SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

M. POIARESA MADURA,

predstavljeni 28. februarja 2008 ( 1 )

Zadeva C-311/06

Consiglio Nazionale degli Ingegneri

proti

Ministero della Giustizia in Marcu Cavalleri

„Priznavanje diplom — Direktiva 89/48/EGS — Priznanje dokazila o študiju — Inženir“

1. S to tožbo se predlaga Sodišču, ki mu je bil predložen predlog za sprejetje predhodne odločbe, naj poda ustrezno razlago Direktive Sveta 89/48/EGS z dne 21. decembra 1988 o splošnem sistemu priznavanja visokošolskih diplom, pridobljenih s poklicnim izobraževanjem in usposabljanjem, ki traja najmanj tri leta. ( 2 ) Natančneje predložitveno sodišče sprašuje, ali je glede na cilje Direktive dopustno, da državljan Skupnosti, ki je svojo akademsko izobrazbo v celoti pridobil v Italiji, v svoji državi porekla, in ki je z odločbo o priznanju svojega italijanskega naziva v Španiji pridobil diplomo, s katero mu je bil omogočen dostop do poklica strojnega inženirja v tej državi, lahko uveljavlja vzajemno priznavanje svoje španske diplome v Italiji, da bi lahko opravljal ta poklic v svoji državi porekla, čeprav se v Španiji ni akademsko izobraževal niti ni pridobil poklicne izkušnje v tej državi.

I – Dejanski in pravni okvir spora o glavni stvari

2. Državljan Italije M. Cavallera je 9. marca 1999 na univerzi v Torinu (Italija) po triletnem študiju pridobil diplomo strojnega inženirja („laurea in ingegneria meccanica“). Nato je zaprosil Ministerio de Educación y Ciencia (ministrstvo za šolstvo in znanost), naj mu prizna njegov akademski naziv. Ker je bilo M. Cavalleri izdano potrdilo o priznanju diplome, mu je bil obenem dovoljen vpis v Kolegij inženirjev Katalonije, na podlagi katerega lahko opravlja poklic inženirja v Španiji.

3. Do začetka veljavnosti španskega Kraljevega dekreta št. 285/2004 ( 3 ) v septembru 2004 je postopek potrjevanja dokazil o tujih univerzitetnih diplomah v Španiji urejal Kraljevi dekret št. 86/1987. Na podlagi člena 1 Dekreta št. 86/1987 ( 4 ) je priznanje diplome visokošolskega izobraževanja, pridobljene v tujini za akademske namene, pogojeno s priznanjem o njeni uradni veljavnosti v Španiji. V skladu s členom 2 tega dekreta se lahko določi dodatne izpite, če izobrazba, ki jo ta diploma dokazuje, ni enakovredna izobrazbi, pridobljeni s špansko diplomo.

4. Ta postopek se razlikuje od postopka priznavanja poklicnih kvalifikacij, ki je določen s Kraljevim dekretom št. 1665/1991, s katerim je bila v španski pravni red prenesena Direktiva 89/48. Ker M. Cavallera v Italiji ni pridobil diplome, s katero bi imel dostop do poklica strojnega inženirja v tej državi, ampak le akademski naziv, pridobljen s triletno univerzitetno izobrazbo, se je zanj uporabil le postopek priznavanja. Torej je odločbo o priznavanju akademske izobrazbe, s katero se potrjuje, da sta italijanska univerzitetna izobrazba in španska univerzitetna izobrazba enakovredni, pridobil na podlagi Kraljevega dekreta št. 86/1987.

5. Da bi bil upravičen do dokazila o priznavanju, ki se izda na podlagi Direktive, bi moral uspešno opraviti italijanski državni izpit, ki je v skladu s Kraljevim dekretom št. 2537 z dne 25. oktobra 1925 ( 5 ) in v skladu z Dekretom predsednika republike (DPR) št. 328 z dne ( 6 ) pogoj za dostop do poklica strojnega inženirja v Italiji.

6. Vendar odločba o priznavanju, ki je bila izdana v Španiji, v tej državi zadostuje za opravljanje tega poklica. V nasprotju z Italijo Španija ne zahteva uspešno opravljenega državnega izpita. Za opravljanje poklica strojnega inženirja se v Španiji zahteva le uradna univerzitetna diploma in vpis v inženirsko zbornico. Tako kot v Italiji je vpis v poklicno zbornico zgolj upravni ukrep. Ker v skladu s špansko ureditvijo priznavanje tuje diplome povzroči, da ima ta od potrditve naprej ali po izdaji ustreznega potrdila enake učinke na celotnem ozemlju države kot španska diploma ali akademski naziv, s katerima je bila izenačena v skladu z veljavno ureditvijo, je M. Cavallera pridobil pravico do vpisa v inženirsko zbornico Katalonije, kar mu je omogočilo opravljanje poklica strojnega inženirja v Španiji.

7. Ko je pridobil špansko diplomo strojnega inženirja, je M. Cavallera 6. marca 2002 zaprosil pristojne italijanske organe, naj mu to diplomo priznajo, da bi se lahko prvič zaposlil v poklicu strojnega inženirja v Italiji.

8. Z dekretom z dne 23. oktobra 2002 je italijanski minister za pravosodje ugodil prošnji M. Cavallere in priznal veljavnost njegovega španskega dokazila za vpis v inženirsko zbornico Aleksandrije.

9. Consiglio nazionale degli Ingegneri (nacionalni svet inženirjev), tožeča stranka v postopku v glavni stvari, je izpodbijalo uredbo ministrstva o priznanju španskega naziva pred Tribunale amministrativo regionale del Lazio (TAR Lazio). Navaja, da italijanski organi M. Cavalleri ne bi smeli potrditi tega dokazila na podlagi Direktive, če se na podlagi nacionalnega prava za opravljanje poklica inženirja poleg akademske diplome, ki jo M. Cavallera ima, zahteva tudi uspešno opravljen državni izpit.

10. TAR Lazio je ugotovilo, da minister za pravosodje ni napačno uporabil prava, in je tožbo zavrnilo. Consiglio di Stato (državni svet), ki odloča o pritožbi na to sodbo, pa meni, da se Direktiva za M. Cavallero ne uporablja, ker v Španiji ni pridobil diplome v smislu člena 1(a) Direktive.

11. Člen 1 Direktive določa: „Za namene te direktive je: a) diploma vsaka diploma, spričevalo ali drugo dokazilo o formalnih kvalifikacijah ali vsaka celota takih diplom, spričeval ali drugih dokazil: — ki jo je izdal pristojni organ v državi članici, imenovan v skladu z zakoni, in drugimi predpisi te države; — iz katere je razvidno, da je imetnik uspešno zaključil visokošolski študij v trajanju najmanj treh let ali v enakem trajanju ob delu, na univerzi ali visokošolski ustanovi ali v drugi ustanovi, ki nudi enako stopnjo izobrazbe, in da je, v danem primeru, uspešno zaključil poklicno usposabljanje, zahtevano poleg srednješolske izobrazbe, in — iz katere je razvidno, da ima imetnik poklicne kvalifikacije, zahtevane za dostop in opravljanje določenega poklica v tej državi članici, če je bilo izobraževanje in usposabljanje, potrjeno s pridobitvijo te diplome, spričevala ali drugega dokazila o formalnih kvalifikacijah, v prevladujoči meri pridobljeno v Skupnosti, ali če ima imetnik tri leta poklicnih izkušenj, potrjenih s strani države članice, ki je priznala diplomo, spričevalo ali druga dokazila o formalnih kvalifikacijah, izdana v tretji državi. […] b) država članica gostiteljica: je država članica, v kateri državljan neke države članice prosi za opravljanje reguliranega poklica v tej državi članici, ki ni država, v kateri je diplomo pridobil ali v njej opravljal ta poklic; […]“

12. Člen 2, prvi odstavek, Direktive 89/48 določa: „Ta direktiva velja za vsakega državljana države članice, ki želi opravljati reguliran poklic v državi članici gostiteljici kot samozaposlena ali zaposlena oseba.“

13. Člen 3, prvi odstavek, Direktive določa: „Če je v državi članici gostiteljici za opravljanje reguliranega poklica zahtevana diploma, pristojni organi ne morejo iz naslova nezadostnih kvalifikacij zavrniti odobritve državljanu druge države članice, da opravlja poklic pod enakimi pogoji kot njeni državljani […]“

14. Ker je Consiglio di Stato dvomilo v razlago prava Skupnosti in natančneje Direktive 89/48, je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji: „1. Ali se Direktiva 89/48/EGS uporabi za italijanskega državljana, ki a) je v Italiji z diplomo končal triletni inženirski študij; b) je dosegel, da je bilo italijansko dokazilo priznano kot enakovredno ustreznemu španskemu dokazilu; c) je bil vpisan na španski seznam inženirjev, vendar tega poklica v Španiji ni nikoli opravljal; in d) je na podlagi španskega potrdila o priznanju zaprosil za vpis na seznam inženirjev v Italiji? 2. Če je odgovor Sodišča na prvo vprašanje pritrdilen, ali je v skladu z Direktivo 89/48/EGS določba notranjega prava (člen 1 Zakonske uredbe št. 115 iz leta 1992[ ( 7 )]), s katero je v Italiji onemogočeno priznavanje dokazila, ki ga je izdala ena od držav članic in ki je nastalo izključno zaradi priznanja predhodnega italijanskega dokazila?“

II – Pravna presoja

15. Osrednje vprašanje v tej zadevi je, kdaj se lahko državljan Skupnosti za priznanje diplome, do katerega je prišlo le na podlagi priznanja univerzitetnega triletnega študija, ki ga je opravil v državi članici porekla, ne da bi končal akademsko ali dodatno poklicno izobraževanje v državi članici, ki je to diplomo izdala, sklicuje na določbe Direktive v svoji državi članici porekla.

16. V tej zadevi je treba najprej preučiti področje uporabe Direktive in ali se državljan v takem položaju v postopku v glavni stvari lahko nanjo sklicuje.

A – Uporaba Direktive v sporu

17. Direktiva 89/48 določa splošno ureditev priznavanja diplom oziroma natančneje poklicnih kvalifikacij med državami članicami, ki temelji na načelu vzajemnega priznavanja. Člen 2 Direktive določa, da Direktiva velja za „vsakega državljana države članice, ki želi opravljati reguliran poklic v državi članici gostiteljici […]“. Država članica gostiteljica je bila v členu 1(b) te direktive opredeljena kot „država članica, v kateri državljan neke države članice prosi za opravljanje reguliranega poklica v tej državi članici, ki ni država, v kateri je diplomo pridobil ali v njej opravljal ta poklic“. Ti pogoji bi se morali šteti za izpolnjeni, saj je M. Cavallera dejansko državljan Skupnosti, ima diplomo, ki jo je izdala Španija, s to diplomo lahko opravlja poklic inženirja v tej državi in je v Italiji, državi članici gostiteljici, ki je obenem tudi država članica porekla, zaprosil za priznavanje te diplome.

18. Več držav članic je navedlo, da glede na nekatere jezikovne različice Direktive niso bili izpolnjeni pogoji, ki se v navedenih določbah in v členu 3, prvi odstavek, in v členu 3, prvi odstavek (a), te direktive nanašajo na državljana druge države članice, kot je država članica gostiteljica. ( 8 ) Dobesedno razlago teh različic je treba razširiti glede na cilj Direktive. Sodišče je zelo natančno pojasnilo, da sta prost pretok delavcev in pravica do ustanavljanja temeljni pravici, ki se ne bi popolnoma uresničevali, če bi države članice lahko zavrnile ugodnosti določb prava Skupnosti tistim svojim državljanom, ki so uveljavljali olajšave, predvidene s temi predpisi, in ki so pridobili poklicne kvalifikacije v drugi državi članici, kot je država, katere državljani so. ( 9 ) Na Direktivo se torej državljan lahko sklicuje v svoji državi članici. Razlike v jezikovnih različicah je treba razlagati tako, da se za uporabo prava Skupnosti zahteva zunanji element. Očitno je, da je položaj M. Cavallere, ki ima špansko diplomo, za katero zahteva, da se prizna v Italiji, povezan s pravom Skupnosti, tako da zgolj navedena člena po mojem mnenju ne omogočata izključitve uporabe Direktive za dejansko stanje v tem primeru.

19. Poleg tega mora dokazilo, na katerega se sklicuje M. Cavallera, ustrezati opredelitvi „diplome“, kot je določena z Direktivo 89/48, da se ta lahko uporabi. Na podlagi člena 1(a) Direktive morajo biti za to, da se dokazilo in/ali poklicne izkušnje, katerih priznanje se zahteva, lahko obravnavajo kot diploma, izpolnjeni trije kumulativni pogoji.

20. Prvič, diplomo mora izdati pristojni organ države članice. V tem primeru je treba ta pogoj šteti kot izpolnjen, saj je diplomo izdalo špansko ministrstvo za šolstvo in znanost, ki lahko v skladu s špansko zakonodajo izdaja diplome za inženirje tehničnih ved. Drugič, diploma mora dokazovati, da je imetnik resnično končal „visokošolski študij v trajanju najmanj treh let ali v enakem trajanju ob delu, na univerzi ali visokošolski ustanovi ali v drugi ustanovi, ki nudi enako stopnjo izobrazbe, in da je, v danem primeru, uspešno zaključil poklicno usposabljanje, zahtevano poleg srednješolske izobrazbe“. ( 10 ) Tretjič, diploma mora omogočiti dostop do poklica v državi članici porekla. Torej mora diploma omogočiti dejansko opravljanje poklica v državi, ki je diplomo izdala. S pridržkom obstoja drugega pogoja je treba tudi ta zadnji pogoj šteti za izpolnjen. Španska diploma, na katero se sklicuje tožena stranka, slednji namreč omogoča, da v državi, v kateri je bila diploma izdana, v tem primeru v Španiji, opravlja poklic strojnega inženirja.

21. Glavna razhajanja pri razlagi člena 1(a) Direktive so očitna zlasti v drugem pogoju, ki določa, da se diploma izda po visokošolskem študiju v trajanju najmanj treh let.

22. Nasprotniki uporabe Direktive se za zanikanje kvalifikacije diplome po dokazilu, ki ga je pridobila tožena stranka v Španiji, v takem primeru sklicujejo predvsem na to stališče. Svoje trditve utemeljujejo predvsem s tem, da prošnja za priznanje, ki jo je M. Cavallera naslovil na italijanske organe, ne temelji na diplomi, pridobljeni v okviru španskega akademskega ali poklicnega izobraževanja, ampak le na odločbi o priznanju, ki jo je izdala Španija in s katero se potrjuje enakovrednost italijanskega in španskega akademskega naziva. Torej se je toženi stranki dostop do opravljanja poklica inženirja v Španiji omogočil zgolj na podlagi odločbe o priznanju.

23. Očitno je namreč, da tožena stranka ni niti študirala niti delala v Španiji, natančneje rečeno, se v tej državi ni poklicno ali akademsko izobraževala. Diploma strojnega inženirja, pridobljena v Španiji, je bila torej pridobljena „le“ na podlagi priznanja univerzitetnega/akademskega italijanskega dokazila z nazivom Ingeniero Tecnico Industrial, Especialidad en Mécanica. Z drugimi besedami, španska diploma je bila pridobljena v upravnem postopku priznanja diplom tako, da se je italijanski akademski naziv pretvoril v španski naziv strokovne usposobljenosti.

24. Vse je torej odvisno od razlage izraza „diploma“ iz Direktive. Po ozki razlagi odločba o priznanju ni primerljiva z diplomo v smislu Direktive, saj s to odločbo ni omogočeno vzajemno priznavanje na podlagi splošnega sistema, ki ga določa Direktiva. Nasprotno pa po široki razlagi tako odločbo lahko štejemo kot diplomo v smislu te direktive. Če bi obveljala ta trditev, bi se bilo treba zaradi načela Skupnosti o prepovedi zlorabe vprašati, ali se M. Cavallera lahko sklicuje na pravice iz te direktive.

25. V nadaljevanju je treba upoštevati, da ima Sodišče pri izbiri med razlagama Direktive na voljo dve enakovredni možnosti, če široko razlago spremlja uporaba načela prepovedi zlorab. Kakor bo prikazano, pristopa pomenita dve možnosti, ki ju lahko sodišča Skupnosti enakovredno uporabijo, da dosežejo enake rezultate. Sam dajem prednost širši razlagi tega besedila in natančnejši razlagi izraza „diploma“. Dobra stran te možnosti je, da se ohrani diskrecijska pravica držav članic pri določanju pogojev za dostop do poklicev in za opravljanje poklicev, ki so določeni v Direktivi, predvsem pa preprečuje, kot bo pojasnjeno v nadaljevanju, da bi bili s področja uporabe Direktive izvzeti položaji, ki v celoti spadajo v cilj prostega gibanja.

26. Komisija Evropskih skupnosti se pri odločitvi za ozko razlago izraza diploma, po kateri odločba o priznanju, kot je opisana zgoraj, ni primerljiva z diplomo, sklicuje na dvanajsto uvodno izjavo Direktive 2005/36/ES, ( 11 ) s katero je bila nadomeščena Direktiva 89/48. S to uvodno izjavo je s področja uporabe Direktive izključeno „[…] priznavanje sklepov o priznavanju držav članic, ki jih v skladu s to direktivo sprejmejo druge države članice, […] da bi v državi članici izvora uveljavljali pravice, ki ne izvirajo iz poklicnih kvalifikacij, ki so jih pridobili v tej državi članici, razen če [posamezniki] dokažejo, da so pridobili dodatne poklicne kvalifikacije v državi članici gostiteljici“.

27. Ta argument ni dovolj prepričljiv. Predvsem zaradi odločbe, na katero se sklicuje M. Cavallera, ki ni „sklep o priznavanju“, ki bi imel podlago v Direktivi, ampak odločba o priznanju, izdana na podlagi nacionalnega prava. Italijanska diploma namreč ni „diploma“ v smislu člena 1(a) Direktive. Prav to je problem v tej zadevi, ker dokazilo, ki ga je M. Cavallera pridobil v Italiji, čeprav se izda po končanem triletnem študiju, ne omogoča dostopa do poklica inženirja v Italiji. Tretja zahteva, po kateri naj se dokazilo opredeli kot „diploma“ v smislu te direktive, v teh okoliščinah manjka. Tudi priznanje in nato vpis na seznam inženirjev v Španiji sta bila opravljena na podlagi nacionalnega prava in ne na podlagi Direktive 89/48.

28. Navajanje te uvodne izjave Direktive 2005/36 za razlago pri določanju, ali zadevna odločba ustreza opredelitvi „diplome“ v smislu Direktive 89/48, je nekoliko protislovno. Način se namreč lahko upošteva le, če predpostavljamo, da odločba o priznavanju ni diploma, kakor jo določa Direktiva 89/48, torej če smo se že odločili za ozko razlago diplome. Da bi se v teh okoliščinah oblikovala ustrezna razlaga za uporabo tega izraza, je treba izhajati iz razlage izraza diploma. V tem prikazu je opaziti nekaj pomanjkljivosti.

29. Taka ozka razlaga pa lahko utemelji s prvo in peto uvodno izjavo Direktive, po katerih se dokazilo o strokovni usposobljenosti ne more primerjati z diplomo, če kvalifikacije v celoti ali delno niso bile pridobljene v državi članici, ki je diplomo izdala.

30. Kaže, da sodna praksa Sodišča tako stališče potrjuje. Sodišče je med drugim v zgoraj navedeni sodbi Kraus ugotovilo, da se državljan države članice v tej državi članici lahko sklicuje na diplomo, pridobljeno v drugi državi članici le, če ta dokument „dokazuje, da je imetnik dodatne kvalifikacije [glede na izobrazbo, ki jo je pridobil v državi članici porekla] in potrjuje, da je imetnik sposoben za določeno delovno mesto […]“. ( 12 )

31. Pogoj za uporabo Direktive v tem primeru je, da je vsaj del akademskega izobraževanja potekal v Španiji ali da je bila tam pridobljena poklicna izobrazba. Kot je bilo dokazano in kot je poudarila Komisija, se M. Cavallera ni niti izobraževal niti ni pridobil nobene kvalifikacije ali posebne usposobljenosti v tej državi, razen če štejemo, da je postopek priznanja dokazila strokovne usposobljenosti enak pridobitvi take poklicne kvalifikacije.

32. Pri izbiri razlage obstaja tveganje, da bi bili s področja uporabe Direktive izključeni položaji, ki dejansko popolnoma ustrezajo ciljem prostega gibanja. Splošni sistem priznavanja diplom se namreč lahko uporabi za odločbo o priznanju, kadar jo izda država članica, v kateri je bila pridobljena strokovna usposobljenost, med drugim tudi na podlagi opravljanja poklica na ozemlju te države članice. V takih okoliščinah mora namreč priznanje, ki dokazuje akademske kvalifikacije državljana in strokovne izkušnje, pridobljene na ozemlju te države, omogočiti tej osebi, da opravlja svoj poklic v drugi državi članici na podlagi vzajemnega priznanja njenih poklicnih kvalifikacij, ki se je izvedlo na podlagi Direktive. ( 13 ) Z drugimi besedami, odločba o priznanju mora po mojem mnenju v določenih okoliščinah ustrezati kvalifikaciji diplome, s tveganjem, da se ogrozijo cilji te direktive. Torej bi ozka razlaga lahko povzročila sistematično izključitev teh položajev s področja uporabe Direktive.

33. Ker je vzajemno priznavanje diplom temeljilo na načelu vzajemnega zaupanja, bi bila zaradi prestroge razlage Direktive ta načela lahko ogrožena. Tako je Sodišče nenehno opozarjalo, da „namen Direktive 89/48 v nasprotju s sektorskimi direktivami o posebnih poklicih ni harmonizacija pogojev dostopa in opravljanja različnih poklicev, za katere se uporablja. Države članice ostajajo v okviru omejitev, ki jih določa pravo Skupnosti, pristojne za določitev navedenih pogojev“. ( 14 )

34. Glede na to se šteje, da je Španija svobodna pri določanju dostopa do poklica inženirja v Španiji tako na podlagi odločbe o priznanju končanega izobraževanja na ozemlju druge države članice kot tudi na podlagi diplome, ki potrjuje njeno lastno izobraževanje, če je bila edina zahteva, ki jo postavlja Direktiva, da dokazilo dokazuje „da je imetnik uspešno zaključil visokošolski študij v trajanju najmanj treh let […] iz katerega je razvidno, da ima imetnik poklicne kvalifikacije, zahtevane za dostop in opravljanje določenega poklica v tej državi članici“. ( 15 )

35. Pri branju tega člena ni pomembno, kako ali po kakšnem postopku je bila podeljena diploma in na katerem ozemlju je potekalo izobraževanje, ampak to, da je potekalo predvsem na ozemlju Skupnosti. ( 16 ) S široko razlago Direktive je tako zagotovljeno spoštovanje diskrecijske pravice, ki jo imajo države članice pri kvalifikaciji „diplome“. Če je v Španiji ugotovljeno, da ima M. Cavallera zadostno in potrebno strokovno usposobljenost za opravljanje poklica na njenem ozemlju, je težko trditi, da dokazilo, ki ga je Španija izdala M. Cavalleri, nima veljavnosti „diplome“. ( 17 )

36. Da se o tem prepričamo, zadostuje, da opozorimo, da je s členom 3, prvi odstavek (a), Direktive 89/48 državam članicam celo prepovedano zavrniti državljanu dostop do opravljanja poklica, če „ima diplomo, ki jo druga država članica predpisuje za dostop do tega poklica na njenem ozemlju“.

37. Zaradi vseh teh razlogov mislim, da je treba v tem primeru sprejeti uporabo Direktive. Vendar se uporabnost Direktive ne sme zamenjevati z možnostjo sklicevanja nanjo. Kot je bilo poudarjeno, je treba zaradi značilnosti dejanskega stanja te zadeve, ki se kaže med drugim v nejasnosti glede države članice porekla in države gostiteljice, poglobljeno analizirati sklicevanje na Direktivo in zelo natančno zlorabe prava.

B – Sklicevanje na Direktivo

38. Pravica do vzajemnega priznavanja diplom na ozemlju Skupnosti je pravica, povezana s prostim gibanjem oseb, ki je zagotovljeno s Pogodbo ES. V državi gostiteljici prošnja za priznanje diplome, pridobljene v drugi državi članici za opravljanje poklica, sama po sebi ne pomeni zlorabe prava Skupnosti. Vendar „možnosti, ki jih ustvarja Pogodba, ne smejo povzročiti, da se osebam, ki jih uveljavljajo, omogoči, da v zlorabi obidejo nacionalne zakonodaje in da prepovejo državam članicam, da sprejmejo vse ukrepe, potrebne za preprečevanje take zlorabe“ ( 18 ).

39. Ko se predložitveno sodišče sprašuje, ali je s pravom Skupnosti združljiva nacionalna določba (člen 1 Zakonske uredbe št. 115 iz leta 1992), s katero je onemogočeno, da bi se v Italiji priznalo dokazilo, ki ga je izdala država članica in je nastalo izključno na podlagi priznanja dokazila, predhodno pridobljenega v Italiji, se najprej osredotoči na ta problem.

40. Če torej država članica želi uveljavljati to načelo ob podpori omejevalne nacionalne zakonodaje, se mora, tudi če ni utemeljitve z višjimi razlogi splošnega interesa, prepričati, da okoliščina iz zadevnega položaja izpolnjuje pogoje za zlorabo, kot jo opredeljuje sodna praksa Sodišča. To predvideva konkretno presojo vsakega posameznega položaja, da bi se ugotovilo, ali so pogoji za zlorabo izpolnjeni.

41. Čeprav mora nacionalno sodišče ugotoviti, ali so elementi zlorabe podani v sporu o glavni stvari, Sodišče med odločanjem o vprašanju za predhodno odločanje po potrebi poda pojasnila, ki nacionalno sodišče usmerjajo pri njegovi razlagi. ( 19 ) Ker Sodišču še ni bilo treba ukrepati glede tega vprašanja v okviru splošne ureditve priznavanja diplom, mislim, da je pomembno pojasniti izvajanje splošnih meril glede zlorabe na tem področju.

42. Na podlagi teh pojasnil bo torej lažje nacionalnemu sodišču predložiti dejstva in dokaze, da bo lahko odločilo o združljivosti nacionalne zakonodaje s pravom Skupnosti.

1. Identifikacija zlorabe v okviru splošnega sistema vzajemnega priznavanja diplom

43. V pravu Skupnosti obstaja načelo prepovedi zlorab, po katerem „se ni mogoče sklicevati na pravo Skupnosti z namenom goljufije ali zlorabe“. ( 20 ) To načelo je relativno dobro pojasnjeno v sodni praksi Sodišča. ( 21 )

44. Za ugotavljanje zlorabe sta predvideni merili, ki sta neločljivo povezani in temeljita na objektivnih dejstvih. ( 22 ) Da lahko sploh govorimo o obstoju zlorabe, je treba po eni strani upoštevati objektivno dejstvo, da kljub formalnemu spoštovanju pogojev, določenih z zakonodajo Skupnosti, cilj te ureditve ni bil dosežen, in po drugi strani, da je iz dejstev vidno, da je glavni namen tega postopka pridobiti korist na podlagi predpisa Skupnosti, tako da se umetno ustvarijo pogoji za pridobitev te koristi. ( 23 )

45. Pri prvem merilu, ki se nanaša na obstoj nasprotja med doseženim rezultatom in ciljem predpisa Skupnosti, je treba najprej preučiti, ali bi priznanje španske diplome v Italiji povzročilo pridobitev ugodnosti, ki je v nasprotju z namenom splošne ureditve priznavanja diplom.

46. V tej prvi fazi identifikacije zlorabe je treba natančno razlikovati cilje Direktive. Namen vzajemnega priznavanja je predvsem olajšati prosto gibanje oseb na ozemlju Skupnosti, tako da se spodbuja svobodo ustanavljanja, svobodo opravljanja storitev in prosto gibanje delavcev.

47. Ta cilj je sestavljen iz treh razsežnosti. Pomeni, da lahko usposobljen državljan opravlja svoj poklic v drugi državi članici kljub razlikam v zakonodaji države članice porekla in države članice gostiteljice. ( 24 ) S ciljem je predvideno, da lahko državljan izbere državo članico, v kateri želi pridobiti poklicno kvalifikacijo. ( 25 ) Poleg tega je izobraževalnim ustanovam držav članic s ciljem omogočeno, da lahko svoje storitve ponudijo državljanom drugih držav članic in celo da te storitve opravljajo na ozemlju drugih držav članic. ( 26 ) Z drugimi besedami, ureditev priznavanja diplom se uporablja za državljana, ki želi „opravljati poklic, bodisi kot samozaposlena ali zaposlena oseba v državi članici, ki ni država, kjer je pridobil [svojo] poklicno kvalifikacijo“ ( 27 ), za državljana „ki želi pridobiti poklicno kvalifikacijo v državi članici, ki ni država članica [katere državljan je]“ ( 28 ), ali „[pridobiti] v drugi državi članici, dodatno univerzitetno kvalifikacijo k svoji temeljni izobrazbi“. ( 29 )

48. Izrecni namen Direktive 89/48 in sektorskih direktiv, ki jo spremljajo, je torej olajšati dejansko prosto gibanje oseb. Priznavanje diplom je ozko povezano z dejanskim uresničevanjem pravic, ki so priznane po Pogodbi, za spodbujanje „medsebojne ekonomske in socialne povezave znotraj Skupnosti“ ( 30 ) na tem področju. To je razlog, da državljan države članice, ki ni ne delal ne študiral niti pridobil diplome, ki se izda po izobraževanju v državi članici, ki ni njegova država porekla, ne more uveljavljati pravic iz Direktive 89/48. ( 31 )

49. Zato se zaradi medsebojnega ekonomskega in socialnega povezovanja, ki je cilj ureditve priznavanja diplom, predpostavlja, da je izobraževanje v celoti ali vsaj deloma potekalo na ozemlju države članice, ki je izdala diplomo, ali v okviru izobraževanj, ki jih izvaja, ali še splošneje, da so bile pridobljene akademske ali poklicne izkušnje, ki jih je teritorialno ali stvarno mogoče povezati z državo članico, ki je izdala diplomo, katere priznanje se zahteva v drugi državi članici.

50. Torej dejstvo, da je izobraževanje, na podlagi katerega je bila izdana diploma, katere priznanje se zahteva, potekalo na ozemlju države članice, v kateri se želimo sklicevati na to diplomo, ni v nasprotju s cilji prostega gibanja oseb, če je to izobraževanje mogoče povezati z drugo državo članico, med drugim, ker je izvajala izobraževanje v okviru izobraževalnega sistema v tej državi. V teh okoliščinah je treba pravico do prostega gibanja šteti za uresničeno, če je državljan Skupnosti imel dostop do akademskega in/ali poklicnega izobraževanja, ki se je izvajalo v okviru sistema države članice, ki ni njegova država članica porekla. ( 32 ) Tako, kot je v takem primeru v celoti izpolnjen cilj svobode opravljanja storitev, če ni bila ovirana ponudba izobraževalnih storitev ustanove države članice na ozemlju druge države članice. Na dolgi rok je namreč cilj Direktive 89/48 vzpostavitev evropskega trga dela, ki ga ni mogoče uresničiti brez trga izobraževanja na evropski ravni.

51. Tudi dejstvo, da je državljan Skupnosti lahko izkoristil ugodnejši dostop do poklica v drugi državi članici, kot je država, kjer je potekalo njegovo izobraževanje, samo po sebi popolnoma ustreza ciljem Skupnosti.

52. Drugače pa je, če želi državljan izkoristiti ugodnosti v državi članici A, v kateri je pridobil celotno akademsko izobrazbo, ki mu ne omogoča dostopa do želenega poklica v tej državi, ali če želi izkoristiti ugodnosti v drugi državi članici C z uveljavljanjem diplome, pridobljene v državi članici B, ki mu je ta dostop v tej državi omogočila, ne da bi pridobil poklicne ali akademske izkušnje, ki jih je mogoče povezati z državo članico, ki mu je izdala diplomo, z drugimi besedami, če se ni izobraževal v okviru izobraževanj, ki jih izvaja ta država B, ali v njej delal, lahko utemeljeno dvomimo v obstoj dejanskega prostega gibanja, če v državi članici ni potekala nobena od teh dejavnosti. Skratka o medsebojni ekonomski in socialni povezavi prostega gibanja delavcev ni mogoče govoriti.

53. Rezultat, ki ga doseže ta državljan na podlagi Direktive, ko izpolnjuje formalne pogoje za njeno uporabo, ni niti opravljanje poklica kot samozaposlena ali zaposlena oseba v drugi državi članici, kot je tista, v kateri je pridobil poklicno kvalifikacijo, niti pridobitev poklicne kvalifikacije v državi članici, ki ni država, katere državljan je, niti pridobitev v drugi državi članici ali pod njenim nadzorom, univerzitetne kvalifikacije, s katero bi dopolnil svojo temeljno izobrazbo. V teh okoliščinah naj bi ugodnost vzajemnega priznavanja osebi omogočila, da ima v državi članici porekla dostop do poklica, za katerega glede na nacionalno pravo, ki se v tem primeru uporabi, nima potrebnih poklicnih kvalifikacij. Deseta uvodna izjava Direktive izrecno določa, da splošni sistem priznavanja „nima namena spreminjati poklicnih pravil, vključno s tistimi, ki se nanašajo na poklicno etiko, po katerih se mora ravnati vsaka oseba, ki opravlja določen poklic na ozemlju ene od držav članic, niti nima namena prisiliti migrante k izvajanju teh pravil“. S to predpostavko in čeprav so bili izpolnjeni formalni pogoji za uporabo prava Skupnosti, bi bil tako dobljeni rezultat očitno v nasprotju s ciljem te direktive.

54. Očitno nasprotje med dobljenim rezultatom in cilji splošnega priznavanja diplom samo po sebi še ne more pomeniti zlorabe. Potrebno je namreč tudi, da ugodnosti, ki so jo omogočili predpisi prava Skupnosti, ni mogoče objektivno utemeljiti z nobenim drugim argumentom, razen z obidom predpisov nacionalnega prava, da bi se omogočil dostop do poklica v državi članici, ne da bi oseba izpolnjevala pogoje za to.

55. Pri presoji tega pogoja se lahko „upošteva popolnoma umetni značaj teh operacij“, ( 33 ) v tem primeru priznavanja po upravni poti ali na podlagi Direktive, da bi se določilo, ali se jih glede na različne cilje lahko utemelji drugače kot samo z namenom obida nacionalnih zakonodaj, ki se uporabljajo.

56. Ker v tem primeru ni bilo dejanskega prostega gibanja, se mi zdi ta konstrukt umeten. Končni cilj je državljanu Skupnosti omogočiti dostop do poklica v njegovi državi članici porekla, ne da bi pridobil kvalifikacije, ki se zahtevajo v skladu s predpisi te države članice in ne da bi mu bilo treba pridobiti strokovne in/ali akademske sposobnosti v okviru sistema, ki ga izvaja druga država članica, šele potem je na vrsti spodbujanje medsebojne ekonomske in socialne povezave. Tako so omogočene ugodnosti Skupnosti v položaju, ki je v resnici popolnoma notranji, vendar se je zanj umetno uporabilo pravo Skupnosti.

57. Torej je treba dostop do poklica, ki je urejen v državi članici, ne da bi bili izpolnjeni pogoji, ki jih določa nacionalna ureditev, ki se v tem primeru uporablja, s sklicevanjem na diplomo, pridobljeno v drugi državi članici, kjer ni bila dosežena nobena poklicna kvalifikacija, bodisi s tem, da bi se oseba dodatno akademsko izobraževala v okviru izobraževalnega sistema te države članice, bodisi da je pridobila poklicne izkušnje, povezane s to državo članico, kadar se ni mogoče sklicevati na nobeno drugo utemeljitev, povezano s ciljem prostega pretoka, šteti za ugodnost, ki je v nasprotju z določbami Direktive.

58. Če bo nacionalno sodišče ugotovilo, da je M. Cavallera zlorabil pravo Skupnosti, mora odločiti, da se ne more sklicevati na določbe Direktive, čeprav njegovo dokazilo izpolnjuje formalne pogoje za diplomo v smislu te direktive. Vendar pa zgolj ta ugotovitev ne zadostuje, da bi se ugotovilo, da je nacionalna zakonodaja, s katero se želi omejiti priznavanje diplom, za uporabo te zakonodaje v tem primeru v skladu s pravom Skupnosti.

2. Pogoji skladnosti omejevalne italijanske zakonodaje za boj proti zlorabam

59. Druga faza razlogovanja je tesno povezana s prvo. Nacionalno sodišče bo presodilo, ali je omejitev vzajemnega priznavanja diplom, ki jo določa italijanska zakonodaja, „mogoče upravičiti z razlogi boja proti povsem umetnim konstruktom in ali je v takem primeru sorazmerna s tem ciljem“. ( 34 )

60. Glede na zgoraj opisane cilje, da se omejitev priznavanja diplom lahko „upraviči zaradi boja proti zlorabam, mora biti poseben namen takega omejevanja oviranje ravnanj, ki ustvarjajo povsem umetne konstrukte brez gospodarske resničnosti“, ( 35 ) torej konstrukte, s katerimi se dokazuje, da se svoboščine prostega gibanja dejansko niso nikoli uresničevale. Iz teh konstruktov je vidno, da so bili ti postopki izpeljani izključno zaradi obida nacionalne zakonodaje, ki se nanaša na dostop do poklica.

61. V tem primeru italijanska zakonodaja z zavračanjem priznanja „dokazila o formalnih kvalifikacijah države članice, in ki je bilo prej izključno posledica priznanja predhodnega italijanskega dokazila“ verjetno lahko pripomore k temu cilju.

62. Vendar mora biti zadevna nacionalna zakonodaja tudi sorazmerna z zadevnim ciljem in ne sme presegati tega, kar je potrebno za dosego tega cilja. V tem primeru bo vse odvisno od razlage izraza „izključna posledica“. Kot je bilo navedeno, če lahko državljan utemelji pridobitev poklicne usposobljenosti na ozemlju države članice, ki je izdala diplomo, se nanjo lahko sklicuje v svoji državi porekla z vzajemnim priznavanjem diplom.

63. Nacionalno sodišče bo torej preverilo, ali „z izključno posledico“ zakonodajalec ne izključuje takih položajev in se omejuje na okoliščino, v kateri državljan države članice v državi članici ne more upravičiti izdaje diplome brez kakršne koli dodatne poklicne ali akademske izkušnje v primerjavi s tisto, ki jo je že prvotno dobil v Italiji. Nasprotno je treba to zakonodajo izključiti, če se prošnja za priznanje lahko upraviči z enim od ciljev prostega pretoka, kot so bili opisani v točki 47 teh sklepnih predlogov.

64. Če so formalni pogoji za vzajemno priznavanje diplom izpolnjeni, se z nacionalno zakonodajo priznavanje lahko omeji le, če je omejevanje upravičeno z bojem proti zlorabam, ki so označene predvsem kot umetni konstrukti, in če je nacionalna zakonodaja sorazmerna s tem posebnim ciljem.

III – Predlog

65. Ob upoštevanju te presoje predlagam Sodišču, naj na vprašanja za predhodno odločanje odgovori: 1. Odločba o priznanju, kot je ta v postopku v glavni stvari, je diploma v smislu člena 1(a) Direktive Sveta 89/48/EGS z dne 21. decembra 1988 o splošnem sistemu priznavanja visokošolskih diplom, pridobljenih s poklicnim izobraževanjem in usposabljanjem, ki traja najmanj tri leta, če izpolnjuje pogoje te določbe. 2. Vendar je treba Direktivo 89/48 razlagati tako, da se v prošnji za priznanje diplome nanjo ni mogoče sklicevati, če slednja ustvarja zlorabo. Za potrditev obstoja zlorabe je treba dokazati, da je s prošnjo za priznanje, kljub formalni uporabi pogojev, določenih v upoštevnih določbah Direktive 89/48, povzročena pridobitev ugodnosti, ki je v nasprotju s ciljem teh določb. Po drugi strani mora biti na podlagi objektivnih dejstev jasno, da je glavni cilj teh operacij pridobitev te ugodnosti. Torej je treba dostop do poklica, ki je urejen v državi članici, ne da bi bili izpolnjeni pogoji, ki jih določa nacionalna ureditev, ki se v tem primeru uporablja, s sklicevanjem na diplomo, pridobljeno v drugi državi članici, v kateri ni bila dosežena nobena poklicna kvalifikacija, bodisi s tem, da bi se oseba dodatno akademsko izobraževala v okviru izobraževalnega sistema te države članice, bodisi da je pridobila poklicne izkušnje, povezane s to državo članico, kadar se ni mogoče sklicevati na nobeno drugo utemeljitev, povezano s ciljem prostega pretoka, šteti za ugodnost, ki je v nasprotju z določbami Direktive. 3. Nacionalna zakonodaja lahko omeji vzajemno priznavanje diplom, če so formalni pogoji za tako priznanje izpolnjeni, le če je omejevanje upravičeno z bojem proti zlorabam, ki so označene predvsem kot umetni konstrukti, in če je nacionalna zakonodaja sorazmerna s tem posebnim ciljem.

( 1 ) Jezik izvirnika: francoščina.

( 2 ) UL L 19, str. 16.

( 3 ) Kraljevi dekret z dne 20. februarja 2004, BOE z dne .

( 4 ) Kraljevi dekret z dne 16. januarja 1987, BOE z dne .

( 5 ) Kraljevi dekret št. 2537 z dne 23. oktobra 1925 o priznavanju ureditve poklica inženirja in arhitekta, GURI št. 37 z dne .

( 6 ) Dekret predsednika republike št. 328 z dne 5. junija 2001, s katerim sta bili spremenjeni in dopolnjeni ureditev pogojev za pristop k državnemu izpitu in testov za opravljanje določenih poklicev in ureditev zadevnih poklicnih zbornic, redni dodatek h GURI, št. 190 z dne .

( 7 ) Dekret z dne 27. januarja 1992 (GURI št. 40 z dne , str. 6).

( 8 ) Glej italijansko in madžarsko različico člena 1(b) Direktive 89/48, nemško in madžarsko različico člena 2, prvi odstavek, Direktive 89/48 in špansko, italijansko in slovensko različico člena 3, prvi odstavek, Direktive 89/48.

( 9 ) Glej zlasti sodbi z dne 7. februarja 1979 v zadevi Knoors (115/78, Recueil, str. 399, točka 20) in z dne v zadevi Kraus (C-19/92, Recueil, str. I-1663, točka 16).

( 10 ) Člen 1(a), druga alinea, Direktive 89/48.

( 11 ) Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. septembra 2005 o priznavanju poklicnih kvalifikacij (UL L 255, str. 22).

( 12 ) Točka 19 (moj poudarek) in sodba z dne 9. septembra 2003 v zadevi Burbaud (C-285/01, Recueil, str. I-8219, točki 50 in 52).

( 13 ) Glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Kraus (točke od 15 do 18).

( 14 ) Sodba z dne 7. septembra 2006 v zadevi Price (C-149/05, ZOdl., str. I-7691, točka 54).

( 15 ) Člen 1(a), prva alinea, Direktive 89/48.

( 16 ) Glej v tem smislu točke od 34 do 39 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca Bota z dne 19. aprila 2007 v zadevi Komisija proti Grčiji (C-274/05, še nerešena zadeva pred Sodiščem).

( 17 ) Poudarjam tudi, da postopek priznanja ni pridobljen ex lege in se opravi z natančnim preverjanjem kvalifikacij prosilca: glej člen 4 in naslednje kraljevega dekreta št. 86/1987 z dne 16. januarja 1987, BOE z dne , ki se je uporabljal v času dejanskega stanja.

( 18 ) Glej zgoraj navedeno sodbo Knoors (točka 25) in sodbe z dne 3. oktobra 1990 v zadevi Bouchoucha (C-61/89, Recueil, str. I-3551, točka 14); z dne v zadevi Singh (C-370/90, Recueil, str. I-4265, točka 24); z dne v zadevi Centros (C-212/97, Recueil, str. I-1459, točka 24); z dne v zadevi X in Y (C-436/00, Recueil, str. I-10829, točki 41 in 45) in z dne v zadevi Inspire Art (C-167/01, Recueil, str. I-10155, točka 136).

( 19 ) Glej zlasti sodbo z dne 21. februarja 2006 v zadevi Halifax in drugi (C-255/02, ZOdl., str. I-1609, točki 76 in 77).

( 20 ) Sodbi z dne 12. maja 1998 v zadevi Kefalas in drugi (C-367/96, Recueil, str. I-2843, točka 20) in z dne v zadevi Diamantis (C-373/97, Recueil, str. I-1705, točka 33); zgoraj navedena sodba Halifax in drugi (točka 68) ter sodba z dne v zadevi Cadbury Schweppes in Cadbury Schweppes Overseas (C-196/04, ZOdl., str. I-7995, točka 35).

( 21 ) Za sklicevanje na razvoj sodne prakse glede zlorabe pravice je mogoče uporabiti točko 62 mojih sklepnih predlogov, predstavljenih v zgoraj navedeni zadevi Halifax in drugi.

( 22 ) Glede pomembnosti prikaza zlorabe, ki temelji na objektivnih dejstvih, ne da bi bilo treba iskati namen, ki ga je pri tem imel avtor zlorabe, glej moje sklepne predloge, predstavljene v zgoraj navedeni zadevi Halifax in drugi (točki 70 in 71).

( 23 ) Glej sodbo z dne 14. decembra 2000 v zadevi Emsland-Stärke (C-110/99, Recueil, str. I-11569, točki 52 in 53) in v istem smislu zgoraj navedene sodbe Centros (točka 24), Halifax in drugi (točki 74 in 75) in Cadbury Schweppes in Cadbury Schweppes Overseas (točka 64).

( 24 ) Natančneje glede svobode ustanavljanja glej zgoraj navedene sodbe Centros (točka 25); X in Y (točka 42) ter Cadbury Schweppes in Cadbury Schweppes Overseas (točki 41 in 42).

( 25 ) Ta cilj se lahko poveže s členom 3(1)(q) ES in s členom 149(2), druga alinea, ES, ki se nanašata na mobilnost študentov in profesorjev. Glej tudi sodbi z dne 11. julija 2002 v zadevi D’Hoop (C-224/98, Recueil, str. I-6191, točke od 30 do 32) in z dne v zadevi Komisija proti Avstriji (C-147/03, ZOdl. str. I-5969, točka 44).

( 26 ) Glej točko 39 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca Bota v zgoraj navedeni zadevi Komisija proti Grčiji.

( 27 ) Sodba z dne 2. julija 1998 v združenih zadevah Kapasakalis in drugi (C-225/95 do C-227/95, Recueil, str. I-4239, točka 18).

( 28 ) Zgoraj navedena sodba Kraus (točka 16).

( 29 ) Ibidem (točka 17).

( 30 ) Zgoraj navedena sodba Cadbury Schweppes in Cadbury Schweppes Overseas (točka 53).

( 31 ) Glej zlasti zgoraj navedeno sodbo Kapasakalis in drugi (točka 22).

( 32 ) Glej točko 39 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca Bota v zgoraj navedeni zadevi Komisija proti Grčiji.

( 33 ) Zgoraj navedena sodba Halifax in drugi (točka 81).

( 34 ) Zgoraj navedena sodba Cadbury Schweppes in Cadbury Schweppes Overseas (točka 57).

( 35 ) Ibidem (točka 55).