SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

PAOLA MENGOZZIJA,

predstavljeni 17. marca 2011( )

Zadeva C-101/10

Genčo Pavlov,

Gregor Famira

proti

Ausschuss der Rechtsanwaltskammer Wien

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Oberste Berufungs- und Disziplinarkommission (Avstrija))

„Zunanji odnosi – Pridružitveni sporazumi – Neposredni učinek – Nacionalni predpisi, po katerih so bili bolgarski državljani pred pristopom Republike Bolgarije k Evropski uniji izključeni iz vpisa v imenik odvetniških pripravnikov – Prepoved vsakršne diskriminacije na podlagi državljanstva – Pojem delovnih pogojev – Združljivost“

1. Glavno vprašanje, postavljeno s tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe, je, ali je bolgarski državljan, ki mu je bil pred pristopom Republike Bolgarije k Evropski uniji zavrnjen vpis v imenik odvetniških pripravnikov v Avstriji, utrpel diskriminacijo na podlagi državljanstva, prepovedano na podlagi Evropskega sporazuma o pridružitvi med Evropskimi skupnostmi in njihovimi državami članicami na eni strani in Republiko Bolgarijo na drugi strani, ki je bil podpisan 1. marca 1993 (v nadaljevanju: pridružitveni sporazum z Republiko Bolgarijo)( ).

I – Pravni okvir

A – Pridružitveni sporazum z Republiko Bolgarijo

2. Člen 7(1) pridružitvenega sporazuma z Republiko Bolgarijo določa, da „[p]ridružitev vključuje prehodno obdobje, ki traja največ 10 let in je razdeljeno na dve zaporedni stopnji, od katerih vsaka načeloma traja pet let. Prva stopnja se začne z začetkom veljavnosti tega sporazuma“.

3. Člen 38(1), prva alinea, pridružitvenega sporazuma z Republiko Bolgarijo določa:

„Ob upoštevanju pogojev in načinov, ki veljajo v vsaki državi članici:

– delavci, ki so državljani Bolgarije in so zakonito zaposleni na ozemlju države članice, zaradi svojega državljanstva niso diskriminirani v primerjavi z državljani te države članice, kar zadeva delovne pogoje, osebne prejemke ali odpuščanje“.

4. Člen 42(1) pridružitvenega sporazuma z Republiko Bolgarijo določa:

„Ob upoštevanju položaja na trgu dela v državi članici ter v skladu z njeno zakonodajo in veljavnimi predpisi na področju mobilnosti delovne sile:

– bi se morale obstoječe možnosti za zaposlovanje bolgarskih delavcev, ki jih nudijo države članice na podlagi dvostranskih sporazumov, ohraniti in po možnosti še izboljšati,

– druge države članice z naklonjenostjo preučijo možnost sklenitve podobnih sporazumov.“

5. Člen 45(1) pridružitvenega sporazuma z Republiko Bolgarijo, ki spada v poglavje „Pravica do ustanavljanja“, določa, da „[z] začetkom veljavnosti tega sporazuma vsaka država članica bolgarskim gospodarskim družbam in državljanom glede njihove pravice do ustanavljanja in delovanja na njenem ozemlju zagotovi obravnavo, ki ni manj ugodna od tiste, ki jo zagotavlja lastnim gospodarskim družbam in državljanom, razen za zadeve iz Priloge XVa“.

6. Člen 45(5)(a)(i) pridružitvenega sporazuma z Republiko Bolgarijo določa, da je pravica do ustanavljanja „za državljane pravic[a], da začnejo opravljati gospodarske dejavnosti kot samozaposlene osebe in da ustanavljajo in upravljajo podjetja, zlasti gospodarske družbe, ki jih dejansko nadzorujejo. Status samozaposlene osebe in status lastnika podjetja ne dajeta pravice do iskanja ali sprejemanja zaposlitve na trgu dela druge pogodbenice niti pravice do dostopa na trg dela druge pogodbenice. Določbe tega poglavja se ne uporabljajo za državljane, ki niso izključno samozaposlene osebe […]“.

7. Člen 45(5)(c) pridružitvenega sporazuma z Republiko Bolgarijo določa, da gospodarske dejavnosti vključujejo „zlasti dejavnosti industrijskega značaja, dejavnosti trgovinskega značaja, obrtne dejavnosti in dejavnosti samostojnih poklicev“.

8. Člen 47 pridružitvenega sporazuma z Republiko Bolgarijo določa, da Pridružitveni svet, „[d]a bi državljanom Skupnosti in državljanom Bolgarije olajšali začetek in opravljanje zakonsko urejenih poklicnih dejavnosti v Bolgariji oziroma Skupnosti, […] preuči, katere ukrepe je treba sprejeti za zagotovitev vzajemnega priznavanja kvalifikacij. V ta namen lahko sprejme vse potrebne ukrepe.“

9. Člen 59(1) pridružitvenega sporazuma z Republiko Bolgarijo določa, da „[z]a namene naslova IV ta sporazum v ničemer ne preprečuje pogodbenicama, da uporabljata svoje zakone in druge predpise v zvezi z vstopom v državo in bivanjem v njej, zaposlitvijo, delovnimi pogoji, ustanavljanjem podjetij s strani fizičnih oseb in opravljanjem storitev, pod pogojem, da jih ne uporabljata tako, da bi s tem izničili ali omejili ugodnosti, ki za pogodbenici izhajajo iz posamezne določbe tega sporazuma […]“.

B – Nacionalni pravni okvir

10. V Avstriji sta odvetniški poklic in dostop do njega urejena z zakonom o odvetniškem izpitu (Rechtsanwaltsprüfungsgesetz( ), v nadaljevanju: RAPG) in zakonom o odvetništvu (Österreichische Rechtsanwaltsordnung( ), v nadaljevanju: RAO).

1. RAPG

11. Člen 1 RAPG določa, da se „[z] odvetniškim izpitom […] dokaže, da ima kandidat sposobnosti in znanje, ki so potrebni za opravljanje odvetniškega poklica, zlasti spretnost pri uvedbi in opravljanju zasebnih in javnih zadev, ki so zaupane odvetniku, kot tudi sposobnost za sestavo pravnih listin in pravnih mnenj in za urejene pisne in ustne navedbe o pravnem in dejanskem položaju“.

12. Člen 2(1) RAPG določa, da se lahko „[o]dvetniški izpit […] opravlja po pridobitvi doktorata iz prava ali magisterija pravnih znanosti za diplomante dodiplomskega študija v skladu z zakonom z dne 2. marca 1978 o študiju pravnih znanosti in pripravništvu, ki traja tri leta, od tega najmanj devet mesecev pred sodiščem in najmanj dve leti pri odvetniku“.

2. RAO

13. Člen 1(1) RAO določa, da „[z]a opravljanje odvetniškega poklica […] ni potrebno uradno imenovanje, temveč le dokaz o izpolnjevanju naslednjih zahtev in vpis v imenik odvetnikov“.

14. Na podlagi člena 1(2) RAO morajo biti izpolnjene te zahteve:

„(a) avstrijsko državljanstvo;

[…]

(d) pripravništvo zakonsko določenega trajanja, opravljeno na zakonsko predviden način;

(e) opravljen odvetniški izpit;

[…]“

15. Člen 2 RAO določa:

„1. Pripravništvo, ki je potrebno za opravljanje odvetniškega poklica, se opravlja kot poklicna pravna dejavnost pri sodišču ali državnem tožilstvu in odvetniku. […] Pripravništvo pri odvetniku se upošteva le, če se ta dejavnost izvaja kot glavna poklicna dejavnost in je ne ovira druga poklicna dejavnost […].

2. Pripravništvo v smislu odstavka 1 traja pet let. Od tega se v [Avstriji] opravi najmanj devet mesecev na sodišču ali državnem tožilstvu in najmanj tri leta pri odvetniku.

[…]“

16. Člen 1(3) RAO določa, da je „[d]ržavljanstvo države članice EU ali druge države pogodbenice Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru ali Švicarske konfederacije […] izenačeno z avstrijskim državljanstvom“.

17. Člen 15 RAO določa:

„1. Če je na podlagi zakona predpisano zastopanje po odvetniku, lahko odvetnika [pod njegovo odgovornostjo] nadomešča pred vsemi sodišči in organi tudi do substitucije upravičen odvetniški pripravnik, ki pri njem […] opravlja pripravništvo; ni pa dopustno, da odvetniški pripravnik podpisuje vloge, ki se predložijo sodišču in upravnim organom.

2. Do substitucije je upravičen tisti odvetniški pripravnik, ki je uspešno opravil odvetniški izpit. […]

3. Če na podlagi zakona ni predpisano zastopanje po odvetniku, lahko odvetnika [pod njegovo odgovornostjo] nadomešča pred vsemi sodišči in organi tudi [vsak drug] odvetniški pripravnik, ki pri njem […] opravlja pripravništvo; ni pa dopustno, da odvetniški pripravnik podpisuje vloge, ki se predložijo sodišču in upravnim organom.

4. Odbor odvetniške zbornice mora odvetniškemu pripravniku, ki opravlja pripravništvo pri odvetniku, izdati izkaznico, iz katere izhajata substitucijsko upravičenje v skladu z odstavkom 2 […] ali pooblastilo za zastopanje v skladu z odstavkom 3 […]“

18. Člen 30 RAO, s katerim je urejen postopek vpisa v imenik odvetniških pripravnikov, določa:

„1. Za veljavnost vpisa v imenik odvetniških pripravnikov je ob začetku pripravništva pri odvetniku treba pred odborom vložiti obvestilo ter dokazati avstrijsko državljanstvo in izpolnjevanje pogojev, ki so predpisani za začetek prakse pred sodišči; pripravništvo se upošteva šele od dneva prispetja te prijave.

[…]

4. Zoper zavrnitev vpisa v imenik odvetniških pripravnikov, zoper izbris iz imenika in zoper zavrnitev potrditve odvetniškega pripravništva imajo udeleženci pravico do pritožbe na vrhovni pritožbeni in disciplinski komisiji za odvetnike. […]

5. Državljanstvo države članice EU ali druge države pogodbenice Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru ali Švicarske konfederacije je izenačeno z avstrijskim državljanstvom.“

II – Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje

19. Genčo Pavlov je bolgarski državljan, ki je po navedbah predložitvenega sodišča leta 2002( ) na Dunaju (Avstrija) končal študij prava. Od leta 2004 je zaposlen v odvetniški pisarni G. Famire, odvetnika na Dunaju. G. Pavlov je imetnik dovoljenja za prebivanje v smislu avstrijskega prava in dovoljenja za zaposlitev v Avstriji.

20. G. Famira in G. Pavlov sta 2. januarja 2004 predlagala vpis G. Pavlova v imenik odvetniških pripravnikov. Hkrati sta zaprosila za podelitev izkaznice, iz katere izhaja pooblastilo za zastopanje pred sodišči na podlagi člena 15(3) RAO.

21. Ausschuss der Rechtsanwaltskammer Wien (odbor odvetniške zbornice na Dunaju) je 6. aprila 2004 izdal sklep o zavrnitvi zadevnega predloga z obrazložitvijo, da G. Pavlov ne izpolnjuje zahteve o državljanstvu iz člena 30 RAO. Ker G. Pavlov ob vložitvi predloga ni bil državljan države članice Evropske unije ali države pogodbenice Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru ali Švicarske konfederacije, je Ausschuss der Rechtsanwaltskammer Wien menil, da kot bolgarski državljan ne izpolnjuje zahtev iz člena 30 RAO. Ausschuss der Rechtsanwaltskammer Wien je 15. junija 2004( ) na občni seji zavrnil pritožbo zoper ta sklep.

22. Zoper drugi sklep je bila pri Oberste Berufungs- und Disziplinarkommission für Rechtsanwälte und Rechtsanwaltsanwärter (vrhovna pritožbena in disciplinska komisija za odvetnike, v nadaljevanju: OBDK) vložena pritožba. Ta je bila 1. avgusta 2006 zavrnjena. OBDK je namreč menila, da je odvetniški poklic zakonsko urejen poklic, ta zakonska ureditev pa učinkuje tudi na odvetniške pripravnike. Odločila je, da je na podlagi pridružitvenega sporazuma z Republiko Bolgarijo prepovedana le diskriminacija v zvezi z delovnimi pogoji, medtem ko lahko države pogodbenice vzpostavijo nacionalne omejitve za dostop do zakonsko urejenih poklicnih skupin.

23. Vložnika sta vložila pritožbo pri Verfassungsgerichtshof (avstrijsko ustavno sodišče), to pa je 8. oktobra 2007 zadevno odločbo razglasilo za nično, saj je menilo, da je OBDK, ker vprašanja o razlagi upoštevnih določb pridružitvenega sporazuma z Republiko Bolgarijo ni predložila Sodišču v predhodno odločanje, kršila ustavnopravno zagotovljeno pravico pritožnikov do zakonitega sodnika. Zadeva je bila torej vrnjena v odločanje OBDK.

24. OBDK je 17. aprila 2008 delno ugodila pritožbi zoper sklep z dne 15. junija 2004, saj ga je skupaj s sklepom z dne 6. aprila 2004 glede na spremenjen pravni položaj zaradi pristopa Republike Bolgarije k Uniji razglasila za ničnega. Ob upoštevanju tega novega elementa je menila, da so okoliščine dovolj jasne, da lahko odloči o zadevi, ne da bi pri Sodišču vložila predlog za sprejetje predhodne odločbe. Tako je zadevo vrnila Ausschuss der Rechtsanwaltskammer Wien, da bi ta o njej ponovno odločil po dopolnitvi postopka. Tudi zoper odločbo OBDK z dne 17. aprila 2008 je bila vložena pritožba pri Verfassungsgerichtshof.

25. Verfassungsgerichtshof je z odločbo z dne 2. julija 2009 novo odločbo OBDK z dne 17. aprila 2008 razglasilo za nično. Pri tem OBDK v bistvu očita, da ker Sodišču ni predložila predloga za sprejetje predhodne odločbe, ni razrešila vprašanja glede let od 2004 do 2006, čeprav je to obdobje za G. Pavlova kljub pristopu Republike Bolgarije k Evropski uniji, ki je začel učinkovati 1. januarja 2007, odločilno, ker lahko ta po eni strani opravlja odvetniški izpit šele po opravljenem pripravništvu pri odvetniku, ki traja najmanj dve leti (člen 2(1) RAPG), po drugi strani pa potrebuje za vpis v imenik odvetnikov opravljeno pripravništvo pri odvetniku, ki traja najmanj tri leta (člen 2(2) RAO).

26. Ker je torej OBDK naletela na težavo, povezano z razlago prava Unije, je prekinila odločanje in Sodišču s predložitveno odločbo z dne 23. februarja 2010 na podlagi člena 267 PDEU v predhodno odločanje predložila ti vprašanji:

„1. Ali je bilo treba člen 38(1) [pridružitvenega] sporazuma […] v obdobju od 2. januarja 2004 do 31. decembra 2006 v postopku za vpis bolgarskega državljana v imenik odvetniških pripravnikov uporabiti neposredno?

2. [Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, a]li je člen 38(1) [pridružitvenega] sporazuma […] nasprotoval uporabi člena 30(1) in (5) [RAO] – v skladu s katerim se za vpis med drugim zahteva tudi dokaz avstrijskega ali njemu enakovrednega državljanstva – v primeru predloga za vpis v imenik avstrijskih odvetniških pripravnikov, kot tudi za podelitev izkaznice[, iz katere izhaja pooblastilo za zastopanje pred sodišči,] v skladu s členom 15(3) [RAO], ki ga je 2. januarja 2004 vložil bolgarski državljan, ki je bil zaposlen pri avstrijskem odvetniku, čeprav so bile izpolnjene druge predpostavke in izdani dovoljenji za prebivanje in zaposlitev v Avstriji, zavrnitev predloga pa je temeljila le na državljanstvu?“

III – Postopek pred Sodiščem

27. Tožeči stranki v sporu o glavni stvari, avstrijska vlada in Evropska komisija so predložile pisna stališča, na obravnavi 13. januarja 2011 pa so stališča predložile še ustno.

IV – Pravna analiza

A – Uvodna opomba o tem, ali ima OBDK status sodišča

28. Predhodno je treba preveriti, ali je OBDK sodišče v smislu člena 267 PDEU in ali lahko na podlagi tega statusa Sodišču predloži vprašanja za predhodno odločanje.

29. Sodišče se je o tem vprašanju pred kratkim izreklo v sodbi v zadevi Koller( ), v kateri je navedlo, da „OBDK, za katero je ugotovljeno, da je njena sodna oblast obvezna, izpolnjuje, kot je razložila generalna pravobranilka v točki 52 sklepnih predlogov, vse elemente, potrebne za to, da se lahko opredeli kot sodišče v smislu člena [267 PDEU]“( ).

30. V takih okoliščinah je treba nadaljevati analizo, saj je Sodišče pristojno za to, da odgovori predložitvenemu sodišču.

B – Prvo vprašanje

31. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je člen 38(1), prva alinea, pridružitvenega sporazuma z Republiko Bolgarijo določba prava Unije z neposrednim učinkom in ali je treba šteti, da je ta določba neposredno učinkovala v obdobju od 2. januarja 2004 do 31. decembra 2006 v postopku vpisa bolgarskega državljana v imenik odvetniških pripravnikov.

32. V skladu z ustaljeno sodno prakso, ki je ni treba znova preučiti, je treba določbo sporazuma, ki ga Skupnost sklene s tretjimi državami, šteti za določbo z neposrednim učinkom, če glede na njeno besedilo ter predmet in naravo tega sporazuma vsebuje jasno in nedvoumno obveznost, katere izpolnitev ali učinki niso odvisni od sprejetja nadaljnjega predpisa.( ) Torej je treba člen 38(1), prva alinea, pridružitvenega sporazuma z Republiko Bolgarijo preučiti na podlagi teh treh meril.

33. Kar zadeva besedilo člena 38(1), prva alinea, pridružitvenega sporazuma z Republiko Bolgarijo, so tožeči stranki v sporu o glavni stvari in avstrijska vlada v pisnih stališčih upravičeno pripomnile, da se je Sodišče že izreklo o vprašanju, ali ima neposredni učinek člen 37(1), prva alinea, pridružitvenega sporazuma med Evropskimi skupnostmi in Republiko Poljsko, katerega besedilo je skoraj enako( ) besedilu člena 38(1), prva alinea, pridružitvenega sporazuma z Republiko Bolgarijo.( ) Sodišče je takrat menilo, da je s členom 37(1), prva alinea, „jasno, natančno in brezpogojno prepovedano, da bi države članice poljske delavce, ki jih ta določba zadeva, zaradi državljanstva diskriminirale v primerjavi s svojimi državljani, kar zadeva delovne pogoje, osebne prejemke ali odpuščanje. […] Tako pravilo enakega obravnavanja nalaga obveznost točno določenega rezultata ter se lahko oseba, ki zahteva sodno varstvo, nanj sklicuje pred nacionalnim sodiščem in od tega zahteva, naj odstopi od diskriminatornih določb, ki jih vsebujejo predpisi države članice, ne da bi bilo za to potrebno sprejetje dodatnega izvršilnega ukrepa.“( ) Ta ugotovitev ni omajana niti zaradi uporabe besedne zveze „[o]b upoštevanju pogojev in načinov, ki veljajo v vsaki državi članici“.( )

34. Kar zadeva naravo in predmet pridružitvenega sporazuma z Republiko Bolgarijo, je Sodišče že imelo priložnost odločiti, da je na podlagi „sedemnajste uvodne izjave in člena 1(2) pridružitvenega sporazuma predmet tega sporazuma vzpostaviti pridružitveno razmerje, katerega namen je spodbujati širitev trgovine in skladnih gospodarskih odnosov med pogodbenicami ter na ta način pospeševati dinamičen gospodarski razvoj in blaginjo v Republiki Bolgariji ter tako olajšati njen pristop k Skupnosti. Poleg tega okoliščina, da je glavni namen pridružitvenega sporazuma spodbuditi gospodarski razvoj Bolgarije in je zato vanj vključeno neravnovesje v obveznostih Skupnosti do zadevne tretje države, še ne pomeni, da Skupnosti nekaterim določbam zadevnega sporazuma ni treba priznati neposrednega učinka.“( )

35. Temu sklepu ne nasprotuje niti člen 59(1) pridružitvenega sporazuma z Republiko Bolgarijo, saj je Sodišče odločilo, da „iz te določbe izhaja samo, da so organi držav članic še naprej pristojni za uporabo nacionalne zakonodaje ob upoštevanju omejitev, določenih s pridružitvenim sporazumom“.( ) Torej se zadevni člen ne nanaša na izvajanje določb pridružitvenega sporazuma z Republiko Bolgarijo glede delovnih pogojev v državah članicah niti ni njegov namen zagotoviti, da se izpolnjevanje ali učinki obveznosti enakega obravnavanja, določeni s členom 38(1), prva alinea, podredijo sprejetju dodatnih nacionalnih ukrepov.( )

36. Kar zadeva člen 38(1), prva alinea, pridružitvenega sporazuma z Republiko Bolgarijo, so izpolnjeni vsi pogoji, ki jih je postavilo Sodišče v sodni praksi, da ima lahko določba, vključena v mednarodni sporazum, ki ga je sklenila Skupnost, neposredni učinek.

37. Tako Sodišču predlagam, naj na prvo vprašanje odgovori, da člen 38(1), prva alinea, pridružitvenega sporazuma z Republiko Bolgarijo izpolnjuje pogoje, ki se zahtevajo za to, da se določbi prava Unije podeli neposredni učinek, zato ga je bilo mogoče v obdobju od 2. januarja 2004 do 31. decembra 2006 neposredno uporabiti.

C – Drugo vprašanje

38. S členom 38(1), prva alinea, pridružitvenega sporazuma z Republiko Bolgarijo je prepovedana diskriminacija bolgarskih državljanov s statusom delavca, zakonito zaposlenega na ozemlju države članice, kar zadeva „delovne pogoje, osebne prejemke ali odpuščanje“, zaradi njihovega državljanstva.

39. Sodišče se je že moralo izreči o združljivosti nacionalnega pravila z določbo, katere besedilo je bilo podobno besedilu člena 38(1), prva alinea, pridružitvenega sporazuma z Republiko Bolgarijo. V podobnem primeru je s svojo analizo, prvič, opredelilo, ali se zadevno pravilo res nanaša na delovne pogoje, nato pa, drugič, preverilo, ali se z njim res izvaja diskriminacija, ki je s pridružitvenim sporazumom z Republiko Bolgarijo prepovedana. Sodišče je glede tega menilo, da so potrebne tri faze: najprej je treba opredeliti, ali je s pridružitvenim sporazumom z Republiko Bolgarijo res prepovedana diskriminacija; nato je treba je preučiti obseg te prepovedi in zlasti vprašanje, ali je zadevni obseg primerljiv z obsegom, zagotovljenim z enako določbo Pogodbe ES; ter nazadnje, če je bil odgovor na predhodni vprašanji pritrdilen, je treba še preveriti, ali je mogoče diskriminacijo objektivno utemeljiti.( )

40. Ker enkrat ni nobenkrat, predlagam, da se najprej analizira vprašanje, ali je bila zavrnitev, ki je je bila deležna tožeča stranka v sporu o glavni stvari, diskriminatorna, in se na podlagi tega odloči, ali spada vpis v imenik odvetniških pripravnikov na področje uporabe pojma „delovni pogoji“ v smislu člena 38(1), prva alinea, pridružitvenega sporazuma z Republiko Bolgarijo.

1. Obstoj diskriminacije na podlagi državljanstva

41. V tej zadevi ni težko ugotoviti, da je s členom 38 pridružitvenega sporazuma z Republiko Bolgarijo določeno, da pogodbenice ne smejo diskriminirati bolgarskih delavcev zaradi državljanstva. Kar zadeva vprašanje, ali je mogoče za člen 38(1), prva alinea, pridružitvenega sporazuma z Republiko Bolgarijo uporabiti enako široko razlago, kot jo je Sodišče uporabilo v sodni praksi v zvezi s členom 45(2) PDEU, je treba opozoriti, da Sodišče takega pristopa ne dopušča sistematično in povsod, temveč – nasprotno – nalaga, da se je treba ravnati v skladu z namenom posamezne obravnavane določbe v zanjo značilnem okviru( ). Zato dejstvo, da je Sodišče v sodbi Kondova odločilo, da razlage, ki izhaja iz sodne prakse v zvezi s členom 43 ES, ni mogoče razširiti na določbe pridružitvenega sporazuma z Republiko Bolgarijo, ki zadevajo pravico do ustanavljanja( ), ne vpliva na rezultat analize, ki jo je treba opraviti glede določb o pretoku delovne sile iz istega sporazuma.

42. Sodišče ni nikoli neposredno razlagalo teh določb. Vendar bi bila lahko za našo analizo kljub vsemu koristna sodna praksa iz sodbe Pokrzeptowicz-Meyer( ). Sodišče je moralo v tej sodbi opredeliti obseg prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva v zvezi z delovnimi pogoji iz pridružitvenega sporazuma z Republiko Poljsko. Treba je opozoriti, da je ta prepoved diskriminacije skoraj enaka prepovedi iz člena 38(1), prva alinea, pridružitvenega sporazuma z Republiko Bolgarijo( ) in je po ugotovitvah Sodišča podobna tudi besedilu člena 39(2) Pogodbe.( )

43. Sodišče je tako ugotovilo, da iz primerjave ciljev in okvira pridružitvenega sporazuma z Republiko Poljsko na eni strani ter ciljev in okvira Pogodbe na drugi strani izhaja, da ni nobenega razloga za to, da bi določbi iz zadevnega pridružitvenega sporazuma podelili drugačen obseg od tistega, ki ga je sprejelo Sodišče za enakovredno določbo v Pogodbi.

44. To sklepanje je mogoče prenesti na člen 38(1), prva alinea, pridružitvenega sporazuma z Republiko Bolgarijo, saj so njegovi cilji primerljivi s cilji pridružitvenega sporazuma, ki ga je Skupnost sklenila z Republiko Poljsko pred pristopom te države.( ) Sodišče je že imelo priložnost pojasniti, da določba, kot je zadevni člen 38, ne določa načela prostega pretoka bolgarskih delavcev v Uniji( ), temveč zanje – od trenutka, ko se zakonito zaposlijo na ozemlju države članice – ustanavlja pravico do enakega obravnavanja glede delovnih pogojev z enakim obsegom, kot ga ima pravica, ki jo s podobnimi izrazi državljanom držav članic Unije priznava Pogodba.( )

45. Poleg tega niti iz pisnih stališč, ki so jih predložili zainteresirani, niti iz razprav na obravnavi ni razviden noben objektiven razlog, s katerim bi bilo mogoče utemeljiti različno obravnavanje avstrijskih in bolgarskih državljanov, kar zadeva vpis v imenik odvetniških pripravnikov.

46. Iz navedenega izhaja vmesni sklep, da v obravnavanem primeru obstaja diskriminacija, za katero se zdi, da je ni mogoče utemeljiti. Vendar gordijski vozel še ni presekan, saj nikakor še ni dokazano, da člen 38(1), prva alinea, pridružitvenega sporazuma z Republiko Bolgarijo zadeva tudi položaj, kot je tisti iz zadeve v glavni stvari.

2. Pojem „delovni pogoji“

47. Ni sporno, da je G. Pavlov imetnik „dovoljenja za prebivanje“ v smislu avstrijskega prava( ) in dovoljenja za zaposlitev v Avstriji. Poleg tega je od leta 2004 zaposlen pri G. Famiri. Torej je delavec, vključen na zakonit trg dela, ki se kot zaposlena oseba načeloma lahko sklicuje na člen 38(1), prva alinea, pridružitvenega sporazuma z Republiko Bolgarijo.

48. Iz spisa je še razvidno, da je bil G. Pavlovu vpis v imenik odvetniških pripravnikov zavrnjen le zato, ker se po avstrijski zakonodaji za tak vpis zahteva avstrijsko ali z njim izenačeno državljanstvo, ki pa ga zadevna oseba nima.

49. Da bi se lahko izrekli o vprašanju, ali je v obravnavanem primeru uporaba zadevnih predpisov združljiva s členom 38 pridružitvenega sporazuma z Republiko Bolgarijo, je torej treba analizirati, ali zadeva delovni pogoj ali ne.

50. Ker je bil G. Pavlov pri G. Famiri zaposlen kot odvetniški pripravnik, bi lahko glede tega menili, da spada vpis v imenik odvetniških pripravnikov med pripravnikove delovne pogoje, in sicer iz več razlogov: po eni strani vpis v imenik odvetniških pripravnikov označuje začetek obdobja, ki ga je treba upoštevati za izračun trajanja pripravništva, in je torej to nekako predhodni pogoj, da se dovoli opravljanje odvetniškega izpita, na podlagi katerega je mogoče pridobiti naslov odvetnika.( ) Po drugi strani lahko le vpisani odvetniški pripravnik zaprosi za pooblastilo za zastopanje („kleine Legitmationsurkunde“), na podlagi katerega lahko zastopa odvetnika, za katerega dela, pred sodišči in upravnimi organi.( ) Zdi se, da bi bilo mogoče podobno razlago potrditi še z dejstvom, da je avstrijska uprava za zaposlovanje G. Famiri dovolila, da G. Pavlova zaposli kot odvetniškega pripravnika. Zato bi bilo mogoče okoliščino, da se posamezniku zavrne vpis v imenik odvetniških pripravnikov, razlagati kot omejitev njegovih dejavnosti, ki jih lahko opravlja v okviru svoje „zaposlitve“, kar pomeni, da to neposredno vpliva na delovne pogoje zadevne osebe v smislu sodne prakse Sodišča na tem področju, med katero je treba kot pomemben primer omeniti zgoraj navedeno sodbo v zadevi Deutscher Handballbund, izrečeno v okviru predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo nemško sodišče.

51. Sodišče se je moralo v sodbi Deutscher Handballbund izreči o vprašanju, ali je člen 38 pridružitvenega sporazuma s Slovaško republiko( ) združljiv z nacionalnim pravilom, ki ga je sprejela nemška rokometna zveza in s katerim je bilo določeno, da se državljanom tretjih držav podelijo drugačna dovoljenja, kar je pomenilo, da lahko na uradnih tekmah igra le omejeno število igralcev s takimi posebnimi dovoljenji. Tožeča stranka v zadevi v glavni stvari je bila slovaški državljan, redno zaposlen pri nemškem klubu, ki je pred sodiščem izpodbijal zavrnitev zahteve za pridobitev dovoljenja brez zaznamka, ki se je uporabljal za državljane tretjih držav.

52. Sodišče je potrdilo, da člen 38 pridružitvenega sporazuma s Slovaško republiko učinkuje neposredno, in odločilo, da je treba razlago člena 48(2) Pogodbe ES razširiti na zadevni člen 38.( ) Na podlagi tega je sklenilo, da je zadevno športno pravilo povezano z delovnimi pogoji, saj „neposredno vpliva na udeležbo slovaškega profesionalnega igralca, ki je že redno zaposlen v skladu z nacionalnimi določbami države članice gostiteljice, na prvenstvih in pokalnih tekmah“.( )

53. Zato bi lahko šteli, da je mogoče podobno razlagati tudi okoliščino, da je bil G. Pavlovu zavrnjen vpis v imenik odvetniških pripravnikov, kar bi pomenilo, da zadevna okoliščina neposredno vpliva na njegovo udeležbo pri dejavnostih te „zaposlitve“.

54. Vendar menim, da se ni mogoče tako sklicevati na navedeno sodno prakso, saj bi s tem predpostavili, da je „zaposlitev“ G. Pavlova, ki jo je mogoče izenačiti s katerim koli drugim delovnim razmerjem, zaposlitev odvetniškega pripravnika.

55. G. Famira je G. Pavlova sicer res zaposlil kot odvetniškega pripravnika. Vendar status odvetniškega pripravnika, ki mu je bil podeljen s pogodbo o zaposlitvi, v obravnavanem primeru ne zadostuje za to, da bi zavezoval nacionalne organe. Kot je bilo pokazano na obravnavi, je eden od razlogov za obstoj odbora odvetniške zbornice na Dunaju prav to, da preveri, ali osebe, ki želijo postati odvetniški pripravniki, izpolnjujejo pogoje, ki se za tak vpis zahtevajo z nacionalno zakonodajo. Če bi predpostavili, da že pogodbeno razmerje med G. Pavlovom in G. Famiro zadostuje, da se „zaposlitev“ G. Pavlova opredeli kot zaposlitev odvetniškega pripravnika in se na podlagi tega sklene, da zavrnitev vpisa v imenik odvetniških pripravnikov vpliva na delovne pogoje zadevne osebe, bi to pomenilo, da so poklicne organizacije, ki so jim države članice zaupale različne naloge preverjanja, dejansko in pravno zavezane z opredelitvijo zaposlitve iz pogodbe o zaposlitvi. Torej bi nastala resnična nevarnost izogibanja nacionalnim zakonodajam, s čimer bi se dopustil prost dostop do dejavnosti ali poklicev, za katere velja, da so zakonsko urejeni.

56. Iz istega razloga, kot sem ga pravkar navedel glede navedbe iz pogodbe o zaposlitvi G. Pavlova, po mojem mnenju niti odločitev uprave za zaposlovanje, ki je dovolila zaposlitev zadevne osebe kot odvetniškega pripravnika, ne more ustvariti nobene pravice do vpisa v zadevni imenik: avstrijska vlada je na obravnavi upravičeno trdila, da preverjanje, ali kandidat za vpis izpolnjuje pogoje, ki se za to zahtevajo z nacionalno zakonodajo, ni v pristojnosti navedenega upravnega organa, ampak odbora odvetniške zbornice. S funkcionalnega vidika ni mogoče šteti, da je bil G. Pavlov takrat, ko je vložil predlog za vpis v imenik, tehnično že zakonito zaposlen kot odvetniški pripravnik.

57. Sodna praksa Sodišča s tega področja potrjuje, da delovni pogoji vključujejo pravni sistem, ki se uporablja za zadevno delovno razmerje, ter (ne)materialne prednosti, ki se podelijo delavcem, ne vključujejo pa samih pogojev za dostop do poklica. Sodišče je na primer med drugim odločilo, da spada nacionalni zakon, s katerim je zlasti določeno, da se čas, ki ga je delavec prebil v vojski, upošteva kot delovna doba v podjetju, in katerega namen je preprečiti, da bi bil zadevni delavec, ki začne po odsotnosti zaradi služenja vojaškega roka spet delati v nekdanjem podjetju, zato v neugodnem položaju, „v okvir zaposlitvenih in delovnih pogojev“( ); da je dodelitev nadomestila za ločeno življenje, katerega namen je zagotoviti odškodnino za nevšečnosti, ki jim je izpostavljen delavec, ki mora živeti ločeno, dodatek k prejemkom in „zato spada med delovne pogoje“( ); da zakonodaja, po kateri je mogoče le raziskovalce, ki so državljani zadevne države, vpisati v organizacijsko shemo nacionalnega sveta za raziskave, vpliva na delovne pogoje, saj sta z zadevnim vpisom določena trajanje pogodbe in karierni razvoj( ); ter da je z nacionalno določbo, po kateri se lahko državljani tretje države, s katero je Skupnost sklenila pridružitveni sporazum, zaposlijo kot lektorji tujega jezika le na podlagi pogodbe za določen čas, kršeno načelo nediskriminacije na podlagi državljanstva, kar zadeva delovne pogoje( ). Navedeni ukrepi, za katere je Sodišče menilo, da spadajo na področje uporabe pojma „delovni pogoji“, nikakor niso primerljivi s predmetom zakonodaje, na katero se nanaša spor o glavni stvari in ki zadeva vpis v imenik odvetniških pripravnikov.

58. Kot so navedle stranke, je Sodišče v zvezi s tako zakonodajo že obravnavalo spore glede dejavnosti odvetniških pripravnikov, med drugim tudi zadevo, v kateri je bila izrečena sodba Morgenbesser( ). Sodišče je v tej sodbi odločilo, da dejavnost odvetniškega pripravnika ni zakonsko urejen poklic, ki bi ga bilo mogoče ločiti od odvetniškega poklica.( ) Čeprav se v tem primeru ni izreklo o vprašanju, ali spada vpis v imenik odvetniških pripravnikov med delovne pogoje, je kljub temu odločilo, da je treba dejavnost odvetniškega pripravnika šteti za praktični del izobraževanja, ki je potreben za dostop do odvetniškega poklica.( ) Taka odločitev je bila sprejeta že v sodbi z dne 3. julija 1986 v zadevi Lawrie-Blum( ), v kateri je Sodišče preučilo težavo, podobno tisti iz naše zadeve, čeprav je bil obravnavan drug poklic.

59. Sodišče se je moralo v sodbi Lawrie-Blum izreči o zavrnitvi nemških organov, ki britanski državljanki niso dovolili opravljati pripravništva, potrebnega za poučevanje na gimnazijah, in sicer samo zato, ker ni imela nemškega državljanstva. V zvezi s tem ni menilo, da gre za delovni pogoj, ampak je, nasprotno, odločilo, da sta „opravljeno pripravništvo in diploma drugega državnega izpita s pravnega vidika nujno potrebni za dostop do učiteljskega poklica“( ). Tožeča stranka v sporu o glavni stvari je bila torej diskriminirana, kar zadeva dostop do zaposlitve( ), ne pa, kar zadeva delovne pogoje.

60. S to sodno prakso je tako nedvoumno razjasnjen obseg člena 38(1), prva alinea, pridružitvenega sporazuma z Republiko Bolgarijo, ki ne vključuje dostopa do zaposlitve. To ugotovitev potrjuje tudi člen 42(1) istega sporazuma, ki glede dostopa bolgarskih državljanov do zaposlitve po eni strani napotuje na dvostranske sporazume s tega področja, po drugi strani pa je v njem izražena želja, da bi se ta dostop v prihodnje izboljšal.( )

61. Dostop do dejavnosti odvetniškega pripravnika in nato odvetnika v Avstriji je poleg tega nedvomno urejen z nacionalnimi zakoni in drugimi predpisi, s katerimi je določeno, da lahko te dejavnosti opravljajo le osebe, ki izpolnjujejo nekatere pogoje, medtem ko je dostop do njih prepovedan osebam, ki teh pogojev ne izpolnjujejo. Torej G. Pavlov ne predlaga, naj se zanj uporabi načelo enakega obravnavanja v okviru zaposlitve, temveč naj se mu zagotovi dostop do zakonsko urejenega poklica, kar pa za bolgarske državljane pred pristopom njihove države k Uniji ni bilo urejeno z določbami člena 38(1), prva alinea. Na podlagi tega člena ni mogoče sklepati, da so želele pogodbenice preprečiti vsakršno diskriminacijo na podlagi državljanstva, kar zadeva dostop bolgarskih državljanov do zakonsko urejenih poklicev. Glede tega je treba upoštevati, da je člen 38(1), prva alinea, vključen v poglavje I naslova IV sporazuma, naslovljeno „Pretok delovne sile“, medtem ko so zakonsko urejeni poklici vključeni v člen 47 pridružitvenega sporazuma z Republiko Bolgarijo, ki zadeva pravico do ustanavljanja. To dejstvo dovolj jasno kaže, da pogodbenice vprašanja dostopa do zakonsko urejenih poklicev niso želele urediti s členom 38 sporazuma. Člen 47 natančno in posebej določa, da bo Pridružitveni svet v prihodnje olajšal dostop do zakonsko urejenih poklicev in njihovo opravljanje s sprejetjem ukrepov za zagotovitev vzajemnega priznavanja diplom. Zato je treba skleniti, da sporazum glede dostopa do zadevnih poklicev ne vključuje prepovedi diskriminacije, primerljive s tisto iz člena 38(1), prva alinea.

62. Temu sklepu ne nasprotuje niti člen 45 pridružitvenega sporazuma z Republiko Bolgarijo, ki določa, da „vsaka država članica bolgarskim gospodarskim družbam in državljanom glede njihove pravice do ustanavljanja in delovanja na njenem ozemlju zagotovi obravnavo, ki ni manj ugodna od tiste, ki jo zagotavlja lastnim gospodarskim družbam in državljanom“. Člena 42 in 47 zadevnega sporazuma sta v primerjavi s členom 45 posebna standarda, zato je z njima izključena možnost, da bi se v obravnavanem primeru uporabil zadnjenavedeni člen.

63. Nazadnje je treba ugotoviti – ne glede na to, kako obžalovanja vreden in nezadovoljiv je lahko položaj, v katerem se je znašel G. Pavlov – da ni mogoče trditi, da pridružitveni sporazum z Republiko Bolgarijo vsebuje kakršno koli splošno načelo nediskriminacije na podlagi državljanstva, ki bi se uporabljalo za kar koli drugega kot to, da bolgarski državljani opravljajo gospodarsko dejavnost, saj zadevni položaj ni urejen z določbami o pretoku delovne sile in je zanj še toliko manj mogoče uporabiti določbe o dostopu do zakonsko urejenih poklicev.

64. Sodišče je pogosto velikodušno razlagalo pridružitvene sporazume in včasih tudi sporazume o partnerstvu. Vendar je izenačitev obsega določb različnih mednarodnih sporazumov Skupnosti z obsegom določb Pogodbe, ki jo priporoča Sodišče, vedno tako ali drugače temeljila na oporni točki iz samega besedila zadevnega sporazuma. V obravnavani zadevi take oporne točke ni. Nedvomno smo s tem trčili ob omejitve samega načela pridruževanja tretje države k Uniji, katerega namen je sicer res pripraviti pristop, vendar očitno ne zagotavlja tako celostnega in popolnega varstva kot pogodbe o ustanovitvi Unije. Menim, da ni mogoče šteti – razen če spregledamo voljo pogodbenic in tako tvegamo zmanjšanje pomena samega pristopa – da so se države članice zavezale, da bodo s pridružitvenim sporazumom z Republiko Bolgarijo odpravile vsakršno diskriminacijo na podlagi državljanstva, ki bi se nanašala na vse do zakonsko urejenih poklicev in na take poklice.

65. V teh okoliščinah in na podlagi vsega navedenega Sodišču predlagam, naj odgovori, da se niti člen 38(1), prva alinea, niti nobena druga določba pridružitvenega sporazuma z Republiko Bolgarijo ne uporabljajo v okoliščinah, v katerih je bil bolgarskemu državljanu pred pristopom Bolgarije k Uniji zavrnjen vpis v imenik odvetniških pripravnikov, ker je z upoštevnimi nacionalnimi predpisi določeno, da imajo v Avstriji le avstrijski ali z njimi izenačeni državljani dostop do odvetniškega poklica.

V – Predlog

66. Ob upoštevanju navedenega Sodišču predlagam, naj na vprašanji Oberste Berufungs- und Disziplinarkommission odgovori:

1. Člen 38(1), prva alinea, Evropskega sporazuma o pridružitvi med Evropskimi skupnostmi in njihovimi državami članicami na eni strani in Republiko Bolgarijo na drugi strani, ki je bil podpisan 1. marca 1993, izpolnjuje pogoje, ki se zahtevajo za to, da se določbi prava Unije podeli neposredni učinek, zato ga je bilo mogoče v obdobju od 2. januarja 2004 do 31. decembra 2006 neposredno uporabiti.

2. Niti člen 38(1), prva alinea, niti nobena druga določba zadevnega pridružitvenega sporazuma se ne uporabljajo v okoliščinah, v katerih je bil bolgarskemu državljanu pred pristopom Republike Bolgarije k Evropski uniji zavrnjen vpis v imenik odvetniških pripravnikov, ker je z upoštevnimi nacionalnimi predpisi določeno, da imajo v Avstriji le avstrijski ali z njimi izenačeni državljani dostop do odvetniškega poklica.