SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

GEELHOEDA,

predstavljeni 10. junija 2004( )

Zadeva C-28/03

Epikouriko Kefalaio

proti

Ypourgos Anaptyxis

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe Simvoulio tis Epikratias)

(Razlaga členov 15 in 16 Prve direktive Sveta 73/239/EGS z dne 24. julija 1973 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti neposrednega zavarovanja razen življenjskega zavarovanja in razlaga členov 17 in 18 Prve direktive Sveta 79/267/EGS z dne 5. marca 1979 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti neposrednega življenjskega zavarovanja – Nacionalno pravo, ki daje prednost, glede zajamčenega kapitala, dolgovom iz plač zaposlenim – Skladnost)

I – Uvod

1. V tej zadevi je Simvoulio tis Epikratias (grški državni svet) Sodišču predložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe o skladnosti nacionalne zakonodaje, ki določa prednostno obravnavanje zahtevkov zaposlenih proti insolventni zavarovalnici pred zahtevki zavarovancev proti taki zavarovalnici, z zavarovalnimi direktivami Skupnosti( ). Čeprav to vprašanje obravnava posebna direktiva iz leta 2001( ), kaže, da se predložitveno sodišče z njim še ni srečalo, verjetno zato, ker so se dejstva, ki so bila podlaga za postopek v glavni stvari, zgodila pred sprejetjem te direktive.

II – Pravni okvir

A – Pravo Skupnosti

2. Notranji trg zavarovalniških storitev je bil vzpostavljen postopoma s tremi generacijami direktiv o neposrednem zavarovanju, ki se ne nanaša na življenjsko zavarovanje, po eni strani in o življenjskem zavarovanju po drugi strani. Ureditev obeh vej zavarovanja urejajo enaka temeljna načela. Prvo je načelo enotne licence, ki sámo vsebuje dva vidika: (1) opravljanje zavarovalniških storitev na notranjem trgu mora dovoliti država članica in (2) tako dovoljenje zadošča za opravljanje teh storitev v vsej Skupnosti. Drugo je načelo nadzora matične države članice, ki pomeni, da vsakega ponudnika zavarovalniških storitev nadzoruje zgolj država članica, v kateri ima ponudnik sedež.

3. Za to zadevo so pomembne tiste določbe zavarovalnih direktiv, ki so namenjene zagotavljanju finančne stabilnosti zavarovalnic: členi 15, 16 in 22 Direktive 73/239, kot je bila spremenjena z Direktivo 92/49, in vzporedne določbe, členi 17, 18 in 26 Direktive 79/267, kot je bila spremenjena z Direktivo 92/96. Ker so določbe direktiv opremoženjskem in življenjskem zavarovanju zasnovane skoraj enako in odločitev o predlogu za sprejetje predhodne odločbe ni odvisna od natančnega besedila, se bom omejil na navajanje določb prvih.

4. Člena 15(1) in 16(1) Direktive 73/239 sta bila v zadevnem času zasnovana skoraj enako in določata, da mora domača država članica od vsake zavarovalnice zahtevati oblikovanje zadostnih zavarovalno-tehničnih rezervacij in kapitalsko ustreznost glede na svojo celotno poslovno dejavnost.

5. V skladu s členom 22(1) lahko dovoljenje, ki ga je izdal pristojni organ države članice, na katere ozemlju je sedež, takšen organ v določenih okoliščinah odvzame. V tem primeru mora nadzorni organ države, v kateri je sedež podjetja, med drugim sprejeti vse potrebne ukrepe za zavarovanje interesov zavarovancev ter zlasti omejiti prosto razpolaganje s sredstvi podjetja.

6. Čeprav je Simvoulio tis Epikratias ni omenilo, se je potrebno sklicevati tudi na Direktivo 2001/17, saj predstavlja pomemben element pri odgovoru na vprašanje za predhodno odločanje. Člena 10 in 11 te direktive določata:

„Člen 10 (Obravnavanje zavarovalnih zahtevkov)

1. Države članice zagotovijo, da imajo zavarovalni zahtevki prednost pred drugimi zahtevki do zavarovalnice v skladu z eno ali obema naslednjima metodama:

(a) zavarovalni zahtevki imajo glede sredstev, ki predstavljajo zavarovalno-tehnične rezervacije, absolutno prednostno razvrstitev pred drugimi zahtevki do zavarovalnice;

(b) zavarovalni zahtevki imajo glede vseh sredstev zavarovalnice prednostno razvrstitev pred drugimi zahtevki do zavarovalnice, kjer so edina možna izjema:

(i) zahtevki zaposlenih, ki izhajajo iz pogodb o zaposlitvi in zaposlitvenih razmerij,

(ii) […]

2. Brez vpliva na odstavek 1 lahko države članice določijo, da imajo vsi ali del stroškov, ki nastanejo pri postopku prenehanja, kot je opredeljeno v njihovih nacionalnih predpisih, prednostno razvrstitev pred zavarovalnimi zahtevki.

3. […]

Člen 11 (Vnos v jamstveni sistem)

Država članica lahko določi, da kjer so bile pravice zavarovalnih upnikov vnesene v jamstveni sistem, ustanovljen v tej državi članici, zahtevki po tem sistemu niso vključeni v določbe člena 10(1).“

B – Grško pravo

7. Zavarovalne direktive so bile v grško pravo prenesene s predsedniškima uredbama 118/1985 in 252/1996, s katerima je bila spremenjena zakonodajna uredba 400/1970 o zasebnem zavarovalništvu.

8. Člen 3 zakonodajne uredbe vsebuje zahtevo, naj opravljanje storitev zavarovalnice v Grčiji dovoli minister za trgovino z odločbo. Določa tudi pogoje, pod katerimi se lahko dovoljenje odvzame. V skladu s sedmim odstavkom te določbe „dokončni odvzem dovoljenja za opravljanje storitev vključuje avtomatično tudi odvzem dovoljenja za ustanovitev zavarovalnice in prenehanje delovanja podjetja“.

9. Člen 7 zakonodajne uredbe zahteva, naj „zavarovalnice s sedežem v Grčiji […] oblikujejo zadostne zavarovalno-tehnične rezervacije v zvezi z izvajanjem zavarovanja tako v Grčiji kakor tudi v preostalih državah članicah prek podružnic ali v okviru svobode opravljanja storitev“. Te zavarovalno-tehnične rezervacije morajo biti krite s sredstvi enake protivrednosti ali izražene v enaki valuti.

10. Poleg tega člen 8(1) zakonodajne uredbe zavezuje zavarovalnice s sedežem v Grčiji k oblikovanju zajamčenega kapitala, v katerega so razporejena sredstva, v Grčiji ali katerikoli drugi državi članici Evropske unije ali Evropskega gospodarskega prostora, z namenom zavarovanja interesov oseb, upravičenih do kakršnihkoli koristi iz zavarovalne pogodbe. Zajamčeni kapital mora vključevati sredstva, ki krijejo zavarovalno-tehnične rezervacije iz člena 7 zakonodajne uredbe, in sredstva, ki krijejo četrtino minimalne stopnje iz člena 20(2)(A)(e) zakonodajne uredbe.

11. Če zavarovalnica ne ravna v skladu z zgoraj omenjenima členoma 7 in 8 o zavarovalno-tehničnih rezervacijah, sme minister za trgovino v skladu s členom 9(1) zakonodajne uredbe z odločbo, objavljeno v uradnem listu, in po sporočitvi namena nadzornim organom katerekoli države članice, v kateri podjetje posluje prek podružnic ali v okviru svobode opravljanja storitev, razporediti del prostih sredstev ali vsa v zajamčeni kapital, prepovedati prosto razpolaganje z delom njenih sredstev ali vsemi, začasno ali dokončno odvzeti dovoljenje za opravljanje storitev za določene ali vse razrede dejavnosti in sprejeti katerikoli drug ustrezen ukrep z namenom zavarovanja interesov zavarovancev in drugih oseb, upravičenih do plačila zavarovalnine.

12. Določba, ki je sporna v postopku v glavni stvari, je člen 10(1) zakonodajne uredbe, kot je bila spremenjena s členom 35(9) zakona 2496/1997:

„Upravičenci iz zavarovanja in nasledniki vseh ali nekaterih njihovih pravic imajo prednost glede zajamčenega kapitala, ki ima prednostno razvrstitev pred katerokoli drugo splošno ali posebno prednostjo, razen prednosti iz člena 12a(8) in prednosti v zvezi z zahtevki, ki izhajajo iz zaposlitvenih razmerij, razen zahtev oseb, ki izvajajo pravico voditi in upravljati zavarovalnico.“

Člen 12a(8) zagotavlja prednost za plačilo in izdatke nadzornika likvidacije ali insolventnosti in likvidacijskega upravitelja.

13. Nazadnje je potrebno omeniti, da je bila leta 1996 pristojnost nadzora zavarovalnic prenesena z ministra za trgovino na ministra za razvoj.

III – Dejstva, postopek v glavni stvari in predlog za sprejetje predhodne odločbe

14. Epikouriko Kefalaio je pravna oseba, ustanovljena v skladu z grškim zasebnim pravom, ki deluje pod nadzorom in kontrolo grškega ministra za trgovino. Njegov namen je plačati odškodnine iz naslova civilne odgovornosti zaradi prometnih nesreč z motornimi vozili v primerih, ko ni zavarovalnega kritja, med drugim, kadar se je nad zavarovateljem začel postopek insolventnosti ali mu je bilo zaradi kršitve pravnih predpisov odvzeto dovoljenje za opravljanje storitev zavarovalnice. Ko Epikouriko Kefalaio plača odškodnine, s subrogacijo nanj preidejo vse pravice iz nesreče, ki jih ima oseba, ki je utrpela škodo, proti osebi, ki je odgovorna za plačilo, ali proti njegovemu zavarovatelju.

15. Leta 1995 je grški minister za trgovino dokončno odvzel dovoljenje za ustanovitev in opravljanje storitev zavarovalnici Intercontinental A. E. in blokiral njena premična in nepremična sredstva v zajamčenem kapitalu. Kasneje, novembra 1998, je grški minister za razvoj iż sredstev podjetja med drugim sprostil znesek 28.967.185 GRD, „da bi prednostno ugodil zahtevkom, ki izhajajo iz zaposlitvenih razmerij“ v skladu s členom 10(1) zakonodajne uredbe 400/1970, kakor je bila spremenjena s členom 35(9) zakona 2496/1997.

16. V postopkih pred Simvoulio tis Epikratias Epikouriko Kefalaio zahteva razglasitev ničnosti te zadnje odločbe. Zatrjuje, da sprostitev zneska iz zajamčenega kapitala družbe v znesku 28.967.185 GRD, da bi se prednostno ugodilo zahtevkom, ki izhajajo iz zaposlitvenega razmerja zaposlenih v družbi, zmanjšuje sredstva, ki so na razpolago za ugoditev njegovim zahtevkom proti Intercontinental A.E. Po njegovem mnenju je to v nasprotju s ciljem zavarovalnih direktiv, namreč zavarovati interese zavarovancev.

17. Simvoulio tis Epikratias je sprejelo odločitev o skladnosti člena 35(9) zakona 2496/1997 z zavarovalnimi direktivami. V sodbi je poudarilo, da je učinkovito varstvo zavarovancev temeljni cilj zakonodaje Skupnosti in nacionalne zakonodaje, ki prvo prenaša v nacionalno pravo, ter da je obveznost oblikovanja zavarovalno-tehničnih rezervacij najpomembnejše jamstvo za zaščito pravic zavarovancev. Zato je menilo, da je člen 35(9) zakona 2496/1997, v skladu s katerim se zahtevkom, ki izhajajo iz zaposlitvenega razmerja z zavarovalnico, prednostno ugodi iz zajamčenega kapitala zavarovalnice pred zahtevki oseb, ki so upravičene do zavarovalnine in pred nasledniki vseh ali nekaterih pravic takih oseb, v nasprotju z zadevnimi določbami zavarovalnih direktiv Skupnosti in da mora biti sporna odločba, sprejeta na podlagi člena 35(9), razglašena za nično. Vendar pa se je, glede na to, da se o tej razlagi lahko porajajo upravičeni dvomi, Simvoulio tis Epikratias odločilo, da bo končno odločitev v zadevi odložilo in predložilo Sodišču predlog za sprejetje predhodne odločbe:

Ali sme, zlasti glede na določbe členov 15 in 16 Prve direktive Sveta 73/239/EGS o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti neposrednega zavarovanja razen življenjskega zavarovanja, kot je bila spremenjena z Drugo direktivo Sveta 88/357/EGS in Tretjo direktivo Sveta 92/49/EGS, in členov 17 in 18 Prve direktive Sveta 79/267/EGS o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti neposrednega življenjskega zavarovanja, kakor je bila spremenjena in dopolnjena z Drugo direktivo Sveta 90/619/EGS in Tretjo direktivo Sveta 92/96/EGS, nacionalni zakonodajalec določiti, da se, ko je zavarovalnica v postopku stečaja, likvidacije ali v podobnem stanju insolventnosti, prednostno ugodi zahtevkom, ki izhajajo iz zaposlitvenega razmerja z njo, iz sredstev, ki so vključena v zavarovalno-tehnične rezervacije, pred zahtevki zavarovancev in naslednikov vseh ali nekaterih njihovih pravic?

18. Pisna stališča so predložili Epikouriko Kefalaio, vladi Helenske republike in Združenega kraljestva ter Komisija. Vlada Helenske republike in Komisija sta bili zastopani na obravnavi dne 13. maja 2004.

IV – Odločitev o predlogu za sprejetje predhodne odločbe

19. Najprej je treba ugotoviti, da zavarovalne direktive ne vsebujejo izrecnih določb o insolventnih zavarovalnicah. Tovrstna pravila so bila na ravni Skupnosti uvedena šele s sprejetjem Direktive 2001/17. Druga uvodna izjava te direktive izrecno navaja, da „zavarovalne direktive ne vključujejo usklajevalnih predpisov v primeru postopka prenehanja zavarovalnice“ in da „je v interesu pravilnega delovanja notranjega trga in zaščite upnikov“, da se taka pravila oblikujejo. Iz tega bi lahko, a contrario, preprosto sklepali, da zavarovalne direktive ne preprečujejo sprejetja in uporabe nacionalnih določb na tem področju.

20. Vendar pa dejstvo, da je bilo to področje na ravni Skupnosti urejeno kasneje, ne izključuje možnosti razlage zavarovalnih direktiv na način, ki državam članicam preprečuje sprejetje ukrepov, kakršni so predmet obravnave v postopku v glavni stvari. Predložitveno sodišče je prišlo do prav takega sklepa, ko je upoštevalo, da mora biti, zato ker imajo zavarovalne direktive namen zavarovati interese zavarovancev, katerikoli nacionalni predpis, ki postavlja interese drugih skupin oseb nad te interese, nezdružljiv s temi direktivami.

21. Za ugotovitev, ali je zavarovalne direktive mogoče razlagati na ta način, je treba upoštevati cilje teh direktiv in še zlasti obseg uskladitve, ki ga želijo doseči. Prva uvodna izjava zavarovalnih direktiv jasno določa, da je njihov primarni cilj vzpostaviti notranji zavarovalniški trg in olajšati zavarovalnicam, ustanovljenim v Skupnosti, kritje tveganj in obveznosti znotraj Skupnosti. Ali, po besedah Sodišča, namenjene so „zagotovitvi svobode trženja zavarovalnih proizvodov v Skupnosti“.( ) Da bi dosegle ta cilj, direktive stremijo k „doseganju takega usklajevanja, kakor je bistveno, potrebno in zadostno za izvedbo sistema vzajemnega priznavanja dovoljenj ter nadzora varnega in skrbnega poslovanja ter s tem omogoča podeljevanje enotnega dovoljenja, veljavnega v vsej Skupnosti, ter uporabo načela nadzora v matični državi članici“.( ) To nakazuje, da je obseg usklajevanja, ki naj se z direktivami doseže, omejen na to, kar je nujno, da se zagotovi dostop na zavarovalniški trg v vsej Skupnosti, in zato ne pokriva vidikov, ki nimajo nobenega vpliva na dostop na trg.

22. Eden glavnih vidikov, ki ga je bilo treba v ta namen uskladiti, je bila nacionalna zakonodaja, namenjena zagotavljanju finančne in ekonomske stabilnosti zavarovalnic. Kakor je Sodišče pojasnilo v zadevi Komisija proti Nemčiji( ), so glede na občutljivost zavarovalnega sektorja s stališča potrošnika kot zavarovalca in zavarovanca vse države članice uvedle zakonodajo, s katero so zavarovalnice podvrgle obveznim pravilom tako glede njihovega finančnega položaja in zavarovalnih pogojev, ki jih uporabljajo, kakor tudi glede stalnega nadzora za zagotovitev upoštevanja teh pravil. Taka pravila, ki bi lahko omejila svobodo opravljanja storitev, bi lahko bila utemeljena iz nujnih razlogov, ki zadevajo javni interes, ob pogoju, da pravila države ustanovitve niso bila zadostna za zagotovitev potrebne ravni zaščite in da zahteve države, v kateri se storitev opravlja, ne presegajo, kar je v tem smislu potrebno.( ) V tem primeru bi lahko bil notranji trg zavarovalniških storitev uresničen le, če se različni nacionalni ukrepi, ki so utemeljeni po pravu Skupnosti in kot taki še naprej omejujejo svobodo opravljanja storitev, poenotijo z uskladitvijo.

23. Ker imajo lahko razlike med nacionalnimi pravili, namenjenimi preprečevanju nastanka primerov insolventnosti, kakor na primer obveznost oblikovanja zavarovalno-tehničnih rezervacij in minimalnega kapitala, vpliv na možnost dostopa na zavarovalniške trge drugih držav članic, različni nacionalni predpisi, ki urejajo primere insolventnosti ali prenehanja, ne morejo biti prima facie obravnavani, kot da imajo tak učinek, kakor je poudarilo tudi Združeno kraljestvo v pisni izjavi. To je samo po sebi jasen znak, da pravila o insolventnosti ne spadajo v ratione materiae zavarovalnih direktiv, tako da so države članice obdržale pristojnost sprejemanja ukrepov na tem področju.

24. Stališče predložitvenega sodišča in Epikouriko Kefalaio temelji na argumentu, da morajo, zato ker je oblikovanje zavarovalno-tehničnih rezervacij končno namenjeno zavarovanju interesov zavarovalcev in zavarovancev, njihovi plačilni zahtevki v primeru, ko je zavarovalnica insolventna, uživati privilegiran status v zvezi s sredstvi, ki pokrivajo te zavarovalno-tehnične rezervacije. Čeprav se to stališče zdi precej smiselno in sprejemljivo, je dejstvo, da ni podprto niti z besedilom niti z namenom zavarovalnih direktiv. Medtem ko je bila nacionalna zakonodaja, ki je bila predmet usklajevanja, res namenjena zavarovanju interesov potrošnika v zavarovalnem sektorju, in tudi direktive, posledično, težijo k zagotovitvi zadostne stopnje zavarovanja v Skupnosti, je bila primarna naloga teh direktiv na tej stopnji postopka usklajevanja, ponavljam, odstraniti ovire zagotavljanju zavarovalnih storitev v skladu s svobodo ustanavljanja ali svobodo opravljanja storitev. Pravna podlaga za direktive, člena 57(2) in 66 Pogodbe EGS (zdaj člena 47(2) in 55 ES), ki Svet pooblaščata za izdajo direktiv za olajšanje začetka in opravljanja dejavnosti samozaposlenih oseb (vključujoč pravne osebe) ali, z drugimi besedami, olajšati dostop na trg, prav tako kaže v tej smeri.

25. Vlada Helenske Republike navaja, da so zavarovalne direktive namenjene zaščiti zavarovancev, vendar le v obdobju, v katerem zavarovalnica posluje normalno. Menim, da je to napačno. Obveznost zavarovalnice, da oblikuje zadostne zavarovalno-tehnične rezervacije in minimalni kapital, je nedvomno preventiven ukrep za zavarovanje interesov, med drugim, zavarovancev v taki zavarovalnici, še zlasti ko ta zavarovalnica pride v položaj, ko ne more izpolniti obveznosti. Vendar pa ta naloga nima vpliva na razporeditev zahtevkov različnih kategorij upnikov. Čeprav je zavarovanje interesov potrošnika na tem področju temeljni cilj zavarovalnih direktiv, to ne izključuje zavarovanja interesov drugih kategorij upnikov v primeru nastopa insolventnosti.

26. Sprejetje Direktive 2001/17 potrjuje moje stališče. Ta direktiva v členu 10 ne vsebuje le izrecnih določb o razvrstitvi zahtevkov do zavarovalnice v primerih prenehanja, njene uvodne izjave izrecno določajo, da zavarovalne direktive „ne vključujejo usklajevalnih predpisov v primeru postopka prenehanja zavarovalnice“.( ) Ta enostranska izjava zakonodajalca Skupnosti o obsegu zavarovalnih direktiv vodi do neizogibnega zaključka, da je urejanje tega področja pred sprejetjem Direktive 2001/17 spadalo v pristojnost držav članic.

27. K temu bi dodal še, da medtem ko sem zgoraj pojasnil, pravila o insolventnosti zavarovalnic ne vplivajo na dostop na trg, si Direktiva 2001/17 ne prizadeva doseči tega cilja kot takega. Predstavljena je bolj kot ukrep v interesu „pravilnega delovanja“ notranjega trga( ). Z drugimi besedami, ne verjamem, da sprejetje te direktive nasprotuje mnenju, ki sem ga podal v odstavku 23 teh sklepnih predlogov.

28. Kar zadeva domnevno prednost zahtevkov zavarovalcev in zavarovancev, je pomembno, da Direktiva 2001/17 v drugi uvodni izjavi opozarja na zaščito „upnikov“ na splošno in da dva sistema razvrstitve, določena v členu 10 direktive, ki sta opisana kot „vsebinsko enakovredna“, spoštujeta tudi pravice druge kategorije upnikov, vključno z zaposlenimi v zavarovalnici. Medtem ko torej prvi sistem zahtevkom iz zavarovanja podeljuje popolno prednostno razvrstitev le glede sredstev, ki pomenijo zavarovalno-tehnične rezervacije, daje drugi sistem zavarovalnim zahtevkom relativno prednostno razvrstitev s tem, da imajo prednost glede vseh sredstev celotne zavarovalnice, z izjemo zahtevkov štirih drugih kategorij upnikov, skupaj z zahtevki zaposlenih v zavarovalnici.

V – Predlog

29. Zato sem mnenja, da mora biti odgovor na vprašanje za predhodno odločanje Simvoulio tis Epikratias tak:

Člena 15 in 16 Prve direktive Sveta 73/239/EGS o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti neposrednega zavarovanja razen življenjskega zavarovanja, kakor je bila spremenjena z Drugo direktivo Sveta 88/357/EGS in Tretjo direktivo Sveta 92/49/EGS, in člena 17 in 18 Prve direktive Sveta 79/267/EGS o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti neposrednega življenjskega zavarovanja, kakor je bila spremenjena in dopolnjena z Drugo direktivo Sveta 90/619/EGS in Tretjo direktivo Sveta 92/96/EGS, je treba razlagati tako, da ne nasprotujejo nacionalni zakonodaji, v skladu s katero je, če je zavarovalnica v postopku stečaja, likvidacije ali v podobnem stanju insolventnosti, zahtevkom, ki izhajajo iz zaposlitvenega razmerja z njo, ugodeno iz sredstev, ki so vključena v zavarovalno-tehnične rezervacije, prednostno pred zahtevki zavarovancev in naslednikov vseh ali nekaterih njihovih pravic.