Zadeva T‑190/12

Johannes Tomana in drugi

proti

Svetu Evropske unije

in

Evropski komisiji

„Skupna zunanja in varnostna politika — Omejevalni ukrepi, sprejeti proti nekaterim osebam in subjektom v zvezi z razmerami v Zimbabveju — Omejitve vstopa in prehoda prek ozemlja Unije — Zamrznitev sredstev — Pravna podlaga — Očitna napaka pri presoji — Obveznost obrazložitve — Pravica do obrambe — Temeljne pravice — Sorazmernost“

Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (osmi senat) z dne 22. aprila 2015

Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi, sprejeti proti nekaterim osebam in subjektom v zvezi z razmerami v Zimbabveju – Omejitev lastninske pravice, pravice do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja in svobode gospodarske pobude – Dopustnost – Kršitev načela sorazmernosti – Neobstoj

Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi, sprejeti proti nekaterim osebam in subjektom v zvezi z razmerami v Zimbabveju – Pravica do obrambe – Obvestilo o obremenilnih dokazih – Poznejši sklep, s katerim se je ohranil vpis imena tožeče stranke na seznamu oseb, na katere se nanašajo ti ukrepi – Neobstoj novih razlogov – Kršitev pravice do izjave – Neobstoj

Pravo Evropske unije – Načela – Pravica do obrambe – Omejevalni ukrepi, sprejeti proti nekaterim osebam in subjektom v zvezi z razmerami v Zimbabveju – Pravica do dostopa do dokumentov – Pravica do izjave – Pravice, ki so pogojene z vložitvijo ustreznega zahtevka pri Svetu

Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Omejevalni ukrepi, sprejeti proti nekaterim osebam in subjektom v zvezi z razmerami v Zimbabveju – Obveznost, da se v obrazložitvi v utemeljitev navedenih ukrepov navede specifične in konkretne elemente – Sklep, sprejet v okoliščinah, ki so zadevni osebi znane in ki ji omogočajo, da razume obseg zoper njo sprejetega ukrepa – Dejanja, ki resno ogrožajo demokracijo, spoštovanje človekovih pravic in pravne države – Neobstoj kršitve obveznosti obrazložitve

Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi proti Zimbabveju – Področje osebne uporabe – Osebe, ki so s svojimi dejanji resno ogrožale demokracijo, spoštovanje človekovih pravic in pravno državo v Zimbabveju, člani vlade in z njimi povezane osebe – Pojem povezane osebe

(člena 60 ES in 301 ES; Sklep Sveta 2011/101/SZVP, člena 4 in 5; Uredba Sveta št. 314/2004, člen 6(1) in (11)(b); Uredba Komisije št. 151/2012)

(člena 21 PEU in 29 PEU; sklepi Sveta 2011/101/SZVP, členi 4, 5 in 6(1), 2012/97/SZVP in 2012/124/SZVP)

(Statut Sodišča, člena 19, tretji in četrti odstavek, in 21, prvi odstavek; Poslovnik Splošnega sodišča, člena 43(1), prvi pododstavek, in 44(5)(b))

Glej besedilo odločbe. (Glej točko 50.)

Splošno sodišče se mora, preden začne s preizkusom tožbe, ki mu je predložena, prepričati, da je oseba, v imenu katere je bila vložena tožba, dejansko pooblastila pod njo podpisanega odvetnika. V zvezi s tem Splošno sodišče dejstvo, da je odvetnik podpisal in vložil tožbo v imenu fizične osebe, običajno šteje za posredno izjavo tega odvetnika, da ga je zadevna fizična oseba ustrezno pooblastila, tako vrsto izjave pa Splošno sodišče šteje kot zadostno. Če bi se drugi stranki v postopku priznalo pravico, da od odvetnika zahteva predložitev pooblastila svoje stranke, bi namreč pravilo, v skladu s katerim lahko odvetnik zastopa fizične osebe brez predložitve pooblastila, v veliki meri izgubilo svoj namen in bi lahko neutemeljeno otežilo in podaljšalo postopek, zlasti v primeru, kadar tožbo vloži veliko število fizičnih oseb, ki ne prebivajo na ozemlju Evropske unije. Če pa obstajajo konkretni elementi, zaradi katerih je mogoče dvomiti o resničnosti te posredne izjave, lahko Splošno sodišče zadevnega odvetnika pozove, naj dokaže verodostojnost svojega pooblastila. (Glej točki 58 in 61.)

Glej besedilo odločbe. (Glej točke od 64 do 67.)

Člen 29 PEU pomeni ustrezno pravno podlago za sprejetje sklepa, kot sta Sklep 2011/101 o omejevalnih ukrepih proti Zimbabveju in Sklep 2012/97 o spremembah Sklepa 2011/101, v zvezi z osebami, ki so izvršile taka dejanja, da je Svet na njihovi podlagi voditelje Zimbabveja obdolžil razpihovanja nasilja, zastraševanja političnih nasprotnikov in vmešavanja v neodvisne medije, hudih kršitev človekovih pravic, svobode izražanja in združevanja ter mirnega zbiranja v državi in celo načrtnega izvajanja nasilja, obstrukcije in zastraševanja s strani zimbabvejskih oblasti. Omejevalni ukrepi, določeni v teh sklepih, navedenim osebam namreč niso bili naloženi zaradi njihove domnevne vpletenosti v kakršnokoli kriminalno dejavnost ali kazniva dejanja, ampak zaradi njihovih domnevnih spornih dejanj, ki hkrati zelo verjetno spadajo na kazenskopravno ali pa civilnopravno področje, ki pomenijo zastraševanje in načrtno kršenje temeljnih pravic zimbabvejskega naroda. Poleg tega obstaja med osebami, na katere se nanašajo omejevalni ukrepi, in legitimnimi cilji skupne zunanje in varnostne politike, ki jih Unija uresničuje v razmerju do tretjih držav in kakor so našteti v členu 21 PEU, jasna in očitna zveza. Ob upoštevanju cilja zadevnih omejevalnih ukrepov je bilo med osebe, na katere se ti ukrepi nanašajo, povsem razumno vključiti tudi domnevne storilce nasilja in zastraševanja, za katere so morali po mnenju Sveta prevzeti politično odgovornost voditelji Zimbabveja, in ne samo te vodilne osebe. Neodvisno od kakršnegakoli kazenskega ali civilnega postopka, ki bi se lahko sprožil proti v zatrjevane kršitve vpletenim osebam, je bilo namreč legitimno in v skladu s cilji skupne zunanje in varnostne politike spreti ukrepe, s katerimi bi se tudi te osebe spodbudilo, da zavrnejo politike, ki ogrožajo človekove pravice in svobodo izražanja ter ovirajo dobro upravljanje javnih zadev, kar je v njihovem primeru pomenilo opustitev kakršnegakoli podobnega ravnanja v prihodnosti. Prav tako je člen 6(1) Sklepa 2011/101 ustrezna pravna podlaga za sprejetje Izvedbenega sklepa 2012/124 o spremembah Sklepa 2011/101. (Glej točke 102, 105, 106 in 112.)

Člen 11(b) Uredbe št. 314/2004 o nekaterih omejevalnih ukrepih proti Zimbabveju je ustrezna pravna podlaga za sprejetje Izvedbene uredbe št. 151/2012 o spremembi navedene temeljne uredbe. Čeprav je sicer Svet po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe imel ustrezno pravno podlago, to je člen 215(2) PDEU, ki mu je dopuščal sprejetje uredbe, s katero bi bili sprejeti omejevalni ukrepi proti fizičnim in pravnim osebam v Zimbabveju, ki niso bile povezane z voditelji te tretje države, pa se Uredba št. 314/2004 v členu 6(1) še vedno sklicuje na člane vlade Zimbabveja in vse z njimi povezane fizične ali pravne osebe, entitete ali organe, navedene na seznamu v Prilogi III. Zato bi lahko Komisija Prilogo III k Uredbi št. 314/2004 z izvedbeno uredbo spremenila le, če bi se lahko osebe, katerih imena je bilo treba vpisati v to prilogo, štelo za člane zimbabvejske vlade ali z njimi povezane osebe. (Glej točke od 122 do 124, 130, 132, 133 in 231.)

Sklep 2011/101 o omejevalnih ukrepih proti Zimbabveju se na področju skupne zunanje in varnostne politike nanaša na tri skupine oseb, in sicer prvič, osebe ali entitete, katerih dejanja resno ogrožajo demokracijo, spoštovanje človekovih pravic in pravno državo v Zimbabveju, drugič, člane zimbabvejske vlade in tretjič, vsako z njimi povezano fizično ali pravno osebo, entiteto ali organ. Iz tega sledi, da položaj osebe ali subjekta kot člana zimbabvejske vlade ali z njim povezane osebe sam po sebi zadošča za utemeljitev sprejetja omejevalnih ukrepov, določenih s Sklepom 2011/101, zoper njega. S tega vidika fizičnih oseb, katerih dejanja resno ogrožajo demokracijo, spoštovanje človekovih pravic in pravno državo v Zimbabveju ter pravnih oseb, subjektov ali organov, ki pripadajo tem fizičnim osebam, ki so vse navedene v členih 4 in 5 Sklepa 2011/101, ni mogoče razlikovati od oseb, povezanih s člani zimbabvejske vlade in pravnih oseb, subjektov in organov, ki takim osebam pripadajo, ampak da gre v bistvu za posebno skupino teh povezanih oseb. Nedopustno bi namreč bilo, da bi se dopustilo sprejetje omejevalnih ukrepov, določenih z Uredbo št. 314/2004 o nekaterih omejevalnih ukrepih proti Zimbabveju, proti osebam, ki so družinski člani voditeljev Zimbabveja zgolj iz razloga povezanosti s temi voditelji in ne da bi se jim pri tem očitalo konkretno ravnanje ogrožanja demokracije, spoštovanja človekovih pravic in pravne države, hkrati pa bi se izključilo sprejetje takih ukrepov proti osebam, ki so dejansko sodelovale pri izvajanju politike nasilja, zastraševanja in kršitve človekovih pravic, kar tem voditeljem očita Unija. Tako v skupino oseb, povezanih s člani vlade tretje države, ne spadajo samo osebe, ki sodelujejo pri oblikovanju politike te vlade in ki lahko nanjo vplivajo, ampak tudi osebe, ki sodelujejo pri izvrševanju te politike, zlasti kadar ta politika obsega izvrševanje nasilja, zastraševanja in kršitve temeljnih pravic naroda. Prav tako okoliščina, da zadevne osebe pripadajo vladajoči stranki, ne pomeni, da so sankcije proti zadevnim osebam in z njimi povezanimi subjekti sprejete le zaradi njihove pripadnosti politični stranki, saj je bila ta stranka edina na oblasti v času nasilja, zastraševanja in kršitev človekovih pravic zimbabvejskega naroda, ki jih zatrjujeta izdajatelja izpodbijanih aktov, s katerimi so bili uvedeni omejevalni ukrepi. Nazadnje, razlaga člena 6(1) Uredbe št. 314/2004 in člena 5 Sklepa 2011/101 v skladu s katero se lahko tudi proti subjektom, ki so v lasti ali pod nadzorom fizičnih oseb ali, če je treba, pravnih oseb, ki so povezane s člani zimbabvejske vlade, sprejme omejevalne ukrepe, določene v teh členih, je povsem v skladu z njunim besedilom. Enako velja za razlago, v skladu s katero je treba subjekte, ki so v lasti ali pod nadzorom same zimbabvejske vlade, šteti za subjekte, ki so v smislu teh določb povezani s člani te vlade. (Glej točke 123, 124, 130, 132, 133, 229, 231, 232, 236, 238, 242 in 282.)

Kar zadeva omejevalne ukrepe proti Zimbabveju v okviru skupne zunanje in varnostne politike in, natančneje, ukrepe, sprejete proti članom zimbabvejske vlade in proti vsem z njimi povezanimi fizičnimi ali pravnimi osebami, entitetami ali organi, institucijama, ki sta sprejeli izpodbijane akte, za izpolnitev obveznosti obrazložitve ni bilo treba navesti svoje razlage pojma povezanosti z zimbabvejsko vlado ali, splošneje, svoje razlage upoštevnih določb in sodne prakse. Poleg tega je treba šteti, da so izpodbijani akti – glede na to, da, prvič, se zamrznitev sredstev in gospodarskih virov, uvedena z Uredbo št. 314/2004 o nekaterih omejevalnih ukrepih proti Zimbabveju, uporablja za člane zimbabvejske vlade in z njimi povezane fizične ali pravne osebe, entitete in organe, drugič, se omejevalni ukrepi, uvedeni s Sklepom 2011/101 o omejevalnih ukrepih proti Zimbabveju, uporabljajo za člane zimbabvejske vlade in z njimi povezane osebe, tako fizične kot pravne, vključno s fizičnimi ali pravnimi osebami, katerih dejanja resno ogrožajo demokracijo, spoštovanje človekovih pravic in pravno državo v Zimbabveju, ki jih je treba šteti za posebno skupino povezanih oseb, in tretjič, so med razlogi Sklepa 2012/97 o spremembi Sklepa 2011/101 in Izvedbene uredbe št. 151/2012 o spremembi Uredbe št. 314/2004 jasno navedene funkcije, ki so jih te osebe opravljale ob sprejetju teh aktov in da te funkcije povsem utemeljujejo opredelitev teh tožečih strank kot članic zimbabvejske vlade – zadostno obrazloženi. S tega vidika so visoki uradniki in osebe na vodilnih položajih v vojski ali policiji bližnji sodelavci državne vlade in se jih lahko upravičeno opredeli kot povezane s člani te vlade, ne da bi bila pri tem potrebna še dodatna utemeljitev. To velja tudi za člane vodilnega organa politične stranke, ki je bila edina na oblasti. Enako velja za sklicevanje v obrazložitvi na neposredno vpletenost v nasilje in zastraševanje in to celo v vlogi vodenja in ščuvanja, v katerem je navedenih dovolj specifičnih in konkretnih elementov glede položaja oziroma funkcije, ki so jo tožeče stranke opravljale, in glede vrste dejanj, zaradi katerih sta izdajatelja izpodbijanih aktov štela, da so bile zadevne osebe vpletene v nasilje, zastraševanje in kršitve temeljnih človekovih pravic v Zimbabveju. Nazadnje, obtožbe glede nasilja, zastraševanja in kršitve temeljnih človekovih pravic v Zimbabveju, tako na splošno kot posebej v času volitev leta 2008, so bile mednarodno splošno znane in so morale tožeče stranke zanje vedeti. Te obtožbe, ne glede na njihovo resničnost, so del okoliščin, v katerih so bili sprejeti izpodbijani akti, ki jih je treba pri preizkusu spoštovanja obveznosti obrazložitve upoštevati. (Glej točke od 141 do 143, 145, 146, 153, 157‑164, 167 in od 174 do 177.)

Ni mogoče izključiti možnosti, da lahko sporna dejanja ene ali več tožečih strank v preteklosti upravičijo sprejetje omejevalnih ukrepov zoper njih. Tako sklicevanje na pretekla sporna dejanja ene ali več tožečih strank ne pomeni neobstoja ali nezadostnosti obrazložitve zadevnih aktov. (Glej točke 150, 168 in 207.)

Glej besedilo odločbe. (Glej točko 151.)

Glej besedilo odločbe. (Glej točki 165, 166.)

Splošno sodišče mora na področju skupne zunanje in varnostne politike – v primeru, ko Svet abstraktno opredeli merila, na podlagi katerih je lahko vpis imena določene osebe ali entitete na seznam imen oseb ali entitet, proti katerim se na podlagi zgoraj navedenih členov sprejemajo omejevalni ukrepi, upravičen – na podlagi tožbenih razlogov, ki jih zatrjuje zadevna oseba ali entiteta, ali, če je primerno, po uradni dolžnosti preveriti, ali so v njenem oziroma njegovem primeru izpolnjena s strani Sveta opredeljena abstraktna merila. Sklep 2011/101 o omejevalnih ukrepih proti Zimbabveju določa tri skupine oseb, in sicer prvič, osebe ali entitete, katerih dejanja resno ogrožajo demokracijo, spoštovanje človekovih pravic in pravno državo v Zimbabveju, drugič, člane zimbabvejske vlade in tretjič, vsako z njimi povezano fizično ali pravno osebo, entiteto ali organ. Iz tega sledi, da položaj osebe ali subjekta kot člana zimbabvejske vlade ali z njim povezane osebe sam po sebi zadošča za utemeljitev sprejetja omejevalnih ukrepov, določenih s Sklepom 2011/101, zoper njega. V zvezi z zadnjenavedenimi ima Svet široko diskrecijsko pravico, na podlagi katere se lahko po potrebi odloči, da proti taki osebi teh ukrepov ne bo sprejel, če meni, da glede na njihove cilje to ne bi bilo smotrno. (Glej točke 186, od 216 do 222 in 243.)

Glej besedilo odločbe. (Glej točke 187 in od 192 do 194.)

Na področju skupne zunanje in varnostne politike je treba pravico do izjave osebe ali subjekta, zoper katerega so bili z novim aktom podaljšani že prej sprejeti omejevalni ukrepi, spoštovati, če je izdajatelj zadevnega akta v zvezi s temi osebami ali subjekti upošteval nova dejstva, ne pa, če je to podaljšanje v bistvu temeljilo na enakih razlogih, kot so bili tisti, na podlagi katerih je bil sprejet prvotni akt, s katerim so bili sprejeti zadevni omejevalni ukrepi. Za tak primer pa ne gre, če se razlogi, ki so v izpodbijanih aktih navedeni v utemeljitev sprejetja spornih omejevalnih ukrepov proti tožečim strankam, ne razlikujejo bistveno od razlogov, navedenih v prejšnjih aktih. (Glej točke od 204 do 206.)

Glej besedilo odločbe. (Glej točko 260.)

Glej besedilo odločbe. (Glej točki 263, 266.)

Glede sodnega nadzora nad spoštovanjem načela sorazmernosti je treba zakonodajalcu Unije priznati široko polje proste presoje na področjih, na katerih mora sprejeti politične, gospodarske in socialne odločitve in pri katerih mora opraviti zahtevno presojo. Tako na zakonitost ukrepa, sprejetega na teh področjih, vpliva le očitna neprimernost tega ukrepa glede na cilj, ki ga uresničuje pristojna institucija. S tega vidika pristojnim organom Unije ni mogoče očitati kršitve načela sorazmernosti, ker so že sprejete omejevalne ukrepe ohranili v veljavi in ker so razširili njihov obseg, saj se z njimi želi spodbuditi osebe in subjekte, na katere se nanašajo, da zavrnejo politike, ki ogrožajo človekove pravice in svobodo izražanja ter ovirajo dobro upravljanje javnih zadev. Čeprav gre sicer res za ukrepe, ki naj bi učinkovali posredno, saj je bila ideja, na kateri so bili zasnovani, ta, da bi tisti, na katere se nanašajo, zavrnili politike za odpravo omejitev proti njim, pa je treba ugotoviti, da je to edini način, na katerega lahko Unija vpliva na politiko Zimbabveja, ki je suverena tretja država. Poleg tega so izpodbijani akti posledica resne zaskrbljenosti organov Unije zaradi razmer v Zimbabveju, na katere so ti organi prvič opozorili že pred desetimi leti. Ta zaskrbljenost, katere upravičenosti tožeče stranke v tem postopku niso prerekale, pa je obstajala tudi ob sprejetju izpodbijanih aktov, ki so bili sprejeti s ciljem razrešitve navedenega dolgotrajnega položaja. Nazadnje, omejevalni ukrepi so začasni in jih je mogoče odpraviti ter zato ne pomenijo kršitve bistvene vsebine temeljnih pravic zadevnih oseb. To velja še toliko bolj, ker so vse tožeče stranke fizične ali pravne osebe s prebivališčem oziroma sedežem v Zimbabveju, in ne v Uniji, zaradi česar neprijetnosti, ki so posledica navedenih ukrepov, čeprav so nedvomno pomembne, niso tako omejujoče, kot so v primeru fizičnih ali pravnih oseb s prebivališčem ali sedežem v Uniji. (Glej točke 290, od 296 do 298 in 300.)