeva spadala na področje uporabe prava Unije ali pa 
nanj ne bi spadala glede na to, ali je oseba nazadnje obsojena ali oproščena.49Na splošno dejstvo, 
da nekateri postopki spadajo na področje uporabe akta prava Unije rationae materiae, zadostuje 
za to, da celoten postopek, neodvisno od končnega izida ali faze, na kateri se ta postopek konča, 
prav tako spada na področje uporabe prava Unije.
98.Skratka, v odgovor na prvi del prvega vprašanja se poglavje III Direktive o storitvah kot del 
sistema dovoljenj, ki velja za opravljanje odvetniške dejavnosti, uporablja tudi za disciplinske 
postopke, uvedene proti odvetnikom, katerih izid bi lahko vplival na zmožnost teh odvetnikov, da 
opravljajo pravne storitve na podlagi Direktive o storitvah.
3.Člen 47 Listine
99.Odgovor na drugi del prvega vprašanja, ki se nanaša na možnost uporabe Listine, zlasti 
njenega člena 47, za postopek pred predložitvenim sodiščem, je jasen.
100. V skladu z ustaljeno sodno prakso se temeljne pravice, ki jih zagotavlja pravni red Unije, 
uporabljajo v vseh položajih, ki jih ureja pravo Unije. Če nacionalna ureditev spada na področje 
uporabe prava Unije, mora Sodišče, ki mu je predložen predlog za sprejetje predhodne odločbe, 
podati vse elemente razlage, ki jih nacionalno sodišče potrebuje za presojo skladnosti te ureditve 
s temeljnimi pravicami, katerih spoštovanje zagotavlja.50
48 Glej na primer sodbo z dne 4. julija 2019, Kirschstein (C-393/17, EU:C:2019:563, točke od 61 do 63). Glej tudi Priročnik o uveljavljanju 
Direktive o storitvah, čeprav ni zavezujoč (str. 15).
49 Glej tudi moje sklepne predloge v združenih zadevah Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – 
Direcţia Naţională Anticorupţie in drugi (C-357/19 in C-547/19, EU:C:2021:170, točke od 109 do 115), v zvezi z istim argumentom glede 
področja uporabe člena 325(1) PDEU.
50 Glej na primer sodbo z dne 26. februarja 2013, Åkerberg Fransson (C-617/10, EU:C:2013:105, točka 19 in navedena sodna praksa); z dne 
16. maja 2017, Berlioz Investment Fund (C-682/15, EU:C:2017:373, točki 49 in 50); in z dne 16. oktobra 2019, Glencore Agriculture 
Hungary (C-189/18, EU:C:2019:861, točki 59 in 60).
ECLI:EU:C:2021:500                                                                                                                19SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-55/20 
MINISTERSTWO SPRAWIEDLIWOŚCI
101. Dokler se torej uporablja Direktiva o storitvah, se načeloma za zadevo uporablja tudi Listina, 
vključno z njenim členom 47. To pomeni, da predložitveno sodišče v okviru postopka, ki teče pred 
njim, uporabi člen 47 Listine.
102. Vendar, kot sta v stališčih v zvezi z dopustnostjo navedla državno tožilstvo in poljska vlada, 
res ni povsem jasno, za katero pravico posameznika, ki izhaja iz prava Unije, bi pravzaprav lahko 
šlo konkretno v zadevi, o kateri odloča predložitveno sodišče. Čeprav ima lahko bodoči izid 
postopka v glavni stvari škodljive posledice za pravni položaj R. G. (ker je lahko posledično proti 
njemu uveden disciplinski postopek), je bilo opozorjeno, da R. G. še ni stranka v postopku 
v glavni stvari. Zdi se, da spor o glavni stvari poteka med disciplinskim tožilcem na eni strani ter 
generalnim tožilcem in ministrstvom za pravosodje na drugi strani.51Torej dejansko ni takoj 
jasno, kateri od teh subjektov (očitno osebe javnega prava), naj bi imel temeljne pravice, določene 
v Listini, v postopku v glavni stvari.
103. Vsekakor je treba navesti, da tudi če se člen 47 Listine pred predložitvenim sodiščem ne bi 
uporabljal, ker ni nobenega vpliva na konkretne pravice posameznika, zagotovljene na podlagi 
Listine, kar mora preveriti predložitveno sodišče, to ne spremeni dejstva, da bi se člen 19(1) PEU, 
katerega vsebina je v bistvu enaka vsebini člena 47 Listine,52še vedno uporabljal.53V nasprotju 
s členom 47 Listine namreč za uporabo člena 19(1) PEU zadostuje, da je nacionalno sodišče lahko 
pozvano, naj odloči o vprašanjih, ki se nanašajo na uporabo ali razlago prava Unije.54
104. Nobenega dvoma ni, da je glede na zgoraj navedeno ugotovitev v zvezi z možnostjo uporabe 
Direktive o storitvah na splošno za postopek pred disciplinskim sodiščem predložitveno sodišče 
lahko pozvano tudi, naj se izreče o pravu Unije v zvezi s tem.
C.Drugo, tretje in četrto vprašanje: pristojnosti nacionalnih sodišč, da zagotovijo 
spoštovanje prava Unije
105. Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem Sodišče v bistvu sprašuje, ali je dolžno ne 
upoštevati nacionalnih določb, ki določajo pristojnost organa (in sicer Izba Dyscyplinarna Sądu 
Najwyższego (disciplinski senat vrhovnega sodišča)), pristojnega za odločanje o kasacijski 
pritožbi zoper odločbo tega predložitvenega sodišča (ali ugovor zoper sklep o zavrnitvi take 
kasacijske pritožbe), če ta organ ni neodvisen in nepristranski v smislu člena 47 Listine. Ali je 
predložitveno sodišče torej dolžno posredovati kasacijske pritožbe sodnemu organu, ki je bil 
pristojen pred tem (in sicer Izba Karna Sądu Najwyższego (kazenski senat vrhovnega sodišča))?
106. S tretjim vprašanjem predložitveno sodišče natančneje sprašuje, ali lahko namenoma prezre 
(oziroma bi bilo dolžno ne upoštevati) pravno stališče Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego 
(disciplinski senat vrhovnega sodišča) v zvezi s pravico generalnega državnega tožilca (ki je hkrati 
minister za pravosodje) in varuha človekovih pravic do kasacijske pritožbe.
51 Glej tudi točko 42 teh sklepnih predlogov.
52 Glej na primer sodbo z dne 2. marca 2021 v zadevi A. B. in drugi (Imenovanje sodnikov vrhovnega sodišča – Tožbe) (C-824/18, 
EU:C:2021:153, točke od 115 do 116).
53 V zvezi z razmerjem med členom 19(1) PEU in členom 47 Listine ter njunimi področju uporabe glej moje sklepne predloge v združenih 
zadevah WB in drugi (od C-748/19 do C-754/19, ECLI:EU:C:2021:403, točke od 161 do 169).
54 Glej na primer sodbo z dne 24. junija 2019, Komisija/Poljska (Neodvisnost vrhovnega sodišča) (C-619/18, EU:C:2019:531, točka 56 in 
navedena sodna praksa).
20                                                                                                                ECLI:EU:C:2021:500SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-55/20 
MINISTERSTWO SPRAWIEDLIWOŚCI
107. Predložitveno sodišče s četrtim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali bi bilo dolžno ne upoštevati 
pritožbo, ki jo je vložil minister za pravosodje (ki je hkrati generalni državni tožilec), če je to edini 
način, da zagotovi, da je postopek pred njim v skladu s členom 47 Listine. Predložitveno sodišče 
opozarja na tveganje, da lahko tudi v primeru izvršitve ukrepov iz drugega in tretjega vprašanja 
morebitno kasacijsko pritožbo, ki bi jo vložil generalni državni tožilec (ki je hkrati minister za 
pravosodje), na koncu še vedno obravnava Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego (disciplinski 
senat vrhovnega sodišča).
108. Precej dodatnih informacij je potrebnih, da bi se popolnoma razumel domet drugega, 
tretjega in četrtega vprašanja. Zato bom v razdelkih, ki sledijo, najprej orisal okoliščine in 
nedavne spremembe nacionalne zakonodaje in postopka (točka 1), preden bom preučil 
dopustnost teh vprašanj (točka 2). Po preoblikovanju teh vprašanj bom zaključil tako, da bom 
opozoril na pristojnosti nacionalnih sodišč, ki izhajajo iz prava Unije in zagotavljajo učinkovito 
sodno varstvo pravic, ki izhajajo iz sekundarnega prava Unije, na nacionalni ravni (točka 3).
1.Nacionalni zakonodajni in sodni okvir
109. Poudariti je treba tri elemente nacionalnega pravnega okvira, kot ga je predstavilo 
predložitveno sodišče.
110. Prvič, predložitveno sodišče opozarja, da se je Sodišče že izreklo o vprašanju, ali je Izba 
Dyscyplinarna Sądu Najwyższego (disciplinski senat vrhovnega sodišča) neodvisno in 
nepristransko sodišče v smislu člena 47 Listine.55Sąd Najwyższy (Izba Pracy i Ubezpieczeń 
Społecznych) (vrhovno sodišče (senat za delo in socialno varnost), Poljska) je 5. decembra 2019
ob sklicevanju na to sodbo razsodilo, da Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego (disciplinski senat 
vrhovnega sodišča) ni neodvisno in nepristransko sodišče v smislu člena 47 Listine.56Dejavnik, na 
podlagi katerega je Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) prišlo do te ugotovitve, je bil vpliv izvršilne 
oblasti in zlasti ministra za pravosodje na sestavo tega organa.
111. Drugič, v zvezi z vlogo generalnega državnega tožilca (ali ministra za pravosodje)57
predložitveno sodišče navaja, da je bila njuna vloga v disciplinskem postopku proti članom 
odvetniške zbornice nedavno razširjena, potem ko je Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego 
(disciplinski senat vrhovnega sodišča) sporno razlagalo nacionalno zakonodajo.
112. Po mnenju predložitvenega sodišča je bilo v sodni praksi Izba Karna Sądu Najwyższego 
(kazenski senat vrhovnega sodišča) in pravni teoriji do nedavnega nedvoumno zastopano stališče, 
da na podlagi člena 521 zakonika o kazenskem postopku in člena 95n(1) zakona o odvetništvu niti 
Prokurator Generalny (v nadaljevanju: generalni državni tožilec) niti Rzecznik Praw 
Obywatelskich (v nadaljevanju: varuh človekovih pravic) nimata pravice, da vložita kasacijsko 
pritožbo zoper odločbe disciplinskih sodišč odvetniških zbornic, s katerimi se potrdi odločba 
disciplinskega tožilca, da ne bo začel disciplinske preiskave oziroma da bo tako preiskavo ustavil. 
Predložitveno sodišče se v celoti strinja s tem stališčem.
55 Sodba z dne 19. novembra 2019, A. K. in drugi (Neodvisnost disciplinskega senata vrhovnega sodišča) (C-585/18, C-624/18 in C-625/18, 
EU:C:2019:982).
56 Odločba št. III PO 7/18.
57 Ob upoštevanju dejstva, da je bila na Poljskem funkcija ministra za pravosodje združena s funkcijo generalnega tožilca – glej moje 
sklepne predloge v združenih zadevah WB in drugi (od C-748/19 do C-754/19, ECLI:EU:C:2021:403). Za kritično (in v resnici) negativno 
presojo združitve obeh funkcij glej Beneško komisijo, Mnenje o zakonu o državnem tožilstvu, kakor je bilo spremenjeno (2017), mnenje 
892/2017.
ECLI:EU:C:2021:500                                                                                                                21SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-55/20 
MINISTERSTWO SPRAWIEDLIWOŚCI
113. Vendar predložitveno sodišče poudarja tudi, da je sedem članov Izba Dyscyplinarna Sądu 
Najwyższego (disciplinski senat vrhovnega sodišča) v resoluciji z dne 27. novembra 2019 zavzelo 
popolnoma nasprotno stališče.58V skladu s tem stališčem se člen 521 zakonika o kazenskem 
postopku uporabi v disciplinskem postopku odvetniške zbornice in torej generalni državni tožilec 
lahko vloži kasacijsko pritožbo zoper odločbo disciplinskega sodišča odvetniške zbornice, s katero 
je potrdilo odločbo disciplinskega tožilca, da ustavi disciplinsko preiskavo.
114. Ta resolucija je bila očitno sprejeta v drugi zadevi, čeprav v zvezi z istim odvetnikom, R. G., 
v kateri je disciplinski tožilec prav tako ustavil disciplinsko preiskavo ter sta minister za pravosodje 
in državni tožilec vložila pritožbo zoper njegovo odločitev v zvezi s tem. V navedeni zadevi je 
disciplinsko sodišče potrdilo sporno odločbo, vendar sta njegovo odločitev s kasacijsko pritožbo 
izpodbijala minister za pravosodje in generalni državni tožilec.
115. Čeprav ne trdim, da v celoti razumem vse podrobnosti nacionalnega postopka, razumem, da 
je Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego (disciplinski senat vrhovnega sodišča) z odstopanjem od 
prejšnje sodne prakse ministru za pravosodje/generalnemu državnemu tožilcu podelil pravico do 
vložitve pritožbe in posredno sebi v bistvu dejansko dodelil pristojnost za odločanje o kasacijskih 
pritožbah zoper odločbe disciplinskega tožilca, da ustavi disciplinski postopek.
116. Tretjič, če se združita prej omenjena elementa, dobi dozdevno čisto običajna sprememba 
nacionalne zakonodaje povsem novo razsežnost. Minister za pravosodje/generalni državni tožilec 
(ali generalni državni tožilec, ki ravna po njegovih navodilih) bi s tem, da bi sistematično ali 
ponavljajoče izpodbijal odločitve, da se ne uvede disciplinski postopek, lahko dejansko dosegel, 
da bi se disciplinski postopek začel ali da bi se (verjetno neskončno dolgo) nadaljeval proti 
določenim članom odvetniške zbornice. Take pritožbe bi nazadnje obravnaval organ, za katerega 
je že bilo ugotovljeno, da ni neodvisen ravno zato, ker je izvršilna oblast, in zlasti minister za 
pravosodje, imela prekomeren vpliv na njegovo sestavo.59
2.Dopustnost
117. Državni tožilec, poljska vlada in Komisija menijo, da drugo in tretje vprašanje nista dopustni. 
Natančneje, poljska vlada meni, da sta ti vprašanji hipotetični, ker sta preuranjeni. Če bi bila zoper 
odločbo disciplinskega sodišča, ki še ni bila sprejeta, vložena kasacijska pritožba, bi bilo treba to 
pritožbo vložiti pri Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče), ki bi nato zadevo dodelilo senatu, 
pristojnemu za odločanje o njej, in mu poslalo spis. Komisija pa meni, da Sodišče ne bi smelo 
odgovoriti na povsem hipotetična vprašanja, ki se nanašajo na prihodnja postopkovna vprašanja, 
ki jih bo treba preučiti po tem, ko bo predložitveno sodišče odločilo.
118. Vse zainteresirane stranke menijo, da tudi četrto vprašanje ni dopustno. Natančneje, poljska 
vlada meni, da se pravica do učinkovitega pravnega sredstva iz člena 47 Listine ne sme razlagati 
tako, da zahteva, da se ne uporabijo pravna sredstva pred sodišči oziroma da se onemogočijo, 
z domnevnim namenom, da bi se strankam zagotovilo, da o njihovi zadevi odloča neodvisno 
sodišče. Predložitveni organ bi se znašel v položaju, da bi ščitil interese ene stranke na škodo druge 
stranke, s čimer bi kršil samo bistvo člena 47 Listine.
58 Zadeva št. II DSI 67/18.
59 Sodba z dne 19. novembra 2019, A. K. in drugi (Neodvisnost disciplinskega senata vrhovnega sodišča) (C-585/18, C-624/18 in C-625/18, 
EU:C:2019:982).
22                                                                                                                ECLI:EU:C:2021:500SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-55/20 
MINISTERSTWO SPRAWIEDLIWOŚCI
119. Priznati moram, da način, na katerega je predložitveno sodišče oblikovalo vprašanja za 
predhodno odločanje, predstavlja določene težave glede dopustnosti drugega, tretjega in četrtega 
vprašanja.
120. Po eni strani se lahko namreč odgovor na drugo, tretje in četrto vprašanje dejansko zdi 
odvečen za odločitev o zadevi pred predložitvenim sodiščem. Zdi se, da se predložitveno sodišče 
pri teh vprašanjih ukvarja s poznejšim in potencialnim zadnjim korakom v nacionalnem sodnem 
postopku. Ta je vendarle odvisen od tega, ali se bo zoper njegovo skorajšnjo odločitev v tej zadevi 
nato vložila kasacijska pritožba pri Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego (disciplinski senat 
vrhovnega sodišča).
121. V tem smislu se zdijo drugo, tretje in četrto vprašanje preuranjena. Dejstvo, da mora to 
sodišče v okviru istega postopka tretjič preučiti odločbo disciplinskega tožilca v zvezi z R. G., ne 
spremeni prejšnje ugotovitve. V obravnavani zadevi predložitveno sodišče ni soočeno s težavo, da 
disciplinski tožilec noče upoštevati njegove sodne odločbe, potem ko mu je bila zadeva ponovno 
vrnjena v odločanje. Predložitveno sodišče se dejansko sprašuje, ali bo (v prihodnosti) zadeva 
nazadnje pristala pred tretjim udeležencem v obliki Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) (natančneje, 
Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego (disciplinski senat vrhovnega sodišča)), če bi se 
predložitveno sodišče tokrat odločilo, da potrdi izpodbijano odločitev disciplinskega tožilca.
122. Čeprav je očitno, da se predložitveno sodišče na neki način vrti v krogu, se drugo, tretje in 
četrto vprašanje dejansko nanašajo na drugačno vrsto začaranega kroga, ki se še ni konkretiziral.60
123. Po drugi strani je predložitveno sodišče vseeno vzpostavilo določene pomembne povezave 
med drugim, tretjim in četrtim vprašanjem ter zadevo, ki jo obravnava.
124. Predložitveno sodišče je v zvezi z drugim in tretjim vprašanjem navedlo, da meni, da 
potrebuje odgovor Sodišča, da bo lahko razjasnilo, kateri organ bo pristojen za odločanje 
o morebitni kasacijski pritožbi zoper njegove sodbe (ali ugovoru zoper odločbo, da se kasacijska 
pritožba ne dopusti) zaradi vsebine pravnega pouka, ki ga mora predložitveno sodišče dati, ko 
svojo odločitev sporoči strankam. Predložitveno sodišče mora namreč na podlagi nacionalnega 
prava v končni odločbi stranke v postopku poučiti o roku za pritožbo in načinu njene vložitve 
oziroma jih obvestiti, da nimajo pravice do pritožbe. V zvezi s tem predložitveno sodišče razmišlja 
o možnosti, da bi upoštevalo sodbo Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) z dne 5. decembra 2019 in 
torej stranke poučilo, da je treba pritožbe vložiti pri Izba Karna Sądu Najwyższego (kazenski 
senat vrhovnega sodišča), ne pa pri Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego (disciplinski senat 
vrhovnega sodišča).
125. Predložitveno sodišče je v zvezi s četrtim vprašanjem navedlo, da se lahko zaradi člena 47 
Listine sámo vzdrži preučitve zadeve, o kateri trenutno odloča, da bi onemogočilo morebitno 
poznejšo kasacijsko pritožbo pri Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego (disciplinski senat 
vrhovnega sodišča), s čimer bi bilo vsakršno morebitno vmešavanje tega senata izključeno.
126. Iz tega sledi, da odgovori Sodišča na drugo, tretje in četrto vprašanje res lahko do neke mere 
vplivajo na odločitev v sporu pred predložitvenim sodiščem. Vendar priznam, da več elementov 
ostaja nejasnih. Tako na primer ni takoj jasno, kako bi lahko predložitveno sodišče v praktičnem 
60 V zvezi s tem primerjaj na primer zadevo Torubarov, v kateri je nacionalni postopek po zaporednih izmenjavah med istimi udeleženci 
obtičal na mrtvi točki, ker upravni organ očitno ni hotel izvršiti prejšnje sodne odločbe. Vendar je predložitveno sodišče v navedeni 
zadevi postavilo vprašanje konkretno glede mrtve točke, do katere je že prišlo – glej sodbo z dne 29. julija 2019, Torubarov (C-556/17, 
EU:C:2019:626, točke od 23 do 32).
ECLI:EU:C:2021:500                                                                                                                23SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-55/20 
MINISTERSTWO SPRAWIEDLIWOŚCI
smislu preprečilo vložitev kasacijskih pritožb pri Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego 
(disciplinski senat vrhovnega sodišča); ali pa, glede na pripombe poljske vlade glede dodeljevanja 
zadev na Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče), kako bi predložitveno sodišče uspelo zadevo poslati 
prav na Izba Karna Sądu Najwyższego (kazenski senat vrhovnega sodišča).
127. Nazadnje, ni mogoče prezreti dejstva, da so drugo, tretje in četrto vprašanje z določenega 
zornega kota vprašanja, ki se nanašajo na razlago praktičnih posledic sodbe, ki jo je Sodišče že 
izreklo, in sicer sodbe A. K. in drugi. Sodišče je namreč v tej sodbi odločilo, da pravo Unije 
nasprotuje temu, „da bi lahko spori o uporabi prava Unije spadali v izključno pristojnost organa, 
ki ni neodvisno in nepristransko sodišče“.61Ker ta zadeva, kot je bilo ugotovljeno zgoraj, na 
podlagi Direktive o storitvah spada na področje uporabe prava Unije, predložitveno sodišče lahko 
v bistvu vpraša: kako bi se bilo treba tega lotiti? Kako bi lahko konkretno in praktično zagotovilo 
spoštovanje prava Unije in sledilo prejšnji sodbi Sodišča?
128. V delu, v katerem se obseg drugega, tretjega in četrtega vprašanja dejansko nanaša na zadeve, 
ki se še obravnavajo in so pomembne za prihodnjo odločitev predložitvenega sodišča, so torej v 
tem delu ta vprašanja dopustna. Vendar bi bilo treba na podlagi naslednjih značilnosti postopka 
predhodnega odločanja ta vprašanja preoblikovati.
129. Prvič, postopek, določen v členu 267 PDEU, je instrument sodelovanja med Sodiščem in 
nacionalnimi sodišči, s katerim prvo zagotavlja drugim razlago prava Unije, ki jo potrebujejo za 
odločanje v sporih, ki jih obravnavajo. Postopek predhodnega odločanja ne dopušča, da se 
v odgovor na splošna ali hipotetična vprašanja dajejo svetovalna mnenja. Nasprotno, odgovori na 
predložena vprašanja morajo biti potrebni za učinkovito rešitev spora, ki jo mora nacionalno 
sodišče imeti možnost upoštevati v postopku v glavni stvari.62
130. Iz tega logično izhaja, da je obseg morebitnih odgovorov, ki jih lahko poda Sodišče, omejen 
na to, kar bi predložitveno sodišče lahko storilo v zadevi, ki jo obravnava. Ne more se razširiti na 
to, kar bodo morala v prihodnje narediti druga sodišča ali institucije. To izključuje smernice glede 
prihodnjih morebitnih aktov ali postopkov drugih sodišč.
131. Drugič, vsakršne smernice, ki jih Sodišče lahko poda v predhodni odločbi, so strogo omejene 
na vprašanja razlage prava Unije, in ne nacionalnega prava. Naloga Sodišča ni razlagati nacionalno 
pravo, še manj pa razsojati med različnimi razlagami nacionalnega prava, ki se pojavijo na 
nacionalni ravni. Zlasti ni naloga Sodišča, da pove, katera od nasprotujočih si razlag nacionalnih 
postopkovnih pravil je pravilna in katero pravilo ali pot, ki je na voljo na podlagi nacionalnega 
prava, mora predložitveno sodišče uporabiti, da bi zagotovilo spoštovanje prava Unije.
132. S temi omejitvami v mislih menim, da je drugo, tretje in četrto vprašanje dopustno. Glede na 
to je treba k tem vprašanjem pristopiti z veliko večjo stopnjo abstrakcije in bi se morali ukvarjati 
samo s tistim delom teh vprašanj, ki se nanaša na pravo Unije, čemur se bom zdaj posvetil.
61 Sodba z dne 19. novembra 2019, A. K. in drugi (Neodvisnost disciplinskega senata vrhovnega sodišča) (C-585/18, C-624/18 in C-625/18, 
EU:C:2019:982, točka 171).
62 Glej sodbo z dne 26. marca 2020, Miasto Łowicz in Prokurator Generalny (C-558/18 in C-563/18, EU:C:2020:234, točki 44 in 46 ter 
navedena sodna praksa), in sklep z dne 2. julija 2020, S.A.D. Maler und Anstreicher (C-256/19, EU:C:2020:523, točke od 42 do 44).
24                                                                                                                ECLI:EU:C:2021:500SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-55/20 
MINISTERSTWO SPRAWIEDLIWOŚCI
3.Pristojnosti nacionalnih sodišč, da zagotovijo spoštovanje prava Unije
133. Predložitveno sodišče z drugim, tretjim in četrtim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali lahko na 
podlagi prava Unije, zato da bi zagotovilo spoštovanje tega prava, namenoma prezre: (i) 
nacionalno zakonodajo o dodelitvi pristojnosti (drugo vprašanje); (ii) (običajno zavezujoče) 
pravno razlago nacionalne zakonodaje, ki jo je podalo višje sodišče (tretje vprašanje); (iii) 
pritožbo ali predloge ki jih je podal minister za pravosodje (ki je hkrati generalni državni tožilec) 
(četrto vprašanje).
134. V zvezi s prvo in drugo točko že dejansko obstaja bogata sodna praksa Sodišča. Prvič, po 
mnenju Sodišča mora nacionalno sodišče na podlagi načela primarnosti v celoti uporabiti pravo 
Unije in zavarovati pravice, ki jih to pravo podeljuje posameznikom. Zato mora opustiti uporabo 
vsake določbo nacionalnega prava, ki je morda v nasprotju s pravom Unije, ne glede na to, ali je 
bila uvedena pred uvedbo pravila Unije ali po njej. Drugače povedano, vsaka nacionalna zakonska 
določba in vsaka zakonodajna, upravna ali sodna praksa, katere učinek bi bil zmanjšanje 
učinkovitosti prava Unije s tem, da bi se sodišču, pristojnemu za uporabo tega prava, odrekla 
možnost, da ob tej uporabi stori vse potrebno, da se ne uporabijo nacionalne zakonske določbe, 
ki lahko ovirale polni učinek predpisov Unija, namreč ne bi bila v skladu z zahtevami, ki so 
neločljivo povezane z naravo prava Unije.63Da bi zagotovilo tako spoštovanje, lahko 
predložitveno sodišče nacionalna pravila bodisi razlaga v skladu s pravom Unije bodisi, kadar je to 
potrebno, ne uporabi nacionalnih določb, ki mu preprečujejo, da bi zagotovilo spoštovanje prava 
Unije.64
135. Drugič, glede pravnih mnenj ali sodb višjih sodišč je v skladu z ustaljeno sodno prakso res 
tudi, da so nacionalna sodišča dolžna, če je to potrebno, ne upoštevati odločitve višjega sodišča, če 
menijo, da niso v skladu s pravom Unije.65Na neki način sta logika in posledica v obeh možnostih 
enaki: če predložitveno sodišče, ali pravzaprav katero koli sodišče,66ne bi moglo zagotoviti 
popolnega spoštovanja prava Unije, lahko namenoma prezre oba vira morebitne neskladnosti, 
najsi ta izvira iz zakonodaje ali pa posamezne sodbe, seveda če je odstopanje od takih virov 
ustrezno obrazloženo in pojasnjeno.67
136. Zgoraj opisani smeri sodne prakse sta bili razviti v okviru primerov posamične neskladnosti, 
ne da bi imeli taki primeri nujno širše strukturne posledice. Vendar ni dvoma, da je isto rešitev 
mogoče uporabiti, morda celo a fortiori, v zvezi s strukturnimi vprašanji, kot so vprašanja v zvezi 
z zakonodajo, ki podeljuje pristojnost organom, ki strukturno gledano sploh niso neodvisni. 
Najnovejša sodna praksa Sodišča potrjuje to razširitev, ki je dejansko povsem logična.
137. Prvič, Sodišče je v sodbi A. K. in drugi razsodilo, da člen 47 Listine nasprotuje temu, da bi 
lahko spori o uporabi prava Unije spadali v izključno pristojnost organa, ki ni neodvisno in 
nepristransko sodišče, v tem primeru Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego (disciplinski senat 
vrhovnega sodišča), kar pa mora preveriti nacionalno sodišče. Načelo primarnosti prava Unije 
63 Glej na primer sodbe z dne 9. marca 1978, Simmenthal (106/77, EU:C:1978:49, točki 21 in 22); z dne 19. junija 1990, Factortame in drugi 
(C-213/89, EU:C:1990:257, točka 20); in z dne 22. junija 2010, Melki in Abdeli (C-188/10 in C-189/10, EU:C:2010:363, točka 44).
64 Glej z nadaljnjimi sklicevanji sodbo z dne 24. junija 2019, Popławski (C-573/17, EU:C:2019:530, točka 50 in naslednje).
65 Glej na primer sodbi z dne 5. oktobra 2010, Elchinov (C-173/09, EU:C:2010:581, točka 30), in z dne 15. januarja 2013, Križan in drugi 
(C-416/10, EU:C:2013:8, točka 69).
66 Sodišče je večkrat opozorilo, da ima nacionalno sodišče seveda pravico ugotoviti neskladnost nacionalnega prava s pravom Unije in iz te 
ugotovitve izpeljati posledice tudi, ne da bi bil potreben predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU – glej sodbi 
z dne 19. januarja 2010, Kücükdeveci (C-555/07, EU:C:2010:21, točke od 53 do 55), in z dne 5. oktobra 2010, Elčinov (C-173/09, 
EU:C:2010:581, točka 28), ter sklep z dne 3. septembra 2020, Vikingo Fővállalkozó (C-610/19, EU:C:2020:673, točka 75).
67 Za več podrobnosti glej moje sklepne predloge v zadevi Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – 
Direcţia Naţională Anticorupţie in drugi (C-357/19 in C-547/19, EU:C:2021:170, točke od 235 do 243).
ECLI:EU:C:2021:500                                                                                                                25SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-55/20 
MINISTERSTWO SPRAWIEDLIWOŚCI
tako nacionalnim sodiščem nalaga, da ne uporabijo določbe nacionalnega prava, ki pristojnost za 
odločanje o zadevah pridržuje takemu sodišču, tako da lahko te spore preuči sodišče, ki izpolnjuje 
zahtevi po neodvisnosti in nepristranskosti in ki bi bilo na zadevnem področju pristojno, če 
navedena določba tega ne bi preprečevala.68
138. Drugič, Sodišče je nedavno v zadevi A. B. in drugi69odločalo o vprašanju skladnosti 
sprememb nacionalnega prava, s katerimi je bilo predložitvenemu sodišču odvzeta pristojnost, 
s pravom Unije. Sodišče je razsodilo, da je treba načelo primarnosti prava Unije, če je dokazano, 
da je bil kršen člen 19(1), drugi pododstavek, PEU, razlagati tako, da se z njim predložitvenemu 
sodišču nalaga, da zadevnih sprememb ne uporabi, ne glede na to, ali so zakonodajne ali ustavne 
narave, in da zato še naprej prevzema svojo pristojnost za odločanje o sporih, ki so mu bili 
predloženi pred sprejetjem teh sprememb.70
139. Tako iz sodne prakse Sodišča, kot je bila potrjena z najnovejšimi sodbami, ki se nanašajo 
konkretno na Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego (disciplinski senat vrhovnega sodišča), 
dejansko izhaja, da je predložitveno sodišče na podlagi primarnosti prava Unije dolžno opustiti 
uporabo nacionalnega prava, vključno s sodno prakso Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego 
(disciplinski senat vrhovnega sodišča), in namesto tega uporabiti prejšnjo nacionalno zakonodajo 
o pristojnosti. Čeprav predložitveno sodišče v obeh zgoraj navedenih sodbah A. K. in drugi ter 
A. B. in drugi ni bilo sodišče nižje stopnje,71menim, da ta razlika ni pomembna. Sodba A. K. je za 
predložitveno sodišče v tej zadevi enako upoštevna.
140. Skratka, ugotoviti je treba, da pravo Unije pod zgoraj navedenimi pogoji pooblašča 
nacionalno sodišče, da ne uporabi in ne upošteva nacionalne zakonodaje ali sodnega mnenja 
hierarhično višjega sodišča, če je to edini način, da zagotovi spoštovanje prava Unije.
141. Resnično nova pa je tretja tema, ki jo je predložitveno sodišče izpostavilo v četrtem 
vprašanju, s katerim predložitveno sodišče očitno sprašuje, ali lahko preprosto ignorira pritožbo, 
ki jo obravnava. Razumem, da je motiv, na katerem temelji ta predlog, ustvarjanje določene pravne 
praznine. Brez odločbe namreč ničesar ni mogoče izpodbijati. Zato ni ničesar, kar bi lahko 
morebiti prišlo do sodišča, ki ni neodvisno.
142. Kljub mikavni, radikalni preprostosti te ideje, lahko zgolj predlagam, podobno kot dejansko 
poljska vlada, nikalni odgovor. Člen 47 Listine (in pravzaprav člen 19(1) PEU) zagotavlja pravico 
do učinkovitega pravnega sredstva. Čeprav „naslednja stopnja“ v sodni hierarhiji tega standarda 
ne dosega več, je to določbo težko razlagati tako, da ima posredni učinek na nižjo stopnjo, tako 
da ji preprečuje, da bi sploh sprejela odločitev.
143. Po mojem mnenju je razlog za to precej preprost, a zelo tehten: prepoved denegatio iustitiae. 
Že od člena 4 francoskega civilnega zakonika „se lahko sodnika, ki noče odločiti z izgovorom, da 
zakon o tem molči, da je nejasen ali pomanjkljiv, preganja zaradi odrekanja sodnega varstva“.72
68 Sodba z dne 19. novembra 2019, A. K. in drugi (Neodvisnost disciplinskega senata vrhovnega sodišča) (C-585/18, C-624/18 in C-625/18, 
EU:C:2019:982, točka 171).
69 Sodba z dne 2. marca 2021, A. B. in drugi (Imenovanje sodnikov vrhovnega sodišča – Tožbe) (C-824/18, EU:C:2021:153).
70 Prav tam, točke od 142 do 150.
71 Ampak Naczelny Sąd Administracyjny (vrhovno upravno sodišče, Poljska) oziroma Sąd Najwyższy (Izba Pracy i Ubezpieczeń 
Społecznych) (vrhovno sodišče (senat za delovno pravo in zadeve za socialno varnost), Poljska).
72 Že Portalis, J. E. M., „Discours préliminaire sur le projet de Code Civil présenté le 1er pluviôse an IX“ (str. 12) v Portalis, J.E.M., Discours et 
rapports sur le Code civil, Caen, Fontes & Paginae, 2010, str. 70.
26                                                                                                                ECLI:EU:C:2021:500SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-55/20 
MINISTERSTWO SPRAWIEDLIWOŚCI
144. Čeprav je bila ta prepoved sprva določena v okviru civilnega prava in, kolikor vem, nikoli 
razglašena za del prava Unije, je dandanes tak temeljni kamen sodobne sodne funkcije, da je ne 
more spremeniti niti primarnost prava Unije. Sodišče preprosto ne more ostati namerno 
nedejavno in zavračati sprejetja odločitve, ker je zakon pomanjkljiv in ker je hierarhično višje 
sodišče očitno neprimerno. Nasprotno, sistem sodišču že omogoča, da izrazi svoje nestrinjanje 
s tem, da lahko odloči o zadevi in po potrebi ne uporabi nacionalne zakonodaje ali smernic 
hierarhično višjega sodišča, a vedno z ustrezno obrazloženo odločbo.
145. Menim, da gre Sodišče lahko le tako daleč, ko poda (vsaj) nekaj koristnih napotkov 
predložitvenemu sodišču, hkrati pa ostane znotraj zgoraj določenih parametrov postopka 
predhodnega odločanja.73Naj ponovim, da je vloga Sodišča, da razlaga pravo Unije, ne pa 
nacionalno pravo. Poleg tega, celo pri presoji skladnosti določenih nacionalnih pravil s pravom 
Unije v praksi, je bila ta presoja prav tako tradicionalno omejena na negativne ugotovitve 
o neskladnosti, a nikoli na pozitivne navedbe, kako je treba skladnost konkretno doseči. To 
zadnje je namreč v izključni pristojnosti predložitvenega sodišča ali drugih pristojnih organov 
zadevne države članice.
146. Priznavam, da taka razdelitev pristojnosti v okviru postopka predhodnega odločanja morda 
ni idealna, ko se obravnavajo v bistvu patološki položaji v državi članici, v kateri se zdi, da 
običajna pravila pravnega dogovora in poštene igre ne veljajo več. Vendar je realno gledano 
postopek predhodnega odločanja omejen v smislu svojega potenciala, da razreši institucionalne 
zastoje v takih posebnih okoliščinah, v katerih eden ali več udeležencev noče upoštevati smernic 
Sodišča. V takih primerih sta posredovanje tretjih oseb in zunanje izvrševanje sodb Sodišča, kot 
je določeno v členih od 258 do 260 PDEU, primernejši, če ne edini sredstvi.
V.Predlog
147. Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Sąd 
Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (disciplinsko sodišče odvetniške zbornice 
v Varšavi, Poljska), odgovori:
– Poglavje III Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta o storitvah na notranjem 
trgu se v okviru sistema dovoljenj, ki velja za opravljanje odvetniške dejavnosti, uporablja za 
disciplinske postopke, uvedene proti odvetnikom, katerih izid bi lahko vplival na zmožnost teh 
odvetnikov, da opravljajo pravne storitve na podlagi Direktive o storitvah. Posledično se člen 47 
Listine Evropske unije o temeljnih pravicah in po potrebi člen 19(1) PEU prav tako uporabljata 
za take postopke.
– Na podlagi primarnosti prava Unije:
– Nacionalno sodišče mora opustiti uporabo določb nacionalnega prava, ki pristojnost za 
odločanje o zadevah pridržujejo sodišču, ki ni neodvisno in nepristransko, tako da lahko te 
zadeve obravnava sodišče, ki izpolnjuje zahtevi po neodvisnosti in nepristranskosti in ki bi 
bilo, če teh določb ne bi bilo, pristojno.
73 Glej točke od 128 do 131 teh sklepnih predlogov.
ECLI:EU:C:2021:500                                                                                                                27SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-55/20 
MINISTERSTWO SPRAWIEDLIWOŚCI
– Nacionalno sodišče je po potrebi dolžno ne upoštevati odločitve hierarhično višjega sodišča, 
če meni, da niso v skladu s pravom Unije, tudi v primerih, v katerih je neskladnost posledica 
tega, da to hierarhično višje sodišče ni neodvisno in nepristransko.
28                                                                                                                ECLI:EU:C:2021:500SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-55/20 
MINISTERSTWO SPRAWIEDLIWOŚCI