SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

PAOLA MENGOZZIJA,

predstavljeni 19. septembra 2007 ( 1 )

Zadeva C-91/05

Komisija Evropskih skupnosti

proti

Svetu Evropske unije

„Ničnostna tožba — Člen 47 EU — Skupna zunanja in varnostna politika — Sklep 2004/833/SZVP — Izvajanje Skupnega ukrepa 2002/589/SZVP — Boj proti širjenju lahkega orožja in orožja malega kalibra — Pristojnost Skupnosti — Politika razvojnega sodelovanja“

KAZALO

I – Uvod II – Pravni okvir in dejansko stanje A – Sporazum iz Cotonouja B – Sporni skupni ukrep C – Izpodbijani sklep III – Predlogi strank in postopek pred Sodiščem IV – Analiza A – Dopustnost 1. Dopustnost predloga za razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa 2. Dopustnost ugovora nezakonitosti spornega skupnega ukrepa a) Trditve strank b) Analiza i) Dopustnost ugovora nezakonitosti na podlagi člena 241 ES, na katerega se zoper uredbo sklicuje privilegirana tožeča stranka ii) Dopustnost ugovora nezakonitosti, ki se uveljavlja zoper skupni ukrep, sprejet na podlagi Naslova V Pogodbe EU B – Utemeljenost 1. Razlaga in obseg člena 47 EU a) Trditve strank b) Analiza 2. Razmerje med dejavnostjo proti širjenju lahkega orožja in orožja malega kalibra ter pristojnostmi Skupnosti a) Trditve strank b) Analiza i) Uvodne ugotovitve ii) Področje uporabe razvojnega sodelovanja iii) Dejavnost proti širjenju lahkega orožja in orožja malega kalibra ter razvojno sodelovanje 3. Zakonitost izpodbijanega sklepa in sporni skupni ukrep V – Stroški VI – Predlog

I – Uvod

1. Komisija Evropskih skupnosti s tožbo Sodišču predlaga, naj za ničnega razglasi Sklep Sveta 2004/833/SZVP z dne 2. decembra 2004 o izvajanju Skupnega ukrepa 2002/589/SZVP z namenom prispevanja Evropske unije k ECOWAS v okviru moratorija na lahko orožje in orožje malega kalibra ( 2 ) (v nadaljevanju: izpodbijani sklep) in ugotovi, da se Naslov II Skupnega ukrepa Sveta 2002/589/SZVP z dne 12. julija 2002 o prispevku Evropske unije k boju proti destabilizirajočemu kopičenju in razširjanju orožja malega kalibra in lahkega strelnega orožja in o razveljavitvi Skupnega ukrepa 1999/34/SZVP ( 3 ) (v nadaljevanju: sporni skupni ukrep) zaradi nezakonitosti ne uporablja.

2. Pomembno vsebinsko vprašanje v tej zadevi se nanaša na razlago člena 47 EU in delitve pristojnosti med Evropsko unijo v okviru Naslova V Pogodbe EU in sicer „določbe o skupni zunanji in varnostni politiki“ (v nadaljevanju: SZVP) in Evropsko skupnostjo na področju razvojnega sodelovanja (Naslov XX Pogodbe ES). S postopkovnega vidika se postavlja tudi problem dopustnosti ugovora nezakonitosti, na katerega se t. i. „priviligerana“ tožeča stranka sklicuje zoper splošni akt v prvotnem okviru razmerij med prvim in drugim stebrom Evropske unije.

II – Pravni okvir in dejansko stanje

A – Sporazum iz Cotonouja

3. V Cotonouju (Benin) je bil 23. junija 2000 podpisan Sporazum o partnerstvu med članicami skupine afriških, karibskih in pacifiških držav na eni strani in Evropsko skupnostjo in njenimi državami članicami na drugi ( 4 ) (v nadaljevanju: Sporazum iz Cotonouja), ki je bil v imenu Skupnosti potrjen s Sklepom Sveta 2003/159/ES z dne 19. decembra 2002 ( 5 ). Veljati je začel 1. aprila 2003.

4. Člen 1 tega sporazuma z naslovom „Cilji partnerstva“ določa: „Skupnost in njene države članice na eni strani ter države AKP na drugi, v nadaljnjem besedilu ‚pogodbenice‘, sklepajo ta sporazum zaradi spodbujanja in pospeševanja gospodarskega, kulturnega in družbenega razvoja držav AKP, z vidika prispevanja k miru in varnosti ter spodbujanja stabilnega in demokratičnega političnega okolja. Partnerstvo je usmerjeno k cilju, da se v skladu s cilji trajnostnega razvoja in postopnega vključevanja držav AKP v svetovno gospodarstvo zmanjša in sčasoma izkorenini revščina. Ti cilji in mednarodne zaveze pogodbenic se upoštevajo v vseh razvojnih strategijah in se uresničujejo s celovitim pristopom ob sočasnem upoštevanju političnih, gospodarskih, družbenih, kulturnih in okoljskih vidikov razvoja. Partnerstvo zagotavlja enoten okvir podpore za razvojne strategije, ki jih sprejme posamezna država AKP. […]“

5. Člen 11 Sporazuma iz Cotonouja z naslovom „Politike vzpostavljanja miru, preprečevanje in reševanje konfliktov“ določa: „1. Pogodbenice izvajajo v okviru partnerstva aktivno, celovito in enotno politiko vzpostavljanja miru ter preprečevanja in reševanja konfliktov. Ta politika temelji na načelu lastništva. Zlasti se osredotoči na regionalno, podregionalno in nacionalno usposabljanje ter na zgodnje preprečevanje konfliktov, v katerih je prisotno nasilje, z namenskim odpravljanjem njihovih vzrokov in ustrezno kombinacijo vseh razpoložljivih instrumentov. 2. Ukrepi na področju vzpostavljanja miru ter preprečevanja in reševanja konfliktov zajemajo zlasti podporo uravnoteženju političnih, gospodarskih, socialnih in kulturnih priložnosti med vsemi deli družbe, krepitvi demokratične legitimnosti in učinkovitosti upravljanja, vzpostavitvi učinkovitih mehanizmov za mirno spravo med interesnimi skupinami, premostitev ločnic med različnimi deli družbe, pa tudi podporo dejavni in organizirani civilni družbi. 3. Zadevni ukrepi med drugim vključujejo tudi podporo posredovanju, pogajanjem in prizadevanjem za pomiritev, učinkovitemu regionalnemu upravljanju s skupnimi, nezadostnimi naravnimi viri, demobilizaciji in ponovnemu vključevanju bivših udeležencev vojne v družbo, reševanju problema otrok vojakov, pa tudi ustreznim ukrepom za odgovorno omejitev izdatkov za vojsko in trgovino z orožjem, vključno s podporo spodbujanju in uporabi dogovorjenih standardov in pravil o obnašanju. V tem kontekstu je poudarek zlasti na boju zoper protipehotne mine ter preprečevanju čezmernega in nenadzorovanega širjenja, nezakonite preprodaje in kopičenja majhnega in lahkega orožja. […]“

6. V skladu s členi od 6 do 10 Priloge IV k Sporazumu iz Cotonouja z naslovom „Izvedbeni in upravljalski postopki“ je bila strategija regionalnega sodelovanja in regionalnega okvirnega programa določena v dokumentu, ki so ga 19. februarja 2003 podpisale Komisija Evropskih skupnosti na eni strani in Gospodarska skupnost zahodnoafriških držav (ECOWAS) ( 6 ) ter Gospodarska in monetarna unija zahodnoafriških držav (UEMOA) na drugi strani.

7. V tem dokumentu je v poglavju 2.3.1 z naslovom „Varnost in preprečevanje konfliktov“ poudarjen „pomen nadzorovanja trgovine z orožjem, pri čemer obstaja moratorij na izvoz in uvoz, ki ga podpirajo Združeni narodi“. V poglavju 6.4.1 z naslovom „Podpora regionalni politiki preprečevanja konfliktov in dobro upravljanje“ ta dokument navaja, da bo predvidena akcija v podporo akciji Združenih narodov pri izvedbi prednostnih ukrepov na podlagi akcijskega plana za izvršitev moratorija na uvoz, izvoz in proizvodnjo lahkega orožja.

8. Komisija je začela na predlog ECOWAS leta 2004 pripravljati predlog o financiranju operacij za preprečevanje konfliktov in za vzpostavitev miru. Po mnenju Komisije se bo največji del teh finančnih sredstev dodelil programu ECOWAS za nadzor nad lahkim orožjem.

B – Sporni skupni ukrep

9. Svet Evropske unije je 12. julija 2002 sprejel sporni skupni ukrep, ki je odpravil in nadomestil skupni ukrep Sveta 1999/34/SZVP z dne 17. decembra 1998 o prispevku Evropske unije k boju proti destabilizirajočemu kopičenju in razširjanju lahkega orožja in orožja malega kalibra ( 7 ). Sporni skupni ukrep na področju uporabe ratione materiae zajema, tam kjer je potrebno, strelivo za lahko orožje in orožje malega kalibra, pri čemer v prilogi ohranja seznam orožja iz priloge k skupnemu ukrepu 1999/34/SZVP ( 8 ), v določbah pa ohranja izraz „orožje malega kalibra“ iz tega skupnega ukrepa za označitev „lahkega orožja in orožja malega kalibra“.

10. V skladu s členom 1(1) spornega skupnega ukrepa so njegovi cilji: „— boj proti destabilizirajočemu kopičenju in razširjanju orožja malega kalibra ter pomoč pri prenehanju te dejavnosti, — pomoč pri zmanjševanju obstoječih zalog tega orožja in pripadajočega streliva na raven, ki je v skladu z zakonitimi potrebami države na področju varnosti, in — pomoč pri reševanju problemov, nastalih s kopičenjem teh zalog.“

11. Naslov I spornega skupnega ukrepa z naslovom „Načela o preventivnih in reaktivnih vidikih“ določa načela in cilje, na podlagi katerih si bo Evropska unija prizadevala poiskati soglasje v regionalnem okviru in na zadevnih mednarodnih forumih. V ta namen navaja načela in ukrepe, ki jih je treba udejanjiti, da bi preprečila nadaljnje destabilizirajoče kopičenje orožja malega kalibra (člen 3) in da bi zmanjšala obstoječe kopičenje orožja malega kalibra in pripadajočega streliva (člen 4).

12. Med načeli in ukrepi, ki jih je treba udejanjiti, da bi se preprečilo nadaljnje destabilizirajoče kopičenje orožja malega kalibra, so v členu 3 Naslova I navedene zaveze vseh zadevnih držav na področju proizvodnje, izvoza, uvoza in posedovanja navedenega orožja ter ustanovitev in vodenje nacionalnega registra orožja in oblikovanje omejevalne nacionalne zakonodaje.

13. Med načeli in ukrepi, ki jih je treba udejanjiti za zmanjšanje obstoječih zalog orožja malega kalibra in pripadajočega streliva, je v členu 4 Naslova I med drugim določena ustrezna pomoč državam, ki prosijo za pomoč pri nadzoru ali odstranjevanju odvečnega orožja in streliva zanj, na njihovem ozemlju, zavzemanje za ukrepe krepitve zaupanja in za ukrepe, ki spodbujajo prostovoljno oddajo orožja malega kalibra, ki je odveč ali je v nezakoniti posesti, ter pripadajočega streliva.

14. V Naslovu II spornega skupnega ukrepa z naslovom „Prispevek Unije k posebnim ukrepom“ je med drugim določena finančna in tehnična pomoč programom in projektom, ki dajejo neposreden in razpoznaven prispevek načelom in ukrepom, navedenim v Naslovu I.

15. Evropska unija bo v skladu s členom 6(2) Naslova II pri zagotavljanju take pomoči upoštevala zlasti zavezanost prejemnikov k spoštovanju načel, navedenih v členu 3 spornega skupnega ukrepa, njihovo spoštovanje človekovih pravic, mednarodnega humanitarnega prava in varovanja vladavine prava ter njihovo spoštovanje mednarodnih zavez, zlasti obstoječih mirovnih sporazumov in mednarodnih sporazumov o nadzoru nad orožjem.

16. Člen 8 Naslova II določa: „Svet sprejema v vednost, da ima Komisija namen svoje delovanje usmeriti v doseganje ciljev in prednostnih nalog tega skupnega ukrepa s primernimi ukrepi Skupnosti glede na potrebe.“

17. Člen 9(1) Naslova II določa: „Svet in Komisija sta odgovorna za zagotavljanje skladnosti dejavnosti Unije na področju orožja malega kalibra, zlasti glede razvojnih politik. V ta namen države članice in Komisija vse koristne informacije pošljejo zadevnim telesom Sveta. Svet in Komisija zagotavljata izvajanje svojih lastnih zadevnih ukrepov v skladu s svojimi pristojnostmi.“

C – Izpodbijani sklep

18. Svet je 2. decembra 2004 sprejel izpodbijani sklep o izvršitvi spornega skupnega ukrepa z namenom prispevanja Evropske unije ECOWAS v okviru moratorija na lahko orožje in na orožje malega kalibra ( 9 ). V izpodbijanem sklepu je kot pravna podlaga naveden sporni skupni ukrep, zlasti njegov člen 3 in člen 23(2) EU.

19. V izpodbijanem sklepu so v preambuli povzete naslednje uvodne izjave: „(1) Pretirano in nenadzorovano kopičenje in širjenje orožja malega kalibra in lahkega orožja pomeni grožnjo miru in varnosti ter zmanjšuje možnosti za trajnostni razvoj, kar še posebej velja za Zahodno Afriko. (2) Evropska unija namerava pri uresničevanju ciljev iz člena 1 [spornega] skupnega ukrepa delovati v okviru mednarodnih forumov, pristojnih za spodbujanje ukrepov za vzpostavitev zaupanja. V tem smislu je ta sklep namenjen izvajanju omenjenega skupnega ukrepa. (3) Evropska unija ocenjuje, da bi finančni prispevek in tehnična pomoč pripomogla k utrditvi pobude Gospodarske skupnosti zahodnoafriških držav (ECOWAS) na področju orožja malega kalibra in lahkega orožja. (4) Evropska unija namerava torej ECOWAS-u zagotoviti finančno in tehnično pomoč v skladu z Naslovom II [spornega] skupnega ukrepa.“

20. Evropska unija v skladu s členom 1 izpodbijanega sklepa prispeva k izvedbi projektov v okviru moratorija ECOWAS na uvoz, izvoz in proizvodnjo orožja malega kalibra in lahkega orožja. Evropska unija daje v ta namen finančni prispevek in tehnično pomoč za ustanovitev enote za lahko orožje v okviru tehničnega sekretariata ECOWAS in za preoblikovanje moratorija v konvencijo o orožju malega kalibra in lahkem orožju med državami ECOWAS.

21. Člen 3 izpodbijanega sklepa določa: „Komisija se pooblasti za finančno izvedbo tega sklepa. V ta namen z ECOWAS-om sklene finančni sporazum o pogojih uporabe prispevka Evropske unije, ki bo v obliki sredstev nepovratne pomoči. […]“

22. Člen 4(2) izpodbijanega sklepa določa: „Predsedstvo in Komisija predložita pristojnim organom Sveta redna poročila o skladnosti dejavnosti Evropske unije na področju orožja malega kalibra in lahkega orožja, predvsem glede upoštevanja njene razvojne politike, v skladu s členom 9(1) [spornega] skupnega ukrepa. Komisija zlasti poroča o vidikih iz prvega stavka člena 3. Te informacije morajo zlasti temeljiti na rednih poročilih, ki jih ECOWAS predloži v okviru svojega pogodbenega odnosa s Komisijo.“

23. Komisija je ob sprejetju izpodbijanega sklepa podala naslednjo izjavo: „Komisija meni, da ta skupni ukrep ne bi smel biti sprejet in da bi se moral projekt financirati iz devetega [Evropskega razvojnega sklada (ERS)] na podlagi Sporazuma iz Cotonouja. To mnenje je potrjeno v členu 11(3) Sporazuma iz Cotonouja, v katerem je med upoštevnimi dejavnostmi izrecno naveden boj proti kopičenju orožja malega kalibra in lahkega orožja. Poleg tega iz komentarjev, ki se nanašajo na zadevno proračunsko postavko SZVP (19 03 02) proračuna za leto 2004, izhaja, da je financiranje takih projektov na podlagi SZVP izključeno, če so ti že predmet Sporazuma iz Cotonouja. Skupni ukrep, ki se financira na podlagi SZVP, bi lahko bil financiran na podlagi 9. EDF in bi bil popolnoma v skladu z okvirnim regionalnim programom ECOWAS. Komisija dejansko pripravlja predlog o financiranju, ki se nanaša na okvirni znesek 1,5 milijona eurov, in je namenjen podpori udejanjenju moratorija ECOWAS na lahko orožje in orožje malega kalibra (LOMK). Na koncu, skupni ukrep sodi na področje deljene pristojnosti, na kateri temeljita razvojna politika Skupnosti in Sporazum iz Cotonouja. Člen 47 [EU] se uporablja na področjih deljene pristojnosti ter na področjih izključne pristojnosti, sicer v veliki meri ne bi imel učinka. Komisija si pridržuje izvrševanje pravic na tem področju. ( 10 )“

III – Predlogi strank in postopek pred Sodiščem

24. Komisija Sodišču predlaga, naj: — izpodbijani sklep razglasi za ničnega; — sporni skupni ukrep, zlasti njegov Naslov II, razglasi za nezakonitega, zaradi česar se ne uporablja.

25. Svet Sodišču predlaga, naj: — predlog za razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa kot neutemeljenega zavrne; — predlog Komisije, ki se nanaša na to, da se ugotovi, da se sporni skupni ukrep ne uporablja, kot nedopustnega zavrže podredno pa naj ga zavrne kot neutemeljenega; — Komisiji naloži plačilo stroškov.

26. Predsednik Sodišča je 7. septembra 2005 Evropskemu parlamentu dovolil intervencijo v podporo predlogom Komisije.

27. Predsednik Sodišča je s sklepom z istega dne Kraljevini Španiji, Republiki Franciji, Kraljevini Nizozemski, kraljevini Švedski in Združenemu kraljestvu Velike Britanije in Severne Irske dovolil intervencijo v podporo predlogom Sveta. Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 12. septembra 2005 tudi kraljevini Danski dovolil intervencijo v podporo predlogom Sveta.

28. Komisija in Svet ter stranke, ki jim je bila dovoljena intervencija v tej zadevi, so bile, z izjemo kraljevine Nizozemske, ki na obravnavi ni bila navzoča, zaslišane na tej obravnavi, ki je potekala 5. decembra 2006.

IV – Analiza

A – Dopustnost

1. Dopustnost predloga za razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa

29. Brez dvoma – pri čemer se Svet in intervenienti v podporo njegovim predlogom strinjajo – je predlog za razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa dopusten v delu, v katerem se nanaša na ugotovitev, da naj bi akt, ki ga je sprejel Svet v okviru Naslova V Pogodbe EU („[d]oločbe, ki se nanašajo na [SZVP]“), posegal v pristojnosti Evropske skupnosti na področju razvojnega sodelovanja.

30. Namreč, čeprav izpodbijani sklep, ki temelji na členu 23 EU in spornemu skupnemu ukrepu, sprejetemu v skladu z Naslovom V Pogodbe EU, načeloma ni predmet sodnega nadzora na podlagi člena 230 ES, je treba opozoriti, da se določbe Pogodbe ES o pristojnosti Sodišča in izvajanju teh pristojnosti v skladu s členom 46(f) EU uporabljajo zlasti za člen 47 EU, ki določa, da nobena določba v Pogodbi EU ne vpliva na Pogodbo ES.

31. Tako kot izhaja iz členov 46(f) EU in 47 EU glede sodnega nadzora aktov Sveta, sprejetih na podlagi sedanjega Naslova VI Pogodbe EU („tretji steber“), je torej Sodišče tisto, ki zagotavlja, da akti, za katere Svet trdi, da se zanje uporablja Naslov VI Pogodbe EU, ne posegajo v pristojnosti, ki jih določbe Pogodbe ES dodeljujejo Skupnosti ( 11 ).

2. Dopustnost ugovora nezakonitosti spornega skupnega ukrepa

a) Trditve strank

32. Po mnenju Sveta, ki ga podpirata vladi Španije in Združenega kraljestva, je ugovor nezakonitosti, ki ga Komisija navaja zoper sporni skupni ukrep, nedopusten, ker, prvič, Sodišče ni pristojno za odločanje o zakonitosti akta, ki je predmet SZVP, in, drugič, privilegirana tožeča stranka, kot je Komisija, ne sme uveljavljati nezakonitosti akta, glede katerega bi lahko neposredno predlagala razglasitev ničnosti s tožbo na podlagi člena 230 ES.

33. Komisija v repliki in pisnih stališčih na intervencijski vlogi vlad Španije in Združenega kraljestva zavrača ugovore glede dopustnosti ugovora nezakonitosti, pri čemer najprej opozarja, da je bil ugovor vložen le na podlagi člena 47 EU, in sicer iz istih razlogov, na katerih temelji njen prvotni predlog za razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa, in dalje, da naj bi se imele privilegirane tožeče stranke pravico sklicevati na nezakonitost normativnega akta, kadar se navedena nezakonitost v celoti odkrije med njegovo dejansko uporabo, po izteku roka, določenega v členu 230, peti odstavek, ES, z namenom vložitve ničnostne tožbe zoper navedeni akt.

b) Analiza

34. Takoj želim pojasniti, da se mi zdi obravnava dopustnosti ugovora nezakonitosti spornega skupnega ukrepa na tej stopnji mojih ugotovitev nujna, ker menim, da presoja zakonitosti izpodbijanega sklepa, glede na vsebino zadeve, ne more biti ločena od presoje določb spornega skupnega ukrepa.

35. V okviru ugovora nedopustnosti, na katerega se sklicujeta Svet in vladi Španije in Združenega kraljestva, se v bistvu postavljata dve vprašanji. Prvič, ali je v okviru Pogodbe ES dopustno, da se t. i. privilegirana tožeča stranka sklicuje na nezakonitost akta, ki bi ga lahko vsekakor neposredno izpodbijala na podlagi člena 230 ES. Drugič, če je odgovor na to vprašanje vsaj deloma pritrdilen, je treba ugotoviti, ali je to rešitev mogoče uporabiti v situaciji, ko je akt, za katerega se predlaga ugotovitev nezakonitosti, kot je v tem primeru, sprejet na podlagi Naslova V Pogodbe EU. Ti vprašanji bom zaporedoma obravnaval v nadaljevanju.

i) Dopustnost ugovora nezakonitosti na podlagi člena 241 ES, na katerega se zoper uredbo sklicuje privilegirana tožeča stranka

36. Opozoriti je treba, da v skladu s členom 241 ES, ne glede na iztek roka, določenega v petem odstavku člena 230 ES, lahko vsaka stranka ob sporu, v katerem se izpodbija uredba, ki sta jo skupaj sprejela Evropski parlament in Svet, ali uredba Sveta, Komisije ali Evropske centralne banke, pred Sodiščem uveljavlja, da se ta uredba iz razlogov, navedenih v drugem odstavku člena 230, ES, ne uporablja ( 12 ).

37. Glede narave zadevnega akta sodna praksa priznava, da naj ugovor nezakonitosti ne bi bil omejen na akte, ki imajo obliko uredbe v smislu člena 241 ES, ampak se ob sprejemanju širše razlage navedenega člena navezuje raje na vsebino domnevno nezakonitega akta, ki mora biti „splošna“ ( 13 ).

38. Posledica takega pojasnila je, da se nobena tožeča stranka, torej tudi privilegirana, ne sme sklicevati na nezakonitost odločb, katerih uradna naslovnica je in jih ni izpodbijala neposredno v roku iz člena 230, peti odstavek, ES ( 14 ), razen v primeru – ki vsekakor v tem primeru ni upošteven –, če bi akt vseboval posebno težke in očitne napake in bi ga bilo mogoče šteti za neobstoječega ( 15 ).

39. Glede področja uporabe člena 241 ES ratione personae, kljub njegovemu besedilu, ki vsaki stranki, ne glede na iztek roka iz člena 230 ES, dopušča, da se incidenter sklicuje na to, da se uredba – v smislu akta splošnega značaja – ne uporablja, je treba poudariti, da se je vprašanje dopustnosti ugovora nezakonitosti, na katerega se privilegirana tožeča stranka, kot je institucija Skupnosti ali država članica, sklicuje na podlagi člena 241 ES, v zadnjih desetletjih večkrat postavilo.

40. Ponovni pojav tega vprašanja je deloma posledica ponavljajočega se zavračanja Sodišča, da bi odločalo o dopustnosti ugovorov nezakonitosti, na katere se sklicujejo privilegirane tožeče stranke, zoper uredbe Skupnosti, bodisi v okviru ničnostne tožbe zoper akt, ki temelji na zadevni uredbi, bodisi kot sredstvo obrambe proti zatrjevani neizpolnitvi obveznosti iz uredbe ( 16 ), ne glede na predloge več generalnih pravobranilcev, ki so se v glavnem na podlagi člena 241 ES izrekli v prid dopustnosti teh incidenter predlogov ( 17 ).

41. Opozoriti je treba, da čeprav je v določenih izmed teh zadev Sodišče obravnavalo utemeljenost domnevne nezakonitost zadevnih uredb ( 18 ), pri čemer je imelo na voljo sklepne predloge v prid dopustnosti navedenih ugovorov nezakonitosti ( 19 ), je zavrnitev izrecnega odločanja o navedeni dopustnosti še naprej porajala določena vprašanja, ki bi jih lahko šteli kot razlog za pridržek, ki ga je izrazil generalni pravobranilec F. G. Jacobs v sklepnih predlogih z dne 3. oktobra 2002 v zadevi Komisija proti BCE ( 20 ) – h kateremu se bom vrnil kasneje –, glede oblikovanja „končnega mnenja“ o vprašanju ( 21 ).

42. Nejasnost naj bi bila tudi posledica a contrario razlage obrazložitve določenih sodb, v katerih je sodišče Skupnosti menilo, da člen 241 ES pomeni izraz splošnega načela, ki vsaki stranki zagotavlja pravico do incidenter izpodbijanja veljavnosti uredb ali splošnih aktov Skupnosti, če ta stranka nima pravice do vložitve neposredne tožbe zoper te akte v skladu s členom 230 ES ( 22 ).

43. Ta obrazložitev je tako možnost incidenter nadzora nad zakonitostjo uredbe vezala na neobstoj možnosti vložitve ničnostne tožbe zoper tak akt.

44. Poleg tega ni odveč poudariti, da Svet in španska vlada ugovor nedopustnosti zoper ugovor nezakonitosti spornega skupnega ukrepa, na katerega se sklicuje Komisija, utemeljujeta predvsem s tem sklepanjem.

45. Poleg tega nejasnost nedvomno ni bila odpravljena ob izdaji sodbe Nachi Europe, ki je bila razglašena v zapleteni zadevi, ki se je nanašala na naložitev protidampinških dajatev in v kateri je Sodišče menilo, da podjetje, ki ima nedvomno pravico do vložitve tožbe pred sodiščem Skupnosti, da bi doseglo razveljavitev skupnostne uredbe, ki določa protidampinške dajatve, ob sporu pred nacionalnim sodiščem ne sme incidenter izpodbijati veljavnosti te uredbe, zaradi razlogov, povezanih s pravno varnostjo ( 23 ).

46. Čeprav obrazložitev te rešitve prav tako temelji na hibridnosti te vrste uredb, in sicer hkrati normativnosti in tega, da lahko neposredno in posamično zadevajo posameznike ( 24 ), lahko sklicevanje na rešitev v sodbi Simmenthal proti Komisiji ( 25 ), ki je navedena v točki 42 zgoraj, ter njena razširitev na primer skupnostne uredbe, pri čemer naj se poleg tega obrazložitev Sodišča ne bi omejevala na posebnost protidampinških uredb, prav tako prispeva k ohranjanju dvomov glede izida ugovora nezakonitosti, na katerega se sklicujejo privilegirane tožeče stranke pred Sodiščem v okviru formalne uporabe člena 241 ES.

47. Sodišče je vendarle v zgoraj navedeni sodbi Komisija proti ECB podalo pomembna pojasnila, na podlagi katerih sklepamo, da se privilegirana tožeča stranka pred Sodiščem z ugovorom nezakonitosti lahko sklicuje na to, da se uredba, ki ima splošni ali normativni značaj, ne uporablja.

48. V tej zadevi je Komisija predlagala razglasitev ničnosti odločbe Evropske centralne banke (ECB) o preprečevanju goljufij, ker je ta odločba kršila Uredbo (ES) št. 1073/1999 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. maja 1999 o preiskavah, ki jih izvaja Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) ( 26 ). Med sredstvi obrambe zoper ničnostno tožbo ECB zatrjuje, da je bila Uredba (ES) št. 1073/1999 nezakonita in da je treba v skladu s členom 241 ES ugotoviti, da se ne uporablja, saj naj bi bila sprejeta ob kršitvi več določb Pogodbe, med drugim člena 105(4) ES glede posvetovanja z ECB. Komisija je menila, da je tako sredstvo obrambe nedopustno, ker se ECB nima pravice sklicevati na nezakonitost akta, glede katerega bi lahko predlagala razglasitev ničnosti na podlagi člena 230 ES.

49. Potem ko je Sodišče opozorilo, prvič, da se naslovnik posamične odločbe nima pravice sklicevati na njeno nezakonitost in, drugič, da lahko v skladu z zgoraj navedeno sodbo Nachi Europe skupnostna uredba za posameznika postane dokončna, če bi jo bilo treba šteti kot posamično odločbo, zoper katero bi brez dvoma lahko predlagali razglasitev ničnosti na podlagi člena 230 ES ( 27 ), je navedlo, da ta „načela […] nikakor ne vplivajo na pravilo, določeno v členu 241 ES, katerega besedilo določa, da lahko vsaka stranka ob sporu, v katerem se izpodbija uredba, ki se nanaša na to določbo, pred Sodiščem uveljavlja, da se ta uredba iz razlogov, navedenih v drugem odstavku člena 230 ES, ne uporablja“ ( 28 ). Ker v tem primeru „normativnost“ Uredbe št. 1073/1999 ni bila vprašljiva in ker se ni zatrjevalo, da bi bilo treba navedeno uredbo obravnavati kot odločbo, katere naslovnik bi bil v takem primeru ECB ( 29 ), je Sodišče zavrnilo ugovor nedopustnosti Komisije in preizkusilo utemeljenost ugovora nezakonitosti, na katerega se je skliceval ECB.

50. Sodišče je, pri čemer se je pri priznanju pravice vsem strankam do incidenter sklicevanja na to, da se „normativna“ uredba ne uporablja, oprlo le na dobesedno razlago člena 241 ES, tokrat izrecno potrdilo predhodno navedeno stališče več generalnih pravobranilcev.

51. Čeprav je glede razlage sodbe Komisija proti ECB v zvezi z razširitvijo ugotovitve Sodišča glede dopustnosti ugovora nezakonitosti, na katero se je skliceval ECB, na vse privilegirane tožeče stranke še vedno lahko podan dvom glede na dejstvo, da ima ECB v skladu s členom 230, tretji odstavek, ES, aktivno legitimacijo le za zaščito svojih prerogativ, dobesedna in logična utemeljitev, ki dopolnjuje utemeljitev iz te sodbe, govori v prid tej razširitvi.

52. Opozoriti je namreč treba, da člen 241 ES vsaki stranki daje pravico sklicevati se na to, da se uredba v sporu, v katerem se o njej dvomi, „ne glede na iztek roka iz petega odstavka člena 230 [ES]“ ne uporablja ( 30 ).

53. Rešitev, da imajo lahko le stranke, ki niso mogle vložiti ničnostne tožbe, pravico do uveljavljanja nezakonitosti uredbe, ni prepričljiva, saj je mogoče ta ugovor v skladu s členom 241 ES uveljavljati „ne glede na“ iztek roka za vložitev ničnostne tožbe ( 31 ).

54. Člen 241 ES torej privilegiranim tožečim strankam nesporno daje možnost incidenter uveljavljanja nezakonitosti „normativne“ uredbe, čeprav bi lahko ta akt izpodbijale neposredno v roku, določenem v člena 230, peti odstavek, ES.

55. Zato je treba obravnavati, ali je mogoče to ugotovitev uporabiti v primeru, ko se na ugovor nezakonitosti zoper skupni ukrep, sprejet na podlagi Naslova V Pogodbe EU, sklicuje Komisija.

ii) Dopustnost ugovora nezakonitosti, ki se uveljavlja zoper skupni ukrep, sprejet na podlagi Naslova V Pogodbe EU

56. Najprej menim, da je treba prvi del ugovora zoper dopustnost, na katerega se sklicuje Svet, ki je sestavljen na splošno in se nanaša na nepristojnost Sodišča za odločanje o ugovoru nezakonitosti spornega skupnega ukrepa, zavrniti zaradi razlogov, ki so podobni tistim iz zgoraj navedene točke 31.

57. Ker se določbe Pogodbe ES glede pristojnosti Sodišča in izvajanja teh, med katere gotovo spada člen 241 ES, uporabljajo za člen 47 EU, se namreč Sodišču lahko predlaga, naj incidenter obravnava, ali se skupni ukrep Sveta, sprejet v skladu z Naslovom V Pogodbe EU, na katerem temelji sklep, ki je predmet tožbe, ne uporablja, če bi Svet ob sprejemanju navedenega skupnega ukrepa posegel v pristojnosti, ki jih Pogodba ES dodeljuje Skupnosti.

58. Kot izhaja iz prejšnje točke, so v členu 47 EU vsekakor navedene omejitve pristojnosti Sodišča pri odločanju o ugovoru nezakonitosti akta, sprejetega na podlagi Naslova V Pogodbe EU, kot so omejitve, postavljene pri uporabi člena 230 ES glede istih aktov. Tako je treba tožbene razloge, navedene v utemeljitev ugovora nezakonitosti, in tožbene razloge, ki se uveljavljajo v utemeljitev predloga za razglasitev ničnosti, po mojem mnenju omejiti na izpodbijanje pristojnosti Sveta za sprejetje domnevno nezakonitega akta, ker naj bi ta posegal v pristojnosti, ki jih Pogodba ES daje Skupnosti.

59. V zvezi s tem je treba opozoriti, da je Komisija, ne da bi zanikala splošni obseg ugovora nezakonitosti, na katerega se sklicuje v predlogih, ki se nanaša na vse določbe spornega skupnega ukrepa, v pisanjih vendarle pojasnila, da je Naslov I navedenega akta (in sicer členi od 2 do 5), razen „določenih elementov“ njegovega člena 4, sodil v SZVP ( 32 ).

60. To stališče bi moralo peljati k ugotovitvi, da Sodišče ni pristojno za presojo ugovora nezakonitosti v delu, v katerem se nanaša na zgoraj navedene člene. Ta ugotovitev pa ne bi pomenila, da Sodišče navedenih členov ne sme upoštevati pri obravnavi zakonitosti izpodbijanega sklepa, zlasti glede na dejstvo, da se njegov uvodni stavek nanaša na člen 3 spornega skupnega ukrepa.

61. Dalje, zdi se mi, da je dopustnost zadevnega ugovora nezakonitosti v tem primeru manj odvisna od statusa Komisije kot privilegirane tožeče stranke kot od narave domnevno nezakonitega akta.

62. Namreč, če je sporni skupni ukrep v smislu sodne prakse Sodišča normativnega ali splošnega značaja in se torej približuje uredbi v smislu člena 241 ES, bo lahko Komisija, kot vsaka druga stranka, na način, določen v tej določbi, incidenter izpodbijala pristojnost Sveta za sprejetje tega akta. Po drugi strani pa, če bi bilo treba sporni skupni ukrep označiti kot odločbo, katere naslovnica je Komisija, ta ne bi imela pravice uveljavljati nezakonitost tega akta.

63. V zvezi s tem je treba opozoriti, da v skladu s členom 14(1) EU skupni ukrep zadeva položaje, v katerih se šteje, da je potrebno operativno ukrepanje Evropske unije in da so v njem določeni njegovi cilji, sredstva, ki morajo biti dana na voljo Uniji, pogoji za njegovo izvajanje, po potrebi pa tudi njegovo trajanje. Poleg tega v skladu s členom 14(3) EU skupni ukrepi obvezujejo države članice pri stališčih, ki jih sprejemajo, in pri njihovem delovanju.

64. V tem primeru je treba opozoriti, da člen 1 spornega skupnega ukrepa opredeljuje cilje glede boja proti kopičenju in širjenju lahkega orožja in orožja malega kalibra, medtem ko njegova naslova I in II določata načela, ki urejajo preventivne in reaktivne vidike, in prispevek Evropske unije, ki omogoča doseganje navedenih načel. V skladu z določbami Naslova II spornega skupnega ukrepa mora Svet med drugim odločiti o načelih, vrstah in financiranju projektov, ki neposredno in vidno prispevajo k uporabi načel, navedenih v Naslovu I spornega skupnega ukrepa. Poleg tega Svet, v skladu s členom 8 spornega skupnega ukrepa, navaja, da je namen Komisije ukrepati v smeri uresničitve ciljev in prednostnih nalog spornega skupnega ukrepa. Na koncu, v členu 12 spornega skupnega ukrepa je določeno, da začne veljati na dan sprejetja, ne da bi bili v njem določeni njegovi naslovniki.

65. Glede na te značilnosti, in čeprav sporni skupni ukrep nesporno pomeni, vsaj glede na njegov Naslov II, operativni vidik, ki je del same narave takega akta, se nikakor ne izkaže, da bi imel ta akt, tudi glede na Naslov II tega akta, naravo odločbe za Komisijo, tako da bi bila ta njegova naslovnica.

66. Poleg tega se v utemeljitev ugovoru nedopustnosti zoper ugovor nezakonitosti ni zatrjevalo, da ima sporni skupni ukrep za Komisijo značaj posamične odločbe, in niti Svet niti vlada Španije in Združenega kraljestva niso prerekali splošnega značaja spornega skupnega ukrepa, ki ga pravilno zagovarja Komisija.

67. V teh okoliščinah menim, da je ugovor nezakonitosti, na katerega se sklicuje Komisija zoper sporni skupni ukrep, dopusten, vsaj glede Naslova II navedenega akta.

68. Te ugotovitve ne izpodbija trditev Sveta, da naj bi razlogi, ki jih je navedla Komisija, dokazovali, da naj bi bila domnevna nezakonitost spornega skupnega ukrepa očitna ob sprejetju, tako da naj se Komisija ne bi imela pravice sklicevati na njegovo nezakonitost.

69. Namreč, tako kot taka okoliščina ni upoštevna v okviru ugovora nezakonitosti, podanega zoper uredbo v smislu člena 241 ES, je tudi ni mogoče upoštevati kot pogoj za dopustnost ugovora nezakonitosti zoper splošni akt, kakršen je sporni skupni ukrep, sprejet na podlagi Naslova V Pogodbe EU.

70. Poleg tega, zavrnitev upoštevnosti te okoliščine Komisiji ne omogoča, da bi zaobšla obvezni rok iz člena 230, peti odstavek, ES za vložitev ničnostne tožbe. Predlog Komisije pomeni namreč le izjavo o neuporabni spornega skupnega ukrepa v tem primeru v skladu s členom 241 ES in, če bi se predlogu ugodilo, ne bi pripeljal do razglasitve ničnosti tega akta ali nekaterih izmed njegovih določb.

71. Zato menim, da je treba zavrniti ugovor nedopustnosti, ki so ga vložili Svet in vladi Španije in Združenega kraljestva, in dopustiti ugovor nezakonitosti spornega skupnega ukrepa ali vsaj njegovega Naslova II, na katerega se sklicuje Komisija.

72. Predlogi za razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa in predlog Komisije, naj se za sporni skupni ukrep ali v vsakem primeru za njegov Naslov II ugotovi, da se ne uporablja, so torej dopustni.

B – Utemeljenost

73. Stranki in intervenienti si v pisanjih nasprotujejo, prvič, glede razlage in obsega člena 47 EU in, drugič, glede zveze med dejavnostjo proti širjenju lahkega orožja in orožja malega kalibra in pristojnostmi Skupnosti. Tretjič, iz njihovih odgovorov na predhodni vprašanji izhajajo diametralno nasprotne posledice glede zakonitosti izpodbijanega sklepa in zakonitosti spornega skupnega ukrepa.

74. V nadaljevanju bom torej preučil ta tri vprašanja.

1. Razlaga in obseg člena 47 EU

a) Trditve strank

75. Komisija, ki jo podpira Parlament, meni, da je treba izpodbijani sklep o dejavnosti proti širjenju lahkega orožja in orožja malega kalibra razglasiti za ničnega, ker posega v pristojnosti, dodeljene Skupnosti na področju razvojnega sodelovanja, pri čemer krši člen 47 EU.

76. Po mnenju Komisije in Parlamenta naj bi se člen 47 EU nanašal na zaščito pristojnosti Skupnosti pred ukrepanjem Evropske unije, ki temelji na Pogodbi EU, s tem da določa „fiksno“ mejo med pristojnostmi Skupnosti in pristojnostmi Evropske unije.

77. V skladu s členom 47 EU naj razmerje med pristojnostmi Skupnosti in pristojnostmi Evropske unije pri delovanju v okviru SZVP ne bi bilo enako razmerju med pristojnostmi Skupnosti in pristojnostmi držav članic v tem smislu, da za razmejitev pristojnosti Skupnosti in Evropske unije ni mogoče uporabiti načela prekluzije. Če države članice na področju deljenih pristojnosti, kot je politika razvojnega sodelovanja, ohranijo pristojnost, da odločajo same, posamično ali skupno, če Skupnost še ni izvršila svoje pristojnosti, naj ne bi bilo enako za Evropsko unijo, ki mora v skladu s členom 47 EU spoštovati izključne ali neizključne pristojnosti Skupnosti, čeprav gre za neizvršene pristojnosti.

78. Svet trdi, da čeprav je razprava o delitvi pristojnosti med Skupnostjo in Evropsko unijo vsekakor upoštevna, prav tako velja, da naj Skupnost v tem primeru ne bi imela nobene pristojnosti (morebitne ali dejanske) za dejavnost proti širjenju lahkega orožja in orožja malega kalibra.

79. Svet v zvezi z razlago člena 47 EU poudarja, da je namen te določbe ohraniti ravnotežje moči, vzpostavljene s pogodbami, in je ni mogoče razlagati tako, da se nanaša na zaščito pristojnosti, dodeljenih Skupnosti na škodo pristojnosti, dodeljenih Evropski uniji. Skupnost v skladu s členom 5 ES namreč deluje v mejah pristojnosti in ciljev, ki jih določa Pogodba ES.

80. Svet dodaja, da člen 47 EU ne preprečuje sprejetja ukrepov v okviru SZVP, ki uporabljajo enake instrumente, kot so tisti, ki jih Skupnost uporablja v okviru razvojnega sodelovanja, ker se na podlagi teh ukrepov ne skušajo doseči cilji razvojnega sodelovanja, ampak cilji, ki izhajajo iz SZVP.

81. Vlada Združenega kraljestva meni, da morata biti izpolnjena dva pogoja, da bi bilo mogoče akt, ki temelji na Pogodbi EU, šteti, da je v nasprotju s členom 47 EU.

82. Prvič, Skupnost mora biti pristojna za sprejetje akta, ki ima enak namen in vsebino. Tudi če se akt, sprejet na podlagi Pogodbe EU, nanaša na področje, na katerem bi lahko Skupnost delovala v skladu s cilji, ki so ji naloženi, ne bi šlo za kršitev člena 47 EU, kadar ta akt zasleduje popolnoma drugačen cilj, zlasti cilj, ki se posebej nanaša na SZVP.

83. Drugič, akt, ki temelji na Pogodbi EU, mora posegati v pristojnost, dodeljeno Skupnosti, s tem da preprečuje ali omejuje njeno izvrševanje. Vendar naj bi bil tak učinek prekluzije izključen na področju, kot je razvojno sodelovanje, kjer ima Skupnost podobne pristojnosti. Na področju podobnih pristojnosti naj samo dejstvo, da Skupnost izvršuje svojo pristojnost, Evropski uniji ne bi preprečevalo izvrševanja njene pristojnosti. Edino oviro bi za Evropsko unijo pomenila obveznost doslednosti, ki je določena v členu 3 EU.

b) Analiza

84. Ostra razprava, zlasti med Komisijo in vlado Združenega kraljestva glede razlage člena 47 EU, naj bi bila le vidni del bolj temeljnega razhajanja glede strukture Evropske unije.

85. Po modelu, ki ga zagovarja Komisija, razmerja med Evropsko unijo in Skupnostjo niso primerljiva s tistimi, ki urejajo razmerja med Skupnostjo in državami članicami. Po tem modelu, ki bi ga bilo mogoče opredeliti za „tristranskega“, Evropska unija ima in izvršuje lastne pristojnosti, ki niso enake le skupnemu izvrševanju pristojnosti držav članic. Tako Komisija zagovarja stališče „fiksne“ meje med Skupnostjo in Evropsko unijo, kadar deluje v okviru SZVP.

86. Po drugi strani vlada Združenega kraljestva zagovarja model, ki ga je mogoče imenovati „dualističen“, s tem da mejo med pristojnostmi Skupnosti in pristojnostmi Evropske unije obravnava kot mejo, ki loči Skupnost in njene države članice. Z drugimi besedami, s tem pristopom naj ukrep Evropske unije na podlagi Naslova V Pogodbe EU, ki zasleduje cilje iz člena 11(1) EU, med drugim ohranitev miru in krepitev mednarodne varnosti, nikoli ne bi posegel v pristojnosti Skupnosti na področju razvojnega sodelovanja, tudi če bi imel ta ukrep podobno vsebino kot ukrep, ki naj bi ga sprejela Skupnost, saj naj bi po zgledu držav članic Unija izvrševala pristojnosti, ki so vzporedne pristojnostim Skupnosti, pri čemer bi bilo sklicevanje na člen 47 EU brezpredmetno ( 33 ).

87. Na prvi pogled se zdi, da gre za retorično razpravo, ker niti Komisija niti vlada Združenega kraljestva ne zanikata, da bi moral preizkus, ki bi ga moralo opraviti Sodišče, da bi preverilo morebitno kršitev člena 47 EU, temeljiti na presoji cilja in vsebine izpodbijanega sklepa glede na sporni skupni ukrep. Vendar prav tako iz pisanj vlade Združenega kraljestva jasno izhaja, da njeno stališče pomeni, da bi bilo treba tožbo zavrniti, brez obravnave vsebine izpodbijanega sklepa, ker naj bi bil v tem primeru za ugotovitev kršitve člena 47 EU dejansko upošteven samo resnični cilj, ki ga zasleduje Evropska unija.

88. Kljub subtilnosti analize, ki jo je ponudila vlada Združenega kraljestva, se mi zdi, da njena utemeljitev temelji na nekaterih napačnih premisah glede razlage člena 47 EU, kot izhaja iz sodb Sodišča, kar bi lahko pripeljalo do zavrnitve njenega stališča.

89. S splošnega vidika je treba najprej opozoriti, da vlada Združenega kraljestva ne trdi, da bi Evropska unija lahko sprejela ukrep na podlagi SZVP, pri čemer bi sledila socialno-ekonomskemu cilju razvojnega sodelovanja, ne da bi kršila člen 47 EU. Ta vlada naj bi namreč po zgledu izrecnega stališča Sveta o tem vprašanju priznala, da Evropska unija ne bi smela zasledovati takega cilja v okviru Naslova V Pogodbe EU. V vsakem primeru, in Svet in vlada Združenega kraljestva trdita, da izpodbijani sklep in sporni skupni ukrep zasledujeta cilj, ki sodi v SZVP.

90. Po drugi strani vlada Združenega kraljestva vztraja, da zaradi vzporednih pristojnosti Skupnosti nikoli ni preprečeno sprejetje ukrepa na podlagi razvojnega sodelovanja, tudi če je Evropska unija v okviru SZVP sprejela ukrep, katerega vsebina naj bi bila podobna (in sicer v tem primeru finančna in/ali tehnična pomoč regionalni afriški organizaciji), ampak naj bi zasledovala enega izmed ciljev iz člena 11(1) EU, v tem primeru ohranitev miru in krepitev mednarodne varnosti. To stališče deloma temelji na premisi, da morata biti v skladu s sodno prakso Sodišča izpolnjena dva neodvisna pogoja, da bi se ugotovila kršitev člena 47 EU: prvič, Skupnost bi morala biti pristojna za sprejetje akta, katerega vsebina in predvsem cilj bi bila podobna vsebini in cilju akta, ki ga je sprejela Evropska unija, drugič, poseganje v pristojnosti Skupnosti.

91. Najprej je treba spomniti, da na podlagi člena 47 EU nobena določba Pogodbe o Evropski uniji ne bi smela vplivati na določbe Pogodbe ES ( 34 ).

92. Namen člena 47 EU je zaščititi pristojnosti, ki jih določbe Pogodbe ES dajejo Skupnosti, pred vsakršnim poseganjem v okviru aktov, za katere Svet trdi, da sodijo pod naslova V in VI Pogodbe EU ( 35 ).

93. Prav tako je treba opozoriti, da je Sodišče v sodbi z dne 13. septembra 2005 v zgoraj navedeni zadevi Komisija proti Svetu ugodilo ničnostni tožbi, ki jo je vložila Komisija zoper okvirni sklep Sveta 2003/80/PNZ, sprejet na podlagi Naslova VI Pogodbe EU o kazenskopravnem varstvu okolja ( 36 ), ker je ugotovilo, da je bil glavni namen členov od 1 do 7 okvirnega sklepa, tako zaradi njihovega namena kot zaradi njihove vsebine, varstvo okolja in bi bili lahko zato veljavno sprejeti na podlagi člena 175 ES ( 37 ).

94. Sodišče dalje pojasnjuje, da „v teh okoliščinah okvirni sklep, s tem da posega v pristojnosti, ki jih člen 175 ES dodeljuje Skupnosti, zaradi svoje nedeljivosti v celoti krši člen 47 EU“ ( 38 ).

95. V nasprotju s tem, kar predlaga vlada Združenega kraljestva, razlogi iz sodbe z dne 13. septembra 2005 ne nakazujejo, da bi lahko dejstvo poseganja v pristojnosti Skupnosti bilo pogoj, ki ni odvisen od tistega, ki vključuje obravnavo vsebine in namena spornega akta. Ravno nasprotno, zdi se, da je Sodišče v točki 53 te sodbe z izrazom „v teh okoliščinah“ poseganje v pristojnosti Skupnosti in zato kršitev člena 47 EU izpeljalo iz njegove predhodne obravnave cilja in vsebine okvirnega sklepa Sveta. Zato je Sodišče šele na koncu te obravnave lahko ugotovilo, da je bil kršen člen 47 EU, pri čemer mu ni bilo treba preveriti, ali je izpolnjen zatrjevani dodatni pogoj glede poseganja v pristojnosti Skupnosti.

96. Dalje, preučiti je treba trditev vlade Združenega kraljestva, da zaradi vzporednosti ali komplementarnosti pristojnosti, dodeljenih Skupnosti glede na pristojnosti držav članic na področju razvojnega sodelovanja ( 39 ), ukrep Evropske unije, ki zasleduje cilj SZVP, nikoli ne more posegati v pristojnosti Skupnosti na področju razvojnega sodelovanja.

97. V zvezi s tem je treba poudariti, prvič, da ta splošni pristop ostaja vsaj predmet obravnave Sodišča glede verodostojnosti cilja SZVP, ki ga zasleduje ukrep Evropske unije na podlagi Naslova V Pogodbe EU, ker ta, kot priznavata Svet in vlada Združenega kraljestva, ne more zasledovati cilja razvojnega sodelovanja, ki ga Uniji ne nalaga nobena določba Pogodbe EU ( 40 ).

98. Drugič, opozoriti je treba, da člen 47 EU ne vsebuje nobenega stopnjevanja zaščite določb Pogodbe ES glede na delitev pristojnosti med državami članicami in Skupnostjo, torej glede na naravo pristojnosti, dodeljenih Skupnosti. Člen 47 EU torej temelji na domnevi, da bi morale biti vse pristojnosti, dodeljene Skupnosti, neodvisno od njihove delitve, ki obstaja med Skupnostjo in državami članicami, varovane pred morebitnim poseganjem Evropske unije pri sprejemanju akta, ki temelji na naslovih V in/ali VI Pogodbe EU.

99. Prav tako iz zgoraj navedenih sodb z dne 12. maja 1998 v zadevi Komisija proti Svetu in z dne 13. septembra 2005 v zadevi Komisija proti Svetu izhaja, da je Sodišče obravnavalo morebitno kršitev člena 47 EU, ki naj bila storjena z ukrepi Evropske unije na področjih (politika vizumov in okoljska politika), ki ne sodijo v izključno pristojnost Skupnosti, ampak pa na področje deljenih pristojnosti med Skupnostjo in državami članicami, in ki jih Skupnost še ni izvrševala.

100. Ti elementi pomenijo dokaz brezpredmetnosti narave pristojnosti, dodeljene Skupnosti, in razdelitve pristojnosti med njo in državami članicami pri uporabi člena 47 EU, če ta pristojnost obstaja. Pristojnost Skupnosti na področju razvojnega sodelovanja pa nedvomno obstaja, to potrjujejo določbe Naslova XX Pogodbe ES.

101. Gotovo je res, kot trdi vlada Združenega kraljestva, da pristojnost Skupnosti na področju razvojnega sodelovanja dopolnjuje pristojnost držav članic.

102. Opozoriti je namreč treba, da politika Skupnosti na področju razvojnega sodelovanja iz člena 3(1)(r) ES in Naslova XX Pogodbe ES v smislu člena 177(1) ES „dopolnjuje politike držav članic“. Člen 180(1) ES tudi določa, da „Skupnost in države članice usklajujejo svoje politike razvojnega sodelovanja in se med seboj posvetujejo o programih pomoči“ in „lahko sprejemajo skupne ukrepe“. Člen 181, prvi odstavek, ES dodaja, da „[v] okviru svojih pristojnosti Skupnost in države članice sodelujejo s tretjimi državami in pristojnimi mednarodnimi organizacijami“, medtem ko drugi odstavek določa, da pristojnost Skupnosti na tem področju ne „posega v pristojnost držav članic glede pogajanj v mednarodnih organih in glede sklepanja mednarodnih sporazumov“.

103. Torej ni dvoma, kot je Sodišče ugotovilo že v sodbi z dne 2. marca 1994 – razglašeni po začetku veljavnosti Pogodbe EU, katere dejstva pa so nastala pred navedenim začetkom veljavnosti –, da na tem področju pristojnost Skupnosti ni izključna ( 41 ). Sodišče je to presojo poleg tega potrdilo po začetku veljavnosti Pogodbe EU v sodbi Portugalska proti Svetu ( 42 ).

104. V zgoraj navedeni sodbi Parlament proti Svetu je Sodišče na podlagi ugotovitve, da pristojnost Skupnosti ni bila izključna, sklepalo, da so se lahko države članice same zavezale nasproti tretjim državam, skupaj ali posamično, celo skupaj s Skupnostjo ( 43 ).

105. Čeprav Sodišče ni pozitivno presodilo pristojnosti, ki jo izvaja Skupnost, je treba navesti, da je Sodišče, kot je v sklepnih predlogih, predstavljenih v tisti zadevi, navajal generalni pravobranilec H. G. Jacobs, v celoti zavrnilo utemeljitev Parlamenta, ki je med drugim zatrjeval, da države članice, ker je Skupnost izvajala svojo pristojnost, niso bile več upravičene izvajati svoje pristojnosti ( 44 ). Po mnenju generalnega pravobranilca H. G. Jacobsa je bilo to stališče nesprejemljivo na področju, na katerem imata Skupnost in države članice vzporedne pristojnosti ( 45 ).

106. Sodišče je v nedavni sodbi, ki jo večkrat navajajo stranke v obravnavanem sporu, v kateri se je postavilo vprašanje, ali je sklep, ki ga je izpodbijal Parlament, pomenil izpodbojni akt v smislu člena 173 Pogodbe ES (po spremembi člen 230 ES), prav tako opozorilo, da pristojnost Skupnosti na področju humanitarne pomoči ni bila izključna in da so države članice zato lahko, v okviru ali zunaj Sveta, skupaj izvajale pristojnosti na tem področju ( 46 ).

107. Iz tega sledi, da države članice na področju razvojnega sodelovanja, v nasprotju s tem, kar v pisanjih navaja Komisija, lahko izvajajo svojo pristojnost, tudi če je Skupnost na zadevnem področju izvajala svojo pristojnost ( 47 ).

108. Drugačna razlaga določb Naslova XX Pogodbe ES bi obveznosti iz člena 180 ES, ki zavezuje Skupnost in države članice, da usklajujejo politike na področju razvojnega sodelovanja in se posvetujejo o programih pomoči, odvzela polni učinek. Na podlagi razlage, ki jo zagovarja Komisija, prav tako ni mogoče povsem razumeti možnosti, ki jo imajo Skupnost in države članice, da sprejemajo skupne ukrepe v skladu s členom 180(1) ES.

109. Sporazum o sodelovanju med Skupnostjo in Republiko Indijo o partnerstvu in sodelovanju ( 48 ), ki je bil povod za zgoraj navedeno sodbo Portugalska proti Svetu, med drugim pomeni primer vzporednih ali komplementarnih pristojnosti Skupnosti in držav članic. V skladu s členom 25 tega sporazuma namreč niti navedeni sporazum niti noben ukrep, sprejet v tem okviru, ne vpliva na pristojnost držav članic pri dvostranskih dejavnostih z Republiko Indijo v okviru gospodarskega sodelovanja ali na morebitno sklepanje novih sporazumov o gospodarskem sodelovanju. Sodišče je zlasti na podlagi te določbe sklepalo, da „le vključitev [v sporazum] določb o sodelovanju na posebnem področju […] ne določa vnaprej […] razdelitve pristojnosti med Skupnostjo in državami članicami niti pravne podlage skupnostnih aktov za sodelovanje na takem področju“ ( 49 ).

110. Ostaja dejstvo, da je treba delitev pristojnosti med Skupnostjo in državami članicami razlikovati od delitve, ki je predmet člena 47 EU, med Skupnostjo in Evropsko unijo, ko deluje v okviru drugega in tretjega stebra ( 50 ).

111. Namreč, medtem ko države članice načeloma delujejo svobodno ( 51 ), je ukrepanje Evropske unije na podlagi naslovov V in VI Pogodbe EU načeloma izključeno, če obstajajo ustrezne pristojnosti, določene v Pogodbi ES, ne glede na vprašanje, kakšne so (izključne, deljene ali vzporedne) navedene pristojnosti Skupnosti.

112. Če bi imele visoke pogodbenice namen omejiti obseg člena 47 EU glede na delitev pristojnosti med Skupnostjo in državami članicami, ta člen, razen izrecnih določb, ki so navedene v členu 47 EU, gotovo ne bi določal, da „nobena“ določba Pogodbe EU „ne vpliva“ na Pogodbo ES.

113. Dejstvo, da države članice lahko svobodno delujejo skupaj, ni nasprotju z dejstvom, da Evropska unija sama ne more sprejeti ukrepov na podlagi naslovov V in VI Pogodbe EU, ki bi lahko sodili v pristojnosti Skupnosti.

114. Namreč, poleg dejstva, da države članice, kot trdi Komisija in potrjujeta Svet in vlada Združenega kraljestva, ne izvajajo svojih pristojnosti skupaj, kadar ukrep sprejme Svet na podlagi Naslova V Pogodbe EU, to velja še toliko bolj, kadar ta akt, kot je izpodbijani sklep, lahko sprejme s kvalificirano večino ( 52 ), saj zgoraj navedeni sodbi z dne 12. maja 1998 v zadevi Komisija proti Svetu in z dne 13. septembra 2005 v zadevi Komisija proti Svetu nista izključili morebitne kršitve člena 47 EU, ki naj bi jo storila Evropska unija z delovanjem v okviru Naslova VI Pogodbe EU – ob tem da je bilo v drugi sodbi, kot smo že videli, celo ugotovljeno, da je nastalo poseganje v pristojnosti Skupnosti –, medtem ko Skupnost še ni delovala na zadevnih področjih in so zato države članice načeloma ohranile pristojnost delovati na navedenih področjih.

115. Ne vidim razloga, zakaj bi morala biti delitev pristojnosti in obseg člena 47 EU v okviru razmerij med Naslovom V Pogodbe EU in skupnostno politiko razvojnega sodelovanja odvisna od delitve pristojnosti med Skupnostjo in državami članicami ob uporabi Pogodbe ES.

116. Kot je bilo že zgoraj navedeno, je namen člena 47 EU skoraj hermetično zaščititi primarnost skupnostnega ukrepa na podlagi Pogodbe ES pred ukrepi, sprejetimi na podlagi Naslova V in/ali Naslova VI Pogodbe EU, tako da če bi bilo mogoče sprejeti ukrep v skladu s Pogodbo ES, mora biti ta v skladu z navedeno Pogodbo ( 53 ).

117. Zaščita ukrepov Skupnosti izhaja tudi iz več drugih določb Pogodbe EU.

118. Res je sicer, da člen 11(1) Pogodbe EU na področju zunanjega delovanja SZVP dodeljuje področje uporabe „ki zajema vsa področja zunanje in varnostne politike“; to je dovolj široka dikcija, ki med drugim zajema skupnostno politiko razvojnega sodelovanja.

119. Vendar te določbe iz Naslova V Pogodbe EU ni mogoče razumeti le v njenem okviru, ampak jo je treba nasprotno razlagati glede na skupne in končne določbe navedene Pogodbe, ki se sklicujejo na Evropsko unijo kot na „fasado“ treh stebrov.

120. Tako je treba poudariti, da poleg člena 47 EU člen 1 EU določa, da politike in oblike sodelovanja, ki jih uvaja navedena Pogodba, zlasti SZVP, dopolnjujejo Evropske skupnosti, medtem ko člen 2 EU določa, da je cilj Evropske unije zlasti „ohraniti pravni red Skupnosti in ga nadgrajevati“, pri čemer je ta v nekoliko spremenjeni obliki povzet v členu 3, prvi odstavek, EU.

121. Gre torej za zaščito področij, na katerih lahko Skupnost sprejema ukrepe, tako da Evropska unija ne sme posegati na ta področja s tem, da bi uporabila manj integrirane oblike sodelovanja od tistih, določenih v Pogodbi ES, in sicer pod naslovoma V in VI Pogodbe EU. Čeprav z objektivnega vidika sklicevanje na pojem pravni red Skupnosti ostaja nedoločen, nedvomno zajema pristojnosti, ki so dodeljene Skupnosti.

122. Na koncu bi lahko navedli, da SZVP zajema „vsa področja zunanje in varnostne politike“, razen oblik zunanje politike, ki sodijo v pristojnost Skupnosti, kot je skupna trgovinska politika ali politika razvojnega sodelovanja, ne glede na delitev pristojnosti med državami članicami in Skupnostjo. Izkaže se, da le ta pristop zagotavlja skladnost vseh določb Pogodbe EU.

123. To stališče a contrario potrjuje edina povezava, ki je bila vzpostavljena s pogodbo iz Maastrichta in je ohranjena v sedanji različici Pogodbe EU v skladu s členom 47 EU, ( 54 ) in sicer med ukrepom Skupnosti, ki se nanaša na gospodarske sankcije na podlagi členov 60 ES in 301 ES, in cilji Pogodbe EU, določenimi v členu 11(1) EU na področju zunanjih odnosov. Te posebne določbe Pogodbe ES ( 55 ) namreč izrecno določajo, da lahko Evropska unija, kadar deluje na podlagi Naslova V Pogodbe EU, predvidi ukrepanje Skupnosti, ki se nanaša na prekinitev ali omejitev, v celoti ali delno, gospodarskih odnosov z eno ali več tretjimi državami, pri čemer je ukrep Skupnosti podrejen ukrepu, o katerem se je odločilo v okviru SZVP.

124. Poleg tega v nasprotju s trditvijo vlade Združenega kraljestva dvomim, da ukrep Evropske unije na podlagi Naslova V Pogodbe EU ne bi mogel nikoli poseči v pristojnosti Skupnosti na področju razvojnega sodelovanja.

125. V zvezi s tem je treba že zdaj opozoriti, da vlada Združenega kraljestva sama priznava, da bi bilo poseganje izključeno le, če bi ukrep Evropske unije na podlagi Naslova V Pogodbe EU zasledoval cilj SZVP. Vendar mora, kot je navedeno zgoraj, verodostojnost takega cilja vseeno vedno preveriti Sodišče, da bi lahko izključilo domnevno kršitev člena 47 EU.

126. Poleg tega pozorna obravnava člena 8 spornega skupnega ukrepa, v katerem Svet „opozarja, da je imela Komisija namen ukrepati tako, da bi dosegla cilje in prioritete […] [spornega] skupnega ukrepa, glede na okoliščine primera z upoštevnimi skupnostnimi ukrepi“ ( 56 ), jasno kaže, da se Svet vsekakor zaveda, da bi lahko na splošno ukrep, sprejet na podlagi Naslova V Pogodbe EU, posegel v pristojnosti Skupnosti na področju razvojnega sodelovanja.

127. Iz zgoraj navedenega izhaja, da razlaga in obseg člena 47 EU nista odvisna od delitve pristojnosti med Skupnostjo in državami članicami na podlagi Pogodbe ES.

128. Vprašanje, ki ga mora Sodišče obravnavati v tem primeru, je torej, ali bi izpodbijani sklep, v skladu s pristojnostmi, dodeljenimi Skupnosti na področju razvojnega sodelovanja, glede na njegov cilj in vsebino ter glede na sporni skupni ukrep, s katerim naj bi se izvršil, lahko sprejela Skupnost na podlagi Naslova XX Pogodbe ES.

129. Vendar je ta obravnava odvisna od vprašanja, o katerem je med strankami potekala burna razprava, in sicer ali dejavnost proti širjenju lahkega orožja in orožja malega kalibra kot taka ne sodi v pristojnost Skupnosti. Če bi bilo tako, bi bilo treba tožbo načeloma zavrniti.

2. Razmerje med dejavnostjo proti širjenju lahkega orožja in orožja malega kalibra ter pristojnostmi Skupnosti

a) Trditve strank

130. Po mnenju Komisije in Parlamenta sodi dejavnost proti širjenju lahkega orožja in malega kalibra v delu, v katerem je postala sestavni del politike razvojnega sodelovanja, med pristojnosti, ki jih ima na tem področju Skupnost.

131. Dolgoročno razvojno sodelovanje države bi bilo namreč lahko učinkovito le, če bi obstajala minimalna stopnja stabilnosti in demokratične legitimnosti. Politika odstranjevanja min in uničevanja lahkega orožja in orožja malega kalibra, ki je del tega cilja stabilnosti, naj bi pomenila bistveno sredstvo za dosego ciljev politike razvojnega sodelovanja.

132. Komisija zatrjuje, da je bila dejavnost proti širjenju lahkega orožja in orožja malega kalibra v skupnostno politiko razvojnega sodelovanja vključena v okviru Sporazuma iz Cotonouja, čeprav gre za mešani sporazum. Dejstvo, da uničenje lahkega orožja in orožja malega kalibra sodi v skupnostno politiko razvojnega sodelovanja, potrjujeta njegova umestitev v planiranje na podlagi okvirnega regionalnega programa za Zahodno Afriko z dne 19. februarja 2003 in vključitev postavke, namenjene financiranju ukrepov, ki se med drugim nanašajo na dejavnost proti širjenju lahkega orožja in proti nezakoniti trgovini z orožjem, „če taki ukrepi niso zajeti že s Sporazumom iz Cotonouja, ki določa isto vrsto ukrepov v državah AKP“, v splošni proračun Evropske unije za leto 2004 v okviru poglavja SZVP.

133. Povezavo med politiko razvojnega sodelovanja in destabilizirajočim kopičenjem lahkega orožja in orožja malega kalibra naj bi med drugim priznala sam Svet in tudi mednarodna skupnost. Komisija v odgovoru na intervencijske vloge pojasnjuje, da to ne izključuje, da lahko določeni vidiki dejavnosti proti lahkemu orožju in orožju malega kalibra, glede na njihov cilj in vsebino, sodijo v SZVP.

134. Svet, ki ga podpirajo vse vlade intervenientov, meni, da dejavnost proti lahkemu orožju in orožju malega kalibra ne sodi med pristojnosti, dodeljene Skupnosti.

135. Niti dejavnost proti širjenju lahkega orožja in orožja malega kalibra niti splošnejši cilji za ohranitev miru in okrepitev varnosti ne sodijo med cilje Skupnosti, navedene v členih 2 ES in 3 ES, ampak so izključno predmet Pogodbe EU, zlasti SZVP. Po drugi strani naj bi bil v skladu s členom 177(1) ES glavni cilj skupnostne politike razvojnega sodelovanja zmanjšanje revščine. Določbe Pogodbe ES naj se ne bi razlagale široko na način, ki bi omajal soobstoj Unije in Skupnosti kot integriranih, a različnih pravnih sistemov, in ustavno arhitekturo stebrov.

136. Svet, ob podpori francoske in nizozemske vlade ter vlade Združenega kraljestva, meni, da dejstvo, da bi lahko širjenje lahkega orožja in orožja malega kalibra sicer vplivalo na vidike trajnostnega razvoja, ne pomeni, da to celotno področje sodi med pristojnosti Skupnosti. Svet in vlada Združenega kraljestva trdita, da če se sprejme sklepanje Komisije, SZVP ne bi imel nikakršnega učinka.

137. Svet, ob podpori španske, francoske in švedske vlade ter vlade Združenega kraljestva, trdi, da pristojnosti Skupnosti na področju dejavnosti proti lahkemu orožju in orožju malega kalibra ni mogoče izpeljati iz Sporazuma iz Cotonouja, zlasti ob upoštevanju mešanega značaja tega sporazuma, niti iz drugih instrumentov, na katere se sklicuje Komisija.

138. Francoska vlada je na obravnavi pojasnila, da naj bi bilo v členu 3 Uredbe (ES) št. 1717/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. novembra 2006 o vzpostavitvi instrumenta za stabilnost ( 57 ) potrjeno, da razvojna pomoč Skupnosti ne zajema podpore ukrepom proti širjenju lahkega orožja in orožja malega kalibra.

b) Analiza

i) Uvodne ugotovitve

139. V zvezi z utemeljitvijo Komisije se postavljata dve uvodni ugotovitvi.

140. Prvič, opozoriti je treba, da je Komisija v obravnavanem postopku občutno spremenila svoje stališče glede povezave, ki po njenem mnenju obstaja med dejavnostjo proti širjenju lahkega orožja in orožja malega kalibra ter skupnostno politiko glede razvojnega sodelovanja. Namreč, medtem ko je v tožbi v glavnem trdila, da je ukrep proti širjenju tega orožja sestavni del skupnostne politike razvojnega sodelovanja, celo katere koli razvojne politike ( 58 ), je v odgovoru na intervencijske vloge zagovarjala stališče, da tak ukrep sodi v pristojnost Skupnosti v delu, v katerem je postal sestavni del skupnostne politike na področju razvojnega sodelovanja, pri čemer posledično priznava, da določeni vidiki ukrepa lahko sodijo v SZVP ( 59 ).

141. Sprememba v pisnih stališčih Komisije lahko zaplete analizo, saj bi ta pristop, če se ga sprejme, lahko peljal do tega, da je treba določiti merila, ki bi omogočala razlikovanje morebitnih vidikov dejavnosti proti širjenju lahkega orožja in orožja malega kalibra, ki sodijo pod razvojno sodelovanje, in tistih, ki naj bi sodili na področje uporabe SZVP.

142. V zvezi s tem se zdi, da je Komisija, kot izhaja zlasti iz njenih ustnih navedb, začrtala mejo, ki se nanaša na naravo zadevnih ukrepov, med političnimi ukrepi, kot so napotitev vojaških in policijskih misij za razorožitev lokalnih milic ali odločitev o odstranitvi tovarn za proizvodnjo lahkega orožja, ukrepi, ki sodijo v SZVP, na eni strani in tehničnimi in finančnimi ukrepi v podporo lokalnim pobudam na zadevnem področju, ki naj bi izhajali iz skupnostne pristojnosti na področju razvojnega sodelovanja, na drugi strani.

143. Po drugi strani je treba opozoriti, da Svet in vlade intervenientov kategorično nasprotujejo temu, da bi dejavnost proti širjenju lahkega orožja in orožja malega kalibra, čeprav deloma, sodila na področje razvojnega sodelovanja.

144. Drugič, menim, da je Komisija v pisanjih posebej raztreseno trdila, da naj bi izpodbijani sklep in sporni skupni ukrep prav tako posegala v pristojnosti, ki jih ima Skupnost na podlagi člena 181a ES, edinega člena Naslova XXI Pogodbe ES, ki se nanaša na „[g]ospodarsko, finančno in tehnično sodelovanje s tretjimi državami“ ( 60 ).

145. Naslov XXI je bil v Pogodbo ES dodan ob spremembi na podlagi Pogodbe iz Nice. Člen 181a ES med drugim določa, da brez poseganja v določbe Pogodbe ES, zlasti tiste iz Naslova XX, Skupnost v okviru svojih pristojnosti izvaja ukrepe, ki se nanašajo na gospodarsko, finančno in tehnično sodelovanje.

146. Pred začetkom veljavnosti tega člena in pod pogojem, da skupnostni instrumenti niso bili predmet drugih politik, je Skupnost sprejemala ukrepe in sklepala sporazume o sodelovanju s tretjimi državami, ki niso bile države v razvoju, na podlagi člena 235 Pogodbe ES (postal člen 308 ES) brez posebne pravne podlage ( 61 ).

147. Z uvedbo novega Naslova XXI v Pogodbo ES je bila torej vzpostavljena posebna pravna podlaga za to sodelovanje in olajšan postopek sprejemanja skupnostnih pobud na tem področju s tem, da je bila zahteva po soglasju, ki jo določa člen 308 ES, zamenjana s kvalificirano večino v Svetu.

148. Ker se člen 181a ES uporablja brez poseganja v Naslov XX glede razvojnega sodelovanja, se ta člen ne razteza na sodelovanje s tretjimi državami, ki so države v razvoju, kot med drugim priznava Komisija v svojih pisanjih ( 62 ).

149. Čeprav pojem „države v razvoju“, ki se večkrat uporablja v določbah Pogodbe ES, ni določen, je v tem primeru povsem jasno, da so vse države, stranke ECOWAS, ki je naslovnik izpodbijanega sklepa, pogodbenice Sporazuma iz Cotonouja in sodijo med države v razvoju, neodvisno od meril in kazalnikov za opredelitev tega pojma ( 63 ). Tako je Komisija v sporočilu o razvojni politiki Evropske skupnosti z dne 26. aprila 2000 ( 64 ), naslovljenem na Svet in Evropski parlament, v kategorijo držav v razvoju z gospodarskega, socialnega in strukturnega vidika vključila zlasti vse države, ki so imele v preteklosti ugodnosti na podlagi Konvencije iz Lomeja (ki jo je nadomestil Sporazum iz Cotonouja).

150. Zato je treba je v zvezi s pristojnostjo Skupnosti na področju razvojnega sodelovanja preučiti povezavo med njo in dejavnostjo proti širjenju lahkega orožja in orožja malega kalibra.

ii) Področje uporabe razvojnega sodelovanja

151. Pred obravnavo tega vprašanja je treba najprej opozoriti na besedilo člena 177 ES.

152. Na podlagi prvega odstavka tega člena „politika Skupnosti na področju razvojnega sodelovanja […] podpira: — trajnostni gospodarski in socialni razvoj držav v razvoju, zlasti tistih, ki so v najbolj neugodnem položaju, — skladno in postopno vključevanje držav v razvoju v svetovno gospodarstvo, — boj proti revščini v državah v razvoju.“

153. Člen 177(2) ES določa, da politika Skupnosti na tem področju prispeva k doseganju splošnega cilja razvijati in krepiti demokracijo in pravno državo ter spoštovati človekove pravice in temeljne svoboščine.

154. V skladu s členom 177(3) ES Skupnost izpolnjuje svoje obveznosti in upošteva cilje, ki se jim je zavezala v okviru Združenih narodov in drugih pristojnih mednarodnih organizacij.

155. Prvi odstavek tega člena kaže, da so cilji politike razvojnega sodelovanja predvsem gospodarski in socialni. Skupnost mora pri zasledovanju teh ciljev prispevati k doseganju splošnega političnega cilja, določenega v členu 177(2) ES.

156. Gotovo bi lahko na podlagi člena 177(3) ES navedli, da seznam iz prvega odstavka ni izčrpen, ker mora Skupnost upoštevati cilje, dogovorjene na mednarodni ravni, med njimi zlasti tiste, o katerih se je dogovorila v okviru Združenih narodov.

157. Vendar ne glede na dejstvo, da mora Skupnost „upoštevati“ le cilje, ki se jim je zavezala v okviru pristojnih mednarodnih organizacij, ta izraz vsekakor ne pomeni, da lahko navedeni cilji ustrezno prispevajo k razširitvi tistih, dodeljenih Skupnosti v skladu z Naslovom XX Pogodbe ES, tako da bi vsak predlog Evropske unije in/ali Skupnosti, namenjen državam v razvoju, sodil na področje skupnostne razvojne politike ( 65 ).

158. Drugačna razlaga bi bila gotovo v nasprotju s členom 5 ES, v skladu s katerim, naj spomnimo, Skupnost lahko deluje le v mejah pristojnosti, ki so ji dodeljene, in ciljev na podlagi Pogodbe ES.

159. Ohranitve miru in krepitve mednarodne varnosti ni mogoče pripisati niti nobenemu izmed ciljev, ki so za Skupnosti izrecno določeni v členih 2 ES in 3 ES ali širše v preambuli Pogodbe ES. Čeprav mora biti ohranitev miru in krepitev mednarodne varnosti razlog za ukrepanje Skupnosti, to ne sodi na področje Pogodbe ES, ampak, v skladu s členom 11(1) EU, med cilje Pogodbe EU, zlasti SZVP ( 66 ).

160. Socialno-gospodarsko naravo ciljev, ki jih zasleduje skupnostna politika razvojnega sodelovanja, je potrdilo Sodišče v zgoraj navedeni sodbi Portugalska proti Svetu.

161. Sodišče je v tej sodbi res priznalo, da so cilji iz člena 130u Pogodbe ES (postal člen 177 ES) široki v tem smislu, da se ukrepi, potrebni za njihovo uresničevanje lahko nanašajo na različna posebna področja ( 67 ). Vendar pa je pojasnilo, prvič, da določbe sporazuma o sodelovanju na teh različnih področjih, da bi bili ukrepi veljavno sprejeti na podlagi člena 130y Pogodbe ES (postal člen 181 ES), ne smejo vsebovati obveznosti, ki dejansko pomenijo cilje, ki se razlikujejo od ciljev razvojnega sodelovanja ( 68 ), in, drugič, v okviru obravnave ene izmed določb navedenega sporazuma o sodelovanju pogodbenih strank na področju boja proti drogam preverilo, ali je ta določba ostala v mejah, potrebnih za zasledovanje ciljev „socialnega in gospodarskega razvoja“, navedenih v členu 130u Pogodbe ES, oziroma „socialno-gospodarskih“ ciljev razvojnega sodelovanja, ne da bi bilo potrebno sklicevanje na pristojnost in ustrezno pravno podlago na zadevnem področju ( 69 ).

162. Ta pristop se zdi razmeroma strog glede na razmejitev ciljev, zasledovanih v okviru razvojnega sodelovanja.

163. Vendar to strogost zmanjšuje, kot je prikazano v zgoraj navedeni sodbi Portugalska proti Svetu, možnost, da se na področje razvojnega sodelovanja vključi širok spekter zadev, če prispevajo k uresničitvi ciljev iz člena 177 ES.

164. Tako je Skupnost sprejela Uredbo (ES) št. 1724/2001 o ukrepih zoper protipehotne kopenske mine v državah v razvoju ( 70 ), ki se v skladu z njenim členom 2 nanaša na pomoč državam, ki trpijo posledice teh min, da „ustvarijo pogoje, potrebne za njihov gospodarski in socialni razvoj“, pri čemer v petnajsti uvodni izjavi opozarja, da je treba zagotoviti, da je delovanje Skupnosti na podlagi navedene uredbe skladno z zunanjo politiko Evropske unije kot celote in zlasti s SZVP.

165. Primer projektov odstranjevanja min dokazuje, da lahko ukrepi, povezani z varnostjo. sodijo na področje uporabe razvojne pomoči, če so namenjeni uresničevanju ciljev gospodarsko-socialnega razvoja iz člena 177 ES.

166. Ta razmejitev ciljev razvojnega sodelovanja po mojem mnenju omogoča dinamičnost te politike, saj zadeve, ki bi bile lahko predmet navedenega sodelovanja, niso a priori izločene z njegovega področja uporabe, pri čemer pa je treba zagotoviti, da Skupnost spoštuje načelo dodelitve pristojnosti in ciljev, ki je določeno v členu 5 ES.

167. Tak pristop je po mojem mnenju prav tako v skladu s splošnim namenom Pogodbe ES, ki se nanaša na dosego omejenih ciljev s pomočjo obsežnih sredstev in ne obratno.

168. Vendar ostaja vprašanje o stopnji povezave, ki mora obstajati med danim ukrepom in cilji socialno-gospodarskega razvoja iz člena 177 ES, da bi lahko ta ukrep sodil v pristojnost Skupnosti na podlagi Naslova XX Pogodbe ES.

169. Ni mogoče zanikati, da obstaja povezava med ohranitvijo miru in krepitvijo mednarodne varnosti iz člena 11(1) EU ter preprečevanjem nasilnih spopadov na eni strani in razvojem na drugi strani. Nobena izmed strank v tem sporu tega ne zanika in dejansko ni sporno, da so oboroženi spopadi, ki so uničili številne svetovne države, in dejstvo, da ni zagotovljena varnost, ovire njihovemu razvoju ( 71 ).

170. Vendar se zaradi take povezave na področje uporabe razvojnega sodelovanja ne more vključiti ukrepe, ki bi pripeljali do nespoštovanja delitve pristojnosti v okviru arhitekture stebrov Evropske unije.

171. Bilo bi namreč napačno in pretirano, če bi menili, da vsak ukrep, ki spodbuja gospodarski in socialni razvoj države v razvoju, sodi v pristojnost Skupnosti na podlagi Naslova XX Pogodbe ES.

172. Drugačna razlaga bi drugim skupnostnim politikam, kot je skupna gospodarska politika, nedvomno odvzela njihov ratio in učinkovitost ( 72 ). Prav tako bi lahko škodila polnemu učinku določb Naslova V pogodbe EU, kljub omejitvam, ki so za ukrepe Skupnosti določeni v členu 5 ES.

173. Za zagotovitev ravnovesja med spoštovanjem člena 47 EU in člena 5 ES, kadar naj bi ukrep sodil med cilje SZVP in prav tako prispeval k uresničitvi socialno-gospodarskih ciljev skupnostne razvojne politike, je treba glede na vsebino in namen tega ukrepa poiskati njegov glavni cilj.

174. Ta pristop je sprejelo Sodišče v zgoraj navedeni sodbi z dne 13. septembra 2005, s katero je, moramo opozoriti, med drugim razveljavilo člene od 2 do 7 okvirnega sklepa 2003/80/PNZ, čeprav so se nanašali na delno uskladitev kazenskih zakonodaj držav članic ( 73 ), saj se je pri obravnavi njihovega namena in vsebine izkazalo, da „je bil njihov glavni namen varstvo okolja“ ( 74 ).

175. Skupna razlaga povezanih členov 47 EU in 5 ES mora prav tako pripeljati do ugotovitve, da je poseganje v pristojnosti Skupnosti, če ukrep Evropske unije prvenstveno zasleduje (seveda a fortiori to velja za izključno zasledovanje) cilj ohranitve miru in krepitve mednarodne varnosti, medtem ko istočasno posredno prispeva k socialno-gospodarskemu razvoju držav v razvoju, izključeno.

176. Po drugi strani bi morala, če sta dva cilja ukrepa nerazdružljivo povezana, pri čemer noben ni podreden in posreden glede na drugega ( 75 ), posebna narava odnosov med Evropsko unijo in Skupnostjo pripeljati do tega, da bi se dala prednost pravni podlagi Skupnosti, pri čemer se mi zdi, da si je v trenutnem stanju prava Evropske unije v okviru teh odnosov zlasti težko, če ne celo nemogoče, predstavljati sklicevanje na dvojno pravno podlago, ne da bi bila podana kršitev člena 47 EU ( 76 ).

iii) Dejavnost proti širjenju lahkega orožja in orožja malega kalibra ter razvojno sodelovanje

177. Navedene presoje kažejo, da dejavnosti proti širjenju lahkega orožja in orožja malega kalibra ni mogoče v celoti izključiti s področja uporabe skupnostne politike razvojnega sodelovanja.

178. To področje namreč, tako kot boj proti drogam in odstranjevanje min, ni a priori izključeno s področja enostranskih ukrepov ali sporazumov, ki jih Skupnost sklepa s tretjimi državami na področju razvojnega sodelovanja, če je glavni namen izvedenih ali predvidenih ukrepov razvojno sodelovanje, s tem da prispevajo k uresničitvi socialno-gospodarskih ciljev te politike.

179. Zdi se mi, da je ta analiza nastala zaradi pobud institucij Evropske unije glede dejavnosti proti lahkemu orožju in orožju malega kalibra.

180. Med hladno vojno so številne države nakopičile zelo velike zaloge konvencionalnega orožja, ki je po koncu hladne vojne in zaradi različnih razlogov, povezanih zlasti z razpadom državnih struktur, služilo oboroženim spopadom v devetdesetih letih prejšnjega stoletja ( 77 ).

181. Svet Evropske unije je 26. junija 1997, nekaj dni po evropskem svetu v Amsterdamu, sprejel prvo politično pobudo Evropske unije na področju dejavnosti proti širjenju lahkega orožja in orožja malega kalibra v obliki „programa za preprečevanje nezakonite trgovine s konvencionalnim orožjem in boj proti tej trgovini“ ( 78 ) (v nadaljevanju: program iz leta 1997). Program iz leta 1997, ki je ustrezal številnim resolucijam, ki jih je sprejela Generalna skupščina Združenih narodov ( 79 ), je vseboval notranji del, naslovljen na države članice, ki so morale okrepiti skupna prizadevanja, da bi preprečile trgovino s tem orožjem na njihovem ozemlju in delovale zoper njo ( 80 ), in zunanji del, ki med drugim določa, da naj bi Skupnost in države članice, v mejah pristojnosti, sprejele usklajene ukrepe, da bi drugim državam pomagale, prvič, preprečevati nezakonito trgovino z orožjem in, drugič, zlasti v „pokonfliktnih“ situacijah in kadar obstaja minimalna raven varnosti in stabilnosti, ustaviti promet in nezakonito trgovino z orožjem ( 81 ). Med ukrepi pomoči, predvidenimi v zunanjem delu programa iz leta 1997, so bili sprejetje ali okrepitev, glede na okoliščine primera, ustreznega sklopa zakonov in drugih predpisov za ureditev in nadzor prometa z orožjem, priprava programov za zbiranje, odkup in uničenje orožja, sestava izobraževalnih programov za spodbujanje zavedanja med lokalno populacijo o negativnih učinkih nezakonite trgovine z orožjem in za spodbujanje integracije nekdanjih borcev v civilno življenje.

182. Program iz leta 1997 je bil dopolnjen in okrepljen z zgoraj navedenim skupnim ukrepom Sveta 1999/34/SZVP z dne 17. decembra 1998 o prispevku Evropske unije k dejavnosti proti destabilizirajočemu kopičenju in širjenju lahkega orožja in orožja malega kalibra, ki ga je leta 2002 nadomestil sporni skupni ukrep.

183. Evropska unija je sprejela več posebnih regionalnih ukrepov za izvedbo Skupnega ukrepa 1999/34/SZVP ( 82 ), v glavnem v obliki finančnih prispevkov in tehnične pomoči za zbiranje in uničenje lahkega orožja in orožja malega kalibra ( 83 ).

184. Svet je 21. maja 1999, pri čemer je spomnil na zgoraj navedeni skupni ukrep 1999/34/SZVP, sprejel resolucijo o lahkem orožju, v kateri je navedel, da sta širjenje orožja malega kalibra in nezadosten nadzor povzročila notranje ali meddržavne spopade, pri čemer je bil oviran miren gospodarski in socialni razvoj ( 84 ), in „svetoval, naj bodo Skupnost in države članice v okviru razvojnega sodelovanja posebno pozorne na ukrepe, ki se nanašajo“ zlasti na „vključitev vprašanja glede orožja malega kalibra v politični dialog z državami AKP in drugimi partnericami Evropske unije v okviru razvojnega sodelovanja, da bi v okviru razvojnega sodelovanja zagotovile pomoč državam, ki želijo prejemati pomoč za omejitev ali odpravo presežnih zalog orožja malega kalibra, in določile druge spodbujevalne ukrepe, s katerimi bi se spodbudila prostovoljna predaja tega orožja in njegovo uničenje“, ter „glede na okoliščine določile podporo za okrepitev vladnih institucij in zadevne zakonodaje glede boljšega nadzora nad orožjem malega kalibra. Prve intervencije bi se lahko nanašale na […] Zahodno Afriko (ECOWAS)), kjer je bil opažen znaten napredek in je bil začrtan in sprejet okvir za dejavnost proti širjenju orožja malega kalibra“ ( 85 ). Svet je prav tako, z namenom zagotovitve koordiniranega in dopolnilnega pristopa, zahteval, naj se na ravni Skupnosti zagotovi skladnost dejavnosti Evropske unije glede orožja malega kalibra, zlasti z vidika SZVP ( 86 ).

185. Program iz leta 1997 in resolucija Sveta z dne 21. maja 1999 ponazarjata, da Svet ni izključil, da bi lahko Skupnost izvajala ukrepe, ki se nanašajo na dejavnost proti širjenju lahkega orožja in orožja malega kalibra, v mejah pristojnosti, ki so ji dodeljene na področju razvojnega sodelovanja.

186. Glede na te dokumente, ki jih je sprejel Svet, ni dosledno trditi, kot so to pred Sodiščem storili Svet in vlade intervenientov, z izjemo nizozemske vlade, da področje dejavnosti proti lahkemu orožju in orožju malega kalibra nikakor ne sodi v skupnostno politiko razvojnega sodelovanja.

187. Prav tako se mi zdi, da člena 11(3) Sporazuma iz Cotonouja, o razlagi in obsegu katerega se je veliko razpravljalo med strankami tega spora, čeprav ne govori o delitvi pristojnosti med Skupnostjo in državami članicami, vendarle ni mogoče razlagati tako, da bi bil izključen vsak ukrep Skupnosti, ki se nanaša na podporo „dejavnosti proti prekomernemu in nenadzorovanemu kopičenju orožja malega kalibra in lahkega orožja“.

188. Po drugi strani, kot priznava Komisija, le navedba tega področja v Sporazumu iz Cotonouja tudi ne pomeni, da Evropska unija nima nobene pristojnosti za sprejetje ukrepov, ki bi se nanašali na dejavnost proti širjenju lahkega orožja in orožja malega kalibra.

189. Razmejitev med pristojnostmi Skupnosti in Evropske unije se bo torej dokončno določila z opredelitvijo namena zadevnega ukrepa, glede na to, ali zasleduje izključni ali glavni cilj ohranitve miru in/ali krepitve mednarodne varnosti in tako sodi v SZVP ali cilj socialno-gospodarskega razvoja, pri čemer v tem primeru sodi v skupnostno politiko razvojnega sodelovanja. Ta pristop prav tako potrjujejo pojasnjevalne opombe k poglavju SZVP o splošnem proračunu Evropske unije za leto 2004, ki kljub temu, da gre le za smernice, kažejo, da Skupnost in Evropska unija, pri čemer ta deluje v skladu s Naslovom V Pogodbe EU, v skladu s pristojnostmi lahko sprejemata ukrepe za dejavnost proti kopičenju lahkega orožja in orožja malega kalibra.

190. Poleg tega, v nasprotju s trditvijo francoske vlade na obravnavi, ne menim, da bi bilo v tej zadevi mogoče iz člena 3 zgoraj navedene Uredbe št. 1717/2006 izpeljati sistematično izključitev dejavnosti proti širjenju lahkega orožja in orožja malega kalibra s področja skupnostne politike razvojnega sodelovanja ( 87 ).

191. Člen 3(1) navedene uredbe določa, da se lahko tehnična in finančna pomoč Skupnosti izvaja kot odziv na nujne razmere, krizne razmere ali porajajočo se krizo ali razmere, ki bi lahko prerasle v oborožen spopad ali resno destabilizirale tretjo državo oziroma zadevne države. Njegov odstavek 2 določa področja, na katera se nanaša navedena tehnična in finančna pomoč. Člen 3(2)(i), prvi pododstavek, se v zvezi s tem nanaša na „podporo ukrepom, ki se v okviru politike sodelovanja Skupnosti in njenih ciljev nanašajo na vpliv nezakonite uporabe in dostopa do strelnega orožja na prebivalstvo. Taka podpora je omejena na raziskovalne dejavnosti, pomoč žrtvam, dvigovanje ozaveščenosti javnosti in razvoj pravnega ter upravnega strokovnega znanja in dobrih praks“. Drugi pododstavek te določbe, pri katerem vztraja francoska vlada, določa, da „se pomoč zagotovi le do mere, ki je potrebna za ponovno vzpostavitev pogojev za družbeni in gospodarski razvoj zadevnih prebivalcev v kriznih razmerah ali razmerah porajajoče se krize iz odstavka 1. Ne vključuje podpore ukrepom za boj proti širjenju orožja“.

192. Vendar je treba opozoriti, da sta Svet in Komisija ob sprejetju tega akta, ki je začel veljati 1. januarja 2007, sprejela skupno izjavo, v skladu s katero sta se ti instituciji med drugim dogovorili, da se nobene določbe Uredbe [št. 1717/2006] ne sme „razlagati, kot da posega v stališča, sprejeta v zadevi [C-]91/05“ in da „[d]okler Sodišče ne odloči v tej zadevi, Komisija ne bo skušala sprejeti ukrepov na podlagi člena 3(2)(i)“ navedene uredbe, ker se področje tega člena glede na okoliščine primera lahko spremeni na podlagi predloga Komisije in glede na sodbo Sodišča v tej zadevi ( 88 ).

193. V vsakem primeru, če bi bilo člen 3(2)(i), drugi pododstavek, Uredbe št. 1717/2006 treba razlagati tako, da bi ta izključeval podporo ukrepom, ki se nanašajo na boj proti širjenju orožja, bi to veljajo le glede skupnostne pomoči v odgovor na krizne razmere ali porajajočo se krizo, ne pa glede vseh skupnostnih ukrepov, ki prispevajo k uresničitvi socialno-gospodarskih ciljev razvojnega sodelovanja, saj se, med drugim, pomoč na podlagi Uredbe št. 1717/2006 v skladu z njenim členom 2(1) izvaja le, če je ni mogoče izvajati v okviru drugih instrumentov Skupnosti, ki so namenjeni zunanji pomoči in ki nujno zajemajo geografske instrumente za razvojno sodelovanje, kot je sporazum iz Cotonouja. Kot je že bilo navedeno, ta sporazum ne izključuje tega, da Skupnost lahko sprejme ukrepe, ki prispevajo k boju proti razširjanju lahkega orožja in orožja malega kalibra.

194. Zaradi vseh teh razlogov menim, da dejavnost proti prekomernemu kopičenju lahkega orožja in orožja malega kalibra kot taka ne sodi zunaj področja skupnostne politike razvojnega sodelovanja, ampak nasprotno, lahko sodi vanjo, kadar je izključni ali glavni namen ukrepa, ki prispeva k tej dejavnosti, razvojno sodelovanje, ki prispeva k uresničevanju ciljev socialno-gospodarskega razvoja tega sodelovanja.

195. Zdaj je treba obravnavati zakonitost izpodbijanega sklepa in spornega skupnega ukrepa.

3. Zakonitost izpodbijanega sklepa in sporni skupni ukrep

196. Zlasti glede na zgoraj navedeno sodbo z dne 13. septembra 2005 v zadevi Komisija proti Svetu in kot je bilo že navedeno, da bi se ugotovilo, ali je Svet s sprejetjem izpodbijanega sklepa posegel v pristojnosti, dodeljene Skupnosti na področju razvojnega sodelovanja, ob kršitvi člena 47 EU, je treba preveriti, ali je bil vsaj glavni predmet tega sklepa, glede na njegov namen in vsebino, razvojno sodelovanje.

197. Glede namena izpodbijanega sklepa je treba spomniti, da njegova prva uvodna izjava določa, da prekomerno in nenadzorovano kopičenje in širjenje lahkega orožja in orožja malega kalibra pomeni grožnjo miru in varnosti ter zmanjšuje možnosti trajnostnega razvoja.

198. Druga uvodna izjava izpodbijanega sklepa določa, da Evropska unija predvideva delovanje v okviru pristojnih mednarodnih organov za spodbujanje ukrepov, ki gradijo zaupanje. Poudarja, da je „v tem smislu ta sklep namenjen izvedbi navedenega skupnega ukrepa“, ki je sporen. To uvodno izjavo je treba razlagati glede na edino uvodno navedbo izpodbijanega sklepa, ki se sklicuje na člen 3 spornega skupnega ukrepa, pri čemer gre za določbo, ki med drugim navaja ukrepe, ki gradijo zaupanje.

199. V skladu s členom 3 spornega skupnega ukrepa si pri zasledovanju ciljev spornega skupnega ukrepa „Evropska unija, v okviru pristojnih mednarodnih organov in glede na okoliščine primera na regionalni ravni, prizadeva poiskati soglasje, da bi uresničila načela in ukrepe za preprečitev nadaljnjega destabilizirajočega kopičenja orožja malega kalibra“ ( 89 ). Med načeli in ukrepi iz člena 3 so pod točko (a) „[z]aveza vseh držav, da orožje malega kalibra uvažajo in razpolagajo z njim samo za zadovoljevanje svojih legitimnih varnostnih in samoobrambnih potreb […]“, pod točko (b) „zaveza držav izvoznic, da orožje malega kalibra pošiljajo samo vladam v skladu z mednarodnimi in regionalnimi omejitvenimi merili“, pod točko (c) „[z]aveza vseh držav, da orožje malega kalibra proizvajajo samo za namene, navedene [pod točko] (a) ali glede izvoza, kakor je navedeno [pod točko] (b)“ in pod točko (e) „[v]zpostavitev ukrepov za krepitev zaupanja, vključno z ukrepi za izboljšanje večje preglednosti in odprtosti z vodenjem regionalnih registrov o orožju malega kalibra in z redno izmenjavo razpoložljivih informacij o izvozu, uvozu, proizvodnju in hranjenju orožja malega kalibra ter o nacionalni zakonodaji v zvezi z orožjem, kakor tudi s posvetovanji med zadevnimi strankami o izmenjanih informacijah“.

200. Opozoriti je treba, da Komisija nikakor ne prereka, da člen 3 spornega skupnega ukrepa, kot večina drugih določb Naslova I navedenega akta, sodi na področje SZVP ( 90 ).

201. Znova je treba opozoriti, da se pomoč, ki jo je Evropska unija predvidela v izpodbijanem sklepu, v bistvu nanaša na preoblikovanje moratorija ECOWAS na lahko orožje v zavezujočo regionalno konvencijo.

202. Zadevni moratorij, ki ga je oktobra 1998 sprejel ECOWAS, se nanaša na uvoz, izvoz in proizvodnjo lahkega orožja v državah članicah ECOWAS. V preambuli moratorija je poudarjeno, da promet z lahkim orožjem pomeni destabilizirajoč dejavnik za države članice ECOWAS in grožnjo miru in varnosti ljudi ( 91 ).

203. Izpodbijani sklep s podpiranjem preoblikovanja te politične pobude ECOWAS v zavezujočo regionalno konvencijo tako prispeva k preprečevanju ponovnega kopičenja lahkega orožja in orožja malega kalibra v Zahodni Afriki, ki bi lahko (še naprej) destabiliziralo to regijo, na podlagi člena 3 spornega skupnega ukrepa.

204. Izpodbijani sklep se torej dejansko in neposredno nanaša na podpiranje prizadevanj ECOWAS za boj proti nevarnosti, ki naj bi izhajala iz ponovnega kopičenja lahkega orožja in orožja malega kalibra v Zahodni Afriki. Zato je namen izpodbijanega sklepa predvsem, če ne izključno, varnost.

205. Moram se strinjati, da je varnost gotovo nujni pogoj za razvoj ( 92 ). Vendar v nasprotju s predlogom Komisije le ugotovitev iz prve uvodne izjave izpodbijanega sklepa, da kopičenje in prekomerno in nenadzorovano širjenje lahkega orožja in orožja malega kalibra zmanjšuje možnosti za trajnostni razvoj, ne pomeni, da bi izpodbijani sklep podpiral projekt, ki se nanaša neposredno in/ali predvsem na izboljšanje človeških in/ali socialno-gospodarskih pogojev populacij zadevnih afriških držav.

206. Ravno nasprotno, ta zadnji cilj se zdi prej oddaljen in v vsakem primeru posreden in postranski glede na cilj ohranjanja regionalne varnosti držav članic ECOWAS.

207. Glede vsebine izpodbijanega sklepa je treba opozoriti, da ta določa finančni prispevek in tehnično pomoč v višini 515.000 eurov za dvanajst mesecev za ustanovitev enote za lahko orožje v okviru tehničnega sekretariata ECOWAS in za spremembo zgoraj navedenega moratorija na prodajo in proizvodnjo lahkega orožja ECOWAS v pravno zavezujočo konvencijo.

208. Res je, kot poudarja Komisija, da sta finančni prispevek in tehnična pomoč značilna instrumenta, ki se uporabljata pri razvojni pomoči.

209. Vendar se mi zdi, da taka utemeljitev ne upošteva dejstva, da se morajo taki instrumenti, da bi sodili na področje sodelovanja in razvojne pomoči, jasno nanašati na razvoj. Z drugimi besedami, le dejstvo, da je mogoče poseči po finančnem instrumentu, kakršna je pomoč, ne pomeni avtomatično, da ta pomoč sodi v pristojnost Skupnosti na področju razvojnega sodelovanja, opredeljena mora biti namreč kot „razvojna pomoč“. Poleg tega nobena določba Pogodbe EU ne prepoveduje uporabe finančnega instrumenta ali tehnične pomoči v okviru Naslova V Pogodbe EU. To je priznala tudi sama Komisija in v okviru prakse odločanja Evropske unije so bili podani številni primeri ( 93 ).

210. Na splošno se mi zdi, da je v okoliščinah, v katerih se sprejema odločitev o finančnemu prispevku in tehnični pomoči tretji državi ali, kot je v tem primeru, regionalni organizaciji za sodelovanje, obravnava te odločitve, v nasprotju z odločitvijo o normativnem ukrepu, zelo močno podrejena preverjanju cilja, ki ga zasleduje navedena odločitev.

211. Finančni prispevek in tehnična pomoč sta namreč sama po sebi nevtralna in lahko po mojem mnenju, glede na cilj, ki ga zasledujeta, sodita le na področje razvojnega sodelovanja ali SZVP.

212. Kot sem ugotovil, je namen, ki ga zasleduje izpodbijani sklep, glede na sporni skupni ukrep, vsaj v bistvenem, varnost. Poleg tega dejstvo, da, kot navaja Komisija, izpodbijani sklep prispeva k institucionalni okrepitvi zlasti z ustanovitvijo enote za lahko orožje v okviru tehničnega sekretariata ECOWAS, ne izpodbije te presoje, saj okrepitev organov oblasti, bodisi nacionalnih, regionalnih ali mednarodnih, ni cilj sam po sebi, saj mora, da bi sodil v okvir razvojnega sodelovanja, zasledovati cilj razvoja. ( 94 )

213. V teh okoliščinah izpodbijani sklep ne sodi na področje razvojnega sodelovanja, ampak vsaj v bistvenem zasleduje cilje iz člena 11(1) EU, zlasti ohranitev miru in krepitev mednarodne varnosti, pri čemer gre za cilje, ki ne ustrezajo nobenemu izmed ciljev, dodeljenih Skupnosti, česar Komisija ne prereka ( 95 ).

214. Po mnenju Komisije dejstvo, da je bila pomoč, ki jo je predvidela, (na prvi pogled) podobna pomoči, sprejeti v okviru izpodbijanega sklepa, ne spreminja te presoje. Poleg tega, da tak predlog ne spreminja delitve pristojnosti med Skupnostjo in Evropsko unijo, dokumenti, ki jih je Komisija navedla v podporo stališču, ne dokazujejo, da je Skupnost financirala projekt, katerega vsebina je bila enaka ali podobna vsebini, ki je predmet izpodbijanega sklepa.

215. Poudariti je treba, da upoštevni deli regionalne strategije o sodelovanju in okvirnega regionalnega programa za Zahodno Afriko, podpisani 19. februarja 2003 na podlagi Sporazuma iz Cotonouja zlasti med ECOWAS in Komisijo ( 96 ), ki jih je ta navedla v podporo utemeljitvi, le opisno opozarjajo, prvič, na pomen nadzora nad prometom z lahkim orožjem v regiji, v kateri obstaja moratorij na izvoz in uvoz in ga podpirajo Združeni narodi ( 97 ), in, drugič, da bo pomoč „predvidena v podporo pomoči Združenih narodov za […] udejanjenje moratorija na uvoz, izvoz in proizvodnjo lahkega orožja“ ( 98 ).

216. Vendar glede te zadnje točke in neodvisno od vprašanja delitve pristojnosti med državami članicami in Skupnostjo glede financiranja teh projektov predvidene pomoči za udejanjenje moratorija ni mogoče primerjati s podporo preoblikovanju tega moratorija v pravno zavezujočo konvencijo.

217. Namreč, čeprav je v okviru izvrševanja moratorija mogoče razumno predvideti ukrepe, ki bi zasledovali predvsem cilje človeškega in socialno-gospodarskega razvoja, kot je podpora lokalnim predlogom v zvezi z ozaveščenjem zadevne populacije o prekomernem prometu z orožjem, prispevek k projektom, ki se nanašajo na preprečevanje domače izdelave lahkega orožja in/ali njeno nadomestitev s proizvodnjo potrošnih dobrin, oziroma podpora programom odkupa orožja pri lokalnemu prebivalstvu ali zamenjava za hrano ob predaji lahkega orožja in orožja malega kalibra, podpora preoblikovanju moratorija, kot je ta, sprejet v okviru ECOWAS, v zavezujočo konvencijo, zasleduje, kot je bilo že navedeno, vsaj v bistvenem cilj krepitve regionalne in mednarodne varnosti.

218. Presoji iz točke 213 zgoraj ne nasprotuje niti člen 4(2) izpodbijanega sklepa, ki skoraj dobesedno povzema člen 9(1) spornega skupnega ukrepa, v skladu s katerim periodična poročila „o doslednosti dejavnosti Evropske unije na področju lahkega orožja in orožja malega kalibra, zlasti v zvezi z njenimi razvojnimi politikami“ predložita predsedstvo Unije in Komisija ( 99 ).

219. Ta ugotovitev naj bi bila namreč, prvič, v skladu z delitvijo pristojnosti med Unijo in Evropskimi skupnostmi na področju boja proti kopičenju lahkega orožja in orožja malega kalibra, ob priznanju, da lahko to področje, kot sem navedel zgoraj, sodi na področje uporabe razvojnega sodelovanja, če je glavni namen sprejetih ali načrtovanih ukrepov razvojno sodelovanje, in sicer če se nanašajo na socialno-gospodarski razvoj zadevnega prebivalstva. Prav tako je treba v tem smislu razlagati člen 7(2) spornega skupnega ukrepa, ki določa, da „Svet odloči o cilju, podrobnostih in financiranju takih projektov […] ne da bi posegal v bilateralne prispevke držav članic in delovanje Skupnosti“, medtem ko njegov člen 8, v skladu s katerim, spominjam, „Svet opozarja, da ima Komisija namen voditi svojo dejavnost v smeri uresničitve ciljev in prioritet […][spornega] skupnega ukrepa, glede na okoliščine primera z upoštevnimi ukrepi Skupnosti“ ( 100 ).

220. Drugič, v nasprotju s tem, kar predlaga Komisija, ni dvoma, da pojma „Evropska unija“ in „njene politike na področju razvoja“ iz člena 4(2) izpodbijanega sklepa in člena 9(1) spornega skupnega ukrepa ne določata, da Evropska unija deluje v okviru Naslova V Pogodbe EU, ampak pomenita, nasprotno, ob upoštevanju tudi potrebe po zagotovitvi „doslednosti dejavnosti“, izrecno napotilo na splošno obveznost iz člena 3 EU, ki je vključena v skupne določbe Pogodbe EU in torej naslavljata Evropsko unijo kot „fasado“ treh stebrov, ki od nje zahteva, da zagotovi zlasti „doslednost vseh njenih zunanjih dejavnosti v okviru njenih politik na področju zunanjih odnosov, varnosti, gospodarstva in razvoja“ ( 101 ).

221. Glede na zgoraj navedeno menim, da Skupnost ne bi smela sprejeti izpodbijanega sklepa na podlagi Naslova XX Pogodbe ES. Poleg tega se za sporni skupni ukrep v tem primeru ne bi smelo ugotoviti, da se ne uporablja, ker ta ni vseboval pooblastila Svetu za sprejetje izpodbijanega sklepa ob neupoštevanju člena 47 EU. Zato predlagam, da Sodišče tožbo zavrne.

V – Stroški

222. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Svet je predlagal, naj se Komisiji naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.

223. V skladu s členom 69(4) Poslovnika Kraljevina Danska, Kraljevina Španija, Francoska republika, Kraljevina Nizozemska, Kraljevina Švedska, Združeno kraljestvo ter Evropski parlament nosijo vsak svoje stroške.

VI – Predlog

224. Na podlagi navedenega Sodišču predlagam, naj odloči: 1. Tožba se zavrne. 2. Komisiji Evropskih skupnosti se naloži plačilo stroškov. 3. Kraljevina Danska, Kraljevina Španija, Francoska republika, Kraljevina Nizozemska, Kraljevina Švedska, Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska ter Evropski parlament nosijo svoje stroške.

( 1 ) Jezik izvirnika: francoščina.

( 2 ) UL L 359, str. 65.

( 3 ) UL L 191, str. 1.

( 4 ) UL L 317, str. 3.

( 5 ) UL 2003, L 65, str. 27.

( 6 ) Ta regionalna organizacija, ustanovljena leta 1975, spodbuja sodelovanje in integracijo zahodnoafriških držav in trenutno vključuje 15 držav članic, in sicer Republiko Benin, Burkino Faso, Republiko Zelenortski otoki, Republiko Slonokoščena obala, Republiko Gambijo, Republiko Gano, Republiko Gvinejo, Republiko Gvinejo Bissau, Republiko Liberijo, Republiko Mali, Republiko Niger, Zvezno republiko Nigerijo, Republiko Senegal, Republiko Sierra Leone in Togoško republiko. Islamska republika Mavretanija je iz te organizacije izstopila leta 2002. Glej http://www.ecowas.int

( 7 ) UL 1999, L 9, str. 1.

( 8 ) UL 1999, L 9, str. 1. V prilogi k spornemu skupnemu ukrepu je seznam lahkega orožja in orožja malega kalibra, ki je vključen v ta ukrep, pri čemer ne posega v opredelitev tega orožja, ki bi bila predmet mednarodnega sporazuma. Prvič, gre za „lahko strelno orožje, ki ga nosi posameznik ali skupina“, in sicer topovi, havbice in minometalci, metalci granat, lahko protitankovsko orožje, protitankovski izstrelki in metalci izstrelkov in protiletalski izstrelki, in, drugič, za „orožje malega kalibra in [njegove] dodatke, posebej oblikovane za vojaško uporabo“, in sicer mitraljeze, brzostrelke, avtomatske puške, polavtomatske puške in dušilce zvoka

( 9 ) Ta moratorij so svečano razglasili šefi držav in vlad držav članic ECOWAS na vrhu v Abudži, ki je potekal 30. in 31. oktobra 1998, za obdobje treh let, ki je bilo leta 2001 podaljšano za dodatna tri leta. Besedilo „Deklaracija moratorija na trgovanje in proizvodnjo lahkega strelnega orožja v Zahodni Afriki“ je na voljo na spletni strani: http://www.grip.org/bdg/g1650.html

( 10 ) Dokument št. 15236/04 SZVP 1039, 25. novembra 2004.

( 11 ) Glej sodbi z dne 12. maja 1998 v zadevi Komisija proti Svetu (C-170/96, Recueil, str. I-2763, točka 16) in z dne 13. septembra 2005 v zadevi Komisija proti Svetu (C-176/03, ZOdl., str. I-7879, točka 39).

( 12 ) Moj poudarek.

( 13 ) Sodba z dne 6. marca 1979 v zadevi Simmenthal proti Komisiji (92/78, Recueil, str. 777, točki 40 in 41). Glej tudi sodbi Sodišča prve stopnje z dne 26. oktobra 1993 v združenih zadevah Reinarz proti Komisiji (T-6/92 in T-52/92, Recueil, str. II-1047, točka 56) in z dne 2. oktobra 2001 v združenih zadevah Martinez in drugi proti Parlamentu (T-222/99, T-327/99 in T-329/99, Recueil, str. II-2823, točka 134).

( 14 ) Glede privilegiranih tožečih strank glej sodbe z dne 12. oktobra 1978 v zadevi Komisija proti Belgiji (156/77, Recueil, str. 1881, točka 21), z dne 30. junija 1988 v zadevi Komisija proti Grčiji (226/87, Recueil, str. 3611, točka 14), z dne 10. junija 1993 v zadevi Komisija proti Grčiji (C-183/91, Recueil, str. I-3131, točka 10), in z dne 29. junija 1995 v zadevi Španija proti Komisiji (C-135/93, Recueil, str. I-1651, točki 16 in 17). Na področju državnih pomoči je sodišče Skupnosti menilo, da se pridobitelj pomoči ne sme sklicevati na nezakonitost odločbe Komisije, v kateri je ugotovljena neskladnost posamične pomoči, čeprav uradno ni naslovnik navedene odločbe, ampak bi lahko zoper njo brez dvoma vložil ničnostno tožbo: glede ugovora, navajanega pred nacionalnim sodiščem, glej (položaj, v katerem se člen 241 ES ne uporablja) sodbo z dne 9. marca 1994 v zadevi TWD Textilwerke Deggendorf (C-188/92, Recueil, str. I-833, točki 17 in 18), pred sodiščem Skupnosti pa sodbo Sodišča prve stopnje z dne 13. septembra 1995 v združenih zadevah TWD proti Komisiji (T-244/93 in T-486/93, Recueil, str. II-2265, točka 103).

( 15 ) Glej zgoraj navedeno sodbo z dne 30. junija 1988 v zadevi Komisija proti Grčiji (točka 16 in navedena sodna praksa).

( 16 ) Glej sodbe z dne 13. julija 1966 v zadevi Italija proti Svetu in Komisiji (32/65, Recueil, str. 563), z dne 18. septembra 1986 v zadevi Komisija proti Nemčiji (116/82, Recueil, str. 2519), z dne 12. februarja 1987 v zadevi Francija proti Komisiji (181/85, Recueil, str. 689, točka 31), z dne 27. septembra 1988 v zadevi Grčija proti Svetu (204/86, Recueil, str. 5323), z dne 25. julija 1991 v zadevi Komisija proti Španiji (C-258/89, Recueil, str. I-3977) in z dne 18. septembra 2003 v zadevi Grčija proti Komisiji (C-331/00, Recueil, str. I-9085). V tej zadevi Grčija ni jasno uveljavljala ugovora nezakonitosti (glej točko 114 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca Tizzana.

( 17 ) Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca Roemerja, ki so predstavljeni v zgoraj navedeni zadevi Italija proti Svetu in Komisiji, str. 600, sklepne predloge generalnega pravobranilca Gordona Slynna v zgoraj navedeni zadevi Francija proti Komisiji, str. 703, točko 6 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca Mancinija v zgoraj navedeni zadevi Grčija proti Svetu in točke od 23 do 32 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca Darmona v zgoraj navedeni zadevi Komisija proti Španiji.

( 18 ) To je bil primer v zgoraj navedenih sodbah v zadevi Komisija proti Nemčiji (točka 8), v zadevi