Zadeva C-194/05

Komisija Evropskih skupnosti

proti

Italijanski republiki

„Neizpolnitev obveznosti države – Okolje – Direktivi 75/442/EGS in 91/156/EGS – Pojem ‚odpadek‘ – Izkopana zemlja in kamenje, namenjena za ponovno uporabo“

Sklepni predlogi generalnega pravobranilca J. Mazáka, predstavljeni 22. marca 2007

Sodba Sodišča (tretji senat) z dne 18. decembra 2007

Povzetek sodbe

1. Okolje – Odpadki – Direktiva 75/442 – Pojem odpadek

(člen 174(2) ES; Direktiva Sveta 75/442, kot je bila spremenjena z Direktivo 91/156, člen 1(a))

2. Okolje – Odpadki – Direktiva 75/442 – Pojem odpadek

(Direktiva Sveta 75/442, kot je bila spremenjena z Direktivo 91/156, člen 1(a))

3. Okolje – Odpadki – Direktiva 75/442 – Področje uporabe

(Direktiva Sveta 75/442, kot je bila spremenjena z Direktivo 91/156, člena 1(a) in 2(1))

4. Okolje – Odpadki – Direktiva 75/442 – Področje uporabe

(Direktiva Sveta 75/442, kot je bila spremenjena z Direktivo 91/156, člena 1(a) in 2(1))

1. Opredelitev „odpadka“ kot snovi ali predmeta v smislu člena 1(a) Direktive Sveta 75/442 o odpadkih, kot je bila spremenjena z Direktivo Sveta 91/156, izhaja predvsem iz imetnikovega ravnanja in iz pomena besede „zavreči“. Navedene izraze je treba razlagati ne zgolj glede na glavni cilj Direktive, ki je v skladu z njeno tretjo uvodno izjavo varovanje zdravja ljudi in varstvo okolja zoper škodljive učinke zbiranja, prevoza, obdelave, shranjevanja in odlaganja odpadkov, ampak tudi glede na cilj člena 174(2) ES, ki določa, da je cilj okoljske politike Skupnosti doseči visoko raven varstva in temelji na previdnostnem načelu in na načelu, da je treba delovati preventivno. Navedenega izraza in zato pojma odpadek se ne sme razlagati ozko.

(Glej točki 32 in 33.)

2. Dejanski obstoj „odpadka“ v smislu člena 1(a) Direktive 75/442 o odpadkih, kot je bila spremenjena z Direktivo Sveta 91/156, je tako treba preveriti glede na vse okoliščine ob upoštevanju njenega cilja in ob skrbi, da se ne škodi njeni učinkovitosti.

Določene okoliščine lahko tako nakazujejo na obstoj ravnanja ali namena ali obveznosti ,,zavreči“ snov ali predmet v smislu navedene določbe. To velja zlasti, kadar je uporabljena snov ostanek pri proizvodnji ali porabi, torej proizvod, ki primarno ni bil ustvarjen za uporabo, s tem da metoda obdelave ali način uporabe snovi nista odločilna pri tem, ali se snov opredeli kot odpadek. Razen merila, ali je snov ostanek proizvodnje, pomeni stopnja verjetnosti ponovne uporabe te snovi – brez predhodnega postopka preoblikovanja – primerno merilo za presojo, ali je navedena snov odpadek v smislu Direktive. Če obstaja poleg preproste možnosti ponovne uporabe zadevne snovi za imetnika snovi še ekonomska korist, da to snov uporabi, je verjetnost take ponovne uporabe velika. Ob taki predpostavki se zadevna snov ne more več analizirati kot breme, ki bi ga imetnik želel zavreči, ampak kot pravi proizvod. Zato se iz same okoliščine, da se bo zadevni material ponovno uporabil, ne sme sklepati, da ne pomeni odpadka v smislu Direktive. Kar se namreč v prihodnosti zgodi s kakim predmetom ali snovjo, ni samo po sebi odločilno pri tem, ali se morebiti opredeli kot odpadek, ki je v skladu z navedenim členom 1(a) Direktive opredeljen glede na dejanje, namen ali obveznost imetnika tega predmeta ali snovi, da ga zavrže.

Čeprav v določenih primerih blago, materiali in surovine, ki nastanejo pri postopku proizvodnje ali pridobivanja, katerega primarni cilj ni njihova proizvodnja, ne pomenijo ostankov, ampak stranske proizvode, ki jih imetnik ne namerava zavreči v smislu navedene direktive, temveč jih namerava v nadaljnjem postopku uporabiti pod tržnimi pogoji, ki mu prinašajo korist – če je potrebno, tudi za potrebe gospodarskih subjektov, ki jih ne povzročajo –, je tako le, če je ponovna uporaba gotova, zanjo ni potrebno predhodno preoblikovanje in se opravi v istem postopku proizvodnje ali uporabe.

(Glej točke 34, 36, 38, 39, 41, 49 in 50.)

3. Ker v Direktivi 75/442 o odpadkih, kot je bila spremenjena z Direktivo Sveta 91/156, ni predlagano nobeno določno merilo, ki bi razkrilo voljo imetnika, da zavrže dano snov ali predmet, lahko države članice glede na neobstoj določb Skupnosti, če s tem ne ogrožajo učinkovitosti prava Skupnosti, svobodno izberejo način dokazovanja različnih elementov iz direktiv, ki jih prenašajo. Tako lahko države članice na primer opredelijo različne kategorije odpadkov, predvsem da bi olajšale organizacijo in nadzor nad ravnanjem z njimi, če se spoštujejo obveznosti iz direktive ali drugih določb prava Skupnosti v zvezi z odpadki in če so morebitne kategorije odpadkov, izvzete s področja uporabe aktov, sprejetih za prenos obveznosti iz Direktive, v skladu z njenim členom 2(1).

(Glej točko 44.)

4. Člen 1(a) Direktive 75/442 o odpadkih, kot je bila spremenjena z Direktivo Sveta 91/156, ne zagotavlja le opredelitve pojma „odpadek“ v smislu Direktive, ampak skupaj s členom 2(1) določa tudi področje uporabe. V navedenem členu 2(1) so namreč navedene vrste odpadkov, ki so ali bi lahko bile izvzete s področja uporabe, in pod kakšnimi pogoji, medtem ko so načeloma vsi odpadki, ki so v skladu z opredelitvijo, vključeni vanjo. Vsaka določba notranjega prava, ki na splošno omejuje obseg obveznosti iz Direktive, bolj kot je dovoljeno v njenem členu 2(1), krši področje uporabe Direktive.

(Glej točko 54.)

SODBA SODIŠČA (tretji senat)

z dne 18. decembra 2007( )

„Neizpolnitev obveznosti države – Okolje – Direktivi 75/442/EGS in 91/156/EGS – Pojem ‚odpadek‘ – Izkopana zemlja in kamenje, namenjena za ponovno uporabo“

V zadevi C‑194/05,

zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES, vložene 2. maja 2005,

Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopa M. Konstantinidis, zastopnik, skupaj z G. Bambarom, odvetnik, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,

tožeča stranka,

proti

Italijanski republiki, ki jo zastopa I. M. Braguglia, zastopnik, skupaj z G. Fiengom, avvocato dello Stato, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,

tožena stranka,

SODIŠČE (tretji senat),

v sestavi A. Rosas, predsednik senata, U. Lõhmus, J. N. Cunha Rodrigues, A. Ó Caoimh (poročevalec), sodniki, in P. Lindh, sodnica,

generalni pravobranilec: J. Mazák,

sodni tajnik: J. Swedenborg, administrator,

na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 17. januarja 2007,

po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 22. marca 2007

izreka naslednjo

Sodbo

1 Komisija Evropskih skupnosti Sodišču s to tožbo predlaga, naj ugotovi, da Italijanska republika – ker sta člen 10 zakona št. 93 z dne 23. marca 2001 o okoljevarstvenih določbah (GURI št. 97 z dne 4. aprila 2001, v nadaljevanju: zakon št. 93/2001) in člen 1(17) in (19) zakona št. 443 z dne 21. decembra 2001 o prenosu pooblastila vladi glede infrastrukture, objektov in naprav za strateško proizvodnjo ter drugih posegov v zvezi z oživitvijo proizvodnje (redni dodatek h GURI št. 299 z dne 27.decembra 2001, v nadaljevanju: zakon št. 443/2001) s področja uporabe nacionalnih predpisov o odpadkih izvzela izkopano zemljo in kamenje, ki sta namenjena za dejansko ponovno uporabo pri zasutjih, nasutjih, nasipih in za mletje, z izjemo materialov iz onesnaženih predelov in iz saniranih predelov, v katerih koncentracije škodljivih snovi presegajo mejne vrednosti, ki so določene v veljavnih predpisih – ni izpolnila obveznosti iz Direktive Sveta 75/442/EGS z dne 15. julija 1975 o odpadkih (UL L 194, str. 39), kot je bila spremenjena z Direktivo Sveta 91/156/EGS z dne 18. marca 1991 (UL L 78, str. 32, v nadaljevanju: Direktiva).

Pravni okvir

Skupnostna ureditev

2 Člen 1(a) in (c) Direktive določa, da v njej izraz:

„a) ‚odpadek‘ pomeni vsako snov ali predmet v skupinah, navedenih v Prilogi I, ki ga imetnik zavrže ali namerava ali mora zavreči.

Komisija, v skladu s postopkom, predpisanim v členu 18, najpozneje do 1. aprila 1993 pripravi seznam odpadkov, ki spadajo v skupine, naštete v Prilogi I. Seznam bo občasno pregledan in po potrebi popravljen po enakem postopku;

[...]

c) ‚imetnik‘ pomeni povzročitelja odpadkov ali fizično ali pravno osebo, ki ima odpadke“.

3 V členu 1(e) in (f) Direktive sta opredeljena pojma odstranjevanje in predelava, ki pomenita postopke, navedene v njenih prilogah IIA in IIB.

4 V členu 2 Direktive je določeno:

„1. Direktiva [se] ne nanaša na:

[...]

b) če jih že ureja druga zakonodaja:

[…]

ii) odpadk[e], ki nastajajo pri iskanju, pridobivanju, predelavi in skladiščenju mineralnih surovin in obratovanju kamnolomov;

[…]

2. Posebna pravila za posamezne primere ali tista, ki dopolnjujejo pravila te direktive o ravnanju z določenimi skupinami odpadkov, se lahko določijo s posameznimi direktivami“.

5 Komisija je sprejela Odločbo 94/3/ES z dne 20. decembra 1993 o oblikovanju seznama odpadkov skladno s členom 1(a) Direktive 75/442 (UL 1994, L 5, str. 15). Seznam (v nadaljevanju: evropski seznam odpadkov) je bil posodobljen z Odločbo Komisije 2000/532/ES z dne 3. maja 2000 o nadomestitvi Odločbe 94/3 in Odločbe Sveta 94/904/ES o oblikovanju seznama nevarnih odpadkov skladno s členom 1(4) Direktive Sveta 91/689/EGS o nevarnih odpadkih (UL L 226, str. 3). Evropski seznam odpadkov, oblikovan z Odločbo 2000/532, je bil večkrat spremenjen, na zadnje z Odločbo Sveta 2001/573/ES z dne 23. julija 2001 (UL L 203, str. 18). V tem seznamu je poglavje 17 z naslovom „Gradbeni odpadki in odpadki, nastali pri rušenju (vključno z odkopano zemljo iz onesnaženih področij)“, ki med drugim zajema oddelek 17 05 z naslovom „Zemlja (vključno z odkopano zemljo iz onesnaženih področij), kamenje in izkopan material“, v katerem sta naslov 17 05 03 „Zemlja in kamenje, ki vsebujeta nevarne snovi“ in naslov 17 05 04 „Zemlja in kamenje, ki nista zajeti v naslovu 17 05 03“.

Nacionalna ureditev

6 V členu 6(1) zakonske uredbe št. 22 o izvajanju Direktive 91/156/EGS o odpadkih, Direktive 91/689 o nevarnih odpadkih in Direktive 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži z dne 5. februarja 1997 (redni dodatek h GURI št. 38 z dne 15. februarja 1997, v nadaljevanju: zakonska uredbe št. 22/97) je določeno:

„V tej uredbi izraz:

a) ‚odpadek‘ pomeni vsako snov ali predmet v skupinah, navedenih v Prilogi A, ki ga imetnik zavrže ali namerava ali mora zavreči.

[...]“

7 S členom 8(1) navedene uredbe so določene snovi in predmeti izvzeti s področja uporabe uredbe, če zanje veljajo posebni predpisi, vključno z – pod (b) – „odpadki, ki nastajajo pri iskanju, pridobivanju, predelavi in skladiščenju mineralnih surovin in obratovanju kamnolomov“.

8 S členom 10 zakona št. 93/2001 je bila v člen 8(1) zakonske uredbe št. 22/97 vstavljena točka (f(a)), ki določa:

„[I]zkopana zemlja in kamenje, ki sta namenjena za dejansko uporabo pri zasutjih, nasutjih, nasipih in za mletje, z izjemo materialov iz onesnaženih predelov in saniranih predelov, v katerih koncentracije škodljivih snovi presegajo mejne vrednosti, ki so določene v veljavnih predpisih“.

9 Člen 1(17) zakona št. 443/2001 določa, da je treba člen 8(1)(f(a)) ZD 22/97 razlagati tako, „da pomeni, da izkopana zemlja in kamenje, tudi v primeru graditve predorov, nista odpadek in sta zato izvzeta s področja uporabe te zakonske uredbe, tudi če je v proizvodnem ciklusu onesnažena s škodljivimi snovmi, ki so posledica dejavnosti raziskav, izkopavanja, vrtanja in gradnje, če povprečna vsebnost pri celotni količini ne dosega koncentracije škodljivih snovi, ki presega mejne vrednosti, določene v veljavni zakonodaji.“

10 Poleg tega odstavek 19 tega člena določa:

„Za materiale iz odstavka 17 dejanska uporaba za zasutje, nasutje, nasipe in za mletje pomeni tudi uporabo za druge cikluse industrijske proizvodnje, vključno z zasutjem kamnolomov ali odlaganjem na druga zemljišča, ki ga iz kateregakoli razloga dovoli pristojni upravni organ, če se spoštujejo mejne vrednosti iz odstavka 18 in je odlaganje opravljeno v skladu s podrobnimi pravili za okoljsko sanacijo zadevnega zemljišča“.

11 Italijanski zakonodajalec je s členom 23 zakona št. 306 o izpolnjevanju obveznosti, ki izhajajo iz pripadnosti Italije Evropskim skupnostim, z dne 31. oktobra 2003 (GURI št. 266 z dne 15. novembra 2003, v nadaljevanju: zakon št. 306/2003) spremenil člen 1(17) in (19) zakona št. 443/2001.

Predhodni postopek

12 Ker je Komisija menila, da sta člen 10 zakona št. 93/2001 in člen 1(17) in (19) zakona št. 443/2001 (v nadaljevanju: sporni določbi) v nasprotju z Direktivo, je začela postopek zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES.

13 Ker italijanski organi na njen pisni opomin z dne 27. junija 2002 niso odgovorili, je Komisija 19. decembra 2002 poslala obrazloženo mnenje, v katerem je Italijansko republiko pozvala, naj v roku dveh mesecev od njegovega prejetja sprejme ukrepe, potrebne za uskladitev z Direktivo.

14 Italijanski organi so v okviru svojega odgovora z dne 5. marca 2003 na navedeno obrazloženo mnenje na Komisijo naslovili osnutek sprememb nacionalne ureditve na področju izkopane zemlje.

15 Komisija je na skupnem sestanku 25. junija 2003 zatrjevala, da se je v navedenem osnutku zakona pojem odpadka še naprej razlagal ozko in da je bil zato v nasprotju z Direktivo.

16 Italijanski organi so z dopisom z dne 3. februarja 2004 na Komisijo naslovili kopijo novega besedila zakona 306/2003, s katerim so bile izvedene spremembe, predvidene v dopisu z dne 5. marca 2003.

17 Ker je Komisija menila, da je položaj ostal nezadovoljiv, se je odločila vložiti to tožbo.

Tožba

Dopustnost

18 Italijanska republika v odgovoru na tožbo najprej zatrjuje, da ta tožba ni dopustna, ker naj Komisija ne bi upoštevala sprememb na podlagi zakona št. 306/2003, ki je bil sprejet 31. oktobra 2003 in je začel veljati 30. novembra 2003, torej pred vložitvijo te tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti.

19 V zvezi s tem je treba spomniti, da je po eni strani Sodišče večkrat odločilo, da je treba obstoj neizpolnitve presojati glede na položaj države članice, v katerem je bila po izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, in da pozneje nastalih sprememb Sodišče ne more upoštevati (glej zlasti sodbi z dne 14. septembra 2004 v zadevi Komisija proti Španiji, C‑168/03, ZOdl., str. I‑8227, točka 24, in z dne 27. oktobra 2005 v zadevi Komisija proti Luxembourgu, C‑23/05, ZOdl., str. I‑9535, točka 9).

20 Po drugi strani je predmet tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, vložene na podlagi člena 226 ES, opredeljen s predhodnim postopkom, ki ga ta določba predvideva. Tožba zato ne more temeljiti na drugih očitkih, kot so ti, navedeni v tem postopku (v tem smislu glej sodbi z dne 10. maja 2001 v zadevi Komisija proti Nizozemski, C‑152/98, Recueil, str. I‑3463, točka 23, in z dne 22. septembra 2005 v zadevi Komisija proti Belgiji, C‑221/03, ZOdl., str. I‑8307, točka 38).

21 V obravnavani zadevi so bile torej spremembe na podlagi zakona št. 306/2003 sprejete šele po izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju.

22 Čeprav Komisija meni, da posledica teh sprememb ni bila uskladitev italijanske zakonodaje z Direktivo, je vendarle tako v repliki kot na ustni obravnavi poudarila, da v okviru te tožbe ne namerava izpodbijati navedenega zakona.

23 Ker ob upoštevanju tega predmet tožbe, vložene na podlagi člena 226 ES, ne more temeljiti na drugih očitkih, kot so ti, navedeni v predhodnem postopku, je treba torej ugovor nedopustnosti, na katerega se sklicuje italijanska vlada, zavrniti.

Temelj

Trditve strank

24 Komisija trdi, da sporni določbi a priori in na splošno s področja uporabe nacionalnih predpisov o odpadkih izvzemata izkopano zemljo in kamenje, ki sta namenjena za določene postopke ponovne uporabe, pri čemer je njuna posledica, da za ta materiala ne veljajo določbe Direktive v zvezi z ravnanjem z odpadki.

25 Komisija torej meni, da sta izkopana zemlja in kamenje, ki sta vključena v evropski seznam odpadkov, material, ki ga imetniki nameravajo zavreči, in sta zajeta v opredelitev odpadka iz člena 1(a) Direktive. Sporni določbi naj izvzetja s področja uporabe določb nacionalnega prava, ki izhajajo iz Direktive, ne bi omejevali na primere, ki so izrecno določeni v sodni praksi Sodišča, ampak naj bi določali bolj splošno izvzetje.

26 Italijanska vlada trdi, da lahko glede skupnostnega pojma odpadek obstajajo določene izjeme v primerih stranskih proizvodov, ki jih podjetje ne namerava „zavreči“ kot odpadke. Podrobno branje sodne prakse Sodišča v zvezi s tem pojmom naj bi namreč pokazalo, da bistvene zahteve za opredelitev ostankov kot stranskih proizvodov namesto odpadkov ne pomenijo ponovne uporabe navedenih materialov v proizvodnem postopku, iz katerega izhajajo, ampak verjetnost, s katero bodo ponovno uporabljeni brez predhodnega preoblikovanja. Komisija naj bi se v zvezi s tem oprla na napačno razlago sodbe z dne 11. novembra 2004 v zadevi Niselli (C‑457/02, ZOdl., str. I‑10853, točka 52), ki naj bi bila omejena na prenehanje zakonitosti splošnih izvzetij s področja odpadkov, ne da bi bila dejanska ponovna uporaba navedenih materialov dejansko preverjena.

27 Ta država članica meni, da morajo biti kot stranski proizvodi opredeljeni ostanki, ki so gotovo in brez predhodnega preoblikovanja uporabljeni v proizvodnem postopku, ki ni tisti, iz katerega izhajajo, kadar je postopek ponovne uporabe ali sočasen s prvotnim postopkom ali zagotavlja pravočasno ponovno uporabo, torej preden bi skladiščenje ostankov povzročilo škodo.

28 Italijanska republika poudarja, da obstaja zveza med spornima določbama in izvedbo obsežnega projekta javnih del na področju komunikacijskih poti v državi, za katere je uporaba izkopane zemlje in kamenja nujna in je verjetno najpomembnejši del tega projekta, kar naj bi zagotavljalo dejansko ponovno uporabo.

29 V tem okviru sporni določbi, z navedenim projektom in nadzorom izvajanja zadevnih del, nikakor ne določata splošne izključitve ampak določata primere, v katerih se izkopano zemljo in kamenje izvzame iz zakonodaje o odpadkih, če gre za material, ki se ga lahko ponovno uporabi po doslednem načrtu na podlagi predhodne in posamezne presoje učinkov na okolje in zdravje.

Presoja Sodišča

30 Komisija v utemeljitvi zatrjuje, da sta sporni določbi v bistvu v nasprotju z Direktivo in zlasti z njenim členom 1(a), ker ne spoštujeta pojma „odpadek“, ki velja na podlagi Direktive, in tako s področja uporabe nacionalne ureditve, s katero so prenesene določbe Direktive o ravnanju z odpadki, izvzemata izkopano zemljo in kamenje, ki sta namenjena za ponovno uporabo.

31 V skladu s prvim pododstavkom člena 1(a) „odpadek“ pomeni „vsako snov ali predmet v skupinah, navedenih v Prilogi I [Direktive], ki ga imetnik zavrže ali namerava ali mora zavreči“.

32 Navedena priloga podrobneje določa in ponazarja to opredelitev s seznamom snovi in predmetov, ki jih je mogoče opredeliti kot odpadke. Vendar pa je ta seznam zgolj vodilo, tako da opredelitev odpadkov izhaja predvsem iz imetnikovega ravnanja in iz pomena besede „zavreči“ (v tem smislu glej sodbe z dne 18. decembra 1997 v zadevi Inter-Environnement Wallonie, C‑129/96, Recueil, str. I‑7411, točka 26; z dne 7. septembra 2004 v zadevi Van de Walle in drugi, C‑1/03, ZOdl., str. I‑7613, točka 42, in z dne 10. maja 2007 v zadevi Thames Water Utilities, C‑252/05, ZOdl., str. I‑3883, točka 24).

33 Navedeno besedo „zavreči“ je treba razlagati ne zgolj glede na glavni cilj Direktive, ki je v skladu z njeno tretjo uvodno izjavo „varovanje zdravja ljudi in varstvo okolja zoper škodljive učinke zbiranja, prevoza, obdelave, shranjevanja in odlaganja odpadkov“, ampak tudi glede na cilj člena 174(2) ES. Ta določa, da je „[c]ilj okoljske politike Skupnosti […] doseči visoko raven varstva, pri čemer se upošteva raznolikost razmer v posameznih regijah Skupnosti. Politika temelji na previdnostnem načelu in na načelu, da je treba delovati preventivno […]“. Besede „zavreči“ – in zato pojma „odpadek“ – se v smislu člena 1(a) Direktive ne sme razlagati ozko (glej v tem smislu zlasti sodbo z dne 15. junija 2000 v zadevi ARCO Chemie Nederland in drugi, C‑418/97 in C‑419/97, Recueil, str. I‑4475, točke od 36 do 40, in zgoraj navedeno sodbo Thames Water Utilities, točka 27).

34 Določene okoliščine lahko nakazujejo na obstoj ravnanja ali namena ali obveznosti ,,zavreči“ snov ali predmet v smislu člena 1(a) Direktive (zgoraj navedena sodba ARCO Chemie Nederland in drugi, točka 83). To velja zlasti, kadar je uporabljena snov ostanek pri proizvodnji ali porabi, torej proizvod, ki primarno ni bil ustvarjen za uporabo (glej v tem smislu zgoraj navedeni sodbi ARCO Chemie Nederland in drugi, točka 84, ter Niselli, točka 43).

35 Sodišče je tako podrobneje določilo, da so ostanki, nastali pri pridobivanju iz granitnega kamnoloma, ki niso glavna proizvodnja njegovega upravljavca, načeloma odpadki (v tem smislu glej sodbo z dne 18. aprila 2002 v zadevi Palin Granit in Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, C‑9/00, ZOdl., str. I‑3533, točki 32 in 33, v nadaljevanju: sodba Palin Granit).

36 Metoda obdelave ali način uporabe snovi pa nista odločilna pri tem, ali se snov opredeli kot odpadek (glej zgoraj navedeno sodbo ARCO Chemie Nederland in drugi, točka 64, in sodbo z dne 1. marca 2007 v zadevi KVZ retec, C‑176/05, ZOdl, str. I-1721, točka 52).

37 Sodišče je tako podrobno določilo, da po eni strani sama izvedba odstranjevanja ali predelave, ki sta navedena v prilogah IIA in IIB Direktive, ne omogoča, da se kot odpadek opredeli snov ali predmet, ki je zajet v tem postopku (v tem smislu glej zlasti zgoraj navedeno sodbo Niselli, točki 36 in 37), in da po drugi strani snovi in predmeti, ki so primerni za ponovno gospodarsko uporabo, niso izključeni iz pojma odpadka (glej v tem smislu zlasti sodbo z dne 25. junija 1997 v zadevi Tombesi in drugi, C‑304/94, C‑330/94, C‑342/94 in C‑224/95, Recueil, str. I‑3561, točki 47 in 48). Sistem nadzora in ravnanja, ki ga je vzpostavila Direktiva, se namreč nanaša na vse predmete in snovi, ki jih imetnik zavrže, tudi če imajo ekonomsko vrednost in se zbirajo iz tržnega naslova za reciklažo, obnavljanje ali ponovno uporabo (glej zlasti zgoraj navedeno sodbo Palin Granit, točka 29).

38 Vendar iz ustaljene sodne prakse Sodišča prav tako izhaja, da v določenih primerih blago, materiali in surovine, ki nastanejo pri postopku proizvodnje ali pridobivanja, katerega primarni cilj ni njihova proizvodnja, ne pomenijo ostankov, ampak stranske proizvode, ki jih „imetnik“ ne namerava „zavreči“ v smislu člena 1(a) Direktive, temveč jih namerava v nadaljnjem postopku uporabiti pod tržnimi pogoji, ki mu prinašajo korist – če je potrebno, tudi za potrebe gospodarskih subjektov, ki jih ne povzročajo –, če je ponovna uporaba gotova, zanjo ni potrebno predhodno preoblikovanje in se opravi v istem postopku proizvodnje ali uporabe (v tem smislu glej zgoraj navedeno sodbo Palin Granit, točke od 34 do 36; sodbo z dne 11. septembra 2003 v zadevi AvestaPolarit Chrome, C‑114/01, Recueil, str. I‑8725, točke od 33 do 38; zgoraj navedeno sodbo Niselli, točka 47, in sodbi z dne 8. septembra 2005 v zadevi Komisija proti Španiji, C‑416/02, ZOdl., str. I‑7487, točki 87 in 90, in v zadevi Komisija proti Španiji, C‑121/03, ZOdl., str. I‑7569, točki 58 in 61).

39 Razen merila, ali je snov ostanek proizvodnje, pomeni stopnja verjetnosti ponovne uporabe te snovi – brez predhodnega postopka preoblikovanja – primerno merilo za presojo, ali je navedena snov odpadek v smislu Direktive. Če obstaja poleg preproste možnosti ponovne uporabe zadevne snovi za imetnika snovi še ekonomska korist, da to snov uporabi, je verjetnost take ponovne uporabe velika. Ob taki predpostavki se zadevna snov ne more več analizirati kot breme, ki bi ga imetnik želel „zavreči“, ampak kot pravi proizvod (glej zgoraj navedeni sodbi Palin Granit, točka 37, in Niselli, točka 46).

40 Vendar če je za to ponovno uporabo potrebno skladiščenje, ki je lahko dolgotrajno in lahko torej pomeni breme za imetnika ter potencialen razlog za onesnaževanje okolja, ki se ga namerava z Direktivo ravno zmanjšati, se je ne sme opredeliti za gotovo in je predvidena kot dolgotrajna, tako da je treba zadevno snov načeloma obravnavati kot odpadek (v tem smislu glej zgoraj navedeni sodbi Palin Granit, točka 38, in AvestaPolarit Chrome, točka 39).

41 Dejanski obstoj „odpadka“ v smislu Direktive je tako treba preveriti glede na vse okoliščine ob upoštevanju njenega cilja in ob skrbi, da se ne škodi njeni učinkovitosti (glej zgoraj navedeni sodbi ARCO Chemie Nederland in drugi, točka 88, in KVZ retec, točka 63, ter sklep z dne 15. januarja 2004 v zadevi Saetti in Frediani, C‑235/02, Recueil, str. I‑1005, točka 40).

42 V obravnavani zadevi je ugotovljeno, da sporni določbi s področja uporabe nacionalnih predpisov o prenosu Direktive izvzemata izkopano zemljo in kamenje, le če ta material ni onesnažen v smislu teh določb in ni namenjen dejanski uporabi pri zasutjih, nasutjih, nasipih in za mletje, vključno z „zasutjem kamnolomov ali odlaganjem na druga zemljišča, dovoljenim iz kateregakoli razloga“.

43 V zvezi s tem je treba takoj opozoriti, da je treba, tako kot izhaja iz točk 5 in 31 obravnavane sodbe, „zemljo in kamenje“ iz evropskega seznama odpadkov opredeliti kot „odpadke“ v smislu direktive, če ju njun imetnik zavrže ali namerava ali mora zavreči.

44 Vendar ker v Direktivi ni predlagano nobeno določno merilo, ki bi razkrilo voljo imetnika, da zavrže dano snov ali predmet, lahko države članicen glede na neobstoj določb Skupnosti, če s tem ne ogrožajo učinkovitosti prava Skupnosti, svobodno izberejo način dokazovanja različnih elementov iz direktiv, ki jih prenašajo (glej zgoraj navedeni sodbi ARCO Chemie Nederland in drugi, točka 41, in Niselli, točka 34). Tako lahko države članice na primer opredelijo različne kategorije odpadkov, predvsem da bi olajšale organizacijo in nadzor nad ravnanjem z njimi, če se spoštujejo obveznosti iz direktive ali drugih določb prava Skupnosti v zvezi z odpadki in če so morebitne kategorije odpadkov, izvzete s področja uporabe aktov, sprejetih za prenos obveznosti iz Direktive, v skladu z njenim členom 2(1) (v tem smislu glej sodbo z dne 16. decembra 2004 v zadevi Komisija proti Združenemu kraljestvu, C‑62/03, neobjavljena v ZOdl., točka 12).

45 Italijanska republika v bistvu zatrjuje, da v skladu s sodno prakso Sodišča materialov iz spornih določb ni mogoče šteti za ostanke, nastale pri izkopanju, ampak za stranske proizvode, ki jih imetnik, ker jih želi ponovno uporabiti, ne namerava „zavreči“ v smislu člena 1(a) Direktive, tako da navedeni določbi ne omejujeta obveznosti na področju ravnanja z odpadki iz Direktive.

46 Vendar je treba ob upoštevanju obveznosti, da je treba pojem odpadek razlagati široko, na katero je bilo opozorjeno v točki 33 obravnavane sodbe, in zahtev iz sodne prakse, navedenih v točkah od 23 do 40 obravnavane sodbe, utemeljitev, kot je utemeljitev italijanske vlade v zvezi s stranskimi proizvodi, ki jih imetnik ne želi zavreči, omejiti na primere, v katerih je ponovna uporaba blaga, materiala ali surovine, tudi za potrebe gospodarskih subjektov, ki jih ne povzročajo, ne le naključna, temveč gotova, zanjo ni potrebno predhodno preoblikovanje in se opravi v istem postopku proizvodnje ali uporabe.

47 V obravnavani zadevi sporni določbi, zlasti člen 1(19) št. zakona št. 443/2001, očitno predvidevata veliko položajev, vključno s primeri, ko sta izkopana zemlja in kamenje odložena na druga zemljišča.

48 Poleg tega se – v nasprotju s tem, kar v bistvu predlaga Italijanska republika – ne sme izključiti, da se „dejanska ponovna uporaba“, na katero se nanašata sporni določbi, izvede šele po daljšem, torej nedoločenem času in je zanjo potrebno dolgotrajno skladiščenje zadevnega materiala. Torej, tako kot izhaja iz točke 40 obravnavane zadeve, ti postopki pomenijo breme za imetnika in potencialen razlog za onesnaževanje okolja, ki se ga namerava z Direktivo ravno zmanjšati.

49 Poleg tega, kot izhaja zlasti iz točk 36 in 37 obravnavane sodbe, način uporabe snovi ni odločilen pri tem, ali se snov opredeli kot odpadek. Zato se iz same okoliščine, da se bo zadevni material ponovno uporabil, ne sme sklepati, da ne pomeni „odpadka“ v smislu Direktive.

50 Kar se namreč v prihodnosti zgodi s kakim predmetom ali snovjo, ni samo po sebi odločilno pri tem, ali se morebiti opredeli kot odpadek, ki je v skladu s členom 1(a) Direktive opredeljen glede na dejanje, namen ali obveznost imetnika tega predmeta ali snovi, da ga zavrže (v tem smislu glej zgoraj navedeni sodbi ARCO Chemie Nederland in drugi, točka 64, ter KVZ retec, točka 52).

51 Torej je očitno, da sporni določbi v bistvu uvajata domnevo, v skladu s katero imata izkopana zemlja in kamenje v primerih, na katere se nanašata, zaradi nameravane uporabe za imetnika ekonomsko korist ali vrednost kot stranski proizvod in ne kot breme, ki ga namerava zavreči.

52 Torej čeprav je lahko ta domneva v določenih primerih pravilna, ne more obstajati splošna domneva, da ima imetnik izkopane zemlje in kamenja zaradi njune ponovne uporabe korist, ki presega tisto, ki je nastala zaradi samega dejstva, da ju lahko zavrže.

53 Zato je treba, čeprav bi bilo mogoče zagotoviti, da bo material iz spornih določb ponovno uporabljen pri zasutjih, nasutjih, nasipih in za mletje – pri čemer se Italijanska republika v ta namen ni sklicevala na noben poseben predpis – ugotoviti, da ti določbi vodita k izvzetju ostankov, ki so torej v skladu z opredelitvijo iz člena 1(a) Direktive, iz opredelitve odpadka po italijanskem pravu.

54 Ta določba ne zagotavlja le opredelitve pojma „odpadek“ v smislu Direktive, ampak skupaj s členom 2(1) določa tudi področje uporabe Direktive. V navedenem členu 2(1) so namreč navedene vrste odpadkov, ki so ali bi lahko bile izvzete s področja uporabe Direktive, in pod kakšnimi pogoji, medtem ko so načeloma vsi odpadki, ki so v skladu z opredelitvijo, vključeni vanjo. Vendar vsaka določba notranjega prava, ki na splošno omejuje obseg obveznosti iz Direktive, bolj kot je dovoljeno v njenem členu 2(1), nujno krši področje uporabe Direktive (v tem smislu glej zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Združenemu kraljestvu, točka 11), pri čemer ogroža učinkovitost člena 174 ES (v tem smislu glej zgoraj navedeno sodbo ARCO Chemie Nederland in drugi, točka 42).

55 V obravnavanem primeru, čeprav se predpostavlja, kot je zatrjevala Italijanska republika na ustni obravnavi, da postopke iz spornih določb ureja tudi nacionalna zakonodaja o izvedbi javnih del, kot je gradnja nasipov in predorov, v zvezi s tem zadostuje opozorilo, da taka vrsta del in materialov, ki se pri tem uporabijo, načeloma ne spada pod izjemo s področja uporabe Direktive, določeno v njenem členu 2(1).

56 Nazadnje je Komisija glede utemeljitve te države članice – da naj bi uporaba določb o odpadkih pomenila, da bi morala biti podjetja, ki upravljajo odlagališča za odpadke, ali podjetja, ki imajo dovoljenje za prevoz in zbiranje odpadkov, vpletena v zadevna dela, kar bi znatno povečalo stroške – pravilno poudarila, da je ta položaj posledica italijanske zakonodaje, in ne Direktive. Imetnik odpadkov lahko, če izpolni zahteve po registraciji oziroma glede na ureditev po dovoljenju, namreč sam predela ali odstrani odpadke v skladu z določbami Direktive. V zvezi s tem je treba dodati, da se Direktiva ne uporablja le za odstranjevanje ali predelavo odpadkov, ki ju opravijo podjetja, specializirana za to, ampak tudi za odstranjevanje in predelavo odpadkov, ki ju opravi podjetje, ki je odpadke povzročilo, na kraju njihovega nastanka (zgoraj navedena sodba Inter-Environnement Wallonie, točka 29).

57 Ob upoštevanju navedenega je treba tožbi Komisije ugoditi.

58 Ugotoviti je torej treba, da Italijanska republika, zato ker sta sporni določbi s področja uporabe nacionalnih predpisov o odpadkih izvzeli izkopano zemljo in kamenje, ki sta namenjena za dejansko ponovno uporabo pri zasutjih, nasutjih, nasipih in za mletje, z izjemo tistih iz onesnaženih predelov in iz saniranih predelov, v katerih koncentracija škodljivih snovi presega mejne vrednosti, ki so določene v veljavnih predpisih, ni izpolnila obveznosti iz Direktive.

Stroški

59 V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži stroške, če so bili ti priglašeni. Ker je Komisija predlagala, naj se Italijanski republiki naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.

Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:

1) Italijanska republika, zato ker sta člen 10 zakona št. 93 z dne 23. marca 2001 o okoljevarstvenih določbah in člen 1(17) in (19) zakona št. 443 z dne 21. decembra 2001 o prenosu pooblastila vladi glede infrastrukture, objektov in naprav za strateško proizvodnjo ter drugih posegov v zvezi z oživitvijo proizvodnje s področja uporabe nacionalnih predpisov o odpadkih izvzela izkopano zemljo in kamenje, ki sta namenjena za dejansko ponovno uporabo pri zasutjih, nasutjih, nasipih in za mletje, z izjemo tistih iz onesnaženih predelov in iz saniranih predelov, v katerih koncentracija škodljivih snovi presega mejne vrednosti, ki so določene v veljavnih predpisih, ni izpolnila obveznosti iz Direktive Sveta 75/442/EGS z dne 15. julija 1975 o odpadkih, kot je bila spremenjena z Direktivo Sveta 91/156/EGS z dne 18. marca 1991.

2) Italijanski republiki se naloži plačilo stroškov.

Podpisi