SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

JULIANE KOKOTT,

predstavljeni 3. maja 2007( )

Zadeva C-299/05

Komisija Evropskih skupnosti

proti

Evropskemu parlamentu

in

Svetu Evropske unije

„Posebne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki – Uredba (ES) št. 647/2005 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. aprila 2005 o spremembah Uredbe Sveta (EGS) št. 1408/71 in Uredbe (EGS) št. 574/72 – Finska: otroški dodatek – Švedska: invalidski dodatek in dodatek za nego otroka s posebnimi potrebami –Združeno kraljestvo: dodatek za invalide, dodatek za pomoč in dodatek za nego“

I – Uvod

1. Področje uporabe Uredbe (EGS) št. 1408/71( ), odkar je bila spremenjena z Uredbo (EGS) št. 1247/92( ), vključuje tudi posebne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki, torej dajatve, ki vsebujejo prvine socialnega zavarovanja in socialne pomoči. Predvsem pa za te dajatve veljajo posebna pravila, in sicer dajatev ni treba plačevati nerezidentom.

2. Uredba (ES) št. 647/2005( ) o spremembi Uredbe (EGS) št. 1408/71 in Uredbe (EGS) št. 574/72 je na novo opredelila posebne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki. Zakonodajalec te dajatve od takrat imenuje kot posebne denarne dajatve, za katere se ne plačujejo denarni prispevki.( ) Poleg tega je spremenil Prilogo IIa, v kateri so navedene različne nacionalne dajatve, ki spadajo v to kategorijo.

3. Komisija s predloženo ničnostno tožbo izpodbija vpise v Prilogo IIa, ki zadevajo Finsko, Švedsko in Združeno kraljestvo. Meni, da zadevne dajatve niso posebne dajatve v smislu spremenjenega člena 4(2a) Uredbe št. 1408/71 in da bi jih bilo treba zato izbrisati iz Priloge IIa.

II – Pravni okvir

A – Pravo Skupnosti

4. V prvi uvodni izjavi Uredbe št. 647/2005 je določeno:

„Potrebne so določene spremembe Uredb (EGS) št. 1408/71 in (EGS) št. 574/72 z namenom upoštevati novejšo sodno prakso Sodišča Evropskih skupnosti, olajšati uporabo teh uredb in upoštevati spremembe v zakonodaji o socialni varnosti držav članic.“

5. Zakonodajni cilj spremembe predpisov glede posebnih dajatev, za katere se ne plačujejo prispevki, je opredeljen v tretji uvodni izjavi:

„Spričo sodb v zadevah Friedrich Jauch proti Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter ter Ghislain Leclere in Alina Deaconescu proti Caisse nationale des prestations familiales v zvezi s klasifikacijo posebnih denarnih dajatev, za katere se ne plačujejo prispevki, je zaradi pravne varnosti treba določiti obe kumulativni merili, ki ju je treba upoštevati, tako da se takšne dajatve lahko vključi v Prilogo IIa k Uredbi (EGS) št. 1408/71. Na tej osnovi se opravi revizijo Priloge tudi z upoštevanjem zakonodajnih sprememb v državah članicah, ki zadevajo to vrsto dajatev, za katere velja posebno usklajevanje zaradi njihove mešane narave [...]“

6. Spremembe, ki se nanašajo na Prilogo IIa k Uredbi št. 1408/71, so pojasnjene v šesti uvodni izjavi:

„Revizija Priloge IIa k Uredbi (EGS) št. 1408/71 bo privedla do črtanja nekaterih obstoječih vpisov in ob upoštevanju zakonodajnih sprememb v nekaterih državah članicah do vključitve novih vpisov […]“

7. Člen 1 Uredbe št. 1408/71 določa:

„V tej uredbi:

[…]

u) i) ‚družinske dajatve‘: izraz družinske dajatve pomeni vse storitve ali denarne dajatve, namenjene kritju družinskih stroškov po zakonodaji iz člena 4(1)(h), razen posebnih otroških dodatkov za rojstvo ali posvojitev, omenjenih v Prilogi I.“

8. Zadevno področje uporabe Uredbe št. 1408/71 je člen 4( ) določil naslednje:

„1. Ta uredba se uporablja za vso zakonodajo v zvezi z naslednjimi področji socialne varnosti:

a) dajatve za bolezen in materinstvo,

b) invalidske dajatve, vključno s tistimi, ki so namenjene vzdrževanju ali izboljševanju možnosti pridobivanja zaslužka,

[…]

h) družinske dajatve.

2a) Ta uredba se uporablja tudi za posebne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki, ki se zagotavljajo po zakonodaji ali sistemih, ki niso navedeni v odstavku 1 ali izvzeti na podlagi odstavka 4, kadar so te dajatve namenjene:

a) za dodatno, nadomestno ali pomožno zavarovanje tveganj, ki so zajeta v področja socialne varnosti, iz odstavka 1 od (a) do (h);

b) samo za posebno varstvo za invalidne osebe.

[…]

4. Ta uredba se ne uporablja za socialno pomoč […]“

9. Uredba št. 647/2005 je spremenila člen 4(2a) Uredbe št. 1408/71, kot sledi:

„Ta člen se uporablja za posebne denarne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki, ki se dodelijo po pravnih predpisih in imajo zaradi svojega področja osebne veljavnosti, ciljev in/ali pogojev upravičenosti tako značilnosti zakonodaje socialne varnosti iz odstavka 1 kot tudi socialne pomoči.

‚Posebne denarne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki‘, so dajatve,

a) ki so namenjene:

i) zagotavljanju dodatnega, nadomestnega ali pomožnega zavarovanja proti tveganju, ki ga pokrivajo področja socialne varnosti iz odstavka 1 in ki osebam zagotavljajo minimalni dohodek za preživljanje ob upoštevanju gospodarskih in socialnih razmer v državi članici;

ali

ii) izključno posebni zaščiti za invalidne osebe, v tesni povezavi s socialnim okoljem te osebe v državi članici;

in

b) kadar financiranje poteka izključno iz obveznih davkov, namenjenih kritju splošnih javnih izdatkov, in pogoji za njihovo dodelitev in izračun niso odvisni od kakršnih koli prispevkov upravičenca. Vendar pa se dajatve, ki se izplačajo dodatno k prispevnim dajatvam, ne obravnavajo kot dajatve, za katere se plačujejo prispevki;

in

c) ki so naštete v Prilogi IIa.“

10. Z izbrisom obstoječih vpisov in s sprejetjem nekaterih novih dajatev je Priloga I št. 2 k Uredbi št. 657/2005 povsem spremenila Prilogo IIa( ) k Uredbi št. 1408/71. Vpisi za Finsko, Švedsko in Združeno kraljestvo brez vsebinskih sprememb navajajo med drugim naslednje dajatve:

„W. FINSKA

[…]

b) otroški dodatek (zakon o otroškem dodatku, 444/69)( );

[…]

X. ŠVEDSKA

[…]

c) invalidski dodatek in dodatek za nego otrok s posebnimi potrebami (zakon 1998: 703)( ).

Y. ZDRUŽENO KRALJESTVO

[…]

d) dodatek za pomoč invalidom (zakon o dodatku za pomoč invalidom in dodatku za zaposlene invalide z dne 27. junija 1991, oddelek 1, ter odredba o življenjskem dodatku za invalidnost in o delovnem dodatku za invalidnost (Severna Irska) z dne 24. julija 1991, člen 3)( );

e) dodatek za pomoč in postrežbo (zakon o socialni varnosti z dne 20. marca 1975, oddelek 35, in zakon o socialni varnosti (Severna Irska) z dne 20. marca 1975, oddelek 35)( );

f) dodatek za nego (zakon o socialni varnosti z dne 20. marca 1975, oddelek 37, in zakon o socialni varnosti (Severna Irska) z dne 20. marca 1975, oddelek 37)( );“

B – Nacionalna zakonodaja

1. Finski otroški dodatek (zakon o otroškem dodatku, 444/1969)

11. Finski zakon o otroškem dodatku zagotavlja denarne dajatve, če otrok zaradi bolezni, invalidnosti ali druge poškodbe najmanj šest mesecev potrebuje posebno nego, oskrbo ali rehabilitacijo in to povzroči posebne finančne ali drugačne obremenitve. Upravičeni so otroci, mlajši od 16 let, ki imajo stalno prebivališče na Finskem.

12. Višina pomoči je določena glede na individualno potrebo otroka po zdravljenju, oskrbi oz. rehabilitaciji in je razdeljena na tri točke. Dohodki staršev otroka, ki ga je treba negovati, ter čas plačevanja prispevkov in delovna doba se ne upoštevata. Od trajanja potrebe po negi otroka je odvisno, ali se dajatev odobri samo za določen ali za nedoločen čas. Sprememba zdravstvenega stanja otroka lahko vpliva na izgubo upravičenosti oz. prilagoditve višine pomoči.

13. Upravičenost do otroškega dodatka se izgubi na podlagi člena 4 finskega zakona, če je otrok več kot tri mesece oskrbovan v bolnišnici ali v drugi javni oz. državno financirani ustanovi.

2. Invalidski dodatek in dodatek za nego otrok s posebnimi potrebami na Švedskem (zakon 1998: 703)

14. Švedske pomoči se med seboj prepletajo in vse vključujejo bistvene pogoje do upravičenosti. Dodatek za nego otrok s posebnimi potrebami je zagotovljen do 19. leta. Nato se začne upravičenost do invalidskega dodatka. Dajatve ne predpostavljajo niti poklicne dejavnosti niti določene delovne dobe oz. dobe plačevanja prispevkov. Funkcionalna ali organizacijska povezava s sistemom plačevanja prispevkov ne obstaja. Obe dajatvi zahtevata temeljito preveritev potrebe za vsak primer posebej. Če se spremeni potreba, se ponovno preverijo pogoji do upravičenosti.

a) Dodatek za nego otrok s posebnimi potrebami

15. Dajatve so namenjene staršem, katerih otrok zaradi bolezni, duševne bolezni ali druge invalidnosti potrebuje oskrbo ali nadzor najmanj šest mesecev. Zato imajo pravico do dodatka za nego otrok, če bolezen ali invalidnost otroka povzročata dodatne stroške.

16. Višina dodatka za nego otroka, za katero švedski zakon predvideva štiri različne mesečne stopnje, je določena izključno glede na stopnjo potrebne nege in individualne potrebe po nadzoru ter tudi glede na višino dodatnih stroškov. Enaka merila so odločilna tudi za trajanje odobritve.

17. Pogoji za upravičenost se preverjajo, razen pri spremembah potrebe, vsaj vsaki dve leti na podlagi zakonsko določenih meril. Ne upoštevajo pa se niti dohodki staršev niti okoliščina, ali so starši zaradi nege otroka opustili ali omejili svojo poklicno dejavnost.

18. Pravica do dodatka za nego načelno preneha veljati, brž ko je otrok nastanjen v javni oz. državno financirani ustanovi.

b) Invalidski dodatek

19. Pravico do invalidskega dodatka imajo zavarovanci, ki morajo imeti zaradi omejitve svojih delovnih sposobnosti, ki nastopi pred 65. letom, trajno vsakodnevno podporo (člen 5(1) švedskega zakona), potrebujejo nenehno pomoč tretje osebe, da lahko opravljajo svojo poklicno dejavnost (člen 5(2)) ali morajo v različnih položajih nositi visoke dodatne stroške (člen 5( 3). Če obstajajo vsi trije pogoji ali se točki 1 ali 2 ujemata z merilom iz točke 3, se pravica določi na podlagi celotne potrebe. Doba plačevanja prispevkov in delovna doba prejemnika dajatve se pri tem ne upoštevata.

20. Stopnja potrebne nege oz. višina dodatnih stroškov je v posameznem primeru odločilna za višino invalidskega dodatka; člen 6 švedskega zakona določa tri različne stopnje dajatve. Švedska vlada opozarja, da za oceno potrebe v posameznem primeru ni na voljo natančno določenih meril, temveč se upoštevajo finančne obremenitve zaradi potrebe upravičenca, če se meni, da so razumne in utemeljene.

3. Nacionalni predpisi v Združenem kraljestvu

21. Pogoji za dodelitev preživninskega dodatka za invalide ter dodatka za pomoč in postrežbo so v bistvu enaki. Dodatek za nego obe dajatvi dopolnjuje.

a) Preživninski dodatek za pomoč invalidom – Disability Living Allowance and Disability Working Allowance Act 1991 (zakon o preživninskem dodatku za invalide in dodatku za zaposlene invalide) z dne 27. junija 1991, oddelek 1, in Disability Living Allowance and Disability Working Allowance (Northern Ireland) (odredba o preživninskem dodatku za invalide in o dodatku za zaposlene invalide (Severna Irska) z dne 24. junija 1991, člen 3

22. Preživninski dodatek za invalide sestavljata dva dela, in sicer del za nego in del za mobilnost. Udeleženci so soglasno potrdili, da je del za mobilnost kot posebna dajatev, za katero se ne plačujejo prispevki v smislu člena 4(2a)(a)(ii) Uredbe št. 1408/71, kot je bila spremenjena z Uredbo št. 647/2005, upravičeno ostal v Prilogi IIa.

23. Del za nego pripada telesno ali duševno težko prizadetim ljudem, mlajšim od 65 let, ki pogosteje ali stalno potrebujejo oskrbo in izpolnjujejo merila stalnega prebivališča oz. bivanja. Pravica lahko obstaja tudi po tem letu starosti, če je bila dajatev odobrena že pred 65. letom starosti. V podrobnostih nacionalni predpisi postavljajo pogoj, da je v natančneje opisanem času podnevi oz. ponoči potrebna pozornost tretje osebe v zvezi s telesnimi funkcijami ali pa je za preprečevanje občutne nevarnosti za upravičenca ali druge nad njim potreben stalni nadzor.

24. Odobritev in višina dajatve sta odvisni samo od tega, koliko časa je treba za posameznika skrbeti oz. ga nadzorovati. Priznajo se tri različne stopnje, neodvisno od tega, ali ima upravičenec dohodke, ali opravlja poklic, ali ni sposoben za delo, ali prejema druge socialne dajatve. Upravičenci sredstva prosto uporabljajo.

b) Dodatek za pomoč in postrežbo – Social Security Act (Zakon o socialni varnosti) 1975 z dne 20. marca 1975, oddelek 35, in Social Security (Northern Ireland) Act (zakon o socialni varnosti za Severno Irsko) z dne 20. marca 1975, oddelek 35

25. Dodatek za pomoč in postrežbo se od preživninskega dodatka razlikuje po tem, da se pravica lahko pridobi šele po 65. letu starosti in da sta na voljo samo dve različni stopnji. Odobritev je izključena, če upravičenec že prejema preživninski dodatek.

c) Dodatek za nego – Social Security Act 1975 (zakon o socialni varnosti) z dne 20. marca 1975, oddelek 37, in Social Security (Northern Ireland) Act 1975 (zakon o socialni varnosti za Severno Irsko) z dne 20. marca 1975, oddelek 37

26. Upravičenci do dodatka za nego so fizične osebe s prebivališčem oz. z začasnim prebivališčem v Združenem kraljestvu, ki redno in brez plačila najmanj 35 ur na teden negujejo prejemnika preživninskega dodatka za pomoč invalidom oz. dodatka za pomoč in postrežbo. Ali je zagotavljanje dodatka za nego odvisno od dohodka osebe, ki potrebuje pomoč in postrežbo, iz primera ni mogoče nedvomno razbrati.( )

III – Postopek in predlogi

27. Komisija je 26. julija 2005 vložila tožbo pri Sodišču in predlagala:

– naj se določbe točke a Priloge I k Uredbi (ES) št. 647/2005 z dne 13. aprila 2005 o spremembi Uredbe Sveta (EGS) št. 1408/71 o uporabi sistemov socialne varnosti za zaposlene osebe, samozaposlene osebe in njihove družinske člane, ki se gibljejo v Skupnosti, in Uredbe Sveta (EGS) št. 574/72 o določitvi postopka za izvajanje Uredbe (EGS) št. 1408/71, ki se nanašajo na točko b oddelka W (Finska), točko c oddelka X (Švedska) in točke d, e in f oddelka Y (Združeno kraljestvo), razveljavijo;

– naj se toženim strankam naloži plačilo stroškov.

28. Evropski parlament predlaga, naj se:

– tožbo Komisije razglasi za nedopustno;

– podredno tožba zavrže;

– Komisiji naloži plačilo stroškov.

29. Svet predlaga, naj se:

– tožba zavrne;

– Komisiji naloži plačilo stroškov.

30. Združeno kraljestvo, Kraljevina Švedska in Finska podpirajo predloge Evropskega parlamenta in Sveta kot intervenienti.

IV – Presoja

A – Dopustnost

1. Za določitev roka tožbe in predložitev spornega pravnega akta

31. Parlament meni, da se je rok za to ničnostno tožbo iztekel. Za izračun dvomesečnega roka v skladu s členom 230(5) ES ni odločilna objava Uredbe št. 647/2005, ker so ostali dodatki, ki so navedeni v prilogi in pomembni za ta primer – če zanemarimo spremembe njenega navajanja – nespremenjeni. Nasprotno, rok je začel teči s pravnim aktom, s katerim so bile dajatve prvič vključene v Prilogo IIa k Uredbi št. 1408/71.( ) Če bi se zakonodajalec zaradi pravne jasnosti in preglednosti odločil, da na novo sestavi Prilogo IIa, namesto da izbriše posamezne točke, bi načelo pravne varnosti prepovedovalo, da se rok za vložitev tožbe iz člena 230(5) ES za že prej obstoječe predpise začne ponovno.

32. Parlament opozarja, da novo oblikovana opredelitev posebnih denarnih dajatev, za katere se ne plačujejo prispevki, v členu 4(2a) Uredbe št. 1408/71 ni povzročila materialne spremembe pravnega okvira, ampak samo prilagodila besedilo določbe razlagi Sodišča.( )

33. Komisija temu ugovarja s sklicevanjem na tretjo uvodno izjavo, da Uredba št. 647/2005 Priloge IIa ni le potrdila. Merila za posebno dajatev, za katero se ne plačujejo prispevki, so bila spremenjena v skladu s sodno prakso in številne dajatve, ki niso ustrezale tem merilom, so bile izbrisane iz Priloge IIa. Vendar pa dajatve, ki se izpodbijajo s tem postopkom, niso bile izbrisane, saj tri zadevne države članice v Svetu niso privolile v to.

34. Komisija poleg tega zagovarja stališče, da je oblikovanje novega sekundarnega pravnega akta izpodbojna odločitev zakonodajalca celo takrat, ko ne spreminja vsebine priloge. V tem primeru naj bi to veljalo še toliko bolj, ker je Komisija opozorila na delno kršitev Priloge zoper pravo Skupnosti.

35. Tožba naj bi bila dopustna tudi zato, ker bi s tem prišla do izraza kršitev Priloge IIa zoper načelo pravne varnosti.( ) Ko je zakonodajalec obdržal vpise v Prilogi IIa, ki ne predstavljajo dejanskih posebnih dajatev, za katere se ne plačujejo prispevki, je preprečil, da bi prizadeti jasno in predvidljivo prepoznali svoje pravice iz prava Skupnosti ter se lahko po potrebi sklicevali na izplačevanje dajatev v tujino.

36. Najprej je treba zamudo roka za vložitev tožbe ločiti od vprašanja, ali Uredba št. 647/2005 glede na sporne določbe v Prilogi IIa pomeni pravni akt, ki ga je mogoče izpodbijati.

37. Tožba Komisije za razveljavitev Uredbe št. 647/2005 je gotovo prispela v dvomesečnem roku po objavi spornega pravnega akta v Uradnem listu, ki ga priznava člen 230 (5) ES.( )

38. Dejansko Parlament tudi zatrjuje, da Uredba št. 647/2005 glede spornih določb ne pomeni izpodbojnega pravnega akta, ampak le potrjuje obstoječe predpise in s tem ne postavlja nobenega novega roka za vložitev tožbe.

39. Ničnostna tožba v skladu s členom 230 ES je dopustna proti vsem dejanjem organov, ki so namenjena temu, da ustvarijo obvezujoč pravni učinek.( )

40. O odločbah je Sodišče v skladu s sodno prakso ugotovilo, da ne morejo biti predmet ničnostne tožbe, če predstavljajo ponovne odločbe.( ) Če odločba samo potrjuje prejšnje ravnanje, zaradi tega ne more začeti teči nov rok za vložitev tožbe.( ) Ničnostna tožba zoper potrjena dejanja je namreč predstavljala posredno izpodbijanje predhodne sodne odločbe in je na ta način omogočila izigravanje roka za vložitev tožbe po členu 230(5) ES.( )

41. Vprašanje, ali je to sodno prakso mogoče prenesti na uredbe, tu lahko pustimo odprto. Uredba št. 647/2005 ne potrjuje le obstoječih predpisov o posebnih dajatvah, za katere se ne plačujejo prispevki, ampak spreminja dosedanji pravni položaj.

42. Ker so sporne določbe v Prilogi IIa k Uredbi št. 647/2005 ostale nespremenjene, vprašanje, ali ustvarja obvezujoče pravne učinke, ni odločilno. V sodbi Jauch( ) je Sodišče določilo, da materialna merila v členu 4(2a) Uredbe št. 1408/71 določajo pravni okvir za posebne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki, in da le vpis dajatve v Prilogo IIa ne povzroči samostojne pravne posledice, kot je to upravičeno pripomnila Komisija.

43. Ali je Uredba št. 647/2005 spremenila pravni položaj v zvezi s posebnimi dajatvami, za katere se ne plačujejo prispevki, se zato ne da določiti ločeno na podlagi Priloge IIa. Nasprotno, dajatve, ki so navedene v prilogi, je treba presoditi z vidika člena 4(2a). Ta predpis pa je bil z Uredbo št. 647/2005 spremenjen. Sicer tretja uvodna izjava Uredbe št. 647/2005 navaja potrebo po pojasnitvah meril zaradi sodb v zadevah Jauch in Leclere.( ) Tudi če je merila Sodišča uspelo vnesti nespremenjena v besedilo zakona, so s tem dobila drugačno pravno vrednost.

44. Tudi ugovor Parlamenta, da so postopki za ugotavljanje kršitev proti Finski, Švedski in Združenemu kraljestvu dokazali, da je Komisija izhajala iz obstoječih spornih določb pred uzakonitvijo Uredbe št. 647/2005, ostaja brez učinka. V teh postopkih je Komisija namreč ugotovila, da zadevna pravila materialno ne izpolnjujejo pogojev, ki so navedeni v členu 4(2a) prejšnje različice.

45. Čeprav bi predpostavljali, da nova materialna merila niso spremenila pravnega okvirja za posebne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki, je zakonodajalec vendarle sprejel izpodbojno odločitev o posameznih vpisih v Prilogo IIa.

46. Že v svojem predlogu Uredbe št. 647/2005( ) je Komisija pozvala Parlament in Svet, naj preverita vpise. V osnutku utemeljitve Sveta za sprejetje skupnega stališča( ) je Svet razložil, da si je prizadeval doseči soglasje o merilih za sprejetje vpisov v Prilogo IIa in da je bilo na tej podlagi mogoče skleniti dogovor o uvrstitvi velike večine vpisov.( ) Sicer ni bilo mogoče doseči soglasja o predlogu Komisije za izbris določenih vpisov iz Priloge IIa, ker so prizadete države članice menile, da so vpisi izpolnjevali zahteve člena 4(2a) Uredbe št. 1408/71 v novi različici.( ) Da bi bila uredba sprejeta, naj bi se v Svetu vendarle dogovorili,

„da se ti vnosi v Prilogi IIa ohranijo, in sicer v pričakovanju nadaljnje sodne prakse Sodišča Evropskih skupnosti, ki bi zadevna merila lahko razjasnila, to pa bi privedlo tudi do spremembe Priloge“( ).

47. Z drugimi besedami, osnova za sprejetje Uredbe št. 647/2005 ni bila ocena, da so vsi vnosi v Prilogi IIa nedvomno ustrezali novosprejetim merilom člena 4(2a) Uredbe št. 1408/71. Vendar je zakonodajalec sprejel odločitev, da tu spornih vpisov v Prilogi IIa ne bo izbrisal, ampak jih bo prepustil v obravnavo Sodišču.

48. Ugovor Parlamenta, da je zakonodajalec novooblikovana merila v členu 70(2) Uredbe št. 883/2004( ) že dobesedno uporabljal, ne vodi do drugačne presoje. Ker Parlament in Svet še nista določila vsebine Priloge X (posebne denarne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki) k členu 70(2c) te uredbe, Komisija v tem primeru ne bi mogla vložiti ničnostne tožbe, da bi omogočila presojo, ali so posamezni vpisi usklajeni z merili za posebne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki.

49. Komisija končno upravičeno navaja, da zahteva načelo pravne varnosti preizkus. V nasprotnem primeru bi bili prizadeti glede usklajenosti vpisov v Prilogi IIa z merili člena 4(2a) Uredbe št. 1408/71 vsaj toliko časa v dvomu, dokler se Sodišče v postopku za predhodno odločanje ne bi moglo izjasniti o naravi posameznih dajatev.

50. Na koncu je torej treba ugotoviti, da gre pri Uredbi št. 647/2005 glede spornih določb v Prilogi IIa za izpodbojni pravni akt v smislu člena 230(1) ES.

2. Delna razveljavitev Uredbe

51. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišče ne more razglasiti, da je pravni akt delno ničen, če so sporni deli neločljivo povezani z vsem aktom, tako da bi se jedro predpisa pri njihovi razveljavitvi spremenilo.( )

52. Ker morajo dajatve, ki so navedene v Prilogi IIa, nenehno izpolnjevati dejanski stan iz člena 4 (2a) Uredbe 1408/71, da se priznajo kot posebne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki( ), izbris dajatve iz Priloge IIa ne vpliva na merila. S tem ko je Sodišče v sodbi Leclere( ) Prilogo IIa v izreku razglasilo za neveljavno, ko je navedlo tam sporni luksemburški dodatek za materinstvo, je že priznalo, da gre pri vpisih v Prilogi IIa za neodvisne dele.

B – Temelj

1. Uvodna opomba k očitani nezakonitosti

53. Tožba je utemeljena, če sporne določbe točke 2 Priloge I k Uredbi št. 647/2005, torej spremenjene različice Priloge IIa, glede spornih vpisov, ki zadevajo Finsko, Švedsko in Združeno Kraljestvo, niso zakonite.

54. Komisija ugovarja, da ustrezne dajatve ne ustrezajo merilom opredelitve, ki je bila prav tako spremenjena z Uredbo št. 647/2005, o posebnih denarnih dajatvah, za katere se ne plačujejo prispevki, v členu 4(2a) Uredbe št. 1408/71.( )

55. Na prvi pogled se zdi, da gre pri tem vprašanju za protislovje med enakovrednima normama, ker je Priloga I prav tako del Uredbe št. 647/2005, torej je avtor isti in je bila sprejeta v istem postopku kot drugi deli uredbe. Takšno protislovje je kršilo načelo pravne varnosti. To temeljno načelo prava Skupnosti namreč zahteva, da je predpis jasen in natančen, da prizadeti nedvoumno prepoznajo svoje pravice in obveznosti ter da se lahko tako odločijo o svojih ukrepih.( ) Iz kršitve zoper načelo pravne varnosti ni bilo mogoče zaključiti, da je treba razveljaviti le eno od nasprotujočih si določb iste ravni in katera naj bi to bila.

56. Kot sledi iz ustaljene sodne prakse, pa ne gre samo za vprašanje nasprotja med enakovrednima normama. Izhodišče za pojasnitev te problematike je sodba Jauch( ), v kateri je Sodišče navedlo:

„Glede na veljavno sodno prakso Sodišča [...] [je] treba Uredbo št. 1408/71, sprejeto na podlagi člena 51 Pogodbe ES (po spremembi sedaj člen 42 ES) [...], razlagati glede na cilj tega člena; namen člena je zagotoviti čim bolj prosto gibanje delavcev migrantov. Namena členov 48 in 49 Pogodbe ES (po spremembi sedaj člena 39 ES in 40 ES), 50 Pogodbe ES (sedaj člen 41 ES) in 51 Pogodbe ES ne bi bilo mogoče doseči, če bi delavci zaradi izvrševanja pravice do prostega gibanja izgubili koristi socialne varnosti, ki jim jih zagotavlja zakonodaja države članice, predvsem kadar so te koristi povračilo prispevkov, ki so jih plačali.“

57. Nazadnje se na podlagi sodne prakse v zadevi Jauch izkaže, da ima člen 4(a) Uredbe št. 1408/71 prednost pred vpisi v njeni formalno enakovredni Prilogi IIa. Prednost sledi iz tega, da Sodišče člen 4 v povezavi s členom 10 in s členom 10a Uredbe št. 1408/71 šteje kot dejansko izvrševanje višje norme, pravice do prostega gibanja delavcev. Medtem se je temu prilagodila tudi Komisija in si prizadeva Prilogo IIa prilagoditi ciljem sodne prakse, kot je to podala ustno. Posledična omejitev zakonodajnega manevrskega prostora pri izpolnjevanju nedoločnega pravnega pojma posebne dajatve, za katero se ne plačujejo prispevki, služi zagotovitvi pravice do prostega gibanja delavcev. Sicer je pojem delavca v Uredbi št. 1408/71 širši od pojma v členu 39 ES. Vendar pa so zadevne dajatve v predloženem postopku vsekakor v korist delavcem v smislu Pogodbe in njihovim družinskim članom.

58. Zakonodajalec Skupnosti ima v tem okviru sicer izbiro, da sprejme predpise, ki odstopajo od načela, da so dajatve socialne varnosti lahko izplačljive v tujini.( ) Takšne izjeme med predpisi, ki dodelitev določenih posebnih dajatev pogojujejo s prebivališčem v državi, je vendar treba razlagati ozko.( )

59. Iz tega sledi, da gre pri prevzemu dajatev v Prilogo IIa k Uredbi št. 1408/71, če ne obstajajo pogoji za njihovo opredelitev kot posebne denarne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki v skladu s členom 4(2a) Uredbe, za kršitev členov in 42 ES.( ) Omejitev prostega gibanja delavcev s klavzulami o prebivališču v nacionalnih zakonih o dajatvah socialne varnosti je nasprotno upravičena samo pri „dejanskih“ posebnih dajatvah, za katere se ne plačujejo prispevki.

60. Kot Komisija upravičeno navaja v predlogu, je treba preveriti, ali sporne dajatve izpolnjujejo merila posebne denarne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki v skladu s členom 4(2a) Uredbe št. 1408/71 v različici Uredbe št. 647/2005. Če ni tako, je treba Uredbo št. 647/2005 spremeniti tako, kot predvideva vpis ustreznih dajatev v Prilogi IIa k Uredbi št. 1408/71.

2. Sistematika člena 4(2a) Uredbe št. 1408/71

61. Uvodni stavek člena 4(2a) opisuje posebne denarne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki, kot dajatve, katerih pravna podlaga izkazuje zaradi svojega področja osebne veljavnosti, ciljev in/ali pogojev upravičenosti značilnosti klasične dajatve socialne varnosti v smislu člena 4(1) in tudi socialne pomoč.

62. Člen 4(2a) navaja dve kategoriji posebnih dajatev, namreč dajatve, (i) ki so namenjene dodatni, nadomestni ali dopolnilni zaščiti pred klasičnimi tveganji socialnega zavarovanja in upravičencem zagotavljajo minimalni dohodek, določen glede na gospodarsko in socialno okolje v zadevni državi članici, ter dajatve, (ii) katerih edini cilj je zaščita invalida, ki je tesno povezana s socialnim okoljem te osebe v zadevni državi članici.

63. Poleg uvodnega stavka le točka i izrecno predpostavlja povezavo s klasično vejo socialne varnosti in z zagotavljanjem minimalnega dohodka kot prvine socialne pomoči. Točka ii se nasprotno ne navezuje še enkrat na področje socialne varnosti in socialne pomoči. Zato nastane vprašanje, ali morajo dajatve za posebno zaščito invalida v sebi prav tako združevati obe značilnosti.

64. To potrjuje, da je kombinirana narava dajatev navedena že v uvodnem stavku člena 4(2a), ki se nanaša na obe kategoriji posebnih dajatev, ki sta navedeni v naslednji točki a.

65. Dajatve za posebno zaščito invalidov v smislu člena 4(2a) (ii) Uredbe št. 1408/71 morajo biti nujno povezane s področjem socialne varnosti že zato, ker se Uredba št. 1408/71 sicer ne bi uporabljala.

66. Poleg tega morajo imeti prvine socialne pomoči. Če bi namreč zadostovala povezava s področjem socialne pomoči, bi bile dajatve za posebno zaščito invalidov vedno posebne dajatve v smislu točke ii in bi bile po členu 10a Uredbe št. 1408/71 popolnoma izključene iz načela izplačevanja dajatev socialne varnosti v tujino. Čeprav temu nasprotuje že besedilo uvodnega stavka člena 4(2a), bi to lahko invalide postavilo tudi v precej slabši položaj; kajti primerljive dajatve za ljudi, ki niso invalidi, na primer dajatve za nego starih ljudi, so lahko izplačljive v tujini.

67. Kljub posameznim značilnostim posebnih denarnih dajatev, za katere se ne plačujejo prispevki, sistematika Uredbe št. 1408/71, ki prav tako ni spremenila Uredbe št. 647/2005, v vsakem primeru izključuje opredelitev dajatve kot posebne dajatve, če spada v člen 4(1).( ) Dajatev v ustaljeni sodni praksi opredeli Sodišče kot dajatev socialne varnosti, če se ta upravičencu odobri na podlagi zakonsko določenega položaja, ne da bi bilo v posameznem primeru treba presoditi osebne potrebe, in če se nanaša na eno od tveganj, naštetih v členu 4(1) 1 Uredbe št. 1408/71.( )

68. Če je res, da sporne dajatve ne sodijo v člen 4(1), ampak imajo le značilnosti dajatve socialne varnosti, zahteva kombinirana narava v smislu člena 4(2a), da tudi prvine socialne pomoči označujejo dajatve. To se zgodi, če so odobrene, ne da bi se upoštevala delovna doba oz. doba plačevanja prispevkov v odvisnosti od potrebe, pri čemer je mogoče potrebo določiti po objektivnih zakonskih merilih.( )

69. Za dajatve za posebno zaščito invalidov je poleg tega značilno, da so namenjene spodbujanju integracije invalidov v družbo in omogočanju njihove udeležbe v družbenem življenju.

3. Presoja spornih dajatev

a) Narava posebne dajatve finskega otroškega dodatka

i) Pripadnost finskega otroškega dodatka enemu izmed področij socialne varnosti, navedenih v členu 4(1) Uredbe št. 1408/71.

70. Vprašanje, ali je mogoče finski otroški dodatek uvrstiti v enega izmed področij socialne varnosti, je odvisno od namena dajatve

71. Svet, Parlament in finska vlada menijo, da je otroški dodatek namenjen zagotovitvi posebne zaščite in vključevanju invalidnih ali bolnih otrok v družbo. Njegov cilj je omogočiti specifične ukrepe za nego ter ukrepe za fizično in psihično rehabilitacijo ter preprečiti kasnejšo nezmožnost za delo. Finska vlada poudarja, da otroški dodatek na splošno ni namenjen temu, da bi pokrival izgubo dohodka staršev( ) ali družinske stroške.

72. Komisija pa nasprotno meni, da otroški dodatek vsekakor tudi služi temu, da olajša finančno breme staršev, ki morajo bolnega otroka ali otroka s posebnimi potrebami negovati doma, namesto da ga nastanijo v kaki ustanovi. S tem se meri na to, da se ublažijo finančni izdatki, ki jih povzroči odpoved dohodku iz zaposlitve za polni delovni čas. Komisija ob sklicevanju na sodno prakso Sodišča( ) na podlagi navedenih značilnosti sklepa, da gre pri otroškem dodatku za družinsko dajatev v smislu člena 1(u)(i) Uredbe 1408/71.

73. V sodbi Offermanns( ) je Sodišče ugotovilo, da se pojem „kritje družinskih stroškov“ v smislu člena 1(u)(i) nanaša na državni prispevek k družinskemu proračunu, ki naj bi zmanjšal stroške vzdrževanja otrok.

74. Finska vlada se vsekakor pravilno sklicuje, da vsaka denarna dajatev učinkuje na sredstva, ki jih ima družina na voljo. Edini učinek dajatve, da se poveča družinski dohodek, za njihovo opredelitev kot posebne dajatve v smislu člena 4(2a)(ii) torej ni dovolj. Poleg tega mora biti dajatev ciljno usmerjena tako, da družine razbremeni stroškov za vzdrževanje otrok.

75. Finski otroški dodatek se ne nanaša na splošne stroške vzdrževanja, ampak na posebno potrebo za nego otroka s posebnimi potrebami. Tako se višina dajatve določi glede na potrebo po negi otroka in posledičnih ekonomskih obremenitvah. Poleg tega se pravica zmanjša ali preneha, če se zdravstveno stanje izboljša ali če je otrok več kot tri mesece oskrbovan v bolnišnici ali v drugi javni oz. državno financirani ustanovi. Odločilno je torej, ali še naprej obstaja posebna potreba.

76. Da se omogočijo posebni ukrepi za nego in rehabilitacijo v družinskem krogu in izboljšajo življenjske razmere upravičenca, je otroški dodatek namenjen za kritje tveganja potrebe po negi. Po ustaljeni sodni praksi Sodišča( ) sodijo tako dajatve za nego kot tudi dajatve za bolezen v člen 4(1a) Uredbe št. 1408/71.

77. Komisija ni izpodbijala, da finski otroški dodatek kot dajatev za nego spada med tveganje, ki je opisano v členu 4(1a) Uredbe št. 1408/71. Nasprotno je dajatev po krivem opredelila kot družinsko dajatev v smislu člena 4(1h). Tožbo Komisije bi bilo treba zavrniti kot neutemeljeno že, če Sodišče otroškega dodatka ne bi moglo uvrstiti med eno izmed tveganj, opisanih v členu 4(1), ampak bi bilo vezano na opredelitev Komisije.

78. V tožbi pa se Komisija ni sklicevala na tožbeni razlog narave finske dajatve kot družinske dajatve, ampak je nasprotno ugovarjala zaradi nezdružljivosti spornih dajatev z merili člena 4(2a) in sodno prakso Sodišča. Zato je Komisija predložila potrebno kombinirano naravo dajatve, namreč pripadnost področju socialne varnosti na eni strani in odvisnost od potrebe na drugi strani.( )

79. Ker je posebna narava dajatve odvisna od tega, da sta ti prvini določeni kumulativno, je bilo za nezdružljivost dajatve z merili člena 4(2a) dovolj, če bi bilo mogoče dokazati, da manjka ena izmed značilnosti. Komisija svoj očitek utemeljuje s pomanjkanjem prvine socialne pomoči, ki jo je treba preveriti v točki ii, in ta argument še naprej razvija v tožbenem razlogu.( ) Uvrstitev finske dajatve v člen 4(1h) je treba torej razumeti le kot argument, s katerim je Komisija poskušala podpreti podredni tožbeni razlog.

80. Sicer je Sodišče vezano na tožbene razloge, na katere se sklicuje tožeča stranka, vendar pa ni vezano na posamezne argumente, ki so bili predloženi za njihovo utemeljitev. Sicer bi mu bilo lahko onemogočeno, da bi svojo odločbo oprlo na upoštevne pravne vidike.( ) Sodišče lahko torej finski otroški dodatek v nasprotju z argumentom Komisije uvrsti tudi na drugo področje socialne varnosti v smislu člena 4(1) Uredbe št. 1408/71.

ii) Odobritev na podlagi zakonsko določenega položaja in neodvisnost dajatve od proste presoje prepuščenega preizkusa posamičnega primera osebne potrebe

81. Finski otroški dodatek je odobren na podlagi zakonsko opredeljenega dejanskega položaja. Če so pogoji po predpisih finskega zakona izpolnjeni, izhaja iz člena 1 zakonita pravica do otroškega dodatka.

82. Svet, Parlament in finska vlada navajajo kot dokaz, da ima otroški dodatek naravo posebne dajatve, da je njegova odobritev odvisna od temeljite presoje potrebe po negi in od osebnega položaja otroka od primera do primera, pri čemer se sicer upoštevajo gospodarske obremenitve zaradi stanja otroka, ne pa delovna doba staršev oz. njihova doba plačevanja prispevkov.

83. Če se med seboj primerjata pojma dajatev socialne varnosti in dajatev socialne pomoči, je mogoče iz opredelitve dajatve socialne pomoči, ki jo je podalo Sodišče, nasprotno sklepati, da je socialna pomoč odobrena na podlagi odločitve po prosti presoji, ki se ravna po osebni potrebi.( )

84. Iz člena 2 finskega zakona izhaja, da se višina otroškega dodatka od primera do primera izračuna po objektivnih merilih, najprej namreč po stopnji finančne ali kakšne druge obremenitve zaradi potrebe po negi otroka. Obseg potrebe po negi izhaja po izjavah finske vlade iz zdravniških mnenj, poročila o nujnosti ukrepa nege oz. iz dodatnih stališč zdravstvenih ali socialnih organov. V kolikšni meri zakonski predpisi odpirajo nosilcu pokojninskega sklada „kela“ (kansaneläkelaitos) manevrski prostor za presojo, iz aktov ne izhaja nedvoumno.

85. Komisija v nasprotju s prikazom Sveta in vlade Združenega kraljestva upravičeno meni, da dajatev brez upoštevanja manevrskega prostora za presojo kaže prvine socialne pomoči le takrat, ko je odobritev odvisna od finančne potrebe.( ) Sicer pa dajatev socialne pomoči ni mogoče razmejiti od dajatev socialne varnosti. Te namreč tipično krijejo posebno potrebo zaradi drugih osebnih okoliščin, ne da bi se upošteval dohodek upravičenca.( )

86. Finančna potreba pa ni merilo za odobritev otroškega dodatka. Sicer „kela“ po navedbah finske vlade v presojo vključuje tudi dodatne izdatke družine, kot so na primer stroški prevoza za obisk zdravnika, in upošteva obremenitve druge vrste, ki jih je družina uveljavljala v zahtevku za dajatev. Pravica do otroškega dodatka pa ni odvisna od tega, ali starši dodatnih stroškov ne bi mogli plačati iz svojih sredstev. Nasprotno, njihov dohodek ali premoženje se ne upošteva.

87. Sodišče je v sodbi Kersbergen-Laphat( ) vsekakor menilo, da naj bi tam sporni dodatki po zakonu o zavarovanju delovne nezmožnosti mladih invalidov imeli značilnosti socialne pomoči, čeprav je bila ta odobrena, ne da bi bila preverjena finančna potreba ali premoženje upravičenca. V utemeljitev navaja, da „večina mladih invalidnih oseb ne bi imela zadostnih osnovnih življenjskih sredstev, če ne bi prejemale te dajatve“.( )

88. Za otroški dodatek ni mogoče narediti splošnih zaključkov. Upravičenci do otroškega dodatka, otroci, mlajši od 16 let, so odvisni od staršev. Potreba po negi otroka s tem načeloma ne potegne za seboj finančne potrebe. Čeprav se to preloži na starše, opisana posledica ne drži. Kljub potrebi po negi otroka lahko starši namreč razpolagajo z zadostnimi finančnimi sredstvi iz dohodka ali premoženja, ker odobritev dajatve ni odvisna od opustitve poklicne dejavnosti enega ali obeh staršev.

iii) Dodatni pogoji po členu 4(2a)(ii)

89. Kljub ugotovitvi, da finski otroški dodatek ne pomeni posebne dajatve, prav tako ne izpolnjuje drugih pogojev iz člena 4(2a) (ii). Dajatev ne služi le posebni zaščiti invalidov, ampak se v skladu s členom 2 finskega zakona odobrava tudi otrokom, ki potrebujejo nego zaradi bolezni. Celo dolgotrajne ali kronične bolezni, ki povzroči posebno potrebo po negi, ni mogoče brez pomisleka primerjati z invalidnostjo.( )

90. Prav tako je narava posebne dajatve slabo utemeljena z opozorilom Sveta, Parlamenta in finske vlade, da je otroški dodatek tesno povezan s socialno‑ekonomskimi razmerami na Finskem. Čeprav se stopnje dajatev ravnajo po stroških, ki nastanejo pri negi invalidnih ali bolnih otrok na Finskem, ni preostalih meril kombinirane dajatve.

iv) Vmesni predlog

91. Pri finskem otroškem dodatku ne gre za posebno dajatev v smislu člena 4(2a) (ii) Uredbe št. 1408/71 v različici z Uredbo št. 647/2005, ampak gre za dajatev za bolezen v smislu člena 4(1a) Uredbe št. 1408/71. Oddelek W. Finska, črka b, Priloge I št. 2 Uredbe št. 647/2005 je zato treba razveljaviti.

b) Narava posebnih dajatev švedskega dodatka za nego otrok s posebnimi potrebami

92. Švedski dodatek za nego otrok s posebnimi potrebami je zelo podoben finskemu otroškemu dodatku in se razlikuje samo v tem, da ima namesto treh različnih mesečnih stopenj dajatev štiri takšne stopnje dajatev.

93. Glede doseganja cilja dajatve švedska vlada poudarja, da naj bi dodatek za nego otrok s posebnimi potrebami kril izključno potrebo, ki presega potrebo zdravega otroka. Zato se dajatev ne nanaša na tveganja, ki so zajeta v členu 4(1)(h) Uredbe št. 1408/71. Nasprotno naj bi dodatek za nego kot gospodarska podpora omogočil, da bi lahko bolan otrok ali otrok s posebnimi potrebami za najboljši mogoč razvoj dobil potrebno nego doma namesto v zavodu. Cilj dodatka za nego je zato izključno posebna zaščita invalidov, ki je tesno povezana s socialnim okoljem upravičenca v državi članici.

94. Namen dodatka za nego otrok s posebnimi potrebami kaže, da ta dajatev krije posebno potrebo na podlagi potrebe po negi otroka. V nasprotju z mnenjem Komisije zato ne gre za družinsko dajatev v smislu člena 1(u)(i) in člena 4(1)(h) Uredbe št. 1408/71, ker ne zajema splošnih stroškov vzgoje in oskrbe otroka. Nasprotno je treba dajatev enako kot že obravnavano finsko dajatev uvrstiti kot dajatev za bolezen v smislu člena 4(1a) Uredbe št. 1408/71.

95. Opredelitev dodatka za nego kot posebna dajatev v smislu člena 4(2a)(ii) v nasprotju z navedbami Sveta, Parlamenta in švedske vlade ni mogoča. Tako kot pri finskem otroškem dodatku manjka namreč že kombinirana narava dajatve, ker se odobrava ne glede na dohodek in na podlagi pravnega zahtevka iz člena 8 švedskega zakona ter ne da bi bilo treba v posameznem primeru za presojo preveriti finančno potrebo.

96. Švedski dodatek za nego za otroke s posebnimi potrebami ni denarna dajatev, za katero se ne plačujejo prispevki, po členu 4(2a) Uredbe št. 1408/71, ampak dajatev za bolezen v smislu člena 4(1a) te uredbe. Oddelek X. Švedska, črka c, Priloge I št. 2 k Uredbi št. 647/2005 je zato treba razveljaviti.

c) Narava posebne dajatve švedskega invalidskega dodatka

97. Izhajajoč iz namena invalidskega dodatka je treba ponovno preizkusiti, ali dajatev spada na eno izmed področij socialne varnosti, ki je navedeno v členu 4(1).

98. Udeleženci invalidskemu dodatku soglasno pripisujejo funkcijo izravnave dodatnih stroškov za vsakodnevno življenje, ki jih imajo upravičenci zaradi svoje invalidnosti. Svet, Parlament in švedska vlada zato na podlagi tega sklepajo, da se dajatev nanaša na okoliščine, ki ne nastanejo zaradi bolezni, zlasti ker invalidnosti ne smemo enačiti z boleznijo. Invalidski dodatek torej služi vključevanju invalidnih oseb v družbo in njihovi izključni zaščiti. Torej gre za posebno dajatev v smislu člena 4(2a)(ii). Po drugi strani Komisija na podlagi sklicevanja na sodbo Jauch( ) ugotavlja, da je cilj dajatve izboljšanje zdravstvenega stanja in življenjskih razmer oseb, ki potrebujejo nego, ter da tako sodi pod dajatve za bolezen iz člena 4(1)(a).

99. Pri presoji narave invalidskega dodatka je treba razlikovati med raznimi različicami upravičenosti.

100. S tem da invalidski dodatek izravna posebne potrebe, ki nastanejo zaradi potreb upravičenca po negi zaradi njegove invalidnosti (člen 5(1) švedskega zakona), zagotavlja potrebno pomoč in oskrbo upravičenca v vsakodnevnem življenju. Kot upravičeno navaja Svet, je cilj dajatve zagotoviti enake izhodiščne pogoje in možnosti, kot jih imajo neinvalidne osebe. Medtem ko daje invalidni osebi na voljo finančna sredstva za pokritje njenih potreb po negi s strani tretjih oseb, je njen cilj hkrati izboljšati zdravstveno stanje upravičenca. Tako se dajatev ne navezuje na invalidnost, temveč krije tveganje glede potrebe po negi. To, na čemer temelji potreba po negi, ne more biti odločilno za presojo narave dajatve. V tem smislu se dajatev torej ne razlikuje od dajatev za nego, ki jih Sodišče v skladu z ustaljeno sodno prakso( ) opredeli kot dajatve za bolezen v skladu s členom 4(1)(a) Uredbe.

101. Iz člena 5(2) švedskega zakona izhaja, da naj bi invalidski dodatek upravičencu zagotovil tudi možnost pridobivanja zaslužka. V tem smislu invalidski dodatek ne zasleduje cilja izboljševanja zdravstvenega stanja in življenjskih razmer invalidne osebe. Dajatev za bolezen v smislu člena 4(1)(a) je torej izključena. Pri tej različici upravičenosti pa se dajatev nanaša na tveganje poslabšanja ali prenehanja možnosti pridobivanja zaslužka in kot invalidska dajatev spada pod člen 4(1)(b).( ) V tem smislu odstopajoča presoja Komisije ne nasprotuje tej opredelitvi dajatve.( )

102. Pri tretji različici upravičenosti (člen 5(3) švedskega zakona) je dajatev namenjena izravnavi za druge dodatne stroške, ki jih mora invalidna oseba nositi v različnih položajih. Švedski predpis ne navaja podrobno, katere dodatne stroške naj vključuje tretja različica. Tudi stališča strank tega vprašanja ne razjasnijo. Poleg dodatnih finančnih stroškov, na primer za dieto, so mogoči dodatni stroški za posebne kose pohištva, opreme ali mobilnost in prevoz.

103. Ob upoštevanju različnosti predvidenih stroškov, mnenje Komisije ne prepriča, da služi dajatev izključno ali v glavnem izboljšanju zdravstvenega stanja upravičenca. Morda bi bila dajatev v tem smislu lahko opredeljena kot invalidska dajatev, kajti člen 4(1)(b) Uredbe št. 1408/71 v skladu z ustaljeno sodno prakso vključuje tudi dodatke za invalidne osebe.( )

104. Ali je dajatev treba dodeliti nekemu področju socialne varnosti, in če je to potrebno, kateremu, pa v predlogu lahko ostane odprto. Po eni strani ta različica dajatve v vpisu švedskih dajatev v Prilogi IIa k Uredbi št. 1408/71 ni posebej navedena, tako da delna razveljavitev samo glede te različice ne pride v poštev, čeprav bi bil cilj dajatve v tej različici posebna zaščita invalidnih oseb.( ) Po drugi strani tudi tu manjka prvina socialne pomoči, ki daje dajatvi mešani značaj, potreben za opredelitev posebne dajatve, ker se dajatev odobri neodvisno od finančnih potreb upravičenca.

105. Kot je bilo že navedeno v zvezi s finskim dodatkom za nego otrok, sodba Kersbergen-Lap in Dams-Schipper( ) v ničemer ne spremeni te presoje. Trditev, da invalidne osebe, ki potrebujejo nenehno pomoč v vsakodnevnem življenju oz. trajno podporo pri opravljanju svoje poklicne dejavnosti ali ki morajo zaradi omejitve svojih delovnih sposobnosti nositi dodatne finančne stroške, nikoli nimajo zadostnih sredstev za preživljanje, ne drži. Če opravljajo pridobitno dejavnost, si prav tako lahko delno zagotovijo dohodek za preživljanje. Toda čeprav ni tako, ni mogoče izključiti, da upravičenci razpolagajo s premoženjem, ki pokriva njihove potrebe za preživljanje.

106. Švedski invalidski dodatek tako ne izpolnjuje meril za posebne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki. Točko c oddelka X, Švedska, točka 2, Priloge I k Uredbi št. 647/2005 je zato treba v celoti razveljaviti.

d) Narava posebne dajatve pri dodatku za pomoč invalidom ter dodatku za pomoč in postrežbo v skladu z zakonodajo Združenega kraljestva

107. Dodatek za pomoč invalidom ter dodatek za pomoč in postrežbo, razen starostne omejitve, v glavnem temeljita na istih pogojih upravičenosti. Zato se v svojem bistvu ne moreta razlikovati. Ker so udeleženci del za mobilnost pri dodatku za pomoč invalidom soglasno priznali kot dajatev v smislu člena 4(2a)(ii), je treba glede na namen dajatve preizkusiti le naravo dela za nego ter dodatka za pomoč in postrežbo.

i) Presoja dela za nego pri dodatku za pomoč invalidom ter dodatka za pomoč in postrežbo

108. Komisija ob sklicevanju na sodbo Jauch( ) dodatke uvršča v kategorijo dajatev za bolezen v skladu s členom 4(1)(a). Parlament, Svet in vlada Združenega kraljestva se nasprotno sklicujejo na sodbi Snares( ) in Partridge( ) ter menijo, da so izpolnjeni pogoji za posebne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki v skladu s členom 4(2a)(ii). Dodatki naj bi upravičencem omogočali čim bolj podobne življenjske razmere, kot jih imajo drugi prebivalci, ter naj bi bili zato povezani z gospodarskimi in socialnimi razmerami upravičenca.

109. Glede na odvisnost dajatev od stroškov tretje osebe za oskrbo invalidne osebe je mogoče sklepati, da naj bi dodatki pavšalno nadomestili dodatne stroške, ki nastanejo na podlagi potrebe po negi upravičenca zaradi invalidnosti. Navezna točka za odobritev dodatkov tako ni invalidnost, ampak potreba po negi, ki izhaja iz nje. Invalidnost namreč ne zadošča za pridobitev pravice do dodatkov. Sicer pa po navedbah britanske vlade upravičenci sredstva prosto uporabljajo. Na podlagi dejstva, da se zakonodajalec za odobritev dajatve navezuje na raven potrebe po negi, izhaja, da je dajatev namenjena predvsem izravnavi ustreznih stroškov. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča spadajo dodatki kot dajatve za nego pod člen 4(1)(a) Uredbe št. 1408/71.( ) Sodbi Snares( ) in Partridge( ) temu ne nasprotujeta, ker Sodišče v teh postopkih ni preizkusilo narave obeh dodatkov na podlagi materialnih meril.( )

110. Parlament pa ugovarja, da se dodatki po pravu Združenega kraljestva razlikujejo od dajatve za nego, ki je bila predmet sodbe Jauch, ker niso odvisni od pokojnine. Generalni pravobranilec Alber je tako v sklepnih predlogih v zadevi Jauch poudaril, da je to značilnost treba upoštevati pri presoji narave dajatev.( )

111. Sodišče nasprotno meni, da za opredelitev pomoči ni pomembno, da naj bi dodatek za nego finančno dopolnjeval pokojnino ob upoštevanju potrebe po negi zadevne osebe.( )Sklicujoč se na sodbo Molenaar( ), je Sodišče jasno povedalo, da okoliščine odobritve dodatka za nego v ničemer ne spreminjajo njegovega bistva.( )

112. Dajatvam, ki so predmet spora, prav tako manjkajo prvine socialne pomoči. Pod pogoji iz člena 72 zakona iz leta 1992 o prispevkih in dajatvah socialne varnosti (Social Security Contributions and Benefits Act 1992) ima upravičenec pravico do dela za nego pri dodatku za pomoč invalidom. Če so pogoji izpolnjeni, člen 64 tega zakona zagotavlja pravico do dodatka za pomoč in postrežbo.

113. Višina dodatkov je določena izključno glede na obseg potrebe po oskrbi. V skladu s členom 65(3) zakona iz leta 1992 o prispevkih in dajatvah socialne varnosti (Social Security Contributions and Benefits Act 1992) se odobri višja stopnja dodatka za pomoč in postrežbo, če upravičenec potrebuje oskrbo v natančneje določenem času podnevi in ponoči. V vseh drugih primerih ostane v veljavi nižja stopnja. Člen 72(4) tega zakona prav tako dodeljuje tri stopnje dodatka za pomoč invalidom glede na obdobje in stroške oskrbe. Finančne potrebe v nobenem primeru ne vplivajo na višino dodatkov.

114. Britanska vlada sicer poudarja, da odvisnost dodatkov zaradi potreb po negi temelji na domnevi, da bi tako dobili dajatve tisti, ki bi morali nositi tudi najvišje dodatne stroške zaradi svoje invalidnosti in bi bili zato najbolj odvisni od dodatkov.

115. Oblikovanje dajatev v obravnavanem primeru pa ne dopušča sklepa, do katerega je prišlo Sodišče v sodbi Kersbergen-Lap in Dams-Schipper( ), da večina upravičencev ne bi imela zadostnih sredstev za preživljanje, če ne bi prejemali dodatkov. To, da se premoženjske razmere ne upoštevajo, morda ni pomembno, ker večina upravičencev verjetno nima zadostnih finančnih sredstev iz premoženja. Kot pa pojasnjuje britanska vlada, upravičenost ne predpostavlja nezmožnosti za pridobivanje zaslužka. Po navedbi britanske vlade je poklicno aktivnih približno 100.000 upravičencev za dodatek za pomoč invalidom. Trditev, da večina upravičencev brez enega izmed dodatkov ne bi imela zadostnih sredstev za preživljanje, torej ne drži.

ii) Vmesni predlog

116. Dodatek za pomoč invalidom – razen dela za mobilnost – ter dodatek za pomoč in postrežbo sta dajatvi za bolezen v smislu člena 4(1)(a) Uredbe št. 1408/71.

117. Ker vpis v točki d oddelka Y, Združeno kraljestvo, navaja celotno zakonodajo za dodatek za pomoč, ne da bi posebej omenjal del za nego in del za mobilnost, je ta vpis prav tako mogoče razveljaviti le v celoti.

118. S tem bo iz Priloge IIa črtana dajatev, ki delno izpolnjuje pogoje za posebne dajatve. To pa ne more povzročiti tega, da bi se vpis ohranil v celoti. Priloga IIa k Uredbi št. 1408/71 naj bi namreč v interesu pravne varnosti natančno navedla, katere dajatve spadajo na področje uporabe člena 4(2a)(c) Uredbe. Pri tem načelo pravne varnosti zahteva, da je posamezniku omogočeno iz predpisa jasno razbrati, kakšne so njegove pravice in obveznosti.( ) Če vpis ne bi bil črtan v celoti, za upravičence za dodatek za pomoč in postrežbo, če se ta ne prišteje k delu za mobilnost, ne bi bilo razvidno, da dajatev dejansko ne pomeni posebne dajatve, za katero se ne plačujejo prispevki in za katero je v skladu s členom 10a mogoče zaprositi le v kraju prebivališča.

119. Zakonodajalec pa bi lahko del za mobilnost pri dodatku za pomoč ponovno posebej vključil v Prilogo. Dokler se to ne zgodi, dela za mobilnost ni mogoče obravnavati kot posebne dajatve, za katero se ne plačujejo prispevki, čeprav so materialni pogoji za to podani. V skladu s členom 4(2a)(c) Uredbe št. 1408/71 je namreč potreben dodaten vpis v Prilogo IIa k Uredbi.

120. Sodišče sicer lahko v skladu s členom 231(2) ES odredi, naj se ohranijo učinki razveljavljene uredbe. To bi bilo mogoče v zvezi z delom za mobilnost, ker bi bilo njegovo sprejetje v Prilogo IIa k Uredbi št. 1408/71 načelno mogoče. Tako kot vpisa ni mogoče delno odpraviti, je izključena tudi razdelitev za odreditev nadaljnje veljave s strani Sodišča.

e) Narava posebne dajatve pri dodatku za nego po pravu Združenega kraljestva

121. Dodatek za nego je dopolnitev dodatka za pomoč invalidom oz. dodatka za pomoč in postrežbo. Odobri se namreč le, če oseba, ki jo je treba negovati, prejema enega izmed teh dveh dodatkov. Zaradi dopolnilne narave dodatka za nego v skladu s sodno prakso Sodišča( ) ne obstaja razlog za to, da bi se bistvo te dajatve presojalo drugače kot bistvo dodatka za pomoč ter dodatka za pomoč in postrežbo. Dodatek za nego je prav tako mogoče uvrstiti na področje socialne varnosti, navedeno v členu 4(1)(a).

122. Odobritev dajatve oz. njena višina prav tako ni odvisna od finančnih potreb. Ali dohodek oz. premoženje osebe, ki nudi pomoč in postrežbo, lahko povzroči oblikovanje zgornje meje dajatve oz. prenehanje pravice, za presojo bistva dajatve ni pomembno. Tudi če se dodatek za nego odobri tretji osebi, ki nudi pomoč in postrežbo, kljub temu predstavlja dopolnilno dajatev upravičencu za dodatek za pomoč invalidom oz. dodatek za pomoč in postrežbo. ( ) Njegov dohodek in premoženje pa se pri odobritvi dodatka za nego ne upoštevata.

123. Dodatek za nego zato kot dajatev za bolezen spada v člen 4(1)(a) Uredbe št. 1408/71. Zato je treba točko f oddelka Y, Združeno kraljestvo, v točki 2 Priloge I k Uredbi št. 647/2005 razveljaviti.

V – Stroški

124. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Če je več neuspelih strank, Sodišče odloči o porazdelitvi stroškov. Komisija je priglasila stroške. Svet in Parlament si stroške razdelita na polovico.

125. V skladu s členom 69(4) Pravilnika države članice, ki so pristopile k sporu kot intervenientke, nosijo svoje stroške. Zato morajo Finska, Švedska in Združeno kraljestvo nositi svoje stroške.

VI – Predlog

126. Sodišču zato sklepno predlagam, naj odloči:

1. Dodatek I št. 2 Uredbe (ES) št. 647/2005 z dne 13. aprila 2005 o spremembi Uredbe Sveta (EGS) št. 1408/71 Sveta o uporabi sistemov socialne varnosti za zaposlene osebe, samozaposlene osebe in njihove družinske člane, ki se gibljejo v Skupnosti, in Uredbe Sveta (EGS) št. 574/72 o določitvi postopka za izvajanje Uredbe (EGS) št. 1408/71, oddelek W. Finska, črka b, oddelek X. Švedska, črka c, in oddelek Y. Združeno kraljestvo, črke d, e in f, se razveljavijo.

2. Svet Evropske unije in Evropski parlament nosita vsak polovico stroškov postopka, razen stroškov Finske, Švedske in Združenega kraljestva.

3. Finska, Švedska in Združeno kraljestvo nosijo svoje stroške.