Zadeva C‑82/16

K.A. in drugi

proti

Belgische Staat

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Raad voor Vreemdelingenbetwistingen)

„Predhodno odločanje – Nadzor meje, azil, priseljevanje – Člen 20 PDEU – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Člena 7 in 24 – Direktiva 2008/115/ES – Člena 5 in 11 – Državljan tretje države, za katerega velja prepoved vstopa na ozemlje – Prošnja za izdajo dovoljenja za prebivanje zaradi združitve družine z državljanom Evropske unije, ki ni nikoli uresničeval svoje pravice do prostega gibanja – Zavrženje prošnje“

Povzetek – Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 8. maja 2018

Državljanstvo Unije – Določbe Pogodbe – Pravica do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic – Državljan Unije, ki ni nikoli uresničeval svoje pravice do prostega gibanja – Izvedena pravica do prebivanja članov njegove družine, državljanov tretje države – Državljan, glede katerega je bila sprejeta odločba o vrnitvi skupaj s prepovedjo vstopa in ki je vložil prošnjo za izdajo dovoljenja za prebivanje zaradi združitve družine – Pogoji za izdajo – Obstoj razmerja odvisnosti, ki navedenega državljana lahko prisili k zapustitvi ozemlja Unije v primeru zavrnitve pravice do prebivanja – Razlogi za prepoved vstopa – Neobstoj vpliva na pravico do prebivanja – Omejitev – Konkretna presoja resnične, sedanje in dovolj resne grožnje za javni red

Državljanstvo Unije – Določbe Pogodbe – Pravica do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic – Državljan Unije, ki ni nikoli uresničeval svoje pravice do prostega gibanja – Izvedena pravica do prebivanja članov njegove družine, državljanov tretje države – Državljan, glede katerega je bila sprejeta odločba o vrnitvi skupaj s prepovedjo vstopa in ki je vložil prošnjo za izdajo dovoljenja za prebivanje zaradi združitve družine – Pogoji za izdajo – Obstoj razmerja odvisnosti, ki navedenega državljana lahko prisili k zapustitvi ozemlja Unije v primeru zavrnitve pravice do prebivanja – Dokončnost prepovedi vstopa ob vložitvi prošnje za izdajo dovoljenja za prebivanje – Neobstoj vpliva na pravico do prebivanja

Državljanstvo Unije – Določbe Pogodbe – Pravica do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic – Državljan Unije, ki ni nikoli uresničeval svoje pravice do prostega gibanja – Izvedena pravica do prebivanja članov njegove družine, državljanov tretje države – Državljan, glede katerega je bila sprejeta odločba o vrnitvi skupaj s prepovedjo vstopa in ki je vložil prošnjo za izdajo dovoljenja za prebivanje zaradi združitve družine – Pogoji za izdajo – Obstoj razmerja odvisnosti, ki navedenega državljana lahko prisili k zapustitvi ozemlja Unije v primeru zavrnitve pravice do prebivanja – Trenutek nastanka tega razmerja odvisnosti – Neobstoj vpliva na pravico do prebivanja

Državljanstvo Unije – Določbe Pogodbe – Pravica do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic – Državljan Unije, ki ni nikoli uresničeval svoje pravice do prostega gibanja – Izvedena pravica do prebivanja članov njegove družine, državljanov tretje države – Pogoji za izdajo – Obstoj razmerja odvisnosti, ki navedenega državljana lahko prisili k zapustitvi ozemlja Unije v primeru zavrnitve pravice do prebivanja – Merila presoje

Mejni nadzor, azil in priseljevanje – Politika priseljevanja – Vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav – Direktiva 2008/115 – Odločba o vrnitvi s prepovedjo vstopa, sprejeta proti državljanu, ki je družinski član državljana Unije, ki ni nikoli uresničeval svoje pravice do prostega gibanja – Vložitev prošnje za izdajo dovoljenja za prebivanje zaradi združitve družine – Nacionalna praksa, ki zaradi prepovedi vstopa ne upošteva take prošnje – Dopustnost

Državljanstvo Unije – Določbe Pogodbe – Pravica do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic – Državljan Unije, ki ni nikoli uresničeval svoje pravice do prostega gibanja – Izvedena pravica do prebivanja članov njegove družine, državljanov tretje države – Državljan, glede katerega je bila sprejeta odločba o vrnitvi skupaj s prepovedjo vstopa in ki je vložil prošnjo za izdajo dovoljenja za prebivanje zaradi združitve družine – Nacionalna praksa, ki zaradi prepovedi vstopa ne upošteva take prošnje – Nedopustnost

Glej besedilo odločbe. (Glej točke od 34 do 36.)

Uvodoma je treba navesti, najprej, da se vsi položaji iz postopkov v glavni stvari nanašajo na to, da je pristojen nacionalni organ zavrgel prošnjo za izdajo dovoljenja za prebivanje zaradi združitve družine, ki jo je v Belgiji vložil državljan tretje države, družinski član belgijskega državljana, in sicer potomec, eden od staršev ali zunajzakonski partner, z obrazložitvijo, da za navedenega državljana tretje države velja odločba o prepovedi vstopa na ozemlje. Predložitveno sodišče navaja, da bi morale tožeče stranke iz postopka v glavni stvari v skladu z nacionalnim pravom načeloma v svoji izvorni državi vložiti prošnjo za preklic ali začasen odlog prepovedi vstopa na ozemlje, ki velja zanje, preden bi lahko veljavno vložile prošnjo za izdajo dovoljenja za prebivanje zaradi združitve družine. Člen 20 PDEU je treba razlagati tako, da nasprotuje praksi države članice, da se taka prošnja zavrže zgolj iz tega razloga, ne da bi se preučilo, ali obstaja razmerje odvisnosti med tem državljanom Unije in tem državljanom tretje države, ki je tako, da bi v primeru zavrnitve priznanja izvedene pravice do prebivanja navedenemu državljanu tretje države bil navedeni državljan Unije dejansko prisiljen zapustiti ozemlje Unije kot celoto in bi mu bilo tako odvzeto dejansko izvrševanje bistva pravic, ki mu jih zagotavlja njegov status. Bilo bi namreč v nasprotju s ciljem, ki se ga poskuša doseči s členom 20 PDEU, če bi se državljana tretje države prisililo, da za nedoločen čas zapusti ozemlje Unije, da bi dosegel preklic ali začasen odlog prepovedi vstopa na to ozemlje, ki velja zanj, ne da bi se pred tem preverilo, ali ne obstaja med navedenim državljanom tretje države in državljanom Unije, njegovim družinskim članom, razmerje odvisnosti, ki je tako, da bi tega državljana Unije prisililo, da državljana tretje države spremlja v njegovo državo izvora, čeprav bi bilo treba ravno zaradi tega razmerja odvisnosti na podlagi člena 20 PDEU navedenemu državljanu tretje države načeloma priznati izvedeno pravico do prebivanja. V zvezi s tem je Sodišče že ugotovilo, da obstajajo zelo posebni položaji, v katerih je kljub dejstvu, da sekundarne zakonodaje o pravici do prebivanja državljanov tretjih držav ni mogoče uporabiti in da zadevni državljan Unije ni uresničeval pravice do prostega gibanja, pravico do prebivanja vendarle treba priznati državljanu tretje države, družinskemu članu tega državljana Unije, saj bi bil sicer s tem državljanstvu Unije odvzet polni učinek, če bi bil zaradi zavrnitve te pravice ta državljan dejansko prisiljen zapustiti ozemlje Unije kot celoto in bi bil tako prikrajšan za učinkovito uživanje bistva pravic, podeljenih s tem statusom (glej v tem smislu sodbi z dne 8. marca 2011, Ruiz Zambrano, C‑34/09, EU:C:2011:124, točki 43 in 44, in z dne 10. maja 2017, Chavez-Vilchez in drugi, C‑133/15, EU:C:2017:354, točka 63). Zavrnitev podelitve pravice do prebivanja državljanu tretje države pa lahko ogrozi polni učinek državljanstva Unije samo, če obstaja med tem državljanom tretje države in državljanom Unije, njegovim družinskim članom, tako razmerje odvisnosti, da povzroči, da je ta državljan Unije prisiljen spremljati zadevnega državljana tretje države in zapustiti ozemlje Unije kot celoto (glej v tem smislu sodbe z dne 15. novembra 2011, Dereci in drugi, C‑256/11, EU:C:2011:734, točke od 65 do 67; z dne 6. decembra 2012, O in drugi, C‑356/11 in C‑357/11, EU:C:2012:776, točka 56, in z dne 10. maja 2017, Chavez-Vilchez in drugi, C‑133/15, EU:C:2017:354, točka 69). (Glej točke 39, 51, 52, 58 in 62 ter točko 2 izreka.)

Direktivo 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, zlasti njena člena 5 in 11, je treba razlagati tako, da ne nasprotuje praksi države članice, da se zavrže prošnja za izdajo dovoljenja za prebivanje zaradi združitve družine, ki jo na njenem ozemlju vloži državljan tretje države, družinski član državljana Unije, ki je državljan te države članice in ni nikoli uresničeval svoje pravice do prostega gibanja, zgolj zato, ker za tega državljana tretje države velja prepoved vstopa na navedeno ozemlje. Zlasti nobena določba te direktive ne ureja načina, na katerega je treba obravnavati prošnjo za izdajo dovoljenja za prebivanje zaradi združitve družine, vloženo, kakor v zadevah v glavni stvari, po sprejetju odločbe o vrnitvi skupaj s prepovedjo vstopa na ozemlje. Poleg tega zavrženje take prošnje v okoliščinah, opisanih v točki 27 te sodbe, ne more preprečiti izvedbe postopka vrnitve, predvidenega v navedeni direktivi. (Glej točki 45 in 46 ter točko 1 izreka.)

Člen 20 PDEU je treba razlagati tako: – da kadar je državljan Unije odrasla oseba, je obstoj takega razmerja odvisnosti, ki utemeljuje priznanje izvedene pravice do prebivanja na podlagi tega člena zadevnemu državljanu tretje države, mogoč samo v izjemnih primerih, v katerih glede na vse upoštevne okoliščine zadevne osebe nikakor ni mogoče ločiti od njenega družinskega člana, od katerega je odvisna; – da kadar je državljan Unije mladoletnik, mora presoja obstoja takega razmerja odvisnosti ob upoštevanju koristi otroka temeljiti na vseh okoliščinah obravnavane zadeve, zlasti na njegovi starosti, njegovem fizičnem in čustvenem razvoju, stopnji njegovega čustvenega razmerja z obema od staršev ter na tveganju, da bo imela ločitev od tistega od staršev, ki je državljan tretje države, škodljive posledice za ravnovesje tega otroka; obstoj družinske vezi s tem državljanom tretje države, naj bo biološka ali pravna, ne zadošča, za ugotovitev takega razmerja odvisnosti pa ni nujno, da otrok živi skupaj z navedenim državljanom tretje države; Natančneje, pri presoji tveganja, da je zadevni otrok, državljan Unije, prisiljen zapustiti ozemlje Unije, če se enemu od njegovih staršev, državljanu tretje države, zavrne priznanje izvedene pravice do prebivanja v zadevni državi članici, mora predložitveno sodišče v vsaki posamezni zadevi v glavni stvari ugotoviti, pri katerem od staršev je otrok dejansko v varstvu in vzgoji ter ali obstaja razmerje dejanske odvisnosti med tem otrokom in tistim od staršev, ki je državljan tretje države. V okviru te presoje morajo pristojni organi upoštevati pravico do spoštovanja družinskega življenja, ki jo določa člen 7 Listine, pri čemer je treba ta člen razumeti v povezavi z obveznostjo upoštevanja koristi otroka, ki jo priznava člen 24(2) te listine (sodba z dne 10. maja 2017, Chavez-Vilchez in drugi, C‑133/15, EU:C:2017:354, točka 70). Okoliščina, da je drugi od staršev, kadar gre za državljana Unije, resnično sposoben in pripravljen vsakodnevno in dejansko sam skrbeti za otroka, pomeni upoštevni dejavnik, ki pa sam po sebi ne zadostuje za ugotovitev, da med tistim od staršev, ki je državljan tretje države, in otrokom ne obstaja razmerje odvisnosti, tako da bi bil zadnjenavedeni prisiljen zapustiti ozemlje Unije, če bi bila temu državljanu tretje države zavrnjena pravica do prebivanja. Vendar pa le dejstvo, da bi si državljan države članice iz ekonomskih razlogov ali zaradi ohranitve družinske skupnosti na ozemlju Unije lahko želel, da bi lahko njegovi družinski člani brez državljanstva države članice prebivali z njim na ozemlju Unije, samo po sebi ne zadošča za ugotovitev, da bi bil državljan Unije prisiljen zapustiti ozemlje Unije, če taka pravica ni podeljena (glej v tem smislu sodbi z dne 15. novembra 2011, Dereci in drugi, C‑256/11, EU:C:2011:734, točka 68, in z dne 6. decembra 2012, O in drugi, C‑356/11 in C‑357/11, EU:C:2012:776, točka 52). (Glej točke 71, 72, 74 in 76 ter točko 2 izreka.)

Člen 20 PDEU je treba razlagati tako, da je vseeno, ali je razmerje odvisnosti, na katero se državljan tretje države sklicuje v utemeljitev svoje prošnje za izdajo dovoljenja za prebivanje zaradi združitve družine, nastalo po tem, ko je bila v zvezi z njim sprejeta odločba o prepovedi vstopa na ozemlje. Glede tega je treba navesti, na eni strani, da je pravica do prebivanja, priznana državljanom tretjih držav, družinskim članom državljana Unije, na podlagi člena 20 PDEU, izvedena pravica do prebivanja, katere namen je zaščititi pravico do prostega gibanja in prebivanja državljana Unije, in na drugi strani, da je zaradi razmerja odvisnosti med tem državljanom Unije in njegovim družinskim članom, državljanom tretje države, v smislu, navedenem v točki 52 te sodbe, temu državljanu tretje države treba priznati pravico do prebivanja na ozemlju države članice, katere državljan je navedeni državljan Unije. V teh okoliščinah bi bil polni učinek državljanstva Unije ogrožen, če bi bilo treba prošnjo za izdajo dovoljenja za prebivanje zaradi združitve družine avtomatično zavreči, kadar bi tako razmerje odvisnosti med državljanom Unije in njegovim družinskim članom, državljanom tretje države, nastalo v trenutku, ko bi za tega državljana tretje države že veljala odločba o vrnitvi skupaj s prepovedjo vstopa na ozemlje in bi tako tam prebival nezakonito. V takem primeru namreč obstoja takega razmerja odvisnosti med državljanom Unije in državljanom tretje države po definiciji ni bilo mogoče upoštevati pri sprejetju odločbe o vrnitvi skupaj s prepovedjo vstopa, ki veljata za tega državljana tretje države. (Glej točke 78, 79 in 81 ter točko 2 izreka.)

Člen 20 PDEU je treba razlagati tako, da je vseeno, ali je odločba o prepovedi vstopa na ozemlje, ki velja za državljana tretje države, že pravnomočna, ko ta vloži svojo prošnjo za izdajo dovoljenja za prebivanje zaradi združitve družine. Glede tega, kakor izhaja iz točk od 57 do 61 te sodbe, polni učinek člena 20 PDEU zahteva preklic ali začasni odlog take prepovedi vstopa, četudi je postala pravnomočna, če med navedenim državljanom tretje države in državljanom Unije, njegovim družinskim članom, obstaja razmerje odvisnosti, ki utemeljuje priznanje izvedene pravice do prebivanja na podlagi člena 20 PDEU na ozemlju zadevne države članice temu državljanu tretje države. (Glej točki 83 in 84 ter točko 2 izreka.)

Člen 20 PDEU je treba razlagati tako, da je vseeno, ali je odločba o prepovedi vstopa na ozemlje, ki velja za državljana tretje države, ki je vložil prošnjo za izdajo dovoljenja za prebivanje zaradi združitve družine, utemeljena z nespoštovanjem obveznosti vrnitve; kadar je bila taka odločba utemeljena z razlogi javnega reda, ti razlogi lahko vodijo do zavrnitve priznanja izvedene pravice do prebivanja na podlagi tega člena temu državljanu tretje države le, če se na podlagi konkretne presoje vseh zadevnih okoliščin ob upoštevanju načela sorazmernosti, koristi morebitnega zadevnega otroka ali otrok in temeljnih pravic ugotovi, da zadevna oseba pomeni resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo za javni red. Kar zadeva, prvič, nespoštovanje obveznosti vrnitve, je treba navesti, da je vseeno, da je bila prepoved vstopa na ozemlje sprejeta iz tega razloga. Iz razlogov, navedenih v točkah od 53 do 62, 79 in 80 te sodbe, država članica namreč ne more zavreči prošnje za izdajo dovoljenja za prebivanje zaradi združitve družine, ki jo na njenem ozemlju vloži državljan tretje države, zgolj iz razloga, da ta državljan, ki ni spoštoval svoje obveznosti vrnitve, nezakonito prebiva na navedenem ozemlju, ne da bi pred tem preučila, ali med tem državljanom tretje države in državljanom Unije, njegovim družinskim članom, ne obstaja tako razmerje odvisnosti, da je navedenemu državljanu tretje države treba na podlagi člena 20 PDEU priznati izvedeno pravico do prebivanja. Poleg tega je treba navesti, na eni strani, da pravica do prebivanja v državi članici gostiteljici, ki je s členom 20 PDEU priznana državljanu tretje države, družinskemu članu državljana Unije, izhaja neposredno iz tega člena in ni pogojena s tem, da ima državljan tretje države že iz drugega naslova dovoljenje za prebivanje na ozemlju zadevne države članice, in na drugi strani, da ker je treba navedenemu državljanu tretje države to pravico do prebivanja priznati od vzpostavitve razmerja odvisnosti med njim in državljanom Unije, za tega državljana tretje države od tega nastanka in vse dokler to razmerje odvisnosti traja ni mogoče šteti, da na ozemlju zadevne države članice prebiva nezakonito v smislu člena 3, točka 2, Direktive 2008/115. Kar zadeva, drugič, okoliščino, da prepoved vstopa na ozemlje izhaja iz razlogov javnega reda, je Sodišče že razsodilo, da člen 20 PDEU ne posega v možnost držav članic, da se sklicujejo na izjemo, povezano med drugim z vzdrževanjem javnega reda in varovanjem javne varnosti. Vendar pa tega ni mogoče ugotoviti samodejno zgolj na podlagi predkaznovanosti zadevne osebe. Pri tej presoji je treba tako upoštevati zlasti osebno obnašanje zadevnega posameznika, trajanje in zakonitost prebivanja zadevne osebe na ozemlju zadevne države članice, naravo in težo storjenega kaznivega dejanja, stopnjo aktualne nevarnosti, ki jo predstavlja zadevna oseba za družbo, starost morebitnih zadevnih otrok in njihovo zdravstveno stanje ter njihove družinske in ekonomske razmere (sodbi z dne 13. septembra 2016, Rendón Marín, C‑165/14, EU:C:2016:675, točka 86, in z dne 13. septembra 2016, CS, C‑304/14, EU:C:2016:674, točka 42). (Glej točke od 87 do 90, 93, 94 in 97 ter točko 2 izreka.)