SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

MACIEJA SZPUNARJA,

predstavljeni 3. junija 2021 ( 1 )

Zadeva C‑35/20

Syyttäjä

proti

A

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Korkein oikeus (vrhovno sodišče, Finska))

„Predhodno odločanje – Pravica državljanov Unije do prostega gibanja na ozemlju držav članic – Člen 21 PDEU – Obveznost imeti pri sebi osebno izkaznico ali potni list ob prestopu meje države članice pod grožnjo kazni – Direktiva 2004/38/ES – Člena 4 in 5 – Prestop meje države članice na morju z rekreacijskim plovilom – Uredba (ES) št. 562/2006 (Zakonik o schengenskih mejah) – Priloga VI – Kazenska ureditev dnevnih zneskov – Izračun globe glede na finančno zmožnost storilca – Sorazmernost“

I. Uvod

1. Državljan Evropske unije med povratnim potovanjem med dvema državama članicama, in sicer Finsko in Estonijo, z rekreacijskim plovilom prestopi nacionalno mejo na morju, ne da bi imel pri sebi potne listine.

2. To je okvir, v katerega se umeščajo vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Korkein oikeus (vrhovno sodišče, Finska) in se v bistvu nanašajo na to, ali lahko države članice državljanom Unije pod grožnjo kazenske sankcije naložijo, da mejo države članice prestopijo z veljavno osebno izkaznico ali potnim listom. Sodišče je še pozvano, naj se izreče o sorazmernosti finske kazenske ureditve dnevnih zneskov, določene v primeru neizpolnitve take obveznosti.

3. Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe se tako nanaša na razlago zlasti člena 21(1) PDEU ter členov 4, 5 in 36 Direktive 2004/38/ES, ( 2 ) pri čemer zadnjenavedeni člen še ni bil predmet razlage Sodišča, ter Priloge VI k Uredbi (ES) št. 562/2006. ( 3 )

II. Pravni okvir

A. Pravo Unije

1. Direktiva 2004/38

4. Člen 4 Direktive 2004/38, naslovljen „Pravica do izstopa“, v odstavku 1 določa: „Brez vpliva na določbe o potnih listinah, ki se uporabljajo pri nadzorih državne meje, imajo vsi državljani Unije z veljavno osebno izkaznico ali potnim listom in njihovi družinski člani, ki niso državljani države članice in ki imajo veljavni potni list, pravico, da zapustijo ozemlje države članice zaradi potovanja v drugo državo članico.“

5. Člen 5 te direktive, naslovljen „Pravica do vstopa“, v odstavkih 1, 4 in 5 določa: „1. Brez vpliva na določbe o potnih listinah, ki se uporabljajo pri nadzorih državne meje, države članice dovolijo državljanom Unije vstop na njihovo ozemlje z veljavno osebno izkaznico ali potnim listom ter dovolijo družinskim članom, ki niso državljani države članice, vstop na njihovo ozemlje z veljavnim potnim listom. […] 4. Kadar državljan Unije ali družinski član, ki ni državljan države članice, nimata potrebnih potnih listin ali potrebnih vizumov, če so ti zahtevani, zadevna država članica tem osebam, preden jih zavrne, zagotovi vse razumne možnosti, da si v razumnem času pridobijo potrebne listine ali da se jim te preskrbijo ali da lahko potrdijo ali dokažejo na druge načine, da zanje velja pravica do prostega gibanja in prebivanja. 5. Država članica lahko zahteva od zadevne osebe, da javi svojo prisotnost na njenem ozemlju v razumnem in nediskriminatornem časovnem obdobju. Neizpolnitev te zahteve se lahko kaznuje s sorazmernimi in nediskriminatornimi sankcijami.“

6. Člen 36 navedene direktive, naslovljen „Sankcije“, določa: „Države članice predvidijo določbe o sankcijah, ki se uporabijo za kršitve nacionalnih predpisov, sprejetih za prenos te direktive, in sprejmejo ukrepe, potrebne za njihovo izvajanje. Predvidene sankcije so učinkovite in sorazmerne. Države članice sporočijo Komisiji te določbe najpozneje do vključno 30. aprila 2006 in v čim krajšem času vse morebitne poznejše spremembe.“

2. Uredba 562/2006

7. Člen 1 Uredbe št. 562/2006, ( 4 ) naslovljen „Predmet urejanja in načela“, je določal: „Ta uredba določa, da se osebe pri prehajanju notranjih meja držav članic Evropske unije ne kontrolirajo. Določa tudi pravila za izvajanje kontrole oseb pri prehajanju zunanjih meja držav članic [Unije].“

8. Člen 2 te uredbe, naslovljen „Opredelitve pojmov“, je določal: „Za namene te uredbe se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov: 1. ‚notranje meje‘ pomenijo: […] (c) morska, rečna in jezerska pristanišča držav članic, namenjena rednim notranjim trajektnim povezavam; 2. ,zunanje meje‘ pomenijo meje držav članic na kopnem, vključno z mejami na rekah in jezerih, meje na morju in letališčih, rečnih, morskih in jezerskih pristaniščih, pod pogojem, da ne gre za notranje meje; […] 8. ,mejni prehod‘ pomeni kateri koli mejni prehod, ki ga pristojni organi odobrijo za prehod zunanjih meja; […]“.

9. Člen 4 navedene uredbe, naslovljen „Prehod zunanjih meja“, je določal: „1. Zunanje meje se lahko prehajajo le na mejnih prehodih in med določenim delovnim časom. Na mejnih prehodih, ki niso odprti 24 ur na dan, se delovni čas jasno označi. […] 2. Z odstopanjem od odstavka 1 so lahko dovoljene naslednje izjeme od obveznosti prehoda zunanjih meja le na mejnih prehodih in med določenim delovnim časom: (a) za posameznike ali skupine oseb, če obstaja posebna potreba za občasno prehajanje zunanjih meja izven mejnih prehodov ali izven določenega delovnega časa, pod pogojem, da posedujejo dovoljenja, ki jih zahteva nacionalna zakonodaja, in da to ni v nasprotju z interesi javnega reda in notranjo varnostjo držav članic. Države članice lahko v dvostranskih sporazumih predvidijo posebne ukrepe. O splošnih izjemah, določenih v nacionalnem pravu in dvostranskih sporazumih, uradno obvestijo Komisijo v skladu s členom 34; […] (c) v skladu s posebnimi pravili iz členov 18 in 19 v povezavi s prilogama VI in VII; […]“

10. Člen 7 te uredbe, naslovljen „Mejna kontrola oseb“, je določal: „[…] 2. Pri vseh osebah se opravi temeljna mejna kontrola, da se ugotovi njihova identiteta na podlagi predložitve njihovih potnih listin. Pri temeljni mejni kontroli gre za hitro in enostavno preverjanje, po potrebi z uporabo tehničnih naprav in preverjanjem informacij izključno glede ukradenih, protipravno odtujenih, izgubljenih in neveljavnih listin v ustreznih zbirkah podatkov, veljavnosti listine, ki dovoljuje zakonitemu imetniku prehod meje, in ugotavljanja znakov ponarejanja ali prenarejanja. Temeljna mejna kontrola iz prvega pododstavka je pravilo za osebe, ki imajo pravico do prostega gibanja po pravu Unije. Vendar pa lahko mejni policisti pri opravljanju temeljne mejne kontrole pri osebah, ki imajo pravico do prostega gibanja po pravu Unije, naključno preverjajo v nacionalnih in evropskih zbirkah podatkov, da se prepričajo, da oseba ne predstavlja resnične, neposredne in dovolj resne grožnje notranje varnosti, javnemu redu, mednarodnim odnosom držav članic ali grožnjo javnemu zdravju. Posledice takih preverjanj ne ogrožajo pravice do vstopa oseb, ki imajo pravico do prostega gibanja po pravu Unije, na ozemlje zadevne države članice, kakor je določeno v Direktivi [2004/38]. […] 6. Kontrola oseb, ki imajo pravico do prostega gibanja po pravu Unije, se opravi v skladu z Direktivo [2004/38]. […]“

11. Člen 18 Uredbe št. 562/2006, naslovljen „Posebna pravila za različne vrste meja in različne vrste prevoznih sredstev, ki se uporabljajo pri prehodu zunanjih meja“, je določal: „Posebna pravila, določena v Prilogi VI, se uporabljajo za kontrole, ki se opravljajo na različnih vrstah meja in na različnih prevoznih sredstvih pri prehajanju mejnih prehodov. Ta posebna pravila lahko vsebujejo odstopanja od členov 4 in 5 ter členov [od] 7 do 13.“

12. Člen 20 te uredbe, naslovljen „Prehod notranjih meja“, je določal: „Notranje meje se lahko prehajajo na kateri koli točki brez opravljanja mejne kontrole oseb, ne glede na njihovo državljanstvo.“

13. Člen 21 navedene uredbe, naslovljen „Kontrola znotraj ozemlja“, je določal: „Odprava nadzora na notranjih mejah ne vpliva na: […] (c) možnost države članice, da z zakonodajo določi obveznost posedovanja ali nošenja dokazil in listin; […]“

14. Priloga VI k Uredbi št. 562/2006 se je v skladu s svojim naslovom nanašala na „[p]osebna pravila za različne vrste meja in različne vrste prevoznih sredstev, ki se uporabljajo pri prehodu zunanjih meja držav članic“. Točka 3 te priloge, naslovljena „Meje na morju“, je vsebovala točko 3.1, naslovljeno „Splošni kontrolni postopki v pomorskem prometu“, ki je določala: „3.1.1. Kontrola ladij se opravi v pristanišču prihoda ali odhoda ali na mestu, določenem v ta namen, v neposredni bližini plovila ali na krovu ladje v ozemeljskih vodah, kot so opredeljene v Konvenciji Združenih narodov o pomorskem mednarodnem pravu.[ ( 5 )] Države članice lahko ob upoštevanju načel iz točke 1.1.4. sklenejo sporazume, v skladu s katerimi se lahko kontrola opravi tudi med vožnjo ali ob prihodu ali odhodu ladje na ozemlju tretje države.“

15. Točka 3.2 te priloge, naslovljena „Posebni kontrolni postopki za določene vrste pomorskega prometa“, je vsebovala oddelek, naslovljen „Navtični turizem“, ki je določal: „3.2.5. Ne glede na člena 4 in 7 pri osebah na krovu rekreacijskih plovil, ki prihajajo iz ali plujejo proti pristanišču države članice, ni treba opraviti mejne kontrole in lahko vstopijo v pristanišče, ki ni mejni prehod. Kljub temu se lahko na podlagi ocene nevarnosti nezakonitega priseljevanja in zlasti kadar je v neposredni bližini določene države članice obala tretje države, opravi kontrola teh oseb in/ali izvede fizična kontrola rekreacijskih plovil. 3.2.6. Ne glede na člen 4 lahko rekreacijsko plovilo iz tretje države izjemoma vpluje v pristanišče, ki ni mejni prehod. […] […] 3.2.7. Med temi kontrolami se izroči listino z vsemi tehničnimi lastnostmi plovila in imeni oseb na krovu. Izvod te listine se izroči organom v pristaniščih vstopa in izstopa. Dokler se plovilo zadržuje v teritorialnih vodah ene od držav članic, mora biti izvod tega seznama shranjen skupaj z listinami plovila.“

B. Finsko pravo

16. Člen 1 passilaki (zakon o potnih listinah) (671/2006) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari, katerega besedilo je v bistvu enako besedilu člena 9 perustuslaki (finska ustava) (791/1999), določa: „Finski državljan ima v skladu z določbami tega zakona pravico zapustiti državo. Finskemu državljanu ni mogoče preprečiti vstopa na ozemlje.“

17. Člen 2 zakona o potnih listinah določa: „Finski državljan, če v tem zakonu, pravu Unije ali mednarodnih pogodbah, ki zavezujejo Finsko, ni določeno drugače, dokaže pravico do vstopa in izstopa s potnim listom. Finski državljan lahko v Islandijo, na Norveško, na Švedsko in na Dansko potuje brez potnega lista. Z uredbo vlade so določene druge države, v katere lahko finski državljan potuje z osebno izkaznico kot potno listino, ki nadomešča potni list […]“

18. Člen 1 valtioneuvoston asetus matkustusoikeuden osoittamisesta eräissä tapauksissa (uredba vlade o dokazovanju pravice do potovanja v nekaterih posebnih primerih) (660/2013) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari, določa: „Finski državljan lahko z osebno izkaznico kot potno listino, ki nadomešča potni list […], potuje s Finske v naslednje države: Nizozemsko, Belgijo, Bolgarijo, Španijo, Irsko, Združeno kraljestvo, Italijo, Avstrijo, Grčijo, Hrvaško, Ciper, Latvijo, Lihtenštajn, Litvo, Luksemburg, Malto, Portugalsko, Poljsko, Francijo, Romunijo, Nemčijo, San Marino, Slovaško, Slovenijo, Švico, Češko republiko, Madžarsko in Estonijo.“

19. Člen 7 rikoslaki (kazenski zakonik) (39/1889), naslovljen „Mejna kršitev“, ki je v poglavju 17 tega zakonika, naslovljenem „Kršitve javnega reda“, v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari, določa: „Vsakdo, ki prestopi ali poskusi prestopiti finsko mejo brez potne listine, vizuma, dovoljenja za prebivanje ali katere koli druge z njimi izenačene veljavne potne listine ali to stori drugod kot na dovoljenem vstopnem ali izstopnem mestu ali če krši katero koli drugo zakonsko prepoved razen prepovedi vstopa, […] stori mejno kršitev, ki jo je mogoče kaznovati z denarno kaznijo ali največ enoletno kaznijo zapora.“

20. Člen 7a iz istega poglavja tega zakonika, naslovljen „Manj resna mejna kršitev“, določa: „Storilcu se za manj resno mejno kršitev izreče denarna kazen, če je mejna kršitev zaradi kratkega trajanja nedovoljenega prebivanja ali gibanja, narave prepovedanega dejanja ali drugih okoliščin, povezanih s kršitvijo, v celoti gledano manjša.“

21. Člen 1 iz poglavja 2a navedenega zakonika določa: „Denarna kazen se izreče v najmanj enem in največ 120 dnevnih zneskih.“

22. Člen 2 iz tega poglavja istega zakonika določa: „Višina dnevnega zneska se določi tako, da je glede na finančno zmožnost storilca primerna. Za primerno višino dnevnega zneska se šteje šestdesetina povprečnih mesečnih prihodkov storilca, zmanjšanih za davke in dajatve, določene z uredbo vlade, in fiksne pavšalne stroške. Višina dnevnega zneska se lahko zniža, če je obsojenec zavezan plačevati preživnino. Glavna osnova za izračun navedenega mesečnega prihodka so storilčevi prihodki, navedeni v zadnji odločbi o odmeri dohodnine. Če storilčevih prihodkov ni mogoče dovolj zanesljivo določiti na podlagi podatkov o obdavčitvi ali so se od zadnje odločbe o odmeri dohodnine bistveno spremenili, jih je mogoče določiti na podlagi drugega dostopnega dokumenta. Dnevni znesek določi sodnik na podlagi podatkov, ki so na voljo v času sodnega postopka, v okviru skrajšanega kazenskega postopka pa na podlagi podatkov, ki so na voljo v času, ko je bil ta postopek predlagan. Vendar državni tožilec denarno kazen določi na podlagi podatkov, ki so na voljo v času izdaje kaznovalnega naloga, če se izkaže, da se je finančna zmožnost osebe, ki je naslovnica naloga, bistveno spremenila v primerjavi s podatki, ki so bili na voljo, ko je bil postopek predlagan. Izračun povprečnega mesečnega prihodka, način zaokrožanja dnevnega zneska, fiksni pavšalni stroški, upoštevanje obveznosti plačila preživnine in najnižji dnevni znesek se natančneje določijo z uredbo vlade.“

23. Člen 5 asetus päiväsakon rahamäärästä (uredba vlade o višini dnevnih zneskov) (609/1999) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari, določa: „Najnižji dnevni znesek znaša šest evrov.“

III. Dejansko stanje v sporu o glavni stvari, vprašanja za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem

24. Upoštevno dejansko stanje iz spora o glavni stvari, kot izhaja iz predložitvene odločbe, se lahko povzame, kot je navedeno v nadaljevanju.

25. A, finski državljan, je 25. avgusta 2015 z rekreacijskim plovilom opravil povratni prevoz med Finsko in Estonijo. Kraj odhoda in vrnitve sta bila na Finskem. A je med tem potovanjem prečkal mednarodne vode med Finsko in Estonijo.

26. A je bil imetnik veljavnega finskega potnega lista, vendar med tem potovanjem ni imel pri sebi niti te niti nobene druge potne listine, zato med mejno kontrolo v Helsinkih (Finska) na poti nazaj ni mogel predložiti potnega lista. Kljub nepredložitvi potne listine pa je bilo njegovo identiteto mogoče ugotoviti na podlagi vozniškega dovoljenja, ki ga je imel pri sebi. Poleg tega ni sporno, da je bilo mogoče prek računalnika preveriti, da je A imetnik veljavnega potnega lista.

27. Syyttäjä (državni tožilec) je pred Helsingin käräjäoikeus (prvostopenjsko sodišče v Helsinkih, Finska) zoper A vložil obtožnico zaradi manj resne mejne kršitve. A je obtožbi ugovarjal.

28. Helsingin käräjäoikeus (prvostopenjsko sodišče v Helsinkih) je z odločbo z dne 5. decembra 2016 ugotovilo, da je A storil manj resno mejno kršitev. Prehod državne meje brez nošenja potne listine naj bi bil namreč kazniv. Dejstvo, da je A imetnik veljavnega potnega lista, naj ne bi bilo upoštevno. Vendar to sodišče ni izreklo kazni, ker je menilo, da je kršitev manjša in da bi bil v primeru naložitve plačila denarne kazni njen znesek, izračunan glede na povprečni mesečni dohodek A v skladu s kazensko ureditvijo dnevnih zneskov, pretiran.

29. Državni tožilec je vložil pritožbo pri Helsingin hovioikeus (pritožbeno sodišče v Helsinkih, Finska). A je vložil nasprotno pritožbo.

30. Helsingin hovioikeus (pritožbeno sodišče v Helsinkih) je s sodbo z dne 15. junija 2018 sicer ugotovilo, da je bilo ustrezno dokazano, da A med kontrolo pri sebi ni imel potne listine, vendar je pritožbo tožilca zavrnilo. To sodišče je menilo, da dejanja, ki jih je storil A, ne pomenijo manj resne mejne kršitve.

31. Državni tožilec je zoper to sodbo vložil pritožbo pri Korkein oikeus (vrhovno sodišče). To sodišče meni, da je treba zadevo preučiti z vidika prava Unije.

32. Predložitveno sodišče ugotavlja, da je Sodišče v točki 45 sodbe Wijsenbeek ( 6 ) presodilo, da pravo Unije v času dejanskega stanja v postopku v glavni stvari ni nasprotovalo temu, da država članica od osebe, ki na ozemlje te države vstopa prek notranje meje Unije, ne glede na to, ali je državljan države članice ali tretje države, pod grožnjo kazenskih sankcij zahteva, da dokaže svoje državljanstvo, če so bile sankcije primerljive s tistimi, ki se uporabljajo za podobne kršitve nacionalne zakonodaje, in niso bile nesorazmerne.

33. To sodišče tudi ugotavlja, da je Sodišče v sodbi Oulane ( 7 ) preučilo, ali je bila obveznost predložitve veljavne osebne izkaznice ali potnega lista v nekaterih primerih v skladu s takrat veljavnim pravom Unije. Vendar po njegovem mnenju obstaja negotovost glede skladnosti nacionalne ureditve, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, s pravom Unije, ki je začelo veljati po izreku teh dveh sodb.

34. Iz Uredbe št. 562/2006 naj bi sicer res izhajalo, da lahko vsaka država članica določi obveznost „posedovanja ali nošenja dokazil in listin“. ( 8 ) Vendar čeprav to pomeni, da lahko države članice komur koli naložijo obveznost, da ima ob prehodu državne meje pri sebi potno listino, naj še vedno ne bi bilo gotovo, ali je mogoče neizpolnitev take obveznosti kaznovati in, če je to mogoče, v katerih položajih. Predložitveno sodišče navaja, da člen 5(5) Direktive 2004/38 določa možnost, da lahko država članica zadevni osebi naloži obveznost, da „javi svojo prisotnost na njenem ozemlju v razumnem in nediskriminatornem časovnem obdobju“, zato je zakonodajalec Unije v tem členu določil možnost naložitve sankcij.

35. Predložitveno sodišče ne izključuje, da bi lahko dejstvo, da se državljanom Unije pod grožnjo kazni naloži ta obveznost, pomenilo kršitev pravice do prostega gibanja na ozemlju držav članic, ki se priznava s členom 45(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) in členom 21(1) PDEU.

36. Za opredelitev, ali je bilo poseženo v to pravico, bi bilo treba še zlasti upoštevati člena 4 in 5 Direktive 2004/38 ter člen 21 Uredbe št. 562/2006, saj je ta uredba predstavljala Zakonik o schengenskih mejah, ki je veljal v času dejanskega stanja iz spora o glavni stvari.

37. Prav tako naj bi bilo treba z vidika členov 2, 4, 7, 20 in 21 Uredbe št. 562/2006 ter točke 3.2.5 Priloge VI k njej opredeliti, ali je upoštevno to, da je zadevna oseba med potovanjem z rekreacijskim plovilom iz ene države članice v drugo prečkala mednarodne vode.

38. Poleg tega, če pravo Unije ne nasprotuje obveznosti imeti pri sebi veljavno potno listino pod grožnjo kazni, se predložitveno sodišče še sprašuje, ali se ureditev dnevnih zneskov, kakršna je ta iz kazenskega zakonika, ob upoštevanju člena 27(2) Direktive 2004/38 sklada z načelom sorazmernosti.

39. V zvezi s tem to sodišče pojasnjuje, da se za manj resno mejno kršitev, kakršna je v obravnavani zadevi opisana v obtožnici, običajno izreče 15 dnevnih zneskov. Na podlagi meril, določenih v kazenskem zakoniku, in ob upoštevanju trenutka, ko je bila kršitev storjena, naj bi bila višina dnevnega zneska, ki se nanaša na A, 6350 EUR. Zato naj bi bil skupni znesek denarne kazni, ki bi mu bil takrat lahko naložen, 95.250 EUR.

40. V teh okoliščinah je Korkein oikeus (vrhovno sodišče) z odločbo z dne 21. januarja 2020, ki je v sodno tajništvo Sodišča prispela 24. januarja 2020, prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja: „1. Ali pravo Unije, zlasti člen 4(1) [Direktive 2004/38], člen 21 [Uredbe št. 562/2006] ali pravica državljanov Unije do prostega gibanja na ozemlju Unije, nasprotuje uporabi nacionalne določbe, s katero se osebi (ne glede na to, ali je državljanka Unije) pod grožnjo kazni naloži obveznost nošenja veljavnega potnega lista ali druge veljavne potne listine, če iz ene države članice v drugo državo članico potuje s športnim čolnom po mednarodnih vodah, ne da bi vstopila na ozemlje tretje države? 2. Ali pravo Unije, zlasti člen 5(1) [Direktive 2004/38], člen 21 [Uredbe št. 562/2006] ali pravica državljanov Unije do prostega gibanja na ozemlju Unije, nasprotuje uporabi nacionalne določbe, s katero se osebi (ne glede na to, ali je državljanka Unije) pod grožnjo kazni naloži obveznost nošenja veljavnega potnega lista ali druge veljavne potne listine, če v zadevno državo članico vstopi iz druge države članice s športnim čolnom po mednarodnih vodah, ne da bi vstopila na ozemlje tretje države? 3. Če pravo Unije ne pomeni ovire v smislu prvega in drugega vprašanja: ali je sankcija za prehod finske državne meje brez nošenja veljavne potne listine, ki se na Finskem navadno izreče v dnevnih zneskih, v skladu z načelom sorazmernosti, ki izhaja iz člena 27(2) [Direktive 2004/38]?“

41. Pisna stališča so predložili A, finska in nemška vlada ter Evropska komisija. Iste stranke so tudi pisno odgovorile na vprašanja Sodišča, ki je odločilo, da bo odločilo brez obravnave.

IV. Analiza

42. Iz predložitvene odločbe je razvidno, da pri A ob odhodu iz Finske kontrola ni bila opravljena. Finski organi so namreč neizpolnitev obveznosti imeti pri sebi potno listino ugotovili šele ob vrnitvi, pri mejni kontroli, opravljeni v Helsinkih. Vendar se kazenski postopek iz spora o glavni stvari nanaša tako na izstop iz Finske kot tudi na vrnitev v to državo članico, saj je obveznost posedovanja potne listine naložena ob vsakem prehodu meje.

43. Predložitveno sodišče je postavilo tri vprašanja. Kot je razvidno iz njegovih navedb, se prvi dve v bistvu nanašata na to, ali pravica do prostega gibanja ljudi nasprotuje temu, da država članica državljanom Unije pod grožnjo kazni naloži, da morajo imeti pri sebi potno listino, ko potujejo med to državo članico in drugo državo članico prek mednarodnih voda. Če bi bil odgovor na ti vprašanji nikalen, predložitveno sodišče postavlja še tretje, ki se nanaša na to, ali se ureditev dnevnih zneskov, kakršna je določena s finskim kazenskim zakonikom, sklada z načelom sorazmernosti.

44. Ker sta prvo in drugo vprašanje povezani, ju bom obravnaval skupaj, vendar bom nanju kljub vsemu odgovoril ločeno. Na prvem mestu bom preučil obveznost, naloženo državljanom Unije, da imajo – pod grožnjo kazni – potno listino, in sicer po eni strani v okviru pravice do izstopa v smislu člena 4(1) Direktive 2004/38 (prvo vprašanje) in po drugi strani v okviru pravice do vstopa v smislu člena 5(1) Direktive 2004/38 (drugo vprašanje). Na drugem mestu se bom posvetil preverjanjem, opravljenim v skladu z Uredbo št. 562/2006 med mejno kontrolo oseb, ki imajo po pravu Unije pravico do prostega gibanja (prvo in drugo vprašanje). Na tretjem mestu bom analiziral sorazmernost zneska denarne kazni, naložene v primeru neizpolnitve take obveznosti (tretje vprašanje).

45. Menim, da je pred to analizo koristno podati nekaj uvodnih pripomb glede medsebojne zveze med členoma 4 in 5 Direktive 2004/38 ter njune povezanosti z Zakonikom o schengenskih mejah.

A. Uvodna pojasnila

46. Najprej želim opozoriti, da ima v skladu s členom 20 PDEU vsak državljan države članice status državljana Unije in torej lahko, tudi proti svoji državi članici izvora, uveljavlja pravice, ki so povezane s tem statusom, predvsem pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, kot je podeljena s členom 21 PDEU. ( 9 )

47. Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da pravica do prostega gibanja vključuje tako pravico, da državljani Evropske unije vstopajo v drugo državo članico, kot je tista, katere državljani so, kot tudi pravico, da to državo zapustijo. ( 10 ) Kot je opozorilo Sodišče, bi bila temeljnim svoboščinam, zagotovljenim s PDEU, odvzeta vsebina, če bi država članica izvora lahko brez tehtne utemeljitve prepovedala svojim državljanom zapustiti njeno ozemlje zaradi vstopa na ozemlje druge države članice. ( 11 ) Iz tega izhaja, da mora imeti državljan Unije, ki uresničuje pravico do prostega gibanja tako, da zapusti državo članico, katere državljanstvo ima, in odide v drugo državo članico – če naj ima pravica do izstopa, zagotovljena s členom 4 Direktive 2004/38, polni učinek – možnost uresničiti pravico do vrnitve v svojo državo članico v skladu s pogoji in ugodnostmi, določenimi v členu 5 te direktive.

48. Schengenski pravni red je še posebej pomemben za uresničevanje pravice do prostega gibanja ter s tem pravice do izstopa in vstopa iz členov 4 in 5 Direktive 2004/38. Iz uvodnih izjav in upoštevnih določb schengenskega pravnega reda ( 12 ) izhaja, da se ukrepi v zvezi s prestopom zunanjih in notranjih meja držav članic uporabljajo brez poseganja v pravice oseb, ki imajo pravico do prostega gibanja po pravu Unije. ( 13 ) Kot je Sodišče že imelo priložnost poudariti, določbe, ki se uporabljajo za schengensko območje, izrecno določajo, da ne posegajo v prosto gibanje državljanov Unije in njihovih družinskih članov, ki jih spremljajo ali se jim pridružijo, kot je med drugim zagotovljeno z Direktivo 2004/38, ( 14 ) kar vključuje državljane držav članic, ki niso del schengenskega območja. ( 15 )

49. Predlagam, da se tri vprašanja, ki jih je predložilo predložitveno sodišče, preučijo ob upoštevanju tega okvira.

B. Prvo in drugo vprašanje za predhodno odločanje

1. Obveznost imeti potno listino pod grožnjo kazni

a) V okviru pravice do izstopa v smislu člena 4(1) Direktive 2004/38

50. Najprej moram opozoriti, da člen 21 PDEU vsem državljanom Unije podeljuje pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic „ob upoštevanju omejitev in pogojev, določenih s Pogodbama in ukrepi, ki so bili sprejeti za njuno uveljavitev“, in sicer Direktivo 2004/38.

51. Člen 4(1) Direktive 2004/38 izrecno določa – ne da bi se zahtevalo predhodno izvrševanje pravice do prostega gibanja in prebivanja – da imajo „vsi državljani Unije z veljavno osebno izkaznico ali potnim listom […] pravico, da zapustijo ozemlje države članice zaradi potovanja v drugo državo članico“. ( 16 )

52. V obravnavani zadevi je A finski državljan, ki je v okviru povratnega potovanja z rekreacijskim plovilom zapustil Finsko in odšel v Estonijo. Kot je ugotovilo predložitveno sodišče, se za njegov položaj torej uporablja ta določba.

53. Zato se postavlja vprašanje, ali je obveznost, naložena s finsko zakonodajo, torej obveznost, da je treba imeti v primeru povratnega potovanja med Finsko in Estonijo – pod grožnjo kazni – pri sebi osebno izkaznico ali potni list, v skladu s členom 4(1) Direktive 2004/38.

1) Izraz „z veljavno osebno izkaznico ali potnim listom“

54. Iz člena 4(1) Direktive 2004/38, zlasti iz uporabe izraza „z veljavno osebno izkaznico ali potnim listom“, izhaja, da je pravica do izstopa pogojena s tem, da ima oseba veljavno potno listino.

55. Zdi se, da finska vlada predlog „z“ razume tako, da mora državljan Unije v trenutku, ko zapusti ozemlje zadevne države članice, ne posedovati potno listino, ampak biti imetnik takega dokumenta.

56. S to razlago finske vlade se ne strinjam, in sicer iz naslednjih razlogov.

57. Prvič, ugotavljam, da uporaba francoskega izraza „z“ v členu 4(1) Direktive 2004/38 pomeni nošenje potne listine. Tega, da se je zakonodajalec odločil uporabiti navedeni izraz, namreč ni mogoče razumeti zgolj kot napotilo na dejstvo, da je nekdo imetnik takega dokumenta. Naj v zvezi s tem opozorim, da se zdi, da preučene jezikovne različice ne kažejo na nasprotno. ( 17 )

58. Drugič, to razlago potrjuje analiza cilja Direktive 2004/38. Kot je razvidno iz uvodnih izjav od 1 do 4 te direktive, je njen namen olajšati uresničevanje temeljne in individualne pravice do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki je s členom 21(1) PDEU neposredno podeljena državljanom Unije, njen cilj pa je zlasti krepitev navedene pravice. ( 18 ) Namen člena 4 Direktive 2004/38 je tako zagotoviti, da je osebo, ki ima pravico do prostega gibanja, mogoče opredeliti kot tako v okviru morebitnega preverjanja njene identitete. ( 19 ) Ta cilj bi bil ogrožen, če bi se lahko državljani Unije sklicevali na izvzetje iz obveznosti, določene s tem členom, da imajo med potovanji iz ene države članice v drugo pri sebi veljavno osebno izkaznico ali potni list.

59. Tretjič in nazadnje, to razlago potrjuje zgodovina nastanka Direktive 2004/38. V skladu s členom 5(1) prvotnega predloga Komisije ( 20 ) (člen 4(1) Direktive 2004/38) „odstavek 1 v grobem povzema besedilo člena 2(1) Direktive 68/360/EGS,[ ( 21 )] ki določa, da za pravico zapustiti ozemlje države članice ,zadošča predložitev veljavne osebne izkaznice ali potne listine‘, pri čemer je bila ta pravica prilagojena novi ureditvi z ukinitvijo kontrol na notranjih mejah Unije. Zato se ,predložitev‘ nadomesti s predlogom ,z‘ […]“. ( 22 ) Iz te določbe predloga direktive je razvidno, da navedena nadomestitev odraža ukinitev kontrol na notranjih mejah Unije v okviru schengenskega pravnega reda.

60. V teh okoliščinah menim, da je s členom 4(1) Direktive 2004/38 državljanom Unije naložena obveznost posedovanja potnih listin, ko zapustijo ozemlje ene od držav članic. ( 23 ) Torej je finska zakonodaja v delu, v katerem nalaga obveznost, da je treba za potovanje iz Finske v Estonijo imeti pri sebi osebno izkaznico ali potni list, v skladu s členom 4(1) Direktive 2004/38.

61. Po tem pojasnilu je treba zdaj opredeliti, ali lahko država članica v primeru neizpolnitve te obveznosti naloži sankcijo.

2) Možnost naložitve sankcije v primeru neizpolnitve obveznosti imeti pri sebi potno listino

62. Zaradi jedrnatosti in ob upoštevanju dejstva, da je bila v obravnavani zadevi neizpolnitev obveznosti imeti pri sebi potno listino ugotovljena šele ob vrnitvi na Finsko med kontrolo, ki so jo opravili finski organi, bo vprašanje, ali lahko država članica naloži kazensko sankcijo v položaju, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari, obravnavano med preučitvijo obveznosti imeti pri sebi potno listino v okviru pravice do vstopa.

b) V okviru pravice do vstopa v smislu člena 5(1) Direktive 2004/38

63. Finska vlada v pisnih stališčih trdi, da pravo Unije nasprotuje uporabi zadevne nacionalne zakonodaje, ko državljani ene od držav članic to državo članico zapustijo in se tja vrnejo. Vendar ta vlada po eni strani pojasnjuje, da se vrhovna sodišča še niso izrekla o tem, ali dejanja, kakršna je storil A, pomenijo kršitev v smislu kazenskega zakonika. Po drugi strani poudarja, da je iz pripravljalnih dokumentov za kazenski zakonik razvidno, da položaj, kakršen je ta iz zadeve v glavni stvari, ne spada niti v opredelitev „mejnega kršitve“ v smislu člena 7 iz poglavja 17 tega zakonika niti v opredelitev „manj resne kršitve“ v smislu člena 7a iz poglavja 17 navedenega zakonika. ( 24 )

64. Uvodoma želim opozoriti, da člen 5(1), prvi pododstavek, Direktive 2004/38 kot posledico pravice do izstopa, zagotovljene s členom 4(1) te direktive, zagotavlja pravico do vstopa na ozemlje držav članic. V skladu s to določbo države članice dovolijo državljanu Unije vstop na njihovo ozemlje z veljavno osebno izkaznico ali potnim listom. ( 25 ) V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je pravica državljanov ene države članice, da vstopijo na ozemlje druge države članice v namene, ki jih določa Pogodba, pravica, ki je neposredno podeljena s Pogodbo ali, odvisno od primera, z določbami, sprejetimi za njeno izvajanje. ( 26 )

65. V obravnavani zadevi je bila v zvezi z A, finskim državljanom, opravljena mejna kontrola ob vrnitvi na Finsko. Torej A ni prišel – kot to določa člen 3 Direktive 2004/38 – v drugo državo, ki ni tista, katere državljan je, ampak v državo članico, katere državljan je. Drugače povedano, zdi se, da pogoji za uporabo člena 3(1) Direktive 2004/38 v položaju, ki se obravnava v tej zadevi, načeloma niso izpolnjeni.

66. V teh okoliščinah se postavlja to predhodno vprašanje: ali je treba šteti, da se člen 5(1) Direktive 2004/38 ne uporablja v položajih, ko se državljan Unije vrača v državo članico, katere državljanstvo ima?

1) Obseg uporabe člena 5(1) Direktive 2004/38

67. Komisija trdi, da se člen 5(1) Direktive 2004/38 po analogiji uporablja v položaju, kakršen je ta v postopku v glavni stvari.

68. Sodišče je vprašanje, ali se ta direktiva uporablja v položajih, ko se državljan Unije vrača v državo članico, katere državljanstvo ima, že preučilo v zadevah, ki so se nanašale na izvedeno pravico do vstopa in prebivanja državljanov tretjih držav, ki so družinski člani državljana Unije. Na podlagi analize te sodne prakse je mogoče opredeliti dve usmeritvi sodne prakse.

69. Na prvem mestu, v zvezi s pravico do vstopa je Sodišče v sodbi McCarthy in drugi ( 27 ) najprej menilo, da sta zadevni državljan Unije, ker je uresničeval svojo pravico do prostega gibanja tako, da se je naselil v drugi državi članici, kot je država članica, katere državljanstvo ima, in njegova žena, ki je državljanka tretje države, ker je prebivala z njim, oba upravičena do uporabe Direktive 2004/38 v smislu njenega člena 3(1). ( 28 ) Sodišče je nato ugotovilo, da se člen 5 Direktive 2004/38 nanaša na „države članice“ in da, med drugim, pri določbi, da posedovanje veljavnega dovoljenja za prebivanje iz člena 10 te direktive družinske člane državljana Unije, ki nimajo državljanstva države članice, izvzema iz obveznosti pridobitve vstopnega vizuma, ne razlikuje glede na državo članico vstopa. Nazadnje je Sodišče poudarilo, da iz člena 5 navedene direktive nikakor ne izhaja, da bi bila pravica do vstopa družinskih članov državljana Unije, ki sami niso državljani države članice, omejena na države članice, ki niso država članica izvora državljana Unije. ( 29 )

70. Na drugem mestu je Sodišče v zvezi s pravico do prebivanja, med drugim v sodbah O. in B., ( 30 ) Coman in drugi ( 31 ) ter Banger ( 32 ), ki so nadaljevanje sodb Singh ( 33 ) in Eind ( 34 ), v zvezi s členom 3(1) Direktive 2004/38 navedlo, da iz jezikovne, sistematične in teleološke razlage določb te direktive izhaja, da ta direktiva ureja le pogoje za vstop in prebivanje državljana Unije v državah članicah, ki niso država članica, katere državljan je, in da z njo ni mogoče utemeljiti izvedene pravice do prebivanja državljana tretje države, ki je družinski član državljana Unije, v državi članici, katere državljanstvo ima navedeni državljan Unije. ( 35 ) Vendar je Sodišče, da bi se preprečilo, da bi bil državljan Unije odvrnjen od tega, da zapusti državo članico, katere državljanstvo ima, zato da bi uresničeval svojo pravico do prebivanja v skladu s členom 21(1) PDEU v drugi državi članici, menilo, da je v nekaterih primerih državljanom tretjih držav, ki so družinski člani državljana Unije in ki na podlagi določb Direktive 2004/38 ne morejo biti upravičeni do izvedene pravice do prebivanja v državi članici, katere državljanstvo ima državljan Unije, mogoče to pravico vseeno priznati na podlagi člena 21(1) PDEU. ( 36 ) Po mnenju Sodišča pogoji za to, da se državljanu tretje države, ki je družinski član državljana Unije, s katerim je ta državljan Unije v državi članici gostiteljici prebival zgolj kot državljan Unije, podeli izvedena pravica do prebivanja na podlagi člena 21(1) PDEU, v bistvu ne smejo biti strožji od tistih, ki jih določa Direktiva 2004/38 za to, da se državljanu tretje države, ki je družinski član državljana Unije, ki je uresničeval svojo pravico do prostega gibanja tako, da se je naselil v drugi državi članici kot tisti, katere državljanstvo ima, podeli taka pravica do prebivanja. Tako je Sodišče, čeprav je menilo, da Direktiva 2004/38 ne zajema takega primera vrnitve, vseeno razsodilo, da je treba to direktivo uporabiti po analogiji. ( 37 )

71. Menim, da analiza teh dveh usmeritev sodne prakse omogoča več ugotovitev glede obsega uporabe člena 5(1) Direktive 2004/38 v obravnavani zadevi.

72. Sodišče je v sodbi McCarthy in drugi ( 38 ) menilo, da je zadevni državljan Unije, čeprav je potoval v državo članico, katere državljanstvo je imel (Združeno kraljestvo), upravičen do uporabe Direktive 2004/38 v smislu njenega člena 3(1), ker „se je naselil“ v drugi državi članici (Španiji). Zato je razsodilo, da je ta državljan ob vstopu v Združeno kraljestvo še vedno uresničeval svoje pravice do prostega gibanja, saj je prebival v državi članici gostiteljici (Španiji). Njegova žena, ki je bila državljanka tretje države, je bila prav tako upravičena do uporabe Direktive 2004/38 v smislu njenega člena 3(1), saj je z navedenim državljanom Unije prebivala v Španiji. V teh okoliščinah je Sodišče menilo, da se ob upoštevanju dejstva, da se člen 5(1) Direktive 2004/38 nanaša na „države članice“ brez razlikovanja glede na državo članico vstopa, ta določba in s tem tudi v njej določene formalnosti, povezane z uresničevanjem pravice do vstopa, uporabljajo za zakonca državljana Unije, ki je državljan tretje države.

73. Po drugi strani pa je v sodbah O. in B., ( 39 ) Coman in drugi ( 40 ) ter Banger ( 41 ), pa tudi v sodni praksi, na kateri so te sodbe temeljile, ( 42 ) zadevni državljan Unije načeloma dokončno zapustil državo članico gostiteljico in se z družinskimi člani, ki so bili državljani tretje države, vrnil v državo članico, katere državljanstvo je imel. V teh okoliščinah je Sodišče menilo, da navedeni državljan Unije ni več upravičen do uporabe Direktive 2004/38 v smislu njenega člena 3(1), zato ni spadal na njeno področje uporabe. Ker pa je uresničil svojo pravico do prostega gibanja, je bilo mogoče njegovim družinskim članom, ki so bili državljani tretje države in so z njim prebivali v državi članici gostiteljici, na podlagi člena 21(1) PDEU priznati izvedeno pravico do prebivanja v državi članici, katere državljanstvo je imel. V teh primerih in iz zgoraj navedenih ( 43 ) razlogov je Sodišče razsodilo, da je treba Direktivo 2004/38 po analogiji uporabiti za zadevne državljane Unije. ( 44 )

74. V obravnavani zadevi je položaj A položaj državljana Unije, ki se vrne v državo članico, katere državljanstvo ima, potem ko je v okviru povratnega potovanja z rekreacijskim plovilom odšel v drugo državo članico. Tako v obravnavani zadevi v nasprotju z zadevami, v katerih so bile izrečene sodbe Sodišča, na podlagi katerih sta se izoblikovali zgoraj analizirani usmeritvi sodne praske, ( 45 ) po eni strani iz predložitvene odločbe ni razvidno, da bi A ob vrnitvi na Finsko spremljali njegovi družinski člani, ki so državljani tretje države, po drugi strani pa, čeprav je uresničeval svojo pravico do prostega gibanja, v času vrnitve na Finsko ni bil naseljen v Estoniji.

75. Torej se sodna praksa, ki temelji na sodbi McCarthy in drugi, ( 46 ) v tej zadevi ne uporablja. ( 47 ) Kaj pa tista, ki temelji na sodbah O. in B., ( 48 ) Coman in drugi ( 49 ) ter Banger ( 50 )?

76. Iz te druge usmeritve sodne prakse je razvidno, da je Sodišče v teh sodbah po analogiji uporabilo Direktivo 2004/38 za državljane Unije, ki so se po uresničevanju pravice do prostega gibanja vrnili v države članice, katerih državljanstvo so imeli, zato da se jim zagotovi polno uresničevanje njihove temeljne pravice do prostega gibanja, s čimer se prepreči, da bi bili odvrnjeni od tega, da bi zapustili državo članico, katere državljanstvo imajo, zaradi uresničevanja pravice do prebivanja v drugi državi članici v skladu s členom 21(1) PDEU. Drugače povedano, državljan Unije, ki se vrne v svojo državo članico in ki posledično ne spada na področje uporabe Direktive 2004/38, ne sme biti obravnavan manj ugodno od državljana Unije, ki spada na področje uporabe te direktive, če odide v drugo državo članico in tam prebiva.

77. Sodišče je člen 21(1) PDEU razlagalo tako, da ima državljan tretje države, ki je družinski član državljana Unije, izvedeno pravico do prebivanja na ozemlju države članice, katere državljanstvo ima ta državljan Unije, in da za to izvedeno pravico do prebivanja ne smejo biti določeni strožji pogoji, kot so določeni z Direktivo 2004/38, in sicer prav zato, ker pogoji in ugodnosti za vstop in prebivanje, ki so s to direktivo določeni za državljane Unije, za njihove družinske člane vključujejo pravico, da ti ne glede na to, katero državljanstvo imajo, spremljajo državljana Unije ali se mu pridružijo.

78. Ta zadeva se sicer ne nanaša na izvedeno pravico do prebivanja družinskih članov državljana Unije. Vendar se mi ta sodna praksa, kot sem že navedel, zdi upoštevna v tej zadevi, in sicer iz naslednjih razlogov.

79. Na prvem mestu, Sodišče je večkrat potrdilo, da je status državljana Unije zasnovan kot temeljni status državljanov držav članic. ( 51 ) Iz njegove sodne prakse izhaja, da se državljan države članice, ki kot državljan Unije uresničuje pravico do prostega gibanja in prebivanja v državi članici, ki ni država članica, katere državljan je, lahko sklicuje na pravice, ki jih ima zaradi svojega položaja, zlasti na pravice iz člena 21(1) PDEU, po potrebi tudi v razmerju do države članice, katere državljan je. ( 52 )

80. Na drugem mestu, če se ta sodna praksa ter sodna praksa, preučena v točkah 70 in 73 teh sklepnih predlogov, uporabi za zadevo v glavni stvari, to pomeni, da ob vrnitvi državljana Unije v državo članico, katere državljanstvo ima, materialnih pogojev v zvezi s pravico do vstopa, ki izhajajo iz člena 21(1) PDEU, ni mogoče razlagati tako, da bi bili strožji od tistih, določenih v členu 5(1) Direktive 2004/38. ( 53 ) Kot sem namreč že navedel, ( 54 ) mora imeti državljan Unije, ki uresničuje pravico do prostega gibanja tako, da zapusti državo članico, katere državljanstvo ima, in odide v drugo državo članico – če naj ima pravica do izstopa, zagotovljena s členom 4 Direktive 2004/38, polni učinek – možnost uresničiti pravico do vstopa v državo članico, katere državljanstvo ima, v skladu s pogoji in ugodnostmi, določenimi v navedeni direktivi, zlasti njenem členu 5, pa čeprav ta direktiva ne ureja vrnitve v to državo članico.

81. Torej je treba v položaju, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari, Direktivo 2004/38 uporabiti po analogiji, vključno z njenim členom 5(1), kar se tiče pogojev, pod katerimi države članice dovolijo vstop na njihovo ozemlje državljanu Unije „z veljavno osebno izkaznico ali potnim listom“.

82. Naj k temu še dodam, da je iz pisnih stališč finske vlade razvidno, da se člen 155(1) in (2) ulkomaalaislaki (zakon o tujcih) (301/2004) nanaša na vstop in prebivanje državljanov Unije na finskem ozemlju. ( 55 ) V zvezi s tem je ta vlada v odgovoru na pisno vprašanje, ki ji ga je postavilo Sodišče, potrdila, da je bil s členom 155(1) in (2) zakona o tujcih v finsko pravo prenesen člen 5(1) in (4) Direktive 2004/38. ( 56 )

2) Možnost naložitve sankcije v primeru neizpolnitve obveznosti imeti pri sebi potno listino

83. Člen 36 Direktive 2004/38 določa, da „[d]ržave članice predvidijo določbe o sankcijah, ki se uporabijo za kršitve nacionalnih predpisov, sprejetih za prenos te direktive, in sprejmejo ukrepe, potrebne za njihovo izvajanje“.

84. Na prvem mestu se torej postavlja vprašanje, ali je ta člen upošteven za odgovor na prvo in drugo vprašanje, ki ju je postavilo predložitveno sodišče. Kot bom pojasnil v nadaljevanju, je treba po mojem mnenju temu pritrditi.

85. Iz predloga direktive ( 57 ) je razvidno, da je s členom 33 tega predloga (člen 36 Direktive 2004/38) kodificirana predhodna sodna praksa Sodišča, v skladu s katero pravo Unije državam članicam ne preprečuje sankcioniranja oseb, za katere se uporablja to pravo, ki niso predložile osebnih dokumentov. ( 58 )

86. Natančneje, sankcije, na katere se sklicuje ta člen, so sankcije, določene v členu 5(5), ( 59 ) členu 8(2), ( 60 ) členu 9(3) ( 61 ) in členu 20(2) Direktive 2004/38 ( 62 ).

87. Vendar niti člen 4 niti člen 5 te direktive ne vsebujeta posebnih določb, ki bi državam članicam omogočale sankcioniranje neizpolnitve obveznosti vsakega državljana Unije, da ima pri sebi veljavno osebno izkaznico ali potni list. ( 63 ) To, zakaj je zakonodajalec Unije v členu 5(5) Direktive 2004/38 določil možnost naložitve sankcij, je namreč mogoče pojasniti z dejstvom, da lahko v skladu s to določbo država članica zadevni osebi naloži obveznost, da „javi svojo prisotnost na njenem ozemlju v razumnem in nediskriminatornem časovnem obdobju“.

88. Vendar menim, da je molk členov 4 in 5 te direktive glede možnosti, da se neizpolnitev obveznosti vsakega državljana Unije, da ima pri sebi veljavno osebno izkaznico ali potni list, sankcionira, omiljen z obstojem člena 36 navedene direktive, s katerim je kodificirana predhodna sodna praksa Sodišča v zvezi z možnostjo držav članic, da sankcionirajo osebe, za katere se uporablja pravo Unije, ki niso predložile osebnih dokumentov. ( 64 )

89. Torej lahko na podlagi člena 36 Direktive 2004/38 neizpolnitev obveznosti imeti med potovanji iz ene države članice v drugo pri sebi veljavno osebno izkaznico ali potni list privede do sankcij.

90. Na drugem mestu se postavlja še vprašanje, kakšna je narava sankcije, ki jo lahko države članice naložijo v primeru neizpolnitve administrativne formalnosti, določene z Direktivo 2004/38, ( 65 ) saj v členu 36 te direktive niso določene vrste sankcij (upravne ali kazenske), ki jih je mogoče naložiti v primeru neizpolnitve te obveznosti.

91. Drži sicer, da je Sodišče v okviru pravice do vstopa in prebivanja že poudarilo, da je predložitev veljavne osebne izkaznice ali potnega lista, da se dokaže status državljana ene od držav članic, „administrativna formalnost, katere [edini] cilj je, da nacionalni organi ugotovijo pravico, ki izhaja neposredno iz statusa zadevne osebe“, ( 66 ) zato država članica državljanu Unije ne more kot pogoj za vstop na njeno ozemlje naložiti nobene dodatne obveznosti poleg posedovanja veljavne osebne izkaznice ali potnega lista. ( 67 )

92. Ker pa člen 36 Direktive 2004/38 ne vsebuje nikakršne navedbe glede narave sankcij, ki jih je mogoče uporabiti v primeru nespoštovanja nacionalnih določb, sprejetih za uporabo te direktive, ( 68 ) naložitev kazenske sankcije v primeru neizpolnitve obveznosti imeti pri sebi potno listino po mojem mnenju ni nezdružljiva z Direktivo 2004/38, saj so države članice pristojne „izbrati sankcijo, ki se jim zdi primerna“, dokler to pristojnost izvajajo v skladu s pravom Unije in z njegovimi temeljnimi načeli, torej tudi v skladu z načelom sorazmernosti. ( 69 )

93. V teh okoliščinah se bom glede na to, da se tretje vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, nanaša na sorazmernost finske kazenske ureditve dnevnih zneskov, k temu vidiku vrnil v okviru preučitve tega vprašanja.

94. Pred tem bom obravnaval preverjanja, opravljena med mejno kontrolo v okviru Uredbe št. 562/2006.

2. Preverjanja, opravljena v skladu z Uredbo št. 562/2006 med mejno kontrolo oseb, ki imajo po pravu Unije pravico do prostega gibanja

95. V prvih dveh vprašanjih, ki ju je postavilo predložitveno sodišče, je napoteno tudi na člen 21 Uredbe št. 562/2006.

96. V zvezi s tem je iz predložitvene odločbe razvidno, da je A med potovanjem med Estonijo in Finsko z rekreacijskim plovilom vplul v mednarodne vode, s čimer je prestopil finsko mejo na morju.

97. Naj v zvezi s tem uvodoma pripomnim, da se zdi dejstvo, da je A prestopil finsko mejo na morju, zanemarljivo, saj gre v obravnavani zadevi za državljana Unije, ki je uresničeval svojo pravico do prostega gibanja med dvema državama članicama in ki mora ne glede na to, ali je prestopil notranjo ali zunanjo mejo, ob prestopu meje imeti pri sebi veljavno osebno izkaznico ali potni list v smislu člena 4(1) in člena 5(1) Direktive 2004/38. Vendar bom podredno in zaradi popolnosti obravnaval vprašanje, ali je treba za opredelitev, ali Uredba št. 562/2006 nasprotuje preverjanju, kakršno je bilo opravljeno v zvezi z A, šteti, da oseba v položaju A med potovanjem med dvema državama članicama prestopi zunanjo mejo schengenskega območja.

98. Za to bom predhodno preučil obseg pojma „meja na morju“ v smislu člena 2, točka 2, Uredbe št. 562/2006.

a) Obseg pojma „meja na morju“ v smislu člena 2, točka 2, Uredbe št. 562/2006

99. A je v odgovoru na pisno vprašanje Sodišča navedel, da je z izletniško ladjo potoval med dvema državama članicama pogodbenicama Schengenskega sporazuma, ne da bi prečkal območje zunaj schengenskega območja. ( 70 ) Glede pojma „meja na morju“ v smislu člena 2, točka 2, Uredbe št. 562/2006 sta finska in nemška vlada trdili, da je z njim napoteno na zunanjo mejo teritorialnega morja v smislu člena 4 konvencije iz Montego Baya, ( 71 ) medtem ko je Komisija navedla, da gre za poseben pojem, ki se uporablja za Uredbo št. 562/2006 in se ne ujema nujno s pojmom „meja na morju“, kot je opredeljen v členu 4 konvencije iz Montego Baya.

100. Strinjam se s Komisijo. Sodišče je namreč razsodilo, da zgolj okoliščina, da je oseba prešla „mejni prehod“ v smislu člena 2, točka 8, Uredbe št. 562/2006, kjer se je izvajal nadzor zunanjih meja, ki ga nalaga ta uredba, ne pomeni, da je ta oseba zapustila schengensko območje, če še vedno biva na delu ozemlja države, ki je del tega območja. ( 72 ) V členu 2, točka 2, Uredbe št. 562/2006 je sicer opredeljen pojem „zunanje meje“ schengenskega območja, ki se nanaša, prvič, na kopenske meje držav članic in njihove meje na morju, in drugič, med drugim na letališča in morska pristanišča, če ne gre za notranje meje. Vendar je Sodišče razsodilo, da se ta določba, kot je razvidno iz njenega besedila, nanaša le na povezovanje nekaterih letališč in pristanišč držav, ki so del schengenskega območja, z zunanjimi mejami tega območja samo zato, da bi se v skladu z določbami člena 77(2)(b) PDEU olajšalo praktično izvajanje kontrol oseb, ki prehajajo zunanje meje schengenskega območja. ( 73 )

101. V obravnavani zadevi je A v pisnih stališčih navedel, da je podnevi plul z rekreacijskim plovilom med Helsinki in Talinom. Pojasnil je še, da so ob njegovi vrnitvi finski mejni policisti v soglasju s kapitanom spremljali izletniško ladjo, na kateri je plul A, do njegovega pristanišča odhoda v Helsinkih, turističnega pristanišča Katajanokka (Finska) v središču Helsinkov, pri čemer je pojasnil, da to pristanišče ni bil „mejni prehod“ v smislu člena 2, točka 8, Uredbe št. 562/2006 in torej ni bilo „mejni prehod, ki ga pristojni organi odobrijo za prehod zunanjih meja“.

102. V zvezi s tem je koristno dodati, da je iz seznama mejnih prehodov, na katere se nanaša člen 2, točka 8, Uredbe št. 562/2006, sestavljenega na podlagi informacij, ki jih je Republika Finska predložila Komisiji v skladu s členom 34(1)(b) te uredbe, ( 74 ) razvidno, da na datum, upošteven za spor o glavni stvari, turistično pristanišče Katajanokka ni bilo navedeno med „obalnimi postajami, ki delujejo kot mejni prehodi za izletniške ladje“. ( 75 )

103. Iz tega naj bi načeloma izhajalo, da A na datum, upošteven za spor o glavni stvari, med potovanjem med Estonijo in Finsko ni prečkal „zunanje meje“ v smislu člena 2, točka 2, Uredbe št. 562/2006, ampak „notranjo mejo“ v smislu člena 2, točka 1, te uredbe. Torej naj bi se za položaj A in s tem za preverjanja, ki so jih v zvezi z njim opravili finski organi, načeloma uporabljal člen 21 navedene uredbe, ki se nanaša na možnost države članice, da z zakonodajo določi obveznost posedovanja ali nošenja dokazil in listin. Vendar menim, da v obravnavani zadevi ni tako, in sicer iz naslednjih razlogov.

b) Oseba v položaju A med potovanjem med dvema državama članicama prestopi zunanjo mejo schengenskega območja

104. Najprej ugotavljam, da bi moral biti položaj A, ker je plul z rekreacijskim plovilom, urejen s Prilogo VI k Uredbi št. 562/2006 in ne s členom 21 te uredbe. Iz člena 4(1) te uredbe je namreč razvidno, da je mogoče zunanje meje prehajati le na mejnih prehodih, o katerih morajo države članice uradno obvestiti Komisijo. Vendar člen 4 navedene uredbe v odstavku 2(c) določa odstopanje od te obveznosti za rekreacijska plovila. Tako se v skladu s „splošnimi kontrolnimi postopki v pomorskem prometu“, določenimi v točki 3.1 Priloge VI k isti uredbi, kontrola ladij načeloma opravi „v pristanišču prihoda ali odhoda ali na mestu, določenem v ta namen, v neposredni bližini plovila“.

105. Iz tega izhaja, da dejstvo, da so rekreacijska plovila izvzeta iz obveznosti prehajanja zunanjih meja na mejnih prehodnih, o katerih so države članice uradno obvestila Komisijo, ne pomeni, da A ni prestopil zunanje meje schengenskega območja, in to čeprav – kot sem navedel v točki 102 teh sklepnih predlogov – pristanišče v Katajanokka na datum, upošteven za spor o glavni stvari, ni bilo navedeno med mejnimi prehodi za to vrsto plovil. ( 76 )

106. Čeprav je poleg tega načeloma mogoče šteti, da je oseba prestopila zunanjo mejo schengenskega območja, takoj ko je njena potna listina ob „vstopu“ na schengensko območje in „izstopu“ z njega opremljena z žigom, ki pomeni udejanjenje dovoljenja za vstop na to ozemlje ali izstop z njega, ( 77 ) dejstvo, da potne listine osebe, ki ima po pravu Unije pravico do prostega gibanja, med kontrolo na zunanjih mejah niso bile žigosane, še ne pomeni, da ta oseba ne prestopi zunanje meje, kadar – kot v obravnavani zadevi – s prehajanjem meje na morju potuje med dvema državama članicama. ( 78 ) Vendar želim opozoriti, da dejstvo, da je oseba prestopila zunanjo mejo, ne pomeni, da je zapustila schengensko območje, če še vedno prebiva na delu ozemlja države, ki je del tega območja. ( 79 ) Torej ugotavljam, da je A med potovanjem med Estonijo in Finsko prestopil zunanjo mejo v smislu Uredbe št. 562/2006, vendar pri tem ni zapustil schengenskega območja.

107. Glede preverjanj, ki so jih v zvezi z A opravili finski mejni policisti, točka 3.2.5, prvi odstavek, Priloge VI k Uredbi št. 562/2006 z odstopanjem od členov 4 in 7 te uredbe ( 80 ) določa izvzetje iz temeljne mejne kontrole na zunanjih mejah v primeru plutja na krovu rekreacijskih plovil. ( 81 ) Vendar zatem točka 3.2.5, drugi odstavek, te priloge določa še izjemo od tega izvzetja, določenega v prejšnjem odstavku, v skladu s katero „se lahko na podlagi ocene nevarnosti nezakonitega priseljevanja […] opravi kontrola teh oseb in/ali izvede fizična kontrola rekreacijskih plovil [na mejah]“.

108. V zvezi s tem je iz stališč A razvidno, da je njegovo potovanje potekalo v obdobju povečane nevarnosti nezakonitega priseljevanja. Finska vlada trdi, da se je po podatkih, ki jih je predložila služba za mejni nadzor, nevarnost nezakonitega priseljevanja začela povečevati od aprila 2015 in da je priseljevanje močno naraslo konec julija 2015, vrhunec pa je doseglo v obdobju med jesenjo in koncem leta 2015. Zato so imeli finski organi pravico opraviti mejno kontrolo, ko se je A 25. avgusta 2015 vrnil v Helsinke, potem ko je prestopil finsko mejo na morju. Ker se zdi, da so finski mejni policisti uporabili izjemo iz točke 3.2.5, drugi odstavek, Priloge VI k Uredbi št. 562/2006, se odstopanje od členov 4 in 7 te uredbe ne uporablja.

109. Glede na to, da je A državljan Unije, so lahko finski mejni policisti v skladu s členom 7(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 562/2006 v zvezi z njim opravili temeljno mejno kontrolo iz te določbe, ki „je pravilo za osebe, ki imajo pravico do prostega gibanja po pravu Unije“. ( 82 ) Ta temeljna kontrola se opravi za ugotavljanje identitete oseb „na podlagi predložitve njihovih potnih listin“, pri čemer „gre za hitro in enostavno preverjanje […] veljavnosti“ teh listin.

110. V zvezi s tem menim, da je treba po eni strani poudariti, da člen 7(2), četrti pododstavek, Uredbe št. 562/2006 določa, da v zvezi z osebami, ki imajo po pravu Unije pravico do prostega gibanja, posledice morebitnih „naključnih“ preverjanj ne ogrožajo njihove pravice do vstopa na ozemlje zadevne države članice, kakor je določeno v Direktivi 2004/38. Po drugi strani člen 7(6) Uredbe št. 562/2006 določa, da se kontrola oseb, ki imajo pravico do prostega gibanja po pravu Unije, opravi v skladu z Direktivo 2004/38. ( 83 )

111. Čeprav so torej imeli finski mejni policisti ob vrnitvi A iz Estonije na Finsko pravico opraviti kontrolo na zunanji finski meji, ni smelo biti poseženo v pravico A do prostega gibanja, zlasti ne v njegovo pravico do vstopa v smislu člena 5(1) in (4) Direktive 2004/38. Naj v zvezi s tem spomnim, da je Sodišče razsodilo, da določbe, ki se uporabljajo za schengensko območje, izrecno določajo, da ne posegajo v prosto gibanje državljanov Unije in njihovih družinskih članov, ki jih spremljajo ali se jim pridružijo, kot je med drugim zagotovljeno z Direktivo 2004/38. ( 84 )

3. Vmesni predlog o prvem in drugem vprašanju za predhodno odločanje

112. Iz zgornje analize je razvidno, da pravica do prostega gibanja ljudi ne nasprotuje temu, da država članica državljanom Unije naloži, da morajo imeti pri sebi potno listino, ko z rekreacijskim plovilom potujejo med to državo članico in drugo državo članico prek mednarodnih voda. Čeprav naložitev kazenske sankcije v primeru neizpolnitve obveznosti imeti pri sebi potno listino načeloma ni nezdružljiva z Direktivo 2004/38, moram analizirati še sorazmernost take sankcije.

C. Tretje vprašanje za predhodno odločanje

113. Tretje vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, se nanaša na preučitev sorazmernosti ureditve dnevnih zneskov, kot je ta, ki jo določa finski kazenski zakonik, z vidika člena 27(2) Direktive 2004/38. Ta člen se nanaša na utemeljitve omejitev prostega gibanja iz razlogov javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja. Po mnenju Sodišča pa dejstvo, da niso izpolnjene pravne formalnosti glede vstopa, potovanja in bivanja oseb, samo po sebi ne more pomeniti kršitve javnega reda in javne varnosti. ( 85 )

114. Zato je treba, kot sem že navedel, ( 86 ) kazensko ureditev dnevnih zneskov, ki se obravnava v postopku v glavni stvari, analizirati ob upoštevanju člena 36 Direktive 2004/38 in ne ob upoštevanju člena 27 te direktive.

115. Torej menim, da je treba za to, da bo lahko Sodišče predložitvenemu sodišču dalo koristen odgovor, ki mu bo omogočil rešitev spora, o katerem odloča, ( 87 ) tretje vprašanje preoblikovati tako, da se z njim v bistvu sprašuje, ali je treba člen 21(1) PDEU in člen 36 Direktive 2004/38 razlagati tako, da zahtevi po učinkovitosti in sorazmernosti sankcij iz zadnjenavedene določbe nasprotujeta kazenski ureditvi dnevnih zneskov, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, ki se uporablja v primeru neizpolnitve obveznosti imeti pri sebi veljavno potno listino ob prestopu meje, v delu, v katerem je s to ureditvijo za manj resno kršitev določena globa v višini 20 % storilčevega povprečnega mesečnega prihodka.

116. Člen 36 te direktive je v zvezi s tem zelo jasen: sankcije, ki se uporabijo za kršitve nacionalnih predpisov, sprejetih na podlagi navedene direktive, morajo biti „učinkovite in sorazmerne“. ( 88 )

117. V zvezi s tem iz sodne prakse Sodišča izhaja, da načelo sorazmernosti državam članicam nalaga sprejetje ukrepov, ki so primerni za uresničitev zastavljenih ciljev in ne presegajo tistega, kar je nujno za njihovo uresničitev. ( 89 )

118. Na prvem mestu, v obravnavani zadevi ureditev dnevnih zneskov, določena v finskem kazenskem zakoniku, ne sme presegati tistega, kar je primerno in potrebno za uresničitev ciljev, ki jim legitimno sledi ta zakonodaja, pri čemer je treba v primeru več primernih ukrepov izbrati najmanj zavezujočega, povzročene neugodnosti pa ne smejo biti nesorazmerne s cilji, ki se jim sledi. ( 90 )

119. Naj spomnim, da je Sodišče v okviru pravice do prebivanja po eni strani že pojasnilo, da je edini cilj obveznosti, da imetniki pravice do prostega gibanja predložijo veljavno osebno izkaznico ali potni list, ta, da nacionalni organi ugotovijo to pravico, po drugi strani pa še, da država članica gostiteljica, če lahko zadevna oseba kljub nepredložitvi teh dokumentov brez vsakršnega dvoma dokaže svojo identiteto z drugimi sredstvi, ne more izpodbijati njene pravice do prebivanja le zato, ker ni predložila enega ali drugega zgoraj navedenega dokumenta. ( 91 )

120. Menim, da se ta sodna praksa, ki se nanaša na pravico državljanov Unije do prebivanja, po analogiji uporablja za pravico teh državljanov do vstopa v smislu člena 5(1) Direktive 2004/38. Namen te določbe je zagotoviti, da je mogoče osebo, ki ima temeljno in individualno pravico do prostega gibanja na ozemlju držav članic, opredeliti kot tako, da se tako poenostavi uresničevanje te pravice. Tako neizpolnitve obveznosti imeti pri vstopu v državo članico pri sebi veljavno osebno izkaznico ali potni list, kot je določena v členu 5(1) te direktive, ni mogoče šteti za resno kršitev, če je cilj te obveznosti dosežen z drugimi sredstvi. ( 92 ) Iz predložitvene odločbe sicer res izhaja, da se v skladu s členom 7a iz poglavja 17 kazenskega zakonika kršitev, ki se na Finskem običajno naloži storilcu kršitve take obveznosti, šteje za manj resno. Vendar v obravnavani zadevi A grozi kazen 15 dnevnih zneskov, pri čemer vsak od njih znaša 20 % neto mesečnega prihodka. ( 93 )

121. Na drugem mestu je treba ugotoviti, da kazenska ureditev dnevnih zneskov, pri kateri se upošteva finančna zmožnost storilca, ( 94 ) sama po sebi ni nesorazmerna. ( 95 ) Vendar je ob upoštevanju narave in resnosti kršitve, ki se obravnava kot manj resna kršitev, naložitev zneska v višini 20 % povprečnega mesečnega prihodka storilca za neizpolnitev administrativne formalnosti po mojem mnenju v nasprotju z načelom sorazmernosti. Te ugotovitve ni mogoče omajati z dejstvom, na katero se sklicuje finska vlada, da lahko sodišče vedno odloči, da bo obtoženca oprostilo, če je znesek kazni – kot v obravnavani zadevi – previsok.

122. V obravnavani zadevi je iz predložitvene odločbe razvidno, da bi bila lahko A, čeprav je svojo identiteto dokazal z drugimi sredstvi, naložena denarna kazen v višini 95.250 EUR. ( 96 ) Torej nič ne kaže, da bi bila ob določanju zneska denarne kazni upoštevana ta okoliščina. ( 97 )

123. Na tretjem mestu ni mogoče izpodbijati učinkovitosti ureditve dnevnih zneskov, določenih s finskim kazenskim zakonikom. Vendar menim, da naložitev tako visoke denarne kazni, ker državljan Unije ni izpolnil formalnega pogoja za izvajanje pravice do prostega gibanja, presega tisto, kar je nujno za uresničitev ciljev člena 5(1) Direktive 2004/38, in posega v samo bistvo pravice do prostega gibanja, ki je priznana neposredno s Pogodbo, ( 98 ) saj pomeni oviro za prosto gibanje tega državljana.

124. Zato menim, da ta ureditev glede na to, da je storjena kršitev manj resna, ni sorazmerna.

125. Ob upoštevanju navedenega predlagam, naj se na tretje vprašanje odgovori, da je treba člen 21(1) PDEU in člen 36 Direktive 2004/38 razlagati tako, da zahtevi po učinkovitosti in sorazmernosti sankcij iz zadnjenavedene določbe nasprotujeta ureditvi dnevnih zneskov, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, ki se uporablja v primeru neizpolnitve obveznosti imeti pri sebi veljavno potno listino ob prestopu meje, v delu, v katerem je s to ureditvijo za manj resno kršitev določena globa v višini 20 % storilčevega povprečnega mesečnega prihodka.

V. Predlog

126. Glede na vse navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Korkein oikeus (vrhovno sodišče, Finska), odgovori: 1. Člen 4(1) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC, ter točka 3.2.5 Priloge VI k Uredbi (ES) št. 562/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o Zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah), kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) št. 610/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013, ne nasprotujeta uporabi zakonodaje države članice, s katero je državljanom Evropske unije pod grožnjo kazni naložena obveznost, da imajo, ko zapustijo ozemlje ene od držav članic in odidejo v drugo državo članico, pri čemer z rekreacijskim plovilom prečkajo mednarodne vode, pri sebi veljavno potno listino. 2. Člen 21(1) PDEU in člen 5(1) Direktive 2004/38 ter točka 3.2.5 Priloge VI k Uredbi št. 562/2006, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 610/2013, ne nasprotujejo zakonodaji države članice, s katero je državljanom Unije pod grožnjo kazni naložena obveznost, da imajo, ko se vrnejo v to državo članico, pri čemer z rekreacijskim plovilom prečkajo mednarodne vode, pri sebi veljavno potno listino. 3. Člen 21(1) PDEU in člen 36 Direktive 2004/38 je treba razlagati tako, da zahtevi po učinkovitosti in sorazmernosti sankcij iz zadnjenavedene določbe nasprotujeta ureditvi dnevnih zneskov, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, ki se uporablja v primeru neizpolnitve obveznosti imeti pri sebi veljavno potno listino ob prestopu meje, v delu, v katerem je s to ureditvijo za manj resno kršitev določena globa v višini 20 % storilčevega povprečnega mesečnega prihodka.

( 1 ) Jezik izvirnika: francoščina.

( 2 ) Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 46).

( 3 ) Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o Zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) (UL 2006, L 105, str. 1), kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) št. 610/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 (UL 2013, L 182, str. 1) (v nadaljevanju: Uredba št. 562/2006). Uredba št. 562/2006, ki se je uporabljala v času dejanskega stanja iz postopka v glavni stvari, je bila razveljavljena in nadomeščena z Uredbo (EU) 2016/399 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. marca 2016 o Zakoniku Unije o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) (UL 2016, L 77, str. 1).

( 4 ) Besedilo členov 1, 2, 22 in 23 Uredbe 2016/399 je v bistvu enako besedilu členov 1, 2, 20 in 21 Uredbe št. 562/2006. Enako velja za točki 3.2.4 in 3.2.6 Priloge VI k Uredbi 2016/399 ter točki 3.2.5 in 3.2.7 Priloge VI k Uredbi št. 562/2006.

( 5 ) Konvencija, podpisana v Montego Bayu 10. decembra 1982 (v nadaljevanju: konvencija iz Montego Baya), ki je začela veljati 16. novembra 1994 (Recueil des traités des Nations unies, zv. 1833, 1834 in 1835, str. 3). Konvencija iz Montego Baya je bila v imenu Evropske skupnosti odobrena s Sklepom Sveta 98/392/ES z dne 23. marca 1998 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 4, zvezek 3, str. 260).

( 6 ) Sodba z dne 21. septembra 1999 (C‑378/97, EU:C:1999:439).

( 7 ) Sodba z dne 17. februarja 2005 (C‑215/03, EU:C:2005:95).

( 8 ) Glej člen 21(c) Uredbe št. 562/2006 (člen 23(c) Uredbe 2016/399).

( 9 ) Glej v tem smislu sodbe z dne 10. julija 2008, Jipa (C‑33/07, EU:C:2008:396, točka 17), z dne 17. novembra 2011, Gaydarov (C‑430/10, EU:C:2011:749, točka 24), in z dne 17. novembra 2011, Aladzhov (C‑434/10, EU:C:2011:750, točka 24).

( 10 ) Glej v tem smislu sodbe z dne 10. julija 2008, Jipa (C‑33/07, EU:C:2008:396, točka 18); z dne 17. novembra 2011, Gaydarov (C‑430/10, EU:C:2011:749, točka 25), in z dne 17. novembra 2011, Aladzhov (C‑434/10, EU:C:2011:750, točka 25).

( 11 ) Glej zlasti sodbi z dne 10. julija 2008, Jipa (C‑33/07, EU:C:2008:396, točka 18), in z dne 4. oktobra 2012, Bjankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, točka 31).

( 12 ) V uvodni izjavi 5 Uredbe št. 562/2006 je navedeno, da „[o]predelitev skupnih pravil glede gibanja oseb prek meja ne povzroča dvoma in ne posega v pravico do prostega gibanja, ki jo imajo državljani Unije in člani njihovih družin“. Tako, prvič, člen 3 te uredbe, naslovljen „Področje uporabe“, določa, da se ta uredba uporablja „za vse osebe, ki prehajajo notranje ali zunanje meje držav članic, brez poseganja v [med drugim] pravice oseb, ki imajo po pravu Unije pravico do prostega gibanja“, in drugič, člen 7 iste uredbe, naslovljen „Mejna kontrola oseb“, v odstavku 6 določa, da se „[k]ontrola oseb, ki imajo pravico do prostega gibanja po pravu Unije, […] opravi v skladu z Direktivo [2004/38]“. Moj poudarek.

( 13 ) Člen 2(5)(a) Uredbe št. 562/2006 opredeljuje osebe, ki imajo pravico do prostega gibanja po pravu Unije, kot „državljane Unije v smislu člena 20(1) [PDEU] in državljane tretjih držav, ki so družinski člani državljana Unije in uveljavljajo svojo pravico do prostega gibanja, za katere se uporablja Direktiva [2004/38]“.

( 14 ) Sodba z dne 18. junija 2020, Ryanair Designated Activity Company (C‑754/18, EU:C:2020:478, točka 40).

( 15 ) Sodišče je v sodbi z dne 18. junija 2020, Ryanair Designated Activity Company (C‑754/18, EU:C:2020:478, točka 41), ugotovilo, da se „[Direktiva 2004/38] na splošno brez razlikovanja uporablja za vse države članice, ne glede na to, ali so del schengenskega območja ali ne“. Zadeva, v kateri je bila izdana ta sodba, se je nanašala na pravico do vstopa v državo članico z dovoljenjem za stalno prebivanje družinskega člana državljana Unije, ki ga je izdalo Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska.

( 16 ) Sodba z dne 4. oktobra 2012, Bjankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, točka 32). Glej tudi točko 46 teh sklepnih predlogov.

( 17 ) Glej zlasti špansko („estén en drosión“), nemško („mit sich führen“), grško („lamentom ρουznanj“), angleško („with“), italijansko („munito“), litovsko („turintys“), poljsko („posijadaący“), portugalsko („munidos“), romunsko („dețin“) in slovensko („z“) različico.

( 18 ) Sodba z dne 11. aprila 2019, Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309, točka 23 in navedena sodna praksa).

( 19 ) Ta identifikacija je lahko potrebna tudi za uveljavljanje omejitev prostega gibanja, utemeljenih z razlogi javnega reda in javne varnosti.

( 20 ) Predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic (COM(2001) 257 final, str. 10).

( 21 ) Direktiva Sveta z dne 15. oktobra 1968 o odpravi omejitev gibanja in prebivanja v Skupnosti za delavce držav članic in za njihove družine (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 1, str. 27).

( 22 ) Poleg tega v skladu s členom 6(1) tega predloga (člen 5(1) Direktive 2004/38) „ta odstavek povzema besedilo člena 3(1) Direktive [68/360] v zvezi s pravico do vstopa na ozemlje države članice, ki jo uresničujejo državljan Unije in njegovi družinski člani ter za katero zadošča [predložitev] veljavne osebne izkaznice ali potnega lista. Tudi tukaj se ,predložitev‘ nadomesti s predlogom ,z‘“.

( 23 ) Enaki preudarki veljajo za razlago predloga „z“ v smislu člena 5(1) Direktive 2004/38, na katerega se nanaša drugo vprašanje. Glej v zvezi s tem opombo 58 in opombo 22 teh sklepnih predlogov.

( 24 ) Glej točki 19 in 20 teh sklepnih predlogov.

( 25 ) Glede razlage izraza „z“ v smislu člena 5(1) Direktive 2004/38 napotujem na točke od 57 do 61 teh sklepnih predlogov.

( 26 ) Sodbe z dne 8. aprila 1976, Royer (48/75, EU:C:1976:57, točka 31); z dne 5. marca 1991, Giagounidis (C‑376/89, EU:C:1991:99, točka 12), in z dne 17. februarja 2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, točka 17).

( 27 ) Sodba z dne 18. decembra 2014 (C‑202/13, EU:C:2014:2450).

( 28 ) Sodba z dne 18. decembra 2014, McCarthy in drugi (C‑202/13, EU:C:2014:2450, točka 36). Glej tudi sodbi z dne 25. julija 2008, Metock in drugi (C‑127/08, EU:C:2008:449, točka 73), in z dne 12. marca 2014, O. in B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, točka 39).

( 29 ) Sodba z dne 18. decembra 2014, McCarthy in drugi (C‑202/13, EU:C:2014:2450, točka 41).

( 30 ) Sodba z dne 12. marca 2014 (C‑456/12, EU:C:2014:135, točka 37).

( 31 ) Sodba z dne 5. junija 2018 (C‑673/16, EU:C:2018:385).

( 32 ) Sodba z dne 12. julija 2018 (C‑89/17, EU:C:2018:570).

( 33 ) Sodba z dne 7. julija 1992 (C‑370/90, EU:C:1992:296).

( 34 ) Sodba z dne 11. decembra 2007 (C‑291/05, EU:C:2007:771).

( 35 ) Sodbe z dne 12. marca 2014, O. in B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, točka 37); z dne 5. junija 2018, Coman in drugi (C‑673/16, EU:C:2018:385, točka 20), in z dne 12. julija 2018, Banger (C‑89/17, EU:C:2018:570, točka 23). Glej tudi sodbi z dne 10. maja 2017, Chavez‑Vilchez in drugi (C‑133/15, EU:C:2017:354, točka 53), in z dne 14. novembra 2017, Lounes (C‑165/16, EU:C:2017:862, točka 33).

( 36 ) Sodbe z dne 12. marca 2014, O. in B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, točka 54); z dne 5. junija 2018, Coman in drugi (C‑673/16, EU:C:2018:385, točki 23 in 24), in z dne 12. julija 2018, Banger (C‑89/17, EU:C:2018:570, točki 27 in 28).

( 37 ) Sodbe z dne 12. marca 2014, O. in B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, točki 50 in 61); z dne 5. junija 2018, Coman in drugi (C‑673/16, EU:C:2018:385, točka 25), in z dne 12. julija 2018, Banger (C‑89/17, EU:C:2018:570, točka 29).

( 38 ) Sodba z dne 18. decembra 2014 (C‑202/13, EU:C:2014:2450).

( 39 ) Sodba z dne 12. marca 2014 (C‑456/12, EU:C:2014:135).

( 40 ) Sodba z dne 5. junija 2018 (C‑673/16, EU:C:2018:385).

( 41 ) Sodba z dne 12. julija 2018 (C‑89/17, EU:C:2018:570).

( 42 ) Sodbi z dne 7. julija 1992, Singh (C‑370/90, EU:C:1992:296), in z dne 11. decembra 2007, Eind (C‑291/05, EU:C:2007:771).

( 43 ) Glej točko 70 teh sklepnih predlogov.

( 44 ) Sodbe z dne 12. marca 2014, O. in B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, točki 50 in 61); z dne 5. junija 2018, Coman in drugi (C‑673/16, EU:C:2018:385, točka 25), in z dne 12. julija 2018, Banger (C‑89/17, EU:C:2018:570, točka 29).

( 45 ) Glej točke od 69 do 73 teh sklepnih predlogov.

( 46 ) Sodba z dne 18. decembra 2014 (C‑202/13, EU:C:2014:2450).

( 47 ) Kot pa sem navedel že v sklepnih predlogih v zadevi McCarthy in drugi (C‑202/13, EU:C:2014:345, točke 57 in od 60 do 88), ob upoštevanju načela hierarhije med primarnim in sekundarnim pravom dvomim o uporabi Direktive 2004/38 po analogiji. Menim namreč, da je treba sekundarno zakonodajo razlagati ob upoštevanju Pogodb, in ne obratno, zlasti da bi se izognilo položaju, v katerem bi akt Unije privedel do spremembe Pogodb zunaj za to določenih postopkov. Tako sem v teh sklepnih predlogih Sodišču predlagal, naj med drugim ugotovi, da se Direktiva 2004/38, razlagana ob upoštevanju člena 21(1) PDEU, uporablja za državljane tretjih držav, ki so družinski člani državljana Unije v smislu člena 2, točka 2, te direktive, če gredo državljan Unije in njegovi družinski člani, potem ko je državljan Unije uresničil pravico do prostega gibanja in je dejansko prebival v drugi državi članici, v državo članico, katere državljanstvo ima. Ob upoštevanju tega pojasnila se strinjam s stališčem Sodišča.

( 48 ) Sodba z dne 12. marca 2014 (C‑456/12, EU:C:2014:135).

( 49 ) Sodba z dne 5. junija 2018 (C‑673/16, EU:C:2018:385).

( 50 ) Sodba z dne 12. julija 2018 (C‑89/17, EU:C:2018:570).

( 51 ) Glej sodbi z dne 20. septembra 2001, Grzelczyk (C‑184/99, EU:C:2001:458, točka 31), in z dne 8. marca 2011, Ruiz Zambrano (C‑34/09, EU:C:2011:124, točka 41), sklep z dne 6. oktobra 2016, Bogendorff von Wolffersdorff (C‑438/14, EU:C:2016:758, točka 29), ter sodbo z dne 5. junija 2018, Coman in drugi (C‑673/16, EU:C:2018:385, točka 30).

( 52 ) Sodba z dne 14. novembra 2017, Lounes (C‑165/16, EU:C:2017:862, točka 51).

( 53 ) Glej v tem smislu sodbe z dne 12. marca 2014, O. in B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, točki 50 in 61); dne 14. novembra 2017, Lounes (C‑165/16, EU:C:2017:862, točka 61); z dne 5. junija 2018, Coman in drugi (C‑673/16, EU:C:2018:385, točka 25), in z dne 12. julija 2018, Banger (C‑89/17, EU:C:2018:570, točka 29). Glej tudi sodbo z dne 10. maja 2017, Chavez‑Vilchez in drugi (C‑133/15, EU:C:2017:354, točki 54 in 55).

( 54 ) Glej točko 47 teh sklepnih predlogov.

( 55 ) Po navedbah te vlade člen 155 tega zakona v odstavku 1 določa, da „mora državljan Unije, ki vstopi na ozemlje ali tam prebiva, imeti veljavno osebno izkaznico ali potni list“, v odstavku 2 pa, da „se državljanu Unije, če nima zahtevane potne listine ali vizuma, če je ta morda potreben, da možnost, da pred zavrnitvijo vstopa pridobi zahtevane dokumente ali zagotovi, da se mu posredujejo, oziroma da z drugimi sredstvi dokaže, da ima pravico do prostega gibanja in prebivanja“.

( 56 ) Predložitveno sodišče navaja, da je bil v skladu s finsko zakonodajo iz postopka v glavni stvari A dovoljen vstop na nacionalno ozemlje, takoj ko je lahko z drugim sredstvom – v obravnavani zadevi vozniškim dovoljenjem – dokazal, da ima pravico do vstopa. V zvezi s tem je finska vlada v odgovoru na vprašanje Sodišča navedla, da je mogoče vozniško dovoljenje v nekaterih položajih na Finskem sprejeti kot dokument, s katerim se dokaže identiteta njegovega imetnika. Ta vlada navaja, da si je mogoče zamisliti, da državljan Unije v položaju, ko je ob odhodu iz Finske pozabil osebno izkaznico ali potni list, ob vrnitvi svojo identiteto dokaže med drugim z vozniškim dovoljenjem in da se mu dovoli vstop na Finsko. Vendar hkrati pojasnjuje, da finska zakonodaja v zvezi s tem ne določa nobene obveznosti in da je v pristojnosti finskih organov, da v danem primeru presodijo, kaj je dokazilo ali listina, s katerim ali katero je mogoče dokazati identiteto zadevne osebe.

( 57 ) COM(2001) 257 final, str. 26.

( 58 ) Glede nespoštovanja formalnosti, ki se zahtevajo za ugotovitev pravice do prebivanja delavca, zaščitenega z direktivo [68/360] in Direktivo 73/148/EGS Sveta z dne 21. maja 1973 o odpravi omejitev gibanja in bivanja v Skupnosti za državljane držav članic v zvezi z ustanavljanjem in opravljanjem storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek1, str. 167), ki sta bili razveljavljeni z Direktivo 2004/38, glej sodbe z dne 7. julija 1976, Watson in Belmann (118/75, EU:C:1976:106, točki 20 in 21 ter točka 2 izreka); z dne 12. decembra 1989, Messner (C‑265/88, EU:C:1989:632, točki 14 in 15 ter navedena sodna praksa), in z dne 30. aprila 1998, Komisija/Nemčija (C‑24/97, EU:C:1998:184, točka 14).

( 59 ) V primeru neizpolnitve obveznosti državljana Unije ali njegovega družinskega člana, ki nima državljanstva države članice, da javi svojo prisotnost na ozemlju države članice gostiteljice.

( 60 ) V primeru neizpolnitve obveznosti prijave pri pristojnih organih države članice gostiteljice.

( 61 ) V primeru neizpolnitve obveznosti predložitve vloge za dovoljenje za prebivanje za družinske člane, ki niso državljani ene od držav članic.

( 62 ) V primeru neizpolnitve obveznosti predložitve vloge za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje.

( 63 ) V zvezi s pravico do vstopa glej člen 5(4) Direktive 2004/38.

( 64 ) Glej točko 85 in opombo 58 teh sklepnih predlogov.

( 65 ) V skladu z uvodno izjavo 7 Direktive 2004/38 bi morala biti narava sankcij jasno opredeljena, brez vpliva na določbe, ki se uporabljajo pri nadzorih državne meje. Glej tudi člen 21(c) Uredbe št. 562/2006.

( 66 ) Sodba z dne 17. februarja 2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, točka 24). Moj poudarek.

( 67 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 3. julija 1980, Pieck (157/79, EU:C:1980:179, točka 10).

( 68 ) V neki fazi zakonodajnega postopka je bila predvidena možnost določitve zgolj upravnih sankcij v vseh določbah, ki se nanašajo na sankcije, vendar v končnem dokumentu ni bila sprejeta. Glej predlog spremembe 33 in preudarke, na katerih temelji spremenjeni predlog, COM(2003) 199 final, str. 6.

( 69 ) Glej v tem smislu zlasti sodbi z dne 4. marca 2020, Schenker (C‑655/18, EU:C:2020:157, točka 42), in z dne 19. oktobra 2016, EL‑EM‑2001 (C‑501/14, EU:C:2016:777, točka 37 in navedena sodna praksa).

( 70 ) A je namreč pojasnil, da „v skladu z estonsko in finsko zakonodajo po splošnem pravilu o obsegu njunih morskih območij schengenski meji na morju med Talinom (Estonija) in Helsinki tečeta druga ob drugi, iz česar je izvzet zgolj 11,11‑kilometrski koridor za svobodno morsko plovbo (to je 6 milj x 1,852 km)“. Glede finske meje na morju se A sklicuje na člen 5 zakona št. 981/1995.

( 71 ) Člen 4 te konvencije določa, da je „[z]unanja meja teritorialnega morja […] črta, katere vsaka točka je za širino teritorialnega morja oddaljena od najbližje točke temeljne črte“.

( 72 ) Sodba z dne 5. februarja 2020, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Registracija pomorščakov v pristanišču Rotterdam) (C‑341/18, EU:C:2020:76, točka 45).

( 73 ) V zvezi s pojmom „izstop“ v smislu člena 11 Uredbe št. 562/2006 glej sodbo z dne 5. februarja 2020, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Registracija pomorščakov v pristanišču Rotterdam) (C‑341/18, EU:C:2020:76, točki 47 in 48). Glej tudi predlog uredbe Sveta o zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (COM(2004) 391 final z dne 26. maja 2004, str. 28), v skladu s katerim so za uporabo Uredbe št. 562/2006 „pristanišča načeloma vedno zunanje meje“ (moj poudarek).

( 74 ) Posodobitev seznama mejnih prehodov iz člena 2, [točka 8], [Uredbe št. 562/2006] (UL 2015, C 72, str. 17).

( 75 ) Vendar je iz posodobitve seznama mejnih prehodov iz člena 2, [točka 8], [Uredbe 2016/399] (UL 2016, C 484, str. 30), ki se v obravnavani zadevi ne uporablja, razvidno, da spada pristanišče v Helsinkih med „[o]balne postaje, ki delujejo kot mejni prehodi za izletniške ladje“.

( 76 ) Glej točko 100 in opombo 73 teh sklepnih predlogov.

( 77 ) Glej v zvezi s tem sodbo z dne 5. februarja 2020, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Registracija pomorščakov v pristanišču Rotterdam) (C‑341/18, EU:C:2020:76, točka 33 in navedena sodna praksa).

( 78 ) To razlago potrjuje Priloga VII k Uredbi št. 562/2006, naslovljena „Posebna pravila za določene kategorije oseb“, katere točka 8 določa, da se „[z] odstopanjem od členov 4 in 7 [Uredbe št. 562/2006] ne opravi sistematična kontrola delavcev na morju, kakor so opredeljeni v točki 18a člena 2, in se redno vračajo po morju ali zraku na ozemlje držav članic brez postanka na ozemlju tretje države“. Torej je treba šteti, da so delavci, ki odidejo na napravo na morju, ki je v teritorialnih vodah države članice, prestopili zunanje meje države, saj v nasprotnem primeru ne bi bilo treba določiti odstopanja od členov 4 in 7 te uredbe.

( 79 ) Glej v zvezi s tem sodbo z dne 5. februarja 2020, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Registracija pomorščakov v pristanišču Rotterdam) (C‑341/18, EU:C:2020:76, točka 45). Glej v zvezi s tem točko 100 in opombo 73 teh sklepnih predlogov.

( 80 ) Zdi se mi koristno poudariti, da dejstvo, da točka 3.2.5, prvi odstavek, Priloge VI k Uredbi št. 562/2006 z odstopanjem od členov 4 in 7 te uredbe določa izvzetje iz temeljne mejne kontrole na zunanjih mejah v primeru navtičnega turizma, dokazuje, da se šteje, da je bila v primeru navtičnega turizma prečkana zunanja meja, saj v nasprotnem primeru ne bi bilo treba določiti odstopanja od členov 4 in 7 te uredbe. Glej v zvezi s tem točko 107 teh sklepnih predlogov.

( 81 ) Glej člen 7(2) in (6) Uredbe št. 562/2006.

( 82 ) Člen 7(2), drugi pododstavek, Uredbe št. 562/2006.

( 83 ) V zvezi s tem glej moja uvodna pojasnila in zlasti točko 48 teh sklepnih predlogov.

( 84 ) Sodba z dne 18. junija 2020, Ryanair Designated Activity Company (C‑754/18, EU:C:2020:478, točka 40). Glej v zvezi s tem točko 48 teh sklepnih predlogov.

( 85 ) Sodba z dne 17. februarja 2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, točka 42).

( 86 ) Glej točke od 83 do 93 teh sklepnih predlogov.

( 87 ) Sodba z dne 13. septembra 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, točka 33 in navedena sodna praksa).

( 88 ) V zvezi s tem moram poudariti, da je iz predloga direktive razvidno, da so v tem členu jasno opredeljena načela, ki jih je treba upoštevati pri sankcijah, ki jih je mogoče naložiti v primeru kršitve nacionalnih določb, sprejetih v skladu s to direktivo (COM(2001) 257 final, str. 26). Čeprav je bilo v členu 33 tega predloga direktive (člen 36 Direktive 2004/38) navedeno, da „morajo biti tako določene sankcije učinkovite, sorazmerne in odvračilne ter morajo biti primerljive s tistimi, ki jih države članice uporabljajo za svoje državljane v primeru manj resnih kršitev zakona“, je v obrazložitvenem memorandumu spremenjenega predloga kljub vsemu navedeno, da je namen spremembe v zvezi s tem členom, ki jo je predlagal Evropski parlament in je bila upoštevana v končnem dokumentu, „kot edina referenčna elementa za sankcije upoštevati načeli učinkovitosti in sorazmernosti“. Glej predlog spremembe 90 in preudarke, na katerih temelji spremenjeni predlog (COM(2003) 199 final, str. 10). Glej tudi poročilo Evropskega parlamenta (Final A5‑0009/2003, str. 51).

( 89 ) Sodba z dne 4. oktobra 2018, Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:810, točka 40). V skladu s točko 41 te sodbe „[t]o načelo, ki je zagotovljeno tudi s členom 49(3) [Listine ], ki določa, da kazen ne sme biti nesorazmerna s kaznivim dejanjem, v skladu s členom 51(1) Listine velja za države članice, ko izvajajo pravo Unije“. Vendar menim, da mora biti preučitev sorazmernosti, ker gre v obravnavani zadevi za pravico do prostega gibanja ljudi, strožja in jo je treba opraviti ob upoštevanju člena 36 Direktive 2004/38, saj se člen 49(3) Listine uporablja za vse vrste kazni v veliko širšem okviru.

( 90 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 22. marca 2017, Euro‑Team in Spirál‑Gép (C‑497/15 in C‑498/15, EU:C:2017:229, točka 40 in navedena sodna praksa).

( 91 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 17. februarja 2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, točki 24 in 25). Glej tudi sodbo z dne 5. marca 1991, Giagounidis (C‑376/89, EU:C:1991:99, točki 15 in 18). Glej tudi člen 5(4) Direktive 2004/38.

( 92 ) V zvezi s tem napotujem na člen 5(4) Direktive 2004/38.

( 93 ) Predložitveno sodišče navaja, da je višina dnevnega zneska leta 2014 v povprečju znašala 16,70 EUR, kar ustreza mesečnemu neto dohodku v višini 1257 EUR.

( 94 ) Glej člen 2 v poglavju 17 kazenskega zakonika.

( 95 ) Sodba z dne 12. septembra 2019, Maksimovic in drugi (C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 in C‑148/18, EU:C:2019:723, točka 41 in navedena sodna praksa).

( 96 ) Predložitveno sodišče pojasnjuje, da bi bila v trenutku, ko je bila kršitev storjena, ob upoštevanju prihodkov A višina dnevnega zneska 6350 EUR, denarna kazen pa bi skupno znašala 95.250 EUR.

( 97 ) Glej sodbo z dne 12. julija 2001, Louloudakis (C‑262/99, EU:C:2001:407, točki 75 in 76).

( 98 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 17. februarja 2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, točka 40). Sodba z dne 12. septembra 2019, Maksimovic in drugi (C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 in C‑148/18, EU:C:2019:723, točka 45 in navedena sodna praksa).