SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

M. POIARESA MADURA,

predstavljeni 14. decembra 2006( )

Zadeva C‑134/05

Komisija Evropskih skupnosti

proti

Italijanski republiki

„Neizpolnitev obveznosti države – Člena 43 in 49 ES – Svobodno opravljanje storitev – Pravica do ustanavljanja – Zunajsodna izterjava terjatev“

1. S to tožbo, vloženo na podlagi člena 226 ES, naj bi se ugotovilo, da Italijanska republika s tem, da dejavnost zunajsodne izterjave terjatev podreja pogojem, ki veljajo tudi, če jo izvajajo podjetja s sedeži v drugih državah članicah, ni izpolnila obveznosti na podlagi členov 43 in 49 ES.

I – Pravni okvir in predhodni postopek

2. V italijanskem zakonu o javni varnosti, sprejetim s kraljevim dekretom št. 773 z dne 18. junija 1931 (redna priloga h GURI št. 146, 26. junij 1931) ter obrazloženim in dopolnjenim v okrožnici ministrstva za notranje zadeve z dne 2. julija 1996 (v nadaljevanju: italijanska ureditev), je v bistvu določeno:

– izvajanje dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev je podrejeno dovoljenju, ki ga izda Questore, lokalni policijski organ;

– dovoljenje velja izključno za prostore, ki so v njem navedeni;

– odobrena dejavnost je omejena na pokrajino, v kateri je bilo izdano dovoljenje;

– Questore lahko izdajo dovoljenja podredi dodatnim pogojem ob tistih, ki so določeni z navedenim zakonom, zaradi zagotovitve spoštovanja zaupanja javnosti;

– imetnik dovoljenja mora v svojih prostorih trajno in na vidno mesto izobesiti seznam postopkov, ki jih izvaja, in njihov cenik, izvaja pa lahko samo postopke, navedene na tem seznamu;

– nujno je treba določiti objektivne in enotne parametre, da se preprečijo prevelike razlike v cenah, veljavnih v isti pokrajini;

– agencije za zunajsodno izterjavo terjatev ne smejo izvajati finančnih transakcij, ki jih ureja zakonska uredba št. 385/93 z dne 1. septembra 1993 o bančnih in kreditnih dejavnostih (redna priloga h GURI št. 92, 30. september 1993) ter so pridržane izključno za finančne posrednike, vpisane v ustrezni register ministrstva za finance.

3. Ker je Komisija Evropskih skupnosti menila, da večina teh določb ni združljivih s členoma 43 in 49 ES, je 21. marca 2002 na Italijansko republiko naslovila pisni opomin. Čeprav so italijanski organi nasprotovali obstoju kršitve pravil Pogodbe ES, so odgovorili, da so ustanovili delovno skupino, ki naj bi razmislila o spremembi zadevne ureditve, in so Komisiji poslali dopis, v katerem so v zvezi s tem napovedali pripravo zakonskega osnutka. Ker pa Komisija ni prejela niti besedila niti časovnega načrta sprejetja tega osnutka, je 7. julija 2004 izdala obrazloženo mnenje. Ker nanj ni bilo odziva, je 22. marca 2005 pri Sodišču vložila to tožbo.

II – Presoja

4. Zunajsodno izterjavo terjatev je mogoče opredeliti kot „vsako dejanje ali ravnanje, katerega namen je, da se dolžnika spodbudi k plačilu neplačane terjatve, razen izterjave na podlagi izvršilnega naslova“.( ) Izvajanje te dejavnosti urejajo različne določbe italijanske ureditve. Po mnenju Komisije ta ureditev v več pogledih ni združljiva s členoma 43 in 49 ES. Natančneje, Komisija zoper to ureditev navaja osem očitkov; vendar se nekateri med njimi zdijo med seboj tako tesno povezani, da je trditve Komisije zaradi jasnosti analize mogoče združiti v pet točk.

5. Komisija v tožbi Sodišče poziva, naj še enkrat pojasni, kolikšno svobodo imajo države članice pri urejanju gospodarske dejavnosti, ki še ni bila predmet ureditve Skupnosti.

6. V zvezi s tem je treba najprej opozoriti, da v skladu s sodno prakso Sodišča „države članice v primeru neusklajenosti poklicne dejavnosti načeloma ostanejo pristojne za opredelitev izvajanja te dejavnosti, vendar morajo svoje pristojnosti na tem področju izvajati ob upoštevanju temeljnih svoboščin, zagotovljenih s Pogodbo“( ). Seveda cilj svoboščin v zvezi s prostim pretokom, kot sta pravici do svobodnega ustanavljanja in svobodnega opravljanja storitev, ni liberalizacija nacionalnih gospodarstev, s katero bi se ovirala ureditev državnega izvora, kar bi vplivalo na gospodarsko in tržno svobodo; drugače, te bi naznanjale konec pravice držav članic do zakonskega urejanja gospodarstva. Njihov cilj je spodbujati odpiranje nacionalnih trgov, tako da se izvajalcem omogoči lažje opravljanje dejavnosti na nadnacionalni ravni. V ta namen naj bi zajele vse nadnacionalne položaje in prepovedale ne samo vsakršno neposredno ali posredno diskriminacijo zaradi državljanstva s strani držav članic, ampak tudi vsak nacionalni ukrep, na podlagi katerega bi bili nadnacionalni položaji manj ugodno obravnavani v primerjavi s popolnoma nacionalnimi( ). Drugače povedano, v skladu s pojmovanjem notranjega trga gre za preganjanje diskriminacij zoper izvajanje prostega pretoka. Zaradi te moči svoboščin v zvezi s prostim pretokom so torej države dolžne upoštevati učinek ukrepov urejanja svojih domačih gospodarstev na položaj državljanov Skupnosti, ki želijo uveljaviti svojo pravico do prostega pretoka.

7. Natančneje, neugodno obravnavanje nadnacionalnih položajev, ki ga načelo svobode prostega pretoka prepoveduje, je lahko različnih oblik. Gotovo je lahko posledica diskriminacije, pri kateri imajo prednost nacionalni državljani. Lahko pa je tudi posledica oviranja dostopa na trg, ali da se z nacionalno ureditvijo zaščitijo položaji, ki so jih pridobili gospodarski subjekti s sedežem na domačem trgu( ), ali ker otežuje izvajanje nadnacionalne dejavnosti( ) ali trgovino med državami članicami.

8. Upoštevnost očitkov, ki jih je navedla Komisija, je treba presojati prav glede na ta analitični okvir.

9. Kot bo pokazala analiza v nadaljevanju, so ti očitki utemeljeni. To ne pomeni, da država članica ne more urejati dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev. Brez dvoma je to celo zaželeno. Vendar pa pogoji, ki jim je Italijanska republika podredila njeno izvajanje, preveč omejujejo svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev.

A – Zahteva po dovoljenju in dodatni pogoji za njegovo dodelitev

10. Komisija postavi najprej izpodbija pogoj, s katerim se v italijanski ureditvi pogojuje izvajanje dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev, in sicer da mora lokalni policijski organ Questore predhodno izdati upravno dovoljenje. Ker naj bi ta zahteva veljala tudi za ponudnike storitev s sedežem v drugi državi članici, pri čemer se ne upošteva, ali ti izpolnjujejo morebitne obveznosti, določene s predpisi države, v kateri imajo sedež, zaradi varstva javnega interesa, na katero se nanaša italijanska ureditev, naj bi ta bila v nasprotju s svobodo opravljanja storitev. To naj bi veljalo še toliko bolj, ker italijanski predpisi organu Questore priznavajo pravico, da lahko zaradi zagotavljanja ohranitve zaupanja javnosti poleg izrecno določenih pogojev naloži še dodatne pogoje.

11. Menim, da sta ta očitek in utemeljitev, ki jo je v podporo temu očitku navedla Komisija, popolnoma utemeljena.

12. Res je, da italijanski organi v svojo obrambo ugovarjajo, prvič, da sistem predhodnega dovoljenja niti neposredno niti posredno ne pomeni diskriminacije čezmejnih ponudnikov storitev, saj naj bi zahteva po dovoljenju veljala tudi za italijanske izvajalce in/ali izvajalce s sedežem v Italiji. Vendar je znano, da se je načelo svobode opravljanja storitev v skladu s prvotno sprejetim pristopom na področju prostega pretoka storitev postopoma razlagalo v smislu, da prepoveduje ne samo neposredno ali posredno diskriminatorne omejitve, ampak tudi ovire, ki se uporabljajo brez razlik. V skladu s pojmovanjem, ki je bilo vzpostavljeno z zadevo Säger( ) in se uporablja od takrat dalje, „člen 59 Pogodbe (po spremembi postal člen 49 ES) ne zahteva samo odprave vsakršne diskriminacije ponudnika storitev s sedežem v drugi državi članici zaradi njegovega državljanstva, ampak tudi odpravo vsakršne omejitve, tudi če brez razlik velja za domače ponudnike storitev in ponudnike storitev iz drugih držav članic, če bi taka omejitev lahko prepovedala ali kako drugače ovirala dejavnosti ponudnika s sedežem v drugi državi članici, kjer ta zakonito opravlja podobne storitve“. Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da lahko predhodno upravno dovoljenje ovira opravljanje storitev ali to napravi za manj zaželeno ter zato omejuje pravico navedenega ponudnika do prostega pretoka.( ) To pomeni, da ovira dostop čezmejnega ponudnika na trg države gostiteljice.

13. Drugič, italijanski organi navajajo razloge, povezane z javnim redom in javno varnostjo, kot so nujnost preprečevanja infiltracije kriminala, ukrepi proti oderuštvu in varstvo dolžnikov, s katerimi želijo upravičiti izvajanje predhodnega nadzora, ki ga prinaša zahteva po dovoljenju. Namen tega je zlasti preprečiti, da bi dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev opravljali posamezniki, ki bi lahko zakrivili težja kazniva dejanja zoper osebo in imetje dolžnikov.

14. Ni sporno, da so takšni interesi pomembni razlogi, ki se nanašajo na javni interes, ki bi načeloma lahko upravičili ovire, ki se brez razlik uporabljajo proti svobodi opravljanja storitev.

15. Kljub temu mora ukrep, ki pomeni tako oviro, upoštevati načelo sorazmernosti, to pomeni, da mora biti primeren za zagotovitev uresničitve zastavljenega zakonitega cilja in ne presega tistega, kar je nujno potrebno za njegovo dosego.( )

16. Strinjam se torej z analizo Komisije, da zahteva po dovoljenju presega nujni ukrep za dosego zastavljenega cilja, ki je zagotoviti strog nadzor nad dejavnostjo zunajsodne izterjave terjatev za javni red. Predhodno dovoljenje je namreč zahtevano pod enakimi pogoji, ne glede na državljanstvo in brez razlik za vse čezmejne ponudnike storitev in izvajalce s sedežem v Italiji. Toliko, kot za podjetje s sedežem v drugi državi članici načeloma velja zakonodaja države gostiteljice, ki mu lahko naloži enake pogoje in nadzor, kot jih uporablja za svoje izvajalce, pa tega vendar ni mogoče zahtevati tudi od ponudnika storitev, ki svoje dejavnosti izvaja le občasno v drugi državi članici ter je še naprej podvržen predpisom in nadzoru, ki veljajo v njegovi matični državi. Svobodi opravljanja storitev bi se s tem, da bi jo podvrgli vsem pogojem, ki so zahtevani za ustanavljanje, odvzel njen vsakršen polni učinek.( ) To bi pomenilo tudi neugodno obravnavanje čezmejnih ponudnikov storitev v primerjavi s ponudniki, ki imajo sedež na ozemlju države gostiteljice.( ) Sodišče je iz tega že zdavnaj razvilo sklepanje, da načeloma ni v skladu s svobodo opravljanja storitev, če za ponudnika storitev veljajo omejitve za zaščito splošnih interesov, ker te interese ščitijo že predpisi, ki za ponudnika veljajo v državi članici, v kateri ima sedež.( ) Država članica gostiteljica mora torej upoštevati te predpise in nadzor nad njihovim upoštevanjem, ki mu je bil ponudnik podvržen v svoji državi, kjer ima sedež. Iz tega izhaja, da ukrepa, ki ga uvede država članica in pomeni podvajanje nadzora z istim ciljem, ki se izvaja že v drugih državah članicah, ni mogoče obravnavati kot nujnega za dosego zastavljenega cilja.( ) Povedano drugače, preizkus nujnosti, ki je neločljivo povezan z načelom sorazmernosti, namembni državi članici nalaga, naj preveri, ali zahteve z istim ciljem splošnega interesa veljajo tudi v matični državi članici, in naj v danem primeru oceni, ali so enakovredne za dosego tega cilja; pri pritrdilnem odgovoru ji je naložena obveznost priznati, da je bila enakovredna zahteva izpolnjena že v državi članici sedeža.

17. Italijanski organi pri tem, da bi zavrnili uporabnost obveznosti vzajemnega priznanja v obravnavanem primeru, ne morejo upravičeno navajati neobstoja usklajenosti na ravni Skupnosti na področju zunajsodne izterjave terjatev z vzpostavitvijo sistema vzajemnega priznavanja. Treba je opozoriti, da če že načeloma države članice pri neobstoji usklajenosti poklicne dejavnosti ostanejo pristojne za opredelitev izvajanja te dejavnosti, pa morajo svoje pristojnosti na tem področju vendarle izvajati ob upoštevanju temeljnih svoboščin, zagotovljenih s Pogodbo.( ) Tako je bilo razsojeno, da čeprav direktive o uskladitvi pogojev dostopa do odvetniške dejavnosti in vzajemnega priznavanja diplom za dostop do opravljanja te dejavnosti, ki so izrecno določene v členu 57 EGS (postal člen 47 ES), še niso začele veljati, načelo svobode ustanavljanja od države članice, ki ji je predložena vloga za izdajo dovoljenja za opravljanje dejavnosti, dostop do katere je v skladu z nacionalno zakonodajo odvisen od pridobitve diplome ali poklicne kvalifikacije, zahteva upoštevanje diplom, spričeval in drugih dokazil o strokovni usposobljenosti, ki jih je zadevna oseba pridobila za izvajanje iste dejavnosti v drugi državi članici, pri čemer mora primerjati sposobnosti, potrjene s temi diplomami, ter znanje in usposobljenost, zahtevanimi v nacionalnih predpisih; če se s primerjalno preučitvijo diplom ugotovi, da znanje in usposobljenost, potrjena s tujo diplomo, ustrezata znanju in usposobljenosti, zahtevanima v nacionalnih določbah, potem je država članica dolžna priznati, da ta diploma izpolnjuje pogoje iz nacionalnih določb.( )

18. Kot poudarja Komisija, zahteva po dovoljenju, določena v spornih italijanskih predpisih, prav tega preizkusa nujnosti ne opravi. Na splošno jo morajo namreč izpolnjevati vsi izvajalci, ki želijo v Italiji opravljati dejavnost zunajsodne izterjave terjatev, za njeno odobritev pa veljajo enaki pogoji, kar je Italijanska republika priznala v svojo obrambo.

19. Velja torej tudi za tiste ponudnike storitev, ki jim je bilo že v državi članici sedeža izdano dovoljenje za opravljanje dejavnosti, in sicer pod pogoji, ki morda niso bili povsem enaki, vendar vsaj zagotavljajo najmanj enako raven varovanja javnega reda kot italijanski predpisi. Tudi druge države članice, kot sta Zvezna republika Nemčija ali Finska republika, podrejajo izvajanje dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev dovoljenju, s katerim se prepričajo o dobrem imenu izvajalca s preverjanjem kazenske evidence. Dejstvo, da italijanski organi zahtevajo dovoljenje tudi v navedenih primerih, torej pomeni, da gre za podvajanje, ki ga sodna praksa ne odobrava. Sodišče je tako že leta 1979 razsodilo, da se zahteva po dovoljenju za izvajanje dejavnosti zaposlitvene agencije v okviru svobode opravljanja storitev ne zdi objektivno nujna, če je ponudnik s sedežem v drugi državi članici tam pridobil dovoljenje, izdano pod podobnimi pogoji, kot jih zahteva država članica, v kateri se opravi storitev( ).

20. Kot je tožena stranka navedla na obravnavi, se zato, ker je obrazec vloge za dovoljenje kratek, ker k vlogi ni treba predložiti praktično nobenih dokazil in ker je rok za njeno preučitev omejen na 30 dni, ne odvrača od uporabe teh rešitev. Sodna praksa ni določila pravila de minimis v zvezi s svoboščinami na področju prostega pretoka. Obrazec, ki ga je treba izpolniti, ni samo izjava, na podlagi katere bi izvajalec po njeni predložitvi lahko izvajal svojo dejavnost. Gre za vlogo za predhodno dovoljenje, od odgovora nanjo glede na primer in v roku 30 dni pa je odvisno, ali bo izvajalec lahko opravljal dejavnost. Poleg tega zahteva po drugem dovoljenju, čeprav le v manjši meri, po nepotrebnem zavlačuje izvajanje svobode opravljanja storitev in poveča stroške( ) ter zato ni sorazmerna omejitev.

21. Pri dovoljenjih, za izdajo katerih v državi članici sedeža ne veljajo pogoji, ki bi v tolikšni meri varovali javni red, lahko italijanski organi seveda upravičeno ohranijo zahtevo po dovoljenju. Vendar pa morajo pri njegovi izdaji upoštevati obveznosti, ki jih je moral ponudnik izpolniti že v državi članici, v kateri ima sedež.( )

22. Sodišče je tako razsodilo, da pogojev za izdajo dovoljenja za izvajanje zavarovalniške dejavnosti „ni mogoče podvajati z enakovrednimi zakonitimi pogoji, ki so izpolnjeni že v državi sedeža, zato mora nadzorni organ namembne države upoštevati nadzor in preverjanje, ki sta bila opravljena že v državi članici sedeža“.( ) Iz sodbe v zadevi Cura Anlagen tudi izhaja( ), da registracije vozila, ki je bilo pri družbi s sedežem v drugi državi članici kupljeno na lizing, zakonodaja države članice ne more podrejati pogoju obveznega tehničnega pregleda, če je bilo vozilo tehnično pregledano že v državi članici sedeža lizinške družbe, razen če je namen te obveznosti, da se preveri, ali vozilo izpolnjuje pogoje, ki veljajo za vozila, registrirana v državi članici uporabe vozila, in jih ne pokrivajo pregledi, opravljeni v državi članici sedeža lizinške družbe. Obsojena je bila tudi Kraljevina Belgija, ki ni izpolnila obveznosti, ki izhajajo iz svobode opravljanja storitev, ker belgijska zakonodaja s tem, da od vseh podjetij za varovanje zahteva, da izpolnjujejo enake pogoje za pridobitev predhodnega dovoljenja ali odobritve, ne upošteva obveznosti, ki za ponudnika veljajo že v državi članici, v kateri ima sedež.( )Tako je bilo razsojeno tudi v zvezi s portugalsko zakonodajo z enakim predmetom.( ) Čeprav je Sodišče v navedeni sodbi Webb priznalo, da država članica zaradi ohranitve dobrih odnosov na trgu zaposlovanja in varstva interesov delavcev od storitvenih podjetij, ki oskrbujejo z delovno silo, lahko zahteva, da pridobijo dovoljenje, tudi če so že imetniki dovoljenja, ki jim ga je izdala njihova država sedeža, pa je to storilo šele, potem ko je poudarilo različnost meril za presojo, ki se za tovrstne dejavnosti uporabljajo od ene države članice do druge, ter z izrecnim pridržkom, da mora država članica upoštevati dokazila in jamstva, ki jih je za izvajanje svoje dejavnosti ponudnik predložil že v državi članici sedeža.

23. Vendar v obravnavanem primeru italijanska ureditev ne določa upoštevanja dokazil in jamstev, ki jih je za izvajanje svoje dejavnosti ponudnik predložil že v državi članici sedeža. Za izdajo dovoljenja v vseh primerih veljajo enaki pogoji. V okviru tega ni pomembna trditev italijanskih organov, da mora nacionalna uprava pri presoji, ali se dovoljenje lahko dodeli ali ne, upoštevati obveznosti, ki za čezmejne ponudnike veljajo v njihovi matični državi. Pomembno je, da italijanska ureditev ne vsebuje nobene posebne določbe, ki bi izrecno nalagala upoštevanje enakovrednih zahtev, določenih v državi članici sedeža. V skladu z ustaljeno sodno prakso namreč velja, da se za upravno prakso, ki jo uprava lahko spreminja in ni dovolj znana, ne more šteti, da izpolnjuje obveznosti iz Pogodbe.( ) Italijanska ureditev torej tudi v tem pogledu krši načelo sorazmernosti.

24. Zahteva po pridobitvi dovoljenja se zdi še toliko nesorazmernejša z zastavljenim zakonitim ciljem, ker italijanski predpisi organu Questore pridržujejo pravico, da izdajo dovoljenja podreja dodatnim pogojem, katerih cilj je ohraniti javno zaupanje. V skladu z ustaljeno sodno prakso je sistem predhodnega upravnega dovoljenja združljiv s pravili iz Pogodbe le, če temelji na objektivnih in nediskriminatornih merilih, s katerimi so zadevna podjetja že seznanjena zaradi preprečitve samovoljnega izvajanja diskrecijske pravice nacionalnih organov, ki bi določbam Skupnosti o temeljni svoboščini odvzelo polni učinek.( ) Vendar v italijanskih predpisih ni nikjer podrobno določena vsebina morebitnih dodatnih pogojev. To za izvajalce pomeni pravno negotovost v zvezi z merili, ki jih morajo izpolnjevati, kar bi jih lahko odvrnilo od opravljanja storitev.( )

25. Glede na zgoraj navedeno Sodišču torej predlagam, naj ugodi očitku kršitve člena 49 ES, ki izhaja iz podrejanja dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev pogoju izdaje dovoljenja.

B – Omejitev teritorialne veljave dovoljenja

26. Komisija meni, da pomeni omejitev veljavnosti dovoljenja na ozemlje pokrajine, za katero je pristojen organ Questore, ki ga je izdal, razen če se pooblaščenemu zastopniku podeli mandat za izvajanje dejavnosti v pokrajini, za katero izvajalec nima dovoljenja, neupravičeno omejevanje svobode opravljanja storitev in svobode ustanavljanja.

27. Ker je Italija razdeljena na 103 pokrajine, ni sporno, da geografska omejitev področja uporabe dovoljenja pomeni omejevanje izvajanja teh dveh temeljnih svoboščin. Izvajalec, ki želi svojo dejavnost razširiti na večji del italijanskega ozemlja, mora zato, da bi tam občasno ali redno in neprekinjeno izvajal dejavnost, predložiti toliko vlog za dovoljenje, kot je pokrajin na območju, ki ga želi pokriti, ter 103 vloge, če želi svojo dejavnost izvajati na vsem italijanskem ozemlju.

28. V nasprotju s trditvami italijanske vlade tudi v zvezi s tem ni pomembno, da enaka zahteva velja za izvajalce s sedežem v Italiji, ker so ovire, ki brez razlik veljajo v okviru svobode ustanavljanja, enako kot ovire v okviru svobode opravljanja storitev v vsakem primeru prepovedane.( ) V obravnavanem primeru ni nujno, da se ponovno odpre razprava, ki je pred Sodiščem( ) že potekala o tem, ali prepoved ovir za svobodo ustanavljanja, ki se uporabljajo brez razlik, ne velja samo za nacionalne ukrepe, ki neposredno omejujejo dostop do dejavnosti, ali pa velja tudi za ukrepe, ki otežujejo njeno izvajanje, ker omejitev teritorialne veljavnosti dovoljenja ne vpliva le na pogoje izvajanja dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev, ampak tudi na dostop do te dejavnosti, ki ga ureja.

29. Treba je še ugotoviti, ali je tako omejevanje primerno in potrebno zaradi zakonitih razlogov javne varnosti, ki jih navaja tožena stranka, in sicer da se prepreči tveganje infiltracije organiziranega kriminala. Po mnenju te stranke to drži, saj naj bi bila prav pokrajina najprimernejša ozemeljska razdelitev za presojanje, kako na javni red vpliva dejavnost dodatnega izvajalca zunajsodne izterjave, in za izvajanje nadzora nad obstoječimi izvajalci.

30. Takšna obramba me ne prepriča.

31. Najprej menim, da omejitev teritorialne veljavnosti dovoljenja ne pomeni upravičenega omejevanja svobode opravljanja storitev. Če je, kot sem namignil zgoraj, splošna in absolutna zahteva po pridobitvi dovoljenja v nasprotju z načelom svobode opravljanja storitev, potem to toliko bolj velja za sistem, ki od čezmejnega ponudnika zahteva, naj število vlog za dovoljenje poveča glede na obseg ozemlja države članice gostiteljice, ki ga želi pokrivati. Poleg tega je Sodišče že nasprotovalo obveznosti, da se mora arhitekt vpisati v poslovni register vsake pokrajine, v kateri namerava opravljati svoje storitve, saj je menilo, da taka omejitev teritorialne veljavnosti vpisa „še bolj zaplete“ svobodno opravljanje storitev, ki je omejeno že s to obveznostjo.( )

32. Italijanski sistem teritorialnih dovoljenj tudi ne pomeni sorazmernega omejevanja svobode ustanavljanja. Da je lahko ukrep, ki bi italijanski trg razdelil po pokrajinah, sprejemljiv z vidika Skupnosti, mora biti resnično edini, s katerim se lahko zagotovi učinkovit nadzor nad agencijami za zunajsodno izterjavo terjatev. Vendar pa moram priznati, da ne razumem popolnoma, zakaj v ta namen ne bi bilo ustrezno in dovolj že dovoljenje, izdano na nacionalni ravni. Treba je opozoriti, da morajo države članice, ki trdijo, da je omejevanje temeljne svoboščine, ki so ga uvedle, upravičeno, dokazati, da ima to zakonit cilj ter da je primerno in potrebno v ta namen.( ) Povezava, ki so jo italijanski organi vzpostavili med nujnostjo naknadnega nadzora nad izvajanjem dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev na lokalni ravni in predhodnim nadzorom, ki je zagotovljen z dovoljenjem, tega nikakor ne dokazuje. Ob domnevi, da morajo izvajanje dejavnosti nadzorovati pokrajinski policijski organi in ne nacionalni policijski organ, ne razumem, v čem naj bi bila ogrožena njihova učinkovitost, če bi dovoljenje izdal centralni organ in bi imelo nacionalno veljavnost, tožena stranka pa tega ni prepričljivo dokazala. Trditev o boljšem spremljanju, lahko bi rekli o boljši „sledljivosti“, ne vzdrži, ker kaže, da je v ta namen usklajevanje na centralni ravni lokalnega policijskega nadzora nad dejavnostjo izvajalcev, ki so imetniki nacionalnih dovoljenj, dovolj in da veliko manj omejuje svobodo ustanavljanja. To velja še toliko bolj, ker je policijska uprava v Italiji pod pristojnostjo ministrstva za notranje zadeve. Upravičeno bi lahko celo trdili nasprotno, da bi razkritje nezakonitega ravnanja med lokalnim nadzorom in naknadni odvzem dovoljenja imela za posledico, da bi se pri nacionalnem dovoljenju z nacionalno teritorialno veljavo izvajalcu prepovedalo izvajanje dejavnosti na vsem nacionalnem ozemlju, medtem ko bi to pri dovoljenju z lokalno teritorialno veljavo pomenilo, da lahko še naprej izvaja dejavnosti v drugih pokrajinah, za katere ima dovoljenje.

33. Nesorazmernosti omejitve ne more popraviti relativni značaj, ki naj bi ga po trditvah italijanskih organov imela prepoved izvajanja dejavnosti zunaj pokrajine, glede na možnost, da lahko izvajalec uporabi zastopnika z veljavnim dovoljenjem za pokrajino, v katero želi usmeriti svojo dejavnost. V okviru te možnosti se mora izvajalec obrniti na agencijo, kateri ravno namerava konkurirati, kar torej ne povzroči drugega, kot da utrdi razdelitev italijanskega trga na pokrajine in ohromi konkurenčni položaj.

34. Sodišču torej predlagam, naj ugotovi, da Italijanska republika ni izpolnila obveznosti, ki izhajajo iz načel svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev, ker veljavnost dovoljenja omejuje na pokrajinsko pristojnost policijskega organa, ki ga je izdal, ter nalaga obveznost, da se pooblaščenemu zastopniku podeli mandat za izvajanje dejavnosti v pokrajini, za katero izvajalec nima dovoljenja.

C – Podreditev izvajanja dejavnosti pogoju, da izvajalec razpolaga s prostori

35. Po mnenju Komisije naj bi iz spornih italijanskih predpisov izhajala obveznost razpolaganja s prostori, v katerih je treba izvajati dejavnost izterjave, in sicer v vsaki pokrajini, za katero je izvajalec pridobil dovoljenje. Taka zahteva naj bi bila v nasprotju s svobodo ustanavljanja in tudi s svobodo opravljanja storitev.

36. Dejansko več nacionalnih določb agenciji za izterjavo terjatev nalaga, da mora imeti prostore v vsaki pokrajini, za katero je pridobila dovoljenje. Tako je v členu 115 zakona o javni varnosti navedeno, da „dovoljenje velja izključno za prostore, ki so v njem navedeni“. Člen 16 navedenih predpisov določa, da lahko policisti „ob kateri koli uri vstopijo v prostore, namenjene izvajanju dejavnosti, za katere je treba pridobiti policijska dovoljenja“. Člen 120 vodjem agencij za izterjavo terjatev nalaga, da morajo „v prostorih agencije trajno in na vidno mesto izobesiti seznam postopkov, ki jih izvajajo“, v okrožnici ministrstva za notranje zadeve iz leta 1996 pa je podrobno navedeno, da se dejavnost izterjave terjatev po potrebi lahko „izvaja izključno v prostorih, navedenih v dovoljenju, kar pomeni, da je treba za druge poslovalnice na vsak način pridobiti dovoljenje“. Tožena stranka tudi dopušča možnost, da iz tega izhaja obveznost, da morajo odobreni izvajalci v pokrajini določiti kraj, kjer hranijo svoje dokumente, da se omogoči izvedba policijskega nadzora.

37. Glede kršitve člena 43 ES, ki naj bi iz tega izhajala, Komisija ne izpodbija zahteve po prostorih, ki je neločljivo povezana z izvajanjem svobode ustanavljanja, ampak obveznost izvajalca, ki želi ustanoviti sedež v Italiji, da v vsaki pokrajini, za katero je pridobil dovoljenje, razpolaga s prostori. Gre torej za obveznost, ki je tesno povezana z omejitvijo veljavnosti dovoljenja na ozemlje pokrajine: omejitev območja sedeža zahteva povečanje števila sedežev. Razloge, zaradi katerih je taka omejitev ozemeljske veljavnosti dovoljenja v nasprotju s svobodo ustanavljanja, sem že navedel.

38. Glede očitka kršitve člena 49 ES je Sodišče večkrat opozorilo, da zahteva po stalnem sedežu ali poslovalnici pomeni prav zanikanje svobode opravljanja storitev, ker podjetjem s sedežem v drugi državi članici onemogoča opravljanje storitev v namembni državi članici.( ) Tako omejevanje svobode opravljanja storitev je zato mogoče sprejeti samo ob dokazu, da pomeni nujni pogoj za dosego zastavljenega zakonitega cilja.( )

39. Vendar je Sodišče le izjemoma priznalo, da gre za tak primer. Navedem lahko kvečjemu primer opravljanja storitev odvetniškega zastopanja stranke pred sodiščem. V tem primeru in pred uskladitvijo na ravni Skupnosti je bilo v zadevi Van Binsbergen( ) razsojeno, da je zahteva po stalnem sedežu dejavnosti na območju pristojnosti sodišča, ki je odločalo o zadevi, združljiva z določbami o svobodi opravljanja storitev, ker je bila ta omejitev objektivno nujna za zagotovitev upoštevanja poklicnih pravil, povezanih zlasti z delovanjem sodnega sistema in s spoštovanjem poklicne etike. Vendar je Sodišče v isti sodbi( ) dodalo, da če se poklicna dejavnost znotraj države članice izvaja čisto brez omejitev in zanjo ne velja nikakršna zahteva po usposobljenosti ali poklicni disciplini, potem zahteva po stalnem prebivališču na ozemlju te države pomeni omejitev, ki ni združljiva s svobodo opravljanja storitev, če je nemoteno delovanje sodnega sistema mogoče doseči z manj zavezujočimi ukrepi, na primer z izbiro naslova za vročanje sodnih listin.

40. Italijanska vlada se je v podporo obrambi na obravnavi med drugim sklicevala na to sodno prakso v zvezi z naslovom za vročanje sodnih listin odvetnikom kot ponudnikom storitev. Da bi upravičila njeno uporabo po analogiji, je trdila, da v obravnavanem primeru zahteve po prostorih ni mogoče enačiti z zahtevo po stalnem sedežu. Po njenem mnenju je treba italijansko ureditev razumeti bolj kot zahtevo po navedbi kraja, kjer bi se zbirala dokumentacija v zvezi z izvajanjem dejavnosti v okviru svobode opravljanja storitev, da bi lahko imel policijski organ do nje preprost dostop za izvedbo potrebnega nadzora; v ta namen bi lahko zadostovalo, če bi izvajalec kot ponudnik storitev navedel naslov agencije, ki že ima sedež na italijanskem ozemlju.

41. Tudi ob predpostavki, da bi bilo treba italijansko ureditev razumeti tako, še vedno velja, da dejstvo, da ne gre za odobritev, ampak dosledno, čeprav minimalno, zahtevo po določitvi ozemlja, pomeni omejevanje svobode opravljanja storitev. Njihovo izvajanje otežuje bolj kot izvajanje popolnoma notranjih storitev, ker domači ponudniki že po opredelitvi razpolagajo z vsaj enim prostorom. Njena dopustnost je zato odvisna od njene sorazmernosti z zastavljenim zakonitim ciljem. Za italijanske organe o tem ni dvoma, ker bi zaradi neobstoja prostorov obstajalo tveganje, da dokumentacija ne bi bila na voljo in bi se tako preprečil učinkovit naknaden nadzor nad izvajanjem dejavnosti.

42. S takšno analizo se ne strinjam. Po mojem mnenju je sodno prakso Sodišča v zvezi z naslovom za vročanje sodnih listin težko prenesti na drug primer, ker je zahteva po izbiri naslova za vročanje pri odvetniku s sedežem v državi gostiteljici nujna zaradi posebnih zahtev po učinkovitosti sodstva, ki vključujejo navedbo naslova, na katerem se lahko pravilno vročajo listine sodišča, ki odloča o zadevi. Menim, da bi lahko zagotavljanje učinkovitega naknadnega nadzora v obravnavanem primeru ustrezno upoštevali z manj zavezujočimi ukrepi. Obveznost redne predložitve dokumentov ali njihovih kopij v zvezi z opravljenimi storitvami naj bi v ta namen zadostovala, zlasti glede na razvoj elektronskih komunikacijskih sredstev. Tudi obveznost razpolaganja s prostori, da se v njih izobesi seznam storitev, ki so na voljo strankam, ni sorazmerna, ker lahko podjetje za izterjavo terjatev stranko obvešča drugače, na primer prek spletne strani.

43. Tudi sodna praksa se nagiba v tej smeri. Tako je mogoče navesti dve zadevi, ki sta se sicer nanašali na zahtevo po stalnem sedežu za nadzor, vendar je iz njunih razlogov mogoče razbrati, da tudi zahteva po prostoru ni bila sorazmerna. V zadevi v zvezi z zavarovalniškimi storitvami je Sodišče razsodilo, da „se ta nadzor lahko izvaja na podlagi kopij finančnih izkazov, obračunov in poslovne dokumentacije, vključno z zavarovalnimi pogoji in s poslovnimi načrti, ki jih je treba poslati iz države sedeža in jih ustrezno potrdijo organi te države članice“.( ) Prav tako je po mnenju Sodišča zahteva po poslovnih prostorih, ki so jo morali izpolnjevati laboratoriji za medicinske analize, ki so želeli opravljati storitve v Franciji, presegala nujni ukrep, in sicer z obrazložitvijo, da „čeprav od francoskih organov ni mogoče zahtevati, da na kraju samem izvajajo nadzor v drugih državah članicah, zlasti inšpekcijske preglede v zvezi z upoštevanjem pogojev delovanja laboratorijev, pa se od laboratorijev s sedežem v drugi državi članici kljub temu lahko zahteva, da francoskim organom dokažejo, da nadzor, ki ga pri njih izvajajo pristojni organi države članice, v kateri imajo poslovne prostore, ni manj strog od nadzora, ki velja v Franciji, in se nanaša na upoštevanje določb, ki zagotavljajo vsaj enako raven varovanja zdravja kot francoski predpisi“.( )

44. Sodišču torej predlagam, naj razsodi, da je Italijanska republika s tem, da je od izvajalcev zahtevala, da imajo prostore v vsaki pokrajini, za katero so pridobili dovoljenje, kršila člena 43 in 49 ES, ter da je s tem, da je določila kot obvezno, da se v prostorih izobesi seznam postopkov, ki so na voljo strankam, kršila člen 49 ES.

D – Omejitev svobodnega določanja cen

45. Komisija Italijanski republiki tudi očita, da s tem, da je organu Questore z okrožnico ministrstva za notranje zadeve iz leta 1996 priporočila, naj cene nadzoruje tako, da določi objektivne in enotne parametre, da se preprečijo prevelike razlike v cenah, veljavnih v isti pokrajini, ni upravičeno omejila svobode ustanavljanja in opravljanja storitev.

46. Strinjam se z mnenjem Komisije, da je treba to priporočilo obravnavati kot omejevanje svobodnega določanja cen, kljub zanikanju italijanskih organov, po mnenju katerih naj bi se v tem priporočilu organu Questore samo predlagalo, naj izvajalcem zagotovi cenike, ki bi temeljili na objektivnih elementih (stroški, razmerje med ponudbo in povpraševanjem po storitvah itd.). Vendar pa je zavezujoča narava tega navodila razvidna tudi iz priznanja tožene stranke, da bi bil lahko organ javne varnosti zaradi razvoja pretirane cenovne konkurence prisiljen začasno odvzeti ali celo razveljaviti dovoljenja odgovornih izvajalcev.

47. Strinjam se s Komisijo, da taka omejitev svobodnega določanja cen lahko ovira ali napravi izvajanje svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev manj privlačno, zato pomeni oviro za ti temeljni svoboščini.( ) Čeprav ni diskriminatorna, bi lahko izvajalcem, ki želijo v Italiji ustanoviti sedež ali opravljati storitve v tej državi, omejevala dostop na italijanski trg dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev. Kot je Sodišče poudarilo v navedeni zadevi CaixaBank France( ), je cenovna konkurenca pogosto najboljše sredstvo za pridobitev strank in torej vstop na trg, zlasti za izvajalce, ki na njem še niso dejavni in jih stranke zato še ne poznajo. Zato vsak nacionalni ukrep, katerega namen je njeno omejevanje, pomeni omejitev izvajanja pravice do ustanavljanja in pravice do opravljanja storitev.

48. Iz razlogov, na katere je bilo opozorjeno zgoraj, to brez dvoma drži, če je namen nacionalnega ukrepa predpisati najnižje cene. Poleg tega v obravnavanem primeru kaže, da je prav to namen priporočila, naslovljenega na organ Questore, o določitvi objektivnih in enotnih parametrov za določanje cen, saj so italijanski organi priznali, da je cilj tega priporočila preprečiti razvoj nenadzorovane konkurence na področju cen storitev, ki bi lahko ogrozila javni red. To bi lahko veljalo tudi, če bi bil namen nacionalnega ukrepa predpisati najvišje cene.( ) Taka omejitev bi lahko ovirala ponudnika, ker bi mu preprečevala, da bi v ceno svoje storitve vključil nekatere stroške, zlasti potne, ki jih izvajalcem na kraju samem ni treba plačati. Ovirala bi lahko tudi izvajalca, ki želi ustanoviti sedež, saj bi mu preprečevala vključitev zagonskih stroškov, ki so jih izvajalci z že ustanovljenim sedežem že zdavnaj amortizirali.

49. Italijanska vlada se je v utemeljitev zakonitosti takšnega omejevanja na obravnavi sklicevala na člen 3(1)(e) Direktive 2000/35/ES Evropskega parlamenta in Sveta( ), ki državam članicam dovoljuje, da ob upoštevanju načel preglednosti in sorazmernosti določijo najvišje zneske stroškov izterjave, ki jih upniki lahko zahtevajo od dolžnika ob zamudi plačila. Ta trditev iz besedila ni upoštevna. Čeprav Direktiva 2000/35 obravnava izterjavo terjatev, pa se dovoljenje državam članicam nanaša na najvišje stroške izterjave, ki jih lahko upnik zahteva od svojega dolžnika. Cilj tega je zaščititi šibkejšo stranko, ki je dolžnik, pri čemer je treba preprečiti, da bi ta izkoristil nizke pripadajoče obresti ter počasnost in okornost pritožbenih postopkov, da bi tako zlorabil zamude pri plačilih. V obravnavanem primeru je namen italijanskih predpisov določiti najnižje cene, ki jih lahko agencije za izterjavo terjatev predpišejo za storitve, ki jih opravijo za stranke, ki so upniki, da bi preprečili razvoj cenovne konkurence.

50. Tožena stranka tudi nerazumljivo navaja, da bi bila lahko nenadzorovana konkurenca na področju cen storitev dejavnik ogrožanja javnega reda. S tem brez dvoma usmerja k temu, da naj bi bile agencije za izterjavo, da bi lahko ponudile najnižje mogoče cene, prisiljene k čim večjemu znižanju svojih stroškov, pri čemer naj bi poskušale z vsemi sredstvi, tudi z najodločnejšimi, od svojih dolžnikov čim hitreje izterjati dolgovane zneske.

51. Čeprav taki izgredi niso izključeni, pa bi se morali preprečiti s preverjanjem dobrega imena izvajalcev ter zatreti s postopki pred sodiščem in kazenskimi sankcijami. Zato ne razumem, kako naj bi bila omejitev svobodnega določanja cen za storitve primeren in nujen ukrep za dosego zastavljenega cilja javnega reda. V vsakem primeru, kar je treba ponovno poudariti, morajo države članice razlogu, ki ga navajajo v utemeljitev, dodati „analizo primernosti in sorazmernosti sprejetega omejevalnega ukrepa“, česar pa italijanski organi niso storili( ). Tako je Sodišče francoski vladi, ki se je v utemeljitev predpisov v zvezi s ceno goriv sklicevala na ogrožanje javnega reda zaradi burnih odzivov, ki bi jih od trgovcev na drobno, ki jih je prizadela neomejena konkurenca, morali pričakovati, odvrnilo, da ni dokazala, da ima sistem svobodnega oblikovanja cen za javni red in javno varnost takšne posledice, da jim z razpoložljivimi sredstvi ne bi mogla kljubovati.( )

52. Tožena stranka je poudarila tudi ogrozitev pravic delavcev do plačila socialnih prispevkov s strani njihovega podjetja in izpolnjevanja določb iz kolektivnih pogodb. Čeprav je varstvo delavcev pomemben razlog, ki se nanaša na javni interes, pa se tudi tukaj, kot je Komisija upravičeno ugovarjala, njihove pravice ohranjajo s pravili delovnega prava in prava socialne varnosti, za kršitev katerih se naložijo kazenske sankcije.

53. Zato je treba ugoditi očitku kršitve členov 43 in 49 ES, ki izhaja iz omejitve svobodnega določanja cen.

E – Prepoved sočasnega izvajanja dejavnosti izterjave terjatev ter bančnih in kreditnih dejavnosti

54. Nazadnje Komisija Italijanski republiki očita, da je kršila svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev, ker naj bi bilo z okrožnico ministrstva za notranje zadeve iz leta 1996 določeno, da dejavnost zunajsodne izterjave terjatev ni združljiva z bančnimi in s kreditnimi dejavnostmi, ki jih ureja zakonska uredba št. 385/93.

55. Ker taka nezdružljivost pripelje do tega, da je izvajalcem bančnih storitev iz drugih držav, ki jim je v matični državi morda dovoljeno sočasno izvajati ti dejavnosti, v Italiji prepovedano izvajati dejavnost izterjave terjatev, neizpodbitno pomeni oviro za njihovo pravico do svobode ustanavljanja in pravico do svobode opravljanja storitev.( ) Kaže, da je takšno splošno prepoved, ki velja tudi, če izvajalci izpolnjujejo finančne pogoje in pogoje v zvezi z dobrim imenom, ki jih nalagajo predpisi njihove države članice, v kateri imajo sedež, težko utemeljiti. Poleg tega tožena stranka tega niti ni poskušala.

56. Nasprotno, tožena stranka odločno nasprotuje Komisijini razlagi okrožnice ministrstva za notranje zadeve iz leta 1996. To besedilo naj nikakor ne bi prepovedovalo sočasnega opravljanja dejavnosti, ampak naj bi bilo v njem le navedeno, da dovoljenje za izvajanje dejavnosti izterjave terjatev ne pomeni tudi odobritve izvajanja dejavnosti zbiranja prihrankov in upravljanja posojil, ki jih ureja zakonska uredba št. 385/93, za katere je potrebno posebno dovoljenje.

57. Stališče o tej točki ni mogoče preprosto izraziti, ker je sporni odlomek navedene okrožnice težko razložljiv. V njem je zapisano, da „v zvezi z vprašanjem nezdružljivosti poslovanja agencij za izterjavo terjatev z drugimi dejavnostmi [...], za navedene agencije velja, da niso upravičene izvajati finančnih transakcij, ki jih ureja zakonska uredba št. 385/93 in jih lahko izvajajo izključno finančni posredniki, vpisani v register ad hoc pri ministrstvu za finance“. Uporabljeni izraz „nezdružljivost“ na prvi pogled potrjuje razlago, ki jo zagovarja Komisija, ker označuje pravno nezmožnost sočasnega izvajanja( ) dejavnosti izterjave terjatev z bančnimi in s kreditnimi dejavnostmi. Tudi če, kot trdi tožena stranka, ta izraz ni ustrezen, pa bi bančna in finančna podjetja s sedežem v drugi državi članici vsekakor lahko pripeljal do mišljenja, da dejavnosti izterjave terjatev ne morejo izvajati v Italiji, in jih odvrnil od tega, da bi pri italijanski policiji v ta namen vložila vlogo za dovoljenje. V ustaljeni sodni praksi je navedeno, da „načeli pravne varnosti in varstva posameznikov zahtevata nedvoumno ubeseditev, na podlagi katere se lahko zadevne osebe jasno in natančno seznanijo s svojimi pravicami in obveznostmi, sodiščem pa omogoči, da zagotovijo njihovo spoštovanje“.( ) V povezavi s to sodno prakso je Sodišče že naložilo kazen prav zaradi pravne negotovosti v zvezi z merili, ki jih je treba izpolnjevati, ker bi izvajalce lahko odvračala od opravljanja storitev.( )

58. Sodišču prav tako predlagam, naj ugodi tudi očitku kršitve členov 43 in 49 ES, ki izhaja iz nezdružljivosti dejavnosti izterjave terjatev ter kreditnih in bančnih dejavnosti.

III – Predlog

59. Na koncu zaradi navedenih razlogov Sodišču predlagam, naj razsodi:

– s tem, da je izvajanje dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev podrejala pogoju izdaje dovoljenja in

– s tem, da je organ Questore pooblastila, da izdajo dovoljenja zaradi zagotovitve ohranitve zaupanja javnosti podredi dodatnim pogojem poleg tistih, ki jih določa zakon o javni varnosti, sprejet s kraljevim dekretom št. 773 z dne 18. junija 193,1 ter obrazložen in dopolnjen v okrožnici ministrstva za notranje zadeve dne 2. julija 1996.

Italijanska republika ni izpolnila obveznosti na podlagi člena 49 ES;

– s tem, da je omejila območje veljavnosti dovoljenja;

– s tem, da je izvajanje dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev podrejala pogoju, da ima izvajalec na voljo prostore v vsaki pokrajini, za katero je pridobil dovoljenje, in s tem, da mu je naložila, da mora v svojih prostorih trajno izobesiti seznam storitev, ki jih opravlja;

– s tem, da je omejila svobodno določanje cen in

– s tem, da je prepovedala sočasno izvajanje dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev ter bančnih in kreditnih dejavnosti.

Italijanska republika ni izpolnila obveznosti na podlagi členov 43 in 49 ES.