SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

ELEANOR SHARPSTON,

predstavljeni 29. julija 2019 ( 1 )

Zadeva C‑360/18

Cargill Deutschland GmbH

proti

Hauptzollamt Krefeld

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Finanzgericht Düsseldorf (finančno sodišče Düsseldorf, Nemčija))

„Predhodno odločanje – Kmetijstvo – Skupna ureditev trgov v sektorju sladkorja – Proizvodne dajatve – Povračilo pomotoma plačanih zneskov – Razlaga Uredbe (EU) št. 1360/2013 – Nacionalna pravila o zastaralnih rokih – Načelo učinkovitosti“

1. Finanzgericht Düsseldorf (finančno sodišče v Düsseldorfu, Nemčija) s tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe sprašuje za napotke, ali je treba povračilo proizvodnih dajatev v sektorju sladkorja na podlagi Uredbe Sveta (EU) št. 1360/2013 ( 2 ) izvesti v skladu z nacionalnim pravom (ob upoštevanju načel enakovrednosti in učinkovitosti) ter zlasti ob upoštevanju zastaralnega roka, ki ga določa to pravo. To vprašanje se postavlja v sporu med družbo Cargill Deutschland GmbH (v nadaljevanju: Cargill Deutschland), proizvajalcem izoglukoze, in pristojnim nacionalnim organom. Družba Cargill Deutschland zahteva povračilo dajatev za sladkor, ki jih je plačala na podlagi zakonodaje, ki jo je Sodišče pozneje razglasilo za neveljavno. Pristojni organ trdi, da so ti zahtevki zastarani zaradi nacionalnih pravil, ki določajo zastaralni rok za uveljavljanje takih zahtevkov.

Pravo Unije

Skupna ureditev trgov za sladkor

2. V upoštevnem času ( 3 ) so bistvene značilnosti skupne ureditve trgov za sladkor vključevale pravila o cenah, proizvodnih kvotah in trgovini s tretjimi državami. Sistem se je financiral sam. Takratna podpora Skupnosti za sektor je vključevala minimalno ceno za sladkorno peso, ki so jo proizvajalci sladkorja plačevali kmetom v Skupnosti, in intervencijsko ceno za sladkor, po kateri so intervencijske agencije odkupile ves sladkor, ki so jim ga ponudili proizvajalci Skupnosti. Proizvajalcem sladkorja so se zaračunavale proizvodne dajatve za financiranje stroškov finančne podpore za proizvodnjo sladkorja, ki je bil razdeljen v različne kategorije. ( 4 ) Proizvodne dajatve naj bi zlasti odražale stroške, ki jih je imela Skupnost z izvoznimi nadomestili ali s plačili, ki so se opravila v določenih okoliščinah zaradi odškodovanja proizvajalcev sladkorja zaradi splošno nižjih svetovnih cen sladkorja od skupnostnih zaščitnih cen. Uporabljalo se je načelo, da mora panoga sama financirati izgube, nastale zaradi prodaje presežne proizvodnje. ( 5 )

Sodna praksa

3. V zadevi Jülich I ( 6 ) je več proizvajalcev sladkorja izpodbijalo zakonitost nekaterih vidikov izračuna proizvodnih dajatev za sladkor. Trdili so, da je metoda izračunavanja Komisije privedla do tega, da so plačali več, kot znašajo stroški prodaje presežne proizvodnje Skupnosti. Na Sodišče je bilo naslovljeno vprašanje, ali je metoda izračuna, ki jo je uporabljala Komisija, veljavna. Sodišče je odločilo v korist proizvajalcev sladkorja. Uredbo Komisije (ES) št. 1762/2003 ( 7 ) in Uredbo Komisije (ES) št. 1775/2004 ( 8 ) je razglasilo za neveljavni.

4. Splošno sodišče je 29. septembra 2011 izreklo sodbo v zadevi Poljska/Komisija, ( 9 ) v kateri je navedlo, da ni bilo ustrezne pravne podlage za diferencirani koeficient za dodatno dajatev v sektorju sladkorja, in razveljavilo člen 2 Uredbe Komisije (ES) št. 1686/2005 ( 10 ).

5. V sodbi Jülich II ( 11 ) je Sodišče ponovno obravnavalo vprašanja v zvezi z izračunom proizvodnih dajatev za sladkor. Glavna težava se je v tem primeru nanašala na negotovost glede zadevnega „skupnega zneska nadomestil“. Negotovost je izhajala iz dejstva, da izvozna nadomestila, do katerih so bile določene količine sladkorja v izvoženih predelanih proizvodih upravičene, niso bila niti zahtevana niti plačana. V uredbah, ki urejajo proizvodne dajatve za tržna leta od 2003 do 2006, je Komisija te količine vključila pod „presežek, ki se izvozi“, ne pa pod „izvozne obveznosti, ki jih je treba izpolniti“. Ko je bilo Sodišče pozvano, naj odloči o veljavnosti zadevne metode izračuna, je v sodbi Jülich I iz leta 2008 ugotovilo, da bi bilo treba vse izvožene količine upoštevati v obeh primerih, ne glede na to, ali so bila nadomestila plačana, in da sta zadevni uredbi zato neveljavni. Ni pa odločilo o tem, ali bi moral „skupni znesek nadomestil“ podobno vključevati vsa razpoložljiva nadomestila, ne glede na to, ali so bila izplačana, ali le nadomestila, ki so bila dejansko izplačana. ( 12 )

6. Za uskladitev s sodbami Sodišča je Komisija leta 2009 sprejela novo uredbo, s katero je popravila uredbi, ki sta bili razglašeni za neveljavni. ( 13 ) V novih izračunih je Komisija v „skupni znesek nadomestil“ vključila vsa razpoložljiva nadomestila, ne glede na to, ali so bila izplačana. Ponovno izračunane dajatve so se le malo razlikovale od prvotno določenih, so pa bile višje, kot bi bile, če bi bila v „skupni znesek nadomestil“ vključena le dejansko izplačana nadomestila. Temu so nasprotovali številni proizvajalci sladkorja. V sodbi Jülich II je Sodišče razglasilo Uredbo št. 1193/2009 za neveljavno in navedlo, da bi bilo treba za izračun ocenjene povprečne izgube na tono proizvoda člen 15(1)(d) Uredbe št. 1260/2001 razlagati tako, da bi moral biti v izračun za znesek za povrnitev vključen le skupni znesek dejansko plačanih izvoznih plačil.

7. Svet je nato v odgovor sprejel Uredbo št. 1360/2013. ( 14 )

Uredba št. 1360/2013

8. V uvodnih izjavah od 1 do 10 so navedene osnova za izračun dajatev za zadevna tržna leta in sodbe Sodišča, ki je zadevne prejšnje uredbe Komisije (s katerimi so bile te dajatve določene) razglasilo za neveljavne. V uvodni izjavi 11 je navedeno, da bi bilo zato „treba dajatve v sektorju sladkorja določiti na ustrezni ravni. Za izvoz, opredeljen v skladu s členom 6(5) Uredbe (ES) št. 314/2002, bi bilo treba ‚povprečne izgube‘ v smislu člena 15(1)(d) Uredbe (ES) št. 1260/2001 izračunati tako, da se dejansko plačana nadomestila delijo z izvoženimi količinami, ne glede na to, ali je bilo nadomestilo plačano ali ne. […]“. Navedbe v uvodnih izjavah potrjujejo, da naj bi se popravljene dajatve uporabljale za nazaj za zadevna tržna leta, torej od datuma, ko so bile dajatve razglašene za neveljavne. ( 15 ) V uvodni izjavi 23 je navedeno, da je zaradi „pravne varnosti in za zagotovitev enake obravnave zadevnih izvajalcev v različnih državah članicah […] treba določiti skupen datum za vzpostavitev dajatev, določenih v tej uredbi, v smislu drugega pododstavka člena 2(2) Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1150/2000[ ( 16 )]. Vendar pa se ta rok ne bi smel uporabljati, kadar nacionalna zakonodaja države članice zavezuje, da morajo zadevnim izvajalcem povračilo zagotoviti po tem datumu“.

9. Člen 1 določa, da so proizvodne dajatve v sektorju sladkorja za tržna leta 2001/2002, 2002/2003, 2003/2004, 2004/2005 in 2005/2006 določene v točki 1 Priloge. ( 17 ) Koeficienti za izračun dodatne dajatve za tržni leti 2001/2002 in 2004/2005 so določeni v točki 2 Priloge. Nazadnje, zneski, ki jih proizvajalci sladkorja plačajo prodajalcem sladkorne pese v zvezi z dajatvami A in B za zadevna tržna leta, so določeni v točki 3 Priloge.

10. Člen 2 določa: „Datum vzpostavitve [določitve], kot je določen v drugem pododstavku člena 2(2) Uredbe (ES, Euratom) št. 1150/2000, dajatev, določenih v tej uredbi, je najpozneje 30. september 2014, razen kadar države članice ne morejo spoštovati tega roka zaradi uporabe nacionalne zakonodaje o povračilu neupravičeno plačanih zneskov gospodarskim subjektom.“

11. V členu 3 so navedeni datumi, ko začne Uredba 1360/2013 veljati za zadevna tržna leta. Člen 1(1) se uporablja od: – „16. oktobra 2002 za tržno leto 2001/2002, – 8. oktobra 2003 za tržno leto 2002/2003, – 15. oktobra 2004 za tržno leto 2003/2004, – 18. oktobra 2005 za tržno leto 2004/2005 in – 23. februarja 2007 za tržno leto 2005/2006.“ Člen 1(2) se uporablja od: – „16. oktobra 2002 za tržno leto 2001/2002 in – 18. oktobra 2005 za tržno leto 2004/2005.“

Uredba Sveta (EU) 2018/264

12. Uredba Sveta (EU) 2018/264 ( 18 ) v tem postopku kot taka ni upoštevna. Kljub temu predložitveno sodišče to uredbo navaja v predložitveni odločbi. V sodbi Raffinerie Tirlemontoise ( 19 ) je Sodišče Uredbo Komisije (ES) št. 2267/2000 ( 20 ) in Uredbo Komisije (ES) št. 1993/2001 ( 21 ) razglasilo za neveljavni. Namena Uredbe 2018/264 sta izvršitev te sodbe ter določitev dodatne dajatve za tržno leto 1999/2000 in proizvodne dajatve za tržno leto 2000/2001 na ustreznih ravneh. ( 22 )

13. Člen 2(2) določa: „Razlika med dajatvami, določenimi z uredbama (ES) št. 2267/2000 in (ES) št. 1993/2001, in dajatvami iz člena 1 te uredbe se povrne tistim gospodarskim subjektom, ki so plačali dajatve v tržnih letih 1999/2000 in 2000/2001, in sicer na podlagi njihovega ustrezno obrazloženega zahtevka“.

Nacionalno pravo

14. Člen 12(1) Gesetz zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen (zakon o izvajanju skupnih ureditev trgov in neposrednih plačil; v nadaljevanju: MOG) določa, da se za dajatve, ki so namenjene urejanju trgov, smiselno uporabljajo določbe davčnega zakonika, če MOG ali podzakonski akt, izdan na njegovi podlagi, ne določa drugače.

15. Člen 169(1) in (2) Abgabenordnung (nemški davčni zakonik; v nadaljevanju: AO) določa, da „[o]dmera davka, kot tudi njena razveljavitev ali sprememba, po izteku roka za odmero nista več dopustni. […] Rok za odmero je: 1. eno leto za trošarine in trošarinske ugodnosti, 2. štiri leta za davke in davčne ugodnosti, ki ne štejejo za davke ali davčne ugodnosti v smislu točke 1 oziroma uvozne ali izvozne dajatve v smislu člena 5(20) in (21) carinskega zakonika Unije. […]“.

16. Člen 170(1) AO določa, da začne rok za odmero teči s potekom koledarskega leta, v katerem je davek nastal.

17. V skladu s členom 172(1) v povezavi s členom 172(1)(d) se odločba o odmeri davka, ki ni začasna ali izdana s pridržkom poznejšega preverjanja, lahko razveljavi ali spremeni samo, če je to sicer dopustno na podlagi zakona.

18. V skladu s členom 175(1) AO se odločba o odmeri davka razveljavi ali spremeni, če nastopi dogodek, ki ima z davčnega vidika učinek na preteklost.

Dejansko stanje, postopek in vprašanje za predhodno odločanje

19. Hauptzollamt Krefeld (glavni carinski urad v Krefeldu, Nemčija, v nadaljevanju: pristojni organ) je izdal naslednje odločbe o odmeri v zvezi z obveznostmi družbe Cargill Deutschland za proizvodnjo izoglukoze: (i) odločbo z dne 23. oktobra 2002 za tržno leto 2001/2002, ki zajema dokončno proizvodno dajatev v višini 832.677,71 EUR in dodatno dajatev v višini 69.270,46 EUR; (ii) odločbo z dne 20. oktobra 2003 za tržno leto 2002/2003, ki zajema dokončno proizvodno dajatev v višini 525.236,03 EUR; (iii) odločbo z dne 30. marca 2004 za tržno leto 2003/2004 za predplačila dajatev za proizvodno dajatev v višini 115.084,15 EUR in (vi) odločbo z dne 18. oktobra 2005 za tržno leto 2004/2005, ki zajema dokončno proizvodno dajatev v višini 778.800,52 EUR in dodatno dajatev v višini 124.101,86 EUR. ( 23 ) Družba Cargill Deutschland navedenih odločb (v nadaljevanju: prvotne odločbe o odmeri) ni izpodbijala.

20. Po sprejetju Uredbe št. 1360/2013 je družba Cargill Deutschland od glavnega carinskega urada v Krefeldu zahtevala, naj ponovno odmeri dajatve za zadevna tržna leta in povrne ustrezne zneske, ki jih je preplačala v navedenih tržnih letih. Glavni carinski urad v Krefeldu je ta zahtevek zavrnil z odločbo z dne 18. aprila 2016. Menil je, da bi bilo pravnomočne odločbe mogoče razveljaviti, spremeniti ali popraviti samo znotraj roka za odmero, določenega na podlagi člena 169(2), prvi stavek, točka 2, AO. Ta rok pa naj bi za dajatve v sektorju sladkorja za zadevna tržna leta že potekel.

21. Družba Cargill Deutschland je pri predložitvenem sodišču vložila tožbo za povračilo dajatev, za katere trdi, da jih je preplačala zaradi izračunov na podlagi zakonodaje, ki je bila pozneje razglašena za neveljavno in popravljena z Uredbo št. 1360/2013. Trdi, da pravica do povračila izhaja iz prava Unije in nacionalnega prava.

22. Glavni carinski urad v Krefeldu nasprotno zatrjuje, da je treba tožbo družbe Cargill Deutschland zavrniti. Trdi, da se uporabljajo določbe o zastaranju splošnega davčnega prava ob upoštevanju splošnih načel prava Unije o enakovrednosti in učinkovitosti.

23. Predložitveno sodišče meni, da družba Cargill Deutschland v skladu z nacionalnim pravom ni upravičena do povračila dajatev, plačanih za zadevna tržna leta, saj so glede na datum ustreznih odločb o odmeri dajatev takšni zahtevki zdaj zastarani.

24. V zvezi z zastaranjem v skladu z nacionalnimi pravili predložitveno sodišče navaja, da v skladu s členom 12(1) MOG v povezavi s členom 169(2), prvi stavek, točka 2, AO velja štiriletni rok za odmero.

25. Predložitveno sodišče navaja, da spremembe izračuna dajatev, uvedene z retroaktivnim učinkom z Uredbo št. 1360/2013, v skladu z nacionalnim pravom ne sprožijo uporabe člena 175(1), točka 2, AO.

26. Predložitveno sodišče se sprašuje, ali v primeru, ko so odločbe o odmeri dajatev v skladu z nacionalnim pravom postale dokončne, ta okoliščina nasprotuje povračilu preplačanih dajatev ob upoštevanju, da člen 2(2) Uredbe 2018/264 omogoča povračilo dajatev v zvezi s tržnima letoma 1999/2000 in 2000/2001 ob predložitvi ustrezno obrazloženega zahtevka. Izvedeti želi, ali ta razlaga člena 2(2) Uredbe 2018/264 vpliva na povračilo dajatev v skladu z Uredbo št. 1360/2013.

27. Predložitveno sodišče je zato Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje: „Ali je treba vračilo proizvodnih dajatev v sektorju sladkorja, za katere je treba na podlagi [Uredbe (EU) št. 1360/2013] uporabiti drugačen izračun kot doslej, izvesti ob upoštevanju načel enakovrednosti in učinkovitosti na podlagi nacionalnega prava, zlasti pravil o zastaranju, ki jih vsebuje to pravo?“

28. Pisna stališča so predložile družba Cargill Deutschland, belgijska vlada in Evropska komisija. Na obravnavi 2. maja 2019 so iste stranke ustno predstavile stališča. Poleg tega se je obravnave udeležil tudi glavni carinski urad v Krefeldu (ki ni predložil pisnih stališč), ki je ustno podal stališča pred Sodiščem.

Presoja vprašanja za predhodno odločanje

29. Predložitveno sodišče želi v bistvu ugotoviti, ali družba Cargill Deutschland še naprej dolguje proizvodne dajatve za sladkor, izračunane na podlagi zakonodaje Unije, ki jo je Sodišče pozneje razglasilo za neveljavno, in ali nacionalna pravila, ki urejajo zastaralne roke, nasprotujejo temu, da se izvedejo novi izračuni v skladu z Uredbo št. 1360/2013, ki ustvarjajo pravico do povračila dela plačanih dajatev, ki ni bil zakonito dolgovan.

Uvodna pojasnila

30. Ni sporno, da položaj družbe Cargill Deutschland spada na področje uporabe Uredbe št. 1360/2013 in da je ta načeloma upravičena do povračila (ob upoštevanju učinkov nacionalnega procesnega prava, zlasti pravil, ki urejajo zastaralne roke).

31. Družba Cargill Deutschland trdi, da njeno pravico do povračila preplačanih dajatev potrjuje člen 2(2) Uredbe (ES) št. 2018/264. Predložitveno sodišče zato sprašuje tudi, ali je treba pri razlagi Uredbe št. 1360/2013 upoštevati to določbo. Strinjam se s Komisijo, ko trdi, da besedilo Uredbe 2018/264 ni upoštevno. Prvič, zadevna tržna leta ne vključujejo leti 1999/2000 in 2000/2001, to je tržni leti, ki ju ureja Uredba (ES) št. 2018/264. Drugič, Uredbo št. 1360/2013 je treba razlagati glede na njeno besedilo, namen in kontekst.

Uredba št. 1360/2013

32. Družba Cargill Deutschland trdi, da je v skladu z Uredbo št. 1360/2013 upravičena do povračila preplačanih dajatev za zadevna tržna leta. Ta pravica naj bi izhajala iz sodb Sodišča ter členov 264 in 267 PDEU, ki ju je treba razlagati ob upoštevanju člena 4(3) PEU in člena 291 PDEU.

33. Glavni carinski urad v Krefeldu nasprotno trdi, da Uredba št. 1360/2013 proizvajalcem sladkorja ne daje neposredne pravice do povračila. Pri uveljavljanju zahtevka v skladu s to uredbo naj bi se proizvajalci sladkorja morali zanašati na nacionalna postopkovna pravila.

34. Belgijska vlada trdi, da bi bilo treba na postavljeno vprašanje odgovoriti pritrdilno. Zastaralni rok naj bi lahko začel teči šele na dan, ko se uredbe, ki so pravna podlaga za preplačane dajatve, razveljavijo ali razglasijo za neveljavne.

35. Komisija trdi, da v skladu z ustaljeno sodno prakso, kadar ni usklajenih določb Unije, postopek povračila urejajo nacionalna postopkovna pravila.

36. Ali Uredba št. 1360/2013 sama daje gospodarskim subjektom pravico do povračila preplačanih dajatev za zadevna tržna leta ali takšne pravice izhajajo iz nacionalnih postopkovnih pravil in ureditev?

37. Zdi se mi, da pravice do povračila preplačanih dajatev za zadevna tržna leta nedvomno izhajajo iz prava Unije. Takšne pravice logično izhajajo iz odločb Sodišča, s katerimi je bila zakonodaja, v skladu s katero so bile te dajatve plačane, razglašena za neveljavno. ( 24 ) Uredba št. 1360/2013 sama po sebi gospodarskim subjektom ne daje pravic. Namesto tega so z njo z retroaktivnim učinkom popravljene napake pri izračunu proizvodnih dajatev za zadevna tržna leta in določeni novi zneski teh dajatev, kar gospodarskim subjektom in pristojnim organom držav članic omogoča, da določijo zneske, ki so bili v okviru starega sistema preplačani. ( 25 )

38. Člen 1 Uredbe št. 1360/2013 uveljavlja (nove, popravljene) proizvodne dajatve za zadevna tržna leta in napotuje na točko 1 Priloge k tej uredbi. Ta točka vsebuje tabelo, ki za vsako tržno leto določa proizvodne dajatve v sektorju sladkorja (izražene v EUR na tono zadevnega izdelka). ( 26 )

39. V skladu s členom 2 je datum določitve ( 27 ) dajatev, določenih z Uredbo št. 1360/2013, najpozneje 30. september 2014. Iz člena 2 izhaja, da se za proizvodne dajatve za sladkor uporablja sistem deljenega upravljanja. ( 28 ) Proizvajalci zahtevkov ne uveljavljajo pri Komisiji. Namesto tega se zahtevki v skladu z nacionalnimi ureditvami predložijo pristojnim nacionalnim organom.

40. Člen 3 določa pravila za retroaktivno uporabo Uredbe št. 1360/2013, tako da opredeljuje datume, od katerih se uporabljajo proizvodne dajatve, in koeficient za izračun dodatne dajatve za zadevna tržna leta. ( 29 )

41. Namen Uredbe št. 1360/2013 je popraviti dajatve, izračunane in naložene napačno na podlagi uredb Komisije, ki so bile pozneje razglašene za neveljavne. ( 30 ) Nujni cilj tega ukrepa je tako zagotoviti, da se sistem dajatev na sladkor financira sam, ne pa da ustvarja presežna sredstva. ( 31 ) V uvodni izjavi 11 Uredbe št. 1360/2013 je navedeno, da bi bilo treba proizvodne dajatve za sladkor določiti na ustrezni ravni. ( 32 )

42. Uredba št. 1360/2013 ne določa postopkov in ureditev, ki bi jih države članice morale uporabiti za uveljavitev obveznosti, da se gospodarskim subjektom povrnejo preplačila proizvodnih dajatev za sladkor za zadevna tržna leta. Ta uredba je splošni akt, ki je v skladu s členom 288 PDEU v celoti zavezujoč in se neposredno uporablja v vseh državah članicah. Zato bi bile takšne pravne praznine presenetljive, če naj bi bile te zadeve resnično urejene neposredno z Uredbo št. 1360/2013.

43. Postopki, s katerimi pristojni nacionalni organi pregledujejo odločbe o odmeri in povrnejo zneske, ki so bili preplačani, nedvomno spadajo na področje uporabe nacionalnih postopkovnih pravil. Seveda za ta pravila veljata splošni načeli prava Unije glede enakovrednosti (podrobna postopkovna pravila ne smejo biti manj ugodna od tistih, ki veljajo za podobna nacionalna pravna sredstva) in učinkovitosti (ta pravila v praksi ne smejo onemogočati ali čezmerno otežiti uveljavljanja pravic, ki jih daje pravni red Unije). ( 33 ) Pomembno je upoštevati, da je osrednji cilj Uredbe št. 1360/2013 določiti pravila za izvršitev več sodb Sodišča.

44. Čeprav je očitno, da imajo gospodarski subjekti na podlagi prava Unije pravico do povračila preveč plačanih dajatev, se z družbo Cargill Deutschland ne strinjam, saj menim, da Uredba št. 1360/2013 kot takšna ne določa ureditev ali postopkovnih pravil, ki proizvajalcem sladkorja omogočajo, da zahtevajo povračilo preveč plačanih dajatev.

Zastaralni roki

45. Ali so nacionalna pravila o roku za uveljavljanje zahtevkov iz postopka v glavni stvari skladna z načeloma enakovrednosti in učinkovitosti?

46. Družba Cargill Deutschland trdi, da so določbe, ki urejajo zastaralne roke, bistveni element pravice do povračila v skladu z Uredbo št. 1360/2013 in da bi jih bilo treba razlagati samostojno. Takšne določbe naj ne bi bile nikakor povezane z nacionalnimi postopkovnimi pravili. V tem primeru naj bi zastaralni rok začel teči, ko je Uredba št. 1360/2013 začela veljati 20. decembra 2013. Sodišču predlaga, naj pri razlagi navedene uredbe oblikuje ustrezne analogije s pravili za povračilo iz člena 236 carinskega zakonika. ( 34 )

47. Glavni carinski urad v Krefeldu meni, da so zadevna nacionalna pravila skladna z načeli enakovrednosti in učinkovitosti, ter dodaja, da je nujno uporabiti zastaralni rok. Za zagotovitev pravne varnosti naj bi bilo treba časovno omejiti možnost vlaganja zahtevkov.

48. Belgija trdi, da za zahtevke za povračilo veljajo nacionalna postopkovna pravila, ob upoštevanju načel enakovrednosti in učinkovitosti. Belgija je na obravnavi pojasnila, da njena nacionalna ureditev ni taka kot v Nemčiji. V Belgiji je mogoče tožbe za povračilo zaradi neupravičenega plačila vlagati od datuma, ko je bilo plačilo izvršeno ali ko je bilo znano, da je zadevno plačilo res „neupravičeno“. Zastaralni rok je 10 let od tega datuma. Odvzem kakršne koli pravice do povračila gospodarskim subjektom naj bi bil v nasprotju z načelom učinkovitosti.

49. Komisija trdi, da Uredba št. 1360/2013 ne določa ureditve za povračila preplačanih proizvodnih dajatev, zastaralne roke ali morebitne dolgovane obresti. Iz tega sledi, da je vse to urejeno z nacionalnim procesnim pravom.

50. Najprej bom navedla, da se ne strinjam s trditvijo družbe Cargill Deutschland, da člen 236 carinskega zakonika tu ponuja uporabno analogijo. Navedla sem že, da po mojem mnenju Uredba št. 1360/2013 kot taka ne določa pravil v zvezi z ureditvijo, v skladu s katero bi gospodarski subjekti lahko uveljavljali povračilo preplačanih dajatev za sladkor. ( 35 ) Nasprotno pa je različica carinskega zakonika, ki se je uporabljala v času zadevnih tržnih let, določala posebna pravila (v naslovu VII) za „carinski dolg“, ki so vključevala določbe o „rokih in postopkih plačila zneska dajatve“, ter pravila o „povračilu in odpustu dajatev“ (v poglavju 5, ki vključuje člen 236). Vse to je bilo del posebnega sistema ureditev, sprejetega na ravni Unije.

51. Ker se je zakonodajalec Unije odločil, da bo določitev podrobnih ureditev za pobiranje in povračilo dajatev za sladkor prepustil državam članicam, uporabna analogija s harmoniziranimi ureditvami iz carinskega zakonika ni mogoča.

52. Predložitveno sodišče v predložitveni odločbi navaja, da je glavni carinski urad v Krefeldu izračunal in izdal prvotne odločbe o odmeri za zadevna tržna leta in da te odločbe niso bile izpodbijane. Glavni carinski urad v Krefeldu je 18. aprila 2016 zavrnil zahtevo družbe Cargill Deutschland (z dne 13. februarja 2014), naj v skladu z Uredbo št. 1360/2013 izda nove odločbe o odmeri in povrne zneske, ki so bili preplačani na podlagi prvotnih odločb o odmeri. V skladu z upoštevnimi nacionalnimi pravili naj družba Cargill Deutschland ne bi bila upravičena do povračila, ker njenemu zahtevku nasprotujejo pravila, ki urejajo zastaralni rok za takšne zahtevke. Predpisani rok štirih let naj bi se uporabljal za odmero in spremembo odmere proizvodnih dajatev za sladkor. V zvezi z zadnjim od zadevnih tržnih let (2004/2005) je ta rok začel teči najpozneje 31. decembra 2006. Družba Cargill Deutschland naj zato z zahtevkom za ponovno odmero in povračilo, ki je bil vložen 13. februarja 2014, ne bi mogla uspeti. To še toliko bolj velja za prejšnja zadevna tržna leta.

53. Predložitveno sodišče prav tako meni, da so sporna nacionalna postopkovna pravila združljiva z načeloma enakovrednosti in učinkovitosti.

54. Nisem prepričana, da je mnenje predložitvenega sodišča pravilno.

55. Sodišče je že leta 1970 priznalo, da je treba pravila, ki urejajo zastaralne roke v postopkih, določiti vnaprej in da morajo izpolnjevati zahteve pravne varnosti. ( 36 ) Obstajajo prepričljivi razlogi procesne logike, ki kažejo, da bi morale določbe, ki urejajo zastaralne roke, vsebovati niz pravil, ki določajo dolžino zastaralnega roka, datum, na katerega začne ta rok teči, in dogodke, ki povzročijo ustavitev ali prekinitev teka zastaralnega roka. V zvezi s tem bi bilo treba upoštevati interese pristojnih organov držav članic in gospodarskih subjektov ter nadzorno vlogo Komisije pri zaščiti finančnih interesov Unije.

56. Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da mora – kadar ni ustrezne zakonodaje Unije – nacionalni pravni red vsake države članice določiti pristojna sodišča in podrobna postopkovna pravila za sodne postopke v zvezi z varstvom pravic posameznikov, ki izhajajo iz prava Unije. Država mora torej posledice povzročene škode odpraviti v okviru nacionalnih predpisov o odgovornosti, pogoji, določeni z nacionalnimi zakonodajami na področju povrnitve škode, pa ne smejo biti manj ugodni od tistih za podobne zahtevke na podlagi nacionalnega prava (načelo enakovrednosti) in ne smejo biti oblikovani tako, da bi dejansko onemogočali pridobitev odškodnine ali jo naredili pretirano težko dosegljivo (načelo učinkovitosti). ( 37 )

57. Naloga predložitvenega sodišča, ki edino pozna postopkovna pravila v zvezi s pravnimi sredstvi s tega področja, je – zato da preveri, ali je v postopku v glavni stvar načelo enakovrednosti upoštevano – da preuči predmet in bistvene elemente domnevno podobnih pravnih sredstev. Vsak primer, v katerem se postavlja vprašanje, ali je neka nacionalna postopkovna določba, ki ureja zahtevek, ki izhaja iz prava Unije, manj ugodna od tistih v zvezi s podobnimi nacionalnimi pravnimi sredstvi, mora nacionalno sodišče preizkusiti ob upoštevanju položaja te določbe v celotnem postopku ter poteka postopka in njegovih posebnosti pred različnimi nacionalnimi organi. ( 38 )

58. Načelo enakovrednosti je pojavna oblika splošnega načela prepovedi diskriminacije. V zvezi s tem ni jasno, ali prihaja do podobnih tožb po nacionalnem pravu oziroma ali bi do njih lahko prišlo. Ozadje postopka v glavni stvari je zapleteno in večplastno, nastali položaj pa je zelo poseben. Ta postopek je trdno zakoreninjen v pravu Unije. Izračun dajatev na sladkor je povzročil veliko sporov na ravni Unije in privedel do odločb sodišč EU, s katerimi je bila zadevna zakonodaja razglašena za neveljavno. ( 39 ) Kot je razvidno iz uvodnih izjav od 1 do 22 Uredbe št. 1360/2013, začetni poskusi zakonodajalca, da popravi položaj, niso bili uspešni. Glede na te okoliščine bi bilo presenetljivo, če bi bilo mogoče opredeliti resnično primerljive nacionalne položaje. Dejstvo, da ima Uredba št. 1360/2013 retroaktivne učinke, samo po sebi zadostuje, da bi bile nacionalne tožbe v zvezi z davčnimi ukrepi, ki tudi imajo take učinke, enakovredne.

59. Pravila, ki določajo razumne prekluzivne roke za vložitev pravnih sredstev, načeloma izpolnjujejo zahtevo po učinkovitosti, ker takšna določitev pomeni uresničitev temeljnega načela pravne varnosti. Vendar takšni roki v praksi ne smejo onemogočati ali čezmerno oteževati uveljavljanja pravic, ki jih podeljuje pravni red Unije. ( 40 )

60. Iz navedb predložitvenega sodišča v predložitveni odločbi o delovanju nacionalnih pravil, ki urejajo zastaralne roke, je razvidno, da družba Cargill Deutschland nikakor ne bi mogla vložiti zahtevka za povračilo v roku, določenem za to. ( 41 ) To rok je potekel, preden je 20. decembra 2013 začela veljati Uredba št. 1360/2013 in preden je zakonodajalec Unije določil proizvodne dajatve, koeficiente, ki so potrebni za izračun dodatne dajatve, in zneske, ki jih proizvajalci sladkorja plačajo prodajalcem sladkorne pese, kakor je določeno v členu 1 in Prilogi k tej uredbi. Torej bi gospodarski subjekti, kot je družba Cargill Deutschland, praktično nemogoče količinsko opredelili znesek preplačanih dajatev in zahtevali povračilo. Takšni zahtevki so zastarali, celo še preden je začela veljati Uredba št. 1360/2013.

61. Glavni carinski urad v Krefeldu je (na obravnavi) trdil, da bi preudaren gospodarski subjekt lahko izpodbijal prvotne odločbe o odmeri dajatev, s čimer bi se ohranil položaj družbe Cargill Deutschland, saj bi odmera ostala odprta.

62. To je vprašanje nacionalnega procesnega prava. Gre tudi za poslovno izbiro in presojo, ki se lahko med gospodarskimi subjekti upravičeno razlikujeta. Vendar ne gre za vprašanje prava Unije, ki je bilo postavljeno v tem postopku, in sicer, ali nacionalna pravila gospodarskim subjektom, kot je družba Cargill Deutschland, onemogočajo, da bi uveljavljali pravico do povračila.

63. Res je, da mora v skladu s splošnim načelom, ki je skupno vsem pravnim sistemom držav članic, oškodovanec pokazati ustrezno prizadevanje za omejitev velikosti škode ali pa tvega, da jo bo moral nositi sam. ( 42 ) Vendar bi bilo v nasprotju z načelom učinkovitosti, če bi se oškodovancem naložilo, da morajo sistematično uporabiti vsa pravna sredstva, ki so jim potencialno na voljo, čeprav bi to povzročilo čezmerne težave ali se to ne bi moglo razumno zahtevati od njih.

64. Poleg tega razlaga zadevnih nacionalnih pravil, kot jo je opisalo predložitveno sodišče, Uredbi št. 1360/2013 odvzema polni učinek. Izrecni namen te uredbe je nacionalnim organom omogočiti izvršitev sodb sodišč Unije o pravilni uporabi ureditve za proizvodne dajatve za sladkor. Cilj teh sodb je zagotoviti pravilno uporabo sistema, ki je podlaga za te dajatve. Namen tega sistema je bil zagotoviti, da shema temelji na samofinanciranju, tako da panoga sama financira izgube, ki nastanejo zaradi presežne proizvodnje sladkorja. Če se pristojnim organom dovoli obdržati presežne dajatve, pobrane pomotoma, je to v nasprotju s celotno filozofijo, na kateri temelji ta sistem.

65. Ker zakonodajalec Unije zastaralnega roka za povračilo preplačanih dajatev ni določil, je trenutek, ko začne ta rok teči, vprašanje nacionalnega prava in se bo med državami članicami nujno razlikoval. ( 43 ) Tudi uporaba nacionalnih postopkovnih pravil je nedvomno v pristojnosti nacionalnih sodišč.

66. Toda če gospodarski subjekti niso mogli količinsko opredeliti zneska zahtevka za povračilo preplačanih dajatev pred začetkom veljavnosti Uredbe št. 1360/2013, nacionalna pravila, ki določajo, da se upoštevni zastaralni rok izteče, preden je ta uredba začela veljati, tem gospodarskim subjektom v praksi onemogoča, da zahtevajo povračilo dajatev za sladkor, ki so bile pomotoma plačane na podlagi zakonodaje, ki jo je Sodišče razglasilo za neveljavno.

Predlog

67. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavilo Finanzgericht Düsseldorf (finančno sodišče v Düsseldorfu, Nemčija), odgovori: Če so bile proizvodne dajatve za sladkor plačane pomotoma, nacionalnih pravil, ki urejajo zastaralne roke in gospodarskim subjektom odvzemajo možnost, da zahtevajo povračilo dajatev, izračunanih na novo na podlagi Uredbe Sveta (EU) št. 1360/2013 z dne 2. decembra 2013 o določitvi zneskov za proizvodne dajatve v sektorju sladkorja za tržna leta 2001/2002, 2002/2003, 2003/2004, 2004/2005 in 2005/2006, koeficienta za izračun dodatne dajatve za tržni leti 2001/2002 in 2004/2005 ter zneskov, ki jih morajo proizvajalci sladkorja plačati prodajalcem sladkorne pese zaradi razlike med najvišjo dajatvijo in dajatvijo, ki se zaračuna za tržna leta 2002/2003, 2003/2004 in 2005/2006, ni dopustno uporabiti, če uporaba teh pravil v praksi onemogoči take zahtevke.

( 1 ) Jezik izvirnika: angleščina.

( 2 ) Uredba z dne 2. decembra 2013 o določitvi zneskov za proizvodne dajatve v sektorju sladkorja za tržna leta 2001/2002, 2002/2003, 2003/2004, 2004/2005 in 2005/2006, koeficienta za izračun dodatne dajatve za tržni leti 2001/2002 in 2004/2005 ter zneskov, ki jih morajo proizvajalci sladkorja plačati prodajalcem sladkorne pese zaradi razlike med najvišjo dajatvijo in dajatvijo, ki se zaračuna za tržna leta 2002/2003, 2003/2004 in 2005/2006 (UL 2013, L 343, str. 2).

( 3 ) Odločbe za plačilo dajatev za sladkor, na katere se nanaša zahtevek za povračilo, so bile izdane med oktobrom 2002 in oktobrom 2005 (glej tudi točko 19 spodaj).

( 4 ) Sladkor je bil razdeljen v tri kategorije. V vsakem posamičnem tržnem letu je bila proizvodnja sladkorja A in sladkorja B znotraj kvot, ki so bile enake povpraševanju na notranjem trgu oziroma izvozu presežnih količin sladkorja, za katerega so veljala izvozna nadomestila. Sladkor C je bil proizveden zunaj teh kvot ter ga ni bilo mogoče prosto tržiti v Skupnosti in je bil izvožen brez finančne podpore.

( 5 ) Uvodne izjave od 11 do 15 Uredbe Sveta (ES) št. 1260/2001 z dne 19. junija 2001 o skupni ureditvi trgov za sladkor (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 33, str. 17). Ta uredba pa je bila razveljavljena in večkrat nadomeščena. Trge za sladkor zdaj ureja Uredba (EU) št. 1308/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o vzpostavitvi skupne ureditve trgov kmetijskih proizvodov in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 922/72, (EGS) št. 234/79, (ES) št. 1037/2001 in (ES) št. 1234/2007 (UL 2013, L 347, str. 671).

( 6 ) Sodba z dne 8. maja 2008, Zuckerfabrik Jülich (C‑5/06 in od C‑23/06 do C‑36/06, EU:C:2008:260) (v nadaljevanju: Jülich I).

( 7 ) Uredba z dne 7. oktobra 2003 o določitvi zneskov za proizvodne dajatve trgov za sladkor za tržno leto 2002/03 (UL 2003, L 254, str. 4).

( 8 ) Uredba z dne 14. oktobra 2004 o določitvi zneskov za proizvodne dajatve trgov za sladkor za tržno leto 2003/2004 (UL 2004, L 316, str. 4).

( 9 ) Sodba z dne 29. septembra 2011 (T‑4/06, neobjavljena, EU:T:2011:546).

( 10 ) Uredba z dne 14. oktobra 2005 o določitvi zneskov za proizvodne dajatve in koeficienta za dodatne dajatve v sektorju sladkorja za tržno leto 2004/2005 (UL 2005, L 271, str. 12).

( 11 ) Sodba z dne 27. septembra 2012, Zuckerfabrik Jülich in drugi (C‑113/10, C‑147/10 in C‑234/10, EU:C:2012:591) (v nadaljevanju: Jülich II).

( 12 ) Sodišču namreč ni bilo treba odločiti o tem; glej moje sklepne predloge v združenih zadevah Zuckerfabrik Jülich in drugi (C‑113/10, C‑147/10 in C‑234/10, EU:C:2011:701, točka 82).

( 13 ) Uredba Komisije (ES) št. 1193/2009 z dne 3. novembra 2009 o popravku uredb (ES) št. 1762/2003, (ES) št. 1775/2004, (ES) št. 1686/2005, (ES) št. 164/2007 in o določitvi zneskov za proizvodne dajatve v sektorju sladkorja za tržna leta 2002/2003, 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006 (UL 2009, L 321, str. 1).

( 14 ) Uredba št. 1260/2001 je bila medtem razveljavljena in nadomeščena. Tako ni več zagotavljala pravne podlage za to, da bi Komisija sprejela zakonodajo za popravek dajatev.

( 15 ) Uvodne izjave od 12 do 22.

( 16 ) Uredba z dne 22. maja 2000 o izvajanju Sklepa št. 94/728/ES, Euratom o sistemu virov lastnih sredstev Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 169).

( 17 ) Za izoglukozo so upoštevne točke od (c) do (f).

( 18 ) Uredba z dne 19. februarja 2018 o določitvi proizvodnih dajatev in koeficienta za izračun dodatnih dajatev v sektorju sladkorja za tržno leto 1999/2000 ter o določitvi proizvodnih dajatev v sektorju sladkorja za tržno leto 2000/2001 (UL 2018, L 51, str. 1).

( 19 ) Sodba z dne 9. februarja 2017 (C‑585/15, EU:C:2017:105).

( 20 ) Uredba z dne 12. oktobra 2000 o določitvi zneskov za proizvodne dajatve in koeficienta za dodatne dajatve v sektorju sladkorja za tržno leto 1999/2000 (UL 2000, L 259, str. 29).

( 21 ) Uredba z dne 11. oktobra 2001 o določitvi zneskov za proizvodne dajatve v sektorju sladkorja za tržno leto 2000/2001 (UL 2001, L 271, str. 15).

( 22 ) Uvodne izjave od 1 do 9.

( 23 ) Ta tržna leta bom skupaj imenovala zadevna tržna leta.

( 24 ) Glej točke od 3 do 6 zgoraj.

( 25 ) Glej točko 41 spodaj.

( 26 ) Glej točko 9 zgoraj.

( 27 ) Datum določitve je opredeljen v drugem pododstavku člena 2(2) Uredbe št. 1150/2000. Države članice so zavezane: (i) določiti lastna sredstva Unije (člen 2(2) Uredbe št. 1150/2000); (ii) jih vknjižiti na bančni račun Evropske unije; in, če ne izpolnijo teh obveznosti, (iii) plačati zamudne obresti za neporavnane zneske. Proizvodne dajatve so del lastnih sredstev Evropske unije. „Določitev“ lastnih sredstev pomeni, da je treba te zneske knjigovodsko zajeti, ne pa pobrati: glej sodbo z dne 15. novembra 2005, Komisija/Danska (C‑392/02, EU:C:2005:683, točka 67).

( 28 ) Za sredstva v „deljenem upravljanju“ Komisija države članice pooblasti za izvajanje programov Unije na nacionalni ravni. Pristojni organi nato sredstva dodelijo prejemnikom (v tem primeru gospodarskim subjektom v sektorju sladkorja).

( 29 ) Glej točko 11 zgoraj.

( 30 ) Uvodne izjave 1 do 10 Uredbe št. 1360/2013: glej tudi stran 3 obrazložitvenega memoranduma k dokumentu COM(2013) 527, predlogu Komisije za uredbo Sveta, kjer je navedeno: „Vendar je Sodišče ugotovilo, da je Komisija večkrat naredila napako pri izračunu letnih dajatev, določenih za zadevno obdobje v skladu z [Uredbo št. 1260/2001]. Nazadnje je ugotovilo, da metoda, ki jo je Komisija v svoji Uredbi (ES) št. 1193/2009 uporabila za določitev dajatev, ni bila pravilna, saj je privedla do precenjenih nepokritih stroškov in posledično do čezmerne finančne obremenitve proizvajalcev sladkorja. Zaradi neveljavnosti [Uredbe št. 1193/2009] je Sodišče odločilo, da so posamezniki upravičeni do povračila presežka neupravičeno plačanih zneskov za neveljavne proizvodne dajatve, ki so jih države članice zbrale za zadevno obdobje, in plačila obresti na te zneske. Sodba je pustila pravno praznino glede točnega zneska dajatev za tržna leta 2002/2003, 2003/2004, 2004/2005 in 2005/2006. Zato bi bilo treba v skladu s sodbo dajatve za ta tržna leta z retroaktivnim učinkom nadomestiti z novimi, izračunanimi v skladu z metodo, ki jo je potrdilo Sodišče.“

( 31 ) Uvodna izjava 5 Uredbe št. 1360/2013; glej tudi točko 2 zgoraj.

( 32 ) Glej točko 8 zgoraj.

( 33 ) Nedavno navedbo v zvezi s tema splošnima načeloma prava Unije je mogoče najti v sodbi Sodišča z dne 17. maja 2018, Specializuotas transportas (C‑531/16, EU:C:2018:324, točka 36).

( 34 ) Uredba Sveta (EGS) št. 2913/92 z dne 12. oktobra 1992 o carinskem zakoniku Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 2, zvezek 4, str. 307). Navedena uredba je bila večkrat spremenjena. Področje carin Unije zdaj ureja Uredba (EU) št. 952/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. oktobra 2013 o carinskem zakoniku Unije. Členi 116, 117 in 121 Uredbe št. 952/2013 so določbe, ki odražajo člen 236 carinskega zakonika Skupnosti.

( 35 ) Glej točke od 42 do 44 zgoraj.

( 36 ) Sodba z dne 15. julija 1970, ACF Chemiefarma/Komisija (41/69, EU:C:1970:71, točki 19 in 20).

( 37 ) Sodba z dne 24. marca 2009, Danske Slagterier (C‑445/06, EU:C:2009:178, točka 31 in navedena sodna praksa).

( 38 ) Sodba z dne 8. julija 2010, Bulicke (C‑246/09, EU:C:2010:418, točki 28 in 29 ter navedena sodna praksa).

( 39 ) Glej točke od 3 do 6 in opombo 30 zgoraj.

( 40 ) Sodba z dne 8. julija 2010, Bulicke (C‑246/09, EU:C:2010:418, točka 36 in navedena sodna praksa).

( 41 ) Glej točke od 23 do 25 zgoraj.

( 42 ) Sodba z dne 24. marca 2009, Danske Slagterier (C‑445/06, EU:C:2009:178, točka 61 in navedena sodna praksa).

( 43 ) Glej točko 48 zgoraj.