SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

JULIANE KOKOTT,

predstavljeni 19. februarja 2004( )

Združeni zadevi C-361/02 in C-362/02

Elliniko Dimosio

proti

Nikolaosu Tsapalosu in Konstantinosu Diamantakisu

(Predlog za predhodno odločanje Dioikitiko Efeteio Pirej)

„Direktiva 76/308 EGS – Vzajemna pomoč pri izterjavi carin – Uporaba za terjatve, ki so nastale pred začetkom veljavnosti direktive“

I – Uvod

1. V teh v bistvu enakih predlogih za predhodno odločanje Diokitiko Efeteio Pirej (višje upravno sodišče v Pireju) gre za vprašanje, ali se Direktiva 76/308/EGS( ) (v nadaljevanju: Direktiva 76/308) uporablja v okviru medsebojnega priznanja in izterjave italijanskih carinskih terjatev v Grčiji, ki so nastale pred sprejetjem Direktive in njenim začetkom veljavnosti v Grčiji. V postopku o glavni stvari je sporno priznanje in izterjava italijanske carinske terjatve, ki je nastala leta 1968 proti g. Tsapalosu (zadeva C-361/02) in g. Diamantakisu (zadeva C‑362/02) v Grčiji.

II – Pravni okvir

A – Pravo Skupnosti

2. Direktiva 76/308 predvideva priznanje in izterjavo določenih javnopravnih zahtevkov, ki so nastali v drugi državi članici. V njenem izvirnem besedilu se je uporabljala za terjatve, ki izhajajo iz poslovanja skupne kmetijske politike in carin. V besedilu, kot je bilo spremenjeno leta 2001, se je področje uporabe razširilo od terjatev, ki izhajajo iz poslovanja skupne kmetijske politike, na vse uvozne in izvozne dajatve ter na davčne terjatve, predvsem tiste glede davka na dodano vrednost( ), trošarin( ), davka na dohodek in kapital ter davka na zavarovalne premije( ).

3. Jedro Direktive 76/308 je člen 8(1). V skladu z njim so države članice zavezane priznati izvršilni naslov, katerega izterjavo zaprosijo organi druge države članice, in ga izterjati kot izvršilni naslov domače države. V skladu s členom 8(2) lahko zaprošeni organ izvršilni naslov sprejme in prizna ali pa ga dopolni z izvršilnim naslovom na ozemlju te države članice ali nadomesti z njim. Direktiva poleg tega vsebuje določbe glede oblike zahtevka za izterjavo terjatve ter načinov izterjave.

B – Nacionalno pravo

4. Določbe Direktive 76/308 so v grško pravo prenesene s členi od 86 do 98 (Poglavje XI – „Vzajemna pomoč pri izterjavi terjatev“) zakona št. 1402/1983 o prilagoditvi carinske zakonodaje pravu Evropskih skupnosti( ) in na podlagi Uredbe T. 1243/319 ministra za finance z dne 26. marca 1984( ). Člen 86 zakona št. 1402/1983, ki v skladu s členom 103 zakona velja retroaktivno od 1. januarja 1981, določa, da se določbe poglavja XI uporabljajo med drugim tudi glede carinskih terjatev iz blaga, uvoženega v Skupnost iz tretjih držav.

III – Dejansko stanje in vprašanje za predhodno odločanje

5. Z (nedatiranim) dopisom je italijansko ministrstvo za finance zahtevek za izterjavo terjatve, datiranim z dne 23. novembra 1992, v skladu z Direktivo 76/308 naslovilo na grško ministrstvo za finance, ki ga je prejelo 14. decembra istega leta. Zahtevek se je nanašal na carinsko terjatev proti Tsapalosu in Diamantakisu, toženima strankama v postopku v glavni stvari (v nadaljevanju: toženi stranki), in je znašal, skupaj s pripadajočimi obrestmi in dodatnimi stroški, 1.787.485.050 ITL( ). Dopisu je bila priložena sodba Corte d’appello Catania z dne 8. oktobra 1970, v kateri sta bili toženi stranki zaradi protipravnega uvoza tobačnih izdelkov v Italijo marca 1968 obtoženi na zaporno kazen in plačilo carin ter drugih dajatev. Pozneje je, s sodbo z dne 31. januarja 1972, Corte di cassazione zavrnilo pritožbo proti tej odločitvi.

6. Z odločbo z dne 6. februarja 1996 je pristojni grški organ priznal izvršilni naslov za izvršljivega v Grčiji. Po tožbi toženih strank je Sodišče prve stopnje odločbo razveljavilo. V obrazložitvi je navedlo, da je vzajemna pomoč med Grčijo in drugimi državami članicami Evropske unije mogoča zgolj za terjatve, ki so nastale po začetku veljavnosti zakona št. 1402/1983, torej po objavi v grškem uradnem listu 1. januarja 1983. Sporna terjatev pa je nastala leta 1968 ter bila potrjena s sodbama v letih 1970 in 1972.

7. S sodbo z dne 5. junija 2002 je Dioikitiko Efeteio Pirej, ki je pristojno za odločanje o pritožbi, ki jo je vložila grška država, v skladu s členom 234 ES predložilo Sodišču to vprašanje v predhodno odločanje:

„Ali je treba člen 1 Direktive 76/308/EGS […] razlagati tako, da se določbe Direktive uporabljajo tudi za terjatve, ki so nastale v državi članici pred začetkom veljavnosti te direktive in so predmet izvršilnega naslova, ki so ga, tako kot izvršilni naslov italijanske države, izdali pristojni organi te države pred začetkom veljavnosti te direktive, in ali posledično lahko po začetku veljavnosti Direktive, izteku prehodnega obdobja in potem ko so druge države članice izpolnile svojo obveznost, da uveljavijo potrebne določbe za izvedbo te direktive, terjatve, ki so ostale neporavnane in katerih izterjava ni bila mogoča v drugi državi članici, na prošnjo ‚organa prosilca‘ izterja ‚zaprošeni organ‘ v smislu člena 3 Direktive?“

IV – Trditve strank

8. Toženi stranki navajata, da je sodba Corte d’appello Catania iz leta 1970 zamudna sodba, za katero sta izvedeli šele ob vročitvi zahteve za izterjavo 6. septembra 1996 (Diamantakis) in 31. decembra (Tsapalos). Menita, da iz besedila Direktive in iz zakona št. 1402/1983 izhaja, da se predpisi uporabljajo le za terjatve, ki so nastale po tem, ko so ti predpisi začeli veljati. Uporaba določb za pred tem nastale terjatve bi pomenila kršitev načela pravne varnosti.

9. Grška vlada meni, tako kot Komisija, da Direktiva 76/308 vsebuje le procesna pravila. Procesna pravila se lahko – v nasprotju z materialnopravnimi predpisi – uporabljajo tudi za dejanska stanja, nastala v preteklosti. Uporaba Direktive, za ob začetku njene veljavnosti že nastale terjatve, ustreza cilju, da se zagotovi popolna in enaka uporaba predpisov Skupnosti, in preprečitvi goljufivih praks.

10. Komisija navaja, da je Direktiva skladna s carinskimi pravom Skupnosti. Glede na člen 2 Carinskega zakonika Skupnosti( ) se carinski predpisi uporabljajo enotno na celotnem območju Skupnosti. Carinski dolgovi nastanejo v enaki višini in enakih pogojih, ne glede na državo uvoza. Direktiva dopolnjuje ta sistem s pravili o vzajemni pomoči pri izterjatvi carinskih terjatev.

11. V skladu s členom 1 se Direktiva 76/308 uporablja za vse terjatve, navedene v členu 2, ki nastanejo v drugi državi članici. Z izjemo angleškega besedila vse jezikovne različice na tem mestu uporabljajo preteklik, kar pritrjuje v prid uporabljivosti Direktive tudi za terjatve, ki so nastale pred njeno veljavnostjo. Zakonodajna praksa zadeve v tej točki ni razjasnila. Komisija je vendarle v enem od delovnih dokumentov z dne 22. decembra 1980 pojasnila, da se Direktiva uporablja za vse zahtevke za izterjavo od 1. januarja 1978, ne glede na čas nastanka terjatve, ki se izterjuje. Zakonodajalec Skupnosti niti ni omejil časovnega področja uporabe s primernimi prehodnimi določbami, kot je to storil v drugih primerih( ).

V – Pravna presoja

A – Besedilo Direktive 76/308, ki se uporabi

12. Predložitveno sodišče želi razlago Direktive 76/308 zaradi njene pravilne uporabe v nacionalnih izvajalnih predpisih. Ne da bi želeli odgovoriti na vprašanje, koliko Direktiva omogoča priznanje in izterljivost terjatev, nastalih pred njeno veljavnostjo, je treba preučiti, katero njeno besedilo je pomembno v postopku o glavni stvari.

13. Predmet spora je odločba grških carinskih organov z dne 6. februarja 1996 o priznanju in izterjavi italijanskega izvršilnega naslova. Temu sledi, da je lahko podlaga za presojo zakonitosti sporne odločbe le besedilo Direktive( ), veljavno v tem času. Druge spremembe Direktive 76/308, nastale z Direktivo 2001/44( ), se torej ne upoštevajo. Posledično se spremembe te direktive z Direktivo 2001/44 ne upoštevajo.

B – Uporabljivost Direktive 76/308 glede terjatev, nastalih pred začetkom njene veljavnosti

14. Glede na člen 1 Direktive 76/308 se njena pravila nanašajo na terjatve iz člena 2, nastale v drugi državi članici. Iz besedila teh določb ni mogoče zaključiti, da bi se Direktiva uporabljala le za terjatve, nastale po njenem sprejetju. Direktiva predvsem ne vsebuje prehodnih določb, ki bi v tem smislu omejevale področje njene uporabe. Prav tako akt o pogojih pristopa Helenske republike( ) ne predvideva posebnih določb glede začetka veljavnosti ali področja uporabe Direktive 76/308 v Grčiji. Tu nasprotno velja splošno pravilo člena 2 Akta o pristopu, ki določa da se pravni predpisi Skupnosti začnejo uporabljati v Grčiji od pristopa Grčije 1. januarja 1981.

15. Le besedilo člena 1 Direktive 76/308 v angleškem jeziku (claims […] which arise in another Member State) bi lahko privedlo do drugačnega zaključka. Glede na dejstvo, da vsa druga besedila v drugih jezikih na zadevnem mestu uporabljajo pretekli čas, bi se lahko razlika v angleškem besedilu pripisala nenatančnosti pri prevodu. Dalje se pomen predpisa, pri katerem se besedila med seboj razlikujejo, v skladu z ustaljeno sodno prakso razlaga glede na splošni okvir in namen pravil, katerih del je( ).

16. Glede na drugo uvodno izjavo preambule je cilj Direktive odpraviti ovire za delovanje skupnega trga, ki izhajajo iz težav pri izterjavi nekaterih javnopravnih terjatev prek nacionalnih meja. Prav tako naj bi zagotovila, da se predpisi Skupnosti v vsej Skupnosti uporabljajo popolno in enotno. Direktiva predvsem preprečuje, da bi se lahko dolžnik s preselitvijo prebivališča ali kraja bivališča v drugo državo članico izognil njegovi dolžnosti plačila dajatev iz Direktive. S tem se zagotovi, da koriščenje pravic do prostega pretoka, zagotovljenih v Pogodbi, nima negativnega učinka na izterjavo terjatev.

17. Ta cilj bo v Direktivi zagotovljen takrat, ko bo ta zagotavljala karseda obsežno izterjavo vseh še nezastaranih terjatev, torej tudi tistih, ki so nastale pred začetkom veljavnosti Direktive. S tem Direktiva zagotavlja tudi to, da se carinska pravila Skupnosti izvajajo enotno in učinkovito.

18. Dalje je treba Direktivo razlagati( ) glede na v členu 10 ES zapisane obveznosti, da morajo države članice v dobri veri sodelovati s Skupnostjo in druga z drugo( ). To načelo zahteva široko razlago Direktive, ki zagotavlja, da organi zaprošene države izvedejo zahtevke države prosilke v največji možni meri. Kjer gre za izterjavo dajatev, ki so del lastnih prihodkov Skupnosti, kot na primer carine, je skupno sodelovanje držav članic namenjeno tudi finančnim interesom Skupnosti.

19. Grčija je od svojega pristopa zavezana v dobri veri sodelovati z drugimi državami članicami. To sodelovanje se lahko – kolikor je to potrebno za izvajanje prava Skupnosti – razširi na dejanska stanja, ki so nastala pred pristopom Grčije Skupnosti.

20. Vendar je vprašljivo, ali je treba izključiti uporabo Direktive 76/308 glede terjatev, nastalih pred začetkom njene veljavnosti, ker bi to drugače kršilo prepoved retroaktivne veljave predpisov.

21. V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba, zaradi zagotovitve načel pravne varnosti in zaupanja v pravo, materialnopravne predpise Skupnosti razlagati tako, da veljajo za dejanska stanja, ki so nastala pred njihovim začetkom veljavnosti, le takrat, kadar iz njihovega besedila, cilja ali zgradbe nedvoumno izhaja, da jim mora biti dan tak učinek( ). Vendar, kot sta to pravilno poudarili Komisija in grška vlada, to načelo ne velja za procesna pravila( ).

22. Materialnopravni predpisi urejajo obstoj in vsebino pravic, medtem ko procesna pravila zadevajo predvsem oblikovanje postopkov za izvajanje pravic. Direktiva 76/308 ne vsebuje nobenih pravil o nastanku terjatev ali njihovi vsebini. V zvezi s tem je pomembno le nacionalno pravo države prosilke ali zadevno, v državah članicah neposredno uporabljivo materialno pravo Skupnosti, kot na primer Carinski zakonik. Direktiva ureja le priznanje in izterjavo javnopravnih terjatev, nastalih v drugi državi članici. Njena pravila se morajo zato šteti za procesna pravila, ki se lahko uporabljajo tudi za terjatve, ki so nastale pred začetkom njene veljavnosti, ne da bi bili s tem kršeni načeli pravne varnosti in zaupanja v pravo.

C – Obstoj terjatve v smislu člena 2(c) Direktive 76/308

23. Predpostavka za sklicevanje na Direktivo 76/308 je, da gre pri spornih terjatvah za terjatve, ki spadajo na področje uporabe Direktive. Vendar iz Direktive ni mogoče ugotoviti, ali je zaprošeni organ sploh upravičen opraviti ustrezni preizkus ali pa je vezan na kvalifikacijo terjatve s strani organa prosilca, ki edini pozna dejanske okoliščine zadeve in nacionalno pravo, ki ga je treba uporabiti.

24. Na vezanost zaprošenega organa bi lahko kazal člen 6(2) Direktive 76/308, ki predvideva, da se zaradi izterjave „vsaka terjatev, za katero je bila vložena prošnja za izterjavo, obravnava kot terjatev države članice, v kateri ima zaprošeni organ sedež, razen ob uporabi člena 12.“ Dalje se zdi, da lahko zaprošeni organ, razen v primerih iz člena 12, ki zadeva ustavitev izterjatve pri vložitvi pravnega sredstva, odreče izterjavo le v skladu s členom 14, katerega določbe niso pomembne v tej zadevi.

25. Vendar načelu zakonitosti dejanj državnih organov ustreza, da zaprošeni organ ne glede na vse lahko ali celo mora odreči priznanje in izterjavo, ko vprašljive terjatve, glede na posredovane podatke, očitno ne sodijo na področje uporabe Direktive 76/308. V teh primerih lahko ne obstaja potrebna pravna podlaga za začetek dejavnosti zaprošenega organa, razen če izvajalni nacionalni predpisi ne segajo čez področje uporabe, določeno z direktivo.

26. Področje uporabe Direktive 76/308 v besedilu( ), pomembnem v tej zadevi, glede na člen 2(c) pokriva tudi terjatve v zvezi s carinami v smislu člena 2(b) Sklepa 70/243/ESPJ, EGS, Euratom z dne 21. aprila 1970 o nadomestitvi finančnih prispevkov držav članic z lastnimi sredstvi Skupnosti (v nadaljevanju: Sklep 70/243)( ). Preveriti je treba, ali gre pri spornih carinah za terjatev v smislu omenjenega sklepa, čeprav je terjatev nastala že marca 1968.

27. Carine in s tem lastna sredstva Skupnosti v smislu člena 2(b) Sklepa 70/243 so carine skupne carinske tarife in druge carine iz blagovnega prometa z državami nečlanicami, ki so jih vpeljali organi Skupnosti. Čeprav je bila carinska unija dokončana 1. julija 1968( ), je bila skupna carinska tarifa že pred tem postopno vpeljana v skladu s členom 19, in naslednjimi, Pogodbe o EGS. Posledično so lahko terjatve, ki so nastale pred 1. julijem 1968, carine skupne carinske tarife, glede katerih se uporablja Direktiva 76/308.

28. Temu zaključku ne nasprotuje dejstvo, da takrat še ni obilo sistema lastnih virov Skupnosti in da je bil vpeljan šele s Sklepom 70/243. Mogoče je, da je bil prvotni namen zakonodajalca Skupnosti ta, da se s sprejetjem Direktive omogoči le medsebojno priznanje in čezmejno izterjavo terjatev, ki pripadajo Skupnosti kot lastni viri. Na to nakazuje omemba Sklepa 70/243 v členu 2 Direktive 76/308. Na podlagi poznejših sprememb je bilo področje uporabe razširjeno na druge dajatve, ki so se stekale predvsem ali pa zgolj v nacionalni proračun, kot na primer davek na dodano vrednost in trošarine.

29. Posledično padejo carinske terjatve, ki so nastale v državi članici marca 1968, na področje uporabe Direktive 76/308 in so lahko v skladu z nacionalnimi predpisi, ki so prenesli Direktivo, izterjane v drugi državi članici.

30. Ne glede na to bi bilo treba preučiti, ali izterjava sporne terjatve v zadevnem primeru vsebuje kršitev splošnih pravnih načel, ki jih je treba upoštevati pri vseh ukrepih ob izvajanju prava Skupnosti, predvsem načela poštenega postopka( ), dobrega upravljanja( ) in zakonitosti dejanj državnih organov.

31. V tej povezavi ni jasno, ali so bili dolžniki pred določitvijo carinskega dolga naproti njim, obveščeni na način, ki bi jim omogočil vložitev pravnega sredstva. Tako sta toženi stranki v postopku pred sodiščem navedli, da sta prvič izvedeli o priznanju in izterjavi italijanskega izvršilnega naslova z vročitvijo odločb grških organov 6. septembra oziroma 31. decembra 1996.

32. Dalje je vprašljivo, ali je postopek od nastanka carinskega dolga leta 1968 do začetka izvršitve v Grčiji v letu 1996 trajal predolgo in kdo je v tem primeru odgovoren za tako dolgo trajanje postopka. Vendar zanašanje na zastaralni rok ne bi smelo samo po sebi spodkopati zakonitosti izterjave.

33. Pristojno Sodišče mora natančneje razčistiti dejansko stanje in ga po potrebi presoditi v smislu zgoraj omenjenih načel.

VI – Predlog

34. Na podlagi zgoraj omenjenega predlagam tak odgovor na vprašanje za predhodno odločanje Dioikitiko Efeteio Pirej:

Direktiva Sveta 76/308/EGS z dne 15. marca 1976 o vzajemni pomoči pri izterjavi terjatev, ki izhajajo iz poslovanja, ki je del sistema financiranja Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada, ter iz kmetijskih prelevmanov in carin, v besedilu veljavnim 6. februarja 1996, se uporablja tudi ta izterjavo carin, ki so nastale v eni državi članici pred začetkom veljavnosti Direktive, in za izvršilni naslov, ki ga je zadevna država članica izdala pred začetkom veljavnosti Direktive.