I - 11682SODBA Z DNE 17. 11. 2011 – ZADEVA C-434/10
Sodba sodišča  (četrti senat) 
z dne 17. novembra 2011*
V zadevi C-434/10,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, 
ki ga je vložilo Administrativen sad Sofia-grad (Bolgarija) z odločbo z dne 24. avgusta 2010, ki je prispela na Sodišče 6. septembra 2010, v postopku
Petar Aladzhov
proti
Z
amestnik direktor na Stolichna direktsia na vatreshnite raboti kam Minister -
stvo na vatreshnite raboti,
S
ODIŠČE (četrti senat),
v sestavi J.-C.  Bonichot (poročevalec), predsednik senata, A.  Prechal, sodnica,  
K. Schiemann, sodnik, C. Toader, sodnica, in E. Jarašiūnas sodnik,
* Jezik postopka: bolgarščina.
I - 11683ALADZHOV
generalni pravobranilec: P . Mengozzi,   
sodna tajnica: L. Hewlett, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za P . Aladzhova M. Hristov, odvetnik,
– za Evropsko komisijo D. Maidani in V. Savov, zastopnika,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 6.   
septembra 2011
izreka naslednjo
Sodbo
1Pr
edlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 27(1) in (2) Di -
rektive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z  dne 29.  aprila 2004 o  prav i-
ci državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebiv a-
nja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja 
I - 11684SODBA Z DNE 17. 11. 2011 – ZADEVA C-434/10
direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/
EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EGS (UL, posebna izdaja v  slovenščini,  
poglavje 5, zvezek 5, str. 46).
2T
a predlog je bil vložen v okviru spora med P . Aladzhovom, bolgarskim državljanom, 
enim od poslovodij družbe Yu.B.N. Kargo, in Zamestnik direktor na Stolichna di -
rektsia na vatreshnite raboti kam Ministerstvo na vatreshnite raboti (namestnik di -
rektorja direkcije za zadeve Sofije pri ministrstvu za notranje zadeve, v nadaljevanju: namestnik direktorja) v zvezi z odločbo zadnjenavedenega o prepovedi P . Aladzhovu, 
da do plačila davčne terjatve, ki jo ima država Bolgarija do te družbe, ali do predlož i-
tve zavarovanja za kritje celotnega plačila te terjatve zapusti nacionalno ozemlje.
Pr
avni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2004/38
3Dir
ektiva 2004/38 se na podlagi člena 3(1) uporablja za vse državljane Unije, ki se 
preselijo ali prebivajo v državi članici, razen v tisti državi, katere državljani so, in za 
njihove družinske člane.
I - 11685ALADZHOV
4Člen 4(1) te direktive določa:
„Brez vpliva na določbe o potnih listinah, ki se uporabljajo pri nadzorih državne meje, 
imajo vsi državljani Unije z veljavno osebno izkaznico ali potnim listom in njihovi družinski člani, ki niso državljani države članice in ki imajo veljavni potni list, pravico, 
da zapustijo ozemlje države članice zaradi potovanja v drugo državo članico. “
5Č
len 27(1) in (2) navedene direktive določa:
„1. Ob upoštevanju določb tega poglavja lahko države članice omejijo svobodo gib a-
n
ja in prebivanja državljanov Unije in njihovih družinskih članov ne glede na drž a-
vljanstvo, in sicer zaradi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja. Na te razloge se ne da sklicevati iz ekonomskih ciljev.
2. Ukrepi, sprejeti zaradi javnega reda ali javne varnosti, so v skladu z načelom s o-
ra
zmernosti in temeljijo izključno na osebnem obnašanju zadevnega posameznika. 
Predhodne kazenske obsodbe same po sebi še ne predstavljajo razlogov za sprejetje takšnih ukrepov.
Os
ebno obnašanje zadevnega posameznika mora predstavljati resnično, sedanjo in 
dovolj resno grožnjo, ki prizadene osnovne interese družbe. Utemeljitve, ki niso ne -
posredno povezane s podrobnostmi posameznega primera ali ki se nanašajo na splo -
šno preventivo, niso dovoljene. “
I - 11686SODBA Z DNE 17. 11. 2011 – ZADEVA C-434/10
Nacionalno pravo
Bolgarska ustava
6Č
len 35(1) bolgarske ustave določa:
„
Vsakdo ima pravico, da svobodno izbere svoje prebivališče, da se giba na ozemlju 
države in ga zapusti. To pravico je mogoče omejiti le z zakonom zaradi varstva nacio-
nalne varnosti, zdravja ljudi kot tudi pravic in svoboščin drugih državljanov. “
Z
akon o bolgarskih osebnih dokumentih
7Č
len 23(2) in (3) zakona o bolgarskih osebnih dokumentih (Zakon za balgarskite lit -
schni dokumenti, DV št. 93 z dne 11. avgusta 1998), kakor je bil spremenjen leta 2006 
(DV št. 105, v nadaljevanju: ZBLD), določa:
„2. Vsak bolgarski državljan ima pravico, da zapusti državo in se vanjo vrne tudi 
z  osebno izkaznico prek notranjih mej Republike Bolgarije z  državami članicami 
E
vropske unije kot tudi v primerih, predvidenih z mednarodnimi pogodbami.
I - 11687ALADZHOV
3. Za pravico iz odstavka 2 se lahko uporabljajo omejitve le, če je to predvideno z z a-
k
onom in če je njihov namen varstvo nacionalne varnosti, javnega reda, zdravja drž a-
vljanov ali pravic in svoboščin drugih državljanov. “
8Č
len 75 ZBLD določa:
„Države ne smejo zapustiti:
[…]
5. osebe, zoper katere je bila predlagana prepoved iz členov  182(2), točka  2(a), in 
221(6), točka 1(a) in (b), zakonika o davčnem postopku in socialnem zavarovanju. “
Z
akonik o davčnem postopku in socialnem zavarovanju
9Č
len  182 zakonika o  davčnem postopku in socialnem zavarovanju (Danachno-  
osiguritelen protsesualen kodeks, DV št.  105 z  dne 29.  decembra 2005), kakor je  
bil spremenjen leta 2010 (DV št. 15 z dne 23. februarja 2010), določa:
„1. Če dolg ni plačan v zakonskem roku, organ, ki je ugotovil terjatev, pred sprejetjem 
ukrepov prisilne izterjave omogoči dolžniku, da plača svoj dolg v roku sedmih dni. Za 
v
ročitev pisnega opomina s strani organa, ki je ugotovil terjatev, se uporabljajo up o-
števne določbe poglavja 6. Pisni opomin glede terjatev, ki jih je ugotovila nacionalna 
agencija za davčne prihodke, pošlje izvršitelj.
I - 11688SODBA Z DNE 17. 11. 2011 – ZADEVA C-434/10
2. (a)  Organ iz odstavka 1 lahko, kadar dolg presega 5000 BGN in ni zavarovanja, 
ki bi ustrezalo znesku glavnice z obrestmi […], ob izdaji pisnega opomina iz 
o
dstavka 1 ali pozneje predlaga organom ministrstva za notranje zadeve, naj 
dolžniku ali članom nadzornih ali upravnih teles družbe dolžnice ne dovolijo 
zapustiti države in naj jim poleg tega odvzamejo potne liste ali druge podob -
ne dokumente, ki omogočajo prečkanje nacionalnih meja, oziroma jim teh 
dokumentov ne izdajo.
[…]
4. Ukrepi iz odstavka 2 se lahko glede na presojo pristojnega organa sprejmejo hkrati 
ali posamično ob upoštevanju višine dolga ali obnašanja dolžnika, in sicer dokler niso obvez
nosti v celoti poravnane. “
10Č
len 221(6) tega zakonika določa:
„
Če pristojni organ ne sprejme ukrepov iz členov 182(2), točka 2, ali 182(4), lahko 
izvršitelj, kadar dolg presega 5000 BGN in ni zavarovanja, ki bi ustrezalo znesku gla v-
nice z obrestmi ali presegalo ta znesek:
1. predlaga organom ministrstva za notranje zadeve, naj:
(a) dolžniku ali članom nadzornih ali upravnih teles družbe dolžnice prepovejo  
zapustiti državo;
I - 11689ALADZHOV
(b) zadevnim osebam odvzamejo potne liste ali druge podobne dokumente, ki omo -
go
čajo prečkanje nacionalnih meja, oziroma jim teh dokumentov ne izdajo. “
Sp
or o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
11P
. Aladzhov, bolgarski državljan, je eden od treh poslovodij družbe Yu.B.N. Kargo.
12Dr
žava Bolgarija je z odločbo o odmeri davka z dne 10. oktobra 1995, odredbo o izter -
javi z dne 20. avgusta 1999, opominom z dne 10. aprila 2000 in dopisom z dne 26. se p-
tembra 2001 neuspešno poskusila pridobiti plačilo davčne terjatve zoper to družbo 
v skupnem znesku 44.449 BGN (približno 22.000  EUR), ki ustreza davku na dodano 
vrednost in carinam, ki jih ta družba dolguje, ter pripadajočim obrestim.
13Pr
edložitveno sodišče pojasnjuje, da ta terjatev ni zastarala in da rubež sredstev na 
bančnih računih družbe in motornih vozil, ki so v njeni lasti, opravljen 19. junija 2009, ni omogočil plačila zahtevanega zneska, ker na računih ni bilo sredstev in vozil ni bilo 
mogoče najti.
14Z
ato je namestnik direktorja na predlog nacionalne agencije za javne prihodke z dne 
30. julija 2009 v skladu s členom 221(6), točka 1(a) in (b), zakonika o davčnem p o-
stopku in socialnem zavarovanju 25. novembra 2009 zoper P . Aladzhova na podlagi 
člena 75, točka 5, ZBLD sprejel ukrep prepovedi zapustitve države do plačila terjatve 
države ali do predložitve zavarovanja za kritje njenega celotnega plačila. Predložitve -
no sodišče pojasnjuje, da je bil namestnik direktorja pristojen za sprejetje tega ukrepa.
I - 11690SODBA Z DNE 17. 11. 2011 – ZADEVA C-434/10
15P . Aladzhov je pri predložitvenem sodišču zahteval razveljavitev te odločbe in trdil, da 
ker je tudi direktor prodaje v drugi družbi, Bultrako AD, ki je uradna uvoznica znam -
ke Honda v Bolgariji, ta prepoved zapustiti državo resno ovira opravljanje njegove 
poklicne dejavnosti, ki zahteva številna potovanja v tujino.
16Pr
edložitveno sodišče je poudarilo, da se je lahko P . Aladzhov kot državljan Unije skli -
ceval, tudi nasproti organom države, katere državljan je, na pravice, povezane s tem 
statusom in zlasti na pravico do prostega gibanja na podlagi členov 20 PDEU in 21 PDEU ter člena 45(1) Listine Unije o temeljnih pravicah. Pripomnilo je, da pa ta prav i-
ca ni brezpogojna in je lahko podrejena omejitvam ali pogojem, določenim s Pogodbo DEU ali z določbami, ki so bile sprejete za njeno uporabo.
17Pr
edložitveno sodišče je tudi poudarilo, da čeprav člen 27(1) Direktive 2004/38 do -
loča, da je mogoče prosto gibanje državljanov Unije omejiti zaradi javnega reda, bol -
garska ustava takega razloga za omejitev prostega gibanja bolgarskih državljanov ne določa. Nasprotno pa ta ustava vsebuje razlog, ki temelji na varstvu pravic in svob o-
ščin drugih državljanov, ki ga Direktiva 2004/38 ne vsebuje.
18Pr
edložitveno sodišče je poleg tega navedlo, da sporna odločba ni bila sprejeta na 
podlagi zakona, ki je v bolgarsko pravo prenesel Direktivo 2004/38, temveč na podlagi druge zakonodaje.
19P
oleg tega je predložitveno sodišče ugotovilo, da morajo biti v skladu s sodno prakso 
Sodišča ukrepi, ki omejujejo prosto gibanje državljanov Unije, upravičeni z resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo, ki prizadene osnovne interese družbe, ter morajo 
biti potrebni in sorazmerni. V zvezi s tem je tudi pripomnilo, da je Evropsko sodišče 
I - 11691ALADZHOV
za človekove pravice že odločilo, da je lahko cilj učinkovite izterjave davčnih terjatev 
upravičen razlog za omejitev prostega gibanja, ki je zagotovljeno v členu 2 Protokola št. 4 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, po d-
pisani v Rimu 4. novembra 1950 (glej sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice z dne 23. maja 2006 v zadevi Riener proti Bolgariji).
20Pr
edložitveno sodišče je tudi ugotovilo, da čeprav Direktiva Sveta 2008/55/ES z dne 
26. maja 2008 o vzajemni pomoči pri izterjavi terjatev za določene prelevmane, car i-
ne, davke in druge ukrepe (UL L 150, str. 28) in Uredba Komisije (ES) št. 1179/2008 z dne 28. novembra 2008 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje nekaterih določb Direktive 2008/55 (UL L 319, str. 21) določata mehanizem medsebojne pomoči med 
državami članicami na področju izterjave terjatev, iz spisa naj ne bi bilo razvidno, da 
so bili ukrepi za izterjavo zadevne terjatve sprejeti v okviru tega mehanizma.
21N
azadnje je poudarilo, da nacionalne določbe v zvezi s sprejetjem takega ukrepa pr e-
povedi zapustitve ozemlja ne zahtevajo, da upravni organ preizkusi učinek ukrepa niti na poklicni položaj zadevne osebe niti na poslovno dejavnost družbe dolžnice in torej na njeno sposobnost plačila dolga.
22V 
takih okoliščinah je Administrativen sad Sofia-grad prekinilo odločanje in Sodišču 
v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali mora prepoved zapustitve ozemlja države članice Evropske unije, ki je bila i z-
r
ečena državljanu te države kot poslovodji gospodarske družbe, ki je registrirana 
v skladu s pravom te države, zaradi neplačanih javnopravnih dolgov te družbe, 
I - 11692SODBA Z DNE 17. 11. 2011 – ZADEVA C-434/10
ustrezati razlogu varstva ‚javnega reda‘ ki je določen v  členu  27(1) Direktive 
2004/38 […], če je v postopku v glavni stvari tako dejansko stanje in sočasno ob -
stajajo te okoliščine:
 – v ustavi te države članice ni določena omejitev prostega gibanja fizičnih oseb 
zaradi varstva ‚javnega reda‘;
 – razlog ‚‚javni red‘ kot podlaga sprejetja navedene prepovedi je vsebovan v na-
c
ionalnem zakonu, ki je bil sprejet za prenos drugega akta Evropske unije;
 – razlog ‚‚javni red‘‘ v  smislu navedene določbe Direktive zajema tudi razlog 
‚varstvo pravic drugih državljanov‘, če je ukrep sprejet za zavarovanje prora -
č
unskih prejemkov države članice na podlagi plačila javnopravnih dolgov?
2. Ali v okoliščinah postopka v glavni stvari iz omejitev in pogojev, ki so predvideni 
za izvrševanje prostega gibanja državljanov Unije, kot tudi iz ukrepov, ki so bili v 
skladu s pravom Unije sprejeti za njihovo izvajanje, izhaja, da je dopustna nac i-
onalna pravna ureditev, ki določa, da država članica zaradi neplačanih javnopra v-
nih dolgov v razmerju do te države, ki so v skladu z njenim pravom opredeljeni kot ‚znatni‘ dolgovi, sprejme prisilni upravni ukrep ‚prepoved zapustiti državo‘ 
I - 11693ALADZHOV
zoper svojega državljana kot poslovodjo gospodarske družbe, ki je registrirana 
v skladu s pravom zadevne države, če je za plačilo tega dolga dopustna uporaba postopka vzajemne pomoči med državami članicami v skladu z Direktivo 2008/55 
[…] ter Uredbo […] št. 1179/2008 […]?
3. Ali je treba načelo sorazmernosti, omejitve in pogoje, ki so predvideni za izv r-
š
evanje prostega gibanja državljanov Unije, kot tudi ukrepe, ki so bili v  skladu 
s pravom Unije sprejeti za njihovo izvajanje, oziroma merila iz člena 27(1) in (2) Direktive 2004/38 […] v okoliščinah postopka v glavni stvari razlagati tako, da 
dovoljujejo – če obstaja javnopravni dolg gospodarske družbe, ki je registrirana v skladu s pravom države članice, in je v skladu s pravom te države opredeljen kot ‚znaten dolg‘ – da se fizični osebi, ki je poslovodja zadevne družbe, prepove zapustiti to državo članico, če so sočasno izpolnjene te okoliščine:
 – obstoj ‚znatnega‘ javnopravnega dolga se obravnava kot resnična, sedanja in 
dovolj resna grožnja, ki prizadene osnovni interes družbe; gre za presojo, ki jo j
e zakonodajalec opravil z uvedbo konkretnega upravnega ukrepa ‚prepoved 
zapustiti državo‘;
 – ni predvidena presoja okoliščin, ki so povezane z osebnim obnašanjem p o-
s
lovodje in s posegom v njegove temeljne pravice, kot je njegova pravica do 
opravljanja poklicne dejavnosti, ki je povezana s potovanji v tujino v drugem 
delovnem razmerju;
I - 11694SODBA Z DNE 17. 11. 2011 – ZADEVA C-434/10
 – po sprejetju prepovedi se ne presojajo posledice za poslovno dejavnost dru ž-
b
e dolžnice in možnosti plačila javnopravnega dolga;
 – prepoved je izrečena na podlagi predloga, ki je zavezujoč, če je v njem potrj e-
no, d
a obstaja ‚znaten‘ javnopravni dolg konkretne gospodarske družbe, ki ni 
zavarovala dolga v obsegu glavnice in obresti, in da je oseba, zoper katero se 
predlaga naložitev prepovedi, poslovodni organ te gospodarske družbe;
 – prepoved je izrečena do popolnega plačila ali zavarovanja javnopravnega 
dolga, ne da bi bil predviden preizkus prepovedi na predlog naslovnika pred 
or
ganom, ki je naložil prepoved, in ne da bi se upošteval rok za zastaranje 
dolga?“
V
prašanja za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
23Pr
edložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali pravo Unije naspr o-
tuje zakonski določbi države članice, ki omogoča upravnemu organu, da prepove dr -
žavljanu te države, da jo zapusti, ker davčni dolg družbe, katere poslovodja je, ni bil plačan.
I - 11695ALADZHOV
24Da bi se koristno odgovorilo na to vprašanje, je treba poudariti, da ima P . Aladzhov 
kot bolgarski državljan v skladu s členom 20 PDEU status državljana Unije in torej lahko, tudi proti svoji državi članici izvora, uveljavlja pravice, ki so povezane s tem 
statusom, predvsem pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav čl a-
nic, kot je podeljena s členom 21 PDEU (glej v tem smislu zlasti sodbi z dne 10. julija 
2008 v zadevi Jipa, C-33/07, ZOdl., str. I-5157, točka 17, in z dne 5. maja 2011 v zadevi McCarthy, C-434/09, ZOdl., str. I-3375, točka 48).
25Pra
vica do prostega gibanja vključuje tako pravico, da državljani Evropske unije vst o-
pajo v drugo državo članico, kot je njihova država članica izvora, kot tudi soodnosno pravico slednjo zapustiti. Kot je imelo Sodišče že priložnost opozoriti, bi bila temelj -
nim svoboščinam, zagotovljenim s  Pogodbo, odvzeta vsebina, če bi država članica 
izvora lahko brez tehtne utemeljitve prepovedala svojim državljanom zapustiti svoje 
ozemlje zaradi vstopa na ozemlje druge države članice (glej zgoraj navedeno sodbo Jipa, točka 18).
26Sic
er pa člen 4(1) Direktive 2004/38 izrecno določa, da imajo vsi državljani Unije z ve -
ljavno osebno izkaznico ali potnim listom pravico, da zapustijo ozemlje države članice zaradi potovanja v drugo državo članico.
27Iz t
ega je razvidno, da se položaj, kakršen je položaj P . Aladzhova, ki namerava pot o-
vati z ozemlja države, katere državljan je, na ozemlje druge države članice, navezuje na pravico do prostega gibanja in prebivanja državljanov Unije v državah članicah.
28V
endar pravica do prostega gibanja državljanov Unije ni brezpogojna, temveč je lahko 
podrejena omejitvam in pogojem, določenim s Pogodbo in določbami, ki so bile spr e-
jete za njeno uporabo (glej zlasti zgoraj navedeno sodbo Jipa, točka 21 in navedena 
sodna praksa).
I - 11696SODBA Z DNE 17. 11. 2011 – ZADEVA C-434/10
29Te omejitve in pogoji izhajajo predvsem iz člena  27(1) Direktive 2004/38, ki drž a-
vam članicam dopušča, da svobodo gibanja državljanov Unije ali njihovih družinskih 
članov omejijo le zaradi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja. Na podlagi 
istega člena pa se na te razloge ni mogoče sklicevati iz „ekonomskih ciljev“.
30T
orej, da pravo Unije ne bi nasprotovalo nacionalnemu ukrepu, kot je ukrep, ki je 
P . Aladzhovu onemogočil zapustitev nacionalnega ozemlja, pri katerem ni sporno, da 
ni bil sprejet iz razlogov javne varnosti ali javnega zdravja, je treba dokazati, da je bil ta ukrep sprejet iz razlogov javnega reda in da se poleg tega na te razloge ni sklicevalo zaradi ekonomskih ciljev.
31V z
vezi s tem predložitveno sodišče poudarja, da se nacionalni zakon, s katerim se 
prenaša Direktiva 2004/38, ne uporablja za državljane Republike Bolgarije.
32T
a okoliščina pa vseeno ne sme ovirati nacionalnega sodišča pri zagotavljanju pol -
nega učinka določb prava Unije, ki se uporabljajo v zadevi v postopku v glavni stvari, kot je navedeno v točki 27 te sodbe, in natančneje člena 27 Direktive 2004/38. Zato mora sodišče, ki mu je zadeva predložena v odločanje, po potrebi odločiti, da ne bo 
uporabilo določbe nacionalne zakonodaje, ki ni skladna s pravom Unije, in tako zl a-
sti razveljaviti posamično upravno odločbo, sprejeto na podlagi take določbe (glej 
v tem smislu zlasti sodbo z dne 5. oktobra 2010 v zadevi Elchinov, C-173/09, ZOdl., str. I-8889, točka 31 in navedena sodna praksa). Poleg tega se lahko posameznik skli -
cuje na določbe tega člena, ki so brezpogojne in dovolj natančne, proti državi članici, 
katere državljan je (glej po analogiji sodbo z dne 4. decembra 1974 v zadevi van Duyn, 
41/74, Recueil, str. 1337, točke od 9 do 15).
33P
oleg tega nima vpliva niti to, da – kot poudarja predložitveno sodišče – bolgarska 
ustava pri utemeljitvi omejitve svobode gibanja bolgarskih državljanov ne izhaja iz 
I - 11697ALADZHOV
razlogov javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja, temveč napotuje zlasti na 
razlog v zvezi z varstvom pravic in svoboščin drugih državljanov, na podlagi kat e-
rega je bil sprejet ZBLD. Gre namreč le za vprašanje, ali omejitev svobode gibanja 
domačega državljana, ki je naložena, da bi se omogočila izterjava davčne terjatve, kot 
v zadevi v postopku v glavni stvari, in ki je na podlagi nacionalnega prava upravičena z varstvom pravic drugih državljanov, temelji na razlogu, ki se lahko šteje za razlog javnega reda v smislu prava Unije.
34S
odišče je vedno poudarjalo, da čeprav lahko države članice v glavnem prosto določ a-
jo zahteve javnega reda in javne varnosti v skladu s svojimi nacionalnimi potrebami, ki so lahko različne glede na državo članico in glede na obdobje, je treba te zahteve, v okviru Unije in predvsem kot utemeljitev za odstopanje od temeljnega načela pr o-
stega gibanja oseb, razlagati ozko, tako da njihovega obsega ne more enostransko do -
ločiti vsaka od držav članic brez nadzora institucij Unije (glej zlasti zgoraj navedeno 
sodbo Jipa, točka 23).
35S
odišče je tako pojasnilo, da pojem javnega reda vsekakor predpostavlja – razen s o-
cialne motnje, ki jo pomeni vsaka pravna kršitev – resnično, sedanjo in dovolj resno 
nevarnost, ki ogroža temeljni interes družbe (glej zlasti zgoraj navedeno sodbo Jipa, 
točka 23 in navedena sodna praksa).
36Pr
edložitveno sodišče se v zvezi s tem sklicuje na to, da je opravljanje naloge javne 
uprave zagotoviti plačilo proračunskih prejemkov v splošnem interesu, in na cilj var -
stva pravic drugih državljanov, ki se uresničuje z izterjavo javnih terjatev. To sodišče 
je neplačilo davčnega dolga družbe dolžnice v zadevi v postopku v glavni stvari pre d-
stavilo tudi kot grožnjo, ki prizadene osnovni interes družbe.
I - 11698SODBA Z DNE 17. 11. 2011 – ZADEVA C-434/10
37Seveda načeloma ni izključeno, da lahko, kot je poleg tega priznalo Evropsko sodišče 
za človekove pravice (glej zgoraj navedeno sodbo Riener proti Bolgariji, točke od 114 do 117), neizterjava davčnih terjatev spada med zahteve javnega reda. Vendar se lah-
ko glede na pravila prava Unije v zvezi s prostim gibanjem državljanov Unije to zgodi 
le ob resnični, sedanji in dovolj resni grožnji, ki prizadene osnovne interese družbe, in ob upoštevanju na primer pomena zadevnih zneskov ali potrebe po boju proti davč -
nim utajam.
38P
oleg tega ker je namen izterjave javnih terjatev, zlasti davkov, zagotovitev financ i-
ranja intervencij zadevne države članice glede na odločitve, ki so zlasti izraz njene splošne gospodarske in socialne politike (glej v tem smislu sodbo z dne 6. septembra 
 
2011 
v  zadevi Lady & Kid in drugi, C-398/09, ZOdl., str. I-7375, točka  24), se za  
ukrepe, ki jih sprejmejo javni organi, da bi zagotovili to izterjavo, načeloma ne more šteti, da so bili sprejeti izključno iz ekonomskih ciljev v  smislu določb člena  27(1) Direktive 2004/38.
39V
endar zgolj na podlagi podatkov iz predložitvene odločbe, kot so navedeni v točki 36 
te sodbe, ni mogoče preveriti, ali so bili ukrepi, kot so ukrepi v zadevi v postopku 
v glavni stvari, sprejeti na podlagi takih preudarkov, in zlasti v tem smislu ni mogoče 
ugotoviti, ali so bili sprejeti izključno iz ekonomskih ciljev. Nacionalno sodišče mora opraviti potrebne preiskave v zvezi s tem.
40Gle
de na navedene ugotovitve je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da pravo Unije 
ne nasprotuje zakonski določbi države članice, ki omogoča upravnemu organu, da prepove državljanu te države, da jo zapusti, zaradi davčnega dolga družbe, katere eden od poslovodij je, vendar pod dvojnim pogojem, da je cilj zadevnega ukrepa o d-
ziv na – v nekaterih izrednih okoliščinah, ki lahko izhajajo zlasti iz vrste ali pomena 
I - 11699ALADZHOV
tega dolga – resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo, ki prizadene osnovne interese 
družbe, in da zastavljeni cilj ni zgolj ekonomski. Nacionalno sodišče mora preveriti, ali je ta dvojni pogoj izpolnjen.
Drugo in tretje vprašanje
41Pr
edložitveno sodišče želi z drugim in tretjim vprašanjem, ki ju je treba obravnav a-
ti skupaj, izvedeti, pod katerimi pogoji je mogoče za zakonodajo, kot je zakonodaja 
v  postopku v  glavni stvari, šteti, da je sorazmerna in da spoštuje pravilo, v  skladu s katerim morajo omejitve prostega gibanja temeljiti na osebnem obnašanju zadevne osebe, če po eni strani obstajajo instrumenti Skupnosti za pomoč v davčnih zadevah, po drugi strani pa sta za zadevno zakonodajo značilna strogost in avtomatizem.
42V z
vezi s  tem je treba spomniti, da morajo biti v  skladu s  členom  27(2) Direktive 
2004/38 ukrepi, sprejeti zaradi javnega reda ali javne varnosti, v skladu z načelom s o-
razmernosti in morajo temeljiti izključno na osebnem obnašanju zadevnega posame -
znika. Poleg tega, kot je razvidno iz sodne prakse, navedene v točki 35 te sodbe, mora osebno obnašanje zadevnega posameznika predstavljati resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo, ki prizadene osnovne interese družbe. Utemeljitve, ki niso neposredno povezane s podrobnostmi posameznega primera ali ki se nanašajo na splošno preven -
tivo, niso dovoljene.
43V t
eh okoliščinah nacionalna določba zakona ali predpisa, ki bi avtomatično vodila 
v odločitev o prepovedi zapustitve ozemlja, le zaradi obstoja davčnega dolga, brez 
upoštevanja osebnega obnašanja zadevnega posameznika, ne bi izpolnjevala zahtev 
I - 11700SODBA Z DNE 17. 11. 2011 – ZADEVA C-434/10
prava Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 19. januarja 1999 v zadevi Calfa, C-348/96, 
Recueil, str. I-11, točki 27 in 28).
44V z
adevi v postopku v glavni stvari se na podlagi predložitvene odločbe zdi, da niti 
določbe zakonika o davčnem postopku in socialnem zavarovanju niti določbe ZBLD, na podlagi katerih je bila sprejeta odločba uprave o prepovedi P . Aladzhovu, da zapu -
sti bolgarsko ozemlje, ne nalagajo pristojnim upravnim organom obveznosti, da up o-
števajo osebno obnašanje zadevne osebe. Sicer je res, da se zdi, da določbe zakonika o davčnem postopku in socialnem zavarovanju ne izključujejo takega upoštevanja, ker organom, na katere se nanašajo, puščajo prosto presojo, s tem da določajo, da „lahko“ zahtevajo, da se taka prepoved naloži na podlagi ZBLD. V teh okoliščinah je 
treba ugotoviti, da čeprav navedenim organom ni odvzeta možnost upoštevati to ob -
našanje, zakonske določbe, kot so tiste v postopku v glavni stvari, ne vsebujejo nobene 
tovrstne obveznosti, ki je edina v skladu z zahtevami prava Unije.
45P
oleg tega je iz spisa, ki ga je Sodišču posredovalo predložitveno sodišče, razvidno, da 
se zdi, da ukrep, ki je bil sprejet zoper tožečo stranko, temelji le na obstoju davčnega dolga družbe, katere eden od poslovodij je tožeča stranka, in samo zaradi te lastnosti, brez posebne presoje osebnega obnašanja zadevne osebe ter brez omembe, da bi ta kakorkoli predstavljala grožnjo za javni red.
46V
endar ni Sodišče tisto, ki mora odločiti o skladnosti nacionalnih ukrepov s pravom 
Unije, ampak je predložitveno sodišče tisto, ki mora priti do potrebnih ugotovitev za 
presojo te skladnosti (zgoraj navedena sodba Jipa, točka 28).
47Pr
i preverjanju spoštovanja načela sorazmernosti bo moralo prav tako ugotoviti, ali je 
prepoved zapustitve ozemlja primerna za zagotovitev uresničitve zastavljenega cilja 
I - 11701ALADZHOV
in ne gre prek tega, kar je potrebno za doseženje tega cilja (glej v tem smislu zgoraj 
navedeno sodbo Jipa, točka 29). Glede tega mora predložitveno sodišče – čeprav ne -
možnost izterjave zadevnega dolga pomeni resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo, 
ki prizadene osnovne interese družbe – preveriti zlasti, ali je zadevni ukrep prep o-
vedi, s tem da je P . Aladzhovu odvzel možnost opravljati del njegove poslovne deja v-
nosti v tujini in mu je tako odvzel del dohodkov, po eni strani primeren in potreben 
za zagotovitev izterjave davka ter po drugi strani, ali je nujen za to. Prav tako mora preveriti, ali obstajajo drugi alternativni ukrepi prepovedi zapustitve ozemlja, ki bi bili 
prav tako učinkoviti za to izterjavo, ne da bi posegali v prosto gibanje.
48M
ed temi alternativnimi ukrepi bi lahko morebiti bili ukrepi, ki jih lahko nacionalni 
organi sprejmejo med drugim na podlagi Direktive 2008/55, ki jo je navedlo nacional -
no sodišče. Vendar mora nacionalno sodišče vsekakor preveriti, ali terjatev zadevne 
države članice spada na področje uporabe navedene direktive.
49Gle
de na navedeno je treba na drugo in tretje vprašanje odgovoriti, da čeprav bi bil 
ukrep prepovedi zapustitve ozemlja, kot je ukrep, ki se nanaša na P . Aladzhova v z a-
devi v postopku v glavni stvari, sprejet pod pogoji, določenimi v členu 27(1) Direktive 2004/38, pogoji, ki so določeni v odstavku 2 tega člena, nasprotujejo takemu ukrepu,
– če temelji izključno na obstoju davčnega dolga družbe, katere eden od poslovodij 
je tožeča stranka, in samo zaradi te lastnosti, brez posebne presoje osebnega ob -
na
šanja zadevne osebe in brez omembe, da bi ta kakorkoli predstavljala grožnjo 
za javni red, in
I - 11702SODBA Z DNE 17. 11. 2011 – ZADEVA C-434/10
– če prepoved zapustitve ozemlja ni primerna za zagotovitev uresničitve zastavlj e-
ne
ga cilja in gre prek tega, kar je potrebno za doseženje tega cilja.
Pr
edložitveno sodišče mora preveriti, ali gre za tak primer v zadevi, ki mu je predlo -
žena v odločanje.
Stro
ški
50K
er je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku 
pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev 
stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:
1. Pravo Unije ne nasprotuje zakonski določbi države članice, ki omogoča 
upravnemu organu, da prepove državljanu te države, da jo zapusti zaradi davčnega dolga družbe, katere eden od poslovodij je, vendar pod dvojnim 
pogojem, da je cilj zadevnega ukrepa odziv na – v nekaterih izrednih oko -
liščinah, ki lahko izhajajo zlasti iz vrste ali pomena tega dolga – resnično, 
sedanjo in dovolj resno grožnjo, ki prizadene osnovne interese družbe, in da zastavljeni cilj ni zgolj ekonomski. Nacionalno sodišče mora preveriti, ali je ta dvojni pogoj izpolnjen.
I - 11703ALADZHOV
2. Čeprav bi bil ukrep prepovedi zapustitve ozemlja, kot je ukrep, ki se nanaša 
na P . Aladzhova v zadevi v postopku v glavni stvari, sprejet pod pogoji, dolo -
čenimi v členu 27(1) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES 
z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih čl a-
nov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja 
Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EGS, pogoji, ki so določeni v odstavku 2 tega člena, nasprotujejo 
takemu ukrepu,
 – če temelji izključno na obstoju davčnega dolga družbe, katere eden od 
poslovodij je tožeča stranka, in samo zaradi te lastnosti, brez posebne presoje osebnega obnašanja zadevne osebe in brez omembe, da bi ta k a-
korkoli predstavljala grožnjo za javni red,
 – in če prepoved zapustitve ozemlja ni primerna za zagotovitev uresnič i-
tve zastavljenega cilja in gre prek tega, kar je potrebno za doseženje tega cilja.
 Predložitveno sodišče mora preveriti, ali gre za tak primer v zadevi, ki mu je predložena v odločanje.
Podpisi