SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

MELCHIORJA WATHELETA,

predstavljeni 18. januarja 2017 ( 1 )

Zadeva C‑467/15 P

Evropska komisija

proti

Italijanski republiki

„Pritožba – Državne pomoči – Pomoč, ki jo je Italijanska republika dodelila proizvajalcem mleka – Shema pomoči v zvezi z vračilom dajatve na mleko – Pogojni sklep, ki ga sprejme Svet na podlagi člena 108(2), tretji pododstavek, PDEU – Nespoštovanje pogojev odobritve – Obstoječa pomoč – Nova pomoč – Sprememba obstoječe pomoči“

1. Evropska komisija s to pritožbo predlaga razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 24. junija 2015, Italija/Komisija (T‑527/13, EU:T:2015:429, v nadaljevanju: izpodbijana sodba), s katero je to sodišče, prvič, razglasilo delno ničnost Sklepa Komisije 2013/665/EU, ( 2 ) in drugič, tožbo v preostalem zavrnilo.

I – Pravni okvir

A – Uredba (ES) št. 659/1999

2. V skladu s členom 1(c) Uredbe št. 659/1999 ( 3 )„‚nova pomoč‘ pomeni vsako pomoč, to je sheme pomoči ali individualno pomoč, ki ni veljavna pomoč, vključno s spremembami veljavne pomoči“.

3. V skladu s členom 1(g) te uredbe „‚zloraba pomoči‘ pomeni pomoč, ki jo upravičenec uporabi v nasprotju z odločbo [o odobritvi]“.

B – Uredba (ES) št. 794/2004

4. Člen 4(1) Uredbe (ES) št. 794/2004 ( 4 ) določa: „Za namene člena 1(c) Uredbe (ES) št. 659/1999 sprememba obstoječe pomoči pomeni katero koli spremembo, razen preoblikovanja povsem formalne ali upravne narave, ki ne more vplivati na ocenjevanje združljivosti ukrepa pomoči s skupnim trgom. Vendar se povečanje začetnega proračuna obstoječe sheme pomoči do 20 % ne šteje kot sprememba obstoječe pomoči.“

II – Dejansko stanje in sporni sklep

5. Splošno sodišče je v točkah od 1 do 8 izpodbijane sodbe dejansko stanje spora povzelo tako: „1. Da bi italijanskim proizvajalcem mleka omogočila plačilo dodatne dajatve v višini 1.386.475.000 EUR, dolgovane Evropski uniji zaradi prekoračitve mlečne kvote, odobrene Italijanski republiki za obdobje od 1995/1996 do 2001/2002, je ta država članica Svetu Evropske unije predlagala, naj ji dovoli uvesti shemo državne pomoči na podlagi člena 88(2), tretji pododstavek, ES. 2. Svet je z Odločbo 2003/530/ES z dne 16. julija 2003 o združljivosti pomoči, ki jo namerava Italijanska republika dodeliti svojim proizvajalcem mleka, s skupnim trgom (UL L 184, str. 15, v nadaljevanju: Odločba Sveta) tej državi članici dovolil, da „[Uniji] sama izplača njihov dolgovani znesek dodatne dajatve na mleko in mlečne proizvode za obdobje od 1995/1996 do 2001/2002“ (člen 1 Odločbe Sveta). Prav tako ji je dovolil, da „[zadevnim osebam] […] omogoči, da dolg [do Italijanske republike] v obliki odloženega plačila odplačajo v več letih brez obresti“ (člen 1 Odločbe Sveta). 3. Ta razglasitev združljivosti je bila pogojena z dvema vrstama pogojev. Na prvem mestu je Svet italijanskim organom naložil, prvič, da znesek dodatne dajatve, ki jo dolgujejo proizvajalci mleka, prijavijo Evropskemu kmetijskemu usmerjevalnemu in jamstvenemu skladu (EKUJS), in, drugič, da njihov neporavnani dolg do Unije in obresti v zvezi z njim odbijejo od izdatkov, ki jih financira EKUJS (člen 2 Odločbe Sveta). Na drugem mestu je zahteval, prvič, da proizvajalci mleka svoj dolg do Italijanske republike povrnejo v celoti z enako velikimi letnimi obroki, in, drugič, da obdobje odplačevanja, ki se je začelo 1. januarja 2004, ni daljše od 14 let (člen 1 Odločbe Sveta). 4. V tem okviru so italijanski organi sprejeli [decreto-legge n. 49 – Riforma della normativa in tema di applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (uredb[o]-zakon št. 49 o reformi ureditve uporabe dodatne dajatve v sektorju mleka in mlečnih izdelkov) z dne 28. marca 2003 (GURI št. 75 z dne 31. marca 2003, str. 4) ter [decreto ministeriale, disposizioni per il versamento del prelievo supplementare, dovuto e non versato per i periodi dal 1995/1996 al 2001/2002 di cui all’articolo 10, comma 34, della legge n. 119/2003] (ministrsk[o] uredb[o] z dne 30. julija 2003 o določbah za plačilo dodatne dajatve, dolgovane in neplačane za obdobje od 1995/1996 do 2001/2002 iz člena 10(34) zakona št. 119/2003) (GURI št. 183 z dne 8. avgusta 2003, str. 33). Povezane določbe obeh teh aktov so v bistvu določile, da bodo proizvajalci mleka v celoti povrnili znesek dodatne dajatve, ki ga je krila Italijanska republika, brez obresti z enako velikimi letnimi obroki v obdobju, ki ni daljše od 14 let (v nadaljevanju: sistem obročnega plačevanja). 5. Potem ko so te določbe večkrat spremenili, zlasti da bi zadevnim osebam omogočili zaprositi za obročno plačevanje dolga v obdobju do 30 let, in za šest mesecev odložili plačilo letnega obroka, ki je zapadel 30. junija 2010, so italijanski organi sprejeli [legge n. 10, conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge n. 225, 29 dicembre 2010, recante proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie] (zakon št. 10, ki uredbo-zakon št. 225 z dne 29. decembra 2010 o podaljšanju rokov iz zakonskih določb za nujno posredovanje na davčnem področju in področju podpore podjetjem in družinam s spremembami preoblikuje v zakon) z dne 26. februarja 2011 (GURI št. 47 z dne 26. februarja 2011, redni dodatek št. 53), ki je začel veljati naslednji dan, 27. februarja 2011. Med drugim je v člen 1 [uredbe-zakona] št. 225 dodal odstavek 12k, ki določa, da „se zaradi hude krize v sektorju mleka roki za plačilo zneskov, ki zapadejo 31. decembra 2010, iz načrtov obročnega plačevanja iz uredbe-zakona št. 49 odložijo do 30. junija 2011“, in nadaljnje določbe (v nadaljevanju: odlog plačila). 6. Italijanski organi so Komisijo obvestili, da se je „ekvivalent subvencije“ za ta ukrep prištel k pomoči de minimis za to državo članico iz Priloge k Uredbi Komisije (ES) št. 1535/2007 z dne 20. decembra 2007 o uporabi členov [107 PDEU] in [108 PDEU] pri pomočeh de minimis v sektorju kmetijske proizvodnje (UL L 337, str. 35). V skladu z njimi je ta ukrep koristil 1291 proizvajalcem mleka od 11.271 upravičencev iz sistema obročnega plačevanja, kar je 11,45 %. Poleg tega se je individualna pomoč, pridobljena iz tega naslova, gibala v razponu od 0,08 do 694,19 EUR. Nazadnje, za 1187 od 1291 zadevnih proizvajalcev mleka je bila manjša od 100 EUR in za 559 od njih manjša od 12 EUR. 7. Komisija je s Sklepom C(2011) 10055 final z dne 11. januarja 2012 o državni pomoči SA.33726 (11/C) (ex SA.33726 (11/NN)) – Odlog plačila dajatev na mleko v Italiji, katerega povzetek je bil objavljen v Uradnem listu Evropske unije z dne 10. februarja 2012 (UL C 37, str. 30), začela postopek na podlagi člena 108(2) PDEU. Prvič, v bistvu je navedla, da ima dvome o opredelitvi odloga plačila glede na člen 107 PDEU ter o združljivosti tega ukrepa z notranjim trgom. Drugič, navedla je, da ta odlog plačila krši enega od pogojev iz Odločbe Sveta, da ta kršitev spreminja celoten sistem obročnega plačevanja, ki so ga uvedli italijanski organi, v delu, v katerem se nanaša na proizvajalce mleka, ki so izkoristili odlog plačila, v novo pomoč in da združljivost te nove pomoči z notranjim trgom ni bila ugotovljena. 8. Komisija je po koncu izmenjav dopisov z italijanskimi organi med upravnim postopkom s [spornim] sklepom […] ugotovila, da je vsak od dveh zadevnih ukrepov, in sicer odlog plačila in sistem obročnega plačevanja, nova pomoč, ki ni zakonita in ni združljiva z notranjim trgom (člen 1 [spornega] sklepa). Zato je Italijanski republiki naložila, da mora takoj in učinkovito izterjati zneske, ki jih je odobrila proizvajalcem mleka, ki so izkoristili odlog plačila, skupaj z obrestmi (člena 2 in 3 [spornega] sklepa).“

III – Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba

6. Italijanska republika je 30. septembra 2013 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbo zaradi razglasitve ničnosti spornega sklepa.

7. Italijanska republika je v utemeljitev tožbe navedla dva tožbena razloga, in sicer, prvič, kršitev člena 3(7) Uredbe št. 1535/2007 in, drugič, kršitev člena 3(2) iste uredbe.

8. Splošno sodišče je sprejelo drugi tožbeni razlog Italijanske republike ter razglasilo člen 1(2) spornega sklepa in člene od 2 do 4 tega sklepe za nične v delu, v katerem so se nanašali, prvič, na shemo pomoči iz člena 1(2) spornega sklepa in, drugič, na individualne pomoči, odobrene na podlagi te sheme pomoči, medtem ko je v preostalem tožbo zavrnilo.

9. V ta namen je Splošno sodišče na prvem mestu v točki 39 izpodbijane sodbe pojasnilo obseg drugega tožbenega razloga, pri čemer je menilo, da različni očitki, ki jih je Italijanska republika navedla v okviru tega tožbenega razloga, sicer temeljijo na kršitvi vsak svoje določbe, vendar jim je kljub temu skupno, da se z njimi v bistvu tudi očita, da sporni sklep ne temelji na nobeni veljavni pravni podlagi v delu, v katerem opredeljuje sistem obročnega plačevanja za nezakonito novo pomoč, in v delu, v katerem ji je naložena izterjava te pomoči. Splošno sodišče je v točkah od 40 do 44 izpodbijane sodbe menilo, da je bila ta utemeljitev podana že v fazi tožbe in da trditve iz replike Italijanske republike ob upoštevanju odgovora na tožbo pomenijo razširitev te utemeljitve.

10. Na drugem mestu je Splošno sodišče v točkah od 45 do 47 izpodbijane sodbe zavrnilo očitek Italijanske republike v zvezi z obrazložitvijo spornega sklepa.

11. Na tretjem mestu je Splošno sodišče v točkah od 49 do 92 izpodbijane sodbe preučilo očitke Italijanske republike v zvezi z utemeljenostjo spornega sklepa.

12. Splošno sodišče je v točki 50 izpodbijane sodbe menilo, da ni sporno, da je bil sistem obročnega plačevanja, dokler ni Komisija ugotovila, da ga je treba šteti za novo pomoč, obstoječa shema pomoči.

13. Splošno sodišče je v točkah 66 in 67 izpodbijane sodbe sicer menilo, da lahko Komisija v primeru zlorabe pomoči upravičeno uporabi postopek iz poglavja IV Uredbe št. 659/1999, vendar je nato v točki 68 navedene sodbe še menilo, da ni sporno, da Komisija svojega sklepa ni utemeljila na s tem povezanih določbah Uredbe št. 659/1999, ampak je menila, da je sistem obročnega plačevanja zaradi odloga plačila postal nova pomoč v delu, v katerem se uporablja za proizvajalce mleka, ki so izkoristili ta odlog. Prav tako je Splošno sodišče menilo, da se ta opredelitev in opredelitev kot pomoč, ki se zlorablja, izključujeta, saj se lahko samo pomoč, ki že obstaja, zlorablja, kot je opozorjeno v uvodni izjavi 15 Uredbe št. 659/1999.

14. Med različnimi možnostmi, ki jih je imela Komisija možnost uporabiti, je Splošno sodišče v točkah od 69 do 76 navedlo postopek v zvezi z nezakonitimi pomočmi iz poglavja III Uredbe št. 659/1999.

15. V točki 74 izpodbijane sodbe je menilo, da v primeru spremembe obstoječe pomoči ni mogoče kot novo pomoč opredeliti „vsake spremenjene obstoječe pomoči“, ampak zgolj spremembo kot tako, ki jo je mogoče šteti za novo pomoč, medtem ko je treba prejšnji ukrep, ki se je lahko zakonito izvajal, opredeliti kot obstoječo pomoč ali shemo pomoči.

16. Splošno sodišče je v točki 75 izpodbijane sodbe opozorilo na izjemo od tega pravila, ki se nanaša na primer, ko sprememba vpliva na samo bistvo obstoječe pomoči ali sheme pomoči, zaradi česar se ta ukrep v celoti spremeni v novo pomoč ali shemo pomoči. V isti točki je še pojasnilo, da ni mogoče govoriti o bistveni spremembi, kadar je mogoče novi element jasno ločiti od že obstoječega ukrepa ali pa je ta zgolj formalen ali upraven.

17. Splošno sodišče je v točki 76 izpodbijane sodbe ugotovilo, da je možnost Komisije, da opredeli kot novo pomoč in – glede na okoliščine – kot nezakonito pomoč ne samo spremembo obstoječe pomoči, ampak tudi celotno obstoječo pomoč, na katero se ta sprememba nanaša, vsebinsko pogojena s tem, da ta institucija dokaže, da sprememba vpliva na samo bistvo že obstoječega ukrepa. K temu je še dodalo, da mora Komisija – če zadevna država članica med upravnim postopkom ta vidik izpodbija s trditvijo, bodisi da je mogoče spremembo jasno ločiti od že obstoječega ukrepa bodisi da je zgolj formalna ali upravna in da ne more vplivati na presojo združljivosti tega ukrepa z notranjim trgom – navesti razloge, iz katerih se ji trditve te države članice ne zdijo utemeljene.

18. Splošno sodišče je v točkah od 78 do 80 izpodbijane sodbe menilo, da Komisija v spornem sklepu ni dokazala, da je odlog plačila vplival na samo bistvo sistema obročnega plačevanja. Zato je v točkah 81 in 82 izpodbijane sodbe menilo, da Komisija ni upoštevala pojma nove pomoči, saj je obstoječo shemo pomoči prekvalificirala v novo nezakonito pomoč, ne da bi spoštovala vsebinske pogoje iz Uredbe št. 659/1999, zato je neupravičeno odredila izterjavo pomoči, odobrenih na podlagi obstoječe sheme pomoči.

19. Splošno sodišče je v točkah od 83 do 91 izpodbijane sodbe zavrnilo trditve, s katerimi je želela Komisija dokazati, da je to, da italijanski organi niso spoštovali pogojev, določenih ob razglasitvi združljivosti s strani Sveta, v bistvu povzročilo prekvalifikacijo obstoječe sheme pomoči v novo nezakonito pomoč.

20. V zvezi s tem je Splošno sodišče v točki 85 izpodbijane sodbe navedlo, da se mora Komisija – kadar ugotovi nespoštovanje odločbe, s katero je bila pomoč ali shema pomoči razglašena za združljivo z notranjim trgom pod nekaterimi pogoji, in če se odloči za uporabo svojih nadzornih pooblastil – omejiti na preučitev nove pomoči, razen če dokaže, da je ta spremenila samo bistvo obstoječe pomoči ali sheme pomoči.

21. Splošno sodišče je v točki 86 izpodbijane sodbe menilo, da Komisija ni upravičena ugotoviti, da nespoštovanje takega pogoja ipso facto povzroči prekvalifikacijo tega ukrepa v novo pomoč, ter še manj šteti, da je ta ukrep že od začetka nezakonit, in naložiti izterjavo, kot če bi šlo za pomoč, ki se je izvajala nezakonito, in ne za predhodno odobreno pomoč.

22. Splošno sodišče je v zvezi s tem v točki 87 izpodbijane sodbe navedlo, da je vsaka obstoječa pomoč krita z odločbo o odobritvi, katere predmet je bila, razen če Komisija ugotovi, da je bila zlorabljena ali da je nova pomoč spremenila njeno samo bistvo, zato je treba s pridržkom teh dveh primerov šteti, da je taka pomoč zakonita, dokler Komisija ne ugotovi njene nezdružljivosti z notranjim trgom.

23. Poleg tega je Splošno sodišče v točki 88 izpodbijane sodbe še menilo, da lahko Komisija glede na cilj, ki se uresničuje s pogoji, postavljenimi ob razglasitvi združljivosti, zaradi poznejšega nespoštovanja teh pogojev le z eno od različnih postopkovnih možnosti, določenih s PDEU in Uredbo št. 659/1999, ovrže razglasitev združljivosti zadevnega ukrepa z notranjim trgom, ne more pa iz tega razloga ovreči njegove opredelitve kot obstoječa pomoč, in sicer s pridržkom izjeme, navedene v točki 85 izpodbijane sodbe.

24. Splošno sodišče je v točkah 89 in 90 izpodbijane sodbe ugotovilo, da ima lahko taka razglasitev nezdružljivosti učinke samo v prihodnje, saj bi se v nasprotnem primeru shema pomoči, ki se zakonito izvaja, in individualne pomoči, zakonito odobrene na njeni podlagi, preden zadevna država članica krši svoje obveznosti, retroaktivno štele za pomoči, ki so nezakonite in nezdružljive z notranjim trgom, to pa bi bilo enako razveljavitvi odločbe, s katero je bilo izvajanje teh ukrepov odobreno.

25. Poleg tega je Splošno sodišče v točki 91 izpodbijane sodbe menilo, da bi priznanje teorije, ki jo zagovarja Komisija, pomenilo, da se ji omogoči zaobiti postopke, ki jih je določil zakonodajalec za zagotovitev učinkovitosti nadzora nad državnimi pomočmi ob spoštovanju načela pravne varnosti.

26. Zato je Splošno sodišče z izpodbijano sodbo sprejelo drugi tožbeni razlog, v preostalem pa je tožbo zavrnilo.

IV – Pritožba

27. Komisija in Italijanska republika sta na obravnavi 10. novembra 2016 podali ustne navedbe.

28. Komisija v podporo pritožbi navaja tri razloge, ki se nanašajo na (i) prepoved, da se po uradni dolžnosti preizkusi razlog, ki zadeva vsebinsko zakonitost izpodbijanega akta; (ii) kršitev člena 108 PDEU in člena 1 Uredbe št. 659/1999 v zvezi s pojmoma nove pomoči in obstoječe pomoči ter (iii) kršitev člena 108 PDEU ter členov 4, 6, 7, 14 in 16 Uredbe št. 659/1999, kar zadeva postopke, ki se uporabljajo za nove pomoči in pomoči, ki se zlorabljajo.

A – Prvi pritožbeni razlog: prepoved, da se po uradni dolžnosti preizkusi razlog, ki zadeva vsebinsko zakonitost izpodbijanega akta

1. Trditve strank

29. Komisija trdi, da je Splošno sodišče v točkah od 39 do 44 izpodbijane sodbe kršilo načelo dispozitivnosti, prepoved, da se po uradni dolžnosti preizkusi razlog, ki zadeva vsebinsko zakonitost sklepa, člen 21 Protokola o Statutu Sodišča Evropske unije in člen 44(1) Poslovnika Splošnega sodišča, saj iz teh členov izhaja, da spor načeloma določijo in opredelijo stranke ter da sodišče Unije ne sme odločati ultra petita, tako da po uradni dolžnosti postavi vprašanje opredelitve sistema obročnega plačevanja kot novo, ne pa kot obstoječo pomoč zaradi domnevno nebistvene narave spremembe, ki so jo vanj vnesli italijanski organi. Po njenem mnenju je bilo v tožbi pred Splošnim sodiščem to vprašanje z vsebinskega vidika postavljeno le v zvezi z domnevno kršitvijo člena 4(1) Uredbe št. 794/2004, pri čemer pa je to vprašanje ločeno od vprašanja, na katero se je nanašalo razlogovanje Splošnega sodišča.

30. Če bi Sodišče temu pritožbenemu razlogu ugodilo, Komisija meni, da se ne bi smelo omejiti le na razveljavitev izpodbijane sodbe in zavrnitev tožbe na prvi stopnji, ampak bi moralo zaradi učinkovitega izvajanja sodne oblasti – da bi se preprečile resne kršitve materialnega prava Unije in bi bila podana pojasnila v zvezi s postopki, ki jih je treba uporabiti pri preučitvi državnih pomoči, dodeljenih v nasprotju s pogoji, določenimi s sklepom o združljivosti – preučiti in sprejeti še vsaj enega od obeh preostalih pritožbenih razlogov.

31. Italijanska republika meni, da ta pritožbeni razlog ni utemeljen.

2. Presoja

32. V nasprotju s Komisijo menim, da je Italijanska republika ta razlog navedla že v tožbi pred Splošnim sodiščem.

33. Ta država je namreč v samem besedilu drugega tožbenega razloga pred Splošnim sodiščem napotila na očitek, ki se je nanašal na kršitev člena 1(c) Uredbe št. 659/1999 v zvezi s pojmom nove pomoči.

34. Italijanska republika je v okviru tega tožbenega razloga najprej trdila, da „ni elementov, s katerimi bi bilo mogoče utemeljiti, da morajo prejemniki obstoječe pomoči, ki so izkoristili sporni ukrep, vrniti ne samo znesek, ki ustreza spornemu ukrepu, ampak tudi znesek, ki so ga prejeli iz naslova obstoječe pomoči (in torej – na podlagi odločbe o odobritvi – obresti, ki niso bile poravnane v prvem načrtu obročnega plačevanja)“ (točka 56 tožbe pred Splošnim sodiščem)

35. Nato je še vedno v okviru istega tožbenega razloga Komisiji očitala izkrivljanje pojma „sprememba veljavne [obstoječe] pomoči“ iz člena 1(c) Uredbe št. 659/1999, pri čemer je navedla: „Nič bolj ni mogoče šteti, da lahko razširitev sklepa o izterjavi tudi na obstoječo pomoč legitimno izvira iz obstoja bistvene spremembe te pomoči, na podlagi katere naj bi bilo treba oba ukrepa obravnavati kot enotno novo pomoč, ki ni bila priglašena Komisiji in je zato nezakonita“ (točka 57 tožbe pred Splošnim sodiščem).

36. K temu je še dodala, da „bi bil tak zaključek očiten rezultat izkrivljanja pojma ‚sprememba obstoječe pomoči‘, ki se upošteva za uporabo člena 1(c) Uredbe št. 659/1999“ (točka 58 tožbe pred Splošnim sodiščem).

37. Iz tega izhaja, da je Italijanska republika Komisijo – čeprav ji je v tem okviru očitala tudi nezadostno obrazložitev – grajala zato, ker je sistem obročnega plačevanja opredelila kot novo pomoč, ne da bi preverila, ali so pogoji za tako opredelitev izpolnjeni.

38. Zgoraj navedeno je potrjeno z dejstvom, da je tudi Komisija razumela očitek Italijanske republike, ki ga je povzela in zavrnila v odgovoru na tožbo, predloženem pred Splošnim sodiščem (glej točke 22 in od 32 do 36 odgovora na tožbo pred Splošnim sodiščem).

39. Torej je treba prvi pritožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.

B – Drugi pritožbeni razlog: kršitev člena 108 PDEU in člena 1 Uredbe št. 659/1999 v zvezi s pojmoma nove pomoči in obstoječe pomoči

40. Ta pritožbeni razlog je sestavljen iz dveh delov, od katerih se prvi nanaša na to, da je bila pomoč, pri izvedbi katere so bili kršeni pogoji odobritve, nova, ne pa obstoječa pomoč, drugi pa na to, da Splošno sodišče v svoji tezi ni upoštevalo institucionalnega ravnovesja med Svetom in Komisijo.

1. Trditve strank

a) Komisija

i) Uvodne ugotovitve

41. Komisija v bistvu trdi, da iz sodne prakse Sodišča ( 5 ) izhaja, da že kršitev pogojev, postavljenih v predhodnem sklepu o združljivosti pomoči, povzroči obstoj nove pomoči in zato – če nova dejstva ne omogočajo drugačne presoje – utemeljuje nov sklep o nezdružljivosti.

42. Komisija meni, da je treba zaradi zagotovitve pravne varnosti z gotovostjo opredeliti, ali je nacionalni ukrep krit s sklepom o združljivosti, to gotovost pa je mogoče zagotoviti le, če se zadevni ukrep v celoti sklada z odobritvijo in se z njim spoštujejo vsi v njej postavljeni pogoji. Poleg tega Komisija še navaja, da se pomoč, ki se izvaja – če država članica krši pogoje odobritve – ne ujema s pomočjo, ki jo je odobril Svet, in torej ne more biti obstoječa pomoč.

43. Komisija poleg tega še navaja, da lahko zadevna država članica v primeru nespoštovanja pogojev, določenih s sklepom o odobritvi, kadar koli zaprosi za nov sklep o odobritvi, pri čemer se opre zlasti na spremembe, nastale v dejanskih okoliščinah.

ii) Prvi del pritožbenega razloga

44. Na prvem mestu Komisija Splošnemu sodišču očita, da je v točki 50 izpodbijane sodbe napačno menilo, da je bil sistem obročnega plačevanja obstoječa shema pomoči do trenutka, ko je Komisija menila, da ga je treba obravnavati kot novo pomoč. S tem naj Splošno sodišče ne bi upoštevalo objektivnosti pojmov „obstoječa pomoč“ in „nova pomoč“.

45. Na drugem mestu Komisija meni, da se je Splošno sodišče v točki 74 izpodbijane sodbe napačno sklicevalo na sodbe z dne 20. maja 2010, Todaro Nunziatina & C. (C‑138/09, EU:C:2010:291); z dne 30. aprila 2002, Government of Gibraltar/Komisija (T‑195/01 in T‑207/01, EU:T:2002:111), in z dne 16. decembra 2010, Nizozemska in NOS/Komisija (T‑231/06 in T‑237/06, EU:T:2010:525), na podlagi katerih je menilo, da v primeru spremembe obstoječe pomoči za novo pomoč ni mogoče opredeliti vsake spremenjene obstoječe pomoči, ampak zgolj spremembo kot tako.

46. Na tretjem mestu Komisija Splošnemu sodišču očita, prvič, da je v točki 75 izpodbijane sodbe opredelitev obstoječe pomoči ali sheme pomoči, ki je bila spremenjena, kot novo pomoč pogojilo s tem, da mora Komisija dokazati, da je sprememba vplivala na samo bistvo že obstoječega ukrepa, in, drugič, da je v točki 76 izpodbijane sodbe zahtevalo, da Komisija v primeru izpodbijanja v upravnem postopku navede razloge, iz katerih po njenem mnenju trditve zadevne države članice v zvezi z nebistveno naravo spremembe niso utemeljene.

47. Na četrtem mestu Komisija Splošnemu sodišču očita, da je izpeljalo napačne vsebinske sklepe iz domnevne nezadostnosti obrazložitve spornega sklepa, čeprav je v točkah 46 in 47 izpodbijane sodbe že zavrnilo očitek Italijanske republike v zvezi z obrazložitvijo spornega sklepa.

48. Na petem mestu Komisija Splošnemu sodišču očita, da je zavajajoče opisalo njeno stališče o vprašanju, ali je bil sistem obročnega plačevanja bistveno spremenjen.

49. Na šestem mestu Komisija meni, da iz že navedenih razlogov sklepi, do katerih je prišlo Splošno sodišče v točkah 81 in 82 izpodbijane sodbe, temeljijo na napačnih pravnih predpostavkah.

50. Na sedmem mestu Komisija Splošnemu sodišču očita, da je v točki 88 izpodbijane sodbe napačno menilo, da lahko Komisija v primeru kršitve pogojev, postavljenih ob razglasitvi združljivosti, ovrže razglasitev združljivosti zadevnega ukrepa z notranjim trgom, ne more pa iz tega razloga ovreči njegove opredelitve kot obstoječa pomoč, razen če dokaže obstoj bistvene spremembe zadevnega ukrepa.

51. Na osmem mestu Komisija meni, da je Splošno sodišče v točki 89 izpodbijane sodbe napačno razlagalo sodbo z dne 15. septembra 1998, Ryanair/Komisija (T‑140/95, EU:T:1998:201), ki se je nanašala na nespoštovanje odločbe, s katero je bila pod nekaterimi pogoji odobrena pomoč, ki naj bi bila sproščena v zaporednih obrokih. Iz te sodbe naj bi izhajalo, da nespoštovanje pogoja odobritve ne povzroči zgolj tega, da pomoč ni krita s prvotno odločbo, temveč se zato predpostavi tudi nezdružljivost naslednjih obrokov, razen če se Komisija odloči za odobritev odstopanja.

52. Na devetem mestu Komisija meni, da ugotovitve, do katere je prišlo Splošno sodišče v točki 90 izpodbijane sodbe, tj. da se nekatere pomoči ne ujemajo s tistim, kar je bilo odobreno, ni mogoče izenačiti s preklicem prejšnje odločbe. Zato naj v nasprotju s trditvijo Splošnega sodišča iz točke 91 izpodbijane sodbe ne bi bilo nobenega izogibanja Uredbi št. 659/1999 niti nobene kršitve načela pravne varnosti.

b) Italijanska republika

53. Prvič, Italijanska republika odgovarja, da se Splošno sodišče ni oprlo na tezo, da je obstoječa pomoč, kot jo je odobril Svet, vključevala odlog plačila, odobren leta 2011, temveč na tezo, da je bil odlog plačila nova pomoč, ki – ker Komisija ni dokazala, da je ta ukrep bistveno spremenil obstoječo pomoč – ni mogla nikakor vplivati na obstoječo pomoč.

54. Drugič, Italijanska republika meni, da Komisija Splošnemu sodišču neupravičeno očita, da ni izpeljalo posledic lastnih ugotovitev, kar zadeva možnost, ki jo ima Komisija, da na podlagi člena 108(2) PDEU Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Italijanska republika ni izpolnila pogojev iz odločbe o odobritvi.

55. Tretjič, kar zadeva očitek, s katerim želi Komisija dokazati, da Splošno sodišče ni obrazložilo svoje ugotovitve iz točke 76 izpodbijane sodbe, da se lahko Komisija le v primeru, da dokaže, da kršitev pogojev odobritve vpliva na samo bistvo odobrene pomoči, sklicuje na svoja običajna pooblastila, s katerimi razpolaga v zvezi z novimi pomočmi, Italijanska republika trdi, da Komisija ne upošteva pravila, po katerem je mogoče izterjavo obstoječe pomoči odrediti le, ko ta pomoč preneha biti odobrena, tj. ko zaradi spremembe, povezane z obstoječo pomočjo, postane nova pomoč. Da se to zgodi, sprememba sheme pomoči po mnenju Italijanske republike ne sme biti jasno ločena od prvotne sheme, poleg tega pa mora ta sprememba vplivati na samo bistvo prvotne sheme.

56. Četrtič, kar zadeva očitke Komisije v zvezi z opredelitvijo zadevnega ukrepa kot nova, ne pa kot obstoječa pomoč, Italijanska republika poudarja, da Splošno sodišče v nasprotju s trditvijo Komisije ni menilo, da lahko v primeru kršitve pogojev odobritve Komisija ukrepa le, če dokaže, da je država članica bistveno spremenila obstoječo pomoč.

57. Kakor koli že, če je novi ukrep sam po sebi nezakonita pomoč, bi lahko Komisija sprejela sklep o prepovedi izvajanja tega ukrepa ali – če je bil ukrep že izveden – odredila izterjavo pomoči, s čimer bi znova vzpostavila pogoje, pod katerimi je bila pomoč odobrena.

58. Italijanska republika izpodbija tudi trditev Komisije, da kršitev enega od pogojev odobritve, postavljenega v odločbi o odobritvi – ne glede na to, ali se je obstoječa pomoč izvedla pravilno ali ne – spremeni celoten že obstoječi ukrep v novo pomoč. Ta država članica na podlagi sodbe z dne 13. junija 2013, HGA in drugi/Komisija (od C‑630/11 P do C‑633/11 P, EU:C:2013:387, točki 29 in 30), trdi, da je razlogovanje iz sodne prakse Sodišča drugačno.

2. Presoja prvega dela drugega pritožbenega razloga

59. V obravnavani zadevi ni sporno, da je sprememba že obstoječega ukrepa, ki ga je odobril Svet, nova nezakonita pomoč, saj je o tem vprašanju že odločilo Splošno sodišče in se ta odločitev pred Sodiščem ne izpodbija. Torej je v središču spisa pred Sodiščem vprašanje, ali se zaradi te spremembe celotna tako spremenjena obstoječa pomoč spremeni v novo pomoč in pod katerimi pogoji. Je to samodejno ali mora biti sprememba bistvena in taka, da je ni mogoče ločiti od že obstoječega ukrepa? ( 6 )

60. Povedano drugače, ali je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker je menilo, da je treba za prekvalifikacijo obstoječe pomoči v novo pomoč dokazati, da je sprememba bistveno vplivala na že obstoječi ukrep in da je ni mogoče ločiti od njega, česar Komisija v obravnavani zadevi ni dokazala?

a) Kaj lahko v zvezi s tem razberemo iz sodne prakse?

i) Sodba Heineken Brouwerijen (91/83 in 127/83)

61. Prva sodba, ki pritegne mojo pozornost, je sodba z dne 9. oktobra 1984, Heineken Brouwerijen (91/83 in 127/83, EU:C:1984:307, točke od 19 do 22), v kateri je predložitveno sodišče Sodišču postavilo vprašanje o prepovedi iz člena 93(3), zadnji stavek, Pogodbe, kar zadeva izvajanje načrtovanih ukrepov, preden se po postopkih, določenih v odstavkih 2 in 3, sprejme dokončna odločba. Predložitveno sodišče je spraševalo, ali se ta prepoved izvajanja uporablja za načrtovano pomoč, ki je bila v prvotni različici ustrezno priglašena, vendar je bila naknadno spremenjena, ne da bi bila Komisija o tem obveščena, in ali se v tem primeru prepoved uporablja le za del pomoči, vzpostavljene s to spremembo.

62. V točki 20 te sodbe je navedeno: „Kot je že poudarilo Sodišče, med drugim v sklepu z dne 20. septembra 1983, Komisija/Francoska republika (171/83 R, Recueil, str. 2621), je zadnji stavek odstavka 3 člena 93 varovalo nadzornega mehanizma, vzpostavljenega s tem členom, ta pa je bistvenega pomena za zagotavljanje delovanja skupnega trga. Namen prepovedi izvajanja iz tega člena je zagotoviti, da shema pomoči ne začne učinkovati, preden lahko Komisija v razumnem roku podrobno preuči načrt in po potrebi začne postopek iz odstavka 2 istega člena.“

63. Nato je Sodišče v točki 21 te sodbe odločilo, da se „zadevna prepoved nanaša na shemo pomoči v celoti, in sicer v končni različici, ki jo sprejmejo nacionalni organi. Če je bil prvotni načrt spremenjen, se člen 93(3) [pogodbe], zadnji stavek, torej uporablja za tako spremenjeni načrt. Če je bil načrt priglašen in mu Komisija ni nasprotovala, vendar je zadevna država članica vanj vnesla spremembe, o katerih ni obvestila Komisije, navedena določba nasprotuje izvajanju sheme pomoči v celoti. Drugačen sklep je mogoč le, če je domnevna sprememba dejansko ločen ukrep pomoči, o katerem bi bilo treba presoditi ločeno in ki torej ne bi mogel vplivati na presojo, ki jo je Komisija že podala o prvotnem načrtu“ (moj poudarek).

ii) Sodba Italija/Komisija (C‑261/89)

64. V zadevi, v kateri je bila izrečena sodba z dne 3. oktobra 1991, Italija/Komisija (C‑261/89, EU:C:1991:367, točke od 2 do 4 in od 20 do 23), je Komisija odobrila pomoči, ki jih je predvidela Republika Italija, pri čemer je italijansko vlado pozvala, naj do konca leta 1988 ne dodeli novih pomoči v kakršni koli obliki zadevni skupini z državnim deležem v sektorju aluminija, vendar so italijanski organi 18. septembra 1987 EFIM (Ente partecipazione e finanziamenti industrie manifatturiere) odobrili izdajo državnih obveznic, prihodki iz katerih v višini 100 milijard italijanskih lir (ITL) (približno 52 milijonov EUR) naj bi se namenili financiranju naložb v družbi Alumínia (70 milijard ITL – približno 36 milijonov EUR) in Compagnia Sarda Alluminio (v nadaljevanju: družba Comsal; 30 milijard ITL – približno 15,5 milijona EUR).

65. Sodišče je v točki 20 navedene sodbe odločilo, da „je treba v zvezi s trditvijo, da bi morala Komisija za ugotovitev kršitve prejšnje odločbe zadevo predložiti Sodišču, najprej ugotoviti, da mora Komisija pri preučitvi združljivosti državne pomoči s skupnim trgom upoštevati vse upoštevne elemente, po potrebi vključno s kontekstom, ki je že bil preučen v prejšnji odločbi, in vključno s pogoji, ki so bili morda s to odločbo naloženi državi članici. V obravnavani zadevi Komisiji ni mogoče očitati, da je novo pomoč presodila v kontekstu vseh pomoči industriji aluminija, kot je to storila tudi sama italijanska vlada v svojih stališčih iz predhodnega postopka“ (moj poudarek).

66. V točki 21 iste sodbe je Sodišče odločilo, da „[p]oleg tega postopek preučitve pomoči na podlagi člena 93(2) [pogodbe] omogoča presojo vsakega novega dejanskega elementa, ki bi lahko spremenil presojo Komisije, pri čemer se upoštevajo namen novih pomoči in vse upoštevne ekonomske okoliščine v času, ko so bile pomoči odobrene“.

67. V točki 22 te sodbe je navedeno, da je treba „ugotoviti, da v obravnavani zadevi italijanska vlada ni v nobeni fazi postopka predložila novih elementov, ki bi lahko spremenili presojo, ki jo je Komisija že podala v odločbi z dne 17. decembra 1986. Brez kakršne koli utemeljitve je zgolj zahtevala, naj se nove pomoči presodijo ob upoštevanju člena 92(3)(c) Pogodbe EGS.“

68. Nazadnje je bilo v točki 23 navedene sodbe odločeno, da „[i]z tega sledi, da je lahko Komisija – ker ni ob sprejetju sporne odločbe prejela nobenega novega elementa, na podlagi katerega bi lahko presodila, ali je mogoče za zadevne pomoči uporabiti odstopanje iz člena 92(3)(c) Pogodbe – svojo odločbo utemeljeno sprejela na podlagi presoj, ki jih je že opravila v prejšnji odločbi, in na podlagi neupoštevanja pogoja, ki ga je postavila v njej“ (moj poudarek).

iii) Sodba Italija/Komisija (C‑47/91)

69. Treba je omeniti še sodbo z dne 5. oktobra 1994, Italija/Komisija (C‑47/91, EU:C:1994:358, točke od 24 do 26), v kateri je v točki 24 navedeno, da Komisija, „ko je soočena […] z individualno pomočjo, za katero se zatrjuje, da je bila dana na podlagi predhodno odobrene sheme, te pomoči ne more takoj neposredno preizkusiti glede na Pogodbo. Pred začetkom kakršnega koli postopka mora najprej preveriti, ali je pomoč zajeta v splošni shemi in ali izpolnjuje pogoje, določene v njeni odločbi o odobritvi. Če ne bi ravnala tako, bi Komisija s preizkusom vsake individualne pomoči lahko postavila pod vprašaj svojo odločbo o odobritvi sheme pomoči, ki naj bi že bila predmet preučitve v smislu člena 92 Pogodbe. S tem bi se tako za države članice kot tudi za gospodarske subjekte ogrozili načeli varstva legitimnih pričakovanj in pravne varnosti, saj bi Komisija individualne pomoči, ki so strogo v skladu z odločbo o odobritvi sheme pomoči, lahko kadar koli ponovno preverjala“ (moj poudarek).

70. Nato je Sodišče v točki 25 še navedlo, da je treba, „[k]adar Komisija po takem omejenem preizkusu ugotovi, da je individualna pomoč v skladu z njeno odločbo o odobritvi sheme, […] to pomoč obravnavati kot odobreno pomoč, torej kot obstoječo pomoč. V tem primeru Komisija ne more odrediti mirovanja, saj ji je s členom 93(3) Pogodbe ta pristojnost podeljena le v zvezi z novimi pomočmi“ (moj poudarek). ( 7 )

iv) Sodba Španija/Komisija (C‑36/00)

71. Zadnja sodba (najnovejšega datuma), na katero bi želel napotiti, je sodba z dne 21. marca 2002, Španija/Komisija (C‑36/00, EU:C:2002:196), v kateri je v točki 24 navedeno, da je treba, „kadar Komisija ugotovi, da pomoč, za katero se zatrjuje, da je bila podeljena na podlagi predhodno odobrene sheme pomoči, ne spoštuje pogojev, določenih v njeni odločbi o odobritvi sheme, in torej ni krita s to odločbo, to pomoč obravnavati kot novo pomoč“. ( 8 )

72. Sodišče je v točki 25 iste sodbe še dodalo, da je izplačana pomoč, „če država članica ob podelitvi pomoči na podlagi predhodno odobrene sheme ne spoštuje pogojev, ki jih je postavila Komisija v odločbi o odobritvi navedene sheme, […] nova pomoč, zato mora Komisija začeti posebni postopek iz člena 88(2), prvi pododstavek, ES […]“. ( 9 )

b) Uporaba v obravnavani zadevi

73. Iz zgoraj preučene sodne prakse izhaja, da Splošno sodišče – ker je v točki 61 izpodbijane sodbe navedlo ustaljeno sodno prakso, na podlagi katere je, kot smo videli, Komisiji dovoljeno, da nov sklep utemelji s presojami, ki so bile že podane v prejšnjem sklepu, in z nespoštovanjem pogojev, določenih v tem sklepu – ni upoštevalo dejstva, da je po mnenju Sodišča kršitev teh pogojev sama po sebi zadostovala za utemeljitev novega sklepa, tokrat o nezdružljivosti, za predhodno odobreno pomoč, in sicer v okviru preučitve novih pomoči, in prav gotovo ne obstoječih pomoči.

74. Iz te sodne prakse izhaja, da je treba pomoč, podeljeno na podlagi že odobrene sheme – če Komisija ugotovi, da ta ne izpolnjuje več pogojev, določenih s sklepom o odobritvi sheme, in se torej več ne sklada s tem sklepom – obravnavati kot novo pomoč. Povedano drugače, kršitev pogojev, določenih v prejšnjem sklepu o združljivosti, povzroči, da se odobrena pomoč spremeni v novo pomoč, in – če ni novih dejstev, ki bi lahko privedli do drugačne presoje – utemeljuje nov sklep o nezdružljivosti.

75. Tak pristop se po mojem mnenju sklada tudi s sistemom preventivnega nadzora nad načrti novih pomoči, vzpostavljenim s Pogodbo. ( 10 ) Pomoč se še naprej obravnava kot obstoječa le, če se spoštujejo pogoji za njeno združljivost.

76. Torej (enako kot Komisija) menim, da se pomoč, ki se izvaja v nasprotju s pogoji za združljivost, ki sta jih postavila Komisija ali – kot v obravnavani zadevi – Svet, že po opredelitvi razlikuje od ukrepa, ki ga je odobrila pristojna institucija, zato to ni več obstoječa pomoč in izgubi status odobrene pomoči.

77. Torej se v okoliščinah, kot so tiste iz obravnavane zadeve, ni treba spraševati niti o bistveni naravi sprememb niti o tem, ali jih je mogoče ločiti od preostale pomoči.

78. Dejstva iz obravnavane zadeve in hipoteze, o katerih se je razpravljalo na obravnavi, omogočajo ponazoritev zgoraj navedenih načel.

79. Naj spomnim, da je bila pomoč, ki jo je odobril Svet, tj. dovoljenje, da lahko Italijanska republika namesto svojih proizvajalcev mleka Uniji plača dolgovani znesek dodatne dajatve na mleko in mlečne proizvode za obdobje od 1995/1996 do 2001/2002, pogojena zlasti s tem, da morajo navedeni proizvajalci svoj dolg do Italijanske republike povrniti v celoti z enako velikimi letnimi obroki brez obresti v obdobju, ki ni daljše od 14 let od 1. januarja 2004.

80. Italija je po odobritvi Sveta enostransko odobrila odlog roka, določenega za plačilo zneskov, zapadlih v plačilo 31. decembra 2010, na 30. junij 2011.

81. Naj še spomnim, da na podlagi člena 1(b) Uredbe št. 659/1999 obstaja pet različnih kategorij obstoječih pomoči: (i) „zgodovinske“ pomoči (ali sheme pomoči), tj. pomoči, ki so se v državi članici začele izvajati pred njenim pristopom in so se še vedno uporabljale po njenem vstopu v Unijo; (ii) individualne pomoči (ali sheme pomoči), ki sta jih odobrila Komisija ali Svet; (iii) položaji, povezani s posledicami nedelovanja Komisije pri preučitvi novih pomoči; (iv) pomoči, ki jih Komisija odkrije po izteku zastaralnega roka za ukrepanje (10 let na podlagi člena 15 Uredbe št. 659/1999), in, nazadnje, (v) ukrepi financiranja, oprostitve plačila davkov, davčne ugodnosti itd., sprejeti v korist gospodarskih subjektov in/ali sektorjev, ki po liberalizaciji trgovine niso združljivi s spoštovanjem pravil konkurence in discipline državnih pomoči.

82. Kot je navedla Komisija, za kategorije (i), (iv) in (v) načeloma zadostuje, da se preveri datum dodelitve pomoči, in torej Komisiji ni treba preučiti njene vsebine kot take. Nasprotno pa mora Komisija za pomoč iz kategorije (ii), kot je tista iz obravnavane zadeve, in iz kategorije (iii) preveriti vsebino, da se prepriča, da se ta pomoč dejansko ujema s tistim, kar je odobrila, ali s tistim, kar je odobril Svet. Če je tako, je pomoč obstoječa, v nasprotnem primeru pa je to ipso facto nova pomoč.

83. V obravnavani zadevi je Italijanska republika odlog plačila odobrila prejemnikom pomoči, ki jo je odobril Svet, s čimer se je za iste prejemnike spremenil razpored obročnih vračil, ki je bil eden od pogojev za to, da je Svet odobril pomoč.

84. Torej menim, da tako spremenjeni ukrep ipso facto postane nova pomoč, saj ni več zajet v opredelitev obstoječe pomoči iz izvedbene uredbe, ki določa pogoj, da se pomoč ujema s tistim, kar je bilo odobreno. Če se ne ujema več z odobrenim, to preprosto ne more biti več obstoječa pomoč. ( 11 )

85. Na obravnavi je bila omenjena hipoteza, da bi Italijanska republika, čeprav bi Svet zadevno pomoč odobril le za italijanske proizvajalce v Italiji, k isti shemi dodala še sicilske proizvajalce mleka. V tem primeru bi bila pomoč, podeljena sicilskim proizvajalcem, gotovo nova pomoč, vendar bi bila umeščena zunaj predmeta odobrene pomoči in bi se nanašala na druge prejemnike. Odobrena pomoč bi bila torej še naprej obstoječa pomoč, pogoji, ki jih je naložil Svet, pa bi se uporabljali za vse prejemnike odobrene pomoči. Nova pomoč bi bila zgolj razširitev na Sicilijo.

86. Zgoraj navedeno se popolnoma sklada s filozofijo sistema nadzora nad državnimi pomočmi, kot je določen v PDEU: za dobro delovanje, jasnost, preglednost in učinkovitost tega sistema je pomembno, da so obstoječe pomoči zgolj dejansko odobrene pomoči, ne pa tudi tiste, ki so bile spremenjene.

87. Iz tega sledi, da je Splošno sodišče pri razlagi člena 108 PDEU in člena 1 Uredbe št. 659/1999 napačno uporabilo pravo, kar zadeva pojma „nova pomoč“ in „obstoječa pomoč“, saj je v bistvu menilo, da je pomoč, ki je bila predmet spornega sklepa, še naprej obstoječa pomoč, ker jo je Svet prvotno na predlog Italije odobril z Odločbo 2003/530, in sicer kljub temu, da Italijanska republika ni spoštovala enega od obeh kumulativnih pogojev, ki ju je Svet določil za to odobritev, in sicer tistega, da bodo prejemniki v celoti povrnili dolg do Italijanske republike, prvič, z enako velikimi letnimi obroki in, drugič, v obdobju, ki ni daljše od 14 let od 1. januarja 2004.

88. Splošno sodišče je torej napačno menilo, da bi lahko Komisija tako spremenjeni ukrep obravnavala kot novo pomoč, ne pa kot obstoječo pomoč, le, če bi dokazala, da je sprememba bistveno vplivala na pomoč ali da je ni bilo mogoče ločiti od pomoči.

89. Torej je treba prvi del drugega pritožbenega razloga sprejeti.

3. Drugi del pritožbenega razloga

a) Trditve strank

90. Komisija v bistvu trdi, da sodba Splošnega sodišča ne upošteva ustrezno tega, da je Svet odobril sistem obročnega plačevanja.

91. Italijanska republika odgovarja, da Splošno sodišče ni nikakor menilo, da je izpodbijani ukrep krit z odločbo o odobritvi, katere predmet je bil. Nasprotno, Splošno sodišče naj bi potrdilo sporni sklep v delu, v katerem je bila z njim zadevna pomoč razglašena za nezakonito in je bila odrejena njena izterjava.

92. Poleg tega Italijanska republika navaja, da se v členu 1(b)(ii) Uredbe št. 659/1999 enakovredno obravnavajo sheme pomoči in individualne pomoči, ki jih odobri Komisija, ter tiste, ki jih odobri Svet, saj se oboje obravnavajo kot obstoječe pomoči. Splošno sodišče naj bi to ugotovilo tudi v izpodbijani sodbi.

b) Presoja

93. Strinjam se z ugotovitvijo Komisije, da se v izpodbijani sodbi ne upošteva ustrezno to, da je Svet odobril sistem obročnega plačevanja v skladu z izrednimi pooblastili, ki so mu podeljena s členom 108(2), tretji pododstavek, PDEU.

94. Sklep, sprejet na podlagi takih izrednih pooblastil, je treba razlagati ozko in ga ni mogoče razlagati, kot da zajema pomoči, ki se ne ujemajo natančno s tistim, kar je odobril Svet. Torej je razlaga Splošnega sodišča, po kateri bi bilo treba kot obstoječe pomoči obravnavati pomoči, dodeljene v nasprotju s pogoji, ki jih je določil Svet, razen če se dokaže, da nespoštovanje teh pogojev vpliva na samo bistvo odobrenih pomoči, napačna.

95. Dalje, medtem ko lahko Svet uporabi izredne pristojnosti, ki so mu podeljene s členom 108(2), tretji pododstavek, PDEU, lahko Komisija, ki nima tako široke diskrecijske pravice, kot je podeljena Svetu, zgolj preveri, ali se spoštujejo pogoji odobritve, ki jih je določil Svet. Komisija mora namreč predpostaviti, da je spoštovanje pogojev, ki jih je določil Svet v okviru svojih izrednih pristojnosti, bistvenega pomena, in sicer brez prilagoditev in izjem. Poleg tega v primeru, da odobritev temelji na izredni diskrecijski pravici, ki se priznava Svetu, ne more opraviti nove presoje.

96. Italijanski organi bi lahko po potrebi predlagali Svetu, naj sprejme nov sklep in naj odobri shemo, ki izhaja iz odloga, določenega leta 2011. Tega niso storili, Komisija pa ni mogla odločiti namesto Sveta.

97. Čeprav bi bilo torej treba tezi Splošnega sodišča priznati določeno veljavnost v primeru pogojnih pomoči, ki jih odobri sama Komisija, se na te utemeljitve ni mogoče sklicevati, če je pomoči odobril Svet.

98. Torej je treba sprejeti tudi drugi del drugega pritožbenega razloga, s tem pa tudi drugi pritožbeni razlog v celoti, kar pomeni, da je treba izpodbijano sodbo razveljaviti.

C – Tretji pritožbeni razlog: kršitev člena 108 PDEU ter členov 4, 6, 7, 14 in 16 Uredbe št. 659/1999, kar zadeva postopke, ki se uporabljajo za nove pomoči in pomoči, ki se zlorabljajo

1. Trditve strank

99. Komisija Splošnemu sodišču očita, da je najprej v točki 67 izpodbijane sodbe priznalo, da je to, da država članica ne spoštuje pogojev odobritve, prav tako oblika zlorabe, nato pa je v točki 68 navedene sodbe izključilo upoštevnost določb v zvezi s pomočmi, ki se zlorabljajo, pri čemer je navedlo, da Komisija svojega sklepa ni utemeljila na teh določbah, ter menilo, da se pojma nove pomoči in pomoči, ki se zlorablja, vzajemno izključujeta.

100. Komisija na podlagi uvodne izjave 15 in člena 16 Uredbe št. 659/1999 trdi, da imajo nove pomoči in pomoči, ki se zlorabljajo, podobne učinke, zato je treba zanje uporabiti podobne postopke, razen v primeru odredbe o vračilu, ki je omejena zgolj na postopek v zvezi z novo pomočjo. Komisija meni, da bi bila – ker se v sporu pred Splošnim sodiščem ni obravnavala uporaba odredbe o vračilu iz člena 11(2) te uredbe – napaka, ki jo je morda storila Komisija, ker je pomoč opredelila kot novo pomoč, ne pa kot pomoč, ki se zlorablja, nedolžna napaka brez pravnih posledic, saj naj bi bile v obravnavani zadevi upoštevane vse postopkovne zahteve, določene za pomoči, ki se zlorabljajo. Torej naj zaradi take napake pri opredelitvi pomoči ne bi bilo mogoče razglasiti ničnosti spornega sklepa v delu, v katerem se nanaša na shemo pomoči iz člena 1(2) spornega sklepa in na individualne pomoči, podeljene na podlagi teh pomoči.

101. Italijanska republika odgovarja, da so pristojnosti, s katerimi razpolaga Komisija v okviru postopka v zvezi z novo pomočjo in postopka v zvezi s pomočjo, ki se zlorablja, sicer res analogne, vendar ni nujno, da je izid teh dveh postopkov enak. Ta država članica poudarja, da je mogoče to, da v okviru postopka nadzora nad pomočmi, ki se zlorabljajo, ni mogoče sprejeti začasne odredbe o vračilu, pojasniti z dejstvom, da gre za pomoč, ki jo je predhodno odobrila Komisija, in da bi moral biti prav iz tega razloga poseg Komisije v okviru postopka v zvezi s pomočjo, ki se zlorablja – in še toliko bolj, če gre za pomoč, ki jo zlorablja država članica – večinoma usmerjen k približevanju ukrepa prvotni odobritvi, tj. k naložitvi spremembe, ne pa k ukinitvi pomoči. Kakršen koli drugačen pristop bi bil v nasprotju z načelom varstva legitimnih pričakovanj in torej v nasprotju s členom 14(1), drugi stavek, Uredbe št. 659/1999.

2. Presoja

102. V zvezi s tem zadostuje ugotovitev, da Splošno sodišče v izpodbijani sodbi ni menilo, da je uporaba sistema obročnega plačevanja zloraba, temveč je zgolj navedlo, da je bila Komisija, „ker je do odloga plačila prišlo v nasprotju z Odločbo Sveta, […] v skladu s členom 108(2), prvi pododstavek, PDEU upravičena ugotoviti, ali je treba šteti, da je zaradi take kršitve pri uporabi sistema obročnega plačevanja, ki ga je odobril Svet, prišlo do zlorabe“ (točka 66 izpodbijane sodbe, moj poudarek).

103. Dejstvo, da je Splošno sodišče v točki 67 izpodbijane sodbe priznalo, da pojem pomoči, ki se zlorablja, vključuje tudi to, da država članica ne spoštuje pogojev, določenih v odločbi o odobritvi, v ničemer ne spremeni te ugotovitve.

104. Torej je treba očitek Komisije zavrniti, saj Splošno sodišče sistema obročnega plačevanja ni opredelilo kot pomoč, ki se zlorablja.

D – Posledice razveljavitve izpodbijane sodbe

105. Ker je Splošno sodišče že zavrnilo preostale tožbene razloge, navedene na prvi stopnji, lahko Sodišče v skladu s členom 61, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije samo dokončno odloči o sporu in tožbo na prvi stopnji v celoti zavrne.

V – Stroški

106. V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker je Komisija predlagala, naj se Italijanski republiki naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi v glavnem ni uspela, ji je treba naložiti plačilo stroškov postopka na obeh stopnjah.

VI – Predlog

107. Iz teh razlogov Sodišču predlagam, naj: – razveljavi sodbo Splošnega sodišča (tretji senat) z dne 24. junija 2015, Italijanska republika/Komisija, T‑527/13, v delu, v katerem je bila z njo razglašena ničnost, prvič, člena 1(2) Sklepa Komisije 2013/665/EU z dne 17. julija 2013 o državni pomoči SA.33726 (11/C) [ex SA.33726 (11/NN)], ki jo je odobrila Italija (odlog plačila dajatev na mleko v Italiji), ter, drugič, členov od 2 do 4 tega sklepa v delu, v katerem se nanašajo na shemo pomoči iz njegovega člena 1(2) in na individualne pomoči, odobrene na podlagi te sheme pomoči; – v preostalem pritožbo zavrne; ter – zavrne tožbo na prvi stopnji in Italijanski republiki naloži plačilo stroškov na obeh stopnjah.

( 1 ) Jezik izvirnika: francoščina.

( 2 ) Sklep z dne 17. julija 2013 o državni pomoči SA.33726 (11/C) [ex SA.33726 (11/NN)], ki jo je odobrila Italija (odlog plačila dajatev na mleko) (UL 2013, L 309, str. 40, v nadaljevanju: sporni sklep).

( 3 ) Uredba Sveta št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339).

( 4 ) Uredba Komisije (ES) št. 794/2004 z dne 21. aprila 2004 o izvajanju Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 4, str. 3).

( 5 ) Sodbe z dne 3. oktobra 1991, Italija/Komisija (C‑261/89, EU:C:1991:367, točke od 2 do 4 in od 20 do 23), z dne 5. oktobra 1994, Italija/Komisija (C‑47/91, EU:C:1994:358, točke od 24 do 26), in z dne 21. marca 2002, Španija/Komisija (C‑36/00, EU:C:2002:196, točke od 22 do 25), ter sklep z dne 22. marca 2012, Italija/Komisija (C‑200/11 P, neobjavljen, EU:C:2012:165, točka 26).

( 6 ) Torej v obravnavani zadevi ni treba načeti vprašanja, prvič, ali je Sodišče v sodbi z dne 20. marca 2014, Rousse Industry/Komisija (C‑271/13 P, EU:C:2014:175, točke od 30 do 39), kot upoštevno merilo za to, da sprememba že obstoječega ukrepa postane nova pomoč, (posredno) določilo, da je potrebna „bistvena sprememba“ tega ukrepa, ali ne, ter, drugič, v kakšnem obsegu sta združljivi sodba z dne 26. oktobra 2016, DEI in Komisija/Alouminion tis Ellados (C‑590/14 P, EU:C:2016:797), v kateri je bil jasno zavrnjen pristop Splošnega sodišča, ki je temeljil na navedenem pojmu, in sodba z dne 20. marca 2014, Rousse Industry/Komisija (C‑271/13 P, EU:C:2014:175), za katero se zdi, da je Sodišče v njej potrdilo razlogovanje Splošnega sodišča iz izpodbijane sodbe, ki je temeljilo na preverjanju bistvene narave spremembe, vnesene v obstoječo pomoč. Treba je pripomniti, da se Sodišče v sodbi iz leta 2016 ne sklicuje na sodbo iz leta 2014. Obe sodbi sta izrekla senata treh sodnikov brez sklepnih predlogov generalnega pravobranilca.

( 7 ) Sodišče v navedeni točki 25 napotuje na točko 83 svoje sodbe z dne 16. maja 2002, ARAP in drugi/Komisija (C‑321/99 P, EU:C:2002:292).

( 8 ) Sodišče navaja sodbo z dne 5. oktobra 1994, Italija/Komisija (C‑47/91, EU:C:1994:358, točke od 24 do 26).

( 9 ) Sodišče navaja sodbo z dne 4. februarja 1992, British Aerospace in Rover/Komisija (C‑294/90, EU:C:1992:55, točka 13).

( 10 ) Glej sodbi z dne 11. decembra 1973, Lorenz (120/73, EU:C:1973:152, točka 2), in z dne 12. februarja 2008, CELF in ministre de la Culture et de la Communication (C‑199/06, EU:C:2008:79, točka 37).

( 11 ) Dokler je prejemnik redno po shemi plačeval letne obroke, ki jih je določil Svet, ni bilo posledic, ki bi se razlikovale od tistih, ki jih je predvidel Svet v svoji odločbi. Torej ni mogoče z ničimer utemeljiti izterjave. Če pa je bilo, nasprotno, prejemniku odobreno podaljšanje in torej ni več upošteval štirinajstletne sheme vračila, je prejel nekaj več od tistega, kar je odobril Svet. Zato vse skupaj postane nova pomoč.