SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

PRIITA PIKAMÄEJA,

predstavljeni 23. aprila 2020 ( 1 )

Združeni zadevi C‑924/19 PPU in C‑925/19 PPU

FMS,

FNZ (C‑924/19 PPU)

SA,

SA junior (C‑925/19 PPU)

proti

Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,

Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (upravno in delovno sodišče v Szegedu, Madžarska))

„Predhodno odločanje – Območje svobode, varnosti in pravice – Skupni postopki za priznanje in odvzem mednarodne zaščite – Direktiva 2013/32/EU – Prošnja za mednarodno zaščito – Člen 33(2) – Razlogi za nedopustnost – Nacionalna zakonodaja, ki določa, da je prošnja nedopustna, če je prosilec v zadevno državo članico prispel prek države, v kateri ni izpostavljen preganjanju ali tveganju resne škode, oziroma če ta država zagotavlja zadostno zaščito – Člen 35, člen 38(4) ter člena 40 in 43 – Direktiva 2013/33/EU – Člen 2(h) ter člena 8 in 9 – Azilni postopek – Ukrep vrnitve – Postopkovna pravila – Pridržanje – Trajanje pridržanja – Zakonitost pridržanja – Preučitev – Pravno sredstvo – Pravica do učinkovitega pravnega sredstva – Člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah“

1. Z združenima zadevama C‑924/19 PPU in C‑925/19 PPU se Sodišču ponuja priložnost, da znova preuči pravni položaj prosilcev za mednarodno zaščito, ki prebivajo na tranzitnem območju Röszke na srbsko-madžarski meji. Številna vprašanja za predhodno odločanje, naslovljena na Sodišče, se nanašajo na različne problematike, povezane z razlago Direktive 2013/32/EU ( 2 ) in Direktive 2013/33/EU ( 3 ), zlasti v zvezi s posledicami zavrnitve ponovnega sprejetja migrantov, katerih prošnja za mednarodno zaščito je bila razglašena za nedopustno, s strani tretje države, opredelitvijo njihove nastanitve na tranzitnem območju z vidika določb prava Unije, ki urejajo pridržanje, in njihovo pravico do učinkovitega sodnega varstva, zlasti prek sprejetja začasnih odredb s strani nacionalnega sodišča.

2. Ker so migracije aktualna tema in je veliki senat Evropskega sodišča za človekove pravice pred kratkim izrekel sodbo Ilias in Ahmed proti Madžarski, ( 4 ) ki se je nanašala prav na položaj državljanov tretjih držav, ki so prebivali na tranzitnem območju Röszke, sta ta predloga za sprejetje predhodne odločbe občutljiva, odgovori, ki jih bo moralo dati Sodišče, pa bodo nedvomno pomembni tako s pravnega kot tudi s humanitarnega vidika.

I. Pravni okvir

A. Pravo Unije

1. Direktiva 2013/32

3. Člen 6 Direktive 2013/32, naslovljen „Dostopnost postopka“, določa: „1. Ko prosilec poda prošnjo za mednarodno zaščito pri organu, ki je po nacionalnem pravu pristoj[en] za evidentiranje takšnih prošenj, se prošnja evidentira najpozneje tri delovne dni potem, ko je prošnja podana. […] 2. Države članice zagotovijo, da ima oseba, ki poda prošnjo za mednarodno zaščito, dejansko možnost, da jo vloži v najkrajšem možnem času. Kadar prosilec ne vloži svoje prošnje, lahko država članica uporabi člen 28. 3. Brez poseganja v odstavek 2 lahko države članice zahtevajo, da se prošnje za mednarodno zaščito vložijo osebno in/ali na določenem mestu. […] 5. Kadar veliko število državljanov tretjih držav ali oseb brez državljanstva hkrati zaprosi za mednarodno zaščito, zaradi česar je v praksi zelo težko spoštovati rok iz odstavka 1, lahko države članice določijo, da se ta rok podaljša na 10 delovnih dni.“

4. Člen 26 te direktive, naslovljen „Pridržanje“, določa: „1. Države članice osebe ne pridržijo zgolj zaradi tega, ker je prosilec. Razlogi in pogoji za pridržanje ter jamstva, ki so na voljo pridržanim prosilcem, so v skladu z Direktivo [2013/33]. 2. Kadar je prosilec pridržan, države članice zagotovijo možnost pospešenega sodnega preizkusa v skladu z Direktivo [2013/33].“

5. Člen 33 te direktive, naslovljen „Nedopustne prošnje“, določa: „1. Poleg primerov, v katerih se prošnja ne preučuje v skladu z Uredbo (EU) št. 604/2013[ ( 5 )], se od držav članic ne zahteva, da preučijo, ali prosilec izpolnjuje pogoje za mednarodno zaščito v skladu z Direktivo 2011/95[ ( 6 )], kadar se prošnja šteje za nedopustno v skladu s tem členom. 2. Države članice lahko štejejo prošnjo za mednarodno zaščito za nedopustno le, če: (a) je druga država članica priznala mednarodno zaščito; (b) se država, ki ni država članica, šteje za prvo državo azila za prosilca na podlagi člena 35; (c) se država, ki ni država članica, šteje za varno tretjo državo za prosilca na podlagi člena 38; (d) je prošnja naknadna prošnja, ne da bi se pojavili novi elementi ali ugotovitve v zvezi z vprašanjem, ali prosilec izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite, na podlagi Direktive 2011/95/EU, oziroma ne da bi prosilec navedel take nove elemente ali ugotovitve; (e) vzdrževana oseba prosilca vloži prošnjo, potem ko je v skladu s členom 7(2) soglašala, da bo njen primer del prošnje, ki je bila vložena v njenem imenu, in ne obstajajo nikakršna dejstva v zvezi z vzdrževano osebo, ki bi upravičevala ločeno prošnjo.“

6. Člen 35 Direktive 2013/32, naslovljen „Koncept prve države azila“, določa: „Za posameznega prosilca se šteje država za prvo državo azila, če: (a) je bil prosilcu v tej državi priznan status begunca in se lahko še vedno sklicuje na to zaščito ali (b) sicer v tej državi uživa zadostno zaščito, vključno z načelom nevračanja, pod pogojem, da bo v to državo ponovno sprejet. Pri uporabi koncepta prve države azila za posebne okoliščine posameznega prosilca lahko države članice upoštevajo člen 38(1). Prosilec lahko izpodbija uporabo koncepta prve države azila s sklicevanjem na svoje posebne okoliščine.“

7. Člen 38 te direktive, naslovljen „Koncept varne tretje države“, v odstavku 4 določa: „Kadar tretja država zadevnemu prosilcu ne dovoli vstopa na svoje ozemlje, države članice zagotovijo dostopnost postopka v skladu s temeljnimi načeli in jamstvi iz poglavja II.“

8. Člen 43 te direktive, naslovljen „Postopki na meji“, določa: „1. Države članice lahko v skladu s temeljnimi načeli in jamstvi iz poglavja II predvidijo postopke, v katerih se na mejah ali v tranzitnih območjih države članice odloča o: (a) dopustnosti prošnje v skladu s členom 33, ki je bila podana na takih krajih, in/ali (b) vsebini prošenj v postopku iz člena 31(8). 2. Države članice zagotovijo, da se v postopkih iz odstavka 1 odločitev sprejme v razumnem roku. Če odločitev ni sprejeta v štirih tednih, se prosilcu dovoli vstop na ozemlje države članice, da bi se njegova prošnja obravnavala v skladu z ostalimi določbami te direktive. 3. V primeru prihodov, pri katerih gre za veliko državljanov tretjih držav ali oseb brez državljanstva, ki vložijo prošnje za mednarodno zaščito na meji ali v tranzitnih območjih, zaradi česar v praksi ni mogoče izvajati določb iz odstavka 1, je te postopke mogoče izvajati tudi, kadar in kolikor časa so ti državljani tretjih držav in osebe brez državljanstva normalno nastanjeni v bližini meje ali tranzitnega območja.“

2. Direktiva 2013/33

9. Člen 8 Direktive 2013/33, naslovljen „Pridržanje“, določa: „1. Države članice ne smejo pridržati osebe zgolj zato, ker je prosilec v skladu z Direktivo [2013/32]. 2. Kadar se izkaže za potrebno ter na podlagi posamične presoje vsakega primera, lahko države članice prosilca pridržijo, če ni mogoče učinkovito uporabiti drugega, manj prisilnega ukrepa. 3. Prosilca se sme pridržati le: (a) da se določi ali preveri njegova identiteta ali državljanstvo; (b) da se določijo tisti elementi, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez pridržanja ne bi bilo mogoče pridobiti, zlasti če obstaja nevarnost, da bo prosilec pobegnil; (c) da se v okviru postopka odloči o pravici prosilca do vstopa na ozemlje; (d) kadar je prosilec pridržan zaradi postopka vračanja v skladu z Direktivo 2008/115/ES[ ( 7 )], da bi se pripravila vrnitev in/ali izvedel postopek odstranitve, ter zadevna država članica lahko na podlagi objektivnih meril, vključno s tem, da je prosilec že imel priložnost začeti azilni postopek, sklepa, da je mogoče utemeljeno domnevati, da prošnjo podaja samo zato, da bi zadržal ali otežil izvedbo odločbe o vrnitvi; (e) kadar to zahteva zaščita nacionalne varnosti ali javnega reda; (f) v skladu s členom 28 Uredbe [št. 604/2013]. Razlogi za pridržanje se opredelijo v nacionalnem pravu. 4. Države članice zagotovijo, da so pravila o alternativah pridržanju, kot so redno javljanje organom, predložitev finančnega jamstva ali obveznost zadrževanja na določenem mestu, določena v nacionalnem pravu.“

10. Člen 9 te direktive, naslovljen „Jamstva za pridržane prosilce“, določa: „1. Prosilca se pridrži za čim krajše obdobje in se ga obdrži v pridržanju le tako dolgo, dokler veljajo razlogi iz člena 8(3). Upravni postopki v zvezi z razlogi za pridržanje iz člena 8(3) se skrbno izvršujejo. Zamude v upravnih postopkih, ki jih ni mogoče pripisati prosilcu, ne upravičujejo nadaljevanja pridržanja. 2. Pridržanje prosilcev pisno odredijo sodni ali upravni organi. V ukrepu za pridržanje se navedejo dejanski in pravni razlogi, ki so podlaga za pridržanje. 3. Kadar pridržanje odredijo upravni organi, države članice zagotovijo hitro sodno preučitev zakonitosti pridržanja, ki se opravi po uradni dolžnosti in/ali na zahtevo prosilca. Pri preučitvi po uradni dolžnosti se o taki preučitvi odloči čim hitreje po začetku pridržanja. Pri preučitvi na zahtevo prosilca se odloči čim hitreje po začetku ustreznih postopkov. V ta namen države članice v nacionalnem pravu določijo obdobje, v katerem se opravi sodna preučitev po uradni dolžnosti in/ali sodna preučitev na zahtevo prosilca. Kadar se v okviru sodnega pregleda izkaže, da je pridržanje nezakonito, se zadevnega prosilca nemudoma izpusti. 4. Pridržane prosilce se nemudoma pisno in v jeziku, ki ga razumejo ali za katerega se razumno domneva, da ga razumejo, obvesti o razlogih za pridržanje in o postopkih za izpodbijanje ukrepa za pridržanje, določenih v nacionalnem pravu, kakor tudi o možnosti, da zahtevajo brezplačno pravno pomoč in zastopanje. 5. Pridržanje v razumnih časovnih presledkih pregleda sodni organ po uradni dolžnosti in/ali na zahtevo zadevnega prosilca, zlasti kadar traja pridržanje dalj časa, se pojavijo relevantne okoliščine ali so dostopne nove informacije, ki lahko vplivajo na zakonitost pridržanja. […]“

B. Madžarsko pravo

1. Zakon o pravici do azila

11. Člen 5(1) a menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (zakon št. LXXX iz leta 2007 o pravici do azila, v nadaljevanju: zakon o pravici do azila) določa: „Prosilec za azil ima pravico: (a) do prebivanja na madžarskem ozemlju v skladu s pogoji, določenimi s tem zakonom, in do pridobitve dovoljenja za prebivanje na madžarskem ozemlju, določenega v posebnem predpisu; […]“

12. Člen 51(2)(f) zakona o pravici do azila, kakor je bil spremenjen 1. julija 2018, določa nov razlog za nedopustnost, ki je opredeljen tako: „Prošnja ni dopustna, če je prosilec na Madžarsko prispel prek države, v kateri ni izpostavljen preganjanju v smislu člena 6(1) ali tveganju resne škode v smislu člena 12(1) ali v kateri je zagotovljena ustrezna raven zaščite.“

13. Člen 71/A zakona o pravici do azila ureja postopek na meji, v njegovih odstavkih od 1 do 7 pa je določeno: „1. Če tuji državljan prošnjo vloži na tranzitnem območju, (a) preden mu je bilo dovoljeno vstopiti na ozemlje Madžarske ali (b) po tem, ko je bil po ustavitvi zaradi ugotavljanja identitete znotraj osemkilometrskega pasu od poteka zunanje meje madžarskega ozemlja, kot je opredeljena v skladu s členom 2(2) Uredbe (EU) 2016/399 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. marca 2016 o Zakoniku Unije o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) [(UL 2016, L 77, str. 1)], ali od demarkacijskih označb meje, priveden čez vrata objekta, katerega namen je zavarovati red na meji, kot to določa az államhatárról szóló törvény (zakon o državnih mejah), se to poglavje uporablja ob upoštevanju odstopanj iz tega člena. 2. V okviru postopka na meji prosilec nima pravic iz člena 5(1)(a) in (c). 3. Organ, pristojen za odločanje o azilu, o dopustnosti prošnje odloči prednostno, vendar najpozneje v osmih dneh od njene vložitve. Organ, pristojen za odločanje o azilu, brez odlašanja poskrbi za vročitev odločbe, izdane v postopku. 4. Če so od vložitve prošnje minili štirje tedni, policijski organ za tujce dovoli vstop v skladu z upoštevnim pravnim aktom. 5. Če prošnja ni nedopustna, policijski organ za tujce dovoli vstop v skladu z upoštevnim pravnim aktom. 6. Če je bil prosilcu dovoljen vstop na ozemlje Madžarske, organ, pristojen za odločanje o azilu, postopek izpelje v skladu s splošnimi pravili. 7. Pravila postopka na meji ne veljajo za ranljive osebe.“

14. Poglavje IX/A zakona o pravici do azila vsebuje določbe v zvezi s kriznimi razmerami, nastalimi zaradi množičnega priseljevanja, med katerimi sta člena 80/I(i) in 80/J(4), ki določata, da se v takih razmerah člen 71/A ter člen 5(1)(a) in (c) ne uporabita.

2. Zakon o državnih mejah

15. Člen 15/A az államhatárról szóló 2007. évi LXXXIX. törvény (zakon št. LXXXIX iz leta 2007 o državnih mejah, v nadaljevanju: zakon o državnih mejah) v zvezi s pravili glede vzpostavitve tranzitnega območja določa: „[…] 2. Prosilec za azil, ki se nahaja na tranzitnem območju, lahko vstopi na madžarsko ozemlje: (a) če organ, pristojen za odločanje o azilu, sprejme odločbo, s katero se mu prizna mednarodna zaščita; (b) če so izpolnjeni pogoji za izpeljavo azilnega postopka v skladu s splošnimi pravili ali (c) če je treba uporabiti določbe člena 71/A(4) in (5) zakona […] o pravici do azila. 2a. V kriznih razmerah, nastalih zaradi množičnega priseljevanja, je mogoče vstop prosilca za azil, ki se nahaja na tranzitnem območju, na madžarsko ozemlje dovoliti v primerih iz odstavka 2(a) in (b). […]“

3. Zakon o vstopu in prebivanju državljanov tretjih držav

16. Člen 62 a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (zakon št. II iz leta 2007 o vstopu in prebivanju državljanov tretjih držav, v nadaljevanju: zakon o vstopu in prebivanju državljanov tretjih držav) vsebuje te določbe v zvezi z določitvijo določenega kraja prebivanja: „1. Policijski organ za tujce lahko državljanu tretje države odredi prebivanje na določenem kraju, če: […] (f) je bila v zvezi z državljanom tretje države sprejeta odločba o vrnitvi in nima potrebnih materialnih sredstev za zadovoljitev svojih potreb niti prebivališča […] 3. Kraj obveznega prebivanja se lahko določi v skupnem nastanitvenem objektu ali sprejemnem centru, če državljan tretje države nima sredstev za zadovoljitev svojih potreb ter nima niti ustreznega prebivališča, niti materialnih sredstev ali ustreznih prihodkov, niti povabila osebe, ki je dolžna zagotoviti njegovo preživljanje, niti družinskih članov, ki jim je mogoče naložiti obveznost vzdrževanja. 3a. V kriznih razmerah, nastalih zaradi množičnega priseljevanja, je mogoče kot kraj obveznega prebivanja določiti tudi tranzitno območje.“

II. Dejansko stanje, postopka v glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje

A. Zadeva C‑924/19 PPU

17. Tožeči stranki iz postopka v glavni stvari sta polnoletna zakonca z afganistanskim državljanstvom, ki sta prek Srbije prispela na Madžarsko na tranzitno območje Röszke.

18. Pri organu, pristojnem za odločanje o azilu, sta 5. februarja 2019 na tranzitnem območju vložili prošnjo za azil.

19. Tožeči stranki iz postopka v glavni stvari sta v utemeljitev svoje prošnje navedli, da sta približno tri leta pred tem iz političnih razlogov zapustili Afganistan in odšli v Turčijo z veljavnim vizumom za en mesec, ki so ga turški organi podaljšali za šest mesecev. Navedli sta še, da sta pred prvim vstopom na Madžarsko prečkali Bolgarijo in Srbijo, da v nobeni drugi državi nista vložili prošnje za azil ter da nista bili deležni nikakršnega slabega ravnanja niti nista utrpeli nobene škode.

20. Istega dne je organ, pristojen za azil, kot kraj nastanitve za tožeči stranki iz postopka v glavni stvari določil tranzitno območje Röszke. Tam sta še zdaj.

21. Organ, pristojen za azil, je z upravno odločbo z dne 25. aprila 2019 prošnjo za azil tožečih strank iz postopka v glavni stvari zavrgel kot nedopustno, ne da bi preučil njeno utemeljenost, in ugotovil, da se v njunem primeru načelo nevračanja v povezavi z Islamsko republiko Afganistan ne uporablja. S to odločbo, s katero je bila izrečena enoletna prepoved vstopa in prebivanja ter je bil v schengenskem informacijskem sistemu razpisan ukrep zavrnitve vstopa in prepovedi prebivanja, je odredil tudi odstranitev tožečih strank iz postopka v glavni stvari.

22. Prošnja tožečih strank iz postopka v glavni stvari za azil je bila za nedopustno razglašena na podlagi člena 51(2)(f) zakona o pravici do azila, ker sta tožeči stranki na Madžarsko prišli prek države, v kateri nista bili izpostavljeni preganjanju, ki bi upravičevalo priznanje statusa begunca, ali tveganju resne škode, ki bi upravičevalo priznanje subsidiarne zaščite, oziroma jima je bila v državi, ki sta jo prečkali pred prihodom na Madžarsko, zagotovljena ustrezna raven zaščite (koncept „varne tranzitne države“).

23. Tožeči stranki iz postopka v glavni stvari sta zoper odločbo organa, pristojnega za odločanje o azilu, vložili tožbo, ki jo je Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (upravno in delovno sodišče glavnega mesta, Madžarska) s sklepom z dne 14. maja 2019 zavrglo, ne da bi odločilo o utemeljenosti njune prošnje za azil. To sodišče je še navedlo, da je treba posledice morebitne zavrnitve ponovnega sprejetja tožečih strank v Republiko Srbijo ugotoviti v okviru postopka policije za tujce.

24. Zatem je prvostopenjski policijski organ za tujce z odločbo z dne 17. maja 2019 tožečima strankama iz postopka v glavni stvari odredil, da morata na podlagi člena 62(3a) zakona o vstopu in prebivanju državljanov tretjih držav od datuma navedene odločbe prebivati v sektorju za tujce na tranzitnem območju Röszke. Po navedbah predložitvenega sodišča v tej odločbi niso navedeni razlogi za to odločitev, pravica do izpodbijanja te odločbe pred sodiščem pa je omejena, saj je mogoče pred rednim sodiščem z ugovorom izpodbijati zgolj neizpolnitev obveznosti predložitve informacij, ki je navedenemu policijskemu organu naložena z zakonodajo.

25. Istega dne je prvostopenjski policijski organ za tujce navezal stik s policijskim organom, pristojnim za vrnitev v Srbijo, da bi izvedli potrebne postopke za ponovni sprejem tožečih strank iz postopka v glavni stvari v Srbijo.

26. Pristojni policijski organ je 23. maja 2019 navedel, da Republika Srbija tožečih strank iz postopka v glavni stvari ni ponovno sprejela na svoje ozemlje, saj – ker na madžarsko ozemlje z ozemlja Srbije nista vstopili nezakonito – pogoji za uporabo člena 3(1) Sporazuma o ponovnem sprejemu, ki sta ga sklenili Evropska unija in Republika Srbija, niso izpolnjeni.

27. Organ, pristojen za azil, ni preučil utemeljenosti prošnje tožečih strank za azil, čeprav ju Republika Srbija ni ponovno sprejela, kar je obrazložil s tem, da ta organ tovrstno preučitev na podlagi člena 51/A zakona o pravici do azila opravi le, če razlog za nedopustnost temelji na pojmu „varne izvorne države“ ali „varne tretje države“, medtem ko je sklep o zavrženju prošnje tožečih strank za azil kot nedopustne temeljil na drugem razlogu za nedopustnost, in sicer razlogu „varne tranzitne države“, kot je opredeljen v členu 51(2)(f) tega zakona.

28. Prvostopenjski policijski organ za tujce je z odločbama z dne 3. in 6. junija 2019 odločbi o vrnitvi, ki ju je sprejel organ, pristojen za azil, spremenil glede države vrnitve in odredil odstranitev tožečih strank iz postopka v glavni stvari s spremstvom v Afganistan.

29. Tožeči stranki iz postopka v glavni stvari sta zoper ti odločbi vložili ugovor pri organu, pristojnem za odločanje o azilu, kot policijskem organu za tujce. S sklepoma z dne 28. junija 2019 je bil njun ugovor zavrnjen. Na podlagi člena 65(3b) zakona o vstopu in prebivanju državljanov tretjih držav zoper odločbo o ugovoru ni pravnega sredstva.

30. Tožeči stranki iz postopka v glavni stvari sta pri predložitvenem sodišču na eni strani vložili tožbo, s katero mu predlagata, naj sklepa o zavrnitvi ugovora zoper izvršitev odločb o spremembi države vrnitve odpravi in prvostopenjskemu policijskemu organu za tujce naloži izpeljavo novega postopka, pri čemer trdita, prvič, da navedena sklepa pomenita odločbi o vrnitvi, zoper kateri mora obstajati možnost sodnega nadzora, ki omogoča preučitev utemeljenosti ob upoštevanju načela nevračanja, in drugič, da odločbi o vrnitvi nista zakoniti. Po njunem mnenju bi moral namreč organ, pristojen za azil, preučiti utemeljenost njune prošnje za azil, saj ju Republika Srbija ni ponovno sprejela in je člen 51(2)(f) zakona o pravici do azila v nasprotju s pravom Unije.

31. Na drugi strani sta tožeči stranki iz postopka v glavni stvari pri predložitvenem sodišču zoper organ, pristojen za azil, sprožili upravni spor zaradi neukrepanja, v katerem predlagata ugotovitev, da ta organ ni izpolnil svojih obveznosti, ker zanju ni določil kraja prebivanja zunaj tranzitnega območja.

32. Predložitveno sodišče je ti tožbi združilo.

33. To sodišče navaja, da tranzitno območje Röszke, kjer sta tožeči stranki iz postopka v glavni stvari od vložitve prošnje za azil, leži na meji med Madžarsko in Srbijo.

34. V zvezi s prošnjo za azil, ki sta jo vložili tožeči stranki iz postopka v glavni stvari, predložitveno sodišče navaja, da organ, pristojen za azil, njene utemeljenosti ni preučil, ker naj taka preučitev ne bi bila določena, kadar se prošnja za azil zavrže iz razloga za nedopustnost v zvezi z varno tranzitno državo. K temu še dodaja, da utemeljenosti navedene prošnje ni preučil niti prvostopenjski policijski organ za tujce niti ni tega storilo sodišče, ki je na prvi stopnji odločalo o tožbi, ki sta jo tožeči stranki iz postopka v glavni stvari vložili zoper zavrženje njune prošnje za azil.

35. Predložitveno sodišče navaja, da razloga za nedopustnost, na katerem temelji zavrženje prošnje za azil, ki sta jo vložili tožeči stranki iz postopka v glavni stvari in je izpeljan iz koncepta „varne tranzitne države“ v smislu člena 51(2)(f) zakona o pravici do azila, ni med razlogi, ki so izčrpno našteti v Direktivi 2013/32. Zato meni, da je ta razlog v nasprotju s pravom Unije, in v zvezi s tem napotuje na sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Bobka v zadevi LH (Tompa) (C‑564/18, EU:C:2019:1056).

36. Po navedbah predložitvenega sodišča naj v primeru tožečih strank iz postopka v glavni stvari ne bi obstajalo nobeno pravno pravilo, s katerim bi se izrecno zahtevala nadaljnja obravnava njune prošnje za azil. Člen 38(4) Direktive 2013/32 – enako kot člen 51/A zakona o pravici do azila, s katerim je prenesen v madžarsko pravo – naj bi se namreč nanašal le na primer, ko prosilca ni mogoče vrniti v varno izvorno državo ali varno tretjo državo, ne pa na primer, ko je prosilca nemogoče vrniti v „varno tranzitno državo“.

37. K temu še dodaja, da je razlog za nedopustnost iz člena 51(2)(f) zakona o pravici do azila – ker je Republika Srbija zavrnila obravnavo tožečih strank iz postopka v glavni stvari – postal brezpredmeten, posledica tega pa bi morala biti obveznost za organ, pristojen za azil, da ponovno preuči njuno prošnjo za azil.

38. Predložitveno sodišče poudarja, da se lahko ta organ med navedeno novo preučitvijo sklicuje na katerega od razlogov za nedopustnost iz člena 33(1) ter (2)(b) in (c) Direktive 2013/32. Vendar meni, da je mogoče ob upoštevanju členov 35 in 38 te direktive, če ju razlagamo v povezavi s členom 18 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), prošnjo na tej podlagi za nedopustno razglasiti le, če je zadevna oseba ponovno sprejeta v tretjo državo. Iz tega naj bi sledilo, da organ, pristojen za odločanje o azilu, če ni nobenega dvoma o tem, da država, v katero je treba osebo odstraniti, prosilca ne bo ponovno sprejela, njegove prošnje ne more razglasiti za nedopustno. Predložitveno sodišče meni, da v takem primeru take prošnje ni mogoče obravnavati kot naknadno prošnjo v smislu člena 40 Direktive 2013/32.

39. Ob upoštevanju navedenega predložitveno sodišče meni, da tožeči stranki iz postopka v glavni stvari trenutno še spadata na področje uporabe Direktive 2013/32. Zato se sprašuje, ali ju je mogoče obravnavati, kot da sta pridržani v smislu te direktive, in če je to primerno, ali je to pridržanje zakonito, saj se je štiritedenski rok iz člena 43(2) navedene direktive v obravnavani zadevi že iztekel.

40. Tudi če tožečima strankama iz postopka v glavni stvari ne bi bilo treba priznati pravice, da se njuna prošnja za azil ponovno preuči, se predložitveno sodišče sprašuje, ali ju je treba obravnavati, kot da sta pridržani v smislu Direktive 2008/115, in – če je odgovor pritrdilen – ali je to pridržanje združljivo s členom 15 navedene direktive.

41. V zvezi s tem predložitveno sodišče meni, da se položaj tožečih strank iz postopka v glavni stvari razlikuje od položaja, glede katerega je bila izrečena sodba velikega senata Evropskega sodišča za človekove pravice z dne 21. novembra 2019, Ilias in Ahmed proti Madžarski. ( 8 )

42. Predložitveno sodišče se torej nagiba k stališču, da namestitev tožečih strank iz postopka v glavni stvari v sektor tranzitnega območja, rezerviran za državljane tretjih držav, katerih prošnja za azil je bila zavrnjena, pomeni pridržanje, ki ni v skladu z zahtevami, naloženimi s pravom Unije. Zato meni, da bi moralo imeti na podlagi člena 47 Listine možnost, da pristojnemu nacionalnemu organu z začasno odredbo naloži, da za tožeči stranki iz postopka v glavni stvari do konca postopka v upravnem sporu določi kraj prebivanja, ki je zunaj tranzitnega območja in ni kraj pridržanja.

43. Nazadnje se predložitveno sodišče sprašuje o učinkovitosti pravnega sredstva zoper odločbo, s katero je prvostopenjski policijski organ za tujce odločbo o vrnitvi tožečih strank iz postopka v glavni stvari spremenil glede države vrnitve, za katero to sodišče meni, da je v skladu s členoma 3(4) in 12(1) Direktive 2008/115 nova odločba o vrnitvi.

44. Ugovor zoper to odločbo namreč preuči organ, pristojen za azil, ki pa naj ne bi zagotavljal nepristranskosti in neodvisnosti, ki se zahtevata s pravom Unije, saj naj bi bil del osrednje uprave, naj bi bil pod nadzorom ministra, pristojnega za policijo, in naj bi bil torej del izvršilne veje oblasti. Poleg tega naj upoštevna madžarska zakonodaja predložitvenemu sodišču ne bi omogočala nadzora nad upravno odločbo, izdano na podlagi ugovora zoper izvršitev odločbe o spremembi odločbe o vrnitvi.

45. Ta položaj naj bi privedel do tega, da bi lahko odločba o spremembi države vrnitve ostala dokončno v veljavi, tudi če se za tožeči stranki iz postopka v glavni stvari, če bi bilo treba v zvezi z njima izpeljati nov azilni postopek, ne bi več uporabljala Direktiva 2008/115, ampak Direktiva 2013/32.

46. V teh okoliščinah je Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (upravno in delovno sodišče v Szegedu, Madžarska) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja: „1. [nov razlog za nedopustnost] Ali se določbe o nedopustnih prošnjah iz člena 33 [Direktive 2013/32] lahko razlagajo tako, da nasprotujejo predpisom države članice, na podlagi katerih je prošnja v azilnem postopku nedopustna, če je prosilec prišel na Madžarsko prek države, v kateri ni bil izpostavljen preganjanju ali tveganju resne škode ali v kateri je zagotovljena zadostna raven zaščite? 2. [izvedba azilnega postopka] (a) Ali je treba člen 6 in člen 38(4) [Direktive 2013/32] ter njeno uvodno izjavo 34, ki nalaga obveznost obravnavanja prošenj za mednarodno zaščito, z vidika člena 18 Listine o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), razlagati tako, da mora organ države članice, pristojen za odločanje o azilu, prosilcu zagotoviti možnost, da predlaga uvedbo azilnega postopka, če prošnje za azil ni vsebinsko obravnaval ob sklicevanju na razlog za nedopustnost, naveden v prvem vprašanju za predhodno odločanje, in je nato odredil vrnitev prosilca v tretjo državo, ki pa je zavrnila njegov sprejem? (b) Če je odgovor na drugo vprašanje za predhodno odločanje, točka (a), pritrdilen, kakšna je natančna vsebina te obveznosti? Ali ta obveznost vključuje zagotovitev možnosti za vložitev nove prošnje za azil, s čimer se torej izključijo negativne posledice poznejših prošenj, na katere se nanašata člen 33(2)(d) in člen 40 [Direktive 2013/32], ali pa vključuje uvedbo ali izvedbo azilnega postopka po uradni dolžnosti? (c) Če je odgovor na drugo vprašanje za predhodno odločanje, točka (a), pritrdilen, ali država članica lahko ob upoštevanju tudi člena 38(4) [Direktive 2013/32] in brez spremembe dejanskega stanja ponovno preuči nedopustnost prošnje v okviru tega novega postopka (s čimer bi imela možnost uporabiti katero koli vrsto postopka, zajetega v poglavju III, tako da bi lahko na primer ponovno uporabila razlog za nedopustnost) ali pa mora vsebinsko obravnavati prošnjo za azil v zvezi z izvorno državo? (d) Ali iz člena 33(1) in (2)(b) in (c) ter iz členov 35 in 38 [Direktive 2013/32] z vidika člena 18 Listine izhaja, da je ponovni sprejem s strani tretje države kumulativna zahteva za uporabo razloga za nedopustnost, to je za sprejetje odločitve, ki temelji na takem razlogu, ali pa zadostuje, če se preveri obstoj te zahteve ob izvršitvi take odločitve? 3. [tranzitno območje kot kraj pridržanja v okviru azilnega postopka] Vprašanja v nadaljevanju so upoštevna, če je treba glede na odgovor na drugo vprašanje za predhodno odločanje izvesti azilni postopek. (a) Ali je treba člen 43 [Direktive 2013/32] razlagati tako, da nasprotuje zakonodaji države članice, ki dovoljuje pridržanje prosilca na tranzitnem območju za več kot štiri tedne? (b) Ali je treba člen 2(h) [Direktive 2013/33], ki se uporablja v skladu s členom 26 [Direktive 2013/32], z vidika člena 6 in člena 52(3) Listine, razlagati tako, da namestitev na tranzitnem območju v okoliščinah obravnavanega primera (območje, ki ga ni mogoče zakonito prostovoljno zapustiti v nobeni smeri) za obdobje, daljše od štirih tednov, na katero se nanaša člen 43 [Direktive 2013/32], pomeni pridržanje? (c) Ali je s členom 8 [Direktive 2013/33], ki se uporablja v skladu s členom 26 [Direktive 2013/32], združljivo dejstvo, da se pridržanje prosilca izvede za obdobje, daljše od štirih tednov, na katero se nanaša člen 43 [Direktive 2013/32], le zato, ker ne more izpolniti svojih potreb (po namestitvi in preživljanju), saj za to nima materialnih sredstev? (d) Ali je s členoma 8 in 9 [Direktive 2013/33], ki se uporabljata v skladu s členom 26 [Direktive 2013/32], združljivo, da namestitev, izvedena v okviru pridržanja de facto za obdobje, daljše od štirih tednov, na katero se nanaša člen 43 [Direktive 2013/32], ni bila odrejena z odločbo o pridržanju, da ni zagotovljeno pravno sredstvo za izpodbijanje zakonitosti pridržanja in njegovega ohranjanja, da se pridržanje de facto izvede, ne da bi se preučile njegova potrebnost ali sorazmernost ali morebitne alternativne možnosti, in da ni določeno njegovo natančno trajanje, vključno s trenutkom njegovega prenehanja? (e) Ali je mogoče člen 47 Listine razlagati tako, da lahko sodišče države članice organu države članice, kadar ugotovi očitno nezakonito pridržanje, z začasno odredbo do konca postopka v upravnem sporu naloži, da za državljana tretje države določi kraj prebivanja, ki je zunaj tranzitnega območja in ki ni kraj pridržanja? 4. [tranzitno območje kot kraj pridržanja v okviru policije za tujce] Vprašanja v nadaljevanju so upoštevna, če glede na odgovor na drugo vprašanje za predhodno odločanje ni treba izvesti azilnega postopka, ampak postopek policije za tujce. (a) Ali je treba uvodni izjavi 17 in 24 ter člen 16 [Direktive 2008/115]z vidika člena 6 in člena 52(3) Listine, razlagati tako, da namestitev na tranzitnem območju v okoliščinah, kakršne so obravnavane v sporu o glavni stvari (območje, ki ga ni mogoče zakonito prostovoljno zapustiti v nobeni smeri), pomeni odvzem prostosti v smislu teh določb? (b) Ali je z uvodno izjavo 16 in členom 15(1) [Direktive 2008/115]z vidika člena 6 in člena 52(3) Listine združljivo dejstvo, da se pridržanje prosilca iz tretje države izvede le, ker zanj velja ukrep vrnitve in nima materialnih sredstev za zadovoljitev svojih potreb (po namestitvi in preživljanju)? (c) Ali je z uvodno izjavo 16 in s členom 15(2) [Direktive 2008/115] z vidika člena 6, člena 47 in člena 52(3) Listine, združljivo dejstvo, da namestitev v okviru pridržanja de facto ni bila odrejena z odločbo o pridržanju, da ni zagotovljeno pravno sredstvo za izpodbijanje zakonitosti pridržanja in njegovega ohranjanja ter da se pridržanje de facto izvede, ne da bi se preučile njegova potrebnost ali sorazmernost ali morebitne alternativne možnosti? (d) Ali je mogoče člen 15(1) in od (4) do (6), pa tudi uvodno izjavo 16 [Direktive 2008/115] z vidika členov 1, 4, 6 in 47 Listine razlagati tako, da nasprotujejo temu, da se pridržanje izvede, ne da bi bila določena njegovo natančno trajanje niti trenutek njegovega prenehanja? (e) Ali je mogoče pravo Unije razlagati tako, da lahko sodišče države članice, kadar ugotovi očitno nezakonito pridržanje, organu države članice z začasno odredbo do konca postopka v upravnem sporu naloži, da za državljana tretje države določi kraj prebivanja, ki je zunaj tranzitnega območja in ki ni kraj pridržanja? 5. [učinkovito sodno varstvo glede odločbe, s katero je bila spremenjena država vrnitve] Ali je treba člen 13 [Direktive 2008/115], v skladu s katerim se državljanu tretje države podeli dejanska pravica do vložitve pravnega sredstva zoper ‚odločbe v zvezi z vrnitvijo‘, z vidika člena 47 Listine, razlagati tako, da mora sodni organ v primeru neučinkovitosti pravnega sredstva iz nacionalne zakonodaje vsaj enkrat preizkusiti tožbo zoper odločbo, s katero je bila spremenjena država vrnitve?“

B. Zadeva C‑925/19 PPU

47. Tožeči stranki iz postopka v glavni stvari sta oče in mladoletni otrok z iranskim državljanstvom, ki sta prek Srbije prispela na Madžarsko na tranzitno območje Röszke.

48. Pri organu, pristojnem za odločanje o azilu, sta 5. decembra 2018 na tranzitnem območju vložila prošnjo za azil.

49. Oče v utemeljitev njune prošnje navaja, da je Iran zapustil dve leti in pol pred tem, ker je razvezal zakonsko zvezo z ženo, se približal krščanski veroizpovedi, čeprav ni bil krščen, in da so v otroštvu člani njegove družine nad njim izvajali spolno nasilje. Pojasnil je tudi, da razlogi, iz katerih je bil prisiljen zapustiti svojo izvorno državo, niso politični ali povezani z morebitno pripadnostjo narodnostni ali verski manjšinski skupnosti ter da je na Madžarsko prispel prek Turčije, Bolgarije in Srbije.

50. Oče je še izjavil, da je po odhodu iz Irana v Turčijo, kjer je preživel deset dni, ne da bi v tej državi zaprosil za azil, približno tri mesece živel v Bolgariji. Trdil je še, da je po tem, ko so ga obvestili, da bo vrnjen v Iran, če v tej državi članici ne bo vložil prošnje za mednarodno zaščito, tam proti svoji volji vložil prošnjo za azil. K temu je še dodal, da je tudi več kot dve leti prebival v Srbiji, ne da bi tam vložil prošnjo za azil.

51. Organ, pristojen za azil, je 5. decembra 2018 kot kraj nastanitve za tožeči stranki iz postopka v glavni stvari določil tranzitno območje Röszke. Tam sta še zdaj.

52. Organ, pristojen za azil, je z upravno odločbo z dne 12. februarja 2019 prošnjo za azil tožečih strank iz postopka v glavni stvari v skladu s členom 51(2)(f) zakona o pravici do azila zavrgel kot nedopustno, ne da bi preučil njeno utemeljenost, in ugotovil, da se v njunem primeru načelo nevračanja ne uporablja. Odredil je njuno odstranitev z ozemlja Unije v Srbijo, pri čemer je navedel, da v Turčiji, Bolgariji in Srbiji nista izpostavljeni tveganju resne škode ali preganjanja ter da jima je v teh državah zagotovljena ustrezna raven zaščite. Tej odločbi je bila priložena enoletna prepoved vstopa in prebivanja.

53. Tožeči stranki iz postopka v glavni stvari sta zoper odločbo organa, pristojnega za odločanje o azilu, vložili tožbo, ki jo je Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (upravno in delovno sodišče glavnega mesta, Madžarska) s sklepom z dne 5. marca 2019 zavrglo, ne da bi odločilo o utemeljenosti njune prošnje za azil. Navedlo je še, da je treba posledice morebitne zavrnitve ponovnega sprejetja tožečih strank v Republiko Srbijo ugotoviti v okviru postopka policije za tujce.

54. Zatem je prvostopenjski policijski organ za tujce z odločbo z dne 27. marca 2019 tožečima strankama iz postopka v glavni stvari odredil, da morata na podlagi člena 62(3a) zakona o vstopu in prebivanju državljanov tretjih držav od datuma navedene odločbe prebivati v sektorju za tujce na tranzitnem območju Röszke. Po navedbah predložitvenega sodišča v tej odločbi niso navedeni razlogi za to odločitev, pravica do izpodbijanja te odločbe pred sodiščem pa je omejena, saj je mogoče pred rednim sodiščem izjemoma izpodbijati zgolj neizpolnitev obveznosti predložitve informacij, ki je navedenemu policijskemu organu naložena z zakonodajo.

55. Istega dne je prvostopenjski policijski organ za tujce navezal stik s policijskim organom, pristojnim za vrnitev v Srbijo, da bi izvedli potrebne postopke za ponovni sprejem tožečih strank iz postopka v glavni stvari v Srbijo.

56. Pristojni policijski organ je 1. aprila 2019 navedel, da Republika Srbija tožečih strank iz postopka v glavni stvari ni ponovno sprejela na svoje ozemlje, saj – ker na madžarsko ozemlje z ozemlja Srbije nista vstopili nezakonito – pogoji za uporabo člena 3(1) Sporazuma o ponovnem sprejemu, ki sta ga sklenili Unija in Republika Srbija, niso izpolnjeni.

57. Organ, pristojen za azil, ni preučil utemeljenosti prošnje tožečih strank za azil, čeprav ju Republika Srbija ni ponovno sprejela, kar je obrazložil s tem, da ta organ tovrstno preučitev na podlagi člena 51/A zakona o pravici do azila opravi le, če razlog za nedopustnost temelji na pojmu „varne izvorne države“ ali „varne tretje države“, medtem ko je sklep o zavrženju prošnje tožečih strank za azil kot nedopustne temeljil na drugem razlogu za nedopustnost, in sicer razlogu „varne tranzitne države“, kot je opredeljen v členu 51(2)(f) tega zakona.

58. Prvostopenjski policijski organ za tujce je z odločbo z dne 17. aprila 2019 odločitev o izgonu, ki jo je vsebovala odločba organa, pristojnega za odločanje o azilu, z dne 12. februarja 2019, spremenil glede države vrnitve in odredil odstranitev tožečih strank iz postopka v glavni stvari s spremstvom v Iran.

59. Tožeči stranki iz postopka v glavni stvari sta zoper to odločbo vložili ugovor pri organu, pristojnem za odločanje o azilu, kot policijskem organu za tujce. S sklepom z dne 17. maja 2019 je bil njun ugovor zavrnjen. Na podlagi člena 65(3b) zakona o vstopu in prebivanju državljanov tretjih držav zoper odločbo o ugovoru ni pravnega sredstva, zato ta ne more biti predmet sodnega nadzora.

60. Tožeči stranki iz postopka v glavni stvari sta pri predložitvenem sodišču na eni strani vložili tožbo, s katero mu predlagata, naj sklepa o zavrnitvi ugovora zoper izvršitev odločb o spremembi države vrnitve odpravi in prvostopenjskemu policijskemu organu za tujce naloži izpeljavo novega postopka, pri čemer trdita, prvič, da navedena sklepa pomenita odločbi o vrnitvi, zoper kateri mora obstajati možnost sodnega nadzora, ki omogoča preučitev utemeljenosti ob upoštevanju načela nevračanja, in drugič, da odločbi o vrnitvi nista zakoniti. Po njunem mnenju bi moral namreč organ, pristojen za azil, preučiti utemeljenost njune prošnje za azil, saj ju Republika Srbija ni ponovno sprejela in je člen 51(2)(f) zakona o pravici do azila v nasprotju s pravom Unije.

61. Na drugi strani sta tožeči stranki iz postopka v glavni stvari pri predložitvenem sodišču zoper organ, pristojen za azil, sprožili upravni spor zaradi neukrepanja, v katerem predlagata ugotovitev, da ta organ ni izpolnil svojih obveznosti, ker zanju ni določil kraja prebivanja zunaj tranzitnega območja.

62. Predložitveno sodišče je tožbi združilo ter iz istih razlogov, kot so bili navedeni v točkah od 33 do 45 teh sklepnih predlogov, prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo enaka vprašanja za predhodno odločanje kot v zadevi C‑924/19 PPU.

III. Postopek pred Sodiščem

63. Predložitveno sodišče predlaga, naj se ta predlog za sprejetje predhodne odločbe v združenih zadevah obravnava po nujnem postopku predhodnega odločanja iz člena 107 Poslovnika Sodišča.

64. Sodišče je s sklepom z dne 22. januarja 2020 ugodilo temu predlogu.

65. Tožeče stranke iz postopkov v glavni stvari, madžarska vlada in Evropska komisija so predložile pisna stališča. Na obravnavi 13. marca 2020 so te stranke in Komisija tudi ustno predstavile stališča.

IV. Analiza

A. Dopustnost vprašanj za predhodno odločanje

66. Postopek, uveden s členom 267 PDEU, je v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča instrument sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, s katerim prvo zagotavlja drugim razlago prava Unije, ki jo potrebujejo za rešitev obravnavanega spora. Namen predloga za sprejetje predhodne odločbe ni oblikovanje posvetovalnih mnenj o splošnih ali hipotetičnih vprašanjih, ampak dejanska potreba po učinkoviti rešitvi spora, ki se nanaša na pravo Unije. ( 9 )

67. V obravnavani zadevi je pomembno poudariti, da so vse tožeče stranke iz postopkov v glavni stvari pri predložitvenem sodišču vložile tožbi z različnim predmetom, ki pa sta bili s procesnim sklepom kljub temu združeni, in sicer: – tožbo za odpravo sklepa o zavrnitvi ugovora zoper odločbo o spremembi države vrnitve in posledično za naložitev pristojnemu nacionalnemu organu, naj začne nov azilni postopek, ter – tožbo zaradi neukrepanja, katere namen je ugotoviti, da nacionalni organ, pristojen za odločanje o azilu, ni izpolnil svojih obveznosti, ker ni določil kraja prebivanja tožečih strank iz postopkov v glavni stvari zunaj tranzitnega območja.

68. Upoštevnost vprašanj – ki jih je predložitveno sodišče postavilo brez razlikovanja – za tako opredeljen izid sporov o glavni stvari je treba presoditi v tem posebnem okviru.

69. Zdi se mi, da ni nobenega dvoma o tem, da je za zgoraj navedeno ničnostno tožbo upoštevno peto vprašanje, s katerim predložitveno sodišče sprašuje Sodišče o učinkovitosti pravnega sredstva zoper odločbo o spremembi, katere preučitev je na podlagi nacionalnega prava zaupana upravnemu organu, ki je to odločbo sprejel, brez možnosti sodnega nadzora nad morebitno zavrnitvijo tega pravnega sredstva zgolj na pobudo naslovnika navedene odločbe. ( 10 )

70. Če je odgovor na peto vprašanje pritrdilen, je mogoče šteti, da so vprašanja iz prve in druge kategorije prav tako upoštevna glede na vsebino trditev tožečih strank iz postopkov v glavni stvari v zvezi z zakonitostjo odločbe o spremembi. Te trdijo, da je bila ta odločba sprejeta na podlagi ugotovitve nedopustnosti njihove prošnje za azil iz razloga, ki je v nasprotju s pravom Unije in se nanaša na koncept „varne tranzitne države“ v smislu člena 51(2)(f) zakona o pravici do azila. ( 11 )

71. V okviru presoje tega vidika, za katerega menim, da je ugovor nezakonitosti glede zgoraj navedene določbe in s tem povezane obveznosti pristojnega nacionalnega organa, da znova izpelje azilni postopek, bi lahko predložitveno sodišče upoštevalo odgovore Sodišča v zvezi s problematiko združljivosti zgoraj navedenega razloga za nedopustnost s pravom Unije in posledic nezdružljivosti na izpeljavo azilnega postopka, na kakršno je bilo napoteno v prvi in drugi kategoriji vprašanj za predhodno odločanje.

72. Drži sicer, da predloga za sprejetje predhodne odločbe nista prav natančna glede določb madžarskega procesnega prava, ki se uporabljajo v takem okviru. Vendar je treba opozoriti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča za vprašanja v zvezi z razlago prava Unije, ki jih nacionalna sodišča postavijo v pravnem in dejanskem okviru, ki so ga pristojna opredeliti sama in katerega pravilnosti Sodišče ne preizkuša, velja domneva upoštevnosti. ( 12 )

73. Vprašanja, zbrana v tretji in četrti kategoriji, ki so bila navedena alternativno, se nanašajo na opredelitev, ali nastanitev tožečih strank iz postopkov v glavni stvari v sektorju tranzitnega območja pomeni pridržanje, ki izpolnjuje pogoje iz upoštevnih določb Direktive 2013/32 in Direktive 2013/33 oziroma Direktive 2008/115 glede na to, ali položaj navedenih tožečih strank spada na področje uporabe prvih dveh ali zadnje od njih.

74. Ta vprašanja so očitno povezana z rešitvijo spora o glavni stvari, ki se nanaša na morebitno neukrepanje pristojnega nacionalnega organa v zvezi z določitvijo kraja prebivanja tožečih strank iz postopkov v glavni stvari. Poleg tega menim, da je treba za odgovor na ta vprašanja in s tem tudi rešitev navedenih sporov predhodno določiti pravni status tožečih strank iz postopkov v glavni stvari, kot je to predstavljeno v prejšnji točki, kar privede do ugotovitve upoštevnosti vprašanj, zbranih v prvi in drugi kategoriji, za rešitev sporov o glavni stvari z vidika tožbe zaradi neukrepanja, ki je bila prav tako vložena pri predložitvenem sodišču.

75. To pomeni, da je treba odločiti o vseh postavljenih vprašanjih, ( 13 ) pri čemer je treba začeti s petim, saj bo od odgovora nanj odvisna določitev pristojnosti predložitvenega sodišča za odločanje o ničnostni tožbi zoper odločbo o spremembi države vrnitve.

B. Pravica do učinkovitega pravnega sredstva zoper odločbo o spremembi države vrnitve

76. Predložitveno sodišče s petim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 13 Direktive 2008/115 v povezavi s členom 47 Listine razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, s katero je sicer določeno pravno sredstvo zoper odločbo pristojnega upravnega organa o spremembi države vrnitve, ki je navedena v odločbi o vrnitvi, vendar je presoja navedenega pravnega sredstva zaupana istemu organu brez možnosti sodnega nadzora na pobudo zgolj naslovnika navedene odločbe.

77. Treba je opozoriti, da je pristojni nacionalni organ z aktom z dne 12. februarja 2019 prošnjo za azil tožečih strank iz postopka v glavni stvari z iranskim državljanstvom zavrgel kot nedopustno, odredil njuno odstranitev v Srbijo s spremstvom do srbsko-madžarske meje in jima izrekel enoletno prepoved vstopa. Vsebinsko enak akt je bil 25. aprila 2019 sprejet v zvezi s tožečima strankama iz postopka v glavni stvari z afganistanskim državljanstvom. V obeh primerih gre za enoten in kompleksen upravni akt, v katerem je zavrnitev prošnje za mednarodno zaščito skupaj z odločbo o vrnitvi in odstranitvi združena s prepovedjo vstopa, kar se a priori sklada z zahtevami iz člena 6(6) Direktive 2008/115.

78. Potem ko je Republika Srbija zavrnila ponovni sprejem tožečih strank iz postopkov v glavni stvari, je bila v zadevna akta vnesena sprememba glede države vrnitve, pri čemer je bila zgoraj navedena država v skladu z državljanstvom zadevnih oseb nadomeščena z navedbo Irana oziroma Afganistana. Enako je bil prilagojen ukrep odstranitve. Menim, da je treba šteti, da vsaka odločba o spremembi pomeni novo odločbo o vrnitvi in odstranitvi, zoper katero morajo imeti tožeče stranke iz postopkov v glavni stvari na voljo učinkovito pravno sredstvo v skladu s povezanimi določbami člena 12(1) in člena 13(1) Direktive 2008/115.

79. Če je državljan tretje države naslovnik odločbe, s katero sta mu naloženi obveznost vrnitve in prisilna odstranitev, v obravnavani zadevi premestitev s spremstvom do srbsko-madžarske meje, je določitev države vrnitve bistven in nujen element te odločbe. Presoja spoštovanja načela nevračanja, ki je državam članicam pri izvajanju Direktive 2008/115 naložena v skladu z njenim členom 5, se namreč izvede glede na to navedbo. Kar zadeva to obveznost, odstranitve (fizične premestitve iz države članice) ni mogoče izvesti na nedoločen namembni kraj, ampak zgolj v opredeljeno državo vrnitve. Pristojni nacionalni organ je s spremembo države vrnitve, navedene v odločbi o vrnitvi in odstranitvi, sprejel novo odločbo, s katero je posegel v položaj naslovnika, zato mora obstajati možnost njenega izpodbijanja v skladu s členom 13 Direktive 2008/115.

80. Treba je ugotoviti, da je tako izpodbijanje v nacionalnem pravu dejansko določeno, v obravnavani zadevi s členom 65(3b) zakona o vstopu in prebivanju državljanov tretjih držav, in sicer v obliki ugovora, ki ga je treba v štiriindvajsetih urah po vročitvi odločbe o spremembi vložiti pri upravnem organu, ki je to odločbo izdal, pri čemer v skladu s tem členom „zoper odločbo, izdano na podlagi ugovora zoper izvršitev, ni pravnega sredstva“. ( 14 )

81. Ali je mogoče ta ugovor obravnavati kot učinkovito pravno sredstvo v smislu člena 13(1) Direktive 2008/115? Ta določba namreč določa, da se „[z]adevnemu državljanu tretje države […] zagotovi učinkovito pravno sredstvo, da se pritoži zoper odločbo [o vrnitvi, ki je bila sprejeta zoper njega], ali zagotovi njen ponovni pregled pred pristojnim sodnim ali upravnim organom ali pred pristojnim telesom, katerega člani so nepristranski in neodvisni“.

82. Besedilo zgoraj navedene določbe lahko vzbudi pomisleke v tem smislu, da se je mogoče vprašati, ali je pogoj glede učinkovitosti pravnega sredstva izpolnjen že samo zato, ker je odločbo o vrnitvi in/ali odstranitvi mogoče izpodbijati pred pristojnim upravnim organom, pri čemer bi se pojasnilo glede zahteve po nepristranskosti in neodvisnosti nanašalo le na člane „pristojnega telesa“, torej tretjega in zadnjega subjekta iz te določbe. ( 15 )

83. Dobesedna razlaga francoske različice člena 13(1) Direktive 2008/115, ki to pojasnilo poveže z vsakim od navedenih pritožbenih organov ali samo z zadnjima dvema, je mogoča zaradi uporabe prirednega veznika „ali“, ki povezuje elemente z isto funkcijo ne v smislu dodajanja, ampak izbire. V obravnavanem primeru je namen tega veznika povezati tri pritožbene organe v obliki alternative, pri čemer lahko vsak od njih obravnava zadevna pravna sredstva, zato je mogoče šteti, da se del stavka, ki se začne z izrazom „katerega“, lahko nanaša na vsak navedeni organ ali telo, obravnavan(o) ločeno. ( 16 )

84. Medtem ko sta različici člena 13(1) Direktive 2008/115 v španskem („ante un órgano jurisdiccional, una autoridad administrativa u otro órgano competente compuesto por miembros imparciales y con garantías de independencia“) in angleškem jeziku („before a competent judicial or administrative authority or a competent body composed of members who are impartial and who enjoy safeguards of independence“) podobni francoski različici, se zdi, da estonska („pädevas kohtu- või haldusasutuses või pädevas organis, mis koosneb liikmetest, kes on erapooletud ja kelle sõltumatus on tagatud“) in italijanska („dinanzi ad un'autorità giudiziaria o amministrativa competente o a un organo competente composto da membri imparziali che offrono garanzie di indipendenza“) različica povezavo z zahtevo po nepristranskosti in neodvisnosti izražata samo za tretjenavedeni pritožbeni organ. Dobesedna razlaga člena 13(1) Direktive 2008/115 zato očitno ne more dati nedvoumnega odgovora na vprašanje, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, pri čemer je treba opozoriti, da jezikovna različica, ki se razlikuje, sama ne more prevladati nad drugimi jezikovnimi različicami. ( 17 ) Zato se bo treba opreti na splošno sistematiko besedila, katerega del je zadevna določba, in na cilj, ki mu sledi zakonodajalec Unije. ( 18 )

85. V zvezi s kontekstualno razlago je treba poudariti, da želi Direktiva 2008/115 upoštevati „Dvajset smernic o prisilnem vračanju“ Odbora ministrov Sveta Evrope, na katere je napoteno v uvodni izjavi 3 te direktive. Načelo 5, naslovljeno „Pravno sredstvo zoper odločbo o odstranitvi“, v odstavku 1 določa, da „mora biti zadevni osebi v odločbi o odstranitvi ali med postopkom, ki privede do take odločbe, ponujena možnost učinkovitega pravnega sredstva pred pristojnim organom ali telesom, ki ga sestavljajo nepristranski člani in ki uživa jamstva neodvisnosti“. ( 19 )

86. Poleg tega člen 6(6) Direktive 2008/115 določa, da morajo države članice ne le ravnati tako, da so z vsako odločbo o vrnitvi spoštovana procesna jamstva iz poglavja III tega akta, ampak tudi „druge ustrezne določbe zakonodaje [Unije]“, kar po mojem mnenju nujno vključuje določbe Listine, natančneje njen člen 47, ki se nanaša na pravico do učinkovitega pravnega sredstva, na katero je napoteno v teh sklepnih predlogih. Taka obveznost je izrecno določena za primer, ko je odločba o vrnitvi sprejeta skupaj z odločbo, s katero pristojni nacionalni organ na prvi stopnji zavrne prošnjo za mednarodno zaščito. Veljati mora tudi za položaj, kakršen je ta iz postopkov v glavni stvari, ko je spremenjeno odločbo o vrnitvi sprejel isti organ z ločenim upravnim aktom. ( 20 )

87. V zvezi s teleološko razlago je treba opozoriti, da je v skladu s členom 79(2) PDEU cilj Direktive 2008/115, kot je razvidno iz njenih uvodnih izjav 2 in 11, vzpostavitev učinkovite politike odstranitev in repatriacije, ki temelji na skupnih standardih in pravnih zagotovilih, da se zadevne osebe vrnejo na human način in ob polnem spoštovanju njihovih temeljnih pravic in dostojanstva. ( 21 )

88. Kar natančneje zadeva pravna sredstva iz člena 13 Direktive 2008/115 zoper odločbe v zvezi z vrnitvijo, je treba ugotoviti, da je treba njihove značilnosti določiti v skladu s členom 47 Listine, katerega prvi odstavek določa, da ima vsakdo, ki so mu kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, pravico do učinkovitega pravnega varstva pred sodiščem, ob spoštovanju pogojev, določenih v navedenem členu. ( 22 )

89. Poleg tega člen 47, drugi odstavek, Listine določa, da ima vsakdo pravico, da o njegovi zadevi odloča neodvisno in nepristransko sodišče. Za spoštovanje te pravice se zahteva, da nadzor nad odločbo upravnega organa, ki ne izpolnjuje pogojev neodvisnosti in nepristranskosti, pozneje opravi sodni organ, ki mora med drugim imeti neomejeno pristojnost za obravnavo vseh upoštevnih vprašanj. Pojem „neodvisnosti“, ki je neločljivo povezan z nalogo sojenja, predvsem pomeni, da je zadevni organ v razmerju do organa, ki je sprejel odločbo, zoper katero je bila vložena tožba, tretja oseba. ( 23 ) Ta značilnost v obravnavani zadevi očitno manjka, saj preučitev pravnega sredstva zoper odločbo, s katero je bila spremenjena država vrnitve, spada med pristojnosti upravnega organa, ki je navedeno odločbo sprejel.

90. Ta razlaga je podprta s pojasnili k členu 47 Listine, v skladu s katerimi prvi pododstavek tega člena temelji na členu 13 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane 4. novembra 1950 v Rimu (v nadaljevanju: EKČP), ki zagotavljajo pravico do „učinkovitih pravnih sredstev pred domačimi oblastmi“. ( 24 ) Evropsko sodišče za človekove pravice, katerega sodno prakso je treba upoštevati v skladu s členom 52(3) Listine, je v sodbi de Souza Ribeiro proti Franciji ( 25 ) odločilo, da se s členom 13 v povezavi s členom 8 EKČP – če obstaja očitek, ki ga je mogoče uveljavljati in v skladu s katerim bi bilo lahko z izgonom poseženo v pravico tujca do spoštovanja njegovega zasebnega in družinskega življenja – od države zahteva, da zadevni osebi zagotovi, da lahko učinkovito izpodbija odločitev o izgonu ali zavrnitvi dovoljenja za prebivanje ter doseže, da pristojni nacionalni organ z zadostnimi zagotovili glede neodvisnosti in nepristranskosti ob nudenju ustreznih postopkovnih jamstev dovolj poglobljeno preuči upoštevna vprašanja.

91. Treba je ugotoviti, da je po navedbah predložitvenega sodišča v nacionalnem pravu sicer določena možnost sodnega nadzora nad odločitvijo upravnega organa, ki odloča o ugovoru zoper odločbo o spremembi države vrnitve. Tako je pojasnjeno, da državni tožilec nadzira zakonitost dokončnih ali izvršilnih individualnih upravnih odločb ali ukrepov, ki jih sprejmejo upravni organi ali drugi nesodni organi, zadolženi za uporabo prava, in ki niso bili predmet sodnega nadzora. Državni tožilec lahko v primeru kršitve zakona, ki vpliva na vsebino upravne odločbe, pristojni policijski organ za tujce pozove, naj s kršitvijo preneha, in – če se to ne zgodi – končno odločbo, izdano v zadevi, izpodbija pred sodiščem, pri čemer pa nima pooblastila za ponovno preučitev odločitve pristojnega policijskega organa za tujce.

92. Vendar je treba poudariti, da člen 47 Listine v zvezi s pravico do učinkovitega sodnega varstva, ki je dovolj sam po sebi in ga ni treba pojasnjevati z določbami prava Unije ali nacionalnega prava, podeljuje posameznikom pravico, na katero se kot tako lahko sklicujejo. ( 26 ) Ob upoštevanju te subjektivne pravice, priznane zadevni osebi, je treba po mojem mnenju šteti, da nacionalna zakonodaja, s katero izvedba sodnega nadzora nad odločbo upravnega organa o spremembi države vrnitve ni podeljena naslovniku te odločbe, ampak tretjemu organu, ne izpolnjuje zahtev glede učinkovitosti pravnega sredstva iz člena 13 Direktive 2008/115 v povezavi s členom 47 Listine.

93. V tem okviru predlagam, naj se v prizadevanju za spoštovanje nedvoumnosti besedila člena 13 Direktive 2008/115 glede seznama pritožbenih organov šteje, da je učinkovitost pravnega sredstva iz te določbe v povezavi s členom 47 Listine zagotovljena – vključno v primeru, da se pravno sredstvo uveljavlja pred nesodnim organom – če je tak organ sestavljen iz članov, ki izpolnjujejo jamstva glede neodvisnosti in nepristranskosti. ( 27 )

94. Menim, da je treba v tej fazi razmišljanj Sodišče opozoriti na težavo, ki izhaja iz medsebojne povezanosti zgoraj priporočene rešitve z rešitvijo, uporabljeno v nedavnih sodbah v zvezi z razlago člena 46 Direktive 2013/32 in člena 13 Direktive 2008/115 v povezavi s členom 18, členom 19(2) in členom 47 Listine, za namene opredelitve obsega pravice do učinkovitega pravnega sredstva, prvič, če se pravno sredstvo uveljavlja zoper odločbo o vrnitvi, sprejeto takoj po zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito, v ločenem upravnem aktu, ( 28 ) ter drugič, če je vložena pritožba zoper sodbo na prvi stopnji, s katero se potrdi odločba o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito in naloži obveznost vrnitve. ( 29 )

95. V teh sodbah Sodišče šteje, da pravica do učinkovitega sodnega varstva, ki je prosilcu za mednarodno zaščito zoper odločbo o zavrnitvi njegove prošnje in naložitvi obveznosti vrnitve podeljena z zgoraj navedenimi določbami, nujno vključuje pravno sredstvo pred sodiščem, ( 30 ) po potrebi v povezavi z odložilnim učinkom po samem zakonu, če bi bila zadevna oseba izpostavljena tveganju nečloveškega ravnanja ali ravnanja v nasprotju z njenim dostojanstvom, pri čemer pa ni obvezna vzpostavitev dvostopenjskega sodnega varstva in pritožbenega postopka z odložilnim učinkom po samem zakonu.

96. Iz te sodne prakse je razvidno, da je „pomembno le, da obstaja pravno sredstvo pred sodiščem“, saj je s takim sredstvom izpolnjena zahteva po učinkovitosti pravnega sredstva iz člena 47 Listine, kar je po mojem mnenju težko uskladiti z besedilom člena 13 Direktive 2008/115, v katerem je izrecno navedeno vsaj to, da je pritožbeni organ lahko upravni organ ali pristojno telo, zato se v teh okoliščinah porajajo tudi pomisleki glede veljavnosti te določbe sekundarne zakonodaje.

97. V takih okoliščinah menim, da je pristopa mogoča uskladiti tako, da se nedavni sodni praksi Sodišča, na katero je bilo napoteno zgoraj, preprosto doda pojasnilo, da varstvo, ki je s členom 13 Direktive 2008/115 v povezavi s členom 47 Listine podeljeno prosilcu za mednarodno zaščito zoper odločbo, s katero je zavrnjena njegova prošnja in mu je v istem upravnem aktu ali v ločenem nadaljnjem upravnem aktu naložena obveznost vrnitve, zajema vsaj eno pravno sredstvo pred sodišči, če upravnega organa ali pristojnega telesa, ki po nacionalnem pravu odloča o navedenem pravnem sredstvu, ne bi sestavljali nepristranski člani, ki uživajo jamstva glede neodvisnosti. ( 31 )

98. Iz navedenega izhaja, da je treba člen 13 Direktive 2008/115 v povezavi s členom 47 Listine razlagati tako, da je z njim državam članicam naložena obveznost, da določijo pravno sredstvo zoper odločbo o spremembi države vrnitve, navedene v odločbi o vrnitvi, vsaj pred enim sodiščem, če upravnega organa ali pristojnega telesa, ki odloča o navedenem pravnem sredstvu, ne sestavljajo nepristranski člani, ki uživajo jamstva glede neodvisnosti.

99. Predložitveno sodišče, katerega naloga je v okviru svoje pristojnosti uporabiti določbe prava Unije in zagotoviti njihov polni učinek, bo moralo preveriti, ali je mogoče nacionalno zakonodajo iz postopkov v glavni stvari razlagati v skladu s temi zahtevami prava Unije, oziroma ne sme uporabiti nobene določbe zakona o vstopu in prebivanju državljanov tretjih držav, zlasti člena 65(3b), ki bi bila v nasprotju z rezultatom Direktive 2008/115, pri čemer mora preučiti pravno sredstvo, ki ga uveljavljajo tožeče stranke iz postopkov v glavni stvari.

C. Razlog za nedopustnost, ki temelji na varni tranzitni državi

100. Ni sporno, da je nacionalni pristojni organ prošnje za mednarodno zaščito vseh tožečih strank iz postopkov v glavni stvari razglasil za nedopustne na podlagi člena 51(2)(f) zakona o pravici do azila, ki je začel veljati 1. julija 2018 in se glasi: „Prošnja ni dopustna, če je prosilec na Madžarsko prispel prek države, v kateri ni izpostavljen preganjanju v smislu člena 6(1) ali tveganju resne škode v smislu člena 12(1) ali v kateri je zagotovljena ustrezna raven zaščite.“

101. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem sprašuje o združljivosti te določbe s pravom Unije, kar se ujema z vprašanjem, ki ga je Sodišču že postavilo drugo madžarsko sodišče v zadevi LH (Tompa) (C‑564/18), pri čemer je treba pripomniti, da je madžarska vlada v stališčih glede obravnavane zadeve navedla, da želi zgolj potrditi stališče, ki ga je izrazila v zgoraj navedeni zadevi.

102. Sodišče je v sodbi z dne 19. marca 2020 – v kateri je v zvezi s tem vidikom upoštevalo sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Bobka ( 32 ) – odločilo, da je treba člen 33 Direktive 2013/32 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, v obravnavani zadevi členu 51(2)(f) zakona o pravici do azila, na podlagi katere je mogoče prošnjo za mednarodno zaščito zavreči kot nedopustno zaradi tega, ker je prosilec na ozemlje zadevne države članice prišel prek države, v kateri ni izpostavljen preganjanju ali tveganju resne škode ali v kateri je zagotovljena ustrezna raven zaščite. Po tem, ko je opozorilo, da je seznam razlogov za nedopustnost iz člena 33(2) Direktive 2013/32 izčrpen, je navedlo, da zgoraj navedene nacionalne zakonodaje ni mogoče obravnavati, kot da se z njo uresničuje eden od navedenih razlogov. Enako je treba ugotoviti v obravnavani zadevi.

D. Pravni status tožečih strank

1. Obseg drugega vprašanja za predhodno odločanje

103. Drugo vprašanje, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, se v bistvu nanaša na opredelitev usode tožečih strank iz postopkov v glavni stvari s procesnega vidika, in sicer ob upoštevanju položaja, ki ga opredeljujeta zavrnitev prošenj za mednarodno zaščito na podlagi razloga za nedopustnost, ki se nanaša na „varno tranzitno državo“, in poznejša zavrnitev pristojnih organov te tranzitne države, da bi tem tožečim strankam dovolili ponovni vstop na svoje ozemlje.

104. Predložitveno sodišče zanima, ali je pristojnemu nacionalnemu organu v tem okviru v skladu s členom 6 in členom 38(4) Direktive 2013/32 v povezavi s členom 18 Listine naloženo, da izpelje nov azilni postopek (drugo vprašanje, točka (a)), ter – če je odgovor pritrdilen – ali ta obveznost pomeni, da mora navedeni organ tožečim strankam iz postopkov v glavni stvari zgolj zagotoviti možnost, da vložijo novo prošnjo za azil, ki je ni mogoče obravnavati kot naknadno prošnjo, ali pa, da mora po uradni dolžnosti začeti nov azilni postopek (drugo vprašanje, točka (b)), in ali lahko v tem okviru uveljavi druge razloge za nedopustnost ali pa mora presoditi o utemeljenosti prošnje za mednarodno zaščito (drugo vprašanje, točka (c)). Sodišče je še pozvano, naj pojasni pravno ureditev zahteve za ponovni sprejem ali sprejem v zadevno tretjo državo, navedene v členih 35 in 38 Direktive 2013/32 (drugo vprašanje, točka (d)).

105. Ob upoštevanju besedila zgoraj navedenih vprašanj za predhodno odločanje, še bolj pa besedila členov Direktive 2013/32, na katere je v njih napoteno, v povezavi s pojasnili predložitvenega sodišča, ki se nanašajo na ta vprašanja, menim, da se z njimi Sodišče ne sprašuje o posledicah morebitne odprave odločbe o spremembi države vrnitve po priznanju utemeljenosti zgoraj navedenega razloga za nezakonitost. Povedano drugače, Sodišče je po mojem mnenju zgolj pozvano, naj glede na upoštevne določbe Direktive 2013/32 pojasni posledice tega, da so srbski organi zavrnili ponovni sprejem tožečih strank iz postopkov v glavni stvari, na usodo njihove prošnje za mednarodno zaščito s procesnega vidika, in sicer neodvisno od ugotovitve nezakonitosti razloga za nedopustnost iz člena 51(2)(f) zakona o pravici do azila in s tem povezanih posledic.

106. Opozarjam, da madžarska vlada v svojih stališčih zgolj navaja, da neuspeh odstranitve zaradi zavrnitve ponovnega sprejema v zadevno tretjo državo ne more povzročiti nastanka obveznosti izpeljave azilnega postopka, ki je bil dokončno končan na podlagi nacionalne sodne odločbe, s katero je bila potrjena nedopustnost prošenj za mednarodno zaščito. Menim, da je namen te preproste trditve zgolj zaobiti pravno razpravo o posledicah zavrnitve ponovnega sprejema, do katere lahko že po opredelitvi pride šele po izrecni prošnji za to, potem ko postane ugotovitev nedopustnosti prošenj za mednarodno zaščito dokončna. ( 33 )

2. Posledice zavrnitve ponovnega sprejema tožečih strank iz postopkov v glavni stvari v Republiko Srbijo

107. Naj pripomnim, da je zahteva po ponovnem sprejemu ali sprejemu, kot je ugotovljena v predložitveni odločbi, vključena v člena 35 in 38 Direktive 2013/32. Predložitveno sodišče na podlagi razlogovanja po analogiji z zadnjenavedeno določbo trdi, da bi morala zaradi zavrnitve ponovnega sprejema v Srbijo znova nastati obveznost za pristojni madžarski organ, da izpelje postopek preučitve prošnje za mednarodno zaščito.

108. Da bi preverili, ali to lahko drži, je treba podati nekaj uvodnih pripomb glede okvira, v katerega spada zahteva za ponovni sprejem, pri čemer je treba začeti z mestom in vsebino členov 35 in 38 Direktive 2013/32.

109. Ti določbi, ki sta vključeni v oddelek III poglavja II Direktive 2013/32 („Postopki na prvi stopnji“), opredeljujeta koncepta „prve države azila“ in „varne tretje države“ za namene uporabe razlogov za nedopustnost prošnje za mednarodno zaščito, določenih v členu 33(2)(b) in (c) te direktive.

110. Člen 35 Direktive 2013/32 določa, da se razlog v zvezi s „prvo državo azila“ uporabi, če je bil prosilcu že priznan status begunca v tej državi in se lahko še vedno sklicuje na to zaščito ali če sicer v tej državi uživa zadostno zaščito, vključno z načelom nevračanja, če bo v to državo ponovno sprejet. Člen 38 Direktive 2013/32 določa, da se razlog v zvezi z „varno tretjo državo“ v bistvu uporablja, če lahko države članice razumno pričakujejo, da bo prosilec zaradi zadostne vezi s tretjo državo, kot je opredeljena v nacionalnem pravu, iskal zaščito v tej tretji državi, pri čemer mora biti tam varen. Kadar „varna tretja država“ prosilcu ne dovoli vstopa na svoje ozemlje, države članice zagotovijo, da lahko ta oseba začne nov postopek obravnave svoje prošnje za mednarodno zaščito.

111. Zahteva po preverjenem ponovnem sprejemu je tako eden od kumulativnih pogojev za sprejetje odločbe, ki temelji na razlogu v zvezi s „prvo državo azila“, medtem ko je treba sprejem ali ponovni sprejem v „varno tretjo državo“ preveriti šele ob izvršitvi v primeru odločbe, ki temelji na istoimenskem razlogu, kar je razvidno iz nedvoumnega besedila uvodnih izjav 43 in 44 Direktive 2013/32. Vsekakor menim, da navedena zahteva po sprejemu ali ponovnem sprejemu igra bistveno vlogo tako pri uresničitvi funkcije razloga v zvezi s „prvo državo azila“ kakor tudi razloga v zvezi z „varno tretjo državo“.

112. Funkcija konceptov „prve države azila“ in „varne tretje države“ je po mojem mnenju namreč omogočiti organom držav članic, ki so prejeli prošnjo za mednarodno zaščito, da prenesejo odgovornost za preučitev potreb po mednarodni zaščiti na drugo državo. Zdi pa se mi, da je posledica s tem povezane obveznosti, naložene pristojnim organom te države, da preučijo utemeljenost te prošnje, nastanek subjektivne pravice v korist zadevnih oseb, da se v ustreznem postopku preuči utemeljenost njihove prošnje za mednarodno zaščito. Povedano drugače, ta pravica pomeni, da se preučitev utemeljenosti prošnje „nekje zgodi, se je zgodila ali se lahko zgodi“. ( 34 )

113. Po mojem mnenju prav potreba po zagotovitvi, da se ta pravica spoštuje, upravičuje vključitev zahteve, da je prosilec ponovno sprejet na ozemlje „prve države azila“ ali da lahko vstopi v „varno tretjo državo“, v člena 35 in 38 Direktive 2013/32. Pridružujem pa se stališču, ki ga je izrazilo predložitveno sodišče, da je treba – ker je koncept „varne tranzitne države“ blizu konceptu „varne tretje države“, čeprav ju ni mogoče izenačiti ( 35 ) – pravne učinke tega, da so srbski organi zavrnili ponovni sprejem tožečih strank iz postopkov v glavni stvari, obravnavati, kot da se zanje uporablja člen 38 Direktive 2013/32.

114. V zvezi z natančno opredelitvijo teh učinkov ugotavljam, da v nasprotju s členom 35 te direktive neobstoj gotovosti glede ponovnega sprejema ne preprečuje uporabe razloga za nedopustnost iz njega, kot dokazuje besedilo uvodne izjave 44 navedene direktive in še bolj uporaba izraza v zvezi z obstojem „razlogov za prepričanje, da bo prosilec sprejet ali ponovno sprejet v to državo“. ( 36 ) Če pa po tem, ko je bil razlog za nedopustnost v zvezi z „varno tretjo državo“ že uporabljen, pristojni organi te države prosilcu ne dovolijo vstopa na svoje ozemlje, je s členom 38(4) Direktive 2013/32 pristojnim organom države članice, v kateri je bila prošnja vložena, naložena obveznost, da zagotovijo možnost sprožitve novega postopka obravnave prošnje za mednarodno zaščito.

115. Zato menim, da mora organ, pristojen za azil, v obravnavani zadevi ravnati v skladu z obveznostjo z enako vsebino, kot jo predpisuje ta določba.

116. Kar zadeva vprašanje, ali taka obveznost pomeni, da morajo pristojni nacionalni organi prosilcu zagotoviti zgolj možnost, da vloži novo prošnjo, ali pa morajo po uradni dolžnosti postopek nadaljevati, menim, da dobesedna razlaga člena 38(4) Direktive 2013/32 ne omogoča nedvoumnega odgovora. Če se namreč na podlagi francoske različice lahko sklepa, da je začetek postopka pogojen s tem, da zadevna oseba vloži novo prošnjo („les États membres veillent à ce que cette personne puisse engager une procédure […]“), pa je špansko („los Estados miembros garantizarán que tendrá acceso a un procedimiento […]“), estonsko („tagavad liikmesriigid juurdepääsu menetlusele vastavalt […]“), angleško („Member States shall ensure that access to a procedure is given […]“) in portugalsko različico („os Estados-Membros asseguram o acesso a une procedimiento […]“) nasprotno mogoče razumeti tako, da morajo pristojni nacionalni organi nadaljevati z obravnavo zadevnih prošenj za mednarodno zaščito.

117. Kot pa je jasno razvidno iz sodne prakse Sodišča, je treba, če dobesedna razlaga ne omogoča nikakršne jasne ugotovitve, obseg zadevne določbe opredeliti s sistematičnim in teleološkim pristopom.

118. Glede sobesedila, v katero je umeščen člen 38(4) Direktive 2013/32, mi ni jasno, kako bi bilo mogoče prvo zgoraj ponujeno razlago, ki temelji na predpostavki, da oseba izgubi status prosilca za mednarodno zaščito, takoj ko je njena prošnja zavržena kot nedopustna, obravnavati kot združljivo z opredelitvijo „prosilca“ iz člena 2(c) Direktive 2013/32. V tej določbi je namreč prosilec opredeljen kot „državljan tretje države ali oseba brez državljanstva, ki je podal prošnjo za mednarodno zaščito, v zvezi s katero še ni bila izdana dokončna odločba“, ( 37 ) pri čemer je treba pojem „dokončna odločba“ v skladu s členom 2(e) razlagati, kot da se nanaša na „odločbo o tem, ali se državljanu tretje države ali osebi brez državljanstva prizna status begunca ali subsidiarne zaščite na podlagi [Direktive 2011/95]“. Iz tega izhaja, da migrant status prosilca za mednarodno zaščito izgubi šele v trenutku sprejetja odločbe, s katero se izključi priznanje statusa begunca ali osebe, ki potrebuje subsidiarno zaščito, oziroma – povedano drugače – odločbe, s katero se zavrne utemeljenost prošnje. ( 38 ) Ker sta, nasprotno, sklepa o zavrženju prošenj, ki so jih vložile tožeče stranke iz postopkov v glavni stvari, odločbi o nedopustnosti, ne pa odločbi, ki se nanašata na utemeljenost prošnje, zaradi njih te tožeče stranke ne izgubijo statusa prosilcev za azil.

119. Poleg tega se mi prva predlagana razlaga ne zdi združljiva z namenom zahteve po sprejemu ali ponovnem sprejemu, kot sem jo opisal v točki 112 teh sklepnih predlogov, torej z zagotovitvijo, da se odgovornost za preučitev potreb po mednarodni zaščiti dejansko prenese na pristojne organe druge države in se tako zagotovi spoštovanje subjektivne pravice zadevnih oseb, da se v ustreznem postopku preuči utemeljenost njihove prošnje. Če bi namreč Sodišče potrdilo tako razlago, bi bil v primeru zavrnitve sprejema ali ponovnega sprejema postopek obravnave vsakršne prošnje za mednarodno zaščito končan, ne da bi pristojni nacionalni organ presodil o utemeljenosti prvotno vložene prošnje.

120. Menim, da teleološki pristop k zadevni določbi prav tako govori v prid zavrnitve prve razlage. Če bi namreč taka razlaga vključevala sprožitev postopka za mednarodno zaščito ex nihilo, se mi ne zdi v skladu z zahtevo po tem, da se prošnje za mednarodno zaščito obravnavajo hitro, torej zahtevo, ki izrecno izhaja iz uvodne izjave 18 Direktive 2013/32 („[v] interesu držav članic in prosilcev za mednarodno zaščito je, da se o prošnjah za mednarodno zaščito odloči, kakor hitro je to mogoče […]“) ( 39 ) in je implicitno vključena še v kar nekaj drugih določb te direktive. Naj v zvezi s tem pripomnim, da je tudi z določbami, s katerimi pristojnim nacionalnim organom niso naloženi strogi roki za izvedbo procesnih dejanj, večinoma določeno, da morajo biti ta dejanja izvedena „v najkrajšem možnem času“. Primer v podporo tej trditvi je člen 31(2) Direktive 2013/32, v skladu s katerim „[d]ržave članice zagotovijo, da se takšen postopek obravnavanja zaključi v najkrajšem možnem času“.

121. Nazadnje še menim, da bi se s tem, da se pristojnemu nacionalnemu organu naloži, naj nadaljuje obravnavo prvotne prošnje, lahko zagotovila boljša učinkovitost nacionalnih postopkov glede uporabe razloga za nedopustnost v zvezi z „varno tretjo državo“. S to obveznostjo bi bila navedenemu organu v okviru te preučitve naložena večja odgovornost prek stroge uporabe obstoja razlogov za prepričanje, da bo prosilec sprejet ali ponovno sprejet v zadevno tretjo državo. V zvezi s tem se mi zdi pomembno, da je Sodišče v sodbi Ibrahim in drugi pred kratkim pojasnilo, da lahko druga država članica – kadar je ena od držav članic, ki je priznala subsidiarno zaščito, vendar sistematično in brez resnične preučitve zavrača status begunca prosilcem, čeprav ti izpolnjujejo pogoje, da zanj zaprosijo, ti pa nato vložijo novo prošnjo za azil pri drugi državi članici – to prošnjo zavrže na podlagi člena 33(2)(a) Direktive 2013/32, vendar je prva država članica pristojna za nadaljevanja postopka za pridobitev statusa begunca. ( 40 )

122. Zato se nagibam k temu, da je treba dati prednost razlagi člena 38(4) Direktive 2013/32, po kateri morajo pristojni nacionalni organi v primeru zavrnitve sprejema ali ponovnega sprejema nadaljevati obravnavo spisa v zvezi s prošnjo za mednarodno zaščito, ki jo je zadevna oseba že vložila. ( 41 ) To prošnjo bi bilo tako treba obravnavati, kot da je bila že vložena v smislu člena 6 navedene direktive, zanjo pa bi bilo treba uporabiti načela in jamstva iz njenega poglavja II.

123. Naj v zvezi s tem glede nove obravnave prošnje pojasnim, da bo lahko odločitev pristojnega nacionalnega organa znova temeljila na enem od razlogov za nedopustnost, če to ni razlog, ki izhaja iz člena 51(2)(f) zakona o pravici do azila, ki je v nasprotju s pravom Unije. Očitno je, da to pojasnilo ni v nasprotju s ciljem obveznosti sprejema ali ponovnega sprejema iz člena 38(4) Direktive 2013/32, saj morebitna nova odločitev, ki bi temeljila na katerem od drugih razlogov za nedopustnost s seznama iz člena 33(2) iste direktive, vključno s tistim iz točke (b), ne bi učinkovala tako, da bi bila izključena preučitev utemeljenosti prošnje tožečih strank iz postopkov v glavni stvari, ki bi bila v tem primeru zgolj odložena, medtem ko bi bila v drugih primerih po predpostavki že izvedena.

124. Tudi če bi Sodišče v sodbi, ki jo bo izreklo, menilo, da mora uporaba člena 38(4) Direktive 2013/32 privesti do tega, da zadevne osebe vložijo novo prošnjo za mednarodno zaščito, pa te prošnje nikakor ne bi bilo mogoče opredeliti kot „naknadno prošnjo“ v smislu člena 2(q) Direktive 2013/32 s posledico morebitne razglasitve nedopustnosti te prošnje v skladu s členom 33(2)(d) te direktive. ( 42 ) Iz opredelitve „naknadne prošnje“ iz člena 2(q) Direktive 2013/32 je namreč razvidno, da se razlog za nedopustnost, ki temelji na tem konceptu, uporablja le, če je bila v zvezi s prvovloženo prošnjo sprejeta „dokončna odločba“, ( 43 ) ta pojem pa je – kot je bilo že navedeno – sopomenka pojmu „odločba o utemeljenosti“. Če je bila kot v obravnavani zadevi prva prošnja zavržena z odločbo o nedopustnosti, nove prošnje, vložene v skladu s členom 38(4) Direktive 2013/32, za namene uporabe navedenega razloga za nedopustnost ne bo mogoče opredeliti kot „naknadno prošnjo“.

125. Ta ugotovitev je potrjena zlasti z besedilom člena 40(2) Direktive 2013/32, v skladu s katerim mora pristojni nacionalni organ, da bi odločil o dopustnosti „naknadne prošnje“ v skladu s členom 33(2)(d) te direktive, v okviru predhodne obravnave preveriti, ali so se pojavili novi elementi ali ugotovitve „v zvezi z vprašanjem, ali prosilec izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite, na podlagi Direktive [2011/95], oziroma je prosilec navedel take nove elemente ali ugotovitve“. Ta formulacija kaže na to, da je morala biti prvotna prošnja zadevnih oseb – če naj bo taka opredelitev utemeljena – že preučena in zavrnjena z vidika utemeljenosti. ( 44 )

126. Sodišču zato predlagam, naj na drugo vprašanje za predhodno odločanje odgovori, da je treba člen 38(4) Direktive 2013/32 razlagati tako, da mora pristojni nacionalni organ v položaju, v katerem je bila prošnja za mednarodno zaščito zavržena iz razloga za nedopustnost v zvezi z „varno tranzitno državo“, ta tranzitna država pa prosilcem ne dovoli vstopa na svoje ozemlje – neodvisno od nezakonitosti tega razloga in s tem povezanih posledic – po uradni dolžnosti nadaljevati postopek obravnave prošnje za azil in lahko v tem okviru uporabi enega od razlogov za nedopustnost iz člena 33(2) Direktive 2013/32.

127. Dalje, medtem ko je obstoj preverjenega ponovnega sprejema eden od kumulativnih pogojev za sprejetje odločbe, ki temelji na razlogu „prve države azila“ iz člena 33(2)(b) Direktive 2013/32, je treba sprejem ali ponovni sprejem v „varno tretjo državo“ preveriti šele ob izvršitvi odločbe, ki temelji na istoimenskem razlogu iz člena 33(2)(c) te direktive.

E. Pridržanje

128. Ker je bilo po analizi druge kategorije vprašanj za predhodno odločanje ugotovljeno, da je treba tožeče stranke iz postopkov v glavni stvari obravnavati kot prosilce za mednarodno zaščito, ki spadajo na področje uporabe Direktive 2013/32, je treba preučiti tretjo kategorijo vprašanj za predhodno odločanje, ki se nanašajo na celotno problematiko pridržanja in s prvimi štirimi od katerih predložitveno sodišče v bistvu sprašuje Sodišče, ali je nacionalna zakonodaja iz postopkov v glavni stvari združljiva s členom 26 Direktive 2013/32 v povezavi s členom 52(3) Listine, členom 43 Direktive 2013/32 ter členoma 8 in 9 Direktive 2013/33, kolikor je z navedeno nacionalno zakonodajo dovoljeno nezakonito pridržanje prosilca za mednarodno zaščito. ( 45 ) Vendar je iz stališč madžarske vlade jasno razvidno, da izpodbija uporabo člena 43 Direktive 2013/32 v obravnavani zadevi, zato je treba nujno uvodoma preveriti ta vidik.

1. Uporaba člena 43 Direktive 2013/32

129. V uvodni izjavi 38 Direktive 2013/32 je po tem, ko je v njej utemeljeno poudarjeno, da so številne prošnje za mednarodno zaščito podane na meji ali na tranzitnem območju države članice, preden se odloči, ali se bo prosilcu dovolil vstop, navedeno, da bi bilo treba državam članicam omogočiti, da izvajajo postopke presojanja dopustnosti in/ali preučitve utemeljenosti, v katerih bi lahko v natančno določenih okoliščinah odločili o takih prošnjah na kraju samem.

130. Prav to je namen člena 43 Direktive 2013/32, s katerim je državam članicam dana možnost, da lahko v skladu s temeljnimi načeli in jamstvi iz poglavja II te direktive predvidijo postopke, v katerih se na mejah ali na tranzitnih območjih odloča o: – dopustnosti prošnje v skladu s členom 33 navedene direktive, ki je bila podana na takih krajih, in/ali – vsebini prošenj v postopku iz člena 31(8) Direktive 2013/32.

131. Ker je zakonodajalca Unije očitno skrbelo za usodo prosilcev za mednarodno zaščito, nastanjenih v mejnih objektih ali na tranzitnih območjih, kjer žal vse prepogosto vlada velika negotovost, je v členu 43(2) Direktive 2013/32 določil kratek štiritedenski rok za to, da države članice odločijo o dopustnosti ali utemeljenosti prošnje za mednarodno zaščito, in tudi posledice nespoštovanja takega roka, torej pravico teh prosilcev do vstopa na ozemlje zadevne države članice, da bi se njihova prošnja obravnavala v skladu z drugimi določbami Direktive.

132. Madžarska vlada trdi, da postopek obravnave prošenj za mednarodno zaščito, ki so jih vložile tožeče stranke iz postopkov v glavni stvari, ni postopek na meji v smislu člena 43 Direktive 2013/32, zato ta člen v obravnavani zadevi ni upošteven, ter da se v navedenem postopku upoštevajo pravila splošnega azilnega postopka v skladu z Direktivo 2013/32, pri čemer je edina razlika ta, da se izpelje na tranzitnem območju, ki leži vzdolž meje in je bilo določeno kot kraj prebivanja za ustrezno obdobje.

133. Ni sporno, da so bile za tožeče stranke iz postopkov v glavni stvari uporabljena pravila madžarskega prava, vpeljana po začetku veljavnosti zakona št. XX iz leta 2017, s katerim so bile v zakon o pravici do azila vnesene pomembne spremembe, natančneje posebni odstopajoči postopki v primeru kriznih razmer, nastalih zaradi množičnega priseljevanja. Tako se na podlagi člena 80/I(i) zakona o pravici do azila in člena 15/A(2a) zakona o državnih mejah ne uporabijo nacionalne določbe, na podlagi katerih je prosilcu za azil, ki se nahaja na tranzitnem območju, dovoljen vstop na madžarsko ozemlje, ko pretečejo štirje tedni, odkar je vložil prošnjo, nacionalnemu organu, pristojnemu za odločanje o azilu, pa je naloženo, da izpelje postopek v skladu s splošnimi pravili.

134. Trditev glede posebne narave zadevnega nacionalnega prava, ki določa uporabo pravil tako imenovanega splošnega postopka iz Direktive 2013/32 za prošnje za mednarodno zaščito migrantov, sprejetih v objekte, ki ležijo vzdolž meje, ni upoštevna. Menim, da uporabe člena 43 Direktive 2013/32 ni mogoče učinkovito izpodbijati z zavajajočo utemeljitvijo, ki je namerno dvoumna.

135. Treba je poudariti, da je zakonodajalec Unije državam članicam ponudil možnost, da populacijo prosilcev za mednarodno zaščito omejijo na območje ob meji in da vložene prošnje tam v kratkem roku obravnavajo brez omejitve glede analize dopustnosti, vendar v okviru omejene pristojnosti, to je ob predpostavkah za presojo utemeljenosti prošnje, naštetih v členu 31(8) Direktive 2013/32. Člen 43 te direktive tako opredeljuje pravno ureditev, ki tvori nedeljivo celoto, in državam članicam uporabo postopkov na meji dovoljuje le, če upoštevajo v tem členu navedene pogoje in jamstva, kar je v nasprotju z razlago madžarske vlade, ki to ureditev razume kot ureditev „à la carte“, ki ji omogoča, da v bistvu izpelje take postopke, ne da bi upoštevala njihov okvir.

136. V obravnavani zadevi je treba upoštevati resničnost postopka, ki ga izpeljejo pristojni nacionalni organi, natančneje njegovo teritorialnost, ki je temeljni element za to, da se določi opredelitev tega postopka glede na člen 43 Direktive 2013/32. V zvezi s tem ni sporno, da: – so tožeče stranke iz postopkov v glavni stvari prošnje za mednarodno zaščito vložile na tranzitnem območju Röszke na podlagi člena 80/J(1) zakona o pravici do azila, ki določa, da je treba prošnjo za azil razen v primeru izjem vložiti osebno pri pristojnem nacionalnem organu izključno na tranzitnem območju; – je pristojni nacionalni organ kraj prebivanja tožečih strank iz postopkov v glavni stvari določil na tranzitnem območju Röszke, in sicer v skladu s členom 80/J(5) zakona o pravici do azila, ki določa, da navedeni organ prosilcu za azil do izvršljivosti odločbe, zoper katero ni več mogoče vložiti pravnega sredstva, ali sklepa o premestitvi v skladu z Dublinsko uredbo ( 46 ), kot kraj prebivanja določi tranzitno območje; – je celoten azilni postopek potekal znotraj tranzitnega območja, vključno z vročitvijo odločbe o nedopustnosti prošnje za mednarodno zaščito tožečih strank iz postopkov v glavni stvari, ki navedenega območja niso nikoli zapustile.

137. Glede na te konkretne in objektivne elemente ni po mojem mnenju nobenega dvoma o tem, da postopek obravnave prošenj za mednarodno zaščito, ki so jih vložile tožeče stranke iz postopkov v glavni stvari, spada na področje uporabe člena 43 Direktive 2013/32.

2. Uporaba člena 43 Direktive 2013/32

138. Treba je ugotoviti, da je iz prvih štirih vprašanj za predhodno odločanje razvidno, da se predložitveno sodišče v vsakem od njih sklicuje na prebivanje prosilcev za mednarodno zaščito na tranzitnem območju, ki traja več kot štiri tedne, kar je najdaljše trajanje azilnega postopka, določeno v členu 43 Direktive 2013/32.

139. Zdi se mi, da za določitev natančnega pomena zadevnih vprašanj za predhodno odločanje težave povzroča razumevanje zveze, ki jo predložitveno sodišče vzpostavlja med prekoračitvijo štiritedenskega roka in pojmom „pridržanja“, ki je v členu 2(h) Direktive 2013/33 opredeljeno kot dejstvo, da država članica prosilca pridrži na določenem mestu, kjer se mu odvzame svoboda gibanja. Besedilo navedenih vprašanj in z njim povezana stališča predložitvenega sodišča nakazujejo na to, da po njegovem mnenju več kot štiritedenska nastanitev prosilcev za mednarodno zaščito na tranzitnem območju – ob upoštevanju značilnosti tega območja – pomeni pridržanje.

140. Čeprav je iz člena 10(5) in člena 11(6) Direktive 2013/33 razvidno, da je mogoče prosilca za azil pridržati na mejni kontrolni točki ali na tranzitnem območju, se po mojem mnenju za potek postopkov na meji in postopka pridržanja uporabljata ločeni pravni ureditvi. To, da je na podlagi člena 43(2) Direktive 2013/32 dovoljeno štiritedensko prebivanje prosilca na tranzitnem območju, da se v tem času dokonča obravnava njegove prošnje za mednarodno zaščito, še ne pomeni, da je mogoče že dan po izteku tega roka, če ni sprejeta nobena odločitev o njegovi prošnji, položaj prosilca, ki je še vedno na tranzitnem območju, izenačiti s položajem pridržane osebe. Vendar pa, čeprav prekoračitev štiritedenskega roka iz člena 43(2) Direktive 2013/32 ni nujen – in še manj zadosten – pogoj za ugotovitev obstoja pridržanja prosilca, nastanjenega na tranzitnem območju, je mogoče to okoliščino v določenem obsegu upoštevati pri presoji celotnega položaja zadevne osebe, ali ga je mogoče opredeliti kot pridržanje.

141. Zadržanje prosilca za mednarodno zaščito na tranzitnem območju več kot štiri tedne ( 47 ) in s tem povezan odvzem njegove pravice do vstopa na madžarsko ozemlje, kar je z madžarsko zakonodajo dovoljeno, sta namreč značilnosti omejevanja svobode gibanja zadevne osebe, ki skupaj z razmerami nastanitve na navedenem območju, preučenimi v nadaljevanju, pripomoreta k temu, da se tak položaj opredeli kot dejansko pridržanje.

142. Nazadnje je treba za preučitev združljivosti nacionalne zakonodaje, ki se uporablja v kriznih razmerah, nastalih zaradi množičnega priseljevanja, to zakonodajo analizirati ob upoštevanju člena 43(3) Direktive 2013/32, v katerem so predvidene posledice posebnega položaja, povezanega s prihodi velikega števila državljanov tretjih držav ali oseb brez državljanstva, ki vložijo prošnje za mednarodno zaščito na meji ali na tranzitnih območjih. V členu 43(3) Direktive 2013/32 je tako pojasnjeno, da če zaradi takih prihodov v praksi ni mogoče izvajati določb iz odstavka 1 tega člena, je zadevne postopke mogoče izvajati tudi, kadar in kolikor časa so ti državljani tretjih držav in osebe brez državljanstva normalno nastanjeni v bližini meje ali tranzitnega območja.

143. Povedano drugače, v zgoraj opisanem položaju lahko države članice teritorialno razširijo uporabo postopka na meji na kraje v bližini meje ali tranzitnega območja, če so prosilci tam normalno nastanjeni in dokler tam prebivajo. Namen člena 43(3) Direktive 2013/32, v katerem je napoteno zgolj na odstavek 1 tega člena, ni državam članicam dovoliti podaljšanja štiritedenskega roka za izpeljavo postopka za prosilce za mednarodno zaščito, nastanjene v bližini meje ali tranzitnega območja, za katere se uporabi postopek na meji. Menim, da bi bilo treba v primeru nasprotne razlage dopustiti neobstoj časovne omejitve za postopek na meji, kar se mi ne zdi mogoče.

144. Tudi če bi Madžarska dokazala resničnost in ponovitev kriznih razmer, nastalih zaradi množičnega priseljevanja, na katerih temelji njena odstopajoča ureditev s področja azila, se ta vsekakor ne sklada s členom 43(3) Direktive 2013/32 v delu, v katerem omogoča presojo utemeljenosti prošenj za mednarodno zaščito v primerih, ki niso omejeni na tiste iz člena 31(8) te direktive, in ne določa nikakršne normalne nastanitve prosilcev zunaj tranzitnega območja.

3. Nastanitev na tranzitnem območju

145. Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem, točka (b), Sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba nastanitev na tranzitnem območju v okoliščinah, ki so podobne tistim iz obravnavane zadeve, opredeliti kot „pridržanje“ v smislu člena 2(h) Direktive 2013/33 v povezavi s členom 6 in členom 52(3) Listine.

a) Pravni okvir analize

146. Uvodoma je treba opozoriti, da se je veliki senat Evropskega sodišča za človekove pravice v sodbi Ilias in Ahmed proti Madžarski ( 48 ) pred kratkim izrekel o vprašanju, ali nastanitev dveh državljanov tretjih držav na tranzitnem območju Röszke za namene uporabe člena 5 EKČP („Pravica do svobode in varnosti“) pomeni odvzem prostosti, na kar je odgovoril nikalno.

147. Madžarska vlada se na to sodbo v stališčih, ki jih je predložila v okviru tega postopka, sklicuje v utemeljitev svoje trditve, da položaj tožečih strank iz postopkov v glavni stvari ne spada na področje uporabe pojma „pridržanje“, kot izhaja iz člena 2(h) Direktive 2013/33. Zdi se, da je po njenem mnenju samoumevno, da nastanitve tožečih strank iz postopkov v glavni stvari na tranzitnem območju, če ne pomeni odvzema prostosti v smislu člena 5 EKČP, ni mogoče obravnavati niti kot „pridržanje“, saj ta pojem kot temeljni pogoj vključuje obstoj odvzema prostosti v smislu člena 6 Listine.

148. Ni sporno, da člen 5 EKČP ustreza členu 6 Listine in da se s členom 52(3) Listine zahteva, da sta, kolikor ta listina vsebuje pravice, ki ustrezajo pravicam, zagotovljenim z EKČP, vsebina in obseg teh pravic enaka kot vsebina in obseg pravic, ki ju določa EKČP, na čemer po mojem mnenju temelji trditev Madžarske. Naj kljub temu pripomnim – na kar je že večkrat opozorilo Sodišče – da EKČP, dokler Unija ne postane njena pogodbenica, ni pravni instrument, ki bi bil formalno vključen v pravni red Unije, ( 49 ) zato skladnost, ki se ji sledi s členom 52(3) Listine, ne more škoditi avtonomiji prava Unije in Sodišča Evropske unije. ( 50 )

149. To pomeni, da je Sodišče pristojno, da določbe Listine razlaga avtonomno, pri čemer so te določbe edine, ki se uporabljajo na področju prava Unije. Sodišče torej lahko odstopi od sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice in samo preuči vprašanja za predhodno odločanje z vidika Listine, če razlaga, ki jo poda v zvezi s pravicami iz nje in katerih vsebina je podobna vsebini pravic iz EKČP, privede do višje ravni varstva, kot je zagotovljeno z EKČP. ( 51 )

150. Sodišče pozivam, naj v obravnavani zadevi uporabi tak pristop. Natančneje, menim, da bi moralo Sodišče vprašanje, ali je treba nastanitev tožečih strank iz postopkov v glavni stvari na tranzitnem območju Röszke opredeliti kot „pridržanje“ v smislu člena 2(h) Direktive 2013/33, preučiti samo glede na člen 6 Listine, v skladu s katerim – na to je treba opozoriti – ima „[v]sakdo […] pravico do svobode in varnosti“.

151. Naj v zvezi s tem pripomnim, da je v uvodni izjavi 35 Direktive 2013/33 navedeno, da ta „spoštuje temeljne pravice in upošteva načela, ki so priznana z Listino“, kar pomeni, da je treba zahteve glede varstva pravice do svobode, ki izhaja iz člena 6 Listine, obravnavati, kot da so vgrajene v opredelitev „pridržanja“ iz člena 2(h) Direktive 2013/33. Torej je treba o obstoju pridržanja v obravnavani zadevi odločiti izključno na podlagi preučitve elementov te opredelitve.

152. V skladu s členom 2(h) Direktive 2013/33 „pridržanje“ pomeni, „da država članica prosilca pridrži na nekem mestu, kjer se mu odvzame svoboda gibanja“.

153. Iz take opredelitve je razvidno, da se je treba za odgovor na vprašanje, ali dani ukrep učinkuje tako, da so prosilci za azil, na katere se nanaša, pridržani, na prvem mestu vprašati, ali je kraj nastanitve, ki jim je dodeljen, takšen, da so v položaju izolacije, torej odrezani od zunanjega sveta in zadržani na „natančno opredeljenem ali omejenem območju“, če uporabimo terminologijo iz priporočila Rec(2003)5 Odbora ministrov Sveta Evrope državam članicam o ukrepih pridržanja prosilcev za azil, ki ga je Komisija izrecno upoštevala v priporočilu v zvezi z Direktivo 2013/33. ( 52 )

154. Navedena razlaga je po mojem mnenju upravičena z vidika zahteve po skladnosti opredelitve „pridržanja“ glede na opredelitve omejitev svobode gibanja prosilcev za azil, kot so določene v členu 7, od (1) do (3), Direktive 2013/33. V skladu z zadnjenavedenimi določbami namreč uporaba takih omejitev privede do tega, da se za te prosilce določi „območje“ ali „kraj prebivanja“, kar se nedvomno nanaša na dele nacionalnega ozemlja, ki so precej širši od „nekega mesta“, na katero je napoteno v opredelitvi pridržanja.

155. Na drugem mestu se v skladu z opredelitvijo pridržanja zahteva, da se preveri, ali je prosilcem za azil v kraju nastanitve, ki jim je bil določen, odvzeta svoboda gibanja. Kar zadeva notranjo razsežnost svobode gibanja teh prosilcev, menim, da je obstoj odvzema prostosti odvisen od narave in stopnje omejitev, konkretno naloženih navedenim prosilcem znotraj tega kraja nastanitve. ( 53 ) Za to presojo je treba preučiti upoštevna pravila, s katerimi so urejeni pogoji uresničevanja pravic, ki jih ti prosilci uživajo, in izpolnjevanje obveznosti, v skladu s katerimi morajo ravnati. Glede zunanje razsežnosti te svobode je po mojem mnenju obstoj odvzema prostosti odvisen od odgovora na vprašanje, ali imajo prosilci za azil realno, in ne zgolj teoretično možnost, da prostovoljno zapustijo svoj kraj nastanitve. Zdi se mi, da je za to potrebna celostna presoja vseh dejanskih in pravnih elementov, ki lahko vplivajo na izbiro zadevnih prosilcev za azil.

156. Po tem, ko smo opredelili merila, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti, ali so prosilci za azil „pridržani“ v smislu člena 2(h) Direktive 2013/33, je treba ta merila še uporabiti za položaj tožečih strank iz postopkov v glavni stvari.

b) Uporaba v obravnavani zadevi

157. V tej fazi je potrebno metodološko pojasnilo. Glede na velik pomen, ki ga je treba v okviru te analize pripisati temu, da za tožeče stranke iz postopkov v glavni stvari iz vsake od združenih zadev zdaj velja odločba o vrnitvi in odstranitvi, bom razlikoval med njihovim položajem pred sprejetjem te odločbe in po njem.

1) Obstoj pridržanja pred sprejetjem odločbe o vrnitvi in odstranitvi

158. Prvo obdobje se je začelo z odločbo z dne 5. februarja 2019 (oziroma 5. decembra 2018), ki je bila sprejeta po vložitvi prošenj za azil in s katero je organ, pristojen za azil, kot kraj obvezne nastanitve tožečih strank iz postopkov v glavni stvari določil tranzitno območje Röszke – natančneje sektor tega območja, rezerviran za prosilce za azil.

159. Najprej se postavlja vprašanje, ali je ta odločba učinkovala tako, da so bile tožeče stranke postavljene v položaj izolacije.

160. Po navedbah predložitvenega sodišča je tranzitno območje Röszke ograjeno z visoko ogrado in bodečo žico, v njem pa so bili izoblikovani različni sektorji. Menim, da je treba za odgovor na vprašanje, postavljeno v prejšnji točki, upoštevati obseg sektorja tranzitnega območja, v katerem so prebivale te tožeče stranke, ne pa obseg tega območja kot celote. Vsak od teh sektorjev je namreč od preostalih ločen z ogradami, izhod iz njega in vstop v druge sektorje pa je mogoč le zelo redko. Nobenega dvoma pa ni o tem, da sektor tranzitnega območja Röszke, ki je rezerviran za prosilce za azil in zajema le del tega območja, spada na področje uporabe pojma „neko mesto“, kot je uporabljen v členu 2(h) Direktive 2013/33, oziroma „opredeljeno ali omejeno območje“, kjer živijo osebe, ki so fizično odrezane od zunanjega sveta, ( 54 ) kar pomeni, da so postavljene v položaj izolacije.

161. Zato je treba opredeliti, ali je bila tožečim strankam v tem sektorju odvzeta svoboda gibanja.

162. Predložitvena odločba vsebuje nekaj upoštevnih elementov v zvezi s tem. Prvič, tožeče stranke iz postopkov v glavni stvari prebivajo v kovinskem kontejnerju, katerega površina ne presega 13 m2. Drugič, imajo zelo omejeno možnost oditi v drug sektor tranzitnega območja (dvakrat na teden za približno eno uro). Tretjič, razen te možnosti imajo te tožeče stranke pravico zapustiti sektor, rezerviran za prosilce za azil, zgolj ko se njihova navzočnost zahteva za izvedbo procesnih dejanj, ki se nanašajo nanje, ali ko v spremstvu policije ali oboroženih varnostnikov odidejo v prostore, namenjene zdravniškim pregledom ali oskrbi. Četrtič, navedene tožeče stranke imajo lahko stike z osebami, ki pridejo od zunaj, vključno s svojimi odvetniki, le s predhodnim dovoljenjem in v policijskem spremstvu na predelu tranzitnega območja, rezerviranem v ta namen. Petič, iz predložitvenega sklepa je razvidno še to, da je njihovo gibanje pod nenehnim nadzorom zaradi navzočnosti policistov ali oboroženih varnostnikov znotraj tranzitnega območja, pa tudi v neposredni okolici ograde.

163. Menim, da ta vrsta elementov kaže na tako visoko stopnjo omejitve svobode gibanja prosilcev za azil, da je ta položaj primerljiv s skoraj običajno zaporno ureditvijo, kar upravičuje ugotovitev, da je bila tožečim strankam iz postopkov v glavni stvari med njihovo nastanitvijo v sektorju tranzitnega območja Röszke, rezerviranem za prosilce za azil, odvzeta taka svoboda.

164. Menim, da ta ugotovitev ni omajana z nadaljnjimi elementi, ki jih v svojih stališčih izpostavlja madžarska vlada. Treba je namreč ugotoviti, da niti zadovoljitev materialnih potreb v zvezi z dostojnimi razmerami v vsakdanjem življenju, na primer to, da imajo na voljo posteljo, na vsako osebo omarico, ki jo je mogoče zakleniti, ali mikrovalovne pečice, niti organizacija prostočasnih dejavnosti, niti vzpostavitev šolskega pouka za otroke neposredn