SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

YVESA BOTA,

predstavljeni 21. maja 2015( )

Zadeva C‑189/14

Bogdan Chain

proti

Atlanco Ltd

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Eparchiako Dikastirio Lefkosias (Ciper))

„Predhodno odločanje – Socialna varnost delavcev migrantov – Zakonodaja, ki se uporablja – Uredba (ES) št. 883/2004 – Delavec, ki običajno opravlja dejavnost zaposlene osebe na ozemlju dveh ali več držav članic“

1. Katera zakonodaja se uporablja v zvezi s socialno varnostjo v položaju, kakršen je v postopku v glavni stvari, ko oseba s stalnim prebivališčem na Poljskem za račun agencije za zagotavljanje začasnega dela s sedežem na Cipru opravlja zaporedne naloge za kratka obdobja v dveh državah, pri čemer v pogodbi o zaposlitvi nista določena ne druga država zaposlitve ne trajanje različnih nalog in ob vložitvi prošnje za izdajo obrazca A1( ) nista predvidljiva? To je v bistvu vprašanje, ki ga Sodišču zastavlja Eparchiako Dikastirio Lefkosias (okrožno sodišče v Nikoziji, Ciper).

2. Predlog za sprejetje predhodne odločbe je bil vložen v okviru spora med B. Chainom, zaposlenim v družbi Atlanco Ltd (v nadaljevanju: Atlanco), in navedeno družbo glede določitve zakonodaje, ki se uporablja za B. Chaina v smislu Uredbe (ES) št. 883/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti( ) in Uredbe (ES) št. 987/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. septembra 2009 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe št. 833/2004( ) za plačilo socialnih prispevkov v zvezi z njim.

3. V obravnavanem primeru se zagovarjata dve stališči. Eno je v korist uporabe člena 11(3)(a) osnovne uredbe, ki določa načelo uporabe zakonodaje kraja opravljanja dela (lex loci laboris), drugo pa zagovarja uporabo člena 13(1)(b) navedene uredbe, ki določa posebno pravilo o uporabi zakonodaje sedeža družbe.

4. V teh sklepnih predlogih bom pojasnil, zakaj je treba po mojem mnenju člen 13(1)(b) osnovne uredbe razlagati tako, da ureja položaj, kakršen je v postopku v glavni stvari, ko v pogodbi o zaposlitvi niso določene ne države zaposlitve ne trajanje opravljanja nalog v teh državah in ob vložitvi prošnje za izdajo obrazca A1 niso predvidljivi.

I – Pravni okvir

A – Osnovna uredba

5. V naslovu II osnovne uredbe, naslovljenem „Določitev zakonodaje, ki se uporablja“, člen 11, ki se nanaša na „[s]plošna pravila“, določa:

„1. Za osebe, za katere se uporablja ta uredba, velja zakonodaja ene same države članice[( )]. Ta zakonodaja se določi v skladu s tem naslovom.

[...]

3. V skladu s členi 12 do 16 velja:

(a) za osebo, ki opravlja dejavnost zaposlene ali samozaposlene osebe v državi članici zakonodaja te države članice;

[...]“

6. Člen 13 osnovne uredbe z naslovom „Opravljanje dejavnosti v dveh ali več državah članicah“ v odstavku 1 določa:

„Za osebo, ki običajno opravlja dejavnost zaposlene osebe v dveh ali več državah članicah, velja:

(a) zakonodaja države članice stalnega prebivališča, če opravlja znaten del svoje dejavnosti v tej državi članici ali če je zaposlena v različnih podjetjih ali pri različnih delodajalcih, katerih statutarni sedež ali poslovna enota je v drugi državi članici; ali

(b) zakonodaja države članice, v kateri je statutarni sedež ali poslovna enota podjetja ali delodajalca, pri katerem je zaposlena, če ne opravlja znatnega dela svojih dejavnosti v državi članici stalnega prebivališča.“

B – Izvedbena uredba

7. Člen 14 izvedbene uredbe določa podrobnosti, ki se med drugim nanašajo na člen 13 osnovne uredbe. Glasi se:

„[...]

5. Za uporabo člena 13(1) osnovne uredbe ,oseba, ki običajno opravlja dejavnost zaposlene osebe v dveh ali več državah članicahʻ pomeni zlasti osebo, ki:

(a) ohranja dejavnost v eni državi članici in hkrati opravlja tudi ločeno dejavnost v eni ali več drugih državah članicah, ne glede na trajanje ali značaj te ločene dejavnosti;

(b) nepretrgano opravlja izmenične dejavnosti, z izjemo postranskih dejavnosti, v dveh ali več državah članicah, ne glede na pogostost ali rednost menjavanja.

[...]

8. Za namene uporabe člena 13(1) in (2) osnovne uredbe ,znaten del zaposlitvene ali samozaposlitvene dejavnostiʻ, ki se izvaja v državi članici, pomeni, da se tam izvaja količinsko znaten del vseh dejavnosti zaposlene ali samozaposlene osebe, ki pa ni nujno glavni del teh dejavnosti.

[...]

10. Za določitev zakonodaje, ki se uporablja v skladu z [odstavkom 8], zadevni nosilci upoštevajo stanje, predvideno za naslednjih 12 koledarskih mesecev.

[...]“

8. Člen 16 izvedbene uredbe z naslovom „Postopek za uporabo člena 13 osnovne uredbe“ določa:

„1. Oseba, ki svoje dejavnosti opravlja v dveh ali več državah članicah, o tem obvesti nosilca, ki ga je imenoval pristojni organ v državi članici stalnega prebivališča.

2. Imenovani nosilec kraja stalnega prebivališča brez odlašanja določi zakonodajo, ki se uporablja za zadevno osebo, ob upoštevanju člena 13 osnovne uredbe in člena 14 izvedbene uredbe. Ta prva določitev je začasna. Nosilec o tej začasni določitvi obvesti imenovane nosilce vseh držav članic, v katerih se dejavnost opravlja.

3. Začasna določitev zakonodaje, ki se uporablja, kot določa odstavek 2, postane dokončna v dveh mesecih potem, ko so bili nosilci, ki so jih imenovali pristojni organi zadevne države članice, v skladu z odstavkom 2 o njej obveščeni, razen če je zakonodaja že dokončno določena [...]ali če vsaj eden izmed zadevnih nosilcev do konca tega dvomesečnega roka obvesti nosilca, ki ga je imenoval pristojni organ države članice stalnega prebivališča, da zaenkrat ne more sprejeti določitve ali da ima o tem drugačno stališče.

[...]

5 Pristojni nosilec države članice, za zakonodajo katere se določi, da se začasno ali dokončno uporablja, o tej odločitvi brez odlašanja obvesti zadevno osebo.

[...]“

II – Dejansko stanje spora o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje

9. Iz predložitvene odločbe izhaja, da je bil B. Chain, poljski državljan s stalnim prebivališčem na Poljskem, kot mizar zaposlen v družbi Atlanco, agenciji za zagotavljanje začasnega dela, registrirani na Cipru, ki ima tam svojo pisarno in vodi posle za svoje stranke.

10. Na podlagi določb dveh pogodb o zaposlitvi, sklenjenih med B. Chainom in družbo Atlanco za obdobje med 10. majem 2010 in 4. marcem 2011 oziroma 26. novembrom 2011 in 30. marcem 2012, je bil prvi obvezan opravljati dela na gradbiščih strank družbe Atlanco v različnih državah. Toda zaradi začasne narave dela ti pogodbi ob začetku delovnega razmerja nista določali ne držav zaposlitve ne trajanja zaporednih napotitev.

11. V okviru teh dveh pogodb o zaposlitvi je B. Chain opravljal zaporedne naloge v različnih državah članicah in državah EGP.

12. Na podlagi prve pogodbe, podpisane 15. aprila 2010, je B. Chain zaporedoma delal v Franciji (od 10. maja 2010 do 23. julija 2010), na Norveškem (od 16. avgusta 2010 do 20. novembra 2010) in v Belgiji (od 2. februarja 2011 do 4. marca 2011).

13. Nato je B. Chain delal v Romuniji (od 26. novembra 2011 do 2. januarja 2012) in na Norveškem (od 3. januarja 2012 do 30. marca 2012) na podlagi druge pogodbe o zaposlitvi z dne 26. novembra 2011.( )

14. B. Chain in družba Atlanco sta registrirana pri Tmima Koinonikon Asfaliseon (organ za socialno varnost) v Nikoziji (Ciper) kot zavarovanec oziroma delodajalec.

15. Za obdobja dela, opravljenega na podlagi prve pogodbe o zaposlitvi, je ciprski nosilec, pristojen za socialno varnost, B. Chainu izdal obrazec E101, staro različico obrazca A1. Ta dokument je potrjeval, da je za vsa ta obdobja za B. Chaina veljala ciprska socialna zakonodaja.( )

16. Nasprotno pa, kljub temu, da je poljski nosilec, pristojen za socialno varnost, v pismu z dne 5. marca 2012 navedel, da se za B. Chaina za obdobja dela, ki je bilo opravljeno v Romuniji in na Norveškem na podlagi druge pogodbe o zaposlitvi, uporablja ciprska socialna zakonodaja, pristojni ciprski nosilec B. Chainu ni izdal obrazca A1.( )

17. B. Chain je nato vložil tožbo pri predložitvenem sodišču, da bi to družbi Atlanco odredilo plačilo socialnih prispevkov zanj za obdobje dela od 26. novembra 2011 do 2. januarja 2012, opravljenega na podlagi člena 11(3)(a) osnovne uredbe, ki določa uporabo zakonodaje države članice zaposlitve.

18. Družba Atlanco nasprotno meni, da ima načelo iz navedene določbe izjeme, med katerimi je tista iz člena 13(1)(b) osnovne uredbe. Družba Atlanco navaja, da je upravičeno plačala socialne prispevke za sporno obdobje v skladu s to zadnjo določbo.

19. V teh okoliščinah je Eparchiako Dikastirio Lefkosias prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

„1. Ali se to, da področje uporabe člena 13(1)(b) [osnovne u]redbe [...] in člena 14(5)(b) izvedbene uredbe [...] vključuje ,osebo, ki običajno opravlja dejavnost zaposlene osebe v dveh ali več državah članicah,ʻ razlaga tako, da zajema tudi primer osebe, ki na podlagi pogodbe z enim samim delodajalcem s sedežem v državi članici [...] opravlja storitve v drugih dveh državah članicah[( )], čeprav:

(a) druga država članica, v kateri naj bi oseba delala, ob vložitvi prošnje za izdajo obrazca A1 še ni določena niti predvidljiva zaradi posebne narave dela – začasna dejavnost delavcev za kratka obdobja v različnih državah članicah [...]

ali

(b) trajanja dejavnosti v prvi in/ali drugi državi članici še ni mogoče določiti ali ni predvidljivo zaradi posebne narave dela – začasna dejavnost delavcev za kratka obdobja v različnih državah članicah [...]?

2. Če je odgovor na prvo vprašanje [...] pritrdilen, ali je mogoče člen 14(5)(b) izvedbene uredbe [...] razlagati tako, da se za izvajanje člena 13(1)(b) [osnovne u]redbe [...] izraz ,oseba, ki običajno opravlja dejavnost zaposlene osebe v dveh ali več državah članicahʻ nanaša tudi na primer, v katerem so tudi obdobja nedejavnosti med dvema obdobjema dela, opravljanega v različnih državah članicah, delavec pa med trajanjem te dejavnosti še naprej dela v okviru iste pogodbe o zaposlitvi?

3. Če je odgovor na prvo vprašanje [...] pritrdilen, ali to, da pristojna država članica ne izda obrazca A1, nasprotuje uporabi člena 13(1)(b) [osnovne u]redbe [...]?

4. Ali členi 16(5) in/ali 20(1) ali kateri drugi člen izvedbene uredbe [...] za državo članico na podlagi vmesne odločbe države članice stalnega prebivališča glede zakona, ki se uporabi, določajo obveznost, da obrazec A1 izda po uradni dolžnosti, ne da bi moral zadevni delodajalec pri pristojni državi članici vložiti ustrezno prošnjo?“

III – Analiza

A – Uvodne ugotovitve

20. Pred začetkom analize je treba navesti tri uvodne opombe.

21. Prvič, ugotavljam, da samo prvo vprašanje odpira zapletena pravna vprašanja, ki jih je treba temeljito proučiti. Tako sodna praksa kot uredbe, ki se uporabljajo v obravnavanem primeru, omogočajo zagotovitev odgovorov na druga vprašanja predložitvenega sodišča.

22. Svojo analizo bom torej omejil na prvo vprašanje v zvezi z določitvijo zakonodaje, ki se uporablja za primer in okoliščine, kakršni so v postopku v glavni stvari.

23. Natančneje, proučil bom, kateri od členov velja za ta primer, člen 11(3)(a) osnovne uredbe, ki določa načelo lex loci laboris, ali člen 13(1)(b) navedene uredbe, ki določa posebno pravilo o uporabi zakonodaje sedeža družbe.

24. Poleg tega opozarjam, da je iz dokumentov iz spisa razvidno, da B. Chain v spornem obdobju ni opravljal dejavnosti zaposlene osebe v svoji državi članici stalnega prebivališča in da tudi ni odvisen od več družb s sedežem v različnih državah članicah. Torej pogoji za uporabo člena 13(1)(a) osnovne uredbe v obravnavanem primeru niso izpolnjeni.

25. Drugič, ugotavljam, da se besedilo člena 13(1)(b) osnovne uredbe ni bistveno spremenilo glede na prvotno različico, medtem ko se je gospodarski in socialni kontekst temeljito spremenil.

26. Zato najprej ugotavljam, da člen 13(1)(b) osnovne uredbe izvira iz Uredbe Sveta št. 24/64/EGS o spremembi člena 13 Uredbe št. 3 in člena 11 Uredbe št. 4 (zakonodaja, ki se uporablja za napotene delavce in delavce, ki običajno opravljajo delo v več državah).( )

27. Člen 1 Uredbe št. 24/46 namreč spreminja člen 13 Uredbe št. 3 o socialni varnosti delavcev migrantov,( ) ki predvideva izjeme glede na načelo lex loci laboris, z uvedbo nove točke (c) v navedeni člen 13.

28. Ta nova točka (c) je določala:

„Za zaposlene delavce ali osebe, izenačene z njimi, razen tistih iz [točke] (b) [ki se nanaša na potujoče ali letalsko osebje], ki običajno opravljajo delo na ozemlju več držav članic, velja zakonodaja tiste od teh držav, na ozemlju katere imajo stalno prebivališče.

Če nimajo stalnega prebivališča na ozemlju nobene od držav članic, v katerih opravljajo delo, zanje velja zakonodaja države članice, na ozemlju katere se nahaja(-jo) delodajalec ali delodajalci ali sedež podjetja ali podjetij, v katerih so zaposleni.[( )][...]“

29. Namen poznejših sprememb Uredbe št. 3 in sprejetja uredb, ki so nadomestile navedeno uredbo,( ) je bil zlasti prilagoditi Uredbo št. 3 novemu gospodarskemu in socialnemu kontekstu ter vanjo vnesti rešitve iz sodne prakse Sodišča.

30. V zvezi s tem ugotavljam, da je bila uskladitev sistemov socialne varnosti oblikovana v času, ko so bile migracije delavcev srednje dolge (najmanj nekaj let)( ). Prav tako „sta bila ponudba in povpraševanje po delu urejena, vključno v zvezi s socialno varnostjo, s pogodbami o zaposlitvi za nedoločen čas in za polni delovni čas.“( )

31. Ta predpostavka je bila pozneje postavljena pod vprašaj, zlasti ob razširitvi Unije leta 2004( ) in ob pojavljanju novih oblik migracije,( ) katerih primer je po mojem mnenju položaj v postopku v glavni stvari.

32. Kljub temu se besedilo člena 13(1) osnovne uredbe v bistvu ujema z besedilom člena 13(c) Uredbe št. 24/64.

33. Naj spomnim, da navedeni člen 13(1) določa:

„Za osebo, ki običajno opravlja dejavnost zaposlene osebe v dveh ali več državah članicah, velja:

(a) zakonodaja države članice stalnega prebivališča, če opravlja znaten del svoje dejavnosti v tej državi članici ali če je zaposlena v različnih podjetjih ali pri različnih delodajalcih, katerih statutarni sedež ali poslovna enota je v drugi državi članici; ali

(b) zakonodaja države članice, v kateri je statutarni sedež ali poslovna enota podjetja ali delodajalca, pri katerem je zaposlena, če ne opravlja znatnega dela svojih dejavnosti v državi članici stalnega prebivališča. [( )]“

34. V tem okviru menim, da se zdi besedilo člena 13(1)(b) osnovne uredbe, katerega razlaga se zahteva v postopku v glavni stvari, preseženo in da obstaja tveganje, da bo odprlo možnost sporne uporabe ali celo nepravilne uporabe.( )

35. V nasprotju s stališčem, ki ga je na obravnavi izrazila Evropska komisija, menim, da bi bila zato primerna prilagoditev obstoječih pravil novim oblikam migracije ali celo sprejetje novih pravil, da bi se olajšala uporaba določb v zvezi z določitvijo zakonodaje, ki se uporablja.( )

36. Poleg tega ugotavljam, da je Komisija v svojem sporočilu z dne 6. decembra 2007( ) že razmišljala o tem, da bi bilo treba osnovno uredbo in izvedbeno uredbo prilagoditi novim oblikam mobilnosti delavcev.

37. Komisija meni, da sta se navedeni uredbi sicer izkazali za uspešna instrumenta za zagotavljanje, da delavci migranti, ki uveljavljajo pravico do prostega gibanja znotraj Unije, zaradi tega ne trpijo nobene izgube socialne varnosti, vendar „nove oblike mobilnosti (krajša obdobja, različni statusi, več praks mobilnosti) lahko delujejo v nasprotni smeri kot navedeni uredbi. Na primer, mobilni delavec, ki pogosto dela po kratkoročnih pogodbah v različnih državah članicah, bi lahko imel opraviti z več različnimi sistemi socialne varnosti [...]. Zato je zdaj primeren trenutek za preverbo, ali obstaja potreba po razvoju novih instrumentov, ki so primernejši za izpolnjevanje potreb mobilnih delavcev in podjetij, ki jih zaposlujejo“.( )

38. Tretjič, ugotavljam, da je Komisija v pisnih stališčih menila, da je v obravnavanem primeru mogoče uporabiti tako člen 12(1) osnovne uredbe v zvezi z napotitvijo( )kot tudi člen 13(1)(b) te uredbe.

39. Vendar je Komisija na obravnavi spremenila svoje stališče in je tako kot vsi ostali intervenienti menila, da se člen 12(1) navedene uredbe ne more uporabljati za položaj, kakršen je v postopku v glavni stvari, ker niso izpolnjeni pogoji za uporabo navedene določbe.( )

40. Iz besedila in sistematike člena 12(1) osnovne uredbe izhaja, da je namen navedene določbe urediti položaj zaposlenih delavcev, ki so v stalnem delovnem razmerju s podjetjem na ozemlju neke države članice in ki jih to podjetje za omejeno obdobje napoti na ozemlje druge države članice, nato pa se zaposleni vrne na delovno mesto v tem podjetju.( )

41. Člen 12(1) osnovne uredbe torej ne more urejati položaja, kakršen je v postopku v glavni stvari, ko agencija za zagotavljanje začasnega dela zaporedoma pošilja zaposlenega delavca v različne države, ne da bi ta delavec kdaj opravljal dejavnost zaposlene osebe na ozemlju države članice, v kateri ima ta agencija sedež.

42. Zato je osrednje vprašanje v postopku v glavni stvari, kateri člen se uporablja – člen 11(3)(a) osnovne uredbe ali člen 13(1)(b) navedene uredbe.

B – Prvo vprašanje v zvezi z razlago člena 13(1)(b) osnovne uredbe

43. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem Sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba člena 13(1)(b) osnovne uredbe in 14(5)(b) izvedbene uredbe razlagati tako, da se uporabljata v primeru, ko delavec s stalnim prebivališčem v neki državi članici za račun delodajalca s sedežem v drugi državi članici opravlja zaporedne naloge za kratka obdobja v dveh državah, pri čemer v pogodbi o zaposlitvi nista opredeljena ne druga država zaposlitve ne trajanje opravljanja dela v prvi in/ali drugi državi ter ob vložitvi prošnje za izdajo obrazca A1 nista predvidljiva.

44. Ali se lahko delavec, kot je B. Chain, v teh okoliščinah šteje za „osebo, ki običajno opravlja dejavnost zaposlene osebe v dveh ali več državah članicah,“ v smislu člena 13(1)(b) osnovne uredbe?

45. Skoraj vse vlade intervenientke zagovarjajo nikalen odgovor na to vprašanje in trdijo, da tak položaj ne spada na področje uporabe navedene določbe, temveč člena 11(3)(a) osnovne uredbe, ki določa – naj spomnim – splošno pravilo, glede na katero je zakonodaja, ki se uporablja, lex loci laboris.

46. Po mojem mnenju pa je treba na to vprašanje odgovoriti pritrdilno.

47. Po pojasnitvi, zakaj menim, da se lahko delavec, kot je B. Chain, šteje za „osebo, ki običajno opravlja dejavnost zaposlene osebe v dveh ali več državah članicah,“ bom pokazal, da v postopku v glavni stvari posebne okoliščine v zvezi s tem, da ob vložitvi prošnje za izdajo obrazca A1 niso bile opredeljene države zaposlitve in trajanje opravljanja dela v teh državah, ne pomenijo ovire za uporabo člena 13(1)(b) osnovne uredbe.

48. Najprej ugotavljam, da besedilo člena 13(1)(b) osnovne uredbe ne opredeljuje pojma „običajne dejavnosti zaposlene osebe v dveh ali več državah članicah“.

49. Naj spomnim, da v skladu z navedeno določbo za osebo, ki običajno opravlja dejavnost zaposlene osebe v dveh ali več državah članicah, velja zakonodaja države članice, v kateri je statutarni sedež ali poslovna enota podjetja ali delodajalca, pri katerem je zaposlena, če ne opravlja znatnega dela svojih dejavnosti v državi članici stalnega prebivališča.

50. Več podrobnosti o pojmu „oseba, ki običajno opravlja dejavnost zaposlene osebe v dveh ali več državah članicah,“ vsebujeta izvedbena uredba in Praktični vodnik o zakonodaji, ki se uporablja v Evropski uniji (EU), Evropskem gospodarskem prostoru (EGP) in Švici( ) (v nadaljevanju: Praktični vodnik).

51. V skladu s členom 14(5) izvedbene uredbe oseba, ki „običajno opravlja dejavnost zaposlene osebe v dveh ali več državah članicah“ v smislu člena 13(1) osnovne uredbe, označuje zlasti osebo, ki „ohranja dejavnost v eni državi članici in hkrati opravlja tudi ločeno dejavnost v eni ali več drugih državah članicah, ne glede na trajanje ali značaj te ločene dejavnosti“,( ) ali osebo, ki „nepretrgano opravlja izmenične dejavnosti, z izjemo postranskih dejavnosti, v dveh ali več državah članicah, ne glede na pogostost ali rednost menjavanja“.( )

52. Iz predložitvene odločbe je razvidno, da pogodbi o zaposlitvi, ki sta ju sklenili stranki iz postopka v glavni stvari, predvidevata obveznost B. Chaina, da na gradbiščih strank družbe Atlanco v različnih državah opravlja začasna dela. Vemo tudi, da je B. Chain v okviru prve pogodbe o zaposlitvi nekaj mesecev opravljal mizarska dela v različnih državah in da je v spornem obdobju na podlagi druge pogodbe o zaposlitvi delal v Romuniji nekaj več kot en mesec in nato skoraj tri mesece opravljal dejavnost zaposlene osebe na Norveškem.( )

53. Glede na te elemente se zdi očitno, da dejavnosti zaposlene osebe, obravnavane v zadevi v glavni stvari niso bile izvajane hkrati,( ) temveč zaporedno, ena za drugo.

54. V skladu s Praktičnim vodnikom „[d]ejavnosti, ki se opravljajo izmenično, zajemajo primere, ko se dejavnosti ne izvajajo hkrati na ozemlju več držav članic, temveč gre za zaporedne delovne naloge, ki se opravljajo ena za drugo v različnih državah članicah“.( )

55. Po mojem mnenju je uvrstitev zaporednih delovnih nalog, ki se opravljajo ena za drugo, na področje uporabe člena 13(1)(b) osnovne uredbe utemeljena zlasti glede na namen navedene določbe, ki je „zajeti vse možne primere več dejavnosti s čezmejnim elementom ter dejavnosti, ki se praviloma običajno opravljajo na ozemlju več držav članic, ločiti od tistih, ki se opravljajo izjemoma ali začasno“.( )

56. Iz zgoraj navedenega izhaja, da je lahko načeloma kakršna koli dejavnost zaposlene osebe, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki se opravlja zaporedno in običajno,( ) se pravi praviloma in ne samo izjemoma ali začasno, na ozemlju dveh ali več držav, urejena s členom 13(1)(b) osnovne uredbe, če ne gre za postransko dejavnost.( )

57. Po mojem mnenju tako rešitev potrjuje analiza namena členov iz naslova II osnovne uredbe, ki se – naj spomnim – imenuje „Določitev zakonodaje, ki se uporablja“, in zlasti člena 13(1)(b) te uredbe.

58. V zvezi s tem ugotavljam, da je treba določbe navedenega naslova II razlagati v smislu člena 48 PDEU, katerega namen je omogočiti prosto gibanje delavcev migrantov, kot je opredeljeno v členu 45 PDEU, in ki zlasti pomeni, da jim je zagotovljeno izplačilo dajatev socialne varnosti.( )

59. S tega vidika je Sodišče že velikokrat presodilo, da je namen navedenega naslova II, da se v interesu delavcev in delodajalcev ter zavodov prepreči kakršno koli nepotrebno kopičenje in prepletanje prispevkov in obveznosti, ki bi nastala zaradi sočasne ali izmenične uporabe več zakonodaj( ) in ki bi tako lahko sama po sebi predstavljala ovire za prosto gibanje delavcev znotraj Unije.( )

60. Tako je namen določb naslova II osnovne uredbe, vključno s členom 13(1)(b) te uredbe, zagotoviti prosto gibanje delavcev migrantov, kar zlasti pomeni zagotavljanje stalne socialne zaščite ob uporabi ene same veljavne zakonodaje.( ) Treba se je namreč izogibati kopičenju in delitvi prispevkov in dajatev ter dati prednost preprostemu in praktičnemu sistemu.( )

61. Videli bomo, da teh ciljev po mojem mnenju ni mogoče doseči, če se za položaj, kakršen je v postopku v glavni stvari, uporablja pravilo lex loci laboris, kar utemeljuje uporabo člena 13(1)(b) osnovne uredbe.

62. Kot sem že poudaril, je zakonodajalec Unije kot socialno zakonodajo, ki se načeloma uporablja, obdržal lex loci laboris. Ugotavljam, da je razlog za ta izbor zlasti dejstvo, da je v času priprave Uredbe št. 3 mobilnost delavcev pomenila predvsem eno samo migracijo v drugo državo članico.( ) Tako je povezava z državo kraja opravljanja dela temeljila na predpostavki, da je delavec s to rešitvijo najbolje zaščiten, saj lahko predvsem uveljavlja enake pravice kot delavci državljani.( )

63. Čeprav osnovna uredba potrjuje izbiro lex loci laboris kot zakonodajo, ki se načeloma uporablja,( ) ta uredba dopušča tudi izjeme glede na to pravilo v posebnih primerih, ki upravičujejo drugo merilo.( )

64. Po mojem mnenju bi ob enostavni uporabi načela iz člena 11(3)(a) osnovne uredbe za poseben položaj, kakršen je v postopku v glavni stvari, obstajala nevarnost, da se ne prepreči, temveč nasprotno, ustvari upravne zaplete tako za delavca kot za delodajalca in organe socialne varnosti, kar bi upočasnilo pošiljanje dokumentacije v zvezi z delavci in s tem oviralo njihovo prosto gibanje.( )

65. Posledica uporabe lex loci laboris za položaj delavca, kot je B. Chain, bi bila, da bi zanj veljala romunska zakonodaja za njegovo dejavnost, ki jo je en mesec opravljal v Romuniji, nato pa že naslednji dan( ) norveška zakonodaja za obdobje treh mesecev dejavnosti zaposlene osebe, ki jo je opravljal na Norveškem, pri čemer sta bili ti dve delovni nalogi opravljeni na podlagi iste pogodbe o zaposlitvi in za račun iste agencije za zagotavljanje začasnega dela.

66. Lahko si predstavljamo, kakšne zaplete bi v teh štirih mesecih dejavnosti imel B. Chain, pa tudi družba Atlanco in organi za socialno varnost, zaradi spremembe prijave v zavarovanje pri romunskem zavodu v prijavo pri norveškem zavodu.

67. Poleg tega opozarjam, da je v nekaterih državah članicah dostop do nekaterih pravic vezan na minimalno obdobje plačevanja prispevkov in da bi torej pogosto menjavanje zakonodaje, ki se uporablja, lahko imelo negativne posledice tudi za delavce migrante.( )

68. Tako bi se z uporabo merila povezanosti z državo članico sedeža zadevnega podjetja v skladu s členom 13(1)(b) osnovne uredbe ne samo izognili temu, da bi moralo to podjetje delavce vključiti v sistem socialne varnosti države, v katero so poslani, da bi tam opravili kratkotrajna dela, temveč bi s tem zlasti tudi obvarovali delavce pred nevarnostjo, da bi v njihovi socialni zaščiti nastala vrzel.

69. V zvezi s tem na eni strani dodajam, da „je namen določb [naslova II osnovne uredbe] ne samo preprečiti hkratno uporabo več nacionalnih zakonodaj in zaplete, ki bi lahko s tem nastali, temveč tudi preprečiti, da bi osebe, ki spadajo na področje uporabe [osnovne] uredbe, ostale brez socialne zaščite, ker se zanje ne bi uporabljala nobena zakonodaja“.( )

70. Po drugi strani ugotavljam, da je namen člena 13(1) osnovne uredbe spodbujati svobodo opravljanja storitev podjetij, ki jo uveljavljajo s tem, da delavce pošiljajo v države članice, ki niso države njihovega sedeža.( ) Uporaba lex loci laboris pa bi zapletla svobodno opravljanje storitev podjetja, kot je Atlanco, katerega namen je zaposlene delavce zaporedoma in za obdobja nekaj mesecev pošiljati v države, ki niso države njegovega sedeža.

71. Zato torej menim, da je glede na skupni interes delavcev, podjetij in organov za socialno varnost v posebnem položaju, kakršen je v postopku v glavni stvari, upravičena uporaba zakonodaje države članice, v kateri ima podjetje sedež.

72. Vseeno nam zgornje ugotovitve ne povedo, ali se lahko člen 13(1)(b) osnovne uredbe uporablja za položaj, kakršen je v postopku v glavni stvari, „ko“ v pogodbi o zaposlitvi niso navedeni ne različne države zaposlitve ne trajanje dela v teh državah in ob vložitvi prošnje za obrazec A1 niso znani.

73. V zvezi s tem ugotavljam, da besedilo člena 13(1)(b) osnovne uredbe ne pojasnjuje, ali je njegova uporaba odvisna od konkretne določitve – pred kakršno koli dejavnostjo delavca – dveh ali več držav članic in trajanja dejavnosti, ki se v njih opravljajo, ali pa bi v položaju, kakršen je v postopku v glavni stvari, dejstvo, da pogodba o zaposlitvi določa obveznost delavca, da za račun delodajalca opravlja delo v različnih državah, zadostovalo za uporabo navedene določbe.

74. Po mojem mnenju pojasnila iz sodne prakse v zvezi z določitvijo zakonodaje, ki se uporablja, ki jo opravijo pristojni nosilci socialne varnosti, omogočajo potrditev možnosti uporabe navedene določbe v položaju in okoliščinah, kakršni so v postopku v glavni stvari.

75. V skladu z ustaljeno sodno prakso mora namreč nosilec izdajatelj obrazca A1 v skladu z načelom lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU ustrezno presoditi upoštevna dejstva glede uporabe pravil za določitev zakonodaje, ki se uporablja na področju socialne varnosti, in tako zagotoviti pravilnost navedb v tem obrazcu.( )

76. Na splošno naj bi se obrazec A1 izdal pred ali na začetku obdobja, na katerega se nanaša. Tako se presoja upoštevnih dejstev najpogosteje opravi takrat, in sicer na podlagi pričakovanega zaposlitvenega položaja zadevnega zaposlenega delavca. Zato ima opis narave dela, kot izhaja iz pogodbenih dokumentov, v praksi pri tej presoji poseben pomen.( )

77. Dodajam, da v skladu s členom 14(10) izvedbene uredbe „[z]a določitev zakonodaje, ki se uporablja v skladu z [dejavnostmi zlasti iz člena 13(1) in (2) osnovne uredbe], zadevni nosilci upoštevajo stanje, predvideno za naslednjih 12 koledarskih mesecev“.

78. Iz zgoraj navedenega je razvidno, da mora pristojni nosilec socialne varnosti preučiti, ali je na dan določitve zakonodaje, ki se uporablja, predvidljivo, da si bodo v naslednjih dvanajstih koledarskih mesecih obdobja dela, opravljenega v več državah članicah, dokaj redno sledila , pri čemer se mora opirati zlasti na naravo dela, kot izhaja iz pogodbenih dokumentov.( )

79. Sodišče je menilo tudi, da lahko „[z]adevna institucija [...] pri presoji dejstev za ugotavljanje veljavne zakonodaje na področju socialnega varstva za izdajo obrazca [A1], če je potrebno, poleg besedila pogodbenih dokumentov upošteva tudi elemente, kot so način, po katerem so se predhodno v praksi izvajale pogodbe o zaposlitvi med delodajalcem in zadevnim delavcem, okoliščine, v katerih so bile te pogodbe sklenjene, ter – bolj na splošno – značilnosti in oblike dejavnosti, ki jih opravlja zadevno podjetje, če se lahko s temi dejavniki pojasni dejanska narava zadevnega dela“.( )

80. Po mnenju večine vlad intervenientk pristojni nosilec socialne varnosti ne more pravilno presoditi dejstev v položaju, kakršen je v postopku v glavni stvari, ko nima informacij v zvezi z državami zaposlitve in trajanjem dejavnosti delavca v teh državah.

81. Vendar menim, da kljub pomanjkanju informacij o kraju opravljanja predvidenih delovnih nalog in njihovem trajanju, so drugi elementi, ki jih je imel v času določanja zakonodaje, ki se uporablja, na razpolago pristojni nosilec socialne varnosti, v obravnavanem primeru omogočali seznanitev s predvidljivim položajem zaposlenega delavca in dokazovali, da ta delavec običajno opravlja dejavnost zaposlene osebe v dveh ali več državah.

82. Kot Komisija upravičeno trdi v pisnih stališčih, je bilo namreč mogoče na podlagi prve pogodbe o zaposlitvi ugotoviti, da B. Chain zaporedno opravlja mizarska dela v različnih državah, in to v obdobjih, ki trajajo nekaj mesecev.

83. Prav tako določbe obeh pogodb o zaposlitvi po mojem mnenju kažejo na verjetnost opravljanja dejavnosti zaposlene osebe v dveh ali več državah. Naj namreč spomnim, da predložitveno sodišče navaja, da je bil na podlagi določb dveh pogodb o zaposlitvi, sklenjenih med B. Chainom in družbo Atlanco, prvi obvezan opravljati dela na gradbiščih strank družbe Atlanco v različnih državah.

84. Poleg tega po mojem mnenju že narava dejavnosti agencije za zagotavljanje začasnega dela, kot je Atlanco, in sicer pošiljanje zaposlenih delavcev v različne države, v katerih se nahajajo njene stranke, da bi ti delavci tam opravljali dela za kratko obdobje, pomeni, da je bilo predvidljivo, da bo B. Chain opravljal različne delovne naloge v različnih državah.

85. Dalje menim, da narava dejavnosti agencije za zagotavljanje začasnega dela delodajalcu ne omogoča, da bi veliko vnaprej vedel, v katere države bo poslal svoje zaposlene delavce in koliko časa bo zahtevalo delo v teh državah.

86. Iz tega izhaja, da se je lahko v postopku v glavni stvari pristojni nosilec socialne varnosti oprl na sklenjen krog indicev, ki razjasnjujejo resnično naravo zadevnega dela, da je lahko določil socialno zakonodajo, ki se uporablja.

87. Zato menim, da je imel navedeni nosilec na razpolago dovolj elementov za ugotovitev, da primer B. Chaina lahko spada na področje uporabe člena 13(1)(b) osnovne uredbe.

88. Poleg tega poudarjam, tako kot Komisija, da je uporaba sistema kolizije zakonov iz osnovne uredbe odvisna samo od objektivnega položaja, v katerem je zainteresirani delavec.( )

89. Iz dokumentov iz spisa pa je razvidno, da se lahko glede na dejanski položaj B. Chaina ta po mojem mnenju šteje za „osebo, ki običajno opravlja dejavnost zaposlene osebe v dveh ali več državah članicah,“ ker je na podlagi druge pogodbe o zaposlitvi za družbo Atlanco opravil dve zaporedni kratkotrajni delovni nalogi v dveh različnih državah.

90. Glede na zgornje ugotovitve menim, da lahko člen 13(1)(b) osnovne uredbe ureja položaj, kakršen je v postopku v glavni stvari, ko v pogodbi o zaposlitvi niso navedeni ne različne države zaposlitve ne trajanje dela v teh državah in ob vložitvi prošnje za obrazec A1 niso znani.

91. Preden končam, bi rad odgovoril na bojazni večine vlad intervenientk, da bi lahko zaradi uporabe člena 13(1)(b) osnovne uredbe v položaju in okoliščinah, kakršni so v postopku v glavni stvari, prišlo do goljufij. Irska vlada na primer poudarja, da bi si lahko v okoliščinah, kakršne so v postopku v glavni stvari, delodajalec, ki ne bi mogel posredovati informacij o kraju in trajanju dela njegovih zaposlenih, izbral zakonodajo, ki se uporablja, s tem, ko bi svoj sedež postavil v državo, v kateri je stopnja socialnih prispevkov posebno nizka.

92. Menim, da tveganje goljufije sicer obstaja, vendar postopek za uporabo člena 13 osnovne uredbe, določen v členu 16 izvedbene uredbe, uvaja zagotovila za preprečevanje take goljufive uporabe navedenega člena 13, če ta postopek upoštevajo vsi zadevni akterji.

93. Kar zadeva navedeni postopek, člen 16(2) izvedbene uredbe v bistvu določa, da zakonodajo, ki se uporablja, najprej začasno določi nosilec države članice kraja stalnega prebivališča zadevnega delavca. Nato ta isti nosilec o tej začasni določitvi obvesti imenovane nosilce vseh držav članic, v katerih se dejavnost opravlja in v katerih je sedež družbe ali poslovne enote delodajalca.( )

94. Začasna določitev zakonodaje, ki se uporablja, postane dokončna v dveh mesecih po tem, ko so bili nosilci, ki so jih imenovale druge države članice, o njej obveščeni, razen če vsaj eden izmed zadevnih nosilcev do konca tega dvomesečnega roka obvesti nosilca, ki ga je imenovala država članica stalnega prebivališča, da zaenkrat ne more sprejeti določitve ali da ima o tem drugačno stališče.( ) V zadnjem primeru si morajo nosilci prizadevati za dogovor v skladu s posebnim postopkom dialoga in sprave.( )

95. Tako presojo dejstev za določitev zakonodaje, ki se uporablja, v primeru dejavnosti zaposlene osebe v dveh ali več državah članicah opravita vsaj dva različna nosilca, kar je načeloma zagotovilo za pravilno presojo dejstev in posledično pravilno določitev zakonodaje, ki se uporablja. Še toliko bolj ker so nosilci in osebe, za katere velja osnovna uredba, obvezani, da si izmenjujejo informacije in medsebojno sodelujejo za zagotovitev pravilnega izvajanja navedene uredbe.( )

96. V postopku v glavni stvari je iz dokumentov iz spisa razvidno, da je dan pred prvo delovno nalogo, ki jo je B. Chain opravljal v Romuniji, družba Atlanco sprožila postopek za uporabo člena 13 osnovne uredbe z vložitvijo prošnje za začasno določitev zakonodaje, ki se uporablja, pri poljskih organih socialne varnosti.

97. Pristojni poljski nosilec je nato z odločbo z dne 5. marca 2012( ) določil, da se začasno uporablja ciprska zakonodaja, in je o tej začasni določitvi obvestila pristojnega ciprskega nosilca.

98. Na obravnavi je ciprska vlada navedla, da pristojni ciprski nosilec kljub nestrinjanju z navedeno začasno določitvijo pristojnega poljskega nosilca ni obvestil, da se njuni mnenji razlikujeta.

99. Ker pristojni ciprski nosilec ni izpodbijal določitve zakonodaje, ki se uporablja, je ciprska zakonodaja postala dokončno določena za položaj iz postopka v glavni stvari. Če bi zadevne osebe vložile prošnjo za izdajo obrazca A1, bi jim ga ta ciprski nosilec torej moral izdati.( )

100. Naj navedem še, da je tudi iz sodne prakse razvidno, da mora nosilec, ki je že izdal obrazec A1, ponovno pretehtati utemeljenost te izdaje in po potrebi razveljaviti obrazec, če pristojni nosilec države, v kateri zaposleni delavec opravlja delo, podvomi o pravilnosti dejstev, na katera se opira obrazec, in/ali o izpolnjevanju zahtev iz naslova II osnovne uredbe.( )

101. Iz tega izhaja, da nadzorni postopki, ki omogočajo preprečevanje goljufive uporabe člena 13(1)(b) osnovne uredbe, obstajajo.

102. Glede na vse zgornje elemente menim, da je treba člena 13(1)(b) osnovne uredbe in 14(5)(b) izvedbene uredbe razlagati tako, da se uporabljata v položaju, kakršen je v postopku v glavni stvari, ko zaposleni delavec s stalnim prebivališčem v neki državi članici za račun delodajalca s sedežem v drugi državi članici na podlagi iste pogodbe o zaposlitvi opravlja zaporedne naloge za kratka obdobja v drugih dveh državah, pri čemer v pogodbi o zaposlitvi nista opredeljena ne druga država zaposlitve ne trajanje opravljanja dela v prvi in/ali drugi državi ter ob vložitvi prošnje za izdajo obrazca A1 nista predvidljiva.

IV – Predlog

103. Glede na vse zgoraj navedeno Sodišču predlagam, naj Eparchiako Dikastirio Lefkosias odgovori:

Člen 13(1)(b) Uredbe (ES) št. 883/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti, kakor je bila spremenjena z Uredbo Komisije (EU) št. 1244/2010 z dne 9. decembra 2010, in člen 14(5)(b) Uredbe (ES) št. 987/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. septembra 2009 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe št. 883/2004, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 1244/2010, je treba razlagati tako, da se uporabljata v položaju, kakršen je v postopku v glavni stvari, ko zaposleni delavec s stalnim prebivališčem v neki državi članici za račun delodajalca s sedežem v drugi državi članici na podlagi iste pogodbe o zaposlitvi opravlja zaporedne naloge za kratka obdobja v drugih dveh državah, pri čemer v pogodbi o zaposlitvi nista opredeljena ne druga država zaposlitve ne trajanje opravljanja dela v prvi in/ali drugi državi ter ob vložitvi prošnje za izdajo obrazca A1 nista predvidljiva.