SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

N. WAHLA,

predstavljeni 10. julija 2014 ( 1 )

Zadeva C‑171/13

Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)

proti

M. S. Demirciju

D. Cetinu

A. I. Önderju

R. Keskinu

M. Tüleju

A. Taskinu

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Centrale Raad van Beroep (Nizozemska))

„Pridružitev EGS‑Turčija — Sklep št. 3/80 Pridružitvenega sveta — Socialna varnost delavcev migrantov — Dodatek, dodeljen na podlagi nacionalne zakonodaje — Pogoj prebivališča — Člen 6(1) Sklepa št. 3/80 — Možnost izvoza dajatev — Prejemniki z več državljanstvi — Državljanstvo države članice Evropske unije — Člen 59 Dodatnega protokola k Pridružitvenemu sporazumu med EGS in Turčijo — Določilo o prepovedi ugodnejšega obravnavanja“

1. Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 6 Sklepa št. 3/80 Pridružitvenega sveta EGS‑Turčija (v nadaljevanju: Sklep št. 3/80). ( 2 ) Ta določba prepoveduje določitev pogojev prebivališča v zvezi z izplačevanjem nekaterih denarnih dajatev turškim delavcem.

2. Natančneje, zadeva se nanaša na uporabo te določbe za nekdanje delavce s turškim državljanstvom, ki so pridobili državljanstvo države članice gostiteljice, hkrati pa obdržali turško državljanstvo. Vprašanja, ki se porajajo, so: Ali pridobitev državljanstva države članice gostiteljice tem delavcem odvzame pravico, ki bi jo sicer imeli na podlagi člena 6? Ali so ti delavci še vedno upravičeni do dodatnih denarnih dajatev (ki se izplačujejo poleg dajatev za invalidnost), za katere se ne plačujejo prispevki, ki se izplačujejo na podlagi nacionalne zakonodaje države članice gostiteljice, ( 3 ) čeprav so se vrnili v Turčijo in ta nacionalna zakonodaja določa pogoj prebivališča? Če ne, kdaj se lahko ta dodatek ukine?

I – Pravni okvir

A – Pridružitev EGS‑Turčija

3. Sporazum o vzpostavitvi pridružitvenega razmerja med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Republiko Turčijo (v nadaljevanju: Pridružitveni sporazum) je bil podpisan 12. septembra 1963. ( 4 ) Člen 9 tega sporazuma za pogodbenici določa splošno prepoved diskriminacije na podlagi državljanstva.

4. Dodatni protokol k Pridružitvenemu sporazumu je bil podpisan 23. novembra 1970 (v nadaljevanju: Dodatni protokol), ( 5 ) v katerem člen 39(4) zagotavlja, da se „starostne pokojnine, nadomestila za primer smrti in invalidske pokojnine“ lahko prenesejo v Turčijo. V skladu s členom 39(5) naj ta določba ne bi vplivala na ugodnejše dvostranske sporazume, sklenjene med Turčijo in državo članico.

5. Člen 59 Dodatnega protokola prepoveduje ugodnejšo obravnavanje in določa, da „Turčija na področjih, zajetih s tem protokolom, ni deležna obravnave, ki je ugodnejša od tiste, ki jo države članice zagotavljajo druga drugi […]“.

6. Pridružitveni svet je 19. septembra 1980 sprejel Sklep št. 3/80. Namen tega sklepa je koordinacija sistemov socialne varnosti držav članic, da bi bili turški delavci in njihovi družinski člani ter preživeli člani upravičeni do prejemkov na področju socialne varnosti.

7. V skladu s členom 2 Sklepa št. 3/80 se določbe tega sklepa med drugim uporabljajo „za delavce, za katere velja ali je veljala zakonodaja ene ali več držav članic in so turški državljani“.

8. Člen 3(1) Sklepa št. 3/80 zagotavlja enako obravnavanje glede „obveznosti in ugodnosti na podlagi zakonodaje katere koli države članice“.

9. Člen 4 Sklepa št. 3/80 opredeljuje stvarno področje uporabe tega sklepa. V skladu s točko (b) člena 4(1) se Sklep uporablja za „invalidske dajatve, vključno s tistimi, ki so namenjene vzdrževanju ali izboljševanju možnosti pridobivanja zaslužka“.

10. V odstavku 1 člena 6 Sklepa št. 3/80 je določeno: „Če ta sklep ne določa drugače, se denarne dajatve za invalidnost, starost in za preživele osebe ter pokojnine zaradi nesreč pri delu ali poklicnih bolezni, pridobljene po zakonodaji ene ali več držav članic, ne morejo zmanjšati, spremeniti, začasno ustaviti, odvzeti ali zapleniti zaradi tega, ker prejemnik prebiva v Turčiji ali na ozemlju druge države članice, ki ni tista, v kateri se nahaja nosilec, ki je odgovoren za plačilo. […]“

B – Uredba (EGS) št. 1408/71 ( 6 )

11. Uredba št. 1408/71 usklajuje sisteme socialne varnosti držav članic z namenom zagotovitve, da so delavci, ki se gibljejo znotraj Evropske unije, vedno kriti z zakonodajo s področja socialne varnosti.

12. Člen 4 opredeljuje meje stvarnega področja uporabe Uredbe. V skladu s členom 4(1) se Uredba št. 1408/71 uporablja za „invalidske dajatve, vključno s tistimi, ki so namenjene vzdrževanju ali izboljševanju možnosti pridobivanja zaslužka“.

13. Natančneje, člen 4(2a) opredeljuje „posebne denarne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki“, torej kategorijo, v katero spada dajatev iz zadev, o katerih odloča predložitveno sodišče.

14. Medtem ko člen 10(1) državam članicam prepoveduje določitev pogoja prebivališča, člen 10a(1) nekatere posebne denarne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki, iz te prepovedi izključuje. Člen 10a(1) določa: „Določbe člena 10 in naslova III se ne uporabljajo za posebne denarne dajatve, za katere se ne plačuje prispevkov, iz člena 4(2a). Osebe, za katere se ta uredba uporablja, prejemajo te dajatve izključno na ozemlju države članice, v kateri stalno prebivajo, v skladu z zakonodajo te države, v kolikor so take dajatve navedene v Prilogi IIa. Take dajatve na lastne stroške izplača nosilec v kraju stalnega prebivališča.“

15. S spremembo z Uredbo (ES) št. 647/2005 ( 7 ) je bil TW dodan na seznam posebnih denarnih dajatev, za katere se ne plačujejo prispevki, v Prilogi IIa k Uredbi. Ta sprememba je začela veljati 5. maja 2005.

C – Nizozemsko pravo

16. TW ureja dodeljevanje dodatkov na Nizozemskem. Ti dodatki se dodeljujejo z namenom, da bi bila vsem zagotovljena minimalna sredstva. V skladu s TW je Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (zavod za upravljanje zavarovanj za zaposlene osebe, v nadaljevanju: Uwv) organ, ki na podlagi prošnje, ki jo vloži posameznik, odloči, ali obstaja pravica do tega dodatka.

17. Z Wet beperking export uitkeringen z dne 27. maja 1999 (zakon o omejevanju izvoza dajatev, v nadaljevanju: Wet BEU) je bila v TW dodana nova določba, s katero je bila upravičenost do dodatka pogojena s prebivanjem na Nizozemskem. Tako morajo od 1. januarja 2000 vsi prejemniki dodatka prebivati na Nizozemskem.

18. Na podlagi prehodne ureditve, uvedene s členom XI Wet BEU, naj bi se izplačevanje dajatev na podlagi TW prejemnikom, ki se jim je dodatek izplačeval že pred začetkom veljavnosti nove ureditve in ki so v tem času prebivali zunaj nizozemskega ozemlja, postopoma ukinilo tako, da bi se od 1. januarja 2000 vsako leto zmanjšal za tretjino. Enak postopek ukinitve je bil od leta 2007 predviden za državljane EU in EGP, potem ko je bil TW dodan na seznam v Prilogi IIa k Uredbi št. 1408/71.

II – Dejansko stanje, postopek in predloženi vprašanji

19. M. S. Demirci in pet drugih nekdanjih delavcev migrantov (v nadaljevanju: nasprotne stranke) so turški državljani, ki so več let delali in prebivali na Nizozemskem. Zaradi invalidnosti so postali nezmožni za delo in jim je bila zato dodeljena invalidska dajatev, ( 8 ) poleg tega pa na podlagi TW tudi dodatek, za katerega se ne plačujejo prispevki. Namen zadevnega dodatka je zagotoviti, da raven dajatve za nezmožnost za delo dohodek prejemnikov kar najbolj približa minimalni plači. Vse nasprotne stranke so se pred letom 2000 vrnile v Turčijo, čeprav so medtem – poleg turškega državljanstva – pridobile nizozemsko državljanstvo in tako ohranile pravico do prebivanja na Nizozemskem.

20. Ko je Uwv na podlagi Wet BEU ukinil dodatek, so se nasprotne stranke pritožile zoper odločbe, ki so bile izdane v ta namen. Po več sprejetih sodnih odločbah je Uwv nekaj let še izplačeval dodatek, nazadnje pa ga je leta 2004 oziroma leta 2007, odvisno od okoliščin, ukinil.

21. Centrale Raad van Beroep (višje socialno sodišče) (Nizozemska) je podvomilo o zakonitosti prenehanja izplačevanja dodatka, zato je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji: „1. Ali je treba člen 6(1) Sklepa št. 3/80 glede na člen 59 Dodatnega protokola razlagati tako, da nasprotuje zakonski določbi države članice, kot je člen 4a TW, ki ne zagotavlja več dodatka, dodeljenega na podlagi nacionalne zakonodaje, če prejemniki te dajatve ne živijo več na ozemlju te države, tudi če so ti prejemniki pridobili državljanstvo države članice gostiteljice, pri čemer so obdržali turško državljanstvo? 2. Če bi Sodišče pri odgovoru na prvo vprašanje ugotovilo, da se zadevne osebe lahko sklicujejo na člen 6(1) Sklepa št. 3/80, vendar je to sklicevanje omejeno z učinkom člena 59 Dodatnega protokola: ali je treba člen 59 Dodatnega protokola razlagati tako, da nadaljnjemu izplačevanju dodatka turškim državljanom, kot so [nasprotne stranke], nasprotuje od takrat, ko državljani Unije na podlagi prava Unije ne morejo več zahtevati te dajatve, tudi če so državljani Unije zadevno dajatev na podlagi nacionalnega prava prejemali dalj časa?“

22. Pisna stališča v tem postopku so predložili Uwv, M. S. Demirci, R. Keskin, nizozemska vlada in Komisija. Te stranke in D. Cetin so na obravnavi 14. maja 2014 ustno podali navedbe.

III – Analiza

A – Uvodne ugotovitve

23. Sklop nejasnosti v zadevah, o katerih odloča predložitveno sodišče (v nadaljevanju: obravnavana zadeva), je zelo podoben zapletenemu položaju, ki je bil podlaga za sodbo Sodišča v zadevi Akdas in drugi ( 9 ). V bistvu se zadeva Akdas in obravnavana zadeva nanašata na možnost izvoza denarne dajatve, za katero se ne plačujejo prispevki (posebna dodatna dajatev), iz Nizozemske na podlagi TW v okoliščinah, v katerih državljani EU te dajatve ne morejo več izvoziti v druge države članice.

24. Vendar med tema zadevama obstaja bistvena razlika. V zadevi Akdas so imeli zadevni nekdanji turški delavci turško državljanstvo. V obravnavani zadevi pa so nasprotne stranke poleg turškega državljanstva pridobile tudi državljanstvo države članice gostiteljice. Iz obravnavane zadeve je razvidno, da državljanstvo več držav povzroča do zdaj še neobravnavane težave pri razlagi člena 6 Sklepa št. 3/80.

25. Pred podrobnejšo preučitvijo teh težav je treba opozoriti, da je bila z Uredbo št. 1408/71 od leta 1992 dalje uvedena posebna ureditev za „posebne denarne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki“. Čeprav se za te dajatve uporablja navedena uredba, lahko države članice v skladu s členom 10a te uredbe (zdaj člen 70 Uredbe (ES) št. 883/2004 ( 10 )) pravico do teh dajatev priznajo le rezidentom. Pogoj za to je, da so zadevne dajatve vključene v seznam iz Priloge IIa k Uredbi št. 1408/71 (zdaj Priloga X k Uredbi št. 883/2004). TW je naveden v seznamu iz te priloge.

26. Na podlagi tega je Sodišče v zadevi Akdas razsodilo, da čeprav državljani EU, ki se preselijo iz ene države članice v drugo, nimajo pravice izvoziti dodatka, dodeljenega na podlagi TW, ta prepoved za turške delavce ne velja. Pomembno je, da se to, da turški državljani lahko izvozijo zadevni dodatek, ni štelo za neskladno s členom 59 Dodatnega protokola, ki prepoveduje ugodnejše obravnavanje turških državljanov v primerjavi z državljani EU. ( 11 )

27. Glede na sodbo v zadevi Akdas se zdaj postavlja vprašanje, kako naturalizacija nasprotnih strank vpliva na odločitev v obravnavani zadevi. Kot potrjujejo nasprotujoči si pogledi strank, ki so predložile stališča, odgovor na to vprašanje nikakor ni očiten. Vendar kot bom skušal prikazati v nadaljevanju, menim, da je položaj nasprotnih strank bistveno drugačen od položaja turških delavcev v zadevi Akdas. Navsezadnje so, ker so nizozemski državljani, državljani države članice Evropske unije.

B – Posledice državljanstva države članice Evropske unije

28. Za delavce migrante, kot so turški državljani, ki delajo v državi članici Evropske unije, je pridobitev državljanstva države članice gostiteljice nedvomno pomemben korak k popolni integraciji. ( 12 ) Iz razlogov, ki bodo predstavljeni v nadaljevanju, menim, da se Sklep št. 3/80 po tem, ko turški delavec pridobi državljanstvo države članice gostiteljice, ne uporablja več. Ta delavec je pravi državljan EU. Zato ne more več izbirati med veljavnimi pravili glede na to, kaj bi bilo v danem položaju zanj najbolje.

29. Menim, da turški državljani, ki so prišli v državo članico na podlagi ureditve o pridružitvi EGS‑Turčija, v trenutku naturalizacije v državi članici gostiteljici pravic iz socialne varnosti ne izvajajo več iz Sklepa št. 3/80. Kot (polnopravni) državljani EU svoje pravice izvajajo iz zakonodaje zadevne države članice in iz prava EU, kjer se to uporablja. Drugače bi se hkrati uporabljala dva sklopa pravil o invalidskih dajatvah.

30. Na primer, Sklep št. 1/80 ( 13 ) – sprejet zaradi oživitve in razvoja trgovinskih in gospodarskih odnosov med Republiko Turčijo in Evropsko unijo ( 14 ) – je namenjen izboljšanju obravnavanja delavcev in njihovih družinskih članov na socialnem področju v okviru ureditve o pridružitvi EGS‑Turčija. ( 15 ) Iz tega je razvidno, da Pridružitveni sporazum zadeva turške državljane samo kot delavce ali člane družin delavcev ter da lahko samo v tem smislu uživajo pravice, ki jim jih daje Sklep št. 1/80. ( 16 ) To pa po pravu EU ni položaj delavcev (ali tudi katere koli druge kategorije oseb), ki so državljani države članice in so izvrševali svojo pravico do prostega gibanja. Ti pravice iz prava EU uživajo zgolj na podlagi državljanstva države članice Evropske unije. ( 17 )

31. To je prikazano v zadevi Kahveci, ( 18 ) na katero se tudi sklicujejo nasprotne stranke. Zadeva Kahveci se je nanašala na vprašanje pravilne razlage člena 7 ( 19 ) Sklepa št. 1/80. Sporno je bilo, ali se družinski člani turških delavcev, ki so – tako kot nasprotne stranke – imeli dvojno državljanstvo, nizozemsko in turško, še vedno lahko sklicujejo na to določbo, potem ko so ti delavci pridobili državljanstvo države članice gostiteljice.

32. Popolnoma se strinjam z analizo generalne pravobranilke E. Sharpston v navedeni zadevi. Glede zadevnih delavcev je treba ugotoviti, da organi države članice delavca z dvojnim državljanstvom lahko obravnavajo, kot da ima samo državljanstvo te države članice. ( 20 ) Vendar turškega državljanstva osebe ne morejo zanemariti pri obravnavanju družinskih članov, ki niso državljani EU. To pa zato, ker je z vidika razmerja med organi in zadevnim družinskim članom delavec, ki ima več državljanstev, še vedno oseba s turškim državljanstvom, ki je zakonito na trgu dela na Nizozemskem. Čeprav bo delavec užival svoje pravice kot državljan zadevne države članice, bo še vedno „turški delavec“ v smislu člena 7 Sklepa št. 1/80. Z drugimi besedami: če so ti delavci zakonito vstopili v zadevno državo članico, lahko družinski člani uživajo pravice na podlagi člena 7, čeprav prvotni upravičenec do tega ni več upravičen, ker morajo organi zadevne države članice pri obravnavanju te osebe zanemariti polovico njenega državljanskega statusa. ( 21 )

33. V zvezi s tem je treba poudariti, da bi to, da bi bilo neki kategoriji državljanov EU (torej osebam s turškim državljanstvom in z državljanstvom države članice) priznano ugodnejše obravnavanje, ker imajo tudi državljanstvo države, ki ni članica EU, v praksi povzročilo razlikovanje med različnimi kategorijami državljanov EU. Zato bi bila dovolitev izvoza (znotraj Evropske unije) za nekatere državljane EU, za druge pa ne očitno v nasprotju s splošnim načelom prepovedi diskriminacije.

34. Povedano drugače, ko turški delavci, kot so nasprotne stranke, pridobijo državljanstvo države članice gostiteljice, preprosto prenehajo biti „turški delavci“ v smislu Sklepa št. 3/80 (ali, splošneje, na podlagi prava pridružitve). Od takrat dalje pravic do dajatev socialne varnosti ne pridobivajo več po pravu pridružitve, ampak po nacionalnem pravu in po pravu EU, kjer se to uporablja.

35. Zato menim, da se Sklep št. 3/80 ne uporabi v okoliščinah zadev pred predložitvenim sodiščem, v katerih so zadevni delavci pridobili državljanstvo države članice gostiteljice in hkrati obdržali turško državljanstvo.

36. Vendar so predložitveno sodišče in stranke, ki so predložile stališča, k težavam pri razlagi, ki so podlaga obravnavane zadeve, večinoma pristopili drugače, in sicer z vidika člena 6 Sklepa št. 3/80 (in sodbe Sodišča v zadevi Akdas). Zaradi celovitosti bom zdaj prikazal – čeprav tvegam, da bo situacija po nepotrebnem manj jasna – da je tudi na podlagi člena 6 Sklepa št. 3/80 v povezavi s členom 59 Dodatnega protokola obravnavano zadevo treba razlikovati od zadeve Akdas.

C – Razlogovanje na podlagi zadeve Akdas

1. Zadeva Akdas in člen 6 Sklepa št. 3/80

37. Sodišče je v zadevi Akdas potrdilo, da ima člen 6(1) Sklepa št. 3/80 neposredni učinek za osebe, ki spadajo na osebno področje uporabe Sklepa. ( 22 ) S členom 2 Sklepa št. 3/80 so med drugim zajeti delavci, za katere se uporablja zakonodaja države članice in ki so turški državljani. Ob predpostavki, da se Sklep št. 3/80 še vedno uporablja, nasprotne stranke (enako kot osebe iz zadeve Akdas) izpolnjujejo ta pogoj: so turški državljani, za katere se uporablja zakonodaja države članice, in sicer nizozemska zakonodaja. V skladu s tem bi se ti nekdanji turški delavci načeloma lahko upravičeno sklicevali na člen 6 Sklepa št. 3/80 z namenom, da bi se jim dodatek, ki je predmet postopka v glavni stvari, še naprej izplačeval v Turčiji.

38. Po sodbi, ki jo je izdalo Sodišče v zadevi Akdas, je jasno tudi, da dodatna denarna dajatev, za katero se ne plačujejo prispevki, kakršna je predmet obravnavane zadeve, spada na stvarno področje uporabe člena 6(1) Sklepa št. 3/80. ( 23 ) Kar natančneje zadeva možnost izvoza zadevne dajatve, je Sodišče odločilo, da so nekdanji turški delavci, ki so se vrnili v Turčijo, na podlagi člena 6(1) Sklepa št. 3/80 še vedno upravičeni do dajatve socialne varnosti, kakršen je ta dodatek (čeprav državljani EU nimajo enake pravice). ( 24 ) Sodišče je tako ugotovilo iz teh razlogov.

39. Prvič, člen 39(4) Dodatnega protokola izrecno omogoča izvoz nekaterih dajatev socialne varnosti, med njimi starostnih in invalidskih pokojnin, ki so jih turški delavci pridobili na podlagi zakonodaje ene ali več držav članic. Drugič, kot je bilo omenjeno zgoraj, so s členom 2 Sklepa št. 3/80 zajeti turški delavci, za katere „se uporablja“ zakonodaja ene ali več držav članic, brez nadaljnjih pojasnil. Turški delavci spadajo na področje uporabe Sklepa št. 3/80 že, če se za njih uporablja zakonodaja vsaj ene države članice. ( 25 )

40. Tretjič, kar je morda še bolj bistveno, uporaba sistema, ki trenutno velja na podlagi Uredbe št. 1408/71 o posebnih dajatvah, za katere se ne plačujejo prispevki, v okviru Sklepa št. 3/80 bi pomenila spremembo tega sklepa. Za to pa je izključno pristojen Pridružitveni svet.

41. Za obravnavano zadevo pa je posebno pomemben položaj turških državljanov, potem ko so prenehali delati v državi članici gostiteljici. Sodišče je ob upoštevanju sodne prakse na podlagi sodbe Bozkurt ( 26 ) navedlo, da turški državljan, ki je bil pred tem vključen na zakoniti trg dela države članice v smislu člena 6 ( 27 ) Sklepa št. 1/80, nima samodejne pravice ostati na ozemlju te države po delovni nesreči. To velja zlasti, če zaradi te nesreče postane trajno nezmožen za delo in je tako dokončno izključen s trga dela. ( 28 )

42. Ker za osebe iz zadeve Akdas ni bilo več mogoče šteti, da so na kakršen koli pomenljiv način vključene v zakoniti trg dela, niso bile upravičene ostati na ozemlju države članice gostiteljice na podlagi Sklepa št. 1/80. ( 29 ) Zato za namene člena 59 Dodatnega protokola primerjava položaja teh oseb s položajem državljanov EU ni bila koristna. Razlog za to je bil v bistvu ta, da imajo državljani EU zaradi državljanstva ene od držav članic Evropske unije pravico, da se gibljejo in (pod določenimi pogoji) prebivajo na ozemlju drugih držav članic. Tako državljani EU tudi ohranijo pravico do prebivanja v državi članici, ki jim je dodelila zadevno dajatev. Povedano drugače, lahko se odločijo zapustiti ozemlje te države in zato izgubijo pravico do dajatve. Po drugi strani pa tudi ohranijo pravico vrniti se v zadevno državo članico.

2. Zadeva Akdas in člen 59 Dodatnega protokola

43. Kot je jasno razvidno iz ugotovitev Sodišča v zadevi Akdas, člen 59 Dodatnega protokola deluje kot „mehanizem v skrajni sili“ z namenom zagotovitve, da razlaga določb ureditve o pridružitvi EGS‑Turčija ne bi povzročila neupravičenega manj ugodnega obravnavanja državljanov EU v primerjavi s turškimi državljani. Vendar člen 59 ni splošno določilo o prepovedi diskriminacije, na katero se lahko sklicujejo državljani EU v vseh okoliščinah, v katerih so turškim državljanom na podlagi ureditve o pridružitvi EGS‑Turčija podeljene pravice, ki jih državljani EU nimajo. ( 30 )

44. To je lepo prikazano v sodbi v zadevi Derin. ( 31 ) Sodišče je v navedeni sodbi menilo, da člen 59 Dodatnega protokola ni bil ovira za razlago člena 7 Sklepa št. 1/80, po kateri družinski član turškega delavca, ki po polnoletnosti ni bil odvisen od tega delavca, ohrani pravico do prebivanja v državi članici gostiteljici. To je bilo tako, čeprav državljani EU niso imeli ustrezne pravice na podlagi veljavnih pravil prava EU.

45. Ta razlaga je bila utemeljena z razlogom, da pravnega položaja turških državljanov (na podlagi člena 7 Sklepa št. 1/80) ni bilo mogoče primerjati s pravnim položajem državljanov EU (na podlagi sistema, uvedenega z Uredbo (EGS) št. 1612/68 ( 32 )). Pravice na podlagi pridružitvenega prava v več pogledih niso bile enakovredne pravicam državljanov EU na podlagi prava EU. ( 33 ) Zato se je štelo, da člen 59 Dodatnega protokola ni bil ovira za podelitev pravice turškim državljanom, ki v takem kontekstu za državljane EU ne obstaja. Na podlagi navedene sodbe je mogoče sklepati, da je pomemben splošen pravni status turških državljanov in državljanov EU. Povedano drugače, člen 59 zahteva samo, da položaj državljanov EU gledano kot celota ne sme biti manj ugoden kot položaj turških državljanov glede točno določene kategorije pravic. ( 34 )

46. Podobno kot pri vprašanjih, na katerih je temeljila zadeva Derin, tudi pravna ureditev z namenom usklajevanja sistemov socialne varnosti, ki je bila sprejeta s Sklepom št. 3/80 in je bila predmet zadeve Akdas, namreč ni povsem usklajena z Uredbo št. 1408/71 (zdaj Uredba št. 883/2004). Čeprav Sklep lahko zagotavlja možnost izvoza nekaterih dajatev, je mogoče razumno domnevati, da, gledano kot celota, določa manj obširno varstvo od tistega na podlagi državljanstva EU. ( 35 )

47. Nasprotno pa z gledišča turških državljanov, kadar se šteje, da so v primerljivem položaju kot državljani EU, uporaba člena 59 Dodatnega protokola lahko pripelje do položaja, v katerem se pravice, ki bi jih turški državljani sicer imeli na podlagi ureditve o pridružitvi EGS‑Turčija, ne uporabijo. ( 36 )

48. Ali se položaj nasprotnih strank dovolj razlikuje od položaja turških delavcev v zadevi Akdas? Kot sem že pojasnil, menim, da se. Vendar bom kljub morebitnemu nepotrebnemu ponavljanju na kratko obravnaval te razlike ob upoštevanju zadeve Akdas.

3. Zadeva Akdas in obravnavana zadeva

49. V zadevi Akdas so nekdanji turški delavci na Nizozemskem postali delovno nezmožni. Posledično niso bili več vključeni na trg dela države članice gostiteljice na način, da bi lahko ohranili pravico do prebivanja. Po mojem mnenju je jasno, da – kot navaja predložitveno sodišče – primerjava med položajem takih turških državljanov in položajem državljanov EU ni koristna, saj imajo zadnji pravico do gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic: drugače kot turški delavci lahko državljani EU ne le svobodno zapustijo državo članico, ampak se vanjo tudi vrnejo. Morda je še najpomembnejše to, da se lahko državljani posamezne države članice tudi kadar koli svobodno odločijo, da je sploh ne bodo zapustili.

50. V obravnavani zadevi imajo nasprotne stranke pravico do prebivanja na Nizozemskem ravno zato, ker so pridobile državljanstvo te države: ni jim bilo treba zapustiti države članice njihovega drugega državljanstva in kadar koli se lahko vrnejo vanjo, če to želijo. V tem primeru bi tudi prejemale dodatek. Zato se – na podlagi te druge argumentacije – strinjam zlasti s Komisijo in nizozemsko vlado, da so nasprotne stranke v bistveno drugačnem položaju kot osebe iz zadeve Akdas. Nasprotne stranke so glede svoje pravice do prebivanja dejansko enakovredne katerem koli državljanu EU. Pravzaprav so državljanke EU.

51. Zdi se, da že samo to utemeljuje ugotovitev, da v primeru nasprotnih strank člen 59 Dodatnega protokola nasprotuje takšni razlagi člena 6(1) Sklepa št. 3/80, na podlagi katere bi lahko te izvozile zadevni dodatek zunaj meja države članice, v kateri se nahaja nosilec, ki je odgovoren za plačilo. Ker pa se nasprotne stranke v vlogah sklicujejo na sodbo Sodišča v zadevi Kahveci, se bom kratko vrnil k tej sodbi. Nasprotne stranke na podlagi te sodbe v bistvu sklepajo, da državljanstvo več držav kot tako ne more povzročiti izgube pravic, ki drugače izhajajo iz ureditve pridružitve EGS‑Turčija.

52. Nisem prepričan, da je razlogovanje Sodišča v sodbi Kahveci mogoče neposredno uporabiti v obravnavani zadevi ali da je sodba Kahveci pri obravnavanih vprašanjih v pomoč. Kot sem pojasnil, se je zadeva Kahveci nanašala na vprašanje pravilne razlage člena 7 Sklepa št. 1/80 v zvezi s pravicami družinskih članov turških delavcev. V tem okviru je Sodišče menilo, da je splošni cilj člena 7 spodbujanje integracije turških delavcev in njihovih družinskih članov v državi članici gostiteljici. ( 37 )

53. Cilj, ki mu sledi člen 7 Sklepa št. 1/80, je dvojen. Na eni strani naj bi družinskim članom omogočal, da se pridružijo delavcu migrantu. Z združitvijo družine želi olajšati zaposlovanje in prebivanje turškemu delavcu, ki je že zakonito vključen v državo članico gostiteljico. ( 38 ) Na drugi strani, kar je po mojem mnenju bistveno, je namen te določbe pospešiti integracijo družine turškega delavca migranta v državi članici gostiteljici. Uresničitev tega cilja se zagotavlja z omogočanjem dostopa do trga dela zadevnim družinskim članom. S to določbo se želi tako postopoma utrditi položaj družinskega člana v državi članici gostiteljici, tako da si bo nazadnje ustvaril samostojen položaj glede na položaj delavca migranta. ( 39 )

54. Nasprotno pa člen 6 Sklepa št. 3/80 ni namenjen spodbujanju združevanja družine v državi članici gostiteljici. Zagotavlja (med drugim), da so nekdanji turški delavci, ki so se vrnili v Turčijo ali so se preselili v drugo državo članico od tiste, v kateri je nosilec, ki je odgovoren za plačilo, še naprej upravičeni do nekaterih vrst dajatev (kljub morebitnim pogojem prebivališča, ki jih določi država članica gostiteljica), kakršne so predmet postopka pred predložitvenim sodiščem. Njegov namen je olajšati vrnitev nekdanjega turškega delavca v, med drugim, Turčijo, če se za to odloči.

55. V tem smislu je mogoče prepoved pogoja prebivališča, ki je določena v členu 6 Sklepa št. 3/80, razumeti tako, da je njen cilj „nadomestni“. Ta prepoved zagotavlja, da se nekdanjim turškim delavcem, ki so bili žrtve nesreče pri delu ali so zboleli za poklicno boleznijo, prizna dostojno nadomestilo za težave, s katerimi so se soočali v državi članici gostiteljici. To je razumno, saj je imela država od prispevka teh delavcev korist.

56. Na prvi pogled se zdi morda z vidika cilja pristop, ki ga predlagam, nerazumen. Logičen sklep mojega pristopa je namreč, da bi nekdanji turški delavci, ki so pridobili državljanstvo države članice gostiteljice, izgubili pravice, ki bi jih drugače uživali na podlagi člena 6 Sklepa št. 3/80. Tak je rezultat, če se ta določba razlaga ob upoštevanju člena 59 Dodatnega protokola.

57. Vendar je pri tem ugovoru spregledan pomemben dejavnik. Naj ponovim, pravo pridružitve turškim delavcem – vsaj na splošno – ponuja manj obsežno varstvo, kot ga ponuja pravo EU državljanom EU. Izguba pravica do izvoza nekaterih dajatev je resda neugodna, vendar naturalizacija v državi članici gostiteljici zagotavlja druge pravice, ki delavcem z zgolj turškim državljanstvom niso na voljo. V tem smislu so pravice iz socialne varnosti, ki jih uživa nekdanji turški delavec v položaju nasprotnih strank, popolnoma primerljive s pravicami (drugih) državljanov EU (in, v obravnavanem primeru, pravicami nizozemskih državljanov). Tako pa ni v primeru nekdanjih turških delavcev, ki niso pridobili državljanstva države članice gostiteljice (kot je bilo to v zadevi Akdas).

58. Poleg tega, kot so poudarile nekatere od strank, ki so predložile stališča, se možnost izvoza dodatka v Turčijo lahko ponovno pridobi z odpovedjo nizozemskemu državljanstvu. Ta rešitev se res zdi problematična z vidika cilja zagotavljanja integracije turških delavcev v državi članici gostiteljici. Te delavce bi lahko odvrnila od pridobitve državljanstva države članice gostiteljice. Vendar nisem prepričan, da bi nevarnost izgube dodatka, kakršen je predmet obravnavane zadeve, v praksi imela domnevani odvračalni učinek. To pa zato, ker – kot je bilo omenjeno zgoraj – državljanstvo države članice gostiteljice podeljuje druge pravice (tudi pravico do prostega gibanja), ki izhajajo iz državljanstva države članice Evropske unije.

59. Zato je vsebinski rezultat tudi v primeru upoštevanja smeri razlage, ki jo je izbralo predložitveno sodišče, enak. Menim torej, da člena 6(1) Sklepa št. 3/80 ob upoštevanju člena 59 Dodatnega protokola ni mogoče razlagati tako, da nasprotuje zakonski določbi države članice, s katero je dodatek, dodeljen na podlagi nacionalne zakonodaje, ukinjen v okoliščinah, v katerih osebe, ki ga prejemajo, ne prebivajo več na ozemlju te države in so ob tem, da so ohranile turško državljanstvo, pridobile državljanstvo države članice gostiteljice.

60. Zaradi zgornjih preudarkov se postavlja vprašanje glede mogočega datuma ukinitve izplačevanja dodatka. To vprašanje je obravnavano v nadaljevanju.

D – Primeren čas za ukinitev izplačevanja dodatka

61. Tako kot prvo vprašanje se tudi drugo nanaša na člen 59 Dodatnega protokola. Natančneje, predložitveno sodišče sprašuje, ali ta določba nasprotuje nadaljnjemu izplačevanju dodatka nasprotnim strankam, ko državljani EU (ki so se vrnili v izvorno državo) v enakih okoliščinah ne morejo več zahtevati te dajatve na podlagi prava EU.

62. Kot potrjujejo pisna stališča in ustne navedbe, obstaja precejšnja zmeda glede ustrezne primerjave v tem okviru. V zvezi s tem je bilo posebej poudarjeno dejstvo, da so državljani EU, ki so ob uvedbi pogoja prebivališča prebivali v drugih državah članicah, vseeno ohranili dajatev med prehodnim obdobjem na podlagi nacionalne zakonodaje. ( 40 )

63. Čeprav je to res, želim poudariti, da gre v obravnavanem primeru dejansko za državljane, ki so se z Nizozemske preselili v tretjo državo in ki želijo izvoziti (oziroma so izvozili) dodatek iz te države članice zunaj meja Evropske unije. Zato sem trdno prepričan, da ni ustrezna primerjava državljan EU (na primer Nemec), ki se vrne v izvorno državo po tem, ko je delal na Nizozemskem. Namesto tega je treba nasprotne stranke primerjati s katerim koli drugim nizozemskim državljanom, ki želi izvoziti dodatek v tretjo državo (Turčijo ali drugo državo).

64. V teh okoliščinah menim, da je določitev primernega časa za ukinitev izplačevanja vprašanje izključno nacionalnega prava in da razlaga člena 59 Dodatnega protokola nanj ne more dati odgovora. ( 41 ) Povedano drugače, ker obravnavamo nizozemske državljane, ki izvažajo dodatek v tretjo državo, ni očitne povezave s pravom EU. Nasprotne stranke niso izvrševale pravice do prostega gibanja znotraj Evropske unije. ( 42 )

65. Zato ne verjamem, da v okoliščinah obravnavane zadeve člen 59 Dodatnega protokola ponuja ustrezno merilo za določitev, kdaj naj se ukine izplačevanje zadevnega dodatka. To je vprašanje nacionalnega prava, na katero mora odgovoriti nacionalno sodišče.

IV – Predlog

66. Na podlagi navedenih preudarkov Sodišču predlagam, naj na vprašanji, ki ju je predložilo Centrale Raad van Beroep, odgovori: 1. Sklep št. 3/80 z dne 19. septembra 1980 o uporabi sistemov socialne varnosti držav članic Evropskih skupnosti za turške delavce in njihove družinske člane se ne uporabi v okoliščinah zadev pred predložitvenim sodiščem, v katerih so zadevne osebe pridobile državljanstvo države članice gostiteljice, pri čemer so obdržale turško državljanstvo. 2. V takih okoliščinah je določitev tega, kdaj naj se ukine izplačevanje dodatka, vprašanje nacionalnega prava, na katero mora odgovoriti nacionalno sodišče.

( 1 ) Jezik izvirnika: angleščina.

( 2 ) Sklep z dne 19. septembra 1980 o uporabi sistemov socialne varnosti držav članic Evropskih skupnosti za turške delavce in njihove družinske člane (UL 1983, C 110, str. 60).

( 3 ) Toeslagenwet z dne 6. novembra 1986 (zakon o dodatnih dajatvah, v nadaljevanju: TW).

( 4 ) Ta sporazum je bil sklenjen, odobren in potrjen v imenu Skupnosti s Sklepom Sveta Evropske skupnosti 64/732/EGS z dne 23. decembra 1963 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 11, str. 10).

( 5 ) Dodatni protokol je bil podpisan v Bruslju 23. novembra 1970, v imenu Skupnosti pa je bil sklenjen, odobren in potrjen z Uredbo Sveta (EGS) št. 2760/72 z dne 19. decembra 1972 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 11, str. 41).

( 6 ) Uredba Sveta z dne 14. junija 1971 o uporabi sistemov socialne varnosti za zaposlene osebe, samozaposlene osebe in njihove družinske člane, ki se gibljejo v Skupnosti (UL L 149, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 1, str. 35), kakor je bila spremenjena.

( 7 ) Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. aprila 2005 o spremembi uredb Sveta (EGS) št. 1408/71 o uporabi sistemov socialne varnosti za zaposlene osebe, samozaposlene osebe in njihove družinske člane, ki se gibljejo v Skupnosti, in (EGS) št. 574/72 o določitvi postopka za izvajanje Uredbe (EGS) št. 1408/71 (UL L 117, 2005, str. 1).

( 8 ) Ta dajatev je bila dodeljena na podlagi Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (zakon o zavarovanju za primer nezmožnosti za delo).

( 9 ) C‑485/07, EU:C:2011:346 (v nadaljevanju: Akdas).

( 10 ) Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 72).

( 11 ) Sodba Akdas, EU:C:2011:346, točka 88 in navedena sodna praksa.

( 12 ) Glej sklepne predloge generalne pravobranilke E. Sharpston v združenih zadevah Kahveci, C‑7/10 in C‑9/10, EU:C:2011:673, točke od 61 do 63, glede pojma integracije v državah članicah gostiteljicah in zapletenosti tega procesa.

( 13 ) Sklep Pridružitvenega sveta z dne 19. septembra 1980 o razvoju pridružitve.

( 14 ) Ta cilj je naveden v prvi uvodni izjavi tega sklepa.

( 15 ) V zvezi s tem glej tretjo uvodno izjavo tega sklepa.

( 16 ) Sklepni predlogi generalnega pravobranilca Y. Bota v zadevi Ziebell, C‑371/08, EU:C:2011:244, točka 49.

( 17 ) Glej po analogiji sodbo Micheletti in drugi, C‑369/90, EU:C:1992:295. V navedeni zadevi je Sodišče menilo, da bi morali španski organi osebo z dvojnim državljanstvom, argentinskim in italijanskim, obravnavati kot državljana EU. Po mojem mnenju je mogoče na podlagi te sodbe sklepati, da morajo pristojni organi zadevne države članice svoje državljane z dvojnim državljanstvom (kot je to v obravnavani zadevi) obravnavati kot državljane te države.

( 18 ) Sodba Kahveci, C‑7/10 in C‑9/10, EU:C:2012:180.

( 19 ) Člen 7 ureja pravice družinskih članov turškega delavca, ki zakonito prebivajo v državi članici gostiteljici. Med drugim določa, da imajo ti družinski člani pravico sprejeti vsako zaposlitev, če v tej državi članici zakonito prebivajo vsaj tri leta, in da imajo prost dostop do zaposlitve, ki jo sami izberejo, če v državi članici gostiteljici zakonito prebivajo vsaj pet let.

( 20 ) Jasno je, da države članice ohranijo pristojnost za določitev pogojev za pridobitev in izgubo državljanstva. Enako velja za izvajanje pristojnosti držav članic na področju državljanstva na splošno. Vendar je to pogojeno s tem, da je treba te pristojnosti izvrševati ne samo v skladu s pravom EU, ampak tudi v skladu z mednarodnim pravom.

( 21 ) Sklepni predlogi generalne pravobranilke E. Sharpston, predstavljeni v zadevi Kahveci, EU:C:2011:673, točka 74. Zdi se, da je Sodišče – vsaj implicitno – sprejelo to razlago (glej točko 35 sodbe v navedeni zadevi). Po mnenju Sodišča bi bil splošni cilj Sklepa št. 1/80, ki je boljše obravnavanje turških delavcev v državi članici gostiteljici na socialnem področju, „oviran, če bi se delavec, ki ima še vedno turško državljanstvo, moral zaradi pridobitve državljanstva države članice gostiteljice odpovedati uveljavljanju ugodnih razmer za združitev družine v državi članici gostiteljici“.

( 22 ) EU:C:2011:346, točka 74.

( 23 ) Sodba Akdas, EU:C:2011:346, točke od 89 do 91.

( 24 ) Prav tam, glej zlasti točke 74 in od 89 do 96.

( 25 ) Položaj je nekoliko drugačen za družinske člane teh delavcev. V skladu z drugo alinejo člena 2 Sklepa št. 3/80 se ta sklep uporablja za „člane družin teh delavcev, ki prebivajo na ozemlju ene od držav članic“.

( 26 ) Sodba Bozkurt, C‑434/93, EU:C:1995:168.

( 27 ) Člen 6 ureja pogoje dejanske zaposlitve v državi članici gostiteljici, katerih namen je prispevati k postopni integraciji zadevnih turških delavcev v državi članici gostiteljici. V skladu s to določbo turški delavec, ki je vključen na zakoniti trg dela države članice, v tej državi članici po enem letu zakonite zaposlitve pridobi pravico, da se mu podaljša delovno dovoljenje, ki se nanaša na istega delodajalca, če ima ta prosto delovno mesto. Po treh letih zakonite zaposlitve v posamezni državi članici ima tak delavec pravico, da pod določenimi pogoji sprejme drugo ponudbo za zaposlitev. Nazadnje, po štirih letih zakonite zaposlitve ima zadevna oseba v zadevni državi članici pravico do prostega dostopa do zaposlitve.

( 28 ) Sodba Bozkurt, EU:C:1995:168, točka 42.

( 29 ) EU:C:2011:346, točka 94. Na podlagi tega zadevne osebe države članice gostiteljice niso zapustile po lastni izbiri in brez legitimnega razloga. V skladu z ustaljeno sodno prakso namreč odhod brez legitimnega razloga lahko povzroči izgubo pravic, pridobljenih na podlagi ureditve o pridružitvi EGS‑Turčija. Glej v zvezi s tem sodbo Er, C‑453/07, EU:C:2008:524, točka 30. Glej tudi sodbo Genc, C‑14/09, EU:C:2010:57, točka 42.

( 30 ) Kot sta namreč poudarila dva komentatorja, „za ti kategoriji veljata različni pravni ureditvi, ki imata različno pravno podlago in ju urejata različna zakonodajalca“. Glej Eisele, K., in van der Mei, A., Prenosljivost dajatev socialne varnosti in obrnjena diskriminacija državljanov EU v primerjavi s turškimi državljani: Komentar k sodbi Akdas, 37(2012) European Law Review, str. od 204 do 212, na str. 211.

( 31 ) Sodba Derin, C‑325/05, EU:C:2007:442.

( 32 ) Uredba Sveta z dne 15. oktobra 1968 o prostem gibanju delavcev v Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 1, str. 15).

( 33 ) Glej zlasti sodbo Derin, EU:C:2007:442, točke od 62 do 67. Glej tudi točko 52 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca Y. Bota, predstavljenih v zadevi Ziebell, EU:C:2011:244, v zvezi s položajem državljanov EU, ki se preselijo iz ene države članice v drugo.

( 34 ) Eisele in van der Mei, op. cit., str. 208.

( 35 ) Res je, da je namen Sklepa št. 3/80 in Uredbe št. 1408/71 zagotoviti usklajevanje sistemov socialne varnosti v položajih mobilnosti delavcev. Vendar, čeprav je v Sklepu omenjena večina dajatev iz Uredbe št. 1408/71, pa za razliko od Uredbe ne zajema dajatev za primer brezposelnosti. Zanimivo je tudi, da je po sodbi Sodišča v zadevi Akdas Komisija sprejela predlog za spremembo Sklepa št. 3/80 in za vključitev v nov sklep pravila o prepovedi možnosti izvažanja posebnih denarnih dajatev, za katere se ne plačujejo prispevki. Glej Predlog Komisije COM(2012) 153 final z dne 30. marca 2012, str. 8.

( 36 ) K temu vprašanju se bom vrnil v točki 55 in naslednjih v nadaljevanju. V zvezi z upoštevno sodno prakso Sodišča glej na primer sodbo Soysal in Savatli, C‑228/06, EU:C:2009:101, in sklep Komisija proti Nizozemski, C‑92/07, EU:C:2007:402.

( 37 ) Glej EU:C:2012:180, točka 33. Glej tudi sklepne predloge generalne pravobranilke E. Sharpston, prestavljene v zadevi Kahveci, EU:C:2011:673.

( 38 ) Glej v tem smislu sodbo Kahveci, EU:C:2012:180, točka 32 in navedena sodna praksa.

( 39 ) Glej v tem smislu, prav tam, točka 33 in navedena sodna praksa.

( 40 ) Kot je bilo omenjeno zgoraj, je izvoz dodatka znotraj Evropske unije od 5. maja 2005, ko je začela veljati Uredba št. 647/2005, omejen. Po tem datumu so bila uporabljena nacionalna prehodna pravila (o postopnem obdobju ukinitve) v zvezi z drugimi državami članicami EU.

( 41 ) Glede tega je iz predloga za sprejetje predhodne odločbe razvidno, da se je izplačevanje dodatka prejemnikom, ki so to dajatev prejemali že pred začetkom veljavnosti nove ureditve in ki so takrat živeli zunaj nizozemskega ozemlja, začelo postopoma ukinjati 1. januarja 2000.

( 42 ) Če bi jo, bi pravica do izvoza na podlagi prava EU lahko obstajala samo do 5. maja 2005. Od takrat dalje se uporabljajo različni dvostranski sporazumi.