SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

JANA MAZÁKA,

predstavljeni 16. decembra 2010( )

Zadeva C-407/09

Evropska komisija

proti

Helenski republiki

„Neizvršitev sodbe Sodišča – Denarne kazni – Naložitev pavšalnega zneska“

1. Komisija Evropskih skupnosti je to tožbo zoper Helensko republiko vložila na podlagi člena 228 ES, ki zdaj ustreza členu 260 PDEU, zaradi domnevne neizvršitve sodbe, ki jo je Sodišče izreklo 18. julija 2007 v zadevi Komisija proti Grčiji( ) (v nadaljevanju: sodba iz leta 2007). Sodišče je v tej sodbi razsodilo, da Helenska republika s tem, ko v predpisanem roku ni sprejela zakonov in drugih predpisov, potrebnih za uskladitev z Direktivo Sveta 2004/80/ES z dne 29. aprila 2004 o odškodnini žrtvam kaznivih dejanj( ), ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi te direktive.

2. Komisija predlaga Sodišču, naj ugotovi neizpolnitev obveznosti, naloženih na podlagi člena 228(1) ES, in naj toženi stranki naloži plačilo pavšalnega zneska.( ) Helenska republika meni, da je treba tožbo zavrniti.

Predhodni postopek

3. Komisija je 29. februarja 2008, to je sedem mesecev po izreku sodbe iz leta 2007, Helenski republiki poslala pisni opomin, v katerem jo je zaprosila, naj ji v dveh mesecih sporoči, katere ukrepe je sprejela za izvršitev navedene sodbe.

4. S tem ko je Helenska republika odgovorila z dopisom z dne 10. septembra 2008, ni upoštevala roka, ki ga je določila Komisija. V odgovoru je navedla, da je osnutek zakona, s katerim bi se končala neizpolnitev obveznosti, ugotovljena s sodbo iz leta 2007, v končni pripravi( ).

5. Komisija je 23. septembra 2008 Helenski republiki vročila obrazloženo mnenje, v katerem jo je pozvala, naj v dveh mesecih sprejme potrebne ukrepe za izvršitev sodbe iz leta 2007.

6. Helenska republika znova ni upoštevala roka, ki ga je določila Komisija. Odgovorila je šele 22. junija 2009, ko je sporočila, da bo osnutek zakona o prenosu Direktive 2004/80 predložen med poletnim zasedanjem parlamenta.

7. Komisija se je 25. junija 2009 odločila, da pri Sodišču vloži tožbo proti Helenski republiki. Tožbo je nazadnje vložila 20. oktobra 2009 in v njej Sodišču predlagala, naj ugotovi neizpolnitev obveznosti ter Helenski republiki naloži plačilo denarne kazni in pavšalnega zneska.

8. V obdobju med odločitvijo Komisije, da vloži tožbo, in vložitvijo navedene tožbe je Helenska republika Komisiji poslala dopisa z informacijami o napredovanju zakonodajnega postopka v zvezi z zakonom o prenosu Direktive 2004/80. Nazadnje je Helenska republika z dopisom z dne 10. septembra 2009 obvestila Komisijo o prekinitvi zakonodajnega postopka zaradi razpisa predčasnih parlamentarnih volitev.

Razvoj dogodkov med tem postopkom

9. Helenska republika je Direktivo 2004/80 prenesla z zakonom št. 3811/2009, objavljenim 18. decembra 2009 v uradnem listu Helenske republike (FEK A’ 231).

10. Komisija je bila o navedenem zakonu obveščena z dopisom z dne 22. decembra 2009. Komisija se je kljub temu obvestilu na podlagi svojega sporočila z dne 13. decembra 2005 o izvajanju člena 228 ES( ) (v nadaljevanju: Sporočilo iz leta 2005) odločila, da se ne odpove postopku. V repliki je navedla, da ne predlaga več naložitve plačila denarne kazni, vendar pa vztraja pri predlogu, naj se naloži plačilo pavšalnega zneska.

Neizpolnitev obveznosti

11. V tej zadevi je gotovo, da Helenska republika s tem, ko ni sprejela ukrepov, potrebnih za izvršitev sodbe iz leta 2007, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 260(1) PDEU. V zvezi s tem ni pomembno, da je zadevna država članica končno sprejela zahtevane ukrepe po vložitvi tožbe.

12. Ta ugotovitev velja ob upoštevanju ustaljene sodne prakse, v skladu s katero je treba obstoj neizpolnitve obveznosti presojati glede na položaj države članice, kakršen je bil ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, in Sodišče ne sme upoštevati pozneje nastalih sprememb.( )

13. V tej zadevi je izvršitev sodbe iz leta 2007 pomenila, da Helenska republika sprejme ukrepe, potrebne za uskladitev z Direktivo 2004/80. Ni sporno, da je Helenska republika navedene ukrepe sprejela šele decembra 2009, ko je bil potrjen zakon št. 3811/2009, čeprav je bilo obrazloženo mnenje, v katerem je bil določen dvomesečni rok za izvršitev sodbe iz leta 2007, z dne 23. septembra 2008.

14. V zgoraj navedeni sodni praksi se zavrača tudi sprejetje trditve Helenske republike, da je treba tožbo zavrniti, ker je tesno in stalno sodelovala s Komisijo v vsem predhodnem postopku in ker je sodbo iz leta 2007 izvršila pred izrekom sodbe v tej zadevi.

15. Menim, da je te okoliščine po potrebi mogoče upoštevati pri presoji nujnosti, da se naloži denarna kazen, in zneska te kazni, ne pa pri ugotovitvi obstoja zatrjevane neizpolnitve obveznosti.

16. Glede tega želim dodati, da je mogoče govoriti o „tesnem in stalnem sodelovanju“ Helenske republike s Komisijo šele od takrat, ko se je Komisija odločila vložiti to tožbo. Po mojem mnenju prepozna odgovora grških organov na pisni opomin in obrazloženo mnenje gotovo nista dokaz takega sodelovanja.

Denarna kazen

Trditve strank

17. Komisija je Sodišču najprej predlagala, naj Helenski republiki naloži hkrati denarno kazen in pavšalni znesek. Kot je bilo navedeno v točki 10 teh sklepnih predlogov, je Komisija odstopila od predloga v zvezi z denarno kaznijo zaradi izvršitve sodbe iz leta 2007 po vložitvi te tožbe, vendar vztraja pri predlogu naložitve plačila pavšalnega zneska.

18. Komisija meni, da je uporaba pavšalnega zneska v tej zadevi utemeljena zaradi trajanja kršitve, to je 29 mesecev, ter njenih posledic za zasebne in javne interese, ki bi bile zelo resne, ker bi neprenos Direktive 2004/80 v grški pravni red preprečeval uresničevanje temeljnega cilja prostega gibanja oseb na enotnem območju svobode, varnosti in pravice.

19. Komisija opozarja tudi na oteževalne okoliščine zatrjevane neizpolnitve obveznosti, kot so, prvič, jasnost sodbe iz leta 2007 in določb Direktive 2004/80, ki posledično ne povzročajo težav pri razlagi; drugič, neobstoj posebnih težav, povezanih s prenosom Direktive 2004/80, in tretjič, prepozen odgovor grških organov na obrazloženo mnenje.

20. Komisija je glede višine pavšalnega zneska predlagala uporabo pavšalnega dnevnega zneska 10.512 EUR za vsak dan zamude od datuma izreka sodbe iz leta 2007 do datuma izreka sodbe v tej zadevi ali do datuma sprejetja potrebnih ukrepov za izvršitev sodbe iz leta 2007, če se bo to zgodilo prej.( )

21. Ta pavšalni dnevni znesek je v skladu s Sporočilom iz leta 2005 rezultat pomnožitve pavšalne osnove, določene na 200 EUR, s koeficientom resnosti, ki je v tem primeru 12 na lestvici od 1 do 20, in fiksnim faktorjem za državo (v nadaljevanju: faktor „n“), ob upoštevanju plačilne zmožnosti države članice, ki jo pomeni njen bruto domači proizvod, ter števila glasov, ki jih ima v Svetu Evropske unije, ki bi bil 4,38 za Helensko republiko.

22. Komisija je na obravnavi prvotno predlagani pavšalni dnevni znesek zmanjšala na 10.248 EUR zaradi spremembe faktorja „n“ v Sporočilu Komisije z dne 14. septembra 2010 o izvajanju člena 260 PDEU ter posodobitvi podatkov, uporabljenih za izračun pavšalnih zneskov in denarnih kazni, ki jih bo Komisija predlagala Sodišču v postopkih za ugotavljanje kršitev( ) (v nadaljevanju: Sporočilo iz leta 2010). Ta sprememba je bila opravljena na podlagi razpoložljivih ekonomskih podatkov za leto 2008. Za Helensko republiko je bil faktor „n“ določen na 4,27 namesto na 4,38.( )

23. Helenska republika je vztrajala pri nenaložitvi pavšalnega zneska, in to zaradi več razlogov.

24. Prvič, Helenska republika naj bi izvršila sodbo iz leta 2007, preden je bila izrečena sodba na podlagi člena 260 PDEU in v vsakem primeru v razumnem roku ob upoštevanju gospodarskih težav, s katerimi se je spopadala in se še vedno spopada.

25. Drugič, obstajalo naj ne bi nobeno tveganje ponovitve. Tretjič in zadnjič, zatrjevane neizpolnitve obveznosti ni mogoče obravnavati kot posebno resno, ker je v grški zakonodaji poleg posebnih določb, sprejetih decembra 2009, predvidena odškodnina za oškodovance na splošno in ker se Direktiva 2004/80 uporablja za omejeno število primerov, tako da posledice neizvršitve sodbe iz leta 2007 za javne in zasebne interese ne bi bile neposredne in bi bile v vsakem primeru mogoče.

26. Helenska republika je poudarila, da zamudo pri prenosu Direktive 2004/80 in s tem pri izvršitvi sodbe iz leta 2007 predvsem in objektivno pojasnjuje nujnost najti potrebna finančna sredstva.

27. Podredno, če bi se Sodišče odločilo, da Helenski republiki naloži plačilo pavšalnega zneska, je ta predlagala zmanjšanje navedenega zneska na najnižji pavšalni znesek, določen zanjo v Sporočilu iz leta 2005, to je na 2.190.000 EUR. Na obravnavi je dodala, da želi biti upravičena tudi do plačila v obrokih brez obresti.

28. Po mnenju Helenske republike mora Sodišče, da odloči o višini pavšalnega zneska, ki ga je treba plačati, upoštevati vse okoliščine zadeve in zlasti njeno plačilno zmožnost glede na njen sedanji položaj.

29. Glede tega Helenska republika izpodbija predvsem faktor „n“, ki ga Komisija uporablja za izražanje plačilne zmožnosti držav članic ter temelji na bruto domačem proizvodu in številu glasov, ki jih ima zadevna država članica v Svetu. Čeprav je bil navedeni faktor za Helensko republiko v Sporočilu iz leta 2010 zmanjšan ob upoštevanju ekonomskih podatkov za leto 2008, naj ne bi ustrezal sedanjemu ekonomskemu položaju, ker naj bi bil tudi bruto domači proizvod za leto 2009 in 2010 drugačen.

30. Še več, dejavniki, kot sta bruto domači proizvod in število glasov v Svetu, naj ne bi zadostovali za ugotovitev plačilne zmožnosti države članice. Treba bi bilo upoštevati druge dejavnike, kot so, na primer, javni primanjkljaj, javni dolg ali inflacija.

Presoja Sodišča

31. Kot sem že lahko navedel v sklepnih predlogih, ki sem jih predstavil v zadevi, v kateri je bila izrečena sodba z dne 10. januarja 2008 v zadevi Komisija proti Portugalski( ), menim, da je za dosledno izvedbo izvršilnega postopka, ki ga določa člen 260 PDEU, ta postopek treba razumeti kot orodje za popolno uresničenje cilja postopka iz člena 258 PDEU, ta pa je doseči odpravo kršitve prava Unije, in hkrati kot sredstvo, da se državo članico odvrne od tega, da ne bi izvršila sodbe Sodišča, s katero je bila ugotovljena kršitev prava Skupnosti na podlagi člena 258 PDEU.

32. Značilnost sistema denarnih kazni, ki se v smislu člena 260(2) PDEU uporablja za doseganje navedenih ciljev, izhaja iz sodne prakse Sodišča. Medtem ko se zdi naložitev denarne kazni posebej prilagojena za spodbuditev države članice, da v najkrajšem mogočem roku izpolni obveznost, ki ob neobstoju takega ukrepa ne bi bila izpolnjena, temelji naložitev pavšalnega zneska bolj na presoji posledic neizpolnitve obveznosti zadevne države članice za zasebne in javne interese, zlasti če se je neizpolnitev obveznosti nadaljevala dlje časa po sodbi, s katero je bila prvotno ugotovljena.( )

33. V tej zadevi je Komisija upravičeno odstopila od predloga za naložitev denarne kazni ob upoštevanju zgoraj opisane naloge denarne kazni in ker je Helenska republika izvršila sodbo iz leta 2007. To je potrjeno tudi v sodni praksi Sodišča, v skladu s katero je morebitna naložitev denarne kazni na podlagi člena 260 PDEU v načelu utemeljena le v pri nadaljevanju neizpolnitve obveznosti, ki izhaja iz neizvršitve predhodne sodbe Sodišča.( )

34. Glede naložitve pavšalnega zneska ponavljam stališče, ki sem ga predstavil že v sklepnih predlogih v zadevi Komisija proti Franciji( ), v kateri je bila izrečena sodba z dne 9. decembra 2008, in sicer da se pavšalni znesek ne more samodejno naložiti v vseh primerih, v katerih je bila ugotovljena neizpolnitev obveznosti, naloženih na podlagi člena 260(1) PDEU.

35. Sodišče je sledilo temu pristopu, ko je ugotovilo, da mu navedena določba podeljuje široko diskrecijsko pravico, da ugotovi, ali je tako sankcijo treba naložiti ali ne,( ) ob upoštevanju vseh bistvenih elementov, ki se nanašajo na značilnosti ugotovljene neizpolnitve in na ravnanje zadevne države članice( ).

36. Menim, da v tej zadevi tri dejstva potrjujejo naložitev pavšalnega zneska.

37. Prvič, gre za ravnanje Helenske republike. Kot sem lahko poudaril v točki 16 teh sklepnih predlogov, čeprav se Helenska republika sklicuje na svoje „tesno in stalno sodelovanje“ s Komisijo, prepozna odgovora grških organov na pisni opomin in obrazloženo mnenje seveda ne dokazujeta takega sodelovanja v predhodnem postopku. Ravnanje grških organov se je spremenilo šele po tem, ko se je Komisija odločila vložiti to tožbo.

38. Drugič, gre za trajanje neizpolnitve obveznosti. Menim, da se lahko obdobje 29 mesecev, ki traja od datuma izreka sodbe iz leta 2007 do datuma sprejetja zakona o prenosu Direktive 2004/80 v grški pravni red, šteje za dolgo časovno obdobje predvsem glede na okoliščine, ki jih je poudarila tudi Komisija, in sicer jasnost sodbe iz leta 2007 in Direktive 2004/80, ki posledično ne povzročajo nobenih težav pri razlagi, ter neobstoj posebnih težav, povezanih s postopkom prenosa Direktive 2004/80.

39. Trditev, ki jih Helenska republika navaja v utemeljitev trajanja neizpolnitve obveznosti s težavami, povezanimi s potrebo, da zbere potrebna finančna sredstva za prenos Direktive 2004/80, ali z izvedbo volitev, ni mogoče sprejeti. Sodišče je namreč jasno določilo, da se država članica ne more sklicevati na določbe, prakso ali položaje svojega notranjega pravnega reda, da bi upravičila neizpolnjevanje obveznosti, ki izhajajo iz prava Unije.( )

40. Tretjič, tudi teža kršitve potrjuje naložitev pavšalnega zneska. Treba je namreč upoštevati, da je Helenska republika zadnja država članica, ki je prenesla Direktivo 2004/80, in to skoraj štiri leta po izteku roka za njen prenos.( )

41. Vendar uvodna izjava 7 Direktive 2004/80 določa:

„S to direktivo se vzpostavlja sistem sodelovanja za olajšan dostop do odškodnine žrtvam kaznivih dejanj v čezmejnih primerih, ki naj deluje na podlagi shem držav članic o odškodninah žrtvam nasilnih naklepnih kaznivih dejanj, storjenih na njihovem ozemlju. Tako naj se mehanizem odškodnin izvaja v vseh državah članicah.“( )

42. Iz tega sledi, da je Helenska republika s tem, ko ni ukrepala v zvezi z Direktivo 2004/80, v določenem obsegu kršila ukrepe, ki so jih sprejele druge države članice, in zmanjšala učinkovitost njihovih mehanizmov odškodnin.

43. Poleg tega – kot je Komisija upravičeno opozorila – je neprenos Direktive 2004/80 v grški pravni red preprečil uresničevanje temeljnega cilja prostega gibanja oseb na enotnem območju svobode, varnosti in pravice. To ugotovitev potrjuje uvodna izjava 2 Direktive 2004/80, ki določa:

„Sodišče Evropskih skupnosti je v primeru Cowan […] odločilo, da je, kadar zakonodaja Skupnosti fizični osebi zagotavlja prost prehod v drugo državo članico, zaščita te osebe pred škodo v zadevni državi članici na enaki osnovi, kot velja za državljane in prebivalce te države, posledica takšnega prostega gibanja. Ukrepi za olajšanje dodeljevanja odškodnine žrtvam kaznivih dejanj naj pripomorejo k uresničevanju tega cilja.“

44. Glede na ravnanje Helenske republike, trajanje neizpolnitve obveznosti in težo kršitve, kot izhajajo iz zgoraj opisanih ugotovitev, menim, da je treba Helenski republiki naložiti plačilo pavšalnega zneska.

45. Glede višine navedenega pavšalnega zneska je treba najprej opozoriti, da predlog Komisije Sodišča ne zavezuje in da ima to pri določitvi višine pavšalnega zneska diskrecijsko pravico.( )

46. Na podlagi sodb, v katerih je Sodišče državam članicam naložilo plačilo pavšalnega zneska,( ) lahko ugotovim, da Sodišče – drugače kot pri določitvi denarne kazni – ni sprejelo načina izračuna pavšalnega zneska, ki ga je Komisija predlagala v Sporočilu iz leta 2005.

47. Zato menim, da ni niti koristno niti potrebno preučiti natančnosti izračuna faktorja „n“, ki jo izpodbija Helenska republika, in poiskati odgovora na vprašanje, ali navedeni faktor, ki temelji na bruto domačem proizvodu in številu glasov v Svetu, zadostuje za ugotovitev plačilne zmožnosti države članice.( )

48. Iz sodne prakse izhaja, da mora Sodišče pri presoji, ki jo mora opraviti za določitev višine pavšalnega zneska, paziti, da je ta kazen po eni strani prilagojena okoliščinam ter po drugi strani sorazmerna z ugotovljeno neizpolnitvijo obveznosti in s plačilno zmožnostjo zadevne države članice. Med odločilne dejavnike v zvezi s tem spadajo trajanje neizpolnitve obveznosti od sodbe, s katero je bila ta ugotovljena, ter zadevni javni in zasebni interesi.( )

49. V tej zadevi je treba poleg premislekov iz točk od 37 do 43 teh sklepnih predlogov upoštevati dejstvo, da je Helenska republika sodbo iz leta 2007 izvršila med tem postopkom.

50. Ob upoštevanju vseh zgornjih premislekov se mi zdi znesek dveh milijonov EUR prilagojen okoliščinam te zadeve.

Predlog

51. Glede na zgornje ugotovitve Sodišču predlagam, naj:

– razglasi, da Helenska republika s tem, ko po izteku roka, ki ga je za ta namen Evropska komisija določila v obrazloženem mnenju, ni sprejela ukrepov, potrebnih za izvršitev sodbe z dne 18. julija 2007 v zadevi Komisija proti Grčiji (C-26/07), ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 260(1) PDEU;

– Helenski republiki naloži, naj Evropski komisiji na račun „Lastna sredstva Evropske unije“ plača pavšalni znesek dveh milijonov EUR;

– Helenski republiki naloži plačilo stroškov.