SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

M. CAMPOSA SANCHEZ‑BORDONE,

predstavljeni 28. maja 2020 ( 1 )

Zadeva C‑620/18

Madžarska

proti

Evropskemu parlamentu,

Svetu Evropske unije

„Ničnostna tožba – Direktiva (EU) 2018/957 – Direktiva (ES) 96/71 – Napotitev delavcev na delo v okviru opravljanja storitev – Določbe v zvezi s pogoji dela, varstvom zdravja in varnostjo delavcev – Neustrezna pravna podlaga – Zloraba pooblastil – Diskriminatorne, nepotrebne ali nesorazmerne omejitve – Kršitev načela svobodnega opravljanja storitev – Plačilo za delo napotenih delavcev – Delavci, napoteni za daljši čas – Kršitev Uredbe (ES) št. 593/2008 o pravu, ki se uporablja za pogodbena obligacijska razmerja – Kršitev načel pravne varnosti in jasnosti predpisov – Kolektivni ukrepi delavcev – Cestni prevoz“

1. Madžarska Sodišču primarno predlaga, naj Direktivo (EU) 2018/957, ( 2 ) ki spreminja Direktivo 96/71/ES ( 3 ) o napotitvi delavcev na delo v okviru opravljanja storitev, razglasi za nično. Podredno predlaga razglasitev ničnosti več določb Direktive 2018/957.

I. Pravni okvir

A. Direktiva 96/71

2. Direktiva 96/71 je bila sprejeta na podlagi členov 57(2) in 66 Pogodbe ES (zdaj člena 53(1) in 62 PDEU).

3. V skladu z njenim členom 3(1) je cilj te direktive zagotoviti delavcem, napotenim na ozemlje držav članic, pogoje za delo in zaposlitev v zvezi z zadevami, ki so tam določene, ki so v državi članici, v kateri se opravlja delo, urejene z zakonom ali drugim predpisom oziroma kolektivnimi pogodbami ali arbitražnimi odločbami, razglašenimi za splošno veljavne.

4. Med zadevami, urejenimi z Direktivo 96/71, so v členu 3(1)(c) navedene minimalne urne postavke, tudi za nadurno delo.

B. Direktiva 2018/957

5. Pravna podlaga Direktive 2018/957 sta člena 53(1) in 62 PDEU.

6. Člen 1(1)(b) Direktive 2018/957 v člen 1 Direktive 96/71 dodaja ta dva odstavka: „1. Ta direktiva zagotavlja zaščito napotenih delavcev v času napotitve, kar zadeva svobodo opravljanja storitev, z opredelitvijo obveznih določb glede delovnih pogojev ter varovanja zdravja in varnosti delavcev, ki jih je treba spoštovati. 1a. Ta direktiva na noben način ne vpliva na uveljavljanje temeljnih pravic, kot so priznane v državah članicah in na ravni Unije, vključno s pravico ali svobodo do stavke ali do drugih ukrepov, zajetih v specifičnih sistemih odnosov med delodajalci in delojemalci v državah članicah, v skladu z nacionalnim pravom in/ali prakso. Prav tako ne vpliva na pravico do pogajanja o kolektivnih pogodbah, njihovega sklepanja in izvrševanja, ali na pravico do sprejemanja kolektivnih ukrepov v skladu z nacionalnim pravom in/ali prakso.“

7. Člen 1(2)(a) Direktive 2018/957 spreminja člen 3(1) Direktive 96/71, ki se nadomesti s tem besedilom: „1. Države članice, ne glede na to, katero pravo se uporablja za delovno razmerje, poskrbijo, da podjetja iz člena 1(1) delavcem, napotenim na njihovo ozemlje, na podlagi enakega obravnavanja zagotovijo pogoje za zaposlitev v zvezi z naslednjimi zadevami, ki so v državi članici, v kateri se opravlja delo, urejene: ‐ z zakonom ali drugim predpisom in/ali, ‐ s kolektivnimi pogodbami ali arbitražnimi odločbami, razglašenimi za splošno uporabne ali ki se kako drugače uporabljajo v skladu z odstavkom 8: (a) maksimalni delovni čas in minimalni počitek; (b) minimalni plačani letni dopust; (c) plačilo za delo, tudi za nadurno delo; ta točka se ne uporablja za pokojninske načrte dodatnega poklicnega zavarovanja; (d) pogoji za posredovanje dela delavcev, zlasti s strani podjetij za začasno zaposlovanje; (e) zdravje, varnost in higiena pri delu; (f) zaščitni ukrepi glede pogojev za zaposlitev nosečnic ali žensk, ki so pred kratkim rodile, otrok in mladih; (g) enako obravnavanje moških in žensk in druge določbe o nediskriminiranju. (h) pogoji nastanitve delavcev, kadar jo delodajalec zagotovi delavcem, ki niso v kraju, kjer običajno opravljajo delo; (i) dodatki ali povračilo za stroške, namenjeni kritju potnih stroškov ter stroškov za prehrano in nastanitev delavcev, ki so zaradi poklicnih razlogov zdoma. Točka (i) se uporablja izključno za potne stroške ter stroške za prehrano in nastanitev, ki jih imajo napoteni delavci, kadar morajo potovati v kraj, kjer običajno opravljajo delo, v državi članici, na katere ozemlje so napoteni, in nazaj, ali kadar jih njihov delodajalec začasno pošlje iz tega kraja, kjer običajno opravljajo delo, v drug kraj dela. Za namene te direktive je pojem plačila za delo določen v nacionalnem pravu in/ali praksi države članice, na ozemlje katere je delavec napoten, in pomeni vse sestavne dele plačila za delo, ki so obvezni po nacionalnih zakonih ali drugih predpisih, kolektivnih pogodbah ali arbitražnih odločbah, ki so v tej državi članici razglašeni za splošno uporabne ali se kako drugače uporabljajo v skladu z odstavkom 8. […]“

8. Člen 1(2)(b) Direktive 2018/957 v člen 3 Direktive 96/71 dodaja odstavek 1a, ki določa: „1a. Kadar dejansko trajanje napotitve presega 12 mesecev, države članice ne glede na to, katero pravo se uporablja za delovno razmerje, poskrbijo, da podjetja iz člena 1(1) delavcem, napotenim na njihovo ozemlje, na podlagi enakega obravnavanja poleg pogojev za zaposlitev iz odstavka 1 tega člena zagotovijo vse veljavne pogoje za zaposlitev, določene v državi članici, v kateri se opravlja delo: ‐ z zakonom ali drugim predpisom in/ali, ‐ s kolektivnimi pogodbami ali arbitražnimi odločbami, razglašenimi za splošno uporabne ali ki se kako drugače uporabljajo v skladu z odstavkom 8: Prvi pododstavek tega odstavka se ne uporablja za naslednje zadeve: (a) postopke, formalnosti ter pogoje za sklenitev in prenehanje pogodbe o zaposlitvi, tudi konkurenčne klavzule; (b) pokojninske načrte dodatnega poklicnega zavarovanja. Kadar ponudnik storitev predloži obrazloženo obvestilo, država članica, v kateri se opravlja storitev, obdobje iz prvega pododstavka podaljša na 18 mesecev. Kadar podjetje iz člena 1(1) napotenega delavca nadomesti z drugim napotenim delavcem, ki opravlja enake naloge v istem kraju, je za namene tega odstavka trajanje napotitve seštevek trajanj napotitvenih obdobij posameznih zadevnih delavcev. Pojem ‚enake naloge v istem kraju‘ iz četrtega pododstavka tega odstavka se med drugim določi ob upoštevanju vrste storitve, ki se zagotavlja, dela, ki se opravlja, in naslova(‑ov) delovnega mesta.“

9. V skladu s členom 1(2)(c) Direktive 2018/957 člen 3(7) Direktive 96/71 zdaj določa naslednje: „7. Odstavki 1 do 6 ne preprečujejo uporabe pogojev za zaposlitev, ki so ugodnejši za delavce. Dodatki, ki sodijo k napotitvi, se štejejo kot del plačila za delo, razen če so izplačani kot povračilo za stroške, ki dejansko nastanejo zaradi napotitve, kot so potni stroški ter stroški za prehrano in nastanitev. Delodajalec brez poseganja v točko (h) prvega pododstavka odstavka 1 napotenemu delavcu povrne te stroške v skladu z nacionalnim pravom in/ali prakso, ki se uporablja za delovno razmerje. Kadar v pogojih za zaposlitev, ki veljajo za delovno razmerje, ni določeno, če, in v tem primeru, kateri elementi dodatka, ki sodi k napotitvi, se plačajo kot povračilo stroškov, ki dejansko nastanejo zaradi napotitve ali ki so del plačila za delo, potem se šteje, da je celoten dodatek plačan kot povračilo stroškov.“

10. Člen 3(3) Direktive 2018/957 določa: „Ta direktiva se uporablja za sektor cestnega prometa od datuma začetka uporabe zakonodajnega akta o spremembi Direktive 2006/22/ES glede zahtev za izvrševanje ter določitve posebnih pravil v zvezi z Direktivo 96/71/ES in Direktivo 2014/67/EU [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o izvrševanju Direktive 96/71/ES o napotitvi delavcev na delo v okviru opravljanja storitev in spremembi Uredbe (EU) št. 1024/2012 o upravnem sodelovanju prek informacijskega sistema za notranji trg (uredba IMI) (UL 2014, L 159, str. 11)] za napotitev delavcev v sektorju cestnega prometa.“

II. Postopek pred Sodiščem in trditve strank

11. Madžarska vlada Sodišču predlaga, naj Direktivo 2018/957 v celoti razglasi za nično. Podredno predlaga, naj se za nične razglasijo le: – določbe člena 1, točka 2(a), Direktive 2018/957, s katerimi sta določeni točka (c) in tretji pododstavek novega člena 3(1) Direktive 96/71; – določbe člena 1, točka 2(b), Direktive 2018/957, s katerimi se vstavi odstavek 1a v člen 3 Direktive 96/71; – člen 1, točka 2(c), Direktive 2018/957, in – člen 3(3) Direktive 2018/957.

12. Madžarska vlada prav tako predlaga, naj se Evropskemu parlamentu in Svetu Evropske unije naloži plačilo stroškov postopka.

13. Evropski parlament in Svet Sodišču predlagata, naj tožbo zavrne in Madžarski naloži plačilo stroškov.

14. Nemčiji, Franciji, Nizozemski in Komisiji je bila dovoljena intervencija v postopku v podporo predlogom Parlamenta in Sveta. Vse te stranke so predložile pisna stališča, Nizozemska pa je zgolj podprla trditve Sveta in Evropskega parlamenta.

15. Madžarska vlada je v skladu s členom 16, tretji odstavek, Statuta Sodišča zahtevala, da o zadevi odloča veliki senat.

16. Na obravnavi 3. marca 2020 so sodelovali Svet, Parlament, Komisija ter madžarska, nemška, francoska in nizozemska vlada.

III. Uvodne ugotovitve

17. Napotitev delavcev ( 4 ) v okviru čezmejnega opravljanja storitev med državami članicami je bila v Evropski uniji vedno občutljivo vprašanje. Kljub njenemu majhnemu ekonomskemu pomenu v relativnem smislu ( 5 ) je njeno pravno urejanje sprožalo spore, saj se pri njenem urejanju združita dve nasprotujoči si logiki: – Na eni strani logika svobode opravljanja storitev na notranjem trgu. V skladu z njo je treba odpraviti omejitve, ki preprečujejo podjetju ene države članice z nizkimi stroški dela, da bi napotilo svoje delavce, da opravljajo storitve v drugi državi članici z višjimi stroški dela. Matične države teh podjetij poudarjajo nujnost olajšanja svobodnega opravljanja storitev. Zato predlagajo, da za napotene delavce začasno velja zakonodaja matične države in da zanje velja čim manj predpisov države, v katero so napoteni. – Na drugi strani je logika varstva pogojev dela in socialnih pogojev začasno napotenih delavcev. Države, v katere so napoteni, predlagajo, da za te delavce veljajo isti delovnopravni predpisi, kot za ostale, ki delajo na njihovem ozemlju (in prejemajo enako plačo za enako delo v tej državi). Tako podjetja, ki jih napotijo, ne bi mogla izvajati nelojalne konkurence v razmerju do podjetij, ki imajo sedež na njihovem ozemlju, in bi se preprečil tako imenovani socialni damping, če bi se zagotovilo boljše varstvo napotenih delavcev.

18. Težave pri urejanju čezmejne napotitve delavcev v bistvu izhajajo iz tega, da Unija ni pristojna za usklajevanje pogojev dela. To pristojnost imajo države članice, kar pripelje do precejšnjih razlik med pogoji dela in plačami v vsaki od njih. ( 6 )

19. Za čezmejno napotitev delavcev veljajo poleg delovnopravnih predpisov vpletenih držav in predpisov o svobodi opravljanja storitev, ki veljajo v Uniji, tudi pravila zasebnega mednarodnega prava Unije (o pravu, ki se uporabi za pogodbene obveznosti), predpisi Unije in vpletenih držav članic o socialni varnosti in davčnopravni predpisi. Zaradi te mnogoterosti predpisov so težave pri urejanju tega področja večje.

A. Sodna praksa Sodišča v zvezi z napotenimi delavci v okviru čezmejnega opravljanja storitev

20. Preden se je zakonodaja na tem področju uskladila, se je moralo Sodišče izreči o tem, katero pravo je treba uporabiti za napotene delavce. ( 7 ) Če bi država, v katero so napoteni, kar tako predpisala, da je treba izpolnjevati njene delovnopravne predpise, bi to podjetjem iz drugih držav, ki bi želela imeti tovrstne delavce, preprečevalo opravljanje storitev.

21. Pristop, ki ga je sprejelo Sodišče v zvezi z nacionalnimi ukrepi na tem področju, je pristop, ki ga običajno uporabi na področju svobode opravljanja storitev. Prvič, ugotovi, ali nacionalni predpis otežuje čezmejno opravljanje storitev z napotitvijo delavcev in, če je tako, uporabi preizkus sorazmernosti, da pretehta, ali je to utemeljeno z nujno zahtevo, in sicer z razlogom v splošnem interesu, ki ga je vredno varovati.

22. V skladu z ustaljeno sodno prakso člen 56 PDEU ne zahteva samo odprave vsakršne diskriminacije ponudnika, ki ima sedež v drugi državi članici, zaradi državljanstva, temveč tudi odpravo vsakršnih omejitev, čeprav se te omejitve uporabljajo brez razlikovanja za nacionalne ponudnike in ponudnike iz drugih držav članic, če te omejitve prepovedujejo, ovirajo ali zmanjšujejo privlačnost dejavnosti ponudnika s sedežem v drugi državi članici. ( 8 )

23. Sodišče je nacionalne ukrepe, ki so nalagali podjetjem obveznost, da v državi gostiteljici plačajo delodajalčev del prispevkov socialne varnosti za napotene delavce, ( 9 ) ali obveznost, da plačajo prispevke iz naslova „znamk zvestobe“ in „znamk za slabo vreme“, če so plačevala podobne prispevke v svoji matični državi, štelo za omejevalne. ( 10 )

24. Prav tako je presodilo, da se lahko z nacionalnim predpisom, s katerim se v okviru napotitve delavcev določa obveznost, da se v državi članici gostiteljici sestavijo in hranijo dokumenti v zvezi s socialno varnostjo in zaposlitvijo, povzročijo dodatni stroški ter upravna in ekonomska bremena za podjetja, ki imajo sedež v drugi državi članici, in da taka ureditev zato pomeni omejitev svobode opravljanja storitev. ( 11 )

25. Omejevalni nacionalni ukrepi pa so lahko upravičeni, če gre za nujni razlog v splošnem interesu in (a) ta interes ni že varovan s pravili, ki veljajo za ponudnika storitev v državi članici, v kateri ima sedež, in (b) če so ta pravila primerna za zagotovitev uresničitve zadevnega cilja ter ne presegajo tistega, kar je potrebno za dosego tega cilja (oziroma so sorazmerna). ( 12 )

26. Med nujnimi razlogi v javnem interesu, ki jih je sprejelo Sodišče kot podlago za uporabo delovnopravnih ukrepov države, v katero se napotijo delavci, za napotene delavce, so (a) varstvo delavcev; ( 13 ) (b) „socialna varnost delavcev“; ( 14 ) (c) „socialno varstvo delavcev v gradbeništvu“; ( 15 ) (d) preprečevanje nelojalne konkurence podjetij, ki svojim delavcem izplačujejo plačo, nižjo od minimalne plače, pri čemer ta cilj zajema tudi cilj varstva delavcev z bojem proti socialnemu dampingu, ( 16 ) in (e) boj proti goljufijam.

27. Sodišče je v sodbi Seco in Desquenne & Giral ( 17 ) razglasilo, da lahko države članice ob neharmonizaciji vse, ki zaposlujejo delavce, napotene zaradi opravljanja storitev, zavežejo denimo k plačilu minimalnega nadomestila, ki velja v državi članici gostiteljici, tudi če ti delavci svojo dejavnost opravljajo le začasno na ozemlju države članice gostiteljice in ne glede na državo, v kateri ima delodajalec sedež. Države članice lahko prav tako naložijo obveznost, da se upoštevajo navedeni delovnopravni predpisi. ( 18 )

28. Sprejetje Direktive 96/71 je zmanjšalo število sporov, v katerih je Sodišče presojalo združljivost nacionalnih ukrepov, s katerimi se je omejevala napotitev delavcev, s členom 56 PDEU, niso pa ti spori s tem izginili.

29. Ker Direktiva 96/71 ni imela določb za uveljavljanje izpolnitve njenih materialnih določb, je Sodišče še naprej uporabljalo člen 56 PDEU, da je presojalo nacionalne omejitve, določene na tem področju. Ta položaj se je z začetkom veljavnosti Direktive 2014/67 spremenil.

30. Natančneje, nadzor na dodatnimi nacionalnimi upravnimi predpisi, katerih namen je omogočiti preverjanje spoštovanja pogojev dela, ki veljajo za napotene delavce, se je še naprej izvajal z uporabo člena 56 PDEU: ( 19 ) – V skladu s sodbo Čepelnik, člen 56 PDEU nasprotuje temu, da lahko pristojni organi države gostiteljice naročniku del, ki ima sedež v tej državi članici, odredijo ustavitev plačil njegovemu sopogodbeniku, ki ima sedež v drugi (matični) državi članici, in mu celo naložijo plačilo varščine v višini še neplačanega zneska plačila za delo, in sicer za zavarovanje plačila morebitne denarne kazni, ki bi bila lahko temu sopogodbeniku naložena v primeru ugotovljene kršitve delovnega prava države gostiteljice. ( 20 ) – V istem smislu se je izreklo v sodbi Maksimovic in drugi. ( 21 ) – V zvezi s tem, da podjetje, ki opravlja storitve in ki ima sedež v državi članici, napoti delavce iz tretje države, je Sodišče presodilo, da se za to, da lahko podjetje, ki ima sedež v drugi državi članici, na nacionalnem ozemlju opravlja storitve, zahteva izdaja upravnega dovoljenja, pomeni omejitev v smislu člena 56 PDEU. ( 22 ) Enako se zgodi, če se mu naloži obveznost, da pridobi delovna dovoljenja za napotitev svojih delavcev, ki so državljani tretjih držav in ki zakonito prebivajo in delajo v tej drugi državi članici. ( 23 )

B. Usklajevanje zakonodaje z direktivami

1. Direktiva 96/71 in njene spremembe pred letom 2018

31. Glede na dvome, katere nacionalne delovnopravne predpise morajo upoštevati podjetja, ki napotujejo svoje delavce, so države članice zakonodajalcu Unije predlagale, naj uskladi zakonodajo.

32. Direktiva 96/71 ureja tri vrste napotitve: (a) podjetje v okviru pogodbe o opravljanju storitev neposredno opravlja te storitve; ( 24 ) (b) napotitev v ustanovo ali podjetje, ki je v isti skupini („napotitev znotraj skupine“) in (c) napotitev delavca, ki ga da na voljo podjetje za začasno zaposlovanje s sedežem v drugi državi članici.

33. Direktiva 96/71 je poskušala spodbuditi čezmejno opravljanje storitev z vzpostavitvijo lojalne konkurence in z ukrepi, ki varujejo spoštovanje pravic napotenih delavcev.

34. Njen cilj je torej bil upoštevati pogoje za zaposlitev in delo, ki veljajo v delovnem razmerju v čezmejnih okoliščinah. S tem namenom je poskušala uskladiti zakonodajo držav članic, „tako da je določeno jedro prisilnih predpisov glede minimalne zaščite, ki jih morajo v državi gostiteljici spoštovati delodajalci, ki napotujejo svoje delavce, da opravijo začasno delo na ozemlju države članice, kjer se opravlja storitev“. ( 25 )

35. Ti nameni so določeni v členu 3(1), prvi pododstavek, Direktive 96/71: – Na eni strani namerava zagotoviti lojalno konkurenco med nacionalnimi podjetji in podjetji, ki čezmejno opravljajo storitve: ti morajo svojim delavcem glede omejenega seznama področij priznati pogoje za delo in zaposlitev, ki so določeni v državi članici gostiteljici. – Na drugi strani skuša zagotoviti napotenim delavcem uporabo predpisov glede minimalne zaščite države članice gostiteljice glede pogojev za delo in zaposlitev v zvezi z navedenimi zadevami, medtem ko začasno opravljajo delo na njenem ozemlju. ( 26 )

36. Prenos Direktive 96/71 v prakso je bil težak od začetka, ker ni bila jasna in ker nekateri njeni pojmi in pogoji uporabe niso bili natančno določeni. ( 27 )

37. Sodišče je poskušalo pojasniti nekatere od najpomembnejših pojmov na tem področju: – V delu, v katerem se nanaša na „minimalne urne postavke“, je opredelitev delov, ki sestavljajo ta pojem, odvisna od prava zadevne države članice, če ta opredelitev (ki lahko izhaja iz nacionalne zakonodaje ali upoštevnih nacionalnih kolektivnih pogodb ali iz razlage nacionalnih sodišč) ne omejuje svobodnega opravljanja storitev med državami članicami. – Sodišče je moralo kazuistično pojasniti, katere dele morajo vključevati navedene minimalne urne postavke (ali ne), predvsem v sodbah Komisija/Nemčija, Isbir in Sähköalojen ammattiliitto. ( 28 )

38. Poseben pomen je imela sodba Laval un Partneri, saj je (a) na eni strani potrdila, da imajo države članice dolžnost, da napotenim delavcem priznajo minimalno raven zaščite, določeno v svoji nacionalni zakonodaji, in (b) na drugi strani razglasila, da je s pridržkom možnosti, ki jo imajo podjetja s sedežem v drugih državah članicah, da v državi članici gostiteljici, predvsem v okviru obveznosti, ki jo imajo do svojega napotenega osebja, prostovoljno pristopijo h kolektivni pogodbi, ki je morebiti ugodnejša, raven zaščite, ki jo je treba zagotoviti napotenim delavcem na ozemlju države članice gostiteljice, načeloma omejena z ravnjo zaščite, določene v členu 3(1), prvi pododstavek, točke od (a) do (g), Direktive 96/71. ( 29 )

39. Poleg tega je Sodišče v tej sodbi navedlo, da je treba člen 3 Direktive 96/71 (skupaj s členom 56 PDEU) razlagati tako, da nasprotuje temu, da lahko sindikalna organizacija s kolektivnim ukrepom v obliki blokade gradbišč izvajalca storitev, ki ima sedež v drugi državi članici, poskusi prisiliti da začne pogajanje o urnih postavkah, ki jih mora plačati napotenim delavcem, ter da ga poskusi prisiliti, da pristopi h kolektivni pogodbi, katere določbe za nekatere navedene zadeve določajo ugodnejše pogoje, kot so pogoji, določeni v upoštevnih zakonodajnih določbah, medtem ko se druge določbe nanašajo na zadeve, ki niso določene v členu 3 navedene direktive. ( 30 )

40. Sodba International Transport Workers’ Federation in Finnish Seamen’s Union ( 31 ) je bila izdana pred sodbo Laval un Partneri, sodbi Rüffert in Komisija/Luksemburg ( 32 ) pa po njej in v vseh so se določeni ukrepi za zaščito delavcev, ki so omejevali svobodo opravljanja storitev ali pravico do ustanavljanja, šteli za neutemeljene.

41. Sindikati so to sodno prakso šteli za neugodno za interese napotenih delavcev ( 33 ) in so jo kritizirali, ker naj bi Direktivo 96/71 spremenila v zgornjo mejo za pravice, ki jih je država članica gostiteljica lahko priznala napotenim delavcem in jih naložila podjetjem, ki so te delavce napotila. ( 34 ) Nič čudnega ni, da se je zahtevala reforma Direktive 96/71. ( 35 )

42. Zadnjenavedenemu sta se pridružili še širitvi Unije leta 2004 in 2007, torej prihod novih držav članic s precejšnjim potencialom za izvoz napotenih delavcev. Gospodarska kriza leta 2008 je prav tako vplivala na uporabo Direktive 96/71, ker se je zaradi nje dajala prednost čezmejnim napotitvam delavcev in ker je prispevala k razvoju goljufivih praks (slamnate družbe ali letter box companies, navidezne samozaposlitve), ( 36 ) da bi se izognilo „minimalni“ zaščiti, ki jo je ponujala napotenim delavcem.

43. Prvi korak v postopku reforme je bilo sprejetje Direktive 2014/67, katere namen je zagotoviti upoštevanje Direktive 96/71 z določitvijo novih in okrepljenih instrumentov za boj proti vsaki zlorabi, izogibanju ali goljufiji ter njihovo sankcioniranje v primerih čezmejne napotitve delavcev. ( 37 )

44. Direktiva 2014/67 prav tako vsebuje določbe za izboljšanje upravnega sodelovanja med pristojnimi nacionalnimi organi na področju napotitve. Ureja nadzorne ukrepe, ki jih uporabijo države članice, ko nadzirajo upoštevanje pogojev dela napotenih delavcev. Poleg tega zahteva, da se vzpostavijo ustrezne in učinkovite kontrole in mehanizmi za spremljanje ter inšpekcijski pregledi nacionalnih organov, da se nadzira izvrševanje Direktive 96/71.

2. Direktiva 2018/957

45. Države članice so morale do 18. junija 2016 prenesti Direktivo 2014/67 v svojo nacionalno zakonodajo. ( 38 ) Preden se je ta rok iztekel, je Komisija 8. marca 2016 predstavila predlog spremembe Direktive 96/71. ( 39 )

46. Obravnava tega predloga je na dan prinesla nasprotovanja med državami članicami izvoznicami in uvoznicami napotenih delavcev: – Nemčija, Avstrija, Belgija, Francija, Luksemburg, Nizozemska in Švedska so v skupnem pismu izrazili svojo podporo posodobitvi Direktive 96/71 z namenom uvedbe načela „enakega plačila za enake naloge v istem kraju“. Predlagale so, da se spremenijo določbe te direktive, ki se nanašajo na pogoje dela in socialne pogoje, ki veljajo za napotene delavce, predvsem na področju plačila za delo; določitev najdaljšega trajanja napotitev, zlasti z namenom uskladitve določb z Uredbo Unije o koordinaciji sistemov socialne varnosti, ter natančnejšo opredelitev pogojev, ki veljajo za sektor cestnega prevoza. – Na drugi strani pa so Bolgarija, Češka republika, Slovaška, Estonija, Madžarska, Latvija, Litva, Poljska in Romunija v drugem skupnem pismu zagovarjale, da je revizija Direktive 96/71 preuranjena in da bi jo bilo treba odložiti, dokler se ne izteče rok za prenos Direktive 2014/67 in se natančno ocenijo njeni učinki. Te države članice so izrazile svojo zaskrbljenost, saj bi načelo „enako plačilo za enake naloge v istem kraju“ lahko ustvarilo ovire na enotnem trgu, ker razlike v plačah pomenijo legitimni element konkurenčne prednosti za ponudnike storitev. Poleg tega so menile, da mora za napotene delavce še naprej veljati zakonodaja matične države članice zaradi socialne varnosti in da ni treba ponovno preučiti razmerja med napotitvijo delavcev in koordinacijo sistemov socialne varnosti.

47. V roku, določenem v členu 6 Protokola št. 2, je štirinajst nacionalnih parlamentov Komisiji poslalo obrazložena mnenja, v katerih so izjavili, da osnutek z dne 8. marca 2016 ni v skladu z načelom subsidiarnosti. S tem so sprožili postopek iz člena 7(2) Protokola št. 2 Pogodbe v zvezi z uporabo načel subsidiarnosti in sorazmernosti.

48. Pravna podlaga predloga Komisije so bile določbe o notranjem trgu, in sicer člena 53(1) in 62 PDEU. Po analizi njegove vsebine je Komisija sklenila, da je revizija Direktive 96/71 v skladu z načelom subsidiarnosti, določenim v členu 5(3) PEU, in da ga ni treba niti umakniti niti spremeniti. ( 40 )

49. Po koncu zapletenih pogajanj v Svetu in Evropskem parlamentu ( 41 ) je bila 28. junija 2018 potrjena revizija Direktive 96/71 s sprejetjem Direktive 2018/957, katere člen 3 določa rok za prenos do 30. julija 2020 in katere uporaba za storitve cestnega prevoza je odvisna od sprejetja posebnega normativnega akta.

50. Proti sprejetju Direktive 2018/957 so glasovale Poljska in Madžarska, Hrvaška, Litva, Latvija in Združeno kraljestvo pa so se vzdržali.

51. Na koncu je treba navesti, da je spremembo Direktive 96/71 s sprejetjem Direktive 2018/957 spremljal predlog za reformo Uredbe (ES) št. 883/2004 ( 42 ) in ustanovitev Evropskega organa za delo, ( 43 ) katerega cilj je državam članicam in Komisiji pomagati pri učinkoviti uporabi in izvrševanju prava Unije v zvezi z mobilnostjo delovne sile (vključno z Direktivo 96/71) in koordinacijo sistemov socialne varnosti znotraj Unije.

IV. Prvi tožbeni razlog: napaka pri izbiri pravne podlage za Direktivo 2018/957

A. Trditve

52. Po mnenju madžarske vlade člena 53(1) in 62 PDEU, ki določata približevanje zakonodaj na področju svobode opravljanja storitev, nista ustrezna pravna podlaga za Direktivo 2018/957. Glede na njena cilj in vsebino se ta direktiva nanaša izključno ali predvsem na varstvo delavcev, zaradi česar bi jo moral zakonodajalec Unije sprejeti na podlagi člena 153 PDEU ali vsaj na podlagi te določbe kot glavne pravne podlage na področju socialne politike.

53. Po mnenju te vlade Direktiva 2018/957 ne odpravlja omejitev svobodnega opravljanja storitev, temveč ustvarja ovire za podjetja, ki opravljajo storitve čezmejno z napotitvijo delavcev, saj uvaja ukrepe za varstvo napotenih delavcev. Njen glavni cilj je enako obravnavanje delavcev, zlasti razširitev enakega plačila za delo (enaka plača za enake naloge v istem kraju dela).

54. Če se delavci napotijo v okviru čezmejnega opravljanja storitev za obdobje, daljše od 12 mesecev (ali izjemoma 18 mesecev), Direktiva določa, da zanje veljajo isti pogoji dela in zaposlitve kot za delavce države članice gostiteljice. Za krajša obdobja madžarska vlada meni, da Direktiva ojača trdno jedro prisilnih predpisov, ki tem delavcem zagotavljajo minimalno varstvo med njihovo napotitvijo v državo gostiteljico.

55. Madžarska vlada meni, da Direktiva 2018/957 ne bi smela imeti enake pravne podlage kot Direktiva 96/71: vsebina Direktive iz leta 2018 je omejena na varstvo napotenih delavcev in nima določb, ki bi se nanašale na liberalizacijo opravljanja storitev.

56. Madžarska vlada se prav tako sklicuje na sodno prakso o prednosti bolj specialne pravne podlage. Ko se je sprejemala Direktiva 96/71, se je uporabila splošna podlaga približevanja zakonodaj na področju svobode opravljanja storitev, ker ni bilo druge bolj specialne pravne podlage. Ko se je sprejemala Direktiva 2018/957 je že obstajala ta bolj specialna pravna podlaga (člena 153 PDEU), ki bi jo moral zakonodajalec Unije uporabiti.

57. Komisija, Svet, Evropski parlament in vlade držav članic menijo, da je pravna podlaga Direktive 2018/957 (člena 53(1) in 62 PDEU) pravilna.

B. Presoja

58. Sodna praksa Sodišča o izbiri pravne podlage je bila povzeta v sodbi Češka republika/Parlament in Svet ( 44 ) tako, kot bom navedel v nadaljevanju. – „Izbira pravne podlage akta Unije mora temeljiti na objektivnih elementih, ki so lahko predmet sodnega nadzora, med katerimi sta zlasti namen in vsebina tega akta. Če se pri preizkusu zadevnega akta izkaže, da ima ta dvojni cilj ali da ima dva sestavna dela, pri čemer je eden glavni ali prevladujoči, drugi pa stranski, mora ta akt temeljiti na samo eni pravni podlagi, in sicer tisti, ki se zahteva za glavni ali prevladujoči cilj oziroma sestavni del“. ( 45 ) – „Poleg tega […] je pri določanju ustrezne pravne podlage mogoče upoštevati pravni okvir, v katerega je umeščena nova ureditev, zlasti zato, ker lahko tak kontekst pojasni cilj navedene ureditve“. ( 46 ) – „[G]lede ureditve, ki spreminja obstoječo zakonodajo, [je treba] pri opredelitvi pravne podlage te ureditve upoštevati tudi obstoječo zakonodajo, ki jo ta ureditev spreminja, predvsem njen cilj in vsebino“. ( 47 ) – Tudi iz ustaljene sodne prakse izhaja, da ko je predpis za usklajevanje sprejet, „to zakonodajalcu Unije ne onemogoča, da bi ta akt prilagodil vsaki spremembi okoliščin ali razvoju znanja glede na njegovo nalogo, da skrbi za varstvo splošnih interesov, ki jih priznava Pogodba“. ( 48 )

59. V skladu s to sodno prakso je torej treba preveriti, ali sprememba Direktive 96/71 spada k polju proste presoje institucij Unije, zaradi česar je treba: (i) opredeliti glavni cilj Direktive 2018/957, (ii) preučiti njeno vsebino ( 49 ) in (iii) analizirati okvir, v katerem je bila sprejeta.

1. Cilj Direktive 2018/957

60. Za opredelitev glavnega cilja te Direktive je treba nujno imeti v mislih skupaj tako njeno obrazložitev kot tudi določbe, ki jih vsebuje. ( 50 )

61. Iz uvodnih izjav Direktive 2018/957 jasno izhaja, da je njen namen doseči ravnovesje, ki ni vedno enostavno, med dvojimi, ne nujno ujemajočimi se interesi: ( 51 ) – Na eni strani zagotavljanje podjetjem držav članic, da lahko opravljajo storitve čezmejno, ( 52 ) tako da brez neutemeljenih omejitev napotijo delavce iz države sedeža, da lahko uveljavijo svojo konkurenčno prednost, če imajo nižje stroške plač. – Na drugi strani varstvo pravic napotenih delavcev, ( 53 ) katerih delovnopravni položaj v namembni državi mora biti podoben delovnopravnemu položaju delavcev navedene države.

62. To ravnovesje (med interesi podjetij, ki opravljajo storitve, in socialnim varstvom napotenih delavcev) se stalno omenja v obrazložitvi Direktive 2018/957. ( 54 ) V uvodni izjavi 10 je, na primer, po tem, ko je navedeno, da je treba „[z]a ohranitev svobode opravljanja storitev na pravični podlagi, in sicer tako kratko‑ kot dolgoročno, […] zagotoviti večjo zaščito delavcev, zlasti s preprečevanjem zlorabe pravic, zagotovljenih s Pogodbama“, kot protiutež dodano, da „pravila, ki zagotavljajo tako zaščito delavcev, ne morejo vplivati na pravico podjetij, ki napotijo delavce na ozemlje druge države članice, da se sklicujejo na svobodo opravljanja storitev“.

63. Ustrezno ravnovesje med temi dvojimi interesi mora poleg tega zagotoviti lojalno konkurenco med podjetji, ki napotujejo delavce, in tistimi, ki imajo sedež v namembni državi.

64. Dejstvo je, da se velik del uvodnih izjav Direktive 2018/957 nanaša posebej na varstvo napotenih delavcev. To ponavljanje je razumljivo, saj se je leta 2018 želelo spremeniti Direktivo 96/71 ravno zato, da bi se spremenilo ravnovesje, določeno v njej, in ponudilo več varstva napotenim delavcem. Zakonodajalec Unije je to spremembo glede na razvoj trgov dela v Uniji po zaporednih širitvah in kot posledico gospodarske krize leta 2008 štel za nujno.

2. Vsebina Direktive 2018/957

65. Vsebina te direktive je v skladu s cilji, ki so navedeni v njenih uvodnih izjavah. Nova različica člena 1(1) Direktive 96/71 bolj poudarja varstvo pravic napotenih delavcev, medtem ko je prejšnja različica dajala več poudarka na podjetja, ki jih zaposlujejo.

66. Spremembe, ki jih Direktiva 2018/957 uvaja v Direktivo 96/71, gredo, naj ponovim, v smeri izboljšanja pogojev dela napotenih delavcev, tako da se približajo tistim pogojem, ki jih imajo delavci države gostiteljice. In sicer: – Najdaljše obdobje napotitve je eno leto (oziroma izjemoma 18 mesecev). Po tem času se napoteni delavec spremeni v delavca za daljši čas, ( 55 ) za katerega načeloma veljajo isti pogoji dela kot za delavce države gostiteljice. – V primeru delavcev, napotenih za manj kot eno leto (oziroma izjemoma 18 mesecev), je več področij, na katere se razširi obveznost, da se obravnavajo enako kot državljani. ( 56 ) In sicer se izraz „minimalne urne postavke“ nadomesti s „plačilom za delo“. – Pogoji dela delavcev, ki jih napotijo agencije za posredovanje dela ali podjetja za začasno zaposlovanje, se izboljšajo. Države članice morajo zdaj zagotoviti (prej je bilo fakultativno), da ti subjekti napotenim delavcem zagotavljajo pogoje dela, ki na podlagi člena 5 Direktive 2008/104/ES ( 57 ) veljajo za delavce, zaposlene pri agencijah za zagotavljanje začasnega dela s sedežem v državi članici gostiteljici.

67. Poleg teh sprememb Direktiva 2018/957 vključuje druge spremembe, povezane s spremljanjem, nadzorom in izvrševanjem Direktive 96/71, vključno s sprejetjem Direktive 2014/67.

68. Gledano na splošno je vsebina Direktive 2018/957 tako usmerjena v večje varstvo pravic napotenih delavcev, vendar vedno v okviru čezmejnega opravljanja storitev podjetja.

3. Okvir, v katerem je bila sprejeta Direktiva 2018/957

69. Kot sem že pojasnil, je bilo nastajanje Direktive 96/71 zapleteno. Z njo se je poskušalo spodbujati in olajšati čezmejno opravljanje storitev, zaščititi napotene delavce in zagotoviti lojalno konkurenco med podjetji matične države in podjetji držav članic, kamor so bili delavci napoteni.

70. Status quo, ki se je dosegel leta 1996, se je spremenil s širitvami Unije leta 2004 in 2007 v zgoraj opisanem smislu. ( 58 ) Čezmejnih napotitev delavcev je bilo zato več, čemur se je pridružila še gospodarska kriza leta 2008.

71. V teh okoliščinah so politične institucije Unije tudi zaradi nejasnosti nekaterih pojmov v Direktivi 96/71 menile, da je treba to direktivo nujno spremeniti, kar se je izvedlo v dveh fazah: (a) z Direktivo 2014/67, ki je, ne da bi spremenila Direktivo 96/71, uvedla mehanizme za izboljšanje njenega izvajanja glede na pojav številnih primerov goljufije pri čezmejnih napotitvah delavcev, in (b) s sprejetjem Direktive 2018/957, ki je vpeljala zgoraj opisane spremembe.

72. Težave, s katerimi so se soočali Komisija, Svet in Evropski parlament, da bi izpeljali to reformo, in ki so bile že omenjene, so osvetlile močan konflikt interesov med matičnimi državami podjetij in državami gostiteljicami. Ta ničnostna tožba in tožba Poljske (zadeva C‑626/18) zoper Direktivo 2018/957 kažeta na intenzivnost razhajanj med državami članicami.

4. Moje mnenje o pravni podlagi

73. Po analizi vsebine in okvira Direktive 2018/957 je treba razjasniti, ali je pravna podlaga, ki je bila uporabljena za njeno sprejetje (člena 53(1) in 62 PDEU), pravilna, kot trdijo Evropski parlament, Svet, Komisija ter nemška, francoska in nizozemska vlada, ali pa bi morala biti pravna podlaga za sprejetje te direktive člen 153 PDEU, kot trdi Madžarska.

74. Strinjam se z Madžarsko, da so cilji in vsebina Direktive 2018/957 usmerjeni predvsem v varstvo pravic napotenih delavcev. Vendar na podlagi te okoliščine ni mogoče sklepati, da bi bilo treba njene temelje nujno iskati v členu 153 PDEU.

75. Naj predvsem spomnim, da Direktiva 2018/957 pomembno, a omejeno spreminja Direktivo 96/71. V skladu s sodno prakso Sodišča ima akt, ki spreminja prejšnji akt, običajno isto pravno podlago, ( 59 ) kar se mi zdi logično. Zato sta lahko člena 53(1) in 62 PDEU ustrezna pravna podlaga za Direktivo 2018/957, kot sta bila takrat za Direktivo 96/71, ki jo prvo navedena spreminja.

76. Direktiva 2018/957 prilagaja zakonodajno rešitev, ki jo je dala Direktiva 96/71 pojavu (vedno več) čezmejnih napotitev delavcev, z olajšanjem svobodnega opravljanja storitev podjetij, ki uporabljajo to vrsto mobilizacije dela.

77. Naj ponovim, da je bila ta prilagoditev potrebna zaradi razvoja trgov dela v Uniji in se je usmerila v večje varstvo pogojev dela napotenih delavcev. Mogoče je, da to v nekaterih primerih vključuje ustrezno zmanjšanje konkurenčnosti podjetij pri opravljanju storitev v drugih državah članicah, ki uporabljajo tovrstno delo, vendar je to (legitimna) izbira po želji evropskega zakonodajalca.

78. Kot sem navedel pri analizi sodne prakse Sodišča na tem področju, ko se predpis za usklajevanje razglasi, to zakonodajalcu Unije ne onemogoča, da bi ta akt prilagodil vsaki spremembi okoliščin ali razvoju znanja glede na njegovo nalogo, da skrbi za varstvo splošnih interesov, ki jih priznava Pogodba. ( 60 )

79. Ravno to se je zgodilo s sprejetjem Direktive 2018/957. Zakonodajalec Unije je uvedel spremembe v Direktivo 96/17, da bi v njej izraženo ravnovesje interesov prilagodil novemu položaju, ki je nastal zaradi čezmejnega pretoka delavcev. Zadevni interesi so še vedno isti, vendar sta se fokus in točka ravnovesja med njimi premaknila proti večjemu varstvu delovnopravnih pravic teh delavcev. To ravnovesje ne upravičuje zamenjave pravne podlage v razmerju do Direktive 96/71.

80. Madžarska omenja sodno prakso Sodišča v zvezi z izbiro bolj specialne pravne podlage v primeru obstoja več pravnih podlag za sprejetje normativnega akta Unije. ( 61 ) Po njenem mnenju je člen 153 PDEU bolj specialen od členov 53(1) in 62 PDEU za sprejetje Direktive 2018/957, ker se nanaša na varstvo pravic delavcev, ne pa na odpravo omejitev prostega pretoka storitev.

81. S to trditvijo se ne strinjam. Člen 153(2) PDEU vsebuje dve različni pravni podlagi: – V točki (a) določa sprejetje ukrepov, ki so namenjeni spodbujanju sodelovanja med državami članicami na socialnem področju, pri čemer je izključena kakršna koli harmonizacija. – V točki (b) obravnava možnost, da se v določenih socialnih zadevah sprejmejo „minimalne zahteve za postopno izvajanje“, pri čemer se upoštevajo pogoji, ki obstajajo v vsaki državi članici.

82. Nobena od teh dveh pravnih podlag ni ustrezna kot podlaga za Direktivo 2018/957. Glede napotenih delavcev v okviru čezmejnega opravljanja storitev je treba pojasniti, kar stori navedena direktiva, katera delovnopravna zakonodaja bo veljala zanje med njihovo napotitvijo v državo gostiteljico. Zato sodelovanje med državami članicami, določeno v členu 153(2)(a) PDEU, ne zadostuje, zlasti če se upošteva, da se interesi matičnih držav članic in držav članic, kamor so delavci napoteni, morda ne ujemajo, kot kaže ta spor.

83. Določitev, katera zakonodaja ureja delovnopravna razmerja (nekatere njihove vidike) med napotitvijo v državo gostiteljico, prav tako ne zahteva priprave evropskih pravil minimalne harmonizacije, omenjenih v členu 153(2)(b) PDEU. Ker izčrpna harmonizacija vseh pogojev dela v Uniji ni mogoča, še naprej obstajajo razlike med delovnopravno zakonodajo matične države in delovnopravno zakonodajo države gostiteljice.

84. Na podlagi te premise Direktiva 2018/957 zgolj določi, kateri predpisi države gostiteljice veljajo za napotenega delavca med čezmejnim opravljanjem storitev za njegovo podjetje. V tem smislu je podobna kolizijskemu pravilu, v skladu s katerim se določi zakonodaja, ki se uporabi, da se olajša svobodno opravljanje storitev in hkrati zagotovi ustrezno socialno varstvo napotenih delavcev. Pravni podlagi iz člena 153(2) PDEU ne obravnavata tovrstnih primerov niti nista bili mišljeni zanje.

85. Zato člen 153 PDEU ni pravna podlaga – če je to za obravnavani primer sploh pomembno – ki bi bila bolj specialna kot člena 53(1) in 62 PDEU. Ta zadnja člena sta bila pravna podlaga za sprejetje Direktive 96/71 in morata opraviti enako nalogo pri njeni spremembi, ki jo izvaja Direktiva 2018/957. Če je posledica te direktive ponovna prilagoditev ravnovesja interesov, do katerega je prišel zakonodajalec Unije leta 1996, je njena pravna podlaga enaka kot pri Direktivi 96/71, čeprav gre za tehtanje sprememb, ki so se od takrat zgodile v čezmejnem gibanju delavcev.

V. Drugi tožbeni razlog: kršitev člena 153(5) PDEU

A. Trditve

86. Madžarska vlada trdi, da je Direktiva 2018/957 v nasprotju s členom 153(5) PDEU, ker ta izključuje zakonodajno pristojnost Unije v zvezi s plačami na področju delovnopravnih razmerij.

87. Po njenem mnenju je zakonodajalec Unije z določitvijo, da mora plačilo za delo ustrezati veljavnim predpisom v državi članici gostiteljici, sprejel direktivo, ki se v bistvu nanaša na plačilo za delo iz delovnega razmerja. Odločil naj bi se, da bo kot pravne podlage izbral tiste, ki so navedene v Direktivi 2018/957, ker je bila ob upoštevanju, da Unija za to ni pristojna, to edina možnost ureditve plačila za delo, ki je eden od bistvenih elementov te direktive. Na ta način je po mnenju madžarske vlade zlorabil pooblastila.

88. Komisija, Svet, Evropski parlament in vlade držav članic intervenientk menijo, da drugi tožbeni razlog ni utemeljen.

B. Presoja

89. Zaradi mojega mnenja o prvem tožbenem razlogu se mi ne bi bilo treba izreči o drugem. Zato ga bom obravnaval zgolj podredno.

90. Po mnenju Sodišča je treba člen 153(5) PDEU (člen 137(5) ES), ker je izjema od odstavkov od 1 do 4 istega člena, razlagati ozko, da se ne bi neupravičeno posegalo na področje uporabe navedenih odstavkov in vplivalo na cilje člena 151 PDEU.

91. Razlog za obstoj izjeme, ki se nanaša na „plače“ (pojem, ki se uporabi v členu 153(5) PDEU), je to, da določitev plač spada na področje pogodbene avtonomije socialnih partnerjev na nacionalni ravni in spada v pristojnost držav članic na tem področju. Glede na sedanje stanje prava Unije je primerno, da se plače izključijo iz harmonizacije (v skladu s členom 151 in naslednjimi PDEU, ki se nanašajo na socialno politiko Unije). ( 62 )

92. Ta izjema se nanaša na ukrepe, ki bi pomenili neposredno poseganje zakonodajalca Unije v določitev plačil za delo. To bi se zgodilo, če bi se poskušali v celoti ali deloma poenotiti sestavni deli plač ali njihova višina v državah članicah.

93. Vendar pa izjeme ni mogoče razširiti na vsak vidik, ki ima kakršno koli povezavo s plačilom za delo. S to razlago bi se odvzel pomen drugim področjem, urejenim v členu 153(1) PDEU. ( 63 )

94. Direktiva 2018/957 samo usklajuje izvajanje in določa, katera delovnopravna zakonodaja (zakonodaja države gostiteljice ali zakonodaja matične države) se uporabi za napotene delavce. Nikakor ne določa višine plač, ki jih je treba izplačati, kar je, naj ponovim, v pristojnosti države gostiteljice in matične države, pri čemer je vsaka pristojna za svoje ozemlje.

95. Izjeme iz člena 153(5) PDEU ni mogoče uveljavljati zoper sprejetje tu sporne direktive niti ne more preprečiti njenega sprejetja. To potrjuje uvodna izjava 17 Direktive 2018/957, ( 64 ) ko potrjuje izključno pristojnost držav članic v zvezi s plačili za delo.

96. V istem smislu novi člen 3(1), tretji pododstavek, Direktive 96/71 izrecno določa, da „[…] je pojem plačila za delo določen v nacionalnem pravu in/ali praksi države članice, na ozemlje katere je delavec napoten […]“.

97. V Direktivi 2018/957 se pojasni prejšnje besedilo Direktive 96/71, v katerem je bilo govora o „minimalni urni postavki“, zaradi česar je postalo natančnejše. Tudi Sodišče je že potrdilo, da člen 3(1), drugi pododstavek, Direktive 96/71: „– […] za namene te direktive glede določitve minimalnih urnih postavk iz prvega pododstavka odstavka 1 tega člena izrecno napotuje na nacionalno zakonodajo in prakso države članice, na katere ozemlje je delavec napoten. – V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da Direktiva 96/71 ne daje nobenega elementa vsebinske opredelitve minimalne plače. Opredelitev, kateri so sestavni deli te plače za namene uporabe te direktive, torej spada na področje prava zadevne države članice, če le ta opredelitev, kot izhaja iz nacionalne zakonodaje ali upoštevnih nacionalnih kolektivnih pogodb ali iz razlage nacionalnih sodišč, ne povzroča omejevanja svobodnega opravljanja storitev med državami članicami“. ( 65 )

98. Te trditve je mogoče prenesti na reformo Direktive 96/71. Zato je mogoče zavrniti, da Direktiva 2018/957 z materialnega vidika usklajuje plače napotenih delavcev, zaradi česar ne krši člena 153(5) PDEU.

99. Madžarska vlada meni, da je zakonodajalec Unije zlorabil pooblastila, ko je izbral pravni podlagi za Direktivo 2018/957, s čimer se, kot sem že navedel, ne strinjam. Poleg tega te okoliščine ne navaja kot poseben razlog neveljavnosti, saj meni, da je zakonodajalec Unije kršil člen 153(5) PDEU, ne da bi ugotovil, ali njegovo ravnanje škoduje posebnemu zakonodajnemu postopku iz člena 153(2), tretji pododstavek. ( 66 )

100. Drugi razlog za razglasitev ničnosti je torej treba zavrniti.

VI. Tretji tožbeni razlog: kršitev člena 56 PDEU

101. Po mnenju madžarske vlade je Direktiva 2018/957 v nasprotju s členom 56 PDEU, ki ureja svobodno opravljanje storitev. Po njenem mnenju so obveznosti in omejitve, ki jih nalaga podjetjem s sedežem v državi članici, ko v okviru zagotavljanja storitev napotijo delavce v drugo državo članico, diskriminatorne in glede na cilj, ki mu sledijo, niso nujne niti sorazmerne. Poleg tega določbe na področju prevoza kršijo člen 58(1) PDEU.

102. Kritike madžarske vlade se osredotočajo na tri elemente Direktive 2018/957, in sicer: – člen 1(2)(a), ki pojem „minimalne urne postavke“ iz člena 3(1), prvi pododstavek, točka (c), Direktive 96/71 nadomesti s pojmom „plačilo za delo“; ‐ člen 1(2)(b), ki členu 3 Direktive 96/71 doda odstavek 1a, ki določa, da se pogoji za delo in zaposlitev, ki veljajo v državi gostiteljici, uporabijo skoraj v celoti za delavca, ki je napoten za več kot 12 mesecev, in – člen 3(3), ki se nanaša na sektor cestnega prevoza.

103. Komisija, Svet, Evropski parlament in vlade držav članic intervenientk menijo, da tretji tožbeni razlog ni utemeljen.

A. Uvodna ugotovitev: člen 56 PDEU in direktive za usklajevanje v zvezi z napotenimi delavci

104. Preden se lotim analize tega razloga, bom najprej uvodoma premislil o uporabi člena 56 PDEU za Direktivo 2018/957.

105. Kot navaja Evropski parlament, se člen 56 PDEU uporablja drugače za usklajevalni predpis Unije kot za nadzor nacionalnih ukrepov, s katerimi se omejuje ta temeljna svoboščina.

106. Res je, da prepoved omejitev svobode opravljanja storitev ne velja samo za nacionalne ukrepe, temveč tudi za ukrepe, ki jih sprejmejo institucije Unije. ( 67 ) Torej se ne sme pozabiti, da zakonodajalec Unije sprejema usklajevalne predpise ravno zaradi olajšanja svobodnega opravljanja storitev, pri čemer hkrati zagotavlja varstvo temeljnih socialnih interesov tistih, na katere lahko vpliva. ( 68 )

107. Sodne prakse Sodišča v zvezi z nacionalnimi predpisi, s katerimi se omejuje gibanje napotenih delavcev v okviru čezmejnega opravljanja storitev, ni mogoče kar tako prenesti na predpise Unije, s katerimi se poskuša uskladiti ta pojav, kot je Direktiva 2018/957.

108. Kot sem že pojasnil, je zakonodajalec Unije z Direktivo 96/71 na način, ki ni sporen, združil tri cilje, ki jih je težko združiti: spodbujati in olajšati čezmejno opravljanje storitev, zaščititi napotene delavce in zagotoviti lojalno konkurenco med tujimi in lokalnimi konkurenti. Zakonodajalec Unije je moral, da bi jo prilagodil nastalim spremembam, prilagoditi to ravnovesje z Direktivo 2018/957, ki se osredotoča na enega od teh ciljev (izboljšati varstvo pravic napotenih delavcev).

109. Nadzor, ki ga Sodišče lahko izvaja nad veljavnostjo usklajevalne direktive v okviru ničnostne tožbe, vključuje presojo, ali se upošteva načelo sorazmernosti, vendar ne dovoljuje, da nadomesti vsebino političnih odločitev. Kot splošno načelo prava Unije načelo sorazmernosti „zahteva, da morajo biti ukrepi, sprejeti v skladu s pravom Unije, primerni za uresničitev legitimnih ciljev zadevne ureditve in ne smejo prekoračiti tega, kar je potrebno za njihovo dosego“. ( 69 )

110. Naj spomnim, da je Sodišče v zvezi s sodnim nadzorom nad spoštovanjem teh pogojev določilo ta merila: – „[…] zakonodajalcu Unije v okviru izvajanja njegovih pristojnosti [je] priznalo široko diskrecijsko pravico na področjih, na katerih njegovo delovanje zahteva tako politične kot gospodarske ali socialne odločitve in na katerih je dolžan opraviti zapletene presoje in ocene. Tako ne gre za vprašanje, ali je bil ukrep, sprejet na takem področju, edini ali najboljši mogoč, temveč lahko na zakonitost tega ukrepa vpliva samo njegova očitna neprimernost glede na cilj, ki ga pristojna institucija želi doseči“. ( 70 ) – „[…] [Š]iroka diskrecijska pravica zakonodajalca [Unije], ki narekuje omejen sodni nadzor njenega izvajanja, ne velja izključno le glede narave in obsega predpisov, ki jih je treba sprejeti, ampak delno tudi glede ugotavljanja osnovnih podatkov“. ( 71 ) – „[…] [Z]akonodajalec Unije [mora] svojo odločitev utemeljiti na objektivnih merilih in preučiti, ali cilji, ki jim sledi sprejeti ukrep, lahko upravičijo negativne gospodarske posledice, ki so za nekatere gospodarske subjekte celo precejšnje“. ( 72 ) – „Poleg tega tudi tak sodni nadzor z omejenim obsegom zahteva, da lahko institucije Unije, ki so avtorice zadevnega akta, pri Sodišču dokažejo, da je bil akt sprejet z dejanskim izvajanjem njihove diskrecijske pravice, ki predpostavlja upoštevanje vseh upoštevnih podatkov in okoliščin položaja, ki ga ta akt ureja. Iz tega izhaja, da morajo te institucije jasno in nedvoumno predložiti osnovne podatke, ki jih je bilo treba upoštevati za utemeljitev izpodbijanih ukrepov tega akta in od katerih je bilo odvisno izvajanje njihove diskrecijske pravice“. ( 73 )

111. Zakonodajalec Unije je imel glede na ta merila široko diskrecijsko pravico na tako zapletenem področju, kot je urejanje čezmejnih napotitev delavcev. Razjasniti pa je treba, ali je to pravico očitno neustrezno uporabil, ko je spremenil ravnovesje interesov, ki ga je dosegel z Direktivo 96/71, tako da je uvedel spremembe, ki jih prinaša Direktiva 2018/957.

B. Prvi del tretjega tožbenega razloga: zadostno varstvo napotenih delavcev na podlagi predpisov matične države podjetja, ki je ponudnik storitve

1. Trditve

112. Po mnenju madžarske vlade Direktiva 2018/957 krši člen 56 PDEU, saj s tem, da določa uporabo pogojev dela države gostiteljice za napotene delavce, ne upošteva uporabe načela vzajemnega priznavanja. Po njenem mnenju je varstvo pravic teh delavcev dovolj zagotovljeno z zakonodajo matične države. To, da se določi, da zanje velja zakonodaja države gostiteljice, je v nasprotju z načelom vzajemnega priznavanja in ovira svobodno opravljanje storitev. ( 74 ) Direktiva 2006/123/ES ( 75 ) naj bi prav tako nalagala obveznost priznavanja pogojev dela, ki jih določi druga država članica v skladu s pravom Unije.

113. Madžarska vlada meni, da se z izenačitvijo plač napotenih delavcev in lokalnih delavcev države gostiteljice ter skoraj popolno izenačitvijo delavcev, napotenih za daljši čas, z omenjenimi lokalnimi delavci dvomi o zmožnosti minimalne plače države gostiteljice, da zagotovi ustrezno preživetje napotenih delavcev, in omejuje konkurenčna prednost nekaterih „novih držav članic“ s precej nižjimi stroški plač. Poleg tega naj Komisija v svoji oceni učinka ne bi predložila podatkov, ki bi utemeljevali nujnost sprememb, uvedenih z Direktivo 2018/957.

114. Nazadnje madžarska vlada izpostavlja razliko med uporabo delovnopravnih predpisov države gostiteljice, ki jo nalaga Direktiva 2018/957, in sistemom socialne varnosti, ki se uporabi za napotene delavce in je urejen z Uredbo (ES) št. 883/2004. ( 76 ) Ta zadnja predpisuje, da za napotenega delavca veljajo in se uporabljajo predpisi socialne varnosti matične države, ker so najprimernejši za zagotavljanje varstva njegovih pravic.

115. Komisija, Svet, Evropski parlament in vlade držav članic intervenientk menijo, da ta del tretjega tožbenega razloga ni utemeljen.

2. Presoja

116. Več razlogov je, ki po mojem mnenju nasprotujejo argumentom madžarske vlade.

117. Prvič, na Direktivo 2006/123 se ni mogoče sklicevati, da bi se za napotene delavce uporabili predpisi matične države. Ta direktiva tudi ne posega v delovno pravo ( 77 ) niti v nacionalno zakonodajo o socialni varnosti držav članic. ( 78 ) Poleg tega njen člen 3(1)(a) določa, da ima Direktiva 96/71 prednost pred Direktivo 2006/123 v primeru kolizije predpisov, „ki urejajo posebne vidike začetka opravljanja in opravljanja storitvene dejavnosti na posebnih področjih ali za posebne poklice“. ( 79 )

118. Drugič, prvotna sodna praksa Sodišča o združljivosti nacionalnih ukrepov, s katerimi se omejuje napotitev delavcev, s členom 56 PDEU je sicer upoštevala pogoje varstva teh delavcev v matični državi njihovega podjetja. ( 80 ) Ista usmeritev se je ohranila v sodni praksi, razviti po sprejetju Direktive 96/71, v zvezi z omejitvami, ki niso spadale na njeno področje uporabe. ( 81 ) Torej Sodišče ne upošteva predpisov matične države, če gre za uporabo člena 3 Direktive 96/71 za pogoje dela delavcev, saj bi s tem temu predpisu odvzelo polni učinek. ( 82 )

119. Tretjič, ocena učinka, ki jo je pripravila Komisija, ( 83 ) je vsebovala dovolj podatkov in elementov v podporo zakonodajnemu predlogu, ki je pripeljal do sprejetja Direktive 2018/957. Res je, da podatki o čezmejnem gibanju delavcev – kot priznava tudi Komisija – niso bili popolnoma natančni, saj so izvirali iz informacij, ki so jih predložili nacionalni organi za socialno varnost na podlagi izdanih obrazcev A1. Tudi razlike v plačah med državami je Komisija pretehtala na podlagi približnih podatkov.

120. Vendar sodna praksa Sodišča zakonodajalcu Unije priznava široko diskrecijsko pravico pri preverjanju osnovnih podatkov, potrebnih za sprejetje normativnega akta. Sodni nadzor nad to presojo mora biti omejen. ( 84 ) Torej je ocena učinka Komisije dala dovolj podatkov za utemeljitev sprejetja Direktive 2018/957. Med zakonodajnim postopkom ti podatki niso bili sporni in so bili Komisiji v pomoč pri preučevanju več alternativ in utemeljeni izbiri tiste, ki je pomenila okrepitev varstva delavcev.

121. Četrtič, menim, da ni primerno prenesti sistema socialne varnosti napotenih delavcev (Uredba št. 883/2004) na njihove pogoje dela.

122. Logika pravil Unije, ki koordinirajo nacionalne sisteme socialne varnosti, je oblikovana – kot trdi Svet – za razmerje med imetnikom pravic in obveznosti ter državo, katere sistem socialne varnosti se uporabi. Zato člen 11(1) Uredbe št. 883/2004 kot vodilno načelo določa, da za osebe velja zakonodaja ene same države članice, ki je v skladu z načelom lex loci laboris, običajno tista, v kateri se dejansko opravlja delo.

123. Vendar ima to splošno načelo izjeme. Med njimi izstopa ohranitev izključne povezave delavca s sistemom socialne varnosti matične države (to je tisti sistem, v katerem podjetje, ki je delodajalec, običajno posluje), ko podjetje tega delavca napoti v drugo državo članico za določen čas, a največ za 24 mesecev, če so izpolnjeni pogoji iz člena 12 Uredbe št. 883/2004. ( 85 )

124. Te izjeme ni mogoče razširiti na pogoje dela napotenih delavcev, saj gre za pravna razmerja med šibkejšo stranko (zaposleno osebo) in močnejšo stranko (podjetjem, ki je delodajalec). Da bi se prvo bolje zaščitilo, je treba spojiti uporabo delovnopravnih predpisov matične države s predpisi države gostiteljice.

125. Direktiva 96/71 upošteva to željo, saj napotenim delavcem zagotavlja uporabo osnovnega jedra pogojev dela države gostiteljice (ki je razširjeno z Direktivo 2018/957), hkrati pa omogoča, da so drugi elementi delovnega razmerja še naprej urejeni z zakonom matične države. V tem smislu upošteva Uredbo Rim I, ( 86 ) ki jo bom obravnaval pozneje.

126. Skratka rešitve iz Uredbe št. 883/2004 za socialno varnost napotenih delavcev (da zanje veljajo predpisi matične države) ni mogoče prenesti na pogoje dela, za katere je treba delno uporabiti zakonodajo države gostiteljice skupaj z zakonodajo matične države. ( 87 )

127. Nazadnje, Sodišče ne more nadomestiti presoje zakonodajalca Unije s svojo presojo. Sodišče mora, kot sem že opozoril, samo preveriti, ali je zakonodajalec Unije očitno prekoračil široko diskrecijsko pravico, ki jo ima v zvezi z zapletenimi presojami in ocenami, ki jih mora opraviti.

128. V tem primeru nisem zaznal, da bi zakonodajalec Unije izbral „očitno neprimerne“ ukrepe glede na uresničevani cilj. ( 88 ) V istem smislu ni prekoračil široke diskrecijske pravice, ki jo je imel, ko je spreminjal prejšnjo ureditev na področju, ki je tako zapleteno, kot je čezmejna napotitev delavcev.

C. Drugi del tretjega tožbenega razloga: kršitev načela nediskriminacije

1. Trditve

129. Po mnenju madžarske vlade Direktiva 2018/957 krši načelo prepovedi diskriminacije, ki prepoveduje, da se različna pravila uporabijo v primerljivih položajih ali da se enaka pravila uporabijo v različnih položajih. ( 89 )

130. Prvič, nadomestitev obveznosti, da se napotenim delavcem plača minimalna plača, zato da se jim zagotovi enako plačilo za delo kot lokalnim delavcem, povzroči diskriminacijo v škodo podjetij, ki so ponudniki storitev in napotijo svoje delavce, v primerjavi z lokalnimi podjetji. Diskriminacija je to, da so podjetja države gostiteljice svojim delavcem dolžna plačati samo minimalne urne postavke, določene v nacionalnem pravu, medtem ko so podjetja iz drugih držav članic, ki napotijo delavce, dolžna tem delavcem izplačati plačilo za delo, ki je določeno z nacionalnimi praksami in je po mnenju madžarske vlade nujno višje od minimalne urne postavke.

131. Drugič, madžarska vlada trdi, da uporaba istih predpisov za delavce, napotene za daljši čas, in lokalne delavce na podlagi člena 3(1a) Direktive 96/71 ni združljiva z načelom nediskriminacije, saj ti kategoriji nista v primerljivem položaju.

132. Tudi obveznost podjetij, ki napotijo delavce, da jim plačajo potne stroške ter stroške za prehrano in nastanitev (novi člen 3(7) Direktive 96/71), naj bi kršila načelo nediskriminacije.

133. Komisija, Svet, Evropski parlament in vlade držav članic intervenientk menijo, da ta del tretjega tožbenega razloga ni utemeljen.

2. Presoja

134. Direktiva 96/71, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2018/957, ne šteje vseh položajev napotenih delavcev in položajev lokalnih delavcev v državi gostiteljici za enake.

135. Zato člen 3(1) taksativno našteva zadeve, v katerih se za napotene delavce uporabi zakonodaja države gostiteljice za zagotovitev, da so obravnavani enako kot lokalni delavci. ( 90 ) V ostalih zadevah ne nalaga enakega obravnavanja obojih.

136. To, da je bil izraz „minimalne urne postavke“ nadomeščen z izrazom „plačilo za delo“, ki ga bom v nadaljevanju omenil, ne povzroča diskriminacije v škodo podjetij, ki napotijo delavce, kot zatrjuje Madžarska.

137. V skladu z novim členom 3(1), tretji pododstavek, je namreč „pojem plačila za delo določen v nacionalnem pravu in/ali praksi države članice, na ozemlje katere je delavec napoten, in pomeni vse sestavne dele plačila za delo, ki so obvezni ( 91 ) po nacionalnih zakonih ali drugih predpisih, kolektivnih pogodbah ali arbitražnih odločbah, ki so v tej državi članici razglašeni za splošno uporabne ali se kako drugače uporabljajo v skladu z odstavkom 8“.

138. Zato morajo podjetja, ki napotijo delavce, tem plačati samo plačilo za delo, ki ga sestavlja minimalna plača in kateri koli drug sestavni del, ki je obvezen v državi gostiteljici. Tako opredeljeni sestavni deli plačila za delo prav tako veljajo za lokalne delavce glede na to, da so v skladu z nacionalnim pravom države gostiteljice obvezni in da jih morajo izplačati podjetja s sedežem v tej državi, tako da ne obstaja nobena razlika v obravnavanju. Seveda Direktiva 2018/957 ne konkretizira, kateri sestavni deli plačila za delo so obvezni, kar je vprašanje prava države gostiteljice.

139. Direktiva 2018/957 je glede na to, kar je mogoče izpeljati iz ocene učinka Komisije, izključila popolno izenačitev plačila za delo napotenih delavcev in lokalnih delavcev. ( 92 )

140. V zvezi z zatrjevano diskriminacijo zaradi uporabe istih predpisov za delavce, napotene za daljši čas, in lokalne delavce, bom samo vztrajal pri tem, da člen 3(1a) Direktive 96/71 ne določa enakega obravnavanja obeh vrst delavcev. Ta določba približuje ureditev, ki velja za delavce, napotene za daljši čas, ureditvi, ki velja za lokalne delavce, vendar jih ne izenačuje ravno zato, ker so v različnem položaju.

141. Tudi v obveznosti podjetij, ki napotijo delavce, da jim krijejo potne stroške ter stroške za prehrano in nastanitev, ne vidim diskriminacije. Gre za stroške, ki nastanejo z napotitvijo, ki jih mora delodajalec kriti v skladu z nacionalno zakonodajo ali prakso, ki se uporablja za delovno razmerje, torej zakonodajo ali prakso matične države. Ujemajoča določba Direktive določa, v skladu s katerim nacionalnim pravom je treba kriti stroške, ki so nastali zaradi napotitve, pri tem pa so države članice svobodne pri urejanju tega vprašanja v svojem nacionalnem pravu. ( 93 ) Ne vem, katero vrsto diskriminacije lahko to pravilo povzroči.

D. Tretji del tretjega tožbenega razloga: kršitev načela sorazmernosti

1. Trditve

142. Madžarska vlada meni, da Direktiva 2018/957 otežuje in ovira čezmejno opravljanje storitev z napotitvijo delavcev na notranjem trgu, saj samo poveča varstvo napotenih delavcev. Zato ni primerna za uresničevanje želenih ciljev in krši načelo sorazmernosti.

143. Komisija, Svet, Evropski parlament in vlade držav članic intervenientk menijo, da ta del tretjega tožbenega razloga ni utemeljen.

2. Presoja

144. Z načelom sorazmernosti se zahteva, da so akti institucij Unije primerni za uresničitev legitimnih ciljev zadevnega predpisa in ne presegajo okvirov, ki so potrebni za doseganje teh ciljev. ( 94 )

145. Institucije Unije imajo pri sprejemanju tehničnih odločitev ter podajanju oziroma izvajanju zapletenih napovedi in vrednotenj široko diskrecijsko pravico. Sodišče samo preveri, ali je zakonodajalec Unije očitno prekoračil to široko diskrecijsko pravico s tem, da se je odločil za očitno neprimerne in nesorazmerne ukrepe glede na zasledovani cilj. ( 95 )

146. Strinjam se s Svetom in Parlamentom, da je zakonodajalec Unije spoštoval zahteve načela sorazmernosti, ko je sprejel Direktivo 2018/957.

147. Da se izognem ponavljanju, bom preučil argumente madžarske vlade v zvezi z nesorazmernostjo določb o delavcih, napotenih za daljši čas, v četrtem delu tega tretjega tožbenega razloga.

148. V zvezi s plačilom napotenih delavcev se je to, da se je z Direktivo 2018/957 zamenjal pojem „minimalne urne postavke“ s pojmom „plačilo za delo“, v oceni učinka, ki jo je objavila Komisija, utemeljilo s težavami, ki jih povzroča uporaba prvega od teh dveh pojmov pri izvajanju Direktive 96/71.

149. Komisija je, da bi odpravila to stanje, preučila mogoče rešitve in njihove gospodarske posledice. Izbrala je tisto, ki jo je štela za najprimernejšo, in sicer omejeno reformo Direktive 96/71, ki se je konkretizirala v sprejetju Direktive 2018/957, pri tem pa je izključila možnost objave razlagalnega sporočila ali možnost, da se Direktiva 96/71 ne spremeni. ( 96 )

150. Menim, da ta rešitev ni v nasprotju z načelom sorazmernosti in ne določa omejitve, ki ne bi bila združljiva s členom 56 PDEU. To podpira več argumentov.

151. Prvič, izraz „minimalne urne postavke“ je povzročal praktične težave, ( 97 ) kot kaže sodna praksa Sodišča in zlasti njegova sodba Sähköalojen ammattiliitto. ( 98 ) V njej je bila sprejeta široka razlaga, ki zajema: – Možnost izračuna minimalne plače na podlagi urne postavke ali akorda, ki temelji na uvrstitvi delavcev v plačne razrede, kot je določeno v kolektivnih pogodbah države članice gostiteljice, če sta ta izračun in uvrstitev izvedena v skladu z zavezujočimi in preglednimi pravili, kar mora preveriti nacionalno sodišče. – Dnevnice pod enakimi pogoji, kot so ti, pod katerimi so te dnevnice vštete v minimalno plačo, izplačano lokalnim delavcem v primeru njihove napotitve v državi članici gostiteljici. – Povračilo stroškov za vsakodnevni prevoz, ki se delavcem izplača, če njihov vsakodnevni prevoz, ki ga opravijo za pot na delo in z dela, traja več kot eno uro. – Regres, ki mora biti odobren za minimalno obdobje plačanega letnega dopusta.

152. Zakonodajalec Unije je upošteval te hermenevtične težave in široko razlago, ki jo zagovarja Sodišče, ko je sprejel Direktivo 2018/957 in vključil pojem plačila za delo v odstavka 1 in 7 člena 3 Direktive 96/71.

153. Ta zamenjava poleg tega omogoča, da se omeji praksa podjetij, ki so, ko so napotila svoje delavce, običajno tem delavcem plačevala minimalno plačo ne glede na njihov položaj, naloge, poklicne kvalifikacije in delovno dobo, s čimer je nastala razlika v plači v primerjavi z lokalnimi delavci v podobnem položaju. ( 99 )

154. Na obravnavi je Komisija poudarila to, kar je ugotovila že v svoji oceni učinka: da je istovetenje „minimalne urne postavke“ iz Direktive 96/71 z minimalno plačo, ki je zakonsko določena z nacionalno zakonodajo države gostiteljice, v praksi ustvarilo vrzel v plačah med lokalnimi delavci in napotenimi delavci, zlasti v sektorjih, kakršen je gradbeni sektor.

155. Drugič, opredelitev minimalne urne postavke na podlagi člena 3(1), drugi pododstavek, Direktive 96/71 je naloga nacionalne zakonodaje in/ali prakse države članice gostiteljice. ( 100 ) V pristojnosti države članice gostiteljice so tudi način izračuna navedenih urnih postavk in merila v zvezi z njim. ( 101 ) Nacionalne zakonodaje ali prakse za izračun minimalne plače so v državah članicah Unije zelo različne (in ne vedno pregledne), kar otežuje napotitev delavcev v pravičnih pogojih dela, ki bi bili primerljivi s pogoji dela lokalnih delavcev. ( 102 )

156. Komisija je v svoji oceni učinka utemeljila, da je s pojmom plačila za delo mogoče popraviti te napake in izboljšati varstvo napotenih delavcev, tako da se ustvarijo pravičnejši pogoji konkurence med lokalnimi podjetji in podjetji, ki napotijo delavce za opravljanje storitev, zlasti v tistih sektorjih, ki so delovno intenzivni. ( 103 )

157. Iz zgoraj navedenega je mogoče sklepati, da je zakonodajalec Unije spoštoval zahteve, ki izhajajo iz načela sorazmernosti, ne da bi očitno prekoračil svojo široko diskrecijsko pravico na tehničnem in zapletenem področju, kot je to, ko je izbral ukrep (uvedba pojma plačila za delo), ki je primeren za uresničevanje želenih ciljev. S tem ukrepom se izboljšata varstvo napotenih delavcev in zagotavljanje nekaterih pravičnih pogojev konkurence med lokalnimi podjetji in podjetji, ki napotijo svoje delavce.

E. Četrti del tretjega pritožbenega razloga: kršitev svobode opravljanja storitev, ki jo ustvari ureditev za delavce, napotene za daljši čas

1. Trditve

158. Madžarska vlada dodaja, da posebna ureditev za delavce, napotene za daljši čas (novi člen 3(1a) Direktive 96/71), ni združljiva s členom 56 PDEU.

159. Ta ureditev naj bi nesorazmerno in neutemeljeno omejevala dejavnost podjetij, ki napotijo delavce v okviru čezmejnega opravljanja storitev, tako da spreminja zakon, ki se uporabi za delavca, napotenega za daljši čas, in zanj uporabi pogoje dela, ki veljajo v državi članici gostiteljici. S tem se tudi razblinijo meje med svobodo opravljanja storitev in prostim gibanjem delavcev.

160. Institucije Unije in vlade držav članic intervenientk menijo, da je nova ureditev za delavce, napotene za daljši čas, utemeljena, da spoštuje načelo sorazmernosti in da ni v nasprotju s členom 56 PDEU.

2. Presoja

161. Nova kategorija delavcev, napotenih za daljši čas, se razlikuje od kategorije „običajnih“ napotenih delavcev. Merilo razlikovanja je dejansko trajanje napotitve: če je daljša od 12 mesecev (izjemoma 18), se običajni napoteni delavec spremeni v delavca, napotenega za daljši čas.

162. Po tem roku za napotenega delavca (zdaj za daljši čas) velja drug pravni red: poleg pogojev dela, omenjenih v odstavku 1 člena 3, zanj veljajo pogoji dela države članice, v kateri se opravlja delo.

163. Kot je mogoče izpeljati iz njene uvodne izjave 9, ( 104 ) pa Direktiva 2018/957 ne prinaša absolutne izenačitve delavcev, napotenih za daljši čas, in lokalnih delavcev (ki so državljani ali iz drugih držav članic, ki so uresničevali svojo svobodo gibanja).

164. Delavci, napoteni za daljši čas, še naprej obdržijo pravni položaj, pridobljen (zagotovljen) s svobodo opravljanja storitev, kot je navedeno v uvodni izjavi 10 Direktive 2018/957. ( 105 )

165. V nasprotju s trditvijo, ki jo zagovarja madžarska vlada, novi člen 3(1a) Direktive 2018/957 delavcev, napotenih za daljši čas, in lokalnih delavcev ne izenačuje popolnoma, saj: ‐ se v skladu s to določbo „prvi pododstavek tega odstavka […] ne uporablja za naslednje zadeve: (a) postopke, formalnosti ter pogoje za sklenitev in prenehanje pogodbe o zaposlitvi, tudi konkurenčne klavzule; (b) pokojninske načrte dodatnega poklicnega zavarovanja“. – V skladu s členom 3(1a) se za delavce, napotene za daljši čas, uporabijo „pogoj[i] za zaposlitev […] v državi članici, v kateri se opravlja delo“, „ne glede na to, katero pravo se uporablja za delovno razmerje“. To pomeni, da se za to kategorijo napotenih delavcev ne spremeni, kot navaja Evropski parlament v svojem stališču, mednarodno zasebno pravo, ki je podlaga za njihovo delovno razmerje. ( 106 ) – Do izenačitve delavcev, napotenih za daljši čas, z lokalnimi delavci pride v zvezi s „pogoj[i] za zaposlitev […] v državi članici, v kateri se opravlja delo“. Za take je treba šteti „delovn[e] pogoje[…] ter varovanj[e] zdravja in varnost[…] delavcev“, ki so pogoji, urejeni v skladu z novim členom 1(1) z Direktivo 96/71. Ohranijo se torej razlike na področjih, kot je socialna varnost ali obdavčitev.

166. Menim, da je ureditev te nove kategorije delavcev, napotenih za daljši čas, utemeljena in prinaša sorazmerne omejitve svobode opravljanja storitev, ki so v skladu s členom 56 PDEU.

167. Določitev roka 12 mesecev (izjemoma 18 mesecev) odpravi negotovost, ki je obstajala v prvotni različici Direktive 96/71, katere člen 2(1) je kot napotenega delavca obravnaval tistega, ki je „za omejen čas“ opravljal delo v državi, ki ni bila njegova matična država. Kot je bilo navedeno, novo pravilo odpravi to negotovost, ko pojasni, da se za delavca, napotenega za daljši čas, šteje tisti delavec, ki je napoten za več kot 12 (oziroma 18) mesecev.

168. Status delavca, napotenega za daljši čas, se mi prav tako zdi razumen, saj se prilagodi položaju delavcev, ki daljše obdobje prebivajo v državi gostiteljici, zaradi česar več sodelujejo na trgu dela te države. Logično (in sorazmerno) je, da se zanje v teh okoliščinah uporabi več delovnopravnih določb države, v katero so napoteni, hkrati pa ohranijo povezavo z matično državo podjetja, za katero delajo.

169. To spremembo v novem členu 3(1a), tretji pododstavek, spremlja naslednje pojasnilo: „Kadar podjetje iz člena 1(1) napotenega delavca nadomesti z drugim napotenim delavcem, ki opravlja enake naloge v istem kraju, je za namene tega odstavka trajanje napotitve seštevek trajanj napotitvenih obdobij posameznih zadevnih delavcev“. Čeprav lahko ta določba v praksi povzroči določene težave, menim, da je na splošno primerna za preprečevanje izogibanja Direktivi in njene zlorabe, tako da bi se napotene delavce nadomestilo z novimi na istem delovnem mestu.

F. Peti del tretjega tožbenega razloga: kršitev člena 58(1) PDEU

1. Trditve

170. Madžarska vlada trdi, da novi člen 3(3) Direktive 2018/957 krši člen 58(1) PDEU, ker na sektor prevoza razširja uporabo določb te direktive o napotitvi delavcev.

171. Komisija, Svet, Evropski parlament in vlade držav članic intervenientk menijo, da je ta del tretjega tožbenega razloga brezpredmeten in da ni utemeljen.

2. Presoja

172. Prost pretok storitev na področju prevozov ni urejen s členom 56 PDEU, ki se na splošno ukvarja s svobodo opravljanja storitev, temveč z določbami predvsem člena 58(1) PDEU. V skladu s tem členom „[s]vobodno opravljanje prevoznih storitev urejajo določbe naslova o prevozu“, ( 107 ) in sicer členi od 90 do 100 PDEU.

173. Čeprav so njena podlaga izključno določbe o svobodi opravljanja storitev (člena 53(1) in 62 PDEU), ne pa določbe o skupni prometni politiki (člen 91 PDEU), je mogoče zagovarjati, da se Direktiva 96/71 uporabi za prevozne storitve. ( 108 )

174. Direktiva 96/71 iz svojega področja uporabe izključuje „posadke podjetij trgovske mornarice“, ( 109 ) iz česar je mogoče sklepati, da je zakonodajalec želel, da se uporablja za druge storitve na področju prevoza. To naj bi potrjevala omemba „mobilnih delavcev v prometnem sektorju“ v Direktivi 2014/67 ( 110 ) in omemba uporabe Direktive 96/71 za kabotažo v drugih normativnih aktih Unije. ( 111 )

175. V skladu s členom 3(3) Direktive 2018/957 se ta direktiva razširi na „sektor cestnega prometa od datuma začetka uporabe zakonodajnega akta o spremembi Direktive 2006/22/ES glede zahtev za izvrševanje ter določitve posebnih pravil v zvezi z Direktivo 96/71/ES in Direktivo 2014/67/EU za napotitev delavcev v sektorju cestnega prometa“.

176. Kot torej potrjuje uvodna izjava 15 ( 112 ) Direktive 2018/957, se spremembe, ki jih uvaja v Direktivo 96/71, uporabljajo samo za sektor cestnega prevoza v prihodnosti in ne brezpogojno, ampak šele ko se sprejme zakonodajni akt, ki spreminja Direktivo 2006/22 in ki vsebuje posebna pravila glede na direktivi 96/71 in 2014/67.

177. Če je tako, novi člen 3(3) Direktive 2018/957 dejansko ne vsebuje nobene vsebinske določbe o napotitvah delavcev v prevoznem sektorju niti v ničemer ne spreminja sistem uporabe Direktive 96/71 za ta sektor. ( 113 )

178. Nov zakonodajni akt, ki ga je Komisija že predlagala, ( 114 ) bo vseboval ta pravila. Nič ne preprečuje, da bi bil člen 91 PDEU prav tako pravna podlaga za navedeni akt.

179. Skratka mislim, da člen 3(3) Direktive 2018/957 ne krši člena 58(1) PDEU.

180. V skladu z zgornjimi premisleki predlagam, da se tretji tožbeni razlog za razglasitev ničnosti v celoti zavrne.

VII. Četrti tožbeni razlog: kršitev člena 56 PDEU zaradi izključitve kolektivnih ukrepov delavcev iz področja uporabe Direktive 96/71

A. Trditve

181. Madžarska vlada meni, da se s členom 1(1a), ki je bil v Direktivo 96/71 dodan z Direktivo 2018/957, krši člen 56 PDEU, ker iz njenega področja uporabe izključuje uresničevanje pravice do stavke in drugih ukrepov, zajetih v specifičnih sistemih delovnih razmerij držav članic, in izvrševanje pravice do pogajanj, sklepanj in izvrševanj kolektivnih pogodb, ter sprejemanje kolektivnih ukrepov.

182. Ta izključitev naj bi bila v nasprotju s sodno prakso Laval un Partneri in naj bi omogočala uresničevanje pravice do stavke in kolektivnega pogajanja v skladu z nacionalnim pravom ter ne glede na zahteve prava Unije. V tem smislu naj bi olajšala omejevanje svobode podjetij iz drugih držav, da opravljajo storitve z napotitvijo delavcev.

183. Komisija, Svet, Evropski parlament in vlade držav članic intervenientk menijo, da četrti tožbeni razlog ni utemeljen.

B. Presoja

184. Novi člen 1(1a) jasno določa področje uporabe Direktive 96/71. Čeprav ta direktiva na splošno določa „obvezn[e] določb[e] glede delovnih pogojev ter varovanja zdravja in varnosti delavcev“, odstavek 1a iz njenega področja uporabe izključuje, med drugim, „pravico ali svobodo do stavke ali do drugih ukrepov, zajetih v specifičnih sistemih odnosov med delodajalci in delojemalci v državah članicah, v skladu z nacionalnim pravom in/ali prakso. Prav tako ne vpliva na pravico do pogajanja o kolektivnih pogodbah, njihovega sklepanja in izvrševanja, ali na pravico do sprejemanja kolektivnih ukrepov v skladu z nacionalnim pravom in/ali prakso“.

185. Direktiva 2018/957 ne uvaja nobene novosti v Direktivo 96/71 v zvezi s kolektivnimi ukrepi. V uvodni izjavi 22 je izrecno navedeno, da navedena direktiva „ne vpliva na zakonodajo držav članic v zvezi s kolektivnim ukrepanjem za obrambo poklicnih interesov“.

186. Način, na katerega madžarska vlada razume to določbo, je po mojem mnenju posledica napačne razlage. To, da se Direktiva 96/71 ne uporablja za pravice do kolektivnega ukrepanja delavcev, ne pomeni, da za njihovo uresničevanje ne veljajo ostali nacionalni predpisi in predpisi prava Unije. Navedeni člen 1(1a) na začetku omeni, da „[t]a direktiva na noben način ne vpliva na uveljavljanje temeljnih pravic, kot so priznane v državah članicah in na ravni Unije, vključno s […]“.

187. Zato ta določba ne nasprotuje temu, da se v primerih napotitev delavcev uporabi člen 28 Listine ali prejšnja sodna praksa Sodišča v zvezi z uresničevanjem kolektivnih pravic delavcev in njihovim vplivom na svobodo opravljanja storitev.

188. Zato menim, da novi člen 1(1a) Direktive 96/71 ne omejuje svobode opravljanja storitev, in predlagam, da se ta tožbeni razlog za razglasitev ničnosti zavrne.

VIII. Peti tožbeni razlog: kršitev načela pravne varnosti kot posledica nezdružljivosti Direktive 2018/957 z Uredbo št. 593/2008 (Rim I)

A. Trditve

189. Peti tožbeni razlog dejansko vsebuje dva različna dela, ki med seboj nista preveč povezana. – Na eni strani madžarska vlada meni, da je Direktiva 2018/957 v nasprotju z Uredbo št. 593/2008 ter načeloma pravne varnosti in jasnosti predpisov, saj spreminja uporabo te uredbe, ne da bi spremenila njeno besedilo, kar ustvarja precejšnjo pravno negotovost glede pravilne uporabe te direktive. – Na drugi strani trdi, da pojem „plačilo za delo“ ni jasno opredeljen, zato to povzroča negotovost, zaradi česar se krši načelo jasnosti predpisov in posledično načelo pravne varnosti.

190. Komisija, Svet, Evropski parlament in vlade držav članic intervenientk menijo, da peti tožbeni razlog ni utemeljen.

B. Presoja prvega dela petega tožbenega razloga; razmerje med Direktivo 2018/957 in Uredbo št. 593/2008 (Rim I)

191. Člen 8(1) Uredbe Rim I na splošno določa kolizijsko pravilo, ki se uporablja za individualne pogodbe o zaposlitvi, in sicer pravo, ki ga izbereta stranki (pod pogoji, ki jih ta določa). Če take izbire ni, „se za pogodbo uporablja pravo države, v kateri oziroma iz katere delavec v izpolnjevanju pogodbe običajno opravlja svoje delo. Če delavec začasno opravlja delo v drugi državi, se ne šteje, da se je država, v kateri običajno opravlja delo, spremenila“ (odstavek 2).

192. Člen 23 Uredbe Rim I določa izjemo od uporabe njenih kolizijskih pravil: omogoča, da če določbe prava Unije določajo pravila o pravu, ki se uporabi za pogodbena obligacijska razmerja v zvezi s posameznimi zadevami, imajo ta pravila prednost. ( 115 )

193. Tako se splošna pravila Uredbe Rim I o izbiri prava umaknejo specialnim pravilom, ki so v zvezi s tem določena v konkretnih določbah prava Unije. ( 116 )

194. V nasprotju s trditvijo madžarske vlade menim, da sta člen 3(1) Direktive 96/71 (za običajno napotene delavce) in novi člen 3(1a) (za delavce, napotene za daljši čas) specialni kolizijski pravili, ( 117 ) katerih uporabo je treba združiti s pravili iz Uredbe Rim I. ( 118 )

195. Ti dve določbi Direktive 96/71 poleg prava, ki se uporabi v skladu z običajnimi kolizijskimi pravili, nalagata upoštevanje naslednjih določb pravnega reda države gostiteljice: – v zvezi z običajnimi napotenimi delavci določbe v zvezi s pogoji (dela ter varnosti in zdravja delavcev), ki so navedeni na izčrpnem seznamu v členu 3(1); – v zvezi z delavci, napotenimi za daljši čas, se zanje poleg navedenih pogojev uporabljajo ostali pogoji države gostiteljice v zgoraj opisanem smislu (člen 3(1a)).

196. Kot trdi Svet v svojem stališču, postopek priprave Uredbe Rim I dokazuje, da njen člen 23 zajema izjemo, določeno v Direktivi 96/71, saj je predlog Komisije vseboval prilogo s specialnimi pravili, ki jih je mogoče najti v drugih določbah prava Unije, med njimi pa so določbe Direktive 96/71. ( 119 )

197. Uvodna izjava 11 Direktive 96/71 potrjuje to navedbo, saj je v njej navedeno, da Konvencija (ki jo je nadomestila Uredba Rim I) „ne vpliva na uporabo določb, ki za posamezni primer določijo kolizijsko normo v obligacijskem razmerju in ki jih ali jih bodo vsebovali akti institucij Evropskih skupnosti ali nacionalna zakonodaja, usklajena skozi izvajanje takih aktov“.

198. Isto je mogoče sklepati iz uvodne izjave 40 Uredbe Rim I, v skladu s katero „[…] pa ta uredba ne izključuje možnosti vključitve kolizijskih pravil za pogodbena obligacijska razmerja v predpise prava Skupnosti v zvezi s posebnimi zadevami“.

199. Načelo pravne varnosti torej ne zahteva, v nasprotju s trditvijo Madžarske, da sprememba Direktive 96/71, izvedena z Direktivo 2018/957, pomeni spremembo Uredbe Rim I.

200. Člen 23 te uredbe dopušča v zvezi s pogodbami napotenih delavcev soobstoj specialnih pravil iz Direktive 96/71 skupaj s splošnimi pravili iz člena 8 te uredbe. Obstaja dovolj jasnosti, predvidljivosti in natančnosti v zvezi z obema vrstama pravil in torej v zvezi z načelom pravne varnosti. ( 120 )

201. Ta trditev se ne izkaže za protislovno, kot trdi Madžarska, ker novi člen 3(1a), tretji pododstavek, Direktive 96/71 obravnava pravilo za preprečevanje zlorab za primere napotitve zaradi nadomestitve, ki sem ga prej omenil. ( 121 ) V tem primeru lahko za pogodbo vsakega delavca, ki je udeležen v nadomeščanju, velja zakonodaja druge države in ta določba zgolj doda pogoj, da prepreči zlorabo v razmerju med Direktivo 96/71 in Uredbo Rim I.

C. Presoja drugega dela petega tožbenega razloga: nedoločnost pojma „plačilo za delo“, uvedenega z Direktivo 2018/957

202. Za madžarsko vlado nedoločnost in nejasnost novega pojma „plačilo za delo“ kot nadomestilo za prejšnji pojem „minimalne urne postavke“ ni združljiva z jasnostjo predpisov, ki jo nalaga načelo pravne varnosti.

203. Ta del petega tožbenega razloga za razglasitev ničnosti se opira na drugi tožbeni razlog, katerega zavrnitev sem že predlagal.

204. Zdi se nekoliko nesmiselno, da madžarska vlada z istim pomislekom (pravna negotovost) ne nasprotuje prejšnjemu pojmu Direktive 96/71, ( 122 ) katerega razlaga je povzročila določene težave, nasprotuje pa predpisu, ki poskuša preseči te hermenevtične težave.

205. Prav tako ni smiselno, da se besedilu sekundarnega prava očita, da ogroža pravno varnost, medtem ko se pojem, zoper katerega je usmerjen ta očitek, pojavi v členu 153(5) PDEU.

206. Pojem plačilo za delo iz novega člena 3(1), tretji pododstavek, Direktive 96/71 se navezuje na to, kar določa nacionalno pravo ali praksa države članice, na katere ozemlje je delavec napoten. Vsebinsko zajema vse sestavne dele, ki so obvezni po nacionalnih zakonih ali drugih predpisih, kolektivnih pogodbah ali arbitražnih odločbah, ki so v tej državi članici razglašeni za splošno uporabne ali se kako drugače uporabljajo v skladu z odstavkom 8.

207. V uvodni izjavi 17 Direktive 2018/957 je navedeno, da je določitev pravil glede plačila za delo v izključni pristojnosti držav članic. Prav tako je njihova naloga oziroma naloga socialni partnerjev, da določijo plače. To potrjuje člen 153(5) PDEU, s katerim so plače izključene iz usklajevalne pristojnosti institucij Unije na področju socialne politike.

208. Zato so odstopanja med pravili, ki veljajo za plačila za delo napotenih delavcev, neizogibna, dokler Unija ne bo pristojna za njihovo harmonizacijo. Enako bi se zgodilo, kot sem že pojasnil, s pojmom „minimalne urne postavke“, ki je bil uporabljen v prvotni različici Direktive 96/71 in ga je moralo Sodišče pojasnjevati.

209. Ni sporno, da izraz „plačilo za delo“ potrebuje, kot večina izrazov, uporabljenih na tem področju, razlago, ki bo začrtala njegov okvir. Vendar ta značilnost, ki je skupna številnim drugim podobnim pojmom, ni dovolj za zatrjevanje, kot navaja Madžarska vlada, da pojem „plačilo za delo“, uveden z Direktivo 2018/957, ni določen do te mere, da krši načelo pravne varnosti.

210. Naj poleg tega spomnim, da novi člen 3(1), četrti in peti pododstavek, Direktive 96/71, da bi omilil težave, s katerimi se lahko soočajo napoteni delavci in njihova podjetja, državam članicam nalaga dolžnost preglednosti, v skladu s katero morajo na spletnem mestu med drugim objaviti pomembne, točne in posodobljene informacije v zvezi „s sestavnimi deli plačila za delo iz tretjega pododstavka tega odstavka in vse[mi] pogoj[i] za zaposlitev v skladu z odstavkom 1a tega člena“.

IX. Predlog

211. Glede na zgornje ugotovitve Sodišču predlagam, naj: 1. tožbo Madžarske v celoti zavrne; 2. odredi, da Madžarska krije svoje stroške ter stroške Evropskega parlamenta in Sveta Evropske unije, in 3. odredi, da Komisija ter francoska, nemška in nizozemska vlada krijejo svoje stroške.

( 1 ) Jezik izvirnika: španščina.

( 2 ) Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. junija 2018 o spremembi Direktive 96/71/ES o napotitvi delavcev na delo v okviru opravljanja storitev (UL 2018, L 173, str. 16; v nadaljevanju: Direktiva 2018/957).

( 3 ) Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 1996 o napotitvi delavcev na delo v okviru opravljanja storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 2, str. 431; v nadaljevanju: Direktiva 96/71).

( 4 ) V skladu s členom 2 Direktive 96/71 „pomeni ‚napoteni delavec‘ delavca, ki za omejen čas opravlja delo na ozemlju države članice, ki ni država, v kateri običajno dela“.

V skladu s sodno prakso Sodišča „gre za napotitev delavcev z njihovim posredovanjem v smislu člena 1(3)(c) Direktive 96/71, kadar so izpolnjeni trije pogoji. Prvič, posredovanje delavcev je storitev, ki se opravlja za plačilo, in za katero napoteni delavec ostane v službi podjetja, ki je ponudnik storitve, ne da bi bila s podjetjem uporabnikom sklenjena kakšna pogodba o zaposlitvi. Drugič, za to posredovanje je značilno, da je napotitev delavca v državo članico gostiteljico dejansko predmet storitve, ki jo opravlja podjetje, ki je ponudnik storitve. Tretjič, v okviru takega zagotavljanja dela delavec delo opravlja pod nadzorom in vodstvom podjetja, ki je uporabnik“ (sodbi z dne 14. novembra 2018, Danieli & C. Officine Meccaniche in drugi, C‑18/17, EU:C:2018:904, točka 27; in z dne 18. junija 2015, Martin Meat, C‑586/13, EU:C:2015:405, točka 33 in navedena sodna praksa).

( 5 ) Glede na zadnje razpoložljive statistike je bilo leta 2017 2,8 milijonov čezmejnih napotitev delavcev s povprečnim trajanjem vsaj 4 mesece na napotitev, kar skupaj pomeni samo 0,2 % vseh zaposlitev v Uniji. Glej De Wispelaere, F. in Pacolet, J., Posting of workers Report on A1 Portable Documents issued in 2017, HIVA‑KU Leuven, oktober 2018, str. 9, https://www.etk.fi/wp-content/uploads/Komissio-tilastoraportti-Posting-of-workers-2017.pdf. Vendar statistike razkrivajo, da je med letoma 2010 in 2017 število napotenih delavcev naraslo za 83 %. Porazdelitev teh delavcev po gospodarskih panogah je naslednja: gradbeništvo (46,5 %), druge storitve (26,7 %), industrija (25,9 %) in kmetijstvo (0,9 %).

( 6 ) Splošna težnja je, da države z nižjimi stroški dela izvažajo napotene delavce, medtem ko jih države z boljšimi pogoji dela uvažajo. Glej podatke v Bradley, H., Tugran, T., Markowska, A. in Fries‑Tersch, E., 2018 Annual Report on intra‑EU Labor Mobility, 2019, https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/2c170ce2-4c55-11e9-a8ed-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF. Iz tega poročila izhaja, da so države izvoznice Poljska, Madžarska ali Litva, uvoznice pa Nemčija, Francija ali Nizozemska.

( 7 ) Glej na primer sodbe z dne 17. decembra 1981, Webb (279/80, EU:C:1981:314); z dne 3. februarja 1982, Seco in Desquenne & Giral (62/81 in 63/81, EU:C:1982:34; v nadaljevanju: sodba Seco in Desquenne & Giral), in z dne 27. marca 1990, Rush Portuguesa (C‑113/89, EU:C:1990:142).

( 8 ) Sodba z dne 28. marca 1996, Guiot (C‑272/94, EU:C:1996:147, točka 10; v nadaljevanju: sodba Guiot); z dne 23. novembra 1999, Arblade in drugi (C‑369/96 in C‑376/96, EU:C:1999:575, točka 33; v nadaljevanju: sodba Arblade in drugi), in z dne 15. marca 2001, Mazzoleni in ISA (C‑165/98, EU:C:2001:162, točka 22; v nadaljevanju: sodba Mazzoleni in ISA). Nedavno glej sodbe z dne 12. septembra 2019, Maksimovic in drugi (C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 in C‑148/18, EU:C:2019:723, točki 30 in 31; v nadaljevanju: sodba Maksimovic in drugi), in z dne 13. novembra 2018, Čepelnik (C‑33/17, EU:C:2018:896, točki 37 in 38; v nadaljevanju: sodba Čepelnik).

( 9 ) Sodba Seco in Desquenne & Giral.

( 10 ) Sodba Guiot.

( 11 ) Sodbi Arblade in drugi (točki 58 in 59) in Maksimovic in drugi (točka 31).

( 12 ) Sodba Arblade in drugi (točki 34 in 35) ter sodbi z dne 24. januarja 2002, Portugaia Construções (C‑164/99, EU:C:2002:40, točka 19; v nadaljevanju: sodba Portugaia Construções), in z dne 21. septembra 2006, Komisija/Avstrija (C‑168/04, EU:C:2006:595, točka 37).

( 13 ) Sodba Arblade in drugi (točka 80). Glej na primer sodbo Mazzoleni in ISA (točka 27), sodbo z dne 25. oktobra 2001, Finalarte in drugi (C‑49/98, C‑50/98, od C‑52/98 do C‑54/98 in od C‑68/98 do C‑71/98, EU:C:2001:564, točka 33); sodbo Portugaia Construções (točka 20), in sodbo z dne 12. oktobra 2004, Wolff & Müller (C‑60/03, EU:C:2004:610, točka 35; v nadaljevanju: sodba Wolff & Muller).

( 14 ) Glej sodbo Seco in Desquenne & Giral (točka 10).

( 15 ) Sodbi Guiot (točka 15) in Arblade in drugi (točka 51).

( 16 ) Sodba Wolff & Müller (točke 35, 36 in 41).

( 17 ) Točka 14.

( 18 ) Sodba z dne 3. decembra 2014, De Clercq in drugi (C‑315/13, EU:C:2014:2408, točka 66 in navedena sodna praksa; v nadaljevanju: sodba De Clercq in drugi).

( 19 ) Sodbi Maksimovic in drugi (točka 26) in De Clercq in drugi (točka 47).

( 20 ) Točka 50.

( 21 ) Točka 50.

( 22 ) Sodba z dne 14. novembra 2018, Danieli & C. Officine Meccaniche in drugi (C‑18/17, EU:C:2018:904, točka 44 in navedena sodna praksa).

( 23 ) Sodba z dne 21. oktobra 2004, Komisija/Luksemburg (C‑445/03, EU:C:2004:655, točka 24).

( 24 ) To je najpogostejši primer: podjetje s sedežem v državi članici za lasten račun in pod lastnim vodstvom napoti svoje delavce na ozemlje druge države članice za čezmejno opravljanje storitev. Pogodba se sklene med podjetjem, ki je delavce napotilo, in pogodbeno stranko, ki so ji storitve namenjene in ki opravlja dejavnost v drugi državi članici, če v času napotitve obstaja delovno razmerje med navedenim podjetjem in delavcem. Glej sodbi z dne 3. aprila 2008, Rüffert (C‑346/06, EU:C:2008:189, točka 19; v nadaljevanju: sodba Rüffert), in z dne 19. decembra 2019, Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110, točka 29; v nadaljevanju: Dobersberger).

( 25 ) Uvodna izjava 13. Moj poudarek.

( 26 ) Sodbi z dne 12. februarja 2015, Sähköalojen ammattiliitto (C‑396/13, EU:C:2015:86, točka 28; v nadaljevanju: sodba Sähköalojen ammattiliitto), in z dne 8. decembra 2007, Laval un Partneri (C‑341/05, EU:C:2007:809, točki 74 in 76; v nadaljevanju: sodba Laval un Partneri).

( 27 ) V zvezi s tem se sklicujem na Eckharda Vossa, Michele Faioli, Jean‑Philippa Lhernoulda, Feliciana Iudicona, Fondazione Giacomo, Posting of Workers Directive – current situation and challenges, European Parliament, 2016, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/579001/IPOL_STU(2016)579001_EN.pdf; in na Fotonopoulou Basurko,O., „Reflexiones en torno a la noción de habitualidad vs. temporalidad en las normas de derecho internacional privado del trabajo europeas“, v Fotonopoulou Basurko, O., (koord.), El desplazamiento de trabajadores en el marco de la Unión europea: presente y futuro, Atelier, Barcelona, 2018, str. od 258 do 262.

( 28 ) Sodbi z dne 14. aprila 2005, Komisija/Nemčija (C‑341/02, EU:C:2005:220, točke od 25 do 43), in z dne 7. novembra 2013, Isbir (C‑522/12, EU:C:2013:711, točke od 39 do 45; v nadaljevanju: sodba Isbir), ter sodba Sähköalojen ammattiliitto (točke od 38 do 70).

( 29 ) Sodba Laval un Partneri (zlasti točki 80 in 81).

( 30 ) Prav tam (točka 111).

( 31 ) Sodba z dne 11. decembra 2007 (C‑438/05, EU:C:2007:772).

( 32 ) Sodba z dne 19. junija 2008 (C‑319/06, EU:C:2008:350).

( 33 ) Sodba z dne 17. novembra 2015, RegioPost (C‑115/14, EU:C:2015:760, točka 66), je s seboj prinesla določeno spremembo smeri, saj je bilo v njej odločeno, da „člen 26 Direktive 2004/18 v povezavi z Direktivo 96/71 državi članici gostiteljici omogoča, da v okviru oddaje javnega naročila določi kogentno pravilo glede minimalne zaščite iz člena 3(1), prvi pododstavek, točka (c), te direktive, kot je ta v postopku v glavni stvari, ki nalaga, naj podjetja s sedežem v drugih državah članicah spoštujejo minimalno urno postavko v korist delavcev, ki so bili za izvajanje tega javnega naročila napoteni na ozemlje države članice gostiteljice. To pravilo je namreč del stopnje zaščite, ki mora biti zagotovljena navedenim delavcem“.

( 34 ) Kilpatrick, C., „Laval’s regulatory conundrum: collective standard‑setting and the Court’s new approach to posted workers“, European Law Review, št. 6, 2009, str. 848; Rocca, M., Posting of Workers and Collective Labour Law: There and Back Again. Between Internal Markets and Fundamental Rights, Intersentia, Amberes, 2015, str. od 181 do 204.

( 35 ) Glej analizo Van Nuffla, P. in Afanasjeve, S., „The Posting Workers Directive revised: enhancing the protection of workers in the cross-border provision of services“, European Papers, 2018, št. 3, str. od 1411 do 1413.

( 36 ) Perdisini, M. in Pallini, M., Exploring the fraudulent contracting of work in the European Union, 2016, Eurofound, str. od 9 do 18.

( 37 ) Direktiva 2014/67 se je lotila težav, ki izhajajo iz tako imenovanih „podjetij – poštnih nabiralnikov“, in okrepila zmožnost držav članic, da nadzirajo pogoje dela in zagotavljajo izpolnjevanje veljavnih pravil. Med drugim našteva merila, ki potrjujejo obstoj dejanske povezave med delodajalcem in državo članico sedeža in ki se uporabijo tudi za ugotavljanje, ali oseba ustreza opredelitvi napotenega delavca.

( 38 ) Glej Marchal Escalona, N., „El desplazamiento de trabajadores en el marco de una prestación transnacional de servicios: hacia un marco normativo europeo más seguro, justo y especializado“, Revista de Derecho Comunitario Europeo, 2019, št. 1, str. od 91 do 95.

( 39 ) COM(2016) 128 final z dne 18. marca 2016, predlog Direktive Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Direktive 96/71.

( 40 ) COM(2016) 505 final z dne 20. julija 2016 Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu in nacionalnim parlamentom o predlogu za direktivo o spremembi direktive o napotitvi delavcev – pregled v zvezi z upoštevanjem načela subsidiarnosti v skladu s Protokolom št. 2.

( 41 ) Glej analizo Van Nuffla, P. in Afanasjeve, S., „The Posting Workers Directive revised: enhancing the protection of workers in the cross‑border provision of services“, European Papers, 2018, št. 3, str. od 1414 do 1416.

( 42 ) COM(2016) 815 final z dne 13. decembra 2016, Predlog Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe (ES) št. 883/2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti in Uredbe (ES) št. 987/2009 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe (ES) št. 883/2004.

( 43 ) Uredba (EU) 2019/1149 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. junija 2019 o ustanovitvi Evropskega organa za delo, spremembi uredb (ES) št. 883/2004, (EU) št. 492/2011 in (EU) 2016/589 ter razveljavitvi Odločbe (EU) 2016/344 (UL 2019, L 186, str. 21).

( 44 ) Sodba z dne 3. decembra 2019 (C‑482/17, EU:C:2019:1035; v nadaljevanju: sodba Češka republika/Parlament in Svet).

( 45 ) Prav tam (točka 31).

( 46 ) Prav tam (točka 32).

( 47 ) Prav tam (točka 42).

( 48 ) Prav tam (točka 38).

( 49 ) Sodba z dne 21. junija 2018, Poljska/Parlament in Svet (C‑5/16, EU:C:2018:483, točka 49).

( 50 ) Sodba z dne 27. januarja 2000, DIR International Film in drugi/Komisija (C‑164/98 P, EU:C:2000:48, točka 26).

( 51 ) Tako je v uvodni izjavi 1 navedeno, da se „[…] zagotovijo enaki konkurenčni pogoji za podjetja in spoštovanje pravic delavcev“. Na to dvojnost nakazuje tudi uvodna izjava 4: namen Direktive 2018/957 je preveriti, ali Direktiva 96/71 „še vedno zagotavlja ustrezno ravnovesje med potrebo po spodbujanju svobode opravljanja storitev in zagotavljanju enakih konkurenčnih pogojev na eni strani ter potrebo po varstvu pravic napotenih delavcev na drugi strani“.

( 52 ) V uvodni izjavi 2 je navedeno: „Svoboda opravljanja storitev vključuje pravico podjetij, da opravljajo storitve na ozemlju druge države članice in da začasno napotijo svoje delavce na ozemlje te države članice v ta namen“.

( 53 ) V uvodni izjavi 3 je ponovno potrjen cilj socialne pravičnosti in zaščite, katerega namen je ščititi napotene delavce. Tudi uvodne izjave od 5 do 9 se nanašajo na zaščito napotenih delavcev.

( 54 ) To se ponovi v uvodni izjavi 24: „S to direktivo se vzpostavlja uravnotežen okvir v zvezi s svobodo opravljanja storitev in zaščito napotenih delavcev, ki je nediskriminatoren, pregleden in sorazmeren, hkrati pa upošteva raznolikost odnosov med delodajalci in delojemalci v posameznih državah. Direktiva ne preprečuje uporabe pogojev za zaposlitev, ki so ugodnejši za napotene delavce“.

( 55 ) Poimenovanje, ki ga uporabi Marchal Escalona, N., „El desplazamiento de trabajadores en el marco de una prestación transnacional de servicios: hacia un marco normativo europeo más seguro, justo y especializado“, Revista de Derecho Comunitario Europeo, 2019, št. 1, str. od 96 do 98.

( 56 ) V točko (h) se vključijo „pogoji nastanitve delavcev, kadar jo delodajalec zagotovi delavcem, ki niso v kraju, kjer običajno opravljajo delo“, v točko (i) pa „dodatki ali povračilo za stroške, namenjeni kritju potnih stroškov ter stroškov za prehrano in nastanitev delavcev, ki so zaradi poklicnih razlogov zdoma“.

( 57 ) Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o delu prek agencij za zagotavljanje začasnega dela (UL 2008, L 327, str. 9).

( 58 ) Točke od 41 do 44 teh sklepnih predlogov.

( 59 ) Sodba Češka republika/Parlament in Svet (točka 42).

( 60 ) Prav tam (točki 38 in 39).

( 61 ) Sodba z dne 12. februarja 2015, Parlament/Svet (C‑48/14, EU:C:2015:91, točka 36 in navedena sodna praksa).

( 62 ) Sodbi z dne 15. aprila 2008, Impact (C‑268/06, EU:C:2008:223, točki 123 in 124), in z dne 13. septembra 2007, Del Cerro Alonso (C‑307/05, EU:C:2007:509, točki 39 in 40).

( 63 ) Sodbe z dne 19. junija 2014, Specht in drugi (od C‑501/12 do C‑506/12, C‑540/12 in C‑541/12, EU:C:2014:2005, točka 33); z dne 15. aprila 2008, Impact (C‑268/06, EU:C:2008:223, točka 125); in z dne 13. septembra 2007, Del Cerro Alonso (C‑307/05, EU:C:2007:509, točka 41).

( 64 )

( 65 ) Sodba Isbir (točki 36 in 37).

( 66 ) Za akt, pri katerem so bila zlorabljena pooblastila, lahko gre le, če je na podlagi objektivnih, upoštevnih in skladnih indicev mogoče sklepati, da je bil sprejet samo ali vsaj odločilno za druge cilje kot tiste, zaradi katerih je bilo zadevno pooblastilo dano, ali za izognitev postopku, ki je s PDEU posebej določen za ukvarjanje z okoliščinami obravnavanega primera (sodbi z dne 5. maja 2015, Španija/Parlament in Svet, C‑146/13, EU:C:2015:298, točka 56, in z dne 16. aprila 2013, Španija in Italija/Svet, C‑274/11 in C‑295/11, EU:C:2013:240, točka 33).

( 67 ) Sodbe z dne 2. septembra 2015, Groupe Steria (C‑386/14, EU:C:2015:524, točka 39); z dne 26. oktobra 2010, Schmelz (C‑97/09, EU:C:2010:632, točka 50), in z dne 18. septembra 2003, Bosal (C‑168/01, EU:C:2003:479, točki 25 in 26). Glej po analogiji s prostim pretokom blaga sodbi z dne 25. junija 1997, Kieffer in Thill (C‑114/96, EU:C:1997:316, točka 27), in z dne 12. julija 2012, Association Kokopelli (C‑59/11, EU:C:2012:447, točka 80).

( 68 ) Sodba z dne 13. maja 1997, Nemčija/Parlament in Svet (C‑233/94, EU:C:1997:231, točka 17): „[…] [D]ržave članice lahko v določenih okoliščinah sprejmejo ali ohranijo ukrepe, ki ovirajo prosti pretok. V skladu z odstavkom 2 člena 57 Pogodbe lahko Skupnost odpravi ravno te ovire z usklajevanjem zakonov in drugih predpisov držav članic v zv