SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

J. MAZÁKA,

predstavljeni 22. marca 20071( )

Zadeva C‑195/05

Komisija Evropskih skupnosti

proti

Italijanski republiki

„Neizpolnitev obveznosti države – Okolje – Direktiva 75/442/EGS, kot je bila spremenjena z Direktivo 91/156/ES – Pojem „odpadek“ – Ostanki hrane”

I – Uvod

1. S to tožbo Komisija zahteva ugotovitev, da Italijanska republika ni izpolnila obveznosti iz člena 1(a) Direktive Sveta 75/442/EGS z dne 15. julija 1975 o odpadkih,( ) kot je bila spremenjena z Direktivo Sveta 91/156/EGS( ) (v nadaljevanju: Direktiva 75/442 ali Direktiva), s tem,

– da je v okrožnici Ministrstva za okolje z dne 28. julija 1998 in okrožnici Ministrstva za zdravje z dne 22. julija 2002 sprejela operativna navodila, ki veljajo za celotno državno ozemlje in ki iz področja uporabe pravil o odpadkih izvzemajo živilske odpadke, ki nastajajo v agroživilski industriji in so namenjeni za proizvodnjo živalske krme; in

– da je s členom 23 Zakona št. 179 z dne 31. julija 2002 iz področja uporabe pravil o odpadkih izvzela kuhinjske odpadke, ki nastajajo pri pripravi vsakovrstne kuhane ali nekuhane trdne hrane, ki niso vstopili v distribucijsko verigo in ki so namenjeni zavetiščem za hišne živali.

2. To je še ena zadeva glede skupnostnega pojma odpadka, ki je predložena Sodišču. Ob tem, da ni in tudi ne more biti izčrpne opredelitve pojma odpadka in da je zato treba v vsakem primeru posebej, glede na vse okoliščine, ugotavljati, ali je določena snov odpadek, bo Sodišče tudi v prihodnosti nedvomno imelo dovolj priložnosti, da bo razlagalo pomen tega pojma.

3. Ta zadeva je tesno povezana z zadevo C‑194/05 – v kateri bom svoje sklepne predloge prav tako predstavil danes –, saj gre v obeh zadevah za vprašanje, do kakšne mere in v katerih okoliščinah se lahko za snov, ki se ponovno uporabi za določen namen, šteje, da ni zajeta s pojmom odpadka iz Direktive. Obe zadevi se zato nanašata na razlikovanje med predelavo odpadkov in običajno industrijsko predelavo proizvoda oziroma – natančneje – stranskega proizvoda, ki ni odpadek.

II – Pravni okvir

A – Direktiva 75/442

4. Člen 1(a) Direktive 75/442 določa:

„(a) ‚odpadek‘ pomeni vsako snov ali predmet v skupinah, navedenih v Prilogi I, ki ga imetnik zavrže ali namerava ali mora zavreči.

Komisija, v skladu s postopkom, predpisanim v členu 18, najpozneje do 1. aprila 1993 pripravi seznam odpadkov, ki spadajo v skupine, naštete v Prilogi I. Seznam bo občasno pregledan in po potrebi popravljen po enakem postopku;“

Priloga I k Direktivi 75/442 z naslovom „Skupine odpadkov“ v skupino Q14 uvršča „izdelke, ki jih imetnik ne uporablja več (npr. odpadki iz kmetijstva, stanovanj, uradov, blagovnega prometa, trgovine ipd.“, v skupino Q16 pa „materiale, snovi ali izdelke, ki jih prejšnje skupine ne vsebujejo“.

5. Trenutno veljavni seznam odpadkov, ki ga je Komisija sprejela v skladu s členom 1(a) Direktive 75/442 ( ), v poglavju 02 (eno izmed poglavij, v katerih so našteti viri, pri katerih nastajajo odpadki) zajema „odpadke pri kmetijski, hortikulturni, lovski, ribiški in akvakulturni primarni proizvodnji, pripravi hrane in njeni predelavi.“

B – Nacionalna zakonodaja

6. V Italiji odstranjevanje odpadkov ureja Zakonski dekret št. 22 z dne 5. februarja 1997 ( ) ( v nadaljevanju: ZD 22/97).

7. Člen 6(1)(a) ZD 22/97 odpadke opredeljuje tako:

„V tem dekretu izraz:

(a) ‚odpadek‘ pomeni vsako snov ali predmet v skupinah, navedenih v Prilogi A, ki ga imetnik zavrže ali namerava ali mora zavreči.“

8. Člen 8(1) ZD 22/97 določene snovi in predmete izvzema iz področja uporabe dekreta, če zanje veljajo posebni predpisi, vključno s, pod (c), „mrhovino, in kmetijskimi odpadki; fekalijami in drugimi nenevarnimi naravnimi snovmi, ki se uporabljajo v kmetijstvu.“

9. Z členom 23 Zakona št.179 z dne 31. julija 2002 (v nadaljevanju: Zakon št. 179) je bila v člen 8(1) ZD 22/97 vstavljena nova točka (c‑a). V skladu s to točko so bili iz področja uporabe dekreta med drugim izvzeti:

„kuhinjski ostanki ali odpadki, ki nastajajo pri pripravi vsakovrstne kuhane ali nekuhane trdne hrane, ki niso vstopili v distribucijsko verigo in ki so namenjeni zavetiščem za hišne živali, kot v skladu z veljavno zakonodajo ureja Zakon št. 281 z dne 14. avgusta 1991, kot je bil spremenjen.

10. Okrožnica št. 3402/V/IMIN Ministrstva za okolje z dne 28. junija 1999 (v nadaljevanju: Okrožnica iz junija 1999) natančneje opredeljuje pojem „odpadek“ iz člena 6 ZD 22/97, pri čemer je v točki (b) v zadnjem odstavku navedeno:

„za materiale, snovi in predmete, ki nastajajo v proizvodnih ciklusih ali ciklusih pred porabo, ki jih imetnik ne zavrže ali ne namerava ali ni dolžan zavreči in ki jih zato imetnik ne odda v odlagališča za odpadke ali transportne sisteme ali sisteme za predelavo odpadkov z namenom njihove odstranitve ali predelave, veljajo pravila o surovinah in ne pravila za odpadke, če imajo lastnosti sekundarnih surovin v smislu Ministrskega dekreta z dne 5. februarja 1998 in so neposredno objektivno in dejansko namenjeni za uporabo v proizvodnem ciklusu.“

11. Poleg tega je v točki (c) zadnjega odstavka Okrožnice ministrstva navedeno:

„za potrošniško blago, ki ga imetnik ne zavrže ali ne namerava ali ni dolžan zavreči, veljajo predpisi o odpadkih, če se lahko uporabijo za prvotni namen in se za ta namen dejansko uporabijo.“

12. Nadaljnja pravila glede opredelitve pojma odpadka iz ZD 22/97 so bila uvedena s členom 14 Zakonskega dekreta št. 138 z dne 8. julija 2002, ki je postal Zakon št. 178 z dne 8. avgusta 2002 (v nadaljevanju: Zakon št. 178). Poleg tega so bile s tem povezane smernice, določene v Okrožnici Ministrstva za zdravje z dne 22. julija 2002 (v nadaljevanju: Okrožnica iz leta 2002).

13. V okrožnici iz leta 2002 je med drugim navedeno:

„Če so izpolnjene zdravstvene in higienske zahteve, se materiali in stranski proizvodi, ki nastanejo pri predelavi v agroživilski industriji, štejejo za ‚surovine za živalsko krmo‘ pod pogojem, da jih želi proizvajalec uporabiti v zootehnični prehranjevalni verigi.

V takem primeru za te materiale ne velja zakonodaja o odpadkih, ampak predpisi o proizvodnji in trženju živalske krme in za proizvode živalskega izvora oziroma za proizvode, ki vsebujejo sestavine živalskega izvora, upoštevna veljavna zakonodaja.

[...]

Če za materiale in stranske proizvode, ki nastanejo pri predelavi v agroživilski industriji, ni [v prejšnjem odstavku] določenih listinskih dokazov glede njihove nameravane uporabe za živalsko krmo, zanje velja pravna ureditev za odpadke.“

III – Predhodni in sodni postopek

14. Italijanski organi so z dopisi z dne 11. in 19. junija 2001, 28. avgusta 2001, 6. novembra 2001 in 10 aprila 2002 odgovorili na pisni opomin, ki ga je Komisija 22. oktobra 1999 poslala Italiji, in na obrazloženo mnenje z dne 11. aprila 2001. V teh dokumentih je Komisija zastopala stališče, da je Italijanska republika s tem, da je sprejela zavezujoča izvedbena navodila glede uporabe italijanske zakonodaje o odpadkih, ki so določala, da za nekatere vrste ostankov in odpadkov hrane iz agroživilske industrije, menz in restavracij, ki so namenjeni za živalsko krmo, ne velja nacionalna zakonodaja o odpadkih, kršila direktivo 75/442.

15. Glede na podatke, ki so jih posredovali italijanski organi, je Komisija zavzela stališče, da je za uskladitev italijanske zakonodaje z zahtevami iz obrazloženega mnenja potrebna formalno ureditev in ne le dejanske spremembe.

16. Zato je Komisija italijanskim organom 19. decembra 2002 poslala opomin pred tožbo, na katerega so ti odgovorili z dopisom z dne 13. februarja 2003. Komisija je potem 11. julija 2003 sprejela še eno obrazloženo mnenje, v katerem je Italiji določila dvomesečni rok za uskladitev z zahtevami.

17. Ker so italijanski organi z dopisom z dne 4. novembra 2003 še naprej izpodbijali stališče Komisije, je Komisija pri sodnem tajništvu Sodišča 2. maja 2005 vložila to tožbo.

IV – Analiza zatrjevane kršitve

A – Glavne trditve strank

18. V okviru tožbe, ki obsega dva dela, Komisija v bistvu zatrjuje, da je zadevna italijanska zakonodaja o odpadkih določena odpadna živila na podlagi določenih domnev a priori izvzela iz njenega področja uporabe. Tako se v skladu z italijansko zakonodajo določeni materiali, ki nastajajo pri proizvodnji, ne štejejo za odpadke, čeprav bi morali biti zajeti s pojmom odpadka, ki ga je treba v skladu s stališčem Sodišča široko razlagati.

19. V tožbi se najprej izpostavlja dejstvo, da so določena navodila ministrstva iz ureditve za odpadke dejansko izvzela ostanke živil, ki nastajajo v agroživilski industriji in so namenjeni za proizvodnjo živalske krme. V skladu s temi navodili je za trajno izvzetje takih ostankov iz ureditve za odpadke potrebno le, da so namenjeni za proizvodnjo živalske krme, kar dokazuje očitna volja imetnika in dejstvo, da imajo ti ostanki določene tehnične značilnosti.

20. Vendar po mnenju Komisije dejstvo, da je mogoče ostanke, ki nastajajo pri proizvodnji, ponovno uporabiti brez predhodne predelave, samo po sebi ne more zadoščati za sklep, da ta okoliščina izključuje možnost, da bi jih proizvajalec/imetnik zavrgel ali nameraval zavreči ali moral zavreči.

21. Komisija zlasti poudarja, da se lahko v skladu z ustaljeno sodno prakso materiali ali surovine, ki so nastali v postopku izdelovanja ali pridobivanja, katerega glavni namen ni proizvodnja te snovi, ne štejejo za odpadke, ampak za stranske proizvode, katerih imetnik ne želi zavreči v smislu Direktive 75/442, samo, če je njihova ponovna uporaba gotova, ne zahteva predhodne predelave in je del proizvodnega procesa.( )

22. V skladu z navedenim je treba preučiti verjetnost, da bo material ponovno uporabljen, in predvsem ugotoviti, ali se bo uporabil v istem proizvodnem procesu ali ne. Dejstvo, da proizvajalec ostanke živil da njihovemu uporabniku, izhaja iz predpostavke izvedbe vrste transakcij, kar dokazuje obstoj veliko različnih postopkov, ki se jih želi z Direktivo postaviti pod nadzor.

23. V zvezi s tem Komisija poudarja, da Zakon št. 178 iz italijanske ureditve za odpadke izvzema tudi ostanke, nastale pri proizvodnji, če se lahko uporabijo v istem ali drugem proizvodnem ciklusu.

24. V odgovor na utemeljitev italijanske vlade, da za zadevna živila velja več italijanskih predpisov o živilih, Komisija poudarja, da noben izmed teh prepisov nima za cilj varstva okolja, ker zadevajo zgolj varstvo javnega zdravja. Ti predpisi po mnenju Komisije tudi ne izpolnjujejo pogojev, ki so potrebni za to, da se bi jih štelo za „drugo zakonodajo“ v smislu člena 2(1)(b) Direktive.

25. Drugič, Komisija graja dejstvo, da je učinek člena 23 Zakona št. 179 izvzetje kuhinjskih ostankov ali odpadkov, ki nastajajo pri pripravi vsakovrstne kuhane ali nekuhane trdne hrane, ki niso vstopili v distribucijsko verigo in ki so namenjeni zavetiščem za hišne živali, iz področja uporabe italijanske zakonodaje o odpadkih, kot je zajeta v ZD 22/97. Komisija zatrjuje, da člen 23 Zakona št. 179 na tak način razširja izvzetje iz področja uporabe na materiale, ki se jih ne da samodejno izvzeti iz opredelitve pojma odpadka iz Direktive.

26. Komisija zavrača trditev italijanske vlade, da bi ob uporabi razlage, ki jo zastopa, prišlo do povečanja proizvodnje in odlaganja ostankov hrane in s tem preprečevanja ponovne uporabe zadevnih ostankov. Po mnenju Komisije je namreč do težave, da bi se morala živila prevažati v vozilu, za katero je izdano dovoljenje za prevoz odpadkov, prišlo zaradi italijanske pravne ureditve.

27. Italijanska vlada zatrjuje, da se pod pogojem, da so izpolnjene zdravstvene in higienske zahteve, materiali in stranski proizvodi, ki nastanejo pri predelavi v agroživilski industriji, štejejo za „surovine za živalsko krmo“, če jih želi proizvajalec uporabiti v zootehnični prehranjevalni verigi. Tak namen skupaj z gotovostjo, da za ponovno uporabo teh stranskih proizvodov ni potrebna predhodna predelava – ali zgolj predelava, ki je določena v veljavni skupnostni ali nacionalni zakonodaji –, po njenem mnenju predstavlja zadosten dokaz, da proizvajalec ali imetnik zadevnega materiala ne namerava zavreči.

28. Po mnenju italijanske vlade v tem primeru brez dvoma ne gre za „a priori“ izvzetje, ker je izvzetje dejansko pogojeno ne le z očitno namero, da se zadevne surovine uporabijo v zootehnični prehranjevalni verigi, temveč tudi z gotovostjo ponovne uporabe stranskih proizvodov.

29. Italijanska vlada poudarja, da za zadevne materiale ne velja zakonodaja o odpadkih, temveč predpisi glede proizvodnje in trženja živalske krme. Italijanska vlada se v zvezi s tem sklicuje na več skupnostnih in nacionalnih predpisov.( ) Ti predpisi o živilih so, kot Direktiva, namenjeni zagotavljanju nadzora nad postopki shranjevanja, predelave in prevoza ter lahko z zagotavljanjem ustreznega zdravstvenega varstva varujejo okolje. Opozarja predvsem, da je mogoče v skladu z nacionalnimi predpisi o živilih in živalski krmi slediti proizvodom in surovinam, namenjenim za živalsko krmo od proizvodnega obrata skozi vse stopnje prevoza.

30. Italijanska vlada nato poudarja, da je v nasprotju z razlago pojma odpadka, ki jo zastopa Komisija, pravilno stališče, da zadevna proizvodna veriga pomeni enoten proizvodni proces. V zvezi s tem se sklicuje na nedavno sodno prakso Sodišča, in sicer, da je mogoče, da se snov ne šteje za odpadek v smislu Direktive 75/442, če je gotovo, da se bo ta snov uporabila za zadovoljevanje potreb drugih gospodarskih subjektov in ne proizvajalca.( )

31. Italijanska vlada navaja, da bi bil rezultat uporabe pristopa, ki ga zastopa Komisija, protisloven, saj bi preprečil uporabo živilskih stranskih proizvodov v proizvodnji živalske krme, ker jih v skladu z italijansko zakonodajo ne bi bilo mogoče dostaviti v obrate za proizvodnjo živalske krme prav zato, ker bi bilo treba prevoz opraviti z vozilom, za katero je izdano dovoljenje za prevoz odpadkov. Zato naj bi razlaga Komisije s tem, ko bi preprečevala ponovno uporabo ostankov hrane za krmo, povečala proizvodnjo in odlaganje teh ostankov.

32. Italijanska vlada glede drugega dela tožbe Komisije navaja, da mora imetnik ali proizvajalec organom z dokazi o dejansko nameravani uporabi, kot je npr. pogodba med imetnikom in uporabnikom materialov, ali, glede na okoliščine primera, davčnimi dokumenti, dokazati, da njegov namen ni zavrženje odpadkov oziroma ostankov živil, temveč njihova ponovna uporaba na način, ki ga dovoljuje nacionalna zakonodaja. Poleg tega predpisi o varnosti živil in krme zagotavljajo, da je namembni kraj živilskih stranskih proizvodov dejansko kraj, ki se navaja.

33. Italijanska vlada tudi izpostavlja, da se ta zadeva dejansko nanaša na ostanke hrane in ne „ostanke“ pri proizvodnji.

B – Presoja

34. Očitek Komisije v zvezi z italijansko zakonodajo glede odpadkov – kot jo je treba razlagati v skladu s številnimi navodili ministrstev – je, da predvideva preveč splošno izvzetje določenih snovi, in sicer ostankov živil iz agroživilske industrije in odpadkov/ostankov, ki nastajajo pri pripravi kakršnekoli hrane v gospodinjstvu, ki niso vstopili v distribucijsko verigo in ki so namenjeni za proizvodnjo živalske krme ali neposredno za krmljenje živali v zavetiščih za hišne živali, iz njenega področja uporabe.

35. Nestrinjanje med Komisijo in italijansko vlado zadeva pravilno razlago opredelitve pojma „odpadek“ iz Direktive in vprašanje, ali je italijanska zakonodaja glede snovi, ki so predmet obravnave v tem postopku, v skladu s to opredelitvijo. Zato bom najprej bolj v splošnem obravnaval vprašanje razlage pojma „odpadek“, na podlagi česar bom potem obravnaval, ali je očitek Komisije, ki ga navaja v okviru tega postopka, in sicer kršitev Direktive, utemeljen.

1. Uvodne ugotovitve glede opredelitve odpadkov v Direktivi 75/442, kot je bila razdelana v sodni praksi Sodišča

36. Težava pri poskusu opredelitve pojma „odpadek“ je v tem, da gre za zelo relativen pojem. V skladu s splošnim prepričanjem lahko za „odpadek“ štejemo snovi ali stvari, ki jih nočemo več imeti, zato ker niso več uporabne, ali splošneje, ker nimajo več vrednosti ali te za nas iz kateregakoli razloga nikoli niso imele. V vsakem primeru zgolj vrednost materialov ali stvari ni njim lastna, temveč to predstavlja za imetnika, zato praktično ni snovi, ki bi jo v splošnem in v vseh okoliščinah lahko šteli za odpadek.

37. Subjektivnost tega pojma je očitna tudi iz načina določitve opredelitve „odpadka“ v Direktivi 75/442 kot snovi ali predmeta v skupinah, navedenih v Prilogi I, ki ga imetnik zavrže ali namerava ali mora zavreči. (moj poudarek).

38. Tako je dejstvo, da imetnik zavrže ali namerava ali mora zavreči tisti element, ki snovi ali predmete opredeljuje kot odpadke, pri čemer se izhaja iz tega, da noben material ni sam po sebi odpadek. V skladu s tem je Sodišče že odločilo, da Priloga I k Direktivi in Evropski katalog odpadkov pojasnjujeta in ponazarjata to opredelitev s seznami snovi in predmetov, ki jih je mogoče opredeliti kot odpadke, vendar ti seznami dokončno ne določajo, da je določena snov odpadek v smislu Direktive.( )

39. Sodišče je prav tako odločilo, da uporaba Postopka, navedenega v Prilogi II A ali Prilogi II B k Direktivi sama po sebi ne pomeni, da se snov ali predmet opredeli kot odpadek, in da so po drugi strani tudi snovi in predmeti, ki imajo gospodarsko vrednost ali so primerni za nadaljnjo gospodarsko izrabo, niso izključeni iz pojma odpadka.( )

40. Zato se obseg pojma „odpadek“ v končni fazi vedno opira na pojem „zavreči“( ), ki ga je treba razlagati glede na cilj Direktive, in sicer varstvo zdravja ljudi in okolja pred škodljivimi vplivi, ki jih povzročajo zbiranje, prevoz, predelava, skladiščenje in odlaganje odpadkov, in glede na člen 174(2) ES, ki določa, da je cilj okoljske politike Skupnosti doseči visoko raven varstva, da ta politika temelji predvsem na previdnostnem načelu in na načelih, da je treba delovati preventivno. Tudi iz teh ciljev izhaja, da pojma odpadek ni mogoče razlagati ozko.( )

41. Jasno je, da se za ugotovitev zavrženja ali ustreznega namena imetnika pravno ni mogoče opreti na „dejansko voljo“ imetnika ali na njegove trditve glede njegovih namenov.( ) Vprašanje, ali je določena snov odpadek, je namreč treba obravnavati glede na vse okoliščine, pri čemer je treba upoštevati zgoraj navedeni cilj Direktive in potrebo po tem, da se ne krni njene učinkovitosti.( )

42. Za to ugotovitev je Sodišče podalo vrsto meril in kazalcev, na podlagi katerih je mogoče sklepati na namen imetnika.( ) Pri tem je Sodišče naprej razvijalo dejansko miselno naravo pojma odpadek s tem, da okoliščine, na katere se Sodišče opira, lahko kažejo na to, da je imetnik zavrgel snov ali predmet, ali to namerava ali mora storiti v smislu Direktive, vendar pa to samo po sebi ne pomeni odločilnega dokaza.( )

43. Zato je v končni fazi opredelitev snovi ali predmeta za odpadek predmet posrednega dokazovanja. Sodišče je v skladu s tem v svoji sodni praksi poskušalo opredeliti okoliščine, v katerih je mogoča pravna domneva, da je pri imetniku podan namen zavrženja.

44. Namen zavrženja pri imetniku je težko ugotoviti v primerih, ko se blago, materiali ali surovine, ki nastajajo pri proizvodnji ali pridobivanju, na kakršenkoli način uporabijo v nadaljnjih postopkih. Načeloma bi se ti materiali lahko šteli za ostanke pri proizvodnji, ki se potem predelajo kot odpadki v smislu člena 3(1)(b) in Priloge II B k Direktive, ali za prave proizvode, ki niso odpadki in se uporabijo v običajnem industrijskem postopku.( )

45. Sodišče je v zvezi s tem odločilo, da dejstvo, da je uporabljena snov ostanek pri proizvodnji – torej proizvod, katerega proizvajalec nima namena proizvajati oziroma ne proizvaja v prvi vrsti –, praviloma dokaz, da je imetnik to snov zavrgel ali nameraval zavreči.( ) Enako velja za ostanke pri porabi.( )

46. Vendar je v skladu z ustaljeno sodno prakso druga sprejemljiva utemeljitev, da se blago, materiali ali surovine, ki nastanejo pri izdelovanju ali pridobivanju, ki v prvi vrsti ni namenjeno proizvodnji teh stvari, lahko štejejo za stranske proizvode, ki jih subjekt ne namerava „zavreči“ v smislu prvega pododstavka člena 1(a) Direktive, temveč jih želi uporabiti ali tržiti v nadaljnjem procesu, in to brez predelave pred ponovno uporabo, pod pogoji, ki mu omogočajo doseganje koristi.( )

47. Sodišče je z vidika obveznosti, da pojem „odpadek“ zaradi omejitve njegovih nujnih nezaželenih in škodljivih posledic razlaga široko, omejilo možnost uveljavljanja te utemeljitve, in sicer, da gre za stranske proizvode, na primere, ko ponovna uporaba blaga, materialov ali surovin ni zgolj mogoča, ampak gotova in to brez predhodne predelave, pri čemer je del proizvodnega procesa. Sodišče je tako zavzelo stališče, da je stopnja verjetnosti, da bo zadevna snov ponovno uporabljena, upoštevno merilo za ugotovitev, ali je ta snov odpadek ali ne.( )

48. Da bi ponazorili pomen tega pristopa, je ustrezno opozoriti na najbolj značilne zadeve s tega področja.

49. V sodbi AvestaPolarit je Sodišče razlikovalo med ostanki pri rudarjenju, ki se brez predhodne predelave uporabijo v proizvodnem procesu za potrebne zapolnjevanja podzemnih rovov, in drugimi ostanki. Pri opredelitvi teh prvih ostankov za stranske proizvode, ki jih imetnik ne zavrže oziroma namerava zavreči, je Sodišče kot pomembno upoštevalo dejstvo, da je bilo zapolnjevanje podzemnih rovov nujen korak v zadevnem postopku rudarjenja in da jih je zato njihov imetnik potreboval za glavno dejavnost.( )

50. V sodbi Saetti in Frediani je Sodišče ugotovilo, da naftni koks, ki se proizvaja namenoma ali nastaja pri proizvodnji drugih naftnih goriv v naftni rafineriji, in za katerega je gotovo, da se bo uporabil kot gorivo za energetske potrebe rafinerije ali drugih industrijskih obratov, ne pomeni odpadka v smislu Direktive.( ) Sodišče je izpostavilo dejstvo, da je proizvodnja koksa, posebej namenjenega za uporabo kot gorivo, rezultat tehnične odločitve.( )

51. Nazadnje je Sodišče v zadevah C‑416/02 in C‑121/03 sprejelo, da živinski iztrebki lahko niso zajeti z opredelitvijo odpadka, če se uporabijo kot gnojila v okviru zakonitega nanosa na jasno določena zemljišča in če je njihova hramba omejena na potrebe za to nanašanje.( ) V teh zadevah je Sodišče na podlagi dejstva, da se v skladu z dokumentacijo v spisu gnojevka uporabi za gnojilo, sklepalo, da je obratovalec kmetije ne namerava ali poizkuša zavreči.( )

52. Okoliščina, ki je v bistvu skupna vsem tem zadevam, je, da so širše okoliščine kazale na to, da zadevni material za imetnika pomeni prednost ali ekonomsko vrednost in ne breme, ki bi ga rad zavrgel, in sicer z vidika potrebe ali vsaj uporabnosti proizvoda za glavno dejavnost, bodisi za zapolnjevanje ali gnojilo bodisi za gorivo za zadovoljevanje energetskih potreb rafinerije.( )

53. V tem okviru je treba opozoriti, da se v skladu s sodno prakso zahteva, da se stranski proizvod uporabi v okviru tekočega postopka proizvodnje ali porabe.( )

54. Vendar pa je Sodišče v sodbi Saetti in Frediani in v zadevah C‑416/02 in C‑121/03 ob tem, da je to zahtevo potrdilo, tudi odločilo, da je mogoče šteti, da snov ni odpadek, če je gotovo, da bo uporabljena za zadovoljitev potreb drugih gospodarskih subjektov in ne le njenega proizvajalca.( ) Zato se zdi, da je za dokaz zahtevane gotovosti ponovne uporabe nujno, da snov ponovno uporabi njen imetnik v okviru tekočega postopka proizvodnje, in to brez predhodne predelave, pri čemer pa ni potrebna njena ponovna uporaba – kot npr. v zadevi AvestaPolarit( ) – za zadovoljitev potreb samega proizvajalca.

55. Ni dvoma, da je v konkretnem primeru težko razmejiti „tekoči proces“ proizvodnje ali porabe. Vendar pa, ponovno poudarjam, je v ozadju tega pojma vprašanje, ali obstaja znak, da namerava imetnik snov uporabiti ali tržiti v postopku, ki sledi proizvodnji te snovi, pod pogoji, ki mu omogočajo doseganje koristi, tako da ta zanj predstavlja prednost ali ekonomsko vrednost in ne breme, ki bi ga rad zavrgel.

2. Obstoj zatrjevane kršitve

56. Glede materialov, ki so predmet obravnave v tej zadevi, se mi zdi, da se po podrobnejši preučitvi vsa zadevna živila ne morejo šteti za „ostanek pri proizvodnji“. Ostanki hrane v okviru agroživilske industrije, menz in restavracij sicer očitno vsaj deloma pomenijo ostanek pri porabi, torej ostanke, ki kot taki niso nastali v postopku izdelave ali proizvodnje, temveč so nastali zato, ker primarni proizvod ni bil v celoti porabljen. Tako sklepanje velja zlasti v delu, kjer so v členu 23 Zakona št. 179 navedeni „ostanki“, ki nastajajo pri pripravi živil v gospodinjstvu.

57. Glede tega je Sodišče v sodbi Niselli navedlo, da analiza z vidika stranskih proizvodov ni sprejemljiva za ostanke pri porabi, ki jih ni mogoče šteti za „stranske proizvode“ postopka proizvodnje ali pridelovanja, ki se lahko ponovno uporabijo v toku proizvodnega procesa.( )

58. Zato na prvi pogled take materiale težko štejem za „stranske proizvode“ postopka proizvodnje ali pridelave.

59. V vsakem primeru, bodisi da so zadevni ostanki hrane ostanki pri porabi bodisi, glede na okoliščine primera, „klasični“ kuhinjski odpadki, ostaja dejstvo, da so, kot izhaja iz dokumentacije v spisu, nastali pri pripravi hrane – ali pripravljene hrane – za prehrano ljudi. Ti ostanki se potem uporabijo za proizvodnjo živalske krme ali za neposredno hranjenje živali v zavetiščih za hišne živali.

60. Strinjam se s stališčem Komisije, da je treba ta primer razlikovati od zgoraj navedenih,( ) v katerih je Sodišče sprejelo analizo, da je material, ki je nastal v procesu proizvodnje ali pridelave, stranski proizvod, ki ga imetnik ne namerava zavreči.

61. Očitno je, da ni mogoče na splošno zatrjevati, da bi bili zadevni ostanki hrane kot taki namenjeni vsaj kot sekundarni proizvod oziroma da bi bili na kakršenkoli način potrebni ali uporabni za primarno dejavnost, ki je očitno proizvodnja in priprava hrane, namenjene za prehrano ljudi.

62. Poleg tega po mojem mnenju na podlagi dejstva, da se izjeme, ki jih predvideva zadevna italijanska zakonodaja, nanašajo na odpadke ali ostanke hrane, ki so – celo na podlagi pogodb – ponovno uporabljeni za krmo ali za proizvodnjo krme, ni mogoče avtomatično sklepati, da imetnik te snovi trži kot „surovine za živalsko krmo“ pod pogoji, ki mu omogočajo doseganje koristi. Iz teh nacionalnih določb oziroma dokumentacije v spisu namreč ne izhaja, da je očitna korist od ponovne uporabe več kot le dejstvo, da lahko imetnik na ta način zadevne snovi zavrže.

63. Bolj stvaren pogled in zato ustreznejša analiza je po mojem mnenju, da v okoliščinah, kot so te, ki so podane pri materialu, ki je predmet obravnave v tej zadevi, imetnik ostankov hrane te praviloma zavrže ali jih namerava zavreči in so potem predelani kot odpadki v smislu člena 3(1)(b) Direktive 75/442. Lahko dodam, da je v Prilogi II B k Direktivi, v kateri so navedeni postopki predelave, med drugim navedeno recikliranje in pridobivanje organskih snovi.

64. Ta analiza se zdi tudi bolj v skladu z obveznostjo široke razlage pojma odpadka iz Direktive.( )

65. Čeprav bi v določenih primerih ostanke hrane, na katere se nanašajo okrožnice ministrstev in člen 23 Zakona št. 179, šteli za stranske proizvode in ne za snovi, ki jih imetnik zavrže ali namerava zavreči, vseeno ostaja dejstvo da, kot je zatrjevala Komisija, ni mogoče na splošno in a priori domnevati, da je to podano.

66. Zato je treba ugotoviti, da je posledica italijanske zakonodaja glede odpadkov izvzetje ostankov pri proizvodnji ali porabi iz pojma odpadka, vendar pa so ti zajeti s pojmom „odpadek“ v smislu Direktive 75/442.

67. V delu, kjer izjema v italijanskem pravu za ostanke hrane, ki so namenjeni za ponovno uporabo, dejansko privede do domneve, da ti materiali niso odpadki v smislu Direktive, je treba opozoriti, da bi bila učinkovitost Člena 174 ES in Direktive okrnjena, če bi nacionalni zakonodajalec določil načine dokazovanja, kot so zakonske domneve, ki imajo učinek omejevanja področja uporabe Direktive in ne zajemajo materialov, snovi ali proizvodov, ki so zajeti z opredelitvijo odpadka iz Direktive.( )

68. Italijanska vlada je tudi navajala, da za ostanke hrane, ki so namenjeni za uporabo pri proizvodnji ali pripravi živalske krme, že velja več nacionalnih in skupnostnih predpisov glede varnosti živil in proizvodnje ter trženja živalske krme.( )

69. V zvezi s tem je treba opozoriti, prvič, da so taki ostanki lahko izvzeti iz področja uporabe Direktive, če spadajo v eno izmed kategorij odpadkov, navedenih v Členu 2(1) Direktive.

70. Po mojem mnenju ta okoliščina ni podana. Izmed materialov, ki so navedeni v tej določbi, so tisti, ki so najbolj blizu ostankom hrane, „živalska trupla“ iz točke (b)(iii). Vendar tudi, če zadevni ostanki hrane vsebujejo snovi živalskega izvora, ni mogoče resno zastopati stališča, da predstavljajo „trupla“ v smislu te določbe.

71. Drugič, treba je spomniti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso pojem „druga zakonodaja“ v smislu člena 2(1)(b) Direktive pomeni drugo skupnostno in nacionalno zakonodajo v delu, kjer se ta nanaša na ravnanje z odpadki kot takimi in ima za posledico raven varstva okolja, ki je vsaj enakovredna ravni, ki jo zasleduje Direktiva.( )

72. Različni predpisi, ki jih omenja italijanska vlada, pa ne zadevajo ravnanja z odpadki, temveč varnost živil in zlasti zagotavljanje določenih zdravstvenih in higienskih standardov glede proizvodnje in trženja živalske krme. Tako so cilji, ki se zasledujejo s temi predpisi, in z njimi pravno varovani interesi, čeprav se lahko deloma prekrivajo s tistimi iz Direktive, bistveno drugačni.

73. Poleg tega iz istega razloga uporaba sistema nadzora in varstva, ki je določen v Direktivi 75/442, in uporaba zakonodaje glede varnosti živil in živalske krme po mojem mnenju nista obojestransko izključujoči, ampak se nasprotno načeloma lahko uporabljata skupaj.

74. Glede take utemeljitve italijanske vlade, in sicer, da bi bila ponovna uporaba ostankov hrane za živalsko krmo izključena, ker bi bilo treba te ostanke prevažati v vozilih, za katera je izdano dovoljenje za prevoz odpadkov, je Komisija pravilno poudarila, da je ta težava posledica italijanske zakonodaje in ne Direktive.

75. Direktiva namreč ne zahteva, da se vsi odpadki prevažajo z istimi vozili, temveč, da morajo imeti subjekti, ki zbirajo in prevažajo odpadke, dovoljenje oziroma biti registrirani in da je treba odlaganje odpadkov in njihovo predelavo opraviti v skladu z Direktivo. Še posebej pa lahko ostanke hrane prevažata imetnik ali proizvajalec ali podjetje, ki predela odpadke, pod pogojem, da je zadevni prevoznik registriran oziroma, glede na ureditev, da ima dovoljenje.( )

76. Glede na zgoraj navedeno menim, da je očitek Komisije utemeljen.

V – Predlog

77. Zato Sodišču predlagam, naj

(1) ugotovi, da Italijanska republika s tem, da je zlasti v okrožnici Ministrstva za okolje z dne 28. julija 1998 in okrožnici Ministrstva za zdravje z dne 22. julija 2002 sprejela operativna navodila, ki veljajo za celotno državno ozemlje in ki iz področja uporabe pravil o odpadkih izvzemajo živilske odpadke, ki nastajajo v agroživilski industriji in so namenjeni za proizvodnjo živalske krme in s tem, da je s členom 23 Zakona št. 179 z dne 31. julija 2002 iz področja uporabe pravil o odpadkih izvzela kuhinjske odpadke, ki nastajajo pri pripravi vsakovrstne kuhane ali nekuhane trdne hrane, ki niso vstopili v distribucijsko verigo in ki so namenjeni zavetiščem za hišne živali, ni izpolnila obveznosti iz člena 1(a) Direktive Sveta 75/442/EGS z dne 15. julija 1975 o odpadkih, kot je bila spremenjena z Direktivo Sveta 91/156/EGS; in

(2) Italijanski republiki naloži plačilo stroškov.