SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

M. CAMPOSA SÁNCHEZ-BORDONE,

predstavljeni 5. julija 2016 ( 1 )

Zadeva C‑321/15

ArcelorMittal Rodange et Schifflange SA

protiVelikemu vojvodstvu Luksemburg

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,

ki ga je vložilo Cour constitutionnelle (ustavno sodišče), Luksemburg)

„Okolje — Sistem trgovanja s pravicami do emisije toplogrednih plinov — Direktiva 2003/87 — Členi 3(a), 11 in 12 — Ustavitev delovanja naprave — Neizpolnitev obveznosti sporočitve sprememb v napravi — Napačna dodelitev — Izbris iz registra — Vračilo neporabljenih pravic — Neobstoj odškodnine — Razlastitev“

1. Trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov, ki je bilo vzpostavljeno z Direktivo 2003/87/ES, ( 2 ) je temeljni kamen iniciative Unije za zmanjšanje teh vrst plinov, ki se jim v veliki meri pripisuje splošno segrevanje planeta, v ozračju. Pripis ekonomske vrednosti tem pravicam in njihova zasnova kot trgovalnih instrumentov na pravem trgu je spodbuda za zmanjšanje emisij onesnaževal. Zanesljivost in solventnost tega trga zahtevata strogo reguliran in resničen mehanizem dodelitve,in razdelitve pravic do emisije, za kar je temeljnega pomena usklajeno ravnanje Unije in držav članic.

2. Pravna narava pravic do emisije je bila predmet obširnih razprav v pravni teoriji. Ker te v pravu Unije niso opredeljene, so se nekatere države članice odločile, da jih uredijo kot upravna dovoljenja, druge pa jih urejajo kot dobrine, ki so lahko premet lastninske pravice.

3. Luksemburška uprava, ki je podjetju zaradi napake dodelila pravice do emisije za določeno obdobje, je temu podjetju odredila, naj jih vrne. V okviru naknadnega spora se pred nacionalnimi sodišči razpravlja, ali je ravnanje uprave enako razlastitvi, za katero pa je treba plačati odškodnino.

4. Predložitveno sodišče ima dvome glede skladnosti Direktive 2003/87 z nacionalno določbo, ki za okoliščine, ki so podane v tem primeru, določa vračilo pravic do emisije. Poleg tega sprašuje, ali je mogoče take pravice za namene ustavnega jamstva lastninske pravice šteti za „dobrine“.

5. Sodišču bom predlagal, naj sistem trgovanja s pravicami do emisije razlaga tako, da je v skladu z zadevnim nacionalnim zakonom. Poleg tega bom ugotovil, da v pravu Unije ni mogoče iskati odgovora na vprašanje, ali so te pravice „dobrine“ ali zgolj „upravna dovoljenja“, in da zadošča odgovor, ali je njihova dodelitev in odreditev vračila v skladu z Direktivo 2003/87.

I – Zakonodajni okvir

A – Pravo Unije

1. Listina Evropske unije o temeljnih pravicah

6. Člen 17(1) Listine določa: „Vsakdo ima pravico imeti v posesti svojo zakonito pridobljeno lastnino, jo uporabljati, z njo razpolagati in jo komu zapustiti. Lastnina se nikomur ne sme odvzeti, razen v javno korist v primerih in pod pogoji, ki jih določa zakon, vendar le proti pravični in pravočasni odškodnini za njeno izgubo. Uživanje lastnine se lahko uredi z zakonom, kolikor je to potrebno zaradi splošnega interesa.“

2. Direktiva 2003/87

7. Direktiva 2003/87 v skladu s členom 1 „vzpostavlja sistem trgovanja s pravicami do emisij toplogrednih plinov v Skupnosti […], da bi pospešila zmanjšanje emisij toplogrednih plinov na stroškovno in ekonomsko učinkovit način“.

8. Člen 3 določa te opredelitve: „(a) ‚pravica‘ pomeni pravico do emisij ene tone ekvivalenta ogljikovega dioksida v določenem obdobju ter velja le za namene izpolnjevanja zahtev te direktive in je prenosljiva v skladu z določbami te direktive; […] „(e) ‚naprava‘ pomeni nepremično tehnično enoto, kjer poteka ena ali več dejavnosti, ki so navedene v Prilogi I, in katere koli z njimi neposredno povezane dejavnosti, ki so tehnično povezane z dejavnostmi, ki se izvajajo na tem mestu in bi lahko vplivale na emisije in onesnaževanje okolja; (f) ‚upravljavec‘ pomeni vsako osebo, ki upravlja ali nadzoruje napravo ali na katero je bilo, če je to predvideno v nacionalni zakonodaji, preneseno odločilno gospodarsko razpolaganje v zvezi s tehničnim delovanjem naprave; […]“

9. Člen 7 določa: „Upravljavec obvesti pristojni organ o vseh načrtovanih spremembah v vrsti ali delovanju naprave ali njeni razširitvi, zaradi katerih bi bilo morda treba posodobiti dovoljenje za emisije toplogrednih plinov. Kadar je primerno, pristojni organ posodobi dovoljenje. Kadar se spremeni identiteta upravljavca naprave, pristojni organ posodobi dovoljenje, tako da to vsebuje ime in naslov novega upravljavca.“

10. Člen 9, naslovljen „Nacionalni načrt razdelitve pravic“ (v nadaljevanju: NNR), določa: „1. Za vsako obdobje iz člena 11(1) in (2) vsaka država članica pripravi nacionalni načrt, v katerem navede skupno količino pravic, ki jih namerava dodeliti za to obdobje, in kako jih namerava dodeliti. Načrt temelji na objektivnih in preglednih merilih, vključno s tistimi iz Priloge III, ob ustreznem upoštevanju pripomb javnosti. […] […] 3. V treh mesecih od obvestila države članice o [NNR] v skladu z odstavkom 1 lahko Komisija ta [NNR] ali kateri koli njegov del zavrne, na podlagi njegove nezdružljivosti z merili iz Priloge III ali s členom 10. Država članica sprejme odločitev po členu 11(1) ali (2) le, če predlagane spremembe sprejme Komisija. Komisija obrazloži vsako odločitev o zavrnitvi.“

11. Člen 10 določa: „Za triletno obdobje od 1. januarja 2005 države članice vsaj 95 % pravic dodelijo brezplačno. Za petletno obdobje od 1. januarja 2008 države članice vsaj 90 % pravic dodelijo brezplačno.“

12. Člen 11 Direktive 2003/87 določa: „[…] 2. Za petletno obdobje od 1. januarja 2008 in vsako nadaljnje petletno obdobje vsaka država članica odloči o skupni količini pravic, ki jih bo dodelila za to obdobje, in začne postopek dodeljevanja teh pravic upravljavcu posamezne naprave. To odločitev sprejme vsaj 12 mesecev pred začetkom zadevnega obdobja na podlagi svojega [NNR], pripravljenega na podlagi člena 9 in v skladu s členom 10, ob ustreznem upoštevanju pripomb javnosti. […] 4. Pristojni organ do 28. februarja vsakega leta obdobja iz odstavka 1 ali 2 izda delež skupne količine pravic.“

13. Člen 12 določa: „1. Države članice zagotovijo, da so pravice prenosljive med: (a) osebami v Skupnosti; (b) osebami v Skupnosti in osebami v tretjih državah, kadar se take pravice priznajo v skladu s postopkom iz člena 25, pri čemer se uporabljajo samo omejitve, ki jih ureja ta direktiva ali so sprejete v skladu s to direktivo. […] 3. Države članice zagotovijo, da vsako leto najpozneje do 30. aprila upravljavec vsake naprave preda število pravic, ki je enako skupnim emisijam iz te naprave v predhodnem koledarskem letu, preverjenim v skladu s členom 15, in da se te pravice nato ukinejo. […]“

14. Člen 13 določa: „1. Pravice veljajo za emisije v obdobju iz člena 11(1) ali (2), za katero so izdane. 2. Štiri mesece po začetku prvega petletnega obdobja iz člena 11(2) pristojni organ ukine pravice, ki ne veljajo več in niso bile predane in ukinjene v skladu s členom 12(3). Države članice lahko izdajo pravice osebam za tekoče obdobje, da nadomestijo kakršne koli pravice teh oseb, ki so bile ukinjene v skladu s prvim pododstavkom. […]“

15. Člen 14 določa: „1. Komisija do 30. septembra 2003 […] sprejme smernice za spremljanje in poročanje o emisijah toplogrednih plinov, posebej določenih za dejavnosti iz Priloge I, ki jih povzročajo te dejavnosti. […] 2. Države članice zagotovijo, da se emisije spremljajo v skladu s smernicami. 3. Države članice zagotovijo, da vsak upravljavec naprave v skladu s smernicami poroča pristojnemu organu o emisijah iz te naprave v vsakem koledarskem letu po koncu tega leta.“

16. Člen 15 določa: „Države članice zagotovijo, da se poročila, ki jih upravljavci predložijo na podlagi člena 14(3), preverijo v skladu z merili iz Priloge V in da je pristojni organ o tem obveščen. Države članice zagotovijo, da upravljavec, katerega poročilo ni bilo potrjeno kot zadovoljivo v skladu z merili iz Priloge V do 31. marca vsako leto za emisije v predhodnem letu, ne more več prenesti pravic, dokler njegovo poročilo ni potrjeno kot zadovoljivo.“

17. Člen 19 določa: „1. Države članice predvidijo vzpostavitev in vodenje registra, da se zagotovi točno vodenje izdaje, posesti, prenosa in ukinitve pravic. Države članice lahko svoje registre vodijo prek združenega sistema skupaj z eno ali več drugimi državami članicami. 2. Vsaka oseba je lahko imetnik pravice. Register je na voljo javnosti in vsebuje ločene evidence za pravice vsake osebe, kateri in od katere se pravice izdajo ali prenesejo. […].“

3. Uredba (ES) št. 2216/2004 ( 3 )

18. Člen 34a določa: „1 Če je imetnik računa ali upravitelj registra, ki deluje v imenu imetnika računa, nenamerno ali pomotoma začel izvajati transakcijo v skladu s členi 52, 53, 58 ali 62(2), lahko svojemu upravitelju registra predlaga ročno razveljavitev transakcije s pisno prošnjo […], in ki mora biti poslana v petih delovnih dneh od dokončnega izoblikovanja transakcije ali začetka veljavnosti te uredbe, kar koli se zgodi pozneje. Prošnja vsebuje izjavo, da se je transakcija začela izvajati pomotoma ali nenamerno. 2. Upravitelj registra lahko osrednjega upravitelja obvesti o prošnji in svojem namenu, da izvede poseben ročen poseg v svoji zbirki podatkov za razveljavitev transakcije, in sicer v 30 koledarskih dneh od svoje odločitve o razveljavitvi transakcije, vendar ne pozneje kot 60 koledarskih dni od dokončnega izoblikovanja transakcije ali začetka veljavnosti te uredbe, kar koli se zgodi pozneje. […] 2a. Če administrator registra nenamerno ali pomotoma začne dodelitev na podlagi člena 46, ki povzroči dodelitev pravic do emisije napravi, ki ob transakciji za dodelitev ne obratuje več, lahko pristojni organ obvesti centralnega administratorja o zahtevi, naj opravi ročni poseg za razveljavitev transakcije v rokih iz odstavka 2.“ […]

B – Nacionalno pravo

19. Člen 16 luksemburške ustave določa: „Lastnina se nikomur ne sme odvzeti, razen v javno korist in proti pravični odškodnini v primerih in na načine, ki jih določa zakon.“

20. Direktiva 2003/87/ES je bila v luksemburško pravo prenesena s spremenjenim zakonom z dne 23. decembra 2004 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov (v nadaljevanju: zakon iz leta 2004).

21. Člen 12 zakona iz leta 2004 določa: […] 2. Za petletno obdobje od 1. januarja 2008 in vsako nadaljnje petletno obdobje minister odloči o skupni količini pravic, ki se dodelijo za to obdobje, in začne postopek dodeljevanja teh pravic upravljavcu posamezne naprave. Minister te ukrepe sprejme vsaj 12 mesecev pred začetkom zadevnega obdobja na podlagi nacionalnega načrta razdelitve pravic do emisije, pripravljenega na podlagi člena 10. […] 4. Minister najkasneje do 28. februarja vsakega leta obdobja iz odstavka 1 ali 2 izda delež skupne količine pravic.“

22. Člen 13(6) zakona iz leta 2004 določa „Vsako popolno ali delno prenehanje obratovanja naprave je treba nemudoma sporočiti ministru. Minister odloči o popolni ali delni predaji neizkoriščenih pravic.“

23. V skladu s členom 9 Direktive 2003/87 je Luksemburg pripravil svoj NNR za obdobje 2008–2012, ki je bil potrjen z sklepoma Komisije z dne 29. novembra 2006 in 13. julija 2007. V NNR je določeno, da se v primeru prenehanja ali začasnega prenehanja obratovanja naprave ne dodelijo pravice do emisije za naslednje leto.

II – Dejansko stanje

24. Luksemburški minister za okolje je 2. februarja 2008 družbi ArcelorMittal Rodange et Schifflange SA (v nadaljevanju: ArcelorMittal) brezplačno, in sicer za njeno jeklarno v Schifflangu, dodelil skupaj 405.365 kvot ( 4 ) za emisijo toplogrednih plinov za obdobje od 1. januarja 2008 do 31. decembra 2012.

25. Skupščina družbe ArcelorMittal je 19. oktobra 2011 sklenila, da začasno ustavi obratovanje jeklarne. Ta odločitev ni bila sporočena luksemburški upravi.

26. Družba ArcelorMittal je 22. februarja 2012 prejela kvote, ki so ji bile dodeljene za leto 2012.

27. Skupščina družbe ArcelorMittal je 19. marca 2012 sklenila podaljšati ustavitev obratovanja jeklarne za nedoločen čas.

28. Družba ArcelorMittal je 23. aprila 2012 od luksemburške uprave zahtevala začasno ustavitev okoljskega nadzora, pri tem pa zatrjevala nedelovanje jeklarne za nedoločen čas.

29. Ker je od datuma te prošnje (23. april 2012) do prejetja dodeljenih kvot (22. februar 2012) preteklo 61 dni, nacionalni organi Centralnemu administratorju registra transakcij niso mogli predložiti upoštevne zahteve za razveljavitev dodelitve teh kvot. ( 5 )

30. Namestnik ministra za trajnostni razvoj in infrastrukturo (v nadaljevanju: minister) je 21. decembra 2012 sporočil svojo odločitev, da: (a), retroaktivno spremeni NNR za leta 2008–2011, in (b), zahteva vračilo pravic, ki so bile dodeljene za leto 2012. ( 6 )

31. Z odredbo z dne 6. junija 2013 je minister od družbe ArcelorMittal zahteval vračilo 80.922 pravic do emisije toplogrednih plinov pred 31. julijem 2013.

32. Družba ArcelorMittal je zoper to odredbo vložila tožbo pri Tribunal Administratif (upravno sodišče, Luksemburg).

33. Tribunal Administratif (upravno sodišče) je z odločbo z dne 17. decembra 2014 pri Cour constitutionnelle (ustavno sodišče, Luksemburg) vložilo vprašanje glede ustavnosti člena 13(6) zakona iz leta 2004, ker ta določba omogoča, da se brez odškodnine odredi vračilo vseh ali dela pravic do emisije, ki so bile dodeljene, a niso bile uporabljene.

34. V okviru postopka presoje ustavnosti je Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) pri Sodišču vložilo ta predlog za sprejetje predhodne odločbe.

III – Vprašanje za predhodno odločanje

35. Vprašanje za predhodno odločanje, ki je bilo vloženo 29. junija 2015, se glasi: „Ali je člen 13(6) spremenjenega zakona z dne 23. decembra 2004 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v delu, v katerem pristojnemu ministru omogoča, da zahteva predajo pravic, ki so bile izdane v skladu s členom 12(2) in (4) istega zakona, vendar niso bile izkoriščene, brez polnega ali delnega nadomestila, v skladu z Direktivo 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES, zlasti s sistematiko sistema za trgovanje z emisijami, določenega v tej direktivi, pri čemer je to vprašanje razširjeno na vprašanje dejanskega obstoja – tudi če je odgovor glede obstoja pritrdilen – opredelitve predaje izdanih, vendar neizkoriščenih pravic ter tudi na vprašanje morebitne opredelitve takih pravic kot premoženja?“

36. Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) navaja, da je treba za odločitev, ali je člen 13(6) zakona iz leta 2004 v skladu s členom 16 luksemburške ustave, pravno opredeliti pravice do emisije, ki so bile dodeljene, a niso bile uporabljene, pa tudi njihovo vračilo, ki ga je predpisal nacionalni zakonodajalec, kar bi omogočilo ugotovitev, ali so bile kot dobrine predmet razlastitve v smislu tega člena ustave.

37. Po presoji Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) se za koristen odgovor Tribunal Administratif (upravno sodišče) zahteva, da se predhodno preizkusi, ali je zakon, katerega ustavnost se preizkuša, v skladu s pravom Unije, konkretno z Direktivo 2003/87, ki je bila s tem zakonom prenesena.

IV – Postopek pred Sodiščem in trditve strank

38. V postopku so sodelovale in pisna stališča predložile družba ArcelorMittal, luksemburška vlada in Komisija, niso pa zahtevale, da se opravi javna obravnava.

39. Družba ArcelorMittal navaja, da je treba pravice do emisije šteti za dobrine in ne za upravna dovoljenja. To izhaja iz dejstva, da so v skladu z Direktivo 2003/87 to instrumenti, ki so prosto prenosljivi in s katerimi se prosto trguje, poleg tega pa so imenski in na voljo v omejenih količinah. Na tej podlagi družba ArcelorMittal sklepa, da pravice do emisije postanejo lastnina njihovega imetnika od njihove izdaje in njegovega vpisa v register. Vračilo iz člena 13(6) zakona iz leta 2004 naj bi imelo učinke razlastitve, ki so v nasprotju s členom 17 Listine in tudi z Direktivo 2003/87, ker: (a), je edino vračilo, ki ga ta direktiva dovoljuje, urejeno v členu 12(3), in (b), „prisilno“ vračilo neuporabljenih pravic preprečuje, da bi jih imetniki imeli na rezervi za kasnejše trgovanje z njimi.

40. Luksemburška vlada meni, da so bile pravice do emisije družbi ArcelorMittal za leto 2012 dodeljene le zato, ker ta družba ni pristojnih organov pravočasno obvestila o začasni ustavitvi dejavnosti v tovarni v Schifflangu konec leta 2011. Čeprav luksemburška vlada priznava, da Direktiva 2003/87 ne dopušča tega, da se zahteva vračilo že dodeljenih pravic zgolj zato, ker se je imetnik kasneje odločil, da okrni svoje dejavnosti, meni, da nacionalni organi lahko reagirajo v položaju, ko pravice niso bile upravičeno dodeljene. Direktiva 2003/87 ne nasprotuje členu 13(6) zakona iz leta 2004, če se razlaga tako, da je treba zahtevati vračilo pravic do emisije, ki so bile dokončno dodeljene in registrirane, kadar je bilo o popolni ali delni ustavitvi obratovanja naprave odločeno pred dodelitvijo takih pravic za tekoče leto.

41. Luksemburška vlada glede drugega dela vprašanja meni, da se za pravno opredelitev pravic do emisije za namene člena 16 luksemburške ustave zahteva razlaga nacionalnega prava in ne prava Unije, zaradi česar naj odgovor nanj ne bi bil v pristojnosti Sodišča.

42. Komisija se pridružuje luksemburški vladi glede tega, da je zakon iz leta 2004 v skladu z Direktivo 2003/87. NNR Luksemburga – ki ga je Komisija odobrila – določa, da je za vsako leto v obdobju 2008–2012 dodelitev pravic do emisije pogojena s tem, da naprava obratuje. Na to pravilo se opira člen 13(6) zakona iz leta 2004, ki po mnenju Komisije ni v nasprotju z Direktivo 2003/87. Člen 11(4) direktive določa, da je treba dodelitev pravic izvesti najkasneje do 28. februarja vsakega leta zadevnega obdobja ravno zato, da se upošteva možnost opustitve dejavnosti po dodelitvi. Poleg tega je spoštovanje pogojev za dodelitev pravic razlog za obstoj obveznosti imetnika, da pristojni organ obvesti o spremembah, ki zadevajo naravo, delovanje ali obseg naprave.

43. Komisija trdi, da člen 12(3) Direktive 2003/87 ne nasprotuje temu, da lahko država članica zahteva vračilo pravic do emisije v položaju, kot je ta iz člena 13(6) zakona iz leta 2004. Res je, da ta določba direktive predvideva, da so predane pravice tiste, ki ustrezajo ugotovljenim emisijam; vendar pa pojem „predaja“, ki ga uporablja direktiva, nima enakega pomena kot v nacionalni določbi. Medtem ko se ta zadnje navedena določba nanaša na pravice, ki niso bile uporabljene, pa se pravice, na katere se nanaša člen 12(3) Direktive, predajo zaradi njihove razveljavitve in so bile zato nujno uporabljene.

44. Glede drugega dela vprašanja za predhodno odločanje se Komisija strinja z luksemburško vlado: Sodišče ni pristojno za odločanje o skladnosti obveznosti vračila s členom 16 luksemburške ustave. Vendar pa Komisija kljub temu, da po njenem mnenju vračilo neuporabljenih pravic, ki je urejeno v zakonu iz leta 2004, ni primer uporabe prava Unije, Sodišču predlaga, naj ta predlog za sprejetje predhodne odločbe izkoristi za pojasnitev pravne narave pravic do emisije.

V – Presoja

45. Dvomi Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) se delijo na dve vprašanji, na kateri je treba odgovoriti ločeno. Prvo se nanaša na skladnost člena 13(6) zakona iz leta 2004 z Direktivo 2003/87. Drugo, če je treba na prvo odgovoriti pritrdilno, se nanaša na „opredelitev“ pravic do emisije.

A – Prvo vprašanje za predhodno odločanje

46. Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) najprej sprašuje glede skladnosti člena 13(6) zakona iz leta 2004 z Direktivo 2003/87, „zlasti s sistematiko sistema za trgovanje z emisijami, določenega v tej direktivi“.

47. Predložitveno sodišče ne navaja izrecno konkretnih določb Direktive, v zvezi s katerimi dvomi glede skladnosti člena 13(6) zakona iz leta 2004. Vendar je treba šteti, ker ta določba ministra pooblašča, da odloči „o popolni ali delni predaji neizkoriščenih pravic do emisije“ v primeru popolnega ali delnega prenehanja obratovanja naprave, za katero so bile dodeljene, da so določbe Direktive 2003/87, na katere se nanaša vprašanje, v bistvu tiste, ki urejajo sistem dodelitve, prenosa, predaje in izbrisa pravic do emisije (členi 9, 11 in 12 Direktive) ter pogoje za njihovo veljavnost (člen 13 Direktive).

48. Čeprav ni treba obravnavati trgovanja s pravicami do emisije kot celote, ( 7 ) se mi ne zdi odveč povzeti razloge, na katerih temelji njegova vzpostavitev, in cilje, ki se z njim uresničujejo. Bistvo sistema temelji na ekonomski logiki, ki pojasnjuje tržno vrednost teh pravic in je obenem izhodiščna točka za razpravo glede njihove pravne narave. ( 8 )

1. Trgovanje s pravicami do emisije kot tržnim instrumentom v boju proti onesnaževanju

49. V okviru Kjotskega protokola ( 9 ) so se Unija in države članice zavezale, da bodo v obdobju od 2008 do 2012 zmanjšale svoje emisije toplogrednih plinov za 8 % glede na raven iz leta 1990. Zato je bil oktobra 2003 sprejet sistem trgovanja s pravicami do emisije, ki je bil zasnovan kot sistem „cap-and-trade“, v skladu s katerim ima vsaka država članica dodeljeno maksimalno število pravic (cap) do emisije teh plinov, ( 10 ) da jih razdeli med nacionalne naprave, ki jih izpuščajo. Razdelitev se izvede z dodelitvijo tako imenovanih „pravic do emisije“, ( 11 ) ki so opredeljene v členu 3(a) Direktive 2003/87 kot pravice „do emisij ene tone ekvivalenta ogljikovega dioksida v določenem obdobju.“

50. Ker se emisije, ki ne temeljijo na pravicah do emisije, kaznujejo ( 12 ) in ker se namerava postopoma zmanjšati maksimalno število izdanih pravic, ( 13 ) naj bi mehanizem predstavljal spodbudo, da naprave zmanjšajo svoje dejavnosti, ki povzročajo onesnaženje.

51. Kot je opozorilo Sodišče, „čeprav je končni cilj sistema za trgovanje s pravicami varstvo okolja z zmanjšanjem emisij toplogrednih plinov, ta sistem teh emisij ne zmanjšuje sam po sebi, temveč spodbuja in pospešuje iskanje stroškovno najučinkovitejših rešitev za zagotovitev znižanja teh emisij na točno določeno raven“. ( 14 ) Njihove prednosti za okolje so posledica „strogosti, s katero je določena skupna količina dodeljenih pravic, ki pomeni svetovno mejo emisij, ki so v navedenem sistemu dovoljene“. ( 15 )

52. Pravice do emisije – poleg tega, da bodo čedalje redkejše – postopoma ne bodo več brezplačne, ( 16 ) tako da je za kritje vseh dejanskih emisij naprave treba uporabiti lastne pravice do emisije, ki niso bile porabljene v prejšnjih letih ali pridobiti dodatne pravice do emisije, ki jih ponujajo drugi imetniki. Od tod izvira trgovalna razsežnost (trade) sistema, saj so pravice do emisije v skladu s členom 3(a) Direktive 2003/87 „prenosljive“, kar jim daje ekonomsko vrednost glede na njihovo redkost.

53. Ekonomska vrednost pravic do emisije je pomembna spodbuda za zmanjšanje emisij, ( 17 ) saj lahko naprava, ki jih uspe zmanjšati, proda pravice, ki ji ostanejo, po drugi strani pa tiste, ki najprej raje kupujejo dodatne pravice do emisije za zadovoljitev svojih potreb, v končni fazi ugotovijo, da je glede na postopno večanje cene teh pravic ( 18 ) bolj ekonomična naložba v tehnologije, ki so ekološko učinkovitejše, ali prehod na vire energije, ki sproščajo manj plinastih onesnaževal.

54. Komisija v Zeleni knjigi o trgovanju z emisijami toplogrednih plinov v Evropski uniji ( 19 ) navaja, da so se leta 2000 prenosljive pravice sicer redko uporabljale v okoljski politiki Unije, vendar niso bile popolnoma nepoznane. Upoštevani so že bili mehanizmi z deloma prenosljivimi pravicami, kot so bili kontingenti, uvedeni z Montrealskim protokolom ( 20 ) o substancah, ki škodljivo delujejo na ozonski plašč in kvote v okviru skupne ribiške ( 21 ) in mlečne ( 22 ) politike. Izkušnje z instrumenti okoljske politike, ki temeljijo na trgu, ki so bile do tedaj zelo borne ( 23 ) (zaradi česar se je štelo, da je sistem iz Direktive 2003/87 načeloma tvegan eksperiment), so vedno bogatejše in po nekaj letih delovanja je ta instrument postal „najvidnejši simbol“ politike Unije na klimatskem področju. ( 24 )

55. V tem okviru je posebej opazna pomembnost postopka dodelitve pravic do emisije, ki so že pretvorjene v „valuto“ trga zelo velikih razsežnosti. S tem postopkom se bom ukvarjal v nadaljevanju in izpostavil pogoje, pod katerimi je treba v skladu z Direktivo 2003/87 dodeliti pravice, je mogoč njihov prenos ter je obvezna njihova predaja ali njihov izbris.

2. Ureditev pravic do emisije v Direktivi 2003/87

56. Dodelitev pravic do emisije je treba izvajati na podlagi načrta (NNR), ki ga vsaka država članica pripravi za vsako izmed dveh obdobij, ki so bila prvotno določena v Direktivi 2003/87 (od 2005 do 2007 in od 2008 do 2012). V NNR se določi skupna količina pravic, ki jih namerava država članica dodeliti v posameznem obdobju, in postopek njihove dodelitve.

57. O NNR, ki mora temeljiti na objektivnih in preglednih merilih in upoštevati pripombe javnosti (člen 9(1)) je treba obvestiti Komisijo in druge države članice pred začetkom ustreznega obdobja (loc. ult. cit.). ( 25 ) Komisija ga lahko v celoti ali deloma obrazloženo zavrne v roku treh mesecev od njegove sporočitve na podlagi njegove nezdružljivosti z merili iz priloge III te direktive ali z določbami člena 10 te direktive, ki se nanašajo na odstotek pravic do emisije, ki jih je treba dodeliti brezplačno (člen 9(3)).

58. Vloge za dovoljenje za emisije je treba podati pri pristojnem organu, ki ga ustanovi država članica, in vsebujejo opis naprave in njenih dejavnosti, snovi, katerih uporaba bo verjetno povzročila emisije toplogrednih plinov, virov emisij pri tej napravi in ukrepov, načrtovanih za spremljanje emisij in poročanje o njih (člen 5 Direktive 2003/87).

59. Če pristojni organ oceni, da je vlagatelj prošnje zmožen spremljati emisije in o njih poročati, „izda dovoljenje za emisije toplogrednih plinov, s katerim se dovoli izpuščanje plinov“ te vrste „iz celotne naprave ali njenega dela“ (člen 6(1) Direktive 2003/87). To dovoljenje mora med drugim vsebovati „obveznost, da upravljavec naprave v štirih mesecih po koncu koledarskega leta preda količino pravic, ki ustreza skupnim emisijam naprave v koledarskem letu“, ki so ustrezno preverjene (člen 6(2)(e) Direktive 2003/87).

60. V vsakem primeru mora imetnik dovoljenja pristojni organ obvestiti o vseh spremembah, zaradi katerih bi bilo treba dovoljenje posodobiti, vključno s spremembo identitete imetnika naprave (člen 7 Direktive 2003/87).

61. Pravice do emisije, ki veljajo za emisije v obdobju, za katero so bile izdane (člen 13(1) Direktive 2003/87), morajo biti prenosljive v Uniji in med osebami v Uniji ter osebami v tretjih državah, v katerih so priznane (člen 12(1) Direktive 2003/87).

62. Direktiva 2003/87 določa ukinitev pravic do emisije: (a), kadar jih njihov imetnik preda, in sicer število, ki je enako dejanskim emisijam (člen 12(3) Direktive 2003/87), in (b), kadar pravice niso več veljavne (ker niso bile uporabljene v obdobju, za katero so bile dodeljene) in niso bile predane. V prvem primeru do ukinitve pride ob predaji, v drugem pa po preteku štirih mesecev od začetka obdobja 2008–2012 ali naslednjih (člen 13 Direktive 2003/87).

63. Ključnega pomena za trg, vzpostavljen z Direktivo 2003/87, je, da njegovi udeleženci uživajo polno jamstvo glede tekočih pravic do emisije, tako v vsaki državi članici kot v razmerju do vseh preostalih držav Unije. Člen 12(2) Direktive 2003/87 namreč nalaga, da države članice „zagotovijo, da se pravice, ki jih izda pristojni organ druge države članice, priznajo za namene izpolnjevanja obveznosti upravljavca“, kar zadeva predajo uporabljenih pravic do emisije.

64. Zato člen 19(1) Direktive 2003/87 državam članicam nalaga, da „predvidijo vzpostavitev in vodenje registra, da se zagotovi točno vodenje izdaje, posesti, prenosa in ukinitve pravic“. ( 26 ) Z enakim namenom člen 20(1) direktive 2003/87 določa, da Komisija imenuje „centralnega administratorja za vodenje neodvisne evidence transakcij, v katere se zapisujejo izdaje, prenosi in ukinitve pravic“. ( 27 )

65. Skrb za točnost količine in glede okoliščin pravic do emisije ustreza želji Unije, da izboljša delovanje trga s tem, da se preprečijo izkrivljanja, ki bi bila posledica kakršne koli negotovosti glede njihove veljavnosti, glede na njihovo zasnovo kot menjalne enote na trgu. Poleg tega je za tem čisto ekonomskim in trgovinskim interesom za ohranitev zanesljivosti in solventnosti trga podan interes, ki mu služi sam trg, in sicer njegova naloga kot instrument za boj proti onesnaževanju. Ustrezanje dejanskim dovoljenim emisijam prek pravic do emisije je zato nedvomna prioriteta celotnega sistema.

3. Določbe luksemburške zakonodaje in njihova skladnost z Direktivo 2003/87

66. Direktiva 2003/87 je bila v luksemburško pravo prenesena z zakonom iz leta 2004. V tem okviru je na tem mestu upoštevno, da člen 12(2) tega zakona daje ministru pristojnost za določitev skupne količine pravic do emisije, ki jih je treba dodeliti v obdobju 2008–2012, in za začetek postopka njihove dodelitve. Oba ukrepa je treba sprejeti v skladu z NNR vsaj dvanajst mesecev pred začetkom tega obdobja. ( 28 )

67. Glede izdaje pravic do emisije, ki se dodelijo za vsako leto petletnega obdobja, je člen 12(4) zakona iz leta 2004 določal – ponovno v skladu s tem, kar nalaga člen 11(4) Direktive 2003/87 – da se najkasneje do 28. februarja zadevnega leta izda delež skupne količine pravic.

68. V skladu z obveznostjo iz Direktive 2003/87 in zakona iz leta 2004 je Luksemburg pravočasno pripravil svoj NNR za obdobje 2008–2012, za katerega je pridobil obvezno odobritev Komisije. V tem NNR je določeno, da se v primeru prenehanja ali začasnega prenehanja obratovanja naprave pravice do emisije za naslednje leto ne dodelijo.

69. Kot določa člen 13(6) zakona iz leta 2004, je treba vsako popolno ali delno prenehanje obratovanja naprave nemudoma sporočiti ministru. Ta zahteva ponovno ustreza členu 7 Direktive 2003/87, v skladu s katerim je treba obvestiti pristojni organ o spremembah, zaradi katerih bi bilo morda treba posodobiti dovoljenje za emisije.

70. Do te točke ugotavljam, da se nacionalna zakonodaja strogo drži Direktive 2003/87. Konkretno, s to direktivo je v skladu, kot je določeno v NNR, da se v primeru, ko naprava začasno preneha obratovati, zanjo ne dodelijo pravice do emisije za naslednje leto. Tako kot Komisija menim, da države članice spoštujejo Direktivo 2003/87, če pogojujejo dodelitev teh pravic z zahtevo, da naprava, za katero se dodelijo, obratuje. Poleg tega je treba šteti, da je taka zahteva implicitno vsebovana v Direktivi 2003/87. Ker je razlog za obstoj sistema zagotoviti, da je količina dovoljenjih emisij in dejanskih emisij enaka, je treba količino prvonavedenih izračunati na podlagi predvidevanj glede drugonavedenih, ta podatek pa se pridobi od vseh naprav, ki domnevno obratujejo v obdobju, za katero je treba dodeliti pravice.

71. Skratka, hipotetična neskladnost luksemburške zakonodaje z Direktivo 2003/87, na katero opozarja Cour constitutionnelle (ustavno sodišče), se osredotoča na odločitev nacionalnega zakonodajalca glede primera, ko pri sporočitvi popolnega ali delnega prenehanja obratovanja naprave obstajajo neuporabljene pravice do emisije. To je položaj, ki je abstraktno urejen v členu 13(6) zakona iz leta 2004 in zaradi katerega je bil konkretno sprožen postopek v glavni stvari.

72. Ne gre torej za presojo, ali je z Direktivo 2003/87 v skladu to, da morajo glede na stališče nacionalnega zakonodajalca naprave, za katere se dodelijo pravice do emisije, obratovati. Ponavljam, po mojem mnenju gre za nesporen pogoj z vidika direktive, ki ga ta celo implicitno nalaga. Vprašanje je torej, ali lahko pristojna uprava po dodelitvi pravic do emisije za napravo, katere prenehanje obratovanje je bilo sporočeno kasneje, odredi vračilo teh pravic kot neporabljenih.

73. Ne gre torej za primer zavrnjene prošnje za dodelitev pravic do emisije, ker naprave ne obratujejo, temveč za nekatere pravice, ki so bile dejansko dodeljene jeklarni, ki ji zato, ker ne obratuje, ne bi smele biti dodeljene. Še natančneje, neupravičena dodelitev je posledica napake glede položaja jeklarne, katere imetnik je bila družba ArcelorMittal, pri čemer je to napako mogoče pripisati tej družbi, ki ni izpolnila svoje obveznosti, da pristojni organ obvesti o prenehanju proizvodnje v tej napravi.

74. Za opisani primer člen 13(6) zakona iz leta 2004 določa, da „[m]inister odloči o popolni ali delni predaji neizkoriščenih pravic.“ Problem je torej zgolj ugotovitev, kako lahko minister odloči o predaji teh pravic, in, konkretneje, ali je sprejeta odločitev (minister se je odločil, da od družbe ArcelorMittal zahteva predajo neuporabljenih pravic do emisije, saj ratione temporis ni bilo mogoče razveljaviti dodelitve v registru, ki ga vodi centralni administrator sistema) v skladu z Direktivo 2003/87.

75. Menim, da odločitev ministra, da uporabi pooblastilo iz zakona iz leta 2004, ne krši Direktive 2003/87. Ko je družba ArcelorMittal 19. oktobra 2011 začasno ustavila obratovanje jeklarne v Schifflangu, je bila v skladu s členom 7 Direktive 2003/87 in členom 13(6) zakona iz leta 2004 dolžna o tej okoliščini obvestiti pristojni organ. Če bi to storila, se v skladu z luksemburškim NNR za leto 2012 ne bi dodelile pravice do emisije (ki ustrezajo tej napravi). Kljub temu so ji bile dodeljene 22. februarja 2012, saj pristojni organ ni vedel za ustavitev dejavnosti, dokler ni družba ArcelorMittal 23. aprila 2012 zahtevala začasne ustavitve okoljskega nadzora, ker je bilo obratovanje jeklarne ustavljeno.

76. Če bi bila ta ustavitev sporočena pravočasno, bi se pristojni organ lahko izognil napaki, da dodeli nekatere pravice, do katerih očitno ni bilo upravičenja. Če bi, potem ko je bila storjena napaka, upošteval obvestilo o ustavitvi pred potekom šestdesetih koledarskih dni, bi lahko od centralnega administratorja zahteval „razveljavitev transakcije“, ( 29 ) saj je taka rešitev za tovrstne primere v členu 34a(2a) Uredbe št. 2216/2004.

77. Ne vidim neskladja med Direktivo 2003/87 in členom 13(6) zakona iz leta 2004, če minister, ko pridobi nepravočasno obvestilo o prenehanju delovanja naprave, od centralnega administratorja zahteva, naj razveljavi „transakcijo“, na podlagi katere so bile dodeljene pravice do emisije. Kaj pa, če ta razveljavitev ne bi bila mogoča, ker so bili prekoračeni roki, določeni v predpisih, ki urejajo register? Menim, ponovno tako kot Komisija, da lahko minister v takih okoliščinah zahteva vračilo napačno dodeljenih pravic.

78. Ni dvoma, da je v Direktivi 2003/87 urejena le „predaja“ pravic do emisije, ki ustrezajo dejanskim emisijam (člen 6(2)(e) in člen 12(3) direktive). Zasnova sistema se načeloma ne zdi v skladu z naknadno spremembo celotne količine dodeljenih pravic ali pravic, ki so bile dodeljene za posamezno napravo. ( 30 ) Vendar gre v položaju v tej zadevi za vračilo pravic do emisije, ki se nikoli ne bi smele dodeliti, saj niso bili izpolnjeni pogoji iz NNR v okviru Direktive 2003/87. Ne gre torej za prilagoditev zaradi popravka zgolj računske napake pri določitvi količine pravic do emisije (na ta primer se sklicuje Komisija v svojem Obvestilu COM(2006) 725 final), ( 31 ) temveč za uveljavljanje pravil delovanja sistema, zato da se prepreči izkrivljanje trga pravic do emisije in s tem olajša doseganje cilja varstva okolja, ki mu služi ta trg.

79. Skratka, menim, da Direktiva 2003/87 ne nasprotuje zakonu iz leta 2004 v delu, v katerem ta nalaga obveznost vračila neupravičeno dodeljenih pravic do emisije, ker imetnik naprave, za katero se bile dodeljene, ne izpolni svoje obveznosti, da pravočasno obvesti pristojni organ o prenehanju obratovanja tovarne. Odreditev vračila je legitimna, če glede na kronološki potek prej ni bilo mogoče zahtevati razveljavitve dodelitve pri centralnem administratorju, ker je bil prekoračen rok, ki je določen v predpisih glede registra transakcij, kar pa mora ugotoviti nacionalno sodišče.

B – Drugo vprašanje za predhodno odločanje

1. Uvodne ugotovitve glede dopustnosti tega vprašanja

80. Drugo vprašanje predložitvenega sodišča za predhodno odločanje se nanaša na naravo ali pravno opredelitev pravic do emisije. Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) to zanima zlasti, ker je od odgovora lahko odvisna možnost, ali je treba odredbo o njihovem vračilu v skladu z luksemburškim pravom šteti za prisilno razlastitev.

81. Komisija in luksemburška vlada navajata ugovore zoper dopustnost drugega vprašanja. Komisija navaja, da obveznost vračila ustreza določbi, ki jo je Luksemburg predpisal v okviru izvrševanja pristojnosti za izvajanje svojega NNR, pri čemer pa ne gre za obveznost, ki bi jo nalagalo pravo Unije, niti za primer uporabe tega prava.

82. Luksemburška vlada v skladu z isto logiko meni, da vprašanje ne zajema razlage Direktive 2003/87, temveč nacionalnega prava; konkretno naj bi šlo za vprašanje nacionalnega (ustavnega) prava, ki se zastavlja pred Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) in na katero lahko odgovori le to sodišče v skladu s svojo jurisdikcijo. Meni, da se mora Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) omejiti na preizkus skladnosti luksemburških zakonov z nacionalno ustavo, pri čemer ni možnosti, da se ta presoja razširi na skladnost teh zakonov s Konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin niti z Listino, kar je naloga, za katero so pristojna le redna sodišča.

83. Komisija priznava, da se pravo Unije sicer ne uporablja za predmet vprašanja, vendar bi Sodišče lahko pojasnilo, katere so lastnosti pravic do emisije v okviru tega prava, „zato, da se predložitvenemu sodišču omogoči, da iz tega izpelje posledice“. ( 32 ) Luksemburška vlada pa je enoznačna glede svojega zavračanja pristojnosti Sodišča za odločanje o drugem vprašanju, tako da glede tega vprašanja ni podala nobenih trditev.

84. Ugovor Luksemburške vlade se nanaša na (morebitno) nepristojnost Sodišča zaradi neobstoja povezav med predmetom vprašanja in pravom Unije. Vendar pa ta tudi predhodno zadeva (ravno tako morebitno) nepristojnosti Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) za rešitev spora zunaj okvira njegove jurisdikcije.

2. Pristojnost predložitvenega sodišča za predložitev vprašanja

85. Upravičenost Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) za predložitev vprašanj za predhodno odločanje na podlagi člena 267 PDEU izhaja iz njegovega nespornega statusa sodišča. Glede na to premiso in v nasprotju s stališčem luksemburške vlade je Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) menilo, da se je upoštevno obrniti na Sodišče, ker je treba zaradi odločitve glede skladnosti člena 13(6) zakona iz leta 2004 s členom 16 Ustave – torej za odločitev o vprašanju, ki je nedvomno ustavne narave – predhodno ugotoviti pravno naravo pravic do emisije v skladu s pravom Unije.

86. Menim, da Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) glede na zatrjevanje, da je treba zaradi določitve vsebine nacionalne določbe (v tem primeru člena 16 ustave Luksemburga, s katerim se preverja skladnost zakona iz leta 2004) odgovoriti na dvome tega sodišča glede tega, ali se pravice do emisije v smislu prava Unije opredelijo za „dobrine“, lahko pri Sodišču vloži predlog za sprejetje predhodne odločbe oziroma to v skladu s členom 267 PDEU mora storiti. Če je nujno uporabiti določbe, ki niso v ustavi, je to težava nacionalnega prava, v katero Sodišče ne more posegati. Sodišče je pristojno zgolj, da preveri, ali je predložitveno sodišče sodišče, in dati odgovore na njegova vprašanja, pri čemer izhaja iz načela, da je nacionalno sodišče – ki odloča o sporu a quo in ki mora prevzeti odgovornost, da o njem odloči – tisto, ki glede na konkretne okoliščine spora presodi tako potrebo po predložitveni odločbi kot upoštevnost vprašanj, ki jih predloži Sodišču. ( 33 )

3. Pristojnost Sodišča

87. Kot je znano, zgoraj navedeno ne zadošča za to, da mora Sodišče odgovoriti na zastavljena vprašanja. Poleg tega je nujno, da se predlog nanaša na razlago določbe prava Unije, ki je upoštevna za rešitev spora o glavni stvari. ( 34 )

88. Tako luksemburška vlada kot Komisija se strinjata, da v tej zadevi ta okoliščina ni podana, vendar se s to presojo ne strinjam.

89. Glede na predlagani odgovor na prvo vprašanje za predhodno odločanje pravila o pravicah do emisije iz Direktive 2003/87 v zadevi, kot je predmetna, dovoljujejo vračilo tistih pravic, ki so bile napačno dodeljene.

90. Vendar je gotovo, da pravo Unije ne podaja enoznačnega odgovora na vprašanje, kakšna je pravna narava pravic do emisije, in da so države članice na podlagi načela subsidiarnosti pristojne, da jo opredelijo. Sprejete rešitve so zelo raznolike: od opredelitve teh pravic kot upravnih dovoljenj (dodeljene kvote, licence, dovoljenja, koncesije) do opredelitve kot dobrin, ki se lahko razlastijo (v celoti, ali s pravicami do uporabe ali drugimi atipičnimi pravicami na stvareh) ali kot zgolj finančnih instrumentov, vendar pa v skoraj vseh primerih s precej izjemami in kavtelami. ( 35 )

91. Vendar je treba pred njihovo pravno opredelitvijo (bodisi kot dobrine, upravna dovoljenja ali finančne instrumente, inter alia) rešiti predhodno vprašanje, in sicer vprašanje njihove veljavne vzpostavitve kot „pravic do emisije“ v skladu z Direktivo 2003/87.

92. Torej, neodvisno od pravne narave, ki jim jo pripisujejo nacionalne zakonodaje, se lahko pravice do emisije dodelijo le v skladu s pravili Unije. V tej zadevi se problem pred nacionalnimi sodišči nanaša, kot je že bilo rečeno, na vračilo pravic do emisije, ki se zahteva, če se dokaže njihova neupravičena dodelitev. Tako kot pri presoji upoštevnosti vračila, je treba upoštevati Direktivo 2003/87, zato gre za primer uporabe prava Unije, kar torej spada v pristojnost Sodišča.

93. Drugače povedano, pred ugotovitvijo, ali so v luksemburškem pravnem redu pravice do emisije dobrine ali upravna dovoljenja – kar mora ugotoviti nacionalno sodišče ob uporabi svojih nacionalnih določb – je treba preveriti, ali se je v tem primeru vzpostavil predmet, glede katerega je treba podati pravno opredelitev. To preveritev je treba opraviti glede na pravo Unije v skladu z razlago, ki jo poda Sodišče.

4. Vsebinska presoja

94. Nastanek pravic do emisije – najprej – in njihova določitev za dobrine ali upravna dovoljenja – po tem – sta dva različna procesa, vsak pa se umešča v drugačen normativni okvir: pravo Unije, kar zadeva prvi vidik, in nacionalna prava, kar zadeva drugi vidik.

95. Če se v državi članici pravice do emisije opredelijo kot dobrine, na katerih imajo njihovi imetniki lahko stvarne pravice (lastninska in sorodne pravice), lahko to, da jim jih javni organi odvzamejo, predstavlja razlastitev, če tako odločijo zadevna sodišča. Nasprotno pa je v primeru njihove opredelitve za zgolj upravna dovoljenja njihov preklic nedvomno predmet drugačne obravnave: ponovno v skladu z nacionalnim pravom, kot ga razlagajo sodišča države članice.

96. Spor pred Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) zadeva nastanek pravic do emisije v okviru Direktive 2003/87. Torej zadeva čas pred pravno opredelitvijo te pravice, ko kot taka nastane. V tej fazi v strogem smislu še ni mogoče govoriti o dobrini, ki je predmet stvarnih pravic, niti o veljavnem upravnem dovoljenju, tako da vračila neutemeljeno dodeljenih pravic do emisije ni mogoče šteti niti za razlastitev niti za nezakonit preklic upravnega akta. Skratka, ker v okviru določb prava Unije – ki predstavljajo red, v katerem je treba iskati odgovor kar zadeva to vračilo – pravica do emisije ni nujno ne dobrina ne dovoljenje, temveč le podlaga za nekaj, kar lahko postane v skladu z eno ali drugo (do sedaj različno) pravno ureditvijo posamezne države članice.

97. Vračilo neporabljene pravice do emisije, ki temelji na tem, da je bila njena dodelitev posledica napake, ki jo je sprožil njen imetnik in je ni bilo mogoče odpraviti z razveljavitvijo v registru (torej vračilo, ki je obravnavano v postopku v glavni stvari), je posledica, izpeljana iz Direktive 2003/87. Tako se zagotavlja pravilno delovanje sistema trgovanja s pravicami do emisije, ki ga je Unija zasnovala kot ključen instrument svoje okoljske politike. Zato menim, da se zanj ne uporablja člen 17 Listine, saj vračilo v teh okoliščinah ne predpostavlja razlastitve dobrine, ki je že postala del premoženja imetnika, temveč preklic akta o dodelitvi pravic do emisije zaradi neizpolnitve zahtev, ki bi jih ta dodelitev morala izpolnjevati v skladu z Direktivo 2003/87.

98. Zato predlagam, naj se na drugo vprašanje za predhodno odločanje odgovori, da pravic do emisije, dodeljenih ob neizpolnitvi zahtev iz Direktive 2003/87, v zvezi z jamstvi iz temeljne pravice do lastnine, ki je priznana v členu 17 Listine, ni mogoče opredeliti za dobrine, ki se postale del premoženja njihovih imetnikov.

VI – Predlog

99. Na podlagi navedenih preudarkov Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) Luksemburga odgovori: 1. Direktivo 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES je treba razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, kot je ta, ki se uporablja v postopku v glavni stvari, ki nalaga obveznost vračila pravic do emisije, ki so bile dodeljene zaradi napake, ki je posledica ravnanja imetnika naprave, če od centralnega administratorja registra ni bilo več mogoče zahtevati, naj razveljavi to dodelitev, kar mora preveriti nacionalno sodišče. 2. Pravic do emisije, dodeljenih ob neizpolnitvi pogojev iz Direktive 2003/87, za namene jamstev iz temeljne pravice do lastnine, ki je priznana v členu 17 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, ni mogoče opredeliti za dobrine, ki se postale del premoženja njihovih imetnikov.

( 1 ) Jezik izvirnika: španščina.

( 2 ) Direktiva 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 7, str. 631). Spor o glavni stvari se nanaša na drugo obdobje sistema trgovanja s pravicami do emisije, tako da je različica Direktive 2003/87, ki se uporablja, tista pred spremembo te direktive z Direktivo 2009/29/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 (UL 2009, L 140, str. 63).

( 3 ) Uredba Komisije (ES) št. 2216/2004 z dne 21. decembra 2004 za standardiziran in zavarovan sistem registrov v skladu z Direktivo 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter Odločbo 280/2004/ES Evropskega parlamenta in Sveta (UL 2004, L 386, str. 1), spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 916/2007 z dne 31. julija 2007 (UL 2007, L 200, str. 5) in Uredbo Komisije (EU) št. 920/2010 z dne 7. oktobra 2010 (UL 2010, L 270, str. 1).

( 4 ) Pojem „kvote“ uporabljajo luksemburška uprava in sodišča. Glej opombo 11.

( 5 ) V skladu s členom 34a(2) Uredbe št. 2216/2004, ki je bil vstavljen z Uredbo št. 916/2007, je treba zadevno prošnjo vložiti „ne pozneje kot 60 koledarskih dni od dokončnega izoblikovanja transakcije.“

( 6 ) Račun, na katerega se je družbi ArcelorMittal naložilo vračilo kvot, ni bil tisti, ki je predviden za vračilo kvot zaradi njihove razveljavitve, temveč drug račun, ki je odprt na ime uprave.

( 7 ) Za približno predstavitev vsega, kar zadeva ta sistem, glej Pâques, M.: „La directive 2003/87/CE et le système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté européenne“, Revue trimestrielle de droit européen 40 (2), 2004, str. od 249 do 282.

( 8 ) Posodobljena predstavitev različnih stališč v pravni teoriji je v Rotoullié, J. C.: L’utilisation de la technique de marché en droit de l’environnement. L’exemple du système européen d’échange des quotas d’émission de gaz à effet de serre, Thèse de doctorat, Université Panthéon Assas, 2015, str. od 136 do 153.

( 9 ) Slednji je bil odobren z Odločbo Sveta 2002/358/ES z dne 25. aprila 2002 o odobritvi Kjotskega protokola k Okvirni konvenciji Združenih narodov o spremembi podnebja v imenu Evropske skupnosti in skupnega izpolnjevanja iz njega izhajajočih obveznosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 42, str. 24). Glede okoliščin nastanka in postopka pogajanj v zvez s Kjotskim protokolom ter glede njegovega mehanizma, glej Freestone, D.: „The International Climate Change Legal and Institutional Framework: An Overview“, v: Freestone, D. in Streck, C.: Legal Aspects of Carbon Trading, Oxford University Press, New York, 2009, str. od 3 do 32.

( 10 ) Tovrstni plini, navedeni v Prilogi II Direktive 2003/87, so ogljikov dioksid (CO2), metan (CH4), dušikov oksid (N2O), fluorirani ogljikovodiki (HFC), perfluorirani ogljikovodiki (PFC) in žveplov heksafluorid (SF6). Sistem zajema emisije iz elektrarn, širok spekter industrijskih sektorjev, ki so energetsko intenzivni in komercialno letalstvo (Evropska komisija: Sistem trgovanja s pravicami do emisije v EU (ETS), oktober 2013, na: http://ec.europa.eu/clima/publications/docs/factsheet_ets_en.pdf).

( 11 ) Nisem sicer prepričan, ali gre tukaj za vzrok ali posledico, vendar pa je gotovo, da heterogenost nacionalnih rešitev glede pravne narave pravic do emisije ustreza različnim poimenovanjem, ki so za sklicevanje nanje uporabljena v raznih jezikovnih različicah Direktive 2003/87. Medtem ko, na primer, španska in nizozemska različica uporabljata izraza „derechos de emisión“ in „emissierecht“, pa je v italijanski in francoski različico govora o „quotta di emissioni“ oziroma „quota“, v angleški je uporabljen pojem „allowance“, v nemški „Zertifikat“, v portugalski pa „licença de emissão“.

( 12 ) Kazen za presežne emisije je v členu 16(3) Direktive 2003/87 določena na 100 EUR za vsako tono ekvivalenta ogljikovega dioksida, izpuščeno iz naprave, za katero upravljavec ni predal pravic.

( 13 ) Od leta 2013 se zgornja meja emisij iz elektrarn in drugih naprav letno zmanjšuje za 1,74 % (člen 9 Direktive 2003/87, v različici po spremembi z Direktivo 2009/29), kar pomeni, da morajo te emisije leta 2020 biti 20 % nižje kot leta 1990. Glej v tem smislu nedavno sodbo z dne 28. aprila 2016, Borealis Polyolefine in drugi (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 in od C‑391/14 do C‑393/14, EU:C:2016:311, točka 81). V okviru letalstva se uporabljajo drugačne vrednosti.

( 14 ) Sodba z dne 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi (C‑127/07, EU:C:2008:728, točka 31).

( 15 ) Loc. ult. cit.

( 16 ) Člen 10 navedene direktive določa, da „[z]a triletno obdobje od 1. januarja 2005 države članice vsaj 95 % pravic dodelijo brezplačno. Za petletno obdobje od 1. januarja 2008 države članice vsaj 90 % pravic dodelijo brezplačno.“ Z obdobjem, ki se začne leta 2013 je glavna metoda dodelitve dražba. Za strnjeno predstavitev različnih faz sistema v zvezi s tem vprašanjem glej Evropska komisija: Sistem trgovanja s pravicami do emisije v EU (ETS), prej navedeno, str. 3 in 4. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da brezplačna dodelitev pravic do emisij, določena v členu 10 Direktive 2003/87, ni bila namenjena priznavanju subvencij zadevnim proizvajalcem, temveč ublažitvi ekonomskega učinka takojšnje in enostranske uvedbe trga pravic do emisij s strani Evropske unije s preprečevanjem izgube konkurenčnosti nekaterih sektorjev proizvodnje, na katere se nanaša ta direktiva. Dejstvo, da konkurenčni pritisk ni bil dovolj močan, da „bi se omejil prenos vrednosti pravic do emisij na cene električne energije“ je imel za posledico, da so proizvajalci električne energije ustvarili izjemne dobičke, to pa se je želelo preprečiti s tem, da se z letom 2013 pravice do emisije dodelijo prek mehanizma prodaje na dražbi (sodba z dne 17. oktobra 2013, Iberdrola in drugi, C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 in C‑640/11, EU:C:2013:660, točka 40).

( 17 ) Kot Sodišče navaja v zadevi Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi (sodba z dne 16. decembra 2008, C‑127/07, EU:C:2008:728, točka 32), je ekonomska logika sistema ta, da se omogoči zmanjšanje z najnižjimi stroški: „Namen tega sistema je zlasti z omogočanjem prodaje dodeljenih pravic spodbuditi vse udeležence navedenega sistema, da bi ohranjali nižjo količino emisij toplogrednih plinov od pravic, ki so jim bile sprva dodeljene, da bi lahko njihov presežek prenesli na drugega udeleženca, ki je proizvedel večjo količino emisij od pravic, ki so mu bile dodeljene. V zvezi s tem glej sodbo z dne 17. aprila Holcim (Romania)/Komisija (C‑556/14 P, EU:C:2016:207, točka 65).

( 18 ) Deset let po začetku veljavnosti tega sistema polemika glede učinkovitosti trgovanja s pravicami do emisije ne preneha, zaradi njihovih nizkih cen od leta 2008. Strnjen pregled spornih vidikov je v: Schrödinger’s emissions trading system. Europe’s carbon-trading system is better than thought, and could be better still, na voljo na tem spletnem naslovu http://www.economist.com/node/21683960.

( 19 ) COM(2000) 87 final, točka 3 in fine.

( 20 ) Normativni okvir je v tistem obdobju predstavljala Uredba Sveta (EGS) št. 594/91 z dne 4. marca 1991 o substancah, ki škodljivo delujejo na ozonski plašč (UL 1991, L 67, str. 1), ki je bila spremenjena z Uredbo Sveta (EGS) št. 3952/92 z dne 30. decembra 1992 (UL 1992, L 405, str. 41) in z Uredbo Sveta (ES) št. 3093/94 z dne 15. decembra 1994 o substancah, ki škodljivo delujejo na ozonski plašč (UL 1994, L 333, str. 1).

( 21 ) Uredba Sveta (EGS) št. 3760/92 z dne 20. decembra 1992, ki vzpostavlja sistem Skupnosti na področju ribištva in ribogojstva (UL 1992, L 389, str. 1).

( 22 ) Glavni normativni instrumenti v tistem obdobju so bili Uredba Sveta (EGS) št. 856/84 z dne 31. marca 1984 o spremembi Uredbe (EGS) št. 804/68 o skupni organizaciji trga mleka in mlečnih izdelkov (UL 1984, L 90, str. 10), Uredba Sveta (EGS) št. 3950/92 z dne 28. decembra 1992 o uvedbi dodatne dajatve v sektorju mleka in mlečnih proizvodov (UL 1992, L 405, str. 1), in Uredba Komisije (EGS) št. 536/93 z dne 9. marca 1993 o določitvi podrobnih pravil za uporabo dodatne dajatve za mleko in mlečne proizvode (UL 1993, L 57, str. 12).

( 23 ) Zgolj US Clean Air Act iz leta 1990 in Californian Regional Clean Act Incentives Market iz leta 1994.

( 24 ) Izraz je vzet iz Pohlmann, M.: „The European Union Emissions Trading Scheme“, v: Freestone, D. in Streck, C.: Legal Aspects of Carbon Trading, zgoraj naveden, str. 339.

( 25 ) Najkasneje 31. marca 2004 za načrte, ki se nanašajo na obdobje 2005–2007, in najmanj osemnajst mesecev pred začetkom obdobja 2008–2012 in naslednjih.

( 26 ) Moj poudarek.

( 27 ) Glej na splošno glede tega sistema registra Molina Hernández, C.: „El registro de derechos de emisión de los gases de efecto invernadero de la Unión Europea“, v: Revista de Derecho Comunitario Europeo, št. 56, 2016, str. od 157 do 197.

( 28 ) Zakon iz leta 2004 je na ta način sledil členu 11(2) Direktive 2003/87.

( 29 ) V skladu s členom 2(v) Uredbe transakcija pomeni „izdajo, prenos, pridobitev, predajo, izbris in nadomestitev dovoljenj ter izdajo, prenos, pridobitev, izbris in umik iz obtoka ERU‑jev, CER‑ov, AAU‑jev, RMU‑jev in prenos ERU‑jev, CER‑ov in AAU‑jev“.

( 30 ) V obvestilu Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu glede presoje [NNR] za dodelitev pravic do emisije toplogrednih plinov v drugem obdobju sistema trgovanja s pravicami do emisije v EU (COM(2006) 725 final), odstavek 2, točka 2.1, je pojasnjeno, da so te „naknadne prilagoditve v nasprotju s temeljnim principom trgovanja s predhodno določitvijo maksimalnih pragov (,cap-and-trade‘), kot je zasnovan v Direktivi“, in z „upravnega vidika ni potrebno, niti ni upravičeno na noben drug način“, zaradi česar so države članice dolžne „uporabiti najboljše razpoložljive podatke, kadar vnaprej odločijo o dodelitvah.“

( 31 ) V tem obvestilu je kot primer, ko je kljub vsemu dopustna naknadna prilagoditev, naveden primer zaprtja naprave v tekočem obdobju, in sicer v okoliščinah, ko „nima več imetnika, ki so mu bile dodeljene pravice“ (loc ult cit.).

( 32 ) Točka 49 njenih pisnih stališč.

( 33 ) Glej v tem smislu, med mnogimi drugimi, sodbo z dne 26. junija 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone in drugi (C‑305/05, EU:C:2007:383, točka 18).

( 34 ) Na primer sodba z dne 21. decembra 2011, Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, točke od 16 do 19).

( 35 ) V zvezi s tem glej La régulation des marchés du CO2 , Rapport de la mission confiée à Michel Prada, 2010, str. 60 in 61, ki je dostopna na: http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/104000201/.