SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

JULIANE KOKOTT,

predstavljeni 6. maja 20101( )

Zadeva C‑343/09

The Queen, na predlog

Afton Chemical Limited

proti

Secretary of State for Transport

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Združeno kraljestvo))

„Direktiva 98/70/ES – Kakovost motornega bencina in dizelskega goriva –Direktiva 2009/30/ES – Uporaba kovinskih dodatkov v gorivih – Mejna vrednost za trikarbonil metil ciklopentadienil mangan (MMT) – Veljavnost – Sorazmernost – Previdnostno načelo“

I – Uvod

1. Trikarbonil metil ciklopentadienil mangan (v nadaljevanju: MMT) je tako imenovani kovinski dodatek, ki se uporablja pri gorivih za motorna vozila. Z določbami, ki so predmet tega spora, je Evropska unija uvedla stroge mejne vrednosti za uporabo MMT in obveznosti označevanja za kovinske dodatke zaradi bojazni, da MMT ogroža zdravje ljudi in škoduje opremi vozil za zmanjševanje izpušnih plinov.

2. Najpomembnejši proizvajalec MMT očitno meni, da ta bojazen ni utemeljena. Njegovo stališče je, da te določbe kršijo različna načela prava Unije, zlasti načela previdnosti, sorazmernosti in enakega obravnavanja. S temi ugovori se je obrnil na High Court of Justice, ki Sodišče prosi, naj sprejme odločitev o veljavnosti teh ureditev.

II – Pravni okvir

3. Direktiva 2009/30/ES( ) spreminja Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 98/70/ES z dne 13. oktobra 1998 o kakovosti motornega bencina in dizelskega goriva( ).

4. Predmet predloga za sprejetje predhodne odločbe je člen 8a, na novo vstavljen v Direktivo 98/70 na podlagi člena 1(8) Direktive 2009/30, ki omejuje uporabo MMT in navaja obveznosti označevanja za kovinske dodatke v gorivu.

„(1) Komisija oceni tveganje za zdravje in okolje zaradi uporabe kovinskih dodatkov v gorivu in v ta namen razvije preskusno metodologijo. Svoje ugotovitve predloži Evropskemu parlamentu in Svetu najpozneje do 31. decembra 2012.

(2) Med razvojem preskusne metodologije iz odstavka 1 se od 1. januarja 2011 prisotnost kovinskega dodatka trikarbonil metil ciklopentadienil mangan (MMT) v gorivu omeji na 6 mg mangana na liter. Meja se od 1. januarja 2014 spusti na 2 mg mangana na liter.

(3) Omejitev za vsebnost MMT v gorivu iz odstavka 2 se pregleda na podlagi rezultatov ocenjevanja, izvedenega z uporabo preskusne metodologije iz odstavka 1, in jo je mogoče, če to opravičuje ocena tveganja, znižati na nič. Ne more se zvišati, razen če to upravičuje ocena tveganja. Ta ukrep, namenjen spreminjanju nebistvenih določb te direktive, se sprejme v skladu z regulativnim postopkom s pregledom iz člena 11(4).

(4) Države članice zagotovijo, da se povsod, kjer je gorivo s kovinskimi dodatki na voljo potrošnikom, doda oznaka, ki navaja, da gorivo vsebuje kovinske dodatke.

(5) Oznaka vsebuje naslednje besedilo: ‚Vsebuje kovinske dodatke‘.

(6) Oznaka mora biti pritrjena na mestu, kjer so prikazane informacije o tipu goriva, in mora biti jasno vidna. Velikost oznake in pisava na njej morata biti takšni, da je oznaka jasno vidna in zlahka berljiva.“

5. Uvodna izjava 35 Direktive 2009/30 v zvezi s tem določa:

„Po nekaterih trditvah uporaba posebnih kovinskih dodatkov, predvsem trikarbonil metil ciklopentadienil mangana (MMT), povečuje nevarnost škodljivih posledic za zdravje ljudi in škoduje motorjem vozil ter opremi za nadzor emisij. Številni proizvajalci vozil svetujejo, naj se ne uporabljajo goriva, ki vsebujejo kovinske dodatke, uporaba teh goriv pa bi lahko razveljavila garancije vozila. Zato je ustrezno, da se po posvetovanju z vsemi ustreznimi zainteresiranimi stranmi nenehno pregledujejo učinki uporabe kovinskih dodatkov MMT v gorivu. Do naslednjega pregleda je treba sprejeti ukrepe za omejitev resnosti škode, ki bi bila povzročena. Zato bi bilo treba na podlagi znanstvenih spoznanj, ki so na voljo, določiti najvišjo mejo za uporabo kovinskih dodatkov MMT v gorivih. Ta omejitev se lahko zviša le, če se lahko dokaže, da uporaba višjih odmerkov nima škodljivih učinkov. Da potrošniki ne bi nezavedno razveljavili garancije svojega vozila, je prav tako treba zahtevati označevanje vseh goriv, ki vsebujejo kovinske dodatke.“

III – Dejansko stanje v postopku v glavni stvari in predlog za sprejetje predhodne odločbe

6. Po trditvah predložitvenega sodišča je tožeča stranka Afton Chemical Limited (v nadaljevanju: Afton), gospodarska družba s sedežem v Združenem kraljestvu, ki je del skupine Afton Chemical Group. Skupina Afton proizvaja in trži kovinski dodatek MMT za uporabo po vsem svetu. Ena od družb, ki pripadajo skupini Afton, je lastnica blagovne znamke „mmt“. Številni patenti in prijave patentov v povezavi z MMT se glasijo na imena družb iz skupine Afton. Iz ene od izjav, ki jih je Afton predložil v postopku v glavni stvari, pa izhaja, da poleg Aftona MMT proizvaja le še omejeno število podjetij na Kitajskem.( )

7. Predložitveno sodišče navaja, da gre po izjavah prič za utemeljitev tožbe Aftona pri MMT za kovinski dodatek v gorivu na osnovi mangana, ki se gorivom dodaja že več kot 30 let. Njegov učinek je predvsem dvojen, in sicer povečanje oktanskega števila v neosvinčenem gorivu in zaščita pred poškodbami ventilov (tako imenovano kvarjenje sedišča ventila) pri starejših vozilih na motorni bencin, ki vsebuje dodatke, ki nadomeščajo svinec.

8. Glede na predlog za sprejetje predhodne odločbe večina držav na svetu ne pozna omejitev za primesi MMT v neosvinčenem motornem bencinu. Pred sprejetjem Direktive uporaba kovinskega dodatka MMT v Skupnosti ni bila nikakor omejena ali zmanjšana. Prav tako ni bilo nobene obveznosti označevanja v celotni Uniji za kovinske dodatke na splošno ali posebej za MMT.

9. Potem ko je Afton pri High Court vložil tožbo, je to – na predlog te družbe – na Sodišče naslovilo ta vprašanja v zvezi z Direktivo 2009/30.

„1. Ali v zvezi s tistim delom člena 1(8), na podlagi katerega je bil v Direktivo 98/70 vstavljen nov člen 8a(2) za omejitev uporabe trikarbonil metil ciklopentadienil mangana v gorivih od 1. januarja 2011 na 6 mg mangana na liter in od 1. januarja 2014 na 2 mg mangana na liter, določitev teh mejnih vrednosti:

1. ni zakonita, ker temelji na očitno napačni presoji;

2. ni zakonita, ker niso izpolnjeni pogoji za uporabo previdnostnega načela;

3. ni zakonita, ker ni sorazmerna;

4. ni zakonita, ker je v nasprotju z načelom enakega obravnavanja;

5. ni zakonita, ker je v nasprotju z načelom pravne varnosti?

2. Ali v zvezi s tistim delom člena 1(8), na podlagi katerega je bil v Direktivo 98/70 vstavljen nov člen 8a(4), (5) in (6), v katerem je navedeno, da je treba vsa goriva, v katerih so kovinski dodatki, označiti z besedilom ‚Vsebuje kovinske dodatke‘, naložitev te obveznosti označevanja:

1. ni zakonita, ker temelji na očitno napačni presoji;

2. ni zakonita, ker ni sorazmerna?“

10. V pisnem postopku so poleg Aftona stališča predložili še Zvezna republika Nemčija, Evropski parlament, Evropski svet in Evropska komisija. Razen Nemčije so se te stranke udeležile tudi javne obravnave 15. aprila 2010.

IV – Pravna presoja

11. Predlog za sprejetje predhodne odločbe vzbuja pomisleke o veljavnosti dveh določb o uporabi kovinskega dodatka MMT. Prvič, sporne so mejne vrednosti za uporabo MMT (glej B), in drugič, obveznost označevanja goriv, ki vsebujejo MMT (glej C). Najprej bom obravnavala ugovore zoper dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe (glej A).

A – Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe

12. Navedena sta dva razloga, zaradi katerih predlog za sprejetje predhodne odločbe ni dopusten. Prvič, Parlament in Komisija v postopku v glavni stvari ugotavljata, da ni pravega sodnega spora, saj stranke zastopajo enako pravno stališče (glej točko 1). Drugič, Komisija trdi, da bi Afton lahko vložil neposredno tožbo zoper sporne ureditve pred sodiščem Skupnosti po členu 230 ES (zdaj po spremembi člen 263 PDEU), zato se v okviru drugih postopkov ne more sklicevati na nezakonitost teh določb (glej točko 2).

1. Spor o glavni stvari

13. Parlament in Komisija ugovarjata, da iz postopka v glavni stvari ni razviden spor o tem, ali so zadevne določbe zakonite. To pomeni, da gre le za nedopustno hipotetično zahtevo.

14. Vendar pa na splošno velja domneva, da vprašanje za predhodno odločanje ni hipotetično, temveč pomembno za odločitev v postopku v glavni stvari( ), saj je namreč nacionalno sodišče, pred katerim je bilo sproženo vprašanje veljavnosti aktov institucij Evropske skupnosti, pristojno, da presodi, ali za izrek sodbe potrebuje pojasnitev tega vprašanja, in da po potrebi od Sodišča zahteva, naj odloči o tem vprašanju. Če se vprašanja, ki jih je postavilo nacionalno sodišče, nanašajo na veljavnost določb prava Skupnosti, mora Sodišče o njih načeloma odločati.( )

15. Sodišče mora izjemoma samo preizkusiti okoliščine, v katerih mu je zadevo predložilo nacionalno sodišče, da preveri, ali je samo zanjo pristojno.( ) Po uveljavljeni sodni praksi je zavrnitev zahteve nacionalnega sodišča mogoča le, če je očitno, da zahtevana razlaga prava Skupnosti ni v nobeni zvezi z resničnostjo ali s predmetom spora o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo dejanskih in pravnih elementov, potrebnih za to, da bi na zastavljena vprašanja podalo uporaben odgovor.( ) Vendar mora Sodišče, razen v takih primerih, načeloma odločiti o vprašanjih za predhodno odločanje, ki se nanašajo na razlago prava Skupnosti.( ) Pri tem pojem razlage vključuje tudi preizkus zakonitosti.( )

16. V obravnavanem primeru je interes Aftona za ugotovitev nezakonitosti spornih določb očiten, saj te precej omejujejo možnost uporabe MMT in s tem prodajne možnosti Afton. Prav tako je Združeno kraljestvo, ki ga zastopa toženo ministrstvo za promet, vsaj do takšne ugotovitve dolžno sporne določbe prenesti v svojo zakonodajo, saj se drugače domneva njihova zakonitost.( ) Po trditvah Aftona je ministrstvo ob prejemu tožbe zato tudi napovedalo, da namerava določbe prenesti. Tudi če ministrstvo za promet ne poda nobenih izrecnih ugovorov zoper tožbo Aftona, njegovo stališče uradno torej le nasprotuje stališču Aftona.( ) Zato o obstoju spora o glavni stvari ne moremo dvomiti.

2. Možnost neposredne tožbe

17. Komisija poleg tega trdi, da bi lahko Afton v skladu s členom 230 ES vložil tožbo proti spornim določbam.

18. Namen tega ugovora je doseči tako imenovano sodno prakso TWD, v kateri je navedeno, da posameznik pravnega akta ne more izpodbijati, če ga je treba v razmerju do tega posameznika obravnavati kot posamično odločitev, ki bi jo posameznik nedvomno lahko izpodbijal v skladu s členom 230 ES. V tem primeru se posameznik pred nacionalnim sodiščem ne more več sklicevati na nezakonitost tega pravnega akta.( )

19. Ni izključeno, da bi Afton v obravnavanem primeru lahko vložil neposredno tožbo. Nekoč je bil v skladu s členom 230(4) pogoj, da morajo določbe neposredno in posamično zadevati Afton, kar pomeni, da so izenačene z nanj naslovljeno odločbo. Mnogo stvari potrjuje, da je Afton zaradi svojega izstopajočega položaja na trgu za kovinski dodatek MMT in z njim povezano intelektualno lastnino tako močno individualiziran, da se posamezna pravila o uporabi MMT nanašajo izključno nanj.( ) Sporne določbe je sicer treba prenesti, vendar ne dopuščajo nikakršnega manevrskega prostora, zato je očitno, da se nanašajo neposredno na Afton.( )

20. V skladu s sodno prakso TWD pa se Afton v nacionalnem postopku ne bi mogel sklicevati na nezakonitost ureditev, ki so predmet spora, le takrat ko bi podjetje v skladu s členom 230 ES brez dvoma lahko vložilo ničnostno tožbo zoper sporne določbe.( ) Vendar trenutno še ni na voljo nobenih primerljivih precedenčnih primerov, ki bi izključili vsak dvom. Posamično zadevanje bi bilo lahko vprašljivo že zato, ker MMT poleg Aftona očitno proizvajajo tudi kitajska podjetja, tako da bi bil lahko Aftonov tržni položaj le dejanski. Ker pa so zadevne določbe vsebovane v direktivi, obstaja tudi dvom o neposredni prizadetosti. Zato se sodna praksa TWD v obravnavnem primeru ne more uporabiti.

21. Tudi če bi Sodišče ugotovilo, da bi Afton nedvomno lahko vložil tožbo, bi se vsaj v obravnavanem primeru moralo uporabiti odstopanje od sodne prakse TWD. Pogoji za uvedbo te omejitve pravnega varstva zoper pravne akte Unije, ki ni izrecno urejena, v tem primeru niso izpolnjeni.

22. Namen sodne prakse TWD je preprečevanje izigravanja rokov za vložitev tožbe.( ) Če je bil rok za vložitev tožbe zamujen, prizadeta oseba, ki bi lahko v ustreznem roku pred sodiščem Skupnosti vložila tožbo, na podlagi predloga za sprejetje predhodne odločbe ne more zahtevati preizkusa ukrepa.

23. Afton je v obravnavanem primeru že 29. junija 2009 vložil tožbo pri High Court, torej nedvomno v roku iz člena 230(5) ES. Direktiva 2009/30 je bila 5. junija 2009 objavljena v Uradnem listu. Rok za vložitev tožbe je torej v skladu s členom 81(1) Poslovnika začel teči 20. junija 2009. Ob upoštevanju 10‑dnevnega roka za oddaljenost bi torej Afton lahko vložil neposredno tožbo do konca avgusta 2009. Zato je izigravanje tožbenega roka v tem primeru izključeno. Poleg tega nobena določba Aftona ne zavezuje, da se mora obrniti neposredno na sodišče Unije. Zato tudi ni potrebe po omejitvi temeljne pravice Aftona, da se v nacionalnem postopku sklicuje na nezakonitost določb, ki so predmet spora.

24. Iz tega sledi, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe dopusten.

B – Prvo vprašanje za predhodno odločanje: veljavnost mejnih vrednosti za MMT

25. Predmet prvega vprašanja, razčlenjenega v pet podvprašanj, so mejne vrednosti MMT. Podvprašanja bom obravnavala v enakem zaporedju, kot so bila postavljena. Poudarek je na načelu sorazmernosti, v okviru katerega sta pomembna previdnostno načelo in deloma tudi vprašanje očitno napačne presoje.

1. Očitek glede očitno napačne presoje

26. Najprej se postavlja vprašanje, ali mejne vrednosti temeljijo na očitno napačni presoji. Afton v zvezi s tem navaja, da tveganja za zdravje, ki so povezana z uporabo MMT, niso bila raziskana in da je Komisija ugotovila, da glede na trenutno raven znanja o tveganjih za okolje omejitev uporabe MMT ni upravičena.

27. Očitek očitne napačne presoje se nanaša na ustaljeno sodno prakso v zvezi z možnostjo preverjanja široke diskrecijske pravice (presoje).

28. Zakonodajalcu je treba priznati široko diskrecijsko pravico na področju, kot je to v obravnavanem primeru, ki vključuje politične, gospodarske in znanstvene odločitve, na katerem je dolžan opraviti kompleksno presojo.( ) Pri tem se zakonodajalec lahko opre na strokovna znanja javne uprave, znanosti, interesnih skupin in javnosti. V okviru sodnih postopkov ta sredstva niso razpoložljiva v enakem obsegu. Sodišče Unije se torej ne more postaviti v vlogo zakonodajalca Unije( ) in nadzorovati izvajanje njegove politične odgovornosti( ).

29. Vendar se izvrševanje te diskrecije povsem ne izogne sodnemu nadzoru. Institucije Skupnosti morajo v primerih, v katerih jim je priznana široka diskrecijska pravica, vestno in nepristransko raziskati vse pomembne okoliščine posameznega primera.( ) Dejansko mora sodišče Skupnosti preveriti ne le vsebinsko pravilnost navedenih dokazov, njihovo zanesljivost in doslednost, ampak tudi to, ali ti dokazi vsebujejo vse upoštevne podatke, ki jih je treba upoštevati pri presoji zapletenega položaja, in ali lahko utemeljijo iz njih izvedene sklepe.( )

30. V nasprotju s trditvami Aftona pa napačna presoja ne more vzbuditi pomislekov o zakonitosti pravnega akta. Odvisno je namreč od tega, ali je napačna presoja pravno upoštevna.

31. Vprašanje, ali določene znanstvene informacije upravičujejo omejitev uporabe MMT, se nanaša na sklepe, ki jih zakonodajalec sprejme na podlagi informacij, ki so mu bile predložene. Te sklepne ugotovitve se preizkusijo glede na načelo sorazmernosti, lahko pa zadevajo tudi preizkus načela enakosti. Zato bom ta vidik v nadaljevanju obravnavala v okviru navedenih načel.

32. Nasprotno pa se domnevno pomanjkljiva raziskava tveganj za zdravje navezuje na pogoje za potrditev mejnih vrednosti. Njihova določitev temelji na členu 95 ES, ki omogoča približevanje pravnih in upravnih predpisov, katerih predmet je vzpostavitev in delovanje notranjega trga. V skladu s členom 95(3) ES ima Komisija v predlogih, ki zadevajo zdravje, varnost, varstvo okolja in varstvo potrošnikov, za izhodišče visoko raven varstva, pri čemer zlasti upošteva nova dognanja na podlagi znanstvenih dejstev. V okviru svojih pristojnosti si tudi Evropski parlament in Svet prizadevata doseči ta cilj.

33. Glede na to, da je namen mejnih vrednosti v skladu z uvodno izjavo 35 Direktive 2009/30 predvsem varovanje zdravja, je moral zakonodajalec pri tem upoštevati vsa nova dognanja na podlagi znanstvenih dejstev v zvezi z morebitnimi tveganji uporabe MMT za zdravje. ( )Neupoštevanje razpoložljivih informacij o tveganjih uporabe MMT za zdravje se lahko obravnava kot očitno napačna presoja pri uporabi člena 95 ES.

34. Obveznost upoštevanja najnovejših znanstvenih dognanj pa nikakor ne zahteva strogih pravil dokazovanja. Nasprotno, široka diskrecijska pravica zakonodajalca Skupnosti, ki vključuje omejen sodni nadzor njenega izvajanja, ne velja izključno le glede na značaj in obseg predpisov, ki jih je treba sprejeti, ampak nekoliko tudi glede ugotavljanja osnovnih podatkov.( )

35. Za sodni nadzor, čeprav le omejen, je potrebno najmanj to, da institucije Skupnosti pred Sodiščem lahko dokažejo, da so pri sprejetju pravnega akta dejansko uporabile svojo diskrecijsko pravico. To predvideva, da so bili upoštevani vsi pomembni dejavniki in okoliščine položaja, ki naj bi ga ta pravni akt urejal.( )

36. Pri tem ni potrebno, da je ta presoja podrobno opisana v obrazložitvi zadevnega pravnega akta. Če ureditev v bistvenih potezah jasno izraža namen, ki ga želi doseči institucija Skupnosti, ne bi bilo sorazmerno zahtevati posebno obrazložitev glede posameznih tehničnih odločitev.( )Dvomi, ki običajno obstajajo v zvezi z zadostno presojo znanstvenih informacij, se lahko odpravijo tudi drugače.

37. Pogosto prav Komisija postavi temelje za presojo razpoložljivih znanstvenih informacij s tem, ko svoj predlog opre na obsežno raziskavo. Parlament in Svet lahko v nadaljnjem zakonodajnem postopku svojo presojo razvijeta na tej podlagi.

38. Afton pa upravičeno trdi, da je to v obravnavanem primeru izključeno. Čeprav je Komisija predlog Direktive 2009/30 na splošno utemeljila tudi z varovanjem zdravja( ), je vendar izrecno izključila presojo tveganj uporabe MMT za zdravje v nasprotju s presojo tveganj za sisteme zmanjševanja izpušnih plinov.( )

39. Ta omejitev preverjanja tveganj ustreza namenu Direktive 2003/17/ES( ), na katerem je temeljil predlog Direktive 2009/30 v zvezi s kovinskimi dodatki v gorivih. V skladu s členom 9(f) Direktive 98/70, ki je bil na novo opredeljen v Direktivi 2003/17, mora Komisija pri preverjanju specifikacij goriv upoštevati zlasti učinkovitost novih tehnologij za zmanjševanje emisij in učinek kovinskih dodatkov na njihovo zmogljivost. V zvezi s tem se ni govorilo o tveganjih za zdravje.

40. Zato je Komisija izhajala iz tega, da bodo tveganja uporabe MMT za zdravje v prihodnje ocenjena v okviru priglasitve na podlagi Uredbe št. 1907/2007 (REACH)( ).( )

41. Sklicevanje na previdnostni cilj v nasprotju s tveganji za zdravje zato predvideva, da so druge institucije, udeležene v zakonodajnem postopku, razpoložljive znanstvene informacije presodile pozneje.

42. V sodnem postopku zlasti Parlament in Svet temu ustrezno podajata celosten opis stanja raziskav o tveganjih uporabe MMT za zdravje, ki se mora upoštevati v zakonodajnem postopku. Tako navajanje praviloma zadostuje za domnevo, da so bile podane informacije v zakonodajnem postopku tudi resnično presojene.( )

43. Afton pa vsekakor želi takšno domnevo izpodbiti. Podjetje je namreč 29. decembra 2008 od Parlamenta, Sveta in Komisije na podlagi Uredbe št. 1049/2001( ) zahtevalo znanstvene dokumente in dokaze, na katerih temelji odločitev o mejnih vrednosti za MMT. Parlament je dal na voljo tri dokumente o biogorivih, torej o drugi temi Direktive 2009/30, Svet pa več internih dokumentov. Po Aftonovih podatkih, ki so ostali brez ugovora, noben dokument ni vseboval znanstvenih informacij o tveganjih uporabe MMT.

44. Parlament in Svet v zvezi s tem poudarjata, da konkretne institucije niso imele zadevnih znanstvenih informaciji, saj so jih imele parlamentarna poročevalka oziroma države članice.

45. Glede Parlamenta to izvajanje ni prepričljivo, saj je poročevalka članica te institucije. Dokumenti v zvezi z zakonodajnim postopkom, ki jih ima poročevalka, se torej načeloma lahko obravnavajo kot dokumenti, ki jih ima Parlament( ).

46. Po drugi strani pa Svet pojasnjuje, da zastopniki držav članic ne sporočajo redno vseh podrobnosti znanstvenih podlag, ki so vodile k določenemu glasovanju, saj njihove odločitve vedno temeljijo na strokovnem znanju nacionalnih državnih uprav. Prav tako pomanjkanje dokumentov Sveta, ki bi dokumentirali znanstvene podlage za odločitev Sveta, vzbuja dvome o tem, ali se odločitev resnično opira na znanstvene temelje.

47. V teh okoliščinah ni več mogoče domnevati – samo na podlagi navedb v sodnem postopku –, da sta Parlament in Svet v zakonodajnem postopku upoštevala znanstvene informacije o tveganjih uporabe MMT za zdravje.

48. Vendar pa je junija 2008 Komisija predložila tako imenovani neuradni dokument o MMT( ), ki je bil uporabljen v zakonodajnem postopku. Aftonu je bil ta dokument znan in se sklicuje nanj, da bi podprl svoje stališče pri drugih vprašanjih. Navedeni neuradni dokument na poldrugi strani povzema stanje raziskav o morebitnih tveganjih uporabe MMT v gorivih za zdravje. Nikjer ni nobenega indica o tem, da ta povzetek ne bi bil pravilen ali popoln.

49. Zavajajoče informacije Parlamenta in Sveta v odgovor na zahtevo po dostopu do dokumentov so sicer vredne obžalovanja, vendar so bile kljub z njimi ustvarjenemu vtisu v zakonodajnem postopku upoštevane razpoložljive znanstvene informacije o tveganjih uporabe MMT za zdravje.

50. Očitek glede očitne napačne presoje v zvezi z ugotavljanjem zahtevanih informacij za sprejetje mejnih vrednosti torej ni prepričljiv.

2. Previdnostno načelo

51. Drugo podvprašanje se nanaša na očitek, da pogoji za uporabo previdnostnega načela niso bili izpolnjeni.

52. Previdnostno načelo upravičuje sprejetje omejevalnih ukrepov, če se izkaže, da ni mogoče z gotovostjo ugotoviti obstoja ali obsega obravnavanih tveganj, ker rezultati izvedenih študij niso zadostni, sklepčni ali natančni, pri čemer še naprej obstaja verjetnost dejanske škode za zdravje ljudi in živali ali za okolje, če bi se tveganje izkazalo za utemeljeno.( )

53. Različni predpisi sekundarne zakonodaje ponazarjajo previdnostno načelo v povezavi z izvedbenimi pristojnostmi Komisije. Na tem področju je bila sprejeta sodna praksa( ), ki jo Afton navaja zlasti pri utemeljitvi očitka glede kršitve previdnostnega načela.

54. Res je, da Direktiva 2009/30 neposredno temelji na členu 95 ES. Tak zakonodajni ukrep pa se ne meri neposredno po tem, ali je bilo spoštovano previdnostno načelo. Nasprotno, previdnostno načelo je mogoče upoštevati predvsem pri preverjanju načela sorazmernosti( ). V okviru tega ga bom obravnavala v nadaljevanju.

3. Načelo sorazmernosti

55. Sorazmernost mejnih vrednosti je predmet tretjega podvprašanja.

56. Načelo sorazmernosti je eno od splošnih načel prava Unije, ki ga mora zakonodajalec upoštevati.( ) To načelo zahteva, da se v aktih institucij ne prekorači mej tega, kar je primerno in nujno za uresničitev ciljev, ki jim legitimno sledi sporna ureditev, pri čemer se pri več primernih ukrepih izbere najmanj obremenilnega, in da povzročene neugodnosti niso nesorazmerne z zasledovanimi cilji.( )

57. Tudi v tem smislu je treba zakonodajalcu seveda priznati široko diskrecijsko pravico (presojo).( ) Ukrep, ki je bil sprejet v okviru izvajanja te diskrecijske pravice, krši načelo sorazmernosti le, če za dosego cilja, ki ga želi doseči pristojna institucija, ni primeren( ) (glej naprej točko (b)), če so očitno na voljo manj obremenilni ukrepi z enakim učinkom( ) (glej naprej točko (c)) ali če so sprejeti ukrepi v očitnem nesorazmerju z zasledovanimi cilji( ) (glej naprej točko (d)). Vsekakor pa je treba najprej preizkusiti, ali so mejne vrednosti skladne s cilji, ki jih priznava pravo Unije (glej naprej točko (a)).( )

a) Cilji mejnih vrednosti

58. V skladu z uvodno izjavo 35 Direktive 2009/30 cilji mejnih vrednosti za MMT temeljijo na tem, da uporaba te snovi ogroža zdravje ljudi ter lahko škodi motorjem vozil in opremi za nadzor (bolje: za zmanjševanje emisij). Zadnjenavedeni cilj na prvi pogled spada na področje varstva potrošnikov. Kakor stranke soglasno navajajo, pa se vsaj implicitno nanaša tudi na varstvo okolja, saj poškodovanje opreme za zmanjševanje emisij, na primer katalizatorjev za čiščenje izpušnih plinov, lahko povzroči višje emisije in s tem večjo obremenitev okolja.( )

59. Ker člen 95(3) ES določa visoko raven varstva na področjih zdravja, varnosti, varstva okolja in varstva potrošnikov, cilji mejnih vrednosti niso le priznani, ampak se jim pripisuje tudi velik pomen.

60. Če bi držalo dejstvo, da uporaba MMT škodi zdravju ljudi in tehnologiji izpustov vozil, bi se lahko omejitve oprle na načelo preprečevanja (člen 174(2) ES). Jasno je, da v tem primeru ne gre za to.

61. Glede na spise v obravnavanem primeru gre bolj za znanstveni spor o tem, ali se z uporabo MMT v gorivih povezujejo tveganja za zdravje ljudi ali zmanjševanje izpušnih plinov vozil. Teh tveganj ni mogoče ne ugotoviti ne izključiti.

62. Ta negotovost vpliva na način uporabe načela sorazmernosti. V teh okoliščinah se lahko ob upoštevanju previdnostnega načela sprejmejo zaščitni ukrepi, ne da bi bilo treba čakati, da se resničnost in resnost tveganja v celoti dokažeta.( )

63. Vendar Afton zagovarja stališče, da se previdnostni ukrepi lahko sprejmejo le v izrednih okoliščinah, če se pojavijo resni in trdni indici za zadevno tveganje škode. Če ti indici ne odpravijo znanstvene negotovosti, pa morajo vsaj dati podlago za utemeljene dvome ter izpolnjevati načelo najvišje strokovnosti in neodvisnosti znanstvenih mnenj. Zlasti je nujno, da se ukrepi sprejmejo oziroma se izkažejo kot nujno potrebni zaradi stopnje tveganja, ki jo je pristojna institucija opredelila kot družbeno nesprejemljivo.

64. Za ukrepe držav članic, ki na primer omejujejo pretok blaga, je Sodišče dejansko ugotovilo, da se lahko zaščitni ukrepi v skladu s previdnostnim načelom sprejmejo samo, če temeljijo na čim celovitejši oceni tveganja, ob upoštevanju posebnih okoliščin konkretnega primera, iz katerih je razvidno, da je namen teh ukrepov zagotoviti, da zadevni proizvodi niso nevarni za zdravje ljudi.( ) Vendar pa ocena tveganja ne more temeljiti na popolnoma hipotetičnih razlogih.( )

65. Sklicujoč se na različne sodbe Sodišča prve stopnje( ), ki pa jih Sodišče v spornih točkah ni preizkusilo, Afton trdi, da bi se ustrezne zahteve morale uporabljati tudi za pravne akte Unije.

66. Čeprav so posamezne navedbe Sodišča prve stopnje izražene na splošno, so bile predmet teh zadev odločitve Sveta ali Komisije, ki so bile sprejete na podlagi ustrezne sekundarne zakonodaje. Sekundarno pravo je vsebovalo posebne zahteve za znanstveno utemeljitev( ), ki ponazarjajo previdnostno načelo. Parlament upravičeno opozarja, da so bile take zahteve postavljene že zato, ker se je postavljalo vprašanje umika odobritev, ki so bile prej podeljene na podlagi znanstvenega postopka.

67. Teh zahtev v skladu s Pogodbo ni mogoče prenesti na zakonodajo, ker v njej niso opredeljene nobene nadaljnje zahteve za uporabo previdnostnega načela. Iz sodne prakse, opisane v nadaljevanju, pa je razvidno, da lahko Unija zaradi previdnosti brez celovite ocene tveganja naloži prepovedi, ki veljajo najmanj tako dolgo, dokler niso tveganja izključena.

68. Sodba Alliance for Natural Health se je med drugim nanašala na ureditev prostega prometa s prehranskimi dopolnili. Direktiva 2002/46/ES( )ta promet omejuje na snovi, za katere imajo pristojne znanstvene institucije na evropski ravni pri sprejetju direktive zadostne in ustrezne znanstvene podatke, na katere lahko oprejo ugodno oceno. Ta omejitev prostega pretoka blaga je spremljala možnost dopuščanja drugih prehranskih dopolnil v skladu z znanstvenim in s tehnološkim razvojem. Sodišče je v tem videlo razumen kompromis med ciljem delujočega notranjega trga in varovanjem zdravja ljudi.( )

69. V tem primeru je že pomanjkanje celovite ocene tveganja s strani pristojnih evropskih institucij zadostovalo za upravičenje omejitev.

70. Podoben položaj najdemo pri varstvu območij v skladu s členom 6(3) Direktive 92/43 o ohranjanju naravnih habitatov: drugi stavek člena 6(3) te direktive določa, da pristojni nacionalni organi soglašajo s projektom šele, potem ko se prepričajo, da ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja. To je mogoče upoštevati takrat, ko z znanstvenega vidika ni nobenega utemeljenega dvoma, da ni takih učinkov.( ) Na celoviti oceni tveganja torej ne temelji prepoved ukrepov, temveč prej njihova odobritev.

71. Možnost odobritve izjeme zaradi prevladujočih razlogov v skladu s členom 6(4) Direktive o habitatih tega v ničemer ne spremeni. Ta možnost praviloma prav tako predvideva oceno tveganj, ki jih ima projekt za območje.( )

72. Ne nazadnje tudi obveznost registracije v skladu z Uredbo št. 1907/2007 (REACH)( ) uresničuje previdnostno načelo( ) s prepovedjo trženja snovi, ki velja tako dolgo, dokler ni predložena ocena določenih tveganj.( ) Sodišče ni podvomilo v to metodo ureditve, ko je odločalo o obveznosti registracije monomernih snovi.( )

73. Predstavljena sodna praksa je nujna posledica široke diskrecije, ki jo ima zakonodajalec pri uporabi načel sorazmernosti in previdnosti ter pri izbiri izhodiščnih podatkov, ki jih je treba upoštevati pri sprejemanju politično, gospodarsko in socialno zapletenih ureditev.

74. Načeloma veljajo podobni preudarki tudi za ukrepe držav članic.( ) Dejstvo, da Sodišče kljub temu zanje pogosto uporabi strožje zahteve, izhaja z vsakokratnega področja ureditve.( ) V blagovnem prometu je to izraz ideje medsebojnega priznanja. Če države članice odobrijo določene proizvode, se pričakuje, da je bila opravljena ocena tveganja. Zato strožje omejitve drugih držav članic zahtevajo podrobnejšo utemeljitev. Če pa Unija v nasprotju s tem obravnavo določenih tveganj enotno uredi za vso Unijo in pri tem upošteva izkušnje vseh držav članic, je treba omogočiti uvedbo zaščitnih ukrepov, ne da bi bilo treba v vsakem posameznem primeru predhodno opraviti celovito oceno tveganj, saj bi medtem že lahko nastala nezaželena škoda.

75. Torej pri upravičevanju mejnih vrednosti ne gre prvenstveno za oceno tveganj s strani Sodišča. Za razsojanje v znanstvenem sporu je pristojen predvsem zakonodajalec. Sodišče lahko v oceno zakonodajalca Unije vsebinsko podvomi samo takrat, ko je očitno, da ni nobenih tveganj oziroma so bila ta tveganja očitno napačno ocenjena. To pa – vsaj pri preizkusu cilja ureditve – na podlagi znanstvenega spora glede obeh domnevnih tveganj nikakor ne pride v poštev.

76. Na koncu lahko potrdimo, da se previdnost v zvezi s tveganji uporabe MMT za zdravje ljudi in okolje lahko prizna kot ustrezen cilj mejnih vrednosti.

b) Primernost

77. Ni res, da mejne vrednosti niso primerne za preprečevanje tveganj pri uporabi MMT. Mejne vrednosti seveda omejujejo večjo uporabo MMT in s tem količino MMT, ki bi lahko povzročila škodo.

78. Afton trdi, da ni mogoče ugotoviti, ali je prav MMT vzrok za vsebnost mangana v gorivih. Zato ugotavlja, da mejne vrednosti pravzaprav niso izvršljive in zato za preprečevanje tveganj pri uporabi MMT niso primerne.

79. Vendar to sklepanje ni nujno. Tudi če (še) ni na voljo nobene metode, s katero bi se lahko neposredno dokazalo, da je prav MMT vzrok za vsebnost mangana v gorivih, se to lahko dokaže posredno. Že prekoračitev dopustne količine mangana bi lahko bila zadosten dokaz, ki nedvomno kaže na nedopustno uporabo MMT. Kajti Nemčija pravilno opozarja, da Afton ni navedel, kako naj bi mangan sicer prišel v gorivo.

80. Torej ni nobenega prepričljivega dvoma glede tega, da se mejne vrednosti lahko izvajajo in da so primerne za dosego njihovih ciljev.

c) Nujnost mejnih vrednosti

81. Na naslednji stopnji preizkusa sorazmernosti je treba raziskati, ali se lahko mejne vrednosti priznajo kot najmilejše sredstvo za dosego predvidenih ciljev. Na prvi pogled nič ne potrjuje, da bi bili drugi zaščitni ukrepi enako učinkoviti kot doslej predvideni.

82. Kljub temu Afton poudarja, da bi glede na oceno vpliva, ki jo je opravila Komisija (impact assessment), prostovoljni ukrepi lahko enako učinkovito preprečevali tveganja kot zavezujoči ukrepi. ( )Glede na prvotno oceno Komisije zavezujoči ukrepi torej niso bili najmilejše sredstvo.

83. Pri tem Afton očitno izhaja iz tega, da naj bi bila ta ocena nujen rezultat znanstvenih informacij Komisije, zato naj bi bila zavezujoča tudi za druge institucije, udeležene v zakonodajnem postopku.

84. Vendar to ne drži.

85. Nasprotno, Komisija je pri sklepanju na podlagi predloženih informacij uporabila diskrecijsko pravico, ki ji pripada. Ta uporaba diskrecijske pravice drugih institucij, udeleženih v zakonodajnem postopku, ne ovira pri tem, da na podlagi predloženih informacij pridejo do drugačnih ugotovitev. Široka presoja zakonodajalca namreč ni omejena na Komisijo, temveč jo lahko uporabijo vse institucije, udeležene v zakonodajnem postopku, in njeni člani.

86. Čigava ocena bo na koncu odločilna, je odvisno od posameznega postopka. V obravnavanem primeru se je v skladu s členom 251 ES uporabil postopek soodločanja. Ta postopek uresničuje načelo demokracije, ki je izrecno opredeljeno v členu 6(1) EU kot temelj Evropske unije. ( ) Demokratično oblikovanje volje, ki je predvideno v tem členu, sicer najprej določa, da Komisija poda predlog, vendar se je za sprejetje Direktive 2009/30 zahtevala kvalificirana večina v Svetu in absolutna večina oddanih glasov v Parlamentu. Mnenje teh večin se je očitno razlikovalo od mnenja Komisije. Take mnenjske razlike niso sodno sporne, ker bi v nasprotnem primeru institucionalno ravnovesje v zadevnem zakonodajnem postopku vzbujalo pomisleke.

87. Poleg tega je treba opozoriti na to, da se na koncu sprejeta ureditev opira tudi na že poudarjene informacije o tveganjih za zdravje, za katere je očitno, da jih Komisija pri presoji ni upoštevala. Že to dodatno upoštevano tveganje nakazuje, da bo rezultat odstopal od prvotnega predloga.

88. Odstopanje ureditve od predloga Komisije torej ne pomeni, da mejne vrednosti očitno niso najmilejše sredstvo.

d) Primernost mejnih vrednosti

89. Pri primernosti se preizkusi, ali so neugodnosti sporne ureditve ustrezno sorazmerne z zasledovanimi cilji. To je treba v nadaljevanju pretehtati.

90. V tem primeru je na eni strani tehtnice varovanje zdravja in okolja, na drugi strani pa so gospodarski interesi za uporabo MMT. Očitno načelno pretehta prva.

91. Afton vsekakor izpodbija, da so tveganja uporabe MMT večja v primerjavi z neugodnostmi omejitve uporabe MMT.

92. Pri tem se Afton zlasti opira na to, da je Komisija v zakonodajnem postopku menila, da tveganja ne zadostujejo za omejitev uporabe MMT. Kot rečeno, stališče Komisije za Parlament in Svet ni zavezujoče.

93. Poleg tega ni nobenih prepričljivih dokazov, da ocena tveganj Parlamenta in Sveta ni bila pravilna. Sicer drži, da so dosedanji znanstveni dokazi v zvezi z domnevnimi tveganji razmeroma skopi, vendar pa Afton priznava, da tveganj v skladu z razpoložljivimi študijami tudi ni mogoče zanesljivo izključiti.

Previdnostno načelo

94. Načelo previdnosti ureja prav ta položaj. Pri tem se zdravje in okolje ne zavarujeta pred zanesljivim nastankom škode v smislu načela preprečevanja, temveč se lahko sprejmejo previdnostni ukrepi pred tveganji, katerih obseg je sporen. V tem smislu lahko zakonodajalec da prednost cilju preventivne zaščite zdravja ali okolja pred omejevanjem drugih interesov.

95. Sklepi, ki se morajo sprejeti ob taki negotovosti, so v pristojnosti zakonodajalca in ne sodišč. Zakonodajalec lahko zlasti odloči, da je treba tveganja z omejevalnimi ukrepi čim bolj zmanjšati ali popolnoma izključiti. Sicer bi moral upoštevati, da se tveganja morda uresničijo in da nezaželene posledice dejansko lahko nastopijo. Še posebej pri skrbi glede tveganj za zdravje ljudi zakonodajalcu praviloma težko očitamo, da je sprejel očitno nesorazmerne ukrepe.

Možnost prilagoditve mejnih vrednosti

96. Pri tehtanju je treba tudi upoštevati, da so omejevalni previdnostni ukrepi načeloma začasne narave. Ti ukrepi se razveljavijo, ko nova spoznanja ovržejo bojazni.( ) Tako se skladno z načelom sorazmernosti zagotovi, da se omejitve ne uporabljajo dlje, kot je treba. Kakor opozarja Komisija, je to v skladu z načelom „plača povzročitelj obremenitve“ hkrati spodbuda za proizvajalce in uporabnike tovrstnih proizvodov, da raziščejo njihove učinke. Če mora zakonodajalec dokazati tveganja, da s tem upraviči omejitve, pa to nasprotno spodbudi te akterje, da poskušajo ovirati znanstvene raziskave takih tveganj.

97. V skladu s tem se omejitve ne nazadnje naložijo kot prepoved s pridržkom dovoljenja. Člen 8a(1) in (3) Direktive 98/70 izrecno določa, da se tveganja dalje preučijo in da Komisija po potrebi prilagodi mejne vrednosti. Ta možnost je popolnoma jasno nakazana v uvodni izjavi 35. Če Afton uspe predložiti ustrezne znanstvene informacije, bi Komisija morala na novo premisliti določbe o MMT.( )

98. Podlage za tako dokazovanje – če je sploh mogoče – so v pripravi. Afton trenutno preučuje tveganja za zdravje v sodelovanju z agencijo ZDA za varstvo okolja (Environmental Protection Agency)( ) in – kakor opaža Komisija – tudi v okviru uredbe REACH. Po drugi strani pa Komisija v skladu s členom 8a(1) Direktive 98/70 izvaja oceno tveganj za zdravje in okolje zaradi uporabe kovinskih dodatkov v gorivih in v ta namen razvija preizkusno metodologijo. Svoje ugotovitve bo Evropskemu parlamentu in Svetu sporočila najpozneje do 31. decembra 2012.

Višina mejnih vrednosti in njihovi učinki na uporabo MMT

99. Pri tehtanju med cilji ukrepa in njegovimi neugodnostmi je treba vsekakor upoštevati tudi učinke mejnih vrednosti na uporabo MMT. Ti so neločljivo povezani z višino mejnih vrednosti.

100. Afton v zvezi s tem navaja tri trditve, ki v glavnem ostajajo brez ugovorov.

101. Prvič, da ni nobenih posebnih znanstvenih podlag za to, da se od leta 2011 določi najvišja količina 6 mg mangana na liter in da se ta nato od leta 2014 zniža na 2 mg.

102. Drugič, da MMT pri uporabi znotraj mejnih vrednosti ne more več delovati kot zaščita pred poškodbami ventilov (tako imenovano kvarjenje sedišča ventila). To zadeva nekatera starejša vozila, pri katerih je treba v gorivo primešati določene dodatke, da se preprečijo poškodbe ventilov. Po navedbah Aftona delež MMT v gorivu pri uporabi znotraj mejnih vrednosti ne zadostuje za izpolnjevanje te funkcije, zato je učinek mejnih vrednosti enak prepovedi uporabe MMT v ta namen.

103. Afton namiguje, da bi mejne vrednosti za MMT omejevale uporabo starejših vozil, ki jih to zadeva. Vendar ta trditev ni prepričljiva, saj so na voljo drugi dodatki v gorivu, ki se prav tako lahko uporabijo kot nadomestek za svinec. ( )Pri presoji je torej v tem smislu treba upoštevati le gospodarske interese Aftona za trženje MMT v ta namen.

104. Tretjič, po navedbah Aftona MMT pri mejni vrednosti 2 mg mangana, ki bo veljala od leta 2014, pravzaprav nima več nobenega učinka, tako da naj bi bila ta mejna vrednost popolnoma enaka popolni prepovedi. Ta ugovor se nanaša na glavno funkcijo MMT, ki je povečanje tako imenovanega oktanskega števila goriva. Medtem ko naj bi mejna vrednost 6 mg še omogočala precejšnje povečanje, pa naj bi bilo to pri mejni vrednosti 2 mg izključeno.

105. Stališče Aftona temelji na pravilnem izhodišču: zakonodajna odločitev o primernosti ureditve načeloma predvideva, da se neugodnosti ureditve pretehtajo v primerjavi z njenimi cilji. Zato bi moral zakonodajalec raziskati negativne učinke načrtovanih ureditev. Če bi ureditev imela posledice, ki so bile v zakonodajnem postopku povsem spregledane, lahko izvajanje zakonodajne presoje ne bi bilo pravilno.

106. Zakonodajni postopek v zvezi s spornimi točkami dejansko ne ponuja nobenih opornih točk. Institucije teh ugovorov niso niti enkrat poudarile v pisnem postopku pred Sodiščem. Prav tako navedbe Aftona ne vzbujajo pomislekov o primernosti mejnih vrednosti.

107. Manjkajoče znanstvene podlage za mejne vrednosti so značilne za raven znanja o teh tveganjih. Ker ni jasno, ali uporaba MMT sploh ima škodljive posledice, tudi ni nobenih znanstvenih dognanj o tem, ali bi jih lahko določene mejne vrednosti preprečile.

108. Navedbe Aftona glede tega vprašanja v bistvu pomenijo, da tveganja uporabe MMT niso jasna, predvidene omejitve pa pretežno izključujejo uporabo MMT. Ti vidiki so zaznamovali zakonodajni postopek – predvsem pri vprašanju ureditve za MMT –, zato so bili očitno upoštevani. Že od prvega branja v Parlamentu se je govorilo o popolni prepovedi MMT, ki bi zahtevala podoben premislek.

109. Torej ne moremo ugotoviti, da zakonodajalec v zvezi s primernostjo mejnih vrednosti ni uporabil svoje diskrecijske pravice ali da je ni uporabil pravilno.

110. Sicer pa tudi z vidika učinkov mejnih vrednosti nič ne potrjuje, da bi bile pri presoji storjene očitne napake. Zaradi negotovosti, zlasti glede tveganj za zdravje, bi si načeloma lahko predstavljali celo popolno prepoved. Kakor navaja Komisija, je nasproti temu predvidena časovna razporeditev mejnih vrednosti milejše sredstvo, za katero torej ne moremo reči, da ni primerno.

e) Vmesna ugotovitev

111. Preizkus člena 8a(2) Direktive 98/70 torej ni pokazal nobene kršitve načela sorazmernosti.

4. Načelo enakega obravnavanja

112. V skladu z ustaljeno sodno prakso načelo enakega obravnavanja ali prepovedi diskriminacije zahteva, naj se primerljive okoliščine ne obravnavajo različno in naj se različne okoliščine ne obravnavajo enako, razen če je taka obravnava objektivno utemeljena.( ) Kot pri načelu sorazmernosti je tudi pri preizkusu prepovedi diskriminacije treba upoštevati, da je zakonodajalcu Skupnosti priznana široka diskrecijska pravica (presoja).( )

113. Afton zatrjuje, da določitev mejnih vrednosti za MMT ni upravičena brez omejitve uporabe drugih kovinskih dodatkov. MMT ima podobno funkcijo kot drugi kovinski dodatki in ne povzroča nobenih dodatnih tveganj. Na voljo je vsaj še en dodatek na osnovi mangana, in sicer trikarbonil ciklopentadienil mangan (CMT), katerega uporaba ni omejena.

114. Parlament temu pravilno nasprotuje z ugotovitvijo, da so bila tveganja MMT bolje raziskana kakor tveganja drugih kovinskih dodatkov. Različne znanstvene informacije upravičujejo različne previdnostne ukrepe.

115. Zlasti glede drugih dodatkov na osnovi mangana institucije, ne da bi bile glede tega prerekane, zatrjujejo, da se ti ne uporabljajo v Uniji. Po mnenju Komisije je zlasti zaradi tega treba te dodatke sprva – preden se lahko tržijo – registrirati po uredbi REACH, ki omogoča oceno tveganj. Ob upoštevanju tega trenutno ni nobene potrebe, da se zanje določijo mejne vrednosti.

116. Torej ni bila ugotovljena nobena kršitev načela enakega obravnavanja.

5. Načelo pravne varnosti

117. Splošno načelo pravne varnosti, ki je eno od temeljnih načel prava Skupnosti, zlasti določa, da mora biti ureditev jasna in določna, tako da lahko oseba, na katero se pravo nanaša, nedvoumno prepozna svoje pravice in obveznosti ter na podlagi tega sprejme ustrezne ukrepe.( )

118. Načelo pravne varnosti pa ne zahteva, da neki predpis izključi vsak dvom o njegovi razlagi. Predvsem je pomembno, ali zadevni pravni akt ni jasen do te mere, da morebitnih dvomov glede obsega in pomena sporne uredbe ni mogoče izključiti z zadostno gotovostjo.( )

119. Afton trdi, da ni jasno, ali so mejne vrednosti veljavne še naprej, potem ko je bila določena preizkusna metodologija. Prvi stavek člena 8a(2) Direktive 98/70 namreč predvideva omejitev vsebnosti MMT na 6 mg mangana na liter od 1. januarja 2011 „med razvojem preskusne metodologije“. Iz drugega stavka izhaja, da se ta mejna vrednost od 1. januarja 2014 zniža na 2 mg mangana na liter. Aftonu je treba priznati, da se besedilo člena 8a(2) Direktive 98/70 lahko napačno razume, če se obravnava ločeno. Če pa to določbo razlagamo v zvezi z uvodno izjavo 35 in členom 8a(1) in (3), postane jasno, da razvoj preizkusne metodologije ne more povzročiti znižanja mejne vrednosti. Nasprotno, prvi stavek člena 8a(3) izrecno določa, da se „omejitev za vsebnost MMT v gorivu iz odstavka 2 pregleda na podlagi rezultatov ocenjevanja, izvedenega z uporabo preskusne metodologije iz odstavka 1“.

120. Torej ni mogoče ugotoviti nobene kršitve načela pravne varnosti.

C – Drugo vprašanje: veljavnost obveznosti označevanja

121. Drugo vprašanje se nanaša na sorazmernost obveznosti označevanja goriva, ki vsebuje MMT. Podrobneje se sprašuje, ali ta ureditev temelji na očitno napačni presoji ali krši načelo sorazmernosti. Ker se trditve, ki so bile predložene kot utemeljitev napačne presoje, nanašajo na načelo sorazmernosti, jih bom v tem okviru tudi obravnavala.

122. V skladu s členom 8, od (4) do (6), ki je bil z Direktivo 2009/30 na novo vstavljen v Direktivo 98/70, morajo bencinske črpalke dodati jasno oznako „vsebuje kovinske dodatke“, če ponujajo goriva s takimi dodatki.

123. Po zadnjem stavku uvodne izjave 35 naj bi obveznost označevanja preprečila, da bi potrošniki nezavedno razveljavili garancijo svojega vozila. V skladu z drugim stavkom te uvodne izjave bi namreč uporaba takih goriv lahko razveljavila garancije teh vozil. Vzrok za to so na istem mestu omenjene škodljive posledice za motorje vozil in opremo za nadzor emisij. Namen obveznosti označevanja je torej varstvo potrošnikov, ki je v skladu s členom 153 ES (zdajšnji člen 169 PDEU) cilj Unije. Ta cilj se zlasti uresničuje s spodbujanjem pravice potrošnikov do obveščenosti.

124. Vendar Afton dvomi, da lahko označevanje doseže predvideni cilj brez sklicevanja na garancijo vozila. Potrošniki običajno ne preberejo garancije vozila tako skrbno, da bi se zavedali morebitnih posledic uporabe goriva s kovinskimi dodatki.

125. Ti dvomi so vsekakor prepričljivi. Obveznost označevanja bi lahko bila jasneje izražena, vendar pa to ne pomeni, da ni primerna za zagotavljanje varstva potrošnikov.

126. Informacije o vsebnosti proizvodov so namreč minimalni pogoj za to, da lahko potrošniki dejavno preprečujejo tveganja. Vsaj tisti potrošniki, ki se zavedajo tveganj, lahko pri nakupu goriv upoštevajo vsebnost kovinskih dodatkov. To ne bi bilo mogoče, če dodatki ne bi bili označeni.

127. Afton dalje zatrjuje, da obveznost označevanja ni najmilejše sredstvo. Prvič je tako ugotovila Komisija v oceni vpliva, drugič pa bi morale mejne vrednosti za MMT zadostovati.

128. Kar zadeva oceno Komisije, pa – kot že rečeno – ne more biti zavezujoča za druge institucije, udeležene v zakonodajnem postopku. Te lahko svojo diskrecijsko pravico glede ocene učinkovitosti različnih možnosti ureditve uporabijo drugače kot Komisija.

129. Ali zaščita na podlagi mejnih vrednosti zadostuje, izrecno opredeljuje uvodna izjava 35, v kateri je navedeno, da mejne vrednosti ne izključujejo vsakega tveganja pri uporabi MMT, temveč do nadaljnjega le omejujejo resnost škode, ki bi lahko bila povzročena. Po oceni zakonodajalca torej obstaja stopnja ostanka tveganja, ki jo je treba urediti z uporabo obveznosti označevanja. Sicer pa velja obveznost označevanja tudi za druge kovinske dodatke, za katere ni mejnih vrednosti.

130. Torej ne preostaja nobeno milejše sredstvo.

131. Ne nazadnje Afton meni, da obveznost označevanja ni primerna tudi zato, ker dejansko prepove uporabo kovinskih dodatkov. Bencinske črpalke bi morale goriva, ki vsebujejo dodatke, ločeno skladiščiti in prodajati. Tega stroška pa si vsekakor ne bi naložile.

132. Najverjetneje je ta napoved pravilna. Vendar ne temelji neposredno na obveznosti označevanja, temveč na pomanjkanju zanimivosti goriv s kovinskimi dodatki v primerjavi z gorivi, ki teh dodatkov ne vsebujejo. Če bi bili dodatki zanimivejši, bi bencinske črpalke ali sprejele dodatne stroške ali pa bi se odpovedale gorivom brez dodatkov. V nobenem primeru pa ni upravičeno, da so potrošniki brez vsakršnega opozorila izpostavljeni tveganju izgube garancije vozila le zato, da se omogoči nadaljnja prodaja s tveganji obremenjenega proizvoda.

V – Predlog

133. Sodišču zato predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje odgovori:

Preizkus vprašanj za predhodno odločanje ni pokazal ničesar, kar bi lahko izpodbilo veljavnost člena 1(8) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2009/30/ES z dne 23. aprila 2009 o spremembah Direktive 98/70/ES glede specifikacij motornega bencina, dizelskega goriva in plinskega olja ter o uvedbi mehanizma za spremljanje in zmanjševanje emisij toplogrednih plinov ter o spremembi Direktive Sveta 1999/32/ES glede specifikacij goriva, ki ga uporabljajo plovila za plovbo po celinskih plovnih poteh, in o razveljavitvi Direktive 93/12/EGS.