SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

L. A. GEELHOEDA,

predstavljeni 27. januarja 2005( )

Zadeva C-109/04

Karl Robert Kranemann

proti

Land Nordrhein-Westfalen

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe Bundesverwaltungsgericht)

„Razlaga člena 39 ES v zvezi z nacionalno določbo, da se uradniku na pripravništvu (‚Referendar‘) potni stroški od doma do kraja pripravništva povrnejo le za potovanje po nacionalnem ozemlju – Pripravništvo, opravljeno v drugi državi članici“

I – Uvod

1. V tem postopku je Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Nemčija) predložilo Sodišču Evropskih skupnosti vprašanje v zvezi z združljivostjo nacionalne zakonodaje, ki pravnikom pripravnikom („Rechtsreferendar“) omejuje povračilo potnih stroškov na stroške, ki so nastali s potovanjem po nemškem ozemlju, s členom 39 ES.

II – Dejanski in pravni okvir

A – Nacionalna zakonodaja

2. Člen 7(4), četrti in peti pododstavek „Verordnung über die Gewährung von Trennungsentschädigung“ (Uredbe o dodelitvi nadomestila za ločeno življenje, v nadaljevanju: UDNLŽ) Land Nordrhein-Westfalen (v nadaljevanju: dežela Severno Porenje - Vestfalija) z dne 29. aprila 1988 v tukaj uporabni različici za javne uslužbence za določen čas („Beamter auf Widerruf“) v času pripravništva v tujini v kraju po njihovi izbiri določa, da se dnevnice in povračila stroškov prenočevanja obračunajo na podlagi tarif, ki se uporabljajo za službeno potovanje na nacionalnem ozemlju. Potni stroški se povrnejo le v znesku za del potovanja do nemške meje in nazaj, z rednimi prevoznimi sredstvi in v najcenejšem razredu (UDNLŽ, člen 6(7)).

3. Podobno pravilo se na podlagi določb člena 5(4) v povezavi s členom 7(7) UDNLŽ uporablja glede potnih stroškov za vračanje domov med pripravništvom.

B – Predloženi spor in predlog za sprejetje predhodne odločbe

4. V času pripravništva pred nemškim drugim državnim pravniškim izpitom se je K. R. Kranemann, tožeča stranka v postopku v glavni stvari, odločil, da štiri mesece pripravništva opravi v odvetniški pisarni v Londonu. K. R. Kranemann je imel v tem času prebivališče v Aachnu v Nemčiji in je imel po nemški zakonodaji status javnega uslužbenca za določen čas.

5. V tem času je K. R. Kranemann od tožene stranke v postopku v glavni stvari dežele Severno Porenje-Vestfalija poleg pripravniške plače prejel še nadomestilo za ločeno življenje v višini 1686,68 DEM. K. R. Kranemann je pri deželi Severno Porenje - Vestfalija vložil tudi predlog za povračilo potnih stroškov za povratno potovanje od njegovega prebivališča v Aachnu do kraja pripravništva, pa tudi za stroške potovanja domov za konec tedna v novembru 1995, ki so skupaj znašali 539,60 DEM. Njegovemu predlogu je bilo ugodeno le za znesek v višini 83,25 DEM, kar ustreza dnevnici službene poti in povračilu stroškov prenočevanja. Ker UDNLŽ omejuje povračilo potnih stroškov na znesek, ki je potreben za potovanje od kraja prebivališča do nemške meje in nazaj, pri čemer se šteje, da Aachen leži na nemški meji, ostali potni stroški K. R. Kranemannu niso bili povrnjeni.

6. Tožba K. R. Kranemanna, kjer je nasprotoval zavrnitvi potnih stroškov, je bila zavrnjena na prvi stopnji in v pritožbenem postopku. K. R. Kranemann je nadalje vložil revizijo pri Bundesverwaltungsgerichtu, ki je odločilo, da ustavi postopek in Sodišču Evropskih skupnosti v predhodno odločanje predloži naslednje vprašanje:

„Ali je določba nacionalnega prava, ki pravniku pripravniku, ki je opravil del obveznega izobraževanja v kraju pripravništva po svoji izbiri, ki se nahaja v drugi državi članici, ne priznava pravice do povračila potnih stroškov razen v znesku, ki se nanaša na del prevoza, opravljenega na nacionalnem ozemlju, združljiva s členom 39 ES?“

7. Predložitveno sodišče je še posebej izpostavilo naslednja vprašanja: 1. Ali pojem „delavci“ vključuje pravne pripravnike, ki so opravili prvi državni pravniški izpit? 2. Ali je preprosta zavrnitev delodajalca, da plača potne stroške za pripravništvo v tujini, pomembna omejitev prostega gibanja delavcev v nasprotju s členom 39 ES? 3. Ali člen 39 ES poleg pripravnikovih osnovnih potnih stroškov do in od kraja pripravništva dodatno nalaga povrnitev stroškov za potovanje domov? 4. Če da, ali se tako omejitev prostega gibanja delavcev lahko upraviči iz proračunskih razlogov?

8. V skladu s členom 23 Statuta Sodišča Evropskih skupnosti so v tem postopku pisna stališča predložili K. R. Kranemann, dežela Severno Porenje-Vestfalija in Komisija.

III – Presoja

9. Na vprašanje, ki ga je postavilo Bundesverwaltungsgericht, je po mojem mnenju najbolje odgovoriti v treh korakih. Prvič, ali se za pravilo, kakršno je v postopku v glavni stvari, uporabi člen 39 ES? Drugič, če se uporabi, ali tako pravilo omejuje prosto gibanje do te mere, da je nezdružljivo s členom 39 ES? Tretjič, če je nezdružljivo, ali obstajajo upravičeni razlogi za tako pravilo? Na kratko bom eno za drugim odgovoril na ta vprašanja.

A – Ali se za tako pravilo uporabi člen 39 ES ?

10. Po mojem mnenju je jasno, da se za pravilo, kakršno je v tem postopku, člen 39 ES uporabi. V zvezi s tem so stranke v predlogih izpostavile tri morebitna sporna vprašanja: ali so pravni pripravniki „delavci“ v smislu člena 39 ES; ali gre za povsem notranjepravne okoliščine države članice, ki s pravom Skupnosti nimajo zadostne povezave; in ali se za pravne pripravnike uporabi izjema iz člena 39(4) ES, ki velja za državno upravo.

Ali so Rechtsreferendarji „delavci“ v smislu člena 39 ES ?

11. Dežela Severno Porenje - Vestfalija trdi, da delo, ki ga opravi pravni pripravnik v času pripravništva, nima gospodarske vrednosti in ni predmet plačila v smislu te sodne prakse.

12. Po mojem mnenju ta trditev ni pravilna.

13. Uveljavljeno je, da se pojem „delavca“ v smislu Skupnosti razlaga široko in mora biti opredeljen v skladu z objektivnim merilom, ki opredeljuje delovno razmerje kot pravice in dolžnosti zaposlenega. Sodišče je odločilo, da je značilnost delovnega razmerja, da oseba v določenem času v korist druge osebe in pod njenim vodstvom opravi storitve, za katere dobi kot protidajatev plačilo. Niti sui generis pravna narava delovnega razmerja po nacionalni zakonodaji niti učinkovitost zaposlenega, izvor sredstev iz katerih je opravljeno plačilo ali omejena višina plačila ne vplivajo na opredelitev delavca v smislu prava Skupnosti.( )

14. Sodišče je tako ugotovilo, da učiteljski pripravniki v Nemčiji so „delavci“, pri čemer je menilo, da dejstvo, da „so učiteljeve pripravniške storitve, enako kot vajeništvo v drugih poklicih, praktična priprava, neposredno povezana z nadaljnjim izvrševanjem poklica, ni ovira za uporabo člena [39](1), če se pripravništvo opravlja pod pogoji dejanske in resnične dejavnosti v zaposlitvenem razmerju“.( )

15. Natančneje, preizkusiti je treba, ali so dejavnosti, ki jih izvajajo pravni pripravniki dejanske in resnične, z izjemo dejavnosti, ki imajo tako majhen obseg, da so zgolj podrejene in pomožne.( ) Po moji oceni je v predloženem primeru iz razlogov, ki jih navajam, rezultat preizkusa pozitiven.

16. Prvič, naloge, ki jih opravlja pravni pripravnik, kot je K. R. Kranemann, ki vključujejo na primer pripravljanje osnutkov memorandumov, opravljanje pravnih analiz, urejanje pravnih spisov, so dejanske in resnične dejavnosti, ki jih opravlja za mentorje. Kot je navedlo predložitveno sodišče v predložitvenem sklepu tega primera, dejavnosti pripravnikov v času pripravništva niso v korist le pripravniku, temveč tudi mentorju.( )

17. Drugič, dodatek za preživljanje, ki ga pripravnik dobiva v času pripravništva, je oblika plačila v smislu sodne prakse Sodišča. Pod pogojem, da so dejavnosti, ki jih izvajajo, dejanske in resnične, dejstvo, da je ta dodatek lahko nižji od plačila za polno zaposlitev, ni ovira za opredelitev pravnih pripravnikov kot „delavcev“.( ) Poleg tega mnogi pravni pripravniki od mentorjev prejmejo pripravniško plačo, kar je prav tako plačilo v tem smislu.

Ali gre v primeru K. R. Kranemanna za povsem notranjepravne okoliščine Nemčije?

18. Dežela Severno Porenje - Vestfalija zatrjuje, da so okoliščine zadeve v postopku v glavni stvari povsem notranjepravne okoliščine države članice in se za njih ne uporablja pravo Skupnosti, ker del pripravništva v tujini predstavlja le del pripravništva za nacionalno pravno kvalifikacijo.

19. Kot je v predložitvenem sklepu ugotovilo že predložitveno sodišče, ta trditev ni pravilna. Odločitev K. R. Kranemanna, da štiri mesece pripravništva opravi v drugi državi članici, je po moji oceni zadostna „navezna okoliščina“, da sodi njegova zadeva v pravo Skupnosti.( )

Ali se člen 39(4) ES uporabi?

20. Predložitveno sodišče zastavlja vprašanje v vezi z morebitno uporabo četrtega odstavka člena 39 ES, ki izključuje uporabo tega člena pri zaposlovanju v državni upravi.

21. Po mojem mnenju je jasno, da se za pravne pripravnike, kot je K. R. Kranemann, izjema iz četrtega odstavka člena 39 ES ne uporabi. Ta določba se uporabi le za delovna mesta, ki vključujejo neposredno ali posredno sodelovanje pri izvrševanju pooblastil, podeljenih z javnim pravom, in dolžnosti, katerih namen je varovati splošni interes države ali drugih javnih organov, in še posebno kjer zaposlitev vključuje „poseben odnos vdanosti“ državi.( )

22. Po moji oceni ni podlage za ugotovitev, da v primeru pravnega pripravnika obstaja tak odnos vdanosti.( ) Podobno je Sodišče v zadevi Reyners menilo, da opravljanje odvetniškega poklica ni „povezano z izvrševanjem javne oblasti“ v smislu člena 45 ES.( ) To še posebej velja za pripravništva v zasebnih podjetjih, kot je bilo pripravništvo v postopku v glavni stvari, ki ga je K. R. Kranemann opravil v odvetniški pisarni v Londonu. Kot je sodišče odločilo v zadevi Komisija proti Italiji, „pojem zaposlovanje v javnih službah ne vključuje zaposlovanja s strani zasebnih fizičnih ali pravnih oseb, ne glede na dolžnosti zaposlenega“.( )

23. Na to trditev, ki temelji na naravi zaposlitvenega odnosa, formalni status Rechtsreferendarja kot javnega uslužbenca za določen čas seveda ne vpliva. Narava pravnega odnosa med delavcem in njegovim delodajalcem ni odločilna za uporabo člena 39 ES.( )

B – Ali tako pravilo omejuje prosto gibanje delavcev do te mere, da je nezdružljivo s členom 39 ES ?

24. Če se za zadevno pravilo uporabi člen 39 ES, je naslednji korak presoje, ali to pravilo ovira prosto gibanje delavcev?

25. Glede tega sta predložitveno sodišče in dežela Severno Porenje - Vestfalija mnenja, da tako pravilo dejansko ne omejuje prostega gibanja delavcev znotraj Evropske unije, ker glede na relativno majhen znesek zavrnitev plačila potnih stroškov v resnici ne vpliva na pripravnikovo odločitev, da odide v tujino.( ) To utemeljujeta z dejstvom, da se tudi sedaj Rechtsreferendarji pogosto odločijo, da opravijo del pripravništva v tujini.

26. Ta utemeljitev ni prepričljiva. Jasno je, da se prepoved iz člena 39 ES nanaša na nacionalna pravila, ki se uporabljajo ne glede na nacionalnost delavcev, ovirajo pa njihovo prosto gibanje.( ) Kot je navedlo Sodišče, „določbe, ki preprečujejo ali odvračajo državljana države članice od tega, da bi zapustil državo svojega izvora za izvrševanje svoje pravice prostega gibanja, predstavljajo ovire tej svoboščini, četudi se uporabljajo brez razlikovanja“.( )

27. Ne strinjam se, da zavrnitev povračila potnih stroškov za pripravništvo v tujini pripravnika ne odvrača od izvrševanja njegove pravice prostega gibanja. Vprašanje, ali se delavca odvrača od izvrševanja te pravice, je potrebno preučiti z vidika vseh okoliščin primera. Zato, čeprav so zadevni stroški v predstavljenem primeru relativno nizki, se morajo obravnavati skupaj z omejenimi sredstvi dodatka za preživljanje, ki ga pravni pripravniki dobivajo v času pripravništva, kot je K. R. Kranemann predstavil v svojih predlogih. Če imamo to v mislih in ob upoštevanju, da ni dodatnih finančnih sredstev, menim, da dejstvo, da so potni stroški v celoti povrnjeni za pripravništvo, ki se opravi v Nemčiji, ne pa tudi za pripravništvo v drugi državi članici, lahko vpliva na pripravnikovo odločitev, ali bo izvrševal svojo pravico prostega gibanja iz člena 39 ES.

28. V tem smislu je predstavljeni primer podoben zadevi Köbler, ki ga je navedla Komisija. V tej zadevi je tožeča stranka, univerzitetni učitelj, katerega delodajalec je bila država Avstrija, na podlagi pogoja 15-letnega službovanja na avstrijskih univerzah zaprosila za posebno zvišanje plače. Njena prošnja ni bila odobrena, ker tožeča stranka s službovanjem zgolj na avstrijskih univerzah te dobe ni dopolnila, čeprav je dopolnila 15 let službovanja, če se upošteva njeno službovanje na univerzah vseh držav članic. Sodišče je odločilo, da tak sistem lahko ovira prosto gibanje delavcev. Ni sprejelo obrazložitve, da je plača univerzitetnih profesorjev migrantov pogosto višja od plač profesorjev avstrijskih univerz, tudi ob upoštevanju povišanja plače na podlagi delovne dobe, ker avstrijska zakonodaja, da bi vzpodbudila pridobivanje tujih univerzitetnih profesorjev, vsebuje določbe, ki jim omogočajo višjo osnovno plačo. Po mnenju Sodišča ta okoliščina ni preprečila, da je zadevna zakonodaja ustvarila neenako obravnavanje med univerzitetnimi profesorji migranti in profesorji avstrijskih univerz in s tem ustvarila oviro prostemu gibanju delavcev.( )

29. Iz podobnih razlogov predstavlja po mojem mnenju nepriznavanje pravice do nadomestila stroškov vračanja domov pripravnikom, ki opravljajo pripravništvo v tujini, pod enakimi pogoji kot pripravnikom, ki pripravništvo opravljajo v Nemčiji, v bistvu omejitev prostega gibanja delavcev. Čeprav se na prvi pogled zdi, da gre za nizke vsote, lahko to kljub temu vpliva na pripravnikovo odločitev, da opravi del pripravništva v tujini, glede na to, da ima na razpolago omejena finančna sredstva.

C – Ali za tako omejitev obstajajo upravičeni razlogi, ki so skladni s členom 39 ES?

30. Zadnji korak te presoje je ocena, ali je tako pravilo lahko upravičeno z razlogi javnega interesa.

31. V zvezi s tem je predložitveno sodišče v predložitvenem sklepu izrazilo dvom, da je v primeru, da tako pravilo ustvarja oviro prostemu gibanju delavcev, lahko upravičeno iz nacionalnih proračunskih razlogov. Ugotavljam, da tudi dežela Severno Porenje - Vestfalija v svojih pisnih stališčih takih upravičljivih razlogov ni navedla.

32. Jasno je, da zgolj gospodarski razlogi, vključno s takimi, kot so nacionalni proračunski razlogi, načeloma ne predstavljajo zadostnih upravičljivih razlogov za omejitev prostega gibanja delavcev.( )

33. Glede tega se Komisija navezuje na zadevo Kohll, ki se nanaša na skladnost luksemburških pravil za povračilo stroškov zobozdravstva, ki ga opravljajo ortodonti s sedežem v drugi državi članici in so podvrženi odobritvi s strani ustanove, kjer je zavarovanec socialno zavarovan, s členom 39 ES. V tej zadevi je bilo Sodišče v odgovoru na trditev, da so taka pravila potrebna za zagotovitev uravnoteženosti sistema socialne varnosti, mnenja, da ni mogoče izključiti, da nevarnost resnega spodkopavanja finančne uravnoteženosti sistemov socialne varnosti držav članic lahko predstavlja poglavitni razlog javnega interesa, ki upravičuje tovrstno oviro.( )

34. Poudaril bi, da navedbe Sodišča v zadevi Kohll nikakor ne podvomijo v splošna pravila, da gospodarski razlogi ne zadostujejo, da bi bila omejitev pravice prostega gibanja upravičena. Nasprotno, Sodišče te navedbe povezuje z zelo posebno situacijo, ko je zadevna pravila mogoče upravičiti zaradi ohranitve povezanosti občutljivega nacionalnega sistema socialnega varstva. Vprašanja, ki izhajajo iz takega položaja, se bistveno razlikujejo od vprašanj, ki se postavljajo, ko je namen zadevnega pravila splošno varstvo vladnega proračuna, kot se zatrjuje v obravnavani zadevi.( )

35. V tem pogledu je seveda potrebno povedati, da lahko nacionalni ali regionalni organi upravičeno upoštevajo proračunske razloge, ko odločajo, ali in do kakšne mere odobrijo pravnim pripravnikom potne in druge stroške. Vendar so pri tem zavezani spoštovati temeljno pravilo prostega gibanja delavcev, kot je obravnavano v teh predlogih od desete točke naprej, in z njim mora biti skladen kateri koli izbran sistem povračil.

IV – Predlog

36. Sem torej mnenja, da naj Sodišče na predloženo vprašanje Bundesverwaltungsgerichta odgovori:

Nacionalno pravilo, ki omejuje povračilo potnih stroškov Rechtsreferendarja na del potovanja znotraj ozemlja države članice, predstavlja omejitev prostega gibanja delavcev, kar je v nasprotju s členom 39 ES.