SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

ELEANOR SHARPSTON,

predstavljeni 15. maja 20071( )

Združeni zadevi C-439/05 P in C-454/05 P

Land Oberösterreich in Republika Avstrija

proti

Komisiji Evropskih skupnosti

„Pritožba – Približevanje zakonodaje – Varovanje zdravja ljudi in okolja – Predlog za odobritev nacionalnih določb, ki odstopajo od usklajevalnega ukrepa – Prepoved uporabe gensko spremenjenih organizmov v Zgornji Avstriji – Komisijina zavrnitev“

1. Ta pritožba se nanaša na namero ene izmed avstrijskih dežel (Länder), da bi za vzpostavitev kmetijskega območja brez gensko spremenjenih organizmov (v nadaljevanju: GSO) sprejela zakon, ki bi določal splošno prepoved pridelovanja gensko spremenjenih rastlin ali semen ter reje in izpustitve na prostost transgenih živali.

2. Vendar pa je v skladu z Direktivo 2001/18( ) za sproščanje in dajanje GSO v promet potrebna odobritev, ki zahteva oceno tveganja za zdravje in okolje za vsak posamezen primer.

3. Avstrija je Komisijo uradno obvestila o zakonskem osnutku, da bi na podlagi „novih znanstvenih spoznanj o varstvu okolja ali delovnega okolja zaradi problema, ki je specifičen zanjo in je posledica sprejetja usklajevalnega ukrepa“, lahko v skladu s členom 95(5) in (6) Pogodbe ES odstopila od zahtev Direktive. Komisija je menila, da taka spoznanja niso bila predložena, in je zavrnila predlog za odobritev zakonskega osnutka.

4. To odločitev sta pred Sodiščem prve stopnje izpodbijali tako zadevna dežela Land Oberösterreich (v nadaljevanju: Zgornja Avstrija) kot Republika Avstrija. Sodišče prve stopnje je tožbi v združenih zadevah zavrnilo in obe tožeči stranki sta se pritožili.

5. V glavnem zatrjujeta, da Sodišče prve stopnje ni upoštevalo dejstva, da Republika Avstrija ni mogla odgovoriti na mnenje Evropske agencije za varnost hrane (v nadaljevanju: EFSA) in je bila s tem kršena njena pravica izjaviti se, da ni primerno upoštevalo specifičnosti problema v Zgornji Avstriji in zato ni primerno obrazložilo svoje odločitve ter da ni ustrezno ovrednotilo previdnostnega načela.

Pravo Skupnosti

Določbe Pogodbe

6. V členu 95(4), (5) in (6) ES je določeno:

„4. Če po tem, ko Svet ali Komisija sprejme usklajevalni ukrep, država članica meni, da mora ohraniti nacionalne določbe zaradi pomembnih potreb iz člena 30 ali določbe, ki zadevajo varstvo okolja ali delovnega okolja, o teh določbah pa tudi o razlogih za njihovo ohranitev uradno obvesti Komisijo.

5. Brez poseganja v odstavek 4 pa država članica, če po tem, ko Svet ali Komisija sprejme usklajevalni ukrep, meni, da mora na podlagi novih znanstvenih spoznanj o varstvu okolja ali delovnega okolja uvesti nacionalne določbe zaradi problema, ki je specifičen zanjo in je posledica sprejetja usklajevalnega ukrepa, o načrtovanih določbah pa tudi o razlogih za njihovo uvedbo, uradno obvesti Komisijo.

6. Komisija v šestih mesecih po uradnih obvestilih iz odstavkov 4 in 5 odobri ali zavrne nacionalne določbe, potem ko preveri, ali so morda sredstvo samovoljne diskriminacije ali prikrita omejitev trgovine med državami članica in ali ovirajo delovanje notranjega trga.

Če Komisija v tem roku ne sprejme nobene odločitve, se šteje, da so nacionalne določbe iz odstavkov 4 in 5 odobrene.

Če to upravičuje zahtevnost zadeve in če ni nevarnosti za zdravje ljudi, lahko Komisija zadevno državo članico uradno obvesti, da se rok iz tega odstavka lahko podaljša za nadaljnje obdobje največ šestih mesecev.“

7. Okoljsko politiko Skupnosti obravnavajo členi od 174 do 176 Pogodbe ES. V členu 174(2) je določeno:

„Cilj okoljske politike Skupnosti je doseči visoko raven varstva, pri čemer se upošteva raznolikost razmer v posameznih regijah Skupnosti. Politika temelji na previdnostnem načelu in na načelih, da je treba delovati preventivno, da je treba okoljsko škodo prednostno odpravljati pri viru in da mora plačati povzročitelj obremenitve.

V tej zvezi usklajevalni ukrepi, ki ustrezajo zahtevam varstva okolja, vključujejo, kadar je to primerno, zaščitno klavzulo, ki državam članicam dovoljuje, da iz negospodarskih okoljskih razlogov sprejmejo začasne ukrepe, za katere velja nadzorni postopek Skupnosti.“

Direktiva 2001/18

8. Namerno sproščanje GSO v okolje od 17. oktobra 2002 ureja Direktiva 2001/18, katere cilj je približevanje nacionalnih zakonodaj in postopkov na tem področju.

9. Za namerno sproščanje ali dajanje GSO v promet se uporablja sistem odobritve. Določena sta postopek za sproščanje GSO za kateri koli namen, razen za dajanje v promet (v glavnem za poskusne namene – del B Direktive, členi od 5 do 11), ki določa odobritev na nacionalni ravni, in postopek za dajanje GSO kot proizvodov ali v proizvodih v promet (del C, členi od 12 do 24), ki določa postopek Skupnosti, končna odločitev pa velja za celotno Evropsko unijo. Postopek Skupnosti iz dela C se začne pred pristojnim organom države članice, v kateri bo GSO prvič dan v promet, in vključuje široko sodelovanje pristojnih organov vseh držav članic.( )

10. V splošnih določbah v delu A je v členu 4 med drugim določeno, da:

– države članice v skladu s previdnostnim načelom zagotovijo sprejetje vseh ustreznih ukrepov, da se izognejo škodljivim vplivom na zdravje ljudi in okolje, ki bi lahko izhajali iz namernega sproščanja GSO ali njihovega dajanja v promet;

– mora vsaka oseba pred predložitvijo prijave na podlagi dela B ali C opraviti oceno tveganja za okolje;

– države članice in Komisija zagotovijo, da se GSO, ki vsebujejo gene, ki izražajo odpornost na antibiotike, ki se uporabljajo za medicinsko ali veterinarsko zdravljenje, zlasti upoštevajo pri oceni tveganja, da bi se določili in postopoma odpravili označevalie odpornosti na antibiotike v GSO, ki lahko škodljivo vplivajo na zdravje ljudi in okolje;

– države članice, in kadar je primerno, Komisija zagotovijo, da se mogoči škodljivi učinki za zdravje ljudi in okolje natančno ocenijo za vsak posamezen primer;

– države članice imenujejo pristojni organ, ki prouči prijave in odloči, ali je opravljena ocena tveganj za okolje ustrezna;

– države članice zagotovijo, da pristojni organ organizira inšpekcije in vse druge nadzorne ukrepe in da se zagotovijo potrebni ukrepi za prenehanje sproščanja ali dajanja v promet za uvedbo sanacijskih ukrepov, če so potrebni, in za obveščanje svoje javnosti, Komisije in drugih držav članic.

11. V delu C je v členu 20, z naslovom „Spremljanje in ravnanje z novimi informacijami“, določeno:

„1. Po dajanju v promet GSO kot proizvoda ali v proizvodu prijavitelj zagotovi, da se spremljanje in poročanje o njem opravlja po pogojih iz odobritve. Poročila o tem spremljanju se predložijo Komisiji in pristojnim organom državam članic. Na podlagi teh poročil, lahko pristojni organ, ki je prejel prvotno prijavo, skladno z odobritvijo in v okviru načrta spremljanja, določenega v odobritvi, načrt spremljanja prilagodi po prvem obdobju spremljanja.

2. Če so na voljo nove informacije od uporabnikov ali iz drugih virov glede tveganj GSO za zdravje ljudi ali okolje potem, ko je bila dana pisna odobritev, prijavitelj takoj sprejme potrebne ukrepe za varstvo zdravja ljudi in okolja ter o tem obvesti pristojni organ.

Poleg tega prijavitelj pregleda informacije in pogoje, navedene v prijavi.

3. Če pristojni organ dobi na voljo informacije, ki bi lahko imele posledice glede tveganj GSO za zdravje ljudi ali okolje, ali v okoliščinah iz odstavka 2, pristojni organ informacije takoj predloži Komisiji in pristojnim organom drugih držav članic

[...]

Če se informacije dobijo na voljo po tem, ko je bila dana odobritev, pristojni organ v 60 dneh po prejemu novih informacij Komisiji pošlje svoje poročilo o oceni ter navede, ali in kako bi bilo treba spremeniti pogoje odobritve ali da je treba odobritev preklicati, Komisija pa ga v 30 dneh od prejema posreduje pristojnim organom drugih držav članic.

Pripombe ali utemeljeni ugovori zoper nadaljnje dajanje v promet GSO ali predlog za spremembo pogojev odobritve se v 60 dneh po razpošiljanju poročila o oceni predložijo Komisiji, ki jih takoj posreduje vsem pristojnim organom.

Pristojni organi in Komisija lahko razpravljajo o vseh odprtih vprašanjih, da bi v 75 dneh od razpošiljanja poročila dosegli dogovor.

Če v 60 dneh od datuma razpošiljanja novih informacij ne pride do utemeljenega ugovora držav članic ali Komisije ali pa so odprta vprašanja razrešena v 75 dneh, pristojni organ, ki je poročilo o oceni pripravil, spremeni odobritev, kot je predlagano, prijavitelju pošlje spremenjeno odobritev ter o tem v 30 dneh obvesti druge države članice in Komisijo.

4. Za zagotovitev preglednosti so rezultati spremljanja, opravljeni po delu C Direktive, dostopni javnosti.“

12. Prav tako v delu C je v členu 23, z naslovom „Zaščitna klavzula“, določeno:

„1. Ko ima država članica kot rezultat novih ali dodatnih informacij, ki so postale razpoložljive po datumu odobritve in vplivajo na oceno tveganja za okolje ali ponovno oceno obstoječih informacij na podlagi novega ali dodatnega znanstvenega znanja, podrobne razloge za domnevo, da GSO kot proizvod ali v proizvodu, ki je pravilno prijavljen in je prejel pisno odobritev po tej direktivi, predstavlja tveganje za zdravje ljudi ali okolje, lahko ta država članica začasno omeji ali prepove uporabo in/ali prodajo tega GSO kot proizvoda ali v proizvodu na svojem ozemlju.

Država članica zagotovi, da se v primeru resnega tveganja uporabijo nujni ukrepi, kot je prekinitev ali prenehanje dajanja v promet, vključno z obveščanjem javnosti.

Država članica takoj uradno obvesti Komisijo in druge države članice o ukrepih, sprejetih po tem členu, in navede razloge za svojo odločitev, pri čemer dostavi svoj pregled ocene tveganja za okolje in navede, ali in kako je treba spremeniti pogoje odobritve ali odobritev preklicati, ter, kjer je to primerno, nove ali dodatne informacije, na katerih temelji njena odločitev.

2. O zadevi se v 60 dneh sprejme odločitev […]“

13. Po času nastanka dejstev obravnavanega primera je bil z Uredbo št. 1826/2003( ) dodan člen 26a, v katerem je določeno:

„1. Države članice lahko sprejmejo ustrezne ukrepe, da preprečijo nenamerno prisotnost GSO v drugih proizvodih.

2. Komisija zbere in uskladi informacije, ki temeljijo na študijah na ravni Skupnosti in nacionalni ravni, spremlja razvoj na področju soobstoja v državah članicah ter na podlagi informacij in opažanj sestavi smernice za soobstoj gensko spremenjenih, konvencionalnih in ekoloških pridelkov.“

14. V času izpodbijane odločbe v obravnavanem primeru dovoljenja za GSO na podlagi Direktive 2001/18 GSO niso bila odobrena (na ravni Skupnosti, za dajanje v promet). Po tem je bilo ugodno rešenih pet predlogov v zvezi z rastlinskim materialom( ), nobena od teh za pridelovanje, osem pa jih še ni rešenih( ), od katerih jih pet kot predlagano uporabo vključuje pridelovanje. Osemnajst odobritev za dajanje v promet je bilo izdanih v skladu s predhodno Direktivo 90/220( ), od katerih je bila v devetih vključena odobritev za pridelovanje.

15. Direktiva 2001/18 vsebuje tudi določbe za dajanje v promet in poskusno sproščanje transgenih živali v okolje, vendar še ni bil vložen noben predlog za odobritev.

16. Za sproščanje za kakršne koli namene, razen dajanja v promet (z odobritvijo na nacionalni ravni), je bilo po začetku veljavnosti Direktive 90/220 v Skupnosti vloženih več kot 2000 uradnih obvestil, od tega tri v Avstriji (dve v letu 1996 in eno v letu 1997).( )

17. Treba je pripomniti, da zaradi skrbi za varnost GSO od oktobra 1998 do julija 2004 Komisija dejansko ni izdala nobene odobritve za dajanje v promet, čeprav so bila v določenih državah članicah na nacionalni ravni odobrena številna poskusna sproščanja. Učinki tega neformalnega „moratorija“, za katerega so se dogovorile države članice,( ) so bili predmet očitkov v Svetovni trgovinski organizaciji,( ) zato ga zdaj ni več.

Smernice za soobstoj

18. Komisija je 23. julija 2003, ko o predlogu iz obravnavane zadeve še ni bilo odločeno, sprejela priporočene smernice za zagotovitev soobstoja gensko spremenjenih pridelkov z drugimi vrstami kmetijstva.( )

19. Smernice se nanašajo na gospodarske vidike soobstoja, zaradi česar lahko pride do izgube dohodka in/ali povečanih izdatkov za kmetovalce, ki se želijo izogniti mešanju z GSO in želijo državam članicam pomagati pri razvoju nacionalnih strategij in pristopov za zmanjševanje tveganj. Smernice jasno razlikujejo med to problematiko in okoljskimi ter zdravstvenimi vidiki, ki jih obravnava Direktiva 2001/18.

Zakonski osnutek in izpodbijana odločba

20. V Zgornji Avstriji je bil leta 2002 vložen zakonski osnutek, ki prepoveduje pridelovanje gensko spremenjenih semen in rastlinskega materiala ter uporabo transgenih živali za rejo ali izpustitev na prostost, zlasti za lov in ribolov.( ) Kot njegov cilj je bilo določeno „varovanje ekološke pridelave kakor tudi tradicionalnih kmetijskih pridelkov in živalskih proizvodov pred kontaminacijo z GSO (križanje). Poleg tega je treba pred kontaminacijo z GSO zaščititi naravno biološko raznolikost, zlasti na ekološko občutljivih območjih, ter genske vire v naravi, skupaj z viri lova in ribolova.“ Temeljil je na poročilu („Müllerjevo poročilo“( )), ki so ga naročile oblasti Zgornje Avstrije.

21. Avstrija je 13. marca 2003 uradno obvestila Komisijo o zakonskem osnutku, da bi na podlagi člena 95(5) in (6) Pogodbe ES lahko odstopila od Direktive 2001/18. Avstrijska vlada je osnutek v glavnem utemeljevala z Müllerjevim poročilom. To poročilo je po njenem zagotavljanju razkrilo nova znanstvena spoznanja o obstoju nevarnosti za lokalno okolje ter pokazalo, da so za kmetijstvo Zgornje Avstrije značilna mala kmetijska gospodarstva in precejšen obseg ekološkega kmetovanja. Navedla je tudi, da se problematika soobstoja gensko spremenjenih pridelkov in gensko nespremenjenih pridelkov, ki je Direktiva 2001/18 ne rešuje, še vedno obravnava kot nerešena.

22. Za pomoč pri presoji je Komisija zaprosila EFSO( ) za znanstveno mnenje zlasti glede tega, ali Müllerjevo poročilo vsebuje nova znanstvena spoznanja v zvezi z ogroženostjo zdravja ljudi in okolja, ki bi upravičila prepoved gojenja GSO na podlagi Direktive 90/220 ali Direktive 2001/18, in ali znanstvene informacije prinašajo nove podatke, zaradi katerih lahko določbe glede ocene tveganja za okolje po navedenih direktivah ne bi bile veljavne.

23. Odbor EFSE je v svojem mnenju z dne 4. julija 2003( ) med drugim navedel:

„Predstavljena spoznanja so v glavnem pregled trenutnih spoznanj o prenosu genov s pridelka na pridelek in malega števila vrst pridelkov na divje sorodne vrste, le malo pa je bilo navedb o študijah prenosa genov v Avstriji. Spoznanja so zadevala tudi problematiko soobstoja gensko spremenjenih in gensko nespremenjenih sort treh glavnih vrst pridelkov, kar je bila glavna utemeljitev za določitev območja brez GSO v Zgornji Avstriji. V zaključku poročila je bilo navedeno, da je prenos genov tvegan ne glede na vpliv na okolje ali zdravje ljudi ali na posledice prenosa genov. Prenos genov je osnovna biološka funkcija, ki je bistvena za razvoj in preživetje vseh živečih vrst. Predstavljeno ni bilo nobeno znanstveno spoznanje o tem, da bi se prenos genov s transgenih organizmov razlikoval od genskega prenosa s konvencionalnih ali ekološko pridelanih organizmov. Niti niso bila predložena poročila o GS-pridelkih ali študije o živalih v Avstriji, ki bi izkazovale kakršne koli škodljive posledice genskega prenosa. V poročilu je bilo navedeno le omejeno število strokovno ocenjenih navedb, na katerih temeljijo spoznanja. Dokaj veliko število navedb ni bilo neposredno povezano z GSO, temveč so bili navedeni biološki vdori, obstojnost pesticidov in tanjšanje ozonskega plašča. Poleg tega se je veliko navedb nanašalo na zakonodajo ali gospodarske zadeve in zato ne pomenijo novih znanstvenih spoznanj, ki bi upravičevala izključitev GSO v Zgornji Avstriji. Navedb v zvezi z GS-živalmi ni bilo.

V poročilu niso bila predstavljena spoznanja o tem, da soobstoj predstavlja tveganje za okolje in zdravje ljudi. Komisija od EFSA ni zahtevala obrazložitve upravljanja soobstoja gensko spremenjenih in gensko nespremenjenih pridelkov, vendar je odbor poudaril, da je to pomembno vprašanje za kmetijstvo.

Predložena spoznanja niso vsebovala novih ali le krajevno omejenih znanstvenih informacij o vplivih že obsaoječih ali novih GS-pridelkov ali -živali na okolje ali zdravje ljudi.

Predložena niso bila nobena spoznanja, da ima to območje Avstrije neobičajne ali edinstvene ekosisteme, za katere bi bilo treba opraviti drugačne posebne ocene tveganj od tistih, ki se opravijo za Avstrijo kot celoto ali za druga primerljiva območja v Evropi. Učinki GSO na biotsko raznovrstnost niso bili predstavljeni niti neposredno niti z ustreznimi primeri sprememb kmetijske prakse.“

24. EFSA je ugotovila, da:

„– znanstvene informacije v poročilu niso dale nobenih novih podatkov, zaradi katerih določbe o oceni tveganja za okolje, določene v Direktivi 90/220/EGS ali Direktivi 2001/18/ES, ne bi bile veljavne;

– znanstvene informacije v poročilu niso navedle nobenih novih znanstvenih spoznanj glede tveganj za zdravje ljudi in okolje, ki bi upravičila splošno prepoved gojenja gensko spremenjenih semen in razmnoževalnega materiala, uporabo transgenih živali za rejo in izpustitve na prostost transgenih živali, odobrenih v te namene na tem območju Avstrije v skladu z Direktivo 90/220/EGS ali Direktivo 2001/18/ES.“

25. Komisija je odločitev sprejela 2. septembra 2003.( )

26. Pri ocenjevanju je Komisija opozorila, da je bilo iz osnutka poročila avstrijskega odbora za gospodarstvo („poročilo odbora“) jasno razvidno, da se Avstrija v celoti zaveda možnosti, ki jo nudi zaščitna klavzula iz Direktive 2001/18,( ) vendar je menila, da to sredstvo ni ustrezno za doseganje ciljev popolne prepovedi GSO v Zgornji Avstriji.( )

27. Komisija je nato v točki 65 menila, da:

„Müllerjevo poročilo vsebuje podatke, ki so bili večinoma na voljo že pred sprejetjem Direktive 2001/18/ES 12. marca 2001. To oceno potrjuje tudi EFSA. Poleg tega se Avstrija opira na okoliščino, da je bila Müllerjeva študija objavljena 28. aprila 2002, približno leto po sprejetju Direktive 2001/18/ES (12. marec 2001). Večina virov, na katere se sklicuje bibliografija, pa je bila objavljena pred sprejetjem Direktive 2001/18/ES. Jedro študije je zato bolj ocena prejšnjih del kakor nov material, ki bi opredeljeval specifične probleme, ki nastajajo zaradi sprejetja Direktive 2001/18/ES.“

28. V točki 70 je navedla, da:

„je glede na dokumentacijo, ki jo je predložila Avstrija, zlasti z vidika odlomkov Müllerjeve študije, vključenih v uradnem obvestilu, očitno, da strukturna sestavljenost kmetijstva iz malih kmetij ni posebnost te regije, ampak je prisotna v vseh državah članicah. Taka obrazložitev torej ne more utemeljiti odobritve zakonskega osnutka s sklicevanjem na člen 95(5) Pogodbe“,( )

in v nadaljevanju v točki 71 dobesedno navedla zadnja dva odstavka mnenja EFSE, navedena zgoraj v točki 23 teh sklepnih predlogov.

29. Komisija je ugotovila:

„74. V členu 95(5) Pogodbe ES je določeno, da morajo – če država članica meni, da mora uvesti nacionalne določbe z odstopanjem od usklajevalnih ukrepov Skupnosti – nacionalne določbe upravičevati nova znanstvena spoznanja o varstvu okolja in delovnega okolja, obstajati mora problem, ki je specifičen za državo predlagateljico, in ta problem mora biti posledica sprejetja usklajevalnega ukrepa.

75. V tem primeru Komisija, potem ko je proučila predlog Avstrije, meni, da Avstrija ni predložila novih znanstvenih spoznanj v zvezi z varstvom okolja ali delovnega okolja in da ni dokazala, da gre za specifičen problem na ozemlju Zgornje Avstrije, ki naj bi nastal po sprejetju Direktive 2001/18/ES o namernem sproščanju GSO v okolje, zaradi česar bi bilo zato treba uvesti sporočene nacionalne ukrepe.

76. Zato predlog Avstrije za uvedbo nacionalnih ukrepov za prepoved uporabe GSO v Zgornji Avstriji ne izpolnjuje pogojev iz člena 95(5).“

30. Komisija je zato zavrnila odobritev sporočenih določb.

Izpodbijana sodba

31. Tako Avstrija kot Zgornja Avstrija sta vložili tožbi za razglasitev ničnosti izpodbijane odločbe. Sodišče prve stopnje je združilo zadevi in s sodbo z dne 5. oktobra 2005 zavrnilo obe tožbi.( ) Obe stranki zdaj poskušata doseči razveljavitev sodbe.

32. Tožeči stranki sta v tožbi navedli štiri razloge: (i) kršitev pravice izjaviti se, (ii) kršitev obveznosti obrazložitve, (iii) kršitev člena 95(5) ES in (iv) kršitev previdnostnega načela. Od navedenih sta kot razloga v pritožbenem postopku izrecno navedena le prvi in tretji, čeprav se navedbe sklicujejo tudi na previdnostno načelo.

Kršitev pravice izjaviti se

33. Tožeči stranki sta navedli, da jima Komisija ni omogočila, da bi svoja stališča navedli pred sprejetjem izpodbijane odločbe. Čeprav je Sodišče v zadevi Danska proti Komisiji( ) razsodilo, da se pravica izjaviti se ne uporablja v zvezi s postopkom iz člena 95 ES, naj bi okoliščine tega primera zahtevale drugačno rešitev. Prvič, zadeva Danska proti Komisiji se je nanašala na predlog na podlagi člena 95(4) glede odstopanja v zvezi z že veljavnim nacionalnim ukrepom, medtem ko bi – ker je bil v obravnavanem primeru sporočeni ukrep še vedno v fazi osnutka – Komisija lahko nadaljevala postopek v skladu s tretjim pododstavkom člena 95(6) ES, da bi državi članici omogočila, da poda svoje stališče. Drugič, Komisija je v obravnavanem primeru zahtevala izvedensko mnenje EFSE, na katerem je temeljila njena odločitev. Avstriji bi zato morala dati priložnost, da se izjavi glede mnenja EFSE.( )

34. Sodišče prve stopnje je navedlo, da se je v zadevi Danska proti Komisiji Sodišče oprlo na dejstvo, da je postopek iz člena 95(4) ES začela država članica in da je Komisija odločitev sprejela le kot odgovor na to pobudo. Država članica je torej lahko dala pripombe v svojem predlogu za odločitev in se je od nje tudi dejansko zahtevalo, naj navede razloge za ohranitev zadevnih nacionalnih določb. Komisiji pa mora biti omogočeno, da v predpisanem roku pridobi potrebne informacije, ne da bi morala državi članici dati ponovno možnost, da se izjavi. Poleg tega je v drugem in tretjem pododstavku člena 95(6) ES določeno, da se šteje, da so odstopajoče nacionalne določbe odobrene, če Komisija odločitve v določenem roku ne sprejme, in da podaljšanje tega roka ni dopustno, če obstaja nevarnost za zdravje ljudi. S tem je bil predviden hitrejši zaključek postopka. Ta cilj bi bilo z zahtevo po daljši izmenjavi informacij in pripomb težko doseči.( )

35. Sodišče prve stopnje je menilo, da se lahko enaka obrazložitev uporabi za postopek iz člena 95(5) ES. Ta postopek se prav tako prične z uradnim obvestilom države članice, ki lahko da pripombe na predlagano odločitev, in ga je treba hitro zaključiti. Okoliščina, da je nacionalni ukrep še vedno le osnutek, ne pomeni, da je postopek kontradiktoren, in zahteva po hitrem obravnavanju ni nič manjša, če nacionalni ukrep še ni začel veljati. Člen 95(6) ES se brez razlikovanja uporabi ne glede na to, ali ukrepi že veljajo ali pa so v fazi osnutka. Prav tako lahko Komisija podaljša skrajni rok za sprejetje odločitve le, če je to potrebno zaradi zahtevnosti zadeve in če zdravje ljudi ni ogroženo, ne pa zato, da bi se država članica lahko izjavila.( )

36. Postopka iz člena 95(4) in (5) ES sta namenjena zagotavljanju, da nobena država članica ne uporablja predpisov, ki odstopajo od usklajenih predpisov, ne da bi pred tem pridobila odobritev Komisije. V skladu z obema postopkoma se zadevni ukrepi ne morejo uporabljati, dokler Komisija ne sprejme odločitve. Navedeno v skladu s členom 95(5) ES sledi iz same narave ukrepov, ki so še vedno osnutki. V skladu s členom 95(4) ES to sledi iz predmeta postopka: usklajevalni ukrepi, ki se nanašajo na vzpostavitev in delovanje notranjega trga, bi postali neučinkoviti, če bi države članice ohranile pravico enostransko uporabiti nacionalne predpise, ki bi odstopali od teh ukrepov.( )

37. Ker načelo kontradiktornosti ni veljalo, ni bilo pomembno, da Komisija ni odločila le na podlagi informacij, ki jih je predložila Avstrija, temveč je zaprosila EFSO za pripravo poročila, ki je bilo podlaga za izpodbijano odločbo. Dejstvo, da, načelo kontradiktornosti ni veljalo, ni pomenilo, da bi Komisija morala sprejeti odločitev le na podlagi informacij, ki so bile predložene v utemeljitev predloga za odstopanje. Nasprotno, iz zadeve Danska proti Komisiji jasno izhaja, da mora imeti Komisija možnost v predpisanem roku pridobiti informacije, za katere se izkaže, da so potrebne, ne da bi morala državi članici ponovno dati možnost, da se izjavi.( )

38. Sodišče prve stopnje je zato tožbeni razlog zavrnilo.

Kršitev člena 95(5) ES

39. Tožeči stranki sta zatrjevali, da so bile zahteve člena 95(5) ES izpolnjene. Namen sporočenega ukrepa je bilo varstvo okolja, temeljilo je na novih znanstvenih spoznanjih, upravičeval ga je problem, ki je specifičen za Avstrijo in bil je v skladu z načelom sorazmernosti.( )

40. Sodišče prve stopnje je navedlo, da je v skladu s členom 95(4) ES ohranitev obstoječih določb treba utemeljiti z nujnimi zahtevami v splošnem interesu iz člena 30 ES ali v zvezi z varstvom okolja ali delovnega okolja. V skladu s členom 95(5) ES mora uvedba novih določb temeljiti na novih znanstvenih spoznanjih o varstvu okolja ali delovnega okolja zaradi problema, ki je specifičen za navedeno državo članico in je posledica sprejetja usklajevalnega ukrepa.( )

41. Razlika je v tem, da normodajalec Skupnosti pozna nacionalne določbe, ki so bile sprejete pred usklajevalnim ukrepom, za katere pa noče ali ne želi, da pri usklajevanju vplivajo nanj. Zato se šteje kot sprejemljivo, da lahko država članica zahteva podaljšanje veljavnosti svojih predpisov, če so ti upravičeni zaradi nujnih razlogov iz člena 30 ES ali v zvezi z varstvom okolja ali delovnega okolja. Sprejetje novih nacionalnih predpisov bi najverjetneje ogrozilo usklajevanje. Že zaradi same narave normodajalec Skupnosti pri pripravi usklajevalnega ukrepa ne more upoštevati take zakonodaje. V takem primeru se nujni razlogi iz člena 30 ES ne upoštevajo, dopustni so le razlogi v zvezi z varstvom okolja ali delovnega okolja, če država članica predloži nova znanstvena spoznanja in če potreba po uvedbi novih nacionalnih določb temelji na problemu, ki je specifičen za državo članico in je posledica sprejetja usklajevalnega ukrepa.( )

42. Država članica je tista, ki mora dokazati, da so pogoji za uporabo člena 95(5) ES izpolnjeni.( ) V obravnavanem primeru je bila Avstrija tista, ki je podlagi novih znanstvenih spoznanj morala dokazati, da stopnja varstva okolja, ki jo zagotavlja Direktiva 2001/18, ni sprejemljiva zaradi problema, specifičnega za Avstrijo, ki je posledica sprejetja navedene direktive.( )

43. Komisija je v svoji odločbi zavrnila trditev o obstoju specifičnega problema v smislu člena 95(5) ES z utemeljitvijo, da iz uradnega obvestila jasno izhaja, da majhne kmetije niso specifične za Zgornjo Avstrijo, temveč so skupna značilnost vseh držav članic. Komisija je tudi upoštevala ugotovitve EFSE, zlasti to, da „predložena znanstvena spoznanja ne vsebujejo novih ali izključno krajevnih znanstvenih informacij o posledicah obstoječih ali novih GS-pridelkov ali živali na okolje ali zdravje ljudi“, in da „niso bila predložena nobena znanstvena spoznanja, ki bi kazala na to, da ima to območje Avstrije neobičajne ali edinstvene ekosisteme, za katere bi bilo treba opraviti drugačne posebne ocene tveganja od tistih, ki se opravijo za Avstrijo kot celoto ali za druga primerljiva območja v Evropi“.( )

44. Tožeči stranki te presoje nista izpodbili prepričljivo, temveč sta le poudarili majhnosti kmetij in pomen ekološke pridelave v Zgornji Avstriji. Nista predložili dokazov, ki bi ovrgli ugotovitve EFSE, da ni bilo dokazano, da bi Zgornja Avstrija imela neobičajne ali edinstvene ekosisteme, za katere bi bilo treba opraviti drugačne posebne ocene tveganja od tistih, ki se opravijo za Avstrijo kot celoto ali za druga primerljiva območja v Evropi. Na obravnavi tožeči stranki nista mogli navesti, ali je bila prisotnost GSO v Zgornji Avstriji sploh ugotovljena. Zgornja Avstrija je povedala, da je pripravo osnutka ukrepa spodbudil skorajšnji iztek veljavnosti sporazuma med državami članicami, po katerem naj začasno ne bi izdajale odobritev za GSO.( ) Take navedbe ne morejo izpodbiti ugotovitev iz izpodbijane odločbe.( )

45. Sodišče prve stopnje je zato zavrnilo trditve, s katerimi so se izpodbijale ugotovitve Komisije v zvezi z obstojem problema, ki naj bi bil specifičen za državo članico predlagateljico. Ker so pogoji, zahtevani v členu 95(5) ES, kumulativni, je za zavrnitev predloga za odstopanje zadoščalo, da ni bil izpolnjen le eden od njih.( ) Tožbeni razlog je bil zato v celoti zavrnjen.

46. Zaradi tega je bil četrti tožbeni razlog, da naj bi bilo kršeno previdnostno načelo, zavrnjen kot neupošteven; ker pogoji za odobritev predloga v skladu s členom 95(5) ES niso bili izpolnjeni, Komisija ni imela druge izbire, kot da je predlog zavrnila.( )

Utemeljitve pritožb

47. Obe pritožbi sta zelo podobni in imata v veliki meri celo enako besedilo, čeprav je pritožba Republike Avstrije nekoliko popolnejša. Zdi se, da njuna ločena predstavitev ne bi bila smiselna.

48. Sodba, zoper katero je vložena pritožba, se izpodbija iz dveh razlogov: (i) zaradi „postopkovne nepravilnosti“ – pritožnici izpodbijata presojo svojega tretjega tožbenega razloga, namreč „kršitev člena 95(5) ES“; in (ii) zaradi „kršitve prava Skupnosti“, s katero izpodbijata ugotovitev o svoji pravici izjaviti se glede mnenja EFSE.

49. Na podlagi teh razlogov tožeči stranki predlagata Sodišču, naj izpodbijano sodbo razveljavi in izpodbijano odločbo razglasi za nično oziroma, podredno, naj vrne zadevo Sodišču prve stopnje.

Postopkovna nepravilnost

50. Tožeči stranki navajata, da sta v tožbah na prvi stopnji dokazali, da so bili izpolnjeni vsi pogoji, določeni v členu 95(5) ES. Zlasti sta dokazali, da je problem „specifičen“ (kar ne pomeni „edinstven“) za Zgornjo Avstrijo. Čeprav naj bi bile na drugih območjih Skupnosti podobne konfiguracije, ostaja dejstvo, da so za kmetijstvo v Zgornji Avstriji značilne posebej majhne kmetije in zelo visoka stopnja ekološke pridelave, kar pomeni, da za preprečevanje širjenja GSO običajne metode niso zadostne. Ker je Sodišče prve stopnje zavrnilo tožbo z utemeljitvijo, da ta pogoj edini ni bil izpolnjen, bi moralo to zavrnitev temeljiteje obrazložiti, namesto da je le sledilo Komisiji in mnenju EFSA. Niti ne bi bilo smelo enostavno opustiti presoje o tem, ali so bili izpolnjeni drugi pogoji iz člena 95(5) ES.

51. Republika Avstrija meni, da so nova znanstvena spoznanja bistveni element člena 95(5) ES in da previdnostnega načela ni mogoče prezreti. Vendar pa Komisija naj ne bi izvedla temeljite znanstvene analize tveganja. Niti naj ne bi zaprosila EFSO, naj obravnava osrednje vprašanje utemeljevanja Republike Avstrije, in sicer soobstoj GSO in naravnih pridelkov, čeprav je svojo odločitev v celoti utemeljila na mnenju EFSE. Osrednjega vprašanja, ki je zelo sporno, kar jasno izhaja iz razprav v Svetu, tako nista proučila niti Komisija niti Sodišče prve stopnje. Ker se znanstvena spoznanja nikoli niso presodila ob upoštevanju previdnostnega načela, naj bi Sodišče prve stopnje kršilo dolžnosti, da odločitev ustrezno obrazloži.

52. Tožeči stranki očitata tudi, da se je Sodišče prve stopnje oprlo na okoliščino, da ni nobenega dokaza o prisotnosti GSO v Zgornji Avstriji. Ker pravo Skupnosti nalaga „za izhodišče visoko raven varstva“ pri usklajevanju prava o varovanju zdravja, varstvu okolja in varstvu potrošnikov,( ) ni mogoče, da bi se država članica lahko sklicevala na člen 95(4) in (5) ES šele tedaj, ko bi škoda dejansko nastala.

53. Opustitev temeljite proučitve znanstvenih spoznanj po mnenju tožečih strank pomeni kršitev pravice izjaviti se in tudi kršitev dolžnosti obrazložitve.

54. Komisija zatrjuje, da navedene trditve niso utemeljene v delu, v katerem se očita postopkovna nepravilnost v obliki neustrezne obrazložitve. Kritiko vsebine obrazložitve obravnava kot odziv na tožbeni razlog „kršitve prava Skupnosti“.

55. Prvič, Komisija povzema točke od 63 do 67 izpodbijane sodbe.( ) Ker je v skladu z ustaljeno sodno prakso država članica tista, ki se mora sklicevati na člen 95(5) ES, da bi dokazala, da so pogoji za njegovo uporabo izpolnjeni, je bilo treba preveriti, ali je bilo v izpodbijani odločbi napačno upoštevano, da takšen dokaz ni bil predložen. Odločba je temeljila na ugotovitvah, da so mala kmetijska gospodarstva značilnost vseh držav članic in da po mnenju EFSA ni nobenih znanstvenih spoznanj, ki bi dokazovala, da ima Zgornja Avstrija izjemen in poseben ekosistem, zaradi katerega bi bilo treba opraviti drugačno oceno tveganja od tiste, ki bi se opravila za Avstrijo kot celoto ali druge primerljive regije v Evropi. Tožeči stranki nista predložili nobenih dokazov, ki bi vzbudili dvom o tej oceni, temveč sta le poudarili majhnost gospodarstev in pomen ekološke pridelave v Zgornji Avstriji. Zato splošne trditve tožečih strank niso bile take, da bi izpodbile konkretne ocene v izpodbijani odločbi. Ta ocena je po mnenju Komisije popolnoma ustrezno utemeljena.

56. Drugič, Komisija poudarja, da „nova znanstvena spoznanja“ in „varstvo okolja“ nista elementa „specifičnega problema“, temveč so vsi trije kumulativni pogoji za uporabo člena 95(5) ES. Če manjka eden od njih, je treba predlog zavrniti.

57. Tretjič, točka 71 izpodbijane sodbe pojasnjuje, zakaj previdnostno načelo ni upoštevno in se ne izpodbija – vsaj ne izrecno ali podrobneje obrazloženo.

58. Četrtič, trditve glede zatrjevane opustitve Komisije ali razprave v Svetu niso pomembne za vprašanje, ali v izpodbijani sodbi pravo ni bilo uporabljeno pravilno.

59. Končno, vprašanje pravice izjaviti se v tem okviru ni pomembno, ker se glede nje ne zatrjuje, da bi bila kršena v postopku pred Sodiščem prve stopnje.

Kršitev prava Skupnosti

60. Tožeči stranki navajata, da Sodišče prve stopnje ni pravilno menilo, da ugotovitev iz zadeve Danska proti Komisiji – v skladu s katero se pravica izjaviti se ne uporablja v zvezi s členom 95(4) ES – velja tudi za uporabo v zvezi s členom 95(5).

61. Obe zadevi, ki ju je glede tega navedlo Sodišče prve stopnje v podporo svoji utemeljitvi,( ) sta se nanašali na prejšnji člen 100a(4) Pogodbe ES, ki ne razlikuje med že veljavnimi ukrepi in ukrepi, ki bi jih bilo treba sprejeti.

62. V skladu s sedanjim členom 95(4) in (5) ES naj bi se ta položaja razlikovala. Veljavni nacionalni ukrep naj ne bi prenehal obstajati, ko se začne usklajevanje na ravni Skupnosti, s katerim ukrep ni usklajen. Če in dokler ukrepa ne odobri Komisija, naj ga ne bi bilo mogoče uporabiti v neusklajenem delu, lahko pa bi se uporabljal za druge primere. Tak soobstoj z usklajevalnim ukrepom naj bi povzročil negotovost in s tem nujnost, opredeljeno v zadevi Komisija proti Danski. Kadar se obravnavajo ukrepi, ki so še v fazi osnutkov, naj ne bi bilo nobene posebne potrebe, da Skupnost poišče hitro rešitev.

63. Tožeči stranki izpodbijata tudi ugotovitev iz točke 67 izpodbijane sodbe, da „nista predložili dokazov, ki bi ovrgli ugotovitve EFSE“. Predmet presoje Sodišča prve stopnje je bila samo Komisijina ugotovitev dejanskega stanja. Nikoli nista imeli priložnosti izpodbijati ugotovitve EFSE, ki se ne bi smele obravnavati, kot da izhajajo iz Komisije, ampak bi jih bilo treba obravnavati kot neodvisno izvedensko poročilo, na katerega bi Avstrija morala imeti možnost dati pripombe. To, da je Komisija enostavno pavšalno prevzela navedene ugotovitve, naj ne bi bilo združljivo z njeno pristojnostjo odločanja v skladu s členom 95(5) ES.

64. Zato sodba Danska proti Komisiji naj ne bi bila upoštevna, z odločbo Sodišča prve stopnje pa naj bi bila kršena pravica izjaviti se prava Skupnosti (in pravica do poštenega sojenja iz člena 6 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic).

65. Nazadnje, ker je Sodišče prve stopnje svojo obrazložitev utemeljilo na napačni razlagi pojma „specifičen“ iz člena 95(5) ES in ker zato ni preskusilo drugih pogojev iz navedene določbe, je kršilo tudi pravo Skupnosti.

66. Prvič, Komisija se opredeljuje do domnevne kršitve pravice izjaviti se ali pravice do poštenega sojenja. Meni, da se je Sodišče prve stopnje na zadevo Danska proti Komisiji oprlo le za ugotovitev, da zahteve notranjega trga pomenijo, da država članica brez odobritve Komisije ne sme uporabljati predpisov, ki odstopajo od usklajevalnega ukrepa. Glede tega naj med odstavkoma 4 in 5 člena 95 ne bi bilo razlike. V obeh primerih dolgotrajno razpravljanje naj ne bi bilo zaželeno, potreba po razjasnitvi in po gotovosti pa naj bi bili enako veliki. Glede drugega naj bi tožeči stranki zamenjevali pravico izjaviti se v upravnem postopku s pravico izjaviti se pred Sodiščem prve stopnje, zato njune trditve v tem smislu niso upoštevne oziroma niso dopustne.

67. Drugič, Komisija poudarja, da v izpodbijani sodbi ni bilo treba podrobneje preverjati tega, kar bi lahko pomenilo „specifičen problem“, ker merilo „novega znanstvenega spoznanja“ ni bilo izpolnjeno.

68. Poleg tega navaja, da neobstoj takega znanstvenega spoznanja ne preseneča, ker je Avstrija 7. novembra 2005 uradno obvestila Komisijo o popolnoma drugačnem zakonskem osnutku za Zgornjo Avstrijo( ), ki prav tako, kakor osnutki, ki so jih predhodno uradno sporočile druge države članice in drugih avstrijskih dežel (Länder), ne zahteva popolne prepovedi GSO, temveč uvedbo posebnih ukrepov za preprečevanje kontaminacije gensko nespremenjenih pridelkov. Komisija načeloma takim ukrepom ni ugovarjala.( )

Presoja

Uvodne opombe

69. Na glavni obravnavi je zastopnik Komisije v svoji izjavi uvodoma opozoril, da se pred Sodiščem prve stopnje obravnava pritožba in da njeno vsebino omejuje njena narava. To dejstvo je treba torej upoštevati in smiselno obravnavati njegov kontekst.

70. Vloga Sodišča je presoditi, ali sta tožeči stranki ugotovili kako bistveno kršitev postopka ali napačno uporabo prava v izpodbijani sodbi, zaradi katere sodba ni veljavna.

71. Vloga Sodišča prve stopnje je bila presoditi, ali sta tožeči stranki ugotovili kako bistveno kršitev postopka, napačno uporabo prava ali očitno napako pri presoji v odločbi Komisije, ki bi upravičila njeno razglasitev ničnosti.

72. Vloga Komisije je bila ugotoviti, ali je Republika Avstrija v skladu s členom 95(5) ES upravičila svoj predlog, s tem da je predložila nova znanstvena spoznanja, ki se nanašajo na varstvo okolja ali delovnega okolja, zaradi problema, ki je specifičen za navedeno državo članico in je bil posledica sprejetja Direktive 2001/18.

73. Nobena teh vlog dejansko ne vključuje odločitev o tem, kaj je ali kaj ni ustrezna okoljska politika. Glede politike Skupnosti morata takšne odločitve skupaj sprejemati Parlament in Svet na predlog Komisije (ki ima v tem primeru drugačno vlogo) ter po posvetovanju z Ekonomsko-socialnim odborom in Odborom regij.( ) Države članice pa pridržijo svobodo določanja nacionalne okoljske politike v okviru svojih pristojnosti.

74. Druga uvodna opomba se nanaša na trditev Komisije, da sta tožeči stranki v pritožbenih razlogih nekoliko zamešali razloga „postopkovne kršitve“ in „kršitve prava Skupnosti“. S tem se strinjam, vendar menim, da ta okoliščina ničesar ne spremeni. Če je pritožbeni razlog v kategoriji dopustnih, ni pomembno, ali ga je pritožnik pravilno uvrstil. Po mojem mnenju sodijo vse trditve, ki jih navajata tožeči stranki, v kategorijo, določeno v členu 58 Statuta Sodišča. Opozarjam tudi, kot je poudarila že Komisija, da tožeči stranki ne izpodbijata izrecno ugotovitve Sodišča prve stopnje, da naj njun tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo previdnostnega načela ne bi bil upošteven. To pa jima po mojem mnenju ne preprečuje, da se na to načelo ne bi se sklicevali pri izpodbijanju drugih vidikov sodbe.

75. V bistvu tožeči stranki očitata Sodišču prve stopnje, da

– ni upravičeno zavrnilo njunega tožbenega zahtevka, da je bila kršena njuna pravica izjaviti se, ker se je Komisija oprla na mnenje EFSE, njima pa ni dala možnosti, da bi nanj dali svoje pripombe;

– je narobe tolmačilo pojem problema, „specifičnega za“ državo članico ali regijo, ker ni natančno proučilo navedb v zvezi s tem in posledično ni navedlo ustreznih razlogov za svojo odločitev;

– ni proučilo navedb ob upoštevanju previdnostnega načela.

76. Prva očitka bom obravnavala v navedenem vrstnem redu in opredelila, kjer je ustrezno, mogoč pomen previdnostnega načela.

Pravica izjaviti se

77. „[P]ravica izjaviti se se ne uporablja za zadevni postopek“, je navedlo Sodišče prve stopnje v točki 45 sodbe in ponovilo besede tega sodišča iz točke 50 sodbe Danska proti Komisiji. V pomoč bi lahko bil razmislek o tem, kaj pomeni „pravica izjaviti se“ v navedenem sobesedilu. Medtem ko angleška različica obeh sodb govori o „right to be heard“, uporablja francoska „principe du contradictoire“, izraz (ki je v drugih jezikovnih različicah jasno izražen), ki ima lahko nekoliko drugačen pomen. Tožeči stranki se sklicujeta na člen 6 Evropske konvencije o človekovih pravicah, ki zagotavlja pravično in javno sojenje o civilnih pravicah in obveznostih ali kakršnih koli kazenskih obtožbah.

78. Pojem „principe du contradictoire“ – pogosto izraženo v latinščini kot audi alteram partem ali audiatur et altera pars – se uporablja predvsem v kontradiktornem postopku, v katerem morata imeti nasprotujoči si strani možnost, da odgovorita na navedbe nasprotne strani, preden sodišče odloči. Tipični primeri so civilni spori, arbitraža in kazenski postopek ter, seveda, neposredne tožbe pred tem sodiščem ali Sodiščem prve stopnje.( )

79. Širše se med drugim uporablja tudi za primere, v katerih lahko na pravice ali interese osebe vpliva postopek, ki ga je zoper njo uvedel organ oblasti, v katerem ji mora biti omogočeno, da se opredeli do vidikov, za katere organ predlaga, naj se upoštevajo. Med take primere spadajo inkvizitorni kazenski postopek in mnogi upravni postopki – v okviru Skupnosti, na primer, preiskave Komisije na področju konkurence oziroma dumpinga ali postopek zaradi neizpolnitve obveznosti iz Pogodbe po členu 226 ES.

80. Položaj v obravnavanem primeru se razlikuje v tem, da je postopek začela država članica, od katere se zahteva, da utemelji razloge za želeno odstopanje od uskladitvenih predpisov, ter ki lahko predloži tako popolno izjavo in toliko dokazov v utemeljitev, kot meni, da je ustrezno. Predlog se predloži Komisiji, ki presodi razloge in dokaze ter sprejme odločitev. Načeloma se torej država članica izjavi na svojo pobudo in nasprotne stranke ni.

81. To, kar tožeči stranki želita, da se prizna, je v bistvu to, da bi imeli pravico dati pripombe na presojo EFSE o predlogu pred sprejetjem dokončne odločitve. Verjetno je manj pomembno določiti, ali to natančno opisujeta izraza „right to be heard“ ali „principe du contradictoire“, pomembneje je namreč jasno opredeliti, v čem je problem.

82. Glavna ovira za priznavanje navedene pravice je sodba Sodišča Danska proti Komisiji in obrazložitev, ki jo vsebuje. Tožeči stranki ne trdita, da bi morala biti sodna praksa drugačna, temveč da bi morala biti omejena na okvir, v katerem je bila opredeljena, in sicer na člen 95(4) ES, ne pa na člen 95(5). Menim, da ta njuna trditev ni prepričljiva.

83. Ustrezni odstavki iz sodbe Danska proti Komisiji navajajo naslednje:

„42 […] [N]obena določba ne predvideva uporabe načela konkradiktornosti v postopku odločanja iz člena 95(4) in (6) ES v zvezi z odobritvijo nacionalnih določb za odstopanje od usklajevalnega ukrepa, sprejetega na ravni Skupnosti.

43 Podobno nobena določba ne zahteva, naj Komisija v skladu z navedenim postopkom zbere mnenja drugih držav članic, kot je to storila v tem primeru.

44 Pomembno je torej ugotoviti, ali se načelo kontradiktornega postopka uporablja, tudi če ni posebnih predpisov, zlasti v okoliščinah, v katerih so se zahtevala takšna mnenja.

45 Načelo kontradiktornega postopka, katerega upoštevanje zagotavlja Sodišče, zahteva, da imajo zainteresirane stranke možnost izjaviti se pred organom oblasti pred sprejetjem odločitve, ki jih zadeva (sodba z dne 10. julija 2001 v zadevi Ismeri Europea proti Računskemu sodišču, C-315/99 P, Recueil, str. I-5281, točka 28).

46 Sodišče je ves čas vztrajalo, da se načelo pravice do poštenega sojenja, s katerim je načelo kotradiktornega postopka tesno povezano, uporablja ne le za državljane, temveč tudi za države članice. Glede slednjih je bilo to načelo priznano v okviru postopkov, ki so jih institucije Skupnosti uvedle zoper države članice, kakršni so na primer postopki v zvezi z revizijo državnih pomoči ali nadzorom nad ravnanjem države članice glede javnih podjetij (glej na primer sodbi z dne 12. februarja 1992 v zadevi Nizozemska in PTT Nizozemska proti Komisiji, C-48/90 in C-66/90, Recueil, str. I-565, točka 44, in z dne 5. oktobra 2000 v zadevi Nemčija proti Komisiji, C-288/96, Recueil, str. I-8237, točka 99).

47 Postopek, ki ga predvideva člen 95(4) in (6) ES, začne država članica in ne institucija Skupnosti, odločitev institucije Skupnosti pa se sprejme le kot odgovor na navedeno pobudo.

48 Postopek se začne na predlog države članice, ki želi doseči odobritev nacionalnih določb, ki odstopajo od usklajevalnega ukrepa, sprejetega na ravni Skupnosti. V svojem predlogu se država članica prosto odloči, ali se bo izjavila glede odločitve, za sprejetje katere je zaprosila, kot to izrecno izhaja iz člena 95(4) ES, v skladu s katerim mora država članica navesti razloge za ohranitev spornih nacionalnih ukrepov. Komisija pa mora po drugi strani imeti možnost, da v določenem roku pridobi informacije, za katere se izkaže, da so nujne, ne da bi državi članici predlagateljici morala dati novo možnost, da se izjavi.

49 Navedeni zaključek potrjuje drugi pododstavek člena 95(6) ES, v skladu s katerim se šteje, da so nacionalne določbe odobrene, če Komisija v določenem roku ne sprejme nobene odločitve. Po drugi strani se rok iz tretjega pododstavka člena 95(6) ES ne more podaljšati, če obstaja nevarnost za zdravje ljudi. Razvidno je torej, da so avtorji Pogodbe v interesu države članice predlagateljice in tudi v interesu pravilnega delovanja notranjega trga želeli poskrbeti za hiter zaključek postopka, določenega v tem členu. Ta cilj bi bil težko združljiv z zahtevano dolgotrajno izmenjavo informacij in mnenj.

50 Zato se načelo kontradiktornosti ne uporablja za postopek, določen v členu 95(4) in (6) ES.“

84. Ob branju teh odstavkov v povezavi s celotnim besedilom člena 95, od (4) do (6), ES ne najdem razloga, zakaj se to, kar je bilo povedano v zvezi s členom 95(4), ne bi moglo uporabiti za člen 95(5). Obrazložitev Sodišča ne temelji toliko na interesu Skupnosti za čim hitrejšo rešitev, ki ga morda ni, če ukrepi še ne veljajo in če se državi članici ne mudi. Obrazložitev temelji bolj na dejstvu, da (i) država članica začne postopek in da se od nje sme pričakovati – v nasprotju s primerom, v katerem se postopek, ki lahko vodi do sankcije, začne zoper stranko – da predloži vse ustrezne dokaze in trditve s svojim predlogom, in da (ii) člen 95(6) ne ponuja nobene druge možnosti glede neizpodbojne domneve o odobritvi, če Komisija ni zavrnila predlaganih določb v določenem roku. Ta rok ne predvideva daljše razprave, razen enkratnega podaljšanja (po presoji Komisije), če to upravičuje zahtevnost zadeve in če ne obstaja nevarnost za zdravje ljudi.

85. Tožečima strankama niti ni v prid dejstvo, da je Sodišče prve stopnje prav tako navedlo vodilne sodbe( ), ki zadevajo prejšnji člen 100a(4) Pogodbe ES, ki ni razlikoval med ukrepi, ki so veljali že pred sprejetjem usklajevalne direktive, in ukrepi, ki bi se uvedli naknadno. Če že ta okoliščina potrjuje kar koli, potem potrjuje, da enaka načela veljajo za oba primera.

86. Zato menim, da tožeči stranki nista izkazali napačne uporabe prava v zvezi z ustaljeno sodno prakso Sodišča prve stopnje o pravici izjaviti se.( )

87. Ker je bila sodba v zadevi Danska proti Komisiji sodba Sodišča, ki je zasedalo na občni seji, ne bi bilo primerno, če bi senat, ki je sicer pristojen za to zadevo, spremenil sodno prakso – boljša bi bila napotitev na veliki senat. Kot sem navedla, tožeči stranki dejansko nista predlagali, da bi bilo treba sodno prakso spremeniti. Menim pa tudi, da to v nobenem primeru ni potrebno.

88. Odločitev Komisije je mogoče izpodbijati pred Sodiščem prve stopnje z možnostjo dveh vlaganj pisnih stališč in široko možnostjo ustnih navedb. Tako je dana popolna možnost za pošteno in javno sojenje pred neodvisnim in nepristranskim sodiščem, ustanovljenim z zakonom, če se izrazim z besedami iz člena 6(1) Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic.

89. Vseeno je treba omeniti še eno sodbo Sodišča, ki je odločalo na občni seji, za katero se na prvi pogled zdi, da je v nasprotju s sodbo Danska proti Komisiji, in sicer sodbo Technische Universität München.( ) V navedeni zadevi je univerza poskušala uvoziti znanstveno opremo, ne da bi plačala carinske dajatve, z utemeljitvijo, da se v Skupnosti ne izdeluje enakovredna oprema. V vlogi je bilo treba navesti podrobne razloge, zakaj oprema, ki je na razpolago v Skupnosti, ni ustrezna za posebno znanstveno delo, ki ga je bilo treba opraviti. Vloga je bila naslovljena na Komisijo, ki se je posvetovala s skupino izvedencev, na mnenje katerih je bila vezana. Skupina je predlagala zavrnitev, po tem ko je upoštevala dopis izdelovalca podobne opreme v Skupnosti, na katerega univerza ni imela možnost odgovoriti.

90. Sodišče je ugotovilo, da odločitev Komisije ni veljavna. V točki 25 sodbe je navedlo:

„Pravica izjaviti se( ) v takem upravnem postopku zahteva, da mora imeti zadevna oseba možnost, da med dejanskim postopkom pred Komisijo predstavi svoj primer in jo ustrezno seznani s svojimi stališči o pomembnih okoliščinah, ter kjer je potrebno, o dokumentih, ki jih je upoštevala institucija Skupnosti. Ta zahteva ni bila izpolnjena, ko je bila sprejeta izpodbijana odločba.“

91. Čeprav se zdi, da so okoliščine primerljive z okoliščinami v obravnavani zadevi in da pravna presoja podpira navedbe tožečih strank, menim, da je ta primera mogoče razlikovati. V zadevi Technische Universität München ni šlo za to, da tožečima strankama ni bilo dovoljeno odgovoriti na ugotovitve skupine izvedencev, temveč da nista smeli odgovoriti na dokazna sredstva, ki jih je dopustila ta skupina in jih je predložila stranka, katere interesi so bili v nasprotju z njenimi. V tej zadevi ni tako.

92. Ugotavljam tudi, da je v sodbi Technische Universität München Sodišče ugotovilo najmanj tri razloge, na podlagi katerih je odločilo, da odločba ni veljavna.( ) V pritožbi v obravnavani zadevi se ne uveljavlja noben drug razlog.( ) Zato se mi zdi bolje, da se zadeva Technische Universität München obravnava kot primer, ki je nedvomno upošteven v upravnem postopku, ki se uporablja na področju carin, in da se med njima razlikuje, ne pa, da se njegov izrek o pravici izjaviti se poskuša prenesti na drugačen upravni postopek, ki se uporablja na podlagi člena 95 ES.

93. Glede trditve tožečih strank v obravnavani zadevi, da ni bila spoštovana njuna pravica izjaviti se pred Sodiščem prve stopnje, ker ni dovolj temeljito presodilo njunih argumentov, menim, da se navedene trditve pravzaprav ne nanašajo na pravico izjaviti se. V pritožbi ne trdita, da bi se jima na kakršen koli način onemogočilo izvajanje pravice navesti dejstva ali dokaze na prvi stopnji.

94. V delu, v katerem se tožeči stranki dejansko pritožujeta, da Sodišče prve stopnje ni pravilno odločilo na podlagi navedenih dejstev in dokazov, je njuna trditev dopustna le v delu, v katerem se nanaša na mogočo pravno zmoto. Vidike, ki bi lahko spadali sem, bom obravnavala spodaj, ko bom preizkusila pojem problema, specifičnega za državo članico.

95. V delu, v katerem tožeči stranki trdita, da Sodišče prve stopnje preprosto ni preizkusilo dokazov, ki sta jih predložili, je treba navesti nekatere pripombe. Tako opustitev je treba obravnavati v pritožbenem postopku, in če jo ugotovljena, je to lahko razlog za razveljavitev prvostopenjske sodbe, čeprav sama ne poznam nobene zadeve, v kateri bi se problem pojavil v prav taki obliki.( ) V tej zadevi je razvidno iz točk 66 in 67 izpodbijane sodbe, da je Sodišče prve stopnje preizkusilo predložene dokaze. Ti dokazi (Müllerjevo poročilo in poročilo odbora( )) so bili na voljo EFSI in Komisiji. Kakor bom natančneje pojasnila spodaj, tožeči stranki Sodišču prve stopnje nista navedli, na kakšen način sta v nasprotju z ugotovitvami, do katerih sta prišli EFTA in Komisija. Po mojem mnenju v takih okoliščinah Sodišču prve stopnje ni mogoče očitati, da ni preizkusilo dokazov s tega posebnega vidika.

96. Končno bi glede previdnostnega načela poudarila le, da pravico izjaviti se, pravico do poštenega sojenja in obveznost spoštovanja načela kontradiktornosti določa narava postopka in da se ne spreminjajo zaradi večje ali manjše potrebe po previdnosti.

„Specifičen“ problem

97. Tožeči stranki se v bistvu pritožujeta, da Sodišče prve stopnje ni pravilno preizkusilo dokazov, ki sta jih predložili za izpodbijanje ugotovitve Komisije, da ni bilo dokazano, da v Zgornji Avstriji obstaja kakršen koli specifičen problem.

98. V zvezi s temi navedbami pa je težava v tem, da se z njimi poskuša izpodbijati presojo dokazov Sodišča prve stopnje, ki so mu bili predloženi. V skladu s členom 58 Statuta Sodišča napačna presoja ni pritožbeni razlog, razen če se zatrjuje, da so bili dokazi ponarejeni.( )

99. Kljub temu sta tožeči stranki sprožili pomembno vprašanje (čeprav morda ne tako poglobljeno, kot bi bilo mogoče pričakovati), s tem da sta zatrjevali, da beseda „specifičen“ ne pomeni isto kot „edinstven“. Če bi Sodišče prve stopnje uporabilo napačno pravno merilo pri presoji dokazov, njegova sodba glede tega ne bi bila pravilna in bi bilo treba dokaze znova presoditi ob upoštevanju pravilnega merila.

100. Natančneje gledano se zdi položaj dokaj zapleten, vendar mi vzbuja dvom, ali je mogoče obrazložitev Sodišča prve stopnje v tem pogledu z gotovostjo potrditi. Težava je jezikovna in zahteva nekaj pojasnil.

101. Mnenje EFSE je bilo sestavljeno v angleščini. Na njeni spletni strani je navedeno: „Angleščina je verodostojni jezik znanstvenih mnenj EFSE. Ob dvomu upoštevajte angleško jezikovno različico mnenja in njegovega povzetka.“ Za zadevno mnenje ne obstaja nobena druga različica z izjemo angleške, čeprav je povzetek v angleščini, francoščini, nemščini in italijanščini.

102. V mnenju je bilo med drugim navedeno:( )

„Predložena znanstvena spoznanja niso vsebovala nobenih novih ali le krajevno omejenih znanstvenih informacij o vplivih že obstoječih ali novih GS-pridelkov ali -živali na okolje ali zdravje ljudi.

Predloženi niso bili nobeni dokazi, ki bi pokazali, da ima to območje Avstrije neobičajne ali edinstvene ekosisteme, za katere bi bilo treba opraviti drugačne posebne ocene tveganj od tistih, ki se opravijo za Avstrijo kot celoto ali za druga primerljiva območja v Evropi. Učinki GSO na biotsko raznovrstnost niso bili predstavljeni niti neposredno niti z ustreznimi primeri sprememb kmetijske prakse.“

103. Uporaba besed „uniquely“ in „unique“ se mi zdi pomembna. Čeprav ni nedvoumna, pa nakazuje, da je ugotovitev EFSE morda temeljila na prepričanju, da je za utemeljitev odstopanja od Direktive 2000/18 treba dokazati, da ima zadevna država članica ali regija problem, ki ga ni nikjer drugje.

104. V povzetku mnenja EFSE se besedilo „no new or uniquely local scientific information“ ne pojavi, pojavi pa se „unusual or unique ecosystems“. V francoščino in nemščino je prevedeno kot „écosystèmes atypiques ou uniques“ in „ungewöhnliche oder einzigartige Ökosysteme“, kar oboje natančno povzema angleščino.

105. Odstavka v mnenju sta „dobesedno“ navedena v točki 71 izpodbijane odločbe Komisije, iz katere je jasno razvidno, da sta za obrazložitev dokaj pomembna. Besedo „dobesedno“ sem dala v navednice, ker sta odstavka izražena kot eden ter se v francoski in nemški različici nekoliko razlikujeta od verodostojnega angleškega izvirnika. „No new or uniquely local scientific information“ je v francoščini „aucune information nouvelle ou spécifiquement locale“ – ter se tako izogne vsakršni neskladnosti med besedilom člena 95(5) ES in razlago EFSE tega člena – in v nemščini „keine oder nur lokal begrenzte wissenschaftliche Daten“, kar ima dokaj drugačen pomen in lahko izhaja iz narobe razumljenega angleškega besedila. „[U]usual or unique ecosystems“ se prevaja v francoščino kot „écosystèmes particuliers ou exceptionnels“ in v nemščino kot „ein ungewöhnliches oder einzigartiges Ökosystem“. Francoščina ponovno ne vsebuje pojma edinstvenosti (in se razlikuje od povzetka EFSE v francoščini), nemščina pa izraža hkrati angleško mnenje in nemški povzetek.

106. Odločba Komisije je naslovljena na Avstrijo in določa, da je le nemško besedilo verodostojno. Ni jasno, ali iz tega nujno izhaja, da je bila analiza Komisije opravljena le v nemščini in osnutek odločbe prvotno napisan le v tem jeziku. Vsekakor pa nemška različica mnenja EFSE, ki je bilo podlaga (vsaj delno) za odločbo, ni bila v celoti natančno prevedena.

107. Jezik postopka pred Sodiščem prve stopnje je bila seveda nemščina. Ni pa nobena skrivnost, da je delovni jezik Sodišča prve stopnje, kakor tudi Sodišča, francoščina. Zato so bila lahko podlaga njegove analize francoske različice predloženih dokumentov – zlasti francosko besedilo izpodbijane odločbe, v katere točki 71 je navedek iz mnenja EFSE, v katerem je opuščeno sklicevanje na edinstvenost. Izpodbijana sodba bo v vsakem primeru napisana v francoščini.( )

108. Te ugotovitve pridobijo večji pomen, če pogledamo francosko različico točk od 65 do 67 sodbe. Točka 65 povzema večji del navedka iz točke 71 izpodbijane odločbe, sklicujoč se na „aucune information nouvelle ou spécifiquement locale“ in „des écosystèmes particuliers ou exceptionnels“. Točka 66 nadaljuje z navajanjem, da tožeči stranki nista predložili prepričljivih dokazov, ki bi vzbujali dvom o obstoju specifičnega problema, in točka 67, da nista predložili dokazov, ki bi ovrgli ugotovitev EFSE, da ni bilo dokazano, da ima Zgornja Avstrija „des écosystèmes particuliers ou exceptionnels“, za katere bi bilo treba opraviti drugačno oceno tveganja od tistih, ki bi se opravile za Avstrijo kot celoto ali za druga primerljiva območja v Evropi.

109. Zato iz francoščine, v kateri je bil napisan osnutek izpodbijane sodbe, ne izhaja nobena navedba, da bi se Sodišče prve stopnje zavedalo možnosti, da je EFSA morda izhajala iz domneve, da bi Republika Avstrija za utemeljitev izjeme na podlagi člena 95(5) ES morala dokazati obstoj edinstvenega problema za zadevno regijo, ne pa problema, ki bi bil specifičen, poseben ali kako drugače izjemen.

110. Jasno se mi zdi, da se, tako kot trdita tožeči stranki, beseda „specifičen“ v členu 95(5) ES ne more enačiti z „edinstven“. Problem je lahko specifičen za več kot eno regijo ali državo članico, edinstven pa je lahko le za eno. Morda v ta namen ni treba potegniti natančne ločnice, toda specifičen problem je jasno umeščen nekje med tistim, ki je edinstven, in tistim, ki je skupen, posplošen ali razširjen. Merilo iz člena 95(5) ES je specifičnost problema; zahtevati edinstvenost bi pomenilo napačno razlago ali napačno uporabo te določbe.

111. S tem ne trdim, da Sodišče prve stopnje merila ni razložilo ali uporabilo pravilno. Njegova uporaba pridevnikov „spécifique“, „particulier“ in „exceptionnel“ se mi zdi v celoti v skladu z mojim razumevanjem te določbe.

112. Vendar je Sodišče prve stopnje po presoji dokazov, ki sta mu jih predložili tožeči stranki,( ) ugotovilo, da nista ovrgli ali vzbudili dvoma o ugotovitvah EFSE ali presoji Komisije. Ta ugotovitev pa se je nanašala na ugotovitve in presojo, kot so bile izražene v francoščini, ne da bi se sklicevala na merilo edinstvenosti. Ne morem potrditi z gotovostjo, da bi Sodišče prve stopnje zavzelo enako stališče, če bi dokaze presojalo na podlagi sklicevanja EFSE na edinstvenost ali če bi menilo, da presoja Komisije temelji na takem sklicevanju.

113. Na tej podlagi zavrnitev Sodišča prve stopnje tožbenega razloga tožečih strank, da naj bi bil kršen člena ES, ne more biti utemeljena. Ko je Sodišče prve stopnje ugotovilo, da ugotovitev, da ni bilo nobenega problema, ki bi bil specifičen za Zgornjo Avstrijo, ni bila ovržena, ni obravnavalo nobenih drugih kumulativnih pogojev, ki jih določa ta določba. V sodbi zato ne ostaja noben zanesljiv razlog za zavrnitev tožbenega zahtevka.

114. Zato je treba preizkusiti ostale pogoje za uporabo člena 95(5) ES. V skladu s prvim odstavkom člena 61 Statuta sme Sodišče to storiti samo ali vrniti zadevo Sodišču prve stopnje, odvisno od okoliščin. Glede obravnavanega primera menim, da jih Sodišče lahko preizkusi samo.

Kumulativni pogoji iz člena 95(5) ES

115. Kot sem poudarila, mora država članica za to, da se ji odobri odstopanje na podlagi člena 95(5) ES, predložiti nova znanstvena spoznanja v zvezi z varstvom okolja ali delovnega okolja zaradi problema, ki je specifičen zanjo in je posledica sprejetja usklajevalnega ukrepa. Kot je navedlo Sodišče prve stopnje, so ti različni pogoji kumulativni, to pa je izrecno priznala avstrijska vlada na ustni pritožbeni obravnavi. Povedano drugače, če eden od teh pogojev ni izpolnjen, odstopanja ni mogoče odobriti.

116. Niti mnenje EFSE niti odločba Komisije ne izpodbijata tega, da se je vsaj nekaj spoznanj, na katera se je oprla Avstrija, nanašalo na varstvo okolja, čeprav je Komisija v točki 68 odločbe ugotovila, da pomislekov Avstrije ni mogoče obravnavati, kot da se specifično nanašajo na varstvo okolja. Pogoj „spoznanj v zvezi z varstvom okolja“ bi bilo zato mogoče oceniti kot izpolnjen. Kljub temu je potrebna kratka pripomba.

117. Tožeči stranki sta na podlagi izjave EFSE zatrjevali, da „Komisija od nje ni zahtevala pojasnila o upravljanju soobstoja gensko spremenjenih in gensko nespremenjenih pridelkov“ ter da EFSA in Komisija nista upoštevali osrednje problematike, ki jo je Avstrija sprožila v predlogu.

118. Menim, da je Komisija pravilno poskušala razlikovati med okoljsko problematiko, ki ju obravnavata člen 95(5) ES in Direktiva 2001/18, ter socialno-ekonomsko problematiko kmetijskega gospodarjenja, ki ne spada na področje pravnih predpisov.( ) Pri opisovanju dodeljenih ji nalog je EFSA navedla, da „se od nje ni zahtevalo, naj se opredeli do informacij, ki ne vplivajo na tveganje za zdravje ljudi ali okolje, zlasti ne v zvezi z upravljanjem soobstoja.“( ) V njenem mnenju so bila jasno – pravilno – obravnavana okoljska vprašanja, zlasti glede genskega prenosa, vendar – enako pravilno – ni bilo opredelitev glede teh drugih vprašanj.

119. Če se vrnem na pogoje, določene v členu 95(5) ES, bi se lahko strinjala, da je Müllerjevo poročilo vsebovalo vsaj nekaj spoznanj, ki so znanstvena, čeprav je bilo v mnenju EFSE navedeno, da se veliko navedb nanaša na zakonodajo ali gospodarske zadeve.

120. Ostala pogoja sta, da morajo biti spoznanja nova in da je problem, na katerega se nanašajo, zagotovo posledica sprejetja Direktive 2001/18.

121. Glede vprašanja, ali so znanstvena spoznanja, predstavljena v Müllerjevem poročilu, nova, je EFSA navedla, da je poročilo v glavnem pregled sodobnega znanja o prenosu genov s pridelka na pridelek in s pridelka na divje sorodne vrste nekaterih vrst pridelkov. V točki 65 odločbe je Komisija menila, da Müllerjevo poročilo vsebuje podatke, ki so bili večinoma na razpolago že pred sprejetjem Direktive 2001/18.

122. Zgornja Avstrija in Avstrija sta v tožbi priznali, da je Müllerjevo poročilo večinoma temeljilo na podatkih, ki so že bili na razpolago. Vendar sta zatrjevali, da je poročilo na podlagi obstoječih podatkov prišlo do novih ugotovitev in da je te treba obravnavati kot „nova znanstvena spoznanja“. Trdili sta tudi, da je novejša znanstvena literatura to potrdila.( )

123. Zlahka je mogoče ugotoviti, da ima od 115 navedb, navedenih v Müllerjevem poročilu, ki je bilo zaključeno aprila leta 2002, le 22 navedb datum iz tistega leta ali iz leta 2001, ko je bila Direktiva 2001/18 sprejeta, in da jih je manj kakor polovica takšnih, ki bi jih lahko označili kot znanstvene. Tožeči stranki nista zatrjevali, da so znanstvene navedbe iz leta 2001 ali 2002 odločilne ali pomembne za predstavljene ugotovitve. In ker gre za vprašanje, ali so spoznanja, ki jih je predložila Avstrija, da bi utemeljila svoj predlog, nova, dejstvo – ob upoštevanju spoznanj, na podlagi katerih je odločba Komisije bila sprejeta, in datuma njenega sprejetja –, da so morda pozneje prišla na dan nova znanstvena spoznanja, ne more vplivati na njeno pravno veljavnost.

124. Ostaja vprašanje, ali nova ugotovitev, ki izhaja iz obstoječih podatkov, lahko pomeni „new scientific evidence“. V angleščini običajno ne bi bilo tako. Pojem „evidence“ običajno označuje ves material, iz katerega je mogoče izpeljati ugotovitve. Slika ni več tako jasna, če pogledamo več jezikovnih različic člena 95(5) ES. Zdi se, da se nizozemščina („nieuwe wetenschappelijke gegevens“) ujema z angleščino. Več romanskih jezikov uporablja izraze („preuves scientifiques nouvelles“ v francoščini, „nuove prove scientifiche“ v italijanščini in „novas provas cientificas“ v portugalščini), ki imajo lahko širši pomen. Španska („novedades cientificas“) in nemška različica („neue wissenschaftliche Erkenntnisse“) vsekakor jasneje kot angleščina izražata pomen, ki sta ga tožeči stranki zatrjevali na prvi stopnji. Tudi brez nadaljnjega preverjanja menim, da je mogoče zastopati stališče, da nove ugotovitve na podlagi obstoječih podatkov lahko pomenijo nova znanstvena spoznanja v smislu člena 95(5) ES.

125. Vendar v tožbi ne najdem ničesar, kar bi presegalo enostavno trditev, da je Müllerjevo poročilo izpeljalo take nove ugotovitve iz že obstoječih podatkov. Navedena ni niti nobena nova ugotovitev, še manj pa kakršna koli razlaga, kako bi se taka ugotovitev lahko razlikovala od ugotovitev, ki so bile predhodno izpeljane na podlagi istih podatkov. Ker je bil eden od razlogov, na podlagi katerih je bil predlog za odstopanje zavrnjen, ta, da znanstvena spoznanja niso bila nova, je bila dolžnost tožečih strank na prvi stopnji izpodbijati ta razlog, če naj bi uspeli. Ne zadostuje izkazati, da bi dokazi teoretično lahko bili novi, ne da bi se opredelilo in razložilo, kaj je novega v zvezi z njimi.

126. Zavzemam torej stališče, da tožeči stranki nista izpodbili ugotovitev Komisije glede neobstoja novih znanstvenih spoznanj. To je zadosten razlog za zavrnitev tretjega tožbenega razloga na prvi stopnji, vendar bom preizkusila tudi pogoj, da naj bi domnevni problem zagotovo nastal po sprejetju Direktive 2001/18.

127. Problem, za katerega sta tožeči stranki trdili, da je specifičen za Zgornjo Avstrijo, po njunem zatrjevanju izhaja iz (relativno) velikega deleža ekološkega kmetovanja in malih kmetijskih gospodarstev.

128. Glede velikosti gospodarstev nista trdili, da se je položaj po sprejetju Direktive 2001/18 kakor koli spremenil.

129. Glede deleža ekološkega kmetovanja sta navedli podatke za povečanje od 31. decembra 2001 do 31. decembra 2002: z 2792 na 3040 kmetij in s 45.950 na 50.077 hektarjev, kar v obeh primerih pomeni povečanje za nekaj manj kot 9 % letno; ekološko kmetovanje je torej pomenilo (očitno konec leta 2002) 7,5 % gospodarstev in 8,85 % obdelane površine v regiji.( )

130. Tožeči stranki nista navedli podatkov za celotno upoštevno obdobje od marca leta 2001, ko je bila sprejeta Direktiva 2001/18, do marca leta 2003, ko je bil postavljen predlog za odstopanje od Direktive. Če je bila smer razvoja linearna prej (od marca do decembra 2001) in tudi potem (od januarja do marca 2003) – o čemer tako ali tako ni dokazov –, bi ekstrapolacija iz podatkov za koledarsko leto 2002 privedla do zaključka, da je morda povečanje v grobem znašalo 18 %. Odvisno od tega, ali se vzame za osnovo površina ali število gospodarstev, bi se delež ekološkega kmetovanja v celotnem kmetijstvu Zgornje Avstrije povečal s 6 % oziroma 8% na okrog 8 % oziroma 9 %.

131. Po obsegu tako povečanje ni dovolj veliko, da bi izkazalo nastanek novega problema. Tožeči stranki sta sicer zatrjevali, da se v členu 95(5) ES ne zahteva, da bi bil moral problem v celoti nastati po sprejetju usklajevalnega ukrepa. Po njunem zatrjevanju bi bil lahko latentno prisoten že prej in bi se šele pozneje razkril v celotnem obsegu. Zatrjujeta, da je bila v obravnavanem primeru objava Müllerjevega poročila v aprilu leta 2002 tista, ki razkrila ta resnični obseg.( )

132. Strinjala bi se, da bi bilo odvisno od vseh okoliščin problem, ki je bil ob sprejetju usklajevalnega ukrepa latenten, za člen 95(5) ES načeloma mogoče obravnavati, kot da je nastal po tem sprejetju, če bi postal očiten šele naknadno. Ne zdi pa se preveč verjetno, da bi zaradi postopnega povečevanja deleža ekološkega kmetovanja problem postal tako očiten, razen če bi bil prekoračen prag, ki sproži bistveno spremembo položaja. V vlogah tožečih strank ne najdem ničesar, kar bi presegalo le trditev, da je obseg problema postal viden šele z objavo Müllerjevega poročila. Zaradi tega in zato, ker nista navedli nobene specifične nove ugotovitve iz tega poročila, ki bi izhajala iz novih ali že obstoječih podatkov, menim, da nista dokazali obstoja problema, ki bi nastal po sprejetju Direktive 2001/18.

133. Zato tožeči stranki nista izpodbili ugotovitev iz točke 75 izpodbijane odločbe, da Avstrija naj ne bi predložila nobenih novih znanstvenih spoznanj in da naj ne bi dokazala, da obstaja specifičen problem, ki je nastal po sprejetju Direktive 2001/ES.

134. Ob upoštevanju pomena, ki sta ga tožeči stranki prisodili previdnostnemu načelu, bi dodala, da ne glede na to, kakšna je stopnja previdnosti, ti dokazi ali te razmere ne morejo postati nove, čeprav je lahko to načelo nedvomno pomembno pri presoji novih dokazov o novem položaju. Novost položaja in dokazov je dvojni kriterij, ki mora biti izpolnjen, preden se uporabi previdnostno načelo.

135. Tretji tožbeni razlog na prvi stopnji je torej v vsakem primeru mogoče zavrniti, ne glede na to, ali je mogoče obrazložitev, na podlagi katere ga je Sodišče prve stopnje zavrnilo, z gotovostjo potrditi.

Povzetek in sklepne ugotovitve

136. Povzetek moje analize bi lahko bil naslednji.

137. V postopku po členu 95(4) ali (5) ES mora država članica s svojim predlogom predložiti vsa potrebna dokazila in navedbe za svojo utemeljitev. Komisija na tej podlagi sprejme svojo odločitev. Preden sprejme odločitev, sme pridobiti mnenje drugih držav članic (kot v zadevi Danska proti Komisiji) ali izvedenskega organa, ustanovljenega za pomoč v takih zadevah (kakor v obravnavanem primeru). Zaradi značilnosti postopka (sprožila ga je država članica, ki ima vse možnosti, da navede vse, kar je potrebno) in časovnih omejitev (šest mesecev z možnostjo enega samega podaljšanja v izjemno zapleteni zadevi) država članica še nima nujno splošne pravice, da bi se opredelila do vsakega mnenja, ki ga pridobi Komisija. Če pa bi moral izvedenski organ dati mnenje po tem, ko se je seznanil z dokazi ali s trditvami, ki nasprotujejo trditvam države članice in glede katerih se ni imela možnosti opredeliti, bi morda bilo treba preveriti, ali ni bila to morda bistvena postopkovna napaka pri oblikovanju mnenja (Technische Universität München). Če takšnih težav ni, je pravici države članice opredeliti se do katerega koli mnenja, na podlagi katerega sprejme Komisija odločitev, zadoščeno s pravico, da izpodbija odločitev pred Sodiščem prve stopnje. V tisti fazi lahko predloži vse dokaze ali trditve, ki so primerni za izpodbijanje katerega koli elementa, na katerem temelji odločitev Komisije.

138. Če so v takšnih okoliščinah edini dokazi, za katere država članica zahteva, naj jih presodi Sodišče prve stopnje, že bili predloženi Komisiji in država članica glede njih očita, da jih Komisija ni ocenila pravilno, mora država članica natančno navesti, kako bi bilo treba iz dokazov izpeljati drugačne ugotovitve. Ni dovolj, če se le abstraktno izkaže, da je mogoče take predložene dokaze razlagati drugače, in če se Sodišču prve stopnje predlaga, naj ponovno presodi dejansko predložene dokaze. Država članica mora vsaj opredeliti posebne dele dokazov, ki naj bi jih bilo treba domnevno drugače razlagati, in natančno obrazložiti, zakaj je takšna razlaga utemeljena in zakaj razlaga, na kateri temelji odločba Komisije, ni utemeljena.

139. V tej zadevi je morala Avstrija v predlogu na podlagi člena 95(5) ES dokazati, da so izpolnjeni vsi pogoji, našteti v navedeni določbi: (i) predložiti je treba nova spoznanja, (ii) spoznanja morajo biti znanstvena, (iii) nanašati se morajo na varstvo okolja ali delovnega okolja, (iv) obstajati mora problem, ki je za državo članico specifičen, in (v) problem je moral nastati po sprejetju usklajevalnega ukrepa.

140. EFSA v svojem mnenju in Komisija v svoji odločbi sta menili, da pogoji (i), (iii) in (iv) niso bili izpolnjeni. Ni mogoče reči, da sta ugotovili, da pogoj (ii) sploh ni bil izpolnjen. Pogoja (v) nista preizkusili izrecno, vendar sta morda (upravičeno) menili, da neobstoj novih dokazov pomeni, da nov problem ni nastal, ali da zato, ker v Zgornji Avstriji ni specifičnega problema, ni treba podrobneje preizkusiti časovnega vidika.

141. Pred Sodiščem prve stopnje sta Zgornja Avstrija in Avstrija zatrjevali, da so izpolnjeni vsi pogoji iz člena 95(5) ES. Navedeno sodišče je ugotovilo, da nista dokazali, da je pogoj (iv) izpolnjen, in zaključilo, da ta okoliščina zadostuje za zavrnitev očitka, da se z izpodbijano odločbo krši člen 95(5) ES. Na podlagi te ugotovitve je bila odločitev Sodišča prve stopnje pravilna, vprašljiva pa je sama ugotovitev, ker se morda ni zavedalo, da je EFSA morda uporabila zahtevnejše merilo kot le „specifičen“, in sicer „edinstven“ problem.

142. Očitek o kršitvi člena 95(5) ES bi lahko uspel le, če bi bilo dokazano, da so bili izpolnjeni vsi pogoji iz tega člena. Zgornja Avstrija in Avstrija tega nista dokazali niti pred Sodiščem prve stopnje niti pred Sodiščem, ker nista dokazali, da sta pogoja (i) in (v), obravnavano skupaj, izpolnjena – da ni novih spoznanj o problemu, ki je nastal po sprejetju Direktive 2001/18. Predložili sta le spoznanja, ki sta jih obravnavali EFSA in Komisija, ter (pravilno) navedli, da je mogoče novo analizo obstoječih podatkov, ki privede do nove ugotovitve, za člen 95(5) ES opredeliti kot „novo spoznanje“, in da je za enake namene problem, ki je bil latenten v času sprejetja usklajevalnega ukrepa, mogoče obravnavati, da je nastal po sprejetju, če je postal viden šele po tem datumu. Nista obrazložili, kako naj bi spoznanja ustrezala tem merilom, niti nista opredelili, za katere njihove vidike menita, da so pomembni.

143. Dobro se zavedam, da bo ugotovitev, do katere sem prišla – ali morda njene posledice – razočarala ne le tožeči stranki, ampak tudi mnoge posameznike in organizacije, ki so globoko in resnično zaskrbljeni zaradi še nepopolno opredeljenih tveganj, ki jih vsebuje širjenje GSO.

144. Rada pa bi opozorila na dvoje.

145. Po eni strani – kot sem poudarila zgoraj( ) – so zadevni pomisleki politični in jih morajo obravnavati politični forumi. Niti Sodišče niti kako drugo sodišče ne more določiti ustrezne nacionalne ali skupnostne okoljske politike. In zadevni pomisleki niso neposredno – niti na prvi stopnji niti v pritožbenem postopku – upoštevni za pravna vprašanja, postavljena v tej zadevi.

146. Po drugi strani je jasno, da imajo nacionalni in regionalni organi v državi članici široka pooblastila in dolžnost, da te pomisleke upoštevajo pri oblikovanju svoje politike in uporabi politik Skupnosti. Sprejmejo lahko takšno zakonodajo, kakršna je bila na koncu sprejeta v Zgornji Avstriji in ki predpisuje stroge varovalne ukrepe pri gojenju GSO. Sodelujejo lahko v postopku odobritve Skupnosti na podlagi dela C Direktive 2001/18. V skladu s členom 20 te direktive morajo spremljati in poročati o novih podatkih ter se lahko sklicujejo na zaščitno klavzulo iz člena 23, v skladu členom 26a pa smejo sprejeti ukrepe.( ) Poleg tega smejo in morajo v skladu s smernicami iz leta 2003( ) sprejeti ukrepe, s katerimi na svojem ozemlju zagotovijo soobstoj gojenja GSO brez mešanja s konvencionalno ali ekološko pridelavo.

147. Česar ne smejo, pa je sprejemanje zakonodaje, ki bi določala vsesplošno prepoved GSO na njihovem ozemlju, razen če predložijo dokaze, ki izpolnjujejo vsa merila iz člena 95(5) ES.

Stroški

148. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Komisija je priglasila stroške, tožeči stranki pa po mojem mnenju s trditvami v celoti nista uspeli, čeprav sta razkrili mogočo napako v izpodbijani sodbi.

Predlog

149. Na podlagi vsega navedenega predlagam Sodišču, naj:

– razveljavi sodbo Sodišča prve stopnje v združenih zadevah T-366/03 in T-235/04 v delu, v katerem je zavrnjen tožbeni zahtevek, da naj bi bil kršen člen 95(5) ES;

– zavrne tožbi v teh zadevah in

– tožečima strankama naloži plačilo stroškov.