SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

NILSA WAHLA,

predstavljeni 15. oktobra 2015( )

Zadeva C‑267/14 P

Buzzi Unicem SpA

proti

Evropski komisiji

„Pritožba – Trgi cementa in podobnih proizvodov – Člen 18(3) Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 – Pooblastila Komisije, da zahteva informacije – Sorazmernost – Obrazložitev – Samoobtožba – Najboljše prakse za predložitev gospodarskih dokazov“

1. Kakšni so pogoji in omejitve za pooblastila Komisije, da od podjetij z odločbo zahteva predložitev informacij v okviru preiskave, ki se nanaša na morebitne kršitve pravil EU o konkurenci?

2. To je v bistvu ključno vprašanje, postavljeno v pritožbi, ki jo je družba Buzzi Unicem SpA (v nadaljevanju: družba Buzzi Unicem ali pritožnica) vložila zoper sodbo Splošnega sodišča, v kateri je zadnjenavedeno zavrnilo ničnostno tožbo zoper odločbo Komisije, sprejeto v skladu s členom 18(3) Uredbe (ES) št. 1/2003( ), s katero se od navedene družbe zahteva, naj predloži številne informacije.

3. Zelo podobna vprašanja so postavljena tudi v treh drugih pritožbah, ki so jih druge družbe, dejavne na trgu cementa, vložile zoper štiri sodbe Splošnega sodišča, v katerih je navedeno sodišče večinoma zavrnilo njihove ugovore zoper odločbe Komisije, enakovredne tej, ki jo izpodbija družba Buzzi Unicem. Danes bom predstavil sklepne predloge tudi v navedenih drugih treh postopkih.( ) Te sklepne predloge je tako treba brati skupaj s sklepnimi predlogi v zadevnih drugih štirih postopkih.

I – Pravni okvir

4. V uvodni izjavi 23 preambule k Uredbi št. 1/2003 je navedeno:

„Komisija mora biti v vsej Skupnosti pooblaščena, da zahteva preskrbo takih informacij, ki so potrebne za odkrivanje vsakega sporazuma, sklepa ali usklajenega ravnanja, ki jih prepoveduje [člen 101 PDEU], ali vsake zlorabe prevladujočega položaja, ki jo prepoveduje [člen 102 PDEU]. Kadar podjetja upoštevajo odločbo Komisije, ne smejo biti prisiljena k priznanju storjene kršitve, v vsakem primeru pa morajo odgovoriti na konkretna vprašanja in zagotoviti dokumente, tudi ko je tako informacijo mogoče uporabiti proti njim ali proti drugemu podjetju kot dokazno gradivo za ugotavljanje kršitve.“

5. Člen 18, naslovljen „Zahteve po informacijah“, Uredbe št. 1/2003 v upoštevnem delu določa:

„1. Za izpolnjevanje nalog, ki jih nalaga ta uredba, Komisija lahko z enostavnim zahtevkom ali z odločbo zahteva od podjetij in podjetniških združenj, da ji predložijo vse potrebne informacije.

2. Kadar pošilja podjetjem ali podjetniškim združenjem enostavni zahtevek za informacije, Komisija navede pravno podlago in namen zahteve, podrobno navede, katere informacije zahteva, ter določi rok, v katerem mora informacije prejeti, in sankcije, ki jih predvideva člen 23 za predložitev netočnih ali zavajajočih informacij.

3. Kadar Komisija zahteva predložitev podatkov od podjetij in podjetniških združenj z odločbo, navede pravno podlago in namen zahteve, podrobno navede, katere informacije zahteva, in določi rok, v katerem mora informacije prejeti. Prav tako navede sankcije, ki jih predvideva člen 23, in navede ali naloži sankcije, ki jih predvideva člen 24. Poleg tega navede pravico [...] do pritožbe zoper odločbo [pri Sodišču].

[...]“

II – Dejansko stanje

6. Komisija je v letih 2008 in 2009 – v skladu s členom 20 Uredbe št. 1/2003 – opravila številne preglede v prostorih več družb, ki delujejo v cementni industriji, vključno s prostori družbe Buzzi Unicem ter prostori družb Dyckerhoff AG in Cimalux SA, ki ju pritožnica neposredno ali posredno obvladuje. Po teh pregledih je bilo v letih 2009 in 2010 poslanih več zahtevkov za informacije v skladu s členom 18(2) Uredbe št. 1/2003.

7. Komisija je družbo Buzzi Unicem z dopisom z dne 5. novembra 2010 obvestila, da namerava nanjo nasloviti odločbo o zahtevi po informacijah na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003, in ji poslala osnutek vprašalnika, ki ga je nameravala priložiti navedeni odločbi. Družba Buzzi Unicem je Komisiji pripombe predložila 17. novembra 2010.

8. Komisija je 6. decembra 2010 družbi Buzzi Unicem sporočila, da se je odločila zoper njo in sedem drugih družb začeti postopek na podlagi člena 11(6) Uredbe (ES) št. 1/2003 in člena 2 Uredbe št. 773/2004( ) zaradi domnevnih kršitev člena 101 PDEU, ki obsegajo oviranje uvoza iz držav zunaj EGP v EGP, razdeljevanje trgov, usklajevanje cen ter povezana protikonkurenčna ravnanja na trgu cementa in trgih podobnih proizvodov.

9. Komisija je 30. marca 2011 sprejela Odločbo C(2011) 2356 final z dne 30. marca 2011 v postopku na podlagi člena 18(3) Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 (zadeva 39520 – Cement in podobni proizvodi) (v nadaljevanju: sporna odločba).

10. Komisija je v sporni odločbi navedla, da lahko v skladu s členom 18 Uredbe št. 1/2003 za izpolnjevanje nalog, ki so ji naložene z navedeno uredbo, od podjetij in podjetniških združenj z enostavnim zahtevkom ali odločbo zahteva, naj ji predložijo vse potrebne informacije (točka 3 obrazložitve sporne odločbe). Potem ko je Komisija opozorila, da je bila pritožnica obveščena o njenem namenu, da bo sprejela odločbo v skladu s členom 18(3) Uredbe št. 1/2003, in da je ta predložila pripombe k osnutku vprašalnika (točki 4 in 5 obrazložitve sporne odločbe), je z odločbo od pritožnice zahtevala, naj odgovori na vprašalnik iz Priloge I. Ta priloga je obsegala 79 strani in je bila sestavljena iz 11 sklopov vprašanj. Navodila v zvezi z odgovori na zadevni vprašalnik so bila v Prilogi II, predloge, ki jih je treba uporabiti za odgovore, pa v Prilogi III.

11. Komisija je tudi opozorila na domnevne kršitve (točka 2 obrazložitve sporne odločbe) in jih opisala, kot sledi: „Domnevne kršitve zadevajo oviranje trgovinskih tokov v Evropskem gospodarskem prostoru (EGP), vključno z oviranjem uvoza iz držav zunaj EGP v EGP, razdeljevanje trgov, usklajevanje cen ter povezana protikonkurenčna ravnanja na trgu cementa in trgih podobnih proizvodov.“ Komisija je glede na naravo in obseg zahtevanih informacij ter težo domnevnih kršitev pravil konkurence menila, da je bilo treba pritožnici za odgovor na prvih deset sklopov vprašanj odobriti dvanajsttedenski rok, za enajsti sklop pa dvotedenski rok (točka 8 obrazložitve sporne odločbe).

12. V izreku sporne odločbe je določeno:

„Člen 1

Družba Buzzi Unicem SpA skupaj s hčerinskima družbama, ki se nahajata v Evropski uniji in ju neposredno ali posredno obvladuje, predloži informacije iz Priloge I k tej odločbi v obliki, kot se zahteva v prilogah II in III k tej odločbi, pri čemer mora na vprašanja od 1 do 10 odgovoriti v dvanajstih tednih, na vprašanje 11 pa v dveh tednih od dneva uradnega obvestila o tej odločbi. Vse priloge so sestavni del te odločbe.

Člen 2

Naslovnica te odločbe je družba Buzzi Unicem SpA skupaj s hčerinskima družbama, ki se nahajata v Evropski uniji in ju neposredno ali posredno obvladuje.“

III – Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba

13. Družba Buzzi Unicem je s tožbo, vloženo 10. junija 2011, Splošnemu sodišču predlagala, naj sporno odločbo razglasi za nično.

14. Z ločeno vlogo, vloženo isti dan, pa je predlagala, naj se zadeva obravnava po hitrem postopku v skladu s členom 76a Poslovnika Splošnega sodišča. Splošno sodišče je s sklepom z dne 14. septembra 2011 to vlogo zavrnilo.

15. Splošno sodišče je s sodbo z dne 14. marca 2014 Buzzi Unicem/Komisija (T‑297/11) (v nadaljevanju: izpodbijana sodba)( ) tožbo zavrnilo in družbi Buzzi Unicem naložilo plačilo stroškov.

IV – Postopek pred Sodiščem in predlogi strank

16. Družba Buzzi Unicem s pritožbo, ki je bila pri Sodišču vložena 23. maja 2014, slednjemu predlaga, naj:

– razveljavi sodbo v zadevi T‑297/11;

– Odločbo Komisije C(2011) 2356 final v postopku na podlagi člena 18(3) Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 (zadeva 39520 – Cement in podobni proizvodi) razglasi za nično;

– Komisiji naloži plačilo stroškov postopka na prvi stopnji in pritožbenega postopka.

17. Komisija Sodišču predlaga, naj:

– pritožbo zavrne;

– družbi Buzzi Unicem naloži plačilo stroškov.

V – Presoja pritožbenih razlogov

18. Družba Buzzi Unicem navaja pet pritožbenih razlogov. Na splošno se navedeni pritožbeni razlogi navezujejo na vprašanje, ali je Splošno sodišče pravilno razlagalo pooblastila Komisije, da zahteva informacije v skladu z Uredbo št. 1/2003.

19. Ključne zakonodajne določbe in sodna praksa, povezane s pooblastili Komisije, da zahteva informacije, so obravnavane v mojih sklepnih predlogih v zadevi HeidelbergCement/Komisija( ), ki so prav tako predstavljeni danes.

20. Glede na ta okvir bom zdaj preučil pritožbene razloge, ki jih je navedla pritožnica.

A – Namen zahteve za informacije

1. Trditve strank

21. Družba Buzzi Unicem s prvim pritožbenim razlogom zatrjuje, da je Splošno sodišče napačno razlagalo pravo, ko je zavrnilo njen tožbeni razlog, s katerim se zatrjuje nezadostna obrazložitev sporne odločbe. Sporna odločba naj zlasti ne bi bila dovolj podrobna glede domnevnih kršitev in obdobja, zajetega s preiskavo Komisije. Po mnenju pritožnice je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo tudi s tem, ko je menilo, da zgolj sklicevanje na odločbo o začetku postopka zadostuje za izpolnitev zahteve po obrazložitvi. Pritožnica poleg tega trdi, da tudi izpodbijana sodba ni ustrezno obrazložena, saj so bile nekatere njene trditve v zvezi s tem zavrnjene brez sprejemljivega pojasnila.

22. Komisija zatrjuje, da je ta pritožbeni razlog nedopusten, saj pritožnica v resnici izpostavlja dejanska vprašanja, ki so prikrito podana kot pravna. Komisija podredno trdi, da bi bilo treba ta tožbeni razlog zavrniti. Poudarja, da Splošno sodišče ni napačno uporabilo prava pri presoji njene dolžnosti obrazložitve in da je v skladu z ustaljeno sodno prakso pravilno ugotovilo, da se lahko obrazložitev akta EU sklicuje na druge akte.

2. Presoja

23. Uvodoma menim, da bi bilo treba zavrniti ugovor nedopustnosti, na katerega se sklicuje Komisija. Pritožnica se s prvim pritožbenim razlogom sklicuje na napaki, ki se nanašata na ustreznost obrazložitve sporne odločbe oziroma izpodbijane sodbe. Sodišču za obravnavo navedenih trditev ni treba ponovno preučiti dejanskega stanja, ugotovljenega na prvi stopnji, ali dokazov, predloženih v okviru zadevnega postopka, temveč mora le podati pravo v skladu s členom 18(3) Uredbe št. 1/2003 in členom 296 PDEU.

24. Po mojem mnenju bi bilo treba zavrniti tudi drugi del tega pritožbenega razloga. Z izpodbijano sodbo so v točkah od 31 do 38 ustrezno obrazloženi razlogi, na podlagi katerih je Splošno sodišče menilo, da je sporna odločba vključevala ustrezno obrazložitev.

25. Nasprotno pa menim, da je prvi del prvega pritožbenega razloga pritožnice, ki se nanaša na obrazložitev sporne odločbe, utemeljen.

26. Na začetku bi opozoril, da mora biti v skladu z ustaljeno sodno prakso obrazložitev aktov institucij Unije, ki se zahteva s členom 296 PDEU, prilagojena vrsti obravnavanega akta ter mora jasno in nedvoumno izražati razlogovanje institucije, ki je akt izdala, tako da se lahko zainteresirane osebe seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da lahko sodišča EU opravijo nadzor nad njegovo zakonitostjo. Obveznost obrazložitve je treba presojati glede na vse okoliščine posameznega primera. Ne zahteva se, da se v obrazložitvi podrobno navedejo vse upoštevne dejanske in pravne okoliščine, ker je treba vprašanje, ali obrazložitev akta ustreza zahtevam člena 296 PDEU, presojati ne le glede na njegovo besedilo, ampak tudi glede na njegov okvir in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje.( )

27. V zvezi z odločbami Komisije o pregledu na podlagi člena 20 Uredbe št. 1/2003 je Sodišče nedavno potrdilo, da Komisiji naslovnika odločbe o pregledu ni treba obvestiti o vseh informacijah, ki jih ima v zvezi z domnevnimi kršitvami, niti ji ni treba podati stroge pravne opredelitve teh kršitev, mora pa jasno navesti domneve, ki jih namerava preveriti. Čeprav mora Komisija res čim bolj natančno navesti, kaj se išče in na kaj se mora nanašati pregled, pa po drugi strani ni nujno, da se v odločbi o pregledu natančno razmeji upoštevni trg, niti da se navede natančna pravna opredelitev domnevnih kršitev ali obdobje, v katerem naj bi bile te kršitve storjene, če ta odločba o pregledu vsebuje bistvene elemente, ki so bili že navedeni. Pregledi se namreč običajno opravijo na začetku preiskave, zaradi česar Komisija v tej fazi še nima natančnih informacij o zadevnih vidikih. Namen pregleda je prav zbiranje dokazov v zvezi z domnevno kršitvijo, tako da Komisija lahko preveri utemeljenost svojih sumov in poda bolj specifično pravno oceno.( )

28. Zdi se mi, da se ta načela – smiselno – uporabljajo za odločbe o zahtevah po informacijah na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003. Očitno si obe vrsti ukrepov prizadevata za isti cilj in zajemata ugotavljanje dejstev. Čeprav besedilo določb ni enako se zdi, da ju je treba zaradi njune relativne podobnosti tudi razlagati enotno.( )

29. Glede na navedeno se postavlja ključno vprašanje, ali je Splošno sodišče pravilno preizkusilo zadostnost obrazložitve v sporni odločbi. Povedano drugače, postavlja se naslednje vprašanje: ali je ob upoštevanju faze postopka, v kateri je bila sporna odločba sprejeta, zadevna obrazložitev dovolj jasna, da po eni strani naslovniku omogoča uresničevanje pravic do obrambe in presojo dolžnosti sodelovanja s Komisijo, po drugi strani pa sodiščem Unije omogoča izvedbo sodnega nadzora?

30. Po mojem mnenju bi bilo treba na to vprašanje odgovoriti nikalno.

31. Splošno sodišče v točki 36 izpodbijane sodbe ugotavlja, da je bila v obrazložitvi v sporni odločbi uporabljena „zelo splošna dikcija, ki bi morala biti natančnejša in si zato glede tega zasluži grajo“. Menim, da bi to težko izpodbijali: dejansko je obrazložitev premalo podrobna s treh pomembnih vidikov. Gre za, zlasti, opis domnevnih kršitev, njihov geografski obseg in proizvode, ki jih zadevajo kršitve.

32. V točki 2 obrazložitve sporne odločbe je glede domnevnih kršitev navedeno: „Domnevne kršitve zadevajo oviranje trgovinskih tokov [...], vključno z oviranjem uvoza [...], razdeljevanje trgov, usklajevanje cen in povezana protikonkurenčna ravnanja.“ Ta opis morebitnih kršitev se ne zdi samo precej nedoločen („oviranje trgovinskih tokov“, „vključno z oviranjem uvoza“), temveč tudi vseobsegajoč („povezana protikonkurenčna ravnanja“). Sklicevanje na „razdeljevanje trgov“ in „usklajevanje cen“ – ker je tako splošno – bolj slabo prispeva k natančnejši določitvi narave ravnanja, ki ga sumi Komisija. Večina kartelov namreč vključuje elemente razdeljevanja trgov in usklajevanja cen. V praksi se zdi, da ta opis zajema veliko večino vrst sporazumov, prepovedanih s členom 101 PDEU.

33. Kar zadeva geografski obseg domnevnih kršitev, je v sporni odločbi navedeno oviranje trgovinskih tokov v EGP, vključno z oviranjem uvoza iz držav zunaj EGP v EGP. Drži, da v odločbi na podlagi člena 18 ni treba opredeliti geografskega elementa upoštevnega trga( ), vendar bi lahko pričakovali kak sklic vsaj na nekatere prizadete države. Zlasti ni jasno, ali je morebitni prizadeti trg celoten EGP ali samo njegovi deli, in če je tako, kateri.

34. Nazadnje, sporna odločba je še bolj nedoločna pri razlagi proizvodov, ki so predmet preiskave. V praksi je samo cement opredeljen kot upoštevni proizvod, saj se odločba – glede preostalega – sklicuje na „trge [cementu] podobnih proizvodov“. Ponavljam, da ta opis ni samo izjemno nedoločen (kako zelo „podobni“ cementu morajo biti proizvodi?), temveč morda zajema tudi vse vrste proizvodov, v zvezi s katerimi pritožnica (kot prodajalec ali kupec) izvaja dejavnosti.

35. Čeprav ne verjamem, da se za odločbo na podlagi člena 18 Uredbe št. 1/2003 nujno zahteva navedba domnevnega obdobja, v katerem naj bi se zgodila kršitev – kot se zdi, da zatrjuje pritožnica –, bi lahko bila taka navedba v sporni odločbi v pomoč. Glede na zgoraj navedene splošne opise in ob upoštevanju dejstva, da so vprašanja zajemala celotno desetletje, bi lahko več podrobnosti o upoštevnem obdobju pritožnici pomagalo bolje razumeti obseg preiskave Komisije.

36. Po mnenju Splošnega sodišča( ) je pomanjkanje podrobnosti v sporni odločbi deloma omiljeno z dejstvom, da se odločba izrecno sklicuje na odločbo Komisije o začetku postopka, ki je vključevala dodatne informacije o geografskem obsegu domnevnih kršitev in vrsti zajetih proizvodov.

37. Pritožnica prereka, da je mogoče pomanjkljivosti sporne odločbe popraviti zgolj s sklicevanjem na predhodno odločbo, in poudarja, da je vsekakor tudi odločba o začetku postopka premalo podrobna.

38. Po mojem mnenju bi morali akti EU, s katerimi se nalagajo obveznosti, ki posegajo v zasebno sfero posameznikov ali podjetij in katerih neupoštevanje pomeni tveganje visokih finančnih kazni, načeloma imeti samostojno obrazložitev.( ) Pomembno je namreč, da se zadevnim posameznikom ali podjetjem omogoči, da razloge za zadevni akt razumejo brez pretiranega truda za razlago,( ) tako da lahko učinkovito in pravočasno uresničujejo svoje pravice. To zlasti velja za akte, ki vključujejo izrecna sklicevanja na predhodne akte, ki vsebujejo drugačno obrazložitev. Vsaka pomembna razlika med dvema aktoma lahko povzroči negotovost za naslovnika.

39. Ne glede na zgoraj navedeno menim, da je Splošno sodišče v obravnavani zadevi izjemoma pravilno navedlo, da se lahko obrazložitev v sporni odločbi razlaga v povezavi z obrazložitvijo, vključeno v odločbo o začetku postopka. Obe odločbi sta bili sprejeti v okviru iste preiskave in se očitno nanašata na iste domnevne kršitve. Prav tako sta bili sprejeti v kratkem časovnem razdobju. Še pomembneje, zdi se, da ni pomembnejše razlike med obrazložitvama teh odločb. Zato menim, da je mogoče v obravnavani zadevi prvo odločbo obravnavati kot „okvir“ druge odločbe, ki ga naslovnik ni mogel prezreti.( )

40. Vendar, čeprav je prva odločba res vsebovala pomembnejšo podrobnost glede geografskega obsega domnevnih kršitev (z navedbo morebitnih prizadetih držav članic), pa ni bila enako podrobna glede narave zadevnih kršitev in zajetih proizvodov. Zlasti navedena razlaga pojma „cement in podobni proizvodi“, vključena v opombo na strani 4 prve odločbe, zajema potencialno zelo širok in raznovrsten nabor proizvodov.

41. Na podlagi povedanega menim, da dejstvo, da je obrazložitev morda preveč splošna ali nekako nedoločna glede nekaterih vidikov, posledično ne pomeni, da je nična, če preostanek odločbe prejemniku in sodiščem EU omogoča, da dovolj natančno razumejo, katere informacije želi Komisija in zakaj.( ) Čeprav le posredno in implicitno, lahko predmet postavljenih vprašanj dejansko dodatno pojasni obrazložitev, ki morda ni bila pripravljena dovolj natančno. Konec koncev zelo natančna in osredotočena vprašanja nujno razkrijejo obseg preiskave Komisije. Zdi se mi, da to zlasti velja za akte, sprejete v zgodnji fazi postopka, ko obseg preiskave še ni popolnoma in dokončno opredeljen ter ga bo morda treba v prihodnosti dejansko omejiti ali razširiti zaradi naknadno zbranih informacij.

42. V obravnavani zadevi pa dejansko velja obratno. Vprašanj, postavljenih družbi Buzzi Unicem, je nenavadno veliko in zajemajo zelo različne vrste informacij. Po mojem mnenju je izjemno težko najti rdečo nit med številnimi vprašanji iz vprašalnika.( ) Poleg tega se zdi, da nekatera vprašanja niso popolnoma skladna s tistim, kar je bilo navedeno v prejšnji odločbi o začetku postopka: na primer vprašanji 3 in 4 (ki zadevata posebej veliko količino informacij o desetletnem obdobju) nista omejeni na države članice, ki so bile v odločbi o začetku postopka navedene kot potencialno upoštevne.

43. Poleg tega, če naj bi bila rdeča nit navedenih vprašanj dobiti celovit pregled nad strukturo prihodkov in stroškov podjetja, da bi jo lahko Komisija analizirala z ekonometričnimi metodami (jo primerjala z drugimi podjetji, ki poslujejo v cementni industriji), se hkrati lahko postavlja vprašanje, ali je tako širok in vseobsegajoč zahtevek za informacije na podlagi člena 18 sploh primeren. Če Komisija nima konkretnih indicev, ki kažejo na sporno ravnanje, glede katerega bi lahko taka analiza zagotovila potrebno podporo, bi se zdel tak zahtevek za informacije primernejši za preiskavo posamezne panoge na podlagi člena 17 Uredbe št. 1/2003.

44. V navedenih okoliščinah se strinjam s pritožnico, da je bil namen zahteve Komisije za informacije premalo jasen in dvoumen. Posledično je bilo tej družbi prekomerno težko razumeti domnevne kršitve, da bi lahko ocenila obseg svoje dolžnosti sodelovanja s Komisijo in po potrebi uveljavila pravico do obrambe, na primer z zavrnitvijo odgovora na vprašanja, ki so bila po njenem mnenju nezakonita. To velja še toliko bolj, ker so nekatera vprašanja zadevala informacije, ki se niso nanašale zgolj na dejstva in so vključevale vrednostno sodbo,( ) druga vprašanja pa so bila precej nedoločna.( ) Tako pritožnica glede zadevnih vprašanj ni mogla zlahka izključiti tveganja, da bi podala odgovore, ki bi pomenili samoobtožbo.( )

45. Tega pomanjkanja podrobnosti ni mogoče – kot trdi Komisija – upravičiti z dejstvom, da je bila sporna odločba sprejeta v zgodnji fazi preiskave. Izdana je bila namreč skoraj tri leta po začetku preiskave. V navedenem času so bili opravljeni številni pregledi in Komisija je že pred tem izdala zelo podrobne zahtevke za informacije, zadevna podjetja pa so nanje odgovorila. Dejansko je Komisija nekaj mesecev pred sprejetjem sporne odločbe menila, da je zbrala dovolj elementov za začetek postopka na podlagi člena 11(6) Uredbe št. 1/2003 in člena 2 Uredbe št. 773/2004. Zadevni elementi bi morali Komisiji omogočiti podrobnejšo obrazložitev sporne odločbe.

46. Strinjam se s Komisijo, da je zahtevana količina podrobnosti v obrazložitvi med drugim odvisna od informacij, ki jih ima ob sprejetju odločbe na podlagi člena 18.( ) Vendar po mojem mnenju to nujno pomeni, da obrazložitev, ki je morda sprejemljiva v zvezi z odločbo, sprejeto na začetku preiskave (tj. odločbo, s katero se od podjetja zahteva, naj se podredi pregledu v skladu s členom 20, ali čisto prvo odločbo o zahtevi po informacijah v skladu s členom 18(3)), morda ni enako sprejemljiva v zvezi z odločbo, sprejeto v precej poznejši fazi preiskave, ko ima Komisija obsežnejše informacije o domnevnih kršitvah.

47. V teh okoliščinah po mojem mnenju ni opravičila za to, da je družba Buzzi Unicem kljub vsem informacijam, ki jih je v prejšnjih letih že predložila Komisiji, in dodatnim naporom, ki so se zahtevala z sporno odločbo, še vedno ‚tavala v temi‘ glede točnega obsega preiskave Komisije.

48. Poleg tega menim, da pritožnica pravilno zatrjuje, da je bil sodiščem EU znatno otežen sodni nadzor nad zakonitostjo sporne odločbe. Kot sem podrobneje pojasnil v sklepnih predlogih, predstavljenih v zadevi HeidelbergCement,( ) Sodišče glede na malo informacij o domnevnih kršitvah, ki jih vsebuje sporna odločba (četudi se ta razlaga ob hkratnem upoštevanju odločbe o začetku postopka), težko preveri, ali so izpolnjene zahteve glede potrebnosti in sorazmernosti zahteve.( ) Glede prvonavedenega elementa naj bi Sodišče presodilo, ali je povezava med domnevno kršitvijo in zahtevanimi informacijami dovolj tesna, da je zahteva Komisije utemeljena. Glede zadnjenavedenega pa mora Sodišče ugotoviti, ali so napori, ki se terjajo od podjetja, utemeljeni v javnem interesu in ali niso pretirani.

49. Iz navedenih razlogov menim, da je Splošno sodišče napačno razlagalo in uporabilo člen 296 PDEU in člen 18(3) Uredbe št. 1/2003 v zvezi z zahtevano obrazložitvijo odločbe o zahtevi po informacijah. Zato je treba izpodbijano sodbo razveljaviti v delu, v katerem je Splošno sodišče zaradi razlogov iz točk od 19 do 39 navedene sodbe menilo, da je sporna odločba vsebovala zadostno obrazložitev.

B – Prekoračitev pooblastil in obrnjeno dokazno breme

1. Trditve strank

50. Družba Buzzi Unicem v drugem pritožbenem razlogu graja preizkus njenega tožbenega razloga s strani Splošnega sodišča, in sicer razloga s katerim je zatrjevala prekoračitev pooblastil in obrnitev dokaznega bremena, ki izhaja iz sporne odločbe. Po mnenju pritožnice je zaradi vrste in količine zahtevanih informacij očitno, da Komisija ob izdaji sporne odločbe ni imela dovolj indicev o obstoju kršitve člena 101 PDEU. Zadevno odločbo bi tako lahko obravnavali kot „raziskovalno ekspedicijo“, ki ni dovoljena na podlagi člena 18 Uredbe št. 1/2003. Če je imela Komisija namen opraviti preiskavo posamezne panoge, bi morala ukrepati v skladu s členom 17 iste uredbe. Po mnenju pritožnice Splošno sodišče ni ustrezno obravnavalo zadevnih argumentov. Pritožnica Splošnemu sodišču zlasti očita, da ni odredilo nobenih pripravljalnih ukrepov za preveritev, ali je imela Komisija dovolj indicev za sprejetje odločbe na podlagi člena 18.

51. Komisija trdi, da je pritožbeni razlog nedopusten, saj izpostavlja dejanska vprašanja, in da je vsekakor neutemeljen.

2. Presoja

52. Pritožnica v drugem pritožbenem razlogu, ki se nanaša na točke od 45 do 48 izpodbijane sodbe, v bistvu graja preizkus njenih trditev s strani Splošnega sodišča, in sicer trditev, povezanih s prekoračitvijo pooblastil in obrnitvijo dokaznega bremena.

53. Strinjam se s Komisijo, da je ta pritožbeni razlog deloma nedopusten in deloma neutemeljen.

54. Prvič, v delu v katerem pritožnica trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo pri oceni elementov, ki so bili na prvi stopnji predloženi v podporo njenemu tožbenemu razlogu, ki se je nanašal na Komisijino prekoračitev pooblastil, v bistvu Sodišče poziva k ponovni presoji teh elementov. Vendar to ni dopustno v okviru pritožbe.

55. Drugič, očitek, ki se je nanašal na odločitev Splošnega sodišča, da ne odredi pripravljalnih ukrepov ali ukrepov procesnega vodstva po uradni dolžnosti, da bi preverilo dejanski obstoj zadostnih indicev o obstoju kršitve, je treba prav tako zavrniti. Iz ustaljene sodne prakse je razvidno, da lahko samo Splošno sodišče presoja morebitno potrebo po dopolnitvi podatkov, ki so mu na voljo v zadevi, o kateri odloča. Vprašanje, ali so dokazi ki so mu predloženi zadostni, je odvisno od njegove proste presoje, ki v okviru pritožbe ni predmet nadzora Sodišča, razen v primeru izkrivljanja dokazov ali če je iz dokumentov v spisu razvidna vsebinska nepravilnost ugotovitev Splošnega sodišča.( ) A fortiori, to načelo velja še toliko bolj, kadar gre za vprašanje sprejemanja pripravljalnih ukrepov ali ukrepov procesnega vodstva po uradni dolžnosti.( )

56. V obravnavani zadevi je imela pritožnica možnost Splošnemu sodišču predlagati, naj sprejme kateri koli tak ukrep, da bi preverilo, ali je Komisija imela dovolj indicev. Splošno sodišče je v „vzporedni“ zadevi Cementos Portland Valderrivas/Komisija, postavljeno pred izrecno zahtevo tožnika, Komisiji dejansko odredilo predložitev dokazov, ki jih ima, zato da bi se lahko prepričalo, da sporna odločba ni bila samovoljna.( )

57. Vendar pritožnica v obravnavani zadevi ni predložila takega predloga. Zato menim, da Splošnemu sodišču, ob upoštevanju splošnih elementov, ki jih je navedla pritožnica (presoja, ki je v okviru pritožbe ni mogoče preizkusiti), in ob neobstoju kakršnega koli specifičnega predloga, ni mogoče oporekati odločitve, da ni bilo potrebe po nadaljnji preiskavi zadeve.( )

58. Tretjič, po mojem mnenju ni upravičen nikakršen očitek glede ustreznosti obrazložitve, ki jo vsebuje izpodbijana sodba, v zvezi z domnevno prekoračitvijo pooblastil in obrnitvijo dokaznega bremena. Najprej, očitno je, da je Splošno sodišče v točkah 46 in 47 izpodbijane sodbe dejansko preučilo tožbeni razlog pritožnice, ki se je nanašal na prekoračitev pooblastil. Navedeno sodišče je v točki 61 in naslednjih izpodbijane sodbe obravnavalo tudi tožbeni razlog pritožnice, ki se je nanašal na obrnitev dokaznega premena.

59. Drži, da je izpodbijana sodba včasih precej zgoščena pri obrazložitvi, zakaj so nekatere trditve zavrnjene, ali pa številne trditve obravnava le združeno. Vendar menim, da Splošnemu sodišču tega ni mogoče očitati, saj je moralo obravnavati tožbo, ki je vsebovala več tožbenih razlogov in trditev, ki so se včasih ponavljali ali niso bili predstavljeni z zahtevano stopnjo jasnosti.

60. Zato bi bilo treba po mojem mnenju drugi pritožbeni razlog zavrniti.

C – Narava zahtevanih informacij

1. Trditve strank

61. Družba Buzzi Unicem s tretjim pritožbenim razlogom – ki se nanaša na točke od 54 do 83 izpodbijane sodbe – trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo in da ni podalo zadostne obrazložitve glede njenega tožbenega razloga, s katerim je Komisiji očitala prekoračitev pooblastil na podlagi člena 18 Uredbe št. 1/2003. Pritožnica Splošnemu sodišču očita, da ni sankcioniralo zahteve Komisije po treh vrstah informacij: informacij, ki bi pomenile samoobtožbo, informacij, ki so javno dostopne, in informacij, ki jih ni imela. Pritožnica zlasti glede informacij, ki bi pomenile samoobtožbo, trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ko je ugotovilo, da so se vprašanja 5(R), 5(S), 5(T) in 5(V) nanašala zgolj na dejstva in da vprašanje 1(D) ni pomenilo samoobtožbe.

62. Komisija na prvem mestu trdi, da je ta pritožbeni razlog nedopusten, saj pritožnica v bistvu ponavlja iste trditve, kot jih je predstavila pred Splošnim sodiščem. Po mnenju Komisije je ta pritožbeni razlog nedopusten v delu v katerem pritožnica Sodišče poziva, naj ponovno preuči naravo nekaterih vprašanj, za katera je Splošno sodišče ugotovilo, da „se nanašajo zgolj na dejstva“. Na drugem mestu, dodaja Komisija, je ta pritožbeni razlog tudi neutemeljen, ker je Splošno sodišče pravilno razlagalo in uporabilo člen 18 Uredbe št. 1/2003.

2. Presoja

63. Družba Buzzi Unicem s tretjim pritožbenim razlogom v bistvu trdi, da je Splošno sodišče napačno razlagalo in uporabilo člen 18 Uredbe št. 1/2003 glede narave informacij, ki jih je Komisija upravičena zahtevati od podjetja.

64. Preden začnem obravnavati vsebino vprašanja, ki je po mojem mnenju v tem okviru najbolj problematično (in se nanaša na samoobtožbo), moram najprej obravnavati nekatere preliminarne trditve strank.

65. Prvič, glede dopustnosti moram navesti, da dejstvo, da so bile trditve, vključene v pritožbo glede tega vprašanja, večinoma dobesedno vzete iz tožbe, vložene pri Splošnem sodišču, ni upoštevno, če pritožnica navaja določene odlomke ali točke izpodbijane sodbe, ki domnevno vsebujejo napačno uporabo prava, in razloge za navedene napake. V obravnavani zadevi se mi zdi, da so te zahteve v pritožbi glede tretjega pritožbenega razloga izpolnjene.

66. Poleg tega bi tudi poudaril, da je vprašanje, ali se nekatera posebna vprašanja, vključena v sporno odločbo, nanašajo le na dejstva, prav gotovo dejansko vprašanje, ki v okviru pritožbe ni dopustno. Ali bi nekatera vprašanja pomenila samoobtožbo, pa je, obratno, za namene prava EU vprašanje, ki zadeva pravno opredelitev dejstev, in je kot tako dopustno na pritožbeni stopnji.

67. Tako je tretji pritožbeni razlog v navedenih mejah dopusten.( )

68. Drugič, glede vsebine pritožbenega razloga se mi zdi, da je mogoče nekatere njegove dele zavrniti kot neutemeljene.

69. Glede trditve pritožnice, ki se nanaša na predložitev informacij, ki jih nima, se mi zdi, da temelji na napačnem razumevanju izpodbijane sodbe. Ta sodba namreč nikjer ne navaja, da lahko Komisija od podjetja zahteva informacije, ki jih to nima. V točkah 80 in 81 izpodbijane sodbe je navedeno, prvič, da člen 18 Uredbe št. 1/2003 ne izključuje možnosti, da bo morda moralo podjetje v odgovor na zahtevo Komisije za informacije zbrati ali v določeni obliki podati podatke, ki jih ima. Vendar nato dalje navaja, da navedeno načelo ne velja za podatke, ki jih podjetje nima.

70. Očitno se lahko glede tega vprašanja strinjam s Splošnim sodiščem. Poleg veljavnosti znane pravne maksime ad impossibilia nemo tenetur bi se v veliki meri strinjal z naslednjimi preudarki generalnega pravobranilca M. Darmona: „Komisija lahko od podjetja zahteva le predložitev informacij, ki jih to že ima, čeprav mora morda zadevne informacije po potrebi predložiti v določeni obliki. Zahtevek za informacije ne sme biti oblikovan tako, da mora podjetje poiskati informacije, ki jih imajo tretje stranke. Tako bi bil zahtevek za informacije, za katere Komisija ve, da jih zadevno podjetje nima ali ne more imeti, prav gotovo neprimeren.“( )

71. Nato bi glede trditve o neustreznosti obrazložitve v izpodbijani sodbi glede vprašanja, ali je Komisija upravičena od strank zahtevati, naj predložijo informacije, ki so javno dostopne, navedel naslednje. Pritožnica napačno zatrjuje, da Splošno sodišče ni izrecno obravnavalo navedene trditve. Splošno sodišče jo je namreč obravnavalo z vidika sorazmernosti in potrebnosti zahtevanih informacij.( ) To, da je izpodbijana sodba zelo zgoščena glede tega vidika, je mogoče pojasniti z dejstvom, da je družba Buzzi Unicem ta vidik v tožbi izpostavila samo enkrat in ga v svoji repliki ni preveč razdelala. Pritožnica se je v zadevnih odlomkih v bistvu pritoževala, da določene količine informacij ni „imela izključno“, pri čemer je navedla, da bi lahko Komisija navedene informacije pridobila „samostojno“. Nikakor, niti na kratko, ni bila podana obrazložitev, zakaj bi bilo treba člen 18 Uredbe št. 1/2003 razlagati tako, da Komisiji preprečuje zahtevati informacije, ki jih lahko pridobi iz drugih virov, prav tako pa tudi ne, kje in kako bi bilo mogoče pridobiti te informacije.

72. V navedenih okoliščinah Splošnemu sodišču ni mogoče očitati, da ni temeljiteje preučilo te trditve.

73. Zdaj bom, končno, obravnaval vprašanje, ki se mi v obravnavanem pritožbenem razlogu zdi ključno: kako je Splošno sodišče razlagalo in uporabilo privilegij zoper samoobtožbo.

74. Najprej se zdi koristno spomniti, da uvodna izjava 23 preambule k Uredbi št. 1/2003 vsebuje sklic na privilegij podjetij, da se pri odgovoru na odločbo Komisije o zahtevi po informacijah izognejo samoobtožbi. Ta privilegij je Sodišče že priznalo, celo preden je bila sprejeta navedena uredba.( ) Dejansko gre za eno od osnovnih elementov pravice podjetja do obrambe, ki jo je treba spoštovati ves čas postopkov, ki jih Komisija začne na podlagi Uredbe št. 1/2003.

75. Glede na navedeno bom zdaj najprej preučil, ali je Splošno sodišče preozko razlagalo privilegij zoper samoobtožbo, nato pa, ali je bil ta privilegij v obravnavni zadevi pravilno uporabljen.

76. Splošno sodišče je v točki 63 izpodbijane sodbe presodilo, da je treba razlikovati med vprašanji, ki jih je mogoče opredeliti kot vprašanja, ki se nanašajo zgolj na dejstva, in tistimi, ki jih ni mogoče tako opredeliti. Po mnenju navedenega sodišča se je treba samo v primeru, kadar nekega vprašanja ni mogoče opredeliti kot vprašanje, ki se nanaša zgolj na dejstva, prepričati, ali bi bilo podjetje s takim vprašanjem prisiljeno priznati obstoj kršitve, ki jo mora dokazati Komisija. Splošno sodišče je v naslednjih točkah 64 in 65 ugotovilo, da so se nekatera vprašanja, ki so od podjetja zgolj zahtevala, naj zbere podatke, v svoji razsežnosti nanašala zgolj na dejstva in da kot taka niso mogla kršiti pravice zadevnega podjetja do obrambe.

77. Po mojem mnenju je to napačna razlaga privilegija zoper samoobtožbo. Kljub nekoliko dvoumnemu besedilu uvodne izjave 23 preambule k Uredbi št. 1/2003( ) je vprašanje, ali se od podjetja z vprašanjem zahtevajo le informacije o dejstvih (kar vključuje zbiranje podatkov, pojasnitev dejanskih okoliščin, opis objektivnih dejstev itd.), tukaj sicer pomemben element, ki pa ni nujno odločilen. Dejstvo, da se od podjetja ne zahtevajo subjektivne informacije, ne izključuje možnosti, da se v nekaterih okoliščinah ne bi kršil privilegij tega podjetja zoper samoobtožbo.

78. Sodišče se je dosledno sklicevalo na vprašanja, „ki zajemajo to, da [podjetje] prizna obstoj kršitve“. Izrazi, za katere se je odločilo Sodišče, niso nepomembni. Sodišče je v zadevi PVC II dodatno pojasnilo preskus samoobtožbe: ključnega pomena je, ali je odgovor podjetja, na katero je naslovljeno vprašanje, dejansko enakovreden priznanju kršitve.( )

79. Iz navedene sodne prakse izhaja, da Komisiji ni dovoljeno postavljati vprašanj, s katerimi bi se od zadevnega podjetja zahtevali odgovori, ki bi lahko pomenili priznanje njegove krivde.

80. Na primer, po mojem mnenju ni dvoma, da Komisiji ni dovoljeno spraševati podjetij, ali so se njihovi predstavniki na kakem sestanku s predstavniki konkurentov dogovorili, da bodo povišali cene ali da si ne bodo konkurirali na nekaterih nacionalnih trgih. Čeprav bi lahko ta vprašanja opisali kot vprašanja, ki se nanašajo zgolj na dejstva, bi očitno kršila pravico podjetja, da ne predloži informacij, ki bi pomenile samoobtožbo, saj se lahko odgovor enači z izrecnim priznanjem kršitve člena 101 PDEU.

81. Predlagana razlaga privilegija zoper samoobtožbo je podprta tudi s sodno prakso Sodišča, zlasti s sodbami Orkem, Solvay in SGL Carbon. V vseh navedenih zadevah je Sodišče presodilo, da so vprašanja, ki so se nanašala zgolj na dejstva, vodila do samoobtožbe in so bila zato nedopustna.( )

82. Tako je lahko vprašanje v nekaterih okoliščinah sporno, ker bi lahko odgovor nanj pomenil priznanje krivde, čeprav se nanaša le na dejstva in ne zahteva mnenja o teh dejstvih. Zato je Splošno sodišče pri razlagi privilegija zoper samoobtožbo napačno uporabilo pravo.

83. A fortiori, v nasprotju z zatrjevanjem Komisije je mogoče z vprašanji kršiti privilegij podjetja zoper samoobtožbo celo, kadar se od naslovnika ne zahteva, naj opravi pravno presojo ali predloži pravno mnenje. To je zelo jasno razvidno iz sodne prakse, navedene v točki 81 zgoraj: z nobenim od vprašanj, ki jih je sankcioniralo Sodišče, se od zadevnih podjetij ni zahtevalo, naj predložijo pravno oceno. Zato dejstvo, da se z vprašanjem 1(D) od pritožnice ni zahtevalo, naj predloži mnenja pravne narave, ne pomeni nujno, da to vprašanje ne bi moglo kršiti privilegija zoper samoobtožbo.

84. Po tej ugotovitvi bom zdaj zaradi celovitosti tudi preučil, ali je bil v obravnavani zadevi napačno uporabljen privilegij zoper samoobtožbo.

85. Splošno sodišče je v točki 73 izpodbijane sodbe ugotovilo, da je bila presoja, ki se je od družbe Buzzi Unicem zahtevala na podlagi vprašanja 1(D), „pomeni presojo o njenih maržah“ in da bi to lahko „pomenilo indic za obstoj ravnanj, ki omejujejo konkurenco“. Čeprav besedilo izpodbijane sodbe ni popolnoma jasno, se zdi, da iz njega izhaja, da bi bila pritožnico z odgovorom na zadevno vprašanje dejansko lahko napeljana k priznanju sodelovanja v domnevnih kršitvah.

86. Vendar je Splošno sodišče nato navedlo, da je treba kljub samoobtoževalni naravi vprašanja 1(D) upoštevati tudi dejstvo, da je imela pritožnica v poznejši fazi upravnega postopka ali v okviru tožbe zoper dokončno odločbo Komisije pravico do predložitve drugačne razlage svojega odgovora na zadevno vprašanje, to je razlage, ki bi se lahko razlikovala od razumevanja Komisije.( ) Zato je Splošno sodišče trditve pritožnice zavrnilo.

87. Razlogovanje Splošnega sodišča povzroča precej zmede. Dejstvo, da bi lahko družba Buzzi Unicem izpodbijala samoobtoževalno naravo vprašanja 1(D) tudi, če in ko bi Komisija sprejela odločbo, s katero bi ji bila naložena globa (bodisi ker ni predložila odgovora na to vprašanje bodisi ker je kršila člen 101 PDEU), ne pomeni, da sodišča EU ne morejo (ali ne bi smela) sankcionirati tega, da je Komisija v okviru obravnavanega postopka kršila pravico zadevnega podjetja do obrambe. Razlogovanje Splošnega sodišča o tej točki bi prejemniku odločbe odvzelo pravico, da bi sodišča EU preverila zakonitost zadevnega akta, kot izrecno določa člen 18(3) Uredbe št. 1/2003.

88. V tem okviru je ključno vprašanje, na katero bi se moralo Splošno sodišče osredotočiti pri preučitvi, ali bi lahko bil odgovor na vprašanje 1(D) v primeru družbe Buzzi Unicem enakovreden priznanju kršitve.

89. Zdi pa se, da je Splošno sodišče to vprašanje zaobšlo in v zvezi z njim ni sprejelo odločnega stališča. Osebno ugotavljam, da je zasnova vprašanja 1(D) deloma podobna vprašanjema v sodbah Orkem in Solvay, ki sta bili po mnenju Sodišča sporni, saj bi lahko podjetje prisilili, da prizna sodelovanje v sporazumu, prepovedanem s (takratnim) členom 85 EGS.( ) Tudi v obravnavani zadevi ni mogoče jasno izključiti možnosti, da je Komisija s tem, ko je od podjetja zahtevala mnenje o najboljši metodi za izračun četrtletnih bruto marž, to podjetje poskušala napeljati k priznanju, da je sodelovalo v tajnih dogovorih glede določanja ali usklajevanja cen s konkurenti.

90. Ker pa je očitno, da je Splošno sodišče vsekakor napačno razlagalo privilegij zoper samoobtožbo, ugotavljam, da se v to vprašanje ni treba podrobneje poglobiti.

91. Menim, da bi bilo treba temu primerno izpodbijano sodbo razveljaviti v delu, v katerem v točkah od 57 do 79 zavrača tožbeni razlog pritožnice, ki se nanaša na kršitev njenega privilegija zoper samoobtožbo. Preostali del tega pritožbenega razloga bi bilo treba razglasiti za deloma nedopusten in deloma neutemeljen.

D – Sorazmernost in potrebnost

1. Trditve strank

92. Družba Buzzi Unicem s četrtim pritožbenim razlogom – ki se nanaša na točke od 84 do 115 izpodbijane sodbe – trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo pri razlagi in uporabi zahtev glede potrebnosti in sorazmernosti informacij, zahtevanih v sporni odločbi.

93. Komisija trdi, da je treba ta pritožbeni razlog zavrniti: Splošno sodišče je pravilno priznalo široko polje proste presoje, ki jo ima Komisija pri odločanju o tem, kakšne informacije so potrebne za njene preiskave. Poleg tega dodaja, da je Splošno sodišče pravilno ugotovilo, da je bila sporna odločba sorazmerna.

2. Presoja

94. Ta pritožbeni razlog bi lahko logično razdelili na dva različna dela, od katerih se prvi nanaša na potrebnost informacij, zahtevanih v sporni odločbi, drugi pa na splošno sorazmernost zadevne odločbe. Dejansko se zdi, da se ta vidika nadzora zakonitosti dopolnjujeta. Po eni strani preučitev zahteve po potrebnosti nalaga analizo, ali bodo informacije, ki se zahtevajo od podjetja, z vidika Komisije, ki ukrepa v času sprejetja zahteve, Komisiji kakor koli pomagale pri preverjanju, ali se je zgodila domnevna kršitev, ter ugotovitvi njene točne narave in obsega. Po drugi strani pa preučitev zahteve po sorazmernosti nalaga analizo, ali zahtevane informacije z vidika prejemnika odločbe Komisije pomenijo čezmerno in nedopustno breme.

95. Vendar iz podrobnejše preučitve trditev, ki jih je v obravnavani zadevi predložila pritožnica, izhaja, da: (i) se pritožnica skoraj vedno sklicuje na obe zahtevi skupaj in (ii) so trditve pritožnice večinoma v bistvu namenjene temu, da so pokaže čezmerno in nedopustno breme, naloženo pritožnici z sporno odločbo.

96. Tako zaradi ekonomičnosti postopka ne bom ločeno obravnaval trditev, ki bi se lahko nanašale na neobstoj potrebe po zahtevanih informacijah. Za splošne preudarke v zvezi s tem vprašanjem se sklicujem na svoje sklepne predloge, predstavljene v zadevi HeidelbergCement, točke od 70 do 76.

97. Temu primerno bom nemudoma obravnaval trditve, ki se nanašajo na sorazmernost sporne odločbe.

98. Na začetku bi spomnil, da je Sodišče ob več priložnostih poudarilo, da je potreba po varstvu posameznikov pred samovoljnimi ali nesorazmernimi posegi javnih organov v njihovo zasebno sfero, vključno kadar ti organi izvajajo pravila konkurence, splošno načelo prava EU.( ) Zlasti je ukrep preiskave nesorazmeren, kadar pretirano in s tem nedopustno posega v zadevne pravice.( )

99. Očitno ni jasno določenega preizkusa za ugotovitev, ali je določen zahtevek za informacije, naslovljen na neko podjetje, pretiran ali ne. Odgovor na zadevno vprašanje je mogoč le na podlagi presoje vsakega primera posebej, pri čemer se upoštevajo vse upoštevne okoliščine.

100. Pri presoji sorazmernosti določenega zahteve za informacije je treba tehtati zlasti dva elementa.( ) Na eni strani tehtnice sta javni interes, ki upravičuje preiskavo Komisije, in potreba navedene institucije, da prejme informacije, kar ji omogoča izvajanje nalog, ki so ji dodeljene s Pogodbo. Bolj kot domnevna kršitev škodi konkurenci, bolj bi morala biti Komisija od podjetja upravičena pričakovati, da si bo prizadevalo predložiti zahtevane informacije, s čimer izpolni svojo dolžnost dejavnega sodelovanja. Na drugi strani tehtnice pa je delovna obremenitev, ki jo podjetju povzroči zahtevek za informacije. Večja kot je delovna obremenitev, ki odvrača pozornost zaposlenih v podjetju od njihovih običajnih poslovnih nalog in povzroča dodatne stroške, bolj se lahko zahtevek za informacije šteje za pretiranega.

101. Komisija v obravnavani zadevi trdi, da domnevno ravnanje pritožnice pomeni zelo resno kršitev pravil EU o konkurenci. Kljub malo informacijam, ki so bile o tej zadevi navedene v sporni odločbi ali odločbi o začetku postopka, se je verjetno mogoče strinjati s Komisijo, da bi lahko bile posledice domnevnih kršitev, če bi bile dokazane, za evropske potrošnike posebej resne.( )

102. Ne glede na navedeno dejstvo se zdi, da je bila delovna obremenitev, ki jo je pritožnici povzročila sporna odločba (za katero je v izpodbijani sodbi navedeno, da je povzročila „posebej veliko delovno obremenitev“)( ), čezmerna in nerazumno obremenjujoča.

103. Ni mogoče resno ugovarjati dejstvu, da se je z sporno odločbo zahtevala predložitev izjemne količine podatkov, ki so zajemali skoraj vse gospodarske dejavnosti pritožnice v dvanajstih državah članicah v desetletnem obdobju.

104. Družba Buzzi Unicem je navedla, Komisija pa ji pri tem ni ugovarjala, da je že samo zbiranje nekaterih zahtevanih podatkov povzročilo znatno delovno obremenitev njenega osebja: nekatera vprašanja so jo zavezovala, da pregleda skoraj vse poslovne transakcije v zadnjih desetih letih, da bi lahko ekstrapolirala zahtevane podatke. Nekateri podatki, zlasti za starejše transakcije, niso bili vključeni v njene zbirke podatkov. Tako je morala pritožnica preveriti na tisoče finančnih dokumentov, enega za drugim, in nato ročno vnesti ustrezne podatke v Excelove datoteke, oblikovane v skladu z navodili Komisije.

105. Drugi razlog za znatno delovno obremenitev, ki jo je povzročila sporna odločba, je oblika, ki jo je Komisija določila za predložitev zahtevanih informacij. Dejansko je lahko v digitalni dobi dejstvo, da zahtevek za informacije zahteva predložitev zelo velike količine informacij, pogosto drugotnega pomena. V veliko primerih bo delovna obremenitev, ki jo povzroči zahteva za informacije, odvisna predvsem od tega kakšen način predložitve informacij Komisija zahteva od prejemnika zadevne zahteve. Povedano drugače, pogosto je oblika, v kateri morajo biti v skladu z zahtevami Komisije predložene informacije, tista, ki podjetju povzroči največjo delovno obremenitev.

106. Glede tega ugotavljam, da sta prilogi II (Podrobna navodila za izpolnjevanje vprašalnika) in III (Predloge za odgovore) k sporni odločbi skupaj vsebovali skoraj 30 izjemno zapletenih strani. Oblika je bila določena zelo strogo in navodila so bila zelo podrobna.

107. Glede strogosti modela bi poudaril, da je bilo popolno spoštovanje zahtevane oblike zagotovljeno z izrecno zagroženimi kaznimi. V okencu na začetku vprašalnika je Komisija (v krepkem tisku in podčrtano) zapisala: „Upoštevajte, da se bo vaš odgovor štel za nepravilen ali zavajajoč, če ne boste upoštevali naslednjih opredelitev in navodil.“

108. Glede izjemno podrobnih navodil bi zgolj opozoril na preveč natančna navodila glede odgovorov, ki jih je Komisija pričakovala v Excelovi datoteki. Pritožnica je lahko uporabila le predloge iz Priloge III in od nje se je pričakovalo, da bo med drugim dosledno spoštovala navodila glede števila datotek, ki jih je treba predložiti, števila preglednic za vsako datoteko, imena vsake preglednice, uporabljenih okrajšav, imen in številk stolpcev in vrstic, formata datumov ter uporabe presledkov, posebnih znakov ali simbolov.( )

109. Poleg tega številne in skoraj kriptirane šifre, ki jih je moral uporabljati prejemnik odločbe – kot je poudarila Komisija, „enotno“ in v „odgovorih na vsa vprašanja“( ) –, očitno niso niti povečale čitljivosti in uporabniške prijaznosti sporne odločbe niti olajšale naloge podjetja - priprava odgovorov.

110. Z gotovostjo lahko rečemo, da bi se tudi izkušenemu poslovnežu zadevna oblika, vsaj na prvi pogled, zdela kot zapletena uganka.

111. Kot sem razložil v svojih sklepnih predlogih, predstavljenih v zadevi HeidelbergCement, pojma „informacije“ iz člena 18 Uredbe št. 1/2003 ni mogoče razlagati tako, da Komisija lahko od podjetja zahteva predložitev zahtevanih informacij v specifični obliki. Jasno je, da se od prejemnikov zahtev za informacije pričakuje, da bodo na zahtevo odgovorili s predložitvijo informacij, ki niso le pravilne in popolne, temveč tudi natančne in jasne. Poleg tega se lahko, kadar se zahteva predložitev informacij v določeni obliki, da se zagotovi koristen odgovor, od naslovnikov tudi pričakuje, da bodo – zaradi dolžnosti dejavnega sodelovanja – upoštevali obliko, ki jo zahteva Komisija. Vendar Komisija od podjetij ne more zahtevati, naj pri predložitvi zahtevanih informacij opravijo tako obsežne, zapletene in zamudne pisarniške in administrativne naloge, da je videti, kot da je priprava in dograjevanje zadeve zoper ta podjetja dejansko dana v „podizvajanje“ tem podjetjem. Nenazadnje je Komisija tista, ki mora dokazati kršitev pravil EU o konkurenci.( )

112. Kakor koli, ne glede na morebitno kršitev člena 18 (ki je pritožnica ni zatrjevala) se mi zdi, da je oblika, naložena v sporni odločbi, pritožnici očitno povzročila zelo veliko delovno obremenitev. To je še manj sprejemljivo, ker je oblikovanje, ki ga je zahtevala Komisija, pogosto zadevalo podatke, ki jih je Komisija že imela ali ki so bili javno dostopni.

113. Glede prvega vidika ne bi smeli spregledati, da je sporna odločba sledila drugim posebej obremenjujočim zahtevkom za informacije (ki so bili v obliki enostavnih zahtevkov na podlagi člena 18(2) Uredbe št. 1/2003), na katere je odgovorila družba Buzzi Unicem. Ti prejšnji zahtevki so se nanašali na enako vrsto informacij z nekaj drugačnih podrobnosti ali v drugačni obliki.

114. Tako je sporna odločba pritožnico – zaradi zahtevane oblike za predložitev informacij – zavezovala k dodatnim prizadevanjem zgolj zaradi preoblikovanja podatkov, ki so bili že predloženi Komisiji. Za tako zahtevo ne morem najti nobene utemeljitve. V navedenih okoliščinah bi lahko zahtevo Komisije po preoblikovanju zelo velike količine podatkov smiselno primerjali z zahtevo po prevajanju številnih in obsežnih dokumentov, ki jih ima podjetje, v drug jezik. Dejstvo, da osebje Komisije morda nima ustreznega jezikovnega znanja, po mojem mnenju ne bi upravičilo take zahteve.

115. Če bi Komisija v svojih zahtevkih za informacije, izdanih v skladu s členom 18(2) Uredbe št. 1/2003, vprašanja oblikovala tako, kot so bila oblikovana v sporni odločbi, ali če bi se naknadno zadovoljila že s predložitvijo zahtevanih informacij v kakršni koli drugi obliki, bi bilo pritožnici prihranjenega precej dela.

116. Glede drugega vidika pa velja, da je sporna odločba od pritožnice zahtevala predložitev informacij, ki so bile javno dostopne v določeni obliki. Na primer, točka 10 Priloge II k sporni odločbi določa: „Vse denarne vrednosti morajo biti izražene v evrih. Če uporabljena lokalna valuta ni evro, jih preračunajte v evre na podlagi uradnega menjalnega tečaja, ki ga je za referenčno obdobje objavila Evropska centralna banka.“ Ni jasno, zakaj teh izračunov ni moglo opraviti osebje Komisije.( )

117. Iz vseh navedenih razlogov menim, da pritožnica upravičeno trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo kar zadeva razlago in uporabo načela sorazmernosti. Zato bi bilo treba četrtemu pritožbenemu razlogu pritožnice ugoditi in temu primerno razveljaviti izpodbijano sodbo.

E – Najboljše prakse

1. Trditve strank

118. Pritožnica s petim in zadnjim pritožbenim razlogom trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker ni podprlo njenih pravic v skladu s priročnikom Najboljše prakse za predložitev gospodarskih dokazov in zbiranje podatkov v primerih, ki so povezani z uporabo členov 101 in 102 PDEU, in v primeru združitve (Best Practices for the submission of economic evidence and data collection in cases concerning the application of Article 101 and 102 and in merger cases) (delovni dokument služb Komisije)( ) (v nadaljevanju: najboljše prakse). Pritožnica meni, da če se Komisija odloči upoštevati svoje najboljše prakse, tako da se s podjetjem posvetuje o osnutku zahteve za informacije, je nato zavezana upoštevati njegove pripombe ali zahteve za pojasnilo. Splošno sodišče je torej napačno uporabilo pravo, ker ni spoštovalo navedene obveznosti.

119. Komisija trdi, da bi bilo treba to utemeljitev zavrniti.

2. Presoja

120. V oddelku 3.4.3 najboljših praks je navedeno: „Kadar je primerno in koristno, bo Generalni direktorat za konkurenco poslal ‚osnutek‘ podatkovnega zahtevka za količinske podatke, da bi olajšal boljšo opredelitev oblike in omogočil osnovna preverjanja skladnosti (glej oddelek 3.3.2). Namen osnutka podatkovnega zahtevka je pozvati stranke, naj predložijo predloge za kakršne koli spremembe, ki bi lahko omilile obremenitev zaradi izpolnjevanja zahteve po predložitvi potrebnih informacij. Kakršno koli zmanjšanje obsega podatkovnega zahtevka je sprejemljivo le, če ne ogroža preiskave, in lahko povzroči, zlasti v primerih združitev, da se prvotno predvideni rok za odgovor skrajša.“

121. Menim, da je Splošno sodišče pravilno spomnilo na sodno prakso, v skladu s katero Komisija, ko določi okvirno pravilo ravnanja, katerega namen je povzročiti zunanje učinke, ne sme odstopati od navedenega pravila, ne da bi navedla razloge, ki so v skladu z načelom enakega obravnavanja. Vendar kot je poudarilo tudi Splošno sodišče, najboljše prakse jasno določajo diskrecijsko pravico Komisije, da upošteva pripombe, „kadar je primerno in koristno“, in sledi pripombam podjetja, kadar te ne bi „ogrožale preiskave“.( )

122. Zato na podlagi besedila najboljših praks ne morem sklepati, da je želela Komisija glede tega sprejeti jasen in nedvoumen način ravnanja.

123. Še pomembneje, zdi se mi tudi paradoksalno trditi, da se Komisija s pošiljanjem osnutka odločbe morebitnim naslovnikom zaveže, da bo spoštovala kakršne koli pripombe, ki jih ti predložijo. Za tako trditev ni nobene podlage in logike. Ne vidim nobene druge morebitne obveznosti, ki bi za Komisijo izhajala iz oddelka 3.4.3 najboljših praks, razen tiste, da mora ustrezno upoštevati pripombe, ki so jih predložila podjetja, s katerimi se je posvetovala. Družba Buzzi Unicem glede tega ni predložila nobenega konkretnega dokaza, ki bi kazal, da Komisija ni ustrezno upoštevala njenih pripomb.

124. Nazadnje, opozarjam tudi, da oddelka 7 in 8 najboljših praks jasno navajata, da lahko Komisija spreminja svoj pristop na podlagi teh praks in da dokument ni namenjen temu, da bi povzročil nove pravne učinke ali spremenil prakso odločanja Komisije. Poleg tega dejstvo, da so bile najboljše prakse izdane zgolj kot „delovni dokument služb“ Generalnega direktorata za konkurenco pri Evropski komisiji in ne kot dokument, ki naj bi ga sprejela celotna Komisija (tj. kolegij komisarjev), nadalje potrjuje, da najboljše prakse niso zavezujoče. Najboljše prakse namreč nikoli niso bile objavljene v Uradnem listu Evropske unije. Čeprav bi se lahko vprašali, zakaj Komisija objavlja sporočila, katerih vrednost nato relativizira, ko se v sodnem postopku nanje sklicuje druga stranka, pa je dejstvo, da najboljše prakse očitno niso bile namenjene določitvi zavezujočih pravil.

125. Iz teh razlogov menim, da Splošno sodišče ni napačno uporabilo prava, ko je zavrnilo tožbeni razlog pritožnice v zvezi s kršitvijo najboljših praks. Zato bi bilo treba peti pritožbeni razlog zavrniti.

VI – Posledice presoje

126. Sodišče v skladu s prvim odstavkom člena 61 Statuta Sodišča razveljavi odločitev Splošnega sodišča, če je pritožba utemeljena. Če postopek to dovoljuje, lahko samo dokončno odloči o zadevi. Zadevo lahko tudi vrne v razsojanje Splošnemu sodišču.

127. Ugotovil sem, da bi bilo treba v celoti ali deloma ugoditi trem od petih pritožbenih razlogov, ki jih je navedla pritožnica, in torej razveljaviti izpodbijano sodbo.

128. Glede na razpoložljiva dejstva in izmenjavo stališč pred Splošnim sodiščem in tem sodiščem menim, da lahko Sodišče dokončno odloči o tej zadevi.

129. Družba Buzzi Unicem je v tožbi pred Splošnim sodiščem navedla pet tožbenih razlogov v podporo svoji zahtevi za razglasitev ničnosti sporne odločbe.

130. Na podlagi zgoraj predstavljenih razlogov menim, da je bila sporna odločba nezakonita iz dveh glavnih razlogov: vsebovala je nezadostno obrazložitev glede namena zahteve (glej točke od 23 do 49 teh sklepnih predlogov) in ni bila v skladu z zahtevo po sorazmernosti (glej točke od 94 do 117 teh sklepnih predlogov). Vsaka od teh kršitev prava sama po sebi zadostuje za razglasitev celotne odločbe za nično. Posledično menim, da ni potrebna preučitev, ali so bili drugi tožbeni razlogi, ki jih je pritožnica navedla na prvi stopnji, utemeljeni.

VII – Stroški

131. V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži stranki, ki v postopku ne uspe.

132. Če se bo Sodišče strinjalo z mojo presojo pritožbe, bi bilo treba v skladu s členi 137, 138 in 184 Poslovnika Komisiji naložiti plačilo stroškov postopka na prvi stopnji in pritožbenega postopka.

VIII – Predlog

133. Glede na vse zgoraj navedene preudarke Sodišču predlagam, naj:

– razveljavi sodbo Splošnega sodišča z dne 14. marca 2014 Buzzi Unicem/Komisija (T‑297/11);

– Odločbo Komisije C(2011) 2356 final z dne 30. marca 2011 v postopku na podlagi člena 18(3) Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 (zadeva 39520 – Cement in podobni proizvodi) razglasi za nično;

– Komisiji naloži plačilo stroškov postopka na obeh stopnjah.