SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

PHILIPPA LÉGERJA,

predstavljeni dne 16. decembra 2004( )

Zadeva C-20/03

Openbaar Ministerie

proti

Marcel Burmanjer,René Alexander Van Der Linden,Anthony De Jong

(predlog za sprejetje predhodne odločbe Rechtbank van eerste aanleg te Brugge (Belgija))

„Prosti pretok blaga – Svoboda opravljanja storitev – Potujoča dejavnost – Ponudba in sklenitev naročniških pogodb za periodiko – Predhodno upravno dovoljenje – Varstvo potrošnikov“

1. Ali pravo Skupnosti nasprotuje nacionalnim predpisom, ki opravljanje potujoče dejavnosti, katere namen je ponudba in sklenitev naročniških pogodb za periodiko, pogojujejo s pridobitvijo predhodnega upravnega dovoljenja in ustrezno pod grožnjo kazenskih sankcij prepovedujejo opravljanje takšne dejavnosti osebi, ki nima navedenega dovoljenja?

2. Takšno je v bistvu vprašanje, ki ga je Rechtbank van eerste aanleg te Brugge (Belgija) postavilo potem, ko je na podlagi spornih nacionalnih predpisov uvedlo kazenski postopek zoper tri nizozemske državljane.

I – Nacionalna ureditev

3. Zakon z dne 25. junija 1993 o opravljanju potujočih dejavnosti in organizaciji tržnic (v nadaljevanju: zakon o opravljanju potujočih dejavnosti)( ) v členu 3(1) postavlja načelo, po katerem je za opravljanje takšnih dejavnosti na belgijskem ozemlju treba pridobiti predhodno upravno dovoljenje ministra za mala in srednja podjetja ali javnega uslužbenca na ravni 1, ki ga pooblasti minister.

4. Člen 2(1) navedenega zakona natančno določa, da „se šteje za potujočo dejavnost vsaka prodaja, ponudba za prodajo ali razstava z namenom prodaje izdelkov potrošniku, ki jo opravlja prodajalec zunaj poslovnih prostorov, ki so navedeni pri njegovem vpisu v trgovinski register, ali oseba, ki takih prostorov nima“.

5. Vendar se na podlagi člena 5, točka 3, istega zakona za opravljanje nekaterih potujočih dejavnosti ne zahteva predhodno upravno dovoljenje. Zlasti gre za „prodajo časopisov in periodike, […] sklepanje naročniških pogodb za časopise, kolikor gre za redno oskrbovanje točno določenih lokalnih strank, [ter tudi] prodajo po pošti in […] prodajo v prodajnih avtomatih“.

6. Kadar se zahteva to dovoljenje, se ga v skladu s kraljevim odlokom izda pod temi procesnimi in vsebinskimi pogoji.

7. Oseba, ki prosi za izdajo takšnega dovoljenja, svoj zahtevek naslovi na občinsko upravo, potem ko izpolni za to predvideni obrazec in plača kolek. Občinska uprava ta zahtevek pošlje organu, pristojnemu za izdajo navedenega dovoljenja (ministru za mala in srednja podjetja ali enemu od njegovih pooblaščencev).

8. Zahtevano dovoljenje se lahko zavrne zaradi starosti ali predkaznovanosti zadevne osebe.

9. Tako se dovoljenje ne sme izdati osebi, mlajši od 18 let, če namerava zadevno potujočo dejavnost opravljati za svoj račun ali kot odgovorna oseba za tekoče upravljanje družbe ali kot aktivni družbenik. Enako velja za osebo, mlajšo od 16 let, če namerava takšno dejavnost opravljati kot pomočnik ali delavec.

10. Ravno tako se na podlagi člena 14 kraljevega odloka „dovoljenje za opravljanje potujoče dejavnosti lahko zavrne, po potrebi po posvetovanju s tožilstvom, tistim osebam, zoper katere je bila izrečena kazenska sodba, ki je postala pravnomočna, razen kazni za prekrške“.

11. Člen 16(1) navedenega odloka dodaja, da „vsaka oseba, ki želi opravljati potujočo dejavnost na zakonsko urejenem področju ob izvajanju zakona z dne 15. decembra 1970 o opravljanju poklicnih dejavnosti v malih in srednjih trgovinskih in obrtnih podjetjih, če zanjo veljajo ti predpisi, lahko pridobi dovoljenje samo, če izpolnjuje določbe predpisov, ki urejajo to vrsto dejavnosti“.

12. Zadevni osebi odločitev o zavrnitvi ali dodelitvi zadevnega dovoljenja sporoči občina, pri kateri je oseba vložila zahtevek. Če se dovoljenje dodeli, se ga zadevni osebi lahko dejansko izda šele potem, ko je ponovno plačala kolek.

13. Dovoljenje za opravljanje potujoče dejavnosti velja samo za izdelke ali storitve, ki so navedeni v njem, in tudi za vrsto prodaje, ki je tam navedena (prodaja od vrat do vrat ali prodaja na cesti). Dovoljenje velja največ šest let.

14. Imetnik mora imeti dovoljenje pri sebi, kadar opravlja potujočo dejavnost. Imetnik mora navedeno dovoljenje pokazati na zahtevo policije, žandarjev ali državnih uslužbencev, zadolženih za spremljanje in nadzor takšne dejavnosti.

15. V skladu s členom 13(1), točki 1 in 2, zakona o opravljanju potujočih dejavnosti se opravljanje potujoče dejavnosti brez takšnega dovoljenja ali ob kršenju pogojev ali prepovedi, navedenih v dovoljenju, kaznuje z zaporom in globo ali samo z eno od teh kazni.

II – Dejansko stanje in postopek v glavni stvari

16. Burmanjer, Van Der Linden in De Jong (nizozemski državljani s stalnim prebivališčem na Nizozemskem) so 6. septembra 2001 v Ostendeju (Belgija) na cesti ponujali sklenitev naročniških pogodb za različno periodiko v nizozemskem ali nemškem jeziku, ki jo izdajajo nizozemske ali nemške družbe,( ) in z mimoidočimi jim je uspelo skleniti več takšnih pogodb.

17. Iz pisnih odgovorov strank v sporu o glavni stvari na vprašanja, ki jih je postavilo Sodišče, in tudi dokumentov, predloženih ob tej priložnosti, izhaja, da so se te tri osebe s takšno potujočo dejavnostjo ukvarjale kot neodvisni zastopniki, čeprav so hkrati delale „za račun“( ) nemške družbe Alpina GmbH( ) v okviru razmerij, vzpostavljenih leta 2000.

18. Natančneje, bili so zadolženi za to, da mimoidočim ponujajo sklenitev naročniških pogodb za periodiko s takšno ali drugačno vsebino in za tiste, ki želijo skleniti takšne pogodbe, izpolnijo ustrezne naročilnice. Te pogodbe so naročnike vezale na družbo Alpina.

19. Iz standardnega obrazca, ki je bil poslan Sodišču v odgovor na njegova pisna vprašanja, izhaja, da so te naročilnice, ki jih je bilo treba izpolniti v dvojniku, vsebovale vrsto podatkov o identiteti pouličnega prodajalca, pri katerem je bilo naročniško razmerje sklenjeno, identiteti in podatkih stranke in tudi načinih, kako bo stranka plač(ev)ala ceno sklenjenega naročniškega razmerja družbi Alpina. Iz tega standardnega obrazca izhaja tudi, da so iste naročilnice vsebovale navedbo, po kateri je imela zadevna stranka možnost odstopiti od takšne pogodbe v roku sedmih delovnih dni od podpisa.

20. Ko so bile te naročilnice pravilno izpolnjene, so morali zadevni poulični prodajalci en izvod izročiti strankam, drugega pa poslati družbi Alpina, da bi slednja lahko izpolnila naročila s tem, da bi navedenim strankam po pošti poslala periodiko po njihovi izbiri.

21. Navedeni poulični prodajalci so v zameno za svoje storitve od družbe Alpina prejemali provizijo, izračunano glede na znesek cene naročniških pogodb, pri sklenitvi katerih so sodelovali.

22. Iz predložitvenega sklepa pa izhaja, da De Jong 6. septembra 2001 ni imel nobenega predhodnega upravnega dovoljenja za opravljanje potujoče dejavnosti. Drugi dve zadevni stranki sta na ta dan sicer imeli takšno dovoljenje, vendar se nobeno od njiju na prvi pogled ni nanašalo na sporni posel, saj se je dovoljenje, ki ga je imel Burmanjer, nanašalo samo na prodajo papirnih in pisarniških izdelkov, medtem ko je dovoljenje, ki ga je imel Van Der Linden, zadevalo izključno prodajo na domu potrošnika.

23. Zato je Rechtbank van eerste aanleg te Brugge v sodbi z dne 8. maja 2002 ugotovilo, da so vse stranke krive opravljanja potujoče dejavnosti, ne da bi pridobile potrebno ali primerno predhodno upravno dovoljenje. Burmanjer in Van Der Linden sta bila obsojena na plačilo globe v višini 247,89 EUR ali na petnajstdnevno zaporno kazen v primeru neplačila. De Jong je bil obsojen na plačilo globe v višini 991,57 EUR ali na dvomesečno zaporno kazen v primeru neplačila.

24. Vse tri zadevne stranke so vložile pritožbo zoper to sodbo, izrečeno v njihovi odsotnosti. Isto sodišče, ki je izreklo izpodbijano sodbo in pri katerem je bila vložena ta pritožba, je pozvalo Openbaar Ministerie (tožilstvo), da uvede dopolnilno preiskavo, da bi natančno ugotovili obseg dovoljenja, izdanega Burmanjerju, glede na podatke o zadevnih izdelkih (papirni in pisarniški izdelki). To sodišče se je tudi odločilo, da vpraša Arbitragehof (Belgija) o skladnosti zadevne zahteve po predhodnem upravnem dovoljenju z belgijsko ustavo, ki jo je treba po potrebi preučiti v povezavi z nekaterimi določbami Evropske konvencije o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah (ESČP), posebno kar zadeva svobodo izražanja.

III – Vprašanji za predhodno odločanje

25. Rechtbank van eerste aanleg te Brugge se je hkrati odločilo, da Sodišču postavi ti vprašanji za predhodno odločanje:

„1) Ali so členi 2, 3, 5, točka 3, in 13 belgijskega zakona z dne 25. junija 1993 o opravljanju potujočih dejavnosti in organizaciji tržnic, obravnavani samostojno ali skupno in razlagani tako, da je potrebno za s potujočo dejavnostjo opravljano prodajo naročnine na periodiko na belgijskem ozemlju, naj gre za belgijske državljane ali druge državljane EU, predhodno dovoljenje ministra ali javnega uslužbenca na ravni 1, ki ga ta pooblasti, v nasprotju s členi od 30 do 37 (načelo prostega pretoka blaga) Pogodbe ES z dne 25. marca 1957, kot so se uporabljali 6. septembra 2001, s členom 48 in naslednjimi iste pogodbe (načelo prostega gibanja oseb) ter s členom 59 in naslednjimi Pogodbe (načelo prostega pretoka storitev), ker iz njih izhaja, da mora nemška družba, ki v Belgiji prodaja ali želi prodajati naročnino na periodiko po prodajalcih, ki imajo prebivališče na Nizozemskem, a priori pridobiti predhodno in začasno dovoljenje, in ker je nespoštovanje teh določb opredeljeno celo kot kaznivo dejanje, medtem ko bi bile dobrine, ki jih želi s tem zakonodajalec varovati, lahko zavarovane na druge, manj omejujoče načine?

2) Ali dejstvo, da kljub temu po istem zakonu z dne 25. junija 1993 za prodajo časopisov, periodike ali tudi naročnine na časopise ni potrebno predhodno dovoljenje, vpliva na odgovor na prvo vprašanje?“

26. Predložitveno sodišče hoče s temi vprašanji, ki jih je treba preučiti skupaj, v bistvu vedeti, ali je treba pravo Skupnosti razlagati tako, da nasprotuje nacionalnim predpisom, ki opravljanje potujoče dejavnosti, katere namen je ponudba ali sklenitev naročniških pogodb za periodiko, pogojuje s pridobitvijo predhodnega upravnega dovoljenja in ustrezno pod grožnjo kazenskih sankcij prepoveduje opravljanje takšne dejavnosti osebi, ki nima zahtevanega dovoljenja.

IV – Analiza

27. Za odgovor na to vprašanje je treba najprej ugotoviti pravila prava Skupnosti, ki se lahko uporabljajo za spor o glavni stvari. Šele ko bodo ugotovljena ta pravila, bo mogoče preučiti, ali jih je treba razlagati tako, da nasprotujejo uporabi zadevnih nacionalnih predpisov v navedenem sporu.

A – Ugotovitev pravil prava Skupnosti, ki se lahko uporabljajo za spor o glavni stvari

28. Pred preučitvijo, ali se takšna pravila Pogodbe lahko uporabljajo za spor o glavni stvari, je treba vedeti, ali je mogoče odgovor na vprašanje za predhodno odločanje najti v aktu sekundarne zakonodaje Skupnosti.

29. V zvezi s tem je treba opozoriti, da se v nasprotju s trditvami Komisije Direktiva Sveta 85/577/EGS z dne 20. decembra 1985 o varstvu potrošnikov v primeru pogodb, sklenjenih zunaj poslovnih prostorov,( ) uporablja za sporno potujočo dejavnost.( )

30. Vendar se navedena direktiva omejuje predvsem na to, da potrošnikom zagotavlja pravico do odstopa od pogodbenih obveznosti. Tako ne vsebuje nobene določbe, ki pokriva opravljanje potujoče dejavnosti, katere posledica je sklenitev takšnih obveznosti, kot to določajo zadevni nacionalni predpisi. Ta direktiva torej ni upoštevna pri presoji navedenih predpisov glede na pravo Skupnosti.

31. Ta ugotovitev ostaja resnična, čeprav člen 8 Direktive 85/577 določa, da direktiva državam članicam ne preprečuje sprejetja ali ohranitve ugodnejših določb na področju varstva potrošnikov. Iz navedenega člena namreč ni mogoče sklepati, da državam članicam dovoljuje sprejetje kakršnih koli predpisov v tem smislu. Države članice so še naprej zavezane spoštovati temeljne svoboščine, ki jih zagotavlja Pogodba.( )

32. Čeprav torej zadevni nacionalni predpisi v skladu s členom 8 Direktive 85/577 predvidevajo ugodnejše določbe za varstvo potrošnikov v primerjavi z določbami navedene direktive, ostaja dejstvo, da je treba preučiti združljivost teh nacionalnih predpisov s temeljnimi svoboščinami, ki jih zagotavlja Pogodba.

33. Da bi bil izčrpen, dodajam, da bi bilo tako tudi v primeru, če bi bili belgijski organi dolžni primerjati na eni strani diplome ali kvalifikacije, ki bi se v notranjem pravu zahtevale za opravljanje sporne potujoče dejavnosti, in na drugi strani poklicno znanje, pridobljeno v drugi državi članici.

34. Čeprav ni sporno, da pogoji dostopa do sporne potujoče dejavnosti niso bili usklajeni na ravni Skupnosti, je bilo navajano, da bi bilo treba po belgijskem pravu za dostop do te dejavnosti izpolnjevati nekatere poklicne zahteve,( ) tako da bi bili pristojni nacionalni organi dolžni primerjati na eni strani diplome ali kvalifikacije, ki bi se v notranjem pravu zahtevale za opravljanje sporne potujoče dejavnosti, in na drugi strani poklicno znanje, pridobljeno v drugi državi članici.( )

35. Točnost elementov nacionalnega prava, ki jih je navedla belgijska vlada, mora preveriti predložitveno sodišče, in ne Sodišče. Vendar ob upoštevanju tega vidika opozarjam, da bi bili zadevni nacionalni organi tudi v primeru, če bi bili ti elementi točni in bi bila primerjava poklicnega znanja dejansko opravljena v okviru postopka izdaje spornega predhodnega upravnega dovoljenja, še naprej zavezani spoštovati temeljne svoboščine, ki jih zagotavlja Pogodba.

36. Sodišče je namreč v sodbi z dne 22. januarja 2002 v zadevi Canal Satélite Digital( ) priznalo, da lahko države članice, kadar jim direktiva nalaga posebno obveznost brez natančne opredelitve podrobnih upravnih pravil za njeno izpolnitev, v ta namen predpišejo upravni postopek. Sodišče je razsodilo, da „morajo države članice, kadar predpišejo takšen upravni postopek, kljub temu v vsakem trenutku spoštovati temeljne svoboščine, ki jih zagotavlja Pogodba“.( )

37. Ta sodna praksa bi se lahko prenesla v primeru, da bi bili belgijski organi dolžni primerjati poklicno znanje bodisi na podlagi zgoraj navedene sodne prakse v zadevi Vlassopoulou bodisi na podlagi direktive na področju priznavanja diplom, če niti ta sodna praksa niti takšne direktive niso natančno ali izčrpno navedle podrobnih upravnih pravil, ki jih je treba upoštevati pri izvajanju takšne obveznosti. Tako bi bilo v takšnem primeru še naprej treba preučiti zadevne nacionalne predpise glede na temeljne svoboščine, ki jih zagotavlja Pogodba.

38. Sedaj je torej treba opredeliti pravila Pogodbe, glede na katera je treba v sporu o glavni stvari preučiti zadevne nacionalne predpise.

39. Čeprav je predložitveno sodišče v formulaciji prvega vprašanja za predhodno odločanje izrecno navedlo pravila Pogodbe na področju prostega gibanja oseb, jih je treba v zvezi s tem takoj izločiti ob upoštevanju podatkov, ki so značilni za spor o glavni stvari.

40. Iz pisnih odgovorov na vprašanja, ki jih je Sodišče postavilo strankam v sporu o glavni stvari, in tudi dokumentov, predloženih ob tej priložnosti, namreč izhaja, da so Burmanjer, Van Der Linden in De Jong na datum dejanj, ki so jim očitana, ravnali kot neodvisni zastopniki, tako da sporne potujoče dejavnosti niso opravljali v podrejenem odnosu do družbe Alpina.

41. Iz sodbe z dne 27. junija 1996 v zadevi Asscher torej izhaja, da se oseba, če svoje dejavnosti ne opravlja v podrejenem odnosu, ne more šteti za „delavca“ v smislu člena 39 ES.( )

42. Iz tega sledi, da za rešitev spora o glavni stvari ni treba preučiti zadevnih nacionalnih predpisov glede na pravila Pogodbe o prostem gibanju oseb.

43. Nasprotno, treba je ugotoviti, ali je treba takšne nacionalne predpise v okoliščinah, kakršne so v tem primeru, preučiti glede na pravila Pogodbe o prostem pretoku blaga ali glede na pravila o svobodi opravljanja storitev.

44. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da se zadevni nacionalni predpisi, ki tistim, ki želijo opravljati potujočo dejavnost, katere namen je ponudba in sklenitev naročniških pogodb za periodiko, nalagajo obveznost pridobitve predhodnega upravnega dovoljenja pod grožnjo kazenskih sankcij, v okoliščinah tega primera nanašajo tako na prost pretok blaga kot tudi svobodo opravljanja storitev.

45. Naročniške pogodbe, za sklenitev katerih so si prizadevali zadevni poulični prodajalci, so se namreč nanašale na periodiko, torej na blago. Iz odgovorov strank v sporu o glavni stvari na vprašanja, ki jih je postavilo Sodišče, izhaja, da je zadevna periodika prihajala v glavnem in celo izključno iz Nizozemske in Nemčije, torej iz drugih držav članic, in ne iz države članice, na ozemlju katere se je sporna dejavnost opravljala. Torej lahko domnevamo, da je bila dostava te periodike naročnikom povezana z njenim uvozom v Belgijo.

46. Iz tega izhaja, da se zadevni nacionalni predpisi v okoliščinah, kot se obravnavajo v sporu o glavni stvari, nanašajo na prosti pretok blaga.

47. Ti predpisi se nanašajo tudi na svobodo opravljanja storitev. Potujoča dejavnost, katere namen je ponudba in sklenitev naročniških pogodb za periodiko, je namreč opravljanje storitev v smislu člena 50 ES, če je kot v tem primeru čezmejna( ) in se opravlja v zameno za plačilo v obliki provizije( ).

48. Če pogledamo spor o glavni stvari, se zadevni nacionalni predpisi tako nanašajo hkrati na prost pretok blaga in svobodo opravljanja storitev.

49. Iz nedavne, odslej ustaljene sodne prakse izhaja, da Sodišče nacionalni ukrep, kadar omejuje svobodo opravljanja storitev in prost pretok blaga, načeloma preuči samo glede na eno od teh temeljnih svoboščin, če se izkaže, da je v okoliščinah tega primera ena od njiju povsem drugotnega pomena glede na drugo in se lahko nanjo navezuje.( )

50. Po mnenju Komisije bi bilo treba zadevne nacionalne predpise presoditi samo glede na pravila Pogodbe o prostem pretoku blaga in izključiti pravila o svobodi opravljanja storitev, ker prevladuje vidik, ki zadeva prost pretok blaga.

51. Takšna analiza me ne prepriča popolnoma.

52. Najprej namreč ugotavljam, da sta sporno potujočo dejavnost sestavljala ponujanje in sklepanje naročniških pogodb za periodiko, in ne prodaja periodike.( ) Poulični prodajalci (ki so edini, ki so v postopku v glavni stvari) so v resnici delovali v fazi, ki je bila precej oddaljena od procesa prodaje in distribucije periodike.

53. Ta proces je namreč vključeval predvsem družbo Alpina, ker je zadevno periodiko kupovala od nizozemskih ali nemških založb in jo nato distribuirala posameznikom v skladu z zadevnimi naročniškimi pogodbami. Te pogodbe so povezovale samo družbo Alpina in naročnike. Poulični prodajalci, ki so delovali neodvisno, niso bili v nobenem primeru stranke v teh pogodbah. Kot sem že navedel,( ) se je vloga teh trgovcev omejevala na to, da so mimoidočim ponujali sklenitev navedenih pogodb, z njimi izpolnjevali ustrezne naročilnice in nato poslali en izvod navedeni družbi, da bi ta lahko izpolnila naročila, s tem ko bi naročnikom po pošti poslala periodiko po njihovi izbiri.

54. Tako vidik, ki se nanaša na prost pretok blaga in je povezan z zadevnimi nacionalnimi predpisi, ne zadeva neposredno ali dejansko obdolžencev v sporu o glavni stvari. V teh okoliščinah bi bilo presenetljivo sklepati, da vidik, ki se nanaša na to svoboščino, prevlada nad vidikom, ki se nanaša na svobodo opravljanja storitev, medtem ko pravzaprav samo ta zadnji vidik neposredno ali dejansko zadeva navedene obdolžence.

55. V zvezi s tem je mogoče zadevne nacionalne predpise, kot so predstavljeni v sporu o glavni stvari, razlikovati od tistih, ki jih je Sodišče obravnavalo v sodbah z dne 16. maja 1989 v zadevi Buet in EBS (predpisi o prepovedi prodaje učnega gradiva v okviru prodaje od vrat do vrat);( ) z dne 23. novembra 1989 v zadevi B & Q;( ) z dne 28. februarja 1991 v zadevi Marchandise in drugi (predpisi o prepovedi ali omejitvi trgovine na drobno ob nedeljah);( ) z dne 30. aprila 1991 v zadevi Boscher (predpisi, ki urejajo prodajo luksuznih in rabljenih avtomobilov na javnih dražbah);( ) z dne 26. junija 1997 v zadevi Familiapress (predpisi o prepovedi prodaje periodike, ki vsebuje nagradne igre);( ) z dne 13. januarja 2000 v zadevi TK-Heimdienst (predpisi, ki urejajo potujočo prodajo živil)( ) in tudi v zgoraj navedeni sodbi v zadevi Karner (predpisi o prepovedi obveščanja, da prodajno blago izvira od podjetja v stečaju).

56. V vseh teh zadevah so osebe v sporu o glavni stvari neposredno ali vsaj zelo tesno sodelovale v procesu prodaje ali distribucije blaga. V teh okoliščinah položaj zadevnih oseb ni dopuščal dvoma, da je bilo treba nacionalne predpise preučiti samo glede na pravila Pogodbe o prostem pretoku blaga.

57. Drugače je v primeru tega spora o glavni stvari. Tako se sprašujem, ali ne bi bilo treba zadevne nacionalne predpise preučiti predvsem samo glede na pravila Pogodbe o svobodi opravljanja storitev, in ne glede na pravila o prostem pretoku blaga.( )

58. Poleg tega bi bil takšen učinek, če bi bilo treba zadevne nacionalne predpise obravnavati samo kot omejitev uvoza blaga, v celoti drugotnega pomena, ker bi bil samo samodejna ali neizogibna posledica omejitve, ki bi bila naložena tistim, ki bi kot ponudniki storitev želeli opravljati takšno potujočo dejavnost, kot se obravnava v sporu o glavni stvari. Časovno bi bil tako morebiten vpliv na prost pretok blaga samo drugoten, posreden ali postranski glede na vpliv na svobodo opravljanja storitev.( )

59. Tako se lahko še enkrat vprašamo, ali ne bi bilo treba zadevne nacionalne predpise preučiti samo glede na pravila Pogodbe o svobodi opravljanja storitev in izključiti pravila o prostem pretoku blaga.

60. Čeprav ob tem vprašanje, katera pravila Pogodbe bi se lahko uporabljala za ta primer, ni nepomembno, je njegov pomen relativen. Ne glede na temeljno svoboščino, glede na katero je treba presoditi zadevne nacionalne predpise, je namreč v vsakem primeru zelo verjetno, kot bomo videli v točkah od 83 do 90 mojih sklepnih predlogov, da bomo prišli do enakega rezultata, in sicer, da pravo Skupnosti nasprotuje uporabi navedenih predpisov v sporu o glavni stvari.

B – Obstoj omejitve svobode opravljanja storitev ali prostega pretoka blaga in njena morebitna utemeljitev

61. V zvezi s svobodo opravljanja storitev opozarjam, da člen 59 [Pogodbe] ES [po spremembi postal člen 49 ES] na podlagi ustaljene sodne prakse( ) zahteva ne samo odpravo vsakršne diskriminacije ponudnika storitev s sedežem v drugi državi članici zaradi njegovega državljanstva, temveč tudi odpravo vsakršne omejitve, tudi če se uporablja brez razlikovanja za nacionalne ponudnike in ponudnike iz drugih držav članic, kadar je takšna, da prepoveduje, ovira ali naredi manj privlačne dejavnosti ponudnika s sedežem v drugi državi članici, kjer zakonito opravlja podobne storitve.( )

62. Torej je treba ugotoviti, da zahteva po predhodnem upravnem dovoljenju, kot jo predvidevajo zadevni nacionalni predpisi, ovira ali naredi manj privlačno opravljanje sporne potujoče dejavnosti, ki je, kot smo že navedli, opravljanje storitev.( )

63. Ne glede na negotovost in roke, ki so jim zadevne osebe lahko podvržene, preden je njihov zahtevek za izdajo dovoljenja ugodno rešen, so zaradi te zahteve prisiljene opraviti različne upravne formalnosti, ki vključujejo zlasti plačilo kolekov. Navedena zahteva je toliko bolj obvezujoča, ker je njeno neupoštevanje kaznivo dejanje in lahko v primeru obsodbe pozneje ovira za dodelitev kakršnega koli dovoljenja.( )

64. Zato je treba sklepati, da so nacionalni predpisi, kot se obravnavajo v sporu o glavni stvari, omejitev, ki sodi v okvir prepovedi, predvidene v členu 49 ES.

65. Vendar so na podlagi ustaljene sodne prakse nacionalni predpisi, ki sodijo na področje, ki ni bilo usklajeno na ravni Skupnosti, in se brez razlikovanja uporabljajo za vse osebe ali podjetja, ki opravljajo dejavnost na ozemlju zadevne države članice, lahko upravičeni kljub omejevalnemu učinku na svobodo opravljanja storitev, če ustrezajo nujnim splošnim interesom, ki jih še ne ščitijo pravila, ki jim je ponudnik podvržen v državi članici, kjer ima sedež, če lahko zagotovijo uresničitev cilja, ki mu sledijo, in če ne presegajo potrebnega za njegovo uresničitev.( )

66. Torej je treba zdaj preučiti, ali lahko zadevni nacionalni predpisi izpolnijo vsakega od teh pogojev.

67. Po mnenju belgijske vlade naj bi zahteva po predhodnem upravnem dovoljenju za opravljanje sporne potujoče dejavnosti služila predvsem skrbi za varstvo potrošnikov.

68. Res je, da je varstvo potrošnikov v skladu z ustaljeno sodno prakso nujen splošni interes, ki lahko upraviči omejitev temeljnih svoboščin, ki jih zagotavlja Pogodba.( )

69. Očitno je zahteva po predhodnem upravnem dovoljenju za opravljanje sporne potujoče dejavnosti namenjena zagotovitvi varstva potrošnikov kot prejemnikov zadevnih storitev.

70. Vendar je po mojem mnenju takšna zahteva nesorazmerna, ker presega potrebno za uresničitev zastavljenega cilja.

71. Kot je Sodišče navedlo v točki 12 zgoraj navedene sodbe Buet in EBS glede prodaje od vrat do vrat in tveganja, ki izhaja iz te prodaje, da bo morebitni kupec opravil nepremišljen nakup, je namreč za preprečitev takšnega tveganja po navadi dovolj kupcem zagotoviti pravico do odstopa od pogodbe, ki bi jo sklenili na domu. S tega stališča to, kar velja za sklenitev pogodbe o prodaji blaga v okviru prodaje od vrat do vrat, velja tudi za sklenitev naročniške pogodbe za periodiko na cesti.

72. V tem primeru ni sporno, da so bili tisti, ki so sklenili zadevne naročniške pogodbe, upravičeni do odstopa od teh pogodb v skladu z Direktivo 85/577. Poleg tega iz spisa izhaja, da je bila ta možnost odstopa jasno navedena na naročilnicah, katerih en izvod je bil izročen strankam.

73. Zato sklepam, da je takšna možnost odstopa od naročniških pogodb zadostovala za preprečitev tveganja sklenitve takšnih nepremišljenih obveznosti, ki bi mu bile podvržene morebitne stranke. Iz tega po mojem mnenju izhaja, da zahteva po predhodnem upravnem dovoljenju za opravljanje sporne potujoče dejavnosti presega potrebno za zagotavljanje varovanja potrošnikov pred takšnim tveganjem.

74. Tega sklepa ni mogoče zavrniti z dejstvom, da je Sodišče v točki 15 zgoraj navedene sodbe Buet in EBS priznalo, da nacionalni zakonodajalec države članice lahko sklepa, da dodelitev pravice do odstopa potrošnikom ne zadostuje za njihovo zaščito in da je treba prodajo od vrat do vrat prepovedati.

75. Ta presoja je bila namreč utemeljena z dejanskimi ugotovitvami, ki niso primerljive z ugotovitvami v tem sporu o glavni stvari, tako da jih na slednjega ni mogoče razširiti.

76. Opozarjam, da je Sodišče v navedeni sodbi sklepalo, da je tveganje nepremišljenega nakupa posebno veliko, ko se prodaja od vrat do vrat nanaša na sklenitev pogodb o izobraževanju ali prodajo učnega gradiva, saj morebitni kupec pogosto sodi v kategorijo oseb, ki zamujajo z izobraževanjem in poskušajo to nadoknaditi, zaradi česar so posebno dovzetne za ponudbe za nakup takšnih izdelkov.( ) Sodišče je tudi menilo, da lahko nepremišljen nakup, ker izobraževanje ni izdelek za vsakdanjo porabo, kupcu škodi na področju poklicnega usposabljanja in zaposlitve in ima torej lahko drugačne in trajnejše posledice kot samo finančno izgubo.( )

77. Takšno tveganje ni primerljivo s tveganjem, ki lahko izhaja iz potujoče dejavnosti, katere namen je ponudba in sklenitev naročniških pogodb za periodiko, kakršne so ponujali obdolženci v sporu o glavni stvari. Kot je Komisija upravičeno poudarila, je na eni strani zadevna periodika vsakdanje ali razvedrilno čtivo, tako da ni namenjeno kategoriji posebej dovzetnih oseb, in se na drugi strani sklenitev takšnih naročniških pogodb, če domnevamo, da je nepremišljena (kar ni očitno glede na možnost odstopa), omejuje na to, da strankam povzroči samo finančno izgubo, ki sicer ostaja razmeroma skromna.

78. Dodajam, da, čeprav je res, da zadnja uvodna izjava Direktive 85/577, kot je Sodišče opozorilo v točki 16 navedene sodbe, navaja, da imajo države članice možnost ohraniti ali uvesti popolno ali delno prepoved sklepanja pogodb zunaj poslovnih prostorov, ostaja dejstvo, kot smo že videli,( ) da morajo navedene države članice še vedno upoštevati pravila Pogodbe. Tako ni mogoče sklepati, da je tem državam dovoljeno predvideti takšno prepoved za katero koli vrsto prodaje ali blaga.

79. Zato po zgledu Komisije sklepam, da je v tem sporu o glavni stvari možnost odstopa od naročniških pogodb, ki so jo imele morebitne stranke, zadostovala za preprečitev tveganja sklenitve nepremišljenih obveznosti, ki so mu bile podvržene. Iz tega po mojem mnenju izhaja, da zahteva po predhodnem upravnem dovoljenju za opravljanje sporne potujoče dejavnosti presega potrebno za zagotavljanje varstva potrošnikov pred takšnim tveganjem.

80. Kar zadeva tveganje, ki bi mu lahko bili podvrženi potrošniki, da postanejo žrtve prevare ali zlorabe zaupanja, če ga ni mogoče v celoti odpraviti, ni mogoče upravičiti tako strogega ukrepa, kot je zahteva po predhodnem upravnem dovoljenju za opravljanje potujoče dejavnosti, katere namen je ponudba in sklenitev kakršnih koli naročniških pogodb za periodiko, pod grožnjo kazenskih sankcij.

81. V zvezi s tem težko razumem, zakaj se za takšno potujočo dejavnost, katere namen je sklenitev naročniških pogodb za periodiko, zahteva predhodno upravno dovoljenje, tudi kadar je ta dejavnost del rednega oskrbovanja stalnih lokalnih strank, medtem ko je potujoča dejavnost, katere namen je sklenitev naročniških pogodb za časopise, v takšnem primeru iz takšne zahteve izvzeta (v primeru rednega oskrbovanja stalnih lokalnih strank). Po mojem mnenju ta različna ureditev kaže, da so nacionalni predpisi o sklepanju naročniških pogodb za periodiko nesorazmerni.

82. Iz tega sklepam, da sporni nacionalni predpisi presegajo potrebno za zagotavljanje varstva potrošnikov, tako da jih je treba obravnavati kot nezdružljive s členom 49 PES.

83. Pojasnjujem, da je zelo verjetno, da bi prišli do enake ugotovitve v primeru, če bi zadevne nacionalne predpise presojali glede na pravila Pogodbe o prostem pretoku blaga, in ne glede na pravila o svobodi opravljanja storitev.

84. Opozarjam, da na podlagi zgoraj navedene sodne prakse Keck in Mithouard( ) nacionalne določbe o omejitvi ali prepovedi nekaterih načinov prodaje, ki se uporabljajo za vse zadevne gospodarske subjekte, ki opravljajo svojo dejavnost na nacionalnem ozemlju, in enako pravno in dejansko vplivajo na trženje nacionalnih izdelkov in izdelkov iz drugih držav članic, ne morejo neposredno ali posredno, dejansko ali potencialno ovirati trgovine med državami članicami v smislu sodne prakse, ki izhaja iz sodbe z dne 11. julija 1974 v zadevi Dassonville.( )

85. Če domnevamo, da se za zadevne nacionalne predpise šteje, da urejajo načine prodaje blaga, ker naj se navedeni predpisi ne bi nanašali na vsebino ali sestavo tega blaga, temveč na način njihovega trženja, lahko v tem primeru mislimo, da drugi pogoji, zahtevani v zgoraj navedeni sodni praksi v zadevi Keck in Mithouard, niso izpolnjeni.

86. Čeprav se ti predpisi dejansko uporabljajo za vse, ki želijo na belgijskem ozemlju opravljati takšno potujočo dejavnost, kot se obravnava v sporu o glavni stvari, namreč ni izključeno, da vplivajo bolj na trženje periodike iz drugih držav članic kot na trženje nacionalne periodike.

87. Kot je poudarila Komisija, je uporaba pouličnih prodajalcev namreč učinkovit način za seznanjanje morebitnih strank s periodiko iz drugih držav članic, ki jo seveda poznajo manj kot nacionalno periodiko, da bi jih spodbudili k sklenitvi naročniških razmerij. Uporaba takšnih pouličnih prodajalcev kot posrednikov pri sklepanju naročniških pogodb je tudi zelo uporaben način trženja nekatere tuje periodike, ki je težko dostopna na trgu države članice, na katere ozemlju se opravlja potujoča dejavnost. V takšnem primeru zaradi sklenitve naročniškega razmerja (ki so jo spodbujali poulični prodajalci) tistim, ki jih zanima takšna periodika, ni treba iskati te periodike zlasti v državi članici, ki ni država njihovega stalnega prebivališča.

88. V teh okoliščinah lahko mislimo, da lahko dejstvo, da je treba za opravljanje sporne potujoče dejavnosti pridobiti predhodno upravno dovoljenje, nedvomno bolj ovira dostop periodike iz drugih držav članic na trg kot dostop nacionalne periodike.

89. Če domnevamo, da je treba zadevne nacionalne predpise presojati glede na pravila Pogodbe o prostem pretoku blaga, bi moralo predložitveno sodišče preveriti, ali imajo navedeni predpisi dejansko takšen vpliv.

90. V primeru potrditve slednjega je treba sklepati, da takšni predpisi pomenijo omejitev prostega pretoka blaga (ki ni izvzeta iz prepovedi, določene v členu 28 ES), tako da bi bilo treba upoštevati analizo, ki sem jo opravil v točkah od 67 do 82 teh sklepnih predlogov, za ugotovitev nezdružljivosti teh predpisov s členom 49 ES.

91. Zato je treba na vprašanji za predhodno odločanje odgovoriti, da je treba pravo Skupnosti razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, kot je ta, ki je predmet obravnave v sporu o glavni stvari, ki za opravljanje potujoče dejavnosti, katere namen je ponudba ali sklenitev naročniških pogodb za periodiko, zahteva pridobitev predhodnega upravnega dovoljenja in v povezavi s tem pod grožnjo kazenskih sankcij prepoveduje opravljanje takšne dejavnosti osebi, ki nima zahtevanega dovoljenja.

V – Predlog

92. Glede na vse zgoraj navedeno Sodišču predlagam, da na vprašanji za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Rechtbank van eerste aanleg te Brugge, odgovori:

„Pravo Skupnosti je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, kot je ta, ki je predmet obravnave v sporu o glavni stvari, ki za opravljanje potujoče dejavnosti, katere namen je ponudba ali sklenitev naročniških pogodb za periodiko, zahteva pridobitev predhodnega upravnega dovoljenja in v povezavi s tem pod grožnjo kazenskih sankcij prepoveduje opravljanje takšne dejavnosti osebi, ki nima zahtevanega dovoljenja.“