Zadeva T-304/01

Julia Abad Pérez in drugi

proti

Svetu Evropske unije in

Komisiji Evropskih skupnosti

„Skupna kmetijska politika – Zdravstveni pregledi – Goveja spongiformna encefalopatija – Ureditev v zvezi z zdravstvenim varstvom živali in varovanjem javnega zdravja – Odškodninska tožba – Nepogodbena odgovornost – Vzročna zveza – Kršitve procesnega prava – Združenje gospodarskih subjektov – Nedopustnost“

Povzetek sodbe

1. Odškodninska tožba – Pravni interes – Pravna oseba

(člen 288 ES)

2. Postopek – Pravno sredstvo, s katerim se postopek začne – Zahteve obličnosti

(Statut Sodišča, člen 21; Poslovnik Sodišča prve stopnje, člen 44(1)(c))

3. Odškodninska tožba – Pravni interes – Poklicno združenje

(člen 288 ES)

4. Nepogodbena odgovornost – Pogoji

(člen 288, drugi odstavek, ES)

5. Nepogodbena odgovornost – Pogoji

(člen 288, drugi odstavek, ES)

1. Pri odškodninski tožbi na podlagi členov 235 ES in 288, drugi odstavek, ES je pravni interes pravne osebe manj odvisen od določb v aktu o ustanovitvi, ki se nanašajo na njen namen, kot od dejanskih dejavnosti zadevnega subjekta in kot, še podrobneje, od domnevne škode, ki naj bi jo pravna oseba zaradi njih utrpela.

(Glej točko 39.)

2. Na podlagi člena 21 Statuta Sodišča in člena 44(1)(c) Poslovnika Sodišča prve stopnje mora vsaka tožba navesti predmet postopka in kratek povzetek tožbenih razlogov. Za zagotavljanje pravne varnosti in dobrega vodenja sodnih postopkov morajo biti za dopustnost tožbe bistvene dejanske in pravne okoliščine, na katerih ta temelji, razvidne iz besedila tožbe, pa čeprav so navedene le na kratko, a koherentno in razumljivo. Odškodninska tožba za povračilo škode, ki jo povzroči institucija Skupnosti, mora za izpolnjevanje teh zahtev obsegati elemente, ki omogočajo ugotavljanje ravnanja, ki ga tožeča stranka očita instituciji, razloge, zaradi katerih meni, da med ravnanjem in škodo, za katero zatrjuje, da jo je utrpela, obstaja vzročna zveza, ter naravo in obseg te škode.

(Glej točko 44.)

3. Procesna pravica za povračilo škode na podlagi člena 288 ES se poklicnim združenjem prizna le, če lahko pred sodiščem uveljavljajo ali lastni interes, ki je drugačen od interesa njihovih članov, ali pravico do odškodnine, ki so jim jo prenesle druge osebe.

Pravnega interesa nimata dve poklicni kmetijski organizaciji, ki, po eni strani, ne uveljavljata prenosa pravic ali izrecnega pooblastila, s katerim bi lahko predložili odškodninski zahtevek za škodo, ki so jo utrpeli njuni člani, in ki, po drugi strani, natančno navajata, da ne želita prejeti denarne odškodnine, ampak da je škoda, ki sta jo utrpeli, vsota vseh škod, ki so jih utrpeli njuni člani, in nepremoženjske škode, ki sta jo utrpeli sami, pri čemer pa domnevna nepremoženjska škoda teh dveh združenj ni z ničimer dokazana.

(Glej točke od 52 do 54.)

4. Za nepogodbeno odgovornost Skupnosti za nezakonita ravnanja njenih organov v smislu člena 288, drugi odstavek, ES morajo biti izpolnjeni vsi pogoji, in sicer: nezakonitost ravnanja, očitanega institucijam, dejanska škoda in obstoj vzročne zveze med očitanim ravnanjem in zatrjevano škodo.

Kar zadeva prvi pogoj, se zahteva ugotovitev dovolj resne kršitve pravnega pravila, katerega namen je podelitev pravic posameznikom. Odločilno merilo za presojo, ali je kršitev dovolj resna, je, da je zadevna institucija Skupnosti očitno in hudo prekoračila omejitve svoje diskrecijske pravice. Če ima ta institucija samo znatno omejeno diskrecijsko pravico ali če je sploh nima, lahko že zgolj kršitev prava Skupnosti zadostuje za ugotovitev obstoja dovolj resne kršitve.

Kadar eden od teh pogojev ni izpolnjen, je treba tožbo v celoti zavrniti, ne da bi bilo treba preizkusiti druge pogoje.

(Glej točke od 97 do 99.)

5. Vzročna zveza v smislu člena 288, drugi odstavek, ES je priznana, če obstaja zanesljiva in neposredna vzročna zveza med krivdnim ravnanjem zadevne institucije in zatrjevano škodo; dokazno breme nosijo tožeče stranke.

Če so zatrjevane nezakonitosti v tem, da so institucije Skupnosti domnevno opustile svojo dolžnost delovanja, je te opustitve mogoče šteti za zanesljiv in neposreden vzrok zatrjevane škode le, če je dokazano, da če bi te institucije sprejele ukrepe, katerih nesprejetje tožeča stranka očita, navedena škoda verjetno ne bi nastala. Dejanja in opustitve nacionalnih organov in zasebnih gospodarskih subjektov lahko poleg tega ovirajo ugotovitev neposredne vzročne zveze med domnevnimi nezakonitimi opustitvami institucij Skupnosti in zatrjevano škodo.

(Glej točke 101, 102, 108, 109, 131, 137, 152 in 156.)

SODBA SODIŠČA PRVE STOPNJE (prvi senat)

z dne 13. decembra 2006( )

„Skupna kmetijska politika – Zdravstveni pregledi – Goveja spongiformna encefalopatija – Ureditev v zvezi z zdravstvenim varstvom živali in varovanjem javnega zdravja – Odškodninska tožba – Nepogodbena odgovornost – Vzročna zveza – Kršitve procesnega prava – Združenje gospodarskih subjektov – Nedopustnost“

V zadevi T‑304/01,

Julia Abad Pérez, stanujoča v El Barraco (Španija), in 481 drugih tožečih strank, katerih imena so našteta v prilogi k tej sodbi,

Confederación de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos, s sedežem v Madridu (Španija),

Unió de Pagesos, s sedežem v Barceloni (Španija),

ki jih zastopajo M. Roca Junyent, J. Roca Sagarra, M. Pons de Vall Alomar in E. Sagarra Trias, odvetniki,

tožeče stranke,

proti

Svetu Evropske unije, ki sta ga najprej zastopala J. Carbery in F. Florindo Gijón, nato F. Florindo Gijón in M. Balta, zastopnika,

in

Komisiji Evropskih skupnosti, ki jo zastopata G. Berscheid in S. Pardo Quintillán, zastopnika, skupaj z J. Guerro Fernándezom, odvetnikom,

toženi stranki,

zaradi predloga za odškodnino na podlagi člena 235 ES in člena 288, drugi pododstavek, ES zaradi povračila škode, ki naj bi jo tožeče stranke utrpele zaradi dejanj in opustitev Sveta in Komisije po pojavu bolezni goveje spongiformne encefalopatije v Španiji,

SODIŠČE PRVE STOPNJE EVROPSKIH SKUPNOSTI (prvi senat),

v sestavi R. García-Valdecasas, predsednik, J. D. Cooke, sodnik, in I. Labucka, sodnica,

sodni tajnik: J. Palacio González, glavni administrator,

na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 15. februarja 2006

izreka naslednjo

Sodbo

Dejansko stanje

1 Tožeče stranke so 482 španskih poklicnih rejcev – in sicer podjetja s področja živinoreje in kmetijske zadruge, ki združujejo različna podjetja s področja govedoreje –, ki jih podpirata dve poklicni kmetijski organizaciji, ustanovljeni v skladu s španskim pravom, Unió de Pagesos in la Confederación de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos (v nadaljevanju: COAG).

2 Goveja spongiformna encefalopatija (v nadaljevanju: BSE), tako imenovana bolezen „norih krav“, je del skupine bolezni prenosljivih spongiformnih encefalopatij, za katere sta značilna propadanje možganov in gobast videz živčnih celic pri mikroskopski analizi. Verjeten izvor BSE naj bi bil sprememba priprave hrane za govedo, ki vsebuje beljakovine, ki izvirajo iz ovac, okuženih s tako imenovano boleznijo „praskavca“. Prenos bolezni naj bi se zgodil predvsem z zaužitjem krme, zlasti mesa in mesno-kostne moke, ki je okužena s povzročiteljem okužbe, ter v manjši meri s prenosom prek samice. Za bolezen je značilna večletna inkubacijska doba.

3 BSE so prvič odkrili v Združenem kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska leta 1986. Na podlagi posebnega poročila št. 14/2001 Računskega sodišča z dne 13. septembra 2001 v zvezi z BSE (UL C 324, str. 1) je bilo do 31. maja 2001 v Združenem kraljestvu ocenjenih skoraj 180.000 primerov BSE, medtem ko je bilo v drugod v Evropski uniji potrjenih 1738 primerov. Število primerov v Združenem kraljestvu je nov rekord doseglo leta 1992, nakar se je znižalo, medtem ko je po letu 1996 razširjenost BSE drugod v Evropski uniji narasla.

4 Združeno kraljestvo je julija 1988 odločilo, da prepove prodajo krme, ki je namenjena prežvekovalcem in vsebuje beljakovine, pridobljene iz prežvekovalcev, ter da rejcem prepove krmiti prežvekovalce s tako krmo („Ruminant Feed Ban“, vsebovana v Bovine Spongiform Encephalopathy Order (1988, SI 1988/1039), kot je bila naknadno spremenjena).

5 Tudi evropske institucije so od julija 1989 sprejele predpise, da bi se soočile z BSE. Večina ukrepov je bila sprejetih na podlagi Direktive Sveta 89/662/EGS z dne 11. decembra 1989 o veterinarskih pregledih v trgovini znotraj Skupnosti glede na vzpostavitev notranjega trga (UL L 395, str. 13) in Direktive Sveta 90/425/EGS z dne 26. junija 1990 o veterinarskih in zootehničnih pregledih, ki se zaradi vzpostavitve notranjega trga izvajajo v trgovini znotraj Skupnosti z nekaterimi živimi živalmi in proizvodi (UL L 224, str. 29), ki Komisiji omogočata sprejetje zaščitnih ukrepov, če obstaja tveganje za živali ali za zdravje ljudi.

6 Tako je Odločba Komisije 89/469/EGS z dne 28. julija 1989 o nekaterih zaščitnih ukrepih pred BSE v Združenem kraljestvu (UL L 225, str. 51) uvedla nekatere omejitve za trgovanje znotraj Skupnosti z govedom, rojenim v Združenem kraljestvu pred julijem 1988. Ta odločba je bila spremenjena z Odločbo Komisije 90/59/EGS z dne 7. februarja 1990 (UL L 41, str. 23), ki je posplošila prepoved izvoza goveda iz Združenega kraljestva za vse govedo, starejše od šest mesecev. Odločba Komisije 90/261/EGS z dne 8. junija 1990 o spremembi Odločbe 89/469 in Odločbe 90/200/EGS o vzpostavitvi dodatnih zahtev za nekatera tkiva in organe, kar zadeva BSE (UL L 146, str. 29), je določila, da je treba spoštovanje te prepovedi zagotoviti z označevanjem živali s posebnim žigom in z uporabo računalniških datotek, da se omogoči identifikacija živali. Poleg tega je v Odločbi Komisije 90/134/EGS z dne 6. marca 1990 (UL L 76, str. 23) BSE dodana na seznam bolezni, ki jih je treba prijaviti na podlagi Direktive Sveta 82/894/EGS z dne 21. decembra 1982 o prijavljanju živalskih boleznih v Skupnosti (UL L 378, str. 58), ter vzpostavljena obveznost prijave ugotovljenih novih žarišč BSE enkrat tedensko.

7 Odločba Komisije 90/200/EGS z dne 9. aprila 1990 o vzpostavitvi dodatnih zahtev za nekatera tkiva in organe, kar zadeva BSE (UL L 105, str. 24), je uvedla vrsto ukrepov za omejitev trgovanja v Skupnosti med Združenim kraljestvom in drugimi državami članicami z nekaterimi tkivi in organi goveda – možgani, hrbtnim mozgom, mandeljni, priželjcem, vranico in drobovjem –, zlasti tistimi, ki izvirajo iz goveda, ob zakolu starejšega od šestih mesecev. Prepovedala je tudi odpremo drugih tkiv in organov, ki niso namenjeni prehrani ljudi, in določila, da je treba vsako govedo, pri katerem obstaja kliničen sum o okuženosti z BSE, zaklati ločeno in zaradi dokazovanja bolezni preiskati njegove možgane. Odločba je naložila, da je treba ob potrditvi BSE živalske klavne trupe in njihove klavnične proizvode uničiti. Odločba Komisije 92/290/EGS z dne 14. maja 1992 o nekaterih zaščitnih ukrepih zoper BSE, kar zadeva goveje zarodke v Združenem kraljestvu (UL L 152, str. 37), pa je vsem državam članicam naložila, naj v druge države članice ne odpremljajo zarodkov goveda iz samic, pri katerih je bila potrjena BSE ali je obstajal sum zanjo. Kar zadeva Združeno kraljestvo, je ta odločba prepovedala izvoz zarodkov živali, rojenih pred 18. julijem 1988, in naložila sprejetje ukrepov, potrebnih za identifikacijo živali donatork.

8 Odločba Komisije 94/381/ES z dne 27. junija 1994 o nekaterih zaščitnih ukrepih glede BSE in prehrane z beljakovinami iz sesalcev (UL L 172, str. 23) je v vsej Skupnosti prepovedala uporabo beljakovin iz sesalcev v prehrani prežvekovalcev, vendar je Komisija državam članicam, ki so lahko uporabile sistem, ki omogoča razlikovanje med živalskimi beljakovinami prežvekovalskega in tistimi neprežvekovalskega porekla, odobrila, da dovolijo prehrano prežvekovalcev z beljakovinami, ki izvirajo iz drugih vrst sesalcev. Odločba Komisije 94/382/ES z dne 27. junija 1994 o odobritvi alternativnih sistemov toplotne obdelave za predelavo odpadkov prežvekovalcev zaradi uničevanja povzročiteljev spongiformne encefalopatije (UL L 172, str. 25) je natančneje določila postopke predelave živalskih odpadkov, ki jih ni mogoče uporabiti za prehrano prežvekovalcev zaradi njihove neučinkovitosti pri uničevanju povzročiteljev okužbe z BSE, in naštela proizvode, za katere se ni zdelo, da pomenijo tveganje za prenos bolezni, zato se zanje te določbe ne uporabljajo (to so želatina, surove kože in usnje, žleze in organi za farmacevtsko rabo, kri in krvni proizvodi, mleko, mast in lažje maščobe ter čreva).

9 Odločba Komisije 94/474/ES z dne 27. julija 1994 o nekaterih zaščitnih ukrepih zoper BSE in o razveljavitvi odločb 89/469 in 90/200 (UL L 194, str. 96) je z dveh na šest let podaljšala obdobje, v katerem pri vzreji, pri kateri je bilo govedo vzrejeno z možnostjo izvoza svežega mesa teh živali iz Združenega kraljestva v druge države članice, ne sme biti potrjen noben primer BSE. Ta odločba je tudi prepovedala izvoz iz Združenega kraljestva vseh pred 1. januarjem 1995 izdelanih snovi in proizvodov, ki jih pokriva Odločba 94/382.

10 Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (v nadaljevanju: SEAC), neodvisen znanstveni organ, zadolžen za svetovanje vladi Združenega kraljestva glede BSE, je 20. marca 1996 izdal uradno sporočilo, s katerim je potrdil deset primerov nove različice Creutzfeldt-Jakobove bolezni – smrtne nevrološke bolezni, ki prizadene človeka –, ki je bila ugotovljena pri osebah, od katerih je bila najstarejša stara 42 let, in s katerim je natančneje določil, da „čeprav ne obstaja noben neposreden dokaz zveze […], [je] [v tej fazi] najverjetnejša razlaga, da so [bili] ti primeri povezani z izpostavljenostjo BSE pred letom 1989, ko je bila uvedena prepoved nekaterih posebnih klavničnih proizvodov govejega mesa“.

11 Istega dne je minister za kmetijstvo, ribištvo in prehrano Združenega kraljestva sprejel odločitev o prepovedi, po eni strani, prodaje in dobave mesno-kostne moke, ki izvira iz sesalcev, in njene uporabe v prehrani rejnih živali, vključno z gojeno perutnino, rejnimi konji in gojenimi ribami, ter, po drugi strani, prodaje mesa goveda, starejšega od 30 mesecev, za prehrano ljudi. Sočasno so nekatere države članice in tretje države sprejele ukrepe o prepovedi uvoza goveda ali govejega mesa s poreklom iz Združenega kraljestva ali – glede ukrepov, ki so jih sprejele tretje države – iz Evropske unije.

12 Comité scientifique vétérinaire de l’Union européenne (Znanstveni veterinarski odbor, v nadaljevanju: ZVO) je 22. marca 1996 sklenil, da razpoložljivi podatki niso omogočali dokaza prenosljivosti BSE na človeka. Vendar je ZVO ob upoštevanju obstoja takega tveganja priporočil, da se pri trgovanju znotraj Skupnosti izvajajo ukrepi, ki jih je sprejelo Združeno kraljestvo v zvezi z odkoščanjem trupov goved, starejših od 30 mesecev, v odobrenih obratih in da Skupnost sprejme ustrezne ukrepe v zvezi s prepovedjo uporabe mesno-kostne moke v prehrani živali.

13 Komisija je 27. marca 1996 sprejela Odločbo 96/239/ES o nekaterih izrednih ukrepih za varovanje pred BSE (UL L 78, str. 47), s katero je prehodno prepovedala odpremo vsega goveda in govejega mesa ali proizvodov, pridobljenih iz njega, z ozemlja Združenega kraljestva v druge države članice in tretje države. Ta odločba je zlasti predpisala, naj Združeno kraljestvo s svojega ozemlja ne odpremlja: prvič, živega goveda, njegovega semena in zarodkov; drugič, mesa goveda, zaklanega v Združenem kraljestvu; tretjič, proizvodov, pridobljenih iz goveda, zaklanega v Združenem kraljestvu, ki bi lahko vstopili v prehranjevalno verigo ljudi ali živali, in proizvodov za zdravstveno, kozmetično ali farmacevtsko rabo, ter četrtič, mesno-kostne moke, ki izvira iz sesalcev. Združeno kraljestvo je moralo vsaka dva tedna Komisiji poslati poročilo o izvajanju ukrepov, sprejetih glede zaščite pred BSE. Končno je bilo Združeno kraljestvo pozvano, naj predloži nove predloge za nadzor BSE na njegovem ozemlju, ker je bila Odločba 96/239 po preizkusu vseh v njej navedenih elementov predelana.

14 ZVO je 26. aprila 1996 podal mnenje, da seme goveda ne pomeni tveganja za prenos BSE, podal ugodno mnenje glede ukrepov, ki jih je predpisala Odločba 92/290, pri čemer je počakal na konec znanstvenih študij, namenjenih prenosljivosti bolezni prek zarodkov, in natančno določil postopke proizvodnje pri obdelavi želatine in loja. Komisija je 11. junija 1996 zlasti na podlagi tega mnenja sprejela Odločbo 96/362/ES o spremembi Odločbe 96/239 (UL L 139, str. 17), s katero je odpravila prepoved izvoza iz Združenega kraljestva semena goveda in drugih proizvodov, med katerimi so bili želatina, dikalcijev fosfat, aminokisline in peptidi, loj in proizvodi ali derivati iz loja, zlasti če so bili v skladu z metodami, opisanimi v prilogi k tej odločbi, proizvedeni v obratih pod uradnim veterinarskim nadzorom.

15 Španija je 4. julija 1996 prepovedala uvoz na svoje ozemlje nekaterih organov in snovi, za katere obstaja tveganje, da izvirajo iz goveda iz Francije, Irske, s Portugalske ali iz Švice, ter naložila uničenje tkiv goveda iz teh držav, ki je bilo zaklano v Španiji. Ta ukrep je bil 9. oktobra 1996 razširjen na nekatere organe ovac in koz iz zgoraj navedenih držav in Združenega kraljestva, saj slednjega na prvotnem seznamu zaradi ukrepov, predvidenih z Odločbo 96/239, ni bilo.

16 Odločba Komisije 96/449/ES z dne 18. julija 1996 o odobritvi alternativnih sistemov toplotne obdelave za predelavo živalskih odpadkov zaradi uničevanja povzročiteljev BSE (UL L 184, str. 43) je nadomestila zgoraj navedeno Odločbo 94/382 in z učinkom od 1. aprila 1997 vzpostavila minimalne parametre za predelavo živalskih odpadkov. Komisija je z Odločbo 97/735/ES z dne 21. oktobra 1997 o zaščitnih ukrepih v zvezi s trgovanjem z nekaterimi vrstami živalskih odpadkov sesalcev (UL L 294, str. 7) prepovedala odpremo mesno‑kostne moke sesalcev, ki ni bila proizvedena v skladu s sistemom, ki ga je uvedla Odločba 96/449, v druge države članice in tretje države.

17 Evropski parlament je 18. julija 1996 ustanovil začasno preiskovalno komisijo za BSE. Ta je 7. februarja 1997 sprejela poročilo o zatrjevanih kršitvah ali slabem upravljanju pri izvajanju prava Skupnosti glede BSE brez poseganja v pristojnosti sodišč Skupnosti in nacionalnih sodišč (v nadaljevanju: poročilo preiskovalne komisije). V njem je navedeno, da so Komisija, Svet in organi Združenega kraljestva slabo upravljali krizo BSE, in negativno ocenjeno delovanje odborov Skupnosti, zadolženih za veterinarska in sanitarna vprašanja. Parlament je 19. februarja 1997 sprejel resolucijo o sklepih začasne preiskovalne komisije, s katero je odobril navedeno poročilo ter od Komisije, Sveta in vlad držav članic zahteval, naj sprejmejo potrebne ukrepe za izvajanje njegovih priporočil.

18 Odločba Komisije 97/534/ES z dne 30. julija 1997 o prepovedi uporabe snovi, ki pomenijo tveganje glede prenosljivih spongiformnih encefalopatij (UL L 216, str. 95), je prepovedala uporabo t. i. snovi „s posebnimi tveganji“ (v nadaljevanju: SPT), in sicer, prvič, lobanje, vključno z možgani in očmi, mandeljnov in hrbtnega mozga goveda, starejšega od 12 mesecev, ter ovac in koz, starejših od 12 mesecev ali s stalnimi zobmi, ki so predrli dlesni, ter drugič, vranice ovac in koz. Ob začetku veljavnosti te odločbe je bila prepovedana kakršna koli uporaba SPT ter uporaba hrbtenice goveda, ovac in koz za pridobivanje mehansko izkoščenega mesa. Poleg tega bi morale biti SPT predmet posebne obdelave za njihovo uničenje in bi jih bilo treba sežgati brez poseganja v dodatne ukrepe, ki so jih države članice sprejele za živali, zaklane na njihovem ozemlju. Prvotno predvideni datum začetka veljavnosti te odločbe, 1. januar 1998, je bil postopoma prestavljen na 30. junij 2000. Komisija pa je 29. junija 2000 sprejela Odločbo 2000/418/ES o ureditvi uporabe snovi, ki pomenijo tveganje glede prenosljivih spongiformnih encefalopatij, in o spremembi Odločbe 94/474 (UL L 158, str. 76), ki je razveljavila in nadomestila Odločbo 97/534.

19 Svet je 16. marca 1998 sprejel Odločbo 98/256/ES o nujnih ukrepih za zaščito pred govejo spongiformno encefalopatijo, in o spremembi Odločbe 94/474 ter razveljavitvi Odločbe 96/239 (UL L 113, str. 32), s katero je omilil prepoved izvoza nekaterih vrst mesa in proizvodov iz govejega mesa iz Severne Irske v skladu s pogoji iz temeljne ureditve o certificiranju čred (Export Certified Herds Scheme). Ta odločba je zlasti odpravila prepoved odpreme v druge države članice in izvoza v tretje države odkoščenega govejega mesa in proizvodov iz govejega mesa živali, rojenih in rejenih na Severnem Irskem, ki izvirajo iz čred, pri katerih dokazano ni BSE in so bile zaklane na Severnem Irskem v klavnicah, uporabljenih izključno za ta namen. Meso je bilo treba odkoščiti v obratih za razrez in skladiščiti v hladilnih prostorih na Severnem Irskem, ki so uporabljeni izključno za proizvode iz tega zakola. Nato je Odločba Komisije 98/351/ES z dne 29. maja 1998 (UL L 157, str. 110) določila 1. junij 1998 kot datum, od katerega se lahko začnejo odpreme iz Severne Irske.

20 Komisija je 25. novembra 1998 sprejela Odločbo 98/692/ES o nujnih ukrepih za zaščito pred BSE (UL L 328, str. 28), s katero je spremenila Odločbo 98/256 in omilila prepoved izvoza nekaterih proizvodov iz Združenega kraljestva na podlagi načela odobritve odpreme v okviru ureditve izvoza, ki temelji na datumu (Date-Based Export Scheme ali DBES). Šlo je zlasti za naslednje proizvode: sveže meso, mleto meso in pripravki iz mesa, mesni izdelki in krma za domače mesojede živali, ki so predelani iz goveda, rojenega in rejenega v Združenem kraljestvu ter zaklanega v Združenem kraljestvu v klavnicah, ki niso bile uporabljene za zakol goved, neupravičenih do izvoza. Žival vrste goveda je bila na podlagi DBES upravičena do izvoza, če je bila rojena in rejena v Združenem kraljestvu in če so bili ob zakolu izpolnjeni nekateri pogoji, zlasti: žival je moralo biti mogoče identificirati, pri čemer je moralo biti omogočeno sledenje njeni materi in njeni izvorni čredi; žival je morala biti stara več kot 6, a manj kot 30 mesecev; mati živali je morala živeti še najmanj 6 mesecev po rojstvu živali, pri materi se ni smela razviti BSE in ni smela zbujati suma, da se je okužila s to boleznijo. Če žival, namenjena za zakol, ni izpolnjevala teh zahtev, jo je bilo treba avtomatično zavrniti, če pa se je izvoz že zgodil, je bilo treba o tem obvestiti pristojni organ namembnega kraja. Poleg tega je bilo treba zakol živali, upravičenih do izvoza, opraviti v klavnicah, ki jih niso uporabljali za zakol živali vrste goveda, ki niso bile upravičene do izvoza. Za datum, ki ga je treba upoštevati za začetek odpreme teh proizvodov, je bil z Odločbo Komisije 1999/514/ES z dne 23. julija 1999 (UL L 195, str. 42) določen 1. avgust 1999.

21 Odločba 2000/418 je nazadnje uredila uporabo SPT in opredelila snovi iz goveda, ovac in koz, ki jih je bilo treba po 1. oktobru 2000 s posebnim postopkom odstraniti in uničiti zaradi zagotavljanja neprenosljivosti BSE. Ta odločba je tudi prepovedala uporabo kosti in glave ter hrbtenic teh živali v nekaterih primerih in uporabo nekaterih postopkov zakola.

22 Med novembrom in decembrom 2000 se je v več državah članicah znova pojavilo več primerov BSE. 22. novembra 2000 se je pojavil prvi primer nore krave v Španiji. Novembra 2001 je Španija naštela 73 diagnosticiranih primerov BSE.

23 Svet je 4. decembra 2000 sprejel Odločbo 2000/766/ES o nekaterih zaščitnih ukrepih glede prenosljivih spongiformnih encefalopatij in o uporabi živalskih beljakovin v krmi (UL L 306, str. 32), ki je začela veljati 1. januarja 2001 in je državam članicam nalagala prepoved uporabe živalskih beljakovin, predelanih v krmo rejnih živali, ki so gojene, pitane ali rejene za proizvodnjo živil. Poleg tega so morale države članice prepovedati dajanje na trg, trgovino, uvoz iz tretjih držav in izvoz v tretje države živalskih beljakovin, namenjenih za prehrano rejnih živali, ter umakniti te beljakovine s trga, iz distribucijskih krogov in skladiščnih obratov kmetijskih gospodarstev.

Postopek in predlogi strank

24 Z vlogo, vloženo v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje 7. decembra 2001, je tožeča stranka vložila to tožbo.

25 Komisija je z ločeno vlogo, vloženo v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje 27. februarja 2002, uveljavljala ugovor nedopustnosti na podlagi člena 114 Poslovnika Sodišča prve stopnje. Ugovor nedopustnosti je bil s sklepom Sodišča prve stopnje (peti senat) z dne 27. junija 2002 pridržan za končno odločbo.

26 Sodišče prve stopnje (prvi senat) je na podlagi poročila sodnika poročevalca odločilo, da odpre ustni postopek. Sodišče prve stopnje je v okviru ukrepov procesnega vodstva Svetu in Komisiji postavilo več vprašanj. Toženi stranki sta se na te zahteve odzvali v predpisanem roku.

27 Stranke so podale ustne navedbe in odgovorile na vprašanja, ki jih je postavilo Sodišče prve stopnje, na javni obravnavi 15. februarja 2006.

28 Tožeče stranke predlagajo Sodišču prve stopnje, naj:

– tožbo razglasi za dopustno;

– razglasi, da sta Svet in Komisija ravnala nezakonito in sta zato na podlagi člena 288 ES odgovorna za širjenje krize BSE na ozemlju Evropske unije ter posledično za škodo, zatrjevano v tožbi;

– Svetu in Komisiji solidarno naloži povrnitev premoženjske škode, povzročene tožečim strankam, ki je ocenjena na 19.438.372,69 EUR, in nepremoženjske škode, ki so jo utrpele in je ocenjena na 15 % zgoraj navedenega zneska, to je 2.915.755,80 EUR;

– Svetu in Komisiji naloži plačilo stroškov.

29 Svet in Komisija Sodišču prve stopnje predlagata, naj:

– tožbo razglasi za nedopustno;

– v vsakem primeru zavrne tožbo kot neutemeljeno;

– tožečim strankam naloži plačilo stroškov.

Dopustnost

30 Svet in Komisija, toženi stranki, navajata 3 razloge nedopustnosti. Prvi razlog nedopustnosti se nanaša na neskladnost vloge s členom 44(1)(a) in členom 44(5) Poslovnika zaradi kršitev procesnega prava v zvezi z opredelitvijo tožečih strank. Drugi razlog nedopustnosti se nanaša na neustreznost vloge v skladu s členom 44(1)(c) Poslovnika zaradi pomanjkanja natančnosti bistvenih dejanskih in pravnih okoliščin, na katerih temelji tožba. Tretji razlog nedopustnosti se nanaša na neobstoj pravnega interesa Unió de Pagesos in COAG.

Prvi razlog nedopustnosti: kršitve procesnega prava v zvezi z opredelitvijo tožečih strank

Trditve strank

31 Prvič, Komisija trdi, da v vlogi niso navedeni naslovi tožečih strank. V skladu s členom 44(1)(a) in členom 44(6) Poslovnika naj bi to pomenilo bistveno kršitev postopka in tega naj ne bi bilo mogoče popraviti.

32 Tožeče stranke ugovarjajo, da so njihovi naslovi navedeni na listih o izračunih, priloženih tožbi kot ločena priloga. Vsekakor navedba naslova naj ne bi bil bistven pogoj, katerega neizpolnitev bi lahko povzročila nedopustnost tožbe, in bi to bilo mogoče popraviti.

33 Drugič, toženi stranki trdita, da v vlogi niso natančno opredeljene pravne osebe, ki so navedene med tožečimi strankami. Še posebej naj nekatere od teh pravnih oseb – v nasprotju s tem, kar naj bi zahteval člen 44(5) Poslovnika – ne bi priložile svojih aktov o ustanovitvi, druge pa naj ne bi predložile dokaza, da je odvetnika pravilno pooblastila za to pooblaščena oseba. Končno, Svet opozarja, da nekatere od tožečih strank niso predložile pooblastila v korist odvetnikov, ki so sestavili tožbo.

34 Tožeče stranke so opozorile, da je v skladu s členom 44(5)(a) Poslovnika predložitev akta o ustanovitvi pravnih oseb le eno od možnih dokaznih sredstev njihovega pravnega obstoja, pri čemer so sprejemljivi tudi drugi dokazi. Tako naj bi vlogi priloženi izvirni računi z navedbo identitete vsake tožene stranke, njene davčne številke in naslova zadostno dokazovali obstoj zadevnih pravnih oseb. Tožeče stranke naj bi vsekakor v prilogi k svojim stališčem glede ugovora nedopustnosti predložile kopije, usklajene z ustanovitvenimi akti in statuti teh pravnih oseb. V zvezi z domnevno nenavedbo pravilno dodeljenega pooblastila za nekatere družbe tožeče stranke trdijo, da je dokaz podelitve pooblastila podpisnikov pooblastila večkrat naveden v spisu, saj je razvidno iz predloženih ustanovitvenih aktov in pogodb družb. Tožeče stranke naj bi za ostale družbe v pisnem postopku predložile podelitev pooblastila, ki ga je za to pooblaščena oseba dala odvetnikom.

35 Tretjič, Komisija zatrjuje, da brez njihovih aktov o ustanovitvi ni mogoče preveriti namena dejavnosti nekaterih pravnih oseb, ki so navedene kot tožeče stranke. Vsekakor naj imena družb nekaterih pravnih oseb, ki so navedene kot tožeče stranke, ne bi imela nobene očitne zveze z živinorejo. Tako naj družbe, ki ne proizvajajo ali prodajajo govejega mesa, ne bi imele pravnega interesa v tej zadevi.

36 Tožeče stranke trdijo, da Poslovnik ne nalaga ugotavljanja namena dejavnosti tožeče stranke. Vsekakor naj bi bilo iz njihovih aktov o ustanovitvi nesporno razvidno, da vse pravne osebe, ki so navedene kot tožeče stranke, opravljajo dejavnost, povezano s kmetijstvom. Torej naj bi imele upravičen pravni interes v tej tožbi.

Presoja Sodišča prve stopnje

37 Prvič, glede očitka v zvezi z neobstojem naslovov tožečih strank je treba opozoriti, da člen 44(1)(a) Poslovnika določa, da mora vloga vsebovati njihova imena in naslove. Če torej naslovov tožečih strank ni v vlogi, morajo biti vendarle v dokumentih, priloženih k vlogi. Poleg tega je treba navesti, da so tožeče stranke v prilogi k svojim stališčem glede ugovora nedopustnosti predložile seznam njihovih naslovov. Ta očitek je treba zato zavrniti.

38 Drugič, v zvezi z očitkom o neobstoju aktov o ustanovitvi družb tožečih strank, nepravilnostih pri pooblastilih in neobstoju pooblastil odvetnikom je treba navesti, da člen 44(5)(a) in (b) Poslovnika določa, da mora tožeča stranka, ki je pravna oseba zasebnega prava, svoji tožbi priložiti, po eni strani, akt o ustanovitvi ali novejši izpisek iz sodnega registra, registra društev ali kakšen drug dokaz o njenem pravnem statusu ter, po drugi strani, dokaz, da je odvetnika pravilno pooblastila za to pooblaščena oseba. Člen 44(6) pa določa, da lahko tožbo, ki ni v skladu z zgoraj navedenimi zahtevami, tožeča stranka dopolni tako, da predloži manjkajoče listine. Sodišče prve stopnje tako ugotavlja, da so v tem primeru tožeče stranke v postopku predložile potrebna pooblastila in akte o ustanovitvi, ki prvotno niso bili priloženi tožbi. Ta očitek je torej treba zavrniti.

39 Tretjič, kar zadeva očitek glede dejstva, da nekatere pravne osebe niso navedle namena dejavnosti in da poslovno ime nekaterih od njih ni očitno v zvezi s proizvodnjo in prodajo govejega mesa, je treba navesti, da člen 44(5) Poslovnika od pravnih oseb zahteva zgolj dokaz njihovega pravnega obstoja. Pri odškodninski tožbi je pravni interes pravne osebe manj odvisen od določb v aktu o ustanovitvi, ki se nanašajo na njen namen, kot od dejanskih dejavnosti zadevnega subjekta, in kot, še podrobneje, od domnevne škode, ki naj bi jo pravna oseba zaradi njih utrpela. V tem primeru so tako tožeče stranke predložile račune, ki se nanašajo na njihove dejavnosti pri vzreji goveda, da bi utemeljile naravo in obseg škode, ki jo je vsaka od njih posamično utrpela. Torej je bilo dokazano, da so pravne osebe tožeče stranke opravljale dejavnost v tem sektorju. Zato je treba tudi ta očitek zavrniti.

40 Glede na vse zgoraj navedeno je treba ta razlog nedopustnosti zavrniti.

Drugi razlog nedopustnosti: nenatančnost bistvenih dejanskih in pravnih okoliščin, na katerih temelji tožba

Trditve strank

41 Komisija opozarja, da mora v skladu s členom 21 Statuta Sodišča in členom 44(1)(c) Poslovnika vsaka tožba vsebovati predmet postopka in kratek povzetek tožbenih razlogov. Teh zahtev naj ne bi izpolnjevala odškodninska tožba za povrnitev škode, ki jo je povzročila institucija Skupnosti, ki ne predloži prav nobenega dokaza o zatrjevani škodi in tem, kako naj bi kršitveno ravnanje tožene institucije povzročilo domnevno utrpljeno škodo (sklep Sodišča prve stopnje z dne 21. novembra 1996 v zadevi Syndicat des producteurs de viande bovine in drugi proti Komisiji, T‑53/96, Recueil, str. II‑1579, točka 23).

42 V obravnavanem primeru naj tako tožba ne bi z zahtevano jasnostjo predstavila domnevno nezakonitih ravnanj toženih institucij in naj ne bi navajala razloga za to nezakonitost. Tožba naj tudi ne bi natančno navajala določb Skupnosti, iz katerih naj bi bila razvidna obveznost delovanja institucij, za katero tožeče stranke menijo, da je bila kršena. Toženi stranki naj skratka ne bi vedeli, katera natančno nezakonita dejanja ali opustitve so jim očitana, zato naj ne bi bili sposobni pravilno oblikovati svoje obrambe. Prav tako naj vzročna zveza med domnevno nezakonitim ravnanjem in zatrjevano škodo ne bi bila dovolj natančno določena. Tožba naj ne bi natančno določala, kateri ukrepi Skupnosti naj bi izzvali pojav BSE v Španiji, naj ne bi identificirala proizvodov ali snovi, katerih trženje naj bi povzročilo pojav bolezni, in naj ne bi natančno določila zveze med prodajo teh proizvodov in ureditvijo Skupnosti, ki naj bi odobrila njihov uvoz ali trženje.

43 Tožeče stranke zatrjujejo, da tožba omogoča ugotavljanje predmeta spora in tožbenih razlogov ter dejanskih in pravnih okoliščin, na katerih temelji. Tako naj bi vključevala preglednico ukrepov in opustitev delovanj, ki jih očitajo institucijam in ki naj bi bili vzrok škode rejcem. Škoda, ki so jo tožeče stranke utrpele, naj bi bila prav tako dokazana s pravilno predloženimi računi.

Presoja Sodišča prve stopnje

44 Na podlagi člena 21 Statuta Sodišča in člena 44(1)(c) Poslovnika mora vsaka tožba navesti predmet postopka in kratek povzetek tožbenih razlogov. Za zagotavljanje pravne varnosti in dobrega vodenja sodnih postopkov morajo biti za dopustnost tožbe bistvene dejanske in pravne okoliščine, na katerih ta temelji, razvidne iz besedila tožbe, pa čeprav so navedene le na kratko, a koherentno in razumljivo (sklepa Sodišča prve stopnje z dne 29. novembra 1993 v zadevi Koelman proti Komisiji, T‑56/92, Recueil, str. II‑1267, točka 21, in z dne 14. maja 1998 v zadevi Goldstein proti Komisiji, T‑262/97, Recueil, str. II‑2175, točka 21). Iz ustaljene sodne prakse je razvidno, da mora odškodninska tožba za povračilo škode, ki jo povzroči institucija Skupnosti, za izpolnjevanje teh zahtev obsegati elemente, ki omogočajo ugotavljanje ravnanja, ki ga tožeča stranka očita instituciji, razloge, zaradi katerih meni, da med ravnanjem in škodo, za katero zatrjuje, da jo je utrpela, obstaja vzročna zveza, ter naravo in obseg te škode (sodba Sodišča prve stopnje z dne 18. septembra 1996 v zadevi Asia Motor Francija in drugi proti Komisiji, T‑387/94, Recueil, str. II‑961, točka 107, in zgoraj navedeni sklep Syndicat des producteurs de viande bovine in drugi proti Komisiji, točka 22).

45 V obravnavanem primeru je tako tožba izpolnila zgoraj navedene zahteve. Prvič, identificirala je ukrepe in opustitve delovanj, očitane toženim institucijam, ter predpise in načela, ki naj bi jih slednje kršile. Drugič, tožba podrobno navaja naravo in obseg škode, ki naj bi jo tožeče stranke domnevno utrpele, pri čemer za vsako stranko navede, kolikšna bi ta škoda naj bila. Tretjič in nazadnje, tožeče stranke navajajo razloge, zaradi katerih menijo, da obstaja vzročna zveza med ravnanji, očitanimi Svetu in Komisiji, ter škodo, za katero zatrjujejo, da so jo utrpele.

46 Zato je treba skleniti, da so pogoji iz člena 44(1) točka c) Poslovnika v tem primeru izpolnjeni.

47 Zato je treba ta razlog nedopustnosti zavrniti.

Tretji razlog nedopustnosti: neobstoj pravnega interesa Unió de Pagesos in COAG

48 Svet izpodbija procesni položaj Unió de Pagesos in COAG, ki naj bi bil v „podpori“ tožečim strankam. V skladu s Poslovnikom naj bi bil edina možnost za to, da oseba ali združenje lahko podpira trditve tožečih strank, predlog za intervencijo. Omenjeni poklicni organizaciji pa naj ne bi vložili takega predloga. Komisija trdi, da ni vedela, zakaj tožeče stranke želijo intervencijo Unió de Pagesos in COAG v tem postopku. Vsekakor izpodbija pravni interes obeh poklicnih organizacij, ker naj ne bi dokazali, da delujeta v imenu njunih članov.

49 Tožeče stranke trdijo, da pravni interes Unió de Pagesos in COAG izhaja iz škode, ki sta jo utrpeli in ki skupaj pomeni vso škodo, ki so jo utrpeli njuni člani, in nepremoženjsko škodo, ki so jo osebno utrpeli. Unió de Pagesos in COAG naj ne bi nameravali dobiti denarne odškodnine, ampak nepremoženjsko, zlasti ugotovitev nezadostnega ukrepanja institucij Skupnosti pri vodenju krize BSE. Cilj njunega nastopa naj bi bil le podpora njunim članom.

50 Unió de Pagesos in COAG sta na obravnavi natančno navedla, da sta se nameravala udeležiti tega postopka kot intervenienta. Sodišče prve stopnje opozarja, da mora v skladu s členoma 115 in 116 Poslovnika, branima skupaj s členom 40 Statuta Sodišča, vsaka oseba ali združenje, ki želi intervenirati v sporu, predloženem v odločanje Sodišču prve stopnje, z ločeno vlogo predložiti predlog za intervencijo.

51 V tem primeru Unió de Pagesos in COAG nista izpolnila zgoraj navedene formalnosti. Sodišče prve stopnje jima zato ne more priznati statusa intervenientov zaradi tega postopka.

52 Sodišče prve stopnje poleg tega opozarja, da se procesna pravica na podlagi člena 288 ES poklicnim združenjem prizna le, če lahko pred sodiščem uveljavljajo ali lastni interes, ki je drugačen od interesa njihovih članov, ali pravico do odškodnine, ki so jim jo prenesle druge osebe (sodba Sodišča prve stopnje z dne 30. septembra 1998 v zadevi Coldiretti in drugi proti Svetu in Komisiji, T‑149/96, Recueil, str. II‑3841, točka 57; glej v tem smislu tudi sodbo Sodišča prve stopnje z dne 13. decembra 1995 v združenih zadevah Exporteurs in Levende Varkens in drugi proti Komisiji, T‑481/93 in T‑484/93, Recueil, str. II‑2941, točki 76 in 77).

53 V obravnavanem primeru Unió de Pagesos in COAG, po eni strani, ne uveljavljata prenosa pravic ali izrecnega pooblastila, s katerim bi lahko predložili odškodninski zahtevek za škodo, ki so jo utrpeli njuni člani. Po drugi strani, ti organizaciji natančno navajata, da ne želita prejeti denarne odškodnine, ampak da je škoda, ki sta jo utrpeli, vsota vseh škod, ki so jih utrpeli njuni člani, in nepremoženjske škode, ki sta jo utrpeli sami. Ta domnevna nepremoženjska škoda teh združenj pa z ničemer ni dokazana.

54 Lahko sklepamo, da Unió de Pagesos in COAG ne upravičita pravnega interesa v obravnavani zadevi.

55 Zato je treba tožbo zavrniti kot nedopustno, kar zadeva obe poklicni kmetijski organizaciji.

Utemeljitev

Trditve strank

56 Tožeče stranke trdijo, da so v obravnavanem primeru izpolnjeni pogoji za podelitev pravice do odškodnine na podlagi nepogodbene odgovornosti institucij Skupnosti na podlagi člena 288 ES, in sicer obstoj nezakonitega akta ali nezakonitega ravnanja institucije Skupnosti, dejanske škode in vzročne zveze med nezakonitim aktom in zatrjevano škodo. Tožeče stranke vztrajajo, da sta Svet in Komisija med leti 1990 in 2000 sprejela nezadostne, napačne, neprimerne in prepozne predpise in ukrepe za soočenje z boleznijo BSE, zato sta instituciji odgovorni za širjenje te bolezni v več državah članicah, med katerimi je tudi Španija, kar naj bi tožečim strankam povzročilo zelo veliko škodo, zlasti zaradi padca potrošnje govejega mesa in znižanja njegovih cen v tej državi.

57 Toženi stranki zatrjujeta, da njuno ravnanje glede BSE ni bilo nikoli nezakonito in da ne obstaja vzročna zveza med njunim ravnanjem in zatrjevano škodo.

1. Obstoj nezakonitega ravnanja Sveta in Komisije

58 Tožeče stranke vztrajajo, da sta toženi instituciji kršili ureditev Skupnosti v zvezi z zdravstvenim varstvom živali in varovanjem javnega zdravja ter načelom dobrega upravljanja, zaupanja v pravo in previdnosti, ki naj bi pomenila hierarhično višja pravila, ki presegajo pravico varstva posameznikov. Opozarjajo, da opustitve teh institucij lahko povzročijo odgovornost Skupnosti, če te kršijo zakonito obveznost delovanja, ki je razvidna iz predpisa Skupnosti (sodba Sodišča prve stopnje z dne 6. julija 1995 v zadevi Odigitria proti Svetu in Komisiji, T‑572/93, Recueil, str. II‑2025, točka 35).

59 Toženi stranki navajata, da se nezakonito ravnanje, ki jima ga očitajo tožeče stranke, nanaša na njihovo normativno dejavnost, pri čemer lahko odgovornost Skupnosti nastane le izjemoma (sodba Sodišča z dne 4. oktobra 1979 v zadevi Ireks-Arkady proti Svetu in Komisiji, 238/78, Recueil, str. 2955, točka 9) in ob obstoju hierarhično višjega pravila od pravice do varstva posameznikov (zgoraj navedena sodba Exporteurs in Levende Varkens in drugi proti Komisiji, točka 81). Če imajo široko diskrecijsko pravico za sprejetje normativnega akta, naj bi za nastanek odgovornosti Skupnosti poleg tega bil potreben obstoj kvalificirane, to je očitne in hude kršitve (sodba Sodišča z dne 25. maja 1978 v združenih zadevah HNL in drugi proti Svetu in Komisiji, 83/76, 94/76, 4/77, 15/77 in 40/77, Recueil, str. 1209, točka 6). Zato naj bi bilo nujno, da je zadevna institucija hudo kršila omejitve, ki so ji naložene pri izvajanju njenih pooblastil (sodba Sodišča z dne 15. septembra 1982 v zadevi Kind proti EGS, 106/81, Recueil, str. 2885, točka 12). Dokaz take nezakonitosti bi morale predložiti tožeče stranke (sodba Sodišča z dne 15. septembra 1994 v zadevi KYDEP proti Svetu in Komisiji, C‑146/91, Recueil, str. I‑4199, točki 43 in 44). Tako naj Svet in Komisija ne bi storila nobene nezakonitosti v okviru boja zoper BSE.

– Kršitev ureditve Skupnosti v zvezi z zdravstvenim varstvom živali in varovanjem javnega zdravja

60 Tožeče stranke trdijo, da sta imela Svet in Komisija ob pojavu BSE zadostno pravno podlago za sprejetje pravnih instrumentov in s tem preprečitev širjenja bolezni. Opominjajo, prvič, na pristojnosti glede zdravstvenega varstva živali, predvidene v členu 32 ES in naslednjih, ki se nanašajo na skupno kmetijsko politiko, in na uredbe, ki uvajajo skupno ureditev trga v prašičereji in govedoreji. Tožeče stranke se sklicujejo tudi na člen 100 Pogodbe ES (po spremembi postal člen 94 ES), na pravno podlago, ki omogoča sprejetje direktiv, potrebnih za dobro delovanje skupnega trga. Poleg tega naj bi Direktiva 89/662 Komisiji nalagala obveznost spremljanja nadzornih programov pregleda, ki jih izvajajo nacionalni organi, in opravljanje inšpekcij na mestu samem, da bi se prepričala o učinkovitosti teh inšpekcij. Tožeče stranke, drugič, uveljavljajo pristojnosti Skupnosti glede javnega zdravja, ki so izrecno priznane v Pogodbi iz Maastrichta in razširjene s Pogodbo iz Amsterdama (člen 152 ES). Varovanje javnega zdravja naj bi pomenilo neizpodbiten javni interes in bi mu bilo treba dati prednostni pomen v razmerju do gospodarskih preudarkov (sklep Sodišča z dne 12. julija 1996 v zadevi Združeno kraljestvo proti Komisiji, C‑180/96 R, Recueil, str. I‑3903, točke od 91 do 93, in sodba Sodišča z dne 17. julija 1997 v zadevi Affish, C‑183/95, Recueil, str. I‑4315, točki 43 in 57).

61 Tožeče stranke zatrjujejo, da sta Komisija in Svet kršila ureditev Skupnosti glede zdravstvenega varstva živali in varovanja javnega zdravja. V podporo tej tezi navajata poročilo preiskovalne komisije, v katerem je Parlament sklenil, da sta Svet in Komisija odgovorna za krizo BSE. Kar zadeva zlasti Komisijo, naj bi navedeno poročilo obsegalo naslednje očitke: ustavitev veterinarskih inšpekcij v Združenem kraljestvu med leti 1990 in 1994; neobstoj koordinacije med različnimi pristojnimi generalnimi direkcijami; pomanjkanje preglednosti v delovanju ZVO, saj je njegovi podskupini BSE skoraj vedno predsedoval član z britanskim državljanstvom in so bili v njej številni britanski znanstveniki; dejstvo, da ni zagotovila pravilnega izvajanja veterinarskih pregledov niti izpolnila obveznosti iz Direktive 89/662, ter prepozna in neučinkovita ureditev glede mesno-kostne moke. Tožeče stranke natančneje navajajo, da je tožba usmerjena zoper Svet in Komisijo zato, ker sta si obe instituciji delili pristojnosti, ki bi jih bilo treba izvajati za soočanje s krizo BSE. Svetu se očita zlasti neizvajanje člena 152(4)(b) in c) ES in določb Direktive 89/662 ter sprejetje Odločbe 98/256, ki je odpravila embargo, naložen Združenemu kraljestvu. Kar zadeva Komisijo, naj bi se ji zlasti očitalo, da ni izvajala izvršilnih pristojnosti ter pristojnosti nadzora in kontrole, ki jih predvidevata Direktivi 89/662 in 90/425.

62 Toženi stranki trdita, da sta vedno ravnali tako, da sta strogo in odločno spoštovali zakonitost, v mejah njunih pristojnosti in s sprejetjem ukrepov na podlagi razpoložljivih znanstvenih spoznanj o epizootiji in glede na njihove posledice za javno zdravje in zdravje živali. Opozarjata, da imata široko diskrecijsko pravico tako glede skupne kmetijske politike kot pri izvajanju člena 152 ES. V zvezi z, še podrobneje, bojem zoper BSE naj bi sodna praksa priznala, da imajo institucije široko diskrecijsko pravico glede zaščitnih ukrepov (sodbi Sodišča z dne 5. maja 1998 v zadevi National Farmers’Union in drugi, C‑157/96, Recueil, str. I‑2211, točka 61 in naslednje, in v zadevi Združeno kraljestvo proti Komisiji, C‑180/96, Recueil, str. I‑2265, točka 37).

63 Toženi stranki tudi trdita, da iz njunih „opustitev“ lahko nastane odgovornost Skupnosti le, če kršita zakonito obveznost delovanja, ki je razvidna iz predpisa Skupnosti (sodba Sodišča prve stopnje z dne 6. decembra 2001 v zadevi Area Cova in drugi proti Svetu in Komisiji, T‑196/99, Recueil, str. II‑3597, točka 84). Člen 152(4)(b) in (c) ES naj bi bil torej omejen na določitev ciljev Skupnosti glede javnega zdravja, ne da bi opredelil zakonito obveznost delovanja. Prav tako naj bi Direktivi 89/662 in 90/425 državam članicam pripisovali odgovornost za veterinarsko-sanitarne preglede in inšpekcije živalskih proizvodov (sklep v zgoraj navedeni zadevi Združeno kraljestvo proti Komisiji, točki 53 in 54), pri čemer naj bi Komisiji podeljevali zgolj pooblastila za nadzor. Države članice naj bi bile odgovorne za učinkovito kontrolo izvajanja zakonodaje Skupnosti, vloga Komisije pa je predvsem v preverjanju, ali nacionalni organi izpolnjujejo to obveznost, kot jo je poudarilo končno konsolidirano poročilo začasne preiskovalne komisije Parlamenta z dne 20. oktobra 1997 (COM(97) 509 konč., str. 5).

64 Tožeče stranke pojasnjujejo svoje kritike glede ravnanja institucij tako, da razlikujejo 3 velika obdobja. Prvo obdobje naj bi trajalo od odkritja BSE v sredini osemdesetih let do leta 1994, ko naj bi se Komisija s prepovedjo uporabe mesno-kostne moke živalskega izvora prvič soočila z vzroki za bolezen. To fazo naj bi označevalo krivdno nedelovanje institucij Skupnosti tako na zakonski ravni kot na ravni njihovih obveznosti nadzora in kontrole. Drugo obdobje naj bi trajalo od leta 1994 do leta 1998, zanj naj bi bilo značilno popolnoma nezadostno, prepozno in nekoherentno ukrepanje Komisije in Sveta pri izkoreninjenju bolezni, ker sta ti instituciji sprejeli pogosto protislovne ukrepe in ker naj bi kršili razpoložljiva znanstvena mnenja. Za tretje obdobje, od leta 1998 do leta 2000, naj bi bila značilna pasivno obnašanje institucij ter oslabitev nadzora in inšpekcij, kar naj bi omogočilo množičen pojav novih primerov novembra 2000.

65 Še podrobneje, tožeče stranke zatrjujejo, da je Komisija od leta 1989 vedela za obstoj številnih žarišč BSE v Združenem kraljestvu ter velikih tveganj prenosa te bolezni, kljub temu pa institucije Skupnosti več let niso sprejele potrebnih varnostnih ukrepov za preprečitev njenega širjenja. Tako naj bi bila med leti 1990 in 1994 zakonodajna dejavnost Skupnosti glede BSE praktično ustavljena, saj v Svetu ni bilo nobene razprave glede te bolezni. Tožeče stranke Komisiji tudi očitajo zanemarjanje zakonsko naloženih pristojnosti za nadzor, zlasti nesprejetje zaščitnih in nadzornih ukrepov, ki jih predvidevata Direktivi 89/662 in 90/425. Kot naj bi bilo razvidno iz poročila preiskovalne komisije, naj bi Komisija v tem obdobju celo ustavila njene veterinarske inšpekcije v Združenem kraljestvu. Končno, več notranjih dokumentov, napisanih leta 1990 v Komisiji, naj bi kazalo, da je bila v tistem času predlagana politika namernega napačnega informiranja.

66 Komisija trdi, da institucijam Skupnosti ni mogoče očitati pomanjkljive skrbnosti niti kršitve zakonske obveznosti delovanja, ki bi jima naj bila zavezana. Opozarja, da je treba zakonitost akta Skupnosti presojati glede na dejanske in pravne elemente, ki obstajajo na dan sprejetja akta (sodba Sodišča z dne 7. februarja 1979 v združenih zadevah Francija proti Komisiji, 15/76 in 16/76, Recueil, str. 321, točka 7). Zato bi bilo treba ustreznost ukrepov analizirati glede na razpoložljiva znanstvena spoznanja v času, ko so bili sprejeti. Torej, od objave februarja 1989 do „poročila Southwood“, ki je upoštevalo prve primere BSE v Združenem kraljestvu, naj bi institucije Skupnosti od ZVO in znanstvenih krogov zahtevale, naj se izrečejo o različnih težavah, povezanih z boleznijo, in naj financirajo raziskovanje na tem področju. Vendar so znanstveniki dolgo menili, da je bil prenos bolezni na človeka dokaj neverjeten. To naj bi bile informacije iz sporočila SEAC z dne 20. marca 1996, ki naj bi sprejetje nujnih ukrepov, ki so predmet Odločbe 96/239, štel za potrebno.

67 Komisija opozarja, da dokler je bila možnost prenosa BSE na človeka zgolj znanstvena hipoteza, je menila, da je bilo usklajevanje interesov gospodarskih subjektov sektorja in interesov potrošnikov ustrezno zavarovano s prepovedjo izvoza iz Združenega kraljestva živih goved, starejših od 6 mesecev, in vrste proizvodov, ki bi lahko prenašali bolezen. Poleg tega Komisija meni, da bi sicer pod nekaterimi pogoji lahko opravila inšpekcije, vendar za njih ni bila zavezana. Vsekakor naj bi bili od leta 1990 opravljeni številni inšpekcijski obiski v Združenem kraljestvu.

68 Tožeče stranke zlasti kritizirajo zamudo institucij Skupnosti pri prepovedi uporabe mesno-kostne moke v krmi rejnih živali, pri čemer menijo, da je ta glavni prenašalec bolezni. Opozarjajo, da je Združeno kraljestvo leta 1989 prepovedalo uporabo te moke v prehrani živali, ni pa prepovedalo njene proizvodnje ali izvoza. Tako naj bi prodaja britanske moke drugim državam članicam narasla z 12.500 ton leta 1988 na 25.000 ton leta 1989. Komisija pa naj bi uporabo beljakovin sesalcev v prehrani prežvekovalcev prepovedala šele julija 1994 z Odločbo 94/381. Ta zamuda naj bi pojasnila zmanjšanje števila primerov BSE v Združenem kraljestvu in njegovo povečanje v drugih državah članicah. Poleg tega naj bi ta odločba prepovedala le uporabo beljakovin, ki izvirajo iz tkiv sesalcev, in to samo v prehrani prežvekovalcev. Ta delna prepoved moke naj bi se pozneje izkazala za vzrok navzkrižnih kontaminacij in zato širjenja bolezni. Popolna prepoved uporabe živalskih beljakovin v prehrani rejnih živali naj bi bila uvedena šele z Odločbo 2000/766.

69 Tožeči stranki poleg tega ugotavljata, da je Parlament zaradi uničevanja povzročiteljev BSE od leta 1993 zahteval uporabo določenega postopka predelave živalskih odpadkov sesalcev, vendar do Odločbe 96/449, ki je začela veljati 1. aprila 1997, ni bilo storjeno nič v zvezi s tem. Končno, tožeči stranki institucijam Skupnosti očitata, da sta se prepozno odzvali na priporočila skupine strokovnjakov iz Svetovne zdravstvene organizacije (WHO) leta 1996 in na sklepe ZVO iz oktobra 1996 o nujnosti odstranitve SPT iz vseh prehranjevalnih verig. Z začetkom veljavnosti prepovedi uporabe vseh vrst SPT, ki jo je prvotno uvedla Odločba 97/534, naj bi Komisija in Svet postopoma zamudila za skoraj 3 leta, saj se je ta prepoved začela izvajati šele od 1. oktobra 2000, z Odločbo 2000/418.

70 Komisija zatrjuje, da tožeče stranke pred dnem sprejetja zadevnih ukrepov niso predložile nobenega znanstvenega poročila o tem, da so ti neustrezni ali nezadostni. Pojasnjuje, da je bilo sprejetje Odločbe 94/381 v skladu z mnenjem stalnega veterinarskega odbora, pri čemer navaja, da so se v tistem času beljakovine iz tkiv prežvekovalcev štele za edini možni izvor povzročiteljev BSE, zato je njihova izključitev iz prehrane prežvekovalcev zmanjšala tveganje okužbe na najnižjo možno mero. Dodaja, da je Odločba 94/474 prepovedala izvoz mesno‑kostne moke, ki vsebuje beljakovine prežvekovalcev in ki ni pridelana v skladu z novimi pravili Skupnosti, iz Združenega kraljestva. Komisija priznava, da je bila uporaba predpisov v zvezi z ravnanjem z mesno-kostno moko v državah članicah na začetku nezadovoljiva, vendar opozarja, da je zato leta 1997 začela postopke za ugotavljanje kršitev zoper države članice, med katerimi je bila Španija.

71 Tožeče stranke tudi opozarjajo, da je bilo delovanje institucij Skupnosti nekoherentno in nasprotujoče. Še posebej naj bi bil takoj oslabljen embargo na goveda in mesno-kostno moko z izvorom iz Združenega kraljestva, ki je bil naložen z Odločbo 96/239 in ga je Sodišče presodilo kot nujnega, ustreznega in nesorazmernega (sklep v zgoraj navedeni zadevi Združeno kraljestvo proti Komisiji), ker je dopuščal odstopanja in ker so ga nadomestili veliko manj strogi ukrepi. Tako naj bi Odločba 96/362 odpravila prepoved odpreme več proizvodov, kot so seme, želatina, loj in proizvodi iz loja. Pozneje naj bi Odločba 98/256 zelo subtilno dopustila odpravo prepovedi izvoza govejih proizvodov iz Združenega kraljestva s tem, da je v veljavnem besedilu navedbo „Združeno kraljestvo s svojega ozemlja ne sme odpremljati“ nadomestila z navedbo „Združeno kraljestvo skrbi za to, da se z njegovega ozemlja ne odpremljajo“, kar je malo zavezujoča formulacija. Tako naj bi se odgovornost nadzora nad izvozom govejih proizvodov leta 1998 s Komisije prenesla na Združeno kraljestvo, kar naj bi pomenilo „opustitev odgovornosti“. Končno, sprejetje Odločbe 98/692 naj bi pomenilo zadnjo fazo v procesu postopne in pogojne odprave embarga Združenemu kraljestvu.

72 Komisija vztraja, da je bilo sprejetje Odločbe 96/362 popolnoma utemeljeno zlasti glede na mnenje ZVO z dne 9. in 18. aprila 1996. Toženi stranki v zvezi z Odločbo 98/256 zatrjujeta, da ta ukrep ni odpravil prepovedi izvažanja govejih proizvodov iz Združenega kraljestva, ampak je pod strogimi pogoji samo omogočil izvoz nekaterih proizvodov z izvorom iz Severne Irske. Redakcijska sprememba, na katero opozarjajo tožeče stranke, naj bi bila le jezikovno zboljšanje, ker ni Združeno kraljestvo tisto, ki „odpremlja“, ampak osebe, ki imajo tam sedež oziroma tam stalno prebivajo, zato je torej obseg prepovedi enak. Pristojni organi, zadolženi za uporabo te odločbe, in obveznosti inšpekcij Komisije naj bi prav tako ostali nespremenjeni. Komisija dodaja, da je bila Odločba 96/239 prehoden varnostni ukrep in da je bila že predvidena njena revizija. Končno, ustreznost odprave embarga z vidika varovanja zdravja ljudi naj bi preučilo že Sodišče v sodbi z dne 13. decembra 2001 v zadevi Komisija proti Franciji (C‑1/00, Recueil, str. I‑9989), ki je sklenilo, da Francoska republika z nesprejetjem ukrepov, potrebnih za uskladitev z odločbama 98/256 in 1999/514, ni izpolnila svojih obveznosti.

73 Tožeče stranke sklepajo, da je nedelovanje Sveta in Komisije omogočilo množičen pojav novih primerov BSE novembra 2000. Tožeče stranke v zvezi s tem podrobneje navajajo, da se je BSE razširila, ker so v več državah članicah (Španija, Portugalska, Francija) živali zaužile živalsko moko, ki izvira iz Združenega kraljestva. Posledice velike krize zaupanja potrošnikov, ki se je začela novembra in decembra 2000 v več državah članicah, tudi v Španiji, naj bi Komisijo in Svet končno spodbudila k odzivu in sprejetju ustreznih ukrepov, med katerimi je zlasti Odločba 2000/766. Komisija in Svet naj bi 12 let, od prepovedi Združenega kraljestva uporabe mesno-kostne moke v prehrani prežvekovalcev, zamujala z odzivom glede na resnost krize in njene posledice.

74 Komisija meni, da ob upoštevanju povečanega števila sprejetih posebnih določb institucijam ne bi bilo mogoče očitati nedelovanja v boju zoper bolezen. Ti ukrepi naj bi dejansko omogočili zmanjšanje in omilitev krize.

– Kršitev načel dobrega upravljanja, zaupanja v pravo in previdnosti

75 Prvič, tožeče stranke trdijo, da je Komisija kršila načelo dobrega upravljanja. Komisija naj bi s tem, da je pokazala nepojasnljivo pomanjkanje skrbnosti, kršila dolžnost skrbnosti, z neupoštevanjem interesov javnega zdravja v korist varstva gospodarskih interesov Združenega kraljestva pa naj ne bi spoštovala svoje obveznosti ustreznega uravnoteženja zadevnih interesov. Načelo dobrega upravljanja od institucij Skupnosti zlasti zahteva upoštevanje morebitnih posledic, ki jih je omilitev prej uvedenih ukrepov nadzora BSE imela v živinoreji (glej v tem smislu sodbo Sodišča prve stopnje z dne 19. marca 1997 v zadevi Oliveira proti Komisiji, T‑73/95, Recueil, str. II‑381, točka 32), česar niso storile.

76 Toženi stranki zatrjujeta, da je bilo načelo dobrega upravljanja v obravnavanem primeru vestno izpolnjeno. Kadar mora zakonodajalec Skupnosti za sprejetje ureditve presojati prihodnje učinke te ureditve in ko teh učinkov ni mogoče natančno predvideti, mu je njegovo presojo mogoče očitati le, če je očitno napačna glede na podatke, s katerimi je razpolagal ob sprejetju ureditve (sodbi Sodišča z dne 21. februarja 1990 v združenih zadevah Wuidart in drugi, od C‑267/88 do C‑285/88, Recueil, str. I‑435, točka 14, in z dne 5. oktobra 1994 v zadevi Nemčija proti Svetu, C‑280/93, Recueil, str. I‑4973, točka 90). V obravnavanem primeru naj bi se torej tožeče stranke omejevale na splošno izražanje nestrinjanja s tehtanjem zadevnih interesov, ki so ga opravile institucije Skupnosti, vendar ne da bi dokazale, da so bile upoštevne določbe ob njihovem sprejetju očitno napačne (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo KYDEP proti Svetu in Komisiji, točka 47).

77 Drugič, tožeče stranke trdijo, da je Komisija kršila načelo zaupanja v pravo, ko je leta 1998 sprejela odpravo embarga na proizvode z izvorom iz Združenega kraljestva, vzpostavljenega leta 1996. Ta embargo naj bi v živinorejskem sektorju ustvaril legitimno pričakovanje v zvezi s poznejšo ohranitvijo enake ravni nadzora. Če tako gospodarski subjekti ne bi imeli zaupanja v nadzor institucij Skupnosti nad položajem, bi zaradi izognitve neposrednim učinkom krize vzpostavili posebne preventivne ukrepe.

78 Toženi stranki opozarjata, da gospodarski subjekti niso upravičeni zaupati v ohranitev sedanjega položaja, ki ga lahko institucije Skupnosti spremenijo v okviru svojega pooblastila za odločanje po prostem preudarku (sodba Sodišča z dne 14. februarja 1990 v zadevi Delacre in drugi proti Komisiji, C‑350/88, Recueil, str. I‑395, točka 33). Prav tako naj bi koncept varstva legitimnega pričakovanja predpostavljal, da ima zainteresirana oseba utemeljena pričakovanja glede jasnih zagotovil, ki jih daje uprava Skupnosti (sklep Sodišča prve stopnje z dne 11. marca 1996 v zadevi Guérin automobiles proti Komisiji, T‑195/95, Recueil, str. II‑171, točka 20). Tožeče stranke naj torej ne bi predložile nobenega dokaza o tem, da sta jim instituciji dali taka zagotovila, pri čemer Odločba 96/239 tudi jasno navaja, da je začasna in prehodna. Vsekakor naj bi bilo jasno, da instituciji nista mogli zagotoviti, da se bolezen ne bo razširila na špansko ozemlje, še manj pa sta mogli dati natančna zagotovila o tem.

79 Tretjič, tožeče stranke trdijo, da sta Komisija in Svet kršila zahteve načela previdnosti, zlasti zato, ker nista sprejela strožjih nadzornih ukrepov. V obravnavanem primeru naj bi bili ustrezni ukrepi sprejeti šele leta 2000, čeprav so bila tveganja, povezana z BSE, znanstveno dokazana od konca osemdesetih let za zdravstveno varstvo živali in od leta 1996 za zdravje ljudi. Vsekakor bi morala Komisija in Svet po ustreznem preizkusu vseh tveganj sprejeti veliko odločnejše zaščitne ukrepe le, če bi lahko menila, da tveganje ni bilo popolnoma izkazano, pri čemer bi presegla tudi razpoložljive znanstvene informacije.

80 Toženi stranki trdita, da njuno upravljanje krize BSE ni nikoli kršilo načela previdnosti. Vztrajata, da je treba ukrepe, ki temeljijo na tem načelu, prilagoditi ravni iskanega varstva – ne da bi „želeli doseči raven tveganja nič“ – in da morajo biti nediskriminatorni, koherentni ter temeljiti na preizkusu mogočih koristi in stroškov ukrepanja ali neukrepanja. Sodišče in Sodišče prve stopnje naj bi ob tem, ko sta se izrekla o uporabi tega načela v zadevah glede veljavnosti Odločbe 96/239, navedla, da če še naprej obstajajo negotovosti glede obstoja ali obsega tveganj za zdravje ljudi, lahko institucije sprejmejo zaščitne ukrepe, ne da bi jim bilo treba čakati, da sta dejanskost in resnost teh tveganj popolnoma izkazani (zgoraj navedena sodba Združeno kraljestvo proti Komisiji, točka 99; sodba Sodišča prve stopnje z dne 16. julija 1998 v zadevi Bergaderm in Goupil proti Komisiji, T‑199/96, Recueil, str. II‑2805, točka 66). Načelo previdnosti pa naj vendar ne bi zavezovalo institucij Skupnosti, da vsakemu znanstvenemu mnenju sledijo brez možnosti lastne presoje. Torej naj bi bili ukrepi, sprejeti za upravljanje krize BSE, v skladu s presojo, ki so jo opravile institucije Skupnosti, vedno prilagojeni dejanskim tveganjem.

2. Obstoj škode

81 Tožeče stranke uveljavljajo, po eni strani, gospodarsko škodo in, po drugi strani, nepremoženjsko škodo.

82 Tako, najprej, zatrjujejo, da so utrpele neposredno, dejansko in zanesljivo premoženjsko škodo zaradi izbruha krize BSE v Španiji, tako zaradi zvišanja stroškov (damnum emergens) kot zaradi izgube dobička, ki bi ga imele, če se kriza ne bi pojavila (lucrum cessans). Ta škoda naj bi bila popolnoma nepredvidljiva in naj bi presegala običajna gospodarska tveganja, neločljivo povezana z dejavnostmi zadevnega sektorja (sodba Sodišča z dne 26. junija 1990 v zadevi Sofrimport proti Komisiji, C‑152/88, Recueil, str. I‑2477, točka 28). Tožeče stranke izračunavajo znesek izgube na podlagi treh meril. Prvič, opozarjajo, da je pojav prvega primera BSE v Španiji privedel do od 25- do 47‑odstotnega znižanja potrošnje govejega mesa v tej državi, kar naj bi povzročilo znižanje obsega zakola do 70 %. Drugič, navajajo, da je navedeno znižanje potrošnje povzročilo veliko znižanje cen govejega mesa v Španiji, in sicer s 484 španskih pezet (ESP)/kilogram leta 2000 na 331 ESP/kilogram v prvih petih mesecih leta 2001. Tretjič, tožeče stranke opredeljujejo „stransko“ škodo, ki obsega zlasti naslednje: daljšo hrambo živine v hlevih nad običajnim ciklusom pitanja, zvišanje cen prehrane za živali (po prepovedi uporabe moke živalskega izvora), stroške izkoreninjenja SPT in izgube, povezane z razvrednotenjem tržne vrednosti živalskih klavnih trupov, ki jim je bila odstranjena hrbtenica, in končno, odstranitev, prevoz in uničenje trupel v skladu z ukrepi, ki jih je sprejela Komisija. Skupen znesek gospodarske škode, ki so jo utrpele tožeče stranke, naj bi brez upoštevanja „stranske“ škode znašal 19.438.372,69 EUR.

83 Svet opozarja, da je pogoj za odgovornost Skupnosti ta, da zatrjevana škoda presega meje običajnih gospodarskih tveganj, povezanih z dejavnostmi zadevnega sektorja (zgoraj navedena sodba Ireks-Arkady proti Svetu in Komisiji, točka 11). Svet meni, da predlagana metoda izračuna ne omogoča niti izkaza, da so tožeče stranke utrpele kakršno koli škodo, niti presoje obsega navedene škode, ki jo je imel posamezni subjekt. Opozarja tudi, da so Skupnost in države članice sprejele pomembne ukrepe za zmanjšanje izgube prihodkov rejcev, pri čemer je bilo treba ob izračunu domnevne škode te prednosti upoštevati (sodba Sodišča z dne 18. maja 1993 v zadevi Komisija proti Stahlwerke Peine-Salzgitter, C‑220/91 P, Recueil, str. I‑2393, točka 57). Komisija opozarja, da bi morala biti ob upoštevanju kompleksnosti izračuna zatrjevane gospodarske škode njena določitev po potrebi predmet naknadne analize v novi fazi postopka. V vsakem primeru opozarja, da naj velikega dela zatrjevane „stranske škode“ ne bi bilo treba povrniti, ker naj bi jo povzročili ravno ukrepi, namenjeni odpravi bolezni in katerih sprejetje so zahtevale tožeče stranke.

84 Drugič, tožeče stranke trdijo, da jim je kriza BSE povzročila nepremoženjsko škodo. Prvič, nezakonito ravnanje institucij in družbeni nemir, ki ga je povzročila kriza, naj bi privedla do izgube zaupanja potrošnikov v rejce in druge gospodarske subjekte sektorja, ki naj bi škodovala ugledu poklica. Drugič, to ozračje naj bi se odražalo v negotovi poklicni prihodnosti rejcev. Poleg tega naj bi opustitev delovanja ali nezadostno ukrepanje institucij povzročilo tudi izgubo zaupanja tožečih strank v organe, ki naj bi predstavljali in ščitili njihove interese. Tretjič, tožeče stranke naj bi utrpele nemir, povezan z občutkom nemoči, strahu, tesnobe in negotovosti. Zato določajo znesek nepremoženjske škode v višini 15 % zneska posameznega zahtevka, utemeljenega na znižanju cen, oziroma skupno v višini 2.915.755,8 EUR.

85 Svet zatrjuje, da tožeče stranke niso z ničemer ponazorile nepremoženjske škode, ki so jo domnevno utrpele, ter da so jo samovoljno in neupravičeno količinsko opredelile. Komisija opozarja, da je živinoreja gospodarska dejavnost, v kateri subjekti tvegajo izgube, in da domnevni škodovanje poklicnemu ugledu tožečih strank in duševne bolečine, ki naj bi jih utrpele, niso bili dokazani.

3. Obstoj vzročne zveze

86 Tožeče stranke trdijo, da je pogoj za obstoj vzročne zveze med očitanim nezakonitim ravnanjem in zahtevano škodo v obravnavanem primeru izpolnjen. Vztrajajo, da bi se izognili škodi, ki so jo utrpeli rejci, če bi Komisija in Svet sprejela potrebne ukrepe, s katerimi bi preprečili širjenje žarišča bolezni. Slabo upravljanje teh institucij naj bi oviralo izvajanje boljšega nadzora nad povzročitelji, odgovornimi za širjenje bolezni zunaj geografskega ozemlja, kjer se je pojavila, in naj bi torej pomenilo neposreden vzrok krize.

87 Tožeče stranke opozarjajo, da je znanstveno dokazano, da je bila mesno-kostna moka prenašalec BSE. Komisija in Svet naj bi torej sprejela ustrezne ukrepe v zvezi s tem šele decembra 2000 z Odločbo 2000/766, s katero je bila popolnoma prepovedana uporaba živalskih beljakovin, predelanih v krmo rejnih živali. Po sprejetju teh ukrepov naj se kriza ne bi več ponovila.

88 Poleg tega tožeče stranke trdijo, da je neposreden vzrok širjenja bolezni v Španiji konec leta 2000 Odločba 98/256, ki naj bi odpravila leta 1996 vzpostavljen embargo na živino, meso in moko živalskega izvora iz Združenega kraljestva. Prezgodnja odprava embarga naj bi omogočila širjenje BSE v države uvoznice. Tožeče stranke v zvezi s tem opozarjajo, da je povprečna inkubacijska doba bolezni od 4 do 5 let, znanstvene študije pa so dokazale, da najkrajša inkubacijska doba traja približno 22 mesecev. Torej naj bi pojav prvih primerov v Španiji nastal 2 leti po odpravi embarga.

89 Tožeče stranke tudi trdijo, da so dejstva v obravnavanem primeru drugačna od tistih v zadevi, v kateri je bila izrečena zgoraj navedena sodba Coldiretti in drugi proti Svetu in Komisiji, v kateri je Sodišče prve stopnje zavrnilo tožbo zato, ker je bilo padec potrošnje govejega mesa leta 1996 pripisati objavi informacij o prenosljivosti BSE na človeka. V tem primeru naj bi se potrošnja govejega mesa v Španiji porušila leta 2000, ne da bi bila vzrok tega kakršna koli objava razširjanja znanstvenih dognanj. Vzrok te krize naj bi bil množičen pojav novih primerov BSE, pri čemer je bil prvi primer v Španiji odkrit novembra 2000. Če bi namreč španski potrošniki vedeli, da je bila bolezen omejena na ozemlje Združenega kraljestva, ne bi prenehali jesti govejega mesa. Novinarjem ni mogoče naložiti odgovornosti za krizo v Španiji samo zato, ker so o tem poročali. Poleg tega naj bi Sodišče prve stopnje v zadevi, v kateri je bila izrečena zgoraj navedena sodba Coldiretti in drugi proti Svetu in Komisiji, navedlo, da ni bilo izkazano, da rejci kljub sprejetju zahtevanih ukrepov po zlomu trga prav tako ne bi utrpeli škode. Torej, v tej zadevi naj bi bili ukrepi, katerih nesprejetje se kritizira, ravno tisti, ki naj bi jih Svet sprejel 4. decembra 2000 oziroma samo 15 dni po pojavu prvih primerov BSE v Španiji, to je popolna prepoved mesno-kostne moke v prehrani rejnih živali.

90 Končno, tožeče stranke opozarjajo, da poročilo preiskovalne komisije potrjuje, da sta Komisija in Svet odgovorna za krizo, ki jo je povzročilo širjenje BSE v državah članicah. Čeprav je bilo to poročilo napisano leta 1997, naj bi bilo iz njegovih ugotovitev mogoče sklepati o položaju v obravnavanem primeru, ker naj predpisi, ki sta jih po letu 1997 sprejeli toženi instituciji, vsaj do decembra 2000 ne bi sledili priporočilom iz navedenega poročila.

91 Toženi stranki trdita, da tožeče stranke v obravnavanem primeru niso dokazale obstoja neposredne vzročne zveze med očitanimi nezakonitostmi in zatrjevano škodo.

92 Svet priznava, da znanstvena spoznanja o BSE kažejo, da se bolezen prenaša predvsem z uživanjem mesno-kostne moke, ki vsebuje povzročitelja okužbe. Vendar poudarja, da so bile države članice od leta 1994 na podlagi Odločbe 94/381 zavezane prepovedati uporabo beljakovin iz tkiv sesalcev v prehrani prežvekovalcev.

93 Komisija opozarja, da – kot je razvidno iz njenega poročila z dne 20. oktobra 1997 (glej točko 64 zgoraj) – je več držav članic, med njimi Španija, storilo nepravilnosti pri izvajanju ukrepov, sprejetih glede BSE, in da se je zato odločila, da 26. junija 1997 začne postopek za ugotavljanje kršitev zoper 10 držav. Sicer naj bi bilo pomembno upoštevati tudi morebitno odgovornost britanskih proizvajalcev moke in Združenega kraljestva glede prihoda bolezni na celino.

94 Toženi stranki glede drugega zatrjujeta, da tožeče stranke niso izkazale, da bi se bilo z zgodnejšim ukrepanjem ali sprejetjem različnih ukrepov mogoče izogniti pojavu prvega primera BSE v Španiji. Ob upoštevanju dolžine inkubacijske dobe BSE ter kršitev držav članic sklepata, da se tudi z zgodnejšim in učinkovitejšim ukrepanjem institucij Skupnosti ne bi nujno izognili širjenju bolezni. Poleg tega naj ne bi nič kazalo na to, da če bi bili sprejeti različni ukrepi, cene ne bi padle zaradi podatkov in informacij iz drugih držav.

95 Toženi stranki poleg tega menita, da je reakcije španskih potrošnikov sprožilo njihovo zaznavanje tveganja. Tako naj bi vznemirjajoča medijska kampanja, sprožena ob pojavu prvega primera BSE v Španiji, med njimi povzročila nekaj panike. Sprejetje novih ukrepov prepovedi decembra 2000, neobstoj primera Creutzfeldt-Jakobove bolezni pri človeku v Španiji ali zmanjšan učinek BSE v tej državi v primerjavi z drugimi državami članicami naj ne bi omilili te krize zaupanja španskih potrošnikov.

96 Končno, Svet izpodbija domnevno dokazno vrednost poročila preiskovalne komisije v obravnavanem primeru. Prvič, navedeno poročilo naj bi bilo sprejeto več kot eno leto pred sprejetjem Odločbe 98/256. Drugič, ta dokument naj ne bi vseboval stališč o možnih zakonitih odgovornostih in naj bi bil omejen na oblikovanje vrste priporočil in presoj politične narave.

Presoja Sodišča prve stopnje

97 Iz ustaljene sodne prakse je razvidno, da morajo biti za nepogodbeno odgovornost Skupnosti za nezakonita ravnanja njenih organov v smislu člena 288, drugi pododstavek, ES izpolnjeni vsi pogoji, in sicer: nezakonitost ravnanja, očitanega institucijam, dejanska škoda in obstoj vzročne zveze med očitanim ravnanjem in zatrjevano škodo (sodba Sodišča z dne 29. septembra 1982 v zadevi Oleifici Mediterranei proti EGS, 26/81, Recueil, str. 3057, točka 16; sodbe Sodišča prve stopnje z dne 11. julija 1996 v zadevi International Procurement Services proti Komisiji, T‑175/94, Recueil, str. II-729, točka 44; z dne 16. oktobra 1996 v zadevi Efisol proti Komisiji, T‑336/94, Recueil, str. II-1343, točka 30, in z dne 11. julija 1997 v zadevi Oleifici Italiani proti Komisiji, T‑267/94, Recueil, str. II-1239, točka 20).

98 Kar zadeva prvi pogoj, sodna praksa zahteva ugotovitev dovolj resne kršitve pravnega pravila, katerega namen je podelitev pravic posameznikom (sodba Sodišča z dne 4. julija 2000 v zadevi Bergaderm in Goupil proti Komisiji, C‑352/98 P, Recueil, str. I-5291, točka 42). Odločilno merilo za presojo, ali je kršitev dovolj resna, je, da je zadevna institucija Skupnosti očitno in hudo prekoračila omejitve njene diskrecijske pravice. Če ima ta institucija samo znatno omejeno diskrecijsko pravico ali če je sploh nima, lahko že zgolj kršitev prava Skupnosti zadostuje za ugotovitev obstoja dovolj resne kršitve (sodba Sodišča z dne 10. decembra 2002 v zadevi Komisija proti Camar in Tico, C‑312/00 P, Recueil, str. I‑11355, točka 54; sodba Sodišča prve stopnje z dne 12. julija 2001 v združenih zadevah Comafrica in Dole Fresh Fruit Europe proti Komisiji, T‑198/95, T‑171/96, T‑230/97, T‑174/98 in T‑225/99, Recueil, str. II-1975, točka 134).

99 Kadar eden od teh pogojev ni izpolnjen, je treba tožbo v celoti zavrniti, ne da bi bilo treba preizkusiti druge pogoje (zgoraj navedena sodba KYDEP proti Svetu in Komisiji, točki 19 in 81, in sodba Sodišča prve stopnje z dne 20. februarja 2002 v zadevi Förde-Reederei proti Svetu in Komisiji, T‑170/00, Recueil, str. II-515, točka 37).

100 V obravnavanem primeru je treba najprej preučiti vprašanje obstoja vzročne zveze med domnevno nezakonitim ravnanjem toženih institucij in škodo, ki jo zatrjujejo tožeče stranke.

101 V skladu z ustaljeno sodno prakso je vzročna zveza v smislu člena 288, drugi pododstavek, ES priznana, če obstaja zanesljiva in neposredna vzročna zveza med krivdnim ravnanjem zadevne institucije in zatrjevano škodo; dokazno breme tožeče stranke (sodba Sodišča z dne 30. januarja 1992 v združenih zadevah Finsider in drugi proti Komisiji, C‑363/88 in C‑364/88, Recueil, str. I‑359, točka 25; zgoraj navedena sodba Coldiretti in drugi proti Svetu in Komisiji, točka 101).

102 V tem primeru nezakonitosti, ki jih zatrjujejo tožeče stranke, obsegajo predvsem sprejetje nezadostnih, napačnih, neustreznih ali prepoznih predpisov in ukrepov za soočanje z boleznijo BSE. Tožeče stranke toženima institucijama tako očitajo, da nista izpolnili njunih obveznosti nadzora in kontrole glede zdravstvenega varstva živali in varovanja javnega zdravja, še posebej, prvič, z neizvajanjem določb člena 152(4)(b) in (c) ES; drugič, z nesprejetjem zaščitnih ukrepov, predvidenih z direktivama 89/662 in 90/425, ter tretjič, z nenadzorovanjem, ali organi držav članic, zlasti Združenega kraljestva, spoštujejo ureditev Skupnosti. Natančneje, tožeče stranke institucijama Skupnosti očitajo, najprej, da sta veliko prepozno prepovedali uporabo mesno-kostne moke v prehrani rejnih živali ter da nista pravočasno vzpostavili ustreznih postopkov predelave živalskih odpadkov, da bi zagotovili uničenje povzročiteljev BSE; drugič, da sta veliko prepozno prepovedali uporabo SPT, in tretjič, da sta prezgodaj odpravili leta 1996 vzpostavljen embargo na govedo, goveje meso in mesno-kostno moko iz Združenega kraljestva.

103 Tožeče stranke trdijo, da sta Svet in Komisija slabo upravljala krizo BSE, kar je preprečilo, da bi bolezen omejili na ozemlje Združenega kraljestva, kjer se je pojavila, in omogočilo njeno širjenje v več držav celinske Evrope, med njimi v Španijo. Pojav BSE v tej državi naj bi privedel do znatne gospodarske škode tožečim strankam, zlasti zaradi padca potrošnje govejega mesa in znižanja njegovih cen, povzročil naj bi jim tudi nepremoženjsko škodo. Po mnenju tožečih strank domnevno krivdna dejanja in nedelovanje toženih institucij torej pomenijo neposreden vzrok škode, zatrjevane v obravnavanem primeru.

104 Svet in Komisija, nasprotno, vztrajata, da tožeče stranke v obravnavanem primeru niso dokazale obstoja neposredne vzročne zveze med temi domnevno nezakonitimi ravnanji in zatrjevano škodo. Ti instituciji še posebej izpodbijata, da bi bilo mogoče šteti, da so njuno delovanje in opustitve privedli do pojava BSE v Španiji. Trdita, da ni bilo izkazano, da bi se bilo z njunim zgodnejšim delovanjem ali sprejetjem različnih ukrepov mogoče izogniti pojavu prvega primera BSE v tej državi. Toženi instituciji poleg tega zatrjujeta, da je krizo zaupanja potrošnikov, ki naj bi bila vzrok padca cen in potrošnje govejega mesa na španskem trgu, vsekakor povzročilo vznemirjajoče medijsko poročanje o pojavu prvih primerov BSE v Španiji.

105 Takoj je treba ugotoviti, da je v tem primeru padec potrošnje in cen govejega mesa na trgu v Španiji nastopil po pojavu prvega primera BSE v tej državi, 22. novembra 2000, ki mu je med novembrom 2000 in novembrom 2001 sledilo odkritje več kot 70 primerov BSE na španskem ozemlju.

106 Nesporno je, da so bili v tistem času španski potrošniki že več let seznanjeni z obstojem bolezni norih krav v staležu Združenega kraljestva in drugih evropskih držav, med njimi sosednjih držav Francije in Portugalske, in s tveganjem prenosa te bolezni na človeka in njeno smrtnostjo. Zato ­– v nasprotju s položajem v zadevi, ki je bila povod zgoraj navedeni sodbi Coldiretti in drugi proti Svetu in Komisiji, v katerem je zlom trga nastopil zaradi objave sporočila SEAC z dne 20. marca 1996, ki se je sklicevalo na možno prenosljivost bolezni BSE na človeka (glej točko 113 zgoraj navedene sodbe Coldiretti in drugi proti Svetu in Komisiji) – naj v obravnavanem primeru zloma povpraševanja, ki je povzročil zatrjevano škodo, ne bi povzročilo širjenje znanstvenih informacij ali poenostavljanje tveganj, ki jih je BSE imela za zdravje ljudi, na javno mnenje.

107 V obravnavanem primeru je krizo zaupanja potrošnikov, ki je povzročila padec potrošnje govejega mesa v Španiji, neposredno povzročilo odkritje krav, okuženih z boleznijo BSE, v tej državi. V nasprotju s tem, kar se zdi, da trdita toženi instituciji, je tako pri španskih potrošnikih nemir povzročilo samo dejstvo pojava BSE v Španiji, in ne domnevno „vznemirjajoče“ ravnanje z informacijami španskih medijev. V obravnavanem primeru namreč zaradi določitve vzročne zveze ni mogoče ločiti dejstva pojava bolezni v Španiji od medijskega razširjanja tega dejstva, ne glede na to, kako vznemirjujoče bi lahko bilo.

108 Če je torej širjenje bolezni BSE v Španijo povzročilo polom na španskem trgu govejega mesa, lahko Skupnost prevzame odgovornost za škodo, ki so jo zaradi tega utrpele tožeče stranke le, če so domnevno nezakonita dejanja in opustitve Sveta in Komisije neposreden vzrok pojava bolezni v tej državi, in zato le, če se ta bolezen v Španiji verjetno ne bi pojavila, če bi bili sprejeti ukrepi, katerih nesprejetje tožeče stranke očitajo tema institucijama.

109 Zato je treba analizirati, ali so tožeče stranke predložile dokaze ali indice, ki bi lahko izkazali, da je domnevno krivdna dejanja in opustitve, ki se očitajo toženima institucijama, mogoče šteti za zanesljiv in neposreden vzrok pojava BSE v Španiji.

1. Domnevna zamuda pri prepovedi uporabe mesno-kostne moke in pri vzpostavitvi ustreznih postopkov predelave živalskih odpadkov

110 Tožeče stranke zatrjujejo, da se kriza BSE, ki je prizadela Španijo, ne bi pojavila, če bi toženi instituciji že leta 1990 sprejeli popolno prepoved uporabe moke živalskega izvora v prehrani rejnih živali. Do te prepovedi naj bi prišlo šele z Odločbo 2000/766, ki je začela veljati 1. januarja 2001. Tožeče stranke toženima strankama tudi očitajo, da sta prepozno vzpostavili ustrezne postopke predelave živalskih odpadkov sesalcev. Primerni postopki so bili uvedeni šele s sprejetjem Odločbe 96/449, ki je začela veljati 1. aprila 1997.

111 Takoj je treba ugotoviti, da čeprav se zdi, da točen izvor BSE ni popolnoma znan, znanstvene raziskave o tej bolezni kažejo, da – razen v manj kot 10 % primerov, ko pride do prenosa prek samice – se BSE zelo verjetno razvije kot posledica zaužitja mesno-kostne moke, ki vsebuje povzročitelje okužbe. Odločba 94/381 namreč navaja, da je ugotovljeno, da BSE pri živini izvira iz beljakovin prežvekovalcev, ki so vsebovale povzročitelja praskavca in pozneje povzročitelja BSE ter niso bile dovolj obdelane, da bi uničili povzročitelje okužbe. Lahko sklepamo, da je bilo treba za boj zoper širjenje te bolezni zlasti preprečiti vnos tkiv, ki bi lahko vsebovala povzročitelja BSE, v prehranjevalno verigo živali.

112 Analizirati je torej treba ukrepe, ki sta jih toženi instituciji sprejeli glede tega, in sicer tiste v zvezi z uporabo mesno-kostne moke in vzpostavitvijo postopkov predelave živalskih odpadkov. Glede tega je treba razlikovati dve fazi v delovanju teh institucij: prva faza sega od odkritja bolezni BSE v Združenem kraljestvu leta 1986 do sprejetja Odločbe Komisije 94/381 z dne 27. junija 1994 o prepovedi uporabe beljakovin iz sesalcev v prehrani prežvekovalcev v vsej Skupnosti; druga faza pa sega od sprejetja navedene odločbe do vzpostavitve popolne prepovedi uporabe živalskih beljakovin v prehrani rejnih živali, ki je začela veljati 4. decembra 2000 z Odločbo 2000/766.

– Delovanje toženih institucij pred junijem 1994

113 Zdi se, da sta toženi instituciji prvotno menili, da je BSE pomenila težavo glede zdravstvenega varstva živali, omejeno predvsem na ozemlje Združenega kraljestva, kjer je bila ta bolezen prvič odkrita leta 1986. Tako sta leta 1989 začeli sprejemati prve ukrepe za izognitev širjenju BSE v druge države članice z uvedbo zlasti nekaterih omejitev trgovanja znotraj Skupnosti z govedom iz Združenega kraljestva (glej zlasti odločbe 89/469, 90/59 in 90/261). Nato je Odločba 90/200 uvedla ukrepe za omejitev trgovanja znotraj Skupnosti med Združenim kraljestvom in drugimi državami članicami z nekaterimi tkivi in organi (možgani, hrbtnim mozgom, mandeljni, priželjcem, vranico in drobovjem) goveda, ob zakolu starejšega od 6 mesecev, pri čemer je prepovedala tudi odpravo drugih tkiv in organov, ki niso namenjeni prehrani ljudi. Odločba 92/290 je vsem državam članicam naložila, naj pazijo na to, da ne odpremljajo zarodkov goveda, ki izvirajo iz samic, pri katerih je bila potrjena BSE ali je obstajal sum zanjo; kar zadeva Združeno kraljestvo, je ta odločba prepovedala izvoz zarodkov živali, rojenih pred julijem 1988.

114 Zato je treba ugotoviti, da čeprav so organi Združenega kraljestva na njegovem ozemlju od julija 1988 prepovedali hranjenje prežvekovalcev z mesno-kostno moko, ki vsebuje beljakovine prežvekovalcev, toženi instituciji v prvi fazi nista sprejeli podobnih ukrepov na ravni Skupnosti. Kot je bilo omenjeno, sta šele junija 1994 s sprejetjem Odločbe 94/381 prepovedali uporabo beljakovin iz sesalcev v prehrani prežvekovalcev v vsej Skupnosti. Enako je bil izvoz mesno‑kostne moke iz Združenega kraljestva v druge države članice izrecno prepovedan šele leta 1996 z Odločbo 96/239.

115 Seveda v tistem času značilnosti bolezni in, podrobneje, vzroki njenega prenosa niso bili popolnoma znani. Prav tako je bila BSE pred letom 1994 v državah –razen v Združenem kraljestvu in najmanj na Irskem – precej omejena. Med leti 1988 in 1994 je bila BSE v celinski Evropi odkrita samo v Nemčiji (4 primeri), na Danskem (1 primer), v Franciji (10 primerov), v Italiji (2 primera) in na Portugalskem (18 primerov). Poleg tega se je več od teh primerov pojavilo pri kravah, uvoženih iz teh držav.

116 Dejstvo je, da je Komisija že leta 1989 BSE štela za „hudo in nalezljivo bolezen, katere prisotnost lahko pomeni nevarnost za govedo […] držav članic“ (glej drugo uvodno izjavo Odločbe 89/469). Navesti je treba tudi, da so se ukrepi Skupnosti, ki so bili sprejeti med leti 1989 in 1992 in so nalagali omejitve trgovanja s proizvodi iz Združenega kraljestva, nanašali zlasti na živali, rojene v njem pred julijem 1988, to je tiste, rojene pred uvedbo prepovedi hranjenja prežvekovalcev z mesno-kostno moko, ki vsebuje beljakovine prežvekovalcev, v Združenem kraljestvu (glej zlasti člen 1 Odločbe 89/469, člen 2(2) Odločbe 90/200 in člen 2(1) in (2) Odločbe 92/290). Tako je treba povedati, da Odločba 90/59 opozarja, da „govedo, rojeno zunaj Združenega kraljestva, a preseljeno v Združeno kraljestvo po 18. juliju 1988, ni bilo izpostavljeno izvoru bolezni prek posredovanja okužene krme“.

117 Zato se zdi, da sta se leta 1990 toženi instituciji vsaj nekoliko že zavedali tveganja, ki ga je imela BSE za stalež držav članic, in možnosti obstoja vzročne zveze med prenosom te bolezni in uživanjem okužene mesno-kostne moke prežvekovalcev. Torej lahko menimo, da bi bilo pametno, da bi ti instituciji pred junijem 1994 sprejeli posebne ukrepe v zvezi z uporabo navedene moke na podlagi zlasti člena 9(3) in (4) Direktive 89/662 in člena 10(3) in (4) Direktive 90/425.

118 Vsekakor ni mogoče sklepati, da bi sprejetje takih ukrepov, čeprav v prvotni fazi, zanesljivo omogočilo preprečitev širjenja BSE na celini in, še natančneje, izbruh te bolezni v Španiji leta 2000. Ugotoviti je namreč treba, da je med leti 1989 in 1990 sedem držav članic sprejelo ukrepe o prepovedi uporabe beljakovin, ki izvirajo iz tkiv sesalcev, pri krmljenju prežvekovalcev. Vendar v več državah s temi predpisi niso uspeli preprečiti izbruha BSE na njihovih ozemljih. Francoska republika, na primer, je julija 1990 prepovedala uporabo beljakovin sesalcev v prehrani goveda, med letom 1991 in majem 2001 pa je zabeležila 328 primerov BSE, od katerih so se vsi z izjemo enega pojavili pri govedu, ki je bilo rojeno v tej državi. Enako je Irska, ki je avgusta 1989 prepovedala hranjenje prežvekovalcev z beljakovinami prežvekovalcev, med leti 1989 in majem 2001 zabeležila 651 primerov, od katerih večina pred letom 1996 in nobeden po tem datumu prav tako ni bila pri uvoženih živalih. Končno, tudi Kraljevina Nizozemska je avgusta 1989 prepovedala uporabo beljakovin prežvekovalcev v prehrani prežvekovalcev; tako se je 16 primerov BSE v tej državi pojavilo med letom 1997 in majem 2001, pri čemer so vsi prizadeli neuvoženo govedo.

119 Poleg tega je treba ugotoviti, da bi lahko Kraljevina Španija ob neobstoju predpisov Skupnosti na tem področju sprejela nacionalne ukrepe o prepovedi prehranjevanja prežvekovalcev z mesno-kostno moko, ki vsebuje beljakovine prežvekovalcev, na njenem ozemlju, kot je to storilo, kot je bilo navedeno, več držav članic. Čeprav je res, da se je bolezen v tej državi pojavila šele leta 2000, bi španski organi lahko pred tem izhajali iz tega, da so bili ti ukrepi nujno potrebni. Poleg tega se je BSE v sosednjih državah Španije pojavila dokaj pozno (to je leta 1990 na Portugalskem in leta 1991 v Franciji), zato bi torej španski organi pred letom 1994 lahko šteli za pametno sprejetje posebnih ukrepov glede uporabe mesno-kostne moke na njihovem ozemlju.

– Delovanje toženih institucij med junijem 1994 in decembrom 2000

120 Od leta 1994 sta toženi stranki postopoma vzpostavili strategijo, namenjeno izrecno preprečevanju v vsej Skupnosti, da se tkiva, ki bi lahko vsebovala povzročitelja BSE, ne vnašajo v prehranjevalno verigo živali. Ta strategija je predvidevala, po eni strani, predpise za zmanjšanje tveganja okužbe pri ravnanju z živalskimi odpadki in, po drugi strani, prehransko prepoved zaradi zagotovitve, da živina ne bo zaradi hrane izpostavljena povzročiteljem okužbe z BSE, če odpovejo navedeni sistemi ravnanja z odpadki.

121 Med temi ukrepi je treba poudariti Odločbo 94/381, ki je v vsej Skupnosti prepovedala uporabo beljakovin, ki izvirajo iz sesalcev v prehrani prežvekovalcev. Iz navedene odločbe (četrta uvodna izjava) je razvidno, da je Komisija potem ko je temeljito preučila stanje glede ZVO, ugotovila, da so beljakovine, ki izvirajo iz tkiv prežvekovalcev, edini možen pomemben vir povzročitve goveje spongiformne encefalopatije pri občutljivih vrstah, zato bi njihova izključitev iz prehranjevanja teh vrst zmanjšala tveganje za okužbo. Vsekakor je Komisija ob upoštevanju dejstva, da je bilo težko razlikovati med predelanimi beljakovinami, ki izvirajo iz prežvekovalcev, in tistimi, ki izvirajo iz drugih vrst sesalcev, prepovedala uporabo beljakovin iz vseh vrst sesalcev v prehrani prežvekovalcev, vendar z možnostjo, da se od primera do primera dovoli uporaba sistemov, ki omogočajo razlikovanje med beljakovinami, ki izvirajo iz prežvekovalcev, in tistimi, ki izvirajo iz neprežvekovalcev.

122 Tožeče stranke trdijo, da ti predpisi niso zadostovali, zlasti ker je Odločba 94/381 prepovedala beljakovine iz sesalcev samo v prehrani prežvekovalcev, in ne v prehrani drugih rejnih živali, zlasti prašičev in perutnine. Po njihovem mnenju se je ta delna prepoved pozneje izkazala kot vzrok navzkrižnih kontaminacij in zato širjenja BSE.

123 Glede tega je treba povedati – kot je navedeno v mnenju znanstvenega organizacijskega odbora z dne 27. in 28. novembra 2000 (tretja uvodna izjava Odločbe 2000/766) ter v posebnem poročilu št. 14/2001 Računskega sodišča (točke 29, 30, 32 in 33) – da se je glede uporabe mesno-kostne moke, ki izvira iz sesalcev, v prehrani rejnih živali, razen prežvekovalcev, dejansko izkazalo, da pomeni tveganje za okužbo krme prežvekovalcev. To tveganje „navzkrižne kontaminacije“ se je pojavilo tako v tovarnah proizvajalkah mesne moke kot pri živinorejskih dejavnostih.

124 Kot poudarjajo tožeče stranke, se je tako popolna prepoved uporabe živalskih beljakovin v prehrani vseh rejnih živali v vsej Skupnosti pojavila šele z Odločbo 2000/766, ki je začela veljati 1. januarja 2001. Seveda je treba opozoriti, da je sprejetje Odločbe 2000/766 postalo nujno zaradi sistemskih pomanjkljivosti pri izvajanju pravil Skupnosti v zvezi z mesno-kostno moko v več državah članicah (od četrte do šeste uvodne izjave Odločbe 2000/766).

125 Kot je razvidno iz posebnega poročila št. 14/2001 Računskega sodišča (točka 31), je večina držav članic (med njimi Kraljevina Španija) dopuščala nekaj kontaminacije, čeprav ureditev Skupnosti ni predvidevala dovoljenega odstopanja. Enako so inšpekcije, ki jih je od leta 1998 do leta 2000 opravil Urad za prehrambeno in veterinarsko inšpekcijo Komisije (UPV), pokazale na slabosti glede nadzora nad trgovino s to moko v večini držav članic.

126 Poleg neizpolnitev obveznosti držav članic v zvezi z izvajanjem zgoraj navedene prepovedi krmljenja so inšpekcije UPV tudi pokazale, da industrija živalske krme – vključno s kafilerijami in tovarnami za proizvodnjo krme – ni storila vsega potrebnega, da bi se izognili vstopu mesno-kostne moke v prehrano živine, in da zadevna krma ni bila vedno pravilno označena (na primer v Španiji). Te neizpolnitve obveznosti naj bi pripomogle k temu, da so kmetovalci za njihovo živino nevede uporabljali potencialno okuženo krmo (posebno poročilo št. 14/2001 Računskega sodišča, točka 33).

127 Poleg tega je treba povedati, da je Komisija od leta 1994 postopoma opredelila metode predelave in odstranjevanja trupel, ki jih je bilo treba uporabiti za zmanjšanje kužnosti povzročiteljev BSE, ki so v okuženih živalskih odpadkih, predelanih v mesno-kostno moko, namenjeno za uporabo v krmi rejnih živali, razen prežvekovalcev. Poleg tega je Komisija vzpostavila ukrepe, ki zagotavljajo kontrolo in odobritev kafilerij ter proizvajalcev krme za živali.

128 Tako so bili z Odločbo 94/382 prepovedani nekateri postopki predelave odpadkov prežvekovalcev, ki so se po znanstveni študiji pokazali kot neučinkoviti pri uničevanju povzročiteljev okužbe z BSE (sedma uvodna izjava Odločbe). Minimalni standardi, ki jih je vzpostavila ta odločba, pa so bili izrecno opredeljeni kot začasni in je bila njihova sprememba že predvidena glede na prihodnje znanstvene podatke, da bi se z vsemi postopki zagotovilo zadovoljivo uničenje povzročiteljev. Po opravljenih novih študijah je Komisija namreč ugotovila, da je samo eden od preizkušenih sistemov mogel popolnoma uničiti povzročitelja praskavca v mesno-kostni moki, in sicer toplotna obdelava v serijskem sistemu, pri katerem se v manj kot dvajsetih minutah izvede obdelava pri minimalni temperaturi 133 °C in pritiskom 3 barov, in sicer kot enotna obdelava ali kot faza sterilizacije pred ali po obdelavi (peta in sedma uvodna izjava Odločbe 96/449). Zato je Odločba 96/449 z učinkom od 1. aprila 1997 vzpostavila minimalne parametre za predelavo živalskih odpadkov glede na uničevanje povzročiteljev BSE, pri čemer je državam članicam naložila obveznost, da ne dovolijo postopkov, ki niso usklajeni z navedenimi parametri. Če torej tožeče stranke toženima institucijama očitajo, da nista prej sprejeli postopka obdelave živalskih odpadkov, ki je predpisan z Odločbo 96/449 – pri čemer opozarjajo, da je Parlament leta 1993 zahteval njegovo uporabo – pa vendar ne predložijo ničesar, kar bi ob upoštevanju znanstvenih spoznanj tistega časa dokazovalo, da bi bilo treba prejšnje predpise, zlasti tiste iz Odločbe 94/382, na dan njihovega sprejetja šteti za očitno nezadostne ali napačne.

129 Poleg tega je treba poudariti, da je Odločba 94/474 prepovedala izvoz iz Združenega kraljestva vseh snovi in proizvodov, ki jih zajema Odločba 94/382 in so izdelani pred 1. januarjem 1995. Nato je Odločba 96/239 popolnoma prepovedala odpremo z ozemlja Združenega kraljestva mesno-kostne moke, ki izvira iz sesalcev, ter proizvodov, pridobljenih iz živali vrste goveda, ki so bile zaklane v Združenem kraljestvu in bi lahko vstopile v prehranjevalno verigo živali. Končno, Komisija je z Odločbo 97/735 v vsej Skupnosti prepovedala odpremo v druge države članice ali tretje države živalskih odpadkov sesalcev, ki niso bili predelani v skladu s parametri, določenimi z Odločbo 96/449. Poleg tega je državam članicam naložila, naj pazijo na to, da navedeni odpadki ne vstopijo v prehranjevalno verigo živali.

130 Končno je treba povedati, da so – kot navaja Računsko sodišče v svojem posebnem poročilu št. 14/2001 (točka 28) – inšpekcije UPV v večini držav članic (tudi v Španiji) poudarile težave glede prepoznega prenosa predpisov Skupnosti v zvezi z metodami predelave in odstranjevanja trupel in prehrano živali ter težave pri postopkih odobritve kafilerij in preverjanju, ali se pri predelavi izpolnjujejo ustrezni standardi.

– Sklep

131 Ob upoštevanju vsega zgoraj navedenega je treba skleniti, da upravljanje težav, ki jih imajo tožene institucije v zvezi z uporabo mesno-kostne moke v prehrani rejnih živali, zlasti prežvekovalcev, in s predelavo živalskih odpadkov, ne more biti zanesljiv in neposreden vzrok pojava BSE v Španiji. Ni namreč dokazano, da se bolezen BSE v tej državi nikakor ne bi pojavila le, če bi ti instituciji prej sprejeli ukrepe, ki so bili pozneje sprejeti. Glede tega je treba tudi opozoriti, da je bilo domnevno neučinkovitost ukrepov, ki sta jih sprejeli toženi instituciji, pretežno pripisati dejstvu, da so jih organi držav članic in zasebni subjekti napačno in pomanjkljivo izvajali.

2. Domnevna zamuda pri prepovedi uporabe SPT

132 Tožeče stranke institucijama Skupnosti očitajo, da sta se prepozno odzvali na priporočila skupine strokovnjakov WHO iz aprila 1996 in na sklepe ZVO iz oktobra 1996 o nujnosti odstranitve SPT iz vseh prehranjevalnih verig. Opozarjajo zlasti, da sta Komisija in Svet skoraj 3 leta, do 1. oktobra 2000, vedno znova prelagala prepoved uporabe vseh vrst SPT, ki je začela veljati 1. januarja 1998 na podlagi Odločbe 97/534.

133 Ugotoviti je treba, da so bili predlogi Komisije, naj se SPT odstranijo iz prehranjevalnih verig ljudi in živali, sprejeti in izvedeni prepozno, kot navajajo tožeče stranke.

134 Vsekakor je treba povedati, da sta toženi instituciji pred sprejetjem Odločbe 97/534 sprejeli ukrepe na tem področju. Tako je še posebej Odločba 90/200 prepovedala odpremo iz Združenega kraljestva snovi, kot so možgani, hrbtni mozeg, mandeljni, priželjc, vranica in drobovje, ki izvirajo iz goveda, ob zakolu starejšega od 6 mesecev. Enako je treba upoštevati predpise, ki sta jih toženi instituciji sprejeli v zvezi z uporabo mesno-kostne moke v prehrani prežvekovalcev, ter zgoraj navedene v zvezi s predelavo odpadkov živalskega izvora.

135 Poleg tega je treba opozoriti, da je pred sprejetjem Odločbe 2000/418, ki je končno uredila uporabo SPT v vsej Skupnosti, več držav članic že sprejelo nacionalne predpise, s katerimi so bile SPT izključene iz prehranjevalnih verig. Šlo je zlasti za Kraljevino Belgijo, Francosko republiko, Irsko, Veliko vojvodstvo Luksemburg, Kraljevino Nizozemsko, Portugalsko republiko in Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska. Kraljevina Španija in Italijanska republika sta izključili SPT, ki izvirajo iz živali s poreklom iz držav, ki jih je prizadela BSE.

136 Še posebej je treba povedati, da je Kraljevina Španija 4. julija 1996 prepovedala uvoz na njeno ozemlje nekaterih organov in snovi, za katere obstaja tveganje, da izvirajo iz goveda s poreklom iz Francije, Irske, s Portugalske in iz Švice, ter je naložila uničenje tkiv goved, ki so bila zaklana v Španiji in izvirajo iz teh držav. Med proizvodi, na katere se nanaša ta prepoved, so možgani, hrbtni mozeg, mandeljni, priželjc, vranica in drobovje. Ukrep je bil 9. oktobra 1996 razširjen na nekatere organe ovac in koz s poreklom iz zgoraj navedenih držav in Združenega kraljestva, pri čemer slednjega ni bilo na prvotnem seznamu zaradi ukrepov, predvidenih z Odločbo 96/239.

137 V teh okoliščinah je treba skleniti, da zamude, ki jo tožeče stranke očitajo toženima institucijama v zvezi s prepovedjo SPT v vsej Skupnosti, ni mogoče šteti za odločilen vzrok pojava BSE v Španiji leta 2000. Ni dokazano, da se BSE v tej državi nikakor ne bi pojavila, če bi instituciji prej sprejeli ukrepe, ki sta jih pozneje sprejeli.

3. Domnevno prezgodnja odprava embarga, naloženega na govedo, goveje meso in mesno-kostno moko iz Združenega kraljestva

138 Tožeče stranke trdijo, da je bil embargo, naložen z Odločbo 96/239, na govedo, goveje proizvode in britansko mesno moko nujen in ustrezen za preprečevanje širjenja BSE, in trdijo, da sta ga toženi instituciji napačno in prezgodaj takoj omilili. Prvič, Odločba 96/362 naj bi tako odpravila prepoved odpreme proizvodov, kot so seme, želatina in loj. Drugič, Odločba 98/256 naj bi od 1. junija 1998 dovolila odpravo prepovedi izvoza živine, mesa in moke živalskega izvora iz Združenega kraljestva. In tretjič, sprejetje Odločbe 98/692 naj bi označilo zadnjo fazo tega postopnega procesa odprave embarga, naloženega tej državi. Po mnenju tožečih strank je neposreden vzrok širjenja bolezni v Španiji konec leta 2000 ta prezgodnja odprava embarga, zlasti sprejetje Odločbe 98/256.

139 Opozoriti je treba, da je Komisija 27. marca 1996 sprejela Odločbo 96/239, s katero je začasno prepovedala odpremo vsega goveda in govejega mesa ali proizvodov, pridobljenih iz njega, njihovega semena in zarodkov ter mesno-kostne moke, ki izvirajo iz sesalcev, z ozemlja Združenega kraljestva v druge države članice in tretje države. Ta embargo je upravičila predvsem z negotovostjo glede tveganja prenosa BSE na človeka, ki je pri potrošnikih povzročila veliko zaskrbljenost, bil pa je posledica odločitve več držav članic in tretjih držav, da prepovejo uvoz živega goveda in govejega mesa iz Združenega kraljestva na njihova ozemlja.

140 Pozneje je, kot navajajo tožeče stranke, Odločba 96/362 odpravila prepoved izvoza iz Združenega kraljestva semena goved in drugih proizvodov, kot so želatina, dikalcijev fosfat, aminokisline in peptidi, loj in proizvodi ali derivati iz loja, zlasti če so bili v skladu z metodami, opisanimi v prilogi k tej odločbi, proizvedeni v obratih pod uradnim veterinarskim nadzorom. Kot je navedeno v preambuli navedene odločbe, se je Komisija predhodno posvetovala s pristojnimi znanstvenimi odbori, da bi se prepričala o varnosti teh proizvodov za zdravje. Torej, tožeče stranke niso z ničemer podprle svojih trditev niti predložile nobenega indica, ki bi pojasnil, zakaj bi naj odprema teh proizvodov iz Združenega kraljestva imela kakršen koli učinek na pojav BSE v Španiji.

141 Kar zadeva sprejetje Odločbe 98/256, ki je razveljavila Odločbo 96/239, je treba takoj ugotoviti, da v nasprotju s trditvami tožečih strank ni niti privedla do odprave omejitev na odpremo živine, moke živalskega izvora in mesa iz Združenega kraljestva niti uvedla sprememb glede pristojnosti pri nadzoru organov Združenega kraljestva in toženih institucij. Ta odločba je zgolj omilila prepoved izvoza iz Severne Irske odkoščenega svežega mesa, mletega mesa, mesnih prip