SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

M. POIARESA MADURA,

predstavljeni 10. januarja 20071( )

Zadeva C‑307/05

Yolanda Del Cerro Alonso

proti

Osakidetza (Servicio Vasco de Salud)

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Juzgado de lo Social de San Sebastián (Španija))

„Okvirni sporazum, sklenjen med ETUC, UNICE in CEEP – Delo za določen čas – Pogoji za delo – Dodatek za delovno dobo – Neizplačilo zaradi dogovorov med sindikati zaposlenih in upravo – Zadostni objektivni razlogi“

1. Juzgado de lo Social de San Sebastián (Španija) je s sklepom z dne 6. julija 2005 na podlagi člena 234 ES pri Sodišču vložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe v zvezi z razlago določbe 4 okvirnega sporazuma o delu za določen čas, sklenjenega med ETUC, UNICE in CEEP 18. marca 1999 (v nadaljevanju: okvirni sporazum), ki je bil uveljavljen z Direktivo Sveta 1999/70/ES z dne 28. junija 1999 (UL L 175, str. 43).

I – Pravni okvir in dejansko stanje

2. Zadeva temelji na naslednjem dejanskem stanju. Y. Del Cerro Alonso je zaposlena v javni bolnišnici, ki je del javne zdravstvene službe Baskovske avtonomne skupnosti v Španiji. Kot delavka s stalno zaposlitvijo je zaprosila za dodatek za delovno dobo za čas, ko je bila začasno zaposlena.

3. Ta dodatek za delovno dobo se pridobi z izpolnitvijo treh let dejanske delovne dobe. Vendar pa dekret 231/2000 o pogojih zaposlovanja osebja Servicio Vasco de Salud ter zakon 55/2003 z dne 16. decembra 2003 o okvirnih predpisih za statutarno osebje v zdravstvenih službah, ki je z omenjenim dekretom začel veljati v Baskovski avtonomni skupnosti v Španiji, določata, da je dodatek namenjen le delavcem s stalno zaposlitvijo.

4. Ker je njena prošnja ostala brez odgovora, se je Y. Del Cerro Alonso obrnila na predložitveno sodišče. Javna zdravstvena služba v odgovoru na njene trditve navaja, da glede na to, da ni bila stalno zaposlena na dan, na katerega se njena prošnja nanaša, ni upravičena do tega dodatka.

5. Razprava, ki se je razvila pred predložitvenim sodiščem, je sprožila vprašanje razlage prava Skupnosti. Izkazalo se je, da bi zavrnitev prošnje tožeče stranke lahko pomenila diskriminacijo delavcev, zaposlenih za določen čas. V zvezi s tem je v določbi 4 navedenega okvirnega sporazuma določeno: „Delavce, zaposlene za določen čas, se glede pogojev zaposlitve ne sme obravnavati manj ugodno kakor primerljive delavce, zaposlene za nedoločen čas, razen kjer je različno obravnavanje upravičljivo iz objektivnih razlogov.“ Treba se je torej vprašati, ali dodeljevanje dodatkov, kot je ta v obravnavanem primeru, lahko štejemo med „pogoje zaposlitve“ v smislu Direktive 1999/70. To je smisel vprašanj, ki jih je zastavilo Juzgado de lo Social de San Sebastián:

1. Ali se Direktiva 1999/70/ES v delu, v katerem določa, da se delavce, zaposlene za določen čas, ne sme obravnavati manj ugodno od primerljivih delavcev, zaposlenih za nedoločen čas, nanaša tudi na ekonomske pogoje?

V primeru pritrdilnega odgovora,

2. Ali je dejstvo, da delavci, zaposleni za določen čas, niso upravičeni do dodatka za delovno dobo, ki se priznava delavcem, zaposlenim za nedoločen čas, kot jo določa člen 44 Zakona 55/2003 […], zadosten objektiven razlog?

3. Ali so sporazumi, sklenjeni med sindikati zaposlenih in upravo, zadosten objektiven razlog za nepriznavanje dodatka za delovno dobo začasno zaposlenim?

II – Analiza

A – Uvodni preudarki

6. Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe postavlja vprašanje o uporabljivosti Direktive 1999/70 v obravnavanem primeru. Po mnenju predložitvenega sodišča ni dvoma, da statutarno osebje spada v skupino delavcev, na katere se nanaša ta direktiva. Tega vprašanja v predlogu niti ne postavlja. Tega prepričanja pa ne delijo vsi intervenienti. Zlasti Kraljevina Španija meni, da Direktiva 1999/70 ni uporabljiva v sporu o glavni stvari. Predlaga ugotovitev, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe nedopusten.

7. Preden se odgovori na zastavljena vprašanja, je treba preveriti, ali je Direktiva uporabljiva v okoliščinah obravnavanega primera, ki se nanaša na članico statutarnega osebja, ki ima status javne uslužbenke.

B – Uporabljivost Direktive 1999/70 v okoliščinah obravnavanega primera

8. Področje, za katerega se uporablja direktiva, je določeno v prvi točki določbe 2 okvirnega sporazuma. Ta določba določa: „Ta sporazum se uporablja za delavce, zaposlene za določen čas, ki so sklenili pogodbo o zaposlitvi ali delovno razmerje, kakor ju opredeljujejo zakoni, kolektivne pogodbe ali običaji v vsaki državi članici“.

9. Novejša sodna praksa Sodišča je imela priložnost ukvarjati se s to določbo.( ) Iz nje izhaja, da se okvirni sporazum uporablja tudi za pogodbe o zaposlitvi in delovna razmerja za določen čas, sklenjena med javnimi organi in drugimi subjekti javnega sektorja. Pravzaprav ni sporno, da pojem „delavci, zaposleni za določen čas“, v smislu okvirnega sporazuma zajema skupnost delavcev brez razlikovanja glede na javni ali zasebni status njihovih delodajalcev. Treba pa je ugotoviti, ali je treba razlikovati glede na lastnosti in naravo odnosa med javnimi organi in javnimi subjekti ter njihovim osebjem. Direktiva 1999/70 se uporablja za pogodbene uslužbence javnih organov. Ali pa se uporablja tudi za statutarne uslužbence v teh subjektih? To je vprašanje, ki se zastavlja v tej zadevi.

10. Da bi na to vprašanje lahko odgovorili pritrdilno, se predložitveno sodišče v obrazložitvi predložitvenega sklepa sklicuje na široko razlago pojma „delavci“, izoblikovanega v sodni praksi Sodišča v zvezi z Direktivo Sveta 76/207/EGS z dne 9. februarja 1976 o izvrševanju načela enakega obravnavanja moških in žensk v zvezi z dostopom do zaposlitve, poklicnega usposabljanja in napredovanja ter delovnih pogojev (UL L 39, str. 40). Komisija Evropskih skupnosti oporeka smiselnosti tega sklicevanja v okoliščinah obravnavanega primera.

11. Sodna praksa Sodišča nam kaže, da v pravu Skupnosti pojem delavca nima zgolj enega pomena, temveč se ta spreminja glede na področje, v katerem se uporablja.( ) Tako torej ni sporno, da je na področju enakega obravnavanja delavcev in delavk pojem delavca avtonomen pojem prava Skupnosti, ki ga je treba razlagati široko. Torej ni mogoče izključiti, da se uradnike lahko šteje za posebno skupino delavcev.( ) Na drugi strani se zdi, da je treba na področju ohranjanja pravic delavcev v primeru prenosa podjetja, kjer sprejeta direktiva predvideva zgolj delno uskladitev, napotiti na opredelitev, ki jo je sprejelo nacionalno delovno pravo. Če torej na podlagi te zakonodaje javni uslužbenec ni zavezan delovnemu pravu, ga ni mogoče šteti za delavca v smislu prava Skupnosti o prenosih podjetij.( )

12. Direktiva 1999/70 se res sklicuje neposredno na nacionalno zakonodajo. Vendar pa se zdi, da sodna praksa ne šteje, da je to odločilno za namen razlage. Dejansko se je že zgodilo, da je Sodišče v okviru direktive o določenih vidikih organizacije delovnega časa odločilo, da je pojem „delovni čas“ avtonomen pojem prava Skupnosti, ki ga je treba opredeliti glede na objektivne značilnosti, ne glede na dejstvo, da je v omenjeni direktivi izrecno napoteno na nacionalno pravo.( ) Nasprotno je Sodišče na področju, ki je blizu področju v tej zadevi, ki ga ureja okvirni sporazum o delu s krajšim delovnim časom, razsodilo, da se za delavca ta sporazum uporablja, če je sklenil pogodbo o zaposlitvi ali delovno razmerje, ki ju opredeljujejo veljavni zakoni, kolektivne pogodbe ali običaji v državi članici.( )

13. Zdi se, da to razlikovanje v obravnavanju napotil na področju socialnih zadev izhaja iz pristopa k reševanju vprašanja in je odvisno od tega, ali je za Sodišče pomembnejši namen ali ureditev predpisov, ki so predmet razlage. Sodišče opozarja, da glede organizacije delovnega časa direktiva sledi osnovnemu socialnemu cilju zagotavljanja boljše zaščite zdravja in varnosti delavcev. Čeprav je torej omenjena direktiva omejena na določanje minimalnih predpisov za ta namen, lahko zgolj avtonomna razlaga pojma delovnega časa, ki zagotavlja enotno uporabo, zagotovi polno učinkovitost te direktive. Nasprotno pa na področju prenosa podjetja in na področju dela s krajšim delovnim časom Sodišče( ) v bistvu sprejema, da se z zadevno direktivo ne vzpostavlja enotna stopnja varnosti v Skupnosti ali državam članicam prepušča določena diskrecijska pravica. V teh okoliščinah je treba priznati, da je pojem delavca določen izključno z napotilom na upoštevno nacionalno pravo.

14. V tej zadevi predlagam sprejetje nekoliko drugačnega pristopa. Načeloma je pravilno, da se spoštuje besedilo okvirnega sporazuma, ki skrb za določitev kategorije delavcev, na katere se sporazum nanaša, prepušča nacionalnemu pravu. V obravnavanem primeru pa iz spisa izhaja, da Y. Del Cerro Alonso, ki ni subjekt delovnega prava, po zadevnem nacionalnem pravu nima statusa delavca. To mora ugotoviti nacionalno sodišče. Vendar pa ta presoja ne more biti izvedena ločeno od prava Skupnosti. Spomnimo naj, da je okvir, vzpostavljen z okvirnim sporazumom, namenjen splošnemu preprečevanju zlorab, ki izhajajo iz zaporednih sklepanj pogodb ali delovnih razmerij za določen čas. Iz tega je mogoče sklepati, da mora država članica določiti in razlagati pojem „delavca“, na katerega se sporazum nanaša na način, ki spoštuje obenem cilje Direktive 1999/70 in splošna načela prava Skupnosti, še posebej pa temeljno načelo enakega obravnavanja.

15. Ta pogojna napotitev se mi zdi postopek, ki je najbolj zvest črki in duhu ureditve Skupnosti. Iz nje izhaja, da se zadevna država članica ne more preprosto zadovoljiti s formalnim ali posebnim značajem pravil, ki se uporabljajo za določena delovna razmerja, da bi jih s tem izvzela iz varstva, ki ga nudi okvirni sporazum. V takem primeru bi obstajali razlogi za skrb, da je okvirni sporazum popolnoma odvečen. Če bi bilo tako, bi bilo vsaki državi članici dopuščeno, da pogodbene uslužbence javnih podjetij zaveže posebnim pravilom in s tem spodbija rešitve, sprejete v zadevah Adeneler in drugi, Marrosu in Vassallo. Neuporaba Direktive 1999/70 za javne uslužbence zato ne more biti sprejemljiva, razen če se izkaže, da je narava delovnih razmerij med njimi in javnimi organi znatno razlikuje od tiste med delodajalci in njihovimi zaposlenimi, ki po nacionalni zakonodaji spadajo v skupino delavcev. Iz spisa izhaja, da se je imelo Tribunal Supremo možnost izjasniti o vsebini posebnega razmerja, ki določa povezave med uradnikom in javnim organom na področju, ki zadeva obravnavan primer, kar pa je povzročilo, da to razmerje ni primerljivo z okoliščinami, v katerih so delavci, ki nimajo statusa uradnikov. Vendarle je naloga nacionalnega sodišča, da presodi, koliko je ta uporaba skladna s pogoji, ki jih predpisuje pravo Skupnosti.

C – Pojem pogojev zaposlitve v smislu določbe 4 okvirnega sporazuma

16. Prvo vprašanje, ki ga je zastavilo predložitveno sodišče, se v bistvu nanaša na razlago pojma „pogoji zaposlitve“ v smislu določbe 4 okvirnega sporazuma. Sodišče želi natančneje vedeti, ali se določba o nediskriminaciji, določena z omenjenim okvirnim sporazumom, uporablja za ekonomske pogoje in zlasti za dodeljevanje dodatkov, kot so tisti, določeni v zakonu 55/2003.

17. Po mnenju Komisije o odgovoru ni dvoma. Najprej se sklicuje na zdrav razum, da bi se sprejelo stališče, da je plačilo prvi in najpomembnejši pogoj za delo. Nato opozarja, da niti sporazum niti normativni kontekst ne nakazujeta, da je plačilo izključeno iz pogojev zaposlitve. Sicer priznava, da člen 139 ES, na katerega se opira, napotuje na člen 137 ES, ki v petem odstavku določa, da se določbe tega člena „ne uporabljajo za plače“. Vendar pa naj takšna določba ne bi pomenila ovire za sprejetje zakonodaje, ki posredno učinkuje na plačila.

18. Tako kot države intervenientke v tej zadevi se tudi jaz ne strinjam s tem mnenjem.

19. Tako besedilo kot namen določb Direktive 1999/70 naj bi nakazovala, da se ne uporablja za plače. Glede na štirinajsto uvodno izjavo te direktive so podpisnice sporazuma „izrazile željo po izboljšanju kakovosti dela za določen čas z zagotavljanjem uporabe načela nediskriminacije“. Poleg tega in za razliko od drugih direktiv, sprejetih na podlagi členov 13 ES( ), 57(2)(c) ES in 66 ES( ) ali 141 ES( ), se ta direktiva ne sklicuje na pogoje v zvezi s plačilom. V podobnih primerih, kot opozarja vlada Združenega Kraljestva, je Sodišče razsodilo, da pojem „pogoji za delo“, določen v Direktivi 76/207 o enakem obravnavanju moških in žensk, ne zajema plačil. Zlasti v zadevi McKenna( ) je Sodišče zavrnilo argument Komisije, da je sistem odsotnosti zaradi bolezni, o čemer je tekel spor, spadal med pogoje za delo v smislu Direktive 76/207 v njeni različici pred spremembo z Direktivo 2002/73, ker so bili učinki na plačilo zgolj posredni, in je razsodilo, da „plačilo v smislu člena 141 ES in Direktive 75/117 […] ne more spadati niti v okvir Direktive 76/207.“

20. Vendar naj po mnenju Komisije zgolj dejstvo, da zadevna direktiva plačila ne omenja, ne bi moglo pomeniti, da se nanj ne nanaša. Sodna praksa Sodišča v zvezi z razlago Direktiv 76/207 in 57/117 o enakem obravnavanju moških in žensk, na kateri se je sklicevala vlada Združenega Kraljestva, naj v obravnavanem primeru ne bi bila upoštevna. Če je Sodišče s to sodno prakso želelo podati ozko razlago pojma „pogoji za delo“, je bilo to zato, ker je na tem področju obstajala jasna ločitev med področjem, urejenim z Direktivo 75/117, ki se je nanašala izrecno na plačilo, in področjem, urejenim z Direktivo 76/207, ki je poznejša in bolj splošna. Enako pa naj ne bi veljalo za področje, urejeno z Direktivo 1999/70.

21. Res je, da se v določenih primerih, če ni nasprotnih podatkov, pojem „pogoji za delo“ lahko nanaša na plačilo. Sodišče je v zvezi z ohranjanjem pravic delavcev v primeru prenosa podjetji tako odločilo, da se znižanje plačil delavcem, ki jih zadeva prenos, lahko obravnava kot „bistvena sprememba pogojev za delo“ v smislu Direktive 77/187.( ) Vendar pa naj poudarim, da je bila slednja direktiva sprejeta na podlagi določil Pogodbe ES o vzpostavitvi skupnega trga. Nasprotno, tako kot direktive o enakem obravnavanju moških in žensk se direktiva, ki je predmet obravnavanega primera, nanaša na socialne določbe Pogodbe. V zvezi s tem je treba spomniti, da če predpis izvedenega prava Skupnosti zahteva razlago, ga je skladno z ustaljeno sodno prakso treba razlagati v smislu njegove skladnosti z določili Pogodbe.( )

22. Pravni temelj Direktive 1999/70/ES je člen 139(2) ES. Kot določa ta člen, se „[s]porazumi, sklenjeni na ravni Skupnosti, […] izvajajo [...] v zadevah iz člena 137 na skupno zahtevo podpisnic s sklepom Sveta, sprejetim na predlog Komisije“ (moj poudarek). Vendar pa iz člena 137(5) ES jasno izhaja, da Svet na tej podlagi ne sme sprejeti ukrepov, ki se nanašajo na plačila.( ) V teh okoliščinah je treba neobstoj kakršne koli omembe plačila v Direktivi 1999/70 razlagati kot izrecno željo, da se ga izključi iz njenega področja uporabe.

23. Vendar Komisija tej razlagi nasprotuje. Po njenem mnenju naj bi bilo treba Pogodbo razlagati tako, da naj predpisi, ki temeljijo na členu 137 ES, ne bi mogli neposredno določati višine ali narave plačil. Po drugi strani naj bi bilo povsem dopustno, da zakonodajalec sprejme zakonodajo, kot je ta v obravnavanem primeru, ki ima le posredne ali slučajne učinke na plačila. Le pod tem pogojem naj bi se lahko ohranil polni učinek člena 137 ES. Iz tega naj bi izhajalo, da bi lahko države članice povsem svobodno izbirale način določanja plačil in njihovo višino, ne bi pa naj bilo dopustno, da bi bili delavci, zaposleni za določen čas, diskriminirani v zvezi s temi plačili.

24. Ta razlaga je gotovo privlačna. Vendar zanjo v razlaganem besedilu ni nobene resne opore. Poleg tega bi, če bi ji sledili, členu 137(5) ES lahko odvzeli kakršen koli smisel. V skladu s to razlago bi bilo mogoče z opredeljevanjem pravil na področju pogojev zaposlitve določiti pogoje za plačila. Torej je povsem očitno, da ima izenačevanje pogojev za plačila lahko neposreden učinek na višino in naravo teh plačil. Taka posledica pa bi bila očitno v nasprotju z željami, ki so jih izrazili snovalci člena 137(5) ES. Ne glede na pomen, ki ga lahko pripišemo cilju enakih pogojev plačila delavcev, zaposlenih za določen čas, člen 139(2) ES v povezavi s členom 137 ES nedvomno ne more pomeniti ustrezne podlage za ta namen.

25. Iz tega izhaja, da čeprav je res, da za vsakega delavca plačila pomenijo bistven pogoj zaposlitve, ostaja dejstvo, da je Direktivo 1999/70 treba razlagati tako, da določba 4 okvirnega sporazuma, ki ga omenjena direktiva uveljavlja, iz svojega področja uporabe izključuje ekonomske pogoje in vse druge vrste plačil.

D – Drugo in tretje vprašanje

26. Glede na to, da sta ti vprašanji predloženi v presojo Sodišču pod pogojem, če bi na prvo vprašanje odgovorilo pritrdilno, nanju ni treba odgovoriti.

III – Predlog

27. Na podlagi zgoraj navedenih preudarkov Sodišču predlagam, naj na vprašanja, ki jih je zastavilo Juzgado de lo Social de San Sebastián, odgovori:

„Direktivo Sveta 1999/70/ES z dne 28. junija 1999 o okvirnem sporazumu o delu za določen čas, sklenjenim med ETUC, UNICE in CEEP, je treba razlagati tako, da:

– se za delavce, zaposlene za določen čas, ki so sklenili pogodbo ali delovno razmerje, kakor ju opredeljujejo zakoni, kolektivne pogodbe ali običaji v zadevni državi članici, uporablja okvirni sporazum, ki je priloga k omenjeni direktivi. Vendar mora nacionalno sodišče preveriti, ali je taka opredelitev delavcev v nacionalnem pravu uporabljena pod pogoji, ki spoštujejo cilje, ki jih zasleduje Direktiva 1999/70, in splošna načela prava Skupnosti, še posebej temeljno načelo enakega obravnavanja. Zgolj okoliščina, da za skupino osebja veljajo posebna pravila, ne more upravičiti tega, da se to skupino izključi iz področja uporabe te direktive. Nasprotno, izključitev mora biti upravičena z obstojem vrste zaposlitvenega razmerja, ki ga ni mogoče primerjati z delovnimi razmerji, za katere po nacionalnem pravu veljajo določbe okvirnega sporazuma.

– se določba 4 okvirnega sporazuma, priloženega k Direktivi 1999/70, uporablja le za pogoje zaposlitve z izjemo plačila.“