SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

MANUELA CAMPOSA SANCHEZ-BORDONE,

predstavljeni 28. novembra 2017 ( 1 )

Združeni zadevi C‑259/16 in C‑260/16

Confederazione Generale Italiana dei Trasporti e della Logistica (Confetra),

Associazione Nazionale Imprese Trasporti Automobilistici,

Società Fercam SpA,

Associazione non Riconosciuta Alsea,

Associazione Fedit,

Società Carioni Spedizioni Internazionali Srl,

Federazione Nazionale delle Imprese di Spedizioni Internazionali – Fedespedi,

Società Tnt Global Express SpA (C‑259/16),

Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali (AICAI),

DHL Express (Italy) Srl,

Federal Express Europe Inc.,

United Parcel Service Italia Ups Srl (C‑260/16)

proti

Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,

Ministero dello Sviluppo Economico,

ob udeležbi

Poste Italiane SpA

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,

ki ga je vložilo Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (regionalno upravno sodišče v Laciju, Italija))

„Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Svoboda opravljanja storitev – Poštne storitve v Evropski uniji – Družbe, ki poslujejo v sektorju pošiljanja blaga, cestnega prevoza ali dostave nujnih pošiljk – Dovoljenja za opravljanje javnih poštnih storitev – Prispevek k strošku univerzalne storitve“

1. Progresivna liberalizacija notranjega trga poštnih storitev, ki so bistvene za ekonomsko in socialno kohezijo, je omogočila, da jih poleg tradicionalnih gospodarskih subjektov, ki so jim bile od nekdaj zaupane te storitve, opravljajo različna podjetja. Zaradi tega novega položaja je treba med drugim pojasniti, kdaj je treba šteti, da prevozna podjetja in podjetja za hitro pošto dejansko opravljajo poštne storitve.

2. Protiutež temu liberalizacijskemu fenomenu pa je, da morajo države članice uporabnikom zagotavljati pravico, da se lahko zanesejo na stalno ponudbo navedenih storitev (zlasti tistih storitev, ki se štejejo za osnovne) na celotnem ozemlju, na določeni ravni kakovosti in po dostopnih cenah. To je pojem univerzalne storitve. Vendar se strinjanje glede njenih osrednjih značilnosti konča pri odločanju, kdo jo mora financirati in kako.

3. Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (regionalno upravno sodišče v Laciju, Italija) želi skratka vedeti: (a) ali se Direktiva 97/67/ES ( 2 ) uporabi za dejavnosti prevoza in hitre pošte; (b) če se domneva, da se ta direktiva uporablja za te dejavnosti, ali podjetja, ki opravljajo te dejavnosti, potrebujejo dovoljenje za opravljanje dejavnosti; in (c) ali morajo ta podjetja prispevati k financiranju univerzalne storitve v Italiji.

4. Spor izvira iz tožb v upravnem sporu, ki jih je vložila vrsta prevoznih podjetij in podjetij za hitro pošto ter s tem povezana združenja, ki predlagajo razveljavitev odločbe in pravilnika, ki ju je sprejela Autorità per le garanzie nelle Comunicazioni ( 3 ), in odloka Ministro dello Sviluppo Economico ( 4 ) o ureditvi podeljevanja pooblastil za ponujanje javnih poštnih storitev. ( 5 )

I. Pravni okvir

A. Pravo Unije

Direktiva 97/67 ( 6 )

5. V uvodnih izjavah 22 in 23 je navedeno: „(22) ker bi morale biti države članice sposobne z ustreznimi postopki dajanja dovoljenj na svojem ozemlju urediti opravljanje poštnih storitev, ki niso rezervirane za izvajalce univerzalne storitve; ker morajo biti ti postopki pregledni, nediskriminatorni in morajo temeljiti na objektivnih merilih; (23) ker bi države članice morale imeti možnost podeljevati licence ob pogoju obveznosti univerzalne storitve ali prispevkov v kompenzacijski sklad, katerega namen je zagotoviti nadomestilo izvajalcu univerzalne storitve za opravljanje tistih storitev, ki predstavljajo nepravično finančno breme; […]“

6. Člen 2 vsebuje te opredelitve: „V tej direktivi se uporabljajo naslednje definicije: 1. poštne storitve: storitve, ki vključujejo sprejem, usmerjanje, pre[voz] in dostavo poštnih pošiljk; 1a. izvajalec poštnih storitev: podjetje, ki izvaja eno ali več poštnih storitev“.

7. V točki 6 navedenega člena so poštne pošiljke opredeljene tako: „poštna pošiljka: pošiljka, ki je naslovljena v končni obliki, to je takšni, v kakršni jo izvajalec poštne storitve prenese. Poleg pošiljk korespondence takšne pošiljke zajemajo še na primer knjige, kataloge, časopise, periodični tisk in poštne pakete z blagom komercialne vrednosti ali brez nje“.

8. V skladu s členom 2, točka 19, so „bistvene zahteve“: „splošni negospodarski razlogi, ki lahko spodbudijo državo članico, da postavi pogoje za ponudbo poštnih storitev. Ti razlogi so zaupnost korespondence, varnost omrežij glede prevoza nevarnega tovora ter spoštovanje pogojev za zaposlitev in sistemov socialne varnosti, ki jih določajo zakoni ali drugi predpisi in/ali kolektivne pogodbe, o katerih je bil dosežen dogovor med nacionalnimi socialnimi partnerji v skladu s pravom Skupnosti in nacionalnim pravom, ter, kjer je upravičeno, varstvo podatkov, varstvo okolja in regionalno načrtovanje. […]“

9. Člen 7 določa: „1. […] Države članice lahko izvajanje univerzalne storitve financirajo v skladu z enim ali več sredstvi iz odstavkov 2, 3 in 4, ali v skladu s katerim drugim sredstvom, skladnim s Pogodbo. […] 3. Če država članica ugotovi, da obveznosti univerzalne storitve, kakor so določene v tej direktivi, povzročajo neto strošek na podlagi izračuna iz Priloge I in pomenijo nepravično finančno breme za izvajalca(-e) univerzalne storitve, lahko: (a) vzpostavi mehanizem za povrnitev stroškov zadevnega(-ih) podjetja(-ij) iz javnih sredstev; ali (b) uvede mehanizem za razdelitev neto stroška obveznosti univerzalne storitve med izvajalce storitev in/ali uporabnike. 4. Če se neto stroški delijo v skladu z odstavkom 3(b), lahko države članice ustanovijo kompenzacijski sklad, ki se lahko financira s pristojbinami izvajalcev storitve in/ali uporabnikov in ga upravlja organ, ki je neodvisen od upravičenca ali upravičencev. Države članice lahko podelitev dovoljenja izvajalcem storitev v skladu s členom 9(2) pogojujejo z obveznostjo finančnega prispevka v ta sklad ali obveznostjo upoštevanja obveznosti univerzalne storitve. […]“

10. Člen 9 določa: „1. Za storitve, ki so zunaj okvira univerzalne storitve, lahko države članice uvedejo splošna dovoljenja v obsegu, ki je potreben za zagotavljanje upoštevanja bistvenih zahtev. 2. Za storitve, ki so zajete v okviru univerzalne storitve, lahko države članice uvedejo postopke za odobritev, skupaj s posamičnimi dovoljenji, v obsegu, ki je potreben za zagotavljanje upoštevanja bistvenih zahtev ter za zagotovitev zagotavljanja univerzalne storitve. Za podeljevanje dovoljenj: […] – lahko, kjer je primerno, velja obveznost finančnega prispevanja k mehanizmu delitve iz člena 7, če zagotavljanje univerzalne storitve povzroča neto strošek in nepravično finančno breme za izvajalca ali izvajalce univerzalne storitve, določene v skladu s členom 4, […] – lahko, kjer je primerno, velja, da je to odvisno od delovnih pogojev, ki jih določa nacionalna zakonodaja, ali določi obveznost spoštovanja teh pogojev. […] Razen v primeru podjetij, ki so bila imenovana kot izvajalec univerzalne storitve v skladu s členom 4, dovoljenja ne smejo: – biti številčno omejena, – za enake elemente univerzalne storitve ali dele nacionalnega ozemlja nalagati obveznosti univerzalne storitve in hkrati obveznosti finančnega prispevka za mehanizem delitve, – podvajati pogojev, ki veljajo za podjetja na podlagi druge, sektorsko nespecifične nacionalne zakonodaje, […]“

Direktiva 2008/6

11. V njeni uvodni izjavi 17 je navedeno: „Prevoz kot samostojna storitev se ne bi smel šteti za poštno storitev. […]“

12. V uvodni izjavi 27 je navedeno: „(27) Od izvajalcev poštnih storitev se lahko zahteva, da prispevajo k financiranju univerzalne storitve, kadar je predviden kompenzacijski sklad. Pri določitvi podjetij, od katerih bi se lahko zahtevalo, da prispevajo v kompenzacijski sklad, bi morale države članice upoštevati, ali je mogoče storitve, ki jih nudijo takšna podjetja, z vidika uporabnika šteti za storitve, ki sodijo v okvir univerzalne storitve, saj so v zadostni meri medsebojno zamenljive z univerzalno storitvijo, ob upoštevanju značilnosti storitev, vključno z značilnostmi dodane vrednosti, ter njihove predvidene uporabe in določanja cen. Ni nujno, da te storitve vsebujejo vse značilnosti univerzalne storitve, kot sta dnevna dostava ali popolna pokritost države.“

B. Italijanska zakonodaja

13. Direktiva 97/67 je bila v italijanski pravni red prenesena z Decreto Legislativo n.o 261 (zakonska uredba št. 261) z dne 22. julija 1999 ( 7 ). Spremembe, ki jih je v navedeno direktivo vnesla Direktiva 2008/6, ( 8 ) so bile v nacionalno pravo prenesene z Decreto Legislativo n.o 58 (zakonska uredba št. 58) z dne 31. marca 2011 ( 9 ).

14. Člen 6, odstavka 1 in 1a, zakonske uredbe št. 261, kakor je bila spremenjena z zakonsko uredbo št. 58, določa: „1. Za ponujanje javnih storitev, ki ne spadajo pod univerzalno storitev, vključno z dostavo pošte v zasebne poštne nabiralnike, je potrebno […] splošno dovoljenje […]. 1a. Za izdajo splošnega dovoljenja, tudi ponudnikom univerzalne storitve, ob upoštevanju položaja na trgu in organizacije poštnih storitev se lahko določi pogoj izpolnitve posebne obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, tudi […] obveznost finančnega prispevanja v mehanizme za razdelitev stroškov iz člena 10 te uredbe. […]“

15. Člen 10(2) zakonske uredbe št. 261/1999 določa: „2. V sklad iz odstavka 1 morajo prispevati imetniki posamičnih in splošnih dovoljenj za storitve, ki nadomeščajo storitve, zajete v univerzalni storitvi, v višini največ deset odstotkov bruto dohodkov iz dejavnosti, za katero se zahteva dovoljenje.“

16. Pravilnik o pooblastilih za zagotavljanje javnih poštnih storitev, ki ga je sprejel AGCom ( 10 ) (v nadaljevanju: pravilnik o pooblastilih), v členu 1(1)(g) in (r) določa: „1. Za namene tega pravilnika: […] (g) ‚poštne storitve‘ pomenijo storitve, ki zajemajo sprejem, usmerjanje, prevoz in dostavo posameznih poštnih pošiljk, vključno s tistimi, ki spadajo na področje uporabe univerzalne poštne storitve; […] (i) ‚poštne storitve z dodano vrednostjo‘ pomenijo storitve, ki izhajajo iz univerzalne poštne storitve, za katere so značilne dodatne storitve, tudi če se nanašajo na posamezne faze poštne storitve (na primer neposredna dostava naslovniku, zagotovitev dostave ob določeni uri, prevzem pošiljke na domu, potrditev prispele pošiljke, možnost zamenjave naslova, elektronsko sledenje); […] (r) ‚prevoz kot samostojna dejavnost‘ pomeni izvajanje dejavnosti v fazi prevoza, ki ne zajemajo opravljanja drugih dejavnosti, ki bi ustrezale fazam postopka upravljanja poštnih storitev, kakor so opredeljene v točki (g).“

17. V skladu s členom 8(4) tega pravilnika „se za prevoz kot samostojno dejavnost ne zahteva splošno dovoljenje“.

18. V skladu s členom 11(1)(f) in členom 15(2) pravilnika o pooblastilih mora imetnik splošnega dovoljenja prispevati v kompenzacijski sklad za stroške univerzalne storitve, če so izpolnjeni pogoji, določeni v uvodni izjavi 27 Direktive 2008/6 in v členu 10(2) zakonske uredbe št. 261/1999.

19. Odlok ministra za gospodarski razvoj ( 11 ) v členu 9 določa, da morajo imetniki posamičnih ali splošnih dovoljenj spoštovati obveznosti iz člena 11 pravilnika.

II. Dejansko stanje, ki je bilo povod za spor, in vprašanja za predhodno odločanje

20. Tožeče stranke so podjetja in združenja podjetij, ki opravljajo dejavnosti prevoza, špedicije in hitre pošte. ( 12 ) Čeprav trdijo, da ne ponujajo poštnih storitev, imajo splošno dovoljenje iz člena 6 zakonske uredbe št. 261/1999, za katero so zaprosile le iz previdnosti, ker naj italijanska zakonodaja ne bi bila jasna glede tega, kaj navedene storitve obsegajo.

21. Leta 2015 so vložile tožbo pri predložitvenem sodišču, v kateri so predlagale razveljavitev odločbe št. 129/15 in pravilnika o pooblastilih. Trdile so, da njihove dejavnosti prevoza, špedicije in hitre pošte ni mogoče opredeliti kot poštne storitve v smislu člena 2 Direktive 97/67 in člena 1 zakonske uredbe št. 261/1999. Prav tako očitajo, da je izpodbijana zakonodaja zanje zelo neugodna, da je v nasprotju s pravom Unije ter da ni sorazmerna z interesi, ki naj bi jih ščitila, in s samimi dejavnostmi. Zlasti grajajo, da se zahteva dovoljenje za storitve, ki bi morale biti izvzete, in zavračajo obveznost prispevanja v kompenzacijski sklad za univerzalno storitev.

22. Navedeno sodišče je po tem, ko je v predložitveni odločbi pojasnilo svoje mnenje (na splošno v korist trditvam tožečih strank), prekinilo postopek in v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja: „1. Ali pravo Evropske unije, zlasti člen [2], točke 1, 1a in 6,[ ( 13 )] Direktive 97/67/ES, kakor je bila pozneje dopolnjena in spremenjena z Direktivo 2008/6/ES, nasprotuje uporabi nacionalnih predpisov, zlasti člena 2(a) in (f) zakonske uredbe št. [261/1999], člena 1(1), točka (g) v povezavi s točko (r) in točka (i), uredbe o pooblastilih za zagotavljanje javnih poštnih storitev iz priloge A k odločbi AGCom 129/15/CONS z dne 23. marca 2015 in s tem povezanega pravilnika o postopkih za izdajo pooblastil za zagotavljanje javnih poštnih storitev iz odloka ministrstva za gospodarski razvoj z dne 29. julija 2015, ker določajo, da v poštno storitev spadajo tudi storitve prevoznika, špediterja in hitre pošte? 2. Ali pravo Evropske unije, zlasti člen 9(1) in člen [2](19) Direktive 97/67 […] ter načeli sorazmernosti in razumnosti, nasprotuje uporabi nacionalnih predpisov, zlasti člena 6(1) zakonske uredbe št. [261/1999] in člena 8 uredbe o pooblastilih za zagotavljanje javnih poštnih storitev iz priloge A k odločbi AGCom 129/15/CONS z dne 23. marca 2015 ter s tem povezanega pravilnika o postopkih za izdajo pooblastil za zagotavljanje javnih poštnih storitev iz odloka ministrstva za gospodarski razvoj z dne 29. julija 2015, ker ponudnikom storitev prevoznika, špediterja in hitre pošte nalagajo pridobitev splošnega dovoljenja, poleg tistega, s katerim se zagotavlja izpolnjevanje temeljnih zahtev na področju opravljanja poštnih storitev? 3. Ali pravo Evropske unije, zlasti člen 7(4) in člen 9(2) Direktive 97/67 […], nasprotuje uporabi nacionalnih predpisov, zlasti člena 6(1a) in člena 10(2) zakonske uredbe št. 261/1999, člena 11(1)(f) in člena 15(2) uredbe o pooblastilih za zagotavljanje javnih poštnih storitev iz priloge A k odločbi AGCom 129/15/CONS z dne 23. marca 2015 ter člena 9 s tem povezanega pravilnika o postopkih za izdajo pooblastil za zagotavljanje javnih poštnih storitev iz odloka ministrstva za gospodarski razvoj z dne 29. julija 2015, ker ponudnikom storitev prevoznika, špediterja in hitre pošte nalagajo obveznost prispevanja v kompenzacijski sklad za univerzalno storitev? 4. Ali pravo Evropske unije, zlasti člen 9(2) Direktive 97/67 […], nasprotuje uporabi nacionalnih predpisov, zlasti členov 6 in 10 zakonske uredbe št. 261/1999, člena 11(1)(f) in člena 15(2) uredbe o pooblastilih za zagotavljanje javnih poštnih storitev iz priloge A k odločbi AGCom 129/15/CONS z dne 23. marca 2015 ter člena 9 s tem povezanega pravilnika o postopkih za izdajo pooblastil za zagotavljanje javnih poštnih storitev iz uredbe ministrstva za gospodarski razvoj z dne 29. julija 2015, ker ne vsebujejo presoje primerov, v katerih je mogoče prispevanje v kompenzacijski sklad za stroške, povezane z univerzalno storitvijo, šteti za ustrezno, niti ne določajo podrobnih izvedbenih pravil, ki bi se razlikovala glede na subjektivni položaj subjektov, ki prispevajo v sklad, in glede na subjektivni položaj trgov?“

III. Postopek pred Sodiščem

23. Predložitvena odločba v zadevi C‑259/16 je v sodno tajništvo Sodišča prispela 10. maja 2016, predložitvena odločba v zadevi C‑260/16 pa naslednjega dne, in sicer 11. maja. Glede na njuno povezanost je Sodišče odločilo, da ju združi.

24. Konfederacija Confetra in drugi ( 14 ), združenje AICAI in drugi ( 15 ), družba UPS Italia, družba Poste Italiane SpA, italijanska vlada in Komisija so predložili pisna stališča. Vsi navedeni in francoska vlada so se udeležili obravnave 20. septembra 2017.

IV. Pravna analiza

A. Uvodna pojasnila

25. V štirih vprašanjih za predhodno odločanje je omenjen odlok, da se razjasni njegova združljivost z Direktivo 96/67. Vendar ta predpis bolj kot vsebinska vprašanja ureja postopkovna vprašanja glede podeljevanja dovoljenj v italijanskem poštnem sektorju. Pri vsebinskih vprašanjih pa dejansko prevladata druga predpisa (in sicer zakonska uredba št. 261/1999 in pravilnik o pooblastilih).

26. Ker v prvem in drugem vprašanju ni navedena točno določena določba odloka, je ta analiza vsekakor skoraj nemogoča. Tretje in četrto vprašanje se sklicujeta na člen 9 odloka, vendar menim, da ga ni nujno preučiti, saj zgolj napoti na obveznosti tistih, ki imajo splošna dovoljenja, določene v členu 11 pravilnika o pooblastilih. Zato se bom osredotočil na preostale nacionalne predpise, na katere se nanaša predložitvena odločba.

27. Ko sta bila ta postopka za predhodno odločanje še v pisni fazi, je Sodišče izdalo sodbo v zadevi DHL Express (Austria) ( 16 ), v kateri je odločilo o obveznosti podjetja, ki opravlja kurirske storitve in storitve hitre pošte, da prispeva k financiranju nacionalnega regulativnega organa v tem sektorju, z vidika člena 9(2) Direktive 97/67. Na obravnavi se je razpravljalo o pomenu te sodbe in sodbe z dne 15. junija 2017, Ilves Jakelu ( 17 ), za ta postopka za predhodno odločanje.

B. Prvo vprašanje za predhodno odločanje

1. Povzetek stališč strank

28. Konfederacija Confetra meni, da Direktiva 97/67 nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki med poštne storitve vključuje storitve prevoza, špedicije in hitre pošte. Niti pravna opredelitev niti narava katere koli od teh storitev naj ne bi bila povezana s poštno storitvijo. Zlasti naj ne bi imeli zveze s to direktivo prevozniki, katerih dejavnost je pobiranje ali dostava poštnih pošiljk, kar je po navadi pomožna dejavnost njihovi glavni dejavnosti (prevoz).

29. Konfederacija Confetra, ki jo podpirajo združenje AICAI in drugi ter družba UPS, poudarja značilnosti storitve hitre pošte, kot je prilagodljivost pri ravnanju s paketom, posamično določanje cen, plačilo po tem, ko je bila pošiljka poslana, storitev „od vrat do vrat“ in drugi podobni dejavniki, zaradi katerih se razlikuje od pošte kot univerzalne storitve, čeprav gre za enega od njenih segmentov.

30. Po mnenju združenja AICAI in drugih je bil odgovor na prvo vprašanje podan v sodbi Corbeau ( 18 ), iz uvodne izjave 18 Direktive 97/67 pa je mogoče izpeljati, da storitve hitre pošte niso del univerzalne storitve. Dodajajo, da je opredelitev iz člena 2(1), točka 1, navedene direktive podobna opredelitvi tradicionalnih poštnih storitev, in sicer standardnih storitev, namenjenih splošni populaciji. Vendar naj bi bila v tej uvodni izjavi storjena napaka, ker so bile značilnosti hitre pošte zreducirane na poštno storitev z dodano vrednostjo.

31. Družba UPS meni, da so na podlagi člena 1 v povezavi s členom 17(1)(a) Direktive 2006/123/ES o storitvah na notranjem trgu ( 19 ) poštne storitve splošnega gospodarskega pomena izrecno izključene s področja uporabe navedene direktive. Zato a contrario sensu za te storitve še naprej velja Direktiva 97/67, medtem ko so ostale storitve, med njimi hitra pošta, urejene z Direktivo 2006/123. Navaja, da praksa odločanja Komisije v okviru nadzora nad koncentracijami podjetij potrjuje razlike med trgoma standardnih pošiljk in nujnih pošiljk. ( 20 ) Komisija naj bi namreč poudarila, da so tradicionalni ponudniki standardnih poštnih storitev le redko prisotni na trgu hitre pošte. ( 21 )

32. Družba Poste Italiane, italijanska vlada in Komisija se strinjajo, da iz člena 2, točki 1 in 1a, Direktive 97/67 v povezavi z uvodno izjavo 17 Direktive 2008/6 izhaja, da opredelitev poštnih storitev zajema vsa prevozna podjetja, ki hkrati opravljajo katero od tipičnih poslov poštne storitve, kot je sprejem, usmerjanje ali dostava poštnih pošiljk. Opredelitev naj ne bi zajemala zgolj dejavnosti prevoza kot samostojne storitve. ( 22 ) Zato naj podjetja, ki opravljajo storitve hitre pošte, ne bi bila izključena, saj prav tako opravljajo enega ali več poslov, ki so značilni za poštne storitve. ( 23 ) Storitve z dodano vrednostjo, ki so značilne za hitro pošto, nikakor ne spremenijo dejstva, da hitra pošta spada na področje poštnih storitev.

33. Italijanska vlada prav tako opozarja na vidike razvoja sekundarnega prava, ki to razlago potrjujejo. Tako naj predlog Uredbe 2016/149 ( 24 ) ne bi razlikoval med „enostavnimi“ paketi in „poštnimi“ paketi, kar je v nasprotju s tem, kar predlaga predložitveno sodišče.

2. Pravna analiza

34. Direktiva 97/67 v svojem členu 1, prva alinea, določa skupna pravila o pogojih, ki urejajo zagotavljanje „poštnih storitev“, ki v skladu z izčrpno ( 25 ) opredelitvijo iz člena 2, točka 1, te direktive zajemajo „sprejem, usmerjanje, pre[voz] in dostavo poštnih pošiljk“. Prevoz je tu poudarjen z ležečim tiskom zaradi pomena, ki ga ima za odgovor na vprašanje.

35. Pojem „poštna pošiljka“ je urejen v členu 2, točka 6, Direktive 97/67. Gre za pošiljko s točno določenim naslovnikom, pri čemer je pošiljka v končni obliki, v kakršni jo izvajalec poštne storitve prevaža. Poštne pošiljke so lahko, na primer, pošiljke korespondence, ( 26 ) pa tudi knjige, katalogi, časopisi, periodični tisk in „poštni paketi z blagom komercialne vrednosti ali brez nje“.

36. Glede na to, da se za ponudnika poštnih storitev šteje vsako podjetje, ki opravlja eno ali več storitev, naštetih v členu 2, točka 1, Direktive 97/67, pa bi bilo ob prvem skupnem branju zgoraj navedenih določb mogoče sklepati, da je prevoz poštnih pošiljk del poštnih storitev. Torej bi za vključitev na področje Direktive 97/67 zadostovalo, da bi se podjetje ukvarjalo s prevozom navedenih poštnih pošiljk, ne da bi bilo nujno, da poleg tega opravlja še kakšno drugo od dejavnosti, omenjenih v členu 2, točka 1, te direktive.

37. Vendar je bilo v prvem stavku uvodne izjave 17 Direktive 2008/6, ki je spremenila Direktivo 97/67, navedeno, da se prevoz kot samostojna storitev ne bi smel šteti za poštno storitev. Čeprav ta stavek ni bil vključen v normativni del, ( 27 ) si je mogoče zamisliti, da odraža namen prvotnega zakonodajalca, da prevoz, ki je ločen od preostalih poštnih dejavnosti, že od začetka ne spada na področje uporabe Direktive 97/67.

38. V sporu o glavni stvari se morebitna uvrstitev ponudnikov poštnih storitev nanaša na dve kategoriji podjetij: podjetja, ki poslujejo na področju prevoza in špedicije, na eni strani in podjetja, ki se ukvarjajo s hitro pošto, na drugi strani. Same organizacije oziroma agencije za regulacijo poštnih storitev so opozorile na težave pri razmejitvi področja uporabe horizontalnih določb (kot so te, ki urejajo prevoz) glede na tiste, ki v resnici obravnavajo poštne storitve, medtem ko ene in druge vplivajo na ti dve kategoriji podjetij. ( 28 ) Ločeno bom obravnaval vsako od teh kategorij.

a) Prevozna podjetja

39. V zadnjih letih razvoj trga poštnih storitev kaže na jasno težnjo k povečevanju raznovrstnosti, ki je posledica predvsem tega, da je elektronsko poslovanje na vrhuncu. Tradicionalna podjetja v poštnem sektorju so v konkurenci z logističnimi podjetji in prevoznimi podjetji ter celo ponudniki industrijskega prevoza blaga se spreminjajo v podjetja za dostavo paketov. Njihove stranke ne zahtevajo več samo klasičnih storitev prevoza blaga (od tovarn do trgovskih centrov), temveč tudi dostavo posamičnih paketov. Tako se pojavljajo nove vrste podjetij, ki ne ustrezajo popolnoma pojmu poštnih operaterjev, vendar ponujajo podobne storitve, ki bi lahko postale nadomestne storitve. ( 29 )

40. Prevozna in špediterska podjetja zahtevajo razlago Direktive 97/67, ki bi jih izključila s področja uporabe navedene direktive. Trdijo, da ko opravljajo storitve prevoza poštnih pošiljk, so morebitne druge obveznosti (kot je sprejem in dostava teh pošiljk) izvedene zgolj kot pomožna dejavnost glede na glavno dejavnost. Zato naj jih ne bi bilo mogoče izenačiti s ponudniki poštnih storitev. ( 30 )

41. S to trditvijo se ne strinjam iz več razlogov.

42. Prvič, ker ni nobene druge navedbe v pripravljalnih gradivih za Direktivo 2008/6, ( 31 ) je najbolj logična razlaga prvega stavka uvodne izjave 17, ( 32 ) da gre za pojasnilo člena 2, točki 1 in 6, ki je določba, ki „razjasnjuje, vendar ne spreminja“, ( 33 ) tako da za opravljanje storitve, ki je omejena na prevoz poštnih pošiljk kot samostojno dejavnost, ne da bi se opravljala kakšna druga dejavnost, ki je značilna za poštno storitev (sprejem, usmerjanje ali dostava), ne velja zakonodaja, ki se uporablja v poštnem sektorju. ( 34 )

43. Drugič, če se sprejme, da pomožna narava dejavnosti sprejema ali dostave poštnih pošiljk prevozna podjetja izključuje iz področja uporabe Direktive 97/67, se težave z razlago še pomnožijo. Namesto objektivnega podatka, ki ga je mogoče enostavno dokazati, in sicer ali je prišlo do sprejema, usmerjanja ali dostave poštnih pošiljk, bi bilo treba ad casum presojati, ali je delež „pomožnih“ storitev v primerjavi z glavnimi storitvami (prevoz), ki jih ta podjetja ponujajo, večji ali manjši, zato da bi se razmejila pravna ureditev, ki se uporabi v določeni zadevi.

44. Menim, da v Direktivi 97/67 ni pomemben odstotek, ki ga predstavljajo „pomožne“ storitve glede na storitve prevoza, temveč dejstvo, da gospodarski subjekt opravlja storitve prevoza skupaj s storitvami, ki spadajo pod opredelitev poštnih storitev. ( 35 ) Poleg pravne negotovosti, ki bi jo povzročila razlaga, ki jo predlaga konfederacija Confetra, v Direktivi 97/67 ni mogoče opaziti nobenega elementa, ki bi tako razlago podprl.

45. Nazadnje, to pojasnilo podpira predlog uredbe o storitvah čezmejne dostave paketov ( 36 ), v uvodni izjavi 8 katere je navedeno: „V skladu s sedanjo prakso in Direktivo [97/67][ ( 37 )] bi bilo treba vsak korak v poštni verigi, tj. sprejem, usmerjanje in dostavo, obravnavati kot storitve dostave paketov“, „[s]am prevoz, ki se ne opravlja v povezavi z enim od navedenih korakov, [pa] bi moral biti izključen iz obsega storitev dostave paketov, saj se lahko v tem primeru predvideva, da je ta dejavnost del prometnega sektorja“. ( 38 )

b) Podjetja za dostavo hitre pošte

46. Sodišče je ponudnike storitev hitre pošte že obravnavalo kot ponudnike poštnih storitev v vsaj štirih primerih: (i) ko je te storitve v sodbi Corbeau opredelilo kot „posebne“ storitve; ( 39 ) (ii) ko je v sodbi DHL International menilo, da zanje velja zahteva, da morajo sprejeti zunanji postopek obravnavanja pritožb, kakor je določen v členu 19 Direktive 97/67; ( 40 ) (iii) ko je v sodbi DHL Express (Austria) razlagalo člen 9(2) navedene direktive v smislu, da jim lahko nacionalni zakon tako kot ostalim poštnim operaterjem naloži obveznost, da financirajo regulativni organ, pristojen za poštni sektor, ( 41 ) in (iv) ko je v sodbi Ilves Jakelu ugotovilo, da se lahko za opravljanje takih storitev zahteva pridobitev splošnega dovoljenja. ( 42 ) Te sodbe bi bile nerazumljive, če Sodišče ne bi sprejelo domneve, da hitra pošta spada med poštne storitve.

47. Naj se hitra pošta še tako razlikuje – včasih pomembno – od poštne storitve, namenjene korespondenci, je jedro njene dejavnosti vsekakor mogoče šteti za sestavni del instrumentov komunikacije in izmenjave informacij, ki so značilni za poštne storitve. ( 43 ) Dejansko gre za segment poštnega trga, za katerega so značilne storitve visoke kakovosti, ki jih stranke ustrezno plačajo. Poleg tega so opredelitve v Direktivi 97/67, kot je opredelitev „poštnih storitev“ ali „poštne pošiljke“, ( 44 ) dovolj široke, da zajamejo te posebne storitve z visoko dodano vrednostjo. ( 45 )

48. Na podlagi teh premis – čeprav je nazadnje naloga predložitvenega sodišča, da preizkusi združljivost nacionalne zakonodaje z Direktivo 97/67 glede na sodbo, ki jo izda Sodišče – menim, da so predpisi, omenjeni v prvem vprašanju predložitvene odločbe, v skladu z njo. Na eni strani je to isto sodišče potrdilo, da je bil člen 2, točke 1, 1a in 6, Direktive 97/67 dobesedno prenesen v člen 2(a) in (f) zakonske uredbe št. 261/1999. Na drugi strani se člen 1(1)(g), (i) in (r) ter člen 8(4) pravilnika o pooblastilih ujemata z razlago poštnih storitev in prevoza, ki jo predlagam.

49. To je zlasti tako, ker ta pravilnik (člen 8(4)) ne zahteva splošnega dovoljenja za prevoz kot samostojno dejavnost. V skladu z njegovim členom 1(1)(r) je ta pojem opredeljen kot „izvajanje dejavnosti v zvezi s fazo prevoza, ki ne zajemajo opravljanja drugih dejavnosti, ki bi ustrezale fazam postopka upravljanja poštnih storitev, kakor so opredeljene v točki (g)“, to pa je točka, v kateri je natančno opredeljeno, kaj se šteje za „poštne storitve“.

C. Drugo vprašanje za predhodno odločanje

1. Povzetek stališč strank

50. Konfederacija Confetra trdi, da je obveznost pridobiti splošno dovoljenje, ki se naloži podjetjem, ki ne opravljajo univerzalne storitve, v skladu s členom 9(1) Direktive 97/67 odvisna od nujnosti zagotavljanja upoštevanja bistvenih zahtev, kakor so določene v členu 2, točka 19, te direktive. Po njenem mnenju pa je bila obveznost pridobiti dovoljenje v Italiji naložena, ne da bi organi kakor koli ocenili nujnost sprejetja regulatornih ukrepov, ki temeljijo na takih zahtevah. Poleg tega meni, da so zahtevane obveznosti nesorazmerne.

51. Združenje AICAI in drugi ter družba UPS se s temi očitki strinjajo. Dodajajo, da na poštnem trgu prevladuje visoka stopnja konkurenčnosti in da trg ne izkazuje nobene šibkosti, zaradi katere bi se bilo nujno zateči k splošnim razlogom (bistvenim zahtevam), zaradi katerih bi se pogoji upravičeno naložili. To, da člen 1 zakonske uredbe št. 261/1999 določa, da so dejavnosti sprejema, usmerjanja, prevoza in dostave poštnih pošiljk posebnega splošnega pomena, ne utemeljuje ureditve obveznega dovoljenja, saj se s tem zanika polni učinek člena 9(1) Direktive 97/67. Poleg tega je veliko obveznosti iz te zakonske uredbe že v drugih sektorskih predpisih.

52. Po mnenju družbe Poste Italiane je zaradi širokega polja proste presoje, ki ga Direktiva 97/67 daje državam članicam, da sprejmejo sisteme splošnih dovoljenj in da določijo, za katere poštne storitve, ki niso univerzalne, je treba pridobiti dovoljenje, italijanska ureditev združljiva s pravom Unije. Dodaja, da je nacionalni zakonodajalec pretehtal nujnost regulatornih ukrepov glede na bistvene zahteve v členu 6 zakonske uredbe št. 261/1999 in v opredelitvi „storitve posebnega splošnega pomena“ v njenem členu 1. Kar zadeva sorazmernost, legitimnost v skladu s členom 2, točka 19, Direktive 97/67 izhaja iz cilja upoštevati delovnopravno zakonodajo. Poleg tega postopek podelitve kar najmanj omejuje temeljne svoboščine, saj lahko ponudnik poštnih storitev začne opravljati svojo dejavnost 45 dni po predložitvi vloge.

53. Italijanska vlada se strinja z družbo Poste Italiane glede širokega polja proste presoje držav članic, predvsem glede na minimalno uskladitev z Direktivo 97/67. Zato se pooblastilo za urejanje, priznano državam članicam, ne omejuje na univerzalno storitev, temveč morajo organi skrbeti za splošni interes v sektorju v celoti. ( 46 )

54. Komisija meni, da je treba dopustiti ureditev, kakršna se obravnava v tem sporu, če je utemeljena z eno od bistvenih zahtev iz člena 2, točka 19, Direktive 97/67, če je sorazmerna in če je v skladu s pogoji iz člena 9(3) navedene direktive.

2. Pravna analiza

55. Države članice načeloma lahko predvidijo splošna dovoljenja za opravljanje poštnih storitev, ki niso vključene v univerzalno storitev: člen 9(1) Direktive 97/67 je v tem smislu nedvoumen. ( 47 ) Če podjetja za poštni prevoz ( 48 ) in dostavo hitre pošte opravljajo te storitve, zanje, kot sem ravnokar pojasnil, velja sistem splošnega dovoljenja.

56. Strinjam se z družbo Poste Italiane in italijansko vlado, da člen 9(1) Direktive 97/67, če se bere skupaj z uvodno izjavo 22, ki je pred njim, nacionalnim organom podeljuje določeno polje proste presoje, da: (a) odločijo, ali bodo uvedli sistem splošnih dovoljenj; in (b) če se tako odločijo, da uredijo pogoje za izdajo dovoljenja v okviru smernic same Direktive.

57. V skladu z isto določbo je dopustno uvesti dovoljenja samo v obsegu, ki je potreben za zagotavljanje upoštevanja bistvenih zahtev. Ker je polje proste presoje držav članic odvisno od natančnosti določb Direktive, glede na katero morajo prilagoditi nacionalni pravni red, ( 49 ) se to polje tu precej zmanjša, saj so bistvene zahteve izrecno in izčrpno ( 50 ) naštete v členu 2, točka 19, Direktive 97/67.

58. Zato mora država članica, ki se odloči, da bo za dostop do trga poštnih storitev zahtevala pridobitev splošnega dovoljenja, to utemeljiti s sklicevanjem na eno ali več teh zahtev, ki jih je dejansko mogoče prevesti v splošne razloge, ki so zelo različni. ( 51 ) Ni nujno, da se država članica sklicuje na vse in vsakega od teh negospodarskih splošnih razlogov, ki jih vsebuje določba. Zadostuje, da se odloči, da bo sistem splošnih dovoljenj utemeljila z enim ali z nekaterimi od njih.

59. Z zakonsko uredbo št. 261/1999 so bili sprejem, usmerjanje, prevoz in dostava poštnih pošiljk razglašeni za „dejavnosti posebnega splošnega pomena“. V naknadni odločbi št. 129/15, ki ima v uvodu obrazložitev s široko analizo, vključno z utemeljitvijo pravilnika o pooblastilih, ( 52 ) je pojasnjeno, da je bilo izvedeno javno posvetovanje med drugim glede obveznosti spoštovanja pogojev za zaposlitev.

60. Spor obravnava to, ali so italijanski organi, ko so za dejavnost ponudnikov poštnih storitev, ki ne spadajo pod univerzalno storitev, predpisali splošno dovoljenje, primerno uporabili polje proste presoje, ki jim ga podeljuje Direktiva 97/67.

61. Direktiva 97/67 ne zahteva podrobne obrazložitve glede primernosti (odvisne od meril presoje vsake države članice) uvedbe tega sistema, temveč zahteva, da ta spoštuje smernice, na katere se sklicuje člen 9(1) v povezavi s členom 2, točka 19. Z drugimi besedami, če želi država članica za opravljanje teh storitev določiti sistem dovoljenja, mora njegovo uvedbo povezati z enim od splošnih razlogov iz Direktive 97/67.

62. Vendar – kot izhaja iz spisa zadeve – je v členu 1(2)(u) zakonske uredbe št. 261/1999 pri opredelitvi „bistvenih zahtev“, ki so italijanskega zakonodajalca pripeljale do tega, da je za dejavnost podjetij, kot so tožeče stranke, predpisal sistem dovoljenj, navedenih več zahtev, ki so v Direktivi 97/67 (na primer zagotavljanje zaupnosti korespondence ali varstvo osebnih podatkov).

63. Na tem seznamu je tudi namen varovati socialne obveznosti zaposlenih pri poštnih operaterjih ter nacionalno delovnopravno zakonodajo in kolektivne pogodbe tega sektorja. Ta posebni namen je mogoče zaslediti v podzakonskih aktih, ki so bili sprejeti po zakonski uredbi, zaradi česar lahko družba Poste Italiane ( 53 ) poudari, da se italijanska zakonodaja opira na enega od splošnih razlogov („spoštovanje pogojev za zaposlitev in sistemov socialne varnosti, ki jih določajo zakoni ali drugi predpisi in/ali kolektivne pogodbe“), ki so navedeni v členu 2, točka 19, Direktive 97/67. ( 54 )

64. Ker je sam obstoj splošnega dovoljenja za poštne storitve, ki je predmet spora, tako upravičen, predložitveno sodišče sprašuje, ali so italijanski organi za to dovoljenje določili obveznosti, ki so pretirane. Vendar predložitveni odločbi nista natančni ( 55 ) pri navajanju, katere obveznosti (razen obveznost financiranja univerzalne storitve, ( 56 ) ki jo omenjam kasneje) konkretno bi bilo mogoče šteti za pretirane.

65. Menim, da v obveznostih iz člena 11 pravilnika o pooblastilih ni mogoče zaznati nobene nesorazmernosti. Obveznosti, ki se nanašajo na uporabnike, kot so te v odstavku 2 (prikazati razlikovalne znake podjetja na vidnem mestu, objaviti splošne pogoje in upoštevati splošna pravila na tem področju), se mi zdijo dovolj logične. Enako je z nalogami „poročanja“, določenimi v odstavku 3 (posredovati AGCom ali pristojnemu ministrstvu podatke o dejavnosti in o reklamacijah ter sporočiti spremembe, do katerih je prišlo po izdaji dovoljenja).

66. Kar zadeva odstavek 1 člena 11 te uredbe, je treba ugotoviti, da je obveznost, na katero se je nanašala večina razprave, tista iz točke (f), ki jo bom obravnaval kasneje. Menim, da ostale obveznosti v tem odstavku niso nesorazmerne: nekatere (točki (a) in (b)) se nanašajo na sklepanje pogodb in na ureditev v zvezi z zaposlenimi, ki ne smejo biti zavedeni v upoštevni kazenski evidenci, ter na izpolnjevanje predpisov in nacionalnih pogodb na področju pogojev zaposlitve; druge (točke (c), (d) in (e)) obravnavajo razmerja med ponudniki in upravnimi organi, vključno s plačilom pristojbin, ki so nastale zaradi preverjanja in nadzora, ki ga morajo ti organi opravljati, ali s prispevanjem k stroškom AGCom, ter obveznost sporočanja morebitnih sprememb v prvotnih zahtevah.

67. Čeprav je naloga predložitvenega sodišča, da nazadnje o tem presoja, ponavljam, da so po mojem mnenju opisane obveznosti primerne in niso pretirane za opravljanje poštne storitve v okviru, ki združuje podjetniško svobodo ponudnikov in nekatera njim naložena minimalna pravila urejenega delovanja pod nadzorom javnih organov, ki jim je ta nadzor zaupan.

D. Tretje in četrto vprašanje za predhodno odločanje

1. Povzetek stališč strank

68. Konfederacija Confetra ( 57 ) podpira jezikovno razlago člena 9(1) in (2) ter člen 7(4) Direktive 97/67, na podlagi katerih sklepa, da je treba obveznost prispevanja v kompenzacijski sklad za univerzalno storitev naložiti samo ponudnikom, ki to storitev ponujajo (torej ne tožečim strankam). Pravo Unije naj bi nasprotovalo nacionalni zakonodaji, ki določa samodejno obveznost prispevanja v ta sklad, ne da bi se razlikovalo glede na položaj zavezancev niti glede na položaj upoštevnih trgov.

69. AICAI in drugi ter družba UPS se strinjajo s stališčem konfederacije Confetra. Dodajajo, da z jezikovnega, teleološkega, sistematičnega in zgodovinskega vidika omemba „dovoljenj“ v členu 9(2), drugi pododstavek, Direktive 97/67 ne zajema dovoljenj iz odstavka 1, zaradi česar morajo v kompenzacijski sklad prispevati samo ponudniki univerzalne storitve. Menijo, da uvodna izjava 27 Direktive 2008/6 to razlago podpira.

70. Družba Poste Italiane in italijanska vlada pa menita, da se člen 3(12) zakonske uredbe št. 261/1999 v zvezi s prispevanjem v kompenzacijski sklad za univerzalno storitev s strani ponudnikov poštnih storitev, ki niso zajete z univerzalno storitvijo, ne uporablja neposredno. AGCom mora preveriti neto strošek in nepravičnost finančnega bremena ponudnika navedene storitve ter način financiranja tega stroška. Pojasnjujeta, da se v skladu s členom 11(1)(f) in členom 15(2) pravilnika o pooblastilih prispevek v navedeni sklad presoja v vsakem primeru posebej in je odvisen od tega, ali so ponujene storitve medsebojno zamenljive z univerzalno storitvijo, katere značilnosti se razvijajo na podlagi ekonomskih, tehnoloških in socialnih dejavnikov.

71. Navajata, da se kljub ponesrečeni formulaciji člena 9(2) Direktive 96/67 ta nanaša na dovoljenja na splošno in se ne omejuje na dovoljenja za univerzalno storitev iz odstavka 1, čeprav bi združitev obeh odstavkov lahko dajala tak vtis. Jezikovna, sistematična, logična in teleološka razlaga te določbe naj bi potrjevale to stališče.

72. Francoska vlada, ki se je udeležila ustne obravnave, le da bi odgovorila na ti vprašanji, trdi, da zaradi posebnih značilnosti podjetij za dostavo hitre pošte, dodane vrednosti njihovih storitev, uporabe teh storitev s strani strank in določanja cen tem podjetjem ni treba naložiti obveznosti prispevanja v kompenzacijski sklad.

73. Komisija dvomi o dopustnosti vprašanj, saj ju šteje za hipotetični, ker AGCom do zdaj še ni sprejel nobene odločitve, ki bi ta podjetja zavezovala k prispevanju v kompenzacijski sklad. V ostalem pa se strinja s stališčem družbe Poste Italiane in italijanske vlade glede možnosti, da se v sklad včlanijo podjetja, ki ponujajo storitve, ki so zamenljive s storitvami, ki se opravljajo v okviru univerzalne storitve.

2. Pravna analiza

a) Dopustnost vprašanj za predhodno odločanje

74. Zaradi ugovora Komisije v zvezi s hipotetično naravo vprašanj za predhodno odločanje je treba preučiti dopustnost tega dela predložitvene odločbe.

75. Na obravnavi se je izpostavilo, da AGCom še ni določil, da bo ustanovil kompenzacijski sklad za univerzalno storitev, in torej nobenemu podjetju ni naložil obveznosti, da prispeva v tak sklad. ( 58 ) Če je tako – kar mora preveriti predložitveno sodišče – tretje in četrto vprašanje za predhodno odločanje izhajata iz predpostavke o prihodnosti, ki ima še negotovo vsebino, zaradi česar postaneta nedopustni. ( 59 )

76. Tretje vprašanje za predhodno odločanje bi se lahko dopustilo le, če bi se razumelo kot abstrakten izraz dvoma o združljivosti Direktive 97/67 in nacionalnih predpisov, ki v prihodnje omogočajo, vendar ne silijo k naložitvi prispevka v kompenzacijski sklad tistim, ki so imetniki splošnega dovoljenja.

77. Kakor koli že, če bi se Sodišče nagibalo k temu, da zavrne ugovor nedopustnosti, bom pojasnil svoje mnenje glede obeh vprašanj, na kateri je mogoče odgovoriti skupaj.

b) Vsebinska presoja

78. To, da se člen 9(2) Direktive 97/67 uporablja za splošna dovoljenja, je že bilo potrjeno v sodbi DHL Express (Austria). ( 60 ) Sodišče je v njej navedlo, da je mogoče iz člena 9(2), drugi pododstavek, Direktive 97/67 sklepati, da izraz „dovoljenja“ zajema tako dovoljenja iz odstavka 2, prvi pododstavek, navedenega člena (posamična dovoljenja) kot tudi dovoljenja iz odstavka 1 (splošna dovoljenja).

79. Čeprav se je predlog za sprejetje predhodne odločbe v navedeni zadevi nanašal na člen 9(2), drugi pododstavek, četrta alinea, navedene direktive, se je dvom osredotočil na pomen besede „dovoljenja“, ki jo je Sodišče analiziralo v povezavi z vsemi alineami te določbe.

80. Zato ni načelnih ovir, da države članice za podelitev splošnih dovoljenj kot pogoj določijo obveznost prispevanja v kompenzacijski sklad.

81. Ustanovitev sklada te vrste v okoliščinah, opisanih v členu 7(4) Direktive 97/67, pomeni eno od metod, ki jo imajo države članice na voljo za financiranje univerzalne storitve. To zadnje je, kot sem že navedel, dejansko izravnalni mehanizem v postopku liberalizacije in odpiranja konkurenci, ki je bil izveden z Direktivo 2008/6. S prispevkom, ki ga morajo plačati ponudniki poštnih storitev, se skuša zagotoviti določena enakopravnost med enimi in drugimi, tako da so novi udeleženci na trgu, ki se ne srečujejo z istimi bremeni kot ponudniki, ki jim je zaupana univerzalna storitev, ( 61 ) prisiljeni k temu, da plačujejo v navedeni sklad in prispevajo k financiranju nekaterih obveznosti, ki temeljijo na načelu solidarnosti.

82. Na podlagi uvodne izjave 27 Direktive 2008/6 je mogoče od ponudnikov poštnih storitev zahtevati, da prispevajo k financiranju navedenega sklada. Seveda ta določba zajema operaterje, ki imajo splošna dovoljenja. Zadostuje, da je mogoče poštne storitve, ki jih ponujajo na podlagi teh dovoljenj (in da „ni nujno, da te storitve vsebujejo vse značilnosti univerzalne storitve“), z vidika uporabnika opredeliti kot „v zadostni meri medsebojno zamenljive“ z univerzalno storitvijo.

83. Če lahko uporabnik zazna storitev poštnega podjetja kot alternativo storitvi, ki jo ponuja ponudnik univerzalne storitve, se lahko sklepa o nadomestljivosti obeh, kar – če ponovim – zadostuje za to, da je prvi dopustno naložiti obveznost prispevanja v kompenzacijski sklad. ( 62 )

84. Menim, da se italijanska zakonodaja, ki jo je opisalo predložitveno sodišče, sklada s tem modelom. Na eni strani, člen 6(1a) in člen 10(2) zakonske uredbe št. 261/1999 določata, da imetniki splošnih dovoljenj prispevajo v kompenzacijski sklad za univerzalno storitev, če ponujajo storitve, ki nadomeščajo storitve, zajete v univerzalni storitvi.

85. Na drugi strani, in to je ključni normativni podatek, člen 11(1)(f) in člen 15(2) pravilnika o pooblastilih z enakimi besedami ( 63 ) urejata obveznost prispevanja v navedeni sklad in se sklicujeta na zahteve iz uvodne izjave 27 Direktive 2008/6. Ne vidim, kako bi lahko nacionalni predpis, ki določa ravno to, kar je v navedeni direktivi določeno za določitev obsega obveznosti financiranja kompenzacijskega sklada, bil v nasprotju z omenjeno direktivo.

86. Zato v teh določbah italijanske zakonodaje ne vidim nobenega nasprotovanja Direktivi 97/67. Če se AGCom v prihodnosti odloči uvesti ta mehanizem in zahtevati prispevek od enih ali drugih podjetij, bo torej treba takrat, in ne zdaj, preveriti, v kolikšnem obsegu upošteva merila, ki izhajajo iz Direktive 97/67.

V. Predlog

87. Glede na zgornjo obrazložitev Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je predložilo Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (regionalno upravno sodišče v Laciju, Italija), odgovori: 1. Člen 2, točke 1, 1a in 6, Direktive 97/67 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. decembra 1997 o skupnih pravilih za razvoj notranjega trga poštnih storitev v Skupnosti in za izboljšanje kakovosti storitve, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2008/6, ne nasprotuje nacionalni zakonodaji o poštnem sektorju, ki v svoje področje uporabe vključuje storitve prevoza in špedicije ter hitre pošte, če izvajajo sprejem, usmerjanje, prevoz in dostavo poštnih pošiljk, in ki iz navedenega področja izključuje uporabe storitve „prevoza kot samostojne dejavnosti“. 2. Člen 9(1) in člen 2, točka 19, Direktive 97/67 ter načelo sorazmernosti ne nasprotujejo nacionalni zakonodaji, kakršna je obravnavana v sporu o glavni stvari, ki poštnim operaterjem, ki opravljajo storitve prevoza, špedicije in hitre pošte, nalaga obveznost pridobitve splošnega dovoljenja. 3. Člen 7(4) in člen 9(2) Direktive 97/67 ne nasprotujeta nacionalni zakonodaji, kakršna je ta v sporu o glavni stvari, ki dopušča, da se imetnikom splošnih dovoljenj naloži obveznost prispevanja v kompenzacijski sklad za strošek univerzalne storitve, če so izpolnjene zahteve, na katere se sklicuje uvodna izjava 27 Direktive 2008/6.

( 1 ) Jezik izvirnika: španščina.

( 2 ) Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. decembra 1997 o skupnih pravilih za razvoj notranjega trga poštnih storitev v Skupnosti in za izboljšanje kakovosti storitve (v nadaljevanju: Direktiva 97/67) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 3, str. 71).

( 3 ) Organ za regulacijo komunikacij, Italija; v nadaljevanju: AGCom.

( 4 ) Minister za gospodarski razvoj, Italija.

( 5 ) Glej podrobnosti o teh predpisih v točkah od 14 do 19.

( 6 ) Spremenjena z Direktivo 2008/6/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. februarja 2008 (UL 2008, L 52, str. 3; v nadaljevanju: Direktiva 2008/6).

( 7 ) GURI št. 182, z dne 5. avgusta 1999.

( 8 ) Predložitveno sodišče meni, da člen 2(a) in (f) zakonske uredbe št. 261 povzema opredelitve iz člena 2, točke 1, 1a in 6, Direktive 97/67 (zadnji odstavek točke 2.5.1 predložitvenega sklepa).

( 9 ) GURI št. 98 z dne 24. aprila 2011. V nadaljevanju: zakonska uredba št. 261/1999.

( 10 ) Priloga A k odločbi št. 129/15/CONS (v nadaljevanju: odločba št. 129/15).

( 11 ) Disciplinare delle procedure per il rilascio dei titoli abilitativi per l’offerta al pubblico dei servizi postali (odlok o pravilniku o postopkih za izdajo pooblastil za zagotavljanje javnih poštnih storitev) z dne 29. julija 2015 (GURI št. 189 z dne 17. avgusta 2015, v nadaljevanju: odlok).

( 12 ) V zadevi C‑260/16 so tožeče stranke dejavne samo v segmentu hitre pošte.

( 13 ) Predložitveni odločbi se nanašata dobesedno na člena 1 in 6, vendar gre dejansko za člen 2, točke 1, 1a in 6.

( 14 ) Konfederacija Confetra in spodaj navedena podjetja in združenja so predložili stališče skupaj: Fedespedi, Associazione Fedit, Associazione non Riconosciuta Alsea, Società Tnt Global Express SpA, Associazione Nazionale Imprese Trasporti Automobilistici, Società Fercam SpA, Società Carioni Spedizioni Internazionali Srl; zaradi poenostavitve jih bom v nadaljevanju poimenoval konfederacija Confetra.

( 15 ) Stališče so podpisali tudi zastopniki podjetij DHL Express (Italy) Srl, Federal Express Europe Inc. in United Parcel Service Italia Ups Srl.

( 16 ) Sodba z dne 16. novembra 2016 (C‑2/15, EU:C:2016:880).

( 17 ) Zadeva C‑368/15 (EU:C:2017:462).

( 18 ) Sodba Sodišča z dne 19. maja 1993 (C‑320/91, EU:C:1993:198).

( 19 ) Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL 2006, L 376, str. 36) (v nadaljevanju: Direktiva 2006/123).

( 20 ) Omenja odločbe Komisije z dne 26. avgusta 1998, Deutsche Post/DHL, IV/M 1168, točka 17; z dne 23. februarja 1999, Deutsche Post/Securicor, VI/M11347, in z dne 30. januarja 2013, UPS/TNT, M6570.

( 21 ) Napotuje na sodbo Sodišča z dne 23. aprila 2009, TNT Post UK (C‑357/07, EU:C:2009:248, točka 46).

( 22 ) Trdijo, da to stališče podpirajo sodbi z dne 17. maja 2001, TNT Traco (C‑340/99, EU:C:2001:281), in z dne 13. oktobra 2011, DHL International (C‑148/10, EU:C:2011:654), ter sklepni predlogi P. Mengozzija v zadevi DHL Express (Austria) (C‑2/15, EU:C:2016:168).

( 23 ) Italijanska vlada in Komisija se sklicujeta na Obvestilo Komisije o uporabi pravil o konkurenci v poštnem sektorju in o oceni nekaterih državnih ukrepov v zvezi s poštnimi storitvami (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 174).

( 24 ) Predlog Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. maja 2016 o storitvah čezmejne dostave paketov (COM(2016) 285 final).

( 25 ) Sodba z dne 22. oktobra 2015, Easy Pay in Finance Engineering (C‑185/14, EU:C:2015:716, točka 29).

( 26 ) V skladu s točko 7 člena 2 je pošiljka korespondence „pisna komunikacija v kakršnem koli fizičnem mediju, ki ga je treba prenesti in dostaviti na naslov, ki ga je navedel pošiljatelj na sami pošiljki ali na ovitku. Knjige, katalogi, časopisi in periodični tisk se ne štejejo za pošiljke korespondence“.

( 27 ) Drugače kot v predlogu uredbe o storitvah čezmejne dostave paketov, ki sem ga navedel v opombi 24.

( 28 ) European Regulators Group for Postal Services (ERGP), Medium Term Strategy (2017‑2019) – Discussion paper for Public Consultation (ERGP (16) 16), str. 7: „NRAs are currently tasked with overseeing ‚postal services‘ provided by ‚postal services providers‘, which generally covers some but not always all parcel delivery operators and the scope of which varies across Member States. The courier, parcel and express (CEP) services are not only covered by the European regulation (and specifically by the postal directive) applying to the postal sector, but also by other transversal legislation, for instance transport law. The boundaries as regards applicable law for these services may not always be clear.“

( 29 ) Glej Commission Staff Working Document, (SWD(2015) 207 final, z dne 17. novembra 2015) – Accompanying the document – Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the application of the Postal Services Directive (Directive 97/67/CE as amended by Directive 2002/39/CE and Directive 2008/6/EC), COM(2015) 568 final, str. 66 (v nadaljevanju: SWD(2015) 207 final).

( 30 ) Mogoče je, da špediterska podjetja ne opravljajo poštnih storitev, odvisno od njihovih posebnih storitev. Njihova morebitna vključitev na področje uporabe Direktive 97/67 ni odvisna od opredelitve teh vrst podjetij v civilnem ali gospodarskem pravu držav članic, temveč od tega, ali ponujajo katero od poštnih storitev, omenjenih v navedeni direktivi.

( 31 ) Če se ne motim, se stavek prvič pojavi v zakonodajnem postopku v skupnem stališču Sveta z dne 8. novembra 2007 (dokument Sveta št. 13593/6/07 REV 6) in brez kakršnega koli pojasnila. Komisija je ta vtis potrdila na obravnavi.

( 32 ) Sistematična razlaga tega stavka ne doda nobenega koristnega elementa, saj je stavek na začetku odstavka, ki se nanaša na to, da se lahko v nekaterih okoliščinah direktna pošta obravnava kot pošiljka korespondence.

( 33 ) Te nazorne besede je uporabil zastopnik konfederacije Confetra na ustni obravnavi.

( 34 ) Ta zakonodajna tehnika (stavek, skrit v uvodni izjavi) ni najbolj primerna in morda bi bilo jasneje, če bi bilo merilo vključeno v normativni del Direktive 97/67. Vendar ta formalni element ne oslabi logične vsebinske razlage.

( 35 ) Podobno se je izrekel italijanski regulator, kakor izhaja iz ERGP 2015 report to the European Commission on Legal regimes applicable to European domestic or cross-border e-commerce parcel delivery (ERGP PL (15) 28), str. 12.

( 36 ) Predlog Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. maja 2016 (COM(2016) 285 final).

( 37 ) Moj poudarek.

( 38 ) To se v normativnem delu zrcali v členu 2(2)(a) tega predloga, ki določa, da se „sam prevoz […] ne šteje za storitev dostave paketov“.

( 39 ) Sodba z dne 19. maja 1993 (C‑320/91, EU:C:1993:198, točka 19); v smislu, da jih je mogoče „ločiti od storitev splošnega pomena in ustrezajo posebnim potrebam gospodarskih subjektov, ki zahtevajo določene dodatne storitve, […] kot so prevzem na domu, večja hitrost ali zanesljivost pri dostavi ali celo možnost spremembe naslova za dostavo med prevozom […]“.

( 40 ) Sodba z dne 13. oktobra 2011 (C‑148/10, EU:C:2011:654, točki 30 in 52). V točki 20 je navedeno, da podjetje, ki je bilo tožeča stranka v tem sporu, meni, da njegovih storitev hitre dostave ni mogoče opredeliti kot poštnih storitev.

( 41 ) Sodba z dne 16. novembra 2016 (C‑2/15, EU:C:2016:880, točka 31).

( 42 ) Sodba z dne 15. junija 2017 (C‑368/15; EU:C:2017:462, točka 29).

( 43 ) Glej uvodno izjavo 5 Direktive 2008/6.

( 44 ) Naj pripomnim, da so med temi pošiljkami poštni paketi, ki vsebujejo blago s tržno vrednostjo ali brez nje, kar je sektor, v katerem poslujejo predvsem podjetja za dostavo hitre pošte.

( 45 ) Zato zanje ne velja Direktiva 2006/123 o storitvah na notranjem trgu, kar je v nasprotju s trditvijo združenja AICAI.

( 46 ) Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca P. Mengozzija v zadevi DHL Express (Austria) (C‑2/15, EU:C:2016:168, točka 44).

( 47 ) Za opravljanje storitev, ki niso vključene v univerzalno storitev, se lahko izda samo splošno dovoljenje. Glej sodbo z dne 15. junija 2017, Ilves Jakelu (C‑368/15; EU:C:2017:462, točka 30).

( 48 ) Naj napotim na to, kar sem že povedal glede prevoza kot samostojne dejavnosti, ki je izključena iz Direktive 97/67 in iz nacionalne zakonodaje s področja pošte.

( 49 ) Sodba z dne 8. maja 2008, Danske Svineproducenter (C‑491/06, EU:C:2008:263, točka 31).

( 50 ) Besedilo določbe ne pušča prostora za dvom glede omejenosti možnosti, ki se lahko štejejo za bistvene zahteve.

( 51 ) Med njimi so javni interesi, ki so tako heterogeni, kot je zaupnost korespondence, varnost omrežij glede prevoza nevarnega tovora, varstvo podatkov, varstvo okolja in regionalno načrtovanje.

( 52 ) Glej točki 65 in 66 obrazložitve odločbe št. 129/15. Menim, da je v tej odločbi izpolnjena naloga vsakega javnega organa, da obrazloži svoje akte, pri čemer je ta obrazložitev sledila posvetovanju z zainteresiranimi stranmi glede vsebine zakonodaje s poštnega področja v zvezi s pooblastili.

( 53 ) V točki 55 svojega stališča in ob sklicevanju na člen 10(4)(c) in člen 11(1)(b) in (c) uredbe.

( 54 ) Ta razlog je bil uveden s Skupnim stališčem Evropskega parlamenta in Sveta v okviru spremembe Direktive 97/67 z Direktivo 2008/6, glede na „političn[i] pomen[…], ki ga imajo socialna vprašanja v procesu popolnega odprtja trga“ (Skupno stališče (ES) št. 19/2007, ki ga je sprejel Svet dne 8. novembra 2007 v skladu s postopkom, določenim v členu 251 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti z namenom sprejetja Direktive Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Direktive 97/67 glede popolnega oblikovanja notranjega trga poštnih storitev v Skupnosti (UL 2007, C 307 E, str. 22)).

( 55 ) V točkah 2.5.2.2, 2.5.2.3 in 2.5.2.4 navedenih predložitvenih odločb ni opredeljeno nobeno posebno breme, ki bi ga bilo mogoče šteti za „nesorazmerno, nelogično ali pretirano“.

( 56 ) Točka 2.5.2.5 in naslednje predložitvenih odločb.

( 57 ) Predvsem trdi, da sta bili obe vprašanji zastavljeni podredno, če bi bil odgovor na prvi dve nikalen.

( 58 ) Zastopnik združenja AICAI je na obravnavi priznal, da skrb ponudnikov temelji na tveganju, da bo uveden tak sklad in da bi ga morali ponudniki v prihodnje financirati. Potem ko je potrdil, da je italijanska zakonodaja s področja pošte in itinere, je priznal, da se v trenutnem zakonodajnem položaju ti ponudniki ne srečujejo z dejansko oviro, temveč hipotetično.

( 59 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 15. septembra 2011, Unió de Pagesos de Catalunya (C‑197/10, EU:C:2011:590, točki 17 in 18 ter navedena sodna praksa).

( 60 ) Sodba z dne 16. novembra 2016 (C‑2/15, EU:C:2016:880, točke od 22 do 28). Glej tudi točko 28 in naslednje sklepnih predlogov generalnega pravobranilca P. Mengozzija v navedeni zadevi (EU:C:2016:168).

( 61 ) Po podatkih Komisije je bil leta 2015 ponudnik univerzalne storitve v vseh državah članicah še naprej tradicionalni javni poštni operater (SWD(2015) 207 final, str. 13)

( 62 ) Logično je, da je treba v tem primeru upoštevati ostale določbe Direktive 97/67 na tem področju (med njimi določbo, da ni dopustno za enake elemente univerzalne storitve ali dele nacionalnega ozemlja nalagati obveznosti univerzalne storitve in hkrati obveznosti finančnega prispevka za mehanizem delitve).

( 63 ) Naj spomnim, da je v skladu s temi določbami prispevanje k financiranju stroška opravljanja univerzalne storitve pogojeno s tem, da so izpolnjene zahteve, navedene v uvodni izjavi 27 Direktive 2008/6.