SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

JULIANE KOKOTT,

predstavljeni 23. decembra 2015 ( 1 )

Zadeva C‑547/14

Philip Morris Brands SARL in drugi(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,

ki ga je vložilo High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court), Združeno kraljestvo)

„Približevanje zakonodaj — Direktiva 2014/40/EU — Proizvodnja, predstavitev in prodaja tobačnih in povezanih izdelkov — Izbira člena 114 PDEU kot pravne podlage — Načelo sorazmernosti — Načelo subsidiarnosti — Temeljne pravice Unije — Svoboda izražanja — Člen 11 Listine o temeljnih pravicah — Člena 290 PDEU in 291 PDEU — Prenos zakonodajnih in izvedbenih pooblastil na Evropsko komisijo“

Kazalo

I – Uvod II – Spor o glavni stvari in postopek predhodnega odločanja III – Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe A – Omejitev vprašanj o veljavnosti na posamezne člene Direktive B – Okoliščine, v katerih je bila zadeva predložena Sodišču 1. Trenutek predložitve zadeve Sodišču 2. Morebitni neobstoj dvomov predložitvenega sodišča glede veljavnosti Direktive 3. Nekatere druge pomanjkljivosti predloga za sprejetje predhodne odločbe a) Opis dejanskega stanja b) Upoštevnost posameznih vprašanj za predhodno odločanje i) Prvo vprašanje (a), (b) in (c)(iii) ii) Prvo vprašanje (c)(iv) in vprašanja od četrtega do šestega iii) Sedmo vprašanje C – Vmesni sklep IV – Vsebinska presoja vprašanj za predhodno odločanje A – Člen 114 PDEU kot pravna podlaga za Direktivo 1. Prepoved tobačnih izdelkov z značilnimi aromami (prvo vprašanje (c)(ii)) a) Odprava razlik med zakonskimi in drugimi predpisi držav članic i) Odprava obstoječih trgovinskih ovir ii) Nevarnost prihodnjega različnega razvoja nacionalnih zakonskih in drugih predpisov b) Izboljšanje pogojev delovanja notranjega trga c) Vmesni sklep 2. Označevanje in embalaža tobačnih izdelkov (prvo vprašanje (c)(i)) 3. Prosti pretok tobačnih izdelkov (prvo vprašanje (a) in (b)) a) Pravica držav članic, da določijo nadaljnje zahteve glede standardizacije embalaže tobačnih izdelkov (prvo vprašanje (a)) b) Pravica držav članic, da prepovejo določene kategorije izdelkov (prvo vprašanje (b)) c) Vmesni sklep 4. Ureditev o prodaji na daljavo (prvo vprašanje (c)(iii)) 5. Pooblastitev Komisije za prenos mednarodno dogovorjenih standardov (prvo vprašanje (c)(iv)) B – Načelo sorazmernosti 1. Posegi v svobodo gospodarske pobude a) Prepoved tobačnih izdelkov z značilnimi aromami (tretje vprašanje (a)) i) Primernost prepovedi ii) Nujnost prepovedi – Nujnost splošne prepovedi vseh značilnih arom – Domnevno blažja sredstva iii) Sorazmernost v ozkem smislu b) Zahteve glede označevanja in embalaže tobačnih izdelkov (tretje vprašanje (b) in (c)) i) Oblika, velikost in minimalna vsebina cigaretnih zavojčkov (tretje vprašanje (b)) ii) Velikost sestavljenih zdravstvenih opozoril (tretje vprašanje (c)) – Primernost opozoril velikih dimenzij za varovanje zdravja – Nujnost opozoril velikih dimenzij – Sorazmernost v ozkem smislu in očitek samovolje iii) Vmesni sklep 2. Posegi v svobodo izražanja (drugo vprašanje) a) Razlaga člena 13 Direktive (drugo vprašanje (a)) b) Veljavnost člena 13 Direktive (drugo vprašanje (b)) C – Prenos zakonodajnih in izvedbenih pooblastil 1. Zahteve iz člena 290 PDEU v zvezi s pooblastili za sprejetje delegiranih aktov (četrto vprašanje) 2. Zatrjevani prenos pooblastil na mednarodne organe zunaj Unije (peto vprašanje) 3. Zahteve člena 291 PDEU glede pooblastil za sprejetje izvedbenih aktov (šesto vprašanje) 4. Vmesni sklep D – Načelo subsidiarnosti 1. Vsebinska združljivost Direktive z načelom subsidiarnosti 2. Zadostna obrazložitev Direktive glede na načelo subsidiarnosti 3. Vmesni sklep V – Predlog

I – Uvod

1. Zakonodajalec Unije je aprila 2014 po zahtevnih usklajevanjih in burnem zakonodajnem postopku z Direktivo 2014/40/EU ( 2 ) sprejel novo ureditev o proizvodnji, predstavitvi in prodaji tobačnih in povezanih izdelkov na evropskem notranjem trgu.

2. Kot že njene predhodnice ( 3 ) je tudi ta direktiva predmet ostrih pravnih sporov. Sodišče jo trenutno obravnava v treh vzporednih postopkih; v predmetnem postopku, ki ga je začelo britansko sodišče na predlog koncernov Philip Morris International (v nadaljevanju: PMI) in British American Tobacco (v nadaljevanju: BAT), se postavljajo najširši očitki glede zakonitosti tega usklajevalnega ukrepa na notranjem trgu in z nekakšno totalno grajo izpodbija posebej veliko njegovih določb.

3. Pri tem vprašanje, ali je člen 114 PDEU (prej člen 95 ES ali člen 100a Pogodbe EGS) ustrezna pravna podlaga, ne igra več tako osrednje vloge kot v preteklih letih, čeprav je glede nekaterih podrobnosti še vedno lahko predmet spora. Zdaj so v središču pozornosti druga vprašanja, zlasti ta v zvezi z načeloma sorazmernosti in pravne varnosti, načelom subsidiarnosti ter temeljnimi pravicami Unije. Poleg tega gre še za možnosti prenosa zakonodajnih in izvedbenih pooblastil na Evropsko komisijo v skladu s členoma 290 PDEU in 291 PDEU.

4. Za temi pravnimi vprašanji, ki so povezana s precejšnjimi gospodarskimi interesi in ki poleg tega vsakodnevno vplivajo na življenje milijonov državljanov Unije, se v končni fazi skriva zelo bistvena problematika: kakšen manevrski prostor ima zakonodajalec Unije, da ob upoštevanju temeljnega cilja visoke ravni varovanja zdravja, ki ima v primarnem pravu prominentno mesto (členi 9 PDEU, 114(3) PDEU in 168(1) PDEU ter člen 35, drugi stavek, Listine Evropske unije o temeljnih pravicah), zagotovi, da se izdelki v vsej Uniji lahko dajejo na trg pod enakimi pogoji?

5. Poleg obravnavanega primera Sodišče o zakonitosti Direktive 2014/40/EU trenutno odloča še v dveh postopkih, ki se oba nanašata na konkretne posamezne vidike določb, ki jih je sprejel zakonodajalec Unije. En od teh postopkov ( 4 ) se nanaša izključno na novo ureditev o elektronskih cigaretah iz člena 20 Direktive; začet je bil na podlagi predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je predložilo isto sodišče (vendar ne isti sodnik), ki se je na Sodišče obrnilo tudi v tej zadevi. Predmet drugega postopka ( 5 ) je ničnostna tožba Republike Poljske, s katero ta posebej izpodbija prepoved mentolovih cigaret, ki jo je določil zakonodajalec Unije. V obeh primerih sem danes prav tako predstavila sklepne predloge.

II – Spor o glavni stvari in postopek predhodnega odločanja

6. Dejavnost družb PMI in BAT je izdelava in trženje tobačnih izdelkov. Pri predložitvenem sodišču (High Court of Justice (England & Wales) – Queen’s Bench Division (Administrative Court)) so družbi Philip Morris Brands SARL in Philip Morris Limited na eni strani in družba British American Tobacco UK Limited na drugi vložile tožbi proti Secretary of State for Health, ( 6 ) s katerima želijo preprečiti prenos Direktive 2014/40 v pravo Združenega kraljestva. Predložitveno sodišče je tožbi združilo.

7. V sporu o glavni stvari je bila intervencija v podporo tožečim strankam dovoljena tem podjetjem: Imperial Tobacco Limited, JT International SA in Gallaher Limited, ( 7 ) Tann UK Limited in Tannpapier Gmbh, ( 8 ) Deutsche Benkert Gmbh & Co. KG in Benkert UK Limited, ( 9 ) V. Mane Fils ( 10 ) ter Joh. Wilh. Von Eicken GmbH. ( 11 ) Nekatera od teh podjetij proizvajajo tobačne izdelke, druga delujejo kot dobavitelji tobačni industriji, na primer ovojnega papirja za ustnike ali aromatičnih snovi.

8. Secretary of State je v postopku v glavni stvari trdil, da je Direktiva veljavna, vendar je obenem zavzel stališče, da lahko institucije, ki so se udeležile zakonodajnega postopka, najbolje zagovarjajo Direktivo in da je vsekakor Sodišče edino pristojno za presojo njene zakonitosti. Po njegovem mnenju je zato primerno, da se v zvezi z obravnavanim primerom začne postopek predhodnega odločanja.

9. Glede na to je predložitveno sodišče sklenilo, da od Secretary of State ne bo zahtevalo obrambnih trditev in predložitve dokazov, ampak bo Sodišču takoj predložilo vprašanje o veljavnosti Direktive. S sklepom z dne 7. novembra 2014, ki je v sodno tajništvo Sodišča prispel 1. decembra 2014, je Sodišču v skladu s členom 267 PDEU v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja za predhodno odločanje: Pravna podlaga 1. Ali Direktiva v celoti ali v delu ni veljavna, ker člen 114 PDEU ni ustrezna pravna podlaga? Zlasti: (a) v zvezi s členom 24(2) Direktive: (i) če se razlaga pravilno, v kolikšnem obsegu je z njim državam članicam dovoljeno, da sprejmejo strožja pravila na področju „standardizacije“ embalaže tobačnih izdelkov, in, (ii) glede na to razlago, ali člen 24(2) ni veljaven, ker člen 114 PDEU ni ustrezna pravna podlaga? (b) Ali člen 24(3) Direktive, ki državam članicam v določenih okoliščinah omogoča prepoved kategorije tobačnih ali povezanih izdelkov, ni veljaven, ker člen 114 PDEU ni ustrezna pravna podlaga? (c) Ali te določbe niso veljavne, ker člen 114 PDEU ni ustrezna pravna podlaga: (i) določbe poglavja II, naslov II, Direktive, ki se nanašajo na embalažo in označevanje, (ii) člen 7 Direktive v delu, v katerem so z njim prepovedane mentolove cigarete in tobačni izdelki z značilno aromo, (iii) člen 18 Direktive, s katerim je državam članicam dovoljeno prepovedati čezmejno prodajo tobačnih izdelkov na daljavo, in (iv) člena 3(4) in 4(5) Direktive, s katerima so na Komisijo prenesena pooblastila glede vrednosti emisij? Sorazmernost in temeljne pravice 2. V zvezi s členom 13 Direktive: (a) če se razlaga pravilno, ali so z njim prepovedane resnične in nezavajajoče izjave o tobačnih izdelkih na embalaži izdelka, in (b) če je tako, ali ni veljaven, ker je z njim kršeno načelo sorazmernosti in/ali člen 11 Listine o temeljnih pravicah? 3. Ali te določbe Direktive, delno ali v celoti, niso veljavne, ker je z njimi kršeno načelo sorazmernosti: (a) člen 7(1) in (7), ker je z njim prepovedano dajanje na trg tobačnih izdelkov z mentolom kot značilno aromo in dajanje na trg tobačnih izdelkov, ki vsebujejo aromatične snovi v kateri koli od njihovih komponent, (b) členi 8(3), 9(3), 10(1)(g) in 14, ker so v njih naložene različne zahteve za standardizacijo zavojčka, in (c) člen 10(1)(a) in (c), ker se z njim zahteva, da zdravstvena opozorila pokrivajo 65 % zunanje sprednje in zadnje površine zavojčka in kakršne koli zunanje embalaže? Prenos pooblastil/Izvajanje 4. Ali te določbe Direktive, delno ali v celoti, niso veljavne, ker je z njimi kršen člen 290 PDEU: (a) člen 3(2) in (4) v zvezi z najvišjimi vrednostmi emisij, (b) člen 4(5) v zvezi z merilnimi metodami za emisije, (c) člen 7(5), (11) in (12) v zvezi s predpisi o sestavinah, (d) členi 9(5), 10(1)(f) in (3), 11(6), 12(3) in 20(12) v zvezi z zdravstvenimi opozorili, (e) člen 20(11) v zvezi s prepovedjo elektronskih cigaret in/ali posodic za ponovno polnjenje, in/ali (f) člen 15(12) v zvezi s pogodbami o hrambi podatkov? 5. Ali člena 3(4) in 4(5) Direktive nista veljavna, ker je z njima kršeno načelo pravne varnosti in/ali ker nedopustno prenašata pooblastila na zunanje organe, za katere ne veljajo postopkovna jamstva, zahtevana s pravom Evropske unije? 6. Ali te določbe Direktive, delno ali v celoti, niso veljavne, ker je z njimi kršen člen 291 PDEU: (a) člen 6(1) v zvezi z obveznostmi poročanja, (b) člen 7, od (2) do (4) in (10), v zvezi z izvedbenimi akti o prepovedi tobačnih izdelkov v nekaterih okoliščinah, in/ali (c) člena 9(6) in 10(4) v zvezi z zdravstvenimi opozorili? Subsidiarnost 7. Ali Direktiva, zlasti pa členi 7, 8(3), 9(3), 10(1)(g), 13 in 14, niso veljavni, ker ni upoštevano načelo subsidiarnosti?

10. Razen formulacije vprašanja za predhodno odločanje se je predložitveno sodišče v predložitvenem sklepu omejilo na to, da je povzelo očitke, ki so jih uveljavljale tožeče stranke v postopku v glavni stvari in intervenientke na njihovi strani. Ker se je predložitvenemu sodišču zdelo, da je te očitke mogoče „razumno zagovarjati“, je menilo, da je „potreb[no] in primer[no]“, da Sodišče sprejme predhodno odločbo.

11. V pisnem delu postopka predhodnega odločanja so poleg tožečih strank v postopku v glavni stvari in intervenientk na njihovi strani stališča predložile tudi vlade Združenega kraljestva, Irske, Francije, Poljske, Portugalske in Norveške ter Evropski parlament, Svet Evropske unije in Evropska komisija. ( 12 ) Vse navedene stranke so se udeležile obravnave 1. oktobra 2015, na kateri sta sodelovali tudi Italija in Madžarska.

III – Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe

12. Pred vsebinsko obravnavo dolgega seznama vprašanj predložitvenega sodišča, je treba najprej preučiti dopustnost njegovega predloga za sprejetje predhodne odločbe. Prvič, postavlja se vprašanje, ali je veljavnost posameznih določb Direktive mogoče izpodbijati samostojno. Drugič, preveriti je treba, ali so okoliščine, v katerih je bila zadeva v tem primeru predložena Sodišču, združljive z duhom in načinom poteka postopka predhodnega odločanja v skladu s členom 267 PDEU.

A – Omejitev vprašanj o veljavnosti na posamezne člene Direktive

13. Predložitveno sodišče v večjem delu svojega predloga Sodišče ne sprašuje o veljavnosti Direktive 2014/40/EU v celoti temveč le o veljavnosti posameznih določb te direktive.

14. V skladu z ustaljeno sodno prakso je razglasitev delne ničnosti akta Unije mogoča, samo kadar je elemente, katerih ničnost se zahteva, mogoče ločiti od preostalega akta (tako imenovana zahteva po ločljivosti). ( 13 ) Ta zahteva po ločljivosti ni izpolnjena, če bi bila posledica razglasitve delne ničnosti izpodbijanega akta sprememba njegovega bistva. ( 14 ) To sodno prakso je mogoče brez nadaljnjega prenesti na preizkus veljavnosti akta Unije v okviru postopka predhodnega odločanja. ( 15 )

15. Sporne določbe Direktive vsebujejo veliko različnih zahtev glede proizvodnje, predstavitve in prodaje tobačnih in povezanih izdelkov. Sodišču niso bile predložene nikakršne navedbe, na podlagi katerih bi bilo mogoče sklepati, da je sovisnost teh določb tolikšna, da bi morale skupaj stati in pasti. Tudi če bi Sodišče v tem primeru posamezne od izpodbijanih določb Direktive razglasilo za nične, bi preostala določila iz Direktive torej še naprej ohranila svojo smiselnost, njihovo učinkovanje pa se ne bi spremenilo. To velja zlasti – vendar ne izključno – za določbe, v katerih je Komisija pooblaščena za sprejetje delegiranih ali izvedbenih aktov.

16. Glede na to je treba izhajati iz tega, da pomeni vsaka od spornih določb Direktive ločljiv del Direktive 2014/40 in da morebitna razglasitev njihove ničnosti ne bi spremenila njenega bistva.

B – Okoliščine, v katerih je bila zadeva predložena Sodišču

17. Podrobneje pa je treba preučiti, ali okoliščine, v katerih je bila v tem primeru zadeva predložena Sodišču, lahko negativno vplivajo na dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe.

1. Trenutek predložitve zadeve Sodišču

18. Najprej, ni problematično, da je bil predlog za sprejetje predhodne odločbe vložen, ko rok za prenos Direktive še ni potekel in tudi še niso bili uveljavljeni nobeni nacionalni pravni akti za njen prenos. ( 16 ) V skladu z načelom učinkovitega pravnega varstva, ki je določen tudi v členu 47 Listine o temeljnih pravicah in je izražen v členu 19(1), drugi pododstavek, PEU, se namreč celo zahteva, da lahko posamezniki dosežejo sodni preizkus pravnih aktov Unije, ki jih zadevajo, ne da bi morali za to najprej kršiti pravo. ( 17 ) Glede na to je treba v pravu Združenega kraljestva obstoječo in že večkrat uporabljeno možnost sodnega nadzora („judical review“) med fazo prenosa direktiv Evropske unije v nacionalno pravo, skupaj z morebitno predložitvijo vprašanja za predhodno odločanje Sodišču, načeloma pozdraviti.

19. Drugače kot menijo Parlament, Svet, Komisija in Francija v obravnavanem primeru prav tako ni mogoče predpostaviti, da gre za povsem fiktiven pravni spor. ( 18 ) Res je sicer, da v sporu o glavni stvari tožena stranka, torej Secretary of State, doslej v svojo obrambo še ni podala skoraj nobenih obrazloženih trditev. Vendar pa nacionalno sodišče samo presodi, v kateri fazi spora o glavni stvari bo Sodišču predložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe, ( 19 ) do tega lahko pride tudi pred kontradiktorno razpravo med strankami spora o glavni stvari. ( 20 )

20. Vrh tega je Sodišče prav v položaju, kakršen je obravnavani, že odločilo, da je treba obstoj nesporazuma – in zato dejanskega pravega spora – med strankama predpostaviti že, če so organi zadevne državne članice izrazili namero prenesti sporno direktivo. ( 21 ) O taki nameri je v obravnavanem primeru mogoče sklepati že na podlagi tega, da je Secretary of State v sporu o glavni stvari izrecno izjavil, da meni, da je Direktiva v celoti veljavna. V teh okoliščinah vprašanja za predhodno odločanje nikakor ne temeljijo na očitno fiktivnem sporu.

2. Morebitni neobstoj dvomov predložitvenega sodišča glede veljavnosti Direktive

21. Znatno večjo težo pa ima očitek, ki so ga uveljavljali Parlament, Svet, Komisija in Francija, da predložitveno sodišče ni izrazilo lastnih dvomov o veljavnosti Direktive, ampak je v predlogu za sprejetje predhodne odločbe Sodišču predstavilo zgolj očitke tožečih strank v sporu o glavni stvari in intervenientk na njihovi strani.

22. Dejansko so v predložitvenemu sklepu zgolj v bistvenem povzete iz pravnega vidika sporne točke, na podlagi katerih je bila v sporu o glavni stvari grajana Direktiva, da bi se jih sporočilo Sodišču.

23. V zvezi s tem je treba pripomniti, da se nacionalno sodišče ne sme zadovoljiti zgolj s tem, da Sodišču posreduje očitke, ki so jih uveljavljali posamezniki, ampak mora vprašanja, predložena v predhodno odločanje Sodišču, privzeti kot svoja. ( 22 ) V skladu z ustaljeno sodno prakso postopek predhodnega odločanja na podlagi člena 267 PDEU namreč ne pomeni pravnega sredstva, ki bi bilo na voljo strankam v sporu, ki poteka pred nacionalnim sodiščem, ampak gre za postopek sodelovanja in dialoga med nacionalnim sodiščem in Sodiščem. ( 23 )

24. V skladu s tem mora nacionalno sodišče presoditi, ali je vprašanje o veljavnosti pravnega akta Unije, ki se postavlja v postopku pred njim, potrebno za odločitev v sporu o glavni stvari. ( 24 ) Morebitno izpodbijanje veljavnosti pravnega akta Unije pred nacionalnim sodiščem ni zadostna podlaga za to, da se Sodišču predloži vprašanje za predhodno odločanje. ( 25 ) Nacionalna sodišča so namreč načeloma obvezana, da pripomorejo k izvajanju prava Unije – torej tudi Direktive 2014/40. ( 26 )

25. Poleg tega duh sodelovanja, ki mora biti glavno vodilo za postopek predhodnega odločanja, zahteva, da nacionalno sodišče v predložitveni odločbi navede razloge, iz katerih meni, da je tak predlog potreben ( 27 ) (glej tudi člen 94(c) Poslovnika).

26. Presojan glede na te zahteve, je predložitveni sklep, s katerim ima Sodišče opraviti v tem primeru, gotovo vse prej kot zgleden. Predložitveno sodišče je Sodišču sicer predložilo zelo obširna pojasnila v zvezi s tem, zakaj je v sporu o glavni stvari intervencijo določenim podjetjem dopustilo, drugim pa ne. Nasprotno pa so navedbe, ki so v predlogu za sprejetje predhodne odločbe podane glede upoštevnosti predloženih vprašanj za sprejetje ustrezne odločitve nacionalnega sodišča, zelo skope.

27. Kljub vsemu je iz navedb nacionalnega sodišča mogoče razbrati, da to meni, da je očitke, uveljavljane v sporu o glavni stvari, mogoče „razumno zagovarjati“ in da je zato predlog za sprejetje predhodne odločbe „potreben in primeren“.

28. Ta pojasnila sicer pomenijo minimum tega, kar mora nacionalno sodišče sporočiti, da zadosti zahtevam dopustnosti v postopku predhodnega odločanja. Vendar pa so skupaj z argumenti tožečih strank in intervenientk na njihovi strani, podanimi v predložitvenem sklepu – ne glede na nekatere izjeme, ki jih bo še treba preučiti – ( 28 ) zadostna podlaga za to, da lahko Sodišče in subjekti, ki se v skladu s členom 23 Statuta lahko udeležijo postopka, zavzamejo stališče glede pravnih vprašanj, ki se postavljajo v tem primeru.

29. Glede na pomen, ki ga ima načelo učinkovitega pravnega varstva (člen 47 Listine o temeljnih pravicah) v pravnem redu Unije, ( 29 ) se za dopustnost predlogov za sprejetje predhodne odločbe v zvezi s preizkusom veljavnosti pravnih aktov Unije ne smejo določiti pretirano stroge zahteve. To toliko bolj velja v primerih, kakršen je obravnavani in v katerih postopek predhodnega odločanja za prizadeta podjetja – ker sama nimajo neposrednega tožbenega upravičenja – pomeni edino možnost, da dosežejo sodni nadzor na ravni Unije in sodišču Unije predložijo lastne argumente. ( 30 )

30. Skratka, predmetnega predlog za sprejetje predhodne odločbe kljub pomanjkljivostim, ki jih ima v tem oziru predložitveni sklep, v celoti ni mogoče šteti za nedopustnega.

3. Nekatere druge pomanjkljivosti predloga za sprejetje predhodne odločbe

31. Nazadnje, različne udeleženke postopka so navedle druge podrobne očitke, s katerimi želijo pokazati, da predlog za sprejetje predhodne določbe v celoti ali v delu ni dopusten. Te očitke je v bistvenem mogoče razvrstiti v dva tematska sklopa: zatrjuje se, prvič, da dejansko stanje spora o glavni stvari ni bilo dovolj jasno opisano, in drugič, da vprašanja, predložena Sodišču, niso upoštevna za rešitev tega spora.

a) Opis dejanskega stanja

32. Najprej, kar zadeva minimum navedb o dejanskem stanju spora o glavni stvari, ki morajo biti zajete v predlogu za sprejetje predhodne odločbe, da bi Sodišče nanj lahko odgovorilo, je očitno, da vsebuje predložitveni sklep iz obravnavanega primera – drugače kakor ta iz zadeve C‑477/14 – le skrajno strnjen povzetek navedb tožečih strank v sporu o glavni stvari in intervenientk na njihovi strani. Nacionalno sodišče se poleg tega praktično vseskozi sklicuje na izjave oseb, ki so jih tožeče stranke v sporu o glavni stvari ali intervenientke na njihovi strani imenovale kot priče ali izvedence, ne da bi pri tem podalo ali vsaj povzelo njihovo vsebino. Takih izjav – čeprav bi bila njihova vsebina znana – poleg tega ni mogoče brez nadaljnjega šteti za pravilne, saj kontradiktoren postopka pred nacionalnim sodiščem še ni bil opravljen, kar je pred Sodiščem poudarilo več udeleženk postopka.

33. Kot upravičeno opozarjajo Parlament, Svet, Komisija in Francija, tak pristop nacionalnega sodišča tako Sodišču kot drugim subjektom, ki se lahko v skladu s členom 23 Statuta udeležijo postopka predhodnega odločanja, otežuje oblikovanje pojasnil, ki bi bila koristna za odgovor na vprašanja za predhodno odločanje.

34. Kljub tem pomanjkljivostim v predstavitvi dejanskih okoliščin, na katerih temeljijo vprašanja za predhodno odločanje, se mi zdi predlog za sprejetje predhodne odločbe, kar zadeva njegov predmet in smoter, vendarle ravno še dovolj razumljiv, da lahko Sodišče in subjekti, ki se lahko udeležijo postopka predhodnega odločanja, podajo smiselna stališča. Zato se mi po pazljivem premisleku ne zdi primerno, da se zaradi navedenih – vsekakor resnih – slabosti v opisu dejanskega stanja celoten predlog za sprejetje predhodne odločbe razglasi za nedopusten.

b) Upoštevnost posameznih vprašanj za predhodno odločanje

35. Kar pa zadeva upoštevnost posameznih vprašanj za predhodno odločanje, se Parlamentu, Svetu in Komisiji zdita sporni dve skupini vprašanj, in sicer prvo vprašanje (a), (b) in (c)(iii) na eni strani ter prvo vprašanje (c)(iv) in vprašanja od četrtega do šestega na drugi. Poleg tega zlasti Parlament in Komisija dvomita o dopustnosti dela sedmega vprašanja, ki se nanaša na druge določbe kot člen 7 Direktive, ker naj ne bi bil upošteven za sprejetje odločitve v sporu o glavni stvari.

36. Izhodišče razlogovanja bi moralo biti to, da za vprašanja za predhodno odločanje, ki se nanašajo na pravo Unije, velja domneva upoštevnosti. Sodišče lahko namreč odgovor na vprašanje za predhodno odločanje nacionalnega sodišča zavrne, le če je očitno, da zahtevana razlaga ali zahtevana presoja veljavnosti pravila prava Unije ni v nikakršni zvezi z dejanskim stanjem ali predmetom spora v postopku o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo pravnih in dejanskih okoliščin, ki jih potrebuje, da bi lahko na postavljena vprašanja dalo koristne odgovore. ( 31 )

i) Prvo vprašanje (a), (b) in (c)(iii)

37. Točke (a), (b) in (c)(iii) prvega vprašanja se nanašajo na manevrski prostor, ki je v skladu s členoma 18 in 24(2) in (3) Direktive priznan državam članicam za sprejetje nacionalnih ukrepov, ki so strožji kot ukrepi, ki jih je določil zakonodajalec Unije.

38. Kar zadeva člen 24(2) Direktive, so udeleženke postopka pred Sodiščem intenzivno razpravljale o tem, ali je državam članicam v skladu s to določbo dovoljeno, da v svojih zakonodajah za tobačne izdelke določijo nevtralno embalažo (tako imenovani „plain packaging“). Vendar sprejetje takih pravil o embalaži za tobačne izdelke trenutno ni predmet spora o glavni stvari; vsaj predložitveno sodišče v zvezi s tem nikjer v predložitvenem sklepu ni podalo kakršnih koli navedb.

39. Tudi glede problematike nacionalnih prepovedi določenih tobačnih ali povezanih izdelkov, obravnavane v členu 24(3) Direktive, niti predložitveno sodišče niti katera koli od udeleženk postopka niso podali navedb, ali in kako namerava Združeno kraljestvo uporabiti to posebno ureditev.

40. Enako velja za člen 18 Direktive, v skladu s katerim lahko države članice določijo prepoved čezmejne trgovine na daljavo. Tudi v tem primeru ni jasno, ali je v Združenem kraljestvu trenutno načrtovana uporaba možnosti iz te določbe.

41. Poudariti je treba, da države članice nikakor niso obvezane, da na podlagi navedenih določb Direktive v nacionalno pravo vključijo kakršne koli določbe ali da bi bilo treba glede na podatke, ki so dostopni v okviru postopka predhodnega odločanja, z verjetnostjo, ki meji na gotovost, pričakovati sprejetje konkretnih določb.

42. V teh okoliščinah menim, da bi presegalo s členom 267 PDEU opredeljen okvir sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, če bi Sodišče odgovorilo na točke (a) in (b) ter (c)(iii) prvega vprašanja. Predlog za sprejetje predhodne odločbe v tem delu povsem očitno ni upošteven za sprejetje odločitve, tako da bi Sodišče tvegalo, da se bo zgolj svetovalno opredelilo o hipotetičnem vprašanju. ( 32 )

43. Nacionalna sodišča lahko Sodišču seveda ob ustreznem času spet predložijo vprašanje o razlagi in veljavnosti členov 18 ter 24(2) in (3) Direktive, če bodo morala te določbe obravnavati v okviru konkretnega pravnega spora.

ii) Prvo vprašanje (c)(iv) in vprašanja od četrtega do šestega

44. Prvo vprašanje (c)(iv) in vprašanja od četrtega do šestega se nanašajo na določbe Direktive, v katerih so na ravni Unije določena različna pooblastila za sprejetje delegiranih oziroma izvedbenih aktov, in sicer na člen 3(2) in (4), člen 4(5), člen 6(1), člen 7 od (2) do (5) in od (10) do (12), člen 9(5) in (6), člen 10(1)(f), (3) in (4), člen 11(6), člen 12(3), člen 15(12) in člen 20(11) in (12) Direktive.

45. Komisija je izključni naslovnik vseh navedenih določb Direktive. Nobena od njih pa za države članice ne določa nikakršnih obveznosti glede oblikovanja njihovih notranjih zakonskih in drugih predpisov.

46. Ker pa se postopek pred nacionalnim sodiščem nanaša zgolj na namero in dolžnost Združenega kraljestva, da prenese Direktivo, morebitna pravna vprašanja v zvezi s pristojnostmi, ki jih ima na podlagi navedenih določb Direktive Komisija, niso nikakor povezana z dejanskim stanjem in predmetom spora o glavni stvari. Zato očitno niso upoštevna za sprejetje odločitve v zadevnem sporu.

47. Ko pa bo Komisija s tem, da bo sprejela delegirane oziroma izvedbene akte, navedena pooblastila uporabila, bodo vsi prizadeti subjekti lahko vložili pravna sredstva, določena v sistemu pravne varnosti iz Pogodb.

iii) Sedmo vprašanje

48. S sedmim vprašanjem predložitveno sodišče dvomi o veljavnosti Direktive v celoti in nekaterih njenih posameznih določb – in sicer členov 7, 8(3), 9(3), 10(1)(g), 13 in 14 – z vidika načela subsidiarnosti.

49. A kot sta upravičeno poudarila Parlament in Komisija, je v predložitvenem sklepu zgolj v zvezi s prepovedjo mentolovih cigaret iz člena 7 Direktive podano nekaj skrajno površnih navedb o tem, zakaj se dvomi o združljivosti Direktive z načelom subsidiarnosti. Ni pa v predložitvenem sklepu niti najmanjšega pojasnila o tem, zakaj naj bi bile poleg tega z vidika načela subsidiarnosti vprašljive Direktiva v celoti ter druge njene določbe, ki so izrecno izpostavljene v sedmem vprašanju.

50. Ta pristop je v očitnem nasprotju z duhom sodelovanja med nacionalnim sodiščem in Sodiščem v okviru postopka predhodnega odločanja. Poleg tega prav tako ni združljiv z zahtevami iz člena 94(c) Poslovnika, v skladu s katerimi mora predložitveno sodišče predstaviti razloge, ki so mu vzbudili dvom glede veljavnosti določb prava Unije. Ni dopustno, da morajo Sodišče in subjekti, ki se v skladu s členom 23 Statuta lahko udeležijo postopka predhodnega odločanja, ugibati, zakaj bi morale biti nekatere določbe prava Unije predmet preizkusa veljavnosti.

51. Zato – in zaradi zagotovitve, da se Sodišče ne bo svetovalno opredelilo glede povsem hipotetičnega problema – se sedmo vprašanje šteje za dopustno le v delu, v katerem se nanaša na člen 7 Direktive. V preostalem je treba sedmo vprašanje šteti za nedopustno.

C – Vmesni sklep

52. Skratka, prvo vprašanje (a), (b) in (c)(iii) in (iv) ter vprašanja od četrtega do šestega je treba razglasiti za nedopustna. Sedmo vprašanje ni dopustno v delu, v katerem se nanaša na druge določbe kot člen 7 Direktive. V preostalem je predlog za sprejetje predhodne odločbe dopusten.

IV – Vsebinska presoja vprašanj za predhodno odločanje

53. Predlog za sprejetje predhodne odločbe sestoji – izhajajoč iz navedb tožečih strank v sporu o glavni stvari in intervenientk na njihovi strani – iz splošne graje Direktive 2014/40, s katero se zahteva, da se iz najrazličnejših vidikov preizkusijo vse bistvene določbe tega pravnega akta Unije. Poleg primernosti člena 114 PDEU kot pravne podlage za posamezne določbe Direktive, se nanaša zlasti na probleme sorazmernosti in subsidiarnosti, pa tudi na pooblastila, priznana Komisiji za sprejetje izvedbenih in delegiranih aktov. Glede pravnih problemov, ki se postavljajo z vprašanji, za katera menim, da v celoti ali deloma niso dopustna (glej zgornje točke ( 33 )), se bom v nadaljevanju opredelila zgolj podredno.

A – Člen 114 PDEU kot pravna podlaga za Direktivo

54. S prvim vprašanjem se iz različnih vidikov dvomi o tem, ali je bilo za pravno podlago Direktive 2014/40 mogoče uporabiti člen 114 PDEU. Posamezne teme, ki jih obravnava predložitveno sodišče, bom obravnavala v rahlo spremenjenem vrstnem redu.

55. Uvodoma je treba spomniti, da mora zakonodajni akt, sprejet na podlagi člena 114 PDEU, na eni strani zajemati ukrepe o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic, na drugi pa mora biti njegov predmet vzpostavitev in delovanje notranjega trga. ( 34 ) Poleg tega mora biti dejanski cilj takih usklajevalnih ukrepov na notranjem trgu v smislu člena 114 PDEU izboljšanje pogojev za vzpostavitev in delovanje notranjega trga. ( 35 )

56. Če so izpolnjeni pogoji za uporabo člena 114 PDEU kot pravne podlage, zakonodajalcu Unije ni mogoče preprečiti, da se opira na to pravno podlago, ker je odločilen dejavnik pri izbirah, ki jih je treba opraviti, varovanje javnega zdravja. ( 36 )

57. V skladu s tem uporabe člena 114 PDEU kot pravne podlage za Direktivo 2014/40 ni mogoče izpodbijati izključno na podlagi tega, da je namen te direktive poleg izboljšanja delovanja notranjega trga tobačnih in povezanih izdelkov tudi visoka raven varovanja zdravja. Nasprotno, prav ta cilj ustreza v primarnem pravu določeni nalogi zakonodajalca Unije, ki izrecno izhaja iz členov 9 PDEU, 114(3) PDEU, 168(1) PDEU in člena 35, drugi stavek, Listine o temeljnih pravicah.

1. Prepoved tobačnih izdelkov z značilnimi aromami (prvo vprašanje (c)(ii))

58. Prvo vprašanje (c)(ii) se nanaša na v členu 7(1) in (7) Direktive na ravni Unije določeno prepoved tobačnih izdelkov z značilnimi aromami. Za tožeče stranke v postopku v glavni stvari in nekatere od intervenientk na njihovi strani je kamen spotike zlasti prepoved mentolovih cigaret, ki izhaja iz te določbe. Trdijo, da zakonodajalec Unije take prepovedi ne bi smel določiti na podlagi člena 114 PDEU.

59. Glede na skopa pojasnila v predložitvenem sklepu in zelo površne navedbe, ki so jih v zvezi s to tematiko podala podjetja, udeležena v postopku predhodnega odločanja, se bom tudi sama glede tega opredelila relativno kratko, v preostalem pa bom napotila na pojasnila, ki sem jih podala v okviru zadeve C‑358/14, ( 37 ) v kateri je bila ista problematika predmet občutno bolj poglobljene preučitve.

60. Z očitki, uveljavljanimi zoper člen 7 Direktive, se v bistvenem trdi, da prepoved mentolovih cigaret ni primerna niti za odpravo razlik med zakonskimi in drugimi predpisi držav članic (glej spodaj, razdelek a) niti za izboljšanje pogojev delovanja notranjega trga (glej dalje spodaj, razdelek b).

a) Odprava razlik med zakonskimi in drugimi predpisi držav članic

61. V skladu z ustaljeno sodno prakso lahko zakonodajalec Unije člen 114 PDEU uporabi zlasti v primeru razlik med nacionalnimi predpisi, ki po svoji naravi lahko ovirajo temeljne svoboščine in tako neposredno vplivajo na delovanje notranjega trga ( 38 ) ali občutno izkrivljajo konkurenco ( 39 ).

62. Več podjetij, ki so se udeležila postopka predhodnega odločanja, in Poljska trdijo, da ob izdaji Direktive sploh ni bilo razhajanj med zakonskimi in drugimi predpisi držav članic o mentolovih cigaretah.

63. Ta trditev ni prepričljiva. Očitno namreč temelji na napačni predpostavki, da bi bil zakonodajalec Unije v skladu s členom 114 PDEU pristojen za izdajo ureditve o uporabi mentola kot značilne arome v tobačnih izdelkih, le če bi posebej v zvezi z mentolovimi cigaretami obstajale razlike med ureditvami držav članic.

64. Takšno taktiko „rezanja salame“, s katero se posebej cilja na vsak segment trga, ki je vključen v okvir urejanja usklajevalnega ukrepa na notranjem trgu, in po možnosti celo na posamezne sestavine proizvodov, je treba zavrniti. Nasprotno, odločilno je, ali je celotno Direktivo mogoče utemeljiti na členu 114 PDEU.

65. Mentolove cigarete prav tako nimajo posebnega položaja, ( 40 ) zaradi katerega se razlikujejo od drugih cigaret z značilno aromo in zaradi katerega bi morale biti izvzete iz prepovedi trženja te skupine tobačnih izdelkov, ki je v Direktivi določena na ravni Unije. ( 41 )

66. Odločilno za uporabo člena 114 PDEU je torej zgolj in samo to, ali je bilo treba ob sprejetju Direktive v zvezi z uporabo značilnih arom v tobačnih izdelkih – ne glede na to, ali gre za mentol ali druge arome – odpraviti razlike med zakonskimi in drugimi predpisi držav članic, ki bi lahko učinkovale kot trgovinske ovire na notranjem trgu.

i) Odprava obstoječih trgovinskih ovir

67. Kot so pokazale institucije Unije in nekatere države članice, ki so se udeležile postopka predhodnega odločanja, je tedaj vrsta držav že uredila uporabo značilnih arom, druge pa ne. Obstoječi nacionalni predpisi so se med seboj vsebinsko zelo razlikovali in se niso vedno nanašali na enake arome ( 42 ). Zaradi te fragmentarnosti nacionalnih ureditev bi lahko prišlo do občutnih trgovinskih ovir na notranjem trgu tobačnih izdelkov, za katerega je značilen precejšen obseg čezmejne trgovine. ( 43 )

68. Tudi če posebej glede mentolovih cigaret ne bi obstajale nobene omembe vredne trgovinske ovire, to ne bi pomenilo ovire za uporabo člena 114 PDEU. Ta namreč ni pogojena s tem, da mora biti v vsaki podrobni ureditvi usklajevalnega ukrepa na notranjem trgu, ki je utemeljen na tej pravni podlagi, odgovor na konkretna razhajanja med nacionalnimi zakoni in drugimi predpisi. Nasprotno, odločilna je presoja celotne ureditve. ( 44 )

69. Poleg tega je smel zakonodajalec Unije v obravnavanem primeru upoštevati tudi, da bi prepoved cigaret z značilnimi aromami pomenila bistveno manjši prispevek k doseganju visoke ravni varovanja zdravja, če bi bile za obstoječe ali potencialne potrošnike tobačnih izdelkov z aromo kot alternativna možnost na notranjem trgu še naprej dostopne mentolove cigarete. ( 45 )

70. Ne glede na to je ob izdaji Direktive v vsaj dveh državah članicah – Belgiji in Nemčiji – že veljala celo prepoved določenih mentolnih kapsul v cigaretah, tako da tam ta konkretna različica mentolovih cigaret vsekakor ni smela biti dajana na trg. ( 46 ) V drugih državah članic pa, kot se zdi, primerljivih prepovedi takrat ni bilo. Očitek več podjetij, ki so se udeležila postopka, in Poljske, da posebej v zvezi z mentolovimi cigaretami ni bilo razhajanj med nacionalnimi ureditvami, torej ni zgolj na splošno neprepričljiv, kar zadeva delovanje člena 114 PDEU, ampak v konkretnem primeru tudi vsebinsko nepravilen.

ii) Nevarnost prihodnjega različnega razvoja nacionalnih zakonskih in drugih predpisov

71. Poleg tega več podjetij, ki so se udeležila postopka predhodnega odločanja, in Poljska prerekajo, da bodo v prihodnosti zaradi prepovedi mentolovih cigaret v posameznih državah na evropskem notranjem trgu nastale trgovinske ovire.

72. To problematiko v nadaljevanju obravnavam zgolj podredno. Iz mojih zgornjih pojasnil namreč tako ali tako izhaja, da so že ob izdaji Direktive zaradi tedaj obstoječih razhajanj med zakonskimi in drugimi predpisi o tobačnih izdelkih z značilno aromo, ki so veljali v državah članicah, obstajale omembe vredne trgovinske ovire. Zato je odgovor na vprašanje o nastanku prihodnjih trgovinskih ovir pravzaprav odveč.

73. Člen 114 PDEU se zato v skladu z ustaljeno sodno prakso kot pravna podlaga lahko uporabi zaradi preprečitve prihodnjih ovir pri menjavi, ki nastanejo zaradi heterogenega razvoja nacionalnih zakonodaj, če je pojav teh ovir verjeten, namen spornega usklajevalnega ukrepa pa njihova preprečitev. ( 47 )

74. V obravnavanem primeru je natanko tako, zlasti če se kot mednarodni kontekst pri preučitvi upošteva tudi delo svetovne zdravstvene organizacije (SZO).

75. Institucije Unije in nekatere države članice, ki so se udeležile postopka predhodnega odločanja, so prepričljivo pokazale, da so bile Unija in njene države članice v skladu z Okvirno konvencijo SZO za nadzor nad tobakom ( 48 ) pozvane, naj v tobačnih izdelkih omejijo ali prepovejo uporabo dodatkov, ki lahko izboljšajo njihov okus – tudi uporabo mentola. Priznati je treba, da to ne izhaja iz besedila Okvirne konvencije, je pa razvidno iz smernic za izvajanje njenih členov 9 in 10, ki jih je pred nekaj leti sprejela Konferenca pogodbenic. ( 49 )

76. Čeprav te smernice niso pravno zavezujoče, pa po vsem svetu veljajo kot priporočila za izvajanje Okvirne konvencije SZO od njenih pogodbenic. ( 50 ) Zato pomenijo vodilo tudi za države članice Evropske unije, ki so sodelovale pri sklenitvi te okvirne konvencije.

77. V takem položaju je zakonodajalec Unije smel predpostaviti, da bo na nacionalni ravni kmalu prišlo do sprejetja ureditev o uporabi mentola in drugih značilnih arom v tobačnih izdelkih, če na ravni Unije ne bo uvedena enotna ureditev.

78. Dejstvo, ki so ga poudarile nekatere udeleženke postopka, da v zvezi s tem v državah članicah Evropske unije pravzaprav dalj časa ni bila sprejeta skoraj nobena nacionalna ureditev, je verjetno zgolj posledica okoliščine, da je Komisija ( 51 ) znotraj Unije že bolj ali manj sočasno z izidom smernic SZO pripravila in začela zakonodajni postopek za izdajo izpodbijane Direktive. ( 52 )

79. Poleg tega je zakonodajalec Unije lahko razumno predvideval, da se bodo – če na ravni Unije ne bo sprejet usklajevalen ukrep – morebitne nacionalne ureditve za izvajanje Okvirne konvencije SZO, sprejete v državah članicah, med seboj razlikovale, zaradi česar bi lahko na notranjem trgu nastale nove trgovinske ovire. V smernicah SZO za pogodbenice Konvencije namreč niso določeni nobeni konkretni ukrepi, ampak jim je priznan kar najširši manevrski prostor; smernice pogodbenicam zlasti prepuščajo izbiro med prepovedmi in preprostimi omejitvami uporabe ojačevalcev okusa v tobačnih izdelkih in vsebujejo zgolj primere takih dodatkov.

80. Glede na to vsi dvomi, ki so jih številna v postopku udeležena podjetja in Poljska izrazili glede obstoja sedanjih in prihodnjih razlik med zakonskimi in drugimi predpisi držav članic, niso utemeljeni.

b) Izboljšanje pogojev delovanja notranjega trga

81. Tožeče stranke v sporu o glavni stvari in več intervenientk na njihovi strani poleg tega prerekajo, da lahko prepoved mentolovih cigaret pripomore k izboljšanju pogojev za delovanje notranjega trga.

82. S prepovedjo tobačnih izdelkov z značilnimi aromami brez dvoma ni mogoče izboljšati delovanja notranjega trga teh izdelkov. Vendar je v sodni praksi priznano, da lahko zakonodajalec Unije na podlagi člena 114 PDEU na celotnem evropskem notranjem trgu prepove dajanje na trg določenih izdelkov, če to pripomore k izboljšanju trgovinskih pogojev za skupino drugih izdelkov. ( 53 )

83. Na primeru v tej zadevi spornih tobačnih izdelkov je to mogoče ponazoriti tako: na ravni Unije veljavna prepoved določenih oblik tobaka je namenjena vzpostavitvi enotnih trgovinskih pogojev za vse tobačne izdelke v celotni Evropski uniji. Zato je na ravni Unije uvedena prepoved tobačnih izdelkov z dodatkom značilne arome tako rekoč cena za to, da se ob hkratnem zagotavljanju visoke ravni varovanja zdravja na evropskem notranjem trgu omogoči prost obtok „običajnih“ tobačnih izdelkov, ki ustrezajo pogojem iz Direktive. ( 54 ) Drugače povedano, tobačni izdelki so v Evropski uniji odslej načeloma sicer lahko dani na trg, ampak le brez značilnih arom.

84. Več podjetij, ki so se udeležila postopka predhodnega odločanja, ugovarja, da bo prišlo do porasta tihotapljenja in razcveta črnega trga za mentolove cigarete. Vendar to ni nič več kot trditev, ki je poleg tega slabo obrazložena.

85. Sicer pa sploh ne more biti odločilno, ali je z ukrepi, določenimi v Direktivi, mogoče učinkovito preprečiti tihotapljenje in trgovanje na črnem trgu. ( 55 ) Nasprotno, ključno je, da bo potrošnikom oteženo, da si po uveljavitvi prepovedi dajanja na trg tobačnih izdelkov z značilno aromo še ustvarijo zaloge mentolovih cigaret in drugih cigaret z aromo. Že zgolj zaradi te okoliščine je upravičena domneva, da prispevek te prepovedi k zagotavljanju visoke ravni varovanja zdravja ne bo izostal. Na podlagi tega, da je prepovedi sporadično mogoče obiti, načeloma ni mogoče sklepati, da niso primerne za doseganje zastavljenega cilja.

c) Vmesni sklep

86. Zaradi navedenega je mogoče ugotoviti, da je bil člen 114 PDEU upravičeno uporabljen kot pravna podlaga za prepoved tobačnih izdelkov z značilnimi aromami in zlasti mentolovih cigaret.

2. Označevanje in embalaža tobačnih izdelkov (prvo vprašanje (c)(i))

87. Predmet prvega vprašanja (c)(i) je poglavje II iz naslova II Direktive. Predložitveno sodišče želi izvedeti, ali je člen 114 PDEU lahko ustrezna pravna podlaga za v navedenem delu Direktive (torej v členih od 8 do 16) zajete zahteve prava Unije glede „označevanja in embalaže“ tobačnih izdelkov. Tožeče stranke v postopku v glavni stvari in nekatere od intervenientk na njihovi strani to možnost zanikajo. Trdijo, da na tem področju ni omembe vrednih trgovinskih ovir, in poudarjajo, da so morebitne razlike med nacionalnimi trgi, kar zadeva embalažo in označevanje tobačnih izdelkov, predvsem posledica strategije trženja izdelovalca ter različnih preferenc potrošnikov v posameznih državah članicah.

88. V zvezi s tem je treba pripomniti, da so bili številni vidiki označevanja in embalaže tobačnih izdelkov v pravu Unije že urejeni z Direktivo 2001/37/ES, ( 56 ) ki je predhodnica tu sporne Direktive 2014/40.

89. Če v zvezi z nekim področjem že obstaja usklajevalni ukrep na notranjem trgu, ki je bil v upoštevnem obdobju zakonito utemeljen na členu 114 PDEU, mora biti zakonodajalcu Unije v okviru njegovega polja proste presoje načeloma omogočeno, da za to, da na podlagi novega političnega vrednotenja in ob upoštevanju najnovejših znanstvenih spoznanj prej sprejeto ureditev posodobi in jo prilagodi novemu položaju, znova uporabi enako pravno podlago. ( 57 )

90. Za to lahko zakonodajalec Unije po eni strani prejšnjo ureditev nadomesti s povsem drugo, novo ureditvijo, ki se mu po prevrednotenju položaja zdi primernejša za izboljšanje delovanja notranjega trga. Na drugi strani pa lahko tudi – kot v obravnavanem primeru – prejšnjo ureditev v bistvenem ohrani in jo zgolj posodobi, da bi v skladu z nalogo, ki jo ima na podlagi člena 114(3) PDEU, pripomogel k visoki ravni varovanja zdravja, ki presega to, ki jo je bilo mogoče doseči s prejšnjo ureditvijo. ( 58 ) V zvezi s tem se lahko poleg tega določijo novi predpisi, s katerimi se poveča učinkovitost obstoječe ureditve in oteži njen obid. ( 59 )

91. Že glede na navedeno ni dvoma, da je člen 114 PDEU ustrezna pravna podlaga za nove določbe o nadaljnjem razvoju ureditve prava Unije o označevanju in embalaži tobačnih izdelkov, zajete v poglavju II iz naslova II Direktive.

92. V obravnavanem primeru pa je upoštevno še to, da s predhodno ureditvijo nikakor niso bile odstranjene vse trgovinske ovire za tobačne izdelke na evropske notranjem trgu. ( 60 ) Kot so upravičeno poudarile institucije Unije, ki so se udeležile postopka predhodnega odločanja, ter Irska in Francija, so bila ob sprejetju Direktive 2014/40 med ureditvami držav članic o označevanju in embalaži tobačnih izdelkov še vedno precejšnja razhajanja. ( 61 )

93. V nekaterih državah članicah so bila tako predpisana sestavljena zdravstvena opozorila (sestoječa iz besedila in fotografije), v drugih pa – v skladu s tedaj veljavnimi minimalnimi zahtevami iz člena 5 Direktive 2001/37 – le besedilna opozorila. Poleg tega so se razlikovale v nacionalnih pravnih redih predpisane zahteve glede velikosti cigaretnih zavojčkov, njihove minimalne vsebine ter reklamnih besedil in podatkov o sestavi izdelka, ki se lahko natisnejo na teh zavojčkih.

94. To, da lahko določbe o označevanju in embalaži izdelkov, predpisane v pravu držav članic, učinkujejo kot trgovinske ovire, je očitno in je priznano v ustaljeni sodni praksi. ( 62 ) V obravnavanem primeru je bilo zato tudi iz tega vidika zaradi odprave takih trgovinskih ovir na podlagi člena 114 PDEU mogoče sprejeti usklajevalne ukrepe na notranjem trgu.

95. Temu ni mogoče ugovarjati s tem, da nekatera podjetja, ki so se udeležila postopka, obstoječih razhajanj med nacionalnimi ureditvami glede označevanja in predstavitve tobačnih izdelkov ne vidijo kot trgovinske ovire, ker – kot trdijo – embalažo svojih izdelkov glede na državo članico in potrošniške navade tako ali tako oblikujejo različno.

96. Čeprav utegne imeti subjektivna ocena zadevnega podjetja določen pomen za presojo obstoja trgovinskih ovir, pa ne more biti edino in odločilno merilo, zlasti če – kot v obravnavanem primeru – je podan dvom, da več podjetij namensko podcenjuje obstoj trgovinskih ovir, da bi se izognila na ravni Unije določeni enotni ureditvi s strožjimi zahtevami glede varovanja zdravja. ( 63 )

97. Nasprotno, vselej je odločilna objektivna presoja. V zvezi s tem je zakonodajalec Unije po eni strani lahko upošteval, da se izdelava tobačnih izdelkov za notranji trg vse bolj koncentrira v majhnem številu proizvodnih obratov v Evropski uniji, kar po naravi stvari povzroči povečan obseg čezmejne trgovine in večjo potrebo po enotni ureditvi na ravni Unije. ( 64 ) Po drugi strani pa je bilo zaradi mednarodnega konteksta – zlasti zaradi zahtev, ki izhajajo iz člena 11 Okvirne konvencije SZO – verjetno, da bi, če zakonodajalec Unije ne bi ukrepal, posamezne države članice glede označevanja tobačnih izdelkov in njihove embalaže sprejele nove in najbrž razhajajoče ureditve. ( 65 )

98. Temu, da so sporne določbe Direktive primerne za odpravo trgovinskih ovir, poleg tega ni mogoče oporekati s sklicevanjem na to, da bodo tudi v prihodnosti na embalaži tobačnih izdelkov podane nacionalne posebnosti, od jezika zdravstvenih opozoril do morebitnih davčnih znamk. Člen 114 PDEU namreč ne deluje v skladu z načelom vse ali nič. Nasprotno, na podlagi člena 114 PDEU je mogoča tudi delna uskladitev zakonskih in drugih predpisov držav članic, ki lahko prav tako pripomore k odpravi trgovinskih ovir, zlasti kadar je njena posledica znižanje stroškov za prizadeta podjetja. Iz tega razlogovanja je v obravnavanem primeru lahko razumno izhajal zakonodajalec Unije pri standardizaciji velikosti in minimalne vsebine embalaže izdelkov in vrste opozoril, s katerimi mora biti opremljena, ter dovoljenih podatkov o sestavi izdelka.

99. Porast tihotapljenja in razcvet črnega trga, ki ga je napovedovalo več udeleženk postopka, pa se mi zdi argument v danem kontekstu podobno neprepričljiv kot že zgoraj prepovedi značilnih arom. ( 66 )

100. Nazadnje, pri graji nekaterih podjetij, ki so se udeležila postopka predhodnega odločanja, da bo zaradi standardizacije embalaže izdelkov prišlo do manjše raznolikosti izdelkov in možnosti konkuriranja med izdelovalci tobačnih izdelkov, pravzaprav ne gre za očitek nepristojnosti, ampak za očitek nesorazmernosti, ki ga bom zavrnila spodaj v okviru presoje tretjega vprašanja. ( 67 )

101. Ugovore zoper uporabo člena 114 PDEU kot pravne podlage za določbe iz poglavja II naslova II Direktive je zato treba zavrniti v celoti, podobno kot je Sodišče storilo že v zvezi s predhodno ureditvijo. ( 68 )

3. Prosti pretok tobačnih izdelkov (prvo vprašanje (a) in (b))

102. Namen prvega vprašanja (a) in (b) je preizkus ureditve o „prostem pretoku“ tobačnih izdelkov iz člena 24 Direktive. Izhajajoč iz očitkov tožečih strank v sporu o glavni stvari in nekaterih intervenientk na njihovi strani želi predložitveno sodišče izvedeti, ali je člen 114 PDEU primerna pravna podlaga za ta člen Direktive, zlasti za njegova odstavka 2 in 3.

103. Naj najprej navedem, da pri presoji tega vprašanja ne morejo biti upoštevne morebitne pripombe pravnih služb različnih institucij Unije, na katere se sklicujejo v postopku udeležena podjetja. Te pripombe imajo izključno interni značaj, niso nujno odraz mnenja dane institucije, zato jih zoper njo v okviru sodnega postopka ni mogoče uveljavljati. V naravi stvari je, da politične institucije Unije svoje odločitve oblikujejo v internih procesih, v okviru katerih lahko pride do razhajajočih mnenj. Ta okoliščina ne more biti podlaga za kakršno koli sklepanje glede zakonitosti spornih določb Direktive.

104. Člen 24 Direktive je sestavljen tako: v odstavku 1 tega predpisa je določeno načelo prostega pretoka tobačnih in povezanih izdelkov, ki so v skladu z Direktivo; države članice zaradi pomislekov v zvezi z vidiki, ki jih ureja ta direktiva, ne smejo prepovedati ali omejiti dajanja na trg takih izdelkov. Vendar to velja le „ob upoštevanju odstavkov 2 in 3“. V skladu s členom 24(2) Direktive lahko države članice v določenih okoliščinah uvedejo nadaljnje zahteve – to je, zahteve, ki presegajo ureditev iz Direktive – glede standardizacije embalaže tobačnih izdelkov. Na podlagi člena 24(3) Direktive pa lahko države članice pod v tem členu določenimi pogoji določeno kategorijo tobačnih ali povezanih izdelkov zaradi varovanja zdravja tudi prepovejo.

a) Pravica držav članic, da določijo nadaljnje zahteve glede standardizacije embalaže tobačnih izdelkov (prvo vprašanje (a))

105. Najprej, s prvim vprašanjem (a) se izraža dvom o pravni podlagi za člen 24(2) Direktive. V skladu s to določbo „[D]irektiva ne vpliva na pravico držav članic, da ohranijo ali uvedejo nadaljnje zahteve, ki veljajo za vse izdelke, dane na njihov trg, v zvezi s standardizacijo embalaže tobačnih izdelkov, če obstajajo upravičeni razlogi z vidika javnega zdravja, pri čemer upoštevajo visoko raven varovanja zdravja ljudi, ki jo zagotavlja ta direktiva. […]“

106. Tožeče stranke v postopku v glavni stvari in intervenientke na njihovi strani menijo, da te določbe ni mogoče utemeljiti na členu 114 PDEU, ker njena posledica ni odprava, temveč nastanek trgovinskih ovir. Svoje stališče v bistvenem utemeljujejo s trditvijo, da je na podlagi člena 24(2) Direktive državam članicam omogočeno, da s sprejetjem določb o embalaži, ki so strožje od teh, ki veljajo na ravni Unije, okrnijo prost pretok tobačnih izdelkov.

107. Pri tem izhajajo udeležena podjetja, pa tudi Združeno kraljestvo, Irska in Norveška, iz posebej širokega razumevanja člena 24(2) Direktive. Predpostavljajo, da bi moralo biti na podlagi te določbe državam članicam omogočeno, da strožje zahteve za embalažo tobačnih izdelkov določijo glede vseh vidikov, torej ne glede na to, ali je zadevni aspekt embalaže bil predmet uskladitve v pravu Unije ali ne.

108. Ob tako široki razlagi bi bil člen 24(2) Direktive dejansko lahko v nasprotju s ciljem člena 114 PDEU, ki temelji na izboljšanju delovanja notranjega trga. S tako interpretacijo bi bile z Direktivo zahteve glede embalaže tobačnih izdelkov sicer usklajene, vendar bi bila državam članicam obenem priznana pravica, da od te uskladitve spet odstopijo, in sicer brez upoštevanja pogojev in postopkov, ki so za to določeni s členom 114 od (4) do (10) PDEU. To bi pomenilo, kot se je dobro izrazila družba BAT, da bi bila uskladitev, izvedena z eno roko, z drugo takoj spet izničena.

109. Vendar bi bilo prenagljeno, če bi se brez poglobljene preučitve tega vprašanja kar tako sklepalo, da člen 24 Direktive ni združljiv s členom 114 PDEU in da zato ne bi smel biti sprejet na tej pravni podlagi. Široko razumevanje člena 24(2) Direktive, iz katere izhajajo udeležena podjetja, Združeno kraljestvo, Irska in Norveška, namreč ni edino, ki si ga je mogoče zamisliti. Poleg tega je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso določbo sekundarnega prava, če je v zvezi z njo mogoča več kot ena razlaga, razumeti tako, da je združljiva s primarnim pravom in njena veljavnost ne more biti dvomljiva. ( 69 )

110. Vsekakor se mi zdi mogoča taka razlaga člena 24(2) Direktive, ki je v skladu s primarnim pravom in s katero je zlasti zagotovljena njegova združljivost z uporabo člena 114 PDEU kot pravne podlage. Mogoče ga je namreč – kot menijo tudi institucije Unije, ki so se udeležile postopka predhodnega odločanja, ter Francija in Portugalska – razumeti ozko in ga razlagati tako, da lahko države članice „nadaljnje zahteve“ sprejmejo le glede vidikov, ki jih zakonodajalec Unije ni uskladil.

111. Tako ozko razumevanje člena 24(2) je prav tako najbolj v skladu s ciljem in sistematiko Direktive 2014/40. Drugače kot se zdi, da menijo tožeče stranke v sporu o glavni stvari in nekatere od intervenientk na njihovi strani, se z Direktivo namreč ne izvaja popolna temveč zgolj delna uskladitev ali – če se izrazim z besedami iz njenega člena 1(b) – „približevanje zakonov in drugih predpisov držav članic o nekaterih vidikih označevanja in embalaže tobačnih izdelkov“. V prid temu govori tudi uvodna izjava 53 Direktive, v kateri je poudarjeno, da je „[z]aradi različnih stopenj uskladitve“ s tem zakonodajnim aktom za „predstavitev in embalažo tobačnih izdelkov […] [zgolj] določen prvi sklop minimalnih skupnih pravil“.

112. Res je sicer, da Direktiva vsebuje celo poglavje z določbami o označevanju in embalaži tobačnih izdelkov, ki segajo od oblike in minimalne vsebine zavojčkov do zahteve po (sestavljenih) zdravstvenih opozorilih in prepovedi določenih zavajajočih navedb na embalaži izdelkov. Vendar je kljub temu – drugače kot meni več v postopku udeleženih podjetij – v zvezi z najrazličnejšimi vidiki še prostor za dodatne nacionalne ureditve na področju označevanja in embalaže tobačnih izdelkov. Zlasti je iz člena 28(2)(a) Direktive mogoče razbrati, da določene površine zavojčka z Direktivo niso urejene in da Komisija med drugim spremlja razvoj na nacionalni ravni.

113. Državam članicam je tako zlasti prepuščeno, da določijo lastne zahteve glede barve za vse dele embalaže, ki niso rezervirani za opozorila, in celo standardizirajo embalažo. ( 70 ) Barva je v Direktivi posredno urejena kvečjemu v smislu, da je z njenim členom 13 prepovedana zavajajoča ali varljivo pozitivna prestavitev tobačnih izdelkov.

114. Glede na navedeno je precej neprepričljiv tudi ugovor nekaterih podjetij, ki so se udeležila postopka predhodnega odločanja, da v skladu z določbo, sprejeto na podlagi člena 114 PDEU, kot je člen 24 Direktive, državam članicam ne bi smelo biti dovoljeno sprejetje nobenih strožjih nacionalnih določil glede označevanja in embalaže tobačnih izdelkov, ker ta materija v celoti spada „na področje uporabe Direktive“. S tem ugovorom, ki najbrž izhaja iz bojazni več zadevnih podjetij pred uvedbo nevtralne embalaže („plain packaging“), se spregleda, da številni vidiki označevanja in embalaže tobačnih izdelkov – vključno z barvo – trenutno še vedno niso urejeni na ravni prava Unije.

115. Privzetje teze v postopku udeleženih podjetij bi pomenilo, da bi se delna uskladitev zakonskih in drugih predpisov, ki se želi doseči z Direktivo 2014/40, preinterpretirala kot popolna uskladitev. S tem se ne bi upoštevalo široko polje proste presoje, ki ga ima v skladu s členom 114 PDEU zakonodajalec Unije pri izbiri najprimernejše tehnike usklajevanja: ( 71 ) zakonodajalcu Unije pri uporabi člena 114 PDEU ni treba izbirati – v smislu „vse ali nič“ – med popolno uskladitvijo in opustitvijo vsakršne uskladitve, temveč se lahko – kot v obravnavanem primeru – odloči tudi za delno uskladitev.

116. Nič drugega ne izhaja iz sodb, na katere se sklicujejo tožeče stranke v postopku v glavi stvari. ( 72 ) Res je sicer, da je Sodišče v svoji prvi sodbi v zvezi z oglaševanjem tobaka menilo, da je direktiva, ki temelji na pristojnostih v zvezi z notranjim trgom, med drugim na členu 100a Pogodbe ES (postal člen 114 PDEU), protipravna, ker ne vsebuje nobene določbe o prostem pretoku izdelkov, ki so v skladu z direktivo. Vendar je ob branju navedenega odlomka skupaj z njegovim sobesedilom razvidno, da Sodišče s tem nikakor ni hotelo zapreti vrat za sprejetje direktiv o delni uskladitvi določenih področij. Nasprotno, izrecno je priznalo, da so lahko v usklajevalnih ukrepih na notranjem trgu zajeta določila, ki državam članicam dovoljujejo, da sprejmejo strožje ukrepe za varstvo splošnega interesa. ( 73 )

117. Zakonodajalec Unije člena 114 PDEU ne bi smel uporabiti, le če si za izdelke, ki so zajeti z Direktivo in z njo v skladu, sploh ne bi prizadeval doseči prostega pretoka. ( 74 ) Zakonodajalec Unije državam članicam prav tako ne more dovoliti, da zaradi ugotovitev glede vidikov, ki jih usklajuje Direktiva, nasprotujejo uvozu, prodaji in porabi tobačnih izdelkov, ki ustrezajo zahtevam Direktive. ( 75 )

118. Vendar v obravnavani zadevi ni tako. In sicer zato, prvič, ker je v členu 24(2) Direktive izrecno priznano načelo prostega pretoka tobačnih izdelkov, ki so v skladu z Direktivo. Drugič pa zato, ker lahko v skladu s členom 24(2) Direktive, razlaganim ob upoštevanju uvodne izjave 53, države članice „nadaljnje zahteve […] v zvezi s standardizacijo embalaže tobačnih izdelkov“ določijo, le če ni nobene uskladitve na ravni prava Unije.

119. Posledica tovrstne delne uskladitve je seveda to, da izdelki ne morejo biti brez nadaljnjega izvoženi iz ene države članice v drugo, čeprav njihova označitev in embalaža v vseh vidikih ustreza zahtevam Direktive. Vsaka država članica lahko namreč glede neusklajenih vidikov embalaže izdelkov določi nadaljnje zahteve. Ne glede na to pa prinaša tudi ta delna uskladitev nesporne koristi za delovanje notranjega trga, ker so z njo odpravljene vsaj nekatere trgovinske ovire, čeprav ne vse. V obravnavanem primeru to denimo pomeni, da lahko izdelovalci tobačnih izdelkov na celotnem notranjem trgu uporabljajo cigaretne zavojčke, ki ustrezajo enotnemu osnovnemu vzorcu, in ta vzorec posebnostim vsakokratnih nacionalnih zakonskih in drugih predpisov prilagodijo le še glede nekaterih podrobnosti (na primer kar zadeva barvo), ne pa v vseh vidikih.

120. Priznati je treba, da so te določbe iz člena 24(1) in (2) Direktive in pojasnila k njim, zajeta v uvodni izjavi 53, torej namenjena predvsem razjasnitvi. Z njimi se pojasnjuje delovanje delne uskladitve, ki se uresničuje z Direktivo. Iz ostrega spora med udeleženkami postopka, kar zadeva dopustnost morebitnih nacionalnih določb o standardizaciji embalaže, pa je nazorno razvidno, da je lahko taka razjasnitev vsekakor smiselna.

b) Pravica držav članic, da prepovejo določene kategorije izdelkov (prvo vprašanje (b))

121. S prvim vprašanjem (b) se zahteva še preizkus člena 24(3) Direktive, zlasti njegovega prvega stavka. V skladu s to določbo Direktive lahko država članica „prepove določeno kategorijo tobačnih ali povezanih izdelkov zaradi posebnih razmer v tej državi članici, kadar so ukrepi upravičeni zato, ker je treba zaščititi javno zdravje, pri čemer se upošteva visoka raven varovanja zdravja ljudi, ki jo zagotavlja ta direktiva“.

122. Kot je v svojem predlogu za sprejetje predhodne odločbe sporočilo predložitveno sodišče, se člen 24(3), prvi stavek, Direktive v sporu o glavni stvari izpodbija z argumenti, ki so v bistvenem enaki tem, s katerimi se izpodbija člen 24(2) Direktive. Spet se torej očita, da se s sporno določbo Direktive trgovinske ovire ne odpravljajo, ampak ustvarjajo.

123. Drugače kot menijo Parlament, Svet in Komisija, tega očitka ni mogoče ovreči s sklicevanjem na to, da Unija ni pristojna za sprejetje usklajevalnih ukrepov na področju zdravstvene politike (člen 168(5) PDEU), in to, da so države članice še vedno odgovorne za opredelitev svoje zdravstvene politike (člen 168(7) PDEU). Direktiva 2014/40 namreč ni ukrep zdravstvene politike, ampak usklajevalni ukrep na notranjem trgu, za katerega je Unija pristojna na podlagi člena 114 PDEU. ( 76 ) V nasprotnem primeru tudi prepoved tobačnih izdelkov z značilnimi aromami, ki je v obravnavanem primeru predmet ostrih očitkov, ne bi mogla biti zajeta v Direktivi. ( 77 )

124. Kot sem navedla že zgoraj, ( 78 ) člena 114 PDEU načeloma ni mogoče uporabiti kot pravno podlago za določbo, s katero bi se državam članicam dovolilo, da enostransko odstopijo od usklajevalnih učinkov Direktive. To velja tudi za morebitne ukrepe, utemeljene na razlogih zdravstvene politike, ki bi jih posamezne države članice lahko sprejele, „da bi upošteval[e] morebitni prihodnji razvoj trga“, kot je navedeno v uvodni izjavi 54 Direktive. Za take primere je v členu 114(8) PDEU, ki ima kot določba primarnega prava prednost pred Direktivo, namreč izrecno določeno delovanje na ravni Unije in ne na nacionalni ravni: če se na področju, ki je bilo na ravni Unije že usklajeno, pojavi „specifičen problem glede javnega zdravja“, mora zadevna država članica obvestiti Komisijo, ki „nemudoma preveri, ali naj Svetu predlaga ustrezne ukrepe“. Od tega pravila ni mogoče odstopiti s pravilom sekundarnega prava. Državam članicam je lahko v direktivi in z odstopanjem od pravil, določenih v njej, kvečjemu dovoljeno, da sprejmejo začasne ukrepe za varovanje zdravja (člen 114(10) PDEU).

125. Glede na navedeno člena 24(3) Direktive – drugače kot menijo v postopku udeležene institucije Unije – ni mogoče razumeti tako široko, da so z njim državam članicam dane proste roke, da iz razlogov zdravstvene politike trajno prepovejo dajanje na trg določenih izdelkov, zajetih z Direktivo, in tako enostransko ustavijo prosti pretok teh izdelkov. Teze Parlamenta in Komisije, da bi lahko posamezne države članice ob sklicevanju na člen 24(3) Direktive denimo povsem prepovedale dajanje na trg cigaret, zato ni mogoče sprejeti. Take enostranske nacionalne prepovedi so mogoče le za izdelke, ki niso predmet uskladitve z Direktivo 2014/40. ( 79 )

126. Vse to pa ne pomeni, da je člen 24(3) Direktive protipraven in da bi ga bilo treba zato razglasiti za ničen. Enako kot v primeru člena 24(2) Direktive je tudi veljavnost člena 24(3) Direktive mogoče potrditi, če se ga ob upoštevanju pravne podlage, uporabljene za njegovo sprejetje – torej v skladu s členom 114 PDEU – razlaga ozko. ( 80 )

127. Prvič, v skladu s členom 24(3) Direktive so nacionalne prepovedi izdelkov, zajetih z Direktivo, dovoljene, le če z usklajevalnimi ukrepi iz Direktive ni mogoče zadovoljivo uresničiti cilja zdravstvene politike, ki se mu sledi na ravni držav članic. To je razvidno iz formulacije člena 24(3), prvi stavek, Direktive, v skladu s katerim morajo biti morebitne prepovedi izdelkov od držav članic „upravičen[e] zato, ker je treba zaščititi javno zdravje, pri čemer se upošteva visoka raven varovanja zdravja ljudi, ki jo zagotavlja ta direktiva“.

128. Drugič, s členom 24(3), prvi stavek, Direktive so dovoljene le take na podlagi razlogov zdravstvene politike utemeljene prepovedi izdelkov na nacionalni ravni, ki so določene „zaradi posebnih razmer v [zadevni] državi članici“. To, da se reševanje takih težav v prvi vrsti prepusti državam članicam, je v skladu z načelom subsidiarnosti (člen 5(1) in (3) PDEU). ( 81 ) Če bi v zvezi s tem nastale čezmejne težave, je zakonodajalec Unije v nadaljnjih stavkih člena 24(3) Direktive sprejel previdnostne ukrepe in po vzoru člena 114(5) in (6) PDEU določil postopek odobritve, ki ga izvede Komisija.

129. Sodeč po tem merilu, je člen 24(3) Direktive mogoče šteti za ukrep, katerega pravna podlaga je lahko člen 114 PDEU.

130. Tožeče stranke spora o glavni stvari trdijo, da sta člen 24(3) Direktive na eni strani in prepoved mentolovih cigaret iz člena 7 Direktive na drugi v protislovju. ( 82 ) Očitek v bistvenem temelji na tem, da prepoved značilnih arom, ki je določena v členu 7 Direktive, ni potrebna, če je državam članicam tako ali tako priznana možnost, da enostransko prepovedjo določene kategorije tobačnih izdelkov. Protislovno naj bi bilo tudi to, da se kot utemeljitev za prepoved značilnih arom iz člena 7 Direktive navaja preprečitev morebitnih prihodnjih razhajanj v nacionalnih ureditvah, obenem pa se s členom 24(3) Direktive taka razhajanja spodbuja.

131. Tudi te trditve niso prepričljive. Prvič, člen 7 Direktive se namreč, kot je bilo že omenjeno, ( 83 ) nanaša na čezmejni problem, ki zadeva celoten evropski notranji trg, medtem ko je področje uporabe člena 24(3) Direktive že v skladu z njegovim besedilom omejeno na posebne razmere v posameznih državah članicah. Drugič, zakonodajalec Unije se lahko v okviru širokega polja proste presoje, ki ga ima v okviru člena 114 PDEU, ( 84 ) odloči za postopno uskladitev zakonskih in drugih predpisov držav članic, tako da z usklajevalnim ukrepom določen problem na notranjem trgu skuša rešiti, drugega pa za zdaj še ne. Glede na to ni mogoče šteti, da je protislovno, če zakonodajalec Unije tobačne izdelke z značilnimi aromami prepove na celotnem evropskem notranjem trgu, medtem ko prepoved drugih z zdravstvenega vidika spornih izdelkov do nadaljnjega prepusti posameznim državam članicam.

c) Vmesni sklep

132. Skratka, na podlagi argumentov, predstavljenih pred Sodiščem, ni indicev za to, da je bil člen 24(2) ali (3) Direktive napačno utemeljen na členu 114 PDEU.

4. Ureditev o prodaji na daljavo (prvo vprašanje (c)(iii))

133. S prvim vprašanjem (c)(iii) predložitveno sodišče obravnava člen 18 Direktive, natančneje njegov odstavek 1, v skladu s katerim lahko države članice prepovejo čezmejno prodajo tobačnih izdelkov potrošnikom na daljavo in so poleg tega pozvane, naj pri preprečevanju takšne prodaje med seboj sodelujejo.

134. To vprašanje izhaja iz očitka, ki ga je družba BAT podala v sporu o glavni stvari, da ta določba čezmejne trgovine ne olajšuje, temveč otežuje, zaradi česar naj bi bila v nasprotju s cilji iz člena 114 PDEU. Podjetje poleg tega graja, da bo zaradi možnosti izbire, priznane državam članicam, prišlo do razhajanj v zakonskih in drugih predpisih držav članic. Iz obeh razlogov družba BAT trdi, da člen 114 PDEU ne more biti pravna podlaga za člen 18 Direktive.

135. V zvezi s tem je treba najprej ugotoviti, da so država članice že doslej – torej še pred uveljavitvijo Direktive 2014/40 – ob sklicevanju na v Pogodbah določene meje prostega pretoka blaga lahko prepovedale ali omejile čezmejno prodajo tobačnih izdelkov na daljavo znotraj Evropske unije. ( 85 ) V tem smislu člen 18(1) Direktive ni več kot deklaratorna določba, s katero se potrjuje status quo.

136. Poleg tega je v skladu s preambulo Direktive ( 86 ) zakonodajalec Unije pri členu 18(1) Direktive upošteval okoliščino, prvič, da bi bilo določbe Direktive o izdelavi, predstavitvi in prodaji tobačnih izdelkov s prodajo na daljavo mogoče zlahka obiti, in drugič, da bi prek tega prodajnega kanala mladi lahko lažje prišli do tobačnih izdelkov. S tem bi bilo zato na splošno mogoče zaobiti zakonodajo za nadzor nad tobakom.

137. V sodni praksi je priznano, da lahko akt prava Unije, sprejet na podlagi člena 114 PDEU, vsebuje tudi določbe, s katerimi se z določitvijo prepovedi lahko prepreči ali naj bi se preprečilo izogibanje nekaterim pravilom. ( 87 ) Prav to je namen člena 18(1) Direktive.

138. Prepoved čezmejne prodaje na daljavo, ki so jo nekatere države članice uvedle ali jo bodo ob sklicevanju na člen 18(1) Direktive morda še uvedle, je nekakšna cena za možnost obtoka na evropskem notranjem trgu tobačnih izdelkov, ki ustrezajo zahtevam Direktive in se prodajajo v skladu s ciljem varovanja zdravja, ki se uresničuje s to direktivo.

139. Glede na navedeno je bilo člen 114 PDEU mogoče uporabiti kot pravno podlago za sprejetje člena 18(1) Direktive. ( 88 )

5. Pooblastitev Komisije za prenos mednarodno dogovorjenih standardov (prvo vprašanje (c)(iv))

140. Prvo vprašanje (c)(iv) se nanaša na člena 3(4) in 4(5) Direktive, s katerima je Komisija pooblaščena za sprejetje delegiranih aktov za vključitev v pravo Unije določenih mednarodno dogovorjenih standardov v zvezi z najvišjimi vrednostmi emisij, emisijami in merilnimi metodami. V zvezi s tem predložitveno sodišče povzema očitek družbe JTI, da so s temi določbami Direktive zakonodajna pooblastila de facto delegirana na SZO oziroma na pogodbenice Okvirne konvencije SZO, kar naj ne bi bilo združljivo s členom 114 PDEU.

141. Ob natančnejši preučitvi je razvidno, da ima kritika teh dveh določb dvojni vidik: prvič, graja se domnevno delegiranje zakonodajnih pooblastil na mednarodne institucije ali organe, ki delujejo zunaj institucionalnih okvirjev Unije. Drugič pa se dvomi o tem, ali se delovanje notranjega trga dejansko lahko izboljša z vsako morebitno prilagoditvijo prava Unije mednarodnim standardom.

142. Prvi očitek bom zavrnila spodaj v okviru obravnave petega vprašanja. ( 89 ) V zvezi z drugim očitkom pa zadostuje že navedba, da se člen 114 PDEU v skladu z ustaljeno sodno prakso lahko uporabi kot podlaga za to, da se že obstoječe usklajevalne ukrepe na notranjem trgu prilagodi novim okoliščinam. ( 90 ) Razumljivo je, da se tako prilagoditev lahko izvede tudi na podlagi mednarodnopravnih zahtev ali priporočil mednarodnih organov (glej tudi člen 3(5), drugi stavek, PEU).

143. V tem primeru je podano prav to: v členu 3 Direktive so že zajete ureditve o najvišjih vrednostih emisij oziroma emisijah iz tobačnih izdelkov, člen 4 Direktive pa že določa ureditve o merilnih metodah. Komisija je v obeh primerih pooblaščena, da te ureditve prilagodi ali dopolni glede na aktualno dogajanje na mednarodni ravni. S tem se zagotovi, da se novi mednarodno dogovorjeni standardi na vsem evropskem notranjem trgu uveljavijo enotno in hkrati, kar izboljša delovanje notranjega trga.

144. Zato očitek, da se člen 114 PDEU ne more uporabiti kot pravna podlaga za člena 3(4) in 4(5) Direktive, ni utemeljen.

B – Načelo sorazmernosti

145. Drugo in tretje vprašanje se nanašata na načelo sorazmernosti. V tem okviru se na eni strani – izhajajoč iz očitka družbe BAT – razpravlja o prepovedi tobačnih izdelkov z značilnimi aromami (tretje vprašanje (a)), na drugi pa se – na podlagi očitkov več v postopku udeleženih podjetij – obravnavajo različne zahteve, ki so v Direktivi določene v zvezi z označevanjem in embalažo tobačnih izdelkov (drugo vprašanje in tretje vprašanje (b) in (c)).

146. V skladu z ustaljeno sodno prakso je načelo sorazmernosti eno od splošnih načel prava Unije. Z njim se zahteva, da so akti institucij Unije primerni za uresničitev legitimnih ciljev zadevnega predpisa in ne presegajo okvirov, ki so potrebni za doseganje teh ciljev. ( 91 ) Pri tem je treba takrat, ko je mogoče izbirati med več primernimi ukrepi, uporabiti najmanj omejujočega; poleg tega naložene obremenitve ne smejo biti čezmerne glede na zastavljene cilje. ( 92 )

147. Pri sodnem nadzoru sorazmernosti aktov Unije je treba upoštevati, da je lahko, kadar gre za posege v temeljne pravice, obseg polja proste presoje, ki ga ima zakonodajalec Unije, omejen v odvisnosti od nekaterih dejavnikov. Med nje spadajo med drugim zadevno področje, narava zadevne temeljne pravice, narava in teža posega ter njegov cilj. ( 93 )

1. Posegi v svobodo gospodarske pobude

148. Večina problemov, ki se odpirajo z drugim in tretjim vprašanjem, se nanaša na temeljno pravico svobode gospodarske pobude (člen 16 Listine o temeljnih pravicah). V skladu z ustaljeno sodno prakso je ta temeljna pravica lahko podvržena širokemu spektru posegov organov javne oblasti, ki lahko v splošnem interesu določijo omejitve za izvajanje gospodarske dejavnosti, ( 94 ) pri čemer ima zakonodajalec Unije široko polje proste presoje, kadar gre za področje, na katerem so potrebne tako politične kot gospodarske ali socialne odločitve in na katerem je treba opraviti kompleksne presoje in ocene. ( 95 )

149. To, da je bil zakonodajalec Unije pri sprejetju Direktive 2014/40 soočen s prav takimi kompleksnimi gospodarskimi, socialnimi in političnimi vprašanji, ni sporno in tega ni resno zanikala nobena od udeleženk tega postopka. Temu ustrezno je bilo treba zakonodajalcu Unije v zvezi s presojami, na katerih temelji Direktiva, priznati široko polje proste presoje, ne nazadnje glede ukrepov, ki so najbolj primerni za doseganje visoke ravni varovanja zdravja, ki je zahtevana na evropskem notranjem trgu (členi 9 PDEU, 114(3) PDEU, 168(1) PDEU in člen 35, drugi stavek, Listine o temeljnih pravicah). To velja tudi zato, ker je po naravi stvari pri napovedih o prihodnjih dogajanjih na trgu mogoče preizkušati kvečjemu njihovo verjetnost.

150. Posledica tega polja proste presoje je, da je obstoj kršitve načela sorazmernosti od zakonodajalca Unije mogoče predpostaviti, le če zadevni akt prava Unije očitno ni sorazmeren, to je, če očitno ni primeren za doseganje zastavljenih legitimnih ciljev, očitno presega to, kar je nujno za uresničitev teh ciljev, ali povzroči neugodnosti, ki so očitno čezmerne glede na te cilje. ( 96 ) Ni pa pomembno, ali je ukrep, sprejet z zadevnim pravnim aktom, edini, ki si ga je mogoče zamisliti, ali pa zgolj najbolj smotrn.

151. Na podlagi teh meril je treba opraviti sodni nadzor prepovedi tobačnih izdelkov z značilnimi aromami in nekaterih zahtev glede označevanja in embalaže tobačnih izdelkov, ki jih je izpostavilo predložitveno sodišče.

a) Prepoved tobačnih izdelkov z značilnimi aromami (tretje vprašanje (a))

152. Prepoved tobačnih izdelkov z značilnimi aromami, katere sorazmernost je predmet tretjega vprašanja (a), izhaja iz člena 7(1) in (7) Direktive.

153. Ta prepoved naj bi pripomogla k zagotavljanju visoke ravni varovanja zdravja na evropskem notranjem trgu. Posledica vseh značilnih arom – ne glede na to, ali gre za mentol ali druge arome – je namreč lahko ta, da praviloma grenak ali celo jedek okus tobačnega dima omilijo ali prikrijejo. Po mnenju zakonodajalca Unija zaradi tega nastane resna nevarnost, da se s tobačnimi izdelki z aromo nekadilce spodbudi k začetku uporabe tobaka, ( 97 ) rednim kadilcem – vsekakor pa nekaterim med njimi – pa oteži pot iz nikotinske odvisnosti. ( 98 )

154. V zvezi s tem ima prepoved mentolovih cigaret, ki na podlagi navedene določbe začne veljati 20. maja 2020, ( 99 ) posebej praktičen pomen. Le v zvezi s to prepovedjo mentolovih cigaret so v predložitvenem sklepu in v stališčih podjetij, udeleženih v postopku, podane obrazložene trditve z vidika sorazmernosti. Zato sem bom tudi sama v nadaljevanju pri presoji pravnih vprašanj, ki se postavljajo, osredotočila na sorazmernost prepovedi mentolovih cigaret.

i) Primernost prepovedi

155. Predmet spora je že primernost prepovedi mentolovih cigaret za izboljšanje varovanja zdravja, ki se uresničuje z Direktivo. Gre za kontroverzno vprašanje, kako bo prepoved mentolovih cigaret vplivala na potrošniške navade sedanjih in potencialnih kadilcev. Vse udeleženke postopka se pri svojih trditvah sklicujejo na znanstvene študije in nasprotnim strankam očitajo, da njihova pojasnila iz znanstvenega vidika niso zadostno utemeljena.

156. Vendar za presojo zakonitosti Direktive 2014/40 in zlasti sorazmernosti spornih določb sploh ni odločilno, ali je preudarke v zvezi z zdravjem, ki jih je v zvezi z mentolovimi cigaretami navedel zakonodajalec Unije – in ki se meni osebno zdijo zelo prepričljivi – pri trenutnem stanju znanosti mogoče dovolj zanesljivo dokazati.

157. Zakonodajalec Unije je moral namreč pri sprejetju Direktive upoštevati previdnostno načelo. ( 100 ) Če se izkaže, da zaradi nezadostnih, neprepričljivih ali nenatančnih rezultatov opravljenih študij ni mogoče z gotovostjo ugotoviti obstoja zatrjevanega tveganja ali njegovega obsega, pri čemer pa verjetnost dejanske škode za javno zdravje, če bi se tveganje izkazalo za utemeljeno, obstaja, previdnostno načelo upravičuje sprejetje omejevalnih ukrepov, če so ti ukrepi objektivni in nediskriminatorni. ( 101 )

158. Tudi v okviru SZO dosežen poziv, naj se po vsem svetu v tobačnih izdelkih omeji ali prepove uporaba dodatkov, ki lahko izboljšajo njihov okus, vključno z mentolom, ( 102 ) ni nič drugega kot izraz previdnostnega načela.

159. Glede na navedeno je bilo v skladu s previdnostnim načelom povsem sprejemljivo in morda celo nujno, da se za uporabo značilnih arom v tobačnih izdelkih na splošno določijo stroga pravila, zlasti ker si je bilo treba v skladu z izhodišči primarnega prava prizadevati za visoko raven varovanja zdravja (členi 9 PDEU, 114(3) PDEU, 168(1) PDEU in člen 35, drugi stavek, Listine o temeljnih pravicah).

160. Prepovedi značilnih arom – vključno z mentolom – v tobačnih izdelkih nikakor ni mogoče šteti za očitno neprimerno za to, da se doseže navedeni cilj in tako pripomore k visoki ravni varovanja zdravja na evropskem notranjem trgu. To velja toliko bolj, če se poleg previdnostnega načela upošteva tudi široko polje proste presoje, ki ga ima zakonodajalec Unije pri izbiri ukrepov, ki so najprimernejši za to, da se na notranjem trgu doseže zahtevana visoka raven varovanja zdravja.

ii) Nujnost prepovedi

161. Nekatera podjetja, ki so se udeležila postopka, in Poljska poleg tega zanikujejo, da je prepoved dajanja na trg mentolovih cigaret potrebna za doseganje visoke ravni varovanja zdravja na evropskem notranjem trgu, ki se želi doseči z Direktivo.

162. Argumente, ki se uveljavljajo v tem okviru, je mogoče razporediti v dva tematska sklopa: na eni strani gre za vprašanje, ali je bila splošna prepoved vseh značilnih arom, vključno z mentolom, nujna, na drugi pa za vprašanje, ali zakonodajalec Unije ni mogel uporabiti blažjih, manj drastičnih sredstev kot prepoved.

– Nujnost splošne prepovedi vseh značilnih arom

163. V zvezi s prvim tematskim sklopom sem že zgoraj – v zvezi s členom 114 PDEU – prikazala, da so trditve nekaterih v postopku udeleženih podjetij o domnevno posebnem položaju mentolovih cigaret na tržnem segmentu cigaret z aromo precej neprepričljive. ( 103 )

164. Drugače kot meni družba BAT pomislekov glede nujnosti prepovedi značilnih arom za doseganje visoke ravni varovanja zdravja na notranjem trgu prav tako ni mogoče povzročiti z lapidarno trditvijo, da so s kajenjem povezana zdravstvena tveganja splošno znana, in sicer tudi in zlasti med mladimi.

165. Zgolj okoliščina, da veliko zadevnih oseb ve o določeni nevarnosti, še zdaleč ne pomeni, da bi morali nosilci javnih oblasti odpraviti obstoječe varnostne ukrepe ali opustiti sprejetje novih varnostnih ukrepov. Nikomur ne bi denimo prišlo na misel, da bi obveznost nošenja čelade za voznike motorjev ali obveznost uporabe varnostnih pasov za potnike v osebnih vozilih ukinil zgolj zato, ker je velika večina udeležencev prometa zdaj že dovolj dobro seznanjena z nevarnostmi cestnega prometa in že sami ravnajo razumno.

166. Kot je razvidno zlasti iz člena 1 Direktive in njene preambule, ( 104 ) se s prepovedjo vseh značilnih arom v Direktivi upoštevajo smernice, dogovorjene v okviru SZO. Te sicer – kot pravilno opozarjajo družbi BAT in Mane ter Poljska – niso pravno zavezujoče, vendar pa brez dvoma pomenijo priporočila, in sicer tudi in zlasti glede ureditve mentola. ( 105 ) Razumljivo je, da je zakonodajalec Unije v okviru širokega polja proste presoje, ki ga ima pri sprejemanju usklajevalnih ukrepov na notranjem trgu v skladu s členom 114 PDEU, lahko določil ukrepe, ki za Unijo na mednarodni ravni sicer niso konkretno predpisani, so pa priporočeni.

167. Če zakonodajalec Unije v prepoved značilnih arom ne bi vključil mentola, bi imela Direktiva – kot je bilo že ugotovljeno – ( 106 ) lahko bistveno manjši prispevek k doseganju visoke ravni varovanja zdravja. Za vse trenutne ali potencialne potrošnike tobačnih izdelkov z aromo bi bile na notranjem trgu kot alternativna možnost še naprej dostopne mentolove cigarete, kar bi lahko mladoletnikom in mladim odraslim olajšalo začetek uporabe tobaka, rednim kadilcem pa otežilo odvajanje od nikotinske odvisnosti. ( 107 )

168. Poleg tega bi utegnila biti Evropska unija izpostavljena tveganju, da bi bil zoper njo začet postopek v okviru Svetovne trgovinske organizacije (v nadaljevanju: STO), če mentolovih cigaret ne bi prepovedala enako kot drugih cigaret z aromo. Organ za reševanje sporov STO je v poročilu, izdanem leta 2012, štel, da je podana kršitev pravil STO, ker so Združene države Amerike prepovedale prodajo cigaret z aromo nageljnove žbice, medtem ko je bilo trženje mentolovih cigaret še naprej dovoljeno. ( 108 ) To, da je omenjeno poročilo STO mogoče prenesti na tu obravnavno problematiko, se – drugače kot meni družba BAT – nikakor ne zdi izključeno, ampak je celo zelo verjetno, zlasti ker se v poročilu izrecno izhaja iz primerljivosti med cigaretami z aromo nageljnove žbice in takimi z aromo mentola (kot tako imenovanimi „enakimi proizvodi“ v smislu Sporazuma STO o tehničnih ovirah v trgovini).

169. Ob upoštevanju teh okoliščin ni mogoče resno dvomiti o nujnosti prepovedi vseh značilnih arom, vključno z mentolom. ( 109 ) Vsekakor pa s tako splošno prepovedjo ni očitno presežen okvir tega, kar je nujno za doseganje visoke ravni varovanja zdravja na evropskem notranjem trgu.

170. Na to ne vpliva okoliščina, da so določeni tobačni izdelki – zlasti cigare – v skladu s členom 7(12) Direktive za zdaj izvzeti iz prepovedi značilnih arom. Zaradi širokega polja proste presoje, ki je zakonodajalcu Unije priznano v okviru člena 114 PDEU, ( 110 ) namreč nikakor ni izključena postopna uskladitev zakonskih in drugih predpisov držav članic. Poleg tega sta Parlament in Svet v danem položaju lahko izhajala iz tega, da se nevarnosti za zdravje, ki so povezane z značilnimi aromami, pojavljajo zlasti pri cigaretah in tobaku za zvijanje, in sicer zato, ker so ti tobačni izdelki posebej privlačni za mlade. ( 111 )

– Domnevno blažja sredstva

171. Nekatere udeleženke postopka, zlasti družba Von Eicken in Poljska, so navedle domnevno blažja sredstva, ki bi jih po njihovem mnenju zakonodajalec Unije moral sprejeti namesto prepovedi tobačnih izdelkov z značilnimi aromami: uvedba starostnih meja za prodajo tobačnih izdelkov z aromami, osredotočene kampanje ozaveščanja in sprejetje na ravni Unije seznama dovoljenih ali prepovedanih substanc, upoštevnih v zvezi z aromami (neke vrste „pozitiven“ oziroma „negativen“ seznam).

172. V zvezi s tem je treba opozoriti, da so v okviru preizkusa sorazmernosti morebitna sredstva, ki so blažja od ukrepa, ki ga je uporabil zakonodajalec Unije, lahko upoštevna, le če so enako primerna za doseganje cilja, ki se uresničuje s spornim aktom Unije. ( 112 )

173. To pa pri predlaganih starostnih omejitvah ni tako. Kot so namreč prepričljivo dokazale v postopku udeležene institucije Unije in več držav članic, je starostne omejitve v trgovini lahko obiti, njihovo upoštevanje pa skrajno težko nadzorovati. ( 113 )

174. Ravno tako ni mogoče šteti, da so kampanje ozaveščanja o nevarnosti tobačnih izdelkov z značilnimi aromami enako primerne kot prepoved trženja vseh tobačnih izdelkov z značilnimi aromami. Kot povsem upravičeno opozarja Komisija, take kampanje ozaveščanja poleg tega sploh ne bi bile primerne za to, da bi se z njimi v smislu člena 114 PDEU odpravile trgovinske ovire, ki obstajajo zaradi razhajajočih nacionalnih ureditev o uporabi značilnih arom, ali preprečilo njihov nastanek.

175. Sprejetje pozitivnega oziroma negativnega seznama substanc, upoštevnih v zvezi z aromami, ki ga je poleg tega kot alternativo členu 7 Direktive navedla družba Von Eicken, bi imela to bistveno slabost, da bi bila taka tehnika urejanja okorna in dovzetna za zlorabe, seznam pa bi se poleg tega moral glede na hitri razvoj sektorja vseskozi posodabljati. Prav tako bi se s takim pristopom v nasprotju z načelom sorazmernosti (člen 5(4) PEU) preveč okrnil preostali manevrski prostor nacionalnih organov.

iii) Sorazmernost v ozkem smislu

176. Nazadnje grajajo nekatere udeleženke postopka prepoved mentolovih cigaret z vidika sorazmernosti v ozkem smislu. Pritožujejo se nad s to prepovedjo povezanimi gospodarskimi in socialnimi posledicami, ki bi nastale zlasti dobaviteljem tobačni industriji in izdelovalcem nišnih izdelkov, pa tudi nekaterim kmetom, ki se ukvarjajo s pridelavo tobaka.

177. V zvezi s tem je treba najprej zavrniti očitek družbe Benkert, da se Komisija pred pripravo svojega predloga direktive ni dovolj posvetovala ( 114 ) s podjetji, dejavnimi na nabavnem trgu. Zakonodajalec Unije se na oceno učinkov Komisije namreč sicer lahko opre, ( 115 ) ni pa zanj pravno zavezujoča. ( 116 ) Posledica morebitnih napak v postopku posvetovanja, na katerem temelji ta ocena učinkov, torej ni nujno protipravnost Direktive. Drugič, prav družba Benkert je priznala, da je svoje stališče sama predložila Komisiji. To, da mnenje družbe Benkert ni bilo vsebinsko upoštevano, kakor bi si ta želela, pa ni mogoče resno šteti za pomanjkljivost pri pripravi zakonodajnega postopka.

178. Stvarno gledano je sicer povsem mogoče, da bi izginotje mentolovih cigaret s trga zaradi v pravu Unije določene prepovedi trženja tobačnih izdelkov z značilno aromo lahko nekaj časa negativno vplivalo na gospodarski položaj nekaterih kmetov, ki se ukvarjajo s pridelavo tobaka, nekaterih dobaviteljev tobačni industriji in nekaterih podjetij, ki se ukvarjajo z izdelavo in distribucijo tobačnih izdelkov, ter celo povzročilo izgubo določenega števila delovnih mest.

179. Vendar je treba upoštevati, da ima varovanje zdravja ljudi v hierarhiji vrednot prava Unije neprimerno višji pomen kot taki – v bistvu gospodarski – interesi (v zvezi s tem glej člene 9 PDEU, 114(3) PDEU, 168(1) PDEU in člen 35, drugi stavek, Listne o temeljnih pravicah), tako da je z varovanjem zdravja mogoče upravičiti celo občutne negativne gospodarske posledice za nekatere gospodarske subjekte. ( 117 )

180. Sicer pa zaradi tega, da bodo zaradi prepovedi mentolovih cigaret določena podjetja in celo celotne gospodarske panoge v določenih državah članicah morda bolj prizadeta kot druga podjetja ali gospodarstva drugih držav članic, prepoved značilnih arom iz Direktive ni nesorazmerna. Glede na razlike v gospodarski strukturi držav članic si je komajda mogoče zamisliti položaj, v katerem bi nek zakonodajni akt Unije na vsa podjetja in vse države članice vplival povsem enako. ( 118 ) Kot upravičeno poudarjajo institucije Unije, ki so se udeležile postopka pred Sodiščem, bi približevanje zakonodaj na evropskem notranjem trgu v veliki meri izgubilo svoj smisel, če bi se lahko izvedlo le v takih primerih, v katerih bi bile v vseh državah članicah in v vseh podjetjih že tako ali tako podane pretežno enake razmere.

181. Ne glede na to bodo morebitne gospodarske in socialne težave, ki bi jih utegnila s seboj prinesti prepoved mentolovih cigaret, ublažene z velikodušno dolgim rokom za prenos, ki se izteče 20. maja 2020, torej štiri leta po izteku roka za prenos Direktive. Prizadeti kmetje pa lahko poleg tega po potrebi v okviru skupne kmetijske politike prejmejo dohodkovno podporo.

182. Argument v zvezi s porastom tihotapljenja in razcvetom črnega trga mentolovih cigaret, ki ju napovedujejo nekatere udeleženke postopka, pa se mi v danem okviru zdi enako neprepričljiv kot v zvezi s členom 114 PDEU. ( 119 )

183. Skratka, zakonodajalec Unije je zato lahko povsem upravičeno – pri čemer vsekakor ni ravnal očitno nesorazmerno – izhajal iz tega, da je treba pri sprejetju Direktive cilju visoke ravni varovanja zdravja dati prednost pred gospodarskimi in socialnimi preudarki, na katere so v obravnavani zadevi opozorile nekatere udeleženke postopka.

184. Zato trditev, da je prepoved mentolovih cigaret v nasprotju z načelom sorazmernosti, ni utemeljena.

b) Zahteve glede označevanja in embalaže tobačnih izdelkov (tretje vprašanje (b) in (c))

185. Tretje vprašanje (b) in (c) se nanaša na različne zahteve glede označevanja in embalaže tobačnih izdelkov, kot so določene v členih 8(3), 9(3), 10(1)(a), (c) in (g) ter 14 Direktive. Predložitveno sodišče izhajajoč iz očitka družbe BAT Sodišče sprašuje o sorazmernosti „ukrepov za standardizacijo embalaže“, ki izhajajo iz teh določb.

i) Oblika, velikost in minimalna vsebina cigaretnih zavojčkov (tretje vprašanje (b))

186. Iz skupnega branja členov 8(3), 9(3), 10(1)(g) in 14 Direktive v bistvenem izhaja, da morajo biti cigaretni zavojčki kvadraste oblike, ustrezati določenim dimenzijam, vsebovati vsaj 20 cigaret in da morajo biti na njih prikazana zdravstvena opozorila (sestavljena iz predpisanega besedila in ustrezne barvne fotografije). ( 120 ) Omenjena opozorila morajo prav tako ustrezati določenim dimenzijam, natisnjena morajo biti tako, da se jih ne da odstraniti in zbrisati, biti morajo popolnoma vidna, pri odpiranju zavojčkov pa morajo ostati nepoškodovana. Namen tega je kar najbolj povečati učinek teh opozoril. ( 121 )

187. Udeleženke postopka se v bistvenem strinjajo, da so enotne zahteve za označevanje in embalažo tobačnih izdelkov primerne za doseganje splošnega cilja Direktive, torej izboljšanje delovanja notranjega trga ob hkratnem zagotavljanju visoke ravni varovanja zdravja. ( 122 ) Poenostavljeno povedano, enotni standardi za označevanje in embalažo izdelka povečajo njegovo zmožnost za obtok na notranjem trgu, dobro vidna opozorila pa obenem podpirajo varovanje zdravja.

188. Vendar družba BAT vseeno nasprotuje zahtevam Direktive glede oblike, velikosti in minimalne vsebine cigaretnih zavojčkov. Podjetje meni, da bi za varovanje zdravja zadostovalo, če bi se določilo, da morajo biti potrebna opozorila popolnoma vidna in da zaradi oblike zavojčka ne smejo biti popačena.

189. Ni dvoma, da bi enostavna zahteva po vidnosti opozoril, kakršno si predstavlja družba BAT, pomenila manj drastičen ukrep kot zelo podrobne zahteve, ki so v Direktivi 2014/40 določene glede oblike, velikosti in minimalne vsebine cigaretnih zavojčkov. A kot so upravičeno poudarile v postopku udeležene institucije, bi bila tovrstna splošna zahteva po vidnosti razmeroma nedoločna, glede njenega upoštevanja in nadzora nad njo pa bi hitro prihajalo do sporov. Zato bi bila veliko manj učinkovita kot skupek ukrepov, ki jih je dejansko določil zakonodajalec Unije in v katerem so poleg splošne zahteve po vidnosti vključene tudi konkretne zahteve glede oblike, velikosti in minimalne vsebine cigaretnih zavojčkov.

190. Na kratko povedano, opozorila so bolj vidna na velikih zavojčkih kot na manjših in lažje berljiva na kvadrastih zavojčkih kot na zavojčkih drugačnih oblik. Zato zahteve, ki so v Direktivi določene glede oblike, velikosti in minimalne vsebine cigaretnih zavojčkov, še posebej prispevajo k povečanju vidnosti zdravstvenih opozoril in kar največji okrepitvi njihovega učinka.

191. Naj dodam, da se s standardizacijo oblike in velikosti cigaretnih zavojčkov lahko tudi drugače – in povsem neodvisno od vidnosti in berljivosti zdravstvenih opozoril – prispeva k povečanju varovanja zdravja na evropskem notranjem trgu. Manj kot je namreč embalaža izdelka ekstravagantna, toliko manj bodo – zlati mlajši – potrošniki spodbujeni k nakupu. Tedaj sta asociacija, da gre za modni ali zabaven izdelek, ki se lahko pojavi zaradi neobičajne ali posebej izstopajoče embalaže, pa tudi kurioznost, ki se lahko pripiše novi in posebni embalaži (pomislimo lahko denimo na privlačnost, ki bi jo za mlajše potrošnice utegnili imeli cigaretni zavojčki, katerih oblika bi posnemala ličilo za ustnice), pri nakupnih odločitvah manj pomembna dejavnika.

192. Podobno je z minimalno vsebino cigaretnih zavojčkov. Če je določeno – kot v členu 14 Direktive – da mora zavojček vsebovati vsaj 20 cigaret, so pomisleki pred nakupom zlasti pri mladoletnikih in mladih odraslih večji kot v primeru manjših zavojčkov, ki so bili doslej še marsikje dostopni. Manjše prodajne enote pomenijo večjo spodbudo za začetek uporabe tobaka, ker so po eni strani cenejše, po drugi pa potrošnika bolj postopoma napravijo dovzetnega za izdelek.

193. Posledica standardizacije oblike, velikosti in minimalne vsebine cigaretnih zavojčkov, izvedene z Direktivo, je za izdelovalce tobačnih izdelkov gotovo okrnitev raznolikosti, možnosti trženja in potenciala za oglaševanje. Vendar se mora čisto gospodarski interes za kar največjo konkurenco med izdelki in znamkami umakniti pred varovanjem zdravja ljudi, ki ima – kot je bilo že pojasnjeno – v sistemu vrednot prava Unije neprimerno višji položaj (v zvezi s tem glej člene 9 PDEU, 114(3) PDEU, 168(1) PDEU in člen 35, drugi stavek, Listne o temeljnih pravicah).

ii) Velikost sestavljenih zdravstvenih opozoril (tretje vprašanje (c))

194. Iz člena 10(1)(a) in (c) Direktive poleg tega izhaja, da morajo biti na cigaretnih zavojčkih prikazana sestavljena zdravstvena opozorila, ki vsebujejo določeno vnaprej predpisano besedilo in ustrezno barvno fotografijo (točka a) ter zavzemajo 65 % tako zunanje sprednje kot zadnje površine vsakega zavojčka (točka c).

195. Družba BAT meni, da je omenjena obveznost uporabe 65 % površine za sestavljena zdravstvena opozorila samovoljna in da ni sorazmerna. ( 123 ) S tem podjetje – v čemer mu sledi predložitveno sodišče – v bistvenem graja določbo člena 10(1)(c) Direktive in ne toliko princip sestavljenega zdravstvenega opozorila, ki je določen v členu 10(1)(a) Direktive.

– Primernost opozoril velikih dimenzij za varovanje zdravja

196. Družba BAT ob podpori družbe Von Eicken v prvi vrsti trdi, da dodatna vrednost, ki naj bi jo sestavljena opozorila velikih dimenzij imela za visoko raven varovanja zdravja, ki se želi doseči na evropskem notranjem trgu, ni znanstveno dokazana.

197. V zvezi s tem je treba pripomniti, da je Sodišče v preteklosti obveznost, da se na cigaretnih zavojčkih prikažejo opozorila, že štelo za „uveljavljeno sredstvo za spodbujanje manjše uporabe tobačnih izdelkov pri potrošnikih ali njihovo usmeritev k uporabi izdelkov, ki manj škodujejo zdravju“. ( 124 ) Smiselno je, da se ta sodna praksa prenese na obravnavani primer in da se predpostavi, da so opozorila toliko bolj učinkovita, kolikor bolj vidna so in kolikor večja je površina, ki jo morajo zavzemati na cigaretnem zavojčku.

198. Sicer pa je bilo ugotovljeno, da se je zakonodajalec Unije pri sprejetju sporne določbe oprl na „[n]ov[a] znanstven[a] dognanj[a]“ in na „[p]odatk[e]“, da bi utemeljil nujnost prilagoditve določb o označevanju na splošno in konkretno obveznost uvedbe „velik[ih] sestavljen[ih] zdravstven[ih] opozori[l]“. ( 125 ) Druge študije, zlasti te, ki jih navajata družbi BAT in Von Eicken, morda dopuščajo drugačne ugotovitve. Vendar to ne pomeni, da zahteve, določene v členu 10(1)(a) in (c) Direktive, očitno niso primerne za uresničevanje cilja Direktive. To velja toliko bolj, če se upoštevata previdnostno načelo in široko polje proste presoje, ki je zakonodajalcu Unije priznano v zvezi z izbiro najboljših ukrepov za doseganje visoke ravni varovanja zdravja, ki mora biti vzpostavljena na notranjem trgu. ( 126 )

199. Zakonodajalec Direktive je z zahtevo po sestavljenih opozorilih velikih dimenzij – kot je zlasti razvidno iz člena 1 Direktive in njene preambule – ( 127 ) poleg tega sledil priporočilom, izdelanim v okviru SZO, ki se izrecno sklicujejo na znanstvene dokaze o učinkovitosti sestavljenih zdravstvenih opozoril. ( 128 )

– Nujnost opozoril velikih dimenzij

200. Vendar družbi BAT in Von Eicken kljub temu trdita, da sestavljena opozorila, ki zavzemajo 65 % površine, niso potrebna za izpolnjevanje mednarodnih obveznosti, ki jih ima Unija v okviru SZO. Obe podjetji menita, da zadostuje, če se ohranijo pravila, ki so v Evropski uniji veljala doslej, in če zdravstveno opozorilo pokriva 30 % površine sprednjega dela zavojčka oziroma 40 % zadnjega dela zavojčka. ( 129 )

201. Res je, da niti iz Okvirne konvencije SZO niti iz smernic za njeno izvajanje ni mogoče izpeljati konkretne obveznosti, da je treba določiti, da morajo sestavljena zdravstvena opozorila na cigaretnih zavojčkih zavzemati ravno 65 % njihove površine. Nasprotno, člen 11(1)(b)(iv) Okvirne konvencije zgolj določa, da „morajo“ opozorila zavzemati vsaj 30 % glavnih površin cigaretnega zavojčka. Vendar ta določba obenem vsebuje dodatno pojasnilo, da „bi morala“ opozorila pokrivati 50 % ali več glavnih površin cigaretnih zavojčkov. Zato je v Direktivi nazadnje določena zahteva, da morajo opozorila zavzemati 65 % površine, povsem v skladu s tem, kar se na mednarodni ravni šteje za zaželeno.

202. Poleg tega pa je razumljivo, da je zakonodajalec Unije v okviru širokega polja proste presoje, ki mu je v skladu s členom 114 PDEU priznano glede sprejetja usklajevalnih ukrepov na notranjem trgu, za izdelovalce in uvoznike tobačnih izdelkov lahko določil obveznosti, ki so obsežnejše od teh, ki so predpisane na mednarodni ravni. Vsekakor pa določilo iz člena 10(1)(c) Direktive, da morajo sestavljena zdravstvena opozorila zavzemati 65 % površine, ne presega očitno tega, kar je ob upoštevanju mednarodnega konteksta potrebno za doseganje visoke ravni varovanja zdravja na evropskem notranjem trgu.

203. Prepoved prodaje tobačnih izdelkov mladoletnim, ki jo kot blažjo alternativno predlagata družbi BAT in Von Eicken, ni enako primerno sredstvo za zagotavljanje visoke ravni varovanja zdravja. In sicer zato, prvič, ker bi se taka ureditev nanašala le na mlade, medtem ko so sestavljena zdravstvena opozorila velikih dimenzij na cigaretnih zavojčkih namenjena vsem potrošnikom. Drugič pa zato, ker je starostno mejo, kot je bilo že pojasnjeno, ( 130 ) lahko obiti, njeno spoštovanje pa težko nadzorovati.

– Sorazmernost v ozkem smislu in očitek samovolje

204. Nazadnje je treba zavrniti tudi trditev družb BAT in Von Eicken, da sta s sedaj veljavno določitvijo, da morajo sestavljena zdravstvena opozorila zavzemati 65 % površine, čezmerno omejeni svoboda prizadetih podjetij, da oblikujejo embalažo svojih tobačnih izdelkov, in posledično konkurenca med izdelki in znamkami. Upoštevati je namreč treba, kot je bilo že omenjeno, da ima varovanje zdravja ljudi v hierarhiji vrednot prava Unije neprimerno višji pomen kot – v bistvu gospodarski – interesi podjetij (v zvezi s tem glej člene 9 PDEU, 114(3) PDEU, 168(1) PDEU in člen 35, drugi stavek, Listne o temeljnih pravicah), tako da je z varovanjem zdravja mogoče upravičiti celo občutne negativne gospodarske posledice za nekatere gospodarske subjekte. ( 131 )

205. Ker je poleg tega približno tretjina površine cigaretnega zavojčka še na razpolago za prikaz podatkov v zvezi z izdelkom in ker je tudi uporaba znamk pri trženju tobačnih izdelkov še naprej mogoča, zaradi člena 10(1)(c) Direktive ne pride do posega v bistveno vsebino svobode gospodarske pobude ali intelektualne la