SODBA SODIŠČA

z dne 21. februarja 1991( )

„Sladkor – Posebna eliminacijska dajatev“

v združenih zadevah C-143/88 in C-92/89,

katerih predmet sta predloga, naslovljena na Sodišče na podlagi člena 177 Pogodbe EGS, ki sta ju vložila Finanzgericht Hamburg (Zvezna republika Nemčija) in Finanzgericht Düsseldorf (Zvezna republika Nemčija), v postopku med

Zuckerfabrik Süderdithmarschen AG

in

Hauptzollamt Itzehoe

ter med

Zuckerfabrik Soest GmbH

in

Hauptzollamt Paderborn,

za sprejetje predhodnih odločb o razlagi člena 189 Pogodbe (zadeva C-143/88) ter o veljavnosti Uredbe (EGS) št. 1914/87 Sveta z dne 2. julija 1987, ki uvaja posebno eliminacijsko dajatev v sektorju sladkorja za tržno leto 1986/87 (UL L 183, str. 5) (zadeve C-143/88 in C-92/89),

SODIŠČE,

v sestavi: O. Due, predsednik, G.F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias in Díez de Velasco, predsedniki senatov, sir Gordon Slynn, C. N. Kakouris, R. Joliet, F. A. Schockweiler, F. Grévisse in M. Zuleeg, sodniki,

generalni pravobranilec: C. O. Lenz,

sodni tajnik: H. A. Rühl, glavni administrator,

ob upoštevanju pisnih stališč, ki so jih predložili:

– za Zuckerfabrik Süderdithmarschen in Zuckerfabrik Soest Ehle, Schiller in partnerji, odvetniki iz Koelna,

– za italijansko vlado profesor L. Ferrari Bravo, vodja službe za diplomatske spore na ministrstvu za zunanje zadeve, zastopnik, ob pomoči I. M. Braguglia, avvocato dello Stato,

– za vlado Združenega kraljestva J.A. Gensmantel, Treasory Solicitor, zastopnica,

– za Svet Evropskih Skupnosti A. Bräutigam, član pravne službe, zastopnik,

– za Komisijo Evropskih Skupnosti D. Booss in G. zur Hausen, pravna svetovalca, zastopnika,

na podlagi poročila za obravnavo,

po predstavitvi ustnih stališč Zuckerfabrik Süderdithmarschen in Zuckerfabrik Soest, ki ju zastopata D. Ehle in J. Sedemund, odvetnika iz Koelna, italijanske vlade, vlade Združenega kraljestva, ki jo zastopa C. Bellamy, zastopnik, Sveta in Komisije, na obravnavi dne 20. marca 1990

po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 8. novembra 1990

izreka naslednjo

Sodbo

1 S sklepom z dne 31. marca 1988, ki ga je Sodišče prejelo 20. maja 1988, se je Finanzgericht Hamburg obrnilo na Sodišče s predlogom za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 177 Pogodbe EGS glede dveh vprašanj, in sicer na eni strani glede pristojnosti nacionalnih sodišč v okviru postopka za izdajo začasne odredbe za zadržanje izvršitve nacionalnega akta, ki temelji na uredbi Skupnosti, in na drugi strani glede veljavnosti Uredbe Sveta (EGS) št. 1914/87 z dne 2. julija 1987, ki uvaja posebno eliminacijsko dajatev v sektorju sladkorja za tržno leto 1986/87 (UL L 183, str. 5).

2 Ta vprašanja so se zastavila v okviru spora med družbo Zuckerfabrik Süderdithmarschen, proizvajalcem sladkorja, in Hauptzollamt Itzehoe (glavno carinarnico v Itzehoeu). Z odločbo z dne 19. oktobra 1987 je Hauptzollamt Itzehoe od Zuckerfabrik Süderdithmarschen zahtevala plačilo zneska 1.982.942,66 DM v skladu s posebno eliminacijsko dajatvijo za tržno leto 1986/87 za sladkor.

3 Namen te dajatve, ki je bila uvedena z zgoraj navedeno Uredbo št. 1914/87, sprejeto na podlagi člena 43 Pogodbe, je popolna eliminacija izgub, ki jih je utrpela Skupnost v sektorju sladkorja v tržnem letu, ki je trajalo od 1. julija 1986 do 30. junija 1987. Te izgube so nastale zaradi zelo visokih izvoznih nadomestil, ki jih je morala Skupnost plačati v tem tržnem letu, da bi zagotovila prodajo presežkov proizvodnje sladkorja znotraj Skupnosti v tretjih državah.

4 Zuckerfabrik Süderdithmarschen je proti odločbi Hauptzollamt Itzehoe vložila ugovor, vendar je bil ta zavrnjen. Zaradi tega je sprožila postopek pred Finanzgericht Hamburg in predlagala odlog izvršitve te odločbe. Razen tega je tudi vložila tožbo za razveljavitev te odločbe pred tem sodiščem. V utemljitev predlogov je Zuckerfabrik Süderdithmarschen navajala, da je Uredba št. 1914/87, na kateri temelji odločba Hauptzollamt, neveljavna.

5 Finanzgericht Hamburg je ugodilo predlogu za odlog izvršitve odločbe Hauptzollamt Itzehoe in Sodišču predložilo naslednja vprašanja za predhodno odločanje:

„1. a) Ali je treba člen 189, drugi odstavek, Pogodbe EGS razlagati tako, da pomeni, da splošna veljavnost uredb v državah članicah ne izključuje pooblastila nacionalnih sodišč, da lahko v okviru začasnega sodnega varstva do sprejetja odločitve v postopku o glavni stvari zadržijo učinkovanje upravnega akta, ki temelji na uredbi?

b) Če je odgovor na vprašanje 1(a) pritrdilen: pod katerimi pogoji lahko nacionalna sodišča nudijo začasno sodno varstvo? Ali po pravu Skupnosti glede tega obstajajo pogoji in kateri so ti pogoji? Ali je začasno sodno varstvo odvisno od nacionalne zakonodaje?

2. Ali je Uredba Sveta (EGS) št. 1914/87 z dne 2. julija 1987, ki uvaja novo eliminacijsko dajatev v sektorju sladkorja za tržno leto 1986/87, veljavna? Še posebej, ali je ta uredba neveljavna, ker krši načelo prepovedi retroaktivnosti uredb, ki nalagajo dajatve?“

6 Finanzgericht Hamburg je tudi sklenilo, da v tem postopku prekine odločanje po temelju, dokler Sodišče ne odloči o navedenih dveh vprašanjih za predhodno odločanje.

7 Razen tega je Finanzgericht Düsseldorf s sklepom z dne 19. oktobra 1988, ki ga je Sodišče prejelo 20. marca 1989, Sodišču na podlagi člena 177 Pogodbe EGS zastavilo pet vprašanj, ki tudi zadevajo veljavnost Uredbe Sveta št. 1914/87.

8 Teh pet vprašanj je bilo postavljenih v okviru spora, ki poteka med Zuckerfabrik Soest GmbH, ki je tudi proizvajalec sladkorja, in Hauptzollamt Paderborn (glavno carinarnico v Paderbornu). Z odločbo z dne 20. oktobra 1987 je Hauptzollamt Padrerborn zahteval, da Zuckerfabrik Soest plača znesek 1.675.013,17 DM v skladu z že omenjeno eliminacijsko dajatvijo.

9 Zuckerfabrik Soest je proti tej odločbi vložila ugovor, vendar je bil ta zavrnjen. Nato je sprožila postopek pred Finanzgericht Düsseldorf in predlagala odlog izvršitve odločbe Hauptzollamt Paderborn. Razen tega je pred tem sodiščem vložila tudi tožbo za razveljavitev te odločbe. V utemeljitev predlogov je Zuckerfabrik Soest trdila, enako kot Zuckerfabrik Süderdithmarschen v drugem postopku, da je uredba, ki uvaja posebno eliminacijsko dajatev, na podlagi katere je Hauptzolamt Paderborn izdala svojo odločbo, neveljavna.

10 S sklepom z dne 10. februarja 1988 je Finanzgeriht Düsseldorf, ko je odločalo v postopku za izdajo začasne odredbe, ugodilo predlogu za odlog izvršitve odločbe Hauptzollamt Paderborn zaradi resnih dvomov glede veljavnosti uredbe, ki uvaja posebno eliminacijsko dajatev.

11 S sklepom z dne 19. oktobra 1988 je to sodišče prekinilo odločanje po temelju in Sodišču predlagalo, naj odloči o naslednjih vprašanjih za predhodno odločanje:

„1. Ali je Uredba Št. 1914/87, ki uvaja posebno eliminacijsko dajatev v sektorju sladkorja za tržno leto 1986/87 (UL L 183, 3. 7. 1987, str. 5) neveljavna, ker je ta posebna eliminacijska dajatev davek, ki ga je mogoče uvesti le na podlagi člena 201 Pogodbe EGS?

Ali v drugem primeru,

2. Ali je uvedba posebne eliminacijske dajatve v sektorju sladkorja za tržno leto1986/87 z Uredbo Sveta št. 1914/87 združljiva z omejitvijo samofinanciranja, ki ga določa člen 28 Uredbe št. 1785/81 in z načelom varnosti normativnega sistema Skupnosti?

Ali v drugem primeru,

3. Ali je uvedba posebne eliminacijske dajatve v sektorju sladkorja za tržno leto 1986/87 združljiva s prepovedjo, da se kaka gospodarska veja izpostavi tveganjem, ki v okviru skupne ureditve trga pomenijo temu trgu tuja tveganja, in z načelom prepovedi pretiranih finančnih obremenitev?

Ali v drugem primeru,

4. Ali člen 1 Uredbe št. 1914/87, ki uvaja posebno eliminacijsko dajatev v sektorju sladkorja za tržno leto 1986/87, krši prepoved diskriminacije (člen 40(3), drugi pododstavek), ker je dajatev, ki velja za sladkor B precej višja od tiste, ki velja za sladkor A?

Ali v drugem primeru,

5. Ali člen 1 Uredbe št. 1914/87, ki uvaja posebno eliminacijsko dajatev v sektorju sladkorja za tržno leto 1986/87, v navedenih okoliščinah krši načelo varstva lastninske pravice in svobodo opravljanja gospodarskih dejavnosti, ki veljata v pravu Skupnosti, če teh dejavnosti ni mogoče več financirati iz dobička, ampak le iz rezerv, in je posledično ogrožen obstoj podjetja?“

12 Obsežnejša predstavitev dejanskega stanja v dveh zadevah o glavni stvari, zadevnih določb zakonodaje Skupnosti, poteka obeh postopkov in pisnih stališč, predloženih Sodišču, je vsebovana v poročilih za obravnavo. Navedeni elementi spisa so v nadaljevanju povzeti le, kolikor je to potrebno za presojo Sodišča.

13 Ob upoštevanju podobnosti predmeta in povezanosti obeh zadev, kar je bilo potrjeno v ustnih navedbah, se v skladu s členom 43 Poslovnika zadevi združita za namen izdaje skupne sodbe.

Odložitev izvajanja nacionalnega ukrepa, ki temelji na uredbi Skupnosti

Načelo

14 Finanzgericht Hamburg v bistvu najprej sprašuje, ali je treba člen 189, drugi odstavek, Pogodbe EGS razlagati tako, da nacionalnih sodišč ne pooblašča za odlog izvršitve nacionalnega upravnega akta, sprejetega na podlagi uredbe Skupnosti.

15 V podporo obstoju pooblastila za sprejetje takega odloga Finanzgericht Hamburg navaja, da takšen ukrep le odloži morebitno izvršitev nacionalne odločbe in ne vzbuja pomislekov o veljavnosti uredbe Skupnosti. Vendar pa pri utemeljevanju vprašanja zoper pristojnost nacionalnega sodišča poudarja, da lahko odobritev začasnega odloga, ki ima lahko daljnosežne posledice, krši člen 189, drugi odstavek, Pogodbe in ovira polno učinkovitost uredb v vseh državah članicah.

16 Najprej je treba poudariti, da določila člena 189, drugi odstavek, Pogodbe ne morejo biti ovira za sodno varstvo, ki ga pravo Skupnosti nudi podvrženim subjektom. Če so nacionalni organi zadolženi za upravno izvedbo uredb Skupnosti, sodno varstvo, ki ga zagotavlja pravo Skupnosti, vključuje pravico podvrženih subjektov, da obenem izpodbijajo zakonitost takšnih uredb pred nacionalnimi sodišči in od njih zahtevajo, naj Sodišču predložijo vprašanja za predhodno odločanje.

17 Ta pravica bi bila ogrožena, če med čakanjem na izrek sodbe Sodišča, ki je edino pristojno za ugotovitev neveljavnosti uredbe Skupnosti (glej sodbo z dne 22. oktobra 1987 v zadevi Foto-Frost, točka 20, 314/85, Recueil, str. 4199), podvrženi subjekti ne bi mogli, kadar so izpolnjeni določeni pogoji, dobiti odloga izvršitve, ki bi omogočal, da bi se glede njih učinki sporne uredbe zamrznili.

18 Kot je Sodišče poudarilo v zgoraj navedeni sodbi z dne 22. oktobra 1987 v zadevi Foto-Frost (točka 16), je predlog za presojo zakonitosti, enako kot ničnostna tožba, oblika nadzora nad zakonitostjo aktov institucij Skupnosti. V okviru ničnostne tožbe člen 185 Pogodbe EGS tožečim strankam daje možnost, da predlagajo odlog izvršitve izpodbijanega akta in Sodišče pooblašča, da takšen odlog dovoli. Koherentnost sistema začasnega varstva torej zahteva, da lahko tudi nacionalno sodišče odloži izvršitev nacionalnega upravnega akta, ki temelji na uredbi Skupnosti, katere zakonitost je sporna.

19 Razen tega je Sodišče v sodbi z dne 19. junija 1990 v zadevi Factortame (C‑213/89, Recueil, str. I-2433), izdani v zadevi, v kateri je šlo za vprašanje združljivosti nacionalnega zakona s pravom Skupnosti, menilo; pri čemer se je sklicevalo na polni učinek člena 177; da mora nacionalno sodišče, ki mu je posredovalo vprašanja za predhodno odločanje glede razlage, da bi lahko odločilo o vprašanju združljivosti, imeti možnost dovoliti začasne ukrepe in odložiti izvajanje grajanega nacionalnega zakona do izdaje svoje sodbe ob upoštevanju razlage, podane na podlagi člena 177.

20 Začasno varstvo, ki ga pravo Skupnosti zagotavlja podvrženim subjektom pred nacionalnimi sodišči, mora biti enako, ne glede na to, ali se izpodbija združljivost določb nacionalnega prava s pravom Skupnosti ali veljavnost sekundarne zakonodaje Skupnosti, glede na to, da se v obeh primerih izpodbijata na podlagi prava Skupnosti.

21 Iz zgoraj navedenega izhaja, da je treba na prvi del prvega vprašanja odgovoriti, da je treba člen 189 razlagati tako, da ne izključuje pristojnosti nacionalnega sodišča za to, da dovoli odlog izvršitve nacionalnega upravnega akta, sprejetega na podlagi uredbe Skupnosti.

Pogoji za odlog

22 Finanzgericht Hamburg nato sprašuje, pod katerimi pogoji lahko nacionalna sodišča dovolijo odlog izvršitve nacionalnega upravnega akta, ki temelji na uredbi Skupnosti, zaradi dvomov, ki jih imajo glede veljavnosti navedene uredbe.

23 Najprej je treba opozoriti, da je mogoče začasne ukrepe, ki odložijo izvajanje izpodbijanega ukrepa, sprejeti le, če so dejanske in pravne okoliščine, ki jih navajajo tožeče stranke, takšne, da je nacionalno sodišče prepričano, da obstaja resen dvom glede veljavnosti uredbe Skupnosti, na kateri temelji izpodbijan upravni akt. Le možnost ugotovitve neveljavnosti, ki je pridržana Sodišču, lahko upravičuje odobritev odloga.

24 Nato je treba izpostaviti, da mora odlog izvršitve ohraniti značaj začasnega ukrepa. Nacionalno sodišče, na katero je bil naslovljen predlog za začasno odredbo, lahko zato odredi odlog le do odločitve Sodišča o vprašanju veljavnosti. Posledično mora tudi nacionalno sodišče, če vprašanje še ni bilo posredovano Sodišču, to storiti samo in navesti razloge, zakaj meni, da naj bi bila uredba neveljavna.

25 Glede ostalih pogojev odloga izvajanja upravnih aktov je treba ugotoviti, da postopkovna pravila določa nacionalno pravo in da se ti pogoji razlikujejo glede na nacionalno zakonodajo, ki jih določa, kar lahko ogrozi enotno uporabo prava Skupnosti.

26 Takšna enotna uporaba je temeljna zahteva pravnega reda Skupnosti. Implicira, da mora biti odlog izvršitve upravnih aktov, ki temeljijo na uredbi Skupnosti, čeprav je odvisen od nacionalnih postopkovnih pravil, še posebej glede vložitve in obravnave predloga, v vseh državah članicah podrejen vsaj enotnim pogojem.

27 Ker pooblastilo nacionalnih sodišč za to, da dovolijo tak odlog, ustreza pristojnosti, pridržani Sodišču s členom 185 v okviru tožb, vloženih na podlagi člena 173, lahko ta sodišča takšen odlog dovolijo le pod pogoji, ki veljajo za začasne odredbe pred Sodiščem.

28 V tem pogledu iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da je mogoče ukrepe za odlog izvršitve sprejeti le v nujnih primerih, z drugimi besedami, kadar jih je treba sprejeti, in morajo učinkovati, še preden se sprejme odločitev po temelju, da bi se izognilo temu, da bi stranka, ki jih je predlagala, utrpela resno in nepopravljivo škodo.

29 Glede vprašanja nujnosti je treba natančneje opredeliti, da mora biti škoda, ki jo zatrjuje tožeča stranka, takšna, da bi lahko nastala, še preden bi Sodišče odločilo o veljavnosti izpodbijanega akta Skupnosti. Kot je Sodišče glede vrste škode že večkrat razsodilo, denarna škoda načeloma ne velja za nepopravljivo. Vendar pa mora sodišče, ki odloča o začasni odredbi, preučiti okoliščine vsakega posameznega primera. V zvezi s tem mora presoditi vse elemente, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti, ali bi takojšnja izvršitev akta, katerega odlog izvršitve je predlagan, tožeči stranki povzročila nepopravljivo škodo, ki je ne bi bilo mogoče nadomestiti, če bi bil akt Skupnosti razglašen za ničnega.

30 Poleg tega je treba še dodati, da je nacionalno sodišče, ki ima nalogo, da v okviru pristojnosti uporablja določbe prava Skupnosti, dolžno zagotoviti pravu Skupnosti polni učinek in posledično, v primeru dvoma glede veljavnosti uredb Skupnosti, upošteva interes Skupnosti za to, da se njihova uporaba ne odkloni brez primernega zagotovila.

31 Da bi izpolnilo to zahtevo, mora nacionalno sodišče, ki mu je predložen predlog za odlog izvršitve, najprej preveriti, ali bi bil zadevnemu aktu Skupnosti odvzet polni učinek, če ta ne bi bil takoj izvršen.

32 Če odlog izvršitve lahko povzroči finančno tveganje za Skupnost, mora nacionalno sodišče od tožeče stranke poleg tega zahtevati primerna zagotovila, kot na primer denarni polog ali drugo obliko varščine.

33 Iz zgoraj navedenega izhaja, da je treba na drugi del prvega vprašanja, ki ga je na Sodišče naslovilo Finanzgericht Hamburg, odgovoriti, da lahko nacionalno sodišče dovoli odlog izvršitve nacionalnega akta, sprejetega za izvedbo uredbe Skupnosti, le če:

– ima to sodišče resne dvome o veljavnosti akta Skupnosti in, če vprašanje glede veljavnosti izpodbijanega akta še ni bilo predloženo Sodišču, to vprašanje samo posreduje Sodišču;

– obstaja nujnost in tožeči stranki grozi nastanek resne in nepopravljive škode;

– če nacionalno sodišče polno upošteva interes Skupnosti.

Veljavnost

34 Finanzgericht Hamburg je podvomilo o veljavnosti zgoraj navedene Uredbe št. 1914/87, ker naj bi nasprotovala načelu prepovedi retroaktivnosti in s tem kršila načelo pravne varnosti.

35 Finanzgericht Düsseldorf je izrazilo dvom glede veljavnosti te iste uredbe in Sodišču predložilo pet vprašanj, ki razkrivajo več očitkov, in sicer glede ustreznosti pravne podlage za uvedbo posebne eliminacijske dajatve, združljivosti te uredbe s temeljno Uredbo Sveta (EGS) št. 1785/81 z dne 30. junija 1981 o skupni ureditvi trgov v sektorju sladkorja (UL L 177, str. 4), kršitve načela, da se gospodarske veje ne sme obremeniti s tveganji, ki so ji tuja, in s pretiranimi finančnimi obremenitvami, ter kršitve načela varstva lastninske pravice in svobode opravljanja poklicne dejavnosti.

36 Ker vprašanja, ki so bila v teh dveh zadevah posredovana Sodišču, pomenijo zgolj različne vidike, s katerih je mogoče grajati isti akt, jih je treba obravnavati skupaj.

Očitek kršitve postopka, ki ga določa člen 201 Pogodbe EGS

37 Finanzgericht Düsseldorf v bistvu meni, da je mogoče sprejeti dajatev na podlagi člena 43 Pogodbe EGS, v okviru skupne ureditve kmetijskih trgov, če je njen namen uravnavati zadevni trg. Ukrep takšne vrste se lahko nanaša le na sedanjost ali prihodnost. Po mnenju Finanzgericht Düsseldorf pa pri posebni eliminacijski dajatvi ne gre za tak primer, ker je njen namen nadomestiti izgube, ki so nastale v prejšnjem tržnem letu. Poleg tega morajo to dajatev plačevati le proizvajalci sladkorja, medtem ko bi moral biti ukrep, ki naj bi uravnaval trg, v prvi vrsti naložen proizvajalcem sladkorne pese. Zato Finanzgericht Düsseldorf meni, da ima sporna dajatev značilnosti davka, ki pa ga ni bilo mogoče veljavno uvesti zgolj na podlagi člena 201 Pogodbe.

38 Glede tega očitka je treba izpostaviti, da člen 2 Sklepa Sveta 85/257/EGS z dne 7. maja 1985 o sistemu lastnih sredstev Skupnosti (UL L 128, str. 15), ki je veljal ob sprejetju izpodbijane uredbe, razlikuje med „prispevki in drugimi dajatvami, ki so določene v okviru skupne ureditve trgov sladkorja“, ki že pomenijo lastne vire, in „prihodke iz drugih taks, uvedenih v okviru skupne politike“ v skladu z določili Pogodb. Ti prihodki ne pomenijo lastnih virov le, če so bili izvedeni postopki, določeni v členu 201 Pogodbe EGS, in ustrezne določbe iz preostalih ustanovnih Pogodb.

39 Glede na razvoj, ki je bil nujen v proizvodnji in na trgu sladkorja Skupnosti, ni mogoče, da bi člen 2, prvi pododstavek, pod (a), zgoraj navedenega Sklepa z dne 7. maja 1985 določal, naj Sklep velja le za tiste dajatve, ki so že bile predvidene, ob njegovem sprejetju, torej dajatve, takrat že določene z Uredbo Sveta št. 1785/81 (v nadaljevanju: temeljna uredba). Ker posebna eliminacijska dajatev dopolnjuje dajatve, ki so že obstajale, ko je bil sprejet Sklep z dne 7. maja 1985, jo je treba vključiti med „prispevke in druge dajatve, predvidene v okviru skupne ureditve trgov s sladkorjem“ v smislu tega sklepa.

40 Na vsak način je treba poudariti, da, kot je Sodišče že razsodilo v sodbi z dne 30. septembra 1982 v zadevi Amylum (108/81, Recueil, str. 3107) glede Sklepa Sveta z dne 21. aprila 1970 o nadomestitvi finančnih prispevkov držav članic z lastnimi viri Skupnosti (UL L 94, str. 19), je namen Sklepa z dne 7. maja 1985, ki je ukrep proračunskega prava, opredeliti lastne vire, dodeljene proračunu Skupnosti, in ne opredeljuje, katere institucije Skupnosti so pristojne za nalaganje pristojbin, davkov, prispevkov, dajatev ali drugih oblik prihodkov.

41 Iz tega izhaja, da za sprejetje ukrepa, kot je posebna eliminacijska dajatev, ki jo določa Uredba št. 1914/87, ni bilo treba uporabiti postopka iz člena 201, čeprav je imela ta značilnosti davka.

42 Vprašanje, ali se lahko člen 43 Pogodbe EGS uporablja kot pravna podlaga za uvedbo dajatve, ki obdavčuje ekonomske operacije, ki so se že zaključile, je identično vprašanju, ali se lahko na podlagi tega člena dajatev uvede z retroaktivnim učinkom. Ta očitek se zato prekriva s tistim, ki se nanaša na kršitev načela prepovedi retroaktivnosti, ki bo obravnavan v nadaljevanju.

Očitek nezdružljivosti Uredbe št. 1914/87 s temeljno uredbo

43 Finanzgericht Düsseldorf meni, pri čemer se sklicuje na sodbo Sodišča z dne 29. marca 1979 v zadevi NTN Toyo Bearing Company (113/77, Recueil, str. 1185), da ko je Svet enkrat določil – in sicer v členu 28 temeljne uredbe – najvišji znesek za dajatve, katerih plačilo se lahko zahteva od proizvajalcev sladkorja, ta z novo uredbo ne more neposredno na podlagi člena 43 Pogodbe uvesti dajatve, ki bi presegala ta najvišji znesek.

44 V tem pogledu je treba opozoriti, da sta bili tako temeljna uredba kot izpodbijana Uredba št. 1914/87 sprejeti na podlagi člena 43 Pogodbe. Uredbe št. 1914/87 torej ni mogoče šteti za uredbo, ki izvaja temeljno uredbo, kot je bilo pri uredbi, grajani v zadevi, ki je privedla do sodbe z dne 16. junija 1987 v zadevi Romkes (46/86, Recueil, str. 2671).

45 Svet lahko spremeni, dopolni ali razveljavi temeljno uredbo, ki je bila sprejeta na podlagi člena 43 Pogodbe EGS, pod pogojem, da so določila, ki spreminjajo, dopolnjujejo ali razveljavljajo to uredbo, sprejeta v skladu z istim postopkom; teh določil pa ni treba vključiti v temeljno uredbo.

46 Položaj v obravnavani zadevi je drugačen od tistega, ki je imel za posledico sodbo z dne 20. marca 1979 v zadevi NTN Toyo Bearing Company. V navedeni zadevi je Svet sprejel splošno uredbo, da bi izvedel enega od ciljev iz člena 113 Pogodbe, in je pozneje v izvedbeni uredbi, ki se je nanašala na poseben primer, odstopil od tako določenih pravil.

47 V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da temeljna uredba Svetu ni prepovedovala sprejetja Uredbe št. 1914/87, če je ta postopal v skladu s postopki, ki jih določa člen 43 Pogodbe.

Očitek kršitve načela prepovedi retroaktivnosti

48 Finanzgericht Hamburg in Finanzgericht Düsseldorf menita, da Uredba št. 1914/87 krši načelo prepovedi retroaktivnosti, saj je bila sprejeta 2. julija 1987, to je po koncu tržnega leta 1986/87, in sicer 30. junija 1987, in je namenjena pokrivanju izgub iz tega leta. Ta uredba tako navezuje plačilo davka na dejstva, ki so se zgodila v preteklosti, in sicer na proizvodnjo sladkorja, realizirano v tem tržnem letu. Razen tega naj ne bi bila spoštovana legitimna pričakovanja proizvajalcev sladkorja, saj so ti lahko pričakovali, da se dajatve, določene v temeljni uredbi, ne bodo povečale in da bodo, če se bodo povečale, v celoti naložene proizvajalcem sladkorne pese.

49 Sodišče je že ugotovilo, še posebej v sodbah z dne 25. januarja 1979 v zadevah Racke (98/78, Recueil, str. 69) in Decker (99/78, Recueil, str. 101), ter z dne 30. septembra 1982 v zadevi Amylum (108/81, zgoraj navedena), da čeprav načelo pravne varnosti na splošno nasprotuje temu, da bi se časovna veljavnost akta Skupnosti pričela pred njegovo objavo, je lahko izjemoma tudi drugače, kadar namen, ki se ga želi doseči, to zahteva, in so legitimna pričakovanja zainteresiranih v celoti spoštovana.

50 Glede prvega od dveh pogojev je treba opozoriti na nekaj podatkov glede dejstev in prava. Presežke, ki so posledica razlike med proizvodnjo in porabo sladkorja znotraj Skupnosti, je treba prodati na trgih tretjih držav. Razliko med razmerji in cenami na svetovnem trgu ter med razmerji in cenami v Skupnosti pokrijejo izvozna nadomestila. Temeljna uredba je določila, da izhajajoča finančna bremena v celoti nosijo proizvajalci sami.

51 Da bi ostali kar najbližje ekonomski resničnosti in tako omogočili, da se trg stabilizira, kar je eden od ciljev člena 39 Pogodbe, je člen 28 temeljne uredbe določil, da je dajatve treba načeloma plačati pred koncem vsakega tržnega leta in se jih torej izračuna na podlagi normalno predvidljivih izgub glede na izvozne obveznosti za tekoče tržno leto.

52 Vendar pa v času, ko so bili dajatve uvedene, ni bilo mogoče dovolj natančno predvideti vplivov nekaterih izjemnih dogodkov, kot na primer v tem primeru strmega padca vrednosti dolarja in padca svetovnih cen sladkorja. Torej je legitimno, da se dajatve, ki jih morajo financirati proizvajalci, lahko določijo tudi po tem ko se ugotovi polni učinek teh dogodkov, in eventualno po izteku tržnega leta, v katerem so se zgodili.

53 Če Svet, potem ko je ugotovil vse izgube za tržno leto 1986/87, ni sprejel nobenega ukrepa za dopolnitev dajatev, ki so bile proizvajalcem že naložene, je lahko svoj cilj, torej stabilizacijo trga za sladkor v skupnem interesu, še posebej z izvoznimi nadomestili, dosegel le z obremenitvijo proračuna Skupnosti, medtem ko je financiranje v celoti s strani proizvajalcev načelo skupne ureditve trga za sladkor.

54 Svet je zato upravičeno štel, da je cilj, ki naj bi ga dosegli v skupnem interesu, torej stabilizacija trga Skupnosti za sladkor, zahteval, naj izpodbijana uredba velja za tržno leto 1986/87. Posledično je mogoče šteti, da je prvi pogoj za veljavnost akta Skupnosti pred dnevom objave izpolnjen.

55 Da bi ugotovili, ali je tudi drugi izmed zgoraj navedenih pogojev izpolnjen, je treba preveriti, ali je ravnanje Sveta kršilo legitimna pričakovanja, ki so jih imele zainteresirane osebe glede določitve najvišjih zneskov dajatev, določenih v temeljni uredbi, in so bila ta z objavo Uredbe št. 1914/87 dne 2. julija 1987 prizadeta.

56 Vendar pa tožeče stranke v postopku v glavni stvari niso upravičene do uveljavljanja legitimnih pričakovanj.

57 Prvič, točka 11 uvodnih izjav temeljne uredbe proizvajalce sladkorja obvešča, da bodo morali v celoti nositi stroške prodaje presežkov proizvodnje nad porabo.

58 Drugič, Komisija je 9. septembra 1986 objavila napoved z referenčno številko VI PC 2 – 408 ki je jasno pokazala na verjetnost primanjkljaja v tržnem letu 1986/87.

59 Tretjič, proizvajalci sladkorja so bili z objavo predloga v Uradnem listu dne 3. aprila 1987 (UL C 89, str. 18), torej pred koncem tržnega leta, obveščeni, da je Komisija Svetu predložila predlog uredbe o uvedbi posebne eliminacijske dajatve v sektorju sladkorja za tržno leto 1986/87, kar je bilo nato vključeno v izpodbijano Uredbo št. 1914/87.

60 Iz tega izhaja, da se ni mogoče strinjati z očitkom kršitve načela prepovedi retroaktivnosti.

Očitek glede prepovedi, da se gospodarski veji naložijo tveganja, ki so tuja ureditvi zadevnega trga, oziroma očitek pretiranega finančnega bremena

61 Finanzgericht Düsseldorf meni, da so motnje na trgu, ki jih lahko popravijo ukrepi, sprejeti v okviru skupne ureditve trga, tiste, ki jih je mogoče pripisati notranjim razlogom na trgu. Pri ureditvah drugih trgov, razen trga za sladkor, tveganja, ki izhajajo iz padca cen na svetovnem trgu in zmanjšanja vrednosti dolarja, financira izključno EKUJS. To dokazuje, da jih zakonodajalec šteje kot tveganja, na katera gospodarski subjekti ne morejo vplivati in jih torej ni mogoče naložiti tem subjektom.

62 Najprej je treba ugotoviti, da je res, da te vrste tveganja najpogosteje financira EKUJS. Vendar pa tega ne predpisuje Pogodba, ki v členu 40(4) dovoljuje ustanovitev takšnega sklada, vendar pa ne zahteva, da bi ta sodeloval pri kakršnihkoli ukrepih ureditve trga. Če je sektor sladkorja edini, za katerega velja samofinanciranje, je razlog za to, kot je Svet navedel v odgovoru na vprašanje, ki ga je postavilo Sodišče, da proizvajalci v preostalih kmetijskih sektorjih uživajo nižje zagotovljene cene, dejstvo, ki pojasnjuje, zakaj jih ni mogoče zavezati k financiranju.

63 V nadaljevanju je treba poudariti, da imajo proizvajalci sladkorja iz Skupnosti zaradi sistema izvoznih nadomestil dostop do svetovnega tržišča, da lahko tam prodajo del proizvodnje. Tveganja, ki so jim proizvajalci izpostavljeni, je treba presoditi ob upoštevanju tega svetovnega tržišča. Okoliščine kot presežna proizvodnja sladkorja ali nihanja v menjalnih tečajih med evropskimi valutami in dolarjem verjetno vplivajo na ponudbo in povpraševanje ter posledično na ceno proizvoda. Tveganj, ki so povezana s temi okoliščinami, torej ni mogoče šteti za tuja zadevnemu trgu.

64 Razen tega posebna eliminacijska dajatev nikakor ne pomeni naložitve pretiranih finančnih bremen za proizvajalce sladkorja. Prvič je protidajatev za ugodnosti, ki jih pomenijo možnosti za izvozna nadomestila, namenjena prodaji količin, ki presegajo porabo v Skupnosti. Drugič, proizvajalci sladkorja lahko v skladu s členom 1(3) Uredbe št. 1914/87 od prodajalcev sladkorne pese ali sladkornega trsa, proizvedenih v Skupnosti, zahtevajo, naj jim povrnejo večji del te dajatve.

65 Iż navedenih razlogov se z očitki nacionalnega sodišča ni mogoče strinjati.

Očitek diskriminacije

66 Finanzgericht Düsseldorf meni, da dejstvo, da posebna eliminacijska dajatev zadeva proizvajalce sladkorja B bolj kot proizvajalce sladkorja A, čeprav je proizvod v obeh primerih enak, pomeni diskriminacijo, ki jo člen 40(3), drugi pododstavek, Pogodbe prepoveduje.

67 V tem pogledu je treba poudariti, da temeljna uredba določa osnovno količino A in osnovno količino B za vsako tržno leto in za vsako proizvodno področje. Države članice razporedijo osnovne količine A med podjetja v obliki kvot A in osnovne količine B v obliki kvot B. Skupek vseh kvot A, razporejenih za posamezno tržno leto je približno enak porabi sladkorja v Skupnosti za prehrano ljudi v tistem letu. Sladkor, proizveden znotraj omejitev kvot A in B (sladkor A in sladkor B), je mogoče v Skupnosti prosto prodajati: cene in prodajo zagotavlja intervencijski sistem. Sladkor je mogoče izvažati tudi v tretje države, če je treba, tudi s pomočjo izvoznih nadomestil. In končno, ves sladkor, ki ga podjetje proizvede prek kvot A in kvot B (sladkor C), je mogoče prodati le v tretjih državah in ni upravičen do izvoznih nadomestil.

68 Iz tega sistema izhaja, da podjetje, ki proizvede več sladkorja, kot je njegova kvota A, to je več, kot je njegov delež v proizvodnji, namenjeni za porabo v Skupnosti, nujno proizvaja presežek, za katerega je edini način prodaje izvoz v tretje države.

69 Kot je že bilo izpostavljeno, je namen posebne eliminacijske dajatve, da absorbira izjemne izgube, povzročene z dodeljevanjem velikih izvoznih nadomestil, namenjenih spodbujanju prodaje presežka proizvodnje Skupnosti na trgih tretjih držav.

70 Zaradi tega je bila uvedba proporcionalne višje dajatve za sladkor, ki je bil proizveden nad kvoto A, upravičena.

71 Posledično je treba trditev glede zatrjevane kršitve člena 40(3), drugi pododstavek, Pogodbe zavrniti.

Očitek kršitve lastninske pravice in svobode opravljanja gospodarskih dejavnosti

72 Finanzgericht Düsseldorf meni, da sta nezakonito kršeni temeljni pravici, in sicer lastninska pravica in svoboda opravljanja gospodarske dejavnosti, ker podjetje iz običajnega dobička, ustvarjenega v določenem tržnem letu, ne more plačati plačalo nadaljnjih dajatev, ki so se nabrale v tem letu, in mora uporabiti rezerve, torej lastno ekonomsko substanco.

73 V tem pogledu je Sodišče že odločilo (glej med drugim sodbo z dne 11. julija 1989 v zadevi Schraeder, točka 15, 265/87, Recueil, str. 2237), da je mogoče lastninsko pravico in svobodo opravljanja poklicne dejavnosti omejiti, še posebej v okviru skupne ureditve trga, pod pogojem, da te omejitve dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa Skupnosti in da ne pomenijo nesorazmernega in nevzdržnega posega, ki bi kršil bistvo tako zagotovljenih pravic.

74 Kot je pravilno poudarilo Združeno kraljestvo, obveznosti plačevanja dajatve ni mogoče šteti za ukrep, ki omejuje lastninsko pravico.

75 Zato je treba ugotoviti, da posebna eliminacijska dajatev nikakor ne krši lastninske pravice proizvajalcev sladkorja.

76 Glede svobodnega opravljanja gospodarske dejavnosti je že bilo poudarjeno zgorj, da posebna eliminacijska dajatev ustreza ciljem splošnega interesa, ker zagotavlja, da izgub, ki jih je utrpel kak gospodarski sektor, ne nosi Skupnost. Tega posredovanja ni mogoče šteti za nesorazmernega. Dajatev, ki jo je mogoče deloma prevaliti na proizvajalce sladkorne pese, je bila uvedena s temeljnim ciljem, „da se ne postavi pod vprašaj ureditev proizvodnih kvot pred predvidenim datumom“, kot je navedeno v četrti uvodni izjavi k Uredbi št. 1914/87. Kot je Komisija pravilno izpostavila, bi kakršnokoli zmanjševanje kvot, ki bi dolgoročno imelo za posledico zmanjševanje deleža, ki ga ima predelovalna industrija sladkorja v Skupnosti na svetovnem trgu, pomenilo precej hujšo ogrozitev interesov proizvajalcev sladkorja in pridelovalcev sladkorne pese.

77 Zaradi tega trditve o kršitvi svobode opravljanja gospodarske dejavnosti ni mogoče sprejeti.

78 Iz vseh prej navedenih ugotovitev izhaja, da je treba na vprašanja, ki sta jih Sodišču posredovali Finanzgericht Hamburg in Finanzgericht Düsseldorf, odgovoriti, da preučitev zastavljenih vprašanj ni pokazala elementov, ki bi vplivali na veljavnost Uredbe Sveta št. 1914/87 z dne 2. julija 1987, ki uvaja posebno eliminacijsko dajatev v sektorju sladkorja za tržno leto 1986/87.

Stroški

79 Stroški, ki so jih priglasili italijanska vlada in vlada Združenega kraljestva, Svet in Komisija Evropskih skupnosti, ki so Sodišču predložili stališča, se ne povrnejo. Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred nacionalnimi sodišči, to odloči o stroških.

Iz teh razlogov je

SODIŠČE

razsodilo:

1) Člen 189 Pogodbe EGS je treba razlagati tako, da ne izključuje pristojnosti nacionalnega sodišča za to, da dovoli odlog izvršitve upravnega akta, sprejetega na podlagi uredbe Skupnosti.

2) Odlog izvršitve nacionalnega akta, sprejetega za izvedbo akta Skupnosti, lahko nacionalno sodišče dovoli le, če ima to sodišče resne dvome o veljavnosti spornega akta in, če vprašanje glede veljavnosti izpodbijanega akta še ni bilo predloženo Sodišču, to sodišče vprašanje samo posreduje Sodišču, ter če obstaja nujnost in tožeči stranki grozi nastanek resne in nepopravljive škode ter če sodišče polno upošteva interes Skupnosti.

3) Preučitev zastavljenih vprašanj ni pokazala elementov, ki bi vplivali na veljavnost Uredbe Sveta št. 1914/87 z dne 2. julija 1987, ki uvaja posebno eliminacijsko dajatev v sektorju sladkorja za tržno leto 1986/87.

Due Mancini Moitinho de Almeida

Rodríguez Iglesias Díez de Velasco Slynn

Kakouris Joliet Schockweiler

Grévisse Zuleeg

Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 21. februarja 1991.

Sodni tajnik Predsednik