SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

ELEANOR SHARPSTON,

predstavljeni 18. junija 2015( )

Zadeva C‑298/14

Alain Laurent Brouillard

proti

Natečajni komisiji za zaposlitev strokovnih sodelavcev pri Cour de cassation

in

État belge

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,

ki ga je vložilo Conseil d’État (Belgija))

„Prosto gibanje delavcev – Izjema za ,zaposlitev v državni upravi‘ – Direktiva 2005/36/ES – Priznavanje poklicnih kvalifikacij – Pojem ,reguliran poklic‘ – Prijava na natečaj za zaposlitev strokovnih sodelavcev pri belgijskem Cour de Cassation“

1. Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe je bil vložen v okviru postopka, ki poteka pred Conseil d‘État (državni svet, Belgija; v nadaljevanju: predložitveno sodišče), s katerim belgijski državljan A. Brouillard izpodbija sklep natečajne komisije za zaposlitev strokovnih sodelavcev pri Cour de cassation (kasacijsko sodišče, Belgija) o zavrnitvi njegovega dostopa do navedenega natečaja. Sklep je bil obrazložen s tem, da A. Brouillard nima akademskih kvalifikacij, zahtevanih za prijavo na navedeno delovno mesto, in sicer doktorata, diplome ali magisterija iz prava, pridobljenih pri belgijski univerzi, ali diplome, pridobljene v tujini in ki ji je enakovrednost priznal pristojni organ v Belgiji.

2. A. Brouillard v bistvu zatrjuje, da mu njegove diplome, vključno z diplomo iz enoletne specializacije pravnik lingvist, ki mu jo je podelila francoska univerza, skupaj s poklicnimi izkušnjami v službi za dokumentacijo in usklajevanje besedil pri Cour de cassation,( ) zagotavljajo potrebne poklicne kvalifikacije. Trdi, da natečajna komisija s tem, da se je omejila na preučitev njegovih akademskih kvalifikacij, ni upoštevala njegove pravice delavca do prostega gibanja in sistema Evropske unije (v nadaljevanju: Unija) o priznavanju poklicnih kvalifikacij.

3. Predložitveno sodišče želi od Sodišča pridobiti usmeritve glede tega, ali člena 45 PDEU in 49 PDEU in Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2005/36/ES z dne 7. septembra 2005 o priznavanju poklicnih kvalifikacij,( ) če se uporabljajo v postopku v glavni stvari, nasprotujejo temu, da je natečajna komisija A. Brouillardu zavrnila dostop do natečaja z obrazložitvijo, da nima zahtevanih akademskih kvalifikacij, ne da bi preverila, ali mu njegove diplome skupaj s poklicnimi izkušnjami zagotavljajo enakovredne poklicne kvalifikacije.

Pravo Evropske unije

PDEU

4. Medtem ko člen 45 PDEU zagotavlja prosto gibanje delavcev v Uniji, pa člen 45(4) PDEU določa, da se navedeni člen ne uporablja pri zaposlovanju v državni upravi.

5. Člen 49(1) PDEU prepoveduje omejitve glede pravice do ustanavljanja za državljane ene države članice na ozemlju druge države članice.

Direktiva 2005/36

6. Namen Direktive 2005/36 je omogočiti prosto gibanje oseb (in s tem vključuje delavce) in prost pretok storitev v Uniji.( ) Osebam, ki so pridobile poklicne kvalifikacije v eni državi članici, zagotavlja pravico dostopa do istega poklica in njegovega opravljanja v drugi državi članici, brez poseganja v skladnost z nediskriminacijskimi, objektivno upravičenimi in sorazmernimi pogoji te druge države članice za opravljanje navedenega poklica.( )

7. Direktiva 2005/36 ne posega v uporabo člena 45(4) PDEU.( )

8. Člen 1 (naslovljen „Namen“) določa, da če država članica, ki pogojuje dostop do reguliranih poklicev ali njihovo opravljanje na svojem ozemlju s posebnimi poklicnimi kvalifikacijami, priznava poklicne kvalifikacije, pridobljene v eni ali več državah članicah, ki omogočajo imetniku navedenih kvalifikacij, da tam opravlja isti poklic, kot zadosten pogoj za dostop do in opravljanje tega poklica.( )

9. Člen 3(1) vsebuje te opredelitve:

„(a) ‚reguliran poklic‘: poklicna dejavnost ali skupina poklicnih dejavnosti, katerih dostop do, opravljanje ali enega od načinov opravljanja neposredno ali posredno določajo zakoni ali drugi predpisi glede posebnih poklicnih kvalifikacij; način opravljanja dejavnosti zajema zlasti uporabo poklicnega naziva, ki je z zakoni ali drugimi predpisi omejen na imetnike določene poklicne kvalifikacije. […]

(b) ‚poklicne kvalifikacije‘: kvalifikacije, ki se izkazujejo z dokazili o formalnih kvalifikacijah, potrdilom o kompetenci, navedenim v členu 11(a)(i), in/ali poklicnimi izkušnjami;

(c) ‚dokazila o formalnih kvalifikacijah‘: diplome, spričevala in druga dokazila o uspešno dokončanem poklicnem usposabljanju, pridobljenem predvsem v [Uniji], ki jih izda organ v državi članici, imenovan v skladu z zakoni ali drugimi predpisi te države članice. […]

[…]

(e) ‚regulirano izobraževanje in usposabljanje‘: kakršno koli usposabljanje, ki je posebej namenjeno opravljanju določenega poklica in ki zajema program ali programe, dopolnjene, kadar je to primerno, s poklicnim usposabljanjem ali pripravništvom oziroma strokovno prakso. […]

[…]“

10. Člen 4 zadeva učinke priznavanja in določa:

„1. Priznavanje poklicnih kvalifikacij s strani države članice gostiteljice omogoča prosilcu dostop do tistega poklica v tej državi članici, za katerega je usposobljen v državi članici izvora, in da ga opravlja v državi članici gostiteljici pod enakimi pogoji, kot veljajo za njene državljane.

2. Za namene te direktive je poklic, ki ga prosilec želi opravljati v državi članici gostiteljici, enak poklicu, za katerega je usposobljen v državi članici izvora, če so dejavnosti, ki jih poklic zajema, primerljive.“

11. V skladu s členom 13(1) („Pogoji za priznavanje“), ki zadeva splošni sistem priznavanja dokazil o usposabljanju, „[č]e se za dostop do in opravljanje reguliranega poklica v državi članici gostiteljici zahtevajo posebne poklicne kvalifikacije, pristojni organ te države članice dovoli dostop do in opravljanje tega poklica pod enakimi pogoji, kot veljajo za državljane te države članice, prosilcem, ki imajo potrdilo o kompetenci ali dokazila o formalnih kvalifikacijah, ki jih zahteva druga država članica za dostop do in opravljanje tega poklica na njenem ozemlju. […]“

12. V skladu s členom 14(1) člen 13 ne onemogoča državi članici gostiteljici, da od prosilca zahteva, da opravi prilagoditveno obdobje do treh let ali preizkus poklicne usposobljenosti, zlasti če: (a) zajema opravljeno usposabljanje vsebine, ki se znatno razlikujejo od tistih, zajetih v dokazilih o formalnih kvalifikacijah, ki jih zahteva država članica gostiteljica ali (b) reguliran poklic v državi članici gostiteljici zajema eno ali več reguliranih poklicnih dejavnosti, ki ne obstajajo v primerljivem poklicu v državi članici izvora prosilca, ta razlika pa nastane zaradi posebnega usposabljanja, ki ga zahteva država članica gostiteljica in ki zajema vsebine, ki se znatno razlikujejo od vsebin, zajetih v prosilčevem potrdilu o kompetenci ali dokazilih o formalnih kvalifikacijah. V skladu s prvim pododstavkom člena 14(3) lahko država članica gostiteljica za poklice, za opravljanje katerih je potrebno natančno poznavanje nacionalne zakonodaje in pri katerih je svetovanje in/ali pomoč v zvezi z nacionalno zakonodajo bistven in stalen vidik poklicne dejavnosti, določi ali prilagoditveno obdobje ali preizkus poklicne usposobljenosti.

Belgijsko pravo

13. V skladu s členom 135a sodnega zakonika Cour de cassation pomagajo „référendaires“ (strokovni sodelavci), ki pripravljajo delo sodnikov in članov državnega tožilstva,( ) sodelujejo pri dokumentiranju in prevajanju ter objavi sodb in usklajevanju francoskih in nizozemskih besedil. Člen 259l določa, da mora kandidat za imenovanje za strokovnega sodelavca pri Cour de cassation dopolniti petindvajset let in biti doktor prava ali diplomirani pravnik, kar je v Belgiji enakovredno magistru prava.( ) Kandidati so izbrani na podlagi natečaja, katerega rezultati veljajo šest let. V skladu s členom 259m strokovne sodelavce imenuje kralj za poskusno dobo treh let, po koncu katerih postane imenovanje dokončno, razen če se kralj ne odloči drugače na predlog prvega predsednika ali generalnega tožilca.

14. V času dejanskega stanja postopka v glavni stvari sta člena 43 in 44 uredbe francoske skupnosti z dne 31. marca 2004 o opredelitvi visokošolskega izobraževanja, spodbujanju njegove integracije v evropski visokošolski prostor in refinanciranju univerz vladi francoske skupnosti dala pravico, da sprejme splošne ali posamične ukrepe za priznavanje enakovrednosti med študiji, dokončanimi v tujini, in akademskimi kvalifikacijami, ki jih je podelila navedena skupnost, vključno z magisterijem iz prava.

Dejansko stanje, postopek in vprašanja za predhodno odločanje

15. A. Brouillard je že več let zaposlen v službi za dokumentacijo in usklajevanje besedil pri Cour de cassation. Je diplomirani prevajalec, ima diplomo dvoletnega študija prava (naziv cand. jur.), ki jo je izdala belgijska univerza,( ) in diplomo enoletnega specialističnega študija iz človekovih pravic, ki jo je ista univerza izdala leta 2006, v študijskem letu 2009/2010 pa je pridobil poklicni magisterij prava, ekonomije, managementa, smer zasebno pravo, specializacija pravnik lingvist, („poklicni magisterij enoletnega študijskega programa“), ki ga je 22. novembra 2010 podelila univerza iz Poitiersa (Francija).

16. A. Brouillard se je 24. maja 2011 prijavil na javni natečaj za zaposlitev strokovnih sodelavcev pri Cour de cassation.

17. 23. junija 2011 je pri francoski skupnosti vložil prošnjo za priznanje popolne enakovrednosti njegovega poklicnega magisterija enoletnega študijskega programa z magisterijem dveletnega študijskega programa po belgijskem pravu.

18. 6. septembra 2011 je predsednik Cour de cassation A. Brouillardu vročil sklep natečajne komisije, v skladu s katerim je bila njegova prijava razglašena za nedopustno. V tem sklepu je komisija navedla, da mora imeti kandidat za to, da se lahko imenuje za strokovnega sodelavca pri Cour de cassation, diplomo doktorja, diplomanta ali magistra prava, ki jo je izdala belgijska univerza, da se zagotovi, da ima kandidat zahtevane sposobnosti za opravljanje navedenega poklica v Belgiji. A. Brouillard ni izpolnjeval tega pogoja, ker francoska skupnost ni priznala enakovrednosti njegovega poklicnega magisterija prava, izdanega v Belgiji, z magisterijem prava, pridobljenega v Belgiji in ker na belgijski univerzi ni delal izpita za pridobitev enakovrednosti.

19. 27. oktobra 2011 je francoska skupnost zavrnila prošnjo A. Brouillarda za enakovrednost in mu priznala enakovrednost samo s splošnim akademskim nazivom magister. Taka enakovrednost zadeva bolj stopnjo akademskih kvalifikacij kot specifično vsebino posamezne diplome. Ta sklep je temeljil na mnenju oddelka za pravo in kriminologijo komisije za enakovrednost pri francoski skupnosti, ki je obrazloženo tako:

„– Imetništvo diplome, s katero se izkazuje zaključen študij prava, potrjuje sposobnost in tehnično znanje v zvezi z značilnostmi pravnega reda, v katerem je bila izdana. Zato tak študij v tujini ne ustreza zahtevam pravnih fakultet v francoski skupnosti v Belgiji, ki svoje študente izobražujejo za pravniške poklice v belgijskem pravnem redu;

– nekatere izobraževalne dejavnosti, ki so v belgijski francoski skupnosti nujne za končanje drugostopenjskega študija prava (zlasti obligacijsko pravo, pogodbeno pravo, upravno pravo, delovno pravo), niso bile opravljene pri pridobitvi [poklicnega magisterija enoletnega študijskega programa], za katerega enakovrednost se zaproša.“

20. A. Brouillard je izpodbijal sklep natečajne komisije in kraljevi odlok z dne 20. septembra 2012 o imenovanju treh novih strokovnih sodelavcev pri Cour de cassation pred predložitvenim sodiščem, ki je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

„1. Ali je treba člena 45 PDEU in 49 PDEU ter Direktivo 2005/36 […] razlagati tako, da se uporabljajo za položaj, v katerem se belgijski državljan s stalnim prebivališčem v Belgiji, ki ne izvršuje poklicne dejavnosti v drugi državi članici, v podporo svoji prijavi za udeležbo na natečaju za zaposlitev strokovnih sodelavcev pri belgijskem Cour de cassation opira na [poklicni magisterij enoletnega študijskega programa, izdan na francoski univerzi]?

2. Ali je poklic strokovnega sodelavca pri belgijskem Cour de cassation, za katerega člen 259l sodnega zakonika določa, da je pogoj za imenovanje doktorat ali diploma iz prava, reguliran v smislu člena 3 navedene direktive 2005/36 […]?

3. Ali pomeni poklic strokovnega sodelavca pri Cour de cassation […] zaposlitev v državni upravi v smislu člena 45(4) PDEU in ali zato navedeni člen 45(4) PDEU izključuje uporabo členov 45 PDEU in 49 PDEU ter Direktive 2005/36 […]?

4. Ali je treba člena 45 PDEU in 49 PDEU ter Direktivo 2005/36 […], če se uporabljajo v obravnavani zadevi, razlagati tako, da nasprotujejo temu, da natečajna komisija za zaposlitev strokovnih sodelavcev pri Cour de cassation pogojuje udeležbo na tem natečaju z doktoratom ali diplomo iz prava, ki jo je izdala belgijska univerza, ali s tem, da francoska skupnost, ki je pristojna za področje izobraževanja, priznava akademsko enakovrednost [poklicnega magisterija enoletnega študijskega programa] z nazivom doktor, diplomant ali magister prava, ki jo je izdala belgijska univerza?

5. Ali je treba člena 45 PDEU in 49 PDEU ter Direktivo 2005/36 […], če se uporabljajo v obravnavani zadevi, razlagati tako, da natečajni komisiji za zaposlitev strokovnih sodelavcev pri Cour de cassation nalagajo, da primerja kvalifikacije tožeče stranke, ki izhajajo iz njegovih diplom in njegovih poklicnih izkušenj, s tistimi ki jih daje naziv doktor ali diplomant prava, ki ga je podelila belgijska univerza, in mu po potrebi naloži dopolnilne ukrepe iz člena 14 Direktive 2005/36?“

21. A. Brouillard pred predložitvenim sodiščem izpodbija tudi sklep francoske skupnosti z dne 27. oktobra 2011. Navedena zahteva za razglasitev ničnosti, ki ni sestavni del postopka v glavni stvari, je bila zavrnjena 15. maja 2014.

22. Pisna stališča so predložili A. Brouillard, belgijska in italijanska vlada ter Evropska komisija. A. Brouillard, belgijska vlada in Komisija so ustne navedbe predstavili na obravnavi 25. marca 2015.

Analiza

Uvodne ugotovitve

23. Predložitveno sodišče s prvimi tremi vprašanji v bistvu sprašuje, ali se v postopku v glavni stvari uporabljajo načela prostega gibanja in Direktiva 2005/36. Najprej bom preučila, ali je dejansko stanje v postopku v glavni stvari povsem notranji položaj, za katerega člena 45 PDEU ni mogoče uporabiti (prvo vprašanje). Nato bom preučila, ali člen 45(4) PDEU v postopku v glavni stvari izključuje uporabo preostalega dela člena in Direktive 2005/36 (tretje vprašanje). Nadalje bom preučila, ali je poklic strokovnega sodelavca pri Cour de cassation „reguliran poklic“ v smislu Direktive 2005/36 (drugo vprašanje). Odgovor na navedeno vprašanje bo odločil, ali se navedena direktiva uporablja v postopku v glavni stvari.

24. Četrto in peto vprašanje je treba preučiti skupaj. V bistvu se z njima sprašuje, ali načela prostega gibanja in Direktiva 2005/36, če se uporabljajo v postopku v glavni stvari, nasprotujejo temu, da je natečajna komisija zavrnila prijavo A. Brouillarda za udeležbo na natečaju z obrazložitvijo, da nima zahtevanih akademskih kvalifikacij, ne da bi jih primerjala z njegovim znanjem in veščinami, ki izhajajo iz njegovih diplom in poklicnih izkušenj, in mu po potrebi naložila dopolnilne ukrepe iz člena 14 Direktive 2005/36.

25. Preden začnem obravnavati katerega koli od teh vprašanj, je treba pojasniti troje.

26. Prvič, strinjam se z belgijsko in italijansko vlado, da se postopek v glavni stvari nanaša na dostop do zaposlitve v belgijski državni upravi in ne do dejavnosti samozaposlene osebe v navedeni državi članici. Zato člen 49 PDEU ni upošteven in bom svojo analizo omejila na člen 45 PDEU in Direktivo 2005/36.

27. Drugič, predložitveno sodišče naj bi predpostavljalo, da imata člena 4 in 13(1) Direktive 2005/36 vertikalni neposredni učinek in da se zato v postopku v glavni stvari A. Brouillard lahko neposredno sklicuje na te določbe. Ta predpostavka je pravilna. Gre za določbe, katerih vsebina je nepogojna in dovolj natančna, da lahko pristojni organi države članice osebi omogočijo, da pod enakimi pogoji, kot veljajo za državljane te države članice, tam opravlja poklic, za katerega mora imeti posebne poklicne kvalifikacije, če je ta oseba usposobljena za opravljanje poklica v drugi državi članici.( )

28. Tretjič, z Direktivo 2005/36 niso harmonizirani pogoji za opravljanje reguliranih poklicev v državah članicah. Namesto tega je z navedeno direktivo vzpostavljen mehanizem priznavanja poklicnih kvalifikacij. Prosilcem omogoča v državi članici gostiteljici dostop do istega reguliranega poklica, za katerega so usposobljeni v državi članici izvora, in da ga opravljajo v državi članici gostiteljici pod enakimi pogoji, kot veljajo za njene državljane.( ) Ob predvidevanju, da so vsi drugi pogoji za uporabo Direktive 2005/36 izpolnjeni (med drugim, da je funkcija strokovnega sodelavca pri Cour de cassation „reguliran poklic“), bi se A. Brouillard lahko skliceval na navedeno direktivo, le če bi imel poklicne kvalifikacije, potrebne za opravljanje dejavnosti v Franciji, primerljive z dejavnostmi strokovnega sodelavca pri Cour de cassation.( ) Vendar pa menim, da funkcija strokovnega sodelavca pri belgijskem Cour de cassation ni reguliran poklic, tako da se Direktiva 2005/36 ne uporablja v postopku v glavni stvari.( ) Če se Sodišče s tem strinja, predložitvenemu sodišču navedenega vprašanja ne bo treba obravnavati.

Ali je dejansko stanje v postopku v glavni stvari „povsem notranji položaj“, za katerega ni mogoče uporabiti člena 45 PDEU? (prvo vprašanje)

29. Belgijska vlada trdi, da se člen 45 PDEU ne uporablja v postopku v glavni stvari, ki nima zadostne povezave s pravom Unije. Čeprav A. Brouillard opira svojo zahtevo po udeležbi na natečaju na diplomo, pridobljeno v drugi državi članici, pa je navedeni študijski program opravljal le dopisno.

30. Utemeljitev belgijske vlade se mi ne zdi prepričljiva.

31. Po ustaljeni sodni praksi določbe Pogodbe o prostem gibanju ni mogoče uporabiti za dejavnosti, ki so v vseh pogledih omejene na eno državo članico.( ) Vendar pa te določbe dajejo ugodnosti državljanom določene države, kadar so zaradi dejstva, da so zakonito prebivali na ozemlju druge države članice in v njej pridobili poklicne kvalifikacije, glede na njihovo državo izvora, v položaju, ki ga je mogoče izenačiti s položajem katere koli druge osebe, ki uživa pravice in svoboščine, zagotovljene s primarnim pravom Unije.( ) Na splošno prosto gibanje delavcev ne bi bilo doseženo v celoti, če bi lahko države članice svojim državljanom, ki so izkoristili ugodnost prava Unije, da so pridobili poklicne kvalifikacije v drugih državah članicah, zavrnile pravico do prostega gibanja. To je še zlasti res, če so navedeni državljani tam pridobili univerzitetne kvalifikacije, ki dopolnjujejo njihovo osnovno izobrazbo in usposabljanje in ki jih nameravajo uporabiti, potem ko se vrnejo v svojo državo izvora.( )

32. A. Brouillard se sklicuje na diplomo, ki jo je izdala akademska ustanova v Franciji. S tem je uveljavil svojo pravico do izobraževalnih storitev univerze v drugi državi članici. Menim, da v teh okoliščinah dejstvo, ali je šlo za fizičen prehod meje za pridobitev poklicnih kvalifikacij, ni upoštevno za to, ali se člen 45 PDEU uporablja v postopku v glavni stvari. Predpostavimo na primer, da študent, ki prebiva v eni državi članici, študira na daljavo pri izobraževalni ustanovi v drugi državi članici. Na tej ustanovi mora opraviti zaključni ustni izpit. Vendar pa iz zdravstvenih razlogov ne more potovati. Izobraževalna ustanova, ki ponuja dopisne tečaje, mu omogoča, da ustni izpit naredi od doma z videokonferenco. Izpit uspešno opravi in pridobi poklicno kvalifikacijo. Ne vidim razloga, zakaj navedeni študent ne bi mogel uveljaviti pravice iz člena 45 PDEU, kot ga razlaga sodna praksa, navedena v točki 31 zgoraj.

33. V vsakem primeru je A. Brouillard v odgovoru na vprašanje, ki sem mu ga postavila na obravnavi, izrecno navedel, da je šel 10. julija 2010 na Univerzo v Poitiersu na triurni ustni izpit. Čeprav je nazadnje za presojo dejanskega stanja pristojno nacionalno sodišče, pa lahko Sodišče tukaj izhaja iz (skoraj gotove) podlage, da je šlo za fizični prehod meje in da zato ne gre za povsem notranji položaj.

Ali člen 45(4) PDEU v postopku v glavni stvari izključuje uporabo preostalega dela navedenega člena in Direktive 2005/36? (tretje vprašanje)

34. Predložitveno sodišče želi pridobiti usmeritve glede tega, ali je funkcija strokovnega sodelavca pri Cour de cassation „zaposlitev v državni upravi“ v smislu člena 45(4) PDEU.

35. Ob upoštevanju temeljne narave načel prostega gibanja in enakega obravnavanja delavcev v Uniji obseg navedene izjeme ne bi smel presegati njenega prvotnega cilja, da državam članicam omogoča omejiti dostop tujih državljanov do določenih zaposlitev v državni upravi, ki zahtevajo odnos posebne solidarnosti zaposlenih do države ter vzajemnost pravic in obveznosti, na katerih temelji državljanska vez.( ) Zato izjema iz člena 45(4) PDEU zadeva le dostop nedržavljanom do določenih zaposlitev v državni upravi države članice.( )

36. A. Brouillard je belgijski državljan, ki se želi zaposliti v državni upravi v Belgiji. Iz tega sledi, da člen 45(4) PDEU ne more biti veljavna podlaga, da mu Belgija zavrne varstvo, ki ga ima na podlagi prvih treh odstavkov navedene določbe. Zato člen 45(4) PDEU ne nasprotuje temu, da se Direktiva 2005/36 uporablja za dejansko stanje postopka v glavni stvari.

37. Pri drugačnih dejstvih bi morda bilo potrebno rešiti vprašanje, ali je funkcija strokovnega sodelavca pri Cour de cassation „zaposlitev v državni upravi“ v smislu člena 45(4) PDEU. Stranke so v svojih pisnih in ustnih stališčih temu vprašanju posvetile precejšnjo pozornost. Zato jih bom na kratko obravnavala.

38. Menim, da funkcija strokovnega sodelavca ni „zaposlitev v državni upravi“ v smislu člena 45(4) PDEU.

39. Kot odstopanje od temeljnega načela prostega gibanja je treba člen 45(4) PDEU razlagati ozko.( )

40. V zadevi Komisija/Belgija( ) je belgijska vlada trdila, da je „zaposlitev v državni upravi“ institucionalni pojem, ki ne ustreza „izvajanju javne oblasti“ v členu, ki je zdaj člen 51 PDEU.( ) Kar je po njenem mnenju pomembno, je tako identiteta delodajalca in ne narava dejavnosti, ki jih izvaja zaposleni.

41. Sodišče je navedeno trditev zavrnilo in se odločilo za funkcionalno razlago pojma „zaposlitev v državni upravi“. Člen 45(4) PDEU se uporablja, le če zadevni zaposleni, prvič, neposredno ali posredno sodeluje pri izvrševanju pooblastil na podlagi javnega prava, in drugič, opravlja dolžnosti, katerih namen je varovati splošni interes države ali splošneje javnih organov.( ) Pomembno je torej, ali so za delovno mesto značilne posebne dejavnosti javne službe, če sta mu dodeljena izvrševanje pooblastil na podlagi javnega prava in odgovornost za varovanje splošnih interesov države, ali ne.( )

42. Na podlagi podatkov, predloženih Sodišču, se ne strinjam z belgijsko in italijansko vlado, da zaposlitev strokovnega sodelavca pri belgijskem Cour de cassation izpolnjuje prvi pogoj.

43. Menim, da so položaji prvega predsednika, predsednika in sodnika pri Cour de cassation, na eni strani, in položaji generalnega tožilca, prvega generalnega pravobranilca in generalnih pravobranilcev na navedenem sodišču, na drugi strani, zares značilni za posebne dejavnosti javne službe zagotavljanja pravičnosti.( ) Na teh položajih se odloča o pritožbah, ki potekajo pred Cour de cassation, ki je zadnjestopenjsko sodišče v civilnih in kazenskih zadevah v Belgiji, ali zagotavlja neodvisno svetovanje (uradna mnenja) o navedenih pritožbah. Poleg tega te funkcije vključujejo dolžnosti, katerih namen je varovanje splošnih interesov države z zagotavljanjem upoštevanja prava v okviru sporov med zasebnimi strankami in sporov, ki vključujejo javne organe.

44. Iz pisnih in ustnih navedb belgijske vlade izhaja, da strokovni sodelavci pri Cour de cassation tem sodnim uradnikom zagotavljajo pomoč in podporo. Njihova glavna naloga je pregledati zadeve, ki potekajo pred navedenim sodiščem, jih pravno raziskati in tem uradnikom pomagati pri sestavljanju sodb in mnenj.

45. Belgijska vlada je na obravnavi potrdila, da strokovni sodelavci pri Cour de cassation niso pristojni za sprejetje (ali celo sodelovanje pri sprejetju) katerih koli sodnih odločb, ne morejo postavljati vprašanj strankam na obravnavah in ne sprejemajo končnih odločitev o pravni utemeljitvi, na katerih temeljijo sodbe in mnenja. Strokovni sodelavci opravljajo svoje naloge izključno pod nadzorom sodnih uradnikov, za katere delajo in ki so sami odgovorni za sodbe in mnenja, ki jih izdajo. Tako se zdi, da pomožne in pripravljalne naloge puščajo svobodno izvrševanje sodne oblasti teh uradnikov nedotaknjeno.

46. Zato menim, da imajo naloge strokovnih sodelavcev, čeprav je navsezadnje za odločanje o tem pristojno predložitveno sodišče, malo skupnega z bistvom javne službe zagotavljanja pravičnosti, ki vključuje (čeprav posredno) sodelovanje pri izvrševanju pooblastil na podlagi javnega prava.( )

47. Menim, da stališča belgijske vlade, da so strokovni sodelavci pri Cour de cassation po členu 310 sodnega zakonika uradno uvrščeni med „člane“ navedenega sodišča in da zanje delno veljajo isti kadrovski predpisi kot za sodnike in druge sodne uradnike, med drugim v zvezi z imenovanji in plačami, dopusti, „privilegijem pristojnega sodišča“( ) in prepovedjo opravljanja (nekaterih) nesodnih funkcij, ne more omajati te trditve. Taki vidiki ne zadevajo neposredno narave dejanskih nalog, ki jih opravljajo strokovni sodelavci.

Ali je funkcija strokovnega sodelavca pri Cour de cassation „reguliran poklic“ v smislu Direktive 2005/36? (drugo vprašanje)

48. Ali se Direktiva 2005/36 uporablja v postopku v glavni stvari, je odvisno tudi od tega, ali je poklic strokovnega sodelavca pri Cour de cassation „reguliran poklic“ v smislu člena 3(1)(a) Direktive 2005/36. To pa je še odvisno od tega, ali je za dostop do navedenega poklica in njegovo opravljanje treba imeti „posebne poklicne kvalifikacije.( )

49. Prvič, dejstvo, da navedeno zaposlitev urejajo posebna pravila o javni službi v skladu z belgijskim pravom, ni upoštevno za ugotavljanje, ali je reguliran poklic v smislu Direktive 2005/36.( )

50. Dalje, trditev belgijske vlade, da funkcije strokovnega sodelavca ni na seznamu reguliranih poklicev, ki ga je objavila Komisija, tudi ni upoštevna. Navedeni seznam ni del pravno zavezujočega akta Unije in je zato zgolj informativen.

51. Komisija trdi, da za imenovanje za strokovnega sodelavca pri Cour de cassation ni treba imeti „posebnih poklicnih kvalifikacij“ v smislu člena 3(1)(a) Direktive 2005/36. Diploma doktorja, diplomanta ali magistra prava so splošne diplome, ki podeljujejo dostop do številnih poklicev. Poleg tega izbirni postopek za zaposlitev strokovnih sodelavcev ne vključuje preizkusa, na podlagi katerega bi se izdalo potrdilo o usposobljenosti.

52. S to analizo se strinjam.

53. Nekatere opredelitve iz člena 3 Direktive 2005/36 dajejo uporabne usmeritve za razlago pojma „posebne poklicne kvalifikacije“. V skladu s členom 3(1)(b) poklicne kvalifikacije vključujejo kvalifikacije, ki se izkazujejo z dokazili o formalnih kvalifikacijah, člen 3(1)(c) pa določa, da formalne kvalifikacije vključujejo diplome „o uspešno dokončanem poklicnem usposabljanju, pridobljenem predvsem v [Uniji]“. Člen 3(1)(e) Direktive 2005/36 pa poleg tega opredeljuje, da je „regulirano izobraževanje in usposabljanje“ kakršno koli usposabljanje, ki je posebej namenjeno opravljanju določenega poklica in ki zajema program ali programe, dopolnjene, kadar je to primerno, s poklicnim usposabljanjem ali pripravništvom oziroma strokovno prakso“.( )

54. V teh okoliščinah ni dvoma, da vsake diplome ni mogoče šteti za posebno poklicno kvalifikacijo v smislu Direktive 2005/36. V ta pojem spadajo samo diplome, posebej namenjene za pripravo kandidatov za opravljanje določenega poklica in ki potrjujejo uspešno dokončano poklicno usposabljanje, pridobljeno predvsem v Uniji.

55. Akademske kvalifikacije, potrebne za imenovanje za strokovnega sodelavca pri Cour de cassation, niso posebej namenjene pripravi oseb za delovno mesto strokovnega sodelavca pri navedenem sodišču, ampak omogočajo dostop do različnih poklicev. Navedene kvalifikacije zaradi svoje splošne narave ne potrjujejo uspešno dokončanega poklicnega usposabljanja in zato ne pomenijo „posebnih poklicnih kvalifikacij“. Zato se A. Brouillard v postopku v glavni stvari ne more sklicevati na Direktivo 2005/36.

56. Dejstvo, da so strokovni sodelavci izbrani na podlagi natečaja, ki vključuje primerjalno oceno kandidatov, ne omaja tega sklepa. V sodbi Rubino je Sodišče menilo, da tega, da je nekdo izbran po postopku za izbiro vnaprej določenega števila posameznikov, ki se namesto z uporabo absolutnih meril opravi na podlagi primerjalnega ocenjevanja kandidatov, in za podelitev kvalifikacije s strogo omejeno časovno veljavnostjo, ni mogoče šteti za poklicno kvalifikacijo v smislu člena 3(1)(b) Direktive 2005/36.( )

57. Tega sklepa tudi ne omaja pravilo iz člena 259m sodnega zakonika, ki določa, da postane imenovanje strokovnega sodelavca pri Cour de cassation dokončno šele po treh letih od nastopa funkcije. Res je, da lahko v določenih okoliščinah obvezno usposabljanje v določenem obdobju prispeva k temu, da se poklic uvrsti kot reguliran. V zadevi Burbaud je na primer Sodišče sklenilo, da je zaposlitev direktorja javnih bolnišničnih storitev reguliran poklic. Navedena ugotovitev je v bistvu temeljila na dejstvu, da je po francoskem pravu dostop do tega poklica rezerviran za pripravnike, ki so zaključili program pri École nationale de la santé publique (Nacionalna šola za javno zdravje) in opravili zaključni izpit, ki potrjuje, da imajo potrebno teoretično in praktično znanje za delo pri upravljanju bolnišnic.( ) Te zahteve pa vseeno niso primerljive z zahtevami, ki jih nacionalne določbe zahtevajo v našem primeru. Belgijska vlada je na zaslišanju potrdila, da s temi določbami ni zahtevan poseben program usposabljanja, ob koncu katerega uspešni kandidati prejmejo potrdilo, da so opravili zahtevane poklicne kvalifikacije. Kot kaže besedilo člena 259m, je triletno obdobje po prvotnem imenovanju bolj poskusna doba, ki omogoča sodnim uradnikom, ki jim strokovni sodelavci pomagajo, preveriti, ali pravilno opravljajo njihove naloge, in tako sprejeti stališče, ali naj njihovo imenovanje postane dokončno.( )

Katere obveznosti nalaga člen 45 PDEU natečajni komisiji? (četrto in peto vprašanje)

58. Ugotovila sem, da se Direktiva 2005/36 ne uporablja v postopku v glavni stvari. Moja analiza četrtega in petega vprašanja je torej omejena na člen 45 PDEU. Ali se z navedeno določbo zahteva, da natečajna komisija preveri, ali akademske kvalifikacije skupaj z njegovimi poklicnimi izkušnjami A. Brouillardu omogočajo znanje in veščine, enakovredne znanju in veščinam, potrjenim z doktoratom, diplomo ali magisterijem iz prava, ki jih je izdala belgijska univerza.

59. Ker ni usklajenih pogojev za dostop do zadevnega poklica, pravo Unije ne nasprotuje, da država članica imenovanje na funkcijo strokovnega sodelavca na enem od njenih sodišč pogojuje s posebnim znanjem in kvalifikacijami, ki kažejo primernost za navedeno funkcijo.( ) To pristojnost pa mora vseeno izvajati tako, da upošteva temeljne svoboščine, ki jih zagotavljata Pogodbi.( )

60. Po ustaljeni sodni praksi morajo organi države članice pri preučitvi prošnje, v kateri oseba prosi za dovoljenje za opravljanje poklica, za katerega se po nacionalni zakonodaji zahteva diploma ali poklicna kvalifikacija, upoštevati poklicno kvalifikacijo zainteresirane osebe, tako da primerjajo kvalifikacijo, ki jo potrjujejo njegove diplome, potrdila in drugi nazivi ter upoštevne poklicne izkušnje, s poklicno kvalifikacijo, ki jo zahteva nacionalna zakonodaja.( )

61. Preizkus mora organom države članice omogočiti, da se objektivno prepričajo, da tuja diploma potrjuje, da ima tisti, ki jo je pridobil, znanje in kvalifikacije, ki so vsaj enakovredni, če že ne enaki tistim, ki jih potrjuje nacionalna diploma. Ta presoja enakovrednosti tujega naziva mora biti opravljena ob izključnem upoštevanju stopnje znanja in kvalifikacij, o katerih se lahko na podlagi tega naziva – glede na naravo in čas trajanja študija in praktičnega usposabljanja, ki se nanj navezuje – domneva, da jih je imetnik tega naziva pridobil.( ) Poleg tega je treba torej znanje, ki ga potrjuje diploma, podeljena v drugi državi članici, in poklicne izkušnje, pridobljene v drugih državah članicah, ter izkušnje, pridobljene v državi, v kateri se kandidat želi vpisati, preizkusiti glede na poklicne kvalifikacije, ki se zahtevajo v zakonodaji države članice gostiteljice.( )

62. Ker pa lahko vse praktične izkušnje pri opravljanju sorodnih aktivnosti prispevajo k predlagateljevim znanjem, mora pristojni organ vendarle upoštevati vse praktične izkušnje, ki so koristne pri opravljanju poklica, do katerega se zahteva dostop. Natančno vrednost teh izkušenj mora določiti pristojni organ ob upoštevanju opravljanih specifičnih funkcij, znanja, pridobljenega in uporabljenega pri opravljanju teh funkcij, ter odgovornosti in stopnje neodvisnosti, ki sta bili zaupani zadevni osebi.( )

63. Država članica lahko pri navedenem preizkusu upošteva objektivne razlike glede veljavnega pravnega okvira za zadevni poklic v državi članici izvora in glede področja dejavnosti tega poklica.( ) Pri pravniških poklicih ima država članica torej pravico opraviti primerjalni preizkus diplom, tako da upošteva ugotovljene razlike med zadevnimi nacionalnimi pravnimi redi. Če je na podlagi primerjave ugotovljeno, da znanje in kvalifikacije, ki jih potrjuje tuja diploma, in znanje in kvalifikacije, ki se zahtevajo z nacionalnimi določbami, le delno ustrezajo tem zahtevanim znanjem in kvalifikacijam, ima država članica gostiteljica pravico zahtevati, da zainteresirana oseba dokaže, da je pridobila manjkajoča znanja in kvalifikacije (na primer s poklicnimi izkušnjami).( )

64. V postopku v glavni stvari se zdi, da A. Brouillard ni pridobil tega, kar se v Belgiji šteje za popolno pravno izobrazbo. Natančneje, na obravnavi je potrdil, da enoletni študij, po zaključku katerega mu je univerza v Poitiersu izdala poklicno diplomo, ni vseboval študija iz belgijskega prava. Nadalje je zatrdil, da diploma ni zajemala programa iz upravnega in zaposlitvenega prava, ki je po mnenju komisije za enakovrednost pri francoski skupnosti potreben za dokončanje podiplomskega študija prava v navedeni skupnosti.

65. Vendar pa poklicna diploma A. Brouillarda na podlagi enoletnega študija zajema določene vidike pravnega usposabljanja. Zato je lahko v neki meri vsaj na prvi pogled upoštevna glede na stopnjo kvalifikacije, zahtevano za zaposlitev strokovnega sodelavca pri Cour de cassation.

66. A. Brouillard se poleg tega pred belgijskimi organi ni skliceval samo na svoje akademske kvalifikacije, ampak tudi na celotne poklicne izkušnje, da bi upravičil usposobljenost za navedeno funkcijo.( ) Meni, da mu njegova večletna zaposlitev v službi za dokumentacijo in usklajevanje besedil pri Cour de cassation, ki zajema velik del dejavnosti, ki jih opravljajo strokovni sodelavci, skupaj z akademskimi kvalifikacijami, zagotavljajo znanje in veščine, enakovredne tistim, ki se zahtevajo za imenovanje za strokovnega sodelavca.

67. V teh okoliščinah( ) je bila dolžnost natečajne komisije, da preuči, ali znanje in veščine A. Brouillarda, ki jih je pridobil z vsemi svojimi poklicnimi izkušnjami, vključno z zaposlitvijo v službi za dokumentacijo in usklajevanje besedil pri Cour de cassation, zadostno dokazujejo, da ima kvalifikacije, za katere se je zdelo, da jih nima, če so se ocenjevale le na podlagi diplom.

68. Dvomim, da je sklep, ki je izpodbijan v postopku v glavni stvari, v skladu s temi načeli, ker kaže, da se je natečajna komisija opirala izključno na dejstvo, da A. Brouillard nima akademskih kvalifikacij, zahtevanih za imenovanje za strokovnega sodelavca. O tem pa mora navsezadnje odločiti predložitveno sodišče glede na vse upoštevne okoliščine zadeve.

Predlog

69. Iz zgoraj navedenih razlogov Sodišču predlagam, naj na vprašanja, ki jih je predložilo Conseil d’État (Belgija), odgovori:

1. Člen 45 PDEU se uporablja za položaj, v katerem se belgijski državljan s stalnim prebivališčem v Belgiji, ki nikoli ni izvrševal poklicne dejavnosti v drugi državi članici, v podporo svoji prijavi za udeležbo na natečaju za zaposlitev strokovnih sodelavcev pri belgijskem Cour de cassation med drugim opira na kvalifikacijo, ki mu jo je podelila francoska univerza.

2. Država članica se za svojega državljana ne more sklicevati na izjemo iz člena 45(4) PDEU, zato zgoraj opisani položaj iz tega razloga ni izključen s področja uporabe Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2005/36/ES z dne 7. septembra 2005 o priznavanju poklicnih kvalifikacij.

3. Zaposlitev strokovnega sodelavca pri belgijskem Cour de cassation ni „reguliran poklic“ v smislu člena 3(1)(a) Direktive 2005/36.

4. Člen 45 PDEU nasprotuje temu, da javni organ v državi članici zavrne dovoljenje, da oseba sodeluje na natečaju za zaposlitev strokovnih sodelavcev z obrazložitvijo, da nima doktorata, diplome ali magisterija iz prava, ki jih je izdala univerza navedene države članice, ali diplome, izdane v tujini in ki jo je drug javni organ v navedeni državi priznal kot enakovredno, ne da bi preveril, ali ji vse njene akademske kvalifikacije, vključno s katerimi koli kvalifikacijami, pridobljenimi v drugi državi članici in ki so dovolj upoštevne za dostop do tega poklica in njegovo opravljanje, skupaj z njenimi poklicnimi izkušnjami zagotavljajo enakovredno znanje in veščine.