SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

PAOLA MENGOZZIJA,

predstavljeni 8. septembra 2016 ( 1 )

Mnenje 1/15

(Predlog za izdajo mnenja, ki ga je vložil Evropski parlament)

„Predlog za izdajo mnenja – Dopustnost – Osnutek sporazuma med Kanado in Evropsko unijo o prenosu in obdelavi podatkov iz evidence podatkov o potnikih – Evidenca podatkov o potnikih (Passenger Name Record (PNR)) – Združljivost tega osnutka sporazuma s členom 16 PDEU ter členi 7, 8 in 52(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Pravna podlaga“

Kazalo

I – Uvod II – Pravni okvir III – Ozadje predvidenega sporazuma IV – Postopek pred Sodiščem V – Dopustnost predloga za izdajo mnenja VI – Ustrezna pravna podlaga za akt o sklenitvi predvidenega sporazuma (drugo vprašanje) A – Povzetek trditev Parlamenta in drugih zadevnih strank B – Analiza 1. Cilj in vsebina predvidenega sporazuma 2. Ustrezna pravna podlaga a) Upoštevnost členov 82(1)(d) PDEU in 87(2)(a) PDEU b) Nujnost opiranja akta o sklenitvi predvidenega sporazuma na člen 16(2), prvi pododstavek, PDEU VII – Združljivost predvidenega sporazuma z določbami Pogodbe DEU in Listine (prvo vprašanje) A – Povzetek predloga in stališč Parlamenta ter drugih zadevnih strank 1. Povzetek predloga in stališča Parlamenta 2. Povzetek stališč drugih zadevnih strank B – Analiza 1. Uvodne ugotovitve 2. Obstoj poseganja v pravice, zagotovljene s členoma 7 in 8 Listine 3. Upravičenost poseganja v pravice, zagotovljene s členoma 7 in 8 Listine a) Poseganje, „predpisano z zakonom“, v smislu člena 52(1) Listine b) Poseganje, ki ustreza cilju v splošnem interesu c) Sorazmernost poseganja, ki ga vključuje predvideni sporazum i) Splošni preudarki ii) Zmožnost poseganja za uresničitev cilja javne varnosti, ki mu sledi predvideni sporazum iii) Nujna potrebnost poseganja – Kategorije podatkov PNR iz predvidenega sporazuma – Zadostna natančnost namena, za katerega je dovoljena obdelava podatkov PNR – Osebno področje uporabe predvidenega sporazuma – Opredelitev pristojnega organa, odgovornega za obdelavo podatkov PNR – Avtomatska obdelava podatkov PNR – Dostop do podatkov PNR – Hramba podatkov PNR – Razkritje in nadaljnji prenos podatkov PNR – Nadzorni ukrepi ter ukrepi upravnega in sodnega nadzora VIII – Predlog

I – Uvod

1. Evropski parlament je na podlagi člena 218(11) PDEU Sodišču predložil predlog za izdajo mnenja v zvezi s predvidenim sporazumom med Kanado in Evropsko unijo o prenosu in obdelavi podatkov iz evidence podatkov o potnikih (v nadaljevanju: predvideni sporazum), da bi se lahko odzval na poziv Sveta Evropske unije iz julija 2014, naj Parlament odobri predlog sklepa o sklenitvi predvidenega sporazuma ( 2 ).

2. V grobem – predvideni sporazum določa, da se podatki iz evidence podatkov o potnikih (Passenger Name Record, v nadaljevanju: podatki PNR), ki jih pridobijo letalski prevozniki od potnikov zaradi rezervacij letov med Kanado in Evropsko unijo, prenesejo kanadskim pristojnim organom, ki jih nato obdelajo in uporabijo za preprečevanje in odkrivanje terorističnih ali drugih hudih mednarodnih kaznivih dejanj, hkrati pa določa nekatere zaščitne ukrepe za spoštovanje zasebnosti in varstva osebnih podatkov potnikov.

3. Predlog za izdajo mnenja, ki se nanaša tako na združljivost predvidenega sporazuma s primarnim pravom Unije kot na ustrezno pravno podlago za sklep Sveta, s katerim naj bi se sklenil predvideni sporazum, se glasi: „Ali je [predvideni] sporazum združljiv z določbami Pogodb (člen 16 PDEU) in Listino Evropske unije o temeljnih pravicah (člena 7 in 8 ter člen 52(1)[)] glede pravice fizičnih oseb do varstva osebnih podatkov? Ali sta člen 82(1)(d) in člen 87(2)(a) PDEU ustrezna pravna podlaga za akt Sveta o sklenitvi predvidenega sporazuma ali mora ta akt temeljiti na členu 16 PDEU?“

4. Ne glede na njegovo vsebino bo odgovor, ki ga bo Sodišče dalo na ta predlog, nujno imel posledice za že veljavna sporazuma, imenovana PNR, ki zavezujeta Evropsko unijo na eni strani ter Avstralijo ( 3 ) oziroma Združene države Amerike ( 4 ) na drugi, ter za prihodnjo „ureditev PNR“, uvedeno v sami Uniji, ki jo je Parlament odobril pred kratkim, ko je ta postopek še potekal. ( 5 )

5. V okviru tega predloga za izdajo mnenja je treba preučiti vprašanja, ki so brez primere in hkrati kočljiva.

6. Z vidika določitve ustrezne pravne podlage za akt, s katerim bo sklenjen predvideni sporazum, bo moralo Sodišče na podlagi tega predloga zlasti prvič preučiti obseg člena 16(2) PDEU, ki je bil uveden po sprejetju Lizbonske pogodbe, ter razmerje med tem členom in določbami Pogodbe glede območja svobode, varnosti in pravice (v nadaljevanju: OSVP). V zvezi s tem – kot bom pokazal v teh sklepnih predlogih ( 6 ) – so cilji, ki jim sledi predvideni sporazum, in njegova vsebina soodvisni, tako da mora po mojem mnenju akt o sklenitvi tega sporazuma temeljiti tako na členu 16 PDEU kot na členu 87(2)(a) PDEU.

7. Sodišče bo moralo prav tako prvič odločiti o združljivosti osnutka mednarodnega sporazuma s temeljnimi pravicami, ki jih določa Listina Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), in natančneje, s tistimi, ki se nanašajo na spoštovanje zasebnega in družinskega življenja, zajamčeno s členom 7 Listine, ter na varstvo osebnih podatkov, zagotovljeno z njenim členom 8. Pri preučitvi tega vprašanja bodo brez dvoma koristna dragocena spoznanja, ki izhajajo iz sodb z dne 8. aprila 2014, Digital Rights Ireland in drugi (C‑293/12 in C‑594/12, EU:C:2014:238), ter z dne 6. oktobra 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650). Kot bom obsežneje pojasnil, je treba po mojem mnenju res slediti poti, začrtani s tema sodbama, in za predvideni sporazum uporabiti strog nadzor nad upoštevanjem zahtev, postavljenih s členi 7, 8 in 52(1) Listine. Kljub temu se ne sme pozabiti, da je osnutek sporazuma, o katerem odloča Sodišče, rezultat mednarodnih pogajanj s tretjo državo, ki bi se lahko ob neobstoju zadovoljivega dogovora odpovedala sklenitvi predvidenega sporazuma ter za letalske prevoznike, ki imajo sedež v Uniji in zagotavljajo povezave s Kanado, raje enostransko uporabljala – tako kot to počne zdaj – lastno ureditev PNR.

8. Ta ugotovitev ne pomeni, da mora Sodišče znižati stopnjo skrbnosti, ki jo je pokazalo v zvezi s spoštovanjem temeljnih pravic, varovanih v pravu Unije. Takoj ko sodobne tehnologije javnim organom omogočajo, da v imenu boja proti terorizmu in hudim mednarodnim kaznivim dejanjem razvijajo izjemno zapletene metode za nadzor zasebnosti posameznikov in za analizo njihovih osebnih podatkov, se mora namreč Sodišče prepričati, da načrtovani ukrepi, tudi v obliki predvidenih mednarodnih sporazumov, odsevajo uravnoteženo razmerje med legitimno skrbjo za ohranitev javne varnosti in nič manj bistveno skrbjo, da lahko vsakdo uživa visoko raven varstva svoje zasebnosti in svojih podatkov.

9. Kot bo prikazano v nadaljevanju, ni mogoče zanikati, da sta si pogodbenici prizadevali – včasih sicer ne dovolj – uravnotežiti ta dva cilja, ki jima predvideni sporazum neločljivo sledi. Zdi se mi, da je treba to prizadevanje pozdraviti. Vendar ne da bi dvomil o namenu ali potrebnosti predvidenega sporazuma, menim, da bo treba – kot bo dokazano v teh sklepnih predlogih – ta sporazum, da bi bil združljiv s členi 7, 8 in 52(1) Listine, izpopolniti in/ali iz njega izločiti nekatere njegove sedanje določbe, tako da ne bo presegal tega, kar je nujno potrebno za doseganje njegovega varnostnega cilja.

II – Pravni okvir

10. Člen 16 PDEU določa: „1. Vsakdo ima pravico do varstva osebnih podatkov, ki se nanašajo nanj. 2. Evropski parlament in Svet po rednem zakonodajnem postopku določata pravila o varstvu fizičnih oseb pri obdelavi osebnih podatkov s strani institucij, organov, uradov in agencij Unije ter držav članic v okviru dejavnosti s področja uporabe prava Unije, in o prostem pretoku takih podatkov. Upoštevanje teh pravil nadzirajo neodvisni organi. […]“

11. Člen 82 PDEU, ki spada v poglavje 4 naslova V tretjega dela navedene pogodbe, naslovljeno „Pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah“, določa: „1. Pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah v Uniji temelji na načelu vzajemnega priznavanja sodb in sodnih odločb in vključuje približevanje zakonov in drugih predpisov držav članic na področjih, navedenih v odstavku 2 […]. Evropski parlament in Svet po rednem zakonodajnem postopku sprejmeta ukrepe za: […] (d) lažje sodelovanje med sodnimi ali drugimi enakovrednimi organi držav članic pri kazenskih postopkih in izvrševanju odločb. […]“

12. Člen 87 PDEU, ki spada v poglavje 5 naslova V tretjega dela navedene pogodbe, naslovljeno „Policijsko sodelovanje“, določa: „1. Unija vzpostavi policijsko sodelovanje, ki vključuje vse pristojne organe držav članic, vključno s policijskimi, carinskimi in drugimi tovrstnimi specializiranimi službami kazenskega pregona, pri preprečevanju ali odkrivanju kaznivih dejanj in preiskav. 2. Za namene iz odstavka 1 lahko Evropski parlament in Svet po rednem zakonodajnem postopku določita ukrepe glede: (a) zbiranja, hrambe, obdelave, analize in izmenjave ustreznih informacij; […]“

13. Člen 7 Listine določa: „Vsakdo ima pravico do spoštovanja svojega zasebnega in družinskega življenja, stanovanja ter komunikacij.“

14. Člen 8 Listine določa: „1. Vsakdo ima pravico do varstva osebnih podatkov, ki se nanj nanašajo. 2. Osebni podatki se morajo obdelovati pošteno, za določene namene in na podlagi privolitve prizadete osebe ali na drugi legitimni podlagi, določeni z zakonom. Vsakdo ima pravico dostopa do podatkov, zbranih o njem, in pravico zahtevati, da se ti podatki popravijo. 3. Spoštovanje teh pravil nadzira neodvisen organ.“

15. Člen 52 Listine, naslovljen „Obseg pravic in načel ter njihova razlaga“, določa: „1. Kakršno koli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava ta listina, mora biti predpisano z zakonom in spoštovati bistveno vsebino teh pravic in svoboščin. Ob upoštevanju načela sorazmernosti so omejitve dovoljene samo, če so potrebne in če dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih. […]“

16. Členi 1, 3 in 6a Protokola (št. 21) o stališču Združenega kraljestva in Irske glede območja svobode, varnosti in pravice določajo: „Člen 1 Ob upoštevanju člena 3 Združeno kraljestvo in Irska ne sodelujeta pri sprejemanju ukrepov Sveta, predlaganih v skladu z naslovom V tretjega dela [Pogodbe DEU]. Soglasje članov Sveta, razen predstavnikov vlad Združenega kraljestva in Irske, je potrebno za tiste sklepe Sveta, ki morajo biti sprejeti soglasno. Za namene tega člena se kvalificirana večina določi v skladu s členom 238(3) [PDEU]. […] Člen 3 1. Združeno kraljestvo ali Irska lahko predsednika Sveta v treh mesecih po predložitvi predloga ali pobude Svetu v skladu z naslovom V tretjega dela [Pogodbe DEU] uradno pisno obvesti, da želi sodelovati pri sprejetju in uporabi predlaganega ukrepa, kar se ji nato dovoli. […] Člen 6a Pravila določena na podlagi člena 16 [PDEU] v zvezi z obdelavo osebnih podatkov v državah članicah pri opravljanju dejavnosti s področja uporabe poglavij 4 ali 5 naslova V tretjega dela navedene pogodbe, ne zavezujejo Združenega kraljestva ali Irske, če ju ne zavezujejo pravila Unije, ki urejajo oblike pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah ali policijskega sodelovanja, v okviru katerih je treba upoštevati določbe, sprejete na podlagi člena 16.“

17. Členi 1, 2 in 2a Protokola (št. 22) o stališču Danske določajo: „Člen 1 Danska ne sodeluje pri sprejemanju ukrepov Sveta, predlaganih na podlagi naslova V tretjega dela [Pogodbe DEU]. Soglasje članov Sveta, razen predstavnika danske vlade, je potrebno za tiste sklepe Sveta, ki morajo biti sprejeti soglasno. Za namene tega člena se kvalificirana večina določi v skladu s členom 238(3) [PDEU]. Člen 2 Za Dansko niso zavezujoče niti se zanjo ne uporabljajo določbe naslova V tretjega dela [Pogodbe DEU], ukrepi, sprejeti na podlagi navedenega naslova, določbe mednarodnih sporazumov, ki jih je Unija sklenila na podlagi navedenega naslova, niti odločbe Sodišča Evropske unije glede razlage takšnih določb ali ukrepov oziroma ukrepov, ki so bili spremenjeni ali se lahko spremenijo na podlagi navedenega naslova. Takšne določbe, ukrepi ali sklepi v ničemer ne vplivajo na pristojnosti, pravice in obveznosti Danske. Prav tako te določbe, ukrepi ali odločbe, kolikor se uporabljajo za Dansko, v ničemer ne vplivajo na pravni red Skupnosti in Unije niti niso sestavni del prava Unije. […] Člen 2a Člen 2 tega protokola se uporablja tudi glede pravil, ki so določena na podlagi člena 16 [PDEU] v zvezi z obdelavo osebnih podatkov v državah članicah pri opravljanju dejavnosti s področja uporabe poglavij 4 ali 5 naslova V tretjega dela navedene pogodbe.“

III – Ozadje predvidenega sporazuma

18. Svet je 18. julija 2005 odobril Sporazum med Evropsko skupnostjo in kanadsko vlado o obdelavi in prenosu predhodnih podatkov o potnikih in podatkov o evidenci imen letalskih potnikov (v nadaljevanju: sporazum iz leta 2006). ( 7 )

19. Kot je navedeno v njegovi preambuli, je bil sporazum iz leta 2006 sklenjen ob upoštevanju zahteve vlade Kanade, v skladu s katero so letalski prevozniki, ki prevažajo potnike v Kanado, dolžni pristojnim kanadskim organom zagotoviti predhodne podatke o potnikih in podatke iz evidence imen letalskih potnikov (v nadaljevanju: podatki API/PNR), ki so zbrani in vsebovani v avtomatiziranih rezervacijskih sistemih in sistemih za nadzor odhodov.

20. V skladu s členom 1 sporazuma iz leta 2006 je bil njegov namen „zagotoviti, da se podatki API/PNR o osebah na zadevnih potovanjih zagotavljajo ob polnem upoštevanju temeljnih pravic in svoboščin, zlasti pravice do zasebnosti“. V skladu s Prilogo I k sporazumu iz leta 2006 je bil pristojni organ Kanade „Canada Border Services Agency (CBSA)“ (kanadska mejna agencija).

21. Ob upoštevanju te zaveze je Evropska komisija na podlagi člena 25(2) Direktive 95/46/ES ( 8 ) sprejela Odločbo 2006/253/ES ( 9 ), katere člen 1 je določal, da za CBSA velja, da zagotavlja primerno raven varstva podatkov PNR, posredovanih iz Evropskih skupnosti, v zvezi z leti, namenjenimi v Kanado. Ker je Odločba 2006/253 prenehala veljati septembra 2009 ( 10 ) in je bilo obdobje veljavnosti sporazuma iz leta 2006 vezano na obdobje veljavnosti te odločbe, ( 11 ) je septembra 2009 prenehal veljati tudi ta.

22. Parlament je 5. maja 2010 sprejel Resolucijo o začetku pogajanj o sporazumih o evidencah imen letalskih potnikov z Združenimi državami Amerike, Avstralijo in Kanado ( 12 ). Parlament je v tej resoluciji med drugim pozval k doslednemu pristopu k uporabi podatkov PNR za namene kazenskega pregona in varnosti z določitvijo enotnega sklopa načel, ki bo služil kot temelj za sporazume s tretjimi državami. V zvezi s tem je Komisijo pozval, naj poda predlog za tak enotni model in osnutek pooblastila za pogajanja s tretjimi državami, pri čemer je navedel minimalne zahteve, ki bi morale biti izpolnjene. ( 13 )

23. Komisija je 21. septembra 2010 sprejela tri predloge, katerih namen je bil dovoliti začetek pogajanj z Združenimi državami, Avstralijo in Kanado. ( 14 ) Nato sta bila z odobritvijo Parlamenta podpisana in sklenjena sporazuma z Združenimi državami in Avstralijo. ( 15 ) Ta sporazuma sta začela veljati leta 2012.

24. Po zaključku pogajanj s Kanado je Komisija 19. julija 2013 sprejela predloga sklepov Sveta o podpisu in o sklenitvi predvidenega sporazuma.

25. Evropski nadzornik za varstvo podatkov (ENVP) je 30. septembra 2013 izdal mnenje o teh predlogih ( 16 ). V tem mnenju je ENVP izpostavil vrsto vprašanj o nujnosti in sorazmernosti sistemov PNR in množičnega prenosa podatkov PNR tretjim državam, podvomil o izbiri materialnopravne podlage ter podal razne pripombe in predloge glede različnih določb predvidenega sporazuma.

26. Svet je 5. decembra 2013 sprejel sklep o podpisu predvidenega sporazuma brez sprememb tega sporazuma na podlagi mnenja ENVP. Predvideni sporazum je bil s pridržkom njegove poznejše sklenitve podpisan 25. junija 2014.

27. Svet je z dopisom z dne 7. julija 2014 Parlament pozval, naj odobri osnutek sklepa o sklenitvi predvidenega sporazuma v imenu Unije. V tem osnutku sklepa sta kot pravna podlaga navedena člena 82(1)(d) PDEU in 87(2)(a) PDEU v povezavi s členom 218(6)(a)(v) PDEU.

28. Parlament je 25. novembra 2014 odločil, da Sodišču predloži obravnavani predlog za izdajo mnenja, katerega vprašanji sta navedeni v točki 3 teh sklepnih predlogov.

IV – Postopek pred Sodiščem

29. Po vložitvi predloga s strani Parlamenta so pisna stališča vložili bolgarska in estonska vlada, Irska, španska in francoska vlada, vlada Združenega kraljestva ter Svet in Komisija.

30. Sodišče je postavilo sklop vprašanj, na katera je bilo treba pisno odgovoriti in ki so se nanašala zlasti na nekatere praktične in dejanske vidike obdelave podatkov PNR, pravno podlago predvidenega sporazuma, ozemeljsko področje uporabe tega sporazuma ter na združljivost njegovih določb z določbami Pogodbe DEU in Listine z vidika spoznanj, izhajajočih iz sodne prakse, predvsem iz sodb z dne 8. aprila 2014, Digital Rights Ireland in drugi (C‑293/12 in C‑594/12, EU:C:2014:238), ter z dne 6. oktobra 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650). Poleg tega je Sodišče na podlagi člena 24, drugi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije pozvalo ENVP, naj odgovori na navedena vprašanja. V za to določenih rokih so na postavljena vprašanja odgovorili ENVP, Irska, španska in francoska vlada, vlada Združenega kraljestva ter Parlament, Svet in Komisija.

31. Zastopniki estonske vlade, Irske, španske in francoske vlade, vlade Združenega kraljestva ter Parlamenta, Sveta in Komisije ter zastopnik ENVP so na obravnavi 5. aprila 2016 ustno podali stališča.

V – Dopustnost predloga za izdajo mnenja

32. Medtem ko se bolgarska in estonska vlada ter Komisija strinjajo s presojo Parlamenta, v skladu s katero je predlog za izdajo mnenja v celoti dopusten, se francoska vlada in Svet sprašujeta o dopustnosti drugega vprašanja iz predloga Parlamenta, ki se nanaša na ustrezno pravno podlago za osnutek sklepa Sveta o sklenitvi predvidenega sporazuma.

33. Francoska vlada in Svet v bistvu trdita, da se to vprašanje ne nanaša niti na pristojnost Unije za sklenitev predvidenega sporazuma niti na razdelitev pristojnosti med Unijo in državami članicami. Poleg tega trdita, da morebitna napačna uporaba členov 82 PDEU in 87 PDEU ne bi imela posledic za postopek, ki ga je treba uporabiti za sprejetje akta Sveta o sklenitvi predvidenega sporazuma. Tako pri uporabi člena 16 PDEU kot pri uporabi členov 82 PDEU in 87 PDEU naj bi bilo namreč treba upoštevati redni zakonodajni postopek, zlasti odobritev Parlamenta, na podlagi člena 218(6)(a)(v) PDEU.

34. Sodišču predlagam, naj ugotovi, da je predlog za izdajo mnenja v celoti dopusten.

35. Na splošno je treba najprej spomniti, da se v skladu s členom 218(11) PDEU in sodno prakso Sodišča njegovo mnenje lahko pridobi v zvezi z vprašanjem, ali je „predvideni sporazum“ ( 17 ) združljiv z materialnopravnimi pravili iz Pogodb ali pravili, ki določajo obseg pristojnosti Unije in njenih institucij, vključno z vprašanji glede razdelitve pristojnosti med Unijo in državami članicami za sklenitev nekega sporazuma s tretjimi državami, ( 18 ) kot potrjuje člen 196(2) Poslovnika Sodišča.

36. Torej ni dvoma – kot sicer priznavajo vse zadevne stranke – da je predlog za izdajo mnenja dopusten v delu, ki se nanaša na združljivost predvidenega sporazuma z materialnopravnimi določbami primarnega prava Unije, kar vključuje določbe Listine, ki imajo enako veljavo kot Pogodbi. ( 19 )

37. Po mojem mnenju to velja tudi za drugo vprašanje, ki se nanaša na določitev ustrezne pravne podlage za akt, s katerim naj bi Svet sklenil predvideni sporazum.

38. Kot sta zatrdila francoska vlada in Svet, seveda nobena od zadevnih strank ne dvomi o tem, da ima v obravnavanem primeru Unija pristojnost za odobritev predvidenega sporazuma, pri čemer to vprašanje tudi ni predmet predloga za izdajo mnenja.

39. Vseeno je treba poudariti, da je Sodišče pri obravnavi prejšnjih predlogov za izdajo mnenja že privolilo v to, da odgovori na vprašanje o izbiri ustrezne pravne podlage za akt o sklenitvi zadevnih osnutkov sporazumov. ( 20 ) To stališče je bilo v bistvu obrazloženo z dvema glavnima preudarkoma, ki sta tesno povezana.

40. Prvič, izbira ustrezne pravne podlage za akt o sklenitvi mednarodnega sporazuma je „pomembna z ustavnopravnega vidika“, ( 21 ) ker ima Unija le pristojnosti, ki so ji bile dodeljene, in mora zato biti zmožna opreti mednarodne sporazume, ki naj bi postali del njenega pravnega reda, na neko določbo iz Pogodb, s katero je pooblaščena, da te akte odobri. Izbira napačne pravne podlage lahko torej povzroči neveljavnost samega akta o sklenitvi in s tem razveljavi privolitev Unije, da jo zadevni sporazum zavezuje. ( 22 )

41. Drugič, neizkoriščena priložnost za preizkus izbire ustrezne pravne podlage za akt o sklenitvi osnutka sporazuma v okviru postopka predhodne predložitve Sodišču bi lahko na koncu vodila do težav tako na ravni Unije kot v mednarodnem pravnem redu, če bi bil akt o sklenitvi sporazuma pozneje razglašen za neveljaven zaradi napake v zvezi s pravno podlago. Preventivni postopek iz člena 218(11) PDEU pa je namenjen ravno temu, da se v interesu pogodbenic prepreči možnost pojava takih težav. ( 23 )

42. Ne da bi zanikala obstoj te sodne prakse, francoska vlada in Svet v bistvu trdita, da se v obravnavanem primeru ne more pojaviti nobena izmed pravnih težav, ki jih je Sodišče omenilo v svojih prejšnjih mnenjih. Tako ti zadevni stranki navajata, da v obravnavanem primeru morebitna izbira člena 16 PDEU kot materialnopravne podlage za predvideni sporazum, kot to zagovarja Parlament v predlogu za izdajo mnenja, ne vpliva na razdelitev pristojnosti med Unijo in državami članicami niti ne pripelje do „drugačnega zakonodajnega postopka“ od tistega, ki mu v tem primeru sledita Svet in Komisija, v smislu navedenih mnenj.

43. Ta utemeljitev ni prepričljiva.

44. Opozoriti je treba, da sta položaja, ki ju je Sodišče izpostavilo v točki 5 mnenja 2/00 z dne 6. decembra 2001 (EU:C:2001:664) oziroma v točki 110 mnenja 1/08 z dne 30. novembra 2009 (EU:C:2009:739), zgolj primera, v katerih lahko izbira napačne pravne podlage povzroči neveljavnost privolitve Unije, da jo sporazum, ki ga je podpisala, zavezuje, ali povzroči pravne težave na notranji ravni ali na ravni zunanjih odnosov Unije. Položaja, omenjena v teh točkah dveh navedenih mnenj – in sicer na eni strani položaj, v katerem bi se Unija zavezala, ne da bi ji Pogodba dajala zadostno pristojnost za ratifikacijo celotnega sporazuma, kar bi pripeljalo do preučitve razdelitve pristojnosti med Unijo in državami članicami, ter na drugi strani položaj, v katerem bi ustrezna pravna podlaga akta o sklenitvi določala drugačen zakonodajni postopek od tistega, ki so ga institucije dejansko izvedle – sta bila namreč vpeljana z izrazom „tako je zlasti v primeru, ko“. Torej ni mogoče izključiti drugih primerov, ki povzročajo pravne težave na notranji ravni Unije ali na ravni mednarodnih odnosov.

45. Dalje, ne sme se pozabiti, da postopek za izdajo mnenja nima narave pravde in je preventiven. ( 24 ) Ti lastnosti po mojem mnenju upravičujeta, da Sodišče pri preizkusu dopustnosti vprašanja, povezanega z ustrezno pravno podlago za akt o sklenitvi predvidenega sporazuma, pokaže nekaj prožnosti.

46. Tako v fazi dopustnosti menim, da se mora Sodišče vprašati le, ali v primeru, da ne odgovori na postavljeno vprašanje, obstaja resno tveganje, da bi lahko bil akt o sklenitvi sporazuma pozneje razglašen za neveljaven na podlagi istega razloga, kot je omenjen v predlogu za izdajo mnenja, ta položaj pa bi povzročil težave na notranji ravni Unije ali na ravni zunanjih odnosov, ki bi jih bilo mogoče v postopku za izdajo mnenja preprečiti.

47. V obravnavanem primeru sem prepričan, da takega tveganja ni mogoče izključiti.

48. Kot bom namreč preučil v nadaljevanju teh sklepnih predlogov, so razlogi, ki jih navaja Parlament v utemeljitev teze, da je člen 16 PDEU ustrezna materialnopravna podlaga za akt o sklenitvi predvidenega sporazuma, zelo resni, tako da so po mojem mnenju delno utemeljeni.

49. Zato bi, če se v tem postopku ne bi odgovorilo na to argumentacijo, to lahko pripeljalo do tega, da bi Parlament izpodbijal veljavnost akta o sklenitvi sporazuma ali da bi po potrebi nacionalno sodišče, ki bi odločalo o tožbi posameznika, oškodovanega zaradi prenosa njegovih podatkov PNR kanadskemu pristojnemu organu, Sodišču predložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe glede veljavnosti sporazuma in akta o njegovi sklenitvi.

50. Poleg tega francoska vlada in Svet po mojem mnenju zmotno podcenjujeta posledice razglasitve neveljavnosti akta o sklenitvi predvidenega sporazuma, če bi se na koncu zaradi ničnostne tožbe ali predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki bi se nanašal na veljavnost, izkazalo, da bi moral biti ta akt sprejet – kot trdi Parlament – samo na pravni podlagi člena 16 PDEU.

51. Kot je bilo omenjeno v nekaterih pisnih stališčih – in k temu se bom vrnil pozneje – bi namreč uporaba člena 16 PDEU kot edine pravne podlage za akt o sklenitvi predvidenega sporazuma spremenila status Kraljevine Danske, Irske in Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska, ker bi bil potem predvideni sporazum v nasprotju s tem, kar določa njegov člen 29, neposredno in samodejno zavezujoč za te države članice. Kar posebej zadeva Kraljevino Dansko, bi bila vsaka mednarodna zaveza, ki bi jo morda sklenila s Kanado vzporedno s predvidenim sporazumom, v tem primeru nezakonita, saj ta država članica ne bi imela več potrebne pristojnosti za prevzem take zaveze.

52. Zato se mi zdi, da je – ne glede na vse razlike – po analogiji s tem, kar je Sodišče ugotovilo v točki 47 mnenja 1/13 z dne 14. oktobra 2014 (EU:C:2014:2303), zelo primerno, da Sodišče odgovori na drugo vprašanje tega predloga za izdajo mnenja, zlasti da bi se preprečili pravni zapleti, ki bi lahko nastali zaradi položajev, v katerih bi država članica prevzela mednarodne zaveze brez potrebnega pooblastila, čeprav z vidika prava Unije ne bi imela več potrebne pristojnosti za prevzem ali izvrševanje take zaveze.

53. Predlagam torej, naj Sodišče ugotovi, da je drugo vprašanje, ki ga postavlja Parlament v predlogu za izdajo mnenja, dopustno.

54. Ker poleg tega to vprašanje zadeva formalno veljavnost akta o sklenitvi ter zahteva analizo ciljev in vsebine predvidenega sporazuma, predlagam, naj se obravnava pred vprašanjem o združljivosti tega sporazuma z določbami Pogodbe DEU in pravicami, določenimi z Listino.

VI – Ustrezna pravna podlaga za akt o sklenitvi predvidenega sporazuma (drugo vprašanje)

A – Povzetek trditev Parlamenta in drugih zadevnih strank

55. Parlament in vse zadevne stranke, ki so vložile stališča, se strinjajo, da mora v skladu s sodno prakso Sodišča izbira pravne podlage temeljiti na objektivnih merilih, ki jih je mogoče sodno preveriti ter med katere spadata cilj in vsebina zadevnega akta.

56. Parlament poudarja, da predvideni sporazum sledi dvema ciljema, ki sta navedena v njegovem členu 1. Vendar naj bi bil glavni cilj predvidenega sporazuma zagotoviti varstvo osebnih podatkov. Po mnenju Parlamenta ima namreč predvideni sporazum podoben učinek kot „odločba o ustreznosti“, namen tega sporazuma pa je nadomestiti Odločbo Komisije 2006/253, ki je bila sprejeta na podlagi člena 25(6) Direktive 95/46 in v kateri je ta institucija v kontekstu sporazuma iz leta 2006 ugotovila ustrezno raven varstva podatkov PNR, ki se prenesejo agenciji CBSA. Poleg tega naj predvideni sporazum ne bi imel namena ustvariti obveznost za letalske prevoznike, da prenesejo podatke PNR kanadskim ali evropskim policijskim organom, zaradi česar naj bi bilo težko utemeljiti izbiro členov 82(1)(d) PDEU in 87(2)(a) PDEU kot materialnopravnih podlag. Parlament meni, da te ugotovitve na podlagi sodne prakse utemeljujejo to, da mora predvideni sporazum temeljiti na pravni podlagi, ki ustreza glavnemu cilju predvidenega sporazuma, to je v obravnavanem primeru člen 16 PDEU. Vsebina predvidenega sporazuma naj bi to presojo potrjevala. Parlament nazadnje pojasnjuje, da člen 16 PDEU omogoča sprejemanje pravil o varstvu osebnih podatkov na vseh področjih uporabe prava Unije, vključno s tistim, ki zadeva „[OSVP]“.

57. Parlament je v odgovor na vprašanje, postavljeno na obravnavi pred Sodiščem, navedel, da če bi moralo Sodišče skleniti, da predvideni sporazum sledi neločljivo povezanima ciljema, sam ne vidi nobene ovire za to, da akt o sklenitvi predvidenega sporazuma temelji na členih 16 PDEU, 82(1)(d) PDEU in 87(2)(a) PDEU.

58. Razen španske vlade in ENVP ter – podredno – francoske vlade druge zadevne stranke trdijo, da je cilj predvidenega sporazuma boj proti terorizmu in hudim mednarodnim kaznivim dejanjem, pri čemer je varstvo podatkov v bistvu le orodje, s katerim je ta cilj mogoče doseči. V zvezi s tem Komisija opozarja, da je Sodišče v sodbi z dne 30. maja 2006, Parlament/Svet in Komisija (C‑317/04 in C‑318/04, EU:C:2006:346, točka 56), razsodilo, da predstavlja prenos podatkov PNR v Združene države obdelavo, katere predmet so javna varnost in dejavnosti držav članic na področju kazenskega prava. Pravno podlago za akt o sklenitvi predvidenega sporazuma naj bi bilo tako treba izbrati ob upoštevanju tega sklepanja.

59. Velika večina teh zadevnih strank dodaja, da če bi bilo treba varstvo podatkov šteti za cilj predvidenega sporazuma, bi bil ta cilj zgolj stranski v primerjavi z glavnim ciljem, kar torej ne bi imelo nobene posledice za sedanjo izbiro pravne podlage za akt o sklenitvi. Svet in Komisija glede tega natančneje navajata, da morajo akti, katerih cilj je uresničevanje sektorskih politik, ki zahtevajo nekatere obdelave osebnih podatkov, temeljiti na pravni podlagi, ki ustreza zadevni politiki, in ne na členu 16 PDEU.

60. Kar zadeva možnost, da bi se členi 16 PDEU, 82(1)(d) PDEU in 87(2)(a) PDEU združeno uporabili kot materialnopravne podlage za akt o sklenitvi predvidenega sporazuma, francoska vlada v pisnem stališču podredno trdi, da je tako združevanje popolnoma mogoče. Irska in Svet pa zatrjujeta nasprotno. Svet je na obravnavi pred Sodiščem pojasnil, da postopek glasovanja v Svetu, kakršen izhaja iz določb protokolov (št. 21) in (št. 22), taki možnosti nasprotuje.

B – Analiza

61. V skladu z ustaljeno sodno prakso mora izbira pravne podlage za pravni akt Unije, vključno z akti, sprejetimi za sklenitev mednarodnega sporazuma, temeljiti na objektivnih dejavnikih, ki jih je mogoče sodno preveriti, med katere spadata cilj in vsebina tega akta. Če se pri preizkusu akta Unije izkaže, da ima ta dvojni cilj ali da ima dva dela, pri čemer je eden glaven ali prevladujoč, drugi pa zgolj stranski, mora akt temeljiti na samo eni pravni podlagi, in sicer tisti, ki se zahteva za glavni ali prevladujoči cilj oziroma del. ( 25 )

62. Vendar Sodišče „izjemoma“ priznava, da lahko akt hkrati temelji na različnih pravnih podlagah, ki ustrezajo več ciljem ali sestavnim delom tega akta, če so ti cilji ali deli neločljivo povezani, ne da bi bil eden v primerjavi z drugim stranski. ( 26 ) V takem primeru Sodišče preveri še, ali je mogoče uporabo več pravnih podlag izključiti, ker so postopki, predvideni z zadevnimi različnimi pravnimi podlagami, medsebojno nezdružljivi. ( 27 )

63. Ob upoštevanju te sodne prakse je treba ugotoviti, ali bi moral akt o sklenitvi predvidenega sporazuma glede na cilj in vsebino tega sporazuma temeljiti izključno na členih 82(1)(d) PDEU in 87(2)(a) PDEU kot materialnopravnih podlagah, tako kot je navedeno v osnutku sklepa Sveta in kot trdi večina zadevnih strank, ali pa bi moral navedeni akt temeljiti na členu 16 PDEU, bodisi izključno bodisi v povezavi z zgoraj navedenima členoma. ( 28 )

64. V zvezi z zadnjenavedenim bi rad pojasnil, da se mi v nasprotju s tem, kar je Svet navedel v pisnem stališču, zdi, da ima Sodišče glede na to, da postopek za izdajo mnenja nima narave pravde in je preventiven, vsa pooblastila za preučitev drugega vprašanja, ki ga je postavil Parlament, z vidika združevanja materialnopravnih podlag, čeprav v besedilu tega vprašanja to ni omenjeno. Naj dodam, da so imele zadevne stranke med pisnim delom postopka in na obravnavi priložnost, da se do tega opredelijo.

65. To je toliko pomembnejše, ker mora preučitev cilja in vsebine predvidenega sporazuma po mojem mnenju voditi do ugotovitve, da ta sporazum sledi dvema ciljema in ima dva sestavna dela, ne da bi bilo na splošno mogoče ta dva cilja ali ta različna sestavna dela prednostno razvrstiti in ločiti. Ta ugotovitev po mojem mnenju utemeljuje to, da se kot materialnopravni podlagi za akt o sklenitvi predvidenega sporazuma uporabita člena 16 PDEU in 87(2)(a) PDEU, kar pomeni, da postopka, predvidena s tema členoma, lahko soobstajata.

1. Cilj in vsebina predvidenega sporazuma

66. Iz drugega odstavka preambule predvidenega sporazuma izhaja, da pogodbenici priznavata „pomen[…] preprečevanja, zatiranja in odpravljanja terorizma in z njim povezanih kaznivih dejanj in drugih hudih mednarodnih kaznivih dejanj ter boja proti njim ob hkratnem spoštovanju temeljnih pravic in svoboščin, zlasti pravic do zasebnosti in varstva osebnih podatkov“, v četrtem odstavku pa je dodano, da je uporaba podatkov PNR bistveno orodje za doseganje teh ciljev.

67. Sočasno sledenje cilju boja proti terorizmu in drugim hudim mednarodnim kaznivim dejanjem na eni strani ter cilju spoštovanja zasebnosti in varstva osebnih podatkov na drugi strani je potrjeno v petem in šestem odstavku preambule, v katerih sta poudarjena želja pogodbenic po „zaščit[i] javne varnosti“ ter njuno priznavanje, da imata „skupne vrednote v zvezi z varstvom podatkov in zasebnosti“.

68. Poleg tega iz petnajstega odstavka preambule izrecno izhaja, da se je Kanada zavezala, da kanadski pristojni organ obdeluje „podatke […] PNR za namene preprečevanja, odkrivanja, preiskovanja in pregona terorističnih in hudih mednarodnih kaznivih dejanj ob strogem spoštovanju zaščitnih ukrepov glede zasebnosti in varstva osebnih podatkov, kot je določeno v [predvidenem] sporazumu“.

69. Namen predvidenega sporazuma je torej Kanadi omogočiti, da obdeluje podatke PNR o potnikih, posredovane s strani letalskih prevoznikov, ki zagotavljajo povezave med Unijo in Kanado, za namene boja proti terorizmu in drugim hudim mednarodnim kaznivim dejanjem ob zagotavljanju pravice do spoštovanja zasebnosti in pravice do varstva osebnih podatkov pod pogoji, določenimi s samim predvidenim sporazumom.

70. Ta nujna uskladitev teh dveh ciljev je potrjena s členom 1 predvidenega sporazuma, v skladu s katerim pogodbenici določata pogoje za prenos in uporabo podatkov PNR „za zagotovitev zaščite in varnosti javnosti ter predpisujeta načine, kako se podatki zavarujejo“.

71. Preučitev vsebine predvidenega sporazuma potrjuje tudi, da je boj proti terorizmu in drugim hudim mednarodnim kaznivim dejanjem na način, ki zajema prenos in obdelavo podatkov PNR, dovoljen le, če so zadevni podatki deležni ustrezne ravni varstva.

72. Tako v skladu s členom 3(1) predvidenega sporazuma Kanada zagotovi, da kanadski pristojni organ prejete podatke PNR obdeluje „le za namen preprečevanja, odkrivanja, preiskovanja ali pregona terorističnih ali hudih mednarodnih kaznivih dejanj“, pri čemer je v istem členu poudarjeno, da je treba to obdelavo izvajati „na podlagi tega sporazuma“. Ta pojasnitev zlasti pomeni, da se na podlagi člena 5 predvidenega sporazuma „[v] skladu s tem sporazumom [s pridržkom spoštovanja tega sporazuma] […] šteje, da kanadski pristojni organ zagotavlja v smislu ustrezne zakonodaje EU o varstvu podatkov ustrezno raven zaščite“.

73. Enako je v kontekstu hrambe podatkov PNR in postopne anonimizacije teh podatkov s prikrivanjem, ki sta predvideni v členu 16 predvidenega sporazuma, z odstavkom 4 tega člena kanadskim organom razkritje dovoljeno le, če „je treba na podlagi razpoložljivih informacij opraviti preiskave iz člena 3“ tega sporazuma.

74. Poleg tega je na podlagi členov 18(1) in 19(1) predvidenega sporazuma nadaljnje razkrivanje podatkov PNR drugim javnim organom v Kanadi ali v tretjih državah dovoljeno le pod izčrpno naštetimi pogoji, med katerimi sta zlasti pogoja, prvič, da gre za organe, „katerih naloge so neposredno povezane s področjem uporabe člena 3 [predvidenega sporazuma]“, in drugič, da navedeni organi zagotovijo varstvo ali uporabijo standarde za varstvo, ki so enakovredni zaščitnim ukrepom iz predvidenega sporazuma.

75. Ne da bi to izničevalo nujnost uskladitve obeh ciljev, ki jima sledi predvideni sporazum, pa se nekatere njegove določbe navezujejo včasih bolj na cilj boja proti terorizmu in hudim mednarodnim kaznivim dejanjem, včasih pa bolj na cilj v zvezi s potrebo po zagotavljanju ustreznega varstva osebnih podatkov.

76. Kar posebej zadeva prvi cilj, je tako s členom 6(2) predvidenega sporazuma Kanadi naloženo, da v posebnih primerih in na zahtevo Evropskega policijskega urada (Europol) ali Urada za evropsko pravosodno sodelovanje (Eurojust) v okviru njunih ustreznih pristojnosti ali na zahtevo pravosodnega ali policijskega organa države članice Unije izmenja podatke PNR ali analitične informacije, ki vsebujejo podatke PNR, pridobljene na podlagi predvidenega sporazuma, „za preprečitev, odkrivanje, preiskovanje ali pregon terorističnega ali hudega mednarodnega kaznivega dejanja v Evropski uniji“. Poleg tega si na podlagi člena 23(2) predvidenega sporazuma pogodbenici skupaj prizadevata za tako uskladitev svojih sistemov obdelave podatkov PNR, „ki dodatno povečuje varnost državljanov Kanade, EU in drugih držav“.

77. Kar zadeva določbe, ki spadajo bolj v okvir zaščitnih ukrepov, zagotovljenih s predvidenim sporazumom v zvezi z varstvom podatkov, ta sporazum vsebuje vrsto pravil glede varnosti in celovitosti podatkov (člen 9 predvidenega sporazuma), dostopa do podatkov ter njihovih popravkov in zaznamkov na zahtevo posameznikov (člena 12 in 13 predvidenega sporazuma), nadzora nad obdelavo podatkov PNR ter pravnih sredstev v upravnih in sodnih postopkih, ki so na voljo zadevnim osebam (člena 10 in 14 predvidenega sporazuma).

78. Glede na cilj in vsebino predvidenega sporazuma torej ta sledi dvema ciljema in ima dva glavna sestavna dela, kar je nazadnje velika večina zadevnih strank priznala ali vsaj v to privolila.

79. V nasprotju s tem, kar so zadevne stranke zatrjevale v utemeljitev nasprotnih tez, je po mojem mnenju dejansko težko ugotoviti, kateri od teh dveh ciljev prevlada nad drugim.

80. Kot namreč kaže opis cilja in vsebine predvidenega sporazuma, je treba tema ciljema slediti hkrati in na koncu se zdita neločljivo povezana. Po eni strani sta – kot sem poudaril – prenos podatkov PNR kanadskemu pristojnemu organu in njihova obdelava z njegove strani za namene, navedene v členu 3 predvidenega sporazuma, dovoljena le, če te dejavnosti spremlja ustrezno varstvo podatkov v smislu prava Unije s tega področja, kot določa člen 5 predvidenega sporazuma. Drugače povedano, če táko varstvo ni zagotovljeno, prenosa podatkov PNR, ki ga določa predvideni sporazum, ni mogoče zakonito izvesti. Po drugi strani pa so zaščitni ukrepi, ki jih določa predvideni sporazum v smislu varstva osebnih podatkov, potrebni le zaradi tega, ker je treba na podlagi kanadske zakonodaje in določb predvidenega sporazuma podatke PNR prenesti kanadskemu pristojnemu organu. Kot ponazarja več določb predvidenega sporazuma, kot so njegovi členi 16, 18 in 19, je torej namen tega sporazuma uskladiti varnostni cilj s ciljem varstva temeljnih pravic zadevnih posameznikov, še posebej pravice do varstva njihovih osebnih podatkov.

81. Glede na vse navedeno menim, da sta ta cilja oziroma ta sestavna dela predvidenega sporazuma neločljivo povezana, ne da bi bil eden drugotnega in posrednega pomena glede na drugega.

82. Te presoje ni mogoče ovreči s trditvijo Komisije, ki je izpeljana iz točke 56 sodbe z dne 30. maja 2006, Parlament/Svet in Komisija (C‑317/04 in C‑318/04, EU:C:2006:346), in v skladu s katero je Sodišče razsodilo, da predstavlja prenos podatkov PNR v Združene države obdelavo, katere predmet so javna varnost in dejavnosti držav članic na področju kazenskega prava.

83. Najprej, predmet tega postopka za izdajo mnenja je predvideni sporazum s Kanado, ne pa prvi sporazum, ki je bil sklenjen z Združenimi državami leta 2004, in istega leta sprejeta odločba Komisije o ustreznosti, na katera sta se nanašali ničnostni tožbi, ki ju je vložil Parlament.

84. Dalje – in bistvenejše – Komisija zunaj konteksta razlaga ugotovitev Sodišča, podano v tej točki sodbe z dne 30. maja 2006, Parlament/Svet in Komisija (C‑317/04 in C‑318/04, EU:C:2006:346), ki je bila, naj spomnim, razglašena veliko pred sprejetjem Lizbonske pogodbe.

85. Parlament je namreč Sodišču predlagal, naj med drugim ugotovi, ali je bila Komisija pooblaščena za sprejetje odločbe o ustreznosti, temelječe na členu 25 Direktive 95/46, glede ustrezne ravni varstva, zagotovljene za obdelavo osebnih podatkov, ki jih vsebujejo PNR in so bili preneseni Združenim državam, medtem ko so s členom 3(2) te direktive z njenega področja uporabe izrecno izključene obdelave, katerih predmet so zlasti javna varnost in dejavnosti države na področju kazenskega prava. Sodišče je logično odgovorilo nikalno. Obdelave podatkov PNR v kontekstu sporazuma z Združenimi državami namreč ni bilo mogoče navezati na opravljanje storitev, temveč se je ta uvrščala v okvir, ki so ga določili javni organi in se je nanašal na javno varnost, ta pa ni spadal na področje uporabe Direktive 95/46. ( 29 )

86. Ta presoja pa nikakor ne pomeni, da je Sodišče dokončno odločilo o predmetu sporazumov PNR, vključno s – za namene te argumentacije – predmetom predvidenega sporazuma, ali, a fortiori, da je dokončno razsodilo, da je glavni ali prevladujoči cilj teh sporazumov izključno boj proti terorizmu in hudim mednarodnim kaznivim dejanjem, kot zmotno namiguje Komisija.

87. Ugotovitev Sodišča v sodbi z dne 30. maja 2006, Parlament/Svet in Komisija (C‑317/04 in C‑318/04, EU:C:2006:346), seveda prav tako ne pomeni, da je Sodišče, ko je odločalo o stvarnem področju uporabe Direktive 95/46, hkrati in vnaprej postavilo meje stvarnega področja uporabe člena 16 PDEU.

88. Poleg tega skuša Komisija v podporo svoji tezi, v skladu s katero je varnostni cilj predvidenega sporazuma prevladujoč in zato upravičuje izbrano pravno podlago, vzpostaviti analogijo med obravnavano zadevo in zadevo, v kateri je bila izdana sodba z dne 6. maja 2014, Komisija/Parlament in Svet (C‑43/12, EU:C:2014:298).

89. V zadnjenavedeni zadevi, ki se je nanašala na določitev ustrezne pravne podlage za Direktivo 2011/82/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2011 o lažji čezmejni izmenjavi informacij o prometnih prekrških, povezanih z varnostjo v cestnem prometu ( 30 ), je Sodišče, potem ko je ugotovilo, da je prevladujoči cilj tega akta večja varnost v cestnem prometu (in torej večja varnost prevoza), razsodilo, da sistem izmenjave informacij, uveden s to direktivo, pomeni „način, s katerim ta sledi [navedenemu] cilju“. ( 31 ) Zato bi morala biti Direktiva 2011/82 sprejeta ne na podlagi člena 87(2) PDEU (policijsko sodelovanje), ampak na podlagi člena 91(1)(c) PDEU, ki je del naslova, povezanega s politiko prevoza.

90. Čeprav sem pripravljen priznati obstoj delne analogije med obema položajema, ta nikakor ne spremeni presoje, da ima predvideni sporazum dva cilja oziroma dva sestavna dela, ki sta neločljivo povezana. Tako to, da lahko prenos podatkov PNR kanadskemu pristojnemu organu pomeni način, s katerim pogodbenici sledita cilju predvidenega sporazuma v zvezi z javno varnostjo, nikakor ne spremeni ugotovitve, da je namen predvidenega sporazuma, kot je opisan zlasti v njegovem členu 1, dvojni. Poleg tega je posebnost predvidenega sporazuma, po kateri se ta jasno razlikuje od Direktive 2011/82, povezana z okoliščino, da je treba želeno čim večjo učinkovitost prenosa podatkov PNR kot načina za doseganje namenov, naštetih v členu 3 predvidenega sporazuma, uravnotežiti z zaščitnimi ukrepi glede varstva osebnih podatkov, ki so določeni v tem sporazumu in spadajo prav v drugi cilj, ki mu ta sporazum sledi.

91. Nazadnje, nič bolj niso prepričljive trditve, ki jih Parlament navaja v podporo svojemu stališču, da kot „težišče“ predvidenega sporazuma prevladajo zaščitni ukrepi, ki so z določbami tega sporazuma zagotovljeni potnikom glede varstva njihovih podatkov PNR, to pa upravičuje, da sklep o sklenitvi tega akta temelji izključno na členu 16 PDEU.

92. Prvič, zmotno je trditi, da se s predvidenim sporazumom letalskim družbam ne nalaga nobena obveznost prenosa podatkov PNR kanadskemu pristojnemu organu, da bi se ti podatki obdelovali v skladu z nameni, naštetimi v členu 3 predvidenega sporazuma. Res je – kot je Parlament opozoril v pisnem stališču – da je v členu 4(1) predvidenega sporazuma pojasnjeno, da Unija zagotovi le, da letalski prevozniki „n[iso] ovira[ni]“ pri prenosu podatkov PNR kanadskemu pristojnemu organu. Vendar iz razlage tega člena, naslovljenega „Zagotavljanje podatkov […] PNR“, v povezavi s členi 5 ( 32 ), 20 ( 33 ) in 21 ( 34 ) predvidenega sporazuma izhaja – kot je Parlament sicer priznal v odgovoru na pisno vprašanje, ki ga je postavilo Sodišče – da so letalski prevozniki pravno in v praksi dolžni kanadskemu pristojnemu organu sistematično zagotavljati dostop do podatkov PNR za namene, opredeljene v členu 3 predvidenega sporazuma.

93. Drugič, predmeta predvidenega sporazuma v osnovi ni mogoče enačiti z odločbo o ustreznosti, podobno odločbi, ki jo je Komisija sprejela v okviru sporazuma iz leta 2006. ( 35 ) Kot je bilo že navedeno, cilj in vsebina predvidenega sporazuma, nasprotno, kažeta, da je njegov namen uskladiti dva cilja, ki jima sledi, in da sta ta cilja neločljivo povezana.

94. Kakšna je torej posledica te ugotovitve za določitev pravne podlage za akt o sklenitvi predvidenega sporazuma?

2. Ustrezna pravna podlaga

95. Kot je bilo že omenjeno, je jasno, da osnutek sklepa Sveta o sklenitvi predvidenega sporazuma temelji na členih 82(1)(d) PDEU in 87(2)(a) PDEU, ki oba spadata v naslov V tretjega dela Pogodbe DEU, povezan z „[OSVP]“.

96. Glede na zgoraj opisana neločljivo povezana cilja oziroma sestavna dela predvidenega sporazuma se mi ti materialnopravni podlagi zdita resda – vsaj delno – upoštevni, vendar nezadostni. Menim namreč, da je glede na sodno prakso akt o sklenitvi predvidenega sporazuma treba in mogoče opreti na člen 16(2), prvi pododstavek, PDEU.

a) Upoštevnost členov 82(1)(d) PDEU in 87(2)(a) PDEU

97. Kar zadeva prvo točko, in sicer upoštevnost členov 82(1)(d) PDEU in 87(2)(a) PDEU, se je treba najprej strinjati, da je za vzpostavitev OSVP potrebno, da lahko Unija izvaja svojo zunanjo pristojnost.

98. Razen v primeru sporazumov o ponovnem sprejemu oseb, predvidenem v členu 79(3) PDEU, ki se nanaša na politiko priseljevanja in v obravnavanem primeru ni upošteven, Uniji ni bila dana izrecna splošna zunanja pristojnost v povezavi z OSVP. Vendar člen 216(1) PDEU Uniji omogoča, da sklepa mednarodne sporazume, tudi na področju policijskega in/ali pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah, zlasti kadar je to potrebno za doseganje enega od ciljev iz Pogodb.

99. Nobena od zadevnih strank te možnosti ne izpodbija. Vendar se po mojem mnenju Sodišče ne more omejiti na to ugotovitev. Zdi se mi, da bi moralo temu vprašanju nameniti nekaj preudarkov v mnenju, k izdaji katerega je bilo pozvano.

100. Priznanje zunanje pristojnosti Unije na področju OSVP zahteva, da je mogoče izvajanje te pristojnosti na področju policijskega in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah navezati na cilje, uresničevane z OSVP.

101. Ti cilji so določeni v členu 3(2) PEU in členu 67 PDEU. V skladu s prvo od teh določb „Unija nudi svojim državljanom [OSVP] brez notranjih meja, na katerem je v povezavi z ustreznimi ukrepi glede kontrole na zunanjih mejah […] ter glede preprečevanja kriminala in boja proti njemu zagotovljeno prosto gibanje oseb“. Člen 67 PDEU, s katerim se začenja poglavje 1 naslova V tretjega dela Pogodbe DEU, v odstavku 3 določa, da si Unija „prizadeva zagotoviti visoko raven varnosti z ukrepi za preprečevanje kriminala, rasizma in ksenofobije in za boj proti njim ter z ukrepi za uskladitev in sodelovanje med policijskimi in pravosodnimi ter drugimi pristojnimi organi“.

102. Kot je generalni pravobranilec Y. Bot pravilno trdil v sklepnih predlogih z dne 30. januarja 2014 v zadevi Parlament/Svet (C‑658/11, EU:C:2014:41, točki 111 in 112), je zunanja razsežnost OSVP funkcija in instrument glede na cilje, navedene v teh dveh določbah. Iz tega sledi, da tudi če vzpostavitev OSVP lahko zahteva zunanje delovanje Unije, je sporazum mogoče šteti za sporazum, ki se nanaša na OSVP, če je tesno povezan s svobodo, varnostjo in pravico v Uniji, to je, če obstaja neposredna povezava med ciljem notranje varnosti Unije in policijskim in/ali pravosodnim sodelovanjem zunaj Unije. ( 36 )

103. V drugem kontekstu, toda v istem smislu je Sodišče ob razlagi člena 87(2) PDEU z vidika člena 67 PDEU pojasnilo, da se mora akt Unije za to, da lahko glede na svoj cilj in vsebino temelji na prvem od teh členov, navezovati neposredno na cilje, določene v členu 67 PDEU. ( 37 )

104. Tako je po mojem mnenju v primeru predvidenega sporazuma.

105. Namreč, prvič, ta sporazum se uporablja za prenos, obdelavo in uporabo podatkov PNR, katerih cilj so javna varnost in dejavnosti države na področju kazenskega prava, ( 38 ) to je – natančneje – preprečevanje in odkrivanje terorističnih in hudih mednarodnih kaznivih dejanj, vključno s pripadajočimi preiskavami in pregonom. V skladu s členom 1 predvidenega sporazuma je njegov namen zlasti „zagotovitev zaščite in varnosti javnosti“, kar seveda vključuje zaščito in varnost državljanov Unije, predvsem tistih, ki uporabljajo letalske povezave med Kanado in Evropsko unijo. ( 39 ) Poleg tega je s členom 6(2) predvidenega sporazuma Kanadi naloženo, da v posebnih primerih za preprečitev ali odkrivanje terorističnega ali hudega mednarodnega kaznivega dejanja „v Evropski uniji“ izmenja, med drugim na zahtevo policijskega ali pravosodnega organa države članice Unije, podatke PNR ali analitične informacije, ki vsebujejo podatke PNR, pridobljene na podlagi predvidenega sporazuma.

106. Drugič, čeprav podatke PNR zbirajo in najprej prenesejo letalski prevozniki, določbe predvidenega sporazuma pomenijo pravni okvir, ki so ga določili javni organi za namene kazenskega pregona. ( 40 ) Kot sem že omenil, se s predvidenim sporazumom tako uvajajo pravila o dostopu kanadskih pristojnih organov do podatkov PNR in/ali analitičnih informacij, ki vsebujejo podatke PNR, ter o nadaljnjem prenosu takih podatkov zlasti pristojnim policijskim in pravosodnim organom Unije in njenih držav članic ter takim organom v tretjih državah, in sicer predvsem za namene, naštete v členu 3 predvidenega sporazuma. Poleg tega je bilo – kot so jasno pokazale razprave pred Sodiščem – petletno obdobje hrambe podatkov PNR iz člena 16(1) in (5) predvidenega sporazuma določeno z vidika omogočanja in lajšanja preiskav, pregona in sodnih postopkov, povezanih zlasti z mednarodnimi mrežami hudih kriminalnih dejavnosti. Glede na zelo nedoločno besedilo člena 16(5) predvidenega sporazuma pa lahko te preiskave in pregon vsekakor vključujejo tiste, ki jih opravljajo policijski in pravosodni organi držav članic Unije. Taka pravila načeloma spadajo na področje, zajeto s policijskim in pravosodnim sodelovanjem v kazenskih zadevah. ( 41 )

107. Na podlagi tega po eni strani ugotavljam, da ker se člen 87(2)(a) PDEU nanaša na ukrepe, ki jih Parlament in Svet lahko določita glede „zbiranja, hrambe, obdelave, analize in izmenjave ustreznih informacij“ za namene policijskega sodelovanja „pri preprečevanju ali odkrivanju kaznivih dejanj in preiskav“, predvidenega v členu 87(1) PDEU, je ta člen 87(2)(a) PDEU ustrezna pravna podlaga za akt o sklenitvi predvidenega sporazuma. Naj za vsak primer dodam, da ni nujno, da to sodelovanje in ta izmenjava potekata med organi, ki so v nacionalnem pravu posebej opredeljeni kot policijske službe stricto sensu. V členu 87(1) PDEU se namreč policijsko sodelovanje zelo široko navezuje na „vse pristojne organe držav članic, vključno s policijskimi, carinskimi in drugimi tovrstnimi […] službami kazenskega pregona“, ( 42 ) kar je izraz, ki v okviru zunanje razsežnosti OSVP v celoti omogoča sodelovanje s CBSA za zagotovitev notranje varnosti Unije.

108. Kar po drugi strani zadeva vidik „pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah“ v predvidenem sporazumu, ne glede na elemente, poudarjene v točkah 105 in 106 teh sklepnih predlogov, priznavam, da imam nekaj pomislekov glede možnosti, da bi predvideni sporazum pomenil ukrep, ki neposredno prispeva k „lažje[mu] sodelovanj[u] med sodnimi ali drugimi enakovrednimi organi držav članic pri kazenskih postopkih in izvrševanju odločb“ v smislu člena 82(1)(d) PDEU. Kot je med drugim vlada Združenega kraljestva priznala v odgovoru na eno od pisnih vprašanj, ki jih je postavilo Sodišče, bi lahko predvideni sporazum olajšal tako sodelovanje med pravosodnimi organi držav članic le v nekaterih primerih. Vendar je táko sodelovanje odvisno od nekaterih dejanskih in pravnih dejavnikov, ki so izvzeti iz določb predvidenega sporazuma. Sodelovanje med pravosodnimi organi držav članic se zato zdi le posredna posledica okvira, določenega s predvidenim sporazumom. Seveda bi se lahko okoliščina, da je s členom 6 predvidenega sporazuma obveznost prenosa podatkov PNR ali analitičnih informacij pravosodnim organom držav članic naložena ne le kanadskemu pristojnemu organu, temveč, splošneje, „Kanadi“, razumela tako, da je taka obveznost naložena tudi pravosodnim organom te tretje države. Tudi ob predpostavki, da je taka razlaga pravilna in da je izmenjava podatkov PNR med pravosodnimi organi mogoča, to ne spremeni dejstva, da se za predvideni sporazum, kot je zasnovan zdaj, ne zdi, da resnično prispeva k lažjemu sodelovanju med pravosodnimi ali drugimi enakovrednimi organi držav članic. Po mojem mnenju bi lahko člen 82(1)(d) PDEU veljavno pomenil dodatno pravno podlago za akt o sklenitvi predvidenega sporazuma le, če bi Sodišče sprejelo širšo razlago tega člena, po potrebi v povezavi s členom 67(3) PDEU, v skladu s katerim si Unija „prizadeva zagotoviti visoko raven varnosti […] z ukrepi za uskladitev in sodelovanje med […] pravosodnimi ter drugimi pristojnimi organi“, ali če bi pogodbenici spremenili določbe predvidenega sporazuma v smeri neposrednejšega upoštevanja njegove pravosodne razsežnosti.

109. Naj dodam, da presoje, v skladu s katero člen 82(1)(d) PDEU ne more biti veljavna podlaga za akt o sklenitvi predvidenega sporazuma, ne omaje okoliščina, ki so jo omenile nekatere zadevne stranke, in sicer da na tej določbi v povezavi s členom 87(2)(a) PDEU temeljita sklepa Sveta o sklenitvi sporazumov PNR z Avstralijo oziroma Združenimi državami. ( 43 ) V skladu z ustaljeno sodno prakso namreč za preizkus pravne podlage akta o sklenitvi predvidenega sporazuma v obravnavanem primeru ni pomembna pravna podlaga, ki je bila uporabljena za sprejetje drugih aktov Unije, ki imajo, odvisno od primera, podobne značilnosti. ( 44 )

110. V teh okoliščinah menim, da je pri predvidenem sporazumu, kot je zasnovan zdaj, člen 87(2)(a) PDEU ustrezna pravna podlaga za akt o sklenitvi tega sporazuma.

111. Ob tem se mi ta materialnopravna podlaga, ki je primerno navedena v osnutku akta o sklenitvi predvidenega sporazuma, ne zdi zadostna, da bi lahko Unija sklenila ta sporazum.

b) Nujnost opiranja akta o sklenitvi predvidenega sporazuma na člen 16(2), prvi pododstavek, PDEU

112. Kot je namreč Parlament pravilno zatrdil v svojem predlogu, v členu 87(2)(a) PDEU – sicer enako kot na splošno v naslovu V tretjega dela Pogodbe DEU, ki se nanaša na OSVP – ni predvideno sprejemanje pravil na področju varstva osebnih podatkov.

113. Kot pa sem pokazal zgoraj, je eden od dveh glavnih ciljev predvidenega sporazuma v skladu z njegovim členom 1 ravno „predpis[ati] načine, kako se podatki“ PNR o potnikih, ki uporabljajo letalske povezave med Kanado in Evropsko unijo, „zavarujejo“. Kot je bilo že poudarjeno, vsebina predvidenega sporazuma potrjuje ta cilj, zlasti v določbah poglavja o „[z]aščitni[h] ukrepi[h], ki se uporabljajo za obdelavo podatkov […] PNR“, to je poglavja, ki združuje člene od 7 do 21 predvidenega sporazuma.

114. V tem kontekstu mora delovanje Unije po mojem mnenju nujno temeljiti na členu 16(2), prvi pododstavek, PDEU, s katerim se, naj spomnim, Parlamentu in Svetu nalaga odgovornost za določitev pravil o varstvu fizičnih oseb pri obdelavi osebnih podatkov s strani – med drugim – držav članic v okviru dejavnosti s področja uporabe prava Unije in o prostem pretoku podatkov. Ta pristop je utemeljen s tremi glavnimi razlogi.

115. Najprej, po vzoru razlogovanja, navedenega zgoraj v zvezi z zunanjo razsežnostjo OSVP, je treba Unijo v skladu s členom 216(1) PDEU šteti za pooblaščeno, da s tretjo državo sklene mednarodni sporazum, katerega namen je določitev pravil o varstvu osebnih podatkov, kadar je to potrebno za doseganje enega od ciljev iz Pogodb, v tem primeru so to cilji iz člena 16 PDEU. To velja za predvideni sporazum, katerega eden od glavnih ciljev je v bistvu predpisati načine za zagotavljanje varstva podatkov PNR o potnikih, ki uporabljajo letalske povezave med Kanado in Evropsko unijo. Poleg tega po mojem mnenju ni nobenega dvoma, da je treba določbe predvidenega sporazuma opredeliti kot „pravila“ o varstvu podatkov fizičnih oseb v smislu člena 16(2), prvi pododstavek, PDEU, katerih namen je zavezovati pogodbenici.

116. Dalje – in v nasprotju s tem, kar je veljalo za nekdanji člen 286 ES –člen 16(2), prvi pododstavek, PDEU, ki je v naslovu II prvega dela te pogodbe, „Splošne določbe“, je lahko pravna podlaga za vsa pravila, sprejeta na ravni Unije glede varstva fizičnih oseb pri obdelavi njihovih osebnih podatkov, vključno s pravili, ki se uvrščajo v okvir sprejemanja ukrepov s področja uporabe določb Pogodbe DEU v zvezi s policijskim in pravosodnim sodelovanjem v kazenskih zadevah. Kot je namreč natančno določeno v drugem pododstavku istega člena, morajo samo pravila o varstvu osebnih podatkov, ki se sprejmejo v okviru skupne zunanje in varnostne politike, temeljiti na členu 39 PEU. To razlago člena 16(2), prvi pododstavek, PDEU po eni strani potrjuje opustitev vsakršnega sklicevanja na morebitno sprejetje določb o varstvu osebnih podatkov na podlagi člena 87(2)(a) PDEU. Spomniti pa je treba, da je pred začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe člen 30(1)(b) PEU, nasprotno, določal, da lahko skupni ukrepi na področju policijskega sodelovanja vključujejo med drugim obdelavo, analizo in izmenjavo koristnih informacij „ob upoštevanju ustreznih določb o varstvu osebnih podatkov“, kar je sicer besedilo, na podlagi katerega je bil Svet pooblaščen za sprejetje Okvirnega sklepa 2008/977/PNZ z dne 27. novembra 2008 o varstvu osebnih podatkov, ki se obdelujejo v okviru policijskega in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah ( 45 ). Po drugi strani – k temu se bom vrnil v nadaljevanju – je treba poudariti, da je bila z določbami protokolov (št. 21) in (št. 22) dejansko predvidena možnost, v skladu s katero se lahko pravila, temelječa na členu 16(2), prvi pododstavek, PDEU, sprejmejo v okviru dejavnosti, ki spadajo pod poglavja Pogodbe DEU v zvezi s policijskim in pravosodnim sodelovanjem v kazenskih zadevah.

117. Iz tega sledi – in za odpravo vsakršnega dvoma zaradi dvoumnosti teze, ki jo v svojem pisnem stališču zagovarja Komisija – da med členom 16 PDEU na eni strani ter členoma 87(2)(a) PDEU in 82(1)(d) PDEU na drugi strani niso mogoča hierarhična razmerja „lex generalis – lex specialis“. Kot namreč kažeta zlasti zgoraj navedena protokola, so visoke pogodbenice možnost, da akt Unije hkrati temelji na teh treh členih, predvidele ravno zaradi dejstva, da imajo te določbe različna področja uporabe.

118. Nazadnje, kot so zatrdili zlasti Parlament, Komisija in ENVP v svojih odgovorih na pisno vprašanje, ki ga je postavilo Sodišče, o upoštevnosti člena 16 PDEU kot pravne podlage za akt o sklenitvi predvidenega sporazuma ni mogoče dvomiti zaradi okoliščine, da se varstveni ukrepi, katerih sprejetje omogoča ta člen, nanašajo na obdelavo podatkov s strani organov držav članic, ne pa, kot v obravnavanem primeru, na prenos podatkov, ki so jih predhodno zbrali zasebni subjekti (letalski prevozniki), v tretjo državo.

119. Po eni strani – če parafraziram generalnega pravobranilca P. Légerja – namreč obveznost, h kateri je zavezana letalska družba na podlagi razlage člena 4 v povezavi s členi 5, 20 in 21 predvidenega sporazuma, da prenese sklop podatkov PNR neposredno Kanadi, ni „bistveno drugačna od neposredne izmenjave podatkov med javnimi organi“. ( 46 ) Po drugi strani, ker je Sodišče potrdilo, da v opredelitev „obdelave podatkov“ v smislu Direktive 95/46 spada prenos osebnih podatkov s strani zasebnega subjekta iz države članice v tretjo državo, ( 47 ) bi strogo dobesedna razlaga nove pravne podlage, ki je člen 16(2), prvi pododstavek, PDEU, pripeljala do razdrobljene ureditve varstva osebnih podatkov. Taka razlaga se zdi v nasprotju z namero visokih pogodbenic ustvariti pravno podlago, ki je načeloma enotna in s katero je Unija izrecno pooblaščena za sprejemanje pravil o varstvu osebnih podatkov fizičnih oseb. Šlo bi torej za težko razložljiv odmik od prejšnje ureditve, ki je temeljila na določbah Pogodbe v zvezi z notranjim trgom. Ta strogo dobesedna razlaga člena 16 PDEU bi tako pripeljala do tega, da bi bil tej določbi odvzet velik del njenega polnega učinka.

120. Zato mora akt o sklenitvi predvidenega sporazuma glede na cilja oziroma sestavna dela tega sporazuma, ki sta neločljivo povezana, po mojem mnenju temeljiti na členih 16(2), prvi pododstavek, PDEU in 87(2)(a) PDEU kot materialnopravnih podlagah.

121. V skladu s sodno prakso uporaba več pravnih podlag za sprejetje akta Unije zahteva, da so postopki, predvideni z zadevnimi različnimi pravnimi podlagami, združljivi. ( 48 )

122. V obravnavanem primeru tako člen 16(2), prvi pododstavek, PDEU kot člen 87(2)(a) PDEU določata, da za sprejetje ukrepov, predvidenih s tema členoma, Parlament in Svet odločata po rednem zakonodajnem postopku. Poleg tega enako velja za ukrepe, ki temeljijo na členu 82(1)(d) PDEU, če bi moralo Sodišče ta člen šteti za ustrezno materialnopravno podlago za akt o sklenitvi predvidenega sporazuma.

123. Zato so postopki, ki so posebej predvideni s temi členi, združljivi v smislu sodne prakse. Torej ne nasprotujejo temu, da Sodišče sprejme več pravnih podlag za akt o sklenitvi predvidenega sporazuma.

124. Vendar je Svet ob podpori Irske trdil, da je treba iti dlje od te ugotovitve in preučiti podrobna pravila o sodelovanju Kraljevine Danske, Irske in Združenega kraljestva v Svetu, kot so predvidena z določbami protokolov (št. 21) oziroma (št. 22). Po mnenju teh zadevnih strank navedena podrobna pravila nasprotujejo temu, da bi se kot materialnopravni podlagi skupaj uporabila člen 16 PDEU in člen 87(2)(a) PDEU. Natančneje, Svet je na obravnavi pred Sodiščem pojasnil, sicer ne brez nekaterih protislovij in neskladnosti, ( 49 ) da določbe teh protokolov razlikujejo med vprašanjem nezavezujoče narave pravil, določenih na podlagi člena 16 PDEU v zvezi z obdelavo osebnih podatkov v okviru dejavnosti, ki spadajo pod policijsko in pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah, ter vprašanjem sodelovanja teh treh držav članic pri glasovanju v Svetu, kadar mora ta sprejeti taka pravila. Iz tega naj bi sledilo, da medtem ko te tri države članice ne sodelujejo pri sprejemanju ukrepov s področja policijskega in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah – razen v primeru, da bi se Irska in Združeno kraljestvo odločila uveljavljati svojo pravico opt‑in – vseeno sodelujejo pri sprejemanju pravil, katerih pravna podlaga je člen 16 PDEU, čeprav jih na podlagi zadevnih protokolov ti ukrepi ne zavezujejo.

125. Tej argumentaciji je treba nameniti nekaj pozornosti, čeprav bi jo bilo treba po mojem mnenju na koncu zavrniti.

126. Naj spomnim, da je Sodišče že razsodilo, da zadevna protokola „nikakor ne moreta vplivati na rešitev vprašanja, katera pravna podlaga je primerna“ za sprejetje akta Unije. ( 50 ) Tako na podlagi te sodne prakse – če bi moral ob koncu analize cilja in vsebine predvidenega sporazuma ter v nasprotju s tem, kar sem zagovarjal zgoraj, akt o sklenitvi tega sporazuma temeljiti izključno na členu 16(2), prvi pododstavek, PDEU – zadevna protokola kljub besedilu člena 29 predvidenega sporazuma ne bi mogla „nevtralizirati“ te ugotovitve. Z drugimi besedami, zadevne tri države članice bi morale sodelovati pri sprejetju akta o sklenitvi predvidenega sporazuma, ki bi moral biti zanje zavezujoč.

127. Uporaba te sodne prakse v primeru sovpadanja dveh pravnih podlag, s katerima je predviden enak postopek za sprejetje (redni zakonodajni postopek in glasovanje s kvalificirano večino v Svetu), vendar ki bi na drugačen način vplivali na sodelovanje zadevnih treh držav članic v Svetu pri sprejetju zadevnega akta, je očitno zahtevnejša.

128. Ker gre tu za določitev ustrezne pravne podlage za točno določen akt, in sicer akt o sklenitvi predvidenega sporazuma, rešitev tega vprašanja ni potrebna, kar zadeva Irsko in Združeno kraljestvo. Ni namreč sporno, da sta ti državi članici v skladu s členom 3 Protokola (št. 21) uradno sporočili svojo namero, da bo predvideni sporazum zanju zavezujoč, tako da bosta sodelovali pri sprejetju akta o njegovi sklenitvi. Zato noben postopkovni argument v zvezi s tema država članicama ni ovira za to, da bi akt o sklenitvi predvidenega sporazuma temeljil skupaj na členu 16(2), prvi pododstavek, PDEU in členu 87(2)(a) PDEU.

129. Glede stališča Kraljevine Danske pa je treba spomniti, da se v skladu s členom 2a Protokola (št. 22) člen 2 tega protokola – ta med drugim določa, da za Kraljevino Dansko niso zavezujoči ukrepi ali mednarodni sporazumi, sprejeti na podlagi naslova V tretjega dela Pogodbe DEU – uporablja tudi glede pravil, ki so določena na pravni podlagi člena 16 PDEU v zvezi z obdelavo osebnih podatkov v državah članicah pri opravljanju dejavnosti s področja uporabe poglavij 4 ali 5 naslova V tretjega dela navedene pogodbe, to je dejavnosti, ki spadajo pod policijsko in pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah.

130. Določbe predvidenega sporazuma torej za Kraljevino Dansko ne bodo zavezujoče. Vendar Svet trdi – pri čemer napotuje samo na člen 2 Protokola (št. 22), ne pa na njegov člen 1, ki določa, da Kraljevina Danska ne sodeluje pri sprejemanju ukrepov Sveta, predlaganih na podlagi naslova V tretjega dela Pogodbe DEU – da člen 2a tega protokola, nasprotno, pomeni, da bi Kraljevina Danska sodelovala pri sprejetju akta o sklenitvi predvidenega sporazuma, če bi moral ta temeljiti na členu 16 PDEU.

131. To sklepanje ni prepričljivo oziroma vsaj nima posledic, ki mu jih pripisuje Svet glede izbire pravne podlage za akt o sklenitvi predvidenega sporazuma.

132. Ne zdi se mi namreč, da so visoke pogodbenice nameravale Kraljevini Danski omogočiti, da je ne zavezuje akt, katerega pravna podlaga sta tako člen 16 PDEU kot ena izmed določb Pogodbe DEU v zvezi s policijskim in pravosodnim sodelovanjem v kazenskih zadevah, hkrati pa da sodeluje pri sprejetju tega akta, kar vključuje tveganje, da bi se Kraljevina Danska pridružila skupini držav članic, ki bi nasprotovale sprejetju ravno tega akta, tako da bi se preprečilo oblikovanje kvalificirane večine v Svetu. To se mi zdi v nasprotju z namenom Protokola (št. 22), ki je poiskati ravnotežje med potrebo po ureditvi posebnega položaja Kraljevine Danske in potrebo po tem, da se drugim državam članicam (vključno z – glede na okoliščine – Irsko in Združenim kraljestvom) omogoči nadaljnje sodelovanje na področju OSVP.

133. Tej razlagi bi bilo seveda mogoče oporekati, da na podlagi preambule Protokola (št. 22) visoke pogodbenice upoštevajo, da Kraljevina Danska ne bo preprečevala drugim državam članicam nadaljnjega razvoja njihovega sodelovanja glede ukrepov, ki za to državo članico niso zavezujoči. Tako naj bi se v skladu s to tezo Kraljevina Danska, čeprav bi lahko sodelovala pri sprejemanju aktov iz člena 2a navedenega protokola, ki zanjo niso zavezujoči, zavezala, da ne bo nikoli preprečevala njihovega sprejetja.

134. Če bi to morala biti pravilna razlaga upoštevnih določb Protokola (št. 22), bi bila posledica tega ta, da akt o sklenitvi predvidenega sporazuma ne bi mogel hkrati temeljiti na členih 16 PDEU in 87(2)(a) PDEU zaradi domnevne nezdružljivosti postopkov, ki pripeljejo do sprejetja tega akta, iz preprostega razloga, da bi Kraljevina Danska pri sprejetju tega akta sodelovala samo formalno. Iz tega bi sledilo, da bi to zgolj formalno sodelovanje Kraljevine Danske pri sprejetju akta o sklenitvi predvidenega sporazuma „nevtraliziralo“ objektivno analizo pravne podlage tega akta, to je analizo, ki – naj spomnim – temelji na preučitvi ciljev in sestavnih delov tega sporazuma. Ta posledica bi bila očitno v nasprotju s sodno prakso, v skladu s katero postopek ne določa pravne podlage akta, ampak pravna podlaga akta določa postopek, po katerem ga je treba sprejeti. ( 51 ) Ta sodna praksa se po mojem mnenju a fortiori uporablja, če bi postopek, ki ga je domnevno treba uporabiti, v Svetu pomenil zgolj formalno sodelovanje Kraljevine Danske pri sprejetju akta, ki za to državo članico nikakor ne bo zavezujoč.

135. Ob upoštevanju vsega navedenega Sodišču predlagam, naj na drugo vprašanje, ki ga je postavil Parlament, odgovori, da mora akt o sklenitvi predvidenega sporazuma glede na cilja oziroma sestavna dela tega sporazuma, ki sta neločljivo povezana, ne da bi bil en cilj oziroma sestavni del v primerjavi z drugim stranski, temeljiti na členih 16(2), prvi pododstavek, PDEU in 87(2)(a) PDEU v povezavi s členom 218(6)(a)(v) PDEU ( 52 ).

VII – Združljivost predvidenega sporazuma z določbami Pogodbe DEU in Listine (prvo vprašanje)

A – Povzetek predloga in stališč Parlamenta ter drugih zadevnih strank

1. Povzetek predloga in stališča Parlamenta

136. Parlament meni, da zlasti z vidika sodne prakse Sodišča obstaja pravna negotovost glede vprašanja, ali je predvideni sporazum združljiv s členom 16 PDEU ter členi 7, 8 in 52(1) Listine.

137. Po mnenju Parlamenta je očitno, da zbiranje, prenos, analiza, hramba in nadaljnji prenos podatkov PNR iz predvidenega sporazuma pomenijo različne „obdelave“ ter da gre za različne izraze poseganja v temeljne pravice, zagotovljene s členoma 7 in 8 Listine. To poseganje v svojih različnih izrazih naj bi bilo občutno in posebej resno. ( 53 )

138. Parlament poudarja, da je v skladu s členom 52(1) Listine táko poseganje lahko upravičeno le, če je „predpisano z zakonom“ ter se izkaže za potrebno in sorazmerno s ciljem v splošnem interesu, ki ga priznava Unija.

139. Kar zadeva prvi vidik, se Parlament v bistvu sprašuje, ali mednarodni sporazum pomeni „zakon“ v smislu te določbe in ali lahko določa omejitve za uresničevanje pravic, zagotovljenih s členoma 7 in 8 Listine. Opozarja, da mora v skladu s sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP) v zvezi z izrazom „določeno z zakonom“, ki ga vsebuje člen 8 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane v Rimu 4. novembra 1950 (v nadaljevanju: EKČP), vsako poseganje imeti podlago „v notranjem pravu“. Ker pa je bil z Lizbonsko pogodbo pravni red Unije temeljito spremenjen, s tem ko je bil vanj vpeljan pojem „zakonodajni akt“, naj bi izraz „predpisano z zakonom“ v pravu Unije ustrezal pojmu „zakonodajni akt“. Mednarodni sporazum naj ne bi ustrezal tej opredelitvi.

140. V zvezi z drugim vidikom, in sicer potrebnostjo poseganja, Parlament meni, da morata Svet in Komisija na podlagi objektivnih elementov dokazati, da je sklenitev predvidenega sporazuma dejansko potrebna v smislu člena 52(1) Listine. Zdelo naj bi se, da taki elementi niso podani.

141. Nazadnje, glede tretjega vidika, ki se nanaša na sorazmernost poseganja iz predvidenega sporazuma, Parlament trdi, da je polje proste presoje zakonodajalca Unije zmanjšano, tako da je treba opraviti strog nadzor nad zahtevami, določenimi z Listino, tudi v okviru sklenitve mednarodnega sporazuma. V zvezi s tem naj bi predvideni sporazum spadal v kategorijo „bolj splošnih programov nadzora“ v smislu sodne prakse ESČP, ( 54 ) tako da naj bi se razlogovanje, ki mu je Sodišče sledilo v sodbi z dne 8. aprila 2014, Digital Rights Ireland in drugi (C‑293/12 in C‑594/12, EU:C:2014:238), uporabljalo tudi v obravnavanem primeru.

142. Prvič, predvideni sporazum se po mnenju Parlamenta na splošno nanaša na osebe, ki potujejo v Kanado, ne da bi obstajala povezava med zadevnimi osebami, njihovimi podatki PNR in grožnjo za javno varnost.

143. Drugič, Parlament se sprašuje, ali predvideni sporazum določa objektivna merila, s katerimi bi bilo mogoče dejansko omejiti dostop kanadskih organov do podatkov PNR in njihovo nadaljnjo uporabo za namene preprečevanja, odkrivanja ali pregona kaznivih dejanj, ki jih je mogoče sama šteti za dovolj huda. Merila, našteta v osnutku sporazuma, pa naj bi bila nejasna. Tako Parlament navaja, da v predvidenem sporazumu ni opredeljen „kanadski pristojni organ“, ki ima dostop do podatkov, in da člen 3(2) predvidenega sporazuma v zvezi z izrazom „hudo kaznivo dejanje“ napotuje na kanadsko zakonodajo brez določitve mej, priznanih v pravu Unije, in brez natančne navedbe kaznivih dejanj, zajetih s tem izrazom. Člen 3(5) predvidenega sporazuma naj bi tudi dopuščal, da „Kanada“ obdeluje podatke PNR na področjih, ki ne spadajo pod kazensko pravo, in naj bi omogočal, da „kanadski pristojni organ“ prenese podatke PNR drugim kanadskim organom ali celo posameznikom. Poleg tega naj v členu 16(2) predvidenega sporazuma ne bi bilo določeno število oseb, ki imajo dostop do podatkov PNR, dostop kanadskih organov do teh podatkov pa naj ne bi bil pogojen s predhodnim nadzorom s strani sodišča ali neodvisnega upravnega organa.

144. Tretjič, Parlament Sodišču predlaga, naj ugotovi, da petletno obdobje hrambe podatkov PNR, določeno v členu 16(5) predvidenega sporazuma, ni utemeljeno. To obdobje naj ne bi temeljilo na objektivnih merilih in podana naj ne bi bila nobena utemeljitev. Poleg tega naj bi bilo to obdobje v primerjavi s tistim, ki je bilo določeno v okviru sporazuma iz leta 2006, brez pojasnila podaljšano.

145. Četrtič, Parlament navaja, da se s predvidenim sporazumom ne zahteva, naj se podatki PNR hranijo na ozemlju Unije. Tako naj nadzor s strani neodvisnega organa nad upoštevanjem zahtev po varstvu in varnosti, ki je izrecno zahtevan s členom 8(3) Listine in členom 16(2) PDEU, ne bi bil v celoti zagotovljen. V tem okviru naj bi obstajali resni dvomi glede vprašanja, ali ukrepi, ki jih sprejmejo kanadski organi, izpolnjujejo bistvene zahteve iz teh členov. Zlasti s členom 10 predvidenega sporazuma naj ne bi bil zagotovljen nadzor s strani neodvisnega kanadskega organa in v tem členu naj ne bi bile pravno zadostno opredeljene pristojnosti, tudi za predhodni nadzor, ki jih ima ta organ, da bi se preverilo, ali so „ustrezne“ v smislu prava Unije.

146. Parlament je v odgovor na pisna vprašanja, ki jih je postavilo Sodišče, med drugim pojasnil, da se spoznanja, ki izhajajo iz sodbe z dne 6. oktobra 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650), smiselno uporabljajo za presojo združljivosti predvidenega sporazuma. Dodal je, da mora dejansko upoštevanje vsebinskih in postopkovnih pogojev glede začetnega dostopa do osebnih podatkov veljati tudi za nadaljnji prenos teh podatkov in dostop do njih s strani drugih kanadskih organov ali organov tretje države. Pri pogojih iz členov 18 in 19 predvidenega sporazuma naj ne bi bilo tako. Poleg tega je po mnenju Parlamenta besedilo člena 14(2) predvidenega sporazuma dvoumno.

2. Povzetek stališč drugih zadevnih strank

147. Kar zadeva druge zadevne stranke, medtem ko se ENVP v odgovorih na pisna vprašanja, ki jih je postavilo Sodišče, in v pisnem stališču v bistvu pridružuje dvomom in pomislekom, ki jih je izrazil Parlament, pa vlade, ki so se udeležile tega postopka, ter Svet in Komisija menijo, da je predvideni sporazum združljiv s členom 16 PDEU ter členi 7, 8 in 52(1) Listine. Njihova stališča se v bistvu nanašajo na poseganje, ki ga vključujejo pravila predvidenega sporazuma, v temeljno pravico oseb do varstva njihovih osebnih podatkov in na izpolnjevanje meril iz člena 52(1) Listine (poseganje, ki je „predpisano z zakonom“, da bi se dosegel cilj v splošnem interesu, ki ga priznava Unija, ter ki je potrebno in sorazmerno za doseganje navedenega cilja).

148. Na prvem mestu, estonska in francoska vlada izrecno priznavata, da določbe predvidenega sporazuma pomenijo poseganje v temeljno pravico do varstva osebnih podatkov, zagotovljeno s členom 8 Listine. Vendar francoska vlada natančneje navaja, da obveznost, naložena letalskim prevoznikom, da prenesejo podatke PNR, ne pomeni takega poseganja, ker ni predpisana s predvidenim sporazumom, temveč s kanadsko zakonodajo. Sodišču pa naj ne bi bilo mogoče predložiti predloga za izdajo mnenja glede združljivosti zakonodaje tretje države s Pogodbama. Poleg tega ista vlada trdi, da je poseganje, ki ga vsebuje predvideni sporazum, manj občutno od tistega, na katero se je nanašala zadeva, v kateri je bila izdana sodba z dne 8. aprila 2014, Digital Rights Ireland in drugi (C‑293/12 in C‑594/12, EU:C:2014:238). Tako po mnenju francoske vlade predvideni sporazum vključuje prenos manj podatkov in zadeva manj oseb kot direktiva, obravnavana v navedeni sodbi. Prav tako naj podatki PNR ne bi omogočali izpeljevanja zelo natančnih ugotovitev o zasebnem življenju potnikov. Nazadnje, predvideni sporazum naj bi v členu 11 določal obveznost preglednosti, tako da naj ne bi bilo mogoče sklepati, da lahko zbiranje podatkov PNR in njihova nadaljnja uporaba pri zadevnih osebah vzbujata občutek, da je njihovo zasebno življenje pod stalnim nadzorom.

149. Na drugem mestu, glede vprašanja zakonskega izvora takega poseganja estonska vlada, Irska, francoska vlada, vlada Združenega kraljestva ter Svet in Komisija menijo, da to poseganje izpolnjuje pogoj „predpisano z zakonom“ v smislu člena 52(1) Listine.

150. Na tretjem mestu, v zvezi s ciljem, ki se uresničuje s tem poseganjem, bolgarska in estonska vlada, Irska, španska in francoska vlada ter Svet in Komisija navajajo, da sta prenos in nadaljnja uporaba podatkov PNR namenjena predvsem boju proti terorizmu in zato ustrezata cilju v splošnem interesu.

151. Na četrtem mestu, glede potrebnosti takega poseganja francoska vlada in vlada Združenega kraljestva ter Svet in Komisija najprej poudarjajo, da so vse pogostejše zahteve tretjih držav, ki menijo, da je prenos podatkov PNR potreben za javno varnost. Komisija priznava, da ni natančnih statističnih podatkov, ki bi kazali, koliko ti podatki prispevajo k preprečevanju, odkrivanju, preiskovanju in pregonu kriminalitete in terorizma. Vendar naj bi nujno uporabo podatkov PNR potrjevale informacije iz tretjih držav in držav članic, ki te podatke že uporabljajo za kazenski pregon. Izkušnje, pridobljene v teh državah, naj bi kazale, da je uporaba podatkov PNR med drugim občutno izboljšala boj proti prometu s prepovedanimi drogami, trgovini z ljudmi in terorizmu ter omogoča boljše razumevanje sestave in delovanja terorističnih in drugih kriminalnih mrež. Vlada Združenega kraljestva in Komisija dodajata, da informacije, ki jih je zagotovila CBSA, dokazujejo, da so podatki PNR odločilno prispevali k odkrivanju in identifikaciji potencialnih osumljencev terorističnih ali hudih mednarodnih kaznivih dejanj.

152. Na petem mestu, kar zadeva sorazmernost zadevnega poseganja, prvič, estonska vlada, Svet in Komisija opozarjajo na zahteve, ki izhajajo iz sodne prakse Sodišča, zlasti na tiste, ki so bile navedene v sodbi z dne 8. aprila 2014, Digital Rights Ireland in drugi (C‑293/12 in C‑594/12, EU:C:2014:238). Natančneje, estonska vlada meni, da se v obravnavanem primeru uporabljajo spoznanja iz te sodbe glede obsega polja proste presoje, ki ga ima zakonodajalec, in glede obsega sodnega nadzora nad mejami tega polja. Irska, nasprotno, navaja, da je treba upoštevati mednarodno naravo zadevnega akta in to, da gre za rezultat pogajanj, francoska vlada pa trdi, da polje proste presoje, ki ga ima zakonodajalec Unije, ne more biti pretirano omejeno glede na dejstvo, da poseganje, obravnavano v tem primeru, ni posebej resno. Vlada Združenega kraljestva meni, da javna zaščita in varnost po naravi sprožata vprašanja, glede katerih je treba zakonodajalcu priznati „razumno polje proste presoje“, da odloči, ali je neki ukrep očitno neprimeren. Predvidenega sporazuma naj ne bi bilo mogoče opredeliti kot „splošni program nadzora“, temveč naj bi se navezoval bolj na običajne postopke nadzora meje.

153. Drugič, bolgarska in estonska vlada, Irska, španska in francoska vlada, vlada Združenega kraljestva ter Svet in Komisija zatrjujejo tudi, da je predvideni sporazum v skladu z načelom sorazmernosti. Vlada Združenega kraljestva najprej navaja, da bi bili lahko ob neobstoju predvidenega sporazuma ukrepi v zvezi s potniki, ki prihajajo iz Unije, slabše usmerjeni in bolj vsiljivi. Podatki PNR naj bi omogočali učinkovitejše in uspešnejše usmerjanje na tiste „osebe, ki vzbujajo zanimanje“, ki potujejo na točno določene dogodke ali v točno določene kraje, s čimer naj bi bilo mogoče zmanjšati varnostne preglede in čas čakanja za druge potnike. Dalje, te vlade in ti instituciji v bistvu menijo, da se predvideni sporazum razlikuje od direktive, ki je bila predmet zadeve Digital Rights Ireland in drugi (C‑293/12 in C‑594/12, EU:C:2014:238). Natančneje, v nasprotju z navedeno direktivo naj bi predvideni sporazum vseboval stroga pravila o pogojih za dostop do podatkov in njihovo uporabo ter pravila glede varnosti podatkov in nadzora s strani neodvisnega organa. Poleg tega naj bi bili v predvidenem sporazumu določeni nadzor nad upoštevanjem teh pravil, obveščanje zadevnih oseb o prenosu in obdelavi njihovih podatkov, postopek za dostopanje do podatkov in njihovo popravljanje ter pravna sredstva v upravnih in sodnih postopkih, da bi se zagotovili zaščitni ukrepi za te pravice.

154. Kar zadeva trditev Parlamenta, da se s predvidenim sporazumom ne zahteva nobena povezava med podatki PNR in grožnjo za javno varnost, estonska in francoska vlada, vlada Združenega kraljestva ter Komisija v bistvu navajajo, da je namen uporabe podatkov PNR identificirati osebe, ki pristojnim službam dotlej niso bile znane v smislu morebitnega tveganja za varnost, saj je mogoče osebe, ki so v tem pogledu znane, identificirati na podlagi predhodnih podatkov o potnikih (API). Cilja preprečevanja naj tako ne bi bilo mogoče doseči, če bi se prenesli samo podatki PNR o že naznanjenih sumljivih osebah.

155. Tretjič, po mnenju teh zadevnih strank je treba zavrniti tudi očitke, ki sta jih Parlament in ENVP izrazila glede besedila in opustitev predvidenega sporazuma.

156. Svet in Komisija tako navajata, da iz okoliščine, da člen 3(3) predvidenega sporazuma napotuje na kanadsko pravo, ni mogoče sklepati, da ni dovolj jasen. V mednarodnem sporazumu naj bi bilo za dejanja, ki spadajo med „huda kazniva dejanja“, težko uporabiti opredelitev, ki bi bila predvidena izključno s pravom Unije. Tudi glede člena 3(5)(b) predvidenega sporazuma ti instituciji opozarjata, da je ta določba odsev obveznosti, naložene s kanadsko ustavo vsem kanadskim javnim organom, da ravnajo v skladu s sodnimi odločbami. Poleg tega naj bi v takem primeru možnost dostopa do podatkov PNR preveril sodni organ glede na merili potrebnosti in sorazmernosti ter naj bi bila obrazložena v sklepu sodišča.

157. Dalje, kar zadeva meje v zvezi z organi in osebami, ki imajo dostop do podatkov PNR, Svet in Komisija menita, da je neopredelitev kanadskega pristojnega organa v predvidenem sporazumu postopkovno vprašanje, ki ne vpliva na načelo sorazmernosti. Vsekakor naj bi bila Komisija junija 2014 obveščena o kanadskem pristojnem organu v smislu člena 2(d) predvidenega sporazuma. Šlo naj bi za agencijo CBSA, ki naj bi bila edina pooblaščena za prejemanje in obdelavo podatkov PNR. Izraz „omejeno število uradnikov, ki jih je [Kanada] posebej pooblastila“ iz člena 16(2) predvidenega sporazuma naj bi pomenil, da mora iti za uradnike CBSA in da morajo biti ti pooblaščeni za obdelavo podatkov PNR. Dodatni zaščitni ukrepi naj bi bili določeni v členu 9(2)(a) in (b), (4) ter (5) predvidenega sporazuma.

158. Poleg tega Komisija v zvezi z neobstojem predhodnega nadzora nad dostopom do podatkov PNR poudarja, da je sam namen predvidenega sporazuma omogočiti prenos podatkov PNR agenciji CBSA zaradi dostopa do teh podatkov, tako da bi tak predhodni nadzor spremenil ta namen. Irska dodaja, da tak predhodni nadzor ni nujen, saj je s predvidenim sporazumom določeno, da se število oseb, ki imajo pooblastilo za dostop do zadevnih podatkov in za njihovo uporabo, omeji na nujno potrebno, v členih od 11 do 14, 16, 18 in 20 tega sporazuma pa je zagotovljena vrsta dodatnih zaščitnih ukrepov.

159. Kar poleg tega zadeva vprašanje hrambe podatkov PNR, Irska opozarja, najprej, da glede na to, da se v skladu s členom 5 predvidenega sporazuma šteje, da kanadski pristojni organ zagotavlja ustrezno raven varstva podatkov PNR, in da obstaja nadzor s strani neodvisnega organa, ni potrebno – v nasprotju s položajem, ki je veljal za direktivo, v zvezi s katero je bila izdana sodba z dne 8. aprila 2014, Digital Rights Ireland in drugi (C‑293/12 in C‑594/12, EU:C:2014:238) – da se podatki hranijo na ozemlju Unije. Dalje, po mnenju Sveta in Komisije petletno obdobje hrambe iz člena 16 predvidenega sporazuma ne presega tega, kar je nujno potrebno glede na uresničevani cilj javne varnosti, in ga zato ni mogoče presojati abstraktno. Obdobje treh let in pol, določeno v sporazumu iz leta 2006, naj bi bilo precejšnja ovira za to, da bi lahko kanadski organi učinkovito uporabljali podatke PNR za odkrivanje primerov, ki pomenijo visoko tveganje terorizma ali organiziranega kriminala, glede na dejstvo, da s tem povezane preiskave zahtevajo čas. Poleg tega Svet navaja, da je bilo obdobje hrambe podatkov PNR določeno ob upoštevanju povprečnega trajanja kazenskih preiskav, povprečne življenjske dobe mrež hudih kriminalnih dejavnosti in dejstva, da so lahko teroristične celice več let speče. Estonska vlada, Irska in francoska vlada dodajajo, da lahko zaradi zapletenosti in težavnosti preiskav, ki se nanašajo na teroristična in huda mednarodna kazniva dejanja, obdobje, ki preteče med potovanjem in trenutkom, ko organi pregona potrebujejo dostop do podatkov PNR za odkrivanje, preiskovanje in pregon takih kaznivih dejanj, včasih traja več let. Španska in francoska vlada v odgovorih na pisna vprašanja, ki jih je postavilo Sodišče, navajata tudi vrsto konkretnih primerov, v katerih proces potrjevanja in navzkrižnega preverjanja informacij traja približno pet let ter za katere so bili ali bi lahko bili podatki PNR zelo koristni. Estonska vlada, Irska, francoska vlada ter Svet in Komisija v bistvu tudi poudarjajo, da člen 16 predvidenega sporazuma zajema stroge pogoje glede prikrivanja (ali anonimizacije) in razkrivanja podatkov, katerih namen je še bolj zavarovati osebne podatke letalskih potnikov.

160. Nazadnje, v zvezi z nadzorom s strani neodvisnega organa nad upoštevanjem pravil o varstvu podatkov, ki se zahteva s členom 8(3) Listine in členom 16(2) PDEU, Svet in Komisija menita, da neopredelitev kanadskega pristojnega organa v predvidenem sporazumu ne povzroča dvoma o ustreznosti ukrepov, ki jih mora sprejeti Kanada. Identiteta pristojnih organov na podlagi členov 10 in 14 predvidenega sporazuma naj bi bila sporočena Komisiji. Šlo naj bi za kanadskega pooblaščenca za varstvo zasebnosti (Privacy Commissioner of Canada) in za direktorat za pritožbe (Recourse Directorate) v agenciji CBSA. Ta organa naj bi izpolnjevala pogoj neodvisnosti, kar naj bi jima omogočalo, da opravljata svoje naloge brez podvrženosti zunanjim vplivom, čeprav naj bi bil direktorat CBSA za pritožbe „organ, ustanovljen z upravnimi sredstvi“, v smislu členov 10 in 14 predvidenega sporazuma. Direktorat CBSA za pritožbe naj bi bil glede na pojasnila, ki so jih zagotovili kanadski organi, neodvisen organ, odgovoren za preučevanje pritožb in upravnih pritožb, ki jih vložijo tujci, ki ne prebivajo v Kanadi. Poleg tega je po navedbah Komisije odločbe tega organa mogoče izpodbijati pred kanadskim pooblaščencem za varstvo zasebnosti prek osebe, ki prebiva v Kanadi.

161. Na šestem mestu, vlada Združenega kraljestva, Svet in Komisija so v odgovorih na pisna vprašanja, ki jih je postavilo Sodišče, in na obravnavi podali nekatera pojasnila glede vsebine 19 kategorij podatkov PNR, ki so naštete v Prilogi k predvidenemu sporazumu. Natančneje, po mnenju Komisije samo rubrika 17, naslovljena „splošne opombe, vključno z drugimi dodatnimi informacijami (OSI), posebnimi informacijami v zvezi s storitvami (SSI) in posebnimi zahtevami v zvezi s storitvami (SSR)“, vsebuje občutljive podatke v smislu predvidenega sporazuma. Zadnjenavedeni podatki bodo preneseni zgolj izbirno, saj bodo lahko razkriti le v okviru rezervacije dodatnih storitev, ki bi jih zahteval potnik, vpogled vanje pa bo po navedbah vlade Združenega kraljestva mogoč samo v izjemnih okoliščinah v skladu z določbami predvidenega sporazuma. Poleg tega je francoska vlada navedla, da se spoznanja iz sodbe z dne 6. oktobra 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650), ne uporabljajo za preizkus združljivosti predvidenega sporazuma s Pogodbama, Irska pa meni, da ta sodba vsebuje pomembne napotke glede ustrezne ravni varstva, ki jo mora zagotoviti tretja država. Kar zadeva Svet in Komisijo, se ti instituciji strinjata, da se v okviru preizkusa združljivosti predvidenega sporazuma uporabljajo samo točke od 91 do 93 in 95 te sodbe, ki se nanašajo na razlago Listine. Vendar navedeni instituciji menita, da mora preučitev predvidenega sporazuma pripeljati do drugačnega sklepa od tistega, do katerega je Sodišče prišlo v tej sodbi. Nazadnje, v zvezi z nadaljnjim razkritjem iz členov 18 in 19 predvidenega sporazuma Irska, Svet in Komisija opozarjajo, da za to razkritje veljajo strogi pogoji in spoštovanje namenov, določenih v členu 3 predvidenega sporazuma. Poleg tega Komisija poudarja, da je treba člen 19 predvidenega sporazuma razlagati z vidika upoštevnih kanadskih predpisov.

B – Analiza

1. Uvodne ugotovitve

162. Preden se lotim bistva prvega vprašanja, ki je predmet predloga za izdajo mnenja, ki ga je vložil Parlament, se mi zdi, da je treba navesti tri uvodne ugotovitve glede obsega preizkusa, ki ga je treba opraviti.

163. Najprej, kot je razvidno iz stališč zadevnih strank, so se te med postopkom večkrat sklicevale na kanadske predpise in prakso, zlasti za razjasnitev ali celo dopolnitev nekaterih določb predvidenega sporazuma. Očitno pa je, da Sodišče pri preizkusu združljivosti predvidenega sporazuma s primarnim pravom Unije v okviru postopka iz člena 218(11) PDEU ne more odločati o predpisih ali praksi tretje države. Preizkus Sodišča se lahko nanaša samo na določbe predvidenega sporazuma, kot so mu bile predložene.

164. Čeprav je ta vsebinska meja sodnega nadzora v okviru postopka za izdajo mnenja razumljiva in logična, vseeno povzroča nekatere težave. Medtem ko tako ni sporno, da mora predvideni sporazum zagotoviti predvsem pravni okvir, ki bo kanadskim organom omogočil, da z analizo podatkov PNR uporabijo metode za identifikacijo potnikov, ki službam kazenskega pregona dotlej niso bili znani, na podlagi vzorcev obnašanja, ki je „zaskrbljujoče“ ali „vzbuja zanimanje“, ( 55 ) se nobena izmed določb predvidenega sporazuma ne nanaša na določitev navedenih metod in na pravico vsakega „ciljnega“ potnika do tega, da se lahko seznani z uporabljenimi metodami in da mu je zagotovljeno, da so take metode „ciljanja“ deležne upravnega in/ali sodnega nadzora, kar so vprašanja, za katera se zdi, da so vsa prepuščena diskreciji kanadskih organov. ( 56 ) Zdi pa se mi, da se je legitimno vprašati, ali z vidika spoštovanja členov 7 in 8 Listine ta vprašanja in ti zaščitni ukrepi ne bi morali biti urejeni s samimi določbami predvidenega sporazuma. Ta primer kaže, da je ena od težav obravnavane zadeve povezana z okoliščino, da ta zadeva vključuje preverjanje – zlasti z vidika pravice do varstva osebnih podatkov – ne zgolj tega, kar določa predvideni sporazum, ampak tudi in predvsem tega, česar ne določa.

165. Dalje, opozoriti je treba, da so bile v predlogu za izdajo mnenja, ki ga je vložil Parlament, poudarjene le nekatere določbe predvidenega sporazuma, ki po mnenju te institucije kažejo bolj ali manj jasne in močne obrise nezdružljivosti s členom 16 PDEU ter členi 7, 8 in 52(1) Listine. Glede na preventivni namen postopka za izdajo mnenja in to, da nima narave pravde, Sodišče ne more biti dolžno spoštovati take omejitve predloga, naj bo ta namerna ali ne. Odlični ponazoritvi tega sta že mnenje 1/00 z dne 18. aprila 2002 (EU:C:2002:231, točka 1), v katerem je Sodišče v svoj preizkus združljivosti sporazuma, ki je bil predviden, vključilo več pravil tega sporazuma, ki niso bila izrecno omenjena v predlogu za izdajo mnenja, ki ga je vložila Komisija, in mnenje 1/08 z dne 30. novembra 2009 (EU:C:2009:739, točke od 96 do 105), v katerem je Sodišče zavrnilo vlagateljev predlog, naj svojo preučitev omeji na nekatere dele zadevnega osnutka sporazuma, ki je bil predmet predloga za izdajo mnenja.

166. V tem postopku je po mojem mnenju primerno, da Sodišče v svojo preučitev vključi združljivost določb predvidenega sporazuma, kot sta člena 18 in 19, ki nista bila predmet konkretnih očitkov Parlamenta v njegovem predlogu za izdajo mnenja, vendar sta vredna pozornosti Sodišča. Naj dodam, da so Parlament in druge zadevne stranke imeli priložnost podati stališča glede teh členov, in sicer bodisi v svojih odgovorih na pisna vprašanja, ki jih je postavilo Sodišče, bodisi na obravnavi pred njim.

167. Nazadnje, glede na razprave, ki so potekale pred Sodiščem, se mi zdi koristno opozoriti, da na podlagi člena 218(11) PDEU pravila, z vidika katerih se lahko opravi preizkus združljivosti predvidenega sporazuma, vključujejo zgolj tista, ki jih določa primarno pravo Unije, to so v obravnavanem primeru Pogodbi in pravice, naštete v Listini, ( 57 ) pri čemer je sekundarna zakonodaja izključena. V zvezi s tem Sodišču nič ne preprečuje, da v svojo preučitev materialnopravne veljavnosti predvidenega sporazuma vključi določbe primarnega prava, ki niso omenjene v vprašanju, ki ga je postavil Parlament, kot je člen 47 Listine, če se to izkaže za potrebno za namene postopka za izdajo mnenja in če so imele zadevne stranke priložnost predstaviti svoja stališča glede teh določb. To velja za spoštovanje učinkovitega sodnega nadzora, zagotovljenega s členom 47 Listine.

168. Po navedbi teh ugotovitev se bodo preudarki, ki sledijo, navezovali predvsem na merila za uporabo členov 7, 8 in 52(1) Listine. Čeprav to v bistvu ni sporno, bom preučil, ali določbe predvidenega sporazuma pomenijo poseganje v temeljni pravici do zasebnosti in varstva osebnih podatkov ter ali je mogoče to poseganje upravičiti. Seveda je preučitev upravičenosti poseganja in še posebej njegove sorazmernosti tista, ki je polemična.

2. Obstoj poseganja v pravice, zagotovljene s členoma 7 in 8 Listine

169. Ne da bi bilo treba posamično in izčrpno preučevati 19 kategorij podatkov PNR, ki so naštete v Prilogi k predvidenemu sporazumu, je jasno, da se nanašajo med drugim na istovetnost, državljanstvo in naslov potnikov, vse dostopne kontaktne informacije (naslov prebivališča, elektronski naslov, telefon) potnika, ki je izvedel rezervacijo, informacije o uporabljenem plačilnem sredstvu, vključno z morebitno številko kreditne kartice, s katero je bil rezerviran let, informacije o prtljagi in potovalnih navadah potnikov ter informacije o dodatnih storitvah, ki jih zahtevajo potniki in zadevajo njihove morebitne zdravstvene težave, vključno z gibalnimi, ali njihove prehranske želje med letom ter ki lahko pomenijo indice med drugim o zdravstvenem stanju enega ali več potnikov, njihovem etničnem poreklu ali njihovih verskih prepričanjih.

170. Ti podatki, gledano v celoti, segajo na področje zasebnega ali celo intimnega življenja ljudi in se nesporno navezujejo na „določeno ali določljivo fizično osebo“ ( 58 ) oziroma na več takih oseb. Torej glede na sodno prakso Sodišča ni nobenega dvoma, da sistematični prenos podatkov PNR kanadskim javnim organom, dostop do teh podatkov ter njihova uporaba in hramba v obdobju petih let s strani teh istih javnih organov, pa tudi morebiten nadaljnji prenos teh podatkov drugim javnim organom, vključno z organi drugih tretjih držav, na podlagi določb predvidenega sporazuma pomenijo dejavnosti, ki spadajo na področje uporabe temeljne pravice do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja, zagotovljene s členom 7 Listine, ter „tesno povezane“ ( 59 ), toda vseeno ločene pravice, ki se nanaša na varstvo osebnih podatkov in je zagotovljena s členom 8(1) Listine, ter da gre pri navedenih dejavnostih za poseganje v ti temeljni pravici.

171. Sodišče je namreč v zvezi s členom 8 EKČP, na katerem temeljita člena 7 in 8 Listine, ( 60 ) že razsodilo, da sporočanje osebnih podatkov tretjim, v obravnavani zadevi je to javni organ, pomeni poseg v smislu tega člena ( 61 ) ter da obveznost hrambe podatkov, ki jo zahtevajo javni organi, in nadaljnji dostop pristojnih nacionalnih organov do podatkov o zasebnem življenju prav tako sama po sebi pomenita poseganje v pravice, zagotovljene s členom 7 Listine. ( 62 ) Tudi akt Unije, s katerim se predpisuje kakršna koli oblika obdelave osebnih podatkov, pomeni poseganje v temeljno pravico do varstva takih podatkov, določeno v členu 8 Listine. ( 63 ) Ta presoja se smiselno uporablja za akt Unije v obliki mednarodnega sporazuma, ki ga je ta sklenila, kot je predvideni sporazum, katerega namen je zlasti omogočiti enemu ali več javnim organom tretje države obdelavo in hrambo osebnih podatkov letalskih potnikov. Zakonitost takega akta je namreč pogojena s spoštovanjem temeljnih pravic, varovanih v pravnem redu Unije, ( 64 ) zlasti pravic, zagotovljenih s členoma 7 in 8 Listine.

172. Okoliščina, ki jo navaja vlada Združenega kraljestva, da osebe, na katere se nanaša predvideni sporazum, ali vsaj velika večina teh oseb ne bi bile oškodovane zaradi tega poseganja, ni pomembna za dokaz obstoja takega poseganja. ( 65 )

173. Prav tako je nepomembno, da je mogoče, da posredovani podatki ali vsaj večina teh podatkov niso občutljivi. ( 66 )

174. Poleg tega poudarjam, da se pogodbenici popolnoma zavedata poseganja, ki ga vključujejo prenos, uporaba, hramba in nadaljnji prenos podatkov PNR, ki so določeni v predvidenem sporazumu, saj se – kot izrecno izhaja iz njegove preambule – ravno zaradi tega poseganja v tem sporazumu poskušajo uskladiti zahteve glede javne varnosti ter spoštovanje temeljnih pravic do varstva zasebnosti in osebnih podatkov.

175. Res je, da se lahko s prizadevanjem pogodbenic za tako uskladitev zmanjša intenzivnost ali teža poseganja, ki ga vključuje predvideni sporazum, v temeljne pravice, zagotovljene s členoma 7 in 8 Listine.

176. To ne spremeni dejstva, da ima poseganje, ki ga vključuje predvideni sporazum, določen obseg in nezanemarljivo težo. Na eni strani se namreč sistematično nanaša na vse potnike, ki uporabljajo letalske povezave med Kanado in Unijo, to je na več deset milijonov ljudi letno. ( 67 ) Na drugi strani, kot je potrdila večina zadevnih strank, je vsakomur jasno, da je namen prenosa obsežnih količin osebnih podatkov letalskih potnikov – med katerimi so občutljivi podatki, ki po definiciji zahtevajo avtomatsko obdelavo – in hrambe teh podatkov za