SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

NILSA WAHLA,

predstavljeni 29. novembra 2018 ( 1 )

Zadeva C‑617/17

Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie S.A. w Warszawie

proti

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

ob udeležbi

Edwarda Detke in drugih

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče, Poljska))

„Predhodno odločanje – Načelo ne bis in idem – Področje uporabe – Konkurenca – Zloraba prevladujočega položaja – Odločba nacionalnega organa, pristojnega za konkurenco – Globa, naložena na podlagi nacionalnega konkurenčnega prava in konkurenčnega prava Unije“

1. Ali je treba uporabiti načelo ne bis in idem v okoliščinah, v katerih je nacionalni organ, pristojen za konkurenco, v isti odločbi podjetju naložil globo zaradi protikonkurenčnih ravnanj na podlagi sočasne uporabe nacionalnih pravil o konkurenci in pravil Unije o konkurenci? To je bistvo vprašanja, ki Sodišču postavljeno v tej zadevi.

I. Pravni okvir

A. Pravo Unije

2. V Uredbi (ES) št. 1/2003 ( 2 ) so vsebovana pravila o izvajanju sedanjih členov 101 in 102 PDEU. V Uredbi so med drugim vsebovana pravila o vzporedni uporabi nacionalnih pravil o konkurenci in pravil Unije o konkurenci.

3. V uvodni izjavi 8 je pojasnjeno, da morajo za zagotavljanje učinkovitega izvajanja pravil Unije o konkurenci organi, pristojni za konkurenco, in sodišča v državah članicah uporabljati člena 101 in 102 PDEU, kadar uporabljajo nacionalno zakonodajo o konkurenci v sporazumih in ravnanjih, ki lahko vplivajo na trgovino med državami članicami.

4. V uvodni izjavi 9 je dalje pojasnjeno, da je namen členov 101 in 102 PDEU varstvo konkurence na trgu. S to uredbo državam članicam ni preprečeno, da na svojem ozemlju izvajajo nacionalno zakonodajo, ki varuje druge pravne interese, pod pogojem, da je ta zakonodaja združljiva s splošnimi načeli in drugimi določbami prava Unije. Če se s tako nacionalno zakonodajo pretežno uresničuje cilj, ki je drugačen od tistega za varstvo konkurence na trgu, lahko organi, pristojni za konkurenco, in sodišča v državah članicah uporabljajo tako zakonodajo na svojem ozemlju.

5. Člen 3 Uredbe se nanaša na razmerje med členoma 101 in 102 PDEU ter nacionalno zakonodajo o konkurenci. V njem je določeno: „1. Kadar organi, pristojni za konkurenco v državah članicah, ali nacionalna sodišča uporabljajo nacionalno zakonodajo o konkurenci za sporazume, sklepe podjetniških združenj ali za usklajena ravnanja v smislu člena [101 PDEU], ki lahko vplivajo na trgovanje med državami članicami v smislu navedene določbe, uporabljajo za te sporazume, sklepe ali usklajena ravnanja tudi člen [101 PDEU]. Kadar organi, pristojni za konkurenco v državah članicah, ali nacionalna sodišča uporabljajo nacionalno zakonodajo o konkurenci za zlorabo, ki je prepovedana s členom [102 PDEU], uporabljajo tudi člen [102 PDEU]. 2. Uporaba nacionalne zakonodaje o konkurenci ne sme voditi k prepovedi sporazumov, sklepov podjetniških združenj ali usklajenih ravnanj, ki lahko vplivajo na trgovanje med državami članicami, a ne omejujejo konkurence v smislu člena [101(3) PDEU], ali izpolnjujejo pogoje iz člena [101(3) PDEU], ali jih ureja Uredba o uporabi člena [101(3) PDEU]. Državam članicam ta uredba ne sme preprečevati, da na svojem ozemlju sprejmejo in uporabljajo strožjo nacionalno zakonodajo, ki preprečuje ali preganja enostransko ravnanje, v katero so vpletena podjetja. […]“

6. V členu 5 Uredbe so določene pristojnosti organov, pristojnih za konkurenco v državah članicah. V njem je določeno: „Organi, pristojni za konkurenco v državah članicah, so pristojni za uporabo členov [101 in 102 PDEU] v posameznih primerih. Za ta namen lahko po uradni dolžnosti ali na podlagi pritožbe izdajo naslednje odločbe, ki: – zahtevajo odpravo kršitve, – odredijo začasne ukrepe, […]“

B. Nacionalni predpisi

7. Člen 8 zakona z dne 15. decembra 2000 o varstvu konkurence in potrošnikov (v nadaljevanju: zakon o varstvu konkurence in potrošnikov) ( 3 ) določa: „1. Zloraba prevladujočega položaja na upoštevnem trgu s strani enega ali več podjetij je prepovedana. 2. Za zlorabo prevladujočega položaja se šteje zlasti: […] 5. preprečevanje vzpostavitve pogojev, ki so potrebni za vzpostavitev ali razvoj konkurence. […]“.

8. Člen 101 tega zakona določa: „1. Predsednik urada za varstvo konkurence in potrošnikov lahko podjetju z odločbo naloži globo, ki ne sme presegati 10 % prometa, ki ga je to ustvarilo v poslovnem letu pred naložitvijo globe, če je – lahko tudi nenamerno – to podjetje: 1. kršilo prepoved iz člena 5, razen če ni drugače določeno v členih 6 in 7, ali iz člena 8; 2. kršilo člen [101 ali 102 PDEU]; […]“.

II. Dejansko stanje, postopek in vprašanji za predhodno odločanje

9. Ta zadeva se nanaša na spor med Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (predsednik poljskega urada za varstvo konkurence in potrošnikov; nacionalni organ, pristojen za konkurenco; v nadaljevanju: NOK) in Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Zycie S.A., poljsko zavarovalnico (v nadaljevanju: zadevno podjetje), o globi, ki jo je NOK naložil zadevnemu podjetju zaradi protikonkurenčnih ravnanj.

10. NOK je v odločbi z dne 25. oktobra 2007 ugotovil, da je zadevno podjetje zlorabilo prevladujoči položaj na poljskem trgu skupinskih življenjskih zavarovanj za delavce z ukrepi za preprečevanje konkurence v sektorju. Zato se je štelo, da je zadevno podjetje kršilo prepoved iz člena 8 zakona o varstvu konkurence. NOK je dalje ugotovil, da bi lahko taka ravnanja škodljivo vplivala na možnost dostopa tujih zavarovalnic na poljski trg, to pa bi posledično lahko škodljivo vplivalo na trgovino med državami članicami. Zato je NOK sklenil, da je zadevno podjetje poleg nacionalnega konkurenčnega prava kršilo tudi sedanji člen 102 PDEU.

11. Glede na te ugotovitve je NOK zadevnemu podjetju naložil globo v višini 50.361.080 poljskih zlotov (PLN). V tej globi sta vsebovana dva ločeno izračunana zneska. En znesek je bil izračunan za kršitev nacionalnega konkurenčnega prava, drugi pa načeloma za kršitev konkurenčnega prava Unije. Natančneje je bilo v odločbi NOK pojasnjeno: „1. Podlaga za odmero globe je trajanje predmetnih ravnanj [zadevnega podjetja] od 1. aprila 2001 do ugotovitve kršitev [zakona o varstvu konkurence], to je 78 dopolnjenih mesecev (6 let in 6 mesecev). 2. O škodljivem vplivu predmetnih ravnanj, opisanih v tej odločbi, na trgovino med državami članicami je mogoče govoriti od pristopa Poljske k Evropski uniji, to je od 1. maja 2004. 3. Podlaga za višino globe za kršitev člena [102 PDEU] (v povezavi s členom 5 [Uredbe št. 1/2003]) so ta ravnanja [zadevnega podjetja] v obdobju od 1. maja 2004 do ugotovitve kršitev teh določb, to je 41 dopolnjenih mesecev (3 leta in 5 mesecev). 4. Za obdobje od 1. aprila 2001 do ugotovitve kršitve zgoraj navedene določbe se globa za ravnanja [zadevnega podjetja] naloži na podlagi člena 101(1), točki 1 in 2, [zakona o varstvu konkurence]. 5. Ravnanja [zadevnega podjetja] v obdobju od 1. maja 2004 do ugotovitve kršitev so vplivala tako na nacionalni trg kot na trgovino med državami članicami, zaradi česar se zanje uporablja člen 5 [Uredbe št. 1/2003] (poleg določb, navedenih pod 4 zgoraj). 6. Za kršitev nacionalnih predpisov […] se ob upoštevanju trajanja kršitev [zadevnemu podjetju] naloži globa v višini 33.022.892,77 PLN, kar je 65,55 % skupne višine prvotno določene globe. 7. Za kršitev določb člena [102 PDEU] v povezavi s členom 5 Uredbe št. 1/2003 se ob upoštevanju trajanja kršitev in njihovega potencialnega vpliva na trgovino med državami članicami [zadevnemu podjetju] naloži globa v višini 17.358.187,23 PLN, kar je 34,45 % skupne višine prvotno določene globe.“

12. Zadevno podjetje je odločbo NOK neuspešno izpodbijalo pri dveh sodiščih nižje stopnje, nato pa je vložilo pritožbo pri predložitvenem sodišču. Zadevno podjetje je pred tem sodiščem trdilo, da se oba zneska nanašata na ista ravnanja in da je bila torej podjetju za ista ravnanja globa naložena dvakrat. Trdi, da to pomeni kršitev načela ne bis in idem.

13. Ker predložitveno sodišče dvomi o pravilni razlagi tega načela na podlagi prava Unije, je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji: „1. Ali se člen 50 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah lahko razlaga tako, da za uporabo načela ne bis in idem ni potrebno le, da gre za istega kršitelja in isto dejansko stanje, ampak tudi za isti varovani pravni interes? 2. Ali je treba člen 3 [Uredbe št. 1/2003] v povezavi s členom 50 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah razlagati tako, da konkurenčno pravo Unije in nacionalno konkurenčno pravo, ki ju vzporedno uporablja organ države članice, pristojen za konkurenco, varujeta isti pravni interes?“

14. Pisna stališča so predložili zadevno podjetje, NOK, poljska vlada, Nadzorni organ EFTA in Evropska komisija. Na podlagi člena 76(2) Poslovnika Sodišča obravnava v tej zadevi ni bila opravljena.

III. Analiza

15. Predložitveno sodišče želi z vprašanjema za predhodno odločanje v bistvu ugotoviti, ali je z načelom ne bis in idem nacionalnemu organu, pristojnemu za konkurenco, preprečeno, da v isti odločbi podjetju naloži globo za protikonkurenčna ravnanja tako na podlagi nacionalnih pravil o konkurenci kot pravil Unije o konkurenci.

16. Kot so predlagale vse stranke razen zadevnega podjetja, bi bilo treba na to vprašanje odgovoriti nikalno. ( 4 )

17. V treh korakih bom pojasnil, zakaj je tako. V prvem koraku bom spomnil na nekatere splošne navedbe o glavnem namenu načela ne bis in idem. V drugem koraku bom obravnaval temeljna načela sodne prakse Sodišča o uporabi načela v okviru konkurenčnega prava. Na tretjem in zadnjem mestu bom preučil upoštevnost načela ne bis in idem v postopku pred predložitvenim sodiščem.

A. Glavni namen načela ne bis in idem

18. Načelo ne bis in idem nedvomno pomeni enega od temeljev vsakega pravnega sistema, ki temelji na vladavini prava. ( 5 ) Na splošno je njegov namen – kot načela, tesno povezanega z načelom res judicata – zagotovitev pravne varnosti in enakosti; s tem se zagotovi, da je lahko zadevna oseba – potem ko je zoper njo uveden pregon in je bila, odvisno od okoliščin primera, kaznovana – prepričana, da je za isto kršitev ne bodo več preganjali. Če pa je oproščena, je z načelom nasprotno zagotovljeno, da je lahko prepričana, da zoper njo za isto kršitev ne bo ponovno uveden pregon v nadaljnjih postopkih. ( 6 )

19. Sodišče je jasno navedlo, da se načelo ne bis in idem uporablja tudi v okviru konkurenčnega prava, torej področja, ki se – odvisno od izbrane perspektive – umešča v sivo polje med kazenskim in upravnim pravom. ( 7 ) Kot je navedlo Sodišče, je treba načelo ne bis in idem spoštovati v postopkih, v katerih se naložijo globe za kršitve konkurenčnega prava: zato podjetje ne more biti spoznano za odgovorno in preganjano zaradi protikonkurenčnega ravnanja, za katero je že bilo kaznovano ali glede katerega je bilo s prejšnjo odločbo, zoper katero ni več mogoče vložiti pravnega sredstva, ugotovljeno, da zanj ni odgovorno. ( 8 )

20. Vendar je mogoče tako kot na drugih pravnih področjih načelo ne bis in idem v okviru konkurenčnega prava uporabiti le, če sta izpolnjena dva pogoja: prvič, gre za ponovljeni postopek, in, drugič, drugi postopek se nanaša na isto protikonkurenčno ravnanje.

21. Ta pogoja – namreč obstoj drugega postopka (bis) v zvezi z isto kršitvijo (idem) – izhajata neposredno iz besedila člena 50 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), določbe, s katero je določena pravica, da se za isto kaznivo dejanje ne vodi ponovni kazenski postopek ali kaznuje dvakrat. V skladu s to določbo „[n]ihče ne sme biti ponovno v kazenskem postopku ali kaznovan zaradi kaznivega dejanja, za katero je bil v [Evropski u]niji v skladu z zakonom s pravnomočno sodbo že oproščen ali obsojen“. Člen 50 Listine, v katerem se zrcali člen 4 Protokola št. 7 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravicah in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju: EKPČ), je tako izrecno usmerjen na ponovljene postopke, ki se nanašajo na isto dejansko stanje in ki so se končali s pravnomočno odločbo.

22. Tu je treba poudariti, da načelo ne bis in idem ne pomeni merila, po katerem bi se presojala sorazmernost (kazenske) sankcije v posameznem postopku. Njegov temeljni namen je drugačen: z njim je zagotovljeno, da se kršitelju ne sodi ali se ga ne kaznuje zaporedoma več kot enkrat za isto ravnanje in da je lahko zato zadevna oseba prepričana, „da je plačala svojo napako in se ji ni treba bati novih sankcij“ za to konkretno ravnanje. ( 9 ) Povedano drugače, načelo se ne uporablja pri ugotavljanju, ali je primerno, da eno dejanje pomeni več kot eno kršitev ( 10 ) oziroma ali je kumulacija sankcij v enem postopku sorazmerna.

23. V naslednjem delu bom navedel poglavitna načela sodne prakse Sodišča, ki pomenijo bistvo vprašanj, predloženih v tej zadevi.

B. Idem v konkurenčnem pravu

24. Sodišče je v sodni praksi izoblikovalo posebna merila, ki omejujejo področje uporabe načela ne bis in idem v okviru konkurenčnega prava. Ta merila se nanašajo na razlago tako imenovane komponente idem tega načela: torej merila za ugotovitev, ali se drugi postopek nanaša na „isto kršitev“. ( 11 )

25. Na podlagi prava Unije je treba to, ali gre za isto kršitev, načeloma določiti na podlagi dveh meril: iti mora za isto dejansko stanje in istega kršitelja. Pravna opredelitev ali varovani interes za uporabo načela ne bis in idem nasprotno nista odločilna. Ta pristop, v katerem se odraža nedavna sodna praksa ESČP, ( 12 ) je Sodišče uporabilo v zadevah v zvezi s policijskim in pravosodnim sodelovanjem v kazenskih zadevah. ( 13 )

26. V konkurenčnem pravu pa ni tako. Iz ustaljene sodne prakse Sodišča je razvidno, da je drugače kot pri pristopu, opisanem v prejšnji točki, v okviru konkurenčnega prava – in še posebej v okviru vzporednega pregona in kaznovanja s strani Komisije in nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco – pomemben tudi varovani pravni interes. Povedano drugače, načelo ne bis in idem je mogoče uporabiti le, če so – glede komponente idem – izpolnjeni trije kumulativni pogoji. Namreč: v primerjanih postopkih mora biti podana istovetnost dejanskega stanja, iti mora za istega kršitelja in isti varovani pravni interes. ( 14 )

27. Temu načelu je mogoče slediti vse do sodbe Sodišča v zadevi Wilhelm in drugi. ( 15 ) V tisti zadevi je bilo Sodišču postavljeno vprašanje, ali lahko nacionalni organ, pristojen za konkurenco, uvede pregon zoper kartel, glede katerega je Komisija že izdala odločbo. Sodišče je priznalo, da nacionalni organ, pristojen za konkurenco, dejansko ima tako možnost, ker se protikonkurenčno ravnanje z vidika nacionalnega konkurenčnega prava in konkurenčnega prava Unije presoja z različnih vidikov. Medtem ko ga konkurenčno pravo Unije obravnava glede na ovire, ki lahko nastanejo za trgovino med državami članicami, vsi organi v okviru nacionalne zakonodaje delujejo na podlagi premislekov, ki so lastni tej zakonodaji, in kartele presojajo zgolj v tem smislu. S tem je Sodišče v tem smislu dejansko zavrnilo uporabo načela ne bis in idem. ( 16 )

28. Glede na razlogovanje Sodišča v zadevi Wilhelm in drugi je Sodišče presojalo uporabo načela ne bis in idem – in še zlasti obstoj elementa idem – na področju konkurenčnega prava v številnih različnih okoliščinah.

1. Pristop Sodišča

29. Začeti je smiselno s položajem, ki je glede na dejansko stanje najbolj podoben okoliščinam v obravnavani zadevi, namreč s položajem, v katerem sta Komisija in nacionalni organ, pristojen za konkurenco, ukrepala zoper istega kršitelja zaradi istega protikonkurenčnega ravnanja (kartelni sporazum).

30. Sodišče je v zadevi Aalborg Portland ( 17 ) vzpostavilo pravilo, da se je mogoče na načelo ne bis in idem sklicevati le, če je podana istovetnost dejanskega stanja ter če gre za istega kršitelja in isti varovani pravni interes. V skladu s sodno prakso Sodišča je z načelom tako zagotovljeno, da ista oseba ne more biti ponovno kaznovana za isto nezakonito ravnanje, da bi se zavarovala ista pravna dobrina. ( 18 ) Sodišče je tudi pojasnilo, da se podjetje ne more sklicevati na načelo ne bis in idem, če je Komisija izrekla podjetju sankcijo za ravnanje, različno od tistega, ki se očita podjetju in ki je predmet prejšnje odločbe nacionalnega organa, pristojnega za konkurenco. To velja tudi v okoliščinah, ko se odločbi nanašata na neločljivo povezane pogodbe ali sporazume.

31. Sodišče je v sodbi Toshiba ( 19 ) ponovilo načelo, vzpostavljeno v sodbi Aalborg Portland, glede zahteve po istovetnosti dejanskega stanja, kršitelja in varovanega pravnega interesa. To je storilo kljub temu, da je generalna pravobranilka J. Kokott Sodišču predlagala, naj odpravi zahtevo glede istovetnosti varovanega pravnega interesa in namesto tega uporabi dve merili – istovetnost dejanskega stanja in kršitelja – ki se uporabljata na drugih področjih prava Unije. ( 20 )

32. Sodišče se v sodbi ni izrecno ukvarjalo z vprašanjem, ali so pravni interesi, varovani z nacionalnim konkurenčnim pravom in pravili Unije o konkurenci, v obravnavani zadevi isti. Vprašanje je bilo mogoče presojati z drugega vidika: dejansko stanje, ki je bilo podlaga za oba postopka, ni bilo isto, tako da načela ne bis in idem tako ali tako ni bilo treba uporabiti. Stališče Sodišča glede tega je temeljilo na tem, da je nacionalni organ, pristojen za konkurenco, naložil globo podjetjem, udeleženim v kartelu, na podlagi protikonkurenčnih učinkov tega kartela v zadevni državi članici pred njenim pristopom k Evropski uniji. Komisija pa je pred tem sprejela odločbo o naložitvi globe udeležencem istega kartela, ki pa ni bila namenjena sankcioniranju učinkov pred pristopom. ( 21 )

33. Sodišče je dalje ugotovilo, da element idem ni podan v zadevi Limburgse Vinyl, ( 22 ) zadevi, v kateri se je pojavilo vprašanje, ali lahko načelo ne bis in idem nasprotuje drugi odločbi Komisije o istem protikonkurenčnem ravnanju, če je Splošno sodišče razveljavilo prvo odločbo Komisije. Sodišče je razsodilo, da uporaba načela predpostavlja, da je bilo odločeno o obstoju kršitve ali da je bila preverjena zakonitost presoje kršitve. Ker v zadevi Limburgse Vinyl ni bilo tako, je Sodišče razsodilo, da načelo ne nasprotuje novemu postopku glede istega protikonkurenčnega ravnanja v okoliščinah, v katerih je bila prva odločba razveljavljena iz procesnih razlogov, ni pa bilo po vsebini odločeno o domnevnem protikonkurenčnem ravnanju. Po navedbah Sodišča je bilo tako, ker odločbe o razveljavitvi prve odločbe ni mogoče šteti za „oprostilno“ odločbo. V takem položaju so bile s sankcijami, naloženimi z novo odločbo, zgolj nadomeščene tiste, ki so bile naložene s prvo odločbo, za katero se je ugotovilo, da vsebuje procesne napake. ( 23 )

34. Nazadnje, Sodišče je preučilo tudi uporabo načela ne bis in idem v okoliščinah, v katerih je isto protikonkurenčno ravnanje predmet pregona ali kaznovanja tako znotraj kot zunaj Evropske unije.

35. V zadevi Showa Denko ( 24 ) je Sodišče na primer zavrnilo trditev, da se je mogoče na načelo ne bis in idem sklicevati v položaju, v katerem Komisija izvaja svoja pooblastila na podlagi prava Unije, potem ko so organi tretje države naložili sankcije podjetjem za sodelovanje v mednarodnem kartelu na podlagi kršitve pravil o konkurenci, ki so se uporabljala v tej državi, v kateri so ti organi delovali v okviru svojih pristojnosti. ( 25 )

36. V tej zadnji sodni praksi o vzporednem pregonu ali kaznovanju s strani Komisije in organov tretje države, pristojnih za konkurenco, je Sodišče poudarilo mednarodno naravo spornega ravnanja in razlike med zadevnima pravnima sistemoma, vključno z nameni in cilji upoštevnih materialnih pravil o konkurenci ter posebnim pravnim interesom, ki je varovan s pravili Unije o konkurenci. Prav tako je izrecno opozorilo, da bi bilo treba ta položaj, v katerem Komisija in organi tretje države ukrepajo v okviru svojih pristojnosti, preučiti ločeno od položaja, v katerem je protikonkurenčno ravnanje omejeno izključno na ozemeljsko področje uporabe pravnega sistema Unije (in njenih držav članic). ( 26 )

37. S sodno prakso Sodišča in še posebej sklicevanjem na tri merila v zvezi z vzporednim pregonom ali kaznovanjem v Evropski uniji (ali Evropskem gospodarskem prostoru) se porajajo nekatera (temeljna) vprašanja, ki jih bom na kratko obravnaval v naslednjem delu.

2. Ugotovitve glede treh meril, ki jih uporablja Sodišče

38. Logiki, na kateri temelji taka sodna praksa, ki se je razvila iz zadeve Aalborg Portland, je mogoče slediti vse do zgoraj navedene sodbe Sodišča v zadevi Wilhelm in drugi. Vendar se ne bi smelo spregledati, da je bilo o tej zadevi odločeno v zgodnjih desetletjih evropske integracije. Tedaj je bilo gotovo utemeljeno izhajati iz premise, da nacionalno konkurenčno pravo in (tedanje) konkurenčno pravo Skupnosti sledita različnim ciljem in sta zato namenjena za varovanje različnih pravnih interesov. Po drugi strani tedaj nista veljala ne Listina ne Protokol št. 7 k EKČP. ( 27 )

39. V današnji Evropski uniji pa je po mojem mnenju to, da se pri določanju, ali obstaja idem, pripisuje pomen varovanim pravnim interesom, problematično iz dveh razlogov.

40. Prvič, nacionalno pravo in pravo Unije se vse bolj zbližujeta: zato se zdi, da stališče Sodišča v zadevi Wilhelm in drugi, v skladu s katerim nacionalno konkurenčno pravo in konkurenčno pravo Unije obravnavata protikonkurenčno ravnaje z različnih vidikov, ni več popolnoma točno. Upoštevnost merila v okviru vzporednega postopka ali kaznovanja s strani Komisije in nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco, je lahko do neke mere v praksi vprašljiva.

41. Ob tem lahko obstajajo zadeve, v katerih prekrivanje ni popolno: to je priznano v Uredbi št. 1/2003, instrumentu sekundarnega prava, s katerim se poskuša uskladiti uporaba konkurenčnega prava Unije in po potrebi zagotoviti, da nacionalni organi, pristojni za konkurenco, uporabljajo člena 101 in 102 PDEU v tistih preiskavah, ki vplivajo na trgovino med državami članicami. Skladno s tem je v uvodni izjavi 9 te uredbe navedeno, da če se s tako nacionalno zakonodajo pretežno uresničuje cilj, ki je drugačen od tistega za varstvo konkurence na trgu (cilj členov 101 in 102 PDEU), lahko organi, pristojni za konkurenco, in sodišča v državah članicah uporabljajo tako zakonodajo na svojem ozemlju. Vendar bi si upal trditi, da je to dandanes redek pojav.

42. Drugič, in kar je pomembnejše, med tremi merili, ki se uporabljajo na področju konkurenčnega prava, in členom 50 Listine je mogoče zaznati določeno neskladje. Povedano drugače: ali so tri merila združljiva s členom 50 Listine?

43. Menim, da je to vprašanje na mestu.

44. Zdi se mi, da Sodišče tega ni spregledalo. Čeprav se v zadevi Toshiba sicer ni sklicevalo na tri merila, je kljub temu izključilo uporabo načela ne bis in idem v tej zadevi na drugi podlagi, tako da je poudarilo, da dejansko stanje, ki je bilo podlaga za dve zaporedni zadevni odločbi (ki sta ju sprejela Komisija in nacionalni organ, pristojen za konkurenco), ni bilo identično. Ta razlika je Sodišču omogočila, da ni izrecno obravnavalo treh meril, katerih usoda bo zagotovo še predmet tožb v prihodnosti.

45. Ne vidim utemeljenega razloga, zakaj bi se moralo na področju konkurenčnega prava še naprej uporabljati ta tri merila.

46. Strinjam se z generalno pravobranilko J. Kokott, da bi bilo treba merilo ne bis in idem, kot je določeno v členu 50 Listine, razlagati enotno na vseh področjih prava Unije in pri tem upoštevati zahteve sodne prakse ESČP. ( 28 ) Zgolj ker konkurenčno pravo ne spada v „osrednji del“ kazenskega prava ali ker bi morale sankcije v konkurenčnem pravu imeti zadosten odvračalni učinek, da bi zagotovile učinkovito varstvo konkurence, to zame še ni zadosten razlog za omejitev varstva, ki ga na področju konkurenčnega prava zagotavlja Listina.

47. Očitno je tveganje, da bo več organov, pristojnih za konkurenco, uvedlo postopek zoper isto podjetje zaradi istega ravnanja (ker se morebitni učinki tega ravnanja raztezajo prek Evropske unije), neločljivo vgrajeno v decentralizirani sistem uporabe konkurenčnega prava, vzpostavljen z Uredbo št. 1/2003. Tako je kljub temu, da Uredba vsebuje nekaj pravil, namenjenih preprečevanju vzporednega pregona. ( 29 ) Ker je ustroj sistema izvajanja, ki je na ta način vzpostavljen z Uredbo št. 1/2003, menim, da se uporaba načela ne bis in idem ne bi smela pogojevati s pretirano omejujočimi pogoji.

48. Učinkovito varstvo konkurence v Evropski uniji, ki primerno upošteva pravice podjetij, dejavnih na notranjem trgu, je mogoče doseči brez sklicevanja na zahtevo po istovetnosti varovanih pravnih interesov. Na podlagi dveh meril istovetnosti dejanskega stanja in kršitelja bi načelo ne bis in idem zgolj preprečilo, da bi več kot en sam organ, pristojen za konkurenco, naložil sankcije za (dejansko ali domnevno) omejevanje konkurence, ki izhajajo iz posameznega ravnanja, kadar se te sankcije nanašajo na isto območje in isto obdobje v Evropski uniji. Nasprotno pa ne bi oviralo možnosti, da več kot en organ, pristojen za konkurenco, preganja ali kaznuje omejitve konkurence, ki izhajajo iz enega in istega ravnanja na različnih območjih ali v različnih obdobjih. ( 30 )

49. Ker so v konkurenčnem pravu učinki spornega ravnanja, ki se navezujejo na določeno ozemlje in določeno obdobje, nujni sestavni del dejanskega stanja, je mogoče z dvema meriloma glede idem zagotoviti učinkovit pregon protikonkurenčnih ravnanj v Evropski uniji. Prav tako je z njima zagotovljeno več pravne varnosti za podjetja. Kar je še pomembnejše, skladni sta z zahtevami iz člena 50 Listine, kot se razlagajo ob upoštevanju sodne prakse ESČP.

50. Žal pa obravnavana zadeva ni primerna za to, da bi se pojasnilo to vprašanje.

C. Obravnavana zadeva: neobstoj tako bis kot idem

51. Kot je že bilo nakazano zgoraj, so v vprašanjih za predhodno odločanje izraženi dvomi predložitvenega sodišča – obravnavani v prejšnjem delu – o združljivosti treh meril, ki se nanašajo na opredelitev idem, s členom 50 Listine.

52. Ni mogoče dovolj poudariti, da mora biti za uporabo načela ne bis in idem prisoten tudi element bis. To jasno izhaja iz besedila načela samega in tudi iz člena 50 Listine. Prav tako je to jasno iz sodne prakse ESČP. ( 31 ) Razumljivo je, da je, kolikor mi je znano, Sodišče preučevalo le morebitno kršitev tega načela v položajih, v katerih je šlo za več zaporednih postopkov. ( 32 )

53. V zadevi pred predložitvenim sodiščem ni podan element bis. Iz predložitvene odločbe je namreč razvidno, da je NOK ob sočasni uporabi nacionalnega konkurenčnega prava in konkurenčnega prava Unije izdal eno samo odločbo, v kateri je naložena ena sama globa (sestavljena iz dveh delov).

54. Načelo ne bis in idem se v takih okoliščinah ne uporabi.

55. Na podlagi podatkov, ki so na voljo temu Sodišču, se zdi, da se vprašanje, ki ga je treba rešiti v postopku v glavni stvari, prej nanaša na to, ali je metodologija, na podlagi katere je NOK naložil kazen, sorazmerna. ( 33 )

56. Čeprav mora sorazmernost sankcije na koncu ugotoviti predložitveno sodišče, je treba v tej zvezi posebej omeniti Uredbo št. 1/2003. Zakonodajalec Unije je želel s sprejetjem Uredbe št. 1/2003 zagotoviti, da bodo nacionalni organi (namesto nacionalnega konkurenčnega prava ali vzporedno z njim) uporabljali člena 101 in 102 PDEU. Kot je razvidno iz člena 3, je namen Uredbe tudi zagotoviti, da nacionalni organi, pristojni za konkurenco, ne bodo sprejemali sklepov, ki bi ovirali učinkovitost pravil Unije o konkurenci. Povedano drugače, Uredba dejansko spodbuja (kjer je to upoštevno) to, da nacionalni organi, pristojni za konkurenco, sočasno uporabljajo nacionalno konkurenčno pravo in konkurenčno pravo Unije. Vendar, glede sorazmernosti glob, v Uredbi niso predpisana pravila o tem, kako naj bi nacionalni organi, pristojni za konkurenco, izračunali globo v danih okoliščinah. S členom 23 Uredbe je zgolj naložena čvrsta zgornja meja za globe, ki jih naloži Komisija: ta meja znaša 10 % celotnega prometa zadevnega podjetja v predhodnem poslovnem letu.

57. V obravnavani zadevi ne vidim nobenega elementa, ki bi kazal na kršitev načela sorazmernosti.

58. Zdi se namreč, da metodologija NOK pri določitvi globe predstavlja šolski primer tega, kako lahko nacionalni organ, pristojen za konkurenco, v danem primeru vzporedno uporabi nacionalno konkurenčno pravo in konkurenčno pravo Unije. Globa je sestavljena iz dveh delov, s katerima so sankcionirane posledice spornih ravnanj v dveh različnih obdobjih: prvi del se nanaša na kršitev nacionalnega konkurenčnega prava, preden je Poljska 1. maja 2004 pristopila k Evropski uniji, drugi del pa na kršitev pravil Unije o konkurenci (in nacionalnega konkurenčnega prava) po tem datumu. Zlasti glede drugega obdobja je NOK upošteval okoliščino, da (bi lahko) sporno ravnanje vpliva(lo) na trgovino med državami članicami (poleg vplivov ravnanja na Poljskem). „Prekrivanje“ je povezano z metodologijo, uporabljeno za izračun globe za kršitev konkurenčnega prava. Ni prepovedano z načelom ne bis in idem.

59. Glede na navedeno je treba na vprašanji za predhodno odločanje odgovoriti, da se načelo ne bis in idem ne uporabi v okoliščinah, kakršne so te iz postopka v glavni stvari.

IV. Predlog

60. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je predložilo Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče, Poljska), odgovori: Načelo ne bis in idem se ne uporabi v okoliščinah, kakršne so te iz postopka v glavni stvari.

( 1 ) Jezik izvirnika: angleščina.

( 2 ) Uredba Sveta z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil konkurence iz členov [101 in 102 PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 2, str. 205, in popravek v UL 2015, L 100, str. 81).

( 3 ) Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. iz leta 2000, št. 122, postavka 1319).

( 4 ) Nekatere stranke, ki so Sodišču predložile stališča, so menile, da bi moralo Sodišče zavrniti odgovor na vprašanji za predhodno odločanje, saj, tako trdijo, predloženi vprašanji nista upoštevni za rešitev spora, o katerem odloča predložitveno sodišče. S tem se ne strinjam. Zaradi okoliščine, da se načelo ne bis in idem v zadevi pred predložitvenim sodiščem morda ne bi uporabilo, postavljeni vprašanji ne postaneta hipotetični ali neupoštevni. Nasprotno, iz predložitvene odločbe je jasno, da bo odgovor Sodišča v zvezi z razlago načela ne bis in idem predložitvenemu sodišču pomagal razsoditi o zadevi, ki mu je predložena.

( 5 ) Sodišče je prvič uporabilo načelo v sodbi z dne 5. maja 1966, Gutmann/Komisija (18/65 in 35/65, EU:C:1966:24, str. 119).

( 6 ) Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca D. Ruiz-Jaraboja Colomerja v zadevi Gözütok in Brügge (C‑187/01 in C‑385/01, EU:C:2002:516, točka 49).

( 7 ) O uporabi načela na področjih, ki niso „čisto“ kazensko pravo, glej J. Tomkins, „Article 50“, v S. Peers in drugi (ur.), The EU Charter of Fundamental Rights – A Commentary, Hart Publishing, Oxford, 2014, str. od 1373 do 1412, na str. od 1388 do 1390.

( 8 ) Sodba z dne 14. februarja 2012, Toshiba Corporation in drugi (C‑17/10, EU:C:2012:72, točka 94 in navedena sodna praksa).

( 9 ) Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca D. Ruiz‑Jaraboja Colomerja v zadevi Gözütok in Brügge (C‑187/01 in C‑385/01, EU:C:2002:516, točka 49).

( 10 ) Glej na primer sodbo ESČP z dne 29. maja 2001, Fischer proti Avstriji (CE:ECHR:2001:0529JUD003795097, točka 25).

( 11 ) Glej med drugim sodbi ESČP z dne 10. februarja 2009, Sergey Zolotukhin proti Rusiji [VS] (CE:ECHR:2009:0210JUD001493903, točke od 81 do 84), in z dne 17. februarja 2015, Boman proti Finski (CE:ECHR:2015:0217JUD004160411, točka 33).

( 12 ) Prav tam.

( 13 ) Glej na primer sodbe z dne 9. marca 2006, van Esbroeck (C‑436/04, EU:C:2006:165, točka 32); z dne 28. septembra 2006, Gasparini in drugi (C‑467/04, EU:C:2006:610, točka 54); z dne 28. septembra 2006, van Straaten (C‑150/05, EU:C:2006:614, točke 41, 47 in 48); z dne 18. julija 2007, Kraaijenbrink (C‑367/05, EU:C:2007:444, točki 26 in 28), in z dne 16. novembra 2010, Mantello (C‑261/09, EU:C:2010:683, točka 39).

( 14 ) Sodbi z dne 7. januarja 2004, Aalborg Portland in drugi/Komisija (C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P in C‑219/00 P, EU:C:2004:6, točka 338), in z dne 14. februarja 2012, Toshiba Corporation in drugi (C‑17/10, EU:C:2012:72, točka 94).

( 15 ) Sodba z dne 13. februarja 1969, Wilhelm in drugi (14/68, EU:C:1969:4).

( 16 ) Prav tam, točki 3 in 9. Vendar je Sodišče izoblikovalo opozorilo. V skladu s sodno prakso Sodišča je z načeli naravne pravičnosti zahtevano, da se pri določitvi sankcije, ki jo je treba naložiti, upoštevajo vse prejšnje odločbe o naložitvi sankcij. Glej točko 11 sodbe in sodbo z dne 14. decembra 1972, Boehringer Mannheim/Komisija (7/72, EU:C:1972:125, točka 3).

( 17 ) Sodba z dne 7. januarja 2004, Aalborg Portland in drugi/Komisija (C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P in C‑219/00 P, EU:C:2004:6).

( 18 ) Prav tam, točke od 338 do 340.

( 19 ) Sodba z dne 14. februarja 2012, Toshiba Corporation in drugi (C‑17/10, EU:C:2012:72).

( 20 ) Prav tam, točka 94. Glej tudi sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Toshiba Corporation in drugi (C‑17/10, EU:C:2011:552, točke od 97 do 134).

( 21 ) Sodba z dne 14. februarja 2012, Toshiba Corporation in drugi (C‑17/10, EU:C:2012:72, točke od 97 do 103).

( 22 ) Sodba z dne 15. oktobra 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij in drugi/Komisija (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, od C‑250/99 P do C‑252/99 P in C‑254/99 P, EU:C:2002:582).

( 23 ) Prav tam, točke od 59 do 62.

( 24 ) Sodba z dne 29. junija 2006, Showa Denko/Komisija (C‑289/04 P, EU:C:2006:431).

( 25 ) Prav tam, točke od 52 do 56.

( 26 ) Sodbi z dne 29. junija 2006, Showa Denko/Komisija (C‑289/04 P, EU:C:2006:431, točki 51 in 53), in z dne 29. junija 2006, SGL Carbon/Komisija (C‑308/04 P, EU:C:2006:433, točki 29 in 31). Za razmišljanje o tem, zakaj načela ne bis in idem nikakor ni mogoče uporabiti, kadar pride do dvojnega pregona v različnih sodnih sistemih, razen če obstaja mednarodni sporazum, v katerem je določena uporaba tega načela, glej sklepne predloge generalnega pravobranilca A. Tizzana v zadevi Archer Daniels Midland in Archer Daniels Midland Ingredients/Komisija (C‑397/03 P, EU:C:2005:363, točke od 94 do 99).

( 27 ) Kako zapletena je bila uporaba načela ne bis in idem v okviru konkurenčnega prava tedanjega časa, je natančno razloženo v sklepnih predlogih generalnega pravobranilca H. Mayrasa v zadevi Boehringer Mannheim/Komisija (7/72, EU:C:1972:107, str. 1293 in naslednje).

( 28 ) Glej sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Toshiba Corporation in drugi (C‑17/10, EU:C:2011:552, točke od 120 do 122).

( 29 ) Glej zlasti člen 13 Uredbe o opustitvi in ustavitvi postopkov.

( 30 ) Sklepni predlogi generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Toshiba Corporation in drugi (C‑17/10, EU:C:2011:552, točka 131). Vendar bi bilo treba v takih okoliščinah ustrezno upoštevati splošno zahtevo iz sodbe Wilhelm in drugi. V skladu z njo je treba pri določitvi sankcije, ki jo je treba naložili, upoštevati vse prejšnje odločbe o naložitvi sankcij. Glej sodbo z dne 13. februarja 1969, Wilhelm in drugi (14/68, EU:C:1969:4, točka 11).

( 31 ) Glej na primer sodbo ESČP z dne 7. decembra 2006, Hauser‑Sporn proti Avstriji (CE:ECHR:2006:1207JUD003730103, točka 42 in navedena sodna praksa). Glej tudi https://www.echr.coe.int/Documents/Guide_Art_4_Protocol_7_ENG.pdf (dostop 19. oktobra 2018), točka 30 in naslednje.

( 32 ) Vprašanje razlage, ki se poraja z elementom bis, je bilo tako v splošnem odvisno od pravilne razlage „pravnomočne odločbe“. Glej na primer sodbe z dne 28. septembra 2006, Gasparini in drugi (C‑467/04, EU:C:2006:610, točki 31 in 32); z dne 28. septembra 2006, van Straaten (C‑150/05, EU:C:2006:614, točki 51 in 58), in z dne 22. decembra 2008, Turansky (C‑491/07, EU:C:2008:768, točki 35 in 36). Pred kratkim je Splošno sodišče izrecno zavrnilo trditev, da se je mogoče sklicevati na načelo ne bis in idem, če je z enim samim sklepom naloženih več glob. Glej sodbo z dne 26. oktobra 2017, Marine Harvest/Komisija (T‑704/14, EU:T:2017:753, točke od 307 do 344). O pritožbi zoper to sodbo trenutno odloča to Sodišče.

( 33 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 18. decembra 2008, Coop de France Bétail et Viande in drugi/Komisija (C‑101/07 P in C‑110/07 P, EU:C:2008:741, točka 130). Iz obrazložitve Sodišča je mogoče sklepati, da je treba vprašanje, ali je bila podjetju dvakrat naložena globa za isto kršitev, presojati ob upoštevanju načela sorazmernosti.