SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (četrti senat)

z dne 14. septembra 2011

Zadeva T-236/02

Luigi Marcuccio

proti

Evropski komisiji

„Vrnitev zadeve v odločanje Splošnemu sodišču po razveljavitvi – Javni uslužbenci – Uradniki – Delovno mesto v tretji državi – Prerazporeditev delovnega mesta in zaposlenega – Pravica do obrambe – Odškodninska tožba – Neomejena sodna pristojnost“

Predmet: Tožba, katere predmet je predlog za razglasitev ničnosti odločbe Komisije z dne 18. marca 2002, na podlagi katere je bila tožeča stranka iz generalnega direktorata za razvoj, delegacija Komisije v Luandi (Angola), prerazporejena v isti generalni direktorat v Bruslju (Belgija), vseh predhodnih, povezanih in/ali posledičnih aktov, zlasti tistih, ki se nanašajo na morebitno zaposlitev drugega uradnika na njenem delovnem mestu, obvestil Komisije z dne 13. in 14. novembra 2001 in mnenja ali mnenj odbora direktorata za zunanjo službo in predlog za dodelitev dodatka, vezanega na njene dolžnosti v Angoli, in odškodnine za povračilo utrpele škode.

Odločitev: Odločba Komisije z dne 18. marca 2002, na podlagi katere je bil Luigi Marcuccio iz generalnega direktorata za razvoj, delegacija Komisije v Luandi (Angola), prerazporejen v isti generalni direktorat v Bruslju (Belgija), se razglasi za nično. V preostalem se tožba zavrne. Komisija nosi svoje stroške in stroške L. Marcuccia.

Povzetek

1. Postopek – Sodba Sodišča, ki zavezuje Splošno sodišče – Pogoji – Vrnitev zadeve v odločanje po pritožbi – Pravna vprašanja, o katerih je Sodišče dokončno odločilo v okviru pritožbe – Pravnomočnost – Obseg

(Statut Sodišča, člen 61, drugi odstavek; Poslovnik Splošnega sodišča, člen 117)

2. Postopek – Navajanje novih razlogov med postopkom – Pogoji – Uporaba za postopek po vrnitvi zadeve v odločanje po pritožbi – Podobna rešitev za nove ugotovitve

(Poslovnik Splošnega sodišča, člena 48(2) in 120)

3. Uradniki – Pravno sredstvo – Razlog v zvezi z nepravilnostjo v postopku – Neupošteven razlog zaradi neobstoja možnosti za drugačen izid v rednem postopku

4. Uradniki – Organizacija služb – Zaposlovanje osebja – Prerazporeditev v interesu službe – Pogoji – Pravica zadevne osebe do zaslišanja

5. Uradniki – Pravno sredstvo – Akt, ki posega v položaj – Pojem – Pripravljalni akt – Notranja obvestila in mnenja pred sprejetjem odločbe – Izključitev

(Kadrovski predpisi za uradnike, člena 90 in 91)

6. Uradniki – Pravno sredstvo – Neomejena sodna pristojnost – Spori finančne narave v smislu člena 91(1) Kadrovskih predpisov – Pojem

(Kadrovski predpisi za uradnike, člen 91(1))

7. Uradniki – Pravno sredstvo – Sodba o razglasitvi ničnosti – Učinki – Ponovna vzpostavitev prejšnjega pravnega položaja zadevne osebe

(Kadrovski predpisi za uradnike, Priloga X)

8. Uradniki – Osebni prejemki – Sistem prejemkov, ki se uporablja za uradnike, napotene v tretjo državo – Dodatek za življenjske razmere – Pogoji za dodelitev

(Kadrovski predpisi za uradnike, Priloga X, člen 10)

9. Uradniki – Povračilo stroškov – Sistem prejemkov, ki se uporablja za uradnike, napotene v tretjo državo – Najemnina za službeno stanovanje – Pogoji za vračilo

(Kadrovski predpisi za uradnike, Priloga X, členi 5, 18 in 23)

10. Uradniki – Socialna varnost – Zdravstveno zavarovanje – Stroški zdravljenja – Sistem dodatnega povračila, ki se uporablja za uradnike, napotene v tretjo državo

(Kadrovski predpisi za uradnike, Priloga X, člen 24)

11. Uradniki – Dopusti – Letni dopust – Uradniki, napoteni v tretjo državo – Pogoji za dodelitev

(Kadrovski predpisi za uradnike, Priloga X, člena 6 in 8)

12. Uradniki – Pravno sredstvo – Odškodninska tožba – Razglasitev ničnosti izpodbijanega nezakonitega akta, s katero ni zagotovljena ustrezna povrnitev nepremoženjske škode

(Kadrovski predpisi za uradnike, člen 91)

13. Uradniki – Organizacija služb – Zaposlovanje osebja – Prerazporeditev z enega delovnega mesta na drugo – Diskrecijska pravica uprave

14. Uradniki – Organizacija služb – Zaposlovanje osebja – Prerazporeditev uradnika v interesu službe zaradi težav glede odnosov – Neobstoj nepremoženjske škode

15. Uradniki – Organizacija služb – Zaposlovanje osebja – Prerazporeditev – Odločba, sprejeta med bolniškim dopustom uradnika

1. Sodišče po razveljavitvi in vrnitvi zadeve v odločanje Splošnemu sodišču temu v skladu s členom 117 Poslovnika predloži svojo sodbo, Splošno sodišče pa mora znova odločiti o vseh razlogih za razglasitev ničnosti, ki jih je navedla tožeča stranka, razen o elementih izreka, ki jih Sodišče ni razveljavilo, ter premislekih, ki so nujna podlaga navedenih elementov, saj so ti postali pravnomočni.

Vendar načeloma nič ne nasprotuje temu, da sodišče, ki mu je bila zadeva vrnjena v razsojanje, v zvezi z ugotovitvami in razlogi, ki v obrazložitvi sodbe Sodišča niso bili preučeni, presodi enako kot prvostopenjsko sodišče. V takem primeru namreč ni pravnih vprašanj, o katerih bi bilo odločeno z odločbo Sodišča v smislu člena 61, drugi odstavek, Statuta Sodišča, ki bi zavezovala sodišče, ki mu je bila zadeva vrnjena v razsojanje.

(Glej točki 83 in 86.)

Napotitev na:

Splošno sodišče: 8. december 2005, Reynolds proti Parlamentu, T-237/00, ZOdl. JU, str. I-A-385 in II-1731, točka 46.

2. V skladu s členom 48(2) Poslovnika Splošnega sodišča, ki se uporablja na podlagi člena 120 istega poslovnika, kadar Sodišče s sodbo vrne zadevo v novo odločanje navedenemu sodišču, navajanje novih razlogov med postopkom ni dovoljeno, razen če ti izhajajo iz pravnih in dejanskih okoliščin, ki so se pojavile med postopkom. Iz tega izhaja, da po tem, ko Sodišče s sodbo vrne zadevo v novo odločanje, načeloma ni dopustno, da stranke navajajo tožbene razloge, ki niso bili navedeni v postopku, v katerem je bila izdana sodba Splošnega sodišča, ki jo je Sodišče razveljavilo. Navedeno pravilo se a fortiori uporablja za nove ugotovitve, s katerimi se želi spremeniti predmet spora.

(Glej točko 88.)

Napotitev na:

Sodišče: 1. julij 2008, Chronopost in La Poste proti UFEX in drugim, C-341/06 P in C-342/06 P, ZOdl., str. I-4777, točka 71;

Splošno sodišče: 21. marec 1996, Chehab proti Komisiji, T-10/95, RecFP, str. I-A-135 in II-419, točka 66.

3. Z nepravilnostjo v postopku je mogoče upravičiti razglasitev ničnosti odločbe le, kadar bi se lahko upravni postopek izšel drugače, če ne bi bilo navedene nepravilnosti.

(Glej točko 111.)

Napotitev na:

Sodišče, 10. julij 1980, Distillers Company proti Komisiji, 30/78, Recueil, str. 2229, točka 26; 14. februar 1990, Francija proti Komisiji, C-301/87, Recueil, str. I-307, točka 31; 12. november 1996, Ojha proti Komisiji, C-294/95 P, Recueil, str. I-5863, točka 67.

4. Odločbo o prerazporeditvi uradnika, ki povzroči njegovo selitev v drug kraj napotitve proti njegovi volji, je treba sprejeti s potrebno skrbnostjo in posebno pozornostjo, med drugim tako, da se upošteva osebni interes zadevnega uradnika. Taka odločba torej izhaja iz dejanske presoje, ki jo je mogoče izpodbijati. Kadar zadevna oseba ni bila zaslišana v zvezi z osnutkom odločbe, torej ni mogoče izključiti, da bi bila lahko presoja institucije drugačna, če bi zadevni osebi omogočila, da učinkovito predstavi svoje stališče, in bi zato lahko spoštovanje pravice do obrambe vplivalo na vsebino odločbe. Če bi se v takih okoliščinah sprejelo, da bi institucija zagotovo sprejela enako odločbo tudi po zaslišanju zadevne osebe, bi to zanikalo obstoj njene dejanske pravice do zaslišanja, saj že iz same vsebine navedene pravice izhaja, da ima zadevna oseba možnost, da vpliva na zadevni postopek odločanja.

Pravica uradnika do zaslišanja poleg tega ne pomeni le možnosti, da lahko uradnik izrazi nasprotovanje premestitvi kot tako, temveč vključuje možnost, da uveljavlja svoja stališča tako, da lahko vpliva na vsebino odločbe, ki se namerava sprejeti.

(Glej točke od 113 do 116.)

Napotitev na:

Sodišče: 7. marec 1990, Hecq proti Komisiji, C-116/88 in C-149/88, Recueil, str. I-599, točki 11 in 23 ter navedena sodna praksa; zgoraj navedena sodba Ojha proti Komisiji, točka 47; 2. december 2009, Komisija proti Irski in drugim, C-89/08 P, ZOdl., str. I-11245, točka 61; 17. december 2009, Preučitev M proti Evropski agenciji za zdravila, C-197/09 RX-II, ZOdl., str. I-1233, točki 53 in 54.

5. Dopustnost predlogov za razglasitev ničnosti, ki izhajajo iz delovnega razmerja med uradnikom in institucijo, je treba preučiti z vidika določb iz členov 90 in 91 Kadrovskih predpisov. V zvezi s tem je obstoj akta, ki posega v položaj v smislu členov 90(2) in 91(1) Kadrovskih predpisov, nujni pogoj dopustnosti vsake ničnostne tožbe, ki jo vložijo uradniki zoper institucijo, v kateri so zaposleni. V skladu z navedenima določbama so akti, ki posegajo v položaj, le ukrepi z zavezujočimi pravnimi učinki, ki lahko neposredno in nemudoma vplivajo na interese tožeče stranke, ker pomembno spremenijo njen pravni položaj.

Zato pripravljalni ukrepi za odločbo, kot so notranja obvestila, izmenjana v upravi, ali mnenja notranjih odborov uprave, ne posegajo v položaj v smislu člena 90(2) Kadrovskih predpisov in jih je mogoče izpodbijati le posredno, v tožbi zoper izpodbojne akte.

(Glej točke 125, 126, 128, 129 in 133.)

Napotitev na:

Sodišče: 11. november 1981, IBM proti Komisiji, 60/81, Recueil, str. 2639, točka 8 in naslednje; 10. januar 2006, Komisija proti Alvarezu Morenu, C-373/04 P, neobjavljena v ZOdl., točka 42 in navedena sodna praksa;

Splošno sodišče: 3. april 1990, Pfloeschner proti Komisiji, T-135/89, Recueil, str. II-153, točka 11; 15. junij 1994, Pérez Jiménez proti Komisiji, T-6/93, RecFP, str. I-A-155 in II-497, točka 34; 22. marec 1995, Kotzonis proti ESO, T-586/93, Recueil, str. II-665, točka 29; 6. junij 1996, Baiwir proti Komisiji, T-391/94, RecFP, str. I-A-269 in II-787, točka 34; 18. junij 1996, Vela Palacios proti ESO, T-293/94, RecFP, str. I-A-305 in II-893, točka 22; 29. junij 2004, Hivonnet proti Svetu, T-188/03, ZOdl. JU, str. I-A-139 in II-889, točka 16.

6. Splošno sodišče je v skladu s členom 91(1), drugi stavek, Kadrovskih predpisov v navedenih sporih neomejeno pristojno, s čimer mu je zaupana naloga, da v sporih, ki so mu bili predloženi v odločanje, odloči meritorno, kar pomeni, da odloči o vseh pravicah in obveznostih uslužbenca, lahko pa zadevni instituciji naloži, da pod njegovim nadzorom izvrši tak del sodbe v okoliščinah, ki jih natančno določi. V zvezi s tem spori finančne narave v smislu navedene določbe ne pomenijo le odškodninskih tožb, ki jih uslužbenci vlagajo zoper institucije, temveč tudi tiste spore, katerih cilj je, da institucija plača uslužbencu znesek, za katerega ta meni, da mu je dolgovan na podlagi Kadrovskih predpisov ali drugega akta, ki ureja delovna razmerja. Zato lahko sodišče Unije instituciji po potrebi naloži plačilo zneska, do katerega ima zadevna oseba pravico na podlagi Kadrovskih predpisov ali drugega pravnega akta, ali priznati obstoj pravice do prejetja odškodnine.

(Glej točki 164 in 165.)

Napotitev na:

Sodišče: 18. december 2007, Weißenfels proti Parlamentu, C-135/06 P, ZOdl., str. I-12041, točke 65, 67 in 68; 20. maj 2010, Gogos proti Komisiji, C-583/08 P, ZOdl., str. I-4469, točka 49;

Splošno sodišče: 19. junij 2007, Asturias Cuerno proti Komisiji, T-473/04, ZOdl. JU, str. I-A-2-139 in II-A-2-963, točka 23 in navedena sodna praksa.

7. Tudi če razglasitev ničnosti akta s strani sodišča Unije učinkuje ex tunc in se torej zaradi nje iz pravnega reda retroaktivno odpravi akt, razglašen za ničen, pri razglasitvi ničnosti odločbe o prerazporeditvi uradnika, pred tem napotenega v tretjo državo, ponovna vzpostavitev njegovega pravnega položaja pred navedeno odločbo ne pomeni nujno, da ima pravico do zaostalih ugodnosti iz Priloge X h Kadrovskim predpisom.

To velja, kadar uradnik ni bil izpostavljen nevšečnostim, ki jih običajno doživljajo uradniki, napoteni v tretje države, saj je na datum sprejetja odločbe stalno prebival v Evropski uniji, kjer je bil na bolniškem dopustu. Posebne in izjemne določbe, ki se uporabljajo za uradnike, napotene v tretjo državo, in so navedene v Prilogi X h Kadrovskim predpisom, so bile namreč uvedene zaradi posebnih življenjskih razmer navedenih uradnikov. Namen različnih ugodnosti, ki se podeljujejo takim uradnikom, je namreč poplačati nevšečnosti, ki jih običajno doživljajo, uradniki, napoteni znotraj Unije, pa jim niso izpostavljeni.

(Glej točke 171, 172 in 176.)

Napotitev na:

Sodišče: 26. april 1988, Asteris in drugi proti Komisiji, 97/86, 99/86, 193/86 in 215/86, Recueil, str. 2181, točka 30;

Splošno sodišče: 23. april 2002, Campolargo proti Komisiji, T-372/00, RecFP, str. I-A-49 in II-223, točka 109.

8. Namen dodatka za življenjske razmere iz člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom je poplačati nevšečnosti, povezane z opravljanjem nalog v težavnem okolju in s prebivanjem v njem. Ker uradnik ni navzoč v kraju napotitve in zato ni izpostavljen nevšečnostim, ki se jih namerava poplačati z navedenim dodatkom, ne more zahtevati plačila tega dodatka.

(Glej točki 177 in 180.)

9. Člen 5(1) Priloge X h Kadrovskim predpisom določa, da mora uradnik prebivati v stanovanju, primernem za raven njegovih nalog in velikost njegove vzdrževane družine, če ga zagotovi institucija. Če institucija uradniku, napotenem v tretjo državo, ne zagotovi službenega stanovanja, se mu v skladu s členom 23 Priloge X h Kadrovskim predpisom povrnejo stroški najemnine. Namen navedenih določb in določb iz člena 18 Priloge X h Kadrovskim predpisom je zadostiti konkretnim in objektivnim stanovanjskim potrebam zadevnih uradnikov zaradi posebnih življenjskih razmer v tretjih državah, v katere so napoteni, da bi se olajšala njihova namestitev in opravljanje nalog v navedenih državah.

Če pa se stanovanjska pogodba uradnika – pri čemer je to podpisala njegova institucija, ki plačuje najemnino – zaradi odločbe o njegovi prerazporeditvi v Unijo prekine, uradnik ne more na podlagi razglasitve ničnosti navedene odločbe zahtevati pravice v zvezi z zadevnim službenim stanovanjem. Ker namreč, po eni strani, za navedeno stanovanje ni plačeval najemnine, v zvezi s tem ne more zahtevati povračila. Po drugi strani pa ponovna vzpostavitev pravnega položaja pred navedeno odločbo o prerazporeditvi ne pomeni pravice, niti hipotetične, do retroaktivne zagotovitve službenega stanovanja, ker navedeni uradnik de facto ni v položaju, ki bi upravičeval zagotovitev službenega stanovanja v tretji državi.

(Glej točke 182, 183 in 186.)

Napotitev na:

Splošno sodišče: 15. december 1992, Scaramuzza proti Komisiji, T-75/91, Recueil, str. II-2557, točka 35; 19. julij 1999, Q proti Svetu, T-20/98, RecFP, str. I-A-147 in II-779, točka 50.

10. Dodatno povračilo iz člena 24 Priloge X h Kadrovskim predpisom prejmejo le osebe, ki prebivajo v tretji državi, to so uradnik, napoten v tako državo, in vzdrževane osebe, ki tudi prebivajo tam. Vendar ob upoštevanju dvojnega ratio legis navedenega člena, in sicer zelo visokih stroškov zdravljenja v nekaterih tretjih državah ter dodatnih tveganj za uradnike in njihove družine, se dodatno zavarovanje uradniku ne sme zavrniti le zato, ker so njegovi stroški zdravljenja nastali v Uniji.

Splošne določbe za izvajanje člena 24, ki jih je sprejela Komisija, poleg tega določajo, da imajo osebe, ki so zavarovane prek uradnika, napotenega v tretjo državo, in ne prebivajo stalno v kraju napotitve navedenega uradnika, dodatno zavarovanje med prebivanjem v kraju napotitve in kadar stroški zdravljenja po mnenju uradnega zdravnika izhajajo le iz kraja napotitve člana. Treba je ugotoviti, da je uradnik, ki ne prebiva stalno v kraju napotitve v tretji državi, njegovi stroški zdravljenja pa lahko še vedno izhajajo iz navedene tretje države, v podobnem položaju.

Vendar je obstoj pravice do plačila zahtevanih zneskov na podlagi dodatnega zavarovanja odvisen od preveritve, ki jo opravi pristojni organ s smiselno uporabo navedenih splošnih določb za izvajanje, ali stroški zdravljenja, katerih polno povrnitev zahteva navedeni uradnik, izhajajo le iz njegove napotitve v tretjo državo. Lahko se izkaže, da taka preveritev ni potrebna, če bi bili zadevni stroški zdravljenja že v celoti povrnjeni na podlagi katere druge določbe Kadrovskih predpisov.

(Glej točke 190 in od 196 do 199.)

Napotitev na:

Splošno sodišče: 7. marec 1996, De Rijk proti Komisiji, T-362/94, RecFP, str. I-A-117 in II-365, točka 34.

11. Za uradnike, napotene v tretje države, v skladu s členoma 6 in 8 Priloge X h Kadrovskim predpisom veljajo ugodnejši predpisi v zvezi z letnim dopustom kot za uradnike, napotene znotraj Unije. Vendar je namen navedenih predpisov očitno poplačati nevšečnosti zaradi posebnih, tudi zelo težavnih življenjskih razmer v kraju napotitve. Zato uradnik, ki ni bil izpostavljen takim nevšečnostim, ne more zahtevati koristi od navedenih posebnih določb v zvezi z dopustom.

(Glej točki 201 in 202.)

12. Razglasitev ničnosti nezakonitega akta je lahko sama po sebi primerno in načeloma zadostno povračilo nepremoženjske škode, ki jo je ta akt lahko povzročil, razen če tožeča stranka dokaže, da je utrpela nepremoženjsko škodo, ki jo je mogoče ločiti od nezakonitosti, na kateri temelji razglasitev ničnosti, in je ni mogoče v celoti povrniti s to razglasitvijo ničnosti. Pri ocenitvi morebitne nepremoženjske škode je treba upoštevati oteževalne okoliščine, značilne za poseben položaj zadevnega uradnika.

Posledica odločbe o prerazporeditvi, sprejete proti volji zadevnega uradnika, je običajno ta, da se njegova kariera ne razvija v okoliščinah, kakršne bi si želel, kar lahko – če se izkaže, da je bila navedena odločba nezakonita – pomeni nepremoženjsko škodo, ki z razglasitvijo ničnosti take odločbe ni ustrezno povrnjena, saj te z njo ni mogoče odpraviti retroaktivno.

(Glej točki 234 in 237.)

Napotitev na:

Sodišče: 9. julij 1987, Hochbaum in Rawes proti Komisiji, 44/85, 77/85, 294/85 in 295/85, Recueil, str. 3259, točka 22; 7. februar 1990, Culin proti Komisiji, C-343/87, Recueil, str. I-225, točka 26; 14. maj 1998, Svet proti de Nil in Impens, C-259/96 P, Recueil, str. I-2915, točka 25;

Splošno sodišče: 10. junij 2004, François proti Komisiji, T-307/01, ZOdl., str. II-1669, točka 110; 6. junij 2006, Girardot proti Komisiji, T-10/02, ZOdl. JU, str. I-A-2-129 in II-A-2-609, točka 131.

13. Čeprav lahko sprememba kraja napotitve za zadevno osebo pomeni družinske in finančne nevšečnosti, ne ustvarja nenormalnega in nepredvidljivega dogodka v karieri uradnika, ker so kraji, kjer lahko dela, porazdeljeni med različne države članice, in ker se lahko od organa, pristojnega za imenovanja, zahteva, da upošteva zahteve službe, zato mora odločiti o premestitvi. Navedeni premisleki veljajo zlasti v zvezi s položajem uradnikov, napotenih v tretje države, za katere veljajo redni postopki mobilnosti in ki torej načeloma ne morejo pričakovati stalne razporeditve v tretji državi.

(Glej točko 248.)

Napotitev na:

Sodišče: 14. julij 1977, Geist proti Komisiji, 61/76, Recueil, str. 1419, točka 34; 14. julij 1988, Aldinger in Virgili proti Parlamentu, 23/87 in 24/87, Recueil, str. 4395, točka 17.

14. Če težave glede notranjih odnosov povzročijo napetosti, ki škodijo dobremu delovanju službe, lahko upravičijo premestitev uradnika v interesu službe. Tak ukrep se lahko sprejme celo neodvisno od vprašanja odgovornosti za zadevne dogodke. Zato ob predpostavki, da so bili razlog za premestitev napeti odnosi med prerazporejenim uradnikom in njegovim nekdanjim nadrejenim, taka presoja sama po sebi ne pomeni nepremoženjske škode za uradnika.

(Glej točko 251.)

Napotitev na:

Sodišče: 12. julij 1979, List proti Komisiji, 124/78, Recueil, str. 2499; zgoraj navedena sodba Ojha proti Komisiji, točka 41;

Splošno sodišče: 28. maj 1998, W proti Komisiji, T-78/96 in T-170/96, RecFP, str. I-A-239 in II-745, točka 88.

15. Le dejstvo, da je bila odločba o prerazporeditvi uradnika sprejeta takrat, ko je bil zadevni uradnik na bolniškem dopustu, še ne pomeni okoliščine, na podlagi katere bi bilo mogoče ugotoviti poseganje v ugled in dostojanstvo uradnika.

(Glej točko 252.)

Napotitev na:

Splošno sodišče: 28. oktober 2004, Meister proti UUNT, T-76/03, ZOdl. JU, str. I-A-325 in II-1477, točke od 205 do 207; 7. februar 2007, Clotuche proti Komisiji, T-339/03, ZOdl. JU, str. I-A-2-29 in II-A-2-179, točka 219.