SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

MICHALA BOBKA,

predstavljeni 17. maja 2017 ( 1 )

Zadeva C‑217/16

Evropska komisija

proti

Dimos Zagoriou

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Monomeles Efeteio Athinon (pritožbeno sodišče v Atenah (sodnik posameznik), Grčija)

„Izvršba odločbe Komisije o naložitvi denarne obveznosti v skladu s členom 256 ES – Določitev pristojnega sodišča – Sposobnost postati tožena stranka v postopkih prisilne izvršbe – Načeli enakovrednosti in učinkovitosti“

I. Uvod

1. Komisija je leta 2006 sprejela odločbo ( 2 ), naslovljeno na podjetje v lasti občine Aristi Zagoriou v Grčiji, za izterjavo pomoči, dodeljene temu podjetju leta 1993. Podjetje je po dodelitvi pomoči, vendar pred sprejetjem odločbe Komisije prenehalo poslovati. Poleg tega je bila občina Aristi Zagoriou vključena v širšo občinsko enoto – Kentriko Zagori.

2. Komisija je želela prisilno izvršiti odločbo zoper občino Kentriko Zagori, ki je zoper izvršbo vložila ugovor pri nacionalnih civilnih sodiščih. Občina Kentriko Zagori je bila med navedenimi sodnimi postopki sama vključena v širšo občinsko enoto, Dimos Zagoriou, ki je tožena stranka v postopku v glavni stvari. Tožbi je bilo ugodeno s sodbo na prvi stopnji leta 2013. Nacionalno sodišče je odločilo, da zoper občino Dimos Zagoriou ni mogoče izvesti izvršbe.

3. Komisija je zoper to odločitev vložila pritožbo pri predložitvenem sodišču, to je civilnem pritožbenem sodišču, pri čemer je trdila, da so za obravnavo navedene zadeve pristojna nacionalna upravna sodišča in ne nacionalna civilna sodišča. Poleg tega je navedla, da je mogoče zoper občino Dimos Zagoriou izvesti izvršbo kot naslednico navedenega podjetja.

4. Predložitveno sodišče glede na to precej zapleteno postopkovno ozadje zdaj sprašuje Sodišče, ali je zadevni spor zasebne ali javne narave, kako določiti pristojno sodišče in zoper katere subjekte je mogoče zahtevati izvršbo.

II. Pravni okvir

A. Pravo Unije

1. Pogodba o delovanju Evropske unije

5. Člen 299 PDEU določa: „Akti Sveta, Komisije ali Evropske centralne banke, ki nalagajo denarno obveznost osebam, so izvršilni naslov; to ne velja za države. Izvršbo urejajo pravila civilnega postopka, ki veljajo v državi, na ozemlju katere se opravi izvršba. Nacionalni organ, ki ga v ta namen določi vlada vsake od držav članic ter o tem obvesti Komisijo in Sodišče, priloži odločbi potrdilo o njeni izvršljivosti, pri čemer ni potrebna nobena druga formalnost razen preveritve pristnosti odločbe. Ko so te formalnosti na zahtevo zadevne stranke izpolnjene, lahko ta preide na izvršbo v skladu z nacionalnim pravom tako, da zadevo predloži neposredno pristojnim organom. Izvršba se lahko odloži le z odločbo Sodišča. Vendar so za nadzor nad pravilnostjo izvršilnih dejanj pristojna sodišča zadevne države.“

2. Uredbe št. 2052/88 ( 3 ), št. 4253/88 ( 4 ) in št. 4256/88 ( 5 )

6. Uredba (EGS) št. 2052/88 je osnovni akt, ki ureja strukturne sklade Unije, njihove medsebojne povezave in njihove povezave z drugimi finančnimi instrumenti (v nadaljevanju: Uredba o strukturnih skladih).

7. Uredba (EGS) št. 4253/88 je glavna uredba, s katero se izvaja Uredba o strukturnih skladih (v nadaljevanju: Izvedbena uredba o strukturnih skladih).

8. Uredba (EGS) št. 4256/88 dopolnjuje Izvedbeno uredbo o strukturnih skladih v povezavi z Evropskim kmetijskim usmerjevalnim in jamstvenim skladom (v nadaljevanju: Izvedbena uredba o strukturnih skladih (EKUJS)). Člen 1(1) Izvedbene uredbe o strukturnih skladih (EKUJS) tako določa, da se lahko iz usmerjevalnega sklada EKUJS financirajo ukrepi za izvajanje nalog, zajetih z Uredbo o strukturnih skladih. Člen 1(2) za take primere načeloma določa uporabo pravil, navedenih v Izvedbeni uredbi o strukturnih skladih.

9. Naslov VI Izvedbene uredbe o strukturnih skladih „Finančne določbe“ vključuje med drugim člen 24, v katerem je navedeno: „Zmanjšanje pomoči, začasna ukinitev in odpoved pomoči 1. Če se izkaže, da izvajanje nekega postopka ali ukrepa upravičuje le del dodeljene pomoči, Komisija v sodelovanju s partnerji ustrezno preuči primer in zahteva predvsem, da zadevna država članica ali drugi organi, ki jih je za izvedbo postopka imenovala, predložijo svoje pripombe v določenem roku. 2. Komisija lahko po tej preučitvi zmanjša ali odloži pomoč v zvezi z zadevnim postopkom ali ukrepom, če se pri njej izkaže nepravilnost, zlasti znatna sprememba, ki vpliva na naravo ali pogoje postopka ali ukrepa, za katerega ni bila zaprošena odobritev Komisije. 3. Vsak neupravičeno prejeti znesek, ki ga je treba vrniti, se plača Komisiji. Obresti na znesek zamujenega vračila se zaračunajo za nevrnjene zneske v skladu z določbami finančne uredbe in v skladu z dogovori, ki jih sklene Komisija v skladu s postopki iz naslova VIII navedene direktive.“

III. Dejansko stanje, postopek in vprašanja za predhodno odločanje

10. Leta 1993 je podjetje Dimotiki Epicheirisi Touristikis Anaptyxis Aristis Zagoriou Ioanninon, ki je bilo v popolni lasti občine Aristi Zagoriou in odgovorno za razvoj območja Aristi (v nadaljevanju: podjetje), zaprosilo za pomoč iz Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (v nadaljevanju: EKUJS), in ta mu je bila odobrena. Projekt se je predčasno končal, zato je Komisija zahtevala vračilo dela pomoči.

11. Za to je leta 2006 sprejela odločbo, naslovljeno na navedeno podjetje, s katero je zahtevala vračilo (v nadaljevanju: odločba Komisije). ( 6 ) Izvršba te odločbe je bila zahtevana na podlagi člena 256 PES (zdaj člen 299 PDEU), ki določa izvršljivost aktov, ki nalagajo denarne obveznosti osebam, ki niso države. Odločbi je bilo priloženo potrdilo o njeni izvršljivosti.

12. Toda občina Aristi Zagoriou je bila pred sprejetjem odločbe Komisije vključena v občino Kentriko Zagori. ( 7 ) Poleg tega je podjetje prenehalo poslovati. ( 8 )

13. V skladu z zahtevo predložitvenega sodišča je bil 31. avgusta 2008 zoper občino Kentriko Zagori izdan plačilni nalog za plačilo dolga, skupaj z obrestmi, pravno naslednico občine Aristi Zagoriou in edino delničarko podjetja (v nadaljevanju: plačilni nalog). Komisija je 15. oktobra 2008 pridobila nalog za zaseg zneska iz bančnih sredstev občine Kentriko Zagori.

14. Denar je bil prenesen na Komisijo.

15. Občina Kentriko Zagori je 23. oktobra 2008 zoper plačilni nalog vložila ugovor pri Monomeles Protodikeio Athinon (prvostopenjsko sodišče (sodnik posameznik) v Atenah (civilni oddelek)).

16. Občina Kentriko Zagori je bila med postopkom pri tem sodišču vključena v občino Dimos Zagoriou. ( 9 )

17. Prvostopenjsko civilno sodišče je s sodbo z dne 14. maja 2013 ugovoru ugodilo na podlagi ugotovitve, da zoper občino Dimos Zagoriou ne bi bilo mogoče izterjati dolga podjetja z izvršbo.

18. Komisija je vložila pritožbo pri predložitvenem sodišču Monomeles Efeteio Athinon (pritožbeno sodišče v Atenah (sodnik posameznik), Grčija).

19. Komisija v pritožbi v bistvu trdi, da sodišče, ki je obravnavalo spor na prvi stopnji (civilno sodišče), ni bilo pristojno za obravnavo zadeve, ker naj bi bil spor upravne narave in bi ga morala obravnavati upravna sodišča. Komisija je poleg tega trdila, da je mogoče izvršbo zahtevati zoper občino Dimos Zagoriou.

20. Monomeles Efeteio Athinon (pritožbeno sodišče v Atenah (sodnik posameznik)) se je glede na zgoraj navedeno odločilo, da prekine odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predloži ta vprašanja: „1. Kakšna je narava aktov Evropske komisije za izvajanje njenih pristojnosti iz uredb št. 2052/88, št. 4253/1988 in št. 4256/1988 in, natančneje, ali so ti akti Komisije javnopravni akti in je vsekakor mogoče na njihovi podlagi začeti vsebinske upravne spore, zlasti če je predmet zasega pri tretjih osebah, ki ga je odredila Evropska komisija, zasebna terjatev, če prvotni predlog, za ugoditev kateremu se izvede prisilna izvršba, izhaja iz javnopravnega razmerja, nastalega na podlagi zgoraj navedenih aktov Evropske komisije, ali zasebnopravni akti, na podlagi katerih je mogoče začeti zasebne spore? 2. Kako se določi pristojnost nacionalnih sodišč za spore, izhajajoče iz navedene izvršbe, če se upošteva člen 299 PDEU – v skladu s katerim prisilno izvršbo aktov Evropske komisije, ki vključujejo denarno obveznost za osebe, ki niso države članice, urejajo predpisi o civilnem postopku, ki veljajo v državi članici, na ozemlju katere se odločba prisilno izvrši – in če se upošteva določba istega člena – v skladu s katero so za nadzor nad pravilnostjo izvršilnih postopkov pristojna nacionalna sodišča, kadar so v skladu z nacionalno zakonodajo navedeni spori po vsebini upravni, to pomeni, kadar je zadevno razmerje javnopravno? 3. Ali se pasivna legitimacija dolžnika določi na podlagi nacionalnega prava ali prava Unije, če se prisilno izvršijo akti Evropske komisije, ki so bili sprejeti ob izvajanju uredb št. 2052/88, št. 4253/1988 in št. 4256/1988 ter nalagajo denarne obveznosti osebam, ki niso države članice? 4. Ali je občina, v katero spada občinska družba, ki je pozneje prenehala, odgovorna za izpolnitev zadevne denarne obveznosti do Evropske komisije v skladu z uredbami št. 2052/88, št. 4253/88 in št. 4258/88, kadar je subjekt, zavezan izpolnitvi denarne obveznosti, ki izhaja iz akta Evropske komisije, sprejetega ob izvajanju navedenih uredb, navedena občinska družba?“

21. Občina Dimos Zagoriou, grška vlada in Komisija so predložile pisna stališča. Navedene stranke so podale tudi ustna stališča na obravnavi 8. marca 2017.

IV. Presoja

A. Dopustnost

22. Čeprav je mogoče podvomiti o dopustnosti vprašanj, ki jih je predložilo nacionalno sodišče, zanje zagotovo ni mogoče šteti, da niso povezana s sporom o glavni stvari. Zanje torej velja domneva o upoštevnosti. ( 10 ) Poleg tega je ponekod navedena vprašanja res mogoče razumeti kot prošnjo Sodišču za razlago nacionalnega prava, kar seveda ni njegova naloga, ( 11 ) vendar se porajajo tudi splošnejša vprašanja o medsebojnem vplivu prava Unije in nacionalnega prava. Nazadnje, kakršna koli nejasnost v predlogu nacionalnega sodišča ali neobstoj podrobnosti o upoštevnih nacionalnih določbah strankam iz spora o glavni stvari nista preprečila spora, niti grški vladi, da bi predložila stališča.

23. Menim, da so vprašanja iz navedenih razlogov dopustna. Vendar, kot bo razvidno v nadaljevanju, vsekakor menim, da skope podrobnosti, ki jih je navedlo predložitveno sodišče v predlogu za sprejetje predhodne odločbe, precej omejujejo Sodišče pri tem, da bi dejansko zagotovilo podrobne odgovore.

B. Vsebinska preučitev

1. Prvo in drugo vprašanje

24. Spor o glavni stvari se nanaša na ugovor zoper izterjavo dolga do Unije z izvršbo, ugotovljenega z odločbo Komisije, ki nalaga denarno obveznost. Stranki iz postopka pri nacionalnem sodišču se razhajata zlasti v tem, ali so za obravnavo v tovrstnih postopkih pristojna upravna ali civilna sodišča.

25. Občina Dimos Zagoriou in grška vlada trdita, da bi morala biti pristojna civilna sodišča. Komisija se sklicuje na načelo enakovrednosti, pri čemer navaja, da bi morala zahtevke za izterjavo dolga z izvršbo obravnavati ista sodišča, ne glede na to, ali gre za dolg Grčiji ali Komisiji. Po mojem mnenju za Komisijo to pomeni, da bi morala biti v obeh primerih pristojna upravna sodišča. To je ozadje prvih dveh vprašanj predložitvenega sodišča.

26. Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem dejansko sprašuje, kako določiti, katero nacionalno sodišče je pristojno v primerih, kakršnega obravnava. Predložitveno sodišče zanima zlasti vpliv narave pravnih razmerij, iz katerih izhaja (javni ali zasebni) spor, na to izbiro. Po mojem mnenju predložitveno sodišče iz tega razloga v svojem prvem vprašanju sprašuje, ali so pravna razmerja, iz katerih izhaja spor, ki ga obravnava, javne ali zasebne narave.

27. Zdi se mi torej, da želi nacionalno sodišče tako s prvim kot tudi drugim vprašanjem razumeti, katera sodišča so pristojna za obravnavo pravnih sredstev, povezanih z izterjavo dolga do Unije z izvršbo. Zato bom ti vprašanji predložitvenega sodišča predložil združeno.

28. Naj ponovim, da nikakor ni naloga Sodišča, da razlaga nacionalno pravo v zvezi s pristojnostjo sodišč in da na podlagi tega odloči, v okviru katerega sodnega sistema bi bilo treba obravnavati primer v sporu pred nacionalnim sodiščem. Toda če se oddaljimo od ravni nacionalnih predpisov, prvo in drugo vprašanje nacionalnega sodišča porajata tudi splošnejše vprašanje: katere zahteve postavlja Unija v zvezi z nacionalno izvršbo dolgov do Unije?

29. Za odgovor na vprašanja predložitvenega sodišča je poglavitnega pomena razlaga člena 299 PDEU, v skladu s katerim so akti Komisije, ki nalagajo denarne obveznosti osebam, ki niso države, izterljivi. ( 12 ) Ta določba je tako inovativna kot tudi minimalistična. Inovativna ( 13 ) zato, ker je po svojem bistvu to, kar so odločbe mednarodnega organa, ki so neposredno izvršljive na nacionalni ravni, brez potrebe po kakršnem koli postopku za priznanje države članice. ( 14 ) Minimalistična pa zato, ker se z njo vse zadeve, povezane z izterjavo, prepuščajo nacionalnemu pravu.

30. V tem minimalističnem duhu člen 299 PDEU nikjer ne določa, da se posebna sodišča za obravnavo upoštevnih (upravnih, civilnih ali drugih sporov) izberejo na podlagi nacionalnega prava.

31. Drugi odstavek člena 299 PDEU sicer res določa, da izvršbo odločb, ki nalagajo denarne obveznosti, urejajo nacionalna „pravila civilnega postopka“.

32. Vendar se ta določba, kot je navedla Komisija v svojih pisnih stališčih, nanaša samo na postopek priložitve potrdila o izvršljivosti. To po mojem mnenju dejansko potrjuje strukturo člena 299 PDEU. Člen 299 PDEU se nanaša na pravila civilnega postopka le v prvem stavku drugega odstavka. Preostali del istega odstavka se nato nanaša na fazo postopka, ki vključuje priložitev potrdila o izvršljivosti. Preostala odstavka navedene določbe (odstavek 3 in 4 člena 299) se nanašata na nadaljnje korake izvršbe. Ta ne vsebujeta nobene tovrstne omejitve. Po priložitvi potrdila se izvede izvršba „v skladu z nacionalnim pravom“ (člen 299, tretji odstavek, PDEU) in je predmet sodnega nadzora „sodišč zadevne države“ (člen 299, četrti odstavek, PDEU).

33. Zato se zdi, da je bila navedba „v skladu z nacionalnim pravom“ mišljena, da bi bila omejena na postopek za priložitev potrdila o izvršljivosti. Kar zadeva preostale in vse druge faze, je besedilo člena 299 PDEU povsem nevtralno, kar zadeva nacionalne institucije, ki naj bi izvedle izvršbo aktov institucij Unije, ki nalagajo denarne obveznosti osebam, ki niso države.

34. Poleg tega v Uredbi o strukturnih skladih ali Izvedbeni uredbi o strukturnih skladih (EKUJS) ne vidim nobene določbe, v skladu s katero bi bilo treba določiti posebne vrste sodišč (niti se nanjo nista sklicevali stranki).

35. Ker v pravu Unije ni posebne podrobnejše določbe glede pristojnih nacionalnih sodišč, določitev teh sodišč v skladu z ustaljeno sodno prakso spada v okvir nacionalne postopkovne avtonomije, za katero veljata načeli enakovrednosti in učinkovitosti. ( 15 )

36. To je kratek odgovor na vprašanja predložitvenega sodišča, kako določiti pristojno sodišče. Vendar za čim večjo pomoč predložitvenemu sodišču menim, da je v tej fazi koristno podrobneje pogledati, kakšno vlogo imata načeli enakovrednosti in učinkovitosti v obravnavani zadevi. Pri tem bom obravnaval posebne pomisleke predložitvenega sodišča glede izbire med upravnimi in civilnimi sodišči ter vpliv javnopravne/zasebnopravne narave pravnih razmerij med strankama, iz katerega izhaja zadevni spor.

37. Strinjam se s Komisijo, da nič v predlogu ne kaže na to, da bi v povezavi z določitvijo pristojnega sodišča šlo za vprašanje načela učinkovitosti. ( 16 ) V njem zlasti nikjer ni nakazano, da bi obstajala težava glede dostopa do nacionalnih sodišč. Pri tem vprašanju gre bolj za vrsto sodišč – ali so ta civilna ali upravna.

38. Toda uporaba načela enakovrednosti za obravnavano zadevo je verjetno manj očitna. To je dejansko glavni poudarek Komisije v zvezi z drugim vprašanjem. Komisija v bistvu trdi, da je namen postopka vračilo neupravičeno plačane pomoči in izterjava tega vračila z izvršbo. Po navedbah Komisije morajo biti v skladu z načelom enakovrednosti pristojna enaka sodišča, ne glede na to, ali se navedeni postopek nanaša na pomoč, ki jih je iz nacionalnih virov plačala Grčija, ali na pomoč, ki jih je iz sredstev Unije plačala Komisija. V obeh primerih bi morali zadevo obravnavati ali upravni sodišči ali civilni sodišči.

39. Menim, da je odgovor večplasten. Zanj je potrebna podrobnejša preučitev tega, kaj zajema načelo enakovrednosti v primeru, kakršen je obravnavani.

40. V skladu z načelom enakovrednosti je na splošno potrebna dvojna primerjava. ( 17 ) Prva primerjava se nanaša na ugotavljanje primerljivih „postopkov“ ali „pravnih sredstev“ in druga na presojo, ali se pravna sredstva, ki temeljijo na pravu Unije, obravnavajo manj ugodno kot primerljiva pravna sredstva, ki temeljijo na nacionalnem pravu.

41. Primerljivost postopkov se določi z upoštevanjem „predmeta ter bistvenih elementov domnevno podobnih pravnih sredstev po nacionalnem pravu“. ( 18 ) Sodišče se v nekaterih primerih sklicuje na „predmet, podlago in bistvene elemente“ ( 19 ). Če se ugotovi, da so pravna sredstva podobna, jih je treba obravnavati podobno. Za določitev, ali so pravna sredstva obravnavana podobno in ali je upoštevano načelo enakovrednosti, mora nacionalno sodišče „objektivno in abstraktno preveriti, ali so zadevna pravila podobna, pri čemer je treba upoštevati vlogo teh pravil v postopku kot celoti, pa tudi potek tega postopka in kakršne koli posebnosti teh pravil“ ( 20 ).

42. Sodna praksa je načeloma nekoliko dvoumna glede tega, kaj pomeni „enakovredna“ ali „podobna“ obravnava. Sodišče je v nekaterih primerih s tem, da je jasno zahtevalo enako obravnavo (uporaba „brez razlike“ za zahtevke, ki temeljijo na pravu Unije, in za zahtevke, ki temeljijo na nacionalnem pravu), uporabilo „ozek“ pristop. ( 21 ) V drugih primerih (ki so dejansko pogostejši) pa Sodišče s tem, da navaja „ne manj ugodno“ obravnavo pravnih sredstev, ki temeljijo na pravu Unije, uporablja „prožnejši“ jezik. ( 22 ) Druga možnost jasno kaže na to, da obstaja določen manevrski prostor, ki dopušča razlike, pri čemer pa te razlike ne smejo imeti negativnih posledic za zahtevke, ki temeljijo na pravu Unije, v primerjavi z zahtevki, ki temeljijo na nacionalnem pravu.

43. Po mojem mnenju sta za enakovrednost potrebni samo podobnost in „ne manj ugodna obravnava“. Ta pojem ne more pomeniti stroge enakosti pravil. Tak razumnejši in bolj prilagodljiv pristop ni le širše zastopan v sodni praksi, temveč se z njim tudi prizna „avtonomija“ v okviru pojma „nacionalna postopkovna avtonomija“ in upošteva dejstvo, da nekaterih pravil ni mogoče enostavno objektivno primerjati.

44. Po pojasnitvi obsega navedenega načela naj v zvezi z obravnavano zadevo navedem naslednje ugotovitve.

a) Podobnost postopkov

45. V prvi fazi uporabe načela enakovrednosti bo treba v obravnavanem primeru določiti, katera vrsta postopkov naj bi se primerjala. Pri tem bo treba upoštevati „predmet, podlago in bistvene elemente“ ( 23 ) pravnega sredstva.

46. Prvotno pravno sredstvo, zaradi katerega je bil vložen obravnavani predlog za sprejetje predhodne odločbe, je bil ugovor zoper izterjavo denarne obveznosti, ki jo je zahtevala Komisija – in sicer s plačilnim nalogom in nalogom za zaseg.

47. Namen navedenega pravnega sredstva torej ni ugotoviti ali izpodbijati obstoj dolga ali tega, kako je ta nastal, temveč se prej nanaša na njegovo izterjavo z izvršbo. Zavedam se, da lahko nekatere države članice v okviru takih pravnih sredstev, ki se nanašajo na izvršbo, v nekaterih primerih predvidijo možnost, da se podvomi o samem obstoju takega dolga. Vendar iz spisa ni jasno, ali je to tako v Grčiji na splošno ali samo v obravnavanem primeru. Vsekakor v obravnavanem primeru ugotavljam, da: (a) občina Dimos Zagoriou dejansko ne izpodbija obstoja dolga; in (b) tudi če bi ga, samo predložitveno sodišče ne bi bilo pristojno za obravnavo obstoja dolga, saj je ta ugotovljen z aktom Unije (odločbo Komisije), katere veljavnost lahko preveri samo Sodišče. ( 24 )

48. Na tem mestu želim poudariti naslednje: z ugotovitvijo „predmeta, podlage in bistvenih elementov“ pravnega sredstva v zvezi z izvršbo še vedno ni popolnoma jasno, ali je narava razmerja, iz katerega izhaja spor in na podlagi katerega je nastal dolg, dejansko upoštevna, in če je, kako.

49. Z drugačnega vidika bi bilo mogoče odločbo Komisije obravnavati kot kateri koli drug izvršilni naslov na podlagi nacionalnega prava, pri čemer njegov (javnopravni ali zasebnopravni) izvor ni tako pomemben. Vse je odvisno od nacionalnih postopkovnih pravil v zvezi z izvršbo: dejansko so lahko v nekaterih pravnih ureditvah za izvršbo katerega koli „javnopravnega naslova“ pristojna izključno upravna sodišča. V nekaterih pravnih sistemih bodo pri upravnih sodiščih izvršene le odločbe, ki so jih sprejela sama upravna sodišča. Odločbam, ki so bile sprejete zunaj tega sistema, bi bilo torej treba priložiti potrdilo o izvršljivosti. Take situacije po definiciji ne bi bilo mogoče primerjati s pravnomočno nacionalno upravno odločbo, pri kateri to nikoli ne bo potrebno. Obstajajo pa tudi sistemi, v katerih se lahko vse pravnomočne odločbe, ki nalagajo denarne obveznosti, ne glede na to, ali so bile sprejete v okviru upravnega, civilnega ali celo kazenskega sodstva, ( 25 ) izvršijo pri civilnih sodiščih ali jih lahko izvršijo tudi drugi pravosodni uslužbenci, ki niso (neposredno) del sodnega sistema.

50. Vsi ti možni modeli so bili opisani iz enega samega razloga, in sicer, da bi poudarili, da ni samo po sebi umevno, da mora biti narava razmerij, iz katerih izhaja spor, glavni ali odločilni dejavnik za presojo podobnosti pravnih sredstev in uporabo načela enakovrednosti. Glede na parametre nacionalnega sistema je lahko izvor denarne obveznosti, potem ko je bilo potrdilo o izvršljivosti priloženo odločbi in je ta odločba postala izvršljiva, manj pomemben.

51. Nazadnje je presoditi enakovrednost naloga nacionalnega sodišča, in to prav zato, ker „samo to neposredno pozna postopkovna pravila“ ( 26 ), kar mu omogoča jasen vpogled v tovrstno vprašanje.

52. Vendar predložitveno sodišče glede na vse te pridržke s prvim vprašanjem sprašuje o naravi razmerja, iz katerega izhaja spor med strankama v obravnavanem primeru, kar pomeni, da je po njegovem mnenju to razmerje pomembno za določitev, ali je v primeru, ki ga obravnava, izpolnjeno načelo enakovrednosti. Predložitveno sodišče sprašuje, ali je treba to razmerje in dolg opredeliti kot „javna“ ali „zasebna“.

53. V pravu Unije ni formalnega razločevanja med „javnim“ in „zasebnim“ pravom. ( 27 ) Vendar, če bi se to zdelo koristno predložitvenemu sodišču za njegovo presojo podobnosti postopkov, naj pripomnim, da temeljni akt – odločba Komisije – „nalaga“ denarno obveznost (da uporabimo isti izraz, kot je uporabljen v členu 299 PDEU). Toda ne glede na to, kje bi lahko bila v posameznem nacionalnem pravnem sistemu meja med „javnim“ in „zasebnim“, ( 28 ) in ne glede na to, katera vrsta običajnejše opredelitve javnega bi se upoštevala (v skladu s teorijo, ki temelji na moči, teorijo, ki temelji na interesu ali organsko oziroma strukturno teorijo), bi bila „naložitev“ denarne obveznosti z enostransko odločbo institucije, ki zahteva vračilo pomoči, plačane iz javne blagajne, vsekakor opredeljena kot „javna“ v skladu s katerim koli od teh pristopov.

54. Naj poudarim, da ne želim namigovati, da obstaja kakršno koli formalno pravno razločevanje med javnim in zasebnim pravom v skladu s pravom Unije, ali koliko je tako razločevanje v skladu z nacionalno(imi) zakonodajo(ami). Namesto tega želim samo navesti očitno in težko ovrgljivo dejstvo, da je Komisija z enostransko naložitvijo denarne obveznosti za vračilo finančne pomoči vsekakor izvajala „posebno“ pooblastilo, ki se razlikuje od običajnih pravil, veljavnih v razmerjih med fizičnimi osebami. ( 29 ) Predložitveno sodišče se sprašuje, kakšno vlogo ima to dejstvo pri presoji enakovrednosti, pri čemer to vprašanje poraja dodatne pridržke, opisane zgoraj v tem delu.

b) Podobnost pravil

55. Potem ko predložitveno sodišče na podlagi predmeta, podlage in bistvenih elementov pravnega sredstva določi, s katerim postopkom je treba primerjati postopke iz spora o glavni stvari, mora ugotoviti, ali so postopkovna pravila, ki se uporabljajo, podobna. Predložitveno sodišče v zvezi s tem zanima zlasti, ali je treba kot pristojno izbrati upravno ali civilno sodišče.

56. Če za zdaj domnevam, da bi po mnenju predložitvenega sodišča zadevo v postopku, „podobnem“ tistemu iz spora o glavni stvari, običajno vsekakor obravnavala civilna sodišča, potem bi se zdelo, da ni razlike v obravnavi z vidika pristojnega sodišča. Spor o glavni stvari že obravnava civilno sodišče, kot bi to veljalo za „podoben“ postopek.

57. Če po drugi strani domnevam, da bi po mnenju predložitvenega sodišča zadevo v postopku, „podobnem“ tistemu iz spora o glavni stvari, običajno obravnavala upravna sodišča, potem bi se dejansko zdelo, da bi bila razlika v obravnavi: zadeve v „podobnih“ postopkih obravnavajo civilna sodišča, kadar je Komisija stranka v postopkih, v (nekaterih) drugih primerih pa jih obravnavajo upravna sodišča.

58. Ali taka uporaba različnih postopkovnih pravil v podobnih postopkih samodejno vodi h kršitvi načela enakovrednosti?

59. Nacionalno sodišče bi moralo za odgovor na to vprašanje preveriti „podobnost“ uporabljenih pravil „ob upoštevanju njihovega mesta v celotnem postopku, poteka navedenega postopka in posebnosti pravil“. ( 30 ) Načelo enakovrednosti ne bo kršeno, razen če se zaradi uporabe različnih pravil zahtevki, ki temeljijo na pravu Unije, obravnavajo manj ugodno.

60. Vendar je za izvedbo te presoje treba jasno in konkretno določiti natančno pravilo, ki naj bi se preučilo. Podobnost pravil je mogoče po definiciji presojati le glede na posamezno pravilo in njegove učinke (kot so stanje, zastaranje, roki, pristojbine, prikaz itd.). Obratno pa bi bila presoja podobnosti v smislu manj ugodne obravnave glede na celotni sistem sodne pristojnosti herkulska naloga, ki bi bila za kogar koli pretrd oreh.

61. Ker torej ni konkretnega in posebnega dokaza, pravilo, v skladu s katerim so pristojna upravna sodišča za razliko od civilnih, samo po sebi ni očitno ugodno ali neugodno za nobeno stranko. K temu bi dodal, da v predlogu za sprejetje predhodne odločbe ali pisnih stališčih strank v obravnavani zadevi nikjer ni razvidno, zakaj bi bila določitev pristojnosti civilnih namesto upravnih sodišč v Grčiji lahko neugodna.

62. Sodba Sodišča v zadevi Baczó in Vizsnyiczai jasno podpira to ugotovitev. Sodišču je bilo v obravnavanem primeru predloženo vprašanje, ali je bilo z določitvijo okrožnih sodišč kot pristojnih v nekaterih sporih, ki temeljijo na pravu Unije, za katere bi bila v podobnih sporih, ki temeljijo na nacionalnem pravu, pristojna lokalna sodišča, kršeno načelo enakovrednosti. Sodišče je menilo, da ni bilo kršeno, ker „[določitev] okrožnih sodišč za obravnavo pravnih sredstev, vloženih na podlagi prava Unije, ni nujno postopkovno pravilo, ki ga je mogoče opredeliti kot ‚neugodno‘“. ( 31 )

63. Zato se po mojem mnenju s samo določitvijo civilnih sodišč za obravnavo podobnih postopkov, ki temeljijo na pravu Unije, in upravnih sodišč za obravnavo postopkov, ki temeljijo na nacionalnem pravu, ne krši načelo enakovrednosti. S to določitvijo bo navedeno načelo kršeno le, če ta v enem ali več konkretnih elementih postopka pomeni manj ugodno obravnavo zahtevkov, ki temeljijo na pravu Unije. Nazadnje mora o vprašanju, ali je treba izbiro civilnih namesto upravnih sodišč šteti za „neugodno“ v tem smislu, odločiti predložitveno sodišče.

64. Kar zadeva pomislek, da bi lahko bila uporabljena pravila, vključno s sredstvi, ki jih dajejo na voljo civilna sodišča, domnevno neugodna za Komisijo, če se primerjajo s tistimi, ki jih uporabljajo upravna sodišča, bi samo pripomnil, da Komisija tega dejansko ni zahtevala in da Sodišče niti drugače ni prejelo informacije o tem.

c) Predlog

65. Glede na zgoraj navedeno predlagam, da se na prvo in drugo vprašanje predložitvenega sodišča odgovori tako, da je treba sodišča, pristojna za obravnavo pravnih sredstev, vloženih zoper izvršbo aktov Evropske komisije, ki v skladu s členom 299 PDEU nalagajo denarno obveznost osebam, ki niso države članice, določiti na podlagi nacionalnega prava, za katero veljata načeli enakovrednosti in učinkovitosti. Nacionalno sodišče mora pri ugotavljanju morebitne kršitve načela enakovrednosti, prvič, ugotoviti, ali sta zadevna postopka podobna po svojem predmetu, podlagi pravnega sredstva in bistvenih elementih, ter drugič, preučiti, ali so postopkovna pravila za pravna sredstva, ki temeljijo na pravu Unije, manj ugodna od pravnih sredstev, ki temeljijo izključno na nacionalnem pravu.

2. Tretje in četrto vprašanje

66. Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem sprašuje, ali se, kadar Komisija zahteva vračilo neupravičeno plačane pomoči v okviru Uredbe o strukturnih skladih in njenih izvedbenih uredb, krog oseb, zoper katere je mogoče zahtevati izvršbo, ( 32 ) določi na podlagi nacionalnega prava ali na podlagi prava Unije.

67. Predložitveno sodišče s četrtim vprašanjem sprašuje, ali mora, kadar mora podjetje vrniti sredstva, prejeta v okviru Uredbe o strukturnih skladih in njenih izvedbenih uredb, ter je pozneje prenehalo poslovati, ta sredstva vrniti javni organ, ki je lastnik tega podjetja.

68. Tretje in četrto vprašanje bom glede na njuno tesno povezanost obravnaval skupaj.

69. Komisija trdi, da se oseba (osebe), ki se ji (jim) naloži denarna obveznost, določi(jo) na podlagi akta Unije, navedenega v prvem odstavku člena 299 PDEU (torej prava Unije).

70. S tem se strinjam. To jasno izhaja iz besedila prvega odstavka člena 299(1) PDEU. V obravnavani zadevi je bil ta akt – odločba Komisije – naslovljen samo na podjetje.

71. Vendar je v navedeni zadevi položaj bolj zapleten, saj je podjetje prenehalo poslovati. Zato je bil izdan plačilni nalog zoper nekoga drugega – občino Kentriko Zagori – pri čemer so bila predmet naloga za zaseg bančna sredstva občine Kentriko Zagori.

72. Spomniti je treba, da je ugovor vložila občina Kentriko Zagori. Toda še preden je bilo o tem pravnem sredstvu razsojeno na prvi stopnji, je bila občina Kentriko Zagori vključena v občino Dimos Zagoriou.

73. Če se izvršba zahteva zoper osebo, ki ni oseba, na katero je bila naslovljena odločba Komisije, ali je pravna podlaga za to zamenjavo strank nacionalno pravo ali pravo Unije?

74. Po mojem mnenju je jasen odgovor, da je pravna podlaga nacionalno pravo. Člen 299 PDEU izrecno določa, da izvršbo na splošno ureja nacionalno pravo. Poleg tega v Uredbi o strukturnih skladih ali njenih izvedbenih uredbah ne vidim pravne podlage, da bi se osebi B naložila obveznost, ki je bila naložena osebi A v skladu s temi uredbami in členom 299 PDEU.

75. Komisija v odgovorih na posamezna vprašanja o tem na ustni obravnavi v sekundarnem pravu Unije dejansko ni mogla ugotoviti nobene pravne podlage. ( 33 )

76. Jasno je, da se postavljeno vprašanje nanaša na izbiro osebe, zoper katero se zahteva izvršba (v obravnavani zadevi je oseba, na katero je bil naslovljen plačilni nalog in katere bančna sredstva so bila zasežena, občina Kentriko Zagori). Na tem mestu ne bom delal zaključkov glede morebitnih naslovnikov aktov Komisije, navedenih v prvem odstavku člena 299 PDEU. To, ali bi Komisija svojo odločbo lahko naslovila na delničarja podjetja (ali občino, v katero je bil pozneje vključen) ali ne, in pravna podlaga izbire naslovljenca je hipotetično vprašanje, ki je zunaj dosega predloga za sprejetje predhodne odločbe.

77. Ali je ali ni zoper osebo, ki se razlikuje od tiste, na katero je naslovljena odločba Komisije, mogoče izvesti izvršbo, je torej v skladu z načelom nacionalne postopkovne avtonomije vprašanje nacionalnega prava.

78. Vendar v skladu s sodno prakso, navedeno zgoraj v opombi 15, za nacionalno postopkovno avtonomijo veljata načeli enakovrednosti in učinkovitosti.

79. Komisija v zvezi s tem trdi, da je treba za izpolnitev načel enakovrednosti in učinkovitosti dopustiti izvršbo njene odločbe zoper občino Dimos Zagoriou. ( 34 ) V bistvu trdi, da upoštevna grška pravila občinam dovoljujejo, da prevzamejo vsa sredstva občinskih podjetij (ki so prenehala poslovati) ter ne vrnejo dolgov in tako poberejo smetano. Vendar obstaja izjema, kar zadeva nasledstvo nekaterih dolgov do Grčije in organov socialnega varstva, ki je obvezujoča. Dolgovi do Grčije in organov socialnega varstva se torej obravnavajo prednostno.

80. Če je nasledstvo dolga podjetja do Unije s strani občine Dimos Zagoriou izključeno na podlagi navedenih nacionalnih pravil, po navedbah Komisije člena 299 PDEU ni mogoče uporabiti ali je njegova uporaba zelo otežena, s čimer je kršeno tudi načelo učinkovitosti. Če so dolgovi do Grčije in organov socialnega varstva, ki jih je nasledila občina Dimos Zagoriou, zavarovani, dolgovi do Unije pa ne, je kršeno načelo enakovrednosti.

81. Za presojo, ali so načela enakovrednosti in učinkovitosti v obravnavani zadevi izpolnjena, je nazadnje pristojno predložitveno sodišče. Vsako usmeritev, ki jo lahko da Sodišče, v tem primeru ovira okoliščina, da v predlogu za sprejetje predhodne odločbe ni nobenih podrobnejših podatkov o pravilih glede nasledstva, na katera se sklicujeta Komisija in občina Dimos Zagoriou v svojih stališčih. Vendar naj v pomoč predložitvenemu sodišču pri njegovi presoji navedem naslednje ugotovitve.

a) Člen 299 PDEU in nacionalna pravila glede nasledstva

82. V okviru uvodne pripombe bi se bilo mogoče vprašati, ali bi lahko pravila o nasledstvu odgovornosti v skladu z načeloma enakovrednosti in učinkovitosti postala predmet presoje. Dejansko ni popolnoma jasno, za kakšne vrste pravil se ta načela uporabljajo.

83. Dvojna zahteva po enakovrednosti in učinkovitosti je bila razvita v sodni praksi kot omejitev nacionalne postopkovne avtonomije. V tem okviru se dejansko uporablja zelo pogosto. Na njeni podlagi se enakovrednost in učinkovitost postopkovne obravnave presoja z uporabo podobnih postopkovnih pravil. Vendar je ta pogosto navedena tudi kot širša omejitev postopkovne avtonomije in avtonomije glede pravnih sredstev, ( 35 ) pa tudi v povezavi s pravili, ki sploh niso postopkovna, ali pravili o pravnih sredstvih. ( 36 ) Očitni primeri vključujejo njihovo uporabo za vzročno zvezo, ( 37 ) posledice nespoštovanja direktive za pogodbe ( 38 ) in izbiro pristojnih organov. ( 39 ) Pri tem se postavlja vprašanje, ali je mogoče navedena načela uporabiti za pravila o nasledstvu, ki jih je mogoče šteti le za materialnopravna pravila; vsaj v nekaterih nacionalnih sistemih.

84. Po mojem mnenju je mogoče ob upoštevanju postopnega razvoja sodne prakse na tem področju trditi, da se dvojna zahteva po enakovrednosti in učinkovitosti danes uporablja „horizontalno“ za katere koli zakonodajne odločitve držav članic v zvezi s pravnimi sredstvi in izvrševanjem prava Unije na nacionalni ravni, če ni pravil na ravni Unije. Zato menim, da bi se lahko navedeni načeli vsaj potencialno uporabili za pravila glede nasledstva.

85. Ob tem pa se mi porajajo globoki pomisleki glede njune uporabe za pravila glede nasledstva v obravnavani zadevi. Če poenostavim, se mi ta pravila zdijo preveč oddaljena, da bi jih bilo mogoče uspešno izpodbijati na podlagi načel enakovrednosti in učinkovitosti. Kljub njuni na splošno široki uporabi, kot je bilo navedeno v prejšnji točki, mora obstajati jasna povezava med prvotno pravico, ki temelji na pravu Unije, ali obveznostjo in posameznim nacionalnim pravilom, ki v konkretnih primerih ovira njeno izvajanje na nacionalni ravni. Navedeni načeli nista in ne smeta postati „zlata vstopnica“ za izpodbijanje vsakega postopkovnega in materialnopravnega pravila, ki preprosto ni ustrezno, na glede na to, kako oddaljeno je lahko od cilja prvotne obveznosti. ( 40 )

86. Člen 299 PDEU je določba, ki se nanaša na izvršbo aktov, ki nalagajo denarno obveznost. Razumno je torej pričakovati, da so nacionalna pravila, ki spadajo na njegovo področje uporabe, tista, ki so povezana z izvršitvijo takih aktov pri pristojnih nacionalnih organih. Vendar se zdi, da je med tem in nenadnim preskokom v materialnopravno nepovezana pravila glede nasledstva dolgov v okviru prenehanja poslovanja podjetij in združitve občin velik prepad.

87. Zato bi sklepal, da dvojna zahteva po enakovrednosti in učinkovitosti v obravnavani zadevi, če se preuči v okviru izvajanja člena 299 PDEU na nacionalni ravni, preprosto ne zaobjame nacionalnih pravil o nasledstvu dolgov v okviru prenehanja delovanja podjetij in združitve občin.

88. Če bi Sodišče vseeno ugotovilo, da se lahko v obravnavani zadevi uporabita načeli enakovrednosti in učinkovitosti v povezavi z nacionalnimi pravili o nasledstvu, bom tudi navedel predloge glede uporabe obeh načel v zvezi s tretjim in četrtim vprašanjem. Z vidika enakovrednosti je glavni izziv ugotoviti veljavno primerljivost postopkov in obravnave v povezavi s tako posebnim vidikom izvršbe. Z vidika učinkovitosti pa se postavlja vprašanje, ali lahko tako oddaljeno pravilo povzroči, da zahtevkom, ki temeljijo na pravu Unije, „ni mogoče ali jim je zelo težko ugoditi“.

89. Obe načeli bom podrobneje obravnaval v nadaljevanju.

b) Načelo enakovrednosti

90. Kar zadeva načelo enakovrednosti, Komisija v bistvu trdi, da bi ga bilo treba za uporabo pravil glede nasledstva, v okviru izvršb za izterjavo dolga, obravnavati enako kot v Grčiji. ( 41 )

91. Glavna pomanjkljivost, ki jo vidim v tej trditvi, je, da se načelo enakovrednosti ne uporablja za primerjavo pravnih oseb, ali držav in institucij, ter za njihovo obravnavo. Ne gre za enako obravnavo upnikov. ( 42 ) Pri načelu enakovrednosti gre namesto tega za zagotovitev primerljive obravnave zadev v postopkih, da se zagotovi uporaba prava Unije. V skladu s tem načelom se zahtevki, ki temeljijo na pravu Unije, ne obravnavajo nič manj ugodno od podobnih zahtevkov, ki temeljijo na nacionalnem pravu. ( 43 )

92. Vendar, kolikor je mogoče trditev Komisije razlagati kot poskus primerjave postopkov, kot je bilo pojasnjeno zgoraj v točkah 25 in od 38 do 41, mora predložitveno sodišče določiti, ali sta postopka podobna, in sicer na podlagi njunega predmeta, podlage pravnega sredstva in bistvenih elementov. Predložitveno sodišče lahko tako upošteva dejstvo, da zadevna izterjava v sporu o glavni stvari izhaja iz tega, da je Komisija izvajala posebna pooblastila, ki se razlikujejo od običajnih pravil, veljavnih v razmerjih med fizičnimi osebami. V zvezi s tem napotujem na sklepanje, ki je bilo že navedeno zgoraj v točki 54.

93. Potem ko je predložitveno sodišče ugotovilo podobnost postopkov, mora presoditi podobnost pravil in določiti, ali se zahtevki, ki temeljijo na pravu Unije, res obravnavajo manj ugodno, kot zatrjuje Komisija. V zvezi s tem je vsekakor pomembno pojasniti natančno naravo pravila, na katero se sklicuje in ki se presoja z vidika načela enakovrednosti.

c) Načelo učinkovitosti

94. Nacionalno pravilo lahko krši načelo učinkovitosti, če onemogoča ali preveč otežuje izvajanje pravic, ki temeljijo na pravu Unije. Občina Dimos Zagoriou je navedla, da navedeno podjetje dejansko še vedno obstaja in ima celo sredstva, naložena na banki, pri čemer Komisija tej trditvi ni ugovarjala. Če to dejansko drži in je Komisija lahko ali še vedno lahko v celoti izterja pomoč od podjetja, mislim, da ni mogoče govoriti o kakršni koli kršitvi načela učinkovitosti.

95. Nadaljnji obstoj podjetja in lastništvo nad sredstvi je dejansko vprašanje, ki ga mora preveriti nacionalno sodišče. Vendar, če podjetje ne obstaja in nima sredstev, za razliko od tega, kar zatrjuje občina Dimos Zagoriou, naj v zvezi z načelom učinkovitosti dodam naslednje.

96. Če upoštevna pravila glede nasledstva določajo možnost, da javni organ, ki nadzira družbo, ki je neupravičeno prejela pomoč Unije, zoper to družbo izvede likvidacijo in vsa njena sredstva, vključno s pomočjo, dejansko prenese nase, hkrati pa ima diskrecijsko pravico, da ne prevzame katerih koli obveznosti družbe, potem bi bil tak scenarij z vidika načela učinkovitosti dejansko vprašljiv.

97. Čeprav se zdi, da je tako stališče razvidno iz trditve Komisije, ne vem, ali tak scenarij kakor koli ustreza pravilom, ki se uporabljajo na nacionalni ravni v sporu o glavni stvari. Vsaj na podlagi pisnih in ustnih stališč, predloženih Sodišču, obstaja nesoglasje glede materialnopravne, zasebne in časovne uporabe teh pravil. Zato po mojem mnenju Sodišče preprosto nima potrebnih elementov, da bi lahko dalo kakršno koli podrobno usmeritev v zvezi s tem.

98. Na tem mestu je treba nameniti pozornost dvema drugima vprašanjema, postavljenima med postopkom pri Sodišču, in sicer upoštevnost pravil Unije o državni pomoči ter načel lojalnega sodelovanja in učinkovitega sodnega varstva. Ta bom obravnaval v točkah (d) in (e).

d) Državna pomoč in lojalno sodelovanje

99. Komisija se v svojih pisnih stališčih strinja, da se identiteta naslovnika potrdila o izvršljivosti, priloženega odločbi Komisije, od katerega je treba uveljavljati denarno obveznost, določi na podlagi nacionalnega prava. Vendar Komisija dodaja, da analogna uporaba pravil glede nasledstva v okviru pravil Unije o državni pomoči – ki se zgleduje zlasti po actio pauliana iz rimskega prava ( 44 ) – prav tako podpira to, da Komisija lahko občino Dimos Zagoriou določi za solidarno odgovorno za dolgove podjetja. Komisija pri tem izhaja tudi iz pravnega načela Unije glede lojalnega sodelovanja.

100. Čeprav terjatev z vidika dokazne domiselnosti nedvomno obstaja, menim, da je treba na tem mestu upoštevati vladavino prava in načelo, ki temelji na pravu Unije, glede pravne varnosti, ki naj bi bilo prav tako zelo staro. ( 45 )

101. V členu 299 PDEU je izrecno navedeno, da je izvršba vprašanje nacionalnega zakona. Navajanje analogij s pravili Unije o državni pomoči – ki so povsem ločen sklop pravnih pravil – nasprotuje jasnemu besedilu te določbe. Poleg tega je v očitnem nasprotju s pravno varnostjo. Kot je potrdilo Sodišče, „načelo pravne varnosti zahteva, da so pravila, ki nalagajo obveznosti davkoplačevalcu, jasna in natančna, tako da lahko ta nedvomno pozna svoje pravice in obveznosti ter ustrezno ukrepa“. ( 46 ) Enako velja, a fortiori, pri izvršbi plačilnih nalogov, izdanih proti tretjim osebam. Pravna podlaga za tako izvršbo mora biti jasna. Naj spomnim, da je Komisija potrdila, da se za utemeljitev nasledstva ni sklicevala na nobeno določbo sekundarnega prava Unije.

102. Kar zadeva načelo lojalnega sodelovanja, ga Komisija le bolj ali manj bežno omeni. Po mojem mnenju to ne zadostuje, da bi se začelo pripisovati dolgove tretjim osebam, če v pravu Unije ali nacionalnem pravu ni pravne podlage, ki bi določala to možnost.

103. Naj samo dodam, da obveznost lojalnega sodelovanja deluje v obe smeri. Poleg tega zahteva ustrezno skrbnost institucij Unije. V zvezi s tem naj spomnim, da je Komisija sprejela odločbo za vračilo pomoči šele leta 2006, kar je šest let po tem, ko je bila obveščena, da se je izvajanje projekta, za katerega je bila pomoč dodeljena, ustavilo. ( 47 ) Če bi Komisija ukrepala prej, da bi zaščitila finančne interese Unije, se ji zdaj za to v njenih stališčih ne bi bilo treba sklicevati na precej nove analogije s pravili o državni pomoči ter načelo enakovrednosti in učinkovitosti proti tretjim osebam. ( 48 )

e) Učinkovito sodno varstvo

104. Končno vprašanje, ki ga nacionalno sodišče ni izrecno postavilo, vendar pa se ga je na ustni obravnavi obravnavalo in je v zvezi z njim treba navesti nekaj zaključnih pripomb, je učinkovito sodno varstvo občine Dimos Zagoriou. S tega vidika niti občina Dimos Zagoriou niti občina Kentriko Zagori nista bili naslovnici odločbe Komisije ter je načeloma ne bi mogli izpodbijati neposredno na podlagi člena 263 PDEU. ( 49 ) Pojavlja se vprašanje, ali subjekt, proti kateremu se izvrši odločba Komisije, mora imeti možnost, da izpodbija zakonitost te odločbe, če je bila naslovljena na drug subjekt?

105. Posledica tega vprašanja je jasna: če načelo, ki temelji na pravu Unije, glede učinkovitega sodnega varstva nalaga, da mora vsak subjekt, proti kateremu se zahteva izvršba odločbe na podlagi člena 299 PDEU, imeti možnost za izpodbijanje te odločbe, občina Kentriko Zagori (zdaj občina Dimos Zagoriou) pa je ni mogla, potem v skladu s pravom Unije proti njej ni bilo mogoče zahtevati izvršbe.

106. Do te mere je zadevno vprašanje upoštevno v okviru tretjega in četrtega vprašanja predložitvenega sodišča, ki v bistvu sprašuje, ali pravo Unije ali nacionalno pravo določa krog subjektov, proti katerim je mogoče zahtevati izvršbo, in ali ti vključujejo občini Kentriko Zagori in/ali Dimos Zagoriou. Če načelo, ki temelju na pravu Unije, glede učinkovitega sodnega varstva vpliva na ta krog subjektov, potem ga je na tem mestu verjetno treba obravnavati.

107. Vendar pa tudi drži, da predložitveno sodišče tega vprašanja ni izrecno postavilo, in ni jasno, ali je občina Kentriko Zagori ali Dimos Zagoriou kadar koli izpodbijala zakonitost odločbe Komisije. Zato je – čeprav je bila tema učinkovitega sodnega varstva dejansko obravnavana na ustni obravnavi – ta posebni del preučitve po mojem mnenju hipotetičen.

108. Če bi se Sodišče vseeno odločilo obravnavati to posebno vprašanje, naj na kratko pripomnim naslednje.

109. Prvič, po mojem mnenju je na splošno očitno, da če želi institucija Unije zaseči sredstva osebe, bi morala ta oseba načeloma imeti pravico, da izpodbija utemeljenost zakonitosti zasega. Ker je Pandorina skrinjica pravne latinščine že odprta – ubi ius ibi remedium.

110. Drugič, manj jasno je, kako se to splošno načelo izraža v položajih, ki vključujejo nasledstvo. Lahko si torej dobro predstavljam položaje, v katerih oseba nasledi tuj dolg, vendar – verjetno povsem zakonito – ne more izpodbijati dolga. ( 50 ) Taki premisleki že navajajo k potencialno zapletenima vprašanjema nacionalnega prava in mehanizma nasledstva. Tudi v tem primeru menim, da Sodišče nima zadostnih informacij za podrobnejše ugotovitve o tem, kako bi se v takih okoliščinah uporabljajo načelo Unije glede učinkovitega sodnega varstva v praksi.

111. Tretjič, niti občina Kentriko Zagori niti občina Dimos Zagoriou ne bi mogli izpodbijati odločbe Komisije na podlagi člena 263 PDEU ali neposredno na nacionalnih sodiščih, ki niso pristojna za razveljavljanje aktov Unije. ( 51 ) Manj jasno je, ali bi bilo mogoče izpodbijati odločbo Komisije posredno s predlogom za vložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe glede veljavnosti v okviru nacionalnih postopkov za izvršbo ( 52 ) ali, če bi bilo to mogoče, primernost in ustreznost uporabe predloga za sprejetje predhodne odločbe za izpodbijanje odločbe Komisije. Čeprav so ta vprašanja pomembna, vseeno niso predmet obravnavane zadeve.

f) Predlog

112. Glede na zgoraj navedeno predlagam, naj se na tretje in četrto vprašanje predložitvenega sodišča odgovori: V primeru izvršbe akta, ki je bil sprejet na podlagi uredb št. 2052/88, št. 4253/88 in št. 4256/88 ter člena 299 PDEU ter ki nalaga denarno obveznost podjetju v lasti lokalnega organa, vendar je pozneje prenehalo poslovati, člen 299 PDEU in zgoraj navedene uredbe Unije ne določajo, da ta lokalni organ izpolni obveznost, naloženo navedenemu podjetju. Osebe, proti katerim se lahko zahteva izvršba, za katero veljata načeli enakovrednosti in učinkovitosti, se določijo na podlagi nacionalnega prava.

V. Predlog

113. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja Monomeles Efeteio Athinon (pritožbeno sodišče v Atenah (sodnik posameznik), Grčija) odgovori: Prvo in drugo vprašanje Sodišča, pristojna za obravnavo pravnih sredstev, vloženih zoper izvršbo aktov Evropske komisije, ki v skladu s členom 299 PDEU nalagajo denarno obveznost osebam, ki niso države članice, je treba določiti na podlagi nacionalnega prava, za katero veljata načeli enakovrednosti in učinkovitosti. Nacionalno sodišče mora pri ugotavljanju morebitne kršitve načela enakovrednosti, prvič, ugotoviti, ali sta zadevna postopka podobna po svojem predmetu, podlagi pravnega sredstva in bistvenih elementih, ter drugič, preučiti, ali so postopkovna pravila za pravna sredstva, ki temeljijo na pravu Unije, manj ugodna od pravnih sredstev, ki temeljijo izključno na nacionalnem pravu. Tretje in četrto vprašanje V primeru izvršbe akta, ki je bil sprejet na podlagi uredb Sveta (EGS) št. 2052/88 z dne 24. junija 1988 o nalogah strukturnih skladov in njihovi učinkovitosti in o usklajevanju njihovih dejavnosti med njimi samimi ter s projekti Evropske investicijske banke in drugimi obstoječimi finančnimi instrumenti, (EGS) št. 4253/88 z dne 19. decembra 1988 o določbah za izvajanje Uredbe št. 2052/88 in (EGS) št. 4256/88 z dne 19. decembra 1988 o določbah za izvajanje Uredbe (EGS) št. 2052/88 v zvezi z Usmerjevalnim oddelkom EKUJS ter člena 299 PDEU ter ki nalaga denarno obveznost podjetju v lasti lokalnega organa, vendar je pozneje prenehalo poslovati, člen 299 PDEU in zgoraj navedene uredbe Unije ne določajo, da ta lokalni organ izpolni obveznost, naloženo navedenemu podjetju. Osebe, proti katerim se lahko zahteva izvršba, za katero veljata načeli enakovrednosti in učinkovitosti, se določijo na podlagi nacionalnega prava.

( 1 ) Jezik izvirnika: angleščina.

( 2 ) Odločba Komisije C(2006) 4798.

( 3 ) Uredba Sveta št. 2052/88 z dne 24. junija 1988 o nalogah strukturnih skladov in njihovi učinkovitosti in o usklajevanju njihovih dejavnosti med njimi samimi ter s projekti Evropske investicijske banke in drugimi obstoječimi finančnimi instrumenti (UL 1988, L 185, str. 9).

( 4 ) Uredba Sveta št. 4253/88 z dne 19. decembra 1988 o določbah za izvajanje Uredbe (EGS) št. 2052/88 glede usklajevanja dejavnosti različnih strukturnih skladov med njimi samimi in s projekti Evropske investicijske banke in drugimi obstoječimi finančnimi instrumenti (UL 1988, L 374, str. 1).

( 5 ) Uredba Sveta št. 4256/88 z dne 19. decembra 1988 o določbah za izvajanje Uredbe (EGS) št. 2052/88 v zvezi z Usmerjevalnim oddelkom Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (UL 1988, L 374, str. 25).

( 6 ) Glej opombo 2.

( 7 ) Glede na pisna stališča občine Dimos Zagoriou se je to zgodilo v skladu z zakonom, sprejetim leta 1997 (zakon št. 2359/1997).

( 8 ) Glede na pisna stališča občine Dimos Zagoriou se je to zgodilo leta 2005. Vendar se zdi, da je ta proces še potekal in da je podjetje v referenčnem obdobju še obstajalo.

( 9 ) Glede na pisna stališča občine Dimos Zagoriou se je to zgodilo v skladu z zakonom, sprejetim leta 2010 (zakon št. 3852/2010).

( 10 ) Sodba z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi (C‑62/14, EU:C:2015:400, točka 25).

( 11 ) Sodba z dne 13. julija 2006, Manfredi in drugi (od C‑295/04 do C‑298/04, EU:C:2006:461, točka 70).

( 12 ) Ozko gledano se odločba Komisije nanaša na člen 256 ES in izvršba je bila prvotno zahtevana na podlagi tega. Ne glede na nujne posodobitve je ta določba enaka členu 299 PDEU (v novem besedilu tega člena so navedeni „akti“ za razliko od „odločb“ Sveta, Komisije in Evropske centralne banke). Zato tu ni treba obravnavati vprašanj časovnega obsega uporabe in se bom skliceval na člen 299 PDEU, kakor je storilo predložitveno sodišče v svojem vprašanju.

( 13 ) Inovativna in ne nova zato, ker je bila ta določba v Pogodbi od leta 1957.

( 14 ) Za razliko od preverjanja pristnosti odločitve.

( 15 ) Glej v zvezi s tem glede izbire sodišč sodbi z dne 24. aprila 2008, Arcor (C‑55/06, EU:C:2008:244, točka 170), in z dne 12. februarja 2015, Baczó in Vizsnyiczai (C‑567/13, EU:C:2015:88, točke od 43 do 47).

( 16 ) Vendar je treba tej točki nameniti več pozornosti v okviru tretjega in četrtega vprašanja predložitvenega sodišča.

( 17 ) Prechal, S., in Cath, K., „The European acquis of Civil Procedure: Constitutional aspects“, Uniform Law Review, zv. 19, Oxford University Press, 2014, str. 182.

( 18 ) Sodba z dne 1. decembra 1998, Levez (C‑326/96, EU:C:1998:577, točka 43).

( 19 ) Sodbi z dne 27. junija 2013, Agrokonsulting-04 (C‑93/12, EU:C:2013:432, točka 39), in z dne 12. februarja 2015, Baczó in Vizsnyiczai (C‑567/13, EU:C:2015:88, točka 44).

( 20 ) Sodba z dne 16. maja 2000, Preston in drugi (C‑78/98, EU:C:2000:247, točka 63).

( 21 ) Sodbi z dne 26. januarja 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, točka 33), in z dne 8. julija 2010, Bulicke (C‑246/09, EU:C:2010:418, točka 26).

( 22 ) Sodba z dne 12. februarja 2015, Baczó in Vizsnyiczai (C‑567/13, EU:C:2015:88, točka 45).

( 23 ) Glej opombi 18 in 19 zgoraj.

( 24 ) K temu vprašanju se vrnem spodaj v točkah od 104 do 111.

( 25 ) To seveda velja le za denarne obveznosti, kot so globe, ali na primer obveznost obsojene osebe, da plača odškodnino žrtvi kaznivega dejanja, če je to obveznost naložilo kazensko sodišče.

( 26 ) Sodba z dne 1. decembra 1998, Levez (C‑326/96, EU:C:1998:577, točka 43).

( 27 ) Glej v zvezi s tem na primer Reich, N., „The Public/Private Divide in European Law“, v: European Private Law after the Common Frame of Reference, Edward Elgar Publishing, Cheltenham 2010, str. od 56 do 89.

( 28 ) Za primerjalno razpravo v povezavi s Francijo in Združenim kraljestvom glej na primer „The Public Law/Private Law Divide: une entente assez cordiale?“, La distinction du droit public et du droit privé: regards français et britanniques, ki sta jo izdala Auby, J. B., in Freedland, M., Hart Publishing, 2006.

( 29 ) Glej po analogiji sodno prakso Sodišča o pojmu države za določitev neposrednega učinka direktiv (sodba z dne 12. julija 1990, Foster in drugi, C‑188/89, EU:C:1990:313, točka 20). Glej tudi sodno prakso o obsegu uporabe Uredbe (EU) št. 1215/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2012 o pristojnosti in priznavanju ter izvrševanju sodnih odločb v civilnih in gospodarskih zadevah (UL 2012, L 351, str. 1), ki se ne uporablja za dohodkovne, carinske ali upravne zadeve niti za odgovornost države glede ravnanj ali opustitev pri izvajanju državne oblasti (acta iure imperii). Glej tudi sodbo z dne 9. septembra 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro proti Komisiji (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, točka 20), v kateri je Sodišče razlikovalo med običajnimi pogodbenimi razmerji, ki jih je sklenila Komisija, od razmerij, ki vključujejo „izvajanje posebnih pravic s strani javnega organa, podeljenih pogodbeni instituciji, ki nastopa kot upravni organ“.

( 30 ) Sodba z dne 16. maja 2000, Preston in drugi (C‑78/98, EU:C:2000:247, odstavek 63).

( 31 ) Sodba z dne 12. februarja 2015, Baczó in Vizsnyiczai (C‑567/13, EU:C:2015:88, točka 46).

( 32 ) Nacionalno sodišče v svoji predložitveni odločbi uporablja izraz „sposobnost dolžnika postati tožena stranka“. Po mojem mnenju se navedba „dolžnik“ nanaša na „osebo, zoper katero se zahteva izvršba“, to je na občino, ne na podjetje.

( 33 ) Vendar je Komisija v svojih pisnih stališčih vseeno potegnila vzporednico s pravili Unije o državni pomoči glede nasledstva in se sklicuje na načelo lojalnega sodelovanja. K temu se bom vrnil spodaj v točkah od 99 do 103.

( 34 ) Komisija se v svojih pisnih stališčih nanaša samo na občino Dimos Zagoriou, in ne na občino Kentriko Zagori. Kot je bilo pojasnjeno zgoraj, je bila odločba Komisije dejansko že uveljavljana zoper občino Kentriko Zagori, vendar je bila ta občina pozneje vključena v občino Dimos Zagoriou.

( 35 ) Glej v tem smislu na primer sodbo z dne 24. aprila 2008, Arcor (C‑55/06, EU:C:2008:244, točka 170) v zvezi z uporabo načel za določitev „pristojnega sodišča, vrste spora in zato tudi oblike sodnega nadzora“.

( 36 ) Glej v zvezi s tem na primer Prechal, S., in Cath, K., The European acquis of Civil Procedure: Constitutional aspects, str. 180 in 181.

( 37 ) Sodba z dne 20. oktobra 2011, Danfoss in Sauer-Danfoss (C‑94/10, EU:C:2011:674).

( 38 ) Sodbi z dne 6. junija 2002, Sapod Audic (C‑159/00, EU:C:2002:343), in z dne 30. maja 2013, Genil 48 in Comercial Hostelera de Grandes Vinos (C‑604/11, EU:C:2013:344).

( 39 ) Glej sodno prakso, navedeno v opombi 15 v povezavi z določitvijo pristojnih sodišč.

( 40 ) Za primerjavo, Sodišče je tudi na primer pred kratkim navedlo, da kljub verjetno veliko izrecnejši določbi člena 8 Direktive 2008/94/ES, v skladu s katero „[d]ržave članice zagotovijo potrebne ukrepe za varstvo interesov delavcev […] na dan, ko ta postane plačilno nesposoben“ (Direktiva 2008/94/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. oktobra 2008 o varstvu delavcev v primeru plačilne nesposobnosti delodajalca (UL 2008, L 283, str. 36)), s to določbo še vseeno ni mogoče zahtevati, da se spremenijo nacionalna pravila o insolventnosti, tako da se plačila, ki jih dolguje delodajalec, omejijo in izključijo iz postopkov v primeru insolventnosti. Glej sodbo z dne 24. novembra 2016, Webb-Sämann (C‑454/15, EU:C:2016:891).

( 41 ) Komisija njegovo obravnavo primerja tudi z obravnavo organov socialnega varstva.

( 42 ) Nekatera posebna pravila vseeno določajo „enako obravnavo“ javnih organov Unije in javnih organov držav članic kot upnikov, vendar se nobeno ne zdi upoštevno niti ni bilo sklicevanja nanj v obravnavani zadevi. Na primer člen 82 finančne uredbe v sedanji različici, ki določa: „V primeru postopkov zaradi plačilne nesposobnosti se pravice Unije obravnavajo z enako prednostjo kot pravice enake narave nacionalnih javnih organov v državah članicah, v katerih potekajo postopki izterjave.“ (Uredba (EU, Euratom) št. 966/2012 Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2012 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 (UL 2012, L 298, str. 1.))

( 43 ) Verjetno se je Komisija v obravnavani zadevi zaradi oddaljenosti pravil glede nasledstva in iz tega izhajajočih težav pri primerjavi postopkov res omejila na to, kar se prej zdi primerjava obravnave upnikov in ne zahtevkov. Glej zgoraj točke od 85 do 87.

( 44 ) To je pravno sredstvo, ki ga ureja civilno pravo in ki ščiti upnike pred odsvojitvijo sredstev s strani njihovih dolžnikov z goljufivim namenom (glej sklepne predloge generalnega pravobranilca D. Ruiz-Jaraboja v zadevi Deko Marty Belgium, C‑339/07, EU:C:2008:575, točke od 23 do 29), kar prav tako spominja na še starejše, bolj večplastno in neposrednejše načelo actio per manus iniectio, na katero pa se Komisija ni sklicevala). Domnevam, da se Komisija, kolikor je dejansko mogoče, na splošno sklicuje na pravni instrument rimskega prava, ne da bi kakor koli namigovala na to, da gre tudi v obravnavani zadevi za tovrstni scenarij, na podlagi katerega je nastal ta pravni institut (in sicer goljufija v škodo upnikov).

( 45 ) The Oxford Handbook of Roman Law and Society, ki so ga izdali Du Plessis, P. J., Ando, C., in Tuori, Kaius., Oxford University Press, Oxford, 2016, str. 25 in 26.

( 46 ) Sodbi z dne 9. julija 1981, Gondrand in Garancini (169/80, EU:C:1981:171, točka 17), in z dne 23. septembra 2003, BGL (C‑78/01, EU:C:2003:490).

( 47 ) Komisija je poleg tega na ustni obravnavi potrdila, da ni pravočasno predložila obrambe zoper ugovor, ki ga je vložila občina Kentriko Zagori.

( 48 ) V zvezi s pomembnostjo tega, da stranke pri izvajanju svojih pravnih pravic izkažejo skrbnost, glej sodbo z dne 24. marca 2009, Danske Slagterier (C‑445/06, EU:C:2009:178, točke od 61 do 64).

( 49 ) Tudi če bi občina Kentriko Zagori teoretično imela procesno legitimacijo za izpodbijanje odločbe Komisije, je bila izvršba proti občini Kentriko Zagori zahtevana dolgo po izteku dvomesečnega roka za njeno izpodbijanje na podlagi člena 263 PDEU.

( 50 ) Na primer univerzalni naslednik, ki nasledi dediščino, lahko nasledi davke in druge dolgove, ki nekaj časa niso bili plačani in jih ni več mogoče izpodbijati.

( 51 ) Sodba z dne 22. oktobra 1987, Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452).

( 52 ) Glej po analogiji sodbo z dne 18. februarja 2016, Finanmadrid EFC (C‑49/14, EU:C:2016:98, točka 55), ki se je nanašala tudi na možnost vložitve ugovorov zoper utemeljenost v okviru postopkov prisilne izvršbe. V zvezi z uporabo mehanizma predhodnega odločanja za izpodbijanje zakonitosti ukrepov Unije, na katerih temeljijo nacionalni akti, glej splošneje: sodbe z dne 15. junija 1976, Frecassetti (113/75, EU:C:1976:89, točki 8 in 9); z dne 13. decembra 1989, Grimaldi (C‑322/88, EU:C:1989:646, točka 8), in z dne 8. marca 2007, Roquette Frères (C‑441/05, EU:C:2007:150, točki 39 in 40).