SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

NIILA JÄÄSKINENA,

predstavljeni 19. marca 2015( )

Združeni zadevi C‑25/14 in C‑26/14

Union des syndicats de l’immobilier (UNIS)

proti

Ministre du Travail, de l’Emploi, de la Formation professionnelle et du Dialogue social,

Syndicat national des résidences de tourisme (SNRT) in drugim

in

Beaudout Père et Fils SARL

proti

Ministre du Travail, de l’Emploi, de la Formation professionnelle et du Dialogue social,

Confédération nationale de la boulangerie et boulangerie‑pâtisserie française,

Fédération générale agroalimentaire FGA – CFDT in drugim

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Conseil d’État (Francija))

„Člen 56 PDEU – Svoboda opravljanja storitev – Načeli enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije – Zahteva po preglednosti – Področje uporabe te zahteve – Nacionalne kolektivne pogodbe – Sistem dodatnega kolektivnega zavarovanja – Določitev ene same zavarovalnice, ki upravlja ta sistem, s strani socialnih partnerjev – Razširitev tega sistema z ministrskim odlokom na vse delavce in delodajalce v zadevni panogi“

I – Uvod

1. V teh združenih zadevah so socialni partnerji najprej s pogajanji dosegli kolektivne sporazume o uvedbi sistema dodatnega kolektivnega zavarovanja, zlasti za kritje stroškov zdravstvenih storitev, in v teh sporazumih brez razpisnega postopka določili eno samo zavarovalnico. Nato so državni organi s postopkom razširitve določili, da je vključitev v te sisteme obvezna za vse delavce in delodajalce v zadevni panogi.

2. Glavno pravno vprašanje v teh zadevah je, ali se sodna praksa v zvezi z razlago člena 56 PDEU ter načelom enakega obravnavanja in zahtevo po preglednosti, ki iz njega izhaja, ki jo je Sodišče razvilo zlasti na področju koncesij za storitve, lahko smiselno uporablja za opisani postopek razširitve.

3. Ta predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ju je vložilo Conseil d’État (Francija), izvirata iz tožb, s katerima Union des syndicats de l’immobilier (UNIS) (zveza sindikatov nepremičninskega sektorja, v nadaljevanju: zveza UNIS) v zadevi C‑25/14 in Beaudout Père et Fils SARL (v nadaljevanju: družba Beaudout) v zadevi C‑26/14 predlagata razglasitev ničnosti dveh odlokov ministra za delo, zaposlovanje in zdravje o izvedbi te razširitve kolektivnih sporazumov. Nanašata se na vprašanje, ali morebitna zahteva po preglednosti, ki izhaja iz člena 56 PDEU, velja za odločitev javnih organov o razširitvi, s katero se gospodarskemu subjektu podeli izključna pravica( ). Ti zadevi se tako uvrščata v okvir zadeve, v kateri je bila izdana sodba AG2R Prévoyance,( ) v delu, v katerem se zahteva presoja istega sistema, to je sistema, ki je predmet zadeve C‑26/14, z vidika temeljnih svoboščin, zlasti svobode opravljanja storitev, in ne z vidika pravil o konkurenci prava Unije.

II – Francoski pravni okvir

4. V Franciji se stroški zdravstvenih storitev, ki zaposlenim nastanejo zaradi bolezni ali nezgode, delno krijejo iz osnovnega sistema socialnega varstva. Preostali del stroškov, ki jih mora kriti zavarovanec, se lahko delno povrne iz dodatnega zdravstvenega zavarovanja.

5. Upoštevne določbe francoskega prava so določbe zakonika o socialni varnosti in določbe zakonika o delovnih razmerjih.

6. Na podlagi člena L. 911-1 zakonika o socialni varnosti se lahko kolektivna jamstva, do katerih so upravičeni delavci, med drugim določijo s kolektivno pogodbo ali sporazumom, katerega določbe praviloma veljajo le za člane reprezentativnih organizacij delodajalcev in delavcev, ki so se o kolektivni pogodbi ali sporazumu pogajale in ga (jo) sklenile. Člen L. 911-3 tega zakonika določa, da se ti sporazumi vseeno lahko razširijo z odlokom pristojnega ministra.

7. Člen L. 912-1 zakonika o socialni varnosti, kakor je veljal od 24. junija 2006 do 25. decembra 2013, določa, da „[k]adar je v panožnih ali medpanožnih sporazumih iz člena L. 911-1 predvidena razpršitev tveganj – pri čemer sporazumi urejajo zavarovanje teh tveganj pri eni ali več organizacijah iz člena 1 zakona št. 89‑1009 […] ali pri enem ali več zavodih, navedenih v členu L. 370-1 zakonika o zavarovanju, v katere se obvezno vključijo podjetja, ki spadajo na področje uporabe teh sporazumov – ti sporazumi vključujejo določbo, s katero je določeno, pod katerimi pogoji in kako pogosto je mogoče ponovno pregledati pravila ureditve razpršitve tveganj. Ponovni pregled je treba opraviti vsaj vsakih pet let“.( )

8. Postopek razširitve pogodbe ali sporazuma ureja zakonik o delovnih razmerjih, zlasti členi L. 2261‑15, L. 2261‑19, L. 2261‑24, L. 2261‑25, L. 2261‑27 in D. 2261‑3. Iz njih je razvidno, da se lahko panožne pogodbe in panožni ali medpanožni sporazumi, ki jih sklene paritetni odbor, ter njihovi dodatki in priloge pod določenimi pogoji razširijo z odlokom pristojnega ministra, s katerim postanejo obvezni za vse delavce in delodajalce, ki spadajo na področje uporabe zadevne pogodbe ali sporazuma. Pred tem se mora minister posvetovati z nacionalno komisijo za kolektivna pogajanja, ki mora izdati pozitivno obrazloženo mnenje. Če temu utemeljeno ugovarjata vsaj dve združenji delodajalcev ali dve združenji delavcev, zastopani v tej komisiji, se minister z njo lahko ponovno podrobno posvetuje in na podlagi novega mnenja odloči o razširitvi.

9. Člen L. 2261-25 zakonika o delovnih razmerjih določa:

„Minister, pristojen za delo, lahko po izdaji obrazloženega mnenja nacionalne komisije za kolektivna pogajanja odloči, da se razširitev ne nanaša na določbe, ki bi bile v nasprotju z zakonskimi določbami.

Prav tako lahko določi, da se razširitev ne nanaša na določbe, ki na zadevnem področju uporabe ne ustrezajo panogi oziroma panogam, saj jih je mogoče izločiti iz pogodbe oziroma sporazuma, ne da bi bila s tem spremenjena njuna sistematika

[…]“

10. Člen D. 2261‑3 zakonika o delovnih razmerjih določa:

„Če je predviden odlok o razširitvi, se v Uradnem listu Francoske republike predhodno objavi obvestilo. To obvestilo je poziv zainteresiranim organizacijam in osebam, da predstavijo svoja stališča. V njem je navedeno, kje je deponirana pogodba ali sporazum in kateri službi je treba predložiti stališča.

Zainteresirane organizacije ali osebe morajo stališča predložiti v petnajstih dneh po objavi obvestila.“

11. Člen 1 zakona št. 89-1009 z dne 31. decembra 1989 o okrepitvi jamstev za zavarovane osebe v zvezi z nekaterimi tveganji( ) določa:

„Določbe tega naslova se uporabljajo za preventivne dejavnosti in zavarovanje za primer smrti, poseganja v fizično integriteto osebe ali materinstva ali za primer delovne nezmožnosti, invalidnosti ali brezposelnosti. Za izvajanje zavarovalnih dejavnosti iz prvega odstavka so pooblaščene samo naslednje organizacije:

(a) podjetja, ki jih ureja zakonik o zavarovanju;

(b) zavodi iz naslova III knjige VII zakonika o socialni varnosti;

(c) institucije iz oddelka 4 poglavja II naslova II knjige VII kmetijskega zakonika;

(d) vzajemne zavarovalnice iz zakonika o vzajemnem zavarovanju.“

III – Dejansko stanje, spora o glavni stvari, vprašanje za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem

12. V zvezi z zadevo C‑25/14 je bila nacionalna kolektivna pogodba za nepremičninski sektor sklenjena 9. septembra 1988. Sistem obveznega kolektivnega zavarovanja za primer smrti, nezmožnosti za delo in invalidnosti ter obvezni sistem povračila stroškov zdravstvenih storitev sta bila uvedena z dodatkom št. 48 z dne 23. novembra 2010 in dodatkoma št. 49 in 50 z dne 17. maja 2011 k tej kolektivni pogodbi. V členu 17 tega dodatka št. 48 je za triletno obdobje kot edina zavarovalnica za zagotavljanje pravic iz teh dveh sistemov imenovana Institution de prévoyance du Groupe Mornay.

13. Minister za delo, zaposlovanje in zdravje je z odlokom z dne 13. julija 2011 predpisal, da so ti dodatki št. 48, 49 in 50 obvezni za vse delavce in delodajalce v zadevni panogi.

14. V zvezi z zadevo C‑26/14 je bila nacionalna kolektivna pogodba za pekarski in pekarsko-slaščičarski sektor (obrtna podjetja) sklenjena 19. marca 1976. Sistem dodatnega povračila stroškov zdravstvenih storitev za delavce v tej panogi je bil uveden z dodatkom št. 83 z dne 24. aprila 2006 k tej pogodbi na podlagi razpršitve zavarovanih tveganj in obvezne vključitve delodajalcev. Z istim dodatkom je bil zavod za upravljanje kolektivnih zavarovanj AG2R Prévoyance (v nadaljevanju: zavod AG2R) določen kot edini upravljavec tega sistema. S členom 6 dodatka št. 100 z dne 27. maja 2011 je bil zavod AG2R ponovno določen kot zavarovalnica za ta sistem za petletno obdobje.

15. Minister za delo, zaposlovanje in zdravje je z odlokom z dne 23. decembra 2011 predpisal, da je ta dodatek št. 100 obvezen za vse delavce in delodajalce v zadevni panogi.

16. Zveza UNIS in družba Beaudout s tožbama, ki sta ju vložili pri Conseil d’État 23. septembra 2011 oziroma 24. februarja 2012, predlagata razglasitev ničnosti ministrskih odlokov o razširitvi z dne 13. julija 2011 oziroma 23. decembra 2011.

17. Zveza UNIS in družba Beaudout sta med drugimi tožbenimi razlogi navedli, da sta bili zavarovalnici za zadevna sistema dodatnega socialnega varstva določeni v nasprotju z zahtevo po preglednosti, ki izhaja iz člena 56 PDEU, kot ga razlaga Sodišče. V zvezi s tem sta se zveza UNIS in družba Beaudout oprli zlasti na sodbo Sporting Exchange,( ) v kateri naj bi Sodišče to zahtevo po preglednosti opredelilo kot nujni pogoj pravice države članice, da podeli enemu gospodarskemu subjektu izključno pravico za opravljanje gospodarske dejavnosti, ne glede na način izbire tega subjekta.

18. Po mnenju predložitvenega sodišča je treba Institution de prévoyance du groupe Mornay in zavod AG2R, čeprav dejavnosti opravljata z nepridobitnim namenom in čeprav njuno delovanje temelji na načelu solidarnosti, šteti za podjetji, ki opravljata gospodarsko dejavnost in ki so ju socialni partnerji izbrali izmed podjetij, s katerimi sta v konkurenčnem položaju na trgu zavarovalnih storitev, ki jih ponujata.

19. Predložitveno sodišče meni, da je odgovor na tožbena razloga, ki se nanašata na kršitev zahteve po preglednosti, odvisen od tega, ali je spoštovanje te zahteve obvezen pogoj za razširitev, kakršna se obravnava v postopkih v glavni stvari, in da je to vprašanje odločilno za rešitev sporov, o katerih mora odločiti.

20. Ker je Conseil d’État podvomilo o razlagi člena 56 PDEU, je s sklepoma z dne 30. decembra 2013 prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje v obeh zadevah predložilo enako vprašanje:

„Ali je upoštevanje zahteve po preglednosti, ki izhaja iz člena 56 [PDEU], obvezni pogoj za to, da država članica kolektivni sporazum, s katerim je upravljanje sistema obveznih dodatnih kolektivnih zavarovanj za zaposlene dodeljeno enemu samemu subjektu, ki so ga izbrali socialni partnerji, razširi na vsa podjetja neke panoge?“

21. Pisna stališča so predložili zveza UNIS, družba Beaudout, Syndicat national des résidences de tourisme (SNRT) in drugi (nacionalni sindikat sektorja turističnih naselij, v nadaljevanju: sindikat SNRT) Confédération nationale de la boulangerie et boulangerie‑pâtisserie française (nacionalna konfederacija francoskih pekarskih in pekarsko-slaščičarskih podjetij), Fédération générale agroalimentaire FGA – CFDT (agroživilska federacija CFDT) in drugi, francoska in belgijska vlada ter Evropska komisija, ki so se vsi udeležili obravnave 22. januarja 2015.

IV – Analiza

A – Uvodne ugotovitve

22. Najprej naj pojasnim, da se vprašanje Conseil d’État nanaša na postopek, s katerim država članica kolektivni sporazum, ki vključuje določitev ene same zavarovalnice, razširi na vsa podjetja v panogi, in ne na to, kako so socialni partnerji izbrali ta gospodarski subjekt. Kljub temu se mi zdi očitno, da se pri analizi skladnosti zadevnih odločitev z določbami, ki se nanašajo na svobodo opravljanja storitev, ne sme prezreti postopka, ki so ga uporabili socialni partnerji in je pogoj za to odločitev, saj pristojni minister v odločitvi o razširitvi ne sme izbrati drugega zavoda za upravljanje kolektivnih zavarovanj, kot so ga izbrali socialni partnerji.

23. Nekatere stranke, ki so predložile pisna stališča, so poudarile pomen pogodbene svobode in pravice do kolektivnih pogajanj. Res je, da pravico do kolektivnih pogajanj priznavajo različni mednarodni instrumenti, pri katerih so države članice sodelovale ali pa so k njim pristopile, ter instrumenti, ki so jih izdelale navedene države članice na ravni Skupnosti ali v okviru Evropske unije, kot je člen 28 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, ki ima v skladu s členom 6 PEU enako pravno veljavnost kot Pogodbi.( )

24. Uresničevanje temeljne pravice do kolektivnih pogajanj mora kljub temu biti usklajeno z zahtevami, ki izhajajo iz svobod, zaščitenih s PDEU, in v skladu z načelom sorazmernosti.( )

25. Določbe kolektivnih pogodb tako niso izvzete iz uporabe določb Pogodbe o prostem gibanju oseb. Pravice na podlagi določb Pogodbe o prostem pretoku blaga, oseb, storitev in kapitala je treba uravnotežiti s cilji socialne politike.( )

26. Kot drugo uvodno točko je treba navesti, da je bila francoska zakonodaja po vložitvi teh predlogov za sprejetje predhodne odločbe spremenjena.

27. Francoski Conseil constitutionnel je s sklepom z dne 13. junija 2013,( ) potem ko je prejelo predlog za nadzor skladnosti določb tako imenovanega „zakona za varnejše zaposlitve“( ) s francosko ustavo, določbe prvega in drugega odstavka člena L. 912-1 zakonika o socialni varnosti, ki se nanašajo na obvezno vključitev podjetij, ki spadajo na področje uporabe določenih sporazumov, v sistem dodatnega povračila stroškov za zdravstvene storitve, ki ga upravlja imenovani zavod, razglasilo za neskladne z ustavo.

28. V skladu s sklepom Conseil constitutionnel je razglasitev neustavnosti tega člena L. 912-1 začela veljati z dnem objave sklepa, to je 16. junija 2013, vendar se ne uporablja za pogodbe, sklenjene na tej podlagi, ki so bile veljavne na datum objave.

29. Člen L. 912‑1 zakonika o socialni varnosti je bil nato z zakonom št. 2013‑1203 z dne 23. decembra 2013( ) spremenjen tako, da panožni sporazumi zdaj lahko urejajo zavarovanje zadevnih tveganj, tako da priporočijo eno ali več organizacij, ki so pooblaščene, da nastopajo kot zavarovalnice. Ta člen L. 912-1, odstavek 1, določa: „pred tem priporočilom je treba zadevne organizacije ali zavode povabiti k oddaji ponudb pod pogoji, ki zagotavljajo preglednost, nepristranskost in enako obravnavanje ponudnikov, in v skladu s podrobnimi pravili iz odloka“.( )

30. Kljub temu je treba ta predloga za sprejetje predhodne odločbe preučiti ob upoštevanju zakonodaje, ki je veljala pred to spremembo.

31. Analizo bom začel s preverjanjem, ali je člen 56 PDEU upošteven za namene zadev v glavni stvari. Nato je treba pri presoji, ali je treba v tem primeru upoštevati zahtevo po preglednosti, ki v skladu z ustaljeno sodno prakso izhaja iz člena 56 PDEU, preučiti, ali ima upravljanje teh sistemov, ki sta predmet postopkov v glavni stvari, določen čezmejni interes, in upoštevati sodno prakso Sodišča v zvezi s koncesijskimi pogodbami za storitve. Analizo bom zaključil s preučitvijo, ali se razlaga člena 56 PDEU, ki se je razvila zlasti s sodno prakso v zvezi s koncesijskimi pogodbami za storitve in zahtevo po preglednosti, lahko prenese v okoliščine, ki so značilne za zadevi v glavni stvari. Nazadnje se bom izrekel o predlogu za časovno omejitev učinkov sodbe, ki jo bo izdalo Sodišče.

B – Uporaba člena 56 PDEU v obravnavanem primeru

32. Najprej je treba ugotoviti, ali zadevi v glavni stvari dejansko spadata na področje svobode opravljanja storitev. Med obravnavo sta sindikat SNRT in Confédération nationale de la boulangerie et boulangerie‑pâtisserie française trdila, da so izvajalci na področju socialne varnosti lahko le zavodi, ki imajo dovoljenje francoske države in imajo sedež v Franciji.( )

33. Naj v zvezi s tem spomnim, da lahko sistema, ki sta predmet postopka v glavni stvari, poleg zavodov za upravljanje kolektivnih zavarovanj upravljajo tudi podjetja, ki jih ureja zakonik o zavarovanjih.

34. Odkar se je iztekel rok za prenos Direktive 92/49,( ) direktive tretje generacije na področju premoženjskega zavarovanja, je za začetek in opravljanje poslov zavarovanja pogojen z dodelitvijo enotnega uradnega dovoljenja, ki ga izdajo organi države članice, v kateri ima zavarovalnica svoj statutarni sedež. To dovoljenje omogoča podjetju opravljanje poslov iz naslova svobode ustanavljanja ali svobode opravljanja storitev na celotnem ozemlju Unije. Navesti je treba, da lahko v skladu s členom L. 362-2 zakonika o zavarovanjih vsaka zavarovalnica Skupnosti s sedežem v državi članici, ki ni Republika Francija, na francoskem ozemlju prevzame ali krije nevarnosti ali obveznosti na podlagi svobodnega opravljanja storitev v skladu z dovoljenji, ki so ji jih izdali nadzorni organi njene matične države članice.

35. Sistema kolektivnega zavarovanja, ki sta predmet zadev v glavni stvari, sta dodatna sistema, tako da nista del sistema obveznega socialnega varstva. Vendar je treba dodati, da je iz sodbe Komisija/Belgija razvidno, da se lahko Direktiva 92/49, čeprav se načeloma ne uporablja za zavarovanja v okviru sistema obveznega socialnega varstva, uporablja za zavarovanja v okviru sistema obveznega socialnega varstva, ki jih zavarovalnice izvajajo na lastno odgovornost.( )

36. Upoštevajoč navedeno direktivo, nacionalno zakonodajo in sodbo Komisija/Belgija tako menim, da bi zavarovalnice, ki imajo sedež v drugih državah članicah in so v teh državah članicah dobile dovoljenje, morale imeti možnost, da v Franciji na podlagi svobodnega opravljanja storitev ponudijo svoje storitve v zvezi z upravljanjem dodatnega sistema za kritje stroškov za zdravstvene storitve, kakršna sta sistema, ki se obravnavata v zadevah v glavni stvari.

37. Vendarle je treba dodati, da bi, tudi če čezmejna ponudba takih storitev ne bi bila možna, vprašanje posledic zahteve po preglednosti pri izbiri zavarovalnice vsekakor ostalo upoštevno v zvezi s svobodo ustanavljanja.

38. Nazadnje ugotavljam, da predložitveno sodišče s tem, ko se sklicuje na člen 56 PDEU, izhaja iz predpostavke, da podelitev izključnih pravic, kot se obravnavajo v zadevah v glavni stvari, omejuje svobodo opravljanja storitev in da je to omejitev mogoče utemeljiti. Ker se vprašanje za predhodno odločanje ne nanaša na oceno obstoja take omejitve ali njeno utemeljitev in ker se obstoj take omejitve ali njena utemeljitev niti ne izpodbijata, se s tem vprašanjem ne bom več ukvarjal.

39. Preden natančneje preučim, kako je Sodišče razlagalo člen 56 PDEU v zvezi z mejami zahteve po preglednosti in ali se ta razlaga lahko prenese na okoliščine, ki so značilne za zadevi v glavni stvari, je treba preučiti, ali ima dejavnost, ki se obravnava v zadevah v glavni stvari, čezmejni interes, ki je sicer pogoj za uporabo zahteve po preglednosti, kot se je razvila s sodno prakso Sodišča.

C – Določen čezmejni interes za upravljanje sistemov dodatnega kolektivnega zavarovanja, kakršna se obravnavata v zadevah v glavni stvari

40. Najprej ugotavljam, da se predložitveno sodišče v vprašanjih za predhodno odločanje ne sklicuje na pojem določen čezmejni interes. Kot sta zveza UNIS in družba Beaudout navedli na obravnavi, se o vprašanju tega interesa pred predložitvenim sodiščem ni izrecno razpravljalo. Vendar to, da predložitveno sodišče ni predhodno raziskalo obstoja morebitnega čezmejnega interesa, ne pomeni, da je predlog nedopusten, če Sodišče kljub tej pomanjkljivosti in ob upoštevanju podatkov iz spisa meni, da lahko predložitvenemu sodišču poda koristen odgovor. Vendar pa je odgovor Sodišča upošteven le, če lahko predložitveno sodišče na podlagi podrobne presoje vseh upoštevnih elementov iz zadeve v glavni stvari v tej zadevi ugotovi obstoj določenega čezmejnega interesa.( )

41. Menim, da je vprašanje za predhodno odločanje postavljeno tako, da izhaja iz predpostavke, da ima upravljanje sistemov, ki sta predmet postopka v glavni stvari, določen čezmejni interes. Po mojem mnenju je torej to vprašanje treba preučiti.

42. Mnenja strank, ki so predložile pisna stališča, se razhajajo o tem, ali ima dejavnost upravljanja sistemov dodatnega kolektivnega zavarovanja, kot se obravnavata v zadevah v glavni stvari, določen čezmejni interes.

43. Po mnenju družbe Beaudout in Komisije za upravljanje takih sistemov obstaja čezmejni interes. Komisija trdi, da podjetje iz druge države članice lahko ponudi tako storitev, ne da bi s tem imelo posebne težave. Poleg tega se v zadevi C‑26/14 družba Beaudout sklicuje na vrednost zadevne pogodbe o upravljanju, ki po njegovi oceni znaša 70 milijonov EUR.( )

44. Ostale stranke, ki so predložile pisna stališča, razen francoske vlade, nasprotno trdijo, da tovrstna pogodba ne more biti zanimiva za gospodarski subjekt iz druge države članice. Med številnimi razlogi, ki so jih navedle v zvezi s tem, so ekonomske značilnosti zavarovalniških trgov( ) in tesne vezi, ki jih je treba vzdrževati z upravo za socialno varnost ter zadevnimi delodajalci in delavci. Poleg tega naj bi bile vezi, ki naj bi jih izbrani zavod za upravljanje kolektivnih zavarovanj vzdrževal s socialnimi partnerji, ki naj bi zagotavljali paritetni nadzor, take, da noben subjekt s sedežem v drugi državi ne bi mogel nadomestiti takega zavoda.

45. Obstoj čezmejnega interesa je bil preučen v sodni praksi o javnih naročilih, za katera se zaradi njihove vrednosti ne uporabljajo postopki iz direktiv s tega področja, in v sodni praksi o koncesijskih pogodbah za storitve.

46. Tako je Sodišče v sodbi SECAP in Santorso( ) ugotovilo, da je treba obstoj čezmejnega interesa za določeno naročilo presojati glede na njegove lastne značilnosti. Naročilo gradenj bi lahko imelo tak interes zaradi ocenjene vrednosti v povezavi z njegovim tehničnim značajem ali krajem gradenj v okolju, ki bi bilo ugodno za pritegnitev interesa tujih gospodarskih subjektov. Objektivna merila, ki kažejo na obstoj določenega čezmejnega interesa, so lahko predvsem znesek v določeni višini zadevnega naročila v povezavi z mestom izvedbe gradenj. Prav tako bo na primer mogoče izključiti tak interes v primeru zelo majhnega gospodarskega interesa za zadevno naročilo.

47. Iz sodbe Belgacom( ) izhaja, da je določen čezmejni interes lahko med drugim razviden iz gospodarske pomembnosti pogodbe, ki se namerava skleniti, kraja, kjer se bo izvajala, ali tehničnih značilnosti ter da mora podrobno presojo vseh upoštevnih dejavnikov v zvezi s tem opraviti predložitveno sodišče.

48. Določen čezmejni interes obstaja, ne da bi gospodarski subjekt dejansko izrazil interes. Tako je posebej takrat, ko se spor nanaša na to, da postopek sklenitve zadevne pogodbe ni bil pregleden. V takem primeru namreč gospodarski subjekti s sedežem v drugih državah članicah nimajo dejanske možnosti, da bi izrazili interes za pridobitev te koncesije.( )

49. V zvezi z gospodarskim pomenom zadevne dejavnosti je iz stališč francoske vlade razvidno, da sistem nacionalne kolektivne pogodbe za pekarsko-slaščičarski sektor (obrtna podjetja) vključuje 117.476 delavcev v tej panogi.( ) Nacionalna kolektivna pogodba za nepremičninski sektor pa 142.800 delavcem v tej panogi zagotavlja širše storitve kot nacionalna kolektivna pogodba za pekarsko-slaščičarski sektor. Zato menim, da ni mogoče zatrjevati, da je gospodarski pomen upravljanja teh sistemov majhen.

50. Seveda bi zaradi nekaterih značilnosti področja dodatnega kolektivnega zavarovanja lahko mislili, da gre za trg, ki je predvsem nacionalen.( )

51. Vendar po mojem mnenju ni izključeno, da ima upravljanje sistemov dodatnega kolektivnega zavarovanja, kot se obravnavata v zadevah v glavni stvari, določen čezmejni interes, zlasti ob upoštevanju gospodarskih interesov, povezanih s tema sistemoma. Vsekakor potreba po lokalni prisotnosti in jezikovne zahteve niso nepremagljive ovire za podjetja s sedežem v drugih državah članicah, vsaj ne za podjetja s sedežem v sosednjih državah članicah.( )

52. Predložitveno sodišče mora opraviti natančno presojo vseh upoštevnih dejavnikov v zvezi z zadevnim naročilom, da bi preverilo obstoj določenega čezmejnega interesa.( )

53. Ob predpostavki, da res obstaja določen čezmejni interes, in da bi predložitvenemu sodišču zagotovili podatke, koristne za odločitev v sporih, o katerih odloča, je zdaj treba preučiti zahtevo po preglednosti, kot jo je Sodišče razvilo v sodni praksi, in njeno uporabo v tem primeru.

D – Zahteva po preglednosti na podlagi sodne prakse v zvezi s koncesijskimi pogodbami za storitve

54. Sodba Sporting Exchange, na katero se sklicujejo tako predložitveno sodišče kot stranke, ki so predložile pisna stališča, se uvršča med sodbe Sodišča v zvezi s koncesijskimi pogodbami za storitve. Sodišče je v sodbi Sporting Exchange, ki se ni nanašala na koncesijo za storitve, razširilo sodno prakso v zvezi s koncesijskimi pogodbami za storitve na dodelitev izključne pravice z presojo, da je zahteva po preglednosti nujni pogoj pravice države članice, da podeli enemu subjektu izključno pravico za opravljanje gospodarske dejavnosti, ne glede na način izbire tega subjekta.( ) Za boljšo opredelitev obsega te zahteve po preglednosti, ki izhaja iz sodne prakse, je treba torej preučiti sodno prakso v zvezi s koncesijskimi pogodbami za storitve.

55. Koncesijskih pogodb za storitve trenutno ne ureja nobena od direktiv, s katerimi je zakonodajalec Unije uredil področje javnih naročil.( ) Vendar morajo javni organi, ki sklepajo take pogodbe, na splošno spoštovati temeljna pravila Pogodbe DEU, zlasti člen 56 PDEU, in posebej načeli enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva ter zahtevo po preglednosti, ki izhaja iz njiju.( )

56. Naj najprej navedem, da je zahteva po preglednosti, kot jo je Sodišče razvilo v sodni praksi v zvezi s koncesijami za storitve, obveznost, ki jo morajo spoštovati javni organi držav članic, ki sklepajo koncesijske pogodbe za storitve.( ) Ta zahteva po preglednosti velja, če bi se za zadevno koncesijo za storitve zanimalo tudi podjetje v državi članici, ki ni država, v kateri se ta koncesija dodeli.( )

57. V zvezi s cilji zahteve po preglednosti je iz sodne prakse Sodišča razvidno, da člen 56 PDEU, načeli enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva ter zahteva po preglednosti, ki iz njiju izhaja, uresničujejo enake cilje kot Direktiva 92/50/EGS( ) o javnih naročilih storitev, ki se nanaša zlasti na prosti pretok storitev in vzpostavitev neizkrivljene konkurence v državah članicah.( ) Zato je za presojo ciljev zahteve po preglednosti lahko koristno, da se po analogiji preučijo cilji omenjene direktive.

58. V skladu s sodno prakso Sodišča je namen omenjene direktive izogibanje tveganju, da se nacionalnim ponudnikom ali kandidatom daje prednost v postopku oddaje naročila, ki ga izvedejo naročniki, ter hkrati možnosti, da subjekt, ki ga financira ali nadzira država, regionalni ali lokalni organi ali drugi subjekti javnega prava, vodijo drugi razlogi, ki niso ekonomski.( ) Zahteva po preglednosti zasleduje enake cilje zlasti v okviru dodelitve koncesij za storitve ali izključnih pravic.

59. Zahteva po preglednosti tako omogoča javnemu organu, ki podeljuje koncesije, da zagotovi spoštovanje načel enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva. Javni organ, ki podeljuje koncesije, je tisti, ki pod nadzorom pristojnih sodišč presodi, ali načini razpisnega postopka ustrezajo posebnim značilnostim zadevnih koncesij za storitve javnih služb.( )

60. Čeprav obveznost izvedbe razpisa ne izhaja nujno iz navedene obveznosti po preglednosti, pa mora v skladu s slednjo javni organ, ki podeljuje koncesije, v korist vseh potencialnih ponudnikov zagotoviti ustrezno stopnjo javnosti, ki koncesijo za storitve odpre za konkurenco in omogoča nadzor nad tem, ali so bili postopki podelitve izvedeni nepristransko.( )

61. Iz sodb Parking Brixen in Komisija/Italija je razvidno, da popolna neizvedba razpisa ob podelitvi koncesije za storitve, kot se obravnava v zadevah, v katerih sta bili izrečeni ti sodbi, ni bila združljiva s členoma 49 PDEU in 56 PDEU, in je predvsem kršila splošno načelo preglednosti in obveznosti zagotoviti ustrezno stopnjo javnosti.( )

62. Sodišče je v omenjeni sodbi Sporting Exchange v zvezi s podelitvijo enotnega dovoljenja na področju iger na srečo menilo, da dejstvo, da omenjena podelitev ni enakovredna koncesijski pogodbi za storitve, samo po sebi ne upravičuje tega, da se pri podelitvi upravnega dovoljenja – kot je ta iz postopka v glavni stvari – ne bi spoštovalo zahtev, ki izhajajo iz člena 56 PDEU, zlasti načelo enakega obravnavanja in obveznost preglednosti. Po mnenju Sodišča se zahteva po preglednosti uporablja v okviru sistema dovoljenja, ki ga organi države članice podelijo samo enemu subjektu ob izvrševanju upravnih pristojnosti, saj so učinki takšnega dovoljenja za podjetja, ki imajo sedež v drugih državah članicah in bi bila lahko zainteresirana za opravljanje te dejavnosti, enaki tistim, ki nastanejo pri koncesijski pogodbi za storitve.( )

63. Ta razlaga v zvezi z izključnimi pravicami je bila potrjena v sodbi Belgacom, ki se nanaša na koncesijo za storitve. Sodišče je razsodilo, da se gospodarski subjekt iz države članice pred sodišči te države članice lahko sklicuje na kršitev zahteve po preglednosti, ki izhaja iz člena 56 PDEU in ki naj bi bila kršena ob sklenitvi pogodbe, s katero je eden ali več subjektov javnega prava iz te države članice gospodarskemu subjektu iz te iste države članice podelil bodisi koncesijo za storitve, v zvezi z opravljanjem katere je podan gotov čezmejni interes, bodisi izključno pravico do opravljanja gospodarske dejavnosti, v zvezi s katero je podan tak interes.( )

64. V sodbi AG2R Prévoyance je Sodišče odločilo, da če bi bilo treba zavod AG2R obravnavati kot podjetje, ki opravlja gospodarsko dejavnost, bi odločitev javnih organov, da je vključitev v sistem dodatnega povračila stroškov za zdravstvene storitve obvezna za vsa podjetja v panogi brez možnosti izjeme, nujno pomenila, da je bila temu zavodu podeljena izključna pravica do pobiranja prispevkov, ki jih v okviru tega sistema plačujejo delodajalci in zaposleni v tem sektorju, in do upravljanja teh prispevkov.( )

65. Iz tega sledi, da so učinki takšne izključne pravice za podjetja, ki imajo sedež v drugih državah članicah in bi bila lahko zainteresirana za opravljanje te dejavnosti, lahko enaki tistim, ki nastanejo pri koncesijski pogodbi za storitve. Zato je zdaj treba preučiti druge pogoje za uporabo zahteve po preglednosti.

E – Uporaba zahteve po preglednosti v postopku razširitve

66. Zveza UNIS, družba Beaudout, francoska vlada in Komisija trdijo, da je iz sodbe Sporting Exchange( ) razvidno, da je treba zahtevo po preglednosti, ki izhaja iz člena 56 PDEU, spoštovati, kadar se izključna pravica gospodarskemu subjektu podeli s postopkom razširitve kolektivnega sporazuma.

67. Druge stranke, ki so predložile pisna stališča, trdijo, da razlage člena 56 PDEU iz sodbe Sporting Exchange ni mogoče prenesti na okoliščine zadev v glavni stvari in da zato zahteve po preglednosti ni mogoče uporabljati. Te stranke najprej trdijo, da v nasprotju z okoliščinami iz omenjene sodbe ali v okviru javnih naročil in koncesij za storitve izbira zavarovalnice ni stvar odločitve javnega organa, temveč dogovora socialnih partnerjev, doseženega v okviru kolektivnih pogajanj. Minister, pristojen za razširitev kolektivnega sporazuma, s katerim je imenovana zavarovalnica, naj ne bi posegal v izbiro te zavarovalnice in naj v okviru postopka razširitve ne bi imel nobenih pristojnosti v zvezi s to izbiro.

68. Naj spomnim, da je zahteva po preglednosti, kot se je razvila s sodno prakso Sodišča v zvezi s koncesijami za storitve, obveznost, ki jo morajo spoštovati javni organi držav članic, ki sklepajo koncesijske pogodbe za storitve( ) in da ni nujno, da ta zahteva povzroči obveznost izvedbe razpisa. Zahteve po preglednosti so take, da dopuščajo, da bi podjetje, ki se nahaja na ozemlju druge države članice, kot je država prejemnica storitve, lahko imelo dostop do ustreznih informacij o zadevni koncesiji, preden je ta podeljena, tako da bi imelo, če bi to želelo, možnost izkazati svoj interes za njeno pridobitev.( )

69. Kot sem že navedel v točki 22 teh sklepnih predlogov, se vprašanje Conseil d’État nanaša na postopek, s katerim država članica razširi kolektivni sporazum na vsa podjetja v panogi. To nujno pomeni, da se organizaciji, ki so jo izbrali socialni partnerji, podeli izključna pravica.

70. Zdi se, da je v skladu z usmeritvami navedene sodne prakse razlaga člena 56 PDEU, da nasprotuje temu, da javni organi države članice gospodarskemu subjektu, izbranemu v popolnoma nepreglednem postopku, ne glede na način izbire tega subjekta, podelijo izključno pravico.

71. Kadar tak subjekt izbere kdo drug in ne javni organ, ki podeljuje zadevno izključno pravico, in kadar mora ta javni organ spoštovati to izbiro subjekta, opravljeno v postopku, ki ga ni sam vodil, je treba zahtevo po preglednosti spoštovati v tem predhodnem izbirnem postopku. Če tega ne bi bilo, zahteve, ki izhajajo iz člena 56 PDEU, ne bi bile izpolnjene, saj preden bi bil upravljavec izbran, podjetja iz drugih držav članic ne bi mogla izkazati svojega interesa. V tem primeru dejstvo, da je postopek razširitve kolektivnega sporazuma, ki poteka na ministrstvu, pregleden, kot trdi francoska vlada, ne more upravičiti nepreglednosti postopka, v katerem je bil izbran zavod za upravljanje kolektivnih zavarovanj.

72. Ta ugotovitev pa ne pomeni, da zahteva po preglednosti kot taka velja za socialne partnerje, ki lahko še vedno izvršujejo svojo pravico do kolektivnih pogajanj,( ) ampak pomeni le, da mora biti v tem predhodnem postopku dosežena minimalna stopnja preglednosti, če javni organi s pogajanji dosežen kolektivni sporazum nato razširijo na celotno panogo.

73. Poudariti je tudi treba, da objektivnost izbire zavarovalnice sama po sebi ni dovolj, da se zagotovi spoštovanje zahtev, ki izhajajo iz člena 56 PDEU. Nepregleden, pa čeprav objektiven izbirni postopek zainteresiranim podjetjem ne omogoča dostopa do ustreznih informacij in ne daje možnosti, da izrazijo svoj interes, preden je izbira opravljena. Zahteva po minimalni preglednosti zainteresiranim podjetjem omogoča, da se seznanijo z izbirnimi merili in ocenijo njihovo objektivnost, ter zagotavlja nepristranskost izbire.

74. Naj spomnim, da je bila francoska zakonodaja s tega področja nedavno spremenjena, tako da je bil v fazi izbire te zavarovalnice uveden razpisni postopek, ki ga vodijo socialni partnerji. Zato se zdi, da je preglednejša rešitev možna tudi za predhodni izbirni postopek in, nasprotno, da omejevanje preglednosti izbirnega postopka ni potrebno za zaščito splošnih interesov.

F – Ali je bila v tem primeru spoštovana zahteva po preglednosti

75. Po navedbah francoske vlade v pisnih stališčih in v skladu s členom L. 2261-19 zakonika o delovnih razmerjih mora panožno pogodbo ali panožni oziroma medpanožni sporazum ali dodatek h kateremu od teh besedil, da se lahko razširi, s pogajanji doseči in skleniti paritetni odbor. Ta odbor sestavljajo socialni partnerji zadevne panoge, to so reprezentativna združenja delodajalcev in delavcev s področja uporabe zadevnega kolektivnega sporazuma.

76. V tej fazi kolektivnih pogajanj bi lahko zavarovalnica socialnim partnerjem zadevne panoge predložila kandidaturo za upravljanje sistema dodatnega kolektivnega zavarovanja za to panogo. V zvezi s tem ta vlada poudarja, da so kolektivni sporazumi dostopni na internetu in da zainteresirana podjetja lahko brez težav spremljajo, kdaj potekajo nova pogajanja v zvezi z upravljanjem sistemov dodatnega kolektivnega zavarovanja.

77. Menim, da ni izključeno, da že ta nacionalna praksa do določene mere preprečuje nastanek tveganj, ki bi jih zahteva po preglednosti morala preprečiti, in zlasti zainteresiranim podjetjem omogoča, da imajo dostop do potrebnih informacij in izrazijo svoj interes, preden je izbira zavarovalnice opravljena. Vendar imam v zvezi s tem resne pomisleke.

78. V zvezi s tem je treba tudi ugotoviti, ali obveznost preglednosti pomeni, da morajo biti zahteve po preglednosti zagotovljene na ravni zakonodaje, ali zadošča, da je dejanska preglednost, tudi brez izrecne ureditve, resnično zagotovljena z določeno stopnjo obveščanja in objavljanja podatkov, kot v tem primeru trdi francoska vlada.

79. Zdi se mi, da sodna praksa Sodišča ne zahteva zakonskih jamstev za preglednost, če je zadostna stopnja preglednosti zagotovljena z drugimi sredstvi.

80. Dodati je treba, da vprašanje, o katerem je tekla razprava na obravnavi, glede učinkov nadzora, ki ga socialni partnerji lahko izvajajo nad zavarovalnico, ki so jo izbrali, po mojem mnenju ni upoštevno za morebitno utemeljitev nepreglednosti izbirnega postopka. V skladu s prejšnjo sodno prakso( ) bi natančen nadzor države članice nad izbranim subjektom lahko v določenih situacijah upravičil pomanjkanje preglednosti v fazi izbora. Kljub temu je treba navesti, da je ta rešitev sprejemljiva, če lahko javni organi neposredno nadzorujejo izbrani subjekt, medtem ko so v zadevah v glavni stvari socialni partnerji tisti, ki lahko do neke mere( ) nadzorujejo zavarovalnici. Torej jih v tem primeru država članica ne nadzira ne neposredno ne prek socialnih partnerjev.

81. Zato mora nacionalno sodišče ob upoštevanju vseh teh elementov presoditi, ali je bil v okoliščinah, kot so te v zadevah v glavni stvari, postopek izbora zavarovalnic za upravljanje zadevnih sistemov kolektivnega zavarovanja z vidika svobode opravljanja storitev dovolj pregleden, da sta razširitvi z zadevnima ministrskima odlokoma utemeljeni.

G – Predlog za časovno omejitev učinkov sodbe

82. Francoska vlada je v pisnih stališčih predlagala časovno omejitev učinkov sodbe Sodišča, če bi Sodišče menilo, da postopka, ki sta sporna v zadevah o glavni stvari, nista skladna z zahtevo po preglednosti, ob upoštevanju nevarnosti resnih posledic za zdravje upravičencev, vključenih v sistema, razširjena z ministrskima odlokoma,( ) in dobre vere zainteresiranih. Družba Beaudout je na obravnavi predlagala zavrnitev tega predloga, Confédération nationale de la boulangerie et boulangerie‑pâtisserie française pa je predlagala odložitev učinkovanja sodbe.

83. Sodišče sme le izjemoma z uporabo splošnega načela pravne varnosti, ki je bistven del pravnega reda Unije, omejiti možnost vseh zainteresiranih, da bi se sklicevali na določbo, ki jo je samo razložilo, z namenom izpodbijanja pravnih razmerij, ki so nastala v dobri veri. Za določitev take omejitve morata biti izpolnjena dva bistvena pogoja, in sicer dobra vera zainteresiranih in nevarnost resnih težav.( )

84. Menim, da elementi, ki jih je predložila francoska vlada, ne izpolnjujejo omenjenih pogojev. Ni nujno, da bo razglasitev ničnosti ministrskih odlokov povzročila prenehanje različnih pogodbenih razmerij, ki v tem primeru obstajajo na področju zavarovanja. Učinki take razglasitve ničnosti za delodajalce in za zavarovance so vsaj z vidika civilnega prava negotovi, tako da mora nacionalno pravo določiti konkretne učinke sodbe, ki jo bo izdalo Sodišče.

V – Predlog

85. Na podlagi navedenega Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je predložilo Conseil d’État (Francija), odgovori:

Upoštevanje zahteve po preglednosti, ki izhaja iz člena 56 PDEU, je obvezni pogoj za to, da država članica kolektivni sporazum, s katerim je upravljanje sistema obveznih dodatnih kolektivnih zavarovanj za zaposlene dodeljeno enemu samemu subjektu, ki so ga izbrali socialni partnerji, razširi na vsa podjetja panoge. Nacionalno sodišče mora presoditi, ali je bil v okoliščinah, kot so te v zadevah v glavni stvari, postopek izbire zavarovalnic za upravljanje zadevnih sistemov kolektivnega zavarovanja z vidika svobode opravljanja storitev dovolj pregleden, da sta zadevni razširitvi utemeljeni.