*
SL
Zbi rkaodločbsodne pr akse
*
ECLI:EU:C:2015 :483 1SODBA SODIŠČA (veliki senat)
z dne 16. julija 2015  
Jezik postopka: angleščina.„Ničnostna tožba — Sklep S veta o odobritvi začetka p ogajanj za povezovanje sistema Evropske u nije za 
trgovanje z emisijami toplogrednih plinov s sistemom za trgovanje z emisijami toplogrednih plinov 
v Avstraliji — Pogajalske smernice — Posebni odbor — Členi 13(2) PEU, 218 , od (2) do (4), PD EU 
in 295 PD EU — Institucionalno ra vnovesje“
V zadevi C-425/13,
zaradi n ičnostne tožbe na podlagi člena 263 PD EU, vložene 24. julija 2013 ,
E v ropska komisija, ki j o zastopata G. Valero Jordana in F. Castillo de la Torre, agenta, z naslovom za 
vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
ob intervenciji
E v ropskega p arlamenta, ki g a zastopata R. Passos in D . Warin, agenta, z naslovom z a vročanje 
v Luxembourgu,
intervenient,
proti
Svetu E v r opske u nije, ki g a zastopajo K. Michoel, M. Moore in J.-P. Hix, agenti,
tožena stranka,
ob intervenciji
Češke r epublike, ki j o zastopajo M . Smolek, J. Vláčil in E. Ruffer, agenti,
Kraljevine Danske, ki j o zastopajo C. Thorning, L. Volck Madsen in U. Melgaard , agenti,
Zvezne republike N emčije, ki j o zastopata T. Henze in B. Beutler, agenta,
F rancoske r epublike, ki j o zastopajo D. Colas, G. de Bergues, F. Fize in N. Rouam, agenti,
Kraljevine Ni zozemske, ki j o zastopata M. Bulterman in M . de Ree, agentki,
Republike Po ljske, ki j o zastopa B. Majczyna, agent,
2 ECLI:EU:C:2015 :483SODBAZDNE16.7.2015 –ZADEVAC-425/13
KOMISIJA/SVET
Kraljevine Švedske, ki j o zastopajo A. Falk, C. Meyer-Seitz, U . Persson, E. Karlsson, L. Swedenborg in 
C. Hagerman, agenti,
Združenega k raljestva Velika Britanija in Se verna Irska, ki g a zastopajo E. Jenkinson in M . Holt, 
agenta, skupaj z J. Holmes in B. Kennelly, barristers,
intervenientke,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi V. Skouris, predsednik, K. Lenaerts, podpredsednik, A. Tizzano, predsednik senata, R. Silva de 
Lapuerta (poročevalka), predsednica senata, M. Ilešič, A. Ó Caoimh, C. Vajda, S. Rodin, predsedniki 
senatov, K. Jürimäe, predsednica senata, A. Rosas, E. Juhász, J. Malenovský, E. Levits, F. Biltgen in 
C. Likurgos, sodniki,
generalni pravobranilec: M. Wathelet,
sodni tajnik: M . Aleksejev, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 6. januarja 2015 ,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 17. marca 2015
izreka n aslednjo
Sodbo
1 Evropska ko misija s tožbo predlaga ra zglasitev n ičnosti člena 2, drugi stavek, sklepa Sveta z dne 
13. maja 2013 o odobritvi začetka p ogajanj o povezovanju sistema Evropske u nije za trgovanje 
z emisijami toplogrednih plinov s sistemom za trgovanje z emisijami toplogrednih plinov v Avstraliji in 
oddelka A priloge k temu sklepu (v nadaljevanju: izpodbijani sklep).
Pravni okvir
Direktiva 2003 /87/ES
2 Direktiva 2003 /87/ES evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za 
trgovanje s pravicami do em isije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremem bi Direktive S veta 
96/61/ES (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 7, str. 631), kakor je bila spremenjena 
z Direktivo Sveta 2009 /29/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 ( UL L 140, str. 63, 
v nadaljevanju: Direktiva), je bila sprejeta na podlagi člena 175(1) ES. Kot je razvidno iz uvodne izjave 5 
te dir ektive, je njen cilj prispevati k učinkovitejšemu izpolnjevanju zavez Evropske skupnosti in njenih 
držav članic za zmanjšanje antropogenih em isij toplogrednih plinov po Kjotskem p rotokolu.
3 Člen 1 Direktive tako o predeljuje njen predmet:
„Ta dir ektiva vzpostavlja sistem t rgovanja s pravicami do em isij toplogrednih plinov v Skupnosti […], 
da b i pospešila zmanjšanje em isij toplogrednih plinov na stroškovno in ekono msko u činkovit način.“
ECLI:EU:C:2015 :483 3SODBAZDNE16.7.2015 –ZADEVAC-425/13
KOMISIJA/SVET
4 Člen 25 D irektive, naslovljen „Povezave z drugimi sistemi trgovanja z emisijami toplogrednih plinov“, 
določa:
„1.Skleniti je treba sporazume s tretjimi državami iz Priloge B h Kjotskem u protokolu, ki s o protokol 
ratificirale, da s e predvidi me dsebojno p riznavanje pravic me d sistemom Skupnosti in dr ugimi sistemi 
trgovanja z emisijami toplogrednih plinov, v skladu s pravili iz člena 300 P ogodbe.
1.a Lahko s e sklenejo sporazumi za vzajemno p riznavanje pravic me d sistemom S kupnosti in 
primerljivimi obveznimi sistemi trgovanja z emisijami toplogrednih plinov, ki i majo vzpostavljene 
omejitve absolutnih em isij v kateri ko li drugi državi ali v podzveznih ali regionalnih enotah.
1b. Lahko s e sklenejo neobvezujoči sporazumi s tretjimi državami ali s podzveznimi ali regionalnimi 
enotami za zagotovitev u pravne in tehnične usklajenosti glede pravic v sistemu Skupnosti ali drugih 
obveznih sistemih trgovanja z emisijami z omejitvami absolutnih em isij.
2. Kadar s e sklene sporazum iz odstavka 1, Komisija sprejme v se potrebne določbe za me dsebojno 
priznavanje pravic po tem s porazumu. […]“
Dejansko stanje
5 Avstralska z veza je leta 2011 v zpostavila stik s Komisijo z a začetek d vostranskih p ogajanj 
o povezovanju sistema Evropske u nije za trgovanje z emisijami toplogrednih plinov z avstralskim 
sistemom.
6 Uradno p riporočilo v zvezi z odobritvijo začetka p ogajanj z Avstralsko z vezo o povezovanju sistemov za 
trgovanje je bilo napisano p o zgledu prejšnjega priporočila, ki s e je nanašalo na povezovanje sistema 
Unije za trgovanje z emisijami s švicarskim sistemom za trgovanje. Sprejeto je bilo 24. januarja 2013 
in nato poslano S vetu Evropske u nije. Države članice so v razpravah v delovni skupini Sveta za okolje 
vprašale, ali se lahko v pogajanja z Avstralsko z vezo vključijo bolj, kot je predvideno v priporočilu 
Komisije. Delovna skupina Sveta za okolje je ko mpromisno b esedilo z nekaj spremem bami sprejela 
22. aprila 2013 .
7 Komisija je 2. maja 2013 z a vp is v zapisnik posredovala izjavo, v kateri je nasprotovala nekaterim 
vidikom osnutka sklepa o odobritvi začetka zadevnih pogajanj (dokument 8805 /13, ADD1). Tudi Svet 
je podal izjavo z dne 8. maja 2013 ( dokument 8805 /13, ADD2).
8 Ta osnutek sklepa je bil predložen Odboru stalnih predstavnikov (Coreper) in je bil nazadnje sprejet 
nespremenjen ko t točka „A“ dnevnega reda S veta za kme tijstvo in ribištvo z dne 13. maja 2013 .
9 Komisiji je bilo s členom 1(1) izpodbijanega sklepa dovoljeno z ačeti zadevna pogajanja v imenu Unije.
10 Člen 1(2) izpodbijanega sklepa določa, da „Komisija vodi p ogajanja […] v skladu s pogajalskimi 
smernicami iz dodatka [priloge] k temu sklepu“.
11 Člen 2, drugi stavek, tega sklepa določa, da „Komisija Svet pisno o bvešča o izidih pogajanj po vsakem 
krogu pogajanj in vsekakor najmanj vsako č etrtletje“.
4 ECLI:EU:C:2015 :483SODBAZDNE16.7.2015 –ZADEVAC-425/13
KOMISIJA/SVET
12 Pogajalske smernice (dokument 8568 /13, ADD1), naslovljene na Komisijo, so v prilogi k navedenemu 
sklepu v oddelku A določene tako:
„A.Postopek za pogajanja
1. Komisija vodi pogajanja v skladu z upoštevno ve ljavno z akono dajo Unije. Če je potrebno, posebni 
odbor iz člena 1(2) ali Svet določi podrobna pogajalska s tališča Unije. Kot posebni odbor se 
imenuje delovna skupina za okolje, ki p ri tej nalogi pomaga Komisiji. Sestanke p osebnega odbora 
organizira in jim predseduje država članica, ki p redseduje Svetu.
2. Pogajanja morajo biti pripravljena precej vnaprej. Zato Komisija Svetu sporoči predvideni časovni 
razpored in teme, ki b odo predmet pogajanj, ter čim p rej pošlje ustrezne dokumente, da i majo 
člani posebnega odbora dovolj časa, da s e dobro pripravijo na prihodnja pogajanja.
3. Pred vsakim kr ogom pogajanj se sestane posebni odbor, da d oloči bistvena vp rašanja ter glede na 
primer določi pogajalska stališča ali smernice. Če je potrebno, se je o tehničnih vidikih pogajanj 
o povezovanju m ogoče posvetovati z odborom z a podnebne spremem be, če je to predhodno 
odobril posebni odbor.
4. Komisija Svetu poroča o izidu pogajanj po vsakem kr ogu pogajanj in vsekakor najmanj enkrat na 
četrtletje. Komisija obvešča Svet o vseh pomem bnih težavah, ki b i lahko n astopile me d pogajanji, 
in se o njih posvetuje s posebnim odborom.“
13 Oddelek B teh pogajalskih smernic določa vsebino in obseg pogajanj.
14 Drugi odstavek izjave Sveta z dne 8. maja 2013 o osnutku sklepa o začetku p ogajanj določa:
„Ustanovitev p osebnega odbora v skladu s členom 218(4) PD EU pomeni, da j e […] odbor pristojen za 
spremljanje poteka p ogajanj in usmerjanje pogajalca ob upoštevanju pogajalskih smernic, ki j ih je 
sprejel Svet.“
15 O izpodbijanem s klepu je bila Komisija uradno o bveščena 15. maja 2013 .
Postopek p red S odiščem in predlogi strank
16 Komisija Sodišču predlaga, naj:
— razglasi za ničen člen 2, drugi stavek, izpodbijanega sklepa in oddelek A priloge k temu sklepu;
— podredno, razglasi izpodbijani sklep z a ničen in ohrani njegove u činke, če bi bil razglašen za ničen 
v celoti, in
— Svetu naloži plačilo stroškov.
17 Svet je v sodnem t ajništvu Sodišča 7. oktobra 2013 v skladu s členom 151 P oslovnika S odišča vložil 
predlog, naj se izpodbijana odločba, pogajalska izhodišča in deli tožbe Komisije, v katerih so citirane 
navedene smernice, „umaknejo iz spisa“. Svet je Sodišču predlagal tudi, naj sprejme u krepe, ki s o po 
njegovi presoji primerni za zagotovitev, da v sebina pogajalskih smernic „ne bo postala javna“ in da 
o naravi teh smernic „ne bi bilo mogoče sklepati na podlagi javnih dokumentov Sodišča“.
18 Ta predlog Sveta je bil zavrnjen s sklepom K omisija/Svet (C-425/13, EU:C:2014 :91).
ECLI:EU:C:2015 :483 5SODBAZDNE16.7.2015 –ZADEVAC-425/13
KOMISIJA/SVET
19 Evropski parlament, ki m u je bila s sklepom p redsednika S odišča z dne 13. februarja 2014 d ovoljena 
intervencija v podporo predlogom K omisije, predlaga ugoditev p redlogom K omisije.
20 Svet Sodišču predlaga, naj se tožba zavrne, ali – v primeru razglasitve n ičnosti izpodbijanega sklepa – 
naj se ne ohranijo njegovi učinki in naj se Komisiji naloži plačilo stroškov.
21 Kraljevina Danska, Zvezna republika N emčija, Kraljevina Nizozemska, Republika P oljska in Kraljevina 
Švedska, ki j im je bila s sklepom predsednika S odišča z dne 13. februarja 2014 d ovoljena intervencija 
v podporo predlogom Sveta, Sodišču predlagajo, naj tožbo zavrne.
22 Češka r epublika i n Francoska r epublika, ki j ima je bila s sklepom p redsednika S odišča z dne 
13. februarja 2014 d ovoljena intervencija v podporo predlogom S veta, Sodišču predlagata, naj tožbo 
zavrne in Komisiji naloži plačilo stroškov.
23 Združeno kra ljestvo Ve lika B ritanija in Severna Irska, ki m u je bila s sklepom p redsednika S odišča 
z dne 13. februarja 2014 d ovoljena intervencija v podporo predlogom Sveta, Sodišču predlaga, naj tožbo 
v celoti zavrne in – če bi mu bilo popolnoma ali deloma ugodeno – ne ohrani učinkov izpodbijanega 
sklepa.
Tožba
Dopustnost
Trditve strank
24 Svet se sklicuje na nedopustnost tožbe K omisije, ke r je naperjena zoper oddelek A priloge 
k izpodbijanemu sklepu, ki v sebuje sporne pogajalske s mernice. Trdi, da j e Komisija v drugih 
institucionalnih sporih me nila, da t ake p ogajalske smernice niso zavezujoči akti.
25 Komisija trdi, da u gotovitev, da p ogajalske smernice nimajo zavezujočega učinka, ne pomeni, da n imajo 
pravnih učinkov. Ker naj bi Svet jasno n avedel, da s o pogajalske smernice zavezujoče za Komisijo, naj 
bi bila tožba, ki j o je vložila, dopustna.
Presoja Sodišča
26 Opozoriti je treba, da m ora biti ničnostna tožba na voljo zoper vse določbe, ki j ih sprejemajo institucije 
Unije, ne glede na njihovo naravo ali obliko, če so namenjene povzročanju pravnih učinkov (glej sodbo 
Komisija/Svet, C-28/12, EU:C:2015 :282, točka 14 in navedena sodna praksa).
27 Pri ugotavljanju, ali take d oločbe povzročajo pravne učinke, je treba upoštevati njihovo vsebino ( glej 
v tem s mislu sodbo Nizozemska/Komisija, C-147/96, EU:C:2000 :335, točka 27).
28 Glede tega je Sodišče že razsodilo, da s klep, sprejet na podlagi člena 218(3) in (4) PD EU, povzroča 
pravne učinke v odnosih me d Unijo in njenimi državami članicami ter institucijami Unije (glej sodbo 
Komisija/Svet, C-114/12, EU:C:2014 :2151 , točka 40).
29 V obravnavanem p rimeru oddelek A priloge k izpodbijanemu sklepu, ki v sebuje sporne pogajalske 
smernice, opisuje natančen in podroben postopek za pogajanja o načrtovanem s porazumu, ki g a je 
Svet očitno n ameraval določiti za Komisijo, kot je to razvidno tudi iz člena 1(2) tega sklepa.
30 Torej lahko p ovzroča pravne učinke.
6 ECLI:EU:C:2015 :483SODBAZDNE16.7.2015 –ZADEVAC-425/13
KOMISIJA/SVET
31 Zato je tožba dopustna.
Utemeljenost
32 Komisija v utemeljitev tožbe navaja dva tožbena ra zloga. Prvi tožbeni razlog v zvezi s podrobnim 
postopkom iz oddelka A pogajalskih smernic se nanaša na kršitev člena 13(2) PEU, člena 218, od (2) 
do (4), PD EU in člena 295 PD EU ter načela institucionalnega ravnovesja. Drugi tožbeni razlog v zvezi 
z izpodbijanim sklepom se v delu, v katerem d oloča, da p osebni odbor ali Svet „določi podrobna 
pogajalska s tališča U nije“, nanaša na kršitev č lena 13(2) PEU in člena 218 PD EU ter načela 
institucionalnega ravnovesja.
33 Sodišče me ni, da j e treba ta tožbena razloga preučiti skupaj.
Trditve strank
34 Komisija navaja, da j e pristojna za pogajanja za sklenitev me dnarodnega sporazuma na področjih, ki s e 
ne nanašajo predvsem a li izključno n a skupno z unanjo in varnostno p olitiko. Njene pogajalske vloge na 
tem p odročju naj ne bi mogle izpodbijati druge institucije Unije. Čeprav je bila s Pogodbo DEU Svetu 
dodeljena pristojnost za odobritev takih pogajanj, pa naj ne bi imel pristojnosti za razširjanje vsebine 
pogajalskih smernic, tako da b i vanje vstavil določbe, ki n iso neposredno p ovezane s pogajanji 
z zadevno tretjo državo.
35 Komisija me ni, da p ristojnost za sprejemanje pogajalskih smernic ne zajema pristojnosti za določanje 
podrobnih pravil za potek pogajanj, saj naj bi se z navedenimi smernicami opredelile le strateške izbire 
in vsebinski cilji, ki j ih je treba zagovarjati me d pogajanji.
36 Komisija trdi, da p ostopek podrobnih pogajanj iz oddelka A priloge k izpodbijanemu sklepu povzroča 
to, da s o Svetu priznane no ve p ristojnosti v nasprotju s tem, kar j e določeno v členu 218, od (2) 
do (4), PD EU. Svet naj bi s tem, da e nostransko d oloča tak postopek, K omisiji nalagal obveznosti, ki 
naj ne bi bile v skladu z navedenimi določbami.
37 Komisija me ni, da j e Svet kršil tudi člen 13(2) PEU in načelo institucionalnega ravnovesja s tem, da j e 
z zadevnimi pogajalskimi smernicami razširil pristojnosti, ki s o mu podeljene s Pogodbama.
38 Komisija poudarja, da j e sicer lahko z a institucije ko ristno, da s e organizira n ačin n jihovega 
sodelovanja, ve ndar s e m ora t ako s odelovanje v skladu s členom 295 PD EU i zvajati 
z medinstitucionalnimi sporazumi. Ker v obravnavanem p rimeru ni bil sprejet tak sporazum, naj bi 
Svet s sprejetjem o ddelka A priloge k izpodbijanemu sklepu kršil tudi ta člen.
39 Komisija trdi, da i ma Svet v skladu z navedenim oddelkom A odločilno v logo v pogajanjih. Ta odstavek 
naj bi namreč določal, da m ora posebni odbor iz člena 218(4) PD EU ali Svet v nekaterih okoliščinah 
opredeliti „podrobna pogajalska stališča Unije“, ki n aj bi bila zavezujoča za Komisijo. Pogodbi pa naj 
temu odboru ali Svetu ne bi dajali nobene neposredne odločilne vloge me d pogajanji, saj ima Komisija 
glede tega polno p ristojnost. Posebni odbor naj bi bil le posvetovalni organ za pogajalca.
40 Komisija me ni, da j e pristojna za določitev p odrobnih pravil za posvetovanje s posebnim odborom, ki 
ga v skladu s členom 218(4) PD EU imenuje Svet. Ta določba naj bi posebnemu odboru da jala zgolj 
posvetovalno v logo, saj naj bi pogajanja potekala samo „v posvetovanju z“ njim. Čeprav lahko ta odbor 
izrazi svoje stališče o različnih vidikih pogajanj, Komisija me ni, da s o pogajalske s mernice – ke r 
navedenemu odboru ali Svetu omogočajo sprejemanje „podrobnih pogajalskih stališč Unije“, ki b i bila 
zato zanjo zavezujoča – v nasprotju s členom 218 PD EU.
ECLI:EU:C:2015 :483 7SODBAZDNE16.7.2015 –ZADEVAC-425/13
KOMISIJA/SVET
41 Komisija nazadnje opozarja, da j e mogoče elemente izpodbijanega sklepa, katerih razglasitev n ičnosti se 
predlaga, ločiti od njegovega preostalega dela in da j e zato m ogoča ra zglasitev d elne ničnosti tega 
sklepa. Vsekakor naj razglasitev d elne ničnosti ne bi vplivala na imenovanje posebnega odbora.
42 Parlament soglaša s trditvami Komisije. Navaja, da P ogodba DEU Svetu ne dovoljuje enostranskega 
sprejemanja no vih podrobnih pravil za pogajanje, ki b i veljala za pogajalca. Če bi bilo tako, naj bi to 
vplivalo tako n a pristojnosti Komisije ko t pogajalke ko t na pristojnosti Parlamenta.
43 Parlament opozarja tudi, da m ora v skladu s členom 13(2) PEU vsaka institucija ravnati v mejah svojih 
pristojnosti in ob upoštevanju načela lojalnega sodelovanja.
44 Parlament pojasnjuje, da n iti sam niti Svet v pogajanjih ne smeta aktivno igrati samostojne in vodilne 
vloge ter s tem p osegati v pristojnosti pogajalca. Zlasti Svet naj ne bi smel v svojem i menu ali v imenu 
posebnega odbora, ki g a je imenoval, zavzeti vloge no silca odločanja me d pogajanji.
45 Svet poudarja, da s e pristojnosti za sprejemanje pogajalskih smernic z namenom, da s e Komisiji dovoli 
pogajanje o mednarodnem s porazumu v imenu Unije, ki m u je priznana s členom 218(4) PD EU, ne 
sme ra zlagati tako, da m u je z njo on emogočeno t udi d oločanje podrobnih pravil, po ka terih m ora 
potekati pogajanje. Z vsakršno dr ugačno ra zlago člena 218(4) PD EU naj bi bil namreč temu členu 
odvzet polni učinek.
46 Češka republika, Zvezna republika N emčija, Francoska republika, Republika P oljska, Kraljevina Švedska 
in Združeno kra ljestvo podpirajo to trditev S veta in navajajo, da b esedilo člena 218, od (2) do (4), 
PDEU n e določa no bene omejitve z a sprejemanje takih smernic niti ne nasprotuje temu, da t e 
smernice določajo postopkovna pravila, zlasti glede podrobnih pravil za posvetovanje s posebnim 
odborom.
47 Zvezna republika N emčija, Francoska republika in Združeno kra ljestvo me nijo tudi, da p ristojnost za 
dajanje pogajalskih smernic Komisiji zajema pristojnost za pojasnjevanje postopkovnih pogajalskih 
zahtev z a zagotovitev lojalnega sodelovanja me d institucijami, določenega v členu 13(2) PEU, in 
spoštovanja institucionalnega ravnovesja.
48 Svet poudarja, da j e pri sprejetju sklepa, s katerim d ovoli začetek pogajanj in imenuje pogajalca, 
pristojen za presojo, ali je primerno a li celo nujno v pogajalske smernice vključiti informacije v zvezi 
z vlogo, ki j e dodeljena vsaki instituciji, in podrobnimi postopkovnimi pravili, po ka terih m orajo 
potekati pogajanja. Šlo naj bi za posledico njegove p ravice do odločanju o taki odobritvi.
49 Svet pojasnjuje, da s e podrobna postopkovna pravila iz spornih pogajalskih smernic nanašajo izključno 
na odnose me d K omisijo ko t pogajalko, Svetom ko t institucijo, ki da je dovoljenje za pogajanje 
o mednarodnem s porazumu in podpisu tega sporazuma, ter posebnim o dborom, ki g a Svet lahko 
imenuje za spremljanje pogajanj.
50 Svet me ni, da p ri teh podrobnih postopkovnih pravilih iz pogajalskih smernic ne gre za neupoštevanje 
vloge vsake institucije ali ravnovesja, ki g a me d temi institucijami določata Pogodbi. Taka p odrobna 
pravila naj bi le izražala, ka ko m orajo institucije kon kretizirati načelo lojalnega sodelovanja pri 
mednarodnih pogajanjih.
51 Češka republika, Kraljevina Danska in Kraljevina Švedska soglašajo s trditvijo Sveta o njegovi dejavni 
vlogi me d pogajanji o mednarodnem s porazumu. Pristojnost Sveta za sprejemanje pogajalskih smernic 
in to, da m ora K omisija v skladu s členom 218(4) PD EU voditi pogajanja v posvetovanju s posebnim 
odborom, naj bi pomenilo, da m orajo me d Svetom in Komisijo potekati neprekinjena usklajevanja in 
stalen dia log, pri čemer ta postopek ne sme b iti omejen na določeno fazo pogajanj.
8 ECLI:EU:C:2015 :483SODBAZDNE16.7.2015 –ZADEVAC-425/13
KOMISIJA/SVET
52 Glede tega Republika P oljska n avaja, da l ahko s amo izid p ogajanj, ki j e sprejemljiv za Svet, vodi d o 
podpisa in sklenitve sporazuma v imenu Unije. Prav tako n aj bi bilo nujno, da l ahko S vet ob izdaji 
dovoljenja pogajalcu določi tudi o mejitve in navede pogoje, po ka terih bodo potekala pogajanja. 
Preprečiti naj bi bilo torej treba položaj, v katerem b i bil ta izid nesprejemljiv za Svet in v katerem b i 
imela zavrnitev o dobritve o snutka kon čnega sporazuma negativen vp liv na odnose z drugo stranko. 
Zato naj bi bila pristojnost Sveta za aktivno s premljanje pogajanj stalna in naj ne bi bila omejena 
samo na sprejemanje pogajalskih smernic, priloženih sklepu o odobritvi začetka p ogajanj.
53 Svet me ni, da m ora K omisija voditi pogajanja v okviru pooblastila, ki j i ga je Svet dal. Stališča, sprejeta 
v posebnem o dboru, naj bi bila zasnovana ko t kon kreten izraz pogajalskih smernic Sveta in naj bi bila 
namenjena temu, da p ogajalcu pomagajo pri opredelitvi stališč, ki j ih je Svet potrdil. Komisija naj bi 
morala določiti način pogajanj, pri čemer naj bi upoštevala smernice posebnega odbora v obliki bodisi 
ustnih navodil bodisi stališč, izraženih v dokumentih.
54 Svet pojasnjuje, da j e opredelitev p ogajalskih stališč v posebnem o dboru namenjena usmerjanju 
pogajalca ob upoštevanju pogajalskih smernic. Teh stališč naj ne bi bilo m ogoče razlagati tako, da 
pomenijo obveznost Komisije, da d oseže priporočeni izid za vse smernice, ki s o v njih opredeljene.
55 Glede tega Češka r epublika, Francoska r epublika in Združeno kra ljestvo poudarjajo, da S vet lahko 
določi podrobna pravila za posvetovanje s posebnim o dborom. Poleg tega naj bi bilo s tem, da j e 
v oddelku A izpodbijanega sklepa, ki v sebuje sporne pogajalske smernice, določeno, da l ahko p osebni 
odbor ali Svet sprejmeta „podrobna pogajalska s tališča“, z navedenimi smernicami samo opozorjeno 
na pravico Sveta, da j ih kadar koli pojasni, in na vlogo posebnega odbora.
56 Glede tega Zvezna republika N emčija dodaja, da s pecializiranega znanja dr žav članic na področju 
zadevnega sporazuma ne bi bilo mogoče dovolj izkoristiti, če bi Komisiji uspelo uveljaviti svojo željo, 
da p opolnoma samostojno, ne da b i upoštevala stališča posebnega odbora, posega v pogajanja.
57 Svet zavrača tudi trditev v zvezi s tem, da n i bil sklenjen me dinstitucionalni sporazum o podrobnih 
postopkovnih pravilih iz člena 295 PD EU, saj naj tak sporazum n e bi vključeval samo Komisije in 
Sveta, ampak tudi Parlament, kar n aj bi bilo v nasprotju z ravnovesjem me d institucijami, določenim 
s členom 218 PD EU.
58 Svet ob podpori Z druženega kra ljestva nazadnje opozarja, da n e pride v poštev ra zglasitev d elne 
ničnosti, ki b i se nanašala na člen 2, drugi stavek, izpodbijanega sklepa in na oddelek A Priloge 
k temu sklepu, ker naj bi ta temeljno s premenila splošno v sebino d ovoljenja za pogajanja. Iz strukture 
izpodbijanega sklepa in priloge k njemu naj bi bilo razvidno, da j e vsaka o d teh določb del nedeljive 
celote.
Presoja Sodišča
59 Ta tožba se po eni strani nanaša na člen 2, drugi stavek, izpodbijanega sklepa, po dr ugi pa na 
oddelek A priloge k navedenemu sklepu. Zaporedoma je treba preučiti ta vidika tožbe.
60 Prvič, Komisija trdi, da j e obveznost iz člena 2, drugi stavek, izpodbijanega sklepa, v skladu s katerim 
„Komisija Svet pisno o bvešča o izidih pogajanj po vsakem kr ogu pogajanj in vsekakor najmanj vsako 
četrtletje“, v nasprotju s členom 218(2) in (4) PD EU, členom 13(2) P EU, n ačelom 
medinstitucionalnega ravnovesja in členom 295 PD EU.
61 Ker člen 218(4) PD EU v tem s poru pomeni glavni referenčni predpis, ki u reja razdelitev p ristojnosti, 
dodeljenih Svetu, posebnemu odboru in Komisiji, je treba navedeni tožbeni razlog najprej presojati 
glede na to določbo.
ECLI:EU:C:2015 :483 9SODBAZDNE16.7.2015 –ZADEVAC-425/13
KOMISIJA/SVET
62 Glede tega iz sodne prakse Sodišča izhaja, da č len 218 PD EU n a področju sklepanja me dnarodnih 
pogodb pomeni samostojen in splošen predpis ustavnega pomena, ker institucijam U nije dodeljuje 
določene pristojnosti. Ker je njegov namen zagotoviti ravnovesje me d njimi, določa zlasti, da s e 
o sporazumih me d Unijo in eno a li več tretjimi državami pogaja Komisija ob upoštevanju pogajalskih 
smernic, ki j ih sprejme S vet, te sporazume p a nato Svet sklene bodisi po potrditvi Parlamenta bodisi 
po posvetovanju z njim. Ve ndar j e pristojnost za sklepanje takih sporazumov dodeljena Svetu 
s pridržkom p ristojnosti, ki s o na tem p odročju priznane K omisiji (glej v tem s mislu sodbo 
Francija/Komisija, C-327/91, EU:C:1994 :305, točka 28).
63 Poleg tega člen 17(1) PEU določa, da K omisija razen na področju skupne zunanje in varnostne politike 
ali v drugih primerih, določenih s Pogodbama, zagotavlja zunanje zastopanje Unije.
64 V okviru teh pristojnosti pa morata Svet in Komisija upoštevati člen 13(2), drugi stavek, PEU, ki d oloča, 
da „[i]nstitucije me d seboj lojalno s odelujejo“. To sodelovanje je posebej pomem bno z a me dnarodno 
delovanje U nije, saj tako d elovanje sproži postopek tesnega dogovarjanja in p osvetovanja me d 
institucijami Unije.
65 Poleg tega člen 218(4) PD EU določa, da j e treba, če je Svet določil poseben odbor, voditi pogajanja 
v posvetovanju s tem o dborom.
66 V tem p rimeru, ka kršen je tudi o bravnavani, mora K omisija posebnemu odboru zagotoviti vse 
informacije, ki s o potrebne za to, da l ahko ta spremlja potek pogajanj, kot so zlasti smernice, ki s o jih 
med pogajanji navedle druge stranke, in stališča, ki j ih zagovarjajo. Posebni odbor lahko le tako o blikuje 
mnenja in nasvete v zvezi s pogajanji.
67 Od Komisije je mogoče glede na funkcije institucij v pogajanjih in sklepanju sporazumov, določene 
v členu 218 PD EU, zahtevati, da t e informacije predloži tudi svetu. Koristno je namreč, da i ma ta na 
voljo navedene informacije, da l ahko ra zume p otek pogajanj, ki s o namenjena pripravi osnutka 
sporazuma, ki b o predložen v potrditev.
68 Zato je treba šteti, da j e obveznost iz člena 2, drugi stavek, izpodbijanega sklepa, v skladu s katerim 
„Komisija Svet pisno o bvešča o izidih pogajanj po vsakem kr ogu pogajanj in vsekakor najmanj vsako 
četrtletje“, v skladu s členom 218(2) in (4) PD EU.
69 Glede domnevne kr šitve č lena 13(2) PEU je treba nato opozoriti, da v skladu s to določbo vsaka 
institucija Unije deluje v mejah pristojnosti, ki s o ji dodeljene s Pogodbama, in v skladu s postopki, 
pogoji in cilji, ki j ih določata Pogodbi. Navedena določba odraža načelo institucionalnega ravnovesja, 
ki je značilnost institucionalnega okvira U nije, ki p omeni, da m ora vsaka o d institucij izvajati svoje 
pristojnosti ob u streznem u poštevanju p ristojnosti dr ugih institucij (glej sodbo S vet/Komisija, 
C-409/13, EU:C:2015 :217, točka 64 in navedena sodna praksa).
70 Iz razlogov iz točk 66 in 67 te sodbe, pa se s členom 2, drugi stavek, izpodbijanega sklepa upošteva tudi 
obveznost iz člena 13(2) PEU, v skladu s katero vsaka institucija Unije deluje v mejah pristojnosti, ki s o 
ji dodeljene s Pogodbama.
71 Prav tako ta določba navedenega sklepa nikakor ne pomeni kršitve n ačela institucionalnega ravnovesja.
72 Nazadnje, kar z adeva domnevno kr šitev č lena 295 PD EU, ta ne ovira m ožnosti Sveta, da v sklepu 
o dovoljenju za pogajanja uredi p odrobna pravila za pe riodično o bveščanje, ki g a m ora K omisija 
opravljati me d postopkom pogajanj za sklenitev me dnarodnega sporazuma Unije.
73 V teh okoliščinah je treba zavrniti predlog Komisije za razglasitev n ičnosti v delu, v katerem s e nanaša 
na člen 2, drugi stavek, tega sklepa.
10 ECLI:EU:C:2015 :483SODBAZDNE16.7.2015 –ZADEVAC-425/13
KOMISIJA/SVET
74 Drugič, Komisija trdi, da j e oddelek A priloge k izpodbijanemu sklepu, ki v sebuje sporne pogajalske 
smernice, v nasprotju z razdelitvijo pristojnosti – določeno s členom 218(4) PD EU – ki s o bile 
podeljene Svetu, posebnemu odboru in Komisiji kot pogajalki, prav tako p a tudi s členom 13(2) PEU 
in institucionalnim ra vnovesjem.
75 Glede na pisna in u stna stališča, predstavljena pred S odiščem, in o b o pozorilu, da j e Svet 
v obravnavanem p rimeru določil posebni odbor, je treba najprej ugotoviti, ali je Svet pristojen za to, da 
v pogajalskih smernicah določi postopkovna pravila, kakršna so ta v postopku v glavni stvari, in če je 
tako, ali se s pravili iz oddelka A priloge k izpodbijanemu sklepu upošteva razdelitev p ristojnosti me d 
institucijami in posebnim odborom iz člena 218(4) PD EU.
76 Glede tega iz tretjega stavka točke 1 oddelka A priloge k izpodbijanemu sklepu v povezavi z drugim 
odstavkom izjave S veta z dne 8. maja 2013 i zhaja, da i ma posebni odbor, ki g a določi Svet, „ob 
upoštevanju pogajalskih smernic, ki j ih je sprejel Svet, pooblastila za spremljanje vodenja pogajanj in 
usmerjanje pogajalca“. Poleg tega mora v skladu s četrtim stavkom točke 1 tega oddelka A sestanke 
tega odbora organizirati in jim predsedovati država članica, ki p redseduje Svetu.
77 Ker je Svet pristojen za določitev p osebnega odbora in ke r m ora K omisija voditi pogajanja „v 
posvetovanju s tem o dborom“ v skladu s členom 218(4) PD EU, mora K omisija navedeni odbor obvestiti 
o vseh vidikih pogajanj, da b i se bilo mogoče z njim ko ristno p osvetovati. Le tako lahko p osebni odbor 
oblikuje mnenja in nasvete v zvezi s stališči, ki j ih mora K omisija zavzeti v pogajanjih.
78 V teh okoliščinah je treba člen 218(4) PD EU ra zlagati tako, da S vet pooblašča za to, da v pogajalskih 
smernicah določi podrobna postopkovna pravila, ki u rejajo postopek obveščanja, ko munikacije in 
posvetovanja me d posebnim o dborom in K omisijo, saj se s takimi pravili uresničuje cilj dobrega 
dogovarjanja na no tranji ravni.
79 Preveriti pa je treba, ali oddelek A priloge k izpodbijanemu sklepu vsebuje druge določbe, ki s o sicer 
postopkovne, vendar b i lahko p ogajalcu odvzele pooblastilo, priznano s členom 17(1) PEU.
80 Glede prvega stavka točke 1 oddelka A priloge k izpodbijanemu sklepu, v skladu s katerim „Komisija 
vodi pogajanja v skladu z upoštevno ve ljavno z akono dajo Unije“, je treba opozoriti, da g re pri tem z a 
splošno o pozorilo, ki o mejuje obseg delovanja Komisije na tem p odročju. S tem n amenom je v prvem 
stavku t očke 2 tega oddelka A tudi ko ristno n avedeno, da m orajo biti „[p]ogajanja […] pripravljena 
precej vnaprej“.
81 Glede drugega stavka iste točke, v skladu s katerim za pripravo na pogajanja „Komisija Svetu sporoči 
predvideni časovni ra zpored in teme, ki b odo predmet pogajanj, ter čim p rej pošlje ustrezne 
dokumente, da i majo člani posebnega odbora d ovolj časa, da s e dobro pripravijo na prihodnja 
pogajanja“, je treba poudariti, da p o eni strani ta element izrecno o predeljuje obveznost iz člena 2, 
drugi stavek, izpodbijanega sklepa, ki j e v skladu s členom 218(4) PD EU, kot je razvidno iz točke 68 te 
sodbe. Po dr ugi strani navedeni element določa podrobna pravila za posvetovanje s posebnim 
odborom, ki g a v skladu s členom 218(4) PD EU določi Svet.
82 Enako ve lja za točko 4 oddelka A priloge k temu sklepu, ki d oloča, da „Komisija Svetu poroča o izidu 
pogajanj po vsakem kr ogu pogajanj in vsekakor najmanj enkrat na četrtletje“, da „Komisija obvešča 
Svet o vseh pomem bnih težavah, ki b i lahko n astopile me d pogajanji, in se o njih posvetuje 
s posebnim odborom.“
83 Nazadnje, šteti je treba tudi, da dr ugi stavek točke 3 oddelka A priloge k izpodbijanemu sklepu, ki 
omogoča posvetovanje z odborom za podnebne spremem be o posebnih tehničnih vidikih pogajanj, „če 
je to predhodno o dobril posebni odbor“, spada me d podrobna pravila za posvetovanje s posebnim 
odborom.
ECLI:EU:C:2015 :483 11SODBAZDNE16.7.2015 –ZADEVAC-425/13
KOMISIJA/SVET
84 Iz tega je ra zvidno, da e lementi tega oddelka A, preučeni v točkah od 80 d o 83 t e sodbe, niso 
v nasprotju niti s členom 218(4) PD EU, niti s členom 13(2) PEU, niti z načelom institucionalnega 
ravnovesja, niti s členom 295 PD EU.
85 Tako je treba nazadnje še presoditi elementa oddelka A priloge k izpodbijanemu sklepu, in sicer drugi 
stavek njegove točke 1, ki d oloča, da „[č]e je potrebno, posebni odbor iz člena 1(2) ali Svet določi 
podrobna pogajalska stališča Unije“, in poseben element prvega stavka n jegove točke 3, ki p osebnemu 
odboru omogoča, da p red vsakim kr ogom pogajanj „določi pogajalska stališča“.
86 Spomniti je treba, da n avedene klavzule pomenijo določbe, katerih namen je zavezovati pogajalca.
87 Tudi če Svet trdi, da j e cilj pogajalskih stališč pomagati pogajalcu in da j ih ni mogoče razlagati tako, da 
pomenijo obveznost Komisije, da d oseže „priporočeni izid“, namreč iz teh določb ob upoštevanju 
njihove vsebine in sobesedila izhaja, da j e njihov namen, da t a stališča ustvarjajo zavezujoče učinke za 
pogajalca.
88 Ta zavezujoč učinek stališč, ki j ih določi posebni odbor ali, odvisno o d primera, Svet, je v nasprotju 
s členom 218(4) PD EU.
89 Po eni strani da jeta namreč elementa iz točke 85 t e sodbe posebnemu odboru nalogo določitve 
podrobnih pogajalskih stališč Unije, ki p resega posvetovalno funkcijo, ki m u jo dodeljuje ta določba.
90 Po dr ugi strani člen 218(4) PD EU sicer Svetu dovoljuje oblikovanje pogajalskih smernic, vendar t a 
določba tej instituciji v nasprotju z določbami dr ugega stavka t očke 1 o ddelka A priloge 
k izpodbijanemu sklepu ne daje pristojnosti za določitev „podrobnih pogajalskih stališč“ za pogajalca.
91 Iz tega je razvidno, da j e Svet z vključitvijo navedenih elementov v pogajalske smernice kršil obveznost 
iz člena 13(2) PEU, da d eluje v mejah pristojnosti, ki s o m u dodeljene s členom 218, od (2) do (4), 
PDEU.
92 Svet je s tem kr šil tudi načelo institucionalnega ravnovesja.
93 V teh okoliščinah je treba drugi stavek točke 1 oddelka A priloge k izpodbijanemu sklepu in besedno 
zvezo „ter […] določi pogajalska stališča“ iz prvega stavka točke 3 tega oddelka A razglasiti za nična.
94 Glede pogojev z a ra zglasitev d elne ničnosti akta Unije iz ustaljene sodne prakse izhaja, da j e taka 
razglasitev n ičnosti mogoča samo takrat, kadar j e elemente, katerih ničnost se zahteva, mogoče ločiti 
od p reostalega d ela a kta (glej sodbi K omisija/Svet, C -29/99, EU:C:2002 :734, točka 45, in 
Nemčija/Komisija, C-239/01, EU:C:2003 :514, točka 33). Sodišče je že večkrat presodilo, da t a zahteva 
po ločljivosti ni izpolnjena, če bi bilo zaradi ra zglasitve d elne ničnosti akta spremenjeno n jegovo bistvo 
(glej sodbi Komisija/Poljska, C-504/09 P, EU:C:2012 :178, točka 98, in Komisija/Parlament in Svet, 
C-427/12, EU:C:2014 :170, točka 16). Kar zadeva preverjanje ločljivosti izpodbijanih odločb, je za to 
potrebna preučitev o bsega navedenih določb, da b i bilo m ogoče presoditi, ali bi razglasitev n jihove 
ničnosti spremenila smisel in vsebino izpodbijanega sklepa (glej sodbo Komisija/Estonija, C-505/09 P, 
EU:C:2012 :179, točka 112 in navedena sodna praksa).
95 V obravnavanem p rimeru je mogoče drugi stavek točke 1 oddelka A priloge k izpodbijanemu sklepu in 
besedno z vezo „ter […] določi pogajalska stališča“ iz prvega stavka točke 3 tega oddelka A, navedeno 
v točki 85 t e sodbe, ločiti od preostalega dela tega sklepa. Ta ničnostna zahtevka n amreč ne 
spremenita bistva izpodbijanega sklepa in zlasti ne vp livata na obveznosti Komisije v zvezi z vodenjem 
pogajanj, kakršne izhajajo iz pogajalskih smernic v prilogi k navedenemu sklepu, in z obveščanjem 
Sveta, določenim v členu 2, drugi stavek, navedenega sklepa.
—
—
12 ECLI:EU:C:2015 :483SODBAZDNE16.7.2015 –ZADEVAC-425/13
KOMISIJA/SVET
96 Prav tako z navedeno ra zglasitvijo n ičnosti ni m ogoče spremeniti vsebine dr ugih elementov 
oddelka A priloge k izpodbijanemu sklepu.
97 Iz vsega zgoraj navedenega izhaja, da j e treba v oddelku A, naslovljenem „Postopek za pogajanja“, 
priloge k izpodbijanemu sklepu razglasiti za nična:
— drugi stavek točke 1 tega oddelka A, v skladu s katerim, „[č]e je potrebno, posebni odbor iz 
člena 1(2) ali Svet določi podrobna pogajalska stališča Unije“, in
— v točki 3 navedenega oddelka b esedno z vezo „ter […] določi pogajalska stališča“.
Stroški
98 V skladu s členom 138(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker je bilo 
tožbi Komisije delno u godeno, Komisija in Svet v skladu s členom 138(3) tega poslovnika no sita svoje 
stroške, vključno s stroški p ostopka, v katerem j e bil izdan sklep K omisija/Svet (C-425/13, 
EU:C:2014 :91).
99 V skladu s členom 140(1) navedenega poslovnika P arlament ter Češka republika, Kraljevina Danska, 
Zvezna republika N emčija, Francoska republika, Kraljevina Nizozemska, Republika P oljska, Kraljevina 
Švedska in Združeno kra ljestvo no sijo svoje stroške.
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
1. V oddelku A, naslovljenem „Postopek z a pogajanja“, priloge k Sklepu Sveta z dne 1 3. maja 
2 0 1 3 o odobritvi začetka pogajanj o povezovanju sistema E v r opske u nije za trgovanje 
z emisijami toplogrednih plinov s sistemom z a trgovanje z emisijami toplogrednih plinov 
v Avstraliji se razglasita za nična:
drugi stavek t očke 1 tega o ddelka A, v skladu s katerim, „[č]e je potrebno, posebni odbor 
iz člena 1(2) ali Svet d oloči podrobna pogajalska stališča Un ije“, in
v točki 3 navedenega o ddelka besedna z v eza „ter […] določi pogajalska stališča“.
2. V preostalem se tožba zav rne.
3. E v ropska komisija in Svet E v r opske u nije nosita svoje stroške, vključno s stroški postopka, 
v katerem je bil izdan sklep Komisija/Svet (C-4 2 5 / 1 3 , EU:C:2 0 1 4 :9 1).
4. E v ropski parlament te r Č eška republika, Kraljevina D anska, Zvezna republika N emčija, 
F rancoska republika, Kraljevina Ni zozemska, Republika Po ljska, Kraljevina Š vedska in 
Združeno kraljestvo Velika Britanija in Se verna Irska nosijo svoje stroške.
Podpisi