SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

NICHOLASA EMILIOUJA,

predstavljeni 27. oktobra 2022 ( 1 )

Zadeva C‑389/21 P

Evropska centralna banka (ECB)

proti

Crédit Lyonnais

„Pritožba – Ekonomska in monetarna politika – Bonitetni nadzor kreditnih institucij – Člen 4(1)(d) in (3) Uredbe (EU) št. 1024/2013 – Izračun količnika finančnega vzvoda – Zavrnitev odobritve kreditni instituciji, da iz izračuna količnika finančnega vzvoda izključi nekatere izpostavljenosti – Člen 429(14) Uredbe (EU) št. 575/2013 – Očitna napaka pri presoji – Stopnja sodnega nadzora – Zapletena tehnična presoja – Politična diskrecija“

I. Uvod

1. Okvir „Basel III“ je mednarodno dogovorjen sklop ukrepov, ki jih je Baselski odbor za bančni nadzor oblikoval kot odziv na finančno krizo v obdobju od leta 2007 do leta 2009, namenjeni pa so krepitvi regulacije, nadzora in upravljanja tveganj bank. Eden od pomembnih elementov okvira Basel III in njegovega izvajanja v Evropski uniji je uvedba „količnika finančnega vzvoda“, ki se izračuna kot mera kapitala banke, deljena z mero skupne izpostavljenosti te banke, in se izrazi kot odstotek. Na podlagi količnika finančnega vzvoda je mogoče oceniti izpostavljenost bank tveganju prevelikega finančnega vzvoda, zaradi katerega bi bile banke lahko prisiljene sprejeti nenačrtovane popravne ukrepe poslovnega načrta, vključno s prisilno prodajo sredstev, kar bi lahko privedlo do velikih izgub.

2. Evropska centralna banka (v nadaljevanju: ECB) s pritožbo izpodbija sodbo Splošnega sodišča z dne 14. aprila 2021, Crédit lyonnais/ECB, ( 2 ) s katero je to razglasilo ničnost sklepa, s katerim je ECB družbi Crédit Lyonnais zavrnila odobritev popolnega izvzetja izpostavljenosti, ki izhajajo iz nekaterih reguliranih varčevalnih računov, iz zahtev v zvezi s količnikom finančnega vzvoda.

3. V okviru obravnavane pritožbe se postavlja sistemsko in ustavnopravno vprašanje, in sicer kakšna je stopnja sodnega nadzora, ki ga sodišči Unije opravita pri presoji zakonitosti upravnih odločitev, ki jih sprejmejo druge institucije, če se tem priznava določeno polje proste presoje.

4. Med odvetniki Unije na splošno velja, da to vprašanje „ni za strahopetne“, ( 3 ) saj je predmet žgočih polemik tako med pravniki kot tudi v akademskih krogih ( 4 ). Sodišče ima torej v okviru obravnavane zadeve priložnost, da v zvezi s tem vidikom poda dodatna pojasnila. Čeprav se je na tem področju izoblikovala obsežna (in po mojem mnenju na splošno dobra) sodna praksa, menim, da bi bilo treba nekatere glavne pojme in načela v zvezi s stopnjo sodnega nadzora dodatno pojasniti.

II. Dejansko stanje

5. Crédit Lyonnais je delniška družba francoskega prava, ki ima dovoljenje za opravljanje dejavnosti kreditne institucije. Je hčerinska družba družbe Crédit agricole SA in kot taka pod neposrednim bonitetnim nadzorom ECB.

6. Družba Crédit Agricole je 5. maja 2015 v svojem imenu in v imenu subjektov skupine Crédit Agricole, med katerimi je tudi družba Crédit Lyonnais, pri ECB vložila vlogo za odobritev izključitve izpostavljenosti, ki izhajajo iz zneskov, povezanih z reguliranimi produkti, ( 5 ) in ki jih je bila zavezana prenesti na francosko javno ustanovo Caisse des dépôts et consignations (v nadaljevanju: CDC), iz izračuna količnika finančnega vzvoda. Ta vloga je bila vložena v skladu s členom 429(14) Uredbe (EU) št. 575/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o bonitetnih zahtevah za kreditne institucije in investicijska podjetja ter o spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012 ( 6 ) v različici, ki je veljala v času dejanskega stanja ( 7 ).

7. Člen 429(14) Uredbe št. 575/2013 je v različici, ki je veljala v času dejanskega stanja, določal, da lahko „[p]ristojni organi […] instituciji dovolijo, da iz mere izpostavljenosti izključi izpostavljenosti, ki izpolnjujejo vse naslednje pogoje: (a) so izpostavljenosti do subjekta javnega sektorja; (b) obravnavajo se v skladu s členom 116(4); (c) izhajajo iz vlog, ki jih je institucija pravno zavezana prenesti na subjekt javnega sektorja iz točke (a) za namene financiranja naložb splošnega interesa“.

8. ECB je 24. avgusta 2016 na podlagi členov 4(1)(d) in 10 Uredbe Sveta (EU) št. 1024/2013 z dne 15. oktobra 2013 o prenosu posebnih nalog, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditnih institucij, na [ECB] ( 8 ) ter člena 429(14) Uredbe št. 575/2013 sprejela sklep ECB/SSM/2016-969500TJ5KRTCJQWXH05/165 (v nadaljevanju: sklep iz leta 2016), s katerim je zavrnila odobritev družbi Crédit Agricole, da iz izračuna količnika finančnega vzvoda izključi izpostavljenosti do CDC, ki izhajajo iz dela zneskov, vplačanih v regulirane oblike varčevanja, ki bi jih morala prenesti na to institucijo.

9. Družba Crédit Agricole je sklep iz leta 2016 izpodbijala pred Splošnim sodiščem, ki je s sodbo z dne 13. julija 2018 ( 9 ) razglasilo ničnost tega sklepa. Splošno sodišče je ugotovilo, da je ECB pri obravnavi vloge družbe Crédit Agricole (i) napačno uporabila pravo s tem, da je uporabila člen 429(14) Uredbe št. 575/2013, in (ii) storila očitno napako pri presoji.

10. Družba Crédit Agricole je 26. julija 2018 v svojem imenu in v imenu različnih subjektov skupine Crédit Agricole, med katerimi je tudi družba Crédit Lyonnais, znova zaprosila za odobritev, da iz izračuna količnika finančnega vzvoda izključi zneske, ki jih je bila zavezana prenesti na CDC.

11. ECB je 3. maja 2019 na podlagi členov 4(1)(d) in 10 Uredbe št. 1024/2013 ter člena 429(14) Uredbe št. 575/2013 sprejela sklep ECB-SSM-2019-FRCAG-39 (v nadaljevanju: sporni sklep). ECB je s spornim sklepom družbi Crédit Agricole in subjektom, ki so del te skupine, odobrila, da iz izračuna količnika finančnega vzvoda izključijo del zneskov, vplačanih v regulirane oblike varčevanja, ki so jih bili zavezani prenesti na CDC, kar pa ni veljalo za družbo Crédit Lyonnais, saj je tej uporabo takega odstopanja odobrila le za znesek, ki ne presega 66 % takih obveznih prenosov.

12. ECB je v točki 2.1 spornega sklepa ugotovila, da so pogoji iz člena 429(14), točke od (a) do (c), Uredbe št. 575/2013 izpolnjeni. Nato je v točki 2.2 spornega sklepa opozorila na diskrecijsko pravico, ki jo ima v zvezi z odobritvijo zadevnega izvzetja, in ponazorila metodologijo, ki jo je uporabila pri preučitvi vloge za odobritev tega izvzetja. V tej metodologiji so bili upoštevani trije elementi: kreditna kakovost centralne ravni države, tveganje prisilne prodaje sredstev in koncentracija izpostavljenosti. Vsakemu od teh elementov je bila dodeljena odstotna vrednost izvzetja, zato da bi se na podlagi seštevka treh vrednosti določil obseg skupnega izvzetja, ki bi ga bilo treba odobriti.

13. ECB je v zvezi s kreditno kakovostjo centralne ravni Francije v točki 2.2.1 spornega sklepa ugotovila, da ta ni pomenila nobenih posebnih bonitetnih težav. Vendar je hkrati poudarila, da zunanje bonitetne institucije Francoski republiki niso podelile najvišje možne bonitetne ocene in da verjetnost neplačila pri poslih kreditnih zamenjav na pet let, s katerimi trguje Francoska republika, ni zanemarljiva.

14. ECB je v zvezi s tveganjem prisilne prodaje sredstev v točki 2.2.2 spornega sklepa ugotovila, da bi bila lahko kreditna institucija zaradi roka za prilagoditev postavk s CDC prisiljena izvesti take prodaje, zato da bi lahko med tem, ko bi čakala, da CDC prenese sredstva, izplačala vlagatelje. Navedla je, da rok, krajši od petih dni, sicer pomeni skoraj takojšen prenos, zaradi česar je tveganje prisilne prodaje sredstev nizko, vendar sistem prilagoditve postavk s CDC pomeni, da lahko ta rok traja tudi do deset dni. ECB je v zvezi s tem navedla, da se je med nedavnimi bančnimi krizami izkazalo, da je bilo od 10 % do 30 % vlog v kreditnih institucijah dvignjenih v manj kot petih dneh in da je bila likvidnost reguliranih oblik varčevanja višja od likvidnosti varčevalnih računov.

15. ECB je v zvezi z oceno koncentracije izpostavljenosti do CDC v točki 2.2.3 spornega sklepa poudarila, da ima skupina Crédit Agricole vzpostavljen solidarnostni mehanizem, kar pomeni, da imajo povezani subjekti pravno obveznost zagotavljanja medsebojne podpore v obliki kapitala in likvidnostnih sredstev, zaradi česar je bilo tveganje koncentracije za povezane subjekte upravičeno ocenjeno na ravni skupine. Vendar je ECB poudarila, da ta solidarnostni mehanizem ne zajema družbe Crédit Lyonnais in da je bilo zato treba tveganje koncentracije v zvezi s to družbo preučiti na subkonsolidirani podlagi. Ker je razmerje med izpostavljenostmi do CDC in temeljnim kapitalom družbe Crédit Lyonnais leta 2015 znašalo 134 %, leta 2018 pa 231 %, je ECB ugotovila, da so izpostavljenosti do CDC pomenile tveganje koncentracije.

16. ECB je sklenila, da je bilo za ublažitev vpliva množičnega dvigovanja vlog na kapital preudarno, da se v izračun količnika finančnega vzvoda družbe Crédit Lyonnais vključi določena raven izpostavljenosti do CDC, in to raven določila na 34 %.

III. Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba

17. Družba Crédit Lyonnais je s tožbo, vloženo 12. julija 2019, predlagala razglasitev ničnosti spornega sklepa. Družba Crédit Lyonnais je v utemeljitev te tožbe navedla tri tožbene razloge, ki se nanašajo na, prvič, kršitev člena 266 PDEU zaradi nepravilne izvršitve sodbe iz leta 2018, ( 10 ) drugič, kršitev člena 429(14) in člena 400(1)(a) Uredbe št. 575/2013 ter, tretjič, očitno napako pri presoji, ki jo je ECB storila pri preučitvi njene vloge.

18. Splošno sodišče je v okviru izpodbijane sodbe, na prvem mestu, preučilo prvi tožbeni razlog, ki ga je razdelilo na tri dele. Splošno sodišče je kot neutemeljena zavrnilo tako prvi del (ki se nanaša na kreditno kakovost Francoske republike) kot tudi drugi del (ki se nanaša na raven koncentracije izpostavljenosti) tega razloga. Splošno sodišče je v zvezi s tretjim delom tega tožbenega razloga (ki se nanaša na tveganje prisilne prodaje sredstev) zavrnilo nekatere trditve, pri čemer je menilo, da bi bilo druge trditve najbolje preučiti skupaj s trditvami, navedenimi v okviru tretjega tožbenega razloga. ( 11 ) Splošno sodišče je nato preučilo drugi tožbeni razlog in ga zavrnilo kot neutemeljenega. ( 12 )

19. Splošno sodišče je v nadaljevanju preučilo trditve družbe Crédit Lyonnais (navedene v okviru prvega in tretjega tožbenega razloga), s katerimi je ta grajala oceno, ki jo je ECB podala glede tveganja prisilne prodaje sredstev. Splošno sodišče je v analizi najprej opozorilo, da se je ECB pri ugotovitvi, da so zneski, ki jih je bila družba Crédit Lyonnais zavezana prenesti na CDC, pomenili obstoj tveganja prisilne prodaje sredstev, v bistvu oprla na dve utemeljitvi, in sicer na likvidnost reguliranih oblik varčevanja in na izkušnje iz nedavnih bančnih kriz. Splošno sodišče je v zvezi s prvim vidikom navedlo, da bi morala ECB v skladu z ugotovitvami, podanimi v sodbi iz leta 2018, opraviti analizo, v kateri bi upoštevala lastnosti reguliranih oblik varčevanja. ( 13 )

20. Vendar ECB po mnenju Splošnega sodišča tega ni storila iz treh razlogov. Prvič, ECB ni upoštevala dejstva, da imajo regulirane oblike varčevanja lastnosti „varnega pristana“. Splošno sodišče je štelo, da je bilo dokazano, da se obseg sredstev, vloženih v regulirane oblike varčevanja, med bančno krizo običajno poveča. Drugič, Splošno sodišče je ugotovilo, da ni verjetno, da bi regulirane oblike varčevanja prispevale k ustvarjanju prevelikega finančnega vzvoda, saj jih je treba prenesti na CDC in se ne smejo vlagati v tvegana ali nelikvidna sredstva. Tretjič, Splošno sodišče je poudarilo, da je za regulirane oblike varčevanja zagotovljeno dvojno jamstvo države, in sicer tako za vlagatelje kot tudi za kreditne institucije. ( 14 )

21. Splošno sodišče je, na drugem mestu, menilo, da likvidnost reguliranih oblik varčevanja sama po sebi ne more upravičiti ugotovitev ECB glede možnosti, da bi bila banka med čakanjem na prenos sredstev s strani CDC prisiljena v izvedbo prisilne prodaje. ECB se je v podporo svojim ugotovitvam v zvezi s tem vidikom oprla na konkreten primer, ki pa po mnenju Splošnega sodišča ni upošteven, saj se nanaša na produkte, ki se razlikujejo od produktov iz obravnavane zadeve. ( 15 )

22. Splošno sodišče je na podlagi navedenega ugotovilo, da ECB pri oceni tveganja prisilne prodaje sredstev ni upoštevala lastnosti reguliranih oblik varčevanja (kar bi morala storiti v skladu s sodbo iz leta 2018) in da, splošneje, ni upoštevala vseh upoštevnih elementov posameznega primera, s čimer je kršila načelo dobrega upravljanja. Splošno sodišče je zato ugodilo prvemu delu tretjega tožbenega razloga in tretjemu delu prvega tožbenega razloga, razglasilo ničnost spornega sklepa v delu, v katerem družbi Crédit Lyonnais ni bilo odobreno, da iz izračuna količnika finančnega vzvoda izključi 34 % svojih izpostavljenosti do CDC, in ECB naložilo plačilo stroškov postopka.

IV. Postopek pred Sodiščem in predlogi strank

23. ECB v pritožbi, ki jo je pri Sodišču vložila 24. junija 2021, Sodišču predlaga, naj izpodbijano sodbo razveljavi in družbi Crédit Lyonnais naloži plačilo stroškov. Družba Crédit Lyonnais v odgovoru na tožbo, ki ga je vložila 7. septembra 2021, Sodišču predlaga, naj pritožbo zavrne kot neutemeljeno in ECB naloži plačilo stroškov.

24. ECB je 23. novembra 2021 vložila repliko, družba Crédit Lyonnais pa je 17. januarja 2022 vložila dupliko. ECB in družba Crédit Lyonnais sta svoja stališča predstavili tudi na obravnavi pred Sodiščem, ki je potekala 15. junija 2022.

V. Presoja

25. ECB v utemeljitev pritožbe navaja štiri pritožbene razloge. Ti se nanašajo na stopnjo sodnega nadzora, ki jo je Splošno sodišče uporabilo pri presoji zakonitosti spornega sklepa (A), zadostnost obrazložitve izpodbijane sodbe (B), očitek, da naj bi Splošno sodišče izkrivilo dejstva iz spornega sklepa in predložene dokaze (C), ter na razlago člena 4(1)(94) in člena 429(14) Uredbe št. 575/2013 (D).

26. V teh sklepnih predlogih se bom osredotočil predvsem na prvi pritožbeni razlog, saj ta ne izpostavlja le problematike, ki je v središču tega pritožbenega postopka, ampak je, kot sem navedel že v uvodu, pomemben tudi s sistemskega in ustavnopravnega vidika. Za drugi, tretji in četrti pritožbeni razlog pa se zdi, da zgolj „dopolnjujejo“ prvi pritožbeni razlog, saj se z njimi v bistvu grajata način in intenzivnost sodnega nadzora, ki ga je Splošno sodišče opravilo v zvezi s spornim sklepom. Ti trije razlogi se torej v veliki meri prekrivajo s prvim pritožbenim razlogom. Zato, glede na to, da je prvi pritožbeni razlog po mojem mnenju utemeljen, teh treh pritožbenih razlogov ne bom podrobneje obravnaval.

A. Stopnja sodnega nadzora (prvi pritožbeni razlog)

1. Trditve strank

27. ECB s prvim pritožbenim razlogom Splošnemu sodišču očita, da je prekoračilo meje sodnega nadzora in s tem kršilo stopnjo nadzora, ki izhaja iz ustaljene sodne prakse. Po navedbah ECB je Splošno sodišče opravilo ex novo presojo dejanskega stanja in ni upoštevalo polja proste presoje, ki ga zakonodajalec ECB priznava na področju bonitetnega nadzora.

28. Natančneje, ECB trdi, da je Splošno sodišče opravilo samostojno presojo lastnosti reguliranih oblik varčevanja, ki se razlikuje od presoje ECB. Poleg tega naj bi presoja Splošnega sodišča temeljila tako na napačni presoji spornega sklepa kot tudi na napačni presoji zadevnega dejanskega stanja. ECB v zvezi s tem poudarja, da mora imeti zadevna institucija Unije v skladu z ustaljeno sodno prakso v primeru zapletenih ekonomskih presoj določen manevrski prostor, zaradi česar so akti, ki jih sprejme, predmet omejenega sodnega nadzora. Sodišča Unije naj namreč presoje zapletenega dejanskega stanja, ki jo opravi pristojna institucija, ne bi smela nadomestiti z lastno presojo.

29. ECB poleg tega poudarja, da ji je bila na podlagi člena 429(14) Uredbe št. 575/2013 izrecno priznana diskrecijska pravica glede možnosti izključitve nekaterih izpostavljenosti iz izračuna količnika finančnega vzvoda. ECB zatrjuje, da bi moralo Splošno sodišče zaradi obstoja take diskrecijske pravice izkazati določeno mero zadržanosti. ECB trdi, da ji je Splošno sodišče s tem, da je v zvezi s spornim sklepom uporabilo posebej invazivno stopnjo sodnega nadzora, to diskrecijsko pravico v veliki meri odvzelo.

30. Družba Crédit Lyonnais trdi, da Splošno sodišče v izpodbijani sodbi ni napačno uporabilo prava, saj je ravnalo v mejah dopustnega sodnega nadzora. Splošno sodišče je po mnenju družbe Crédit Lyonnais ugotovilo, da ECB ni upoštevala nekaterih elementov, ki so bili upoštevni za analizo, in da ugotovitve, ki so bile podane v spornem sklepu, niso temeljile na dokazih, ki so mu bili predloženi.

31. Natančneje, Splošno sodišče naj bi – po mnenju družbe Crédit Lyonnais pravilno – navedlo, da bi morala ECB upoštevati, da regulirane oblike varčevanja v primeru negotovosti ali krize praviloma veljajo za „varen pristan“, in sicer zaradi obstoja dvojnega jamstva države. Te lastnosti reguliranih oblik varčevanja ECB pred Splošnim sodiščem ni izpodbijala. Poleg tega naj bi Splošno sodišče ugotovilo – po mnenju družbe Crédit Lyonnais tudi tokrat pravilno – da s sklicevanjem na primer, ki se je nanašal na tveganje množičnega dvigovanja (bank run), ni bilo mogoče utemeljiti ugotovitev, do katerih je prišla ECB, saj je šlo v tem primeru za drugo vrsto računov.

2. Analiza

32. Da bi lahko kar najbolje obravnaval vprašanja, ki se postavljajo v okviru tega pritožbenega razloga, menim, da je koristno najprej predstaviti upoštevni pravni okvir. Zato bom uvodoma na kratko povzel nekatera temeljna načela institucionalnega sistema Unije, ki so upoštevna v obravnavani zadevi (a), v nadaljevanju pa predstavil vlogo in pristojnosti, ki jih ima ECB na področju bonitetnega nadzora (b). Nato bom pojasnil glavna načela in pojme, ki veljajo v zvezi s stopnjo sodnega nadzora, kot se uporablja na področjih, ki so predmet tako imenovanega „obrobnega nadzora“ (c). Glede na ta načela pa bom nazadnje preučil trditve strank v tem postopku (d).

a) Uvodna pojasnila (I): institucionalni okvir Unije

33. Najprej naj spomnim, da v skladu s členom 13(2) PEU vsaka institucija Unije „deluje v mejah pristojnosti, ki so ji dodeljene s Pogodbama, in v skladu s postopki, pogoji in cilji, ki jih določata Pogodbi“. ( 16 ) Sodišče je že razsodilo, da ta določba „izraža načelo institucionalnega ravnovesja, ki je značilnost institucionalnega okvira Unije in ki pomeni, da mora vsaka od institucij izvajati svoje pristojnosti ob ustreznem upoštevanju pristojnosti drugih institucij“. ( 17 )

34. ECB je skupaj z nacionalnimi centralnimi bankami del Evropskega sistema centralnih bank (v nadaljevanju: ESCB), katerega poglavitni cilj je ohranjanje stabilnosti cen. ESCB brez poseganja v ta cilj podpira splošne ekonomske politike v Uniji, zato da bi prispeval k doseganju ciljev Unije. ( 18 ) Za to člen 132 PDEU in člen 34 Statuta ESCB in ECB pooblaščata ECB, da med drugim „sprejema sklepe, ki so potrebni za izvajanje nalog, zaupanih ESCB v skladu s Pogodbama in statutom ESCB in ECB“.

35. Za sklepe ECB se namreč tako kot za vse druge akte institucij Unije načeloma domneva, da so zakoniti, in imajo zato pravne učinke toliko časa, dokler niso preklicani, razglašeni za nične v okviru ničnostne tožbe ali razglašeni za neveljavne v okviru postopka predhodnega odločanja ali ugovora nezakonitosti. ( 19 ) Sodišče Evropske unije v skladu s členom 19(1) PEU ter členom 35 Statuta ESCB in ECB „nadzira zakonitost“ teh sklepov.

b) Uvodna pojasnila (II): ECB in bonitetni nadzor

36. Ena od temeljnih nalog, ki so bile prenesene na ESCB, je izvajanje „bonitetnega nadzora“, ( 20 ) ki na splošno zajema nadzor nad finančnim sistemom kot celoto, katerega namen je preprečiti ali ublažiti tveganja za stabilnost tega sistema, in nadzor nad posameznimi finančnimi institucijami, ki je namenjen zagotavljanju njihove finančne stabilnosti ter visoke ravni zaščite investitorjev in vlagateljev. V tem okviru so bile na ECB na podlagi Uredbe št. 1024/2013 prenesene nekatere posebne naloge, vključno s pristojnostjo za zagotavljanje skladnosti z akti, ki kreditnim institucijam nalagajo bonitetne zahteve med drugim v zvezi s finančnim vzvodom. ( 21 )

37. Drugi zakonodajni instrument, ki je s tega vidika temeljnega pomena, je Uredba št. 575/2013, katere cilj je okrepiti bonitetne zahteve za finančne institucije v Evropski uniji. Ta cilj se med drugim uresničuje tako, da se finančnim institucijam naloži, da vzdržujejo zadostno raven kapitala, obveznosti s sposobnostjo pokrivanja izgub in likvidnih sredstev, zato da bi tako zagotovile svojo finančno trdnost. Končni cilj te uredbe pa je zagotoviti trdnejše in odpornejše delovanje teh institucij v neugodnih ekonomskih razmerah. ( 22 )

38. Natančneje, namen Uredbe št. 575/2013 je preprečiti situacije, v katerih bi si finančne institucije pretirano nakopičile izpostavljenosti glede na svoj kapital (v nadaljevanju: finančni vzvod). ( 23 ) Prevelik finančni vzvod bi namreč lahko povečal ranljivost finančnih institucij, saj pomeni tveganje, zaradi katerega bi morale te institucije sprejeti nenačrtovane popravne ukrepe svojih poslovnih načrtov, vključno s prisilno prodajo sredstev, zaradi česar lahko nastanejo izgube ali prilagoditve vrednotenja za preostala sredstva institucije. ( 24 )

39. Zato je v Uredbi št. 575/2013 določen zavezujoč količnik finančnega vzvoda, ki bankam preprečuje, da bi prevelik delež svojih dejavnosti financirale z dolžniškimi instrumenti. Vendar je v skladu s členom 429(14) Uredbe št. 575/2013 v različici, ki se je uporabljala v času dejanskega stanja, veljalo, da lahko institucija pri pristojnem organu poda vlogo za odobritev izključitve nekaterih izpostavljenosti, ki izpolnjujejo pogoje, določene v navedeni določbi, iz izpostavljenosti, ki so upoštevne za izračun količnika finančnega vzvoda. ( 25 )

40. Med strankama v tem postopku ni sporno, da je imela ECB v zvezi z vlogami za odobritev izvzetja določeno polje proste presoje. Člen 429(14) Uredbe št. 575/2013 je v takrat veljavni različici namreč določal, da „[p]ristojni organi lahko instituciji dovolijo, da iz mere izpostavljenosti izključi […]“. ( 26 ) Zato se bom ob upoštevanju trditev, ki jih je navedla pritožnica, v nadaljevanju osredotočil na obseg sodnega nadzora, ki ga mora Sodišče Evropske unije opraviti, kadar se izpodbija zakonitost akta Unije, za sprejetje katerega je zadevni instituciji Unije priznano določeno polje proste presoje.

c) Glavna načela in pojmi v zvezi s stopnjo sodnega nadzora

41. Člen 263 PDEU določa obseg sodnega nadzora, ki ga Sodišče Evropske unije opravi, kadar se izpodbija zakonitost akta Unije: ničnostna tožba se lahko vloži „zaradi nepristojnosti, bistvene kršitve postopka, kršitve Pogodb ali katerega koli pravnega pravila, ki se nanaša na njeno uporabo, ali zaradi zlorabe pooblastil“.

42. Vendar v Pogodbah ni natančno določena stopnja sodnega nadzora, ki jo morata uporabiti sodišči Unije. Pojem „stopnja nadzora“ se na splošno nanaša na intenzivnost nadzora, ki jo sodišča lahko izvajajo, kadar opravljajo nadzor nad zakonitostjo izpodbijanega akta. Po drugi strani pa pojem „stopnja nadzora“ ustreza temu, v kolikšni meri sodišča upoštevajo voljo organa, ki je izpodbijani akt sprejel. Očitno je, da večja kot je intenzivnost nadzora, manjši je obseg upoštevanja volje zadevnega organa in obratno.

43. V zvezi s tem se zdi, da ni sporno, da je intenzivnost sodnega nadzora v okviru sistema Unije največja, ( 27 ) kadar gre za ugotavljanje, prvič, „preprostih“ (ali „osnovnih“) dejstev. Posamezno dejstvo je bodisi resnično bodisi neresnično, morebitne napake v zvezi s tem pa so predmet popolnega nadzora, ki ga opravijo sodišča Unije. ( 28 ) Drugič, poleg Sodišča Evropske unije imajo ostale institucije Unije ravno tako določen manevrski prostor glede uporabe pravil Unije, ne pa tudi glede njihove razlage. Sodišče Evropske unije ima namreč – kot najvišji razlagalec prava Unije – „zadnjo besedo, kadar gre za to pravo“. ( 29 )

44. Vendar v skladu z uveljavljeno sodno prakso velja, da se volja institucij Unije do neke mere upošteva, če jim je v zvezi z uporabo zadevnih določb priznana določena diskrecijska pravica. V tem okviru bi lahko diskrecijo opredelil kot manevrski prostor, ki ga primarno ali sekundarno pravo Unije (izrecno ali posredno) priznava institucijam Unije in ki jim omogoča, da se pri uporabi določenega pravila, ki je namenjeno doseganju konkretnega cilja, odločajo med različnimi zakonitimi načini postopanja.

45. Kolikor mi je znano, je v vsakem pravnem sistemu predvidena določena oblika sodne zadržanosti, ki jo sodišča prakticirajo v razmerju do upravnih organov, če je tem priznano polje proste presoje. ( 30 ) Težko si predstavljam pravni sistem, katerega delovanje bi bilo pravilno – vsaj z vidika delovanja današnjih zahodnih demokracij, ki temeljijo na načelih, kot sta delitev oblasti in institucionalno ravnovesje – če bi sodišča imela pristojnost, da na podlagi katerega koli razloga odpravijo in nadomestijo vsako odločbo, ki jo je sprejel upravni organ.

46. V zvezi s sistemom Unije lahko ugotovim, da se zdi, da je mogoče diskrecijo na splošno uvrstiti v dve široko zastavljeni kategoriji.

1) Kategoriji diskrecije

47. Prvič, z nekaterimi določbami prava Unije je zadevnim institucijam Unije izrecno priznana določena mera svobode, ki jo imajo, kadar se na podlagi nekaterih političnih preudarkov odločajo, ali naj ukrepajo in/ali kakšne ukrepe naj sprejmejo. V zvezi s tem bom navedel dva primera. V skladu s členom 107(3) PDEU lahko Komisija šteje, da so nekatere oblike državne pomoči združljive z notranjim trgom, če so izpolnjeni določeni pogoji. Člen 215(2) PDEU pa določa, da lahko Svet, kadar sklep, sprejet v skladu s poglavjem 2 naslova V Pogodbe o Evropski uniji, tako predvideva, sprejme omejevalne ukrepe proti fizičnim ali pravnim osebam, skupinam ali nedržavnim subjektom. Zadevni pristojni instituciji imata v skladu z navedenima določbama možnost, da se glede na politične razloge odločita za najprimernejši način ukrepanja. Gre torej za primera, v katerih bi lahko govorili o „politični“ diskreciji. ( 31 )

48. Drugič, obstajajo pa tudi primeri – za katere je mogoče uporabiti izraz „strokovna diskrecija“ ( 32 ) – v katerih je določen manevrski prostor, ki ga imajo zadevne institucije Unije, posledica dejstva, da jim upoštevne določbe prava Unije nalagajo izvedbo zapletene strokovne (na primer ekonomske ali znanstvene) presoje, ki je potrebna, da bi bilo mogoče dani položaj umestiti v okvir konkretnega (in razmeroma nedoločnega) pravnega pojma. Na primer, ali so posamezne oblike državne pomoči združljive z notranjim trgom, ker „so potrebne za usklajevanje prevoza“ v smislu člena 93 PDEU? Ali lahko določene okoliščine povzročijo „tveganje čezmernega primanjkljaja“ v smislu člena 126(3) PDEU?

49. V zvezi z zadnjenavedeno kategorijo diskrecije bi želel na tem mestu izkoristiti priložnost za razjasnitev enega od uporabljenih pojmov. Menim, da presoja ni „zapletena“ le zato, ker ugotavljanje upoštevnih dejstev ni enostavna naloga, ampak zahteven in dolgotrajen proces, ki zahteva posebno strokovno znanje. Precej nenavadno bi namreč bilo, če bi od sodišč pričakovali, da posameznikom v zadevah, ki so z vidika dejanskega stanja nejasne, ne bi zagotavljala učinkovitega sodnega varstva. ( 33 ) Zapletenost dejanskega stanja namreč ni razlog, ki bi upravičeval pasivnost ali površnost sodišč.

50. Po mojem mnenju je „zapletena“ le tista presoja, v okviru katere upoštevnega dejanskega stanja ni mogoče ugotoviti objektivno ali z absolutno gotovostjo, ( 34 ) saj bi se lahko izkazalo, da se razumne in dobro obveščene osebe vsaj do določene mere ne strinjajo z rezultatom ugotavljanja dejstev ( 35 ). To bi se lahko zgodilo, če bi se morala zadevna institucija na primer opreti na določene modele ali predpostavke, da bi iz nabora preprostih dejstev sklepala o obstoju nekaterih zapletenih dejstev, ( 36 ) ali podati določene vrednostne sodbe, na podlagi katerih bi se lahko izrekla glede dejstev in/ali določila pravne posledice, ki iz tega izhajajo ( 37 ).

51. Primere, v katerih je bila do določene mere upoštevana volja zadevnih institucij, je mogoče zaslediti že v začetnem obdobju delovanja Sodišča. ( 38 ) Sodišče je namreč razliko med obema kategorijama diskrecije vzpostavilo zlasti v temeljni sodbi Meroni. ( 39 )

52. Kljub temu priznam, da tako razlikovanje ni vedno enostavno. Lahko bi namreč trdili, da to, da zakonodajalec uporablja izrazito nedoločne in široko zastavljene pojme, v praksi pomeni, da se na zadevne institucije prenaša posredna pristojnost za sprejemanje nekaterih političnih odločitev. Vendar na podlagi zgoraj navedenih razlogov menim, da v pojmovanju obravnavanih kategorij diskrecije obstaja določena razlika. Po mojem mnenju praviloma velja, da se strokovna diskrecija nanaša predvsem na kognitivni proces nosilca odločanja, medtem ko se politična diskrecija nanaša zlasti na izraz njegove volje. ( 40 )

53. Vendar so sodišča Unije, kar je pomembno za obravnavano zadevo, precej podoben pristop zavzela tudi v zvezi s stopnjo sodnega nadzora, ki ga je treba opraviti v obeh položajih. Ta stopnja je podlaga za nadzor, za katerega se pogosto uporablja izraz „obrobni nadzor“. V zvezi s tem sta upoštevna zlasti dva sklopa sodne prakse.

2) Obrobni nadzor(-i) in očitne napake

54. Iz ustaljene sodne prakse po eni strani izhaja, da imajo institucije Unije razmeroma široko polje proste presoje na področjih, na katerih morajo sprejemati politične, gospodarske in družbene odločitve in na katerih morajo uravnotežiti različne politične vidike. V teh primerih lahko na sprejet ukrep vpliva le njegova očitna neprimernost glede na cilj, ki ga uresničuje pristojna institucija. ( 41 )

55. Po drugi strani pa v skladu z ustaljeno sodno prakso, ki jo je Sodišče izoblikovalo v zvezi z zapletenimi tehničnimi presojami, velja, da je sodni nadzor „omejen na preverjanje spoštovanja postopkovnih pravil in pravil glede obrazložitve ter pravilnosti ugotovljenega dejanskega stanja, neobstoja očitne napake pri presoji dejstev in zlorabe pooblastil“. ( 42 ) Sodišče je v zvezi s tem dodalo, da obstoj polja proste presoje glede tehničnih vidikov ne pomeni, da sodiščem Unije ni treba opraviti nadzora nad oceno informacij tehnične narave, ki jo podajo institucije. Ta sodišča morajo namreč med drugim ne le preveriti pravilnost predloženih dokazov ter njihovo verodostojnost in skladnost, ampak tudi nadzirati, ali ti dokazi pomenijo vse upoštevne podatke, ki jih je treba upoštevati pri presoji zapletenega položaja, ter ali so taki, da utemeljujejo ugotovitve, ki so bile izpeljane na njihovi podlagi. ( 43 )

56. Tema sklopoma sodne prakse je kljub nekaterim terminološkim razlikam – katerih pomen bom obravnaval v nadaljevanju ( 44 ) – skupen pomemben element. Sodišče Unije lahko namreč zadevno institucijo, glede vsebine izpodbijanega akta, graja le v primeru očitnih napak.

57. Ob tem naj dodam, da se mi zdi uporaba izraza „očiten“ v tem okviru nekoliko neposrečena. Na podlagi tega izraza bi bilo namreč mogoče razumeti, da sodišča Unije ne bodo grajala napak, ki niso dovolj očitne. ( 45 ) Tako razumevanje zadevnega izraza bi bilo po mojem mnenju napačno. Tak pristop k izvajanju sodnega nadzora bi bil le stežka združljiv zlasti s členom 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), v skladu s katerim pravica do učinkovitega pravnega sredstva ni omejena na primere očitnih kršitev pravic in svoboščin posameznikov.

58. Menim, da je treba izraz „očiten“ razumeti v smislu obveznosti, ki jo ima tožeča stranka, zato da zadostno dokaže, ( 46 ) da analiza, ki jo je opravila zadevna institucija, ni bila razumna ali da izsledki, do katerih je prišla na podlagi te analize, niso verjetni. ( 47 ) Kot sem navedel v točki 43 teh sklepnih predlogov, gre pri napaki, ki jo institucija stori pri navedbi preprostih dejstev ali razlagi prava, za okoliščine, ki so vsaj v teoriji „črno-bele“ (to je pravilne ali nepravilne). Če pa ima pristojna institucija določeno polje proste presoje glede tega, kako naj bi se neko pravilo uporabljalo, potem obstaja nabor (ki je glede na okoliščine širši ali ožji) možnosti, za izbiro katerih se lahko ta institucija legitimno odloča. Napaka pri presoji je torej podana le, če se institucija odloči za način ukrepanja, ki ne spada v okvir dopustne uporabe prava.

59. Na podlagi teh ugotovitev zdaj prehajam na naslednji vidik, ki ga želim obravnavati.

3) Neobstoj možnosti za izvedbo ex novo nadzora

60. Sodišča Unije v skladu s členi 263, 267 in 277 PDEU „nadzirajo zakonitost“ aktov Unije, kar pomeni, da opravljajo nadzor nad legalnostjo teh aktov, ne pa nad njihovo ustreznostjo. Sodišča Unije zgolj nadzirajo, ali je bil izpodbijani akt sprejet v skladu z upoštevnimi postopkovnimi in materialnopravnimi pravili, pri čemer upoštevajo tožbene razloge in dokaze, ki jih navede stranka, ki izpodbija zakonitost tega akta. ( 48 )

61. Sodišča ne izvajajo ponovne obravnave celotne zadeve, da bi ugotovila, kakšen je po njihovem mnenju najboljši možen način ukrepanja, za katerega bi se morala zadevna institucija odločiti v danih okoliščinah. Tako je ne le zato, ker sodni postopek ni primeren okvir za opravljanje kakršne koli oblike ex novo nadzora, ( 49 ) ampak – kar je še pomembneje – tudi iz ustavnopravnega razloga, ki nasprotuje temu, da bi se nad odločitvami, ki jih upravni organi sprejmejo ob izvajanju diskrecijske pravice, opravljal popoln sodni nadzor. V teh primerih je namreč pristojnost za tako odločanje izrecno prenesena na druge institucije, ne pa na Sodišče Evropske unije. ( 50 ) Pretirano invazivna oblika sodnega nadzora bi namreč pomenila poseg v polje proste presoje, ki ga imajo institucije zato, da lahko učinkovito izvajajo svoje pristojnosti, kar bi bilo posledično v nasprotju z načelom prenosa pristojnosti na institucije in bi omajalo načelo institucionalnega ravnovesja. ( 51 )

62. Zato velja, kot je nazorno prikazala generalna pravobranilka J. Kokott, da za ugotovitev očitne napake pri presoji ni dovolj to, da sodišča zavzemajo zgolj drugačno mnenje kot institucija, ki je pristojna za akt, ki je predmet nadzora. Če se zdi, da dejstva in dokazi dopuščajo različne presoje, potem s pravnega vidika ni mogoče očitati, da se je ta institucija odločila za eno od njih, čeprav to ni nujno tista presoja, ki ji sodišče Unije daje prednost. Očitna napaka pri presoji obstaja šele takrat, ko sklepov zadevne institucije ni več mogoče utemeljiti z dejstvi in dokazi. To pomeni, da odločitve zadevne institucije kljub polju proste presoje, ki ga imajo te institucije, nimajo razumne podlage. ( 52 )

4) Določitev konkretne stopnje nadzora v posameznem primeru

63. Kljub temu je treba priznati, da je določitev natančnih meja dovoljene diskrecijske pravice, ki jo imajo institucije – posledično pa tudi opredelitev intenzivnosti sodnega nadzora – v vsakem posameznem primeru včasih težka naloga. Jasno je, da se svoboda, ki jo ima institucija pri sprejemanju odločitev, od primera do primera razlikuje in je odvisna od številnih spremenljivk. Najpomembnejše med njimi so po mojem mnenju naslednje spremenljivke.

64. Prvič, iz obeh sklopov sodne prakse, navedenih v točkah 54 in 55 teh sklepnih predlogov, izhaja, da imajo institucije več manevrskega prostora, kadar delujejo v vlogi zakonodajalca, kot pa kadar izvajajo naloge v okviru svoje upravne funkcije. ( 53 ) Generalni pravobranilec P. Léger je v zadevi Rica Foods pravilno navedel, da so institucije pri sprejemanju aktov, ki se splošno uporabljajo, „navadno zadolžene za opravljanje arbitraže med različnimi interesi in tako za odločanje med možnostmi v okviru političnih izbir, ki izhajajo iz njihove pristojnosti. Diskrecijska pravica „politične“ narave tako ustreza političnim pristojnostim, ki jih ima institucija na podlagi kake določbe [Unije].“ ( 54 )

65. Člen 10(1) PEU določa, da „[d]elovanje Unije temelji na predstavniški demokraciji“. ( 55 ) Sodišče Unije torej ne more ugibati o razlogih za politične odločitve institucij Unije, ki jim je bila zaradi demokratične legitimnosti podeljena pristojnost za sprejemanje zakonodajnih aktov. Če pa je tak akt pretežno izvršilne narave in naj bi povzročil nastanek pravnih učinkov zgolj za enega ali več točno določenih posameznikov, potem morajo sodišča Unije v večji meri zagotoviti varstvo pravic teh posameznikov pred morebitnimi nezakonitimi upravnimi ukrepi.

66. Drugič, iz navedene sodne prakse je ravno tako razvidno, da bi morala politična diskrecija praviloma pomeniti, da ima zadevna institucija večjo mero svobode. ( 56 ) Tudi to je po mojem mnenju razumno. V primeru politične diskrecije je namreč zadevni instituciji izrecno podeljena pristojnost, da se na podlagi lastne ocene upoštevnih okoliščin odloča med različnimi načini ukrepanja, pri čemer so vsi ti načini povsem legitimni. Strokovna diskrecija pa je praviloma ožje zastavljena, saj je zgolj (načrtna ali nenačrtna) posledica dejstva, da mora institucija zaradi uporabe prava oceniti zapletene položaje, v katerih so nekateri upoštevni elementi sami po sebi nejasni, hipotetični ali subjektivni. ( 57 ) Poleg tega ugotavljam, da izvajanje politične diskrecije v večini primerov pomeni tudi izvajanje določene mere strokovne diskrecije, ( 58 ) pri čemer pa obratno ne velja (nujno) ( 59 ).

67. Tretjič in kar je še pomembneje, polje proste presoje, ki ga imajo institucije Unije, je odvisno zlasti od besedila in cilja upoštevnih določb. Zakonodajalec Unije (ki je pristojen za izvedbo ustavodajnega ali rednega zakonodajnega postopka) je namreč tisti, ki s sprejetjem upoštevnih pravnih določb prenese nekatere pristojnosti na institucije in določi meje, v katerih lahko te izvajajo svoje pristojnosti. ( 60 )

68. Že na podlagi bežnega pregleda različnih določb prava Unije je jasno, da se odločitve, ki jih je zakonodajalec Unije sprejel v zvezi s tem vidikom, močno razlikujejo. Kar zadeva politično diskrecijo, je mogoče ugotoviti, da imajo pristojne institucije na podlagi nekaterih določb včasih neomejeno diskrecijsko pravico, ( 61 ) medtem ko je ta v drugih okoliščinah v različnem obsegu omejena, in sicer z določitvijo dejavnikov, ki jih mora zadevna institucija upoštevati ( 62 ). Kar zadeva strokovno diskrecijo, pa je svoboda, ki naj bi jo imela zadevna institucija, na eni strani odvisna zlasti od zapletenosti položaja, ki ga je treba ugotoviti ali oceniti, na drugi strani pa od stopnje abstraktnosti ali nedorečenosti pravnega pojma, v okvir katerega je treba ta položaj umestiti. Tudi v tem primeru se lahko ta dva vidika zelo razlikujeta. Na primer, Sodišče je poudarilo, ( 63 ) da se prospektivne analize ( 64 ) že zaradi svoje narave razlikujejo od presoje preteklih ali sedanjih dogodkov ( 65 ). Poleg tega bi se lahko zgodilo, da bi bilo treba zaradi pravne opredelitve dejstev izvesti pretežno empirično oceno ( 66 ) ali pa podati tudi nekatere vrednostne sodbe ( 67 ).

69. Četrtič, intenzivnost nadzora nad izvajanjem diskrecijske pravice mora biti odvisna tudi od narave in stopnje poseganja v pravico, na katero se sklicuje tožeča stranka. Sodišče je v sodbi Digital Rights Ireland razsodilo, da „se lahko, ker gre za poseganje v temeljne pravice, izkaže, da je obseg polja proste presoje, ki ga ima [zadevna institucija] Unije, omejen glede na nekatere elemente, med katerimi so zlasti […] narava zadevne pravice, zagotovljene z Listino, narava in teža poseganja ter cilj tega poseganja“. Resno poseganje v bistvene vidike temeljnih pravic pomeni, da je „polje proste presoje [institucije] zmanjšano, tako da je treba izvajati strog nadzor“. ( 68 )

70. Nenazadnje, zdi se mi, da bi lahko na polje proste presoje, ki ga ima zadevna institucija, in posledično na nadzor, ki ga sodišča Unije opravijo nad dejanskim izvajanjem tega polja proste presoje, vplival tudi pravni in dejanski okvir, v katerem je bil akt sprejet.

71. V zvezi s prvim vidikom imam v mislih predvsem previdnostno načelo, ki se uporablja v okviru politike varovanja javnega zdravja ali varstva okolja, ( 69 ) ali načelo domneve nedolžnosti, ki se uporablja na področju konkurenčnega prava ( 70 ). Menim, da bi lahko uporaba teh načel v nekaterih primerih odločilno vplivala na odločitev o ukrepanju oziroma neukrepanju ali zadevni instituciji zagotovila več manevrskega prostora pri odločanju za tako ali drugačno vrsto ukrepov.

72. V zvezi z drugim vidikom pa je logično, da razmere, ki prevladujejo v obdobju sprejemanja aktov, vplivajo na način, na katerega institucije izvajajo svojo diskrecijsko pravico. Na primer, razmere, ki pomembno vplivajo na sprejemanje odločitev na področju energetske politike Unije, so se po 24. februarju 2022, ko je Ruska federacija napadla Ukrajino, verjetno nenadno in bistveno spremenile.

73. Na podlagi navedenih preudarkov menim, da ne obstaja ena sama in edinstvena stopnja intenzivnosti sodnega nadzora, ki bi jo bilo mogoče uporabiti v vseh okoliščinah, v katerih imajo institucije Unije določeno mero (politične ali strokovne) diskrecije glede tega, kako naj bi se določeno pravilo uporabljalo. ( 71 ) Prav tako menim, da v zvezi s tem vidikom ni mogoče oblikovati preprostega merila ali rešitve. ( 72 )„Obrobni“ nadzor, na katerega sodišča Unije na splošno nakazujejo, je namreč lahko glede na posebne okoliščine posameznega primera bolj ali manj obroben. Zato morajo sodišča Unije v vsakem posameznem primeru in glede na vse upoštevne okoliščine določiti posebno stopnjo intenzivnosti sodnega nadzora, ki ga je treba opraviti pri presoji diskrecijske pravice, ki jo je izvajala posamezna institucija. ( 73 )

74. Seveda bi lahko zagovarjali stališče, da je neobstoj jasnega merila podlaga za nastanek pravne negotovosti. Vendar je mogoče ustrezno intenzivnost sodnega nadzora, kot sem navedel v prejšnjih točkah teh sklepnih predlogov, določiti s presojo izvajanja diskrecijske pravice, ki jo ima zadevna institucija, pri čemer je mogoče nekatere usmeritve v zvezi s tem vidikom izpeljati iz splošnih pravil in načel institucionalnega prava Unije.

75. Glede na ta pravila in načela bom v nadaljevanju preučil trditve, ki sta jih stranki navedli v okviru prvega pritožbenega razloga ECB.

d) Presoja

76. Splošno sodišče je v izpodbijani sodbi v bistvu ugotovilo, da je ECB s tem, da je zavrnila vlogo družbe Crédit Lyonnais, da iz izračuna količnika finančnega vzvoda izključi celotno izpostavljenost do CDC, storila očitno napako pri presoji.

77. Zaradi obravnave prvega pritožbenega razloga, ki ga navaja ECB, je treba zato najprej preveriti, ali je Splošno sodišče pri izpeljavi te ugotovitve uporabilo ustrezno stopnjo sodnega nadzora. Ali je Splošno sodišče – kot zatrjuje ECB – opravilo ex novo presojo okoliščin obravnavane zadeve, ne da bi pri tem upoštevalo polje proste presoje, ki ga je zakonodajalec Unije tej instituciji priznal na področju bonitetnega nadzora? Ali pa je Splošno sodišče zgolj ugotovilo – kot trdi družba Crédit Lyonnais – da ECB spornega sklepa ni sprejela na podlagi vsebinsko pravilnih, verodostojnih in skladnih podatkov?

78. V določeni meri se lahko strinjam s trditvami, ki jih je navedla družba Crédit Lyonnais. Na prvi pogled se zdi, da je mogoče besedilo izpodbijane sodbe dejansko razumeti tako, da je Splošno sodišče svojo pristojnost nadzora nad zakonitostjo spornega sklepa izvedlo v skladu z ustaljeno sodno prakso, navedeno v točki 55 teh sklepnih predlogov, na katero je ustrezno opozorilo v točkah 98 in 99 izpodbijane sodbe. Na prvi pogled se zdi, da je Splošno sodišče zgolj ugotovilo, da (i) ECB v okviru svoje analize ni upoštevala ali ni ustrezno ocenila nekaterih elementov, ki so bili upoštevni za položaj iz obravnavane zadeve (dejstva, da imajo regulirane oblike varčevanja lastnosti „varnega pristana“, obveznosti prenosa sredstev na CDC, obstoja dvojnega jamstva države), in da (ii) s poglavitnimi elementi, ki jih je ECB navedla v spornem sklepu (likvidnost reguliranih oblik varčevanja in primer, ki se nanaša na nedavne bančne krize), ni mogoče utemeljiti ugotovitve, ki jo je ECB izpeljala iz teh elementov.

79. Vendar iz podrobnejšega pregleda izpodbijane sodbe izhaja, da je Splošno sodišče, kot trdi ECB, prekoračilo meje nadzora zakonitosti spornega sklepa in dejansko opravilo samostojno presojo zadevnega položaja ter presojo, ki jo je opravila ECB, na koncu nadomestilo z lastno presojo.

80. V naslednjih oddelkih bom najprej pojasnil, zakaj v zadevi, kakršna je obravnavana v postopku v glavni stvari, menim, da posebej invazivna oblika sodnega nadzora nad vsebino sklepa ECB ni bila primerna. Nato pa se bom posvetil posameznim delom izpodbijane sodbe, iz katerih je po mojem mnenju razvidno, da je Splošno sodišče v obravnavani zadevi uporabilo napačno stopnjo nadzora.

1) Široko polje proste presoje, ki je priznano ECB

81. Trdno sem prepričan, da je zakonodajalec Unije nameraval ECB na podlagi člena 429(14) Uredbe št. 575/2013 (v različici, ki se je uporabljala v času dejanskega stanja) priznati široko polje proste presoje.

82. Prvič, ni sporno, da navedena določba ECB priznava tako politično kot tudi strokovno diskrecijo pri odločanju, ali naj v danih okoliščinah odobri uporabo izvzetja in – če se za to odloči – kolikšen naj bo obseg takega izvzetja.

83. Drugič, iz besedila zadevnih določb je razvidno, da je v zvezi z obema vidikoma predvideno široko polje proste presoje. ECB je po eni strani priznana diskrecijska pravica za odobritev izvzetja („lahko“), pri čemer pa ta pravica ni nikakor omejena s posebnimi dejavniki ali parametri, ki jih mora ta institucija upoštevati v svoji presoji. ECB mora torej določiti ustrezno raven varstva zadevnih interesov (zlasti raven tveganja, ki jo je mogoče šteti za sprejemljivo) in oblikovati analitični okvir, ki je po njenem mnenju najprimernejši za to.

84. Po drugi strani pa mora ECB, kar zadeva strokovno diskrecijo, izvesti ne le prospektivno analizo, ampak tudi analizo, ki temelji na številnih vrednostnih sodbah in napovedih, ki so izjemno hipotetične in negotove. Kolikšen bi bil skupni znesek vlog, za katere se pričakuje, da bi bile v primeru množičnega dvigovanja dejansko dvignjene, in v kakšnem časovnem okviru bi lahko do tega prišlo? Ali bi lahko zadevna banka take dvige izplačala, ne da bi morala zato sprejeti nujne popravne ukrepe? Kolikšen je znesek kapitala, ki ga je mogoče razumno zahtevati, da bi lahko ta banka v takih okoliščinah zagotovila kritje nepričakovanih izgub? ( 74 )

85. Tretjič, cilj, ki se uresničuje z zadevno zakonodajo (to je zagotoviti, prvič, trdnost kreditnih institucij ter zaščito investitorjev in vlagateljev, posledično pa tudi zagotoviti stabilnost celotnega finančnega sistema), ( 75 ) je cilj največjega splošnega interesa. Po drugi strani pa je poseganje v ekonomske svoboščine zadevnih bank, ki izhaja iz zavrnitve izvzetja iz člena 429(14) Uredbe št. 575/2013, razmeroma omejeno, saj bi te banke lahko po lastni presoji sprejele celo vrsto poslovnih ukrepov, s katerimi bi zmanjšale prevelik finančni vzvod.

86. Četrtič, iz zgoraj navedenega izhaja, da bi imele napake tipa I, ki jih je storila ECB (to so lažno pozitivni izidi, ki bi privedli do pretirane strogosti), bistveno manjše posledice kot napake tipa II (to so lažno negativni izidi, ki bi privedli do pretirane prizanesljivosti). Zato je logično, da ima ECB v okoliščinah izjemne negotovosti ali kadar se zdi, da so izidi predlaganih rešitev precej „tesni“, več svobode pri odločanju za varnejšo rešitev in torej za strogo uporabo upoštevnih določb. To je tudi skladno z dejstvom, da je zadevna zakonodaja del svežnja ukrepov, ki so bili sprejeti kot odziv na finančno krizo v letih 2007 in 2009, zato da bi se v prihodnje v čim večji meri preprečil nastanek podobnih razmer. ( 76 )

87. Na podlagi navedenega menim, da je imela ECB ob sprejemanju sklepa na podlagi člena 429(14) Uredbe št. 575/2013 precej široko polje proste presoje tako pri ocenjevanju upoštevnih okoliščin kot tudi pri odločanju, ali naj predlagano izvzetje sploh odobri in kolikšen naj bo obseg takega izvzetja. ( 77 ) Če to drži, potem sodni nadzor, ki ga je treba opraviti v zvezi z vsebinskimi elementi spornega sklepa (ustrezna raven zaščite pred tveganjem prevelikega finančnega vzvoda, lastnosti in teža elementov, ki se upoštevajo pri ugotavljanju takega tveganja, odločitve, ki se sprejmejo v mejnih primerih, itd.), ne sme biti pretirano invaziven, saj bi sicer pomenil poseganje v to polje proste presoje.

88. Iz točk izpodbijane sodbe, ki jih bom obravnaval sedaj, je razvidno, zakaj je Splošno sodišče po mojem mnenju v zvezi s tem vidikom napačno uporabilo pravo.

2) Regulirane oblike varčevanja imajo lastnosti „varnega pristana“

89. Družba Crédit Lyonnais je tako v tem pritožbenem postopku kot v postopku na prvi stopnji pripisovala veliko težo dejstvu, da imajo regulirane oblike varčevanja lastnosti „varnega pristana“, česar naj ECB ne bi upoštevala. Splošno sodišče se je v zvezi s tem strinjalo z družbo Crédit Lyonnais. V točkah od 107 do 110 izpodbijane sodbe je ECB očitalo, da v spornem sklepu te lastnosti reguliranih oblik varčevanja ni navedla. Splošno sodišče je menilo, da je družba Crédit Lyonnais pravno zadostno dokazala, da se obseg sredstev, ki so bila v Franciji vložena v regulirane oblike varčevanja, med bančno krizo ni zmanjševal, ker bi vlagatelji te vloge dvigovali, ampak povečeval, saj so vlagatelji menili, da gre za varno naložbo. ( 78 )

90. Vendar med razlogovanjem, ki ga je Splošno sodišče podalo v izpodbijani sodbi, in logiko, na kateri temelji sklep, nad katerim je opravilo nadzor, obstaja določeno neskladje.

91. ECB namreč bonitetnih tveganj, ki izhajajo iz reguliranih oblik varčevanja, v spornem sklepu ni ocenjevala v abstraktnem smislu. ECB je konkretno preučila poseben položaj družbe Crédit Lyonnais. Zdi se, da se taka presoja, ki upošteva posebnosti posameznega primera, zahteva tudi na podlagi člena 429(14) Uredbe št. 575/2013. ( 79 )

92. ECB je v točki 2.2 spornega sklepa navedla, da „ECB izvzetje odobri ob upoštevanju vseh bonitetnih tveganj, povezanih s konkretnimi okoliščinami institucij, ki so predmet bonitetnega nadzora, in posebnosti reguliranih oblik varčevanja“. ( 80 ) ECB je namreč med drugim upoštevala obseg in postopno rast izpostavljenosti družbe Crédit Lyonnais do CDC ter dejstvo, da se solidarnostni mehanizem, ki je bil vzpostavljen na ravni skupine Crédit Agricole, za to družbo ne uporablja.

93. To, da imajo regulirane oblike varčevanja lastnosti „varnega pristana“ – čemur ECB ni oporekala niti v postopku pred Splošnim sodiščem ( 81 ) niti v postopku pred Sodiščem – bi seveda lahko privedlo, kot ugotavlja Splošno sodišče, do splošnega povečanja obsega vlog v času gospodarske in/ali finančne krize. Vendar to samo po sebi ne izključuje možnosti, da bi lahko v določeni banki prišlo do množičnega dvigovanja vlog, na primer v banki, katere položaj bi se poslabšal do te mere, da bi se lahko vlagatelji upravičeno bali, da bo kmalu postala insolventna.

94. ECB je na ta vidik opozorila, ko je izpostavila, da vlagateljem, ki jih skrbi pravilno poslovanje določene banke, nič ne preprečuje, da denarna sredstva, ki so jih v tej banki vložili v regulirane oblike varčevanja, dvignejo in jih v regulirane oblike varčevanja ponovno vložijo v drugi banki, katere poslovanje je po njihovem mnenju „solidnejše“. Vendar Splošno sodišče te trditve ni obravnavalo.

95. Splošneje, Splošno sodišče ni temeljito preučilo, kako bi lahko način, na katerega so vlagatelji dojemali varnost reguliranih oblik varčevanja, dejansko vplival na njihovo ravnanje v obdobju, v katerem bi se družba Crédit Lyonnais znašla v posebej težkem položaju. To, da bi izsledki, ki jih je ECB navedla v zvezi s tveganji za družbo Crédit Lyonnais, pri čemer je upoštevala poseben položaj te družbe, zaradi ugotovitev, ki jih je Splošno sodišče podalo v zvezi s tem, da imajo regulirane oblike varčevanja lastnosti varnega pristana, nujno postali neverjetni ali nerazumni, še zdaleč ni samoumevno. Prav tako se zdi, da dokazi, ki so v zvezi s tem vidikom navedeni v izpodbijani sodbi, ( 82 ) ne zagotavljajo nobenega dodatnega elementa.

3) Verjetnost, da bi regulirane oblike varčevanja prispevale k ustvarjanju prevelikega finančnega vzvoda

96. Dalje, Splošno sodišče je v točkah od 111 do 113 izpodbijane sodbe menilo, da ni verjetno, da bi regulirane oblike varčevanja prispevale k ustvarjanju prevelikega finančnega vzvoda. Po mnenju Splošnega sodišča je tako zato, ker banka s temi vlogami ne more prosto razpolagati in jih vlagati tako, kot meni, da je ustrezno, med drugim tudi v nelikvidna ali tvegana sredstva, ampak jih je zavezana prenesti na CDC.

97. Vendar tudi v tem primeru ne razumem, kako bi lahko taka ugotovitev omajala obrazložitev, ki jo je podala ECB. Dejstvo, da zadevne izpostavljenosti družbe Crédit Lyonnais izhajajo iz vlog, ki jih mora ta družba prenesti na subjekt javnega sektorja, je eden od pogojev, ki mora biti izpolnjen, da bi se člen 429(14) Uredbe št. 575/2013 sploh lahko uporabljal. Vendar uporaba te določbe, kot je bilo že navedeno, ni samodejna: ECB namreč zadevnega izvzetja ni treba odobriti vsakič, ko so pogoji iz tega člena izpolnjeni, saj ji je v zvezi s tem priznana diskrecijska pravica.

98. V vsakem primeru pa je pomen dejstva, da zneskov, prenesenih na CDC, ni mogoče po lastni presoji vlagati v nelikvidna ali tvegana sredstva – kar je izpostavilo Splošno sodišče – v tem okviru relativen. Pri izračunu količnika finančnega vzvoda se namreč izpostavljenosti ne tehtajo na podlagi posameznih tveganj, ampak so v celoti vključene v mero izpostavljenosti. ( 83 ) V zvezi s tem velja stališče, da je treba upoštevati vse izpostavljenosti, ne glede na profil tveganosti. Nekatere izpostavljenosti je mogoče le izjemoma izvzeti iz izračuna količnika finančnega vzvoda, ( 84 ) če imajo te izpostavljenosti profil zelo nizkega tveganja ( 85 ) glede na posebnosti posameznega primera. ( 86 ) Drugačna razlaga te določbe bi bila v nasprotju z logiko in namenom količnika finančnega vzvoda, obenem pa ne bi upoštevala dejstva, da je treba člen 429(14) Uredbe št. 575/2013 glede na to, da določa izjemo od splošnega pravila, razlagati strogo.

99. Vendar, kot sem že navedel, izpodbijana sodba ne vsebuje nobenega elementa, ki bi kazal na to, da je Splošno sodišče presodilo, ali bi bilo mogoče šteti, da imajo regulirane oblike varčevanja v posebnem položaju družbe Crédit Lyonnais profil zelo nizkega tveganja.

100. Zato se zdi, da je Splošno sodišče glede pomena tega elementa (to je dejstva, da je treba vloge obvezno prenesti na CDC) opravilo lastno presojo, pri čemer pa ni pojasnilo, kako se ugotovitve, ki jih je v zvezi s tem podalo, umeščajo v sistematiko spornega sklepa. To je presenetljivo, zlasti ker se zdi, da je Splošno sodišče potrdilo pravilnost splošne metodologije, ki jo je ECB uporabila pri obravnavi vloge družbe Crédit Agricole za odobritev izvzetja. ( 87 )

4) Obstoj dvojnega jamstva države

101. Splošno sodišče je v točki 114 izpodbijane sodbe ugotovilo, da se za regulirane oblike varčevanja v nasprotju z navadnimi vlogami uporablja dvojno jamstvo države.

102. To ni sporno in je bilo v spornem sklepu dejansko izrecno navedeno. ( 88 ) Vendar Splošno sodišče tudi tokrat ni pojasnilo, zakaj naj bi bil ta element v nasprotju z analizo ECB. Če je moje razumevanje točke 114 izpodbijane sodbe pravilno, potem je želelo Splošno sodišče zgolj opozoriti na dodaten element, zaradi katerega ni bilo verjetno, da bi prišlo do množičnega dvigovanja, kar zadeva regulirane oblike varčevanja: zaradi dvojnega jamstva države naj namreč ne bi bilo nobenega razloga za dvigovanje sredstev, četudi bi se družba Crédit Lyonnais znašla v kriznih razmerah. ( 89 )

103. Če to drži, potem bi moralo Splošno sodišče seveda pojasniti razloge, iz katerih je mogoče šteti, da se lahko od večine vlagateljev, ki so sredstva vložili v regulirane oblike varčevanja, pričakuje, da bodo v razmerah, ki bi vsaj pri vlagateljih v navadne vloge lahko privedle do množičnega dvigovanja, ravnali racionalno. Občutek mi pravi, da nedavne izkušnje tako v Evropi kot tudi drugod po svetu kažejo, da takega racionalnega ravnanja še zdaleč ni mogoče z gotovostjo pričakovati. ( 90 ) V razmerah vse večje panike med varčevalci, ko mediji pogosto prikazujejo podobe dolgih vrst čakajočih ljudi, ki želijo dvigniti svoje vloge, se namreč zdi, da obstaja določena mera tveganja, da bi lahko prišlo do nenadzorovanega učinka snežne kepe. Ne glede na moje občutke – ki so najbrž posledica osebne izkušnje s ciprsko finančno krizo v letih 2012 in 2013 – pa bi moralo Splošno sodišče ta element glede na to, da ga ECB ni posebej obravnavala, izrecno preučiti in svoje ugotovitve utemeljiti s potrebnimi dokazi.

104. Poleg tega menim, da bi bilo treba pojasniti, kako je mogoče medlo stališče, ki ga je Splošno sodišče navedlo v točki 114 izpodbijane sodbe, uskladiti s prejšnjimi ugotovitvami, ki jih je podalo v zvezi z dejstvom, da je ECB v spornem sklepu ustrezno upoštevala tveganje neplačila centralne ravni države, pri čemer je opozorila, da bonitetna ocena Francoske republike ni bila najvišja možna in da je bilo tveganje neplačila v okviru poslov kreditnih zamenjav sicer ocenjeno kot nizko, vendar je še vedno obstajalo. ( 91 )

105. Splošno sodišče bi sicer lahko zavzelo stališče, da je bila ocena, ki jo je ECB podala v zvezi s tveganjem neplačila, napačna. Vendar se Splošno sodišče kljub nekaterim trditvam, ki jih je v zvezi s tem vidikom navedla družba Crédit Lyonnais, glede tega sploh ni opredelilo. ( 92 )

106. Zato se zdi, da je Splošno sodišče tudi v zvezi s tem elementom opravilo samostojno presojo lastnosti reguliranih oblik varčevanja in njihovega pomena v smislu člena 429(14) Uredbe št. 575/2013, v kateri se je nekoliko oddaljilo od besedila in logike spornega sklepa.

5) „Likvidnost“ reguliranih oblik varčevanja

107. Splošno sodišče v točkah 115 in 116 izpodbijane sodbe navaja, da glede na ugotovitve, ki jih je izpeljalo v zvezi z lastnostmi reguliranih oblik varčevanja, zgolj s sklicevanjem na likvidnost teh vlog ni mogoče v celoti utemeljiti ugotovitve ECB, ki se nanaša na tveganje prisilne prodaje sredstev. Splošno sodišče je navedlo, da likvidnost sicer pomeni, da lahko varčevalci dvignejo svoje vloge, vendar hkrati prispeva tudi k temu, da varčevalci regulirane oblike varčevanja dojemajo kot varno naložbo.

108. V zvezi s tem se strinjam s Splošnim sodiščem, da to, da lahko vlagatelji brez težav in nemudoma dvignejo sredstva, ki jih imajo na banki, samo po sebi ni odločilno pri ugotavljanju obstoja tveganja prisilne prodaje sredstev. Vendar menim, kot sem že navedel, da očitki, ki jih je Splošno sodišče navedlo v zvezi z drugimi elementi, ki naj bi jih ECB upoštevala oziroma ne upoštevala, niso prepričljivi.

109. Kar je še pomembneje, način, na katerega je Splošno sodišče prikazalo in povzelo obrazložitev, ki jo je ECB podala v spornem sklepu, je precej nenavaden. Na podlagi besedila izpodbijane sodbe lahko namreč dobimo vtis, da je bila likvidnost reguliranih oblik varčevanja poglaviten element, s katerim je ECB utemeljila svoje ugotovitve.

110. Vendar bi bila taka razlaga spornega sklepa napačna. V skladu z razlogovanjem, ki ga je ECB navedla v tem sklepu, gre v bistvu za to, da bi se družba Crédit Lyonnais v primeru, da bi varčevalci začeli množično dvigovati svoje vloge, kot v primeru pojava, imenovanega bank run, lahko znašla v položaju, v katerem teh vlog brez sprejetja nujnih ukrepov ne bi mogla izplačati, ker je znaten delež vlog prenesla na CDC, ki ima desetdnevni rok za prilagoditev postavk, v katerem je za zagotavljanje sredstev za izplačilo vlog odgovorna banka.

111. V tem okviru je to, da regulirane oblike varčevanja veljajo za posebej likvidno obliko naložbe in jih lahko varčevalci zato zlahka in nemudoma dvignejo, zagotovo vidik, ki je upošteven za analizo. Očitno je, da bi bilo tveganje prisilne prodaje bistveno nižje, če vlagatelji svojih sredstev zaradi pravnih ali praktičnih ovir ne bi mogli nemudoma dvigniti. Vendar to ni osrednji element analize. Če poenostavim, likvidnost po mojem mnenju ni eden od razlogov za nastanek tveganja, ampak dejavnik, ki pospešuje nastanek tveganja. S tega vidika je (razmeroma bežno) sklicevanje na likvidnost v točki 2.2.2 spornega sklepa precej pomenljivo.

112. Dalje, Splošno sodišče ima morda prav, ko ugotavlja, da je likvidnost reguliranih oblik varčevanja eden od razlogov, iz katerih so take vloge v obdobjih finančne negotovosti za varčevalce privlačne. ( 93 ) Vendar se tudi v zvezi s tem vidikom zdi, da v razlogovanju Splošnega sodišča manjka pomemben element: ali bi ta splošni občutek „varnosti“, ki ga imajo vlagatelji v zvezi z reguliranimi oblikami varčevanja, zadostoval za to, da v primeru, da bi se pojavile konkretne težave, ki bi vplivale na finančno stabilnost družbe Crédit Lyonnais, ne bi hiteli dvigovati svojih sredstev?

113. Po vsej logiki se namreč zdi, da gre pri ugotovitvi, ki jo je splošno sodišče podalo v zvezi s tem vidikom, za tipičen „dvorezen meč“. Če namreč likvidnost reguliranih oblik varčevanja prispeva k temu, da se varčevalci počutijo varne, ker jim omogoča, da brez težav kadar koli dvignejo svoja sredstva, se lahko vprašamo, ali to ne pomeni, da bi varčevalci v primeru, da se njihova banka znajde v skrb vzbujajočem položaju, svoja sredstva dejansko želeli dvigniti?

114. Zdi se torej, da presoja, ki jo je Splošno sodišče opravilo v zvezi s tem vidikom, ni popolna. To ponovno dokazuje, da Splošno sodišče ni preizkusilo razlogov, navedenih v obrazložitvi spornega sklepa, ampak je opravilo lastno presojo okoliščin dejanskega stanja.

6) Primer, ki se nanaša na izkušnje iz nedavnih bančnih kriz

115. Splošno sodišče je v točkah od 117 do 122 izpodbijane sodbe grajalo navedbo ECB, v skladu s katero naj bi izkušnje iz nedavnih bančnih kriz kazale na to, da lahko do množičnega dvigovanja vlog pride v petih dneh. Splošno sodišče je ugotovilo, da se je ECB v zvezi s tem sklicevala na en sam primer (v nadaljevanju: primer) in da se je ta nanašal na navadne vloge, ki se v več pogledih razlikujejo od reguliranih oblik varčevanja. Splošno sodišče je na podlagi tega ugotovilo, da domnevno tveganje množičnega dvigovanja vlog, ki bi lahko povzročilo, da bi se družba Crédit Lyonnais odločila za prisilno prodajo sredstev, ni bilo zadostno podprto z dokazi.

116. S Splošnim sodiščem se lahko strinjam, da sporni sklep s tega vidika zagotovo ni zgled jasnosti in natančnosti. Vendar se zdi, da so očitki, ki jih je Splošno sodišče navedlo v zvezi s tem, posledica napačne razlage tega sklepa.

117. ECB namreč tega primera ni nameravala primerjati s položajem družbe Crédit Lyonnais. Na nedavne izkušnje se je sklicevala zato, da bi ponazorila, kako hitro lahko pride do množičnega dvigovanja vlog, če se pojavijo dvomi glede stabilnosti banke, in posledično pojasnila, zakaj bi bil lahko morebitni desetdnevni zamik med dvigi varčevalcev in izplačilom zneskov s strani CDC v nekaterih okoliščinah problematičen.

118. ECB je v spornem sklepu dejansko priznala, da v okviru podobnih oblik varčevanja v zadnjem času ni prišlo do množičnega dvigovanja vlog. Pri tem pa je ECB poudarila, da se ji pri izražanju pomislekov glede izpolnjevanja bonitetnih zahtev ni treba omejiti na oblike tveganj, ki so se v preteklosti že uresničila. ( 94 )

119. Zato ima Splošno sodišče morda prav, ko ugotavlja, da je primerljivost med obema položajema omejena. Vendar to ni dovolj, da bi bilo mogoče ovreči ugotovitve, ki jih je v zvezi s tem vidikom navedla ECB. Splošno sodišče namreč ni (i) oporekalo pravilnosti podatkov, ki jih je predložila ECB; (ii) pojasnilo, zakaj petdnevnega roka v primeru družbe Crédit Lyonnais po njegovem mnenju ni mogoče uporabiti; in (iii) izrazilo dvomov glede matrike, ki jo je ECB uporabila v tem okviru in na podlagi katere je razlike v odstotnih deležih izvzetja opredelila glede na časovne zamike, v katerih zadevni javni subjekt izvede izplačilo sredstev (manj kot pet dni, od pet do deset dni, od deset dni do enega meseca in več kot en mesec). ( 95 )

120. Poleg tega v izpodbijani sodbi niso z ničemer pojasnjeni razlogi, iz katerih naj previdnost in večja pazljivost ECB ne bi bili upravičeni. Glede na poglavitni cilj zadevne zakonodaje Unije (preprečiti pojav novih finančnih kriz) in cilj obravnavanih določb (zagotoviti trdnost in stabilnost finančnih institucij z omejitvijo finančnega vzvoda) se mi dejansko zdi, da gre pri oceni izpolnjevanja bonitetnih zahtev, ki ni omejena zgolj na tveganja, ki so se v preteklosti že uresničila, za premišljeno uporabo prava.

7) Neobstoj podlage za zavrnitev popolnega izvzetja

121. Nazadnje, očitek, ki ga je ECB navedla v zvezi s točko 126 izpodbijane sodbe, v kateri je Splošno sodišče najprej opozorilo, da je treba „[o]b upoštevanju metodologije, ki jo je uporabila ECB“, ugotoviti, da na podlagi utemeljitev, „ki se nanašata na kreditno kakovost centralne ravni države in na raven koncentracije izpostavljenosti do CDC – če se šteje, da sta zakoniti, ni mogoče zavrniti prošnje tožeče stranke“, je po mojem mnenju utemeljen. Splošno sodišče je nato dodalo, da „[n]a podlagi navedene metodologije namreč upoštevanje zgolj teh obrazložitev ne bi pripeljalo do zavrnitve tega, da se tožeči stranki v celoti prizna izjema iz člena 429(14) Uredbe št. 575/2013“. ( 96 )

122. Te odločne in neposredne navedbe so presenetljive. Prvič, Splošno sodišče sploh ni izpeljalo posledic individualne presoje, ki jo je opravilo v zvezi z različnimi elementi, ki naj jih ECB po njegovem mnenju ne bi upoštevala ali pravilno ocenila in ki se nanašajo na (nizko, zelo nizko, zanemarljivo, dejansko neobstoječo?) raven tveganja za prisilno prodajo sredstev družbe Crédit Lyonnais. Drugič, tudi če predpostavim, da je Splošno sodišče to dejansko storilo, pa v izpodbijani sodbi ni nobenega konkretnega pojasnila glede tega, kako naj bi se ugotovitve Splošnega sodišča v zvezi s tveganjem prisilne prodaje sredstev odražale v metodologiji, ki jo je uporabila ECB. To, da izpodbijana sodba glede tega vidika ne vsebuje nobenega elementa, je osupljivo, saj so ugotovitve, ki jih je Splošno sodišče podalo v točki 126 te sodbe, podlaga za razglasitev ničnosti spornega sklepa. ( 97 ) Tretjič, zdi se, da se je Splošno sodišče opredelilo do tega, kar naj bi ECB storila – ne pa do tega, kar bi morala oziroma česar ne bi smela storiti – če bi te elemente pravilno ocenila. Pri tej razliki ne gre zgolj za terminološko vprašanje. Splošno sodišče namreč ni določilo meja upravnih ukrepov, ki jih sprejme ECB, ampak se je očitno „postavilo v kožo“ ECB, pri čemer pa ni upoštevalo širokega polja proste presoje, ki jo ima ta institucija v zvezi z vsebinskimi presojami, ki jih opravi na podlagi člena 429(14) Uredbe št. 575/2013.

8) Predlog glede prvega pritožbenega razloga

123. Običajno se pričakuje, da je v ureditvi „nadzora zakonitosti“, vzpostavljeni s Pogodbama Unije, izhodišče za analizo, ki jo opravi sodišče, ki odloča o zadevi, kakršna je obravnavana, prav besedilo izpodbijanega akta. V okviru te analize naj bi se praviloma upoštevali logika in sistematika tega akta, nato pa naj bi se obravnavalo zaporedje trditev, ki jih zadevna institucija navede v podporo ugotovitvam, do katerih je na koncu prišla. Pri tem si je treba postaviti temeljno vprašanje, in sicer ali je institucija, ki je izpodbijani akt sprejela, glede na polje proste presoje, ki ji je priznano, razumno uporabila upoštevne določbe.

124. Iz razlogov, ki sem jih pojasnil v prejšnjih oddelkih teh sklepnih predlogov, težko navedem elemente, ki bi v obravnavani zadevi potrjevali uporabo navedenega pristopa.

125. Očitki, ki letijo na analizo ECB, so večinoma izraženi v nekaj kratkih delih izpodbijane sodbe, v katerih zapletenost zadevnih vprašanj mestoma sploh ni upoštevana. Splošno sodišče je nato analizo ECB nadomestilo s svojo analizo, ki temelji na drugačni presoji nekaterih elementov dejanskega stanja, pri čemer se pogosto opira na neutemeljene navedbe ali dokaze, katerih dokazna vrednost je vse prej kot očitna. Pri tem je treba poudariti, da se zdi, da je Splošno sodišče te elemente obravnavalo ločeno, ne da bi jih povezalo v neko „širšo sliko“: Splošno sodišče namreč ni presojalo razmerja med temi elementi in, kar je še pomembneje, ni pojasnilo, kaj bi njegova presoja teh elementov dejansko pomenila, če bi se upoštevala v okviru metodologije, ki jo je uporabila ECB in ki je – kar velja ponovno izpostaviti – Splošno sodišče sploh ni grajalo.

126. Natančneje, Splošno sodišče se je, kot pravilno poudarja ECB, osredotočilo izključno na presojo verjetnosti, da bi v kratkem času prišlo do množičnega dvigovanja vlog, pri čemer pa ni upoštevalo posledic, ki bi jih uresničitev tega tveganja glede na stopnjo izpostavljenosti do CDC lahko imela na finančni položaj družbe Crédit Lyonnais. S tega vidika bi lahko rekli, da je Splošno sodišče s tem, da je lastnosti reguliranih oblik varčevanja obravnavalo na splošno, opravilo kvečjemu „polovico dela“, obenem pa je – za razliko od ECB, ki je ta vidik obravnavala v spornem sklepu ( 98 ) – povsem zanemarilo drugo „polovico dela“, v okviru katerega bi moralo preučiti poseben položaj družbe Crédit Lyonnais.

127. Skratka, menim, da je Splošno sodišče opravilo posebej invazivno obliko sodnega nadzora nad nekaterimi elementi analize, ki jo je izvedla ECB (raven sprejemljivega tveganja, opredelitev in lastnosti elementov, ki jih je upoštevala pri oceni tega tveganja, itd.), pri čemer pa ugotovitev, ki jih je navedlo v zvezi s tem, ni zadostno obrazložilo in utemeljilo z ustreznimi dokazi.

128. Splošno sodišče ni dokazalo, da ECB člena 429(14) Uredbe št. 575/2013 v spornem sklepu ni uporabila razumno, ampak je opravilo ex novo presojo vloge, ki jo je družba Crédit Agricole podala za odobritev izvzetja, pri čemer je presojo, ki jo je opravila ECB, nadomestilo z lastno presojo in s tem poseglo v polje proste presoje, ki ga je zakonodajalec Unije na tem področju priznal ECB.

129. Ker je Splošno sodišče v zvezi s spornim sklepom uporabilo napačno stopnjo sodnega nadzora, je treba šteti, da je prvi pritožbeni razlog utemeljen, in izpodbijano sodbo razveljaviti.

B. Zadostnost obrazložitve (drugi pritožbeni razlog)

1. Trditve strank

130. ECB z drugim pritožbenim razlogom zatrjuje, da je Splošno sodišče kršilo obveznost obrazložitve. Po njenem mnenju v izpodbijani sodbi ni zadostno pojasnjeno, zakaj naj bi napačno ocenila vpliv dvojnega jamstva države, ki ga imajo regulirane oblike varčevanja.

131. Družba Crédit Lyonnais odgovarja, da je razlogovanje, ki ga je Splošno sodišče v izpodbijani sodbi podalo v zvezi s tem vidikom, povsem jasno. Družba Crédit Lyonnais napotuje zlasti na točke 59 in od 114 do 122 te sodbe. Skratka, Splošno sodišče naj bi ugotovilo, da stališče ECB, v skladu s katerim naj na podlagi obstoja dvojnega jamstva države, ki ga imajo regulirane oblike varčevanja, ne bi bilo mogoče preprečiti tveganja, da bodo varčevalci v kratkem času začeli množično dvigovati svoje vloge, ni utemeljeno.

2. Analiza

132. Menim, da ta pritožbeni razlog ni utemeljen.

133. Obrazložitev, ki je v izpodbijani sodbi podana v zvezi s pomenom, ki ga ima dvojno jamstvo države za nastanek tveganja prisilne prodaje sredstev družbe Crédit Lyonnais, je sicer res kratka in do neke mere posredna. Vendar se bistvo utemeljitve, ki jo je Splošno sodišče podalo glede tega vidika, kot sem navedel že v točki 102 teh sklepnih predlogov, izostri, če upoštevne dele izpodbijane sodbe obravnavamo v širšem okviru te sodbe. Splošno sodišče je v bistvu menilo, da zaradi obstoja dvojnega jamstva države, ki se zagotavlja za regulirane oblike varčevanja, ni verjetno, da bi prišlo do množičnega dvigovanja takih vlog.

134. Razlogovanje Splošnega sodišča je torej dovolj jasno. Vprašanje, ali je to stališče utemeljeno s potrebnimi dokazi, pa se nanaša na vsebino analize Splošnega sodišča, in ne na njeno zadostnost.

C. Izkrivljanje dokazov (tretji pritožbeni razlog)

1. Trditve strank

135. ECB s tretjim pritožbenim razlogom trdi, da je Splošno sodišče izkrivilo dokaze, ki so mu bili predloženi v postopku. Po njenem mnenju je Splošno sodišče očitno napačno razlagalo nekatere dele spornega sklepa in metodologijo, ki jo je uporabila pri ocenjevanju vloge družbe Crédit Agricole za odobritev izvzetja.

136. Natančneje, ECB zatrjuje, da je upoštevala tako dejstvo, da imajo regulirane oblike varčevanja lastnosti „varnega pristana“, kot tudi obstoj dvojnega jamstva države. ECB v zvezi z izkrivljanjem metodologije, uporabljene v spornem sklepu, Splošnemu sodišču očita, da ni upoštevalo posledic, ki bi jih uresničitev zadevnega tveganja glede na visoko raven koncentracije lahko imela na finančni položaj družbe Crédit Lyonnais. Preprosto povedano, samo tveganje naj bi bilo sicer res nizko, vendar naj bi bile posledice, ki bi ga uresničitev tega tveganja pomenila za to banko, zelo resne.

137. Dalje, Splošno sodišče naj bi po navedbah ECB izkrivilo primer, na katerega se je sklicevala v spornem sklepu, saj naj bi ga obravnavalo kot pogoj za oceno tveganja množičnega dvigovanja vlog v kratkem času, medtem ko naj bi bil ta primer naveden zgolj v ponazoritev morebitnih posledic, ki bi lahko nastale v primeru uresničitve takega tveganja. Nazadnje, ECB trdi, da je Splošno sodišče storilo napako, ker je merila, ki jih je upoštevala v metodologiji, preučilo ločeno, saj bi bilo treba ta merila obravnavati kot soodvisna.

138. Družba Crédit Lyonnais meni, da je treba očitke, ki jih je ECB navedla v utemeljitev tretjega pritožbenega razloga, zavrniti kot neutemeljene. Družba Crédit Lyonnais poudarja, da to, da imajo regulirane oblike varčevanja lastnosti „varnega pristana“, v besedilu spornega sklepa sploh ni omenjeno. Kar zadeva očitke, ki se nanašajo na ugotovitve Splošnega sodišča v zvezi z metodologijo, ki jo je uporabila ECB, družba Crédit Lyonnais zatrjuje, da je Splošno sodišče pravilno uporabilo pogoj iz sodbe iz leta 2018, v skladu s katerim bi morala ECB možnost za pojav množičnega dvigovanja vlog preučiti glede na lastnosti reguliranih oblik varčevanja.

139. Družba Crédit Lyonnais prav tako trdi, da zadevni primer, ki je bil domnevno naveden zgolj v ponazoritev, še ne pomeni, da se ECB ni treba opreti na dejavnike, ki so predmet sodnega nadzora. Poleg tega naj bi bilo iz točke 126 izpodbijane sodbe po mnenju družbe Crédit Lyonnais razvidno, da je Splošno sodišče obravnavalo soodvisnost meril, ki jih je ECB uporabila v svoji metodologiji.

2. Analiza

140. Ta pritožbeni razlog me ne prepriča.

141. Strinjam se z nekaterimi očitki, ki jih je ECB navedla v zvezi s tem, kako je Splošno sodišče razlagalo sporni sklep in kako je preučilo dokaze, ki sta jih stranki predložili v okviru postopka na prvi stopnji. Vendar nisem zasledil ničesar, kar bi kazalo na izkrivljanje dokazov.

142. V skladu z ustaljeno sodno prakso velja, da izkrivljanje dokazov pomeni razlago dokumenta, ki je v nasprotju z njegovo vsebino. Tako izkrivljanje mora biti očitno razvidno iz listin v spisu, ne da bi bilo treba na novo presojati dejstva in dokaze. V zvezi s tem ni dovolj dokazati, da bi bilo mogoče dokument razlagati drugače, kot ga razlaga Splošno sodišče: to mora namreč očitno prekoračiti meje razumne presoje teh dokazov. ( 99 )

143. V obravnavani zadevi pa ni tako. Menim, da problematičnost izpodbijane sodbe ne izhaja iz končnega rezultata nadzora, ki ga je opravilo Splošno sodišče. Ta namreč ne vsebuje nobene vsebinske ugotovitve, za katero bi bilo na podlagi informacij in listin v spisu mogoče trditi, da je očitno napačna.

144. Napake, ki jih je storilo Splošno sodišče, so posledica načina, na katerega je opravilo tak nadzor. Splošno sodišče je, kot sem že pojasnil, v zvezi z zadevo, ki jo je obravnavala ECB, opravilo ex novo presojo različnih elementov analize in posledic te analize. Pri tem pa je ocenam ECB in metodologiji, ki jo je ta uporabila, ter, splošneje, logiki, na kateri je temeljil sporni sklep, namenilo le malo pozornosti.

D. Člen 4(1)(94) in člen 429(14) Uredbe št. 575/2013 (četrti pritožbeni razlog)

1. Trditve strank

145. Nazadnje, ECB s četrtim pritožbenim razlogom trdi, da je Splošno sodišče napačno razlagalo člen 4(1)(94) in člen 429(14) Uredbe št. 575/2013.

146. ECB v zvezi s prvonavedeno določbo trdi, da je Splošno sodišče storilo napako, ker je opredelitev pojma „tveganje prevelikega finančnega vzvoda“ dopolnilo z nekaterimi merili, ki v upoštevnih določbah niso opredeljena (in sicer svobodno razpolaganje z vlogami ali možnost vlaganja v nelikvidna ali tvegana sredstva). V zvezi z zadnjenavedeno določbo pa ECB trdi, da ji je na podlagi razlage Splošnega sodišča odvzet manevrski prostor, ki ji ga zakonodajalec priznava v zvezi z oceno možnosti za izvzetje nekaterih izpostavljenosti iz izračuna količnika finančnega vzvoda.

147. Družba Crédit Lyonnais prereka trditve ECB. Kar zadeva člen 4(1)(94) Uredbe št. 575/2013, družba Crédit Lyonnais zavrača trditev, v skladu s katero naj bi Splošno sodišče zadevno opredelitev dopolnilo z merili, ki v tej določbi niso opredeljena: Splošno sodišče naj bi zgolj ugotovilo, da je ECB spregledala določene lastnosti reguliranih oblik varčevanja, pri tem pa navedlo, da imajo te vloge profil zelo nizkega tveganja.

148. Kar zadeva trditev, ki jo je ECB navedla v zvezi s členom 429(14) Uredbe št. 575/2013, pa družba Crédit Lyonnais trdi, da razlaga te določbe, ki jo je podalo Splošno sodišče, nikakor ne posega v polje proste presoje, ki ga ima ECB. Po mnenju družbe Crédit Lyonnais bi lahko ECB upravičeno zavrnila uporabo izvzetja (v celoti ali delno), če na primer za regulirane oblike varčevanja ne bi bilo zagotovljeno jamstvo države ali če bi dokazala, da je tveganje neplačila države dejansko verjetno.

2. Analiza

149. Glede tega pritožbenega razloga se ponovno strinjam z družbo Crédit Lyonnais.

150. V členu 4(1)(94) Uredbe št. 575/2013 je „tveganje prevelikega finančnega vzvoda“ opredeljeno kot „tveganje, pogojeno z ranljivostjo institucije zaradi finančnega vzvoda ali pogojnega finančnega vzvoda, zaradi katerega bi lahko bili potrebni nenačrtovani popravni ukrepi poslovnega načrta institucije, vključno s prisilno prodajo sredstev, zaradi česar lahko nastanejo izgube ali prilagoditve vrednotenja za preostala sredstva institucije“.

151. Ne razumem, kako naj bi Splošno sodišče v obravnavani zadevi napačno uporabilo pojem „tveganje prevelikega finančnega vzvoda“. Splošno sodišče je v izpodbijani sodbi zgolj ugotovilo, da je ECB po njegovem mnenju napačno ocenila okoliščine, ki so bile upoštevne za odobritev zadevnega izvzetja, ker ni upoštevala ali pravilno ovrednotila nekaterih lastnosti reguliranih oblik varčevanja.

152. Poleg tega razlaga člena 429(14) Uredbe št. 575/2013, ki jo je podalo Splošno sodišče, ECB ne odvzema manevrskega prostora. Ugotovitve Splošnega sodišča so se namreč nanašale na posebno vrsto vlog, v zvezi s katero je to sodišče menilo, da najverjetneje ne bi privedla do množičnega dvigovanja vlog, in sicer zaradi številnih lastnosti tovrstnih vlog, na podlagi katerih te med varčevalci veljajo za posebej varne. Izpodbijana sodba ne vsebuje ničesar, kar bi kazalo na to, da ECB pri sprejemanju odločitev v zvezi z drugimi vrstami vlog nima manevrskega prostora.

VI. Posledice presoje

153. Prvi pritožbeni razlog je po mojem mnenju utemeljen. Posledično je treba izpodbijano sodbo razveljaviti.

154. Sodišče lahko v skladu s členom 61, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije po razveljavitvi odločbe Splošnega sodišča zadevo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču ali pa samo dokončno odloči o sporu, če stanje postopka to dovoljuje.

155. V obravnavani zadevi menim, da stanje postopka Sodišču dovoljuje, da dokončno odloči o sporu.

156. Z izpodbijano sodbo sta bila kot neutemeljena zavrnjena prvi in drugi del prvega tožbenega razloga ter drugi tožbeni razlog. Družba Crédit Lyonnias se zoper to sodbo ni pritožila, zato so ugotovitve Splošnega sodišča o teh vprašanjih pravnomočne.

157. Sodišče mora torej z uporabo pravilne stopnje sodnega nadzora na eni strani preučiti še tretji del prvega tožbenega razloga in prvi del tretjega tožbenega razloga (A). Na drugi strani pa mora Sodišče preučiti tudi drugi in tretji del tretjega tožbenega razloga, o katerih Splošno sodišče ni odločalo (B).

A. Tretji del prvega tožbenega razloga in prvi del tretjega tožbenega razloga

158. Menim, da trditve, ki jih je družba Crédit Lyonnais navedla v okviru tretjega dela prvega tožbenega razloga in prvega dela tretjega tožbenega razloga, niso prepričljive.

159. Prvič, po mojem mnenju je dokaj jasno, da je ECB pri oceni vloge za odobritev izvzetja, ki jo je vložila družba Crédit Agricole, upoštevala posebne lastnosti reguliranih oblik varčevanja. Iz splošne metodologije, sprejete za to, in ocene posebnih elementov, ki so bili upoštevani v tem okviru, izhaja, da je ECB v svoji presoji preučila, kako bi lahko posebnosti reguliranih oblik varčevanja vplivale na izpolnjevanje bonitetnih zahtev.

160. Natančneje, ECB je v spornem sklepu upoštevala obstoj dvojnega jamstva države, tveganje neplačila Francoske republike in vprašanje, ali bi bil „obseg [množičnega dvigovanja] in [njegova] nenadnost taka“, da bi bilo mogoče z njima utemeljiti domnevna tveganja.

161. Zato menim, da družba Crédit Lyonnais v zvezi s tem, da ECB iz sodbe iz leta 2018, zlasti pa iz točke 81 te sodbe, ni izpeljala potrebnih posledic, ni navedla nobene prepričljive trditve. Poleg tega v oceni, ki jo je ECB opravila v zvezi z okoliščinami, ki so bile upoštevne za odločitev o odobritvi le delnega izvzetja na podlagi člena 429(14) Uredbe št. 575/2013, iz zgoraj navedenih razlogov nisem zaznal nobene očitne napake. Družba Crédit Lyonnais ni dokazala, da je odločitev, ki je bila v zvezi s tem sprejeta, zunaj polja proste presoje, ki bi ga morala ECB imeti v zvezi s tem vidikom. Glede na okoliščine obravnavane zadeve in cilj, ki se uresničuje z zadevnimi določbami, se torej zdi, da sklep ECB ni niti nerazumen niti neverjeten.

162. Zato ugotavljam, da bi bilo treba tretji del prvega tožbenega razloga in prvi del tretjega tožbenega razloga zavrniti.

B. Drugi in tretji del tretjega tožbenega razloga

163. Družba Crédit Lyonnais v tožbi, ki jo je vložila pri Splošnem sodišču, trdi, da je ECB storila očitno napako pri presoji, ki jo je opravila v zvezi s kreditno sposobnostjo centralne ravni države (točka 2.2.1 spornega sklepa) in ravnjo koncentracije izpostavljenosti te družbe do CDC (točka 2.2.3 spornega sklepa).

164. Ta dva dela tožbenega razloga po mojem mnenju ne zahtevata obširne obravnave.

165. Kar zadeva drugi del tožbenega razloga, je družba Crédit Lyonnais v kratkem odlomku tožbe, ki jo je vložila pri Splošnem sodišču, ECB očitala, da ni navedla nobenega elementa, s katerim bi lahko utemeljila obstoj morebitnega tveganja neplačila Francoske republike. Družba Crédit Lyonnais je to trditev v repliki nato preoblikovala in navedla, da obstoja minimalnega tveganja neplačila Francoske republike sicer ne zanika, vendar je zatrdila, da na podlagi takega tveganja ni mogoče upravičiti zavrnitve vloge, vložene na podlagi člena 429(14) Uredbe št. 575/2013.

166. V vsakem primeru se zdi, da je ta trditev ne glede na to, kako je točno oblikovana, očitno neutemeljena.

167. Prvič, kot je bilo navedeno, je ECB je v spornem sklepu opozorila, da zunanje bonitetne institucije Francoski republiki niso podelile najvišje možne bonitetne ocene in da verjetnost neplačila pri poslih kreditnih zamenjav na pet let, s katerimi trguje Francoska republika, ni enaka nič. Drugič, očitno je, da verjetnost neplačila Francoske republike ni bila razlog (ali eden od razlogov), na katerem je temeljila delna zavrnitev vloge za odobritev izvzetja za družbo Crédit Lyonnais. Ostalim kreditnim institucijam, ki so del skupine Crédit Agricole, je bilo namreč v zvezi z reguliranimi oblikami varčevanja odobreno popolno izvzetje. Tretjič, ker se je ena od poglavitnih trditev, pri kateri je vztrajala družba Crédit Lyonnais, nanašala na to, da imajo regulirane oblike varčevanja zaradi dvojnega jamstva države lastnosti varnega pristana, se zdi, da gre pri dejstvu, da tveganje neplačila Francoske republike ni bilo zanemarljivo, za element, ki ima določen pomen.

168. Kar zadeva tretji del tega tožbenega razloga, pa v navedbah, ki jih je družba Crédit Lyonnais podala v okviru postopka na prvi stopnji oziroma v pritožbenem postopku, ne vidim nobenega dodatnega elementa, ki bi se razlikoval od elementov, ki jih je Splošno sodišče preučilo in zavrnilo v točkah od 73 do 88 izpodbijane sodbe.

169. Na podlagi navedenega menim, da je treba ničnostno tožbo, ki jo je vložila družba Crédit Lyonnais, zavrniti.

VII. Stroški

170. Člen 184(2) Poslovnika Sodišča določa, da če je pritožba utemeljena in Sodišče samo dokončno odloči v sporu, o stroških odloči Sodišče.

171. Člen 138(1) tega poslovnika, ki se za pritožbeni postopek uporablja na podlagi člena 184(1) istega poslovnika, določa, da se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.

172. ECB v obravnavani zadevi predlaga, naj se naloži plačilo stroškov. Ker je treba pritožbi ugoditi in tožbo zavrniti, je treba družbi Crédit Lyonnais naložiti plačilo stroškov postopka na prvi stopnji in pritožbenega postopka.

VIII. Predlog

173. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj: – razveljavi sodbo Splošnega sodišča z dne 14. aprila 2021, Crédit lyonnais/ECB (T‑504/19, EU:T: 2021:185); – zavrne ničnostno tožbo, ki jo je vložila družba Crédit Lyonnais; – družbi Crédit Lyonnais naloži plačilo stroškov postopka na prvi stopnji in pritožbenega postopka.

( 1 ) Jezik izvirnika: angleščina.

( 2 ) T‑504/19, EU:T:2021:185, v nadaljevanju: izpodbijana sodba.

( 3 ) Kalintiri, A., „What’s in a name? The marginal standard of review of“complex economic assessments” in EU competition enforcement“, Common Market Law Review, 2016, str. 1283 in 1284.

( 4 ) Na to, da gre za izjemno sporno vprašanje, je opozorjeno tudi v Gippini-Fournier, E., Castillo de la Torre, F., Evidence, Proof and Judicial Review in EU Competition Law, Edward Elgar Publishing, 2017, str. 275.

( 5 ) Zadevni produkti so: Livret A, ki jo urejajo členi od L.221-1 do L.221-9 code monétaire et financier (francoski monetarni in finančni zakonik, v nadaljevanju: CMF), Livret d’épargne populaire (LEP), ki jo urejajo členi od L.221-13 do L.221-17-2 CMF, ter Livret de développement durable et solidaire (LDD), ki jo ureja člen L.221‑27 CMF. Za te tri produkte bom v teh sklepnih predlogih uporabljal izraz „regulirane oblike varčevanja“.

( 6 ) UL 2013, L 176, str. 1, popravka v UL 2013, L 208, str. 68, in UL 2013, L 321, str. 6.

( 7 ) Ta določba je bila spremenjena z Uredbo (EU) 2019/876 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. maja 2019 o spremembi Uredbe št. 575/2013 v zvezi s količnikom finančnega vzvoda, količnikom neto stabilnega financiranja, zahtevami glede kapitala in kvalificiranih obveznosti, kreditnim tveganjem nasprotne stranke, tržnim tveganjem, izpostavljenostmi do centralnih nasprotnih strank, izpostavljenostmi do kolektivnih naložbenih podjemov, velikimi izpostavljenostmi, zahtevami glede poročanja in razkritja ter Uredbe (EU) št. 648/2012 (UL 2019, L 150, str. 1).

( 8 ) UL 2013, L 287, str. 63.

( 9 ) Crédit agricole/ECB (T‑758/16, EU:T:2018:472; v nadaljevanju: sodba iz leta 2018).

( 10 ) V skladu s členom 266 PDEU mora institucija, katere akt je bil razglašen za ničen, „sprejeti ukrepe, potrebne za izvršitev sodbe Sodišča Evropske unije“.

( 11 ) Točke od 34 do 69 izpodbijane sodbe.

( 12 ) Točke od 70 do 96 izpodbijane sodbe.

( 13 ) Točke od 97 do 106 izpodbijane sodbe.

( 14 ) Točke od 107 do 114 izpodbijane sodbe.

( 15 ) Točke od 115 do 123 izpodbijane sodbe.

( 16 ) Moj poudarek.

( 17 ) Glej na primer sodbo z dne 28. julija 2016, Svet/Komisija (C‑660/13, EU:C:2016:616, točka 32). Moj poudarek.

( 18 ) Člen 127(1) PDEU ter člena 1 in 2 Protokola (št. 4) o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke (v nadaljevanju: Statut ESCB in ECB). Protokol, priložen prečiščenima različicama Pogodbe o Evropski uniji in Pogodbe o delovanju Evropske unije (UL 2010, C 83, str. 230).

( 19 ) Glej med drugim sodbo z dne 10. septembra 2019, HTTS/Svet (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, točka 100 in navedena sodna praksa).

( 20 ) Glej člen 3.3 ter člen 25 Statuta ESCB in ECB.

( 21 ) Glej člen 4(1)(d) in (3) Uredbe št. 1024/2013.

( 22 ) Glej zlasti uvodni izjavi 7 in 32 ter člen 1 Uredbe št. 575/2013.

( 23 ) Glej uvodno izjavo 90 in člen 4(1)(93) te uredbe.

( 24 ) Glej člen 4(1)(94) te uredbe.

( 25 ) Glej točko 7 teh sklepnih predlogov.

( 26 ) Moj poudarek.

( 27 ) Če pustimo ob strani izjemne okoliščine, v katerih lahko sodišča Unije izvajajo neomejeno pristojnost: glej člen 261 PDEU in zlasti člen 31 Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil konkurence iz členov 81 in 82 Pogodbe (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 2, str. 205).

( 28 ) Glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca A. Tizzana v zadevi Komisija/Tetra Laval (C‑12/03 P, EU:C:2004:318, točki 85 in 86).

( 29 ) Na splošno v zvezi s tem sodba z dne 8. decembra 2011, KME Germany in drugi/Komisija (C‑272/09 P, EU:C:2011:810, točka 102).

( 30 ) Za obsežno primerjavo med sistemom Unije in sistemi nekaterih držav članic glej Schwarze, J., European Administrative Law, pregledana prva izdaja, 2006, Sweet&Maxwell, str. od 261 do 503. Glej tudi Mendes, J., „Bounded Discretion in EU Law: A Limited Judicial Paradigm in a Changing EU“, Modern Law Review, 2017, str. od 451 do 462. Za primerjavo s sistemom ZDA glej Shapiro, M., „Codification of Administrative Law: The US and the Union“, European Law Journal, 1996, str. od 26 do 47. V zvezi s pristopi, ki sta jim na tem področju sledili med drugim Evropsko sodišče za človekove pravice in Meddržavno sodišče, glej Gruszczynski, L., Werner, W. (ur.), Deference in International Courts and Tribunals: Standard of Review and Margin of Appreciation, Oxford University Press, 2014, poglavji 13 in 17.

( 31 ) V pravni literaturi se za tovrstne primere včasih uporabljajo izrazi, kot so „klasična“, „prvinska“ ali „prava“ diskrecija.

( 32 ) Nekateri pravni teoretiki se v tem okviru izogibajo uporabi izraza „diskrecija“ in raje uporabljajo besedno zvezo „polje proste presoje“.

( 33 ) Glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca F. G. Jacobsa v zadevi Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:317, točka 13).

( 34 ) Na primer, Sodišče se je v eni od starejših zadev sklicevalo na „zapletene vrednostne sodbe, ki jih zaradi njihove narave ni mogoče objektivno preveriti“: glej sodbo z dne 17. marca 1971, Marcato/Komisija (29/70, EU:C:1971:29, točka 7). V zvezi s stališči, podobnimi tistim, ki jih zagovarjam v teh sklepnih predlogih, glej Forwood, N., „The Commission’s ‚More Economic Approach‘ – Implications for the role of the EU Courts, the treatment of economic evidence and the scope of judicial review“, v Ehlermann, C.D., Marquis M. (ur.), European Competition Law Annual 2009: Evaluation of evidence and its judicial review in competition cases, Hart Publishing, 2011, str. 13; in Bellamy, C., v „Judicial Enforcement of Competition Law“, OECD, Policy Roundtables, 1996, str. 106.

( 35 ) Glej s podobnimi preudarki Vesterdorf, B., „Standard of Proof in Merger Cases: Reflections in the Light of Recent Case Law of the Community Courts“, 2005, European Competition Journal, str. 17.

( 36 ) Na primer, če bi si morala v okviru prospektivne analize zamisliti različne nize razlogov in učinkov: glej sodbo z dne 16. januarja 2019, Komisija/United Parcel Service (C‑265/17 P, EU:C:2019:23, točka 32).

( 37 ) Tako je na primer, ko je treba ugotoviti, ali je v določenem položaju dosežen prag teže, pomembnosti ali obsega, določen v konkretni določbi. Na primer, člen 66 PDEU Svetu omogoča, da „[k]adar v izjemnih okoliščinah pretok kapitala […] povzroča ali grozi, da bo povzročil resne težave pri delovanju ekonomske in monetarne unije, […] sprejme zaščitne ukrepe […], če so taki ukrepi izrecno potrebni“ (moj poudarek).

( 38 ) Glej na primer sodbi z dne 13. julija 1966, Consten in Grundig/Komisija (56/64 in 58/64, EU:C:1966:41, str. 347), in z dne 14. marca 1973, Westzucker (57/72, EU:C:1973:30, točke od 4 do 17). Navedena sodna praksa najverjetneje izhaja iz člena 33, prvi odstavek, (takrat veljavne) Pogodbe ESPJ, ki je Sodišču preprečevala, da bi v okviru ničnostnih tožb, vloženih zoper odločitve Visoke oblasti, razen izjemoma, opravljalo „presoj[o] položaja, ki izvira iz ekonomskih dejstev ali okoliščin, v luči katerega so bile sprejete te odločbe ali priporočila [Visoke oblasti]“.

( 39 ) Sodba z dne 13. junija 1958, Meroni/Visoka oblast (9/56, EU:C:1958:7, str. 152 in 154). Nedavno sodba z dne 22. januarja 2014, Združeno kraljestvo/Parlament in Svet (C‑270/12, EU:C:2014:18, točke od 41 do 54).

( 40 ) Glej Giannini, M. S., Il Potere Discrezionale della Pubblica Amministrazione, Concetto e Problemi, Giuffrè, 1939, str. 42 in 43.

( 41 ) Glej med drugim sodbi z dne 1. marca 2016, National Iranian Oil Company/Svet (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, točka 77 in navedena sodna praksa), in z dne 15. julija 2021, Komisija/Landesbank Baden-Württemberg in EOR (C‑584/20 P in C‑621/20 P, EU:C:2021:601, točka 117 in navedena sodna praksa).

( 42 ) Glej nedavno sodbo z dne 7. maja 2020, BTB Holding Investments in Duferco Participations Holding/Komisija (C‑148/19 P, EU:C:2020:354, točka 56 in navedena sodna praksa). Moj poudarek.

( 43 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 10. julija 2014, Telefónica in Telefónica de España/Komisija (C‑295/12 P, EU:C:2014:2062, točka 54 in navedena sodna praksa). Glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca A. Tizzana v zadevi Komisija/Tetra Laval (C‑12/03 P, EU:C:2004:318, točki 87 in 88).

( 44 ) Glej točke od 64 do 66 teh sklepnih predlogov.

( 45 ) Zdi se, da je takšno stališče zavzel generalni pravobranilec M. Poiares Maduro v sklepnih predlogih v zadevi Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi (C‑127/07, EU:C:2008:292, točka 39). S tem stališčem se ne strinjam.

( 46 ) Kot sem navedel v točki 35 teh sklepnih predlogov, se za akte Unije domneva, da so zakoniti, dokler jih Sodišče ne razglasi za nične ali za neveljavne oziroma dokler ne ugotovi, da jih ni mogoče uporabiti. Stranka, ki zatrjuje nezakonitost izpodbijanega akta, pa mora dokazati resničnost elementov dejanskega stanja, na katerih temeljijo njene trditve. V zvezi s tem vprašanjem glej nedavne sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Szpunarja v zadevi PlasticsEurope/ECHA (C‑119/21 P, EU:C:2022:655, točke od 55 do 60).

( 47 ) Prav tam (točka 69).

( 48 ) Kar pa seveda ne velja za morebitne kršitve tega akta, ki jih lahko sodišča Unije glede na to, da gre za razloge javnega reda, preizkusijo po uradni dolžnosti.

( 49 ) Ker so razloge za to podrobno razložili drugi učeni kolegi in pravni teoretiki, jih na tem mestu ni treba ponavljati. Bralca naj napotim zlasti na sklepne predloge generalnega pravobranilca F. G. Jacobsa v zadevi Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:317, točki 15 in 16) in na delo Craig, P., EU Administrative Law, 3. izdaja, Oxford University Press, 2018, str. od 472 do 474.

( 50 ) Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Poiaresa Madura v zadevi Komisija/max.mobil (C‑141/02 P, EU:C:2004:646, točka 78).

( 51 ) Glej točko 33 teh sklepnih predlogov.

( 52 ) Glej v tem smislu sklepne predloge v zadevi Komisija/Alrosa (C‑441/07 P, EU:C:2009:555, točka 84).

( 53 ) Prvi sklop sodne prakse se je namreč nanašal predvsem na izpodbijanje zakonodajnih aktov Unije, medtem ko se je drugi sklop sodne prakse nanašal pretežno na upravne odločitve institucij Unije. V zvezi s tem glej tudi Schwarze, J., European Administrative Law, op. cit., str. 298.

( 54 ) Sklepni predlogi v zadevi Rica Foods/Komisija (C‑40/03 P, EU:C:2005:93, točka 45). Moj poudarek.

( 55 ) Moj poudarek. Glej tudi člen 2 TEU.

( 56 ) Zdi se, da je bil zaradi merila „očitne neprimernosti glede na cilj, ki [se] uresničuje“, kot se je izoblikovalo v prvem sklopu navedene sodne prakse, postavljen precej visok prag, ki ga morajo tožeče stranke doseči. V drugem sklopu sodne prakse pa so sodišča Unije pojasnila, da merilo „očitne napake“ sodišča Unije ne odvezuje, da med drugim preveri celovitost in zanesljivost dokazov ter skladnost med dokazi in iz njih izpeljanimi ugotovitvami. Ta del sodne prakse nedvomno kaže na strožjo obliko nadzora v položajih, v katerih gre zgolj za strokovno diskrecijo. Če povzamem misel, ki jo je zapisal M. Jaeger, lahko rečem, da iz te sodne prakse izhaja določena raven „marginalizacije“ obrobnega nadzora, ki se opravi v primerih strokovne diskrecije. Glej Jaeger, M., „The Standard of Review in Competition Cases Involving Complex Economic Assessments: Towards the Marginalisation of the Marginal Review?“, Journal of European Competition Law & Practice, 2011, str. od 295 do 314.

( 57 ) Kljub temu je treba priznati, da ima lahko zadevna institucija zaradi nekaterih oblik strogo omejene politične diskrecije manj manevrskega prostora, kot bi ga imela, če bi diskrecijsko pravico izvajala na podlagi tehničnih presoj, ki jih mora izvesti v skladu s pravnimi določbami, v katerih se uporablja eden ali več neopredeljenih pojmov.

( 58 ) To je presoje parametrov, meril ali elementov, na podlagi katerih ta institucija oblikuje stališče glede najboljšega načina ukrepanja v danih okoliščinah.

( 59 ) Pravne določbe pogosto nalagajo določen način ukrepanja (institucija „stori“), če so pogoji, ki so v njih določeni, izpolnjeni.

( 60 ) Glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Poiaresa Madura v zadevi Komisija/max.mobil (C‑141/02 P, EU:C:2004:646, točka 79). To povsem logično izhaja iz načela prenosa pristojnosti na institucije, kot je določeno v členu 13(2) PEU: glej točko 33 teh sklepnih predlogov.

( 61 ) Tako velja na primer za odločitve, ki jih Komisija sprejme glede začetka postopka zaradi neizpolnitve obveznosti proti državi članici na podlagi členov 258 in 260 PDEU. Glej v zvezi s tem sodbo z dne 8. marca 2022, Komisija/Združeno kraljestvo (Boj proti goljufijam s prenizkim vrednotenjem) (C‑213/19, EU:C:2022:167, točka 203 in navedena sodna praksa).

( 62 ) Glej na primer člen 101(3) in člen 107(3) PDEU.

( 63 ) Glej med drugim sodbo z dne 15. februarja 2005, Komisija/Tetra Laval (C‑12/03 P, EU:C:2005:87, točka 42).

( 64 ) Na primer, člen 2(3) Uredbe Sveta (ES) št. 139/2004 z dne 20. januarja 2004 o nadzoru koncentracij podjetij (Uredba ES o združitvah) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 3, str. 40) Komisiji nalaga, naj prepove predlagano koncentracijo podjetij, ki bi, če bi bila izvedena, „bistveno ovirala učinkovito konkurenco na skupnem trgu ali na njegovem znatnem delu“.

( 65 ) Naj navedem primer: ali bi uporaba pravil Unije o konkurenci za podjetje, pooblaščeno za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena v državi članici, „pravno ali dejansko […] ovira[la] izvajanj[e] posebnih nalog, ki so [mu] dodeljene“, v smislu člena 106(2) PDEU?

( 66 ) Na primer: ali gre za območje, ki se sooča z „izjemno nizko življenjsko ravnjo“ ali „veliko podzaposlenostjo“ v smislu člena 107(3)(a) PDEU?

( 67 ) Na primer: ali je država članica v težavah oziroma ali ji zaradi naravnih nesreč ali izjemnih okoliščin, nad katerimi nima nikakršnega nadzora, resno grozijo hude težave v smislu člena 122(2) PDEU?

( 68 ) Sodba z dne 8. aprila 2014, Digital Rights Ireland in drugi (C‑293/12 in C‑594/12, EU:C:2014:238, točki 47 in 48).

( 69 ) Glej na primer sodbo z dne 16. junija 2022, SGL Carbon in drugi/Komisija (C‑65/21 P in od C‑73/21 P do C‑75/21 P, EU:C:2022:470, točki 95 in 96 ter navedena sodna praksa).

( 70 ) Glej med številnimi drugimi sodbo z dne 22. novembra 2012, E.ON Energie/Komisija (C‑89/11 P, EU:C:2012:738, točki 71 in 72).

( 71 ) Glej v tem smislu Lefèvre, S., Prek, M., „“Administrative Discretion”,“Power of Appraisal” and“Mar