SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

JULIANE KOKOTT,

predstavljeni 27. oktobra 2005( )

Zadeva C-209/04

Komisija Evropskih skupnosti

proti

Republiki Avstriji

„Direktiva 79/409/EGS – Ohranjanje prostoživečih ptic – Direktiva 92/43/EGS – Ohranjanje naravnih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst – Kosec – Posebno območje varstva ‚Lauteracher Ried‘ – Izključitev območij ‚Soren‘ in ‚Gleggen-Köblern‘ – Druge ustrezne rešitve – Ukrepi za zagotovitev usklajenosti Nature 2000“

I – Uvod

1. Komisija v tem postopku zaradi neizpolnitve obveznosti ugotavlja napake pri uporabi Direktive Sveta 79/409/EGS z dne 2. aprila 1979 o ohranjanju prosto živečih ptic( ) (v nadaljevanju: Direktiva o pticah) in Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst( ) (v nadaljevanju: Direktiva o habitatih) v povezavi s projektom izgradnje ceste v avstrijski deželi Vorarlberg. Gre za hitro cesto Bodensko jezero S 18 na območju posebnega območja varstva „Lauteracher Ried“ pri Bregenzu.

2. Podrobneje, Komisija Republiki Avstriji očita, da določenih površin, ki jih zadeva projekt, ni določila za posebno območje varstva v skladu z Direktivo o pticah in da pri odobritvi ceste ni niti dovolj preučila drugih ustreznih rešitev niti ni določila zadostnih ukrepov za varstvo usklajenosti Nature 2000.

II – Pravni okvir

3. Člen 3(1) Direktive o habitatih opredeljuje Naturo 2000:

„Vzpostavi se usklajeno evropsko ekološko omrežje posebnih ohranitvenih območij, imenovano Natura 2000. To omrežje, ki ga sestavljajo območja z naravnimi habitatnimi tipi iz Priloge I in habitati vrst iz Priloge II, omogoča, da se vzdržuje ali, če je to primerno, obnovi ugodno stanje ohranjenosti zadevnih naravnih habitatnih tipov in habitatov teh vrst na njihovem naravnem območju razširjenosti.

Omrežje Natura 2000 vključuje posebna območja varstva, ki so jih države članice določile na podlagi Direktive 79/409/EGS.“

4. Člen 4 Direktive o pticah vsebuje določbe o tem, katere površine morajo države članice določiti za posebna območja varstva za ptice (v nadaljevanju: POV). Prvi stavek odstavka 4 je tudi prvotno urejal varstvo teh območij:

„1. Vrste iz Priloge I so predmet posebnih ukrepov za ohranitev njihovih habitatov, da se zagotovi preživetje in razmnoževanje teh vrst na njihovem območju razširjenosti.

V zvezi s tem se upoštevajo:

(a) vrste, ki jim grozi izumrtje;

(b) vrste, občutljive na določene spremembe v svojih habitatih;

(c) vrste, za katere se šteje, da so redke, ker so njihove populacije majhne ali pa so omejeno lokalno razširjene;

(d) druge vrste, ki zahtevajo posebno pozornost zaradi posebne narave svojih habitatov.

Kot osnova za vrednotenje se upoštevajo trendi in nihanja populacijskih nivojev.

Države članice razvrstijo zlasti ozemlja, ki so glede na število in velikost najprimernejša, kot posebna območja varstva za ohranjanje teh vrst, upoštevaje varstvene zahteve teh vrst na geografskem območju morja in kopnega, kjer se uporablja ta direktiva.

2. Države članice sprejmejo podobne ukrepe za redno pojavljajoče se selitvene vrste, ki niso navedene v Prilogi I, upoštevaje njihovo potrebo po varstvu na geografskem območju morja in kopnega, kjer se uporablja ta direktiva, kar zadeva njihova območja za razmnoževanje, goljenje in prezimovanje ter počivališča na njihovih selitvenih poteh. Države članice zato posvetijo posebno pozornost varovanju mokrišč ter zlasti mokrišč mednarodnega pomena.

3. […]

4. V zvezi z območji varstva iz odstavkov 1 in 2 države članice sprejmejo primerne ukrepe, da ne pride do onesnaženja ali poslabšanja stanja habitatov ali kakršnih koli motenj, ki v taki meri vplivajo na ptice, da bi bilo to pomembno glede na cilje tega člena. […]“

5. Člen 7 Direktive o habitatih je spremenil ureditev varstva POV:

„Obveznosti iz člena 6(2), (3) in (4) te direktive nadomestijo vse obveznosti iz prvega stavka člena 4(4) Direktive 79/409/EGS za območja, določena na podlagi člena 4(1) ali podobno priznana po členu 4(2) navedene direktive, od datuma začetka izvajanja te direktive ali datuma, ko država članica določi ali prizna ta območja po Direktivi 79/409/EGS, če je slednji datum kasnejši.“

6. Sedma uvodna izjava Direktive o habitatih to določbo pojasnjuje tako:

„[…][V]sa določena območja skupaj z območji, ki so ali bodo uvrščena med posebna območja varstva na podlagi Direktive […] 79/409/EGS […], [bo treba] vključiti v usklajeno evropsko ekološko omrežje [...]“.

7. Odstavka 3 in 4 člena 6 Direktive o habitatih, ki se uporabljata v tej zadevi, določata:

„3. Pri vsakem načrtu ali projektu, ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, pa bi sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival na območje, je treba opraviti ustrezno presojo njegovih posledic glede na cilje ohranjanja tega območja. Glede na ugotovitve presoje posledic za območje in ob upoštevanju določb odstavka 4 pristojni nacionalni organi soglašajo z načrtom ali projektom šele potem, ko se prepričajo, da ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja, in, če je primerno, ko pridobijo mnenje javnosti.

4. Če je treba kljub negativni presoji posledic za območje izvesti načrt ali projekt iz nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa, vključno tistih socialne ali gospodarske narave, in ni drugih ustreznih rešitev, država članica izvede vse izravnalne ukrepe, potrebne za zagotovitev varstva celovite usklajenosti Nature 2000. O sprejetih izravnalnih ukrepih obvesti Komisijo.

[…]“

8. Deseta uvodna izjava Direktive o habitatih v zvezi s tem določa:

„[…][O]praviti [je treba] ustrezno presojo vsakega načrta ali programa, ki bi lahko pomembno vplival na cilje ohranjanja območja, ki je bilo ali bo določeno [...]“.

III – Dejansko stanje, predhodni postopek in predlogi

9. Prva vloga za odobritev v tej zadevi obravnavanega projekta izgradnje ceste je bila vložena leta 1992. Takrat ni bilo mogoče sprejeti nobene odločitve, projekt pa je bil kasneje popolnoma predelan in 8. marca 1994 je bil ponovno uveden postopek. Ta postopek se je končal z določitvijo trase v uredbi zveznega ministra za gospodarske zadeve z dne 8. aprila 1997.

10. Prošnja za izdajo naravovarstvenega soglasja za projekt izgradnje ceste je bila vložena 19. januarja 1999. Soglasje je bilo izdano 6. julija 2001. Organ, ki je odločal, je bil pri tem vezan na določitev trase. Alternativne trase niso bile preučene. Soglasje je določalo veliko zahtev za izvedbo projekta ter tudi nadomestilo za vzpostavitev nadomestnih habitatov v višini 2.625.802,63 EUR. V nadaljnjem upravnem postopku („pritožba“) je bilo soglasje z odločbo z dne 21. februarja 2003 v bistvenem potrjeno s spremenjeno obrazložitvijo. Nadomestilo je bilo znižano na 2.056.922,26 EUR.

11. Medtem je Republika Avstrija 1. januarja 1995 pristopila k Evropski skupnosti. Z dopisom z dne 7. junija 1995 je bila Komisija obveščena, da je območje „Lauteracher Ried“ POV. Predela „Soren“ in „Gleggen-Köblern“ nista del POV.

12. Območje je bilo vključeno v varstvo več zaporednih območnih uredb,( ) različni deli območja pa v uredbo deželne vlade Vorarlberga o „steljnotravniškem omrežju biotopov Rheintal-Walgau“.( ) Omrežje biotopov občutno obsega tudi površine izven POV, med drugim velike dele območja „Gleggen-Köblern“ in nekatere površine območja „Soren“. Uredbe so med drugim urejale rabo območja, zlasti so na primer prepovedovale dostop do določenih površin.

13. POV velja za pomembno območje, kjer se razmnožuje kosec (Crex crex), ki je naveden v Prilogi I Direktive o pticah. Kosec je dlje v svetovnem merilu veljal za ogroženega („threatened“) in ranljivega („vulnerable“), to pomeni, da je obstajalo veliko tveganje njegovega izumrtja. Pred kratkim pa je bil njegov položaj zaradi novih spoznanj o populacijah zunaj Evropske unije spremenjen v potencialno ogroženega („near threatened“).( ) V Evropi velja, da je populacija kosca zmanjšana („depleted“).( )

14. V običajnem obrazcu iz junija 1997, ki so ga Komisiji posredovali avstrijski organi, so navedene tudi ptice selivke kozica (Gallinago gallinago), 15 parov, priba (Vanellus vanellus), 20 parov, in veliki škurh (Numenius arquata), 10 parov. V svetovnem merilu te vrste štejejo za manj ogrožene (low risk/least concern).( ) V Evropi pa velja, da se populacije kozice in velikega škurha zmanjšujejo in da je priba ogrožena.( )

15. Vse štiri navedene vrste ptic gnezdijo na travnikih, zlasti v stelji, kot jih varuje in spodbuja „steljnotravniško omrežje biotopov Rheintal-Walgau“.

16. Po navedbah avstrijske vlade je POV poleg tega pomembno območje za dvanajst vrst ptic selivk, ki so deloma navedene tudi v Prilogi I, za prezimovanje, počitek in hranjenje v Vorarlbergu.

17. Komisija se je s projektom ukvarjala zaradi pritožbe. Najprej je 12. novembra 2001 pozvala pristojne avstrijske organe, naj ji posredujejo informacije. Komisija je po preučitvi odgovora z dne 1. februarja 2002 ugotovila, da Republika Avstrija ni izpolnila svojih obveznosti iz člena 4(1) in (2) Direktive o pticah in iz člena 6(4) Direktive o habitatih, zato jo je 27. junija 2002 v skladu s členom 226 ES pozvala, naj predloži pripombe (pisni opomin). Komisija je avstrijske pripombe prejela 29. oktobra 2002. Komisija stališča ni spremenila, zato je 11. julija 2003 izdala obrazloženo mnenje, v katerem je pozvala Avstrijo, naj do 11. septembra 2003 preneha z domnevno kršitvijo. Ker odgovori avstrijske vlade Komisije niso prepričali o tem, da so njene zahteve izpolnjene, je vložila obravnavano tožbo.

18. Komisija Evropskih skupnosti Sodišču predlaga, naj:

1. ugotovi, da Republika Avstrija ni izpolnila svojih obveznosti iz člena 4(1) in (2) Direktive Sveta 79/409/EGS z dne 2. aprila 1979 o ohranjanju prosto živečih ptic in iz člena 6(4) v povezavi s členom 7 Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst, s tem da v določeno posebno območje varstva „Lauteracher Ried“ ni vključila predelov „Soren“ in „Gleggen-Köblern“, ki na podlagi znanstvenih meril skupaj s tem posebnim območjem varstva sodita med ozemlja, ki so glede na število in velikost najprimernejša v smislu člena 4(1) in (2) Direktive o pticah, in

– pri odobritvi projekta izgradnje hitre ceste Bodensko jezero S 18 ni pravilno in popolno upoštevala zahtev iz člena 6(4) Direktive o habitatih, ki veljajo pri izvedbi projekta ob negativni presoji posledic za območje;

2. Republiki Avstriji naloži plačilo stroškov.

19. Vlada Republike Avstrije Sodišču predlaga, naj:

1. zavrne tožbo Evropske komisije z dne 11. maja 2004, s katero ta Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Republika Avstrija, s tem da v določeno posebno območje varstva „Lauteracher Ried“ ni vključila predelov „Soren“ in „Gleggen-Köblern“, ki na podlagi znanstvenih meril skupaj s tem posebnim območjem varstva sodi med ozemlja, ki so glede na število in velikost najprimernejša v smislu člena 4(1) in (2) Direktive o pticah, in da pri odobritvi projekta izgradnje hitre ceste Bodensko jezero S 18 ni pravilno in popolno upoštevala zahtev iz člena 6(4) Direktive o habitatih, ki veljajo pri izvedbi projekta ob negativni presoji posledic za območje, ni izpolnila obveznosti iz člena 4(1) in (2) Direktive o pticah in iz člena 6(4) v povezavi s členom 7 Direktive o habitatih;

2. zavrne predlog Evropske komisije o plačilu stroškov.

IV – Presoja

20. Komisija Avstriji očita dve različni kršitvi prava Skupnosti. Avstrija naj določenih predelov ne bi vključila v POV „Lauteracher Ried“ ter pri odobritvi projekta izgradnje ceste naj bi prekršila določbe o varstvu POV.

A – Določitev območja

21. Države članice v skladu s členom 4(1), tretji pododstavek, Direktive o pticah razvrstijo ozemlja, ki so glede na število in velikost najprimernejša, kot posebna območja varstva (POV) za ohranjanje vrst iz Priloge I. Pri tem se upoštevajo varstvene zahteve teh vrst na geografskem območju morja in kopnega, kjer se uporablja ta direktiva. Države članice v skladu s členom 4(2) sprejmejo podobne ukrepe za redno pojavljajoče se selitvene vrste, ki niso navedene v Prilogi I, glede njihovih območij za razmnoževanje, goljenje in prezimovanje ter počivališč na njihovih selitvenih poteh. Države članice zato posvetijo posebno pozornost varovanju mokrišč ter zlasti mokrišč mednarodnega pomena.

22. Države članice imajo sicer v skladu z ustaljeno sodno prakso pri izbiri posebnih območij varstva določeno možnost diskrecijskega odločanja, vendar je treba pri določitvi in razmejitvi teh območij odločati izključno na podlagi ornitoloških meril, določenih v Direktivi.( )

23. Med strankama je sporno, ali območji „Soren“ in „Gleggen-Köblern“ sodita k ozemljem, ki so glede na uporabljiva ornitološka merila najprimernejša za varstvo ptic.

24. Iz dokumentov izhaja, da ima POV „Lauteracher Ried“ rombasto, zaprto obliko in da meri 580 hektarjev. Najdaljša diagonala tako v smeri vzhod-zahod kot v smeri sever-jug meri približno 3 kilometre. Na jugovzhodni meji poteka deželna cesta L 41.

25. Območje „Soren“ v izmeri približno 64 hektarjev leži vzdolž jugovzhodne meje in je s cesto L 41 deloma ločeno od POV. Gre za približno 2,6 kilometra dolg pas zemljišča, ki teče v smeri od severovzhoda proti jugozahodu in ki je širok največ približno 500 metrov. Njegova vzhodna meja je avtocesta. Projekt izgradnje ceste, ki je predmet spora, bi deloma potekal na južnem delu tega območja.

26. Območje „Gleggen-Köblern“, ki meri 352 hektarjev, leži jugozahodno od POV. Gre za več kot 2 kilometra dolg pas zemljišča, ki teče v smeri sever-jug in katerega širina je največ 400 metrov. Njegova severna točka je od POV ločena s križiščem deželnih cest L 41 in L 42 ter z reko Dornbirnerach. Projekt izgradnje ceste naj bi na tem območju potekal na obstoječi cesti.

27. Oba predela vključujeta tako naravne steljne travnike kot površine, ki se uporabljajo za intenzivno kmetijstvo. Okoliški prebivalci ju uporabljajo kot rekreacijsko območje. Medtem ko v jedru POV leži mokrišče, območji „Soren“ in „Gleggen-Köblern“ nimata primerljivih struktur.

28. Primerjava z obstoječimi območji varstva v skladu z nacionalno zakonodajo pokaže, da znotraj POV in območja „Soren“ le malo površin uživa varstvo narave kot del „steljnotravniškega omrežja biotopov Rheintal-Walgau“. Nasprotno je očitno območje Gleggen-Köblern pretežno zajeto z omrežjem biotopov.( )

29. Komisija se zlasti sklicuje na rezultate opazovanja in na znanstvene raziskave, iz katerih naj bi izhajalo, da sta predela „Soren“ in „Gleggen-Köblern“ skupaj z določenim POV „Lauteracher Ried“ neločljiva naravna celota.

30. Iz obrazloženega mnenja izhaja, da so v letih od 2000 do 2002 na POV opazili od 4 do 5, 4 in 3 kličoče samce kosca. Številčni podatki na območjih „Soren“ in „Gleggen-Köblern“ so le malo zaostajali: 4 (1 + 3), 2 (1 + 1) ter 3 (0 + 3).

31. Komisija dalje navaja, da so ptice selivke kozica, priba in veliki škurh v letu 2001 celo v večjem številu gnezdile zunaj POV na obeh območjih, ki nista določeni kot POV. Število parov, ki je gnezdilo na POV, je bilo pri kozicah od 3 do 5, pri pribah od 11 do 12 in pri velikih škurhih 3, na območju Soren pri kozicah 3 in pri pribah 6 ter na območju Gleggen-Köblern pri kozicah od 3 do 4, pri pribah 9 in pri velikih škurhih 8. Poleg tega se je domnevalo, da na območju Soren gnezdi en par velikega škurha.

32. Avstrijska vlada tem številčnim podatkom najprej nasprotuje s trditvijo, da – kar tudi drži – vsak obstoj ptic iz Priloge I Direktive o pticah ali selitvenih vrst ptic ne zahteva, da se neko območje določi za POV. Številčni podatki, ki jim avstrijska vlada ne oporeka, pa vendarle kažejo, da imata območji „Soren“ in „Gleggen-Köblern“ za vrste kosec, kozica, priba in veliki škurh primerljiv, deloma celo večji pomen kot območja znotraj POV. Številke, ki so za POV navedene v običajnem obrazcu za velikega škurha, pribo in kozico, se dosežejo le, če se upoštevata tudi območji zunaj POV. Zato je treba izhajati iz tega, da iz ornitološkega vidika ti območji, ki ležita v neposredni bližini POV, skupaj z njim tvorita enotno celostno območje.

33. Avstrijska vlada iz vznemirjanj na teh dveh območjih – zlasti zaradi kmetijstva in rekreacijske rabe – tudi izpeljuje, da ti območji nista najprimernejši za varstvo navedenih vrst ptic. Številčni podatki pa kažejo, da so ta vznemirjanja drugotnega pomena. Na teh dveh območjih se na manjši površini pojavlja gnezdenje, ki ustreza tistemu znotraj POV. To pomeni, da sta glede na gostoto gnezdenja celo primernejši kot površine znotraj POV.

34. Iz rezultatov raziskav, ki jih je predložila Komisija, dalje izhaja, da so drugi dejavniki veliko pomembnejši od navedenih vznemirjanj, predvsem čas košnje zadevnih travnikov in ogrožanje zaradi lisic ali jazbecev. Očitno (zaenkrat) tudi ceste, ki ločujejo območji, niso posebej pomembne, verjetno zato, ker za ptice ne pomenijo prevelike ovire. Zadevnih območij zato ni mogoče kot „manj primernih“ izključiti iz POV.

35. Tudi primerjava s POV „Bangs-Matschels“, kjer naj bi se kosec pogosteje pojavljal kot na območjih „Soren“ in „Gleggen-Köblern“, z znanstvenega vidika ne upravičuje izključitve območij. Domnevna večja kakovost POV „Bangs-Matschels“ bi kvečjemu lahko sprožila vprašanje, ali je POV „Lauteracher Ried“ ob vključitvi območij „Soren“ in „Gleggen-Köblern“ skupno eno od najprimernejših območij za varstvo kosca. O tem pa ne dvomi niti avstrijska vlada. Sicer ni presenetljivo, da so med najprimernejšimi območji nekatera primernejša za varstvo ptic kot druga.

36. Vendar Avstrija zastopa stališče, da se obveznost določitve POV nanaša na določen trenutek in da že opravljenih določitev POV ni potrebno nenehno posodabljati. Za zmanjšanje POV naj bi to izrecno izhajalo iz sodne prakse.( ) Direktiva o pticah naj, drugače kot Direktiva o habitatih, tudi ne bi vsebovala nikakršne določbe o naknadni spremembi območij varstva. Če se sprejmejo pravila o ravnanju z območji po njihovi določitvi kot POV, naj bi se ta nanašala na varstvo območij in ne na njihovo razširitev.

37. Avstrijski vladi je treba pritrditi v tem, da je obveznost določitve najprimernejših območij kot POV nastala v določenem trenutku. Ker niso bili dogovorjeni prehodni roki, je bila Avstrija v skladu s členom 168 Akta o pristopu zavezana, da do pristopa 1. januarja 1995 v celoti prenese tako Direktivo o habitatih kot Direktivo o pticah.( )

38. Obveznost pa ni omejena na ta trenutek. Iz sedme uvodne izjave Direktive o habitatih namreč izhaja, da v Naturo 2000 ni bilo treba vključiti le območij, ki so bila v tistem trenutku določena kot POV, ampak tudi druga območja, ki – „bodo“ – uvrščena med POV. Normodajalec je torej pri sprejemu Direktive o habitatih izhajal iz tega, da dolžnost določitve ni omejena na trenutek prenosa.

39. Sicer tudi besedilo člena 4 Direktive o pticah ne upravičuje takšne omejitve. Tudi s ciljem učinkovitega varstva ptic bi bilo komaj združljivo, če se izstopajočih območij za ohranitev vrst, ki jih je treba varovati, le zato ne bi zavarovalo, ker so se šele po prenosu Direktive o pticah razvila v takšna območja.

40. Ne glede na to, ali je dolžnost določitve omejena na stanje 1. januarja 1995, je treba glede na obstoječe informacije izhajati iz tega, da je „Lauteracher Ried“ skupaj z območjema „Soren“ in „Gleggen-Köblern“ z ornitološkega vidika že leta 1995 tvoril enotno celostno območje, ki je bilo v vseh svojih delih dovolj primerno za to, da se ga določi kot POV. Zgodovinske navedbe v zvezi s tem območjem v izvedenskem mnenju, ki ga je predložila Komisija, govorijo v prid temu, da je bila prisotnost ptic v preteklosti celo občutno večja, kot je danes.( )

41. Avstrijska vlada tem novejšim spoznanjem ne more nasprotovati s trditvijo, da je treba dolžnost določitve POV presojati izključno na podlagi najboljših podatkov, ki so bili na voljo ob nastanku dolžnosti določitve. Dolžnost določitve namreč ni omejena s spoznanji, ki obstajajo v nekem določenem trenutku.

42. To, da morajo države članice pri izpolnitvi dolžnosti določitve upoštevati najboljša razpoložljiva znanstvena spoznanja, drži.( ) Dolžnost določitve namreč zahteva, da morajo države članice pri pripravi določitve območij za POV storiti vse, kar je v njihovi moči, da ugotovijo najprimernejša območja. Upoštevanje najboljših razpoložljivih spoznanj je pri tem potrebni minimum. Če pa celo z upoštevanjem najboljših razpoložljivih spoznanj ni mogoče določiti vseh najprimernejših območij v vsej njihovi razsežnosti, države članice ne morejo pomanjkljivosti pri določitvi upravičevati s pomanjkljivimi spoznanji. Njihova naloga v takšnem primeru namreč je, da opravijo nadaljnje raziskave in s tem preprečijo pomanjkljivosti pri določitvi.

43. Komisija torej ta tožbeni razlog pravilno utemeljuje z novejšimi izvedenskimi mnenji.

44. Zato je treba ugotoviti, da Avstrija ni izpolnila obveznosti iz člena 4(1) in (2) Direktive o pticah, ker območij „Soren“ in „Gleggen-Köblern“ ni določila za POV.

B – Varstvo območja

45. Komisija v okviru tega drugega tožbenega razloga Republiki Avstriji očita, da pri odobritvi projekta izgradnje hitre ceste Bodensko jezero S 18 ni pravilno in popolno upoštevala zahtev iz člena 6(4) Direktive o habitatih, ki veljajo v primeru izvedbe projekta ob negativni presoji posledic za območje.

1. Uporaba člena 6(3) in (4) Direktive o habitatih pri projektu

46. Najprej je treba preizkusiti, ali je treba odločbo, ki je predmet spora, presojati na podlagi člena 6(3) in (4) Direktive o habitatih ali pa – kot trdi avstrijska vlada v odgovoru na pisni opomin Komisije – na podlagi prvega stavka člena 4(4) Direktive o pticah.

47. V skladu s členom 7 Direktive o habitatih obveznosti iz člena 6(2), (3) in (4) Direktive o habitatih nadomestijo vse obveznosti iz prvega stavka člena 4(4) Direktive o pticah od datuma začetka izvajanja Direktive o habitatih – v primeru Avstrije je to 1. januar 1995 – ali datuma, ko država članica določi ali prizna zadevna območja po Direktivi o pticah za POV, če je slednji datum kasnejši. Sodišče je v sodbi Basses Corbières ugotovilo, da za območja, ki niso bila določena za POV, čeprav bi to morala biti, še naprej velja določba prvega stavka člena 4(4) Direktive o pticah, ne pa tudi člen 6, od (2) do (4), Direktive o habitatih.( )

48. Zato je treba v primeru predelov „Soren“ in „Gleggen-Köblern“, ki doslej nista bila niti prijavljena kot POV niti določena za POV, še naprej uporabljati prvi stavek člena 4(4) Direktive o pticah in ne člena 6(2), (3) in (4) Direktive o habitatih. To pa sicer ne vpliva na tožbo, saj se Komisija v obrazložitvi omejuje izključno na poslabšanje stanja na prijavljenih površinah.

49. Te površine so bile Komisiji kot POV prijavljene leta 1995. Kolikor je razvidno, je za njih od tedaj neprekinjeno veljal režim varstva, ki se je nanašal na posamezna območja.( )

50. Zato so pogoji za določitev območja izpolnjeni. POV je bilo določeno z uradnim aktom, namreč s sporočilom Komisiji in s sprejetjem uredb o varstvu območja.( ) Poleg tega ni sporno, da so bili določeni potrebni varstveni ukrepi, ki so specifični za to območje.( )

51. Avstrijska vlada pa je najprej dvomila o tem, da je mogoče uporabiti člen 6(2), (3) in (4) Direktive o habitatih, saj je dežela Vorarlberg Direktivo o pticah in Direktivo o habitatih, glede varstva območja, pravno prenesla šele z uredbo iz leta 2003.( ) Pred tem je člen 26(4) zakona dežele Vorarlberg o varstvu narave sicer predvideval določitev POV, vendar je šele s to uredbo zlasti režim varstva na POV v Vorarlbergu postal del nacionalnega avstrijskega prava.

52. Člen 7 Direktive o habitatih pravnega prenosa obeh direktiv ne določa kot pogoj za uporabo člena 6(2), (3) in (4). Vendar je varstveni učinek določitve precej manjši, če se hkrati ne uporablja tudi varstveni režim Direktive o habitatih. Državni organi so sicer vezani na ta režim varstva, vendar ga ne morejo uporabiti proti zasebnikom, če ni prenesen v nacionalno pravo. Zato avstrijska vlada upravičeno opozarja na to, da POV v materialnem smislu do leta 2003 ni bil popolnoma varovan.

53. Vendar ta pomanjkljivost varstvenega učinka določitve za POV ne zahteva, da se uporabi strožji režim varstva, ki ga določa prvi stavek člena 4(4) Direktive o pticah. Sodišče je namreč že ugotovilo, da nezadostni varstveni učinek določitve območja lahko krši člen 6(2) Direktive o habitatih.( ) To pa predpostavlja prehod z varstvenega režima Direktive o pticah na varstveni režim Direktive o habitatih.

54. Projekt izgradnje ceste je zato treba presojati na podlagi člena 6(3) in (4) Direktive o habitatih.

2. Uporaba ratione temporis

55. Zoper uporabo člena 6(3) in (4) Direktive o habitatih bi lahko govorilo dejstvo, da se je postopek določitve trase za obravnavani projekt izgradnje ceste začel že leta 1994, torej ko Avstrija ni bila vezana niti na Direktivo o pticah niti na Direktivo o habitatih.

56. Izhodiščna točka za uporabo v postopkih, ki tečejo, je drugi stavek člena 6(3) Direktive o habitatih, v skladu s katerim glede na ugotovitve presoje posledic za območje pristojni nacionalni organi soglašajo z načrtom ali projektom šele potem, ko se prepričajo, da ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja. To govori v prid uporabi člena 6(3) in (4) Direktive o habitatih, če načrt ali projekt še ni bil odobren ob izteku roka za prenos.

57. Sodišče pa je zavrnilo možnost, da se Direktiva Sveta 85/337/EGS z dne 27. junija 1985 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje( ) (v nadaljevanju: Direktiva PVO) uporabi za projekte, katerih postopek za pridobitev soglasja za izvedbo je bil uveden pred 3. julijem 1988, torej pred potekom roka za prenos direktive (tako imenovani projekti „pipeline“).( ) Sodišče bi to sodno prakso lahko preneslo na Direktivo o habitatih. Člen 2(1) Direktive PVO, podobno kot člen 6(3) Direktive o habitatih, določa, da se pred izdajo soglasja za izvedbo presodijo vplivi projektov.

58. Sodišče je kot razlog za časovno omejitev uporabe Direktive PVO navedlo, da „direktiva pretežno zadeva obsežne projekte, za izvedbo katerih je pogosto potrebnega veliko časa. Bilo bi neprimerno, če bi bili postopki, ki so že na nacionalni ravni zapleteni in ki so bili uradno začeti pred potekom roka za prenos direktive, še dodatno obremenjeni in podaljšani zaradi specifičnih zahtev direktive in če bi se posegalo v že nastale pravne položaje.“( ) Generalni pravobranilec Gulmann je zato menil, da uporaba Direktive PVO pri postopkih za pridobitev soglasja za izvedbo, ki ob izteku roka za prenos že tečejo, zadeva načela pravne varnosti, zaupanja v pravo in sorazmernosti, ki zato nasprotujejo takšni razlagi.( ) Zakonodajalec je izbral podobno rešitev in s spremembo Direktive PVO iz leta 1997 določil prehodno določbo.( )

59. Na prvi pogled bi podobno lahko ugotovili tudi v zvezi s členom 6(3) in (4) Direktive o habitatih. Tudi uporaba te direktive lahko zadeva obsežnejše projekte, za izvedbo katerih je pogosto potrebnega veliko časa in katerih postopki za pridobitev soglasja za izvedbo so zelo zapleteni že na nacionalni ravni. Zahteve direktive jih lahko obremenijo in podaljšajo. To velja predvsem za obravnavani primer. Če bo treba naknadno opraviti presojo drugih ustreznih rešitev in se bo morda našla celo nova trasa, bo potreben popolnoma nov postopek za pridobitev soglasja za izvedbo.

60. Takšna razlaga člena 6(3) Direktive o habitatih pa bi spregledala bistvene razlike med Direktivo o habitatih in Direktivo PVO.

61. Direktiva PVO vsebuje postopkovne določbe, ki naj bi prispevale k boljšemu upoštevanju okoljskih potreb. Direktiva PVO ne določa nobenih zavezujočih okoljskih standardov, tako da pristojni organi na podlagi rezultatov presoje vplivov na okolje niso zavezani sprejeti določenih posledic. Pomen presoje vplivov na okolje se kaže predvsem v tem, da so organi, nosilci projektov in javnost pravočasno seznanjeni z okoljskimi potrebami in da je zato projekt mogoče usmerjati (tudi) glede na te potrebe. Zato skoraj ni smiselno, da se postopkovne zahteve Direktive PVO „naložijo“ postopku za pridobitev soglasja za izvedbo, ki je že zelo napredoval. Takrat bodo praviloma bistveni elementi nekega projekta že znani, tako da dodatna spoznanja verjetno ne bodo mogla vplivati na izid postopka. Zaradi te majhne dodane vrednosti bi bila dodatna uporaba Direktive PVO neprimerna pri postopkih, ki že tečejo ob izteku roka za prenos.

62. Direktiva o habitatih nasprotno vsebuje vsebinske določbe, ki se nanašajo na pridobitev soglasja za izvedbo projekta, katerim je namenjen postopek presoje posledic za območje iz člena 6(3) in (4) Direktive o habitatih, ki mu po potrebi sledita presoja in tehtanje drugih ustreznih rešitev. Ta postopek praviloma prepreči, da bi se škodovalo celovitosti nekega območja varstva. Poslabšanje stanja je v skladu z odstavkom 4 le izjemoma dopustno zaradi nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa, vključno socialnih ali gospodarskih, če ni drugih ustreznih rešitev. V teh primerih je treba izvesti vse izravnalne ukrepe, potrebne za zagotovitev varstva celovite usklajenosti Nature 2000. Zato imajo varstvene določbe praktični učinek tudi, če se uporabijo pri postopkih, ki že tečejo.

63. Če se člen 6(3) in (4) Direktive o habitatih uporabi pri projektih „pipeline“, to ni v nasprotju niti z načeli sorazmernosti, pravne varnosti in zaupanja v pravo. Dokler soglasje ni izdano, ni zadostne podlage za upravičeno pričakovanje. Tudi pravna varnost ni ogrožena. Glede sorazmernosti ni bistvene razlike med postopki, ki ob izteku roka za prenos še tečejo, in postopki, ki se začnejo šele kasneje.

64. Zato je člen 6(3) in (4) Direktive o habitatih tudi ratione temporis mogoče uporabiti pri projektu izgradnje ceste.

3. Uporaba člena 6(3) in (4) Direktive o habitatih

65. Obe stranki soglasno izhajata iz tega, da lahko projekt izgradnje deželne ceste S 18, čeprav poteka zunaj določenega POV „Lauteracher Ried“, pomembno vpliva na POV in je bilo zato – načeloma – treba opraviti presojo posledic za območje v skladu s členom 6(3) Direktive o habitatih.( )

66. Iz izvedenskega mnenja, vsebovanega v odločbi organa deželne vlade Vorarlberga z dne 21. februarja 2003,( ) izhaja, da bi negativne vplive, ki bi prizadeli zlasti kosca in druge vrste, ki gnezdijo v travi, lahko povzročili predvsem hrup s ceste, predvideni protihrupni ukrepi in ločitev POV od steljnih travnikov južno od ceste.

67. Na podlagi te ugotovitve tako Komisija kot avstrijska vlada( ) menita, da mora soglasje k projektu temeljiti na členu 6(4) Direktive o habitatih. Pri tem ni sporno, da je načelno mogoče projekt upravičiti z nujnimi razlogi prevladujočega javnega interesa. Komisija pa Avstriji očita, da ni dovolj preučila, ali obstajajo druge ustrezne rešitve, in da ni sprejela zadostnih ukrepov za zagotovitev usklajenosti Nature 2000.

a) Preučitev drugih ustreznih rešitev

68. Ta očitek Komisije temelji na prvem stavku člena 6(4) Direktive o habitatih, po katerem je dopustno neki projekt kljub negativni presoji posledic za območje izvesti le, če ni drugih ustreznih rešitev. Ker se avstrijska vlada sklicuje na to izjemo, mora sama dokazati, da je upoštevala zahteve iz prvega stavka člena 6(4).( )

69. Avstrijska vlada priznava, da je bila trasa že zavezujoče določena in s tem izključena presoja drugih ustreznih rešitev, ko je bila v letih 2000 in 2002 predložena presoja posledic za območje v skladu s členom 6(3) Direktive o habitatih, ki je bila predmet odločbe pristojnih organov. Vendar naj bi bile že v letu 1994 v okviru splošne presoje vplivov na okolje v skladu z Direktivo PVO preučene vse alternative, ki jih je bilo treba upoštevati, in te naj bi bile upravičeno izključene.

70. Avstrijska vlada pa spregleda, da prva poved člena 6(4) Direktive o habitatih soglasje k projektu dopušča le, če ni drugih ustreznih rešitev, medtem ko preučitev alternativ v skladu z Direktivo PVO s seboj ne prinaša nikakršnih omejitev pri izbiri alternativ, ampak zahteva le predstavitev odločitve o izbiri in razloge zanjo.

71. V skladu s členom 5(1) in Prilogo III, točka 2, Direktive PVO nosilec projekta, kjer je to primerno, v primerni obliki priskrbi povzetek glavnih alternativ, ki jih je preučil, in navede glavne razloge za izbiro, upoštevajoč vplive na okolje. Vendar pri tem ni nikakršne obveznosti v zvezi s tehtanjem vplivov na okolje z drugimi zahtevami.

72. Člen 6(4) Direktive o habitatih nasprotno dovoljuje soglasje k projektom le tedaj, če ni nobenih drugih ustreznih rešitev. Avstrijski vladi je sicer treba pritrditi, da vsaka teoretično predstavljiva druga ustrezna rešitev ne nasprotuje odobritvi projekta. Vendar se presoja drugih ustreznih rešitev ne more – kot PVO – omejiti na „glavne alternative, ki jih je preučil nosilec projekta“ (Priloga III, točka 2, k Direktivi PVO). S tem ne bi bila zadoščena zahteva po neobstoju drugih ustreznih rešitev iz člena 6(4) Direktive o habitatih. Zato mora organ, ki odloča o soglasju, zagotoviti, da se preučijo vsaj tiste druge možne rešitve, pri katerih ni – onkraj razumnega dvoma – očitno, da ne pridejo v poštev.( ) Pri izbiri alternative je odločilno, ali nujni razlogi prevladujočega javnega interesa zahtevajo uresničitev te alternative ali pa tem razlogom lahko zadosti tudi neka druga alternativa.( )

73. Iz dokumentov, ki jih je predložila avstrijska vlada, izhaja, da neka druga ustrezna rešitev, ki bi predvidoma imela manj negativnih vplivov, sploh ni bila predmet postopka.( )

74. Poleg tega obstajajo dvomi o tem, ali so bili vplivi na – v tem trenutku še neobstoječe – POV dovolj pretehtani. Presoja vplivov projekta na okolje iz leta 1994( ) in izjava o ekološki sprejemljivosti z dne 7. julija 1994,( ) ki ju je predložila avstrijska vlada in ki sta bili odločilni za določitev trase, sicer navajata bistvene moteče dejavnike, vendar jih na koncu ne pretehtata. Presoje vplivov brez jasnih razlogov odstopajo tako od priloženega naravovarstvenega izvedenskega mnenja iz leta 1992( ) kot od poznejših izvedenskih mnenj, ki sta bili narejeni maja 2000 in 14. februarja 2002 in ki ju je Komisija sprejela kot zadostni.

75. Avstrijska vlada zato ni dokazala, da je njena presoja drugih ustreznih rešitev iz leta 1994 zadostila zahtevam člena 6(4) Direktive o habitatih.

76. Avstrijska vlada dalje trdi, da je bila določena trasa v okviru odločbe o soglasju ponovno presojana. Pri tem naj bi bilo ugotovljeno, da lahko projekt uresniči začrtane javne interese in da so ti interesi pomembnejši od pričakovanih škodljivih vplivov na POV. Iz te presoje pa ne izhaja, da ni nobene druge ustrezne rešitve za projekt izgradnje ceste. Nasprotno tudi iz sodbe avstrijskega upravnega sodišča glede „delnega priključka Wolfurt-Lauterach“, ki jo avstrijska vlada navaja kot podlago te presoje, izhaja, „da alternative zadevnega projekta, katerih pogoj bi bila sprememba odloka o trasi, […] niso sprejemljive.“( )

77. Avstrija zato s tem, da so pristojni organi znova izdali soglasje k projektu izgradnje hitre ceste Bodensko jezero S 18, ne da bi ugotovili, da ni drugih ustreznih rešitev, ni izpolnila obveznosti iz člena 6(4) Direktive o habitatih.

b) Ukrepi za zagotovitev usklajenosti Nature 2000

78. Druga zahteva člena 6(4) Direktive o habitatih, katere kršitev Komisija očita Avstriji, se nanaša na izravnalne ukrepe, potrebne za zagotovitev varstva celovite usklajenosti Nature 2000. Soglasje, ki je bilo v pritožbenem postopku spremenjeno, vsebuje določene ukrepe v povezavi s projektom izgradnje ceste in določitev nadomestila v približni višini dveh milijonov EUR.

79. Komisija naprej očita, da v nasprotju z drugim stavkom člena 6(4) Direktive o habitatih ni bila neposredno obveščena o sprejetih izravnalnih ukrepih. Avstrija temu upravičeno ugovarja s trditvijo, da obvestitev sploh še ni bila mogoča, saj zadevni ukrepi še niso bili izvedeni. V tem delu je tožbo zato treba zavrniti.

80. Poleg tega Komisija v bistvu očita, da Avstrija ni določila vseh ukrepov, potrebnih za zagotovitev celovite usklajenosti Nature 2000. Ta očitek odpira vprašanje, katerim zahtevam morajo zadostiti ukrepi za zagotovitev usklajenosti in zlasti kdaj se morajo določiti.

81. Komisija meni, da so ukrepi za zagotovitev usklajenosti pogoj za soglasje. Ukrepi bi zato morali biti pri izdaji soglasja vsaj načrtovani. Ta zahteva naj v obravnavanem primeru ne bi bila izpolnjena, saj je bila določena zgolj višina nadomestila, ne pa njegova natančna uporaba. Ali „dejanski izravnalni ukrepi“ za izboljšanje kakovosti habitatov dovolj zagotavljajo usklajenost Nature 2000, naj zaradi nezadostnih podatkov ne bi bilo mogoče presoditi.

82. Avstrija temu nasprotuje s trditvijo, da že „dejanski izravnalni ukrepi“ za izboljšanje kakovosti habitatov izravnajo škodljive vplive ali jih vsaj odtehtajo. Tudi namenskost nadomestila naj bi zagotavljala usklajenost Nature 2000. Vsi ukrepi naj bi bili uresničeni najkasneje sočasno s škodljivimi vplivi na POV. S tem naj bi bilo zadoščeno zahtevam, ki se nanašajo na ukrepe za zagotovitev usklajenosti.

83. Država članica pri uporabi člena 6(4) Direktive o habitatih izvede vse izravnalne ukrepe, potrebne za to, da se – kljub škodljivemu vplivu na celovitost zadevnega območja – zagotovi varstvo celovite usklajenosti Nature 2000. Natura 2000 je v skladu s členom 3(1) Direktive o habitatih usklajeno evropsko ekološko omrežje posebnih ohranitvenih območij. To omrežje sestavljajo območja z naravnimi habitatnimi tipi iz Priloge I in habitati vrst iz Priloge II ter POV za ptice iz Priloge I Direktive o pticah in za redno pojavljajoče se selitvene vrste ptic. Natura 2000 omogoča, da se vzdržuje ali, če je to primerno, obnovi ugodno stanje ohranjenosti zadevnih naravnih habitatnih tipov in habitatov teh vrst na njihovem naravnem območju razširjenosti.

84. Potrebne ukrepe je torej mogoče določiti le v odvisnosti od škodljivih vplivov na konkretno območje. Pristojni organi morajo ugotoviti, kakšen prispevek prizadetega območja k Naturi 2000 se zaradi projekta izgubi in kako je to izgubo mogoče izravnati, da na koncu ostane zagotovljena usklajenost tega omrežja.

85. POV „Lauteracher Ried“ v okviru Nature 2000 med drugim prispeva k temu, da se vzdržuje ali, če je to primerno, obnovi ugodno stanje ohranjenosti habitatov selitvenih vrst ptic, ki gnezdijo v travnikih, zlasti kosca. Projekt izgradnje ceste na to funkcijo vpliva zlasti s hrupom in ločitvenimi učinki. Že določeni „dejanski izravnalni ukrepi“ bodo zmanjšali obstoječe vire hrupa in druge motnje, zlasti z umikom ceste. Kljub temu pristojni organi izhajajo iz tega, da se bo hrup, gledano v celoti, povečal in da bodo ločitveni učinki – zlasti zaradi protihrupnih zidov – oslabili celostno zvezo POV z južno ležečimi območji travnikov. Zato so nujni nadaljnji ukrepi za zagotovitev usklajenosti Nature 2000.

86. Nadomestilo sicer lahko prispeva k temu, da se zagotovi usklajenost Nature 2000, vendar samo to – kot pravilno trdi Komisija – ne zadostuje. Med nadomestilom in potrebnimi ukrepi za zagotovitev usklajenosti ni namreč niti pri izračunu niti pri uporabi dovolj tesne zveze.

87. Nadomestilo se v skladu z dokumentom, ki ga je predložila avstrijska vlada,( ) izračuna na podlagi stopnje škodljivega vpliva na naravo in krajino, ki je ocenjena s točkami, pomnožene z velikostjo projekta, prav tako preračunano v točke, in določeno vrednostjo točk. Nadomestilo torej sicer upošteva abstraktno vrednost, ki je na splošno določena za prizadete naravne dobrine, vendar je neodvisno od tega, kolikšni stroški so konkretno potrebni za izvedbo potrebnih ukrepov.

88. Ta ločitev med potrebnimi ukrepi in zagotovitvijo usklajenosti se kaže tudi pri uporabi nadomestila. Sredstva so sicer namenjena vzpostavitvi primernih habitatov, ni pa zagotovljeno, da bodo sredstva zadoščala za konkretno potrebne ukrepe, na primer za nakup določenih, bližnjih zemljišč.

89. Avstrija sicer meni, pri čemer ji nihče ni ugovarja, da bo potrebne ukrepe za zagotovitev usklajenosti lahko še pravočasno izvedla do dokončanja projekta. Zgolj možnost, da bodo potrebni ukrepi še pravočasno sprejeti, pa ne zagotavlja, da se bo to dejansko tudi zgodilo.

90. Če pa je izvedba potrebnih ukrepov za zagotovitev usklajenosti še negotova, se tudi projekta, ki bo imel škodljive vplive, še ne sme odobriti. V nasprotnem primeru obstaja bojazen, da se bo poslabšalo stanje na območju varstva, ne da bi bili sprejeti potrebni ukrepi za zagotovitev usklajenosti Nature 2000.

91. Avstrija se tudi ne more sklicevati na to, da naravovarstveno soglasje še ni pravnomočno, ker še tečejo sodni postopki, v okviru katerih je bilo odloženo izvajanje soglasja. Pristojni organi so namreč z odločbo o soglasju že sprejeli odločitev, ki ni v skladu s členom 6(4) Direktive o habitatih. To kršitev prava Skupnosti lahko sicer prekine sodna razveljavitev soglasja. Do takrat pa kršitev traja. Kršitev je torej zlasti obstajala ob izteku roka, ki ga je Komisija določila v obrazloženem mnenju in ki je pomemben v obravnavanem primeru.

92. Avstrija zato s tem, da so pristojni organi na novo izdali soglasje k projektu izgradnje hitre ceste Bodensko jezero S 18, ne da bi določili potrebne izravnalne ukrepe za zagotovitev celovite usklajenosti Nature 2000, ni izpolnila obveznosti iz člena 6(4) Direktive o habitatih.

V – Stroški

93. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker je Komisija uspela s skoraj vsemi predlogi, se stroški naložijo Republiki Avstriji.

VI – Predlog

94. Zato Sodišču predlagam, naj:

1. ugotovi, da Republika Avstrija ni izpolnila obveznosti iz člena 4(1) in (2) Direktive Sveta 79/409/EGS z dne 2. aprila 1979 o ohranjanju prosto živečih ptic, ker območij „Soren“ in „Gleggen-Köblern“ ni določila za posebni območji varstva;

2. ugotovi, da Republika Avstrija ni izpolnila obveznosti iz člena 6(4) Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst s tem, da so pristojni organi znova izdali soglasje k projektu izgradnje hitre ceste Bodensko jezero S 18,

– ne da bi ugotovili, da ni drugih ustreznih rešitev, in

– ne da bi določili izravnalne ukrepe, potrebne za zagotovitev celovite usklajenosti Nature 2000;

3. v preostalem tožbo zavrne;

4. Republiki Avstriji naloži plačilo stroškov.