SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

YVESA BOTA,

predstavljeni 12. septembra 2013 ( 1 )

Zadeva C‑63/12

Evropska komisija

proti

Svetu Evropske unije

„Ničnostna tožba — Kadrovski predpisi za uradnike — Člena 64 in 65 — Členi 1, 3 in 10 Priloge XI — Letna prilagoditev osebnih prejemkov in pokojnin ter korekcijskih koeficientov — Predlog uredbe o prilagoditvi po ‚običajni‘ metodi — Sklep Sveta, da se predloga ne sprejme — Pojem ‚izpodbojni akt‘ — Pogoji za uporabo določbe o izjemi“

Zadeva C‑66/12

Svet Evropske unije

proti

Evropski komisiji

„Ničnostna tožba — Tožba zaradi nedelovanja — Kadrovski predpisi za uradnike — Člena 64 in 65 — Členi 1, 3 in 10 Priloge XI — Letna prilagoditev osebnih prejemkov in pokojnin ter korekcijskih koeficientov — Predlog uredbe o prilagoditvi po ‚običajni‘ metodi — Tožba Sveta — Odločitev o vložitvi tožbe pri Sodišču — Pravilo o večini, ki se uporablja“

in

Zadeva C‑196/12

Evropska komisija

proti

Svetu Evropske unije

„Tožba zaradi nedelovanja — Kadrovski predpisi za uradnike — Člena 64 in 65 — Členi 1, 3 in 10 Priloge XI — Letna prilagoditev osebnih prejemkov in pokojnin ter korekcijskih koeficientov — Predlog uredbe o prilagoditvi po ‚običajni‘ metodi — Sklep Sveta, da predloga ne sprejme — Vzdržanje“

Kazalo

I – Uvod II – Upoštevne določbe Kadrovskih predpisov III – Postopek pred Sodiščem A – Zadeva C‑63/12 B – Zadeva C‑66/12 C – Zadeva C‑196/12 IV – Tožbi v zadevah C‑63/12 in C‑196/12 A – Dopustnost tožb 1. Stališča glavnih strank in intervenientov 2. Presoja a) Sodni nadzor nad zavrnitvijo, ki se očita instituciji, organu, uradu ali agenciji Unije i) Z ničnostno tožbo po členu 263 PDEU se sankcionira nezakonito ravnanje institucije ii) S tožbo zaradi nedelovanja po členu 265 PDEU se sankcionira nedelovanje institucije iii) Zavrnitev sprejetja akta je treba izpodbijati z ničnostno tožbo b) Presoja ravnanja Sveta B – Utemeljenost tožbe v zadevi C‑63/12 1. Stališča glavnih strank in intervenientov a) Uvodna pojasnila b) Trditve v utemeljitev tožbe i) Komisija – Zavrnitev prilagoditve osebnih prejemkov in pokojnin – Zavrnitev prilagoditve korekcijskih koeficientov ii) Parlament c) Trditve v odgovor na tožbo i) Svet – Zavrnitev prilagoditve osebnih prejemkov in pokojnin – Zavrnitev prilagoditve korekcijskih koeficientov ii) Države članice – Češka republika – Kraljevina Danska – Zvezna republika Nemčija – Kraljevina Španija – Kraljevina Nizozemska – Združeno kraljestvo 2. Presoja a) Sodna praksa Sodišča v zvezi z vlogo in pristojnostmi Komisije oziroma Sveta v okviru postopka prilagoditve osebnih prejemkov b) Rešitev spora med Komisijo in Svetom o obstoju „resnega in nenadnega poslabšanja gospodarskih in socialnih razmer v Uniji“ i) Analiza pogojev za uvedbo postopka po členu 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom ii) Presoja utemeljenosti ničnostnih razlogov – Tožbeni razlog, ki se nanaša na zlorabo pooblastil – Tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev pravnega pravila s strani Sveta, ki naj ne bi mogel šteti, da mu ni treba sprejeti predloga uredbe – Tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev pogojev za uporabo določbe o izjemi zaradi nezadostne in napačne obrazložitve V – Tožba v zadevi C‑66/12 A – Utemeljenost tožbe 1. Stališča glavnih strank in intervenientov a) Irska b) Francoska republika 2. Presoja B – Dopustnost tožbe 1. Stališča glavnih strank in intervenientov 2. Presoja VI – Stroški VII – Predlog

I – Uvod

1. Vprašanje letne prilagoditve osebnih prejemkov uradnikov in drugih uslužbencev Evropske unije, ki je skupni predmet postopkov v zadevah C‑63/12, C‑66/12 in C‑196/12, je Sodišče nedavno že obravnavalo in o njem izdalo sodbo z dne 24. novembra 2010 v zadevi Komisija proti Svetu, ( 2 ) s katero je za delno nično razglasilo Uredbo Sveta (EU, Euratom) št. 1296/2009 z dne 23. decembra 2009, ( 3 ) s katero je bil določen nižji odstotek prilagoditve osebnih prejemkov, kot ga je predlagala Evropska komisija.

2. Vendar so v vseh treh tožbah vprašanja postavljena drugače, kar zahteva poglobitev predhodne analize. Poleg tega se zastavljajo nova in zahtevna vprašanja v zvezi z dopustnostjo tožb.

3. Kadrovske predpise za uradnike in pogoje za zaposlitev drugih uslužbencev Unije določa Uredba Sveta (EGS, Euratom, ESPJ) št. 259/68 z dne 29. februarja 1968 o določitvi Kadrovskih predpisov za uradnike in Pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev Evropskih skupnosti in o posebnih ukrepih, ki se začasno uporabljajo tudi za uradnike, zaposlene na Komisiji, ( 4 ) kakor je bila spremenjena z Uredbo Sveta (ES, Euratom) št. 723/2004 z dne 22. marca 2004 ( 5 ) in z Uredbo (EU, Euratom) št. 1080/2010 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 ( 6 ).

4. Člena 1 in 3 Priloge XI h Kadrovskim predpisom sta do 31. decembra 2012 določala pogoje, pod katerimi je Svet Evropske unije na predlog Komisije vsako leto samodejno pregledal osebne prejemke.

5. Vendar je bila v členu 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom tudi „določba o izjemi“, ki je omogočala odstopanje od navedenega načina prilagoditve, „[č]e se […] ekonomski in socialni položaj v Uniji resno in nenadoma poslabša“. Takrat Komisija da Svetu „ustrezne predloge,“ ta pa odloči po rednem zakonodajnem postopku.

6. Svet je 17. decembra 2010, potem ko je ugotovil, da „trenutna finančna in gospodarska kriza v EU, zaradi katere so bile potrebne znatne fiskalne prilagoditve in se je povečala zaposlitvena negotovost v več državah članicah, povzročila nenadno in resno poslabšanje gospodarskih in socialnih razmer v EU“, v skladu s členom 241 PDEU pozval Komisijo, naj mu na podlagi člena 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom in glede na objektivne podatke, ki jih je pripravila Komisija, pravočasno predloži ustrezne predloge, da jih bosta lahko Evropski parlament in Svet proučila in sprejela pred koncem leta 2011. ( 7 )

7. Potem ko je Komisija 13. julija 2011 sprejela poročilo o navedeni določbi o izjemi ( 8 ) s sklepom, da ni nenadnega in resnega poslabšanja gospodarskih in socialnih razmer v Uniji, je Svet izpodbijal ta sklep in 28. oktobra 2011 s soglasjem „velike večine“ delegacij odločil, da na Komisijo naslovi novo zahtevo na podlagi člena 241 PDEU. Ker je bil „prepričan, da trenutna finančna in gospodarska kriza v [Uniji], zaradi katere je večina držav članic uvedla znatne fiskalne prilagoditve, pomeni resno in nenadno poslabšanje ekonomskih in socialnih razmer v Uniji“, je Svet „[v] teh specifičnih in izjemnih okoliščinah ter ob upoštevanju objektivnih podatkov o gospodarskih in socialnih razmerah jeseni 2011“ od Komisije zahteval, naj uveljavi člen 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom in predloži ustrezen predlog prilagoditve osebnih prejemkov. ( 9 )

8. Komisija je nato 24. novembra 2011 predložila Sporočilo, ki zagotavlja dodatne informacije ( 10 ) in v katerem je vztrajala, da pogoji za uporabo te določbe niso izpolnjeni, istega dne pa je Svetu predložila tudi predlog prilagoditve na podlagi pregleda za leto 2011, ( 11 ) po katerem bi se na eni strani za 1,7 % povišali osebni prejemki in pokojnine, pri čemer je ta odstotek rezultat izključno tehnične uporabe metode izračuna iz Kadrovskih predpisov, na drugi pa bi se prilagodili korekcijski koeficienti.

9. Svet je, ker je menil, da odločitev Komisije, da ne da predloga na podlagi člena 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom, temelji na nezadostni in napačni utemeljitvi, s „sklepom“ z dne 19. decembra 2011 ( 12 ) sklenil, da ne sprejme predloga uredbe.

10. Komisija je 3. februarja 2012 vložila tožbo za razglasitev ničnosti navedenega akta, vpisano pod številko C‑63/12.

11. Komisija, ki je 25. januarja 2012 Svetu poslala uradni opomin, če bi se njegovo ravnanje štelo za opustitev ukrepanja, ki pomeni nedelovanje v smislu člena 265 PDEU, je hkrati z vložitvijo te ničnostne tožbe 26. aprila 2012 vložila tožbo zaradi nedelovanja, vpisano pod številko C‑196/12.

12. Svet pa je 3. februarja 2012 zoper Sporočilo in predlog uredbe vložil ničnostno tožbo in podredno tožbo zaradi nedelovanja, vpisano pod številko C‑66/12.

13. Komisija ob podpori Parlamenta trdi, da bi moral Svet v skladu s postopkom iz Kadrovskih predpisov za prilagoditev osebnih prejemkov slediti njenemu predlogu uredbe. Komisija in Parlament menita, da bi Svet samodejno uporabo metode izračuna, ki jo zaradi upoštevanja gospodarske in socialne krize določajo Kadrovski predpisi, lahko zavrnil le, če bi Komisija to predlagala.

14. Glavni zahtevek Komisije je zato razglasitev ničnosti spornega sklepa, podreden pa, naj Sodišče na podlagi tožbe zaradi nedelovanja razsodi, da Svet ni izpolnil obveznosti iz Kadrovskih predpisov.

15. Svet ob podpori več držav članic ( 13 ) izpodbija ta zahtevek in njegove utemeljitve. Po njegovem mnenju in mnenju navedenih držav članic mu Kadrovski predpisi dajejo pristojnost, da zavrne prilagoditev osebnih prejemkov, če meni, da so izpolnjeni pogoji za uporabo določbe o izjemi.

16. Svet ob podpori istih držav članic, ki so se jim pridružile še tri, ( 14 ) predlaga razglasitev ničnosti Sporočila v delu, v katerem je Komisija z njim dokončno zavrnila predložitev ustreznih predlogov na podlagi člena 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom, in razglasitev ničnosti poznejšega predloga uredbe. Podredno Sodišču na podlagi člena 265 PDEU predlaga ugotovitev kršitve Pogodb zaradi nedelovanja Komisije.

17. Čeprav te tri zadeve niso bile formalno združene, prekrivanje obravnavanih tožb in skupen značaj predloženih tožbenih razlogov v zvezi z vsebino upravičuje predstavitev enotnih sklepnih predlogov.

18. V teh sklepnih predlogih bom trdil, da je sporni sklep izpodbojen akt, na podlagi česar bom Sodišču predlagal, naj na eni strani za dopustno razglasi ničnostno tožbo Komisije, na drugi strani pa zato za nedopustno razglasi tožbo zaradi nedelovanja, ki jo je hkrati vložila ta institucija.

19. Pojasnil bom tudi, da je obstoj resnega in nenadnega poslabšanja gospodarskih in socialnih razmer v Uniji pogoj za uporabo postopka po členu 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom, tako da lahko Svet zavrne predlog uredbe na podlagi „običajne“ metode samo in izključno, če je ta pogoj izpolnjen.

20. Dodal bom, da mora ob nesoglasju Komisije in Sveta glede obstoja takega poslabšanja Sodišče zagotoviti spoštovanje institucionalnega ravnovesja z nadzorom nad presojo Komisije, omejenim na preizkus očitne napake pri presoji.

21. Poleg tega bom trdil, da Komisija ni storila očitne napake pri presoji s tem, da je na podlagi objektivnih podatkov sklenila, da gospodarska kriza v državah članicah leta 2010 ni okoliščina, na podlagi katere bi se sprožil postopek o izjemi po členu 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom.

22. Na podlagi navedenega bom sklenil, da je treba ničnostni tožbi Komisije ugoditi in sporni sklep razglasiti za ničen.

23. Ker je posledica utemeljenosti ničnostne tožbe Komisije neutemeljenost tožbe Sveta, bom Sodišču predlagal, naj zaradi učinkovitega izvajanja sodne oblasti in ekonomičnosti postopka ne odloča o dopustnosti te tožbe in jo zavrne po vsebini.

24. Podredno bom ugotovil, da tožba Sveta ni dopustna, ker bi morala biti odločitev o vložitvi tožbe pri Sodišču sprejeta s kvalificirano večino iz člena 16(3) PDEU in ker nepravilnost odločitve, na katero se Komisija lahko sklicuje, povzroči nedopustnost tožbe.

II – Upoštevne določbe Kadrovskih predpisov

25. Upoštevne določbe so členi 64, 65 in 65a Kadrovskih predpisov ter členi 1, 3, 10 in 15 Priloge XI h Kadrovskim predpisom, naslovljeni „Pravila za izvajanje členov 64 in 65 Kadrovskih predpisov“.

26. Člen 64 Kadrovskih predpisov določa: „Osebni prejemki uradnika, ki so izraženi v evrih, se po obveznih odtegljajih, določenih s temi kadrovskimi predpisi ali v katerih koli sprejetih izvedbenih predpisih, ponderirajo po stopnji, ki je nad, pod ali enaka 100 %, odvisno od življenjskih razmer v raznih krajih zaposlitve. Te ponderje sprejme Svet s kvalificirano večino na predlog Komisije […]“

27. Člen 65 Kadrovskih predpisov določa: „1. Svet vsako leto pregleda osebne prejemke uradnikov in drugih uslužbencev Unije. Ta pregled se opravi septembra ob upoštevanju skupnega poročila Komisije, ki temelji na skupnem indeksu, ki ga pripravi Statistični urad Evropske unije [Eurostat] v soglasju z nacionalnimi statističnimi uradi držav članic; indeks odraža stanje v vsaki od držav Unije na dan 1. julija. Pri tem pregledu Svet preuči, ali je kot del ekonomske in socialne politike Unije potrebna prilagoditev osebnih prejemkov. Zlasti morajo biti upoštevana vsa povišanja plač v javnih službah in kadrovske potrebe. 2. V primeru znatne spremembe življenjskih stroškov Svet v dveh mesecih odloči, kako naj se ponderji [korekcijski koeficienti] prilagodijo in, če je to primerno, o njihovi retroaktivni uporabi. 3. Za namene tega člena odloča Svet s kvalificirano večino na predlog Komisije, […]“

28. Člen 65a Kadrovskih predpisov določa, da so pravila za izvajanje členov 64 in 65 navedenih predpisov določena v Prilogi XI h Kadrovskim predpisom.

29. Člen 1(1) Priloge XI h Kadrovskim predpisom določa, da „[z]a namen presoje, predvidene v členu 65(1) Kadrovskih predpisov, Eurostat vsako leto pred koncem oktobra pripravi poročilo o spremembah življenjskih stroškov v Bruslju, o ekonomskih paritetah med Brusljem in nekaterimi kraji v državah članicah in o spremembah kupne moči plač v nacionalnih javnih službah centralnih vlad“.

30. Člen 3 Priloge XI h Kadrovskim predpisom določa: „1. Na podlagi člena 65(3) Kadrovskih predpisov Svet na predlog Komisije in na podlagi meril iz oddelka 1 te priloge pred koncem vsakega leta sprejme sklep o prilagoditvi osebnih prejemkov in pokojnin z veljavnostjo od 1. julija. 2. Znesek prilagoditve se dobi tako, da se bruseljski mednarodni indeks pomnoži s posebnim kazalcem. Prilagoditev je določena kot enoten linearen odstotek. […] 6. Institucije opravijo ustrezne pozitivne ali negativne prilagoditve osebnih prejemkov in pokojnin uradnikov, nekdanjih uradnikov in drugih oseb z retroaktivnim učinkom za obdobje med dnem začetka veljavnosti in dnem uveljavitve odločitve o naslednji prilagoditvi. […]“

31. Dejavniki za izračun letne prilagoditve, našteti v oddelku 1 Priloge XI h Kadrovskim predpisom, so spremembe življenjskih stroškov v Bruslju, ekonomske paritete med Brusljem in nekaterimi kraji v državah članicah in spremembe kupne moči plač v nacionalnih javnih službah centralnih vlad v osmih državah članicah, naštetih v členu 1(4)(a), zadnji pododstavek, navedene priloge. ( 15 )

32. Člen 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom, naslovljen „Določba o izjemi“, ki je edini člen v Poglavju V navedene priloge, določa: „Če se na podlagi objektivnih podatkov, ki jih v ta namen predloži Komisija, oceni, da se ekonomski in socialni položaj v Uniji resno in nenadoma poslabša, da Komisija ustrezne predloge, o katerih Evropski parlament in Svet odločita v skladu s postopkom iz člena 336 Pogodbe o delovanju Evropske unije.“

33. Nazadnje, člen 15 Priloge XI h Kadrovskim predpisom, naslovljen „Končna določba in klavzula o pregledu“, v poglavju 7 navedene priloge določa: „1. Določbe te priloge se uporabljajo od 1. julija 2004 do 31. decembra 2012. 2. Ob koncu štiriletnega obdobja se proučijo glede na proračunske posledice. V ta namen Komisija predloži poročilo Evropskemu parlamentu in Svetu ter, kadar je to primerno, predlog sprememb te priloge na podlagi člena 336 [PDEU].“

III – Postopek pred Sodiščem

A – Zadeva C‑63/12

34. Komisija je predlog za razglasitev ničnosti pri Sodišču vložila 7. februarja 2012. Svet je odgovor na tožbo vložil 2. aprila 2012, Komisija repliko 11. maja 2012, Svet pa dupliko 2. julija 2012.

35. Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 25. aprila 2012 Parlamentu dovolil intervencijo v podporo predlogom Komisije. Ta je intervencijsko vlogo vložila 11. junija 2012. Svet je stališča glede te vloge vložil 27. julija 2012.

36. Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 6. julija 2012 dovolil intervencijo Češke republike, Kraljevine Danske, Zvezne republike Nemčije, Kraljevine Španije, Kraljevine Nizozemske in Združenega kraljestva v podporo predlogom Sveta.

37. Navedene države članice so intervencijske vloge predložile: Češka republika 19. septembra 2012, Kraljevina Španija 20. septembra 2012, Združeno kraljestvo 24. septembra 2012, druge države članice pa 21. septembra 2012.

38. Komisija je stališča o teh intervencijskih vlogah vložila 4. januarja 2013.

39. Komisija Sodišču predlaga, naj: — razveljavi sporno odločbo in — Svetu naloži plačilo stroškov.

40. Parlament predlaga ugoditev predlogom Komisije.

41. Svet Sodišču predlaga, naj: — ničnostno tožbo zavrže kot nedopustno; — podredno, zavrne tožbo kot neutemeljeno in — Komisiji naloži plačilo stroškov.

42. Češka republika, Kraljevina Danska, Zvezna republika Nemčija, Kraljevina Španija, Kraljevina Nizozemska in Združeno kraljestvo Sodišču predlagajo ugoditev predlogom Sveta.

B – Zadeva C‑66/12

43. Svet je predlog za razglasitev ničnosti pri Sodišču vložil 9. februarja 2012. Komisija je odgovor na tožbo vložila 23. marca 2012, Svet repliko 11. maja 2012 in Komisija dupliko 22. junija 2012.

44. Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 20. aprila 2012 Parlamentu dovolil intervencijo v podporo predlogom Komisije. Ta je vložil intervencijsko vlogo 11. junija 2012. Svet je stališča glede te vloge vložil 27. julija 2012.

45. Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 6. julija 2012 dovolil intervencijo Češke republike, Kraljevine Danske, Zvezne republike Nemčije, Irske, Kraljevine Španije, Francoske republike, Republike Latvije, Kraljevine Nizozemske in Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska v podporo predlogom Sveta.

46. Razen Republike Latvije, ki vloge ni predložila, so te države članice intervencijske vloge predložile: Češka republika 19. septembra 2012, Kraljevina Španija 20. septembra 2012, Kraljevina Danska, Zvezna republika Nemčija in Kraljevina Nizozemska 21. septembra 2012, Irska 24. septembra 2012 ter Francoska republika 25. septembra 2012.

47. Komisija je stališča o teh intervencijskih vlogah vložila 4. januarja 2013.

48. Svet Sodišču predlaga, naj: — primarno, Sporočilo in predlog uredbe razglasi za nična; — podredno, ugotovi, da je Komisija s tem, da Parlamentu in Svetu ni predložila ustreznih predlogov na podlagi člena 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom, kršila Pogodbi, in — Komisiji naloži plačilo stroškov.

49. Češka republika, Kraljevina Danska, Zvezna republika Nemčija, Irska, Kraljevina Španija, Francoska republika, Republika Latvija, Kraljevina Nizozemska in Združeno kraljestvo predlagajo ugoditev predlogom Sveta.

50. Komisija Sodišču predlaga, naj: — tožbo zavrne in — Svetu naloži plačilo stroškov.

51. Parlament predlaga ugoditev predlogom Komisije.

C – Zadeva C‑196/12

52. Komisija je tožbo zaradi nedelovanja pri Sodišču vložila 26. aprila 2012. Svet je odgovor na tožbo vložil 18. junija 2012, Komisija repliko 30. julija 2012, Svet pa dupliko 17. septembra 2012.

53. Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 4. septembra 2012 dovolil intervencijo Zvezne republike Nemčije, Kraljevine Španije, Kraljevine Nizozemske in Združenega kraljestva v podporo predlogom Sveta, Parlamentu pa intervencijo v podporo predlogom Komisije.

54. Zvezna republika Nemčija je intervencijsko vlogo vložila 16. oktobra 2012, Kraljevina Španija 24. oktobra 2012, Združeno kraljestvo 14. novembra 2012, Kraljevina Nizozemska in Parlament pa 16. novembra 2012.

55. Komisija in Svet sta stališča o teh intervencijskih vlogah vložila 16. januarja 2013 oziroma 21. januarja 2013.

56. Komisija Sodišču predlaga, naj: — razglasi, da Svet s tem, da ni sprejel predloga uredbe, ni izpolnil obveznosti na podlagi Kadrovskih predpisov, in — Svetu naloži plačilo stroškov.

57. Parlament predlaga ugoditev predlogom Komisije.

58. Svet Sodišču predlaga, naj: — tožbo zavrne in — Komisiji naloži plačilo stroškov.

59. Zvezna republika Nemčija, Kraljevina Španija, Kraljevina Nizozemska in Združeno kraljestvo predlagajo ugoditev predlogom Sveta.

IV – Tožbi v zadevah C‑63/12 in C‑196/12

A – Dopustnost tožb

1. Stališča glavnih strank in intervenientov

60. Svet trdi, da ničnostna tožba ni dopustna, ker sporni sklep ni akt s samostojnimi pravnimi učinki, saj se z njegovim sprejetjem ni niti spremenilo niti dokončno zavrnilo predloga uredbe, ampak se je zaradi preglednosti zgolj navedlo razloge, iz katerih se ga ne more sprejeti.

61. Komisija izpodbija to analizo in predlaga razlikovanje med dvema deloma predloga uredbe, ki ga Svet ni sprejel.

62. Na prvem mestu, kar zadeva prilagoditev osebnih prejemkov in pokojnin uradnikov in drugih uslužbencev Unije, Komisija trdi, da je ničnostna tožba dopustna, ker iz uporabljenega pravnega instrumenta in iz njegove vsebine izhaja, da je izpodbijani akt odločba.

63. Komisija v zvezi z obliko opozarja na to, da izpodbijani sklep spada med pravne akte Unije iz člena 288 PDEU, da je bil objavljen v seriji L Uradnega lista Evropske unije, ki je namenjena zakonodaji Unije, in da se v njem kot pravna podlaga navajajo Kadrovski predpisi, zlasti člen 65 ter Priloge VII, XI in XIII h Kadrovskim predpisom, in člen 20 Pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev Unije.

64. Izpodbijani akt naj bi vsebinsko nesporno imel samostojne pravne učinke, ker je rezultat spornega sklepa to, da ni bilo letne prilagoditve osebnih prejemkov in pokojnin, ki so zato zamrznjeni. Komisija – ki se sprašuje, kako bi lahko Svet sprejel predlog, ne da bi prej razveljavil sklep, da ga ne sprejme – meni, da razlikovanje med „sklepom o nesprejetju“ in „sklepom o zavrnitvi,“ za katero se zavzema Svet, ne temelji na nobeni uveljavljeni tipologiji.

65. Na drugem mestu, kar zadeva sprejetje korekcijskih koeficientov, ki vplivajo na osebne prejemke in pokojnine, Komisija – ob ugotovitvi, da sporni sklep ne vsebuje nobene obrazložitve v zvezi s tem – na podlagi navedenega ugotavlja, da je treba primarno šteti, da čeprav je Svet formalno sprejel sklep o zavrnitvi, je treba njegovo ravnanje šteti za nezakonito opustitev ukrepanja, ki ga je mogoče izpodbijati z ničnostno tožbo.

66. Svet, ki se sklicuje na sodno prakso Sodišča, po kateri je treba pri ugotavljanju, ali so izpodbijani ukrepi akti, presojati njihovo vsebino, ( 16 ) odgovarja, da stališče, po katerem je učinek spornega sklepa zamrznitev plač uradnikov in drugih uslužbencev Unije, temelji na napačni predpostavki, da že zgolj to, da je Komisija dala predlog na podlagi člena 3 Priloge XI h Kadrovskim predpisom, zadostuje za nastanek brezpogojne obveznosti Sveta, da ukrepa na tej podlagi. Dodaja, da je pravica uradnikov do prilagoditve, ki jo predlaga Komisija, pogojena s tem, da Svet odloči o prilagoditvi, kar predpostavlja izbiro med dvema medsebojno izključujočima se pravnima podlagama, to je členom 3 Kadrovskih predpisov in členom 10 njihove Priloge XI.

67. Svet nazadnje opozarja na to, da sporni sklep ni dokončen in da ne vpliva na pravni obstoj predloga uredbe, ki ga lahko kadar koli sprejme, ne da bi razveljavil predhodni sklep, v skladu s pravilom lex posterior derogat lex priori.

68. Parlament se strinja z utemeljitvijo Komisije. Navaja, da je treba razlikovanje Sveta med sklepom o nesprejetju in sklepom o zavrnitvi šteti za umetno in da je treba pri presoji narave sklepa upoštevati to, da gre za odziv Sveta na obveznost prilagoditve osebnih prejemkov in pokojnin „pred koncem vsakega leta“ in na predlog, ki ga je v zvezi s tem dala Komisija.

69. Države članice intervenientke podpirajo stališče Sveta s sklicevanjem na utemeljitve, ki jih je navedel. Zvezna republika Nemčija dodaja, da sporni sklep nima pravnih učinkov, ker se z njim ne končuje noben postopek, prav tako kot ne pomeni, da je predlog uredbe brezpredmeten. Navedeni sklep naj bi bil samo vmesna faza v postopku, ki ga je s ciljem določiti letno prilagoditev osebnih prejemkov sprožila Komisija in bo končan, ko bo Svet sprejel uredbo o prilagoditvi osebnih prejemkov z retroaktivnim učinkom od 1. julija 2011.

2. Presoja

70. Kot bom dokazal, je treba zoper izpodbijani sklep pri obeh njegovih delih uporabiti ničnostno tožbo in ne tožbo zaradi nedelovanja.

71. Ničnostna tožba in tožba zaradi nedelovanja, ki ju je vložila Komisija, imata v resnici en in isti predmet, saj se skuša z njima sankcionirati ukrepanje Sveta, ki je nasprotoval sprejetju predloga uredbe s sklicevanjem na določbo o izjemi. Ker se na prvi pogled zdi, da tak ukrep kot celota predstavlja odločbo, ki pa zaradi neobstoja vsebine kaže na morebitno nedelovanje Sveta glede letne prilagoditve osebnih prejemkov in določitve korekcijskih koeficientov, Komisija ta akt izpodbija z dveh različnih vidikov s tem, da je vložila ničnostno tožbo in tožbo zaradi nedelovanja, na kateri je Svet odgovoril z vložitvijo ničnostne tožbe in podredno tožbe zaradi nedelovanja.

72. Negotovost Komisije in Sveta v zvezi z uporabo pravnega sredstva kaže na pravno negotovost glede določitve predmeta ničnostne tožbe oziroma tožbe zaradi nedelovanja, še posebej ker je izpodbijano ravnanje zavrnitev. Čeprav je ta negotovost posledica zapletenosti teoretične opredelitve teh dveh pravnih sredstev in določenih sprememb besedila, jo je mogoče pojasniti tudi s spremembami sodne prakse, iz katere izhajajo določene nejasnosti. Ne glede na vse se mi obstoj dvomov o razlikovanju med tema dvema tožbama, in to še dveh institucij Unije, zdi še posebej zaskrbljujoč, čeprav bi moral sodni sistem nadzora nad zakonitostjo aktov Unije delovati po načelu popolnosti ( 17 ) in skladnosti, da se zagotovi spoštovanje načela učinkovitega sodnega varstva.

73. To načelo, določeno v členih 6 in 13 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane v Rimu 4. novembra 1950, in ponovno potrjeno v členu 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, pomeni, da se lahko izpodbija vsak nezakonit akt institucije, organa, urada ali agencije Unije, če posega v položaj.

74. Z vidika zagotavljanja najširšega mogočega sodnega varstva bi bilo mogoče trditi, da se je treba predvsem izogniti kakršni koli pravni praznini pri nadzoru nad zakonitostjo in zato ravnati tako, da Sodišče, ki zagotavlja zakonitost, lahko obravnava vsako negativno odločitev institucije, organa, urada ali agencije Unije, kadar ima pravno zavezujoče učinke, ne glede na to, ali se ta nadzor doseže z ničnostno tožbo ali tožbo zaradi nedelovanja.

75. Priznati bi bilo torej treba, da obstajata dve konkurenčni pravni sredstvi, s tem da bi se po potrebi priznala pravica do izbire tožečih strank, ki bi se lahko svobodno odločile za pravno sredstvo, s katerim želijo izpodbijati negativno odločitev.

76. V smislu te rešitve je treba opozoriti na to, da imata obe pravni sredstvi skupen cilj, ki je v odločbah Sodišča izražen z besedilom, da sta „le izraz istega pravnega sredstva“, ( 18 ) ali z načelom, da je „sistem pravnih sredstev po Pogodbi tesno [medsebojno] povezan“. ( 19 )

77. Vendar sta ti pravni sredstvi kljub skupnemu cilju različni po naravi, ( 20 ) po pogojih dopustnosti in uporabe ter manj glede učinkov, ki jih lahko imata. ( 21 ) Zato sem prepričan, da ni niti v interesu tožečih strank niti v skladu z učinkovitim izvajanjem sodne oblasti, da se omogoči prekrivanje. Nasprotno, ti pravni sredstvi je nujno treba jasno razmejiti in jima dati izključnost z zagotovitvijo njunega skladnega soobstoja, ki temelji na „sistematičnem“ ( 22 ) konceptu. Navedeno vprašanje ni samo teoretično, ker zahteva analizo dopolnjujočega se ali konkurenčnega si razmerja med tema pravnima sredstvoma ter razmerja med njunima stopnjama samostojnosti ali odvisnosti. ( 23 ) Ima tudi pomembno praktično posledico, ker je od odgovora nanj odvisna možnost tožečih strank, da uporabijo najustreznejše pravno sredstvo za sankcioniranje storjene nezakonitosti, da se zagotovi polni učinek nadzora nad zakonitostjo.

78. Tako bom pred podrobnejšo presojo ravnanja Sveta in pravnega sredstva, ki ga je treba uporabiti za izpodbijanje zakonitosti tega ravnanja, začel z opisom pravil, ki urejajo sodni nadzor nad „negativnimi“ ukrepi, to je tistimi, s katerimi institucija, organ, urad ali agencija Unije izrazi zavrnitev, in ki po mojem mnenju izhajajo iz trenutnega stanja sodne prakse Sodišča.

a) Sodni nadzor nad zavrnitvijo, ki se očita instituciji, organu, uradu ali agenciji Unije

79. Menim, da lahko za verjetno štejemo to stališče. Ker se z ničnostno tožbo po členu 263 PDEU sankcionira nezakonito ravnanje institucije (i), s tožbo zaradi nedelovanja po členu 265 PDEU pa se sankcionira njeno nedelovanje (ii), je zavrnitev sprejetja akta treba izpodbijati z ničnostno tožbo (iii).

i) Z ničnostno tožbo po členu 263 PDEU se sankcionira nezakonito ravnanje institucije

80. V skladu s členom 263 PDEU Sodišče nadzira zakonitost aktov institucij, med drugim aktov Sveta, ki niso priporočila ali mnenja.

81. Da je nek akt lahko predmet ničnostne tožbe, morata biti izpolnjena dva pogoja.

82. Prvič, pravni akt – „določbo“ – je morala vsebinsko sprejeti ena od institucij Unije.

83. Drugič, iz ustaljene sodne prakse na področju ničnostnih tožb držav članic ali institucij izhaja, da so izpodbojni akti v smislu člena 263 PDEU „vse določbe, ki jih sprejmejo institucije, ne glede na obliko, in ki imajo zavezujoče pravne učinke“. ( 24 ) Kadar ničnostno tožbo vloži fizična ali pravna oseba zoper nanjo naslovljen akt, morajo biti zavezujoči pravni učinki taki, da vplivajo na interese tožeče stranke s tem, da značilno spreminjajo njen pravni položaj. ( 25 )

84. Merilo zavezujočega pravnega učinka je posebej pomembno pri presoji izpodbojnosti vmesnega akta iz večfaznega upravnega postopka. Akt mora načeloma biti dokončen, da se lahko šteje za izpodbojen. Kot se je izrazilo Sodišče, mora pomeniti „dokončen izraz volje institucije“, ( 26 ) tako da vmesnih aktov – kot so tisti, s katerimi se izraža začasno mnenje institucije – katerih namen je priprava končne odločitve, ni mogoče šteti za izpodbojne. ( 27 )

85. Tako je bilo razsojeno, da predloga uredbe, ki ga Komisija predloži Svetu, ni mogoče šteti za izpodbojni akt, ker je zgolj vmesni akt, katerega namen je izključno priprava na sprejetje končnega akta, ne da bi bilo dokončno določeno stališče Sveta. ( 28 )

86. Nasprotno pa bi moralo biti mogoče z ničnostno tožbo izpodbijati vmesni akt „s samostojnimi pravnimi učinki“. ( 29 )

87. Naj nazadnje pojasnim, da čeprav vmesni ukrepi brez značaja odločbe kot taki ne morejo biti predmet ničnostne tožbe, se je mogoče na morebitne nezakonitosti teh ukrepov vseeno sklicevati v tožbi zoper končni akt, katerega pripravljalna faza so. ( 30 )

ii) S tožbo zaradi nedelovanja po členu 265 PDEU se sankcionira nedelovanje institucije

88. Člen 265 PDEU določa, da lahko države članice in druge institucije Unije, če Evropski parlament, Evropski svet, Svet, Komisija ali Evropska centralna banka z opustitvijo ukrepanja krši Pogodbi, pri Sodišču Evropske unije vložijo tožbo za ugotovitev kršitve.

89. Tožbo zaradi nedelovanja lahko vloži tudi vsaka fizična ali pravna oseba, ki instituciji, organu, uradu ali agenciji Unije očita, da nanjo ni naslovila nobenega drugega akta razen priporočila ali mnenja.

90. Ta tožba je dopustna le, če je bila zadevna institucija, organ, urad ali agencija predhodno pozvana k ukrepanju, in če v dveh mesecih po tem pozivu ta institucija, organ, urad ali agencija „ne oblikuje svojega stališča“.

91. V skladu z ustaljeno sodno prakso tožba zaradi nedelovanja „temelji na predpostavki, da nezakonito nedelovanje [tožene institucije] dopušča začetek postopka pred Sodiščem, da to ugotovi, da je opustitev ukrepanja v nasprotju s Pogodbo, če zadevna institucija ni odpravila tega nedelovanja“. ( 31 )

92. Primerjava tega pravila s predmetom ničnostne tožbe omogoča zaris razmejitvene črte med tema dvema pravnima sredstvoma, namenjenima zagotavljanju neposrednega nadzora nad zakonitostjo ravnanja institucij Unije. Medtem ko se z ničnostno tožbo sankcionira izraz volje v obliki pravnega akta z zavezujočimi pravnimi učinki, se s tožbo zaradi nedelovanja nasprotno sankcionira nezakonito nedelovanje institucije. Z drugimi besedami, nadzor nad zakonitostjo se opravi z ničnostno tožbo takrat, kadar je tožena institucija grešila z delovanjem, s tožbo zaradi nedelovanja pa takrat, kadar je grešila z nedelovanjem.

93. Iz te summa divisio izhaja odgovor na vprašanje, katero pravno sredstvo je treba vložiti zoper zavrnilno odločitev.

iii) Zavrnitev sprejetja akta je treba izpodbijati z ničnostno tožbo

94. Čeprav je bila očitna jasnost razlikovanja med ničnostno tožbo in tožbo zaradi nedelovanja zamegljena s konceptualnimi razlikami med opredelitvijo tožbe zaradi nedelovanja v Pogodbi ESPJ in tisto v Pogodbi EGS, ( 32 ) menim, da iz analize vprašanja pravnega sredstva, ki se ga lahko uporabi za izpodbijanje nezakonitosti negativne odločitve kljub temu jasno izhaja, da je zavrnitev akt, ki je lahko predmet ničnostne tožbe.

95. Zavrnitev sprejetja odločitve je namreč odločitev, ker izraža voljo, pa čeprav negativno, za zavrnilno odločitev pa veljajo enaka pravila o pristojnosti in obliki kot za pozitivno odločitev.

96. Sodna praksa jasno potrjuje to logiko enačenja, saj obstajajo številne sodbe, s katerimi je bila razglašena dopustnost ničnostnih tožb zoper zavrnilne odločitve. ( 33 )

97. Vendar je Sodišče v obiter dictum v sodbi z dne 27. septembra 1988 v zadevi Parlament proti Svetu ( 34 ) potrdilo, da če Svet ne predloži predloga proračuna Sveta, lahko Parlament vloži tožbo zaradi nedelovanja, in sicer z besedami, da „se zavrnitev ukrepanja, čeprav izrecna, lahko predloži Sodišču na podlagi člena 175, ker se z njo nedelovanje ne konča“. ( 35 ) To besedilo, ki je bilo v doktrini upravičeno označeno za „skrivnostno,“ ( 36 ) je bolj posledica premislekov v zvezi z aktivno legitimacijo Parlamenta kot želje po razširitvi predmeta tožbe zaradi nedelovanja. Poznejša sodna praksa se je sicer vrnila k bolj ortodoksnemu stališču. ( 37 )

98. Poleg tega se ugotavljanje, ali je zavrnilna odločitev izpodbojen akt, v sodni praksi razlikuje glede na to, ali je zavrnjeni akt lahko imel dokončne pravne učinke ali ne. Sodišče je tako večkrat razsodilo, da je treba tako odločitev, kadar je akt negativen, presojati glede na predmet zahteve, na katero se z njim odgovarja. ( 38 ) Ta navidez nekoliko nerazumljiva formulacija z nekaj redakcijskimi različicami ( 39 ) v bistvu za negativne odločitve dejansko pomeni naslednje. Zavrnitev sprejetja akta je lahko predmet ničnostne tožbe, če bi bilo tako tožbo mogoče vložiti zoper akt, ki ga institucija ni hotela sprejeti. Tako je lahko zavrnitev predmet tožbe, če ima zavrnjeni akt lahko dokončne pravne učinke. Nasprotno pa, če akt, katerega sprejetje je bilo zavrnjeno, takih učinkov nima, zavrnitev njegovega sprejetja ne more biti predmet ničnostne tožbe pred Sodiščem.

99. Zavrnitev ukrepanja je treba torej izpodbijati z ničnostno tožbo, ne glede na obliko, v kateri je izražena.

100. Prvič, to velja za izrecno zavrnitev. Kadar institucija odgovori z izrecno zavrnilno odločitvijo, se tožbe zaradi nedelovanja ne uporabi, ker ima tožeča stranka pravico, da v roku, predpisanem v Pogodbi DEU, vloži ničnostno tožbo, ki ji omogoča ugotovitev nezakonitosti akta, ki ga je sprejela institucija.

101. Izrecna zavrnitev se lahko pojavi v dveh različnih oblikah.

102. Najprej, lahko gre le za zavrnitev sprejetja predlagane odločitve. ( 40 )

103. Dalje, lahko gre za sprejetje akta, ki je v nasprotju s predlaganim. V tem primeru sprejete odločitve ni mogoče izpodbijati s tožbo zaradi nedelovanja, ker se v skladu s pojasnilom v več sodbah ta tožba „nanaša na nedelovanje v smislu, da ni bila sprejeta odločitev ali zavzeto stališče, in ne na sprejetje drugačnega akta, kot bi ga želele zadevne osebe ali za katerega bi menile, da je potreben“. ( 41 )

104. Sodišče je v sodbi z dne 23. januarja 1992 v zadevi Komisija proti Svetu, ( 42 ) izdani na podlagi ničnostne tožbe Komisije zoper uredbo Sveta, s katero so bili popravljeni osebni prejemki in pokojnine uradnikov in drugih uslužbencev Skupnosti ter prilagojeni korekcijski koeficienti v zvezi s temi osebnimi prejemki in pokojninami, celo menilo, da je mogoče sprejetje akta, v katerega se nezakonito ne vključi predloga Komisije, izpodbijati z ničnostno tožbo. Sodišče je v zadevi, v kateri je bila sprejeta ta sodba, s katero je bilo ugotovljeno, da se je predlog Komisije med drugim nanašal na uvedbo posebnega korekcijskega koeficienta za München (Nemčija), in da uredba, ki jo je Svet sprejel na podlagi tega predloga, ni vsebovala določb v tem smislu, na podlagi navedenega sklepalo, da je imela Komisija pravico vložiti ničnostno tožbo zoper to uredbo, ker je menila, da je Svet s to opustitvijo kršil obveznost iz Pogodbe EGS. ( 43 ) Če torej institucija ukrepa, vendar pri tem ne sprejme dela predlaganega ukrepa, je mogoče iz tega nastalo nezakonitost v skladu z navedeno odločbo sankcionirati z ničnostno tožbo. ( 44 )

105. Drugič, podobno velja za zavrnitev zaradi molka organa, vendar je bistveno pojasniti, da je lahko odločba zaradi molka organa posledica molka ali nedelovanja institucije samo, če določba prava Unije to izrecno določa. Iz ustaljene sodne prakse namreč izhaja, da „če taka izrecna določba, ki bi določala rok, v katerem bi se štelo, da je bila zadevna odločitev sprejeta in njena vsebina opredeljena, ne obstaja, nedelovanja institucije ni mogoče enačiti z odločitvijo, ne da bi se s tem vzbudil dvom o sistemu sodnega varstva, ki ga vzpostavlja Pogodba“. ( 45 ) Vendar je „v nekaterih posebnih okoliščinah […] mogoče, da […] je molku ali nedelovanju institucije mogoče izjemoma pripisati pomen zavrnitve zaradi molka organa“. ( 46 )

106. To so torej vodilna načela, ki urejajo tožbe zoper negativne odločitve.

107. Dodati je treba še dve pojasnili.

108. Prvič, opozoriti je treba na to, da neobstoj odločitve zaradi nedosežene zahtevane večine ni enaka zavrnitvi odločanja.

109. Navedeno razlikovanje ponazarja sodba z dne 13. julija 2004 v zadevi Komisija proti Svetu, ( 47 ) sprejeta v zadevi v zvezi z izvajanjem pakta za stabilnost in rast. Sodišče, pri katerem je Komisija vložila ničnostno tožbo zoper „nesprejetje“ formalnih instrumentov s strani Sveta, ki jih je predlagala Komisija v skladu s členoma 104(8) in (9) ES, ( 48 ) da se Zvezno republiko Nemčijo in Francosko republiko prisili k zmanjšanju njunega javnofinančnega primanjkljaja, je menilo, da tožba ni dopustna, ker je bilo izpodbijano nesprejetje posledica nedosežene zahtevane večine za sprejetje odločitve v zvezi s tem. Sodišče je poleg tega ugotovilo, da v pravu Unije ni določbe, ki določa rok, po izteku katerega bi odločba zaradi molka organa veljala za sprejeto, in opredeljuje vsebino te odločbe. ( 49 )

110. Naj dodam, da se na sodbo z dne 30. septembra 2003 v zadevi Eurocoton in drugi proti Svetu, ( 50 ) s katero je Sodišče razsodilo, da nesprejetje predloga uredbe o uvedbi dokončne protidampinške dajatve s strani Sveta pomeni izpodbojni akt, po mojem mnenju ni mogoče sklicevati v nasprotnem smislu. Tudi če lahko s tem, da bi se lahko razumelo, da že glasovanje pomeni „stališče“, čeprav zahtevana večina za sprejetje uredbe ni bila dosežena, ( 51 ) vzbudi dvom, menim, da je mogoče navedeno sodbo, v kateri so upoštevane posebnosti protidampinškega postopka, pojasniti predvsem s tem, da v navedenem postopku obstaja rok, po katerem Svet nima več pravice sprejeti predloga Komisije, tako da je bilo mogoče nesprejetje predloga v predpisanem roku šteti za zavrnitev zaradi molka organa. ( 52 )

111. Drugič, Komisija in Svet se strinjata, da iz ustaljene sodne prakse v zvezi z dopustnostjo ničnostnih tožb izhaja, da se je treba za opredelitev izpodbijanih aktov opreti tako na vsebino teh aktov kot na namen njihovih avtorjev. ( 53 )

112. Ob upoštevanju zgoraj navedenih načel bom določil pravno sredstvo, ki bi ga bilo treba uporabiti zoper ravnanje Sveta, in proučil ali je to ravnanje izpodbojna odločitev.

b) Presoja ravnanja Sveta

113. Ali je sporni „sklep,“ s katerim je Svet sklenil, da ne sprejme predloga uredbe, predložene na podlagi člena 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom, odločitev, ki se lahko izpodbija z ničnostno tožbo?

114. Menim, da je na to vprašanje nedvomno treba odgovoriti pritrdilno.

115. Najprej ugotavljam, da je Svet za ceno izkrivljenja lastne odločitve navedel, da ni ukrepal na podlagi predloga uredbe, ki ga ni niti spremenil niti dokončno zavrnil, ampak je zgolj navedel razloge, iz katerih ga ni mogel sprejeti. Sporni sklep, ki nikakor ne vsebuje samo pojasnil, vsebuje del z izrekom, v skladu s katerim je Svet sklenil, „da ne sprejme predloga Komisije“.

116. Sprejeti akt Sveta ima torej dejansko naravo odločbe.

117. Ta akt je poleg tega dokončen, ker se z njim končuje postopek prilagoditve – po „običajni“ metodi – osebnih prejemkov in pokojnin uradnikov in drugih uslužbencev Unije ter korekcijskih koeficientov za te osebne prejemke in pokojnine za leto 2011, saj 3(1) Priloge XI h Kadrovskim predpisom določa, da je treba uredbo Sveta sprejeti „pred koncem vsakega leta“. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je trditev Sveta, da gre za začasni vmesni sklep, v popolnem nasprotju tako z obrazložitvijo spornega sklepa kot s stališčem, ki ga navedena institucija zagovarja v obravnavanem postopku. Kot izhaja iz točke 14 obrazložitve spornega sklepa, je Svet menil, da je postopek iz člena 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom edina možnost za upoštevanje gospodarske krize. Po mnenju Sveta torej nikakor ne more priti do morebitne ponovitve postopka, če bi ga na primer Komisija prepričala, da ni možnosti uporabe določbe o izjemi. Svet je torej jasno izrazil voljo, da dokončno opusti postopek po „običajni“ metodi iz člena 3 Priloge XI h Kadrovskim predpisom in uporabi poseben postopek iz člena 10 navedene priloge za primer hude gospodarske krize.

118. Menim, da trditev Zvezne republike Nemčije, da je sporni sklep zgolj vmesna faza v postopku, ki ga je Komisija sprožila zaradi določitve letne prilagoditve osebnih prejemkov, temelji na mešanju dveh vrst postopkov, ki se – kot utemeljeno ugotavlja Kraljevina Nizozemska – medsebojno izključujeta.

119. Ker Svet trditve opira na besedilo spornega sklepa, je treba dodati, da se mi zdi predlagano razlikovanje med odločitvijo, da „se ne sprejme“, in odločitvijo, da „se zavrne“, bolj navidezno kot pametno. Svet se ni vzdržal stališča o predlogu uredbe, ker na primer ni bila dosežena zahtevana večina, ampak je sprejel odločitev, ki preprosto pomeni zavrnitev predloga uredbe.

120. Poleg tega je treba ugotoviti, da je akt, katerega sprejetje je Svet zavrnil, uredba, ki bi – če bi bila sprejeta – res imela zavezujoče pravne učinke tako za institucije Unije kot uradnike in druge uslužbence, ki od 1. julija 2011 nimajo možnosti povišanja, ki bi jo imeli, če bi Svet sprejel predlog uredbe.

121. Nazadnje, trditev Komisije, da bi bilo treba razlikovati med obema deloma predloga uredbe s tem, da bi bilo treba zavrnitev prilagoditve korekcijskih koeficientov brez obrazložitve obravnavati kot nezakonito opustitev ukrepanja, po mojem mnenju temelji na mešanju neobrazloženosti odločbe in neobstoja odločbe.

122. Ob upoštevanju navedenih premislekov je treba ničnostno tožbo razglasiti za dopustno, tožbo zaradi nedelovanja pa za nedopustno.

B – Utemeljenost tožbe v zadevi C‑63/12

1. Stališča glavnih strank in intervenientov

a) Uvodna pojasnila

123. Ničnostna tožba Komisije (zadeva C‑63/12) in tožba Sveta (zadeva C‑66/12) nimata enakega predmeta, ker je prva vložena zoper sporni sklep, z drugo pa se izpodbijata dva od treh pripravljalnih aktov Komisije. ( 54 )

124. Kljub temu pa med strankama ni sporno, da so vsebinski očitki Sveta v okviru njegove tožbe enaki kot vsebinski razlogi, ki jih je ta institucija navedla v odgovoru na ničnostno tožbo Komisije.

125. Kot je Svet navedel v odgovoru na tožbo v zadevi C‑63/12, je vsebinsko vprašanje v obeh zadevah, ali so bili izpolnjeni pogoji za uporabo določbe o izjemi. Sicer pa se stranki v vlogah in pisanjih v navedeni zadevi pogosto sklicujeta na utemeljitve iz zadeve C‑66/12.

126. Čeprav tak način navajanja razlogov z delnim sklicevanjem na priložene dokumente ne more ogroziti njihove dopustnosti, pa menim, da je zaradi tega dopustno ali celo treba celovito proučiti vse te utemeljitve.

127. Tako bodo pri navedbah v nadaljevanju, čeprav se nanašajo na utemeljenost tožbe v zadevi C‑63/12, upoštevane tudi utemeljitve strank v okviru tožbe v zadevi C‑66/12.

b) Trditve v utemeljitev tožbe

i) Komisija

128. Komisija očita Svetu, da je na eni strani zavrnil prilagoditev osebnih prejemkov in pokojnin, na drugi pa korekcijskih koeficientov.

– Zavrnitev prilagoditve osebnih prejemkov in pokojnin

129. Komisija se sklicuje na en glavni tožbeni razlog v dveh delih, od katerih se prvi nanaša na zlorabo pooblastil, drugi pa na prekoračitev pristojnosti Sveta. ( 55 )

130. V prvem delu tega tožbenega razloga, ki se nanaša na kršitev členov 3 in 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom, trdi, da je Svet zlorabil postopek in kršil načelo institucionalnega ravnovesja s stališčem, da so pogoji iz člena 10 navedene priloge izpolnjeni in zato z zavrnitvijo sprejetja predloga za prilagoditev osebnih prejemkov in pokojnin, čeprav mu ni predložila predloga na podlagi navedenega člena in bi morala izredni ukrep iz navedenega člena sprejeti skupaj Parlament in Svet.

131. Komisija v drugem delu navedenega tožbenega razloga dodaja, da je Svet, ki ni imel nobene diskrecijske pravice, kršil člen 65 Kadrovskih predpisov s tem, da je zavrnil sprejetje predloga uredbe, in da bi lahko – če je menil, da je neupravičeno opustila dati predlog na podlagi člena 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom – spor predložil Sodišču in po potrebi predlagal sprejetje začasnih ukrepov. Svet naj bi s tem, da ni sprejel predloga uredbe, kršil načelo patere legem quam ipse fecisti.

132. Komisija podredno trdi, da je Svet s kršitvijo pogojev za uporabo določbe o izjemi napačno uporabil pravo. Meni, da je sporni sklep „nezadostno in napačno“ obrazložen, ker pogoji za uporabo določbe o izjemi niso bili izpolnjeni.

133. Komisija ob opozarjanju na to, da ima v skladu z ustaljeno sodno prakso široko diskrecijsko pravico na področjih, kjer je potrebna kompleksna ekonomska in socialna presoja, ( 56 ) navaja, da je upoštevala petnajst skupno priznanih ekonomskih kazalnikov, zlasti s strani samih držav članic, in da je izbor obdobja od 1. julija 2010 do začetka novembra 2011 za njeno presojo utemeljen, ker se nenadno poslabšanje položaja vedno ugotavlja za precej kratko obdobje.

134. Dodaja, da bi uporaba metode povzročila, da bi se pri uradnikih Unije odrazilo zmanjšanje kupne moči nekaterih nacionalnih uradnikov, in meni, da je opravila analizo poslabšanja stanja javnih financ, na katero se sklicuje Svet, ki ga ni mogoče opredeliti kot „nenadnega“, ker se je začelo že pred hudim padcem gospodarske dejavnosti v letih 2008 in 2009.

135. Komisija navaja tudi, da je vključila popravek predvidenega padca rasti, ki je odražal odločitve držav članic v zvezi s plačami v nacionalnih javnih službah, in da je analizirala kreditno krizo, ki je obstajala vsaj od leta 2008, če ne že leta 2007. V zvezi z znižanjem cene premoženja meni, da bi moral Svet pojasniti upoštevnost tega elementa, ki naj bi bil del običajnega gospodarskega ciklusa in izjemno nihajoč. Meni, da nihanja stopnje brezposelnosti leta 2011 prav tako ne morejo dokazovati resnega in nenadnega poslabšanja gospodarskih in socialnih razmer.

– Zavrnitev prilagoditve korekcijskih koeficientov

136. Komisija meni, da se prilagoditev korekcijskih koeficientov razlikuje od prilagoditve osebnih prejemkov, ker ta druga, ki se izvede na podlagi člena 65 Kadrovskih predpisov, zadeva prilagoditev splošne ravni osebnih prejemkov glede na Bruselj (Belgija) („časovna sprememba“), medtem ko prva, ki se izvede na podlagi člena 64 Kadrovskih predpisov, zadeva ohranitev vsebinsko enakega obravnavanja uradnikov in upokojencev ne glede na kraj zaposlitve ali prebivanja v Uniji („prostorska sprememba“).

137. Komisija očita Svetu, da je z zavrnitvijo prilagoditve korekcijskih koeficientov ponovno kršil člena 1 in 3 Priloge XI h Kadrovskim predpisom ter člen 64 Kadrovskih predpisov in da sklepa ni obrazložil, ker se obrazložitev tega sklepa nanaša izključno na prilagoditev osebnih prejemkov in pokojnin, kot pravna podlaga pa je naveden člen 65 Kadrovskih predpisov, člen 64 pa se ne omenja.

ii) Parlament

138. Parlament se strinja z analizo Komisije. Zlasti meni, da je Svet kršil pooblastila kot sozakonodajalec, ker je s sprejetjem spornega sklepa dejansko uporabil člen 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom, čeprav je treba za uporabo določbe o izjemi izvesti redni zakonodajni postopek.

139. Navaja negativne posledice za medinstitucionalno ravnovesje, ki izhajajo iz prekoračitve pooblastil, saj je Svet z zavrnitvijo „običajne“ metode iz Kadrovskih predpisov spremenil politično odločitev, ki je bila sprejeta ob sprejemanju teh kadrovskih predpisov. Parlament ob sklicevanju na določbe člena 13 PEU, v skladu s katerimi mora vsaka institucija svoje pristojnosti izvajati s spoštovanjem pristojnosti drugih, meni, da bi moral Svet, če bi iz političnih razlogov v zvezi s finančno krizo želel spremeniti metodo, uporabiti redni zakonodajni postopek, v katerem politično izbiro opravita oba sozakonodajalca na predlog Komisije in po posvetovanju z drugimi zainteresiranimi institucijami.

c) Trditve v odgovor na tožbo

i) Svet

– Zavrnitev prilagoditve osebnih prejemkov in pokojnin

140. Svet najprej izpodbija tožbene razloge, ki se nanašajo na zlorabo pooblastil in prekoračitev pristojnosti.

141. Svet na prvem mestu meni, da sprejeti sklep ne temelji na členu 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom, ampak odraža njegovo stališče o uporabi „običajne“ metode.

142. Svet meni, da ugotovitev o nenadnem poslabšanju gospodarskih in socialnih razmer ni izključna pristojnost Komisije in da ima v zvezi s tem skupaj s Parlamentom diskrecijsko pravico ter trdi, da mu, če v okviru svoje diskrecijske pravice sklene, da so pogoji za uporabo tega člena izpolnjeni, ali če – pod predpostavko, da take diskrecijske pravice nima – meni, da je Komisija pri analizi storila očitno napako pri presoji, ostane le možnost, da ne sprejme predloga prilagoditve in hkrati vloži tožbo zaradi ugotovitve, da stališče Komisije ni pravno utemeljeno. Ker je Komisija zavrnila možnost vložitve predloga na podlagi določbe o izjemi, se je pregledno in skladno odločil, da ne sprejme predloga uredbe in hkrati vloži tožbo pri Sodišču zaradi preveritve, ali je bila zavrnitev Komisije glede uporabe določbe o izjemi utemeljena. Meni, da bi bil v skladu s stališčem Komisije prisiljen sprejeti uredbo na podlagi „običajne“ metode kljub mnenju, da je nezakonita, in tako prišel v protislovje z lastno trditvijo.

143. Svet na drugem mestu navaja, da se postopek po členu 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom deli na tri različne faze, in sicer najprej na presojo gospodarskih in socialnih razmer v Uniji glede na objektivne podatke, ki jih predloži Komisija, in po potrebi ugotovitev, da so se te resno in nenadno poslabšale, s tem da imata Svet in Parlament v zvezi s tem diskrecijsko pravico; dalje, predlog na pobudo Komisije, ki ima vezano pristojnost, če so izpolnjeni pogoji za uporabo določbe o izjemi, in nazadnje, Parlament in Svet sprejmeta ukrepe, ki jih je predlagala Komisija.

144. Trdi, da je sporni sklep očitno del prve faze postopka in da brez predloga Komisije ni mogel ukrepati na podlagi člena 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom. Zaradi skrbi za preglednost in zato, da bi zavaroval svoj položaj v pričakovanju sodbe Sodišča o vprašanju, ali so bili pogoji za uporabo določbe o izjemi izpolnjeni, je Svet navedel samo razloge, iz katerih je menil, da ni mogel sprejeti predloga uredbe.

145. Svet dalje pojasnjuje razloge, iz katerih meni, da tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev pogojev za uporabo določbe o izjemi, ni utemeljen.

146. Svet navaja, da ima enako diskrecijsko pravico kot Komisija pri analizi gospodarskih in socialnih razmer v Uniji in njihovega resnega in nenadnega morebitnega poslabšanja.

147. Svet ob opozarjanju na sodno prakso Sodišča v zvezi z zahtevo po obrazložitvi, ki izhaja iz člena 296 PDEU, ( 57 ) navaja, da sporni sklep ni pravni akt in da ta sklep, tudi če bi se kljub temu štelo, da ima pravne učinke, vsebuje šestnajst točk obrazložitve, iz katerih je razvidna utemeljitev stališča te institucije, tako da mu ni mogoče očitati nezadostne obrazložitve.

148. Poleg tega meni, da navedenemu sklepu ni mogoče očitati, da je očitno napačno obrazložen. Čeprav se strinja s Komisijo glede splošnih meril, ki jih je treba upoštevati pri preverjanju, ali so pogoji za uporabo člena 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom izpolnjeni, Svet kljub temu meni, da je Komisija napačno uporabila ta merila in napačno ocenila dejansko stanje s tem, da je izpeljala napačne sklepe iz podatkov, ki jih je upoštevala.

149. Svet – ne da bi izpodbijal, da je treba resno in nenadno poslabšanje gospodarskih in socialnih razmer ugotavljati glede na precej kratko obdobje – najprej trdi, da referenčno obdobje ne more biti tisto, ki ga zajema „običajna“ metoda.

150. Prvič, s takim omejevanjem bi se zanemarila gospodarska stvarnost, s posledicami omejevanja pa bi se dejansko izničil polni učinek določbe o izjemi, če bi bila kriza najpogosteje najhujša med dvema referenčnima obdobjema. V zvezi s tem pristopom Svet Komisiji očita, da učinkuje tako, da umetno deli en sam dogodek, to je resno in nenadno poslabšanje gospodarskih in socialnih razmer v Uniji, na več „minikriz“. Ob tem, da kot primer navaja osemmesečno krizo, ki bi se začela kazati marca leta n, torej štiri mesece pred koncem referenčnega obdobja, opozarja na to, da bi Komisija pri letni prilagoditvi za obdobje od 1. julija leta n do 30. junija leta n+1 upoštevala izključno zadnje štiri mesece krize, katerih vpliv na gospodarske in socialne podatke bi bil tako izravnan z vplivom povprečja na posamezno leto.

151. Zato je po mnenju Sveta zaradi pristopa Komisije uporaba določbe o izjemi težavna, če ne celo nemogoča, z njim pa se zanemarja namen navedene določbe, to je omogočiti hiter odziv na krizni položaj. Navedena določba naj se torej ne bi uporabljala samo na koncu leta namesto letne prilagoditve po „običajni“ metodi, ampak tudi med letom, če bi se pojavilo resno in nenadno poslabšanje gospodarskih in socialnih razmer.

152. Drugič, vprašanje ali bi bilo mogoče ob resni in nenadni krizi dovolj hitro prilagoditi osebne prejemke uradnikov, se ne bi smelo presojati abstraktno, ampak ob upoštevanju konkretnih okoliščin zadeve in potrebe po hitrem odzivu, brez čakanja na to, da omejitve proračunske porabe držav članic začnejo vplivati na plače njihovih uradnikov in zato z zamikom na plače uradnikov Unije.

153. Tretjič, s pristopom Komisije naj bi se zanemarilo, da se števec po koncu krize ne vrne preprosto na ničlo, saj je potreben čas za konsolidacijo javnih financ in kapitalskih rezerv podjetij.

154. Na podlagi navedenega Svet sklepa, da je to, da Komisija ni dovolj upoštevala dejstev, ki so se zgodila pred začetkom referenčnega obdobja in so pomembno vplivala na gospodarske in socialne razmere v obdobju od 1. julija 2010 do začetka novembra 2011, ter da je napačno in preveč ozko razlagala merila za uporabo določbe o izjemi, močno izkrivilo ugotovitve Komisije, kot je navedel v točki 7 obrazložitve spornega sklepa.

155. Svet dalje trdi, da ustvarjalnosti držav članic v zvezi z omejitvami proračunske porabe in proračunsko sanacijo ne odraža nobeden od kazalnikov, ki jih je uporabila Komisija, ki ni zahtevala informacij o teh ukrepih in je upoštevala zgolj zmanjšanje kupne moči nacionalnih uradnikov v osmih referenčnih državah članicah, ki je vplivalo na rezultat „običajne“ metode, čeprav ta zelo poenostavljeni kazalnik ne odraža niti gospodarskih in socialnih razmer v celotni Uniji niti omejitev proračunske porabe, ki vplivajo na javne uslužbence v številnih državah članicah.

156. Svet v zvezi s tem opozarja na to, da ob koncu leta 2011 samo za štiri države članice ni bil uporabljen postopek zaradi čezmernega primanjkljaja in da se je rast javnega dolga v Uniji, ki je bil že sicer zelo visok po krizi v letih 2008 in 2009, ponovno pospešila po gospodarskem poslabšanju v drugem polletju leta 2011.

157. Svet kot ponazoritev ukrepov za proračunsko konsolidacijo, ki so jih sprejele vlade držav članic, navaja da je španska vlada, potem ko je aprila 2011 sprejela program stabilnosti s predvidenim proračunskim naporom več kot 1,5 % BDP do leta 2013, 30. decembra 2011 po nujnem postopku sprejela dodatne ukrepe. Dodaja, da je italijanska vlada sredi avgusta 2011 izvedla dodatne ukrepe v skupnem znesku 59,8 milijard EUR, to je okoli 3,5 % BDP, nato pa je sprejela nov paket ukrepov v višini 1,3 % BDP, da bi uravnotežila proračun do leta 2013.

158. Svet poleg tega napotuje na opis ukrepov za proračunsko konsolidacijo iz jesenske napovedi leta 2011 generalnega direktorata (GD) „Gospodarske in finančne zadeve“ Komisije in se čudi, da navedena institucija v kontekstu teh ukrepov ni upoštevala, čeprav so bili verodostojen indic za resnost in nenadnost gospodarske in socialne krize.

159. Svet meni, da Komisija ni upoštevala niti spremembe kupne moči uradnikov v državah članicah, ki niso del lestvice osmih držav članic, naštetih v členu 1(4) Priloge XI h Kadrovskim predpisom, čeprav je bil ta podatek pomemben. ( 58 )

160. Meni tudi, da je Komisija zanemarila številne druge konsolidacijske ukrepe držav članic, ki so vplivali na njihove nacionalne javne službe, ter ukrepe na ravni Unije, kot so Evropski mehanizem za stabilnost (EMS), reforma pakta za stabilnost in rast, Pogodba o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v Ekonomski in monetarni uniji ali oba predloga Komisije z dne 23. novembra 2011, ( 59 ) ki so bili namenjeni vzpostavitvi ureditve na ravni Unije za okrepitev proračunskega nadzora v državah članicah euroobmočja.

161. Po mnenju Sveta je Komisija v celoti zanemarila dejstvo, da je kriza, ki je prvotno prizadela samo nekatere države članice, postala resna kriza zaupanja za celotno Unijo, zlasti za države članice euroobmočja, in da je zelo visok javni dolg v državah članicah element, ki to krizo še zaostruje. Svet torej ne razume, kako je lahko Komisija kljub občutnemu poslabšanju gospodarske rasti, ki jo je ugotovila, lahko sklenila, da gospodarskih in socialnih razmer ni mogoče opredeliti kot „izrednih“.

162. Svet tudi očita Komisiji, da je močno poenostavila predstavitev kreditne krize, da ni upoštevala znižanja cene premoženja in da ni zadostno upoštevala položaja na trgu dela, na katerem je bila zelo visoka stopnja brezposelnosti.

163. Na splošno očita Komisiji, da se je odločila, da elementa analize, ki je že vplival na rezultate po „običajni“ metodi, ni mogoče upoštevati pri uporabi določbe o izjemi, čeprav bi bilo treba razlikovati med dvema fazama postopka presoje gospodarskih in socialnih razmer. Najprej bi bilo treba razmere proučiti ob upoštevanju vseh upoštevnih elementov in šele nato – če bi bilo ugotovljeno resno in nenadno poslabšanje razmer – proučiti, ali se to poslabšanje dovolj hitro odraža v prilagoditvi osebnih prejemkov na podlagi „običajne“ metode. Po mnenju Sveta so gospodarske in socialne razmere v Uniji nujno nepopolne ali izkrivljene, če se že na začetku izločijo nekateri upoštevni elementi.

164. Komisija odgovarja, da je določba o izjemi namenjena za uporabo samo ob izrednih spremembah v Uniji in izključno takrat, kadar jih z „običajno“ metodo ni mogoče izmeriti. Meni, da se z navedeno metodo upoštevajo srednjeročni učinki krize, tako da uporaba določbe o izjemi ne bi bila upravičena.

165. Komisija Svetu tudi očita, da ni pojasnil referenčnega obdobja, ki bi ga bilo treba upoštevati, in meril, ki bi jih bilo treba uporabiti, da bi se pridobili objektivni podatki.

– Zavrnitev prilagoditve korekcijskih koeficientov

166. Na prvem mestu Svet – pri čemer se strinja s Komisijo glede tega, da je namen prilagoditve korekcijskih koeficientov drugačen od letne določitve višine osebnih prejemkov – kljub temu trdi, da nobena določba Priloge XI h Kadrovskim predpisom ne določa, da mora pred koncem leta odločiti o taki prilagoditvi in da je razlika med korekcijskimi koeficienti, ki se uporabljajo od 1. julija 2010, in tistimi, ki jih je predlagala Komisija, globalno v okviru, ki zagotavlja vsebinsko in po razmerju enaka plačila.

167. Na drugem mestu Svet trdi, da zanj ni veljala obveznost obrazložitve, ker njegov sklep ni pravni akt in ker je prilagoditev korekcijskih koeficientov vsekakor dopolnilna in je zato ni treba posebej obrazložiti.

ii) Države članice

– Češka republika

168. Češka republika se pridružuje stališčem Sveta. Komisiji še posebej očita, da je časovno omejila presojo gospodarskih in socialnih razmer v Uniji na referenčno obdobje, ki se uporablja pri „običajni“ metodi, da je ločeno upoštevala samo nekatere kazalnike, ne da bi trajno spremljala spremembe, in da je napačno presodila omejitve proračunske porabe, ki so jih sprejele države članice ali so o njih poročale. Ta država članica meni, da Komisija, ki je uporabila „običajno“ metodo, čeprav se z njo upošteva samo sprememba kupne moči uradnikov v osmih državah članicah, ni upoštevala položaja v celotni Uniji. Poleg tega naj bi Komisija prišla v protislovje z lastno trditvijo, da ni hotela upoštevati razmer na Madžarskem z izgovorom, da ta država ne spada med države, katerih razmere se upoštevajo pri uporabi „običajne“ metode, hkrati pa ni upoštevala niti razmer v Kraljevini Španiji, Francoski republiki oziroma Italijanski republiki, ker se te že odražajo pri uporabi „običajne“ metode.

– Kraljevina Danska

169. Kraljevina Danska meni, da v zgoraj navedeni sodbi z dne 24. novembra 2010 v zadevi Komisija proti Svetu ni izključeno sodelovanje Sveta pri vprašanju, ali so izpolnjeni pogoji za uporabo člena 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom. Meni da je Komisija s tem, da je vložila predlog za prilagoditev osebnih prejemkov po „običajni“ metodi, čeprav pogoji za uporabo te metode niso bili izpolnjeni, kršila dolžnost lojalnega sodelovanja. Ta država članica, ki meni da je najpomembneje, da se ob krizi zaradi preprečitve poslabšanja hitro sprejmejo učinkoviti ukrepi, pojasnjuje, da je zaradi skoraj štiriodstotnega znižanja BDP med letoma 2008 in 2011 po svetovni gospodarski krizi zmanjšala stroške delovanja ministrstev, revidirala lestvico obdavčitve dohodkov in zamrznila osebne prejemke funkcionarjev.

– Zvezna republika Nemčija

170. Zvezna republika Nemčija poudarja, da Komisija nima monopola pri presoji obstoja resnega in nenadnega poslabšanja gospodarskih in socialnih razmer v Uniji v smislu člena 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom in da zato Svet ni zavezan k „slepemu“ sledenju vsakršnemu predlogu Komisije. Meni, da čeprav ima Komisija pravico predlaganja, sta Svet in Parlament, ki sta odgovorna za potrditev proračuna Unije, v skladu z načelom institucionalnega ravnovesja kljub temu pristojna za preveritev, ali so izpolnjeni pogoji za uporabo določbe o izjemi iz člena 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom.

171. Navedena država članica dodaja, da je imel Svet le možnost, da ne potrdi predloga uredbe, in da sporni sklep ne ogroža zavezujočega učinka Priloge XI h Kadrovskim predpisom, ampak zagotavlja možnost tožbe Sveta proti Komisiji zaradi neuporabe določbe o izjemi.

172. Zvezna republika Nemčija tudi meni, da sta poročili Komisije z dne 13. julija in 25. novembra 2011 nepravilni in da sporočeni objektivni podatki omogočajo le ugotovitev obstoja resnega in nenadnega poslabšanja gospodarskih in socialnih razmer. Izpodbija obstoj načela primerljivosti med spremembami osebnih prejemkov uradnikov Unije in spremembami osebnih prejemkov nacionalnih uradnikov.

– Kraljevina Španija

173. Kraljevina Španija meni, da je vprašanje, na katerega mora odgovoriti Sodišče, v bistvu dejansko vprašanje, ker je treba ugotoviti, ali so gospodarske okoliščine v Uniji decembra 2011 zahtevale uporabo člena 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom.

174. Meni, da je takrat, ko je Komisija vložila predlog uredbe, obstajalo dovolj podatkov, ki so potrjevali obstoj resne, izjemne in splošne krize, katere učinkov „običajna“ metoda ni odrazila in ki se je pozneje še zaostrila. Po njenem mnenju se jesenska ekonomska napoved iz leta 2011, ki jo je Komisija objavila 10. novembra 2011, ne ujema s stališčem, ki ga zastopa v tem postopku, saj ta kaže na spremembo napovedi rasti BDP, ki je z 1,8 % leta 2011 in 1,9 % leta 2012 padla na 1,6 % oziroma 0,6 %.

– Kraljevina Nizozemska

175. Kraljevina Nizozemska meni, da je Svet upravičeno zavrnil predlog uredbe, če je menil, da je v Uniji huda gospodarska kriza, ker se postopek za prilagoditev po „običajni“ metodi in izredni postopek po členu 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom medsebojno izključujeta. Trdi, da Komisija, čeprav predloži objektivne podatke za presojo gospodarskih in socialnih razmer, nima izključne pristojnosti za tako presojo. Svet naj bi imel v okviru določbe o izjemi diskrecijsko pravico, da opravi tako presojo.

176. Kraljevina Nizozemska navaja tudi, da ni mogoče razlikovati med pojmom splošna gospodarska kriza in pojmom poslabšanje položaja, na katerega se nanaša določba o izjemi, ki ni omejena na krizni položaj, ki ga povzročijo „zunanji dogodki“. Dodaja, da je Komisija storila napako pri presoji, ker ni strogo razlikovala med postopkom iz člena 65(1) Kadrovskih predpisov in določbo o izjemi in še posebej, ker je analizo podatkov omejila samo na tiste, ki so bili uporabljeni pri „običajni“ metodi, ni pa upoštevala verodostojnih podatkov za Unijo kot celoto, in ker je izključila nekatere podatke, kot sta cena premoženja ali kriza zaupanja na trgu v zvezi z javnim dolgom. Zaradi te napake pri presoji je določba o izjemi izgubila vsakršen polni učinek. Nazadnje izpodbija uporabo pravila o primerljivosti med spremembami osebnih prejemkov javnih uslužbencev Unije in javnih uslužbencev držav članic v okviru določbe o izjemi.

– Združeno kraljestvo

177. Združeno kraljestvo meni, da Svet lahko glede na objektivne podatke, ki jih predloži Komisija, ugotovi, da je prišlo do resnega in nenadnega poslabšanja gospodarskih in socialnih razmer, in v tem primeru sklene, da ne sprejme predloga Komisije, vloženega na podlagi člena 3 Priloge XI h Kadrovskim predpisom.

178. Meni tudi, da je Komisija analizo oprla na napačno stališče o ohranjanju načela primerljivosti, čeprav uporaba člena 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom predpostavlja izključno objektivno ugotovitev resnega in nenadnega poslabšanja gospodarskih in socialnih razmer.

179. Združeno kraljestvo dodaja, da pristop Komisije nikakor ni v skladu z namenom določbe o izjemi in meni, da o resnosti krize ni mogoče resno dvomiti, njena nenadnost pa se odraža v nujnih ukrepih, ki so jih morale sprejeti države članice in institucije.

2. Presoja

180. Osrednji vprašanji v obravnavanih sporih med Komisijo in Svetom se nanašata na vlogo oziroma pristojnosti zadevnih institucij pri razhajajočih se presojah gospodarskih in socialnih razmer.

181. „Izključno horizontalna“ ( 60 ) nasprotja med Komisijo in Svetom v zvezi z določanjem višine osebnih prejemkov uradnikov in drugih uslužbencev Unije so bila vedno pereča vprašanja za spoštovanje institucionalnega ravnovesja. ( 61 ) Sodbe Sodišča v okviru navedenih nasprotij vsebujejo dragocene elemente za odgovor, na katere je treba opozoriti pred podrobnejšo proučitvijo tožbenih razlogov Komisije v zvezi s temi nauki in posebnimi okoliščinami tega novega spora.

a) Sodna praksa Sodišča v zvezi z vlogo in pristojnostmi Komisije oziroma Sveta v okviru postopka prilagoditve osebnih prejemkov

182. Sodišče je izdalo štiri sodbe v zvezi s postopkom letne prilagoditve osebnih prejemkov in pokojnin, s katerimi je bila določena samoomejitev pristojnosti Sveta na podlagi „običajne“ metode in dolžnost predlaganja Komisije na podlagi določbe o izjemi.

183. Ne da bi bilo treba ponoviti podrobnosti o razvoju in kronologiji sprememb metode za prilagoditev osebnih prejemkov in pokojnin uradnikov in drugih uslužbencev Unije, ( 62 ) naj spomnim, da so bile določbe iz Priloge XI h Kadrovskim predpisom, naslovljene „Pravila za izvajanje členov 64 in 65 Kadrovskih predpisov“, sprejete zato, da bi se preprečili spori med institucijami Unije ter njihovimi uradniki in drugimi uslužbenci v zvezi s prilagoditvijo osebnih prejemkov.

184. Sodišče je ob upoštevanju teh ciljev ugotovilo, da je Svet določil omejitve diskrecijske pravice, ki izhajajo iz člena 65 Kadrovskih predpisov, in ga zavezalo k spoštovanju teh omejitev.

185. V zgoraj navedeni sodbi z dne 24. novembra 2010 v zadevi Komisija proti Svetu je Sodišče, potem ko je ugotovilo, da je zdaj veljavna različica Priloge XI h Kadrovskim predpisom „posledica stalnega razvoja […][,] za ta razvoj [pa] je značilno, da je bila metoda letne prilagoditve opredeljena vedno bolj podrobno in zavezujoče“, ( 63 ) razsodilo, da je Svet s tem, da je sprejel to prilogo, uvedel določbe za izvajanje tega člena in s to „omejitvijo“ omejil svojo diskrecijsko pravico na podlagi navedenega člena. Po presoji Sodišča „se je Svet […] s samostojno odločitvijo zavezal, da bo za čas veljavnosti […] [P]riloge [XI h Kadrovskim predpisom] pri izvrševanju pristojnosti glede prilagoditve, ki jo ima na podlagi člena 65 Kadrovskih predpisov, upošteval merila, ki so taksativno določena v členu 3 navedene priloge“, ( 64 ) na podlagi česar je sklenilo, da se v okviru navedenega člena 3 ne more sklicevati na diskrecijsko pravico, ki presega merila, ki so določena v navedenem členu 3.

186. V skladu z zgoraj navedeno sodbo z dne 24. novembra 2010 v zadevi Komisija proti Svetu, v kateri je ponovljena in potrjena rešitev, ki jo je Sodišče že sprejelo v sodbah z dne 5. junija 1973 v zadevi Komisija proti Svetu ( 65 ) in z dne 26. junija 1975 v zadevi Komisija proti Svetu, ( 66 ) je torej Svet dolžan spoštovati omejitve svoje pristojnosti odločanja, ki jih je določil, kar pomeni, da mora spoštovati „običajno“ metodo, razen če uporabi postopek po členu 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom.

187. V navedeni sodbi je poleg tega več pojasnil v zvezi z izvajanjem postopka iz določbe o izjemi in možnostjo upoštevanja hude gospodarske krize.

188. Ta postopek omogoča, da se „v izrednih okoliščinah metoda, določena v členu 3 Priloge XI h Kadrovskim predpisom, ne uporabi, ne omogoča pa, da bi se ta metoda spremenila ali razveljavila za naslednja leta“, ( 67 ) s tem da se „institucijam omogoči, da se odzovejo na nenadne dogodke, v zvezi s katerimi je bolj kot popolna sprememba ‚običajne‘ metode prilagoditve osebnih prejemkov potrebna ad hoc rešitev“. ( 68 )

189. To je po presoji Sodišča „edina“ možnost za upoštevanje gospodarske krize v okviru prilagoditve osebnih prejemkov in za posledično zavrnitev uporabe meril iz člena 3(2) Priloge XI h Kadrovskim predpisom. ( 69 )

190. Sodišče je dodalo, da izvajanje pristojnosti, ki je Komisiji podeljena na podlagi člena 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom, ni odvisno zgolj od njene volje, na podlagi česar je treba sklepati, da se pravica do predlaganja, ki jo ima Komisija v običajnem zakonodajnem postopku, v posebnem postopku po členu 10 spremeni v dolžnost predlaganja. ( 70 )

191. Nazadnje je pojasnilo, da lahko Svet v skladu s členom 241 PDEU od Komisije zahteva, da mu predloži ustrezen predlog. ( 71 )

192. Iz navedene odločbe izhajata dva nauka.

193. Prvi se nanaša na razmerje med obema postopkoma iz člena 3 oziroma 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom. Ta dva postopka, ki se medsebojno izključujeta, sta po mnenju Sodišča v razmerju načela in izjeme. Postopek po „običajni“ metodi je treba načeloma uporabljati ves čas veljavnosti Priloge XI, medtem ko se lahko „posebni“ postopek, ki omogoča upoštevanje hude gospodarske krize, uporablja samo izjemoma. V besedilu zgoraj navedene sodbe z dne 24. novembra 2010 v zadevi Komisija proti Svetu je jasno poudarjen izredni značaj postopka po členu 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom, s tem da je kot „izreden“ opredeljen položaj, ki omogoča uporabo tega instrumenta, ki omogoča odziv na „nenadne“ dogodke, na katere se je treba odzvati „nemudoma,“ če osebni prejemki uradnikov ob uporabi „običajne“ metode ne bi bili prilagojeni dovolj hitro.

194. Drugi nauk se nanaša na postopek odločanja v zvezi z določitvijo višine osebnih prejemkov in pokojnin. Ta postopek je preoblikovan v dve smeri glede na običajni sistem odločanja, in sicer tako, da na eni strani diskrecijska pravica Sveta postane obveznost uporabe „običajne“ metode, razen v primeru določbe o izjemi, in na drugi, da pravica predlaganja Komisije postane dolžnost uporabe določbe o izjemi, če so izpolnjeni pogoji za to.

195. Ugotoviti je še treba, na kateri podlagi je treba vzpostaviti institucionalno ravnovesje, če se Komisija in Svet ne strinjata glede presoje obstoja hude in nenadne gospodarske krize, ki upravičuje uporabo določbe o izjemi.

b) Rešitev spora med Komisijo in Svetom o obstoju „resnega in nenadnega poslabšanja gospodarskih in socialnih razmer v Uniji“

196. Na obravnavi se je razprava na pobudo Sodišča osredotočila predvsem na pogoje za uporabo določbe o izjemi, če se Svet in Komisija ne strinjata o obstoju hude gospodarske krize. To vprašanje odločilno vpliva na možnost Sveta, da zavrne predlog Komisije, ki temelji na uporabi „običajne“ metode. Če se postopek na podlagi določbe o izjemi uvede že zgolj z „dialogom“ med Svetom in Komisijo, bi morala uvedba tega postopka povzročiti nezakonitost predloga Komisije na podlagi „običajne“ metode in zato Svetu omogočiti, da zavrne njegovo sprejetje.

197. Na prvem mestu se bom torej osredotočil na to težavo, nato pa bom – na drugem mestu – proučil različne tožbene razloge, na katere se sklicuje Komisija v utemeljitev ničnostne tožbe.

i) Analiza pogojev za uvedbo postopka po členu 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom

198. V členu 10 h Priloge XI h Kadrovskim predpisom ni pojasnjeno, katera institucija mora na podlagi „objektivnih podatkov, ki jih […] predloži Komisija“, opraviti potrebno presojo za ugotovitev, ali se določba o izjemi uporablja. Besedilo te določbe celo otežuje ugotavljanje ustrezne odgovornosti, ker sta v njem hkrati uporabljena trpnik z besedo „se […] oceni“ in sedanji deležnik, s katerim se označuje ukrepanje Komisije, ki „da“ ustrezne predloge. Čeprav to besedilo ne omogoča jasne ugotovitve, ali mora Komisija oceniti položaj ali lahko oceno opravi Svet, menim, da se v resnici ne postavlja toliko vprašanje, ali lahko instituciji opravita oceni na podlagi „objektivnih“ podatkov, za katere se ve, da jih mora predložiti Komisija, ampak vprašanje, kako je treba ob različni presoji razrešiti ta medinstitucionalni spor.

199. Stranki sta na vprašanje, ali ima Svet pravico zavrniti sprejetje predloga prilagoditve osebnih prejemkov in pokojnin po „običajni“ metodi, ker meni da obstaja huda gospodarska kriza, ki upravičuje uporabo postopka po določbi o izjemi, odgovorili z nasprotnima stališčema, to je, bodisi da se z zahtevo Sveta v skladu s členom 241 PDEU sproži postopek po določbi o izjemi bodisi da se – nasprotno – ta postopek sproži samo na predlog Komisije, tako da Svet ob zavrnitvi Komisije nima druge možnosti kot da predlaga Sodišču, naj ugotovi da je Komisija prekoračila svojo diskrecijsko pravico pri oceni gospodarskih in socialnih razmer.

200. Menim, da prvo stališče, ki daje ploden učinek dialogu med Komisijo in Svetom ali, če uporabim manj lep izraz, nestrinjanju med tema dvema institucijama, ( 72 ) na podlagi katerega bi se uporabil postopek po določbi o izjemi, odgovarja na vprašanje o sprožitvi tega postopka z navideznim preskokom. Ne da bi bilo to posebej navedeno, to stališče predpostavlja priznanje, da zahteva Sveta na podlagi člena 241 PDEU zavezuje Komisijo k vložitvi predloga uredbe na podlagi člena 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom in da če Komisija kljub temu kot odgovor vloži predlog uredbe na podlagi člena 3 navedene priloge, ta predlog na podlagi nestrinjanja Sveta postane „ustrezen predlog“ na podlagi določbe o izjemi.

201. Drugo stališče je bolj klasično. Po njem je uvedba postopka po določbi o izjemi odvisna od vsebinskega pogoja, to je obstoja resne in nenadne gospodarske krize, in postopkovnega pogoja, to je ustreznega predloga Komisije.

202. Sam se ne strinjam s prvim stališčem in brez oklevanja Sodišču predlagam, da sprejme drugo, v podporo katerega me je prepričalo več utemeljitev.

203. Prva utemeljitev je besedna in dvotirna.

204. Na eni strani je treba ugotoviti, da je člen 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom zapisan z besedami, iz katerih jasno izhaja, da je „resno in nenadno poslabšanje ekonomskega in socialnega položaja v Uniji“ pogoj za uvedbo postopka po določbi o izjemi. Navedeni člen z besedilom „[č]e se“ napotuje na objektivni obstoj takega poslabšanja. Če bi zakonodajalec Unije želel, da bi bil sprožilni dejavnik za uvedbo tega postopka volja Sveta, bi uporabil drugo besedilo v tem smislu. ( 73 ) Neuporaba „običajne“ metode in hkrati uporaba „posebnega“ postopka torej jasno zahteva obstoj krize, ki ustreza merilom resnosti in nenadnosti, ki jih zahteva ta določba.

205. Na drugi strani člen 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom določa, da Komisija „da ustrezne predloge“ Parlamentu in Svetu. V položaju konfliktnega dialoga, kot je ta med Svetom in Komisijo v zvezi s prilagoditvijo osebnih prejemkov od 1. julija 2011, pa bi bilo samo na račun dvojnega izkrivljanja vsebine predloga Komisije, vloženega na podlagi „običajne“ metode in katerega edini naslovnik je Svet, mogoče ugotoviti, da gre za predlog Parlamentu in Svetu na podlagi navedenega člena 10.

206. Druga utemeljitev se nanaša na obstoječo sodno prakso Sodišča v zvezi z uporabo določbe o izjemi.

207. Menim, da že spoštovanje zgoraj navedene sodbe z dne 24. novembra 2010 v zadevi Komisija proti Svetu in logika te sodne prakse pomenita, da je odzvonilo razlagi, po kateri ima Svet pravico predlaganja uvedbe postopka po členu 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom. Sodišče meni, da je uporaba tega člena „odvisna“ od predloga Komisije, ( 74 ) tako da bi to, da bi morala biti odvisna od predloga Sveta, pomenilo odklon od te rešitve. Po mojem mnenju je stališče, da predlog Komisije na podlagi „običajne“ metode sproži postopek po določbi o izjemi, če mu Svet nasprotuje, konstrukt in predpostavlja izkrivljanje predloga Komisije.

208. Poleg tega je Sodišče razsodilo, da Svet v okviru postopka po členu 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom nima druge pristojnosti razen tiste, ki jo ima običajno v skladu s členom 241 PDEU. Ta člen pa Svetu daje samo pravico do „spodbude“, s tem da lahko od Komisije zahteva, naj pripravi vse študije, ki so po njegovem mnenju potrebne za doseganje skupnih ciljev, in mu predloži ustrezne predloge. Čeprav torej izvajanje pristojnosti, ki je Komisiji podeljena na podlagi tega člena, ni odvisno zgolj od njene volje, ( 75 ) pa niti Svet nima konkurenčne pravice predlaganja, ki bi mu omogočala nadomestitev te institucije ob nedelovanju in uvedbo postopka po določbi o izjemi namesto Komisije.

209. Tretja utemeljitev se nanaša na spoštovanje načela institucionalnega ravnovesja.

210. To temeljno načelo pomeni, da vsaka institucija svoje pristojnosti izvaja s spoštovanjem pristojnosti drugih.

211. Načelo samoomejevanja pristojnosti Sveta v skladu s tradicionalno razlago postopka odločanja o prilagoditvi osebnih prejemkov pa gre težko skupaj s priznanjem, da ima Svet popolno svobodo pri uvedbi postopka po določbi o izjemi.

212. Naj v zvezi s tem spomnim, da je za postopek odločanja na podlagi „običajne“ metode prilagoditve osebnih prejemkov v skladu z razlago Sodišča značilna omejitev pristojnosti Sveta za odločanje, ki je za čas veljavnosti Priloge XI h Kadrovskim predpisom pri izvrševanju pristojnosti glede prilagoditve, ki jo ima na podlagi člena 65 navedenih predpisov, omejena. Za ta postopek je značilno tudi sodelovanje Komisije, tako da iz tega izhaja „nekakšno odločanje s soglasjem, zaradi katerega Svet izgubi pravico do enostranskega odstopa od svoje predhodne načelne odločitve v primeru konkretne uporabe“. ( 76 )

213. Ker gre uporaba določbe o izjemi z roko v roki z neuporabo „običajne“ metode, bi priznanje, da lahko Svet uvede postopek po določbi o izjemi na lastno pobudo in zgolj s sklicevanjem na hudo gospodarsko krizo, pomenilo nastanek praznine v tej logiki ravnovesja in dalo Svetu možnost, ne samo da ogrozi sodelovanje Komisije, ampak tudi da se izogne merilom iz člena 3 Priloge XI h Kadrovskim predpisom.

214. Poleg tega menim, da trditev Sveta, da se ni dokončno odrekel svoji diskrecijski pravici, ki jo ponovno pridobi ob gospodarski krizi, ni v skladu z novim razmerjem institucionalnega ravnovesja, ki izhaja iz Lizbonske pogodbe.

215. To stališče predpostavlja, da je člen 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom izjema od postopka samodejne prilagoditve iz člena 3 navedene priloge, katere učinek je vrnitev pristojnosti odločanja Sveta iz člena 65 Kadrovskih predpisov.

216. Tako razumevanje pa – tudi če je bilo pravilno pred Lizbonsko pogodbo – ni več mogoče po začetku veljavnosti navedene pogodbe, s katero se je razdelitev pristojnosti med institucijami spremenila v korist Parlamenta.

217. V zvezi s tem bi spomnil, da člen 336 PDEU določa, da se kadrovski predpisi za uradnike sprejmejo po rednem zakonodajnem postopku. Napotilo na to določbo v členu 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom je nedvoumno in pomeni, da se postopek po določbi o izjemi ne obravnava kot vrnitev pristojnosti za odločanje iz člena 65 Kadrovskih predpisov nazaj k Svetu, ampak kot vrnitev k rednemu zakonodajnemu postopku. Ni torej mogoče sklepati, da Svet s členom 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom pridobi nazaj v neomejeno uporabo diskrecijsko pravico, s katere omejitvijo se je strinjal, s tem ko se je zavezal k spoštovanju pravil iz členov 1 in 3 navedene priloge.

218. Četrta utemeljitev se nanaša na zahteve po sodnem nadzoru.

219. V Uniji, ki temelji na vladavini prava in ima sistem pravnih sredstev, s katerimi se zagotavlja sodni nadzor nad skladnostjo aktov institucij Unije z višjimi pravili in temeljnimi načeli, bi razlaga člena 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom, s katero bi konfliktni dialog med Komisijo in Svetom postal dejavnik za uporabo določbe o izjemi, po mojem mnenju imela temeljno težavo, da bi se z njo prepovedal kakršen koli sodni nadzor nad odločitvijo o uporabi določbe o izjemi.

220. Če bi bil postopek uveden zgolj na podlagi „dialoga“ med Svetom in Komisijo tako pred kot po predlogu Komisije, ne bi bilo mogoče opraviti niti omejenega sodnega nadzora, ne samo pred sprejetjem uredbe, ampak tudi po tem.

221. Komisija ne bi mogla ukrepati preventivno, da bi preprečila sprejetje uredbe, saj bi bil, čeprav bi nestrinjanje izrazila z vložitvijo predloga na podlagi „običajne“ metode, tak predlog izenačen z „ustreznim predlogom,“ ki bi bil pravilno predložen Svetu in Parlamentu na podlagi določbe o izjemi.

222. Nadzor ne bi bil mogoč niti a posteriori, saj se Komisija, če bi uveljavljala ničnost uredbe, ki sta jo na koncu sprejela Parlament in Svet, v podporo svoji tožbi ne bi mogla sklicevati na neobstoj gospodarske krize, ker zakonitost uporabe postopka po določbi o izjemi po tej predpostavki ne bi bila odvisna od pogoja obstoja take krize.

223. Recimo, da bi Svet, ne da bi se skliceval na obstoj gospodarske krize ali da bi celo izrecno priznal da take krize ni, kljub temu formalno zahteval od Komisije, naj mu da predlog na podlagi določbe o izjemi samo zato, ker bi uporaba „običajne“ metode povzročila previsoko povišanje zneska osebnih prejemkov. Če bi zakonitost odločitve o uporabi določbe o izjemi izhajala zgolj iz medinstitucionalnega „dialoga“, takega nezakonitega zaobida „običajne“ metode ne bi bilo mogoče sankcionirati.

224. Menim, da okoliščina, da ima pri tem tudi Parlament svojo besedo in da lahko v rednem zakonodajnem postopku navede svojo presojo gospodarskih in socialnih razmer, ne more upravičiti te rešitve, ker namen sodelovanja te institucije v postopku odločanja ni popravljanje neobstoja sodnega nadzora.

225. Postopek po členu 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom je bil zamišljen kot najbolj omejena izjema, tako da njegova uvedba ne more biti brezpogojna. Zakonitost delovanja institucij v okviru tega postopka mora ostati podrejena obstoju določenega dejanskega položaja, ki ga predstavlja gospodarska kriza, ki mora poleg tega ustrezati meriloma resnosti in nenadnosti.

226. Na splošno je mogoče biti zadržan do rešitve, katere končni učinek bi bil, da bi se poleg področja zunanje in varnostne politike (SZVP) določila kategorija aktov, nad katerimi ne bi bilo mogoče opraviti nadzora zakonitosti. V podporo taki rešitvi bi bilo mogoče navesti dve utemeljitvi, in sicer političen vidik zadevne presoje in tehničnost zadeve. Prav ti utemeljitvi pa se v doktrini omenjata kot razlog, iz katerega se sodišče Unije ne odloči, da bo opustilo vsakršen nadzor, ampak da bo opravilo omejen nadzor, še posebej, če mora opraviti kompleksno ekonomsko presojo. ( 77 ) Menim, da ni posebnega razloga, iz katerega bi moralo Sodišče pri uporabi člena 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom ne samo omejiti nadzor, ampak se mu preprosto odreči.

227. Obstaja močan tok sodne prakse, ki priča o zmožnosti Sodišča, da uporabi vsa postopkovna sredstva za polno opravljanje sodnih pristojnosti na najzahtevnejših področjih, zlasti če gre za spoštovanje institucionalnega ravnovesja ali temeljna načela.

228. Sam ne vidim nobenega upravičenega razloga, da bi se Sodišče odreklo pristojnosti za nadzor nad zakonitostjo ali da bi se omejilo na šibak nadzor, omejen na mehansko ugotovitev o medinstitucionalnem „dialogu“ s sprožilnim učinkom. V skladu z načelom institucionalnega ravnovesja mora vsaka od vpletenih institucij prevzeti del odgovornosti, Sodišče – ki opravlja nalogo varuha Pogodb – pa dolžnost nadzora, katerega intenzivnost lahko po potrebi spreminja.

229. Naj povzamem. Menim, da je razlaga, po kateri bi se postopek po členu 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom sprožil z dialogom med Komisijo in Svetom, v nasprotju z besedilom navedenega člena, razlago Sodišča v zvezi z njim, načelom institucionalnega ravnovesja in zahtevami po nadzoru nad zakonitostjo. Uporaba izrednega postopka nasprotno predpostavlja objektivno ugotovitev resnega in nenadnega poslabšanja gospodarskih in socialnih razmer v Uniji. Ob nesoglasju med Komisijo in Svetom o obstoju takega poslabšanja je Sodišče pristojno za sodni nadzor nad presojo Komisije.

230. Po navedbi teh izhodišč bom v nadaljevanju proučil ničnostne razloge, na katere se sklicuje Komisija.

ii) Presoja utemeljenosti ničnostnih razlogov

231. Menim, da se Komisija ni posebej ukvarjala z razlikovanjem med razlogi za tožbo, na katere se sklicuje v podporo svoji ničnostni tožbi. Natančneje, v prvem delu glavnega tožbenega razloga Svetu očita, da ni bil pristojen za sprejetje spornega sklepa ter da je zlorabil postopek in kršil „procesne pogoje“, načelo institucionalnega ravnovesja, načelo patere legem quam ipse fecisti ter člena 3 in 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom.

232. Na podlagi seznama razlogov za tožbo iz člena 263(2) PDEU bom zaporedoma proučil tožbeni razlog zlorabe pooblastil, tožbeni razlog, s katerim se Svetu očita kršitev pravnega pravila, ker je menil da je pooblaščen za nesprejetje predloga uredbe, in tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev pogojev za uporabo določbe o izjemi zaradi nezadostne in napačne razlage.

– Tožbeni razlog, ki se nanaša na zlorabo pooblastil

233. Tožbeni razlog, ki se nanaša na zlorabo pooblastil in s katerim Komisija očita Svetu, da ni uporabil postopka po členu 3 Priloge XI h Kadrovskim predpisom zaradi prilagoditve okoliščinam zadeve, ne more uspeti iz dveh alternativnih razlogov, bodisi se ga zamenjuje s kršitvijo Pogodbe DEU bodisi je slabo utemeljen.

234. Prvič, zloraba pooblastil, ki je ena od „kategorij“ ( 78 ) zlorabe postopka, je logično mogoča samo, če ima avtor akta široko diskrecijsko pravico. Nasprotno pa ni mogoča pri izvrševanju vezane pristojnosti. ( 79 ) V tem primeru se zloraba pooblastil nujno pomeša s kršitvijo Pogodbe, ker če ukrep, ki ga sprejme institucija, ni tak kot ga nalaga veljavna zakonodaja, ni zakonit, ne da bi se bilo treba spraševati o razlogih njegovega avtorja.

235. Pri odločitvi, ki naj bi jo Svet sprejel na podlagi „običajne“ metode za prilagoditev osebnih prejemkov, pa gre za izvrševanje vezane pristojnosti. Zato menim, da se kritika nanaša na kršitev prava, ne da bi se bilo treba spraševati o razlogih Sveta.

236. Drugič, iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je o aktu, pri katerem so bila zlorabljena pooblastila, mogoče govoriti takrat, kadar je na podlagi objektivnih, upoštevnih in skladnih dejstev mogoče sklepati, da je bil njegov izključni ali vsaj odločilni namen doseči drugačne cilje, kot so tisti, ki jih navaja, ali izogniti se postopku, ki je posebej določen s Pogodbama za obravnavanje okoliščin predmetne zadeve. ( 80 )

237. V obravnavanem primeru naj bi zloraba pooblastil predpostavljala dosego cilja, ki ni upoštevanje obstoja hude gospodarske krize.

238. Komisija pa v obravnavani zadevi z ničemer ni dokazala, da so bili v ozadju spornega sklepa razlogi, ki niso tisti, ki izhajajo iz točk obrazložitve tega sklepa. Tudi morebitna napaka Sveta pri presoji obstoja hude gospodarske krize ni zloraba pooblastil, ampak kršitev Pogodbe.

– Tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev pravnega pravila s strani Sveta, ki naj ne bi mogel šteti, da mu ni treba sprejeti predloga uredbe

239. Menim, da tožbeni razlog, s katerim se Svetu očita, da je zavrnil sprejetje predloga uredbe in dejansko uporabil člen 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom, ni utemeljen.

240. Najprej, v nasprotju s trditvami Komisije je Svet po prejemu predloga uredbe zavrnil zgolj uporabo „običajne“ metode in ni odločal v okviru postopka po določbi o izjemi.

241. Dalje, menim, da je Svet, ki je v skladu s členom 65 Kadrovskih predpisov in členoma 1 in 3 Priloge XI k tem predpisom pridobil pristojnost za odločanje o letni prilagoditvi osebnih prejemkov po „običajni“ metodi, pristojen tudi za njeno zavrnitev, če pogoji zanjo niso izpolnjeni.

242. Obstoj resne in nenadne gospodarske krize pa Svet pooblašča, da zavrne predlog prilagoditve po „običajni“ metodi, ker zavezuje Komisijo k predložitvi ustreznega predloga na podlagi določbe o izjemi.

– Tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev pogojev za uporabo določbe o izjemi zaradi nezadostne in napačne obrazložitve

243. Kar zadeva glavno vprašanje zavrnitve prilagoditve osebnih prejemkov, že takoj zavračam trditev o nezadostni obrazložitvi, ker sporni sklep vsebuje šestnajst točk obrazložitve z razlogi, iz katerih je Svet menil, da ni mogel sprejeti predloga uredbe.

244. Proučiti je torej treba, ali je sporni sklep napačno obrazložen.

245. Iz dolgoletne ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da sodišče Unije načeloma izvaja omejen nadzor nad kompleksnimi gospodarskimi ocenami, ki je omejen na sankcioniranje očitne napake pri presoji. Kot je Sodišče večkrat opozorilo, se mora sodni nadzor akta, v zvezi s katerim je bila taka ocena potrebna, omejiti na preverjanje upoštevanja postopkovnih pravil in obrazložitve, resničnosti dejstev, na katerih temelji izpodbijana presoja, neobstoja očitne napake pri presoji teh dejstev ali neobstoja prekoračitve pooblastil. ( 81 )

246. Proučitev vprašanja, ali so se gospodarske in socialne razmere v Uniji resno in nenadno poslabšale, pa pomeni presojo na podlagi kompleksnih objektivnih podatkov, pri kateri je treba uporabiti številne kazalnike.

247. Zato je treba priznati, da mora sodišče Unije nadzor nad tako presojo omejiti na zadostnost obrazložitve, pravilnost ugotovitve dejanskega stanja in neobstoj očitne napake pri presoji.

248. Pred podrobnejšo proučitvijo različnih očitkov Sveta in držav članic intervenientk bi spomnil na glavne smernice za presojo gospodarskih in socialnih razmer, ki jo je opravila Komisija.

249. V poročilu o določbi o izjemi je analiza pogojev za uporabo te določbe z navedbo, da poslabšanje položaja ne sme biti samo resno in nenadno, ampak tudi „tako, da ga z [„običajno“] metodo ne bi bilo mogoče ustrezno upoštevati zaradi njegove izjemne narave, kar zadeva čas in obseg“. ( 82 ) Temelji namreč na načelu, da je treba „[n]ačelo primerljivosti z nacionalnimi uradniki, kar zadeva spreminjanje kupne moči, […] ohraniti tudi v obdobju upada gospodarske rasti v […] [U]niji“, ( 83 ) kar pomeni, da določba o izjemi ne sme biti uporabljena, če ima „običajna“ metoda „zmožnost […], da ustrezno zajame gospodarsko in socialno dogajanje v [Uniji] glede na njun učinek na plače nacionalnih javnih uslužbencev“. ( 84 )

250. V poročilu o določbi o izjemi je v točki 4.1 dodano, da je za opis slabšanja gospodarskega in socialnega položaja uporabljen izraz „poslabšanje“, da je treba na vprašanje, ali je bilo poslabšanje gospodarskega in socialnega položaja resno, odgovoriti „glede na obseg in trajanje opredeljenih gospodarskih in socialnih učinkov“, ali je bilo to poslabšanje nenadno, pa je treba določiti „glede na hitrost in predvidljivost [teh] učinkov“, tako da je po mnenju Komisije „zlasti pomembno razlikovati med običajnimi nihanji gospodarskega ciklusa in nihanji, ki so jih povzročili zunanji dogodki“.

251. Dalje, poročilo o določbi o izjemi ob obravnavi „objektivnih“ kazalnikov, ki se lahko uporabljajo, in v katerem je navedeno, da morajo biti v skladu z ustreznimi in splošno sprejetimi načeli, določa petnajst kazalnikov v zvezi z gospodarsko dejavnostjo, ( 85 ) javnimi financami, ( 86 ) trgom dela ( 87 ) in gospodarsko klimo, ( 88 ) pri tem pa se opira na Evropsko gospodarsko napoved, ki jo je GD za gospodarske in finančne zadeve objavil 13. maja 2011.

252. Nazadnje, v poročilu o določbi o izjemi, v katerem se ugotavlja, da navedeni kazalniki kažejo, da se je recesija končala jeseni 2009 in da Unija še vedno postopno okreva, se ugotavlja, da se gospodarski in socialni položaj v Uniji „v referenčnem obdobju, ki je trajalo od 1. julija 2010 do sredine maja 2011“, ni resno in nenadoma poslabšal, in da ni bilo nobenega dogodka, ki ga z „običajno“ metodo ni bilo ali ne bi bilo mogoče zajeti, ter sklene, da ni ustrezno predložiti predloga v skladu s členom 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom.

253. Komisija je v sporočilu na podlagi „najnovejših dogodkov v […] [U]niji od spomladanske evropske gospodarske napovedi do zdaj“, ( 89 ) in zlasti po gospodarski napovedi, ki jo je GD za gospodarske in finančne zadeve izdal 10. novembra 2011, bolj zadržana in položaj previdneje presoja.

254. Potrjuje sklep iz prejšnje analize, vendar hkrati ugotavlja poslabšanje obetov za evropsko gospodarstvo in „stalno upočasnjevanje gospodarskih dejavnosti“, kar pa naj bi „običajna“ metoda kljub temu še vedno ustrezno odražala.

255. V skladu s Sporočilom se Unija, čeprav navedene napovedi kažejo na poslabšanje za leto 2011 v primerjavi z napovedmi, objavljenimi spomladi, in „pretrese v evropskem gospodarstvu“, ( 90 ) kljub temu ne sooča z izrednimi okoliščinami, da se prejemki uradnikov Unije „ne bi prilagajali dovolj hitro, da bi se upoštevali ukrepi, ki jih sprejmejo države članice za javne uslužbence v državnih organih“. ( 91 )

256. Očitke Sveta in držav članic intervenientk proti presoji Komisije je mogoče razvrstiti v štiri kategorije glede na to, ali zadevajo obdobje, ki bi ga bilo treba upoštevati pri presoji gospodarskih in socialnih razmer, značaj in število upoštevnih kazalnikov, zemljepisno območje, znotraj katerega mora priti do poslabšanja, in nazadnje, uporabo načela primerljivosti med spremembami osebnih prejemkov uradnikov in drugih uslužbencev Unije in spremembami osebnih prejemkov javnih nacionalnih uradnikov.

257. Eno za drugo bom proučil te štiri kategorije očitkov, da se preveri, ali je Komisija storila očitno napako pri presoji.

258. Prvi očitek se nanaša na upoštevno obdobje.

259. Menim, da Komisija ni storila očitne napake pri presoji s tem, da je analizo izvršila za obdobje od 1. julija 2010 do sredine maja 2011, ker predhodnega obdobja ni bilo treba upoštevati, saj je bilo že upoštevano pri prejšnji prilagoditvi, in ker so bile sredi maja 2011 na voljo zadnje informacije.

260. Na splošno je treba ugotoviti, da člen 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom ne dovoljuje upoštevanja katere koli krize, pač pa samo tiste s posebnimi lastnostmi zaradi njene „nenadnosti“. Pri ugotavljanju, ali je nek dogodek nenaden, se zdi logično upoštevati njegovo trajanje in šteti, da časovno težko umestljiv dogodek, ki je posledica postopnega razvoja, ni nenaden.

261. Iz tega po mojem mnenju sledi, da merilo nenadnosti, določeno v zakonodaji Unije, izključuje upoštevanje trajnih – čeprav globokih – kriz in zahteva časovno omejeno obdobje presoje.

262. Poleg tega je treba opozoriti na to, da je Sodišče v zgoraj navedeni sodbi z dne 24. novembra 2010 v zadevi Komisija proti Svetu določilo načelo, da uporaba določbe o izjemi zahteva tako poslabšanje položaja, ki ga z „običajno“ metodo ni mogoče dovolj hitro upoštevati, ker ta metoda deluje s časovnim zamikom. ( 92 ) Sicer pa Svet ne izpodbija tega načela, na katerega se sklicuje v pisnih stališčih.

263. Iz sodne prakse Sodišča torej jasno izhaja, da uporaba določbe o izjemi temelji na nezadostni hitrosti „običajne“ metode pri upoštevanju nenadne krize. Treba je torej opredeliti enega ali več dogodkov, ki se zgodijo v natančno določenem nedavnem obdobju.

264. Kar zadeva začetek obdobja za izvedbo presoje, Komisija utemeljeno navaja, da obdobje pred 1. julijem 2010 ni bilo upoštevano, ker je bilo zajeto s predhodno prilagoditvijo, v zvezi s katero Svet ni zahteval uporabe določbe o izjemi.

265. Poleg tega ugotavljam, da Svet Komisiji neposredno ne očita, da ni upoštevala krize v letih 2008 in 2009, ampak ji očita, da ni upoštevala „še vedno obstoječega vpliva“ te krize na gospodarske in socialne razmere v referenčnem obdobju, in pojasnjuje, da so zaradi te krize „gospodarske in socialne razmere številnih držav članic postale izjemno občutljive“. ( 93 )

266. Vendar dejstvo, da bi kriza iz let 2008 in 2009 lahko imela učinke, ki so trajali tudi v referenčnem obdobju, ne izpodbija izbire Komisije, če se z uporabljenimi kazalniki merijo samo posledice novejših dogodkov iz tega časa.

267. Ugotoviti pa je treba, da je Komisija globalno merila gospodarski in socialni ciklus v referenčnem obdobju, ne da bi izključila morebitne vplive predhodne krize. Natančneje, Komisija je – čeprav je logično upoštevala „začetek“ okrevanja gospodarstva leta 2010 – omenila tudi zaskrbljujoče stanje javnih financ in negativen vpliv intervencij držav članic, ter med drugim ugotovila, da se je skupni splošni vladni proračunski primanjkljaj povečal z manj kot 1 % BDP leta 2007 na skoraj 7 % BDP leta 2009.

268. Kar zadeva konec obdobja za izvedbo presoje je treba dodati, da se zdi, da se Komisija in Svet dejansko strinjata o tem, da mora konec obdobja ustrezati dnevu, ko so bili na voljo najnovejši podatki.

269. Očitek, da je Komisija s svojim pristopom zanemarila gospodarsko stvarnost in določbi o izjemi popolnoma odvzela polni učinek, temelji v bistvu na napačnem razumevanju tega pristopa. V nasprotju s trditvami Sveta iz analize Komisije ne izhaja, da ta želi, da se začetek in konec krize popolnoma ujemata z referenčnim obdobjem, ki ga zajema „običajna“ metoda. Komisija tako ni čakala do konca tega obdobja, da bi izvedla analizo in presodila o uporabi člena 10 Priloge XI h Kadrovskim predpisom. Nasprotno, iz njenega poročila o določbi o izjemi in Sporočila izhaja, da če bi ugotovila poslabšanje gospodarskih in socialnih razmer v obdobju od julija 2010 do sredine maja 2011, torej v obdobju, ki se razlikuje od referenčnega, bi lahko ocenila, da je utemeljeno uporabiti določbo o izjemi.

270. Nazadnje, Komis