SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

JULIANE KOKOTT,

predstavljeni 1. junija 2017 ( 1 )

Zadeva C‑521/15

Kraljevina Španija

proti

Svetu Evropske unije

„Izpodbijanje Izvedbenega sklepa Sveta (EU) 2015/1289 o naložitvi globe Španiji zaradi izkrivljanja podatkov o primanjkljaju v avtonomni skupnosti Valencija – Pristojnost Sodišča – Izvedbeno pooblastilo v skladu s členom 291(2) PDEU – Uredba (EU) št. 1173/2011 – Delegirani sklep 2012/678/EU – Uredba (ES) št. 479/2009 – Pravice do obrambe – Pravica do dobrega upravljanja – Napačno prikazovanje podatkov – Huda malomarnost – Izračun globe – Prepoved retroaktivnosti“

I. Uvod

1. Španija z obravnavano ničnostno tožbo izpodbija sklep Sveta, s katerim je ta Španiji naložil globo zaradi napačnega prikazovanja podatkov o primanjkljaju v avtonomni skupnosti Valencija. ( 2 ) Pooblastilo Sveta za naložitev takih glob izhaja iz člena 8(1) Uredbe (EU) št. 1173/2011 o učinkovitem izvrševanju proračunskega nadzora v euroobmočju. ( 3 )

2. Navedena uredba je del tako imenovanega „six packa“, skupka sekundarnih pravnih aktov, s katerim naj bi se odpravile predvsem slabosti Pakta za stabilnost in rast, ki so prišle na dan z državno dolžniško krizo. Svetu daje različna pooblastila za sankcioniranje s ciljem povečanja verodostojnosti okvira prava Unije za proračunski nadzor. Primarno pravno podlago tega okvira tvorita člena 126 in 136 PDEU.

3. Predmet proračunskega nadzora je upoštevanje referenčnih vrednosti javnofinančnega primanjkljaja in javnega dolga, ki so določene v členu 1 Protokola o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem (Protokol o čezmernem primanjkljaju). ( 4 ) V skladu s členom 3 Protokola o čezmernem primanjkljaju morajo države članice Komisiji redno poročati o ravni primanjkljaja in dolga.

4. Za učinkovitost proračunskega nadzora je nujno, da imajo podatki, ki jih sporočajo države članice, sporočilno moč. To predvsem predpostavlja, da države članice upoštevajo računovodska pravila Evropskega sistema integriranih ekonomskih računov (ESR). ( 5 ) Namen člena 8(1) Uredbe št. 1173/2011 je odvrnitev od takih kršitev teh računovodskih pravil, do katerih pride namenoma ali zaradi hude malomarnosti.

5. Obravnavani primer je še posebno pomemben zato, ker je Svet prvič ( 6 ) uporabil svoje pooblastilo za naložitev globe zaradi napačnega prikazovanja podatkov o primanjkljaju ali dolgu.

6. To kaže na širok spekter odprtih vprašanj. Ta poleg pristojnosti Sodišča za obravnavano tožbo zadevajo upoštevanje postopkovnih pravic, posamezne pogoje za naložitev globe ter njen izračun. Glede vprašanj, ki zadevajo postopek, je mogoče upoštevati obstoječo sodno prakso Sodišča. V preostalem pa je treba orati ledino.

II. Pravni okvir

A. Statut Sodišča

7. Člen 51 Statuta Sodišča ureja pristojnost Sodišča in Splošnega sodišča: „Z odstopanjem od pravila iz člena 256(1) Pogodbe o delovanju Evropske unije je pristojnost za tožbe iz členov 263 in 265 Pogodbe o delovanju Evropske unije pridržana za Sodišče, če jih države članice vložijo zoper: (a) ukrepanje ali opustitev ukrepanja Evropskega parlamenta ali Sveta ali obeh institucij, kadar odločata skupaj, razen glede: – […] – […] – aktov Sveta, s katerimi Svet uresničuje izvedbena pooblastila v skladu s členom 291(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije; (b) […]“

8. Ta določba je bila prvič uvedena s Sklepom Sveta z dne 26. aprila 2004. ( 7 ) V skladu z njegovo uvodno izjavo 4 „je treba na Sodišče prve stopnje prenesti pomembne pristojnosti za odločanje na prvi stopnji in […] merila za porazdelitev pristojnosti [morajo biti] dovolj jasna, da bi jih lahko institucije in države članice jasno razumele.“

9. Pristojnost Splošnega sodišča za tožbe proti izvedbenim ukrepom je pojasnjena v uvodni izjavi 5: „[…] [T]ožbe držav članic zoper akte Sveta, s katerim le-ta izvaja svoja izvedbena pooblastila v skladu s pravili iz tretje alinee člena 202 Pogodbe ES [po spremembi sedaj člen 291(2) PDEU], je treba uvrstiti v pristojnost Sodišča prve stopnje. Gre za primere, v katerih si je Svet bodisi pridržal pravico do izvajanja izvedbenih pooblastil bodisi ponovno pridobil pravico do izvajanja takšnih pooblastil v okviru ‚postopka v odboru‘.“

B. Uredba št. 479/2009

10. Obveznost držav članic glede zagotovitve podatkov o javnofinančnem primanjkljaju in javnem dolgu je podrobneje opredeljena v členu 3 Uredbe (ES) št. 479/2009 ( 8 ) o uporabi Protokola o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem: „1. Države članice poročajo Komisiji (Eurostatu) o načrtovanih in dejanskih javnofinančnih primanjkljajih ter o višini javnega dolga dvakrat na leto, prvič pred 1. aprilom tekočega leta (leto n) in drugič pred 1. oktobrom leta n. […] 2. Pred 1. aprilom leta n morajo države članice: (a) sporočiti Komisiji (Eurostatu) načrtovani javnofinančni primanjkljaj za leto n, aktualno oceno dejanskega javnofinančnega primanjkljaja za leto n‑1 in dejanski javnofinančni primanjkljaj za leta n‑2, n‑3 in n‑4, (b) […]“

11. Člen 6(1) Uredbe št. 479/2009 zadeva spremembo že sporočenih podatkov: „1. Države članice obvestijo Komisijo (Eurostat) o kakršni koli večji spremembi zneskov dejanskih in načrtovanih javnofinančnih primanjkljajev ter o že sporočenih zneskih dolgov, takoj ko so ti spremenjeni zneski na voljo.“

12. Komisija (Eurostat) v skladu s členom 8(1), prvi stavek, Uredbe št. 479/2009 redno ocenjuje kakovost dejanskih podatkov v poročilu države članice ter temeljnih računov sektorja država v skladu z ESR 95. Komisija (Eurostat) ima za ta namen na podlagi člena 11(1) preiskovalna pooblastila: „1. Komisija (Eurostat) zagotovi stalen dialog s statističnimi organi držav članic. V ta namen Komisija (Eurostat) v vseh državah članicah redno izvaja obiske za dialog in morebitne metodološke obiske.“

13. Člen 11a Uredbe št. 479/2009 podrobneje določa namen obiskov za dialog: „Obiski za dialog so namenjeni pregledu dejanskih podatkov, sporočenih v skladu s členom 8, preučitvi metodoloških vprašanj, razpravam o statističnih postopkih in virih, opisanih v evidencah, ter oceni skladnosti z računovodskimi pravili. Obiski za dialog se uporabljajo za ugotavljanje nevarnosti in morebitnih problemov glede kakovosti sporočenih podatkov.“

14. V členu 11b(1) in (2) Uredbe št. 479/2009 je opisano, čemu in kdaj pride do metodoloških obiskov: „1. Metodološki obiski so namenjeni spremljanju postopkov in preverjanju računov, ki utemeljujejo sporočene podatke, in pripravi podrobnih sklepov o kakovosti sporočenih podatkov, kot je opisano v členu 8(1). 2. Metodološki obiski se izvajajo le v izjemnih primerih, kadar se jasno ugotovijo znatna tveganja ali težave v zvezi s kakovostjo podatkov.“

C. Uredba št. 1173/2011

15. V uvodni izjavi 25 Uredbe št. 1173/2011 je pojasnjeno, zakaj je za sankcije, določene v tej uredbi, pristojen Svet: „Svetu bi bilo treba dodeliti pristojnost za sprejemanje posameznih sklepov za uporabo sankcij, predvidenih s to uredbo. Ti posamezni sklepi so kot del usklajevanja ekonomskih politik držav članic v Svetu v skladu s členom 121(1) PDEU nadaljevanje ukrepov, ki jih Svet sprejme v skladu s členoma 121 in 126 PDEU, ter uredbama (ES) št. 1466/97 in (ES) št. 1467/97.“

16. Pristojnost Sveta za naložitev globe zaradi izkrivljanja statističnih podatkov in pristojnosti Komisije ter Sodišča Evropske unije v zvezi s tem so določene v členu 8(1), (3) in (5) Uredbe št. 1173/2011: „1. Svet lahko na priporočilo Komisije odloči, da bo naložil globo državi članici, ki je namenoma ali zaradi hude malomarnosti napačno prikazala podatke o primanjkljaju in dolgu, ki so pomembni za uporabo členov 121 in 126 PDEU ali za uporabo Protokola o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, priloženega PEU in PDEU. 2. […] 3. Komisija lahko opravi vse potrebne preiskave, da ugotovi obstoj napačnega prikazovanja iz odstavka 1. Komisija se lahko odloči za začetek preiskave, ko ugotovi, da obstaja resen sum o obstoju dejstev, ki bi se lahko izkazala za takšno napačno prikazovanje. […] […] Komisija med preiskavo v celoti spoštuje pravice do obrambe zadevne države članice. 4. […] 5. Sodišče Evropske unije je neomejeno pristojno za sodno presojo sklepov, s katerimi Svet naloži globo v skladu z odstavkom 1. Naloženo globo lahko prekliče, zniža ali zviša.“

17. S členom 8(4) Uredbe št. 1173/2011 je na Komisijo preneseno pooblastilo za sprejetje delegiranih aktov glede postopka preiskave (vključno s pravicami zadevne države članice do obrambe) in glede določanja zneska globe. Komisija je to pooblastilo uporabila s sprejetjem Delegiranega sklepa 2012/678/EU. ( 9 )

18. V skladu s členom 14 Uredbe št. 1173/2011 je ta uredba začela veljati dvajseti dan po objavi v Uradnem listu Evropske unije. Objavljena je bila 23. novembra 2011.

D. Delegirani sklep 2012/678

19. Delegirani sklep 2012/678 o preiskavah in globah v zvezi z izkrivljanjem statističnih podatkov, kot je navedeno v Uredbi (EU) št. 1173/2011, v uvodni izjavi 8 vsebuje oporne točke za to, kako naj se Komisija prepriča o obstoju resnih indicev o izkrivljanju statističnih podatkov: „Za potrditev suma na podlagi resnih indicev o napačnem prikazovanju pomembnih podatkov o primanjkljaju in dolgu bi morala Komisija (Eurostat) pred začetkom preiskave običajno opraviti metodološki obisk v skladu s členom 11b Uredbe Sveta (ES) št. 479/2009 […].“

20. V uvodni izjavi 9 Delegiranega sklepa 2012/678 je podrobneje določeno, v katerih primerih se ne bi smelo izhajati iz napačnega prikazovanja podatkov: „Pri ocenjevanju, ali gre za napačno prikazovanje podatkov o primanjkljaju in dolgu v smislu Uredbe (EU) št. 1173/2011, se nepravilno izvajanje računovodskih pravil ESR 95, ki ni posledica namere ali hude malomarnosti, ne bi smelo obravnavati kot tako napačno prikazovanje. Iz uporabe tega sklepa so izključene tudi revizije zaradi sprememb v metodologiji za vsa pretekla leta, vključno z večjimi revizijami, ki so jasno in ustrezno pojasnjene, nepomembne napake […]“

21. V drugem stavku uvodne izjave 10 Delegiranega sklepa 2012/678 je opisan pojem hude malomarnosti: „Nenamerno dejanje ali opustitev je treba obravnavati kot primer hude malomarnosti, če oseba, ki je odgovorna za pripravo podatkov o javnofinančnem primanjkljaju in dolgu, očitno krši svojo dolžnost skrbnega ravnanja.“

22. V uvodni izjavi 15 Delegiranega sklepa 2012/678 je pojasnjeno: „Ta sklep ne bi smel posegati v izvajanje pooblastil Komisije (Eurostata) v skladu z Uredbo (ES) št. 479/2009.“

23. Iz člena 2(1) Delegiranega sklepa 2012/678 izhaja, katere informacije mora Komisija ob začetku preiskave dati na razpolago državi članici, ki jo sumi izkrivljanja statističnih podatkov: „Komisija uradno obvesti zadevno državo članico o svoji odločitvi o začetku preiskave in jo med drugim seznani z informacijami o resnem sumu o obstoju dejstev, ki bi se lahko izkazala za napačno prikazovanje podatkov o javnofinančnem primanjkljaju in dolgu zaradi izkrivljanja takih podatkov kot posledice bodisi namere bodisi hude malomarnosti.“

24. Člen 2(3) Delegiranega sklepa 2012/678 se navezuje na uvodno izjavo 8: „Komisija se lahko odloči, da preiskave ne bo začela, dokler ne opravi metodološkega obiska v skladu z odločitvijo, ki jo Komisija (Eurostat) sprejme v skladu z Uredbo (ES) št. 479/2009.“

25. V členih 6, 10 in 11 Delegiranega sklepa 2012/678 so določene pravice zadevne države članice do zagovora, dostopa do spisa in pravnega zastopanja.

26. V členu 14 Delegiranega sklepa 2012/678 je določeno, kako se izračuna znesek globe, ki se naloži: „1. Komisija zagotovi, da je priporočena globa učinkovita, sorazmerna in odvračilna. Globa se določi na podlagi referenčnega zneska, ki se lahko prilagodi navzgor ali navzdol, ko se upoštevajo posebne okoliščine iz odstavka 3. 2. Referenčni znesek je enak 5 % učinka napačnega prikazovanja na ravni javnofinančnega primanjkljaja ali, če je ta učinek večji, na ravni dolga države članice za zadevna leta, zajeta v uradnem obvestilu v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem. 3. Komisija ob upoštevanju najvišjega zneska iz člena 13 v vsakem primeru upošteva naslednje okoliščine, kadar je to primerno: (a) resnost in širši učinek napačnega prikazovanja podatkov, zlasti učinek napačnega prikazovanja podatkov na delovanje okrepljenega ekonomskega upravljanja Unije; […] (d) ponavljanje, pogostost ali trajanje napačnega prikazovanja podatkov zadevne države članice; v takih primerih je referenčni znesek določen glede na največji ugotovljeni učinek, ki se pomnoži s številom let v obdobju štirih let od zadnjega uradnega obvestila, v katerih so bili podatki napačno prikazani; (e) stopnja skrbnosti in pripravljenosti za sodelovanje zadevnih držav članic oz. njihova stopnja oviranja pri odkrivanju napačnega prikazovanja podatkov in v času preiskav.“

27. V skladu s členom 16 Delegiranega sklepa 2012/678 je ta sklep začel veljati dvajseti dan po objavi v Uradnem listu Evropske unije. Objavljen je bil 6. novembra 2012.

III. Ozadje spora in izpodbijani sklep

28. Španija je 30. marca 2012 Komisiji v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem sporočila višino dejanskega in predvidenega javnega primanjkljaja za leta od 2008 do 2012.

29. Španija je 17. maja 2012 spremenila podatke o primanjkljaju, sporočene marca 2012, ker so imele nekatere avtonomne skupnosti v letih od 2008 do 2011 več odhodkov, kakor pa so to sporočile pristojnemu nacionalnemu organu. Razlika je skupno znašala 4,5 milijarde EUR (približno 0,4 % bruto domačega proizvoda); od tega je samo na avtonomno skupnost Valencija odpadlo 1,9 milijarde EUR.

30. Komisija je po tem štirikrat obiskala Španijo: maja, junija in septembra 2012 ter septembra 2013.

31. Komisija je s sklepom z dne 11. julija 2014 začela preiskavo v zvezi z morebitnim izkrivljanjem statističnih podatkov v avtonomni skupnosti Valencija.

32. Komisija je v poročilu o preiskavi z dne 7. maja 2015 ( 10 ) ugotovila, da se v avtonomni skupnosti Valencija odhodki za zdravstveno varstvo več let niso pravilno knjižili. Regionalno računsko sodišče naj bi v letnih poročilih večkrat opozorilo na odhodke, ki niso bili zajeti. Kljub temu naj pristojni regionalni organ ne bi ukrepal. Komisija je iz tega sklepala, da podatki o javnem primanjkljaju, ki jih je Španija sporočila marca 2012, niso bili točni in Španiji v zvezi s tem očitala hudo malomarnost. Zato je Svetu priporočila, naj Španiji v skladu s členom 8(1) Uredbe št. 1173/2011 naloži globo.

33. Svet je sledil priporočilu in z izpodbijanim sklepom naložil globo v višini 18,93 milijona EUR.

34. Španija je bila o sklepu obveščena 20. julija 2015, v Uradnem listu Evropske unije pa je bil objavljen 28. julija 2015.

35. Španija je 29. septembra 2015 vložila obravnavano tožbo. Svet je novembra 2015 spremenil naslov izpodbijanega sklepa: besedo „sklep“ je spremenil v besedi „izvedbeni sklep“. ( 11 )

IV. Postopek pred Sodiščem in predlogi strank

36. Španija Sodišču predlaga, naj: – Izvedbeni sklep Sveta (EU) 2015/1289 z dne 13. julija 2015 razglasi za ničen, – podredno, obdobje, upoštevno za izračun globe, omeji na obdobje po začetku veljavnosti Uredbe št. 1173/2011, in ustrezno zniža naloženo globo, in – Svetu naloži plačilo stroškov.

37. Svet Sodišču predlaga, naj: – ugotovi, da je za tožbo pristojno Splošno sodišče in zadevo odstopi temu sodišču, – podredno, zavrne tožbo, in – Španiji naloži plačilo stroškov.

38. Komisija je v spor vstopila kot intervenient na strani Sveta. Udeleženci so predložili pisna stališča, ustna obravnava pa je bila 4. aprila 2017.

V. Pravna presoja

39. Ničnostna tožba temelji na štirih tožbenih razlogih: prvič, Španija meni, da Komisija v okviru preiskave ni spoštovala pravic Španije do obrambe (točka B). Drugič, Španija zatrjuje, da je bila kršena pravica do dobrega upravljanja (točka C). Tretjič, Španija meni, da materialni pogoji za naložitev globe niso izpolnjeni (točka D). Četrtič, Španija graja izračun naložene globe (točka E).

40. Pred vsebinsko presojo teh tožbenih razlogov pa je treba obravnavati vprašanje, ali je Sodišče pristojno za obravnavano tožbo (točka A).

A. Pristojnost Sodišča

41. Svet in Komisija menita, da obravnavani postopek spada v pristojnost Splošnega sodišča in ne v pristojnost Sodišča. Če Sodišče ugotovi, da je za tožbo pristojno Splošno sodišče, jo v skladu s členom 54(2), drugi del stavka, Statuta Sodišča odstopi Splošnemu sodišču.

42. Pristojnost Sodišča ne izhaja iz člena 8(5), prvi stavek, Uredbe št. 1173/2011. V skladu z njim je sicer Sodišče Evropske unije neomejeno pristojno za sodno presojo sklepov Sveta o sankcijah v skladu z odstavkom 1. Pojem Sodišča Evropske unije pa se tu, tako kot v členu 19(1), prvi stavek, PEU, uporablja kot nadrejeni pojem, iz njega torej ne izhaja, ali je za presojo pristojno Sodišče ali Splošno sodišče. ( 12 ) Z Uredbo št. 1173/2011 tudi ne more biti določena takšna pristojnost, ki bi odstopala od tiste, določene v Pogodbah in Statutu Sodišča. Zato so upoštevna splošna pravila o pristojnosti.

1. Pristojnost za izpodbijanje izvedbenih ukrepov

43. V skladu s členom 256(1), prvi stavek, PDEU je za tožbe iz člena 263 na prvi stopnji pristojno Splošno sodišče. Izjeme od tega načela so določene v členu 51, prvi odstavek, točka (a), Statuta Sodišča: pristojnost za ničnostne tožbe je pridržana za Sodišče, če jih države članice vložijo zoper ukrepanje, med drugim, Sveta. Od tega pa so na drugi strani v skladu s členom 51, prvi odstavek, točka (a), tretja alinea, izvzete tožbe proti aktom Sveta, s katerimi Svet uresničuje izvedbena pooblastila v skladu s členom 291(2) PDEU; za te je pristojno Splošno sodišče.

44. V obravnavanem primeru je tožbo vložila država članica, to je Španija, proti aktu Sveta, to je sklepu o sankciji z dne 13. julija 2015. Svet in Komisija menita, da pooblastilo Sveta iz člena 8(1) Uredbe št. 1173/2011, da lahko državi članici v primeru napačnega prikazovanja statističnih podatkov naloži globo, pomeni izvedbeno pooblastilo v smislu člena 291(2) PDEU. Če bi to držalo, bi bilo treba uporabiti izjemo od izjeme iz člena 51, prvi odstavek, točka (a), tretja alinea, Statuta Sodišča, tako da bi bilo za tožbo Španije pristojno Splošno sodišče in bi jo Sodišče moralo odstopiti Splošnemu sodišču.

45. Za pravno kvalifikacijo sklepa Sveta ne more biti bistveno, kako Svet formalno označuje sklep. ( 13 ) To, da je v naslov spornega sklepa naknadno dodal pridevnik „izvedbeni“, z namenom, da bi zadostil zahtevam iz člena 291(4) PDEU, torej nujno ne pomeni, da gre za izvedbeni akt v smislu te določbe ali v smislu člena 51, prvi odstavek, točka (a), tretja alinea, Statuta.

46. Obratno okoliščina, da člen 291 PDEU v Uredbi št. 1173/2011 ni nikjer omenjen, ne izključuje, da se pooblastilo za odločanje, določeno v členu 8(1) omenjene uredbe, nanaša na izvedbeni akt, če to izhaja iz drugih elementov zadevne uredbe. ( 14 ) Indic za to je okoliščina, da je v uvodni izjavi 25 pristojnost Sveta izrecno utemeljena, kakor to zahteva člen 291(2) PDEU. Odločilno pa je, ali je treba pooblastilo Sveta za sankcioniranje materialno šteti za izvedbeno pooblastilo.

47. Pojem „izvajanje“ pomeni tako izdelavo izvedbenih pravil kot tudi uporabo (sekundarno pravnih) pravil za posebne primere s posamičnimi akti. ( 15 ) Naložitev globe je torej očitno izvedbeni ukrep, ustrezno pooblastilo pa izvedbeno pooblastilo.

48. S tem tudi ni v nasprotju, da obravnavani posamični akt ne zadeva posameznika ali podjetje, ampak državo članico. Ker ni redkost, da se take posamične odločitve sprejmejo proti državam članicam, je treba izhajati iz tega, da so se upoštevale pri pripravi člena 291(2) PDEU in člena 51, prvi odstavek, točka (a), tretja alinea, Statuta. Njihova vključitev se prav v zvezi z določbo Statuta kaže tudi prek tega, da so njen predmet tožbe držav članic proti odločitvam Sveta. Take tožbe so še zlasti verjetne, ( 16 ) če Svet proti državi članici sprejme posamični izvedbeni ukrep.

2. Uvrstitev pod usklajevanje ekonomskih politik

49. Uvodna izjava 25 Uredbe št. 1173/2011 pa pooblastilo za sankcioniranje, ki je predmet spora, povezuje z usklajevanjem ekonomskih politik držav članic v Svetu v skladu s členom 121(1) PDEU. V skladu z njo so sklepi o sankcijah nadaljevanje ukrepov, ki jih Svet sprejme v skladu s členoma 121 in 126 PDEU ter Uredbama št. 1466/97 in št. 1467/97.

50. Pooblastila Sveta v skladu s členoma 121 in 126 PDEU niso izvedbena pooblastila v smislu člena 291(2) PDEU, saj so na Svet prenesena neposredno s Pogodbo. Zato je treba izhajati iz tega, ( 17 ) da je za tožbe držav članic zaradi njihovega izvajanja v skladu s členom 51, prvi odstavek, točka (a), Statuta pristojno Sodišče in ne Splošno sodišče.

51. Postavlja se torej vprašanje, ali mora „nadaljevanje ukrepov“, ki sledi ukrepom, ki jih je mogoče izpodbijati le pred Sodiščem, prav tako spadati v njegovo pristojnost.

52. Za to stališče je mogoče poleg stvarne sorodnosti navedenih pristojnosti navesti tudi, da prenos izvedbenih pooblastil v členu 291 PDEU ni dokončno urejen. ( 18 ) Zato bi sankcije, ki so predmet spora, lahko bile izvedbeni ukrepi lastne vrste, ki ne spadajo na področje uporabe te določbe in torej tudi niso zaobseženi s členom 51, prvi odstavek, točka (a), tretja alinea, Statuta.

3. Sistematični preudarki

53. Nadaljnji argument za pristojnost Sodišča bi na prvi pogled lahko bil v sorodnosti postopka naložitve sankcij s postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti v skladu s členi od 258 do 260 PDEU, za katerega je še naprej izključno pristojno Sodišče. ( 19 ) Komisija pa lahko tudi v tem postopku v natančno določenih mejah sprejme odločitve, ki jih zadevna država članica lahko izpodbija pred Splošnim sodiščem. ( 20 ) Iz tega izhaja, da na razmejitev pristojnosti med Splošnim sodiščem in Sodiščem ne vplivajo splošni preudarki.

54. Proti temu, da je pristojno Sodišče, govori tudi to, da je njegova pristojnost v skladu s členom 51, prvi odstavek, točka (a), Statuta izjema od splošnega načela pristojnosti Splošnega sodišča v skladu s členom 256(1) PDEU in jo je zato treba razlagati ozko. ( 21 ) Izjem od takih izjem, to pomeni pristojnosti Splošnega sodišča v skladu s členom 51, prvi odstavek, točka (a), od prve do tretje alinee, Statuta, pa na drugi strani ravno ni dopustno razlagati ozko, saj povzročijo vrnitev k splošnemu načelu. ( 22 )

55. To oceno potrjujejo cilji ureditve pristojnosti v členu 51 Statuta. V skladu z uvodno izjavo 4 Sklepa 2004/407 naj bi se na Splošno sodišče prenesle pomembne pristojnosti za odločanje na prvi stopnji, merila za porazdelitev pristojnosti pa bi morala biti dovolj jasna, da bi jih lahko institucije in države članice jasno razumele. Utemeljitev pristojnosti Sodišča na podlagi sorodnosti določenih ukrepov z drugimi ukrepi, za izpodbijanje katerih bi bilo verjetno pristojno Sodišče, ne bi bila združljiva s to zahtevo jasnosti.

56. V prid spoštovanju temeljnega načela pristojnosti Splošnega sodišča govori nadaljnji argument, da zadevna država članica na ta način pridobi dodatno sodno instanco, ki je bila poleg tega ustvarjena za izboljšanje sodnega varstva v postopkih, ki zahtevajo natančno preučitev zapletenih dejstev. ( 23 ) Kršitve, ki jih je treba sankcionirati v skladu s členom 8 Uredbe št. 1173/2011, pa so pogosto v dejanskem pogledu zelo zapletene, predvsem kadar država članica – drugače kakor v obravnavanem primeru – oporeka ugotovljenim dejstvom.

57. Končno, pooblastilo za sankcioniranje v skladu s členom 8 Uredbe št. 1173/2011 sicer sodi v kontekst ukrepov v skladu s členoma 121 in 126 PDEU, morebitne sankcije v skladu z zadevno uredbo pa se določijo v povsem drugih postopkih kakor pa ukrepi na podlagi Pogodbe. Zato je izključeno, da bi bilo treba o sankcijah v skladu z zadevno uredbo in o navedenih ukrepih na podlagi Pogodbe odločiti v okviru istega spora. Stvarna sorodnost teh pristojnosti torej ne terja enotne pristojnosti.

4. Sklep

58. Tožba Španije je torej usmerjena proti aktu Sveta, s katerim je ta v skladu s členom 291(2) PDEU izvajal izvedbena pooblastila. V skladu s členom 256(1) PDEU in členom 51, prvi odstavek, točka (a), tretja alinea, Statuta je torej pristojno Splošno sodišče, zato mora Sodišče zadevo v skladu s členom 54, drugi odstavek, drugi del stavka, Statuta odstopiti Splošnemu sodišču.

59. Če se Sodišče s tem stališčem ne bi strinjalo, bom v nadaljevanju kljub temu preučila tožbene razloge Španije.

B. Spoštovanje pravic Španije do obrambe (prvi tožbeni razlog)

60. Španija s prvim tožbenim razlogom zatrjuje, da sklep, ki je predmet spora, temelji na informacijah, ki jih je Komisija pridobila med svojimi obiski v letih 2012 in 2013 s kršitvijo pravic Španije do obrambe. Takrat naj bi Komisija že preiskovala, ali je Španija napačno prikazovala podatke o primanjkljaju. Te poizvedbe, opravljene pred uradnim postopkom preiskave, začetim julija 2014, naj ne bi temeljile na členu 8(3) Uredbe št. 1173/2011 in členu 2(3) Delegiranega sklepa 2012/678. Bile naj bi torej opravljene zunaj za to določenega okvira, katerega cilj je ravno zagotovitev spoštovanja pravic zadevne države članice do obrambe. Komisija naj Španije v nasprotju s členom 2(1) Delegiranega sklepa 2012/678 predvsem ne bi obvestila o tem, da ji očita napačno prikazovanje statističnih podatkov in na podlagi katerih indicev. Komisija naj bi poizvedovala tako rekoč tajno.

61. Ta tožbeni razlog je najprej treba umestiti v postopek, ki je potekal pred sprejetjem odločitve o sankciji (točka 1), nato pa je treba preučiti pravice Španije do obrambe (točka 2).

1. Potek postopka

a) Vsebina Uredbe št. 1173/2011 in Delegiranega sklepa 2012/678

62. Najprej je treba ugotoviti, da Španija napačno razume vsebino Uredbe št. 1173/2011 in Delegiranega sklepa 2012/678.

63. V skladu s členom 8(3), prvi pododstavek, drugi stavek, Uredbe št. 1173/2011 se Komisija lahko odloči za začetek preiskave, ko ugotovi, da obstaja resen sum o obstoju izkrivljanja podatkov o primanjkljaju ali dolgu. Ta uradni postopek preiskave je določen v členu 8(3) te uredbe in predvsem v členih od 2 do 12 Delegiranega sklepa 2012/678.

64. Ker v skladu z zadevno uredbo ne zadošča zgolj sum, ampak se zahteva resen sum o obstoju napačnega prikazovanja, poizvedbe pred začetkom uradnega postopka preiskave niso le dopustne, ampak so celo obvezne – in sicer zaradi varstva zadevne države članice. Tej naj bi se javno očitalo napačno prikazovanje podatkov o primanjkljaju, šele ko se indici za to okrepijo.

b) Pomen Uredbe št. 479/2009

65. Potrebno pooblastilo Komisije za poizvedovanje pred začetkom uradnega postopka preiskave izhaja iz člena 11 in naslednjih Uredbe št. 479/2009, kar izhaja iz vsebinske povezave med to uredbo in Uredbo št. 1173/2011.

66. Pri podatkih, katerih napačno prikazovanje je sankcionirano v členu 8(1) Uredbe št. 1173/2011, gre namreč za tiste podatke o primanjkljaju in dolgu, o katerih morajo države članice poročati Komisiji v skladu s členom 3 Uredbe št. 479/2009. Če obstajajo dvomi o kakovosti sporočenih podatkov, lahko Komisija v skladu s členom 11(1), drugi stavek, navedene uredbe v zadevni državi članici opravi obiske za dialog in v izjemnih primerih ( 24 ) metodološke obiske. Obiski so namenjeni izsleditvi morebitnih napak pri evidentiranju in posredovanju podatkov ( 25 ) in podpori zadevni državi članici pri popravku teh napak. Komisija lahko za ta namen izda priporočila.

67. Na to se navezujeta člen 2(3) in uvodna izjava 8 Delegiranega sklepa 2012/678 s tem, da poudarjata možnost, da se pred začetkom uradnega postopka preiskave opravi metodološki obisk. Navedeni določbi torej pred začetkom uradnega postopka preiskave ne omejujeta preiskovalnih pooblastil Komisije, ampak Komisijo nasprotno spodbujata, da v celoti izkoristi instrumente, določene v Uredbi št. 479/2009. Ta ugotovitev je potrjena v uvodni izjavi 15 Delegiranega sklepa, v skladu s katero ta sklep ne sme posegati v izvajanje pooblastil Komisije v skladu z Uredbo št. 479/2009.

68. Od začetka veljavnosti Uredbe št. 1173/2011 je torej postopek v skladu s členom 11 in naslednjimi Uredbe št. 479/2009 namenjen tudi ugotovitvi, ali so izpolnjeni pogoji za začetek uradnega postopka preiskave v skladu s členom 8(3), prvi pododstavek, drugi stavek, Uredbe št. 1173/2011.

69. Španija sicer tudi graja, da je Komisija opravila obiske, ki v Uredbi št. 479/2009 niso določeni, namreč tehnične obiske, predhodni obisk za dialog in „obisk ad hoc“. ( 26 ) Kljub tem označbam pa ni razvidno, da bi Komisija pri teh obiskih izvajala preiskovalna pooblastila, ki ne bi sodila v okvir obiskov iz členov 11a in 11b.

70. Tudi navedba Španije o dokumentu Eurostata ( 27 ) ne spremeni tega sklepa. Tam Eurostat sicer predlaga, naj se „predhodni obiski za dialog“ izrecno vključijo v Uredbo št. 479/2009, hkrati pa je tam navedeno, da gre zgolj za posebno obliko že določenih obiskov za dialog.

71. V nasprotju s stališčem Španije pri teh obiskih torej ni šlo za preiskavo brez pravne podlage.

c) Vmesni sklep: delitev postopka preiskave na dva dela

72. Skupno torej velja: postopek preiskave glede izkrivljanja statističnih podatkov se deli na dva postopkovna dela, ki ju je treba med seboj razlikovati.

73. Prvi del postopka se začne, ko Komisija na podlagi suma o napačnem prikazovanju podatkov o primanjkljaju ali dolgu sprejme ukrepe za razjasnitev, in se v primeru, ki za zadevno državo članico ni ugoden, konča s sklepom o začetku uradnega postopka preiskave. Namen predhodnega postopka preiskave je že ugotoviti, ali obstajajo resni indici o obstoju napačnega prikazovanja podatkov o primanjkljaju. Pravno podlago teh poizvedb tvorijo člen 11 in naslednji Uredbe št. 479/2009.

74. Drugi del postopka zadeva fazo od sklepa o začetku uradnega postopka preiskave do odločitve o priporočilu Svetu, naj naloži globo. Cilj uradne preiskave je ugotoviti, ali so podatki o primanjkljaju v smislu člena 8(1) Uredbe št. 1173/2011 dejansko bili napačno prikazani. Ta del postopka je urejen v členu 8(3) navedene uredbe in v členih od 2 do 12 Delegiranega sklepa 2012/678.

75. Glede na ta kontekst ni pomembno, da Delegirani sklep 2012/678 v času obiskov v maju, juniju in septembru 2012 še ni veljal. Za predhodni postopek preiskave namreč veljajo člen 11 in naslednji Uredbe št. 479/2009.

2. Pravice do obrambe

76. V tem tudi ni bistvo navedb Španije. Bistvo je nasprotno v očitku, da Komisija Španije ni že ob svojih obiskih v letih 2012 in 2013, ampak šele z začetkom uradnega postopka preiskave julija 2014 obvestila o tem, da sumi, in na podlagi katerih indicev, da Španija napačno prikazuje statistične podatke. S tem naj bi Komisija kršila člen 2(1) Delegiranega sklepa 2012/678 in pravice Španije do obrambe.

77. Španija pa je v zmoti glede vsebine člena 2(1) Delegiranega sklepa 2012/678. Določba Komisijo zavezuje, da zadevno državo članico obvesti o začetku uradne preiskave in hkrati o tem, s katerimi indici o izkrivljanju statističnih podatkov razpolaga. Upoštevanje teh zahtev ni sporno.

78. V resnici Španija ne graja kršitve člena 2(1) Delegiranega sklepa 2012/678, temveč kršitev njene pravice, da je že v fazi predhodnega postopka preiskave obveščena o sumu izkrivljanja in o dejstvih, na katera Komisija ta sum opira.

79. Ampak ali taka pravica sploh obstaja?

80. Iz Uredbe št. 479/2009, ki je upoštevna za predhodni postopek preiskave, izhaja le oporna točka za pravico do zagovora. V skladu s členom 13, prvi del stavka, Komisija Ekonomsko-finančnemu odboru poroča o ugotovitvah obiskov za dialog in metodoloških obiskov, vključno s kakršnimi koli pripombami zadevne države članice glede teh ugotovitev. Iz te določbe pa ne izhaja obveznost Komisije, da mora državo članico obvestiti o sumu napačnega prikazovanja podatkov o primanjkljaju.

81. V skladu s sodno prakso Sodišča pa spoštovanje pravic do obrambe v vseh postopkih, ki so uvedeni proti nekemu subjektu in ki lahko vodijo do akta, s katerim se posega v njegov položaj, spada k temeljnim načelom prava Unije, ki morajo biti zagotovljena, tudi če ni nobenih pravil, ki urejajo zadevni postopek. ( 28 )

82. V obravnavanem postopku so sicer zadevni državi članici zagotovljene obširne pravice do obrambe, vendar šele v drugem delu postopka v okviru uradne preiskave.

83. Iz tega bi lahko sledil sklep, da obširno priznanje pravic do obrambe v uradnem postopku preiskave kompenzira dejstvo, da pravica do obveščenosti v predhodnem postopku preiskave ni zagotovljena. Pri tem pa se ne bi upoštevalo, da lahko način, na katerega teče predhodni postopek preiskave, vpliva na možnosti obrambe v uradnem postopku preiskave. Sodišče je za postopke v zvezi z omejevalnimi sporazumi priznalo primerljiv potencialni vpliv.

84. Postopek preiskave v zvezi s kršitvijo členov 101 ali 102 PDEU je, kakor tudi obravnavani postopek, razčlenjen v dve fazi: predhodni postopek preiskave in uradni postopek presoje. ( 29 ) Drugi se začne z obvestitvijo zadevnega podjetja o ugotovitvah o možnih kršitvah. ( 30 ) V tem pogledu obstaja vzporednica s členom 8(3) Uredbe št. 1173/2011 in členom 2(1) Delegiranega sklepa 2012/678.

85. Sodišče je v zvezi s postopki na področju konkurence posebej poudarilo, da se lahko informacije, pridobljene med predhodno preiskavo ob pregledih, to pomeni predvsem ob preiskavah in zaslišanjih, zaradi varstva pravic podjetij do obrambe uporabijo le za namene, navedene v nalogu za pregled ali v odločbi o pregledu. ( 31 ) To bi se lahko razumelo tako, da je treba o tem cilju obvestiti zadevni subjekt tudi v primeru predhodnih preiskav v zvezi s sankcijo zaradi napačnega prikazovanja proračunskih podatkov.

86. Sodišče pa je na drugi strani tudi odločilo, da Komisija lahko začne nov postopek preiskave z namenom, da preveri pravilnost informacij ali dopolni informacije, do katerih je po naključju prišla med prejšnjim pregledom, če te informacije kažejo na obstoj ravnanj v nasprotju s pravili konkurence iz Pogodbe. ( 32 )

87. Na prvi pogled se zdi, da je treba te preudarke v obravnavanem primeru ustrezno uporabiti zaradi strukturne primerljivosti postopkov. S tega vidika bi dejansko lahko obstajala težava. Med strankama v obravnavanem primeru je namreč sporno, ali je Komisija svoj sum razkrila že septembra 2013 ali šele julija 2014. Nesporno pa je, da med obiski v letu 2012 še ni bilo govora o postopku sankcioniranja.

88. Na ravni predhodnih preiskav pa obstajajo občutne razlike s konkurenčnim pravom, ki omejujejo prenos.

89. Medtem ko se v konkurenčnem pravu že v fazi predhodnih preiskav zahteva povod, o katerem se lahko zadevna podjetja tudi obvesti, pa je med državami članicami in Komisijo na področju nadzora proračunskega stanja vzpostavljen stalen dialog v skladu z Uredbo št. 479/2009. Njegov cilj vključuje, da se morebitni indici za vsako napačno prikazovanje podatkov v smislu člena 8(1) Uredbe št. 1173/2011 izrazijo v tem okviru. ( 33 ) S tem morajo države članice tudi načelno računati. To v obravnavanem primeru še zlasti velja za Španijo, saj je ta država članica odkrila težave in jih sporočila Komisiji.

90. Na drugi strani iz ničesar ne izhaja, da bi morala Komisija stalno preverjati, ali so se morebitni indici tako utrdili, da je treba državo članico dodatno opozoriti.

91. Sicer je Komisija vse informacije, pridobljene v okviru dialoga, ki so bile pomembne za naložitev sankcije, v skladu z neizpodbijanimi navedbami Sveta in Komisije preverila in potrdila v uradnem postopku preiskave, preden je Svet sankcijo oprl na te informacije. V tem pogledu je položaj primerljiv z naključnim odkritjem v konkurenčnem pravu.

92. Tudi če bi se izhajalo iz tega, da ima Komisija obveznost opozoriti državo članico, pa Španija ni v zadostni meri obrazložila, v kolikšni meri naj bi trenutek razkritja vplival na njene možnosti obrambe. Tak vpliv namreč le zatrjuje, ne da bi to na kakršen koli način obrazložila. ( 34 )

93. Če Španija namiguje, da so španski organi obremenjujoče gradivo Komisiji posredovali le zato, ker niso vedeli za sum o izkrivljanju, pa Španija v okviru te trditve spregleda funkcijo pravic do obrambe. Te namreč ne obsegajo pravice čimprejšnje seznanitve s sumom z namenom, da bi se Komisiji načrtno lahko zamolčale informacije. ( 35 ) To še zlasti velja za države članice. Podjetij namreč ni dopustno zavezati, da posredujejo odgovore, na podlagi katerih bi morala priznati obstoj kršitve. ( 36 ) Na drugi strani pa morajo države članice, kadar obstaja sum, da so napačno prikazovale podatke o primanjkljaju ali dolgu, sodelovati tudi tedaj, kadar se s tem same obremenijo. To izhaja iz obveznosti lojalnega sodelovanja držav članic v razmerju do Unije, ki je določena v členu 4(3) PEU. ( 37 )

3. Vmesni sklep

94. Prvi tožbeni razlog je zato treba zavrniti.

C. Spoštovanje pravice do dobrega upravljanja (drugi tožbeni razlog)

95. Španija z drugim tožbenim razlogom zatrjuje kršitev pravice do dobrega upravljanja iz člena 41 Listine o temeljnih pravicah. Pri tem dvomi v nepristranskost preiskovalne komisije, saj naj bi v njej bile tudi osebe, ki so sodelovale v preiskavah pred začetkom uradnega postopka.

1. Možnost uporabe člena 41 Listine

96. Svet navaja, da člena 41 Listine ni mogoče uporabiti v korist držav članic, čeprav priznava, da se lahko sklicujejo na zahtevo nepristranskosti. Komisija gre s tem še korak dlje, ko v zvezi z državami članicami dvomi celo v možnost uporabe te zahteve ali vsaj v njeno vsebino.

97. Ne glede na to, ali se država članica lahko sklicuje na člen 41 Listine, pa velja, da zahteva nepristranskosti kot izraz splošnega načela pravice do dobrega upravljanja velja v korist držav članic. ( 38 )

2. Omejitev zahteve nepristranskosti

98. Zahteva nepristranskosti na eni strani obsega subjektivno nepristranskost v smislu, da noben uslužbenec zadevne institucije, ki vodi postopek v zadevi, ne sme biti pristranski in ne sme imeti osebnih predsodkov, ter na drugi strani objektivno nepristranskost v smislu, da mora institucija zagotoviti primerna jamstva, da se izključi vsak dvom o njeni nepristranskosti. ( 39 )

99. Španija graja, da so se trije od štirih uslužbencev, ki so vodili uradno preiskavo, udeležili obiskov že v letih 2012 in 2013. Ugovor Sveta, da mora Španija navesti in dokazati, da so bili člani preiskovalne komisije dejansko pristranski, je na prvi pogled utemeljen v tem smislu, da iz te trditve ne izhaja subjektivna pristranskost. Španija pa graja le kršitev zahteve objektivne nepristranskosti.

100. Če Španija očita, da kršitve ne sme preganjati in kaznovati tista služba, ki je bila s kršitvijo prizadeta, ( 40 ) je treba priznati: Eurostat je na eni strani naslovnik uradnih obvestil o podatkih o primanjkljaju in dolgu, na drugi pa preverja kakovost sporočenih podatkov in preiskuje, ali obstaja sum izkrivljanja statističnih podatkov. Kljub temu pa je le težko Eurostat videti kot „žrtev“ morebitne kršitve.

101. Kljub temu je treba v zvezi s to navedbo priznati, da ravnanje Komisije ni zagotovilo največje možne nepristranskosti. Dejansko veliko govori v prid domnevi, da osebe, ki so vodile že predhodne poizvedbe in so Komisiji predlagale začetek uradnega postopka preiskave, v zadnjem postopku ne bodo več delovale povsem nepristransko.

102. Komisija je na ustni obravnavi vzbudila dodatne dvome glede nepristranskosti, ko je na vprašanje Sodišča odgovorila, da je želela z uradno preiskavo doseči odvračilni učinek. Iz te izjave izhaja bojazen, da je bil vsaj v tem delu postopka končni sklep oblikovan že vnaprej.

103. Dejansko si je mogoče zamisliti številne ukrepe, ki bi zagotovili občutno bolj nepristransko preiskavo. Najenostavnejša možnost bi bila ta, da se prepreči, da bi tisti, ki so sodelovali v predhodnih preiskavah, sodelovali tudi v uradni preiskavi. Za uradno preiskavo bi bilo možno pooblastiti tudi drugo službo Komisije, pa naj bo to znotraj Eurostata ali pa zunaj tega generalnega direktorata, na primer službo Generalnega direktorata za gospodarske in finančne zadeve ali pa službo v okviru OLAF. Neodvisnost preiskave bi bila celo še bolj izražena, če bi to nalogo prevzela druga institucija, na primer Računsko sodišče ali ECB.

104. Povod za tako krepitev nepristranskosti v preiskavi bi lahko bilo spoštovanje suverenosti držav članic na področju proračuna. Ta je že občutno omejena z nadzorom Unije in še bolj s sankcioniranjem napačnega prikazovanja sporočenih proračunskih podatkov. To pojasnjuje tudi posebni postopek preiskave napačnega prikazovanja ter pooblastitev Sveta za naložitev sankcije. V tem posebnem postopku bi torej bilo dosledno pričakovati tudi posebne ukrepe za zagotovitev neodvisne preiskave.

3. Utemeljitev tega, da se ne zagotovi največja možna nepristranskost

105. To, da se kljub tem pomembnim interesom ne zagotovi največja možna nepristranskost, pa je mogoče utemeljiti. Z analogno uporabo člena 52(1) Listine je taka utemeljitev možna, če je to predpisano z zakonom in če se spoštuje bistvena vsebina načela nepristranskosti. Poleg tega so ob upoštevanju načela sorazmernosti omejitve dovoljene, samo če so potrebne in če dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.

106. Kar zadeva pravno podlago, pristojnost Komisije za uradno preiskavo izhaja iz člena 8(3) Uredbe št. 1173/2011. V skladu s členom 2(2) Delegiranega sklepa 2012/678 preiskavo izvaja Eurostat, torej tisti generalni direktorat, ki vodi tudi predhodne poizvedbe v skladu z Uredbo št. 479/2009. Ni dvoma, da so bili sodelavci, ki so sodelovali v preiskavah, za svoje delovanje pristojni v skladu z notranjimi pravili Eurostata. Zato je treba izhajati iz tega, da poseg v zahtevo nepristranskosti temelji na zadostni zakonski podlagi.

107. Posega v bistveno vsebino zahteve nepristranskosti v zadevi v glavni stvari ni bilo že zato, ker je sankcijo naložila druga institucija, namreč Svet. Poleg tega je ta odločil na podlagi priporočila Komisije, o katerem navsezadnje niso odločili zadevni sodelavci Eurostata, ampak kolegij komisarjev. Na to povsem pravilno opozarja Svet.

108. Odločilna je torej sorazmernost ravnanja Komisije.

109. Načelo sorazmernosti zahteva, da mora biti ukrep „primeren, nujen in sorazmeren s ciljem, ki ga uresničuje“. ( 41 ) Ta cilj mora Unija priznavati in ustrezati mora splošnemu interesu ali pa biti potreben zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.

110. Svet, kar zadeva legitimne cilje odpovedi dodatnim ukrepom za krepitev nepristranskosti preiskave, navaja omejene vire Komisije in nujnost specializacije. Gre torej za legitimni cilj, da se zmanjša obremenitev v zvezi s preiskavo ( 42 ) in hkrati zagotovi njena kakovost.

111. Ravnanje Komisije je bilo primerno in nujno za dosego teh ciljev. Ob upoštevanju zapletenosti materije je celo zelo smiselno, da iste osebe sodelujejo pri predhodnih poizvedbah kot tudi v uradni preiskavi. V praksi to verjetno tudi pospeši preiskavo, s čimer se uresniči nadaljnji cilj pravice do dobrega upravljanja.

112. Na koncu menim, da je ravnanje Komisije primerno tudi v razmerju do posega v zahtevo nepristranskosti. Udeležba oseb, ki so sodelovale že pri predhodnih poizvedbah, namreč ne služi le interesom Komisije glede učinkovitosti, ampak tudi interesom Španije kot države članice, ki jo zadeva preiskava. Te osebe lahko namreč zaradi poznavanja okoliščin prispevajo k temu, da se pri preiskavi preprečijo napake – tudi take v breme Španije – in da se pospeši potek preiskave.

113. Navsezadnje pa lahko vprašanje tehtanja prednosti osebne kontinuitete in z njo povezane slabitve nepristranskosti v obravnavanem primeru ostane odprto, saj je upravičeni interes Španije glede nepristranske presoje primera povsem zadostno zagotovljen s tem, da najprej kolegij Komisije odloča o priporočilu Svetu, naložitev kazni pa lahko sklene šele Svet. Nobeden od njiju ni neposredno udeležen pri poizvedbah.

114. Interes nepristranskosti je dodatno zavarovan s pravnim varstvom pred sodiščema Unije, ki sta pri odločanju prav tako nepristranski, pri čemer Španija v obravnavanem primeru to varstvo tudi uveljavlja. Kot pravilno poudarjata Svet in Komisija, je to pravno varstvo posebej široko, saj sta v skladu s členom 8(5) Uredbe št. 1173/2011 sodišči Unije neomejeno pristojni za sodno presojo sklepov, s katerimi Svet naloži globo.

115. Komisija torej ni kršila zahteve nepristranskosti, zato je treba ta tožbeni razlog zavrniti.

D. Izpolnjevanje pogojev za naložitev globe (tretji tožbeni razlog)

116. Španija s tretjim tožbenim razlogom trdi, da pogoji za naložitev globe, ki so določeni v členu 8(1) Uredbe št. 1173/2011, niso izpolnjeni. Pri tem Španija, prvič, zanika napačno prikazovanje podatkov, saj so bili ti hitro popravljeni, drugič, trdi, da sporočeni podatki niso bili pomembni za uporabo členov 121 ali 126 PDEU ali Protokola o čezmernem primanjkljaju, saj jih Komisija zaradi njihove hitre spremembe pri nadzoru ni upoštevala, in tretjič, trdi, da morebitne kršitve ni mogoče šteti za resno.

1. Napačno prikazovanje podatkov (prvi del tretjega tožbenega razloga)

117. Španija v prvi vrsti navaja, da podatkov ni napačno prikazala. Podatki, sporočeni marca 2012, naj ne bi bili niti napačni niti pravilni, ampak začasni. Španija naj bi podatke posodobila s spremembo v mesecu maju 2012. Pri tem naj bi šlo za revizijo v običajnih mejah. Taka operacija naj ne bi spadala pod člen 8(1) Uredbe št. 1173/2011, kar naj bi izhajalo iz člena 6 Uredbe št. 479/2009 in uvodne izjave 9 Delegiranega sklepa 2012/678.

118. S tem stališčem se ni mogoče strinjati.

119. Spremembe, ki so potrebne zaradi napačne uporabe računovodskih pravil, so sicer revizije v smislu člena 6 Uredbe št. 479/2009, vendar pa ne izključujejo napačnega prikazovanja podatkov v smislu člena 8(1) Uredbe št. 1173/2011.

120. Člen 6 Uredbe št. 479/2009 določa obveznost držav članic, da Komisijo obvestijo o kakršni koli večji spremembi že sporočenih podatkov. Spremembe niso le dopustne, ampak obvezne. Za učinkovitost proračunskega nadzora je bistveno, da Komisija razpolaga s pravilnimi številčnimi podatki. Razlog za nujnost sprememb v tem kontekstu ne more igrati nobene vloge. To, da je Komisija operacijo sama označila za revizijo in je popravljene podatke brez zadržka objavila, torej ustreza tej uredbi.

121. Kljub temu pa lahko revizije dokazujejo napačno prikazovanje podatkov v smislu člena 8(1) Uredbe št. 1173/2011. V tem pogledu je pomenljiv drugi stavek uvodne izjave 9 Delegiranega sklepa 2012/678, v katerem so našteti primeri, v katerih je sicer treba že sporočene podatke popraviti, vendar pa se ti ne štejejo za napačno prikazovanje, ki ga je mogoče sankcionirati.

122. Delegirani sklep 2012/678 sicer ne more vplivati na vsebino člena 8(1) Uredbe št. 1173/2011. Pooblastilo Komisije za sprejetje aktov v skladu s členom 8(4) se namreč ne razteza na dejanski stan sankcije. Takšno delegiranje bi verjetno poleg tega bilo tudi v nasprotju s členom 290(1), drugi pododstavek, PDEU, v skladu s katerim bistveni elementi posameznega področja ne morejo biti preneseni na Komisijo. Delegirani sklep pa lahko ponazarja stališče Komisije o vsebini zadevne uredbe.

123. Komisija v drugem stavku uvodne izjave 9 Delegiranega sklepa 2012/678 izhaja iz tega, da se za napačno prikazovanje ne štejejo revizije, ki so jasno in ustrezno pojasnjene. V nasprotju z mnenjem Španije s tem ni mišljeno, da razkritega in pojasnjenega napačnega prikazovanja ni mogoče sankcionirati. Komisija nasprotno upošteva okoliščino, da so dokončni podatki o primanjkljaju in dolgu pogosto na voljo šele s časovnim zamikom in da uradna obvestila v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem zato vedno vsebujejo tudi podatke, ki temeljijo na ocenah ( 43 ). Spremembe takih ocen morajo biti dopustne, če so ustrezno pojasnjene. Poleg tega Komisija retroaktivne spremembe v metodologiji zajetja podatkov izrecno priznava kot nadaljnji razlog za revizije.

124. Sprememba podatkov, sporočenih Komisiji v mesecu marcu 2012, pa ni bila posledica niti začasne narave podatkov niti spremenjenih metod. Potrebna je bila namreč zato, ker je avtonomna skupnost Valencija kršila računovodska pravila ESR 95. Kršitev je bila v tem, da se odhodki za zdravstveno varstvo več let deloma sploh niso zajeli, deloma pa so se zajeli prepozno. ( 44 ) Regionalna raven je torej imela večje odhodke, kakor pa jih je prijavila pristojnemu nacionalnemu organu. To je povzročilo, da je nacionalni organ pri izračunu primanjkljaja na državni ravni za leta od 2008 do 2011 izhajal iz netočnih številčnih podatkov, zato je v uradnem obvestilu v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem marca 2012 navedel prenizke primanjkljaje.

125. Španija na zanika, da je bila napačna uporaba računovodskih pravil v avtonomni skupnosti Valencija razlog za spremembo v mesecu maju 2012. Hkratno sklicevanje na začasnost podatkov, sporočenih Komisiji, kot utemeljitev za njihovo spremembo je glede na to protislovno. Dejanska višina odhodkov v avtonomni skupnosti Valencija je bila, vsaj na regionalni ravni, jasna; le zajeta ni bila pravilno.

126. Zato je mogoče izhajati iz tega, da je Španija podatke napačno prikazala s tem, da je marca 2012 sporočila številčne podatke, ki so temeljili na kršitvi računovodskih pravil in zato niso bili točni. To, da je sporočene podatke maja 2012 sama spremenila, ničesar ne spremeni, saj operacije ni mogoče opredeliti za revizijo brez lastne krivde. Zato za ugotovitev kršitve člena 8(1) Uredbe št. 1173/2011 ni pomembno, ali je Španija spremembo jasno in ustrezno pojasnila.

127. Le obrobno želim opozoriti na to, da za presojo ravnanja Španije ni pomembno, kaj delajo druge države članice. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča namreč država članica ne more utemeljiti neizpolnitve obveznosti, ki jih ima na podlagi prava Unije, z dejstvom, da tudi druge države članice niso izpolnile svojih obveznosti. ( 45 )

128. Prvi del tretjega tožbenega razloga Španije torej ni utemeljen.

2. Podatki, ki so pomembni za uporabo členov 121 ali 126 PDEU ali Protokola o čezmernem primanjkljaju (drugi del tretjega tožbenega razloga)

129. Španija podredno za primer, da bo Sodišče ugotovilo napačno prikazovanje podatkov, navaja, da to ni bilo takšno, da bi lahko vplivalo na proračunski nadzor. Po eni strani naj bi namreč Španija podatke tako hitro spremenila, da naj bi Komisija v svojih poročilih lahko upoštevala pravilne številčne podatke. Po drugi strani naj bi sprememba za leto 2011 (ki je po mnenju Španije edino upoštevno) znašala le 0,9 milijarde EUR (0,08 % bruto domačega proizvoda) in naj ne bi vodila do prekoračitve 3 % praga.

130. Tudi ta trditev ni prepričljiva. Temelji na napačni razlagi člena 8(1) Uredbe št. 1173/2011.

131. Sicer v nasprotju s stališčem Sveta za razlago člena 8(1) Uredbe št. 1173/2011 ni bistveno, da v skladu s členom 14(3) Delegiranega sklepa 2012/678 posledice napačnega prikazovanja postanejo pomembne pri določitvi višine sankcije. Kakor je že bilo navedeno, Komisija ni mogla določiti dejanskega stanu sankcije, in sicer tudi ne posredno z določitvijo meril za izračun višine sankcije, ki naj po mnenju Sveta za izpolnitev elementov dejanskega stanu ne bi bila več pomembna.

132. Navesti je še treba, da tudi iz ozadja nastanka Uredbe št. 1173/2011 ne izhaja, kako naj bi bilo treba razlagati dejanski stan. Dejanskega stanu sankcije v prvotnem predlogu Komisije ( 46 ) ni bilo, ampak se je prvič pojavil – že v dokončnem besedilu, vendar brez dodatnih pojasnil – v osnutku Sveta z dne 16. junija 2011. ( 47 ) V tej obliki je bil tudi brez dodatnega komentarja vključen v stališče Parlamenta, ( 48 ) čeprav osnutek poročevalke ( 49 ) v zvezi s tem ni še ničesar vseboval.

133. Že iz besedila člena 8(1) Uredbe št. 1178/2011 pa izhaja, da pri naložitvi globe niso bistvene možne posledice napačnega prikazovanja za proračunski nadzor. V skladu s to določbo mora pri napačno prikazanih podatkih iti za podatke o primanjkljaju ali dolgu, ki so pomembni za uporabo členov 121 ali 126 PDEU ali za uporabo Protokola o čezmernem primanjkljaju. Zato zadošča, da so podatki namenjeni omogočanju proračunskega nadzora.

134. Razlaga na podlagi besedila ustreza tudi ciljem, navedenim v uvodni izjavi 13 Uredbe št. 1173/2011. V skladu s prvim stavkom so za učinkovitejše izvrševanje proračunskega nadzora v euroobmočju potrebne dodatne sankcije. Drugi stavek določa, da bi sankcije morale povečati verodostojnost okvira Unije za fiskalni nadzor. Nobeden od teh dveh ciljev sicer nujno ne zahteva navedenega sankcioniranja, vendar pa bo njuno doseganje učinkovitejše, če je možno sankcionirati že napačno prikazovanje.

135. Zato si je treba zapomniti, da že napačno prikazovanje podatkov, pomembnih za uporabo členov 121 ali 126 PDEU ali za uporabo Protokola o čezmernem primanjkljaju, izpolnjuje elemente dejanskega stanu sankcije, če do napačnega prikazovanja pride namenoma ali zaradi hude malomarnosti. Pri obravnavanih podatkih gre za take podatke, saj morajo države članice v skladu s členom 3 Uredbe št. 479/2009 o njih poročati Komisiji, da se uporabijo za proračunski nadzor.

136. Zadevni zneski so, v nasprotju z mnenjem Španije, tudi dovolj visoki za utemeljitev uporabe člena 8(1) Uredbe št. 1173/2011. Napačno prikazovanje podatkov o primanjkljaju, pri čemer gre za znesek v višini 1,9 milijarde EUR, ki vodi do referenčnega zneska za naložitev sankcije v višini skoraj 100 milijonov EUR, ni zanemarljivo.

137. Zato je treba zavrniti tudi drugi del tretjega tožbenega razloga.

3. Huda malomarnost (tretji del tretjega tožbenega razloga)

138. Pri tem je odločilno, ali je Španija podatke napačno prikazala zaradi hude malomarnosti. Španija to zanika, predvsem zato, ker težava zadeva le eno regijo.

a) Navezna točka za očitek hude malomarnosti

139. Navezno točko za očitek hude malomarnosti predstavlja ravnanje, za katero je v členu 8(1) Uredbe št. 1173/2011 določena sankcija. Pri tem ravnanju gre za napačno prikazovanje podatkov v uradnem obvestilu, posredovanem Komisiji v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Naslov „Sankcije za izkrivljanje statističnih podatkov“ sicer vzpostavlja zvezo s kršitvijo računovodskih pravil prava Unije. Ta je vzrok za napačno uradno obvestilo v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem in jo je mogoče jedrnato opredeliti. Naslov pa ničesar ne spremeni pri tem, da se globa ne naloži za napačno uporabo računovodskih pravil, ampak za zagotovitev napačnih podatkov Komisiji. ( 50 ) To izhaja iz namena sankcije. Z njo naj Unija doseže učinkovitejše izvrševanje proračunskega nadzora. ( 51 ) Nevarnost za proračunski nadzor pa nastane šele v trenutku, ko se napačni podatki sporočijo Komisiji. Pred tem gre za težavo, ki je povsem notranja in ki jo država članica še lahko odpravi oziroma jo mora odpraviti.

140. Napačna uporaba računovodskih pravil pa je kljub temu pomembna kot navezna točka za subjektivno komponento člena 8(1) Uredbe št. 1173/2011. Kajti kdor zaradi hude malomarnosti krši računovodska pravila in te napake ne popravi do naslednjega uradnega obvestila v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, Komisiji zaradi hude malomarnosti zagotovi napačne podatke.

141. Zato je treba preučiti, ali je Španija pred uradnim obvestilom v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem marca 2012 zaradi hude malomarnosti kršila računovodska pravila.

b) Možnost, da se ravnanje pripiše tako nacionalnim kakor tudi regionalnim organom

142. Komisija je v drugem stavku uvodne izjave 10 Delegiranega sklepa 2012/678 navedla, da je treba izhajati iz hude malomarnosti, če oseba, ki je odgovorna za pripravo podatkov o javnofinančnem primanjkljaju in dolgu, očitno krši svojo dolžnost skrbnega ravnanja. S tem se Komisija pravilno navezuje na nalogo priprave podatkov o primanjkljaju ali dolgu, ne da bi se omejila na pripravo podatkov na ravni celotne države ali da bi kako drugače navajala zvezo z nacionalnim pravnim redom. ( 52 )

143. Drugačen sklep bi bil v nasprotju z načelom, da se država članica ne more sklicevati na položaje svojega notranjega pravnega reda, vključno s tistimi, ki izhajajo iz njene ustavne ureditve, da bi upravičila nespoštovanje obveznosti, ki jih nalaga pravo Unije. ( 53 ) Za obveznosti v okviru nadzora državnih financ je to načelo izrecno določeno v členih 2 in 3 Protokola o čezmernem primanjkljaju. ( 54 ) Pri konkretni obravnavani obveznosti gre za zagotovitev pravilnih podatkov o primanjkljaju in dolgu Komisiji. Če regionalna služba nacionalnemu organu posreduje napačne podatke, to zadevne države članice ne razbremeni odgovornosti.

144. Španija mora zato odgovarjati tako za kršitev pristojnega nacionalnega organa kakor tudi za kršitev pristojne službe avtonomne skupnosti Valencija.

c) Obstoj hude malomarnost

145. Med udeleženci je sporno, ali je nacionalni organ pred majem 2012 vedel ali bi moral vedeti za nepravilnosti. Kljub temu tega vprašanja ni treba podrobneje obravnavati.

146. Španija namreč ne zanika, da pristojni regionalni organ očitno ni izpolnil svoje dolžnosti skrbnega ravnanja s tem, da odhodkov za zdravstveno varstvo v občutnem obsegu sploh ni knjižil ali pa je to storil z zamudo in je nacionalnemu organu posredoval napačne podatke, čeprav ga je regionalno računsko sodišče že zgodaj opozorilo na napako.

147. Za ugotovitev hude malomarnosti regionalnega organa prav tako ni treba obravnavati ravnanja pred začetkom veljavnosti Uredbe št. 1173/2011, to je 13. december 2011. Mogoče se je namreč navezati na okoliščino, da regionalni organ svoje napake ni pravočasno popravil pred uradnim obvestilom v mesecu marcu 2012. Zato ne gre za težavo retroaktivnosti, ki jo navaja Španija.

148. Regionalni organ je s tem, da podatkov ni popravil, prav tako očitno kršil svojo dolžnost skrbnega ravnanja kakor z napačno uporabo računovodskih pravil. To, da se očitek, da ni bil narejen popravek, nanaša na krajše časovno obdobje, ne utemeljuje drugačnega sklepa.

149. Ugovor Španije, da Komisija in Svet nista upoštevala, da je Španija maja 2012 nepravilnosti odkrila, o tem obvestila Komisijo in v največji možni meri skrbno in lojalno sodelovala, ničesar ne spremeni.

150. Odločilni trenutek za obstoj subjektivnih pogojev iz člena 8(1) Uredbe št. 1173/2011 je trenutek storitve dejanja, to pomeni zagotovitve podatkov Komisiji. ( 55 ) Ravnanje po tem ne vpliva na vprašanje, ali je treba naložiti globo. Kakor se je tudi dejansko zgodilo, ga je mogoče upoštevati le pri določitvi višine globe v skladu s členom 14(3)(e) Delegiranega sklepa 2012/678.

d) Vmesni sklep glede tretjega dela tretjega tožbenega razloga

151. Glede na navedeno je mogoče ugotoviti: pristojni organ avtonomne skupnosti Valencija zaradi hude malomarnosti pristojnega nacionalnega organa ni seznanil z napačno uporabo računovodskih pravil v preteklosti in s tem, da so bili podatki, ki mu jih je zagotovil, zaradi tega napačni. To ravnanje se pripiše Španiji v tem smislu, da je v uradnem obvestilu v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem marca 2012 zaradi hude malomarnosti napačno prikazala podatke o primanjkljaju.

152. Zato tretji del tretjega tožbenega razloga prav tako ni utemeljen.

4. Vmesni sklep glede tretjega tožbenega razloga

153. Tretji tožbeni razlog je torej treba v celoti zavrniti.

E. Pravilni izračun naložene globe (četrti tožbeni razlog)

154. Španija s četrtim tožbenim razlogom Svetu očita, da je pri izračunu naložene globe izhajal iz previsokega referenčnega zneska. Španija, če bo Sodišče presodilo, da je naložitev globe upravičena, predlaga znižanje globe z 18,93 milijonov EUR na 8,62 milijonov EUR. Španija to utemeljuje s členom 14(2) Delegiranega sklepa 2012/678 in to, da je sankcioniranje izkrivljanja pomanjkljivih podatkov predvideno šele od konca 2011. V stališčih Španija pojasnjuje, da se s tem sklicuje na prepoved retroaktivnosti. Pred obravnavanjem teh argumentov je treba najprej predstaviti, kako je Svet prišel do referenčnega zneska, iz katerega je izpeljal globo, in kakšen izračun predlaga Španija.

1. Izračun referenčnega zneska

155. V skladu s členom 14(1), drugi stavek, Delegiranega sklepa 2012/678 se globa določi na podlagi referenčnega zneska, ki se lahko prilagodi navzgor ali navzdol, ko se upoštevajo posebne okoliščine iz odstavka 3. Španija ne izpodbija znižanja na petino referenčnega zneska, ki ga je določil Svet.

156. Referenčni znesek je v skladu s členom 14(2) Delegiranega sklepa 2012/678 enak 5 % učinka napačnega prikazovanja na ravni javnofinančnega primanjkljaja ali, če je ta učinek večji, na ravni dolga države članice za zadevna leta, zajeta v uradnem obvestilu v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem.

157. Uradno obvestilo, posredovano marca 2012, se je v skladu s členom 3(2)(a) Uredbe št. 479/2009 nanašalo na leta od 2008 do 2012.

158. Podatki, ki niso bili zajeti, so za leto 2008 znašali 29 milijonov EUR, za leto 2009 378 milijonov EUR, za leto 2010 624 milijonov EUR in za leto 2011 862 milijonov EUR, skupno torej 1,893 milijarde EUR.

159. Svet je na podlagi skupnega zneska neknjiženih odhodkov izračunal referenčni znesek v višini 94,65 milijonov EUR in višino globe določil na petino tega zneska.

160. Španija navaja, da bi Svet lahko upošteval izključno neknjižene odhodke za leto 2011. To bi vodilo do referenčnega zneska v višini 43,1 milijonov EUR in globe v višini 8,62 milijonov EUR.

2. Razlaga člena 14(2) Delegiranega sklepa 2012/678

161. Če se Španija sklicuje na člen 14(2) Delegiranega sklepa 2012/678, to stališče temelji na tem, da je v skladu s to določbo odločilen „večji učinek“. Iz tega Španija izpeljuje, da je dopustno upoštevati le leto, v katerem so sporočeni podatki najbolj odstopali od dejanskih.

162. To stališče ni prepričljivo, saj se pojem „večji učinek“, uporabljen v členu 14(2) Delegiranega sklepa 2012/678, ne nanaša na letno odstopanje, ampak na učinke napačnega prikazovanja na primanjkljaj ali raven dolga. Referenčni znesek je namreč enak 5 % učinka napačnega prikazovanja na ravni javnofinančnega primanjkljaja ali, če je ta učinek večji, na ravni dolga države članice za zadevna leta, zajeta v uradnem obvestilu v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem.

163. V večini jezikovnih različic ( 56 ) pri tem ni odločilen največji, temveč večji učinek. Ker se vsako uradno obvestilo nanaša na več let, pa bi bilo ob primerjavi letnih odstopanj mogoče pričakovati, da obstaja več večjih učinkov. Tako je bil v obravnavanem primeru vsak letni znesek odstopanja večji od zneska odstopanja v letu prej. Za uporabo člena 14(2) Delegiranega sklepa 2012/678 pa je potrebno, da je upoštevni učinek mogoče jasno določiti.

164. Poleg tega položaj tega elementa v večini jezikovnih različic določbe kaže, da se nanaša na možne razlike v odstopanju učinkov primanjkljaja in ravni dolga, ne pa na razlike med letnimi učinki. V nemški različici je z namenom boljše ponazoritve uporabljeno celo nekoliko neobičajno stilno sredstvo vrinjenega stavka. V drugih jezikovnih različicah, predvsem v španski in v jezikih, ki uporabljajo presežnik, ta pomen nujno izhaja iz strukture stavka.

165. Rezultat razlage, ki izhaja iz besedila, med drugim ustreza tudi cilju določitve primerne sankcije. Če napačno prikazovanje zadeva le eno leto, je kršitev očitno manjša kakor pa v primeru, da zadeva več let. Zato ne bi bilo primerno, če bi se oba primera obravnavala enako na ta način, da bi se pri izračunu sankcije upoštevalo le eno določeno leto.

166. Ker gre v obravnavanem primeru le za eno napačno uradno obvestilo, ni treba razjasniti, kako bi bilo treba referenčni znesek izračunati v skladu s členom 14(3)(d) Delegiranega sklepa 2012/678, če bi se napačni številčni podatki sporočili večkrat.

3. Prepoved retroaktivnosti

167. Španija na drugi strani opozarja na prepoved retroaktivnosti. Ker je Uredba št. 1173/2011 začela veljati šele 13. decembra 2011, naj se ravnanja Španije v letih od 2008 do 2010 ne bi smelo upoštevati.

168. Tudi to stališče ni utemeljeno.

169. Ne glede na to, ali se države članice lahko sklicujejo na člen 49(1), prvi stavek, Listine, v katerem je določena prepoved retroaktivnosti v povezavi s kaznimi, pa se jim v nobenem primeru ni treba sprijazniti z retroaktivnimi določbami o sankcijah. ( 57 ) Drugačno stališče v uniji prava ne bi bilo sprejemljivo.

170. V obravnavanem primeru pa očitek kršitve prepovedi retroaktivne uporabe sankcij ni utemeljen.

171. Kot je že bilo navedeno, se globa v skladu s členom 8(1) Uredbe št. 1173/2011 naloži za zagotovitev napačnih podatkov Komisiji, ne pa za napačno prikazovanje podatkov pred to zagotovitvijo.

172. Španija je uradno obvestilo v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, v zvezi s katerim je bila naložena sankcija, posredovala marca 2012 in s tem po začetku veljavnosti Uredbe št. 1173/2011. V njem navedeni podatki o primanjkljaju za leta od 2008 do 2011 so bili v času posredovanja napačni. Dejstvo, da so se računovodska pravila začela napačno uporabljati že dolgo pred 13. decembrom 2011, kar je vodilo do napačnega uradnega obvestila v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, na to ne vpliva.

173. Prepoved retroaktivnosti bi bila kršena, le če bi Svet na podlagi člena 14(3)(d) Delegiranega sklepa 2012/678 pri izračunu globe upošteval, da so bili podatki v uradnih obvestilih v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem za leta od 2008 do 2011 prav tako napačno prikazani. S tem bi namreč v zvezi z navedenimi uradnimi obvestili sankcije naložil posredno, čeprav je Uredba št. 1173/2011 začela veljati šele po njihovem posredovanju. V skladu z uvodno izjavo 11 sklepa, ki je predmet spora, pa Svet ravno ni presojal, ali so uradna obvestila iz let od 2008 do 2011 vsebovala napake.

4. Vmesni sklep

174. Svet je torej pravilno izračunal referenčni znesek. Pri tem ni niti narobe razumel določb člena 14(2) Delegiranega sklepa 2012/678 niti ni kršil prepovedi retroaktivnosti.

175. Tudi četrti tožbeni razlog torej ni utemeljen.

F. Povzetek

176. Če Sodišče spora ne bo odstopilo Splošnemu sodišču, bi bilo treba tožbo v celoti zavrniti kot neutemeljeno, saj Španija ne bi uspela z nobenim od svojih tožbenih razlogov.

VI. Stroški

177. Če se bo Sodišče strinjalo z mojih stališčem in zadevo odstopilo Splošnemu sodišču, odločitve o stroških še ni treba sprejeti.

178. Če pa bo Sodišče odločilo o tem sporu, je treba na podlagi člena 138(1) Poslovnika plačilo stroškov na predlog naložiti neuspeli stranki. Ker bi Svet v skladu z mojo rešitvijo uspel s svojimi predlogi, bi bilo treba stroške naložiti Španiji.

179. V skladu s členom 140(1) Poslovnika pa države članice in institucije, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške. Komisija bi zato nosila svoje stroške.

VII. Predlog

180. Na podlagi zgornjih preudarkov Sodišču predlagam, naj odloči tako: 1. Zadeva Španija/Svet (C‑521/15) se odstopi Splošnemu sodišču Evropske unije. 2. Odločitev o stroških se pridrži.

181. Če se Sodišče s tem predlogom ne bi strinjalo, podredno predlagam, naj tožbo zavrne in stroške naloži Španiji, razen stroškov Komisije, ki mora svoje stroške nositi sama.

( 1 ) Jezik izvirnika: nemščina.

( 2 ) Izvedbeni sklep Sveta (EU) 2015/1289 z dne 13. julija 2015 o naložitvi globe Španiji zaradi izkrivljanja podatkov o primanjkljaju v avtonomni skupnosti Valencija (UL 2015, L 198, str. 19). Pridevnik „izvedbeni“ je bil naknadno dodan v naslov (UL 2015, L 291, str. 10).

( 3 ) Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. novembra 2011 (UL 2011, L 306, str. 1).

( 4 ) Protokol št. 12 k PEU in PDEU.

( 5 ) Uredba Sveta (ES) št. 2223/96 z dne 25. junija 1996 o Evropskem sistemu nacionalnih in regionalnih računov v Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 10, zvezek 2, str. 3) (ESR 95). V obravnavanem primeru še ni mogoče uporabiti Uredbe (EU) št. 549/2013 (UL 2013, L 174, str. 1) (ESR 2010), ki je nadomestila prvo navedeno uredbo.

( 6 ) Komisija je nedavno v postopku proti Avstriji objavila poročilo o preiskavi (COM(2017) 94 final), v kateri je napovedala priporočilo Svetu.

( 7 ) Sklep 2004/407/ES, Euratom o spremembi členov 51 in 54 Protokola o Statutu Sodišča Evropskih skupnosti (UL 2004, L 132, str. 5).

( 8 ) Uredba Sveta z dne 25. maja 2009 o uporabi Protokola o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki je priloga k Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti (UL 2009, L 145, str. 1), ki jo je treba v obravnavanem primeru uporabiti v različici, kakor izhaja iz Uredbe Sveta (EU) št. 679/2010 z dne 26. julija 2010 (UL 2010, L 198, str. 1).

( 9 ) Delegirani sklep Komisije z dne 29. junija 2012 (UL 2012, L 306, str. 21).

( 10 ) Poročilo Komisije o začetku preiskave v zvezi z izkrivljanjem statističnih podatkov v Španiji v skladu z Uredbo (EU) št. 1173/2011 Evropskega parlamenta in Sveta o učinkovitem izvrševanju proračunskega nadzora v euroobmočju (Sklep Komisije z dne 11. julija 2014) (COM(2015) 211 final).

( 11 ) Glej zgoraj, opomba 2.

( 12 ) Glej sodbo z dne 17. marca 2005, Komisija/AMI Semiconductor Belgium in drugi (C‑294/02, EU:C:2005:172, točka 49), in sklep z dne 14. julija 2005, Švica/Komisija (C‑70/04, neobjavljen, EU:C:2005:468, točka 18).

( 13 ) Glede procesnega upravičenja posameznikov glej na primer sodbi z dne 5. maja 1977, Koninklijke Scholten Honig/Svet in Komisija (101/76, EU:C:1977:70, točke od 5/7 do 8/11), in z dne 19. decembra 2012, Komisija/Planet (C‑314/11 P, EU:C:2012:823, točki 94 in 95). Glede neoznačitve izvedbenega sklepa kot takega glej moje sklepne predloge v združenih zadevah Borealis Polyolefine, OMV Refining & Marketing, DOW Benelux in drugi ter Esso Italiana in drugi (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14 in C‑389/14, EU:C:2015:754, točka 177).

( 14 ) Sodba z dne 1. marca 2016, National Iranian Oil Company/Svet (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, točka 66).

( 15 ) Sodba z dne 1. marca 2016, National Iranian Oil Company/Svet (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, točka 36); pred tem že sodbi z dne 24. oktobra 1989, Komisija/Svet (16/88, EU:C:1989:397, točka 11), glede člena 145, tretja alinea, Pogodbe EGS, in z dne 23. februarja 2006, Komisija/Parlament in Svet (C‑122/04, EU:C:2006:134, točki 36 in 37), glede člena 202, tretja alinea, PES, pri čemer sta oba navedena člena predhodnika člena 291(2) PDEU.

( 16 ) Ob tem je treba pripomniti, da se pristojnost Splošnega sodišča na podlagi izjem od izjeme v členu 51, prvi odstavek, točka (a), Statuta do sedaj očitno še nikoli ni uporabila.

( 17 ) Sodba z dne 13. julija 2004, Komisija/Svet (C‑27/04, EU:C:2004:436), pa ne dokazuje pristojnosti Sodišča, saj se sedanja razmejitev pristojnosti takrat še ni uporabljala in bi pristojnost Sodišča v primeru njene uporabe izhajala iz člena 51, drugi odstavek, Statuta.

( 18 ) Sodba z dne 22. januarja 2014, Združeno kraljestvo/Svet in Parlament (C‑270/12, EU:C:2014:18, točke od 78 do 86).

( 19 ) Sodba z dne 15. januarja 2014, Komisija/Portugalska (C‑292/11 P, EU:C:2014:3, točki 50 in 51).

( 20 ) Sodba z dne 15. januarja 2014, Komisija/Portugalska (C‑292/11 P, EU:C:2014:3, točki 77 in 78).

( 21 ) Glej na primer sodbe z dne 29. aprila 2004, Beuttenmüller (C‑102/02, EU:C:2004:264, točka 64); z dne 16. julija 2009, Infopaq International (C‑5/08, EU:C:2009:465, točka 56), in z dne 8. marca 2017, Euro Park Service (C‑14/16, EU:C:2017:177, točka 49).

( 22 ) Glej sodbo z dne 23. novembra 2016, Bayer CropScience in Stichting De Bijenstichting (C‑442/14, EU:C:2016:890, točke od 55 do 58).

( 23 ) Tretja uvodna izjava Sklepa Sveta 88/591/ESPJ, EGS, Euratom z dne 24. oktobra 1988 o ustanovitvi Sodišča prve stopnje Evropskih skupnostih (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 1, str. 181).

( 24 ) V zvezi s tem glej člen 11b(2) Uredbe št. 479/2009.

( 25 ) Glej člena 11a, prvi stavek, in 11b(1) Uredbe št. 479/2009.

( 26 ) Poročilo Komisije (navedeno v opombi 10, str. 8).

( 27 ) Note to the ESSC/EFC – implementation of ESA 2010 and changes needed in regulation 479 (Priloga F.1 k odgovoru Španije na intervencijsko vlogo Komisije).

( 28 ) Sodbe z dne 21. septembra 2000, Mediocurso/Komisija (C‑462/98 P, EU:C:2000:480, točka 36); z dne 9. junija 2005, Španija/Komisija (C‑287/02, EU:C:2005:368, točka 37), in z dne 17. marca 2016, Bensada Benallal (C‑161/15, EU:C:2016:175, točka 33).

( 29 ) Sodbi z dne 15. oktobra 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij in drugi/Komisija (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, od C‑250/99 P do C‑252/99 P in C‑254/99 P, EU:C:2002:582, točke od 181 do 183), in z dne 21. septembra 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Komisija (C‑105/04 P, EU:C:2006:592, točka 38).

( 30 ) Sodba z dne 15. oktobra 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij in drugi/Komisija (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, od C‑250/99 P do C‑252/99 P in C‑254/99 P, EU:C:2002:582, točka 183).

( 31 ) Sodbe z dne 17. oktobra 1989, Dow Benelux/Komisija (85/87, EU:C:1989:379, točki 17 in 18); z dne 15. oktobra 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij in drugi/Komisija (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, od C‑250/99 P do C‑252/99 P in C‑254/99 P, EU:C:2002:582, točki 298 in 299), in z dne 22. oktobra 2002, Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, točka 48).

( 32 ) Sodbi z dne 17. oktobra 1989, Dow Benelux/Komisija (85/87, EU:C:1989:379, točka 19), in z dne 15. oktobra 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij in drugi/Komisija (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, od C‑250/99 P do C‑252/99 P in C‑254/99 P, EU:C:2002:582, točka 301).

( 33 ) Glej zgoraj, točka 64 in naslednje.

( 34 ) Glej sodbo z dne 21. septembra 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Komisija (C‑105/04 P, EU:C:2006:592, točka 56 in naslednje).

( 35 ) V zvezi s konkurenčnim pravom glej sodbo z dne 25. januarja 2007, Dalmine/Komisija (C‑407/04 P, EU:C:2007:53, točka 60).

( 36 ) Sodbi z dne 18. oktobra 1989, Orkem/Komisija (374/87, EU:C:1989:387, točki 34 in 35), in z dne 7. januarja 2004, Aalborg Portland in drugi/Komisija (C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P in C‑219/00 P, EU:C:2004:6, točka 65).

( 37 ) V zvezi s postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti glej sodbe z dne 11. decembra 1985, Komisija/Grčija (192/84, EU:C:1985:497, točka 19); z dne 9. novembra 1999, Komisija/Italija (C‑365/97, EU:C:1999:544, točka 85); z dne 13. julija 2004, Komisija/Italija (C‑82/03, EU:C:2004:433, točka 15); z dne 26. aprila 2005, Komisija/Irska (C‑494/01, EU:C:2005:250, točke 41, 197 in 198), in z dne 5. oktobra 2006, Komisija/Belgija (C‑275/04, EU:C:2006:641, točka 82).

( 38 ) Sodba z dne 6. novembra 2008, Nizozemska/Komisija (C‑405/07 P, EU:C:2008:613, točka 56). Glej tudi sodbo z dne 16. aprila 2013, Španija in Italija/Svet (C‑274/11 in C‑295/11, EU:C:2013:240, točka 54).

( 39 ) Glej sodbi z dne 11. julija 2013, Ziegler/Komisija (C‑439/11 P, EU:C:2013:513, točka 155), in z dne 19. februarja 2009, Gorostiaga Atxalandabaso/Parlament (C‑308/07 P, EU:C:2009:103, točka 46).

( 40 ) Glej moje sklepne predloge v zadevi Ziegler/Komisija (C‑439/11 P, EU:C:2012:800, točka 145).

( 41 ) Glej na primer sodbo z dne 4. maja 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, točka 48 in tam navedena sodna praksa). V zvezi z opredelitvijo glej moje sklepne predloge v zadevi G4S Secure Solutions (C‑157/15, EU:C:2016:382, točka 98), oprte na francoski Conseil constitutionnel, odločbi št. 2015‑527 QPC z dne 22. decembra 2015 (FR:CC:2015:2015.527.QPC, točki 4 in 12) in št. 2016‑536 QPC z dne 19. februarja 2016 (FR:CC:2016:2016.536.QPC, točki 3 in 10); podobno francoski Conseil d’État, sodba št. 317827 z dne 26. oktobra 2011 (FR:CEASS:2011:317827.20111026); glej tudi Bundesverfassungsgericht (nemško zvezno ustavno sodišče), BVerfGE 120, 274, 318 in 319 (DE:BVerfG:2008:rs20080227.1bvr037007, točka 218).

( 42 ) Glede upravne obremenitve pri varstvu osebnih podatkov glej sodbo z dne 7. maja 2009, Rijkeboer (C‑553/07, EU:C:2009:293, točka 59 in naslednje), ter ustrezno pri dostopu do dokumentov sodbi z dne 6. decembra 2001, Svet/Hautala (C‑353/99 P, EU:C:2001:661, točka 30), in z dne 2. oktobra 2014, Strack/Komisija (C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, točka 28).

( 43 ) Glede nujnosti revizij iz tega razloga glej https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/gfs/index.php/Revisions_of_EDP_data.

( 44 ) To pomeni, da se niso zajeli v trenutku, v katerem so nastali – v nasprotju z obračunskim načelom (točka 1.57 ESR 95).

( 45 ) Sodbe z dne 26. februarja 1976, Komisija/Italija (52/75, EU:C:1976:29, točka 11); z dne 29. marca 2001, Portugalska/Komisija (C‑163/99, EU:C:2001:189, točka 22), in z dne 19. novembra 2009, Komisija/Finska (C‑118/07, EU:C:2009:715, točka 48).

( 46 ) COM(2010) 524 final.

( 47 ) Dokument Sveta št. 11480/11, člen 6a in uvodna izjava 3.

( 48 ) Spremembe Evropskega parlamenta, sprejete dne 23. junija 2011, k predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o učinkovitem izvrševanju proračunskega nadzora v euroobmočju (P7_TA(2011)0290).

( 49 ) Dokument A7‑0180/2011.

( 50 ) To še posebej jasno izhaja iz francoske jezikovne različice člena 8(1) Uredbe (EU) št. 1173/2011: „[…] État membre qui a […] fait des déclarations erronées au sujet des données relatives au […]“. V nemški in angleški različici je malo manj jasno, da gre za napačno prikazovanje podatkov. Španska jezikovna različica pa se na drugi strani izrecno nanaša na napačno prikazovanje: „[…] Estado miembro que […] tergiverse datos relativos al […]“.

( 51 ) Uvodna izjava 13 Uredbe (EU) št. 1173/2011.

( 52 ) To jasno izhaja iz nemške, španske in francoske jezikovne različice. Angleška jezikovna različica pa je nasprotno nejasna: „An unintentional act or omission should be considered a case of serious negligence if a person responsible for the production of general government deficit and debt data is in patent breach of his duty of care“.

( 53 ) Sodbi z dne 13. decembra 1991, Komisija/Italija (C‑33/90, EU:C:1991:476, točka 24), in z dne 1. aprila 2008, Gouvernement de la Communauté française in Gouvernement wallon (C‑212/06, EU:C:2008:178, točka 58).

( 54 ) Člen 3 Protokola o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem določa: „Da bi zagotovili učinkovitost postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, so po tem postopku vlade držav članic odgovorne za primanjkljaj sektorja države v širšem smislu, kakor je opredeljeno v prvi alinei člena 2. Države članice zagotovijo, da jim nacionalni postopki na proračunskem področju omogočajo izpolnjevanje obveznosti na tem področju, ki izhajajo iz Pogodb. Države članice redno in brez odlašanja poročajo Komisiji o načrtovanih in dejanskih primanjkljajih ter o ravni dolga.“ V členu 2, prva alinea, je navedeno, da pojem „vlada“ pomeni „vlado v širšem smislu, to so centralna, regionalna ali lokalna vlada in skladi socialnega zavarovanja.“

( 55 ) V zvezi s tem točka 129 zgoraj.

( 56 ) Le v danski, estonski in švedski različici je očitno uporabljen presežnik namesto primernika.

( 57 ) Sodba z dne 11. decembra 2012, Komisija/Španija (C‑610/10, EU:C:2012:781, točka 51).