Zadeva C-506/10

Rico Graf in Rudolf Engel

proti

Landratsamt Waldshut

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Amtsgericht Waldshut-Tiengen)

„Sporazum med Evropsko skupnostjo in njenimi državami članicami na eni strani ter Švicarsko konfederacijo na drugi strani o prostem pretoku oseb – Enako obravnavanje – Samozaposleni obmejni delavci – Pogodba o zakupu kmetijskega zemljišča – Agrarna struktura – Zakonodaja države članice, ki omogoča ugovor zoper pogodbo, če so proizvodi, ki jih švicarski obmejni kmetje pridelajo na nacionalnem ozemlju, namenjeni izvozu v Švico in so oproščeni carine“

Povzetek sodbe

Mednarodni sporazumi – Sporazum med ES in Švico o prostem pretoku oseb – Enako obravnavanje – Pravica začeti in opravljati dejavnost kot samozaposlena oseba – Samozaposleni obmejni delavci

(Sporazum med ES in Švico o prostem pretoku oseb, Priloga I, člen 15(1))

Načelo enakega obravnavanja, določeno v členu 15(1) Priloge I k Sporazumu med Evropsko skupnostjo in njenimi državami članicami na eni strani ter Švicarsko konfederacijo na drugi strani o prostem pretoku oseb nasprotuje zakonodaji države članice, ki daje pristojnemu organu te države članice možnost, da ugovarja pogodbi o zakupu kmetijskega zemljišča, ki leži v določeni coni ozemlja te države članice, ki je bila sklenjena med njenim rezidentom in obmejnim rezidentom druge pogodbenice, ker je zakupljeno zemljišče namenjeno pridelavi kmetijskih proizvodov, ki se izvozijo z notranjega trga Unije in so oproščeni carine, ter se tako izkrivlja konkurenca, če uporaba te zakonodaje prizadene precej več državljanov druge pogodbenice kot državljanov države članice, na ozemlju katere se uporablja ta zakonodaja. Predložitveno sodišče mora preveriti, ali je ta zadnja okoliščina uresničena.

(Glej točko 36 in izrek.)

SODBA SODIŠČA (tretji senat)

z dne 6. oktobra 2011( )

„Sporazum med Evropsko skupnostjo in njenimi državami članicami na eni strani ter Švicarsko konfederacijo na drugi strani o prostem pretoku oseb – Enako obravnavanje – Samozaposleni obmejni delavci – Pogodba o zakupu kmetijskega zemljišča – Agrarna struktura – Zakonodaja države članice, ki omogoča ugovor zoper pogodbo, če so proizvodi, ki jih švicarski obmejni kmetje pridelajo na nacionalnem ozemlju, namenjeni izvozu v Švico in so oproščeni carine“

V zadevi C‑506/10,

katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Amtsgericht Waldshut-Tiengen (Nemčija) z odločbo z dne 22. septembra 2010, ki je prispela na Sodišče 21. oktobra 2010, v postopku

Rico Graf,

Rudolf Engel

proti

Landratsamt Waldshut,

SODIŠČE (tretji senat),

v sestavi K. Lenaerts, predsednik senata, D. Šváby, sodnik, R. Silva de Lapuerta, sodnica, E. Juhász (poročevalec) in J. Malenovský, sodnika,

generalni pravobranilec: N. Jääskinen,

sodni tajnik: A. Calot Escobar,

na podlagi pisnega postopka,

ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:

– za R. Engla H. Hanschmann, odvetnik,

– za Landratsamt Waldshut M. Núñez-Müller, odvetnik,

– za Evropsko komisijo F. Erlbacher in S. Pardo Quintillán, zastopnika,

na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,

izreka naslednjo

Sodbo

1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago upoštevnih določb Sporazuma med Evropsko skupnostjo in njenimi državami članicami na eni strani ter Švicarsko konfederacijo na drugi strani o prostem pretoku oseb, ki je bil podpisan v Luxembourgu 21. junija 1999 (UL 2002, L 114, str. 6, v nadaljevanju: Sporazum).

2 Ta predlog je bil vložen v okviru spora med R. Grafom, švicarskim državljanom, in R. Englom, nemškim državljanom, ter Landratsamt Waldshut, ker je ta v skladu z veljavno zakonodajo zavrnil odobritev pogodbe o zakupu kmetijskega zemljišča, sklenjene med R. Grafom in R. Englom.

Pravni okvir

Sporazum

3 V skladu s členom 1(a) in (d) Sporazuma je njegov namen predvsem, da se državljanom držav članic Evropske skupnosti in Švicarske konfederacije podeli pravica do vstopa, do prebivanja, do dostopa do dela kot zaposlena oseba, do registracije dejavnosti na samozaposlitveni osnovi, in pravica, da na ozemlju pogodbenic ostanejo, ter da se jim zagotovijo enaki življenjski, zaposlitveni in delovni pogoji, kot so zagotovljeni državljanom.

4 Člen 2 z naslovom „Prepoved diskriminacije“ določa:

„Državljani pogodbenice, ki zakonito prebivajo na ozemlju druge pogodbenice, ne smejo biti pri uporabi določb iz prilog I, II in III k temu sporazumu in v skladu z njimi na noben način diskriminirani na podlagi državljanstva.“

5 Člen 7 z naslovom „Druge pravice“ določa:

„Pogodbenice v skladu s Prilogo I sprejmejo določbe za uveljavljanje naslednjih pravic v zvezi s prostim gibanjem oseb:

a) pravica do enakega obravnavanja z državljani pri dostopu do gospodarske dejavnosti in njenem izvajanju ter pri življenjskih, zaposlitvenih in delovnih pogojih;

[…]“

6 Člen 13 z naslovom „Stand still“ določa:

„Pogodbenice se obvezujejo, da na področjih, ki jih pokriva ta sporazum, ne bodo sprejele nobenih dodatnih omejitvenih ukrepov glede državljanov druge pogodbenice.“

7 Člen 16 z naslovom „Sklicevanje na pravo Skupnosti“ določa:

„1. Za doseganje ciljev tega sporazuma pogodbenice sprejmejo vse ukrepe, ki so potrebni, da se v njihovih medsebojnih odnosih zagotovi uporaba pravic in obveznosti, ki so enakovredne tistim iz pravnih aktov Evropske skupnosti, na katere se sklicujejo.

2. Če izvajanje tega sporazuma vključuje pojme prava Skupnosti, se upošteva ustrezna sodna praksa Sodišča Evropskih skupnosti pred datumom podpisa Sporazuma. O sodni praksi po tem datumu se obvesti Švico. Skupni odbor za zagotavljanje pravilnega delovanja Sporazuma na zahtevo ene od pogodbenic opredeli posledice takšne sodne prakse.“

8 Priloga I k Sporazumu se nanaša na prosto gibanje oseb. Člen 2 te priloge z naslovom „Prebivanje in gospodarska dejavnost“ določa:

„1. Brez poseganja v prehodne določbe, določene v členu 10 tega sporazuma in poglavju VII te priloge, imajo državljani pogodbenice pravico do prebivanja in opravljanja gospodarske dejavnosti na ozemlju druge pogodbenice v skladu z določbami poglavij II in IV. Ta pravica se potrdi z izdajo dovoljenja za prebivanje oziroma posebnega dovoljenja za obmejne delavce.

[…]“

9 Člen 5 te priloge z naslovom „Javni red“ v odstavku 1 določa:

„Pravice, priznane z določbami tega sporazuma, se lahko omejijo samo z ukrepi, ki so upravičeni iz razlogov javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja.“

10 Poglavje III te priloge se nanaša na „samozaposlene osebe“, ki so v skladu z opredelitvijo iz člena 12(1) tega poglavja državljani pogodbenice, ki želijo na ozemlju druge pogodbenice opravljati dejavnost kot samozaposlene osebe.

11 Člen 13 tega poglavja z naslovom „Obmejne samozaposlene osebe“ v odstavku 1 določa:

„Obmejna samozaposlena oseba je državljan pogodbenice, ki ima stalno prebivališče na ozemlju pogodbenice in opravlja dejavnost kot samozaposlena oseba na ozemlju druge pogodbenice ter se praviloma vsak dan ali vsaj enkrat na teden vrača v kraj svojega stalnega prebivališča.“

12 Člen 15 istega poglavja z naslovom „Enako obravnavanje“ v odstavku 1 določa:

„Država gostiteljica samozaposleni osebi glede dostopa do dejavnosti kot samozaposlena oseba in njenega opravljanja zagotavlja obravnavanje, ki ni manj ugodno od obravnavanja, ki ga zagotavlja svojim državljanom.“

13 Člen 25, ki je edini člen v poglavju VI Priloge I k Sporazumu, naslovljen „Nakup nepremičnin“, v odstavku 3 določa:

„Obmejni delavec ima pri nakupu nepremičnin, ki služijo za opravljanje gospodarske dejavnosti in za sekundarno prebivališče, enake pravice kot državljan te države; ob teh pravicah ni nikakršne dolžnosti odsvojitve ob njegovem odhodu iz države gostiteljice. Prav tako se mu lahko dovoli nakup počitniškega stanovanja. Za to kategorijo državljanov ta sporazum ne vpliva na pravila, ki se v državi gostiteljici uporabljajo za čiste kapitalske naložbe ali trgovino z nezazidanimi zemljišči in stanovanji.“

Nacionalna ureditev

14 Iz spisa, predloženega Sodišču, je razvidno, da je treba na podlagi člena 2 zveznega zakona o priglasitvi in ugovorih zoper pogodbe o zakupu kmetijskih zemljišč (Gesetz über die Anzeige und Beanstandung von Landpachtverträgen) z dne 8. novembra 1985 (BGBl. I, str. 2075, v nadaljevanju: Landpachtverkehrsgesetz) sklenitev pogodbe o zakupu kmetijskega zemljišča v enem mesecu priglasiti pristojnemu organu, Landratsamt. Ta lahko tako priglašeni zakupni pogodbi v skladu s členom 4(1) tega zakona ugovarja, če zakup vodi do „nezdrave“ uporabe zemlje ali do nerentabilne razdelitve glede na njeno uporabo ali če je zakupnina nesorazmerna glede na donos. V skladu s členom 4(6) tega zakona lahko dežele za nekatere dele svojega ozemlja določijo druge razloge za ugovor, če je to nujno potrebno, da se prepreči velika nevarnost za agrarno strukturo.

15 Zvezna dežela Baden­Württemberg je izkoristila to možnost in sprejela izvedbeni zakon k (zveznemu) zakonu o prometu z zemljišči in (zveznemu) zakonu o prometu z zakupljenimi zemljišči (Baden Württembergisches Ausführungsgesetz zum Grundstücksverkehrsgesetz und zum Landpachtverkehrsgesetz), ki po spremembi 21. februarja 2006 (Gesetzblatt, str. 85, v nadaljevanju: Ausführungsgesetz) v členu 6(1a) določa:

„Pogodbi o zakupu kmetijskega zemljišča se lahko na zadevnem območju z namenom odvračanja znatnih nevarnosti za agrarno strukturo poleg razlogov iz člena 4 [Landpachtverkehrsgesetz] ugovarja tudi, če je zemljišče, ki je dano v zakup, namenjeno pridelavi kmetijskih proizvodov, ki naj bi se izvozili z območja skupnega trga in so oproščeni carine, ter se tako izkrivlja konkurenca.“

16 Ausführungsgesetz je bil s 1. julijem 2010 nadomeščen z zakonom o ukrepih za izboljšanje agrarne strukture v zvezni deželi Baden­Württemberg (Gesetz über Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur in Baden-Württemberg) z dne 10. novembra 2009 (Gesetzblatt, str. 64), njegov člen 13(3), drugi stavek, pa ima enako vsebino kot člen 6(1a) Ausführungsgesetz.

Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje

17 R. Graf, švicarski kmet, ki ima sedež kmetijskega gospodarstva v Švici ob meji z Nemčijo, in R. Engel, lastnik kmetijskih zemljišč v zvezni deželi Baden­Württemberg, sta 22. aprila 2010 Landratsamt Waldshut v odobritev predložila pogodbo o zakupu kmetijskega zemljišča z dne 26. februarja 2006. Na podlagi te pogodbe R. Engel daje R. Grafu v zakup 369 arov ornih zemljišč na mejnem območju s Švico, katerih letna zakupnina znaša 1200 EUR. Proizvode, pridelane na tem zemljišču, namerava R. Graf izvoziti v Švico.

18 Z odločbo z dne 17. junija 2010 je Landratsamt Waldshut ugovarjal tej zakupni pogodbi in stranki pogodbe pozval, da jo nemudoma razveljavita. Čeprav je navedel, da so švicarski kmetje kot čezmejne samozaposlene osebe v okviru postopkov odobritve na podlagi Landpachtverkehrsgesetz izenačeni z nemškimi kmeti, je vseeno menil, da zavrnitev odobritve temelji na členu 6(1a) Ausführungsgesetz. Landratsamt Waldshut je navedel, da je podano izkrivljanje konkurence in da so nemški kmetje, ker imajo potrebo po povečanju kmetijskih zemljišč, izrazili interes, da zakupijo zadevna zemljišča po krajevno običajni zakupnini. Torej naj bi bila podana nezdrava delitev zemljišč.

19 R. Graf in R. Engel sta to odločbo izpodbijala pred Amtsgericht Waldshut-Tiengen in zlasti trdila, da je člen 6(1a) Ausführungsgesetz v nasprotju s Sporazumom.

20 Predložitveno sodišče ugotavlja, da je podano izkrivljanje konkurence, ker lahko R. Graf v Švici za proizvode, pridelane v Nemčiji, iztrži bistveno več kot v Nemčiji. To sodišče meni, da je ugovor Landratsamt Waldshut zoper pogodbo učinkovit, če je člen 6(1a) Ausführungsgesetz združljiv s Sporazumom.

21 Ob upoštevanju te ugotovitve je Amtsgericht Waldshut-Tiengen prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:

„Ali je člen 6(1a) [Ausführungsgesetz] združljiv s Sporazumom […]?“

Vprašanje za predhodno odločanje

22 Navesti je treba, da položaj obmejnega samozaposlenega kmeta, ki ima sedež na ozemlju ene pogodbenice, na ozemlju druge pogodbenice pa ima v zakupu kmetijsko zemljišče, spada na področje uporabe Sporazuma, in to neodvisno od namena gospodarske dejavnosti, za katero je bila sklenjena pogodba o zakupu kmetijskega zemljišča.

23 Nato je treba opozoriti, da je iz sodne prakse razvidno, da načelo enakega obravnavanja iz člena 15(1) Priloge I k Sporazumu, ki se nanaša na dostop do dejavnosti kot samozaposlena oseba in na njeno opravljanje, ne velja samo za „samozaposlene osebe“ v smislu člena 12(1) te priloge, ampak tudi za „obmejne samozaposlene osebe“ v smislu člena 13(1) navedene priloge, kot so švicarski obmejni kmetje (glej sodbo z dne 22. decembra 2008 v zadevi Stamm in Hauser, C‑13/08, ZOdl., str. I‑11087, točke od 47 do 49 in izrek).

24 Zato je treba preučiti, ali načelo enakega obravnavanja pri dostopu do dejavnosti kot samozaposlena oseba in njenem opravljanju, ki je za obmejne samozaposlene osebe določeno v členu 15(1) Priloge I k Sporazumu, nasprotuje zakonodaji, kot je ta iz postopka v glavni stvari.

25 Ugotoviti je treba, da v skladu z besedilom zakonodaje iz postopka v glavni stvari ta ne uvaja neposredne diskriminacije na podlagi državljanstva, saj lahko pristojni upravni organ, če so izpolnjeni pogoji iz te zakonodaje, ugovarja pogodbam o zakupu kmetijskih zemljišč ne glede na državljanstvo pogodbenih strank.

26 Vendar v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča načelo enakega obravnavanja, ki je pojem prava Unije, ne prepoveduje le očitne diskriminacije na podlagi državljanstva, ampak tudi vse prikrite oblike diskriminacije, ki z uporabo drugih razlikovalnih meril dejansko povzročijo enak rezultat (glej na primer sodbo z dne 12. septembra 1996 v zadevi Komisija proti Belgiji, C‑278/94, Recueil, str. I‑4307, točka 27 in navedena sodna praksa). Ta sodna praksa, ki je že obstajala na dan podpisa Sporazuma, v skladu s členom 16(2) Sporazuma velja tudi glede njegove uporabe.

27 Glede vprašanja, ali pogoji, ki jih zakonodaja iz postopka v glavni stvari določa za namene prepovedi pogodbe o zakupu kmetijskega zemljišča, dejansko dopuščajo posredno diskriminacijo, zadošča ugotoviti, da ker ima precej več obmejnih kmetov, ki imajo sedež v Švici in kmetijska zemljišča obdelujejo v Nemčiji, švicarsko državljanstvo kot nemško, taka posredna diskriminacija obstaja (glej v tem smislu sodbo z dne 27. junija 1996 v zadevi Asscher, C‑107/94, Recueil, str. I‑3089, točki 37 in 38).

28 Pogoji, določeni z zakonodajo iz postopka v glavni stvari, naj bi bili namreč predvsem v škodo švicarskih kmetov.

29 Če se taka diskriminacija ugotovi, je treba preveriti, ali jo je mogoče upravičiti z enim od razlogov, ki so določeni v Sporazumu.

30 Najprej je treba poudariti, da izkrivljanje konkurence, na katero se sklicuje Landratsamt Waldshut, ker naj bi švicarski obmejni kmetje, kot je R. Graf, v Švici za proizvode, pridelane v Nemčiji, iztržili bistveno več, kot če bi jih prodali v Nemčiji, ne pomeni razloga, določenega v členu 5(1) Priloge I k Sporazumu, na katerega se je mogoče sklicevati za omejitev pravic, priznanih z določbami Sporazuma.

31 Landratsamt Waldshut se sklicuje tudi na cilj prostorskega načrtovanja kot upravičljiv razlog javnega reda v smislu člena 5(1) Priloge I k Sporazumu.

32 V skladu s to določbo je javni red razlog, zaradi katerega se lahko omejijo pravice, priznane s Sporazumom. Čeprav lahko države pogodbenice v glavnem prosto določajo zahteve javnega reda v skladu s svojimi nacionalnimi potrebami, ki so lahko različne od države do države in od obdobja do obdobja, njihovega obsega ne more enostransko določiti nobena od držav članic brez nadzora Sodišča (glej v tem smislu sodbo z dne 10. julija 2008 v zadevi Jipa, C‑33/07, ZOdl., str. I‑5157, točka 23 in navedena sodna praksa). Ob upoštevanju te ugotovitve je treba pojem „javnega reda“ upoštevati in razlagati glede na Sporazum in v skladu s cilji, ki jih ta uresničuje.

33 Navesti je treba, da Sporazum spada v širši okvir odnosov med Evropsko unijo in Švicarsko konfederacijo, ki je kljub temu, da se ni odločila za sodelovanje v Evropskem gospodarskem prostoru in pri notranjem trgu Unije, nanj vseeno vezana s številnimi sporazumi, ki zajemajo obsežna področja ter določajo posebne pravice in obveznosti, ki so v nekaterih pogledih podobne pravicam in obveznostim, ki jih določa Pogodba. Splošni cilj teh sporazumov, tudi sporazuma iz postopka v glavni stvari, je okrepitev gospodarskih vezi med Unijo in Švicarsko konfederacijo. Zato je treba razloge, ki so kot upravičenja za odstopanje od temeljnih pravil Sporazuma taksativno našteti v členu 5(1) Priloge I k Sporazumu, kot je načelo enakega obravnavanja, razlagati ozko.

34 S tega vidika je treba zaključiti, da čeprav lahko prostorsko načrtovanje in racionalna razdelitev kmetijskih zemljišč v nekaterih okoliščinah pomenita legitimni cilj v splošnem interesu, pa pravila glede zakupa kmetijskih zemljišč, kot so ta v postopku v glavni stvari, nikakor ne spadajo pod pojem „javni red“ v smislu člena 5(1) Priloge I k Sporazumu in ne morejo omejevati pravic, ki jih priznava Sporazum.

35 Dodati je treba, da bi bila nacionalna zakonodaja, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki bi bila diskriminatorna, kot nov omejevalni ukrep tudi v nasprotju s klavzulo „Stand still“ iz člena 13 Sporazuma.

36 Glede na zgoraj navedene ugotovitve je treba na zastavljeno vprašanje odgovoriti, da načelo enakega obravnavanja, določeno v členu 15(1) Priloge I k Sporazumu nasprotuje zakonodaji države članice, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki daje pristojnemu organu te države članice možnost, da ugovarja pogodbi o zakupu kmetijskega zemljišča, ki leži v določeni coni ozemlja te države članice, ki je bila sklenjena med njenim rezidentom in obmejnim rezidentom druge pogodbenice, ker je zakupljeno zemljišče namenjeno pridelavi kmetijskih proizvodov, ki se izvozijo z notranjega trga Unije in so oproščeni carine, ter se tako izkrivlja konkurenca, če uporaba te zakonodaje prizadene precej več državljanov druge pogodbenice kot državljanov države članice, na ozemlju katere se uporablja ta zakonodaja. Predložitveno sodišče mora preveriti, ali je ta zadnja okoliščina uresničena.

Stroški

37 Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:

Načelo enakega obravnavanja, določeno v členu 15(1) Priloge I k Sporazumu med Evropsko skupnostjo in njenimi državami članicami na eni strani ter Švicarsko konfederacijo na drugi strani o prostem pretoku oseb, ki je bil podpisan v Luxembourgu 21. junija 1999, nasprotuje zakonodaji države članice, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki daje pristojnemu organu te države članice možnost, da ugovarja pogodbi o zakupu kmetijskega zemljišča, ki leži v določeni coni ozemlja te države članice, ki je bila sklenjena med njenim rezidentom in obmejnim rezidentom druge pogodbenice, ker je zakupljeno zemljišče namenjeno pridelavi kmetijskih proizvodov, ki se izvozijo z notranjega trga Unije in so oproščeni carine, ter se tako izkrivlja konkurenca, če uporaba te zakonodaje prizadene precej več državljanov druge pogodbenice kot državljanov države članice, na ozemlju katere se uporablja ta zakonodaja. Predložitveno sodišče mora preveriti, ali je ta zadnja okoliščina uresničena.

Podpisi