SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

NIILA JÄÄSKINENA,

predstavljeni 7. maja 2015 ( 1 )

Zadeva C‑61/14

Orizzonte Salute – Studio Infermieristico Associato

proti

Azienda Pubblica di Servizi alla persona San Valentino – Città di Levico Terme

Ministero della Giustizia

Ministero dell’Economia e delle Finanze

Presidenza del Consiglio dei Ministri

Segretario Generale del Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento (TRGA)(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,

ki ga je vložilo Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento (Italija))

„Javna naročila — Direktiva 89/665/EGS — Zakonodaja, ki določa visoke stroške za dostop do sodnega varstva na področju javnih naročil — Kumulativne sodne takse, ki se zaračunajo ob predložitvi novih vlog zaradi dodatnih tožbenih razlogov v okviru sodnega izpodbijanja, ki se nanaša na en sam postopek oddaje javnega naročila — Pravica do učinkovitega pravnega sredstva v skladu s členom 47 Listine EU o temeljnih pravicah — Odvračilne takse — Dostop do sodišča — Načeli učinkovitosti in enakovrednosti“

I – Uvod

1. Sir James Matthew, sodnik iz devetnajstega stoletja, naj bi izjavil, da „v Angliji je pravica dostopna vsem, tako kot hotel Ritz“. Obravnavana zadeva je za Sodišče priložnost, da preuči, ali enako velja za sodne postopke v zvezi z oddajo javnih naročil v Italiji, ki jih ureja pravo Unije na področju javnih naročil.

2. Italijanska zakonodaja določa, da so sodne takse, ki se uporabljajo v postopkih sodnega nadzora, povezanih z javnimi naročili, precej višje od tistih, ki se na splošno uporabljajo v upravnih postopkih. Poleg tega se te takse kumulativno zaračunavajo za vsak nov postopkovni korak, ki – v skladu z italijansko zakonodajo – pomeni nov tožbeni razlog ali vlogo zaradi dodatnih tožbenih razlogov.

3. To sproža vprašanje, ali so upoštevni italijanski predpisi skladni s cilji Direktive Sveta 89/665/EGS o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o uporabi revizijskih postopkov oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje. ( 2 ) Navedeno direktivo je treba razlagati ob upoštevanju načel učinkovitosti in enakovrednosti ter člena 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) in njenega jamstva za dostop do sodnega varstva.

II – Pravni okvir

A – Pravo Unije

4. V tretji uvodni izjavi Direktive 89/665 je navedeno: „[…] za odpiranje javnih naročil za konkurenco v Skupnosti [je] treba znatno povečati jamstva za preglednost in prepoved razlikovanja; […] morajo biti za vidne učinke na voljo učinkovita in hitra pravna sredstva pri kršitvah zakonodaje Skupnosti na področju javnih naročil ali nacionalnih predpisov za izvajanje te zakonodaje“.

5. Člen 1 Direktive 89/665 z naslovom „Področje uporabe in zagotovitev revizijskih postopkov“, kakor je bil spremenjen, določa: „1. Ta direktiva se uporablja za javna naročila iz Direktive 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev,[ ( 3 )] razen če so takšna naročila izključena v skladu s členi od 10 do 18 navedene direktive. Naročila v smislu te direktive zajemajo javna naročila, okvirne sporazume, koncesije za javne gradnje in dinamične nakupovalne sisteme. Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da se v zvezi z javnimi naročili s področja uporabe Direktive 2004/18/ES zagotovi učinkovita in zlasti čim hitrejša revizija odločitev, ki so jih sprejeli naročniki, skladno s pogoji, določenimi v členih od 2 do 2f te direktive, na podlagi obrazložitve, da so takšne odločitve kršile zakonodajo Skupnosti na področju javnih naročil ali nacionalne predpise o izvajanju te zakonodaje. 2. Države članice zagotovijo, da ni diskriminacije med ponudniki, ki trdijo, da so bili pri izvedbi postopka oddaje javnih naročil oškodovani, zato ker ta direktiva razlikuje med nacionalnimi predpisi, s katerimi se izvaja zakonodaja Skupnosti, in drugimi nacionalnimi predpisi. 3. Države članice zagotovijo, da so revizijski postopki v skladu z natančnimi pravili, ki jih lahko določi država članica, na voljo vsaj osebam, ki imajo ali so imele interes za dodelitev določenega javnega naročila in ki jim je z domnevno kršitvijo nastala škoda ali bi jim lahko nastala škoda.“

6. Člen 2 Direktive 89/665 z naslovom „Zahteve za revizijske postopke“ določa: „1. Države članice zagotovijo, da sprejeti ukrepi v zvezi z revizijskimi postopki, določenimi v členu 1, vključujejo zagotovitev pooblastil, da: (a) se kar najbolj zgodaj in z začasnimi postopki sprejmejo začasni ukrepi, s katerimi naj bi se odpravile domnevne kršitve ali preprečilo nadaljnje škodovanje zadevnim interesom, vključno z ukrepi, s katerimi se začasno prekine ali zagotovi začasna prekinitev postopka oddaje javnih naročil ali izvajanje katere koli odločitve, ki jo sprejme naročnik; (b) se razveljavi ali zagotovi razveljavitev protizakonito sprejetih odločitev, vključno z odpravo diskriminatornih tehničnih, ekonomskih ali finančnih specifikacij v razpisu, razpisni dokumentaciji ali v katerih koli drugih dokumentih, ki se nanašajo na postopek oddaje javnega naročila; (c) se dodeli nadomestilo za škodo osebam, ki so bile oškodovane zaradi kršitve.“

B – Nacionalno pravo

7. S členom 13(1) uredbe predsednika republike št. 115/2002, kakor je bila nazadnje spremenjena z zakonom št. 228 z dne 24. decembra 2012, ( 4 ) je bil uveden režim sodnih taks z enotno takso. V skladu s pododstavkom 6a člena 13 je v okviru upravnega postopka znesek enotne takse povezan s področjem upravnega postopka. Običajna enotna taksa v zvezi s tožbami na upravnih sodiščih znaša 650 EUR. Za posamična področja so določeni drugačni zneski. ( 5 ) Za področje javnih naročil enotna taksa od 1. januarja 2013 znaša od 2000 do 6000 EUR, odvisno od vrednosti pogodbe. ( 6 ) V skladu s členom 13(6a), točka 1, se enotna taksa ne plača le za vložitev vloge, s katero se postopek začne, temveč tudi za postopkovni tožbeni razlog ali vlogo zaradi dodatnih razlogov, ki uvaja nove zahtevke.

8. Ko se določa znesek v zadevah, ki se nanašajo na javna naročila, v skladu s členom 14(3b) uredbe predsednika republike št. 115/2002, mora biti ta enak osnovni vrednosti pogodbe, ki so jo naročniki opredelili v razpisni dokumentaciji.

III – Dejansko stanje v postopku v glavni stvari, vprašanje za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem

9. Tožeča stranka, Orizzonte Salute – Studio Infermieristico Associato (v nadaljevanju: Orizzonte Salute), je združenje, ki za javne in zasebne ustanove opravlja storitve zdravstvene nege. Pred Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento je s tožbo (v nadaljevanju: začetna tožba), dopolnjeno s tremi poznejšimi tožbami, v katerih je navedla dodatne tožbene razloge, izpodbijala nekatere ukrepe, ki jih je med 21. decembrom 2012 in 23. majem 2013 sprejela tožena stranka, družba Azienda Pubblica di Servizi alla Persona „San Valentino“ – Città di Levico Terme (v nadaljevanju: APSP).

10. Izpodbijani ukrepi so zadevali podaljšanje javnega naročila za izvajanje storitev nege v korist drugega združenja in javni razpis za zbiranje ponudb, ki ga je nato objavil APSP, tako da je k oddaji vlog povabil samo nekatera združenja, akreditirana pri IPASVI (Infermieri Professionali Assistenti Sanitari Vigilatrici d’Infanzia) (strokovno združenje negovalcev, specializiranih za nego otrok), v katero Orizzonte Salute ni bil včlanjen.

11. Orizzonte Salute je najprej plačalo enotno sodno takso 650 EUR za začetek rednega upravnega postopka. Vendar je nacionalno predložitveno sodišče 5. junija 2013 pozvalo Orizzonte Salute, naj plačilo dopolni do zneska enotne takse 2000 EUR, saj je njegova začetna tožba spadala na področje javnih naročil.

12. Orizzonte Salute je z novo tožbo, vloženo 2. julija 2013, ki je bila četrta dopolnilna vloga z novimi tožbenimi razlogi, izpodbijalo to odločbo. Nacionalno predložitveno sodišče je odločilo, da bo zaradi ekonomičnosti postopka najprej preučilo to tožbo.

13. Predložitveno sodišče dvomi o združljivosti sistema sodnih taks v državi članici z več pravili in načeli prava Unije. Zato je v predhodno odločanje predložilo to vprašanje: „Ali načela iz Direktive Sveta 89/665/EGS z dne 21. decembra 1989 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o uporabi revizijskih postopkov oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje, kakor je bila pozneje spremenjena in dopolnjena z Direktivo Sveta 92/50/EGS z dne 18. junija 1992, nasprotujejo nacionalni zakonodaji, kot sta člena 13(1a), (1c) in (6a) in 14(3b) uredbe predsednika republike št. 115 z dne 30. maja 2002 (kakor je bila postopno spremenjena s poznejšimi zakonodajnimi ukrepi), ki sta določila visoke stroške v obliki enotnega prispevka za dostop do sodnega varstva v upravnih zadevah na področju javnih naročil?“

14. Pisna stališča so predložili Orizzonte Salute, Camera Amministrativa Romana, Associazione dei Consumatori Cittadini europei, Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons), Associazione dei Giovani Amministrativisti (AGAmm), Ordine degli Avvocati di Roma, Società Italiana degli Avvocati Amministrativisti (SIAA), ( 7 ) poleg njih pa še italijanska, grška, avstrijska in poljska vlada ter Komisija. Od vseh držav članic, ki so predložile pisna stališča, se je obravnave, ki je bila 11. februarja 2015, udeležila le Italija. Vse druge zgoraj navedene stranke so bile na navedeni obravnavi navzoče, vključno s Komisijo, poleg njih pa še družba Medical Systems SpA, ki je podala zgolj ustna stališča.

IV – Dopustnost

15. Na začetku ugotavljam, da sta tako predložitveno sodišče kot Orizzonte Salute opozorila Sodišče na takse, odmerjene v skladu z italijanskim zakonom v zvezi s postopki oddaje javnih naročil, ki presegajo dejansko stanje iz te zadeve, kot so višje enotne takse v primeru pritožb. Po mnenju avstrijske vlade je vprašanje za predhodno odločanje dopustno le, če obravnava četrto vlogo Orizzonte Salute, ki se nanaša na odmero enotne takse 2000 EUR. Avstrijska vlada sicer meni, da je vprašanje hipotetično.

16. Dalje ugotavljam, da je vprašanje, ki ga je predložilo nacionalno sodišče, široko in splošno. Kot je v pisnem stališču poudarila Komisija, predložitveno sodišče ni pojasnilo, zakaj je odgovor nanj potreben za rešitev spora.

17. Ni naloga Sodišča, da oblikuje svetovalna mnenja glede vprašanj, ki so splošna ali hipotetična. ( 8 ) Odgovor na predloženo vprašanje mora biti potreben za učinkovito rešitev spora. ( 9 ) Obravnavani postopek po svoji naravi ni neposredna tožba Komisije proti Italiji, ki in abstracto preučuje, ali je veljavna pravna ureditev za odmero sodnih taks v zadevah oddaje javnih naročil skladna s pravom Unije, temveč je postopek predhodnega odločanja, ki je neločljivo povezan s pravnimi vprašanji, upoštevnimi za postopek v glavni stvari.

18. Tako je v tej fazi postopek v glavni stvari osredotočen predvsem na ozko vprašanje, namreč na četrto dodatno vlogo Orizzonte Salute, ki uvaja nov tožbeni razlog, s katerim se izpodbija zakonitost ravni sodne takse, odmerjene za začetno vlogo. Glede tega pravnega vprašanja, ki se ga je nacionalno predložitveno sodišče odločilo obravnavati najprej, vprašanje za predhodno odločanje ni hipotetično. Poleg tega, ker je izpodbijani ukrep peta sodna taksa, odmerjena v postopku v glavni stvari, menim, da je odgovor Sodišča potreben tudi glede vprašanja kumulativnih taks. Če bi Sodišče ugotovilo, da italijanski sistem ni združljiv s pravom Unije, bi moralo nacionalno sodišče na podlagi te ugotovitve sprejeti ustrezne sklepe glede sodne takse, odmerjene za začetno vlogo. Tako je v okviru teh parametrov predlog za sprejetje predhodne odločbe dopusten.

V – Analiza

A – Uvodna ugotovitev – pristop k reševanju obravnavanega problema

19. S členom 2(1) Direktive 89/665, kakor je bil spremenjen, se od držav članic zahteva, da zagotovijo sodne pristojnosti za učinkovito zaščito zainteresiranih podjetij v okviru javnih naročil. Prvič, na voljo morajo biti začasni ukrepi za omogočitev zgodnjega izpodbijanja domnevnih kršitev in preprečevanja nadaljnje škode (točka a). Drugič, države članice morajo zagotoviti pristojnosti za razveljavitev kakršne koli nezakonite odločitve, ki se nanaša na postopek oddaje javnega naročila (točka b). Tretjič, zagotoviti je treba reparativno sodno varstvo v obliki povrnitve škode osebam, ki so bile oškodovane zaradi kršitve (točka c). Postopek v glavni stvari dejansko spada v drugo od teh kategorij, saj Orizzonte Salute izpodbija podaljšanje obstoječega javnega naročila za izvajanje storitev nege v korist drugega združenja in poznejši javni razpis za zbiranje ponudb, v katerem so bila k oddaji vlog povabljena samo nekatera združenja, ki jih je akreditirala organizacija, v katero Orizzonte Salute ni bil včlanjen.

20. Opozarjam, da je cilj Direktive 89/665 v vseh državah članicah zagotoviti učinkovite pravne poti v primeru kršitev prava Unije na področju javnih naročil oziroma kršitev nacionalnih predpisov, sprejetih zaradi prenosa tega prava, da se dejansko zagotovi uporaba direktiv o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil. ( 10 ) Od držav članic se zahteva sprejetje ukrepov za zagotovitev, da se lahko odločitve, ki jih sprejmejo naročniki, pregledajo učinkovito, predvsem pa čim hitreje. ( 11 ) Nazadnje, postopkovna pravila države članice v zvezi s pravnimi sredstvi, katerih namen je zagotovitev varstva pravic, ki jih pravo Unije daje kandidatom in ponudnikom, ki so oškodovani z odločitvami naročnikov, ne smejo ogrožati polnega učinka Direktive 89/665. ( 12 )

21. Pravni akti Unije na področju javnih naročil si prizadevajo pospešiti dostop do trgov javnega sektorja pod pogoji nediskriminacije in preglednosti. Direktiva 89/665 zagotavlja, da je zasebno pravosodno izvrševanje teh predpisov prava Unije na voljo in učinkovito. Zakonodajalec Unije je tako zasnoval učinkovito sodno varstvo zainteresiranih gospodarskih subjektov kot sredstvo za spodbujanje polnega učinka (effet utile) sistema javnih naročil Unije in posledično ciljev notranjega trga.

22. Zato menim, da gre pri odgovarjanju na vprašanje za predhodno odločanje za preučitev obsega pravice do učinkovitega sodnega varstva, kot je zagotovljena z Direktivo 89/665 in členom 47 Listine. Glede na stališča, predstavljena v postopku v glavni stvari, je treba preučiti tudi upoštevnost omejitev, ki jih postopkovni avtonomiji države članice nalagata načeli učinkovitosti in enakovrednosti, za vprašanje združljivosti obravnavanih italijanskih sodnih taks s pravom Unije.

23. Sodna praksa Sodišča v zvezi z Direktivo 89/665 ne daje jasnega odgovora o tem, ali so obravnavane sodne takse združljive z določbami o pravnih sredstvih prava Unije glede javnih naročil. ( 13 ) Nobenega dvoma pa ni, da zaračunavanje sodnih taks v nacionalnih postopkih, ki spada na področje uporabe Direktive 89/665, pomeni izvrševanje prava Unije v smislu člena 51 Listine. ( 14 )

24. Zato bom sodne takse preučil z vidika njihove skladnosti s temeljno pravico do učinkovitega pravnega sredstva iz člena 47 Listine in sodne prakse Sodišča, ki se nanaša na pravna sredstva, v zvezi z načeloma učinkovitosti in enakovrednosti. Kot sem že povedal ob drugi priložnosti, je treba obe načeli preučiti pod okriljem člena 47 Listine. ( 15 ) Začel bom z načelom enakovrednosti, potem pa se bom lotil upoštevnih elementov sodne prakse Sodišča glede „učinkovitosti“.

B – Načelo enakovrednosti

25. Spoštovanje načela enakovrednosti pomeni, da zadevno nacionalno pravilo velja brez razlikovanja za pravna sredstva, ki temeljijo na kršitvi prava Unije, in za pravna sredstva, ki temeljijo na kršitvi nacionalnega prava, s podobnim predmetom in podlago. ( 16 )

26. Možnosti za uporabo tega načela v okviru javnih naročil je malo, ker ni resnično primerljivih dejanskih stanj v okviru nacionalnega prava in prava Unije. Direktiva 2004/18 se uporablja za vsa javna naročila, kadar je dosežen prag, z izjemo izvzetih pogodb. Tako je uporaba nacionalnih pravil pridržana za oddaje javnih naročil pod pragovi in dejanska stanja, izvzeta s področja uporabe direktive. To po mojem mnenju odseva oceno zakonodajalca Unije, da ta dejanska stanja niso primerljiva s tistimi, ki spadajo na področje uporabe Direktive 2004/18.

27. V vsakem primeru se obravnavane sodne takse uporabljajo za spore v zvezi z javnimi naročili znotraj in zunaj področja uporabe Direktive 2004/18. Zato ni videti, da bi šlo za kakršen koli pojav diskriminacije med dejanskimi stanji po pravu Unije in nacionalnem pravu. ( 17 )

28. Poleg tega se, ker pravo na področju javnih naročil pomeni zapleteno mešanico pravnih razmerij med naročnikom ter različnimi javnimi in zasebnimi subjekti, ne strinjam, da bi sodni postopek, v katerem se izpodbijajo odločitve, sprejete med postopkom oddaje javnega naročila, lahko obravnavali kot podoben rednemu postopku v javnopravni zadevi pred upravnim sodiščem, kakor so zatrjevali Orizzonte Salute in več drugih. ( 18 )

29. Komisija v pisnih stališčih trdi, da bi lahko šlo za problem enakovrednosti v zvezi s točko v tarifi, veljavni v skladu z italijansko zakonodajo, po kateri se sodna taksa poviša z 2000 EUR na 4000 EUR. To se zgodi, ko vrednost pogodbe preseže 200.000 EUR. Po navedbah Komisije bi ta prag „vsebinsko“ ustrezal pragu iz člena 7 Direktive 2004/18, kar bi pod nadzorom nacionalnega predložitvenega sodišča pomenilo, da bi za postopek v zvezi s pravnimi sredstvi, ki zadevajo kršitev navedene direktive ali nacionalnih pravil za njeno izvrševanje, veljale različne in manj ugodne značilnosti postopka kot zgolj nacionalni postopki.

30. S to trditvijo se ne strinjam. Drži, da je prag 200.000 EUR iz člena 2 Uredbe št. 1251/2011 sovpadal z nacionalnim pragom za višjo sodno takso. Vendar veljavnost sodne takse v višini 4000 EUR ali več ni omejena na primere, ki spadajo na področje uporabe Direktive 2004/18, temveč bo očitno precej nacionalnih primerov (izvzete pogodbe), v katerih se bo uporabljala ta višja sodna taksa. Splošneje, rešitev, ki jo je sprejel italijanski zakonodajalec, da dvakrat poviša veljavno tarifo pri določanju zadevnih sodnih taks, je razumno sredstvo za ublažitev regresivnega učinka tarife.

31. Po mojem mnenju pravo Unije v okviru načela enakovrednosti niti ne bi nasprotovalo dejstvu, da italijansko pravo določa različne sodne takse ali osnove za sodne takse v različnih oblikah sodnih postopkov. Načelo enakovrednosti zahteva enako obravnavo med primerljivimi zahtevki na podlagi nacionalnega prava na eni strani ter prava Unije na drugi, ne pa enakovrednosti med različnimi oblikami postopka po nacionalnem pravu. ( 19 )

32. Zato obravnavanih nacionalnih predpisov ni mogoče izpodbijati z vidika njihove združljivosti z načelom enakovrednosti.

C – Obravnavane takse ob upoštevanju načela učinkovitosti in pravica do dostopa do sodišča

1. Opredelitev ustreznega preizkusa

33. Na začetku moram ugotoviti, da se pravni predpisi, ki se uporabljajo za temeljno pravico do učinkovitega pravnega sredstva v smislu člena 47 Listine ali pravico do „sodnega nadzora“, ki izhajajo iz členov 6 in 13 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP), ( 20 ) razlikujejo od pravnih predpisov, ki se pojavijo pri odločanju o vprašanju, ali je sankcija ali postopkovno pravilo države članice skladno z načelom učinkovitosti v smislu, da zadevno pravilo v praksi onemogoča pravice, ki jih zagotavlja pravo Unije, ali pa je uveljavljanje teh pravic čezmerno oteženo. To se ni zgodilo v okviru prava Unije na področju temeljnih pravic, temveč je posledica omejitev, ki jih pravo Unije nalaga glede postopkovne avtonomije držav članic.

34. V obravnavani zadevi pa sta ta dva pristopa zelo podobna, saj je namen Direktive 89/665 prav zagotoviti dostop do sodnega varstva za podjetja, če so kršena pravila materialnega ali postopkovnega prava Unije na področju javnih naročil. Povedano drugače, polni učinek zakonodajnega akta predvsem sovpada z doslednim spoštovanjem zahtev, ki izhajajo iz člena 47 Listine na tem področju.

35. Načelo učinkovitosti v smislu prepovedi iz sodbe San Giorgio glede postopkovnih pravil držav članic, ki v praksi onemogočajo pravice iz prava EU ali čezmerno otežujejo njihovo uveljavljanje, ( 21 ) ne vključuje nobenega formalnega preizkusa sorazmernosti. Vendar je treba pri ugotavljanju, ali obravnavano postopkovno pravilo ali pravno sredstvo države članice izpolnjuje svoje parametre, določbo „preizkusiti ob upoštevanju položaja te določbe v celotnem postopku ter poteka postopka in njegovih posebnosti pred različnimi nacionalnimi organi. V zvezi s tem je treba po potrebi upoštevati osnovna načela nacionalnega pravnega sistema, kot so načelo varstva pravic obrambe, načelo pravne varnosti in učinkovit potek postopka“. ( 22 )

36. Pravica do „sodnega nadzora“ in dostop do sodnega varstva iz člena 47 Listine se ne presojata na ta način. Zanju se uporablja tradicionalen preizkus omejevanja, ki vsebuje analizo, ali so omejevalni ukrepi predpisani z zakonom in ali izpolnjujejo zahteve, ki izhajajo iz načela sorazmernosti, namreč zastavljeni legitimni cilj, potrebnost, primernost za namen in omejenost na to, kar je potrebno za dosego legitimnega cilja. ( 23 ) To se zdaj kaže v členu 52(1) Listine.

37. Jasno je, da – odvisno od vseh okoliščin – je posledica sodnih taks lahko omejitev dostopa do sodišča, kot je zaščitena po členu 47 Listine. Tako je, podobno kot pri omejitvah razpoložljivosti pravne pomoči za zagotovitev izvrševanja pravic iz prava Unije, ( 24 ) obravnavani problem bolje oceniti s sklicevanjem na zgoraj opisani preizkus, ki se nanaša na pravico do „sodnega nadzora“, ne pa na preizkus, ki se nanaša na pravna sredstva in postopkovna pravila, da se ugotovi, ali ta presegajo meje postopkovne avtonomije države članice. Zdaj bom ta preizkus uporabil za dejansko stanje v postopku v glavni stvari.

2. Uporaba za obravnavani spor

a) O znesku enotne sodne takse v upravnem postopku, ki se nanaša na javno naročilo

38. Preučiti je treba vprašanje, ali obravnavane sodne takse ovirajo pravico do dostopa do sodišča. ( 25 ) Kot je v pisnih stališčih poudarila Komisija, je Evropsko sodišče za človekove pravice to vprašanje obravnavalo na primer v sodbi Stankov proti Bolgariji. ( 26 ) Menilo je, da zahteva po plačilu sodnih taks v povezavi s civilnimi zadevami sama po sebi ne more veljati za omejevanje pravice dostopa do sodišča, ki je samo po sebi nezdružljivo s členom 6(1) EKČP. ( 27 ) Vendar je znesek takse, ocenjen ob upoštevanju posebnih okoliščin posameznega primera, bistveni dejavnik pri ugotavljanju, ali je oseba imela možnost dostopa do sodišča ali ne. ( 28 )

39. Najprej bom obravnaval točko, ki jo je poudarilo nacionalno predložitveno sodišče, da enotna sodna taksa temelji na vrednosti spora v smislu teoretične vrednosti naročila, ki je predmet oddaje, in ne na dejanski koristi, ki jo upravičeno pričakuje podjetje, ki sodeluje v postopku oddaje naročila. Po mnenju nacionalnega predložitvenega sodišča bi dobiček ustrezal 10 odstotkom vrednosti naročila in bi bil skladen s pravili, ki se uporabljajo za sodne takse v italijanskem civilnem postopku.

40. Menim, da je ta trditev povsem neutemeljena. Matematično ni pomembno, ali se enotna sodna taksa izračuna tako, da se za izhodišče vzame 10‑odstotno stopnjo dobička od vrednosti naročila, ne pa vrednost naročila kot takega, če je rezultat enak. Po drugi strani bi bil sistem, v katerem bi se pričakovani dobiček ocenjeval posamično za vsak postopek oddaje javnega naročila in/ali podjetje, ki v njem sodeluje, kar bi povzročilo spremenljive sodne takse, okoren in nepredvidljiv.

41. Drugič, čeprav se zdi, da je raven enotne sodne takse relativno visoka, je treba to ugotovitev uravnotežiti s preprostim dejstvom, da javna naročila niso socialna politika. Pričakovati je, da imajo podjetja, ki sodelujejo v postopkih oddaje javnih naročil na področju uporabe Direktive 2004/18, dovolj gospodarskih in finančnih sredstev, da izvršijo naročilo v vrednosti 200.000 EUR ali več. S tega vidika sodna taksa v znesku 2000, 4000 ali 6000 EUR, odvisno od primera, ne more pomeniti ovire za dostop do sodišča, niti ob upoštevanju potrebnih odvetniških honorarjev. Prav tako ni mogoče reči, da neupravičeno omejuje konkurenco v škodo manjšim podjetjem.

42. Tretjič, po mojem mnenju dejstvo, da se postopek lahko začne, čeprav sodna taksa ni plačana, ( 29 ) kar je Komisija v pisnih stališčih poudarila kot pomemben dejavnik, ni upoštevno. To pa zato, ker italijanska zakonodaja očitno temelji na predpostavki, da tožeča stranka plača svoje sodne takse, ko te zapadejo v plačilo. Prav tako po mojem mnenju ni pomembno dejstvo, da se sodne takse povrnejo, če tožeča stranka s svojimi trditvami uspe. Da bi spoštovali pravico dostopa do sodišča, mora biti na voljo pot za izpodbijanje odločitev, sprejetih v postopkih oddaje javnih naročil, čeprav ni popolnoma jasno, da bo pravno sredstvo uspešno. Zato lahko čezmerna sodna taksa pomeni oviro za pravico dostopa do sodišča, določeno v členu 47 Listine, čeprav je pozneje lahko povrnjena.

43. Zato me znesek 2000 EUR enotne takse, ki jo je Orizzonte Salute plačal za začetno vlogo, ne skrbi. ( 30 ) Drži, da so obravnavane sodne takse visoke v primerjavi s taksami, ki se v Italiji zaračunajo v drugih vrstah upravnih sporov ali civilnih postopkih. Vendar enotna sodna taksa (to je brez kakršnih koli povečanj) v povezavi z vrednostjo naročil na področju uporabe Direktive 2004/18 in posledično Direktive 89/665 nikoli ne preseže dveh odstotkov. To stežka pomeni oviro za dostop do sodišča.

44. Zato menim, da bistveni upoštevni dejavnik ni raven sodnih taks kot taka, temveč njihovo kopičenje v postopku, ki zadeva isti postopek oddaje javnega naročila.

b) O kumulativnih sodnih taksah

45. Potem ko je bilo ugotovljeno, da enotna sodna taksa, ki se v italijanskih upravnih postopkih uporablja za oddaje javnih naročil na področju uporabe direktiv 2004/18 in 89/665, sama po sebi ne pomeni omejitve pravice dostopa do sodišča, je treba preučiti, ali obstaja kakršen koli drug razlog za dvom o njeni skladnosti s členom 47 Listine, zlasti ob upoštevanju kumulativne narave naloženih taks. Če ta dvom obstaja, bo treba preučiti, ali je ugotovljena omejitev predpisana z zakonom in sorazmerna z zastavljenim legitimnim ciljem. ( 31 )

46. Pri tem najprej ugotavljam, da so sodne takse, vključno s kumulativnimi, predpisane z zakonom. Glede legitimnosti zastavljenega cilja je Evropsko sodišče za človekove pravice menilo, da je „cilje, ki jih uresničujejo splošni predpisi o stroških, mogoče sprejeti kot skladne s splošnim izvajanjem sodne oblasti, na primer za financiranje delovanja pravosodnega sistema in odvračanje od neupravičenih zahtevkov“. ( 32 )

47. Zdi se, da so v okviru italijanskega sistema upravnih sodišč postopki v zvezi z javnimi naročili deležni posebne obravnave v smislu, da so obravnavani hitreje od drugih tožb, višje sodne takse pa prispevajo k financiranju teh sodišč, kar jim omogoča hitro delovanje. To je skladno z zahtevami Direktive 89/665 in sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice.

48. Vendar je Orizzonte Salute na obravnavi poudarilo, da mora podjetje, ki je izključeno iz postopka oddaje javnega naročila na začetku postopka, v skladu z italijansko zakonodajo izpodbijati tako odločitev glede izbire udeleženca v postopku oddaje javnega naročila kot tudi samo oddajo naročila. Poleg tega v italijanskih postopkih oddaje javnih naročil pogosto obstajajo druge odločitve naročnika, na primer v zvezi z dostopom do razpisne dokumentacije, ki jih je treba izpodbijati ločeno med potekom postopka pred italijanskimi upravnimi sodišči. Kar zadeva italijansko pravo, vse to pomeni vlogo z novimi tožbenimi razlogi, ki sprožijo odmero dopolnilne sodne takse v enakem znesku, kot je bil zaračunan pri taksi za začetno vlogo.

49. Orizzonte Salute trdi, da mu je bilo zaračunanih 2000 EUR za začetno vlogo in trikrat po 2000 EUR za dopolnilne vloge, poleg 2000 EUR za četrto dopolnilno vlogo, ki je predmet tega predloga za sprejetje predhodne odločbe. Ne italijanska vlada ne tožene stranke niso izpodbijale nobene od teh številk.

50. Obravnavani italijanski sistem lahko z gospodarskega vidika povzroči, da je dostop do sodnega postopka na sodišču nesmiseln, čeprav se uresničuje legitimen cilj pokritja stroškov izvajanja sodne oblasti in odvračanja od neupravičenih zahtevkov. Na primer, zaradi kumulativne sodne takse v višini 20.000 EUR, ( 33 ) skupaj z odvetniškimi honorarji, je lahko gospodarsko nevzdržno izpodbijati naročila, ki so blizu praga za uporabo zadevne direktive. ( 34 ) V tem smislu bi lahko obravnavane takse odvrnile podjetja, ki bi sicer morda vložila pritožbo na področju javnih naročil.

51. Menim, da je to lahko v nasprotju s temeljno pravico do „sodnega nadzora“, zagotovljeno v členu 47 Listine. Kot je menilo Evropsko sodišče za človekove pravice, je cilj postopkovnih pravil zagotoviti pravno varnost in ustrezno izvajanje sodne oblasti. Postopkovna pravila niso namenjena „oblikovanju nekakšne ovire, ki stranki v sporu preprečuje, da bi pristojno sodišče njeno zadevo vsebinsko preverilo“. ( 35 )

52. Menim, da člen 2(1)(b) Direktive 89/665 navaja „postopek oddaje javnih naročil“ kot osnovno enoto za sodno varstvo. Dejansko si podjetje, ki želi sodelovati v postopku oddaje javnega naročila, namerava zagotoviti naročilo. S tega vidika ni pomembno, ali je bilo neuspešno na začetku postopka oddaje, to je pri izbiri udeležencev, ali na koncu, povedano drugače, ko je naročilo oddano drugemu udeležencu, ali nekje vmes.

53. V domeni avtonomije sodstva države članice je, da odloča, kako je zasnovano izpodbijanje posameznega postopka oddaje javnega naročila v okviru nacionalnega prava na področju upravnih postopkov. Na primer, ali naj se sodno izpodbijanje v zvezi s poznejšimi koraki postopka oddaje javnega naročila razume kot razvoj začetne vloge, ki izpodbija odločitev o izbiri udeležencev, ali naj velja kot nov tožbeni razlog zaradi dodatnih razlogov. Cilj postopkovnih pravil je zagotoviti pravno varnost in ustrezno izvajanje sodne oblasti.

54. Zato je odmera več in kumulativnih sodnih taks v sodnem postopku morda v neskladju s členom 47 Listine, vsaj če imajo te kumulativne takse odvračilni učinek in so nesorazmerne v primerjavi z začetno takso, pri čemer je treba spomniti, da člen 2(1)(b) Direktive 89/665, kakor je bil spremenjen, predvideva enoten vzrok in cilj, to je popravek kakršne koli nepravilnosti v postopku oddaje javnega naročila v škodo podjetja.

55. Predložitveno sodišče bo izvedlo vse, kar je opisano v točki 36 zgoraj, glede na upoštevno sodno prakso Sodišča (vključno s sodbo v obravnavani zadevi), ( 36 ) da bi ugotovilo, ali je omejitev pravice do „sodnega nadzora“ iz člena 47 Listine, ki so jo povzročile kumulativne sodne takse, upravičena v smislu preizkusa sorazmernosti iz člena 52(1) Listine. ( 37 )

VI – Predlog

56. Iz navedenih razlogov predlagam, naj se na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavilo Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento, odgovori: Direktiva Sveta 89/665/EGS z dne 21. decembra 1989 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o uporabi revizijskih postopkov oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje, kakor je bila spremenjena, razložena ob upoštevanju člena 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah ter načel enakovrednosti in učinkovitosti, ne nasprotuje določbam nacionalne zakonodaje, ki določajo tarifo enotnih sodnih taks, ki se uporabljajo le v upravnih postopkih na področju javnih naročil, če raven sodnih taks ne pomeni ovire za dostop do sodišča ali čezmerno ne otežuje uveljavljanja pravic do sodnega nadzora na področju javnih naročil. Odmera več in kumulativnih sodnih taks v sodnem postopku, v katerem podjetje izpodbija zakonitost enega samega postopka oddaje javnega naročila v smislu člena 2(1)(b) Direktive 89/665, ni združljiva z Direktivo 89/665, razloženo z vidika člena 47 Listine, razen če tega ni mogoče utemeljiti v smislu člena 52(1) Listine, kar mora presoditi nacionalno predložitveno sodišče.

( 1 ) Jezik izvirnika: angleščina.

( 2 ) Posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 1, str. 246, str. 33, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2007/66/ES Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi direktiv Sveta 89/665/EGS in 92/13/EGS glede izboljšanja učinkovitosti revizijskih postopkov oddaje javnih naročil, UL L 335, 20.12.2007, str. 31.

( 3 ) UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 7, str. 132, kakor je bila spremenjena z Uredbo Komisije (EU) št. 1251/2011 o spremembi direktiv 2004/17/ES, 2004/18/ES in 2009/81/ES Evropskega parlamenta in Sveta glede njihovih pragov uporabe za postopke za oddajo naročil, UL L 319, str. 43.

( 4 ) GURI št. 302, 29.12.2012, Suppl. Ordinario št. 212.

( 5 ) Na primer, znižani znesek 300 EUR za tožbe v zvezi s stalnim prebivališčem ali državljanstvom in 325 EUR za tožbe v zvezi z javno službo.

( 6 ) Standardna taksa je 2000 EUR pri vrednosti pogodbe 200.000 EUR ali manj, 4000 EUR pri vrednosti pogodbe med 200.000 in 1.000.000 EUR ter 6000 EUR, kadar vrednost pogodbe presega 1.000.000 EUR.

( 7 ) Ugotavljam, da je predsednik Sodišča pred ustnim postopkom sprejel pisna stališča vseh teh organizacij. Zato kljub stališčem, ki jih je predložila italijanska vlada, ne nameravam opraviti analize, ali so ta stališča dopustna.

( 8 ) Sodba Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233, točka 41).

( 9 ) Glej na primer sodbi Pohotovosť (C‑470/12, EU:C:2014:101 točka 29) in García Blanco (C‑225/02, EU:C:2005:34, točka 28).

( 10 ) Glej sodbo Universale-Bau in drugi (C‑470/99, EU:C:2002:746, točka 71).

( 11 ) Glej tretji pododstavek člena 1(1) Direktive 89/665, kakor je bil spremenjen.

( 12 ) Sodba Universale-Bau in drugi (C‑470/99, EU:C:2002:746, točka 72).

( 13 ) Glej v nasprotju s tem sodbo Edwards, C‑260/11, EU:C:2013:221, ki se je nanašala na dejansko stanje, v katerem so ukrepi Unije na področju okoljskega prava specifično zahtevali, da pravni postopki ne smejo biti „pretirano dragi“.

( 14 ) Sodba DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811).

( 15 ) Glej moje sklepne predloge v zadevi Liivimaa Lihaveis (C‑562/12, EU:C:2014:155) in sklepne predloge generalnega pravobranilca Y. Bota v zadevi Agrokonsulting (C‑93/12, EU:C:2013:172). Za novejši primer preučitve načel učinkovitosti in enakovrednosti v okviru pravnih sredstev za izvrševanje pravil Unije na področju javnih naročil, ki jo je opravilo Sodišče, glej sodbo eVigilo (C‑538/13, EU:C:2015:166).

( 16 ) Sodba Surgicare – Unidades de Saúde (C‑662/13, EU:C:2015:89, točka 30).

( 17 ) Glej na primer sodbo Érsekcsanádi Mezőgazdasági (C‑56/13, EU:C:2014:352, točka 64).

( 18 ) Za novejše primere sporov, v katerih obravnavane trditve EU in držav članic niso veljale za „podobne“, glej sodbi Agrokonsulting (C‑93/12, EU:C:2013:432, zlasti točke od 40 do 42) in Baczó in Vizsnyiczai (C‑567/13, EU:C:2015:88, zlasti točka 47).

( 19 ) Glej po analogiji moje sklepne predloge v zadevi Târșia (C‑69/14, EU:C:2015:269), točki 50 in 51.

( 20 ) Glej sodbo Johnston (222/84, EU:C:1986:206, točka 18). Glej tudi razlage, ki spremljajo člen 47.

( 21 ) Sodba San Giorgio (199/82, EU:C:1983:318).

( 22 ) Sodba van Schijndel in van Veen (C‑430/93 in C‑431/93, EU:C:1995:441, točka 19).

( 23 ) Sodba DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811). Opozarjam, da je v zadevi DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811) predložitveno sodišče oblikovalo vprašanje za predhodno odločanje v smislu načela učinkovitosti, Sodišče pa je odgovorilo na podlagi člena 47 Listine. Opozarjam tudi na sklepne predloge v zadevi Donau Chemie in drugi (C‑536/11, EU:C:2013:67), v katerih sem v točki 47 ugotovil, da „je treba [upoštevati] člen 19(1) PEU in obseg, v katerem zagotavlja dodatno jamstvo za načelo učinkovitosti. Na podlagi člena 19(1) države članice vzpostavijo pravna sredstva, ‚potrebna za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije‘. Povedano drugače, glede na določbe Pogodbe standard učinkovitega sodnega varstva pravic, ki jih določa pravo Unije, presega klasično formulo, ki se nanaša na praktično onemogočanje oziroma prekomerno oteževanje. Menim, da to pomeni, da morajo biti nacionalna pravna sredstva dostopna, hitra in stroškovno učinkovita.“

( 24 ) Sodba DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811).

( 25 ) Ugotavljam, da bi v primeru preučevanja tega problema z vidika omejitev za postopkovno avtonomijo države članice preučeval, ali so obravnavane sodne takse onemogočale ali čezmerno oteževale izvrševanje upoštevnega prava EU.

( 26 ) Št. 68490/01 z dne 12. julija 2007.

( 27 ) Prav tam, točka 52.

( 28 ) Prav tam in navedena sodna praksa.

( 29 ) Vendar primerjaj s točko 53 v zadevi Stankov proti Bolgariji, št. 68490/01, z dne 12. julija 2007.

( 30 ) V točki 58 sodbe Stankov proti Bolgariji, št. 68490/01, z dne 12. julija 2007, je Evropsko sodišče za človekove pravice ugotovilo, da je bila z obravnavanimi sodnimi taksami kršena pravica dostopa do sodišča, in navedlo, da „je bila zaradi sistema sodnih taks, ki so ga uporabljala bolgarska sodišča, tožniku odvzeta skoraj vsa odškodnina, ki mu jo je morala država plačati zaradi neupravičenega pripora pred sojenjem“.

( 31 ) Če bi sodišče države članice preučevalo nacionalni predpis, ki ovira načelo učinkovitosti, bi moralo preučiti, ali zadevni predpis v praksi onemogoča ali čezmerno otežuje izvajanje prava Unije, skupaj s preizkusom iz zadeve van Schijndel, navedenim v točki 35 zgoraj.

( 32 ) Stankov proti Bolgariji, št. 68490/01, z dne 12. julija 2007, točka 57.

( 33 ) Kumulativna sodna taksa v višini 20.000 EUR bi veljala, če bi bila vrednost izpodbijanega naročila v začetni vlogi Orizzonte Salute na primer 250.000 EUR in bi zadevna stranka v sporu vložila enako število vlog kot Orizzonte Salute. V takih okoliščinah bi bilo zaračunanih pet sodnih taks po 4000 EUR, čeprav bi enotna sodna taksa za naročila v vrednosti od 200.000 do 1.000.000 EUR znašala 4000 EUR.

( 34 ) Glej citat iz sodbe Stankov proti Bolgariji, št. 68490/01, z dne 12. julija 2007, naveden v opombi 30 zgoraj, glede pravnega izpodbijanja, ki je gospodarsko nevzdržno.

( 35 ) Omerović proti Hrvaški (št. 2), št. 22980/09, točka 39, z dne 5. decembra 2013.

( 36 ) Glej predvsem sodbi DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811) in Alassini in drugi (od C‑317/08 do C‑320/08, EU:C:2010:146).

( 37 ) Vendar ugotavljam, da je Sodišče menilo, da „[p]ri presoji sorazmernosti lahko nacionalno sodišče upošteva […], kolikšni so stroški postopka, ki jih je treba plačati kot predujem, in ali je ovira, ki jo ti stroški morebiti pomenijo za dostop do sodnega varstva, nepremagljiva“. Glej sodbo DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811, točka 61).