SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

M. POIARESA MADURA,

predstavljeni 18. maja 2004( )

Zadeva C-103/02

Komisija Evropskih skupnosti

proti

Italijanski republiki

„Tožba zaradi neizpolnitve – Okolje – Direktivi 75/422 in 91/689 – Nevarni in nenevarni odpadki – Postopki odstranjevanja in predelave odpadkov – Izvzetje iz obveznosti pridobiti dovoljenje – Pojem količina“

1. S to tožbo se od Sodišča zahteva, naj ugotovi, da Italijanska republika ni izpolnila obveznosti iz členov 1, 9, 10 in 11 Direktive 75/442/EGS( ), spremenjene z Direktivo Sveta 91/156/EGS( ) in iz člena 3 Direktive 91/689/EGS( ) s tem, da je sprejela decreto 5 febbraio 1998 sull’individuazione dei rifiuti non pericolosi sottoposti alle procedure semplificate di recupero ai sensi degli articoli 31 e 33 del decreto legislative 5 febbraio 1997, n° 22 (dekret z dne 5. februarja 1998 o določitvi nenevarnih odpadkov, za katere se uporabijo poenostavljeni postopki predelave v smislu člena 31 in 33 dekreta-zakona št. 22 z dne 5. februarja 1997)( ).

I – Pravni okvir

2. Cilji Direktive 75/442 so spodbuditi sprejem ukrepov za omejitev nastajanja odpadkov, pospeševati predelavo odpadkov in jih, kadar to ni možno, odstranjevati( ). Ta direktiva zlasti določa, da mora vsak obrat ali podjetje, ki želi izvajati postopke predelave, predhodno pridobiti dovoljenje pristojnega organa( ). Dovoljenja ni treba pridobiti pod pogoji, določenimi v členu 11 navedene direktive.

3. Cilj Direktive 91/689 je približati zakonodaje držav članic o nadzorovanem ravnanju z nevarnimi odpadki( ). Za te veljajo strožji pogoji kot za nenevarne odpadke, kar zadeva njihovo predelavo oziroma odstranjevanje( ). Pomembno je torej, da je razmejitev med nevarnimi in nenevarnimi odpadki vzpostavljena pravilno. Člen 1(4) Direktive 91/689 kot nevarne odpadke določa odpadke, „uvrščene na seznam“, ki se pripravi s sklicevanjem na Priloge od I do III k tej direktivi. Navedeni seznam je bil sprejet z Odločbo 94/904/ES. ( )

4. Pojma odstranjevanja in predelave odpadkov sta določena v členu 1(e) in (f) Direktive 75/442 in natančneje opredeljena v Prilogah IIA in IIB iz Odločbe 96/350/ES( ).

5. Sporni dekret v nacionalni pravni red prenaša direktivi 75/442 in 91/689.

II – Dejansko stanje in predhodni postopek

6. Komisija Evropskih skupnosti je 28. februarja 2000 s pozivom v skladu s členom 226 ES italijanske organe obvestila, da šteje, da s sprejetjem sporne uredbe Italijanska republika ni izpolnila obveznosti iz členov 1, 9, 10 in 11 Direktive 75/442 in iz člena Direktive 91/689.

7. V dopisih v odgovor z dne 3. in 26. maja 2000 je Italijanska republika odgovorila samo na tri od štirih zahtevkov, ki jih je uveljavljala Komisija. Slednja se je odločila, da prekine odločanje o sleherni odločitvi, kar zadeva tretji zahtevek o postopkih zbiranja, za katerega se informacije, ki jih je predložila Italijanska republika, pravkar preučujejo.

8. Komisija je 11. aprila 2001 na italijansko vlado naslovila obrazloženo mnenje, s katerim jo je pozvala, naj sprejme potrebne ukrepe za uskladitev v roku dveh mesecev. Italijanski organi so na to odgovorili z dopisom z dne 17. avgusta 2001.

9. Ker ta odgovor Komisije ni prepričal, je vložila obravnavano tožbo, ki temelji na treh zahtevkih. Italijanski republiki se najprej očita, da obratom in podjetjem, ki predelujejo nenevarne odpadke, dopušča, da jim ni treba pridobiti dovoljenja, ne da bi bilo to izvzetje podvrženo spoštovanju pogojev, določenih s členi 4, 10 in 11(1) Direktive 75/442. Komisija italijanski vladi tudi očita, da ni natančno določila vrst odpadkov, za katere ni treba pridobiti dovoljenja, kar naj bi privedlo do kršitve člena 3 Direktive 91/689. Končno, italijanska republika naj bi s kršitvijo členov 9 in 11 ob upoštevanju člena 1(e) in (f) Direktive 75/442 kot „revitalizacijo okolja“ označila določene postopke, ki v bistvu ustrezajo dejavnostim odstranjevanja. Postopoma bomo preučili te zahtevke z določitvijo upoštevnega pravnega okvira.

III – Presoja

10. Najprej je treba navesti, da Italijanska republika konkludentno dvomi o dopustnosti obravnavane tožbe, ki naj bi zadevala samo „postopke in modalitete“, ki spadajo v izključno pristojnost držav članic, ko prenašajo direktivo. Ker se debata dejansko nanaša na razlago, ki naj se poda glede teh določenih členov Direktive 75/442, se dopustnost tožbe za ugotovitev neizpolnitve obveznosti ne zdi dvomljiva.

A – Pojem količine v smislu člena 11 Direktive 75/442

11. Upoštevne določbe, ki zadevajo prvi zahtevek, sta člena 4 in 11 Direktive 75/442 ter člen 7 sporne Uredbe.

12. Člen 11(1) Direktive 75/442 določa možnost izvzeti iz obveznosti pridobiti predhodno dovoljenje podjetja ali obrate za izvajanje postopkov predelave:

„– če so pristojni organi sprejeli splošna pravila za vsako vrsto dejavnosti, ki predpisujejo vrste in količine odpadkov, in pogoje, pod katerimi za posamezno dejavnost ni treba pridobiti dovoljenja, in

– če so vrste ali količine odpadkov in načini odstranjevanja ali predelave takšni, da so izpolnjeni pogoji iz člena 4“.

13. Člen 4 Direktive 75/442 splošno določa, da se „zagotovi taka predelava ali odstranjevanja odpadkov, ki ne ogroža zdravja ljudi in brez uporabe postopkov ali načinov, ki bi lahko škodovali okolju, predvsem pa, da ne predstavlja tveganja vodo, zraka, tal ter rastlin in živali, ni moteča zaradi hrupa ali vonjav ter ne vpliva škodljivo na krajino ali mesta posebnega pomena“.

14. Člen 7 sporne Uredbe prenaša pogoje, pod katerimi ni treba pridobiti dovoljenja, z besedilom: „Brez vpliva na določbe, ki so posebej določene v prilogi, se maksimalne letne količine odpadkov, ki se lahko uporabijo v okviru dejavnostih predelave, ki jih ureja ta uredba, določijo po letni obdelovalni zmogljivosti naprav, v katerih se izvaja dejavnost, po odbitku morebiti uporabljenega vhodnega materiala, pri čemer se stremi k temu, da dejavnost ne predstavlja nikakršne nevarnosti za zdravje ljudi in okolja […] Kar zadeva dejavnosti energetske predelave […], se maksimalna količina odpadkov določi na podlagi grelne moči odpadkov, nominalne toplotne moči naprav, v katerih se izvaja postopek energetske predelave, in na podlagi ocenjene funkcionalne dobe za vsako predelovalno napravo. Letne količine odpadkov, ki so namenjene predelavi, morajo biti navedene v sporočilu o začetku dejavnosti z natančno navedbo spoštovanja pogojev, ki so določeni v tem členu.“

15. Sporna uredba torej uvaja mehanizem preračunavanja na podlagi lastnosti vsakega podjetja in ne na podlagi praga v absolutni vrednosti. Prav to kritizira Komisija, ki ocenjuje, da mora biti prag ob uporabi člena 11 Direktive 75/442 določen po dejavnosti.

16. Komisija kritizira to uredbo v več smereh. Privedla naj bi do položaja, ko naj se običajen postopek ne bi uporabljal in naj nobenemu podjetju ne bi bilo treba pridobiti dovoljenja, ne glede na količino odpadkov, ki jih predeluje. Tako se naj ne bi bilo mogoče zagotoviti spoštovanje pogojev člena 4 Direktive 75/442. Poleg tega naj bi bila Komisija postavljena v položaj, ko ne bi mogla nadzorovati pravilne uporabe Direktive s strani držav članic, če bi države članice sprejele preveč različne sisteme izvzetja iz dolžnosti pridobitve dovoljenja.

17. Po mnenju Komisije je treba člen 11 Direktive 75/442 razlagati, kot da državam članicam daje možnost, da vpeljejo minimalni prag, pod katerim predelovalne naprave načeloma naj ne bi obremenjevale okolja. Tak prag naj bi bil izražen kot maksimalna količina, veljavna za vse obrate ali podjetja istega sektorja. Splošna sistematika te direktive naj bi tudi zahtevala določitev praga, prek katerega izvzetje ne bi bilo več mogoče in glede katerega bi običajen postopek zahteval pridobitev predhodnega dovoljenja. Tak sistem naj bi bil združljiv s tem, ki na primer obstaja na področju računovodstva, na katerem podjetja obvezujejo različne obveznosti glede na njihovo velikost. Drugačno obravnavanje podjetij različnih velikosti tako ne more predstavljati diskriminacije med podjetji.

18. V odgovoru na tožbo Italijanska republika v glavnem razvija dve trditvi. Po eni strani ocenjuje, da je prenos člena 11 Direktive 75/442 v skladu z njo, saj je merilo iz člena 7 sporne Uredbe jasno in prispeva k vzpodbujanju predelave odpadkov v skladu s cilji navedene Direktive. Po drugi strani izpodbija razlago Komisije, ki zahteva minimalen prag, kajti ta direktiva naj ne bi izrecno nalagala določitve absolutnih maksimalnih količin. Še več, sistem izvzetja iz obveznosti pridobiti predhodno soglasje, ki temelji na pragu absolutne vrednosti, bi nepravično kaznoval velika podjetja, čeprav so njihove dejavnosti pogosto bolje nadzorovane in okolju manj škodljive kot dejavnosti manjših podjetij.

19. Tozadevno, če se sklicujemo na splošno sistematiko Direktive 75/442, je člen 11 izjema od običajnega postopka pridobitve predhodnega soglasja ob uporabi člena 10. Besedilo navedenega člena 11 brez dvoumja navaja, da je izvzetje iz dolžnosti pridobitve dovoljenja odvisno od „splošnih pravil za vsako vrsto dejavnosti, ki predpisujejo vrste in količine odpadkov“. Vendar se zdi, da sistem, ki ga je vpeljala Uredba, ne odgovarja taki definiciji, saj ne določa omejitve po vrsti ali količini predelanih odpadkov, temveč na podlagi čistih zmogljivosti vsakega podjetja, ki naj bi izvajalo postopke predelave. Poleg tega maksimumov, ki jih je vpeljala italijanska Uredba, ki so definirani za vsako podjetje na različnih ravneh, ni mogoče dobesedno šteti kot omejitve. Prenos člena 11 Direktive 75/442 s strani Italijanske republike posledično s tem ni skladen.

20. Gotovo Pogodba ES države članice pooblašča, da sprejmejo strožje ukrepe varstva okolja( ). Vendarle je mogoče opaziti, da sistem izvzetja, ki ga je uvedla Italijanska republika, v nasprotju s tem, kar zatrjuje, za okolje ni nujno bolj zaščitniški kot tisti iz Direktive 75/442, ker podjetje v bistvu dopušča izvajanje postopkov obdelave potencialno onesnaževalnih odpadkov, ne da bi jih predhodno kdo nadzoroval. Vendarle pridobitev predhodnega dovoljenja ne prejudicira možnosti izvajanja dejavnosti obdelave odpadkov. Poleg tega italijanski sistem nasprotuje mehanizmu predhodnega dovoljenja, ki ga je vpeljala Direktiva 75/442, katere namen je preprečiti obremenjevanje okolja. Kar zadeva trditve glede diskriminacije z zahtevo predhodnega dovoljenja, se lahko samo zavrnejo. V bistvu podjetje, za katero ne velja, da mu ni treba pridobiti predhodnega dovoljenja, še toliko težje izvaja dejavnosti predelave odpadkov, ki jih želi izvesti, ker bi moralo izkazati njihovo neškodljivost za okolje.

B – Napačno razvrščanje nevarnih odpadkov v nenevarne odpadke

21. Komisija sporni Uredbi očita, da je sprejela preveč dvoumne definicije, zaradi česar naj ne bi bilo pravne varnosti, kar zadeva razlikovanje med nevarnimi in nenevarnimi odpadki. Še več, Komisija zadevni državi članici očita, da je opustila kode evropskega kataloga o odpadkih (EKO) in da je uporabila napačne ali tipologiji neustrezne kode zadevnih odpadkov.

22. Komisija ne navaja natančneje, glede česa italijanska zakonodaja ni dovolj natančna. Vendar mora Komisija v skladu z ustaljeno sodno prakso dokazati neizpolnitev obveznosti, ki jih zatrjuje( ). Če ni tako, neizpolnitev obveznosti, na katero se sklicuje, ni mogoče ugotoviti.

23. Prav tako je treba navesti, da je Komisija sama 13. novembra 2002 sprejela Odločbo 2002/909/ES o italijanskih določbah o izvzetju iz obveznost pridobitve dovoljenja podjetij in obratov, ki predelujejo nevarne odpadke na podlagi člena 3 Direktive 91/689( ), v kateri natančno navaja, da so v italijanski zakonodaji „tipologije navedenih odpadkov pravilno navedene v skladu z [EKO]“.

24. Posledično se bomo omejili na preizkus neizpolnitve obveznosti, ki se Italijanski republiki očita v treh primerih, katerih obstoj Komisija podpira z natančnim sklicevanjem na sporno Uredbo.

25. Točka 5.9 priloge k sporni Uredbi se sklicuje na koščke kabla, prevlečenega z optičnimi vlakni neprevodne, polprevodne ali kovinske vrste. Komisija poudarja, da ni sklicevanja na kode EKO. Italijanska republika navaja, da bi morala vpeljati zadevne označevalne kode v prilogi C k direttiva 9 aprile 2002( ). Vendarle se zdi, da ker je do sprejetja te notranje določbe prišlo po izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, je neizpolnitev obveznosti izkazana.

26. Kar zadeva točko 7.8 priloge k sporni Uredbi, Komisija ocenjuje, da sklicevanje na odpadke negorljivih materialov s poreklom iz peči za visokotermično obdelavo ne dopušča ugotovitve, ali rabljeni materiali za prevleko, ki izhajajo iz metalurških postopkov aluminija, spadajo v ta standard ali ne, kar bi lahko povzročalo zmedo med nevarnimi in nenevarnimi odpadki. Ker neizpolnitev obveznosti ni bila izpodbijana, Sodišče ne more drugega kot ugotoviti jo.

27. Kar zadeva točko 3.10 priloge k sporni uredbi, ki označuje spraznjene baterije na srebrov oksid, Komisija navaja, da je navedba kode EKO 160605 (druge baterije in akumulatorji) v Uredbi napačna, ker označuje te baterije za nenevarne odpadke. Prava koda bi ob upoštevanju vsebnosti živega srebra bila koda EKO 160603 (suhe baterije z živim srebrom), ki bi označevala nevarne odpadke. Italijanska republika nasprotno ocenjuje, da dodelitev „nenevarnega“ karakterja zadevnim odpadkov popolnoma ustreza kemičnim in fizikalnim lastnostim, navedenim v navedeni točki 3.10: jeklenim plaščem, ki vsebujejo okside in/ali nad 1 % srebrove soli, manj kot 9 % cinka in manj kot 55 % niklja

28. Glede na zgoraj navedene ugotovitve je treba ugotoviti, da točki 5.9 in 7.8 priloge 1 k sporni uredbi nista usklajeni niti s členom 11(1) Direktive 75/442 niti s členom 3 Direktive 91/689.

C – Razlikovanje med postopki predelave in odstranjevanja odpadkov

29. Komisija Italijanski republiki očita, da je kršila člena 9 in 11 ob upoštevanju člena 1(e) in (f) ter Prilog IIA in IIB k Direktivi 75/442, s tem da je napačno označila določene postopke „predelave odpadkov“, pri čemer je šlo za odstranjevanje odpadkov. Vendarle je v skladu z navedenimi določbami Direktive 75/442 samo za postopke odstranjevanja treba pridobiti predhodno dovoljenje.

30. Člen 1(e) Direktive 75/442 opredeljuje odstranjevanje kot „postopke, navedene v Prilogi IIA“. Člen 1(f) določa, da je predelava „postopk[i], naveden[i] v Prilogi IIB“.

31. Člen 5(1) sporne Uredbe določa, da „so dejavnosti revitalizacije okolja, določene v prilogi 1, dejavnosti rehabilitacije propadajočih območij za proizvodne ali socialne namene z ukrepi morfološkega preoblikovanja“. V aneksu 1 sporne Uredbe so opisani „splošni tehnični standardi za predelavo nenevarnih odpadkov“, ki vsebujejo vrste odpadkov s sklicevanjem na EKO, poreklo odpadkov, njihove lastnosti in načrtovane dejavnosti predelave ter lastnosti vhodnih materialov in pridobljenih izdelkov.

32. Italijanska republika navaja, da postopki predelave ustrezajo točki R 10 Priloge IIB k Direktivi 75/442, naslovljeni „raztresanje ali razlivanje po tleh v prid kmetijstvu ali za ekološko izboljšanje […]“. Vsiljevala naj bi se označitev za predelavo, saj navedeni postopki vključujejo ponovno uporabo določenih odpadkov. Poleg tega naj bi restavriranje okolja prav tako vključevalo rehabilitacijo območij.

33. Komisija je sprva podala drugo kvalifikacijo, ker je ocenila, da naj bi pokritje odpadkov, ki so nekajkrat navedeni v naslovu dejavnosti predelave, načrtovanih v tehničnih standardih priloge 1 k sporni Uredbi, vključevalo postopek odstranjevanja, ki je vpisan v okvir točke D1 Priloge IIA k Direktivi 75/442, naslovljene „Odlaganje nad ali pod zemljo (npr. odlagališče ipd.)“. Vendarle je v fazi replike in ob upoštevanju sodbe ASA( ) Komisija potrdila, da bi bilo mogoče določene postopki morfološkega preoblikovanja in pokritje odpadkov iz člena 5 sporne Uredbe šteti za postopke predelave. Komisija je zato ostala kritična, kar zadeva točki 7.14 in 7.15 priloge 1 k sporni Uredbi, ki ju ni mogoče šteti za postopke predelave, kajti pri njiju gre za uporabo odpadkov in vrtalnih muljev, ki lahko vsebujejo 50 kg/t ogljikovodikov in 300 kg/t plinskega olja/nizko toksičnega olja.

34. Tozadevno je bilo v točki 68 zgoraj navedene sodbe ASA ugotovljeno, da „iz navedenega člena 3(1)(b) niti iz nobene druge določbe Direktive [75/442] ne izhaja, da bi bilo to, ali odpadki so nevarni ali ne, samo po sebi upoštevno merilo za presojo, ali je postopek obdelave odpadkov treba šteti za predelavo v smislu člena 1(f) [navedene] Direktive“( ).

35. Za sklep, da gre pri postopku za predelavo odpadkov, je treba zgolj določiti, ali „je njegov glavni cilj, da odpadki lahko izpolnijo koristno funkcijo, s tem da nadomestijo uporabo drugih materialov, ki bi jih bilo treba uporabiti za izpolnitev te funkcije, kar omogoča ohranitev naravnih virov“( ).

36. Točka 7.14 priloge k sporni Uredbi določa ponovno uporabo odpadkov v cementarnah za okoljsko revitalizacijo glede na posamični primer po „razsoljevanju ali za pokritje trdnih urbanih odlagališč za odpadke“. Odpadki, navedeni v točki 7.15, lahko cementarne uporabljajo v industriji opek za zidavo, gline, glede na posamični primer po razsoljevanju, ali za pokritje trdnih urbanih odlagališč za odpadke. Komisija je potrdila, da bi bilo mogoče pokritje odpadkov šteti za postopek predelave za točke 4.4.3(g), 11.2.3(e), 12.1.3(g), 12.3.3(i) in 12.4.3(g) priloge 1 k sporni Uredbi( ). Vendarle so postopki pokritja odpadkov, opisani v točkah 7.14 in 7.15 iste priloge, natančno isti kot ti postopki. Torej je treba ugotoviti, da Komisija ni dokazala, da postopkov zbiranja odpadkov iz točk 7.14 in 7.15 priloge 1 k sporni Uredbi ne bi bilo mogoče šteti za postopke predelave v smislu Direktive 75/442.

IV – Sklepni predlogi

37. Na podlagi zgoraj navedenega predlagam Sodišču, naj:

1. ugotovi, da Italijanska republika s tem, da je določila, da ni treba pridobiti predhodnega dovoljenja, ki je potrebno za izvajanje dejavnosti odstranjevanja in predelave odpadkov na podlagi člena 7 decreto 5 febbraio 1998 sull’individuazione dei rifiuti non pericolosi sottoposti alle procedure semplificate di recupero ai sensi degli articoli 31 e 33 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n° 22, ne da bi za vsako vrsto dejavnosti sprejela splošna pravila za vsako vrsto dejavnosti, ki predpisujejo vrste in količine odpadkov, in pogoje, pod katerimi za posamezno dejavnost ni treba pridobiti dovoljenja, ni izpolnila obveznosti iz členov 4 in 11(1) Direktive Sveta 75/442/EGS z dne 15. julija 1975 o odpadkih, kot je bila spremenjena z Direktivo Sveta 91/156/EGS z dne 18. marca 1991;

2. ugotovi, da Italijanska republika s tem, da ni omogočila ugotovitve, ali so odpadki, navedeni v točkah 5.9 in 7.8 v prilogi 1 k „decreto 5 febbraio 1998“, nevarni ali ne, ni izpolnila obveznosti iz člena 11(1) Direktive 75/442/EGS, kot je bila spremenjena z Direktivo Sveta 91/689/EGS z dne 12. decembra 1991 o nevarnih odpadkih;

3. v preostalem zavrne tožbo Komisije Evropskih skupnosti.