SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
ATHANASIOSA RANTOSA,
predstavljeni 2. septembra 20211
Zadeva C-116/20
SC Avio Lucos SRL
proti
Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul judeţean Dolj,
Agenţiade Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA) – Aparat Central
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Curtea de Apel Timişoara (višje odišče  
v Timişoari, Romunija))
„Predhodno odločanje  –  Kmetijstvo  –  Skupna kmetijska politika (SKP)  –  Sheme neposredne 
podpore  –  Skupna pravila  –  Shema enotnega plačila na površino  –  Uredba (ES) št. 73/2009  –  
Člen 2(c)  –  Pojem ‚kmetijska dejavnost‘  –  Člen 35  –  Enota rabe ali poljina, dana na voljo 
kmetu  –  Nacionalna zakonodaja, s katero je naložena predložitev pravnega naslova, s katerim se 
dokaže pravica do uporabe te parcele  –  Pravnomočnost “
I.Uvod
1.Predlog za sprejetje predhodne odločbe se večinoma nanaša na razlago nekaterih določb 
Uredbe (ES) št. 73/20092o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor za kmete v okviru 
skupne kmetijske politike (v nadaljevanju: SKP) in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete ter 
Uredbe (ES) št. 1122/2009,3s katero so določena nekatera podrobna pravila za uporabo Uredbe 
št. 73/2009.
2.Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo SC Avio Lucos SRL (v nadaljevanju: družba 
Avio Lucos) na eni strani ter Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură – Centrul județean 
Dolj (agencija za izplačila in intervencije v kmetijstvu – okrožni center v Dolju, Romunija; 
v nadaljevanju: APIA Dolj) in Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură (APIA) – Aparat 
Central (agencija za izplačila in intervencije v kmetijstvu, Romunija; v nadaljevanju: APIA) na 
drugi strani zlasti v zvezi s sklepom o izterjavi zneska enotnega plačila na površino, ki je bil 
prvotno dodeljen družbi Avio Lucos za kmetijsko leto 2014.
SLZbirka odločb sodne prakse
1 Jezik izvirnika: francoščina.
2 Uredba Sveta z dne 19. januarja 2009 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor za kmete v okviru skupne kmetijske politike in 
o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete, spremembi uredb (ES) št. 1290/2005, (ES) št. 247/2006, (ES) št. 378/2007 in razveljavitvi 
Uredbe (ES) št. 1782/2003 (UL 2009, L 30, str. 16).
3 Uredba Komisije z dne 30. novembra 2009 o podrobnih pravilih za izvajanje [Uredbe št. 73/2009] v zvezi z navzkrižno skladnostjo, 
modulacijo ter integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom v okviru shem neposrednih podpor za kmete, določenih za 
navedeno uredbo, ter za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007 v zvezi z navzkrižno skladnostjo v okviru sheme podpore, določene za 
sektor vina (UL 2009, L 316, str. 65).
ECLI:EU:C:2021:684                                                                                                          1
3.Čeprav je Sodišče že večkrat imelo priložnost razložiti Uredbo št. 73/2009, se ta zadeva nanaša 
na vprašanja glede razlage zakonodaje Unije v zvezi z ukrepi neposredne podpore v okviru SKP, ki 
še niso bila obravnavana. Natančneje, s to zadevo, ki se obravnava hkrati z zadevo C-176/20,4je 
Sodišče v bistvu pozvano, naj pojasni, v kolikšnem obsegu pravo Unije, še zlasti uredbi 
št. 73/2009 in št. 1122/2009, nasprotuje nacionalni zakonodaji, sprejeti v okviru sheme enotnega 
plačila na površino,5s katero se kot pogoj za upravičenost do plačila uvaja obveznost predložitve 
dokazila o obstoju pravice do uporabe ali izkoriščanja zadevnih površin, pri čemer je taka pravica 
pri koncesijski uporabi nekaterih javnih zemljišč priznana zgolj lastnikom ali živinorejcem. V teh 
okoliščinah želi predložitveno sodišče dobiti še pojasnila v zvezi s pojmom „kmetijska dejavnost“ 
v smislu člena 2(c) Uredbe št. 73/2009 in načelom pravnomočnosti.
II.Pravni okvir
A.Pravo Unije
4.V uvodnih izjavah 4, 7, 23 in 25 Uredbe št. 73/2009 je bilo navedeno:
„(4) Nadalje, da bi se izognili opuščanju kmetijskih zemljišč in da bi zagotovili, da se ta obdelujejo 
v skladu z dobrimi kmetijskimi in okoljskimi pogoji, je Uredba (ES) št. 1782/2003[6] 
vzpostavila okvir Skupnosti, v katerem države članice sprejmejo standarde ob upoštevanju 
posebnih značilnostih zadevnih območij, vključno s pogoji tal in podnebja ter obstoječimi 
sistemi kmetovanja, rabo zemljišč, kolobarjenjem, načini kmetovanja, in strukturami 
kmetijskih gospodarstev. T[a] okvir bi bilo treba ohraniti […]
[…]
(7)Uredba [št. 1782/2003] potrjuje ugoden učinek trajnih pašnikov na okolje. Ohraniti bi morali 
ukrepe iz navedene uredbe, namenjene spodbuditvi ohranjanja obstoječih trajnih pašnikov, da 
bi preprečili množično spreminjanje njihove namembnosti v orna zemljišča.
[…]
(23) Izkušnje pri uporabi sheme enotnega plačila kažejo, da je bila proizvodno nevezana 
dohodkovna podpora v mnogih primerih dodeljena upravičencem, katerih kmetijske 
dejavnosti so predstavljale le majhen delež vseh gospodarskih dejavnosti ali katerih poslovni 
namen ni imel ali je imel le v zanemarljivi meri za cilj opravljanje kmetijske dejavnosti. Da se 
prepreči dodeljevanje kmetijske dohodkovne podpore takšnim upravičencem in zagotovi, da 
4 Zadeva C-176/20 se nanaša na kmetijsko leto 2015 in se vprašanja predložitvenega sodišča večinoma nanašajo na določbe Uredbe (EU) 
št. 1307/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o pravilih za neposredna plačila kmetom na podlagi shem 
podpore v okviru [SKP] ter razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 637/2008 in Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 (UL 2013, L 347, str. 608), 
obravnavana zadeva pa se nanaša na kmetijsko leto 2014, za katero se uporabljajo določbe Uredbe št. 73/2009, ki je bila nadomeščena 
z Uredbo št. 1307/2013.
5 Shema enotnega plačila na površino je prehodna poenostavljena dohodkovna podpora kmetom novih držav članic, ki so v Evropsko unijo 
vstopile 1. maja 2004, in spada v SKP.
6 Uredba Sveta z dne 29. septembra 2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru [SKP] in o uvedbi nekaterih shem 
podpor za kmete ter o spremembi uredb (EGS) št. 2019/93, (ES) št. 1452/2001, (ES) št. 1453/2001, (ES) št. 454/2001, (ES) 1868/94, (ES) 
št. 1251/1999, (ES) št. 1254/1999, (ES) št. 1673/2000, (EGS) št. 2358/71 in (ES) št. 2529/2001 (UL, posebna izdaja v slovenščini, 
poglavje 3, zvezek 40, str. 269).
2                                                                                                                  ECLI:EU:C:2021:684SKLEPNI PREDLOGI A. RANTOSA – ZADEVA C-116/20 
AVIO LUCOS
se podpora Skupnosti v celoti uporabi za zagotavljanje primernega življenjskega standarda 
kmetov, bi bilo treba države članice pooblastiti, kjer do take dodelitve pride, da takšnim 
fizičnim in pravnim osebam ne odobrijo neposrednih plačil v skladu s to uredbo.
[…]
(25) Sheme podpore v okviru SKP predvidevajo neposredno dohodkovno podporo, zlasti 
z namenom, da se kmetijski skupnosti zagotovi primeren življenjski standard. Ta cilj je 
tesno povezan z ohranjanjem podeželja. Da bi se izognili neprimernim dodelitvam sredstev 
Skupnosti, se podpora ne bi smela izplačati kmetom, ki so umetno ustvarili pogoje, potrebne 
za pridobitev takih plačil.“
5.Člen 2 Uredbe št. 73/2009, naslovljen „Opredelitve“, je določal:
„V tej uredbi:
(a)‚kmet‘ pomeni fizično ali pravno osebo ali združenje fizičnih ali pravnih oseb ne glede na 
pravni status, ki je združenju in njegovim članom dodeljen z nacionalno zakonodajo, njeno 
kmetijsko gospodarstvo pa je na ozemlju Skupnosti iz člena 299 Pogodbe, in ki opravlja 
kmetijsko dejavnost;
(b)‚kmetijsko gospodarstvo‘ pomeni vse proizvodne enote, s katerimi upravlja kmet in ki so na 
ozemlju iste države članice;
(c)‚kmetijska dejavnost‘ pomeni proizvodnjo, vzrejo ali gojenje kmetijskih proizvodov, vključno 
z žetvijo, molžo, rejo živali in kmetijsko rejo živali, ali ohranjanje zemljišča v dobrih 
kmetijskih in okoljskih pogojih, kakor je določeno v členu 6;
[…]
(h)‚kmetijska površina‘ pomeni katero koli površino, ki se uporablja kot orno zemljišče, trajni 
pašnik ali trajni nasad.“
6.Člen 6(1) te uredbe je določal:
„Države članice zagotovijo, da se vsa kmetijska zemljišča, zlasti zemljišča, ki se ne uporabljajo več 
za proizvodne namene, obdelujejo v skladu z dobrimi kmetijskimi in okoljskimi pogoji. Države 
članice na nacionalni ali regionalni ravni določijo minimalne zahteve za dobre kmetijske in 
okoljske pogoje na podlagi okvira iz Priloge III, ob upoštevanju posebnih značilnosti zadevnih 
območij, vključno s stanjem prsti in podnebnimi razmerami, obstoječimi sistemi kmetovanja, rabo 
zemljišč, kolobarjenjem, načini kmetovanja in strukturami kmetijskih gospodarstev. Države 
članice ne smejo določiti minimalnih zahtev, ki niso predvidene v tem okviru.
[…]“
7.Člen 19(1) navedene uredbe je določal:
„Vsako leto kmet vloži zahtevek za neposredna plačila, pri čemer navede, kadar je primerno:
(a)vse enote rabe ali poljine na kmetijskem gospodarstvu […];
ECLI:EU:C:2021:684                                                                                                                  3SKLEPNI PREDLOGI A. RANTOSA – ZADEVA C-116/20 
AVIO LUCOS
(b)pravice do plačila, prijavljen[e] za namene aktiviranja,
(c)vse druge informacije, predvidene s to uredbo ali ki jih določi zadevna država članica.“
8.Člen 28 iste uredbe, naslovljen „Minimalne zahteve za prejemanje neposrednih plačil“, je 
v odstavku 2 določal:
„Od leta 2010 države članice lahko določijo objektivna in nediskriminatorna merila, na podlagi 
katerih zagotovijo, da se neposredna plačila ne odobrijo fizičnim ali pravnim osebam:
(a)katerih kmetijske dejavnosti predstavljajo le majhen delež vseh gospodarskih dejavnosti ali
(b)katerih glavna dejavnost ali dejavnost družbe ni opravljanje kmetijske dejavnosti.“
9.Člen 34 Uredbe št. 73/2009, naslovljen „Aktiviranje pravice do plačila na upravičeni hektar“, je 
določal:
„1. Podpora v okviru sheme enotnega plačila se dodeli kmetom po aktiviranju pravice do plačila 
na upravičeni hektar. Aktivirane pravice do plačila dajejo pravico do plačila v njih določenih 
zneskov.
2.V tem naslovu ‚upravičeni hektar‘ pomeni:
(a)kmetijske površine kmetijskega gospodarstva in površine, zasajene s hitro rastočim panjevcem 
[…], ki se uporablja za kmetijsko dejavnost ali ki se, če se površine prav tako uporabljajo za 
nekmetijske dejavnosti, pretežno uporablja za kmetijske dejavnosti in
[…]
Razen v primeru višje sile ali v izjemnih okoliščinah hektarji izpolnjujejo pogoj za upravičenost 
skozi celotno koledarsko leto.“
10.Člen 35 te uredbe, naslovljen „Prijava upravičenih hektarjev“, je v odstavku 1 določal:
„Kmet prijavi parcele, ki ustrezajo upravičenim hektarjem, povezani[m] s katero koli pravico do 
plačila. Razen v primeru višje sile ali izjemnih okoliščin so te parcele na voljo kmetu na dan, ki ga 
določi država članica, vendar najpozneje na dan, ki je v tej državi določen za spremembo in 
dopolnitev zahtevka za pomoč.“
11.Člen 124 navedene uredbe, naslovljen „Površina za namene sheme enotnega plačila na 
površino“, je določal:
„1. […]
V tem naslovu ‚kmetijsko zemljišče v uporabi‘ pomeni skupno površino ornih zemljišč, trajnih 
travnikov, trajnih nasadov in vrtov, kot jih za potrebe svojih statistik določi Komisija.
Za [Republiko] Bolgarijo in Romunijo je kmetijska površina za namene sheme enotnega plačila na 
površino tisti del njune kmetijske površine v uporabi, ki je v dobrem kmetijskem stanju, ne glede 
4                                                                                                                  ECLI:EU:C:2021:684SKLEPNI PREDLOGI A. RANTOSA – ZADEVA C-116/20 
AVIO LUCOS
na to, ali je v obdelavi ali ne, in se, če je to primerno, prilagodi v skladu z objektivnimi in 
nediskriminatornimi merili, ki jih po odobritvi Komisije določi [Republika] Bolgarija ali Romunija.
2.[…]
Razen v primeru višje sile ali izjemnih okoliščin morajo biti enote rabe ali poljine iz prvega 
pododstavka na razpolago kmetu na datum, ki ga določi država članica, ki je najpozneje datum, 
določen v navedeni državi za spremembo zahtevka za pomoč.
Najmanjša velikost upravičene površine na gospodarstvo, za katero se lahko zahteva plačilo, je 
0,3 [hektarja]. Vsaka nova država članica pa lahko na podlagi objektivnih meril in po odobritvi 
Komisije določi, da bo najmanjšo velikost določila na višji ravni, ki pa ne presega 1 [hektarja].
3.Proizvodnja ali uporaba proizvodnih dejavnikov nista obvezni. […]
4.Vsa zemljišča, ki prejemajo plačila po shemi enotnega plačila na površino, se v skladu 
s členom 6 vzdržujejo v dobrem kmetijskem in okoljskem stanju.
[…]“
B.Romunsko pravo
1.Zakon o živinoreji št. 72/2002
12.Člen 4 legea zootehniei nr. 72/2002 (zakon o živinoreji št. 72/2002)7z dne 16. januarja 2002
določa:
„V tem zakonu živinorejec pomeni fizične ali pravne osebe, ki imajo v lasti živalske vrste iz člena 2, 
vpisane v kmetijski register.“
13.Člen 5(1) tega zakona določa:
„Živinoreja in raba živali sta dejavnosti živinorejcev ne glede na njihov pravni status, katere namen 
je pridobivanje pridelkov in živalskih proizvodov.“
2.OUG št. 125/2006
14.Člen 6(1) Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 125/2006 pentru aprobarea schemelor de 
plăți directe și plăți naționale directe complementare, care se acordă în agricultură începând cu 
anul 2007, și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și 
alte forme de asociere în agricultură (izredna uredba vlade št. 125/2006 z dne 21. decembra 2006
o odobritvi shem neposrednih plačil in dopolnilnih nacionalnih neposrednih plačil, odobrenih za 
7 Monitorul Oficial al României, del I, št. 235 z dne 2. aprila 2014.
ECLI:EU:C:2021:684                                                                                                                  5SKLEPNI PREDLOGI A. RANTOSA – ZADEVA C-116/20 
AVIO LUCOS
kmetijstvo od leta 2007, in o spremembi člena 2 zakona št. 36/1991 o kmetijskih družbah in drugih 
oblikah združenj v kmetijstvu)8(v nadaljevanju: OUG št. 125/2006) v različici, ki se uporablja za 
spor o glavni stvari, določa:
„Upravičenci do neposrednih plačil v okviru sheme enotnega plačila na površino so lahko fizične 
in/ali pravne osebe, ki izkoriščajo kmetijska zemljišča, za katera se zahteva plačilo, in sicer kot 
lastniki, najemniki, koncesionarji, upravni člani interesnih združenj, najemniki ali druge podobne 
osebe.“
15.Člen 7(1) OUG št. 125/2006 je določal:
„Za prejem plačila v okviru shem enotnega plačila na površino morajo biti vlagatelji zahtevka 
vpisani v register kmetov, ki ga upravlja Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură 
[agencija za izplačila in intervencije v kmetijstvu, Romunija], vložiti zahtevek za plačilo v roku in 
izpolnjevati naslednje splošne pogoj:
(a)obdelovati kmetijska zemljišča s površino vsaj enega hektarja, najmanjša površina enot rabe ali 
poljin pa mora znašati 0,3 ha […];
[…]
(c)na obrazcu zahtevka za enotno plačilo na površino in v priloženih dokumentih, vključno 
s seznamom površin, predložiti resnične, popolne in povsem veljavne podatke – 
v nasprotnem primeru se naloži kazenska sankcija;
[…]
(f)vložiti dokumentacijo, ki dokazuje zakonito uporabo zemljišča, za katero je bil vložen 
zahtevek;
(g)v predpisanih rokih predložiti vse informacije, ki jih zahteva APIA;
[…]“
3.RMA št. 246/2008
16.Člen 5(1) Ordinul ministrului agriculturii și dezvoltării rurale nr. 246/2008 privind stabilirea 
modului de implementare, a condițiilor specifice și a criteriilor de eligibilitate pentru aplicarea 
schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare în sectorul vegetal, pentru 
acordarea sprijinului aferent măsurilor de agromediu și zone defavorizate (uredba ministra za 
kmetijstvo in razvoj podeželja št. 246/2008 z dne 23. aprila 2008 o določitvi načina izvajanja, 
posebnih pogojev in meril za upravičenost za uporabo nacionalnih shem dopolnilnih 
neposrednih plačil v sektorju rastlin, za dodelitev pomoči v zvezi s kmetijsko-okoljskimi ukrepi in 
za prikrajšana območja)9v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari, določa:
„Dokumenti, ki veljajo kot dokazilo o zakoniti uporabi trajnih občinskih pašnikov v skladu 
s členom 7(1)(f) [OUG št. 125/2006], kot je bil spremenjen in dopolnjen z zakonom št. 139/2007, 
8 Monitorul Oficial al României, del I, št. 1043 z dne 21. decembra 2006.
9 Monitorul Oficial al României, del I, št. 332 z dne 23. aprila 2008; v nadaljevanju: RMA št. 246/2008.
6                                                                                                                  ECLI:EU:C:2021:684SKLEPNI PREDLOGI A. RANTOSA – ZADEVA C-116/20 
AVIO LUCOS
s poznejšimi spremembami in dopolnili, so akti, ki dokazujejo lastninsko pravico, koncesijske ali 
najemne pogodbe, sklenjene med lokalnimi sveti in živinorejci, iz katerih je razvidno uporabljeno 
zemljišče, ter potrdilo, ki ga izda občina v skladu s podatki iz kmetijskega registra. Kakršna koli 
pogodba, ki je bila sklenjena pred začetkom veljavnosti te uredbe in katere predmet je uporaba 
občinskih pašnikov, še naprej učinkuje do datuma prenehanja pravice.“
4.Strategija v zvezi z organizacijo dejavnosti za izboljšanje in uporabo travnikov
17.V poglavju VI, točka 1, strategia privind organizarea activității de îmbunătățire și exploatare 
a pajiștilor la nivel național, pe termen mediu și lung (strategija o organizaciji dejavnosti za 
srednjeročno in dolgoročno izboljšanje in uporabo travnikov na nacionalni ravni), sprejete 
z uredbo ministra za kmetijstvo, prehrano in gozdarstvo ter ministra za javno upravo 
št. 226/235/2003,10kakor je bila spremenjena in dopolnjena z Ordinul ministrului agriculturii, 
pădurilor șidezvoltării rurale nr. 541/2009 (uredba ministra za kmetijstvo, gozdarstvo in razvoj 
podeželja št. 541/2009)11z dne 25. avgusta 2009 , je navedeno:
„Dolžnosti uporabnikov travnikov
(a)Za uporabo travnikov, ki jih upravljajo občinski sveti, mesta ali mestne občine:
– ustanovljena združenja živinorejcev ter živinorejci, ki so lahko fizične in pravne osebe, 
vložijo zahtevek pri lokalnem svetu […]
(b)Uporabniki travnikov, ki sklenejo pogodbe o koncesiji, izpolnjujejo vsaj te pogoje:
– vpisani so v nacionalni register kmetijskih gospodarstev;
– zagotavljajo minimalno zasedenost 0,3 GVŽ [glava velike živine] [na hektar] za želeno 
zemljišče;
– predložijo program paše v skladu z določbami poglavja IV, točka 8, za obdobje prevzema 
v uporabo travnika, za katerega so vložili zahtevek.
[…]“
5.Zakonik o civilnem postopku
18.Člen 430 Cod procedură civilă (zakonik o civilnem postopku), sprejet z zakonom 
št. 134/2010,12določa:
„1. Sodba, s katero je v postopku v celoti ali delno meritorno odločeno ali s katero je odločeno 
o procesnem ugovoru ali kakršnem koli drugem zahtevku, je v delu, v katerem je bilo z njo 
odločeno o vprašanju, od izreka dalje pravnomočna.
10 Monitorul Oficial al României del I, št. 423 z dne 17. junija 2003.
11 Monitorul Oficial al României del I, št. 640 z dne 29. septembra 2009.
12 Monitorul Oficial al României, del I, št. 545 z dne 3. avgusta 2012.
ECLI:EU:C:2021:684                                                                                                                  7SKLEPNI PREDLOGI A. RANTOSA – ZADEVA C-116/20 
AVIO LUCOS
2.Pravnomočnost se nanaša na izrek in preudarke, na katerih temelji, vključno s tistimi, na 
podlagi katerih je bilo odločeno o spornem vprašanju.
3.Sodba, s katero so sprejeti začasni ukrepi, nima učinka pravnomočnosti.
4.Če je zoper sodbo mogoče vložiti pritožbo ali drugo pravno sredstvo, je njena pravnomočnost 
začasna.
5.Izpodbijana sodba, v zvezi s katero se predlaga razveljavitev sodbe ali obnova postopka, ostane 
pravnomočna, dokler je ne nadomesti druga sodba.“
19.Člen 431 tega zakonika določa:
„1. Zoper nikogar ni mogoče začeti postopka pred sodiščem dvakrat v isti vlogi, na podlagi istih 
očitkov in iz istega razloga.
2.Vsaka stranka se lahko sklicuje na sodbo, ki je bila predhodno sprejeta v drugi zadevi, če je 
povezana z odločitvijo v tej zadevi.“
6.OUG št. 34/2013
20.Člen 2 Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2013 privind organizarea, administrarea și 
exploatarea pajiștilor permanente și pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar 
nr. 18/1991 (izredna uredba vlade št. 34/2013 o organizaciji, upravljanju in izkoriščanju trajnih 
pašnikov ter o spremembi in dopolnitvi zakona o zemljiški posesti št. 18/1991)13v različici, ki se 
uporablja za spor o glavni stvari, določa:
„V tej izredni uredbi izraz:
[…]
(b)‚pašniki in travniki za košnjo‘ pomeni kmetijska zemljišča, vpisana pod to kategorijo uporabe 
v aktih o lastništvu, katerih namen je proizvodnja krme, trave in drugih zelenih rastlin za 
živali, ki se pobirajo s košnjo ali popasejo;
(c)‚glava velike živine (GVŽ)‘ pomeni standardno mersko enoto, določeno na podlagi 
prehranskih potreb vsake vrste živali, ki omogoča pretvorbo med različnimi kategorijami 
živali;
(d)‚uporabnik pašnikov in travnikov za košnjo‘ pomeni živinorejca, fizično in/ali pravno osebo, 
vpisano v nacionalni register kmetijskih gospodarstev, ki opravlja kmetijske dejavnosti iz 
kategorije uporabe pašnikov in travnikov za košnjo v skladu s statistično klasifikacijo 
gospodarskih dejavnosti Evropske unije za rastlinsko pridelavo in živinorejo, ima zakonito 
pravico do uporabe kmetijske površine in izkorišča pašnik za dejansko pašo živali v njegovi 
lasti ali vsaj enkrat na leto za košnjo;
(e)‚nacionalni register kmetijskih gospodarstev (NRKG)‘ pomeni zbirko podatkov v elektronski 
obliki, v kateri so identifikacijski podatki o vsakem kmetijskem gospodarstvu v Romuniji […];
13 Monitorul Oficial al României št. 267 z dne 13. maja 2013, v nadaljevanju: OUG št. 34/2013.
8                                                                                                                  ECLI:EU:C:2021:684SKLEPNI PREDLOGI A. RANTOSA – ZADEVA C-116/20 
AVIO LUCOS
(f)‚imetniki travnikov‘ pomeni imetnike lastninske pravice, drugih stvarnih pravic na njih ali 
osebe, ki imajo v skladu s civilno zakonodajo status posestnika ali začasnega imetnika travnika;
[…]“
III. Spor o glavni stvari, vprašanja za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
21.Avio Lucos je družba romunskega prava, katere glavna dejavnost so „dejavnosti za rastlinsko 
pridelavo“.
22.Družba Avio Lucos je leta 2014 pri APIA Dolj med drugim vložila zahtevek za enotno plačilo 
na površino za leto 2014 za površino pašnikov v izmeri 341,70 hektarov.
23.Kot dokaz o pravici do uporabe tega zemljišča je predložila vrsto dokumentov, med njimi 
pogodbo o koncesiji, sklenjeno 28. januarja 2013 s Consiliul local Podari (občinski svet občine 
Podari, Romunija) v zvezi s pašnikom v tej občini14(v nadaljevanju: pogodba o koncesiji). Družba 
Avio Lucos je imela na podlagi te pogodbe pravico do neposrednega izkoriščanja premoženja 
v koncesiji s pašo, in sicer na lastno tveganje in odgovornost. Poleg tega je morala zagotoviti 
izkoriščanje zemljišča v koncesiji kot pašnik, plačevati prispevek15in tega zemljišča ni smela dati 
v najem ali v podkoncesijo.
24.Družba Avio Lucos je nato 30. januarja 2013 sklenila pogodbo o sodelovanju v združenju 
s štirimi fizičnimi osebami, lastnicami živali (v nadaljevanju: fizične osebe), v skladu s katero naj 
bi se dejansko izkoriščanje občinskega pašnika, ki je bil predmet koncesije, izvajalo tako, da so te 
fizične osebe dale na razpolago živali (krave, ovce, koze itd.) v skladu s številom glav živali, ki so 
jih imele v lasti in so bile navedene v pogodbi, s čimer naj bi se zagotovila neprekinjena paša na 
zgoraj navedenem zemljišču.16
25.APIA Dolj je po vložitvi tega zahtevka za enotno plačilo na površino 23. oktobra 2014 sprejela 
sklep o vnaprejšnjem plačilu v okviru shem pomoči na površino – kmetijsko leto 2014 v korist 
družbe Avio Lucos, 9. decembra 2014 pa je sprejela sklep o odobritvi takega plačila v skupnem 
znesku 529.340,24 romunskih levov (RON) (približno 108.000 EUR).
26.Vendar je APIA Dolj pozneje zlasti ugotovila, da družba Avio Lucos na datum sklenitve 
pogodbe o koncesiji ni imela pravice skleniti koncesije v zvezi z občinskimi pašniki v javni ali 
zasebni lasti, saj ni bila živinorejec niti ni imela v lasti nobene živali, s čimer je kršila nacionalno 
pravo, ki se uporablja.
14 Ta pogodba je bila sklenjena za koncesijo pašne površine, ki je sprva znašala 341,70 hektarov, pozneje pa je bila s spremembo pogodbe 
z dne 25. junija 2015 zmanjšana na 170,36 hektarov. Gre za pogodbo o koncesiji, ki se obravnava tudi v zadevi C-176/20.
15 Družba Avio Lucos je trdila, da je bil prispevek določen v znesku, skoraj enakem vrednosti subvencij, in da se je ta prispevek dejansko 
izplačeval lokalnemu organu.
16 V skladu s to pogodbo se je morala družba Avio Lucos zavezati, da bo, prvič, tem osebam dala na razpolago za prosto, trajno in 
brezpogojno pašo občinsko zemljišče, pri čemer dostop do pašnika ni bil „pogojen z nobenim plačilom in nobeno drugo ugodnostjo 
v zameno“, in drugič, bo tudi „vsako leto na lastne stroške izvedla dejavnosti čiščenja pašnika, odstranjevanja strupenih rastlin in 
presežne vode z zemljišča, s čimer bo zagotavljala optimalne pogoje za sanacijo pašnika“. Navedene fizične osebe so se morale zavezati, 
da bodo družbi Avio Lucos dejansko dale na razpolago živali v svoji lasti za trajno in neprekinjeno pašo na občinskem pašniku. Nazadnje 
je bilo v tej pogodbi še pojasnjeno, da se za dajanje živali na razpolago družbi Avio Lucos ni zahteval prenos lastninske pravice na teh 
živalih na navedeno družbo, saj so zakoniti lastniki živali ostale fizične osebe.
ECLI:EU:C:2021:684                                                                                                                  9SKLEPNI PREDLOGI A. RANTOSA – ZADEVA C-116/20 
AVIO LUCOS
27.APIA Dolj je ob upoštevanju te ugotovitve, prvič, sprejela sklep, s katerim je družbi Avio Lucos 
naložila večletne sankcije v skupnem znesku 555.729,59 RON (približno 113.000 EUR). Družba 
Avio Lucos je zoper ta sklep vložila več pravnih sredstev v upravnem in sodnem postopku, ki pa 
so bili vsi zavrnjeni.17Drugič, APIA Dolj je ugotovila, da družba Avio Lucos dolguje proračunsko 
terjatev v skupnem znesku 529.340,24 RON (približno 108.000 EUR), kar se ujema z zneskom, ki ji 
je bil izplačan.
28.Družba Avio Lucos je zadnjenavedeni sklep izpodbijala pri Tribunalul Dolj (prvostopenjsko 
sodišče v Dolju, Romunija), ki je njeno tožbo zavrnilo s sodbo z dne 12. decembra 2017 . Družba 
Avio Lucos je zoper to sodbo vložila pritožbo, ki ji je Curtea de Apel Craiova (višje sodišče 
v Craiovi, Romunija) ugodilo in zadevo vrnilo v razsojanje Tribunalul Dolj (prvostopenjsko 
sodišče v Dolju) z obrazložitvijo, da v navedeni sodbi niso bili preučeni elementi v zvezi s kršitvijo 
prava Unije, ki jih je v svoj zagovor navedla družba Avio Lucos.
29.Zadeva je bila znova vpisana v vpisnik Tribunalul Dolj (prvostopenjsko sodišče v Dolju), nato 
pa je to sodišče s sodbo z dne 25. februarja 2018 tožbo družbe Avio Lucos zavrnilo z obrazložitvijo, 
da ta ni „kmet“ v smislu člena 2(a) Uredbe št. 73/2009, saj naj bi dokazala zgolj to, da je za 
zemljišče, za katero je vložila zahtevek za enotno plačilo na površino, imela koncesijo, ni pa 
opravljala nobene kmetijske dejavnosti, in sicer živinoreje.
30.Družba Avio Lucos je zoper to tožbo vložila pritožbo pri Curtea de Apel Timişoara (višje 
sodišče v Timişoari, Romunija), ki je predložitveno sodišče. Družba Avio Lucos zlasti trdi, da 
Tribunalul Dolj (prvostopenjsko sodišče v Dolju) meril za upravičenost ni preučilo z vidika prava 
Unije, ampak zgolj ob upoštevanju pojmov nacionalnega prava, ki naj ne bi imeli ustreznikov 
v pravu Unije. Na drugi strani sta APIA Dolj in APIA navedli zlasti ugovor glede pravnomočnosti 
dveh dokončnih sodb Curtea de Apel Craiova (višje sodišče v Craiovi), s katerima sta bili zavrnjeni 
tožbi družbe Avio Lucos zoper sklep, s katerim so ji bile naložene večletne sankcije.
31.Predložitvenemu sodišču se porajajo dvomi o tem, ali pravo Unije nasprotuje nacionalni 
zakonodaji, ki za pridobitev koncesije za pašnike zaradi pridobitve finančne podpore iz sheme 
enotnega plačila na površino določa obveznost predložitve dokazila o obstoju pravice do uporabe 
ali izkoriščanja kmetijske površine ali pa dokazila o statusu rejca ali lastnika živali. Poleg tega to 
sodišče še meni, da se postavlja vprašanje, ali dejavnost, ki jo konkretno opravlja družba Avio 
Lucos, spada na področje uporabe člena 2 Uredbe št. 73/2009. Nazadnje se to sodišče – ki 
ugotavlja obstoj dveh dokončnih sodnih odločb, s katerima je bila ugotovljena neupravičenost 
zahtevkov za plačilo v okviru sheme enotnega plačila na površino za leto 2014 zaradi 
neupoštevanja nacionalnega prava v zvezi z zahtevo glede zakonitosti pravnega naslova 
o izkoriščanju ali uporabi zemljišča – še sprašuje, ali pravo Unije nasprotuje uporabi načela 
pravnomočnosti, zaradi katerega ni mogoče preučiti skladnosti te nacionalne zahteve s pravom 
Unije, ki se je uporabljalo za leto 2014, v okviru novega spora, ki se nanaša na zakonitost akta 
o izterjavi zneskov, ki so bila neupravičeno izplačana vlagatelju zahtevka.
17 Glej opombo 55 teh sklepnih predlogov.
10                                                                                                                ECLI:EU:C:2021:684SKLEPNI PREDLOGI A. RANTOSA – ZADEVA C-116/20 
AVIO LUCOS
32.V teh okoliščinah je Curtea de Apel Timişoara višje sodišče v Timişoari) prekinilo odločanje in 
Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.Ali pravo [Unije], ki se uporablja za finančno pomoč za kmetijsko leto 2014 – zlasti Uredba 
(ES) št. 73/2009 in Uredba (ES) št. 1122/2009 – nasprotuje nacionalnemu pravu, v okviru 
katerega je bila za pridobitev finančne pomoči, ki se nanaša na sheme na površino, uvedena 
obveznost predložitve dokazila o pravici do uporabe zemljišča?
2.Če zgoraj navedeno pravo [Unije] ne nasprotuje nacionalni zakonodaji, navedeni v prvem 
vprašanju, ali pravo [Unije] (vključno z načelom sorazmernosti) – če je prejemnik upravičil 
pravico do izkoriščanja kmetijske površine s predložitvijo pogodbe o koncesiji pašnika 
(pogodba, na podlagi katere je prosilec pridobil pravico do izkoriščanja pašnika na lastno 
tveganje in v svojo korist proti plačilu prispevka) – nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki za 
veljavno sklenitev take pogodbe o koncesiji določa pogoj, da mora biti prihodnji koncesionar 
izključno rejec ali lastnik živali?
3.Ali opredelitev kmetijske dejavnosti iz člena 2 Uredbe (ES) št. 73/2009 vključuje dejavnost 
prejemnika pomoči v zvezi s shemo na površino, ki – s sklenitvijo pogodbe o koncesiji 
pašnika za pridobitev pravice do izkoriščanja te površine in pridobitev pravic do pomoči 
v kmetijskem letu 2014 – pozneje sklene pogodbo o sodelovanju z rejci, in sicer pogodbo, 
s katero omogoči brezplačno uporabo zemljišča, za katero ima koncesijo, za pašo živali, pri 
tem pa ohrani pravico do uporabe zemljišča, vendar se zaveže, da ne bo oviral dejavnosti 
pašnika in da bo opravil dejavnost čiščenja pašnika?
4.Ali pravo [Unije] nasprotuje razlagi nacionalne zakonodaje, kot je člen 431(2) zakonika 
o civilnem postopku – ki se nanaša na pravnomočnost dokončne sodne odločbe, in sicer 
razlagi, po kateri dokončna sodna odločba, s katero je bila ugotovljena nedopustnost zahtevka 
za plačilo zaradi nespoštovanja nacionalnega prava, ki se nanaša na zahtevo po zakonitosti 
pravice do izkoriščanja/uporabe zemljišča, za katero se je zahtevala shema pomoči na površino 
v kmetijskem letu 2014 (v okviru spora, v katerem je bila zahtevana odprava sklepa o uporabi 
večletnih sankcij) – pri čemer v skladu s to razlago ni dovoljena analiza skladnosti te 
nacionalne zahteve s pravom [Unije], ki se uporablja za kmetijsko leto 2014, v novem sporu, 
v katerem se ugotavlja zakonitost akta o izterjavi plačil, ki so bila vlagatelju zahtevka plačana 
neupravičeno, za isto kmetijsko leto 2014, ta zadeva pa temelji na istem dejanskem stanju in 
na istih nacionalnih predpisih, kot so bili predmet analize predhodne dokončne sodne 
odločbe?“
33.Pisna stališča so predložili družba Avio Lucos, APIA, romunska vlada, nemška in francoska 
vlada (zgolj v zvezi s prvim vprašanjem), italijanska vlada (zgolj v zvezi s prvim in drugim 
vprašanjem) in Evropska komisija.
34.Sodišče je v skladu s členom 76(2) Poslovnika odločilo, da bo razsodilo brez obravnave. 
Z ukrepom procesnega vodstva z dne 24. februarja 2021 je družbi Avio Lucos in APIA postavilo 
vprašanja za pisni odgovor. Ti stranki sta v predpisanem roku predložili pisna stališča glede 
vprašanj, postavljenih v okviru teh ukrepov procesnega vodstva.
ECLI:EU:C:2021:684                                                                                                                11SKLEPNI PREDLOGI A. RANTOSA – ZADEVA C-116/20 
AVIO LUCOS
IV. Analiza
A.Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe
35.Romunska vlada najprej trdi, da predlog za sprejetje predhodne odločbe ni upošteven za 
rešitev spora o glavni stvari in da zato ni dopusten, saj naj bi imelo predložitveno sodišče na voljo 
informacije, ki naj bi mu omogočale odločitev v sporu. Poleg tega naj to sodišče v svojem predlogu 
ne bi pojasnilo drugih mogočih razlag člena 431(2) zakonika o civilnem postopku, zaradi katerih 
ima dvome o uporabi te določbe. Nazadnje naj navedeno sodišče ne bi pojasnilo, zakaj mora 
presoditi o utemeljenosti ugovora glede pravnomočnosti, potem ko bi prejelo odgovor Sodišča na 
prva tri vprašanja za predhodno odločanje, čeprav bi ta vprašanja postala brezpredmetna, če se za 
spor o glavni stvari uporablja člen 431(2) zakonika o civilnem postopku.
36.Menim, da je treba te trditve zavrniti. Iz ustaljene sodne prakse Sodišča namreč izhaja, da je 
samo nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločbo, ki 
jo mora sprejeti, pristojno, da glede na posebnosti zadeve presodi potrebo za sprejetje predhodne 
odločbe, da bi lahko izdalo sodbo, in ustreznost vprašanj, ki jih predlaga Sodišču. To pomeni, da za 
vprašanja, ki jih postavijo nacionalna sodišča, velja domneva upoštevnosti in da lahko Sodišče 
odločanje o teh vprašanjih zavrne le, če zahtevana razlaga očitno nima nobene zveze z dejanskim 
stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če gre za hipotetičen problem ali če Sodišče nima na 
voljo potrebnih dejanskih in pravnih elementov, da bi lahko na navedena vprašanja koristno 
odgovorilo.18
37.Vendar je očitno, da to v obravnavani zadevi ne drži, saj je razlaga zakonodaje Unije, in zlasti 
določb Uredbe št 73/2009, ki jo zahteva predložitveno sodišče, neposredno povezana 
s predmetom spora o glavni stvari, izpostavljena težava ni hipotetična, ampak resnična, Sodišče 
pa ima na voljo potrebne dejanske in pravne elemente, da lahko na navedena vprašanja koristno 
odgovori.
38.V teh okoliščinah menim, da so postavljena vprašanja za predhodno odločanje dopustna.
B.Prvo vprašanje za predhodno odločanje
39.Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem za predhodno odločanje v bistvu sprašuje, ali pravo 
Unije, ki se uporablja za finančno podporo za kmetijsko leto 2014, zlasti uredbi št. 73/2009 in 
št. 1122/2009, nasprotuje temu, da se v nacionalnem pravu za pridobitev finančne podpore, ki se 
nanaša na sheme za enotno plačilo na površino, uvede obveznost predložitve dokazila o pravici do 
uporabe kmetijske površine.
40.Uvodoma želim poudariti, da se predložitveno sodišče v besedilu prvega vprašanja za 
predhodno odločanje sklicuje na Uredbo št. 1122/2009,19čeprav ta v obrazložitvi predložitvene 
odločbe ni nikjer navedena. Vsekakor je očitno, da ta uredba za odgovor na to vprašanje ni 
upoštevna, saj pravila glede upravičenosti do finančne podpore, ki se nanaša na sheme enotnega 
18 Sodba z dne 19. decembra 2019, Junqueras Vies (C-502/19, EU:C:2019:1115, točki 55 in 56 ter navedena sodna praksa).
19 Člen 58(1) Uredbe št. 1122/2009 je v predložitveni odločbi naveden kot pravna podlaga za naložitev večletnih sankcij družbi Avio Lucos, 
člen 80(1) te uredbe, ki se nanaša na povrnitev neupravičenih plačil, pa je naveden zgolj v pravnem okviru.
12                                                                                                                ECLI:EU:C:2021:684SKLEPNI PREDLOGI A. RANTOSA – ZADEVA C-116/20 
AVIO LUCOS
plačila na površino, ne spadajo na njeno stvarno področje uporabe.20Torej bom prvo vprašanje za 
predhodno odločanje preučil zgolj z vidika Uredbe št. 73/2009, ki se ratione temporis uporablja za 
spor o glavni stvari in je bila pozneje razveljavljena z Uredbo št. 1307/2013.
41.V zvezi s tem je treba najprej ugotoviti, da v Uredbi št. 73/2009 ni napoteno na pojem „pravica 
do uporabe“, kot je določen v romunskem pravu.21Člen 34(1) te uredbe namreč določa, da se 
podpora v okviru sheme enotnega plačila na podlagi letne prijave dodeli kmetom po aktiviranju 
pravice do plačila22na upravičeni hektar v državi članici, v kateri je bila pravica do plačila 
dodeljena. Za prejem te pomoči mora kmet v skladu s členom 35(1) navedene uredbe prijaviti 
parcele, ki ustrezajo upravičenim hektarjem, povezanim z eno od pravic do plačila. Te parcele 
morajo biti – razen v primeru višje sile ali izjemnih okoliščin – „na voljo“ kmetu na dan, ki ga 
določi država članica.23
42.Dalje, člen 124 Uredbe št. 73/2009, ki je umeščen v naslov V, v zvezi z „izvajanjem 
neposrednih plačil v novih državah članicah“ v odstavku 2, prvi pododstavek, določa, da so „[d]o 
odobritve plačila v okviru sheme enotnega plačila na površino […] upravičene vse enote rabe ali 
poljine, ki ustrezajo merilom iz odstavka 1“, kar za Romunijo pomeni „tisti del […] kmetijske 
površine v uporabi, ki je v dobrem kmetijskem stanju, ne glede na to, ali je v obdelavi ali ne, in se, 
če je to primerno, prilagodi v skladu z objektivnimi in nediskriminatornimi merili, ki jih po 
odobritvi Komisije določi […] Romunija“.
43.Nazadnje, v skladu s členom 19(1)(c) Uredbe št. 73/2009 mora kmet razpolagati z vsemi 
dokumenti, s katerimi se utemelji zahtevek za plačilo in za katere država članica meni, da so 
potrebni.
44.Torej v Uredbi št. 73/2009 ni natančno pojasnjena oblika, v kateri morajo biti zadevne 
površine kmetu „na voljo“ v smislu člena 35(1) te uredbe, in torej tudi ne, ali je z izrazom „na 
voljo“ zajeta tudi „pravica do uporabe“ teh površin. Ker takega natančnega pojasnila ni, je treba 
za razlago te določbe upoštevati ne le njeno besedilo, temveč tudi njeno sobesedilo in cilje, ki jih 
uresničuje zakonodaja, katere del je.24
45.Na prvem mestu, glede besedila člena 35(1) Uredbe št. 73/2009 ugotavljam, da to, da je 
površina „na voljo“ kmetu, načeloma pomeni, da jo ta lahko uporablja, kot mu ustreza za 
opravljanje njegove kmetijske dejavnosti ali, drugače povedano, da je kmetijska površina vsaj 
de facto na voljo temu kmetu.
46.Na drugem mestu, glede sobesedila, v katero je umeščen člen 35(1) Uredbe št. 73/2009, je bilo 
v točki 42 teh sklepnih predlogov opozorjeno, da se podpora v okviru sheme enotnega plačila 
dodeli kmetom po aktiviranju pravice do plačila na „upravičeni hektar“. Ta pojem v skladu 
s členom 34(2)(a) te uredbe pomeni zlasti „kmetijsk[o] površin[o] kmetijskega gospodarstva, […] 
ki se uporablja za kmetijsko dejavnost“.
20 Glej člen 1 Uredbe št. 1122/2009.
21 Člen 34(5) Uredbe št. 1122/2009 sicer določa, da „[k]adar je površina skupna, jo pristojni organi teoretično razdelijo med posamezne 
kmete sorazmerno z njihovo uporabo ali pravico uporabe“ (moj poudarek). Vendar je ta določba v okviru spora o glavni stvari 
brezpredmetna.
22 Pravice do plačila se dodelijo v skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 1782/2003).
23 Moj poudarek.
24 Glej v tem smislu sodbo z dne 24. junija 2010, Pontini in drugi (C-375/08, EU:C:2010:365, točka 58).
ECLI:EU:C:2021:684                                                                                                                13SKLEPNI PREDLOGI A. RANTOSA – ZADEVA C-116/20 
AVIO LUCOS
47.Ti izrazi so namreč opredeljeni v navedeni uredbi. Tako člen 2 iste uredbe v točkah (b), 
(c) in (h) pojem „kmetijsko gospodarstvo“ opredeljuje kot „vse proizvodne enote, s katerimi 
upravlja kmet in ki so na ozemlju iste države članice“,25pojem „kmetijska dejavnost“ kot 
„proizvodnjo, vzrejo ali gojenje kmetijskih proizvodov […] ali ohranjanje zemljišča v dobrih 
kmetijskih in okoljskih pogojih […]“ in pojem „kmetijska površina“ kot „katero koli površino, ki 
se uporablja kot orno zemljišče, trajni pašnik ali trajni nasad“.26
48.V zvezi s tem zahteva iz člena 2(b) Uredbe št. 73/2009, ki se nanaša na pojem „gospodarsko 
zemljišče“, in sicer, da mora kmet „upravljati“ proizvodno enoto, ne nalaga, da mora imeti tak 
kmet neomejeno pristojnost razpolaganja z zadevno površino. Tako je imelo Sodišče že priložnost 
pojasniti, da pojem „upravljanje“ ne pomeni, da ima kmet neomejeno pravico do razpolaganja 
z zadevnim zemljiščem, ko ga uporablja za kmetijske dejavnosti. Vendar mora biti pri opravljanju 
kmetijske dejavnosti dovolj samostojen glede uporabe tega zemljišča, kar mora ob upoštevanju 
vseh okoliščin v obravnavani zadevi presoditi nacionalno sodišče. Tako mora imeti možnost, da 
pri uporabi zadevnega zemljišča sprejema določene odločitve.27
49.Ta razlaga pomeni nadaljevanje sodne prakse Sodišča v zvezi s pojmom „kmetijska površina 
kmetijskega gospodarstva“ iz člena 44(2) Uredbe št. 1782/2003,28ki je bila nadomeščena 
z Uredbo št. 73/2009, v kateri je bilo v bistvu odločeno, da od kmeta ni mogoče zahtevati, da mora 
s to površino razpolagati na podlagi zakupne pogodbe ali na podlagi njej enakovrednega pravnega 
posla.29V tem smislu je Sodišče zlasti v sodbi Pontini in drugi30z vidika člena 12 Uredbe 
št. 1254/199931prav tako menilo, da ta določba upravičenosti zahtevka za dodelitev pomoči ne 
pogojuje s predložitvijo veljavnega pravnega naslova, na katerem temelji pravica vlagatelja 
zahtevka do uporabe krmnih površin, na katere se nanaša ta zahtevek. Nasprotno, eden od 
pogojev za upravičenost do odobritve zadevnih premij je dejanska uporaba krmne površine.32
Čeprav je pojem „kmetijsko gospodarstvo“ iz člena 2(b) Uredbe št. 73/2009 opredeljen z nekoliko 
drugačnimi izrazi, je v bistvu enak.
50.Na tretjem mestu, glede ciljev zadevne zakonodaje člen 39 PDEU v odstavku 1(b) določa, da je 
cilj SKP zagotoviti primerno življenjsko raven kmetijske skupnosti, zlasti s povečanjem 
individualnega zaslužka oseb, ki se ukvarjajo s kmetijstvom. V tem okviru je v skladu z uvodnima 
izjavama 23 in 25 Uredbe št. 73/2009 namen te uredbe preprečiti, da bi se pomoč podeljevala 
prejemnikom, ki so umetno ustvarili pogoje, potrebne za pridobitev takih plačil, ter katerih 
kmetijske dejavnosti predstavljajo le majhen delež vseh gospodarskih dejavnosti ali katerih 
poslovni namen nima ali ima le v zanemarljivi meri za cilj opravljanje kmetijske dejavnosti. Torej 
25 Moj poudarek.
26 Glej v tem smislu člen 124(1), drugi pododstavek, Uredbe št. 73/2009.
27 Glej sodbi z dne 14. oktobra 2010, Landkreis Bad Dürkheim (C-61/09, EU:C:2010:606, točke od 61 do 63), in z dne 2. julija 2015, Demmer 
(C-684/13, EU:C:2015:439, točki 61 in 62).
28 Člen 44(2) Uredbe št. 1782/2003, naslovljen „Uporaba pravic do plačila“, določa, da „‚[u]pravičen[i] hektar‘ pomeni vsako kmetijsko 
površino kmetijskega gospodarstva razen površin, ki se uporabljajo gozdove ali nekmetijske dejavnosti“.
29 Sodba z dne 14. oktobra 2010, Landkreis Bad Dürkheim (C-61/09, EU:C:2010:606, točka 54).
30 Sodba z dne 24. junija 2010, Pontini in drugi (C-375/08, EU:C:2010:365; v nadaljevanju: sodba Pontini).
31 Člen 3(b) Uredbe Sveta (ES) št. 1254/1999 z dne 17. maja 1999 o skupni ureditvi trga za goveje in telečje meso (UL, posebna izdaja 
v slovenščini, poglavje 3, zvezek 25, str. 339) je določal, da „[kmetijsko] gospodarstvo pomeni vse proizvodne enote, ki jih upravlja 
proizvajalec in so na ozemlju posamezne države članice“. Člen 12(2)(b) te uredbe je določal, da je treba „[z]a določitev obremenitve na 
[kmetijskem] gospodarstvu […] upoštevati: […] (b) krmno površino, ki pomeni površino gospodarstva na voljo za rejo goved in ovac 
in/ali koz skozi vse koledarsko leto […]“.
32 Glej v zvezi s tem sodbi z dne 24. junija 2010, Pontini in drugi (C-375/08, EU:C:2010:365, točki 62 in 70), in z dne 2. julija 2015, Demmer 
(C-684/13, EU:C:2015:439, točka 56 in navedena sodna praksa).
14                                                                                                                ECLI:EU:C:2021:684SKLEPNI PREDLOGI A. RANTOSA – ZADEVA C-116/20 
AVIO LUCOS
je z vidika teh ciljev namen podpore v okviru sheme enotnega plačila, določene s to uredbo, 
zagotoviti primerno življenjsko raven kmetom, ki resnično opravljajo kmetijsko dejavnost, kar 
pomeni, da imajo dejansko na voljo kmetijsko površino.
51.To pomeni, da je za opredelitev, ali je kmetijska površina „na voljo“ kmetu v smislu člena 35(1) 
Uredbe št. 73/2009, iz besedila, sobesedila in ciljev te zakonodaje razvidno, da se o upravičenosti 
do dodelitve podpore v okviru sheme enotnega plačila na površino odloči na podlagi resničnosti 
in dejanskosti uporabe kmetijske površine ter možnosti, da se pri njeni uporabi sprejemajo 
določene odločitve.33Vendar z zakonodajo Unije upravičenost zahtevka za tako pomoč ni izrecno 
pogojena s tem, da je treba dokazati ali upravičiti uporabo površine, ki je predmet zahtevka, niti ni 
z njo pojasnjen način, kako lahko države članice preverijo, ali je kmet imetnik kmetijskih površin, 
prijavljenih kot del njegovega kmetijskega gospodarstva.
52.Ali pravo Unije nasprotuje temu, da države članice v nacionalni zakonodaji za upravičenost do 
sheme enotnega plačila na površino določijo obveznost predložitve veljavnega pravnega naslova, 
s katerim se utemelji pravica do uporabe kmetijske površine, je treba opredeliti na podlagi teh 
preudarkov.
53.V zvezi s tem je Sodišče že imelo priložnost opredeliti polje proste presoje, ki se priznava 
državam članicam glede nadzora nad spoštovanjem pogojev, določenih za odobritev pomoči 
v okviru integriranega administrativnega in kontrolnega sistema (v nadaljevanju: IAKS). Tako je 
Sodišče v sodbi Pontini in drugi34opozorilo, da je naloga držav članic, da sprejmejo ukrepe, ki so 
primerni za zagotovitev pravilnega izvajanja IAKS, in da morajo zlasti sprejeti potrebne ukrepe, da 
zagotovijo, da so transakcije, ki jih financira Unija na splošno in zlasti Evropski kmetijski 
usmerjevalni in jamstveni sklad (EKUJS), dejansko izvedene in pravilno izvršene, ter da 
preprečijo in obravnavajo nepravilnosti. Poleg tega imajo države članice določeno polje proste 
presoje pri izvajanju shem pomoči, za katere menijo, da so potrebne za učinkovito preprečevanje 
in kaznovanje nepravilnosti in goljufij.
54.V tem okviru je Sodišče menilo, da imajo države članice polje proste presoje glede listin in 
dokazov, ki jih je treba od vlagatelja zahtevka za dodelitev pomoči zahtevati v zvezi s površinami, 
na katere se nanaša njegov zahtevek. Ob upoštevanju tega polja proste presoje je državam 
članicam dovoljeno, da v nacionalni zakonodaji določijo podrobnejša pravila glede dokazov, ki jih 
je treba priložiti zahtevku za dodelitev pomoči, in da se pri tem sklicujejo zlasti na običajno prakso 
v zvezi z uživanjem in uporabo površin, ki je na področju kmetijstva uveljavljena na njihovem 
ozemlju, ter pravnih naslovov, ki jih je treba predložiti glede te uporabe.35
55.Vendar je Sodišče k temu kljub vsemu še dodalo, da ima to polje proste presoje nekaj omejitev. 
Natančneje, države članice morajo pri izvrševanju polja proste presoje glede dokazov, ki jih je 
treba priložiti zahtevku za dodelitev pomoči, zlasti glede možnosti, da se od vlagatelja zahtevka za 
dodelitev pomoči zahteva predložitev veljavnega pravnega naslova, na katerem temelji njegova 
pravica do uporabe površin, na katere se nanaša njegov zahtevek, upoštevati cilje zadevne 
zakonodaje Unije in splošna načela prava Unije, zlasti načelo sorazmernosti.36To načelo zahteva, 
da morajo biti z določbo opredeljena sredstva primerna za doseganje želenega cilja in da ne smejo 
presegati nujno potrebnega za njegovo doseganje.37Sodišče je na primer menilo, da države članice 
33 Glej v tem smislu sodbo z dne 24. junija 2010, Pontini in drugi (C-375/08, EU:C:2010:365, točki 69 in 70).
34 Sodba z dne 24. junija 2010, Pontini in drugi (C-375/08, EU:C:2010:365, točki 75 in 76).
35 Glej v tem smislu sodbo z dne 24. junija 2010, Pontini in drugi (C-375/08, EU:C:2010:365, točka 82).
36 Sodba z dne 24. junija 2010, Pontini in drugi (C-375/08, EU:C:2010:365, točki 83 in 86).
37 Sodba z dne 24. junija 2010, Pontini in drugi (C-375/08, EU:C:2010:365, točki 86 in 87).
ECLI:EU:C:2021:684                                                                                                                15SKLEPNI PREDLOGI A. RANTOSA – ZADEVA C-116/20 
AVIO LUCOS
ne morejo zahtevati zelo natančnih dokazov, na primer zakupne pogodbe ali druge vrste najemne 
pogodbe, in da lahko po načelu pogodbene svobode dokaz vključuje tudi odločitev, da se parcele 
prepustijo v uporabo brezplačno.38
56.Torej je treba v obravnavani zadevi preveriti, ali so sredstva, opredeljena z romunsko 
zakonodajo, primerna za doseganje enega od ciljev SKP in ali naložena obveznost ne presega 
nujno potrebnega za njegovo doseganje.
57.V zvezi s tem, prvič, glede zmožnosti uresničevanja ciljev, ki jim sledi SKP, kot so opisani 
v točki 50 teh sklepnih predlogov, ugotavljam, da je romunska vlada poudarila, da je namen 
nacionalne zakonodaje poenostaviti neposredni dostop čim večjemu številu lastnikov ali 
posestnikov živali do teh pašnikov (ki pripadajo teritorialnim upravnim enotam), ne pa tistim, ki 
kmetijske dejavnosti opravljajo prek posrednikov, da bi tako zagotovili primeren življenjski 
standard aktivnim kmetom. Določitev obveznosti, da se dokaže „pravica do uporabe“ kmetijske 
površine, lahko namreč dejansko pomeni določeno zagotovilo, da se bodo cilji SKP dejansko 
uresničevali. S predložitvijo pravnega naslova je na primer mogoče preprečiti, da bi vlagatelji 
zahtevkov za pomoč zlorabili zemljišča, ki pripadajo drugim, zaradi izogibanja zakonodaji Unije, 
kot se je to zgodilo v zadevi, v kateri je bila izrečena sodba Pontini in drugi. Drugače povedano, 
taka določba omogoča zavarovanje pravice zakonitih lastnikov kmetijskih površin, na katere se 
nanaša prijava, da niso z goljufijo prikrajšani za morebitne finančne koristi SKP, in hkrati zaščito 
finančnih sredstev Unije pred kakršnim koli zahtevkom za dodelitev pomoči, vloženim na podlagi 
goljufije in ne da bi bili zakoniti lastniki z njim seznanjeni, zaradi neupravičene pridobitve teh 
koristi, čeprav vlagatelj zahtevka ni (sam) lastnik ali imetnik pravice do uporabe zadevnih 
zemljišč. Poleg tega zahteva po predložitvi formalnih pravnih naslovov ni posebnost romunskega 
prava. Kot je na primer v pisnih stališčih poudarila italijanska vlada, se na podlagi italijanske 
zakonodaje od kmetov, ki vložijo zahtevek za dodelitev pomoči, kot dokaz o lastništvu zemljišč 
zahteva dokazilo o posedovanju formalnega pravnega naslova za izkoriščanje, kar je element 
dodatnega nadzora.39
58.V zvezi s tem menim, da je obveznost biti imetnik pravnega naslova, ki omogoča zakonito 
uporabo, primerno sredstvo za doseganje zgoraj navedenih ciljev, saj je mogoče s tako 
obveznostjo preprečiti goljufij in zaščititi finančne interese nacionalne uprave na eni strani ter 
zavarovati legitimna pričakovanja vlagateljev zahtevkov pri njihovem dostopu do sheme pomoči 
na drugi strani.
59.Drugič, glede sorazmernosti romunske zakonodaje, je treba ugotoviti, da obveznost, da se za 
upravičenost do sheme enotnega plačila na površino dokaže „pravica do uporabe“ kmetijske 
površine, ni vedno v skladu s cilji SKP. Če na primer kmetijske površine izkoriščajo kmetje, ki na 
njih poberejo pridelek in ki torej lahko redno in dejansko uporabo teh površin dokažejo z drugimi 
sredstvi, ne pa s predložitvijo takega naslova, se dokaz o tem, da je površina „na voljo kmetu“ 
v smislu člena 35(1) Uredbe št. 73/2009, ne bi smel opirati zgolj na formalizirani pravni naslov, ki 
se nanaša na to površino. S takim naslovom namreč ni mogoče vedno upravičiti resničnosti in 
dejanskosti izkoriščanja kmetijske površine.
38 Sodba z dne 14. oktobra 2010, Landkreis Bad Dürkheim (C-61/09, EU:C:2010:606, točki 54 in 55).
39 Italijanska vlada k ciljem SKP, navedenim v točki 51 teh sklepnih predlogov, še dodaja, da je obveznost dokazati status, ki omogoča 
izkoriščanje površin, za katere se zahteva pomoč, tudi instrument za zavarovanje nacionalne davčne uprave, ki bo v primeru nepriznanja 
stroškov, obravnavanih kot nezakonitih, nosila breme finančne odgovornosti.
16                                                                                                                ECLI:EU:C:2021:684SKLEPNI PREDLOGI A. RANTOSA – ZADEVA C-116/20 
AVIO LUCOS
60.Po eni strani lahko na primer oseba razpolaga s pravnim naslovom, ki izkazuje lastništvo nad 
zemljiščem, ne da bi to zemljišče dejansko uporabljala za kmetijsko dejavnost, po drugi strani pa 
lahko kmetje dejansko opravljajo kmetijsko dejavnost na enotah rabe ali poljinah, ne da bi v ta 
namen razpolagali s formaliziranim pravnim naslovom. V zadnjenavedenem primeru bi stroga 
zahteva po razpolaganju s pravnim naslovom privedla do njihove izključitve iz upravičenosti do 
enotnega plačila na površino, kar bi bilo v nasprotju s ciljem zadevne zakonodaje.40V teh 
okoliščinah menim, da zahteva, da morajo vsi vlagatelji zahtevka za pridobitev pomoči predložiti 
dokazilo o pravici do uporabe kmetijske površine, ki jo prijavijo, ni v skladu z načelom 
sorazmernosti.
61.Nazadnje, tretjič, kot je v bistvu navedel generalni pravobranilec J. Mazák,41je vprašanje 
veljavnosti pogodb, ki jih sklenejo kmetje, vprašanje civilnega prava in se v posameznih državah 
članicah presoja različno, zato bi obstajala nevarnost neenotne razlage pravil, ki urejajo 
upravičenost do pomoči v državah članicah, če bi jim bilo dovoljeno, da za enotna plačila na 
površino upoštevajo preudarke, ki spadajo na področje uporabe pogodbenega prava.
62.Iz vseh zgoraj navedenih razlogov menim, da je treba dokaz o pravici do uporabe zadevne 
kmetijske površine v obliki formalnega pravnega naslova obravnavati prej kot indic, s katerim je 
mogoče skupaj z drugimi indici zagotoviti, da vlagatelj zahtevka za enotno plačilo na površino 
dejansko in redno uporablja površine, ki jih je prijavil, ne pa kot pogoj za upravičenost do sheme 
pomoči ali celo kot edini dokaz o dejanski uporabi za namene kmetijske dejavnosti.
63.Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na prvo vprašanje za predhodno odločanje 
odgovori, da Uredba št. 73/2009 ne nasprotuje temu, da se v nacionalnem pravu za pridobitev 
finančne podpore, ki se nanaša na sheme za enotno plačilo na površino, uvede obveznost 
predložitve dokazila o pravici do uporabe kmetijske površine, če se upoštevajo cilji, zastavljeni 
z zakonodajo Unije, in splošna načela prava Unije, še zlasti načelo sorazmernosti.
C.Drugo vprašanje za predhodno odločanje
64.Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem, ki je bilo postavljeno, če bi bil odgovor na prvo 
vprašanje nikalen, v bistvu sprašuje, ali pravo Unije ob predpostavki, da se pravica do uporabe 
kmetijske površine dokaže s predložitvijo pogodbe o koncesiji pašnika, nasprotuje pogoju, 
določenemu z nacionalnim pravom, da mora biti za veljavno sklenitev take pogodbe prihodnji 
koncesionar izključno rejec ali lastnik živali.
65.Ugotoviti je treba, da je konkretni učinek takega pogoja ta, da se iz finančne podpore, ki se 
nanaša na sheme enotnega plačila na površino, izključijo vsaj vsi koncesionarji pašnikov, ki niso 
lastniki ali rejci živali. Drugače povedano, predložitveno sodišče želi izvedeti, ali pravo Unije 
nasprotuje omejitvi dostopa do uporabe pašnikov zgolj na koncesionarje, ki so rejci ali lastniki 
živali.42
40 Francoska vlada v pisnih stališčih na primer pojasnjuje, da v Franciji uporaba kmetijskih zemljišč še vedno v precejšnjem obsegu temelji 
na ustnih dogovorih, ne pa na formaliziranem pravnem naslovu. Če bi od teh kmetov, ki dejansko uporabljajo enote rabe ali poljine, 
vendar za to ne razpolagajo s pravnim naslovom, kot je najemna pogodba ali listina o lastništvu, zahtevali, da morajo biti zmožni 
dokazati svojo pravico do uporabe, bi to povzročilo njihovo izključitev iz upravičenosti do enotnega plačila na površino.
41 Sklepni predlogi generalnega pravobranilca J. Mazáka v zadevi Landkreis Bad Dürkheim (C-61/09, EU:C:2010:265, točka 52).
42 Iz spisa, predloženega Sodišču, ni izrecno razvidno, ali se navedeni pogoj, da je treba biti „rejec ali lastnik živali“, uporablja tudi za 
vlagatelje zahtevkov, ki so sami lastniki pašnika. Glej v zvezi s tem člen 2(d) OUG št. 34/2013, naveden v točki 20 teh sklepnih predlogov.
ECLI:EU:C:2021:684                                                                                                                17SKLEPNI PREDLOGI A. RANTOSA – ZADEVA C-116/20 
AVIO LUCOS
66.V skladu z analizo, predstavljeno v točki 54 teh sklepnih predlogov, imajo države članice – ker 
v Uredbi št. 73/2009 v zvezi s tem ni nobene izrecne določbe – diskrecijsko pravico glede listin in 
dokazov, ki jih je treba od vlagatelja zahtevka za dodelitev pomoči zahtevati v zvezi s površinami, 
na katere se nanašata njegov zahtevek in prijava. Ugotoviti je torej treba, ali se s tem, da je nekdo 
„rejec ali lastnik živali“, kot pogojem za dostop do možnosti predložitve veljavnega pravnega 
naslova, na katerem temelji pravica do uporabe površin, na katere se nanaša njegov zahtevek za 
pomoč, spoštujejo cilji zakonodaje Unije in splošna načela prava Unije, zlasti načelo 
sorazmernosti.
67.Glede cilja, zastavljenega z zadevno nacionalno zakonodajo, ugotavljam, prvič, da romunska 
vlada kot ozadje navaja poseben položaj kmetijstva v Romuniji, ki naj bi se srečevalo s pojavi, kot 
so opuščanje zemljišč, staranje kmečkega prebivalstva, malo mladih kmetov in veliko majhnih 
kmetijskih gospodarstev, od katerih velik delež predstavljajo delno samooskrbna kmetijska 
gospodarstva. Njeno odločitev, da za sklenitev pogodb o koncesiji pašnikov postavi pogoj glede 
statusa lastnika ali rejca živali, da se tako paša ne opravlja z živalmi tretjih oseb, ki niso 
upravičene do sheme enotnega plačila na površino, je treba torej razumeti ob upoštevanju teh 
posebnosti. Konkretnejši cilj te zakonodaje naj bi bil preprečiti, da bi bil koncesionar površin, 
navedenih v zahtevku za enotno plačilo, ki je prejemnik te pomoči, zgolj „kmet na kavču“ (couch 
farmer), kot ga je poimenovalo Evropsko računsko sodišče, ko je opisovalo položaj, v katerem 
kmetijske dejavnosti dejansko ne opravlja vlagatelj zahtevka za pomoč, temveč to dela oseba, ki 
v resnici izvaja pašo na površinah, prijavljenih v zahtevku. V takih primerih bi bil vlagatelj 
zahtevka za pomoč navsezadnje zgolj kot nekakšen prejemnik rente upravičen do pomoči, ne da 
bi opravljal subvencionirano dejavnost.43
68.Ob upoštevanju teh preudarkov in zlasti posebnosti kmetijstva v Romuniji menim, da je pogoj, 
da je nekdo „rejec ali lastnik živali“, z vidika prava Unije utemeljen. Dalje, čeprav romunska vlada 
člena 28(2) Uredbe št. 73/2009 ne navaja kot pravne podlage, želim opozoriti, da v skladu s to 
določbo „države članice lahko določijo objektivna in nediskriminatorna merila, na podlagi katerih 
zagotovijo, da se neposredna plačila ne odobrijo fizičnim ali pravnim osebam: (a) katerih kmetijske 
dejavnosti predstavljajo le majhen delež vseh gospodarskih dejavnosti ali (b) katerih glavna 
dejavnost ali dejavnost družbe ni opravljanje kmetijske dejavnosti.“ To pravilo bi bilo torej lahko 
zajeto z „minimalnimi zahtevami za prejemanje neposrednih plačil“.
69.Glede sorazmernosti zadevnega pogoja je za razlago in uporabo nacionalnega prava sicer res 
pristojno nacionalno sodišče, vendar se sam nagibam k mnenju, da je zadevna zakonodaja posebej 
stroga, saj se zdi, da je z njo de jure izključena možnost, da se paša opravi z živalmi, ki pripadajo 
tretjim osebam, tudi če se osebe, ki posedujejo pašnike in ki vložijo zahtevek za pomoč, s temi 
živalmi neposredno ukvarjajo. Zato, čeprav je z zakonodajo nekaterih držav članic prav tako 
prepovedana paša, ki jo opravljajo tretje osebe (da je torej zemljišče dano v koncesijo X, ki je 
prejemnik pomoči, vendar pašo načeloma opravljajo tretje osebe),44je posebnost romunske 
43 Kot je navedla romunska vlada, je Računsko sodišče na podlagi revizije, ki jo je izvedlo med 13. in 23. septembrom 2011, ugotovilo, da se 
„večina plačil v okviru sheme enotnega plačila na površino […] izvede v korist majhnega števila zelo velikih kmetijskih gospodarstev, 
medtem ko veliko število majhnih kmetijskih gospodarstev prejema majhne zneske pomoči“. Računsko sodišče je v zvezi z referenčnim 
obdobjem pojasnilo, da „ni enotni zahtevek predmet nikakršnega posebnega upravnega nadzora, ki bi omogočil preverjanje, ali je njegov 
vlagatelj res kmet – drugače povedano, ali gre za osebo, ki nosi gospodarsko tveganje kmetijskih dejavnosti, ki se opravljajo na zemljišču, 
prijavljenem za dodelitev pomoči“. Iz teh ugotovitev naj bi izhajalo, da je bil vpliv plačil v okviru sheme enotnega plačila na površino 
v Romuniji zmanjšan, ker so plačila, namesto da bi bila razdeljena občinam, koristila lastnikom zemljišč z veliko površino, ki so si tako 
zagotovili precejšen dobiček, čeprav kmetijske dejavnosti niso opravljali v svojem imenu. Po navedbah APIA in romunske vlade naj bi to 
veljalo za obravnavano zadevo, saj se je družba Avio Lucos zavezala, da bo živinorejcem dala na voljo površino zemljišča, medtem ko so 
morali dejansko izkoriščanje zemljišča s trajno pašo zagotavljati partnerji, ki so bili fizične osebe in lastniki živali. Enako so v obravnavani 
zadevi z vidika tveganja, neločljivo povezanega z opravljanjem dejavnosti, ki bi prav tako upravičevalo dodelitev ugodnosti sheme/ukrepa 
pomoči/podpore na površino, izključno fizične osebe nosile vsa tveganja, neločljivo povezana z rejo živali.
44 Italijanska vlada v pisnih stališčih navaja, da to velja za Italijo.
18                                                                                                                ECLI:EU:C:2021:684SKLEPNI PREDLOGI A. RANTOSA – ZADEVA C-116/20 
AVIO LUCOS
zakonodaje ta, da se zdi, da je z njo prepovedana paša z živalmi, ki pripadajo tretjim osebam (torej 
tudi če vlagatelj zahtevka za pomoč razpolaga s kmetijsko površino in dejansko opravlja pašo 
z živalmi, ki mu ne pripadajo). Taka izključitev pa se mi zdi v nasprotju s ciljem, ki si ga je 
zastavila romunska vlada, to je poenostaviti neposredni dostop čim več lastnikov ali posestnikov 
živali do teh pašnikov, zlasti da bi se tako uresničil cilj ohranjanja zemljišč v dobrih kmetijskih 
pogojih, predvsem zaradi preprečevanja opuščanja kmetijskih zemljišč (glej točki 67 in 74 teh 
sklepnih predlogov). Ta vidik bo dodatno obravnavan v okviru analize tretjega vprašanja za 
predhodno odločanje (glej točke od 77 do 79 teh sklepnih predlogov).
70.Na podlagi navedenega Sodišču predlagam, naj na drugo vprašanje za predhodno odločanje 
odgovori, da uredbi št. 73/20091 in št. 1122/2009 ne nasprotujeta nacionalni zakonodaji, s katero 
je kot pogoj za veljavnost pogodbe o koncesiji, sklenjene za uporabo zemljišč, prijavljenih 
v zahtevku za enotno plačilo na površino, določeno, da mora biti prihodnji koncesionar rejec ali 
lastnik živali, če se upoštevajo cilji, zastavljeni z zakonodajo Unije, in splošna načela prava Unije, 
še zlasti načelo sorazmernosti. Vendar pravo Unije nasprotuje temu, da tak pogoj postane edini 
pogoj za upravičenost do enotnega plačila na površino.
D.Tretje vprašanje za predhodno odločanje
71.Predložitveno sodišče želi s tretjim vprašanjem, ki je tesno povezano s prvim in drugim, 
izvedeti, ali pojem „kmetijska dejavnost“ iz člena 2(c) Uredbe št. 73/2009 vključuje dejavnost 
podjetja, ki je sklenilo pogodbo o koncesiji pašnika za namene pridobitve pravice do izkoriščanja 
tega zemljišča in pridobitve pravice do enotnega plačila na površino, pozneje pa je sklenilo še 
pogodbo o sodelovanju z živinorejci.
72.Najprej ugotavljam, da v skladu s členom 2(c) Uredbe št. 73/2009 „kmetijska dejavnost“ 
pomeni „proizvodnjo, vzrejo ali gojenje kmetijskih proizvodov, vključno z žetvijo, molžo, rejo 
živali in kmetijsko rejo živali, ali ohranjanje zemljišča v dobrih kmetijskih in okoljskih pogojih, 
kakor je določeno v členu 6“. Kot je razvidno iz te opredelitve, lahko pojem „kmetijska dejavnost“ 
v smislu te določbe zajema dve kategoriji dejavnosti.
73.Prva kategorija dejavnosti se nanaša na „proizvodnjo, vzrejo ali gojenje kmetijskih proizvodov, 
vključno z žetvijo, molžo, rejo živali in kmetijsko rejo živali“. Zdi se mi očitno, da v obravnavani 
zadevi družba Avio Lucos ne spada v to kategorijo dejavnosti. Iz člena 8 pogodbe o sodelovanju 
v združenju je namreč razvidno, da so bili imetniki, rejci in uporabniki živali v okviru dejavnosti 
paše še vedno fizične osebe, ne pa družba Avio Lucos.
74.Druga kategorija dejavnosti se nanaša na „ohranjanje zemljišča v dobrih kmetijskih in 
okoljskih pogojih v smislu člena 6“ Uredbe št. 73/2009, ki določa, da države „minimalne zahteve“ 
določijo „na nacionalni ali regionalni ravni ob upoštevanju posebnih značilnosti zadevnih 
območij“.45Namen teh kmetijskih dejavnosti je izogniti se opuščanju kmetijskih zemljišč in 
zagotoviti, da se ta obdelujejo v skladu z dobrimi kmetijskimi in okoljskimi pogoji,46ter 
spodbuditi ohranjanje obstoječih trajnih pašnikov, da bi preprečili množično spreminjanje 
njihove namembnosti v orna zemljišča.47
45 Glede druge predpostavke romunska vlada v zvezi s tem navaja, da je romunski zakonodajalec naložil neobvezni standard „obremenitve 
živine in/ali ustrezni režimi“, ki je dovoljen in izrecno določen v Prilogi III k Uredbi št. 73/2009.
46 Glej uvodno izjavo 4 Uredbe št. 73/2009.
47 Glej uvodno izjavo 7 Uredbe št. 73/2009.
ECLI:EU:C:2021:684                                                                                                                19SKLEPNI PREDLOGI A. RANTOSA – ZADEVA C-116/20 
AVIO LUCOS
75.Zdi se, da se dejavnost, ki jo opravlja družba Avio Lucos, ujema z navedeno drugo kategorijo 
dejavnosti, ki bi bile lahko zajete s pojmom „kmetijska dejavnost“. Kot je namreč razvidno iz 
predložitvene odločbe, se družba Avio Lucos v skladu s členom 7 pogodbe o sodelovanju zaveže, 
da bo vsako leto na lastne stroške izvedla dejavnosti čiščenja pašnika ter odstranjevanja plevela in 
presežne vode z zemljišča, s čimer bo zagotavljala optimalne pogoje za sanacijo pašnika.
76.Poleg tega se s pogodbo o sodelovanju očitno ne zahteva, da mora vlagatelj zahtevka, da se 
zagotovi ohranjanje zemljišč v dobrih kmetijskih in okoljskih pogojih, razpolagati z lastnimi 
živalmi.48V zvezi s tem člen 6(1) Uredbe št. 73/2009 sicer res določa, da so države članice tiste, ki 
morajo določiti minimalne zahteve za dobre kmetijske in okoljske pogoje na nacionalni ali 
regionalni ravni na podlagi okvira, določenega v Prilogi III k navedeni uredbi, pri čemer morajo 
upoštevati „posebne značilnosti zadevnih območij“, vendar je v tem členu še dodano, da te države 
ne smejo določiti minimalnih zahtev, ki niso predvidene v tem okviru.
77.Kot v zvezi s tem navaja Komisija, si morajo kmetje v skladu z uradnim obvestilom Romunije 
glede izpolnjevanja minimalnih zahtev za dobre kmetijske in okoljske pogoje (zahtevek v zvezi 
s kmetijskim letom 2014) za izpolnitev standarda glede minimalne obremenitve živine in/ali 
ustreznih režimov prizadevati za naslednje: „travo pokositi vsaj enkrat na leto in/ali zagotoviti 
minimalno raven paše (vsaj 0,3 živali na hektar), da bi tako ohranili zemljišča (trajne pašnike) 
v dobrem stanju“.
78.Vendar obveznost, da je nekdo lastnik ali imetnik živali, ki jih na kmetijskem zemljišču pase, ni 
ena od minimalnih zahtev iz navedenega okvira. Če se namreč kot v obravnavani zadevi pašnik 
vzdržuje s pašo, ne pa s košnjo, mora kmet zagotavljati pašo, ne da bi mu jo bilo treba zagotavljati 
izključno z lastnimi živalmi. Ker v obravnavani zadevi med strankama iz postopka v glavni stvari ni 
sporno, da so se živali pasle na zadevnem zemljišču, niti se ne izpodbija, da je vlagatelj zahtevka 
zagotovil pogoje za sanacijo pašnika, je družba Avio Lucos očitno dejansko opravljala potrebno 
kmetijsko dejavnost, saj je zemljišče v skladu z uradnim obvestilom Romunije ohranjala v dobrih 
kmetijskih in okoljskih pogojih.
79.Menim, da je taka jezikovna razlaga v skladu tudi s cilji, navedenimi v Uredbi št. 73/2009, kot 
izhajajo zlasti iz uvodnih izjav 4 in 7 te uredbe ter se nanašajo na ohranjanje pašnikov v dobrih 
kmetijskih in okoljskih pogojih, pri čemer se priznava pozitivni učinek trajnih pašnikov na okolje. 
Tak cilj je v skladu tudi s ciljem SKP, kot je naveden v členu 39(1)(a) PDEU, ki je povečati 
kmetijsko produktivnost z zagotavljanjem racionalnega razvoja kmetijske proizvodnje. Vendar se 
ne sme pozabiti niti na to, da je namen SKP tudi in predvsem – kot je bilo opozorjeno v točkah 
od 50 do 57 teh sklepnih predlogov – zagotoviti primerno življenjsko raven kmetijske skupnosti, 
pri čemer se ta cilja očitno dopolnjujeta.
80.Na podlagi navedenega Sodišču predlagam, naj na tretje vprašanje za predhodno odločanje 
odgovori, da je treba člen 2 Uredbe (ES) št. 73/2009 razlagati tako, da „kmetijska dejavnost“ 
v smislu tega člena vključuje dejavnost prejemnika iz sheme enotnega plačila na površino, ki je 
najprej sklenil pogodbo o koncesiji pašnika, da bi tako pridobil pravico do uporabe tega zemljišča 
in pravico do enotnega plačila za kmetijsko leto 2014, pozneje pa je sklenil še pogodbo 
o sodelovanju z živinorejci, in sicer pogodbo, s katero jim je omogočil brezplačno uporabo 
zemljišča, danega v koncesijo, za pašo živali, ob čemer je ohranil pravico do uporabe zemljišča, 
48 V zvezi s tem je romunska vlada v pisnih stališčih navedla, da se je romunski zakonodajalec odločil, da za sklenitev pogodb o koncesiji 
pašnikov, ki so v javni lasti teritorialnih upravnih enot, postavi pogoj, da so koncesionarji lastniki ali posestniki živali. Na to vprašanje se 
nanaša prvo vprašanje za predhodno odločanje iz zadeve C-176/20.
20                                                                                                                ECLI:EU:C:2021:684SKLEPNI PREDLOGI A. RANTOSA – ZADEVA C-116/20 
AVIO LUCOS
vendar se je zavezal, da dejavnosti paše ne bo oviral in da bo opravil dela za vzdrževanje pašnika, 
kot so čiščenje, odstranjevanja plevela in presežne vode z zemljišča, da bo ob upoštevanju 
značilnih zadevnih območij zagotovil dobre kmetijske in okoljske pogoje.
E.Četrto vprašanje za predhodno odločanje
81.Predložitveno sodišče se s četrtim vprašanjem v bistvu sprašuje o skladnosti nacionalne 
zakonodaje o pravnomočnosti dokončne odločbe nacionalnega sodišča s pravom Unije, če je 
navedeno sodišče s to odločbo v okviru spora, ki se je nanašal na zakonitost naložitve večletnih 
sankcij, ugotovilo, da zahtevek za enotno plačilo na površino ni upravičen zaradi neizpolnitve 
zahteve iz nacionalnega prava, da je treba dokazati pravico do uporabe površine, zaradi česar 
predložitveno sodišče ne more opraviti analize skladnosti teh nacionalnih zahtev s pravom Unije 
v novem sporu, v katerem se ugotavlja zakonitost akta o izterjavi plačil, ki so bila vlagatelju 
zahtevka plačana neupravičeno, pri čemer je ta akt utemeljen na istem dejanskem stanju in na isti 
nacionalni zakonodaji, kot sta bila analizirana v predhodni dokončni sodni odločbi o zakonitosti 
naložitve večletnih sankcij.
82.Najprej je treba opozoriti na pomembnost načela pravnomočnosti tako v pravnem redu Unije 
kot v nacionalnih pravnih redih. S stališča zagotavljanja stabilnosti prava in pravnih razmerij kot 
tudi učinkovitega izvajanja sodne oblasti je namreč treba zagotoviti, da sodnih odločb, potem ko 
po izčrpanju razpoložljivih pravnih sredstev ali po poteku rokov, ki so določeni za vložitev 
navedenih pravnih sredstev, postanejo pravnomočne, ni mogoče več spreminjati.49
83.Zato pravo Unije nacionalnega sodišča ne obvezuje, da zavrne uporabo nacionalnih 
postopkovnih pravil, po katerih odločba postane pravnomočna, čeprav bi se s tem lahko 
odpravila kršitev prava Unije, ki jo povzroči zadevna odločba.50
84.Ker na tem področju ni predpisov Unije, so pravila za izvajanje načela pravnomočnosti na 
podlagi načela procesne avtonomije držav članic določena v nacionalnem pravnem redu držav 
članic. Vendar pa ta pravila ne smejo biti manj ugodna od tistih, ki urejajo podobne nacionalne 
položaje (načelo enakovrednosti), niti ne smejo biti urejena tako, da bi dejansko onemogočila ali 
pretirano otežila izvrševanje pravic, ki jih podeljuje pravni red Unije (načelo učinkovitosti).51
85.Sodišče je glede tega že razsodilo, da je treba vsak primer, v katerem se postavlja vprašanje, ali 
neka nacionalna procesna določba onemogoča ali pretirano otežuje uporabo prava Unije, preučiti 
ob upoštevanju položaja te določbe v celotnem postopku ter poteka postopka in njegovih 
posebnosti pred različnimi nacionalnimi organi. V zvezi s tem je treba po potrebi upoštevati 
osnovna načela nacionalnega pravnega sistema, kot so načelo varstva pravice do obrambe, načelo 
pravne varnosti in učinkovit potek postopka.52
86.Poleg tega je treba spomniti, da morajo nacionalna sodišča v največji možni meri razlagati 
določbe nacionalnega prava tako, da njihova uporaba prispeva k izvajanju prava Unije.53Pojasniti 
je treba, da obveznost skladne razlage vključuje obveznost nacionalnih sodišč, vključno s sodišči, ki 
49 Glej sodbe z dne 3. septembra 2009, Fallimento Olimpiclub (C-2/08, EU:C:2009:506, točka 22); z dne 26. januarja 2017, Banco Primus 
(C-421/14, EU:C:2017:60, točka 46), in z dne 17. oktobra 2018, Klohn (C-167/17, EU:C:2018:833, točka 67 in navedena sodna praksa).
50 Glej sodbi z dne 3. septembra 2009, Fallimento Olimpiclub (C-2/08, EU:C:2009:506, točka 23), in z dne 26. januarja 2017, Banco Primus 
(C-421/14, EU:C:2017:60, točka 47 in navedena sodna praksa).
51 Glej sodbo z dne 3. septembra 2009, Fallimento Olimpiclub (C-2/08, EU:C:2009:506, točka 24 in navedena sodna praksa).
52 Glej sodbo z dne 3. septembra 2009, Fallimento Olimpiclub (C-2/08, EU:C:2009:506, točka 27 in navedena sodna praksa).
53 Sodba z dne 11. novembra 2015, Klausner Holz Niedersachsen (C-505/14, EU:C:2015:742, točka 31).
ECLI:EU:C:2021:684                                                                                                                21SKLEPNI PREDLOGI A. RANTOSA – ZADEVA C-116/20 
AVIO LUCOS
odločajo na zadnji stopnji, da po potrebi spremenijo ustaljeno sodno prakso, če ta temelji na 
razlagi nacionalnega prava, ki ni združljiva s pravom Unije. Opozoriti je treba, da nacionalno 
sodišče ne more utemeljeno trditi, da nacionalne določbe ne more razlagati v skladu s pravom 
Unije zgolj zato, ker so druga sodišča to določbo razložila tako, da ni v skladu s tem pravom, 
oziroma jo tako uporabljajo pristojni nacionalni organi.54
87.V obravnavani zadevi se postavlja vprašanje, ali je razlaga načela pravnomočnosti, na katero 
napotuje predložitveno sodišče – po kateri pravnomočnost v skladu s členom 431(2) zakonika 
o civilnem postopku velja tudi v primerih, ko je ob vložitvi novega pravnega sredstva sodišče 
postavljeno v položaj, v katerem mora pravno razmerje, ki mu je bilo v predhodni sodbi ugodeno 
ali je bilo zavrnjeno, ponovno potrditi ali pa mu v celoti ali delno nasprotovati – združljiva 
z načelom učinkovitosti, kot se uporablja v pravu Unije.
88.To vprašanje se postavlja, ker so bila zoper sklep, s katerim so bile družbi Avio Lucos naložene 
večletne sankcije iz podobnih razlogov, kot so ti iz obravnavane zadeve, po upravnih pritožbah 
vložena pravna sredstva, ki so bila vsa zavrnjena.55Natančneje, iz predložitvene odločbe je 
razvidno, da spor o glavni stvari temelji na istem materialnopravnem razmerju kot spor, 
v katerem so bile izrečene dokončne sodne odločbe (torej na neveljavnosti pogodbe o koncesiji 
zaradi neobstoja statusa imetnika živali v okviru istega zahtevka za enotno plačilo na površino za 
kmetijsko leto 2014). Predložitveno sodišče mora vsekakor preveriti, ali pravnomočnost teh sodb 
v skladu z nacionalnim pravom zajema obravnavano zadevo oziroma njene elemente, in po 
potrebi preučiti posledice, ki jih določa navedeno pravo.
89.V zvezi s tem je treba kljub vsemu ugotoviti, da bi lahko predložitveno sodišče, ker se predmet 
prejšnje odločbe in odločbe iz obravnavane zadeve med seboj razlikujeta, saj se ti zadevi nanašata 
na različna upravna sklepa, čeprav zadevata ista dejanska in pravna vprašanja, člen 431(2) 
zakonika o civilnem postopku razlagalo ob upoštevanju dejstva, da lahko pravnomočnost, če 
temelji na zelo širokih merilih, dejansko onemogoči ali pretirano oteži izvrševanje pravic, ki jih 
podeljuje pravni red Unije.
90.Natančneje, preizkusiti je torej treba, ali je mogoče zgoraj navedeno razlago člena 431(2) 
zakonika o civilnem postopku utemeljiti z varstvom načela pravne varnosti ob upoštevanju 
posledic, ki iz tega izhajajo za uporabo prava Unije.
91.V zvezi s tem ugotavljam, da tako široka uporaba člena 431(2) zakonika o civilnem postopku 
glede na to, da se predmeta zadevnih sklepov med seboj razlikujeta, ne bi le onemogočila 
izpodbijanja pravnomočne sodne odločbe, s katero je kršeno pravo Unije, ampak bi bilo tako 
onemogočeno tudi izpodbijanje sklepa o izterjavi, ki bi lahko prav tako vseboval isto kršitev prava 
Unije. Še pomembneje, pravnomočnost bi se lahko potencialno upoštevala za vsak drug upravni 
sklep v zvezi z vlagateljem zahtevka za pomoč, ki ni imetnik nobene živali, za opravljanje kmetijske 
dejavnosti.
54 Sodba z dne 4. marca 2020, Telecom Italia (C-34/19, EU:C:2020:148, točka 61).
55 Zoper ta sklep (2815472/28.12.2015) je bila vložena pritožba, ki jo je upravni organ zavrnil s sklepom, tega pa je Tribunalul Dolj 
(prvostopenjsko sodišče v Dolju) s sodbo z dne 12. maja 2017 odpravilo zaradi neobrazložitve. Curtea de Apel Craiova (višje sodišče 
v Craiovi), pri katerem je AIPA vložila pritožbo, je 11. oktobra 2017 to sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo v razsojanje Tribunalul Dolj 
(prvostopenjsko sodišče v Dolju). Zadnjenavedeno je s sodbo z dne 24. aprila 2018 tožbo zavrnilo. Družba Avio Lucos je zoper to 
odločbo vložila pravno sredstvo, ki je bilo 29. oktobra 2018 zavrženo kot nedopustno, pri čemer je bil kot nedopusten zavržen tudi 
predlog za predložitev zadeve Sodišču. Družba Avio Lucos je zoper to sodbo vložila zahtevo za obnovo postopka, ki pa je bila 
14. februarja 2019 prav tako razglašena za nedopustno.
22                                                                                                                ECLI:EU:C:2021:684SKLEPNI PREDLOGI A. RANTOSA – ZADEVA C-116/20 
AVIO LUCOS
92.Taka uporaba načela pravnomočnosti bi torej – če bi sodna odločba, ki je postala 
pravnomočna, temeljila na razlagi pravil, ki bi bila v nasprotju s pravom Unije, ker bi bilo na 
primer „imetništvo“ živali določeno kot absolutno merilo za upravičenost do zadevnih pomoči – 
povzročila, da bi bila ta pravila znova napačno uporabljena vsakič, kadar bi bil koncesionar iz 
istih razlogov izključen iz sheme, ne da bi bilo mogoče to napačno razlago popraviti.
93.Na podlagi navedenega Sodišču predlagam, naj na četrto vprašanje za predhodno odločanje 
odgovori, da je treba pravo Unije razlagati tako, da nacionalnemu sodišču ne nalaga, da zavrne 
uporabo nacionalnih postopkovnih pravil, na podlagi katerih je sodna odločba postala 
pravnomočna, tudi če bi bila s tem lahko odpravljena kršitev določbe prava Unije. Vendar 
podrobna pravila izvajanja načela pravnomočnosti ne smejo biti urejena tako, da dejansko 
onemogočijo ali pretirano otežijo izvrševanje pravic, ki jih podeljuje pravni red Unije.
V.Predlog
94.Na podlagi navedenega Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je 
postavilo Curtea de Apel Timişoara (višje sodišče v Timişoari, Romunija), odgovori:
1.Uredba Sveta (ES) št. 73/2009 z dne 19. januarja 2009 o skupnih pravilih za sheme neposrednih 
podpor za kmete v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za 
kmete, spremembi uredb (ES) št. 1290/2005, (ES) št. 247/2006, (ES) št. 378/2007 in 
razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1782/2003 ne nasprotuje temu, da se v nacionalnem pravu za 
pridobitev finančne podpore, ki se nanaša na sheme za enotno plačilo na površino, uvede 
obveznost predložitve dokazila o pravici do uporabe kmetijske površine, če se upoštevajo cilji, 
zastavljeni z zakonodajo Evropske unije, in splošna načela prava Unije, še zlasti načelo 
sorazmernosti.
2.Uredba št. 73/20091 ne nasprotuje nacionalni zakonodaji, s katero je kot pogoj za veljavnost 
pogodbe o koncesiji, sklenjene za uporabo zemljišč, prijavljenih v zahtevku za enotno plačilo na 
površino, določeno, da mora biti prihodnji koncesionar rejec ali lastnik živali, če se upoštevajo 
cilji, zastavljeni z zakonodajo Unije, in splošna načela prava Unije, še zlasti načelo 
sorazmernosti. Vendar pravo Unije nasprotuje temu, da tak pogoj postane edini pogoj za 
upravičenost do enotnega plačila na površino.
3.Člen 2 Uredbe (ES) št. 73/2009 je treba razlagati tako, da „kmetijska dejavnost“ v smislu tega 
člena vključuje dejavnost prejemnika iz sheme enotnega plačila na površino, ki je najprej 
sklenil pogodbo o koncesiji pašnika, da bi tako pridobil pravico do uporabe tega zemljišča in 
pravico do plačila za kmetijsko leto 2014, pozneje pa je sklenil še pogodbo o sodelovanju 
z živinorejci, in sicer pogodbo, s katero jim je omogočil brezplačno uporabo zemljišča, danega 
v koncesijo, za pašo živali, ob čemer je ohranil pravico do uporabe zemljišča, vendar se je 
zavezal, da dejavnosti paše ne bo oviral in da bo opravil dela za vzdrževanje pašnika, kot so 
čiščenje, odstranjevanja plevela in presežne vode z zemljišča, da bo ob upoštevanju značilnih 
zadevnih območij zagotovil dobre kmetijske in okoljske pogoje.
4.Pravo Unije je treba razlagati tako, da nacionalnemu sodišču ne nalaga, da zavrne uporabo 
nacionalnih postopkovnih pravil, na podlagi katerih je sodna odločba postala pravnomočna, 
tudi če bi bila s tem lahko odpravljena kršitev določbe prava Unije. Vendar podrobna pravila 
izvajanja načela pravnomočnosti ne smejo biti urejena tako, da dejansko onemogočijo ali 
pretirano otežijo izvrševanje pravic, ki jih podeljuje pravni red Unije.
ECLI:EU:C:2021:684                                                                                                                23SKLEPNI PREDLOGI A. RANTOSA – ZADEVA C-116/20 
AVIO LUCOS