SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

MICHALA BOBKA,

predstavljeni 23. septembra 2020 ( 1 )

Združene zadeve C‑83/19, C‑127/19 in C‑195/19

Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“

proti

Inspecţia Judiciară

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunalul Mehedinţi (okrožno sodišče v Mehedinţiju, Romunija))

in

Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“,

Asociaţia „Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor“

proti

Consiliul Superior al Magistraturii

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Curtea de Apel Alba Iulia (pritožbeno sodišče v Albi Iulii, Romunija))

in

PJ

proti

QK

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Curtea de Apel București (pritožbeno sodišče v Bukarešti, Romunija))

Zadeva C‑291/19

SO

proti

TP in drugim

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Curtea de Apel Braşov (pritožbeno sodišče v Brașovu, Romunija))

Zadeva C‑355/19

Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“,

Asociaţia „Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor“,

OL

proti

Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Curtea de Apel Piteşti (pritožbeno sodišče v Piteştiju, Romunija))

„Predhodno odločanje – Pogodba o pristopu Republike Bolgarije in Romunije k Evropski uniji – Odločba Komisije 2006/928/ES o vzpostavitvi mehanizma za sodelovanje in preverjanje (MeSP) – Narava in pravni učinki MeSP in poročil, ki jih na njegovi podlagi sestavi Komisija – Začasno imenovanje vodstva pravosodne inšpekcije – Nacionalna pravila o vzpostavitvi in organizaciji oddelka za preiskave kaznivih dejanj, storjenih v pravosodju, v okviru državnega tožilstva – Člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Drugi pododstavek člena 19(1) PEU – Pravna država – Neodvisnost sodstva“

Kazalo

I. Uvod II. Pravni okvir A. Pravo Unije 1. Primarno pravo 2. Odločba MeSP B. Romunsko pravo 1. Romunska ustava 2. Določbe o pravosodni inšpekciji a) Zakon št. 317/2004 b) Izredni odlok št. 77/2018 3. Določbe v zvezi z oddelkom za preiskave kaznivih dejanj, storjenih v pravosodju a) Zakon št. 207/2018 b) Izredni odlok št. 90/2018 c) Izredni odlok št. 92/2018 d) Izredni odlok št. 7/2019 e) Izredni odlok št. 12/2019 III. Dejansko stanje, nacionalni postopki in vprašanja za predhodno odločanje A. Zadeva C‑83/19 B. Zadeva C‑127/19 C. Zadeva C‑195/19 D. Zadeva C‑291/19 E. Zadeva C‑355/19 F. Postopek pred Sodiščem IV. Analiza A. Dopustnost vprašanj za predhodno odločanje 1. C‑83/19 2. C‑127/19 in C‑355/19 3. C‑195/19 in C‑291/19 4. Vmesni predlog glede dopustnosti B. Upoštevno pravo Unije in merila 1. MeSP a) Ali so Odločba MeSP in poročila MeSP akti Unije? b) Ali je Pogodba o pristopu ustrezna pravna podlaga? 1) Formalna pravna podlaga 2) Vsebina in cilji 3) Trajanje MeSP 4) Vmesni predlog c) Pravni učinki MeSP 1) Pravni učinki Odločbe MeSP 2) Pravni učinki poročil MeSP d) Ali sporni nacionalni ukrepi spadajo na področje uporabe MeSP? 2. Načelo neodvisnosti sodstva: člen 47 Listine in/ali člen 19(1) PEU a) Člen 47 Listine b) Člen 19(1) PEU c) Člen 19(1) PEU in nevarnosti na stežaj odprtih vrat 3. Merila in značilnosti presoje a) Merila: zunanji vidiki neodvisnosti sodstva in doktrina vtisa b) Značilnosti presoje: kaj je treba ugotoviti? C. Presoja zadevnih nacionalnih določb 1. Splošni okvir 2. Začasno imenovanje vodstva pravosodne inšpekcije a) Predložitvena odločba in stališča strank b) Analiza c) Vmesni predlog 3. Oddelek za preiskave kaznivih dejanj, storjenih v pravosodju a) Predložitvene odločbe in stališča strank b) Analiza i) Utemeljitev – Nedvoumna in dostopna utemeljitev? – Resnična utemeljitev? ii) Jamstva iii) Okvir in delovanje v praksi iv) Razumen rok c) Vmesni predlog V. Predlog

I. Uvod

1. Obravnavane zadeve se nanašajo na institucionalna vidika romunskega pravosodnega sistema, ki sta bila pred kratkim spremenjena z reformo tako imenovane „pravosodne zakonodaje“ ( 2 ) v tej državi članici. V bistvu se pet predlogov za sprejetje predhodne odločbe, ki se v teh sklepnih predlogih obravnavajo skupaj, na eni strani nanaša na začasno imenovanje vodje Inspecția Judiciară (pravosodna inšpekcija, Romunija), na drugi pa na ustanovitev oddelka znotraj državnega tožilstva, zadolženega za preiskovanje kaznivih dejanj, storjenih v pravosodju. ( 3 )

2. Vendar sta vsem tem zadevam skupni dve uvodni vprašanji, ki ju je treba obravnavati najprej. Prvič, kakšni so pravna narava in učinki „mehanizma za sodelovanje in preverjanje“ (v nadaljevanju: MeSP), ( 4 ) vzpostavljenega z Odločbo Komisije 2006/928/ES? ( 5 )

3. Evropska komisija na podlagi MeSP izdaja redna poročila. V poročilu, objavljenem leta 2018, ( 6 ) je opredelila več problematičnih vidikov v zvezi z nedavnimi reformami v romunskem pravosodnem sistemu, ki so predmet teh predlogov za sprejetje predhodne odločbe. V tem okviru so predložitvena sodišča prosila za pojasnila glede pravnega statusa MeSP in poročil Komisije, zlasti da bi izvedela, ali so priporočila, ki jih je v teh poročilih podala Komisija, za romunske organe zavezujoča.

4. Poleg tega vprašanja za predhodno odločanje v okviru poizvedovanja o združljivosti nacionalnih zakonodajnih sprememb z načeli pravne države, učinkovitega sodnega varstva in neodvisnosti sodstva napotujejo na več določb primarnega prava, zlasti na člen 2 PEU, člen 19(1), drugi pododstavek, PEU in člen 47, drugi odstavek, Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina). Drugo uvodno vprašanje, ki ga je treba pojasniti, je torej, katere od navedenih določb se v tem posebnem okviru po pristopu Romunije, v katerem MeSP še vedno velja, uporabljajo v obravnavanih zadevah.

II. Pravni okvir

A. Pravo Unije

1. Primarno pravo

5. V skladu s členom 4(3) Pogodbe o pristopu Republike Bolgarije in Romunije k Evropski uniji (v nadaljevanju: Pogodba o pristopu) ( 7 ) lahko institucije Unije pred pristopom sprejmejo zlasti ukrepe iz členov 37 in 38 Akta o pogojih pristopa Republike Bolgarije in Romunije (v nadaljevanju: Akt o pristopu) ( 8 ).

6. Člen 2 Akta o pristopu določa, da so z dnem pristopa določbe izvirnih pogodb in aktov, ki so jih institucije sprejele pred pristopom, za Romunijo zavezujoče in se uporabljajo pod pogoji, določenimi v pogodbah in Aktu o pristopu.

7. Člen 37 Akta o pristopu določa: „Če Bolgarija ali Romunija ni izpolnili [izpolnila] zavez, ki jih je prevzela v okviru pristopnih pogajanj, vključno z obveznostmi v vseh področnih politikah, povezanih z gospodarskimi aktivnostmi s čezmejnim učinkom, in je s tem povzročila hujšo nepravilnost v delovanju notranjega trga ali grozečo nevarnost take nepravilnosti, lahko Komisija do konca obdobja, ki lahko traja največ tri leta po pristopu, na utemeljeno prošnjo države članice ali na lastno pobudo sprejme ustrezne ukrepe. Ukrepi so sorazmerni, prednost pa imajo tisti, ki kar najmanj ovirajo delovanje notranjega trga, in, kjer je to primerno, uporaba obstoječih področnih zaščitnih mehanizmov. Ti zaščitni ukrepi se ne smejo uveljavljati kot sredstvo samovoljne diskriminacije ali prikritega omejevanja trgovine med državami članicami. Na podlagi ugotovitev spremljanja se lahko zaščitna klavzula uveljavlja tudi pred pristopom, sprejeti ukrepi pa začnejo veljati z dnem pristopa, razen če ne predvidevajo kasnejšega datuma. Ukrepi se ohranijo le toliko časa, kolikor je to nujno potrebno, in so v vsakem primeru ukinjeni, ko je ustrezna zaveza izpolnjena. Dokler ustrezne zaveze niso izpolnjene, pa se ukrepi lahko uporabljajo tudi po izteku obdobja, ki je določeno v prvem odstavku. Ob upoštevanju napredka zadevne nove države članice pri izpolnjevanju zavez lahko Komisija ukrepe ustrezno prilagodi. Pred preklicem zaščitnih ukrepov Komisija pravočasno obvesti Svet in ustrezno upošteva morebitne pripombe Sveta v tej zvezi.“

8. Člen 38 Akta o pristopu določa: „Če v Bolgariji ali Romuniji obstajajo hujše pomanjkljivosti ali obstaja nevarnost takih pomanjkljivosti pri prenosu, stanju izvajanja ali uporabi okvirnih sklepov ali drugih ustreznih zavez, instrumentov sodelovanja in sklepov o vzajemnem priznavanju na področju kazenskega prava iz Naslova VI Pogodbe EU in direktiv ter uredb o vzajemnem priznavanju v civilnih zadevah iz Naslova IV Pogodbe ES, lahko Komisija do konca obdobja, ki lahko traja največ tri leta po pristopu, na utemeljeno zaprosilo države članice ali na lastno pobudo in po posvetovanju z državami članicami, sprejme ustrezne ukrepe ter podrobno opredeli pogoje in načine njihovega izvajanja. Brez poseganja v nadaljevanje tesnega pravosodnega sodelovanja so ti ukrepi lahko sprejeti v obliki začasne odložitve izvajanja ustreznih določb in sklepov v odnosih med Bolgarijo ali Romunijo in katerokoli drugo oz. drugimi državami članicami. Na podlagi ugotovitev spremljanja se lahko zaščitna klavzula uveljavlja tudi pred pristopom, sprejeti ukrepi pa začnejo veljati z dnem pristopa, razen če ne predvidevajo kasnejšega datuma. Ukrepi se ohranijo le toliko časa, kolikor je to nujno potrebno, in so v vsakem primeru ukinjeni, ko so pomanjkljivosti odpravljene. Dokler te pomanjkljivosti niso odpravljene, pa se ukrepi lahko uporabljajo tudi po izteku obdobja, ki je določeno v prvem odstavku. Ob upoštevanju napredka zadevne države članice pri odpravljanju opredeljenih pomanjkljivosti lahko Komisija po posvetovanju z državami članicami ukrepe ustrezno prilagodi. Pred preklicem zaščitnih ukrepov Komisija pravočasno obvesti Svet in ustrezno upošteva morebitne pripombe Sveta v tej zvezi.“

2. Odločba MeSP

9. Odločba MeSP je bila v skladu s svojo uvodno izjavo 5 sprejeta na podlagi členov 37 in 38 Akta o pristopu.

10. V uvodni izjavi 6 Odločbe MeSP je navedeno, da „[p]reostala odprta vprašanja na področju odgovornosti in učinkovitosti pravosodnega sistema ter organov kazenskega pregona upravičujejo vzpostavitev mehanizma za sodelovanje in preverjanje napredka Romunije pri izpolnjevanju posebej določenih meril na področjih reforme pravosodja in boja proti korupciji“.

11. Člen 1 Odločbe MeSP določa, da Romunija vsako leto Komisiji predloži poročilo o napredku pri izpolnjevanju posameznih meril iz Priloge k tej odločbi. V skladu s členom 2 Komisija Evropskemu parlamentu in Svetu sporoči svoje pripombe in ugotovitve o poročilu, ki ga je predložila Romunija, in sicer prvič junija 2007, nato pa po potrebi in najmanj vsakih šest mesecev. Člen 3 določa, da začne Odločba MeSP „veljati le pod pogojem in z dnem začetka veljavnosti Pogodbe o pristopu“. Člen 4 določa, da je Odločba MeSP naslovljena na vse države članice.

12. Priloga k Odločbi MeSP vsebuje „[m]erila iz člena 1, ki jih mora izpolniti Romunija“. Prvo, tretje in četrto merilo, določena v Prilogi, so „zagotoviti bolj transparenten in učinkovit pravosodni postopek predvsem tako, da se okrepi usposobljenost in odgovornost vrhovnega sodniškega sveta; […]“, „utrjevati že dosežen napredek, nadaljevati z vodenjem strokovnih, nestrankarskih preiskav suma korupcije na visoki ravni“ ter „sprejeti nadaljnje ukrepe za preprečevanje in boj proti korupciji, zlasti v lokalni upravi“.

B. Romunsko pravo

1. Romunska ustava

13. Člen 115(4) Constituția României (romunska ustava) določa, da lahko „vlada […] izredne odloke sprejme zgolj v izjemnih primerih, z ureditvijo katerih ni mogoče odlašati, in v vsebinskem delu takih odlokov navede razloge za nujnost njihovega sprejetja“.

14. Člen 133(1) romunske ustave določa, da je „[v]išji sodni svet garant neodvisnosti sodstva“.

15. Člen 132(1) romunske ustave določa, da „[d]ržavni tožilci svojo dejavnost opravljajo v skladu z načeli zakonitosti, nepristranskosti in hierarhičnega nadzora ter pod nadzorom ministra za pravosodje“.

2. Določbe o pravosodni inšpekciji

a) Zakon št. 317/2004

16. Člen 65 zakona št. 317/2004 o CSM določa: „(1) Pravosodna inšpekcija se kot organ s pravno osebnostjo ustanovi v okviru [CSM] s sedežem v Bukarešti, in sicer z reorganizacijo pravosodnega inšpektorata. (2) Pravosodno inšpekcijo vodi glavni inšpektor, ki mu pomaga namestnik glavnega inšpektorja, oba pa sta na položaj imenovana na podlagi natečaja, ki ga organizira [CSM]. (3) Pravosodna inšpekcija deluje v skladu z načelom funkcionalne neodvisnosti, njeni pravosodni inšpektorji, imenovani v skladu z zakonsko določenimi pogoji, pa na posebnih področjih delovanja opravljajo naloge analize, preverjanja in nadzora.“

17. Člen 67 zakona št. 317/2004 določa: „1. Glavnega inšpektorja in namestnika glavnega inšpektorja imenuje [CSM] na občni seji izmed pravosodnih inšpektorjev, ki opravljajo to funkcijo, na podlagi natečaja, ki obsega predstavitev projekta v zvezi z izvajanjem posebnih pristojnosti zadevnega vodstvenega delovnega mesta, pisni preizkus znanja na področju vodenja, komuniciranja in človeških virov ter sposobnosti kandidata za sprejemanje odločitev in prevzemanje odgovornosti in njegove odpornosti na stresne razmere ter psihološki test. 2. Natečaj organizira [CSM] v skladu s pravilnikom, ki ga [CSM] s sklepom odobri na občni seji in je objavljen v Monitorul Oficial al României, del I. 3. Organizacija natečajev za delovni mesti glavnega inšpektorja in namestnika glavnega inšpektorja se napove vsaj tri mesece pred njunim datumom. 4. Mandat glavnega inšpektorja in namestnika glavnega inšpektorja traja tri leta in se lahko podaljša enkrat ob upoštevanju določb odstavka 1. 5. [CSM] lahko na občni seji glavnega inšpektorja in namestnika glavnega inšpektorja razreši s funkcij, če ne izpolnjujeta svojih vodstvenih pristojnosti ali jih ne izpolnjujeta ustrezno. O razrešitvi se odloči na podlagi letnega revizijskega poročila iz člena 68. 6. Zoper sklep o razrešitvi, ki ga [CSM] sprejme na občni seji, se je mogoče v 15 dneh po vročitvi pritožiti pri senatu za upravne in davčne zadeve Înalta Curte de Casație și Justiție [(vrhovno kasacijsko sodišče, Romunija)]. Pritožba zadrži izvršitev sklepa [CSM]. Odločitev v pritožbenem postopku je nepreklicna.“

b) Izredni odlok št. 77/2018

18. Na podlagi člena I izrednega odloka vlade št. 77/2018, ki dopolnjuje člen 67 zakona št. 317/2004 o višjem sodnem svetu (v nadaljevanju: izredni odlok št. 77/2018), ( 9 ) sta bila za odstavkom 6 člena 67 zakona št. 317/2004 vstavljena dva nova odstavka: „7. Kadar se delovno mesto glavnega inšpektorja ali namestnika glavnega inšpektorja pravosodne inšpekcije izprazni po izteku mandata, nadomeščanje za to delovno mesto zagotavlja glavni inšpektor ali namestnik glavnega inšpektorja, čigar mandat se je iztekel, do datuma zasedbe tega delovnega mesta pod pogoji iz zakona. 8. Kadar mandat glavnega inšpektorja preneha iz razloga, ki ni iztek mandata, ga na tem delovnem mestu nadomešča namestnik glavnega inšpektorja do datuma zasedbe tega delovnega mesta pod pogoji iz zakona. Kadar mandat namestnika glavnega inšpektorja preneha iz razloga, ki ni iztek mandata, ga na tem delovnem mestu nadomešča pravosodni inšpektor, ki ga imenuje glavni inšpektor, do datuma zasedbe tega delovnega mesta pod pogoji iz zakona.“

19. V skladu s členom II izrednega odloka št. 77/2018 se določbe člena 67(7) zakona št. 317/2004 „uporabljajo tudi za primere, ko na datum začetka veljavnosti tega izrednega odloka delovno mesto glavnega inšpektorja ali namestnika glavnega inšpektorja pravosodne inšpekcije ni zapolnjeno“.

3. Določbe v zvezi z oddelkom za preiskave kaznivih dejanj, storjenih v pravosodju

a) Zakon št. 207/2018

20. Na podlagi člena I, točka 45, zakona št. 207/2018 o spremembah in dopolnitvah zakona št. 304/2004 o organizaciji pravosodja (v nadaljevanju: zakon št. 207/2018) ( 10 ) je bil za členom 88 zakona št. 304/2004 vstavljen nov oddelek, ki s členi od 881 do 889 ureja Secția pentru investigarea infracțiunilor din justiție (oddelek za preiskave kaznivih dejanj, storjenih v pravosodju, v nadaljevanju: SIIJ).

21. Člen 881 zakona št. 304/2004, kakor je bil spremenjen, določa: „1. V okviru Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(tožilstvo pri vrhovnem kasacijskem sodišču)] se ustanovi [SIIJ]. Ta oddelek ima izključno pristojnost za izvajanje kazenskega pregona kaznivih dejanj, ki jih storijo sodniki in državni tožilci, vključno z vojaškimi sodniki in tožilci ter sodniki in tožilci, ki so člani [CSM]. 2. [SIIJ] ohrani pristojnost za kazenski pregon, če je pregon razen proti osebam, navedenim v odstavku 1, uveden tudi proti drugim osebam. […] 4. [SIIJ] vodi glavni tožilec oddelka, ki mu pomaga namestnik glavnega tožilca, oba pa na ti funkciji pod pogoji iz tega zakona imenuje [CSM] na občni seji. 5. Kolizijo pristojnosti med [SIIJ] in drugimi strukturami ali enotami državnega tožilstva rešuje Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(generalni državni tožilec tožilstva pri vrhovnem kasacijskem sodišču)]. […]“.

22. Člen 882 zakona št. 304/2004, kakor je bil spremenjen, določa: „1. [SIIJ] deluje v skladu z načeli zakonitosti, nepristranskosti in hierarhičnega nadzora. 2. Prerazporeditev ali napotitev tožilcev v [SIIJ] ni dovoljena. 3. Naloge [SIIJ] opravlja največ 15 tožilcev. 4. Število delovnih mest v [SIIJ] se lahko spremeni glede na obseg dela, in sicer s sklepom generalnega državnega tožilca Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(tožilstvo pri vrhovnem kasacijskem sodišču)] na zahtevo glavnega tožilca oddelka in s soglasjem [CSM], sprejetim na občni seji.“

23. Člena 883 in 884 zakona št. 304/2004, kakor je bil spremenjen, urejata postopek imenovanja glavnega tožilca in namestnika glavnega tožilca SIIJ, vključno s sestavo komisije za izbiro glavnega tožilca in pogoji za sodelovanje na natečaju. Natančneje, člen 883(1) določa, da „[g]lavnega tožilca [SIIJ] na položaj imenuje [CSM] na občni seji, in sicer na podlagi natečaja, na katerem se predstavi načrt v zvezi z izvajanjem posebnih nalog zadevnega vodstvenega položaja, da se ocenijo vodstvene sposobnosti, učinkovito upravljanje sredstev, sposobnost sprejemanja odločitev in prevzemanja odgovornosti, komunikacijske sposobnosti in odpornost na stres ter poštenost kandidata, njegovo delovanje v vlogi tožilca in njegov odnos do posebnih vrednot tega poklica, kot je neodvisnost sodstva ali spoštovanje temeljnih pravic in svoboščin“. Dalje, člen 883(7) določa, da „[o] razrešitvi s položaja glavnega tožilca [SIIJ] odloči [CSM] na občni seji, in sicer na predlog komisije iz odstavka 2 v primeru neizpolnjevanja posebnih nalog, povezanih z njegovimi funkcijami, ali če mu je bila v zadnjih treh letih izrečena disciplinska sankcija“. V skladu s členom 883(8) je „[g]lavni tožilec [SIIJ] […] imenovan na položaj za obdobje treh let z možnostjo enkratnega podaljšanja“.

24. Člen 885 zakona št. 304/2004, kakor je bil spremenjen, ureja izbirni postopek za imenovanje tožilcev SIIJ ter pravila v zvezi z natečajem, ki zajema tudi razgovor pred občno sejo CSM in oceno dosedanjega dela kandidatov. Odstavek 1 določa, da tožilce na podlagi natečaja imenuje CSM na občni seji za obdobje treh let z možnostjo podaljšanja za skupno obdobje največ devet let. Odstavek 3 določa, da morajo tožilci za sodelovanje na tem natečaju izpolnjevati naslednje kumulativne pogoje: „(a) v zadnjih treh letih jim ni bila izrečena disciplinska sankcija; (b) imajo vsaj naziv, zahtevan za delo na tožilstvu pri višjem sodišču; (c) imajo vsaj 18 let dejanske delovne dobe na položaju tožilca; (d) imajo ustrezno strokovno usposobljenost; (e) moralna neoporečnost.“

25. Člen 888(1) določa, da pristojnosti SIIJ vključujejo: (a) izvajanje kazenskega pregona zaradi kaznivih dejanj, za katera je pristojen; (b) predložitev zadev v zvezi s kaznivimi dejanji iz točke (a) sodiščem; (c) vzpostavitev in posodabljanje zbirke podatkov o kaznivih dejanjih, za katera je pristojen, in (d) izvajanje drugih pristojnosti, določenih z zakonom. V skladu s členom 888(2) se „[o]bravnav v zadevah, za katere je pristojen navedeni oddelek, […] udeležujejo tožilci sodnega oddelka Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(tožilstvo pri vrhovnem kasacijskem sodišču)] ali tožilci tožilstva pri sodišču, ki zadevo obravnava“.

26. Člen III zakona št. 207/2018 določa: „(1) [SIIJ] začne delovati v treh mesecih po datumu začetka veljavnosti tega zakona. (2) Zadeve, za katere je pristojen [SIIJ], ki jih obravnava katera koli veja tožilstva in niso rešene pred začetkom delovanja oddelka, se predložijo v odločanje navedenemu oddelku, čim ta začne delovati.“

b) Izredni odlok št. 90/2018

27. Izredni odlok vlade št. 90/2018 o ukrepih v zvezi s podrobnimi pogoji delovanja [SIIJ] (v nadaljevanju: izredni odlok št. 90/2018) ( 11 ) je bil sprejet zato, da bi SIIJ začel delovati do izteka roka, določenega v členu III, točka 1, zakona št. 207/2018. Kot je razvidno iz preambule, je vlada zato, ker CSM do dneva sprejetja tega odloka ni zaključil postopka, potrebnega za vzpostavitev delovanja SIIJ, menila, da je treba sprejeti izredne zakonodajne ukrepe za določitev enostavnega postopka, na podlagi katerega bi bilo mogoče z odstopanjem od novih členov od 883 do 885 zakona št. 304/2004 začasno imenovati glavnega tožilca, namestnika glavnega tožilca in vsaj tretjino tožilcev tega oddelka.

28. S členom I izrednega odloka št. 90/2018 se člen 882(3) zakona št. 304/2004 spremeni tako: „Naloge [SIIJ] opravlja 15 tožilcev.“

29. Člen II izrednega odloka št. 90/2018 določa postopek, ki z odstopanjem od členov od 883 do 885 zakona št. 304/2004 omogoča začasno imenovanje glavnega tožilca in vsaj tretjino tožilcev SIIJ. Natančneje, v skladu z odstavkom 1 te določbe pred zaključkom natečajev, organiziranih zaradi imenovanja na položaj glavnega tožilca SIIJ in na izvršilne položaje tožilcev tega oddelka, naloge glavnega tožilca in izvršilne naloge najmanj tretjine tožilcev začasno opravljajo tožilci, ki izpolnjujejo zakonske pogoje za imenovanje na te položaje in ki jih izbere natečajna komisija, sestavljena v skladu s členom 883(2) zakona št. 304/2004. Odstavek 2 določa, da kandidate izbere natečajna komisija, ki svoje naloge opravlja v navzočnosti najmanj treh članov, v postopku, ki ga je treba opraviti v petih koledarskih dneh od dne, ko ga sproži predsednik CSM. Odstavek 11 določa, da „[z] datumom začetka delovanja [SIIJ] ta prevzame še nerešene zadeve, za katere je pristojen, od Direcţia Naţională Anticorupţie [(nacionalni direktorat za boj proti korupciji, Romunija, v nadaljevanju: DNA)] in drugih vej tožilstva ter spise v zadevah v zvezi s kaznivimi dejanji iz člena 881(1) ponovno objavljenega zakona št. 304/2004, kakor je bil pozneje spremenjen in dopolnjen, ki so bile končane pred datumom začetka njegovega delovanja“.

c) Izredni odlok št. 92/2018

30. Z izrednim odlokom vlade št. 92 z dne 15. oktobra 2018 o spremembi in dopolnitvi nekaterih normativnih aktov na področju pravosodja (v nadaljevanju: izredni odlok št. 92/2018) ( 12 ) je bil med drugim spremenjen zakon št. 304/2018, in sicer tako, da je bil členu 882 dodan nov odstavek 5, ki določa, da imajo tožilci SIIJ v celotnem obdobju opravljanja nalog v tem oddelku status napotenih tožilcev. Člen 885(5) zdaj določa tudi, da razgovor kandidatov za tožilce SIIJ, ki se opravi v okviru izbirnega postopka, poteka pred izbirno komisijo, ne pa pred občno sejo CSM.

d) Izredni odlok št. 7/2019

31. Z izrednim odlokom vlade št. 7 z dne 20. februarja 2019 o nekaterih začasnih ukrepih v zvezi z natečajem za sprejem na Institutul Național al Magistraturii [(nacionalni inštitut za sodnike in tožilce, Romunija)], začetnim usposabljanjem sodnikov in tožilcev, zaključnim izpitom, ki se opravlja na nacionalnem inštitutu za sodnike in tožilce, pripravništvom in preizkusom sposobnosti sodniških in tožilskih pripravnikov ter o spremembi in dopolnitvi zakona št. 303/2004, zakona št. 304/2004 in zakona št. 317/2004 ( 13 ) se med drugim spreminja in dopolnjuje tudi zakon št. 304/2004. Členu 881 tega zakona je tako dodan nov odstavek 6, ki določa, da je treba, če se besedilo Codul de procedură penală (zakonik o kazenskem postopku) ali katerega drugega področnega zakona v zvezi s kaznivimi dejanji, za katera je pristojen SIIJ, nanaša na „hierarhično višje državno tožilstvo“, to besedno zvezo razumeti tako, da pomeni glavnega tožilca SIIJ, kar vključuje tudi odločitve, sprejete pred začetkom delovanja tega oddelka.

32. Prav tako sta bila za odstavkom 11 člena 885 dodana nova odstavka, in sicer odstavka 111 in 112, na podlagi katerih je bil spremenjen postopek imenovanja iz te določbe. Odstavek 111 tako določa, da člani izbirne komisije, navedene v členu 885, obdržijo pravico do glasovanja na občni seji CSM. Odstavek 112 pa določa, da izbirni komisiji iz člena 883 oziroma 885 svoje naloge opravljata zakonito, kadar so navzoči najmanj trije njuni člani.

33. Navedeni odlok spreminja tudi člen 888, ki zdaj v odstavku 1(d) določa novo pristojnost SIIJ, in sicer vlaganje in umik pravnih sredstev v zadevah, ki so v pristojnosti oddelka, in tudi v zadevah, v zvezi s katerimi tečejo postopki pred sodišči ali v katerih so bile pred začetkom delovanja tega oddelka že izdane dokončne sodne odločbe.

e) Izredni odlok št. 12/2019

34. Z izrednim odlokom vlade št. 12 z dne 5. marca 2019 o spremembi in dopolnitvi nekaterih normativnih aktov na področju pravosodja (v nadaljevanju: izredni odlok št. 12/2019) ( 14 ) je bil spremenjen zakon št. 303/2004 o statusu sodnikov in tožilcev, besedilu zakona št. 304/2004 pa sta bila dodana člena 8810 in 8811. Člen 8810 predvideva napotitev pravosodnih policistov na SIIJ, in sicer na zahtevo glavnega tožilca tega oddelka in na podlagi sklepa ministra za notranje zadeve. Takšna napotitev lahko traja največ tri leta in jo je mogoče za enako obdobje tudi podaljšati.

III. Dejansko stanje, nacionalni postopki in vprašanja za predhodno odločanje

A. Zadeva C‑83/19

35. Asociația „Forumul Judecătorilor din România“ (združenje „Forum sodnikov Romunije“, v nadaljevanju: združenje „Forum sodnikov“ ali tožeča stranka) je 27. avgusta 2018 pri pravosodni inšpekciji (v nadaljevanju: tožena stranka) vložilo zahtevo za posredovanje informacij v javnem interesu. Zahtevane informacije so se nanašale na dejavnost pravosodne inšpekcije v obdobju od leta 2014 do leta 2018. Pri tem je šlo zlasti za statistične podatke o zadevah, ki jih je obravnaval ta organ, razlogih za disciplinske ukrepe in rezultatih takšnih ukrepov, pa tudi za informacije v zvezi s sklenitvijo protokola med Serviciul Român de Informații (romunska obveščevalna služba) in pravosodno inšpekcijo ter sodelovanjem navedene službe v preiskavah.

36. Tožeča stranka je menila, da je tožena stranka le delno odgovorila na navedeno zahtevo, zato je 24. septembra 2018 zoper toženo stranko vložila tožbo pri Tribunalul Olt (okrožno sodišče v Oltu, Romunija). Tožeča stranka je predlagala, naj se toženi stranki naloži razkritje nekaterih informacij, na katere se je nanašala predhodna zahteva z dne 27. avgusta 2018.

37. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo, vloženem 26. oktobra 2018, trdila, da subjektivne pravice tožeče stranke niso bile kršene in da je treba tožbo zavrniti kot neutemeljeno. Ta odgovor na tožbo je podpisal sodnik Lucian Netejoru.

38. L. Netejoru je bil s sklepom CSM št. 702 z dne 30. junija 2015, sprejetim na občni seji, imenovan za glavnega inšpektorja pravosodne inšpekcije s triletnim mandatom (od 1. septembra 2015 do 1. septembra 2018). Ob vložitvi odgovora na tožbo v postopku v glavni stvari je L. Netejoru na podlagi izrednega odloka št. 77/2018, sprejetega 5. septembra 2018, začasno opravljal naloge glavnega inšpektorja.

39. Tožeča stranka je v repliki uveljavljala ugovor, v okviru katerega je navedla, da za neobstoj dokazov o tem, da je podpisnik odgovora na tožbo, to je L. Netejoru, pooblaščen za zastopanje tožene stranke, obstajata dva razloga. Prvič, organ, pristojen za imenovanje glavnega inšpektorja pravosodne inšpekcije (občna seja CSM), naj ne bi izdal nobenega upravnega akta, v katerem bi bilo ugotovljeno izpolnjevanje zakonskih pogojev, potrebnih za začasno opravljanje te funkcije.

40. Drugič, določbe izrednega odloka št. 77/2018 naj bi bile neustavne. Tožeča stranka je trdila, da je vlada s tem, da je mandat vodstva pravosodne inšpekcije podaljšala s sprejetjem izrednega odloka št. 77/2018, posegla v ustavne pristojnosti CSM. Tožeča stranka je svoj ugovor utemeljila s sklicevanjem na ugotovitve iz poročila MeSP iz leta 2018, v skladu s katerimi bi se „[t]o, da se je minister za pravosodje odločil posredovati tako, da je podaljšal mandata dotedanjega vodstva, […] lahko štelo za poseganje v pristojnosti višjega sodnega sveta“, in s trditvami, da se s izrednim odlokom št. 77/2018 krši jamstvo neodvisnosti sodstva iz člena 19(1), drugi pododstavek, PEU. Tožeča stranka je trdila, da bo, če se ugotovi, da ima Romunija na podlagi MeSP in člena 19(1), drugi pododstavek, PEU zavezujoče obveznosti in da teh obveznosti ni izpolnila, to pomenilo dokaz, da L. Netejoru nima pravice do nastopanja kot zakoniti zastopnik, kar bo privedlo do razglasitve ničnosti odgovora na tožbo, vloženega v spis (vključno s procesnimi akti, s katerimi se predstavljajo dokazi in uveljavljajo ugovori).

41. Tožena stranka je trdila, da je sklep št. 702/2015 CSM o imenovanju L. Netejoruja za glavnega inšpektorja objavljen na spletnem mestu pravosodne inšpekcije. Tožena stranka se je poleg tega sklicevala na izredni odlok št. 77/2018. Na tej podlagi je tožena stranka predlagala, naj se ugovor tožeče stranke zavrne kot neutemeljen.

42. V teh okoliščinah je Tribunalul Olt (okrožno sodišče v Oltu) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja: „1. Ali je treba [MeSP], vzpostavljen z Odločbo [MeSP], šteti za akt, ki ga je sprejela institucija Unije, v smislu člena 267 PDEU, tako da je lahko predmet razlage Sodišča Evropske unije? 2. Ali vsebina, narava in trajanje [MeSP], vzpostavljenega z Odločbo [MeSP], spadajo na področje uporabe [Pogodbe o pristopu]? Ali so zahteve iz poročil, pripravljenih v okviru navedenega mehanizma, za Romunijo zavezujoče? 3. Ali je treba člen 19(1), drugi pododstavek, [PEU] razlagati tako, da morajo države članice določiti potrebne ukrepe za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva na področjih, zajetih s pravom Unije, in sicer jamstva neodvisnega disciplinskega postopka za romunske sodnike, da se odpravijo vsa tveganja, povezana s političnim vplivanjem na potek takih postopkov, na primer s tem, da vlada neposredno, pa čeprav le začasno, imenuje vodstvo Inspecția Judiciară (pravosodna inšpekcija, Romunija)? 4. Ali je treba člen 2 [PEU] razlagati tako, da morajo države članice izpolnjevati merila pravne države, kot se zahteva tudi v poročilih, pripravljenih v okviru [MeSP], vzpostavljenega z Odločbo [MeSP], v primeru postopkov, s katerimi vlada neposredno, pa čeprav le začasno, imenuje vodstvo Inspecția Judiciară (pravosodna inšpekcija, Romunija)?“

B. Zadeva C‑127/19

43. Tožeči stranki v tej zadevi sta združenje „Forum sodnikov“ in Asociația „Mișcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor“ (združenje „Gibanje za zaščito položaja tožilcev“). Tožeči stranki sta 13. decembra 2018 pri Curtea de Apel Pitești (pritožbeno sodišče v Piteștiju, Romunija) vložili tožbo za razglasitev ničnosti dveh sklepov CSM, sprejetih na občni seji: sklepa št. 910 z dne 19. septembra 2018 o potrditvi uredbe o imenovanju in razrešitvi tožilcev, ki opravljajo vodstvene funkcije v SIIJ, ( 15 ) in sklepa št. 911 z dne 19. septembra 2018 o potrditvi uredbe o imenovanju, nadaljnjem opravljanju funkcij in razrešitvi tožilcev, ki opravljajo izvršilne funkcije v okviru SIIJ ( 16 ).

44. Ta sklepa sta bila sprejeta na podlagi zakona št. 207/2018. S členom 1(45) tega zakona so bili za členom 88 zakona št. 304/2004 vstavljeni členi od 881 do 889 o ustanovitvi in vzpostavitvi delovanja SIIJ. V skladu z novim členom 885(12) se „[p]ostopki za imenovanje, nadaljnje opravljanje funkcij in razrešitev z vodstvenih in izvršilnih položajev v oddelku […] podrobno določijo v uredbi, ki jo [CSM] potrdi na občni seji“. Sklepa, katerih razglasitev ničnosti se predlaga v obravnavani zadevi, sta bila odobrena na podlagi te določbe.

45. Tožeči stranki sta zatrjevali neustavnost obeh upravnih sklepov, pri čemer sta se sklicevali na določbe romunske ustave, v skladu s katero mora ta država članica izpolniti obveznosti, ki jih ima na podlagi pogodb, katerih podpisnica je (člen 11 in člen 148(2) romunske ustave). Tožeči stranki sta prav tako trdili, da so nekatere določbe izpodbijanih normativnih aktov v nasprotju s hierarhično višjimi normativnimi akti, vključno s področnim zakonom, ustavo in PDEU. Tožeči stranki sta se sklicevali tudi na MeSP. Menili sta, da ustanovitev SIIJ neposredno posega v pristojnosti DNA, to je subjekta, ki v okviru MeSP, kot je razvidno iz poročil Komisije, dosega pomembne rezultate. Ustanovitev SIIJ naj bi pomenila, da bi se lahko že z vložitvijo izmišljenih pritožb zoper sodnika ali tožilca SIIJ v reševanje odstopilo na desetine pomembnih tekočih zadev v zvezi s korupcijo, ki jih obravnava DNA, s čimer naj bi se enostavno odpravil pomemben del dejavnosti DNA.

46. Curtea Constituțională a României (ustavno sodišče, Romunija) je s sodbo št. 33 z dne 23. januarja 2018 določbe zakona št. 207/2018 preizkusilo v okviru a priori ocene ustavnosti. Razsodilo je, da so očitki v zvezi z učinki, ki jih ima ustanovitev SIIJ na pristojnosti DNA, neutemeljeni in da v pravu Unije ni nobenega zavezujočega akta, na katerega bi se bilo mogoče sklicevati v utemeljitev očitkov z zvezi z neustavnostjo, ki temeljijo na členu 148(2) in (4) romunske ustave.

47. Predložitveno sodišče navaja, da sta ustanovitev SIIJ v poročilih kritizirali Skupina držav proti korupciji (v nadaljevanju: GRECO) in Evropska komisija za demokracijo skozi pravo (v nadaljevanju: Beneška komisija). Komisija naj bi se na ti poročili sklicevala v povezavi s svojimi poročili MeSP. Predložitveno sodišče navaja, da ker z MeSP in poročili, pripravljenimi v okviru tega mehanizma, za državo nastane obveznost skladnosti, taka obveznost ne velja le za zakonodajni organ države, ampak tudi za upravne organe (v obravnavni zadevi CSM, ki sprejema sekundarno izvedbeno zakonodajo) in sodišča.

48. Predložitveno sodišče poleg tega opozarja, da je Curtea Constituționale (ustavno sodišče) v sodbi št. 104 z dne 6. marca 2018 odločilo, da Sodišče ni razlagalo pomena Odločbe MeSP, „kar zadeva vsebino, naravo in trajanje, niti ni obravnavalo vprašanja, ali ti vidiki spadajo na področje uporabe Pogodbe o pristopu“. Zato meni, da so za rešitev spora potrebna pojasnila o naravi in pravni moči teh aktov.

49. V teh okoliščinah je Curtea de Apel Pitești (pritožbeno sodišče v Piteștiju, Romunija) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja: „1. Ali je treba [MeSP], vzpostavljen z Odločbo [MeSP], šteti za akt, ki ga je sprejela institucija Unije, v smislu člena 267 PDEU, tako da je lahko predmet razlage [Sodišča]? 2. Ali vsebina, narava in trajanje [MeSP], vzpostavljenega z Odločbo [MeSP], spadajo na področje uporabe [Pogodbe o pristopu]? Ali so zahteve iz poročil, pripravljenih v okviru navedenega mehanizma, za Romunijo zavezujoče? 3. Ali je treba člen 2 v povezavi s členom 4(3) Pogodbe o Evropski uniji razlagati tako, da iz obveznosti države članice, da spoštuje načela pravne države, izhaja tudi zahteva, v skladu s katero mora Romunija spoštovati zahteve iz poročil, pripravljenih v okviru [MeSP], vzpostavljenega z Odločbo [MeSP]? 4. Ali člen 2 PEU, natančneje obveznost spoštovanja vrednot pravne države, nasprotuje zakonodaji, s katero se vzpostavlja in organizira [SIIJ] v okviru Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(tožilstvo pri vrhovnem kasacijskem sodišču)], zaradi možnosti izvajanja posrednega pritiska na sodnike in tožilce? 5. Ali načelo neodvisnosti sodnikov, določeno v členu 19(1), drugi pododstavek, PEU in členu 47 [Listine], kot se razlaga s sodno prakso [Sodišča] (sodba z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117), nasprotuje vzpostavitvi [SIIJ] v okviru Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(tožilstvo pri vrhovnem kasacijskem sodišču)], glede na podrobna pravila o imenovanju/razrešitvi tožilcev, ki so del navedenega oddelka, podrobna pravila o opravljanju funkcij v tem oddelku in način ugotavljanja pristojnosti, v povezavi z majhnim številom delovnih mest v tem oddelku?“

C. Zadeva C‑195/19

50. Tožeča stranka, PJ, je vložila tožbo v zvezi z davčnim sporom, ki jo je tožena stranka, ki je bila sodnik v tej zadevi, zavrnila kot neutemeljeno. Tožeča stranka je menila, da tožena stranka ni izpolnila svoje zakonske obveznosti obrazložitve odločbe v zakonskem roku 30 dni po izreku, s čimer naj bi oškodovancu preprečila uveljavljanje zakonitih pravnih sredstev. Tožeča stranka je zato pri Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (tožilstvo pri pritožbenem sodišču v Bukarešti, Romunija) vložila kazensko ovadbo, s katero je predlagala ugotovitev kazenske odgovornosti tožene stranke zaradi kaznivega dejanja zlorabe položaja.

51. Tožilec, ki je na Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (tožilstvo pri pritožbenem sodišču v Bukarešti) pristojen za to zadevo, je izdal sklep o uvedbi kazenskega postopka, ki pa je bil nato ustavljen, saj se je izkazalo, da zloraba, katere je bila obtožen sodnik, ni bila storjena. Tožeča stranka je pri hierarhično nadrejenem tožilcu izpodbijala sklep o ustavitvi postopka.

52. Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (tožilstvo pri pritožbenem sodišču v Bukarešti) je po začetku veljavnosti zakona št. 207/2018 na podlagi člena III navedenega zakona in v skladu z novim členom 881 zakona št. 304/2004 pritožbo odstopilo v odločanje SIIJ, ker se je nanašala na sodnika oziroma tožilca. Namestnik glavnega tožilca SIIJ je pritožbo ravno tako zavrnil kot neutemeljeno. Tožeča stranka je zoper prvotni sklep tožilstva pri Curtea de Apel București (višje sodišče v Bukarešti; predložitveno sodišče), potrjen s sklepom namestnika glavnega tožilca SIIJ, vložila tožbo.

53. Predložitveno sodišče pojasnjuje, da lahko tožbo bodisi zavrne bodisi ji ugodi. V zadnjenavedenem primeru bo njegova odločitev povzročila razveljavitev sklepov, ki sta ju izdala tožilca, in vrnitev zadeve tožilcu. V skladu s členom 21 zakona št. 304/2004 je bil hierarhično nadrejeni tožilec, ki je preveril zakonitost in utemeljenost sklepa tožilca, pristojnega za zadevo, zaposlen na SIIJ. Če bo tožbi ugodeno, bosta torej tako tožilec, pristojen za zadevo, kot tudi njegov hierarhično nadrejeni tožilec del istega specializiranega SIIJ.

54. V teh okoliščinah predložitveno sodišče meni, da mora preučiti, ali pravo Unije nasprotuje nacionalni zakonodaji, na podlagi katere je ustanovljen SIIJ. Nacionalno sodišče opozarja, da je Komisija v poročilu MeSP iz leta 2018 priporočila, da je treba „takoj […] prekiniti izvajanje pravosodne zakonodaje in kasnejših izrednih odlokov“ in „pregledati […] pravosodno zakonodajo ob doslednem upoštevanju priporočil v okviru MeSP ter Beneške komisije in skupine GRECO“.

55. Predložitveno sodišče navaja, da bi moralo v primeru ugotovitve, da člen 67(1) PDEU, člen 2 PEU, prvi stavek, in člen 9 PEU, prvi stavek, nasprotujejo zadevni nacionalni zakonodaji, vse procesne akte, ki jih je SIIJ sprejel v postopku v glavni stvari, razglasiti za nične. Če bo tožbi ugodeno, bo moralo predložitveno sodišče pri imenovanju pristojnega oddelka tožilstva upoštevati tudi odgovor Sodišča.

56. V teh okoliščinah je Curtea de Apel București (pritožbeno sodišče v Bukarešti) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja: „1. Ali so [MeSP], vzpostavljen z Odločbo [MeSP], in zahteve iz poročil, pripravljenih v okviru navedenega mehanizma, za Romunijo zavezujoči? 2. Ali člen 67(1) PDEU ter člen 2, prvi stavek, in člen 9, prvi stavek, PEU nasprotujejo nacionalni ureditvi o vzpostavitvi oddelka tožilstva, ki je izključno pristojen za preiskovanje vseh vrst kaznivih dejanj, ki so jih storili sodniki ali tožilci? 3. Ali načelo primarnosti evropskega prava, kot je določeno s sodbo z dne 15. julija 1964, Costa, 6/64, EU:C:1964:66, in s poznejšo ustaljeno sodno prakso Sodišča, nasprotuje nacionalni ureditvi, ki politično-pravosodni instituciji, kot je Curtea Constituțională a României (ustavno sodišče Romunija), omogoča[…], da krši […] navedeno načelo z odločbami, zoper katere ni nobenega pravnega sredstva?“

D. Zadeva C‑291/19

57. Tožeča stranka, S. O., je decembra 2015 in februarja 2016 vložila štiri kazenske ovadbe zaradi suma, da so štirje tožilci zlorabili položaj in da je odvetnik, član odvetniške zbornice v Brașovu, storil kaznivo dejanje trgovanja z vplivom. Tožeča stranka je v nadaljevanju vložila kazensko ovadbo zoper sodnika Judecătoria Brașov (prvostopenjsko sodišče v Brașovu, Romunija) in sodnika Tribunalul Brașov (okrožno sodišče v Brașovu, Romunija), v kateri je zatrjevala, da sta zadevna sodnika člana hudodelske združbe in da sta v različnih postopkih odločila v njegovo škodo.

58. Oddelek za boj proti kaznivim dejanjem, povezanim s kaznivimi dejanji korupcije, pri DNA je s sklepom z dne 8. septembra 2017 izdal sklep o ustavitvi postopka.

59. Tožeča stranka je zoper sklep z dne 8. septembra 2017 vložila pritožbo pri hierarhično višjem državnem tožilcu, to je pri glavnem tožilcu oddelka za boj proti kaznivim dejanjem, podobnim kaznivim dejanjem korupcije, ki deluje v okviru DNA. Zadnjenavedeni je s sklepom z dne 20. oktobra 2017 to pritožbo zavrnil kot neutemeljeno.

60. Tožeča stranka je 11. septembra 2018 zoper sklep z dne 20. oktobra 2017 vložila pritožbo pri Curtea de Apel Brașov (pritožbeno sodišče v Brașovu, Romunija), ki je predložitveno sodišče.

61. Glede na to, da je udeležba državnega tožilstva v postopku pred sodiščem obvezna, predložitveno sodišče navaja, da se je obravnave najprej udeležil tožilec DNA. Po začetku veljavnosti spremenjenega zakona št. 304/2004 in izdaji odločbe št. 3 Înalta Curte de Casație și Justiție (vrhovno kasacijsko sodišče) z dne 26. februarja 2019 pa se je obravnave namesto tožilca DNA udeležil tožilec Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Brașov (tožilstvo pri pritožbenem sodišču v Brașovu).

62. Predložitveno sodišče pojasnjuje, da nadaljevanje postopka v glavni stvari zahteva udeležbo državnih tožilcev SIIJ. Navaja tudi, da če bi se ugotovilo, da je pritožba tožeče stranke utemeljena, bi moralo predložitveno sodišče zadevo vrniti v obravnavo SIIJ zaradi uvedbe kazenskega pregona. V teh okoliščinah predložitveno sodišče meni, da je treba ugotoviti, ali pravo Unije nasprotuje nacionalni zakonodaji, na podlagi katere je ustanovljen SIIJ, ob upoštevanju poročila MeSP Komisije iz leta 2018. Natančneje, če bi Sodišče menilo, da so poročila MeSP zavezujoča, želi nacionalno sodišče izvedeti, kakšen je obseg te obveznosti in ali zajema le zaključke takih poročil ali pa mora nacionalno sodišče upoštevati tudi ugotovitve iz navedenega poročila, vključno s tistimi, ki izhajajo iz dokumentov Beneške komisije in skupine GRECO.

63. V teh okoliščinah je Curtea de Apel Brașov (pritožbeno sodišče v Brașovu) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja: „1. Ali je treba [MeSP], vzpostavljen z Odločbo [MeSP], šteti za akt, ki ga je sprejela institucija Evropske unije, v smislu člena 267 PDEU, tako da je lahko predmet razlage [Sodišča]? 2. Ali so zahteve iz poročil, pripravljenih v okviru navedenega mehanizma, zlasti (toda ne samo) v zvezi s potrebo po sprejetju zakonodajnih sprememb, ki bodo skladne z ugotovitvami [MeSP] ter s priporočili Beneške komisije in [GRECO] za Romunijo zavezujoče? 3. Ali je treba člen 2 v povezavi s členom 4(3) Pogodbe o Evropski uniji razlagati tako, da iz obveznosti države članice, da spoštuje načela pravne države, izhaja tudi zahteva, v skladu s katero mora Romunija spoštovati zahteve iz poročil, pripravljenih v okviru [MeSP], vzpostavljenega z Odločbo [MeSP]? 4. Ali načelo neodvisnosti sodnikov, določeno v členu 19(1), drugi pododstavek, PEU in členu 47 [Listine], kot se razlaga s sodno prakso [Sodišča] (veliki senat, sodba z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117), nasprotuje vzpostavitvi [SIIJ] v okviru Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(tožilstvo pri vrhovnem kasacijskem sodišču)] glede na podrobna pravila o imenovanju/razrešitvi s funkcije tožilcev, ki so del navedenega oddelka, podrobna pravila o opravljanju dejavnosti v tem oddelku in način ugotavljanja pristojnosti, v povezavi z majhnim številom delovnih mest v tem oddelku? 5. Ali člen 47 [drugi odstavek] [Listine] glede pravice do poštenega sojenja z odločanjem o zadevi v razumnem roku nasprotuje vzpostavitvi [SIIJ] v okviru Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(tožilstvo pri vrhovnem kasacijskem sodišču)] glede na podrobna pravila o opravljanju dejavnosti v tem oddelku in način ugotavljanja pristojnosti, v povezavi z majhnim številom delovnih mest v tem oddelku?“

E. Zadeva C‑355/19

64. Tožeče stranke v tej zadevi so združenje „Gibanje za zaščito položaja tožilcev“, združenje tožilcev in O. L., fizična oseba (v nadaljevanju: tožeče stranke).

65. Tožeče stranke so 23. januarja 2019 pri Curtea de Apel Pitești (pritožbeno sodišče v Piteștiju) vložile tožbo za razglasitev ničnosti odredbe št. 252 z dne 23. oktobra 2018, ki jo je izdal Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României (državni tožilec tožilstva pri vrhovnem kasacijskem sodišču; v nadaljevanju: tožena stranka). ( 17 ) Navedena odredba se nanaša na organizacijo in delovanje SIIJ. Izdana je bila na podlagi zakona št. 207/2018, s katerim je bil ustanovljen SIIJ, v skladu s členom II(10) in (11) izrednega odloka št. 90/2018.

66. Tožeče stranke so, prvič, trdile, da je ta odredba neustavna, pri čemer so se sklicevale na določbo romunske ustave, v skladu s katero mora ta država članica izpolnjevati obveznosti, ki so ji naložene s pogodbami, katerih podpisnica je (člen 11 in člen 148(2) romunske ustave). Drugič, ugovarjale so besedilu odredbe, ker naj bi bile nekatere njene določbe v nasprotju z določbami hierarhično višjih zakonodajnih aktov (zakon, ustava, PEU). Natančneje, tožeče stranke so trdile, da v odredbi niso upoštevana priporočila, ki jih je Komisija podala v poročilih, pripravljenih v okviru MeSP.

67. V teh okoliščinah in na podlagi podobnega razlogovanja, kot ga je navedlo predložitveno sodišče v zadevi C‑127/19, je Curtea de Apel Pitești (pritožbeno sodišče v Piteștiju) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja: „1. Ali je treba [MeSP], vzpostavljen z Odločbo [MeSP], šteti za akt, ki ga je sprejela institucija Unije, v smislu člena 267 PDEU, tako da je lahko predmet razlage Sodišča Evropske unije? 2. Ali vsebina, narava in trajanje [MeSP], vzpostavljenega z Odločbo [MeSP], spadajo na področje uporabe [Pogodbe o pristopu]? Ali so zahteve iz poročil, pripravljenih v okviru navedenega mehanizma, za Romunijo zavezujoče? 3. Ali je treba člen 2 [PEU] razlagati tako, da morajo države članice spoštovati merila pravne države, ki jih določajo tudi poročila, pripravljena v okviru [MeSP], vzpostavljenega z Odločbo [MeSP], če se nujno ustanovi oddelek tožilstva, izključno pristojen za preiskovanje kaznivih dejanj, ki so jih storili sodniki in tožilci, ki povzroča posebno zaskrbljenost v zvezi z bojem proti korupciji in bi se lahko uporabil kot dodaten instrument za ustrahovanje sodnikov in tožilcev ter izvajanje pritiska nanje? 4. Ali je treba člen 19(1), drugi pododstavek, [PEU] razlagati tako, da morajo države članice sprejeti ustrezne ukrepe za zagotovitev učinkovitega sodnega varstva v sektorjih, ki jih ureja pravo Unije, in odpraviti vsa tveganja političnega vplivanja na kazenske postopke, ki jih vodijo sodniki in tožilci, [če] se nujno ustanovi oddelek tožilstva, izključno pristojen za preiskovanje kaznivih dejanj, ki so jih storili sodniki in tožilci, ki povzroča posebno zaskrbljenost v zvezi z bojem proti korupciji in bi se lahko uporabil kot dodaten instrument za ustrahovanje sodnikov in tožilcev ter izvajanje pritiska nanje?“

F. Postopek pred Sodiščem

68. Zadeve C‑83/19, C‑127/19 in C‑195/19 so bile združene s sklepom predsednika Sodišča z dne 21. marca 2019. S tem sklepom je bil zavrnjen predlog predložitvenih sodišč v navedenih zadevah, naj se te zadeve obravnavajo po hitrem postopku na podlagi člena 105(1) Poslovnika Sodišča, vendar je bila za vse tri zadeve odobrena prednostna obravnava v skladu s členom 53(3) Poslovnika.

69. Tožeče stranke v zadevah C‑83/19 in C‑127/19 so z dopisoma z dne 11. in 20. februarja 2019 predlagale sprejetje začasnih ukrepov na podlagi člena 279 PDEU oziroma člena 160(2) in (7) Poslovnika. Sodišče je odgovorilo, da ni pristojno za sprejetje takih ukrepov v okviru postopka predhodnega odločanja.

70. Tribunalul Olt (okrožno sodišče v Oltu) je na podlagi odločbe Curtea de Apel Craiova (pritožbeno sodišče v Craiovi, Romunija) z dne 8. februarja 2019 postopek v glavni stvari v zadevi C‑83/19 s sklepom z dne 12. februarja 2019 odstopilo Tribunalul Mehedinţi (okrožno sodišče v Mehedinţiju, Romunija). Tribunalul Olt (okrožno sodišče v Oltu) je Sodišče kljub temu obvestilo, da vztraja pri vseh procesnih aktih, vključno s predlogom za sprejetje predhodne odločbe. Curtea de Apel Pitești (pritožbeno sodišče v Piteștiju) je na podlagi odločbe Înalta Curte de Casație și Justiție (vrhovno kasacijsko sodišče) z dne 10. junija 2020 postopek v glavni stvari v zadevi C‑127/19 odstopilo Curtea de Apel Alba Iulia (pritožbeno sodišče v Albi Iulii, Romunija). Curtea de Apel Pitești (pritožbeno sodišče v Piteștiju) je Sodišče obvestilo, da vztraja pri vseh procesnih aktih.

71. Predložitveno sodišče je uporabo hitrega postopka predlagalo tudi v zadevi C‑355/19. Predlog je bil zavrnjen s sklepom predsednika Sodišča z dne 27. junija 2019. S sklepom predsednika Sodišča z dne 18. septembra 2019 je bila v tej zadevi in v zadevi C-291/19 odobrena prednostna obravnava.

72. Pisna stališča v zadevah C‑83/19, C‑127/19 in C‑195/19 so predložile pravosodna inšpekcija, belgijska, nizozemska, poljska in romunska vlada ter Komisija. Švedska vlada je predložila pisna stališča v zadevah C‑83/19 in C‑127/19. CSM in združenje „Gibanje za zaščito položaja tožilcev“ sta predložila pisna stališča v zadevi C‑127/19.

73. V zadevi C‑291/19 so pisna stališča predložile nizozemska, poljska, romunska in švedska vlada ter Komisija.

74. V zadevi C‑355/19 so pisna stališča predložili združenje „Forum sodnikov“, generalni državni tožilec tožilstva pri vrhovnem kasacijskem tožilstvu (v nadaljevanju: generalni državni tožilec), nizozemska, poljska, romunska in švedska vlada ter Komisija.

75. Na skupni obravnavi, ki je potekala 20. in 21. januarja 2020, so svoja stališča ustno predstavile naslednje zainteresirane stranke: združenje „Forum sodnikov“, združenje „Gibanje za zaščito položaja tožilcev“, višji sodni svet, O. L., generalni državni tožilec, belgijska, danska, nizozemska, romunska in švedska vlada ter Komisija.

IV. Analiza

76. Zgradba teh sklepnih predlogov je taka: najprej bom preučil ugovore nedopustnosti, ki so bili v posameznih zadevah navedeni pred Sodiščem (A). V nadaljevanju bom predstavil pravni okvir Unije, ki se uporablja, in merila, na podlagi katerih je treba opraviti analizo v obravnavanih zadevah (B). Nato bom preučil sporne nacionalne določbe (C).

A. Dopustnost vprašanj za predhodno odločanje

77. Različne zainteresirane stranke, ki so v posameznih zadevah predložile stališča, so trdile, da Sodišče ne bi smelo odgovoriti na nekatera vprašanja oziroma na nobeno od vprašanj za predhodno odločanje iz obravnavanih zadev. Glavne „teme“, ki so jih stranke obravnavale v posameznih zadevah, je v bistvu mogoče „prerazporediti“ tako, da zajemajo ugovore v zvezi z nepristojnostjo Unije na področjih, na katera se nanašajo predlogi za sprejetje predhodne odločbe, zlasti kar zadeva (i) notranjo organizacijo zadevnih pravosodnih sistemov; (ii) nepristojnost Sodišča za razlago Odločbe MeSP; (iii) neupoštevnost odgovorov Sodišča za rešitev sporov, ki jih obravnavajo predložitvena sodišča, in (iv) dejstvo, da naj bi nekatera vprašanja za predhodno odločanje postala brezpredmetna.

78. Vsi navedeni ugovori so bili podani kot ugovori v zvezi z dopustnostjo vprašanj za predhodno odločanje. Vendar menim, da se trditve v zvezi z (i) nepristojnostjo Unije na področju organizacije pravosodja v državah članicah in v zvezi s (ii) pravno naravo MeSP dejansko nanašajo na samo presojo pristojnosti Sodišča.

79. Poleg tega se navedeni elementi v zvezi s pristojnostjo v veliki meri prekrivajo z vsebinsko analizo zadevnih določb. Vprašanje, ali sporne nacionalne določbe, ki urejajo organizacijo pravosodja, v obravnavanih zadevah spadajo na področje uporabe prava Unije, je neločljivo povezano z odgovori, ki jih je treba podati na vprašanja za predhodno odločanje, ki se nanašajo prav na področje uporabe, zahteve in učinke člena 2 in člena 19(1) PEU ter člena 47 Listine. ( 18 ) Kot je Sodišče v zvezi s podobnimi trditvami ugotovilo v sodbi A. K. in drugi, se ta vprašanja nanašajo na razlago spornih določb in zato na podlagi člena 267 PDEU spadajo v pristojnost Sodišča. ( 19 )

80. Zato bom ugovora v zvezi s pristojnostjo Sodišča obravnaval v oddelku B teh sklepnih predlogov, v katerem bom predstavil določbe, ki se dejansko uporabljajo v obravnavanih zadevah in kako je treba pristopiti k njihovemu preučevanju. V tem oddelku, oddelku A teh sklepnih predlogov, pa bom obravnaval le ugovore, v zvezi s katerimi se zdi, da gre pravzaprav za ugovore nedopustnosti, ki so jih različne stranke navedle v zvezi s posameznimi vprašanji, postavljenimi v vsaki izmed obravnavanih zadev.

81. Ugotavljam, da je romunska vlada v pisnih stališčih navedla, da so vprašanja za predhodno odločanje v vseh zadevah, ki so bile predložene Sodišču, večinoma nedopustna. ( 20 ) Vendar je na obravnavi romunska vlada precej spremenila svoje stališče, kar je, kolikor razumem, posledica dejstva, da je vmesna menjava vlade na nacionalni ravni prispevala k spremembi politike vlade. ( 21 )

82. Vendar romunska vlada na obravnavi ni izrecno umaknila svojih pisnih stališč in trditev, ki jih je v teh stališčih navedla v zvezi z nedopustnostjo. Zato predpostavljam, da je Sodišče še vedno dolžno odgovoriti na trditve v zvezi z nedopustnostjo, ki jih je v pisnih stališčih navedla romunska vlada.

83. V smislu splošnega uvoda k posameznih zadevam, obravnavanim v tem oddelku, je koristno spomniti, da je samo nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in prevzame odgovornost za sodno odločitev, ki jo mora sprejeti, pristojno za presojo nujnosti predhodne odločbe in upoštevnosti vprašanj, ki jih predloži Sodišču. Sodišče mora načeloma odločiti, ali se predložena vprašanja nanašajo na razlago določb prava Unije. Za vprašanja za predhodno odločanje velja domneva upoštevnosti. Sodišče zavrne odločanje le v omejenih okoliščinah, zlasti če niso spoštovane zahteve iz člena 94 Poslovnika, ali če je očitno, da razlaga zadevnega prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem, ali če so vprašanja hipotetična. ( 22 ) Ugovore v zvezi z dopustnostjo v obravnavanih zadevah bom presojal z vidika teh načel.

1. C‑83/19

84. Zoper dopustnost te zadeve sta bila navedena dva sklopa ugovorov. Prvi se nanaša na nepotrebnost ali neupoštevnost vprašanj za postopek v glavni stvari. Drugi pa na predpostavko, da je zadeva postala brezpredmetna.

85. Prvič, pravosodna inšpekcija trdi, da vprašanja, postavljena v zadevi C‑83/19, niso upoštevna za odločanje v postopku v glavni stvari. To trditev je v zvezi s prvim in drugim vprašanjem v pisnem stališču navedla tudi romunska vlada, ki je poleg tega izpostavila, da predložitveno sodišče ni obrazložilo, zakaj je predlog za sprejetje predhodne odločbe po njegovem mnenju potreben.

86. Drugič, Komisija navaja, da je postopek v glavni stvari postal brezpredmeten in da vprašanja za predhodno odločanje zato niso več upoštevna. Komisija trdi, da je CSM v skladu z določbami zakona št. 317/2004 na občni seji 15. maja 2019 L. Netejoruja imenovala za glavnega inšpektorja pravosodne inšpekcije s triletnim mandatom. Komisija meni, da vprašanja za predhodno odločanje zato niso več upoštevna. Z naknadnim imenovanjem iste osebe na podlagi zakonito organiziranega natečaja naj bi bilo namreč odpravljeno vsakršno poseganje izvršilne veje oblasti v neodvisnost sodstva.

87. Komisija v zvezi z navedbo, da naj L. Netejoru pred 15. majem 2019, torej tudi na dan, ko je v imenu pravosodne inšpekcije vložil procesne akte, ne bi bil pooblaščen za zastopanje pravosodne inšpekcije, meni, da bi bilo to pomanjkljivost mogoče odpraviti s sklicevanjem na člen 82(1) Codul de procedură civilă al României (romunski zakonik o civilnem postopku). V tej določbi je pojasnjeno, da „[k]adar sodišče ugotovi neobstoj dokazil o pooblastilu za zastopanje osebe, ki je nastopala v imenu stranke, določi kratek rok za odpravo pomanjkljivosti […]“. Vprašanja za predhodno odločanje naj bi bila zato hipotetična in naj bi jih bilo treba zavrniti kot nedopustna.

88. Nobeden od ugovorov nedopustnosti se mi ne zdi prepričljiv.

89. Prvič, predložitveno sodišče je pojasnilo, kakšen je pomen vprašanj za predhodno odločanje za postopek v glavni stvari. Iz predložitvene odločbe je razvidno, da se mora nacionalno sodišče v skladu z nacionalnimi procesnimi določbami najprej izreči o procesnih ugovorih, zaradi katerih lahko izvajanje dokazov ali meritorna obravnava zadeve postaneta nepotrebna. ( 23 ) V tej fazi se je postopek v glavni stvari ustavil prav zaradi takšnega procesnega ugovora, ki temelji na tem, da L. Netejoru, to je oseba, ki je kot zastopnik pravosodne inšpekcije, in sicer v vlogi njenega glavnega inšpektorja, v skladu z izrednim odlokom št. 77/2018 podpisala odgovor na tožbo, ni pooblaščen za zastopanje tega organa.

90. Povsem jasno je, kakšen bi bil „učinek domin“, ki bi ga kakršen koli odgovor Sodišča lahko imel na postopek pred nacionalnim sodiščem. Če bi predložitveno sodišče ugodilo predhodnemu ugovoru, bi to privedlo to zavrnitve odgovora na tožbo, posledično pa tudi do zavrnitve dokazov in ugovorov, navedenih v tem procesnem aktu. Takšna odločitev bi nedvomno vplivala na odločanje o glavni tožbi v postopku pred nacionalnim sodiščem, s katero združenje „Forum sodnikov“ predlaga, naj se naloži razkritje informacij pravosodne inšpekcije.

91. Priznam, da je vsebina vprašanj za predhodno odločanje, postavljenih v tej zadevi, dejansko nekoliko oddaljena od glavnega predmeta postopka v glavni stvari, v katerem gre še vedno za tožbo v zvezi z zahtevo po posredovanju informacij. Poleg tega se lahko zdi, da je odpiranje vsebinskega vprašanja o domnevno spornem imenovanju glavnega pravosodnega inšpektorja v okviru takšne tožbe nekoliko za lase privlečeno.

92. Kljub temu se spor, za rešitev katerega se zahteva odgovor Sodišča, vrti okrog predhodnega vprašanja v zvezi z obstojem pooblastila za zastopanje v primeru L. Netejoruja, ki pa je bilo v sporu v glavni strani postavljeno kot stransko vprašanje. To, da se obravnavani postopek nanaša na predhodno vprašanje, ne pomeni, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe neupošteven in da je zato nedopusten. Sodišče namreč pri presoji, ali je vprašanje za predhodno odločanje nujno za to, da bo predložitveno sodišče lahko „izreklo sodbo“ v smislu člena 267, drugi odstavek, PDEU, ta pojem razlaga široko. Med drugim zajema „celoten postopek, v katerem se izda sodba predložitvenega sodišča, da bi Sodišče lahko odločalo o razlagi vseh procesnih določb prava Unije, ki jih mora predložitveno sodišče uporabiti za izdajo sodbe“. ( 24 ) Ta razlaga je omogočila, da so se procesna vprašanja, ki se nanašajo na celoten postopek nastanka sodbe, vključno z vsemi vprašanji v zvezi s plačilom stroškov postopka ali izvajanjem dokazov, štela za dopustna. ( 25 ) Poleg tega se je v preteklosti izkazalo, da Sodišče tradicionalno zavzema precej velikodušen pristop, saj vsebinske povezanosti vprašanj, navedenih v zvezi s postopkom v glavni stvari, ne preučuje preveč natančno. ( 26 )

93. Drugič, ugovor Komisije je prav tako treba zavrniti. Res je, da postopek predhodnega odločanja v skladu z ustaljeno sodno prakso predpostavlja, da pred nacionalnim sodiščem poteka spor. ( 27 ) To pomeni, da če je predmet spora izginil, zaradi česar so postavljena vprašanja postala hipotetična in nepovezana z dejanskim sporom, mora Sodišče odločiti, da se postopek glede predloga za sprejetje predhodne odločbe ustavi. ( 28 )

94. V obravnavani zadevi pa noben element iz spisa, predloženega Sodišču, ne kaže na to, da bi bodisi predhodno izpodbijanje v postopku v glavni stvari bodisi sam postopek v glavni stvari postal brezpredmeten. Noben element namreč ne potrjuje, da je naknadno zakonito imenovanje L. Netejoruja na položaj glavnega inšpektorja kakor koli vplivalo na veljavnost dejanj zastopanja pred tem imenovanjem.

95. Pomoč Komisije pri ugotavljanju, katere določbe nacionalnega prava se morebiti uporabljajo na tem področju, je sicer dragocena, vendar Sodišče ni pristojno za razlago teh določb. Poleg tega je iz predložitvene odločbe razvidno, da predložitveno sodišče meni, da se mora izreči o procesnem ugovoru, ki ga uveljavlja tožeča stranka, in da mora presoditi o zakonitosti zastopanja pravosodne inšpekcije ob vložitvi odgovora na tožbo. ( 29 ) S tega vidika, pravilnost katerega morajo preveriti nacionalna sodišča, se lahko izkaže, da dejstvo, da je bila določena oseba na isti položaj imenovana po tem datumu, ne more odpraviti predhodnega neobstoja pooblastil za zastopanje.

96. Glede na navedeno menim, da so vprašanja za predhodno odločanje v zadevi C‑83/19 dopustna.

2. C‑127/19 in C‑355/19

97. Romunska vlada je v pisnem stališču, ki ga je predložila v zadevi C‑127/19, trdila, da prvo, drugo in tretje vprašanje, ki se nanašajo na pravno naravo in učinke Odločbe MeSP, nimajo nobene zveze s predmetom spora iz postopka v glavni stvari. Podobno je CSM, ki je sicer navedel splošen ugovor v zvezi z dopustnostjo vseh vprašanj za predhodno odločanje v zadevi C‑127/19, trdil, da se vprašanja, ki jih je postavilo predložitveno sodišče, ne nanašajo na razlago prava Unije, ampak se želi z njimi Sodišču predlagati, naj v obravnavani zadevi uporabi pravo Unije in izda svetovalno mnenje glede nacionalnih določb. CSM je na obravnavi dodal, da vprašanja niso pomembna za predmet spora iz postopka v glavni stvari, ki se nanaša na zakonitost dveh upravnih aktov, ki jih je sprejel CSM, ne pa na zakon, s katerim je bil ustanovljen SIIJ. Ker naj predložitveno sodišče ne bi bilo pristojno za presojo nacionalnega prava, ki se obravnava v postopku pred Curtea Constituțională a României (romunsko ustavno sodišče), naj bi bilo treba po njegovem mnenju vprašanja za predhodno odločanje razglasiti za nedopustna.

98. Romunska vlada je v pisnem stališču, ki ga je predložila v zadevi C‑355/19, trdila, da predložitveno sodišče ni dokazalo, da so prvo, drugo in četrto vprašanje upoštevna za postopek v glavni stvari.

99. Zadeva C‑127/19 se nanaša na razglasitev ničnosti sklepov št. 910 in št. 911, ki sta bila 19. septembra 2018 sprejeta na občni seji CSM. Predložitveno sodišče pojasnjuje, da sta bila navedena sklepa sprejeta zaradi uveljavitve sprememb, ki so bile uvedene na podlagi zakona št. 207/2018, in da sta ta sklepa zato namenjena olajševanju delovanja SIIJ. V tem okviru predložitveno sodišče meni, da je treba zagotoviti jasnost v zvezi z razlago MeSP, člena 2, člena 4(3) in člena 19(1) PEU, drugi pododstavek, ter člena 47 Listine, da bi bilo mogoče odločati o združljivosti navedenih določb z ustanovitvijo SIIJ na podlagi zakona št. 207/2018. Ta zakon naj bi bil namreč pravna podlaga za sklepa, za katera se v postopku v glavni stvari predlaga razglasitev ničnosti.

100. Iz teh pojasnil je razviden obstoj jasne funkcionalne povezave med spornima sklepoma iz postopka v glavni stvari in zakonom št. 207/2018, na podlagi katerega je bil ustanovljen SIIJ. Ugotovitev, da je ustanovitev SIIJ nezdružljiva s pravom Unije, bo neizogibno vplivala na presojo upravnih aktov, ki sta predmet spora iz postopka v glavni stvari. Preprosto povedano, če se ugotovi, da pravna podlaga ni združljiva s pravom Unije, bo to veljalo tudi za vse nadaljnje akte, namenjene izvajanju te pravne podlage.

101. To po mojem mnenju jasno kaže, da so vprašanja za predhodno odločanje iz zadeve C‑127/19 upoštevna za presojo ničnostne tožbe, ki jo predložitveno sodišče obravnava v postopku v glavni stvari. Ugovore v zvezi z dopustnostjo, navedene v tej zadevi, je zato treba zavrniti.

102. Podobno gre tudi v zadevi C‑355/19 za razglasitev ničnosti upravnega akta, sprejetega zaradi uveljavitve sprememb, uvedenih na podlagi zakona št. 207/2018, in olajševanja delovanja SIIJ. V tem okviru predložitveno sodišče meni, da je treba zagotoviti jasnost v zvezi z razlago MeSP, člena 2, člena 4(3) in člena 19(1) PEU ter člena 47 Listine, da bi bilo mogoče odločati o združljivosti navedenih določb z ustanovitvijo SIIJ v skladu z zakonom št. 207/2018, ki je podlaga za sprejetje aktov, za katere se v postopku v glavni stvari predlaga razglasitev ničnosti.

103. Ta vprašanja so dopustna iz istih razlogov, kot so bili že predstavljeni v zadevi C‑127/19: tudi v tej zadevi gre za logiko izvajanja prava. Če bi bila namreč pravna podlaga, to je zakon št. 207/2018, na podlagi katerega je bil ustanovljen SIIJ, razglašena za nezdružljivo s pravom Unije, bi enaka usoda doletela tudi sporen upravni akt iz postopka v glavni stvari, ki je bil sprejet zaradi izvajanja te pravne podlage.

104. Zato so tudi prvo, drugo in četrto vprašanje v zadevi C‑355/19 dopustna.

3. C‑195/19 in C‑291/19

105. Romunska vlada je v pisnih stališčih izpodbijala dopustnost prvega vprašanja v zadevi C‑195/19 ter prvega, drugega in tretjega vprašanja v zadevi C‑291/19. Po njenem mnenju ta vprašanja, ki se nanašajo na pravno naravo Odločbe MeSP in poročil Komisije, niso upoštevna za rešitev sporov o glavni stvari v navedenih zadevah.

106. Zadeva C‑195/19 se nanaša na postopek, ki poteka v zvezi s kazensko odgovornostjo sodnika. Predložitveno sodišče pojasnjuje, da če bo tožbi ugodeno, bosta tako tožilec, pristojen za zadevo, kot hierarhično nadrejeni tožilec, ki nadzira prvonavedenega tožilca, del istega specializiranega SIIJ. V tem okviru predložitveno sodišče meni, da mora preučiti, ali pravo Unije nasprotuje nacionalni zakonodaji, na podlagi katere je ustanovljen SIIJ. Zato se sprašuje o združljivosti te nacionalne zakonodaje z MeSP in – v okviru drugega vprašanja v zadevi C‑195/19 – tudi s členom 2 PEU. Predložitveno sodišče navaja, da bi moralo v primeru ugotovitve, da pravo Unije nasprotuje nacionalni zakonodaji o ustanovitvi SIIJ, vse procesne akte, ki jih je SIIJ sprejel v postopku v glavni stvari, razglasiti za nične. Če bo tožbi ugodeno, bo moralo predložitveno sodišče ob imenovanju pristojnega oddelka tožilstva upoštevati tudi odgovor Sodišča.

107. Ti razlogi jasno kažejo, da sta prvo in drugo vprašanje za predhodno odločanje v zadevi C‑195/19, v delu, v katerem se drugo vprašanje nanaša na člen 2 PEU, upoštevni za postopek v glavni stvari.

108. V zvezi z dopustnostjo prvega, drugega in tretjega vprašanja v zadevi C‑291/19 pa je predložitveno sodišče upoštevnost vprašanj za predhodno odločanje v tej zadevi utemeljilo s tem, da nadaljevanje postopka v glavni stvari zahteva udeležbo državnih tožilcev SIIJ. Zato naj bi bilo treba nujno ugotoviti, ali pravo Unije nasprotuje nacionalni zakonodaji o ustanovitvi SIIJ. Če bo predložitveno sodišče ugotovilo, da je pritožba pritožnika utemeljena, bi moralo zadevo vrniti v obravnavo SIIJ zaradi uvedbe kazenskega pregona.

109. Ob upoštevanju teh pojasnil in iz istih razlogov, ki sem jih navedel v zvezi s prvim in deloma drugim vprašanjem v zadevi C‑195/19, menim, da so tudi prvo, drugo in tretje vprašanje v zadevi C‑291/19 dopustna.

110. Vendar se strinjam z romunsko vlado, da je treba drugo vprašanje v zadevi C‑195/19, v delu, v katerem se nanaša na člen 9 PEU in člen 67(1) PDEU, ter tretje vprašanje v tej zadevi razglasiti za nedopustni. Romunska vlada je v zvezi s tretjim vprašanjem v zadevi C‑195/19 trdila, da je vprašanje glede tega, ali načelo primarnosti nasprotuje nacionalni ureditvi, ki Curtea Constituțională (ustavno sodišče) omogoča, da posega v navedeno načelo z odločbami, zoper katere ni nobenega pravnega sredstva, „teoretično in splošno“ ter da kot tako nima nobene zveze s predmetom spora iz postopka v glavni stvari.

111. V predložitveni odločbi v zvezi z drugim vprašanjem v zadevi C‑195/19 ni nobenega pojasnila, iz katerega bi bilo razvidno, kako bi bila lahko člen 9 PEU (ki določa načelo enakosti državljanov Unije) in člen 67(1) PDEU (v katerem je navedeno, da Unija vzpostavi območje svobode, varnosti in pravice) konkretno upoštevna za obravnavano zadevo. To vprašanje v delu, v katerem se sklicuje na navedeni določbi, ne izpolnjuje zahtev iz člena 94 Poslovnika Sodišča. V skladu z ustaljeno sodno prakso je namreč nujno, da nacionalno sodišče vsaj minimalno pojasni razloge, iz katerih je izbralo določbe prava Unije, katerih razlago zahteva, in zvezo, ki jo je ugotovilo med temi določbami in nacionalno zakonodajo, ki se uporablja v sporu pred njim. ( 30 )

112. Enak spodrsljaj se je po mojem mnenju pripetil tudi v zvezi s tretjim vprašanjem v zadevi C‑195/19, obenem pa to vprašanje vsebuje še eno napako. Prvič, kot je pravilno poudarila romunska vlada, tudi to vprašanje ne izpolnjuje zahtev iz člena 94 Poslovnika Sodišča. S tem vprašanjem se v bistvu sprašuje, ali načelo primarnosti nasprotuje nacionalni ureditvi, ki Curtea Constituțională (ustavno sodišče) dejansko omogoča, da navedeno načelo krši z odločbami, zoper katere ni nobenega pravnega sredstva. Vendar v predložitveni odločbi ni nikjer navedeno, za katere določbe gre in zakaj naj bi bile sporne. Predložitveno sodišče v njej zgolj povzema nekatere dele sodb Curtea Constituțională (ustavno sodišče), v katerih se je to v več zadevah opredelilo do MeSP, pri čemer pa ne poda nikakršnega okvira ali pojasnila glede tega, ali se navedene sodbe nanašajo na katero od določb nacionalnega prava, povezanih s postopkom v glavni stvari.

113. Drugič, to vprašanje, kot je zastavljeno, vsebuje tudi (precej neprizanesljivo) posredno oceno sodne prakse Curtea Constituțională (ustavno sodišče) in Sodišče poziva, naj pritrdi določeni razlagi te sodne prakse, ki se je oblikovala v več nepovezanih postopkih, v zvezi s katerimi je zagotovljeno le malo (premišljeno izbranih) informacij, ter tako postavi pod vprašaj institucionalno pristojnost višjega nacionalnega sodišča. Vendar to nikakor ni vloga Sodišča v postopku predhodnega odločanja. ( 31 )

114. Zato menim, da drugo vprašanje za predhodno odločanje v zadevi C‑195/19 v delu, v katerem se nanaša na člen 9 PEU in člen 67(1) PDEU, ter tretje vprašanje za predhodno odločanje v isti zadevi nista dopustni.

4. Vmesni predlog glede dopustnosti

115. Menim, da je treba drugo vprašanje za predhodno odločanje v zadevi C‑195/19 v delu, v katerem se nanaša na člen 9 PEU in člen 67(1) PDEU, ter tretje vprašanje za predhodno odločanje v tej zadevi razglasiti za nedopustni. Preostala vprašanja za predhodno odločanje, ki so bila postavljena v petih obravnavanih zadevah, so po mojem mnenju dopustna.

116. Vendar bom zaradi jasnosti vsa vprašanja za predhodno odločanje, ki so bila postavljena v obravnavanih zadevah, združil v tematska vprašanja v zvezi s pravom, ki se uporablja, in ki bodo, ko bo nanje enkrat podan odgovor, zagotovila okvir za oba vsebinska elementa, ki sta predmet obravnavanih zadev.

117. Prvič, predložitvena sodišča so vprašanja za predhodno odločanje v obravnavanih zadevah postavila v zvezi z več akti prava Unije. Na eni strani so vprašanja, ki se nanašajo na naravo, pravno veljavnost in učinke MeSP ( 32 ) ter na to, ali sporni nacionalni predpisi spadajo na področje uporabe tega mehanizma. ( 33 ) Na drugi strani pa so vprašanja, s katerimi se sprašuje po razlagi člena 47 Listine in člena 19(1), drugi pododstavek, PEU ter člena 2 in člena 4(3) PEU. ( 34 )

118. Drugič, vprašanja, ki se nanašajo na primeren zakonodajni okvir za analizo, so postavljena zato, da bi se pridobila razlaga prava Unije, ki bo nacionalnim sodiščem omogočila presojo združljivosti spornih nacionalnih določb, ki urejajo začasno imenovanje vodstva pravosodne inšpekcije ( 35 ) in ustanovitev SIIJ, ( 36 ) z zadevnimi pravili Unije.

119. Zato bom v preostalih delih teh sklepnih predlogov najprej preučil upoštevne določbe prava Unije (Odločba MeSP, člen 47 Listine ter člena 2 in člena 19(1) PEU) in merila, ki jih te določajo v zvezi z obravnavanimi zadevami (B). Nato bom zahteve, ki izhajajo iz teh določb, uporabil v okviru spornih nacionalnih določb, da bi predložitvenim sodiščem zagotovil pomoč pri reševanju vsebinskih vprašanj v okviru sporov, ki jih obravnavajo (C).

B. Upoštevno pravo Unije in merila

1. MeSP

120. V več predložitvenih odločbah, obravnavanih v teh sklepnih predlogih, so bila postavljena številna vprašanja glede narave, pravne veljavnosti ter učinkov Odločbe MeSP in poročil, sprejetih na podlagi te odločbe.

121. Prvič, ali so Odločba MeSP in poročila Komisije, sprejeta na njeni podlagi, akti institucij Unije v smislu člena 267 PDEU in ali jih Sodišče lahko razlaga? ( 37 ) Drugič, ali vsebina, narava in trajanje MeSP spadajo na področje uporabe Pogodbe o pristopu? ( 38 ) Tretjič, predložitvena sodišča želijo izvedeti, ali so zahteve, ki izhajajo iz MeSP ( 39 ) in poročil Komisije, pripravljenih v okviru MeSP, zavezujoče. ( 40 ) Četrtič, sprašujejo tudi, ali je treba člen 2 PEU v povezavi s členom 4(3) PEU razlagati tako, da iz obveznosti države članice, da spoštuje načela pravne države, izhaja tudi obveznost, da mora Romunija spoštovati zahteve iz poročil MeSP, ( 41 ) ter ali ta obveznost velja tudi za začasno imenovanje vodstva pravosodne inšpekcije ( 42 ) in ustanovitev SIIJ. ( 43 )

122. Ta vprašanja bom obravnaval v tem vrstnem redu: prvič, najprej bom potrdil, da so Odločba MeSP in poročila, ki jih je na njeni podlagi sprejela Komisija, dejansko akti Unije (a). Drugič, preučil bom, ali je Pogodba o pristopu ustrezna pravna podlaga za sprejetje Odločbe MeSP (b). Tretjič, v nadaljevanju bom obravnaval vprašanje pravne veljavnosti ter učinkov MeSP in poročil Komisije, sprejetih v okviru MeSP (c). Četrtič, ta oddelek bom končal s preučitvijo, ali sporni nacionalni ukrepi iz obravnavanih zadev spadajo na področje uporabe MeSP (d).

a) Ali so Odločba MeSP in poročila MeSP akti Unije?

123. Vse zainteresirane stranke, ki so v zvezi s tem vidikom predložile stališča, ( 44 ) razen CSM, se strinjajo, da je treba na to vprašanje odgovoriti pritrdilno. CSM je v pisnem stališču trdil, da je Odločba MeSP instrument sodelovanja, ki ga je sprejela Komisija, ne pa zakonodajni akt, za presojo katerega bi bilo v skladu s členom 267 PDEU lahko pristojno Sodišče. Vendar je CSM na obravnavi navedel, da je Odločba MeSP zavezujoč akt, čeprav priporočila, ki jih vsebuje, niso zavezujoča.

124. Po mojem mnenju ni nobenega dvoma, da so tako Odločba MeSP kot tudi poročila, sprejeta na njeni podlagi, akti prava Unije ne glede na vprašanje njihove morebitne zavezujoče narave in da je Sodišče na podlagi člena 267 PDEU pristojno za razlago teh aktov v okviru postopka predhodnega odločanja.

125. Prvič, Odločba MeSP je sklep v smislu člena 288, četrti odstavek, PDEU. Komisija jo je sprejela na podlagi členov 37 in 38 Akta o pristopu. Zato ne razumem, zakaj ne bi bila „akt institucij“ v smislu člena 267 PDEU.

126. Drugič, enako velja tudi za poročila, ki jih je Komisija sprejela na podlagi Odločbe MeSP. Tudi če vprašanje njihove (ne)zavezujoče narave zaenkrat pustimo ob strani, v tem primeru prav tako velja, da je Sodišče v skladu s členom 267 PDEU pristojno za predhodno odločanje o vprašanjih glede veljavnosti in razlage vseh aktov institucij brez kakršne koli izjeme. ( 45 ) Pristojnost Sodišča tako ni omejena na akte, ki imajo pravno zavezujoče učinke, ( 46 ) kot je Sodišče potrdilo ob različnih priložnostih, v katerih je v postopku predhodnega odločanja podalo razlago priporočil ali drugih netipičnih aktov mehkega prava. ( 47 )

127. Posledično je treba na prvo vprašanje v zadevah C‑83/19, C‑127/19, C‑291/19 in C‑355/19 odgovoriti, da so Odločba MeSP ter poročila, ki jih je na njeni podlagi pripravila Komisija, akti, ki jih je sprejela institucija Unije v smislu člena 267 PDEU, in da so zato v skladu z navedeno določbo lahko predmet razlage Sodišča.

b) Ali je Pogodba o pristopu ustrezna pravna podlaga?

128. Več vprašanj za predhodno odločanje se nanaša na to, ali „vsebina, narava in trajanje“ MeSP spadajo „na področje uporabe Pogodbe o pristopu“. ( 48 ) Po mojem mnenju je namen teh vprašanj razjasniti, ali bi bila lahko Odločba MeSP glede na njeno zdajšnjo naravo, obseg in obliko veljavno sprejeta na podlagi Pogodbe o pristopu. Vprašanje razlage, postavljeno na ta način, se tako precej približa nepriznanemu izpodbijanju veljavnosti akta prava Unije. ( 49 )

129. Glede na trditve, navedene v tem postopku, ne vidim nobenega razloga, zakaj zdaj veljavne Odločbe MeSP ne bi bilo mogoče sprejeti na podlagi Pogodbe o pristopu in Akta o pristopu Romunije in Bolgarije. To velja v zvezi z njeno formalno pravno podlago (1), vsebino in cilji (2) ter trajanjem (3).

1) Formalna pravna podlaga

130. Odločba MeSP je bila, kar zadeva njeno formalno pravno podlago, sprejeta kot zaščitni ukrep na podlagi členov 37 in 38 Akta o pristopu. Institucije Unije so na podlagi člena 4(3) Pogodbe o pristopu pooblaščene, da pred pristopom zadevnih držav članic sprejmejo ukrepe, ki so med drugim določeni v členih 37 in 38 Akta o pristopu. V skladu s temi določbami, imenovanimi „zaščitne klavzule“, začnejo ti ukrepi veljati le pod pogojem in z dnem začetka veljavnosti Pogodbe o pristopu. Člen 2(2) Pogodbe o pristopu določa, da so določbe tega akta sestavni del navedene pogodbe.

2) Vsebina in cilji

131. Z vidika vsebine ukrepov, ki jih je mogoče sprejeti na podlagi členov 37 in 38 Akta o pristopu, je Komisija v skladu z navedenima določbama pooblaščena, da na prošnjo oziroma zaprosilo države članice ali na lastno pobudo sprejme „ustrezne ukrepe“, in sicer v dveh položajih.

132. Prvič, člen 37, to je „zaščitna klavzula v zvezi z notranjim trgom“, se lahko uporabi, če Romunija ne izpolni zavez, ki jih je prevzela v okviru pristopnih pogajanj, in s tem povzroči hujšo nepravilnost v delovanju notranjega trga ali grozečo nevarnost take nepravilnosti. Drugič, člen 38 se lahko uporabi, če obstajajo hujše pomanjkljivosti ali nevarnost takih pomanjkljivosti pri prenosu, stanju izvajanja ali uporabi instrumentov sodelovanja in sklepov o vzajemnem priznavanju, povezanih z območjem svobode, varnosti in pravice. ( 50 )

133. Po preučitvi ciljev in vsebine Odločbe MeSP se izkaže, da jo je mogoče zlahka uvrstiti v vrsto ukrepov, ki jih predvidevata člena 37 in 38 Akta o pristopu.

134. V zvezi s cilji Odločbe MeSP je v uvodni izjavi 4 navedeno, da je uporaba zaščitnih ukrepov iz členov 37 in 38 Akta o pristopu upravičena zaradi nekaterih pomanjkljivosti. Iz te uvodne izjave je razvidno, da je Komisija ob upoštevanju prizadevanj za dokončanje priprav Romunije na članstvo v Uniji v svojem poročilu z dne 26. septembra 2006 ( 51 ) opredelila „preostala odprta vprašanja“, zlasti na področju odgovornosti in učinkovitosti pravosodnega sistema in organov kazenskega pregona. Ocenjeno je bilo, da je potreben dodaten napredek, da se zagotovi njihova sposobnost „izvajanja in uporabe ukrepov, sprejetih za vzpostavitev notranjega trga ter območja svobode, varnosti in pravice“. Komisija je po tem, ko je v uvodni izjavi 5 opozorila, da se ukrepi iz členov 37 in 38 Akta o pristopu lahko sprejmejo v primeru „neposredne nevarnosti“, menila, da taka nevarnost obstaja. V uvodni izjavi 6 je tako pojasnjeno, da „preostala odprta vprašanja“, ki se nanašajo na odgovornost in učinkovitost pravosodnega sistema in sistema kazenskega pregona, upravičujejo vzpostavitev MeSP zaradi ocenjevanja napredka Romunije pri izpolnjevanju posebej določenih meril na področjih reforme pravosodja in boja proti korupciji.

135. Razlog za vzpostavitev MeSP tako temelji na obstoju neposredne nevarnosti za delovanje notranjega trga ter območja svobode, varnosti in pravice zaradi pomanjkljivosti, ki so bile v Romuniji ugotovljene v zvezi s pravosodnim sistemom in bojem proti korupciji. Zdi se, da je ta cilj povsem skladen z besedilom členov 37 in 38 Akta o pristopu.

136. Drugič, z vidika vsebine ukrepov, ki jih je mogoče sprejeti na podlagi navedenih določb, pa je tako iz besedila člena 37 kot tudi člena 38 Akta o pristopu razvidno, da je izraz „ukrepi“ zastavljen dovolj široko, da zajema tudi akte, kakršen je Odločba MeSP. Nobena od navedenih določb namreč ne vsebuje izčrpnega seznama različnih vrst ukrepov, ki jih je mogoče sprejeti na njuni podlagi. Edini ukrep, ki je v besedilu izrecno naveden, je začasna odložitev vzajemnega priznavanja iz člena 38 Akta o pristopu. V členih 37 in 38 so torej določene le negativne omejitve, ki jih morajo ti ukrepi izpolnjevati – ukrepi morajo spoštovati načelo sorazmernosti in ne smejo biti diskriminatorni.

137. Če se lahko tako člen 37 kot tudi člen 38 Akta o pristopu zakonito uporabi za to, da se (na koncu) začasno odloži vzajemno priznavanje ali izvajanje nekaterih elementov notranjega trga, in če nobeden izmed navedenih členov ne vsebuje izčrpnega seznama različnih ukrepov, ki se lahko sprejmejo na njuni podlagi, potem ne obstaja le en sam ukrep, ampak cela vrsta ukrepov. Povedano drugače, če je mogoča začasna odložitev, potem mora biti zaradi spoštovanja sorazmernosti, ki je izrecno navedena v tej določbi, a fortiori mogoče preprosto predvideti veliko blažji in v tem smislu veliko bolj sorazmeren ukrep mehanizma za sodelovanje in preverjanje. To, da je mogoče za izvajanje členov 37 in 38 sprejeti dodatne in bolj omejevalne ukrepe, nikakor ne spremeni dejstva, da se lahko že na podlagi navedenih določb in v skladu z načelom sorazmernosti sprejmejo milejši ukrepi, kakršen je MeSP.

3) Trajanje MeSP

138. Člena 37 in 38 Akta o pristopu vsebujeta enake časovne omejitve. Prvič, oba določata, da se lahko ukrepi načeloma sprejmejo do konca obdobja, ki lahko traja največ tri leta po pristopu. Vendar ravno tako določata, (i) da se je na zaščitne klavzule mogoče na podlagi ugotovitev spremljanja sklicevati tudi pred pristopom in da sprejeti ukrepi začnejo veljati z dnem pristopa, razen če ne predvidevajo kasnejšega datuma, ter (ii) da se lahko ukrepi uporabljajo tudi po izteku obdobja treh let, dokler te pomanjkljivosti niso odpravljene. Čeprav je ukrepe mogoče ohraniti za nedoločen čas, pa je tako v členu 37 kot tudi v členu 38 Akta o pristopu izrecno navedeno, (iii) da se ukrepi ohranijo le toliko časa, kolikor je to nujno potrebno, in so v vsakem primeru ukinjeni, ko je ustrezna zaveza izpolnjena.

139. V okviru tega postopka tudi v tem primeru ni bil naveden noben element, ki bi kazal na to, da Odločba MeSP ne izpolnjuje teh zahtev. Prvič, sprejeta je bila nekaj dni pred pristopom, in sicer 13. decembra 2006, na podlagi ugotovitev iz poročila z dne 26. septembra 2006, kot je navedeno v uvodni izjavi 4 Odločbe MeSP (i). Drugič, ukrepi so se na podlagi ugotovitve, da pomanjkljivosti, ki so bile razlog za sprejetje Odločbe MeSP, niso bile odpravljene, uporabljali dlje kot tri leta po pristopu (ii). Tretjič, v uvodni izjavi 9 je navedeno, da je treba odločbo razveljaviti, ko bodo v zadovoljivi meri izpolnjena vsa merila. V zvezi s tem velja opozoriti, da je bila ukinitev MeSP predvidena v poročilu iz leta 2017 in da do nje ni prišlo le zaradi negativnih ugotovitev, predstavljenih v poročilu z dne 13. novembra 2018, na katere se nanašajo obravnavane zadeve (iii).

140. Menim, da se mora analiza tega tematskega sklopa na tem mestu končati. Seveda ostaja še temeljno, bolj poglobljeno vprašanje sorazmernosti, ki se občasno izkristalizira v okviru trditev v zvezi s tem, v kolikšni meri je sistem, ki naj bi se po pristopu uporabljal zgolj začasno, primerno in/ali potrebno ohranjati tudi trinajst in več let po pristopu. Vendar nam v to osje gnezdo v okviru tega postopka sploh ni treba drezati, saj nobena izmed strank ni navedla, da vsebinski pogoji za neprekinjeno uporabo Odločbe MeSP, ki so bili obravnavani v prejšnjih dveh točkah, ne bi bili več izpolnjeni.

4) Vmesni predlog

141. Preučitev prvega dela drugega vprašanja, postavljenega v zadevah C‑83/19, C‑127/19 in C‑355/19, ni razkrila nobenega elementa, ki bi lahko vzbudil dvom o tem, da je bila Odločba MeSP v sedanji obliki veljavno sprejeta na podlagi Pogodbe o pristopu.

c) Pravni učinki MeSP

142. Predložitvena sodišča so v obravnavanih zadevah postavila še eno vprašanje, in sicer ali so Odločba MeSP (1) in poročila, ki jih je Komisija sprejela na podlagi te odločbe (2), za Romunijo zavezujoča.

1) Pravni učinki Odločbe MeSP

143. Belgijska in nizozemska vlada sta trdili, da je Odločba MeSP zavezujoča glede vseh elementov. Podobno so švedska vlada v svojem pisnem stališču ter združenje „Forum sodnikov“ in generalni državni tožilec na obravnavi trdili, da so Odločba MeSP in merila iz Priloge k tej odločbi za Romunijo zavezujoča.

144. Romunska vlada je v pisnem stališču trdila, da je edina obveznost, ki jo ima Romunija na podlagi Odločbe MeSP, ta, da Komisiji redno poroča o svojem napredku pri izpolnjevanju meril iz Priloge k tej odločbi. Romunska vlada je na obravnavi spremenila svoje stališče in navedla, da se z merili iz Priloge k Odločbi MeSP konkretizirajo pogoji iz Pogodbe o pristopu, in sicer v skladu z vrednotami in načeli iz členov 2 in 19 PEU.

145. Odločba MeSP je sklep v smislu člena 288, četrti odstavek, PDEU. V skladu s to določbo so sklepi za naslovnike v celoti zavezujoči. Člen 4 Odločbe MeSP določa, da so njeni naslovniki države članice. Romunija ob sprejetju te odločbe sicer res še ni bila članica, vendar zavezujoča narava aktov Unije, sprejetih pred pristopom, v tem konkretnem okviru izhaja (tudi) iz člena 2 Akta o pristopu, ki določa: „Z dnem pristopa so določbe izvirnih pogodb in aktov, ki so jih institucije in Evropska centralna banka sprejele pred pristopom, za Bolgarijo in Romunijo zavezujoče in se v njiju uporabljajo pod pogoji, ki jih določajo omenjene pogodbe in ta akt.“

146. Odločba MeSP je torej očitno zavezujoča. Pravo vprašanje pa je, katere obveznosti so Romuniji naložene z Odločbo MeSP.

147. Nedvoumno določena pravna obveznost, ki jo ima Romunija, izhaja iz člena 1 Odločbe MeSP, ki določa: „Romunija vsako leto do 31. marca […] Komisiji predloži poročilo o svojem napredku pri izpolnjevanju posameznih meril iz Priloge.“ Gre torej za obveznost predložitve poročil.

148. Vendar se obveznosti, ki jih ima Romunija na podlagi člena 1 Odločbe MeSP, s pošiljanjem letnih poročil do določenega roka nikakor ne končajo. Obveznost, naložena s členom 1, se namreč ne nanaša zgolj na predložitev poročila, ampak na predložitev poročila o napredku pri izpolnjevanju meril iz Priloge k Odločbi MeSP. V členu 1 Odločbe MeSP je torej ravno tako določena obveznost uresničevanja ciljev, ki izhajajo iz meril, navedenih v Prilogi k tej odločbi. Obenem je v drugem odstavku člena 1, ki Komisiji omogoča, da zagotovi tehnično pomoč na podlagi različnih dejavnosti ali zbere in izmenja podatke o merilih ter v ta namen organizira strokovne misije v Romunijo, navedeno, da romunski organi v tem okviru zagotovijo potrebno podporo.

149. Zato predložitev poročila o napredku zahteva, da potekajo nekatera prizadevanja za premik v določeni smeri. Logiki te določbe bi le stežka zadostili z vsakoletnimi rutinskimi poročili o bolj ali manj nespremenjenem stanju. Zato jezikovnemu argumentu, ki izhaja iz Priloge k Odločbi MeSP, v takšnem okviru ne gre pripisovati prevelike teže. V nekaterih jezikovnih različicah se namreč besedilo Priloge precej nejasno sklicuje na merila, ki jih mora obravnavati Romunija. ( 52 ) Po drugi strani pa številne druge jezikovne različice vsebujejo besedilo, ki jasno kaže na obveznost izpolnitve teh meril. ( 53 )

150. Poleg tega je zavezujoča narava obveznosti glede postopnega izpolnjevanja meril, navedenih v Prilogi k Odločbi MeSP, jasno razvidna iz umeščenosti Odločbe MeSP v okvir obveznosti, ki izhajajo iz Pogodbe o pristopu. S sprejetjem Odločbe MeSP je bil namreč pristop mogoč kljub nespremenjenim resnim pomislekom v zvezi z glavnimi pomanjkljivostmi na področju reforme pravosodja in boja proti korupciji v Romuniji. Zato ni presenetljivo, da se Romuniji z Odločbo MeSP nalaga konkretna obveznost glede uresničevanja ciljev, določenih v merilih iz Priloge k tej Odločbi. Odločba MeSP še zdaleč ni bila zasnovana zgolj kot priporočilo, ampak je bila na podlagi členov 37 in 38 Akta o pristopu sprejeta kot zaščitni ukrep, ki je bil bistvenega pomena za omogočanje pristopa do 1. januarja 2007.

151. Merila MeSP so na splošno povezana z zahtevo po spoštovanju pravne države iz člena 2 PEU, na katero se besedilo člena 49 PEU sklicuje v smislu predpogoja za pristop, in to zahtevo podrobno opredeljujejo. Člen 49 PEU določa, da lahko za članstvo v Uniji zaprosijo le države, ki spoštujejo vrednote iz člena 2 PEU in si prizadevajo za njihovo spodbujanje. V besedilu uvodnih izjav Odločbe MeSP sta izpostavljeni poglavitna vloga, ki jo ima pravna država za Unijo, zlasti za območje svobode, varnosti in pravice, ter posredna potreba po tem, da v vseh državah članicah obstaja nepristranski, neodvisen in učinkovit pravosodni ter upravni sistem, ustrezno pripravljen za boj proti korupciji. ( 54 )

152. V tem okviru je MeSP odigral ključno vlogo v procesu pristopa. Pomisleki glede pravosodnega sistema in boja proti korupciji so v okviru pristopnih pogajanj še vedno obstajali in so bili izrecno navedeni v Prilogi IX k Aktu o pristopu v sklopu posebnih zavez in zahtev, ki jih je Romunija prevzela oziroma sprejela ob zaključku pogajanj o pristopu 14. decembra 2004. ( 55 ) V skladu s členom 39(2) Akta o pristopu bi lahko Svet zaradi neizpolnjevanja teh zavez za eno leto odložil datum pristopa. Kot je poudarila belgijska vlada, merila odražajo zaveze, ki jih je Romunija prevzela v pristopnih poganjanjih, kot ponazarja Priloga IX k Aktu o pristopu. Zato je mogoče šteti, kot je na obravnavi navedla danska vlada, da je bil MeSP bistven pogoj v okviru podpisa Pogodbe o pristopu s strani vseh držav članic ob upoštevanju, da pomembne pomanjkljivosti še vedno niso bile odpravljene. Te pomanjkljivosti so bile, kot je navedeno v zadnjem poročilu Komisije pred pristopom Romunije, osnova za sprejetje Odločbe MeSP.

153. V takšnem zgodovinskem in zakonodajnem okviru bi razlaga Odločbe MeSP, v skladu s katero merila iz Priloge za Romunijo ne bi bila zavezujoča, pomenila, da celoten MeSP Romuniji daje prosto pot za nespoštovanje poglavitnih zahtev pristopa.

154. Dodaten element, ki poudarja zavezujočo naravo obveznosti uresničevanja ciljev, določenih v merilih MeSP, se, kot je poudarila švedska vlada, nanaša na pomembne pravne posledice, povezane z neizpolnjevanjem te obveznosti. Kot je navedeno v uvodni izjavi 7 Odločbe MeSP, lahko Komisija, če merila ne bi bila izpolnjena, uporabi dodatne in zaščitne ukrepe na podlagi členov 37 in 38 Akta o pristopu, ki vključujejo začasno ukinitev vzajemnega priznavanja. Poleg tega konkretne pravne posledice hipotetične kršitve, ki lahko nastanejo zaradi posebne ureditve MeSP, same po sebi ne preprečujejo uporabe rednih sredstev za izvršitev obveznosti v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, če obveznosti, ki jih ima Romunija na podlagi Odločbe MeSP, ne bi bile izpolnjene. ( 56 )

155. Skratka, menim, da je Odločba MeSP glede na svojo vsebino in temelj zavezujoč zakonodajni akt Unije, čeprav se njeno besedilo sklicuje na referenčna merila. V obdobju pred pristopom je uporaba meril lahko del politične pogojenosti, namenjene merjenju napredka, doseženega na poti k pristopu. Po pristopu pa ta merila postanejo pravna pravila, predpisana v pravno zavezujočem instrumentu, to je v odločbi oziroma sklepu, v katerem so določene specifične obveznosti in pravne posledice, ki lahko nastanejo zaradi kršitve teh obveznosti. Posledice neizpolnjevanja obveznosti ne zajemajo zgolj možnosti ugotavljanja in sankcioniranja morebitne kršitve z rednimi pravnimi sredstvi, ki jih zagotavlja pravo Unije, ampak lahko povzročijo tudi nastanek pomembnih učinkov za udeležbo Romunije na notranjem trgu ter za območje svobode, varnosti in pravice.

156. Kar pa zadeva vsebino teh obveznosti, je jasno, da poleg obveznosti predložitve poročila obstaja tudi obveznost, v skladu s katero si je treba v največji možni meri prizadevati za izpolnjevanje meril iz Priloge k Odločbi MeSP.

2) Pravni učinki poročil MeSP

157. Predložitvena sodišča so prav tako vprašala, ali so poročila, ki jih je Komisija sprejela na podlagi Odločbe MeSP, ter priporočila, ki sta jih izdala Beneška komisija in skupina GRECO, pravno zavezujoča.

158. Združenje „Forum sodnikov“ in O. L. sta na obravnavi trdila, da imajo priporočila iz poročil Komisije, ki jih je treba obravnavati skupaj z Odločbo MeSP, pravno zavezujoče učinke. Podobno je tudi romunska vlada na obravnavi navedla, da priporočil, ki jih vsebujejo ta poročila, kljub njihovi naravi sui generis in dejstvu, da niso pravno zavezujoča, ni mogoče spregledati, ampak jih je treba ob upoštevanju obveznosti lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU spoštovati in da postanejo celo zavezujoča, če Romunija sprejme zakonodajne ali upravne ukrepe na področjih, na katera se nanašajo merila iz Priloge k Odločbi MeSP.

159. Komisija in generalni državni tožilec pa sta trdila, da poročila Komisije, sprejeta v okviru MeSP, glede na svojo pravno naravo niso priporočila v smislu člena 288(5) in člena 292 PDEU, ampak pravni akt sui generis, sprejet na podlagi Odločbe MeSP.

160. Na podlagi teh stališč se zdi, da so priporočila, ki jih vsebujejo poročila MeSP, glede na posebno vlogo, ki jo imajo v sistemu, vzpostavljenem z Odločbo MeSP, veliko več od „tradicionalnih“ priporočil. Kot sta navedli nizozemska in švedska vlada, so poročila MeSP instrumenti za ocenjevanje. Ta poročila se sprejmejo na podlagi člena 2 Odločbe MeSP in so, kot je poudarila Komisija, naslovljena na Parlament in Svet. V skladu s to določbo bo Komisija „Evropskemu parlamentu in Svetu sporočila svoje pripombe in ugotovitve o poročilu, ki ga je predložila Romunija“. Poročila torej zagotavljajo metodološki okvir za ocenjevanje napredka. Z ukrepi, navedenimi v priporočilih, ki jih vsebujejo ta poročila, se merila konkretizirajo tako, da je mogoče oceniti napredek Romunije, ki na koncu privede do popolne odprave MeSP.

161. Pravni učinki, ki jih imajo ta poročila v razmerju do Romunije, torej nastanejo na podlagi obveznosti, ki izhajajo iz načela lojalnega sodelovanja, določenega v členu 4(3) PEU. Poročila so namreč podlaga za oceno, ali Romunija izpolnjuje svoje obveznosti v zvezi z merili MeSP. Vsebujejo konkretna priporočila, ki Romunijo usmerjajo v njenih prizadevanjih. Kot poudarja Komisija, so priporočila namenjena zagotavljanju podpore Romuniji pri uresničevanju ciljev Odločbe MeSP. Glede na to, da se z merili konkretizirajo pogoji iz Pogodbe o pristopu in da je bila Odločba MeSP sprejeta na podlagi Akta o pristopu, ima Romunija okrepljeno obveznost sodelovanja na podlagi MeSP. Lojalno sodelovanje tako ni omejeno zgolj na predložitev poročil o napredku, ampak zajema predvsem obveznost, v skladu s katero je treba pri sprejemanju zakonodajnih ali upravnih ukrepov na področjih, na katera se nanašajo merila iz Odločbe MeSP, upoštevati zadevna priporočila.

162. Zato lahko Romunija, kot trdi belgijska vlada, zaradi izpolnjevanja meril iz Odločbe MeSP sprejme bodisi priporočene ukrepe bodisi druge ukrepe, ki so primerni za doseganje teh ciljev. V vsakem primeru pa mora ta država članica glede na zahteve člena 4(3) PEU upoštevati poročila Komisije. Obveznost lojalnega sodelovanja obsega tudi obveznost sodelovanja s Komisijo v okviru MeSP in izogibanje vsem ukrepom, ki bi lahko ogrozili doseganje ciljev, določenih v referenčnih merilih.

163. Menim, da primerjava pravnih učinkov poročil MeSP na eni in priporočil iz člena 288 PDEU na drugi strani ter razprava o tem, katera so bolj sui generis, morda nista najbolj koristni. ( 57 ) Zato bom v nadaljevanju raje predstavil, kakšno vlogo bi poročila MeSP po mojem mnenju morala imeti.

164. Prvič, strinjam se s splošnim pristopom belgijske, danske in švedske vlade. Tudi sam menim, da poročila, ki jih je izdala Komisija, glede na svojo konkretno vsebino niso zavezujoča. Romunija bi jih morala prebrati in preučiti ter v tem smislu upoštevati v svojih prizadevanjih za doseganje ciljev, določenih v merilih MeSP. Vendar to ne pomeni, da je treba vsa oziroma posamezna konkretna priporočila, ki jih ta poročila vsebujejo, obvezno spoštovati. Obstaja torej dolžnost upoštevanja, ne pa tudi obveznost dobesednega kopiranja.

165. Drugič, to seveda zajema tudi možnost nespoštovanja. Podobno kot ostale države članice ima Romunija še vedno pravico, da svoje nacionalne institucije in postopke oblikuje tako, kot meni, da je ustrezno. Vendar mora biti Romunija pri zasnovi drugačnih modelov in postopkov sposobna dokazati, kako ti modeli prispevajo k izpolnjevanju meril iz Priloge k Odločbi MeSP, ali vsaj predložiti verjetno hipotezo v zvezi s tem.

166. Tretjič, izvršitve konkretnih priporočil, ki jih poročila MeSP vsebujejo, drugače kot vsega, kar je bilo že navedeno v zvezi z Odločbo MeSP, ( 58 ) ni mogoče zahtevati, kot če bi bila samostojne pravne obveznosti. Iz tega logično izhaja, da uporabe in izvrševanja poročil MeSP samih po sebi glede na to, da ne vsebujejo zavezujočih pravnih obveznosti, ni mogoče zahtevati ne pred sodiščem Unije ne pred nacionalnimi sodišči.

167. Vendar to ni ovira, zaradi katere teh poročil, podobno kot velja za kakršne koli druge vrste virov, ne bi bilo mogoče upoštevati in se nanje opreti, če se zdi, da bi lahko prispevala k razlagi ukrepov Unije ali nacionalnih ukrepov. Do tega lahko pride povsem naravno, podobno kot v primeru katerega koli drugega vira, ki je zgolj prepričljiv (ne pa zavezujoč) in ki lahko obsega vse od zapisnikov zasedanj Evropskega sveta ali del Immanuela Kanta do – v govorno spretnejših, da ne rečem jezičnih, pravnih kulturah – navajanja znamenitih citatov iz del Terryja Pratchetta ali Alice v čudežni deželi.

168. Vendar velja v okviru obravnavanih vprašanj za predhodno odločanje poudariti, da se nacionalna sodišča zaradi dejstva, da poročila MeSP niso pravno zavezujoča, pri neuporabi določb nacionalne zakonodaje, za katere menijo, da so v nasprotju s priporočili, navedenimi v teh poročilih, z vidika prava Unije ne morejo opreti na ta priporočila.

169. Nazadnje naj v zvezi s sorodno temo spomnim, da se drugo vprašanje za predhodno odločanje v zadevi C‑291/19 nanaša na to, ali mora Romunija sprejeti zakonodajne spremembe, ki bi bile skladne s priporočili Beneške komisije in skupine GRECO.

170. Poročila Beneške komisije in skupine GRECO so v poročilih MeSP, ki jih pripravlja Komisija, pogosto navedena. V tem okviru so ta poročila z vidika prava Unije koristen vir informacij in zagotavljajo prepričljive napotke v zvezi z upoštevnimi standardi za ocenjevanje skladnosti z merili MeSP. Oba mednarodna organa pripravljata merodajna poročila na področjih, ki so tesno povezana z merili, povezanimi z učinkovitostjo pravosodnega sistema in bojem proti korupciji.

171. Vendar glede na vse, kar je bilo pravkar navedeno v zvezi z neobstojem zavezujočih pravnih učinkov poročil MeSP kot takih, poročila, ki jih izdajo drugi mednarodni organi, ne morejo postati obvezujoča zgolj na podlagi dejstva, da se besedilo poročil MeSP sklicuje na zadevna poročila teh mednarodnih organov. V njih