SODBA SODIŠČA (osmi senat)
z dne 10. novembra 2022 *
„Predhodno odločanje  –  Javni sistem izposoje in souporabe električnih vozil  –  Razlikovanje med  
pojmoma ,koncesije za storitve‘ in ,javna naročila blaga‘  –  Direktiva 2014/23/EU  –  Člen 5,  
točka 1(b)  –  Člen 20(4)  –  Pojem ,mešane pogodbe‘  –  Člen 8  –  Določitev vrednosti koncesije za 
storitve  –  Merila  –  Člen 27  –  Člen 38  –  Direktiva 2014/24/EU  –  Člen 2(1), točki 5 in 8  –  
Izvedbena uredba (EU) 2015/1986  –  Priloga XXI  –  Možnost naložitve pogoja o registraciji za 
opravljanje določene dejavnosti v skladu z nacionalnim pravom  –  Nemožnost naložitve tega 
pogoja vsem članom začasnega združenja podjetij  –  Uredba (ES) št. 2195/2002  –  Člen 1(1)  –  
Obveznost sklicevanja izključno na ,enotni besednjak javnih naročil‘ v koncesijski 
dokumentaciji  –  Uredba (ES) št. 1893/2006  –  Člen 1(2)  –  Nemožnost sklicevanja na  
klasifikacijo ,NACE Rev. 2‘ v koncesijski dokumentaciji “
V zadevi C-486/21,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je 
vložila Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Slovenija) 
z odločbo z dne 2. avgusta 2021 , ki je na Sodišče prispela 9. avgusta 2021 , v postopku
SHARENGO najem in zakup vozil d.o.o.
proti
Mestni občini Ljubljana,
SODIŠČE (osmi senat),
v sestavi N. Piçarra, v funkciji predsednika senata, N. Jääskinen in M. Gavalec (poročevalec), 
sodnika,
generalni pravobranilec: M. Campos Sánchez-Bordona,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za Mestno občino Ljubljana R. Kokalj, odvetnik,
SLZbirka odločb sodne prakse
* Jezik postopka: slovenščina.
ECLI:EU:C:2022:868                                                                                                          1
– za češko vlado L. Halajová, M. Smolek in J. Vláčil, agenti,
– za avstrijsko vlado A. Posch, agent,
– za Evropsko komisijo U. Babovič, M. Kocjan, A. Kraner, P. Ondrůšek in G. Wils, agenti,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno 
brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 3(1), člena 5, točka 1(b), 
člena 8(1) in (2) ter člena 38(1) Direktive 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 
26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb (UL 2014, L 94, str. 1), kakor je bila 
spremenjena z Delegirano uredbo Komisije (EU) 2019/1827 z dne 30. oktobra 2019 (UL 2019, 
L 279, str. 23) (v nadaljevanju: Direktiva 2014/23), člena 2(1), točki 5 in 9, člena 3(4), tretji 
pododstavek, člena 4(b) in (c), člena 18(1) ter člena 58(1) in (2) Direktive 2014/24/EU Evropskega 
parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 
2004/18/ES (UL 2014, L 94, str. 65), kakor je bila spremenjena z Delegirano uredbo Komisije 
(EU) 2019/1828 z dne 30. oktobra 2019 (UL 2019, L 279, str. 25) (v nadaljevanju: Direktiva 
2014/24), Uredbe (ES) št. 2195/2002 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. novembra 2002
o enotnem besednjaku javnih naročil (CPV) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, 
zvezek 5, str. 3), Priloge I k Uredbi (ES) št. 1893/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 
20. decembra 2006 o uvedbi statistične klasifikacije gospodarskih dejavnosti NACE Revizija 2 in 
o spremembi Uredbe Sveta (EGS) št. 3037/90 kakor tudi nekaterih uredb ES o posebnih 
statističnih področjih (UL 2006, L 393, str. 1) in Priloge XXI k Izvedbeni uredbi Komisije 
(EU) 2015/1986 z dne 11. novembra 2015 o standardnih obrazcih za objavo obvestil na področju 
javnega naročanja in razveljavitvi Izvedbene uredbe (EU) št. 842/2011 (UL 2015, L 296, str. 1, in 
popravek v UL 2017, L 172, str. 36).
2 Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo SHARENGO najem in zakup vozil d.o.o. (v 
nadaljevanju: Sharengo) in Mestno občino Ljubljana (Slovenija) (v nadaljevanju: Občina Ljubljana 
ali Občina) glede javnega razpisa, ki ga je zadnjenavedena objavila za izbiro koncesionarja za 
izvedbo projekta vzpostavitve in upravljanja javnega sistema izposoje in souporabe električnih 
vozil na območju te občine.
2                                                                                                                  ECLI:EU:C:2022:868SODBA Z DNE 10. 11. 2022 – ZADEVA C-486/21 
SHARENGO
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2014/23
3 V uvodnih izjavah 1, 4, 8, 18, 20 in 52 Direktive 2014/23 je navedeno:
„(1) Ker na ravni Unije ni jasnih pravil, ki bi urejala podeljevanje koncesijskih pogodb, ni pravne 
varnosti, ovirano je prosto opravljanje storitev in izkrivljeno delovanje notranjega trga. Zato 
so gospodarski subjekti, zlasti mala in srednja podjetja (MSP), prikrajšani za pravice na 
notranjem trgu in ne morejo izkoristiti pomembnih poslovnih priložnosti, javni organi pa 
javnih sredstev ne morejo uporabiti tako, da bi državljani Unije imeli koristi od 
kakovostnih storitev po najboljših cenah. Ustrezen, uravnotežen in prožen pravni okvir za 
podeljevanje koncesij bi vsem gospodarskim subjektom Unije zagotovil učinkovit in 
nediskriminatoren dostop do trga ter pravno varnost, s čimer bi se spodbudile javne naložbe 
v infrastrukturo in strateške storitve za državljane. Tak pravni okvir bi povečal tudi pravno 
varnost za gospodarske subjekte ter bi lahko bil podlaga in sredstvo za nadaljnje odpiranje 
mednarodnih trgov javnih naročil in porast mednarodne trgovine. Posebno pozornost bi 
bilo treba nameniti izboljšanju možnosti dostopa MSP do vseh koncesijskih trgov v Uniji.
[…]
(4) Za podeljevanje koncesij za javne gradnje trenutno veljajo osnovna pravila iz Direktive 
2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta [z dne 31. marca 2004 o usklajevanju 
postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev (UL, posebna izdaja 
v slovenščini, poglavje 6, zvezek 7, str. 132)], medtem ko za podeljevanje koncesij za storitve 
s čezmejnim interesom veljajo načela Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU), zlasti 
načela prostega pretoka blaga, svobode ustanavljanja in opravljanja storitev, ter načela, ki iz 
tega izhajajo, kot so enaka obravnava, nediskriminacija, vzajemno priznavanje, sorazmernost 
in transparentnost. Vendar bi lahko prišlo do pravne negotovosti, saj nacionalni 
zakonodajalci različno razlagajo načela Pogodbe, pa tudi do precejšnjih razlik v zakonodaji 
različnih držav članic. To potrjuje tudi obsežna sodna praksa Sodišča Evropske unije, ki pa 
je le delno obravnavalo nekatere vidike podeljevanja koncesijskih pogodb.
[…]
(8) Za koncesije, enake ali višje od določene vrednosti, je primerno določiti minimalno 
usklajevanje nacionalnih postopkov za podelitev takih pogodb na podlagi načel PDEU, da se 
omogoči odpiranje koncesij konkurenci in zagotovi zadostna pravna varnost. Te določbe 
o usklajevanju ne bi smele presegati tega, kar je potrebno za dosego navedenih ciljev in 
zagotovitev določene prožnosti. Državam članicam bi bilo treba omogočiti, da te določbe po 
potrebi dopolnijo in nadalje razvijejo, zlasti da izboljšajo skladnost z navedenimi načeli.
[…]
ECLI:EU:C:2022:868                                                                                                                  3SODBA Z DNE 10. 11. 2022 – ZADEVA C-486/21 
SHARENGO
(18) Posledica težav pri razlagi pojmov koncesija in javno naročilo je nenehna pravna negotovost 
med zainteresiranimi stranmi, Sodišče Evropske unije pa je o tem sprejelo številne sodbe. 
Zato bi bilo treba jasneje opredeliti koncesijo, zlasti v povezavi s pojmom operativnega 
tveganja. Glavna značilnost koncesije, tj. pravica do uporabe gradenj ali storitev, vedno 
pomeni prenos gospodarskega operativnega tveganja na koncesionarja, kar lahko tudi 
pomeni, da naložbe in stroški, ki nastanejo pri izvajanju gradenj ali storitev, pod običajnimi 
pogoji delovanja ne bodo v celoti povrnjeni, čeprav del tveganja še vedno nosi javni 
naročnik ali naročnik. Uporaba posebnih pravil, ki urejajo podeljevanje koncesij, ne bi bila 
upravičena, če bi razbremenil [gospodarski subjekt] morebitnih izgub tako, da bi mu jamčil 
minimalne prihodke, ki bi bili enaki ali višji od naložb in stroškov, ki so gospodarskemu 
subjektu nastali pri izvajanju pogodbe. Hkrati bi bilo treba pojasniti, da bi bilo treba 
nekatere ureditve, ki jih izključno poplača javni naročnik ali naročnik, uvrstiti med 
koncesije, če je povrnitev naložb in stroškov, ki so gospodarskemu subjektu nastali pri 
izvedbi gradnje ali opravljanju storitve, odvisna od dejanskega povpraševanja po storitvah 
ali sredstvih oziroma od njihove dobave.
[…]
(20) Operativno tveganje bi moralo izhajati iz dejavnikov, na katere stranke nimajo vpliva. 
Tveganja, kot so tveganja, povezana s slabim upravljanjem ali neizpolnjevanjem 
pogodbenih obveznosti gospodarskega subjekta ali višjo silo, niso odločilna pri uvrstitvi 
pogodbe med koncesije, saj so ta tveganja značilna za vse pogodbe, ne glede na to, ali gre 
za javno naročilo ali koncesijo. Operativno tveganje bi bilo treba razumeti kot tveganje, ki 
je posledica izpostavljenosti tržnim nepredvidljivostim in je povezano s povpraševanjem ali 
dobavo oziroma tako s povpraševanjem kot dobavo. Tveganje, povezano s povpraševanjem, 
je tveganje glede dejanskega povpraševanja po gradnjah ali storitvah, ki so predmet 
pogodbe. Tveganje, povezano z dobavo, je tveganje pri izvedbi gradnje ali opravljanju 
storitev, ki so predmet pogodbe, zlasti tveganje, da opravljene storitve ne bodo ustrezale 
povpraševanju. Pri oceni operativnega tveganja bi bilo treba dosledno in enotno upoštevati 
neto trenutno vrednost vseh naložb, stroškov in prihodkov koncesionarja.
[…]
(52) Za preprečevanje zapiranja trga in omejevanja konkurence bi bilo treba omejiti trajanje 
koncesije. Koncesije z zelo dolgim obdobjem trajanja lahko prav tako povzročijo zapiranje 
trga ter posledično ovirajo prosti pretok storitev in svobodo ustanavljanja. Vendar je lahko 
takšno obdobje trajanja upravičeno, če je potrebno, da se lahko koncesionarju povrnejo 
naložbe, načrtovane za izvedbo koncesije, ter da vloženi kapital prinese dobiček. Pri 
koncesijah z obdobjem trajanja, daljšim od petih let, bi bilo zato treba trajanje omejiti na 
obdobje, v katerem lahko koncesionar upravičeno pričakuje, da se mu bo pod običajnimi 
pogoji delovanja povrnila naložba, opravljena za izvajanje gradenj in storitev, in bo vloženi 
kapital prinesel dobiček, pri čemer se upoštevajo določeni pogodbeni cilji, k doseganju 
katerih se zaveže koncesionar pri izpolnjevanju zahtev, nanašajočih se na primer na 
kakovost ali ceno za uporabnike. Ocena bi morala biti veljavna v trenutku podelitve 
koncesije. Vključuje lahko začetne in poznejše naložbe, za katere se šteje, da so potrebne 
pri izvajanju koncesije, zlasti stroške za infrastrukturo, avtorske pravice, patente, opremo, 
logistiko, zaposlovanje in usposabljanje osebja ter začetne stroške. Najdaljše obdobje 
trajanja koncesije bi moralo biti navedeno v koncesijski dokumentaciji, razen če je trajanje 
4                                                                                                                  ECLI:EU:C:2022:868SODBA Z DNE 10. 11. 2022 – ZADEVA C-486/21 
SHARENGO
eno od meril za podelitev pogodbe. Javni naročniki in naročniki bi lahko vedno podelili 
koncesijo za obdobje, ki je krajše od obdobja, potrebnega za povrnitev naložb, pod 
pogojem, da zaradi s tem povezanega nadomestila ni odpravljeno operativno tveganje.“
4 Člen 1 te direktive, naslovljen „Predmet urejanja in področje uporabe“, določa:
„1. Ta direktiva določa pravila o postopkih naročanja, ki jih izvedejo javni naročniki in naročniki 
s koncesijami, katerih ocenjena vrednost ni manjša od mejnih vrednosti iz člena 8.
2.Ta direktiva se uporablja za podeljevanje koncesij za gradnje ali storitve gospodarskim 
subjektom s strani:
(a)javnih naročnikov […]
[…].“
5 Člen 3 navedene direktive, naslovljen „Načela enake obravnave, nediskriminacije in 
transparentnosti“, določa:
„1. Javni naročniki in naročniki obravnavajo gospodarske subjekte enako in nediskriminatorno 
ter delujejo transparentno in sorazmerno.
Postopek podelitve koncesije, vključno z oceno njene vrednosti, ni zasnovan z namenom, da bi bil 
izključen iz področja uporabe te direktive ali da bi neupravičeno zagotavljal boljšo oziroma slabšo 
obravnavo nekaterih gospodarskih subjektov ali nekaterih gradenj, blaga ali storitev.
[…]“
6 Člen 5 Direktive 2014/23, naslovljen „Opredelitev pojmov“, določa:
„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
1.,koncesije‘ pomeni koncesije za gradnje ali koncesije za storitve, kakor je opredeljeno 
v točkah (a) in (b):
[…]
(b),koncesija za storitve‘ pomeni pisno sklenjeno odplačno pogodbo, s katero eden ali več 
javnih naročnikov ali naročnikov opravljanje in upravljanje storitev, razen izvajanja 
gradenj iz točke (a), zaupa enemu ali več gospodarskim subjektom, pri čemer je 
nadomestilo zgolj pravica do uporabe storitev, ki so predmet pogodbe, ali ta pravica skupaj 
s plačilom.
Podelitev koncesije za gradnje ali storitve pomeni, da se operativno tveganje pri izvajanju teh 
gradenj ali storitev prenese na koncesionarja in vključuje tveganje, povezano 
s povpraševanjem, ali tveganje, povezano z dobavo, ali oboje. Šteje se, da koncesionar 
prevzame operativno tveganje, če pod običajnimi pogoji delovanja ni zagotovljeno, da se mu 
bodo povrnile naložbe ali stroški, ki nastanejo pri izvajanju gradenj ali storitev, ki so predmet 
koncesije. Del tveganja, ki se prenese na koncesionarja, vključuje dejansko izpostavljenost 
tržnim nepredvidljivostim, kar pomeni, da ocenjena morebitna izguba za koncesionarja ni 
zgolj nominalna ali zanemarljiva;
ECLI:EU:C:2022:868                                                                                                                  5SODBA Z DNE 10. 11. 2022 – ZADEVA C-486/21 
SHARENGO
[…]“
7 Člen 8 te direktive, naslovljen „Mejna vrednost in metode za izračun ocenjene vrednosti koncesij“, 
določa:
„1. Ta direktiva se uporablja za koncesije, katerih vrednost je enaka ali večja od 5 350 000EUR.
2.Vrednost koncesije je celotni promet koncesionarja brez [davka na dodano vrednost (DDV)] 
med trajanjem pogodbe, ki ga oceni javni naročnik ali naročnik, kot nadomestilo za gradnje in 
storitve, ki so predmet koncesije, pa tudi za blago, povezano s takšnimi gradnjami in storitvami.
[…]
3.Ocenjena vrednost koncesije se izračuna z uporabo objektivne metode, ki je določena 
v koncesijski dokumentaciji. Če je primerno, javni naročniki in naročniki pri izračunavanju 
ocenjene vrednosti koncesije upoštevajo zlasti:
(a)vrednost kakršne koli opcije in podaljšanje trajanja koncesije;
(b)prihodke od pristojbin in kazni, ki jih plačajo uporabniki gradenj ali storitev, razen tistih, ki so 
pobrane v imenu javnega naročnika ali naročnika;
(c)plačila ali kakršne koli finančne koristi, ki jih koncesionar prejme od javnega naročnika ali 
naročnika ali drugega javnega organa, vključno z nadomestilom za izpolnjevanje obveznosti 
javne službe in državnimi investicijskimi subvencijami;
[…]“
8 Člen 18 navedene direktive, naslovljen „Trajanje koncesije“, določa:
„1. Trajanje koncesij je omejeno. Predvidi ga javni naročnik ali naročnik glede na zahtevane 
gradnje ali storitve.
2.Pri koncesijah, ki so daljše od pet let, koncesija traja največ tako dolgo, da ne presega obdobja, 
v katerem lahko koncesionar upravičeno pričakuje, da se mu bodo povrnile naložbe, opravljene za 
izvajanje gradenj ali storitev, in bo vloženi kapital prinesel dobiček, pri čemer se upoštevajo 
naložbe, potrebne za uresničitev določenih pogodbenih ciljev.
Naložbe, ki se upoštevajo za namene izračuna, vključujejo začetne naložbe in naknadne naložbe 
med trajanjem koncesije.“
9 Člen 20 iste direktive, naslovljen „Mešane pogodbe“, določa:
„[…]
2.Če so različni deli določene pogodbe objektivno ločljivi, se uporabljata odstavka 3 in 4. Če so 
različni deli določene pogodbe objektivno neločljivi, pa se uporablja odstavek 5.
[…]
6                                                                                                                  ECLI:EU:C:2022:868SODBA Z DNE 10. 11. 2022 – ZADEVA C-486/21 
SHARENGO
Pri pogodbah, namenjenih za več dejavnosti, kjer za eno od njih velja Priloga II te direktive ali 
Direktiva 2014/25/EU [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem 
naročanju naročnikov, ki opravljajo dejavnosti v vodnem, energetskem in prometnem sektorju 
ter sektorju poštnih storitev ter o razveljavitvi Direktive 2004/17/ES (UL 2014, L 94, str. 243)], se 
veljavne določbe določijo v skladu s členom 22 te direktive oziroma členom 6 Direktive [2014/25].
[…]
4.Pri mešanih pogodbah, ki vsebujejo elemente koncesij in elemente javnih naročil, ki jih ureja 
Direktiva [2014/24], ali naročil, ki jih ureja Direktiva [2014/25], se mešana pogodba podeli 
v skladu z Direktivo [2014/24] oziroma Direktivo [2014/25].
[…]“
10 Člen 26 Direktive 2014/23, naslovljen „Gospodarski subjekti“, v odstavku 2 določa:
„V postopkih podelitve koncesij lahko sodelujejo skupine gospodarskih subjektov, vključno 
z začasnimi združenji. Javni naročniki ali naročniki pa od njih ne smejo zahtevati, da imajo, če želijo 
oddati ponudbo ali prijavo za sodelovanje, določeno pravno obliko.
Javni naročniki ali naročniki lahko v koncesijski dokumentaciji po potrebi pojasnijo, kako naj skupine 
gospodarskih subjektov izpolnijo zahteve v zvezi z ekonomskim in finančnim položajem ali tehnično in 
strokovno sposobnostjo iz člena 38, če je to upravičeno iz objektivnih razlogov in je sorazmerno. 
Države članice lahko določijo splošne pogoje glede načina, na katerega skupine gospodarskih 
subjektov izpolnijo te zahteve. Tudi pogoji, pod katerimi morajo take skupine gospodarskih subjektov 
izvajati koncesijo in ki so drugačni od tistih, ki veljajo za posamezne udeležence, morajo biti upravičeni 
iz objektivnih razlogov in sorazmerni.“
11 Člen 27 te direktive, naslovljen „Nomenklature“, v odstavku 1 določa:
„Pri podeljevanju koncesij se vsa nomenklatura navaja z uporabo‚ enotnega besednjaka javnih naročil 
(Common Procurement Vocabulary, CPV)‘ iz Uredbe [št. 2195/2002].“
12 Člen 31 navedene direktive, naslovljen „Obvestila o koncesijah“, v odstavku 2 določa:
„Obvestila o koncesijah vsebujejo informacije iz Priloge V in, če je primerno, vse druge informacije, ki 
se javnemu naročniku ali naročniku zdijo koristne, v skladu z obliko standardnih obrazcev.“
13 Priloga V k isti direktivi, naslovljena „Informacije, ki jih je treba navesti v obvestilih o koncesijah iz 
člena 31“, določa:
„[…]
4.Opis koncesije: vrsta in obseg del, vrsta in obseg storitev, razvrstitev po obsegu ali okvirna 
vrednost in, če je to mogoče, trajanje pogodbe. Kadar je koncesija razdeljena na sklope, se te 
informacije navedejo za vsak sklop. Po potrebi opis morebitnih opcij.
5.Kode CPV. Kadar je koncesija razdeljena na sklope, se te informacije navedejo za vsak sklop.
[…]
ECLI:EU:C:2022:868                                                                                                                  7SODBA Z DNE 10. 11. 2022 – ZADEVA C-486/21 
SHARENGO
7.Pogoji za sodelovanje, kar vključuje:
[…]
(b)po potrebi navedbo, ali je izvedba storitve po zakonu ali drugem predpisu pridržana za 
določeno stroko; napotilo na ustrezni zakon ali drug predpis;
(c)po potrebi seznam in kratek opis izbirnih meril; najnižja(-e) raven(-ni) standardov, ki se lahko 
zahteva(-jo); navedba potrebnih informacij (lastne izjave, dokumentacija).“
14 Člen 37 Direktive 2014/23, naslovljen „Postopkovna jamstva“, določa:
„[…]
2.Javni naročnik ali naročnik:
(a)v obvestilu o koncesiji zagotovi opis koncesije in pogojev za sodelovanje;
(b)v obvestilu o koncesiji, povabilu k oddaji ponudbe ali v drugi koncesijski dokumentaciji 
zagotovi opis meril za podelitev in, če je primerno, minimalne zahteve, ki morajo biti 
izpolnjene.
[…]
4.Javni naročnik ali naročnik vsem udeležencem sporoči opis predvidene organizacije postopka 
in njegov okvirni končni rok. Vse udeležence obvesti o kakršnih koli spremembah in z njimi 
seznani vse gospodarske subjekte, če spremembe zadevajo elemente, razkrite v obvestilu 
o koncesiji.
[…]“
15 Člen 38 te direktive, naslovljen „Izbor in kvalitativna ocena kandidatov“, določa:
„1. Javni naročniki in naročniki preverijo pogoje za sodelovanje v zvezi s strokovno in tehnično 
sposobnostjo ter finančnim in ekonomskim položajem kandidatov ali ponudnikov na podlagi 
njihovih lastnih izjav ter navedbe ali navedb, ki jih morajo slednji predložiti kot dokazila v skladu 
z zahtevami iz obvestila o koncesiji, ki so nediskriminatorne in sorazmerne s predmetom 
koncesije. Pogoji za sodelovanje so povezani in sorazmerni s potrebo po zagotovitvi, da je 
koncesionar sposoben izvajati koncesijo, pri čemer je treba upoštevati predmet koncesije in 
namen, da se zagotovi resnična konkurenca.
2.Če je to primerno, lahko gospodarski subjekt pri posamezni koncesiji uporabi zmogljivosti 
drugih subjektov, ne glede na pravno razmerje med njim in temi subjekti, da bi izpolnil pogoje za 
sodelovanje iz odstavka 1. Če želi gospodarski subjekt uporabiti zmogljivosti drugih subjektov, 
javnemu naročniku ali naročniku dokaže, da bo imel med celotnim trajanjem koncesije na voljo 
potrebna sredstva, na primer s predložitvijo zagotovil teh subjektov v ta namen. Javni naročnik ali 
naročnik lahko v zvezi s finančnim položajem zahteva, da so gospodarski subjekt in navedeni 
subjekti skupaj odgovorni za izpolnitev pogodbe.
8                                                                                                                  ECLI:EU:C:2022:868SODBA Z DNE 10. 11. 2022 – ZADEVA C-486/21 
SHARENGO
3.Pod enakimi pogoji lahko skupina gospodarskih subjektov iz člena 26 uporabi zmogljivosti 
udeležencev v tej skupini ali drugih subjektov.
[…]“
Direktiva 2014/24
16 Člen 1 Direktive 2014/24, naslovljen „Predmet urejanja in področje uporabe“, določa:
„1. Ta direktiva določa pravila o postopkih javnega naročanja, ki jih izvedejo javni naročniki 
v zvezi z javnimi naročili in projektnimi natečaji, katerih ocenjena vrednost ni nižja od mejnih 
vrednosti iz člena 4.
2.Javno naročanje v smislu te direktive pomeni pridobitev gradenj, blaga ali storitev s pogodbo 
o izvedbi javnega naročila s strani enega ali več javnih naročnikov od gospodarskih subjektov, ki 
jih ti javni naročniki izberejo, ne glede na to, ali so gradnje, blago ali storitve predvidene za javni 
namen.
[…]“
17 Člen 2 te direktive, naslovljen „Opredelitve pojmov“, določa:
„1. V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
5.,javna naročila‘ pomenijo pisno sklenjene odplačne pogodbe med enim ali več gospodarskimi 
subjekti ter enim ali več javnimi naročniki, katerih predmet je izvedba gradenj, dobava blaga 
ali izvajanje storitev;
[…]
8.,javna naročila blaga‘ pomenijo javna naročila, katerih predmet je nakup, zakup, najem ali 
nakup blaga s pridržanim lastništvom z nakupno pravico ali brez nje. Javno naročilo blaga 
lahko vključuje tudi povezana namestitvena in inštalacijska dela;
9.,javna naročila storitev‘ pomenijo javna naročila, katerih predmet je izvajanje storitev, razen 
tistih iz točke 6;
[…]“
18 Člen 3 navedene direktive, naslovljen „Mešana javna naročila“, določa:
„[…]
4.Pri naročilih, katerih predmet so nabave, ki so zajete v tej direktivi, in nabave, ki v njej niso 
zajete, se lahko javni naročniki odločijo, da za posamezne dele oddajo ločena naročila ali da 
oddajo enotno naročilo. Če se javni naročniki odločijo za oddajo ločenih naročil za posamezne 
dele, se odločitev o tem, katera pravna ureditev velja za taka ločena naročila, sprejme na podlagi 
značilnosti zadevnega posameznega dela.
ECLI:EU:C:2022:868                                                                                                                  9SODBA Z DNE 10. 11. 2022 – ZADEVA C-486/21 
SHARENGO
Če se javni naročniki odločijo za oddajo enotne pogodbe o izvedbi javnega naročila, se ta direktiva, 
razen če je v členu 16 določeno drugače, uporablja za mešano javno naročilo, ki iz tega sledi, ne 
glede na vrednost delov, za katere bi sicer veljale različne pravne ureditve, in ne glede na to, 
katera pravna ureditev bi sicer veljala za te dele.
Pri mešanih javnih naročilih, ki vsebujejo elemente javnih naročil blaga, gradenj in storitev ter 
koncesij, se mešano javno naročilo odda v skladu s to direktivo, pod pogojem, da je ocenjena 
vrednost tistega dela, ki je sestavni del naročila, zajetega v tej direktivi, izračunana v skladu 
s členom 5, enaka ali višja od zadevnih mejnih vrednosti iz člena 4.
[…]“
19 Člen 4 iste direktive, naslovljen „Višine mejnih vrednosti“, v prvem odstavku določa:
„Ta direktiva se uporablja za javna naročila, katerih ocenjena vrednost brez [DDV] je enaka ali 
višja od naslednjih mejnih vrednosti:
[…]
(b)139 000 EUR za javna naročila blaga in storitev, ki jih oddajo centralni vladni organi, in pro-
jektne natečaje, ki jih organizirajo ti organi; kadar javna naročila blaga oddajo javni naročniki 
s področja obrambe, se navedena mejna vrednost uporablja samo za naročila, ki zadevajo 
blago iz Priloge III;
(c)214 000 EUR za javna naročila blaga in storitev, ki jih oddajo javni naročniki na podcentralni 
ravni, in projektne natečaje, ki jih organizirajo ti organi […];
[…]“
20 V členu 18 Direktive 2014/24 so opredeljena „[n]ačela javnega naročanja“.
21 Člen 23 te direktive, naslovljen „Nomenklature“, v odstavku 1 določa:
„Pri oddaji javnih naročil se vsa nomenklatura navaja z uporabo ,enotnega besednjaka javnih naročil 
(CPV)‘ iz Uredbe [št. 2195/2002].“
22 Člen 51 Direktive 2014/24, naslovljen „Oblika in način objave obvestil“, v odstavku 1, prvi 
pododstavek, določa:
„Obvestila iz členov 48, 49 in 50 vsebujejo informacije iz Priloge V v obliki standardnih obrazcev, 
vključno s standardnimi obrazci za popravke.“
23 Priloga V k  tejdirektivi, naslovljena „Informacije, ki jih je treba navesti v obvestilih“, vsebuje del C, 
ki se nanaša na „[i]nformacije, ki jih je treba navesti v obvestilih o javnem naročilu (iz člena 49)“, iz 
katerega je razvidno:
„[…]
7.Opis postopka javnega naročanja: vrsta in obseg gradnje, vrsta in količina oziroma vrednost 
blaga, vrsta in obseg storitev. Če je naročilo razdeljeno na sklope, se te informacije navedejo za 
vsak sklop. Po potrebi opis morebitnih opcij.
10                                                                                                                ECLI:EU:C:2022:868SODBA Z DNE 10. 11. 2022 – ZADEVA C-486/21 
SHARENGO
[…]“
24 Člen 58 navedene direktive, naslovljen „Pogoji za sodelovanje“, v odstavkih 1 in 2 določa:
„1. Pogoji za sodelovanje se lahko nanašajo na:
(a)ustreznost za opravljanje poklicne dejavnosti;
(b)ekonomski in finančni položaj;
(c)tehnično in strokovno sposobnost.
Javni naročniki lahko gospodarskim subjektom kot zahteve za sodelovanje naložijo le pogoje iz 
odstavkov 2, 3 in 4. Vse zahteve omejijo na tiste, s katerimi je mogoče ustrezno zagotoviti, da ima 
kandidat ali ponudnik pravne in finančne zmogljivosti ter tehnične in strokovne sposobnosti za 
izvedbo javnega naročila, ki se oddaja. Vse zahteve morajo biti povezane in sorazmerne 
s predmetom javnega naročila.
2.Glede ustreznosti za opravljanje poklicne dejavnosti lahko javni naročniki od gospodarskih 
subjektov zahtevajo, da so vpisani v enega od poklicnih ali poslovnih registrov, ki se vodijo 
v državi članici sedeža, kot je opisano v Prilogi XI, ali da izpolnijo katere koli druge zahteve iz 
navedene priloge.
Če morajo imeti gospodarski subjekti določeno dovoljenje ali morajo biti člani določene 
organizacije, da lahko v svoji matični državi opravljajo zadevno storitev, lahko javni naročnik 
v postopkih javnega naročanja storitev od njih zahteva, da predložijo dokazila o tem dovoljenju ali 
članstvu.“
25 Priloga XI k isti direktivi, naslovljena „Registri“, določa:
„Ustrezni registri poklicev ali trgovski registri ter ustrezne izjave in potrdila za vsako državo 
članico so:
– […]
– v Sloveniji ,sodni register‘ in ,obrtni register‘,
– […].“
Izvedbena uredba 2015/1986
26 Člen 4 Izvedbene uredbe 2015/1986 določa:
„Javni naročniki in naročniki za objavo obvestil iz členov 31, 32 in 43 Direktive [2014/23] v Uradnem 
listu Evropske unije uporabijo standardne obrazce iz prilog XI, XVII, XX, XXI in XXII k tej uredbi.“
27 S standardnim obrazcem iz Priloge II, točke od II.1.1 do II.1.4, II.2.1, II.2.2 in II.2.4, k tej izvedbeni 
uredbi je naročniku naloženo, da v obvestilu o naročilu navede naslov naročila, glavno kodo CPV, 
vrsto naročila, kratek opis, dodatno(-e) kodo(-e) CPV in opis javnega naročila.
ECLI:EU:C:2022:868                                                                                                                11SODBA Z DNE 10. 11. 2022 – ZADEVA C-486/21 
SHARENGO
28 Priloga XXI k navedeni izvedbeni uredbi vsebuje standardni obrazec, ki se nanaša na „[o]bvestilo 
o koncesiji “v smislu Direktive 2014/23 in katerega točka III.1.1 se glasi:
„Ustreznost za opravljanje poklicne dejavnosti, vključno z zahtevami v zvezi z vpisom v register 
poklicev ali trgovski register
Seznam in kratek opis pogojev, navedba zahtevanih informacij in dokumentacije“.
Uredba št. 2195/2002
29 V uvodnih izjavah 1 in 3 Uredbe št. 2195/2002 je navedeno:
„(1) Uporaba različnih klasifikacij ovira odprtost in preglednost javnih naročil v Evropi. Njen 
vpliv na kakovost obvestil in roke njihove objave pomeni dejansko omejevanje dostopa 
gospodarskih subjektov do javnih naročil.
[…]
(3) Potrebno je, da se z uvedbo enotnega klasifikacijskega sistema za javna naročila poenotijo 
referenčni sistemi, ki jih naročniki uporabljajo za opis predmeta naročil.“
30 Člen 1 Uredbe št. 2195/2002 v odstavkih 1 in 2 določa:
„1. Vzpostavlja se enoten klasifikacijski sistem za javna naročila, imenovan ,enotni besednjak 
javnih naročil‘ ali ,[Common Procurement Vocabulary (CPV)]‘.
2.Besedilo CPV-ja je opredeljeno v Prilogi I.“
Uredba št. 1893/2006
31 Člen 1 Uredbe št. 1893/2006, naslovljen „Predmet urejanja in področje uporabe“, določa:
„1. Ta uredba uvaja skupno statistično klasifikacijo gospodarskih dejavnosti v [Uniji], 
v nadaljevanju ,NACE Rev. 2‘. Ta klasifikacija zagotovi, da klasifikacije [Unije] ustrezajo 
gospodarski stvarnosti[,] in spodbuja primerljivost med nacionalnimi [klasifikacijami], 
[klasifikacijami Unije] in mednarodnimi klasifikacijami in nacionalnimi [statistikami], 
[statistikami Unije] in mednarodnimi statistikami.
2.Ta uredba velja samo za uporabo klasifikacij v statistične namene.“
Slovensko pravo
32 Zakon o nekaterih koncesijskih pogodbah (Uradni list RS, št. 9/2019) v različici, ki se uporablja za 
spor o glavni stvari, ureja nekatere koncesijske pogodbe za gradnje in za storitve, katerih ocenjena 
vrednost brez DDV je enaka ali višja od vrednosti iz člena 8(1) Direktive 2014/23.
12                                                                                                                ECLI:EU:C:2022:868SODBA Z DNE 10. 11. 2022 – ZADEVA C-486/21 
SHARENGO
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
33 Občina Ljubljana je leta 2020 sklenila začeti postopek za podelitev koncesije za vzpostavitev in 
upravljanje storitve izposoje in souporabe električnih vozil na ozemlju te občine. Celotna 
vrednost projekta je bila ocenjena na 14.989.000 EUR brez DDV, pri čemer je bil finančni vložek 
zasebnega partnerja ocenjen na 14.570.000 EUR brez DDV, prispevek Občine pa na 36.000 EUR 
brez DDV.
34 Finančni vložek zasebnega partnerja naj bi bil razdeljen tako: obstoječi vozni park električnih 
vozil: 5.000.000 EUR; obstoječa tehnologija: 1.500.000 EUR; kadri in razvoj: 1.400.000 EUR; 
nakup novih električnih vozil v času koncesije: 6.250.000 EUR; ureditev parkirnih mest: 
180.000 EUR; postavitev polnilnic: 240.000 EUR.
35 V dokumentaciji v zvezi z zadevnim projektom je uporabljena glavna koda CPV 60100000. Poleg 
tega je pod naslovom „Vložki koncedenta in koncesionarja “določeno, da se „[p]rihodki iz naslova 
takse za parkirna mesta in polnilnice ter parkirnine štejejo za vložek koncedenta v izvedbo 
projekta“.
36 Občina Ljubljana je poleg tega v svojih „Navodilih za izdelavo prijave“, da bi opisala „predmet 
koncesijskega razmerja“, navedla, da izvedba projekta vzpostavitve in upravljanja javnega sistema 
izposoje in souporabe električnih vozil zajema:
„(a) izvedbo investicij, potrebnih za vzpostavitev javnega sistema izposoje in souporabe 
električnih vozil v [Občini Ljubljana], ki vključuje:
– vzpostavitev sistema najmanj 200 električnih vozil, namenjenih za vzpostavitev javnega 
sistema izposoje in souporabe električnih vozil […],
– oblikovanje javne mreže lokacij za izposojo in polnilnih centrov za polnjenje električnih 
vozil […],
– vzpostavitev sodobne in uporabnikom prijazne programske rešitve za zagotavljanje 
storitve izposoje in souporabe električnih vozil,
(b) izvajanje storitev izposoje in souporabe električnih vozil […], vključno z vzpostavitvijo 
centralnega sistema izposoje in souporabe električnih vozil, ki omogoča spremljanje in 
nadzor nad izvajanjem projekta ter zlasti še:
– obveznost zagotavljanja in upravljanja voznega parka in obveznost zagotavljanja brezhibno 
delujočih vozil, ki vključuje zlasti redne servise in popravila, vključno s popravili v primeru 
prometnih nesreč, registracijo, zavarovanje in druge obratovalne stroške za normalno 
uporabo vozil. […] Koncesionar prevzame tudi obveznost rednega posodabljanja voznega 
parka po dinamiki, opredeljeni s pogodbo,
– obveznost zagotavljanja in upravljanja vzpostavljene mreže lokacij za izposojo in polnilnih 
centrov za polnjenje električnih vozil, obveznost njihovega rednega vzdrževanja ter 
obveznost zagotavljanja delujočih polnilnih mest v vsebini, pod pogoji in v režimu, kot bo 
opredeljeno s pogodbo,
– zagotavljanje ustreznega sistema podpore uporabnikom.
ECLI:EU:C:2022:868                                                                                                                13SODBA Z DNE 10. 11. 2022 – ZADEVA C-486/21 
SHARENGO
[…]
Poglavitne obveznosti koncesionarja:
– […]
– koncesionar v pogodbeni dobi prevzema vsa tehnična, tehnološka in finančna tveganja iz 
naslova izvedbe investicijskih in drugih ukrepov ter iz naslova izvajanja storitve izposoje in 
souporabe električnih vozil, vključno s tveganjem rentabilnosti izvedenih investicij. 
Koncesionar prevzema tudi tveganje dostopnosti in razpoložljivosti vzpostavljenega sistema, 
kot tudi tveganje povpraševanja;
– […]“
37 Iz teh navodil je tudi razvidno, da je namen projekta iz postopka v glavni stvari varstvo okolja in 
krepitev trajnostnega razvoja, zlasti z uvajanjem konceptov trajnostne mobilnosti. V navedenih 
navodilih je, nazadnje, v okviru „razlogov za izključitev“ določena obveznost, da je kandidat 
registriran za opravljanje dejavnosti 77.110 (Dajanje lahkih motornih vozil v najem in zakup) (v 
nadaljevanju: dejavnost 77.110) po nacionalni standardni klasifikaciji dejavnosti, pri čemer je 
pojasnjeno, da mora v primeru partnerske ponudbe pogoj izpolniti vsak izmed partnerjev.
38 Družba Sharengo je 17., 18. in 19. februarja 2021 prek portala javnih naročil zastavila različna 
vprašanja v zvezi z javnim razpisom ter opozorila, da se z nekaterimi zahtevami Občine Ljubljana 
kršita slovenska zakonodaja o javno-zasebnih partnerstvih in slovenska zakonodaja o javnem 
naročanju.
39 Družba Sharengo je že 19. februarja 2021 , torej celo pred iztekom roka, ki ga je imela ta občina na 
voljo za odgovor na ta vprašanja, pri navedeni občini vložila zahtevek za revizijo. Med drugim je 
trdila, da ker predmet pogodbe obsega izvedbo investicij, ki se ne nanašajo neposredno na 
izposojo in souporabo električnih vozil, je zahteva, da morajo biti vsi partnerji registrirani za 
dejavnost 77.110, nesorazmerna in diskriminatorna. Taka zahteva naj bi omejevala konkurenco 
in onemogočala sodelovanje s partnerji iz tujine. Zato je družba Sharengo predlagala razveljavitev 
posameznih pogojev, meril in zahtev ter, podredno, celotnega postopka javnega razpisa.
40 Občina Ljubljana je z odločitvijo z dne 2. marca 2021 ta zahtevek za revizijo zavrnila zaradi 
preuranjenosti.
41 Občina Ljubljana je na podlagi vprašanj družbe Sharengo kljub temu pojasnila, da mora zahtevo 
glede registracije za dejavnost 77.110 izpolniti kandidat, v primeru partnerske ponudbe pa vsak 
izmed partnerjev, saj se s sklenitvijo partnerske pogodbe med njimi vzpostavi solidarna 
odgovornost. Ostalim gospodarskim subjektom, vključenim v prijavo kandidata, pa tega pogoja ni 
treba izpolnjevati. Poleg tega, če gospodarski subjekti niso registrirani v sodnem ali poslovnem 
registru Republike Slovenije, mora koncedent upoštevati klasifikacijo, ki je po opisu skladna 
s predmetom pogodbe.
42 Ker je Občina Ljubljana zahtevek za revizijo družbe Sharengo zavrnila, ga je morala v obravnavo 
posredovati Državni revizijski komisiji za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Slovenija), kar 
je storila 8. marca 2021 .
14                                                                                                                ECLI:EU:C:2022:868SODBA Z DNE 10. 11. 2022 – ZADEVA C-486/21 
SHARENGO
43 Občina Ljubljana je na poziv zadnjenavedene komisije v dopisu z dne 7. aprila 2021 navedla, prvič, 
da se Zakon o nekaterih koncesijskih pogodbah ne uporablja, ker vrednostni prag za njegovo 
uporabo ni dosežen, saj je ocenjena vrednost koncesije 3.108.103 EUR brez DDV. Poleg tega naj 
Občina ne bi neposredno plačevala nadomestila za izvajanje koncesije. Omejila naj bi se namreč na 
to, da se na eni strani odreče parkirninam na parkirnih mestih, ki bodo uporabljena za storitev iz 
postopka v glavni stvari, pri čemer naj bi znesek teh parkirnin znašal 3.430.328 EUR brez DDV, in 
da na drugi strani prevzame strošek rednega vzdrževanja teh parkirnih mest v ocenjeni višini 
84.375 EUR brez DDV. Nazadnje, Občina naj bi bila deležna prihodkov iz naslova letnih taks za 
parkirna mesta v ocenjeni višini 345.000 EUR brez DDV in taks za polnilnice v ocenjeni višini 
62.000 EUR brez DDV. Drugič, cilj Občine Ljubljana naj bi bil zagotavljanje storitve izposoje in 
souporabe električnih vozil, ne pa dobava blaga. Tretjič, ta občina je glede na predvideno delitev 
tveganj ocenila, da bi bila izbira kode CPV, ki se nanaša na najem blaga, lahko zavajajoča. Sistem 
souporabe električnih vozil naj bi namreč presegal goli najem električnega vozila in naj bi 
vključeval celovito storitev delovanja sistema souporabe, ki je vsebinsko in konceptualno bistveno 
širša kot le goli najem vozila.
44 Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil uvodoma opozarja, da ji je 
Sodišče v sodbah z dne 8. junija 2017 , Medisanus (C-296/15 , EU:C:2017:431 , točke od 34 do 38), in 
z dne 10. septembra 2020 , Tax-Fin-Lex (C-367/19 , EU:C:2020:685 ), priznalo status „sodišča 
države članice “v smislu člena 267 PDEU. To sodišče dodaja, da kadar se zahtevek za revizijo, kot 
v postopku v glavni stvari, nanaša na razpisno dokumentacijo, ki poleg same razpisne 
dokumentacije zajema tudi dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila ali koncesije, odloča 
kot „sodišče države članice, zoper odločitev katerega po nacionalnem pravu ni pravnega 
sredstva“, v smislu člena 267, tretji odstavek, PDEU.
45 V obravnavanem primeru je pristojnost predložitvenega sodišča za rešitev spora o glavni stvari 
odvisna od tega, ali je mogoče bodoče pogodbeno razmerje med Občino in gospodarskim 
subjektom obravnavati kot „koncesijo za storitve “v smislu člena 5, točka 1(b), Direktive 
2014/23 ali kot „javno naročilo “v smislu člena 2(1), točka 5, Direktive 2014/24.
46 S tega vidika to sodišče meni, da se sooča s tremi težavami pri razlagi prava Unije.
47 Na prvem mestu, sprašuje se o načinu določitve ocenjene vrednosti koncesije za storitve. V zvezi 
s tem poudarja, da je Občina Ljubljana ocenila, da naj bi finančni vložek zasebnega partnerja 
znašal 14.570.000 EUR brez DDV, medtem ko naj bi njen lastni vložek znašal 36.000 EUR brez 
DDV. Vendar naj bi bila ta ocena napačna, ker naj bi ta občina, kot je razvidno iz točke 43 te 
sodbe, priznala, da bo njen vložek znašal 3.108.103 EUR brez DDV. Investicija navedene občine 
naj bi zato presegala mejni vrednosti, določeni v členu 4(b) in (c) Direktive 2014/24, ne pa mejne 
vrednosti 5.350.000 EUR, določene v členu 8(1) Direktive 2014/23.
48 Poleg tega, ker je ocenjena vrednost finančnega vložka zasebnega partnerja 14.570.000 EUR brez 
DDV, naj bi bilo logično, da morajo prihodki tega zasebnega partnerja, ki z izvedbo projekta želi 
ustvariti dobiček, znašati najmanj 14.977.000 EUR brez DDV, da bi ta partner pokril vse vložke 
ter plačilo letnih taks za parkirna mesta in letnih taks za polnilnice. Tudi če bi bilo morda treba iz 
tega izračuna izključiti vložek v višini 5.000.000 EUR brez DDV v obstoječi vozni park električnih 
vozil, bi bil vložek zasebnega partnerja še vedno višji od mejne vrednosti 5.350.000 EUR brez DDV.
ECLI:EU:C:2022:868                                                                                                                15SODBA Z DNE 10. 11. 2022 – ZADEVA C-486/21 
SHARENGO
49 Na drugem mestu, predložitveno sodišče se sprašuje, prvič, ali je predmet projekta iz postopka 
v glavni stvari to, da se Občini Ljubljana dobavi blago ali da se njeni nasprotni pogodbeni stranki 
zaupa opravljanje in upravljanje storitev, in drugič, ali lahko koda CPV, ki jo je naročnik uporabil 
v razpisni ali koncesijski dokumentaciji, vpliva na opredelitev pogodbe.
50 Glede na to, da bodoče pogodbeno razmerje med Občino in gospodarskim subjektom očitno 
združuje tako elemente javnega naročila blaga v smislu člena 2(1), točka 8, Direktive 2014/24 kot 
elemente koncesije za storitve v smislu člena 5, točka 1(b), Direktive 2014/23, se predložitveno 
sodišče sprašuje, ali ne bi bilo treba tega bodočega pogodbenega razmerja opredeliti kot 
„mešanega javnega naročila “v smislu člena 3(4), tretji pododstavek, Direktive 2014/24.
51 Na tretjem mestu, to sodišče se sprašuje, ali lahko Občina Ljubljana zahteva, da vsak izmed 
partnerjev izpolnjuje pogoj o registraciji dejavnosti 77.110, ne da bi kršila člen 38(1) Direktive 
2014/23 ali člen 58(1) in (2) Direktive 2014/24 v povezavi z načeli sorazmernosti, enakega 
obravnavanja in nediskriminacije. Posledica te zahteve je zlasti to, da lahko podjetnik začne 
opravljati dejavnost šele, ko je pri Agenciji Republike Slovenije za javnopravne evidence in 
storitve vpisan v Poslovni register Republike Slovenije.
52 Predložitveno sodišče v zvezi s tem navaja, da medtem ko člen 58(1) in (2) Direktive 
2014/24 javnemu naročniku dopušča zahtevati, da so gospodarski subjekti vpisani v enega od 
poklicnih ali poslovnih registrov, ki se vodijo v državi članici sedeža, pa se pojem „poklicna 
dejavnost “v Direktivi 2014/23 ne pojavlja. Ta molk v členu 38(1) te direktive bi bilo mogoče 
razlagati bodisi kot prepoved za javnega naročnika, da bi določil pogoj, ki se nanaša na poklicno 
dejavnost, bodisi kot tiho odobritev, da tak pogoj vključi. Ta zadnjenavedena razlaga naj bi bila 
tudi potrjena s točko 7(c) Priloge V k navedeni direktivi in s točko III.1.1 Priloge XXI k Izvedbeni 
uredbi 2015/1986.
53 To sodišče prav tako ugotavlja, da Občina Ljubljana ni zahtevala, da pogoj za sodelovanje, ki se 
nanaša na „poklicno dejavnost“, izpolnijo gospodarski subjekti, ki so v podrejenem razmerju, kot 
na primer podizvajalci, ampak le gospodarski subjekti, ki so z drugimi gospodarskimi subjekti 
v prirejenem razmerju, kot na primer člani skupine gospodarskih subjektov, ker naj bi te vezala 
solidarna odgovornost. Taka zahteva pa naj bi bila odvračilna za gospodarske subjekte, ki niso 
registrirani za opravljanje dejavnosti 77.110 ali enakovrednih dejavnosti iz razreda 77.11 
klasifikacije NACE Rev. 2 v smislu Uredbe št. 1893/2006, vendar bi se želeli povezati z enim ali 
več drugimi gospodarskimi subjekti, ki izkazujejo ustreznost za opravljanje te dejavnosti.
54 V teh okoliščinah je Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil 
prekinila odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložila ta vprašanja, pri čemer je treba 
pojasniti, da vprašanja od drugega do sedmega temeljijo na premisi, da se za spor o glavni stvari 
uporablja Direktiva 2014/23, ter da so osmo, deseto in enajsto vprašanje Sodišču postavljena le 
podredno, če bi Sodišče ugotovilo, da se uporablja Direktiva 2014/24:
„1.Ali je treba Uredbo [št. 2195/2002] tolmačiti tako, da skupina 601 iz glavnega besednjaka CPV 
ne zajema dajanja vozil za prevoz potnikov v najem brez voznika, temveč ga zajema skupina 
341 iz glavnega besednjaka CPV, pri čemer se za razširitev opisa uporabi kodo PA01-7 
Izposoja iz dopolnilnega besednjaka CPV in na to ne vpliva koda PB04-7 Brez voznika iz 
dopolnilnega besednjaka CPV, zaradi česar kombinacija kod iz skupine 341 iz glavnega 
besednjaka CPV s kodo PA01-7 Izposoja iz dopolnilnega besednjaka CPV pomeni, da je treba 
dajanje vozil za prevoz potnikov v najem brez voznika kot vrsto naročila upoštevati blago in ne 
storitev, zaradi česar v primeru, ko se glavnina vložka gospodarskega subjekta za izvedbo 
16                                                                                                                ECLI:EU:C:2022:868SODBA Z DNE 10. 11. 2022 – ZADEVA C-486/21 
SHARENGO
projekta vzpostavitve javnega sistema izposoje in souporabe električnih vozil nanaša na 
pridobitev električnih vozil, ta vložek pa je tudi višji od vložka javnega naročnika v izvedbo 
projekta, ni izpolnjen element ,storitev‘ iz člena 5(1)(b) Direktive [2014/23] in zato pogodba 
za izvedbo takega projekta ni koncesija za storitve v smislu člena 5(1)(b) Direktive 2014/23?
2.Ali je treba pojem ,opravljanje in upravljanje storitev‘ iz člena 5(1)(b) Direktive 2014/23/EU 
tolmačiti tako, da:
(a)ima pojem ,opravljanje storitev‘ iz člena 5(1)(b) Direktive 2014/23/EU enak pomen kot 
pojem ‚izvajanje storitev‘ iz člena 2(1)(9) Direktive [2014/24], zaradi česar pojem , 
opravljanje storitev‘ iz člena 5(1)(b) Direktive 2014/23/EU pomeni, da gospodarski subjekt 
v primeru vzpostavitve javnega sistema izposoje in souporabe električnih vozil izvaja 
storitve, ki se nanašajo na zagotavljanje izposoje in souporabe električnih vozil, in 
aktivnosti, ki presegajo zagotavljanje izposoje in souporabe električnih vozil,
in
(b)pojem ,upravljanje storitev‘ iz člena 5(1)(b) Direktive 2014/23/EU pomeni, da gospodarski 
subjekt uveljavlja ,pravico do uporabe storitev‘ v smislu nadaljnjega elementa iz 
člena 5(1)(b) Direktive 2014/23/EU, da na podlagi te uporabe ustvarja prihodke, zaradi 
česar pojem ,upravljanje storitev‘ iz člena 5(1)(b) Direktive 2014/23/EU pomeni, da 
gospodarski subjekt v primeru vzpostavitve javnega sistema izposoje in souporabe 
električnih vozil pridobi pravico, da zaradi izvajanja storitev, ki se nanašajo na 
zagotavljanje izposoje in souporabe električnih vozil, in aktivnosti, ki presegajo 
zagotavljanje izposoje in souporabe električnih vozil, lahko uporabnikom zaračuna 
plačilo za izvedbo storitev in mu ni treba, da Občini plača parkirnine in stroške rednega 
vzdrževanja parkirnih mest, zaradi česar na tej podlagi upravičeno ustvarja prihodke?
3.Ali je treba pojem ,celotni promet koncesionarja brez DDV med trajanjem pogodbe, ki ga 
oceni javni naročnik ali naročnik, kot nadomestilo za […] storitve, ki so predmet koncesije‘ iz 
člena 8(2)(prvi pododstavek) Direktive 2014/23/EU tolmačiti tako, da ,celotni promet 
koncesionarja‘ obsega tudi plačila uporabnikov koncesionarju in so zato tudi plačila 
uporabnikov koncesionarju ,nadomestilo za […] storitve, ki so predmet koncesije‘?
4.Ali je treba člen 8(1) Direktive 2014/23/EU tolmačiti tako, da se [ta direktiva] uporablja, če 
vrednost vložkov oziroma vrednost vložkov in stroškov, ki jih ima gospodarski subjekt v zvezi 
s koncesijo za storitve oziroma jih imata gospodarski subjekt in javni naročnik v zvezi 
s koncesijo za storitve, (očitno) presega vrednost 5.350.000 EUR brez DDV?
5.Ali je treba člen 38(1) Direktive [2014/23] tolmačiti tako, da omogoča javnemu naročniku, da 
določi pogoj za sodelovanje, ki se nanaša na poklicno dejavnost, in zahteva od gospodarskih 
subjektov, da predložijo dokazila, s katerimi dokažejo, da izpolnjujejo tak pogoj, zaradi česar 
je skladna s tem tudi Izvedbena uredba [2015/1986], ki v prilogi XXI določa obvestilo 
o koncesiji (standardni obrazec št. 24), ki vključuje tudi točko III.1.1 Ustreznost za 
opravljanje poklicne dejavnosti, vključno z zahtevami v zvezi z vpisom v register poklicev ali 
trgovski register?
6.Če je odgovor na [peto] vprašanje pritrdilen, ali je treba člen 38(1) Direktive 2014/23/EU 
v povezavi z načeloma enake obravnave in nediskriminacije iz člena 3(1) [te direktive] 
tolmačiti tako, da se sme javni naročnik pri določitvi pogoja za sodelovanje, ki se nanaša na 
poklicno dejavnost, sklicevati na nacionalni podatek SKD 77.110 pri opisu dejavnosti Dajanje 
ECLI:EU:C:2022:868                                                                                                                17SODBA Z DNE 10. 11. 2022 – ZADEVA C-486/21 
SHARENGO
lahkih motornih vozil v najem in zakup, ki ima enak pomen, kot ga določa Uredba 
[št. 1893/2006] v Prilogi I, NACE Rev. 2, razred 77.11 Dajanje lahkih motornih vozil v najem in 
zakup?
7.Če je odgovor na [peto] vprašanje pritrdilen, ali je treba člen 38(1) Direktive 2014/23/EU, 
zlasti v delu, ki se nanaša na zahtevo za sorazmernost, v povezavi z načeloma enake 
obravnave in nediskriminacije iz člena 3(1) [te direktive] tolmačiti tako, da sme javni naročnik 
zahtevati, da mora pogoj o registraciji za opravljanje dejavnosti Dajanje lahkih motornih vozil 
v najem in zakup izpolnjevati vsak izmed partnerjev?
8.Ali je treba člen 2(1)(8) Direktive [2014/24] tolmačiti tako, da gre za javno naročilo blaga 
v primeru, ko je (glede na vrednost vložka gospodarskega subjekta) bistveni del bodočega 
pogodbenega razmerja med Občino in gospodarskim subjektom povezan z izposojo in 
souporabo električnih vozil, ki so namenjena uporabnikom javnega sistema izposoje in 
souporabe električnih vozil, pri čemer Občina v izvedbo projekta vzpostavitve javnega 
sistema izposoje in souporabe električnih vozil neposredno ne vloži sredstev z nakazilom 
gospodarskemu subjektu, temveč sredstva vloži posredno prek odpovedi parkirninam 
v 20-letnem obdobju in prek zagotavljanja rednega vzdrževanja parkirnih mest ter vrednost 
tega vložka v skupnem seštevku presega vrednost iz člena 4(b) oziroma 4(c) Direktive 
[2014/24], vendar je ta vložek Občine (bistveno) nižji tako od celotnega vložka gospodarskega 
subjekta v projekt vzpostavitve javnega sistema izposoje in souporabe električnih vozil kot od 
vložka gospodarskega subjekta v tisti del tega projekta, ki se nanaša na električna vozila, in ne 
glede na to, da bodo uporabniki plačevali uporabo električnih vozil gospodarskemu subjektu 
in da je od povpraševanja uporabnikov odvisno, ali bo gospodarski subjekt uspešen pri 
pridobivanju prihodkov, ki bodo kazali na finančni uspeh izvajanja vzpostavitve javnega 
sistema izposoje in souporabe električnih vozil, zaradi česar gospodarski subjekt nosi 
operativno tveganje pri izvajanju projekta, kar je sicer lastnost koncesije za storitve v smislu 
člena 5(1)(b) Direktive 2014/23/EU, ne pa javnega naročila v smislu člena 2(1)(5) Direktive 
2014/24/EU?
9.Ali je treba člen 3(4)(tretji pododstavek) Direktive 2014/24/EU tolmačiti tako, da ta daje 
pravno podlago, da se upošteva ureditev iz Direktive 2014/24/EU za oddajo bodočega 
pogodbenega razmerja med Občino in gospodarskim subjektom za projekt vzpostavitve 
javnega sistema izposoje in souporabe električnih vozil, ker ga je treba obravnavati kot 
mešano javno naročilo, ki vsebuje elemente javnih naročil blaga in storitev ter koncesij za 
storitve, pri čemer vrednost vložka Občine v izvedbo tega projekta presega vrednost iz 
člena 4(c) Direktive [2014/24]?
10.Ali je treba člen 58(1) in 58(2) Direktive 2014/24/EU v povezavi z načeloma enake obravnave 
in nediskriminacije iz člena 18(1) Direktive 2014/24/EU tolmačiti tako, da se sme javni 
naročnik pri določitvi pogoja za sodelovanje, ki se nanaša na poklicno dejavnost, sklicevati na 
nacionalni podatek SKD 77.110 pri opisu dejavnosti Dajanje lahkih motornih vozil v najem in 
zakup, ki ima enak pomen, kot ga določa Uredba 1893/2006 v Prilog[i] I, NACE Rev. 2, 
razred 77.11 Dajanje lahkih motornih vozil v najem in zakup?
11.Ali je treba člen 58(1) Direktive 2014/24/EU zlasti v delu, ki se nanaša na zahtevo za 
sorazmernost, in 58(2) Direktive 2014/24/EU v povezavi z načeli enake obravnave, 
nediskriminacije in sorazmernosti iz člena 18(1) Direktive 2014/24/EU tolmačiti tako, da sme 
javni naročnik zahtevati, da mora pogoj o registraciji za opravljanje dejavnosti Dajanje lahkih 
motornih vozil v najem in zakup izpolnjevati vsak izmed partnerjev?“
18                                                                                                                ECLI:EU:C:2022:868SODBA Z DNE 10. 11. 2022 – ZADEVA C-486/21 
SHARENGO
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo, drugo, osmo in deveto vprašanje
55 Predložitveno sodišče s prvim, drugim, osmim in devetim vprašanjem, ki jih je treba obravnavati 
skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 5, točka 1(b), Direktive 2014/23 razlagati tako, da je 
posel, s katerim namerava javni naročnik vzpostavitev in upravljanje storitve izposoje in 
souporabe električnih vozil zaupati gospodarskemu subjektu, katerega finančni vložek je 
večinoma namenjen pridobitvi teh vozil, ter pri katerem bodo prihodki tega gospodarskega 
subjekta izvirali predvsem iz pristojbin, ki jih bodo plačevali uporabniki te storitve, „koncesija za 
storitve“.
56 Predložitveno sodišče s temi vprašanji prosi za pojasnila glede razlikovanja med pojmoma 
koncesije in javnega naročila, ker se njuni področji uporabe lahko prekrivata. To je poleg tega 
eden od ciljev Direktive 2014/23, v uvodni izjavi 18 katere je navedeno, da je njen namen jasneje 
opredeliti koncesijo.
57 V zvezi s tem je treba navesti, da sta tako pojem „javno naročilo“ v smislu člena 2(1), točka 5, 
Direktive 2014/24 kot pojem „koncesija“ v smislu člena 5, točka 1(b), Direktive 2014/23 
avtonomna pojma prava Unije in ju je zato treba na njenem ozemlju razlagati enotno. Iz tega 
sledi, da pravna kvalifikacija, ki jo pogodbi daje pravo države članice, ni upoštevna za ugotovitev, 
ali ta pogodba spada na področje uporabe ene ali druge od teh direktiv, in da je treba vprašanje, ali 
je treba pogodbo opredeliti kot koncesijo ali javno naročilo, presojati izključno glede na pravo 
Unije (glej v tem smislu sodbe z dne 18. januarja 2007 , Auroux in drugi , C-220/05 , EU:C:2007:31 , 
točka 40; z dne 18. julija 2007 , Komisija/Italija , C-382/05 , EU:C:2007:445 , točka 31, in z dne 
10. novembra 2011 , Norma-A in Dekom , C-348/10 , EU:C:2011:721 , točka 40).
58 V členu 2(1), točka 5, Direktive 2014/24 so „javna naročila“ opredeljena kot „pisno sklenjene 
odplačne pogodbe med enim ali več gospodarskimi subjekti ter enim ali več javnimi naročniki, 
katerih predmet je izvedba gradenj, dobava blaga ali izvajanje storitev“. Poleg tega člen 1(2) te 
direktive določa, da „javno naročanje v smislu te direktive pomeni pridobitev gradenj, blaga ali 
storitev s pogodbo o izvedbi javnega naročila s strani enega ali več javnih naročnikov od 
gospodarskih subjektov, ki jih ti javni naročniki izberejo, ne glede na to, ali so gradnje, blago ali 
storitve predvidene za javni namen“.
59 Pojem „koncesija za storitve“ pa je v členu 5, točka 1(b), Direktive 2014/23 opredeljen kot „pisno 
sklenjen[a] odplačn[a] pogodb[a], s katero eden ali več javnih naročnikov ali naročnikov 
opravljanje in upravljanje storitev, razen izvajanja gradenj iz točke (a), zaupa enemu ali več 
gospodarskim subjektom, pri čemer je nadomestilo zgolj pravica do uporabe storitev, ki so 
predmet pogodbe, ali ta pravica skupaj s plačilom“. Zato in kot je pojasnjeno v drugem odstavku 
navedene točke, „[p]odelitev koncesije za gradnje ali storitve pomeni, da se operativno tveganje 
pri izvajanju teh gradenj ali storitev prenese na koncesionarja in vključuje tveganje, povezano 
s povpraševanjem, ali tveganje, povezano z dobavo, ali oboje. Šteje se, da koncesionar prevzame 
operativno tveganje, če pod običajnimi pogoji delovanja ni zagotovljeno, da se mu bodo povrnile 
naložbe ali stroški, ki nastanejo pri izvajanju gradenj ali storitev, ki so predmet koncesije. Del 
tveganja, ki se prenese na koncesionarja, vključuje dejansko izpostavljenost tržnim 
nepredvidljivostim, kar pomeni, da ocenjena morebitna izguba za koncesionarja ni zgolj 
nominalna ali zanemarljiva.“
ECLI:EU:C:2022:868                                                                                                                19SODBA Z DNE 10. 11. 2022 – ZADEVA C-486/21 
SHARENGO
60 Iz primerjave teh opredelitev izhaja, da se koncesija za storitve od javnega naročila razlikuje v tem, 
da koncesionarju podeljuje pravico, eventualno skupaj s plačilom, do opravljanja storitev, ki so 
predmet koncesije, pri čemer ima koncesionar v okviru sklenjene pogodbe določeno ekonomsko 
svobodo pri določanju pogojev za opravljanje koncesijskih storitev in hkrati sprejema tveganje, 
povezano z opravljanjem navedenih storitev (gle jv tem smislu sodbo z dne 14. julija 2016 , 
Promoimpresa in drugi , C-458/14 in C-67/15 , EU:C:2016:558 , točka 46).
61 Zato s pridržkom, da – kot določa člen 1(1) Direktive 2014/23 – ocenjena vrednost koncesije ni 
nižja od mejnih vrednosti iz člena 8 te direktive, za opredelitev kot koncesija za storitve v  
smislučlena 5, točka 1(b), navedene direktive zadostuje že prenos tveganja, povezanega 
z opravljanjem storitev, na koncesionarja. V zvezi s tem ni pomembno, da finančni vložek 
gospodarskega subjekta ni enak kot vložek javnega naročnika.
62 V obravnavanem primeru, kot je razvidno iz predložitvene odločbe, Občina Ljubljana nikakor ne 
namerava zavarovati koncesionarja pred tveganji izgub. Res je, da je ta občina navedla, prvič, da se 
bo odpovedala pobiranju zneska, ki ustreza parkirninam na parkirnih mestih, ki bodo uporabljena 
za storitev izposoje in souporabe električnih vozil, in drugič, da bo krila stroške rednega 
vzdrževanja parkirnih mest, danih na voljo gospodarskemu subjektu.
63 Vendar je iz predložitvene odločbe razvidno, da s prispevkom javnega naročnika, navedenim 
v prejšnji točki, ni mogoče odpraviti operativnega tveganja za gospodarski subjekt. Iz tega sledi, 
da se bodo zadnjenavedenemu naložbe in stroški, nastali pri opravljanju storitve iz postopka 
v glavni stvari, lahko povrnili le, če bo imel velike prihodke iz pristojbin, ki jih bodo plačevali 
uporabniki te storitve.
64 Poleg tega okoliščina, da je finančni vložek gospodarskega subjekta večinoma namenjen pridobitvi 
električnih vozil, ne more privesti do tega, da bi se projekt vzpostavitve javnega sistema izposoje in 
souporabe električnih vozil, ki ga je predvidela Občina Ljubljana, štel za „mešano pogodbo“ 
v smislu člena 20 Direktive 2014/23.
65 Res je, da člen 20(4) te direktive v povezavi z odstavkom 2 tega člena določa, da kadar mešane 
pogodbe vsebujejo elemente koncesij in druge ločljive elemente javnih naročil, ki jih ureja 
Direktiva 2014/24, se mešana pogodba podeli v skladu z določbami Direktive 2014/24. Vendar je 
treba za to, da se člen 20(4) Direktive 2014/23 uporabi, ugotoviti še obstoj javnega naročila 
v smislu Direktive 2014/24.
66 Kot pa je bilo navedeno v točki 58 te sodbe, iz člena 1(2) Direktive 2014/24 izhaja, da je namen 
postopka javnega naročanja „pridobitev gradenj, blaga ali storitev s pogodbo o izvedbi javnega 
naročila s strani enega ali več javnih naročnikov“. Člen 2(1), točka 8, te direktive pa „javna naročila 
blaga“ opredeljuje kot „javna naročila, katerih predmet je nakup, zakup, najem ali nakup blaga 
s pridržanim lastništvom z nakupno pravico ali brez nje“.
67 Iz tega sledi, da želi javni naročnik, ki organizira javno naročilo blaga, sam imeti korist od 
kupljenega, zakupljenega ali najetega blaga.
68 Vendar v obravnavani zadevi ni tako. Kot je namreč razvidno iz predložitvene odločbe, Občina 
Ljubljana v sporu o glavni stvari električnih vozil ne želi pridobiti v svojo korist. Nasprotno, ta 
občina namerava gospodarskemu subjektu zaupati opravljanje storitve, ki tretjim osebam 
omogoča izposojo vozil, ne da bi nameravala to storitev sama prevzeti ali si izposojati vozila za 
lastno rabo. Širše, kot je navedeno v navodilih iz točke 36 te sodbe, je cilj tega sistema prispevati 
20                                                                                                                ECLI:EU:C:2022:868SODBA Z DNE 10. 11. 2022 – ZADEVA C-486/21 
SHARENGO
k zmanjšanju okoljske škode, ki jo povzroča promet motornih vozil, in spodbujati trajnostni razvoj 
občine Ljubljana, zlasti z uvajanjem koncepta trajnostne mobilnosti. Poleg tega, ker se zdi, da so 
električna vozila neločljiva od same koncesije za storitve, iz člena 8(2) Direktive 2014/23 izhaja, 
da je treba ta vozila šteti za blago, povezano s storitvami, za katere se podeli koncesija.
69 V teh okoliščinah in s pridržkom preverjanj, ki jih bo moralo opraviti predložitveno sodišče, ni 
mogoče ugotoviti obstoja javnega naročila blaga v smislu člena 2(1), točka 8, Direktive 2014/24.
70 Nazadnje, poudariti je treba, da opredelitev pogodbe kot koncesije v smislu člena 5, točka 1, 
Direktive 2014/23 ali kot javnega naročila v smislu člena 2(1), točka 5, Direktive 2014/24 ne more 
izhajati iz izbire kod CPV, navedenih v dokumentaciji javnega naročila ali koncesijski 
dokumentaciji v skladu z zlasti Prilogo V k tema direktivama, ki jo opravi javni naročnik. 
Obveznost uporabe kod CPV v skladu z Uredbo št. 2195/2002 je namreč le posledica uporabe 
Direktive 2014/23 ali Direktive 2014/24, kot je razvidno iz člena 27 prvonavedene oziroma 
člena 23 drugonavedene direktive.
71 Zato mora javni naročnik upoštevno kodo ali kode CPV opredeliti šele po tem, ko je ugotovil, da 
postopek za podelitev koncesije spada na področje uporabe Direktive 2014/23 ali da postopek 
oddaje javnega naročila spada na področje uporabe Direktive 2014/24.
72 Ob tem pa je treba navesti, da so kode CPV, čeprav so namenjene olajšanju seznanitve 
gospodarskih subjektov z razpisi iz njihovega sektorja dejavnosti, le eden od elementov opisa 
predmeta naročila, in to še toliko bolj, ker se lahko klasifikacija iz Uredbe št. 2195/2002 izkaže za 
pomanjkljivo ali zastarelo, zlasti ob upoštevanju tehnološkega napredka.
73 Tako navedba napačne kode CPV načeloma nima posledic. Vendar bi bilo drugače, če bi taka 
napaka kazala na voljo javnega naročnika, da škoduje interesom enega ali nekaterih gospodarskih 
subjektov in da s tem izkrivlja konkurenco. Tak primer bi namreč spadal na področje uporabe 
člena 3(1), drugi pododstavek, Direktive 2014/23.
74 Glede na zgoraj navedene preudarke je treba na prvo, drugo, osmo in deveto vprašanje odgovoriti, 
da je treba člen 5, točka 1(b), Direktive 2014/23 razlagati tako, da je posel, s katerim namerava 
javni naročnik vzpostavitev in upravljanje storitve izposoje in souporabe električnih vozil zaupati 
gospodarskemu subjektu, katerega finančni vložek je večinoma namenjen pridobitvi teh vozil, ter 
pri katerem bodo prihodki tega gospodarskega subjekta izvirali predvsem iz pristojbin, ki jih bodo 
plačevali uporabniki te storitve, „koncesija za storitve“, saj je na podlagi takih značilnosti mogoče 
ugotoviti, da je bilo tveganje, povezano z opravljanjem koncesijskih storitev, preneseno na 
navedeni gospodarski subjekt.
Tretje in četrto vprašanje
75 Predložitveno sodišče s tretjim in četrtim vprašanjem, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu 
sprašuje, ali je treba člen 8 Direktive 2014/23 razlagati tako, da mora javni naročnik za 
ugotovitev, ali je mejna vrednost za uporabo te direktive dosežena, oceniti „celotni promet 
koncesionarja brez DDV med trajanjem pogodbe“, z upoštevanjem pristojbin, ki jih bodo 
uporabniki plačali koncesionarju, ter vložkov in stroškov, ki jih bosta imela koncesionar in/ali 
javni naročnik.
ECLI:EU:C:2022:868                                                                                                                21SODBA Z DNE 10. 11. 2022 – ZADEVA C-486/21 
SHARENGO
76 V skladu s členom 8(1) in (2) te direktive se ta uporablja za koncesije, katerih vrednost je enaka ali 
večja od 5.350.000 EUR, pri čemer je pojasnjeno, da je vrednost koncesije celotni promet 
koncesionarja brez DDV med trajanjem pogodbe, ki ga oceni javni naročnik ali naročnik, kot 
nadomestilo za gradnje in storitve, ki so predmet koncesije, pa tudi za blago, povezano s takšnimi 
gradnjami in storitvami.
77 Promet, ki označuje znesek, ki izhaja iz prodaje blaga in opravljanja storitev, to je „celotni promet 
koncesionarja brez DDV med trajanjem pogodbe “v smislu člena 8(2) navedene direktive, nujno 
vključuje pristojbine, ki jih uporabniki plačajo koncesionarju kot nadomestilo za uporabo 
koncesijskih storitev. Člen 8(3)(b) iste direktive poleg tega jasno določa, da „[č]e je primerno, 
javni naročniki in naročniki pri izračunavanju ocenjene vrednosti koncesije upoštevajo zlasti […] 
prihodke od pristojbin in kazni, ki jih plačajo uporabniki gradenj ali storitev, razen tistih, ki so 
pobrane v imenu javnega naročnika ali naročnika“.
78 Poleg tega je iz člena 8(3)(c) Direktive 2014/23 razvidno, da je treba pri tem izračunu upoštevati 
tudi „plačila ali kakršne koli finančne koristi, ki jih koncesionar prejme od javnega naročnika“. 
Taka plačila ali finančne koristi namreč zmanjšujejo naložbo, ki jo mora izvesti koncesionar.
79 Vendar je „celotni promet koncesionarja brez DDV med trajanjem pogodbe“ kot tak nujno 
usmerjen v prihodnost in po definiciji negotov.
80 Prav tako lahko javni naročnik šteje tudi, da je mejna vrednost, določena za uporabo Direktive 
2014/23, dosežena, če naložbe in stroški, ki jih mora nositi koncesionar sam ali skupaj z javnim 
naročnikom med celotnim trajanjem veljavnosti koncesijske pogodbe, očitno presegajo to mejno 
vrednost za uporabo. Upoštevanje teh naložb in teh stroškov poleg tega prispeva k objektivnosti 
ocene vrednosti koncesije, ki jo mora opraviti javni naročnik, kot to zahteva člen 8(3) Direktive 
2014/23.
81 To razlago potrjuje člen 18(2) te direktive. V skladu s to določbo namreč pri koncesijah, ki so, kot 
v postopku v glavni stvari, „daljše od pet let, koncesija traja največ tako dolgo, da ne presega 
obdobja, v katerem lahko koncesionar upravičeno pričakuje, da se mu bodo povrnile naložbe, 
opravljene za izvajanje gradenj ali storitev, in bo vloženi kapital prinesel dobiček, pri čemer se 
upoštevajo naložbe, potrebne za uresničitev določenih pogodbenih ciljev. Naložbe, ki se 
upoštevajo za namene izračuna, vključujejo začetne naložbe in naknadne naložbe med trajanjem 
koncesije.“
82 Poleg tega bi javni naročniki v skladu z zadnjim stavkom uvodne izjave 52 navedene direktive, ki 
pojasnjuje obseg zadnjenavedene določbe, „lahko vedno podelili koncesijo za obdobje, ki je krajše 
od obdobja, potrebnega za povrnitev naložb, pod pogojem, da [je nadomestilo predvideno in da] 
zaradi s tem povezanega nadomestila ni odpravljeno operativno tveganje“.
83 Iz tega sledi, da se vložek koncesionarja, in sicer naložba, ki jo bo izvedel, in stroški, ki jih bo moral 
nositi med celotnim trajanjem izvajanja koncesijske pogodbe, lahko upoštevajo za izračun 
ocenjene vrednosti koncesije.
84 Iz zgoraj navedenih preudarkov izhaja, da je treba člen 8 Direktive 2014/23 razlagati tako, da mora 
javni naročnik za ugotovitev, ali je mejna vrednost za uporabo te direktive dosežena, oceniti 
„celotni promet koncesionarja brez DDV med trajanjem pogodbe“, z upoštevanjem pristojbin, ki 
jih bodo uporabniki plačali koncesionarju, ter vložkov in stroškov, ki jih bo imel javni naročnik. 
Vendar lahko javni naročnik prav tako šteje, da je mejna vrednost, določena za uporabo Direktive 
22                                                                                                                ECLI:EU:C:2022:868SODBA Z DNE 10. 11. 2022 – ZADEVA C-486/21 
SHARENGO
2014/23, dosežena, če naložbe in stroški, ki jih mora nositi koncesionar sam ali skupaj z javnim 
naročnikom med celotnim trajanjem izvajanja koncesijske pogodbe, očitno presegajo to mejno 
vrednost za uporabo.
Peto vprašanje
85 Predložitveno sodišče s petim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 38(1) Direktive 
2014/23 v povezavi s Prilogo V, točka 7(b), k tej direktivi in uvodno izjavo 4 navedene direktive ter 
s členom 4 Izvedbene uredbe 2015/1986 in Prilogo XXI, točka III.1.1., k tej izvedbeni uredbi 
razlagati tako, da javni naročnik iz naslova meril za izbor in kvalitativno oceno kandidatov lahko 
zahteva, da so gospodarski subjekti vpisani v trgovski register ali register poklicev.
86 Poudariti je treba, da člen 38(1) Direktive 2014/23 – drugače kot člen 58(1) Direktive 2014/24 – ne 
določa izrecno, da lahko javni naročnik kot merilo za sodelovanje v postopku podeljevanja 
koncesije določi merila za izbor, povezana z ustreznostjo za opravljanje poklicne dejavnosti.
87 Molk, ugotovljen v zvezi s tem v členu 38(1) Direktive 2014/23, pa ne more veljati kot prepoved za 
javnega naročnika, da kot merilo za sodelovanje v postopku podeljevanja koncesije določi merila 
za izbor, povezana z ustreznostjo za opravljanje poklicne dejavnosti.
88 Prvič, cilj prilagodljivosti in prožnosti, na katerem temelji ta direktiva ter ki je naveden v njenih 
uvodnih izjavah 1 in 8, omogoča, da se v okviru te direktive uporabi široka razlaga pojma 
„strokovna sposobnost“ iz člena 38(1) te direktive in da se šteje, da ta pojem zajema ustreznost za 
opravljanje poklicne dejavnosti.
89 Drugič, v točki 7(b) Priloge V k navedeni direktivi, naslovljene „Informacije, ki jih je treba navesti 
v obvestilih o koncesijah iz člena 31“, je določeno, da mora javni naročnik glede pogojev za 
sodelovanje po potrebi navesti, „ali je izvedba storitve po zakonu ali drugem predpisu pridržana 
za določeno stroko“. Iz te določbe je treba sklepati, da javni naročnik – če je opravljanje storitve 
pridržano za določeno stroko – sme zahtevati, da je gospodarski subjekt vpisan v trgovski register 
ali register poklicev.
90 Tretjič, v Prilogi XXI, točka III.1, k Izvedbeni uredbi 2015/1986 je določeno, da lahko javni 
naročnik iz naslova „[p]ravnih, ekonomskih, finančnih in tehničnih informacij“ določi pogoj za 
udeležbo, ki se nanaša na „[u]streznost za opravljanje poklicne dejavnosti, vključno z zahtevami 
v zvezi z vpisom v register poklicev ali trgovski register“.
91 Vendar mora imeti gospodarski subjekt v skladu z načelom vzajemnega priznavanja, ki je 
navedeno v uvodni izjavi 4 Direktive 2014/23, možnost dokazati svojo ustreznost za izvajanje 
koncesije s sklicevanjem na dokumente, kot je vpis v register poklicev ali trgovski register, ki so 
jih izdali pristojni organi države članice, v kateri ima sedež. To načelo torej nasprotuje temu, da 
javni naročnik kot merilo za ugotavljanje usposobljenosti določi vpis gospodarskega subjekta 
v trgovski register ali register poklicev v državi članici, v kateri se bo izvajala koncesija, v primeru, 
da bi bil ta gospodarski subjekt že vpisan v podoben register v državi članici, v kateri ima sedež 
(glej po analogiji sodbo z dne 20. maja 2021 , Riigi Tugiteenuste Keskus , C-6/20 , EU:C:2021:402 , 
točki 49in 55).
92 Glede na zgoraj navedene preudarke je treba na peto vprašanje odgovoriti, da je treba člen 38(1) 
Direktive 2014/23 v povezavi s Prilogo V, točka 7(b), k tej direktivi in uvodno izjavo 4 navedene 
direktive ter s členom 4 Izvedbene uredbe 2015/1986 in Prilogo XXI, točka III.1.1, k tej izvedbeni 
ECLI:EU:C:2022:868                                                                                                                23SODBA Z DNE 10. 11. 2022 – ZADEVA C-486/21 
SHARENGO
uredbi razlagati tako, da javni naročnik iz naslova meril za izbor in kvalitativno oceno kandidatov 
lahko zahteva, da so gospodarski subjekti vpisani v trgovski register ali register poklicev, pod 
pogojem, da se gospodarski subjekt lahko sklicuje na to, da je v podoben register že vpisan 
v državi članici, v kateri ima sedež.
Šesto vprašanje
93 Predložitveno sodišče s šestim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 38(1) Direktive 
2014/23 v povezavi s členom 27 te direktive in členom 1 Uredbe št. 2195/2002 razlagati tako, da 
se javni naročnik, ki od gospodarskih subjektov zahteva, da so vpisani v trgovski register ali 
register poklicev države članice Unije, sme sklicevati ne na enotni besednjak javnih naročil, ki ga 
sestavljajo kode CPV, temveč na klasifikacijo NACE Rev. 2, kakor je določena z Uredbo 
št. 1893/2006.
94 Poudariti je treba, da člen 27 Direktive 2014/23 določa, da se „[p]ri podeljevanju koncesij […] vsa 
nomenklatura navaja z uporabo ,enotnega besednjaka javnih naročil (Common Procurement 
Vocabulary, CPV)‘ iz Uredbe [št. 2195/2002]“.
95 Poleg tega člen 1 Uredbe št. 2195/2002 določa, da se „[v]zpostavlja […] enoten klasifikacijski 
sistem za javna naročila, imenovan ,enotni besednjak javnih naročil‘ ali ,[Common Procurement 
Vocabulary (CPV)]‘“. V zvezi s tem je v uvodnih izjavah 1 in 3 te uredbe navedeno, da „[u]poraba 
različnih klasifikacij ovira odprtost in preglednost javnih naročil v Evropi“, tako da je „[p]otrebno 
[…], da se z uvedbo enotnega klasifikacijskega sistema za javna naročila poenotijo referenčni 
sistemi, ki jih naročniki uporabljajo za opis predmeta naročil“.
96 Iz povezanih določb, navedenih v točkah 94 in 95 te sodbe, izhaja, da se mora javni naročnik 
sklicevati izključno na enotni besednjak javnih naročil. Poleg tega je iz člena 1(2) Uredbe 
št. 1893/2006 razvidno, da se ta uredba uporablja samo pri uporabi klasifikacije NACE Rev. 2 za 
statistične namene.
97 Zato je treba na šesto vprašanje odgovoriti, da je treba člen 38(1) Direktive 2014/23 v povezavi 
s členom 27 te direktive in členom 1 Uredbe št. 2195/2002 razlagati tako, da nasprotuje temu, da 
se javni naročnik, ki od gospodarskih subjektov zahteva, da so vpisani v trgovski register ali 
register poklicev države članice Unije, ne sklicuje na enotni besednjak javnih naročil, ki ga 
sestavljajo kode CPV, temveč na klasifikacijo NACE Rev. 2, kakor je določena z Uredbo 
št. 1893/2006.
Sedmo vprašanje
98 Predložitveno sodišče s sedmim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 38(1) in (2) 
Direktive 2014/23 v povezavi s členom 26(2) te direktive razlagati tako, da javni naročnik sme, 
sicer bi kršil načelo sorazmernosti, ki se zagotavlja s členom 3(1), prvi pododstavek, navedene 
direktive, zahtevati, da je vsak član začasnega združenja podjetij vpisan v trgovski register ali 
register poklicev v državi članici za opravljanje dejavnosti dajanja lahkih motornih vozil v najem in 
zakup.
99 Člen 38(2), prvi stavek, Direktive 2014/23 določa pravico gospodarskega subjekta, da uporabi 
zmogljivosti drugih subjektov, ne glede na pravno naravo povezav, ki ga vežejo s temi subjekti, da 
bi izpolnil pogoje za sodelovanje v zvezi s strokovno in tehnično sposobnostjo ter ekonomskim in 
24                                                                                                                ECLI:EU:C:2022:868SODBA Z DNE 10. 11. 2022 – ZADEVA C-486/21 
SHARENGO
finančnim položajem iz odstavka 1 te določbe (glej po analogiji na področju javnega naročanja 
sodbi z dne 10. oktobra 2013 , Swm Costruzioni 2 in Mannocchi Luigino , C-94/12 , 
EU:C:2013:646 , točki 29in 33, ter z dne 7. septembra 2021 , Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo 
centras , C-927/19 , EU:C:2021:700 , točka 150). Poleg tega je v drugem stavku tega odstavka 
navedeno, da „[č]e želi gospodarski subjekt uporabiti zmogljivosti drugih subjektov, javnemu 
naročniku ali naročniku dokaže, da bo imel med celotnim trajanjem koncesije na voljo potrebna 
sredstva, na primer s predložitvijo zagotovil teh subjektov v ta namen“.
100 Tako je razvidno, da člen 38 te direktive gospodarskemu subjektu daje veliko svobode, da se obrne 
na druge subjekte, ki mu bodo med drugim omogočili, da bo imel na voljo zmogljivosti, ki jih nima. 
V zvezi s tem te določbe ni mogoče razlagati tako, da gospodarskemu subjektu nalaga, da 
k sodelovanju povabi le tiste subjekte, ki vsi izkazujejo ustreznost za opravljanje enake poklicne 
dejavnosti. Gospodarski subjekt, ki uporablja zmogljivosti drugih subjektov, namreč po definiciji 
želi na primer bodisi povečati svoje zmogljivosti, ki jih že ima, vendar morda v nezadostni 
količini ali kakovosti, bodisi si priskrbeti zmogljivosti ali sposobnosti, ki jih nima.
101 Prav tako bi bilo nesorazmerno, še zlasti v zadnjenavedenem primeru, zahtevati, da vsi člani 
začasnega združenja podjetij izkazujejo ustreznost za opravljanje poklicne dejavnosti, za katero se 
podeljuje koncesija. Načelo sorazmernosti, ki je med drugim zagotovljeno v členu 3(1), prvi 
pododstavek, Direktive 2014/23 in ki je splošno načelo prava Unije, namreč nalaga, da pravila, ki 
jih določijo države članice ali javni naročniki v okviru izvajanja določb te direktive, ne presegajo 
tega, kar je potrebno za uresničitev ciljev navedene direktive (glej po analogiji na področju 
javnega naročanja sodbi z dne 16. decembra 2008 , Michaniki , C-213/07 , EU:C:2008:731 , točka 48, 
in z dne 7. septembra 2021 , Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras , C-927/19 , 
EU:C:2021:700 , točka 155).
102 S tega vidika člen 26(2), drugi pododstavek, Direktive 2014/23 med drugim določa, da lahko 
„[j]avni naročniki ali naročniki […] v koncesijski dokumentaciji po potrebi pojasnijo, kako naj 
skupine gospodarskih subjektov izpolnijo zahteve v zvezi z ekonomskim in finančnim položajem 
ali tehnično in strokovno sposobnostjo iz člena 38, če je to upravičeno iz objektivnih razlogov in je 
sorazmerno“.
103 V obravnavani zadevi pa predlog za sprejetje predhodne odločbe ne vsebuje nobenega elementa, 
na podlagi katerega bi bilo mogoče sklepati, da bi bilo v skladu s členom 26(2), drugi 
pododstavek, Direktive 2014/23 nujno in utemeljeno z objektivnimi in sorazmernimi razlogi 
zahtevati, da je vsak član začasnega združenja podjetij vpisan v trgovski register ali register 
poklicev v državi članici za opravljanje dejavnosti dajanja lahkih motornih vozil v najem in zakup.
104 V teh okoliščinah je treba na sedmo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 38(1) in (2) Direktive 
2014/23 v povezavi s členom 26(2) te direktive razlagati tako, da javni naročnik ne sme, sicer bi 
kršil načelo sorazmernosti, ki se zagotavlja s členom 3(1), prvi pododstavek, navedene direktive, 
zahtevati, da je vsak član začasnega združenja podjetij vpisan v trgovski register ali register 
poklicev v državi članici za opravljanje dejavnosti dajanja lahkih motornih vozil v najem in zakup.
Deseto in enajsto vprašanje
105 Glede na odgovor na prvo, drugo, osmo in deveto vprašanje desetega in enajstega vprašanja ni 
treba preučiti.
ECLI:EU:C:2022:868                                                                                                                25SODBA Z DNE 10. 11. 2022 – ZADEVA C-486/21 
SHARENGO
Stroški
106 Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred 
predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso 
stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (osmi senat) razsodilo:
1.Člen 5, točka 1(b), Direktive 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 
26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb, kakor je bila spremenjena 
z Delegirano uredbo Komisije (EU) 2019/1827 z dne 30. oktobra 2019 ,
je treba razlagati tako, da
je posel, s katerim namerava javni naročnik vzpostavitev in upravljanje storitve izposoje 
in souporabe električnih vozil zaupati gospodarskemu subjektu, katerega finančni 
vložek je večinoma namenjen pridobitvi teh vozil, ter pri katerem bodo prihodki tega 
gospodarskega subjekta izvirali predvsem iz pristojbin, ki jih bodo plačevali uporabniki 
te storitve, „koncesija za storitve“, saj je na podlagi takih značilnosti mogoče ugotoviti, 
da je bilo tveganje, povezano z opravljanjem koncesijskih storitev, preneseno na 
navedeni gospodarski subjekt.
2.Člen 8 Direktive 2014/23, kakor je bila spremenjena z Delegirano uredbo 2019/1827,
je treba razlagati tako, da
mora javni naročnik za ugotovitev, ali je mejna vrednost za uporabo te direktive 
dosežena, oceniti „celotni promet koncesionarja brez [davka na dodano vrednost 
(DDV)] med trajanjem pogodbe“, z upoštevanjem pristojbin, ki jih bodo uporabniki 
plačali koncesionarju, ter vložkov in stroškov, ki jih bo imel javni naročnik. Vendar 
lahko javni naročnik prav tako šteje, da je mejna vrednost, določena za uporabo 
Direktive 2014/23, kakor je bila spremenjena z Delegirano uredbo 2019/1827, 
dosežena, če naložbe in stroški, ki jih mora nositi koncesionar sam ali skupaj z javnim 
naročnikom med celotnim trajanjem izvajanja koncesijske pogodbe, očitno presegajo 
to mejno vrednost za uporabo.
3.Člen 38(1) Direktive 2014/23, kakor je bila spremenjena z Delegirano uredbo 2019/1827, 
v povezavi s Prilogo V, točka 7(b), k tej direktivi in uvodno izjavo 4 navedene direktive ter 
s členom 4 Izvedbene uredbe Komisije (EU) 2015/1986 z dne 11. novembra 2015
o standardnih obrazcih za objavo obvestil na področju javnega naročanja in razveljavitvi 
Izvedbene uredbe (EU) št. 842/2011 in Prilogo XXI, točka III.1.1, k tej izvedbeni uredbi
je treba razlagati tako, da
javni naročnik iz naslova meril za izbor in kvalitativno oceno kandidatov lahko zahteva, 
da so gospodarski subjekti vpisani v trgovski register ali register poklicev, pod pogojem, 
da se gospodarski subjekt lahko sklicuje na to, da je v podoben register že vpisan v državi 
članici, v kateri ima sedež.
26                                                                                                                ECLI:EU:C:2022:868SODBA Z DNE 10. 11. 2022 – ZADEVA C-486/21 
SHARENGO
4.Člen 38(1) Direktive 2014/23, kakor je bila spremenjena z Delegirano uredbo 2019/1827, 
v povezavi s členom 27 te direktive in členom 1 Uredbe (ES) št. 2195/2002 Evropskega 
parlamenta in Sveta z dne 5. novembra 2002 o enotnem besednjaku javnih naročil (CPV)
je treba razlagati tako, da
nasprotuje temu, da se javni naročnik, ki od gospodarskih subjektov zahteva, da so 
vpisani v trgovski register ali register poklicev države članice Evropske unije, ne 
sklicuje na enotni besednjak javnih naročil (CPV), ki ga sestavljajo kode CPV, temveč 
na klasifikacijo NACE Rev. 2, kakor je določena z Uredbo (ES) št. 1893/2006 
Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. decembra 2006 o uvedbi statistične 
klasifikacije gospodarskih dejavnosti NACE Revizija 2 in o spremembi Uredbe Sveta 
(EGS) št. 3037/90 kakor tudi nekaterih uredb ES o posebnih statističnih področjih.
5.Člen 38(1) in (2) Direktive 2014/23, kakor je bila spremenjena z Delegirano uredbo 
2019/1827, v povezavi s členom 26(2) te direktive
je treba razlagati tako, da
javni naročnik ne sme, sicer bi kršil načelo sorazmernosti, ki se zagotavlja s členom 3(1), 
prvi pododstavek, navedene direktive, zahtevati, da je vsak član začasnega združenja 
podjetij vpisan v trgovski register ali register poklicev v državi članici za opravljanje 
dejavnosti dajanja lahkih motornih vozil v najem in zakup.
Piçarra Jääskinen Gavalec
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 10. novembra 2022 .
Sodni tajnik
A. Calot EscobarV funkciji predsednika senata
N. Piçarra
ECLI:EU:C:2022:868                                                                                                                27SODBA Z DNE 10. 11. 2022 – ZADEVA C-486/21 
SHARENGO