Začasna izdaja





SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (sedmi razširjeni senat)

z dne 16. novembra 2022( )

„Državne pomoči – Nizozemski zakon o prepovedi uporabe premoga za proizvodnjo električne energije – Predčasno zaprtje termoelektrarne na premog – Dodelitev nadomestila – Sklep o nenasprotovanju – Sklep o razglasitvi združljivosti nadomestila z notranjim trgom – Neobstoj izrecne opredelitve kot ‚državna pomoč‘ – Ničnostna tožba – Izpodbojni akt – Dopustnost – Člen 4(3) Uredbe (EU) 2015/1589 – Pravna varnost“

V zadevi T‑469/20,

Kraljevina Nizozemska, ki jo zastopajo M. Bulterman, M. de Ree in J. Langer, agenti,

tožeča stranka,

proti

Evropski komisiji, ki jo zastopajo H. van Vliet, B. Stromsky in D. Recchia, agenti,

tožena stranka,

SPLOŠNO SODIŠČE (sedmi razširjeni senat),

ob posvetovanju v sestavi R. da Silva Passos, predsednik, V. Valančius (poročevalec), I. Reine, sodnica, L. Truchot in M. Sampol Pucurull, sodnika,

sodni tajnik: L. Ramette, administrator,

na podlagi pisnega dela postopka, zlasti:

– ugovora nedopustnosti na podlagi člena 130 Poslovnika Splošnega sodišča, ki ga je Komisija vložila z ločeno vlogo v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 5. oktobra 2020,

– sklepa z dne 23. februarja 2021, da se odločanje o ugovoru pridrži za končno odločbo,

na podlagi obravnave z dne 15. junija 2022,

izreka naslednjo

Sodbo

1 Kraljevina Nizozemska s tožbo na podlagi člena 263 PDEU predlaga razglasitev ničnosti Sklepa Evropske komisije C(2020) 2998 final z dne 12. maja 2020 o ukrepu pomoči SA. 54537 (2020/NN) – Nizozemska, Prepoved uporabe premoga za proizvodnjo električne energije na Nizozemskem (v nadaljevanju: izpodbijani sklep).

Dejansko stanje

2 Nizozemski organi so 27. marca 2019 Evropsko komisijo uradno obvestili o osnutku wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie (zakon o prepovedi uporabe premoga za proizvodnjo električne energije (v nadaljevanju: zakon)) v skladu z Direktivo (EU) 2015/1535 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. septembra 2015 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih predpisov in pravil za storitve informacijske družbe (UL 2015, L 241, str. 1).

3 O tem zakonu, katerega cilj je zmanjšati emisije ogljikovega dioksida (CO2) na Nizozemskem in ki določa možnost dodelitve nadomestila za škodo, nastalo elektrarni, ki bi jo prepoved uporabe premoga za proizvodnjo električne energije v primerjavi z drugimi elektrarnami nesorazmerno prizadela, Komisija ni bila uradno obveščena v skladu s členom 108(3) PDEU.

4 Vendar je Komisija po tem, ko jo je Kraljevina Nizozemska uradno obvestila o osnutku zakona v skladu z Direktivo (EU) 2015/1535, na lastno pobudo začela preučevati informacije o domnevni pomoči ter 4. junija, 25. junija, 2. avgusta in 23. septembra 2019 od nizozemskih organov zahtevala predložitev dodatnih informacij. Kraljevina Nizozemska je na zahteve Komisije odgovorila 13. junija, 18. julija, 30. avgusta, 8. oktobra, 29. novembra, 1. decembra 2019 in 10. marca 2020.

5 V tej korespondenci je Kraljevina Nizozemska večkrat navedla, da je nadomestilo, ki ga določa zakon, strogo omejeno na škodo, nastalo zaradi prepovedi uporabe premoga za proizvodnjo električne energije, in da ne gre za državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.

6 Kraljevina Nizozemska je 11. decembra 2019 sprejela zakon, ki je začel veljati 20. decembra 2019.

7 V času sprejetja zakona je bilo na Nizozemskem pet termoelektrarn na premog, in sicer Amercentrale 9, Eemshaven A/B, Engie Maasvlakte, MPP3 in Hemweg 8 (v nadaljevanju: Hemweg).

8 V skladu s členoma 3 in 3a zakona se prepoved uporabe premoga za proizvodnjo električne energije izvaja postopoma, odvisno od donosnosti posamezne elektrarne, uporabe biomase in izkoristka električne energije. Določeno je bilo, da mora popolna prepoved uporabe premoga za proizvodnjo električne energije začeti veljati najpozneje 1. januarja 2030.

9 Štirim od petih elektrarn je bilo odobreno prehodno obdobje med petimi in desetimi leti, s čimer jim je bilo omogočeno, da si povrnejo naložbe, da se prilagodijo na drugo surovino oziroma da se pripravijo na zaprtje.

10 Elektrarni Hemweg, ki ni kurila biomase, ni proizvajala energije iz obnovljivih virov in je imela med petimi elektrarnami najnižji izkoristek, prehodno obdobje ni bilo odobreno. V skladu s členom 3a zakona bi morala premog prenehati uporabljati s 1. januarjem 2020. Ker ta elektrarna ni imela možnosti, da bi se prilagodila na drugo surovino, jo je bilo treba do konca leta 2019 zapreti.

11 Člen 4 zakona določa možnost dodelitve nadomestila elektrarni, ki bi jo prepoved uporabe premoga za proizvodnjo električne energije v primerjavi z drugimi elektrarnami nesorazmerno prizadela.

12 Po navedbah Kraljevine Nizozemske je bil člen 4 sprejet, ker prepoved uporabe premoga za proizvodnjo električne energije posega v lastninsko pravico v smislu člena 1 Protokola št. 1 h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisani v Rimu 4. novembra 1950 (v nadaljevanju: EKČP), in zaradi zahtev načela enakosti pred javnimi bremeni, pri čemer je cilj zlasti vzpostaviti pravično ravnovesje med splošnim interesom države in individualnim interesom zadevnih elektrarn.

13 Ker elektrarni Hemweg prehodno obdobje ni bilo odobreno, jo je po mnenju nizozemske vlade zelo kratkoročna uvedba prepovedi uporabe premoga za proizvodnjo električne energije nesorazmerno prizadela. Da bi nizozemski organi zagotovili pravično ravnovesje, ki se zahteva z EKČP, so stopili v stik z družbo Vattenfall NV, upravljavcem elektrarne Hemweg, zato da bi pridobili informacije, ki bi omogočile oceno obsega škode in določitev nadomestila, dolgovanega zaradi predčasnega zaprtja.

14 Nizozemski minister za gospodarske zadeve in podnebno politiko je po analizi, opravljeni v sodelovanju z revizijskim podjetjem, z odločbo z dne 20. decembra 2019 družbi Vattenfall dodelil nadomestilo v višini 52,5 milijona EUR (v nadaljnjem besedilu: zadevni ukrep).

15 Komisija je 12. maja 2020 sprejela izpodbijani sklep, s katerim je zadevni ukrep razglasila za združljiv z notranjim trgom v skladu s členom 107(3)(c) PDEU.

16 V izpodbijanem sklepu je Komisija v točki 40 štela, da zakon „posega v lastninsko pravico družbe Vattenfall, ker ji v javnem interesu nalaga obveznost predčasnega zaprtja elektrarne Hemweg zaradi zmanjšanja emisij CO2“, pri čemer je Komisija tudi menila, da bi „nacionalno [nizozemsko] sodišče družbi [Vattenfall] verjetno prisodilo odškodnino“.

17 Glede obstoja državne pomoči je Komisija v točki 48 izpodbijanega sklepa ugotovila, da „glede na informacije, ki so jih predložili nizozemski organi, ni mogoče z zadostno stopnjo gotovosti sklepati, da v tej zadevi obstaja pravica do nadomestila v višini 52,5 milijona EUR“. Komisija je na podlagi tega sklepala, da „ni mogoče izključiti, da je z obravnavanim ukrepom zadevnemu podjetju dodeljena državna pomoč“.

18 Vendar je Komisija v točki 49 izpodbijanega sklepa menila, da „v obravnavanem primeru kljub temu ni treba dokončno ugotoviti, ali ukrep daje prednost gospodarskemu subjektu in ali zato pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, saj [je menila], da je ukrep združljiv z notranjim trgom, tudi če gre za državno pomoč“.

Predlogi strank

19 Kraljevina Nizozemska Splošnemu sodišču predlaga, naj:

– izpodbijani sklep razglasi za ničen;

– Komisiji naloži plačilo stroškov.

20 Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:

– tožbo zavrže kot nedopustno ali zavrne kot neutemeljeno;

– Kraljevini Nizozemski naloži plačilo stroškov.

Pravo

Dopustnost

21 Najprej, Komisija v ugovoru nedopustnosti opozarja, da se ni izrekla o vprašanju, ali je zadevni ukrep državna pomoč, ker v pravu Unije ni pravila, ki bi ji nalagalo, da sprejme izrecno odločitev o opredelitvi ukrepa.

22 Dalje, Komisija ob sklicevanju na eni strani na sklep z dne 28. januarja 2004, Nizozemska/Komisija (C‑164/02, EU:C:2004:54), in na drugi strani na sodbo z dne 8. septembra 2011, Komisija/Nizozemska (C‑279/08 P, EU:C:2011:551) prihaja do naslednjih dveh ugotovitev. Prvič, če država članica priglasi shemo pomoči in ne izpodbija, da gre za pomoč, naj ne bi bilo dopustno vložiti ničnostne tožbe zoper sklep Komisije, s katerim je ta shema razglašena za združljivo z notranjim trgom. Drugič, če država članica Komisiji izrecno predlaga, naj sprejme sklep, s katerim naj ugotovi, da ne gre za pomoč, vendar Komisija ugotovi nasprotno, in sicer, da gre za shemo pomoči, združljivo z notranjim trgom, naj bi država članica lahko vložila ničnostno tožbo, ker ima ta sklep pravne učinke, če je shema pomoči pod stalnim nadzorom Komisije.

23 Po navedbah Komisije pa Kraljevina Nizozemska po eni strani zadevnega ukrepa nikoli ni priglasila niti ni Komisiji predlagala, naj sprejme sklep, s katerim naj ugotovi, da ne gre za pomoč. Po drugi strani se izpodbijani sklep ne nanaša na shemo pomoči, temveč na izplačilo enkratnega nadomestila enemu podjetju, ki naj bi bilo poleg tega že izvedeno.

24 Nazadnje, glede pravnih učinkov izpodbijanega sklepa na družbo Vattenfall Komisija trdi, da je zadevni ukrep, če sploh pomeni pomoč, obstoječa pomoč, saj gre za individualno pomoč, ki jo je odobrila v smislu člena 1(b)(ii) Uredbe Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 PDEU (UL 2015, L 248, str. 9). Družbi Vattenfall naj se v obdobju najmanj desetih let ne bi bilo treba bati morebitne obveznosti vračila glavnice nadomestila, ki ji je bilo dodeljeno, skupaj z obrestmi, na podlagi členov 16 in 17 Uredbe št. 2015/1589, saj se ta člena uporabljata le v primeru nezakonitih pomoči, kar pa naj zadevni ukrep ne bi bil, saj ga je Komisija razglasila za združljivega z notranjim trgom.

25 Izpodbijani sklep naj zato za Kraljevino Nizozemsko ne bi imel nobenega zavezujočega pravnega učinka.

26 Kraljevina Nizozemska trditve Komisije prereka.

27 V skladu z ustaljeno sodno prakso je ničnostno tožbo iz člena 263 PDEU mogoče vložiti zoper vse določbe, ki jih sprejmejo institucije, ne glede na obliko, in ki imajo zavezujoče pravne učinke (sodba z dne 26. marca 2019, Komisija/Italija, C‑621/16 P, EU:C:2019:251, točka 44 in navedena sodna praksa).

28 V zvezi s tem člen 263 PDEU jasno razlikuje med pravico do ničnostne tožbe institucij Unije in držav članic na eni strani ter pravico fizičnih in pravnih oseb na drugi strani, saj v drugem odstavku zlasti državam članicam podeljuje pravico, da z ničnostno tožbo izpodbijajo zakonitost odločitev Komisije, ne da bi bilo izvajanje te pravice pogojeno z utemeljevanjem pravnega interesa. V nasprotju s fizičnimi in pravnimi osebami državi članici torej ni treba dokazati, da ima akt Komisije, ki ga izpodbija, zanjo pravne učinke, zato da bi bila njena tožba dopustna. Vendar mora biti za to, da je akt Komisije lahko predmet ničnostne tožbe, njegov namen ustvarjanje zavezujočih pravnih učinkov (glej v tem smislu sklep Sodišča z dne 27. novembra 2001, Portugalska/Komisija, C‑208/99, EU:C:2001:638, točke od 22 do 24, in sodbo z dne 13. oktobra 2011, Deutsche Post in Nemčija/Komisija, C‑463/10 P in C‑475/10 P, EU:C:2011:656, točke od 36 do 38), kar je treba ugotoviti tako, da se preveri njegova vsebina (glej sodbo z dne 22. junija 2000, Nizozemska/Komisija, C‑147/96, EU:C:2000:335, točka 27 in navedena sodna praksa).

29 Sposobnost akta, da ustvarja pravne učinke in je posledično lahko predmet tožbe za razglasitev ničnosti na podlagi člena 263 PDEU, je treba presojati glede na objektivna merila, kot je vsebina tega akta, po potrebi ob upoštevanju okoliščin, v katerih je bil sprejet, in pristojnosti institucije, ki je akt sprejela (sodba z dne 25. oktobra 2017, Slovaška/Komisija, C‑593/15 P in C‑594/15 P, EU:C:2017:800, točka 47).

30 Na področju državnih pomoči je bilo že odločeno, da je treba sklep, ki temelji na členu 107(1) in (3) PDEU in s katerim je bil ukrep opredeljen kot državna pomoč, vendar hkrati razglašen za združljiv z notranjim trgom, šteti za akt, ki ga je mogoče izpodbijati na podlagi člena 263 PDEU (glej v tem smislu sodbe z dne 8. septembra 2011, Komisija/Nizozemska, C‑279/08 P, EU:C:2011:551, točka 42; z dne 25. marca 2015, Belgija/Komisija, T‑538/11, EU:T:2015:188, točka 53, in z dne 28. januarja 2016, Avstrija/Komisija, T‑427/12, neobjavljena, EU:T:2016:41, točka 36).

31 Opozoriti je sicer treba, da se v obravnavani zadevi v izpodbijanem sklepu ne odloča o obstoju pomoči v smislu člena 107(1) PDEU, kar je poleg tega Komisija potrdila na obravnavi. Iz točke 48 izpodbijanega sklepa je namreč razvidno, da Komisija ni izključila možnosti, da je bila z zadevnim ukrepom družbi Vattenfall dodeljena državna pomoč. V točki 4 tega sklepa Komisija tudi ni izrecno navedla, da je treba ta ukrep opredeliti kot državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, hkrati pa je ugotovila, da je navedeni ukrep združljiv s členom 107(3) PDEU.

32 Vendar ima izpodbijani sklep, tako kot sklep Komisije, s katerim je zadevni ukrep opredeljen kot državna pomoč, hkrati pa razglašen za združljivega z notranjim trgom, za posledico to, da Komisija odobri zadevni ukrep, ki se šteje za združljiv z notranjim trgom zgolj na podlagi člena 107(3)(c) PDEU, zato se ta ukrep lahko izvaja v skladu s členom 108(3) navedene pogodbe.

33 Tako je Komisija z izpodbijanim sklepom, sprejetim na podlagi člena 4(3) Uredbe 2015/1589, odločila, da konča postopek predhodne preučitve, ki ga je začela, in implicitno zavrnila uvedbo formalnega postopka preiskave iz člena 108(2) PDEU (v nadaljevanju: formalni postopek preiskave). Komisija je torej zavzela dokončno stališče o združljivosti zadevnega ukrepa z notranjim trgom, kar ima zavezujoče pravne učinke (glej v tem smislu sodbo z dne 16. decembra 2010, Athinaiki Techniki/Komisija, C‑362/09 P, EU:C:2010:783, točki 65 in 66).

34 Zato je treba obravnavano tožbo razglasiti za dopustno, ne da bi bilo treba preveriti, ali zavezujoči pravni učinki izpodbijanega sklepa vplivajo na interese Kraljevine Nizozemske.

Vsebinska presoja

35 Kraljevina Nizozemska v utemeljitev tožbe navaja pet razlogov, pri čemer se prvi nanaša na kršitev člena 107(1) PDEU glede obstoja prednosti, drugi na napačno uporabo člena 107(1) PDEU glede dokaznega bremena, tretji na kršitev obveznosti obrazložitve, četrti na nepristojnost Komisije za to, da ukrep razglasi za združljiv z notranjim trgom na podlagi člena 107(3) PDEU, ne da bi ga prej opredelila za pomoč, peti pa na kršitev načela pravne varnosti.

36 Prvi trije tožbeni razlogi se navajajo za primer, da je treba izpodbijani sklep razumeti tako, da je v njem zadevni ukrep nujno opredeljen kot pomoč. Preostala dva sta uperjena zoper izpodbijani sklep, ker v njem ni bilo odločeno o vprašanju, ali zadevni ukrep pomeni državno pomoč.

37 V obravnavani zadevi pa se Komisija, kot je bilo ugotovljeno zgoraj v točki 31, v izpodbijanem sklepu ni izrekla o tem, ali zadevni ukrep pomeni pomoč v smislu člena 107(1) PDEU. Zato je treba četrti in peti tožbeni razlog preučiti skupaj.

38 V zvezi s tem Kraljevina Nizozemska trdi, prvič, da iz sistematike člena 107 PDEU izhaja, da se za združljive z notranjim trgom lahko razglasijo le državne pomoči.

39 Ta razlaga naj bi bila potrjena s členom 4(3) Uredbe 2015/1589, v skladu s katerim lahko Komisija ukrep razglasi za združljiv z notranjim trgom, če spada na področje uporabe člena 107(1) PDEU.

40 Vendar naj Komisija ne bi dokazala, da zadevni ukrep, ki ga je razglasila za združljivega z notranjim trgom, pomeni pomoč v smislu člena 107(1) PDEU in zato spada na področje uporabe te določbe.

41 Kraljevina Nizozemska na podlagi tega sklepa, da je Komisija prekoračila svoja pooblastila.

42 Drugič, Komisija naj bi z odločitvijo, da se ne bo izrekla o vprašanju, ali je treba zadevni ukrep opredeliti kot državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, ustvarila pravno negotovost. Po mnenju Kraljevine Nizozemske sta zahtevi glede jasnosti in predvidljivosti, ki sta nujni ob upoštevanju načela pravne varnosti, izpolnjeni le, če Komisija izrecno odloči o tem, ali je zadevni ukrep pomoč ali ne.

43 Komisija odgovarja, da niti iz člena 107(3) PDEU niti iz člena 4(3) Uredbe 2015/1589 ne izhaja, da ukrepa ne bi mogla razglasiti za združljivega z notranjim trgom, ne da bi sprejela dokončno odločitev o tem, ali ta ukrep pomeni pomoč ali ne. Nasprotno, če ukrep ne vzbuja dvomov o svoji združljivosti, naj bi ji bilo s členom 4(3) Uredbe 2015/1589 naloženo, da odloči, da je ukrep združljiv z notranjim trgom. Uvedba formalnega postopka preiskave v smislu člena 108(2) PDEU zgolj zaradi ugotavljanja, ali je ukrep državna pomoč, naj bi bila v nasprotju s smislom te določbe.

44 To razlago po mnenju Komisije potrjuje člen 4(4) Uredbe 2015/1589, v skladu s katerim lahko Komisija začne formalni postopek preiskave le, če po predhodni preučitvi ugotovi, da obstajajo dvomi o združljivosti prijavljenega ukrepa z notranjim trgom.

45 Poleg tega naj člen 4(2) Uredbe 2015/1589 Komisiji ne bi omogočal, da odloči, da zadevni ukrep ne pomeni pomoči, če po predhodni preučitvi dejansko ne bi prišla do take ugotovitve.

46 Komisija pojasnjuje, da je včasih lahko bolj učinkovito in ugodno za zadevne stranke, če ukrep razglasi za združljiv z notranjim trgom, ne da bi izvedla formalni postopek preiskave v skladu s členom 4(4) Uredbe 2015/1589, zato da bi ugotovila, ali ukrep pomeni pomoč.

47 Komisija naj bi v takem primeru tako s sprejetjem sklepa o nenasprotovanju ukrepu, ki ga ni mogoče enostavno opredeliti kot pomoč, uporabila načelo dobrega upravljanja.

48 Izpodbijani sklep naj bi za Kraljevino Nizozemsko in družbo Vattenfall ustvaril pravno varnost, saj naj bi bila z njim odpravljena negotovost glede zakonitosti pomoči, morebitnega začetka formalnega postopka preiskave in morebitnega vračila dela nadomestila, dodeljenega družbi Vattenfall v okviru zadevnega ukrepa.

49 V zvezi s tem je treba, na prvem mestu, poudariti, da je Komisija izpodbijani sklep sprejela na podlagi člena 4(3) Uredbe 2015/1589 in v izreku ugotovila, da je „[zadevni ukrep] združljiv z notranjim trgom v skladu s členom 107(3)(c) [PDEU]“.

50 Komisija trdi, da ji ne člen 107(3) PDEU ne člen 4(3) Uredbe 2015/1589 ne nalagata obveznosti, da dokončno ugotovi, da ukrep pomeni pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, preden bi lahko štela, da je ta ukrep združljiv z notranjim trgom.

51 Spomniti je treba, da vsaka pomoč, ki jo odobri država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, v skladu s členom 107(1) PDEU, razen če Pogodbi ne določata drugače, ni združljiva z notranjim trgom, če prizadene trgovino med državami članicami.

52 V skladu s členom 107(3)(c) PDEU je z odstopanjem od prepovedi, določene v členu 107(1) PDEU, „pomoči“ za pospeševanje razvoja nekaterih gospodarskih dejavnosti ali nekaterih gospodarskih področij, kadar te pomoči ne spreminjajo trgovinskih pogojev v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi, mogoče opredeliti za združljive z notranjim trgom.

53 Uporaba izraza „pomoč“ v členu 107(3) PDEU kaže na to, da je združljivost nacionalnega ukrepa z notranjim trgom mogoče preučiti šele potem, ko je bil ta ukrep opredeljen kot pomoč.

54 Poleg tega mora Komisija v skladu z ustaljeno sodno prakso, če po fazi predhodne preučitve ne more ugotoviti, da neki državni ukrep bodisi ni „pomoč“ v smislu člena 107(1) PDEU bodisi je združljiv s Pogodbo, če je opredeljen kot pomoč, ali če s tem postopkom ni mogla premagati vseh težav, ki so nastale s presojo združljivosti obravnavanega ukrepa, sprožiti postopek iz člena 108(2) PDEU, ne da bi v zvezi s tem imela diskrecijsko pravico (glej sodbo z dne 22. decembra 2008, British Aggregates/Komisija, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, točka 113 in navedena sodna praksa).

55 Iz zgoraj navedenih preudarkov izhaja, da lahko Komisija za združljivega z notranjim trgom šteje le ukrep, ki spada na področje uporabe člena 107(1) PDEU, to je ukrep, ki je opredeljen kot državna pomoč.

56 To ugotovitev poleg tega potrjujejo upoštevne določbe Uredbe 2015/1589.

57 Člen 4 Uredbe 2015/1589 namreč določa:

„1. Komisija pregleda uradno priglasitev takoj, ko jo prejme. Brez poseganja v člen 10 Komisija sprejme sklep v skladu z odstavki 2, 3 ali 4 tega člena.

2. Če Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da prijavljeni ukrep ni pomoč, to ugotovitev navede v sklepu.

3. Če Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da ni dvomov o združljivosti prijavljenega ukrepa z notranjim trgom, kolikor sodi na področje uporabe člena 107(1) PDEU, odloči, da je ukrep združljiv z notranjim trgom […].

4. Če Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da obstajajo dvomi o združljivosti prijavljenega ukrepa z notranjim trgom, potem se odloči za začetek postopka na podlagi člena 108(2) PDEU […].“

58 Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da člen 4 Uredbe 2015/1589 uvaja fazo predhodne preučitve ukrepov pomoči, katere namen je Komisiji omogočiti, da oblikuje prvo mnenje o obravnavanem ukrepu. Po tej fazi Komisija ugotovi, da zadevni državni ukrep bodisi ni „pomoč“ v smislu člena 107(1) PDEU bodisi spada na področje uporabe te določbe. V drugem primeru je mogoče, da ni dvomov o združljivosti navedenega ukrepa z notranjim trgom ali pa, nasprotno, dvomi obstajajo. Če Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da glede priglašenega ukrepa – če spada na področje uporabe člena 107(1) PDEU – ni dvomov o njegovi združljivosti z notranjim trgom, potem sprejme sklep o nenasprotovanju na podlagi člena 4(3) Uredbe 2015/1589 (glej v tem smislu sodbo z dne 24. maja 2011, Komisija/Kronoply in Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, točki 43 in 44).

59 Iz tega izhaja, da člen 4 Uredbe 2015/1589, ki se v obravnavani zadevi uporablja na podlagi člena 15(1) navedene uredbe, ki se nanaša na sklepe Komisije o nezakoniti pomoči, torej določa izčrpen seznam sklepov, ki jih Komisija lahko sprejme po predhodni preučitvi zadevnega nacionalnega ukrepa, ki ne vključuje možnosti sprejetja sklepa o razglasitvi nacionalnega ukrepa za združljivega z notranjim trgom, ne da bi se Komisija predhodno izrekla o opredelitvi tega ukrepa kot državne pomoči. Natančneje, člen 4(3) Uredbe 2015/1589 določa, da lahko Komisija ukrep razglasi za združljiv z notranjim trgom, „kolikor sodi na področje uporabe člena 107(1) PDEU“.

60 V obravnavani zadevi pa ni sporno, da je Komisija imela dvome o opredelitvi zadevnega ukrepa kot pomoči, kar je potrdila na obravnavi, tako da se je po številnih izmenjavah med Kraljevino Nizozemsko ter njenimi službami med upravnim postopkom in tem izmenjavam navkljub odločila, da se o tem vprašanju v izpodbijanem sklepu ne bo izrekla, pri čemer je hkrati ugotovila, da je zadevni ukrep združljiv z notranjim trgom.

61 Iz vsega navedenega izhaja, da je Komisija sprejela sklep, ki je v nasprotju tako s členom 107(3) PDEU kot s členom 4(3) Uredbe 2015/1589.

62 Zato je Komisija s tem, ko je v izpodbijanem sklepu štela, da je sporni ukrep združljiv z notranjim trgom, ne da bi se prej izrekla o vprašanju, ali tak ukrep pomeni pomoč, prekoračila svoja pooblastila.

63 Na drugem mestu, treba je opozoriti, da je namen načela pravne varnosti, ki je del pravnega reda Unije, zagotoviti predvidljivost pravnih položajev in razmerij, ki spadajo na področje uporabe prava Unije, in s tem načelom se zahteva, da je vsak upravni akt, ki ima zavezujoče pravne učinke, jasen in natančen, da se lahko zainteresirane stranke nedvoumno seznanijo s svojimi pravicami in obveznostmi ter ustrezno ravnajo (glej sodbo z dne 28. aprila 2021, Correia/EESO, T‑843/19, EU:T:2021:221, točka 47 in navedena sodna praksa; glej v tem smislu tudi sodbo z dne 30. novembra 2009, France in France Télécom/Komisija, T‑427/04 in T‑17/05, EU:T:2009:474, točka 300 in navedena sodna praksa).

64 V obravnavani zadevi je Komisija v izpodbijanem sklepu sicer res razglasila, da je zadevni ukrep združljiv z notranjim trgom. Vendar tega ukrepa ni opredelila, čeprav je iz točke 63 zgoraj razvidno, da je to nujen pogoj za preučitev združljivosti navedenega ukrepa z notranjim trgom.

65 Poleg tega, prvič, iz sodne prakse Sodišča izhaja, da mora nacionalno sodišče v primeru, v katerem je Komisija v zvezi s pomočjo, izvedeno v nasprotju s členom 108(3) PDEU, sprejela dokončen sklep, s katerim je ugotovila združljivost te pomoči z notranjim trgom v skladu s členom 107 PDEU, na podlagi prava Unije prejemniku pomoči naložiti plačilo obresti za obdobje nezakonitosti te pomoči (glej v tem smislu sodbo z dne 12. februarja 2008, CELF in Ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, EU:C:2008:79, točki 52 in 55). Če bi tako konkurenti družbe Vattenfall pred nacionalnimi sodišči sprožili postopek v zvezi z zakonitostjo zadevnega ukrepa in če bi ga ta sodišča opredelila kot državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, bi to pomenilo kršitev člena 108(3) PDEU zaradi neobstoja priglasitve zadevnega ukrepa Komisiji in Kraljevina Nizozemska bi morala od družbe Vattenfall zahtevati obresti za obdobje nezakonitosti.

66 Drugič, zaradi neopredelitve zadevnega ukrepa je Kraljevina Nizozemska v negotovem položaju glede dodelitve nove pomoči v skladu s pravili o kumulaciji pomoči na podlagi Smernic o državni pomoči za varstvo okolja in energijo za obdobje 2014–2020 (2014/C 200/01) (UL 2014, C 200, str. 1, v nadaljevanju: Smernice) in Uredbe Komisije (EU) št. 651/2014 z dne 17. junija 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive z notranjim trgom pri uporabi členov 107 in 108 [PDEU] (UL 2014, L 187, str. 1).

67 V skladu s členom 8 navedene uredbe, naslovljenim „Kumulacija“, se namreč upošteva skupni znesek državne pomoči za dejavnost, projekt ali podjetje, ki prejema pomoč.

68 V točki 81 Smernic je navedeno, da se pomoč lahko dodeli hkrati na podlagi več shem pomoči ali kumulira z ad hoc pomočjo, če skupni znesek državne pomoči za posamezno dejavnost ali projekt ne presega zgornjih meja, določenih na podlagi pragov pomoči, opredeljenih v teh smernicah.

69 Kraljevino Nizozemsko bi tako lahko prizadela veljavna pravila o kumulaciji, če bi družbi Vattenfall nameravala dodeliti pomoč za ponovno uporabo lokacije Hemweg.

70 Zato ni mogoče ugotoviti, da je izpodbijani sklep Kraljevini Nizozemski, naslovnici izpodbijanega sklepa, omogočil, da se natančno seznani s svojimi pravicami in obveznostmi ter da ravna v skladu s tem.

71 V teh okoliščinah je treba šteti, da je Komisija kršila načelo pravne varnosti s tem, da se je odločila, da se ne bo izrekla o vprašanju, ali je treba zadevni ukrep opredeliti kot državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.

72 Glede na vse navedeno je treba četrtemu in petemu tožbenemu razlogu ugoditi ter izpodbijani sklep razglasiti za ničen, ne da bi bilo treba odločiti o drugih tožbenih razlogih, ki jih je navedla Kraljevina Nizozemska.

Stroški

73 V skladu s členom 134(1) Poslovnika Splošnega sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker Komisija s predlogi ni uspela, se ji v skladu s predlogi Kraljevine Nizozemske naloži plačilo stroškov.

Iz teh razlogov je

SPLOŠNO SODIŠČE (sedmi razširjeni senat)

razsodilo:

1. Sklep Komisije C(2020) 2998 final z dne 12. maja 2020 o ukrepu pomoči SA. 54537 (2020/NN) – Nizozemska, Prepoved uporabe premoga za proizvodnjo električne energije na Nizozemskem se razglasi za ničen.

2. Evropski komisiji se naloži plačilo stroškov.

da Silva Passos Valančius Reine

Truchot Sampol Pucurull

Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 16. novembra 2022.

Podpisi