SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

JULIANE KOKOTT,

predstavljeni 20. oktobra 20051( )

Zadeva C-286/03

Silvia Hosse

proti

Land Salzburg

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Oberster Gerichtshof (Avstrija))

„Socialna varnost delavcev migrantov – Dajatve pri odvisnosti od nege – Dodatek za nego po Salzburger Pflegegeldgesetz – Zakonitost pogoja stalnega prebivališča glede na Uredbo (EGS) št. 1408/71 – Socialna ugodnost v smislu Uredbe (EGS) št. 1612/68 – Državljanstvo unije“

I – Uvod

1. S tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe naj bi se razjasnilo, ali se lahko plačilo dodatka za nego, na podlagi zakona dežele Salzburške (Avstrija) o dodatkih za nego (Pflegegeldgesetz des Landes Salzburg), pogojuje s tem, da ima prejemnik stalno prebivališče v tej državi. Konkretno gre za morebitne pravice težko invalidne hčerke obmejnega delavca, ki skupaj z družino prebiva v Nemčiji in dela v Avstriji.

2. Deželni dodatek za nego pripada osebam, odvisnim od nege, ki nimajo pravice do dodatka za nego na podlagi avstrijskega zveznega zakona o dodatku za nego (Bundespflegegeldgesetz, v nadaljevanju: BPGG). V sodbi Jauch( ) je Sodišče že ugotovilo, da je zvezni dodatek za nego dajatev socialne varnosti za bolezen, katere dodelitev na podlagi Uredbe št. 1408/71( ) ne sme biti vezana na pogoj stalnega prebivališča. Zaradi nekaterih razlik pri financiranju dajatve in krogu upravičencev bi bilo mogoče deželni dodatek za nego, v nasprotju z zveznim dodatkom za nego, opredeliti kot posebno dajatev, za katero se ne plačujejo prispevki, ki jo je treba zaradi podobnosti s socialno pomočjo izplačevati samo osebam s stalnim prebivališčem v domači državi.

3. Predlog izpostavlja tudi vprašanje, ali dodatek za nego pomeni socialno ugodnost v smislu Uredbe št. 1612/68( ), ki pripada vzdrževancu delavca migranta, tudi če nima stalnega prebivališča v kraju, v katerem delavec migrant opravlja svoje delo.

4. Končno predložitveno sodišče sprašuje še, ali načela državljanstva Unije nasprotujejo pogoju stalnega prebivališča kot predpogoj za dajatev.

II – Dejansko stanje in postopek

5. Nemški državljan Sven Hosse je kot učitelj zaposlen v deželi Salzburški. V Avstriji, kjer je tudi zdravstveno zavarovan, je zavezan obveznosti plačila davkov in socialnih prispevkov. Z ženo in s težko telesno prizadeto hčerko Silvio Hosse, ki je bila rojena leta 1997, stalno prebiva v bližini avstrijske meje v Nemčiji. Tudi njegovi družinski člani imajo nemško državljanstvo.

6. Mati Silvie Hosse je pred tem opravljala plačano delo v Nemčiji in je do konca starševskega dopusta septembra 2000 imela pravico do nemškega zavarovanja za odvisnost od nege. Njena hčerka je kot vzdrževanka prejemala nemški dodatek za nego. Izplačevanje te dajatve pa je bilo ustavljeno po končanem starševskem dopustu, saj mati ni nadaljevala plačanega dela.

7. Nato je bila za Silvio Hosse 7. decembra 2000 pri deželi Salzburški vložena vloga za dodatek za nego. Ta naj bi dopolnjeval storitve, ki jih je Silvia Hosse kot vzdrževanka očeta prejemala od pristojne avstrijske zdravstvene zavarovalnice. Dežela je ta zahtevek zavrnila z obrazložitvijo, da mora biti za dodelitev dodatka za nego stalno prebivališče vzdrževane osebe v deželi Salzburški.

8. Tožba zoper to odločbo na prvi stopnji ni bila uspešna. Pritožbeno sodišče pa je s sklicevanjem na sodbo Jauch pritrdilo Silvii Hosse. Oberste Gerichtshof, ki odloča o pritožbi zoper to odločbo, je s sklepom z dne 27. maja 2003 na podlagi člena 234 ES Sodišču predložilo v predhodno odločanje ta vprašanja:

„1. Ali je člen 4(2b) Uredbe Sveta (EGS) št. 1408/71 z dne 14. junija 1971 o uporabi sistemov socialne varnosti za zaposlene osebe, samozaposlene osebe in njihove družinske člane, ki se gibljejo v Skupnosti, kot je bila spremenjena z Uredbo (EGS) št. 1249/92 v zvezi s Prilogo II, oddelek III, treba razlagati tako, da dodatek za nego, kot ga določa zakon dežele Salzburške o dodatkih za nego (Salzburger Pflegegeldgesetz), za družinskega člana osebe, ki je zaposlena v zvezni deželi Salzburški in z družino živi v Zvezni republiki Nemčiji, izključuje iz uporabe te uredbe kot posebno dajatev, za katero se ne plačujejo prispevki?

2. Če je odgovor na prvo vprašanje nikalen:

ali lahko družinski član osebe, ki je zaposlena v zvezni deželi Salzburški in z družino živi v Zvezni republiki, zahteva plačilo dodatka za nego na podlagi zakona dežele Salzburške o dodatkih za nego (Salzburger Pflegegeldgesetz), kot denarno dajatev za bolezen na podlagi člena 19 in ustreznih določb iz drugih oddelkov poglavja I, naslova III, Uredbe št. 1408/71, neodvisno od svojega stalnega prebivališča v Zvezni republiki Nemčiji, če izpolnjuje druge pogoje za dodelitev?

3. Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen:

ali se lahko dajatev, kot je dodatek za nego na podlagi zakona dežele Salzburške o dodatkih za nego (Salzburger Pflegegeldgesetz), kot dodelitev socialne ugodnosti v smislu člena 7(2) Uredbe Sveta (EGS) št. 1612/68 z dne 15. oktobra 1968 o prostem gibanju delavcev v Skupnosti pogojuje s tem, da ima upravičenec stalno prebivališče v zvezni deželi Salzburški?

4. Če je odgovor na tretje vprašanje pritrdilen:

ali je s skladu s pravom Skupnosti, zlasti z načeloma državljanstva Unije ter nediskriminacije v smislu členov 12 ES in 17 ES, da do pridobitve pravice do socialne ugodnosti v smislu člena 7(2) Uredbe št. 1612/68, kot je pravica do dodatka za nego na podlagi zakona dežele Salzburške o dodatkih za nego (Salzburger Pflegegeldgesetz), niso upravičeni državljani Unije, ki so kot obmejni delavci zaposleni v zvezni deželi Salzburški, svoje stalno prebivališče pa imajo v drugi državi članici?

Če je odgovor nikalen: ali državljanstvo Unije omogoča tudi družinskim članom, ki jih vzdržuje obmejni delavec in imajo tudi sami stalno prebivališče v drugi državi članici, da v zvezni deželi Salzburški prejemajo dodatek za nego na podlagi zakona dežele Salzburške o dodatkih za nego (Salzburger Pflegegeldgesetz)?“

9. Dežela Salzburška, nizozemska, avstrijska, portugalska in finska vlada, vlada Združenega kraljestva in Komisija Evropskih skupnosti so podale stališča med postopkom pred Sodiščem.

III – Pravni okvir

A – Skupnostna ureditev

10. Člen 7(1) in (2) Uredbe št. 1612/68 določa:

„1. Delavec, ki je državljan države članice, v drugi državi članici zaradi njegovega državljanstva ne sme biti deležen drugačnega obravnavanja kot domači delavci v zvezi z zaposlitvenimi in delovnimi pogoji, predvsem glede plačila, odpovedi in, če bi postal brezposeln, glede vrnitve na delovno mesto ali ponovne zaposlitve.

2. Uživa enake socialne in davčne ugodnosti kot domači delavci.“

11. V členu 1 Uredbe št. 1408/71 je določeno:

„V tej uredbi:

[…]

b) ‚obmejni delavec‘ pomeni vsako zaposleno ali samozaposleno osebo, ki opravlja svoj poklic na ozemlju ene države članice in stalno prebiva na ozemlju druge države članice, v katero se praviloma vrača vsak dan ali najmanj enkrat na teden; […]“

12. V členu 2(1) Uredbe št. 1408/71( ), ki določa osebno veljavnost, je navedeno:

„Ta uredba se uporablja za zaposlene ali samozaposlene osebe in študente, za katere velja ali je veljala zakonodaja ene ali več držav članic in ki so državljani ene od držav članic […], pa tudi za njihove družinske člane in njihove preživele osebe.“

13. Člen 3(1) Uredbe št. 1408/71, naslovljen „Enako obravnavanje“, določa:

„Ob upoštevanju posebnih določb te uredbe imajo osebe s stalnim prebivališčem na ozemlju ene od držav članic, za katere se uporablja ta uredba, enake pravice in obveznosti po zakonodaji vsake države članice, kot državljani te države članice.“

14. V členu 4 Uredbe 1408/71, naslovljenem „Stvarna veljavnost“, je določeno:

„1. Ta uredba se uporablja za vso zakonodajo v zvezi z naslednjimi področji socialne varnosti:

a) dajatve za bolezen in materinstvo,

b) invalidske dajatve, vključno s tistimi, ki so namenjene vzdrževanju ali izboljševanju možnosti pridobivanja zaslužka,

[…]

2. Ta uredba se uporablja za vse splošne in posebne sisteme socialne varnosti, na podlagi plačevanja prispevkov ali brez njih, in za sisteme, ki se nanašajo na odgovornost delodajalca ali lastnika ladje za dajatve iz odstavka 1.

2a) Ta uredba se uporablja tudi za posebne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki, ki se zagotavljajo po zakonodaji ali sistemih, ki niso omenjeni v odstavku 1 ali izvzeti na podlagi odstavka 4, kadar so te dajatve namenjene:

a) za dodatno, nadomestno ali pomožno zavarovanje tveganj, ki so zajeta v področja socialne varnosti, iz odstavka 1 a) do h)

ali

b) samo za posebno varstvo za invalide.

2b) Ta uredba se ne uporablja za določbe zakonodaje države članice v zvezi s posebnimi dajatvami, za katere se ne plačujejo prispevki iz Priloge II, oddelek III , katerih veljavnost je omejena na del njenega ozemlja.

[…]

4. Ta uredba se [ne] uporablja za socialno pomoč […]“

15. Za posebne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki na podlagi člena 4(2a), člen 10a(1) Uredbe št. 1408/71 določa:

„Ne glede na določbe člena 10 in Naslova III se osebam, za katere se uporablja uredba, dodelijo posebne denarne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki iz člena 4(2a), izključno na ozemlju države članice, v kateri imajo stalno prebivališče, v skladu z zakonodajo te države, pod pogojem, da so te dajatve navedene v Prilogi IIa. Te dajatve dodeljuje nosilec v kraju stalnega prebivališča na svoje stroške.“

16. V členu 19 Uredbe št. 1408/71 je v zvezi z dajatvami za bolezen in materinstvo določeno:

„1. Zaposlena oseba ali samozaposlena oseba, ki stalno prebiva na ozemlju druge države članice, kot je pristojna država, in izpolnjuje pogoje zakonodaje pristojne države za upravičenost do dajatev, […], v državi, v kateri stalno prebiva, prejema:

a) storitve, ki jih v imenu pristojnega nosilca nudi nosilec v kraju stalnega prebivališča v skladu z določbami zakonodaje, ki jo ta nosilec uporablja, kot če bi bila oseba zavarovana pri njem;

b) denarne dajatve, ki jih zagotavlja pristojni nosilec v skladu z zakonodajo, ki jo uporablja. S sporazumom med pristojnim nosilcem in nosilcem v kraju stalnega prebivališča pa lahko te dajatve nudi tudi slednji nosilec v imenu prvega, v skladu z zakonodajo pristojne države.

2. Določbe odstavka 1 se smiselno uporabljajo za družinske člane, ki stalno prebivajo na ozemlju druge države članice, kot je pristojna država, če niso upravičeni do takih dajatev po zakonodaji države, na ozemlju katere stalno prebivajo.

[…]“

17. V Prilogi II, oddelek III, točka K,( ) so za Avstrijo navedene dajatve, ki jih zagotavlja zakonodaja zveznih dežel za invalidne osebe in osebe, ki potrebujejo nego, kot posebne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki, v smislu člena 4(2b), za katere se ne uporablja ta uredba.

18. Z učinkom od 5. maja 2005( ) je bil člen 4(2a) Uredbe št. 1408/71 spremenjen, kot sledi:

„Ta člen se uporablja za posebne denarne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki, ki se dodelijo po pravnih predpisih, ki imajo zaradi svojega področja osebne veljavnosti, ciljev in/ali pogojev upravičenosti tako značilnosti zakonodaje socialne varnosti iz odstavka 1 kot tudi socialne pomoči.

‚Posebne denarne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki‘, so dajatve,

a) ki so namenjene:

i) zagotavljanju dodatnega, nadomestnega ali pomožnega zavarovanja proti tveganju, ki ga pokrivajo področja socialne varnosti iz odstavka 1 in ki osebam zagotavljajo minimalni dohodek za preživljanje ob upoštevanju gospodarskih in socialnih razmer v državi članici,

ali

ii) izključno posebni zaščiti za invalidne osebe, v tesni povezavi s socialnim okoljem te osebe v državi članici,

in

b) kadar financiranje poteka izključno iz obveznih davkov, namenjenih kritju splošnih javnih izdatkov, in pogoji za njihovo dodelitev in izračun niso odvisni od kakršnih koli prispevkov upravičenca. Vendar pa se dajatve, ki se izplačajo dodatno k prispevnim dajatvam, ne obravnavajo kot dajatve, za katere se plačujejo prispevki;

in

c) ki so naštete v Prilogi IIa.“

B – Nacionalna ureditev

19. Leta 1993 je v Avstriji stopila v veljavo obsežna in na zvezni ravni v praksi enotna nova ureditev preventivne nege. Izhodišče reforme je dogovor med zvezo in deželami o skupnih ukrepih za osebe, odvisne od nege.( ) Člen 1 (zvezna preventivna nega) sporazuma določa:

„1. Pogodbeni stranki se sporazumeta, da bosta na podlagi zvezne ureditve Avstrije preventivo za osebe, odvisne od nege, na zvezni ravni urejali v skladu z enakimi cilji in načeli.

2. Pogodbeni stranki se zavezujeta, da bosta v okviru svojih ustavnopravnih pristojnosti zagotovili obsežen sistem zagotavljanja nege v denarju in storitvah.

[…]

4. Pod enakimi pogoji se bodo zagotavljale enake dajatve kot minimalni standard.“

20. Zvezna država in dežele so na podlagi tega sporazuma za krog oseb, ki spada na področje njihove pristojnosti, sprejele zakone o dodatku za nego, s katerimi se zagotavlja enotno oblikovan dodatek za nego, ki se stopnjuje glede na potrebe.

21. BPGG( ) se uporablja za osebe, ki imajo na podlagi določb zveznih zakonov pravico do pokojnine, rente ali podobnih dajatev. Deželni zakoni o dodatku za nego (Landespflegegeldgesetz) veljajo za osebe, ki ne prejemajo pokojnin ali rent na podlagi zveznih predpisov, torej zlasti za člane zavarovancev, upravičence do socialne pomoči, invalide, ki opravljajo poklic, ter deželne in občinske upokojence.

22. Na podlagi člena 1 zakona dežele Salzburške o dodatkih za nego (Salzburger Pflegegeldgesetz, v nadaljevanju: SPGG)( ) je namen dodatka za nego, kot je določeno tudi v členu 1 BPGG, s prispevkom pavšalno nadomestiti dodatne stroške, povezane z nego, s čimer se osebam, odvisnim od nege, kolikor je mogoče, zagotavlja potrebna postrežba in pomoč ter izboljšanje možnosti vodenja samostojnega življenja, skladno s potrebami. Obstaja zakonska pravica do dodelitve deželnega in zveznega dodatka za nego.

23. Na podlagi člena 3(1) SPGG imajo osebe, odvisne od nege, pravico do dodatka za nego:

1. če so avstrijski državljani;

2. če imajo stalno prebivališče v deželi Salzburški ter

3. če ne prejemajo nobene od dajatev iz člena 3 BPGG in če nimajo pravice do teh dajatev.

Državljani držav članic Evropske skupnosti so na podlagi člena 3(4)(a) v enakem položaju kot domačini. Zakonski mladoletniki delijo na podlagi člena 3(6), točka 1, SPGG stalno prebivališče staršev.

24. Na podlagi člena 17(1) SPGG je nosilec obveznosti po SPGG dežela kot nosilka socialne pomoči. Stroške za dodatek za nego si, skladno z zakonom o socialni pomoči (Sozialhilfegesetz), delijo dežela in občine.

25. Višina dodatka za nego se določa glede na odvisnosti od nege, tj. zlasti glede na čas, potreben za nego, v številu ur na mesec; znaša lahko od 145,40 EUR do 1531,50 EUR mesečno. Presoja odvisnosti od nege je podrobno urejena v razvrstitveni uredbi (Einstufungsverordnung). Drugi prihodki osebe, odvisne od nege, ne vplivajo na višino dodatka za nego.

IV – Pravna presoja

A – Prvo vprašanje za predhodno odločanje – umestitev dajatve kot posebne dajatve, za katero se ne plačujejo prispevki v smislu Uredbe št. 1408/71

26. S tem vprašanjem predložitveno sodišče prosi za razlago člena 4(2b) Uredbe št. 1408/71, da bi tako ugotovilo, ali je salzburški dodatek za nego po tej določbi izključen s stvarnega področja uporabe Uredbe. Če se Uredba št. 1408/71 ne bi uporabila, se Silvia Hosse ne bi mogla sklicevati na člen 19(1)(b), v zvezi s členom 19(2) te uredbe. Po tej določbi bi moral pristojni nosilec, v obravnavanem primeru torej dežela Salzburška, družinskim članom zaposlene osebe zagotavljati denarne dajatve v kraju stalnega prebivališča.

1. Pravni učinki vpisa v Prilogo II, oddelek III, k Uredbi št. 1408/71

27. Na podlagi člena 4(2b) se Uredba št. 1408/71 ne uporablja za določbe zakonodaje države članice v zvezi s posebnimi dajatvami, za katere se ne plačujejo prispevki iz Priloge II, oddelek III, katerih veljavnost je omejena na del njenega ozemlja. V Prilogi II, oddelek III, so pod točko K za Avstrijo navedene dajatve, ki se na podlagi zakonodaje zveznih dežel zagotavljajo invalidom in osebam, ki potrebujejo nego. Med te dajatvam spada zlasti dodatek za nego na podlagi deželnih zakonov o dodatkih za nego (Landespflegegeldgesetze).

28. Kot je Sodišče navedlo v sodbi Jauch, pa za opredelitev posebne dajatve, za katero se ne plačujejo prispevki, ne zadošča, da je ta navedena v takrat veljavni Prilogi IIa. Na podlagi člena 4(2a) Uredbe št. 1408/71 mora biti namreč za obstoj posebne dajatve, za katero se ne plačujejo prispevki, izpolnjeno tudi materialno dejansko stanje.( )

29. To spoznanje je Sodišče izpeljalo iz obveznosti, da je treba Uredbo št. 1408/71 razlagati v okviru določb Pogodbe o prostem gibanju delavcev.( ) Zlasti člen 42 ES, ki je pravna podlaga Uredbe št. 1408/71, je usmerjen v zagotavljanje kar največjega mogočega prostega gibanja delavcev migrantov. Cilji člena 39 ES in naslednjih ne bi bili doseženi, če bi delavci, ki so izkoristili pravico do prostega gibanja, zaradi tega izgubili pravico do dajatev socialne varnosti. Iz tega Sodišče sklepa, da je treba predpise, ki določajo izjeme od možnosti izvoza dajatev socialne varnosti – takrat je šlo za člen 4(2a) v povezavi s členom 10a Uredbe št. 1408/71 –, razlagati ozko.( )

30. Takšna razlagalna maksima velja zlasti, če izjema, kot je v obravnavanem primeru člen 4(2b) Uredbe št. 1408/71, pripelje celo do tega, da uredbe kot celote ni mogoče uporabiti.( ) Zato morajo biti, da bi se lahko dajatev na podlagi člena 4(2b) izvzela s področja uporabe uredbe, poleg tega, da je dajatev omenjena v Prilogi II, oddelek III, k Uredbi, kumulativno izpolnjene te materialne domneve:

– dajatev izhaja iz predpisov, katerih veljavnost je omejena na del ozemlja države članice,

– dajatev se zagotavlja brez plačila prispevkov in

– ima značaj posebne dajatve.

2. Dajatev na podlagi regionalno veljavnih predpisov

31. Sporni dodatek za nego je urejen v SPGG, zakonu, ki velja samo v zvezni deželi Salzburški. SPGG je kljub temu del skupnega sistema ureditve dajatev za nego, za uvedbo katerega so se sporazumeli zveza in dežele v okviru sporazuma o skupnih ukrepih za osebe, odvisne od nege.( ) Zaradi tega ni jasno, ali lahko glede uporabe izjeme, določene v členu 4(2b) Uredbe št. 1408/71, zavzamemo formalno stališče, da SPGG velja samo v deželi Salzburški.

32. V uvodnih izjavah Uredbe št. 1247/92, s katero sta bila v člen 4 Uredbe št. 1408/71 vključena odstavka 2a in 2b, sicer najdemo pojasnila, zakaj so potrebna posebna pravila za kategorijo posebnih dajatev, za katere se ne plačujejo prispevki.( ) Posebni razlogi za izvzetje posebnih dajatev, za katere se ne plačujejo prispevki, s področja uporabe, ki temeljijo na regionalno veljavnih predpisih, pa niso navedeni.

33. Ureditev v členu 4(2b) je mogoče razložiti s tem, da je zakonodajalec Skupnosti želel koordinirati samo splošne sisteme socialne varnosti (vključno s posebnimi dajatvami, za katere se ne plačujejo prispevki), ki zagotavljajo enotno temeljno varstvo na območju vse države članice. Dodatnih, regionalno veljavnih posebnih dajatev, za katere se ne plačujejo prispevki, ki dopolnjujejo splošne dajatve, uredba naj ne bi zajemala.

34. Z materialnega vidika deželni dodatek za nego ne pomeni dopolnilne, samo regionalno veljavne ugodnosti. Ta dajatev je vpeta v sistem zavarovanja tveganja odvisnosti od nege, ki je na območju celotne države članice Avstrije urejeno z enotnimi pravili. Ta sistem temelji na sporazumu med deželami in zvezo ter mreži medsebojno povezanih zveznih in deželnih zakonov.

35. Delitev pristojnosti za sprejetje zakonov o dodatku za nego izhaja iz federalne strukture Avstrije. Ustrezna delitev pristojnosti znotraj države pa ne more pripeljati do tega, da dajatve na podlagi člena 4(2b) Uredbe št. 1408/71 ne bi spadale na področje uporabe Uredbe, če se vsem prebivalcem države članice zagotavljajo na enak način, čeprav v posameznih primerih na podlagi teritorialno oziroma osebno omejenih veljavnih predpisov. V nasprotnem primeru bi namreč lahko države članice določene dajatve na ta način izvzele s področja uporabe uredbe.

36. Poleg tega je treba upoštevati, da se mora člen 4(2b) Uredbe št. 1408/71 razlagati ozko.( ) Zaradi tega ni odločilen samo formalen kriterij, da se dajatev zagotavlja na podlagi predpisa zvezne dežele, regije ali občine. Tudi v materialnem pogledu mora namreč iti za dajatev, ki velja v tej obliki samo za del ozemlja države članice, ki je bila uvedena na podlagi avtonomne odločitve zadevne(ih) teritorialne(ih) skupnosti in jo lahko ta(te) tudi odpravijo.

37. Pri dodatku za nego na podlagi SPGG ne gre za to, saj je dežela Salzburška vezana na cilje sporazuma med zvezo in deželami. Že zato ne spada pod člen 4(2b) Uredbe št. 1408/71. Ta je bil, tako kot ustrezne določbe drugih zveznih dežel, nepravilno vključen v Prilogo II, oddelek III.

3. Posebna dajatev, za katero se ne plačujejo prispevki

38. Zaradi te ugotovitve vprašanje opredelitve salzburškega dodatka za nego kot posebne dajatve, za katero se ne plačujejo prispevki, ki je bilo v središču razprave pred Sodiščem, ni več pomembno.

39. V nadaljevanju bom vseeno preučila to vprašanje. Po eni strani bi bil ta preizkus pomemben, če bi Sodišče deželni dodatek za nego, v nasprotju z mojo analizo, vseeno opredelilo kot regionalno veljavno dajatev v smislu člena 4(2b) Uredbe št. 1408/71. Po drugi strani bi bilo mogoče dodatek za nego opredeliti tudi kot posebno dajatev, za katero se ne plačujejo prispevki v smislu člena 4(2a) Uredbe št. 1408/71.

40. V tem primeru bi se sicer načeloma uporabila Uredba št. 1408/71. Kljub določbam člena 10 in posebnim določbam iz naslova III, zlasti člena 19, pa bi pravica do dodatka za nego na podlagi člena 10a(1) lahko bila odvisna od izpolnitve pogoja stalnega prebivališča. Vendar velja člen 10a(1) samo za posebne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki, samo „če so naštete v Prilogi IIa“. To v primeru salzburškega deželnega dodatka za nego ni podano.

41. Ker daje Sodišče materialni presoji dajatve prednost pred formalnim merilom umestitve v eno od prilog, neobstoj vnosa v pravilno prilogo morda ne škoduje. Lahko bi namreč argumentirali, da je pri vnosu v Prilogo II, oddelek III, v določeni meri kot minus zajet vnos v Prilogi IIa, saj ima ta veliko manj daljnosežne posledice kot vnos na prvo navedeno mesto.

42. V sodbi Jauch je Sodišče prišlo do sklepa, da zvezni dodatek za nego ni posebna dajatev, za katero se ne plačujejo prispevki, v smislu člena 4(2a) Uredbe št. 1408/71, temveč je dajatev socialne varnosti na podlagi člena 4(1)(a) (dajatve za bolezen).

43. Pojem posebne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki, v členu 4(2b) ima enak pomen kot v odstavku 2a te uredbe. Definicija vključuje značilnosti iz člena 4(2a)(a) in (b). Člen 4(2b) se torej tudi nanaša na dajatve, ki niso niti klasične dajatve socialne varnosti na podlagi člena 4(1) niti čiste dajatve socialne pomoči na podlagi člena 4(4) in ki se dodatno, nadomestno ali pomožno, zagotavljajo v klasičnih zavarovalnih primerih oziroma so namenjene samo posebnemu varstvu invalidov.

44. To razumevanje upošteva zgodovino nastajanja določb, ki je hkrati odgovor zakonodajalca Skupnosti na sodno prakso Sodišča s področja t. i. mešanih dajatev.( ) Predmet odločitev, ki so sprožile uvedbo določb o posebnih dajatvah, za katere se ne plačujejo prispevki, so bile namreč dodatne dajatve( ) in dajatve v korist invalidov( ).

45. Zaradi tega je treba preizkusiti samo, ali dodatek za nego po SPGG izkazuje lastnosti, ki upravičujejo drugačno opredelitev kot zvezni dodatek za nego.

46. Komisija in nizozemska vlada se s tem ne strinjata. Tožena dežela Salzburška, avstrijska, portugalska in finska vlada ter tudi vlada Združenega kraljestva štejejo deželni dodatek za nego, v nasprotju z zveznim dodatkom za nego, za posebno dajatev, za katero se ne plačujejo prispevki. Posamezna, z njihove strani predstavljena stališča bom preučila ločeno pri preizkusu obeh elementov definicije, to je neplačevanja prispevkov in značaja posebne dajatve.

a) Neplačevanje prispevkov

47. Kot pravilno poudarjajo dežela Salzburška in vlade, ki jo podpirajo, se dodatek za nego na podlagi SPGG ne financira niti neposredno niti posredno s prispevki socialnih zavarovancev.( ) Na podlagi člena 17(2) SPGG, v povezavi s členom 40(1) in (5) zakona dežele Salzburške o socialni pomoči (Salzburger Sozialhilfegesetz), namreč polovico stroškov nosi dežela Salzburška, polovico pa občine. Sredstva za plačilo izdatkov za dodatke za nego torej izvirajo izključno iz javnih proračunov.

48. Tudi posredna finančna zveza, katere obstoj je Sodišče domnevalo za zvezni dodatek za nego v sodbi Jauch, pri dodatku za nego na podlagi SPGG ni razvidna.( ) Zveza deželnega dodatka za nego končno ni odvisna od tega, da ima prejemnik hkrati pravico do druge dajatve socialne varnosti, ki se financira s prispevki – kot v primeru zveznega dodatka za nego – do pokojnine ali rente.( )

49. Sicer S. Hosse z dohodnino, ki jo plačuje v Avstriji, morda neposredno ali posredno prispeva k financiranju salzburškega deželnega proračuna. Vendar med dajatve, ki izhajajo iz splošnih davčnih prihodkov, ne spadajo dajatve, ki se financirajo s prispevki v smislu Uredbe št. 1408/71.( )

50. Neplačevanje prispevkov ni odločilno, saj Uredba št. 1408/71 na podlagi člena 4(2) velja za splošne in posebne sisteme socialne varnosti, ki temeljijo na prispevkih in za katere se ne plačujejo prispevki.( ) Zaradi tega je odločilno, ali lahko deželni dodatek za nego štejemo tudi za posebno dajatev.

b) Posebna dajatev

i) Umestitev deželnega dodatka za nego na podlagi meril iz sodbe Jauch

51. Pojem posebne dajatve predvideva, da sporna dajatev ne spada na eno izmed področij socialne varnosti, ki so določena v členu 4(1) Uredbe 1408/71. Skladno z ustaljeno sodno prakso Sodišča se dajatev uvršča pod člen 4(1) Uredbe 1408/71, če se upravičencu zagotavlja na podlagi zakonsko opisanega dejanskega stanja, ne da bi se v posameznem primeru izvajal preizkus osebnih potreb, in če se nanaša na eno izmed tveganj, določenih v členu 4(1) Uredbe št. 1408/71.( )

52. V sodbi Jauch je Sodišče s sklicevanjem na svojo odločitev v zadevi Molenaar( ) ugotovilo, da je zvezni dodatek za nego dajatev za bolezen v smislu člena 4(1)(a) Uredbe št. 1408/71.( ) Osebe, za katere velja BPGG, imajo pravico do dodatka za nego.( ) Dajatev je po naravi enaka dajatvam nemškega zavarovanja za nego v sodbi Molenaar.( ) Namen teh je v glavnem dopolnitev dajatev zdravstvene zavarovalnice za izboljšanje zdravstvenega stanja in življenjskih pogojev oseb, odvisnih od nege.( )

53. Po tem, ko je Sodišče opredelitev dajatev za nego ponovno potrdilo v sodbi Gaumain-Cerri( ) in izrecno ni imelo razlogov za spremembo te ocene, ni več dvoma, da so dajatve za pokritje tveganja odvisnosti od nege v pravu Skupnosti zajete v členu 4(1)(a) Uredbe 1408/71. Zgodnejše sodbe( ), na katere se med drugim sklicuje dežela Salzburška, temu ne nasprotujejo, saj v takratnem postopku Sodišče obstoja posebne dajatve, za katero se ne plačujejo prispevki, ni preizkušalo na podlagi materialnih kriterijev.( )

54. Dodatek za nego po SPGG se v bistvenih točkah ne razlikuje od zveznega dodatka za nego. Po identičnih določbah člena 1 SPGG in člena 1 BPGG sta oba zakona namenjena „pavšalnemu nadomestilu dodatnih stroškov, povezanih z nego, s čimer se osebam, odvisnim od nege, kolikor je mogoče, zagotavlja potrebna postrežba in pomoč ter izboljšanje možnosti vodenja samostojnega življenja, skladno s potrebami“. Na podlagi člena 3(1) obstaja ob izpolnitvi zakonskih pogojev pravica do dajatve. Višina dodatka za nego je v posameznem primeru odvisna od objektivnih kriterijev, najprej od časa, potrebnega za nego. Vsakokrat se plačuje periodično kot pavšalni znesek, ne da bi bilo treba dokazati obstoj konkretnih izdatkov.

ii) Ugovori zoper umestitev deželnega dodatka za nego kot dajatve socialne varnosti

55. Dežela Salzburška in v postopku udeležene vlade (razen nizozemske) kljub temu menijo, da je dodatek za nego na podlagi SPGG veliko bližje socialni pomoči kot zvezni dodatek za nego, zaradi česar ima značaj posebne dajatve.

– Neobstoj povezave s sistemom, ki se financira s prispevki

56. Prvič; navedeni udeleženci navajajo, da deželni dodatek za nego v nasprotju z zveznim dodatkom za nego ni povezan s sistemom, ki se financira s prispevki. Pravico lahko uveljavlja vsak, ki nima pravice do dodatka za nego na podlagi BPGG. Deželni dodatek za nego se zagotavlja tudi osebam, ki niso bile nikoli zaposlene, kot na primer družinskim članom zaposlenih oseb ali prejemnikom socialne pomoči. Poleg tega ne obstaja organizacijska povezanost s sistemom, ki se financira s prispevki. Dodatek za nego izplačuje dežela Salzburška kot nosilka socialne pomoči.

57. V zvezi s tem je treba še enkrat poudariti, da je za opredelitev neke dajatve skladno s sodno prakso v osnovi pomemben njen značaj. Značaj dodatka za nego kot dajatve za bolezen v smislu člena 4(1)(a) Uredbe št. 1408/71 ne spreminja nacionalna umestitev kot dajatve socialne pomoči in organizacijska dodelitev nosilcem socialne pomoči.( ) Povedano drugače, v členu 3 SPGG zakonsko opredeljen namen kot dajatve socialne varnosti ni vprašljiv, ker nacionalno pravo določa financiranje iz sredstev socialne pomoči.

58. Tudi pomanjkanje povezave s sistemom, ki se financira s prispevki, ni pomembno. Po eni strani namreč način financiranja ne spreminja značaja dodatka za nego.( ) Po drugi strani je Sodišče v sodbi Jauch „[štelo za] nepomembno, da dodatek za nego z vidika odvisnosti prizadetega od nege finančno dopolnjuje rento, ki se ne zagotavlja zaradi bolezni.“( )

59. Poleg tega velja Uredba št. 1408/71 na podlagi člena 4(2) zlasti za sisteme socialne varnosti, za katere se ne plačujejo prispevki. Zaradi tega iz dejstva, da pri dodatku za nego na podlagi SPGG ni podana povezava s sistemom, ki se financira s prispevki, ne moremo sklepati, da gre za posebno dajatev ali celo za dajatev socialne pomoči v smislu člena 4(4). Predpisi o deželnem in zveznem dodatku za nego tvorijo samostojen sistem socialne varnosti, za kateri se ne plačujejo prispevki v smislu člena 4(1)(a).

60. Vendar je pri takšnih sistemih težje omejiti krog upravičencev kot pri sistemih, ki se financirajo s prispevki, pri katerih se lahko upošteva prispevek kot merilo za članstvo. Vendar Uredba št. 1408/71 ne dopušča, da bi pri sistemih, za katere se ne plačujejo prispevki, pravica do dajatve bila odvisna od stalnega prebivališča v domači državi. Upoštevati je namreč treba tudi druge dejavnike, ki utemeljujejo povezanost s sistemom države članice, za kateri se ne plačujejo prispevki.

61. Tako je zlasti pomembno, da je prizadeta oseba v tej državi zaposlena in da se tam obdavčuje njen dohodek iz dela. Ker se sistemi, za katere se ne plačujejo prispevki, financirajo iz davčnih sredstev, zaposlene osebe na ta način prispevajo k financiranju sistema. Zaradi tega morajo imeti tudi pravico do dajatev iz tega sistema.

62. Da imajo nezaposleni in vzdrževani družinski člani zaposlene osebe prav tako pravico do dajatev iz sistema, ki je določen le za zaposlene osebe( ), za dajatve za bolezen načeloma izhaja iz člena 19(2) Uredbe št. 1408/71. Pravica na podlagi SPGG je samostojna pravica osebe, odvisne od nege, in ne s strani zaposlene osebe izvedena pravica njenih družinskih članov. Ali ta okoliščina v konkretnem primeru onemogoča zagotavljanje dajatve, je treba raziskati pri odgovoru na drugo vprašanje za predhodno odločanje, ki se nanaša na razlago člena 19 Uredbe št. 1408/71.

– Subsidiarnost deželnega dodatka za nego

63. Kot drugo se izpostavlja, da je deželni dodatek za nego v razmerju do zveznega dodatka za nego subsidiarna dajatev. Kot socialna pomoč se zagotavlja samo, če ne obstaja nobeno drugo zavarovanje.

64. Sicer velja, da je pravica do dodatka za nego na podlagi SPGG podana samo, če ne obstaja pravica do zveznega dodatka za nego. Vendar to ni izraz subsidiarnosti, ki je značilna za dajatve socialne pomoči. SPGG in BPGG vsebujeta medsebojno skladne določbe o pristojnosti, ki za določen krog oseb, odvisnih od nege, zlasti za upokojence in prejemnike rent, utemeljujejo pristojnost zveze kot nosilke pokojninskega zavarovanja. Druge osebe, odvisne od nege, spadajo v pristojnost dežel.

65. Socialna pomoč se označuje kot subsidiarna, ker zagotavlja eksistenčni minimum, kadar in če ni na razpolago drugih finančnih sredstev. V nasprotju s socialno pomočjo se salzburški dodatek za nego, tako kot zvezni dodatek za nego, izplačuje neodvisno od finančnih potreb prejemnika, torej tudi, če ta lahko financira eksistenčni minimum iz svojih sredstev.

– Odvisnost dajatve od potreb

66. Navezujoč se na to vlada Združenega kraljestva zavzema stališče, da pod pojem potrebe, ki je pomembna v okviru zagotavljanja dajatev socialnih pomoči, ne spada samo revščina (finančna odvisnost), temveč tudi posebne potrebe zaradi invalidnosti. Zaradi tega sporna denarna dajatev izkazuje elemente socialne pomoči, ker se zagotavlja osebam, ki so odvisne od nege.

67. V definiciji dajatve socialne varnosti je Sodišče med drugim upoštevalo, da se sporna dajatev dodeli, ne da bi bila odločitev v posameznem primeru odvisna od izvedenega preizkusa osebnih potreb.( ) Če dajatve socialne varnosti in dajatve socialne pomoči razumemo kot protipomenki, dopušča ta ugotovitev Sodišča obraten sklep, da se socialna pomoč zagotavlja na podlagi odločitve po prosti presoji, ki upošteva osebne potrebe.

68. Po navedbah predložitvenega sodišča pa pri presoji odvisnosti od nege pravzaprav ni manevrskega prostora, saj morajo organi upoštevati podrobne pogoje razvrstitvene uredbe (Einstufungsverordnung).

69. Po drugi strani se lahko dajatev dodeli kot socialna pomoč samo, če je njena dodelitev odvisna od finančne potrebe. Posebna potreba zaradi drugih osebnih okoliščin se namreč praviloma izravnava z dajatvami socialne varnosti, ki se zagotavljajo neodvisno od dohodkov. Dajatve za bolezni so tako namenjene pokrivanju stroškov zdravljenja. Družinske dajatve prejema, kdor ima posebne izdatke v povezavi z vzgojo otrok. Tudi bolni in otroci imajo torej številne potrebe, ne da bi zaradi tega dajatve, ki jih zaradi teh potreb prejemajo, bile dajatve socialne pomoči. To bi bilo podano samo, če bi pravico do dajatev imel samo tisti, ki teh številnih potreb (stroški zdravljenja, izdatki za vzgojo) ne more financirati iz svojih finančnih sredstev. Ta pogoj pa praviloma pri teh dajatvah, kakor tudi pri deželnem dodatku za nego, ni izpolnjen.

– Povezovanje dajatev s socialnim okoljem v državi stalnega prebivališča

70. Nazadnje se izpostavlja tudi sodna praksa Sodišča, po kateri lahko države članice dajatve, ki so tesno povezane s socialnim okoljem, pogojujejo s stalnim prebivališčem v državi pristojnega nosilca.( )

71. Obstoj povezave bi v obravnavnem primeru sicer lahko potrjevalo dejstvo, da se stopnje dodatkov za nego ravnajo po izdatkih, povezanih z nego invalidov v Avstriji. Vendar je Sodišče pojasnilo, da se lahko dajatve, ki so povezane s socialnim okoljem, pogojujejo s stalnim prebivališčem v državi pristojnega nosilca samo, če gre pri sporni dajatvi za posebno dajatev, za katero se ne plačujejo prispevki, in ne za dajatev socialne varnosti v smislu člena 4(1) Uredbe št. 1408/71.( ) Povezava dajatve z značilnostmi kraja stalnega prebivališča torej ne utemeljuje posebnega značaja dajatve.

iii) Umestitev deželnega dodatka za nego ob upoštevanju namena Uredbe št. 1408/71

72. Umestitvi deželnega dodatka za nego kot neizvozne posebne dajatve nazadnje nasprotuje ta razmislek, ki upošteva namen Uredbe št. 1408/71. Uredba naj bi usklajevala sisteme socialne varnosti držav članic. Uskladitev pomeni, da sta dva sistema socialne varnosti ali več teh sistemov, ki trčijo drug ob drugega, med seboj tako skladna, da prejme delavec migrant dajatev za tveganje samo enkrat. Večkratno upravičenje je treba preprečiti enako kot popolno nepriznavanje pravic.

73. V obravnavanem primeru določata država stalnega prebivališča Nemčija in tudi država zaposlitve Avstrija dajatve za odvisnost od nege. Vendar se je Nemčija odločila za model, ki je odvisen od prispevkov. Po tem modelu so upravičene zlasti zaposlene osebe, ki od svojega dohodka iz dela odvajajo prispevke zavarovalnici za odvisnost od nege, kakor tudi njihovi sozavarovani člani. Avstrija je v nasprotju z navedenim uvedla sistem, za kateri se ne plačujejo prispevki, ki se za vse, ki ne prejemajo rente ali pokojnine po BPGG, navezuje na kraj stalnega prebivališča.

74. Če bi se uporabila oba sistema tako kot glasita, družinski člani delavcev migrantov, ki so v enakem položaju kot družina Hosse, v nobenem sistemu ne bi bili upravičeni, čeprav sta obe državi članici priznali nujnost dajatev za nego. V Nemčiji oseba, ki vzdržuje družino, nima zaposlitve, prek katere bi bila zavezana socialnemu zavarovanju. V Avstriji pravica ni podana v kraju stalnega prebivališča družine.

75. Da bi v takšnih razmerah uredba ustrezala svojim ciljem, jo je treba razlagati tako, da se lahko v eni državi uveljavlja pravica do dodatka za nego. Pri tem je podana tesnejša zveza z Avstrijo kot Nemčijo, saj S. Hosse plačuje davke od dohodka iz dela v državi zaposlitve, s čimer v tej državi prispeva k financiranju teh dajatev. V Nemčiji pa nasprotno ni podano ustrezno financiranje niti z odvajanjem prispevkov za socialno varnost niti davkov od dohodka iz dela.

76. Pri tem ni pomembno, da S. Hosse k financiranju državnega proračuna v Avstriji ne prispeva na enak način kot domačini, kar je izpostavila dežela Salzburška. Kot učitelj je obdavčitvi v Avstriji podvržen samo z dohodkom iz dela, medtem ko se ostali prihodki obdavčujejo v kraju stalnega prebivališča. Pri zaposleni osebi, kot je S. Hosse, so prihodki iz naslova odvisnega dela praviloma bistveni del obdavčljivega dohodka. V kateri državi obmejni delavec končno prispeva v večji meri k prihodkom iz naslova davka na dodano vrednost in davka na porabo, je odvisno od dejanskih okoliščin (npr. lokalnih možnosti nakupovanja, višine davčnih stopenj in s tem cen), ki jih pri abstraktnem opazovanju ni mogoče upoštevati.

77. Določbe Uredbe v preostalem zagotavljajo, da Silvia Hosse ne more večkrat uveljavljati pravice do dodatka za nego. Če bi ji namreč pripadala pravica do dodatka za nego tudi v kraju stalnega prebivališča, ker bi na primer njena mati v tem kraju ponovno začela opravljati plačano delo in bi bila Silvia kot družinski član sozavarovana v okviru nemškega zavarovanja za odvisnost od nege, se uporabi pridržek iz člena 19(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 1408/71. Po njem družinski člani delavca migranta, ki nimajo stalnega prebivališča v državi zaposlitve, niso upravičeni do dajatev za bolezen po zakonodaji te države (torej izvoza dajatev), če imajo pravico do teh dajatev po zakonodaji države članice, na ozemlju katere prebivajo.

c) Drugi predpostavke na podlagi člena 4(2a) Uredbe št. 1408/71

78. Čeprav torej deželni dodatek za nego nima značaja posebne dajatve, tudi druge predpostavke na podlagi člena 4(2a) Uredbe št. 1408/71 niso izpolnjene. Ne gre namreč za dajatev, ki se v smislu točke a te določbe zagotavlja dodatno, nadomestno ali pomožno poleg „klasične“ dajatve socialne varnosti. Udeleženci namreč poudarjajo, da deželni dodatek za nego ni odvisen od drugih dajatev.

79. Nadalje tudi ne gre za dajatev, ki je namenjena samo za posebno varstvo invalidov, temveč gre za splošno dajatev pri odvisnosti od nege, ki pripada tudi invalidom. Čeprav se skupina invalidov pogosto prekriva s skupino oseb, odvisnih od nege, ni nujno, da gre za identičen krog prejemnikov. Tako na primer vsak invalid ni odvisen od dajatev za nego. Poleg tega tudi ni nujno, da se vse osebe, ki zaradi starosti potrebujejo nego, avtomatično štejejo za invalide.

4. Pravni položaj po 5. maju 2005

80. Predložitveno sodišče prosi za razlago Uredbe št. 1408/71, v različici, kot je bila spremenjena z Uredbo št. 1247/92. Vendar se je od leta 1992 Uredba št. 1408/71 večkrat spremenila.( ) Naloga predložitvenega sodišča je, da ugotovi, na katero časovno obdobje se nanaša njegova odločitev in katera različica Uredbe je posledično upoštevna.

81. Če bi bilo Oberste Gerichtshof pozvano, naj odloči tudi, ali Silvii Hosse pripada pravica do dodatka za nego v prihodnosti, bi bilo treba – ob upoštevanju nadaljnjih sprememb – uporabiti različico Uredbe št. 1408/71, ki velja od 5. maja 2005( ). S to zadnjo spremembo se je na novo oblikovalo zlasti besedilo člena 4(2a).

82. Tudi ob upoštevanju aktualnega pravnega položaja se obstoječa opredelitev deželnega dodatka za nego ne spreminja, saj nova različica Uredbe št. 1408/71 v bistvu podaja pojasnila in upošteva razvoj sodne prakse Sodišča.( )

5. Vmesna ugotovitev

83. Dajatev, kot je v izhodiščnem postopku sporni deželni dodatek za nego, ni dajatev, ki bi v smislu člena 4(2b) Uredbe št. 1408/71 izhajala iz določb, „katerih veljavnost je omejena na del ozemlja [ene] države članice“. Sicer ne spada pod odstavek 2a niti pod odstavek 2b člena 4 Uredbe št. 1408/71 že zaradi tega, ker ne izkazuje značaja posebne dajatve.

84. Na prvo vprašanje za predhodno odločanje je zaradi tega treba odgovoriti, da, dodatek za nego, kot ga določa zakon dežele Salzburške o dodatkih za nego (Salzburger Pflegegeldgesetz), ni posebna dajatev, za katero se ne plačujejo prispevki, v smislu člena 4(2b) Uredbe št. 1408/71, katere veljavnost je omejena na del ozemlja države članice, ampak je dajatev za bolezen v smislu člena 4(1)(a) Uredbe.

B – Drugo vprašanje za predhodno odločanje – pravica družinskih članov zaposlene osebe, ki ne prebivajo v državi zaposlitve (člen 19 Uredbe št. 1408/71)

85. Za umestitev dodatka za nego kot dajatve socialne varnosti za bolezen želi predložitveno sodišče z drugim vprašanjem za predhodno odločanje vedeti, ali je v nasprotju s členom 19 Uredbe št. 1408/71, če se družinskim članom v Avstriji zaposlene osebe odreka dodelitev dajatve, ker družina stalno prebiva na območju druge države članice.

86. V sodbi Jauch je Sodišče v zvezi z avstrijskim zveznim dodatkom za nego že ugotovilo, da gre za denarne dajatve za bolezen, ki se na podlagi člena 19(1)(b) Uredbe št. 1408/71 izplačujejo neodvisno do tega, v kateri državi članici prebiva oseba, odvisna od nege, ki izpolnjuje siceršnje predpostavke za uveljavljanje pravice.( ) To velja tudi za salzburški deželni dodatek za nego, ki se plačuje po enakih načelih.( )

87. Podlaga sodbi Jauch je bil sicer primer, v katerem je neki upokojenec s stalnim prebivališčem v Nemčiji, ki je pred upokojitvijo delal v Avstriji, od pristojnega avstrijskega nosilca uveljavljal pravico do dodatka za nego na podlagi BPGG. Ta zahtevek je temeljil na njegovi prejšnji zaposlitvi. V obravnavanem primeru pa gre za pravico, ki bi lahko pripadala Silvii Hosse kot družinskemu članu delavca migranta.

88. Na podlagi člena 19(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 1408/71 velja člen 19(1) smiselno za družinske člane, ki stalno prebivajo na ozemlju druge države članice, kot je pristojna država, če niso upravičeni do takih dajatev po zakonodaji države, na ozemlju katere stalno prebivajo.( )

89. Sicer je Sodišče v sodbi Kermaschek( ) in nadaljnjem postopku( ) odločilo, da družinskim članom zaposlene osebe na podlagi člena 2 Uredbe št. 1408/71 pripadajo samo izvedene pravice, tj. takšne, ki so jih prejeli kot družinski člani zaposlene osebe, in ne takšne, ki se jim zagotavljajo kot samostojne pravice, ne glede na sorodstveno povezavo z zaposleno osebo. Skladno z navedenim se Silvia Hosse zaradi pravice do dajatev po SPGG ne bi mogla sklicevati na Uredbo št. 1408/71, ker je dodatek za nego dajatev iz samostojne pravice.

90. To sodno prakso je Sodišče omejilo v sodbi Cabanis-Issarte( ). Sicer je vztrajalo pri tem, da Uredba št. 1408/71 glede kroga upravičencev načeloma razlikuje med zaposlenimi osebami in njihovimi družinskimi člani. Vendar je opustilo delitev na samostojne in izvedene pravice.( ) Le-ta namreč ogroža enotno uporabo zakonodaje Skupnosti, „saj je njena uporaba v posameznem odvisna od tega, ali je pravica do spornih dajatev po nacionalnem pravu določena glede na posebnosti sistema socialne varnosti posamezne države kot samostojna ali izvedena pravica“.( ) Nadalje je delitev na samostojne in izvedene pravice vodila v omejitev zapovedi enakega obravnavanja, določene v členu 3 Uredbe št. 1408/71.( )

91. Samo če iz posebnih določb Uredbe izhaja, da veljajo samo za zaposlene osebe, so družinski člani izključeni s področja uporabe.( ) Tako se na primer določbe naslova III v poglavju 6 Uredbe št. 1408/71 o dajatvah za brezposelnost ne uporabljajo za družinske člane.( ) V nasprotju z navedenim družinske dajatve – neodvisno od tega, ali gre za samostojne ali izvedene pravice – ne pripadajo samo zaposleni osebi.( )

92. Iz člena 19(2) Uredbe št. 1408/71 v nasprotju z navedenim izrecno izhaja, da denarne dajatve za bolezen, h katerim, kot smo ugotovili, spada tudi salzburški deželni dodatek za nego, lahko uveljavljajo tudi družinski člani delavca migranta, ki ne prebivajo v državi zaposlitve. Edina omejitev je, da v kraju stalnega prebivališča nimajo pravice do podobne dajatve. Pri tem je pomembno, da pravica do dodatka za nego izhaja iz samostojne in ne iz izvedene pravice.

93. Na drugo vprašanje za predhodno določanje je zaradi tega treba odgovoriti, da družinski član osebe, zaposlene v državi članici, ki z družino živi v drugi državi članici, lahko od nosilca, krajevno pristojnega za zaposleno osebo, zahteva plačilo dodatka za nego, kot je denarna dajatev za bolezen, kot jo določa člen 19 Uredbe št. 1408/71, če družinski član nima pravice do podobne dajatve na podlagi zakonodaje države, na ozemlju katere stalno prebiva.

C – Tretje vprašanje za predhodno odločanje – deželni dodatek za nego kot socialna ugodnost v smislu člena 7 Uredbe št. 1612/68

94. S tretjim vprašanjem naj bi se pojasnilo, ali je v členu 7(2) Uredbe št. 1612/68 določena prepoved diskriminacije v nasprotju s pogojevanjem pravice do dodatka za nego s stalnim prebivališčem v domači državi. Predložitveno sodišče to vprašanje postavlja samo, če dajatev pomeni posebno dajatev, za katero se ne plačujejo prispevki, s čimer na podlagi Uredbe št. 1408/71 ni potreben njen izvoz. Glede na moje stališče do prvega in drugega vprašanja tako odgovor na tretje vprašanje za predhodno določanje ni potreben. Da bi Sodišče imelo popolno sliko, bom kljub temu preučila še to vprašanje.

95. Na podlagi člena 7(2) Uredbe št. 1612/68 uživa delavec, ki je državljan države članice, v drugi državi članici, v kateri dela, enake socialne in davčne ugodnosti kot domači delavci.

96. Na podlagi stalne sodne prakse se pod pojmom „socialne ugodnosti“ razumejo vse ugodnosti, ki se zagotavljajo na splošno, ne glede na to, ali so določene v pogodbi o zaposlitvi, domačim delavcem zaradi njihove objektivne lastnosti delavcev ali zaradi njihovega stalnega prebivališča v domači državi in katerih razširitev na delavce, ki so državljani druge države članice, se zdi primerna zaradi olajšanja njihove mobilnosti znotraj Skupnosti.( ) Salzburški deželni dodatek za nego zaradi tega vsi udeleženci upravičeno načelno štejejo za socialno ugodnost v tem smislu.

97. Pravica do enakega obravnavanja domačinov se nanaša tudi na dajatve v korist vzdrževanih otrok delavca migranta.( ) Tudi te dajatve namreč koristijo zaposleni osebi, saj jo delno razbremenjujejo stroškov preživljanja.

98. Dežela Salzburg in udeležene vlade so kljub temu poudarile, da imajo avstrijski državljani pravico do dodatka za nego samo, če prebivajo v deželi Salzburški. Torej ne gre za diskriminacijo, če je pravica do dajatve tudi pri državljanih drugih držav članic odvisna od stalnega prebivališča na območju veljavnosti SPGG. V sodbah s področja financiranja študija na Nizozemskem( ) je Sodišče za diskriminatorno štelo samo to, da se je za otroke delavcev migrantov določila dodatna zahteva po stalnem prebivališču, ki za domačine ni veljala.

99. Iz teh odločitev seveda ni mogoče sklepati, da so samo takšne določbe, ki so očitno diskriminatorne glede na državljanstvo, v nasprotju s členom 7(2) Uredbe št. 1612/68. V členu 39 ES in členu 7 Uredbe št. 1612/68 določeno načelo enakega obravnavanja veliko bolj prepoveduje ne samo očitne diskriminacije na podlagi državljanstva, temveč tudi vse prikrite oblike diskriminacije, ki z uporabo drugih meril razlikovanja dejansko vodijo do enakega rezultata.( )

100. Predpis nacionalnega prava se šteje za posredno diskriminatoren, če v bistvu bolj vpliva na delavce migrante kot na domače delavce in obstaja nevarnost, da bodo ti posebej zapostavljeni, ter če ni upravičen iz objektivnih razlogov, neodvisnih od državljanstva prizadetih delavcev, in v ustreznem odnosu do zasledovanega cilja.( )

101. Očitno je, da zahteva po stalnem prebivališču na območju veljavnosti zakona o dajatvah (Leistungsgesetz), čeprav formalno velja v enaki meri za domačine, zadeva predvsem državljane drugih držav članic. Ta pogoj zlasti zapostavlja obmejne delavce, ki imajo svoje stalno prebivališče v drugi državi članici, v kateri v splošnem prebivajo tudi njihovi družinski člani.( ) Zahteva po stalnem prebivališču je tako v nasprotju s ciljem Uredbe št. 1612/68, da se obmejnim delavcem pravica do prostega gibanja zagotavlja na enak način kot drugim delavcem, ki so državljani države članice.( )

102. Dežela Salzburška in udeležene vlade (razen portugalske vlade) vendarle poskušajo omejiti domet člena 7(2) Uredbe št. 1612/68.

103. Dežela Salzburška je najprej zavzela stališče, da prepoved diskriminacije na podlagi člena 7(2) Uredbe št. 1612/68 ni v nasprotju z zahtevo po stalnem prebivališču, če izvoz sporne dajatve ni potreben niti po Uredbi št. 1408/71, ker gre za posebno dajatev, za katero se ne plačujejo prispevki.

104. Čeprav v obravnavanem primeru ne gre za posebno dajatev, za katero se ne plačujejo prispevki, domneva ustreznega učinka Uredbe št. 1408/71 nasprotuje sodni praksi. Tako je Sodišče ugotovilo, da izključitev dajatve s področja uporabe Uredbe št. 1408/71 držav članic ne odvezuje obveznosti, da se prepričajo, da nobena druga določba prava Skupnosti, zlasti Uredba št. 1612/68, ne nasprotuje določitvi predpostavke stalnega prebivališča.( ) Pojem socialne ugodnosti v členu 7(2) Uredbe št. 1612/68 je namreč širši od pojma dajatve socialne varnosti po Uredbi št. 1408/71. Zaradi tega okoliščina, da dajatev ne spada oziroma ne spada neomejeno pod Uredbo št. 1408/71, s čimer ta uredba ne zahteva izvoza dajatve, ne pove ničesar o pogojih Uredbe št. 1612/68 za dodelitev dajatve.

105. Dežela Salzburška in udeležene vlade (razen portugalske vlade) poleg tega menijo, da je sklicevanje na Uredbo št. 1612/68 izključeno, če kot je to dano v obravnavnem primeru, ni povezave med dodelitvijo dajatve in objektivno lastnostjo delavca vlagateljice zahtevka. Za podkrepitev svoje navedbe zlasti napotujejo na sodbi Meints( ) in Fahmi( ), v katerih je Sodišče posebej poudarilo navezanost na lastnost delavca.

106. Navedeni sodbi sta se nanašali na posebno dejansko stanje. Nekdanji delavci migranti so se po prenehanju zaposlitve vrnili v domovino in zase oziroma za svoje otroke uveljavljali socialne ugodnosti od države, v kateri so prej živeli in delali. V obravnavanem primeru lastnost delavca, ki bi lahko utemeljevala pravico do dajatve, ne obstaja več, tako da se prizadeti, kot je ugotovilo Sodišče, niso več mogli sklicevati na člen 7(2) Uredbe št. 1612/68.

107. V obravnavanem primeru je S. Hosse prav gotovo zaposlena oseba v Avstriji. O prenehanju njegovega položaja kot delavca migranta ni mogoče govoriti. Njegova hčerka Silvia Hosse pa sama ni zaposlena oseba. Vendar to ni pomembno. Če bi se namreč zahtevalo, da mora biti oseba, v katere neposredno korist je socialna ugodnost, sama zaposlena v tej državi, člena 7(2) Uredbe št. 1612/68 za ugodnosti v korist nezaposlenih družinskih članov ne bi bilo mogoče uporabiti. To bi bilo v očitnem nasprotju s stalno sodno prakso.( )

108. Nizozemska vlada nazadnje navaja štiri razloge, ki naj bi utemeljevali morebitno dejansko neenako obravnavanje.

109. Prvič, višina dajatve je prilagojena višini stroškov za življenje in nego v državi stalnega prebivališča pristojnega nosilca. Prilagoditev ni zagotovljena, če prejemnik prebiva v drugi državi. Za rešitev tega ugovora bi se morda lahko državi, ki izplačuje dajatev, priznala pravica prilagoditve dajatev pri precejšnjem odstopanju stroškov v državi prebivališča, če to ni v nasprotju z Uredbo št. 1408/71. Vendar v nobenem primeru ta argument ne more pripeljati do tega, da bi se prizadetemu dajatev odrekla v celoti.

110. Drugič, zagotoviti je treba, da prizadeti dajatve ne prejema dvakrat, in sicer od nosilca v kraju stalnega prebivališča in od nosilca v kraju zaposlitve. V tej zvezi se zdi dejansko primerno načelo enakega obravnavanja, določeno v členu 7(2) Uredbe razlagati tako, da ne obstaja primerljiv izhodiščni položaj, ki bi ga bilo zaradi tega treba obravnavati enako, če ima upravičen družinski član v kraju stalnega prebivališča pravico do primerljive dajatve. S praktičnega vidika se lahko kumulacija pravic prepreči tako, da se mora pri uveljavljanju pravice predložiti ustrezne obrazložitve. Zlorabe je treba v nujnih primerih preprečevati s sodelovanjem pristojnih uprav. Ustrezni mehanizmi so sicer potrebni tudi pri uporabi člena 19(2) Uredbe št. 1408/71.

111. Tretjič, dodelitev dajatev za varstvo eksistenčnega minimuma zahteva stalni nadzor družinskih razmer upravičenca, ki ga v čezmejnih primerih skoraj ni mogoče izvajati. Pri tem zadošča namig, da se sporni deželni dodatek za nego zagotavlja neodvisno od finančnih potreb. Poizvedbe o položaju vlagatelja zahtevka, razen ugotovitve stopnje odvisnosti od nege, tako za dodelitev dodatka za nego po SPGG niso potrebne. Če gre za presojo odvisnosti od nege, se lahko pritegnejo atesti zdravnikov v kraju stalnega prebivališča prizadetega.

112. Četrtič, nizozemska vlada končno napotuje na povezavo med pravico do dajatve in financiranjem stroškov iz javnih sredstev, ki so izraz solidarnosti prebivalstva neke države članice. Ker S. Hosse z davki od dohodka iz dela prispeva k financiranju javnih proračunov v Avstriji, načelo solidarnosti tako rekoč zahteva, da se njegovi hčerki iz teh dodeli dodatek za nego.

113. Na tretje vprašanje je tako torej treba odgovoriti, da dodatek za nego, kot ga določa zakon dežele Salzburške o dodatkih za nego (Salzburger Pflegegeldgesetz), ne sme biti kot dodelitev socialne ugodnosti v smislu člena 7(2) Uredbe Sveta (EGS) št. 1612/68 z dne 15. oktobra 1968 o prostem gibanju delavcev v Skupnosti odvisen od tega, da ima upravičenec svoje stalno prebivališče na območju prostorske veljavnosti zakona o dajatvah (Leistungsgesetz).

D – Četrto vprašanje za predhodno odločanje – pravice, ki izhajajo iz državljanstva Unije

114. Četrto vprašanje o pravicah iz državljanstva Unije v povezavi s splošno prepovedjo diskriminacije (člena 12 ES in 17 ES) je prav tako postavljeno samo, če pravica do prostega gibanja delavcev, kot je predstavljena v členu 7(2) Uredbe št. 1612/68, ni v nasprotju z zahtevo po stalnem prebivališču (tretje vprašanje).

115. Ker se lahko S. Hosse sklicuje na svojo pravico, ki izhaja iz prostega gibanja delavcev, razlaga člena 12 ES v povezavi s členom 17 ES ni več potrebna. Ta določba se lahko namreč avtonomno uporablja samo za primere, ki jih ureja pravo Skupnosti, za katere Pogodba ne določa posebne prepovedi diskriminacije.( )

V – Predlog

116. Na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Oberster Gerichtshof, predlagam te odgovore:

1. Dodatek za nego, kot ga določa Salzburger Pflegegeldgesetz, ni posebna dajatev, za katero se ne plačujejo prispevki, v smislu člena 4(2b) Uredbe Sveta (EGS) št. 1408/71 z dne 14. junija 1971 o uporabi sistemov socialne varnosti za zaposlene osebe, samozaposlene osebe in njihove družinske člane, ki se gibljejo v Skupnosti, katere veljavnost je omejena na del ozemlja države članice, ampak je dajatev za bolezen v smislu člena 4(1)(a) te uredbe.

2. Družinski član osebe, ki je zaposlena v državi članici in z družino živi v drugi državi članici, lahko od nosilca, krajevno pristojnega za zaposleno osebo, zahteva plačilo dodatka za nego, kot denarno dajatev za bolezen, kot jo določa člen 19 Uredbe št. 1408/71, če družinski član nima pravice do podobne dajatve na podlagi zakonodaje države, na ozemlju katere stalno prebiva.

3. Dodatek za nego, kot ga določa Salzburger Pflegegeldgesetz, ne sme biti kot dodelitev socialne ugodnosti v smislu člena 7(2) Uredbe Sveta (EGS) št. 1612/68 z dne 15. oktobra 1968 o prostem gibanju delavcev v Skupnosti odvisen od tega, da ima upravičenec svoje stalno prebivališče na območju prostorske veljavnosti zakona dežele, ki daje dajatev.