Zadeva C-507/03

Komisija Evropskih skupnosti

proti

Irski

„Javna naročila – Člena 43 ES in 49 ES – Direktiva 92/50/EGS – Oddaja javnega naročila irski pošti An Post brez predhodne objave – Transparentnost – Določen čezmejni interes“

Sklepni predlogi generalne pravobranilke C. Stix-Hackl, predstavljeni 14. septembra 2006

Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 13. novembra 2007

Povzetek sodbe

1. Približevanje zakonodaj – Postopki za oddajo javnih naročil storitev – Direktiva 92/50 – Oddaja javnih naročil

(člena 43 ES in 49 ES; Direktiva Sveta 92/50)

2. Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Dokaz neizpolnitve – Dokazno breme Komisije

(člen 226 ES)

1. Zakonodajalec Skupnosti se je v zvezi s storitvami iz Priloge I B k Direktivi 92/50 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil storitev in pod pogojem naknadne ocene, ki jo navaja člen 43 te direktive, oprl na domnevo, da naročila za te storitve ob upoštevanju njihove posebne narave a priori niso v čezmejnem interesu, zaradi katerega bi bilo upravičeno, da se oddajo v skladu s postopkom javnega razpisa, katerega namen je, da podjetjem iz drugih držav članic omogoči, da se seznanijo z obvestilom o razpisu in predložijo ponudbo. V Direktivi 92/50 je zato v zvezi s to kategorijo storitev določena le naknadna objava.

Vendar za oddajo javnih naročil storitev še naprej veljajo temeljna pravila prava Skupnosti in zlasti načela v zvezi s pravico do ustanavljanja in svobodnega opravljanja storitev, določena v Pogodbi. Iz tega izhaja, da se ureditve objave, ki jo je zakonodajalec Skupnosti uvedel za naročila v zvezi s storitvami iz Priloge I B, ne sme razlagati tako, da ovira uporabo načel, ki izhajajo iz členov 43 ES in 49 ES, če bi bila taka naročila vsaj v določenem čezmejnem interesu.

Če je poleg tega naročilo za storitve iz Priloge I B v takem interesu, pomeni popolnoma netransparentna oddaja tega naročila podjetju, ki se nahaja v državi članici naročnika, različno obravnavanje v škodo podjetij, ki bi jih lahko to naročilo zanimalo, vendar se nahajajo v drugi državi članici. Razen če je upravičeno z objektivnimi okoliščinami, tako različno obravnavanje, ki je z izključitvijo vseh podjetij iz drugih držav članic predvsem njim v škodo, pomeni posredno diskriminacijo glede na državljanstvo, ki je na podlagi členov 43 ES in 49 ES prepovedana.

(Glej točke 25, 26 in od 29 do 31.)

2. V okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES mora Komisija Sodišču predložiti vsa potrebna dejstva, da preveri obstoj neizpolnitve, ne da bi se lahko oprla na kakršno koli domnevo.

Tako v zvezi z neizpolnitvijo glede ureditve objave storitev iz Priloge IB k Direktivi 92/50 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil storitev, ker Komisija zatrjuje kršitev členov 43 ES in 49 ES mora ugotoviti, da je bilo zadevno naročilo – ne glede na to, da se nanaša na storitve iz Priloge I B k navedeni direktivi – v določenem interesu podjetja, ki se nahaja v državi članici, ki ni država članica zadevnega naročnika, in da to podjetje, ker ni imelo dostopa do ustreznih informacij preden se je to naročilo oddalo, ni imelo možnosti izkazati interesa zanj. Če bi Komisija namreč preprosto navedla, da je bila zoper njo vložena pritožba v zvezi z zadevnim naročilom, ne bi zadostovalo, da bi dokazala, da je navedeno naročilo v določenem čezmejnem interesu, in da bi zato ugotovila obstoj neizpolnitve.

(Glej točke od 32 do 34.)

SODBA SODIŠČA (veliki senat)

z dne 13. novembra 2007( )

„Javna naročila – Člena 43 ES in 49 ES – Oddaja javnega naročila irski pošti An Post brez predhodne objave – Določen čezmejni interes – Transparentnost“

V zadevi C-507/03,

katere predmet je tožba zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES, ki jo je 1. decembra 2003 vložila

Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopata X. Lewis in K. Wiedner, zastopnika, skupaj z J. Flynnom, QC, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,

tožeča stranka,

proti

Irski, ki jo zastopa D. O’Hagan, zastopnik, skupaj z E. Reganom in B. O’Moorom, SC, kot tudi de C. O’Toole, barrister, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,

tožena stranka,

ob intervenciji

Kraljevine Danske, ki jo zastopata J. Molde in A. Jacobsen, zastopnika,

Francoske republike, ki jo zastopajo G. de Bergues, D. Petrausch in S. Ramet, zastopniki,

Kraljevine Nizozemske, ki jo zastopajo H. G. Sevenster, C. Wissels in P. van Ginneken, zastopnice,

Republike Finske, ki jo zastopa A. Guimaraes-Purokoski, zastopnica,

intervenientke,

SODIŠČE (veliki senat),

v sestavi V. Skouris, predsednik, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, G. Arestis in U. Lõhmus, predsedniki senatov, J. N. Cunha Rodrigues, sodnik, R. Silva de Lapuerta, sodnica, J. Makarczyk (poročevalec), A. Borg Barthet, M. Ilešič, J. Malenovský in J. Klučka, sodniki,

generalna pravobranilka: C. Stix-Hackl,

sodna tajnica: K. Sztranc-Sławiczek, administratorka,

na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 4. aprila 2006,

po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 14. septembra 2006

izreka naslednjo

Sodbo

1 Komisija Evropskih skupnosti s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Irska, s tem da je opravljanje storitev plačila socialnih prejemkov brez prehodne objave zaupala An Post, irski pošti, ni izpolnila obveznosti na podlagi členov 43 ES in 49 ES ter splošnih načel prava Skupnosti v zvezi z naročili opravljanja teh storitev.

Pravni okvir

2 V dvajseti uvodni izjavi Direktive Sveta 92/50/EGS z dne 18. junija 1992 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil storitev (UL L 209, str. 1) je določeno, da:

„[…] je potrebno izboljšati dostop ponudnikom storitev do postopkov za oddajo javnih naročil, da bi ukinili postopke, ki omejujejo konkurenco nasploh in zlasti sodelovanje pripadnikov drugih držav članic pri javnih naročilih“.

3 V skladu s členom 3(2) Direktive 92/50:

„Naročniki zagotovijo, da ni diskriminacije med različnimi ponudniki storitev“.

4 Direktiva 92/50 v Naslovu II opredeljuje t. i. „dvovrstno“ uporabo. Na podlagi člena 8 se naročila, katerih predmet so storitve, naštete v Prilogi I A te direktive, oddajajo v skladu z določbami iz njenih Naslovov od III do VI, torej od člena 11 do člena 37. Nasprotno pa se v skladu s členom 9 navedene direktive „[n]aročila, katerih predmet so storitve, naštete v Prilogi I B, […] oddajajo v skladu s členoma 14 in 16“.

5 Člen 14 Direktive 92/50 določa podrobna pravila v zvezi s tehničnimi specifikacijami, ki morajo biti vključene v razpisni dokumentaciji.

6 V členu 16 te direktive je določeno:

„1. Naročniki, ki so oddali javno naročilo ali izvedli natečaj za načrte, pošljejo obvestilo o rezultatih postopka oddaje Uradu za uradne objave [publikacije] Evropskih skupnosti [Urad za publikacije].

[…]

3. V primeru javnih naročil storitev, naštetih v Prilogi I B, navedejo naročniki v obvestilu, ali se strinjajo z njegovo objavo.

4. Komisija sestavi pravila za pisanje rednih poročil na osnovi obvestil iz odstavka 3 in za objavo takšnih poročil v skladu s postopkom iz člena 40(3).

[…]“

7 Člen 43 navedene direktive določa:

„Najkasneje tri leta po poteku roka za uskladitev s to direktivo revidira Komisija, ki deluje v tesni povezavi z Odboroma iz člena 40(1) in (2), način, na kateri je bila izvajana ta direktiva, vključno z učinki uporabe te direktive na javno naročanje storitev s seznamov v Prilogi I A in predpisi v zvezi s tehničnimi standardi. Oceni zlasti nadaljnje možnosti za uporabo direktive v celoti pri javnih naročilih ostalih storitev, naštetih v Prilogi I B, ter posledice notranjega opravljanja storitev za učinkovito liberalizacijo naročil na tem področju. Izdela potrebne predloge za ustrezno spremembo direktive“.

8 V Prilogi I B k navedeni direktivi so naštete kategorije storitev.

Dejansko stanje tožbe in predhodni postopek

9 Minister za socialne zadeve je 4. decembra 1992 z družbo An Post, ne da bi uvedel postopek oddaje naročila, sklenil pogodbo, na podlagi katere so lahko upravičenci do socialnih prejemkov dolgovane zneske dvignili na poštnih uradih.

10 Ta prvotna pogodba je veljala od 1. januarja 1992 do 31. decembra 1996. Maja 1997 je bila podaljšana do 31. decembra 1999. Irski organi so maja 1999 podaljšali navedeno pogodbo za obdobje od 1. januarja 2000 do 31. decembra 2002.

11 Komisija je oktobra 1999 na podlagi pritožbe pričela s korespondenco z irskimi organi.

12 Irska zaradi intervencije Komisije in med čakanjem na odgovor na vprašanja, ki jih je postavila ta institucija, pogodbe, ki jo je sklenila z družbo An Post, ni uradno podaljšala. Da plačila socialnih prejemkov ne bi bila prekinjena, je družba An Post še naprej opravljala zadevne storitve na ad hoc podlagi.

13 Irska po mnenju Komisije v okviru postopka, določenega v členu 226 ES, ni predlagala nobene rešitve zadevnih težav. Komisija je namreč ob upoštevanju odgovorov, ki jih je podala država članica na opomin z dne 26. junija 2002 in na obrazloženo mnenje z dne 17. decembra 2002, menila, da je sklenitev nove pogodbe z družbo An Post brez predhodne objave v nasprotju z določbami Pogodbe ES in je zato vložila to tožbo.

Tožba

Trditve strank

14 Komisija meni, da Irska ni spoštovala členov 43 ES in 49 ES ter splošnih načel preglednosti, enakosti in prepovedi diskriminacije. V tožbi zatrjuje, da poleg obveznosti, določenih v členih od 14 do 16 Direktive 92/50, države članice zavezujejo tudi te določbe.

15 Svojo analizo utemeljuje na več sodnih odločbah Sodišča, ki po njenem mnenju dokazujejo, da se je mogoče tako kot na obveznosti, določene v direktivi, sklicevati tudi na primarno pravo (sodba z dne 7. decembra 2000 v zadevi Telaustria in Telefonadress, C-324/98, Recueil, str. I-10745; sklep z dne 3. decembra 2001 v zadevi Vestergaard, C-59/00, Recueil, str. I-9505, in sodba z dne 18. junija 2002 v zadevi HI, C-92/00, Recueil, str. I-5553).

16 Irska izpodbija analizo Komisije in zatrjuje, da kadar zakonodajalec Skupnosti sprejme izrecne določbe, ki urejajo posebno področje, se teh določb ne sme prezreti, zanemariti ali neupoštevati zaradi uporabe splošnih predpisov. Specialni predpisi bi morali namreč prevladati nad splošnimi predpisi. Komisija naj bi s tožbo torej razširila obveznosti držav članic na področje javnih naročil storitev.

17 Irska poleg tega navaja, da Komisija tega področja ni zakonodajno uredila, čeprav se je sklicevala na več posvetovanj glede reforme Direktive 92/50, ki je bila po tem, ko je bila sprejeta, večkrat spremenjena. Pristop Komisije naj bi bil v nasprotju s splošnima načeloma legitimnih pričakovanj in pravne varnosti.

18 Komisija to trditev izpodbija sklicujoč se na načelo, da je sekundarna zakonodaja podrejena primarni zakonodaji. Katera koli sprememba Direktive 92/50 torej naj ne bi vplivala na obveznosti Irske.

19 Kraljevina Danska, Francoska republika, Kraljevina Nizozemska in Republika Finska so intervenirale v podporo Irski.

20 Kraljevina Nizozemska meni, da imajo naročniki le omejeno obveznost transparentnosti. Kraljevina Danska in Republika Finska trdita, da med jezikovnimi različicami sodb, ki jih je navedla Komisija, obstaja razlika, zaradi katere je mogoče njihov obseg spremeniti. Francoska republika meni, da je omejitev obveznosti držav članic potrjena z Direktivo 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev (UL L 134, str. 114), v kateri je razlikovanje, ki ga določa Direktiva 92/50, ohranjeno.

Presoja Sodišča

21 Najprej je treba ugotoviti, da nobena stranka v obravnavani zadevi ne izpodbija, da zadevno naročilo res sodi na področje uporabe Direktive 92/50 in da zadevne storitve plačila socialnih prejemkov spadajo v kategorijo neprednostnih storitev, ki so navedene v njeni Prilogi I B.

22 V skladu s členom 9 Direktive 92/50 se „[n]aročila, katerih predmet so storitve, naštete v Prilogi I B, […] oddajajo v skladu s členoma 14 in 16“.

23 Te specialne določbe iz členov 14 in 16 Direktive 92/50 naročnike zavezujejo, da s sklicevanjem na nacionalne standarde, ki so prevzeti po evropskih standardih, opredelijo tehnične specifikacije, ki morajo biti navedene v razpisni dokumentaciji v zvezi z vsakim naročilom posebej, in da pošljejo obvestilo o rezultatih postopka oddaje naročila Uradu za publikacije.

24 Iz povezane razlage členov 9, 14 in 16 Direktive 92/50 izhaja, da kadar naročilo kot v obravnavani zadevi sodi med storitve iz Priloge I B, so naročniki zavezani, da s sklicevanjem na nacionalne standarde, ki so prevzeti po evropskih standardih, opredelijo tehnične specifikacije, ki morajo biti navedene v razpisni dokumentaciji v zvezi z vsakim naročilom posebej, in da pošljejo obvestilo o rezultatih postopka oddaje teh naročil Uradu za publikacije. Nasprotno pa se druga postopkovna pravila, določena v tej direktivi, vključno s pravili v zvezi z obveznostjo predhodnega razpisa, za navedena naročila ne uporabljajo.

25 Zakonodajalec Skupnosti se je v zvezi s storitvami iz Priloge I B Direktive 92/50 in pod pogojem naknadne ocene, ki jo navaja člen 43 te direktive, oprl na domnevo, da naročila za te storitve ob upoštevanju njihove posebne narave a priori niso v čezmejnem interesu, zaradi katerega bi bilo upravičeno, da se oddajo v skladu s postopkom javnega razpisa, katerega namen je, da podjetjem iz drugih držav članic omogoči, da se seznanijo z obvestilom o razpisu in predložijo ponudbo. V Direktivi 92/50 je zato v zvezi s to kategorijo storitev določena le naknadna objava.

26 Zato ni sporno, da za oddajo javnih naročil storitev še naprej veljajo temeljna pravila prava Skupnosti in zlasti načela v zvezi s pravico do ustanavljanja in svobodnega opravljanja storitev, določena v Pogodbi (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo HI, točka 42).

27 V skladu z ustaljeno sodno prakso je namen usklajevanja postopkov za oddajo javnih naročil na ravni Skupnosti odstraniti ovire za prost pretok storitev in proizvodov ter tako zavarovati interese gospodarskih subjektov s sedežem v državi članici, ki želijo naročnikom s sedežem v drugi državi članici ponuditi blago ali storitve (glej med drugim sodbi z dne 3. oktobra 2000 v zadevi University of Cambridge, C-380/98, Recueil, str. I-8035, točka 16, in z dne 18. oktobra 2001 v zadevi SIAC Construction, C-19/00, Recueil, str. I-7725, točka 32, ter zgoraj navedeno sodbo HI, točka 43).

28 Direktiva 92/50 zasleduje torej prav ta cilj. Kot izhaja iz njene dvajsete uvodne izjave, je njen namen ponudnikom storitev izboljšati dostop do postopkov za oddajo javnih naročil, da bi ukinili postopke, ki omejujejo konkurenco nasploh in zlasti sodelovanje pripadnikov drugih držav članic pri javnih naročilih (glej zgoraj navedeno sodbo HI, točka 44).

29 Iz tega izhaja, da se ureditve objave, ki jo je zakonodajalec Skupnosti uvedel za naročila v zvezi s storitvami iz Priloge I B, ne sme razlagati tako, da ovira uporabo načel, ki izhajajo iz členov 43 ES in 49 ES, če bi bila taka naročila vsaj v določenem čezmejnem interesu.

30 Če je poleg tega naročilo za storitve iz Priloge I B v takem interesu, pomeni popolnoma netransparentna oddaja tega naročila podjetju, ki se nahaja v državi članici naročnika, različno obravnavanje v škodo podjetij, ki bi jih lahko to naročilo zanimalo, vendar se nahajajo v drugi državi članici (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Telaustria in Telefonadress, točki 60 in 61, ter sodbo z dne 21. julija 2005 v zadevi Coname, C-231/03, ZOdl., str. I-7287, točka 17).

31 Razen če je upravičeno z objektivnimi okoliščinami, tako različno obravnavanje, ki je z izključitvijo vseh podjetij iz drugih držav članic predvsem njim v škodo, pomeni posredno diskriminacijo glede na državljanstvo, ki je na podlagi členov 43 ES in 49 ES prepovedana (zgoraj navedena sodba Coname, točka 19, in navedena sodna praksa).

32 Ob upoštevanju tega mora Komisija ugotoviti, da je bilo naročilo – ne glede na to, da se nanaša na storitve iz Priloge I B k Direktivi 92/50 – v določenem interesu podjetja, ki se nahaja v državi članici, ki ni država članica zadevnega naročnika, in da to podjetje, ker ni imelo dostopa do ustreznih informacij preden se je to naročilo oddalo, ni imelo možnosti izkazati interesa zanj.

33 V skladu z ustaljeno sodno prakso mora Komisija namreč Sodišču predložiti vsa potrebna dejstva, da preveri obstoj neizpolnitve, ne da bi se lahko oprla na kakršno koli domnevo (glej v tem smislu med drugim sodbe z dne 6. novembra 2003 v zadevi Komisija proti Združenemu kraljestvu, C-434/01, Recueil, str. I-13239, točka 21, z dne 29. aprila 2004 v zadevi Komisija proti Portugalski, C-117/02, Recueil, str. I-5517, točka 80, in z dne 26. aprila 2007 v zadevi Komisija proti Italiji, C-135/05, še neobjavljena v ZOdl., točka 26), v obravnavani zadevi domnevo, da naj bi naročilo, ki se nanaša na storitve iz Priloge I B k Direktivi 92/50 in za katero veljajo pravila, navedena v točki 24 obravnavane zadeve, nujno bilo v določenem čezmejnem interesu.

34 V obravnavani zadevi Komisija torej ni predložila dejstev. Če bi namreč preprosto navedla, da je bila zoper njo vložena pritožba v zvezi z zadevnim naročilom, ne bi zadostovalo, da bi dokazala, da je navedeno naročilo v določenem čezmejnem interesu, in da bi zato ugotovila obstoj neizpolnitve.

35 Zato je treba ugotoviti, da Irska, s tem da je opravljanje storitev plačila socialnih prejemkov brez predhodne objave zaupala družbi An Post, ni v položaju neizpolnitve obveznosti na podlagi členov 43 ES in 49 ES ter splošnih načel prava Skupnosti v zvezi s trgom opravljanja teh storitev.

36 Tožbo Komisije je treba zato zavrniti.

Stroški

37 V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Irska je predlagala, naj se Komisiji naloži plačilo stroškov, in ker ta s tožbenimi razlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov. V skladu z odstavkom 4(1) istega člena Kraljevina Danska, Francoska republika, Kraljevina Nizozemska in Republika Finska, ki so intervenirale v tem sporu, nosijo svoje stroške.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:

1) Tožba se zavrne.

2) Komisiji Evropskih skupnosti se naloži plačilo stroškov.

3) Kraljevina Danska, Francoska republika, Kraljevina Nizozemska in Republika Finska nosijo svoje stroške.

Podpisi