Zbi rka odločb sodne pr akse  
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA  
YVESA BOTA,  
predstavljeni 26. maja 2016 *  
Zadeva C-2 1 8 / 1 5  
Kazenski postopek  
proti  
Gianpaolu Paolettiju in drugim  
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, 
ki ga je vložilo Tribunale ordinario di Campobasso (sodišče v Campobassu, Italija)) 
„Predhodno odločanje — Temeljne pravice — Retroaktivna uporaba ugodnejše kazenske zakono daje — 
Učinek pristopa Romunije k Evropski uniji na kaznivo dejanje nezakonitega priseljevanja na italijansko 
ozemlje, storjeno pred pristopom“ 
1. Sodišče mora v tej zadevi preučiti učinek pristopa Romunije k Evropski uniji na kaznivo dejanje 
pomoči pri nedovoljenem vstopu in nezakonitem prebivanju romunskih državljanov na italijanskem 
ozemlju, če je bilo tako kaznivo dejanje storjeno pred tem pristopom. Natančneje, Tribunale ordinario 
di Campobasso (sodišče v Campobassu, Italija) se sprašuje, ali je bila posledica navedenega pristopa po 
storitvi tega kaznivega dejanja in pred sojenjem njegovemu storilcu ta, da je bilo kaznivo dejanje 
pomoči pri nedovoljenem vstopu in nezakonitem prebivanju na italijanskem ozemlju odpravljeno. 
2. V teh sklepnih predlogih bom pojasnil razloge, iz katerih menim, da pristop neke države k Uniji, 
potem ko je bilo storjeno kaznivo dejanje pomoči pri nedovoljenem vstopu in nezakonitem prebivanju 
državljanov te države na ozemlju države članice in preden je bilo njegovemu storilcu sojeno, ne 
povzroči, da je to kaznivo dejanje odpravljeno. 
I – Pravni okvir 
A – Pravo Unije 
3. Člen 49(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah ** določa: 
„Nihče ne sme biti obsojen za dejanje, izvršeno s storitvijo ali opustitvijo, ki v času, ko je bilo storjeno, 
po nacionalnem ali mednarodnem pravu ni bilo določeno kot kaznivo dejanje. Prav tako se ne sme 
izreči strožja kazen od tiste, ki jo je bilo mogoče izrečiv času, ko je bilo kaznivo dejanje storjeno. Če 
je bila v času po storitvi dejanja z zakono m predpisana milejša kazen, se uporabi ta.“ 
* Jezik izvirnika: francoščina. 
** V nadaljevanju: Listina. 
SL 
ECLI:EU:C:2016 :370 1 
SKLEPNI PREDLOGI Y. BOTA – ZADEVA C-218/15  
PAOLETTI IN DRU GI  
4. Člen 1(1) Direktive Sveta 2002 /90/ES z dne 28. novembra 2002 o opredelitvi pomoči pri 
nedovoljenem vstopu, tranzitu in prebivanju *** določa, da vsaka država članica sprejme ustrezne 
sankcije za „vsako osebo, ki namenoma pomaga drugi osebi, ki ni državljan države članice, da vstopi ali 
v tranzitu prečka ozemlje države članice, pri čemer krši zakone te države o vstopu oziroma tranzitu 
tujcev,“ ter za „vsako osebo, ki zaradi dobička pomaga drugi osebi, ki ni državljan države članice, da 
prebiva na ozemlju države članice, pri čemer krši zakone te države o prebivanju tujcev“. 
5. Okvirni sklep Sveta z dne 28. novembra 2002 o krepitvi kazenskega okvirja na področju 
preprečevanja nudenja pomoči pri nedovoljenem vstopu, tranzitu in prebivanju (2002 /946/PNZ) **** 
v členu 1(1) določa, da „[v]saka država članica sprejme vse potrebne ukrepe, da zagotovi, da se kršitve, 
na katera se nanašata člena 1 in 2 Direktive 2002 /90[…], kaznujejo z učinkovitimi, sorazmernimi in 
odvračilnimi kaznimi, ki lahko vodijo v izročitev“. Člen 1(2) tega okvirnega sklepa določa tudi, da kjer 
je potrebno, lahko te kazni spremlja med drugim ukrep odpovedi prebivanja. 
B – Italijansko pravo 
6. Člen 25, drugi odstavek, ustave določa, da nihče ne sme biti kaznovan drugače kot na podlagi 
zakona, ki je začel veljati pred storjenim dejanjem. 
7. Člen 2, prvi odstavek, codice penale (kazenski zakonik) določa, da nihče ne sme biti kaznovan za 
dejanje, ki po zakonu, veljavnem ob njegovi storitvi, ni bilo kaznivo. V skladu s členom 2, drugi 
odstavek, tega zakonika nihče ne sme biti kaznovan za dejanje, ki po poznejšem zakonu ni kaznivo. 
V primeru obsodbe se kazen preneha izvrševati in prenehajo kazenske posledice obsodbe. 
8. Člen 12(3)(a) in (d) decreto legislativo n. 286 – Testo unico delle disposizioni concernenti la 
disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (zakonska uredba št. 286 z dne 
25. julija 1998 o enotnem besedilu določb, ki urejajo priseljevanje in status tujcev) ***** , kakor je bila 
spremenjena z zakono m št. 94 z dne 15. julija 2009 ****** , določa, da razen če dejanja pomenijo 
resnejše kaznivo dejanje, oseba, ki v nasprotju z določbami tega enotnega besedila spodbuja, usmerja, 
organizira, financira ali izvaja prevoz tujcev v Italijo ali izvaja druga dejanja, da se jim omogoči 
nezakonit vstop v Italijo ali na ozemlje druge države, katere državljani niso ali katere izkaznice za 
rezidenta za neomejeni čas nimajo, se kaznuje s kaznijo zapora od pet do petnajst let in denarno 
kaznijo 15.000 EUR za vsako osebo, če dejanja zadevajo nezakonit vstop petih oseb ali več v Italijo ali 
njihovo nezakonito navzočnost v tej državi ali če dejanja storijo tri osebe ali več skupaj ali z uporabo 
storitev mednarodnega prevoza ali ponarejenih ali spremenjenih dokumentov ali vsekakor nezakonito 
pridobljenih dokumentov. 
9. Člen 12(3a) zakonske uredbe št. 286/1998 določa, da če so dejanja iz odstavka 3 tega člena storjena 
ob izpolnitvi dveh ali več primerov iz točk od (a) do (e) tega odstavka 3, se predvidena kazen zviša. 
II – Dejanski okvir 
10. Proti Gianpaolu Paolettiju in več drugim osebam poteka postopek, ker so med drugim 
30 romunskim državljanom omogočili nezakonit vstop v obdobju pred pristopom Romunije k Uniji. 
Natančneje, očita se jim, da so naklepno in goljufivo obšli določbe, ki urejajo tok tujih delavcev, da bi 
imeli koristi od intenzivnega in neprekinjenega izkoriščanja poceni tuje delovne sile, to pa pomeni 
kaznivo dejanje iz člena 12(3) in (3a) zakonske uredbe št. 286/1998 . 
*** UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 64.  
**** UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 61.  
***** Redni dodatek h GURI št. 191 z dne 18. avgusta 1998 .  
****** GURI št. 170 z dne 24. julija 2009 , v nadaljevanju: zakonska uredba št. 286/1998 .  
ECLI:EU:C:2016 :370 2 
SKLEPNI PREDLOGI Y. BOTA – ZADEVA C-218/15  
PAOLETTI IN DRU GI  
11. Predložitveno sodišče tako pojasnjuje, da so obdolženci v Pescari (Italija) ustanovili družbo 
Oma Srl, fiktivno poslovno enoto družbe Api Construction SRL, ki ima sedež v Bukarešti (Romunija). 
Pri Direzione Provinciale del Lavoro di Pescara (pokrajinski direktorat za delo v Pescari, Italija) so 
zaprosili za delovna dovoljenja, ki so jih dobili, in nato dovoljenja za prebivanje na italijanskem 
ozemlju za 30 romunskih delavcev na podlagi člena 27(1)(g) zakonske uredbe št. 286/1998 , ki na 
prošnjo delodajalca in zunaj zakonsko določene kvote tujih delavcev omogočazačasno dovolitev 
zadrževanja delavcev, ki jih zaposlujejo organizacije ali podjetja, ki poslujejo na italijanskem ozemlju, 
za opravljanje posebnih funkcij ali nalog za omejen ali določen čas. 
III – Vprašanji za predhodno odločanje 
12. Ker Tribunale ordinario di Campobasso (sodišče v Campobassu) dvomi o razlagi prava Unije, je 
prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji: 
„1. Ali je treba člen 7 [Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, 
podpisane v Rimu 4. novembra 1950 ******* ], člen 49 Listine […]in člen 6 PEU razlagati tako, da se 
je s pristopom Romunije k [Uniji] 1. januarja 2007 odpravilo kaznivo dejanje, določeno in 
sankcionirano s členom 12 zakonske uredbe št. 286/1998 […], povezano z omogočanjem 
priseljevanja in bivanja romunskih državljanov na ozemlju Italije? 
2. Ali je treba navedene člene razlagati tako, da država članica ne more uporabiti načela 
retroaktivnosti novejšega zakona, ki je milejši(in mitius), za osebe, ki so bile pred 1. januarjem 2007 
(ali drugim poznejšim datumom, iz katerega je razvidna polna veljavnost navedene pogodbe), to je 
datumom začetka veljavnosti pristopa Romunije k Evropski uniji, odgovorne za kršitev člena 12 
zakonske uredbe št. 286/1998 […], ker so omogočale priseljevanje romunskih državljanov, ki od 
1. januarja 2007 ni več določeno kot kaznivo dejanje?“ 
IV – Analiza 
13. Predložitveno sodišče želi z vprašanjema v bistvu izvedeti, ali je treba člen 7 EKČP, člen 49 Listine 
in člen 6 PEU razlagati tako, da je zaradi pristopa Romunije k Uniji odpravljeno kaznivo dejanje 
pomoči pri nedovoljenem vstopu in nezakonitem prebivanju romunskih državljanov na italijanskem 
ozemlju, če so po storitvi tega kaznivega dejanja in pred sojenjem njegovemu storilcu ti državljani 
pridobili državljanstvo Unije. 
14. Italijanska vlada meni, da sta ti vprašanji nedopustni, ker zadevne italijanske kazenske določbe, in 
sicer inkriminacija pomoči pri nezakonitem vstopu tujih državljanov na italijansko ozemlje, ne spadajo 
na področje uporabe prava Unije. Trdi, da kazenska obravnava ravnanj, namenjenih pomoči pri 
nezakonitem priseljevanju tujih državljanov, ni urejena v pravu Unije. Tako naj Italijanska republika 
z italijansko zakono dajo, ki je upoštevna v tej zadevi, ne bi izvajala prava Unije, zato se Listina ne 
uporablja. 
15. Kot pravilno opozarja Evropska komisija, člen 1(1) Direktive 2002 /90 določa, da vsaka država 
članica sprejme ustrezne sankcije za vsako osebo, ki namenoma pomaga drugi osebi, ki ni državljan 
države članice, da vstopi ali v tranzitu prečka ozemlje države članice, pri čemer krši zakone te države 
o vstopu oziroma tranzitu tujcev, ter za vsako osebo, ki zaradi dobička pomaga drugi osebi, ki ni 
državljan države članice, da prebiva na ozemlju države članice, pri čemer krši zakone te države 
o prebivanju tujcev. Poleg tega v skladu s členom 1(1) Okvirnega sklepa 2002 /946 vsaka država članica 
sprejme vse potrebne ukrepe, da zagotovi, da se kršitve, na katere se nanašata člena 1 in 2 Direktive 
2002 /90, kaznujejo z učinkovitimi, sorazmernimi in odvračilnimi kaznimi, ki lahko vodijo v izročitev. 
******* V nadaljevanju: EKČP. 
ECLI:EU:C:2016 :370 3 
SKLEPNI PREDLOGI Y. BOTA – ZADEVA C-218/15  
PAOLETTI IN DRU GI  
16. Zato je treba ugotoviti, da je namen italijanske zakono daje, upoštevne v tej zadevi, prav izpolnitev 
obveznosti, ki izhajajo iz prava Unije, in zato izvajanje tega prava. 
17. Posledično ni dvoma, da se Listina uporablja v sporu o glavni stvari. 
18. Kar zadeva vprašanje predložitvenega sodišča, je treba po mojem mnenju nanj odgovoriti z analizo 
elementov kaznivega dejanja in, natančneje, dveh izmed teh elementov, to je zakonskega in stvarnega 
elementa. 
19. Kar zadeva zakonski element, v skladu s splošno priznanim načelom legitimnost kaznivega dejanja 
temelji na njegovi nujnosti. Ko je ta predhodni pogoj izpolnjen, mora kaznivo dejanje, da je opredeljeno 
kot tako, očitno izpolniti še druge, prav tako bistvene pogoje, ki pa nastopijo šele po prvem. To velja za 
pogoj, ki ga zahteva načelo zakonitosti, kot ga je izrazil C. Beccaria, in za zahtevo po sorazmernosti 
predvidene sankcije. Vendar nobenega od zadnjenavedenih pogojev ne bi bilo treba preučiti, čenebi 
bilo treba sprejeti zakonskih predpisov. 
20. Pristojnost za kaznovanje ima javna oblast, ki je pooblaščena za sprejemanje zakono v. To 
pooblastilo ima zato, da prepove ravnanja, ki po njenem mnenju pomenijo kršitev pojmov, za katere 
meni, da so bistveni z vidika njene družbene morale ali njenih temeljnih načel delovanja, to je dejanja, 
ki kršijo to, kar običajno imenujemo javni red. 
21. Skratka, glede na naravo kaznivih dejanj, ki so jih storili obdolženci, je treba ugotoviti, kateri javni 
red je bil prednostno kršen s storjenim kaznivim dejanjem. Ali gre za javni red italijanske države ali 
javni red Unije? 
22. Po mojem mnenju ni nobenega dvoma, da gre v tej zadevi za javni red Unije. Italijanska kazenska 
zakono daja namreč obstaja le na podlagi zahtev iz člena 1(1) Direktive 2002 /90, ki določa, da vsaka 
država članica sprejme ustrezne sankcije za vsako osebo, ki namenoma pomaga drugi osebi, ki ni 
državljan države članice, da vstopi ali v tranzitu prečka ozemlje države članice, pri čemer krši zakone 
te države o vstopu oziroma tranzitu tujcev, to je člena, ki je dopolnjen s členom 1(1) Okvirnega sklepa 
2002 /946, ki državam članicam nalaga, da sprejmejo sankcije, ki vključujejo kazen, ki omogoča uporabo 
ukrepa izročitve. 
23. S tem kazenska zakono daja držav članic tu zgolj podpira zavezujočo določbo predpisa, ki določa 
pravila, skupna državam članicam, in zagotavlja njihovo upoštevanje. 
24. Čemu pa je namenjen ta predpis? Temu, da se v okviru notranjega trga zaščitijo posebna pravila 
Unije, ki se uporabljajo le za državljane Unije, to je da se zaščiti delovanje, v okviru katerega se 
z njihovim medsebojnim povezovanjem izvajajo temeljne svoboščine in pojmi, kot so prost pretok 
oziroma gibanje, svoboda ustanavljanja in državljanstvo, ki so sami temelji povezovanja Unije. Brez 
težav se bomo strinjali o nujnosti take represivne zakono daje. 
25. Pojasnilo, ki ga daje zakonski element kaznivega dejanja, kot ga morajo zasnovati države članice, ki 
tako omogoča ocenitev resnosti, ki jo ima v očeh zakono dajalca Unije ta kršitev javnega reda, je 
mogoče izpeljati iz tega, da mora, kot je določeno v Okvirnem sklepu 2002 /946, kazenska sankcija, ki 
se zahteva od držav članic, omogočiti izročitev storilcev kaznivega dejanja in da jo lahko, čeje 
potrebno, spremlja ukrep odpovedi prebivanja. Skrb za to, da je v nastalem položaju mogoče krivcu, ki 
je ostal v tujini, soditi za motnje javnega reda Unije ali pa ga izgnati iz države, dokazuje, kako zelo je bil 
ta pravni red kršen zaradi te vrste kaznivega dejanja. 
ECLI:EU:C:2016 :370 4 
SKLEPNI PREDLOGI Y. BOTA – ZADEVA C-218/15  
PAOLETTI IN DRU GI  
26. Zato gre res za javni red Unije. Niti v Direktivi 2002 /90 niti sicer v nobenem drugem aktu ne 
najdem določbe, na podlagi katere bi bilo mogoče sklepati, da pristop k „polnemu“ državljanstvu Unije 
mora povzročiti ali celo zgolj lahko povzroči odpravo kršitve tega višjega javnega reda in posledično 
odpravo kaznivega dejanja, ki so ga obdolženci storili, ko so trgovali z delovno silo, kot se temu reče 
v pogovornem jeziku. 
27. Odločiti nasprotno bi v resnici pomenilo, da bi se spodbujala taka trgovina, takoj ko bi država 
začela dokončni postopek pristopa k Uniji, ker bi bili tihotapci prepričani, da bodo pozneje upravičeni 
do imunitete. Doseženi cilj bi bil tako ravno nasproten temu, za katerega si prizadeva zakono dajalec 
Unije. 
28. Nazadnje je koristno pripomniti, da se besedilo italijanskega kazenskega zakona, ki je popolnoma 
skladno z zahtevami, ki jih nalagajo določbe Direktive 2002 /90 in Okvirnega sklepa 2002 /946, katerih 
dejansko izvajanje zagotavlja, strogo nanaša le na tihotapce, in ne na osebe, ki so uporabile ta 
postopek. 
29. Zato v zvezi s tem ni pomem bno, da so te osebe po svojem nezakonitem vstopu na ozemlje Unije 
pridobile status državljanov Unije ali vse s tem povezane pravice. 
30. Sicer se sprašujem, kako bi teoretično utemeljili tak učinek. 
31. Ne zdi se mi sporno, da ne moremo biti v položaju, v katerem bi spremem ba prava Unije ohromila 
kršitev nacionalnega prava, in sicer zaradi že poudarjenega preprostega in očitnega razloga, da 
nacionalni akt izhaja iz prava Unije in da bi se le spremem ba tega prava lahko prenesla na zadevno 
nacionalno pravo. Člen 1(1) Direktive 2002 /90 pa ni bil spremenjen, in kot smo videli, ne vsebuje 
nobene navedbe glede pridobitve državljanstva Unije po storitvi kaznivega dejanja. 
32. Prav tako menim, da ne bi bilo koristno sklicevati se na načelo retroaktivnosti in mitius, na katero, 
kot se mi zdi, napotuje sklicevanje v členu 49 Listine. To načelo je namreč v resnici način zaporednega 
izvajanja zakono v, kot opozarja besedilo člena 49(1) Listine. Obstajati morajo tudi zaporedni zakoni 
glede istega kaznivega dejanja, ki jih v obravnavanem primeru ni, saj se inkriminacija kaznivega 
dejanja ali kazen zanj nista spremenili. 
33. Taka rešitev bi namreč lahko izhajala le iz tega, da je zadevno kaznivo dejanje izgubilo svojo 
nujnost. Zgoraj sem dokazal, da to nikakor ne velja za tihotapce. 
34. Neodvisno od preudarkov, ki se nanašajo na javni red, v podporo zavrnitvi teze tožečih strank 
v postopku v glavni stvari govorijo tudi drugi elementi analize, povezani s pravno strukturo kaznivega 
dejanja. 
35. Tako sem prišel do analize drugega, to je stvarnega elementa kaznivega dejanja. 
36. Način uresničitve stvarnega elementa kaznivega dejanja zahteva, da je to dejanje uvrščeno 
v kategorijo enkratnih kaznivih dejanj. Pomoč pri vstopu je namreč stvarno izvršena, ko oseba, ki se je 
zatekla po pomoč k „tihotapcem“, prestopi zunanjo mejo Unije, pomoč pri prebivanju pa, ko so ji bili 
izročeni goljufivo pridobljeni dokumenti, s katerimi lahko daje vtis, da ima pravico do ugodnosti, 
povezanih z državljanstvom Unije ali statusom tujega delavca v zakonitem položaju. 
37. Glede na datume, navedene v predložitveni odločbi, so bila kazniva dejanja, ki se očitajo tožečim 
strankam v postopku v glavni stvari, v celoti in dokončno storjena na dan začetka veljavnosti Akta 
o pristopu Romunije k Uniji, s katerim besedilo člena 1(1) Direktive 2002 /90, ki je splošen akt, ni bilo 
spremenjeno. 
ECLI:EU:C:2016 :370 5 
SKLEPNI PREDLOGI Y. BOTA – ZADEVA C-218/15  
PAOLETTI IN DRU GI  
38. Zdi se mi, da je to razlogovanje okrepljeno s primerjavo s položajem romunskih državljanov, ki so 
bili, ko se je zgodila ta bistvena spremem ba statusa, sami v nezakonitem položaju, ker je bilo njihovo 
prebivanje nezakonito. Razlika je namreč velika. 
39. V tem primeru je kaznivo dejanje, ki ga je storil državljan nekdanje tretje države, nadaljevano 
kaznivo dejanje, katerega stvarni element, to je dejstvo, da se oseba nahaja na ozemlju, na katerem ne 
bi smela biti, se ni nikoli končal, ker ta položaj traja. Ena izmed najočitnejših posledic nadaljevanega 
kaznivega dejanja je, da zastaranje začne teči šele v tistem trenutku, ko kaznivo dejanje preneha. 
40. Čejedržavljanstvo pridobljeno, ko kaznivo dejanje še traja, eden izmed elementov posebne 
inkriminacije nezakonitega prebivanja, ki se uporabi le za zadevno osebo, izgine, saj to neposredno 
vpliva na še vedno trajajoč in nedeljiv stvarni element kaznivega dejanja. Na dan pridobitve polnih 
pravic državljanstva Unije je namreč izginil eden izmed elementov nadaljevanega kaznivega dejanja, to 
je dejstvo, da oseba ni polnopravni državljan Unije. 
41. V preostalem z istim dogodkom kaznivo dejanje, ki je zadevalo le državljane tretje države, izgubi 
nujnost v zvezi z romunskimi državljani, kar upravičuje, da se pregon ne začne niti proti tistim, ki bi 
se na primer vrnili v izvorno državo, vendar se zanje zastaralni rok še ne bi iztekel. 
42. Glede na vse navedeno menim, da je treba člen 1(1) Direktive 2002 /90, člen 1(1) Okvirnega sklepa 
2002 /946 in člen 49 Listine razlagati tako, da pristop neke države k Uniji, potem ko je bilo storjeno 
kaznivo dejanje pomoči pri nedovoljenem vstopu in nezakonitem prebivanju državljanov te države na 
ozemlju države članice in preden je bilo storilcu tega kaznivega dejanja sojeno, ne povzroči, da je to 
kaznivo dejanje odpravljeno. 
V – Predlog 
43. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanji Tribunale ordinario di Campobasso 
(sodišče v Campobassu, Italija) odgovori: 
Člen 1(1) Direktive Sveta 2002 /90/ES z dne 28. novembra 2002 o opredelitvi pomoči pri nedovoljenem 
vstopu, tranzitu in prebivanju, člen 1(1) Okvirnega sklepa Sveta z dne 28. novembra 2002 o krepitvi 
kazenskega okvirja na področju preprečevanja nudenja pomoči pri nedovoljenem vstopu, tranzitu in 
prebivanju (2002 /946/PNZ) in člen 49 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah je treba razlagati 
tako, da pristop neke države k Evropski uniji, potem ko je bilo storjeno kaznivo dejanje pomoči pri 
nedovoljenem vstopu in nezakonitem prebivanju državljanov te države na ozemlju države članice in 
preden je bilo storilcu tega kaznivega dejanja sojeno, ne povzroči, da je to kaznivo dejanje odpravljeno. 
ECLI:EU:C:2016 :370 6