SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

MACIEJA SZPUNARJA,

predstavljeni 9. januarja 2019 ( 1 )

Zadeva C‑620/16

Evropska komisija

proti

Zvezni republiki Nemčiji

„Kršitev – Člen 258 PDEU – Sklep Sveta 2014/699/EU – Načelo lojalnega sodelovanja – Člen 4(3) PEU – Dopustnost – Preteklo ravnanje – Odklonitev Zvezne republike Nemčije, da bi na 25. zasedanju revizijskega odbora OTIF glasovala v skladu s Sklepom Sveta“

I. Uvod

1. Unija in 26 njenih držav članic so podpisnice Konvencije o mednarodnem železniškem prometu z dne 9. maja 1980, kakor je bila spremenjena z Vilenskim protokolom z dne 3. junija 1999 (Convention relative aux transports internationaux ferroviaires, v nadaljevanju: COTIF), ki jo upravlja Medvladna organizacija za mednarodni železniški promet (Organisation intergouvernementale pour les Transports Internationaux Ferroviaires, v nadaljevanju: OTIF), ki je mednarodna organizacija s sedežem v Bernu. Svet je med pripravami na zasedanje te organizacije 24. junija 2014 sprejel Sklep 2014/699/EU, ( 2 ) s katerim je določil delitev pristojnosti med Evropsko unijo in njenimi državami članicami v zvezi z uveljavljanjem glasovalnih pravic na navedenem zasedanju.

2. Dogodki, ki so sledili, so bili povod za dva postopka pred Sodiščem: prvič, za ničnostno tožbo zoper Svet, ki jo je vložila Zvezna republika Nemčija in v kateri je zlasti trdila, da Unija ni bila pristojna za sprejetje Sklepa (to tožbo je Sodišče zavrnilo v sodbi z dne 5. decembra 2017, Nemčija/Svet), ( 3 ) ter drugič, za postopek za ugotavljanje kršitev, ki ga je začela Komisija zoper Zvezno republiko Nemčijo in ki se obravnava v tej zadevi.

3. Komisija na podlagi člena 258 PDEU Sodišču predlaga, naj odloči, da Zvezna republika Nemčija ni izpolnila svojih obveznosti, ki jih je imela na podlagi Sklepa 2014/699 in člena 4(3) PEU, ker ni glasovala v skladu s tem sklepom in ker je na zasedanju javno izrazila neodobravanje njegove vsebine.

4. S to zadevo se postavljajo temeljna vprašanja o dopustnosti tožbe za ugotavljanje kršitev, če je do zatrjevanega neprimernega ravnanja prišlo v preteklosti in so njegovi pravni učinki domnevno že izčrpani. V zvezi s tem se Sodišču ponuja priložnost, da dodatno razdela svojo sodno prakso o dopustnosti tožb za ugotavljanje kršitev.

5. Poleg tega se s to zadevo vsebinsko razkriva pomen načela lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU v okviru zunanjih odnosov Evropske unije, še zlasti v položajih, v katerih zaradi navedenega načela nastanejo drugačne pravne posledice, kot so tiste iz drugih določb prava Unije. S tega vidika ta postopek dobro ponazarja dejstvo – kot je bilo poudarjeno v pravni literaturi – da načela prenosa pristojnosti ( 4 ) v praksi ni vedno preprosto „izolirati“ od drugih načel, kot je dolžnost lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU. ( 5 )

6. Na podlagi presoje, ki jo bom opravil v tej zadevi, bom Sodišču predlagal, naj odloči, da je tožba Komisije za ugotavljanje kršitev hkrati dopustna in tudi vsebinsko utemeljena.

II. Pravni okvir

A. Mednarodno pravo

1. COTIF

7. Konvencija COTIF je začela veljati 1. julija 2006. OTIF tvori 49 držav, ki so pogodbenice COTIF in med katerimi so vse države članice Evropske unije (razen Republike Cipra in Republike Malte). Evropska unija je k COTIF pristopila s 1. julijem 2011.

8. V skladu s členom 2(1) COTIF je cilj OTIF v vsakem pogledu pospeševati, izboljševati in olajševati mednarodni železniški promet, še zlasti z uvajanjem enotne zakonodaje na različnih pravnih področjih, povezanih z mednarodnim železniškim prometom.

9. Revizijski odbor OTIF je načeloma sestavljen iz vseh pogodbenic COTIF. V skladu s členom 17(1)(a) in (b) COTIF revizijski odbor OTIF v okviru svojih pristojnosti odloča o predlogih za spremembo konvencije in poleg tega proučuje predloge, ki jih je treba predložiti generalni skupščini OTIF v odločanje. Pristojnosti teh dveh organov OTIF na področju spremembe COTIF so določene v členu 33 te konvencije.

10. Pod naslovom VI COTIF – „Sprememba [COTIF]“ – je člen 33, naslovljen „Pristojnost“, ki določa: „[…] 2. O predlogih za spremembo konvencije odloča generalna skupščina, če v četrtem do šestem odstavku ni določena druga pristojnost. […] 4. Če generalna skupščina sprejme odločitev v skladu s prvim stavkom tretjega odstavka, revizijski odbor odloča o predlogih za spremembo: a) 9. člena in drugega do [petega] odstavka 27. člena; […] d) Enotnih pravil CUV, razen 1., 4., 5. in 7. do 12. člena; […]“

11. Člen 35 COTIF („Sklepi odborov“) določa: „1. Generalni sekretar obvesti države članice o spremembah Konvencije, ki so jih sprejeli odbori. 2. Spremembe same Konvencije, ki jih je sprejel revizijski odbor, začnejo v vseh državah članicah veljati prvi dan dvanajstega meseca po mesecu, v katerem je generalni sekretar z njimi seznanil države članice. Države članice lahko pošljejo ugovor v štirih mesecih od datuma obvestila. Če nasprotuje četrtina držav članic, spremembe ne začnejo veljati. Če država članica v štirih mesecih pošlje ugovor proti kakemu sklepu revizijskega odbora in odpove Konvencijo, odpoved začne veljati na dan, ki je predviden za začetek veljavnosti tega sklepa. 3. Spremembe dodatkov h Konvenciji, ki jih je sprejel revizijski odbor, začnejo veljati v vseh državah članicah prvi dan dvanajstega meseca po mesecu, v katerem je generalni sekretar o njih obvestil države članice. Spremembe, ki jih je sprejel strokovni odbor RID ali odbor strokovnjakov za tehnična vprašanja, začnejo veljati za vse države članice prvi dan šestega meseca po mesecu, v katerem je generalni sekretar o njih obvestil države članice. 4. Države članice lahko pošljejo ugovor v štirih mesecih po dnevu obvestila generalnega sekretarja iz tretjega odstavka. Če ugovarja četrtina držav članic, spremembe ne začnejo veljati. V državah članicah, ki so sklepom pravočasno ugovarjale, ob začetku veljavnosti sklepov v celoti preneha veljati dodatek za promet s temi državami članicami in med njimi. Kadar pa gre za ugovor potrditvi tehničnega standarda ali sprejetju enotnega tehničnega predpisa, se samo ti prenehajo uporabljati za promet z državami članicami in med njimi, ko ustrezni sklepi začnejo veljati; podobno velja za delni ugovor. […]“

12. Iz člena 38(2) COTIF izhaja, da lahko Evropska unija kot regionalna organizacija, ki je pristopila k COTIF, uveljavlja pravice, ki jih imajo njene države članice na podlagi COTIF, če gre za zadeve, ki spadajo v pristojnost regionalne organizacije. Iz člena 38(3) tega člena je razvidno, da je število glasov, ki ji pripadajo za uveljavljanje glasovalne pravice in pravice do ugovora iz člena 35(2) in (4), enako številu njenih držav članic, ki so hkrati tudi članice OTIF. Te države lahko svoje pravice, zlasti glasovalno pravico, uveljavljajo samo v obsegu, ki ga dopušča odstavek 2 istega člena.

2. Sporazum o pristopu

13. Sporazum med Evropsko unijo in [OTIF] o pristopu Evropske unije k [COTIF] z dne 9. maja 1980, kakor je bila spremenjena z Vilenskim protokolom z dne 3. junija 1999 (UL 2013, L 51, str. 8, v nadaljevanju: Sporazum o pristopu), podpisan 23. junija 2011 v Bernu, je v skladu s svojim členom 9 začel veljati 1. julija 2011.

14. Člen 6 tega sporazuma določa: „1. Za odločanje o zadevah, v katerih ima Unija izključno pristojnost, Unija uveljavlja pravico do glasovanja svojih držav članic v okviru [COTIF]. 2. Za odločanje o zadevah, v katerih si Unija deli pristojnost s svojimi državami članicami, glasuje bodisi samo Unija bodisi samo njene države članice. 3. Ob upoštevanju člena 26, odstavka 7, [COTIF] ima Unija število glasov, enako številu glasov njenih držav članic, ki so hkrati tudi pogodbenice [COTIF]. Kadar glasuje Unija, njene države članice ne glasujejo. 4. Unija za vsak posamezen primer posebej obvesti druge pogodbenice [COTIF], kdaj bo pri različnih točkah dnevnega reda Generalne skupščine in drugih organov odločanja uveljavljala pravico do glasovanja iz odstavkov 1 do 3. Ta obveznost velja tudi za dopisno sprejemanje odločitev. Generalni sekretar OTIF je o tem obveščen dovolj zgodaj, da lahko zadevne informacije razpošlje skupaj z gradivom za zasedanje ali da se odločitve lahko sprejmejo dopisno.“

B. Pravo Unije

15. Sporazum o pristopu je bil v imenu Evropske unije odobren s Sklepom Sveta 2013/103/EU. ( 6 )

16. Člen 5 tega sklepa določa, da je „[i]nterna ureditev glede priprave zasedanj OTIF ter glede zastopanja in glasovanja na zasedanjih […] določena v Prilogi III k temu sklepu“.

17. V Prilogi III, naslovljeni „Interna ureditev Sveta, držav članic in Komisije za postopke v OTIF“, je navedeno: „Ob upoštevanju zahteve po enotni mednarodni zastopanosti Unije in njenih držav članic v skladu s Pogodbo o Evropski uniji in Pogodbo o delovanju Evropske unije ter sodno prakso Sodišča Evropske unije tudi pri izpolnjevanju mednarodnih obveznosti bodo Svet, države članice in Komisija uporabljali naslednjo interno ureditev: 1. Področje uporabe Ta interna ureditev se bo uporabljala za vsa zasedanja katerega koli od organov, ustanovljenih v okviru OTIF. Vsako sklicevanje na ‚zasedanje‘ v tej ureditvi smiselno vključuje tudi sklicevanje na druge postopke, kot je pisni postopek. 2. Postopek usklajevanja 2.1. Usklajevalni sestanki za pripravo vseh zasedanj OTIF, ne le zasedanj generalne skupščine, pač pa tudi upravnega odbora in drugih odborov, bodo potekali: – v Bruslju v okviru pristojne delovne skupine Sveta (običajno Delovna skupina za kopenski promet) čim prej in tako pogosto, kot bo to potrebno pred zasedanjem OTIF, poleg tega pa tudi – na kraju samem, zlasti na začetku, po potrebi pa tudi med zasedanjem in po zaključku zasedanja OTIF. 2.2. Na usklajevalnih sestankih se bo odločalo izključno o stališču v imenu Unije, če pa je to ustrezno, tudi o stališču v imenu Unije in njenih držav članic. Na teh sestankih se lahko usklajujejo stališča držav članic v zvezi z njihovo izključno pristojnostjo, če se tako dogovorijo države članice. 2.3. Na usklajevalnih sestankih se bo odločalo o uveljavljanju odgovornosti glede izjav in glasovanja o vsaki točki dnevnega reda zasedanja OTIF, o kateri se lahko poda izjava ali glede katere je mogoče pričakovati glasovanje. 2.4. Za pripravo usklajevalnih sestankov iz točke 2.1, vključno z osnutki izjav in stališči, bodo po potrebi organizirane predhodne razprave v ustreznih odborih, ustanovljenih na podlagi zadevne zakonodaje Unije na področju železniškega prometa: – odbor za prevoz nevarnega blaga za vprašanja, ki spadajo pod dodatek C h Konvenciji; če se ta vprašanja nanašajo na železniško interoperabilnost ali skupni pristop k varnosti, oblikovan na podlagi Direktive 2004/49/ES, je treba vključiti tudi odbor za železniško interoperabilnost in varnost, – odbor o razvoju železnic Unije pri vprašanjih, ki spadajo pod dodatke A, B, D ali E h Konvenciji, ter za druge sisteme enotnih pravil, ki jih je pripravila OTIF, – odbor za železniško interoperabilnost in varnost pri vprašanjih, ki spadajo pod dodatka F ali G h Konvenciji. 2.5. Komisija bo pred vsakim zasedanjem OTIF navedla, katere točke dnevnega reda je treba uskladiti na ravni Unije, in bo pripravila osnutke izjav in stališč za razpravo na usklajevalnih sestankih. 2.6. Če se Komisija in države članice na usklajevalnih sestankih ne morejo dogovoriti o skupnem stališču, med drugim tudi zato, ker se ne strinjajo s porazdelitvijo pristojnosti, se zadevo predloži Odboru stalnih predstavnikov in/ali Svetu. 3. Izjave in glasovanje na zasedanjih OTIF 3.1. Če se točka dnevnega reda nanaša na zadeve, ki so v izključni pristojnosti Unije, bo v imenu Unije imela besedo in glasovala Komisija. Po predhodni uskladitvi imajo lahko besedo tudi države članice, da bi podprle in/ali dopolnile stališče Unije. 3.2. Če se točka dnevnega reda nanaša na zadeve, ki so v izključni nacionalni pristojnosti, bodo imele besedo in glasovale države članice. 3.3. Če se točka dnevnega reda nanaša na zadeve, katerih sestavine spadajo tako v nacionalno pristojnost kakor tudi pristojnost Unije, bosta predsedstvo in Komisija izrazila skupno stališče. Po predhodni uskladitvi imajo lahko besedo tudi države članice, da bi podprle in/ali dopolnile skupno stališče. Države članice ali Komisija, kakor je ustrezno, bodo glasovale v imenu Unije in njenih držav članic v skladu s skupnim stališčem. Odločitev o tem, kdo bo glasoval, se sprejme glede na prevladujoče pristojnosti (na primer prevladujoča nacionalna pristojnost ali pristojnost Unije). 3.4. Če se točka dnevnega reda nanaša na zadeve, katerih vsebina spada tako v nacionalno pristojnost kakor tudi pristojnost Unije in se Komisija in države članice v skladu s točko 2.6. niso uspele dogovoriti o skupnem stališču, imajo lahko države članice in Komisija besedo in glasujejo o zadevah, ki nedvomno spadajo v njihovo pristojnost. 3.5. V zadevah, pri katerih se Komisija in države članice niso sporazumele o delitvi pristojnosti, ali če ni bilo mogoče doseči večine, potrebne za stališče Unije, si obe strani po najboljših močeh prizadevata razjasniti stanje ali sprejeti stališče Unije. Do takrat in po ustreznem usklajevanju bi lahko imele države članice in/ali Komisija pravico do besede pod pogojem, da izraženo stališče ne bo vplivalo na prihodnje stališče Unije ter bo v skladu s politikami Unije, predhodnimi stališči Unije ter pravom Unije. 3.6. Zastopniki držav članic in Komisije lahko sodelujejo v delovnih skupinah OTIF pri pripravi sestankov tehničnih odborov OTIF, tj. Strokovnega odbora za prevoz nevarnega blaga (RID) in Odbora strokovnjakov za tehnična vprašanja (TEC). Zastopniki držav članic in Komisije lahko pri tem prispevajo na tehnični ravni in glede na svoje tehnično znanje v celoti sodelujejo v tehničnih razpravah, ki Unije ne zavezujejo. Zastopniki držav članic in Komisije si po najboljših močeh prizadevajo doseči skupno stališče in ga zastopati na razpravah v delovnih skupinah OTIF. […]“

III. Dejansko stanje

A. Dejansko stanje

18. Svet je 24. junija 2014 sprejel Sklep 2014/699.

19. Člen 1(1) tega sklepa določa, da „[s]tališče, ki se sprejme v imenu Unije na 25. zasedanju Revizijskega odbora, ustanovljenega s [COTIF,] temelji na Prilogi k temu sklepu“. V skladu s členom 1(2) tega sklepa se lahko „[p]redstavniki Unije v Revizijskem odboru […] za manjše spremembe dokumentov, navedenih v Prilogi k temu sklepu, dogovorijo brez nadaljnjega sklepa Sveta“.

20. V točki 3 Priloge k navedenemu sklepu je določena razdelitev pristojnosti med Evropsko unijo in njenimi državami članicami, uveljavljanje glasovalne pravice in priporočeno usklajeno stališče glede različnih točk dnevnega reda 25. zasedanja revizijskega odbora OTIF.

21. Točka 4 (delno) ter točke 5, 7 in 12 navedenega dnevnega reda se nanašajo na sporne spremembe.

22. Komisija je na 25. zasedanju revizijskega odbora OTIF predstavila stališče Unije, kot je opredeljeno v Prilogi k Sklepu 2014/699, Zvezna republika Nemčija pa je podprla neodvisno stališče glede predlogov za spremembe, ki so se nanašali na člen 12 COTIF ter na dodatke B (CIM), D (CUV) in E (CUI), in je vztrajala pri tem, da v zvezi z navedenimi temami uveljavlja svojo glasovalno pravico. Zvezna republika Nemčija je glasovala proti stališču, ki ga je predstavila Unija, glede sprememb, ki so bile predlagane za člen 12 COTIF in dodatek D (CUV). Ker je ta predlog prejel potrebno večino, je revizijski odbor OTIF zadevne spremembe sprejel.

B. Predhodni postopek

23. Komisija je z dopisom z dne 4. avgusta 2014 Zvezno republiko Nemčijo pozvala, naj pojasni svoje ravnanje na 25. zasedanju revizijskega odbora OTIF.

24. Zvezna republika Nemčija je v odgovoru z dne 12. novembra 2014 menila, da je bilo njeno ravnanje v celoti legitimno in zakonito, kar je pojasnila s tem, da nobena od zadevnih sprememb ne spada v pristojnost Evropske unije, saj ta na zadevnih področjih ni izvajala svoje notranje pristojnosti.

25. Zvezna republika Nemčija je 22. decembra 2014 pri Sodišču vložila tožbo, s katero je predlagala razglasitev delne ničnosti Sklepa 2014/699 v delu, v katerem se nanaša na sporne spremembe. Njeni tožbeni razlogi so se nanašali na domnevno kršitev (i) načela prenosa pristojnosti (člen 5(2) PEU) zaradi nepristojnosti Unije, (ii) obveznosti obrazložitve (člen 296 PDEU) in (iii) načela lojalnega sodelovanja (člen 4(3) PEU) v povezavi z načelom učinkovitega sodnega varstva. ( 7 )

26. Komisija je 29. maja 2015 začela postopek za ugotavljanje kršitev na podlagi člena 258(1) PDEU, tako da je na Zvezno republiko Nemčijo naslovila uradni opomin, v katerem je trdila, da ta država članica z ravnanjem na 25. zasedanju revizijskega odbora OTIF ni izpolnila svojih obveznosti na podlagi Sklepa 2014/699 in člena 4(3) PEU. Komisija je še dodala, da je mogoče iz okoliščine, da je Zvezna republika Nemčija – kot je razvidno iz njenih izjav – izrecno menila, da je bilo njeno ravnanje upravičeno, sklepati, da bi ta država članica v prihodnje v podobnih okoliščinah ravnala podobno.

27. Zvezna republika Nemčija je v odgovoru z dne 7. julija 2015 zavrnila trditve Komisije.

28. Komisija je 11. decembra 2015 izdala obrazloženo mnenje, v katerem je ponovno navedla svoje stališče iz pisnega opomina. Komisija je Zvezno republiko Nemčijo pozvala, naj v dveh mesecih po prejemu obrazloženega mnenja sprejme vse ukrepe, potrebne za uskladitev z njim, še zlasti pa naj preneha z zatrjevanimi kršitvami, opisanimi v njem.

29. Zvezna republika Nemčija je z dopisom z dne 1. februarja 2016, v katerem je ponovila svoje stališče iz odgovora na pisni opomin, odgovorila na to obrazloženo mnenje.

C. Postopek pred Sodiščem

30. Komisija meni, da Zvezna republika Nemčija ni sprejela nikakršnih ukrepov za odpravo posledic zatrjevane kršitve ali pa vsaj za omejitev takih posledic in odpravo kakršnih koli dvomov o prihodnjem ravnanju te države. Komisija navaja tudi, da Zvezna republika Nemčija ni priznala nezakonitosti svojega ravnanja v odnosu do OTIF ali Komisije in da je, nasprotno, vztrajala pri tem, da je bilo njeno ravnanje zakonito.

31. Ker je Komisija menila, da odgovor Zvezne republike Nemčije z dne 1. februarja 2016 ni bil zadosten, je vložila obravnavano tožbo.

32. Sodišče je 5. decembra 2017, to je po koncu pisnega postopka v obravnavani zadevi, izreklo sodbo Nemčija/Svet, ( 8 ) v kateri je zavrnilo tožbo Zvezne republike Nemčije, saj je zavrnilo vse tri tožbene razloge, ki jih je navedla ta država članica.

33. Zvezna republika Nemčija je z ločeno vlogo, ki jo je v sodnem tajništvu Sodišča vložila 8. februarja 2017, uveljavljala ugovor nedopustnosti. Sodišče je 10. maja 2017 po opredelitvi generalnega pravobranilca odločitev o tem pridržalo do sprejetja meritorne odločitve o zadevi.

34. Svet Evropske unije je z vlogo, vloženo v sodnem tajništvu Sodišča 4. decembra 2017, predlagal, naj se mu dovoli intervencija v podporo Komisiji. Predsednik Sodišča je temu predlogu s sklepom z dne 3. januarja 2018 ugodil.

35. Nemška vlada, Komisija in Svet Evropske unije so na obravnavi 4. julija 2018 ustno predstavili stališča.

IV. Presoja

A. Dopustnost tožbe

1. Trditve strank

a) Zvezna republika Nemčija

36. Zvezna republika Nemčija meni, da tožba ni dopustna. Trdi namreč, da do konca 25. zasedanja revizijskega odbora OTIF, torej pred iztekom roka, ki ga je Komisija določila v obrazloženem mnenju, ni bilo več posledic ravnanja, ki se obravnava v tej tožbi. Zvezna republika Nemčija v zvezi s tem navaja še, da Komisija v skladu s sodno prakso Sodišča pri tem sodišču ne more več vložiti tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, če je zadevna država članica kršitev končala že pred iztekom roka, določenega v obrazloženem mnenju, in da je poleg tega tožba zaradi neizpolnitve obveznosti nedopustna, kadar dejanje, ki se očita državi članici, pred iztekom tega roka ni imelo več nikakršnih pravnih posledic. ( 9 )

37. Ta država članica še dodaja, da uveljavljanje njene glasovalne pravice ni nikakor vplivalo na izid sklepov, sprejetih na 25. zasedanju revizijskega odbora OTIF, kar priznava tudi Komisija, niti ni škodovalo ugledu, verodostojnosti ali enotnosti zastopanja Evropske unije med člani mednarodne skupnosti. Zvezna republika Nemčija trdi, da je Unija postopek sprejetja Sklepa 2014/699 vsekakor zastavila na tak način, da je tej državi preprečila uveljavljanje sodnega varstva zoper ta sklep, s čimer je pripomogla k polemiki na tem zasedanju.

38. Zvezna republika Nemčija nazadnje trdi še, da zatrjevane škode za podobo Evropske unije ni več mogoče odpraviti. V zvezi s tem izpodbija trditev Komisije, da ni sprejela nobenega ukrepa bodisi za odpravo posledic svojega ravnanja iz tega postopka za ugotavljanje kršitev bodisi za odpravo dvomov o svojem prihodnjem ravnanju. Zvezna republika Nemčija je namreč ob sprejetju Sklepa Sveta (EU) 2015/1734 ( 10 ) dala izjavo (v nadaljevanju: izjava z dne 17. septembra 2015), ki je v zapisniku Sveta in v kateri je navedla, da sicer meni, da je ta sklep nezakonit, vendar da do izreka sodbe Sodišča Nemčija/Svet (C‑600/14) ne bo uveljavljala svoje glasovalne pravice o zadevnih vprašanjih tako, da bi odstopala od stališč Evropske unije. Tako naj bi ta država članica že prenehala z ravnanjem, ki ga Komisija graja v obrazloženem mnenju, in sicer še preden je rok, naveden v tem mnenju, začel teči.

39. Kar zadeva pričakovanja Komisije, da bo Zvezna republika Nemčija izrazila obžalovanje in opustila svojo pravno analizo, ta država članica ne vidi pravne podlage za tako ravnanje in se sprašuje, v kolikšnem obsegu bi opravičilo lahko naknadno odpravilo zatrjevano škodo ugledu in verodostojnosti Evropske unije. Vsekakor naj ne bi bilo niti iz uradnega opomina niti iz obrazloženega mnenja razvidno, da je Zvezna republika Nemčija kršila pravo Unije, ker ni predložila takega opravičila. Poleg tega naj v skladu s sodno prakso Sodišča za dopustnost tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti ne bi zadostoval nadaljnji obstoj različnih pravnih mnenj med državo članico in Komisijo, če ta država članica kljub vsemu ravna v skladu z analizo Komisije. To naj bi a fortiori veljalo, če je pravno vprašanje že predmet postopka pred Sodiščem, kot to velja za obravnavano zadevo.

40. Ne morem si kaj, da ne bi na tem mestu navedel prispodobe „pociąg odjechał“, ( 11 ) ki v enem stavku povzema trditve Zvezne republike Nemčije.

b) Komisija

41. Komisija se sicer strinja, da tožba na podlagi člena 258 PDEU v zvezi s kršitvijo, ki že pred iztekom roka, določenega v obrazloženem mnenju, ni imela več nobenih posledic, ni dopustna, vendar hkrati poudarja, da to načelo ni brez izjem.

42. Po mnenju Komisije je mogoče iz sodbe z dne 31. marca 1992, Komisija/Italija, ( 12 ) sklepati, da tudi če neizpolnitev obveznosti ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, ni več imela posledic, ostane tožba dopustna, če Komisija kljub pravočasnemu ukrepanju ne bi imela dovolj časa, da bi predhodni postopek izpeljala, preden je kršitev prenehala. V takih okoliščinah naj bi obstajal javni interes za to, da Sodišče razjasni pravni položaj in tako prepreči nastanek dvomov pri zadevni državi članici ali drugih državah članicah. Tak interes je še toliko očitnejši, če sta Komisija in zadevna država članica v sporu glede zakonitosti ravnanja zadnjenavedene.

43. Komisija poudarja, da v okoliščinah obravnavane zadeve ni mogla pravočasno izpeljati postopka za ugotavljanje kršitev.

44. Poleg tega Komisija meni, da v skladu s sodno prakso Sodišča ni treba izkazati nevarnosti za ponovitev zatrjevanega ravnanja.

45. Kar zadeva očitek v zvezi z zatrjevano kršitvijo načela lojalnega sodelovanja, določenega v členu 4(3) PEU, se Komisija strinja, da povzročene škode ni več mogoče v celoti odpraviti, čeprav jo je mogoče omejiti z razjasnitvami na naslednjem zasedanju OTIF. Ker Komisija nastanka take nepopravljive škode ni mogla preprečiti v postopku za ugotavljanje kršitev, bi bilo ta očitek vsekakor treba obravnavati kot dopusten.

46. Kar zadeva trditev, da je ravnanje Evropske unije povzročilo položaj, škodljiv za njeno verodostojnost in ugled, Komisija meni, da učinkov ravnanja Zvezne republike Nemčije ni mogoče izpodbijati, medtem ko bi bilo o očitkih v zvezi z ravnanjem Komisije in Sveta kvečjemu mogoče razpravljati v okviru meritornega odločanja o sporu. Ta trditev naj vsekakor ne bi bila utemeljena. Navedeno razlogovanje velja tudi za trditev te države članice, da ni imela nikakršnega sodnega varstva.

47. Komisija poleg tega izpodbija tudi trditev Zvezne republike Nemčije, da je storila vse, kar je bilo v njeni moči, da bi odpravila dvome o svojem prihodnjem ravnanju in – v mejah mogočega – celo posledice neizpolnitve svojih obveznosti, kar zadeva škodovanje podobi Unije. Zlasti naj ta država članica v revizijskem odboru OTIF ne bi priznala, da je storila napako.

2. Analiza

48. S to zadevo se postavlja vprašanje, ali je tožba Komisije nedopustna, ker naj bi pravne posledice domnevne kršitve prenehale že pred iztekom roka, ki ga je ta institucija določila v obrazloženem mnenju.

a) Besedilo Pogodbe

49. Izhodišče je besedilo člena 258 PDEU.

50. V skladu s to določbo Komisija, če meni, da katera od držav članic ni izpolnila neke obveznosti iz Pogodb (in sicer obveznosti, ki izhaja iz prava Unije), o zadevi poda obrazloženo mnenje, potem ko je tej državi članici omogočila, da predloži svoje pripombe. Če zadevna država članica ne ravna v skladu z mnenjem v roku, ki ga opredeli Komisija, lahko ta zadevo predloži Sodišču.

51. Lahko bi nas zamikalo iz besedila člena 258 PDEU izpeljati, da se s to določbo logično predpostavlja, da obstaja trajajoča kršitev, s katero lahko država članica med postopkom „preneha“. Lahko bi trdili, da mora biti kršitev – če naj bo država članica zmožna ravnati v skladu z obrazloženim mnenjem – trajajoča, saj sicer zadevna država članica ne more ravnati v skladu s tem mnenjem.

52. Naj se zdi taka kategorična trditev še tako mikavna, se ji je treba kljub vsemu upreti.

b) Povezana sodna praksa

53. Uvodoma je treba ugotoviti, da taka trditev ni podkrepljena s sodno prakso Sodišča.

54. Drži sicer, da je Sodišče že večkrat odločilo, da Komisija ne more začeti postopka za ugotavljanje kršitev, če je zadevna država članica svoje ravnanje uskladila s pravom Unije že pred iztekom roka, ki ga je v ta namen določila Komisija v obrazloženem mnenju. ( 13 )

55. Vendar so primeri, ko je Sodišče tožbo za ugotavljanje kršitev dejansko zavrglo kot nedopustno, dokaj redki.

56. Sodišče je v zadevi Komisija/Italija, ( 14 ) ki se je nanašala na javna naročila, tako menilo, da so posledice obvestila o javnem naročilu prenehale že pred izdajo obrazloženega mnenja in torej kršitve ob izteku roka, določenega v njem, ni več bilo, zato je bilo treba po njegovem mnenju tožbo Komisije zavreči kot nedopustno. ( 15 )

57. Vendar je Sodišče svoje razlogovanje utemeljilo s tem, da „Komisija ni pravočasno ukrepala, da bi s postopki, ki jih ima na voljo, preprečila, da bi očitana kršitev ustvarila posledice, in ni niti navedla, da bi obstajale okoliščine, ki so ji preprečile, da konča predhodni postopek iz člena [258 PDEU], preden je kršitev prenehala“. ( 16 ) S tem je Sodišče „v bistvu sledilo“ ( 17 ) sklepnim predlogom generalnega pravobranilca C. O. Lenza, v skladu s katerimi obstajajo izjeme od pravila ( 18 ) pri „‚sezonskih‘ kršitvah […], pri katerih se [kršitev] – glede na namen in pravne lastnosti – pojavlja le v določenih obdobjih (za to gre, na primer, pri sezonskih omejitvah uvoza ali izvoza, namenjenih zaščiti lokalnih proizvajalcev), v zvezi s katerimi je uvedba predhodnega postopka bitka s časom, če ne celo nemogoče dejanje“. ( 19 )

58. Menim, da je bil ključni vidik razlogovanja Sodišča ta, da se Komisiji – ker ni niti ukrepala, ko bi lahko, in svojega neukrepanja tudi ni ustrezno utemeljila – ne sme omogočiti poznejše uvedbe postopka za ugotavljanje kršitev zoper državo članico, če je zatrjevana kršitev že prej prenehala.

59. Sodišče tako v sodni praksi uporablja dvodelni (kumulativni) preizkus: če naj se tožba razglasi za nedopustno, mora, prvič, kršitev ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, že prenehati in, drugič, Komisija je morala imeti možnost ukrepati, da bi tako preprečila posledice zatrjevane kršitve. Če kateri koli od obeh navedenih pogojev ni izpolnjen, tožbe ni mogoče zavreči kot nedopustno.

60. Če ta preizkus uporabimo za obravnavano zadevo, je treba ugotoviti, da je tožba Komisije dopustna, saj ta Nemčiji ni mogla preprečiti storitve zatrjevane kršitve. ( 20 )

61. Poleg tega – kot je jasno navedel generalni pravobranilec P. Mengozzi – Komisija sicer načeloma ne more vložiti tožbe zaradi kršitev, ki so prenehale, vendar „to ne bi smelo izključevati možnosti njenega postopanja zoper kratkotrajne neizpolnitve, v zvezi s katerimi ne bi uspela zaključiti sicer pravočasno uvedenega predhodnega postopka pred prenehanjem kršitev“. ( 21 ) Prav tako je po mojem mnenju smiselna pripomba generalnega pravobranilca L. A. Geelhoeda, ki je opozoril na očitno pretogo razlago dopustnosti, pri čemer je navedel, da bi „to navsezadnje pomenilo, da bi bili postopki na podlagi [člena 258 PDEU] zoper kršitve prava [Unije], ki so prenehale in so nepovratne, v prihodnosti nemogoči. S tem bi omogočili sistematične kršitve.“ ( 22 )

62. Pristop, ki ga predlagam, je v celoti v skladu s sodno prakso v zvezi z dopustnostjo postopka za ugotavljanje kršitev, ki jo je Sodišče izoblikovalo v svojem zgodnjem obdobju. Sodišče je namreč že leta 1973 poskušalo prejudicirati predrzne trditve države članice o dopustnosti, saj je navedlo, da „toženi stranki za to, da bi se izognila sodnemu postopku, nikakor ni mogoče dovoliti, da se sklicuje na fait accompli, če je sama storila zadevno dejanje“. ( 23 ) Menim, da o pomenu te navedbe za obravnavano zadevo ni treba razpravljati.

c) Nobene ločene zahteve za to, da bi morala Komisija izkazati „poseben interes“

63. Nazadnje bi bilo treba še dodati, da v členu 258 PDEU ni nikakršne zahteve za to, da bi morala Komisija izkazati poseben interes za vložitev tožbe. ( 24 ) Komisiji za izvrševanje pristojnosti, ki jih ima na podlagi člena 258 PDEU, namreč ni treba izkazati obstoja posebnega interesa za vložitev tožbe. Komisija je ob upoštevanju svoje vloge varuhinje Pogodb edina pristojna za odločanje o tem, ali je uvedba postopka proti državi članici zaradi neizpolnitve obveznosti primerna in zaradi katerega dejanja ali opustitve zadevne države članice je treba ta postopek začeti. ( 25 )

d) Neprimernost ozke razlage člena 258 PDEU

64. Kar zadeva splošnejšo in bolj temeljno trditev nemške vlade, da bi bilo treba člen 258 PDEU kot procesno določbo uporabljati ozko, da se tako zagotovi čim večja pravna varnost, zadošča ugotovitev, da takega načela ni mogoče najti nikjer v sodni praksi Sodišča. ( 26 )

65. Prav nasprotno. Sodišče se poleg svoje liberalne sodne prakse o dopustnosti predlogov za sprejetje predhodne odločbe ( 27 ) upravičeno ni odpovedalo razlagi postopkovnih določb Pogodbe praeter legem (milo rečeno), da bi tako zagotovilo upoštevanje načela pravne države, na katerem temelji pravni red Unije, ( 28 ) ali načela medinstitucionalnega ravnovesja. ( 29 ) Kar zadeva sodbo Unión de Pequeños Agricultores/Svet, na katero se je nemška vlada posebej sklicevala v podporo navedeni trditvi, je v njej Sodišče dejansko odločilo, da člena 263(4) PDEU ne bo razlagalo preširoko. Vendar je bila ta zadeva – v nasprotju z obravnavano – povezana z opredelitvijo posamičnega nanašanja v smislu člena 263 PDEU in je šlo torej za preizkus zakonitosti ukrepov institucij Unije. Če bi Sodišče ta merila omililo in svojo sodno prakso spremenilo, bi to vplivalo na celoten sistem pravnih sredstev v pravnem redu Unije ter na odnos in medsebojno učinkovanje med ničnostnimi tožbami na podlagi člena 263 PDEU in postopki predhodnega odločanja na podlagi člena 267 PDEU, zato je napotilo na možnost spremembe Pogodb na podlagi člena 48 PEU. ( 30 )

66. Skratka, ta tožba je torej dopustna.

B. Utemeljenost tožbe

1. Kršitev Sklepa 2014/699

a) Trditve strank

1) Komisija

67. Komisija trdi, da je Zvezna republika Nemčija kršila Sklep 2014/699, ker je na 25. zasedanju revizijskega odbora OTIF glasovala proti stališču, ki ga je Evropska unija opredelila v tem sklepu v zvezi s točkama 4 in 7 dnevnega reda revizijskega odbora, ter je javno izpodbijala uveljavljanje glasovalne pravice Evropske unije.

68. Komisija trdi, da je Sklep 2014/699 v skladu s členom 288 PDEU, četrti odstavek, v celoti zavezujoč, in sicer tako za institucije Evropske unije kot tudi za države članice. K temu še dodaja, da to, da je Zvezna republika Nemčija v Svetu glasovala proti temu sklepu in da je pri Sodišču vložila tožbo za razglasitev njegove ničnosti, še ne vpliva na zavezujočo naravo sklepa in obveznosti, ki iz njega izhajajo za države članice.

69. Zdi se namreč, da iz sodne prakse Sodišča izhaja, da države članice ne morejo sprejeti korektivnih ali zaščitnih ukrepov, da bi instituciji, ki je sprejela izpodbijani akt, preprečile neupoštevanje prava Unije. Iz tega naj bi izhajalo, da morala Zvezna republika Nemčija, dokler Sodišče ne razglasi ničnosti Sklepa 2014/699 ali odloži njegovega izvrševanja, ravnati v skladu z njim. V nasprotnem primeru bi bila spodkopana dosledna in enotna uporaba prava Unije, kar je temeljna značilnost sistema Unije.

70. Dalje, Komisija meni, da ni bilo niti nemogoče niti nepotrebno, da bi Zvezna republika Nemčija zahtevala sprejetje začasnih ukrepov. Komisija poudarja, da je s Pogodbo izoblikovan celosten sistem pravnih sredstev, ki – kot je razvidno iz členov 278 in 279 PDEU – omogoča ukrepanje v nujnih okoliščinah. Države članice naj zaradi kakršnih koli težav v zvezi s tem, kot so tiste, ki jih navaja zadevna država, ne bi mogle enostransko ukrepati v nasprotju s pravom Unije.

71. V tem okviru Komisija še poudarja, da je bila Zvezni republiki Nemčiji dana možnost, da pravočasno zagotovi sprejetje začasnih ukrepov. V zvezi s tem Komisija opozarja, da sklepi revizijskega odbora OTIF sami po sebi niso ustvarili prava, ki bi se uporabljalo od datuma njegovega sprejetja, ampak so bili potrebni še dodatni koraki, preden so te spremembe začele veljati. Tako bi lahko Zvezna republika Nemčija med datumom, ko je revizijski odbor OTIF sprejel zadevne sklepe, in začetkom veljavnosti sprememb zagotovila sprejetje začasnih ukrepov. Prvič, glede spremembe člena 12 COTIF naj bi iz člena 33, odstavka 2 in 4(a), COTIF izhajalo, da je morala to spremembo še dokončno sprejeti generalna skupščina OTIF, ki se je sestala šele 30. septembra 2015. Drugič, glede spremembe členov 2 in 9 dodatka D (CUV) naj ta v skladu s členom 35, odstavka (3) in (4), COTIF ne bi začela veljati takoj. Če bi Sodišče odredilo odložitev izvršitve Sklepa 2014/699, bi tako lahko Evropska unija v štirih mesecih od datuma sprejetja zadevne spremembe vložila ugovor pri OTIF.

2) Zvezna republika Nemčija

72. Zvezna republika Nemčija trdi, da vloga Komisije ne izpolnjuje zahteve po zadostni jasnosti, saj ta v svojih predlogih ni jasno navedla, da državi članici očita odgovornost za neizpolnitev obveznosti le v zvezi s točkama 4 in 7 dnevnega reda 25. zasedanja revizijskega odbora OTIF. Po navedbah te države članice je Komisija navedeni vidik pojasnila šele v kratkem odgovoru.

73. Poleg tega Zvezna republika Nemčija napeljuje še na to, da ima zadevni sklep tako hude pomanjkljivosti, da bi ga bilo treba šteti za neobstoječega, ( 31 ) to pa je vidik, ki bi ga moralo Sodišče preizkusiti po uradni dolžnosti.

74. Zvezna republika Nemčija priznava, da ni ravnala v skladu s Sklepom 2014/699 v delu, v katerem je bilo z njim določeno, da Evropska unija uveljavlja glasovalne pravice v zvezi s točkami 5, 7 in 12 dnevnega reda 25. zasedanja revizijskega odbora OTIF. Vendar hkrati meni, da ustreznih določb tega sklepa ni mogoče uveljavljati zoper njo, saj so nezakonite iz razlogov, ki so bili navedeni že v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 5. decembra 2017, Nemčija/Svet (C‑600/14, EU:C:2017:935). ( 32 )

75. Ta država članica v zvezi s tem pojasnjuje, da je v skladu s členom 277 PDEU pooblaščena za uveljavljanje ugovora nezakonitosti navedenega sklepa v tem postopku za ugotavljanje kršitev. Komisija naj v obravnavani zadevi ne bi trdila, da Zvezna republika Nemčija krši direktivo ali sklep, naslovljen na države članice, na nezakonitost katerega se države članice v skladu s sodno prakso Sodišča ne morejo sklicevati v odgovoru na tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti, ki temelji na neizpolnjevanju obveznosti, določenih s takim aktom, ampak naj bi se trditve o kršitvi nanašale na splošen sklep, o katerem naslovljenci niso bili uradno obveščeni v skladu s tretjim pododstavkom člena 297(2) PDEU. Zvezna republika Nemčija dodaja, da je bil z besedno zvezo „v sporu, v katerem gre za pravni akt, ki se splošno uporablja“ iz člena 277 PDEU zajet primer, ko se zakonitost akta, ki se splošno uporablja, izpodbija v okviru postopka za ugotavljanje kršitev.

76. Zvezna republika Nemčija trdi, da se v tem postopku zaradi neizpolnitve obveznosti, določenih s Sklepom 2014/699, lahko podredno sklicuje na nezakonitost tega sklepa tudi zato, ker de facto ni imela možnosti, da bi pred začetkom 25. zasedanja revizijskega odbora OTIF uveljavljala sodno varstvo zoper navedeni sklep. Ker je bila poleg tega Evropska unija tista, ki je organizirala postopek, ki je privedel do sprejetja Sklepa 2014/699 na način, da je bilo Zvezni republiki Nemčiji onemogočeno sodno varstvo zoper ta sklep, naj bi bila izključitev možnosti, da se ta država članica v tem postopku podredno sklicuje na njegovo nezakonitost, v nasprotju z načelom nemo turpitudinem suam allegans auditur. Poleg tega bi bila po mnenju te države članice zahteva – kot to predlaga Komisija – za to, da bi Sodišče po 25. zasedanju revizijskega odbora OTIF izdalo začasni ukrep, s čimer bi bil Svet primoran v skladu s členom 35 COTIF podati ugovor zoper sklepe, sprejete na tem zasedanju, nedopustna. Vsekakor naj Zvezna republika Nemčija ne bi želela preprečiti sprejetja spornih sprememb, ampak je želela razjasniti vprašanje pristojnosti.

77. Zvezna republika Nemčija vsekakor poudarja, da v zvezi s spremembo člena 12 COTIF, na katerega se nanaša točka 4 dnevnega reda revizijskega odbora OTIF, ni kršila Sklepa 2014/699, saj je v tem sklepu določeno, da države članice uveljavljajo glasovalno pravico, in je v njem opredeljeno zgolj „priporočeno usklajeno stališče“. Ta država članica opozarja, da navedeno priporočilo v skladu s členom 288 PDEU, peti odstavek, ni zavezujoče. Kar zadeva spremembo členov 2 in 9 dodatka D (CUV), na katero se nanaša točka 7 dnevnega reda revizijskega odbora OTIF, Zvezna republika Nemčija trdi, da je bilo s Sklepom 2014/699 sicer res določeno, da glasovalne pravice uveljavlja Evropska unija, vendar je ta opredelila zgolj priporočila za stališča brez kakršnega koli zavezujočega učinka.

78. Zvezna republika Nemčija je na obravnavi uradno umaknila ugovor nezakonitosti na podlagi člena 277 PDEU.

b) Analiza

79. Kar zadeva očitek Zvezne republike Nemčije v zvezi z natančnostjo vloge Komisije, menim, da je iz navedb te institucije jasno razvidno, da je Zvezna republika Nemčija izrazila različno stališče in glasovala v nasprotju s stališčem Evropske unije, kakor je bilo opredeljeno v Sklepu 2014/699, le v zvezi s točkama 4 in 7 dnevnega reda 25. zasedanja revizijskega odbora OTIF. Poleg tega je Komisija v svoji vlogi napotila le na člen 1 in Prilogo k Sklepu 2014/699 v delu, v katerem se ta priloga nanaša na spremembe COTIF, ki so predmet točk 4 in 7 dnevnega reda 25. zasedanja revizijskega odbora OTIF. Menim torej, da ne glede na splošno besedilo predlogov, ki jih je Komisija navedla v svoji vlogi in ki so napotovali na Sklep 2014/699 kot celoto, ni moglo biti nikakršne negotovosti v zvezi z obsegom zatrjevane kršitve.

80. Poleg tega akt iz obravnavane zadeve ni neobstoječ akt. ( 33 )

81. Poleg dejstva, da napotil iz Sklepa 2014/699 na „priporočeno(-a) usklajeno(-a) stališče(-a)“ razumno ni mogoče nikakor razlagati, kot da je z njimi državi članici dovoljeno odstopanje od stališča Evropske unije, bi Sodišče – če bi menilo, da navedeni sklep vsebuje bistvene logične pomanjkljivosti, zaradi katerih ga je treba opredeliti kot ničnega – to verjetno ugotovilo že v sodbi z dne 5. decembra 2017, Nemčija/Svet (C 600/14, EU:C:2017:935).

82. Glede na to, da Zvezna republika Nemčija ne zanika dejstev, kot jih je predstavila Komisija, in je poleg tega umaknila ugovor nezakonitosti, je lahko analiza v zvezi s kršitvijo dokaj kratka.

83. Zapisnik 25. zasedanja revizijskega odbora OTIF je povsem nedvoumen: Zvezna republika Nemčija je izrazila stališča v zvezi s točkama 4 in 7 dnevnega reda revizijskega odbora OTIF ter glasovala v nasprotju s stališčem Evropske unije, kakor je bilo opredeljeno v Sklepu 2014/699. Kar zadeva točko 7 tega dnevnega reda, je Zvezna republika Nemčija prav tako uveljavila glasovalno pravico v zvezi s to konkretno točko, kar je bilo v nasprotju s pravili, opredeljenimi v navedenem sklepu.

84. Sodišče je poleg tega pojasnilo, da je bila Evropska unija pristojna za sprejetje navedenega sklepa. Vendar v tej zadevi ne gre za to. Po tem, ko je bil Sklep 2014/699 sprejet, bi morala Nemčija ravnati v skladu z njim in ga uveljaviti. V Evropski uniji, ki temelji na pravni državi, se predpostavlja, da so akti institucij zakoniti. Na voljo so postopki, s katerimi je mogoče zakonitost takih ukrepov preveriti. V tem okviru lahko Nemčija izpodbija kateri koli akt pod pogoji, določenimi v členu 263, prvi odstavek, PDEU, ne da bi izkazala kakršen koli interes v zvezi z aktom. V takem položaju je mogoče od države članice pričakovati, da bo stisnila zobe in ravnala v skladu s sklepom, in sicer ne glede na to, ali meni, da je to sprejemljivo. Česar država članica ne sme storiti, je to, da vzame pravico v svoje roke. Enostransko ukrepanje ni mogoče. Iz že dolgo ustaljene sodne prakse v zvezi s tem izhaja, da si država članica ne sme sama dati pooblastila za enostransko sprejetje korektivnih ali zaščitnih ukrepov, katerih namen je preprečiti (zatrjevano) kršitev pravil prava Unije s strani institucije. ( 34 ) Zvezna republika Nemčija je torej ravnala v nasprotju z določbami Sklepa 2014/699 in jih je zato kršila.

2. Kršitev člena 4(3) PEU

a) Trditve strank

85. Komisija trdi, da je to, da je Zvezna republika Nemčija na 25. zasedanju revizijskega odbora OTIF glasovala proti stališču Evropske unije, da se je distancirala od glasovanja Evropske unije in da je zahtevala uveljavitev glasovalne pravice, čeprav je bila ta podeljena Evropski uniji, povzročilo zmedo glede izida glasovanja ter škodovalo verodostojnosti in ugledu Evropske unije, enotnosti njenega mednarodnega zastopanja in podobi na splošno. S tem ravnanjem naj bi torej kršila načelo lojalnega sodelovanja, določeno v členu 4(3) PEU.

86. Zvezna republika Nemčija nasprotno meni, da Komisija ni dokazala niti dejanskega obstoja škodovanja verodostojnosti in ugledu Evropske unije niti tega, da je bilo ravnanje te države razlog za tako škodovanje. Nasprotno, po njenem mnenju sta bila razloga za zmedo pri glasovanju v tem organu pristop Evropske unije k OTIF, zaradi katerega so se pojavili novi izzivi za to organizacijo, in naglica, v kateri so institucije Unije pripravile 25. zasedanje revizijskega odbora OTIF.

b) Analiza

87. Člen 4(3) PEU določa, da se Evropska unija in države članice na podlagi načela lojalnega sodelovanja medsebojno spoštujejo in si pomagajo pri izpolnjevanju nalog, ki izhajajo iz Pogodb. Države članice sprejemajo vse splošne ali posebne ukrepe, potrebne za zagotovitev izpolnjevanja obveznosti, ki izhajajo iz Pogodb ali aktov institucij EU. Države članice podpirajo Evropsko unijo pri izpolnjevanju njenih nalog in se vzdržijo vseh ukrepov, ki bi lahko ogrozili uresničevanje ciljev Evropske unije.

88. Ta določba – ki je za pravni red Unije osrednjega pomena, katere namen je zagotoviti delovanje Evropske unije, ( 35 ) ki je bila opisana kot določba, ki zajema „temeljni pogodbeni namen celotnega projekta evropskega povezovanja“, ( 36 ) ter s katero je poudarjena vzajemnost sodelovanja med Evropsko unijo in njenimi državami članicami – je splošni standard, ki se konkretno odraža v vrsti drugih določb v Pogodbi. ( 37 )

89. Ker se zaradi vsake kršitve prava Unije, kot je kršitev Sklepa 2014/699, poruši tudi načelo lojalnega sodelovanja med Unijo in njenimi državami članicami, ( 38 ) člen 4(3) PEU praviloma stoji kot opora za to konkretno kršitvijo in nima samostojnih pravnih učinkov. Torej je po naravi pogosto ugotovitven. Sodišče na primer tega načela izrecno ne želi analizirati v okviru postopkov za ugotavljanje kršitev v zvezi z neprenosom direktiv, ko že ugotovi kršitev zaradi neprenosa, saj meni, da taka analiza „ni potrebna“. ( 39 )

90. Vendar so tudi primeri, ko je člen 4(3) PEU samostojna podlaga za obveznosti. ( 40 )

91. Taka ločena uporaba člena 4(3) PEU je mogoča predvsem zato, ker obravnavana zadeva spada na področje zunanjih odnosov Unije.

92. Še zlasti je Sodišče na področju mešanih sporazumov ( 41 ) že večkrat poudarilo, da je treba, če je očitno, da vsebina sporazuma ali konvencije deloma spada v pristojnost Evropske unije in deloma v pristojnost držav članic, nujno zagotoviti tesno sodelovanje med temi državami in institucijami Unije tako v postopku pogajanj in sklenitve kot pri izvajanju prevzetih obveznosti. Obveznost sodelovanja izhaja iz zahteve po enotnosti pri mednarodnem zastopanju Evropske unije. ( 42 )

93. Menim, da ta ugotovitev ( 43 ) drži tudi v primeru medsebojne zamenjave vzroka in posledice ter stališča, da zahteva po enotnosti izhaja iz obveznosti sodelovanja. ( 44 )

94. Poleg tega je Sodišče že razsodilo, da dogovor med Svetom in Komisijo glede glasovanja v mednarodni organizaciji (organizacija združenih narodov za prehrano in kmetijstvo, Food and Agricultural Organization, krajše: FAO) pomeni izpolnjevanje dolžnosti sodelovanja med Evropsko unijo in državami članicami znotraj mednarodne organizacije. ( 45 )

95. Čeprav se v nobeni od teh zadev nista posebej obravnavala verodostojnost in ugled Evropske unije na mednarodnem prizorišču, je iz navedene sodne prakse kljub temu razvidno, da je načelo lojalnega sodelovanja še posebej pomembno na področju mednarodnih odnosov in da se še zlasti uporablja pri uveljavljanju glasovalnih pravic na področjih deljene pristojnosti. ( 46 )

96. Zato menim, da bi moralo Sodišče v obravnavani zadevi stopiti še korak naprej. Pojasniti bi moralo, da ugled in verodostojnost Evropske unije na mednarodnem prizorišču pomenita ločen pravni interes, zavarovan s členom 4(3) PEU, ki v obravnavani zadevi presega besedilo in namen Sklepa 2014/699.

97. Neizpolnitev obveznosti, določenih s tem sklepom, v povezavi z jasno izraženim nestrinjanjem z njegovo vsebino škoduje ugledu Unije na mednarodni ravni. Nastane namreč vtis, da Evropska unija ni ravnala dovolj enotno pri pripravi na srečanje v mednarodni organizaciji.

98. Kot poleg tega upravičeno trdi Komisija, zgolj dejstvo, da glasovanje Zvezne republike Nemčije ni nikakor vplivalo na izid zasedanja, v ničemer ne spremeni te ugotovitve.

V. Predlog

99. Ob upoštevanju zgoraj navedenih ugotovitev menim, da mora Sodišče: – ugotoviti, da je Zvezna republika Nemčija kršila Sklep Sveta 2014/699/EU z dne 24. junija 2014 o oblikovanju stališča, ki ga Evropska unija sprejme na 25. zasedanju Revizijskega odbora OTIF, glede določenih sprememb Konvencije o mednarodnem železniškem prometu (COTIF) in dodatkov k navedeni konvenciji ter člen 4(3) PEU, ker je na 25. zasedanju revizijskega odbora Medvladne organizacije za mednarodni železniški promet (OTIF) glasovala proti stališču, opredeljenemu v navedenem sklepu, ter je temu stališču in uveljavljanju v njem določenih glasovalnih pravic s strani Evropske unije hkrati javno nasprotovala; – Zvezni republiki Nemčiji naložiti plačilo stroškov.

( 1 ) Jezik izvirnika: angleščina.

( 2 ) Sklep Sveta o oblikovanju stališča, ki ga Evropska unija sprejme na 25. zasedanju Revizijskega odbora OTIF, glede določenih sprememb Konvencije o mednarodnem železniškem prometu (COTIF) in dodatkov k navedeni konvenciji (UL 2014, L 293, str. 26).

( 3 ) C‑600/14, EU:C:2017:935.

( 4 ) V skladu s členom 5(2) PEU.

( 5 ) Glej Govaere, I., „To Give or To Grab: The Principle of Full, Crippled and Split Conferral of Powers Post-Lisbon“, v M. Cremona, Structural Principles in EU External Relations Law, Hart Publishing, Oxford in Portland, Oregon, 2018, str. 71–91, na str. 73.

( 6 ) Sklep z dne 16. junija 2011 o podpisu in sklenitvi Sporazuma med Evropsko unijo in Medvladno organizacijo za mednarodni železniški promet o pristopu Evropske unije h Konvenciji o mednarodnem železniškem prometu (COTIF) z dne 9. maja 1980, kakor je bila spremenjena z Vilenskim protokolom z dne 3. junija 1999 (UL 2013, L 51, str. 1).

( 7 ) V sodbi z dne 5. decembra 2017, Nemčija/Svet (C‑600/14, EU:C:2017:935), je Sodišče v celoti zavrnilo tožbo Zvezne republike Nemčije.

( 8 ) Sodba z dne 5. decembra 2017, Nemčija/Svet (C‑600/14, EU:C:2017:935).

( 9 ) Zvezna republika Nemčija izpostavlja te zadeve: sodbe z dne 5. junija 2003, Komisija/Italija (C‑145/01, EU:C:2003:324, točka 15); z dne 27. oktobra 2005, Komisija/Italija (C‑525/03, EU:C:2005:648, točka 15), in z dne 11. oktobra 2007, Komisija/Grčija (C‑237/05, EU:C:2007:592, točka 29).

( 10 ) Sklep z dne 18. septembra 2015 o oblikovanju stališča, ki se v imenu Evropske unije sprejme na 12. generalni skupščini Medvladne organizacije za mednarodni železniški promet (OTIF) glede določenih sprememb Konvencije o mednarodnem železniškem prometu (COTIF) in njenih dodatkov (UL 2015, L 252, str. 43).

( 11 ) Dobesedno „vlak je odpeljal“ ali v angleški različici ustaljena besedna zveza „the ship has sailed“.

( 12 ) C‑362/90, EU:C:1992:158, točke od 11 do 13.

( 13 ) Glej na primer sodbi z dne 24. marca 1988, Komisija/Grčija (240/86, EU:C:1988:173, točki 15 in 16), ter z dne 15. januarja 2002, Komisija/Italija (C‑439/99, EU:C:2002:14, točki 16 in 17). Za celovit pregled sodne prakse o preteklih kršitvah glej Prete, L., Infringement proceedings in EU law, Wolters Kluwer, Alphen aan den Rijn, 2017, str. 151–154.

( 14 ) Glej sodbo z dne 31. marca 1992 (C‑362/90, EU:C:1992:158).

( 15 ) Glej sodbo z dne 31. marca 1992, Komisija/Italija (C‑362/90, EU:C:1992:158, točki 11 in 12). V drugi zadevi s področja javnih naročil je, kar zadeva postopek za oddajo javnih naročil, Sodišče potrdilo, da je tožba zaradi neizpolnitve obveznosti nedopustna, če so bili ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, vsi učinki zadevne pogodbe že izčrpani. Sodba z dne 2. junija 2005, Komisija/Grčija (C‑394/02, EU:C:2005:336, točka 18). Vendar v tej zadevi pogodba še ni bila v celoti izpolnjena, saj je bilo ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, izvedenih le 85 % del. Glej tudi sodbo z dne 29. oktobra 2009, Komisija/Nemčija (C‑536/07, EU:C:2009:664, točka 23). Prav tako tu: vsi učinki zadevne pogodbe, to je celotnega spornega dejanja, na dan izteka roka, določenega v obrazloženem mnenju, niso prenehali zaradi končane gradnje zadevnih zgradb. „Najem“, ki je sestavina tega dejanja, je na ta dan še imel učinke.

( 16 ) Glej sodbo z dne 31. marca 1992, Komisija/Italija (C‑362/90, EU:C:1992:158, točka 12). Ta formula je bila ponovljena v sodbi z dne 25. oktobra 2001, Nemčija/Komisija (C‑276/99, EU:C:2001:576, točka 32). Zadnjenavedena sodba je bila izrečena na podlagi člena 88 zdaj ne več veljavne Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti za premog in jeklo (v nadaljevanju: ESPJ). Postopki za ugotavljanje kršitev iz te pogodbe so se od sedanjih razlikovali v tem, da sta bili ob koncu predhodnega postopka v primerjavi s členom 258 PDEU vlogi obrnjeni: Komisija je namesto obrazloženega mnenja izdala sklep (člen 14 ESPJ, ki je bil s tega vidika primerljiv s členom 288 PDEU), ki ga je država članica nato lahko izpodbijala pred Sodiščem.

( 17 ) Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca P. Mengozzija v zadevi Komisija/Grčija (C‑237/05, EU:C:2007:98, točka 42, opomba 11).

( 18 ) Pri čemer praviloma „v primeru, da so se kršitve končale pred [iztekom roka, določenega v obrazloženem mnenju], načeloma ni nobenega razloga za to, da bi šteli, da obstaja razlog za vztrajanje pri tožbi“; glej sklepne predloge generalnega pravobranilca C. O. Lenza v zadevi Komisija/Italija (C‑362/90, EU:C:1992:95, točka 12).

( 19 ) Sklepni predlogi generalnega pravobranilca C. O. Lenza v zadevi Komisija/Italija (C‑362/90, EU:C:1992:95, točka 13).

( 20 ) Želel bi poudariti, da smo še vedno na ravni dopustnosti zadeve. Seveda pa je vprašanje, ali je kršitev v času dejanskega stanja dejansko obstajala, vprašanje, ki se nanaša na vsebinsko obravnavo tožbe; glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca S. Alberja v zadevi Komisija/Avstrija (C‑328/96, EU:C:1999:5, točka 30).

( 21 ) Sklepni predlogi generalnega pravobranilca P. Mengozzija v zadevi Komisija/Grčija (C‑237/05, EU:C:2007:98, točka 66).

( 22 ) Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca L. A. Geelhoeda v združenih zadevah Komisija/Nemčija (C‑20/01 in C‑28/01, EU:C:2002:717, točka 53). Naj zaradi popolnosti dodam, da se ta navedek nadaljuje tako: „[…] Direktive, storjene prek dolgoročnih pogodb, ki so pravno nedotakljive“ (zadeva se je nanašala na postopke naročanja).

( 23 ) Glej sodbo z dne 7. februarja 1973, Komisija/Italija (39/72, EU:C:1973:13, točka 10).

( 24 ) Glej sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Komisija/Italija (C‑385/02, EU:C:2004:276, točka 15). Glej tudi Nowak, C., „§ 10 Vertragsverletzungsverfahren“, točka 44, v St. Leible, J. Ph. Terhechte, Europäisches Rechtsschutz- und Verfahrensrecht (Enzyklopädie Europarecht, Band 3), Nomos, Baden-Baden, 2014, kjer zasledimo nadaljnje razlikovanje med izrazi „Rechtsschutzinteresse“, „Rechtsschutzbedürfnis“ in „Klageerhebungsinteresse“. Glej tudi Półtorak, N., commentary on Article 258 TFEU v: A. Wróbel (ur.), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz Lex, Vol. II, Warsaw, 2012, str. 269.

( 25 ) Glej sodbo z dne 10. aprila 2003, Komisija/Nemčija (C‑20/01 in C‑28/01, EU:C:2003:220, točki 29 in 30 ter navedena sodna praksa). Glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca F. G. Jacobsa v zadevi Komisija/Grčija (C‑394/02, EU:C:2005:105, točka 15). Glej tudi Taborowski, M., Konsekwencje naruszania prawa Unii Europejskiej przez sądy krajowe, Lex — Wolters Kluwer, Varšava 2012, str. 265 in nasl.

( 26 ) Zanimivo je, da Zvezna republika Nemčija v odgovoru na tožbo v trditvah v zvezi z ugovorom nedopustnosti (glej nadaljevanje teh sklepnih predlogov) v podporo temu ugovoru v okviru postopka za ugotavljanje kršitev tudi sama priznava, da je Sodišče v zadevah, v katerih je obstajalo tveganje praznine v sistemu pravnega varstva, upoštevne določbe Pogodbe razlagalo široko in celo onkraj njihovega besedila.

( 27 ) Glej na primer sodbi z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, točke od 19 do 26), in z dne 25. julija 2018, AY (nalog za prijetje – priča) (C‑268/17, EU:C:2018:602, točke od 23 do 31).

( 28 ) Glej sodbo z dne 23. aprila 1986, Les Verts/Parlament (294/83, EU:C:1986:166, točka 24).

( 29 ) Glej sodbo z dne 22. maja 1990, Parlament/Svet (C‑70/88, EU:C:1990:217, točka 26).

( 30 ) Glej sodbo z dne 25. julija 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Svet (C‑50/00 P, EU:C:2002:462, točka 45).

( 31 ) Ko je bilo tej državi članici na obravnavi postavljeno vprašanje, zakaj se ni na obstoj neobstoječega akta sklicevala že v zadevi C‑600/14, Nemčija/Svet, je odgovorila, da je ta vidik opazila šele v poznejši fazi.

( 32 ) Zvezna republika Nemčija je v navedeni zadevi trdila, da se s Sklepom 2014/699 krši načelo prenosa pristojnosti (člen 5(2) PEU), da ta sklep ni dovolj obrazložen in da se z njim krši načelo lojalnega sodelovanja v povezavi z načelom učinkovitega sodnega varstva.

( 33 ) Čeprav se zdi smiselno, da se državi članici, ki je v okviru ničnostne tožbe že izpodbijala akt, za katerega je predpostavila, da je obstoječ, ne dovoli, da bi se pozneje sklicevala na domnevni neobstoj tega akta, mora Sodišče vprašanje neobstoječega akta seveda proučiti po uradni dolžnosti.

( 34 ) Glej v tem smislu tudi sodbo z dne 12. februarja 2009, Komisija/Grčija (C‑45/07, EU:C:2009:81, točka 26). Enako velja za kršitev druge države članice; glej sodbo z dne 23. maja 1996, Hedley Lomas (C‑5/94, EU:C:1996:205, točka 20 in navedena sodna praksa).

( 35 ) Glej Obwexer, W., v: H. von der Groeben, J. Schwarze, J. A. Hatje (ur.), Europäisches Unionsrecht (Kommentar), 7. izd., Nomos, Baden-Baden, 2015, Artikel 4 EUV, točka 67.

( 36 ) Glej Kahl, W., v: Chr. Calliess, M. Ruffert (ur.), EUV/AEUV, 5. izd., C. H. Beck, München, 2016, Artikel 4 EUV, točka 35: „Geschäftsgrundlage des gesamten europäischen Integrationsprojekts“. Glej tudi Sikora, A., Sankcje finansowe w razie niewykonania wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Lex — Wolters Kluwer, Varšava 2011, str. 38 in nasl.

( 37 ) Na primer v členu 344 PDEU, glej sodbo z dne 30. maja 2006, Komisija/Irska (C‑459/03, EU:C:2006:345, točka 169).

( 38 ) Glej na primer Franzius, C., v: M. Pechstein, C. Nowak, U. Häde (ur.), Frankfurter Kommentar zu EUV, GRC und AEUV, Band II, Mohr Siebeck, Tübingen, 2017, Artikel 4 EUV, točka 101.

( 39 ) Glej sodbi z dne 13. oktobra 1993, Komisija/Španija (C‑378/92, EU:C:1993:843, točka 6), in z dne 19. januarja 1995, Komisija/Belgija (C‑66/94, EU:C:1995:13, točka 6).

( 40 ) Glej Lenz, C. O., v: C. O. Lenz, K.‑D. Borchardt, EU-Verträge Kommentar, Bundesanzeiger Verlag, 6. izd. Köln, 2013, Artikel 4 EUV, točka 17 in naslednje; Streinz, R., v: R. Streinz (ur.), EUV/AEUV (Kommentar), 2. izd., C. H. Beck, München, 2012., Artikel 4 EUV, točka 27.

( 41 ) O dolžnosti lojalnega sodelovanja v mešanih sporazumih glej Heliskoski, J., Mixed Agreements as a Technique for Organizing the International Relations of the European Community and its Member States, Kluwer Law International, Haag, 2001, str. 61–67, in Cremona, M., „Defending the Community Interest: the Duties of Cooperation and Compliance“, v: B. de Witte, M. Cremona (ur.), EU Foreign Relations Law, Hart Publishing, Oxford in Portland, Oregon, 2008, str. 158–161.

( 42 ) Glej tudi sodbo (1/78 z dne 14. novembra 1978, EU:C:1978:202, točke od 34 do 36) (po analogiji s pogodbo ESAE); mnenje 2/91 (Konvencija MOD št. 170) z dne 19. marca 1993 (EU:C:1993:106, točka 36); mnenje 1/94 (sporazumi, priloženi k Sporazumu WTO) z dne 15. novembra 1994 (EU:C:1994:384, točka 108), in mnenje 2/00 (Kartagenski protokol o biološki varnosti) z dne 6. decembra 2001 (EU:C:2001:664, točka 18). Glej tudi mnenje 1/08 (sporazumi, katerih namen je spremeniti liste specifičnih obvez na podlagi Splošnega sporazuma o trgovini s storitvami (GATS)) z dne 30. novembra 2009 (EU:C:2009:739, točka 136), in sodbo z dne 20. aprila 2010, Komisija/Švedska (C‑246/07, EU:C:2010:203, točka 73).

( 43 ) Zdi se, da je Sodišče sklicevanje na zahtevo po enotnosti medtem opustilo; glej sodbo z dne 28. aprila 2015, Komisija/Sveta (C‑28/12, EU:C:2015:282, točka 54).

( 44 ) V podobnem smislu Hillion, Chr., v delu „Mixity and Coherence in EU External Relations: The Significance of the ‚Duty of Cooperation‘“, v Chr. Hillion, P. Koutrakos, Mixed agreements revisited, Hart Publishing, Oxford in Portland, Oregon, 2010, str. 87–115, zlasti str. 89, trdi, da je treba za pravno podlago dolžnosti sodelovanja šteti člen 4(3) PEU. Isti avtor v istem delu na strani 91 prepričljivo trdi, da „ta zahteva sprva ni bila mišljena kot podlaga dolžnosti sodelovanja, ampak kot sredstvo za uporabo te dolžnosti v okviru EGS, pri čemer je bila njena podlaga enaka kot v okviru Euratoma, torej splošno načelo lojalnega sodelovanja“.

( 45 ) Glej sodbo z dne 19. marca 1996, Komisija/Svet (C‑25/94, EU:C:1996:114, točka 49). V zvezi z dogodki, ki so privedli do tega spora, glej Heliskoski, J., „Internal struggle for international presence: the exercise of voting rights within the FAO“, v A. Dashwood, Chr. Hillion, The general law of E.C. external relations, Sweet&Maxwell, London, 2000, str. 79–99.

( 46 ) Naj v izognitev kakršnemu koli nesporazumu še dodam, da načelo lojalnega sodelovanja na podlagi člena 4(3) PEU razumem, kot da vključuje „dolžnost sodelovanja“, na katero se je Sodišče sklicevalo v preteklosti v zgoraj navedenih zadevah. Na enak način razumem tudi sklepne predloge generalne pravobranilke E. Sharpston v postopku za izdajo mnenja 2/15 (Sporazum o prosti trgovini med Unijo in Republiko Singapur, EU:C:2016:992, točka 569). To je še toliko jasneje od zadeve MOX-Plant, v kateri je Sodišče v tem okviru prvič napotilo posebej na določbo nekdanje Pogodbe, vsebovano v členu 10 ES (čeprav se je zadeva v bistvu nanašala na konkretnejšo določbo člena 344 PDEU); glej sodbo z dne 30. maja 2006, Komisija/Irska (C‑459/03, EU:C:2006:345, točka 114). V zvezi s tem glej tudi Hillion, Chr., „Mixity and Coherence in EU External Relations: The Significance of the ‚Duty of Cooperation‘“, v: Chr. Hillion, P. Koutrakos, Mixed agreements revisited, Hart Publishing, Oxford in Portland, Oregon, 2010, str. 87–115, na str. 90–91.