SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

DÁMASA RUIZ-JARABOJA COLOMERJA,

predstavljeni dne 8. januarja 2004( )

Zadeva C-87/02

Komisija Evropskih skupnosti

proti

Italijanski republiki

„Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Italijanska republika – Varstvo okolja – Presoja vplivov na okolje – Direktiva 85/337/EGS – Presoja vplivov projekta na naravno okolje – Odločba, da se za projekt ne izvede študija učinkov za okolje – Neobrazložitev odločbe“

1. Komisija v skladu s členom 226 ES predlaga, naj se ugotovi, da Italijanska republika ni izpolnila obveznosti iz člena 4(2) Direktive Sveta 85/337/EGS z dne 27. junija 1985 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje( ) (v nadaljevanju: Direktiva).

2. Neizpolnitev, ki jo je prijavila tožeča institucija, je v tem, da pristojni organi niso pravilno preverili, ali je gradnja zunajmestne obvoznice v Teramu( ) zahtevala presojo vplivov na okolje v skladu s členi od 5 do 10 zgoraj navedene ureditve.

I – Pravni okvir Skupnosti

3. Direktiva je preventivna norma, ki skuša s presojo vplivov vsakega projekta na okolje preprečiti poslabšanje( ), ki bi lahko bilo posledica opravljenih del ali obratov in drugih posegov v naravno okolje ali krajino.( )

4. Člen 2(1) določa:

„Države članice sprejmejo vse potrebne ukrepe za zagotovitev, da se pred izdajo soglasja za izvedbo presodijo vplivi projektov, ki bodo, med drugim zaradi svojih narave, velikosti ali lokacije, verjetno pomembno vplivali na okolje.

[…]“

5. Člen 4 določa:

„1. Ob upoštevanju člena 2(3)( ) so projekti skupin, naštetih v Prilogi I, predmet presoje v skladu s členi od 5 do 10.

2. Projekti skupin, naštetih v Prilogi II, se presodijo v skladu s členi od 5 do 10, če države članice menijo, da njihove značilnosti to zahtevajo.

S tem namenom lahko države članice med drugim določijo posebne vrste projektov kot predmet presoje oziroma lahko postavijo merila in/ali pragove, po katerih se določi, katere izmed projektov iz skupin, naštetih v Prilogi II, se presoja skladno s členi od 5 do 10“.( )

6. Točka 10(d) Priloge II se nanaša na gradnjo cest, drugih kot avtocest in hitrih cest.( )

II – Italijanska ureditev

7. Zakon št. 146 z dne 22. februarja 1994( ) je v členu 40(1) vladi naložil, naj za projekte iz Priloge II k Direktivi v šestdesetih dneh od začetka njegove veljave določi pogoje, merila in tehnične norme za uporabo postopka presoje vplivov na okolje.

8. Ta predpis je bil izveden s sprejemom dekreta predsednika Republike z dne 12. aprila 1996( ), katerega člen 1 v zvezi z regijama in avtonomnima pokrajinama Trento in Bozen določa, da je treba presojo vplivov projektov iz Prilog A in B izvesti ob spoštovanju določb Direktive in v skladu s smernicami iz tega dekreta (odstavek 1).

9. Projekti iz Priloge B, ki so, čeprav le delno, znotraj varovanih naravnih območij, določenih z Zakonom št. 394 z dne 6. decembra 1991( ), so zmeraj predmet presoje (odstavek 4). Omenjena priloga predvideva v kategoriji infrastruktur gradnjo izmeničnega odstavnega pasu v mestnih območjih ali razširitev obstoječih cest, katerih dolžina v naselju je več kot 1500 metrov, na štiri ali večpasovnice (točka 7(h)).

10. Kadar so projekti zunaj omenjenih naravnih območij, morajo pristojni organi v skladu z metodami iz člena 10 in na podlagi elementov, ki jih določa Priloga D( ), preveriti, ali naj se glede na njihove značilnosti presojajo njihovi vplivi na okolje (odstavek 6).

11. Zgoraj navedeni člen 10 ureja postopek preverjanja in zahteva od javne osebe ali posameznika, ki predlaga dela( ), da spodbudi nadzor in da v ta namen predloži opis projekta in potrebne podatke za ugotovitev ali presojo njegovih vplivov na okolje (odstavek 1). Če izrecna odločba ni izdana v roku šestdesetih dni, se šteje, da preizkus ni potreben (odstavek 2).

12. Regija Abruci je z Zakonom št. 112 z dne 23. septembra 1997( ) prenesla Dekret predsednika Republike z dne 12. aprila 1996.

III – Predhodni postopek

13. Dne 11. maja 1998 je Komisija od italijanskih organov zahtevala podatke o trasi „Lotto zero“, ker po njenih virih niso preverili, ali je za projekt potrebna študija učinkov za okolje, pa čeprav naj bi obstajal dokument o njegovi združljivosti z naravnim okoljem, ki ni bil posredovan instituciji Skupnosti.( )

14. Tej zahtevi je bilo ugodeno in različni organi Italijanske republike, tožene stranke, so Komisiji posredovali pisma z obrazložitvami( ), iz katerih izhaja, da projekti zadevajo gradnjo ceste dvopasovnice, široke 10,5 metra in nedoločene dolžine, katere del, ki je dolg 5440 metrov, od tega 2260 metrov viadukt in 930 metrov predor, prečka ozemlje občine Teramo in prizadene desno korito reke Tordino.

15. Regija Abruci je z Regionalnim dekretom št. 25/99 z dne 15. novembra( ) presodila, da projekt spoštuje okolje, ker ne zadeva varovanih območij, na katera se nanašata Državni zakon št. 394/91 in Regionalni zakon št. 38/96( ); torej je odločila, da ne bo zahtevala presoje njegovih vplivov.

16. Dne 16. junija 2000 je Stalno predstavništvo Italije pri Evropski uniji Komisiji izročilo pismo ministrstva za okolje z dne 30. maja,( ) ki navaja, da je bila prej omenjena odločitev sprejeta po seznanitvi z odobravajočim mnenjem Regionalnega komiteja za presojo vplivov na okolje.( ) To mnenje, ki ni bilo izročeno Komisiji, se je sklicevalo na ravno tako pozitivno mnenje inženirja za mostove in ceste, ki v zgoraj navedenem regionalnem dekretu sploh ni omenjeno.

17. Institucija, tožeča stranka, je po tem, ko je dala italijanskim organom priložnost za obrazložitev( ) in ko je njihovo dokazovanje( ) ni prepričalo, slednjim dne 18. julija 2001 poslala obrazloženo mnenje,( ) v katerem jih je seznanila, da so kršili obveznost iz člena 4(2), ker niso preverili, ali se za navedene projekte iz Priloge II k Direktivi zahteva presoja v skladu s členi od 5 do 10 te ureditve Skupnosti.

18. Associazione Italia Nostra-Onlus in Associazione Italiana per il World Wildlife Fund (WWF) sta zoper nekatere administrativne akte, ki se nanašajo na izvedbo projekta „Lotto zero“, vložili tožbo pri Tribunale administrativo regionale del Lazio, ki je s sklepom z dne 21. junija 2000 zavrnilo vmesno zahtevo o ustavitvi.( ) Ni omenjeno, da je bilo tega dne dokončno odločeno o temelju.

IV – Predlogi strank in postopek pred Sodiščem

19. Dne 14. marca 2002 je Komisija vložila to tožbo, s katero Sodišču predlaga, naj odloči, da je Italijanska republika kršila pravo Skupnosti iz razlogov, navedenih v obrazloženem mnenju, čemur ta država članica nasprotuje.

20. Tožeča institucija navaja, da so bili italijanski organi v skladu s členom 4(2) Direktive in členom 1(6) Dekreta predsednika Republike z dne 12. aprila 1996 dolžni preveriti vplive trase „Lotto zero“ na okolje. Komisija dodaja, da je bila odločitev, da se vplivi projekta na naravno okolje ne bodo presojali, ki jo je sprejel Regionalni dekret št. 25/99, brez obrazložitve.

21. Vlada tožene stranke odgovarja, da je bil projekt nadzorovan in da se odločitev lahko sprejme z molkom uprave, brez kakršne koli utemeljitve, neodvisno od dejstva, da je odločitev iz zgoraj navedenega dekreta vsekakor obrazložena, ker napotuje k mnenju Regionalnega komiteja za presojo vplivov na okolje.

22. Komisija odgovarja, da je njen edini očitek ta, da italijanski organi niso preverili, ali značilnosti projekta zahtevajo presojo njegovega vpliva na okolje, opustitev, na katero kaže neobrazložitev Dekreta št. 25/99.

23. Italijanska vlada ni predložila duplike. Nobena stranka v postopku ni predlagala začetka ustnega postopka.

24. Sodišče je strankam postavilo nekaj vprašanj, katerih odgovori so bili, potem ko so bili prevedeni, sprejeti dne 27. oktobra in 3. novembra 2003. Po preizkusu vsebine teh odgovorov je Sodišče dne 19. novembra odločilo, da ne bo opravilo obravnave.

IV – Analiza zatrjevane neizpolnitve obveznosti

25. Cilj Direktive je, da bi se učinek( ) vsakega projekta, ki ima znatne vplive na okolje, preden je odobren, presojal. Torej je treba razlikovati dve stopnji. Prva stopnja je ugotavljanje, ali lahko predvidena dela znatno vplivajo na okolje; v drugi se ti vplivi presojajo v skladu s členi od 5 do 10 Direktive.( )

26. Obstajajo projekti, ki imajo že po zakoniti predpostavki zmeraj znatne vplive na okolje, in zato se brez izjeme zahteva presoja njihovega vpliva na okolje. To so projekti iz Priloge I k Direktivi, na katere se nanaša člen 4(1).

27. Nasprotno, vpliv drugih projektov ni tako jasen. Zato lahko države članice v skladu s tem členom 4(2), prvi stavek, med drugim odločijo, ali je treba te projekte presojati po postopku iz zgoraj navedenih členov od 5 do 10. Tak primer so projekti iz Priloge II, med katerimi države članice Skupnosti navedejo tiste, ki jih je treba presojati, in sicer, ali tako, da se razvrstijo glede na njihov tip, ali tako, da se določijo merila ali pragi, potrebni za odločitev, ali na druge načine( ). To lahko naredijo tako, da merila, ki jih je prej naložila norma, določijo na splošno prek norm ali jih podrobneje določijo v upravnem aktu.

28. Države članice imajo torej območje proste presoje, da odločijo, za katera izmed del iz Priloge II se zahteva presoja njihovega vpliva na okolje. Vendar je ta pravica omejena s členom 2(1) Direktive, ki določa njen temeljni cilj, in sicer da se morajo projekti, ki bi lahko imeli znatne vplive na okolje, zmeraj presojati v študiji o njihovem vplivu.( )

29. Če se izbere prvi način, ki je določitev splošnega pomena v normi, se zdi, da je treba na stopnji uporabe njenih abstraktnih predvidevanj obvezno preveriti, ali ima projekt ob upoštevanju njegovih značilnosti znatne vplive na okolje.( ) Če je tako, se ponovno uporabi splošno pravilo: po upoštevni verifikaciji, ali so vplivi na okolje znatni, se naredi presoja projekta.

30. Italijanska zakonodaja, ki razvršča dela glede na njihovo vrsto in njihovo lokacijo, je sprejela analogno rešitev. Nekateri projekti( ) se neposredno predložijo za študijo o vplivih, drugi samo takrat, če se po ugotovitvah njihovih vplivov na okolje( ) zdi to priporočljivo. Gradnja ceste, ki je predmet spora, spada med te druge.

31. Posledično, kot pravilno poudarja Komisija v svoji repliki, je obravnava omejena na vprašanje, ali so pristojni italijanski organi analizirali značilnosti „Lotto zero“, da bi preverili morebitno škodo za okolje, in svoje soglasje podredili predhodni presoji vpliva na okolje.

32. Nadzor je bil „formalno“ opravljen, ker Regionalni dekret št. 25/99 z dne 15. novembra določa, da vplivov projekta na okolje ni treba meriti, ker ne zadeva varovanega območja in ker je Regionalni komite za presojo vplivov na okolje na seji dne 22. oktobra 1999 sprejel ugodno mnenje. Vendar je mnenje tega organa ravno tako jedrnato kot Dekret( ), ker vsebuje eno samo napotitev na ugodno mnenje inženirja za mostove in ceste z dne 6. julija 1999 s številko 8634, ki tako kot upravna odločba in mnenje navedenega komiteja ni obrazloženo.( )

33. Ta dokument, ki ga je tožena država predložila v odgovor na vprašanja, ki jih je postavilo Sodišče, ni mnenje o vplivih zadevnih javnih del na okolje. Kot izkazuje že samo branje tega, gre za soglasje „za zgolj hidravlične namene“( ) za vožnjo čez reko Tordino in izvedbo del, potrebnih za gradnjo različnih viaduktov, v njeni strugi.

34. Poročilo, priloženo k odgovoru na tožbo, ni stališče inženirja za mostove in ceste, na katero se nanaša odločba zgoraj navedenega regionalnega komiteja, ampak je študija o združljivosti projekta z okoljem, opravljena decembra 1997 na zahtevo podjetja ERM Italia s.r.l.

35. Iz prejšnjih preudarkov izhaja, da Italijanska republika, kot ji očita Komisija, ni izpolnila obveznosti, ker ni preverila, ali je gradnja ceste v Teramu zahtevala presojo vplivov na okolje.

36. Za upravno odločbo, ki je zanikala, da bi projekt zaradi svojih posebnosti ogrožal okolje, se zahteva obrazložitev.( ) Glede na že omenjeno splošno pravilo se mora pomen vsakega projekta, preden se odobri, presojati tako, da je treba v primeru, da določen ukrep ne spada v področje te zahteve, ker je neškodljiv, navesti razloge, ki to potrjujejo. Varstvo okolja je zdaj na vodilnem mestu v politikah Skupnosti.( ) Poleg tega so države članice same ravno tako odločilno odgovorne na tem področju.( ) Državljani imajo pravico zahtevati spoštovanje okolja( ), kot to priznava Listina Evropske unije o temeljnih pravicah( ), ki v členu 37 zagotavlja visoko stopnjo varstva okolja in izboljšanje kakovosti okolja. Posledično morajo biti odločilni elementi vsakega ukrepa, ki odstopa od splošnih meril varstva okolja, primerno opravičeni kot izraz racionalnosti v izvajanju oblasti in kot instrument za olajšanje njenega morebitnega poznejšega nadzora.

37. Italijansko pravo, ki uporablja Direktivo, posebej zavezuje k obrazložitvi odločbe. Izključitev projekta od potrebne študije o vplivih na okolje se izvede glede na značilnosti in lokalizacijo del, v skladu z merili in elementi iz Priloge D k dekretu predsednika Republike z dne 12. aprila 1996. Torej mora biti odločba utemeljena z izrecnim sklicevanjem na te merila in elemente.

38. Seveda je mogoča utemeljitev z napotitvijo tako, da organ, ki odloča, prevzame mnenje svetovalnih ali posvetovalnih organizacij, takoj ko je izpolnjen dvojni pogoj: najprej, da je mnenje drugega, ki je hkrati njegovo, obrazloženo na podlagi dokazov; drugič, da to mnenje izhaja iz organizacij ali oseb, zadolženih za dajanje navodil, svetovanje ali obveščanje pristojnega organa, da bi ta lahko sprejel odločbo in da mu v postopku sprejemanja te odločbe pomagajo. To je edini način, da se z zavzetjem stališča zagotovi nepristranskost in da se zadovoljijo splošni interesi. Posledično ne zadošča kakršno koli mnenje, ki ga izda kdor koli v nepoznanih okoliščinah.

39. V tem primeru zahtevi obrazložitve ni bilo zadoščeno. Regionalni dekret št. 25/99 in mnenje Regionalnega komiteja za presojo vplivov na okolje nimata lastne utemeljitve. Prvi napotuje k drugemu, ki pa navaja pismo inženirja za mostove in ceste, ki se je, kot je že bilo omenjeno, nanašal na nekaj drugega, konkretno na soglasje za vožnjo čez reko Tordino za izvedbo del, potrebnih za gradnjo različnih viaduktov, v njeni strugi.

40. „Študija skladnosti z okoljem“, ki jo je država, domnevno kršiteljica, priložila k odgovoru na tožbo in katere prva stran je bila na zahtevo Sodišča priključena listinam spisa, takih pomanjkljivosti ne odpravi. Na eni strani ne gre za dokument, ki ga omenja regionalni komite, ki ga posledično ni imel na voljo in ga pri sprejemanju svojega mnenja ni upošteval. Na drugi strani ta dokument ni bil izdelan za pristojne javne organe, ki jim je naloženo, naj odločijo, ampak za privatno osebo (ERM Italia s.r.l), ki v projekt ni posredovala. Med utemeljitvijo z napotitvijo in iskanjem, a posteriori, temelja za odločbo je velika razlika.

41. Torej italijanski organi niso izvedli zahtevane verifikacije, ker je nadzor, ki ni obrazložen, enako kot odsotnost nadzora.

42. Pred sklenitvijo je zaradi navajanj strank treba navesti dve pojasnili.

43. Prvo je, da dejstvo, da sodni postopek ni rešen pred Tribunale administrativo regionale del Lazio, na katero je bila vložena tožba zoper nekatere akte v zvezi s projektom „Lotto zero“, med drugimi zoper Regionalni dekret št. 25/99, ne ovira Sodišča pri izvajanju njegovega pooblastila, ker se naloge dveh sodnih organov ne prekrivajo. Sodišče preveri, ali so se italijanski organi glede omenjenega projekta podredili obveznostim, ki so jim naložene z Direktivo, da bi ob negativnem odgovoru lahko ukrepalo. Italijanskemu sodišču je naloženo, naj odloči o vprašanju, ali je vedenje, ki ga nadzoruje, skladno z nacionalnim pravnim redom, ki je prenesel ureditev Skupnosti, in naj sprejme ustrezno odločbo o razglasitvi ničnosti. Ni mogoče izključiti možnosti morebitnega nasprotja med državnim normativnim blokom in pravom Evropske unije, vendar lahko notranji sodni organ v takem primeru na Sodišče naslovi vprašanje za predhodno odločanje o ustrezni razlagi, da se zaradi načel neposrednega učinka in primarnosti( ) v tem primeru ne bi uporabila pravila tožene stranke, ki so v nasprotju z Direktivo.( )

44. Drugo pojasnilo se nanaša na dejstvo, da za presojo neizpolnitve obveznosti ni pomembno, ali je organ, ki zagotavlja spoštovanje pravil prava Skupnosti, vključno z lokalnim, decentraliziran in neodvisen organ od centralne oblasti tožene države članice.( )

45. Na kratko, iz vsega zgoraj navedenega izhaja, da Italijanska republika, kot ji očita Komisija, ni izpolnila obveznosti. Torej je treba tožbi ugoditi.

V – Stroški

46. V skladu z določbami člena 69(2) Poslovnika( ) je treba toženi državi članici naložiti stroške.

VI – Predlog

47. Sodišču predlagam, naj tožbi ugodi s tem, da:

1) razglasi, da Italijanska republika ni izpolnila obveznosti, naloženih s členom 4(2) Direktive Sveta 85/337/EGS z dne 27. junija 1985 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje, ker regija Abruci ni preverila, ali bi bil projekt gradnje zunajmestne obvoznice v Teramu (projekt Strata Statale n. 80 del „Gran Sasso d’Italia“ – Variante, tra Teramo e Giulianova, Lotto Zero dalla progr.va Km.ca 72+300 alla località Cartecchio), naveden v Prilogi II k omenjeni Direktivi, moral biti predmet presoje vplivov na okolje v skladu s členi od 5 do 10 zgoraj navedene zakonodaje Skupnosti;

2) Italijanski republiki naloži plačilo stroškov.