SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

L. A. GEELHOEDA,

predstavljeni 14. septembra 2006( )

Zadeva C-289/05

Länsstyrelsen i Norrbottens län

proti

Lapin liitto

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Rovaniemen hallinto‑oikeus (Finska))

„Razlaga točke 1.7 pravila št. 1 Priloge k Uredbi Komisije (ES) št. 1685/2000 z dne 28. julija 2000 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1260/1999 glede upravičenosti izdatkov za aktivnosti, ki se sofinancirajo iz Strukturnih skladov – Upoštevanje režijskih stroškov“

I – Uvod

1. Sodišče je bilo pozvano, naj natančneje razloži točko 1.7 pravila št. 1 Priloge k Uredbi Komisije (ES) št. 1685/2000 z dne 28. julija 2000 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1260/1999 glede upravičenosti izdatkov za aktivnosti, ki se sofinancirajo iz Strukturnih skladov( ). Finsko Rovaniemen hallinto-oikeus prosi Sodišče, naj pojasni pogoje, pod katerimi je mogoče posredne izdatke delno povrniti kot izdatke, ki jih je mogoče pripisati aktivnosti, ki se sofinancira iz strukturnih skladov.

II – Pravni okvir

2. Spor izvira iz zakonodaje Skupnosti o strukturnih skladih.( ) Strukturni skladi omogočajo dodelitev različnih oblik pomoči za okrepitev ekonomske in socialne kohezije ter zlasti za zmanjšanje neskladja med stopnjami razvitosti različnih regij in zaostalosti regij z najbolj omejenimi možnostmi.( ) Ta pomoč je dodeljena v obliki sofinanciranja Skupnosti za različne projekte, ki jih izberejo države članice.

3. Pravni okvir, v katerem se izvajajo aktivnosti, financirane iz strukturnih skladov, v bistvu sestavlja naslednje.

4. Z Uredbo Sveta (ES) št. 1260/1999 z dne 21. junija 1999 o splošnih določbah o Strukturnih skladih( ) so za strukturno politiko Skupnosti določene tri prednostne naloge:

– Cilj 1 je namenjen spodbujanju razvoja in strukturnemu prilagajanju regij, ki zaostajajo v razvoju. V regijah, na katere se nanaša ta cilj, je dohodek na prebivalca nižji od 75 % povprečja Skupnosti. V to kategorijo spadajo tudi tako imenovane najbolj oddaljene regije( ) ter nekatera območja Finske in Švedske z izredno nizko gostoto prebivalstva.

– Cilj 2 je namenjen podpiranju gospodarske in socialne preobrazbe območij s strukturnimi težavami. To so predvsem nazadujoča podeželska območja, urbana območja v težavah in območja v krizi, ki so odvisna od ribištva.

– Cilj 3 je namenjen podpiranju prilagajanja in posodabljanja politik in sistemov izobraževanja, usposabljanja in zaposlovanja ter je usmerjen predvsem v boj proti dolgotrajni brezposelnosti in brezposelnosti mladih ter vključevanje ranljivih skupin na trg dela.

5. Pomoč je dodeljena v obliki sofinanciranja programov, ki se izvajajo v okviru enega od zgoraj navedenih ciljev. Poleg tega se iz različnih strukturnih skladov financirajo inovativne dejavnosti in pobude Skupnosti, kot je program Interreg, ki je v središču te zadeve.( )

6. Konkretno izvajanje aktivnosti, ki se sofinancirajo iz strukturnih skladov, temelji na treh načelih. To je, najprej, načelo dopolnjevanja, ki pomeni, da je prispevek Skupnosti zasnovan kot dopolnilo prispevka držav članic k financiranju teh aktivnosti.( ) Udeležba Skupnosti vsekakor predvideva nacionalni, regionalni ali celo lokalni prispevek, ki se doda finančnemu prispevku Skupnosti.( ) Drugo načelo je načelo okvira podpore Skupnosti. Zgoraj navedeni partnerji izdelajo večletni načrt za zadevno regijo, v katerem se navedejo vsi projekti s svojimi morebitnimi posledicami in učinki ter na podlagi katerega se nato lahko izvede financiranje.( ) Tretje načelo je načelo partnerstva. Vsaka od strank, vključenih v projekt in financiranje programa, to je Komisija in pristojni nacionalni, regionalni ali lokalni organi, ki jih določi vsaka država članica, ima svojo odgovornost ter mora ukrepe izvajati ob tesnem posvetovanju in sodelovanju z drugimi.( )

7. Uredba št. 1260/1999 vsebuje podrobna pravila za zagotavljanje učinkovitosti dodelitve pomoči. V ta namen so v njej natančno razmejene pristojnosti strank, ki jih zadeva izvrševanje proračuna Skupnosti, to je držav članic, izvršnih organov in Komisije. Iz teh določb je očitno, da je z Uredbo vzpostavljena decentralizirana struktura.

8. Države članice jamčijo za dobro upravljanje sredstev Skupnosti. Odgovorne so predvsem za dobro finančno izvajanje:

– prek organa upravljanja, ki je odgovoren za učinkovitost in pravilnost upravljanja zadevnega programa;( )

– prek plačilnega organa, ki potrdi izdatke( ) in je odgovoren za sestavljanje in vlaganje zahtevkov za plačilo ter prejemanje plačil od Komisije;( )

– z uporabo nacionalnih pravil za izdatke, ki so lahko upravičeni do prispevka skladov, kadar ni ustreznega pravila Skupnosti( ).

9. Poleg tega države članice prevzamejo predvsem odgovornost za finančni nadzor pomoči.( ) Odgovarjati morajo za kakovost sistemov upravljanja in nadzora ter za porabo finančnih sredstev, ki so jim dana na voljo.( ) V ta namen morajo države članice sodelovati s Komisijo, da bi zagotovile porabo sredstev Skupnosti v skladu z načelom dobrega finančnega poslovodenja.( )

10. Komisija izvaja svojo odgovornost za izvrševanje proračuna Skupnosti z nadzorom nad pravilnim izvajanjem nalog, dodeljenih državam članicam. V ta namen mora:

– sprejeti eno samo odločbo o prispevkih vseh skladov, če so izpolnjene vse zahteve iz Uredbe;( )

– zagotoviti, da države članice uporabljajo učinkovite sisteme upravljanja in nadzora, tako da bodo sredstva Skupnosti porabljena pravilno in učinkovito;( )

– izvajati preglede in revizije na kraju samem, zlasti s preiskavami, ter izvesti finančne popravke vsakokrat, ko ugotovi nepravilnosti in pomanjkljivosti in ko jih ni izvedla država članica.( )

11. Komisija lahko za dobro izpolnitev naloge določi minimalne pogoje, ki jih morajo izpolnjevati sistemi nadzora. Take določbe Skupnosti lahko sprejme, kadar se ji zdijo nujne za zagotovitev enotne in pravične uporabe strukturnih skladov v Skupnosti.( ) Izvedbena pravila, ki jih je Komisija sprejela v zvezi s tem, so skupek določb, na podlagi katerih se lahko prepriča, ali so sistemi upravljanja in nadzora držav članic v skladu s predpisi( ), in skupek pravil, s katerimi so določeni pogoji za upravičenost izdatkov za aktivnosti, ki se sofinancirajo iz strukturnih skladov, do prispevka teh skladov( ).

12. To so določbe, na katere je treba opozoriti v zvezi s tem.

13. Pravilo št. 1 Priloge k Uredbi št. 1685/2000 določa:

„Pravilo št. 1: dejansko plačani izdatki

1. Plačila končnih upravičencev

1.1. Plačila, ki jih izvršijo končni upravičenci v smislu tretjega pododstavka člena 32(1) Uredbe (ES) št. 1260/1999 (v nadaljnjem besedilu „splošna uredba“), so v obliki gotovine, ob upoštevanju izjem, navedenih v točki 1.4.

[…]

1.4. Pod pogoji iz točk od 1.5 do 1.7 lahko del plačil iz točke 1.1 tvorijo tudi amortizacija, prispevki v naravi in režijski stroški. Vendar sofinanciranje aktivnosti iz Strukturnih skladov na koncu ne sme presegati skupnih, do povračila upravičenih izdatkov, brez prispevkov v naravi.

[…]

1.7. Režijski stroški so upravičeni izdatki, pod pogojem, da temeljijo na realnih stroških, povezanih z izvajanjem aktivnosti, ki se sofinancira iz Strukturnih skladov, in da se izvršujejo sorazmerno z aktivnostjo v skladu z utemeljeno pravično in nepristransko metodo.

1.8. Določbe točk od 1.4 do 1.7 se uporabljajo za posamezne prejemnike iz točke 1.2 v primeru shem pomoči po členu 87 Pogodbe in pomoči, odobrene od organov, ki jih imenujejo države članice.

1.9. Za določanje upravičenih izdatkov po točkah od 1.5 do 1.7 lahko države članice uporabijo strožje nacionalne predpise.

2. Dokazilo o izdatkih

Plačila končnih upravičencev so praviloma podprta s prejetimi računi. Kadar to ni mogoče, so plačila podprta z računovodskimi listinami enakovredne dokazne vrednosti.

[…]“

III – Spor o glavni stvari

14. Tožeča stranka v postopku v glavni stvari Länsstyrelsen i Norrbottens län( ) je oktobra 2002 toženi stranki v postopku v glavni stvari Lapin liitto( ) poslala prošnjo za prispevek za posredne stroške tehnične podpore programa Interreg III A Sever v skupnem znesku 95.880,72 SEK za leto 2001( ).

15. Lapin liitto je to prošnjo zavrnil, pri čemer se je skliceval na Uredbo št. 1685/2000. Pojasnil je, da navedeni posredni stroški projektu niso bili pripisani v skladu z utemeljeno pravično in nepristransko metodo ter da niso temeljili na realnih stroških. Dodal je, da opravljena plačila niso bila dokazana s potrdili o plačilu.

16. Länsstyrelsen i Norrbotens län je septembra 2003 še drugič zaprosil za prispevek za posredne stroške v znesku 56.854 SEK za leto 2001 in v znesku 186.982 SEK za leto 2002.( ) Za izračun zneska teh stroškov je uporabil nov model, na podlagi katerega je mogoče za vsakega sodelavca, vključenega v projekt Skupnosti, izračunati del posrednih stroškov, ki ustreza delovnemu času.

17. Lapin liitto je z odločbo z dne 24. novembra 2003 zavrnil to prošnjo, z obrazložitvijo, da tožeča stranka ni dokazala povezave med drugimi posrednimi stroški in projektom Skupnosti.( )

18. Länsstyrelsen i Norrbottens län je nato pri Lapin liitto vložil ugovor.

19. Lapin liitto je z odločbo z dne 6. februarja 2004 ugovor zavrnil, in sicer z obrazložitvijo, da tožeča stranka ni dovolj natančno navedla, kolikšen del stroškov za tehnično pomoč je pripadal projektu.

20. Tožeča stranka je nato pri Rovaniemen hallinto-oikeus vložila tožbo za plačilo posrednih stroškov. Ker je to sodišče menilo, da za odločitev o sporu, ki mu je bil predložen, potrebuje razlago točke 1.7 pravila št. 1 Uredbe št. 1685/2000, je 15. julija 2005 prekinilo odločanje in Sodišču poslalo predlog za sprejetje predhodne odločbe.

IV – Presoja

21. Predložitveno sodišče želi v bistvu izvedeti, pod katerimi pogoji so lahko posredni stroški (ali režijski stroški) upravičeni do finančne pomoči Skupnosti v skladu s pravom Unije.

22. Iz sistema, vzpostavljenega s členom 32(1), tretji pododstavek, Uredbe št. 1260/1999, in pravila št. 1 Priloge k Uredbi št. 1685/2000( ) izhaja, da plačilo temelji na načelu povračila stroškov. To pomeni, da morajo končni upravičenci svoja plačila opraviti v gotovini in da se morajo ta plačila nanašati na dejansko nastale izdatke. V nekaterih posebnih primerih so del teh plačil lahko tudi amortizacija, prispevki v naravi in režijski stroški.( ) Povračilo posrednih stroškov kot izdatkov, ki so lahko upravičeni do finančne podpore Skupnosti, je vseeno izjema in ga je torej treba razlagati strogo, kar zadeva njegov obseg in načine uporabe (način pripisa in dokazi, na katerih temelji).

23. Pred preučitvijo okoliščin, v katerih se ta izjema lahko uporabi, bi želel opozoriti, da lahko države članice na podlagi točke 1.9 pravila št. 1 Priloge k Uredbi št. 1685/2000 uporabijo strožje nacionalne predpise, kadar je treba določiti, ali se lahko za posredne stroške pridobi finančna pomoč Skupnosti.( ) Posledica te možnosti je, da se je mogoče na točko 1.7 pravila št. 1 sklicevati samo, če države članice niso uporabile točke 1.9 in sprejele strožjih nacionalnih ukrepov, da bi določile, za katere izdatke se lahko pridobi pomoč Skupnosti.

24. Z drugimi besedami, v uredbah št. 1260/1999, št. 438/2001 in št. 1685/2000, kot so bile opisane v točkah od 2 do 13 zgoraj, so določeni minimalni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni, da bi se lahko nekateri izdatki financirali iz strukturnih skladov. Če so ti pogoji izpolnjeni, se lahko zadevni izdatki povrnejo v skladu s pravom Skupnosti, brez vpliva na strožje pogoje, ki so lahko z nacionalnim pravom določeni za sofinanciranje teh posrednih stroškov.

25. Za odgovor na vprašanje, v katerih primerih so posredni stroški (ali režijski stroški) izdatki, ki so v skladu s pravom Unije, lahko predmet finančne pomoči Skupnosti, se bo treba sklicevati na besedilo točke 1.7 pravila št. 1 in sistematiko zgoraj navedenih uredb. Iz te določbe izhaja, da morajo posredni stroški (ali režijski stroški):

– temeljiti na realnih stroških;

– biti povezani z izvajanjem aktivnosti, ki se sofinancira iz strukturnih skladov, in

– biti izvršeni sorazmerno z aktivnostjo v skladu utemeljeno pravično in nepristransko metodo.

26. Kar zadeva prvi element, zadostuje napotiti na člen 32(1), prvi in tretji odstavek, Uredbe št. 1260/1999. Ta določa:

„Vmesna plačila in končna plačila se nanašajo na dejansko plačane izdatke, ki morajo biti v skladu s plačili, ki jih izvedejo končni upravičenci, in so podprta s prejetimi računi ali računovodskimi listinami enakovredne dokazne vrednosti.“( )

Kot je Komisija upravičeno opozorila, teoretičnih stroškov torej ni mogoče upoštevati.

27. Glede drugega elementa je finska vlada opozorila, da je treba pri izdatkih, ki so lahko predmet pomoči Skupnosti, upoštevati načelo vzročnosti. To po njenem mnenju pomeni, da so lahko predmet finančne pomoči Skupnosti samo dodatni stroški, ki dejansko izhajajo iz ukrepanja Skupnosti. Stroškov, ki niso nikakor povezani z aktivnostjo, ni mogoče povrniti.

28. Po mnenju Komisije mora biti izvajalec zadevnega projekta Skupnosti sposoben dokazati, da so bili posredni stroški nujni za izvajanje projekta.

29. Člen 30(1) Uredbe št. 1260/1999 določa, da so izdatki, povezani z aktivnostmi, do prispevka skladov upravičeni le, če so te aktivnosti del zadevne pomoči. Z drugimi besedami, izdatki so morali nastati v okviru projekta, ki ga je financirala Evropska unija. Prosilec mora biti sposoben dokazati, da so stroški dejansko povezani z izvajanjem projekta ter da niso izdatki, ki so bili odobreni pri običajnih dejavnostih in neodvisno od izvajanja projekta.

30. Obravnavana zadeva se nanaša predvsem na tretji element. Gre zlasti za vprašanje, ali je metoda, ki jo je uporabila tožeča stranka v postopku v glavni stvari za izračun posrednih stroškov, v skladu z zahtevo iz točke 1.7, da se posredni stroški (ali režijski stroški) izvršujejo sorazmerno z aktivnostjo v skladu z utemeljeno pravično in nepristransko metodo.

31. Tožeča stranka v postopku v glavni stvari pojasnjuje, da je režijske stroške porazdelila na povprečno število zaposlenih celotne organizacije v zadevnem letu, tako da je bilo mogoče povprečni znesek posrednih stroškov izračunati po osebi na leto in na mesec. Na podlagi tega povprečnega izračuna je bil del teh stroškov, ki ustreza delovnemu času, vsakega od sodelavcev, vključenega v izvajanje projekta, razvrščen kot izdatek, povezan z izvajanjem projekta. Tožeča stranka meni, da je ta metoda v skladu s točko 1.7.

32. Najprej je potrebna uvodna pripomba v zvezi z različnimi jezikovnimi različicami točke 1.7 pravila št. 1 Priloge k Uredbi št. 1685/2000. Obstaja pomembna razlika med besedilom finske različice in besedili drugih jezikovnih različic. V francoski, angleški, danski, španski, portugalski in italijanski različici je uporabljen pojem „pro rata“, prav tako v švedski različici, v kateri je uporabljena beseda „proportionellt“, izraz „pro rata“ pa je dodan v oklepaju. V nizozemski različici je uporabljen izraz „verhoudingsgewijs“, v nemški pa „anteilig“ (sorazmeren). Nasprotno pa finska različica ne vsebuje nikakršnega sklicevanja na ta pojem.( )

33. Kadar obstajajo razlike med jezikovnimi različicami besedila Skupnosti, se upoštevne določbe ne smejo obravnavati ločeno, ampak jih je treba pri dvomu razlagati in uporabljati glede na druge verodostojne jezikovne različice.( ) Vsekakor ena jezikovna različica ne more imeti prednosti pred drugimi, kadar se te vse ujemajo z določeno razlago.( )

34. Ker je v vseh drugih jezikovnih različicah točke 1.7 pravila št. 1 Priloge k Uredbi št. 1685/2000 uporabljen pojem „pro rata“ ali „sorazmerno“, čeprav niso povsod uporabljeni popolnoma enaki izrazi, je treba to določbo razlagati na podlagi teh različic besedila.

35. Iz tega sklepam, da se lahko za izračun posrednih stroškov uporabi odstotni delež skupnih posrednih stroškov, če lahko prosilec dokaže, da je znesek tega odstotnega deleža pravilen in pravičen ter sorazmeren z velikostjo projekta Skupnosti. To rešitev potrjuje drugi pogoj iz člena 7 Uredbe št. 438/2001, kot je pojasnjen v Prilogi I k tej uredbi:

„Za izdatkovne postavke, ki se le delno nanašajo na sofinancirano aktivnost, se prikaže natančna razdelitev izdatkov med sofinancirano aktivnostjo in drugimi aktivnostmi. Isto velja tudi za vrste izdatkov, ki se priznajo za upravičene pod določenimi omejitvami ali v sorazmerju z drugimi stroški.“

36. Pravičnost pripisa posrednih stroškov projektu Skupnosti je mogoče dokazati na podlagi dodatnih izdatkov za plače in drugih izjemnih izdatkov, kot so stroški za nepremičnine, ki jih je mogoče razumno povezati s projektom. Na tej podlagi bo mogoče določiti odstotni delež posrednih stroškov. Kot je Komisija upravičeno opozorila, je treba pri izračunu posrednih stroškov na podlagi dodatnih stroškov za plače upoštevati te elemente: (a) število oseb, ki sodelujejo pri projektu; (b) število ur, vloženih v izvajanje projekta; (c) plačo, izplačano v okviru projekta; (d) povprečno število oseb, ki delajo v organizaciji; (e) število ur, ki so jih opravile, in (f) povprečje izplačanih plač. Če izračun posrednih stroškov temelji na izplačanih plačah, je treba upoštevati dejanske plače in ne povprečnih plač.

37. To pa ni edina mogoča pravilna metoda. Že iz izrazov, uporabljenih v točki 1.7 pravila št. 1 – „v skladu z utemeljeno pravično in nepristransko metodo“( ) –, izhaja, da se lahko za izračun posrednih stroškov in njihov pripis projektu Skupnosti uporabijo različne metode.

38. Naloga nacionalnega sodišča je ugotoviti, ali so v obravnavanem primeru izpolnjeni pogoji iz točke 1.7 pravila št. 1 Priloge k Uredbi št. 1685/2000.

V – Predlog

39. Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje, ki mu ga je postavilo predložitveno sodišče, odgovori:

– Točko 1.7 pravila št. 1 Priloge k Uredbi Komisije (ES) št. 1685/2000 z dne 28. julija 2000 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1260/1999 glede upravičenosti izdatkov za aktivnosti, ki se sofinancirajo iz Strukturnih skladov, je treba razlagati tako, da se lahko za izračun posrednih stroškov (ali režijskih stroškov) uporabi odstotni delež skupnih posrednih izdatkov, če se lahko dokaže, da je znesek odstotnega deleža pravičen in sorazmeren z velikostjo projekta Skupnosti.

– Pravičnost pripisa posrednih stroškov projektu Skupnosti je mogoče zlasti dokazati na podlagi dodatnih izdatkov za plače in drugih izjemnih izdatkov, kot so stroški za nepremičnine, ki jih je mogoče razumno povezati s projektom. Na tej podlagi se lahko določi odstotni delež posrednih stroškov.

– Naloga nacionalnega sodišča je ugotoviti, ali so v obravnavanem primeru izpolnjeni pogoji iz točke 1.7 pravila št. 1 Priloge k Uredbi št. 1685/2000.