SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

PRIITA PIKAMÄEJA,

predstavljeni 20. januarja 2021 ( 1 )( ( i ))

Zadeva C‑928/19 P

European Federation of Public Service Unions (EPSU)

proti

Evropski komisiji

„Pritožba – Institucionalno pravo – Socialna politika – Člena 154 in 155 PDEU – Socialni dialog med socialnimi partnerji na ravni Unije – Obveščanje socialnih partnerjev in posvetovanje z njimi – Sporazum, ki ga sklenejo socialni partnerji – Obveščanje uradnikov in zaposlenih v osrednjih vladnih organih držav članic in posvetovanje z njimi – Zavrnitev Komisije, da Svetu predloži predlog sklepa o izvajanju sporazuma – Opredelitev aktov, sprejetih na podlagi izvedbenega postopka – Polje proste presoje Komisije – Stopnja sodnega nadzora – Obveznost obrazložitve sklepa o zavrnitvi“

1. European Federation of Public Service Unions (EPSU) (Evropska zveza sindikatov javnih uslužbencev) v pritožbi Sodišču predlaga, naj razveljavi sodbo Splošnega sodišča Evropske unije z dne 24. oktobra 2019, EPSU in Goudriaan/Komisija ( 2 ) (v nadaljevanju: izpodbijana sodba), s katero je Splošno sodišče zavrnilo ničnostno tožbo, ki sta jo tožeči stranki na prvi stopnji (EPSU in Jan Goudriaan) vložili zoper sklep, ki ga je Evropska komisija sprejela v dopisu z dne 5. marca 2018 (v nadaljevanju: sporni sklep) in s katerim je ta zavrnila možnost, da bi Svetu Evropske unije predložila predlog sklepa o izvajanju sporazuma med socialnimi partnerji ( 3 ) (v nadaljevanju: zadevni sporazum). ( 4 )

2. Sodišče se mora v obravnavani zadevi posvetiti razlagi člena 155(2) PDEU. Čeprav Komisija sporazumu, o katerem so se s pogajanji dogovorili socialni partnerji, ne nasprotuje prvič, ( 5 ) je tako nasprotovanje prvič predloženo v odločanje Sodišču, ki torej prvič obravnava pristojnosti in obveznosti Komisije v okviru postopka izvajanja sporazumov, ki jih socialni partnerji sklenejo na podlagi te določbe. ( 6 )

3. Sodišče mora torej opredeliti, ali lahko Komisija poleg nadzora nad zakonitostjo sporazuma, o katerem so se s pogajanji dogovorili socialni partnerji, in njihovo reprezentativnostjo opravi tudi nadzor nad primernostjo izvajanja tega sporazuma.

I. Pravni okvir

4. Člen 152, prvi odstavek, PDEU določa: „Unija priznava in spodbuja vlogo socialnih partnerjev na ravni Unije ob upoštevanju različnosti nacionalnih sistemov. Pospešuje dialog med socialnimi partnerji ob upoštevanju njihove avtonomije.“

5. Člen 153(1) PDEU določa, da Unija z namenom doseči cilje iz člena 151 podpira in dopolnjuje dejavnosti držav članic na več področjih, med katerimi je „obveščanje delavcev in posvetovanje z njimi“.

6. Člen 154 PDEU določa: „1. Naloga Komisije je spodbujati posvetovanja med socialnimi partnerji na ravni Unije in zato sprejme vse ustrezne ukrepe za olajšanje njihovega dialoga, pri čemer partnerjem zagotovi uravnoteženo podporo. 2. V ta namen se Komisija pred predložitvijo predlogov na področju socialne politike posvetuje s socialnimi partnerji o možni usmeritvi ukrepov Unije. 3. Če po teh posvetovanjih Komisija oceni, da so ukrepi Unije priporočljivi, se s socialnimi partnerji posvetuje o vsebini predvidenega predloga. Socialni partnerji predložijo Komisiji mnenje ali, kadar je to primerno, priporočilo. 4. Pri posvetovanjih iz odstavkov 2 in 3 lahko socialni partnerji obvestijo Komisijo, da želijo začeti postopek, predviden v členu 155. Postopek ne sme trajati več kakor devet mesecev, razen če se zadevni socialni partnerji in Komisija skupaj ne odločijo za podaljšanje.“

7. Člen 155 PDEU določa: „1. Če socialni partnerji tako želijo, lahko dialog med njimi na ravni Unije privede do pogodbenih razmerij, tudi sporazumov. 2. Sporazumi, sklenjeni na ravni Unije, se izvajajo bodisi v skladu s postopki in prakso socialnih partnerjev in držav članic ali v zadevah iz člena 153 na skupno zahtevo podpisnic s sklepom Sveta, sprejetim na predlog Komisije. Obvesti se Evropski parlament. Svet odloča soglasno, kadar zadevni sporazum vsebuje eno ali več določb, ki se nanašajo na eno od področij, pri katerih je za sprejetje potrebno soglasje v skladu s členom 153(2).“

II. Dejansko stanje

8. Dejansko stanje je Splošno sodišče predstavilo v točkah od 1 do 6 izpodbijane sodbe in ga je za potrebe tega postopka mogoče povzeti, kot sledi.

9. Komisija je s posvetovalnim dokumentom z dne 10. aprila 2015 ( 7 ) na podlagi člena 154(2) PDEU pozvala socialne partnerje, naj se opredelijo do morebitne usmeritve ukrepa Evropske unije v zvezi s konsolidacijo direktiv o pravici delavcev do obveščenosti in posvetovanja z njimi. To posvetovanje naj bi se med drugim nanašalo na morebitno razširitev področja uporabe teh direktiv na uradnike in zaposlene v javni upravi držav članic.

10. Socialna partnerja, ki sta člana odbora za socialni dialog osrednjih vladnih organov, in sicer TUNED in EAPE, sta 2. junija 2015 na podlagi člena 154(4) PDEU Komisijo obvestila o svoji pripravljenosti za pogajanja in sklenitev sporazuma na podlagi člena 155(1) PDEU.

11. TUNED in EAPE sta 21. decembra 2015 podpisala sporazum z naslovom „Splošni okvir za obveščanje in posvetovanje z uradniki in zaposlenimi v osrednjih vladnih organih“.

12. TUNED in EAPE sta z dopisom z dne 1. februarja 2016 skupaj zaprosila Komisijo, naj predloži predlog za izvajanje zadevnega sporazuma na ravni Unije s sklepom Sveta Evropske unije, sprejetim na podlagi člena 155(2) PDEU.

13. Komisija je 5. marca 2018 TUNED in EAPE obvestila, da je sklenila, da Svetu ne bo predložila predloga sklepa o izvajanju zadevnega sporazuma na ravni Unije.

14. Komisija je v spornem sklepu v bistvu najprej navedla, da so osrednji vladni organi podrejeni vladam držav članic, da izvajajo prerogative javne oblasti ter da so njihova struktura, organizacija in delovanje v celoti v pristojnosti držav članic. Dalje, poudarila je, da določbe, ki zagotavljajo določeno stopnjo obveščenosti uradnikov in zaposlenih v teh organih ter posvetovanja z njimi, obstajajo že v več državah članicah. Nazadnje, ugotovila je, da je pomen navedenih organov odvisen od stopnje centralizacije ali decentralizacije držav članic, tako da bi se v primeru izvajanja zadevnega sporazuma s sklepom Sveta raven varstva uradnikov in zaposlenih v javni upravi znatno razlikovala med državami članicami.

III. Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba

15. Tožeči stranki iz postopka na prvi stopnji sta 15. maja 2018 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili tožbo za razglasitev ničnosti spornega sklepa.

16. Tožeči stranki na prvi stopnji sta v podporo tej tožbi v bistvu navedli dva tožbena razloga, ki sta se nanašala na napačno uporabo prava v zvezi z obsegom pristojnosti Komisije oziroma na nezadostno in očitno napačno obrazložitev spornega sklepa.

17. Komisija je predlagala, naj se tožba zavrne.

18. Splošno sodišče je v izpodbijani sodbi tožbo v celoti zavrnilo in vsaki od strank naložilo, naj nosi svoje stroške.

19. Splošno sodišče je najprej v točkah od 19 do 36 izpodbijane sodbe preučilo izpodbojnost spornega sklepa v smislu člena 263 PDEU in menilo, da je tožba zoper ta sklep s tega vidika dopustna, nato pa je v točkah od 37 do 40 te sodbe ugotovilo, da ima ena od tožečih strank procesno upravičenje, zato tega upravičenja ni treba preučiti še za drugo.

20. Kar zadeva vsebinsko preučitev te tožbe, je Splošno sodišče prvi tožbeni razlog tožečih strank zavrnilo, pri čemer je v točkah od 49 do 90 izpodbijane sodbe opravilo zlasti jezikovno, kontekstualno in teleološko razlago člena 155(2) PDEU ter v točkah od 91 do 102 te sodbe preučilo pravila, načela in cilje Unije, ki sta jih tožeči stranki navedli v podporo svoji razlagi te določbe. V točki 104 navedene sodbe je ugotovilo, da Komisija z zavrnitvijo predložitve predloga sklepa o izvajanju zadevnega sporazuma Svetu ni napačno uporabila prava glede obsega svojih pristojnosti.

21. V zvezi z drugim tožbenim razlogom je Splošno sodišče v točkah od 108 do 140 izpodbijane sodbe preučilo, ali je Komisija v spornem sklepu izpolnila obveznost obrazložitve iz člena 296 PDEU in ali je bila obrazložitev iz tega sklepa utemeljena. Splošno sodišče je, potem ko je ugotovilo, da mora biti sporni sklep predmet omejenega nadzora, menilo, da ta sklep izpolnjuje obveznost obrazložitve iz člena 296 PDEU tako v zvezi z zadostnostjo obrazložitve kot tudi v zvezi z njeno utemeljenostjo.

22. Splošno sodišče je zato tožbo v celoti zavrnilo.

IV. Predlogi strank in postopek pred Sodiščem

23. J. Goudriaan je z vlogo z dne 2. marca 2020 Sodišče obvestil, da ni stranka v pritožbenem postopku pred Sodiščem.

24. EPSU s pritožbo Sodišču predlaga, naj: – izpodbijano sodbo razveljavi; – sporni sklep razglasi za ničen in – Komisiji naloži plačilo stroškov.

25. Komisija predlaga, naj: – se pritožba zavrne in – se EPSU naloži plačilo stroškov.

26. EPSU in Komisija sta na obravnavi 26. oktobra 2020 podali ustna stališča.

V. Pravna analiza

27. Ta pritožba pred Sodiščem je razdeljena na štiri ločene pritožbene razloge.

28. EPSU s prvim pritožbenim razlogom trdi, da so direktive, sprejete s sklepom Sveta na podlagi člena 155(2) PDEU, zakonodajne narave. ( 8 ) Z drugim pritožbenim razlogom trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo pri razlagi členov 154 in 155 PDEU. ( 9 ) Tretji pritožbeni razlog se nanaša na napačno uporabo prava pri presoji stopnje sodnega nadzora, ki ga izvaja Splošno sodišče. ( 10 ) EPSU s četrtim pritožbenim razlogom trdi, da je Splošno sodišče storilo napako, ker je potrdilo zakonitost razlogov iz spornega sklepa. ( 11 )

29. Predlagam, da se najprej skupaj analizirata prvi in drugi pritožbeni razlog, ki sta neločljivo povezana in se v bistvu nanašata na domnevno napačno razlago členov 154 in 155 PDEU. Nato je treba tretji in četrti pritožbeni razlog preučiti v vrstnem redu, v katerem sta bila navedena.

A. Prvi in drugi pritožbeni razlog: napačna razlaga členov 154 in 155 PDEU

1. Trditve strank

30. Na prvem mestu, EPSU Splošnemu sodišču očita, da je neupravičeno zavrnilo njen prvi tožbeni razlog, saj naj bi napačno menilo, da so direktive, sprejete s sklepom Sveta na podlagi člena 155(2) PDEU, nezakonodajne narave. ( 12 )

31. V zvezi s tem EPSU najprej trdi, da se posledice direktiv, sprejetih s sklepom Sveta na podlagi člena 155(2) PDEU, ne razlikujejo od posledic direktiv, sprejetih na podlagi člena 153 PDEU. Dalje, Splošno sodišče naj bi se napačno oprlo na postopkovne vidike in na opredelitev akta, sprejetega na podlagi člena 155(2) PDEU, namesto da bi se osredotočilo na njegove vsebinske učinke. ( 13 ) Nazadnje, EPSU trdi, da je postopek iz te določbe posebni zakonodajni postopek v smislu člena 289(2) PDEU. V zvezi s tem naj napotilo na sodbo z dne 6. septembra 2017, Slovaška in Madžarska/Svet ( 14 ), ne bi bilo upoštevno in naj zaradi tega napotila ukrepi, sprejeti na podlagi člena 155(2) PDEU, še ne bi izgubili svoje predvsem zakonodajne narave.

32. Na drugem mestu, EPSU trdi, da je Splošno sodišče pri razlagi členov 154 in 155 PDEU napačno uporabilo pravo, kar zadeva zlasti pristojnosti, ki jih ima Komisija v postopku v zvezi z izvajanjem sporazumov, sklenjenih med socialnimi partnerji, na ravni Unije v skladu s členom 155(2) PDEU.

33. Prvič, kar zadeva jezikovno razlago, EPSU trdi, da izraza „intervient“ v francoski različici in „shall be implemented“ v angleški različici člena 155(2) PDEU vsebujeta obvezo in Komisiji ne puščata nikakršne diskrecijske pravice za odločitev, ali naj Svetu predlaga sporazum iz te določbe. Iz tega naj bi izhajalo, da je Splošno sodišče napačno razložilo naravo pristojnosti, ki jih ima Komisija. ( 15 ) EPSU meni, da mora Komisija sporazum – po opravljenem nadzoru nad njegovo zakonitostjo in reprezentativnostjo socialnih partnerjev, ki so ga sklenili s pogajanji – predlagati Svetu.

34. Drugič, kar zadeva kontekstualno in teleološko razlago členov 154 in 155 PDEU, ( 16 ) naj bi morala Komisija, če ji je predložena skupna zahteva za izvajanje sporazuma na podlagi člena 155(2) PDEU, Svetu predložiti predlog, ta pa bi moral odločiti, ali je treba zadevni sporazum sprejeti. Splošno sodišče naj bi v izpodbijani sodbi vlogo Komisije razširilo v škodo vloge socialnih partnerjev in Sveta. S tem naj bi napačno uporabilo sodbo z dne 14. aprila 2015, Svet/Komisija, ( 17 ) iz katere naj bi bilo razvidno, da obstajajo primeri, v katerih je Komisija na podlagi prava Unije zavezana, da predloži predlog zakonodajnega akta.

35. EPSU še meni, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo tudi, ker je upoštevalo člen 17(1) in (2) PEU. ( 18 ) S to določbo naj ne bi bilo mogoče okrepiti pristojnosti Komisije, če so te s PEU in PDEU posebej omejene, kar naj bi med drugim veljalo za člena 154 in 155 PDEU. Podredno EPSU trdi, da se člen 17(2) PEU, če akti, sprejeti na podlagi člena 155(2) PDEU, ne bi bili zakonodajni akti, ne bi uporabljal, zato naj bi Splošno sodišče storilo napako, ( 19 ) ker je menilo, da drugi stavek te določbe krepi pristojnosti Komisije.

36. Splošno sodišče naj bi prav tako napačno opisalo delovanje postopkov, na katere se nanašata člena 154 in 155 PDEU. ( 20 ) V zvezi s tem EPSU najprej navaja, da Komisija postopek posvetovanja začne pri izvajanju svoje pravice do pobude. Dalje, ta institucija v nasprotju z navedbo iz izpodbijane sodbe ne pridobi ponovno nadzora nad postopkom, da bi tako preverila utemeljenost sporazuma, ki so ga s pogajanji sklenili socialni partnerji. Nazadnje, Splošno sodišče naj ne bi izpostavilo, da je trajanje postopka omejeno na devet mesecev.

37. Poleg tega EPSU Splošnemu sodišču očita, da je napačno uporabilo sodbo z dne 17. junija 1998, UEAPME/Svet, ( 21 ) iz katere je razvidno, da so pristojnosti Komisije omejene na nadzor nad reprezentativnostjo ali zakonitostjo, nadzor nad primernostjo pa v tej sodbi ni omenjen. Iz tega naj bi izhajalo, da Komisija nima nikakršne „politične“ diskrecijske pravice. ( 22 ) Splošno sodišče naj bi v točki 76 izpodbijane sodbe izkrivilo trditve EPSU. Nazadnje, iz te sodbe naj bi izhajalo, da se vloga in pristojnosti Parlamenta razlikujejo od vloge in pristojnosti socialnih partnerjev ter da jih dopolnjujejo. ( 23 )

38. Komisija meni, da je prvi pritožbeni razlog brezpredmeten, vsekakor pa je – enako kot drugi pritožbeni razlog – neutemeljen.

2. Presoja

39. Prvi in drugi pritožbeni razlog se v bistvu nanašata na to, da naj bi Splošno sodišče pri razlagi členov 154 in 155 PDEU, zlasti kar zadeva vlogo Komisije v okviru postopka, določenega s členom 155(2) PDEU, napačno uporabilo pravo.

a) Domnevna brezpredmetnost prvega pritožbenega razloga

40. Komisija meni, da EPSU ne pojasnjuje razlogov, iz katerih naj bi domnevno napačna opredelitev pravnih aktov, sprejetih na podlagi člena 155(2) PDEU, imela odločilno vlogo pri zavrnitvi prvega razloga iz tožbe, ki jo je vložila pred Splošnim sodiščem, in zakaj naj bi bila torej ta opredelitev pomembna pri zavrnitvi te tožbe.

41. Vprašanje, ki je v samem središču te zadeve, je, ali je Splošno sodišče upravičeno potrdilo sklep Komisije o zavrnitvi možnosti, da Svetu predlaga izvajanje sporazuma, ki so ga sklenili socialni partnerji. Ker gre za sklep o zavrnitvi in Svetu v zvezi s tem ni bil predložen noben predlog, se zdijo dvomi Komisije v zvezi s potrebo po opredelitvi vrste akta, ki bi moral biti sprejet v postopku na podlagi člena 155(2) PDEU, na prvi pogled utemeljeni, saj je tako vprašanje ob upoštevanju okoliščin obravnavane zadeve zgolj hipotetično.

42. Vendar je treba priznati, da je Splošno sodišče v izpodbijani sodbi preučilo značilnosti postopka, določenega s členom 155(2) PDEU, in naravo ukrepov, ki jih sprejme Svet. Splošno sodišče se je namreč take preučitve lotilo v delu izpodbijane sodbe, ki se je nanašal na kontekstualno razlago te določbe. ( 24 ) V skladu z ustaljeno sodno prakso očitki, ki so usmerjeni zoper dodatne razloge za odločbo Splošnega sodišča, ne morejo biti podlaga za razveljavitev te odločbe in so torej brezpredmetni. ( 25 ) Vendar se je v obravnavani zadevi Splošno sodišče na ta del oprlo zato, da je prišlo do ugotovitve o vlogi Komisije na podlagi te določbe.

43. Iz teh razlogov in v skladu z načelom in dubio pro actione ( 26 ) menim, da je treba prvi pritožbeni razlog, ki ga navaja EPSU, vsebinsko preučiti, in sicer ga je treba analizirati skupaj z drugim pritožbenim razlogom, saj sta ta razloga tesno povezana.

b) Vsebinska presoja

44. Če se Komisija posvetuje s socialnimi partnerji, jo lahko ti obvestijo, da želijo v skladu s postopkom, določenim v členu 155 PDEU, na enem ali več področjih iz člena 153 PDEU med seboj skleniti sporazum na ravni Unije. Kar zadeva izvajanje tega sporazuma na ravni Unije, do njega v skladu s členom 155(2), prvi pododstavek, PDEU pride na skupno zahtevo podpisnic s sklepom Sveta, sprejetim na predlog Komisije. V obravnavani zadevi ni sporno, da zadevni sporazum spada na področje, na katero se nanaša člen 153(1)(e) PDEU, in da ga je načeloma mogoče izvesti na ravni Unije. Spor se nanaša na vprašanje, ali je predlog Komisije Svetu na podlagi te določbe diskrecijsko dejanje in kakšen je morebitni obseg tega polja proste presoje. EPSU meni, da lahko Komisija, ko mora odločiti o tem, ali naj predloži predlog Svetu ali ne, nadzira samo zakonitost sporazuma, ki so ga sklenili socialni partnerji, in reprezentativnost teh partnerjev. Po drugi strani Komisija meni, da je poleg obeh navedenih nadzorov pristojna še za to, da se izreče o primernosti izvajanja sporazuma na ravni Unije.

45. Tako se glavno vprašanje v tej zadevi nanaša na to, ali je za Komisijo, če ni elementov, zaradi katerih bi bili omajani zakonitost sporazuma, ki so ga sklenili socialni partnerji, in reprezentativnost podpisnic tega sporazuma, njihova skupna zahteva zavezujoča in ali mora torej Svetu predlagati izvajanje tega sporazuma na ravni Unije. Za odgovor na to vprašanje je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča – kot je Splošno sodišče opozorilo v izpodbijani sodbi ( 27 ) – upoštevati ne le besedilo člena 155(2) PDEU, ampak tudi njegov okvir in cilje, zastavljene s to določbo. ( 28 ) Kot pa sem navedel v točki 41 teh sklepnih predlogov, bo moralo Sodišče – potem ko bo opravilo jezikovno, kontekstualno in teleološko razlago te določbe, da bi tako opredelilo obseg pristojnosti Komisije in naravo akta, sprejetega v skladu z isto določbo – ugotoviti, ali razlaga, za katero se je odločilo Splošno sodišče, vsebuje napako.

1) Jezikovna razlaga

46. EPSU v bistvu meni, da je izraz „shall be implemented“, uporabljen v angleški jezikovni različici člena 155(2) PDEU, enakovreden naložitvi obveznosti Komisiji, ki ji ni prepuščeno nikakršno polje proste presoje za odločitev o primernosti tega, ali naj Svetu predlaga besedilo, ki so ga potrdili socialni partnerji, ali ne.

47. Te utemeljitve na ravni jezikovne razlage po mojem mnenju ni mogoče sprejeti iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

48. V zvezi s tem je treba upoštevati, da se v skladu s splošno priznano prakso pisanja zakonov pravne navedbe običajno zapisujejo v povednem naklonu, razen če cilj zadevne norme zahteva uporabo drugega glagolskega naklona. Ker je uporaba povednega naklona v pravnih navedbah pravilo, zgolj iz uporabe tega naklona še ni mogoče izpeljati, da zadevni glagol izraža obveznost ali zapoved ( 29 ) za naslovnike zadevne norme. ( 30 ) Menim, da to velja za besedilo člena 155(2) PDEU. Iz teh razlogov je treba izraz, ki ga je treba razložiti, preučiti ob upoštevanju določbe, v katero je vključen.

49. Tako iz besedila člena 155(2) PDEU izhaja, da se sporazumi, sklenjeni na ravni Unije, izvajajo bodisi v skladu s postopki in prakso socialnih partnerjev in držav članic bodisi – v zadevah iz člena 153 PDEU ( 31 ) – na skupno zahtevo podpisnic s sklepom Sveta, sprejetim na predlog Komisije. Izraza „intervient“ v francoski različici in „shall be implemented“ v angleški različici te določbe se nanašata na obe možnosti, predvideni v tem odstavku 2, ter, kot je Splošno sodišče navedlo v točkah 58 in 59 izpodbijane sodbe, pomenita formulacijo, katere namen je izraziti izključnost teh dveh postopkov za izvajanje sporazuma, torej bodisi na nacionalni ravni bodisi na ravni Unije. Zdi se mi, da so preostale jezikovne različice ( 32 ) še jasnejše v zvezi s tem, da sta v členu 155(2) PDEU izčrpno opisani obe možnosti, ki ju je mogoče izbrati za izvajanje sporazuma, sklenjenega med socialnimi partnerji. Iz tega sledi, da pravo Unije ne pozna nobenega drugega izvajanja sporazumov, ki jih sklenejo socialni partnerji, kot sta zgoraj navedeni možnosti.

50. Poleg tega menim, da je Splošno sodišče v točki 62 izpodbijane sodbe upravičeno navedlo, da se izraza „intervient“ v francoski različici in „shall be implemented“ v angleški različici nanašata hkrati na „sklep Sveta“ in „predlog Komisije“. Iz slovnične strukture člena 155(2), prvi stavek, PDEU je razvidno, da te določbe ni mogoče razlagati tako, da hkrati vsebuje na eni strani obveznost za Komisijo, da predlaga izvajanje sporazuma, ki ga sklenejo socialni partnerji, na drugi strani pa diskrecijsko pravico Sveta, da odloči o tem, ali naj sklep o izvajanju tega sporazuma sprejme ali ne. Z nasprotno razlago – po kateri bi bil torej Svet zavezan k izvedbi sporazuma socialnih partnerjev in sprejetju zadevnega sklepa – bi po mojem mnenju drugemu pododstavku tega odstavka, ki ureja glasovanje v Svetu, odvzeli celoten pomen. ( 33 )

51. Torej besedila člena 155(2) PDEU ne bi bilo mogoče razlagati tako, da mora Komisija Svetu obvezno predlagati sporazum, ki so ga s pogajanji dosegli socialni partnerji. K temu je treba še dodati, da je z izrazom „na predlog Komisije“ iz člena 155(2) PDEU izrecno pojasnjeno, da Komisija Svetu predlaga zadevni sporazum, predlog pa je po mojem mnenju diskrecijsko dejanje, ki sproži zadevni postopek in brez katerega Svet ne more delovati v skladu s to določbo. ( 34 ) EPSU v bistvu ne izpodbija tega, da ima Komisija možnost Svetu ne predlagati izvajanja sporazuma med socialni partnerji. Tako v pritožbi kot na obravnavi je namreč priznala, da je ta institucija pristojna za nadzor nad zakonitostjo sporazuma, ki ga sklenejo socialni partnerji, in nad reprezentativnostjo teh partnerjev, ta nadzora pa lahko privedeta do tega, da Komisija zavrne predložitev predloga Svetu, da bi ta sprejel sklep. Poleg tega EPSU še meni, da za tako možnost veljajo pogoji, ki v tej določbi niso nedvoumno določeni. Torej menim, da je razlaga, ki jo EPSU daje v zvezi s členom 155(2) PDEU in za katero se zdi, da temelji na napačni razlagi sodbe Splošnega sodišča z dne 17. junija 1998, UEAPME/Svet, T‑135/96 ( 35 ), očitno nedosledna in v nasprotju z besedilom te določbe, in sicer iz razlogov, ki jih bom navedel v točkah od 59 do 72 teh sklepnih predlogov. Iz zgoraj navedenih razlogov menim, da je lahko možnost, ki jo ima Komisija na podlagi člena 155(2) PDEU – to je, da Svetu predlaga izvajanje sporazuma, ki ga sklenejo socialni partnerji, ali da tega ne predlaga – izključno diskrecijsko dejanje, ki vključuje prospektivno oceno primernosti vseh s tem povezanih vidikov.

52. Naj zaradi celovitosti še dodam, da je v členu 155(2) PDEU uporabljen izraz „sklep“, ne da bi bila opredelitev tega akta, ki ga sprejme Svet, kakor koli dodatno pojasnjena. ( 36 ) Čeprav je mogoče ta izraz teoretično razumeti stricto sensu ali lato sensu, pri čemer prvi pomen napotuje na opredelitev iz člena 288 PDEU ( 37 ), v skladu s katero je „[s]klep […] v celoti zavezujoč“ in je, „[č]e določa tiste, na katere je naslovljen, […] zavezujoč samo zanje“, drugi pa pomeni vsakršen akt, ki povzroči pravne učinke, ( 38 ) je v pravni teoriji splošno priznano, da gre v obravnavanem primeru za sklepe sui generis, ki imajo zavezujoči učinek erga omnes ( 39 ) in države članice zavezujejo glede učinkov, ki jih je treba doseči. ( 40 ) V institucionalni praksi so sporazumi, ki jih sklenejo socialni partnerji in jih Svet sprejme na ravni Unije, privzeli obliko direktiv o izvajanju sporazuma med socialnimi partnerji. ( 41 )

53. Torej je iz jezikovne razlage člena 155(2) PDEU razvidno, da bi pristop, ki ga predlaga EPSU, presegel slovnične meje, postavljene s to določbo.

2) Zgodovina izoblikovanja postopka, določenega s členom 155(2) PDEU

54. Pristop, ki ga predlaga EPSU, po mojem mnenju ni združljiv z zgodovino izoblikovanja socialnega dialoga na ravni Unije, saj se je ta dialog že od samih začetkov razvijal, prvič, neodvisno od pravnih redov držav članic ( 42 ) in, drugič, pod pokroviteljstvom Komisije. ( 43 )

55. Najprej, Enotni evropski akt ( 44 ), s katerim je bil v Pogodbo EGS vstavljen člen 118 B, je določal, da „si mora Komisija prizadevati za razvoj dialoga med socialnimi partnerji na evropski ravni, ki lahko pripelje do pogodbene ureditve odnosov, če je po mnenju partnerjev zaželena“. S tem je bila z Enotnim evropskim aktom Komisiji med drugim podeljena naloga, da razvija in spodbuja socialni dialog na ravni Skupnosti. V praksi je v tem obdobju vloga Komisije precej presegala vlogo preprostega razsodnika ali mediatorja, ( 45 ) saj so socialni partnerji delovali na njeno pobudo.

56. Dalje, člena 154 in 155 PDEU izvirata iz členov 3 in 4 Sporazuma o socialni politiki ( 46 ), vključenega v pravo Skupnosti s Protokolom št. 14 Maastrichtske pogodbe o socialni politiki (v nadaljevanju: Sporazum o socialni politiki), ( 47 ) ta pa izvira iz sporazuma o socialni politiki, sklenjenega med socialnimi partnerji ( 48 ). Voditelji držav in vlad, ki so se decembra 1991 sestali na medvladni konferenci v Maastrichtu, so ob sprejetju Sporazuma o socialni politiki iz njega črtali odlomek, v katerem je bilo pojasnjeno, da je treba sporazume med socialnimi partnerji izvesti „v obliki, v kakršni so bili sklenjeni“. ( 49 ) Menim, da to črtanje kaže na to, da so voditelji držav in vlad že od samega začetka želeli, da institucije izvajajo nadzor nad vsebino sporazuma, ki ga s pogajanji sklenejo socialni partnerji in se izvede na ravni Unije.

57. Nazadnje, vloga Komisije kot pobudnice na področju socialnega dialoga implicitno izhaja iz sporočil, ki jih je ta institucija objavila med drugim v zvezi z uporabo zgoraj navedenih določb. ( 50 ) Socialni dialog namreč že od samega začetka ni bil preprosto kolektivno pogajanje, ampak je bil neločljivo povezan s spodbudo Komisije. ( 51 )

58. Skratka, tako zgodovina izoblikovanja členov 154 in 155 PDEU kot tudi sporočila, ki jih je objavila Komisija, kažejo na to, da njene vloge pri izvajanju sporazumov, sklenjenih med socialnimi partnerji, ni mogoče zožiti zgolj na vlogo odposlanke, zadolžene za to, da sporazume predloži Svetu v sprejetje, ne da bi imela kakršno koli pristojnost za presojo primernosti njihovega izvajanja na ravni Unije.

3) Sistematična razlaga

i) Razlaga člena 155(2) PDEU v povezavi z določbami členov 154 in 155 PDEU

59. Člena 154 in 155 PDEU, če ju obravnavamo skupaj, sta posebni pravni podlagi za sprožitev in sprejetje ukrepov Unije na področju socialne politike. Za razliko od drugih področij, predvidenih s Pogodbama, izvajanje na tem področju na ravni Unije zahteva in spodbuja stalen dialog med Komisijo na eni strani in socialnimi partnerji na drugi strani. V ta namen člen 154 PDEU določa zlasti mehanizem posvetovanja z zadnjenavedenimi, katerega posledica je zlasti priznanje vloge in neodvisnosti socialnih partnerjev, kar zadeva sprejetje ustreznega ukrepa.

60. V zvezi s posvetovanjem člen 154(2) PDEU določa, da se mora Komisija pred predložitvijo predlogov na področju socialne politike posvetovati s socialnimi partnerji o možni usmeritvi ukrepov Unije. Dalje, Komisija se na podlagi člena 154(3) PDEU, če po teh prvih posvetovanjih oceni, da so ukrepi Unije priporočljivi, s socialnimi partnerji znova posvetuje o vsebini predvidenega predloga. ( 52 )

61. Poudariti je treba, da je to prvo posvetovanje, določeno s členom 154(2) PDEU, splošno in ne prejudicira poznejše odločitve Komisije o tem, ali naj predloži poseben predlog na področju socialne politike ali ne. Tako to posvetovanje s socialnimi partnerji nikakor ne vpliva na polje proste presoje Komisije, ko gre za to, da Svetu predloži predloge pravnih aktov, ki jih je treba sprejeti. Komisija mora namreč v skladu s členom 154(3) PDEU začeti drugo posvetovanje s socialnimi partnerji le, če „oceni, da so ukrepi Unije priporočljivi“.

62. Če pa Komisija v postopku razmisleka ugotovi, da ukrepi Unije niso priporočljivi, je tako iz odstavka 2 kot iz odstavka 3 člena 154 PDEU razvidno, da posvetovanje, ki je bilo dotlej izpeljano s socialnimi partnerji, za namene takih morebitnih ukrepov ostane brezpredmetno.

63. Ti vrsti posvetovanj lahko v skladu s členom 154(4) PDEU privedeta do prenosa naloge priprave vsebine zadevnih ukrepov na socialne partnerje. ( 53 ) Taka priprava, o kateri se pogajajo socialni partnerji kot protagonisti socialnega dialoga, se v odnosu do institucij Unije opravi samostojno. V skladu s to določbo lahko namreč socialni partnerji Komisijo obvestijo o tem, da želijo začeti pogajanja, kar bi lahko – vendar ne nujno – privedlo do sklenitve sporazuma med njimi. Med trajanjem teh pogajanj socialni partnerji izstopijo iz svoje posvetovalne vloge in odigrajo dejavno vlogo pri sprejemanju ukrepov socialne politike, medtem ko se Komisija iz te vloge začasno umakne v njihovo korist. Da bi se preprečilo, da bi njihova pobuda privedla do splošne ohromitve na področju, ki je predmet pogajanj, na primer zato, ker bi pogajanja trajala v nedogled ali socialni partnerji ne bi dosegli dogovora v razumnem roku, čeprav je ukrepanje za delovanje na zadevnem področju potrebno, člen 154(4) PDEU določa, da postopek pogajanj načeloma ne sme trajati več kakor devet mesecev. ( 54 ) Čeprav v tej določbi to ni izrecno pojasnjeno, iz nje izhaja, da Komisija po izteku tega roka znova pridobi pristojnost nadzora nad celotnim postopkom, vključno s pristojnostjo, da sama pripravi ustrezne predloge na zadevnem področju socialne politike.

64. Tako so s členoma 154 in 155 PDEU urejeni različni vidiki istega postopka odločanja, katerega namen je priprava ukrepov socialne politike, na kar kaže napotilo na drugonavedeno določbo, ki ga vsebuje prvonavedena. Čeprav sta lahko ti določbi formalno dve ločeni pravni podlagi, menim – ker lahko privedeta do sprejetja istega ukrepa – da ju je treba preučiti skupaj. Iz povezave teh določb izhaja, da kljub navedenim posebnostim ne učinkujeta tako, da bi bila Komisiji odvzeta njena „klasična“ vloga na področju socialne politike, ki se kaže zlasti v izvajanju njene pristojnosti pobude prek predlogov, predloženih za spodbujanje splošnega interesa Unije v smislu člena 17(1) PEU.

65. Iz povezane razlage členov 154 in 155 PDEU je razvidno, da postopki iz teh določb – razen v fazi pogajanj, ko je posredovanje Komisije začasno ustavljeno – potekajo pod okriljem Komisije. Kot je torej upravičeno navedlo Splošno sodišče, ( 55 ) dejstvo, da Svet v skladu s členom 155(2) PDEU deluje „na predlog“ Komisije, pomeni, da so za pogajanja in sklenitev sporazuma sicer res izključno pristojni zadevni socialni partnerji, vendar Komisija ponovno pridobi nadzor nad postopkom, ko ti skupno zahtevajo izvajanje sporazuma na ravni Unije, tako da je Komisija pristojna za preučitev, ali je treba Svetu predložiti predlog ali ne. ( 56 ) V nasprotju s tem, za kar se zdi, da EPSU trdi v pritožbi, pristojnosti Komisije, da da pobudo za posvetovanje s socialnimi partnerji v smislu člena 154 PDEU, ni mogoče izenačiti z njeno pristojnostjo za sprejetje predlogov, da se zagotovi izvajanje sporazuma, sklenjenega med socialnimi partnerji, na podlagi člena 155(2) PDEU.

66. Menim, da pristop EPSU, ki meni, da lahko Komisija, ko mora v skladu s členom 155(2) PDEU odločiti, ali je treba predlagati, naj se sporazum, ki so ga sklenili socialni partnerji, izvaja na ravni Unije, opravi le nadzor nad zakonitostjo tega sporazuma in reprezentativnostjo socialnih partnerjev, temelji – kot sem v okviru teh sklepnih predlogov že poudaril ( 57 ) – na napačni razlagi sodbe z dne 17. junija 1998, UEAPME/Svet ( 58 ). Najprej je treba ugotoviti, da so se dejanski elementi navedene zadeve bistveno razlikovali od elementov, predstavljenih Sodišču v okviru obravnavane zadeve. Iz navedene sodbe je namreč v nasprotju z obravnavano zadevo razvidno, da je Komisija Svetu predlagala izvajanje okvirnega sporazuma o starševskem dopustu, sklenjenega med splošnimi medpanožnimi organizacijami, na ravni Unije. ( 59 ) Svet je namreč prav na podlagi tega predloga sprejel Direktivo 96/34/ES ( 60 ), zoper katero je bila vložena ničnostna tožba, ki je pripeljala do navedene sodbe. ( 61 ) Tožeča stranka, Evropsko združenje obrtnikov ter malih in srednje velikih podjetij, je trdila, da ima posebne pravice v okviru postopkovnih mehanizmov, vzpostavljenih s Sporazumom o socialni politiki, med njimi zlasti splošno pravico do sodelovanja v fazi pogajanj v drugem postopku in posebno pravico do sodelovanja v pogajanjih o okvirnem sporazumu, pri čemer sta bili po njenem mnenju ti pravici v okviru postopka sklenitve okvirnega sporazuma, izpeljanega pred sprejetjem te direktive, kršeni. V tem okviru in, natančneje, v okviru presoje dopustnosti tožbe je Splošno sodišče ugotovilo, da je mogoče morebitno kršitev pravic tožeče stranke kot osebe, ki ni sodelovala pri sklenitvi spornega okvirnega sporazuma, in torej njene pravice, da predlaga razglasitev ničnosti direktive, ki ima značilnosti splošnega akta, priznati le, če Komisija in Svet nista izpolnila svojih obveznosti nadzora nad postopkom sprejetja akta sekundarnega prava s strani zadevnih socialnih partnerjev. ( 62 )

67. Splošno sodišče je v sodbi z dne 17. junija 1998, UEAPME/Svet ( 63 ), tožbo razglasilo za nedopustno, saj je menilo, da sta Komisija in Svet upravičeno menila, da je bila reprezentativnost vseh podpisnikov okvirnega sporazuma skupaj z vidika njegove vsebine zadostna za njegovo izvajanje na ravni Skupnosti z aktom Sveta, tožeči stranki pa torej ni uspelo dokazati, da je imela pravico od Sveta zahtevati, naj to izvajanje prepreči. ( 64 ) Zadeva, v kateri je bila izdana ta sodba, ne daje nikakršne podlage za predpostavko, da je pristojnost Komisije za to, da Svetu predlaga izvajanje sporazuma, ki ga sklenejo socialni partnerji, omejena zgolj na nadzor nad zakonitostjo sporazuma in reprezentativnostjo socialnih partnerjev. Nasprotno, iz preučitve analize Splošnega sodišča v zvezi z določbami, ki jih zdaj vsebujeta člena 154 in 155 PDEU, ( 65 ) je razvidno, da mora Komisija, ko ji je predložena skupna zahteva socialnih partnerjev za izvajanje sporazuma, ki so ga sklenili, na ravni Unije, opraviti celostno oceno demokratične reprezentativnosti tega sporazuma, pri čemer se mora posredovanje Komisije skladati z načeli, ki urejajo njeno ukrepanje na področju socialne politike. ( 66 ) Iz te sodbe – v nasprotju s trditvijo EPSU – izhaja, da sta med vsemi vprašanji, o katerih mora Komisija presoditi, da opredeli, ali je treba Svetu predlagati izvajanje sporazuma, ki so ga sklenili socialni partnerji, na ravni Unije, zakonitost sporazuma in reprezentativnost socialnih partnerjev le eden od delov. Vendar iz potrebe po teh dveh vrstah nadzora še ni mogoče izpeljati, da Komisija nima možnosti preučiti še drugih vprašanj, povezanih s primernostjo izvajanja tega sporazuma. Ker je Sporazum o socialni politiki, ( 67 ) ki se je razlagal v zadevi, v kateri je bila izdana ta sodba, skoraj dobesedno povzet v sedanjih členih 154 in 155 PDEU, sistematična razlaga, ki jo je Splošno sodišče opravilo v navedeni sodbi, ostaja upoštevna še danes in krepi sistematično razlago, predlagano v okviru teh sklepnih predlogov.

ii) Razlaga člena 155(2) PDEU v povezavi s členom 17 PEU

68. Iz sistematične razlage člena 155(2) PDEU v povezavi z drugimi določbami Pogodb o institucionalni zgradbi Unije izhaja, da zahteva socialnih partnerjev, katere namen je izvajanje sporazuma, ki so ga sklenili, na ravni Unije, za Komisijo ne more pomeniti obveznosti, da ta sporazum predloži Svetu.

69. V skladu s členom 17(1) PEU Komisija spodbuja splošni interes Unije in v ta namen sprejema ustrezne pobude. Da se namreč zagotovi uresničevanje splošnega interesa Unije in to, da ukrepi Unije niso podrejeni tretjim interesom, člen 17(3), tretji pododstavek, PEU določa, da je Komisija pri izvrševanju svojih obveznosti popolnoma neodvisna in da njeni člani ne smejo sprejemati navodil od nobene vlade niti nobene institucije. Tako je Komisija pristojna za to, da povsem samostojno, ne da bi bila kakor koli hierarhično povezana ali komur koli podrejena in ne da bi prejemala kakršne koli ukaze ali navodila, odloči, kateri predlogi so usmerjeni k splošnemu interesu Unije. ( 68 )

70. Za uresničevanje ciljev Unije, kot so opredeljeni s Pogodbama, člen 17(2) PEU v prvem in drugem stavku določa, da se, če Pogodbi ne določata drugače, lahko zakonodajni akti Unije sprejemajo le na predlog Komisije, drugi akti pa se sprejemajo na predlog Komisije, če je to predvideno v Pogodbah.

71. Iz določb člena 17 PEU je razvidno, da je s Pogodbama Komisiji podeljena posebna pristojnost pobude, na kateri temeljijo postopki sprejetja tako zakonodajnih kot tudi nekaterih drugih aktov, torej aktov, katerih sprejetje lahko predlaga le Komisija. Torej – kot je Sodišče že navedlo v zvezi s pristojnostjo zakonodajne pobude, ki je Komisiji priznana s členom 17(2) PEU in členom 289 PDEU – ta pristojnost pomeni, da se lahko ta institucija načeloma odloči, ali bo predložila predlog zakonodajnega akta ali ne, ter če je to primerno, določi predmet, namen in vsebino tega predloga. ( 69 ) To široko polje proste presoje, podeljeno Komisiji za izvajanje njene pristojnosti sprejemanja predlogov, je podkrepljeno s sodno prakso Sodišča o institucionalnem ravnovesju, v skladu s katero Komisije – ker ji Pogodbi podeljujeta ustavno prerogativo, na podlagi katere lahko popolnoma neodvisno presoja primernost zakonodajnega predloga ali spremembe takega predloga – ne more nobena druga institucija prisiliti, da sprejme pobudo, če v njej ne vidi interesa za Unijo. ( 70 )

72. Iz tega sledi, da je pristojnost, podeljena Komisiji, da predloži predloge, torej njena pristojnost pobude, neposredno in neločljivo povezana z obveznostjo, ki je tej instituciji naložena na podlagi člena 17(2) PEU, to je, da spodbuja splošni interes Unije. Člen 155(2) PDEU, to je določba, ki je v središču te zadeve, saj izrecno določa, da se sklep Sveta sprejme „na predlog Komisije“, je torej poseben izraz splošnega pravila iz člena 17(2) PEU na področju socialne politike. V obravnavani zadevi je, kar zadeva izvajanje sporazuma, ki ga sklenejo socialni partnerji, v smislu člena 155(2) PDEU, težko najti veljaven razlog za trditev, da bi morala imeti pristojnost pobude manjši obseg, kot ga ima pristojnost, ki je Komisiji običajno podeljena na podlagi splošne institucionalne ureditve. Ozka razlaga pristojnosti Komisije, kakršno predlaga EPSU, je še toliko manj utemeljena, če upoštevamo, da je splošni interes Unije veliko širši od interesa, ki se zagovarja s sporazumom, sklenjenim s pogajanji med socialnimi partnerji, ki je zgolj soglasje volj in ima samo učinek inter partes. ( 71 ) Če pa bi se sporazumi, ki jih sklenejo socialni partnerji in jih sprejme Svet na ravni Unije, preoblikovali v direktive o izvajanju sporazuma, ki so ga sklenili socialni partnerji, ( 72 ) bi imel tako sprejeti akt Unije nujno učinke, ki ne bi bili več inter partes, ampak erga omnes, s čimer bi se njegovo osebno področje uporabe razširilo, ( 73 ) zato si mora Komisija prizadevati za to, da se zaveze, ki jih sprejmejo socialni partnerji, ujemajo s splošnim interesom Unije. Te razlage ne omaje očitek EPSU, da naj bi Splošno sodišče v izpodbijani sodbi storilo napako pri kontekstualni razlagi v zvezi z obsegom pristojnosti Komisije, ker je menilo, da direktive, ki jih sprejme Svet v skladu s členom 155(2) PDEU, nimajo zakonodajne narave. Ta zadeva se nanaša na odločitev Komisije, da Svetu ne predlaga izvajanja sporazuma, ki so ga sklenili socialni partnerji, zato obrazložitev izpodbijane sodbe v zvezi z nekaterimi značilnostmi postopka iz te določbe prej vsebuje splošne preudarke, katerih namen je podkrepiti kontekstualno razlago, ki jo je uporabilo Splošno sodišče. Vendar Splošnemu sodišču v zvezi s temi preudarki ni mogoče očitati napačne uporabe prava. Kot namreč upravičeno trdi Komisija, člen 155 PDEU ne vsebuje izrecnega napotila niti na redni niti na posebni zakonodajni postopek, kar v skladu s sodno prakso Sodišča ( 74 ) pomeni, da ukrepi, sprejeti ob koncu postopka, določenega s členom 155(2) PDEU, niso zakonodajni akti v smislu člena 289(3) PDEU. Vendar taka opredelitev ne spremeni ničesar v zvezi s pristojnostjo pobude, ki jo ima Komisija za izvajanje sporazumov, sklenjenih s pogajanji med socialnimi partnerji, saj se obseg te pristojnosti ne spreminja glede na to, ali je akt, ki ga je treba sprejeti, po naravi zakonodajen ali ne.

4) Teleološka razlaga

73. Socialni dialog je v členu 151 PDEU priznan kot eden od ciljev Unije. ( 75 ) Ta dialog „utrjuje svoje osrednje in izvirno mesto pri demokratičnem upravljanju Evrope“. ( 76 ) V tem okviru člen 152, prvi odstavek, PDEU določa načelo avtonomije socialnih partnerjev, saj določa, da Evropska unija „priznava in spodbuja vlogo socialnih partnerjev na ravni Unije ob upoštevanju različnosti nacionalnih sistemov“ ter „[p]ospešuje dialog med socialnimi partnerji ob upoštevanju njihove avtonomije“. ( 77 ) Člen 154(1) PDEU določa, da je naloga Komisije „spodbujati posvetovanja med socialnimi partnerji na ravni Unije“ in da „sprejme vse ustrezne ukrepe za olajšanje njihovega dialoga, pri čemer partnerjem zagotovi uravnoteženo podporo“. Iz tega izhaja, da je namen naslova X PDEU med drugim spodbujati vlogo socialnih partnerjev in olajšati dialog med njimi ob spoštovanju njihove avtonomije.

74. Natančneje, ta avtonomija pomeni, da se v fazi pogajanj in sklenitve sporazuma, ki je izključna zadeva socialnih partnerjev, ti lahko prosto dogovarjajo in delujejo, ne da bi prejemali ukaze ali navodila od kogar koli, zlasti pa ne od držav članic ali institucij. V zvezi s tem bi lahko trdili, da je z načelom avtonomije napoteno na to, da evropske institucije spoštujejo zmožnost socialnih partnerjev, da se po svoji volji pogajajo in sklepajo kolektivne pogodbe, kot to izhaja tudi iz člena 28 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. V tem smislu je mogoče postopek pogajanj med socialnimi partnerji, izpeljan v okviru evropskega socialnega dialoga, obravnavati kot poseben izraz tega načela avtonomije.

75. Vendar se avtonomija socialnih partnerjev za sklenitev sporazuma s pogajanji ne sme mešati s postopkom izvajanja tako doseženih sporazumov med socialnimi partnerji na ravni Unije, v katerem Svet deluje na predlog Komisije. Po tem, ko so se namreč socialni partnerji svobodno pogajali in sklenili sporazum ter so podpisnice skupno zahtevale izvajanje tega sporazuma na ravni Unije, ima Komisija ponovno pravico do posredovanja in ponovno pridobi nadzor nad postopkom. ( 78 ) Kot je namreč Splošno sodišče navedlo v točki 89 izpodbijane sodbe, je člen 155 PDEU omejen na povezovanje socialnih partnerjev s sprejemanjem nekaterih nezakonodajnih aktov, pri čemer pa jim ni priznano niti pooblastilo, da bi sami sprejemali akte, ki ustvarjajo zavezujoče pravne učinke za tretje osebe, niti pooblastilo, da Svetu neposredno predložijo predlog sklepa o izvajanju sporazuma. Menim, da iz tega izhaja, da je namen te določbe spodbujati vlogo socialnih partnerjev in dialoga med njimi, ne da bi jim bila priznana taka pooblastila.

76. Kot je Splošno sodišče navedlo v točkah 82 in od 94 do 98 izpodbijane sodbe, je ta pristop poleg tega podkrepljen tudi z načelom demokracije, ki se v skladu s členom 10(1) in (2) PEU kaže v zastopanju državljanov v Parlamentu in v tem, da so člani Evropskega sveta tudi člani vlad, ki so politično odgovorne vsaka svojemu nacionalnemu parlamentu. Če bi imeli namreč socialni partnerji moč, da Komisijo prisilijo k predložitvi predloga za izvajanje svojih sporazumov na ravni Unije, bi lahko izvajali veliko večji vpliv na vsebino pravnih aktov, sprejetih na področju socialne politike, kot Parlament, ki je na podlagi člena 155(2) PDEU zgolj obveščen o izvajanju sporazumov. ( 79 ) Torej je Splošno sodišče, ker je zavrnilo utemeljitev EPSU, pravilno uporabilo načelo demokracije, kot se razlaga v točki 88 sodbe z dne 17. junija 1998, UEAPME/Svet ( 80 ).

c) Predlog glede prvega in drugega pritožbenega razloga

77. Kot sem pojasnil zgoraj, vse razlagalne metode privedejo do enakega izida, in sicer da zahteva socialnih partnerjev, predložena na podlagi člena 155(2) PDEU, za to, da se sporazumi, ki so jih sklenili na ravni Unije, izvedejo v pravu Unije, za Komisijo nima zavezujočega učinka.

78. Torej Splošno sodišče – v nasprotju s trditvami EPSU – ni nikakor napačno uporabilo prava, ker je razsodilo, da Komisiji zadevnega sporazuma ni bilo treba predložiti Svetu, da bi ga ta izvedel s sklepom, ki bi bil po naravi sicer nezakonodajni akt.

79. Zato Sodišču predlagam, naj prvi in drugi pritožbeni razlog EPSU v celoti zavrne.

B. Tretji pritožbeni razlog

1. Trditve strank

80. S tretjim pritožbenim razlogom EPSU Splošnemu sodišču v bistvu očita, da je napačno uporabilo pravo, kar zadeva intenzivnost njegovega sodnega nadzora nad spornim sklepom. ( 81 )

81. V zvezi s tem EPSU navaja, da odločitev, ali naj se sporazum, ki so ga s pogajanji sklenili socialni partnerji, predloži Svetu, po naravi ni politična, ampak predvsem pravna. Tako naj bi razlaga Splošnega sodišča, po kateri ima Komisija široko diskrecijsko pravico politične narave, temeljila na napačni razlagi določb Pogodbe in zgoraj navedene sodbe z dne 17. junija 1998, UEAPME/Svet ( 82 ).

82. Poleg tega EPSU še trdi, da je Splošno sodišče storilo napako, ( 83 ) ker je povleklo vzporednice z evropsko državljansko pobudo. Po njenem mnenju postopek iz členov 154 in 155 PDEU ni podoben državljanski pobudi, saj, prvič, se zadnjenavedena ne nanaša niti na postopek kolektivnih pogajanj niti na izvajanje temeljne pravice, zavarovane s členom 28 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, in drugič, stranke, ki začnejo ta postopek, ne sodelujejo pri pripravi besedila zakonodajnega predloga.

83. Komisija trditve EPSU zavrača.

2. Presoja

84. EPSU Splošnemu sodišču v bistvu očita, da nad sklepom Komisije ni opravilo sodnega nadzora na ustrezni ravni. Trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker se je sklicevalo na omejen sodni nadzor nad sklepom Komisije.

85. V zvezi s tem je Splošno sodišče v točki 79 izpodbijane sodbe razsodilo, da mora Komisija, kadar odloča o zahtevi za izvajanje sporazuma, ki so ga sklenili socialni partnerji, na ravni Unije, preveriti med drugim primernost – tudi glede na politične, gospodarske in socialne ugotovitve – morebitnega izvajanja tega sporazuma na ravni Unije. V točkah od 109 do 112 je menilo, da iz tega izhaja, da ima Komisija široko diskrecijsko pravico, zato mora biti njen sklep predmet omejenega sodnega nadzora.

86. S tem pritožbenim razlogom se torej postavlja vprašanje stopnje nadzora, ki bi ga morali sodišči Unije opraviti nad sklepom Komisije o zavrnitvi predložitve predloga za izvajanje sporazuma, ki ga sklenejo socialni partnerji, na ravni Unije. To vprašanje je nujno povezano z vprašanji, ki izhajajo iz prvega in drugega pritožbenega razloga, pri čemer je presoja teh pritožbenih razlogov pokazala, da Komisija ni zavezana k sprejetju takega predloga in da ima široko polje proste presoje, kar zadeva primernost predložitve takega predloga Svetu. Obstoj takega polja proste presoje pa pomeni, da je EPSU svojo utemeljitev zgradila na napačni premisi, saj je – za razliko od Splošnega sodišča – napačno opredelila okoliščine, v katerih lahko Komisija zavrne predložitev predloga Svetu. Po mojem mnenju trditve EPSU niso razkrile napačne uporabe prava v odlomkih izpodbijane sodbe, ki sem jih pravkar navedel.

87. V skladu z ustaljeno sodno prakso je sodni nadzor, kadar institucije Unije sprejemajo ukrepe na področjih, na katerih imajo široko polje proste presoje ter na katerih se od njih zahtevajo zlasti politične odločitve in kompleksne presoje, omejen na preverjanje neobstoja očitnih napak pri presoji. ( 84 ), ( 85 ) Poleg tega je Sodišče pojasnilo, da mora biti intenzivnost nadzora zakonitosti v položaju, v katerem je moral zakonodajalec Unije opraviti kompleksne gospodarske presoje, toliko manjša, kot je „zadevni akt splošen“. ( 86 ) Omejenost sodnega nadzora je torej izraz načela delitve oblasti, pri čemer pravosodni organ ne more namesto zakonodajalca sprejemati odločitev, za katere nima legitimne podlage.

88. Čeprav se sodna praksa, navedena v prejšnji točki, nanaša zlasti na sodni nadzor nad zakonodajnimi akti, v njej navedena načela veljajo tudi v okoliščinah te zadeve, saj EPSU Komisiji očita, da je zavrnila predložitev predloga Svetu, da bi ta na ravni Unije sprejel splošni akt, kot to izhaja iz točke 72 teh sklepnih predlogov. Čeprav so interesi, izraženi v sporazumu, ki so ga sklenili socialni partnerji, nedvomno legitimni, ne smemo pozabiti, da vsi elementi, ki jih mora Komisija upoštevati za spodbujanje interesov Unije v smislu člena 17(1) PEU, zajemajo še veliko več. Lahko se le strinjam s stališčem Splošnega sodišča, da izvajanje takega sporazuma s sprejetjem splošnega akta za Komisijo pomeni obveznost, da oceni politične, gospodarske in socialne dejavnike kot celoto. Ko pa Komisija v skladu s členom 155(2) PDEU odloča o tem, ali naj predlog sprejme ali ne, mora uravnotežiti zadevne interese, kar je vzorčen primer uporabe njene diskrecijske pravice. Da lahko namreč to uravnoteženje izraža splošni interes Unije, mora Komisija to pristojnost v skladu s členom 17(3) PEU izvajati popolnoma neodvisno. ( 87 ) Zato menim, da Splošno sodišče ni storilo napake, ker je menilo, da ima Komisija široko polje proste presoje, ko v skladu s členom 155(2) PDEU preučuje, ali je treba Svetu predložiti predlog sklepa za izvajanje sporazuma, ki so ga sklenili socialni partnerji, na ravni Unije. Konkretno se mora Splošno sodišče z vsebinskega vidika omejiti na preučitev, ali se pri izvajanju pristojnosti pobude, ki jo ima Komisija, ni zgodila očitna napaka ali zloraba pooblastila oziroma ali zadevne institucije niso očitno prekoračile svoje pravice do proste presoje. ( 88 )

89. Dejstvo, da je sklep Komisije, sprejet na podlagi člena 155(2) PDEU, predmet omejenega sodnega nadzora, poleg tega izhaja tudi iz nedavne sodbe Sodišča, Puppinck in drugi/Komisija ( 89 ), čeprav so se okoliščine navedenega spora razlikovale od okoliščin obravnavane zadeve. V okviru navedene zadeve je moralo Sodišče preučiti zakonitost sklepa, v katerem je Komisija navedla, da ne namerava sprejeti nobenih ukrepov glede evropske državljanske pobude, ki ji je bila predložena. Sodišče je v sodbi, ki jo je izreklo, potrdilo pristop Splošnega sodišča, po katerem obveznost Komisije, da v skladu s členom 17(1) PEU spodbuja splošni interes Unije, nujno vključuje široko polje proste presoje, pri čemer ta obveznost zajema težke izbire in uravnoteženje različnih interesov. To široko polje proste presoje gre z roko v roki z omejenim sodnim nadzorom, ki lahko vključuje zlasti nadzor nad neobstojem očitnih napak pri presoji. ( 90 ) Ob upoštevanju navedenega menim, da je sodna praksa glede tega vidika že dobro ustaljena, zato je s to zadevo ni mogoče omajati.

90. Zato Sodišču predlagam, naj tretji pritožbeni razlog zavrne kot neutemeljen.

C. Četrti pritožbeni razlog

1. Trditve strank

91. EPSU trdi, da je Splošno sodišče v točkah od 116 do 140 izpodbijane sodbe s tem, da je potrdilo obrazložitev spornega sklepa, napačno uporabilo pravo.

92. V zvezi s tem naj bi Splošno sodišče najprej storilo napako, ker je v točki 129 izpodbijane sodbe navedlo, da obrazložitev spornega sklepa ni vsebinsko napačna ali povsem neupoštevna za presojo primernosti izvajanja sporazuma na ravni Unije. EPSU Splošnemu sodišču zlasti očita, da ni upoštevalo tega, da Komisija ni utemeljila, prvič, časovnega obdobja, ki je preteklo med njeno predhodno korespondenco in sklepom, ter drugič, dejstva, da se je oddaljila od sporočil, ki jih je sama objavila. ( 91 ) To dvoje naj bi namreč pri EPSU vzbudilo legitimna pričakovanja, da bo izvedena preučitev učinka ali da ta že poteka. Poleg tega naj bi Splošno sodišče v točkah 136 in 138 izpodbijane sodbe izkrivilo trditev EPSU v zvezi s tem. Ob tem EPSU še trdi, da so v nasprotju z navedbo Splošnega sodišča trije razlogi iz spornega sklepa bodisi napačni z dejanskega ali pravnega vidika bodisi neupoštevni.

93. Dalje, EPSU trdi, da je Splošno sodišče v točkah 118 in 119 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo, ker je menilo, da je obrazložitev spornega sklepa zadostna, da lahko EPSU razume razloge za njegovo sprejetje. V zvezi s tem EPSU trdi, prvič, da so ti razlogi napačni in, drugič, da utemeljitve Komisije ne ustrezajo utemeljitvam, na katere se je sklicevala skozi celoten postopek.

94. Nazadnje, EPSU izpodbija razlago Splošnega sodišča iz točk 130 in 132 izpodbijane sodbe v zvezi s sodno prakso Sodišča o direktivah v zvezi z obveščanjem in posvetovanjem.

95. Komisija trditve EPSU izpodbija.

2. Presoja

96. EPSU s tem pritožbenim razlogom Splošnemu sodišču očita, da je napačno uporabilo pravo pri presoji obveznosti obrazložitve, ki je Komisiji naložena s členom 296 PDEU. ( 92 )

97. Uvodoma je treba najprej opozoriti, da mora na podlagi obveznosti obrazložitve, ki je določena v členu 296, drugi odstavek, PDEU, izdajatelj akta jasno in nedvoumno navesti svoje razlogovanje, tako da po eni strani omogoči zadevnim strankam, da se seznanijo z utemeljitvijo sprejetih ukrepov, zato da bi lahko uveljavljale svoje pravice, in po drugi, da se sodišču omogoči izvajanje nadzora. Poleg tega je treba to zahtevo po obrazložitvi presojati glede na okoliščine posameznega primera, zlasti glede na vsebino akta, vrsto navedenih razlogov in interes, ki ga imajo lahko naslovniki ali druge osebe, ki jih ukrep neposredno in posamično zadeva, da prejmejo pojasnila. ( 93 ) Ni potrebno, da se v obrazložitvi podrobno navedejo vsi upoštevni dejanski in pravni elementi, ker je treba zadostnost obrazložitve presojati ne le glede na njeno besedilo, ampak tudi glede na njen okvir in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje. ( 94 )

98. Dalje, spoštovanje jamstev v upravnih postopkih, ki so zagotovljena s pravnim redom Unije, je še toliko bolj temeljnega pomena v primerih, ko ima institucija Unije – v obravnavani zadevi Komisija – široko diskrecijsko pravico. Med temi jamstvi je zlasti obveznost pristojne institucije, da svoje odločitve zadostno obrazloži. Le tako lahko namreč sodišče Unije preveri, ali so bili podani dejanski in pravni elementi, od katerih je odvisno izvrševanje pravice do proste presoje. ( 95 )

99. Nazadnje, obveznost obrazložitve je bistvena postopkovna zahteva, ki jo je treba razlikovati od vprašanja utemeljenosti obrazložitve, ki se nanaša na materialno zakonitost spornega akta. ( 96 ) V obravnavani zadevi je Splošno sodišče najprej v točkah od 114 do 119 izpodbijane sodbe preučilo, ali je sporni sklep z vidika člena 296 PDEU zadostno obrazložen, nato pa je v točki 119 te sodbe razsodilo, da to drži. Ker se drugi del tega pritožbenega razloga nanaša na zadostnost obrazložitve spornega sklepa in so bile ugotovitve, ki jih je Splošno sodišče izpeljalo iz te preučitve, odločilne za to, da je lahko sodišče Unije opravilo nadzor nad tem sklepom, ( 97 ) menim, da moram analizo začeti s tem delom pritožbenega razloga.

a) Napačna uporaba prava, kar zadeva zadostnost obrazložitve spornega sklepa

100. EPSU v drugem delu četrtega pritožbenega razloga trdi, da je Splošno sodišče v točki 118 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo, ker je menilo, da se je EPSU lahko seznanila z utemeljitvijo spornega sklepa.

101. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je Splošno sodišče zadostnost obrazložitve spornega sklepa preučilo v točkah od 116 do 118 izpodbijane sodbe. Opozorilo je, prvič, da se je Komisija posvetovala s socialnimi partnerji o primernosti ukrepanja Unije glede obveščanja uradnikov in zaposlenih v javni upravi in posvetovanja z njimi ter da so se socialni partnerji prav zaradi tega posvetovanja pogajali in podpisali zadevni sporazum.

102. Drugič, po preučitvi spornega sklepa se moram strinjati s presojo Splošnega sodišča, da so lahko, ker je Komisija potrebovala več kot dve leti za odgovor na zahtevo, ki so jo socialni partnerji vložili na podlagi člena 155(2) PDEU, naslovniki tega sklepa pričakovali, da bo ta institucija sprejela natančnejšo obrazložitev od razmeroma kratke obrazložitve v navedenem sklepu. Vendar prav tako ni sporno, da o zadostnosti obrazložitve iz tega sklepa ni mogoče presojati samo na podlagi števila ali dolžine stavkov, ki jih ta vsebuje. Ni namreč izključeno, da je kratka obrazložitev, s katero je podkrepljen sklep, zaradi natančnosti in jasnosti v celoti razumljiva.

103. V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da je Komisija v bistvu navedla tri razloge za zavrnitev, in sicer, prvič, posebno naravo osrednjih vladnih organov, še zlasti okoliščino, da izvajajo prerogative javne oblasti, drugič, obstoj – v nacionalnem pravu številnih držav članic – določb o obveščanju uradnikov in zaposlenih v teh organih in posvetovanju z njimi, ter tretjič, obstoj bistvenih razlik med državami članicami glede strukture in področja pristojnosti navedenih organov, tako da bi imelo morebitno izvajanje sporazuma bolj ali manj obsežno področje uporabe glede na posamezno državo članico.

104. V zvezi s tem je dovolj spomniti, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso vprašanje, ali obrazložitev sklepa ustreza zahtevam člena 296 PDEU, presojati ne le glede na besedilo te obrazložitve, ampak tudi glede na njen okvir in zlasti vsa pravila, ki se uporabljajo na zadevnem področju. ( 98 ) V obravnavani zadevi je pri presoji zadostnosti obrazložitve pomembno, da ta ni bila naslovljena na neseznanjenega prejemnika, ampak je bila namenjena socialnim partnerjem, ki so sklenili zadevni sporazum ter ki so zaradi svojega statusa in predhodnih posvetovanj, ki jih je izpeljala Komisija, že poznali okvir, v katerem je bil ta sklep o zavrnitvi sprejet. Poleg tega, kot je navedlo Splošno sodišče, „je Komisija na sestanku s socialnimi partnerji, ki je potekal 17. januarja 2018, napovedala pomen [spornega] sklepa“. ( 99 ) Menim, da iz tega izhaja, da je Komisija socialnim partnerjem razloge pojasnila še pred sprejetjem tega sklepa. Zato menim, da so iz te obrazložitve dovolj podrobno razvidni razlogi, iz katerih je Komisija, katere temeljna naloga v skladu s členom 17(1) PEU je, da spodbuja splošni interes Unije, menila, da Svetu ni primerno predlagati izvajanja sporazuma, ki so ga sklenili zadevni socialni partnerji, na ravni Unije.

105. Iz tega po mojem mnenju sledi, da je Splošno sodišče v točki 118 izpodbijane sodbe upravičeno menilo, da se je EPSU lahko seznanila z utemeljitvami za presojo Komisije in da je Splošno sodišče lahko opravilo nadzor nad temi utemeljitvami. V teh okoliščinah je treba očitek, da je Splošno sodišče napačno menilo, da sporni sklep izpolnjuje obveznost obrazložitve iz člena 296 PDEU, zavrniti.

b) Prvi del pritožbenega razloga: napaka glede pravilnosti in upoštevnosti razlogov iz spornega sklepa, ki jih je upoštevalo Splošno sodišče

106. Prvi del četrtega pritožbenega razloga, ki se nanaša na napako glede pravilnosti in upoštevnosti razlogov iz spornega sklepa, ki jih je upoštevalo Splošno sodišče, je v bistvu razdeljen na dva očitka. S prvim očitkom EPSU Splošnemu sodišču očita, da ni upoštevalo tega, da Komisija ni utemeljila, prvič, časovnega obdobja, ki je preteklo med njeno predhodno korespondenco ( 100 ) in sklepom, ter drugič, dejstva, da se je oddaljila od sporočil, ki jih je sama objavila. ( 101 ) Poleg tega Splošnemu sodišču še očita, da ni pravilno uporabilo trditev, ki jih je navedla na prvi stopnji. Z drugim očitkom EPSU graja presojo Splošnega sodišča, kar zadeva tri razloge iz spornega sklepa.

107. Kar zadeva prvi očitek, v delu, v katerem EPSU Splošnemu sodišču očita, da ni upoštevalo zagotovil, danih v predhodni korespondenci in sporočilih, ki jih je Komisija objavila, iz katerih naj bi bilo razvidno, da mora opraviti nadzor nad zakonitostjo in preučitev učinka, pri čemer naj bi ta nadzor in preučitev že potekala, kar naj bi pomenilo kršitev načela legitimnih pričakovanj, ugotavljam, da v okviru postopka na prvi stopnji niso bile navedene nikakršne trditve v zvezi s tem načelom, zato se v izpodbijani sodbi vprašanje morebitnih kršitev tega načela ne obravnava.

108. Natančneje, ugotoviti je treba, da je EPSU, kar zadeva korespondenco, Komisiji očitala, da ni opravila nikakršne preučitve učinka, in sicer „v nasprotju s tem, kar je trdila več kot eno leto“, in da torej ni mogla utemeljiti ugotovitve iz spornega sklepa. ( 102 ) Kar zadeva sporočila, se je EPSU pred Splošnim sodiščem sklicevala nanje samo v okviru trditve, da so dajala vtis, da je Komisija menila, da jo zahteva socialnih partnerjev v zvezi s predlogom za izvajanje sporazumov teh partnerjev na ravni Unije zavezuje. ( 103 )

109. Vendar je treba opozoriti, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da glede na to, da je pristojnost Sodišča v okviru pritožbe omejena na presojo pravnih ugotovitev o razlogih in trditvah, o katerih se je razpravljalo na prvi stopnji, stranka trditve, ki je ni podala pred Splošnim sodiščem, ne more prvič navesti pred Sodiščem. ( 104 ) V teh okoliščinah menim, da je navedeni prvi očitek v delu, v katerem se nanaša na kršitev legitimnih pričakovanj, nedopusten.

110. Zaradi celovitosti je treba zavrniti še tezo EPSU, po kateri ji je Komisija s korespondenco in sporočili dala zagotovila, nato pa je od njih odstopila, saj naj bi ravnala v nasprotju s ciljem posvetovanj, določenih na področju socialne politike. Kot je namreč razvidno iz točke 60 teh sklepnih predlogov, člen 154(2) PDEU določa, da se Komisija pred predložitvijo predlogov na področju socialne politike posvetuje s socialnimi partnerji o možni usmeritvi ukrepov Unije. Iz samega besedila te določbe izhaja, da so posvetovanja zasnovana za to, da se različnim strankam omogoči predložitev zahtev in stališč, da bo morda Komisija na ravni Unije predložila določen predlog. Če bi se torej na eni strani štelo, da se s posvetovanji in predložitvijo s tem povezanih informacij ustvari zavezujoča obveznost za zadevne stranke, bi se temu postopku odvzela njegova naravna vsebina. Torej menim, da teze EPSU, po kateri bi lahko posvetovanja ustvarila legitimna pričakovanja strank, ki pri njih sodelujejo, glede morebitnih političnih odločitev, ni mogoče podpreti. ( 105 ) Kar na drugi strani zadeva možnost, da bi lahko bila predhodna stališča Komisije ali sporočila, ki jih je objavila, zanjo zavezujoča, je po mojem mnenju očitno – kot je ta institucija navedla na obravnavi – da ta stališča ali sporočila ne morejo v nobenih okoliščinah spremeniti pristojnosti, ki so ji podeljene s Pogodbama, še zlasti s členom 17(2) PEU.

111. V delu, v katerem se prvi očitek nanaša na to, da je Splošno sodišče v točkah od 136 do 138 izpodbijane sodbe izkrivilo trditve, ki naj bi jih EPSU navedla pred njim na prvi stopnji, je treba ugotoviti, da je Splošno sodišče v točki 135 te sodbe trditev tožečih strank na prvi stopnji povzelo, kot da je njun namen „trdit[i], da v obravnavani zadevi nič ne upravičuje, da je Komisija zavrnila izvajanje [zadevnega sporazuma] na podlagi načel subsidiarnosti in sorazmernosti“, pri čemer sta Komisiji zlasti očitali, „da ni opravila nikakršne preučitve učinka na podlagi navedenih načel“. Zdi se mi, da je v izpodbijani sodbi s tem sicer sintetično, vendar verodostojno povzeta trditev, ki sta jo tožeči stranki navedli v točki 106 tožbe na prvi stopnji. Namen točk od 136 do 138 izpodbijane sodbe pa je odgovoriti na njune trditve in torej pomenijo presojo Splošnega sodišča, zato je očitek v zvezi z izkrivljenjem trditev, ki jih je EPSU predložila Splošnemu sodišču, po mojem mnenju neutemeljen.

112. Torej je treba prvi očitek zavrniti.

113. Z drugim očitkom EPSU graja presojo Splošnega sodišča pri preučitvi treh razlogov iz spornega sklepa.

114. Uvodoma, kar zadeva utemeljenost razlogov iz spornega sklepa, se je moralo Splošno sodišče – kot je razvidno iz analize tretjega pritožbenega razloga ( 106 ) – pri nadzoru omejiti na vsebinsko napačnost ali popolno neupoštevnost elementov za presojo primernosti izvajanja zadevnega sporazuma na ravni Unije.

115. Kar zadeva zlasti prvi razlog iz spornega sklepa, EPSU meni, da je Splošno sodišče storilo napako v točkah 130 in 136 svoje sodbe, saj naj bi se, prvič, za zaposlene v osrednjih upravnih organih trenutno uporabljale številne direktive ter naj, drugič, nič ne bi omogočalo ugotovitve, da bi se zaradi izvajanja sporazuma, ki so ga sklenili socialni partnerji, spremenili „struktura, organizacija in delovanje“ osrednjih vladnih organov, in sicer še toliko manj, ker Komisija ni opravila nikakršne preučitve učinka.

116. Kot je v zvezi s tem poudarilo Splošno sodišče, Komisija s tem razlogom ni izpodbijala obstoja pristojnosti Unije za sprejetje aktov v zvezi s socialnimi pravicami uradnikov in zaposlenih v osrednjih vladnih organih, ampak je poudarila, da se zadevni sporazum nanaša na posebno področje, ki je povezano s suverenostjo držav članic. Namen tega razloga je namreč poudariti, da nekateri uradniki in zaposleni v osrednjih vladnih organih izvajajo prerogative javne oblasti. Čeprav – kot v bistvu trdi EPSU – evropskemu zakonodajalcu načeloma nič ne preprečuje sprejetja določb, ki tem uradnikom in zaposlenim v javnem sektorju zagotavljajo pravice do obveščanja in posvetovanja, Komisija lahko upošteva in mora upoštevati posebno vlogo in posebnosti teh organov, da tako zagotovi varstvo splošnih interesov držav članic, ki poleg tega izhajajo iz izrecnih odstopanj, navedenih v Pogodbah. ( 107 )

117. Poleg tega, kar zadeva domnevno obveznost izvedbe preučitve učinka, menim, da bi morala Komisija tako preučitev morda izvesti, če bi uporabila svojo pristojnost pobude, ( 108 ) zlasti na katerem od področij, ki spada v deljeno pristojnost Unije in držav članic. Ni pa mogoče neobstoja take preučitve Komisiji očitati, če se odloči za zavrnitev ukrepanja. Za namene te zadeve je pomembno pripomniti, da je sklep Komisije o tem, da Svetu ne predloži predloga za izvajanje sporazuma, ki so ga sklenili socialni partnerji, na ravni Unije, že po naravi sklep, ki ne zahteva preučitve učinka.

118. Kar zadeva drugi razlog iz spornega sklepa, EPSU Splošnemu sodišču očita, da ni upoštevalo dejstva, da sporazum, ki so ga s pogajanji sklenili socialni partnerji, vsebuje klavzulo o „nenazadovanju“, s katero so bile podeljene širše pravice, kot jih že priznavajo države članice, in na podlagi katere je bilo tem državam preprečeno, da bi pravice, podeljene z zadevnim sporazumom, preklicale.

119. V zvezi s tem je treba opozoriti na široko polje proste presoje, ki ga ima v obravnavani zadevi Komisija med drugim pri ugotavljanju, ali bi bilo treba zapolniti morebitno praznino na področju uporabe direktiv Unije, ki urejajo pravico do obveščanja delavcev in posvetovanja z njimi. Vendar tudi če bi Splošno sodišče upoštevalo to klavzulo o „nenazadovanju“, bi moralo dokazati, da pravila o obveščanju uradnikov in zaposlenih v osrednjih vladnih organih in posvetovanju z njimi, ki že obstajajo v državah članicah, ne omogočajo, da bi se to obveščanje in posvetovanje zadostno uresničevalo na ravni teh držav članic. Vendar je treba glede nadzora zakonitosti iz člena 263 PDEU spomniti, da Splošno sodišče s svojo obrazložitvijo ne more nadomestiti obrazložitve organa, ki je izpodbijani akt izdal, in da ne more s svojo obrazložitvijo zapolniti praznine pri obrazložitvi tega akta tako, da se njegov preizkus ne bi navezoval na nobeno presojo iz tega akta. ( 109 ) Torej EPSU ne more pričakovati, da bo Splošno sodišče izvedlo dokazovanje, ki bo privedlo do take nadomestitve, in sicer še toliko manj, ker je moralo opraviti omejen nadzor nad spornim sklepom. Po tem pojasnilu je treba ugotoviti, da je bila Komisija pri odločitvi o tem, ali naj Svetu predloži sporazum, ki so ga sklenili socialni partnerji, da se zagotovi njegovo izvajanje, postavljena pred bistveno vprašanje, ali je primerno na ravni Unije harmonizirati obveščanje uradnikov in zaposlenih v osrednjih vladnih organih ter posvetovanje z njimi. Ker je Komisija na to vprašanje odgovorila nikalno, ji ni bilo treba preučiti morebitnega vpliva klavzule o „nenazadovanju“ v primeru, da bi se izvajanje navedenega sporazuma uresničilo na ravni Unije.

120. Kar zadeva tretji razlog iz spornega sklepa, EPSU trdi, da Splošno sodišče v točki 133 izpodbijane sodbe ni upoštevalo, prvič, sektorske narave sporazumov, ki so jih posebej za nekatere sektorje sklenili socialni partnerji, in drugič, reprezentativnosti socialnih partnerjev. Tako naj bi bil EAPE socialni partner osrednjih vladnih organov, zato se sporazum, sklenjen med socialnimi partnerji, nanaša na osrednje, ne pa na lokalne vlade. Poleg tega naj zadevni sporazum ne bi vplival na strukturo vlad držav članic, saj se nanaša le na pravico delavcev do obveščanja in posvetovanja.

121. V zvezi s tem zadostuje ugotovitev, da se zadevni sporazum nanaša na posvetovanje z uradniki in zaposlenimi v osrednjih vladnih organih in njihovo obveščanje, zato bi njegovo izvajanje na ravni Unije zelo različno vplivalo na države članice glede na stopnjo njihove centralizacije ali decentralizacije. Komisiji pa ni nič preprečevalo, da zadnjenavedeno okoliščino upošteva kot nezaželeno posledico izvajanja sporazuma na ravni Unije.

122. Zato menim, da Splošno sodišče s potrditvijo teh treh razlogov iz spornega sklepa ni napačno uporabilo prava.

c) Tretji del pritožbenega razloga: napačna uporaba prava, kar zadeva direktive o obveščanju in posvetovanju

123. V tretjem delu četrtega pritožbenega razloga EPSU trdi, da je Splošno sodišče v točkah 131 in 132 izpodbijane sodbe napačno razložilo sodno prakso Sodišča o direktivah v zvezi z obveščanjem in posvetovanjem. ( 110 ) Zlasti v zvezi z Direktivo 2001/23/ES naj bi že obstajale razlike med lokalnimi in osrednjimi vladami. ( 111 )

124. V zvezi s tem ugotavljam, da EPSU ne pojasnjuje povezave med direktivami, navedenimi v prejšnji točki teh sklepnih predlogov, in domnevnimi razlikami med tema vladnima ravnema. Ne pojasnjuje niti, zakaj naj bi Splošno sodišče v izpodbijani sodbi napačno uporabilo pravo. Taka utemeljitev je torej očitno nedopustna.

d) Predlog

125. Na podlagi vseh navedenih preudarkov Sodišču predlagam, naj četrti pritožbeni razlog delno zavrže kot nedopusten, delno pa naj ga zavrne kot neutemeljenega.

126. Glede na vse zgoraj navedene preudarke menim, da je treba vse pritožbene razloge EPSU in pritožbo v celoti zavrniti.

VI. Stroški

127. Člen 184(2) Poslovnika Sodišča določa, da če pritožba ni utemeljena, o stroških odloči Sodišče. V skladu s členom 138(1) tega poslovnika, ki se na podlagi njegovega člena 184(1) uporablja v pritožbenih postopkih, se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.

128. Ker v obravnavani zadevi Sodišču predlagam zavrnitev pritožbe in ker je tako predlagala Komisija, je treba po mojem mnenju plačilo stroškov naložiti EPSU.

VII. Predlog

129. Ob upoštevanju zgornjih preudarkov Sodišču predlagam, naj pritožbo zavrne in EPSU naloži plačilo stroškov.

( 1 ) Jezik izvirnika: francoščina.

( i ) „Točka 18 tega besedila je bila po njegovi prvi objavi na spletu spremenjena“.

( 2 ) T‑310/18, EU:T:2019:757.

( 3 ) Sporazum, sklenjen 21. decembra 2015, z naslovom „Splošni okvir za obveščanje in posvetovanje z uradniki in zaposlenimi v osrednjih vladnih organih“, ki so ga podpisali delegacija sindikata nacionalnih in evropskih uprav (TUNED) in delodajalci evropske javne uprave (EAPE).

( 4 ) Socialni partnerji so se začeli pogajati o sporazumu po posvetovanju, ki ga je Komisija izpeljala na podlagi člena 154(2) PDEU.

( 5 ) Komisija je 26. aprila 2012 nasprotovala evropskemu okvirnemu sporazumu o varovanju zdravja in varnosti delavcev v frizerski panogi, ki sta ga podpisali združenji Coiffure EU in UNI Europa Hair & Beauty. Takrat ni bila vložena nobena tožba, socialni partnerji pa so predlagali novo različico sporazuma. Za kritično analizo glej Dorssemont, F., Lörcher, K., in Schmitt, M., „On the Duty to Implement European Framework Agreements: Lessons to be Learned from the Hairdressers Case“, Industrial Law Journal, zvezek 48, št. 4, december 2019, str. 571–603.

( 6 ) Glej Schmitt, M., Moizard, N., in Frapard, M., „Droit social européen“, JDE, 2020/6, št. 270, str. 297.

( 7 ) C(2015) 2303 final.

( 8 ) V zvezi s tem EPSU izpodbija točke 69, 73, 96 in 100 izpodbijane sodbe.

( 9 ) S tem pritožbenim razlogom se izpodbijajo zlasti točke 34, od 54 do 63, od 64 do 82, 93 in od 94 do 98 izpodbijane sodbe.

( 10 ) S tem pritožbenim razlogom se izpodbija presoja Splošnega sodišča iz točk od 31 do 33, 78, 79, od 109 do 112, 122 in 133 izpodbijane sodbe.

( 11 ) Njeni očitki se nanašajo zlasti na točke od 116 do 140 izpodbijane sodbe.

( 12 ) Očitki EPSU se nanašajo na točke 69, 73, 89, 96 in 100 izpodbijane sodbe.

( 13 ) Očitki EPSU se nanašajo na točki 69 in 89 izpodbijane sodbe. Poleg tega naj ugotovitev iz točke 96 te sodbe ne bi bila združljiva, prvič, z ukrepi, sprejetimi na podlagi te določbe, ki naj bi bili po naravi zakonodajni, in drugič, s sodno prakso, ki izhaja iz sodbe z dne 8. septembra 2011, Hennings in Mai (C‑297/10 in C‑298/10, EU:C:2011:560, točka 66).

( 14 ) C‑643/15 in C‑647/15, EU:C:2017:631.

( 15 ) Očitek se nanaša na točko 62 izpodbijane sodbe.

( 16 ) EPSU izpodbija pristop, ki ga je Splošno sodišče uporabilo v točkah 62, 63, od 69 do 82, 87, 89, 99, 100 in 109 izpodbijane sodbe.

( 17 ) C‑409/13, EU:C:2015:217, točka 70.

( 18 ) EPSU napotuje na točke 34, od 63 do 81 in 93 izpodbijane sodbe.

( 19 ) V točkah 34 in 74 izpodbijane sodbe.

( 20 ) Očitki EPSU se nanašajo na točke od 74 do 77, 87 in 96 izpodbijane sodbe.

( 21 ) T‑135/96, EU:T:1998:128, točka 84.

( 22 ) Očitki EPSU se nanašajo na točke 82 in od 94 do 98 izpodbijane sodbe. Politična „diskrecijska“ pravica naj bi učinkovala tako, da bi bila Svetu odvzeta možnost izvajanja njegove pristojnosti za (ne)sprejetje sklepa na podlagi člena 155(2) PDEU, izničena bi bila avtonomija partnerjev, Komisiji pa bi bilo dodeljeno mesto ob pogajalski mizi skupaj s socialnimi partnerji. Pristop, ki ga je Splošno sodišče uporabilo v zvezi z nadzorom Komisije nad primernostjo, naj bi posegel v avtonomijo socialnih partnerjev in kršil njihove temeljne pravice, saj naj bi bil ta nadzor omejen na sporazume, sklenjene zunaj postopka posvetovanja, določenega s Pogodbo.

( 23 ) V zvezi s tem naj bi bila z „drugim“ postopkom, določenim v členih 154 in 155 PDEU, socialnim partnerjem podeljena naloga, da se avtonomno pogajajo o vsebini sporazuma, jo pripravijo in odobrijo, medtem ko naj ne bi obstajal podoben postopek, na podlagi katerega bi lahko Parlament avtonomno pripravil vsebino zakonodajnega predloga.

( 24 ) Glej zlasti točko 64 in naslednje izpodbijane sodbe, še zlasti točko 69 te sodbe.

( 25 ) Glej sklep z dne 9. marca 2007, Schneider Electric/Komisija (C‑188/06 P, EU:C:2007:158, točka 64). Glej v tem smislu tudi sodbi z dne 28. junija 2005, Dansk Rørindustri in drugi/Komisija (C‑189/02 P, C‑202/02 P, od C‑205/02 P do C‑208/02 P in C‑213/02 P, EU:C:2005:408, točka 148), in z dne 19. aprila 2007, UUNT/Celltech (C‑273/05 P, EU:C:2007:224, točki 56 in 57), ter sklep z dne 23. februarja 2006, Piau/Komisija (C‑171/05 P, EU:C:2006:149, točka 86).

( 26 ) Glej v zvezi s tem sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Szpunarja v zadevi LL/Parlament (C‑326/16 P, EU:C:2017:605, točka 69).

( 27 ) Glej točko 48 izpodbijane sodbe.

( 28 ) Glej zlasti sodbi z dne 17. novembra 1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, točka 12), in z dne 26. februarja 2019, Rimšēvičs in ECB/Latvija (C‑202/18 in C‑238/18, EU:C:2019:139, točka 45).

( 29 ) Kot bo pojasnjeno v točki 54 in naslednjih teh sklepnih predlogov, je razlaga, po kateri člen 155(2) PDEU ne pomeni obveznega pravila, podkrepljena z zgodovino njegovega izoblikovanja.

( 30 ) Po deskriptivistični teoriji se sedanjik v povednem naklonu ujema s samo funkcijo prava, ki je določiti položaj vsakogar (glej v zvezi s tem Villey, M., „De l'indicatif dans le droit“, Archives de philosophie du droit, Dalloz, Pariz, zvezek 19, 1974, str. 33–61). Kot navaja Cornu, G., bi lahko povedni naklon „napeljeval na to, da navedeno pravilo ni samovoljno odrejeno, temveč je naravno utemeljeno, da je pravo blizu naravi stvari“ (Cornu, G., Pariz, Linguistique juridique, Montchrestien, Pariz, 1990, str. 271).

( 31 ) Zdi se mi, da v skladu s členom 153(1) in (2) PDEU ter členom 155(2) PDEU v povezavi s členom 16(3) PEU ta sporazum spada na področje, urejeno s členom 153 PDEU, na katerem lahko Svet Evropske unije odloča s kvalificirano večino.

( 32 ) Na primer v španščini: „La aplicación de los acuerdos celebrados a nivel de la Unión se realizará, ya sea según […] ya sea […]“; v nemščini: „Die Durchführung der auf Unionsebene geschlossenen Vereinbarungen erfolgt entweder […] oder […]“; v estonščini: „Liidu tasandil sõlmitud kokkuleppeid rakendatakse tööturu osapoolte ja liikmesriikide kehtivate menetluste või tavade kohaselt, artiklis 153 käsitletud küsimustes aga allakirjutanute ühisel taotlusel“; v italijanščini: „Gli accordi conclusi a livello dell'Unione sono attuati secondo le procedure e […] o, e […]“; v nizozemščini: „De tenuitvoerlegging van de op het niveau van de Unie gesloten overeenkomsten geschiedt hetzij […], hetzij […]“; v portugalščini: „Os acordos celebrados ao nível da União serão aplicados, quer […] quer, […]“, in v finščini: „Unionin tasolla tehdyt sopimukset pannaan täytäntöön joko työmarkkinaosapuolten ja jäsenvaltioiden omien menettelyjen ja käytäntöjen mukaisesti tai […]“.

( 33 ) Glej Franssen, E., Legal Aspects of the European Social Dialogue, Intersentia, Antwerpen, 2002, str. 287–288.

( 34 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 14. aprila 2015, Svet/Komisija (C‑409/13, EU:C:2015:217).

( 35 ) EU:T:1998:128.

( 36 ) Glej Dorssemont, F., poglavje 1: „Some Reflections on the Origin, Problems and Perspectives of the European Social Dialogue“, v Vos (de), Marc, A Decade Beyond Maastricht: The European Social Dialogue Revisited, Kluwer Law International, Haag, 2003, str. 29.

( 37 ) Člen 288 PDEU določa, da „[z]a izvajanje pristojnosti Unije institucije sprejemajo uredbe, direktive, sklepe, priporočila in mnenja“.

( 38 ) Glej Dorssemont, F., navedeno v opombi 36 zgoraj, str. 29.

( 39 ) Prav tam, str. 29 in 30.

( 40 ) V skladu s pravno teorijo namreč obstajajo nekateri akti, ki po naravi niso zakonodajni in so sprejeti neposredno na podlagi PDEU. Glej Best, E., „Legislative Procedures after Lisbon: Fewer, Simpler, Clearer“, Maastricht Journal of European and Comparative Law, 2007, 15, št. 1, str. 93.

( 41 ) Glej zlasti Direktivo Sveta 97/81/ES z dne 15. decembra 1997 o okvirnem sporazumu o delu s krajšim delovnim časom, sklenjenim med UNICE, CEEP in ETUC (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 3, str. 267); Direktivo Sveta 96/34/ES z dne 3. junija 1996 o okvirnem sporazumu o starševskem dopustu, sklenjenem med UNICE, CEEP in ETUC (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 2, str. 285) in Direktivo Sveta 1999/70/ES z dne 28. junija 1999 o okvirnem sporazumu o delu za določen čas, sklenjenem med ETUC, UNICE in CEEP (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 3, str. 368).

( 42 ) Glej Dorssemont, F., navedeno v opombi 36 zgoraj, str. 17.

( 43 ) Koster, J.-V., „Le dialogue social européen à l'épreuve de la ,modernisation‘ du marché du travail“, Revue française des affaires sociales, št. 1, 2012, str. 62–79. Za splošen in zgodovinski pregled glej Barnard, C., EU Employment Law, Oxford European Union Law Library, Oxford 2012, str. 713 in naslednje.

( 44 ) Enotni evropski akt, podpisan 17. februarja 1986 v Luxembourgu in 28. februarja 1986 v Haagu, ki je začel veljati 1. julija 1987, je s členom 22 dopolnil Pogodbo EGS, tako da je bil vanjo vstavljen člen 118 B. Za zgodovinski pregled glej Pochet, P., in Degryse, C., „The European Social Dialogue: What Is the Role of Employers and What Are the Hopes for the Future?“, v: Vandenbroucke, F., Barnard, C., in De Baere, G., (uredniki), A European Social Union after the Crisis, Cambridge University Press, Cambridge, 2017, str. 211–237.

( 45 ) Glej Henni, A., „Le dialogue social européen. Enjeux, structures, résultats“, Courrier hebdomadaire du CRISP, 2001, zvezek 1741, št. 36, str. 5–50.

( 46 ) Sporazum, sklenjen med državami članicami Evropske skupnosti razen Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska (UL 1992, C 191, str. 91). Natančneje, po eni strani sta člen 3, od (2) do (4), in člen 4 Sporazuma o socialni politiki določala postopek, ki je zdaj vključen v člen 154, od (2) do (4), PDEU. Po drugi strani so bili na podlagi člena 4(1) Sporazuma o socialni politiki (postal člen 155(1) PDEU) socialni partnerji pooblaščeni za to, da so od Komisije zahtevali, naj predlaga izvajanje tega sporazuma s strani Sveta v skladu s členom 4(2) sporazuma o socialni politiki (postal člen 155(2) PDEU).

( 47 ) V zvezi z izvajanjem sporazumov, sklenjenih med socialnimi partnerji na podlagi člena 139 Pogodbe ES, glej Deinert, O., „Modes of Implementing European Collective Agreements and Their Impact on Collective Autonomy“, Industrial Law Journal, zvezek 32, št. 4, december 2003, str. 317–325.

( 48 ) Sporazum, ki so ga podpisali ETUC, UNICE in CEEP. S tem sporazumom je bilo predlagano preoblikovanje člena 118(4) ter členov 118 A in 118 B Pogodbe EGS.

( 49 ) Henni, A., „Le dialogue social européen. Enjeux, structures, résultats“, Courrier hebdomadaire du CRISP, zvezek 1741, št. 36, 2001, str. 5–50.

( 50 ) Glej zlasti njena sporočila COM(93) 600 final z dne 14. decembra 1993 o izvajanju Protokola o socialni politiki, ki jo je Komisija predstavila Svetu in Evropskemu parlamentu; COM(1998) 322 final z dne 20. maja 1998, „Prilagajanje in spodbujanje socialnega dialoga na ravni Skupnosti“, ter COM(2002) 341 final z dne 26. junija 2002, „Evropski socialni dialog, posodobitev in sprememba“.

( 51 ) Mias, A., „Du dialogue social européen au travail législatif communautaire: Maastricht, ou le syndical saisi par le politique“, Droit et société, 2004, št. 58, str. 657–682.

( 52 ) Iz informativnega poročila francoskega senata, izdelanega leta 2017, je razvidno, da je bilo od leta 1992 v posvetovanje, določeno s členom 154 PDEU, predloženih približno 30 tem in da je Komisija 87 popisanim organizacijam (od tega 65 organizacij delodajalcev, večinoma sektorskih, in 22 sindikalnih organizacij) dala na voljo šest tednov za predložitev stališč med prvim in nato drugim posvetovanjem. Poročilo je na voljo na spletnem mestu https://www.senat.fr/rap/r16-556-1/r16-556-130.html.

( 53 ) Glej Didry, C., „L'émergence du dialogue social en Europe: retour sur une innovation institutionnelle méconnue“, Année sociologique, 2009, zvezek 59, št. 2, str. 417–447. Na voljo na spletnem mestu https://www.cairn.info/revue-l-annee-sociologique-2009-2-page-417.htm.

( 54 ) Ta določba predvideva možnost podaljšanja, o kateri se skupaj odločijo zadevni socialni partnerji in Komisija.

( 55 ) Glej točki 73 in 74 izpodbijane sodbe.

( 56 ) Glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 17. junija 1998, UEAPME/Svet (T‑135/96, EU:T:1998:128, točka 84), v skladu s katero socialni partnerji, ko sklenejo sporazum, za katerega skupno zahtevajo izvajanje na ravni Unije, skupno zahtevo naslovijo na Komisijo, ki nato ponovno pridobi nadzor nad postopkom in preuči, ali mora v zvezi s tem predložiti predlog Svetu.

( 57 ) Glej točko 51 teh sklepnih predlogov.

( 58 ) T‑135/96, EU:T:1998:128.

( 59 ) UNICE, CEEP in ETUC.

( 60 ) Direktiva Sveta z dne 3. junija 1996 o okvirnem sporazumu o starševskem dopustu, sklenjenem med UNICE, CEEP in ETUC (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 2, str. 285).

( 61 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 17. junija 1998, UEAPME/Svet (T‑135/96, EU:T:1998:128, točke od 4 do 11).

( 62 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 17. junija 1998, UEAPME/Svet (T‑135/96, EU:T:1998:128, točke od 83 do 90).

( 63 ) T‑135/96, EU:T:1998:128.

( 64 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 17. junija 1998, UEAPME/Svet (T‑135/96, EU:T:1998:128, točki 110 in 111).

( 65 ) Za vzporednice glej opombo 46 teh sklepnih predlogov.

( 66 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 17. junija 1998, UEAPME/Svet (T‑135/96, EU:T:1998:128, točka 71 in naslednje, zlasti točki 84 in 85).

( 67 ) Glej točki 55 in 56 teh sklepnih predlogov.

( 68 ) Glej po analogiji sodbi z dne 16. februarja 2017, Margarit Panicello (C‑503/15, EU:C:2017:126, točka 37 in navedena sodna praksa), in z dne 14. aprila 2015, Svet/Komisija (C‑409/13, EU:C:2015:217, točka 70).

( 69 ) Glej zlasti sodbi z dne 14. aprila 2015, Svet/Komisija (C‑409/13, EU:C:2015:217, točki 70 in 74), in z dne 19. decembra 2019, Puppinck in drugi/Komisija (C‑418/18 P, (EU:C:2019:1113, točka 59).

( 70 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 22. maja 1990, Parlament/Svet (70/88, EU:C:1990:217, točka 19).

( 71 ) V zvezi z učinkom inter partes glej Hasselbalch, O., „European Collective Agreements“, v: Olsen, B. E., in Søensen, K. E., Regulation in the EU, Thomson, Köbenhavn, 2006, str. 381–384.

( 72 ) Glej nazadnje zlasti Direktivo Sveta 2010/18/EU z dne 8. marca 2010 o izvajanju revidiranega okvirnega sporazuma o starševskem dopustu, sklenjenega med BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP in ETUC, ter o razveljavitvi Direktive 96/34/ES (UL 2010, L 68, str. 13); Direktivo Sveta 2014/112/EU z dne 19. decembra 2014 o izvajanju Evropskega sporazuma o nekaterih vidikih organizacije delovnega časa za prevoz po celinskih plovnih poteh, sklenjenega med Evropsko zvezo za plovbo po celinskih vodah (EBU), Evropsko organizacijo kapitanov (ESO) in Evropsko federacijo delavcev v prometu (ETF) (UL 2014, L 367, str. 86); Direktivo Sveta 2010/32/EU z dne 10. maja 2010 o izvajanju okvirnega sporazuma o preprečevanju poškodb z ostrimi pripomočki v bolnišnicah in zdravstvenem sektorju, ki sta ga sklenila HOSPEEM in EPSU (UL 2010, L 134, str. 66) ter Direktivo Sveta 2009/13/ES z dne 16. februarja 2009 o izvajanju Sporazuma, sklenjenega med Združenjem ladjarjev Evropske skupnosti (ECSA) in Evropsko federacijo delavcev v prometu (ETF) o Konvenciji o delovnih standardih v pomorstvu iz leta 2006, ter o spremembi Direktive 1999/63/ESE (UL 2009, L 124, str. 30).

( 73 ) Glej Deinert, O., „Self-Executing Collective Agreements in EC Law“, v: Vos (de), Marc, A Decade Beyond Maastricht: The European Social Dialogue Revisited, Kluwer Law International, Haag, 2003, str. 48.

( 74 ) Glej sodbo z dne 6. septembra 2017, Slovaška in Madžarska/Svet (C‑643/15 in C‑647/15, EU:C:2017:631, točka 62).

( 75 ) Za splošen in zgodovinski pregled glej Barnard, C., EU Employment Law, Oxford European Union Law Library, Oxford, 4. izdaja, 2012, str. 713 in naslednje, ter Bercusson, B., European Labour Law, Cambridge University Press, Cambridge, 2. izdaja, 2009, str. 126 in naslednje.

( 76 ) Sporočilo Komisije, naslovljeno „Evropski socialni dialog, posodobitev in sprememba“ (COM(2002) 341 final z dne 26. junija 2002, str. 6).

( 77 ) Ta določba se – v nasprotju s členom 154 PDEU, ki je zavezujoč samo za Komisijo – uporablja za Unijo in na podlagi člena 13 PEU za vse institucije.

( 78 ) Glej točko 51 teh sklepnih predlogov.

( 79 ) Poleg tega bi bila socialnim partnerjem po tej predpostavki podeljena moč, da Komisijo prisilijo k ukrepanju na področju socialne politike, medtem ko je s členom 225 PDEU Parlamentu priznana zgolj pravica, da od Komisije zahteva predložitev predloga in da je obveščen o razlogih, če se ta odloči, da ga ne bo predložila. Enako velja za Svet v skladu s členom 241 PDEU.

( 80 ) T‑135/96, EU:T:1998:128.

( 81 ) Očitki EPSU se nanašajo na točke od 31 do 33, 78, 79, od 109 do 112, 122 in 133 izpodbijane sodbe.

( 82 ) T‑135/96, EU:T:1998:128.

( 83 ) Glej točko 112 izpodbijane sodbe.

( 84 ) Glej zlasti sodbo z dne 6. septembra 2017, Slovaška in Madžarska/Svet (C‑643/15 in C‑647/15, EU:C:2017:631, točka 124 in navedena sodna praksa).

( 85 ) V sklepnih predlogih, ki sem jih predstavil pred kratkim, sem že imel priložnost poudariti, da se je v sodni praksi štelo, da zakonodaja na področju javnih uslužbencev vključuje politične, gospodarske in socialne odločitve ter da mora zakonodajalec, ki je sprejel Kadrovske predpise, torej opraviti kompleksne presoje in ocene, pri katerih ima široko polje proste presoje (v zvezi z obsegom sodnega nadzora glej moje sklepne predloge v združenih zadevah Alvarez y Bejarano in drugi/Komisija in Svet (C‑517/19 P in C‑518/19 P, EU:C:2020:848, točka 36)).

( 86 ) Glej sodbo z dne 19. novembra 1998, Združeno kraljestvo/Svet (C‑150/94, EU:C:1998:547, točka 54).

( 87 ) Glej točko 69 teh sklepnih predlogov.

( 88 ) Glej zlasti sodbi z dne 22. novembra 2001, Nizozemska/Svet (C‑110/97, EU:C:2001:620, točka 62), in z dne 2. julija 2009, Bavaria in Bavaria Italia (C‑343/07, EU:C:2009:415, točka 82).

( 89 ) Sodba z dne 19. decembra 2019 (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113).

( 90 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 19. decembra 2019, Puppinck in drugi/Komisija (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, točke od 87 do 97).

( 91 ) Sporočilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu z dne 14. decembra 1993 o izvajanju Protokola o socialni politiki (COM(93) 600 final); Sporočilo Komisije z dne 18. septembra 1996 v zvezi z razvojem socialnega dialoga na ravni Skupnosti (COM(96) 448 final); Sporočilo Komisije z dne 20. maja 1998, „Prilagoditev in spodbujanje socialnega dialoga na ravni Skupnosti“ (COM(1998) 322 final), ter Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij z dne 2. oktobra 2013, „Program ustreznosti in uspešnosti predpisov (REFIT): rezultati in naslednji koraki“ (COM(2013) 685 final).

( 92 ) Ta pritožbeni razlog se nanaša na točke od 116 do 140 izpodbijane sodbe.

( 93 ) Sodba z dne 17. septembra 2020, Rosneft in drugi/Svet (C‑732/18 P, neobjavljena, EU:C:2020:727, točka 77 in navedena sodna praksa).

( 94 ) Glej sodbo z dne 17. septembra 2020, Rosneft in drugi/Svet (C‑732/18 P, neobjavljena, EU:C:2020:727, točka 77 in navedena sodna praksa).

( 95 ) Glej sodbo z dne 21. novembra 1991, Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:438, točka 14).

( 96 ) Glej sodbo z dne 10. julija 2008, Bertelsmann in Sony Corporation of America/Impala (C‑413/06 P, EU:C:2008:392, točka 181).

( 97 ) Glej točko 97 teh sklepnih predlogov.

( 98 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 14. aprila 2015, Svet/Komisija (C‑409/13, EU:C:2015:217, točka 79).

( 99 ) Glej točko 137 izpodbijane sodbe.

( 100 ) EPSU se sklicuje na dopisa z dne 9. marca 2016 in 3. februarja 2017 ter na ustno komunikacijo, ki je potekala 15. novembra 2016.

( 101 ) Glej opombo 91 teh sklepnih predlogov.

( 102 ) Glej točko 106 tožbe na prvi stopnji.

( 103 ) Glej točke od 29 do 39 tožbe na prvi stopnji.

( 104 ) Glej zlasti sodbo z dne 21. septembra 2010, Švedska in drugi/API in Komisija (C‑514/07 P, C‑528/07 P in C‑532/07 P, EU:C:2010:541, točka 126 in navedena sodna praksa).

( 105 ) V skladu s sodno prakso Sodišča ima pravico do sklicevanja na varstvo legitimnih pričakovanj, ki izhaja iz načela pravne varnosti, vsak posameznik, ki je v položaju, iz katerega izhaja, da mu je uprava Unije vzbudila utemeljena pričakovanja. Zagotovila, ki lahko vzbudijo taka pričakovanja, so natančne, brezpogojne in usklajene informacije pooblaščenih in zanesljivih virov ne glede na obliko, v kateri so bile sporočene. Nasprotno pa se nihče ne more sklicevati na kršitev tega načela, kadar ni natančnih zagotovil, ki bi mu jih dala uprava (sodba z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, točka 153 in navedena sodna praksa)).

( 106 ) Glej točke od 86 do 90 teh sklepnih predlogov.

( 107 ) Zlasti je treba navesti člen 45(4) PDEU, ki določa, da lahko organi držav članic dostop do nekaterih javnih zaposlitev pridržijo za svoje državljane. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča se to nanaša na tista delovna mesta, ki vključujejo neposredno ali posredno sodelovanje pri izvrševanju pooblastil na podlagi javnega prava, in dolžnosti, katerih namen je varovati splošni interes države ali drugih javnih organov.

( 108 ) Člen 5(3) PEU določa, da v skladu z načelom subsidiarnosti Unija deluje na področjih, ki niso v njeni izključni pristojnosti, le če in kolikor države članice ciljev predlaganih ukrepov ne morejo zadovoljivo doseči, temveč se zaradi obsega ali učinkov predlaganih ukrepov lažje dosežejo na ravni Unije. Medinstitucionalni sporazum med Evropskim parlamentom, Svetom Evropske unije in Evropsko komisijo o boljši pripravi zakonodaje z dne 13. aprila 2016 (UL 2016, L 123, str. 1) v točki 13 določa, da bo Komisija „izvedla ocene učinka svojih zakonodajnih […] pobud, […] za katere se predvideva, da bi lahko imeli znatne gospodarske, okoljske ali socialne učinke“, vendar je ta točka omejena zgolj na zakonodajne akte in na odnose med institucijami.

( 109 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 24. januarja 2013, Frucona Košice/Komisija (C‑73/11 P, točke od 87 do 90 in navedena sodna praksa).

( 110 ) Direktiva 2002/14/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. marca 2002 o določitvi splošnega okvira za obveščanje in posvetovanje z delavci v Evropski skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 4, str. 219); Direktiva 2009/38/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. maja 2009 o ustanovitvi Evropskega sveta delavcev ali uvedbi postopka obveščanja in posvetovanja z delavci v družbah ali povezanih družbah na območju Skupnosti (UL 2009, L 122, str. 28) in Direktiva Sveta 2001/86/ES z dne 8. oktobra 2001 o dopolnitvi Statuta evropske družbe glede udeležbe delavcev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 4, str. 272).

( 111 ) Direktiva Sveta 2001/23/ES z dne 12. marca 2001 o približevanju zakonodaje držav članic v zvezi z ohranjanjem pravic delavcev v primeru prenosa podjetij, obratov ali delov podjetij ali obratov (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 4, str. 98).