STALIŠČE GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

MACIEJA SZPUNARJA,

predstavljeno 14. maja 2014 ( 1 )

Zadeva C‑146/14 PPU

Direktor na Direkcija „Migracija“ pri Ministerstvo na vatrešnite raboti

proti

Baširju Mohamedu Ali Mahdiju

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Administrativen sad Sofia-grad (Bolgarija))

„Območje svobode, varnosti in pravice — Direktiva o vračanju — Odstranitev nezakonito prebivajočega državljana tretje države — Upravno pridržanje — Podaljšanje takega pridržanja — Morebitna dopustnost prekoračenja najdaljšega trajanja pridržanja, utemeljena z neobstojem osebnih dokumentov — Ovire za izvršitev odločbe o odstranitvi — Upravičeno pričakovanje odstranitve — Zavrnitev veleposlaništva izvorne države zadevne osebe, da predloži dokument, potreben za vrnitev — Morebitna obveznost zadevne države članice, da predloži začasni dokument o statusu osebe“

Uvod

1. Sodišče mora četrtič ( 2 ) odločati v nujnem postopku za sprejetje predhodne odločbe v zvezi z razlago določb Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (UL L 348, str. 98), običajno imenovane Direktiva o vračanju.

2. V tem stališču se bom večkrat skliceval na sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP). Razlog za to odločitev je, da je namen Direktive 2008/115 v zvezi s pridržanjem upoštevati prav sodno prakso ESČP. ( 3 ) Ta sodna praksa izhaja iz člena 5 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane v Rimu 4. novembra 1950 (v nadaljevanju: EKČP), ki ustreza členu 6 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina). Člen 52(3), prvi stavek, Listine določa, da sta, če ta listina vsebuje pravice, ki ustrezajo pravicam, zagotovljenim z EKČP, vsebina in obseg teh pravic enaka kot vsebina in obseg pravic, ki ju določa EKČP. V zvezi s členom 7 Listine in členom 8(1) EKČP je Sodišče potrdilo, da „je treba členu 7 Listine dati enak pomen in obseg kot členu 8(1) EKČP, kakor se razlaga v sodni praksi [ESČP]“. ( 4 )

3. Menim, da enako velja za člen 6 Listine in člen 5 EKČP. ( 5 )

Pravni okvir

Pravo Unije

Listina

4. Člen 6 Listine določa: „Vsakdo ima pravico do svobode in varnosti.“

5. Člen 47 Listine, naslovljen „Pravica do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča“, določa: „Vsakdo, ki so mu kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, ima pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem v skladu s pogoji, določenimi v tem členu. Vsakdo ima pravico, da o njegovi zadevi pravično, javno in v razumnem roku odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom predhodno ustanovljeno sodišče. Vsakdo ima možnost svetovanja, obrambe in zastopanja. Osebam, ki nimajo zadostnih sredstev, se odobri pravna pomoč, kolikor je ta potrebna za učinkovito zagotovitev dostopa do sodnega varstva.“

Direktiva 2008/115

6. V uvodnih izjavah 6, 12 in 16 Direktive 2008/115 je navedeno: „(6) Države članice bi morale zagotoviti, da se nezakonito prebivanje državljanov tretjih držav zaključi po poštenem in preglednem postopku. V skladu s splošnimi načeli zakonodaje EU bi morale biti odločbe, izdane v skladu s to direktivo, sprejete za vsak primer posebej in bi morale temeljiti na nepristranskih merilih, pri čemer se ne bi smelo upoštevati zgolj nezakonitega prebivanja. Pri uporabi standardnih obrazcev za izdajo odločb v zvezi z vrnitvijo, kot so odločbe o vrnitvi ter, če so izdane, odločbe o prepovedi vstopa in določbe o odstranitvi, bi morale države članice upoštevati navedeno načelo in v celoti ravnati v skladu z vsemi veljavnimi določbami te direktive. […] (12) Obravnavati bi bilo treba položaj državljanov tretjih držav, ki prebivajo nezakonito, ampak njihova odstranitev še ni mogoča. Da bi lahko dokazale poseben položaj v primeru upravnih kontrol ali preverjanj, bi morale te osebe prejeti pisno potrdilo o svojem položaju. Države članice bi morale imeti veliko svobode pri odločanju glede oblike in obrazca pisnega potrdila, ki bi ga lahko vključile tudi v odločbe v zvezi z vrnitvijo, sprejete s skladu s to direktivo. […] (16) Uporaba pridržanja z namenom odstranitve bi morala biti omejena in bi morala v zvezi z uporabljenimi ukrepi in zastavljenimi cilji upoštevati načelo sorazmernosti. Pridržanje je upravičeno samo z namenom priprave vrnitve ali izvedbe postopka odstranitve in če uporaba milejših prisilnih ukrepov ni zadostna.“

7. Predmet urejanja Direktive 2008/115 je v njenem členu 1 opredeljen tako: „Ta direktiva določa skupne standarde in postopke, ki se uporabljajo v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, v skladu s temeljnimi pravicami kot splošnimi načeli prava Skupnosti in mednarodnega prava, vključno z obveznostmi, ki se nanašajo na zaščito beguncev in človekove pravice.“

8. Člen 3(7) Direktive 2008/115 določa, da „,nevarnost pobega‘ pomeni, da v posameznem primeru obstajajo razlogi na podlagi objektivnih meril, opredeljenih z zakonom, zaradi katerih se domneva, da bi državljan tretje države, ki je v postopku vrnitve, lahko pobegnil“.

9. Člen 15 Direktive 2008/115, naslovljen „Pridržanje“, določa: „1. Razen če v določenem primeru ni možno učinkovito uporabiti drugih zadostnih, vendar manj prisilnih ukrepov, lahko države članice pridržijo državljana tretje države, ki je v postopku vračanja, le, da pripravijo vrnitev in/ali izvedejo postopek odstranitve, zlasti če: (a) obstaja nevarnost pobega, ali (b) se zadevni državljan tretje države izogiba ali ovira pripravo vrnitve ali postopek odstranitve. Obdobje pridržanja je kar se da kratko in traja le toliko časa, kolikor trajajo postopki za ureditev odstranitve, ti pa se izvedejo skrbno. 2. Pridržanje odredijo upravni ali sodni organi. Odredba mora biti pisna, v njej morajo biti navedeni dejanski in pravni razlogi. Če so pridržanje odredili upravni organi, države članice: (a) zagotovijo hiter sodni pregled zakonitosti pridržanja, o kateri odločijo kar se da hitro po začetku pridržanja; (b) ali zadevnemu državljanu tretje države zagotovijo pravico, da začne postopek, s katerim se zakonitost pridržanja hitro pregleda kar se da hitro po sprožitvi ustreznega postopka. V tem primeru države članice nemudoma obvestijo zadevnega državljana tretje države o možnosti uvedbe takega postopka. Če je pridržanje nezakonito, se zadevnega državljana tretje države nemudoma izpusti. 3. V vsakem primeru se na zahtevo zadevnega državljana tretje države ali po uradni dolžnosti pridržanje pregleda v razumnih časovnih presledkih. V primeru podaljšanja pridržanja pregled nadzira sodni organ. 4. Kadar s pravnega vidika ali iz drugih razlogov ni več upravičeno pričakovati odstranitve ali ker pogoji iz odstavka 1 niso več izpolnjeni, pridržanje ni več upravičeno in zadevna oseba se nemudoma izpusti. 5. Pridržanje traja, dokler so izpolnjeni pogoji iz odstavka 1 in kolikor je to potrebno, da se zagotovi uspešna odstranitev. Vsaka država članica določi omejeno obdobje pridržanja, ki ne sme presegati šestih mesecev. 6. Države članice ne smejo podaljšati obdobja iz odstavka 5, razen za omejeno obdobje, ki v skladu z nacionalno zakonodajo ne sme presegati dvanajst mesecev, kadar obstaja verjetnost, da bo postopek odstranitve kljub vsem ustreznim prizadevanjem trajal dlje zaradi: (a) nezadostnega sodelovanja zadevnega državljana tretje države, ali (b) zamud pri pridobivanju potrebne dokumentacije iz tretjih držav.“

EKČP

10. Člen 5 EKČP v delu, ki je upošteven v tej zadevi, določa: „1. Vsakdo ima pravico do svobode in varnosti. Nikomur se ne sme odvzeti prostost, razen v naslednjih primerih in v skladu s postopkom, ki je predpisan z zakonom: […] (f) zakonit odvzem prostosti osebi z namenom, da bi ji preprečili nedovoljen vstop v državo, ali pripor osebe, proti kateri teče postopek za izgon ali za izročitev. […] 4. Vsakdo, ki mu je bila odvzeta prostost, ima pravico začeti postopek, v katerem bo sodišče hitro odločilo o zakonitosti odvzema prostosti in odredilo njegovo izpustitev, če je bil odvzem prostosti nezakonit. […]“

Bolgarsko pravo

Zakon o tujcih

11. Člen 41(1) zakona o tujcih v Republiki Bolgariji (Zakon za čuždencite v Republika Bălgaria, DV št. 153, z dne 23. decembra 1998) v različici, ki se uporablja za dejansko stanje v obravnavanem primeru (DV št. 108 z dne 17. decembra 2013, v nadaljevanju: zakon o tujcih), določa, da je mogoče prisilni upravni ukrep „odstranitve“ odrediti, če „tujec ne more dokazati, da je bil njegov vstop na ozemlje zakonit“.

12. Člen 42h(1), (3) in (4) zakona o tujcih v različici, ki se uporablja za položaj v postopku v glavni stvari, v povezavi s členom 10(1), točka 22, navedenega zakona določa, da je mogoče upravni ukrep „prepovedi vstopa“ odrediti, če se izkaže, da je namen vstopa tujca na ozemlje izkoristiti državo kot prehodno točko za izselitev v kakšno drugo tretjo državo.

13. Člen 44(5) zakona o tujcih določa: „Če ovire tujcu preprečujejo, da bi nemudoma zapustil ozemlje ali vstopil v drugo državo, se mora na podlagi odloka organa, ki je sprejel prisilni upravni ukrep, vsak teden zglasiti na lokalnem oddelku ministrstva za notranje zadeve v skladu s podrobnimi pravili iz uredbe o izvajanju tega zakona, razen če so bile ovire za izvajanje ukrepa odstranitve ali izgona odpravljene in so bili sprejeti ukrepi za njegovo takojšnjo prostovoljno vrnitev ali odstranitev.“

14. Člen 44(6) tega zakona določa: „Če je bil na podlagi člena 39a(1), točki 2 in 3, sprejet prisilni ukrep zoper tujca, čigar istovetnosti ni bilo mogoče ugotoviti, če ta ovira izvajanje odloka o odreditvi takega ukrepa ali če obstaja nevarnost pobega, lahko organ, ki je sprejel zadevni odlok, zoper navedenega tujca sprejme tudi odlok o pridržanju v prostorih centra za upravno pridržanje tujcev, da bi se pripravila njegova odstranitev iz Republike Bolgarije ali njegov izgon.“

15. Člen 44(8) tega istega zakona določa: „Upravno pridržanje traja, dokler so izpolnjeni pogoji iz odstavka 6, vendar največ šest mesecev. Pristojni organi na podlagi odstavka 1 po uradni dolžnosti enkrat mesečno skupaj z direktorjem direkcije za priseljevanje preverijo, ali so pogoji za pridržanje izpolnjeni. Če navedena oseba ne sodeluje s pristojnimi organi ali pride do zamude pri pridobivanju dokumentov, potrebnih za odstranitev ali izgon, se lahko pridržanje izjemoma podaljša na dvanajst mesecev. Če se ob upoštevanju dejanskih okoliščin zadeve ugotovi, da zaradi pravnih ali tehničnih razlogov ni več upravičeno pričakovati odstranitve, se zadevna oseba nemudoma izpusti.“

16. Člen 46a(1) zakona o tujcih določa: „Zoper odlok o nastanitvi v centru za upravno pridržanje je mogoče v štirinajstih dneh od dejanskega pridržanja vložiti tožbo v skladu s podrobnimi pravili iz zakonika o upravnem postopku [Administrativnoprocesualen kodeks, v nadaljevanju: APK].“

17. Člen 46a(2) tega zakona določa, da sodišče, ki obravnava zadevo, odloči o tej tožbi na javni obravnavi, ki se je zadevni osebi ni treba udeležiti, in da je zoper to sodno odločbo mogoča pritožba.

18. Na podlagi člena 46(a)(3) tega zakona „[v]sakih šest mesecev vodja centra za upravno pridržanje tujih državljanov predloži seznam tujcev, ki so zaradi ovir za njihovo odstranitev z ozemlja v centru bivali več kot šest mesecev. Seznam se predloži upravnemu sodišču v kraju, v katerem je center za upravno pridržanje.“

19. Člen 46a(4) zakona o tujcih določa: „Po izteku vsakega šestmesečnega obdobja nastanitve v centru za pridržanje sodišče po uradni dolžnosti ali na zahtevo zadevnega tujca in brez navzočnosti javnosti odloča o podaljšanju, nadomestnih ukrepih ali izpustu. Zoper sklep sodišča je mogoča pritožba v skladu s podrobnimi pravili iz [APK].“

20. V skladu z odstavkom 1, točka 4c, dopolnilnih določb zakona o tujcih je „nevarnost pobega tujca, zoper katerega je sprejet prisilni upravni ukrep“, dokazana, če ob upoštevanju dejstev obstaja utemeljen razlog za sum, da se ta oseba lahko izogne izvajanju odrejenega ukrepa. Taka dejstva so lahko, da osebe ni mogoče najti na njenem prijavljenem prebivališču, da je prej kršila javni red, da je bila prej obsojena, in sicer ne glede na rehabilitacijo, da ni zapustila države v roku, ki je bil določen za njeno prostovoljno zapustitev, da je jasno pokazala, da ne bo spoštovala ukrepa, ki ji je bil odrejen, da ima lažne dokumente ali dokumentov sploh nima, da je predložila napačne informacije, da je v preteklosti že pobegnila in da ni spoštovala prepovedi vstopa.

APK

21. Člen 128(1) APK, naslovljen „Pristojnost ratione materiae“, določa: „Upravna sodišča so pristojna za vse postopke o zahtevkih za: 1. sprejetje, spremembo, razveljavitev ali razglasitev ničnosti upravnega akta; […] 3. sodno varstvo zoper dejanja in opustitve uprave, ki nimajo pravne podlage.“

22. Člen 168(1) APK, naslovljen „Predmet sodnega nadzora“, določa: „Sodišče ne preuči le razlogov, na katere se sklicuje tožeča stranka, temveč mora na podlagi dokazov, ki so jih predložile stranke, opraviti nadzor nad zakonitostjo izpodbijanega upravnega akta z vidika vsakega od razlogov iz člena 146.“

23. V skladu s členom 170(1) APK, naslovljenim „Dokazno breme“, morajo „upravni organ in osebe, ki jim je izpodbijani upravni akt v korist, […] dokazati obstoj dejanskih razlogov, navedenih v aktu, in izpolnjevanje zakonskih zahtev za njegovo sprejetje“.

24. Člen 173(1) APK, naslovljen „Pristojnost sodišča ob razglasitvi ničnosti ali razveljavitvi upravnega akta“, določa: „Če se vprašanje ne predloži v presojo upravnemu organu, sodišče, ki obravnava zadevo, po razglasitvi ničnosti upravnega akta ali njegovi razveljavitvi vsebinsko odloči o zadevi.“

Dejansko stanje postopka v glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje

25. B. M. A. Mahdi je bil 9. avgusta 2013 zadržan na mejni kontroli Bregovo (Bolgarija), ko je poskušal zapustiti Bolgarijo, da bi se napotil v Srbijo. Ni imel osebnih dokumentov, predstavil pa se je kot Bašir Mohamed Ali Mahdi, rojen 5. novembra 1974 v Sudanu, in državljan te države.

26. Isti dan je direktor bolgarskega mejnega nadzora zoper B. M. A. Mahdija izrekel tri upravne ukrepe, in sicer ukrep „odstranitve“, ukrep „prepovedi vstopa tujca v Republiko Bolgarijo“ in odlok o upravnem pridržanju med izvajanjem prvih dveh ukrepov.

27. B. M. A. Mahdi je bil na podlagi odloka o upravnem pridržanju 10. avgusta 2013 nastanjen v posebnem centru za začasno nastanitev tujcev Direkcije „Migracija“ pri Ministerstvo na vatrešnite raboti (direkcija za priseljevanje pri ministrstvu za notranje zadeve) v Busmancih (Bolgarija), v okrožju Sofija (Bolgarija).

28. B. M. A. Mahdi je 12. avgusta 2013 pred bolgarskimi upravnimi organi podpisal izjavo o prostovoljni vrnitvi v Sudan.

29. Direktor na Direkcija „Migracija“ pri Ministerstvo na vatrešnite raboti (direktor direkcije za priseljevanje pri ministrstvu za notranje zadeve, v nadaljevanju: direktor) je 13. avgusta 2013 na veleposlaništvo Republike Sudan poslal dopis, v katerem ga je obvestil o ukrepih, sprejetih proti B. M. A. Mahdiju, in o njegovem pridržanju. Navedel je tudi, da mora konzularni oddelek pri tem veleposlaništvu potrditi istovetnost B. M. A. Mahdija in mu izdati potrdilo, ki nadomešča potni list, da bi lahko zapustil Bolgarijo in se vrnil v Sudan.

30. Na dan med 13. in 16. avgustom 2013, ki ga predložitveno sodišče ni podrobneje navedlo, je B. M. A. Mahdi pred bolgarskimi upravnimi organi podal ustno izjavo, da se ne želi prostovoljno vrniti v Sudan. Iz spisa izhaja, da je bila ta izjava podana po sestanku s predstavnikom veleposlaništva Republike Sudan, ki je potrdilo istovetnost B. M. A. Mahdija, ni pa mu izdalo osebnega dokumenta, s katerim bi lahko potoval v tujino. Ta zavrnitev je očitno temeljila na tem, da se B. M. A. Mahdi ni želel vrniti v Sudan. Republika Bolgarija je med obravnavo pred Sodiščem potrdila, da po tej zavrnitvi ni sprejela nobenega ukrepa.

31. Ga. Ruseva, bolgarska državljanka, katere vezi z B. M. A. Mahdijem sicer niso pojasnjene, je 16. avgusta 2013 direktorja prosila za izpustitev B. M. A. Mahdija proti varščini in priložila notarsko overjeno izjavo, v kateri je navedla, da zagotavlja stanovanje in vzdrževanje B. M. A. Mahdija. Navedla je tudi naslov.

32. Bolgarski organi so po tej prošnji 26. avgusta 2013 na prebivališču ge. Ruseve opravili preverjanje. Ugotovili so, da je šlo za štirisobno stanovanje, v katerem je imel B. M. A. Mahdi eno sobo.

33. Direktor je 27. avgusta 2013 svojemu nadrejenemu predlagal razveljavitev odloka o upravnem pridržanju, pri čemer se je opiral na izjavo ge. Ruseve in opravljeno preverjanje. Predlagal je tudi sprejetje manj prisilnega ukrepa zoper B. M. A. Mahdija, to je odloka o „mesečni zglasitvi na lokalnem oddelku ministrstva za notranje zadeve v kraju prebivališča“, dokler se ne odpravijo ovire za izvršitev odločbe o vrnitvi, sprejete zoper njega.

34. Direktor mejnega nadzora je 9. septembra 2013 v dopisu, poslanem istemu nadrejenemu, navedel, da odlok ne bi smel biti razveljavljen, ker B. M. A. Mahdi ni zakonito vstopil v Bolgarijo, nima dovoljenja za prebivanje v Bolgariji, ker mu je nacionalna agencija za begunce 29. decembra 2012 zavrnila status begunca in ker je storil kaznivo dejanje, s tem ko je nacionalno mejo med Bolgarijo in Srbijo prestopil zunaj za to predvidenih mest.

35. Po navedbah predložitvenega sodišča ni bila niti zoper odlok o upravnem pridržanju, niti zoper zavrnitev razveljavitve te nastanitve in njene nadomestitve z manj prisilnim ukrepom, niti zoper odločbo o nepodelitvi statusa begunca vložena tožba.

36. Iz predložitvene odločbe izhaja, da je bila zadeva v glavni stvari predložitvenemu sodišču predložena z dopisom direktorja. Ta je predložitvenemu sodišču predlagal, naj po uradni dolžnosti na podlagi člena 46a(3) in (4) zakona o tujcih odloči o nadaljnjem trajanju pridržanja B. M. A. Mahdija.

37. V teh okoliščinah je Administrativen sad Sofia-grad (upravno sodišče v Sofiji, Bolgarija) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta štiri vprašanja: „1. Ali je treba člen 15(3) in (6) [Direktive 2008/115/ES] v povezavi s členoma 6 in 47 [Listine] ter s pravico do sodnega nadzora in učinkovitega sodnega varstva razlagati tako, da: (a) če mora upravni organ na podlagi nacionalnega prava zadevne države članice vsak mesec pregledati, ali še traja upravno pridržanje, ne da bi pri tem izrecno obstajala dolžnost odreditve upravnega ukrepa, in sodišču po uradni dolžnosti predložiti seznam državljanov tretjih držav, katerih pridržanje zaradi ovir za odstranitev traja dlje od zakonitega trajanja začetnega pridržanja, ali mora ob izteku obdobja, določenega v individualni odločbi o začetnem pridržanju, odrediti izrecni ukrep pregleda pridržanja glede na razloge za podaljšanje pridržanja, določene s pravom Unije, ali pa zadevno osebo izpustiti? (b) če lahko sodišče na podlagi nacionalnega prava države članice po izteku z nacionalnim pravom določenega najdaljšega trajanja začetnega pridržanja z namenom odstranitve odredi podaljšanje pridržanja, njegovo nadomestitev z milejšim ukrepom ali izpustitev državljana tretje države članice, ali mora v primeru, kot je ta iz postopka v glavni stvari, izvršiti nadzor nad zakonitostjo ukrepa pregleda pridržanja, pri katerem so bili navedeni pravni in dejanski razlogi za nujnost podaljšanja pridržanja in njegovo trajanje, tako da po vsebini odloči o nadaljevanju pridržanja, njegovi nadomestitvi ali izpustitvi zadevne osebe? (c) lahko sodišče na podlagi nacionalnega prava države članice nadzor nad zakonitostjo ukrepa pregleda pridržanja, pri katerem so bili navedeni le razlogi, iz katerih ni mogoče izvršiti odločbe o odstranitvi državljana tretje države, opravi glede na razloge za podaljšanje pridržanja, določene s pravom Unije, tako da v sporu po vsebini odloči – z odreditvijo nadaljevanja pridržanja, njegove nadomestitve ali izpustitve zadevne osebe – le na podlagi dejstev in dokazov, ki jih je navedel oziroma predložil upravni organ, ter ugovorov in dejstev, ki jih je podal oziroma navedel državljan tretje države? 2. Ali je treba v primeru, kot je ta iz postopka v glavni stvari, člen 15(1) in (6) [Direktive 2008/115] razlagati tako, da je z nacionalnim pravom določeni samostojni razlog za podaljšanje pridržanja, namreč da ‚zadevna oseba nima osebnih dokumentov‘, dopusten z vidika prava Unije, ker ga je mogoče zajeti s primeroma iz [navedenega odstavka (6)] Direktive, če je v skladu z nacionalnim pravom države članice na podlagi navedene okoliščine mogoče utemeljeno domnevati, da se bo zadevna oseba poskusila izogniti izvršitvi odločbe o odstranitvi, kar pomeni nevarnost pobega v smislu prava te države članice? 3. Ali je treba v primeru, kot je ta iz postopka v glavni stvari, člen 15(1), (a) in (b), in (6) [Direktive 2008/115] v povezavi z uvodnima izjavama 2 in 13 te direktive o spoštovanju temeljnih pravic in dostojanstva državljanov tretjih držav ter o uporabi načela sorazmernosti razlagati tako, da dopušča, da se to, da obstaja nevarnost pobega, ugotovi na podlagi okoliščin, da zadevna oseba nima osebnih dokumentov, da je nezakonito prestopila državno mejo in izjavila, da se ne želi vrniti v svojo državo izvora, čeprav je prej izpolnila izjavo o prostovoljni vrnitvi v svojo državo in navedla pravilne osebne podatke, pri čemer te okoliščine spadajo pod pojem „nevarnost pobega“ naslovnika odločbe o vrnitvi v smislu [Direktive 2008/115], ki je v nacionalnem pravu opredeljena kot na podlagi dejstev utemeljena domneva, da se bo zadevna oseba poskušala izogniti izvršitvi odločbe o vrnitvi? 4. Ali je treba v primeru, kot je ta iz postopka v glavni stvari, člen 15(1), (a) in (b), (4) in (6) [Direktive 2008/115] v povezavi z uvodnima izjavama 2 in 13 te direktive o spoštovanju temeljnih pravic in dostojanstva državljanov tretjih držav ter o uporabi načela sorazmernosti razlagati tako, da: (a) državljan tretje države ne sodeluje pri pripravi izvršitve odločbe o odstranitvi v državo izvora, če uslužbencu diplomatskega predstavništva te države ustno izjavi, da se ne želi vrniti v svojo državo izvora, čeprav je prej izpolnil izjavo o prostovoljni vrnitvi in navedel pravilne osebne podatke, pri posredovanju dokumentov s strani tretje države pa je prišlo do zamude in je upravičeno pričakovati izvršitev odločbe o vrnitvi, in če v teh okoliščinah diplomatsko predstavništvo te države ne izda dokumenta, potrebnega za vrnitev zadevne osebe v njeno državo izvora, je pa potrdilo njeno istovetnost? (b) je v primeru izpustitve – kadar ni upravičeno pričakovati izvršitve odločbe o odstranitvi – državljana tretje države, ki nima osebnih dokumentov ter je nezakonito prestopil državno mejo in izjavil, da se ne želi vrniti v svojo državo izvora, treba izhajati iz tega, da mora država članica izdati začasni dokument o statusu zadevne osebe, če diplomatsko predstavništvo države izvora v teh okoliščinah ne izda dokumenta, potrebnega za vrnitev zadevne osebe v njeno državo izvora, je pa potrdilo njeno istovetnost?

Nujni postopek

38. Administrativen sad Sofia-grad je z ločenim sklepom z dne 28. marca 2014 predlagalo, naj se ta predlog za sprejetje predhodne odločbe predloži v obravnavo po nujnem postopku za sprejetje predhodne odločbe iz člena 107 Poslovnika Sodišča.

39. V teh okoliščinah je tretji senat Sodišča 8. aprila 2014 na predlog sodnika poročevalca in po opredelitvi generalnega pravobranilca odločil, da ugodi predlogu predložitvenega sodišča, naj se predlog za sprejetje predhodne odločbe obravnava po nujnem postopku.

Analiza

Uvodna ugotovitev

40. Glede na besedilo in naravo postavljenih vprašanj je treba najprej spomniti, da Sodišče, kadar odloča o predlogu za sprejetje predhodne odločbe, v skladu s členom 267 PDEU ni pristojno uporabiti pravil Unije za določen primer in s tem nacionalne pravne določbe opredeliti glede na to pravilo. ( 6 )

41. Sodišče pa lahko v okviru sodnega sodelovanja, uvedenega s členom 267 PDEU, na podlagi dokazov v spisu nacionalnemu sodišču predloži elemente razlage prava Unije, ki bi lahko bili zanj uporabni pri presoji učinkov pravnih določb Unije. ( 7 ) Vprašanja, ki jih je postavilo predložitveno sodišče, bom obravnaval v tem smislu.

Dopustnost vprašanj za predhodno odločanje

42. Menim, da so vsa vprašanja dopustna, vključno z zadnjim, ki se nanaša na možnost, da se B. M. A. Mahdi izpusti. To vprašanje glede na sodno prakso Sodišča ni hipotetično. ( 8 ) Nasprotno, je v skladu z logiko predhodnih vprašanj in je njihova posledica. Predložitvenemu sodišču mora biti omogočeno, da v primeru izpustitve B. M. A. Mahdija usmerja upravo. Zato bom vprašanja preučil v vrstnem redu, v katerem so postavljena.

Vsebina vprašanj za predhodno odločanje

43. Predložitveno sodišče postavlja vrsto postopkovnih in vsebinskih vprašanj glede razlage člena 15 Direktive 2008/115.

Sistem pridržanja, uveden z Direktivo 2008/115

44. Da bi se podali koristni odgovori na vprašanja predložitvenega sodišča, je treba na kratko predstaviti sistem pridržanja – ter pregled in sodni nadzor nad njim – uveden s členom 15 Direktive 2008/115.

45. Namen Direktive 2008/115 je v skladu z navedenim v uvodni izjavi 2 te direktive oblikovanje učinkovite politike odstranjevanja in vračanja, ki temelji na skupnih standardih za vračanje oseb na human način, ki v celoti spoštuje človekove pravice in osebno dostojanstvo. Njen cilj je zagotoviti ravnovesje med pravicami in interesi držav članic v zvezi z nadzorom nad vstopom, prebivanjem in odstranitvijo tujcev ( 9 ) ter posamičnimi pravicami zadevnih oseb. Glede teh je namen Direktive 2008/115 v zvezi s pravico do svobode upoštevati sodno prakso ESČP. ( 10 ) Enako velja za „dvajset vodilnih načel o prisilnem vračanju“, ki jih je 4. maja 2005 ( 11 ) sprejel odbor ministrov Sveta Evrope in na katere v uvodni izjavi 3 napotuje Direktiva 2008/115. Člen 15 te direktive je bil, v okviru zakonodajnega postopka, ( 12 ) eden od členov, o katerem so politične institucije Unije najbolj razpravljale ( 13 ).

46. Načelo, na katerem temelji člen 15 Direktive 2008/115, je, da le potek postopka vrnitve in odstranitve upravičuje odvzem svobode in da pridržanja glede na to določbo ni več mogoče upravičiti, če se navedena postopka ne vodita z zahtevano skrbnostjo. ( 14 )

47. Iz člena 15(1) Direktive 2008/115 izhaja, da je pridržanje lahko le ultima ratio, če ni milejših ukrepov, in da je vsekakor mogoče odrediti pridržanje le, če obstaja nevarnost pobega ali se zadevni državljan tretje države izogiba pripravi vrnitve ali postopku odstranitve ali ju ovira. Pridržanje z namenom odstranitve ni niti kaznovalne, ( 15 ) niti kazenske narave, niti ni zaporna kazen. ( 16 ) Člen 15(1) Direktive 2008/115 je treba razlagati ozko, saj je prisilno pridržanje kot odvzem svobode izjema od temeljne pravice do osebne svobode. ( 17 )

48. V skladu z načelom sorazmernosti se pridržanje osebe, proti kateri teče postopek za odstranitev, ne podaljšuje za nerazumen čas, to pomeni, da ne presega roka, ki je nujno potreben za dosego zastavljenega cilja. ( 18 ) To načelo je navedeno v členu 15(5) Direktive 2008/115, ki poleg tega določa, da vsaka država članica določi omejeno obdobje pridržanja, ki ne sme presegati šestih mesecev. ( 19 )

49. Če so začetni pogoji za pridržanje iz člena 15(1) Direktive 2008/115 še izpolnjeni, lahko država članica izjemoma podaljša najdaljše začetno obdobje pridržanja, če je kljub vsem razumnim prizadevanjem verjetno, da bo postopek odstranitve trajal dlje, in če je izpolnjen kateri od dodatnih pogojev iz člena 15(6) te direktive, in sicer nezadostno sodelovanje zadevnega državljana tretje države ali zamude pri pridobivanju potrebne dokumentacije iz tretjih držav. Ta dodatna pogoja sta izčrpna. Tudi člen 15(6) Direktive 2008/115 je treba, tako kot člen 15(1) te direktive, razlagati ozko.

50. Ko pogoji za pridržanje enkrat niso več izpolnjeni, je treba zadevno osebo v skladu s členom 15(4) Direktive 2008/115 takoj izpustiti.

51. Direktiva 2008/115 v členu 15(2) določa sodni nadzor pridržanj, ki so jih odredili upravni organi. Države članice morajo tako bodisi zagotoviti hiter sodni pregled zakonitosti pridržanja, ki se izvede čim prej po začetku pridržanja, bodisi zadevnemu državljanu tretje države zagotoviti pravico, da začne postopek, s katerim se zakonitost pridržanja hitro pregleda, in sicer čim prej po začetku zadevnega postopka. Zakonodajalec Unije je nameraval s to zahtevo upoštevati tudi upoštevno sodno prakso ESČP v zvezi s pridržanjem z namenom odstranitve ( 20 ) in vodilnim načelom št. 9 o prisilni vrnitvi ( 21 ).

52. Republika Bolgarija je v pisnih stališčih navedla, da je s členom 46a(1) in (2) zakona o tujcih sprejela drugo možnost iz člena 15(2)(b) Direktive 2008/115.

53. V skladu s členom 15(3), prvi stavek, Direktive 2008/115 je pridržanje vsekakor predmet pregleda „v razumnih časovnih presledkih“ na zahtevo zadevne osebe ali po uradni dolžnosti.

54. Po navedbah Republike Bolgarije so te zahteve iz Direktive 2008/115 prenesene s členoma 44(8) in 46(a)(3) in (4) zakona o tujcih.

55. Nazadnje, na podlagi člena 15(3), drugi stavek, navedene direktive „[v] primeru podaljšanja pridržanja“ preglede obvezno nadzira sodni organ.

56. Iz spisa izhaja, da je Republika Bolgarija to obveznost prenesla s členom 46(a)(3) in (4) zakona o tujcih.

Prvo vprašanje, točka (a)

57. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem, točka (a), v bistvu sprašuje, ali je treba v skladu s členom 15(3) Direktive 2008/115 pridržanje pregledati z izrecnim ukrepom, to pomeni, ali je treba na podlagi takega pregleda z izrecnim ukrepom skleniti, da se pridržanje zadevne osebe podaljša ali pa se ta oseba izpusti. Predložitveno sodišče tako želi izvedeti, katere obveznosti ima nacionalni upravni organ, ki redno nadzira zakonitost pridržanja.

58. Iz spisa izhaja, da v skladu z bolgarskim pravom upravnemu organu, ki izvaja ta nadzor, ni treba sprejeti izrecnega pisnega akta v zvezi s podaljšanjem ukrepa, niti kadar izvaja obvezne mesečne preglede ( 22 ) niti preden pošlje spis sodišču v okviru predloga za podaljšanje ukrepa na več kot šest mesecev. ( 23 )

59. Člen 15(2), drugi stavek, Direktive 2008/115 določa, da mora biti pridržanje odrejeno pisno, pri čemer morajo biti navedeni dejanski in pravni razlogi. Ne določa pa, niti kateri organ mora izvesti pregled niti kakšno obliko naj bi tak pregled imel.

60. Menim, da izraz „pregled“ pomeni, da mora organ, pristojen za pregled, preučiti, ali so začetni razlogi za pridržanje, navedeni v členu 15(1) Direktive 2008/115, še veljavni. V vsakem posamičnem primeru mora skrbno preveriti, ali (še) obstaja nevarnost pobega in ali se zadevna oseba izogiba pripravi vrnitve ali postopku odstranitve ali ju ovira. Preveriti mora tudi, ali je treba sprejeti manj prisilne ukrepe.

61. V zvezi z izrednim podaljšanjem prek obdobja iz člena 15(5) Direktive 2008/115 mora organ, pristojen za pregled, zagotoviti tudi, da je izpolnjen eden od dodatnih pogojev iz člena 15(6) Direktive 2008/115.

62. Vsak pregled mora sodnemu organu omogočiti, da opravi sodni nadzor v skladu s členom 15(2) ali (3) navedene direktive, da bi se v skladu s členom 47 Listine zadevni osebi zagotovilo pravno sredstvo. ( 24 )

63. Kakšna je posledica teh zahtev za obliko pregleda?

64. V zvezi s tem predlagam razlikovanje po eni strani med pregledi „v razumnih časovnih presledkih“, navedenimi v členu 15(3), prvi stavek, Direktive 2008/115, in po drugi strani pregledi „v primeru podaljšanja pridržanja“, navedenimi v členu 15(3), drugi stavek, navedene direktive.

65. Pregledi v razumnih časovnih presledkih iz člena 15(3), prvi stavek, Direktive 2008/115 se opravijo v obdobju, določenem z odločbo o začetnem pridržanju. Torej se zdi nov akt odveč, če se pridržanje ne podaljša prek začetnega trajanja in če se razlogi niso spremenili.

66. Pregledi v primeru podaljšanih pridržanj iz člena 15(3), drugi stavek, navedene direktive se v skladu z mojim razumevanjem te določbe opravijo, da bi se doseglo podaljšanje začetnega pridržanja ne glede na to, ali se to podaljšanje začne v obdobju iz člena 15(5) Direktive 2008/115 ( 25 ) ali ob izteku tega obdobja ( 26 ). V teh primerih je treba sprejeti novo odločbo, ki ima enako obliko kot začetna odločba in torej izpolnjuje formalne zahteve iz člena 15(2), drugi stavek, navedene direktive. Ta formalna zahteva je naložena zaradi omogočanja nadaljnjega sodnega nadzora.

67. Iz navedenega izhaja, da bi bilo treba na prvo vprašanje, točka (a), odgovoriti, da je treba člen 15(3) Direktive 2008/115 razlagati tako, da mora pristojni organ v položaju, v katerem se je začetno trajanje pridržanja izteklo, odločiti o podaljšanju začetnega pridržanja s pisno odločbo ter pri tem navesti dejanske in pravne razloge.

Prvo vprašanje, točki (b) in (c)

68. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem, točki (b) in (c), pri čemer je treba ta dva dela tega vprašanja preučiti skupaj, Sodišče v bistvu sprašuje, ali mora, če opravlja nadzor nad ukrepom pregleda ali če odloči, da bo podaljšalo pridržanje, odločati vsebinsko in na katera dejstva se lahko opre. Predložitveno sodišče želi tako izvedeti, kakšna sta narava in obseg obveznega sodnega nadzora, da bi se podaljšal ukrep, če se je najdaljši prvotno določeni rok za pridržanje iztekel.

69. Iz tega vprašanja za predhodno odločanje izhaja, da se zdi, da predložitveno sodišče ni gotovo, kakšna je njegova vloga v okviru nadzora nad pregledom v skladu s členom 15(3), drugi stavek, Direktive 2008/115.

70. V naravo sodnega nadzora je zajeto, da mora biti sodnemu organu omogočeno, da preveri, ali so razlogi, na katerih je temeljila odločba o pridržanju, še vedno veljavni, in po potrebi, ali so izpolnjeni pogoji za podaljšanje pridržanja. Nacionalno sodišče mora imeti zaradi spoštovanja člena 47 Listine pri odločanju o vsebini neomejeno pristojnost. Zato mu mora biti omogočeno, da odloči o podaljšanju pridržanja, nadomestitvi pridržanja z manj prisilnim ukrepom ali izpustu zadevne osebe.

71. Menim, da Direktiva 2008/115 sama po sebi ne nasprotuje položaju, v katerem o podaljšanju pridržanja odloča sam sodni organ, če ima na voljo vse zgoraj navedene elemente.

72. Sodišče je potrdilo, da je člen 15 Direktive 2008/115 brezpogojen in dovolj natančen, da zato, da bi se državam članicam omogočilo njegovo izvajanje, niso potrebni drugi posebni elementi. ( 27 ) Predložitveno sodišče ga torej lahko neposredno uporablja v korist posameznika.

73. V skladu s členom 15(2) in (3) Direktive 2008/115, razlaganim z vidika člena 47 Listine, mora biti sodni organ po potrebi pristojen, da od upravnega organa zahteva, naj mu predloži vse elemente v zvezi z vsakim posamičnim spisom, državljanu zadevne tretje države pa predloži svoja stališča.

74. Nekateri ukrepi, kot sta usklajevanje s prevozniki in dopisovanje z organi tretjih držav, pa spadajo med naloge upravnega organa, in ne predložitvenega sodišča.

75. Nacionalno sodišče mora torej v zvezi z vsebino prevzeti neomejeno pristojnost. Ker lahko neposredno uporabi člen 15 Direktive 2008/115, mora torej po potrebi izvzeti določbe nacionalnega prava, ki preprečujejo prevzem take neomejene pristojnosti. Naj v zvezi s tem spomnim na ustaljeno sodno prakso Sodišča, v skladu s katero mora nacionalno sodišče „v celoti uporabiti pravo Unije in zavarovati pravice, ki jih to pravo priznava posameznikom, pri čemer ne uporabi morebitnih nasprotujočih določb nacionalnega prava. ( 28 )

76. Če na primer po postopku iz člena 46a(4) zakona o tujcih zadevna oseba v skladu z nacionalnim pravom ne more predložiti svojih stališč glede odločbe o pridržanju, bi moralo predložitveno sodišče tako preprečitev izvzeti in navedeno osebo povabiti k predložitvi stališč.

77. Zato predlagam, naj se na prvo vprašanje, točki (b) in (c), odgovori, da je treba v okviru člena 15(2) in (3) Direktive 2008/115 nad vsako odločbo v zvezi s podaljšanjem pridržanja, ki jo sprejme nacionalni upravni organ, opraviti sodni nadzor, da bi se zagotovilo spoštovanje pravice zadevne osebe do učinkovitega pravnega sredstva, določene v členu 47 Listine. Vsakemu sodnemu organu, ki opravlja tak sodni nadzor ali odloča o podaljšanju pridržanja, je treba omogočiti, da deluje z neomejeno pristojnostjo in odloča o vsebini, pri čemer upošteva vse okoliščine in konkretne ugotovitve, navedene med postopkom v glavni stvari, ter da sprejme odločitev po presoji dejstev in dokazov, na katere se je skliceval upravni organ, ter ugovorov in dejstev, ki jih je predložil državljan tretje države. Omogočeno mu mora biti, da odloči o podaljšanju pridržanja, nadomestitvi pridržanja z manj prisilnim ukrepom ali izpustu zadevne osebe.

Drugo in tretje vprašanje

78. Predložitveno sodišče z drugim in tretjim vprašanjem, ki ju je treba preučiti skupaj, v bistvu sprašuje, ali člen 15(1) in (6) Direktive 2008/115 nasprotuje nacionalni praksi, v skladu s katero je mogoče začetno šestmesečno obdobje pridržanja podaljšati iz samostojnega razloga, da državljan zadevne tretje države nima osebnih dokumentov, in če v okviru dejanskega stanja, kakršno je v postopku v glavni stvari, obstaja nevarnost pobega v skladu s členom 15(1) in (6) navedene direktive.

79. Na začetku je treba poudariti, da to, da zadevna oseba nima osebnih dokumentov, ni kot razlog navedeno niti med razlogi v zvezi z začetno odločbo o pridržanju, določenimi v členu 15(1) Direktive 2008/115, niti med razlogi v zvezi s podaljšanjem obdobja pridržanja, določenimi v členu 15(6) navedene direktive.

80. V tem okviru naj spomnim, da bi bila državljanu tretje države lahko s pridržanjem še naprej odvzeta prostost samo, če bi lahko njegovo ravnanje ogrozilo izvršitev odločbe o vrnitvi z odstranitvijo. ( 29 )

81. To, da ta oseba nima dokumentov, je vsekakor eden od elementov, ki jih bo predložitveno sodišče upoštevalo pri ugotavljanju, ali obstaja nevarnost pobega in ali se zadevna oseba izogiba pripravi vrnitve ali postopku odstranitve ali ju preprečuje. Zdi se mi, da tudi odstavek 1, točka 4c, dodatnih določb zakona o tujcih izraža to zahtevo.

82. Poleg tega opozarjam, da je izraz „nevarnost pobega“ v členu 3(7) Direktive 2008/115 opredeljen kot dejstvo, „da v posameznem primeru obstajajo razlogi na podlagi objektivnih meril, opredeljenih z zakonom, zaradi katerih se domneva, da bi državljan tretje države, ki je v postopku vrnitve, lahko pobegnil“.

83. Sodišče je v okviru člena 7(4) Direktive 2008/115 ( 30 ) presodilo, da mora vsaka presoja v zvezi z nevarnostjo pobega temeljiti na posamični obravnavi primera zadevne osebe. ( 31 ) Taka osebna preučitev nujnosti, da se osebi odvzame prostost zaradi zagotovitve spoštovanja odločbe o odstranitvi, spada tudi na področje širšega varstva proti samovoljnemu ravnanju. ( 32 )

84. Zato predlagam, naj se na drugo in tretje vprašanje odgovori, da člen 15(1) Direktive 2008/115 nasprotuje pridržanju le iz razloga, da državljan tretje države nima osebnih dokumentov. Tak element pa je vseeno mogoče upoštevati kot enega od upoštevnih elementov za ugotovitev, ali obstaja nevarnost pobega v smislu istega odstavka.

Četrto vprašanje, točka (a)

85. Predložitveno sodišče s četrtim vprašanjem, točka (a), Sodišče v bistvu sprašuje, ali so bili v okoliščinah zadeve iz postopka v glavni stvari za ugotovitev, ali bolgarski organi lahko podaljšajo pridržanje državljana tretje države, v skladu z besedilom iz člena 15(6) Direktive 2008/115 v zvezi z njim dokazani „nezadostno sodelovanje“ in/ali „zamude pri pridobivanju potrebne dokumentacije iz tretjih držav“.

86. Menim, da odgovor na četrto vprašanje, točka (a), izhaja neposredno iz člena 15(6) Direktive 2008/115. Namen tega odstavka je urediti položaje, v katerih je morala država članica, ki izvaja postopek odstranitve, pred odločanjem o podaljšanju pridržanja vložiti vsa razumna prizadevanja, to je sprejeti vse ukrepe, ki jih mora. Če je kljub temu verjetno, da bo postopek odstranitve trajal dlje (zaradi nezadostnega sodelovanja državljana tretje države ali zamud pri pridobivanju potrebne dokumentacije iz tretjih držav), lahko izjemoma podaljša obdobje pridržanja prek obdobja iz člena 15(5) Direktive 2008/115.

87. Dejstva iz postopka v glavni stvari v zvezi s to določbo mora preučiti predložitveno sodišče.

88. V teh okoliščinah – tudi če bi bila iz dejstev iz postopka v glavni stvari, ki jih je opisalo predložitveno sodišče, razvidna nezadostno sodelovanje B. M. A. Mahdija in/ali zamuda pri pridobivanju potrebnih dokumentov iz Sudana – si morajo bolgarski organi še naprej „ustrezno prizadevati“, kot se zahteva s členom 15(6) Direktive 2008/115.

89. Med celotnim obdobjem pridržanja morajo dejavno in nepretrgoma ukrepati, da bi pri veleposlaništvu dosegli izdajo potnih listin, poleg tega pa si morajo prizadevati doseči dogovor o čim hitrejši pripustitvi B. M. A. Mahdija v Sudan. Naj ponovim, da je edini razlog za pridržanje odstranitev in da ta ni kaznovalne narave.

90. Sodna praksa ESČP tako analizo potrjuje. To sodišče je namreč ugotovilo, da je Republika Bolgarija kršila pravico do svobode v zadevi, v kateri so bolgarski organi v obdobju osemnajstih/18 mesecev le trikrat pisali diplomatskemu predstavništvu zadevne tretje države v zvezi z zahtevo za izdajo potne listine tožeči stranki. Po navedbah ESČP ti trije dopisi niso bili zadosten dokaz, da so bolgarski organi dejavno spremljali zadevo ali da so si prizadevali, da bi dosegli dogovor o hitrem prevozu ali pripustitvi tožeče stranke v tretjo državo. ( 33 )

91. Nazadnje, zdi se, da iz predloga za sprejetje predhodne odločbe izhaja, da je Republika Bolgarija določbo v zvezi z najdaljšim pridržanjem prenesla v člen 44(8) zakona o tujcih tako, da „se lahko pridržanje podaljša na dvanajst mesecev“. ( 34 ) Če to pomeni, da se je tako odločila, da bo celotno obdobje pridržanja omejila na dvanajst mesecev in da ne bo izkoristila najdaljšega roka, dovoljenega s členom 15(5) in (6) Direktive 2008/115, ( 35 ) te določbe ne more uporabiti tako, da bi lahko rok pridržanja podaljšala skupaj na več kot dvanajst mesecev. Država članica se namreč proti posamezniku ne more sklicevati na določbo direktive. ( 36 )

92. Zato bi bilo treba na četrto vprašanje, točka (a), odgovoriti, da lahko organi države članice v skladu s členom 15(6) Direktive 2008/115 podaljšajo obdobje pridržanja prek obdobja, navedenega v členu 15(5) navedene direktive, le če postopek odstranitve traja dlje zaradi dejstev, ki jih ni mogoče pripisati tem organom. Tudi če bi dejansko stanje postopka v glavni stvari kazalo na nezadostno sodelovanje državljana tretje države in/ali zamudo pri pridobivanju potrebnih dokumentov iz tretjih držav, si mora država članica dejavno in nepretrgoma še naprej prizadevati za izvršitev postopka odstranitve.

Četrto vprašanje, točka (b)

93. Predložitveno sodišče s tem zadnjim vprašanjem Sodišče sprašuje, ali mora država članica, če je državljan tretje države izpuščen in organi te države še vedno ne izdajo osebnega dokumenta, izdati začasni dokument o statusu navedenega državljana.

94. Kot je poudarila Komisija v svojih stališčih, pogoji za prebivanje na ozemlju držav članic nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, glede katerih ni mogoče izvršiti postopka odstranitve, niso usklajeni. Uredba Sveta (ES) št. 1030/2002 z dne 13. junija 2002 o enotni obliki dovoljenja za prebivanje za državljane tretjih držav (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 3) se v skladu z njenim členom 1(2) uporablja le za zakonito prebivanje.

95. Če bi bolgarski organi odločili, da se B. M. A. Mahdiju ni treba več vrniti v Sudan, bi imeli v skladu s členom 6(4) Direktive 2008/115 možnost, da mu dodelijo dovoljenje za prebivanje ali drugo dovoljenje, ki iz sočutja, humanitarnih razlogov ali drugih razlogov zagotavlja pravico do prebivanja.

96. Če se taka odločitev ne sprejme, menim, da obveznost držav članic, da zadevni osebi zagotovijo pisno potrdilo o njenem položaju, izhaja iz sistematike Direktive 2008/115. Tak dokument bi lahko preprečil, da bi navedeno osebo bolgarski organi znova zadržali, če bi se od nje pozneje zahtevalo, da dokaže svoj posebni položaj med preverjanjem ali upravnim pregledom.

97. Predlagam torej, da se na četrto vprašanje, točka (b), odgovori, da je treba člen 15(4) Direktive 2008/115 razlagati z vidika njene uvodne izjave 12 tako, da mora država članica državljanu tretje države, če se ta izpusti, izdati pisno potrdilo o njegovem položaju, da bi lahko dokazal svoj posebni položaj v primeru upravnega pregleda ali preverjanja.

Predlog

98. Glede na zgornje preudarke Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Administrativen sad Sofia-grad, odgovori: 1. Člen 15(3) Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav je treba razlagati tako, da mora pristojni organ z izrecnim posamičnim ukrepom odločiti o podaljšanju začetnega pridržanja. 2. V okviru člena 15(2) in (3) Direktive 2008/115 je treba nad vsako odločbo o podaljšanju pridržanja, ki jo sprejme upravni organ, opraviti sodni nadzor, da bi se zagotovilo spoštovanje pravice zadevne osebe do učinkovitega pravnega sredstva, določene v členu 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. Vsakemu sodnemu organu, ki opravlja tak sodni nadzor ali odloča o podaljšanju pridržanja, je treba omogočiti, da deluje z neomejeno pristojnostjo in odloča o vsebini, pri čemer upošteva vse okoliščine in konkretne ugotovitve, navedene med postopkom v glavni stvari, ter da sprejme odločitev po presoji dejstev in dokazov, na katere se je skliceval upravni organ, ter ugovorov in dejstev, ki jih je predložil državljan tretje države. Omogočeno mu mora biti, da odloči o podaljšanju pridržanja, nadomestitvi pridržanja z manj prisilnim ukrepom ali izpustu zadevne osebe. 3. Člen 15(1) Direktive 2008/115 nasprotuje pridržanju le iz razloga, da državljan tretje države nima osebnih dokumentov. Tak element pa je vseeno mogoče upoštevati kot enega od upoštevnih elementov za ugotovitev, ali obstaja nevarnost pobega v smislu istega odstavka. 4. Organi države članice lahko v skladu s členom 15(6) Direktive 2008/115 podaljšajo obdobje pridržanja prek obdobja, navedenega v členu 15(5) navedene direktive, le če postopek odstranitve traja dlje zaradi dejstev, ki jih ni mogoče pripisati tem organom. Tudi če bi dejansko stanje postopka v glavni stvari kazalo na nezadostno sodelovanje državljana tretje države in/ali zamudo pri pridobivanju potrebnih dokumentov iz tretjih držav, si mora država članica dejavno in nepretrgoma še naprej prizadevati za izvršitev postopka odstranitve. 5. Če se državljan tretje države v skladu s členom 15(4) Direktive 2008/115 izpusti, mu mora država članica izdati pisno potrdilo o njegovem položaju, da bi lahko dokazal svoj posebni položaj v primeru upravnega pregleda ali preverjanja.

( 1 ) Jezik izvirnika: francoščina.

( 2 ) V prejšnjih zadevah so bile izdane sodbe Kadzoev (C‑357/09 PPU, EU:C:2009:741), El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268) ter G. in R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533).

( 3 ) Glej v zvezi s tem glede člena 15 Direktive 2008/115 stališče generalnega pravobranilca J. Mazáka v zadevi Kadzoev (C‑357/09 PPU, EU:C:2009:691, točka 52) in sodbo El Dridi (EU:C:2011:268, točka 43) ter v zvezi s členom 16 navedene direktive sklepne predloge generalnega pravobranilca Y. Bota v združenih zadevah Bero in Bouzalmate (C‑473/13 in C‑514/13, EU:C:2014:295, točka 84 in naslednje).

( 4 ) Sodba McB. (C‑400/10 PPU, EU:C:2010:582, točka 53). Moj poudarek.

( 5 ) Generalna pravobranilka E. Sharpston v sklepnih predlogih v zadevi Radu (C‑396/11, EU:C:2012:648, točka 14) podobno trdi, da „[č]len 6 Listine v delu, ki je upošteven za te sklepne predloge, ustreza členu 5 [EKČP]“. Tako trditev je po mojem mnenju mogoče podati na splošno, ne glede na te sklepne predloge, po analogiji s sodbo McB. (EU:C:2010:582).

( 6 ) Glej v tem smislu sodbi Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia (C‑220/06, EU:C:2007:815, točka 36) in Patriciello (C‑163/10, EU:C:2011:543, točka 21).

( 7 ) Sodba EMS-Bulgaria Transport (C‑284/11, EU:C:2012:458, točka 51). Glej tudi stališče generalnega pravobranilca J. Mazáka v zadevi Kadzoev (EU:C:2009:691, točka 25).

( 8 ) Referenčna sodba v zvezi s hipotetičnimi vprašanji je sodba Meilicke (C‑83/91, EU:C:1992:332, točki 32 in 33).

( 9 ) V skladu z ustaljeno sodno prakso ESČP gre za ustaljeno načelo mednarodnega prava (glej sodbe ESČP z dne 28. maja 1985 v združenih zadevah Abdulaziz, Cabales in Balkandali proti Združenemu kraljestvu, št. 9214/80, 9473/81 in 9474/81, točka 67; z dne 18. februarja 1991 v zadevi Moustaquim proti Belgiji, št. 12313/86, točka 43, ter z dne 24. januarja 2008 v združenih zadevah Riad in Idiab proti Belgiji, št. 29787/03 in 29810/03, točka 94).

( 10 ) Glej točko 2 tega stališča.

( 11 ) Glej odbor ministrov, dokument CM(2005) 40 final. Glej tudi po Direktivi 2008/115 sprejeto poročilo odbora za preseljevanje, begunce in prebivalstvo, parlamentarna skupščina Sveta Evrope, Upravno pridržanje prosilcev za azil in nezakonitih priseljencev v Evropi, sprejeto 11. januarja 2010, dok. 12105.

( 12 ) Tedaj je šlo za postopek soodločanja iz člena 251 ES, ki je začel veljati po sprejetju Sklepa Sveta 2004/927/ES z dne 22. decembra 2004 o uporabi postopka iz člena 251 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti za določena področja iz naslova IV tretjega dela te pogodbe (UL L 396, str. 45).

( 13 ) Glej na primer Hörich, D., Die Rückführungsrichtlinie: Entstehungsgeschichte, Regelungsgehalt und Hauptprobleme, Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik, 2011, str. 281 in 285, in Lutz, F., The negotiations on the return directive, WLP, 2010, str. 67.

( 14 ) Glej v zvezi s členom 5(1)(f) EKČP sodbo ESČP z dne 15. novembra 1996 v zadevi Chahal proti Združenemu kraljestvu (GC) (št. 22414/93, točka 74).

( 15 ) Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca Y. Bota v združenih zadevah Bero in Bouzalmate (EU:C:2014:295, točka 91).

( 16 ) Glej stališče generalnega pravobranilca J. Mazáka v zadevi El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:205, točka 35) in stališče generalnega pravobranilca M. M. Watheleta v zadevi G. in R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:553, točka 54).

( 17 ) Glej stališče generalnega pravobranilca J. Mazáka v zadevi Kadzoev (EU:C:2009:691, točka 70). Kar zadeva člen 5(1)(f) EKČP, je ESČP odločilo podobno (glej na primer sodbi ESČP z dne 22. marca 1995 v zadevi Quinn proti Franciji, št. 18580/91, točka 42, in z dne 12. oktobra 2006 v zadevi Kaya proti Romuniji, št. 33970/05, točka 16).

( 18 ) Glej zlasti sodbo ESČP z dne 29. januarja 2008 v zadevi Saadi proti Združenemu kraljestvu (GC) (št. 13229/03, točka 74) in za nedavni primer sodbo z dne 24. aprila 2014 v zadevi Herman in Serazadishvili proti Grčiji (št. 26418/11 in 45884/11, točka 59).

( 19 ) Ugotavljam, da je šel zakonodajalec Unije v zvezi s tem dlje kot ESČP v svoji sodni praksi, saj člen 5 ESČP, kakor ga razlaga ESČP, ne vsebuje najdaljšega obdobja pridržanja.

( 20 ) Natančneje, razlaga ESČP iz člena 5(4) EKČP (glej sodbi ESČP z dne 29. novembra 2011 v zadevi Altinok proti Turčiji, št. 31610/08, točka 45, in Stanev proti Bolgariji (GC), št. 36760/06, točka 171, CEDH 2012).

( 21 ) V skladu s tem načelom, imenovanim „pravno sredstvo proti pridržanju“, ima vsaka oseba, ki je zadržana in/ali pridržana, da bi se zagotovila njena odstranitev z nacionalnega ozemlja, pravico do vložitve pravnega sredstva, da bi sodišče hitro razsodilo o zakonitosti njenega pridržanja. Tako pravno sredstvo mora biti zlahka dostopno in učinkovito, pravno pomoč pa bi bilo treba zagotoviti v skladu z nacionalnimi zakoni.

( 22 ) V skladu s členom 44(8) zakona o tujcih.

( 23 ) V skladu s členom 46a(4) zakona o tujcih.

( 24 ) Ta člen je pisna potrditev splošnega pravnega načela Unije, ustaljenega v sodni praksi Sodišča (glej sodbi Johnston, 222/84, EU:C:1986:206, točka 18, in Mono Car Styling, C‑12/08, EU:C:2009:466, točka 47).

( 25 ) To obdobje v Bolgariji traja šest mesecev (glej točko 15 tega stališča).

( 26 ) Naj spomnim, da morajo biti v takem primeru izpolnjeni dodatni pogoji iz člena 15(6) Direktive 2008/115.

( 27 ) Sodba El Dridi (EU:C:2011:268, točka 47).

( 28 ) Sodbi Simmenthal (106/77, EU:C:1978:49, točka 21) in Solred (C‑347/96, EU:C:1998:87, točka 29).

( 29 ) Glej v tem smislu sodbo El Dridi (EU:C:2011:268, točka 39).

( 30 ) Ta odstavek določa: „Če obstaja nevarnost pobega ali če je bila vloga za zakonito prebivanje zavrnjena kot očitno neutemeljena ali lažna ali če zadevna oseba ogroža javni red, javno varnost ali državno varnost, se države članice lahko vzdržijo odobritve obdobja za prostovoljni odhod ali odobrijo obdobje, krajše od sedmih dni.“

( 31 ) Glej sodbo Sagor (C‑430/11, EU:C:2012:777, točka 41) in sklep Mbaye (C‑522/11, EU:C:2013:190, točka 31).

( 32 ) Glej sodbo ESČP v zadevi A. in drugi proti Združenemu kraljestvu (GC) (št. 3455/05, točka 164, CEDH 2009-II) ter komentarje v zvezi z zgoraj navedenim vodilnim načelom št. 6(1) dokumenta CM(2005) 40 final.

( 33 ) Glej sodbo ESČP z dne 11. oktobra 2011 v zadevi Auad proti Bolgariji (št. 46390/10, točka 132). Glej tudi sodbo ESČP z dne 11. februarja 2010 v zadevi Raza proti Bolgariji (št. 31465/08, točka 73), v kateri je ESČP ugotovilo tudi kršitev pravice do svobode in navedlo: „It is true that the Bulgarian authorities could not compel the issuing of such document, but there is no indication that they pursued the matter vigorously or endeavoured entering into negotiations with the Pakistani authorities with a view to expediting its delivery“ (na voljo le v angleščini).

( 34 ) Moj poudarek.

( 35 ) Vseeno naj pripomnim, da se zdi, da Evropska komisija v pisnih stališčih meni, da je mogoče B. M. A. Mahdija pridržati za skupaj 18 mesecev.

( 36 ) Sodba Ratti (148/78, EU:C:1979:110, točka 28).