SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

JANA MAZÁKA,

predstavljeni 16. decembra 2010( )

Zadeva C‑360/09

Pfleiderer AG

proti

Bundeskartellamt

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Amtsgericht Bonn (Nemčija))

„Konkurenca – Omejevalni sporazum – Civilnopravna odškodninska tožba – Zahtevek za vpogled v prošnjo za ugodno obravnavo in s tem povezane informacije ter dokumentacijo, ki jo je prosilec prostovoljno predložil nacionalnemu organu za varstvo konkurence – Morebitni negativni učinki na delovanje Evropske mreže za konkurenco (EMK) in javno izvajanje konkurenčnega prava“

I – Uvod

1. Predložitveno sodišče želi s tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe izvedeti, ali in koliko lahko nacionalni organ za varstvo konkurence informacije, ki so mu jih člani kartela prostovoljno predložili v skladu z njegovim programom prizanesljivosti, razkrije oškodovani tretji stranki, da bi ta lahko pripravila odškodninsko tožbo za domnevno škodo, ki je nastala zaradi kartela. Sodišče naj bi zlasti preučilo, ali bi lahko razkritje takih informacij škodovalo učinkovitemu izvajanju konkurenčnega prava Evropske unije (EU) ter sistemu sodelovanja in izmenjave informacij med Komisijo in nacionalnimi organi za varstvo konkurence držav članic v skladu s členoma 11 in 12 Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil konkurence iz členov 81 in 82 Pogodbe.( )

2. Po mojem mnenju mora Sodišče v okviru tega predloga za sprejetje predhodne odločbe zlasti pretehtati in uravnotežiti morebitne različne interese za zagotovitev učinkovitosti programov prizanesljivosti, namenjenih odkrivanju, kaznovanju in navsezadnje preprečevanju oblikovanja nezakonitih kartelov na podlagi člena 101 PDEU, s pravico posameznika, da zahteva odškodnino za škodo, ki jo je utrpel zaradi takih kartelov.

3. Sodišče mora v obravnavanem primeru torej preučiti domnevno nasprotujoče si interese za zagotovitev učinkovitega izvajanja člena 101 PDEU in možnost, da se domnevnemu oškodovancu omogoči dostop do informacij( ), ki naj bi se predložile v civilnopravni odškodninski tožbi zoper udeleženca kartela in s katerimi bi si ta stranka torej lahko pomagala pri uveljavljanju pravice do učinkovitega pravnega sredstva v civilnem postopku zaradi kršitve člena 101 PDEU. Temeljna pravica do učinkovitega pravnega sredstva v takih postopkih je po mojem mnenju zagotovljena s členom 47 v povezavi s členom 51(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina)( ), kakor se razlaga ob upoštevanju člena 6(1) Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju: EKČP)( ), ki se nanaša na pravico do poštenega sojenja, in s tem povezane sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice.

II – Postopek v glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje

4. Bundeskartellamt Zvezne republike Nemčije (zvezni urad za varstvo konkurence) je z zdaj že pravnomočnimi odločbami iz januarja 2008 naložil, med drugim na podlagi člena 81 ES (postal člen 101 PDEU), globe v skupnem znesku 62.000.000 EUR trem največjim evropskim proizvajalcem dekorativnega papirja (specialni papir za površinsko obdelavo lesnih materialov) in petim osebno odgovornim osebam zaradi sporazumov o ceni in zmanjšanju kapacitet. Podlaga za izdajo odločb so bile tudi informacije in dokumentacija, ki jih je Bundeskartellamt prejel v okviru svojega programa prizanesljivosti.

5. Družba Pfleiderer AG (v nadaljevanju: Pfleiderer) je odjemalec dekorativnega papirja in je med tremi svetovno vodilnimi proizvajalci lesnih materialov, plemenitenja površin in parketa iz laminatov. Navedla je, da je v zadnjih treh letih pri obtoženih proizvajalcih dekorativnega papirja kupila blago v vrednosti več kot 60.000.000 EUR. Za pripravo civilnopravne odškodninske tožbe je z dopisom z dne 26. februarja 2008 Bundeskartellamt zaprosila za vpogled v celotne spise v zvezi s postopkom za naložitev globe kartelu „dekorativnega papirja“.

6. Potem ko je družba Pfleiderer prejela tri odločbe o naložitvi globe v različici, iz katere so bile izbrisane informacije, ki bi omogočile identifikacijo, in seznam dokazov, zbranih med preiskavo, je z drugo prošnjo izrecno zaprosila za vpogled v prošnje za ugodno obravnavo, v prostovoljno predloženo dokumentacijo prosilcev za ugodno obravnavo in zbrane dokaze. Bundeskartellamt je z dopisom z dne 14. oktobra 2008 družbo Pfleiderer obvestil, da namerava prošnji ugoditi le deloma in vpogled v spis omejiti na različico upravnega spisa, iz katere so bile odstranjene poslovne skrivnosti, interni dokumenti in dokumentacija v smislu točke 22 programa prizanesljivosti.( )

7. Družba Pfleiderer je zoper to odločbo vložila ugovor pred Amtsgericht Bonn (občinsko sodišče v Bonnu).

8. Amtsgericht je najprej 3. februarja 2009 izdalo sklep, s katerim je v bistvu ugodilo družbi Pfleiderer. Amtsgericht je v skladu s členom 406e Strafprozessordnung (nemški zakon o kazenskem postopku, v nadaljevanju: StPO)( ), ki ureja vpogled žrtve v spis v kazenskem postopku, ki se v skladu s členom 46(1) in (3), zadnji del četrtega stavka, Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (nemški zakon o prekrških, v nadaljevanju: OWiG) smiselno uporablja v postopku v zvezi s karteli, ki se nanaša na prekrške, navedlo, da se odvetniku oškodovanca dovoli vpogled v spis in tudi v uradno shranjene dokaze, če ima pravni interes. Po navedbah predložitvenega sodišča je treba družbo Pfleiderer obravnavati kot oškodovanko, saj je treba izhajati iz tega, da je zaradi kartela plačala previsoko ceno za blago, ki ga je kupila pri udeležencih kartela. Pravni interes obstaja tudi, če se oškodovanec pripravlja na civilnopravno odškodninsko tožbo, ko zaprosi za vpogled v spis. Vpogled v spis je treba odobriti tudi za tiste dele spisa, ki vsebujejo informacije, ki so jih prosilci za ugodno obravnavo prostovoljno dali na voljo Bundeskartellamt in se zato nanašajo temu ustrezno na podatke v smislu točke 22 programa prizanesljivosti Bundeskartellamt. Pravica do vpogleda v spis je omejena glede poslovnih skrivnosti in internih dokumentov (se pravi zaznamkov Bundeskartellamt o posvetovanju ali dopisovanja v okviru Evropske mreže za konkurenco (EMK) zaradi dodelitve zadev). Njen obseg je treba določiti s tehtanjem nasprotujočih si interesov in ga omejiti na tisti del spisa, ki je nujen za podrobno utemeljitev odškodninskih zahtevkov.

9. Amtsgericht Bonn je na podlagi ugovora zoper ta sklep postopek vrnilo v stanje, kakršno je bilo pred izdajo izpodbijanega sklepa. Čeprav Amtsgericht ne namerava spremeniti svojega pravnega stališča, meni, da bo z nameravano odločbo sedanja različica programa prizanesljivosti Bundeskartellamt implicitno razglašena za nezdružljivo s členom 406e StPO in členom 46(1) OWiG. Amtsgericht se sklicuje zlasti na točko 22 programa prizanesljivosti Bundeskartellamt.

10. Vendar predložitveno sodišče meni, da bi bila lahko nameravana odločba v nasprotju s členoma 11 in 12 Uredbe št. 1/2003 ter s členom 10, drugi odstavek, ES (postal člen 4(3) PEU v povezavi s členom 3(1)(g) ES. Kot navaja predložitveno sodišče, člena 11 in 12 Uredbe št. 1/2003 zavezujeta Komisijo Evropskih skupnosti in nacionalne organe, pristojne za konkurenco v državah članicah, k tesnemu sodelovanju in predvidevata medsebojno izmenjavo informacij, vključno z zaupnimi podatki, ki se uporabijo kot dokazna sredstva v postopkih za izvajanje členov 81 ES in 82 ES (postala člena 101 PDEU in 102 PDEU). Zaradi učinkovitosti in delovanja teh določb bi se lahko zahtevalo, da se oškodovanim tretjim strankam v postopku za naložitev globe v skladu s konkurenčnim pravom EU zavrne vpogled v prošnjo za ugodno obravnavo in v dokumentacijo, ki so jo prostovoljno izročili prosilci za ugodno obravnavo. Če bi bil Bundeskartellamt dolžan znižati raven varstva in v nasprotju s točko 22 svojega programa prizanesljivosti tretjim strankam omogočiti vpogled v prošnje za ugodno obravnavo v spisu, bi to imelo dve resni posledici.

11. Na eni strani Komisija Bundeskartellamt ne bi več posredovala informacij, ki bi temeljile na prošnjah za ugodno obravnavo. Tudi drugi člani EMK Bundeskartellamt ne bi več posredovali takšnih informacij, saj so nacionalni organi za varstvo konkurence drugih držav članic predvideli varstvo pred razkritjem v okviru lastnih nacionalnih programov prizanesljivosti v smislu vzorčnega programa prizanesljivosti EMK.( ) S tem ne bi bilo le občutno moteno sodelovanje v EMK, temveč tudi ne bi bila več mogoča učinkovita dodelitev zadev znotraj EMK. S tem bi bila ogrožena učinkovitost EMK.

12. Na drugi strani pa bi obstajala nevarnost, da bi se podjetja odvrnilo od sodelovanja v okviru programa prizanesljivosti in da zato karteli ne bi bili prijavljeni in bi ostali neodkriti, ker bi se prosilec za ugodno obravnavo bal, da se bodo dokumentacija in informacije, ki jih je prostovoljno predložil, neposredno uporabile proti njemu v civilnopravni odškodninski tožbi. S tem bi bil prosilec za ugodno obravnavo celo v slabšem položaju v primerjavi s tistimi udeleženci kartela, ki ne sodelujejo z organi za varstvo konkurence.

13. Amtsgericht je ob upoštevanju teh pomislekov prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:

„Ali je treba določbe o konkurenčnem pravu Skupnosti, zlasti člena 11 in 12 Uredbe št. 1/2003 in člen 10(2) ES v povezavi s členom 3(1)(g) ES, razlagati tako, da se osebi, oškodovani zaradi kartela, pri uveljavljanju civilnopravnih zahtevkov ne sme odobriti vpogleda v prošnje za ugodno obravnavo in v informacije in dokumente, ki so jih v zvezi s tem prostovoljno razkrili prosilci in ki jih je organ za varstvo konkurence države članice pridobil na podlagi nacionalnega programa prizanesljivosti v okviru postopkov za naložitev glob, katerih namen je (tudi) izvajanje člena 81 ES?“

III – Postopek pred Sodiščem

14. Pisna stališča so predložili družbe Pfleiderer, Felix Schoeller Holding GmbH & Co. KG, Technocell Dekor GmbH & Co. KG in Arjo Wiggins Deutschland GmbH, belgijska, češka, nemška, nizozemska, ciprska, španska in italijanska vlada, Komisija ter Nadzorni organ EFTE. Obravnava je bila 14. septembra 2010. Belgijska, ciprska in nizozemska vlada na obravnavi niso predstavile svojih stališč. Družba Munksjö Paper GmbH je na obravnavi predstavila stališča.

15. Družba Pfleiderer meni, da gre v obravnavani zadevi za popolnoma nacionalni spor na podlagi nemškega procesnega prava. Trdi, da je Amtsgericht pravilno odločilo, da je bila zavrnitev vpogleda v zadevne informacije v zvezi z ugodno obravnavo na podlagi člena 22 programa prizanesljivosti Bundeskartellamt nezdružljiva s členom 406e StPO. Družba Pfleiderer meni, da je treba na vprašanje, ki ga je postavilo Amtsgericht, odgovoriti nikalno, saj pravila EU v zvezi s tem niso dovolj natančna, drugi morebitni razlagalni instrumenti, kot je vzorčni program prizanesljivosti EMK, pa niso samo nenatančni, ampak tudi nimajo potrebne zavezujoče narave.

16. Družbe Felix Schoeller Holding GmbH & Co. KG, Technocell Dekor GmbH & Co. KG in Arjo Wiggins Deutschland GmbH ter belgijska, češka, nemška, nizozemska, ciprska, španska in italijanska vlada v bistvu menijo, da se osebam, oškodovanim zaradi kartela, za namene uveljavljanja civilnopravnih zahtevkov ne sme odobriti vpogleda v prošnje za ugodno obravnavo ali v informacije in dokumente, ki so jih v zvezi s tem prostovoljno razkrili prosilci in ki jih je organ za varstvo konkurence države članice pridobil na podlagi nacionalnega programa prizanesljivosti v okviru postopkov za naložitev glob, med drugim na podlagi člena 101 PDEU.

17. Komisija v bistvu meni, da je treba razlikovati med tako imenovanimi „izjavami podjetij“, ki jih prostovoljno predložijo prosilci za ugodno obravnavo in v njih opišejo svoje poznavanje kartela ter svojo vlogo v njem, pripravljene pa so posebej za predložitev v skladu z nacionalnim programom prizanesljivosti,( ) in drugimi že prej obstoječimi dokumenti, ki jih predloži prosilec za ugodno obravnavo. Po njenem mnenju se osebam, oškodovanim zaradi kartela, za namene uveljavljanja civilnopravnih zahtevkov ne sme odobriti vpogleda v izjave podjetij, saj bi bil prosilec za ugodno obravnavo v civilnih postopkih v slabšem položaju kot drugi udeleženci kartela, kar bi oslabilo učinkovitost programa prizanesljivosti. Komisija trdi, da je treba o vpogledu v druge dokumente, ki jih je predložil prosilec za ugodno obravnavo, presojati v vsakem primeru posebej. Pri tem to primerja s svojo prakso pri pošiljanju informacij, s katerimi razpolaga, nacionalnim sodiščem v skladu s členom 15(1) Uredbe št. 1/2003.( )

18. Nadzorni organ EFTE meni, da glede na to, da večina programov prizanesljivosti, ki se uporabljajo v EU, predvideva ustni postopek,( ) da se izjave podjetij zavarujejo pred razkritjem v civilnih postopkih, niti učinkovitost konkurenčnega prava EU niti nobena od njegovih določb ne nasprotuje nacionalnemu zakonu, ki določa, da država članica morebitnemu vlagatelju civilnopravnega odškodninskega zahtevka zoper udeležence v tajnem nezakonitem kartelu odobri vpogled v dokumentacijo o ugodni obravnavi, s katero razpolaga njen nacionalni organ za varstvo konkurence.

IV – Uvodne opombe

19. Zdi se mi koristno opozoriti na nekatera upoštevna dejstva, povezana s postopkom v glavni stvari, kot so razvidna iz predložitvene odločbe. Prvič, zahteva za vpogled v informacije, ki se obravnavajo v postopku v glavni stvari, ne prihaja od javnosti na podlagi nacionalnih pravil o preglednosti. Nasprotno, iz predložitvene odločbe je razvidno, da ima družba Pfleiderer načeloma posebne postopkovne pravice na podlagi nemške zakonodaje o dostopu do informacij, s katerimi razpolaga Bundeskartellamt in ki se nanašajo na kartel, ker naj bi ta družba utrpela škodo zaradi kartela in ima zato pravni interes za tak vpogled zaradi priprave civilnopravnih odškodninskih postopkov. V takih okoliščinah sodišče vpogleda na podlagi člena 406e StPO ne odobri družbi Pfleiderer, temveč njenemu odvetniku. Zato bi bila vsaka primerjava s pravili o preglednosti in dostopu javnosti do dokumentov, kot so določena na primer v Uredbi Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije( ) in s sodno prakso Sodišča na tem področju, neustrezna, saj bi se s tem lahko neupravičeno omejila očitno širša pravica do vpogleda v dokaze, ki jo ima domnevni oškodovanec, kot je družba Pfleiderer, pri uveljavljanju civilnopravnega zahtevka pred sodišči na podlagi člena 406e StPO.

20. Drugič, preiskava kršitve konkurenčnega prava iz postopka v glavni stvari se je končala s sprejetjem odločbe o naložitvi globe, med drugim na podlagi člena 101 PDEU, ki ni več predmet sodnega nadzora. V takih okoliščinah dostop do spornih informacij ne more ogroziti preiskave te kršitve ali vplivati na njen izid. Obravnavani primer je torej treba razlikovati od primerov, v katerih oškodovana tretja oseba zahteva dostop do informacij, s katerimi razpolaga nacionalni organ za varstvo konkurence, preden ta organ sprejme odločbo v skladu s konkurenčnim pravom EU. Kljub vsemu ostane vprašanje, ali bi lahko dostop do zadevne vrste informacij, in sicer informacij in dokumentov, ki so bili prostovoljno poslani na podlagi programa prizanesljivosti, na splošno ogrozil preiskovalni postopek v zvezi s kršitvami člena 101 PDEU, torej izvajanje tistih določb s strani Bundeskartellamt in drugih nacionalnih organov za varstvo konkurence v skladu s pristojnostmi in obveznostmi, ki so jim bile dodeljene na podlagi Uredbe št. 1/2003.

21. Tretjič, vprašanje, ki ga je predložilo Amtsgericht, se osredotoča na dostop do informacij in dokumentov, ki jih je predložil prosilec za ugodno obravnavo. Iz predložitvene odločbe je razvidno, da je Amtsgericht menilo, da je pravica do vpogleda v zaupne poslovne informacije in interne dokumente( ) omejena. Nič ne kaže na to, da želi Amtsgericht ponovno preučiti svojo ugotovitev v zvezi s tem. V teh sklepnih predlogih bom zato preučil vprašanje dostopa do informacij in dokumentov, ki jih je predložil prosilec za ugodno obravnavo, če ne vsebujejo zaupnih poslovnih informacij oziroma niso interni dokumenti.

V – Presoja

22. Amtsgericht s svojim vprašanjem med drugim prosi za pojasnila v zvezi z morebitnim vplivom, ki ga lahko ima dostop oškodovanca( ) do informacij, ki jih je prosilec za ugodno obravnavo poslal nacionalnemu organu za varstvo konkurence, na ureditev sodelovanja in izmenjave informacij iz členov 11 in 12 Uredbe št. 1/2003.

23. Od začetka veljavnosti Uredbe št. 1/2003 so za uporabo členov 101 PDEU in 102 PDEU pristojni Komisija in organi za varstvo konkurence držav članic( ).( ) Čeprav pristojnosti Komisije in organov za varstvo konkurence držav članic za uporabo členov 101 PDEU in 102 PDEU ne sovpadajo popolnoma, pa se precej prekrivajo, zaradi česar nastane decentraliziran sistem izvajanja, ki temelji na vzporednih pristojnostih. Komisija ima na podlagi Uredbe št. 1/2003 posebne in podrobno določene pristojnosti za uporabo členov 101 PDEU in 102 PDEU. Nasprotno pa organi za varstvo konkurence držav članic in celo nacionalna sodišča( ) uporabljajo člena 101 PDEU in 102 PDEU predvsem v skladu z nacionalnim pravnim redom( ) na podlagi načela procesne avtonomije, pri čemer morajo upoštevati načeli enakovrednosti( ) in učinkovitosti.( ) Po mojem mnenju morajo države članice zlasti v skladu s členom 4(3) PEU in Uredbo št. 1/2003( ) zagotoviti učinkovito izvajanje členov 101 PDEU in 102 PDEU na svojem ozemlju.( )

24. Da se omejijo možnosti za neenotno uporabo vzporednih pristojnosti in ne glede na procesno avtonomijo, ki jo načelno uživajo nacionalni organi za varstvo konkurence in sodišča, so v poglavju IV Uredbe št. 1/2003 z naslovom „Sodelovanje“ določena nekatera postopkovna pravila za zagotovitev, da se sistem vzporednih pristojnosti izvaja usklajeno in učinkovito. Komisija in nacionalni organi za varstvo konkurence dejansko sestavljajo mrežo( ) javnih organov, ki pravila EU o konkurenci uporabljajo v tesnem sodelovanju.( ) Zlasti na podlagi navedenega poglavja se je med člani EMK uveljavil sistem( ), ki med drugim določa delitev dela in dodeljevanje zadev enemu ali več nacionalnim organom za varstvo konkurence in Komisiji ter dosledno uporabo pravil EU o konkurenci. Menim, da morajo nacionalni organi za varstvo konkurence delovati tako, da zagotovijo učinkovito izpolnjevanje svojih obveznosti sodelovanja na podlagi Uredbe št. 1/2003.

25. Medtem ko niti Uredba št. 1/2003 niti Obvestilo o sodelovanju ne vsebujeta nobene določbe o odobritvi dostopa tretjim osebam do informacij, ki jih je prostovoljno predložil prosilec za ugodno obravnavo,( ) pa točka 30 vzorčnega programa prizanesljivosti EMK določa, da si „[u]stne izjave v okviru tega programa [organi za varstvo konkurence] v skladu s členom 12 Uredbe št. 1/2003 izmenjajo samo, če so izpolnjeni pogoji iz [Obvestila o sodelovanju] in če je stopnja varnosti pred razkritjem s strani [organa za varstvo konkurence], ki je izjavo prejel, enaka stopnji varnosti, ki jo zagotavlja [organ za varstvo konkurence], ki je izjavo poslal.“( )

26. Vzorčni program prizanesljivosti EMK je nezavezujoč instrument, katerega cilj je de facto ali „mehka“ uskladitev programov prizanesljivosti nacionalnih organov za varstvo konkurence, s čimer se zagotovi, da neskladja med programi prizanesljivosti v EMK morebitnih prosilcev ne odvrnejo od vložitve prošnje za ugodno obravnavo. Vzorčni program prizanesljivosti EMK zato določa obravnavo, ki jo bo lahko prosilec pričakoval v katerem koli sodnem sistemu EMK, ko bodo usklajeni vsi programi. Poleg tega je namen vzorčnega programa prizanesljivosti EMK zmanjšati breme, povezano z večkratnimi vlogami. Kljub nezakonodajni naravi tega instrumenta in tudi drugih instrumentov, kot sta Obvestilo o sodelovanju in Skupna izjava, pa ni mogoče prezreti njihovih praktičnih učinkov zlasti v zvezi z ukrepi nacionalnih organov za varstvo konkurence in Komisije. Zato je zaradi preglednosti in zanamstva škoda, da dokumenti, kot sta vzorčni program prizanesljivosti EMK in Skupna izjava, niso objavljeni v Uradnem listu Evropske unije.

27. Ob upoštevanju zlasti točke 30 vzorčnega programa prizanesljivosti EMK in glede na to, da na ravni Evropske unije (EU) v zvezi s tem ni zakonskih določb, menim, da bi lahko različna merila za to, kdaj nacionalni organi za varstvo konkurence informacije, ki so jih prostovoljno poslali prosilci za ugodno obravnavo, razkrijejo tretjim osebam, posegala v določbe o sodelovanju iz Uredbe št. 1/2003.

28. Iz spisa, predloženega Sodišču, kar mora preveriti predložitveno sodišče, je razvidno, da je švedski organ za varstvo konkurence sodeloval z Bundeskartellamt pri preiskavi zadevne kršitve. Vendar nič ne kaže na to, da je bil kateri koli drug organ razen Bundeskartellamt pristojen za uporabo člena 101 PDEU v zvezi z zadevnim kartelom, kar bi lahko povzročilo več postopkov pred različnimi organi in morebitno predodelitev zadeve v skladu s členom 11 Uredbe št. 1/2003.( ) Čeprav se najverjetneje lahko sproži več postopkov pred različnimi nacionalnimi organi za varstvo konkurence, če udeleženci kartela zaprosijo za ugodno obravnavo, saj se jim zaradi neobstoja postopka v smislu „vse na enem mestu“ za ugodno obravnavo na podlagi prava EU ali vseevropskega sistema popolnoma usklajenih programov prizanesljivosti( ) zdi nujno, da vložijo prošnjo pri vseh organih, pristojnih za uporabo člena 101 PDEU v zvezi s kršitvijo, pa ni dokazov, da bi take okoliščine prevladale v postopku v glavni stvari. Pripomnim naj še, da je predložitveno sodišče v predložitveni odločbi izrecno navedlo, da družba Pfleiderer ne prosi za dostop do informacij ali dokumentov, s katerimi razpolaga Bundeskartellamt in ki so mu bili poslani na podlagi člena 12 Uredbe št. 1/2003.( )

29. Tako se zdi, da člena 11 in 12 Uredbe št. 1/2003 nista upoštevna za obravnavani primer in da je vprašanje za predhodno odločanje v delu, ki se nanaša na te določbe, kot je v svojih pisnih stališčih navedla Komisija,( ) hipotetično.( ) Po mojem mnenju bi glede na to, da predložitvena odločba ne vsebuje nobenih konkretnih dokazov glede vprašanja sodelovanja na podlagi poglavja IV Uredbe št. 1/2003, Sodišče o tej zadevi v obravnavanem primeru razsodilo teoretično.

30. Predložitveno sodišče sprašuje še, ali bi lahko namera nacionalnega organa za varstvo konkurence, da oškodovancu, ki namerava vložiti odškodninsko tožbo, odobri dostop do informacij in dokumentov, ki jih je prosilec za ugodno obravnavo prostovoljno predložil temu organu, v prihodnje lahko ogrozila učinkovito izvajanje člena 101 PDEU s strani tega organa.

31. Jasno je, da imajo tako Komisija kot organi držav članic za varstvo konkurence pomembno vlogo pri izvajanju člena 101 PDEU v zvezi z nezakonitimi karteli. Glede na tajno naravo kartelov, prepovedanih s členom 101 PDEU, imajo tako Komisija kot tudi nacionalni organi za varstvo konkurence težave pri dejanskem odkrivanju in preiskovanju ter torej pri dokončni prepovedi in kaznovanju teh kršitev, ki se zaradi škodljivih učinkov na konkurenčno strukturo pogosto uvrščajo med resnejše kršitve( ) konkurenčnega prava.( ) Zdi se mi, da je Komisija kot izhod v sili( ) od leta 1996, ko je sprejela Obvestilo o nenalaganju ali zmanjševanju glob v primeru kartelov,( ) uvedla program prizanesljivosti, v okviru katerega sodelovanje udeležencev kartela, ki pomagajo pri razkritju in kaznovanju kartelov, nagrajuje v obliki imunitete pred globami in njihovega znižanja. Iz Obvestila o ugodni obravnavi iz leta 2006( ) je jasno razvidno, da Komisija meni, da „[k]oristi potrošnikov in državljanov pri zagotavljanju razkritja in kaznovanja skrivnih kartelov prevladajo nad koristmi nalaganja glob tistim podjetjem, ki Komisiji omogočajo odkritje in prepoved takih ravnanj. […] Komisija meni, da je sodelovanje podjetja pri razkritju obstoja kartela resnično vrednost.“( ) Menim, da koristi take ureditve presegajo razkritje in kaznovanje posameznih kršitev, saj ustvarja splošno ozračje negotovosti med mogočimi udeleženci kartela, s čimer se lahko prepreči dejansko oblikovanje kartelov.

32. Obvestilo o ugodni obravnavi tako pregledno določa pravila in postopke, na podlagi katerih lahko prosilci za ugodno obravnavo predvidijo, kako jih bo obravnavala Komisija. Ta preglednost in predvidljivost sta po mojem mnenju nujni za učinkovito delovanje programa prizanesljivosti Komisije, saj bi lahko negotovost glede obravnave pred Komisijo odvrnila mogoče prosilce. Poleg tega je Sodišče navedlo, da lahko sodelovanje podjetja s Komisijo upraviči znižanje globe na podlagi Obvestila o ugodni obravnavi, če Komisiji dejansko omogoči dokončno ugotovitev obstoja kršitve in njeno odpravo.( ) Podjetje, ki sodeluje s Komisijo v skladu s pogoji iz Obvestila o ugodni obravnavi, upravičeno pričakuje, da bo njegova globa znižana za določen odstotek.( ) Poleg tega Komisija v skladu z Obvestilom o ugodni obravnavi načelno ne odobri vpogleda v izjavo podjetja, ki jo je podal prosilec za ugodno obravnavo.( ) Poleg tega Komisija dopušča, da se take izjave podjetij( ) podajo ustno.( ) Kljub temu Obvestilo o ugodni obravnavi ne predvideva zavrnitve dostopa tretjih oseb do že prej obstoječih dokumentov,( ) ki jih je prosilec za ugodno obravnavo predložil na podlagi tega obvestila.

33. Pravo EU ne določa nobene izrecne obveznosti nacionalnih organov za varstvo konkurence, da bi morali izvajati program prizanesljivosti v zvezi s karteli, ki kršijo člen 101 PDEU, prav tako pa ne ureja vprašanja dostopa teh organov do spisa o ugodni obravnavi. Čeprav pravo EU ne določa izrecno obveznosti, da morajo organi za varstvo konkurence držav članic izvajati program prizanesljivosti v zvezi z nezakonitimi karteli, in kljub dejstvu, da države članice v zvezi s tem torej uživajo procesno avtonomijo, pa je iz spisa, predloženega Sodišču, razvidno, da večina nacionalnih organov za varstvo konkurence v 27 državah članicah, vključno z Bundeskartellamt, trenutno izvaja neke vrste program prizanesljivosti. V predložitveni odločbi je navedeno, da program prizanesljivosti Bundeskartellamt temelji na vzorčnemu programu prizanesljivosti EMK. Glede na to, da se je Bundeskartellamt odločil za izvajanje programa prizanesljivosti, se mi zdi, kar mora preveriti predložitveno sodišče, da je nacionalni organ za varstvo konkurence sklepal, da je taka ureditev nujna, da zagotovi učinkovito izvajanje, med drugim, člena 101 PDEU.( ) Amtsgericht je v predložitveni odločbi dejansko navedlo, da „[p]rogram prizanesljivosti, ki ga je Bundeskartellamt uvedel leta 2000, dokazuje, da je to lahko zelo učinkovito orodje za preprečevanje kartelov. Med letoma 2001 in 2008 je bilo skupaj vloženih 210 prošenj za ugodno obravnavo, ki so se nanašale na 69 ločenih postopkov“.( )

34. Če država članica prek svojih organov za varstvo konkurence izvaja program prizanesljivosti, da bi zagotovila učinkovito izvajanje člena 101 PDEU, menim, da mora kljub procesni avtonomiji, ki jo imajo države članice pri izvajanju te določbe, zagotoviti učinkovito uvedbo in izvajanje tega programa prizanesljivosti.

35. Glede medsebojnega vpliva programov prizanesljivosti in civilnopravnih odškodninskih tožb je v Obvestilu o ugodni obravnavi, v katerem je sicer vnaprej določeno, kako bo Komisija izvajala svojo diskrecijsko pravico pri nalaganju glob sodelujočim udeležencem kartela, izrecno navedeno, da sodelovanje na podlagi tega obvestila udeležencem kartela ne zagotavlja nikakršne imunitete pred civilnopravnimi posledicami njihovega sodelovanja pri kršitvi člena 101 PDEU.( ) Poleg tega je v točki 24 programa prizanesljivosti Bundeskartellamt določeno, da „[t]o obvestilo ne vpliva na zasebno uveljavljanje na podlagi konkurenčnega prava“.( )

36. Sodišče je namreč jasno opozorilo na pravico oškodovancev, da vložijo odškodninske tožbe zaradi kršitev členov 101 PDEU in 102 PDEU. V skladu z ustaljeno sodno prakso je torej, da imata člena 101 PDEU in 102 PDEU neposredne učinke v razmerjih med posamezniki in ustvarjata pravice( ) za zadevne posameznike, ki jih morajo nacionalna sodišča varovati.( ) Čeprav pravila glede odškodninskih tožb zaradi kršitev členov 101 PDEU in 102 PDEU še niso bila usklajena na ravni EU, je Sodišče navedlo, da bi bil ogrožen polni učinek člena 101 PDEU, še zlasti praktični učinek prepovedi iz člena 101(1) PDEU, če noben posameznik ne bi imel pravice uveljavljati odškodninskih zahtevkov za škodo, ki jo je utrpel zaradi sporazuma ali ravnanja, ki bi lahko omejevalo ali izkrivljalo konkurenco.( ) To pomeni, da lahko kateri koli posameznik zahteva odškodnino za škodo, ki jo je utrpel, če obstaja vzročna zveza med škodo in sporazumom ali ravnanjem, ki je prepovedano na podlagi člena 101 PDEU.( ) Tudi v sodbi Courage in Crehan je Sodišče opozorilo na odvračilni učinek odškodninskih tožb. V zvezi s tem je navedlo, da obstoj take pravice do vložitve tožbe krepi delovanje pravil EU o konkurenci in odvrača od pogosto tajnih sporazumov ali ravnanj, ki bi lahko omejevala ali izkrivljala konkurenco. S tega vidika lahko odškodninske tožbe pred nacionalnimi sodišči bistveno pripomorejo k ohranitvi učinkovite konkurence v EU.( )

37. Po mojem mnenju bi načelno lahko nacionalni organ za varstvo konkurence z razkritjem informacij, ki so mu jih udeleženci kartela prostovoljno predložili na podlagi njegovega programa prizanesljivosti, oškodovani tretji osebi pomagal pri vložitvi odškodninske tožbe zaradi kršitve člena 101 PDEU pri nacionalnih sodiščih v zvezi z domnevno škodo, ki jo je povzročil kartel.( ) Ta tožba bi lahko pripeljala ne le do ugotovitve, da je oškodovanec upravičen do odškodnine, ampak tudi do uporabe člena 101 PDEU.( ) Menim torej, da kljub dejstvu, da nacionalni organ za varstvo konkurence ni stranka v postopku odškodninske tožbe, domnevnemu oškodovancu ob neobstoju nujnih legitimnih razlogov v javnem ali zasebnem interesu ne bi smel( ) zavrniti dostopa do dokumentov, s katerimi razpolaga in ki bi se lahko predložili kot dokaz pri uveljavljanju civilnega zahtevka zoper udeleženca kartela zaradi kršitve člena 101 PDEU, saj bi to lahko de facto omejevalo in posegalo v temeljno pravico te stranke do učinkovitega pravnega sredstva, ki je zagotovljena v členu 101 PDEU in členu 47( ) v povezavi s členom 51 Listine in členom 6(1) EKČP. Treba je torej preučiti, ali in v kakšnih okoliščinah sme nacionalni organ za varstvo konkurence upravičeno zavrniti razkritje informacij in dokumentov, ki jih je predložil prosilec za ugodno obravnavo.

38. Po mojem mnenju bi lahko nacionalni organ za varstvo konkurence z razkritjem vseh informacij in dokumentov, ki mu jih je predložil prosilec za ugodno obravnavo, resno zmanjšal privlačnost in torej učinkovitost svojega programa prizanesljivosti, saj bi lahko mogoči prosilci za ugodno obravnavo sklepali, da se bodo v civilnopravnih tožbah znašli v slabšem položaju zaradi samoobtoževalnih izjav in dokazov, ki jih morajo( ) predložiti organu, kot drugi udeleženci kartela, ki ne zaprosijo za ugodno obravnavo. Čeprav ima mogoči prosilec za ugodno obravnavo lahko imuniteto pred globami ali je upravičen do znižanja glob, pa se lahko šteje, da nad to pravico prevlada večje tveganje odškodninske odgovornosti, če se odobri dostop do spisa o ugodni obravnavi, zlasti v primerih, ko so udeleženci kartela skupaj in ločeno odgovorni na podlagi nacionalnih pravil civilnega postopka. Udeleženec kartela bi se torej lahko na splošno odrekel prošnji za ugodno obravnavo ali pa bi bil med postopkom ugodne obravnave manj zgovoren.( )

39. Obstaja torej očitno nasprotje med učinkovitim izvajanjem programa prizanesljivosti s strani nacionalnega organa za varstvo konkurence in torej javnim izvajanjem konkurenčnega prava po eni strani, ter odobritvijo dostopa tretji osebi do informacij, ki jih je predložil prosilec za ugodno obravnavo, da se ji tako pomaga pri vložitvi odškodninske tožbe na podlagi člena 101 PDEU, po drugi strani.( )

40. Menim, da Uredba št. 1/2003 in sodna praksa Sodišča ne določata nikakršne de jure hierarhije ali prednostnega vrstnega reda( ) med javnim izvajanjem konkurenčnega prava EU in zasebnimi odškodninskimi tožbami. Čeprav ni bila uvedena de jure hierarhija, je pri zagotavljanju skladnosti s členoma 101 PDEU in 102 PDEU trenutna vloga Komisije in nacionalnih organov za varstvo konkurence po mojem mnenju daleč pomembnejša od zasebnih odškodninskih tožb. Trenutna vloga zasebnih odškodninskih tožb je tozadevno dejansko tako okrnjena, da izraza „zasebno uveljavljanje“ raje ne bi preveč uporabljal.( )

41. Poleg tega menim, da je zadevno nasprotje bolj navidezno kot dejansko, saj take ureditve ne koristijo samo javnemu interesu za učinkovite programe prizanesljivosti za odkrivanje in kaznovanje tajnih kartelov, ampak tudi zasebnim strankam, oškodovanim zaradi takih kartelov.( ) Prvič, brez učinkovitih programov prizanesljivosti marsikateri karteli morda nikoli ne bi prišli na dan, zato bi se njihovi negativni učinki na konkurenco na splošno in na določene zasebne stranke torej lahko neovirano nadaljevali. Drugič, dejstvo, da nacionalni organi za varstvo konkurence take kartele odkrivajo in preiskujejo na podlagi prošnje za ugodno obravnavo, bi lahko povzročilo sprejetje odločb, s katerimi bi se med drugim zahtevala prenehanje kršitve in naložitev kazni na podlagi nacionalne zakonodaje.( ) Posledično lahko te odločbe tretjim osebam, oškodovanim zaradi kartela, pomagajo pri vložitvi civilnopravnih odškodninskih tožb. V zvezi s tem menim, da čeprav Uredba št. 1/2003 ne določa, kakšno težo je treba dati odločbam nacionalnih organov za varstvo konkurence( ) v odločitvah nacionalnega sodišča, podobnih členu 16(1) te uredbe( ), bi morala nacionalna sodišča take odločbe šteti vsaj za potrditvene dokaze.( ) Vendar je po mojem mnenju tudi v sodnih sistemih, v katerih stranka v civilnem postopku pred nacionalnimi sodišči pravnomočne odločbe nacionalnega organa za varstvo konkurence nikakor ne more uveljavljati kot dokaz, temveč mora med drugim v celoti dokazati kršitev člena 101 PDEU, taka odločba dobra podlaga za tožbo, zlasti ker bosta v odločbi najverjetneje podrobno pojasnjena delovanje zadevnega kartela in kršitev člena 101 PDEU.

42. Menim torej, da je zaradi varstva javnih in dejansko tudi zasebnih interesov za odkrivanje in kaznovanje kartelov treba čim bolj ohraniti privlačnost programa prizanesljivosti, ki ga je določil nacionalni organ za varstvo konkurence, ne da bi neupravičeno omejili pravico stranke v civilnem postopku do dostopa do informacij in konec koncev do učinkovitega pravnega sredstva.

43. Glede zadeve, ki je sporna v postopku v glavni stvari, predložitveno sodišče v predložitveni odločbi ni podrobno navedlo narave informacij in dokumentov, ki so jih predložili prosilci za ugodno obravnavo. Ker pa je predložitveno sodišče navedlo, da program prizanesljivosti Bundeskartellamt temelji na vzorčnem programu prizanesljivosti EMK, predlagam, naj se v teh okoliščinah preuči dostopnost prostovoljno predloženih samoobtoževalnih izjav ali izjav podjetij,( ) ki so jih podali prosilci za ugodno obravnavo, in že prej obstoječih dokumentov, ki so jih ti predložili.

44. Po mojem mnenju bi lahko dejstvo, da se strankam v civilnem postopku med postopkom ugodne obravnave in zaradi tega postopka razkrije vsebina prostovoljno predloženih samoobtoževalnih izjav( ), ki so jih podali prosilci za ugodno obravnavo( ) in v katerih prosilci organu za varstvo konkurence dejansko priznajo in opišejo svoje sodelovanje pri kršitvi člena 101 PDEU, precej zmanjšalo privlačnost in torej tudi učinkovitost programa prizanesljivosti, ki ga izvaja nacionalni organ za varstvo konkurence.( ) Posledično bi se s tem lahko nacionalnemu organu za varstvo konkurence onemogočilo učinkovito izvajanje člena 101 PDEU, zasebnim strankam v postopku pa navsezadnje odvzelo možnost imeti na voljo učinkovito pravno sredstvo. Čeprav lahko torej zavrnitev takega dostopa ovira ali deloma onemogoči temeljno pravico domnevnega oškodovanca do učinkovitega pravnega sredstva, menim, da poseganje v to pravico upravičuje zakonit cilj zagotavljanja učinkovitega izvajanja člena 101 PDEU s strani nacionalnih organov za varstvo konkurence ter dejansko tudi zasebni interesi za odkrivanje in kaznovanje kartelov.

45. Poleg tega se zdi, kar mora preveriti predložitveno sodišče, da( ) bi lahko prosilci za ugodno obravnavo upravičeno pričakovali, da na podlagi diskrecijske pravice, ki jo ima na tem področju Bundeskartellamt, prostovoljno predložene samoobtoževalne izjave ne bodo razkrite. Zagovarjam stališče, da čeprav je treba kar najbolj upoštevati temeljno pravico do učinkovitega pravnega sredstva, pa je pomembnejše upravičeno pričakovanje prosilca za ugodno obravnavo, da take samoobtoževalne izjave ne bodo razkrite.

46. Menim torej, da dostopa do prostovoljno predloženih samoobtoževalnih izjav, ki jih je podal prosilec za ugodno obravnavo, načelno( ) ne bi smeli odobriti.

47. Vendar bi morali domnevni oškodovanci, kot je družba Pfleiderer, razen do takih samoobtoževalnih izjav imeti dostop do vseh drugih že prej obstoječih dokumentov, ki jih je prosilec za ugodno obravnavo predložil med postopkom ugodne obravnave( ) in ki bi jih stranke v okviru zasebne odškodninske tožbe uporabile kot dokaz za obstoj nezakonitega ravnanja, ki krši člen 101 PDEU( ), škode, ki so jo utrpele, ter vzročne zveze med škodo in kršitvijo.( ) Zadevni dokumenti dejansko ne izhajajo iz postopka ugodne obravnave, saj v nasprotju z zgoraj navedenimi samoobtoževalnimi izjavami obstajajo neodvisno od tega postopka in bi se lahko vsaj teoretično razkrili drugje. Ne vidim nobenega prepričljivega razloga za to, da bi bilo treba zavrniti dostop do takih dokumentov, ki so posebej namenjeni in primerni za pripravo odškodninske tožbe. Bilo bi v nasprotju s temeljno pravico do učinkovitega pravnega sredstva, če bi lahko nacionalni organ za varstvo konkurence zavrnil dostop do takih dokumentov v okoliščinah, kot so te v glavni stvari.

VI – Predlog

48. Ob upoštevanju zgornjih ugotovitev Sodišču predlagam, naj na vprašanje, ki ga je predložilo Amtsgericht Bonn (Nemčija), odgovori:

Če nacionalni organ za varstvo konkurence izvaja program prizanesljivosti za zagotovitev učinkovite uporabe člena 101 PDEU, se osebi, oškodovani zaradi kartela, pri uveljavljanju civilnopravnih zahtevkov ne sme odobriti vpogleda v samoobtoževalne izjave, ki so jih prostovoljno predložili prosilci za ugodno obravnavo ter v katerih so prosilci organu dejansko priznali in opisali svoje sodelovanje pri kršitvi člena 101 PDEU, saj bi se s tem precej zmanjšala privlačnost in torej tudi učinkovitost programa prizanesljivosti, ki ga izvaja ta organ, posledično pa bi se organu onemogočilo učinkovito izvajanje člena 101 PDEU. Čeprav lahko zavrnitev takega dostopa ovira ali deloma onemogoči temeljno pravico domnevnega oškodovanca do učinkovitega pravnega sredstva in poštenega sojenja, ki je zagotovljena v členu 47 v povezavi s členom 51(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, pa je poseganje v to pravico upravičeno na podlagi zakonitega cilja zagotavljanja učinkovitega izvajanja člena 101 PDEU s strani nacionalnih organov za varstvo konkurence ter zasebnih interesov za odkrivanje in kaznovanje kartelov.

Bilo bi v nasprotju s temeljno pravico do učinkovitega pravnega sredstva in poštenega sojenja, zagotovljeno s členom 47 v povezavi s členom 51(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, če bi nacionalni organ za varstvo konkurence zavrnil dostop do drugih že prej obstoječih dokumentov, ki jih je prosilec za ugodno obravnavo predložil med postopkom ugodne obravnave in ki bi jih lahko osebe, ki naj bi bile oškodovane zaradi kartela, v okviru zasebne odškodninske tožbe uporabile kot dokaz za obstoj nezakonitega ravnanja, ki krši člen 101 PDEU, škode, ki so jo utrpele, ter vzročne zveze med škodo in kršitvijo.