Zadeve od T-30/01 do T-32/01 in od T-86/02 do T-88/02

Territorio Histórico de Álava – Diputación Foral de Álava in drugi

proti

Komisiji Evropskih skupnosti

„Državne pomoči — Davčne ugodnosti, ki jih prizna ozemeljska enota države članice — Davčne oprostitve — Odločbe, s katerimi so bile sheme pomoči razglašene za nezdružljive s skupnim trgom in je bilo naloženo vračilo izplačanih pomoči — Opredelitev novih ali obstoječih pomoči — Pomoči za tekoče poslovanje — Načelo varstva legitimnega pričakovanja — Načelo pravne varnosti — Odločba o začetku formalnega postopka preiskave iz člena 88(2) ES — Ustavitev postopka“

Sodba Sodišča prve stopnje (peti razširjeni senat) z dne 9. septembra 2009 II ‐ 2929

Povzetek sodbe

Okoliščina, da je Sodišče prve stopnje s predhodnim sklepom določeni osebi dopustilo intervencijo v podporo predlogom ene od strank, ne onemogoča novega preizkusa dopustnosti intervencije. (Glej točko 95.)

S sprejetjem široke razlage pravice do intervencije predstavniških združenj, katerih namen je varovanje članov v zadevah, ki odpirajo načelna vprašanja, ki lahko vplivajo na te člane, se želijo omogočiti boljša presoja okoliščin zadev in obenem preprečiti številne posamezne intervencije, ki bi lahko ovirale učinkovitost in normalen potek postopka. Medsektorska poklicna zveza, katere cilj je zlasti zastopanje in zaščita interesov podjetij, izmed katerih so nekatera dejanski prejemniki pomoči, ki so bile odobrene na podlagi navedenih davčnih sistemov, in ki je poleg tega sodelovala v upravnem postopku, v katerem so bile sprejete izpodbijane odločbe, ima utemeljen interes za intervencijo v okviru ničnostne tožbe zoper zadevne odločbe Komisije, s katerimi je bila ugotovljena nezakonitost in nezdružljivost davčnih oprostitev s skupnim trgom ter naloženo vračilo dodeljenih pomoči. (Glej točke od 97 do 104.)

Pogodba predvideva različne postopke glede na to, ali gre za obstoječe ali za nove pomoči. Medtem ko je treba nove pomoči v skladu s členom 88(3) ES predhodno priglasiti Komisiji in jih ni mogoče izvajati, dokler v postopku ni izdana končna odločba, se lahko obstoječe pomoči v skladu s členom 88(1) ES redno izvajajo, če Komisija ne ugotovi njihove nezdružljivosti. Obstoječe pomoči so torej lahko, če pride do takega primera, le predmet odločbe o nezdružljivosti, ki učinkuje v prihodnje. V skladu s členom 1(b)(v) Uredbe št. 659/1999 v zvezi z uporabo člena 88 ES je obstoječa pomoč zlasti „pomoč, za katero se šteje, da je obstoječa, ker je mogoče ugotoviti, da takrat, ko se je začela izvajati, ni bila pomoč, pozneje pa je postala pomoč zaradi razvoja skupnega trga in je država članica ni spremenila“. V okviru nadzora državnih pomoči, kot je določen s Pogodbo in Uredbo št. 659/1999, ni mogoče sprejeti, da bi lahko Komisija za namene opredelitve nekega ukrepa kot obstoječe pomoči z odločbo zaradi molka organa zavzela stališče, da določen ukrep, ki ni bil priglašen, ni državna pomoč v trenutku začetka veljavnosti. Sam molk institucije namreč ne more imeti zavezujočih pravnih učinkov, ki lahko vplivajo na interese stranke v postopku, razen če je ta posledica izrecno predvidena v kateri od določb prava Skupnosti. Pravo Skupnosti v nekaterih posebnih primerih predvideva, da molk institucije pomeni odločitev, kadar je bila institucija pozvana, naj zavzame stališče, in tega ni storila do poteka določenega roka. Če taka izrecna določba, ki bi določala rok, v katerem bi se štelo, da je bila zadevna odločitev sprejeta in njena vsebina opredeljena, ne obstaja, nedelovanja institucije ni mogoče enačiti z odločitvijo, ne da bi se s tem vzbudil dvom o sistemu sodnega varstva, ki ga vzpostavlja Pogodba ES. Pravila, ki se uporabljajo za področje državnih pomoči, ne določajo, da molk Komisije šteje za odločbo zaradi molka organa o neobstoju pomoči, še zlasti ker obravnavani ukrepi Komisiji niso bili priglašeni. Komisija, ki ima izključno pristojnost za ugotavljanje morebitne nezdružljivosti neke pomoči s skupnim trgom, mora namreč po zaključeni fazi predhodne preučitve državnega ukrepa sprejeti glede zadevne države članice odločbo, s katero ugotovi bodisi neobstoj pomoči, bodisi obstoj združljive pomoči, bodisi potrebo po začetku formalnega postopka preiskave iz člena 88(2) ES. Taka odločba ne more biti tiha in razvidna iz molka Komisije. Zgolj dejstvo, da Komisija razmeroma dolgo ni začela formalnega postopka preiskave glede določenega državnega ukrepa, temu še ne podeljuje lastnosti obstoječe pomoči, če gre za pomoč. Negotovost, ki je lahko obstajala v zvezi s tem, je lahko kvečjemu ustvarila legitimno pričakovanje upravičencev, ki onemogoča zahtevanje vračila pomoči, ki so bile izplačane v preteklosti. (Glej točke 133, 134 in od 148 do 153.)

Pojem „razvoj skupnega trga“ iz člena 1(b)(v) Uredbe št. 659/1999 v zvezi z uporabo člena 88 ES je mogoče razumeti kot spremembo gospodarskega in pravnega okvira v sektorju, na katerega se nanaša zadevni ukrep. Taka sprememba je lahko zlasti posledica liberalizacije trga, ki je bil sprva zaprt za konkurenco. Vendar pa ta pojem ne velja, če Komisija spremeni presojo zgolj na temelju strožje uporabe pravil Pogodbe na področju državnih pomoči. V zvezi s tem opredelitev nekega državnega ukrepa kot obstoječe ali kot nove pomoči ne sme biti odvisna od subjektivne presoje Komisije in mora biti določena ne glede na kakršno koli prejšnjo upravno prakso Komisije. Iz tega je razvidno, da sama ugotovitev razvoja politike na področju državnih pomoči ne more zadostovati za „razvoj skupnega trga“ v smislu člena 1(b)(v) Uredbe št. 659/1999, če ni spremenjen tudi objektivni pojem državne pomoči, kakršen izhaja iz člena 87 ES. (Glej točke od 173 do 175 in 186.)

Člen 1(b)(ii) Uredbe št. 659/1999 o uporabi člena 88 ES, ki določa, da obstoječa pomoč pomeni „odobreno pomoč, to je sheme pomoči in individualno pomoč, ki sta jo odobrila Komisija ali Svet“, se nanaša zlasti na ukrepe pomoči, glede katerih je Komisija sprejela odločbo o razglasitvi združljivosti, ta pa je nujno izrecna. Komisija se mora namreč izreči o združljivosti zadevnih ukrepov ob upoštevanju pogojev, določenih s členom 87 ES, in ob uporabi člena 253 ES to odločbo obrazložiti. Poleg tega mora Komisija, če se zatrjuje, da so bili posamični ukrepi odobreni na podlagi predhodno odobrene sheme pomoči, pred začetkom postopka iz člena 88(2) ES ugotoviti, ali so ti ukrepi zajeti z zadevno shemo, in če so, ali izpolnjujejo pogoje, določene v odločbi o njeni odobritvi. Le pri negativnem sklepu po končani presoji lahko Komisija zadevne ukrepe šteje za nove pomoči. Nasprotno pa mora Komisija pri pozitivnem sklepu te ukrepe obravnavati kot obstoječe pomoči v skladu s postopkom na podlagi člena 88(1) in (2) ES. Da bi bilo mogoče ugotoviti, ali posamični ukrepi izpolnjujejo pogoje, določene v odločbi o odobritvi, ali ne, mora biti ta odločba o odobritvi nujno izrecna. (Glej točke od 194 do 197.)

Komisijo zavezujejo smernice in obvestila, ki jih sprejme na področju državnih pomoči, pod pogojem, da ne odstopajo od pravil Pogodbe. Ker smernice o državni regionalni pomoči iz leta 1998 določajo, da bo Komisija ocenila združljivost regionalne pomoči s skupnim trgom na podlagi teh smernic takoj, ko bodo začele veljati – razen predlogov pomoči, ki bodo priglašeni, preden bodo te smernice sporočene državam članicam, in o katerih Komisija še ni sprejela končne odločitve – uporaba navedenih smernic v odločbah Komisije, s katerimi je bila ugotovljena nezakonitost in nezdružljivost s skupnim trgom za splošne sheme pomoči, ki so se začele izvajati, ne da bi bile priglašene, pred navedenim začetkom veljavnosti ne more pomeniti kršitve načela pravne varnosti. Vsekakor bi ob domnevi, da je bila uporaba smernic iz leta 1998 nepravilna, to lahko povzročilo nezakonitost izpodbijanih odločb in, posledično, njihovo ničnost le, če bi taka nezakonitost imela posledice za njihovo vsebino. Če bi se namreč ugotovilo, da bi Komisija, kljub temu da zakonitosti ne bi bilo, prišla do enakega izida, ker zadevna kršitev v nobenem primeru ne bi vplivala na vsebino izpodbijanih odločb, teh ne bi bilo treba razglasiti za nične. (Glej točke od 214 do 220.)

Komisija ima v skladu s sodno prakso pri uporabi člena 87(3)(c) ES široko diskrecijsko pravico, katere uresničevanje vključuje zapletene gospodarske in socialne presoje, ki jih je treba opraviti v skupnostnem okviru. Sodni nadzor, ki se uporablja za uresničevanje te diskrecijske pravice, je omejen na preverjanje upoštevanja procesnih pravil in pravil obrazložitve, pravilnosti ugotovljenih dejstev ter neobstoja napačne uporabe prava, očitne napake pri presoji ali zlorabe pooblastil. (Glej točko 223.)

Pomoči za tekoče poslovanje naj bi podjetju omogočile zmanjšanje stroškov, ki ga sicer bremenijo v okviru izvajanja tekočih poslov ali splošnih dejavnosti. Davčni sistemi, ki upravičena podjetja deloma razbremenjujejo davka od dohodkov, imajo značilnosti pomoči za tekoče poslovanje, in ne pomoči za investicije ali za zaposlovanje, ne glede na to, da za dostop do navedenih sistemov veljajo obveznosti vložitve določene minimalne investicije in ustvaritve določenega minimalnega števila delovnih mest, saj so zadevne davčne oprostitve odvisne od ustvarjenega dobička upravičenih podjetij, in ne od zneska investicije ali števila ustvarjenih delovnih mest. (Glej točke od 226 do 229.)

Ker je kršitev pravice do obrambe države članice subjektivna kršitev, se lahko v postopku s tožbo za razglasitev ničnosti odločbe Komisije, naslovljene na navedeno državo članico, s katero je Komisija ugotovila nezakonitost in nezdružljivost pomoči s skupnim trgom za ukrepe pomoči, nanjo sklicuje le zadevna država članica sama. (Glej točki 238 in 239.)

V postopku Komisije za preiskavo predlogov pomoči načelo spoštovanja pravice do obrambe zahteva, da se zadevni državi članici omogoči, da v skladu s členom 88(2) ES učinkovito izrazi stališča o pripombah zainteresiranih strank, na katere namerava Komisija opreti odločbo, če pa država članica ne more podati stališč o teh pripombah, jih Komisija ne more uporabiti v svoji odločbi proti tej državi. Da pa bi taka kršitev povzročila ničnost, je treba ugotoviti, da bi bil izid postopka morda drugačen, če take nepravilnosti ne bi bilo. Take nepravilnosti ne more pomeniti okoliščina, da Komisija ni upoštevala stališč neke države članice, ki jih je podala v odgovor na zahtevo tretje zainteresirane stranke za vračilo neupravičeno dodeljenih pomoči, če se navedena odločba ne opira na trditve iz zgoraj navedenih stališč in je nalog za vračilo pomoči logična, potrebna in izključna posledica nezakonitosti in nezdružljivosti zadevnih pomoči s skupnim trgom, ki ju je Komisija predhodno dokazala. (Glej točke od 241 do 244.)

Čeprav do sprejetja Uredbe št. 659/1999 o uporabi člena 88 ES za Komisijo niso veljali posebni roki za preučitev ukrepov pomoči, je morala Komisija zaradi spoštovanja temeljne zahteve pravne varnosti kljub temu paziti, da z izvajanjem pristojnosti ne odlaša v nedogled. Namreč, ker je Komisija izključno pristojna za presojo združljivosti državne pomoči s skupnim trgom, je dolžna v interesu dobrega delovanja temeljnih pravil Pogodbe v zvezi z državnimi pomočmi skrbno in nepristransko preučiti prijavo o pomoči, ki ni združljiva s skupnim trgom. Iz tega sledi, da ne sme neomejeno podaljševati predhodne preučitve državnih ukrepov, ki so predmet prijave. Ali je bilo trajanje predhodne preučitve razumno, je treba presojati glede na posebne okoliščine vsake zadeve in predvsem glede na njen kontekst, različne faze postopka, ki jim mora slediti Komisija, in zapletenost zadeve. Ob upoštevanju konteksta navedenih shem pomoči obdobje šestih let in pol med trenutkom, ko se je Komisija seznanila s shemami pomoči, in trenutkom začetka formalnega postopka preiskave iz člena 88(2) ES, ni nerazumno dolgo trajanje, ki bi pomenilo kršitev načel pravne varnosti in dobrega upravljanja v postopku predhodne preučitve, saj, prvič, so zadevni davčni ukrepi zahtevali poglobljeno preučitev nacionalne zakonodaje in znatno delo zbiranja in analize tako davčnega sistema zadevne države članice kot sistemov davčne avtonomije v drugih državah članicah, ter, drugič, je treba trajanje postopka v največji meri pripisati nacionalnim oblastem, ki so, poleg tega, da zadevnih shem niso priglasile, odklonile posredovanje koristnih podatkov Komisiji, sploh ker je Komisija v tem obdobju znotraj svoje diskrecijske pravice na področju državnih pomoči lahko presodila, da je treba hitreje obravnavati druge postopke v zvezi z ukrepi, ki so resda drugačni, vendar so jih sprejeli isti organi in bi lahko sprožili enaka pravna vprašanja. (Glej točke od 259 do 277.)

Najprej je treba opozoriti, da se je na upravičena pričakovanja glede zakonitosti pomoči mogoče sklicevati le, če je bila ta pomoč odobrena ob spoštovanju postopka, ki ga določa člen 88 ES. Skrbni regionalni organ in skrbni gospodarski subjekt morata namreč običajno biti sposobna zagotoviti spoštovanje tega postopka. Glede na to, da člen 88 ES ne razlikuje med shemami pomoči in posamičnimi pomočmi, ta načela veljajo tudi za sheme pomoči. Vendar pa ni mogoče izključiti možnosti, da se prejemniki pomoči, ki je nezakonita, ker ni bila priglašena, sklicujejo na izjemne okoliščine, ki so lahko utemeljeno upravičile njihovo zaupanje v pravilnost te pomoči, da bi nasprotovali vračilu. (Glej točke od 278 do 282.)

Neobjava posebnega opozorila, s katerim bi se upravičence do državnih pomoči opozorilo, da naj bi bile te dodeljene nezakonito, torej ne da bi Komisija sprejela dokončne odločbe o združljivosti s skupnim trgom, v Uradnem listu Evropske Unije, kot je določeno z obvestilom Komisije o nezakonitih pomočeh iz leta 1983, ne pomeni izjemne okoliščine, ki bi lahko utemeljila kakršno koli pričakovanje glede pravilnosti pomoči, dodeljene brez predhodne priglasitve. Vsaka drugačna razlaga bi temu obvestilu dala pomen, ki bi bil v nasprotju s členom 88(3) ES. Komisija lahko namreč določi usmeritve za izvajanje svoje diskrecijske pravice z akti, kot so smernice, če ti akti vsebujejo okvirna pravila v zvezi z usmeritvami, ki jim mora slediti ta institucija, in če ne odstopajo od pravil iz Pogodbe. Negotovost nezakonito dodeljenih pomoči pa izhaja iz učinkovanja obveznosti priglasitve iz člena 88(3) ES in ni odvisna od tega, ali je bilo opozorilo iz obvestila o nezakonitih pomočeh objavljeno v Uradnem listu ali ne. Zlasti ne more vračila nezakonito dodeljenih pomoči preprečiti zgolj dejstvo, da Komisija ni objavila takega opozorila, saj bi bil sicer ogrožen sistem nadzora državnih pomoči, ustanovljen s Pogodbo. (Glej točke od 305 do 308.)

Čeprav je načelo varstva legitimnih pričakovanj eno od temeljnih načel Skupnosti, gospodarski subjekti ne morejo upravičeno pričakovati ohranitve obstoječega položaja, ki se lahko spremeni v okviru diskrecijske pravice institucij Skupnosti. To načelo se jasno uporablja v okviru politike konkurence, za katero je značilna široka diskrecijska pravica Komisije. Tako je tudi pri vprašanju, ali so izpolnjeni pogoji za odpoved vračilu nezakonito dodeljenih pomoči, ki so povezani z obstojem izjemnih okoliščin. Odločbe glede preostalih zadev so tako le namig in ne morejo utemeljevati legitimnih pričakovanj, glede na to, da so okoliščine v vsaki zadevi drugačne. (Glej točke od 310 do 312.)

V okviru postopka nadzora nad državnimi pomočmi zainteresirane stranke v smislu člena 88(2) ES ne morejo pričakovati kontradiktorne razprave s Komisijo, kakršna poteka z državo članico, odgovorno za dodeljevanje pomoči. (Glej točko 332.)