SODBA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 26. januarja 2006 *
V zadevi C-514/03,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES, ki je bila
vložena na Sodišču 8. decembra 2003,
Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopata M. Patakia in L. Escobar Guerrero,
zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Kraljevini Španiji, ki jo zastopa E. Braquehais Conesa, zastopnik, z naslovom
za vročanje v Luxembourgu,
tožena stranka,
*Jezik postopka: španščina.KOMISIJA PROTI ŠPANIJI
I - 993
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi P. Jann, predsednik senata, K. Schiemann, sodnik, N. Colneric, sodnica,
J. N. Cunha Rodrigues in E. Levits (poročevalec), sodnika,
generalna pravobranilka: J. Kokott,
sodni tajnik: R. Grass,
na podlagi pisnega postopka,po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi
7. julija 2005
izreka naslednjo
Sodbo
1Komisija Evropskih skupnosti s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Kraljevina
Španija s tem, da je:
—podjetjem za zasebno varovanje in članom njihovega osebja v izvedbenih
ukrepih določila obveznost, da morajo imeti špansko državljanstvo;SODBA Z DNE 26. 1. 2006 –ZADEVA C-514/03
I - 994
—v okviru sistema prijavljanja tujcev podjetjem za zasebno varovanje naložila
obveznost:
a) da so v vseh primerih pravna oseba,b) da imajo določen osnovni kapital, ne glede na to, da to podjetje v državi
ustanovitve nima enake obveznosti,
c) da položijo varščino na Caja General de Depósitos, ne glede na to, da
to podjetje v državi ustanovitve nima enake obveznosti,
d) da imajo minimalno število zaposlenih;
—zaposlenim tuje zasebne družbe za varovanje naložila, naj pridobijo posebno
novo špansko dovoljenje, čeprav so v državi ustanovitve omenjenega podjetja že
pridobili primerljivo dovoljenje,
in s tem, da za poklicne sektorje zasebnega varovanja ne veljajo pravila Skupnosti
o priznavanju strokovnega usposabljanja,KOMISIJA PROTI ŠPANIJI
I - 995
ni izpolnila svojih obveznosti iz členov 43 ES in 49 ES ter iz Direktive Sveta
89/48/EGS z dne 21. decembra 1988 o splošnem sistemu priznavanja visokošolskih
diplom, pridobljenih s poklicnim izobraževanjem in usposabljanjem, ki traja najmanj
tri leta (UL L 19, str. 16) in Direktive Sveta 92/51/EGS z dne 18. junija 1992o drugem splošnem sistemu priznavanja strokovne izobrazbe in usposabljanja, kidopolnjuje Direktivo 89/48 (UL L 209, str. 25).
Pravni okvir
Skupnostna ureditev
2Cilj direktiv 89/48 in 92/51 je vzpostaviti način priznavanja diplom, ki bo evropskim
državljanom omogočal opravljanje vseh poklicnih dejavnosti, za katere je treba imeti
v državi članici gostiteljici posrednješolsko izobrazbo. Medtem ko se Direktiva
89/48 nanaša na visokošolske diplome, pridobljene s poklicnim izobraževanjemin usposabljanjem, ki traja najmanj tri leta, se Direktiva 92/51 uporablja za diplome,pridobljene v okviru posrednje šolskega izobraževanja, v trajanju najmanj enega leta
ali v enakovrednem trajanju, ki je določeno v členu 1 te direktive.
3Člen 1 Direktive 92/51 določa:
„V tej direktivi veljajo naslednje opredelitve pojmov:[…]SODBA Z DNE 26. 1. 2006 –ZADEVA C-514/03
I - 996
c) potrdilo o kompetentnosti: vsako dokazilo o kvalifikacijah:
—ki potrjuje izobrazbo in usposobljenost, ki ni del celote, sestavljajoče
diplomo v smislu Direktive 89/48/EGS ali diplomo ali spričevalo v smislute direktive,
ali—izdano na podlagi ocene osebnih sposobnosti, usposobljenosti ali znanja
prosilca, ki velja za nujno potrebno pri opravljanju nekega poklica na podlagi
mnenja pristojnega organa, ki je imenovan v skladu z zakoni in drugimi
predpisi države članice, ne da bi bilo za to zahtevano dokazilo o predhodnem
izobraževanju ali usposabljanju;
[…]
e)‚regulirani poklic ‘: regulirana poklicna dejavnost ali vrsta dejavnosti, ki tvori
ta poklic v državi članici;
f) regulirana poklicna dejavnost: poklicna dejavnost, za katero država članica
glede dostopa ali opravljanja ali enega od pogojev za opravljanje neposrednoali posredno na podlagi zakonov in drugih predpisov zahteva izkazKOMISIJA PROTI ŠPANIJI
I - 997
o izobrazbi ali potrdilo o kompetentnosti. Zlasti se pogoji za opravljanje
regulirane poklicne dejavnosti nanašajo na:
—opravljanje dejavnosti pod nekim strokovnim nazivom, ko je pridobitev
takega naziva odobrena le kandidatom z izkazom o izobrazbi ali potrdilom
o kompetentnosti, ki jo določajo zakoni in drugimi predpisi […]
[…]“
4Člen 8 Direktive 92/51 določa:
„Če je v državi članici gostiteljici za opravljanje reguliranega poklica zahtevano
potrdilo o kompetentnosti, pristojni organi ne morejo iz razloga nezadostnihkvalifikacij državljanu druge države članice preprečiti dostopa ali opravljanja tega
poklica pod enakimi pogoji kot njenim državljanom:
a)če ima prosilec potrdilo o kompetentnosti, ki ga druga država članica predpisuje
za dostop do tega poklica in njegovo opravljanje na njenem ozemlju, in je bilopridobljeno v drugi državi članici
aliSODBA Z DNE 26. 1. 2006 –ZADEVA C-514/03
I - 998
b)če lahko prosilec predloži dokazilo o kvalifikacijah, pridobljenih v drugih
državah članicah,
kar daje enake garancije, zlasti na področju zdravja, varnosti, zaščite okolja in
zaščite potrošnikov, skladno z zakoni in drugimi predpisi države članice
gostiteljice.
Če prosilec nima dokazil o kompetentnosti ali takih kvalifikacij, se uporabijo
določbe zakonov in drugih predpisov države članice gostiteljice.“
Nacionalna ureditev
5VŠpaniji je dejavnost zasebnega varovanja urejena z zakonom št. 23/1992
o zasebnem varovanju z dne 30. julija 1992 (BOE št. 186 z dne 4. avgusta 1992,
str. 27116, v nadaljevanju: zakon o zasebnem varovanju) in s kraljevim odlokomšt. 2364/1994 z dne 9. decembra 1994 o potrditvi uredbe o zasebnem varovanju(BOE št. 8 z dne 10. januarja 1995, str. 779, v nadaljevanju: uredba o zasebnem
varovanju).
6Člen 5(1) zakona o zasebnem varovanju zajema izčrpen seznam kategorij storitev, ki
jih lahko opravljajo podjetja za zasebno varovanje, in sicer:
— nadzor in varovanje premoženja, objektov, prireditev, tekmovanj ali shodov;KOMISIJA PROTI ŠPANIJI
I - 999
—varovanje določenih oseb;
—hramba, nadzor, preverjanje in sortiranje kovancev, bankovcev, vstopnic,
vrednostnih papirjev in vrednostih predmetov ali nevarnih snovi ter prevoz in
dostava teh predmetov;
—namestitev in vzdrževanje varnostnih naprav in sistemov;
—upravljanje centrov za sprejem, nadzor in oddajanje alarmnih signalov in
njihovo posredovanje organom reda in varnostnim silam ter opravljanje storitevposredovanja, ki niso v pristojnosti varnostnih sil oziroma organov;
—načrtovanje in pomoč v zvezi z zakonsko določenimi dejavnostmi varovanja.
7Na podlagi člena 7(1) omenjenega zakona mora podjetje, ki želi opravljati take
storitve, pridobiti upravno dovoljenje z vpisom v register, ki ga vodi notranjiminister. Da bi se zadevno podjetje lahko vpisalo, mora biti pravna oseba, ki ima eno
odštirih statusnopravnih oblik, ki jih določa nacionalno pravo. Poleg tega je v skladu
z uredbo o zasebnem varovanju izdaja omenjenega dovoljenja predmet drugihpogojev, ki se razlikujejo glede na vrsto dejavnosti ali glede na dejavnosti, ki jihopravlja zadevno podjetje.SODBA Z DNE 26. 1. 2006 –ZADEVA C-514/03
I - 1000
8Tako mora imeti zadevno podjetje minimalen osnovni kapital in dokazilo o varščini.
Znesek tega kapitala in te varščine je razporejen v razred ne samo glede na vrsto
dejavnosti, ki jih opravlja podjetje, ampak tudi glede na geografski obseg njegovega
poslovanja na nacionalnem ozemlju. Varščina mora biti položena na španski
instituciji, la Caja General de Depósitos.
9Uredba o zasebnem varovanju v prilogi podjetjem za varovanje nalaga nekatere
posebne zahteve, glede na vrsto dejavnosti, ki jih opravljajo. Kadar je ta dejavnostprevoz in dostava vrednostnih predmetov ali nevarnih snovi in eksplozivnih sredstev
ali namestitev in vzdrževanje varnostnih naprav in sistemov, se zahteva:
„1. Vrednostni predmeti in nevarne snovia) […]b) Druga faza
1.
aSkupina, sestavljena iz vodje za varovanja in najmanj tridesetih čuvajev, če je
področje delovanja podjetja nacionalno ozemlje, in šestčuvajev in dodatni trije
na provinco, če področje delovanja pokriva avtonomno skupnost.
[…]KOMISIJA PROTI ŠPANIJI
I - 1001
2. Eksplozivna sredstva
a) […]b) Druga faza1.
aSkupina, sestavljena iz najmanj desetih čuvajev, izurjenih za eksplozivna sredstva,
za vsako vozilo za prevoz eksplozivnih sredstev, ki ga ima podjetje, pri čemer mora
imeti skupina vodjo za varovanje, kadar je število čuvajev večje od petnajst.
[…]
5. Namestitev in vzdrževanje varnostnih naprav in sistemov
[…]2. Druga fazaa) Skupina, sestavljena iz najmanj enega tehničnega inženirja in petih inštalaterjev
za podjetje, če je področje delovanja podjetja nacionalno ozemlje, in iz enega
tehničnega inženirja in dveh inštalaterjev, če področje delovanja podjetja
pokriva avtonomno skupnost.“SODBA Z DNE 26. 1. 2006 –ZADEVA C-514/03
I - 1002
10Ob uporabi člena 10 zakona o zasebnem varovanju v zvezi s členom 53 uredbe
o zasebnem varovanju morajo vsi člani osebja za zasebno varovanje pridobiti
dovoljenje notranjega ministra. Oseba mora biti za opravljanje dejavnosti
polnoletna, ne sme dopolniti starosti, ki je določena s predpisi, imeti morapsihofizične sposobnosti, ki so potrebne za opravljanje njenih nalog, in opravitizahtevane preizkuse, ki potrjujejo njeno znanje in sposobnosti.
11Člen 54(5)(b) uredbe o zasebnem varovanju, predvsem za opravljanje poklica
privatnega detektiva, poleg tega zahteva, da imajo zadevne osebe diplomoza zasebnega detektiva. Pogoj za pridobitev te diplome je določena stopnjaizobrazbe, obiskovanje posebnih tečajev in opravljen izpit iz sposobnosti.
12Direktivi 89/48 in 92/51, ki sta bili v nacionalno pravo preneseni s kraljevim
odlokom št. 1665/1991 z dne 25. oktobra 1991 o splošnem sistemu priznavanja
visokošolskih diplom, izdanih v državah članicah Evropske unije, s poklicnim
izobraževanjem, ki traja najmanj tri leta (BOE št. 280 z dne 22. novembra 1991,
str. 37916) oziroma s kraljevim odlokom št. 1396/1995 z dne 4. avgusta 1995
o drugem splošnem sistemu priznavanja strokovne izobrazbe držav članic Evropske
unije in drugih držav podpisnic Sporazuma o evropskem gospodarskem prostoru in
o dopolnitvi kraljevega odloka št. 1665/1991 (BOE št. 197 z dne 18. avgusta 1995,
str. 25657). Priloge teh dveh uredb obsegajo sezname reguliranih poklicev, za katereveljajo zadevni postopki za priznavanje. Vendar ti seznami ne obsegajo pokliceviz uredbe o zasebnem varovanju.KOMISIJA PROTI ŠPANIJI
I - 1003
Predhodni postopek in pisni postopek pred Sodiščem
13Komisija je leta 1997 proti Kraljevini Španiji vložila prvo tožbo zaradi neizpolnitve,
ki se je nanašala na nekatere določbe iz zakona in uredbe o zasebnem varovanju.V sodbi z dne 29. oktobra 1998 v zadevi Komisija proti Španiji, (C-114/97, Recueil,
str. I-6717) je Sodišče v zvezi s to tožbo odločilo, da Kraljevina Španija s tem, da je
obdržala v veljavi člene 7, 8 in 10 zakona o zasebnem varovanju, v skladu s katerimi
lahko dovoljenje za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja dodeli samo
španskim podjetjem, in s tem, da je izdala licenco za osebje za varovanje samošpanskim državljanom, ni izpolnila obveznosti, ki ji jih je nalagala Pogodba ES.
14Z dopisom z dne 29. novembra 1999 je Komisija špansko vlado obvestila, da
nacionalne določbe zakonskih predpisov glede zasebnega varovanja še vedno kršijo
pravo Skupnosti.
15Ker Komisija v predvidenem roku ni prejela odgovora španske vlade, je 24. julija
2000 izdala obrazloženo mnenje, v katerem je Kraljevino Španijo pozvala, naj v roku
dveh mesecev od prejema tega mnenja sprejme ustrezne ukrepe za odpravo očitanihkršitev. Ker je Komisija menila, da pripombe Kraljevine Španije v odgovor
na omenjeno obrazloženo mnenje niso bile zadovoljive, je vložila to tožbo.
16V zgoraj navedeni repliki je Komisija upoštevala dejstvo, da so španski organi
po sprejetju sodbe v zadevi Komisija proti Španiji spremenili zakon in uredbo
o zasebnem varovanju, tako da so črtali državljanstvo. Komisija je zato umaknila
očitek glede tega pogoja, ohranila pa vse druge očitke.SODBA Z DNE 26. 1. 2006 –ZADEVA C-514/03
I - 1004
Tožba
17Komisija v utemeljitev svoje tožbe navaja šest očitkov, ki se v bistvu nanašajo
na pogoje, ki jih španska zakonodaja določa za opravljanje dejavnosti zasebnega
varovanja v Španiji.
18Te očitke je mogoče povzeti takole:
1. neskladnost pogoja, po katerem mora biti podjetje za zasebno varovanje vedno
pravna oseba, s členoma 43 ES in 49 ES;
2. neskladnost pogoja, po katerem mora imeti tako podjetje minimalen osnovni
kapital, s členoma 43 ES in 49 ES;
3. neskladnost pogoja, po katerem mora tako podjetje položiti varščino pri španski
instituciji Caja General de Depósitos, s členoma 43 ES in 49 ES;
4. neskladnost pogoja, po katerem mora imeti tako podjetje minimalno število
zaposlenih, s členoma 43 ES in 49 ES;
5. neskladnost pogoja, po katerem se zahteva posebno dovoljenje za osebje,
zadolženo za varovanje, ki opravlja svojo dejavnost v Španiji, s členoma 43 ES
in 49 ES;KOMISIJA PROTI ŠPANIJI
I - 1005
6. kršitev direktiv 89/48 in 92/51 zaradi nepriznavanja poklicnih kvalifikacij.
19Pred obravnavo utemeljenosti vsakega od teh očitkov velja najprej omeniti trditve
strank in opozoriti na glavna načela iz ustaljene sodne prakse Sodišča.
Splošne ugotovitve
Trditve strank
20Komisija priznava, da za dejavnosti zasebnega varovanja ne velja usklajevanje
na ravni Skupnosti. Kljub temu naj omejevalne določbe španskega prava zato
področje ne bi spoštovale temeljnih zahtev, ki jih postavlja ustaljena sodna praksaSodišča, glede člena 43 ES in člena 49 ES. Komisija zlasti zavrača domnevno
podobnost med zasebno in javno varnostjo. Po njenem mnenju se prispevekzadevnih podjetij za vzdrževanje te ne razlikuje od tistega, ki bi ga lahko dal vsakvpoklicani posameznik. Komisija za ta primer navaja, da dejstvo, da za tuje podjetjeza zasebno varovanje veljajo enake zahteve, kot so določene za španska podjetja –
brez upoštevanja obveznosti, jamstev in zahtev, ki so bila morebiti enakemu podjetju
že naložena v drugi državi članici –, pomeni neutemeljeno oviro za njihovo
ustanavljanje na španskem ozemlju in močen odvračalni dejavnik za opravljanje
čezmejnih storitev v tem sektorju, predvsem za mala in srednja podjetja.SODBA Z DNE 26. 1. 2006 –ZADEVA C-514/03
I - 1006
21Po mnenju španske vlade je zasebna varnost ozko povezana z javno varnostjo in je
njeno nadaljevanje. Tako naj bi velik del dejavnosti v tem sektorju vključeval
uporabo določenih sredstev, ki običajno ni dovoljena (zlasti orožje). Te dejavnosti bi
lahko imele tudi resne posledice za svobodno izvr ševanje pravic in svoboščin
državljanov. Posledično naj bi države članice za ta sektor lahko legitimno posegle po
intervencijskih in nadzornih sredstvih, ki ne bi bila upravičena na drugih področjih.Ker ne gre za usklajeno področje na ravni Skupnosti, bi bila lahko njegova ureditevv drugih državah članicah bistveno drugačna od španske ureditve, zaradi česar je
treba spoštovati posebne zahteve, ki obstajajo v Španiji, predvsem tiste povezane
s problemom terorizma.
Presoja Sodišča
22Komisija se v tožbi Komisija sklicuje tako na člen 43 ES, ki zagotavlja svobodo
ustanavljanja, kot na člen 49 ES o svobodi opravljanja storitev. Glede tega velja
opozoriti, da je ključni element za razmejitev področja uporabe teh določb odgovor
na vprašanje, ali ima gospodarski subjekt v državi članici, v kateri nudi zadevne
storitve, sedež (država članica gostiteljica). Če ima tam sedež, primarni ali
sekundarni, za njegov položaj velja načelo svobode do ustanavljanja v smislučlena 43 ES. V nasprotnem primeru ga je treba opredeliti za „čezmejnega
ponudnika“ in zanj velja načelo svobode opravljanja storitev iz člena 49 ES (glej
v tem smislu sodbi z dne 30. novembra 1995 v zadevi Gebhard, C-55/94, Recueil,str. I-4165, točke od 25 do 28, in z dne 11. decembra 2003 v zadevi Schnitzer,C-215/01, Recueil, str. I-14847, točke od 28 do 32). V okviru te tožbe se zdi, da se
zadevne določbe zakonov in predpisov brez razlikovanja uporabljajo,
tako za podjetja za zasebno varovanje s sedežem v Španiji kot za taka podjetja
s sedežem v drugih državah članicah, ki svoje storitve v Španiji opravljajo
priložnostno ali zač asno.KOMISIJA PROTI ŠPANIJI
I - 1007
23Storitve zasebnega varovanja do zdaj niso bile predmet usklajevanja na ravni
Skupnosti. Vendar, čeprav države članice v takem položaju načeloma ostanejo
pristojne, morajo za določitev pogojev za opravljanje storitev v tem sektorju svoje
pristojnosti izvajati ob spoštovanju temeljnih svoboščin, ki jih jamči Pogodba (glejsodbe z dne 3. oktobra 2000 v zadevi Corsten, C-58/98, Recueil, str. I-7919, točka 31;z dne 1. februarja 2001 v zadevi Mac Quen in drugi, C-108/96, Recueil, str. I-837,točka 24, in z dne 11. julija 2002 v zadevi Gräbner, C-294/00, Recueil, str. I-6515,točka 26).
24V skladu s sodno prakso Sodišča člen 59 Pogodbe (po spremembi postal člen 49)
poleg odprave kakršne koli diskriminacije ponudnikov storitev s sedežem v drugidržavi članici zaradi njihove pripadnosti ali državljanstva nalaga tudi odpravo vseh
omejitev, čeprav veljajo brez razlikovanja za nacionalne ponudnike storitev in
ponudnike iz drugih držav članic, kadar lahko prepovejo ali bolj ovirajo dejavnosti
ponudnika s sedežem v drugi državi članici, kjer zakonito opravlja podobne storitve
(sodbi z dne 9. avgusta 1994 v zadevi Vander Elst, C-43/93, Recueil, str. I-3803,točka 14, in z dne 29. novembra 2001 v zadevi De Coster, C-17/00, Recueil,str. I-9445, točka 29).
25Poleg tega je Sodišče že odločilo, da omenjeni člen 59 nasprotuje uporabi vsakršnega
nacionalnega predpisa, katerega posledica je, da opravljanje storitev med državamičlanicami postane težavnejše kot opravljanje storitev v celoti znotraj države članice
(zgoraj navedena sodba De Coster, točka 30).
26Enako velja opozoriti, da nacionalni ukrepi, ki lahko ovirajo ali napravijo uživanje teh
pravic manj zanimivo, ne morejo biti upravičeni, če ne izpolnjujejo štirih pogojev: da
se uporabljajo nediskiminatorno, da odgovarjajo nujnim razlogom javnega interesa,da so primerni za uresničitev zastavljenega cilja in da ne prekoračijo okvirov, ki so
nujno potrebni za njegovo doseganje (glej zlasti sodbi z dne 31. marca 1993 v zadevi
Kraus, C-19/92, Recueil, str. I-1663, točka 32, in z dne 4. julija 2000 v zadevi Haim,C-424/97, Recueil, str. I-5123, točka 57, ter zgoraj navedeno sodbo Mac Quen indrugi, točka 26).SODBA Z DNE 26. 1. 2006 –ZADEVA C-514/03
I - 1008
27Na splošno je mogoče tak ukrep, če nalaga nekatere pogoje za izvajanje zajamčenih
pravic, utemeljiti samo, kadar javni interes ni zavarovan s predpisi, ki za ponudnika
veljajo v državi članici, kjer ima sedež (zgoraj navedena sodba Corsten, točka 35).
Drugače povedano, kot je generalna pravobranilka poudarila v točka 45 sklepnihpredlogov, morajo organi države članice gostiteljice načeloma upoštevati pogoje, ki
jih zadevni gospodarski subjekt že izpolnjuje v matični državi.
28Nazadnje je Sodišče glede trditve španske vlade o približevanju med področjem
zasebne varnosti in javne varnosti že odločilo, da se izjema po členu 46(1) ES, ki
državam članicam, dovoljuje ohranitev posebnih ureditev za tuje državljane zaradi
razlogov javne varnosti, ni uporabljala za splošno ureditev, ki zadeva podjetjaza zasebno varovanje (zgoraj navedena sodba Komisija proti Španiji, točki 45 in 46,
in sodba z dne 9. marca 2000 v zadevi Komisija proti Belgiji, C-355/98, Recueil,str. I-1221, točki 28 in 30).
Prvi očitek glede zahteve za to, da mora biti podjetje pravna oseba
Trditve strank
29Po mnenju Komisije obveznost, da mora biti podjetje za zasebno varovanje skoraj
v vseh primerih pravna oseba, pomeni, da bi bila družba s sedežem v drugi državi
članici, ki tam zakonito opravlja storitve, zato da bi lahko v Španiji opravljala svoje
storitve, čeprav začasno ali priložnostno, kot so te, ki so obravnavane, prisiljena
ustanoviti pravno osebo. Ta zahteva, ki načeloma nima neposredne zveze s samoKOMISIJA PROTI ŠPANIJI
I - 1009
dejavnostjo podjetja, ne bi bila uporabna za zagotavljanje varovanja prejemnikov
omenjenih storitev in vzdrževanje javne varnosti. Vsi pogoji, ki jih določa španska
zakonodaja, bi se lahko učinkovito izpolnili, ne da bi bilo podjetje pravna oseba.
30Španska vlada odgovarja, da bi morebitno opravljanje zadevnih storitev za fizične
osebe ne samo ustvarilo celo vrsto praktičnih problemov, temveč bi bilo
to nesprejemljivo tudi z vidika javne varnosti. Prvič bi morali zato, da bi fizičnim
osebam dovolili, da opravljajo vse sporne storitve, pregledati v Španiji veljavne
obveznosti glede posedovanja orožja, ki so zelo stroge. Drugič naj bi to, da bi fizične
osebe opravljale določene storitve, izključevalo možnost učinkovite komunikacije
med čuvajem in sedežem družbe, pri čemer je taka komunikacija lahko zelo
pomembna za varnost varovanih oseb in samih čuvajev. Tretjič, obstajala naj bi
verjetnost zmede zaradi povečanje števila uniform osebja. Na splošno naj bi
navedena omilitev pravil zmanjšala jamstvo za ugotavljanje varnosti, ki se španski
organom zdi primerna.
Presoja Sodišča
31Najprej je treba opozoriti, da je Sodišče glede ureditve, ki je podobna španski
ureditvi, ki jo graja Komisija, že odločilo, da je pogoj, v skladu s katerim mora biti
podjetje za zasebno varovanje pravna oseba, da lahko opravlja svoje dejavnosti,kršitev členov 43 ES in 49 ES (sodba Sodišča z dne 29. aprila 2004 v zadevi Komisija
proti Portugalski, C-171/02, Recueil, str. I-5645, točke od 41 do 44).SODBA Z DNE 26. 1. 2006 –ZADEVA C-514/03
I - 1010
32V tem primeru se španska vlada za utemeljevanje te prepovedi sklicuje na zaščito
varnosti prejemnikov zadevnih storitev in drugega prebivalstva. Zaradi razlogov, ki
jih je v točki 52 sklepnih predlogov obširno navedla generalna pravobranilka,
zahteva po pravni osebnosti ni ustrezno merilo, ki bi omogočilo uresničitev zadanihciljev. Nobeden od naštetih praktičnih problemov, ki jih navaja vlada, namreč ni
neposredno povezan s pravno obliko podjetja.
33V teh okoliščinah je prvi očitek utemeljen.
Drugi očitek, zahteva po minimalnem osnovnem kapitalu
Trditve strank
34Komisija zatrjuje, da za tuje podjetje, ki želi odpreti sedež vŠpaniji ali tam opravljati
čezmejne storitve, velja zahteva po minimalnem osnovnem kapitalu. Vendar naj takezahteve ne bi bilo mogoče utemeljiti, niti z razlogi javne varnosti niti z varovanjemprejemnikov zadevnih storitev. Podjetja za zasebno varovanje iz drugih držav članic
naj bi te cilje očitno izpolnila, ne da bi zanje veljali pogoji glede določenegaosnovnega kapitala.
35Španska vlada opozarja, da zato ker so storitve zasebnega varovanja sektor, ki ni
usklajen na ravni Skupnosti, lahko obstajajo zelo velike razlike med Kraljevino
Španijo in drugimi državami članicami, zlasti glede načina in pogojev za nošnjo in
uporabo orožja. Ob upoštevanju posebnega položaja te države članice, ki je soočena
z teroristično grožnjo, naj bi bila ta upravičena sprejeti strožje zahteve kot drugeKOMISIJA PROTI ŠPANIJI
I - 1011
države članice. Čeprav so v Španiji podjetja za zasebno varovanje zavezana tudi
k dvema dodatnima jamstvoma, in sicer obvezni varščini in obveznem zavarovanju,
naj bi imelo vsako od njih svojo posebno funkcijo. Kljub temu ti jamstvi sami po sebi
ne zadostujeta za uresničitev zasledovanih ciljev, in sicer za varnost in zaščitodržavljanov.
Presoja Sodišča
36Glede tega je Sodišče že odločilo, da je pogoj imetništva minimalnega osnovnega
kapitala za podjetja za zasebno varovanje kršil člen 43 ES in člen 49 ES (zgoraj
navedena sodba Komisija proti Portugalski, točke od 53 do 57). Utemeljitve španske
vlade, zlasti s teroristično grožnjo, ki je zlasti prisotna v Španiji, nimajo nobene
neposredne zveze z osnovnim kapitalom podjetja in ne pojasnjujejo omejitevsvobodnega opravljanja storitev in svobode do ustanavljanja.
37Poleg tega obstajajo manj omejevalna sredstva, ki omogočajo uresničitev cilja zaščite
zadevnih prejemnikov storitev, kot sta varščina ali sklenitev zavarovalne pogodbe.Čeprav se lahko, kot trdi španska vlada, v določenih primerih vsak od dveh ukrepov
sam izkaže za nezadostnega, vedno obstaja možnost, da se kumulativno uporabitaoba.Španska vlada prej ni navedla utemeljitev, ki bi pokazale, kako zgoraj omenjena
ukrepa ne bi zadostovala za uresničitev ciljev varnosti in zaščite državljanov.
38V teh okoliščinah je tudi drugi očitek utemeljen.SODBA Z DNE 26. 1. 2006 –ZADEVA C-514/03
I - 1012
Tretji očitek, polog varščine pri španski instituciji
Trditve strank
39Komisija kot glavni cilj te zahteve razume, da imajo španski organi na voljo zneske,
ki zagotavljajo kritje tveganj glede morebitne odgovornosti ali ko je naložena globa.Kljub temu trdi, da je to pravilo nesorazmerno glede na zasledovani cilj. Zlasti zato,ker tudi nacionalni predpisi ne bi dovoljevali upoštevanja morebitnih pologovvarščine v matični državi podjetja, kar pa bi načeloma moralo zadostovati.
40Zašpansko vlado sta polog varščine ali sklenitev zavarovalne pogodbe legitimni
sredstvi za zagotavljanje varnosti prejemnikov zadevnih storitev. Res je, da uredbao zasebnem varovanju zadevnim podjetjem nalaga obveznost sklenitve zavarovalnepogodbe za civilno odgovornost. Vendar bi lahko glede na ustrezne ekonomskedejavnike na zavarovalniškem trgu to sredstvo ponudilo le omejeno jamstvo.
Drugače povedano, funkcija varščine naj bi bila dopolnilna in naj ne bi nadomeščala
funkcij drugih dveh jamstvenih ukrepov, in sicer minimalnega osnovnega kapitala inzavarovanja.
Presoja Sodišča
41Treba je poudariti, da polog varščine pri Caja General de Depósitos, kot jo določa
španska zakonodaja, lahko ovira ali zmanjšuje privlačnost izvr ševanja svobode
opravljanja storitev in svobode ustanavljanja v smislu člena 43 ES in člena 49 ES.KOMISIJA PROTI ŠPANIJI
I - 1013
Dejansko je opravljanje storitev ali ustanavljanje hčerinskih družb ali sekundarnih
sedežev v Španiji bolj oteženo za podjetja za zasebno varovanje s sedežem v drugih
državah članicah kot za podjetja s sedežem v Španiji. Treba je ugotoviti, ali je
ta pogoj utemeljen.
42Sodišče je že izrecno odločilo, da določitev varščine manj omejuje svobodo
ustanavljanja in svobodnega opravljanja storitev kot določitev minimalnegaosnovnega kapitala zaradi varstva upnikov (zgoraj navedena sodba Komisija protiPortugalski, točka 55).
43Kljub temu se po ustaljeni sodni praksi takšno oviro lahko utemelji samo, če javni
interes, na katerega se sklicuje, ni že zaščiten s pravili, ki za ponudnika veljajo
v državi članici, kjer že ima sedež (glej zgoraj navedeno sodbo v zadevi Corsten,
točko 35). Vendar obravnavana španska ureditev zahteva polog varščine pri španski
instituciji Caja General de Depósitos, ne da bi upošteval morebitna jamstva, kiza ponudnika veljajo v matični državi članici. Poleg tega je glede na sedanje stanje
razvoja ukrepov za čezmejno izterjavo terjatev in izvršitev tujih sodnih odločb
v okviru Unije taka strogost nesorazmerna. Obveznost pologa varščine prekoračitisto, kar je potrebno za zagotovitev ustreznega varstva upnikov.
44Gotovo iz pripomb španske vlade izhaja, da je izrazila pripravljenost, da upošteva
varščine, položene pri finančnih institucijah drugih držav članic, pod pogojem, da se
dodelijo in so na voljo zneski, ki se nanašajo na dejavnosti, ki jih opravljajonašpanskem ozemlju. V tem pogledu je treba opozoriti, da je treba v skladu
z ustaljeno sodno prakso obstoj neizpolnitve obveznosti presojati glede na položajSODBA Z DNE 26. 1. 2006 –ZADEVA C-514/03
I - 1014
države članice, kot je obstajal v okviru roka, določenega v obrazloženem mnenju, in
da naknadnih sprememb Sodišče ne more upoštevati (glej zlasti sodbi z dne
30. januarja 2002 v zadevi Komisija proti Grčiji, C-103/00, Recueil, str. I-1147, točka
23, in z dne 30. maja 2002 v zadevi Komisija proti Italiji, C-323/01, Recueil,str. I-4711, točka 8). Poleg tega gre zgolj za izjavo vlade, ki je tožena stranka, in neza zakonski ukrep ali predpis.
45V teh okoliščinah je tretji očitek utemeljen.
Četrti očitek, minimalno število zaposlenih
Trditve strank
46Po mnenju Komisije bi morala vsa podjetja, ki sicer zakonito opravljajo storitve
zasebnega varovanja v svoji matični državi članici, nimajo pa števila zaposlenih, kot
ga zahteva španska zakonodaja, njihovo število povečati, tudi če tega ne zahtevajo
njihove lastne dejavnosti. Ta pogoj naj bi imel odvračilni učinek, zlasti za mala insrednja podjetja, tako glede izvr ševanja pravice do ustanavljanja sekundarnih
sedežev kot glede izvrševanja svobodnega opravljanja čezmejnih storitev. Člena 43
ES in 49 ES naj bi prepovedala uporabo take zakonodaje za podjetje s sedežemv drugi državi članici, češpanske oblasti ne bi upoštevale enakih ali vsaj primerljivih
obveznosti, ki so jih ta podjetja že izpolnila v matični državi.
47Španska vlada poudarja zavezo, ki so jih sprejeli španski organi, in sicer da
na splošno za 50 % znižajo minimalne zahteve glede človeških, materialnih in
tehničnih virov. Po drugi strani naj bi bile zakonske zahteve glede števila zaposlenih
na področju prevoza eksploziva utemeljene zaradi varnostih razlogov, ki so posebejpovezani s položajem v Španiji.KOMISIJA PROTI ŠPANIJI
I - 1015
Presoja Sodišča
48Najprej je treba poudariti, da se predpisi, ki določajo minimalno število zaposlenih
v podjetjih za varovanje, obravnavajo kot ovira svobode do ustanavljanja inpri svobodnem opravljanju storitev, če otežujejo ustanavljanje sekundarnih sedežev
ali hčerinskih družb v Španiji in odvračajo tuja podjetja za zasebno varovanje, da
bi ponujala svoje storitve na španskem trgu.
49Glede utemeljitve te omejitve je treba opozoriti, da dejstvo, da ena država članica
predpisuje manj stroga pravila od tistih, ki se uporabljajo v drugi državi članici, samo
po sebi ne pomeni, da so slednja pravila nesorazmerna in neskladna s pravomSkupnosti (sodbi z dne 10. maja 1995 v zadevi Alpine Investments, C-384/93,Recueil, str. I-1141, točka 51, in z dne 12. decembra 1996 v zadevi Reisebüro Broede,
C-3/95, Recueil, str. I-6511, točka 42, ter zgoraj navedeni sodbi Mac Quen in drugi,
točki 33 in 34, in Gräbner, točki 46 in 47).
50Razen prevoza eksploziva španska vlada ni podrobno prikazala, da minimalno število
zaposlenih, ki ga zahteva veljavna zakonodaja, ne presega tistega, kar je potrebno
za uresničitev zasledovanega cilja, in sicer zagotavljanja zadane stopnje varnostipri prevozu vrednostnih predmetov in nevarnih snovi ter nameščanju in vzdrževanjuvarnostnih in alarmnih sistemov. V tem smislu je treba četrti očitek šteti
za utemeljenega.
51Treba je ugotoviti, da je zahteva po minimalnem številu zaposlenih za podjetja, ki
opravljajo dejavnosti prevoza eksploziva, iz točke 2(b) priloge k uredbi o zasebnemvarovanju upravičena. Dejansko se ta zahteva glede varnostnih razlogov, na katere seSODBA Z DNE 26. 1. 2006 –ZADEVA C-514/03
I - 1016
sklicuje španska vlada, zdi primerna za uresničitev tega cilja, ne da bi presegla
njegovo uresničitev.
52Četrti očitek je treba zavrniti v delu, v katerem omenjena španska zakonodaja
zahteva minimalno število zaposlenih za podjetja, ki opravljajo dejavnost prevoza ali
distribucije eksplozivov.
Peti očitek, dovoljenje za osebje
Trditve strank
53Komisija opozarja, da morajo člani osebja tujega podjetja za zasebno varovanje
vŠpaniji v vsakem primeru pridobiti posebno upravno dovoljenje. Kljub temu ne
obstaja nikakršna klavzula o priznanju dovoljenj, ki so že bila izdana v matični državi
zadevnega podjetja, čeprav so tam take zahteve podobne tistim, ki veljajo v Španiji.
Ta formalnost naj bi bila resna ovira za opravljanje storitev, saj tuje podjetjevŠpanijo ne more napotiti osebja, ki ima dovoljenje v njegovi matični državi.
54Španska vlada pojasnjuje, da nacionalni predpisi od osebja podjetij za zasebno
varovanje glede na evropsko raven zahtevajo daljše izobraževanje. Njihove zahteve
naj bi se torej zelo razlikovale od zahtev, ki veljajo v drugih državah članicah, tako da
te načeloma ne morejo imeti „podobnih zahtev“, ki bi dovoljevale primerjavo
pravnih ureditev.KOMISIJA PROTI ŠPANIJI
I - 1017
Presoja Sodišča
55Sodišče je že odločilo, da je pogoj, po katerem morajo člani osebja podjetja
za zasebno varovanje v državi članici gostiteljici pridobiti posebno novo dovoljenje,
neutemeljena omejitev prostega opravljanja storitev teh podjetij v smislu člena 49
ES,če ne upošteva nadzora in preverjanj, ki so že bili opravljeni v matični državi
(zgoraj navedena sodba Komisija proti Portugalski, točka 66, in sodba z dne
7. oktobra 2004 v zadevi Komisija proti Nizozemski, C-189/03, ZOdl., str. I-9289,
točka 30).
56Enako velja za svobodo do ustanavljanja v smislu člena 43 ES, saj lahko omenjeni
pogoj otežuje ustanovitev sekundarnega sedeža v državi članici gostiteljici. Zato je
to ovira za tuja podjetja za zasebno varovanje, da uživajo svojo svobodo ustanavljanjavŠpaniji.
57Glede utemeljenosti te ovire je Sodišče razsodilo, da mora podjetje v primeru
ustanovitve v drugi državi članici načeloma izpolnjevati enake pogoje, kot veljajo
za državljane države članice gostiteljice (zgoraj navedena sodba Gebhard, točka 36).
Ob tem taka splošna uporaba postopka za upravna dovoljenja tujih podjetijza varovanje kot taka ni v nasprotju s členom 43 ES. Vendar španska ureditev, kot to
upravičeno navaja generalna pravobranilka v točkah 84 in 85 sklepnih predlogov, ne
predvideva možnosti, da bi se upoštevale zahteve, ki jih več zaposlenih teh podjetij
že izpolnjuje v svoji matični državi članici. Taka strogost presega tisto, kar je
potrebno za dosego navedenega zakonitega cilja nadzora osebja.SODBA Z DNE 26. 1. 2006 –ZADEVA C-514/03
I - 1018
58Trditev španske vlade, da naj bi se njene zahteve glede preverjanja določenega osebja
zelo razlikovale od zahtev, ki veljajo v drugih državah članicah, tako da te načeloma
ne morejo imeti „podobnih zahtev“, ki bi omogočale primerjavo pravnih ureditev, ni
upoštevna.
59V teh okoliščinah je peti očitek enako utemeljen.
Šesti očitek, priznavanje poklicnih kvalifikacij
Trditve strank
60Komisija opozarja, da so poklici, ki jih ureja uredba o zasebnem varovanju, regulirani
poklici v smislu Direktiv 89/48 in 92/51, ker kot pogoj za njihovo opravljanjezahtevajo določene kvalifikacije. Vendar ti poklici niso bili na seznamih, ki sov prilogah uredb, ki ti direktivi prenašajo v nacionalno pravo, pri čemer tudi nobena
druga določba španskega prava ne predvideva možnosti priznanja kvalifikacij
za to področje, ki so pridobljene v drugih državah članicah. Komisija opozarja,
da licenca, ki jo zahteva španska ureditev, zaradi svoje trajne veljavnosti in
časovne neomejenosti nedvomno pomeni „potrdilo o kompetentnosti “v smislu
Direktive 92/51.
61Po mnenju španske vlade ni bila prekršena nobena od omenjenih direktiv. Dejansko
naj niti za dostop do poklicev v sektorju zasebnega varovanja niti za njihovo
opravljanje ne bi bila potrebna nobena vrsta „potrdila o kompetentnosti“.
Usposobljenost, ki jo zahteva nacionalna zakonodaja, pa naj bi se izvajalo šele
po zaposlitvi zadevne osebe. Poleg tega naj bi bila licenca, ki jo zahteva zakonKOMISIJA PROTI ŠPANIJI
I - 1019
o zasebnem varovanju, v nasprotju z navedbami Komisije časovno omejena. V skladu
sčlenom 10 omenjenega zakona član osebja podjetja za zasebno varovanje „v
primeru, da ni dejaven v obdobju, daljšem od dveh let, mora opraviti nove preizkuse,
da bi lahko opravljal svoje delo“. Posledično naj ne bi šlo za „potrdilo
o kompetentnosti“ in položaj, na katerega se nanaša očitek, naj ne bi spadal
v področje uporabe direktiv 89/48 in 92/51.
Presoja Sodišča
62Najprej je treba ugotoviti, da Komisija zatrjuje neizpolnitev obveznosti tako
Direktive 89/48 kot Direktive 92/51. Vendar je treba opozoriti, da imata ti direktividrugačni področji uporabe. Predvsem se Direktiva 89/48 nanaša na visokošolskediplome, pridobljene s poklicnim izobraževanjem in usposabljanjem, ki traja najmanj
tri leta. Vendar iz tožbe Komisije ne izhaja, da bi za kvalifikacije, ki jih morajo
vŠpaniji imeti člani osebja podjetij za zasebno varovanje in zasebni detektivi, bilo
potrebno, da ti opravijo usposabljanje v okviru visokošolskega izobraževanja, ki trajanajmanj tri leta. Komisija tako ni prikazala, v katerem delu naj bi za omenjenepoklice veljala Direktiva 89/48.
63Glede Direktive 92/51 se stranki strinjata, da osebje za varovanje iz podjetij
za zasebno varovanje v Španiji opravlja regulirani poklic v smislu člena 1(f) te
Direktive. Kljub temu je treba, da bi se ugotovilo, ali se omenjena direktiva uporablja
za to dejavnost, preučiti, ali se v skladu s španskimi predpisi za dodelitev upravnega
dovoljenja za osebje za zasebno varovanje zahteva potrdilo o kompetentnostiv smislu člena 1(c) iste Direktive. Kot je tudi v točkah od 96 do 100 sklepnihSODBA Z DNE 26. 1. 2006 –ZADEVA C-514/03
I - 1020
predlogov točno navedla generalna pravobranilka, Komisija ni jasno navedla, katera
točno naj bi bila uradna potrdila o kompetentnosti, ki jih španski organi zahtevajo
na področju zasebnega varovanja. Zato je očitek tudi glede Direktive 92/51
neutemeljen glede tega področja.
64Nasprotno pa za poklic zasebnega detektiva člen 54(5)(b) uredbe o zasebnem
varovanju za zadevne osebe zahteva, da imajo diplomo za zasebnega detektiva.Pogoji za pridobitev te diplome so določena stopnja izobrazbe, obiskovanje posebnihtečajev in opravljeni izpiti v skladu s posebnimi predpisi. Treba je ugotoviti, dačeprav ta dokument ne pomeni „diplome“ v strogem pomenu te besede, ker ne
zahteva usposobljenosti v trajanju najmanj enega leta, brez dvoma ustreza pojmu
„potrdilo o kompetentnosti“ v smislu člena 1(c), druga alinea, Direktive 92/51, ker je
izdan na podlagi presoje osebnih sposobnosti, usposobljenosti ali znanja prosilca, kivelja za nujno potrebno pri opravljanju nekega poklica. Za špansko ureditev ta torej
velja.
65Glede poklica zasebnega detektiva je treba ugotoviti, da v Španiji v nasprotju
z zahtevami Direktive 92/51 zanj trenutno ne obstaja sistem za medsebojno
priznavanje poklicnih kvalifikacij.
66V teh okoliščinah je šesti očitek utemeljen, kjer se nanaša na priznavanje potrdila
o poklicni kompetentnosti za opravljanje dejavnosti zasebnega detektiva.KOMISIJA PROTI ŠPANIJI
I - 1021
Stroški
67V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so
bili ti priglašeni. Ker je komisija v tej zadevi predlagala, naj se Kraljevini Španiji
naloži plačilo stroškov in ker ta ni uspela v okviru prvega, drugega, tretjega terpetega očitka Komisije, se ji naloži plačilo tozadevnih stroškov.
68Glede očitka o državljanstvu, ki ga je Komisija umaknila, vsaka od strank predlaga,
naj se drugi stranki naloži plačilo stroškov. Treba je torej uporabiti člen 69(5), prvi
pododstavek, Poslovnika Sodišča in stroške naložiti Komisiji, razen če ravnanje
tožene stranke upravičuje, da se stroški naložijo njej. Kot je pravilno navedlageneralna pravobranilka v točkah 109 in 110 sklepnih predlogov, je KraljevinaŠpanija prepozno spremenila uredbo o zasebnem varovanju, zaradi česar je njeno
ravnanje sprožilo tožbo Komisije. V teh okoliščinah je treba plačilo stroškov v zveziz umaknjenimi očitki naložiti tej državi članici.
69Glede na prej navedeno in ob upoštevanju dejstva, da je bilo glede četrtega in šestega
očitka tožbi Komisije ugodeno samo deloma, je treba Kraljevini Španiji naložiti tri
četrtine stroškov Komisije in določiti, da v preostalem vsaka stranka nosi svojestroške.SODBA Z DNE 26. 1. 2006 –ZADEVA C-514/03
I - 1022
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
1. Kraljevina Španija s tem, da je obdržala v veljavi določbe zakona št. 23/1992
o zasebnem varovanju z dne 30. julija 1992 in kraljevega odlokašt. 2364/1994 z dne 9. decembra 1994 o odobritvi uredbe o zasebnemvarovanju, ki tujim podjetjem za zasebno varovanje nalagajo vrsto pravilza opravljanje njihovih dejavnosti v Španiji, in sicer obveznosti:
—ustanovitve v obliki pravne osebe;
—imetništva določenega minimalnega osnovnega kapitala;
—pologa varščine pri španski instituciji;
—zagotovitve minimalnega števila zaposlenih, če zadevno podjetje
opravlja svoje dejavnosti tudi na drugih področjih, ki niso področje
prevoza in distribucije eksplozivnih sredstev;
—za vse člane njihovega osebja, da imajo posebno upravno dovoljenje, ki
ga izdajo španske oblasti, terKOMISIJA PROTI ŠPANIJI
I - 1023
s tem, da ni sprejela določb, ki so potrebne za zagotovitev priznavanja
potrdil o poklicni kompetentnosti za opravljanje dejavnosti zasebnega
detektiva, ni izpolnila obveznosti iz členov 43 ES in 49 ES in Direktive Sveta
92/51/EGS z dne 18. junija 1992 o drugem splošnem sistemu priznavanjastrokovne izobrazbe in usposabljanja, ki dopolnjuje Direktivo 89/48, terDirektive Sveta 89/48/EGS z dne 21. decembra 1988 o splošnem sistemupriznavanja visokošolskih diplom, pridobljenih s poklicnim izobraževanjemin usposabljanjem, ki traja najmanj tri leta.
2. V preostalem se tožba zavrne.3. Kraljevina Španija nosi svoje stroške in naloži se ji plačilo treh četrtin
stroškov Komisije Evropskih skupnosti.
4. Komisija Evropskih skupnosti nosi eno četrtino svojih stroškov.
PodpisiSODBA Z DNE 26. 1. 2006 –ZADEVA C-514/03
I - 1024