SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

PAOLA MENGOZZIJA,

predstavljeni 7. februarja 2017 ( 1 )

Zadeva C‑638/16 PPU

X,

X

proti

État belge

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Conseil du contentieux des étrangers (Belgija))

„Predhodno odločanje — Pristojnost Sodišča — Člen 25(1)(a) Uredbe (ES) št. 810/2009 o vizumskem zakoniku Skupnosti — Vizum z omejeno ozemeljsko veljavnostjo — Izvajanje prava Unije — Izdaja takega vizuma iz humanitarnih razlogov ali spoštovanja mednarodnih obveznosti — Pojem ‚mednarodne obveznosti‘ — Ženevska konvencija o statusu beguncev — Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin — Listina Evropske unije o temeljnih pravicah — Obveznost držav članic, da izdajo humanitarni vizum v primeru dokazanega tveganja kršitve členov 4 in/ali 18 Listine o temeljnih pravicah“

Uvod

1. Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je predložilo Conseil du contentieux des étrangers (upravno sodišče za pravdne zadeve za tujce) (Belgija), se nanaša na razlago člena 25(1)(a) Uredbe (ES) št. 810/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o vizumskem zakoniku Skupnosti (v nadaljevanju: Vizumski zakonik) ( 2 ) ter členov 4 in 18 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).

2. Ta predlog je bil vložen v okviru spora med sirskima državljanoma in njunimi tremi majhnimi otroki, ki prebivajo v Alepu (Sirija), na eni ter belgijsko državo na drugi strani v zvezi s tem, da jim je zadnjenavedena zavrnila izdajo vizuma z omejeno ozemeljsko veljavnostjo v smislu člena 25(1)(a) Vizumskega zakonika, za izdajo katerega so zaprosili iz humanitarnih razlogov.

3. Prvič, kot bom pokazal v teh sklepnih predlogih – kljub ugovorom vlad, ki so sodelovale na obravnavi 30. januarja 2017, in Evropske komisije – se s to zadevo Sodišču ponuja priložnost, da pojasni, da država članica, ko sprejme odločitev v zvezi z vlogo za izdajo vizuma z omejeno ozemeljsko veljavnostjo, izvaja pravo Unije, zato mora pri tem zagotavljati spoštovanje pravic, zagotovljenih z Listino. Drugič, po moji analizi mora Sodišče v tej zadevi potrditi, da spoštovanje teh pravic, še zlasti tiste, določene v členu 4 Listine, pomeni, da je državam članicam naložena pozitivna obveznost, v skladu s katero morajo izdati vizum z omejeno ozemeljsko veljavnostjo, če obstajajo resni in utemeljeni razlogi za domnevo, da bo neposredna posledica zavrnitve izdaje tega dokumenta ta, da bodo osebe, ki želijo pridobiti mednarodno zaščito, izpostavljene mučenju ali nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju, ki sta s tem členom prepovedani.

4. Menim, da je bistvenega pomena, da se države članice v času, ko se meje zapirajo in se gradijo zidovi, ne izmikajo obveznostim, ki zanje izhajajo iz prava Unije, ali - dovolite mi tak izraz – iz prava njihove in naše Unije.

5. Češka vlada je na obravnavi s še posebej alarmantnim tonom Sodišče posvarila pred „usodnimi“ posledicami, ki bi jih za Unijo imela sodba, s katero bi bila državam članicam naložena obveznost izdaje humanitarnih vizumov na podlagi člena 25(1)(a) Vizumskega zakonika.

6. Čeprav se Unija sooča s težkimi trenutki, se s to bojaznijo ne strinjam. Nasprotno, zlasti ob upoštevanju humanitarnih vrednot in spoštovanja človekovih pravic, na katerih temelji evropsko povezovanje, se mi zdi še posebej skrb vzbujajoče to, da se v primerih, kot je tisti iz zadeve v glavni stvari, zavrne priznanje zakonite možnosti dostopa do pravice do mednarodne zaščite na ozemlju držav članic, s čimer so državljani tretjih držav, ki želijo pridobiti tako zaščito, žal pogosto prisiljeni v to, da se – morda tudi za ceno življenja – pridružijo sedanjim nezakonitim tokovom priseljencev, ki trkajo na vrata Unije. Je treba res spomniti, da Unija v skladu s členom 2 oziroma 3 Pogodbe EU „temelji na vrednotah spoštovanja človekovega dostojanstva[…] […] in spoštovanja človekovih pravic“ ter da je njen „[c]ilj […] krepitev […] njenih vrednot“, tudi v odnosih s preostalim svetom?

7. V zvezi s tem je žalostno, da nobeden od predstavnikov 14 vlad, ki so se zvrstili na govorniškem odru med obravnavo 30. januarja 2017, in to kljub dolžini in ponavljanjem v njihovih intervencijah, ni opozoril na te vrednote glede na položaj, v katerem so se znašle tožeče stranke v postopku v glavni stvari in zaradi katerega je Sodišče sprožilo nujni postopek.

8. Kot bom pokazal v nadaljevanju teh sklepnih predlogov – drugače kot so nekatere vlade predlagale na obravnavi pred Sodiščem – za priznanje zakonite možnosti dostopa do pravice do mednarodne zaščite ni treba čakati na morebitno spremembo Vizumskega zakonika, ki bi bila lahko sprejeta na podlagi sprememb, ki jih je predložil Evropski parlament k predlogu, o katerem se trenutno razpravlja. ( 3 )

9. Ta zakonita možnost namreč že obstaja, tj. člen 25(1)(a) Vizumskega zakonika, kar je priznal tudi poročevalec Odbora Parlamenta za državljanske svoboščine, pravosodje in notranje zadeve. ( 4 ) Iz razlogov, ki jih bom predstavil v nadaljnji analizi, Sodišču predlagam, naj ugotovi obstoj take zakonite možnosti, katere konkretna posledica je obveznost, da se v nekaterih okoliščinah izdajo humanitarni vizumi na podlagi člena 25(1)(a) Vizumskega zakonika.

Pravni okvir

Mednarodno pravo

10. Člen 1 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane v Rimu 4. novembra 1950 (v nadaljevanju: EKČP), naslovljen „Obveznost spoštovanja človekovih pravic“, določa, da visoke pogodbene stranke priznavajo vsakomur, ki sodi v njihovo pristojnost, pravice in svoboščine, opredeljene v prvem delu te Konvencije.

11. Člen 3 EKČP, naslovljen „Prepoved mučenja“, določa, da nikogar ni dovoljeno mučiti, niti nečloveško ali ponižujoče z njim ravnati, ali ga kaznovati.

12. Člen 1, naslov A(2), Ženevske konvencije o statusu beguncev, podpisane v Ženevi 28. julija 1951, kakor je bila spremenjena z Newyorškim protokolom z dne 31. januarja 1967 (v nadaljevanju: Ženevska konvencija), zlasti določa, da je begunec vsaka oseba, ki se zaradi utemeljenega strahu pred preganjanjem, osnovanem na rasi, veri, narodni pripadnosti, pripadnosti določeni družbeni skupini ali določenemu političnem prepričanju, nahaja izven države, katere državljan je, in ne more ali zaradi takšnega strahu noče uživati varstva te države.

13. Člen 33(1) Ženevske konvencije določa, da nobena država pogodbenica na nikakršen način begunca ne bo izgnala ali prisilno vrnila na meje ozemlja, kjer bi bila njegovo življenje ali svoboda ogrožena zaradi njegove rase, vere, državljanstva, pripadnosti neki določeni družbeni skupini ali določenega političnega prepričanja.

Pravo Unije

Listina

14. Člen 1 Listine določa, da je človekovo dostojanstvo nedotakljivo ter da ga je treba spoštovati in varovati.

15. Člen 2(1) Listine določa, da ima vsakdo pravico do življenja.

16. Člen 3(1) Listine določa, da ima vsakdo pravico do spoštovanja telesne in duševne celovitosti.

17. Člen 4 Listine določa, da nihče ne sme biti podvržen mučenju ali nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju ali kaznovanju.

18. Člen 18 Listine določa, da je ob upoštevanju pravil Ženevske konvencije in v skladu s Pogodbo o Evropski uniji in Pogodbo o delovanju Evropske unije priznana pravica do azila.

19. Člen 24(2) Listine določa, da se morajo pri vseh ukrepih javnih organov ali zasebnih ustanov, ki se nanašajo na otroke, upoštevati predvsem koristi otroka.

20. Člen 51(1) Listine določa, da se določbe te listine uporabljajo za institucije, organe, urade in agencije Unije ob spoštovanju načela subsidiarnosti, za države članice pa samo, ko izvajajo pravo Unije.

21. Člen 52(3) Listine določa, da sta, kolikor ta listina vsebuje pravice, ki ustrezajo pravicam, zagotovljenim z EKČP, vsebina in obseg teh pravic enaka kot vsebina in obseg pravic, ki ju določa navedena konvencija. Ta določba ne preprečuje širšega varstva po pravu Unije.

Sekundarno pravo

22. V uvodni izjavi 29 Vizumskega zakonika je navedeno, da ta zakonik spoštuje temeljne pravice in upošteva načela, ki jih priznavata zlasti EKČP ter Listina.

23. Člen 1(1) Vizumskega zakonika določa, da ta zakonik določa postopke in pogoje za izdajo vizumov za tranzit čez ozemlje držav članic ali za načrtovano bivanje na ozemlju držav članic, ki ne presega 90 dni v katerem koli 180‑dnevnem obdobju.

24. Člen 19 tega zakonika, naslovljen „Dopustnost“, v odstavku 4 določa, da se lahko vloga, ki ne izpolnjuje zahtev dopustnosti, z odstopanjem od te določbe iz humanitarnih razlogov ali nacionalnega interesa šteje za dopustno.

25. Člen 23 Vizumskega zakonika, naslovljen „Odločanje o vlogi“, v odstavku 4 določa, da se, če vloga ni bila umaknjena, sklene, da se izda enotni vizum v skladu s členom 24, da se izda vizum z omejeno ozemeljsko veljavnostjo v skladu s členom 25 ali da se zavrne vizum v skladu s členom 32 tega zakonika.

26. Člen 25 Vizumskega zakonika, naslovljen „Izdaja vizuma z omejeno ozemeljsko veljavnostjo“, določa: „1. Vizum z ozemeljsko omejeno veljavnostjo se izda izjemoma v naslednjih primerih: (a) ko država članica meni, da je zaradi [iz] humanitarnih razlogov, nacionalnega interesa ali spoštovanja mednarodnih obveznosti treba: (i) odstopiti od načela izpolnitve pogojev za vstop iz člena [6](1)(a), (c), (d) in (e) Zakonika o schengenskih mejah[…] (ii) izdati vizum […] […] 2. Vizum z omejeno ozemeljsko veljavnostjo velja na ozemlju države članice, ki je vizum izdala. Izjemoma lahko velja na ozemlju več kot ene države članice, če v to privoli vsaka taka država članica. 3. Če ima prosilec potno listino, ki jo priznava ena ali več držav članic, ne pa vse, se izda vizum, ki velja na ozemlju držav članic, ki priznavajo potno listino. Če država članica, ki izdaja vizum, ne priznava prosilčeve potne listine, velja izdani vizum samo na ozemlju navedene države članice. 4. Ko je vizum z omejeno ozemeljsko veljavnostjo izdan v primerih iz odstavka 1(a), centralni organi države članice, ki je izdala vizum, po postopku iz člena 16(3) [Uredbe (ES) št. 767/2008 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. julija 2008 o vizumskem informacijskem sistemu (VIS) in izmenjavi podatkov med državami članicami o vizumih za kratkoročno prebivanje ( 5 )] nemudoma pošljejo ustrezne podatke centralnim organom drugih držav članic. 5. Podatki iz člena 10(1) [Uredbe št. 767/2008] se v VIS vnesejo, ko je sprejet sklep o izdaji vizuma.“

27. Člen 32 Vizumskega zakonika, naslovljen „Zavrnitev izdaje vizuma“, določa: „1. Brez poseganja v člen 25(1) se izdaja vizuma zavrne: […] (b) če obstaja upravičen dvom o verodostojnosti spremnih dokumentov, ki jih je predložil prosilec, ali resničnosti njihove vsebine, zanesljivosti izjav prosilca ali glede namena, da bo zapustil ozemlje držav članic pred potekom zaprošenega vizuma.“

28. Člen 3 Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (prenovitev) ( 6 ) določa: „1. Ta direktiva se uporablja za vse prošnje za mednarodno zaščito, podane na ozemlju države članice, vključno na meji, v teritorialnih vodah ali tranzitnih območjih države članice, ter za odvzem mednarodne zaščite. 2. Ta direktiva se ne uporablja za prošnje za diplomatski ali teritorialni azil, ki so vložene na predstavništvih držav članic. […]“

29. Člen 4 Uredbe (EU) 2016/399 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. marca 2016 o Zakoniku Unije o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) ( 7 ) določa, da države članice to uredbo uporabljajo popolnoma skladno z ustreznim pravom Unije, vključno z Listino, ustreznim mednarodnim pravom, vključno z Ženevsko konvencijo, obveznostmi za zagotavljanje mednarodne zaščite, zlasti načelom nevračanja, in temeljnimi pravicami.

30. Člen 6 Zakonika o schengenskih mejah, naslovljen „Pogoji za vstop državljanov tretjih držav“, določa: „1. Za načrtovano bivanje na ozemlju držav članic, ki ni daljše od 90 dni v katerem koli obdobju 180 dni, kar zajema vsak dan bivanja v zadnjem 180[-]dnevnem obdobju, veljajo za državljane tretjih držav naslednji pogoji za vstop: (a) posedovati morajo veljavno potno listino[…] (b) posedovati morajo veljaven vizum, če se to zahteva […], razen če imajo veljavno dovoljenje za prebivanje ali veljaven vizum za dolgoročno prebivanje; (c) upravičujejo namen in pogoje nameravanega bivanja in imajo zadostna sredstva za preživljanje […]; (d) ne gre za osebe, za katere je bil v [schengenskem informacijskem sistemu] razpisan ukrep zavrnitve vstopa; (e) ne predstavljajo grožnje javnemu redu, notranji varnosti, javnemu zdravju ali mednarodnim odnosom katere koli države članice, zlasti v nacionalni zbirki podatkov držav članic na isti podlagi ni bil razpisan noben ukrep zavrnitve vstopa.“

Spor o glavni stvari, vprašanji za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem

31. Tožeče stranke, tj. poročen par in njegovi trije majhni mladoletni otroci, so sirski državljani, živijo v Alepu in so, kot navajajo, pravoslavne krščanske veroizpovedi. Pri belgijskem konzulatu v Bejrutu (Libanon) so 12. oktobra 2016 vložile vloge za izdajo vizuma, 13. oktobra 2016 pa so se vrnile v Sirijo.

32. Tožeče stranke iz postopka v glavni stvari so zaprosile za hitro izdajo vizumov z omejeno ozemeljsko veljavnostjo na podlagi člena 25(1) Vizumskega zakonika. Navedle so, da je namen teh vlog, da se jim omogoči zapustiti oblegano mesto Alep, da bi lahko v Belgiji zaprosile za azil. Ena od njih zlasti navaja, da jo je ugrabila, pretepla in mučila teroristična skupina, nazadnje pa jo je izpustila proti plačilu odkupnine. Tožeče stranke iz postopka v glavni stvari posebej izpostavljajo poslabšanje varnostnih razmer nasploh v Siriji in še zlasti v Alepu ter dejstvo, da kot pravoslavni kristjani tvegajo preganjanje zaradi verskih prepričanj. K temu dodajajo, da se v sosednjih državah ne morejo registrirati kot begunci, zlasti ker so mejo med Libanonom in Sirijo medtem zaprli.

33. Office des étrangers (urad za tujce) (Belgija) je te vloge zavrnil z odločbami z dne 18. oktobra 2016 (v nadaljevanju: sporne odločbe), in sicer na podlagi člena 32(1)(b) Vizumskega zakonika. Kot je namreč navedel ta urad, so imele tožeče stranke iz postopka v glavni stvari, ker so zaprosile za izdajo vizuma z omejeno ozemeljsko veljavnostjo, da bi lahko v Belgiji zaprosile za azil, očitno namen v tej državi prebivati več kot 90 dni. Poleg tega je bilo v spornih odločbah tega urada poudarjeno, prvič, da člena 3 EKČP ni mogoče razlagati tako, da se z njim od držav podpisnic zahteva, da dovolijo vstop na svoje ozemlje vsem osebam, ki živijo v katastrofalnih razmerah, ter, drugič, da v skladu z belgijsko zakonodajo belgijska diplomatska predstavništva niso eden od organov, pri katerih bi lahko tujec vložil prošnjo za azil. Če bi tožečim strankam iz postopka v glavni stvari izdali vstopni vizum, da bi jim tako omogočili vložitev prošnje za azil v Belgiji, pa bi dejansko dovolili, da tako prošnjo vložijo na diplomatskem predstavništvu.

34. Tožeče stranke iz postopka v glavni stvari, ki so predložitvenemu sodišču predlagale, naj po nacionalnem izjemno nujnem postopku zadrži izvršitev odločb o zavrnitvi vizuma, v bistvu trdijo, da člen 18 Listine državam članicam nalaga pozitivno obveznost zagotovitve pravice do azila ter da je podelitev mednarodne zaščite edini način, da se prepreči tveganje kršitve člena 3 EKČP in člena 4 Listine. V zvezi s tem navajajo, da ob zavrnitvi njihovih vlog za izdajo vizuma ni bilo upoštevano tveganje kršitve člena 3 EKČP, na katero so se sklicevale. Ker pa so tudi sami belgijski organi menili, da je položaj tožečih strank iz postopka v glavni stvari ob upoštevanju humanitarnih razlogov in mednarodnih obveznosti, ki zavezujejo Kraljevino Belgijo, izjemen humanitarni položaj, naj bi bila „nujnost“, ki se zahteva s členom 25 Vizumskega zakonika, dokazana. Zato naj bi imele tožeče stranke iz postopka v glavni stvari pravico do izdaje zaprošenih vizumov na podlagi prava Unije. V zvezi s tem se sklicujejo na sodbo z dne 19. decembra 2013, Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862).

35. Po drugi strani belgijska država, tožena stranka iz postopka v glavni stvari, meni, da na podlagi člena 3 EKČP ali člena 33 Ženevske konvencije nikakor ni zavezana k temu, da tujcu dovoli vstop na svoje ozemlje, saj ji je v zvezi s tem glede njega naložena zgolj obveznost nevračanja.

36. Predložitveno sodišče najprej navaja, da iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice izhaja, da morajo biti tožeče stranke iz postopka v glavni stvari, da se lahko sklicujejo na člen 3 EKČP, najprej v belgijski pristojnosti, kot naj bi to izhajalo iz člena 1 EKČP. Evropsko sodišče za človekove pravice naj bi pojasnilo, da je pojem „pristojnost“ večinoma ozemeljski in da se načeloma izvršuje na celotnem ozemlju države. Vendar naj bi se kljub temu postavljalo vprašanje, ali je mogoče izvajanje vizumske politike in sprejetje odločb v zvezi z vlogami za izdajo vizuma obravnavati kot izvrševanje dejanske pristojnosti. Enako naj bi veljalo za vprašanje, ali pravica do vstopa kot posledica načela nevračanja in obveznosti sprejetja preventivnih ukrepov izhaja zlasti iz člena 33 Ženevske konvencije.

37. Nato predložitveno sodišče še navaja, da uporaba člena 4 Listine, ki ustreza členu 3 EKČP, ni odvisna od izvrševanja pristojnosti, temveč od izvajanja prava Unije. Ker so bile zadevne vloge za izdajo vizuma vložene na podlagi člena 25(1) Vizumskega zakonika, naj bi bile sporne odločbe sprejete na podlagi uredbe Evropske unije in naj bi se z njimi izvajalo pravo Unije. Vendar bi bilo mogoče ozemeljskemu obsegu pravice do azila, kot je določena s členom 18 Listine, oporekati ob upoštevanju člena 3 Direktive 2013/32.

38. Nazadnje se predložitveno sodišče sprašuje še o obsegu polja proste presoje, prepuščenega državam članicam, z vidika besedila člena 25(1) Vizumskega zakonika. Zavezujoča narava mednarodnih obveznosti v povezavi z Listino bi lahko namreč izničila kakršno koli polje proste presoje v zvezi s tem.

39. V teh okoliščinah je predložitveno sodišče prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji: „1. Ali se ‚mednarodne obveznosti‘ iz člena 25(1)(a) Vizumskega zakonika nanašajo na vse pravice, zagotovljene z Listino, med njimi zlasti tiste, zagotovljene s členoma 4 in 18, ter ali zajemajo tudi obveznosti, naložene državam članicam na podlagi EKČP ter člena 33 Ženevske konvencije? 2. Ali je treba – ob upoštevanju odgovora na prvo vprašanje – člen 25(1)(a) Vizumskega zakonika razlagati tako, da mora država članica, ki je prejela vlogo za izdajo vizuma z omejeno ozemeljsko veljavnostjo – ob upoštevanju polja proste presoje, ki ga ima glede na okoliščine zadeve – zaprošeni vizum izdati, če je dokazano tveganje kršitve člena 4 in/ali člena 18 Listine ali druge mednarodne obveznosti, ki jo zavezuje? Ali obstoj vezi med prosilcem in državo članico, ki je prejela vlogo za izdajo vizuma (na primer družinskih vezi, družin gostiteljic, porokov in sponzorjev itd.), vpliva na odgovor na to vprašanje?“

40. V skladu s predlogom predložitvenega sodišča je določeni senat na podlagi člena 108(1) Poslovnika Sodišča odločil, da se predlog za sprejetje predhodne odločbe obravnava po nujnem postopku. Poleg tega je določeni senat na podlagi člena 113(2) Poslovnika predlagal, naj se zadeva predodeli velikemu senatu.

41. Pisna stališča v zvezi z vprašanjema za predhodno odločanje so predložile tožeče stranke iz postopka v glavni stvari, belgijska vlada in Komisija.

42. Te zadevne stranke ter češka, danska, nemška, estonska, francoska, madžarska, malteška, nizozemska, avstrijska, poljska, slovenska, slovaška in finska vlada so na obravnavi 30. januarja 2017 podale ustne navedbe.

Analiza

Pristojnost Sodišča

43. Primarno belgijska vlada trdi, da Sodišče ni pristojno za odgovor na vprašanji za predhodno odločanje, ker položaj tožečih strank iz postopka v glavni stvari ne spada na področje uporabe prava Unije.

44. Ta vlada na prvem mestu navaja, da so z Vizumskim zakonikom urejeni le vizumi za bivanje, ki ne presega treh mesecev v katerem koli šestmesečnem obdobju („vizumi za kratkoročno prebivanje“), ( 8 ) države članice pa morajo na podlagi člena 32(1)(b) tega zakonika izdajo vizuma zavrniti, če obstaja upravičen dvom glede namena prosilca, da bo zapustil ozemlje držav članic pred potekom zaprošenega vizuma. Po mnenju belgijske vlade člen 25(1) Vizumskega zakonika določa zgolj odstopanje od obveznosti zavrnitve izdaje vizuma na podlagi člena 32(1) tega zakonika in da so v njem taksativno določeni razlogi za zavrnitev, od katerih države članice lahko odstopijo. Ti razlogi za zavrnitev naj bi se nanašali le na primere, ko prosilec za izdajo vizuma ne izpolnjuje pogojev za vstop, določenih v členu 6(1)(a), (c), (d) in (e) Zakonika o schengenskih mejah, na katere napotuje člen 25(1)(a)(i) Vizumskega zakonika in ki naj bi bili navedeni v členu 32(1)(a)(i), (ii), (iii) in (vi) tega zakonika. Belgijska vlada zato meni, da se člen 32 Vizumskega zakonika v skladu s svojim besedilom sicer res uporablja „brez poseganja v člen 25(1)“ tega zakonika, vendar ta izključitev ne zajema razloga za zavrnitev iz člena 32(1)(b) navedenega zakonika. ( 9 ) Torej naj bi bilo mogoče vizum z omejeno ozemeljsko veljavnostjo podeliti zgolj za prebivanje, ki ni daljše od treh mesecev. Belgijska vlada napotuje na sodbi z dne 8. novembra 2012, Iida (C‑40/11, EU:C:2012:691), in z dne 8. maja 2013, Ymeraga in drugi (C‑87/12, EU:C:2013:291), na podlagi katerih meni, da tožeče stranke iz postopka v glavni stvari ne izpolnjujejo pogojev, ki se zahtevajo za podelitev vizuma za kratkoročno prebivanje na podlagi Vizumskega zakonika, zato njihov položaj ni urejen s pravom Unije.

45. Na drugem mestu ta vlada trdi, da niti določbe na področju azila niti določbe Listine ne omogočajo povezave položaja tožečih strank iz postopka v glavni stvari s pravom Unije. Prvič, skupni evropski azilni sistem naj bi se namreč v skladu s členom 3(1) in (2) Direktive 2013/32 uporabljal le za prošnje, podane na ozemlju države članice ali na njenih mejah, ne pa za prošnje za diplomatski ali teritorialni azil, ki so vložene na predstavništvih držav članic. Drugič, ker se v zvezi s položajem tožečih strank iz postopka v glavni stvari ne izvaja pravo Unije, naj se Listina ne bi uporabljala. Nazadnje belgijska vlada še navaja, da Unija ni sprejela nobenega zakonodajnega akta v zvezi s pogoji za vstop državljanov tretjih držav iz humanitarnih razlogov in njihovo prebivanje, daljše od treh mesecev. Države članice naj bi torej ohranile pristojnost na tem področju.

46. Komisija se sicer ne sklicuje na nepristojnost Sodišča, vendar navaja trditve, podobne tistim, navedenim v točki 44 teh sklepnih predlogov. Po njenem mnenju vloge za izdajo vizuma, s katerim želi oseba vstopiti na ozemlje države članice, da bi tam zaprosila za mednarodno zaščito, ni mogoče razumeti kot vloge za izdajo vizuma za kratkoročno prebivanje. Tako vlogo bi bilo treba obravnavati kot vlogo za izdajo vizuma za dolgoročno prebivanje na podlagi nacionalnega prava.

47. Večina vlad, ki so sodelovale na obravnavi pred Sodiščem, se je strinjala s stališčem belgijske vlade in Komisije, zato so menile, da se Vizumski zakonik v okoliščinah iz postopka v glavni stvari ne uporablja.

48. Menim, da je treba vse te ugovore zavrniti.

49. Iz spisa, ki ga je posredovalo predložitveno sodišče – in kar je potrdila belgijska vlada na obravnavi –, je razvidno, da so tožeče stranke iz postopka v glavni stvari na podlagi Vizumskega zakonika zaprosile za izdajo vizuma za kratkoročno prebivanje z omejeno ozemeljsko veljavnostjo, tj. dovoljenje za vstop na belgijsko ozemlje za obdobje, ki ni daljše od 90 dni. Prav tako je iz listin v tem spisu razvidno, da so pristojni organi vloge tožečih strank iz postopka v glavni stvari v celotnem postopku opredeljevali, preučevali in obravnavali kot vloge za izdajo vizuma na podlagi Vizumskega zakonika. Te vloge so se nujno štele za dopustne na podlagi člena 19 tega zakonika, ( 10 ) saj so bile odločbe o zavrnitvi izdaje zaprošenih vizumov sprejete v skladu s členom 23(4)(c) navedenega zakonika. Poleg tega so bile sporne odločbe napisane na „obrazcu za odločitev o izdaji vizuma za kratkoročno prebivanje“, izdaja vizumov pa je bila zavrnjena na podlagi enega od razlogov, navedenih v členu 32(1)(b) Vizumskega zakonika.

50. Namen tožečih strank iz postopka v glavni stvari, da po vstopu na belgijsko ozemlje zaprosijo za status begunca, ne more spremeniti niti narave niti predmeta njihovih vlog. Zlasti jih ne more – v nasprotju s trditvami več držav članic na obravnavi pred Sodiščem – spremeniti v vloge za izdajo vizuma za dolgoročno prebivanje, in zato teh vlog ni mogoče izključiti s področja uporabe Vizumskega zakonika in prava Unije.

51. Po razlagi, ki jo bo moralo v zvezi s členom 25 Vizumskega zakonika in njegovo povezavo s členom 32 tega zakonika ( 11 ) podati Sodišče, bi bil lahko tak namen kvečjemu razlog za zavrnitev vlog tožečih strank iz postopka v glavni stvari na podlagi pravil navedenega zakonika, nikakor pa ne razlog za njegovo neuporabo.

52. Prav zakonitost take zavrnitve pa je predmet postopka v glavni stvari in je v samem središču vprašanj za predhodno odločanje, ki ju je postavilo predložitveno sodišče in katerih namen je pojasniti pogoje uporabe člena 25 Vizumskega zakonika v okoliščinah, kot so tiste iz zadeve v glavni stvari.

53. Naj k temu še dodam, da tožečim strankam iz postopka v glavni stvari nikakor ni bilo treba zaprositi za izdajo vizumov za dolgoročno prebivanje. Če bi jim bil namreč odobren vstop na belgijsko ozemlje in prošnje za azil, ki bi jih vložile, ne bi bile obravnavane pred potekom njihovega vizuma za kratkoročno prebivanje, bi pravica do tega, da ostanejo na tem ozemlju za obdobje, daljše od 90 dni, izhajala iz njihovega statusa prosilcev za azil na podlagi člena 9(1) Direktive 2013/32. Nato bi ta pravica temeljila na njihovem statusu upravičencev do mednarodne zaščite.

54. Torej je očitno, da je Sodišče pristojno za to, da odgovori na vprašanji, ki ju je postavilo Conseil du contentieux des étrangers.

55. Trditev o nepristojnosti Sodišča, ki jih navaja belgijska vlada, ni mogoče utemeljiti s sodbama z dne 8. novembra 2012, Iida (C‑40/11, EU:C:2012:691), in z dne 8. maja 2013, Ymeraga in drugi (C‑87/12, EU:C:2013:291), na kateri se sklicuje ta vlada.

56. Najprej, Sodišče se v teh sodbah ni izreklo za nepristojno, ampak je odgovorilo na vprašanja, ki so mu bila postavljena.

57. Dalje, obravnavana zadeva se jasno razlikuje od zadev, v katerih sta bili izrečeni navedeni sodbi, s katerima je Sodišče odločilo, da položaj tožečih strank iz sporov o glavni stvari, ki sta bila predmet teh zadev, ni niti urejen s pravom Unije niti zanj ne obstaja nobena navezna okoliščina s tem pravom. ( 12 ) Natančneje, v teh sodbah je Sodišče ugotovilo, da se navedene tožeče stranke ne morejo obravnavati kot upravičenci iz Direktive 2004/38/ES ( 13 ) niti, kar zadeva tožeče stranke iz zadeve v glavni stvari, v zvezi s katero je bila izrečena sodba z dne 8. maja 2013, Ymeraga in drugi (C‑87/12, EU:C:2013:291), iz Direktive 2003/86 ( 14 ), zato se ti akti zanje niso uporabljali ( 15 ).

58. Nasprotno pa so v obravnavani zadevi tožeče stranke iz postopka v glavni stvari vložile vloge za izdajo vizuma za kratkoročno prebivanje na podlagi uredbe Unije, s katero so harmonizirani postopki in pogoji za izdajo teh vizumov in ki se uporablja zanje. Njihov položaj je namreč zajet v Vizumskem zakoniku tako ratione personae kot ratione materiae.

59. Prvič, Vizumski zakonik se v skladu s svojim členom 1(2) uporablja za „vse državljane tretjih držav, ki morajo pri prečkanju zunanjih meja držav članic imeti vizum na podlagi Uredbe […] št. 539/2001 […]“, ( 16 ) s katero je zlasti določen seznam tretjih držav, katerih državljani morajo imeti vizume. Sirija je ena od teh tretjih držav. ( 17 ) Torej so morale tožeče stranke iz postopka v glavni stvari kot sirski državljani za vstop na ozemlje držav članic pridobiti vizum.

60. Drugič, niti člen 1(1) Vizumskega zakonika, v katerem je opredeljen cilj tega zakonika, niti njegov člen 2(2), v katerem je opredeljen pojem „vizum“, ne napotuje na razloge, iz katerih je bilo za vizum zaprošeno. Ti določbi opisujeta tak cilj in opredeljujeta tak pojem tako, da napotujeta izključno na trajanje dovoljenja za prebivanje, za katero se zaprosi in ki je odobreno. Razlogi, s katerimi je utemeljena vloga za izdajo vizuma, se upoštevajo šele za namene uporabe člena 25 Vizumskega zakonika in ob presoji obstoja razlogov za zavrnitev, določenih v členu 32 tega zakonika, torej v poznejši fazi obravnave vloge za izdajo vizuma. Ta razlaga je podkrepljena s členom 19 Vizumskega zakonika. Odstavek 2 tega člena določa, da „je vloga [za izdajo vizuma] dopustna“, če pristojni konzulat ugotovi, da so pogoji iz odstavka 1 navedenega člena izpolnjeni. Vendar med temi pogoji ni navedeno, da mora prosilec predložiti spremne dokumente, naštete v členu 14 Vizumskega zakonika, zlasti tiste iz točk (a) in (d) tega člena, tj. dokumente, v katerih je naveden namen potovanja, oziroma podatke, na podlagi katerih se lahko preveri namen prosilca, da bo zapustil ozemlje držav članic pred potekom zaprošenega vizuma. Iz tega sledi, da spadajo vloge tožečih strank iz postopka v glavni stvari, katerih namen je pridobitev vizuma z omejenim trajanjem 90 dni, na stvarno področje uporabe Vizumskega zakonika, in sicer ne glede na razloge, iz katerih so bile vložene, belgijski konzularni organi pa so jih upravičeno obravnavali kot dopustne na podlagi člena 19 tega zakonika.

61. Zato je položaj tožečih strank iz postopka v glavni stvari urejen z Vizumskim zakonikom in torej s pravom Unije, tudi če bi bilo treba skleniti, da so bile njihove vloge upravičeno zavrnjene. Kot je namreč pojasnilo Sodišče v sodbi z dne 19. decembra 2013, Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862), so razlogi za zavrnitev vizuma taksativno določeni z Vizumskim zakonikom ( 18 ) in jih je treba uporabljati v skladu z upoštevnimi določbami tega zakonika.

62. Tega sklepa ni mogoče izpodbijati s trditvijo belgijske vlade, ki so jo na obravnavi navedle tudi Komisija in nekaj držav članic, in sicer da Vizumski zakonik ne omogoča vložitve vloge za izdajo vizuma na podlagi člena 25 tega zakonika.

63. Najprej, taka trditev, ki je poleg vsega preveč formalistična, je v nasprotju s členom 23(4)(b) Vizumskega zakonika, ki med odločitvami, ki jih je mogoče sprejeti v zvezi z „vlogo“ za izdajo vizuma, ki se razglasi za dopustno na podlagi člena 19 tega zakonika, navaja sklep o izdaji vizuma z omejeno ozemeljsko veljavnostjo v skladu s členom 25 navedenega zakonika.

64. Dalje ugotavljam, da je v Prilogi I k Vizumskemu zakoniku en sam harmoniziran obrazec vloge. Ta obrazec ima splošen naslov „Vloga za izdajo schengenskega vizuma“, ne da bi bila določena katera izmed vrst vizumov, urejenih s tem zakonikom – torej enotni vizum, tranzitni vizum ali vizum z omejeno ozemeljsko veljavnostjo –, za katerega je bila vložena vloga. Prosilec šele ob izpolnjevanju točke 21 tega obrazca, naslovljene „Glavni razlog(-i) za potovanje“, v kateri je navedenih več polj, od katerih se vsako ujema z enim od razlogov za potovanje (študij, turizem, uradni obisk, zdravstveni razlogi itd.), pojasni, za katero vrsto vizuma želi zaprositi (na primer tako, da označi polje „letališki tranzit“, če želi zaprositi za tovrstni vizum). Ker ta seznam razlogov ni taksativen (zadnje polje vsebuje rubriko „drugo (navedite)“), lahko prosilec po povsem lastni presoji – kot so to storile tožeče stranke iz postopka v glavni stvari – navede, da so razlog za njegovo vlogo humanitarni razlogi v skladu s členom 25 Vizumskega zakonika. To potrjuje tudi dejstvo, da je v delu navedenega obrazca, ki ga izpolni uradna oseba, v razdelku „Odločitev glede vizuma“ med možnostmi v primeru odobritve navedena tudi izdaja vizuma z ozemeljsko omejeno veljavnostjo.

65. Splošneje še ugotavljam, da nič v Vizumskem zakoniku prosilcu za vizum ne preprečuje, da se ob vložitvi vloge sklicuje na to, da je treba v njegovo korist uporabiti člen 25 tega zakonika, če ne izpolnjuje katerega od pogojev za vstop, določenih s členom 6(1)(a), (c), (d) in (e) Zakonika o schengenskih mejah ali če meni, da se za njegov položaj uporablja prvonavedena določba.

66. Naj v zvezi z okoliščinami postopka v glavni stvari opozorim, da je iz spisa, ki ga je posredovalo predložitveno sodišče, razvidno – kar je na obravnavi potrdila tudi belgijska vlada –, da so tožeče stranke iz postopka v glavni stvari vloge za izdajo vizuma vložile v skladu z zahtevami Vizumskega zakonika, saj so vložile tako harmonizirani obrazec vloge take vrste, kot je tisti iz Priloge I k temu zakoniku, kot tudi zahtevane spremne dokumente.

67. Nazadnje, tudi ob predpostavki – ki jo zagovarjata zlasti belgijska vlada in Komisija –, da Vizumski zakonik ne dopušča vložitve vloge za izdajo vizuma na podlagi člena 25 tega zakonika, taka okoliščina še ne bi zadostovala za to, da se tožeče stranke iz postopka v glavni stvari izločijo s področja uporabe Vizumskega zakonika, saj so zaprosile za izdajo vizuma, v zvezi s katero so postopki in pogoji za dodelitev urejeni s tem zakonikom ter so bile njihove vloge obravnavane in zavrnjene na podlagi določb navedenega zakonika.

68. Glede na navedeno ni treba odgovoriti na trditve belgijske vlade, navedene v točki 45 teh sklepnih predlogov, ki se nanašajo na to, da za dejstva v postopku v glavni stvari ni mogoče uporabiti določb na področju azila ( 19 )

69. Nasprotno pa bodo trditve belgijske vlade ter Komisije in držav članic, navzočih na obravnavi, v zvezi s tem, ali je mogoče v okoliščinah iz postopka v glavni stvari uporabiti Listino, preučene v okviru analize prvega vprašanja za predhodno odločanje. Naj v zvezi s tem še dodam, da sem predvsem zaradi jasnosti – in kljub temu, da se bom zato nekoliko ponavljal – trditve v zvezi z nepristojnostjo Sodišča in neupoštevnostjo Vizumskega zakonika raje obravnaval ločeno od tistih v zvezi z neupoštevnostjo Listine in izvajanjem prava Unije, čeprav se te s prvonavedenimi v veliki meri prekrivajo.

70. Iz vsega zgoraj navedenega – v nasprotju s trditvami belgijske vlade – izhaja, da položaj tožečih strank iz postopka v glavni stvari spada na področje uporabe prava Unije. Torej je Sodišče pristojno za to, da odgovori na vprašanji, ki ju je predložilo Conseil du contentieux des étrangers.

Prvo vprašanje za predhodno odločanje

71. Prvo vprašanje za predhodno odločanje je sestavljeno iz dveh delov. S prvim delom predložitveno sodišče Sodišče v bistvu sprašuje, ali se izraz „mednarodne obveznosti“ iz člena 25(1)(a) Vizumskega zakonika nanaša na pravice, zagotovljene z Listino, še zlasti na tiste, navedene v členih 4 in 18 Listine. Z drugim delom želi to sodišče pojasniti, ali se ta izraz nanaša na obveznosti, naložene državam članicam na podlagi EKČP in člena 33 Ženevske konvencije.

72. Menim, da ni veliko dvomov o tem, kako je treba odgovoriti na prvi del vprašanja.

73. Unija ima pravni red, ki je ločen od mednarodnega pravnega reda. Člen 6(1), prvi pododstavek, PEU določa, da je Listina del primarnega prava Unije in je torej vir prava Unije. Če so izpolnjeni pogoji za njeno uporabo, jo morajo države članice spoštovati, k čemur so se zavezale s pristopom k Uniji. Obveznosti, ki izhajajo iz Listine, torej ne spadajo med „mednarodne obveznosti“ iz člena 25(1)(a) Vizumskega zakonika, in sicer ne glede na to, kakšen obseg je treba pripisati temu izrazu.

74. Vendar to še ne pomeni, da ni treba, da so odločitve, ki jih države članice sprejmejo na podlagi te določbe, sprejete v skladu z zahtevami Listine.

75. Področje uporabe Listine je glede ravnanja držav članic opredeljeno v členu 51(1) Listine, v skladu s katerim se njene določbe uporabljajo za države članice, ko izvajajo pravo Unije. Temeljne pravice, ki jih zagotavlja Listina, je zato treba spoštovati, kadar nacionalna ureditev – in, širše, ravnanje zadevne države članice – spada na področje uporabe prava Unije. ( 20 )

76. Torej je treba preveriti, ali država članica, ki v okoliščinah, kot so tiste iz postopka v glavni stvari, sprejme odločbo, s katero zavrne izdajo vizuma z omejeno ozemeljsko veljavnostjo, za katerega je bilo zaprošeno iz humanitarnih razlogov na podlagi člena 25(1)(a) Vizumskega zakonika, izvaja pravo Unije v smislu člena 51(1) Listine.

77. V zvezi s tem je treba na prvem mestu opozoriti, da so pogoji za izdajo takih vizumov in sistem, ki se uporablja zanje, določeni z uredbo Unije, katere cilj je izoblikovati – z vzpostavitvijo „skupnega korpusa“ standardov – skupno vizumsko politiko, namenjeno „olajšanju zakonitega potovanja in boju proti nezakonitemu priseljevanju, s pomočjo nadaljnjega usklajevanja [harmonizacije] nacionalne zakonodaje in postopkov obravnave na lokalnih konzularnih predstavništvih“. ( 21 )

78. Vizumski zakonik v členu 1(1) in (2) določa „postopke in pogoje za izdajo vizumov za tranzit čez ozemlje držav članic ali za načrtovano bivanje na ozemlju držav članic, ki ne presega 90 dni v katerem koli 180‑dnevnem obdobju“, uporablja pa se – kot sem že navedel – za vse državljane tretjih držav, ki morajo pri prečkanju zunanjih meja držav članic imeti vizum na podlagi Uredbe št. 539/2001. ( 22 )

79. V členu 2(2)(a) Vizumskega zakonika je pojem „vizum“ za namene tega zakonika opredeljen kot „dovoljenje, ki ga izda država članica“ z namenom „tranzita čez ozemlje ali načrtovanega bivanja na ozemlju držav članic, ki ne presega 90 dni v katerem koli 180‑dnevnem obdobju od datuma prvega vstopa na ozemlje držav članic“. Ta pojem zajema tudi „vizum z omejeno ozemeljsko veljavnostjo“, urejen s členom 25 Vizumskega zakonika. Z izjemo pogojev za izdajo tega vizuma (in za zavrnitev njegove izdaje) se ta od „enotnega vizuma“, opredeljenega v členu 2(3) tega zakonika, razlikuje le v zvezi z ozemeljskim obsegom dovoljenja za vstop in prebivanje, ki ga podeljuje, saj je ta obseg – kot je pojasnjeno v točki 4 istega člena 2 – omejen na ozemlje ene ali več držav članic.

80. To pomeni, da organi držav članic z izdajo ali zavrnitvijo izdaje vizuma z omejeno ozemeljsko veljavnostjo na podlagi člena 25 Vizumskega zakonika sprejmejo odločitev v zvezi z dokumentom, ki dovoljuje prečkanje zunanjih meja držav članic, ta odločitev pa je urejena s harmoniziranim sistemom, zato pri tem ravnajo v okviru in na podlagi prava Unije.

81. Tega sklepa ni mogoče omajati z morebitnim priznanjem pravice zadevne države članice do proste presoje pri uporabi člena 25(1)(a) Vizumskega zakonika.

82. Okoliščina, da je z uredbo Unije državam članicam priznana pravica do proste presoje, namreč – kot je pojasnilo Sodišče v sodbi z dne 21. decembra 2011, N. S. in drugi (C‑411/10 in C‑493/10, EU:C:2011:865, točki 68 in 69) – še ni ovira za to, da se z akti, sprejetimi pri izvrševanju te pravice, izvaja pravo Unije v smislu člena 51(1) Listine, če je razvidno, da je navedena pravica do proste presoje sestavni del normativnega sistema, uvedenega z zadevno uredbo, in jo je treba izvrševati ob upoštevanju preostalih določb te uredbe. ( 23 )

83. Pa tudi če bi bila s členom 25(1)(a) Vizumskega zakonika državam članicam res prepuščena pravica do proste presoje v zvezi z izdajo vizumov iz humanitarnih razlogov – to vprašanje bo preučeno v okviru analize drugega vprašanja za predhodno odločanje –, je treba ugotoviti, da so taki vizumi del skupne vizumske politike in da so urejeni z uredbo Unije, ki v zvezi z njimi določa pravila glede pristojnosti, pogoje in podrobna pravila za izdajo, obseg ter razloge za njihovo razveljavitev ali preklic. ( 24 ) Torej se z odločbami, ki jih sprejmejo pristojni organi držav članic na podlagi navedene določbe, izvajajo postopki, določeni z Vizumskim zakonikom, morebitna pravica do proste presoje, ki jo morajo ti organi izvrševati pri sprejetju teh odločb, pa je sestavni del normativnega sistema, uvedenega s tem zakonikom.

84. V teh okoliščinah je treba skleniti, da organi države članice s sprejetjem odločbe na podlagi člena 25 Vizumskega zakonika izvajajo pravo Unije v smislu člena 51(1) Listine, zato morajo pri tem spoštovati pravice, ki jih ta zagotavlja.

85. Poleg tega tak sklep izhaja tudi iz besedila Vizumskega zakonika, saj je v skladu z njegovo uvodno izjavo 29 ta zakonik pod okriljem temeljnih pravic in načel iz Listine. ( 25 ) V predgovoru Priročnika za obravnavo vlog za izdajo vizumov in spremembo izdanih vizumov (v nadaljevanju: Priročnik za obravnavo vlog za izdajo vizumov) ( 26 ) – katerega namen je zagotoviti harmonizirano izvajanje zlasti določb Vizumskega zakonika – Komisija potrjuje navedeno obveznost spoštovanja temeljnih pravic, pri čemer poudarja, da je treba te pravice, določene zlasti z Listino, zagotoviti vsaki osebi, ki odda vlogo za izdajo vizuma, ter da je treba „[v]loge za izdajo vizumov […] obravnavati […] v celoti skladno s prepovedjo nečloveškega in ponižujočega ravnanja ter prepovedjo diskriminacije, zapisanima v členih 3 oziroma 14 [EKČP] ter v členih 4 oziroma 21 [Listine]“.

86. Na drugem mestu, kar zadeva okoliščine iz postopka v glavni stvari, sem že imel priložnost ugotoviti, da iz listin v spisu, ki ga je posredovalo predložitveno sodišče, izhaja, da so tožeče stranke iz postopka v glavni stvari ob vložitvi vloge za izdajo vizumov zaprosile, naj se zanje uporabi člen 25(1)(a) Vizumskega zakonika, da sporne odločbe temeljijo na razlogu za zavrnitev iz člena 32(1)(b), in fine, tega zakonika in da je bila zavrnitev izrečena po ugotovitvi, da niso izpolnjeni pogoji – zlasti v zvezi z izjemnostjo postopka in začasnostjo nameravanega bivanja – za izdajo humanitarnih vizumov na podlagi člena 25 tega zakonika.

87. Torej ni sporno, da so v postopku v glavni stvari belgijski organi začeli postopek in so delovali na podlagi in v skladu z določbami Vizumskega zakonika.

88. Torej se s spornimi odločbami izvaja ta zakonik in s tem tudi pravo Unije v smislu člena 51(1) Listine. Navedeni organi so bili ob sprejetju teh odločb zavezani k spoštovanju pravic, zagotovljenih z Listino.

89. Treba je še poudariti, da so temeljne pravice, priznane z Listino, katerih spoštovanje je naloženo vsem organom držav članic, ki delujejo v okviru prava Unije, zagotovljene naslovnikom aktov, ki jih sprejme tak organ, neodvisno od kakršnega koli merila teritorialnosti.

90. Kot sem pokazal v točkah od 49 do 70 in od 76 do 88 teh sklepnih predlogov, položaj tožečih strank iz postopka v glavni stvari spada na področje uporabe prava Unije, akti, sprejeti v zvezi z njimi, pa pomenijo izvajanje tega prava v smislu člena 51(1) Listine. Položaj tožečih strank iz postopka v glavni stvari torej spada na področje uporabe Listine, in sicer ne glede na to, da niso na ozemlju države članice in da niso nikakor povezane s tem ozemljem.

91. Sodišče je v zvezi s tem v sodni praksi zelo jasno: „[d]ejstvo, da se uporabi pravo Unije, vključuje uporabo temeljnih pravic, ki jih zagotavlja Listina“, zato „ne morejo obstajati primeri, [ki spadajo] na področje uporabe prava Unije, ne da bi se uporabljale te temeljne pravice“. ( 27 ) Torej obstaja vzporednost med ravnanjem Unije – pa naj bo to prek njenih institucij ali s posredovanjem držav članic – in uporabo Listine. Komisija se je, ko ji je Sodišče na obravnavi postavilo vprašanje v zvezi s tem, strinjala s takim sklepom. ( 28 )

92. Če bi morali šteti, da se Listina ne uporablja, ko institucija ali država članica, ki izvaja pravo Unije, deluje ekstrateritorialno, bi to pomenilo, da so nekateri položaji, ki so sicer urejeni s pravom Unije, zunaj uporabe temeljnih pravic Unije, s tem pa bi omajali navedeno vzporednost. Jasno je, da bi imela taka razlaga posledice, ki bi presegle zgolj področje vizumske politike.

93. Dalje – in če se omejimo le na to področje –, če bi bilo za uporabo Listine poleg merila povezave s pravom Unije določeno še merilo ozemeljske povezave z Unijo (ali bolj z eno od njenih držav članic), bi bilo izvajanje celotnega skupnega vizumskega sistema, določenega z Vizumskim zakonikom, najverjetneje izvzeto iz spoštovanja pravic, določenih z Listino, s čimer ne bi ravnali le v nasprotju z načeli, ki urejajo njeno uporabo, ampak tudi v nasprotju z jasno voljo zakonodajalca Unije, kot je bila izražena v uvodni izjavi 29 Vizumskega zakonika v času, ko Listina še ni imela zavezujočega učinka.

94. Iz istih razlogov ni uporaba Listine za položaj tožečih strank iz postopka v glavni stvari odvisna niti od tega, ali belgijska država v zvezi z njimi izvršuje kakršno koli obliko oblasti in/ali nadzora, in sicer v nasprotju s tem, kar za EKČP določa člen 1 EKČP, po katerem države pogodbenice te konvencije priznavajo pravice in svoboščine, opredeljene v njenem prvem delu, „vsakomur, ki sodi v njihovo pristojnost“. ( 29 )

95. V skladu z utemeljitvijo belgijske vlade – ki so se ji na obravnavi pridružile nekatere države članice – naj bi se določba, podobna členu 1 EKČP, uporabljala tudi v sistemu Listine, vsaj v zvezi s pravicami iz nje, ki ustrezajo pravicam, ki jih zagotavlja EKČP. Belgijska vlada opozarja, da člen 52(3) Listine v povezavi s pojasnili k temu členu ( 30 ) določa, da sta, če pravice iz te listine ustrezajo pravicam, zagotovljenim z EKČP, vsebina in obseg teh pravic enaka kot vsebina in obseg pravic, ki ju določa navedena konvencija, vključno z dovoljenimi omejitvami. Po mnenju te vlade je načelo, vključeno v člen 1 EKČP, sestavni del teh omejitev in določa meje področja uporabe zlasti člena 4 Listine, ki ustreza členu 3 EKČP. To naj bi pomenilo, da položaj tožečih strank – ker niso v pristojnosti belgijske države – ni urejen s to določbo.

96. Razlagi, ki jo predlaga belgijska vlada, nasprotuje več razlogov.

97. Prvič, člen 1 EKČP vsebuje „klavzulo o pristojnosti“, ki deluje kot merilo za sprožitev odgovornosti držav pogodbenic EKČP za morebitne kršitve določb te konvencije. Listina pa take klavzule ne vsebuje. Kot sem že poudaril, je edino merilo, s katerim je pogojena njena uporaba, kar zadeva ravnanje držav članic, vključeno v njen člen 51(1). Poleg tega navedena klavzula sicer res pogojuje uporabo EKČP, vendar se, nasprotno, ne nanaša na „vsebino“ in „obseg“, ki ju je treba pripisati njenim določbam in na katera se sklicuje člen 52(3) Listine.

98. Drugič, to, da je v pojasnilih k členu 52(3) Listine napoteno na „omejitve“ z njo določenih pravic, je treba razumeti v smislu, da pravo Unije v zvezi s pravicami iz Listine, ki ustrezajo pravicam iz EKČP, ne more uporabljati omejitev, ki ne bi bile dovoljene v sistemu zadnjenavedene. ( 31 ) Povedano drugače, s to določbo je uvedeno pravilo, po katerem pravica iz EKČP prevlada, če zagotavlja višjo raven varstva temeljnih pravic.

99. Tretjič, v členu 52(3), in fine, Listine je pojasnjeno, da enakovrednost vsebine in obsega med pravicami iz Listine in ustreznimi pravicami iz EKČP „ne preprečuje širšega varstva po pravu Unije“. To pomeni, da je raven varstva, zagotovljenega z EKČP, le minimalni prag, pod katerega se Unija ne sme spustiti, nasprotno pa lahko Unija za pravice, zagotovljene z Listino, ki ustrezajo pravicam iz EKČP, določi širši obseg. ( 32 ) Belgijska vlada v svoji utemeljitvi v bistvu trdi, da Unija za te pravice mora uporabiti enake omejitve, kot so dovoljene v sistemu EKČP za pravice, zagotovljene s to konvencijo. Očitno je, da bi s tako tezo zadnjemu stavku člena 52(3) Listine odvzeli ves polni učinek.

100. Četrtič, iz besedila člena 4 Listine, katerega formulacija je univerzalna, ni mogoče razbrati nobene omejitve v zvezi z ozemeljskim ali pravnim položajem oseb, na katere se ta člen nanaša.

101. Nazadnje, belgijska vlada z razlago, ki jo predlaga, meša med vprašanjem uporabe Listine kot parametra zakonitosti aktov, ki jih sprejme država članica na podlagi člena 25(1)(b) Vizumskega zakonika, ter vprašanjem vsebine in obsega obveznosti, naloženih državi članici v skladu z določbami Listine pri obravnavi vloge za izdajo vizuma z vidika te določbe. ( 33 )

102. Tako sem prišel do drugega dela prvega vprašanja za predhodno odločanje, s katerim predložitveno sodišče Sodišču predlaga, naj pojasni, ali se izraz „mednarodne obveznosti“ iz člena 25(1)(a) Vizumskega zakonika nanaša na obveznosti, naložene državam članicam na podlagi EKČP in člena 33 Ženevske konvencije.

103. Menim, da za rešitev spora o glavni stvari Sodišču ni treba zavzeti stališča o tem vprašanju. Ne glede na pomen in obseg, ki ju je treba pripisati temu izrazu, namreč ni sporno, da sta EKČP in Ženevska konvencija tako parameter razlage prava Unije v zvezi z vstopom, prebivanjem in azilom kot tudi parameter zakonitosti ravnanja držav članic pri izvajanju tega prava.

104. Vendar predložitveno sodišče dvomi o uporabi EKČP in Ženevske konvencije za položaj tožečih strank iz postopka v glavni stvari, saj te ne morejo izpolniti merila teritorialnosti, s katerim naj bi bila pogojena uporaba teh dveh besedil. ( 34 ) Tako neuporabo v pisnih stališčih zagovarjata belgijska vlada in Komisija.

105. Ugotovitve, predstavljene med preučevanjem prvega dela prvega vprašanja za predhodno odločanje, me napeljujejo na sklep, da se Sodišču ni treba izreči niti o tem vidiku.

106. Iz teh ugotovitev namreč izhaja, da so bili belgijski organi ob sprejetju spornih odločb dolžni spoštovati določbe Listine, še zlasti njena člena 4 in 18, na katera napotuje predložitveno sodišče.

107. Ker člena 4 in 18 Listine zagotavljata varstvo, vsaj enakovredno varstvu, ki ga ponujata člen 3 EKČP in člen 33 Ženevske konvencije, ni treba preučiti, ali je mogoče za položaj tožečih strank iz postopka v glavni stvari uporabiti ta akta.

108. Na podlagi vsega navedenega predlagam, naj se na prvo vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavilo Conseil du contentieux des étrangers, odgovori, da je treba člen 25(1)(a) Vizumskega zakonika razlagati tako, da se izraz „mednarodne obveznosti“ iz besedila te določbe ne nanaša na Listino, vendar morajo države članice Listino kljub temu spoštovati, kadar na podlagi te določbe preučijo vlogo za izdajo vizuma, v utemeljitev katere so bili navedeni humanitarni razlogi, in ko sprejmejo odločbo v zvezi s tako vlogo.

Drugo vprašanje za predhodno odločanje

109. Z drugim vprašanjem se predložitveno sodišče – ki sicer priznava, da država članica, zaprošena za izdajo humanitarnega vizuma na podlagi člena 25(1)(a) Vizumskega zakonika, razpolaga z določenim poljem proste presoje okoliščin vsake zadeve – sprašuje, ali v položaju, ko obstaja dokazano tveganje kršitve člena 4 in/ali člena 18 Listine, država ni zavezana k izdaji navedenega vizuma. Sprašuje se še, ali obstoj vezi med osebo, ki zaprosi za uporabo člena 25(1)(a) Vizumskega zakonika, in državo članico, ki je prejela vlogo za izdajo vizuma (na primer družinskih vezi, družin gostiteljic, porokov in sponzorjev itd.), vpliva na odgovor na to vprašanje.

110. Iz razlogov, navedenih v nadaljevanju, menim, da je treba na to vprašanje odgovoriti pritrdilno, in sicer ne glede na (ne)obstoj vezi med zadevno osebo in zaprošeno državo članico.

111. Člen 25(1)(a) Vizumskega zakonika določa, da se vizum z omejeno ozemeljsko veljavnostjo izda izjemoma, ko država članica meni, da je iz humanitarnih razlogov treba odstopiti od načela izpolnitve pogojev za vstop iz člena 6(1)(a), (c), (d) in (e) Zakonika o schengenskih mejah. ( 35 )

112. Kot sem že navedel, belgijska vlada trdi, da ta določba v bistvu a priori omogoča le odstopanje od razlogov za zavrnitev izdaje vizuma, navedenih v členu 32(1)(a)(i), (ii), (iii) in (vi) Vizumskega zakonika, ne pa tudi od razloga, navedenega v členu 32(1)(b) tega zakonika. Na podlagi tega sklepa, da člen 25(1)(a) Vizumskega zakonika ne omogoča izdaje vizuma z omejeno ozemeljsko veljavnostjo državljanom tretjih držav, ki njenega ozemlja ne nameravajo zapustiti pred potekom zaprošenega vizuma.

113. Menim, da je treba ta ugovor zavrniti.

114. Kot priznava tudi belgijska vlada, iz besedila člena 32(1) Vizumskega zakonika izhaja, da se ta določba uporablja „brez poseganja“ v člen 25(1) tega zakonika. Torej niti razlog za zavrnitev vizuma, naveden v členu 32(1)(b) Vizumskega zakonika, državi članici ne preprečuje uporabe člena 25(1) Vizumskega zakonika.

115. To je logično. Člen 32(1)(b) Vizumskega zakonika se nanaša na zavrnitev izdaje vizuma, če obstaja „upravičen dvom o verodostojnosti spremnih dokumentov, ki jih je predložil prosilec, ali resničnosti njihove vsebine, zanesljivosti izjav prosilca ali glede namena, da bo zapustil ozemlje držav članic pred potekom zaprošenega vizuma“. Tako ni treba izrecno navesti, da člen 25(1)(a) Vizumskega zakonika omogoča odstopanje v primeru zavrnitve izdaje vizuma, ki bi temeljila na „upravičenem dvomu o verodostojnosti spremnih dokumentov“, saj je s tem členom že izrecno določeno, da lahko država članica izda vizum z omejeno ozemeljsko veljavnostjo, celo če prosilec ne poseduje veljavne potne listine, ki imetniku dovoljuje prehod meje (pogoj iz člena 6(1)(a) Zakonika o schengenskih mejah). In podobno: če lahko država članica uporabi člen 25(1)(a) Vizumskega zakonika, celo če zadevni državljan tretje države nikakor ne upraviči namena in pogojev nameravanega bivanja (glej pogoj iz člena 6(1)(c) Zakonika o schengenskih mejah in razlog za zavrnitev, naveden v členu 32(1)(a)(ii)) ali celo če se tak državljan med drugim obravnava, kot da predstavlja grožnjo javnemu redu ali javni varnosti (glej pogoj iz člena 6(1)(e) Zakonika o schengenskih mejah in razlog za zavrnitev, naveden v členu 32(1)(a)(vi)), ne vidim nobenega razloga za to, da bi bilo treba v tem členu navesti, da to odstopanje vključuje tudi primere, ko obstaja „upravičen dvom“ o zanesljivosti izjav prosilca ali glede namena, da bo zapustil ozemlje držav članic pred potekom zaprošenega vizuma. Konec koncev velja, da „kdor lahko naredi več, lahko naredi tudi manj.

116. Še vedno po isti logiki je treba še pripomniti, da lahko država članica na podlagi člena 32(1) Vizumskega zakonika uporabi člen 25(1) tega zakonika ne glede na razlog za zavrnitev iz člena 32(1)(a)(iv) navedenega zakonika, torej ne glede na okoliščino, da je zadevna oseba v obdobju 180 dni že prebivala 90 dni na ozemlju držav članic. Če je državam članicam dovoljeno, da člen 25(1) Vizumskega zakonika uporabijo v primerih, ko je oseba v obdobju 180 dni že prebivala več kot 90 dni na ozemlju držav članic, jim mora biti še toliko bolj dovoljeno, da vizum z omejeno ozemeljsko veljavnostjo izdajo državljanu tretje države, za katerega obstaja upravičen dvom glede namena, da bo zapustil ozemlje pred potekom zaprošenega vizuma.

117. Kot sem že poudaril, se zato ne spremeni narava izdanega vizuma, ki v skladu z Vizumskim zakonikom ostaja vizum za kratkoročno prebivanje. ( 36 ) Kot je navedeno v členu 30 Vizumskega zakonika, ta vizum še ne pomeni samodejne pravice do vstopa.

118. Poleg tega tudi Komisija v Priročniku za obravnavo vlog za izdajo vizumov in spremembo izdanih vizumov ( 37 ) priznava, da je člen 25(1) Vizumskega zakonika pravna podlaga, ki državam članicam omogoča, da v istem obdobju 180 dni izdajo vizum z omejeno ozemeljsko veljavnostjo za 90 dni po izdaji enotnega vizuma in da torej tako omilijo dosledno uporabo razlogov za zavrnitev, določenih v členu 32(1) Vizumskega zakonika.

119. Torej člen 25(1) Vizumskega zakonika državam članicam omogoča, da pod pogoji, natančno določenimi v njem, tj. zlasti iz humanitarnih razlogov, n upoštevajo nobenega od razlogov za zavrnitev, naštetih v členu 32(1)(a) in (b) tega zakonika. Namen zakonodajalca Unije, kot je razviden iz teh določb, je jasen. Izraz „brez poseganja v člen 25(1)“ iz člena 32 Vizumskega zakonika lahko pomeni le eno, in sicer prav to, da dovoljuje uporabo člena 25(1)(a) tega zakonika in torej izdajo vizuma z omejeno ozemeljsko veljavnostjo ne glede na razloge za zavrnitev, naštete v členu 32(1)(a) in (b) navedenega zakonika.

120. Po tem pojasnilu se je treba zdaj še vprašati, ali je treba člen 25(1)(a) Vizumskega zakonika razlagati tako, da določa zgolj možnost, da države članice ne upoštevajo razlogov za zavrnitev, naštetih v členu 32(1)(a) in (b) tega zakonika, ali pa jim je v nekaterih okoliščinah lahko z njim celo naloženo sprejetje takega ukrepa, kar pomeni, da morajo izdati vizum z omejeno ozemeljsko veljavnostjo iz humanitarnih razlogov.

121. Iz razlogov, ki jih bom navedel v nadaljevanju, menim, da pravo Unije nasprotuje razlagi člena 25(1)(a) Vizumskega zakonika v smislu, da državam članicam podeljuje zgolj pristojnost za izdajo takih vizumov. Moje stališče temelji tako na besedilu in splošni logiki določb Vizumskega zakonika kot tudi na potrebi po tem, da države članice pri izvrševanju svojega polja proste presoje ob uporabi navedenih določb spoštujejo pravice, zagotovljene z Listino.

122. Iz člena 23(4) Vizumskega zakonika je razvidno, da so s tem zakonikom izčrpno urejene vrste aktov, ki jih morajo države članice izdati, ko je pri njih vložena vloga za izdajo vizuma. V zadevi v glavni stvari je to ali odločitev o izdaji vizuma z omejeno ozemeljsko veljavnostjo v skladu s členom 25 tega zakonika ali zavrnitev izdaje takega vizuma v skladu s členom 32 istega zakonika.

123. Podobno kot je treba odločitve o zavrnitvi izdaje vizuma sprejeti v okviru, uvedenem s členom 32 Vizumskega zakonika, ( 38 ) je treba odločitve o izdaji vizuma z omejeno ozemeljsko veljavnostjo sprejeti v okviru, uvedenem s členom 25(1) tega zakonika.

124. To pomeni – prav tako ob upoštevanju povezave med členoma 25(1) in 32(1) Vizumskega zakonika, ki sem jo že izpostavil –, da država članica, ki jo državljan tretje države zaprosi za izdajo vizuma z omejeno ozemeljsko veljavnostjo iz humanitarnih razlogov, ne more biti oproščena obveznosti, da preuči razloge, na katere se ta sklicuje in na podlagi katerih bi bilo mogoče zavrniti uporabo razlogov za zavrnitev, navedenih v členu 32(1) Vizumskega zakonika.

125. Ta razlaga je podkrepljena z besedilom člena 25(1) Vizumskega zakonika, v katerem je pojasnjeno, da „se [vizum z omejeno ozemeljsko veljavnostjo] izda“, če so izpolnjeni pogoji iz te določbe. V takem primeru uporaba glagola biti v povednem naklonu v sedanjiku, ki jo najdemo v preostalih jezikovnih različicah člena 25(1) Vizumskega zakonika, ( 39 ) kaže na to, da je državi članici naložena izdaja zaprošenega vizuma z omejeno ozemeljsko veljavnostjo.

126. Torej se mi v tej fazi razlogovanja zdi očitno, da Vizumski zakonik državi članici nalaga vsaj to, da preuči humanitarne razloge, na katere se državljan tretje države sklicuje za to, da bi se zavrnila uporaba razlogov za zavrnitev iz člena 32(1) Vizumskega zakonika in bi se zanj uporabil člen 25(1)(a) tega zakonika.

127. Če država članica po tej preučitvi meni, da so ti razlogi utemeljeni, Vizumski zakonik zahteva, da temu državljanu izda vizum z omejeno ozemeljsko veljavnostjo.

128. Drži sicer, da ni mogoče zanikati, da zaprošena država članica na podlagi besedila člena 25(1)(a) Vizumskega zakonika ohrani določeno polje proste presoje v zvezi s humanitarnimi razlogi, zaradi katerih je treba zavrniti uporabo razlogov za zavrnitev, navedenih v členu 32(1) Vizumskega zakonika, in zato izdati vizum z omejeno ozemeljsko veljavnostjo.

129. Vendar – kot sem že imel priložnost povedati ( 40 ) – je to polje proste presoje, ker spada na področje uporabe določb Vizumskega zakonika, nujno opredeljeno s pravom Unije.

130. Prvič, že opredelitev in obseg izraza „humanitarni razlogi“ po mojem mnenju ne moreta biti prepuščena popolni diskreciji držav članic. Čeprav ta izraz v Vizumskem zakoniku ni opredeljen, je to pojem prava Unije, saj člen 25(1) tega zakonika nikjer ne napotuje na nacionalno pravo držav članic. Poleg tega dejstvo, da vizum, izdan na podlagi člena 25(1) Vizumskega zakonika, načeloma velja samo na ozemlju države članice, v kateri je bil izdan, ( 41 ) še ne pomeni, da morajo biti humanitarni razlogi izključni za to državo članico. Izraz „humanitarni razlogi“, to je treba priznati, je zelo širok in ga po mojem mnenju zlasti ni mogoče omejiti le na primere zdravniške ali zdravstvene pomoči državljanu zadevne tretje države ali njegovemu svojcu, kot so primeri, ki so bili predstavljeni v spornih odločbah iz postopka v glavni stvari in na katere je belgijska vlada opozorila med obravnavo pred Sodiščem. Besedilo člena 25(1) Vizumskega zakonika ne dopušča take razlage in pokazali bi izjemno ozkost duha, če bi humanitarne razloge omejili na slabo zdravstveno stanje ali bolezen. Ne da bi nameraval take razloge opredeliti v teh sklepnih predlogih, v tej fazi menim, da vsekakor ni niti najmanjšega dvoma o tem, da razlogi, ki so jih predstavile tožeče stranke iz postopka v glavni stvari pred belgijskimi organi v zvezi potrebo po tem, da pobegnejo pred oboroženimi spopadi in samovoljnim nasiljem, ki pustoši v Siriji, še zlasti v mestu Alep, ter da se rešijo pred zatrjevanimi dejanji mučenja in preganjanja, zlasti zaradi pripadnosti verski manjšini, spadajo na področje uporabe humanitarnih razlogov tudi v smislu člena 25(1)(a) Vizumskega zakonika. Če ne bi bilo tako, bi temu izrazu odvzeli celoten pomen. Naj še dodam, da bi sprejetje „minimalistične“ teze belgijske vlade pripeljalo do paradoksalne posledice, da bi humanitarni razlogi, bolj kot bi bili očitni, manj spadali na področje uporabe člena 25(1)(a) Vizumskega zakonika.

131. Drugič, kot sem že pojasnil, če mora država članica sprejeti odločitev, s katero zavrne izdajo vizuma z omejeno ozemeljsko veljavnostjo z obrazložitvijo, da iz humanitarnih razlogov, ki jih je predstavila zadevna oseba, ni treba ne upoštevati razlogov za zavrnitev, naštetih v členu 32(1) Vizumskega zakonika, ta država nedvomno izvaja pravo Unije. Torej mora zaprošena država članica pri uveljavljanju svojega polja proste presoje spoštovati pravice, zagotovljene z Listino.

132. Povedano drugače, da bi zaprošena država članica ostala znotraj meja svojega polja proste presoje, mora priti do sklepa, da z zavrnitvijo uporabe člena 25(1)(a) Vizumskega zakonika kljub humanitarnim razlogom, ki jih je predstavil zadevni državljan tretje države, ne krši pravic, določenih z Listino. Če država članica pride do nasprotnega sklepa, ne sme upoštevati razlogov za zavrnitev, naštetih v členu 32(1) Vizumskega zakonika, in mora izdati vizum z omejeno ozemeljsko veljavnostjo v skladu s členom 25(1)(a) tega zakonika.

133. Zahteva po spoštovanju pravic, zagotovljenih z Listino, načeloma ne pomeni posebne težave, če se država članica ob upoštevanju humanitarnih razlogov, povezanih s položajem, ki ji je predložen v obravnavo, odloči sprožiti postopek, določen v členu 25(1)(a) Vizumskega zakonika.

134. Drugače je lahko v primeru zavrnitve izdaje vizuma in posledične uporabe enega ali več razlogov za zavrnitev, naštetih v členu 32(1) Vizumskega zakonika.

135. V tem primeru je treba opredeliti, ali neobstoj ali zavrnitev upoštevanja humanitarnih razlogov, značilnih za določen položaj, ali zavrnitev izdaje vizuma z omejeno ozemeljsko veljavnostjo pomeni, da država članica krši obveznosti na podlagi Listine.

136. Treba je poudariti, da zaradi te zahteve država članica ni prikrajšana za vsakršno polje proste presoje. Tako menim, da je izključeno, da bi lahko zavrnitev ugoditve prošnji za prisostvovanje na pogrebu preminulega svojca na ozemlju ene od držav članic – pa naj bo za zadevno osebo še tako boleča – povzročila kršitev katere od pravic, zagotovljenih z Listino.

137. Menim, da je drugače, če glede na okoliščine in humanitarne razloge iz obravnavane zadeve zavrnitev izdaje vizuma pomeni, da bo prosilec izpostavljen resničnemu tveganju kršitve pravic, določenih z Listino, še zlasti tistih z absolutnim učinkom, kot so pravica v zvezi s človekovim dostojanstvom (člen 1 Listine), pravica do življenja (člen 2 Listine), pravica do osebne celovitosti (člen 3 Listine) ter prepoved mučenja in nečloveškega ali ponižujočega ravnanja (člen 4 Listine), ( 42 ) kar še toliko bolj velja, če obstaja tveganje, da bodo te pravice kršene posebej ranljivim osebam, kot so majhni mladoletni otroci, katerih koristi je treba v skladu s členom 24(2) Listine pri vseh ukrepih javnih organov obravnavati prednostno. Naj v zvezi s tem še opozorim, da je Sodišče v sodbi z dne 21. decembra 2011, N. S. in drugi (C‑411/10 in C‑493/10, EU:C:2011:865, točke od 94 do 98), ki se je nanašala na opredelitev države članice, odgovorne za obravnavo prošnje za azil, že priznalo, da se lahko preprosta možnost v korist države članice, določena z aktom sekundarnega prava Unije, spremeni v resnično obveznost, naloženo tej državi, da bi tako zagotovili spoštovanje člena 4 Listine.

138. Če se torej omejimo zgolj na preučitev člena 4 Listine, na katerega se še posebej nanaša drugo vprašanje predložitvenega sodišča, je treba opozoriti – kot sem to že storil zgoraj –, da pravica iz tega člena ustreza pravici, zagotovljeni s členom 3 EKČP, ki ima enako besedilo. ( 43 ) Ta člena določata eno od temeljnih vrednot Unije in njenih držav članic, zato je z njima v vseh okoliščinah prepovedano mučenje in nečloveško ali ponižujoče ravnanje ali kaznovanje. ( 44 ) Iz tega sledi, da se prepoved, določena s členom 4 Listine, uporablja tudi v najtežjih okoliščinah, kot je boj proti terorizmu in organiziranemu kriminalu ( 45 ), ali ob soočanju s pritiski naraščajočega toka priseljencev in oseb, ki želijo pridobiti mednarodno zaščito, proti ozemlju držav članic v okoliščinah, ki jih hkrati zaznamuje gospodarska kriza ( 46 ).

139. Člen 4 Listine po analogiji s sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice v zvezi s členom 3 EKČP državam članicam ob izvajanju prava Unije ne nalaga le negativne obveznosti v zvezi z osebami, tj. da jim prepoveduje uporabo mučenja in nečloveškega ali ponižujočega ravnanja, temveč tudi pozitivno obveznost, tj. da jim nalaga sprejetje ukrepov za preprečitev, da bi bile te osebe podvržene mučenju in nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju, zlasti če so to ranljive osebe, in sicer tudi takrat, ko slabo ravnanje zakrivijo posamezniki. ( 47 ) Odgovornost države članice je torej mogoče uveljavljati, zlasti kadar njeni lastni organi niso sprejeli razumnih ukrepov za to, da bi preprečili uresničitev tveganja mučenja ali nečloveškega ali ponižujočega ravnanja, s katerim so bili seznanjeni ali bi morali biti seznanjeni. ( 48 ) Sodišče je v sodbah z dne 21. decembra 2011, N. S. in drugi (C‑411/10 in C‑493/10, EU:C:2011:865, točke 94, 106 in 113), ter z dne 5. aprila 2016, Aranyosi in Căldăraru (C‑404/15 in C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198, točki 90 in 94), že odločilo, da je podobno kot s členom 3 EKČP tudi s členom 4 Listine državam članicam v nekaterih okoliščinah naložena pozitivna obveznost.

140. Pri preučitvi vprašanja, ali država ni izpolnila pozitivne obveznosti sprejetja razumnih ukrepov za preprečitev, da se neka oseba izpostavi resničnemu tveganju ravnanja, ki je s členom 4 Listine prepovedano, je treba po mojem mnenju po analogiji s sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice v zvezi s členom 3 EKČP preveriti, kakšne so predvidljive posledice te opustitve ali zavrnitve ukrepanja v zvezi z zadevno osebo. ( 49 ) V tem okviru – in glede na to, za kakšne akte je bilo zaprošeno v postopku v glavni stvari – je treba upoštevati splošni položaj v državi izvora zadevne osebe in/ali položaj v državi, v kateri bi morala ta oseba ostati, ter posebne okoliščine primera zadevne osebe. ( 50 ) Čeprav je preučitev teh položajev in okoliščin z vidika člena 4 Listine neizogibna za opredelitev, ali država članica v določenem primeru ni kršila pozitivne obveznosti, ki ji je naložena s prepovedjo iz tega člena, pri tem, nasprotno, ne gre za ugotavljanje ali dokazovanje odgovornosti zadevnih tretjih držav ali skupin ali drugih subjektov, ki delujejo v teh državah, na podlagi splošnega mednarodnega prava ali na kakršni koli drugi podlagi. ( 51 )

141. Menim, da se mora Sodišče pri preverjanju obstoja tveganja, da bo neka oseba izpostavljena ravnanju, prepovedanemu s členom 4 Listine, ki je posledica tega, da je država članica opustila ali zavrnila sprejetje razumnih ukrepov v okoliščinah, kot so tiste iz postopka v glavni stvari, opreti na elemente, ki jih je predložilo predložitveno sodišče, in se prednostno sklicevati na dejstva, s katerimi je bila država članica seznanjena ali bi morala biti seznanjena v času, ko je sprejela odločitev o uporabi razlogov za zavrnitev iz člena 32(1) Vizumskega zakonika, pri čemer je mogoče s poznejšimi informacijami, če je to primerno, potrditi ali ovreči način, kako je država članica presodila o utemeljenosti bojazni zadevne osebe. ( 52 )

142. Ker člen 267 PDEU temelji na porazdelitvi pristojnosti med predložitvenim sodiščem in Sodiščem, je v pristojnosti prvonavedenega tudi to, da preveri elemente, s katerimi je belgijska država razpolagala ali s katerimi bi morala biti seznanjena v času sprejetja spornih odločb. Menim, da mora to sodišče v ta namen ter za preučitev splošnega položaja v državi izvora zadevne osebe ali v državi, v kateri bi morala ta oseba ostati, in resničnega tveganja zanjo poseben pomen pripisati informacijam iz zanesljivih in objektivnih virov, kot so institucije Unije, organi in agencije Združenih narodov ali vladni viri, pa tudi nevladne organizacije (NVO) z ugledom resnih organizacij, zlasti informacijam iz nedavnih poročil neodvisnih mednarodnih združenj za človekove pravice, kot sta Amnesty International in Human Rights Watch. ( 53 ) Upoštevna merila za presojo zanesljivosti teh poročil so avtoriteta in ugled njihovih avtorjev, resnost preiskav, na podlagi katerih so bila pripravljena, doslednost njihovih sklepov in njihova potrditev z drugimi viri. ( 54 )

143. Vendar menim, da je treba upoštevati številne težave, s katerimi se srečujejo vlade in NVO pri zbiranju informacij v nevarnih in nestabilnih razmerah. Preiskav ni mogoče vedno izvesti kar najbližje konfliktu. V takem primeru se je treba opreti na informacije, ki jih predložijo viri, neposredno seznanjeni s položajem, ( 55 ) na primer poročevalci tiskovnih agencij.

144. Ne da bi predložitvenemu sodišču odvzel nalogo, da podrobneje preuči te informacije ob upoštevanju zgoraj navedenih zanesljivih in objektivnih virov, menim, da je pomembno – glede na splošno poznanost nekaterih dejstev in preprost dostop do številnih virov v zvezi s položajem v Siriji ter položajem sirskega prebivalstva in držav, ki mejijo na to državo, ter da bi predložitvenemu sodišču dali koristen in hiter odgovor, Sodišču pa smernice, ki naj jih upošteva v sodbi, ki jo bo izreklo – izpostaviti glavne elemente, s katerimi je bila seznanjena ali bi morala biti seznanjena belgijska država v času sprejetja spornih odločb. ( 56 )

145. Najprej je iz predložitvene odločbe razvidno, da belgijska država ni nikakor izpodbijala utemeljenega opisa, ki so ga podale tožeče stranke iz postopka v glavni stvari v zvezi s samovoljnim nasiljem, ki pustoši v Siriji, brutalnim ravnanjem in hudimi kršitvami človekovih pravic, ki se dogajajo v tej državi, še zlasti v Alepu, tj. mestu, iz katerega prihajajo. Pristojni belgijski organi prav gotovo niso mogli ne vedeti za – v skladu z izrazom, uporabljenim v spornih odločbah – apokaliptičnost ali „katastrofalnost“ splošnega položaja v Siriji, sploh ker je predložitveno sodišče – na kar so prav tako opozorile tožeče stranke iz postopka v glavni stvari pred tem sodiščem – pred sprejetjem spornih odločb že izpostavilo, da je „splošno znano“, da je ob upoštevanju vseh alarmantnih elementov, navedenih pred njim, varnostni položaj v Siriji dramatičen. ( 57 )

146. Splošna poznanost humanitarne drame in apokaliptičnega položaja, ki ju živi civilno prebivalstvo v Siriji – če je to še treba dokazovati –, je podkrepljena s številnimi uradnimi informacijami in dokumenti. Tako je tudi Komisija v dokumentu, ki ga je objavila septembra 2016, ( 58 ) tj. približno en mesec pred sprejetjem spornih odločb, navedla, da je sirski konflikt „sprožil največjo humanitarno krizo po [drugi] svetovni vojni“, in dodala, da se humanitarni položaj v Siriji glede na stopnjevanje bojev, zaostrovanje nasilja, splošno nespoštovanje standardov mednarodnega prava in hude kršitve človekovih pravic še naprej poslabšuje. Komisija je hkrati obžalovala izjemno ranljivost sirskega prebivalstva, saj so civilisti prve žrtve praks, ki so postale nekaj povsem običajnega, kot so „posilstva in drugo spolno nasilje, prisilna izginotja, prisilne preselitve, rekrutiranje otrok vojakov, usmrtitve po hitrem postopku in bombardiranja, katerih namerne tarče so civilisti“. Poleg tega je v zvezi z Alepom navedla, da so bili številni civilisti žrtve intenzivnih bombardiranj in spopadov, zaradi katerih je več kot dva milijona ljudi ostalo brez vode in elektrike, živi v strahu, da bodo oblegani in zavzeti, ter so izpostavljeni nenehnim zračnim napadom.

147. Nekaj tednov zatem je Varnostni svet Združenih narodov navedel, da je „zelo zaskrbljen zaradi katastrofalnega humanitarnega položaja v Alepu, ki se še naprej poslabšuje“ ( 59 ), ter da je zgrožen zaradi „stopnjevanja nasilja, ki je doseglo nesprejemljivo raven, in smrti […] na desettisoče otrok“, pa tudi „globoko užaloščen zaradi nenehnega poslabševanja grozljivega humanitarnega položaja v Siriji in števila oseb, ki potrebujejo nujno humanitarno pomoč, zlasti zdravstveno oskrbo“ ( 60 ). Varnostni svet je vztrajal pri tem, da je treba „končati napade, katerih tarče so civilisti in civilna infrastruktura, zlasti napade na šole in zdravstveno infrastrukturo, samovoljna bombardiranja z minometi, napade z avtomobili-bombami, samomorilske napade […], stradanje civilnega prebivalstva kot metodo vojskovanja, vključno z obleganjem naseljenih območij, ter posplošeno uporabo mučenja, slabega ravnanja in samovoljnih usmrtitev, […] pa tudi prisilna izginotja, spolno nasilje […] ter hudo nasilje nad otroki in brutalno ravnanje z njimi“. ( 61 )

148. Dalje, ne le, da so bili v času, ko je morala belgijska država sprejeti sporne odločbe, belgijski organi seznanjeni z zgoraj opisanim splošnim položajem izjemne ranljivosti sirskega civilnega prebivalstva, ampak je tudi razumno predpostaviti, da niso mogli ne vedeti – kot to izhaja iz spisa iz postopka v glavni stvari – za okoliščine, ki zadevajo tožeče stranke iz postopka v glavni stvari. Ni namreč sporno, (a) da je vseh pet tožečih strank – od tega trije majhni otroci, od katerih ima najstarejši deset let – prebivalo v obleganem mestu Alep ( 62 ), (b) da so krščanske veroizpovedi, saj so bili otroci krščeni v skladu s pravoslavnim krščanskim ritualom, in da zato obstajajo resni in utemeljeni razlogi za bojazen, da so kot taki tarča različnih oboroženih skupin v Siriji, če že ne žrtve njihovega pregona ( 63 ), ter (c) da so vlogi za izdajo vizuma priložili dokazila – ki se pred predložitvenim sodiščem ne izpodbijajo –, s katerimi konkretno dokazujejo, da je bila družina žrtev različnih nasilnih dejanj, katerih storilci so bile oborožene skupine, ki delujejo v Alepu, zlasti da so te skupine očeta družine ugrabile, da so ga med ugrabitvijo pretepali in mučili ter da je bil nazadnje izpuščen proti plačilu odkupnine.

149. Ob upoštevanju teh elementov ni mogoče zanikati, da so bile tožeče stranke iz postopka v glavni stvari v Siriji izpostavljene vsaj resničnim tveganjem izjemno hude oblike nečloveškega ravnanja, za katero je jasno, da spada na področje uporabe prepovedi iz člena 4 Listine.

150. Poleg tega je belgijska država ob sprejetju spornih odločb vedela ali bi morala vedeti, da bodo imele t odločbe predvidljivo posledico, tj. da se tožečim strankam iz postopka v glavni stvari prepusti izbira med tem, da se izpostavljajo zgoraj navedenim nevarnostim, trpljenju in nečloveškemu ravnanju, ki lahko privedejo tudi do njihove smrti, ali da se izpostavijo drugim oblikam podobnega ravnanja, tako da poskusijo nezakonito priti na ozemlje katere od držav članic, da bi tam vložile prošnjo za mednarodno zaščito. Povsem dokumentirano je namreč, da so sirski državljani – med njimi tudi tisti, ki želijo pridobiti mednarodno zaščito –, ki se jim v obupu uspe zbarantati ( 64 ) za to, da ob pomoči brezvestnih tihotapcev prečkajo morje proti Uniji in pri tem tvegajo življenje, če se ne utopijo ali umrejo iz drugih razlogov, deležni pretepanja, podvrženi nasilju in/ali zapuščeni v zasilnih plovilih, prepuščenih morskim tokovom ( 65 ), dokler jih v najboljšem primeru ne prestrežejo pripadniki obalne straže ali NVO, ki so najele ladje za iskanje in reševanje na morju ( 66 ).

151. Menim, da ni nobenega dvoma o tem, da so taka ravnanja s členom 4 Listine prepovedana.

152. Torej so obstajali resni razlogi za domnevo, da bi belgijska država z zavrnitvijo vizuma z omejeno ozemeljsko veljavnostjo tožeče stranke iz postopka v glavni stvari neposredno spodbudila k temu, da bi se – če ne bi ostale v Siriji – v obupu izpostavile fizičnemu in psihičnemu trpljenju ter tvegale življenje, da bi lahko uveljavile pravico do mednarodne zaščite, ki jo želijo pridobiti. ( 67 ) To, da lahko država članica v takih okoliščinah ne sprejme ukrepov, ki so v njeni moči, da bi preprečila izpostavitev državljanov tretje države, ki želijo pridobiti mednarodno zaščito, takim tveganjem, je po mojem mnenju prav tako kršitev člena 4 Listine.

153. Ne zdi se mi, da bi bilo mogoče v okoliščinah iz postopka v glavni stvari to presojo kakor koli omajati s trditvijo, da bi tožeče stranke iz postopka v glavni stvari zatočišče lahko poiskale v Libanonu, državi, ki meji na Sirijo in kjer se nahaja konzulat Kraljevine Belgije, pri katerem so zaprosile za uporabo člena 25(1) Vizumskega zakonika.

154. Drži sicer, da je Visoki komisariat Združenih narodov za begunce (UNHCR) od začetka konflikta v Siriji v Libanonu kot begunce registriral več kot milijon Sircev. ( 68 ) Vendar je libanonska vlada maja 2015 UNHCR obvestila, da je treba registracijo novih sirskih beguncev začasno ustaviti. ( 69 ) Kot so opozorile tožeče stranke iz postopka v glavni stvari pred predložitvenim sodiščem, je bila ta začasna zaustavitev v času, ko je morala belgijska država sprejeti sporne odločbe, še v veljavi. Libanonska republika ni pogodbena stranka Ženevske konvencije ( 70 ), novi neregistrirani begunci, prikrajšani za možnost pridobitve statusa prosilca za azil v tej državi, pa so tvegali, da bodo prijeti in zaprti zaradi nezakonitega prebivanja ( 71 ), kar so navedle tudi tožeče stranke iz postopka v glavni stvari tako pred predložitvenim sodiščem kot pred Sodiščem. Položaj te skupine oseb, ki bi ji torej lahko pripadale tožeče stranke iz postopka v glavni stvari, če bi odšle v Libanon in s tem kršile zakonodajo te države, je tako še bolj negotov kot položaj registriranih beguncev, ki zelo pogosto živijo v zelo pomanjkljivih zatočiščih, kot so garaže ali preprosti šotori, v državi, v kateri ne obstaja nobeno uradno begunsko taborišče ( 72 ), že njihov dostop do hrane, vode, zdravstvenih storitev in izobraževanja pa je izjemno težak, če že ne negotov ( 73 ). Poleg tega so mednarodni tisk in več NVO leta 2016 zabeležili ponavljajoča se nasilna dejanja do sirskih beguncev, ki so bila posledica naraščajočih napetosti v odnosu z lokalnim prebivalstvom, zlasti v najrevnejših regijah države. ( 74 ) Nekateri opazovalci za človekove pravice so leta 2016 celo poudarjali, da je postal položaj v vseh državah gostiteljicah, ki mejijo na Sirijo, tako nevzdržen, da številni Sirci tvegajo življenje z vrnitvijo v Sirijo, tudi na področja, na katerih še vedno divjajo spopadi. ( 75 ) Nazadnje, kar konkretneje zadeva položaj kristjanov, kot so tožeče stranke iz postopka v glavni stvari, so predstavniki medvladnih organizacij in NVO drug za drugim izrekali bojazen zaradi izobčenja, ustrahovanja in hudih kršitev v odnosu do te verske manjšine tako v Libanonu kot v drugih sosednjih državah, kot je Jordanija, celo znotraj begunskih taborišč. ( 76 )

155. Glede na te okoliščine, s katerimi je bila ali bi morala biti belgijska država v času sprejetja spornih odločb seznanjena, se ta država torej ni mogla sklicevati na hipotetično trditev, da je ni nič zavezovalo k izdaji vizuma z omejeno ozemeljsko veljavnostjo, ker bi tožeče stranke iz postopka v glavni stvari lahko svojo pravico do mednarodne zaščite uveljavljale in pridobile v Libanonu. Menim, da je očitno, da Sirci, ki so iz Sirije pobegnili po maju 2015, v tej državi niso mogli konkretno in dejansko uveljavljati take pravice. Čeprav bi se torej belgijska država sklicevala na možnost, da tožeče stranke iz postopka v glavni stvari odidejo v Libanon, po mojem mnenju glede na informacije, ki so bile na voljo v zvezi z razmerami v tej državi, ne bi mogla skleniti, da je bila oproščena pozitivne obveznosti, ki jo mora izpolniti na podlagi člena 4 Listine. ( 77 )

156. Torej bi morala belgijska država v času sprejetja spornih odločb skleniti, da v primeru zavrnitve priznanja potrebe po izdaji vizuma z omejeno ozemeljsko veljavnostjo iz humanitarnih razlogov, na katere so se sklicevale tožeče stranke iz postopka v glavni stvari, in uporabe razlogov za zavrnitev, naštetih v členu 32(1) Vizumskega zakonika, obstajajo posebej resni in utemeljeni razlogi za to, da bo tožeče stranke iz postopka v glavni stvari izpostavila resničnemu tveganju, da bodo podvržene ravnanju, ki je s členom 4 Listine prepovedano.

157. Da bom povsem jasen: katere druge možnosti so imele tožeče stranke iz postopka v glavni stvari? Ostati v Siriji? Nepojmljivo. Se prepustiti brezvestnim tihotapcem in tvegati življenje za poskus plovbe v Italijo ali potovanja v Grčijo? Nesprejemljivo. Se vdati v to, da bodo postale nezakoniti begunci v Libanonu brez možnosti mednarodne zaščite, ki tvegajo celo izgon v Sirijo? Nedopustno.

158. Če parafraziram Evropsko sodišče za človekove pravice, namen Listine ni zavarovati teoretične ali iluzorne, ampak konkretne in dejanske pravice. ( 78 )

159. Glede na informacije iz spisa v postopku v glavni stvari ni mogoče zanikati, da bi tožeče stranke iz postopka v glavni stvari pridobile mednarodno zaščito, za katero prosijo, če bi jim uspelo premagati prepreke nezakonitega potovanja, ki bi bilo hkrati nevarno in utrudljivo, in bi jim kljub vsemu uspelo priti v Belgijo. ( 79 ) Neposredna posledica zavrnitve izdaje zaprošenega vizuma je bila torej napeljevanje tožečih strank iz postopka v glavni stvari k temu, da tvegajo življenje, tudi življenje svojih treh majhnih otrok, da bi lahko uveljavljale pravico do mednarodne zaščite.

160. Ob upoštevanju Vizumskega zakonika in zavez, ki so jih sprejele države članice, so te posledice nesprejemljive. Ugotavljam, da je najmanj v nasprotju s pravico, zagotovljeno s členom 4 Listine. ( 80 )

161. Ker ima ta pravica absolutni učinek, je očitno, da je neobstoj družinskih ali drugačnih vezi tožečih strank iz postopka v glavni stvari v Belgiji okoliščina, ki ne vpliva na odgovor, ki ga je treba dati na drugo vprašanje za predhodno odločanje.

162. Ne izključujem možnosti, da je bila s tem, da so belgijski organi zavrnili vloge tožečih strank iz postopka v glavni stvari, kršena tudi pravica, določena s členom 18 Listine, vendar ob upoštevanju vsega navedenega menim, da se ni treba izreči o tem vprašanju.

163. Torej Sodišču predlagam, naj na drugo vprašanje predložitvenega sodišča odgovori: Člen 25(1)(a) Vizumskega zakonika je treba razlagati tako, da mora glede na okoliščine v postopku v glavni stvari država članica, ki jo državljan tretje države zaprosi za izdajo vizuma z omejeno ozemeljsko veljavnostjo zaradi obstoja humanitarnih razlogov, izdati tak vizum, če obstajajo resni in utemeljeni razlogi za domnevo, da bo neposredna posledica zavrnitve izdaje tega dokumenta ta, da bo navedeni državljan izpostavljen ravnanju, ki je s členom 4 Listine prepovedano, saj bo prikrajšan za zakonito možnost uveljavljanja pravice, da zaprosi za mednarodno zaščito v tej državi članici.

164. Seveda je ta predlog dobro premišljen.

165. Najprej menim, da je zgolj tak odgovor vreden „univerzalnih vrednot nedotakljivosti in neodtujljivosti človekovih pravic“ ( 81 ), na katerih temelji evropsko povezovanje ter jih zagovarjajo in spodbujajo Unija in njene države članice na svojih ozemljih in v odnosih s tretjimi državami ( 82 ). Sodišče je v sodni praksi precej pripomoglo h krepitvi teh vrednot, saj se je pogosto postavilo v vlogo varuha temeljnih pravic ljudi, še zlasti najranljivejših med njimi, vključno z državljani tretjih držav, ki so potrebovali mednarodno zaščito. ( 83 ) Te vrednote morajo imeti smisel, se udejanjati in usmerjati uporabo prava Unije, ko se s tem pravom ponujajo možnosti za njihovo spoštovanje, kot to velja v obravnavani zadevi za člen 25(1)(a) Vizumskega zakonika. Menim, da gre pri tem za verodostojnost Unije in njenih držav članic.

166. Nekaj me je pretreslo, ko sem za namene obravnave te zadeve znova prebiral sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice: ugotovitve tega sodišča v zvezi z vselej grozljivimi in dramatičnimi okoliščinami, v katerih je bila ugotovljena odgovornost države pogodbenice EKČP, ker ni izpolnila pozitivnih obveznosti na podlagi člena 3 EKČP, so sistematično podane naknadno, najpogosteje v času, ko je bilo zadevno ravnanje za žrtve že usodno. To je verjetno vsaj delno povezano z naravo postopka pred Evropskim sodiščem za človekove pravice in zahtevo, da se pred predložitvijo zadeve temu sodišču izčrpajo vsa pravna sredstva znotraj države. Kljub temu pa je treba ugotoviti, da v teh zadevah nikoli niso bili sprejeti preventivni ukrepi in žal se je zgodilo nepopravljivo.

167. Nasprotno pa v obravnavani zadevi – kar je seveda tudi eden od razlogov za to, da je Sodišče začelo nujni postopek predhodnega odločanja – za tožeče stranke iz postopka v glavni stvari vse upanje še ni izgubljeno. Predlog, ki sem ga pravkar podal Sodišču, poleg tega dokazuje, da v okviru prava Unije obstaja humanitarna pot, ki državam članicam narekuje, da preprečijo očitne kršitve absolutnih pravic oseb, ki želijo pridobiti mednarodno zaščito, preden je prepozno.

168. Torej ima Sodišče priložnost, ne le da – upam, da odločno – opozori na spoštovanje humanitarnih vrednot in človekovih pravic, h katerim so se zavezale Unija in njene države članice, ampak da tudi in predvsem tožečim strankam iz postopka v glavni stvari ponudi upanje, da jim bo prihranjeno dodatno trpljenje in nečloveško ravnanje.

169. Ta usmeritev ne pomeni – če se navežem na trditev belgijske države iz spornih odločb –, da bi bile države članice prisiljene dovoliti vstop na svoje ozemlje „vsem osebam, ki živijo v katastrofalnih razmerah“, kar bi pomenilo, da se dovoli vstop „celotnemu prebivalstvu držav v razvoju, v vojni ali opustošenih zaradi naravnih nesreč“.

170. Nasprotno, vztrajam pri tem, da gre za to, da se iz neizpodbitnih humanitarnih razlogov spoštujejo – v najplemenitejšem pomenu te besede – obveznosti, ki izhajajo iz člena 25(1)(a) Vizumskega zakonika in člena 4 Listine, da bi tožečim strankam iz postopka v glavni stvari, med katerimi, naj spomnim, so trije majhni otroci, omogočili uveljavljanje pravice do mednarodne zaščite, saj bi bile sicer neposredno izpostavljene ravnanju, ki je s členom 4 Listine prepovedano in s katerim je bila zadevna država članica v času sprejetja odločitev, da ne izda zaprošenega vizuma, seznanjena.

171. Drži sicer, da bi se lahko izkazalo, da je krog zadevnih oseb širši, kot ga zdaj zajema praksa držav članic. Vendar te trditve ni mogoče upoštevati z vidika obveznosti, da se v kakršnih koli okoliščinah spoštujejo temeljne pravice z absolutnim učinkom, med katerimi je tista iz člena 4 Listine. Z vidika načel izrednost postopka ni v protislovju s pritokom posameznikov, tudi če je ta velik. Ponazoritev za to je Direktiva Sveta 2001/55/ES z dne 20. julija 2001 o najnižjih standardih za dodelitev začasne zaščite v primeru množičnega prihoda razseljenih oseb in o ukrepih za uravnoteženje prizadevanj in posledic za države članice pri sprejemanju takšnih oseb. ( 84 ) Mehanizem, uveden s tem aktom, je namreč tudi „izredni“ postopek, katerega namen je osebam, ki bežijo z območij oboroženih spopadov, ali žrtvam sistematičnega ali splošnega kršenja človekovih pravic zagotoviti takojšnjo in začasno zaščito na ozemlju držav članic. ( 85 )

172. Poleg tega je treba grozečo nevarnost, na katero so se sklicevale številne vlade, ki so sodelovale na obravnavi pred Sodiščem, tj. da se bodo konzularna predstavništva držav članic zasičila zaradi neobvladljivega vala vlog za izdajo humanitarnih vizumov, ki naj bi bile vložene na podlagi Vizumskega zakonika, po mojem mnenju nekoliko niansirati. Poleg tega, da ta trditev očitno ni pravna, gotovo ne smemo podcenjevati niti praktičnih ovir – ki jih sicer ne odobravam – za vložitev takih vlog. To dobro ponazarja tudi položaj tožečih strank iz postopka v glavni stvari. Te so se morale namreč dogovoriti za sestanek na konzulatu Kraljevine Belgije v Libanonu, kar je po maju 2015 pogoj sine qua non za izdajo 48‑urnega dovoljenja za zadrževanje na libanonskem ozemlju ( 86 ), prepotovati več sto kilometrov po državi v vojni in kaosu, da so osebno prišle v Bejrut na navedeni konzulat in tako izpolnile njegovo zahtevo ( 87 ), ter se nazadnje med čakanjem na odločitev belgijskih organov vrniti v Sirijo! Sicer je res zelo verjetno, da so se na konzulat Kraljevine Belgije v Bejrutu obrnile po tem, ko so se seznanile z medijsko zelo odmevno operacijo, med katero so belgijski organi poleti leta 2015 več sto sirskim državljanom krščanske vere iz Alepa izdali vizum z omejeno ozemeljsko veljavnostjo, ( 88 ) vendar je treba ugotoviti, da belgijska vlada ni zabeležila množičnega vala tovrstnih vlog, zaradi katerih bi se po tej operaciji njena diplomatska predstavništva v državah, ki mejijo na Sirijo, zasičila.

173. Dalje, moj predlog iz točke 163 teh sklepnih predlogov je hkrati povsem v skladu s ciljema boja proti trgovini z ljudmi ter preprečevanja nezakonitega priseljevanja in mrež organiziranega kriminala. ( 89 ) Razlaga člena 25(1)(a) Vizumskega zakonika, ki sem jo zagovarjal, namreč s tem, da v nekaterih okoliščinah ponuja zakonito možnost dostopa do mednarodne zaščite pod nadzorom organov držav članic, omogoča, da se vsaj delno prepreči, da bi osebe, ki želijo pridobiti tako zaščito, zlasti ženske in otroci, postale plen in predmet izkoriščanja kriminalnih mrež, ki se ukvarjajo s tihotapljenjem migrantov in trgovino z njimi. ( 90 ) Po drugi strani in kot sem že poudaril, zavrnitev izdaje vizuma z omejeno ozemeljsko veljavnostjo v okoliščinah iz postopka v glavni stvari za tožeče stranke iz postopka v glavni stvari konec koncev pomeni neposredno spodbudo, naj za to, da bodo lahko zaprosile za mednarodno zaščito na ozemlju ene od držav članic, svoja življenja zaupajo prav tistim, v zvezi s katerimi si Unija in države članice zdaj – še zlasti v Sredozemlju – z velikimi operativnimi in finančnimi vložki prizadevajo, da bi zajezile in onesposobile njihove kriminalne dejavnosti!

174. Nazadnje, razlaga člena 25(1)(a) Vizumskega zakonika, ki jo zagovarjam tukaj, popolnoma sorazmerno zagotavlja spoštovanje „načela solidarnosti in pravične delitve odgovornosti med državami članicami“, ki mora v skladu s členom 80 PDEU veljati za vse politike Unije v zvezi z nadzorom na mejah, azilom in priseljevanjem. ( 91 ) V zvezi s tem – če se omejim samo na en vidik – menim, da je ugovor belgijske vlade, da bi z dopustitvijo, da mora država članica v nekaterih okoliščinah izdati vizum na podlagi člena 25(1)(a) Vizumskega zakonika, zadevni osebi dovolili, da izbere državo članico, v kateri želi, da je njena vloga za zaščito preučena, resnično neumesten. V izrednih okoliščinah, kot so tiste, v katerih so se znašle tožeče stranke iz postopka v glavni stvari, je njihova možnost izbire enako omejena kot možnost sredozemskih držav članic, da se spremenijo v države brez morske obale. Vsekakor pa trditev belgijske vlade ne more prevladati nad absolutnim učinkom pravice, zagotovljene s členom 4 Listine, in pozitivno obveznostjo, ki je z njo naložena državam članicam.

175. Pred končnim predlogom mi še dovolite, da vas spomnim, kako so se pred dvema letoma ljudje po vsem svetu, še zlasti pa pri nas, v Evropi, zgražali in kako globoko so bili ganjeni ob pogledu na truplo malega Alana, naplavljeno na plažo, potem ko je njegova družina ob pomoči tihotapcev poskusila na zasilnem plovilu, prenapolnjenem s sirskimi begunci, prek Turčije priti na grški otok Kos. Od štirih članov njegove družine je brodolom preživel le njegov oče. Prav in koristno je, da se zgražamo. Vendar ima Sodišče v tej zadevi priložnost, da gre še korak dlje in – kot mu predlagam – potrdi zakonito možnost dostopa do mednarodne zaščite, ki izhaja iz člena 25(1)(a) Vizumskega zakonika. Da ne bo pomote: tega ne narekujejo čustva, temveč to zahteva pravo Unije.

Predlog

176. Glede na vse navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanji, ki ju je predložilo Conseil du contentieux des étrangers (Belgija), odgovori: 1. Člen 25(1)(a) Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta št. 810/2009 z dne 13. julija 2009 o vizumskem zakoniku Skupnosti je treba razlagati tako, da se izraz „mednarodne obveznosti“ iz besedila te določbe ne nanaša na Listino Evropske unije o temeljnih pravicah. Ko države članice na podlagi člena 25(1)(a) Uredbe št. 810/2009 preučijo vlogo za izdajo vizuma, v utemeljitev katere so navedeni humanitarni razlogi, in ko sprejmejo odločbo v zvezi s tako vlogo, morajo spoštovati določbe Listine o temeljnih pravicah. 2. Člen 25(1)(a) Uredbe št. 810/2009 je treba razlagati tako, da mora država članica, ki jo državljan tretje države zaprosi za izdajo vizuma z omejeno ozemeljsko veljavnostjo zaradi obstoja humanitarnih razlogov, izdati tak vizum, če glede na okoliščine obravnavane zadeve obstajajo resni in utemeljeni razlogi za domnevo, da bo neposredna posledica zavrnitve izdaje tega dokumenta ta, da bo navedeni državljan izpostavljen ravnanju, ki je s členom 4 Listine o temeljnih pravicah prepovedano, saj bo prikrajšan za zakonito možnost uveljavljanja pravice, da zaprosi za mednarodno zaščito v tej državi članici. Neobstoj družinskih ali drugačnih vezi takega državljana z zaprošeno državo članico ne vpliva na ta odgovor.

( 1 ) Jezik izvirnika : francoščina.

( 2 ) UL 2009, L 243, str. 1.

( 3 ) Glej poročilo Evropskega parlamenta o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vizumskem zakoniku Unije (COM(2014) 164), dokument A8–0145/2016, z dne 22. aprila 2016.

( 4 ) Poročevalec v obrazložitvenem memorandumu k predlogom sprememb Parlamenta v zvezi s „humanitarnimi vizumi“ (str. 100) navaja, da se je odločil „za preudaren in pravno neoporečen pristop, ki temelji na krepitvi in razvijanju obstoječih določb v besedilu“ sedanjega Vizumskega zakonika (moj poudarek).

( 5 ) UL 2008, L 218, str. 60.

( 6 ) UL 2013, L 180, str. 60.

( 7 ) UL 2016, L 77, str. 1.

( 8 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 10. aprila 2012, Vo (C‑83/12 PPU, EU:C:2012:202, točka 36).

( 9 ) Del utemeljitve belgijske vlade v zvezi s povezavo med členoma 25(1) in 32 Vizumskega zakonika bo obravnavan v točki 111 in naslednjih teh sklepnih predlogov.

( 10 ) Vendar iz spisa ne izhaja, ali so se vloge tožečih strank iz postopka v glavni stvari obravnavale kot dopustne „z odstopanjem“„zaradi [iz] humanitarnih razlogov“ na podlagi člena 19(4) Vizumskega zakonika.

( 11 ) V zvezi z odnosi med tema členoma glej točko 111 in naslednje teh sklepnih predlogov.

( 12 ) Glej sodbi z dne 8. novembra 2012, Iida (C-40/11, EU:C:2012:691, točki 80 in 81), in z dne 8. maja 2013, Ymeraga in drugi (C-87/12, EU:C:2013:291, točka 42).

( 13 ) Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EGS (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 46).

( 14 ) Direktiva Sveta 2003/86/ES z dne 22. septembra 2003 o pravici do združitve družine (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 224).

( 15 ) Glej sodbo Ymeraga in drugi (C‑87/12, EU:C:2013:291, točke od 24 do 33), v kateri je Sodišče ugotovilo, prvič, da se Direktiva 2003/86 za družinske člane K. Ymerage ne uporablja, ker je ta luksemburški državljan, in, drugič, da se zanje ne uporablja niti Direktiva 2004/38, ker K. Ymeraga ni uresničeval pravice do prostega gibanja. Glej tudi sodbo z dne 8. novembra 2012, Iida (C‑40/11, EU:C:2012:691, točki 61 in 65), v kateri je Sodišče odločilo, da se Direktiva 2004/38, na katero se je skliceval Y. Iida, da bi pridobil „dovoljenje za prebivanje družinskega člana državljana Unije“ na podlagi nemškega prava, ne uporablja za njegov položaj, saj ni niti spremljal člana svoje družine, ki je državljan Unije in izvaja pravico do prostega gibanja, niti se mu ni pridružil.

( 16 ) Uredba Sveta (ES) št. 539/2001 z dne 15. marca 2001 o seznamu tretjih držav, katerih državljani morajo pri prehodu zunanjih meja imeti vizume, in držav, katerih državljani so oproščeni te zahteve (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 4, str. 65).

( 17 ) V skladu s členom 1(1) in seznamom iz Priloge I k Uredbi št. 539/2001.

( 18 ) Glej sodbo z dne 19. decembra 2013, Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862, točka 65).

( 19 ) Naj v zvezi s tem zgolj pripomnim, da tožeče stranke iz postopka v glavni stvari – v nasprotju s tistim, za kar se zdi, da trdi ta vlada – niso vložile prošenj za diplomatski azil, ki so na podlagi člena 3(2) Direktive 2013/32 izključene s področja uporabe te direktive in s področja uporabe skupnega evropskega azilnega sistema. Nasprotno, izpodbijajo kršitev pravice do azila, kot je zagotovljena s členom 18 Listine, ker so jim belgijski organi zavrnili vstop, zaradi te zavrnitve pa jim je bil onemogočen zakonit dostop do mednarodne zaščite, ki se podeli v skladu z navedenim sistemom. Torej ni izključeno, da je mogoče položaj tožečih strank iz postopka v glavni stvari obravnavati, kot da je povezan s pravom Unije, tudi zaradi njihovega statusa potencialnih upravičencev do take zaščite.

( 20 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 26. februarja 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, točka 21).

( 21 ) V skladu s Haaškim programom: krepitev svobode, varnosti in pravice v Evropski uniji (UL 2005, C 53, str. 1). Glej uvodno izjavo 3 Vizumskega zakonika.

( 22 ) Glej točko 59 zgoraj.

( 23 ) Glej v tem smislu tudi sodbo z dne 26. septembra 2013, IBV & Cie (C‑195/12, EU:C:2013:598, točke 48, 49 in 61).

( 24 ) V zvezi z obsegom harmonizacije, ki se izvaja z Vizumskim zakonikom, glej sodbi z dne 10. aprila 2012, Vo (C‑83/12 PPU, EU:C:2012:202, točka 42), in z dne 19. decembra 2013, Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862, točki 49 in 50).

( 25 ) V uvodni izjavi 29 Vizumskega zakonika je navedeno, da ta zakonik „spoštuje temeljne pravice in upošteva načela, ki jih priznava[ta] zlasti [EKČP] ter Listina“.

( 26 ) Prečiščena različica, ki temelji na Sklepu Komisije z dne 19. marca 2010 o priročniku za obravnavo vlog za izdajo vizumov in spremembo izdanih vizumov (C(2010) 1620 final) ter izvedbenih sklepih Komisije z dne 4. avgusta 2011 (C(2011) 5501 final) in 29. aprila 2014 (C(2014) 2727). Namen tega priročnika je, da se v njem določijo operativna navodila (smernice, najboljše prakse in priporočila) za opravljanje nalog konzularnega osebja in osebja drugih organov, pristojnih za obravnavo vlog za izdajo vizumov in odločanje o njih ter spremembo izdanih vizumov.

( 27 ) Glej sodbi z dne 26. februarja 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, točka 21), in z dne 30. aprila 2014, Pfleger in drugi (C‑390/12, EU:C:2014:281, točka 34).

( 28 ) Ni treba posebej poudarjati, da taka vzporednost še ne pomeni, da Listina ustvarja nove pristojnosti v korist Unije ali spreminja obstoječe pristojnosti v smislu člena 51(2) Listine.

( 29 ) V zvezi z razlago člena 1 EKČP glej zlasti ESČP, 12. december 2001 v zadevi Banković in drugi proti Belgiji in drugim (CE:ECHR:2001:1212DEC005220799, točki 61 in 67), 29. marec 2