SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

M. POIARESA MADURA,

predstavljeni 30. marca 2006( )

Združeni zadevi C-158/04 in C-159/04

Alfa Vita Vassilopoulos AE, prej Trofo Super‑Markets AE,

proti

Elliniko Dimosio,

Nomarchiaki Aftodioikisi Ioanninon

in

Carrefour Marinopoulos AE

proti

Elliniko Dimosio,

Nomarchiaki Aftodioikisi Ioanninon

(Predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ju je vložilo Dioikitiko Protodikeio Ioanninon (Grčija))

„Prosti pretok blaga – Ukrepi z enakim učinkom – Trženje zamrznjenih pekarskih izdelkov“

1. Ali je nacionalna ureditev, v skladu s katero je treba za trženje zamrznjenega kruha vrste „bake‑off“ pridobiti predhodno dovoljenje, določeno v zakonodaji o obratovanju pekarn, združljiva s členom 28 ES? Tako se v bistvu glasi vprašanje v teh združenih zadevah, ki ga je Dioikitiko Protodikeio Ioanninon (upravno sodišče prve stopnje v Ioannini) (Grčija) naslovilo na Sodišče.

2. Ta predloga za sprejetje predhodne odločbe ponovno usmerjata pozornost Sodišča v razvoj sodne prakse v zadevi Keck in Mithouard( ) na področju prostega pretoka blaga. V teoriji ima ta razvoj trdne temelje.( ) Vendar se je v praksi izkazalo, da pri uporabi povzroča precejšnje težave, o čemer pričata obravnavani zadevi.

I – Pravno in dejansko ozadje

3. V Grčiji sedanja ureditev pogojev za odprtje in obratovanje obratov za proizvodnjo kruha in, splošneje, pekarn izhaja iz predsedniškega dekreta št. 25.8 z dne 13. septembra 1934 (FEK A’ 309). Ta določa predhodni postopek za podelitev dovoljenj za odprtje in obratovanje pekarn in opredeljuje pogoje glede zgradbe in opreme, ki morajo biti izpolnjeni za pridobitev tega dovoljenja. Ti pogoji so natančneje urejeni z zakonom št. 726/1977 (FEK A’ 316), s katerim je bila spremenjena in dopolnjena veljavna zakonodaja glede pekarn in prodajnih mest za kruh. Člen 16 tega zakona določa, da je „od sedaj za odprtje pekarne ali prodajnega mesta za kruh potrebno predhodno dovoljenje, ki ga izda pristojni prefekt, potem ko preveri, da so izpolnjene vse zahteve iz tega zakona“. „Pekarna“ v skladu s členom 65 zakona št. 2065/1992 (FEK A’ 113) pomeni vsako „fiksno konstrukcijo, posebej zasnovano in opremljeno za proizvodnjo kruha, pekarskih izdelkov na splošno in drugih prehrambnih izdelkov iz moke (razen testenin) ter za peko jedi in drugih izdelkov za javnost, ne glede na njeno zmogljivost“. Na podlagi te določbe je bil sprejet predsedniški dekret št. 369/1992 (FEK A’ 186), ki določa postopek in potrdila, ki so potrebna za podelitev dovoljenj za odprtje in obratovanje pekarn in prodajnih mest za kruh, ter podrobneje določa pogoje za pakiranje pekarskih izdelkov.

4. V dokumentu grškega ministrstva za razvoj, ki je bil sprejet leta 2001 in poslan pristojnim službam, je pojasnjeno, da je delovanje peči za peko zamrznjenega kruha ali testa na prodajnih mestih za kruh del postopka priprave kruha. Iz tega izhaja, da morajo imeti zadevne osebe za uporabo takih peči dovoljenje za obratovanje pekarne. Ko se je Nomarchiaki Aftodioikisi Ioanninon (prefekturna uprava Ioannina, v nadaljevanju: prefekturna uprava) seznanila s tem dokumentom, se je odločila opraviti nadzor v supermarketih z živili Trofo Super‑Markets AE in Carrefour Marinopoulos AE. Ugotovila je obstoj prodajnih mest za kruh in peči za peko zamrznjenega kruha brez dovoljenja za obratovanje, predpisanega v zakonodaji o pekarstvu, zato je z odločbama, sprejetima 27. novembra 2001, odredila prenehanje obratovanja peči za peko kruha v teh dveh supermarketih.

5. Zadevni podjetji sta pri predložitvenem sodišču vložili ničnostni tožbi zoper ti odločbi. Podjetji zlasti trdita, da je nacionalna zakonodaja, kot jo izvaja grška uprava, enaka količinski omejitvi pri uvozu, ki je v nasprotju s prepovedjo iz člena 28 ES. Poleg tega opozarjata predložitveno sodišče, da je Vsegrška zveza pekarskih industrij pri Komisiji Evropskih skupnosti vložila pritožbo, katere namen je ugotoviti, da grška zakonodaja, ker je v skladu z njo pravica do prodaje kruha vrste „bake-off“ pridržana pekarnam, ustvarja neupravičene ovire za uvoz in trženje tega izdelka v Grčiji. Treba je opozoriti, da se je Komisija na to pritožbo odzvala z uvedbo postopka zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES, v tem postopku je Helenski republiki 7. julija 2004 poslala obrazloženo mnenje in jo pozvala, naj za postopek „bake‑off“ preneha uveljavljati pogoje iz nacionalne zakonodaje o pekarstvu. Ta postopek je povzročil predložitev zadeve Sodišču.( )

6. V zvezi s tem je Dioikitiko Protodikeio Ioanninon prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

„1. Ali predhodno dovoljenje – omenjeno zgoraj v razlogih za predložitveno [odločbo] –, ki se zahteva za trženje izdelkov ‚bake‑off‘, pomeni ukrep z enakim učinkom kot količinske omejitve v smislu člena 28 ES?

2. V primeru pritrdilnega odgovora, ali se z zahtevo po predhodnem dovoljenju, ki velja za izvajanje dejavnosti pekarstva, zasleduje zgolj cilj kakovosti, tako da se z njo vzpostavi samo kakovostno razlikovanje glede na značilnosti kruha, ki se trži (vonj, okus, barva in videz skorje) in njegovo hranilno vrednost (sodba z dne 5. novembra 2002 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C‑325/00, Recueil, str. I‑9977), ali pa je cilj te zahteve varovanje potrošnika in javnega zdravja pred kakršno koli morebitno spremembo kakovosti (sodba 3852/2002 grškega državnega sveta)?

3. Ob upoštevanju dejstva, da se omenjena omejitev brez razlikovanja uporablja za vse izdelke „bake‑off‘, tako domače kot skupnostne, ali je to vprašanje povezano s pravom Skupnosti in ali lahko ta omejitev posredno ali neposredno, dejansko ali potencialno vpliva na trgovino s temi izdelki med državami članicami?“

II – Analiza

A – Obstoj omejitve pri uvozu

7. Predložitveno sodišče s prvim in tretjim vprašanjem za predhodno odločanje, ki ju je treba preučiti skupaj, v bistvu Sodišče sprašuje, ali je obveznost pridobitve predhodnega dovoljenja, določenega za obratovanje pekarne, ki ga država članica zahteva za trženje zamrznjenega kruha vrste „bake‑off“, količinska omejitev ali ukrep z enakim učinkom v smislu člena 28 ES.

8. Gotovo je v sodni praksi Sodišča mogoče najti dovolj virov za odgovor na to vprašanje. Vendar je težko zanikati, da je dejanska uporaba te sodne prakse vir negotovosti. Obravnavani zadevi sta lepa priložnost, da se pojasni obstoječi okvir sodne prakse.

1. Klasični pristop

9. Ker ne obstajajo skupna ali usklajena pravila o pripravi in trženju kruha in drugih pekarskih izdelkov, ni sporno, da „morajo države članice na svojem ozemlju sprejeti vsa pravila o značilnostih sestave, proizvodnji in trženju teh prehrambnih izdelkov, če se s temi pravili ne diskriminira uvoženih izdelkov in ne ovira uvoza izdelkov iz drugih držav članic“( ). S tem je državam članicam priznana svoboda na tem področju. Zato lahko določijo, da je za trženje kruha in drugih pekarskih izdelkov potrebno predhodno dovoljenje, da se preveri spoštovanje proizvodnih standardov in varstva potrošnikov. Vendar te pristojnosti ni mogoče neomejeno izvajati. Omejitve izhajajo iz obveznosti spoštovanja temeljnih svoboščin, določenih v Pogodbi ES, med katere spada tudi prosti pretok blaga. V skladu s členom 28 ES ta svoboščina zagotavlja zlasti, da so „[m]ed državami članicami [...] prepovedane količinske omejitve pri uvozu in vsi ukrepi z enakim učinkom“.

10. Klasično ustaljeno velja, da so vsi državni ukrepi, ki lahko neposredno ali posredno, dejansko ali potencialno ovirajo trgovino znotraj Skupnosti, ukrepi z enakim učinkom kot količinske omejitve.( )

11. Poleg tega iz sodne prakse v zadevi „Cassis de Dijon“ izhaja, da so zaradi neusklajenosti nacionalnih zakonodaj ukrepi, ki se brez razlikovanja uporabljajo za nacionalne proizvode in proizvode, uvožene iz drugih držav članic, lahko tudi omejitve prostega pretoka blaga.( ) Iz spisa je jasno razvidno, da ima zahteva po predhodnem dovoljenju, ki je predmet sporov o glavni stvari, značilnosti ukrepa, ki se uporablja brez razlikovanja.

12. Vendar se je treba vprašati še, ali tak ukrep spada v kategorijo nacionalnih ukrepov, ki se nanašajo na značilnosti izdelka, ali v kategorijo ukrepov, ki se nanašajo na načine prodaje. Od sodbe Keck in Mithouard za uporabo nacionalnih določb, ki omejujejo ali prepovedujejo „določene načine prodaje“ za izdelke iz drugih držav članic, namreč ne velja prepoved iz člena 28 ES, če „se [te določbe] nanašajo na vse zadevne subjekte, ki opravljajo dejavnost na nacionalnem ozemlju, in [če] pravno in dejansko enako prizadenejo trženje nacionalnih proizvodov in trženje proizvodov iz drugih držav članic“( ).

13. V tej sodbi in sodni praksi, ki ji je sledila, Sodišče ni natančno opredelilo pojma „načini prodaje“. Je pa z njegovimi odločbami nastal neizčrpen seznam ukrepov, ki spadajo v to kategorijo.( ) Tako so opredeljeni predpisi, ki se nanašajo zlasti na pogoje in metode trženja( ) ter časovne in krajevne okoliščine prodaje blaga( ). Nasprotno pa v to kategorijo ne spadajo predpisi, za katere se sicer zdi, da se nanašajo na načine prodaje, v resnici pa zadevajo značilnosti izdelkov.( ) Člen 28 ES nasprotuje tudi predpisom, ki za trženje izdelkov ali opravljanje gospodarske dejavnosti zahtevajo predhodno dovoljenje, pri čemer se za podelitev tega dovoljenja zahteva upoštevanje nekaterih standardov, ki se nanašajo na značilnosti izdelkov.( )

14. Tožena uprava v postopku v glavni stvari in grška vlada trdita, da ureditev, ki za prodajo kruha in pekarskih izdelkov določa pridobitev predhodnega dovoljenja, ki se zahteva za obratovanje pekarn, predstavlja „način prodaje“.

15. Po mojem mnenju je ta opredelitev napačna. Seveda je nacionalna ureditev, ki je predmet postopka v glavni stvari, povezana s pekarnami in prodajnimi mesti za kruh. Iz analize njenih določb pa izhaja, da je njen namen določiti pogoje za pripravo in izdelavo, ki jih morajo ti izdelki izpolnjevati. Za pridobitev dovoljenja za obratovanje je treba upoštevati določene postopke priprave in imeti ustrezno opremo. Tako se grški organi v zadevnem primeru v glavni stvari osredotočijo prav na neupoštevanje določenih pogojev pri pripravi izdelkov, ki so naprodaj, kot je obstoj prostora za gnetenje testa, skladišča za moko ali naprave za presejanje moke v zadevnih prostorih. Vendar ni sporno, da so ti pogoji del postopka proizvodnje in se zato nanašajo na značilnosti izdelkov vrste „bake‑off“, namenjenih za prodajo.( ) Uporaba zadevnih pravil preprečuje prodajo kruha vrste „bake‑off“ na prodajnih mestih, ki niso pekarne, ker je za to vrsto kruha značilno, da se peče v prodajalni. Iz tega izhaja, da spornih predpisov, kakršni so bili uporabljeni v zadevnih primerih, ni mogoče šteti za „način prodaje“ v smislu sodne prakse Sodišča.

16. Primerjave, ki jih navajata prefekturna uprava in grška vlada, ne ovržejo te ugotovitve. Sodba Gauchard( ), na katero se sklicujeta, se je nanašala na dovoljenje za odprtje ali povečanje trgovskih prostorov, ki presegajo določeno velikost. Zadeva se je nanašala samo na razporeditev prodajnih prostorov. Taka nacionalna ureditev očitno ne bi mogla povzročiti prilagajanja izdelkov, danih na trg, ali neposredno pogojevati dostopa uvoženih izdelkov na trg. Poleg tega je Sodišče v sodbi ocenilo, da je podobne predpise načeloma treba preučiti samo z vidika načela svobode ustanavljanja.( ) V obravnavanih zadevah pa se zadevno dovoljenje nanaša neposredno na pogoje priprave izdelkov, namenjenih za prodajo. Torej neposredno zadeva dostop te vrste tujih izdelkov na nacionalni trg. Zato taka primerjava ni upoštevna.

17. Ti stranki se sklicujeta tudi na zgoraj navedeno sodbo Sodišča z dne 29. junija 1995 v zadevi Komisija proti Grčiji. Ta sodba se je nanašala na ureditev, ki dovoljuje prodajo predelanega mleka za dojenčke samo v lekarnah. Po mnenju Sodišča ti predpisi „z ureditvijo trženja zadevnih izdelkov samo omejujejo prodajna mesta“( ). Ker ta ukrep ni določal posebnih pogojev za izdelke, ga je Sodišče preučilo kot „nacionalni ukrep splošne trgovinske politike“( ). V obravnavanih zadevah se zadevna grška ureditev nanaša neposredno na pogoje in postopke priprave izdelkov „bake‑off“, ki so namenjeni za prodajo. Zato te ureditve ni mogoče skrčiti zgolj na ureditev prodajnih mest.

18. Sodišče v sodbi CIA Security International( ), na katero se ti stranki prav tako sklicujeta, samo ugotavlja, da pravilo, v skladu s katerim nihče ne more voditi podjetja za varovanje brez predhodnega dovoljenja ministra za notranje zadeve, „ker nalaga pogoj, da se podjetje lahko ustanovi in opravlja svoje dejavnosti kot podjetje za varovanje“, neposredno ne zadeva prostega pretoka blaga( ). Zato je v obravnavanih zadevah ni mogoče uporabiti kot referenčno sodbo.

19. Stranki nazadnje predlagata primerjavo obravnavanih zadev z zgoraj navedeno sodbo Morellato, ker naj bi se nanašala na isto vrsto izdelka. Res je, da je Sodišče v tej sodbi odločilo, da je zahteva po predhodnem pakiranju, s katero država članica pogojuje prodajo kruha, ki je končno pečen v tej državi članici, načeloma lahko izvzeta s področja uporabe člena 28 ES. Vendar je ta odločitev v celoti temeljila na posebni ugotovitvi, značilni za to zadevo.( ) Odločilni element pri rešitvi, ki je bila sprejeta v zadevi Morellato, je dejstvo, da upoštevanje zahtev po pakiranju iz spornih italijanskih predpisov ni povzročilo spremembe ali prilagoditve izdelka pred njegovim trženjem v državi uvoza.( ) Te zahteve so zadevale samo trženje kruha, ki je nastal s končno peko vnaprej pečenega kruha.( ) Nasprotno pa se zahteve iz zadevne grške ureditve nanašajo neposredno na postopek priprave in končno peko kruha. Zadevajo naravo izdelka, ki je naprodaj. V teh okoliščinah je težko razumeti, kako bi bila lahko ureditev, ki vsebuje take zahteve, izvzeta s področja uporabe člena 28 ES. Torej rešitve iz sodbe Morellato ni mogoče prenesti na obravnavani zadevi. Če je ta sodba v takem okviru lahko uporabna, je to le zato, ker priča o tem, kako težko je v nekaterih primerih izvajati razlikovanje, ki ga uvaja sodna praksa Keck in Mithouard.( )

20. Iz te analize izhaja, da so vse navedene primerjave neupoštevne. Sporna ureditev v okoliščinah zadeve v glavni stvari spada v kategorijo nacionalnih ukrepov, ki se nanašajo na značilnosti izdelkov. Tudi če bi bil zadevni ukrep opredeljen kot „način prodaje“, nikakor ne bi izpolnjeval pogojev, ki jih nalaga sodna praksa, da bi bil lahko izvzet s področja uporabe člena 28 ES. Očitno je namreč, da pravno in dejansko ne prizadene enako trženja nacionalnih proizvodov in trženja proizvodov iz drugih držav članic.

21. Za kruh vrste „bake‑off“ je značilno, da je že šel skozi nekatere faze priprave kruha, kot sta gnetenje testa in prva peka. Če v teh okoliščinah zanj veljajo enake proizvodne zahteve kot za svež kruh, to očitno ustvarja nepotrebne stroške, tako da je trženje dražje in torej težje. Poleg tega ti stroški posebej prizadenejo zamrznjene izdelke, za katere je značilno, da jih je treba hraniti in prevažati zlasti iz drugih držav članic.( ) Zato se mi zdi jasno, da je zadevna ureditev dejansko diskriminatorna do uvoženih izdelkov in torej ovira trgovino znotraj Skupnosti.

22. Grška vlada, da bi omilila neizprosnost take ugotovitve, nazadnje predlaga, da se glede na naravo zadevnih prodajnih mest dovoljenje dejansko ne podeli pod enakimi pogoji. Taka oblika obrambe ni sprejemljiva. Tudi če bi uporabili tako prakso, o čemer ni nobenih dokazov, je treba opozoriti, da nima jasne utemeljitve. Zahteva po pravni varnosti, ki jo ščiti pravni red Skupnosti, vključuje dejstvo, da je pravni okvir, ki izhaja iz nacionalne ureditve, dovolj natančen in jasen, da se zadevni udeleženci na trgu lahko seznanijo z obsegom svojih pravic in obveznosti.( ) Če ta zahteva ni izpolnjena, zatrjevana praksa ne more biti opravičljiv razlog za sporno ureditev.

23. V teh okoliščinah je treba na prvo in tretje vprašanje odgovoriti, da je nacionalna ureditev, kot je ta v zadevah v glavni stvari, ki za trženje izdelkov „bake‑off“ zahteva pridobitev predhodnega dovoljenja, ki se izda po preverjanju zahtev, naloženih za obratovanje pekarne, ukrep z enakim učinkom kot količinska omejitev v smislu člena 28 ES.

2. Težave, povezane z uporabo sodbe Keck in Mithouard

24. Do sedaj je analiza sledila pristopu, ki ga je Sodišče opredelilo v navedeni sodbi Keck in Mithouard. Vendar uporaba tega pristopa skoraj neizogibno vzbudi dvome v zvezi z opredelitvijo spornega nacionalnega ukrepa. Tako se je razvila zapletena in prilagodljiva sodna praksa na tem področju. Menim, da bi bilo primerno oceniti ta pristop z vidika kasnejše sodne prakse. Poleg tega bi ta analiza lahko omogočila opredelitev usklajenega pristopa k omejevanju prostega pretoka.

25. Rad bi opozoril, da nikakor ne gre za nasprotovanje razvoju sodne prakse, ki je nastala s sodbo Keck in Mithouard. Moj namen je le pojasniti različna merila pri omejevanju prostega pretoka in izluščiti skupno splošno usmeritev, da bi se spodbudilo enostavnejši in zanesljivejši pristop k tem vprašanjem.

26. Naj najprej opozorim, da je moralo Sodišče po omenjeni sodbi Keck in Mithouard nekoliko dopolniti enostavno razlikovanje, uvedeno s to sodbo.

27. Tako se zgodi, da se nekatera pravila, za katera se zdi, da spadajo v kategorijo načinov prodaje, obravnavajo kot pravila o izdelkih. To velja zlasti za pravila o oglaševanju, če se izkaže, da vplivajo na pogoje, ki jih mora blago izpolnjevati. Tako je Sodišče v zgoraj navedeni zadevi Mars odločilo, da „čeprav se prepoved dajanja izdelkov z enakimi reklamnimi navedbami, kot se zakonito uporabljajo v drugih državah članicah, v promet v eni državi članici, kot je prepoved v postopku v glavni stvari, uporablja brez razlikovanja za vse izdelke, lahko ovira trgovino znotraj Skupnosti“( ). Razlog za to je, da je zaradi takega ukrepa „uvoznik prisiljen drugače urediti predstavitev svojih proizvodov glede na kraj trženja in zato nosi dodatne stroške pakiranja in oglaševanja“( ).

28. Zgodilo se je tudi nasprotno, da so bila pravila o pakiranju izdelkov, ki jih je sodba Keck in Mithouard a priori uvrstila med pravila o izdelkih, po preučitvi primera opredeljena kot „načini prodaje“. O tem priča zgoraj navedena sodba Morellato, v kateri je Sodišče odločilo, da „v teh okoliščinah zahteva po predhodnem pakiranju, ki zadeva samo trženje kruha, nastalega po končni peki vnaprej pripravljenega kruha, načeloma lahko ne spada na področje uporabe člena 30 Pogodbe, če v resnici ni diskriminacija uvoženih proizvodov“( ). Zdi se, da se je Sodišče oprlo na dejstvo, da je bila zahteva po pakiranju in torej prilagoditvi proizvoda naložena šele v končni fazi trženja proizvoda, tako da ni šlo za vprašanje samega dostopa uvoženega proizvoda na nacionalni trg.( )

29. Nazadnje je mogoče, da se Sodišče odmakne od druge možnosti, določene v sodni praksi Keck in Mithouard, in opravi analizo, ki temelji izključno na omejevalnih učinkih sporne ureditve. Tako je bilo odločeno v zvezi s francoskimi predpisi, s katerimi se gospodarskim subjektom, ki uvažajo semena iz druge države članice, nalaga, naj jih dostavijo v center, ki ima izključno koncesijo.( ) Drug primer je sodba v zvezi s švedskim sistemom odobritev za uvoz in trženje alkoholnih pijač.( )

30. Podobne rešitve pričajo o pragmatičnem pristopu Sodišča na tem področju. Sodni praksi se je uspelo prilagoditi okoliščinam in ekonomski resničnosti vsakega primera. Vendar te rešitve razkrivajo tudi tri glavne slabosti pristopa, ki ga je razvila sodba Keck in Mithouard.

31. Prvič, čeprav je bilo razlikovanje, uvedeno s to sodbo, sprejeto, da bi pojasnilo naravo prepovedi, ki jo določa načelo prostega pretoka blaga, se je dejansko izkazalo kot vir negotovosti za gospodarske subjekte, institucije Evropske skupnosti in države članice. V nekaterih primerih je težko ločiti, kaj spada med načine prodaje in kaj med predpise o značilnostih izdelkov, ker je obstoj omejitve trgovine tako zelo odvisen od načina uporabe predpisa in njegovih praktičnih učinkov.( ) V drugih primerih se izkaže, da nekega ukrepa ni mogoče uvrstiti v nobeno kategorijo, ker so morebitni sporni predpisi zelo različni in se slabo ujemajo s tako omejenim okvirom.( )

32. Drugič, čeprav je namen te sodne prakse olajšati uporabo načela prostega pretoka blaga, se je izkazalo, da je njeno izvajanje zelo zapleteno. Ta zapletenost se kaže zlasti v nagnjenju Sodišča, da nacionalnemu sodišču prepusti opredelitev narave in obsega zadevnih predpisov.( ) To se lahko izkaže kot veliko breme za sodišče, ki je Sodišče zaprosilo za pomoč pri reševanju zadeve.

33. Tretjič, izkazalo se je, da sodne prakse Keck in Mithouard ni lahko prenesti na druge svoboščine prostega pretoka. Sodišče v resnici nikdar ni uporabilo opredelitve „način prodaje“ v sodni praksi o drugih svoboščinah. V tem primeru se zadovolji s tem, da na splošno šteje za omejitve prostega pretoka „vsakršne ukrepe, ki prepovedujejo, ovirajo ali napravijo uveljavitev te svoboščine manj zanimivo“( ). Ta razlika v pristopu odpira problem doslednosti sodne prakse. Problem, ki se zdi še toliko pomembnejši, ker je številne nacionalne ukrepe, ki so Sodišču predloženi v presojo z vidika prostega pretoka blaga, prav tako mogoče opredeliti kot omejitve drugih svoboščin prostega pretoka.( )

34. Iz navedenega izhaja, da je sodna praksa Keck in Mithouard, čeprav je bil njen namen omejiti število tožb in zajeziti kršitve pri uporabi načela prostega pretoka blaga, odprla nova vprašanja o natančnem obsegu tega načela.

35. Jo je zato treba opustiti? Mislim, da ne. Vendar jo je treba natančneje opredeliti z vidika sodne prakse na drugih področjih prostega pretoka.

36. Bistveno vprašanje je postavil generalni pravobranilec Tesauro na začetku sklepnih predlogov v zadevi Hünermund in drugi( ):

„Ali je člen 30 Pogodbe EGS določba o liberalizaciji trgovine znotraj Skupnosti ali določba, katere splošnejši namen je spodbujanje svobodnega opravljanja dejavnosti v vsaki državi članici?“

37. V zvezi s tem je Sodišče v zgoraj navedeni sodbi Keck in Mithouard jasno opozorilo, da člen 28 ES ni primerna podlaga za tožbe gospodarskih subjektov, ki želijo „izpodbija[ti] vse predpise, ki omejujejo njihovo poslovno svobodo, čeprav se ne nanašajo na proizvode iz drugih držav članic“( ). Državljani Skupnosti iz te določbe ne morejo izluščiti absolutne pravice do gospodarske ali poslovne svobode. Namen določb Pogodbe o prostem pretoku blaga je namreč zagotoviti odpravo ovir na nacionalnih trgih ter ponuditi proizvajalcem in potrošnikom, da polno uživajo prednosti notranjega trga Skupnosti, ne pa spodbujati splošno deregulacijo nacionalnih gospodarstev.

38. Seveda je res, da odpiranje nacionalnih trgov, ki ga nalagajo skupnostne določbe glede prostega pretoka, lahko v nekaterih primerih povzroči liberalizacijo nacionalnih gospodarstev. Razlog za to je, da pogosto ni lahko ločiti ukrepa, katerega namen je zaščititi nacionalne gospodarske subjekte pred zunanjo konkurenco, od ukrepa, ki ščiti nekatere gospodarske subjekte na nacionalnem trgu pred vsako potencialno konkurenco na tem trgu. Tako državni ukrep, ki nekatere nacionalne gospodarske subjekte na trgu ščiti pred notranjo konkurenco, te subjekte pogosto ščiti tudi pred zunanjo konkurenco. To pojasnjuje, zakaj se nekatere ukrepe, za katere velja, da posegajo v svobodo gospodarske dejavnosti na nacionalnem trgu, šteje za ukrepe, ki omejujejo dostop zunanjih gospodarskih subjektov do tega trga. Tak primer so ukrepi, ki ne da bi ustvarjali diskriminacijo izdelkov, storitev, podjetij ali delavcev iz drugih držav članic, ščitijo status quo na nacionalnem trgu in zato otežujejo dostop novim gospodarskim subjektom na ta trg. Ker cilji notranjega trga ne zahtevajo le boja proti diskriminaciji zaradi državljanstva, ampak tudi odpiranje nacionalnih trgov za nove izdelke, storitve ali gospodarske subjekte, je očitno, da njihova uporaba deloma povzroči liberalizacijo nacionalnih gospodarstev.

39. Kljub temu je v okviru vzpostavitve notranjega trga temeljni cilj načela prostega pretoka blaga zagotoviti, da proizvajalci lahko dejansko izkoristijo pravico do čezmejnega opravljanja dejavnosti, medtem ko imajo potrošniki resnično možnost dostopa do izdelkov iz drugih držav članic pod enakimi pogoji kot do nacionalnih izdelkov. Tak je bil namen avtorjev Pogodbe; taka je bila doktrina Sodišča, s katero se je izvajal.

40. Vendar se mi zdi, da ni ne zadovoljivo ne v skladu z razvojem sodne prakse, da se prosti pretok skrči samo na predpis za spodbujanje trgovine med državami članicami. Pomembno je, da se svoboščine prostega pretoka vključijo v širši okvir ciljev notranjega trga in evropskega državljanstva. Zdaj je treba svoboščine prostega pretoka razumeti kot eno bistvenih sestavin „temeljnega statusa državljanov držav članic“( ). So transnacionalna razsežnost ekonomskega in socialnega statusa evropskih državljanov. Varstvo takega statusa pa zahteva več kot le jamstvo, da ne bomo več trpeli diskriminacije zaradi državljanstva. To pomeni, da države članice upoštevajo učinek ukrepov, ki jih sprejmejo, na položaj vseh državljanov Evropske unije, ki želijo uveljaviti svoje pravice do prostega pretoka. To zahteva, kot je Sodišče opozorilo v zgoraj navedeni sodbi Deutscher Apothekerverband, da se zavzame stališče, ki presega zgolj nacionalni okvir.( )

41. V teh okoliščinah je jasno, da naloga Sodišča ni sistematično nasprotovati smernicam gospodarske politike držav članic. Njegova naloga je predvsem preverjati, da te države ne sprejmejo ukrepov, ki v resnici povzročijo, da se transnacionalne okoliščine obravnavajo manj ugodno kot povsem nacionalne okoliščine( ).

42. Da je tak nadzor uspešen, se je treba opreti na konkretna merila. Iz sodne prakse na tem področju je mogoče izluščiti tri glavna merila.

43. Prvič, Sodišče na tej podlagi vztraja, da je kakršna koli posredna ali neposredna diskriminacija na podlagi državljanstva prepovedana. Očitno je na primer, da program oglaševalske kampanje, ki spodbuja nakup nacionalnih izdelkov v škodo trgovine znotraj Skupnosti, krši pravila Pogodbe.( )

44. Drugič, nesporno je, da nalaganje dodatnih stroškov za blago, ki se giblje v Skupnosti, gospodarskim subjektom, ki opravljajo čezmejno dejavnost, ustvarja oviro za trgovino, ki mora biti ustrezno utemeljena. Kljub temu moram v zvezi s tem pojasniti, da vsi dodatni stroški niso vredni obsodbe. Nekateri stroški lahko nastanejo zaradi razhajanja med zakonodajo države članice, v kateri je blago proizvedeno, in zakonodajo države članice, v kateri se trži. Takih stroškov, ki nastanejo zaradi zakonskih razlik med državami članicami, ni mogoče opredeliti kot omejitve prostega pretoka. Da bi bil zahtevani dodatni strošek opredeljen kot omejitev trgovine, mora nastati zaradi dejstva, da nacionalni predpisi niso upoštevali posebnega položaja uvoženih izdelkov in zlasti da so ti izdelki že zadostili pravilom v državi izvora. V to kategorijo se zlahka uvrstijo pravila o značilnostih izdelkov. Če je torej Sodišče pravila o načinu prodaje izključilo s področja uporabe člena 28 ES, je to po mojem mnenju storilo zato, ker ta pravila običajno ne nalagajo takih stroškov. Tak primer so pravila o preprodaji z izgubo, ki so bila predmet obravnave v sodbi Keck in Mithouard, ali pravila o prepovedi obratovanja trgovin ob nedeljah. Vendar ni izključeno, da se sprejmejo pravila o načinu prodaje brez upoštevanja posebnega položaja uvoženih izdelkov. V tem primeru je upravičeno, da se zanje uporablja člen 28 ES. Tako je bilo odločeno, da je ureditev, ki pridržuje pravico do uvoza alkoholnih pijač trgovcem, ki imajo posebno dovoljenje, v nasprotju s tem členom, ker povzroči dodatne stroške za pijače, uvožene iz drugih držav članic.( )

45. Tretjič, vsak ukrep, ki lahko dodatno ovira dostop izdelkov iz drugih držav članic na trg in njihovo dajanje v promet, se razume kot ukrep z enakim učinkom v smislu člena 28 ES. Ukrep pa ovira dostop na nacionalni trg, če ščiti položaje nekaterih gospodarskih subjektov na nacionalnem trgu( ) ali če trgovino znotraj Skupnosti otežuje bolj kot notranjo trgovino na nacionalnem trgu( ). Na primer, v zgoraj navedeni zadevi Deutscher Apothekerverband je Sodišče ukrep prepovedi prodaje zdravil po pošti opredelilo kot ukrep z enakim učinkom, ker bi lahko bolj oviral dostop na trg za izdelke iz drugih držav članic kot za nacionalne izdelke.( )

46. Zdi se mi, da iz te sodne prakse izhaja skladna usmeritev. Ta tri merila, kakor jih je uporabilo Sodišče, v bistvu odkrivajo diskriminacijo pri izvajanju prostega pretoka.

47. Res je, da se predpise o načinih prodaje a priori uvršča med ukrepe, ki posebno ne škodijo dostopu izdelkov iz drugih držav članic in njihovemu dajanju v promet. Kot kaže sodna praksa, ki se je razvila po sodbi Keck in Mithouard, pa se v zvezi s tem ni mogoče zadovoljiti z domnevami, ki temeljijo na naravi teh predpisov. Da bi vedeli, ali je treba za to vrsto ukrepov uporabiti člen 28 ES, je zanje treba uporabiti navedena merila. Ta merila, če so uporabljena z vidika cilja boja proti diskriminaciji transnacionalnih položajev, se mi zdijo nujna in zadostna za odločitev, v vsakem primeru posebej in za vse vrste predpisov, o obstoju ovire za trgovino.

48. Sodišče se je v sodbi Keck in Mithouard zaradi upravičenega vprašanja o smislu in obsegu pravil o prostem pretoku blaga odločilo za očitno formalen odgovor in omejilo področje uporabe teh pravil na nekatere vrste predpisov glede na njihov predmet. Predlagam, da se to sodbo razume v smislu kasnejše sodne prakse, ki temelji na uporabi nekaterih vsebinskih meril. Seveda ni namen tega odgovora odpraviti vse težave pri presoji, s katerimi se Sodišče lahko sooči v vsakem konkretnem primeru. Lahko pa vsaj pojasni metodo, ki jo je treba uporabiti.

49. S tako usmeritvijo bi se lahko poenotilo ravnanje Sodišča v vseh zadevah v zvezi z uporabo člena 28 ES.

50. Poleg tega bi ta usmeritev lahko uskladila sodno prakso o svoboščinah prostega pretoka. Kot je že bilo navedeno, je razlikovanje, uvedeno s sodbo Keck in Mithouard, nedvomno težko prenesti na druge svoboščine prostega pretoka.( ) Vendar se ugotovitve, ki so vodile do sprejetja te sodne prakse, v njej znova pojavijo. Na vseh teh področjih se zdi nujno opredeliti meje uporabe načel prostega pretoka in zagotoviti boljši okvir za nadzor Sodišča.( )

51. Naj dodam, da se mi zdi taka uskladitev sistemov prostega pretoka nujna z vidika zahtev učinkovitega državljanstva Unije.( ) Zaželeno je, da bi se uporabljala ista ureditev za vse državljane Unije, ki želijo uveljaviti svobodo gibanja ali prostega pretoka storitev, blaga in kapitala ter pravico do prebivanja ali izbire sedeža dejavnosti na ozemlju Skupnosti. Tako bi bilo treba odločiti, da je vsak ukrep, ki lahko ovira uveljavitev teh temeljnih svoboščin ali jo napravi manj zanimivo, v nasprotju s Pogodbo.( ) Ne gre za to, da se zagotovi popolnoma nevtralno uveljavljanje teh svoboščin; to uveljavljanje je za evropske državljane lahko bolj ali manj ugodno. Gre za to, da se zagotovi, da države članice upoštevajo, v kolikšni meri lahko predpisi, ki jih sprejmejo, vplivajo na položaj državljanov drugih držav članic in jim otežijo polno uveljavljanje svoboščin prostega pretoka.

52. Če zdaj novo usmeritev uporabimo za zadevni primer, se izkaže, da je analiza enostavnejša. Kot ukrep, ki se uporablja brez razlikovanja, grška ureditev na prvi pogled ustreza testu prepovedi diskriminacije zaradi državljanstva. Vendar ta ukrep, kot je bilo dokazano v točki 21 teh sklepnih predlogov, očitno povzroči nastanek nepotrebnih dodatnih stroškov pri trženju zamrznjenega kruha iz drugih držav članic. Torej ne zadošča drugemu merilu v testu. Zato mora zadevna država članica upravičiti sprejeti ukrep.

B – Iskanje utemeljitve

53. Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem sprašuje, ali je zadevni ukrep, če gre za omejitev, ki jo Pogodba načeloma prepoveduje, vendarle mogoče objektivno utemeljiti. Iz ustaljene sodne prakse namreč izhaja, da ovira, ki nastane zaradi predpisa, ki se uporablja brez razlikovanja, ni v nasprotju s pravom Skupnosti, če jo je mogoče utemeljiti z enim od razlogov v splošnem interesu iz člena 30 ES ali z eno od nujnih zahtev, ki izhajajo iz sodne prakse Sodišča.( ) V obravnavanih zadevah so navedene tri vrste utemeljitev, ki se nanašajo na kakovost izdelkov, varstvo javnega zdravja in varstvo potrošnikov.

1. Utemeljitev, ki se nanaša na kakovost izdelkov

54. Nedvomno je zaščita prehranskih in organoleptičnih značilnosti hrane cilj, ki ga pravo Skupnosti priznava in poskuša doseči.( ) Vendar ta cilj ne more upravičiti ne izključitve s področja uporabe člena 28 ES ne odstopanja od prepovedi iz te določbe.

55. Po eni strani je Sodišče v sodbi, ki jo navaja predložitveno sodišče, že odločilo, da dejstvo, da sporna nacionalna ureditev uresničuje politiko kakovosti, ne more izvzeti te ureditve s področja uporabe člena 28 ES.( ) Po drugi strani iz analize sodne prakse Sodišča ne izhaja, da varstvo kakovosti izdelkov samo po sebi lahko velja za obvezno zahtevo ali cilj v splošnem interesu, ki upravičuje oviranje trgovine znotraj Skupnosti. Zato je tako skrb mogoče upoštevati samo v povezavi z drugimi zahtevami, za katere je bilo izrecno priznano, da so obvezne, kot so varovanje zdravja in varstvo potrošnikov.

2. Utemeljitev, ki se nanaša na javno zdravje

56. Med utemeljitvami v členu 30 ES je navedeno tudi varovanje zdravja ljudi.( )

57. Vendar je treba opozoriti, da je treba vsako odstopanje od temeljnega načela prostega pretoka blaga razlagati ozko.( ) V teh okoliščinah morajo nacionalni organi dokazati, da so njihovi predpisi potrebni za uresničitev cilja javnega zdravja in da so navedeni predpisi sorazmerni s tem ciljem.( )

58. Vendar je treba ugotoviti, da grški organi ne navajajo nobenega natančnega podatka, ki bi lahko dokazal, da so naložene zahteve nujne za učinkovito varstvo javnega zdravja. V zvezi s tem se v pisnih stališčih omejujejo na povsem splošno trditev, da „dejstvo, da so se higienski predpisi upoštevali v prvi fazi priprave polpečenega kruha, podjetja, zadolženega za zadnjo fazo priprave, ne razbremeni obveznosti upoštevanja podobnih pravil“, kajti „kruh in primerljivi izdelki so občutljivi za spremembe, onesnažijo jih lahko žuželke, plesen, kvasovke, bakterije in virusi“.

59. Tudi če bi priznali, da so tovrstne zahteve nujne, je vsekakor nesorazmerno za te izdelke uporabiti enak postopek za izdajo dovoljenj in torej enake proizvodne zahteve kot za izdelke iz svežega kruha. Grški organi so namreč v pisnih stališčih sami priznali, da so bile v zvezi s temi izdelki nekatere zahteve nepotrebne in nesorazmerne. To velja zlasti za „obveznost, da je treba imeti poseben prostor za gnetenje testa, skladišče moke in stranišča“, če „ti prostori ne [zadevajo] izdelkov vrste ,bake-off‘“.

60. Poleg tega tuje zakonodaje, na katere se sklicujejo ti organi, samo potrjujejo obstoj posebnih postopkov, prilagojenih za zamrznjene izdelke, in nikakor ne upravičujejo obstoja grških predpisov. Če se torej zdi dopustno sprejeti predpise, ki zahtevajo dovoljenje za trženje izdelkov vrste „bake‑off“, je treba določiti postopek in pogoje, ki so prilagojeni posebnosti teh izdelkov ter katerih omejevalni učinki ne bodo šli dlje, kot je nujno, da se doseže zasledovani cilj.( )

3. Utemeljitev, ki se nanaša na varstvo potrošnikov

61. Nesporno je varstvo potrošnikov višja zahteva, ki v določenih okoliščinah lahko upraviči oviro za trgovino z blagom v Skupnosti.( )

62. Vendar v obravnavanih zadevah grški organi ne predložijo nobenega pojasnila, ločenega od razlogov javnega zdravja, ki bi lahko podprlo tako utemeljitev. Če gre za to, da ima potrošnik možnost pravilno opredeliti naravo izdelka in se izogniti zmedi, je očitno, da bi bilo ta cilj mogoče doseči z ukrepi, kot so ustrezni ukrepi obveščanja in etiketiranja, ki niso tako omejevalni kot naložene zahteve.( )

63. Iz celotne analize izhaja, da grški organi niso dokazali, da je zadevna ureditev upravičena z vidika prava Skupnosti. V teh okoliščinah je na drugo vprašanje treba odgovoriti, da zahteve po predhodnem dovoljenju, ki je enako za trženje izdelkov vrste „bake‑off“ in obratovanje pekarne, ni mogoče šteti za upravičeno s ciljem, ki zadeva samo kakovost, ali razlogi varstva potrošnikov in javnega zdravja. Sicer pa je grška vlada na skupni obravnavi v teh zadevah in zadevi Komisija proti Grčiji( ) priznala, da v tem primeru Helenska republika ni izpolnila skupnostnih obveznosti.

III – Predlog

64. Glede na zgornje ugotovitve Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Dioikitiko Protodikeio Ioanninon v teh zadevah, odgovori:

1. Zakonodaja države članice, ki za trženje izdelkov vrste „bake‑off“ zahteva pridobitev predhodnega dovoljenja, kakršno se običajno zahteva za pekarsko dejavnost, je ukrep z enakim učinkom kot količinska omejitev v smislu člena 28 ES.

2. Take zakonodaje ni mogoče šteti za upravičeno s cilji na področju kakovosti izdelkov, varstva javnega zdravja ali varstva potrošnikov na podlagi člena 30 ES ali ene od obveznih zahtev, določenih s sodno prakso Sodišča