SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

PEDRA CRUZA VILLALÓNA,

predstavljeni 19. decembra 2013 ( 1 )

Zadeva C‑427/12

Evropska komisija

proti

Evropskemu parlamentu,

Svetu Evropske unije

(Ničnostna tožba, ki jo je vložila Komisija)

„Ničnostna tožba — Razlaga členov 290 PDEU in 291 PDEU — Delegirani akt — Izvedbeni akt — Obseg nadzora — Uredba (EU) št. 528/2012 — Biocidni proizvodi — Določitev pristojbin in taks — Evropska agencija za kemikalije“

1. Ničnostna tožba, ki jo tokrat Komisija vlaga proti Evropskemu parlamentu in Svetu – ker naj bi ti instituciji s tem, da sta v členu 80(1) Uredbe št. 528/2012 ( 2 ) določili, da Komisija sprejme „izvedbeno uredbo“, nepravilno uporabili člen 291(2) PDEU – Sodišču ponuja možnost, da se prvič opredeli glede pomena in področja uporabe „delegiranih“ aktov, določenih v členu 290 PDEU. ( 3 ) Treba je upoštevati, da edini izpodbojni razlog Komisije temelji na tem, kar označuje za zmotno razumevanje področja uporabe členov 290 PDEU in 291(2) PDEU Parlamenta in Sveta.

2. Ali se vprašanje, postavljeno v tem sporu, „nanaša na samo jedro nekaterih temeljnih vprašanj, ki so nastala zaradi evropske integracije“, ( 4 ) kot zatrjuje Svet, se lahko pusti ob strani. Vsekakor je jasno, da Lizbonska pogodba odpira vrata temu, kar bi se lahko opredelilo za novo obliko sprejemanja zakonov, ki temelji na sodelovanju med Parlamentom in Svetom na eni strani ter Komisijo na drugi, kar zadošča, da se vprašanje, ki ga je sprožila Komisija, šteje za občutljivo.

3. Jasno je, da ta prva priložnost, ki se ponuja Sodišču, da se izreče o tem izjemno pomembnem področju v zvezi z razvrstitvijo aktov Unije, ni in ne more biti zadnja. Ne glede na to, kako pomembna bo ta uvodna priložnost za sodno prakso Sodišča o členu 290 PDEU, je lahko razumeti, da Sodišče v okviru tega spora ne bo moglo povedati vsega v zvezi s tem. Bistveni razlog za to je, da okoliščine tega spora od Sodišča ne terjajo odgovora na čisto vsak problem, ki lahko nastane glede te določbe. Ob tem opozorilu imajo stranke v tem postopku prav, ko zatrjujejo, da ima Sodišče tu priložnost, da začne osvetljevati smisel te določbe Pogodbe in tako delno prispeva tudi k preprečitvi konfliktnih situacij med institucijami.

4. V teh sklepnih predlogih bom skušal pojasniti stališče, da je zlasti v tem prvem obdobju veljavnosti „delegiranih“ aktov poglavitni izziv ta, da se zagotovi neka raven iztožljivosti glede na trenutne možnosti zakonodajalca Unije, pa naj gre za to, da se Komisiji zaupa nalogo, da dopolni ali spremeni vsebino zakonodajnega akta, ali pa za to, da se ji zaupa sprejetje „izvedbenih“ aktov.

5. Po zavrnitvi ugovora dopustnosti bom odgovor oblikoval v dveh delih. Prvi del bom namenil temu, da bom najprej predlagal razlago „delegiranih“ aktov in „izvedbenih“ aktov, nato pa bom predlagal mogočo razmejitev med obema kategorijama. V drugem delu se bom osredotočil na specifični predmet spora, torej na veljavnost člena 80(1) Uredbe št. 528/2012 v delu, v katerem na podlagi člena 291(2) PDEU pooblašča Komisijo, da sprejme izvedbeno uredbo.

I – Zakonodajni okvir

6. Redke določbe, ki so upoštevne v tem sporu, predvsem člena 290 PDEU in 291 PDEU ter člen 80 Uredbe št. 528/2012, bodo navedene zaporedoma ob argumentaciji.

II – Ničnostna tožba

7. Komisija vlaga ničnostno tožbo zoper člen 80(1) Uredbe št. 528/2012. Po njenem mnenju je izpodbijana določba neveljavna, ker določa, da se v njej navedeni ukrepi sprejmejo z izvedbenim aktom (člen 291 PDEU), morali pa bi se sprejeti z delegiranim aktom (člen 290 PDEU).

8. Ne glede na to, da bom v okviru analize različnih vprašanj, ki jih odpira ta spor, navedel različne argumente Komisije, je treba že zdaj povedati, da ta meni, da je treba sodno prakso glede izbire pravne podlage akta Unije mutatis mutandis uporabiti pri izbiri med členom 291 PDEU (ki podeljuje povsem izvedbeno pooblastilo) in členom 290 PDEU (ki Komisiji podeljuje „kvazi zakonodajno“ pristojnost). Po njenem mnenju sta področji obeh določb ostro ločeni, ne da bi obstajala „siva območja“, v katerih bi bila mogoča diskrecijska izbira zakonodajalca.

9. Komisija zatrjuje, da je odločilen pomen, ki se pripisuje zamisli o „dopolnjevanju ali spreminjanju nekaterih nebistvenih elementov zakonodajnega akta“. Po njenem mnenju ni mogoče uporabljati omejujočega pojma, ker je nujno, da imajo akti, ki natančno opredeljujejo vsebino zakonodajnega akta, stopnjo demokratične legitimnosti, ki jo lahko zagotavlja le zakonodajni postopek in ki jo člen 290 PDEU zagotavlja „delegiranim aktom“ prek nadzorov, ki jih določa.

10. Komisija v zvezi z izpodbijano določbo zatrjuje, da vzpostavitev skladnega in celovitega sistema pristojbin za financiranje Agencije predpostavlja dopolnitev nebistvenih elementov Uredbe št. 528/2012, zaradi česar bi morala biti predmet prenosa po členu 290 PDEU.

11. Komisija glede na navedeno predlaga razglasitev ničnosti člena 80(1) Uredbe št. 528/2012, pri čemer naj se njegovi učinki ohranijo do začetka veljavnosti določbe, ki ga bo nadomestila, Evropskemu parlamentu in Svetu pa naj se naloži plačilo stroškov. Podredno in če Sodišče presodi, da njen predlog za razglasitev delne ničnosti ni dopusten, predlaga razglasitev ničnosti Uredbe št. 528/2012 v celoti, z ohranitvijo njenih učinkov.

III – Postopek pred Sodiščem

12. Postopka so se poleg Evropskega parlamenta in Sveta udeležili tudi Kraljevina Danska, Republika Finska, Francoska republika, Kraljevina Nizozemska, Združeno kraljestvo in Češka republika.

13. Svet ob podpori Kraljevine Nizozemske in Združenega kraljestva zatrjuje, da predlog ni dopusten, ker naj člen 80(1) Uredbe št. 528/2012 ne bi imel zadostne samostojnosti glede na preostale določbe te uredbe, da bi se lahko ločeno izpodbijal, saj je sodelovanje Agencije v celotnem postopku potrditve biocidnega proizvoda odvisno od plačila pristojbin in taks. Nasprotno pa Evropski parlament, Komisija in Republika Finska menijo, da razglasitev ničnosti izpodbijane določbe ne bi vplivala na vsebino Uredbe št. 582/2012, zaradi česar naj bi bil predlog dopusten.

14. Glede vsebine in splošnih preudarkov Komisije se veliko udeležencev postopka ne strinja, da obstaja hierarhično razmerje med členom 290 PDEU in členom 291 PDEU, pri čemer menijo, da se lahko zakonodajalec odloči za eno ali drugo pot in da obe vodita do sprejetja regulativnih aktov. Poleg tega naj bi obstajalo „sivo območje“, zaradi katerega je težko abstraktno razmejiti področji obeh določb in ki je za vsak primeru odvisno od stopnje podrobnosti zakonodajnega akta, glede katerega mora Komisija ukrepati (bodisi z njegovo „dopolnitvijo“ bodisi z „izvajanjem“, glede na nižjo oziroma višjo stopnjo podrobnosti). Nazadnje, prav tako se ne strinjajo s širokim pojmovanjem zamisli o „dopolnjevanju ali spreminjanju nekaterih nebistvenih elementov zakonodajnega akta“, saj bi se s tem izničil pomen člena 291 PDEU.

15. Že v zvezi z vsebino izpodbijane določbe tako Evropski parlament kot Svet in vse udeležene države članice zatrjujejo, da je sistem, vzpostavljen s členom 80 Uredbe št. 528/2012, dovolj podroben, da delegirani akt ni potreben in da zadošča povsem izvedbeni akt po členu 291 PDEU.

16. Evropski parlament in Svet predlagata, naj se tožba zavrne in Komisiji naloži plačilo stroškov. Podredno Evropski parlament predlaga, naj se, če se tožbi ugodi, ohranijo učinki določbe, razglašene za nično, in aktov, sprejetih za njeno izvedbo, do začetka veljavnosti določbe, ki jo bo nadomestila.

IV – Presoja

A – Dopustnost tožbe

17. Svet ob podpori Nizozemske in Združenega kraljestva dvomi o dopustnosti pritožbe, ker naj po njegovem mnenju izpodbijana določba ne bi imela zadostne samostojnosti v okviru Uredbe št. 528/2012, da bi lahko pomenila predmet tožbe.

18. Menim, da tožba ni nedopustna. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča velja, da „razglasitev delne ničnosti akta Unije ni mogoča, če elementov, glede katerih se razglasitev ničnosti zahteva, ni mogoče ločiti od preostanka akta“, ( 5 ) in da „tej zahtevi po ločljivosti ne bi bilo zadoščeno, kadar bi bila posledica delne ničnosti akta ta, da bi bilo spremenjeno njegovo bistvo“. ( 6 )

19. V obravnavanem primeru se lahko izpodbijana določba popolnoma loči od preostalega dela Uredbe št. 528/2012. Člen 80(1) te uredbe namreč zgolj Komisiji posebej podeljuje potrebno pristojnost za sprejetje izvedbene uredbe, v kateri se določijo pristojbine in takse, ki se plačujejo Agenciji, in pogoji njihovega plačila. Navedeni izvedbeni predpis je nedvomno pomemben del v sklopu Uredbe št. 528/2012, katere predmet je vzpostavitev pravil za uskladitev glede trženja in uporabe biocidov, vendar ni odločilen za njen celoten namen.

20. Menim, da je treba podati splošno predhodno ugotovitev. Čeprav se ta spor neposredno nanaša na to, ali je zakonodajalec Unije spoštoval določbo, vsebovano v členu 291(2) PDEU, pa je razprava med strankami preusmerila središče pozornosti k členu 290 PDEU kot pravilni pravni podlagi, seveda v primerih, ko se zakonodajalec ni sam odločil prevzeti ureditve spornega vprašanja. Zato naj ne preseneča, da se bo nekoliko premaknilo tudi težišče moje analize vprašanja.

B – Vsebina

1. Delegirani akti, izvedbeni akti in možnost razmejitve med obema

a) „Delegirani“ akti

i) Vsebina člena 290 PDEU

21. Včasih je potreba po tem, da se bistveno pozornost nameni slovnični ali dobesedni razlagi, posebej močna. Povedano drugače, v nekaterih primerih se je treba na prvem mestu držati tega, kar določba „pravi“, in za trenutek poskušati pozabiti na vse, kar je morda znano o njeni zgodovini. Menim, da je ta preudarek posebej primeren takrat, kadar se mora razlagalec soočiti z novim institutom delegiranih aktov, določenim v členu 290 PDEU, ki do sedaj – ne glede na to, kaj se zdi – ni imel ustreznice v strukturi aktov Unije. Namreč, dejstvo je, da so dogodki v zvezi z njegovim nastankom povzročili preveč „hrupa“. Pozornost bo treba posvetiti tudi tem „motnjam“, ampak vsaj v nekem trenutku bo treba določbi „pustiti, da govori“ samo s svojim besedilom..

22. Člen 290 PDEU določa: „1. V zakonodajnem aktu se lahko na Komisijo prenese pooblastilo za sprejemanje nezakonodajnih aktov, ki se splošno uporabljajo in dopolnjujejo ali spreminjajo nekatere nebistvene elemente zakonodajnega akta. V zakonodajnih aktih se izrecno opredelijo cilji, vsebina, področje uporabe in trajanje pooblastila. Bistveni elementi posameznega področja so predmet zakonodajnega akta in torej ne morejo biti predmet prenosa pooblastila. 2. Z zakonodajnimi akti se izrecno opredelijo pogoji, ki veljajo za pooblastilo, in sicer so lahko naslednji: (a) Evropski parlament ali Svet lahko sklene, da bo preklical pooblastilo; (b) delegirani akt lahko začne veljati samo, če Evropski parlament ali Svet v roku, določenem v zakonodajnem aktu, temu ne nasprotuje. Za namene iz točk (a) in (b) odloča Evropski parlament z večino svojih članov, Svet pa s kvalificirano večino. 3. V naslovu delegiranih aktov se vstavi ‚delegirani‘ ali ‚delegirana‘.“

23. Iz besedila te določbe in za namene, ki so tukaj pomembni, je treba strnjeno navesti, da je „delegirani“ akt, kot njegovo ime pove, „nezakonodajni akt“ Komisije – in samo od nje – ki se splošno uporablja in s katerim ta izpolni določbo, vsebovano v „zakonodajnem aktu“, s katero ji je bilo preneseno „pooblastilo“ za „urejanje“, tako da se dopolnjujejo ali spreminjajo nekateri njegovi „nebistveni elementi“ s „pridržanjem“ zadevnih „bistvenih elementov posameznega področja“ in po izrecni opredelitvi cilja, vsebine, področja uporabe in trajanja navedenega „prenosa pooblastila“. Ob strani zavestno puščam vse v zvezi s „pogoji“, določenimi v odstavku 2 tega člena, ker ni potrebno za rešitev obravnavanega spora. Od tu naprej je treba zelo preprosto poudariti naslednje točke, pri čemer pa vrstni red, po katerem jih uvajam, ni tako pomemben.

24. Prvič, ta vrsta akta Unije se formalno razlikuje od drugih aktov, ki spadajo v normativni sistem Unije. Imenuje se „delegirani“ akt. ( 7 ) V tem smislu menim, da ima ta opredelitev akta Unije, kolikor izraža skupek zanj značilnih lastnosti, zadostno moč, da lahko govorimo o aktu Unije, ki je formalno drugačen od drugih. Kot navaja Parlament v odgovoru na tožbo, ( 8 ) sta člena 290 PDEU in 291 PDEU „med glavnimi novostmi, ki jih je Lizbonska pogodba uvedla v normativno strukturo Unije“.

25. Drugič, to je edino in izključno akt „od“ Komisije, neodvisno od „pogojev“ in kavtel, ki jih določa odstavek 2 te določbe. Nazadnje je Komisija in samo Komisija tista, ki prevzame to nalogo in odgovornost.

26. Tretjič, to je akt z normativno vsebino („ki se splošno uporablja“), usmerjen k „urejanju“ nekega „področja“. Člen 290 PDEU se zato umešča na področje predvsem normativne dejavnosti, ki se torej nanaša na „urejanje“ in je še vedno ločena od poznejšega trenutka izvedbe, neodvisno od tega, kdo jo bo izvajal.

27. Četrtič, to je „nezakonodajni“ akt, kar bi lahko pomenilo zgolj navajanje očitnega, torej tega, da ni akt, sprejet po rednem zakonodajnem postopku, kar pomeni, da gre za akt, ki se splošno uporablja in je hierarhično umeščen pod zakonodajni akt.

28. Petič, če je akt opredeljen kot „delegirani“, je to zato, ker nujno izvira iz „prenosa (pooblastil)“, ki je v glavnem neobvezen in vsebovan v zakonodajnem aktu kot delegirajočem aktu, pri čemer se morda znova postavlja vprašanje o naravi teh „pooblastil“. „Pooblastilo se prenese“, ko se odpove „sprejemanju zakonov“, vendar obstajajo dvomi, ali je naloga, ki se prenese, naloga „sprejemanja zakonov“. Veliko varneje je govoriti na splošno o „urejanju“.

29. Šestič, prenos pooblastil omogoča tako „dopolnjevanje“ kot „spreminjanje“„nekaterih“ elementov zakonodajnega akta. Dopolnjevanje in spreminjanje sta dve po vsej verjetnosti različni obliki vplivanja na nek zakonodajni akt, ( 9 ) glede katerih je tukaj pomembna skoraj izključno prva oblika. Vsekakor prenos pooblastil ni splošen, nasprotno, to, kar lahko delegirani akt dopolni, in to, kar lahko spremeni, mora biti „določeno“ v zakonodajnem aktu. V zakonodajnem aktu mora biti tako posebej določeno, kar je treba glede njega „dopolniti“, in to, kar je v posameznem primeru Komisija pooblaščena spremeniti.

30. Sedmič, „bistveni elementi posameznega področja“ so „pridržani“ za zakonodajni akt, kar nujno pomeni, da lahko delegirani akt ureja – dopolnjuje ali spreminja – le „nebistvene elemente“ zakonodajnega akta. ( 10 )„Bistveno“ je torej vsebinsko absolutno pridržano področje. Vendar to ne pomeni, da je to, kar je pridržano za zakonodajni akt, omejeno na tisto, kar je določeno v členu 290 PDEU, k čemur se bo treba še vrniti. V določbi je opredeljeno le, kar je pridržano za zakonodajni akt in česar „ni mogoče prenesti“ („bistveno“), v nasprotju z drugo vrsto pridržanja, ki jo lahko umakne zakonodajalec („nebistveno“). Povsem drugo vprašanje, ki se ob tem absolutno postavlja, je, ali to razumevanje „tega, česar ni mogoče prenesti“, omejenega na „bistveno“, onkraj dobesednega pomena te določbe velja za katero koli normativno področje ali ne.

31. Nazadnje, v delegirajočih zakonodajnih aktih „se izrecno opredelijo cilji, vsebina, področje uporabe in trajanje pooblastila“. To pooblastilo, na podlagi katerega se izkaže, da je normativno delovanje Komisije strogo določeno, zakonodajnemu aktu, da ne rečem njegovim izvajalcem, omogoča, da znatno omeji diskrecijo Komisije. Vse, kar zakonodajalca „bistveno“ zanima pri urejanju nekega področja, se lahko doseže z izrecno opredelitvijo ciljev, vsebine in področja uporabe, ki jih mora spoštovati delegirani akt.

32. Po teh ugotovitvah je treba predvsem zato predstaviti zgodovino, da se ugotovi, kakšen je obseg novosti, ki jih je Lizbonska pogodba uvedla na tem področju. ( 11 ) Ni sporno, da je predhodna določba člena 290 PDEU člen I‑36 neuspešne Ustavne pogodbe, z bistveno razliko, da so tedaj imenovane „delegirane uredbe“ izvirale iz „zakonov“ o prenosu. ( 12 ) Težava je v tem, da se tej predhodni določbi, ker ni nikoli zaživela, ne sme pripisovati prevelike teže.

33. Z vidika stanja stvari pred „Lizbono“ se je treba zadržati pri trditvi Sveta, ( 13 ) v skladu s katero „pooblastilo, ki ga uvaja člen 290 PDEU, ni novo v pravnem redu Unije“, tako da „novost člena 290 PDEU ni v njegovi naravi, ampak v načinu izvajanja, ki je v njem določen“, pri čemer je tako nato podrobneje pojasnjeno, da je „to, kar je določeno v členih 290 PDEU in 291 PDEU, samo to, kar je prej zajemal člen 202 Pogodbe ES“.

34. Menim, da takšen pristop, v skladu s katerim je treba določbo Lizbonske pogodbe – ki kot takšna nima vzporednice v primarnem pravu Unije – gledati skozi povečevalno steklo preteklih praks, ki so bolj ali manj oprte na člen 202 PES, nujno privede do napačnega zaključka. To velja tudi za prehoden „regulativni postopek s pregledom“ kot mogoč ključ za razlago „delegiranih“ aktov. ( 14 ) Glede tega zadostuje poudariti, da vsebina člena 290 PDEU – kar se bo razumelo bolje po preučitvi „izvedbenih“ aktov – ni bila vključena v člen 291 PDEU kot posledica potrebe po določitvi enotnih pogojev izvedbe, temveč kot nadaljevanje zakonodajne dejavnosti v vsebinskem smislu.

ii) Predlog razlage delegiranih aktov

35. V nadaljevanju bom najprej predlagal pojasnilo pomena „delegiranih“ aktov, nato pa njihovo razvrstitev, pri čemer se bom zgledoval po javnem pravu držav članic.

36. „Delegirani“ akti so priložnost za sodelovanje med zakonodajalcem Unije in Komisijo pri zakonodajni nalogi v vsebinskem pomenu besede, v skladu s katerim se lahko zakonodajalec načeloma omeji na to, da uredi bistvene elemente nekega področja, Komisiji pa prepusti preostanek normativne naloge, pri čemer jasno začrta njeno diskrecijsko pravico s pojmi, ki so bili že navedeni.

37. To je po mojem mnenju osnovni pomen „delegiranih“ aktov, pomen ali raison d’etre, ki je dovolj natančno opredeljen, tako da se prepreči, da bi se njihovo področje enostavno zamenjalo z drugimi oblikami normativnega delovanja Komisije, zlasti s tistim, ki je določeno v členu 291(2) PDEU, ki ga bom obravnaval v nadaljevanju.

38. Če preidem na poskus razvrstitve teh „delegiranih“ aktov, ki niso „zakonodajni akti“, pa tudi ne „izvedbeni“ akti, in ki omogočajo tako dopolnjevanje kot spreminjanje „zakonodajnega akta“, se mi zdi pomembno, da se pomudim pri primerjalnem pravu, natančneje pri javnem pravu držav članic, upoštevajoč zlasti to, da gre za razumevanje instituta, katerega vloga ima nesporno ustreznico in ustaljeno tradicijo v njihovem ustavnem redu. Ne glede na to, za kako edinstvenega se je izkazal sistem aktov Unije zaradi svoje narave in zgodovine, ( 15 ) ko je Unija iskala navdih pri normativnih kategorijah držav članic, ( 16 ) pa obstaja skoraj naravna potreba po tem, da se ozre naokoli, čeprav rezultat tega početja ni zajamčen.

39. Poleg tega je vsekakor jasno, da njihova opredelitev kot „kvazi zakonodajnih pooblastil“ ( 17 ) ali kot „tertium genus“, kar se razume kot nekaj med zakonodajnimi akti in izvedbenimi akti, ki se splošno uporabljajo, katerih sprejemanje je tudi zaupano Komisiji in ki jih še nisem obravnaval, ne pripelje daleč.

40. Vendar je treba glede na to, da se obravnavajo „nezakonodajni akti“, navesti, da če bi šlo za zakonodajno pooblastilo le v vsebinskem pomenu izraza in ne bi bilo prenosa zakonodajne pristojnosti v polnem pomenu besede, bi se bilo treba legitimno vprašati, ali ta tako imenovan „prenos pooblastil“ v bistvu ne pomeni še ene „podelitve pristojnosti“. Če naj govorimo o „prenosu pooblastil“, ker tako nalaga člen 290 PDEU, bi se bilo treba morda strinjati, da gre za „neznačilen“ prenos pooblastil.

41. V okviru tega razmišljanja bi se lahko prenos pooblastil, določen v členu 290 PDEU, razumel kot primer „delegislacije“. Ne manjka namreč držav članic, v katerih se govori o „delegislaciji“ v primerih, v katerih zakonodajalec s tem ali onim ukrepom na izvršilno oblast „prenese“ – ob nekaterih pogojih in s pridržanjem posebnih področij – del zakonodaje z nekega področja. Področje, ki je tako začasno „izločeno“ s področja zakona, preneha biti zakon, pa čeprav bi glede na vsebino to moralo biti. ( 18 )

42. Seveda je res, da se ta pojem pojavi v pravnih redih, v katerih nesporno vlada načelo hierarhije. V obravnavanem primeru pa, kot sem že navedel, je mogoče trditi, da izraz „nezakonodajni akt“ zgolj izraža to, kar je očitno, in sicer da v tem primeru ni bil niti ne bo uporabljen redni zakonodajni postopek. Vendar pa mislim, da navedeni pojem tudi s tako omejenim obsegom ohranja zadostno razlagalno moč, da se ga lahko mutatis mutandis uporabi za položaje, ko se aktivira določba člena 290 PDEU.

43. Zlasti v tistih primerih, v katerih zakonodajni akt dopušča, da se ga spremeni z „delegiranim aktom“, se mora to nanašati na elemente, ki, prvič, niso bistveni, in drugič, so vsebovani v natančno opredeljenih določbah. V teh okoliščinah bo navedenim določbam izjemoma odvzeta tako imenovana „pasivna moč“, ki je značilna za akte v rangu zakonodajnih aktov; to pomeni, da jih bo mogoče razveljaviti z določbo iz „nezakonodajnega akta“, kot člen 290 PDEU opredeljuje „delegirani akt“.

2. Izvedbeni akti

44. V zvezi z izvedbenimi akti, ki se splošno uporabljajo v smislu člena 291(2) PDEU, je treba znova začeti z branjem besedila te določbe, ki mora biti čim bolj brez predsodkov.

i) Besedilo člena 291(2) PDEU

45. Člen 291 PDEU določa: „1. Države članice sprejmejo vse ukrepe notranjega prava, ki so potrebni za izvajanje pravno zavezujočih aktov Unije. 2. Če so potrebni enotni pogoji za izvajanje pravno zavezujočih aktov Unije, se s temi akti na Komisijo, ali v ustrezno utemeljenih posebnih primerih in v primerih iz členov 24 in 26 Pogodbe o Evropski uniji, na Svet, prenesejo izvedbena pooblastila. 3. Za namene odstavka 2 Evropski parlament in Svet z uredbami, sprejetimi po rednem zakonodajnem postopku, vnaprej določita splošna pravila in načela, na podlagi katerih države članice nadzirajo izvajanje izvedbenih pooblastil Komisije. 4. V naslovu izvedbenih aktov se vstavi pridevnik ‚izvedbeni‘ v ustreznem spolu.“

46. Prvič, in če začnem na koncu, pridevnik „izvedbeni“ omogoča formalno razlikovanje aktov Komisije, sprejetih na podlagi te določbe, od delegiranih aktov, prav tako Komisije, sprejetih na podlagi prenosa pooblastil iz člena 290 PDEU.

47. Drugič, s členom 291 PDEU se zapusti fazo „urejanja“ v smislu člena 290 PDEU in znajde na drugačnem funkcionalnem področju, na področju izvajanja, natančneje, izvajanja pravno zavezujočih aktov Unije. Z drugimi besedami, v ustroju Pogodbe se izvajanje začne tukaj, v členu 291 PDEU.

48. Tretjič, podobno, kot so v členu 290 PDEU na Komisijo prenesena pooblastila za urejanje, ki prima facie spadajo na področje zakonodajnih aktov, so v tem primeru Komisiji podeljene pristojnosti za sprejetje izvedbenih aktov kot posledica potrebe, da se na celotnem območju Unije vzpostavijo „enotni pogoji za izvajanje“. Izvedbena pooblastila namreč običajno pripadajo predvsem državam članicam. Zgolj podredno (na podlagi člena 5(1) PEU) jih lahko izvaja Unija in znotraj nje Komisija kot institucija, ki „v skladu s Pogodbama opravlja usklajevalno, izvršilno in upravno funkcijo“ (člen 17(1) PEU). ( 19 )

49. Člen 291(2) PDEU je zato predvsem določba, s katero se Unijo pooblašča, da prek Komisije (subsidiarno) izvaja pooblastila, ki so lastna državam članicam.

50. V nasprotju s členom 290 PDEU se to pooblastilo ne sproži s preprosto voljo zakonodajalca, temveč z objektivnim vzrokom: potrebo, da se pravno zavezujoči akti Unije izvajajo pod enotnimi pogoji. Navedena potreba omogoča, da institucije ob upoštevanju subsidiarnosti sprejmejo izvedbene ukrepe, katerih sprejetje načeloma pripada državam članicam.

51. Nazadnje, nad izvedbenimi akti na podlagi člena 291(2) PDEU države članice opravljajo nadzor po postopku, določenem v Uredbi (EU) št. 182/2011, ( 20 ) ki poenostavlja tradicionalni sistem, poznan kot „komitologija“. V nasprotju z ureditvijo nadzora iz člena 290 PDEU pa se nadzor iz člena 291 PDEU ne vzpostavi prosto v „pravno zavezujočem aktu“ (temeljni akt), ki podeli izvedbeno pooblastilo, temveč odstavek 3 člena 291 PDEU Evropskemu parlamentu in Svetu nalaga, da določita „splošna pravila in načela, na podlagi katerih države članice nadzirajo […]“. ( 21 ) Vsak konkretni temeljni akt pa mora opredeliti, kateri od postopkov za nadzor, ki sta jih predhodno določila Evropski parlament in Svet, je treba uporabiti v posameznem primeru. ( 22 )

ii) Pomen in področje uporabe izvedbenih aktov

52. „Izvedbeni“ akti v smislu člena 291 PDEU Komisiji dopuščajo, da ob odstopanju od načela, v skladu s katerim izvajanje pripada državam, sama izvaja pravo Unije, če so potrebni enotni pogoji za izvajanje.

53. S takšno opredelitvijo bi bilo pomen teh „izvedbenih“ aktov težko zamenjati z zgoraj omenjenim pomenom „delegiranih“ aktov, ki so prav tako akti Komisije in temeljijo na zamisli sodelovanja med zakonodajalcem Unije in Komisijo pri zakonodajni nalogi v vsebinskem pomenu besede.

54. Razvrstitev izvedbenih aktov je manj težavna. Po naravi stvari se pred izvajanjem v strogem pomenu besede vedno opravi nek preostanek zakonodajne dejavnosti, ki jo je – odvisno od ustavnih tradicij držav članic – v nekaterih primerih mogoče šteti za del same izvršilne oblasti, kar je včasih opredeljeno kot popolno regulativno pooblastilo, v drugih primerih pa se zahteva izrecno pooblastilo zakonodajalca. V okviru Unije, kjer vlada načelo pristojnosti, gre za drugonavedeni primer.

3. Delegirani akti in izvedbeni akti

55. Po preučitvi pomena normativnih kategorij iz členov 290 PDEU in 291 PDEU je treba obravnavati povezavo med njima. V zvezi s tem bom najprej analiziral nekatere elemente razmerja med „delegiranimi“ akti in „izvedbenimi“ akti, nato pa bom preučil možnosti razmejitve med njimi.

i) Razmerje med delegiranimi in izvedbenimi akti

56. Pred analizo vprašanja se mi zdi potrebno podati uvodno ugotovitev. Stranke postopka so postavile načelo hierarhije v središče tega spora, ( 23 ) saj v bistvu razpravljajo, ali obstaja hierarhično razmerje med zakonodajnimi akti in delegiranimi akti ali med delegiranimi akti in izvedbenimi akti. Seveda je v zvezi s tem veliko za povedati, vendar ni povsem gotovo, da se je nujno spustiti v to razpravo, da bi se odgovorilo – celo z ustrezno abstraktnostjo – na tožbo Komisije. Ali se lahko iz razlage enih in drugih aktov, ki jo predlagam, potegnejo zaključki v prid katere koli teze, pa je povsem drugačno vprašanje. Skratka, strinjam se s Finsko, da se za namene tega postopka ni treba spustiti v to razpravo.

57. Po drugi strani menim, da se ne sme pozabiti, da razlikovanje med delegiranimi akti in izvedbenimi akti nazadnje ne izhaja le iz razlike med zakonodajo (četudi je delegirana) in izvajanjem, temveč tudi iz tega, da so delegirani akti rezultat izvajanja normativne pristojnosti, ki pripada Uniji, medtem ko so izvedbeni akti rezultat (subsidiarnega) izvajanja pristojnosti – Komisije (ali Sveta) – ki pripada predvsem državam članicam. ( 24 )

58. Z drugimi besedami, poglavitni razlog za ločnico med členoma 290 PDEU in 291 PDEU ni toliko (oziroma ni le) potreba do določitvi meje med zakonodajo in izvajanjem kot zaporednima fazama postopka sprejemanja predpisov Unije, kot je predvsem želja po začrtanju meja med ustreznimi pristojnostmi Unije in držav članic.

59. Na področju Unije se vprašanje normativne intenzivnosti jasno postavlja v primeru člena 290 PDEU, v katerem gre to, da se na neko institucijo prenese izvajanje pristojnosti, ki pripadajo drugim institucijam Unije. Tudi v členu 291 PDEU je treba uporabiti načelo normativne intenzivnosti, da bi se ugotovilo, ali se je Komisija (ali Svet) omejila na „izvajanje“ pravno zavezujočih aktov Unije, vendar se prej vedno postavlja predhodno vprašanje, in sicer, ali izvajanje pripada Uniji ali državam članicam, kar pa je vedno odvisno od objektivne okoliščine, na katero institucije Unije nimajo vpliva: da so za izvajanje potrebni enotni pogoji. Vprašanju razmejitve med splošnostjo in konkretnostjo, ki je značilna za zakonodajni prenos pooblastil in podelitev pristojnosti, se pridružuje vprašanje razmejitve pristojnosti med Unijo in državami članicami.

60. Učinki prenosa iz člena 290 PDEU so omejeni na pooblastilo Komisiji za sprejemanje nezakonodajnih aktov glede področja, ki je izvorno dostopno le zakonodajnim aktom; to pa nima absolutno nobenega vpliva na pristojnost Unije v razmerju do držav članic. Želim povedati, da se s prenosom ne vzpostavi katero koli poljubno regulativno pooblastilo, temveč le regulativno pooblastilo „Komisije“. Z drugimi besedami, do prenosa pride vedno na področju pristojnosti Unije in ne vpliva na delitev pristojnosti med Unijo in državami članicami.

61. Poleg tega člen 290 PDEU ni podlaga za normo, ki bi že omogočala izvajanje pooblastila, temveč za normo, s katero se izpopolni in zaključi zakonodajni postopek, čeprav so bile nekatere točke s področja, ki se obravnava v tem postopku, predmet „delegislacije“. Zadevna določba ne daje dovoljenja za izvajanje, temveč za dokončanje zakonodaje z uporabo regulativne pristojnosti. Zato še ni na vrsti izvajanje iz člena 291 PDEU, ki je mogoče šele po sprejetju „zakonodaje“ v najširšem pomenu te besede.

62. Posredovanje Komisije se mora nanašati na področje, ki bi bilo, če ne bi bilo prenosa, zakonodajno in s tem predmet regulativne obravnave, za katero sta značilni splošnost in abstraktnost, ki sta lastni zakonodajni pristojnosti. S prenosom se Komisijo pooblasti za sprejemanje tovrstnih določb in s tem za uporabo diskrecijske pravice, ki je pri izvajanju izvršilne funkcije nima. Zato načelna razlika med pristojnostjo, ki jo Komisija izvaja v primeru prenosa pooblastila za sprejemanje aktov (člen 290 PDEU), in pristojnostjo, ki se nanjo prenese v primeru izvajanja iz člena 291(2) PDEU, nazadnje izvira iz tega, da prenos dopušča diskrecijsko pravico, ki nima ustreznice v primeru izvajanja. Skratka, zakonodajalec na Komisijo prenese možnost odločanja glede vprašanj, ki bi jih moral načeloma rešiti sam, medtem ko se izvajanje iz člena 291 PDEU nanaša na določbe, ki jih je vsebinsko opredelil zakonodajalec.

63. Skratka, zaradi te razlike se člen 291(2) PDEU nanaša zgolj na izvajanje izvršilne pristojnosti, katere pojem nesporno izključuje vse, kar ni potrebno za konkretno izvajanje že določene in sprejete norme. Člen 290 PDEU pa določa opredelitev ciljev, ki jim mora slediti prenos, ter njegovo vsebino in področje uporabe, kar jasno kaže na to, da se od Komisije pričakuje nekaj več kot le golo izvajanje določbe, v kateri so bili vsi ti elementi že sprejeti. To „nekaj več“ po mojem mnenju zajema neko stopnjo normativne „ustvarjalnosti“ ali „vplivanja“, ki pri golem izvajanju ni mogoča.

ii) Razmejitev med področji regulativne dejavnosti iz členov 290 PDEU in 291 PDEU

64. Na podlagi zgoraj navedenega je treba poskusiti podati razlago, ki bo vsebovala smernice za ugotovitev, ali se lahko konkretna regulativna dejavnost izvaja le na podlagi prenosa, ali pa nasprotno spada bolj pod izvajanje.

65. Komisija je poseben pomen namenila „naravi pooblastila, ki ga zakonodajalec želi prenesti“, pri čemer meni, da so „stopnja podrobnosti“, vzpostavitev pravic in dolžnosti ter „diskrecijska pravica“ neustrezna merila, ( 25 ) za področji obeh členov pa meni, da se „medsebojno izključujeta“. ( 26 )

66. Svet se nasprotno osredotoča na obstoj novih vsebinskih pravil, novih pravic ali dolžnosti, in poudarja, da je nujno preučiti „normativno vsebino“. Po njegovem mnenju obstaja sivo območje, ki ga je težko opredeliti. Parlament pa se sklicuje na stopnjo podrobnosti, pravice in dolžnosti ter diskrecijsko pravico. ( 27 )

67. Potrebno je načelno pojasnilo: v tem postopku se je veliko razpravljalo o tem, ali je mogoče govoriti o „sivem območju“ na meji med vsebino delegiranih aktov in vsebino izvedbenih aktov, ali pa, nasprotno, jasna ločitev ohranja obe skupini aktov na strogo ločenih področjih, katerih vsebine se medsebojno izključujejo. Komisija trdi, da to, kar se lahko ureja z delegiranim aktom, že konceptualno in na medsebojno izključujoč način ne more biti predmet izvedbenega akta, in obratno. V skladu z nasprotno tezo pa lahko pooblastilo Komisije služi tako temu, da od zakonodajalca prevzame nebistvene normativne naloge, kot tudi temu, da se ji zaupa sprejemanje aktov, ki se splošno uporabljajo in so nujni za izvajanje v ozkem pomenu besede.

68. Ponovno menim, da se do tega vprašanja ni potrebno opredeliti, zlasti ob upoštevanju, da sta lahko tako eno kot drugo stališče načeloma vsaj nekoliko utemeljeni. Navsezadnje je to zelo odvisno od predhodnega razumevanja, ki ga imata obe strani glede obeh institutov.

69. Poleg tega se je pojem „sivega območja“ občasno pojavljal v zvezi s preudarki o „obsegu nadzora“, ki ga lahko Sodišče legitimno izvaja na tem področju. ( 28 ) Menim, da je to dejansko pravilen pristop. Vprašanje se namreč ne sme glasiti, ali je mogoče neko določbo „ontološko“ brez nadaljnje razprave uvrstiti bodisi na področje člena 290 PDEU bodisi člena 291 PDEU, temveč prej to, ali lahko Sodišče do najmanjše podrobnosti pregleduje vse izbire, ki jih opravi zakonodajalec. ( 29 )

70. Vsekakor menim, da je treba pred nadaljevanjem navesti, da ima Komisija prav, ko pričakuje, da bo Sodišče opravilo nek določen nadzor nad izbiro zakonodajalca, kadar se ta znajde v položaju pred alternativnima možnostma, kot je to v obravnavanem primeru. Zlasti v okoliščinah, v katerih – kakor v obravnavanih – pride do spremembe primarnega prava, verjetnost, da bodo akterji – v tem primeru zakonodajalec – še naprej ravnali „kot prej“, ni zanemarljiva. Vendar je potrditev načela ena stvar, obseg tega načela pa nekaj povsem drugega.

71. Lahko se bo namreč strinjati, da je „vloga“ Sodišča pri ohranjanju meje med „bistvenim“ (zakonodaja, ki je ni mogoče prenesti) in „nebistvenim“ (zakonodaja, ki jo je mogoče prenesti) po naravi stvari omejena: presoja Sodišča ne more nadomestiti presoje zakonodajalca v vsakem primeru. Podobno mora biti omejena tudi „vloga“ Sodišča pri ohranjanju te druge meje med tem, kar bi bilo treba – če uporabim izraz francoske vlade – opredeliti kot „vsebinsko“ (vsekakor ne bistveno), torej tem, kar bi posebej spadalo pod člen 290 PDEU, in tem, kar si bom – zato, da bi izrazil nasprotje, in zavedajoč se, da izraz ni najbolj ustrezen – drznil opredeliti kot „naključno“, torej tem, kar naj bi spadalo pod člen 291(2) PDEU. Ta druga meja seveda ni v continuumu, ki bi bil podoben prejšnjemu, glede na to, da gre v tem primeru za različne funkcionalnosti. Kljub temu so tudi v tem primeru možnosti za nadzor nad vsemi izbirami, ki jih opravi zakonodajalec pred takšno alternativo, omejene.

72. Vendar, podobno kot je ugotovil generalni pravobranilec N. Jääskinen, ( 30 ) obstoj področja, ki je na nek način prepovedano za sodišče Unije, ne izključuje – temveč ravno nasprotno – da bi Sodišče opravilo učinkovit sodni nadzor, prilagojen njegovim značilnostim, nad „načinom“, kako zakonodajalec „opravi izbiro“ med delegiranimi akti in izvedbenimi akti.

73. Na tej točki je treba najprej poudariti, da se pomen vsake od obeh določb, kot sem pokazal, dovolj razlikuje, tako da se je mogoče pri začrtanju meje med obema področjema opreti na teleološko razlago. Po mojem mnenju je meja, ki temelji na raison d′être in namenu, ki mu služita ta pravna instituta, daleč najprimernejša, ker omogoča predlagati rešitve, ki so v skladu z duhom sistema, vzpostavljenega s členoma 290 PDEU in 291 PDEU.

74. Temu je treba dodati, da je treba – bolj kot omejiti se na analizo ločene določbe delegirajočega zakonodajnega akta – analizirati zakonodajni akt kot celoto, da bi se ugotovilo, v katerem relativnem položaju je v ustroju tega zakonodajnega akta neka izbira v korist „izvedbenega akta“ v navedeni celoti, zlasti s primerjavo z morebitno uporabo izvedbenih aktov.

75. Precej se je vztrajalo tudi na merilu „vprašanj politike“ kot mogoče splošne kategorije, ki bi lahko usmerila presojo v zvezi z izbirami zakonodajalca na tem področju. Res je, da se je Sodišče poslužilo zamisli o „temeljnih usmeritvah politike Skupnosti“ kot referenčni točki za določitev meja izvedbenih pooblastil. ( 31 ) Vendar menim, da je treba za razmejitev med obema vrstama aktov relativizirati primernost kontrasta med „vprašanji politike“ in na primer „tehničnimi vprašanji“. To pa zato, ker v primeru člena 290 PDEU skupek zahtev, ki se nanašajo na to, da mora zakonodajni akt opredeliti „cilje“, „področje uporabe“ in „vsebino“ delegiranega akta, povzroči, da je element „vprašanj politike“ skoraj izčrpno vsebovan v navedenem aktu. Povedano drugače, člen 290 PDEU prenos začrta dovolj togo, da je mogoče ugotoviti, da skoraj ni prostora za prevzem resnične odgovornosti. „Nebistveni elementi“, na katere se mora omejiti delegirani akt, so tisti, ki ne dopuščajo preveritve temeljnih izbir, ki jih je na svojo odgovornost sprejel zakonodajalec. Skratka, v zvezi z „nebistvenim“ je lahko manevrski prostor za sprejemanje odločitev, ki vključujejo resnično zakonodajno odgovornost, znatno omejen zaradi pogojev, pod katerimi je prenos dovoljen.

76. Ob navedenem pa ni mogoče zanikati, da ima Komisija pri dopolnitvi ureditve zadevnega področja z uporabo člena 290 PDEU široko „diskrecijsko pravico“. Kljub temu pa bi to, če bi se zahtevalo, da imajo vse regulativne določitve, pridržane za delegirani akt, neko „politično težo“, po mojem mnenju porušilo ravnotežje med delegiranimi akti in izvedbenimi akti na škodo prvonavedenih.

77. V zvezi s tem je treba opozoriti, da je treba v sedanjem postlizbonskem scenariju pozabiti na pojem pravnega pridržanja, omejenega na „bistveno“, kot se je razlagalo sodno prakso Sodišča. ( 32 ) Na podlagi obstoja člena 290 PDEU si ni mogoče zamisliti, da lahko zakonodajalec, ko enkrat zaključi urejanje bistvenega, popolnoma prosto izbira med delegiranim aktom in izvedbenim aktom. Takšen pristop bi ogrozil polni učinek vključitve delegiranih aktov v primarno pravo, saj – kot opozarja Komisija ( 33 ) – obstaja tveganje, da „delegirani akti“ že ob nastanku postanejo neuspela in zastarela kategorija.

78. Nazadnje, in ker obstaja glede vsega, kar se nanaša na cilje, neizogibni element subjektivnosti – jezik, ki se uporabi v uvodnih izjavah zakonodajnega akta, je lahko in mora biti zlasti koristen. Te uvodne izjave so namreč najboljše sredstvo za posredovanje namena zakonodajalca, najsi bo to želja po prekinitvi regulativne dejavnosti, ko je enkrat dosežena ali pokrita meja „bistvenega“, ali pa podelitev – Komisiji oziroma Svetu, odvisno od primera – pooblastila za sprejemanje aktov, ki se splošno uporabljajo in so neposredno povezani s potrebami faze izvajanja.

79. Po navedbi teh ugotovitev, ki so seveda splošne in precej abstraktne, menim, da se lahko lotim obravnave konkretne določbe, na podlagi katere je nastal ta spor, in sicer člena 80(1) Uredbe št. 528/2012, v delu, v katerem Komisiji konkretno nalaga sprejetje „izvedbene uredbe“ v zvezi z nekaterimi posebnimi vidiki navedene uredbe.

4. Ali se je z izpodbijano določbo na Komisijo lahko preneslo sprejetje izvedbene uredbe

80. Ponovno je treba začeti z navedbo vsebine zadevne določbe. Člen 80 Uredbe št. 528/12 Komisiji nalaga, naj sprejme izvedbeno uredbo, v kateri določi te elemente: „(a) pristojbine, ki se plačujejo Agenciji, vključno z letno pristojbino za proizvode, za katere je izdano dovoljenje Unije v skladu s poglavjem VIII, in pristojbino za vloge za medsebojno priznanje v skladu s poglavjem VII; (b) pravila glede pogojev za nižje pristojbine, oprostitev pristojbin in povračilo za člana Odbora za biocidne proizvode, ki opravlja nalogo poročevalca, in (c) pogoje plačila.“

81. Isti odstavek določa, da se ta uredba uporablja le v zvezi s pristojbinami, ki se plačujejo Agenciji, in da se te pristojbine „določijo na taki ravni, da prihodki, ki izhajajo iz pristojbin, v kombinaciji z drugimi viri prihodkov Agencije na podlagi te uredbe zadostujejo za kritje stroškov opravljenih storitev. Pristojbine, ki se plačujejo, objavi Agencija.“

82. Tem določbam so dodane še druge, ki so v obliki načel zbrane v odstavku 3 istega člena 80, in sicer: „(a) pristojbine se določijo na takšni ravni, da z njimi povezani prihodki načeloma zadostujejo za kritje stroškov opravljenih storitev in ne presegajo tistega, kar je potrebno za kritje teh stroškov; (b) pristojbina se delno povrne, kadar vlagatelj zahtevanih informacij ne predloži v določenem roku; (c) ustrezno se upoštevajo posebne potrebe MSP, vključno z možnostjo razdelitve plačil na več obrokov in faz; (d) pri strukturi in znesku pristojbin se upošteva, ali so bile informacije predložene skupaj ali ločeno; (e) v ustrezno utemeljenih okoliščinah in kadar to odobri Agencija ali pristojni organ, se lahko plačilo pristojbine v celoti ali delno oprosti in (f) roki za plačilo pristojbin se določijo ob upoštevanju rokov postopkov iz te uredbe.“

83. Komisija trdi, ( 34 ) da je bil namen izvedbene uredbe vzpostavitev celovitega in skladnega sistema taks, ki se plačajo Agenciji, skladnega skupka pravil in meril, vseobsežnega in skladnega sistema, kar pomeni na podlagi načel, ki jih je določil zakonodajalec, dopolniti „nebistvene elemente“ Uredbe št. 528/2012, zaradi česar bi morala biti predmet prenosa na podlagi člena 290 PDEU.

84. Parlament in Svet pa izpodbijata pomen načel, na katere se sklicuje Komisija, in trdita, da je sistem, ki je vzpostavljen s členom 80 Uredbe št. 528/2012, dovolj podroben, tako da delegirani akt ni potreben in da povsem zadošča izvedbeni akt na podlagi člena 291 PDEU.

85. Pred nadaljevanjem je treba poudariti nekaj, kar sem že zgoraj opredelil kot precej pomembno, in sicer, da se ni smiselno omejiti na problematiko v zvezi s posamezno določbo zadevnega zakonodajnega akta, temveč ji je treba tudi v celoti dati pomen, natančneje v zvezi z možnostmi izbire, ki jih določa glede uporabe bodisi delegiranih aktov bodisi izvedbenih aktov, ki se splošno uporabljajo. V zvezi s tem je treba opozoriti, da je v členu 83(5) Uredbe št. 528/2012 določena dovolj široka uporaba delegiranega akta, da se izključi nevarnost, na katero sem opozoril, da zakonodajalec zanemari ta novi način urejanja nekega področja. ( 35 ) Ta ugotovitev seveda ne pomeni, da s presojo določbe, ki je tukaj vzeta pod drobnogled, ni treba nadaljevati, ne glede na to, da se po mojem mnenju ne sme pozabiti na navedeno omembo delegiranih aktov v navedeni uredbi.

86. Od tu dalje gre za vprašanje, ali se člen 80(1) Uredbe št. 528/2012 lahko razumno šteje za izraz volje zakonodajalca, da sprejme zakonodajo, ki jo je treba še razviti, ali se nasprotno lahko utemeljeno šteje, da smo že v fazi izvajanja, za katero je pred izvajanjem v pravem smislu neizogibno potrebno sprejetje splošnih aktov. Na tem mestu je primerno poudariti, da je področje, ki je tako pogosto predmet sprememb, kot je področje pristojbin, ne glede na zgoraj navedeno precej nagnjeno k temu, da spada v to fazo.

87. Od tu dalje zadošča preučiti, ali se lahko legitimno trdi, da je obravnavani primer že na področju izvajanja, ki vključuje neizogibne elemente dokončne konkretizacije ali določitve, ali pa je še vedno v fazi, v kateri je treba še nedokončano zakonodajno dejavnost opraviti v okviru proste presoje, ki je Komisija ne more nadomestiti le z izvajanjem svoje izvršilne pristojnosti.

88. Obseg zakonodajne pristojnosti, prenesene na Komisijo, je treba opredeliti ob upoštevanju načel, ki jih je zakonodajalec podal v členu 80(3) Uredbe št. 528/2012, saj bo od njegove večje ali manjše zmožnosti, da diskrecijsko pravico Komisije omeji z določitvijo vsebine določbe, ki je posledica izvajanja te pristojnosti, odvisno, ali gre zgolj za izvršilno pristojnost ali pa še za izvajanje zakonodajne pristojnosti.

89. Menim, da pogoji, ki so z Uredbo št. 528/2012 določeni v njenem členu 80(1) in (3), niti državam članicam niti Komisiji ne omogočajo izvajanja zakonodajne funkcije, ki bi presegla to, kar bi se razumno lahko štelo, da spada v fazo izvedbe.

90. V določbi je dvakrat določeno, da je treba zagotoviti kritje stroškov storitev, ki jih opravi Agencija, enkrat pa (odstavek 3(a)) je določeno, da raven pristojbin „ne preseg[a] tistega, kar je potrebno za kritje teh stroškov“. V teh okoliščinah je po mojem mnenju jasno, da določitev ravni pristojbin ne spada v okvir politične odločitve, temveč je omejena na tehnično vprašanje. To je tako, ker je politično dimenzijo vzpostavitve sistema pristojbin zakonodajalec izčrpal s tem, da je določil, prvič, da se uvedejo pristojbine, in drugič, da so namenjene le kritju stroškov storitev, ne da bi se lahko porabile za kateri koli drug namen ali da bi bile določene v višini, ki bi presegla stroške storitev, ki jih opravi Agencija.

91. Po tej ugotovitvi je treba preučiti „načelo“, določeno v členu 80(3)(e), v zvezi s katerim Komisija trdi, da vsebuje politično odločitev, kar je enako trditvi, da je Komisiji podeljena preširoka diskrecijska pravica. Če bi se Komisiji zaupalo, da določi, v katerih primerih je mogoče delno ali v celoti oprostiti plačilo pristojbin, bi to sicer res pomenilo, da se ji zaupa opredelitev vprašanja, ki je posebej občutljivo v kateri koli ureditvi financiranja. Opredelitev zavezancev za plačilo spada namreč zgodovinsko v „politični“ okvir, pri čemer obstaja tesna vez med predstavljanjem in plačevanjem prispevkov, zaradi česar bi morala biti načeloma pridržana zakonodajalcu.

92. V zvezi z obravnavano določbo pa ni mogoče govoriti o pooblastilu Komisije za prosto določitev kroga morebitnih upravičencev do izjeme. Člen 80(3)(e) omogoča le, da se plačilo delno ali v celoti oprosti v „ustrezno utemeljenih okoliščinah“, poleg tega pa zahteva, da oprostitev odobri „Agencija ali pristojni organ“. V teh okoliščinah je zakonodajalec ponovno sprejel temeljno politično dimenzijo odločitve glede možnosti oprostitve. Komisija ni tista, ki odloči, ali lahko pride do oprostitev in ali so te oprostitve lahko celotne ali delne. Potem ko je zakonodajalec omogočil oprostitev, lahko Komisija v izvedbeni uredbi določi le, da morajo tisti, ki želijo izkoristiti oprostitev, to utemeljiti, in da je Agencija ali pristojni organ tisti, ki odloči o njeni odobritvi ali zavrnitvi. Naloga Komisije je tako omejena na to, da v prihodnji izvedbeni uredbi določi pogoje za izvajanje, ki jih je dejansko že določil zakonodajalec v Uredbi št. 528/2012: utemeljitev vloge in odobritev Agencije ali pristojnega organa. V teh okoliščinah menim, da v določbi ne gre za uporabo člena 291(2) PDEU, ki bi se lahko razglasila za nezakonito.

93. Glede ostalih načel iz člena 80(3) se mi zdi, da ustrezno opredeljujejo meje diskrecijske pravice Komisije, saj je določeno, da se „pristojbina […] delno povrne, kadar vlagatelj zahtevanih informacij ne predloži v določenem roku“ (točka (b)); da se „ustrezno […] upoštevajo posebne potrebe MSP, vključno z možnostjo razdelitve plačil na več obrokov in faz“ (točka (c)); ali da se „roki za plačilo pristojbin […] določijo ob upoštevanju rokov postopkov iz te uredbe“ (točka (f)). Skratka menim, da ni prostora za izvajanje pristojnosti odločanja, katere področje diskrecije bi onemogočalo, da se jo vključi v okvir člena 291(2) PDEU.

94. Po drugi strani člen 80(2) Uredbe št. 528/2012 državam članicam nalaga obveznost, da zaračunajo pristojbine za storitve, ki „jih opravljajo v zvezi s postopki iz te uredbe“. V ta namen drugi pododstavek navedenega odstavka 2 določa, da „Komisija na podlagi načel iz odstavka 3 izda smernice za usklajenost strukture pristojbin“. Iz navedenega bi se lahko sklepalo, da se od Komisije pričakuje, da za države članice natančneje opredeli in konkretizira pogoje, ki so za Unijo določeni v odstavku 3. Če bi bilo tako, bi se priznalo, da je v odstavku 3 še prostor za sprejetje odločitev, ki niso v celoti brez nekega področja diskrecije. Mislim, da ne gre za to.

95. Menim, da drugi pododstavek odstavka 2 Komisije ne pooblašča za konkretizacijo načel, ki so po mojem mnenju že dovolj natančna, da izključijo vsakršno možnost političnega odločanja Komisije. V navedenem drugem pododstavku gre za to, da Komisija „na podlagi načel iz odstavka 3“usmerja delovanje držav članic, da bi pristojbine, ki jih določijo, imele „usklajeno strukturo“. Zato ne gre za opredelitev diskrecije, ki jo je zaradi navedenih razlogov, s tem ko je določil načela iz odstavka 3, opredelil zakonodajalec, temveč za zagotovitev tega, da pristojbine, ki jih določijo države članice, ustrezajo usklajeni strukturi, ki mora temeljiti na spoštovanju teh načel.

96. Nazadnje, dejstvo, da načela iz člena 80(3) Komisijo in države članice zavezujejo enako, potrjuje, da je zakonodajalec „fazo“ sprejemanja predpisov štel za zaključeno in dovršeno. Trditev Komisije, ( 36 ) da se lahko države članice v okviru svoje ureditve v trenutku sprejemanja ustrezne zakonodaje „vrnejo“ v fazo sprejemanja predpisov v formalnem smislu, ni prepričljiva. Kar je pomembno, kot navaja Parlament, ( 37 ) je, da je za Unijo zakonodajna faza že končana.

97. Zaradi vsega navedenega menim, da se je s členom 80(1) Uredbe št. 528/2012 Komisiji na podlagi člena 291(2) PDEU lahko zakonito naložilo sprejetje izvedbene uredbe z vsebino in pogoji, vsebovanimi v navedeni določbi, zaradi česar je treba tožbo Komisije zavrniti.

V – Predlog

98. Ob upoštevanju navedenih preudarkov Sodišču predlagam, naj: 1. Tožbo Komisije zavrne. 2. Komisiji naloži plačilo stroškov.

( 1 ) Jezik izvirnika: španščina.

( 2 ) Uredba (EU) št. 528/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. maja 2012 o dostopnosti na trgu in uporabi biocidnih proizvodov (UL L 167, str. 1).

( 3 ) Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca N. Jääskinena v zadevi Združeno kraljestvo proti Svetu in Evropskemu Parlamentu (C‑270/12, točke od 60 do 88).

( 4 ) Točka 1 odgovora na tožbo.

( 5 ) Sodba z dne 29. marca 2012 v zadevi Komisija proti Poljski (C‑504/09 P, točka 98, in navedena sodna praksa).

( 6 ) Loc. ult. cit., z navajanjem nadaljnje sodne prakse.

( 7 ) Akt, s katerim se izvede pooblastilo, dano s prenosom, mora imeti isto obliko kot zakonodajni akt, s katerim je bilo dano pooblastilo in ki ga prvi dopolnjuje ali spreminja, to pomeni uredba, direktiva ali odločba (ki se splošno uporablja), doda pa se mu „delegirani ali delegirana“ (člen 290(3) PDEU).

( 8 ) Točka 1.

( 9 ) Glej Craig, P., The Lisbon Treaty, OUP, New York, 2010, str. 276.

( 10 ) Sklicevanje na bistveno se pojavlja že v sodbi z dne 17. septembra 1970 v zadevi Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel proti Köster in Berodt & Co. (25/70, Recueil, str. 1161) in se nadaljuje v sodbi z dne 27. oktobra 1992 v zadevi Nemčija proti Komisiji (C-240/90, Recueil, str. I-5383).

( 11 ) Glej v zvezi z razvojem „delegiranih uredb“ v Evropski konvenciji G. Garzón Clariana, „Les actes délégués dans le système du droit de l’Union Européenne“, ERA‑Forum, izdaja 12 (2011), dodatek 1, str. od 105 do 134 (od 106 do 112).

( 12 ) V zvezi s potekom dogodkov od neuspeha Ustavne pogodbe do Lizbonske pogodbe, glej sklepne predloge generalnega pravobranilca N. Jääskinena v zgoraj navedeni zadevi Združeno kraljestvo proti Sveti in Evropskemu parlamentu (točka 75, z navedbo literature).

( 13 ) Točka 28 njegovega odgovora na tožbo.

( 14 ) Postopek, določen v členu 5a Sklepa Sveta 2006/512/ES z dne 17. julija 2006 (UL L 200, str. 11), o spremembah Sklepa 1999/468/ES z dne 28. junija 1999 o določitvi postopkov za uresničevanje Komisiji podeljenih izvedbenih pooblastil (UL L 184, str. 23) (Sklep o komitologiji).

( 15 ) Glede tega glej na primer Bast, J., „Legal Instruments and Judicial Protection“, v A. von Bogdandy in J. Bast (ured.), Principles of European Constitutional Law, 2. izdaja, Hart‑CH Beck-Nomos, München-Portland, 2010, str. 345‑397.

( 16 ) Glej končno poročilo delovne skupine IX o poenostavitvi, z dne 29. novembra 2002, CONV 424/02, WG IX 13.

( 17 ) Izraz, ki ga je Komisija uporabila v točki 63 tožbe, z repliko Sveta v točki 42 njegovega odgovora na tožbo.

( 18 ) Glej v zvezi z „delegislacijo“ v nacionalnem ustavnem sistemu na primer De Otto, I., Derecho Constitucional. Sistema de fuentes, Ariel, Barcelona, 1987, strani od 226 do 228.

( 19 ) Glej v zvezi s težavami pri opredelitvi izvršilne funkcije Unije D. Reitling, „L’identification de la fonction exécutive dans l’Union“, v J. Duthiel de la Rochère (dir.), L’exécution du Droit de l’Union, entre mécanismes communitaires et Droits nationaux, Bruylant, Bruselj, 2009, str. od 27 do 51. Glede delitve izvedbenih pooblastil v Uniji glej J.Á. Fuentetaja Pastor, „Actos delegados, actos de ejecución y distribución de competencias ejecutivas en la Unión Europea“, v Revista Española de Derecho Administrativo, št. 149, 2011, str. od 55 do 89 (od 57 do 63).

( 20 ) Uredba (EU) št. 182/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. februarja 2011 o določitvi splošnih pravil in načel, na podlagi katerih države članice nadzirajo izvajanje izvedbenih pooblastil Komisije (UL L 55, str. 13). Navedena uredba je bila sprejeta na podlagi pooblastila, ki je bilo v ta namen določeno v odstavku 3 člena 291 PDEU, v skladu s katerim za namene odstavka 2 „Evropski parlament in Svet z uredbami, sprejetimi po rednem zakonodajnem postopku, vnaprej določita splošna pravila in načela, na podlagi katerih države članice nadzirajo izvajanje izvedbenih pooblastil Komisije“.

( 21 ) Navedena pravila in načela so določena v zgoraj navedeni Uredbi št. 182/2011.

( 22 ) Uredba št. 182/2011 določa dva postopka za nadzor: svetovalni postopek (člen 4) in postopek pregleda (člen 5), ki je precej izčrpnejši. V primeru izpodbijane uredbe se uporabi postopek pregleda, kot je določeno v členu 80(1), drugi pododstavek, Uredbe št. 528/2012.

( 23 ) Točke 4, 57, 63, 64, 71, 75 in 91 tožbe Komisije, točka 41 odgovora Sveta na tožbo, točki 27 in 28 intervencijske vloge Nizozemske ter točke od 20 do 22 intervencijske vloge Francije.

( 24 ) Nesporno načelo je, da vsebinsko izvajanje predpisov Unije običajno pripada državam članicam (glej v zvezi z vsem J. P. Jacqué, Droit institutionnel de l’Union européenne, 6. izdaja, Dalloz, Pariz, 2010, opombe od 581 do 584). Temeljni normativni izraz tega, da so nacionalni organi nosilci izvršilne oblasti, je v členu 4(3) PEU, v skladu s katerim „[d]ržave članice sprejemajo vse splošne ali posebne ukrepe, potrebne za zagotovitev izpolnjevanja obveznosti, ki izhajajo iz Pogodb ali aktov institucij Unije“.

( 25 ) Točka 15 replike Komisije.

( 26 ) Točka 65 in naslednje tožbe.

( 27 ) Točka 26 njegove duplike.

( 28 ) Združeno kraljestvo se v točkah od 41 do 45 svoje intervencijske vloge sklicuje na potrebo po upoštevanju presoj na podlagi več dejavnikov, medtem ko Danska (točki 15 in 28 njene intervencijske vloge) omenja objektivna merila, nad katerimi je mogoč sodni nadzor, vendar s pridržanjem polja proste presoje. Temu pristopu Komisija nasprotuje v točki 36 svojega stališča k intervencijskim vlogam.

( 29 ) Glej v zvezi s tem Ritleng, D., Le contrôle de la légalité des actes communautaires par la Cour de Justice et le Tribunal de Première Instance des Communautés Européennes, neobjavljena doktorska disertacija, Strasbourg, 1998, str. od 376 do 382.

( 30 ) Točka 78 njegovih sklepnih predlogov v zgoraj navedeni zadevi Združeno kraljestvo proti Svetu in Evropskemu parlamentu.

( 31 ) Sodišče je že zgodaj poudarilo pomen merila odgovornosti kot smernice za ugotovitev legitimnosti prenosa pooblastila glede na naravo in obseg prenesenega pooblastila. Tako je v sodbi z dne 13. junija 1958 v zadevi Meroni (9/56, Recueil, str. 9) navedeno, da se „posledice, ki izhajajo iz prenosa pooblastil, zelo razlikujejo glede na to, ali gre za jasno razmejena izvedbena pooblastila“. Povzetek sodne prakse v zvezi s tem je razviden iz točk od 26 do 29 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca P. Mengozzija v zadevi Evropski parlament proti Svetu Evropske unije (C‑355/10).

( 32 ) Glej prejšnjo opombo.

( 33 ) Točka 12 njene replike.

( 34 ) Točke 46, 83 in 85 njene tožbe.

( 35 ) V členu 83(5) so naštete določbe Uredbe št. 528/2012, v katerih se odobri prenos, in sicer: člen 3(4); člen 5(3); člen 6(4); člen 21(3); člen 23(5); člen 28(1) in (3); člen 40; člen 56(4); člen 71(9); člen 85 in člen 89(1).

( 36 ) Točka 39 njene replike.

( 37 ) Točki 22 in 23 njegove duplike.