SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

YVESA BOTA,

predstavljeni 29. januarja 2019 ( 1 )

Mnenje 1/17

Predlog za izdajo mnenja, ki ga je vložila Kraljevina Belgija

„Mnenje, izdano na podlagi člena 218(11) PDEU – Celoviti gospodarski in trgovinski sporazum med Kanado na eni strani ter Evropsko unijo in njenimi državami članicami na drugi strani (CETA) – Reševanje sporov med vlagateljem in državo (ISDS) – Vzpostavitev Sodišča CETA in Pritožbenega sodišča – Združljivost s primarnim pravom Unije – Zahteva po spoštovanju avtonomije pravnega reda Unije in njenega sodnega sistema – Upoštevnost Listine Evropske unije o temeljnih pravicah pri izvajanju pristojnosti Unije, da sklene mednarodni sporazum – Člena 20 in 21 Listine – Načelo enakega obravnavanja – Člen 47 Listine – Pravica do dostopa do neodvisnega in nepristranskega sodišča“

Kazalo

I. Uvod II. Okvir predloga za izdajo mnenja III. Predlog Kraljevine Belgije za izdajo mnenja A. Združljivost sporazuma CETA z izključno pristojnostjo Sodišča za dokončno razlago prava Unije 1. Sodni sistem Unije kot jamstvo za avtonomijo pravnega reda Unije 2. Pogoji za oblikovanje posebnega mehanizma za reševanje sporov z mednarodnimi sporazumi, ki jih sklene Unija 3. Zahteva po vzajemnosti pri zaščiti, odobreni vlagateljem vsake pogodbenice 4. Mehanizem, ki je skladen z odsotnostjo neposrednega učinka sporazuma CETA 5. Sodba Achmea ne vpliva na združljivost sistema ICS z zahtevo po avtonomiji pravnega reda Unije 6. Jamstva, ki jih pogodbenici določata za ohranitev izključne pristojnosti Sodišča za dokončno razlago prava Unije 7. Sistem ICS ne posega v nalogo nacionalnih sodišč, da zagotavljajo učinkovito uporabo prava Unije 8. Skladnost s cilji zunanjega delovanja Unije 9. Vzpostavitev mehanizma za predhodno vključitev Sodišča in možnost popolnega nadzora odločb s strani sodišč držav članic nista potrebni B. Splošno načelo enakega obravnavanja in zahteva po učinkovitosti prava Unije C. Združljivost oddelka F poglavja osem s pravico do dostopa do neodvisnega in nepristranskega sodišča 1. Splošne ugotovitve 2. Dostop malih in srednjih podjetij do Sodišča CETA 3. Pogoji plačila članom Sodišča CETA in Pritožbenega sodišča 4. Pogoji v zvezi z imenovanjem in morebitnim odpoklicem članov Sodišča CETA in Pritožbenega sodišča 5. Pravila o etiki, ki se uporabljajo za člane Sodišča CETA in Pritožbenega sodišča IV. Predlog

I. Uvod

1. Kanada na eni strani ter Evropska unija in njene države članice na drugi strani so 30. oktobra 2016 v Bruslju podpisale Celoviti gospodarski in trgovinski sporazum, bolj znan pod kratico CETA (Comprehensive Economic and Trade Agreement) (v nadaljevanju: CETA) ( 2 ).

2. Kot med drugim sporazum, na katerega se nanaša mnenje 2/15 (Sporazum o prosti trgovini s Singapurjem) z dne 16. maja 2017 ( 3 ), je CETA sporazum o prosti trgovini „nove generacije“, ker poleg tradicionalnih določb o znižanju carin in zmanjšanju netarifnih ovir, ki vplivajo na trgovino z blagom in storitvami, določa med drugim pravila o naložbah, javnih naročilih, konkurenci, varstvu intelektualne lastnine in trajnostnem razvoju.

3. Čeprav je bil sporazum CETA podpisan, še ni bil sklenjen v smislu člena 218(6) PDEU. Kljub temu se delno začasno uporablja. ( 4 )

4. Predmet te zadeve je predlog za izdajo mnenja, ki ga je na Sodišču 7. septembra 2017 vložila Kraljevina Belgija na podlagi člena 218(11) PDEU.

5. Predlog za izdajo mnenja, ki ga je vložila Kraljevina Belgija, se glasi: „Ali je oddelek F (‚Reševanje naložbenih sporov med vlagatelji in državami‘) poglavja osem (‚Naložbe‘) Celovitega gospodarskega in trgovinskega sporazuma med Kanado na eni strani ter Evropsko unijo in njenimi državami članicami na drugi strani, podpisanega v Bruslju 30. oktobra 2016, združljiv s Pogodbama, vključno s temeljnimi pravicami?“

6. Namen oddelka F poglavja osem CETA, ki vsebuje člene od 8.18 do 8.45 tega sporazuma, je vzpostaviti mehanizem za reševanje sporov med vlagateljem in državo, znan tudi pod kratico „ISDS System“ (Investor State Dispute Settlement System) (v nadaljevanju: ISDS).

7. Za to je v tem oddelku določena vzpostavitev sodišča (v nadaljevanju: Sodišče CETA) in pritožbenega sodišča (v nadaljevanju: Pritožbeno sodišče ali Pritožbeno sodišče CETA) ter bolj dolgoročno vzpostavitev večstranskega naložbenega sodnega in pritožbenega mehanizma, s katerim bosta prvi sodišči prenehali delovati. Tako je predvidena vzpostavitev „sistema sodišč za naložbe“, ki je bolje poznan pod angleškim imenom Investment Court System (ICS) (v nadaljevanju: ICS), v katerem je Sodišče CETA šele prva faza. Vzpostavitev tega sodišča bi torej pomenila prvo konkretno uporabo reforme sistema ISDS, ki jo je Evropska komisija zasnovala leta 2015 ( 5 ) kot odgovor na javno posvetovanje o zaščiti naložb in sistemu ISDS. ( 6 ) Oddelek F poglavja osem CETA tako določa institucionalni postopkovni okvir za reševanje morebitnih sporov med vlagateljem iz ene pogodbenice in drugo pogodbenico o razlagi in uporabi sporazuma CETA, namenjen odpravi pomanjkljivosti, ki so bile ugotovljene za klasični sistem ISDS.

8. Z uvedbo tega reformiranega mehanizma v sporazumu CETA naj bi Unija dala pobudo za celostno reformo modela reševanja sporov med vlagateljem in državo s prehodom s sedanjega ad hoc sistema ISDS na podlagi načel arbitraže na sistem ICS, katerega cilj bi bil vzpostaviti stalno večstransko sodišče. ( 7 )

9. Kraljevina Belgija v predlogu za izdajo mnenja Sodišču predstavlja svoje pomisleke glede združljivosti oddelka F poglavja osem CETA s Pogodbama. Ti pomisleki se v bistvu nanašajo na učinke tega dela sporazuma na izključno pristojnost Sodišča za dokončno razlago prava Unije, splošno načelo enakega obravnavanja, zahtevo po učinkovitosti prava Unije ter pravico do dostopa do neodvisnega in nepristranskega sodišča.

II. Okvir predloga za izdajo mnenja

10. Pravo mednarodnih naložb ima dva ločena dela, in sicer materialno pravo, sestavljeno iz predpisov o zaščiti tujih naložb, in procesno pravo, ki se nanaša na področje nadnacionalne arbitraže.

11. Glede tega sistem ISDS omogoča reševanje sporov, kadar vlagatelj meni, da je država kršila svoje obveznosti iz mednarodnega naložbenega sporazuma. Vključitev določb o sistemu ISDS v mednarodni sporazum na področju naložb tako tujim vlagateljem omogoča, da svojega spora z državo, v kateri je bila naložba izvedena, ne predložijo sodiščem te države, temveč ad hoc arbitražnemu sodišču, v skladu s pravili, na katera se ta sporazum sklicuje.

12. Razmah arbitraže med vlagatelji in državami je razmeroma novejši pojav, ki je nastal kot odziv na domnevne pomanjkljivosti sodnih sistemov nekaterih držav gostiteljic, kar je povzročilo nezaupanje vlagateljev do njih. Namen tega načina reševanja sporov je zato dati vlagateljem nevtralno in učinkovito sredstvo za rešitev spora, kar naj bi spodbudilo naložbe z vlivanjem zaupanja gospodarskim subjektom, ki se odločajo o naložbah v tujini.

13. Način reševanja sporov z naložbeno arbitražo torej že od vsega začetka usmerja želja pogodbenic, da reševanje sporov med tujimi vlagatelji in državo gostiteljico prenesejo na zunanje institucije. ( 8 ) Namen tega načina reševanja sporov je tudi nadomestiti diplomatsko zaščito, s katero država, katere državljan je vlagatelj, podpira njegovo zahtevo do države gostiteljice naložbe. ( 9 ) Pri tem gre torej za stalno prizadevanje, da bi se v sporih v zvezi z naložbami izognili političnemu in diplomatskemu področju. Reševanje sporov med vlagateljem in državo je tudi alternativa za drugo metodo reševanja sporov na področju naložb, in sicer za arbitražo med državami, ki ima enake pomanjkljivosti kot diplomatska zaščita – z vidika vlagatelja je to odvisnost od države izvora, z vidika države pa tveganje, da lahko vložena tožba oteži odnose z drugimi državami.

14. V skladu s pridobitvijo zunanje pristojnosti na področju neposrednih naložb je morala Unija zasnovati model reševanja sporov v povezavi s spoštovanjem standardov zaščite iz sporazumov o prosti trgovini, ki jih je sklenila s tretjimi državami. ( 10 ) Arbitražne klavzule v dvostranskih pogodbah o naložbah se na področju mednarodnega naložbenega prava namreč štejejo za osrednji element zaščite tujih naložb v državi gostiteljici.

15. Vendar se naložbeni arbitraži v njeni klasični obliki očitajo pomanjkljivosti, in sicer zlasti pomanjkanje legitimnosti in jamstev neodvisnosti arbitrov, neobstoj usklajenosti in predvidljivosti odločb, neobstoj možnosti spremembe izdane odločbe, tveganje „regulativne zamrznitve“ ( 11 ) in visoki stroški postopka.

16. Glede na očitke naložbeni arbitraži pospešitev pogajanj med Unijo in tretjimi državami za razvoj dvostranskih odnosov proste trgovine, ki vključujejo področje naložb, pomeni številne izzive, tako politične kot pravne.

17. Med temi izzivi je med najpomembnejšimi opredelitev modela, ki bi Uniji in njenim državam članicam omogočal, da se vključijo v arbitražno prakso, ki pomeni pravilo na področju reševanja sporov v zvezi z zaščito tujih naložb, pri tem pa uvedel izboljšave klasičnega modela, kar bi bil na eni strani odgovor na očitke glede delovanja arbitražnih sodišč ter legitimnosti izreka arbitražne odločbe v sporu med vlagateljem in državo, na drugi strani pa bi se s tem dosegla uskladitev z bistvenimi načeli, ki veljajo za mehanizem reševanja sporov v pravnem redu Unije.

18. Uporabljeni model ima več izvirnih lastnosti, zaradi katerih je hibriden, saj je oblika kompromisa med arbitražnim sodiščem in mednarodnim sodiščem. Tako je pot, ki jo je Unija izbrala v okviru sporazuma CETA, institucionalizacija in sodna narava mehanizma reševanja sporov na področju naložb, ki vzpostavlja ravnotežje med tradicijo in inovacijo na področju naložbene arbitraže. Tu je treba poudariti poskusni vidik, saj je Unija na čelu gibanja, za katero bo prihodnost pokazala, ali bo pravo vodilo do njegove ohranitve. ( 12 )

19. Unija je morala s tretjimi državami pragmatično voditi pogajanja o tem ob upoštevanju tega, da njeni partnerji in vlagatelji sami arbitražo med vlagateljem in državo štejejo za nujen element zaščite vlagateljev. ( 13 ) Takojšen izziv za Unijo je bil torej, kako obdržati ta način reševanja sporov, pri tem pa uvesti izboljšave in dolgoročneje predvideti znatnejše spremembe, kot je zasnova večstranskega naložbenega sodišča. ( 14 )

20. Sporazum CETA torej vsebuje mehanizem za reševanje sporov, katerega oblika je bila določena med pogajanji, da bi se upoštevali rezultati javnega posvetovanja, ki ga je o tem začela Komisija. ( 15 ) Razlog za živahnost razprave v zvezi z ustreznostjo in značilnostmi takega mehanizma je predvsem, da je arbitraža na področju naložb mesto za soočenje zasebnih in javnih interesov. Nujno torej sproži vprašanja, ki bi lahko vplivala na javne politike.

21. Trenutno reforma, ki jo je začela Unija, kot je izražena v sporazumu CETA, temelji na dveh glavnih vidikih, in sicer na eni strani na izrecnem sklicevanju na pravico pogodbenic, da pravno urejajo zadeve v splošnem interesu, skupaj z natančnejšimi standardi na področju zaščite naložb, da se odpravijo nekatere pretirane razlage standardov, ( 16 ) in na drugi strani na želji po vzpostavitvi sodnega sistema, za katerega so značilne zlasti neodvisnost in nepristranskost njegovih članov ter preglednost postopkov.

22. Ta postopek za izdajo mnenja se nanaša na ta zadnji sistem v trenutnem stanju razvoja, ki se oddaljuje od klasične arbitraže in približuje sodnemu sistemu. Določbe sporazuma CETA v zvezi s tem sistemom niso del določb, ki se uporabljajo začasno. ( 17 )

23. Čeprav se navedeni sistem imenuje „Reševanje naložbenih sporov med vlagatelji in državami“, ne vključuje samo primerov, v katerih vlagatelj iz države članice predloži zahtevek proti Kanadi, in tistih, v katerih kanadski vlagatelj predloži zahtevek proti državi članici, temveč tudi primere, v katerih kanadski vlagatelj predloži zahtevek proti Uniji.

24. Bistvene določbe v zvezi z organizacijo in vzpostavitvijo sistema ICS so navedene v oddelku F poglavja osem CETA. Nekatere točke pa napotujejo na sklepe, ki jih sprejme Skupni odbor CETA iz člena 26.1 tega sporazuma.

25. Glavna značilnost tega mehanizma reševanja sporov je ustanovitev stalnega sodišča za obravnavo zahtevkov, ki jih vlagatelji predložijo proti pogodbenici. ( 18 ) Sodišče ima petnajst članov, ki jih imenuje Skupni odbor CETA ( 19 ) za petletni mandat, ki se lahko enkrat podaljša. ( 20 )

26. Člani Sodišča CETA morajo imeti kvalifikacije, ki se v njihovih državah zahtevajo za imenovanje na sodniški položaj, ali biti priznani pravni strokovnjaki ter imeti dokazano strokovno znanje in izkušnje na področju mednarodnega javnega prava. ( 21 ) Člani Sodišča CETA morajo biti neodvisni in upoštevati pravila za preprečevanje navzkrižja interesov. ( 22 ) Sodišče CETA načeloma obravnava zadeve v senatih treh članov, ki jih imenuje predsednik Sodišča CETA na osnovi rotacije, pri čemer se zagotovi, da je sestava senatov naključna in nepredvidljiva. ( 23 )

27. Odločbe Sodišča CETA so lahko predmet pritožbe na Pritožbenem sodišču. ( 24 ) Pritožbe lahko med drugim temeljijo na napačni uporabi prava ali očitnih napakah pri presoji dejstev, vključno s presojo ustreznega notranjega prava. ( 25 ) Člane Pritožbenega sodišča imenuje Skupni odbor CETA. ( 26 ) Imeti morajo enake kvalifikacije kot člani Sodišča CETA in zanje veljajo ista pravila o etiki. ( 27 )

28. V skladu s členom 8.41(1) CETA je „[o]dločba, izdana v skladu s tem oddelkom, […] za stranki v sporu in v zvezi s konkretno zadevo, zavezujoča“.

29. Kar zadeva materialne določbe, nov pristop povezuje potrditev pravice pogodbenic do pravnega urejanja ( 28 ) s prizadevanjem za podrobnejšo opredelitev temeljnih standardov zaščite. ( 29 )

30. Tako je namen sporazuma CETA spodbujati čezmejne naložbe med Unijo in Kanado s tem, da se vlagateljem iz pogodbenic zagotovi visoka raven zaščite naložb, pri tem pa zaščiti pristojnost pogodbenic za pravno urejanje. ( 30 )

31. Naj pojasnim tudi, da je bil ob podpisu sporazuma CETA določen Skupni interpretativni instrument ( 31 ), ki v točki 6 določa posebne interpretativne smernice v zvezi s sistemom ICS. Poleg tega sta Komisija in Svet ob podpisu navedenega sporazuma dala izjavo št. 36, v kateri ti instituciji navajata ukrepe, ki jih je treba sprejeti za vzpostavitev sistema ICS.

32. Potem ko sem navedel te elemente opisa, naj najprej pojasnim, da bom pri odgovarjanju na predlog za izdajo mnenja, ki ga je vložila Kraljevina Belgija – kljub velikemu pomenu politične in gospodarske razsežnosti predloženega vprašanja – to pustil ob strani, vendar se mi zdi potrebno poudariti, da spada povsem v okvir diskrecijske pravice institucij Unije, da se odločijo, da se bodo pri izvajanju skupne trgovinske politike vključile v ustaljeno mednarodno prakso arbitraže.

33. Nisem torej pristojen, da se izrečem o politični ustreznosti določitve načina reševanja sporov te vrste v sporazumih, ki jih Unija sklepa s tretjimi državami, niti o gospodarskem vplivu, ki ga ima lahko sistem ISDS glede privabljanja tujih vlagateljev in razvoja njihovega poslovanja. Ti elementi spadajo v okvir široke diskrecijske pravice institucij Unije. ( 32 ) Poleg tega so rezultat demokratične razprave v Uniji in državah članicah. Edina stvar, ki jo moram preučiti, je to, ali je predvideni sporazum s povsem pravnega vidika združljiv s primarnim pravom Unije, ker je v njem uporabljena praksa naložbene arbitraže, pri čemer se ta prilagodi tako, da se razvije v smeri modela sodne narave.

III. Predlog Kraljevine Belgije za izdajo mnenja

34. Kraljevina Belgija želi s svojim predlogom za izdajo mnenja prispevati k razjasnitvi pravnega okvira, v katerega je treba umestiti CETA, ne da bi sama zavzela stališče do tega, kako bi bilo treba po njenem mnenju odgovoriti na vprašanja, predložena Sodišču.

35. Kraljevina Belgija navaja tudi, da se zaveda, da je treba pri izvrševanju sporazuma CETA in izjave št. 36 sprejeti nekatere ukrepe, kar bi lahko vplivalo na mnenje Sodišča.

36. Predlog za izdajo mnenja se nanaša na ta tri vprašanja: pristojnost Sodišča, načelo enakega obravnavanja in zahtevo po učinkovitosti prava Unije ter pravico do dostopa do neodvisnega in nepristranskega sodišča.

37. Najprej, v zvezi z dopustnostjo predloga Kraljevine Belgije je treba poudariti preventivnost postopka za izdajo mnenja. Naj spomnim, da „lahko Parlament, Svet, Komisija ali države članice v skladu s členom 218(11) PDEU pridobijo mnenje Sodišča o združljivosti predvidenega sporazuma z določbami Pogodb. Ta določba je namenjena temu, da se preprečijo zapleti, ki bi lahko nastali zaradi sodnega izpodbijanja združljivosti mednarodnih sporazumov, ki zavezujejo Unijo, s Pogodbama.“ ( 33 ) Namreč, „[s]odna odločba, s katero bi bilo po sklenitvi mednarodnega sporazuma, ki zavezuje Unijo, morebiti ugotovljeno, da je sporazum z vidika vsebine ali postopka sklenitve nezdružljiv z določbami Pogodb, bi namreč povzročila resne težave ne le znotraj Unije, ampak tudi v mednarodnih odnosih, in bi lahko škodovala vsem zainteresiranim strankam, tudi tretjim državam“. ( 34 )

38. Kot je bilo že navedeno, je bil sporazum CETA podpisan, vendar še ni bil sklenjen v smislu člena 218(6) PDEU. Ostaja torej „predviden“ sporazum v smislu člena 218(11) PDEU.

A. Združljivost sporazuma CETA z izključno pristojnostjo Sodišča za dokončno razlago prava Unije

39. Kraljevina Belgija opozarja, da je Sodišče v točki 246 svojega mnenja 2/13 navedlo „načelo izključne pristojnosti Sodišča za dokončno razlago prava Unije“.

40. Ta država članica opozarja tudi na razloge, iz katerih je Sodišče v svojem mnenju 1/09 z dne 8. marca 2011 ( 35 ) ugotovilo, da osnutek mednarodnega sporazuma o ustanovitvi sodišča za evropske patente in patente Skupnosti ni združljiv s pravom Unije.

41. Kraljevina Belgija je poudarila, da je Sodišče CETA na podlagi člena 8.18(1) CETA pristojno, da preuči, ali je instrument sekundarnega prava Unije združljiv z oddelkoma C in D poglavja osem navedenega sporazuma, ter ugotovila, da se lahko Sodišče CETA pri tem preučevanju redno srečuje z vprašanji razlage prava Unije. Kraljevina Belgija ob sklicevanju na člen 8.31(2) CETA navaja, da če ne bi bilo splošne razlage, ki bi prevladovala, bi bilo Sodišče CETA prisiljeno sámo razlagati pravo Unije.

42. Po mnenju navedene države članice se sporazum CETA razlikuje od predvidenega mehanizma iz mnenja 1/09, ker Sodišče CETA ne bo neposredno pozvano k odločanju o sporu, ki mu bo predložen, z vidika prava Unije kot prava, ki se uporablja, ali k preučitvi veljavnosti akta Unije, nasprotno pa tako kot mehanizmi, predvideni v mnenjih 1/09 in 2/13, sistem ICS Sodišču CETA omogoča, da preuči združljivost določb sekundarnega prava Unije z upoštevnimi določbami CETA in da za to določi razlago prava Unije.

43. Ker sistem ISDS iz sporazuma CETA ne določa niti obveznosti niti možnosti, da bi Sodišče CETA Sodišču predložilo predhodno vprašanje o razlagi prava Unije (neobstoj mehanizma za predhodno vključitev), se Kraljevina Belgija sprašuje, ali je ta sistem, ki lahko vodi do dokončnih odločb, zavezujočih v skladu z določbami člena 8.41(1) navedenega sporazuma, združljiv z načelom izključne pristojnosti Sodišča za dokončno razlago prava Unije.

44. Če povzamem, Kraljevina Belgija želi vedeti, ali sporazum CETA krši načelo izključne pristojnosti Sodišča za dokončno razlago prava Unije. Natančneje, želi, da Sodišče navede, ali člen 8.31(2) tega sporazuma zadostuje za zagotovitev enotne razlage prava Unije ali pa je treba glede na zavezujočo naravo odločbe v skladu s členom 8.41(1) navedenega sporazuma ugotoviti kršitev te zahteve po enotni razlagi, ki jo zagotavlja Sodišče.

45. Da bi odgovoril na ta del predloga za izdajo mnenja, bom analizo začel tam, kjer jo je Sodišče v mnenju 2/15 končalo. Sodišče je namreč v tem mnenju preučitev omejilo na delitev pristojnosti med Unijo in njenimi državami članicami glede materialnih in postopkovnih vidikov zunanje politike Unije na področju naložb.

46. V zvezi s tem je treba navesti, da je z Lizbonsko pogodbo Unija pridobila izključno pristojnost na področju neposrednih naložb s tem, da jih je uvrstila na področje skupne trgovinske politike, kot izhaja iz člena 3(1)(e) in člena 207(1) PDEU. Unija poleg tega določa deljeno pristojnost, kar zadeva naložbe, ki niso neposredne naložbe. ( 36 )

47. Sodišče je pojasnilo, da izključna pristojnost, ki jo ima Unija v skladu s členom 207 PDEU na področju neposrednih tujih naložb, velja za vse materialne določbe, ki jih običajno vsebuje dvostranska pogodba o naložbah. ( 37 ) Nasprotno si Unija z državami članicami deli pristojnost v zvezi z določbami na področju reševanja sporov med vlagateljem in državo. ( 38 ) Sodišče je v zvezi s tem v mnenju 2/15 ugotovilo, da gre za ureditev, „ki spore izločuje iz pristojnosti držav članic“, in da je treba zato to ureditev uvesti z njihovim soglasjem. ( 39 )

48. Vendar Sodišče v svojem mnenju 2/15 ni preučilo vprašanja združljivosti mehanizma reševanja sporov iz sporazuma v zvezi mednarodnimi naložbami s pravom Unije z vidika ohranitve lastnih pristojnosti.

49. Zdaj se mora Sodišče v zvezi z istovrstnim sporazumom s Kanado izreči o možnosti in načinih soobstoja takega mehanizma za reševanje sporov s sodnim sistemom Unije.

1. Sodni sistem Unije kot jamstvo za avtonomijo pravnega reda Unije

50. Kot je Sodišče navedlo v svojem mnenju 2/13, je bil „[z]aradi ohranitve posebnih značilnosti in avtonomije [pravnega reda Unije] s Pogodbama uveden sodni sistem, katerega namen je zagotoviti skladnost in enotnost pri razlagi prava Unije“. ( 40 )

51. V tem okviru „morajo polno uporabo prava Unije v vseh državah članicah in sodno varstvo pravic, ki jih imajo pravni subjekti na podlagi tega prava, zagotoviti sodišča držav članic in Sodišče“. ( 41 )

52. Naloga Sodišča je „zagotavljanje spoštovanja prava pri razlagi in uporabi Pogodb“ v skladu z določbami člena 19(1) PEU. Ta funkcija Sodišča pomeni odgovornost „zagotoviti spoštovanje avtonomije pravnega reda Unije, ki so ga vzpostavile Pogodbe“. ( 42 )

53. Sodišče je v mnenju 1/09 poudarilo, da si to odgovornost deli z nacionalnimi sodišči. Sodišče je namreč potrdilo, da „[k]ot je razvidno iz člena 19(1) PEU, Sodišče in sodišča držav članic skrbijo za spoštovanje tega pravnega reda in sodnega sistema Unije“. ( 43 )

54. Sodišče se opira tudi na člen 4(3) PEU in navaja, da „morajo države članice zlasti v skladu z načelom lojalnega sodelovanja iz člena 4(3), prvi pododstavek, PEU na svojem ozemlju zagotoviti uporabo in spoštovanje prava Unije“. ( 44 )

55. Sodišče je poudarilo tudi, da „[n]acionalno sodišče […] v sodelovanju s Sodiščem izpolnjuje nalogo, ki jima je skupno dodeljena za zagotavljanje spoštovanja prava pri razlagi in uporabi Pogodb“. ( 45 )

56. Natančneje, „bistvo tako zasnovanega sodnega sistema je postopek predhodnega odločanja, ki je določen v členu 267 PDEU in katerega namen je z vzpostavitvijo dialoga med dvema sodiščema, in sicer prav med Sodiščem in sodišči držav članic, zagotoviti enotnost razlage prava Unije […] ter tako zagotoviti njegovo skladnost, polni učinek in avtonomijo ter, nazadnje, posebno naravo prava, uvedenega s Pogodbama“. ( 46 )

57. Sodišče je torej zavezujoče potrdilo „pomen sodelovanja med sodiščem Unije in nacionalnimi sodišči držav članic za zagotavljanje ustavne strukture [sodnega sistema Unije]“. ( 47 )

58. To posebno razmerje med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, v katerem poteka stalen dialog, je hkrati izraz in varstvo posebnega pravnega reda, ki ga pomeni pravni red Unije. Zato mora Sodišče to razmerje zaščititi pred vsemi elementi, ki bi mu lahko škodovali.

59. Ob upoštevanju zgoraj navedenega najprej poudarjam, da ohranitev avtonomije pravnega reda Unije ni sinonim za samozadostnost. ( 48 ) Zahteva samo, da se ne škodi celovitosti tega pravnega reda, ki v velikem obsegu temelji na pristojnosti Sodišča, da se dokončno izreče o tem, kaj je pravo Unije, in na njegovem sodelovanju s sodišči držav članic za ta namen.

2. Pogoji za oblikovanje posebnega mehanizma za reševanje sporov z mednarodnimi sporazumi, ki jih sklene Unija

60. V skladu z ustaljeno sodno prakso mednarodni sporazumi, ki jih Unija sklene na podlagi določb Pogodb, kar zadeva Unijo, pomenijo akte, ki jih sprejmejo same institucije. ( 49 ) Taki sporazumi so tako od svojega začetka veljavnosti sestavni del pravnega reda Unije. ( 50 ) V skladu s členom 216(2) PDEU so „[s]porazumi, ki jih sklene Unija, […] zavezujoči za njene institucije in države članice“. Zato so v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča „ti sporazumi nad sekundarno zakonodajo [Unije]“. ( 51 ) Sporazum CETA bo torej, ko bo začel veljati, samodejno vključen v pravni red Unije, katerega del bo tako kot drugi normativni viri Unije. ( 52 )

61. Poleg tega iz člena 19(3)(b) PEU in člena 267, prvi odstavek, točka (b), PDEU izhaja, da „je Sodišče pristojno za predhodno odločanje o razlagi in veljavnosti aktov institucij Unije brez kakršne koli izjeme“, ( 53 ) kar vključuje mednarodne sporazume, ki jih sklene Unija. Sodišče je pristojno tudi, da „se izreče o razlagi odločb, ki jih sprejme organ, ustanovljen s sporazumom in odgovoren za njegovo izvajanje“. ( 54 )

62. Ob tem je treba najprej opozoriti, da ima lahko upoštevnost sporazumov, ki jih sklene Unija, na sodišču Unije ali na nacionalnih sodiščih določene omejitve, zlasti kadar Sodišče meni, da ti sporazumi pravnim subjektom ne dajejo pravic, ki bi jih lahko uveljavljali na sodišču. V zvezi s tem mora Sodišče preučiti naravo in sistematiko zadevnega mednarodnega sporazuma ter preveriti, ali so določbe tega sporazuma vsebinsko brezpogojne in dovolj natančne. ( 55 )

63. Kar zadeva sporazum CETA, je brezpredmetno, da bi Sodišče kakor koli preučevalo, ali je ta sporazum tak, da ima neposreden učinek, ker je v členu 30.6 navedenega sporazuma izražena izrecna volja pogodbenic, da se to zavrne. Ta člen v odstavku 1 namreč določa, da se na sporazum CETA ni mogoče sklicevati „neposredn[o] […] v okviru nacionalnih pravnih sistemov pogodbenic“. ( 56 ) Iz tega izhaja, da čeprav bo predvideni sporazum, ko bo začel veljati, sestavni del pravnega reda Unije, se nanj v tem okviru ne bo mogoče sklicevati neposredno. Ne sodišči Unije ne sodišča držav članic tega sporazuma torej ne bodo mogla uporabljati neposredno v sporih, ki jim bodo predloženi. Gre torej za dva sodna sistema, ki soobstajata in katerih medsebojno vplivanje je namenoma omejeno.

64. Če je mednarodni sporazum, ki ga je sklenila Unija, sestavni del njenega pravnega reda, se predpostavlja, da so določbe tega sporazuma popolnoma združljive z določbami Pogodb in ustavnimi načeli, ki iz njiju izhajajo. ( 57 ) Da bi bila spoštovana ustavna avtonomija pravnega reda Unije, mednarodni sporazumi, ki jih Unija sklene s tretjimi državami, torej ne smejo rušiti krhkega ravnotežja med „mednarodno povezanostjo in posebnostjo prava Unije“. ( 58 )

65. Sodišče je v zvezi s tem večkrat razsodilo, da „mednarodni sporazum, ki določa ustanovitev sodišča, katerega naloga je razlaga določb tega sporazuma in katerega odločbe zavezujejo institucije, vključno s Sodiščem, načeloma ni nezdružljiv s pravom Unije“. ( 59 ) Po mnenju Sodišča „[p]ristojnost Unije na področju mednarodnih odnosov in njena pristojnost za sklepanje mednarodnih sporazumov namreč nujno vsebujeta tudi možnost, da v zvezi z razlago in uporabo določb takih sporazumov zanjo veljajo odločbe sodišča, ki je bilo z njimi ustanovljeno ali določeno“. ( 60 ) Sodišče je v mnenju 2/15 navedlo, da pristojnost Unije, da sklepa mednarodne sporazume, enako nujno vključuje možnost podvreči se odločitvam „organa, ki čeprav formalno ni sodišče, v bistvu opravlja sodne funkcije“. ( 61 )

66. Vendar je Sodišče pojasnilo, da „mednarodni sporazum lahko vpliva na njegove pristojnosti, le če so izpolnjeni temeljni pogoji za ohranitev njihovih značilnosti in če se torej ne posega v avtonomijo pravnega reda Unije“. ( 62 )

67. Po mnenju Sodišča „je za ohranitev avtonomije pravnega reda [Unije] na eni strani potrebno, da pristojnosti [Unije] in njenih institucij, kot so zasnovane v Pogodbi, niso izkrivljene“. ( 63 ) Na drugi strani to pomeni, da zadevni mehanizem reševanja sporov „ne povzroči, da se [Uniji] in njenim institucijam pri izvrševanju njihovih notranjih pristojnosti vsili neka razlaga pravil [prava Unije]“. ( 64 )

68. Natančneje, Sodišče je v mnenju 2/13 poudarilo, da „posledica ukrepanja organov, ki imajo v skladu z [Evropsko konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin ( 65 )] pristojnosti za odločanje, kakor je določeno v predvidenem sporazumu, ne sme biti to, da se Uniji in njenim institucijam pri izvrševanju njihovih notranjih pristojnosti vsili neka razlaga pravil prava Unije“. ( 66 )

69. Kot je Sodišče navedlo v mnenju 1/09, je lahko izdalo ugodna mnenja za to, da se z mednarodnimi sporazumi vzpostavijo sodni sistemi, katerih namen je v bistvu rešiti spore v zvezi z razlago ali uporabo samih določb zadevnih mednarodnih sporazumov ter ki ne vplivajo na pristojnost sodišč držav članic glede razlage in uporabe prava Unije ali na možnost oziroma celo obveznost teh sodišč, da na Sodišče vložijo predlog za sprejetje predhodne odločbe, in na pristojnost tega sodišča, da nanj odgovori. ( 67 ) Nasprotno, Sodišče je nasprotovalo ustanovitvi mednarodnega sodišča, ki ne bi bilo pristojno samo za razlago in uporabo določb sporazuma, s katerim je ustanovljeno, temveč tudi drugih instrumentov prava Unije, ter ki bi bilo lahko pozvano, naj odloči o sporu, ki poteka pred njim v zvezi s temeljnimi pravicami in splošnimi načeli prava Unije, ali naj celo preuči veljavnost akta Unije. ( 68 )

70. Preučiti je torej treba, ali lahko pristojnost, ki jo oddelek F poglavja osem CETA daje Sodišču CETA za razlago in uporabo določb navedenega sporazuma, povzroči, da se institucijam Unije, zlasti Sodišču, vsili določena razlaga pravil prava Unije pri izvrševanju pristojnosti, ki jih imajo na podlagi Pogodb. Natančneje, ali oddelek F poglavja 8 CETA krši „načelo izključne pristojnosti Sodišča za dokončno razlago prava Unije“? ( 69 )

71. Menim, da je treba pred obravnavo bistva tega vprašanja najprej pojasniti razloge, zakaj je treba v okviru preučitve, ali oddelek F poglavja osem CETA krši avtonomijo pravnega reda Unije, upoštevati zahtevo po vzajemnosti pri zaščiti, odobreni vlagateljem vsake pogodbenice.

3. Zahteva po vzajemnosti pri zaščiti, odobreni vlagateljem vsake pogodbenice

72. Kadar fizična ali pravna oseba izvede naložbo v državi članici Unije, se za to naložbo uporablja pravo navedene države, katerega sestavni del je pravo Unije. V primeru izpodbijanja v zvezi z uporabo tega prava morajo sodišča navedene države odločiti v sporu na podlagi prava, katerega spoštovanje morajo zagotavljati, po potrebi po tem, ko Sodišču predložijo predlog za sprejetje predhodne odločbe. Vlagatelj, ki se obrne na nacionalno sodišče, lahko zahteva razglasitev ničnosti nacionalnega ukrepa ter/ali odškodnino in obresti.

73. Za katero koli kanadsko podjetje, ki izvede naložbo v državi članici Unije, v zvezi s to naložbo torej velja pravo te države članice, ki vključuje pravo Unije. Jasno je, da bo imel vlagatelj iz tretje države, ki želi vlagati v državi članici, na voljo predpise, s katerimi je ta naložba zaščitena, in pravna sredstva, s katerimi lahko uveljavlja svoje zahteve. Trgovinskim partnerjem Unije se ne želi pridigati ali jim očitati slabega namena, vendar se ne more šteti za zagotovljeno, da bodo imeli vlagatelji Unije v tretjih državah, s katerimi želi Unija razviti odnose na področju naložb, enakovredno raven zaščite z materialnega in postopkovnega vidika. Zato se mora Unija pri vodenju svoje trgovinske politike s tretjimi državami na vzajemni podlagi pogajati o materialnih in postopkovnih standardih zaščite naložb, ki se izvajajo med pogodbenicama.

74. Zaradi obstoja različnih standardov zaščite v notranjih sistemih prava pogodbenic je zato potrebna sklenitev dvostranskega sporazuma, ki vlagateljem vsake pogodbenice omogoča enako zaščito pri izvajanju naložb na ozemlju druge pogodbenice.

75. Sporazum CETA je bil dogovorjen na podlagi vzajemnosti med pogodbenicama. Namen tega sporazuma je torej vlagateljem iz obeh pogodbenic dati enakovredno materialno in postopkovno zaščito. Namen takih sporazumov je torej, da podjetja Unije, ki vlagajo v tretji državi, na eni strani in podjetja tretjih držav, ki vlagajo v Uniji, na drugi strani poslujejo enakopravno. Glede na to morajo biti torej materialni in postopkovni standardi zaščite, ki veljajo za podjetja Unije, ki vlagajo v tretjih državah, enakovredni tistim, ki veljajo za podjetja tretjih držav, ki vlagajo v Uniji.

76. Natančneje, zaradi bojazni tujih vlagateljev, da bodo obravnavani manj ugodno kot nacionalni vlagatelji, ko se bodo obrnili na nacionalna sodišča, se vzajemno odobri možnost uporabe posebnega mehanizma za reševanje sporov.

77. V zvezi s tem je treba poudariti, da je treba vzajemnost analizirati kot eno vodilnih načel v zunanjih odnosih Unije. ( 70 ) Uporaba vzajemnosti v konvencionalnih zunanjih odnosih Unije je utemeljena s tem, da za Unijo kot subjekt mednarodnega prava veljajo pravila mednarodnega prava, ki se jim je prostovoljno zavezala in katerih sestavni del je obveznost vzajemnosti. ( 71 )

78. Ker sporazum CETA temelji na zahtevi po vzajemni zaščiti naložb obeh pogodbenic, so pogajalci, ki so se dogovarjali o tem sporazumu, menili, da je treba vanj vključiti določbe, kot so tiste iz oddelkov C in D poglavja osem CETA, ki vsako pogodbenico zavezujejo, da vlagateljem iz druge pogodbenice odobri ustrezno in enakovredno zaščito. Sodišče je tako preučitev vzajemnosti upoštevalo v mnenju 2/15, v katerem je navedlo, da „[se lahko] sklenitev mednarodnih sporazumov, ki prispevajo k uvedbi prostega pretoka kapitala in plačil na podlagi vzajemnosti – ob upoštevanju dejstva, da ta prosti pretok med državami članicami in tretjimi državami, določen v členu 63 PDEU, za tretje države ni formalno zavezujoč – […] opredeli kot potrebna za polno uresničitev tega prostega pretoka, ki je eden od ciljev naslova IV (prosti pretok oseb, storitev in kapitala) tretjega dela (notranje politike in ukrepi Unije) Pogodbe DEU“. ( 72 )

79. Kot je Komisija poudarila v svojem dokumentu za razpravo z dne 5. maja 2015, ( 73 )„[k]er [Unija] zagotavlja visoko raven spodbujanja in zaščite naložb na svojem ozemlju, si nujno prizadeva pridobiti primerljiva, zanesljiva in učinkovita jamstva v zvezi z evropskimi naložbami in vlagatelji v tujini“. ( 74 )

80. Zmožnost Unije, da pospešuje in spodbuja dejavnost vlagateljev iz Unije v tretjih državah ter da privablja tuje vlagatelje na svoje ozemlje, je torej močno odvisna od sklenitve sporazumov s tretjimi državami, da se zagotovi ustrezna in vzajemna zaščita teh naložb.

81. Razlog, da se v okviru mednarodnega sporazuma med Unijo in njenimi državami članicami na eni strani ter tretjo državo na drugi strani na podlagi vzajemnosti sprejmejo standardi materialne in postopkovne zaščite na področju naložb, je ta, da odnosi med tema pogodbenicama – v nasprotju z odnosi med državami članicami – ne temeljijo na vzajemnem zaupanju.

82. Kot je Sodišče pred kratkim spomnilo v svoji sodbi z dne 6. marca 2018, Achmea ( 75 ), „[p]ravo Unije tako temelji na osnovni premisi, da vsaka država članica z vsemi ostalimi državami članicami deli vrsto skupnih vrednot, na katerih temelji Unija, in priznava, da jih druge države članice delijo z njo, kot je pojasnjeno v členu 2 PEU. Ta premisa pomeni in utemeljuje obstoj vzajemnega zaupanja med državami članicami pri priznavanju teh vrednot in torej pri spoštovanju prava Unije, s katerim se te vrednote izvajajo“. ( 76 ) Odnosi, ki jih Unija vzpostavlja s tretjimi državami, pa ne temeljijo na taki premisi. Zato institucije Unije pri pogajanju o takem sporazumu, kot je CETA, želijo zagotoviti, da bodo imeli vlagatelji iz Unije v tretjih državah enako raven zaščite, kot je tista, ki jo Unija in njene države članice zagotavljajo tujim vlagateljem. V tem smislu se zahteva vzajemnost na podlagi standarda zaščite, o katerem se pogodbenici prosto pogajata, pri čemer se želita dogovoriti o pravilih o zaščiti, ki sta jo pripravljeni vzajemno odobriti vlagateljem iz obeh pogodbenic.

83. Pri opredelitvi takih pravil o zaščiti tujih naložb je treba določiti tudi naravo in načine izvajanja mehanizma za reševanje sporov, ki bo omogočil zagotavljanje upoštevanja teh pravil.

84. Posamezna pogodbenica namreč ne zaupa nujno temu, da bo s sodnim sistemom druge pogodbenice zagotovljeno upoštevanje pravil iz sporazuma. Pogodbenici se morata torej dogovoriti o nevtralnem mehanizmu za reševanje sporov, ki ima take lastnosti, da mu zaupajo pogodbenici in vlagatelji. Država gostiteljica lahko privabi nove vlagatelje, če tuje vlagatelje prepriča, da so njihove naložbe zaščitene. To pa je pravzaprav glavni cilj sporazumov na področju naložb. Glede na to je lahko uvedba mehanizma za reševanje sporov videti kot temeljni kamen vzpostavljenega sistema zaščite.

85. Razmisleka o tem, ali je s sporazumom CETA dovolj ohranjena avtonomija prava Unije, torej ni mogoče opraviti brez upoštevanja te vzajemnosti materialne in postopkovne zaščite, ki se zahteva. ( 77 )

86. V okviru tega razmisleka se mi okoliščina, da je druga pogodbenica predvidenega sporazuma Kanada, katere sodni sistem naj bi dajal zadostna jamstva, ne zdi odločilna, ker gre za tipski mehanizem, ki naj bi bil vključen v mednarodne sporazume s tretjimi državami, ki morda ne dajejo enakih jamstev. Tako se analiza ne sme razlikovati glede na zadevno tretjo državo, saj gre za opredelitev modela, ki bo skladen z načeli, na katerih je zgrajen pravni red Unije, ter ki ga bo hkrati mogoče uporabiti v vseh trgovinskih sporazumih med Unijo in tretjimi državami. Vsekakor se je v tem postopku izkazalo, da obstajajo razlike v materialni zaščiti, odobreni tujim vlagateljem v posamezni pogodbenici. ( 78 )

87. Iz zgoraj navedenega izhaja, da čeprav se lahko z vidika Unije zdi odveč, da se v mednarodnem sporazumu na področju naložb določijo standardi zaščite vlagateljev, ki bi lahko v nekaterih pogledih pomenili podvajanje standardov, ki veljajo v pravu Unije, in zato pripeljali do izpodbijanja uvedbe posebnega mehanizma za reševanje sporov, je treba poudariti, da se pri takem utemeljevanju ne upošteva, da ne obstaja nujno simetrija med ravnjo materialne in postopkovne zaščite v Uniji in tretjih državah, s katerimi želi Unija razviti svoje odnose na področju naložb. Prav zaradi te morebitne asimetrije se je treba dogovoriti o skupnem standardu materialne in postopkovne zaščite, da se vzpostavi vzajemnost pri uporabi zadevnega sporazuma ter vlagateljem Unije zagotovi učinkovita in enotna zaščita, kadar izvajajo naložbene operacije v tretjih državah.

88. V nasprotju z nekaterimi trditvami vzpostavitev mehanizma za reševanje sporov, kot je preučevani, po mojem mnenju ne pomeni izpodbijanja sodnega sistema Unije in njenih držav članic niti sposobnosti tega sistema, da učinkovito, neodvisno in nepristransko obravnava tožbe tujih vlagateljev. Unija želi z vzpostavitvijo takega mehanizma v svojih dvostranskih odnosih na področju naložb odgovoriti na zahtevo po nevtralnosti in posebnosti v reševanju sporov med vlagateljem in državo, pri tem pa se je treba zavedati, da bo koristil tudi evropskim vlagateljem pri izvajanju operacij v tretji državi.

89. Za odločanje o združljivosti mehanizma za reševanje sporov, določenega v oddelku F poglavja osem CETA, s primarnim pravom Unije je treba torej razširiti vidik in upoštevati potrebo po zaščiti vlagateljev iz Unije pri izvajanju operacij v tretji državi.

90. Z utemeljevanjem s tega vidika se močno oslabi tudi argument, da se standardi zaščite naložb v pravu Unije v veliki meri prekrivajo s tistimi iz sporazuma CETA, zaradi česar je brezpredmetno vzpostaviti mehanizem za reševanje sporov poleg pravnih sredstev, ki so na voljo na sodiščih Unije in njenih držav članic.

4. Mehanizem, ki je skladen z odsotnostjo neposrednega učinka sporazuma CETA

91. Naj spomnim, da je Sodišče že razsodilo, da „se institucije Unije, ki so pristojne za pogajanje in sklepanje [sporazuma, ki ga ta sklene s tretjimi državami], z zadevnimi tretjimi državami lahko sporazumejo o učinkih, ki jih morajo imeti določbe tega sporazuma v notranjem redu pogodbenih strank“. ( 79 ) Kot je Komisija poudarila v svojem stališču, v praksi vsi sporazumi o prosti trgovini, ki jih je v zadnjem času sklenila Unija, izrecno izključujejo svoj neposredni učinek. Glavni razlog za izključitev neposrednega učinka teh sporazumov je zagotoviti učinkovito vzajemnost med strankami na način, ki je skladen s cilji skupne trgovinske politike.

92. Glede možnosti sklicevanja na Sporazum o ustanovitvi Svetovne trgovinske organizacije (STO), podpisan v Marakešu 15. aprila 1994, in sporazume iz prilog od 1 do 3 k temu sporazumu (v nadaljevanju skupaj: sporazumi STO) ( 80 ) pred sodiščem Unije za nadzor skladnosti prava Unije s temi sporazumi je Sodišče, da bi načeloma izključilo tako možnost sklicevanja, ( 81 ) uporabilo razlogovanje, pri katerem je upoštevalo zahtevo po „vzajemnosti“, da ne bi „prikrajšalo zakonodajn[ih] in izvršiln[ih] organ[ov] Unije za manevrski prostor, ki ga imajo podobni organi trgovinskih partnerjev Unije“. ( 82 ) Sodišče v zvezi s tem pri sprejemanju lastnega stališča upošteva stališče, ki so ga sprejeli ti partnerji glede vprašanja možnosti neposrednega sklicevanja na sporazume STO, pri čemer poudarja, da „so nekatere pogodbenice, ki so med najpomembnejšimi trgovinskimi partnerji Unije, glede na predmet in cilj sporazumov STO sklepale, da slednji niso med pravili, ki jih uporabijo njihovi sodni organi pri preverjanju zakonitosti pravil njihovega nacionalnega prava“. ( 83 ) Sodišče poudarja, da bi lahko „[t]ak neobstoj vzajemnosti […], če bi bil sprejet, povzročil neuravnoteženo uporabo pravil STO“. ( 84 ) Uporabljena rešitev torej izraža voljo Sodišča v skrbi za ohranitev vzajemnosti pri uporabi sporazuma, da Unija ne bi bila v manj ugodnem položaju kot njeni najpomembnejši trgovinski partnerji, s čimer se ohranja položaj Unije na mednarodnem prizorišču. ( 85 )

93. Kot sem že navedel zgoraj, sta se pogodbenici odločili izrecno zavrniti priznanje neposrednega učinka CETA. ( 86 )

94. Za ohranitev ravnotežja med pogodbenicama pri uporabi tega sporazuma in torej za ohranitev vzajemnosti pri izvajanju obveznosti, o katerih sta se dogovorili, sta se pogodbenici odločili vzpostaviti poseben mehanizem za reševanje sporov med vlagateljem in državo. Izključitev neposrednega učinka navedenega sporazuma torej povečuje koristnost takega mehanizma. Če notranja sodišča vsake od navedenih pogodbenic nimajo naloge uporabiti standarde zaščite, ki so opredeljeni v sporazumu CETA, je treba določiti mehanizem za reševanje sporov zunaj notranjega sodnega sistema pogodbenic.

5. Sodba Achmea ne vpliva na združljivost sistema ICS z zahtevo po avtonomiji pravnega reda Unije

95. V zadevi, v kateri je bila izdana ta sodba, je bilo Sodišče pozvano, naj se izreče o tem, ali je treba člena 267 in 344 PDEU razlagati tako, da nasprotujeta določbi iz mednarodnega sporazuma, sklenjenega med državami članicami, kot je člen 8 Sporazuma med Kraljevino Nizozemsko in Češkoslovaško federativno republiko o vzajemnem spodbujanju in zaščiti naložb (v nadaljevanju: BIT), v skladu s katero lahko vlagatelj iz ene od teh držav članic v primeru spora v zvezi z naložbami v drugi državi članici proti tej državi članici začne postopek pred arbitražnim sodiščem, katerega pristojnost se je ta država članica zavezala sprejeti.

96. V sodbi Achmea je Sodišče na to vprašanje odgovorilo pritrdilno.

97. Da bi našlo to rešitev, je najprej spomnilo, da v skladu z ustaljeno sodno prakso „mednarodni sporazum […] ne sme posegati v ureditev pristojnosti, določeno s Pogodbama, in s tem v avtonomijo pravnega sistema Unije, katerega spoštovanje zagotavlja Sodišče. To načelo je zlasti določeno v členu 344 PDEU, v skladu s katerim se države članice obvezujejo, da bodo spore glede razlage in uporabe Pogodb reševale le na načine, določene v Pogodbah“. ( 87 )

98. Sodišče je nato poudarilo, da razmerja med državami članicami ureja načelo vzajemnega zaupanja v spoštovanje prava Unije, in v tem okviru „morajo države članice – zlasti v skladu z načelom lojalnega sodelovanja iz člena 4(3), prvi pododstavek, PEU – na svojem ozemlju zagotoviti uporabo in spoštovanje prava Unije ter za to sprejeti vse splošne ali posebne ukrepe, potrebne za zagotovitev izpolnjevanja obveznosti, ki izhajajo iz Pogodb ali aktov institucij Unije“. ( 88 )

99. Potem ko je Sodišče poudarilo temeljno vlogo, ki jo člen 19 PEU pripisuje nacionalnim sodiščem in Sodišču za „[zagotovitev] poln[e] uporab[e] prava Unije v vseh državah članicah in sodn[ega] varstv[a] pravic, ki jih imajo pravni subjekti na podlagi tega prava“, ( 89 ) ter opozorilo na to, da „je bistvo tako zasnovanega sodnega sistema postopek predhodnega odločanja, ki je določen v členu 267 PDEU“, ( 90 ) je preučilo značilnosti mehanizma za reševanje sporov, ki je bil vzpostavljen s sporazumom BIT.

100. V zvezi s tem je ugotovilo, prvič, da se lahko arbitražno sodišče iz člena 8 BIT „znajde v položaju, v katerem mora podati razlago prava Unije ali ga celo uporabiti, in sicer, natančneje, njegove določbe o temeljnih svoboščinah, vključno s svobodo ustanavljanja in prostim pretokom kapitala“. ( 91 ) Drugič, po mnenju Sodišča takega sodišča „ni mogoče šteti za ‚sodišče države članice‘ v smislu člena 267 PDEU in zato pri Sodišču ne more vložiti predloga za sprejetje predhodne odločbe“. ( 92 ) Tretjič, Sodišče je upoštevalo, da arbitražna odločba, ki jo izda tako sodišče, ni sistematično in popolnoma predmet nadzora sodišča države članice, ( 93 ) tako da ni zagotovljeno, „da se lahko vprašanja v zvezi s pravom Unije, ki so lahko obravnavana pred tem sodiščem, v okviru postopka za predhodno odločanje po potrebi predložijo Sodišču“. ( 94 )

101. Sodišče v zvezi s tem zadnjim razlikuje med postopkom trgovinske arbitraže, ki izhaja iz avtonomije volje zadevnih strank, ter med arbitražnim postopkom med vlagateljem in državo članico, ki izhaja iz pogodbe, sklenjene med državami članicami.

102. V zvezi s postopki trgovinske arbitraže, ki se vzpostavijo po izrecni volji strank, je Sodišče v svojih sodbah z dne 1. junija 1999, Eco Swiss ( 95 ), in z dne 26. oktobra 2006, Mostaza Claro ( 96 ), razsodilo, da „je lahko nadzor sodišč držav članic zaradi zahteve po učinkovitosti arbitražnega postopka utemeljeno omejen, vendar le če se lahko v okviru tega nadzora obravnavajo temeljne določbe prava Unije in so lahko te po potrebi predmet postopka predhodnega odločanja pred Sodiščem“. ( 97 )

103. Nasprotno se po mnenju Sodišča take ugotovitve ne uporabljajo za arbitražni postopek, kot je tisti iz člena 8 BIT, ker „se je začel na podlagi sporazuma, s katerim so se države pogodbenice dogovorile, da spore, ki se lahko nanašajo na uporabo ali razlago prava Unije, izvzamejo iz pristojnosti svojih sodišč in s tem iz ureditve pravnih sredstev, ki jo morajo v skladu s členom 19(1), drugi pododstavek, PEU vzpostaviti na področjih, ki jih ureja pravo Unije“. ( 98 ) Po mnenju Sodišča je lahko „posledica […] ta, da se pri obravnavi teh sporov – čeprav se lahko nanašajo na razlago ali uporabo prava Unije – ne zagotovi polna učinkovitost navedenega prava“. ( 99 )

104. Sodišče je torej ugotovilo, da arbitražna klavzula iz zadevnega sporazuma BIT krši avtonomijo prava Unije. ( 100 ) Dve državi članici sta se namreč z dvostranskim sporazumom na področju naložb dogovorili o izvzetju prava Unije iz pristojnosti njunih sodišč ter s tem sodnega dialoga med temi sodišči in Sodiščem, kar je škodilo učinkovitosti in enotnosti prava Unije.

105. Zato menim, da je rešitev, ki jo je uporabilo Sodišče, temeljila predvsem na tem, da je sodni sistem Unije, ki temelji na vzajemnem zaupanju med državami članicami in njihovem lojalnem sodelovanju, v svojem bistvu nezdružljiv z možnostjo, da bi države članice v svojih dvostranskih odnosih vzpostavile vzporedni mehanizem za reševanje sporov, ki bi se lahko nanašal na razlago in uporabo prava Unije. S tega vidika je Sodišče člen 344 PDEU razlagalo tako, da takemu mehanizmu nasprotuje, pri čemer okoliščina, da gre za spore med vlagateljem in državo, ne pomeni ovire. Člen 267 PDEU je bil dodan, ker uporaba takega mehanizma nujno vpliva na postopek predhodnega odločanja.

106. Po mojem mnenju rešitve, ki jo je Sodišče uporabilo v sodbi Achmea, ni mogoče prenesti na preučitev sistema ICS, ker so premise, na katerih mora temeljiti razlogovanje, različne.

107. Navedel sem namreč že, da odnosi med pogodbenicama, kot sta na eni strani Unija in njene države članice ter na drugi strani Kanada, ne temeljijo na vzajemnem zaupanju, ( 101 ) zaradi česar želita ti pogodbenici na podlagi vzajemnosti opredeliti standard materialne in postopkovne zaščite v predvidenem sporazumu.

108. Glede tega ta sporazum ne more kršiti niti načela vzajemnega zaupanja med državami članicami ( 102 ) niti načela lojalnega sodelovanja, ki ga morajo te spoštovati.

109. Ker je oddelek F poglavja osem CETA del sporazuma s tretjo državo, ki naj bi ga sklenile Unija in njene države članice ter ki ureja odnose med tema pogodbenicama, in ne medsebojnih odnosov med državami članicami, menim, da razlogovanja, ki ga je Sodišče uporabilo v sodbi Achmea v zvezi s členoma 267 in 344 PDEU, ni mogoče uporabiti za sistem ICS.

110. Naj v zvezi s tem dodam, da je v nasprotju s sporazumom BIT, obravnavanim v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Achmea, katerega klavzula v zvezi z upoštevnim pravom bi lahko dala misliti, da je zadevno arbitražno sodišče pristojno za odločanje v sporih v zvezi z razlago in uporabo prava Unije, v sporazumu CETA jasno navedeno, kot sem že imel priložnost pojasniti, da pravo, ki se uporablja na Sodišču CETA, vključuje izključno upoštevne določbe tega sporazuma, kot se razlagajo v skladu z mednarodnim pravom. Sodišče CETA lahko notranje pravo posamezne pogodbenice – pri državah članicah je pravo Unije del tega notranjega prava ( 103 ) – upošteva samo kot dejstvo, razlaga notranjega prava pa sodišč in organov tožene pogodbenice ne zavezuje. Poleg tega v nasprotju z dvostranskimi pogodbami o naložbah med državami članicami, kot je tista, obravnavana v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Achmea, pravo Unije ni del mednarodnega prava, ki se uporablja med pogodbenicama.

111. Poleg tega je Sodišče, da bi jasno razločilo med dvostranskimi pogodbami o naložbah med državami članicami in sporazumi na področju naložb, kot je CETA, v sodbi Achmea opozorilo na svojo ustaljeno sodno prakso, v skladu s katero „mednarodni sporazum, ki določa ustanovitev sodišča, pristojnega za razlago njegovih določb in katerega odločbe zavezujejo institucije, vključno s Sodiščem, načeloma sicer res ni nezdružljiv s pravom Unije. Pristojnost Unije na področju mednarodnih odnosov in njena pristojnost za sklepanje mednarodnih sporazumov namreč nujno vsebujeta možnost, da v zvezi z razlago in uporabo določb takih sporazumov zanjo veljajo odločbe sodišča, ki je bilo s temi sporazumi ustanovljeno ali določeno, vendar le če se pri tem spoštujeta avtonomija Unije in njen pravni red“. ( 104 )

112. V povezavi s to sodno prakso in da bi poudarilo razloge, zakaj se z mehanizmom za reševanje sporov, določenim v zadevnem sporazumu BIT, krši avtonomija pravnega reda Unije, je Sodišče navedlo, da „je v obravnavani zadevi poleg tega, da se lahko spori, ki spadajo v pristojnost arbitražnega sodišča iz člena 8 BIT, nanašajo tako na razlago tega sporazuma kot tudi na razlago prava Unije, možnost predložitve teh sporov organu, ki ni del sodnega sistema Unije, določena s sporazumom, ki ga ni sklenila Unija, ampak države članice. Z navedenim členom 8 pa se lahko – poleg načela vzajemnega zaupanja med državami članicami – poseže v varstvo posebne narave prava, določenega s Pogodbama, ki se zagotavlja s postopkom predhodnega odločanja iz člena 267 PDEU, in zato ta člen ni v skladu z načelom lojalnega sodelovanja“. ( 105 )

113. Zdaj ko sem to pojasnil, čeprav okvir analize ne more biti enak tistemu, ki ga je Sodišče uporabilo za dvostransko pogodbo o naložbah med državami članicami, kljub temu velja, da je treba pri vzpostavitvi mehanizma za reševanje sporov med vlagateljem in državo s sporazumom med Unijo in njenimi državami članicami na eni strani ter tretjo državo na drugi strani spoštovati avtonomijo pravnega reda Unije.

114. S tega vidika in ob upoštevanju elementov, ki sem jih predstavil, je treba zdaj, kot poziva Kraljevina Belgija v svojem predlogu za izdajo mnenja, preveriti, ali se lahko s sistemom ICS, kot je določen v oddelku F poglavja osem CETA, krši avtonomija pravnega reda Unije, zlasti s tem, da se ruši izključna pristojnost Sodišča za dokončno razlago prava Unije.

6. Jamstva, ki jih pogodbenici določata za ohranitev izključne pristojnosti Sodišča za dokončno razlago prava Unije

115. Na nalogo, ki jo imajo Sodišče in nacionalna sodišča na podlagi člena 19(1) PEU, in sicer da zagotavljajo spoštovanje prava Unije v njenem pravnem redu, po mojem mnenju vzpostavitev mehanizma za reševanje sporov med vlagateljem in državo, kot je določen v oddelku F poglavja osem CETA, ne vpliva.

116. Ta sporazum namreč vsebuje dovolj jamstev, ki omogočajo ohranitev vloge Sodišča kot dokončnega razlagalca prava Unije na eni strani ter mehanizma za sodelovanje med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, ki ga predstavlja postopek predhodnega odločanja, na drugi strani.

117. Pogajalci, ki so se dogovarjali o sporazumu CETA, so torej namerno poskrbeli za to, da njegova pravila čim manj posegajo v pravila prava Unije.

118. Oddelek F poglavja osem CETA torej po mojem mnenju zagotavlja ravnotežje med sprejemanjem notranjega nadzora ukrepanja Unije in njenih držav članic v zvezi s standardi zaščite naložb iz navedenega poglavja na eni strani ter ohranitvijo avtonomije prava Unije na drugi strani.

119. Glede tega je bistveno preučiti, na katera pravna pravila se natančno nanaša pristojnost Sodišča CETA in kako mora to razumeti notranje pravo pogodbenic, katerega del je pravo Unije.

120. Poudarjam, da ima Sodišče CETA ozko opredeljeno pristojnost. Navedeno sodišče je v skladu s členom 8.18(1) CETA pristojno le za to, da se izreče o kršitvi obveznosti iz oddelka C („Nediskriminatorna obravnava“) ( 106 ) ali oddelka D („Zaščita naložb“) poglavja osem CETA. Ta omejitev pristojnosti je poudarjena v členu 8.18(5) navedenega sporazuma, ki določa, da Sodišče CETA „ne odloča o zahtevkih, ki ne spadajo na področje uporabe tega člena“. Poleg tega iz besedila člena 8.18(1) CETA izhaja, da lahko vlagatelj predloži zahtevek glede ukrepa, ki ga je sprejela Unija ali država članica, samo če lahko dokaže, da je zaradi tega ukrepa utrpel škodo. Takega ukrepa ne more izpodbijati abstraktno.

121. Poleg tega člen 8.31(1) CETA glede prava, ki se uporablja, in njegove razlage določa, da „[Sodišče CETA] pri sprejemanju svojih odločitev uporablja ta sporazum, kakor se razlaga v skladu z Dunajsko konvencijo o pravu mednarodnih pogodb […], sklenjeno na Dunaju 23. maja 1969,] ter drugimi pravili in načeli mednarodnega prava, ki se uporabljajo med pogodbenicama“.

122. Iz navedene določbe izhaja, da je Sodišče CETA pri odločanju omejeno na uporabo tega sporazuma ter drugih pravil in načel mednarodnega prava, ki se uporabljajo med pogodbenicama, in torej ni pristojno za uporabo predpisov prava Unije. ( 107 ) Tako notranje pravo pogodbenic ni med predpisi prava, ki se uporabljajo za spore, o katerih odloča Sodišče CETA.

123. Poleg tega v skladu s členom 8.31(2) CETA „Sodišče [CETA] ni pristojno za presojanje zakonitosti ukrepa, ki domnevno pomeni kršitev tega sporazuma, na podlagi notranjega prava pogodbenice“. To z drugimi besedami pomeni, da Sodišče CETA ni nikakor pooblaščeno, da se izreče o zakonitosti akta, ki ga je izdala država članica ali Unija v zvezi z nacionalnim pravom te države oziroma pravom Unije. Zaradi te izključitve pristojnosti se lahko šteje, da Sodišče CETA ne posega v pristojnost nacionalnih sodišč in sodišč Unije na področju nadzora zakonitosti pravnih aktov, ki so del pravnega reda držav članic in pravnega reda Unije. ( 108 )

124. Čeprav je Sodišče poudarilo, da je sodni sistem Unije „sestavljen iz celovitega sistema pravnih sredstev in postopkov, namenjenega zagotovitvi nadzora zakonitosti aktov institucij“, ( 109 ) mehanizem za reševanje sporov, vzpostavljen s sporazumom CETA, ne ruši tega sistema, ker njegov namen ni nadzirati zakonitost aktov Unije. Ta mehanizem je namenjen le nadzoru združljivosti aktov, ki jih sprejmeta pogodbenici, z upoštevnimi določbami sporazuma CETA, da se oškodovanim vlagateljem dodeli odškodnina, če se ugotovi nezdružljivost. Monopol funkcije nadzora zakonitosti aktov Unije, ki ga Pogodbi priznavata sodiščema Unije, torej ni vprašljiv.

125. Kadar Sodišče CETA izvaja svojo pristojnost, da odloča o skladnosti ukrepa, ki ga izda ena od pogodbenic, s sporazumom CETA, ni pooblaščeno – kot izhaja iz člena 8.39(1) CETA – da razglasi ničnost ukrepa, za katerega meni, da je v nasprotju z določbami poglavja osem CETA, niti da zahteva vzpostavitev skladnosti. ( 110 ) V skladu s to določbo lahko Sodišče CETA le prisodi denarno odškodnino ali – ob soglasju tožene stranke – vračilo premoženja, ki je bilo odvzeto vlagatelju. ( 111 ) Sistem ICS je tako podoben arbitražnemu naložbenemu sporu, ki je predvsem odškodninski spor.

126. Kot upravičeno ugotavlja francoska vlada, Sodišče CETA ni pristojno, da odloča v sporih med dvema strankama, ki imata različni stališči o veljavnosti ali razlagi pravnega akta Unije, še toliko manj pa, da razglasi ničnost ali priporoči vzpostavitev skladnosti takega akta. Nasprotno, Sodišče CETA bo pristojno le za preverjanje, ali je določena uporaba prava Unije v skladu s sporazumom CETA, enako kot ORS preverja samo, ali je določena uporaba prava Unije v skladu s sporazumi STO.

127. Tako je treba glede jamstev, ki omogočajo izključitev kršenja načela avtonomije pravnega reda Unije, poudariti, da so učinki, ki jih imajo lahko odločbe Sodišča CETA, omejeni. Naj v zvezi s tem dodam, da iz člena 8.41(1) CETA izhaja, da morajo biti te odločbe obvezujoče „za stranki v sporu in v zvezi s konkretno zadevo“.

128. V okviru izvajanja tako opredeljene pristojnosti je omejeno tudi polje proste razlage Sodišča CETA.

129. Člen 8.31(2) CETA namreč v zvezi z notranjim pravom posamezne pogodbenice določa, da „je treba [pojasniti], da lahko Sodišče pri presojanju skladnosti ukrepa s tem sporazumom po potrebi upošteva notranje pravo pogodbenice kot dejstvo“. Ta določba prikazuje pristop, ki sta ga sprejeli pogodbenici, v skladu s katerim mora Sodišče CETA čim manj razlagati notranje pravo posamezne pogodbenice – upoštevati ga mora takega, kot je.

130. Pri tem moram poudariti, da je po mojem mnenju vsekakor potrebno, da je Sodišče CETA pooblaščeno za „upoštevanje“ notranjega prava posamezne pogodbenice. Logika novih sporazumov o prosti trgovini, ki jih sklepa Unija, oziroma natančneje njihovih določb na področju mednarodnih naložb je namreč, da se ponovno vzpostavi ravnotežje med zasebnimi interesi vlagateljev in javnimi interesi, ki jih zagovarjajo pogodbenice. To pomeni, da se lahko pogodbenici na Sodišču CETA sklicujeta na svoja notranja pravila, kadar določita zaščito javnega interesa, da utemeljita očitani ukrep ali ravnanje. Če Sodišče CETA ne bi moglo upoštevati pravil iz notranjega prava pogodbenic, ne bi moglo upoštevati legitimnih ciljev javnega interesa.

131. V zvezi s tako izraženim ravnotežjem v sporazumu CETA je v točki 6(a) Skupnega interpretativnega dokumenta navedeno, da ta sporazum „vključuje sodobna pravila o naložbah, ki ohranjajo pravico vlad, da zakonodajo urejajo v javnem interesu, tudi kadar bi tako urejanje vplivalo na tuje naložbe, pri tem pa zagotavlja visoko raven zaščite naložb ter pošteno in pregledno reševanje sporov“. V točki 6(b) Skupnega interpretativnega instrumenta je dodano, da je „[v] sporazumu CETA […] jasno navedeno, da lahko vlade spreminjajo svojo zakonodajo, tudi kadar bi to lahko negativno vplivalo na določeno naložbo ali pričakovanja vlagatelja glede dobička“. ( 112 )

132. Člen 8.9 CETA z naslovom „Naložbe in regulativni ukrepi“, ki to zamisel uresničuje, v odstavku 1 določa, da „[z]a namene tega poglavja pogodbenici ponovno potrjujeta svojo pravico do pravnega urejanja na svojem ozemlju za doseganje legitimnih ciljev politike, kot so varovanje javnega zdravja, varnost, okolje ali javna morala, socialno varstvo ali varstvo potrošnikov ali spodbujanje in varovanje kulturne raznolikosti“. V členu 8.9(2) tega sporazuma je navedeno, da „je treba [pojasniti], da zgolj dejstvo, da pogodbenica pravno ureja, tudi prek sprememb zakonodaje, na način, ki negativno vpliva na naložbo ali posega v pričakovanja vlagatelja, vključno z njegovimi pričakovanji o dobičku, ne pomeni kršitve obveznosti v okviru tega oddelka“.

133. Te določbe pričajo o ravnotežju med gospodarskimi interesi vlagateljev in suvereno pravico držav, da pravno urejajo zadeve v javnem interesu. Gospodarska zahteva po spodbujanju in zaščiti naložb je tako uravnotežena z varstvom ciljev v javnem interesu.

134. Vendar upoštevanje notranjega prava pogodbenic Sodišča CETA ne sme voditi do tega, da bi ga spremenilo. Upoštevati ga mora takega, kot je. To je pomen pravila, v skladu s katerim lahko Sodišče CETA, kadar upošteva notranje pravo pogodbenice, to upošteva samo „kot dejstvo“. V zvezi s tem je treba poudariti, da mednarodna sodišča, ki morajo preučiti, ali država spoštuje obveznosti, ki izhajajo iz mednarodne pogodbe, in ki morajo za to preučiti pravo te države, navadno štejejo, da je treba to nacionalno pravo šteti za dejansko vprašanje. ( 113 )

135. Sodišče CETA lahko torej predpise iz notranjega prava pogodbenic upošteva kot dejstva, da se izreče o skladnosti ravnanja ali ukrepa, ki je predmet spora, z navedenim sporazumom. ( 114 )

136. Poleg tega obstaja še ena omejitev, ki jo določa člen 8.31(2) predvidenega sporazuma za preprečitev, da bi Sodišče CETA v zvezi z notranjim pravom ravnalo ustvarjalno. Kadar Sodišče CETA upošteva notranje pravo pogodbenice kot dejstvo, mora namreč upoštevati, „kako sodišča in organi zadevne pogodbenice na splošno razlagajo notranje pravo, za sodišča in organe te pogodbenice pa kakršno koli tolmačenje notranjega prava s strani Sodišča [CETA] ni zavezujoče“. Sodišče CETA torej ne more izdajati zavezujočih razlag prava Unije.

137. Čeprav si je mogoče brez težav zamisliti, da bi moralo Sodišče CETA pri izvajanju nadzora opraviti določeno razlago prava Unije, če bi moralo na primer opredeliti obseg očitanega ravnanja, mora Sodišče CETA v skladu s členom 8.31(2) CETA slediti razlagi, ki jo je Sodišče – odvisno od primera – uporabilo za pravo Unije, tega pa nikakor ne zavezuje razlaga, ki bi jo Sodišče CETA morda podalo glede prava Unije. Zato morebitna razlaga notranjega prava, ki jo poda Sodišče CETA, ne bi bila zavezujoča za organe in sodišča zadevne pogodbenice.

138. Iz zgoraj navedenega izhaja, da Sodišče CETA zavezuje razlaga prava Unije, ki jo poda Sodišče in ki jo mora Sodišče CETA upoštevati v skladu s členom 8.31(2) CETA, medtem ko Sodišča, institucij Unije ter nacionalnih sodišč in organov ne zavezuje razlaga prava Unije, ki jo poda Sodišče CETA.

139. Člen 8.31(2) CETA torej zagotavlja, da lahko Sodišče CETA razlaga pravo Unije samo, če v pravnem redu Unije ni nobene navedbe v zvezi z njo, in da kadar Sodišče CETA tako razlago poda, to stori le za odločanje o sporu, ki mu je predložen, navedena razlaga pa organov in sodišč Unije ne zavezuje.

140. Člen 8.31(2) CETA torej vsebuje dovolj jamstev za preprečitev, da bi lahko Sodišče CETA vsililo razlago prava Unije v njenem pravnem redu. V tem smislu ni poseganja v bistvene funkcije Sodišča. Natančneje, mehanizem za reševanje sporov, ki ga vzpostavlja oddelek F poglavja osem CETA, ne posega v funkcijo Sodišča, da dokončno in zavezujoče razlaga pravo Unije.

141. Ta določba potrjuje upoštevanje sodne prakse Sodišča, v skladu s katero organi, ki imajo pristojnosti za odločanje v okviru sporazuma, ki ga sklene Unija, ne smejo imeti možnosti, „da […] Uniji in njenim institucijam pri izvrševanju njihovih notranjih pristojnosti vsili[jo] nek[o] razlag[o] pravil prava Unije“. ( 115 )

142. Sodišče v mnenju 2/13 res poudarja, da „[r]azlaga določbe prava Unije, vključno s sekundarnim pravom, načeloma zahteva odločbo Sodišča, kadar je to določbo mogoče razlagati na več načinov“. ( 116 ) Po mnenju Sodišča, „[č]e [temu] ne bi bilo dopuščeno, da poda dokončno razlago sekundarnega prava, in če bi moralo [Evropsko sodišče za človekove pravice] pri proučitvi združljivosti tega prava z EKČP samo podati eno izmed verjetnih razlag, bi bilo zagotovo kršeno načelo izključne pristojnosti Sodišča za dokončno razlago prava Unije“. ( 117 ) Vendar to načelo ni kršeno, ker čeprav bi lahko Sodišče CETA razlagalo pravo Unije in bi to razlago dejansko opravilo, njegova razlaga za organe in sodišči Unije ne bi bila zavezujoča.

143. Tega ne izpodbije ugotovitev, da je – kot je bilo že navedeno – v skladu s členom 8.41(1) CETA odločba Sodišča CETA za stranki v sporu in v zvezi s konkretno zadevo zavezujoča. Če bi bilo Sodišče CETA prisiljeno samo podati razlago prava Unije v primeru, da ne bi bilo nobene razlage, ki bi jo moralo upoštevati, bi Sodišče ohranilo pristojnost, da poda dokončno razlago prava Unije. Odločba Sodišča CETA bo zavezujoča samo za stranke v sporu v okviru konkretne zadeve. Če se bo torej Sodišču zdela razlaga prava Unije s strani Sodišča CETA nepravilna, bo lahko, ne da bi Unija s tem kršila svoje mednarodne obveznosti, tako razlago zavrnilo in uporabilo tako, ki se mu bo zdela ustreznejša.

144. Poleg tega je polje proste razlage Sodišča CETA omejeno z možnostjo, ki jo imata pogodbenici, da „izda[ta] zavezujoče izjave o razlagi“, katerih namen je „prepreči[ti] in korigira[ti] morebitne napačne razlage sporazuma CETA s strani sodišč“. ( 118 )

145. Tako člen 8.31(3) CETA določa, da lahko „[v] primeru resnih pomislekov v zvezi z vprašanji glede razlage, ki bi lahko vplivala na naložbe, […] Odbor za storitve in naložbe v skladu s členom [8.44(3)(a)] Skupnemu odboru CETA priporoči sprejetje razlag tega sporazuma. Razlaga, ki jo sprejme Skupni odbor CETA, je za Sodišče [CETA], ustanovljeno v skladu s tem oddelkom, zavezujoča. Skupni odbor CETA se lahko odloči, da je razlaga zavezujoča od določenega datuma dalje.“ ( 119 )

146. Pojasniti je tudi treba, da v skladu s členom 26.3(3) CETA „Skupni odbor CETA sprejema svoje odločitve in pripravi priporočila na podlagi obojestranskega soglasja“. Po analogiji z navedbami Sodišča v mnenju 1/00 tak način odločanja pomeni jamstvo za Unijo, da ji ne bo v odnosih z državami članicami ali njihovimi državljani vsiljena razlaga, ki je v nasprotju s sodno prakso Sodišča. ( 120 ) Opozarjam tudi, da besedilo sporazuma CETA ni ovira za to, da bi bilo lahko stališče, ki ga sprejme Unija v okviru Skupnega odbora, po potrebi predloženo Sodišču v okviru pravnih sredstev, ki jih določa Pogodba DEU. ( 121 )

147. Poleg tega je treba poudariti, da se v skladu s členom 8.28(1) CETA „Pritožbeno sodišče […] ustanovi za pregled odločb, izdanih na podlagi tega oddelka“. V skladu s členom 8.28(7) CETA je Skupni odbor CETA pristojen, da „nemudoma sprejme sklep, ki določa […] upravne in organizacijske zadeve v zvezi z delovanjem Pritožbenega sodišča“ glede vprašanj, naštetih v isti določbi.

148. Že sam obstoj Pritožbenega sodišča je dodatno jamstvo, da pri sprejemanju odločitev v okviru mehanizma za reševanje sporov, določenega v oddelku F poglavja osem CETA, pravo Unije, upoštevano kot dejstvo, ne bo razlagano napačno. V skladu s členom 8.28(2)(b) CETA bo lahko Pritožbeno sodišče namreč spremenilo ali razveljavilo odločbo Sodišča CETA tudi na podlagi „očitnih napak pri presoji dejstev, vključno s presojo ustreznega notranjega prava“. To pomeni, da bo mogoče pri razlagi prava Unije morebitno napako Sodišča CETA popraviti še v okviru nadzora njegovih odločb na Pritožbenem sodišču.

149. Pri uporabi člena 8.28(2)(b) CETA mora torej pritožnik, ki izpodbija presojo upoštevnega notranjega prava, ki jo je opravilo Sodišče CETA, da bi izpolnil zahtevo, da se dokaže očitna napaka, dokazati, da so ugotovitve Sodišča CETA v očitnem nasprotju z vsebino zadevnih določb notranjega prava ali da je Sodišče CETA temu pravu pripisalo področje uporabe, ki ga očitno nima.

150. Omejitev nadzora v fazi pritožbe na očitne napake pri presoji dejstev je skladna s tem, da mora Sodišče CETA čim manj razlagati notranje pravo pogodbenic. Izogibati se je torej treba temu, da bi se razprava v sporu na prvi in pritožbeni stopnji nanašala na pomen tega notranjega prava.

151. Opozoriti je treba, da ta nadzor v pritožbeni fazi, kot je določen v členu 8.28(2)(b) CETA, ustreza pristojnosti Sodišča v okviru pritožbe. V zvezi s tem spominjam, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča „to v okviru pritožbe izključno pristojno za to, da preveri, ali je prišlo do izkrivljanja nacionalnega prava, pri čemer mora biti to izkrivljanje očitno razvidno iz listin iz spisa“. ( 122 )

152. Nadzor Pritožbenega sodišča, omejen na očitno napako, pa se lahko izvede samo v primeru – ki ga je mogoče šteti za razmeroma redkega – v katerem v pravnem redu Unije ne obstaja noben element, na podlagi katerega bi bilo mogoče razjasniti, kako se razlaga neka določba prava Unije.

153. Nasprotno, če se dokaže, da Sodišče CETA ni upoštevalo obstoječe razlage prava Unije, bi bilo po mojem mnenju mogoče njegovo presojo izpodbiti že z dokazom, da je bilo na podlagi člena 8.28(2)(a) CETA napačno uporabljeno pravo, ker bi se lahko štelo, da je Sodišče CETA kršilo člen 8.31(2) CETA, ki opredeljuje njegovo pristojnost.

154. Kot sem že navedel, namreč iz člena 8.31(2) CETA izhaja, da mora Sodišče CETA, kadar notranje pravo pogodbenice upošteva kot dejstvo, slediti temu, kako sodišča in organi zadevne pogodbenice na splošno razlagajo notranje pravo. Zato bi po mojem mnenju kršitev člena 8.31(2) CETA, ki bi lahko bila ugotovljena, če bi Sodišče CETA uporabilo lastno razlago prava Unije, ne da bi upoštevalo razlago tega prava, ki jo uporabljajo institucije ali sodišča Unije, čeprav se mora v skladu z navedeno določbo opreti na prevladujočo razlago prava Unije, pomenila napako pri uporabi veljavnega prava v smislu člena 8.28(2)(a) CETA. Povedano drugače, kršitev te obveznosti bi pomenila napačno uporabo prava, pri čemer za dokazovanje ne bi bilo treba ugotoviti očitnosti v smislu člena 8.28(2)(b) CETA.

155. Iz zgoraj navedenega izhaja, da je Sodišče CETA pristojno za razlago in izvajanje sporazuma CETA ter da zato, ker je ta pristojnost natančno opredeljena, ne more posegati v cilj enotne razlage prava Unije ali v delovanje nadzora zakonitosti aktov institucij, za katere sta pristojni sodišči Unije.

156. Ob upoštevanju jamstev v zvezi z vzpostavitvijo mehanizma za reševanje sporov, določenega v oddelku F poglavja osem CETA, menim, da je Unija lahko predmet zunanjega nadzora, katerega namen je upoštevanje standardov zaščite naložb iz navedenega sporazuma, ne da bi se s tem posegalo v avtonomijo pravnega reda Unije.

157. Poleg tega, kot je poudarilo več intervenientov v tem postopku, je treba opozoriti, da sporazum CETA ni primerljiv z osnutkom Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru (EGS) v različici, obravnavani v mnenju 1/91 (Sporazum EGP – I) z dne 14. decembra 1991 ( 123 ), niti z osnutkom Sporazuma o evropskem skupnem zračnem prostoru, obravnavanem v mnenju 1/00 ( 124 ). Oddelka C in D poglavja osem CETA namreč nimata niti namena niti takega učinka, da bi se pravni red Unije razširil na Kanado z uporabo določb prava Unije. Čeprav seveda obstaja vsebinsko prekrivanje z zaščito naložb, ki jo določa notranje pravo Unije, se pravila iz oddelkov C in D poglavja osem CETA ne morejo označiti za enaka. Ta pravila odražajo običajne standarde na področju mednarodne zaščite naložb, pri čemer jih natančneje opredeljujejo in krepijo. Poleg tega sporazum CETA ne vsebuje niti obveznosti, da se zagotavlja enotna razlaga standardov zaščite, ki jih vsebuje, in tistih, ki so vključeni v notranje pravo pogodbenic. ( 125 ) S tega vidika ni tveganja, da bi imela razlaga oddelkov C in D poglavja osem CETA, ki jo poda Sodišče CETA, posledice za razlago notranjega prava Unije, ki jih je Sodišče v mnenju 1/91 štelo za nezdružljive z načelom avtonomije pravnega reda Unije. ( 126 )

158. Vsekakor je pomembno to, da glede na jamstva, ki sem jih navedel zgoraj, tudi glede standardov zaščite, ki bi bili v bistvu enaki, mehanizem, vzpostavljen s sporazumom CETA, ne učinkuje tako, da bi Uniji in njenim institucijam pri izvajanju njihove notranje pristojnosti vsilil določeno razlago pravil prava Unije, ki bi bila lahko enakovredno izražena v tem sporazumu, saj je vsaka kategorija standardov formalno ločena in se zanjo lahko ohrani lastna razlaga. ( 127 )

159. Razlikovati je treba tudi med določbami sporazuma CETA v zvezi s Sodiščem CETA in določbami osnutka Sporazuma o pristopu Unije k EKČP, ki je predmet mnenja 2/13. V tem zadnjem mnenju je Sodišče poudarilo več razlogov, ki pomenijo poseganje v avtonomijo prava Unije in vključujejo med drugim okoliščino, da bi lahko predvideni sporazum vplival na vzajemne odnose med Unijo in državami članicami ter na delitev pristojnosti med Unijo in njenimi državami članicami.

160. Vendar Sodišče CETA nima nobene pristojnosti, da bi se izreklo o vzajemnih odnosih med Unijo in njenimi državami članicami, niti med državami članicami samimi, niti med vlagatelji iz ene države članice in drugimi državami članicami. Sodišče CETA se razlikuje od sodišč, obravnavanih v mnenjih 1/09 in 2/13, v tem, da če bi Unija sklenila sporazuma, predvidena v teh mnenjih, bi bili Sodišče za evropske patente in patente Skupnosti ter Evropsko sodišče za človekove pravice pristojni za odločanje o notranjih sporih v Uniji. V primeru Sodišča CETA pa ni tako, saj lahko to odloča le v sporih med vlagatelji iz ene pogodbenice in drugo pogodbenico.

161. Poleg tega se Sodišče CETA ne izreka o delitvi pristojnosti med Unijo in njenimi državami članicami. Sporazum CETA namreč v členu 8.21 določa samodejne načine za določitev tožene stranke v okviru postopka, ki ga začne kanadski vlagatelj, in to brez poseganja v Uredbo (EU) št. 912/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. julija 2014 o vzpostavitvi okvira za upravljanje finančnih odgovornosti, povezanih s sodišči za reševanje sporov med vlagatelji in državo, ustanovljenimi z mednarodnimi sporazumi, katerih pogodbenica je Evropska unija ( 128 ). Tako je v členu 8.21(1) CETA določeno, da mora v primeru domnevne kršitve tega sporazuma s strani Unije ali države članice vlagatelj, ki namerava vložiti zahtevek v skladu s členom 8.23 navedenega sporazuma, „[Uniji predložiti] uradno obvestilo, v katerem zahteva določitev tožene stranke“. Unija nato določi, ali bo ona ali ena od njenih držav članic tožena stranka, in o tem obvesti vlagatelja. ( 129 ) Če vlagatelj ni obveščen o določitvi v 50 dneh od predložitve zahteve za to določitev in če so ukrepi, navedeni v uradnem obvestilu, izključno ukrepi države članice, je ta tožena stranka. Če ukrepi, navedeni v uradnem obvestilu, vključujejo ukrepe Unije, je tožena stranka Unija. ( 130 ) Ta določitev, izvedena v skladu s členom 8.21(3) ali (4) CETA, je za Sodišče CETA zavezujoča. ( 131 )

162. Pravila, ki omogočajo določitev, ali mora biti tožena stranka Unija ali zadevna država članica, so navedena v Uredbi št. 912/2014. Sklepi, ki jih sprejme Komisija, so izvedbeni akti. Gre torej za akte, ki so lahko predmet nadzora zakonitosti pred sodiščema Unije. Kot upravičeno poudarja Svet, Sodišče torej ostaja dokončni razsodnik glede tega, kdo je tožena stranka.

163. Glede na te elemente se ta zadeva razlikuje od mnenja 2/13, v katerem je Sodišče menilo, da načini delovanja mehanizma sotožene stranke, ki jih je določal predvideni sporazum, ne zagotavljajo ohranitve posebnih značilnosti Unije in njenega prava. Ti načini so namreč posegali v izključno pristojnost Sodišča, da odloča o delitvi pristojnosti med Unijo in njenimi državami članicami. ( 132 )

164. Ker torej Sodišče CETA v skladu z določbami člena 8.21 tega sporazuma ni pooblaščeno, da se izreče o delitvi pristojnosti med Unijo in njenimi državami članicami, se ne more šteti, da navedeni sporazum s tega vidika posega v avtonomijo pravnega reda Unije.

7. Sistem ICS ne posega v nalogo nacionalnih sodišč, da zagotavljajo učinkovito uporabo prava Unije

165. Oddelek F poglavja osem CETA vzpostavlja mehanizem, ki bi ga bilo mogoče označiti za „kvazisodni“ in ki v nekaterih pogledih ohranja sledi pravil, ki se uporabljajo na področju naložbene arbitraže, ter ki je v bistvu namenjen reševanju sporov v zvezi z razlago ali uporabo samih določb zadevnega mednarodnega sporazuma. Poleg tega ta mehanizem zato, ker pomeni alternativni način reševanja sporov na področju zaščite naložb, ki se nanašajo na uporabo sporazuma CETA, ne vpliva na pristojnost sodišč držav članic glede razlage in uporabe prava Unije ali na možnost oziroma celo obveznost teh sodišč, da Sodišču predlagajo sprejetje predhodne odločbe, in na pristojnost tega sodišča, da odgovori na vprašanja, ki jih postavijo navedena sodišča. ( 133 )

166. Čeprav je Sodišče CETA tako kot Sodišče za evropske patente in patente Skupnosti, obravnavano v mnenju 1/09, zunaj institucionalnega in sodnega okvira Unije, v nasprotju s tem drugim sodiščem v primeru večjega števila tožb, ki so jih vložile fizične osebe na področju patentov Skupnosti, ( 134 ) nima izključne pristojnosti za odločanje o tožbah, ki jih vložijo tuji vlagatelji na področju zaščite naložb, niti za razlago in uporabo prava Unije na tem področju.

167. Kot Komisija upravičeno navaja v svojem stališču, ni namen Sodišča CETA, da bi uporabljalo notranje pravo Unije, temveč le določbe tega sporazuma. Sporazum CETA uvaja dodatno zaščito v mednarodnem pravu in določa poseben mehanizem, ki vlagateljem iz druge pogodbenice omogoča, da to zaščito uveljavljajo. Pri tem pa ne omejuje materialnih pravic, ki jih imajo tuji vlagatelji na podlagi notranjega prava Unije. Ta sporazum niti nima takega učinka, da bi omejeval pristojnost Sodišča ali sodišč držav članic, da odločajo o tožbah, vloženih za zagotovitev spoštovanja takih pravic, ki jih določa notranje pravo Unije.

168. Tako vzpostavitev sistema ICS tujim vlagateljem ne preprečuje, da bi zahtevali zaščito svojih naložb z vložitvijo tožbe na sodiščih pogodbenic, da bi se uporabilo notranje pravo teh pogodbenic. ( 135 ) V zvezi s tem naj spomnim, da se zaradi neobstoja neposrednega učinka sporazuma CETA tuji vlagatelji v takem primeru ne bodo mogli neposredno sklicevati na kršitev tega sporazuma na sodiščih pogodbenic, temveč se bodo lahko sklicevali samo na notranje pravo teh pogodbenic, če vključuje ustrezne standarde zaščite. Poleg tega, da ti dve vrsti tožb torej temeljita na različnih referenčnih pravnih predpisih, njun cilj ni nujno isti. V nasprotju s primerom, v katerem se zahtevek predloži Sodišču CETA, se lahko namreč na notranjih sodiščih pogodbenic zahteva več kot samo odločitev v odškodninskem sporu in se predlaga razglasitev ničnosti ukrepa iz notranjega prava pogodbenic. Gre torej za pravni sredstvi, ki se dopolnjujeta, vendar drugo drugega ne moreta nadomestiti.

169. Pogodbenici sta določili pravila, ki uokvirjajo izbiro, ki jo imajo na voljo tuji vlagatelji.

170. Člen 8.22 CETA z naslovom „Postopkovne in druge zahteve za predložitev zahtevka Sodišču“ določa: „1. Vlagatelj lahko zahtevek v skladu s členom 8.23 predloži le, če: […] (f) umakne ali ustavi kakršen koli postopek, ki že teče pred sodiščem po notranjem ali mednarodnem pravu v zvezi z ukrepom, ki naj bi domnevno pomenil kršitev, navedeno v zahtevku, ter (g) se odpove pravici do vložitve kakršnega koli zahtevka ali sprožitve kakršnega koli postopka pred sodiščem po nacionalnem ali mednarodnem pravu v zvezi z ukrepom, ki domnevno pomeni kršitev, navedeno v zahtevku.“

171. Te določbe kažejo, da je Sodišču CETA dodeljena samo alternativna pristojnost. Kot je navedeno v točki 6(a) Skupnega interpretativnega instrumenta, torej „[sporazum CETA] ne daje prednosti uporabi sistema [ICS], vzpostavljenega s tem sporazumom. Namesto tega se lahko vlagatelji odločijo uporabiti postopke, ki so na voljo na nacionalnih sodiščih.“ Poleg tega bi lahko to, da ni mogoče hkrati s postopkom na Sodišču CETA ali po njem vložiti tožbe na sodiščih pogodbenic, vlagatelje spodbudilo, naj najprej vložijo tožbe na teh sodiščih. Čeprav to ni predhodni pogoj za vložitev tožbe na Sodišču CETA, te določbe torej spodbujajo izčrpanje notranjih pravnih sredstev.

172. Glede na te elemente je treba šteti, da čeprav zaradi neobstoja neposrednega učinka sporazuma CETA ni naloga sodišč držav članic, da ta sporazum uporabijo, jim ni odvzet status sodišč „skupnega prava“ pravnega reda Unije, vključno z njihovo vlogo pri morebitnem izvajanju postopkov predhodnega odločanja. Poleg tega Sodišču ni odvzeta pristojnost, da odgovori na predhodna vprašanja navedenih sodišč. Ni torej mogoče ugotoviti nobenega izkrivljanja pristojnosti, ki jih Pogodbi dodeljujeta institucijam Unije in državam članicam ter ki so bistvene za ohranitev same narave prava Unije. ( 136 )

8. Skladnost s cilji zunanjega delovanja Unije

173. Menim, da je treba združljivost oddelka F poglavja osem CETA z načelom avtonomije prava Unije preučiti ob ustreznem upoštevanju potrebe po ohranitvi sposobnosti Unije, da prispeva k uresničevanju načel in ciljev njenega zunanjega delovanja.

174. Kot je na obravnavi upravičeno navedla slovaška vlada, bi moralo Sodišče načelu avtonomije prava Unije dati vsebino, ki ne omogoča le ohranitve posebnih značilnosti prava Unije, temveč tudi udeležbo Unije pri razvoju mednarodnega prava in mednarodnega pravnega reda na podlagi pravil.

175. Po mojem mnenju določbe iz poglavja osem CETA omogočajo vzpostavitev ravnotežja med ohranitvijo posebne ustavne strukture Unije in razvojem njenega zunanjega delovanja.

176. V skladu s členom 3(5) PEU „[v] odnosih s preostalim svetom Unija podpira in spodbuja svoje vrednote in interese ter prispeva k zaščiti svojih državljanov. Prispeva k […] trajnostnemu razvoju Zemlje, […] prosti in pravični trgovini, […] kakor tudi k doslednemu spoštovanju in razvoju mednarodnega prava […].“ Ta zadnji cilj logično pomeni, da bi morala Unija spodbujati pobude in mehanizme nadzora, ki krepijo učinkovitost mednarodnih pogodb, katerih stranka je. ( 137 )

177. V skladu s členom 21(2) PEU mora biti namen delovanja Unije na mednarodnem prizorišču zagotavljati „visoko stopnjo sodelovanja na vseh področjih mednarodnih odnosov“, med drugim z utrjevanjem in podpiranjem „pravne države […] in načel mednarodnega prava“ ( 138 ), „spodbujanje[m] vključitve vseh držav v svetovno gospodarstvo, skupaj s postopno odpravo omejitev v mednarodni trgovini“ ( 139 ), prispevanjem k „oblikovanju mednarodnih ukrepov […], da se zagotovi trajnostni razvoj“ ( 140 ), ter s podpiranjem „mednarodne ureditve, ki temelji na okrepljenem večstranskem sodelovanju in odgovorni svetovni politiki“ ( 141 ). V skladu s členom 207(1) PDEU se „[s]kupna trgovinska politika […] izvaja v okviru načel in ciljev zunanjega delovanja Unije“.

178. Poglavje osem CETA po mojem mnenju popolnoma ustreza tem ciljem, ker združuje pravila o zaščiti naložb, ki prispevajo k pravni varnosti vlagateljev ter k razvoju trgovinske menjave med Unijo in Kanado, ( 142 ) in poseben mehanizem za reševanje sporov, pri čemer je izrecno potrjena pravica pogodbenic, da sprejmejo zakonodajo, potrebno za uresničevanje legitimnih ciljev v javnem interesu, na primer na področju javnega zdravja, varnosti, okolja ali socialnega varstva.

9. Vzpostavitev mehanizma za predhodno vključitev Sodišča in možnost popolnega nadzora odločb s strani sodišč držav članic nista potrebni

179. Naj spomnim, da je razlog za mehanizem za reševanje sporov, kot je tisti, ki je določen v oddelku F poglavja osem CETA, zagotoviti nevtralnost in avtonomijo reševanja sporov med vlagateljem in državo glede na sodne sisteme pogodbenic. Po tej logiki je razumljivo, da ti pogodbenici nista določili niti mehanizma za predhodno vključitev Sodišča niti tega, da bi lahko bile odločbe, ki jih izda Sodišče CETA, sistematično predmet popolnega nadzora sodišč navedenih pogodbenic. Določitev take povezanosti s sodnim sistemom pogodbenic bi bila v nasprotju z njuno voljo, da vzpostavita mehanizem za reševanje sporov, ki je zunaj njunih sodnih sistemov.

180. Ker je priznano, da oddelek F poglavja osem CETA vsebuje dovolj jamstev za preprečitev, da bi ta mehanizem posegal v izključno pristojnost Sodišča za dokončno razlago prava Unije, menim, da take izbire pogodbenic ne bi bilo mogoče izpodbijati.

181. Pri tem je treba ugotoviti, da glede na izbiro arbitražnih pravil, v skladu s katerimi je vložen zahtevek, ( 143 ) nadzor sodišč države članice, v kateri se zahteva izvršitev, zlasti v primeru navzkrižja z javnim redom te države, ( 144 ) ni izključen. ( 145 ) Obstoj takega nadzora pa po mojem mnenju ne pogojuje združljivosti mehanizma za reševanje sporov med vlagateljem in državo, določenega v oddelku F poglavja osem CETA, z načelom avtonomije prava Unije.

182. Poleg tega je treba v zvezi z zamislijo, ki je bila občasno izražena, da se v tovrstnih sporazumih določi mehanizem za predhodno vključitev Sodišča v primeru težave glede razlage prava Unije, upoštevati zahtevo po vzajemnosti, kot utemeljeno ugotavljata nemška vlada in Komisija. Poleg tega, da bi se bilo s tretjimi državami težko ali celo nemogoče dogovoriti o takem mehanizmu, ( 146 ) bi morala Unija svojim partnerkam, če bi one to sprejele, prav tako zaradi vzajemnosti njihovih medsebojnih odnosov dati možnost, da določijo pristojnost njihovih notranjih sodišč za predhodno odločanje v zvezi z razlago notranjega prava. Z vidika vlagateljev iz Unije bi bilo to torej v nasprotju z razlogom za obstoj mehanizma za reševanje sporov, in sicer z nevtralnostjo in neodvisnostjo od notranjih sodišč druge pogodbenice. S tem se znatno zmanjša interes in privlačnost takega mehanizma, zlasti kadar Unija vzdržuje odnose s tretjimi državami, katerih notranja sodišča ne izpolnjujejo meril nepristranskosti, neodvisnosti in hitrosti ali jih ne izpolnjujejo v celoti, in s tem bi bila lahko vsekakor znižana raven zaščite naložb, ki jih vlagatelji iz Unije izvedejo v teh državah.

183. Zato se strinjam s pristopom pogajalcev, ki so se dogovarjali o sporazumu CETA in ki so pri določbah tega sporazuma posebej pazili na to, da je vzpostavljeni mehanizem za reševanje sporov čim manj povezan s sodnimi sistemi pogodbenic.

184. Ob upoštevanju vsega zgoraj navedenega menim, da mehanizem za reševanje sporov med vlagateljem in državo, določen v oddelku F poglavja osem CETA, ne posega v avtonomijo prava Unije in zlasti ne krši načela izključne pristojnosti Sodišča za dokončno razlago prava Unije.

B. Splošno načelo enakega obravnavanja in zahteva po učinkovitosti prava Unije

185. Kraljevina Belgija v tem delu svojega predloga za izdajo mnenja najprej ugotavlja, da sporazum CETA za kanadske vlagatelje določa privilegirano pravno sredstvo. Kanadska podjetja, ki vlagajo v Unijo, lahko namreč spor predložijo notranjemu sodišču Unije ali Sodišču CETA, medtem ko podjetja iz Unije, ki vlagajo v Uniji, te izbire nimajo.

186. Preučiti je treba, ali je tak položaj združljiv s členom 20 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah ( 147 ), v skladu s katerim so „[p]red zakonom […] vsi enaki“, in s členom 21(2) Listine, ki določa, da je „[b]rez poseganja v posebne določbe Pogodb […] na njunem področju uporabe prepovedana vsakršna diskriminacija na podlagi državljanstva“.

187. Kraljevina Belgija nato poudarja, da člen 8.39(2)(a) CETA določa, da kadar kanadski vlagatelj nastopa na Sodišču CETA v imenu „lokalno ustanovljenega podjetja“ (oziroma podjetja, ustanovljenega v Uniji, ki je v neposredni ali posredni lasti kanadskega vlagatelja ali pod njegovim neposrednim ali posrednim nadzorom), ( 148 ) se odškodnina in obresti, ki jih potencialno dodeli Sodišče CETA, plačajo temu lokalnemu podjetju.

188. To pravilo je mogoče seveda utemeljiti s ciljem, ki je lasten mednarodnim sporazumom v zvezi z zaščito naložb, in sicer s spodbujanjem gospodarstva pogodbenice, v kateri je to podjetje ustanovljeno. Kljub temu je treba preučiti združljivost navedenega pravila s členoma 20 in 21 Listine.

189. Nazadnje, Kraljevina Belgija se sprašuje, ali bi bila v primeru, v katerem bi Sodišče CETA ugotovilo, da globa, ki jo je kanadskemu vlagatelju (ali lokalno ustanovljenemu podjetju) naložila Komisija ali organ za konkurenco ene od držav članic, krši določbo oddelka C ali D poglavja osem CETA, ter v katerem bi dodelilo odškodnino v višini te globe, odprava učinkov navedene globe združljiva z načelom enakega obravnavanja in zahtevo po učinkovitosti prava Unije.

190. Iz člena 8.9(3) in (4) CETA izhaja, da če je Unija razglasila državno pomoč za nezdružljivo s členom 108 PDEU in je odredila njeno vračilo, Sodišče CETA ne bi moglo razsoditi, da je ta odločitev v nasprotju s sporazumom CETA, ter torej ne bi moglo dodeliti odškodnine in obresti v znesku, enakem tej državni pomoči. Sporazum CETA pa naj ne bi vključeval podobnega pravila v zvezi z zaščito določitev Komisije ali organov za konkurenco držav članic v okviru členov 101 in 102 PDEU. Zato naj ne bi bilo mogoče izključiti, da se lahko kanadski vlagatelj izogne finančnim posledicam kršitve konkurenčnega prava Unije, medtem ko se jim vlagatelji iz Unije ne morejo izogniti.

191. Če povzamem, Kraljevina Belgija želi izvedeti, ali bi lahko odločbe Sodišča CETA v nekaterih okoliščinah kršile člena 20 in 21 Listine ter zahtevo po učinkovitosti prava Unije. Ta država članica v zvezi s tem opredeljuje dva položaja, in sicer, prvič, kadar se odškodnina in obresti plačajo lokalno ustanovljenemu podjetju v skladu s členom 8.39(2)(a) CETA ter, drugič, kadar bi lahko Sodišče CETA dodelilo odškodnino in obresti zaradi globe, naložene v skladu s konkurenčnim pravom Unije.

192. Prvi del vprašanj Kraljevine Belgije izhaja iz tega, da lahko v skladu s členom 8.23(1) CETA zahtevek vloži vlagatelj iz pogodbenice v lastnem imenu ali vlagatelj iz pogodbenice v imenu lokalno ustanovljenega podjetja, ki je v njegovi neposredni ali posredni lasti ali pod njegovim neposrednim ali posrednim nadzorom. V tem zadnjem primeru iz člena 8.39(2)(a) CETA izhaja, da se odškodnina, določena v odločbi, plača lokalno ustanovljenemu podjetju. Ta ugotovitev po mojem mnenju ni taka, da bi pomenila diskriminacijo vlagateljev iz Unije, ki vlagajo v njej.

193. V zvezi s tem je treba poudariti, da lokalno ustanovljeno podjetje, na kakršno se nanašata ti določbi, samo po sebi pomeni obliko naložbe. V skladu s členom 8.1 CETA namreč „zajeta naložba“ pomeni, kar zadeva pogodbenico, naložbo, ki je med drugim „neposredno ali posredno v lasti ali pod nadzorom vlagatelja druge pogodbenice“, „naložba“ pa pomeni „vsako premoženje, ki je v neposredni ali posredni lasti vlagatelja ali ki ga vlagatelj neposredno ali posredno nadzoruje“ ter ki ima lahko med drugim obliko podjetja. Ob upoštevanju nadzora, ki ga tako izvaja vlagatelj iz pogodbenice nad lokalno ustanovljenim podjetjem na ozemlju druge pogodbenice, bi odškodnina, ki bi jo dodelilo Sodišče CETA, čeprav bi bila plačana lokalno ustanovljenemu podjetju, nazadnje koristila vlagatelju iz prve pogodbenice, ki je poleg tega edini, ki je v skladu s členom 8.23(1) CETA pooblaščen, da na Sodišču CETA vloži zahtevek.

194. Če je treba vlagatelja iz pogodbenice in lokalno ustanovljeno podjetje na ozemlju druge pogodbenice v resnici enačiti, ( 149 ) Kraljevina Belgija sprašuje, ali obstaja diskriminacija med tujimi vlagatelji, ki imajo na voljo posebno materialno in postopkovno zaščito, ter lokalnimi vlagatelji, ki take zaščite nimajo na voljo.

195. Glede tega vprašanja je treba pojasniti, da iz člena 207(1), drugi stavek, PDEU v povezavi s členom 21 PEU izhaja, da mora Unija pri izvajanju pristojnosti, ki jih ima na podlagi Pogodbe EU in Pogodbe DEU, vključno s pristojnostmi na področju skupne trgovinske politike, upoštevati temeljne pravice, del katerih je načelo enakega obravnavanja. ( 150 ) Unija temelji na vladavini prava in v njej se nadzoruje skladnost vseh aktov njenih institucij zlasti s Pogodbama, splošnimi pravnimi načeli in temeljnimi pravicami. ( 151 ) To se nanaša tudi na zunanje delovanje Unije. ( 152 ) Naj v zvezi s tem spomnim, da so v skladu z ustaljeno sodno prakso mednarodni sporazumi, ki jih sklene Unija, „od svojega začetka veljavnosti sestavni del pravnega reda Unije […]. Njihove določbe morajo biti torej popolnoma v skladu z določbami Pogodb in ustavnimi načeli, ki iz njiju izhajajo.“ ( 153 ) To seveda vključuje Listino – v skladu z njenim členom 51 – ki ima na podlagi člena 6(1) PEU „enako pravno veljavnost kot Pogodbi“. Še pred formalnim začetkom veljavnosti Listine je Sodišče že vzpostavilo načelo, da mora biti vodenje zunanjih odnosov Unije v skladu s temeljnimi pravicami v Uniji. ( 154 )

196. Iz Pojasnil k Listini ( 155 ) res izhaja, da člen 21(2) Listine „ustreza členu 18, prvi odstavek, [PDEU] in ga je treba uporabljati ob upoštevanju tega člena“. Poleg tega se na podlagi člena 52(2) Listine pravice, ki jih ta priznava in jih urejajo določbe Pogodb, uresničujejo v skladu s pogoji in v mejah, opredeljenih v teh pogodbah. Iz tega sledi, da je treba člen 21(2) Listine razlagati tako, da ima isti obseg kot člen 18, prvi odstavek, PDEU.

197. Člen 18, prvi odstavek, PDEU določa, da „[k]jer se uporabljata Pogodbi in brez poseganja v njune posebne določbe, je prepovedana vsakršna diskriminacija glede na državljanstvo“. Ta določba je v drugem delu te pogodbe, naslovljenem „Nediskriminacija in državljanstvo Unije“. Nanaša se na položaje, ki spadajo na področje uporabe prava Unije, v katerih je državljan neke države članice zaradi svojega državljanstva diskriminiran glede na državljane neke druge države članice. Navedena določba se zato po mnenju Sodišča ne uporablja v primerih morebitnega različnega obravnavanja državljanov držav članic in državljanov tretjih držav. ( 156 )

198. To pa po mojem mnenju ne odvezuje mednarodnega sporazuma, kot je CETA, tega, da mora spoštovati načelo enakega obravnavanja, ki je splošno načelo prava Unije, določeno v členu 20 Listine. ( 157 )

199. Glede tega naj dodam, da se v tem primeru ne posega v sodno prakso, ki se nanaša na ohranitev sposobnosti institucij in organov Unije, da politično delujejo na mednarodni ravni, s tem, da se jim dovoli, da različno obravnavajo tretje države. ( 158 )

200. V zvezi z zaščito naložb opozarjam, da točka 6(a) Skupnega interpretativnega instrumenta določa, da „sporazum [CETA] ne bo povzročil, da bi bili tuji vlagatelji obravnavani ugodneje od domačih“.

201. Glede preverjanja, ali se v okviru vzpostavitve sistema ICS spoštuje splošno načelo enakega obravnavanja, je treba opozoriti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča načelo enakega obravnavanja zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno utemeljeno. ( 159 )

202. Večina vlad, ki so predložile svoja stališča, ter Svet in Komisija menijo, da Kraljevina Belgija izhaja iz napačne premise, da so kanadska podjetja, ki vlagajo v Uniji, na eni strani in podjetja iz Unije, ki vlagajo v Uniji, na drugi strani v enakem položaju.

203. To naj ne bi bilo tako, ker ena kategorija zgoraj navedenih podjetij izvaja mednarodne naložbe, druga pa naložbe znotraj skupnosti, kar ni primerljivo. Za naložbe znotraj Skupnosti neizogibno v določeni meri veljajo druga pravila kot za mednarodne naložbe. Edina primerljiva položaja naj bi bila položaj kanadskih podjetij, ki vlagajo v Uniji, na eni strani in položaj podjetij iz Unije, ki vlagajo v Kanadi, na drugi strani.

204. Razlike, ki je v tem, da lahko kanadska podjetja, ki vlagajo v Uniji, spore predložijo Sodišču CETA, podjetja Unije, ki vlagajo v Uniji, pa te možnosti nimajo, torej ni mogoče označiti za „diskriminatorno“. Glede tega se navedene zainteresirane stranke po analogiji sklicujejo na sodno prakso Sodišča, v skladu s katero razlika v obravnavi med pravnimi subjekti, za katere veljajo pravila iz sporazuma, sklenjenega med državami članicami za preprečevanje dvojne obdavčitve, na eni strani in pravnimi subjekti, za katere ne veljajo taka pravila, na drugi strani ne pomeni diskriminacije, ker položaja teh dveh kategorij oseb nista primerljiva. ( 160 )

205. Vsekakor naj bi bilo napačno šteti, da so kanadska podjetja, ki vlagajo v Uniji, zaradi možnosti, da vložijo zahtevek na Sodišču CETA, v privilegiranem položaju v primerjavi s podjetji iz Unije, ki vlagajo v Uniji. Ta možnost naj bi bila samo nadomestilo za dejstvo, da se na sporazum CETA ni mogoče sklicevati neposredno na notranjih sodiščih pogodbenic.

206. Tako kot večina zainteresiranih strank, ki so predložile svoja stališča, menim, da so samo vlagatelji iz posamezne pogodbenice, ki vlagajo na ozemlju druge pogodbenice, v primerljivih položajih.

207. Kot je na obravnavi utemeljeno poudarila nemška vlada, položaj kanadskih vlagateljev, ki vlagajo v Uniji, ni primerljiv s položajem evropskih vlagateljev, ki vlagajo v lastnem gospodarskem prostoru. Kanadski in evropski vlagatelji se lahko primerjajo samo v zvezi z naložbami, ki jih izvajajo na ozemlju druge pogodbenice. Na podlagi te primerjave se vsi vlagatelji, ki so v primerljivem položaju, obravnavajo na primerljiv način. Vlagatelji iz posamezne pogodbenice res nimajo dostopa do Sodišča CETA v zvezi z naložbami, izvedenimi na ozemlju pogodbenice, ki ji pripadajo. Kot je navedla nemška vlada, je razlog za to ta, da ti vlagatelji niso prevzeli tveganja in stroškov naložbe v tujem gospodarskem prostoru ter poslujejo v pravnem okolju, ki jim je znano.

208. Poleg tega naj spomnim, da odnosi med pogodbenicama, kot sta na eni strani Unija in njene države članice ter na drugi strani Kanada, ne temeljijo na vzajemnem zaupanju in da želita zato ti pogodbenici na podlagi vzajemnosti opredeliti standard materialne in postopkovne zaščite v predvidenem sporazumu. Tako je dejstvo, da se vzajemne pravice in obveznosti, določene v sporazumu CETA, nanašajo samo na vlagatelje, ki pripadajo eni od pogodbenic, posledica, neločljivo povezana z dvostransko naravo tega sporazuma, ( 161 ) katerega namen je zaščititi vlagatelje iz posamezne pogodbenice pred neugodnostmi, ki bi jih lahko utrpeli ob vlaganju v drugi pogodbenici. Iz tega izhaja, da vlagatelj iz Unije glede naložbe, izvedene na ozemlju Unije, ni v enakem položaju kot kanadski vlagatelj.

209. Tudi če bi se moralo šteti, da so kanadski vlagatelji, ki izvajajo naložbe v Uniji, in vlagatelji iz Unije, ki izvajajo naložbe v Uniji, v primerljivem položaju, je okoliščina, da lahko samo prva kategorija vlagateljev koristi mehanizem za reševanje sporov med vlagateljem in državo, ki je vzpostavljen s sporazumom CETA, vsekakor objektivno utemeljena z namenom, da se spodbujajo tuje naložbe na ozemlju posamezne pogodbenice.

210. V zvezi s tem je treba navesti, da po mnenju Sodišča, „[k]adar je ugotovljeno različno obravnavanje dveh primerljivih položajev, načelo enakega obravnavanja ni kršeno, če je to razlikovanje ustrezno utemeljeno“. ( 162 ) To v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča velja, „če je različno obravnavanje povezano s pravno dopustnim ciljem, ki se želi doseči z ukrepom, s katerim je bilo povzročeno to razlikovanje, in če je zadnje sorazmerno s tem ciljem“. ( 163 )

211. Kot sem že poudaril, je Sodišče razsodilo, da imajo „[i]nstitucije in organi Unije […] pri vodenju zunanjih odnosov obsežen manevrski prostor pri političnem o