SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

PHILIPPA LÉGERJA,

predstavljeni 3. marca 2005( )

Zadeva C-132/03

Ministero della Salute

proti

Coordinamento delle associazioni per la difesa dell'ambientee dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons), Federconsumatori

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe Consiglio di Stato (Italija))

„Uredba (ES) št. 49/2000 – Označevanje živil, proizvedenih iz nekaterih gensko spremenjenih organizmov – Obvezna navedba v tem smislu – Oprostitev pri naključni kontaminaciji v deležih, ki niso višji od 1 % – Obseg oprostitve – Živila, namenjena dojenčkom in majhnim otrokom“

1. Ali morajo biti živila za dojenčke in majhne otroke označena z navedbo, v skladu s katero so bila navedena živila proizvedena iz nekaterih gensko spremenjenih organizmov (v nadaljevanju: GSO), kadar ta zaradi naključne kontaminacije vsebujejo sestavine iz teh organizmov v razmerjih, ki ne presegajo enega odstotka?

2. To je v bistvu vprašanje, ki ga je postavilo Consiglio di Stato (Italija) v okviru postopka, v katerem je bila postavljena pod vprašaj zakonitost ministrske uredbe.

3. S tem vprašanjem je Sodišče zaprošeno, naj natančneje opredeli področje uporabe rationae materiae nekaterih določb Uredbe Sveta (ES) št. 1139/98 z dne 26. maja 1998 o obveznih navedbah pri označevanju nekaterih živil, proizvedenih iz gensko spremenjenih organizmov, ki so različne od tistih, predpisanih z Direktivo 79/112/EGS( ), kot je bila spremenjena z Uredbo Komisije št. 49/2000 z dne 10. januarja 2000( ).

I – Pravni okvir

A – Skupnostna ureditev

4. Na področju označevanja živil je bilo sprejetih veliko aktov sekundarne zakonodaje. Nekateri med njimi se uporabljajo za vsa živila ter imajo tako splošen in horizontalen učinek, medtem ko se drugi uporabljajo izključno za nekatera živila in tako pomenijo posebne predpise.

1. Splošna ureditev glede označevanja živil

5. Splošna ureditev glede označevanja živil obstaja od sprejetja Direktive Sveta 79/112/EGS z dne 18. decembra 1978 o približevanju zakonodaje držav članic v zvezi z označevanjem, predstavitvijo in oglaševanjem živil za prodajo končnemu potrošniku.( )

6. Kot je bilo navedeno v tretji uvodni izjavi, je bil cilj te direktive določiti splošna pravila Skupnosti, ki se uporabljajo horizontalno za vsa živila, dana v promet.

7. Tako je člen 3 navedene direktive določil načelo, v skladu s katerim mora označevanje živil vsebovati več navedb, ki so taksativno naštete, med katerimi so tiste, ki se nanašajo na seznam sestavin.

8. Vendar pa je bilo to načelo večkrat spremenjeno. Člen 4 Direktive 79/112 je namreč dovolil, da morebitni posebni predpisi Skupnosti, ki veljajo za nekatera, posebej navedena živila, odstopajo od obveznosti glede vključitve nekaterih navedb v oznako, med katerimi je obveznost v zvezi s seznamom sestavin( ), ali nasprotno, da poleg navedb, ki so taksativno naštete v členu 3 navedene direktive, zahtevajo še dodatne navedbe( ). Ta člen 4 je prav tako določil možnost, da lahko države članice same predpišejo take zahteve za označevanje, kjer ni predpisov Skupnosti v ta namen, če so izpolnjeni nekateri pogoji.( )

9. Vse te določbe Direktive 79/112 so bile vsebinsko povzete v Direktivi 2000/13/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. marca 2000 o približevanju zakonodaje držav članic o označevanju, predstavljanju in oglaševanju živil.( ) Ta direktiva je veljala v času objave uredbe ministra za zdravje št. 371 z dne 31. maja 2001( ), to je 16. oktobra 2001, kar je v okviru spora o glavni stvari ustrezen datum za presojo zakonitosti navedene uredbe.

2. Posebna ureditev glede označevanja živil

10. V skladu s členom 4 Direktive 79/112 je bila sprejeta posebna ureditev za živila, ki so namenjena dojenčkom in majhnim otrokom, ter za živila, ki so proizvedena iz gensko spremenjenih organizmov.

a) Ureditev glede označevanja živil za dojenčke in majhne otroke

11. Direktiva Sveta 89/398/EGS z dne 3. maja 1989 o približevanju zakonodaje držav članic, ki se nanaša na živila za posebne prehranske namene( ) v členu 7(1) določa, da se Direktiva 79/112 uporablja za proizvode iz člena 1 navedene direktive 89/398, med katerimi so živila za dojenčke in majhne otroke (ki so dobrega zdravja).

12. Člen 3(1) Direktive 89/398 določa načelo, v skladu s katerim morajo zadevna živila biti takšne vrste ali imeti takšno sestavo, da so primerna za posebne prehranske namene. V zvezi s tem člen 4(1) navedene direktive predvideva sprejetje posebnih direktiv za živila iz te iste direktive, zlasti glede njihove vrste ali sestave, kakovosti surovin in tudi označevanja navedenih živil.

13. Na podlagi tega člena 4(1) sta bili sprejeti dve posebni direktivi:

– Direktiva Komisije 91/321/EGS z dne 14. maja 1991 o začetnih in nadaljevalnih formulah za dojenčke in majhne otroke( ) ter

– Direktiva Komisije 96/5/ES z dne 16. februarja 1996 o žitnih kašicah ter živilih za dojenčke in majhne otroke( ).

14. Direktiva 91/321 v členu 3(1) in (2) določa, da se začetne in nadaljevalne formule izdelujejo, glede na okoliščine, iz virov beljakovin, ki so opredeljeni v prilogah k tej direktivi, in iz drugih sestavin živil, za katere je bilo s splošno sprejetimi znanstvenimi spoznanji ugotovljeno, da so primerni za posebne prehranske namene za dojenčke od njihovega rojstva. Podobno člen 5(1) navedene direktive dodaja, da se za izdelavo začetnih in nadaljevalnih formul smejo uporabljati samo določene snovi (taksativno naštete v Prilogi III k tej direktivi), da bi zadostili prehranskim potrebam dojenčkov.( ) Navedeno je, da se bodo merila za čistost določila naknadno.

15. V nadaljevanju teh določb člen 6(1) Direktive 91/321 zahteva, da navedene formule ne smejo vsebovati nobene snovi v taki količini, da bi ogrožala zdravje dojenčkov. V zvezi s tem je predvideno, da se, kadar je to potrebno, naknadno določi mejna vrednost vsake take snovi.

16. Poleg teh določb v zvezi z izdelavo in sestavo živil za dojenčke Direktiva 91/321 v členu 7(2) določa, da so na oznaki poleg podatkov, ki so predpisani v Direktivi 79/112/EGS( ), obvezno navedeni številni dodatni podatki. Te dodatne navedbe se zlasti nanašajo na vsebnost vitaminov, beljakovin, maščob in ogljikovih hidratov v navedenih živilih ter na njihovo energijsko vrednost ali način uporabe.

17. Vse te določbe so bile vsebinsko povzete v Direktivi 96/5 o žitnih kašicah ter živilih za dojenčke (do 12. meseca starosti) in majhne otroke (od 1. do 3. leta starosti).

18. Direktiva 91/321 in Direktiva 96/5 sta bili spremenjeni z direktivama 1999/50/ES( ) oziroma 1999/39/ES( ). Ti dve sta bili sprejeti na podlagi člena 6 Direktive 91/321 oziroma člena 6 Direktive 96/5 v skladu s previdnostnim načelom.( ) K navedenemu členu 6 sta dodali določbe o pesticidih, da bi se omejila njihova vsebnost v živilih za dojenčke in majhne otroke.( )

b) Ureditev glede označevanja živil, proizvedenih iz GSO

19. Temelji ureditve glede označevanja živil, proizvedenih iz GSO, so bili postavljeni z Direktivo Sveta 90/220/EGS z dne 23. aprila 1990 o namernem sproščanju gensko spremenjenih organizmov v okolje.( )

20. Glavni cilj te ureditve je bil uvesti skupni postopek za prvo dajanje proizvodov, ki vsebujejo GSO ali so proizvedeni iz teh organizmov, na trg Skupnosti. V okviru tega postopka je moral zainteresirani gospodarski subjekt obvestiti zadevno državo članico o svoji nameri, da želi tak proizvod z ozemlja te države prvič dati na trg Skupnosti. V tem obvestilu je bilo treba zlasti navesti osnutek oznake proizvoda, ki je med drugimi obveznimi navedbami določala vsebnost GSO. Ta obvezna navedba je morala biti nato napisana na oznaki, ko je bila sprejeta odločitev o dajanju na trg, če se je po presoji njegove neškodljivosti štelo, da proizvod ni nevaren za zdravje ljudi ali okolje.( )

21. Te določbe Direktive 90/220 so bile večinoma povzete v Uredbi (ES) št. 258/97 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. januarja 1997 v zvezi z novimi živili in novimi živilskimi sestavinami.( )

22. Zahteve za označevanje, določene v Uredbi št. 258/97, so za nekatere posebej navedene proizvode začele veljati ne glede na datum, na kateri so bili ti proizvodi dani na trg (torej pred začetkom veljavnosti navedene uredbe ali po njem).( )

23. Uredba št. 1813/97, ki je bila sprejeta v ta namen, je bila razveljavljena in nadomeščena z Uredbo št. 1139/98. Na to zadnjo uredbo, kakor je bila spremenjena, se nanaša vprašanje za predhodno odločanje, s katerim naj bi se pojasnilo področje uporabe rationae materiae navedene uredbe.

24. Podobno kot Uredba št. 1813/97 se Uredba št. 1139/98 v skladu s členom 1(1) uporablja za živila in živilske sestavine, ki bodo kot takšni dostavljeni končnemu potrošniku ter so proizvedeni v celoti ali delno iz gensko spremenjene soje, urejene v Odločbi 96/281, ali iz gensko spremenjene koruze, urejene v Odločbi 97/98.

25. Člen 2(1) Uredbe št. 1139/98 določa načelo, v skladu s katerim za živila, ki spadajo na področje uporabe navedene uredbe, veljajo dodatne posebne zahteve za označevanje. Te posebne zahteve, opredeljene v odstavku 3 istega člena, naj bi zagotovile obveščenost potrošnika o poreklu sestavin, iz katerih so bila zadevna živila narejena, s tem ko bi vključile navedbo (na seznamu sestavin, zahtevanem z Direktivo 79/112 ali v zvezi z navedenim seznamom) kot „proizvedeno iz gensko spremenjene soje“ ali „proizvedeno iz gensko spremenjene koruze“.

26. Vendar pa člen 2(2) iste uredbe določa, da za navedena živila (čeprav so proizvedena iz takih GSO) ne veljajo takšne zahteve za označevanje, če po koncu obdelave, ki se je uporabila zanje, v njih ni beljakovin ali DNA, ki so posledica genske spremembe.( )

27. Uredba št. 49/2000, ki je spremenila Uredbo št. 1139/98, je dodala še en primer (nasproten zgoraj navedenemu), v katerem so navedene dodatne zahteve izključene. Gre za primer, naveden v prvem členu 2(2)(b), prvi stavek, te uredbe, kot je bila spremenjena. To je primer, na katerega se natančneje nanaša vprašanje za predhodno odločanje.

28. Gre za primer, v katerem so snovi iz gensko spremenjenih organizmov, opredeljenih v členu 1(1) Uredbe št. 1139/98, skupaj z vsemi drugimi snovmi (danimi na trg na podlagi Uredbe št. 258/97), pridobljenimi iz drugih gensko spremenjenih organizmov, navzoče v živilskih sestavinah ali v živilih s samo eno sestavino, kadar je vsebnost teh posledica naključne kontaminacije in je omejena na majhna razmerja (ki niso višja od 1 % posamezne živilske sestavine ali živila s samo eno sestavino).

29. Kot je navedeno v četrti in osmi uvodni izjavi Uredbe št. 49/2000, lahko do tega pojava naključne kontaminacije pride zlasti med gojenjem, žetvijo, prevozom, skladiščenjem ali predelavo sestavin ali živil, torej od začetka do konca proizvodne verige.

30. Člen 2(2)(b), drugi pododstavek, Uredbe št. 1139/98, kot je bila spremenjena, je določil, da „[z]a to, da je navzočnost teh snovi naključna, morajo nosilci dejavnosti pristojnim organom predložiti dokaze, da so sprejeli ustrezne ukrepe, s katerimi bi se kot vira izognili uporabi gensko spremenjenih organizmov (ali proizvodov iz njih), navedenih v prejšnjem odstavku“.

31. Povedano drugače, v tem primeru se je štelo, da zadevne sestavine in živila niso bili proizvedeni iz GSO, tako da ni bilo treba vključiti navedbe o tem.

32. Po datumu, ki ga je treba upoštevati v okviru spora o glavni stvari, se je enoodstotni tolerančni prag, določen v členu 2(2)(b) Uredbe št. 1139/98, kot je bila spremenjena, znižal na 0,9 %.( )

B – Nacionalna ureditev

33. Uredba ministra za zdravje št. 500 z dne 6. aprila 1994( ), katere namen je bil zlasti prenesti Direktivo 91/321 v nacionalno zakonodajo, v prvem pododstavku člena 4 določa, da „[morajo] biti živila za dojenčke proizvedena iz virov beljakovin, opredeljenih v prilogah k [Uredbi] in v skladu z določbami, ki jih ta vsebuje, ter iz drugih sestavin živil, za katere je bilo s splošno sprejetimi znanstvenimi spoznanji ugotovljeno, da so primerni za posebne prehranske namene dojenčkov od njihovega rojstva“.

34. Z izpodbijano uredbo so se členu 4, prvi pododstavek, uredbe št. 500/1994 dodale naslednje določbe: „V vsakem primeru je izključena uporaba proizvodov, proizvedenih iz [GSO], razen če ni določeno drugače v Uredbi (ES) št. 49/2000.“ Gre za določbe, ki so v središču spora o glavni stvari.

II – Dejansko stanje in postopek v glavni stvari

35. Po začetku veljavnosti izpodbijane uredbe je bila zoper del njenih določb, ki so dopolnile člen 4, prvi pododstavek, uredbe št. 500/1994, vložena ničnostna tožba.

36. To ničnostno tožbo je vložila Coordinamento delle associazioni per la difesa dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (koordinacija združenj za varstvo okolja in zaščito pravic uporabnikov in potrošnikov)( ). Ta je trdila, da izpodbijana uredba ni zakonita, ker je s sklicevanjem na uporabo Uredbe št. 49/2000 dovolila, da živila za dojenčke vsebujejo do 1 % sestavin iz GSO in da na njihovi oznaki ni navedb o tem.

37. Tribunale amministrativo regionale del Lazio je s sodbo z dne 14. maja 2002 razveljavilo sporne določbe izpodbijane uredbe samo zato, ker naj bi po njegovem mnenju uvajale odstopanje od posebnih pravil za označevanje začetnih formul za dojenčke in nadaljevalnih formul, tako da pri naključni kontaminacije teh proizvodov na oznaki ne bi bilo treba navesti vsebnosti sestavin iz GSO, ki ne presegajo 1 %.( )

38. Prvostopenjsko sodišče je odločilo v tem smislu z obrazložitvijo, da za začetne formule za dojenčke in nadaljevalne formule velja posebna ureditev glede označevanja (opredeljena v direktivah 91/321 in 96/5), ki se razlikuje od splošne ureditve, določene v Direktivi 79/112, na katero se sklicuje Uredba št. 49/2000, tako da odstopanje od obveznosti označevanja, določene v tej uredbi, pri naključni kontaminaciji, ki ne presega 1 %, ne velja za proizvode, namenjene dojenčkom ali majhnim otrokom.

39. Ministero della Salute (italijansko ministrstvo za zdravje) je vložilo pritožbo zoper to sodbo pri Consiglio di Stato. Iz predložitvene odločbe izhaja, da se ta pritožba nanaša samo na tisti del sodbe, v katerem ta razveljavlja sporne nacionalne določbe.

40. V podporo pritožbi je Ministero della Salute navedlo, da nobena od direktiv o živilih za dojenčke ne vsebuje pravil o navajanju vsebnosti GSO pri označevanju. Samo Uredba št. 1139/98, kot je bila spremenjena, naj bi predvidela določbe na tem področju. Iz tega naj bi izhajalo, da naj bi se pravila glede označevanja, navedena v členu 2(2)(b) navedene uredbe, uporabljala za živila za dojenčke.

41. Associazione Italiana Industrie Prodotti Alimentari (AIIPA) (italijansko združenje živilskih proizvajalcev) je s svojo intervencijo podprlo Ministero della Salute. V podporo združenju Codacons sta v pritožbenem postopku intervenirala tudi Adusbef in Federconsumatori.

III – Vprašanje za predhodno odločanje

42. Glede na trditve, ki sta jih predložili stranki, je Consiglio di Stato prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:

„Ali se določba iz člena 2(2)(b) Uredbe (ES) št. 1139/98, kot je bila spremenjena s členom 1 Uredbe (ES) št. 49/2000, uporablja tudi za živilske proizvode za dojenčke in majhne otroke do tretjega leta; zlasti, ali je treba naključno kontaminacijo teh proizvodov s sestavinami iz GSO v razmerju, ki ne presega enega odstotka, navesti pri označevanju?“

43. S tem vprašanjem predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba določbe člena 2(2)(b) Uredbe št. 1139/98, kot je bila spremenjena, razlagati tako, da se uporabljajo tudi za živila za dojenčke in majhne otroke.

IV – Analiza

44. Da bi odgovoril na to vprašanje, bom najprej preučil besedilo člena 2(2)(b), prvi pododstavek, Uredbe št. 1139/98, kot je bila spremenjena; drugič, njegovo splošno sistematiko v povezavi s celoto predpisov Skupnosti glede označevanja živil, v okvir katere je ta uredba umeščena; tretjič, cilje, ki jih zasleduje ta uredba, in nazadnje, zahteve, ki izhajajo iz previdnostnega načela.

A – Besedilo člena 2(2)(b), prvi pododstavek, Uredbe št. 1139/98, kot je bila spremenjena

45. Spomnimo, da člen 2(2)(b), prvi pododstavek, Uredbe št. 1139/98, kot je bila spremenjena, določa, da „[z]a navedena živila ne veljajo dodatne posebne zahteve za označevanje, kadar […] so snovi, pridobljene iz gensko spremenjenih organizmov, opredeljene v členu 1(1), skupaj z vsemi drugimi snovmi, danimi na trg na podlagi Uredbe (ES) 258/97, pridobljenimi iz drugih gensko spremenjenih organizmov, v živilskih sestavinah ali v živilih z eno samo sestavino navzoče v razmerju, ki ni višje od 1 % posamezne živilske sestavine ali živila z eno samo sestavino, če je ta navzočnost naključna“( ).

46. Navedena živila iz zgoraj navedenih določb so v členu 1(1) Uredbe št. 1139/98, kot je bila spremenjena, opredeljena kot „živila in živilske sestavine, ki bodo kot takšni dostavljeni končnemu potrošniku in obratom javne prehrane […], proizvedeni v celoti ali delno iz gensko spremenjene soje, urejene v Odločbi 96/281/ES, [ali] gensko spremenjene koruze, urejene v Odločbi 97/98/ES“.

47. Ta opredelitev ne temelji na nobenem merilu v zvezi s starostjo ali stanjem razvoja ali zdravja končnega potrošnika. Iz tega sledi, da za uporabo člena 2(2)(b) Uredbe št. 1139/98, kakor je bila spremenjena, ni pomembno, ali so zadevna živila namenjena za dojenčke ali majhne otroke.

48. Tako je treba ugotoviti, da nič v besedilu teh določb ne nasprotuje temu, da bi se člen 2(2)(b) Uredbe št. 1139/98, kot je bila spremenjena, uporabljal za živila, ki so kot taka namenjena dojenčkom in majhnim otrokom, če so bila ta živila v celoti ali delno pridobljena iz GSO, ki so urejena v odločbah 96/281 in 97/98.

49. Menim, da na to ugotovitev ne vpliva splošna sistematika Uredbe št. 1139/98, kot je bila spremenjena.

B – Splošna sistematika Uredbe št. 1139/98, kot je bila spremenjena

50. Nič v uredbah št. 1139/98 in 49/2000 ne daje misliti, da bi bila živila za dojenčke ali majhne otroke izključena s področja uporabe navedenih uredb ali vsaj področja uporabe člena 2(2)(b) Uredbe št. 1139/98, kot je bila spremenjena.

51. Člen 2(4) Uredbe št. 1139/98 (katerega določbe niso bile spremenjene z Uredbo št. 49/2000) nedvomno določa, da „[t]a člen [zlasti odstavek 2(b)] ne posega v druge zahteve zakonodaje Skupnosti o označevanju živil“.

52. To besedilo pomeni, da se posebna pravila glede označevanja živil, določena v členu 2 Uredbe št. 1139/98, kot je bila spremenjena, uporabljajo za živila, zajeta v tej uredbi, če ne kršijo ali ovirajo uporabe drugih veljavnih pravil na tem področju, zlasti drugih posebnih pravil( ), kot so tista, ki se nanašajo na živila za dojenčke in majhne otroke.

53. Vendar pa je treba ugotoviti, da uporaba posebnih pravil za označevanje, določenih v členu 2 Uredbe št. 1139/98, kot je bila spremenjena, ne krši ali ovira uporabe pravil, določenih v direktivah 91/321 in 96/5 za označevanje živil za dojenčke in majhne otroke.

54. Kot sta upravičeno poudarila Ministero della Salute in Komisija Evropskih skupnosti, niti Direktiva 91/321 niti Direktiva 96/5 namreč ne vsebujeta določb, ki bi zahtevale, da morajo živila za dojenčke in majhne otroke na oznaki vsebovati navedbo, da so v teh živilih navzoče sestavine iz GSO ali da so ta živila izdelana iz takih sestavin.( )

55. Menim, da neobstoj teh določb ni posledica tega, da naj bi ti direktivi v vsakem primeru določali, da navedena živila ne smejo vsebovati sestavin iz GSO, tako da ne bi bilo treba predvideti nobene zahteve za označevanje tega.

56. Direktiva 91/321 in Direktiva 96/5 namreč v členu 5 samo določata, da se samo nekatere snovi za posebne prehranske namene za dojenčke ali majhne otroke lahko uporabijo za izdelavo živil, ki so jim namenjena. V ta namen je samo navedeno, da se bodo merila za čistost določila naknadno. V skladu z isto logiko navedeni direktivi v členu 6 določata samo, da zadevna živila ne smejo vsebovati nobene snovi v taki količini, da bi ogrožala zdravje dojenčkov ali majhnih otrok. Tudi tukaj je samo navedeno, da se, kadar je to potrebno, naknadno določi mejna vrednost vsake take snovi.

57. Iz teh določb ni mogoče sklepati, da živila za dojenčke ali majhne otroke ne smejo vsebovati niti najmanjše sledi sestavine iz GSO.

58. Poleg tega do danes, drugače kot pri pesticidih( ), ni bila na podlagi člena 6 direktiv 91/321 in 96/5 določena nobena najvišja raven za omejitev vsebnosti sestavin iz GSO v živilih, ki so posebej namenjena za dojenčke in majhne otroke.

59. Ob upoštevanju teh ugotovitev je treba razložiti molk direktiv 91/321 in 96/5 glede obsega obveznosti, da se na oznaki živil za dojenčke ali majhne otroke navede vsebnost GSO ali sestavin iz takih organizmov. Edino, kar lahko sklepamo iz tega molka, je, da ti direktivi ne določata nobene posebne zahteve za takšno označevanje.

60. Iz tega sklepam, da možnost odstopanja – na podlagi člena 2(2)(b) Uredbe št. 1139/98, kot je bila spremenjena – od posebne zahteve za označevanje, povezane z vsebnostjo sestavin iz GSO (v nekaterih živilih), dejansko nima nobenega vpliva na uporabo posebnih pravil za označevanje, določenih v direktivah 91/321 in 96/5.

61. Poleg tega v nasprotju s tistim, kar naj bi predlagalo združenje Codacons, dejstvo, da člen 2(2)(b) Uredbe št. 1139/98, kot je bila spremenjena, pomeni odstopanje od posebne zahteve za označevanje (določene v odstavku 1 in natančno opredeljene v odstavku 3 istega člena) ter ga je zato treba razlagati ozko, ne utemeljuje tega, da je treba na podlagi te edine trditve živila za dojenčke in majhne otroke izključiti s področja uporabe teh določb o odstopanju.

62. Če bi priznali nasprotno, bi to pomenilo, da bi se dodale določbe besedilu člena 2(2)(b), prvi pododstavek, navedene uredbe. Kot sem pravkar poudaril, navedeni člen namreč izrecno določa, da velja za „navedena živila“. Vendar kot smo prav tako videli, ta izraz implicitno, vendar neizogibno zajema živila za dojenčke in majhne otroke (pri čemer se domneva, naj spomnim, da so ta proizvedena iz GSO, ki so urejeni z odločbama 96/281 in 97/98). Izključiti navedena živila s področja uporabe člena 2(2)(b) bi bila tako bolj zakonodajna naloga kot naloga same razlage.

63. Zato menim, da splošna sistematika Uredbe št. 1139/98, kot je bila spremenjena, ne nasprotuje temu, da bi se člen 2(2)(b) te uredbe uporabil za živila za dojenčke ali majhne otroke.

64. Menim, da pridemo do tega sklepa tudi ob preučitvi ciljev, ki jih zasleduje navedena uredba.

C – Cilji Uredbe št. 1139/98, kot je bila spremenjena

65. Kot je Sodišče poudarilo v sodbi z dne 12. junija 2003 v zadevi Glawischnig, ima Uredba št. 1139/98 dvojni cilj( ).

66. Prvič, v skladu s četrto uvodno izjavo navedene uredbe je njen cilj odpraviti morebitne ovire za prosti pretok živil in živilskih sestavin, proizvedenih iz GSO, ki so posledica razlik med nacionalnimi predpisi glede njihovega označevanja. Drugič, v skladu z deveto uvodno izjavo je cilj te uredbe obveščati končnega potrošnika o vseh značilnostih ali lastnostih živila, ki povzročijo, da neko živilo ali živilska sestavina ni več enakovredna že obstoječemu živilu, če je bilo izdelano iz GSO.

67. Da bi izpolnili ta dvojni cilj, so bila sprejeta enotna pravila glede označevanja živil in živilskih sestavin, izdelanih iz nekaterih GSO (ki so bili dani na trg na podlagi odločb 96/281 in 97/98). V skladu s to logiko dvanajsta uvodna izjava Uredbe št. 1139/98 poudarja, da zahteve za označevanje niso obremenjujoče bolj, kakor je to potrebno, vendar dovolj izčrpne, da potrošnikom dajejo podatke, ki jih potrebujejo.

68. Uredba št. 49/2000, ki je spremenila Uredbo št. 1139/98, sledi istemu pristopu. Podobno kot prva želi združiti različne prisotne interese, in sicer interese gospodarskih subjektov in interese potrošnikov.

69. S tem ko določa, da je mogoče odstopanje od posebnih zahtev za označevanje, določenih v Uredbi št. 1139/98, pri naključni kontaminaciji v razmerjih, ki niso večja od 1 %, Uredba št. 49/2000 namreč izraža skrb zakonodajalca Skupnosti, da se upoštevajo prizadevanja gospodarskih subjektov glede izogibanja uporabe nekaterih GSO kot surovin za proizvode, ki jih izdelujejo, pri čemer se, kolikor mogoče, zavarujejo zakoniti interesi potrošnikov glede njihove obveščenosti.

70. Ob upoštevanju tega dvojnega cilja in ustrezne skrbi zakonodajalca Skupnosti za uskladitev različnih prisotnih interesov je treba določiti področje uporabe člena 2(2)(b) Uredbe št. 1139/98, kot je bila spremenjena.

71. Glede gospodarskih subjektov se razume, da je v njihovem interesu, da bi se navedeni člen obravnavalo, kot da velja za živila, ki so namenjena za dojenčke in majhne otroke.

72. Vsaka navedba na oznaki, ki bi se sklicevala na GSO, bi namreč zelo verjetno pri kupcih spodbudila nagonsko zavrnitev, ker so zadevna živila namenjena za navedeno posebno skupino prebivalstva. To verjetno velja tudi, če bi bilo na oznaki navedeno, da je v navedenih živilih vsebnost sestavin iz teh organizmov le naključna in omejena na razmerja, ki ne presegajo 1 %.

73. Zahteva, da morajo gospodarski subjekti namestiti tako oznako, bi bila pri naključni kontaminaciji, omejeni na taka razmerja, očitno v nasprotju z njihovimi interesi, toliko bolj, ker bi morali prav v takšnem primeru posebej paziti, da se navedeni kontaminaciji izognejo. Uvedba take zahteve bi tako verjetno omejila prosti pretok živil za dojenčke in majhne otroke.

74. Nasprotno glede potrošnikov zaščita njihovih interesov zahteva obstoj strožje obveznosti glede označevanja živil za dojenčke in majhne otroke, kar bi bilo potrebno tudi pri omejeni naključni kontaminaciji.

75. Glede na to je treba upoštevati dejanski pomen zahteve glede obveščanja ali označevanja, ki jo določi zakonodajalec Skupnosti, da bi lahko natančno ocenili obseg te zahteve.

76. Ta zahteva naj bi potrošnikom omogočala, da se ob poznavanju okoliščin raje odločijo za ta proizvod kot za drugega, to pomeni, da potrošniki niso zavedeni glede značilnosti proizvodov, ki so na voljo v ponudbi.

77. Zato se je v obravnavanem primeru treba vprašati, ali bi lahko neobstoj vsake navedbe, povezane z vsebnostjo nekaterih GSO (za katere je bilo dajanje na trg dovoljeno), na oznaki živil za dojenčke in majhne otroke potrošnike zavedel, kadar bi bila vsebnost omejena na razmerja, ki ne presegajo 1 %.

78. V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba pri ugotavljanju, ali bi lahko ime, blagovna znamka ali navedba na oznaki kupca zavedla, upoštevati predvideno pričakovanje povprečnega potrošnika, ki je razmeroma dobro obveščen ter pozoren in preudaren.( )

79. Menim, da se lahko ta sodna praksa prenese na primer, v katerem je treba, kot v postopku v glavni stvari, oceniti, ali je oznaka zavajajoča, ker ne vsebuje nekaterih navedb.

80. Tako se postavlja vprašanje, ali lahko povprečni potrošnik, ki je razmeroma dobro obveščen ter pozoren in preudaren, pričakuje vsebnost sestavin iz nekaterih GSO (katerih dajanje na trg je bilo dovoljeno) v živilih za dojenčke in majhne otroke v razmerjih, ki ne presegajo od 1 %, zaradi naključne kontaminacije.

81. Menim, da lahko to dejansko predvidevamo. Kontaminacija okolja z GSO je namreč zelo znan pojav, o katerem mediji redno poročajo. Poleg tega je zakonodajalec Skupnosti zaradi tega pojava občutno omejil namerno sproščanje teh organizmov v okolje, tako da je zanje uvedel različne zahteve, ki jih je treba izpolniti v okviru strogega postopka. V zvezi s tem Direktiva 90/220 in Direktiva 2001/18 opozarjata, da „se lahko živi organizmi, sproščeni v okolje v velikih ali majhnih količinah v poskusne namene ali kot komercialni proizvodi, v okolju razmnožujejo in preidejo nacionalne meje ter pri tem prizadenejo druge države članice“.( )

82. Kontaminacija okolja z GSO je tako resničnost, ki jo povprečni potrošnik, ki je razmeroma dobro obveščen ter pozoren in preudaren, težko prezre. Prav tako se lahko domneva, da lahko ta potrošnik pričakuje, da živila za dojenčke in majhne otroke ne bodo brez manjših nečistosti ali katere koli tuje snovi, kljub prizadevanjem gospodarskih subjektov, da bi se izognili vsebnosti sestavin iz takih organizmov v teh proizvodih.

83. Tako celo ob domnevi, da se potrošniki v nekaterih primerih tega ne zavedajo in so zato zavedeni zaradi nenavedbe vsebnosti GSO, to tveganje ostaja majhno in posledično ne bi moglo upravičiti ovire za prosti pretok blaga, kot je ovira, ki je posledica obveznosti, da se v oznako vključi takšna navedba, kadar je zadevna kontaminacija naključna in ni višja od 1 %.( ).

84. Ta ugotovitev je toliko verjetnejša, če bi se izkazalo, da je vsebnost sestavin iz GSO poleg tega, da je naključna, omejena na razmerja, ki ne presegajo 1 %, tako da se, čeprav bi šlo za napako, ta napaka ne bi nanašala na prevladujoči element ali bistveno lastnost zadevnih živil.( )

85. Sicer pa se lahko vprašamo, ali ni vključitev navedbe, kot je „proizvedeno iz gensko spremenjene soje“ ali „proizvedeno iz gensko spremenjene koruze“, v oznako v skladu z Uredbo št. 1139/98 bolj zavajajoča za potrošnika, kot da se ga objektivno obvesti o značilnostih živil, ki so na voljo v ponudbi. Taka navedba namreč lahko daje vtis, da so bila navedena živila namensko izdelana iz GSO in vsebujejo velik delež sestavin iz takih organizmov. Vendar to ne bi držalo pri naključni kontaminaciji, omejeni na razmerja, ki niso višja od 1 %, ki je naveden v členu 2(2)(b) Uredbe št. 1139/98, kot je bila spremenjena.

86. Iz teh ugotovitev po mojem mnenju izhaja, da cilj obveščanja potrošnika, ki ga želi doseči navedena uredba, ne nasprotuje temu, da bi se oprostitev obveznosti označevanja, določena v členu 2(2)(b) te uredbe, uporabljala za živila za dojenčke in majhne otroke. To še zlasti velja, ker je treba, kot smo lahko videli, uskladiti ta cilj obveščanja potrošnika z drugim ciljem, ki ga prav tako želi doseči ista uredba, tj. olajšati prosti pretok živil.

87. Zato menim, da cilji Uredbe št. 1139/98, kot je bila spremenjena, ne nasprotujejo temu, da bi se člen 2(2)(b) navedene uredbe uporabljal za živila za dojenčke in majhne otroke.

88. Iz tega sklepam, da je treba člen 2(2)(b) Uredbe št. 1139/98, kot je bila spremenjena, razlagati tako, da se uporablja za živila, namenjena za dojenčke in majhne otroke.

89. Menim, da zahteve, ki izhajajo iz previdnostnega načela, ne bi smele postaviti pod vprašaj te ugotovitve.

D – Zahteve, ki izhajajo iz previdnostnega načela

90. Po navedbah združenja Codacons sedanje tehnike, ki omogočajo ugotovitev vsebnosti GSO v živilih, ne bi dale nobenega zagotovila, kadar bi šlo za natančno merjenje obsega te vsebnosti, saj do danes ni bil omogoče ugotoviti, ali je (v skladu s členom 2(2)(b) Uredbe št. 1139/98, kot je bila spremenjena) vsebnost sestavin iz GSO v živilih (zlasti tistih za dojenčke in majhne otroke) dejansko višja od 1 % ali ne( ).

91. Iz tega bi na podlagi previdnostnega načela izhajalo, da bi bilo treba člen 2(2)(b) Uredbe št. 1139/98, kot je bila spremenjena, razlagati tako, da se ne uporablja za živila, namenjena za dojenčke in majhne otroke.

92. S to trditvijo se ne strinjam zaradi naslednjih razlogov.

93. V skladu z ustaljeno sodno prakso( ) iz previdnostnega načela nedvomno izhaja, da se, kadar obstaja negotovost glede obstoja ali obsega tveganj za zdravje ljudi, lahko sprejmejo zaščitni ukrepi, ne da bi bilo treba čakati, da se v celoti izkaže resničnost in resnost teh tveganj.

94. Vendar pa je Sodišče navedlo, da ocena tveganja ne more temeljiti na samo hipotetičnih ugotovitvah.( )

95. V obravnavanem primeru s priznanjem, da trenutne tehnike ne omogočajo natančne meritve vsebnosti sestavin iz GSO v živilih, glede na sedanje stanje spisa ni bil predstavljen noben natančen dokaz, ki bi omogočal razumno domnevo, da bi vsebnost take sestavine v razmerjih, ki nekoliko presegajo 1 %, povzročila tveganje za zdravje dojenčkov in majhnih otrok. V zvezi s tem to ne more biti odločilno, čeprav drži, da se je enoodstotni prag, določen v Uredbi št. 49/2000 v zvezi z označevanjem živil (in ne njihove sestave), znižal na 0,9 % (po upoštevnem datumu za spor o glavni stvari).

96. Poleg tega bi bilo treba celo ob domnevi, da obstaja tako tveganje, zaključke oblikovati že na stopnji postopka dajanja novih živil in živilskih sestavin na trg Skupnosti v skladu z Uredbo št. 258/97. Kot je namreč poudarila Komisija, ta postopek vključuje oceno neškodljivosti živil in dovoljenje za trženje se izda samo, če je bilo za ta živila ugotovljeno, da niso nevarna za zdravje ljudi.

97. Poleg tega je treba v skladu s členom 12 Uredbe št. 258/97 poudariti, da kadar ima država članica zaradi novih informacij ali ponovne ocene obstoječih podatkov trdne razloge za to, da ocenjuje, da je uporaba živila ali živilske sestavine, ki je v skladu z navedeno uredbo, nevarna za zdravje ljudi, lahko ta država začasno omeji ali ustavi trženje in uporabo zadevnega živila ali živilske sestavine na svojem ozemlju. Vendar pa mora o tem nemudoma obvestiti druge države članice in Komisijo ter navesti razloge za svojo odločitev. Nato mora Komisija sprejeti ukrepe, ki so potrebni v posameznem primeru.

98. Kot je Sodišče poudarilo v zgoraj navedeni sodbi v zadevi Monsanto Agricoltura Italie in drugi, je ta zaščitna klavzula, ki je določena v členu 12 Uredbe št. 258/97, poseben izraz previdnostnega načela. Sodišče je iz tega sklepalo, da bi moralo biti to načelo sestavni del postopka odločanja, ki privede do sprejetja vseh ukrepov za varovanje zdravja ljudi na podlagi člena 12 in tudi člena 13 navedene uredbe.( )

99. Menim, da vsa ta pravila (v zvezi z dajanjem na trg živil, ki vsebujejo GSO ali so izdelana iz takih organizmov, vendar jih ne vsebujejo) pomembno prispevajo k upoštevanju previdnostnega načela.

100. V teh okoliščinah menim, da na podlagi tega načela na kasnejši stopnji ni treba uvesti obveznosti, da se morajo v zvezi z živili za dojenčke in majhne otroke upoštevati zahteve za označevanje, določene v členu 2(3) Uredbe št.1139/98, čeprav bi bila navedena živila kontaminirana samo naključno in v majhnih razmerjih (ne glede na napredek tehnik za ugotavljanje vsebnosti GSO).

101. Iz tega po mojem mnenju izhaja, da previdnostno načelo ne nasprotuje temu, da bi se člen 2(2)(b) Uredbe št. 1139/98, kot je bila spremenjena, uporabljal za živila, namenjena za dojenčke in majhne otroke.

102. Zato je na vprašanje za predhodno odločanje treba odgovoriti tako, da je treba člen 2(2)(b) Uredbe št. 1139/98, kot je bila spremenjena, razlagati tako, da velja za živila za dojenčke in majhne otroke.

V – Predlog

103. Glede na vse ugotovitve predlagam, naj Sodišče na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavilo Consiglio di Stato, odgovori:

Člen 2(2)(b) Uredbe Sveta (ES) št. 1139/98 z dne 26. maja 1998 o obveznih navedbah pri označevanju nekaterih živil, proizvedenih iz gensko spremenjenih organizmov, ki so različne od tistih, predpisanih z Direktivo 79/112/EGS, kot je bila spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 49/2000 z dne 10. januarja 2000, je treba razlagati tako, da velja za živila za dojenčke in majhne otroke.