Zadeva C-465/05

Komisija Evropskih skupnosti

proti

Italijanski republiki

„Neizpolnitev obveznosti države – Svoboda opravljanja storitev – Pravica do ustanavljanja – Poklic varnostnika – Storitve zasebnega varovanja – Prisega zvestobe Italijanski republiki – Dovoljenje prefekta – Poslovna enota – Minimalno število zaposlenih – Polog varščine – Upravni nadzor cen opravljenih storitev“

Sodba Sodišča (drugi senat) z dne 13. decembra 2007

Povzetek sodbe

1. Prosto gibanje oseb – Svoboda ustanavljanja – Svoboda opravljanja storitev – Odstopanja – Dejavnosti, ki predstavljajo sodelovanje pri izvrševanju javne oblasti

(členi 43 ES, 45 ES, 49 ES in 55 ES)

2. Svoboda opravljanja storitev – Omejitve – Podjetja za zasebno varovanje

(člen 49 ES)

3. Prosto gibanje oseb – Svoboda ustanavljanja – Svoboda opravljanja storitev – Omejitve – Podjetja za zasebno varovanje

(člena 43 ES in 49 ES)

4. Svoboda opravljanja storitev – Omejitve – Podjetja za zasebno varovanje

(člen 49 ES)

5. Prosto gibanje oseb – Svoboda ustanavljanja – Svoboda opravljanja storitev – Omejitve – Podjetja za zasebno varovanje

(člena 43 ES in 49 ES)

6. Svoboda opravljanja storitev – Omejitve – Nadzor cen – Podjetja za zasebno varovanje

(člen 49 ES)

1. Obveznosti iz členov 43 ES in 49 ES ne izpolni država članica, katere predpisi določajo, da je dejavnost zasebnega varovanja mogoče opravljati le, če se prej priseže zvestoba tej državi članici in šefu države članice, to je Italijanski republiki. Glede na veljavno zakonodajo namreč podjetja za zasebno varovanje v tej državi članici ne sodelujejo neposredno in posebej pri izvajanju javne oblasti, zato dejavnosti zasebnega varovanja, ki jo opravljajo, ni mogoče enačiti z nalogami, ki sodijo med storitve zagotavljanja javne varnosti, tako da se izjeme iz členov 45 ES in 55 ES v takem primeru ne uporabljajo. Poleg tega se s tako slovesno zaobljubo zvestobe državi članici in šefu države članice zaradi njenega simboličnega pomena lažje strinjajo državljani te države članice ali osebe, ki v njej že prebivajo oziroma imajo sedež. Tuji izvajalci so zato v manj ugodnem položaju glede na državljane zadevne države članice, ki so v tej državi. Pojem varstva javnega reda kot morebitna utemeljitev take ovire za svobodo ustanavljanja in svobodno opravljanje storitev predpostavlja dejansko in dovolj resno grožnjo, ki bi lahko vplivala na temeljni interes družbe. Vendar ni mogoče domnevati, da bi lahko podjetja za zasebno varovanje s sedežem v drugih državah članicah, kot je ta, v kateri je določena podaja zaobljube, z izvrševanjem svoje pravice do ustanavljanja in svobodnega opravljanja storitev in z osebjem, ki ni priseglo zvestobe tej državi članici in šefu te države članice, povzročila dejansko in resno grožnjo temeljnemu interesu družbe.

(Glej točke 43, 44, od 47 do 50, 130 in izrek.)

2. Obveznosti iz člena 49 ES ne izpolni država članica, katere predpisi določajo, da lahko dejavnost zasebnega varovanja opravljajo ponudniki storitev s sedežem v drugi državi članici le, če imajo dovoljenje pristojnega organa z ozemeljsko veljavnostjo, pri čemer se ne upoštevajo obveznosti, ki za te ponudnike že veljajo v državi članici izvora. Ukrepa države članice, ki v bistvu podvaja nadzor, ki je bil opravljen že v državi članici, kjer ima ponudnik sedež, namreč ni mogoče šteti za nujnega za dosego zastavljenega cilja, in sicer zagotoviti strožji nadzor nad zadevnimi dejavnostmi.

(Glej točke 63, 64, 67, 130 in izrek.)

3. Obveznosti iz členov 43 ES in 49 ES ne izpolni država članica, katere predpisi določajo, da lahko dejavnost zasebnega varovanja opravljajo ponudniki storitev s sedežem v drugi državi članici le, če imajo dovoljenje pristojnega organa z omejeno ozemeljsko veljavnostjo, pri čemer se pri njegovi izdaji upošteva število in velikost podjetij za zasebno varovanje, ki že delujejo na zadevnem ozemlju.

(Glej točke 68, 79, 80, 130 in izrek.)

4. Obveznosti iz člena 49 ES ne izpolni država članica, katere predpisi določajo, da:

– morajo imeti podjetja za zasebno varovanje poslovno enoto v vseh provincah, v katerih opravljajo svojo dejavnost;

– mora imeti osebje podjetij posamično dovoljenje za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja, ne da bi se upoštevali nadzori in preverjanja, ki so bila že izvedena v državi članici izvora.

(Glej točke 88, 93, 94, 130 in izrek.)

5. Obveznosti iz členov 43 ES in 49 ES ne izpolni država članica, katere predpisi določajo:

– da morajo imeti podjetja za zasebno varovanje minimalno in/ali maksimalno število zaposlenih, da dobijo dovoljenje za opravljanje njihove dejavnosti;

– morajo ta podjetja položiti varščino pri nacionalni organizaciji.

(Glej točke 105, 115, 130 in izrek.)

6. Obveznosti iz člena 49 ES ne izpolni država članica, katere predpisi določajo, da so cene storitev zasebnega varovanja določene v dovoljenju, ki ga izda pristojni organ, glede na vnaprej določeno stopnjo nihanja. Taka omejitev svobodnega določanja cen omejuje dostop na trg storitev zasebnega varovanja zadevne države članice gospodarskim subjektom s sedežem v drugih državah članicah, ki želijo svoje storitve opravljati v tej državi članici. Ta omejitev namreč, prvič, tem gospodarskim subjektom odvzema možnost, da s ponudbo nižjih cen, kot so obvezno določene, učinkoviteje konkurira gospodarskim subjektom, ki že običajno stalno poslujejo v zadevni državi članici in imajo zato večje možnosti, da pridobijo stranke, kot gospodarski subjekti s sedežem v tujini. Drugič, ta omejitev gospodarskim subjektom s sedežem v drugih državah članicah preprečuje, da bi v ceno svojih storitev vključili nekatere stroške, ki jih gospodarski subjekti s sedežem v državi članici opravljanja storitev nimajo. Nazadnje, stopnja nihanja, v okviru katere lahko gospodarski subjekti določajo cene, ne more nadomestiti učinkov omejitve svobodnega določanja cen.

(Glej točke 125, 126, 129, 130 in izrek.)

SODBA SODIŠČA (drugi senat)

z dne 13. decembra 2007( )

„Neizpolnitev obveznosti države – Svobodno opravljanje storitev – Pravica do ustanavljanja – Poklic varnostnika – Storitve zasebnega varovanja – Prisega zvestobe Italijanski republiki – Dovoljenje prefekta – Poslovna enota – Minimalno število zaposlenih – Polog varščine – Upravni nadzor cen opravljenih storitev“

V zadevi C-465/05,

zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES, vložene 23. decembra 2005,

Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopata E. Traversa in E. Montaguti, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,

tožeča stranka,

proti

Italijanski republiki, ki jo zastopa I. M. Braguglia, zastopnik, skupaj z D. Del Gaizom, avvocato dello Stato, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,

tožena stranka,

SODIŠČE (drugi senat),

v sestavi C. W. A. Timmermans, predsednik senata, L. Bay Larsen, K. Schiemann, J. Makarczyk (poročevalec), sodniki, in C. Toader, sodnica,

generalna pravobranilka: J. Kokott,

sodna tajnica: L. Hewlett, glavna administratorka,

na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 14. junija 2007,

na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalne pravobranilke, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,

izreka naslednjo

Sodbo

1 Komisija Evropskih skupnosti s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Italijanska republika, s tem ko je določila, da:

– je mogoče dejavnost zasebnega varovanja opravljati le, če se prej priseže zvestoba Italijanski republiki;

– je mogoče dejavnost zasebnega varovanja opravljati le, če Prefetto (v nadaljevanju: prefekt) izda dovoljenje;

– ima navedeno dovoljenje omejeno ozemeljsko veljavnost in da se pri njegovi izdaji upoštevata število in velikost podjetij za zasebno varovanje, ki že delujejo na zadevnem ozemlju;

– morajo imeti podjetja za zasebno varovanje poslovno enoto v vseh provincah, v katerih opravljajo svojo dejavnost;

– mora imeti osebje navedenih podjetij osebno dovoljenje za opravljanje dejavnosti varovanja;

– morajo imeti podjetja za zasebno varovanje minimalno in/ali maksimalno število zaposlenih, da dobijo dovoljenje;

– morajo podjetja za zasebno varovanje plačati varščino pri krajevni Cassa depositi e prestiti locale (v nadaljevanju: depozitni banki);

– cene storitev zasebnega varovanja odobri prefekt glede na vnaprej določeno stopnjo nihanja,

ni izpolnila obveznosti na podlagi členov 43 ES in 49 ES.

Pravni okvir

2 V členu 134 kodificiranega besedila zakonov o javni varnosti (Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza), odobrenega s kraljevim odlokom št. 773 z dne 18. junija 1931 (GURI št. 146 z dne 26. junija 1931), kot je bilo spremenjeno (v nadaljevanju: kodificirano besedilo), je določeno:

„Če prefekt ne izda licence, institucije ali posamezniki ne smejo opravljati storitev nadzora ali varovanja premičnin ali nepremičnin, opravljati poizvedovanj ali preiskav ali zbirati informacij za račun posameznikov.

Brez poseganja v določbe člena 11 licence ni mogoče izdati osebam, ki nimajo italijanskega državljanstva ali državljanstva ene od držav članic Evropske unije, ki nimajo poslovne sposobnosti ali so bile obsojene za naklepno kaznivo dejanje.

Državljani držav članic Evropske unije lahko licenco za opravljanje storitev nadzora ali varovanja premičnin ali nepremičnin dobijo pod enakimi pogoji kot italijanski državljani.

Licence ni mogoče dodeliti za naloge, ki pomenijo izvajanje javne oblasti ali so povezane z omejitvijo posameznikove svobode.“

3 Člen 135, četrti, peti in šesti odstavek, kodificiranega besedila določa:

„[…] zgoraj navedeni poslovodje morajo v svojih poslovnih prostorih trajno in na vidno mesto postaviti seznam nalog, ki se opravljajo, skupaj z ustrezno ceno storitev.

Ne smejo opravljati drugih nalog kot tistih, ki so navedene na seznamu, ali prejemati višjih plačil, kot so navedena s cenikom, ali sklepati poslov ali sprejemati provizij z osebami ali s posredovanjem oseb, ki nimajo osebnih izkaznic ali drugega dokumenta, opremljenega s fotografijo, ki ga izda državna uprava.

Seznam nalog mora podpisati prefekt.“

4 V skladu z drugim odstavkom člena 136 kodificiranega besedila je licenco mogoče zavrniti ob upoštevanju števila in velikosti že delujočih podjetij.

5 V členu 137 kodificiranega besedila je določeno:

„Izdaja licence je pogojena s pologom varščine pri Cassa depositi e prestiti, katere višino določi perfekt.

[…]

V primeru neizpolnitve obveznosti prefekt z dekretom odloči, da se varščina v celoti ali deloma izplača državni blagajni.

[…]“

6 Člen 138 kodificiranega besedila določa:

„Varnostniki morajo izpolnjevati te pogoje:

1 imeti morajo italijansko državljanstvo ali državljanstvo ene od držav članic Evropske unije;

2 biti morajo polnoletni in izpolnjevati vse obveznosti, ki jih predpisujejo zakoni o služenju vojaškega roka;

3 znati morajo brati in pisati;

4 niso smeli biti obsojeni za kaznivo dejanje;

5 imeti morajo vse svoje državljanske in politične pravice;

6 imeti morajo osebno izkaznico;

7 imeti morajo sklenjeno socialno zavarovanje in zavarovanje za primer nesreče pri delu.

Imenovanje zasebnih varnostnikov mora odobriti prefekt.

Vsak zapriseženi varnostnik, ki je državljan države članice Evropske unije, lahko dobi dovoljenje za nošenje orožja v skladu z določbami zakonskega dekreta št. 527 z dne 30. decembra 1992 in njegovo izvedbeno uredbo, sprejeto z dekretom št. 635 ministrstva za notranje zadeve z dne 30. oktobra 1996. […]“

7 V členu 250 kraljevega odloka št. 635 z dne 6. maja 1940, ki se nanaša na uredbo o izvajanju kodificiranega besedila, kot je bila spremenjena s členom 5 zakona št. 478 z dne 23. decembra 1946 (v nadaljevanju: izvedbena uredba), je določeno:

„Ko se ugotovi, da so pogoji iz člena 138 zakona izpolnjeni, perfekt varnostnikom izda dekret o dovoljenju.

Zasebni varnostniki po pridobitvi dovoljenja tako prisežejo pred prefektom:

‚Prisegam, da bom zvesto služil Italijanski republiki in predsedniku države, spoštoval državne zakone ter skrbno, vestno in le v javnem interesu opravljal naloge, ki so mi dodeljene.‘

Prefekt na spodnjem robu svojega dekreta potrdi prisego.

Zasebni varnostnik lahko po opravljeni prisegi začne opravljati svoje naloge.“

8 V členu 252 izvedbene uredbe je določeno:

„Brez poseganja v določbe posebnih zakonov je v primeru, da je premoženje, ki ga nadzorujejo varnostniki, na ozemlju drugih provinc, potreben dekret o dovoljenju prefekta vsake province.

Prisega se opravi pred prefektom, ki je pristojen na območju, kjer se nahaja premoženje, ki se nadzoruje.“

9 V členu 257 iste uredbe je določeno:

„Vloga za pridobitev licence iz člena 134 zakona mora vsebovati navedbo občine ali občin, v katerih namerava podjetje opravljati svojo dejavnost, ceno, ki se uporablja za posebne naloge in za pavšalno naročnino, načrt delovnih mest zaposlenih varnostnikov, plačila, ki se jim izplačajo, dan tedenskega počitka, ukrepi socialne varnosti za primer bolezni, delavnik in vse podrobnosti opravljanja storitve.

Vlogi je treba priložiti dokument, ki dokazuje zavarovanje varnostnika za primer nesreče pri delu in invalidnosti ter starostno zavarovanje.

Poleg tega je treba, če gre za podjetje, ki namerava opravljati poizvedovanja ali preiskave za račun posameznikov, v vlogi navesti naloge, za katere se prosi za dovoljenje, in priložiti dokumente o potrebni usposobljenosti.

Akt o dovoljenju mora vsebovati podatke, določene v vlogi, in odobritev cen, načrt delovnih mest, plačila, delavnik in ukrepe socialnega varstva za primer bolezni.

Vsako odstopanje ali spremembo v delovanju podjetja mora odobriti prefekt.“

10 Glede upravnih aktov, sprejetih na podlagi nacionalnih predpisov, je treba navesti, da je v številnih prefekturnih dovoljenjih, izdanih za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja, določeno, da morajo imeti podjetja minimalno in/ali maksimalno število zaposlenih zasebnih varnostnikov.

11 Poleg tega iz okrožnice ministrstva za notranje zadeve izhaja, da podjetja ne morejo opravljati svojih dejavnosti zunaj območja pristojnosti prefekta, ki je izdal dovoljenje.

Predhodni postopek

12 Komisija je z dopisom z dne 5. aprila 2002 na Italijansko republiko naslovila pisni opomin, v katerem zahteva, naj ji slednja predloži pripombe o združljivosti zadevne nacionalne zakonodaje s svobodnim opravljanjem storitev in pravico do ustanavljanja.

13 Potem ko je Italijanska republika 6. junija 2002 odgovorila, je Komisija na to državo članico 14. decembra 2004 naslovila obrazloženo mnenje, v katerem jo je pozvala, naj v dveh mesecih od njegovega prejema sprejme ukrepe, potrebne za uskladitev s tem mnenjem. Komisija je zavrnila prošnjo Italijanske republike za podaljšanje tega roka.

14 Ker Komisija z odgovori Italijanske republike ni bila zadovoljna, se je odločila vložiti to tožbo.

Tožba

15 Komisija v utemeljitev svoje tožbe navaja osem očitkov, ki se v bistvu nanašajo na pogoje, ki jih zahteva italijanska zakonodaja za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja v Italiji.

16 Uvodoma je treba opozoriti, da čeprav je res, da države članice na področju, ki na ravni Skupnosti še ni v celoti usklajeno, kot je v primeru, ki se nanaša na storitve zasebnega varovanja, kar sta navsezadnje na obravnavi priznali tudi Italijanska republika in Komisija, načeloma ostanejo pristojne za določitev pogojev za opravljanje storitev v tem sektorju, ostaja dejstvo, da morajo svoje pristojnosti izvajati ob spoštovanju temeljnih svoboščin, ki jih jamči Pogodba (glej zlasti sodbo z dne 26. januarja 2006 v zadevi Komisija proti Španiji, C-514/03, ZOdl., str. I-963, točka 23).

17 V zvezi s tem na podlagi sodne prakse Sodišča člena 43 ES in 49 ES nalagata prepoved omejitev svobode ustanavljanja in svobodnega opravljanja storitev. Kot take omejitve se morajo šteti vsi ukrepi, ki prepovedujejo, motijo ali zmanjšujejo privlačnost izvrševanja teh svoboščin (glej sodbe z dne 15. januarja 2002 v zadevi Komisija proti Italiji, C-439/99, Recueil, str. I-305, točka 22; z dne 5. oktobra 2004 v zadevi CaixaBank France, C-442/02, ZOdl., str. I-8961, točka 11; z dne 30. marca 2006 v zadevi Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C‑451/03, ZOdl., str. I-2941, točka 31, in z dne 26. oktobra 2006 v zadevi Komisija proti Grčiji, C-65/05, ZOdl., str. I-10341, točka 48).

18 Sodišče je ravno tako razsodilo, da se lahko nacionalni ukrepi, ki omejujejo izvrševanje temeljnih svoboščin, zajamčenih s Pogodbo, utemeljijo samo, če izpolnjujejo štiri pogoje: da se uporabljajo nediskriminatorno, da odgovarjajo nujnim razlogom v splošnem interesu, da so primerni za uresničitev zastavljenega cilja in da ne prekoračijo okvirov, ki so nujno potrebni za njegovo doseganje (glej sodbo z dne 4. julija 2000 v zadevi Haim, C-424/97, Recueil, str. I-5123, točka 57, in navedeno sodno prakso ter zgoraj, v točki 17 navedeno sodbo Komisija proti Grčiji, točka 49).

19 Očitke Komisije je treba preskusiti glede na ta načela.

Prvi očitek: kršitev členov 43 ES in 49 ES zaradi obveznosti prisege

Trditve strank

20 Komisija trdi, da naj bi obveznost prisege zvestobe Italijanski republiki, ki za zasebnega varnostnika velja na podlagi člena 250 izvedbene uredbe, ki neposredno temelji na državljanstvu, za gospodarske subjekte iz drugih držav članic, ki delujejo na področju zasebnega varovanja, pomenila neupravičeno oviro tako za izvrševanje pravice do ustanavljanja kot tudi za svobodno opravljanje storitev.

21 Poleg tega Komisija meni, da navedene obveznosti ni mogoče šteti za upravičeno in sorazmerno glede na zastavljeni cilj, ki je v zagotavljanju čim boljšega varstva javnega reda.

22 Italijanska republika trdi, da zadevne dejavnosti, ki se nanašajo na kodificirano besedilo, sodijo na področje izvajanja javne oblasti v smislu členov 45 ES in 55 ES in naj bi bile zato izvzete iz uporabe določb poglavij 2 in 3 Naslova III tretjega dela Pogodbe.

23 Italijanska republika tako zatrjuje, da so podjetja, ki delujejo na področju zasebnega varovanja, v številnih okoliščinah neposredno in nujno povezana z izvajanjem javne oblasti.

24 V zvezi s tem zatrjuje, da te dejavnosti varovanja po svoji naravi v veliki meri prispevajo k javni varnosti, na primer na področju oboroženega nadzorovanja finančnih ustanov in pri spremljanju vozil, ki prevažajo gotovino.

25 Ta država članica prav tako poudarja, da imajo zapisniki, ki jih zapriseženi zasebni varnostniki sestavijo pri opravljanju svoje dejavnosti, večjo dokazno vrednost kot izjave posameznikov. Dodaja, da so ti varnostniki pooblaščeni za odvzem prostosti osebam, ki jih zalotijo pri kaznivem dejanju.

26 Komisija v odgovor na to trditev navaja, da je treba člena 45 ES in 55 ES kot določbi, ki vsebujeta izjemo od temeljnih svoboščin, v skladu s sodno prakso Sodišča razlagati ozko.

27 Poleg tega naj dejavniki, ki jih je navedla Italijanska republika, po mnenju Komisije ne bi upravičevali drugačne analize od tiste, na podlagi katere je Sodišče dokončno razsodilo, da dejavnosti nadzorovanja ali zasebnega varovanja običajno ne pomenijo neposrednega in posebnega sodelovanja pri izvajanju javne oblasti.

28 Italijanska republika neodvisno od sklicevanja na uporabo členov 45 ES in 55 ES navaja te razloge obrambe.

29 Trdi, da bi Komisija obveznosti prisege lahko ugovarjala le glede omejitev, ki bi bile lahko povezane s prostim gibanjem delavcev, ne pa na podlagi členov 43 ES in 49 ES, ker zasebni varnostniki nujno sodijo med delavce.

30 Poleg tega zatrjuje, da prisega, ki ne pomeni objektivno težke naloge, zagotavlja korektno opravljanje občutljivih nalog, ki jih morajo izpolnjevati varnostniki na področju varovanja in ki so urejene z zavezujočimi zakoni države, pri čemer poudarja vzročno zvezo, ki naj bi obstajala med prisego in krepitvijo preventivnega varstva javnega reda.

Presoja Sodišča

31 Glede na posledice, ki izvirajo iz uporabe členov 45 ES in 55 ES, je treba takoj preveriti, ali se te določbe v obravnavani zadevi dejansko uporabljajo.

32 Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da mora biti izjema, ki jo določata člena 45, prvi odstavek, ES in 55 ES, omejena na dejavnosti, ki same po sebi pomenijo neposredno in posebno povezavo z izvajanjem javne oblasti (glej sodbe z dne 29. oktobra 1998 v zadevi Komisija proti Španiji, C-114/97, Recueil, str. I-6717, točka 35; z dne 9. marca 2000 v zadevi Komisija proti Belgiji, C-355/98, Recueil, str. I-1221, točka 25, in z dne 31. maja 2001 v zadevi Komisija proti Italiji, C‑283/99, Recueil, str. I-4363, točka 20).

33 Sodišče je prav tako razsodilo, da dejavnost podjetij za nadzor ali zasebno varovanje običajno ne pomeni neposredne in posebne povezave z izvajanjem javne oblasti (glej zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Belgiji, točka 26, in sodbo z dne 31. maja 2001 Komisija proti Italiji, točka 20).

34 Poleg tega je Sodišče v točki 22 sodbe z dne 31. maja 2001 v zadevi Komisija proti Italiji razsodilo, da se izjema iz člena 55, prvi odstavek, ES (ki je postal člen 45, prvi odstavek, ES) v obravnavanem primeru ne uporablja.

35 Ugotoviti je torej treba, ali stališča, na katera se sklicuje Italijanska republika v tej tožbi, ki so povezana z dejansko vsebino kodificiranega besedila in izvedbeno uredbo, lahko privedejo do drugačne presoje položaja v Italiji kot tista, ki so privedla do sodne prakse, navedene v točkah 33 in 34 te sodbe.

36 V skladu s členom 134 kodificiranega besedila organi, ki delujejo na področju zasebnega varovanja, načeloma opravljajo dejavnosti nadzorovanja ali varovanja premičnin ali nepremičnin, preiskave in poizvedovanja za račun posameznikov.

37 Čeprav podjetja za zasebno varovanje lahko, kot je Italijanska republika potrdila na obravnavi, v določenih okoliščinah in izjemoma pomagajo javnim uslužbencem, pristojnim za zagotavljanje javne varnosti, na primer na področju prevoza gotovine, ali sodelujejo pri nadzoru določenih javnih mest, ta država članica ni dokazala, da gre v tem primeru za izvajanje javne oblasti.

38 Poleg tega je Sodišče že razsodilo, da zgolj prispevanje k vzdrževanju javne varnosti, h kateremu je mogoče zavezati vsakogar, ne pomeni takega izvajanja (glej zgoraj v točki 32 navedeno sodbo z dne 29. oktobra 1998 Komisija proti Španiji, točka 37).

39 Poleg tega je v členu 134 kodificiranega besedila postavljena stroga omejitev glede izvajanja dejavnosti nadzorovanja, in sicer, da te nikoli ne smejo vključevati izvajanja javne oblasti ali pooblastila za omejitev posameznikove svobode. Podjetja za zasebno varovanje tako nimajo nobenih pooblastil za uporabo prisilnih sredstev.

40 Zato Italijanska republika ne more upravičeno trditi, da podjetja za zasebno varovanje v okviru svojih dejavnosti opravljajo naloge za vzdrževanje javnega reda, ki naj bi sodile na področje izvajanja javne oblasti.

41 Poleg tega je treba glede trditve o dokazni vrednosti zapisnikov, ki jih sestavljajo zapriseženi varnostniki, navesti, da navedeni zapisniki, kot je med drugim priznala tudi Italijanska republika, niso neovrgljiv dokaz, v nasprotju s tistimi, ki jih, zlasti kriminalisti, sestavijo pri izvajanju javne oblasti.

42 Nazadnje, Italijanska republika se je na trditev, ki se nanaša na možnost, da naj bi imeli zapriseženi zasebni varnostniki pooblastilo za odvzem prostosti osebam, ki jih zalotijo pri kaznivih dejanjih, sklicevala že v zgoraj navedeni sodbi Komisija proti Italiji z dne 31. maja 2001. Sodišče je v tem primeru v točki 21 sodbe, izdane v navedeni zadevi, razsodilo, da varnostniki v tem primeru niso imeli nič več pooblastil kot kateri koli drug posameznik. To ugotovitev je treba upoštevati v okviru te tožbe.

43 Iz zgoraj navedenega izhaja, da podjetja za zasebno varovanje v Italiji, kot določa veljavna zakonodaja, ne sodelujejo neposredno in posebej pri izvajanju javne oblasti, zato dejavnosti zasebnega varovanja, ki jo opravljajo, ni mogoče enačiti z nalogami, ki sodijo med storitve zagotavljanja javne varnosti.

44 Zato se izjeme iz členov 45 ES in 55 ES v obravnavani zadevi ne uporabljajo.

45 Dalje, zlasti glede zahtev, določenih v členu 250 izvedbene uredbe, iz italijanske zakonodaje izhaja, da lahko podjetja za opravljanje storitev zasebnega varovanja zaposlijo le varnostnike, ki so pred prefektom v italijanščini prisegli zvestobo Italijanski republiki in predsedniku države.

46 V zvezi s tem so pravila za vse gospodarske subjekte, ki nimajo sedeža v Italiji, čeprav se enako uporabljajo za gospodarske subjekte, ki imajo sedež v Italiji, in za gospodarske subjekte iz drugih držav članic, ki želijo izvajati svoje dejavnosti na italijanskem ozemlju, resna ovira pri opravljanju njihovih dejavnosti v tej državi članici, kar vpliva na njihov dostop na trg.

47 Gospodarski subjekti s sedežem v italijanski provinci imajo namreč več možnosti dobiti osebje, ki se strinja s prisego, ki se zahteva v okviru italijanske zakonodaje, kot tisti iz drugih držav članic, ki želijo svoje dejavnosti opravljati v Italiji. Tako je očitno, da se bodo s tako slovesno zaobljubo zvestobe Italijanski republiki in predsedniku države zaradi svojega simboličnega pomena lažje strinjali državljani te države članice ali osebe, ki že imajo sedež v navedeni državi. Tuji izvajalci so zato v manj ugodnem položaju glede na italijanske izvajalce s sedežem v Italiji.

48 Zato je sporna prisega, h kateri so zavezani zaposleni v podjetjih za zasebno varovanje, za gospodarske subjekte brez sedeža v Italiji ovira za svobodo ustanavljanja in svobodno opravljanje storitev.

49 Glede varstva javnega reda, na katero se podredno sklicuje Italijanska republika, da bi upravičila tako ugotovljeno oviro za svoboščine, ki so zagotovljene v členih 43 ES in 49 ES, je treba opozoriti, da pojem javnega reda predpostavlja dejansko in dovolj resno grožnjo, ki bi lahko vplivala na temeljni interes družbe. Kot vse izjeme od temeljnega načela Pogodbe je treba izjemo javnega reda razlagati ozko (glej zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Belgiji, točka 28, in navedeno sodno prakso).

50 Vendar ni mogoče domnevati, da bi lahko podjetja za zasebno varovanje s sedežem v drugih državah članicah, kot je Italijanska republika, z izvrševanjem svoje pravice do ustanavljanja in svobodnega opravljanja storitev in z osebjem, ki ni priseglo zvestobe Italijanski republiki in predsedniku države, povzročila dejansko in resno grožnjo temeljnemu interesu družbe.

51 Iz zgoraj navedenega izhaja, da je zahteva za prisego, ki izvira iz italijanske zakonodaje, v nasprotju s členoma 43 ES in 49 ES.

52 Prvi očitek, na katerega se sklicuje Komisija v utemeljitev svoje tožbe, je torej utemeljen.

Drugi očitek: kršitev člena 49 ES zaradi obveznosti posedovanja ozemeljsko veljavne licence

Trditve strank

53 Komisija meni, da je obveznost vnaprejšnje pridobitve dovoljenja, ki velja za posamezni del italijanskega ozemlja, ob upoštevanju člena 134 prečiščenega besedila, zgolj za priložnostno opravljanje storitev zasebnega varovanja, omejitev svobodnega opravljanja storitev v smislu člena 49 ES.

54 Take omejitve so upravičene le, če ustrezajo nujnim razlogom v splošnem interesu in zlasti če tak splošni interes ni zavarovan s pravili, ki za ponudnika že veljajo v državi članici, v kateri ima sedež.

55 Italijanska republika se sklicuje na uporabo izjem, določenih v členih 45 ES in 55 ES.

56 Podredno trdi, da država članica gostiteljica, če področje sporne dejavnosti ni usklajeno in če se zanj ne uporablja noben sistem vzajemnega priznanja, ohrani pristojnost, da dostop podjetij s sedežem v drugih državah članicah pogojuje z notranjim dovoljenjem.

57 Nazadnje, Italijanska republika dodaja, da pristojna uprava za presojo, ali je dovoljenje mogoče dodeliti, v praksi vsekakor upošteva obveznosti, ki za ponudnike že veljajo v njihovi državi izvora.

Presoja Sodišča

58 V skladu z ustaljeno sodno prakso pomeni nacionalna ureditev, v okviru katere se za opravljanje storitev podjetja s sedežem v drugi državi članici na nacionalnem ozemlju zahteva izdaja upravnega dovoljenja, omejitev svobodnega opravljanja storitev v smislu člena 49 ES (glej zlasti sodbo z dne 9. avgusta 1994 v zadevi Vander Elst, C-43/93, Recueil, str. I-3803, točka 15; zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Belgiji, točka 35, sodbi z dne 7. oktobra 2004 v zadevi Komisija proti Nizozemski, C-189/03, ZOdl., str. I-9289, točka 17, in z dne 18. julija 2007 v zadevi Komisija proti Italiji, C-134/05, ZOdl., str. I-6251, točka 23).

59 Poleg tega omejitev področja ozemeljske uporabe dovoljenja, ki ponudnika zavezuje, da na podlagi člena 136 kodificiranega besedila zaprosi za dovoljenje v vsaki provinci, kjer namerava opravljati svoje dejavnosti, pri čemer je treba opozoriti, da je Italija razdeljena na 103 province, še bolj otežuje izvrševanje svobodnega opravljanja storitev (glej v tem smislu sodbo z dne 21. marca 2002 v zadevi Komisija proti Italiji, C-298/99, Recueil, str. I-3129, točka 64).

60 Iz tega sledi, da je zakonodaja, kot je ta v obravnavani zadevi, načeloma v nasprotju s členom 49 ES, in je zato s tem členom prepovedana, razen če jo upravičujejo nujni razlogi v splošnem interesu in če je med drugim sorazmerna glede na zastavljeni cilj (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo z dne 18. julija 2007 Komisija proti Italiji, točka 24).

61 Najprej je treba navesti, da zahteva po upravnem dovoljenju ali predhodni licenci za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja sama po sebi lahko ustreza potrebi po varstvu javnega reda zaradi posebne narave navedenih dejavnosti.

62 Kljub temu je na podlagi ustaljene sodne prakse takšno oviro mogoče utemeljiti samo, če javni interes, na katerega se sklicuje, ni že zaščiten s pravili, ki za ponudnika veljajo v državi članici, kjer že ima sedež (glej zgoraj navedeno sodbo z dne 26. januarja 2006 Komisija proti Španiji, točka 43).

63 Tako ukrepa države članice, ki v bistvu podvaja nadzor, ki je bil opravljen že v državi članici, kjer ima ponudnik sedež, ni mogoče šteti kot nujnega za dosego zastavljenega cilja.

64 V tem primeru italijanska zakonodaja, s tem ko ni določila, da je za pridobitev licence treba upoštevati obveznosti, ki za čezmejnega ponudnika storitev že veljajo v državi članici, v kateri ima sedež, presega to, kar je nujno za dosego cilja, ki mu sledi nacionalni zakonodajalec, to je zagotoviti strožji nadzor nad zadevnimi dejavnostmi (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Belgiji, točka 38, sodbo z dne 29. aprila 2004 v zadevi Komisija proti Portugalski, C-171/02, Recueil, str. I-5645, točka 60; zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Nizozemski, točka 18, in zgoraj navedeno sodbo z dne 18. julija 2007 Komisija proti Italiji, točka 25).

65 V zvezi z navedbo Italijanske republike, da naj bi obstajala upravna praksa, na podlagi katere naj bi pristojni organ pri odločanju o prošnjah za dovoljenje upošteval obveznosti, ki jih določi država članica izvora, je treba navesti, da taka praksa ni bila dokazana. V skladu z ustaljeno sodno prakso zgolj upravne prakse, ki se spreminja glede na voljo upravnega organa in ni dovolj znana, vsekakor ni mogoče šteti, kot da pomeni veljavno izpolnjevanje obveznosti iz Pogodbe (glej zlasti zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Nizozemski, točka 19).

66 Kot je bilo navedeno v točki 44 te sodbe se izjeme iz členov 45 ES in 55 ES v tem primeru ne uporabljajo.

67 Zato je drugi očitek glede kršitve člena 49 ES zaradi obveznosti ozemeljske veljavnosti licence utemeljen, razen če je v italijanski zakonodaji izrecna določba, na podlagi katere bi se morale upoštevati zahteve, ki so določene v državi članici sedeža.

Tretji očitek: kršitev členov 43 ES in 49 ES zaradi ozemeljske omejenosti licence ter upoštevanja števila in velikosti podjetij, ki že delujejo na zadevnem ozemlju, za namene izdaje te licence

68 Kot je bilo navedeno že v točki 59 te sodbe, iz člena 136 kodificiranega besedila izhaja, da imetništvo licence omogoča opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja le na področju, za katero je bilo izdano.

69 Poleg tega mora prefekt presoditi, ali je primerno izdajati licence glede na število in velikosti podjetij, ki že delujejo na zadevnem ozemlju.

Trditve strank

70 Te določbe po mnenju Komisije pomenijo neupravičeno in nesorazmerno omejitev svobode ustanavljanja in zaradi licence tudi svobodnega opravljanja storitev.

71 Poleg tega poudarja, da naj bi prefekt pri presoji tveganja, ki ga za javni red lahko ima čezmerno število podjetij, ki delujejo na področju zasebnega varovanja na nekem ozemlju, ustvaril položaj pravne negotovosti za gospodarski subjekt iz druge države članice, pri čemer dodaja, da poleg tega ni bila dokazana resna in dejanska grožnja javnemu redu in javni varnosti.

72 Italijanska republika trdi, da taka ozemeljska omejitev ni v nasprotju s členom 43 ES in da je neposredno povezana s presojo v zvezi z varstvom javnega reda, od katere je odvisna izdaja licence prefekta. Ta presoja naj bi nujno temeljila na okoliščini glede ozemlja, kot je poznavanje organiziranega kriminala na nekem ozemlju.

73 Nazadnje zatrjuje, da je treba zagotoviti, da podjetja za zasebno varovanje ne nadomestijo nosilca javne oblasti.

Presoja Sodišča

74 Italijanska republika ne izpodbija, da ozemeljska omejitev licence pomeni omejitev tako svobode ustanavljanja kot svobodnega opravljanja storitev v smislu sodne prakse Sodišča, navedene v točki 17 te sodbe. V svojo obrambo se sklicuje na varstvo javnega reda in javno varnost, pri čemer v zvezi s tem poudarja, da je treba dejavnosti zasebnega varovanja opravljati tako, da ne bi prišlo do infiltracije lokalnih kriminalnih združb.

75 Glede razlogov javnega reda, na katere se Italijanska republika sklicuje v utemeljitev take omejitve, in glede na ustaljeno sodno prakso Sodišča, na katero je bilo opozorjeno v točki 49 te sodbe, tudi če sprejmemo tveganje infiltracije navedenih združb, Italijanska republika ne trdi niti ne dokazuje, da bi bil sistem ozemeljsko omejenih licenc edini primeren za zmanjšanje tega tveganja in za zagotovitev vzdrževanja javnega reda.

76 Italijanska republika ni dokazala, da je treba dovoljenje, zato da ne bi bilo ogroženo izvajanje učinkovitega nadzora dejavnosti zasebnega varovanja, izdati za vsako provinco, v kateri želi podjetje iz druge države članice razširiti navedeno dejavnost na podlagi svobode ustanavljanja ali svobodnega opravljanja storitev, pri tem pa je treba opozoriti, da te dejavnosti same po sebi ne motijo javnega reda.

77 V zvezi s tem bi lahko manj omejevalni ukrepi, kot so ti, ki jih je sprejela Italijanska republika, na primer vzpostavitev rednega upravnega nadzora, poleg zahteve po predhodnem dovoljenju, ki ni ozemeljsko omejeno, zagotovili podoben rezultat in omogočili nadzor dejavnosti zasebnega varovanja, pri čemer bi bilo mogoče to dovoljenje začasno ali za vedno odvzeti, če podjetja za zasebno varovanje ne bi izpolnjevala obveznosti ali v primeru motenj javnega reda.

78 Nazadnje prav tako ni mogoče sprejeti trditve, da naj se ne bi smelo dovoliti ustanavljanja čezmernega števila tujih podjetij za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja ali ponujanja njihovih storitev na italijanskem trgu zasebnega varovanja, da navedena podjetja ne bi nadomestila organov javne varnosti, zlasti ob pomanjkanju podobnosti med zadevnimi dejavnostmi in tistimi, ki sodijo na področje izvajanja javne oblasti, kot je bilo navedeno v točki 40 te sodbe.

79 Posledično omejitve svobode ustanavljanja in svobodnega opravljanja storitev, ki izhajajo iz sporne zakonodaje, niso upravičene.

80 Zato je tretji očitek glede kršitve členov 43 ES in 49 ES zaradi ozemeljske omejenosti licence utemeljen.

Četrti očitek: kršitev člena 49 ES zaradi obveznosti, da imajo podjetja za zasebno varovanje poslovno enoto v vseh provincah, v katerih opravljajo svoje dejavnosti

81 Na podlagi izvajanja kodificiranega besedila in izvedbene uredbe morajo imeti podjetja za zasebno varovanje poslovno enoto v vseh provincah, kjer nameravajo opravljati svojo dejavnost.

Trditve strank

82 Komisija trdi, da je navedena obveznost omejitev svobodnega opravljanja storitev, ki z nobenim nujnim razlogom ni upravičena, v splošnem interesu.

83 Italijanska republika, ki ne prereka zadevne prakse prefekta niti omejitve svobodnega opravljanja storitev, h kateri ta praksa vodi, zatrjuje, da se obveznost glede take poslovne enote ali prostorov nanaša na zagotovitev zlasti stopnje razumne bližine med dejavnostjo zapriseženih zasebnih varnostnikov in izvajanjem obveznosti, dajanjem pooblastil ter opravljanjem nadzora imetnika licence.

Presoja Sodišča

84 Najprej je treba spomniti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso pogoj, da mora podjetje za varovanje imeti svojo poslovno enoto v državi članici, kjer opravlja storitev, neposredno v nasprotju s svobodnim opravljanjem storitev, ker ponudnikom, ki imajo sedež v drugih državah članicah, onemogoča, da zagotavljajo storitve v tej državi (glej zlasti zgoraj navedeni sodbi Komisija proti Belgiji, točka 27, in z dne 18. julija 2007 Komisija proti Italiji, točka 43, ter navedeno sodno prakso).

85 Dejstvo je, da zadevna praksa v obravnavani zadevi načeloma pomeni prepovedano oviro svobodnemu opravljanju storitev, ki je zagotovljeno v členu 49 ES, kot je med drugim priznala Italijanska republika.

86 Vendar take omejitve svobodnega opravljanja storitev ni mogoče upravičiti, ker niso bile izpolnjene zahteve, na katere je bilo opozorjeno v točki 18 te sodbe, saj pogoj glede poslovne enote presega to, kar je potrebno za dosego zastavljenega cilja zagotovitve učinkovitega nadzora dejavnosti zasebnega varovanja.

87 Nadzor dejavnosti zasebnega varovanja namreč nikoli ni pogojen z obstojem poslovne enote v vsaki provinci navedene države, v pristojnosti katerih nameravajo podjetja opravljati svoje dejavnosti na podlagi svobodnega opravljanja storitev. Sistem dovoljenja in obveznosti, ki iz njega izhajajo, pri čemer morajo biti, kot je bilo navedeno v točki 62 te sodbe, izpolnjeni pogoji za pridobitev navedenega dovoljenja, ki ne smejo podvajati enakovrednih pogojev, ki jih je čezmejni ponudnik storitev že izpolnil v državi članici sedeža, v tem smislu zadostuje za dosego cilja nadzora dejavnosti zasebnega varovanja (glej v tem smislu sodbo z dne 11. marca 2004 v zadevi Komisija proti Franciji, C-496/01, Recueil, str. I-2351, točka 71).

88 Ugotoviti je torej treba, da Italijanska republika, s tem ko ponudnikom nalaga, da morajo imeti poslovno enoto v vseh provincah, v katerih opravljajo dejavnosti zasebnega varovanja, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 49 ES.

89 Zato je treba četrtemu očitku ugoditi.

Peti očitek: kršitev člena 49 ES zaradi obveznosti dovoljenja za osebje podjetij za zasebno varovanje

90 Na podlagi člena 138 kodificiranega besedila veljajo za opravljanje dejavnosti zapriseženega zasebnega varnostnika določeni pogoji. Poleg tega mora imenovanje zasebnih varnostnikov odobriti prefekt.

Trditve strank

91 Komisija meni, da je uvedba takega dovoljenja za osebje podjetij za zasebno varovanje, ki imajo sedež v drugih državah članicah, v nasprotju s členom 49 ES, ker nacionalna zakonodaja ne upošteva nadzora, ki za vsakega zapriseženega zasebnega varnostnika velja v državi članici izvora.

92 Italijanska republika trdi, da je ta očitek mogoče preskusiti le z vidika prostega gibanja delavcev. Poleg tega ponavlja obrambo, ki jo je že navedla na podlagi člena 55 ES in se nanaša na sodelovanje zadevnih strank pri izvajanju javne oblasti.

Presoja Sodišča

93 Sodišče je že razsodilo, da je pogoj, po katerem morajo člani osebja podjetja za zasebno varovanje v državi članici gostiteljici pridobiti posebno novo dovoljenje, neupravičena omejitev svobodnega opravljanja storitev teh podjetij v smislu člena 49 ES, če ne upošteva nadzora in preverjanj, ki so že bili opravljeni v matični državi (zgoraj navedene sodbe Komisija proti Portugalski, točka 66; Komisija proti Nizozemski, točka 30, in z dne 26. januarja 2006 Komisija proti Španiji, točka 55).

94 Tako je tudi v primeru kodificiranega besedila. Ker trditev Italijanske republike glede uporabe člena 55 ES, kot je bilo predhodno dokazano, ni upoštevna, je peti očitek prav tako utemeljen.

Šesti očitek: kršitev členov 43 ES in 49 ES zaradi določitve pogojev glede števila zaposlenih

Trditve strank

95 Po mnenju Komisije člen 257 izvedbene uredbe določa pogoj minimalnega in/ali maksimalnega števila zaposlenih zapriseženih zasebnih varnostnikov v vsakem podjetju za zasebno varovanje.

96 Poleg tega se sklicuje na tri dovoljenja prefekta, ki so jih izdali prefekti različnih provinc in se nanašajo na število varnostnikov, zaposlenih pri podjetjih za zasebno varovanje.

97 Komisija meni, da je upravljanje podjetij za zasebno varovanje težko, ker je, prvič, natančno število zaposlenih v vsaki poslovni enoti province bistveni del vloge za izdajo licence, in drugič, ker mora vsako spremembo zaposlenih odobriti prefekt. Taka zaveza naj bi bila neupravičena in nesorazmerna ovira tako za izvrševanje pravice do ustanavljanja kot tudi za svobodno opravljanje storitev.

98 Italijanska republika zatrjuje, da je edina obveznost iz kodificiranih besedil zakonov, da se prefektu sporoči sestava zaposlenih in bi bili tako organi za javno varnost seznanjeni s številom oboroženih oseb za izvajanje potrebnega nadzora, ki opravljajo storitve na nekem ozemlju.

99 Dodaja, da prefekturna dovoljenja, ki jih je primeroma navedla Komisija, upoštevajo zgolj zaposlene, ki jih je navedla uprava podjetij za zasebno varovanje, in sama po sebi ne nalagajo nobene obveznosti.

Presoja Sodišča

100 Ni sporno, da se mora na podlagi člena 257 izvedbene uredbe vsako odstopanje ali sprememba v delovanju podjetja, zlasti sprememba števila zaposlenih varnostnikov, sporočiti prefektu, ki jo mora ta odobriti. Prefekturno dovoljenje, potrebno za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja, se tako dodeli zlasti glede na načrt delovnih mest.

101 Taka zahteva lahko posredno privede do prepovedi povečanja ali zmanjšanja števila oseb, zaposlenih pri podjetjih za zasebno varovanje.

102 Ta zahteva lahko vpliva na dostop tujih gospodarskih subjektov na italijanski trg storitev zasebnega varovanja. Glede na omejitve organizacijskih in upravljavskih pooblastil gospodarskega subjekta in na strošek teh omejitev je namreč mogoče tuja podjetja za zasebno varovanje odvrniti od ustanavljanja podružnic ali odvisnih družb v Italiji ali od začetka opravljanja njihovih storitev na italijanskem trgu.

103 Glede razloga, ki ga Italijanska republika navaja v utemeljitev te ovire svoboščinama, ki ju zagotavljata člena 43 ES in 49 ES, je treba ugotoviti, da obveznosti, da se prefektu v odobritev predloži vsaka sprememba glede delovanja podjetja, ni mogoče takoj opredeliti kot neprimerne za dosego cilja učinkovitega nadzora nad zadevnimi dejavnostmi (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo z dne 18. julija 2007 Komisija proti Italiji, točka 59).

104 Vendar Italijanska republika ni pravno zadostno dokazala, da je nadzor določitve števila zaposlenih, ki se zahteva na podlagi veljavne zakonodaje, potreben za dosego zastavljenega cilja.

105 Zato je treba šestemu očitku ugoditi.

Sedmi očitek: kršitev členov 43 ES in 49 ES zaradi obveznosti pologa varščine pri Cassa depositi e prestiti

106 Na podlagi člena 137 kodificiranega besedila morajo podjetja za zasebno varovanje položiti varščino, katere znesek določi prefekt, pri oddelku provincialne državne blagajne v dobro Cassa depositi e prestiti v vseh provincah, v katerih imajo dovoljenje za opravljanje svojih dejavnosti. Na podlagi te varščine mora biti zagotovljeno plačilo morebitnih upravnih sankcij v primeru nespoštovanja pogojev, ki veljajo za dodelitev licence.

Trditve strank

107 Komisija meni, da ta pogoj podjetjem, ki nimajo svojega glavnega sedeža v Italiji, nalaga dodatno finančno breme, ker italijanska zakonodaja ne upošteva enake obveznosti, ki jo lahko ima že država članica izvora.

108 Italijanska republika poudarja, da ker dejavnost zasebnega varovanja ni bila predmet skupnostnega usklajevanja, je mogoče le od primera do primera upoštevati možnost, da je podjetje s sedežem v drugi državi članici v državi članici izvora že moralo predložiti zadostna jamstva pri finančnih ustanovah, podobnih italijanski Cassa depositi e prestiti.

Presoja Sodišča

109 Sodišče je na področju zasebnega varovanja že presodilo, da lahko polog varščine pri depozitni banki ovira ali zmanjšuje privlačnost izvrševanja svobode ustanavljanja in svobodnega opravljanja storitev v smislu členov 43 ES in 49 ES, ker je opravljanje storitev ali ustanavljanje hčerinske družbe ali podružnice težavnejše za podjetja za zasebno varovanje s sedežem v drugih državah članicah kot za podjetja s sedežem v namembni državi članici (glej zgoraj navedeno sodbo z dne 26. januarja 2006 Komisija proti Španiji, točka 41).

110 Navesti je treba, da se mora v obravnavani zadevi varščina položiti v vseh provincah, v katerih želi podjetje opravljati svoje dejavnosti.

111 Oviro, kot je ta, je mogoče upravičiti le, če navedenega splošnega interesa, in sicer da se italijanskim organom ponudi zneske, ki zagotavljajo izvršitev vseh obveznosti javnega prava, ki se sankcionirajo v okviru veljavne nacionalne zakonodaje, ne varujejo že pravila, ki za ponudnika veljajo v državi članici, kjer ima sedež.

112 V zvezi s tem se v okviru zadevne italijanske ureditve zahteva polog varščine, pri čemer se ne upošteva morebitnega jamstva, ki že obstaja v državi članici izvora.

113 Vendar iz pripomb Italijanske republike izhaja, da pristojni prefekturni organi v svoji praksi od primera do primera upoštevajo varščino, položeno pri finančnih ustanovah drugih držav članic, podobnih Cassa depositi e prestiti.

114 Italijanska republika je s to prakso sama priznala, da polog nove varščine v vseh provincah, v katerih namerava gospodarski subjekt iz drugih držav članic opravljati svoje dejavnosti na podlagi svobode ustanavljanja ali svobodnega opravljanja storitev, ni nujen za dosego zastavljenega cilja.

115 V teh okoliščinah je sedmi očitek utemeljen.

Osmi očitek: kršitev člena 49 ES zaradi upravnega nadzora nad cenami

116 V skladu s členom 257 izvedbene uredbe mora prefekt odobriti cene, ki jih uporabljajo podjetja za vse storitve zasebnega varovanja. Vsaka sprememba teh cen mora biti odobrena pod enakimi pogoji.

117 Poleg tega iz okrožnice ministrstva za notranje zadeve št. 559/C. 4770.10089. D z dne 8. novembra 1999 izhaja, da prefekti določajo zakonsko ceno za vsako vrsto storitve kot tudi njeno stopnjo nihanja, izraženo v odstotku, v mejah, v katerih lahko vsako podjetje izbere svojo lastno ceno za vsako storitev.

118 Prefekti morajo zagotoviti, da so predlagane cene v skladu s to stopnjo, preden jih odobrijo. Če se ta ne upošteva, mora uprava podjetij upravičiti določitev teh neusklajenih cen, da lahko prefekti preverijo, ali podjetja lahko delujejo na tej podlagi. Če tega zadnjega pogoja ni mogoče ugotoviti z gotovostjo, se cene ne odobrijo in posledično licence ni mogoče izdati.

Trditve strank

119 Komisija meni, da ta ureditev ni v skladu s svobodnim opravljanjem storitev. Ob upoštevanju takega nadzora cen naj bi cene v Italiji ponudniku s sedežem v drugi državi članici preprečevale, da bi se pojavil na italijanskem trgu ali opravljal svoje storitve po ugodnejših cenah, kot so cene, ki jih zaračunavajo njegovi konkurenti v Italiji, ali da bi nazadnje ponujal dražje storitve, vendar z višjo dodano vrednostjo, torej storitve, ki bi bile bolj konkurenčne.

120 Taka ureditev naj bi ustvarila ukrep, ki bi oviral dostop na trg storitev zasebnega varovanja tako, da bi preprečeval učinkovito cenovno konkurenco.

121 Italijanska republika zatrjuje, da sporno ureditev upravičuje potreba po tem, da ne bi prišlo do ponujanja storitev po prenizkih cenah, kar bi neizogibno vodilo do zmanjšanja kakovosti storitve, to pa bi med drugim ogrozilo varstvo temeljnih interesov, povezanih z javno varnostjo.

Presoja Sodišča

122 Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da člen 49 ES nasprotuje uporabi katerega koli nacionalnega predpisa, katerega posledica je, da opravljanje storitev med državami članicami postane težavnejše od opravljanja storitev znotraj države članice (glej zgoraj navedeno sodbo z dne 18. julija 2007 Komisija proti Italiji, točka 70).

123 Sodišče je glede obveznih najnižjih cen že razsodilo, da ureditev, ki absolutno prepoveduje, da se z dogovorom odstopi od najnižjih nagrad, določenih s tarifo odvetniških nagrad za storitve, ki so pravne in jih lahko opravljajo le odvetniki, pomeni omejitev svobodnega opravljanja storitev iz člena 49 ES (glej sodbo z dne 5. decembra 2006 v zadevi Cipolla in drugi, C-94/04 in C-202/04, ZOdl., str. I‑11421, točka 70, in zgoraj navedeno sodbo z dne 18. julija 2007 Komisija proti Italiji, točka 71).

124 V obravnavani zadevi je bilo v okrožnici št. 559/C. 4770.10089. D, navedeni v točki 117 te sodbe, prefektom priznana pristojnost odločanja, ki se nanaša na določitev referenčne cene in na odobritev cen, ki jih predlagajo gospodarski subjekti, pri čemer neodobritev cene preprečuje izdajo licence.

125 Taka omejitev svobodnemu določanju cen omejuje dostop na italijanski trg storitev zasebnega varovanja gospodarskim subjektom s sedežem v drugih državah članicah, ki želijo svoje storitev opravljati v tej državi. Ta omejitev namreč, prvič, tem gospodarskim subjektom odvzema možnost, da s ponudbo nižjih cen, kot so obvezno določene, učinkoviteje konkurira gospodarskim subjektom, ki že običajno stalno poslujejo v Italiji in imajo zato večje možnosti, da pridobijo stranke, kot gospodarski subjekti s sedežem v tujini (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo z dne 18. julija 2007 Komisija proti Italiji, točka 72, in navedeno sodno prakso). Drugič, ta omejitev gospodarskim subjektom s sedežem v drugih državah članicah preprečuje, da bi v ceno svojih storitev vključili nekatere stroške, ki jih gospodarski subjekti s sedežem v Italiji nimajo.

126 Nazadnje, stopnja nihanja, ki jo imajo gospodarski subjekti, ne more uravnotežiti učinkov omejitve svobodnemu določanju cen.

127 Zato je označena kot omejitev svobodnemu opravljanju storitev, ki je zagotovljeno v členu 49 ES.

128 Glede razlogov, ki jih navaja Italijanska republika v utemeljitev te omejitve, ta država članica ni dokazala pozitivnih učinkov sistema določanja cen tako na kakovost storitev, namenjenih potrošnikom, kot tudi na javno varnost.

129 V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da je osmi očitek utemeljen.

130 Glede na zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da Italijanska republika, s tem ko je v okviru kodificiranega besedila določila, da:

– je dejavnost zasebnega varovanja mogoče opravljati le, če se prej priseže zvestoba Italijanski republiki, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi členov 43 ES in 49 ES;

– lahko dejavnost zasebnega varovanja opravljajo ponudniki storitev s sedežem v drugi državi članici le, če imajo dovoljenje prefekta z ozemeljsko veljavnostjo, pri čemer se ne upoštevajo obveznosti, ki za te ponudnike že veljajo v državi članici izvora, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 49 ES;

– ima navedeno dovoljenje omejeno ozemeljsko veljavnost ter da se pri njegovi izdaji upošteva število in velikost podjetij za zasebno varovanje, ki že delujejo na zadevnem ozemlju, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi členov 43 ES in 49 ES;

– morajo imeti podjetja za zasebno varovanje poslovno enoto v vseh provincah, v katerih opravljajo svojo dejavnost, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 49 ES;

– mora imeti osebje podjetij posamično dovoljenje za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja, ne da bi se upoštevali nadzori in preverjanja, ki so bila že izvedena v državi članici izvora, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 49 ES;

– morajo imeti podjetja za zasebno varovanje minimalno in/ali maksimalno število zaposlenih, da dobijo dovoljenje, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 43 ES in 49 ES,

– morajo ta podjetja položiti varščino pri Cassa depositi e prestiti, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi členov 43 ES in 49 ES, in da

– cene storitev zasebnega varovanja odobri prefekt glede na predhodno določeno stopnjo nihanja, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 49 ES.

Stroški

131 V skladu s členom 69(2) Poslovnika Sodišča se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Komisija je predlagala, naj se Italijanski republiki naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.

Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:

1) Italijanska republika, s tem ko je na podlagi kodificiranega besedila zakonov o javni varnosti (Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), odobrenega s kraljevim odlokom št. 773 z dne 18. junija 1931, kot je bil spremenjen, določila, da:

– je dejavnost zasebnega varovanja mogoče opravljati le, če se predhodno priseže zvestoba Italijanski republiki, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi členov 43 ES in 49;

– lahko dejavnost zasebnega varovanja opravljajo ponudniki storitev s sedežem v drugi državi članici le, če imajo dovoljenje z ozemeljsko veljavnostjo, ki ga izda Prefetto, pri čemer se ne upoštevajo obveznosti, ki za te ponudnike že veljajo v državi članici izvora, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 49 ES;

– ima navedeno dovoljenje omejeno ozemeljsko veljavnost in da se pri njegovi izdaji upošteva število in velikost podjetij za zasebno varovanje, ki že delujejo na zadevnem ozemlju, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi členov 43 ES in 49 ES;

– morajo imeti podjetja za zasebno varovanje poslovno enoto v vseh provincah, v katerih opravljajo svojo dejavnost, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 49 ES;

– mora imeti osebje podjetij posamično dovoljenje za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja, ne da bi se upoštevali nadzori in preverjanja, ki so bila že izvedena v državi članici izvora, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 49 ES;

– morajo imeti podjetja za zasebno varovanje minimalno in/ali maksimalno število zaposlenih, da dobijo dovoljenje, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 43 ES in 49 ES;

– morajo ta podjetja položiti varščino pri Cassa depositi e prestiti, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi členov 43 ES in 49 ES, in

– cene storitev zasebnega varovanja odobri Prefetto glede na predhodno določeno stopnjo nihanja, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 49 ES.

2) Italijanski republiki se naloži plačilo stroškov.

Podpisi