SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

J. MAZÁKA,

predstavljeni 22. marca 20071( )

Zadeva C-194/05

Komisija Evropskih skupnosti

proti

Italijanski republiki

„Neizpolnitev obveznosti države – Okolje – Direktiva 75/442, kot je bila spremenjena z Direktivo 91/156/ES – Pojem ‚odpadek‘ – Izkopana zemlja in kamenje“

I – Uvod

1. Komisija s to tožbo predlaga, naj se ugotovi, da Italijanska republika ni izpolnila obveznosti iz člena 1(a) Direktive Sveta 75/442/EGS z dne 15. julija 1975 o odpadkih( ), kot je bila spremenjena z Direktivo Sveta 91/156/EGS z dne 18. marca 1991( ) (v nadaljevanju: Direktiva 75/442 ali Direktiva), ker člen 10 Zakona št. 93 iz leta 2001 in člen 1(17) in (19) Zakona št. 443 iz leta 2001 s področja uporabe nacionalnih predpisov o odpadkih izvzemata izkopano zemljo in kamenje, ki sta namenjena za uporabo pri zasutjih, nasutjih, nasipih in za mletje, z izjemo materialov iz onesnaženih predelov in iz predelov v ponovni rabi, kjer koncentracije škodljivih snovi presegajo mejne vrednosti, ki so določene v predpisih, ki se uporabijo.

2. To je še ena zadeva glede skupnostnega pojma odpadka, ki je predložena Sodišču. Ob tem, da ni in tudi ne more biti izčrpne opredelitve pojma odpadka in da je zato treba v vsakem primeru posebej glede na vse okoliščine ugotavljati, ali je določena snov odpadek, bo Sodišče tudi v prihodnosti nedvomno imelo dovolj priložnosti, da razlaga pomen tega pojma.

3. Osrednje vprašanje v tej zadevi je vprašanje, koliko in v katerih okoliščinah se lahko za snov, ki se ponovno uporabi za določen namen, šteje, da ni zajeta s pojmom odpadka iz Direktive. V tej zadevi se zato obravnava razlikovanje med predelavo odpadkov in običajno industrijsko predelavo proizvoda oziroma – natančneje – stranskega proizvoda, ki ni odpadek.

4. Ob upoštevanju slednjega je ta zadeva tesno povezana z zadevo C-195/05, v kateri bom danes prav tako predstavil svoje sklepne predloge in na katero se bom v okviru prekrivanja obeh zadev skliceval( ).

II – Pravni okvir

A – Direktiva 75/442

5. Člen 1(a) Direktive določa:

„(a) ‚odpadek‘ pomeni vsako snov ali predmet v skupinah, navedenih v Prilogi I, ki ga imetnik zavrže ali namerava ali mora zavreči.

Komisija v skladu s postopkom, predpisanim v členu 18, najpozneje do 1. aprila 1993 pripravi seznam odpadkov, ki spadajo v skupine, naštete v Prilogi I. Seznam bo občasno pregledan in po potrebi popravljen po enakem postopku;“

6. Priloga I k Direktivi 75/442 z naslovom „Skupine odpadkov“ v kategoriji Q16 zajema „materiale, snovi ali izdelke, ki jih prejšnje skupine ne vsebujejo“.

7. Sedanji seznam odpadkov, ki ga je Komisija sprejela v skladu z členom 1(a) Direktive 75/442( ), v poglavju 17 – enem od poglavij, ki naštevajo vire, pri katerih nastajajo odpadki in ki zadeva „gradbene odpadke in odpadke, nastale pri rušenju (vključno z gradnjo cest)“ –„zemljo in izkopan material“ (koda 1705) in natančneje „zemljo in kamenje, ki vsebujeta nevarne snovi (koda 17 05 03) ter „zemljo in kamenje, razen tistih iz kode 17 05 03“ (koda 17 05 04).

B – Nacionalna zakonodaja

8. V Italiji odstranjevanje odpadkov ureja Zakonski dekret št. 22 z dne 5. februarja 1997( ) (v nadaljevanju: ZD 22/97).

9. Člen 6(1)(a) ZD 22/97 opredeljuje odpadke tako:

„V tem dekretu izraz:

(a) ‚odpadek‘ pomeni vsako snov ali predmet v skupinah, navedenih v Prilogi A, ki ga imetnik zavrže ali namerava ali mora zavreči.

10. Člen 8(1) ZD 22/97 določene snovi in predmete izvzema iz področja uporabe dekreta, če zanje veljajo posebni predpisi, vključno s, pod (b) „odpadki, ki nastajajo pri iskanju, pridobivanju, predelavi in skladiščenju mineralnih surovin in obratovanju kamnolomov.“

11. S členom 10 Zakona št. 93 z dne 23. marca 2001 glede „okoljevarstvenih določb“ (v nadaljevanju: Zakon 93) je bila v člen 8(1) ZD 22/97 vstavljena nova točka (f‑a). V skladu s to točko so bili iz področja uporabe dekreta med drugim izvzeti:

„izkopana zemlja in kamenje, ki sta namenjena za uporabo pri zasutjih, nasutjih, nasipih in za mletje, z izjemo materialov iz onesnaženih predelov in predelov v ponovni rabi, kjer koncentracije škodljivih snovi presegajo mejne vrednosti, ki so določene v predpisih, ki se uporabijo.“

12. Člen 1(17) Zakona št. 443 z dne 21. decembra 2001 z naslovom „pooblastilo vladi glede infrastrukture in objektov in naprav za strateško proizvodnjo […]’ (v nadaljevanju: Zakon št. 443) določa, da je treba Člen 8(1)(f‑a) ZD 22/97 razlagati tako:

„da pomeni, da izkopana zemlja in kamenje, tudi v primeru graditve predorov, ni odpadek in je zato izvzeta iz področja uporabe tega zakonskega dekreta, tudi če je v proizvodnem ciklusu kontaminirana s škodljivimi snovmi, ki so posledica dejavnosti raziskav, izkopavanja, vrtanja in gradnje, če povprečna vsebnost pri celotni količini ne dosega koncentracije škodljivih snovi, ki presega mejne vrednosti, določene v zakonodaji, ki se uporabi.“

13. Poleg tega člen 1(19) Zakona št. 443 določa:

„[z]a materiale iz odstavka 17 dejanska uporaba za zasutje, nasutje, nasipe in za mletje pomeni tudi uporabo za druge cikluse industrijske proizvodnje, vključno z zasutjem kamnolomov ali odlaganjem na druga zemljišča, ki ga iz kateregakoli razloga dovoli pristojni upravni organ, če se spoštujejo mejne vrednosti iz odstavka 18 in je odlaganje opravljeno v skladu z podrobnimi pravili za okoljsko sanacijo zadevnega zemljišča.“

14. Odstavka 17 in 19 člena 1 Zakona št. 443 sta bila spremenjena z členom 23 Zakona št. 306 z dne 31. oktobra 2003 (v nadaljevanju: Zakon št. 306).

III – Predhodni in sodni postopek

15. Komisija je s pisnim opominom z dne 27. junija 2002 italijansko vlado obvestila, da člen 10 Zakona št. 93 v zvezi s členom 1(17) in (19) Zakona št. 443 z izvzetjem izkopane zemlje in kamenja, ki sta namenjena ponovni uporabi za nekatere namene iz področja uporabe nacionalnih predpisov o odpadkih, po njenem mnenju krši Direktivo 75/442.

16. Ker italijanski organi niso odgovorili na ta dopis, je Komisija 19. decembra 2002 izdala obrazloženo mnenje, v katerem je Italijansko republiko pozvala k izpolnitvi obveznosti iz Direktive v roku dveh mesecev od izdaje tega mnenja.

17. Italijanski organi so Komisiji v odgovoru na obrazloženo mnenje z dne 5. marca 2003 poslali predlog sprememb zakonodaje glede izkopane zemlje. Komisija je na skupnem sestanku 25. junija 2003 vztrajala, da je v predlogu zakonodaje razlaga pojma odpadka ozka in zato v nasprotju z Direktivo. Italijanski organi so Komisiji z dopisom z dne 3. februarja 2004 poslali prepis novega besedila spremenjenega zakona, to je Zakona št. 306, s katerim je bila Komisija seznanjena z dopisom z dne 5. marca 2003.

18. Komisija je 2. maja 2005 ob mnenju, da stanje ostaja nezadovoljivo, pri sodnem tajništvu Sodišča vložila to tožbo.

IV – Analiza zatrjevane kršitve

A – Glavne trditve strank

19. Komisija zatrjuje, da italijanska zakonodaja o odpadkih, zlasti člen 10 Zakona št. 93 v zvezi s členom 1(17) in (19) Zakona št. 443, čeprav se upoštevajo spremembe na podlagi Zakona št. 306 – krši Direktivo 75/442 s tem, da a priori in na splošno iz področja uporabe nacionalne zakonodaje o odpadkih izvzema izkopano zemljo in kamenje, ki sta namenjena za določene načine ponovne uporabe, kar s tem pomeni, da se določbe o ravnanju z odpadki iz Direktive v Italiji za te materiale ne bodo uporabljale.

20. Komisija meni, da zadevni materiali, ki so vključeni v Evropski katalog odpadkov, pomenijo materiale, ki jih imetniki nameravajo zavreči in je zato zanje treba šteti, da so zajeti v opredelitev odpadka iz Direktive 75/442. Po njenem mnenju dejstvo, da so ti materiali iz področja uporabe italijanske zakonodaje izvzeti le, če so namenjeni za ponovno uporabo pri zasutjih, nasutjih, nasipih in za mletje, ni pomembno.

21. Komisija zatrjuje, da je opredelitev odpadkov v italijanski zakonodaji ožja od pojma odpadkov, opredeljenega v Direktivi in natančneje razloženega v sodni praksi Sodišča. Glede na to sodno prakso je zato,( ) da se ostankov ne bi štelo za odpadek, ampak za stranski proizvod, ki ga imetnik ne namerava zavreči, treba presoditi zlasti verjetnost, da bo ostanek res ponovno uporabljen, predvsem pa je treba preveriti, da bo dejansko ponovno uporabljen v istem proizvodnem procesu.

22. V nasprotju s to sodno prakso pa zadevno izvzetje velja tudi, kadar se te ostanke ponovno uporabi v drugih proizvodnih ciklusih, vključno z zasutji izrabljenih kamnolomov in odlaganjem na drugih zemljiščih, ki ga dovoli pristojni nacionalni organ.

23. Komisija nazadnje zatrjuje, da spremembe zaradi Zakona št. 306 niso bistveno spremenile zatrjevane kršitve.

24. Italijanska vlada najprej zatrjuje, da je tožba nedopustna, ker po njenem mnenju Komisija ni upoštevala sprememb na podlagi Zakona št. 306, sprejetega 31. oktobra 2003, se pravi med postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti.

25. Glede meritorne presoje ta vlada trdi, da je italijanska zakonodaja skladna s pojmom odpadka, kot je opredeljen v Direktivi 75/442.

26. Italijanska vlada, sklicujoč se na sodno prakso Sodišča,( ) trdi, da glede skupnostnega pojma „odpadek“ lahko obstajajo določene izjeme v primerih stranskih proizvodov, ki jih podjetje ne namerava „zavreči“ kot odpadke.

27. Po njenem mnenju podrobno branje sodne prakse pokaže, da bistvene zahteve za opredelitev ostankov kot stranskih proizvodov namesto odpadkov ne pomenijo ponovne uporabe teh materialov v proizvodnem procesu, iz katerega izhajajo ampak verjetnost, s katero bodo ponovno uporabljeni brez predhodne predelave. Ostanke, ki bodo nedvomno uporabljeni brez predhodne obdelave v proizvodnem postopku, ki ni tisti, iz katerega izhajajo – ki pa se vsekakor odvija hkrati s slednjim ali vsaj ob primernem času za zagotovitev pravočasne ponovne uporabe –, bi bilo treba tako po mnenju te vlade opredeliti kot stranske proizvode.

28. Italijanska vlada poudarja, da je v tej zadevi glavni cilj nacionalne zakonodaje izvedba javnih del in da pomenita premeščanje zemlje in namembnost izkopane zemlje najbrž najpomembnejši del takih projektov. Tako velja, da so izvajalci projektov zavezani k njihovem dokončanju, kar zagotavlja dejansko ponovno uporabo izkopane zemlje in materialov za nasipe.

29. Zadevna zakonodaja namesto splošne izključitve strogo določa – na stopnji načrtovanja in nadzora izvajanja del – primere, v katerih se izkopano zemljo in kamenje izvzame iz zakonodaje o odpadkih, če gre za materiale, ki se jih lahko ponovno uporabi po doslednem načrtu na podlagi predhodne in posamične presoje učinkov na okolje in zdravje.

B – Presoja

30. Kar zadeva, najprej, ugovor nedopustnosti, ki ga uveljavlja italijanska vlada, ker naj Komisija ne bi upoštevala sprememb na podlagi Zakona št. 306, ki je bil sprejet 31. oktobra 2003 – torej po preteku roka iz obrazloženega mnenja – je treba poudariti, da se neizpolnitev obveznosti v skladu z ustaljeno sodno prakso presoja glede na položaj države članice, kakršen je bil ob poteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, in da Sodišče ne sme upoštevati pozneje nastalih sprememb.( )

31. Zato Komisija v tem postopku ni bila dolžna upoštevati sprememb na podlagi Zakona št. 306 in ta zakon ni predmet obravnave v tej zadevi. V zvezi s tem je treba navesti, da se zahtevek iz tožbe ne nanaša na Zakon št. 306, pri čemer je Komisija, čeprav je izjavila, da ta zakon ni spremenil zatrjevane kršitve, v svojem odgovoru in na obravnavi poudarila, da v okviru tega postopka ne izpodbija veljavnosti Zakona št. 306.

32. Zato je treba obravnavati, ali je zadevna italijanska zakonodaja o odpadkih, in sicer Zakon št. 93 in Zakon št. 443, nezakonito omejila pojem odpadka, kot je opredeljen v Direktivi 75/442 s tem, da je iz njenega področja uporabe izvzela izkopano zemljo in kamenje, namenjeno za določene postopke ponovne uporabe.

33. Začel bom s kratko predstavitvijo bistvenih značilnosti pojma odpadka iz Direktive, kot je bil razdelan v sodni praksi Sodišča.( )

34. Prvič, iz ustaljene sodne prakse zlasti izhaja, da je odgovor na vprašanje, ali je material oziroma blago treba šteti za odpadek v smislu Direktive odvisen od tega, ali ga imetnik zavrže ali namerava ali mora zavreči. Ta dejavnik je treba ugotavljati ob upoštevanju vseh okoliščin. V zvezi s tem je Sodišče izoblikovalo več meril in smernic, na podlagi katerih je mogoče sklepati o zavrženju ali ustreznem namenu. Tako dejstvo, da je uporabljena snov ostanek pri proizvodnji – to pomeni proizvod, ki ga proizvajalec primarno ne proizvaja –, praviloma pomeni dokaz, da je imetnik to snov zavrgel oziroma to namerava storiti.( )

35. Vendar blago, materiali in surovine, ki nastanejo pri procesu proizvodnje ali pridobivanja, katerega primarni cilj ni proizvodnja te stvari, lahko pomenijo stranski proizvod in ne odpadek, ki ga namerava podjetje v nadaljnjem procesu uporabiti pod tržnimi pogoji, ki mu prinašajo korist, in sicer brez izvedbe kakršnegakoli postopka pred ponovno uporabo. Ob tem, da je treba pojem odpadka razlagati široko, mora biti gotovo, da se bo blago, material ali surovine ponovno uporabilo in da bo del nadaljnjega procesa proizvodnje ali porabe. Kljub temu je dopustno, da se snov ne šteje za odpadek, če je gotovo, da se bo uporabila za zadovoljevanje potreb drugih gospodarskih subjektov in ne njenega proizvajalca.( )

36. Kot sem poudaril v Sklepnih predlogih v zadevi C‑195/05, je v končni fazi glede opredelitve za stranski proizvod odločilno, ali je podan dokaz, da ima zadevna snov za imetnika gospodarsko vrednost, in sicer z vidika potrebe ali vsaj uporabnosti proizvoda za glavno dejavnost, ali zato, ker jo imetnik trži pod pogoji, ki mu prinašajo korist, ne pa breme, ki bi ga rad zavrgel.( )

37. Pri tem opozarjam, da je v vsakem primeru treba upoštevati, da pojma odpadka glede na cilje Direktive ni mogoče razlagati ozko.( )

38. Nacionalni predpisi, ki so predmet obravnave v tem postopku, iz področja uporabe predpisov o odpadkih izvzemajo zemljo in kamenje, pod pogojem, da so ti materiali namenjeni za uporabo pri zasutjih, nasutjih, nasipih in za mletje.

39. V zvezi s tem je treba spomniti, da tudi ob predpostavki, da so zadevni materiali dejansko namenjeni za ponovno uporabo, na podlagi tega dejstva ni mogoče, kot je pravilno zatrjevala Komisija, samodejno in na splošno sklepati, da ti materiali niso odpadki.

40. Zadevna zakonodaja, zlasti člen 1(19) št. Zakona 443, namreč jasno predvideva veliko situacij, vključno s primeri odlaganja zemlje in kamenja na druga zemljišča.

41. Poleg tega se izkaže, da zahteve glede dejanske ponovne uporabe temeljijo na ali izvirajo iz različnih pravnih okvirov – kot so nacionalni predpisi o javnih delih, za katere italijanska vlada ni navajala posamičnih določb – ali na vsebini posamičnih projektov, ki zajemajo izkop zemlje in kamenja. Zato je veliko možnosti, da so podane okoliščine in izpolnjeni pogoji v zvezi s ponovno uporabo. To vzbuja resne dvome glede gotovosti uporabe v vseh primerih.

42. Kot je italijanska vlada še posebej izpostavila na obravnavi, kljub temu, da je prejšnja vlada lahko sprejela ukrepe za pospešitev javnih del v Italiji na splošno, v zadevni zakonodaji ni pravil, ki bi v določenem primeru zahtevala, da se morajo izkopani materiali ponovno uporabiti v določenem roku. V zvezi s tem lahko opozorim, da je v sodbi Palin Granit, v kateri je bil ostanek kamenja, ki je nastal pri pridobivanju kamenja v kamnolomih, opredeljen kot ostanek pri pridobivanju in s tem odpadek, Sodišče bistven pomen pripisalo trajanju skladiščenja in poudarilo, da dalj časa trajajoče skladiščenje za imetnika predstavlja breme in potencialen razlog za onesnaževanje okolja, ki ga želi Direktiva zmanjšati.( )

43. Glede na te dejavnike ni mogoče na splošno in a priori domnevati – čeprav bi bilo to v določenih primerih podano – da imata v okoliščinah, ki so zajete z izjemo iz Zakona št. 93 in Zakona št. 443, zemlja in kamenje, ki nastaneta z izkopom, zaradi nameravane uporabe za imetnika ekonomsko vrednost ali korist kot stranski proizvod in ne kot breme, ki ga namerava zavreči. Glede na obravnavano zakonodajo in pojasnila italijanske vlade namreč ni nobenega prepričljivega razloga, da je korist za imetnika praviloma kaj več kot zgolj dejstvo, da se znebi zadevne zemlje in kamenja, torej, da jih lahko zavrže. V skladu s tem je treba v teh primerih postopke ponovne uporabe dejansko šteti za odlaganje ali obdelavo v smislu Direktive.

44. Zato je treba ugotoviti, da je posledica obravnavane italijanske zakonodaje glede odpadkov izvzetje ostankov pri proizvodnji ali porabi iz pojma odpadka, pri čemer pa so ti zajeti s pojmom „odpadek“ v smislu Direktive 75/442.

45. V delu, kjer izjema v skladu z italijanskim pravom za zemljo in kamenje, ki sta namenjena za ponovno uporabo, dejansko privede do domneve, da ti materiali niso odpadki v smislu Direktive, je treba opozoriti, da bi bila učinkovitost Člena 174 ES in Direktive okrnjena, če bi nacionalni zakonodajalec določil načine dokazovanja, kot so zakonske domneve, ki imajo učinek omejevanja področja uporabe Direktive in ne zajemajo materialov, snovi ali proizvodov, ki so očitno zajeti z opredelitvijo odpadka iz Direktive.( )

46. Poleg tega je treba v zvezi s trditvijo italijanske vlade na obravnavi, da zadevne operacije – ki so v glavnem javna dela, kot je gradnja nasipov in predorov – ureja vrsta nacionalnih predpisov, je treba poudariti, da bi lahko šlo za materiale, ki so izvzeti iz področja uporabe Direktive, če spadajo v eno izmed skupin odpadkov iz člena 2(1) Direktive. Vendar to očitno ni podano, ker zemlja in kamenje, ki izvirata iz teh operacij, ne pomenita odpadkov, ki „nastajajo pri iskanju, pridobivanju, predelavi in skladiščenju mineralnih surovin“ ali „obratovanju kamnolomov“ v smislu člena 2(1)(b)(ii).

47. Poleg tega italijanska vlada ni dokazala, koliko se različne določbe nacionalnega prava, ki se uporabi za zadevne projekte ali dela, nanašajo, kot zahteva sodna praksa, na ravnanje z odpadki kot tako in imajo za posledico raven varstva okolja, ki je vsaj enakovredna ravni, ki jo zasleduje Direktiva.( )

48. Nazadnje je Komisija glede utemeljitve italijanske vlade, da bi uporaba ureditve za odpadke pomenila, da bi morala biti podjetja, ki upravljajo odlagališča za odpadke, ali podjetja, ki imajo dovoljenje za prevoz in zbiranje odpadkov, vpletena v dela, kar bi znatno povečalo stroške, pravilno navedla, da je ta težava posledica italijanske zakonodaje in ne Direktive. Pod pogojem, da izpolni zahteve po registraciji, oziroma glede na ureditev, pridobitvi dovoljenja, lahko proizvajalec ali imetnik odpadkov namreč sam predela ali odloži odpadke v skladu z določbami Direktive.( )

49. Glede na zgoraj navedeno menim, da je tožba Komisije utemeljena.

V – Predlog

50. Zato Sodišču predlagam, naj

(1) ugotovi, da Italijanska republika s tem, ker člen 10 Zakona št. 93 iz leta 2001 in člen 1(17) in (19) Zakona št. 443 iz leta 2001 iz področja uporabe nacionalnih predpisov o odpadkih izvzemata izkopano zemljo in kamenje, ki sta namenjena za uporabo pri zasutjih, nasutjih, nasipih in za mletje, z izjemo materialov iz onesnaženih predelov in iz predelov v ponovni rabi, kjer koncentracije škodljivih snovi presegajo mejne vrednosti, ki so določene v predpisih, ki se uporabijo, ni izpolnila obveznosti iz člena 1(a) Direktive Sveta 75/442/EGS o odpadkih, kot je bila spremenjena z Direktivo Sveta 91/156/EGS; in

(2) Italijanski republiki naloži plačilo stroškov.