CONAME 
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE 
CHRISTINE STIX-HACKL, 
predstavljeni 12. aprila 2005 1 
I - Uvodne ugotovitve 
1. Obravnavani postopek za sprejetje pred­
hodne odločbe se nanaša na pomen primar­
nega prava na področju javnih naročil Gre 
zlasti za vprašanje, kakšne obveznosti iz­
hajajo iz temeljnih svoboščin za naročnike. S 
tem se v tem postopku obenem omogoča 
podrobnejša konkretizacija sodne prakse 
Sodišča, zlasti sodbe v zadevi Telaustria. 2 
II - Pravni okvir 
A - Pravo Skupnosti 
2. V okviru sekundarnega prava Skupnosti 
na področju oddaje javnih naročil je treba navesti naslednje pravne akte (v nadaljeva­
nju: direktive), ki so jih med tem že 
nadomestile nove direktive (tako imenovani 
zakonodajni paket): 
— od tako imenovanih klasičnih direktiv 
Direktivo Sveta 92/50/EGS z dne 
18. junija 1992 o usklajevanju postopkov 
za oddajo javnih naročil storitev 3 (v 
nadaljevanju: direktiva o storitvah) in 
— Direktivo Sveta 93/38/EGS z dne 
14. junija 1993 o usklajevanju postopkov 
naročanja naročnikov v vodnem, ener­
getskem, transportnem in telekomuni­
kacijskem sektorju 4 (v nadaljevanju: 
sektorska direktiva). 
1 — Jezik izvirnika: nemščina. 
2 — Sodba Sodišča z dne 7. decembra 2000 v zadevi Telaustria in 
Telefonadress (C-324/98, Recueil, str. I-10745). 3 — UL L 209, str. 1, spremenjena. 
4 — UL L 199, str. 84, spremenjena. 
I - 7289 
SKLEPNI PREDLOGI C. STIX-HACKL - ZADEVA C-231/03 
B - Nacionalno pravo 
3. Člen 22(3) zakona št 142 z dne 8. junija 
1990 o organizaciji lokalne samouprave 5 je 
občinam in pokrajinam omogočal opravlja­
nje lokalnih javnih služb, ki sodijo v njihovo 
pristojnost, v eni od oblik, določenih v 
točkah od a do e navedenega člena: 
a) v obliki režijskega obrata, če zaradi 
omejenega obsega ali posebnosti javne 
službe ni primerno ustanoviti zavoda ali 
podjetja; 
b) s podelitvijo („concessione") tretjim 
osebam, če za to obstajajo tehnični, 
gospodarski ali socialni razlogi; 
c) v posebnih podjetjih za zagotavljanje 
večjega števila služb gospodarskega in 
poslovnega pomena; 
d) v zavodih, in sicer za zagotavljanje 
socialnih služb brez poslovnega interesa; e) s posredovanjem delniških družb ali 
družb z omejeno odgovornostjo s pre­
težno javnim kapitalom, ki ga je usta­
novil ali ima v njem delež subjekt, ki 
zagotavlja javno službo. 
III - Dejansko stanje, spor o glavni stvari 
in vprašanje za predhodno odločanje 
4. Consorzio Aziende Metano (v nadaljeva­
nju: Co.Na.Me.) je imel z občino Cingia de' 
Botti za obdobje od 1. januarja 1999 do 
31. decembra 2000 sklenjeno „pogodbo o 
vzdrževanju, vodenju in nadzoru omrežja za 
plin metan". 
5. Občina Cingia de' Botti je z dopisom z 
dne 30. decembra 1999 Co.Na.Me. obvestila, 
da je občinski svet s sklepom z dne 
21. decembra 1999 odobril „sporazum s 
Padania Acque SpA o vodenju distribucije 
in nadzoru naprave za plin". Z navedenim 
sklepom je bil odobren tudi osnutek pogodbe 
med Padania Acque SpA (v nadaljevanju: 
Padania) in občino Cingia de' Botti. 
6. Družba Padania je podjetje v pretežno 
državni lasti, ki je nastalo s prenosom 
nekdanjega Consorzio per ľacqua potabile 5 — GURI št. 135 z dne 12. junija 1990. Ta zakon je bil povzet v 
členu 113 zakonske uredbe št. 267 z dne 18. avgusta 2000. Ta 
določba je bila pozneje spremenjena s členom 35, odstavek 1, 
zakona št. 448 z dne 28. decembra 2001 (legge finanziaria za 
leto 2002). 
I - 7290 
CONAME 
(konzorcij za pitno vodo) na občine pokra­
jine Cremona. V njej so udeležene skoraj vse 
občine te pokrajine, med njimi tudi Cingia 
de' Botti z 0,97-odstotno kapitalsko udeležbo 
in pokrajina Cremona. 
7. Ob upoštevanju pravne oblike tega po­
djetja so mu bile zadevne storitve naložene 
neposredno na podlagi člena 22(3) (e) zakona 
št. 142. 
8. Co.Na.Me. je pri Tribunale Amministra­
tivo Regionale per la Lombardia - Sezione 
staccata di Brescia vložil zahtevo za razve­
ljavitev občinskega sklepa. Nacionalno sodiš­
če je Sodišču v predhodno odločanje pred­
ložilo to vprašanje: 
„Ali so členi 43 ES, 49 ES in 81 ES, ki 
prepovedujejo omejitve pravice do ustanav­
ljanja za državljane ene države članice na 
ozemlju druge države članice in omejitve 
svobode opravljanja storitev v Skupnosti za 
državljane držav članic ter trgovinska in 
podjetniška ravnanja, ki bi lahko prepreče­
vala, omejevala ali izkrivljala konkurenco v 
Evropski uniji, v nasprotju z neposredno 
oddajo naročila, to je brez razpisnega po­
stopka, opravljanja javne službe distribucije 
plina družbi, v kateri ima občina delež v 
osnovnem kapitalu, kadar je delež v osnov­nem kapitalu družbe tak, da ne dopušča 
neposrednega nadzora nad samim upravlja­
njem, in ali je zato treba pritrditi temu, da 
kot v obravnavanem primeru, ko je kapitalski 
delež 0,97 %, niso izpolnjeni pogoji za 
opravljanje in house?" 
IV - O dopustnosti 
9. V zvezi z obravnavanim predlogom za 
sprejetje predhodne odločbe se postavlja več 
vprašanj glede dopustnosti. 
A - Člen 81 ES 
10. Dvomi o dopustnosti vprašanja za pred­
hodno odločanje se porajajo v povezavi s 
členom 81 ES. 
11. Kot izhaja iz ustaljene sodne prakse 
Sodišča, mora nacionalno sodišče navesti 
natančne razloge, zakaj se sprašuje o razlagi 
prava Skupnosti in zakaj meni, da je treba 
I - 7291 
SKLEPNI PREDLOGI C. STIX-HACKL - ZADEVA C-231/03 
predložiti vprašanja za predhodno odloča­
nje. 6 Tako je Sodišče odločilo, da je neob­
hodno potrebno, da nacionalno sodišče poda 
vsaj najmanjša pojasnila o razlogih za izbor 
določb prava Skupnosti, katerih razlago 
zahteva, in o povezavi med temi določbami 
in nacionalnimi predpisi, ki se uporabijo v 
sporu. 7 
12. Poleg tega je Sodišče odločilo, da ni 
pristojno za odločanje o vprašanjih za pred­
hodno odločanje, če je očitno, da zahteva za 
razlago prava Skupnosti nima nikakršne 
zveze z dejanskim stanjem ali s predmetom 
spora o glavni stvari. 8 
13. Kar zadeva navedene zahteve sodne 
prakse Sodišča, ki se nanašajo na dopustnost 
vprašanj za predhodno odločanje, je treba 
ugotoviti, da se analize člena 81 ES v 
predložitvenem sklepu, ne glede na njegovo 
besedilo, nanašajo na to, da je svobodna 
konkurenca splošno načelo prava Skupnosti 
in da poseg vanjo pomeni posebno izjemo, ki 
je dopustna samo pod določenimi pogoji. 14. Vendar predložitveni sklep ne izpolnjuje 
zahtev, ki izhajajo iz zgoraj navedene sodne 
prakse v zvezi z utemeljitvijo zahteve za 
razlago določbe prava Skupnosti. 
15. Poleg tega so skladno z ustaljeno sodno 
prakso vprašanja za prehodno odločanje 
dopustna samo, če predložitveni sklep vse­
buje zadostne navedbe o dejanskem stanju 
spora o glavni stvari. 9 
16. Pri tem je treba v konkurenčnem pravu, 
h kateremu sodi tudi člen 81 ES, ki ureja 
prepoved kartelov, uporabiti posebej stroga 
merila. 10 
17. V zvezi s členom 81 ES predložitveni 
sklep prav tako ne izpolnjuje zahtev glede 
dejanskega okvirja. Tako v predložitvenem 
sklepu zlasti manjkajo navedbe o udeleženih 
podjetjih in o ravnanjih, ki po mnenju 
predložitvenega sodišča spadajo pod 
člen 81 ES. 
6 — Sklepi z dne 12. marca 2004 v zadevi Austroplant-Arzneimittel 
(C-54/03, neobjavljeno v Recueil, točka 11), z dne 25. junija 
1996 v zadevi Italia Testa (C-101/96, Recueil, str. I-3081, 
točka 6), z dne 30. aprila 1998 v združenih zadevah Testa in 
Modesti (C-128/97 in C-137/97, Recueil, str. I-2181, točka 15) 
ter z dne 8. julija 1998 v zadevi Agostini (C-9/98, Recueil, 
str. I-4261, točka 6). 
7 — Sklepi v zadevi C-54/03 (navedena v opombi 6), točka 11, z 
dne 7. aprila v zadevi Grau Gomis in drugi (C-167/94, Recueil, 
str. I-1023, točka 9) in z dne 28. junija 2000 v zadevi 
Laguillaumie (C-116/00, Recueil, str. I-4079, točka 16). 
8 — Sklep v zadevi C-54/03 (navedena v opombi 6), točka 12, ter 
sodbi Sodišča z dne 13. marca 2001 v zadevi PreussenElektra 
(C-379/98, Recueil, str. I-2099, točka 39) in z dne 22. januarja 
2002 v zadevi Canal Satélite Digital (C-390/99, Recueil, 
str. I-607, točka 19). 9 — Sodba Sodišča z dne 26. januarja 1993 v združenih zadevah 
Telemarsicabruzzo in drugi (C-320/90, C-321/90 in C-322/90, 
Recueil, str. I-393, točka 6) ter sklepi z dne 19. marca 1993 v 
zadevi Banchero (C-157/92, Recueil, str. I-1085, točka 4), v 
zadevah C-128/97 in C-137/97 (navedeni v opombi 6), točka 5, 
v zadevi C-9/98 (navedena v opombi 6), točka 4, in v zadevi 
C-54/03 (navedena v opombi 6), točka 10. 
10 — Sodba Sodišča z dne 13. aprila 2000 v zadevi Lehtonen in 
Castors (C-176/96, Recueil, str. I-2681, točka 22) ter sklepi v 
zadevi C-157/92 (navedena v opombi 9), točka 5, v zadevi 
C-116/00 (navedena v opombi 7), točka 19, in z dne 
11. februarja 2004 v združenih zadevah Antonio Cannito 
(C-438/03, C-439/03, C-509/03 in C-2/04, Recueil, 
str. I-1605, točka 6). 
I - 7292 
CONAME 
18. V zvezi s členom 81 ES predložitveni 
sklep torej ne izpolnjuje predpostavk za 
dopustnost vprašanja za predhodno 
odločanje. 
B - Temeljne svoboščine 
19. Problemi glede dopustnosti vprašanja za 
predhodno odločanje se pojavljajo tudi v 
zvezi z omenjenimi temeljnimi svoboščinami 
(člena 43 ES in 49 ES). 
20. Tako je Sodišče predlog za sprejetje 
predhodne odločbe iz iste države članice, ki 
se je prav tako nanašal na področje oddaje 
javnih naročil, zavrnilo kot nedopustnega, 
ker je imela družba, ki je dvomila o 
zakonitosti občinske izbire, sedež v Italiji in 
na italijanskem trgu ni delovala s skliceva­
njem na pravico do ustanavljanja ali svobodo 
opravljanja storitev. Sodišče je razsodilo, da 
dejansko stanje tako ni povezano z nobenim 
od položajev, ki jih ureja pravo Skupnosti na 
področju prostega gibanja oseb in svobode 
opravljanja storitev. Če neki primer z nobe­
nim od elementov ne presega meja države 
članice in s tem nima nobene zveze s 
položaji, ki jih ureja pravo Skupnosti na področju prostega gibanja oseb in svobode 
opravljanja storitev, se ne uporabijo temeljne 
svoboščine. Do takšnega sklepa je prišlo 
Sodišče v zadevi RI.SAN. 11 
21. Vendar je Sodišče predloge za sprejetje 
predhodnih odločb priznalo tudi kot do­
pustne in nanje odgovorilo z usmeritvami 
glede razlage in uporabe primarnega prava, 
čeprav je prav tako šlo za čisto notranji 
položaj. 12 Na področju oddaje javnih naročil 
je v tej zvezi treba omeniti zadevo Teleau-
stria 13, ki se je nanašala na spor, katerega 
stranke so bile iz iste države članice. Dalje je 
treba navesti zadevo Buchhändler-Vereini­
gung 14, v kateri so bila uporabljena načela iz 
zadeve Telaustria. Tudi v zadnjenavedenem 
postopku so bile vse stranke iz iste države 
članice. Enako velja za zadevo ARGE, v kateri 
je Sodišče kljub temu odgovorilo na vpraša­
nje za predhodno odločanje glede razlage 
temeljne svoboščine. 15 
22. Postavlja se torej vprašanje, zakaj je 
Sodišče kljub podobnosti s primerom RI. 
SAN. v teh treh predlogih za sprejetje 
11 — Sodba Sodišča z dne 9. septembra 1999 v zadevi RI.SAN. 
(C-108/98, Recueil, str. I-5219, točka 21 in nasl.). 
12 — Glej tudi sodbo Sodišča z dne 5. marca 2002 v združenih 
zadevah Reisch in drugi (C-515/99, od C-519/99 do C-524/99 
in od C-526/99 do C-540/99, Recueil, str. I-2157, točka 24 in 
nasl.), ki se sicer ni nanašala na pravo oddaje javnih naročil. 
13 — Sodba Sodišča v zadevi C-324/98 (navedena v opombi 2). 
14 — Sklep z dne 30. maja 2002 v zadevi Buchhändler-Vereinigung 
(C-358/00, Recueil, str. I-4685). 
15 — Sodba Sodišča z dne 7. decembra 2000 v zadevi ARGE 
Gewässerschutz (C-94/99, Recueil, str. I-11037), v zvezi s 
tretjim vprašanjem za predhodno odločanje. 
I - 7293 
SKLEPNI PREDLOGI C. STIX-HACKL - ZADEVA C-231/03 
predhodne odločbe, ki so se nanašali na 
oddajo javnih naročil, v zadevi odločilo. 
Razlog za to bi lahko bilo dejstvo, da so bila 
vprašanja za predhodno odločanje v zadevah 
Teleaustria in Buchhändler-Vereinigung 
sama izrecno usmerjena v razlago direktiv. 
Za razliko od navedenega se vprašanje za 
predhodno odločanje v obravnavanem pri­
meru izrecno nanaša na primarno pravo, 
zlasti na dve temeljni svoboščini. 
23. Iz navedenega bi lahko sklepali, da je 
dopustnost vprašanja za predhodno odloča­
nje odvisna od tega, na kaj se to izrecno 
nanaša, to je ali se nanaša na primarno pravo 
ali sekundarno pravo. 16 
24. Za dopustnost vprašanja za predhodno 
odločanje v obravnavanem postopku v zvezi 
s spornimi temeljnimi svoboščinami govorita 
dva razloga: postopkovni in materialni. 
25. V postopkovnem smislu je treba opozo­
riti, da je cilj Sodišča v postopku za sprejetje 
predhodne odločbe, da predložitvenemu 
sodišču poda koristen odgovor. Navedeno v 
določenih primerih privede celo do tega, da 
Sodišče vprašanja za predhodno odločanje 
preoblikuje. V obravnavani zadevi to ni mogoče, ker se vprašanje izrecno nanaša na 
razlago primarnega prava in ne na razlago 
direktiv in ker je nacionalno sodišče to 
potrdilo tudi v pisnem odgovoru na vpraša­
nje Sodišča v zvezi s tem. 
26. Vprašanje, ali gre pri tem v sporu o 
glavni stvari za koncesijo ali naročilo v smislu 
prava Skupnosti, lahko nenazadnje ostane 
odprto. Za Sodišče namreč zadošča obstoj 
vprašanj za predhodno odločanje, ki mu 
„dajejo priložnost za nadaljnja navodila glede 
razlage, ki bi se lahko izkazala kot koristna za 
razrešitev spora o glavni stvari". 17 Dejanska 
uporaba pri konkretnem dejanskem stanju 
spora o glavni stvari torej ne bi smela biti 
merilo. 
27. Z materialnega vidika velja svarilo pred 
dogmatizacijo razlogovanja v zadevi RLS AN. 
Zlasti na področju prava oddaje javnih 
naročil, ki je usmerjeno v odpiranje nacio­
nalnih trgov, namreč ne sme biti pomembno, 
ali so v konkretnem postopku oddaje javnega 
naročila in/ali nadaljnjem nacionalnem revi­
zijskem postopku vsi udeleženci iz iste 
države članice kot naročnik. 18 Navedeno bi 
namreč lahko upoštevali kot pokazatelj za to, 
da v postopku oddaje javnega naročila ni bila 
izpolnjena zahteva po zadostni publiciteti, 
16 — Glej v nasprotju z navedenim sodbo Sodišča z dne 
5. decembra 2000 v zadevi Guimont (C-448/98, Recueil, 
str. 1-10663). V tej zadevi se je vprašanje za predhodno 
določanje nanašalo izrecno na razlago primarnega prava. 17 — Sodba Sodišča v zadevi C-324/98 (navedena v opombi 2), 
točka 59; poudarjeno z moje strani. 
18 — Glej npr. tudi okoliščine v sodbi Sodišča v zadevi C-94/99 
(navedena v opombi 15). 
I - 7294 
CONAME 
zaradi česar se postopka ni mogla udeležiti 
nobena tuja družba. To ne velja samo za 
direktive s področja javnih naročil, temveč 
tudi za zadevne temeljne svoboščine. Varstvo 
morajo zaradi tega uživati ne samo družbe, ki 
so dejansko udeležene v postopku oddaje 
javnega naročila, temveč tudi morebitni 
ponudniki. Morebitna prizadetost družb iz 
drugih držav članic torej že zadošča za obstoj 
čezmejnega položaja, s čimer je izpolnjena 
predpostavka za uporabo temeljnih 
svoboščin. 
28. Navedeni razlogi govorijo za dopustnost 
vprašanja za predhodno odločanje, kolikor se 
nanaša na temeljne svoboščine iz členov 43 
ES in 49 ES. 
V - Utemeljenost 
29. V obsegu, v katerem je dopustno, se 
vprašanje za predhodno odločanje v bistvu 
nanaša na obseg členov 43 ES in 49 ES, in 
sicer zlasti na obveznosti ali prepovedi iz teh 
členov za postopke oddaje javnih naročil. 
30. Tako se nanaša na bistven del usmeritev, 
ki jih je Sodišče označilo kot „temeljna 
pravila Pogodbe na splošno in posebej načelo prepovedi diskriminacije na podlagi 
državljanstva". 19 
A - Uvodna pojasnila glede uporabljenih 
pravnih predpisov 
31. Čeprav se vprašanje za predhodno odlo­
čanje izrecno nanaša na razlago določenih 
določb primarnega prava, navedeno eo ipso 
ne pomeni, da je te določbe treba tudi 
uporabiti. 
32. Njihova uporaba je veliko bolj odvisna 
od tega, ali konkretni postopek oddaje 
javnega naročila, ki je predmet spora o glavni 
stvari, izpolnjuje predpostavke za uporabo 
teh določb primarnega prava. 
33. Pri tem ni odločilno, da je nacionalno 
sodišče postopek oddaje javnega naročila 
označilo kot „concessione", ker bi se lahko 
ta opis nanašal tudi na nacionalno pravo, ki 
ta pojem pozna. Vendar ni potrebno, da je 
nacionalni pojem skladen z opredelitvijo v 
19 — Sodba Sodišča v zadevi C-324/98 (navedena v opombi 2), 
točka 60; potrjena z drugim besedilom v sklepu z dne 
3. decembra 2001 v zadevi Vestergaard (C-59/00, Recueil, 
str. I-9505, točka 20). 
I - 7295 
SKLEPNI PREDLOGI C. STIX-HACKL - ZADEVA C-231/03 
pravu Skupnosti. Čeprav bi nacionalni sod­
nik imel v mislih Skupnostni pojem konce­
sije, to še ne pomeni, da je ta opredelitev 
upoštevna tudi v sporu o glavni stvari. 
34. Čeprav bi bile izpolnjene predpostavke 
za uporabo sekundarnega prava, ostaja še ena 
nejasnost, in sicer, katera direktiva velja za 
konkretno dejansko stanje. V zvezi s tem je 
namreč treba opomniti, da Sodišču niso 
znane vse upoštevne podrobnosti konkret­
nega dejanskega stanja. 
35. Ker so občine kot samoupravne lokalne 
skupnosti javni naročniki v smislu klasičnih 
direktiv s področja javnega naročanja in tudi 
v smislu sektorske direktive, bi bilo treba 
določiti cilj oddaje javnega naročila. Od tega 
cilja je namreč odvisno, katero direktivo je 
treba uporabiti. 20 
36. Čeprav bi se izkazalo, da se ne uporabi -
v razmerju do drugih direktiv specialna -
sektorska direktiva, še vedno ni jasno, katera 
od klasičnih direktiv s področja javnih 
naročil velja za oddajo javnega naročila. Za 
to je odločilno, kakšen je predmet oddaje 
javnega naročila, torej ali se nanaša na 
dobavo blaga, na primer dobavo energije, ali na opravljanje storitev, kot na primer 
oskrbo. Če gre za mešano javno naročilo, 
katerega predmet je torej oboje, je na podlagi 
člena 2 direktive o storitvah odločilna vred­
nost sestavnih delov javnega naročila. 
37. Da gre v sporu o glavni stvari za takšno 
mešano javno naročilo, sicer ni mogoče 
razbrati iz dokumentacije spisa, vendar to v 
povezavi s prakso v zadevni državi članici ni 
izključeno, na kar kaže tudi odločitev, ki jo je 
Sodišče sprejelo v enem od postopkov za 
sprejetje predhodne odločbe. 21 
38. Kot v zadevi RI.SAN., Sodišče ne more 
preizkusiti pravilnosti navedb predložitvene-
ga sodišča, na podlagi katerih se spor o glavni 
stvari ne nanaša na oddajo javnega naročila 
storitve. 22 
39. Čeprav konkretna oddaja javnega naro­
čila načeloma izpolnjuje vse predpostavke za 
uporabo ene od direktiv, bi bila lahko v 
konkretnem postopku oddaje javnega naro­
čila uporaba zadevne direktive izključena. 
Tako bi lahko v obravnavani zadevi poleg ene 
od izrecno navedenih izjem v direktivah, kot 
npr. člen 13 sektorske direktive, uporabili 
20 — Glej v zvezi s tem sodbi Sodišča z dne 10. aprila 2003 v 
združenih zadevah Komisija proti Nemčiji (C-20/01 in 
C-28/01, Recueil, str. I-3609) in z dne 18. novembra 2004 v 
zadevi Komisija proti Nemčiji (C-126/03, ZOdl., 
str. I-11197). 21 — Sklep z dne 14. novembra 2002 v zadevi Comune di Udine 
(C-310/01, neobjavljen v ZOdl). 
22 — Sodba Sodišča v zadevi C-108/98 (navedena v opombi 11), 
točka 20. 
I - 7296 
CONAME 
tudi katero izmed nepisanih, s strani Sodišča 
oblikovanih izjem, kot npr. v sodbi v zadevi 
Stadt Halle 23 navedena izjema Teckal 24 za 
tako imenovana javna naročila kvazi in 
house. V tem primeru bi se uporabilo 
primarno pravo. 
40. To bi lahko bil tudi razlog, da nacionalno 
sodišče vprašanje za predhodno odločanje 
omeji na razlago primarnega prava. 
41. Če se ne more uporabiti nobena od 
direktiv, bi bile namreč lahko za rešitev te 
zadeve odločilne temeljne svoboščine, ki 
državam članicam nalagajo obveznosti ena­
kega obravnavanja in zagotavljanja pregled­
nosti v razmerju do udeležencev na trgu iz 
drugih držav članic. 
B - Temeljne svoboščine in pozitivne 
obveznosti 
42. Ta postopek, v katerem gre za vprašanje, 
katere obveznosti nalagajo temeljne svobo­ščine, določene v členih 43 ES in 49 ES, 
naročnikom, se nanaša na temeljno vpraša­
nje, ali temeljne svoboščine ne določajo samo 
prepovedi v obliki omejitev ravnanja držav 
članic, temveč tudi pozitivne obveznosti, in 
če, katere. 
43. Nekatere iz temeljnih svoboščin izhaja­
joče prepovedi bi lahko brez težav opredelili 
kot omejitve, ki so bile sicer tudi predmet 
številnih postopkov pred Sodiščem. S pod­
ročja oddaje javnih naročil je treba opozoriti 
samo na prepoved, ki izhaja iz prostega 
pretoka blaga, in sicer da „[ima] javni 
naročnik prepoved v razpisni dokumentaciji 
zadevnega naročila določiti klavzulo, ki za 
izvedbo naročila predpisuje uporabo mate­
riala določene blagovne znamke brez pri­
stavka ,ali ekvivalentne vrste"'. 25 
44. Vendar okoliščine te zadeve in njihova 
obravnava s strani Sodišča nazorno kažejo na 
to, da lahko prepoved nekega ravnanja, in 
sicer v tem primeru določenega dodajanja, 
štejemo tudi kot obveznost nekega ravnanja, 
in sicer uporabe določenega dodatka. 
23 — Sodba Sodišča z dne 11. januarja 2005 v zadevi Stadt Halle 
(C-26/03, ZOdl., str. I-1). 
24 — Sodba Sodišča z dne 18. novembra 1999 v zadevi Teckal 
(C-107/98, Recueil, str. I-8121). 25 — Sklep v zadevi C-59/00 (naveden v opombi 19), točka 24. 
I - 7297 
SKLEPNI PREDLOGI C. STIX-HACKL - ZADEVA C-231/03 
45. To ob upoštevanju okoliščin spora o 
glavni stvari v tem postopku za sprejetje 
predhodne odločbe pomeni, da jih lahko 
razumemo na najmanj dva načina. Po eni 
strani bi lahko ugotavljali, ali temeljne 
svoboščine - v smislu omejitev - določajo 
prepoved oddaje naročila na podlagi dogo­
vora ali neposredne oddaje. Po drugi strani bi 
lahko ugotavljali, ali zavezujejo k zagotavlja­
nju določene stopnje javnosti oziroma dolo­
čene javne objave. Ali pridemo do pozitivne 
obveznosti ali ne, je odvisno od tega, ali se 
navezujemo na opustitev ali aktivno ravna­
nje. 
46. Še iz enega razloga je nujno potrebno, da 
se za odgovor na vprašanje za predhodno 
odločanje v obravnavanih okoliščinah pod­
robneje predstavi problematika pozitivnih 
obveznosti. 
47. Obravnavani primer lahko namreč ob­
ravnavamo z vidika tako imenovanega pro­
tipravnega ravnanja. Ravnanje naročnika ali 
koncedenta lahko namreč upoštevamo tudi 
kot poseg v pravico drugega, in sicer kot 
poseg v pravico udeležbe podjetja v postopku 
oddaje javnega naročila ali oddaje ponudbe. 
Države članice, skupaj z javnimi naročniki 
oziroma koncedenti, morajo zagotavljati 
spoštovanje te pravice, ki izhaja iz prava 
Skupnosti. 
48. Zaradi celostnega obravnavanja zadeve 
je treba na koncu opozoriti še, da bi lahko obravnavani primer analizirali tudi z vidika, 
ali zadevnim samoupravnim lokalnim skup­
nostim nalaga obveznost varstva ali obvez­
nost jamstva. V vsakem primeru ni sporno, 
da mora država članica, in s tem v konkret­
nem primeru tudi zadevna občina, zagotav­
ljati temeljne svoboščine, v konkretnem 
primeru podjetij, to je potencialnih 
ponudnikov. 
49. Ključno oporno točko za odgovor na 
vprašanje, ali temeljne svoboščine sploh 
vsebujejo pozitivne obveznosti in kakšna je 
njihova vsebina, ponuja sodna praksa Sodišča 
s področja obojestranskega priznavanja. 
50. Iz te sodne prakse celo izhaja obveznost 
držav članic, da morajo določiti in uporabiti 
poseben postopek. Obveznost aktivnega rav­
nanja velja tako za zakonodajalca kot tudi za 
upravo in sodstvo. Iz temeljnih svoboščin 
izhajajoči cilji se zlasti nanašajo na vsebino 
postopka, kot na primer zahtevo po izvedbi 
določenega preizkusa. S procesnega vidika se 
ta preizkus podrobneje določi tako, da se 
predpiše njegova ciljna usmeritev in njegova 
metoda, in sicer izvedba s primerjavo dolo­
čenih dokumentov. Poleg tega je treba 
I - 7298 
CONAME 
odločitve utemeljiti in jih je mogoče pre­
izkusiti tudi s pravnimi sredstvi. 26 
51. Ta pravila lahko prenesemo na področje 
prava oddaje javnih naročil, v katerem gre 
prav tako za spoštovanje določenih postop­
kovnih načel. Tako iz dosedanje sodne prakse 
o medsebojnem priznavanju izhaja, da te­
meljne svoboščine državam članicam nala­
gajo določene postopkovne obveznosti. 
52. Poleg temeljnih svoboščin je primarni 
pravni vir, iz katerega izhajajo postopkovna 
pravila, tudi člen 10 ES. V njegovem prvem 
odstavku je državam članicam nedvomno 
naloženo ravnanje („Države članice sprejme­
jo vse potrebne ukrepe [...]") Iz te splošne in 
zelo temeljne določbe izhaja vsaj obveznost, 
da morajo biti postopki in s tem tudi 
postopki oddaje javnih naročil takšni, da 
države članice izpolnjujejo svoje materialne 
obveznosti, ki izhajajo iz prava Skupnosti. 
53. V obsegu, v katerem iz prava Skupnosti, 
v tem postopku torej iz temeljnih svoboščin, 
izhajajo določene obveznosti, morajo države članice, vključno z občinami, tudi v zvezi z 
naročili ali koncesijami ustrezno ravnati, na 
primer spoštovati določene roke ali uresničiti 
določene javne objave. 
54. S členom 10 ES sta poleg tega povezani 
iz njega izhajajoči načeli Skupnosti, in sicer 
načeli enakovrednosti in učinkovitosti, ki 
procesnemu pravu držav članic, skupaj s 
pravom postopka oddaje javnih naročil, 
postavljata določene meje. Ti načeli se ne 
nanašata samo na pravno varstvo, temveč že 
na fazo pred tem, in sicer na samo izvedbo 
postopkov oddaje javnih naročil. Pri tem je 
seveda treba vsak primer preizkusiti „ob 
upoštevanju pomena te določbe v celotnem 
postopku, glede na potek postopka in 
njegove posebnosti." 27 
55. Ta načela primarnega prava, ki dopol­
njujejo obveznosti držav članic, ki izhajajo iz 
temeljnih svoboščin, imajo velik pomen zlasti 
zunaj področja uporabe direktiv s področja 
javnih naročil. 
56. Na koncu je treba spomniti še na splošna 
pravna načela, iz katerih lahko prav tako 
razberemo načela za nacionalno postop-
26 — Sodba Sodišča z dne 7. maja 1991 v zadevi Vlassopoulou 
(C-340/89, Recueil, str. I-2357, točka 16 in nasi.) 27 — Sodbi Sodišča z dne 10. aprila 2003 v zadevi Steffensen 
(C-276/01, Recueil, str. I-3735, točka 66) in z dne 
27. februarja 2003 v zadevi Santex (C-327/00, Recueil, 
str. I-1877, točka 56). 
I - 7299 
SKLEPNI PREDLOGI C. STIX-HACKL - ZADEVA C-231/03 
kovno pravo, in ki so lahko prav tako 
pomembna v postopku oddaje javnih naročil 
To velja zlasti za splošno načelo enakosti 
(načelo enakopravnega obravnavanja), ki 
presega prepoved diskriminacije na podlagi 
državljanstva. 
C - Obveznosti iz temeljnih svoboščin na 
področju oddaje javnih naročil 
1. Omejitev veljavnosti temeljnih svoboščin 
57. Čeprav je priznana načelna uporaba 
temeljnih svoboščin za javne naročnike in 
koncedente, navedeno še ne pomeni, da je 
sleherni postopek oddaje javnega naročila 
podvržen temeljnim svoboščinam. 
58. Tako ni izključeno, da se naročnik ali 
koncedent upravičeno sklicuje na enega od 
številnih razlogov, ki upravičujejo neuporabo 
temeljnih svoboščin. Pri tem se ne upošte­vajo samo razlogi, ki so izrecno urejeni v 
Pogodbi, kot npr. javna varnost in javno 
zdravje 28, temveč tudi splošni interesi v 
smislu sodne prakse v zadevi 
Cassis-de-Dijon. 
59. Načelno uporabnost navedenih razlogov 
na področju podeljevanja koncesij je priznala 
tudi Komisija v enem od svojih sporočil. 29 
Seveda morajo biti tudi na področju oddaje 
javnih naročil izpolnjene predpostavke za 
uporabo teh razlogov, kot npr. sorazmernost 
nacionalnega ukrepa, ki pa na tem mestu ne 
bodo podrobneje predstavljene. 
60. Poleg navedenih razlogov, ki se nanašajo 
na temeljne svoboščine, je treba omeniti še v 
Pogodbi izrecno urejene izjeme. Tudi te se 
lahko uporabijo pri podeljevanju koncesij s 
posledico, da koncedenta ne zavezujejo 
pravila, ki izhajajo iz temeljnih svoboščin. 
61. Tukaj se zlasti upoštevajo določbe, ki se 
nanašajo na različne vidike notranje in 
zunanje varnosti, ki so bile omenjene tudi 
na ustni obravnavi. Tako člen 296(1) (b) ES 
28 — Na pravico do ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev se 
nanašata člena 45 ES in 55 ES. 
29 — Razlagalno sporočilo Komisije o koncesijah v pravu Skup­
nosti (UL 2000, C 121, št. 3.1). 
I - 7300 
CONAME 
državam članicam dopušča sprejetje ustrez­
nih ukrepov, ki so potrebni za zagotavljanje 
njihovih varnostnih interesov. Na področju 
oddaje javnih naročil se to nanaša na nabavo 
določenih dobrin za obrambne namene. 
Sicer ta sektor ni nujno primeren za 
podeljevanje koncesij, vendar na podlagi 
prava Skupnosti to ni izključeno. 
62. Člen 297 ES državam članicam v prime­
ru določenih kriznih razmer dopušča spre­
jetje določenih ukrepov. Tudi ta določba se 
načeloma lahko uporabi za javna naročila. 
63. Kot izhaja zlasti iz člena 298 ES, države 
članice pri uporabi zgoraj navedenih določb 
Pogodbe nimajo neomejenih pristojnosti in 
so podvržene zlasti nadzoru Komisije in 
Sodišča. 
64. Na koncu je treba spomniti še na eno 
določbo primarnega prava, ki se sicer ne 
nanaša na temeljne svoboščine, vendar lahko 
vseeno učinkuje kot izjema od temeljnih 
svoboščin. Člen 86(2) ES namreč določa da 
„pravila te pogodbe", to je tudi temeljne 
svoboščine, veljajo, „v kolikor uporaba takš­
nih pravil pravno ali dejansko ne ovira 
izvajanja posebnih nalog, ki so jim dode­
ljene". K temu je treba dodati še eno 
predpostavko, to je, da razvoj trgovine ni prizadet. Naslovniki te določbe so - v 
nasprotju s členom 10 ES, ki se uporablja 
za države članice - samo podjetja, in sicer 
takšna, ki opravljajo določene storitvene 
dejavnosti, ali ki so dohodkovni monopoli. 
Zaradi tega se ta določba uporablja samo za 
koncedente, ki jih je mogoče opredeliti kot 
takšna podjetja. 
65. Glede na ta postopek za sprejetje pred­
hodne odločbe bi tako bilo treba preizkusiti, 
ali lahko koncedenta uvrstimo med eno 
izmed izvzetih kategorij podjetij in ali je bila 
oblika oziroma način oddaje javnega naročila 
nujno potreben za to, da se mu je omogočila 
izpolnitev njegove naloge v javnem interesu 
pod gospodarsko sprejemljivimi pogoji. 30 
Seveda je tudi mogoče, da se prizadeta 
država članica v opravičilo prenosa pravic 
na podjetje sklicuje na člen 86 ES. 31 
66. Za konec je treba podrobneje predstaviti 
še v postopku omenjeno sodno prakso v 
zadevah Teckal 32 in Stadt Halle 33 ter v 
členu 13 sektorske direktive urejeno izjemo 
za določene oddaje javnih naročil povezanim 
podjetjem. 
30 — Sodbi Sodišča z dne 25. oktobra 2001 v zadevi Ambulanz 
Glöckner (C-475/99, Recueil, str. I-8089, točka 57) in z dne 
19. maja 1993 v zadevi Corbeau (C-320/91, Recueil, 
str. I-2533, točka 16). 
31 — Sodba Sodišča z dne 23. oktobra 1997 v zadevi Komisija proti 
Nizozemski (C-157/94, Recueil, str. I-5699, točka 32). 
32 — Sodba Sodišča v zadevi C-107/98 (navedena v opombi 24). 
33 — Sodba Sodišča v zadevi C-26/03 (navedena v opombi 23). 
I - 7301 
SKLEPNI PREDLOGI C. STIX-HACKL - ZADEVA C-231/03 
67. Navedena sodna praksa oziroma določba 
pod določenimi pogoji dopušča neuporabo 
klasičnih direktiv s področja oddaje javnih 
naročil oziroma direktive. Javna naročila, ki 
sodijo v eno izmed teh izjem, torej niso 
podvržena predpisom sekundarnega prava s 
področja oddaje javnih naročil. Tako pride 
samodejno do uporabe primarnega prava, 
skupaj s temeljnimi svoboščinami, ki so 
predmet tega postopka. 
68. Vendar niti navedena sodna praksa niti 
izrecna ureditev v sektorski direktivi ne 
vodita v neuporabo primarnega prava. Za 
tako široko izjemo od prava Skupnosti 
namreč ne najdemo oporne točke niti v 
primarnem pravu niti v sodni praksi. Če je 
torej za oddajo javnega naročila v sporu o 
glavni stvari treba uporabiti primarno pravo, 
se ne postavlja vprašanje več o pomenu 
navedene sodne prakse oziroma ureditve 
sektorske direktive, ker gre pri tem za izjeme 
od uporabe sekundarnega prava. 
2. Stopnjevanja znotraj primarnega prava ali 
enotna ureditev oddaje javnih naročil? 
69. Čeprav je uporaba primarnega prava, na 
primer temeljnih svoboščin, za konkretno 
oddajo javnega naročila gotova, je v nasled­njem koraku treba ugotoviti, katere obvez­
nosti nastopijo za naročnika ali koncedenta. 
Gre torej za ugotavljanje ureditve oddaje 
javnih naročil, ki morda utegne izhajati iz 
temeljnih svoboščin. 
70. Pri tem se pojavlja vprašanje, ali temeljne 
svoboščine sploh določajo neko ureditev, 
posebej enotno ureditev, to je ali veljajo za 
vsa javna naročila, ki jih zajemajo, enaka 
pravila. Na višji abstraktni ravni bi lahko 
navedeno sicer veljalo. Tako morajo naroč­
niki in koncedenti iz posameznih držav 
članic spoštovati prepoved diskriminacije in 
omejevanja pravice do ustanavljanja in svo­
bode opravljanja storitev. 
71. Že dejstvo, da iz temeljnih svoboščin ne 
izhajajo niti približno tako konkretna pravila 
kot iz direktiv, nasprotuje temu, da bi za vse 
oddaje javnih naročil veljala enaka postop­
kovna pravila, npr. za vrsto in vsebino javne 
objave. 
72. Zaradi zagotavljanja preglednosti in 
pravne varnosti bi bilo tako za naročnike in 
koncedente kakor tudi za podjetja kot 
potencialne ponudnike primerneje, če bi bila 
oddaja javnih naročil urejena v primarnem 
pravu ali če bi obstajalo vsaj nekaj takšnih 
I - 7302 
CONAME 
ureditev: tako bi se lahko preprečile težave, 
ki se pojavljajo v praksi zaradi tega, ker se v 
postopku podelitve koncesije šele med po­
gajanji ta podelitev prekvalificira v javno 
naročilo. 34 
73. Na drugi strani je pri oddajah javnih 
naročil primerno, če imajo udeleženci na 
razpolago določen manevrski prostor. Raz­
lične možnosti predvidevajo že direktive. 
Podobno bi moralo veljati zlasti na področju 
primarnega prava. 
74. Težava nastopi pri določanju kategorij 
javnih naročil, za katere bo veljala določena 
ureditev. Vendar niti iz besedila Pogodbe niti 
iz sodne prakse na področju temeljnih 
svoboščin, zlasti glede javnih naročil, ne 
izhajajo merila, ki bi omogočala razmejitev 
med različnimi skupinami (kategorijami) 
javnih naročil. Nujnost stopnjevanja pa iz­
haja že iz načela sorazmernosti. 
75. V zvezi s tem bi bilo mogoče poseči tudi 
po izjemah, navedenih v sodni praksi v zadevah Teckal in Stadt Halle ter v členu 13 
direktive, tako da bi se za javna naročila, ki se 
na njih nanašajo, uporabila manj stroga 
ureditev. Analogni uporabi teh izjem kot 
omejitvenega merila pa nasprotuje dejstvo, 
da ne obstaja enotna primarno pravna 
ureditev oddaje javnih naročil, od katere bi 
lahko odstopili. 
76. Zaradi navedenega bi bilo primerno 
upoštevati merila, ki jih predvidevajo tudi 
direktive za določanje kategorij javnih na­
ročil. 
77. Odločilen vidik je po eni strani ocenjena 
vrednost javnega naročila. 35 Poleg tega je 
pomemben tudi predmet, pri čemer lahko 
gre za storitve, dobave ali gradnje. Znotraj 
storitev bi lahko podobno kot direktive, ki 
razlikujejo med prednostnimi storitvami in 
storitvami, ki to niso, razlikovali glede na 
podrobnejšo vsebino. Poleg tega bi se lahko 
upoštevala tudi stopnja kompleksnosti jav­
nega naročila, torej ali gre za standardizirano 
blago ali za kompleksne infrastrukturne 
projekte, katerih tehničnih, pravnih ali fi­
nančnih pogojev na začetku postopka oddaje 
javnega naročila še ni mogoče določiti. 
34 — Zelena knjiga o javno-zasebnih partnerstvih in zakonodaji 
Skupnosti na področju javnih naročil in koncesij, 
COM(2004)327 konč., točka 34 in nasl. 35 — Normodajalec Skupnosti je glede tega menil, da postopki, 
določeni v direktivah, niso primerni za javna naročila 
majhnih vrednosti (sklep v zadevi C-59/00, naveden v 
opombi 19, točka 19). 
I - 7303 
SKLEPNI PREDLOGI C. STIX-HACKL - ZADEVA C-231/03 
78. Vzpostavitev kategorij, na katere nale­
timo v direktivah, ima za podlago splošno 
veljavno misel, ki velja za področje oddaje 
javnih naročil, da so določena javna naročila 
bolj pomembna za delovanje notranjega trga 
kot druga, to je da so v interesu širšega kroga 
gospodarskih subjektov, med njimi tudi za 
podjetja iz drugih držav članic. Ta vidik naj bi 
bil pomemben zlasti za uporabo temeljnih 
svoboščin, saj te zahtevajo obstoj čezmejnega 
elementa. 
79. Dalje bi lahko zaradi medsebojne raz­
mejitve kategorij, to je uvrstitve določenega 
javnega naročila v določeno kategorijo in s 
tem tudi pod določeno ureditev, kot v 
direktivah, upoštevali tudi določene okoliš­
čine, kot npr. obstoj izključnih pravic ali 
nujnosti. Tako bi lahko bile določene oddaje 
javnih naročil, ki sodijo na področje uporabe 
temeljnih svoboščin, celo v celoti oproščene 
obveznosti javne objave ali seznanitve z 
njihovo oddajo. 
80. Sistem na vrhu, ki vključuje vsa javna 
naročila - in ki je sestavljen iz več kategorij, 
za katere velja posebna ureditev -, se 
nazadnje vseeno opira na večplastno pri­
marno pravno ureditev oddaje javnih naročil, 
ki je povzeta v direktivah, ali natančneje, v 
več ureditvah. V postopku predhodnega 
odločanja omenjena preglednost pomeni 
samo eno izmed številnih področij ureditve. 81. Na koncu je treba spomniti še na načelo 
učinkovitosti, ki se prav tako lahko uporabi v 
postopku oddaje javnih naročil. V skladu z 
navedenim načelom je treba upoštevati 
celoten konkretni postopek, potek postopka 
in njegove posebnosti. 36 
3. Načela primarnega prava 
82. Kot izhodišče lahko ugotovimo, da se v 
okviru primarnega prava nikakor ne more 
uporabiti enaka ureditev oddaje javnih na­
ročil kot na področju direktiv. Proti takšne­
mu obsežnemu prenosu govorita v glavnem 
dva razloga. 
83. Prvič, tako bi - brez izvedbe v primar­
nem pravu predvidenega postopka - tudi 
brez direktiv veljala ureditev, ki velja samo za 
javna naročila iz teh direktiv. S tem bi se 
zaobšel zakonodajni postopek Skupnosti. 
Drugič, zaobšle bi se tudi direktive same, ki 
vsebujejo izrecno pravila za določena javna 
naročila. 
36 — Sodbi Sodišča z dne 10. aprila 2003 v zadevi Steffensen 
(C-276/01, Recueil, str. I-3735, točka 66) in - posebej za 
pravo oddaje javnih naročil - z dne 27. februarja 2003 v 
zadevi Santex (C-327/00, Recueil, str. I-1877, točka 56). 
I - 7304 
CONAME 
84. Najprej je treba spomniti na okoliščino, 
da pravila, ki izhajajo iz temeljnih svoboščin, 
načeloma veljajo za vse vidike javnih naročil, 
to je po eni strani za materialni vidik, kot 
npr. opis predmeta storitve (npr. s tehnič­
nimi specifikacijami ali trajanjem koncesije) 
ali merila za primernost (zlasti kvalifikacij) in 
za oddajo naročila, pri čemer je tukaj zlasti 
treba upoštevati načelo medsebojnega pri­
znavanja. Po drugi strani veljajo ta pravila 
tudi za postopkovni vidik, torej za postopek v 
ožjem smislu, kot na primer izbiro oblike 
postopka, kamor sodijo tudi objava javnega 
naročila in roki (npr. za vložitev vloge za 
udeležbo ali ponudbe). 
85. Poleg zahteve po preglednosti, ki je 
predmet tega postopka, lahko kot pravila 
navedemo še s tem povezano načelo enakega 
obravnavanja 37, načelo konkurence in načelo 
sorazmernosti, ki bi jih bilo mogoče upora­
biti tudi v okviru primarnega prava. 
86. Iz zahteve po enakem obravnavanju 
izhaja, da mora izbira koncesionarja temeljiti 
na objektivni podlagi. Navedeno pomeni 
tudi, da je treba spoštovati zahteve, ki so bile določene na začetku postopka oddaje 
javnih naročil, in da za vse ponudnike veljajo 
enako. 
87. Ker gre v tem postopku za sprejetje 
predhodne odločbe samo za vprašanje za­
hteve po preglednosti, se bodo nadaljnja 
izvajanja omejila na ta vidik. 
a) Preglednost 
88. Na začetku je treba pojasniti, da se 
preglednost na podlagi direktiv nanaša na 
več kot le na s publiciteto konkretnih 
postopkov oddaje javnih naročil povezane 
vidike. K tem sodijo na primer različne 
oblike obvestil o razpisu, bodisi povabilo k 
udeležbi v postopku oddaje javnega naročila 
bodisi razpis, to je vabilo k oddaji ponudbe. 
89. Poleg tega direktive določajo tudi druge 
obveznosti objave, kot na primer seznanitev 
z odločitvijo v postopku oddaje javnega 
naročila. Dalje predvidevajo direktive tudi 
zahteve po notranjem zapisovanju, na primer 37 — Sodbi Sodišča z dne 18. novembra 1999 v zadevi Unitron 
Scandinavia in 3-S (C-275/98, Recueil, str. I-8291, točka 31) 
in v zadevi C-324/98 (navedena v opombi 2), točka 61. 
I - 7305 
SKLEPNI PREDLOGI C. STIX-HACKL - ZADEVA C-231/03 
v obliki pisnih poročil o oddaji javnega 
naročila ali hrambe določenih podatkov. 38 
Te obveznosti bi bilo mogoče prenesti tudi 
na primarno pravo. 
90. Načelo preglednosti poleg tega pomeni 
temeljno načelo za celoten postopek oddaje 
javnega naročila. K temu poleg tega sodi tudi 
možnost nadzora sprejetih odločitev naroč­
nikov in v splošnem objektivno ravnanje v 
postopku oddaje javnega naročila. 
91. V obravnavanem postopku je Sodišče 
pozvano k podrobnejši konkretizaciji sodne 
prakse s področja obveznosti objave. V 
zadevi Teleaustria je namreč načeloma 
določilo, da „[mora] naročnik v korist 
potencialnih ponudnikov zagotavljati pri­
merno stopnjo javnosti, ki zagotavlja konku­
renco na storitvenem trgu in možnost 
preizkusa, ali so bili postopki oddaj javnih 
naročil izvedeni nepristransko". 39 
92. Izhodišče pri ugotavljanju „primerne 
stopnje javnosti" je ciljna usmeritev zahteve 
po preglednosti, katere razlaga se zahteva. 
Tako kot velja za direktive, velja tudi na področju uporabe primarnega prava, da 
mora preglednost zagotavljati neizkrivljeno 
konkurenco in da mora prispevati k odpira­
nju nacionalnih trgov. 
93. „Primerna stopnja javnosti" oddaje jav­
nega naročila zadeva najprej vprašanje, ali je 
sploh treba zagotavljati javno objavo. Tako ni 
izključeno, da lahko obstajajo tudi primeri, v 
katerih se bo izvedla oddaja naročila na 
podlagi dogovora, to je postopek oddaje 
javnega naročila brez predhodne objave 
obvestila o naročilu. Kar namreč dopuščajo 
direktive, mora biti zlasti dopustno na 
področju primarnega prava. Da se ne bi 
zabrisala razlika med direktivami in primar­
nim pravom, bi bilo prestrogo, če bi se lahko 
postopki oddaje javnih naročil brez pred­
hodne objave obvestila o naročilu izvajali 
samo pod pogoji, ki jih določajo direktive, to 
je pod tam takstativno naštetimi razlogi. Prav 
tako bi bilo prestrogo, če bi bila dopustnost 
takšnega postopka odvisna od tega, ali se je 
seznanilo vse potencialne ponudnike. Če bi 
naročnik ali koncedent navedeno vseeno 
storil, bi bilo v vsakem primeru zadoščeno 
zahtevi po preglednosti. 40 
94. Seveda je nasprotno treba preprečiti, da 
bi naročniki ali koncedenti zlorabili svoj 
manevrski prostor. Zaradi tega bi lahko 
izhajali iz načelne primarno pravne zahteve 
38 — Glej k temu člen 12 storitvene direktive in člen 41 sektorske 
direktive. 
39 — Sodba Sodišča v zadevi C-324/98 (navedena v opombi 2), 
točka 62; moj poudarek. 40 — Navedeno sprejema generalni pravobranilec Fennelly v 
sklepnih predlogih št. 43 za spor o glavni stvari v zadevi 
Telaustria, če niso vsi oziroma večina ponudnikov iz iste 
države kot naročnik. 
I - 7306 
CONAME 
po objavi z več možnostmi izjem. Skladno z 
navedenim bi moral naročnik ali koncedent v 
posameznem primeru pojasniti, zakaj se je 
izognil pravilu objave. 
95. Tudi če izhajamo iz načelne obveznosti 
objave, ostajajo številne podrobnosti še 
vedno odprte. 
96. Tako se po eni strani postavlja vprašanje 
sredstva objave. Po eni strani gre za vidik 
geografske razširjenosti, to je za lokalno, 
regionalno, nacionalno ali evropsko raven. 
Po drugi strani se navedeno nanaša na vrsto 
medija. Poleg klasičnih tiskanih medijev, kot 
na primer uradnih listov, dnevnih časopisov 
ali publikacij gospodarskega sektorja, se 
upoštevajo tudi elektronski, kot na primer 
internet. Pod določenimi pogoji se lahko 
uporabi tudi arhaična oblika razglasa. 41 
97. Oblika objave pa je samo en vidik. Poleg 
tega je za naročnika ali koncedenta po­
membno vedeti, kateri cilji v zvezi z mini­
malno vsebino seznanitve izhajajo iz temelj­
nih svoboščin. V splošnem velja kot merilo, da je treba dati toliko podatkov, kot jih 
podjetja potrebujejo za odločitev o udeležbi v 
postopku oddaje javnega naročila ali za 
oddajo ponudbe. V nobenem primeru pa ni 
mogoče iz temeljnih svoboščin razbrati 
toliko in za vse primere veljavnih podrob­
nosti, ki bi kot celota pomenile vzorec 
obvestila o naročilu, kot so predvidene v 
direktivah. Tudi v zvezi z minimalno vsebino 
obvestila o naročilu torej velja načelo: 
temeljne svoboščine ne zavezujejo v vseh 
primerih k posredovanju podatkov, ki jih 
predpisujejo vzorci obvestila o naročilu v 
sekundarnem pravu. 
98. Tako oblika kot tudi vsebina obvestila o 
naročilu pa se zgledujeta po merilih, ki so 
navedena znotraj primarnega prava za ob­
likovanje kategorij javnih naročil in iz tega 
izhajajočega stopnjevanja. 
99. Ob upoštevanju okoliščine, da iz doku­
mentov, zlasti iz predložitvenega sklepa, ni 
mogoče razbrati potrebnih podrobnosti za 
določitev primerne stopnje objave v sporu o 
glavni stvari, in ob upoštevanju načela, da v 
postopku za sprejetje predhodne odločbe na 
podlagi člena 234 ES ni naloga Sodišča, da 
določbe prava Skupnosti uporabi pri kon-41 — Navedeno šteje kot dopustno tudi Komisija v svojem 
obvestilu (navedenem v opombi 29). 
I - 7307 
SKLEPNI PREDLOGI C. STIX-HACKL - ZADEVA C-231/03 
kretnem dejanskem stanj, bo moralo nacio­
nalno sodišče odločiti o tem, ali je bila v 
sporu o glavni stvari spoštovana zahteva po 
preglednosti. 42 
100. Pri tem mora nacionalno sodišče v 
smislu analize trga upoštevati, v interesu 
katerih gospodarskih subjektov je načrtovana 
oddaja naročila glede na potencialno konku­
renco, pri čemer sta vrednost in predmet 
javnega naročila odločilna. 
b) Izjema za določena javna naročila kvazi in 
house 
101. Kot je že navedeno, ne more niti izjema 
sekundarnega prava iz sodne prakse v 
zadevah Teckal in Stadt Halle niti izjema v 
členu 13 sektorske direktive voditi v neupo-
rabo primarnega prava, to je tudi tukaj 
upoštevnih temeljnih svoboščin. 102. Če je oddajo javnega naročila v sporu o 
glavni stvari dejansko mogoče opredeliti kot 
koncesijo storitve, zaradi česar se zanjo ne 
uporabljajo direktive, se postavlja vprašanje, 
ali se direktive za konkretno oddajo javnega 
naročila ne uporabijo na podlagi druge 
okoliščine, na primer zato, ker pride v poštev 
izjema iz sodne prakse oziroma sektorske 
direktive. V tem primeru namreč pride do 
uporabe primarnega prava že iz nekega 
drugega razloga. 
103. Poleg tega v okviru predloga za spre­
jetje predhodne odločbe na podlagi člena 
234 ES ni naloga Sodišča, da predpise prava 
Skupnosti uporabi pri konkretnem dejan­
skem stanju. Navedeno je Sodišče večkrat 
izpostavilo zlasti v primerih s področja 
oddaje javnih naročil. 43 Tako bi bila naloga 
nacionalnega sodišča preizkusiti, ali so v 
sporu o glavni stvari izpolnjena merila, ki 
jih je razvilo Sodišče, oziroma ali so iz­
polnjene predpostavke sektorske direktive. 
Ob tem pa bi bilo treba najprej ugotoviti, ali 
se sploh uporabi katera izmed direktiv. 
104. Če gre za koncesijo storitev, zaradi 
česar se direktive ne uporabijo, je v vsakem 
primeru izključena uporaba obeh izjem kvazi 
in house. 
42 — Za takšno rešitev glej sodbo Sodišča v zadevi C-324/98 
(navedena v opombi 2), točka 63. 43 — Glej k temu sodbe Sodišča v zadevi C-324/98 (navedena v 
opombi 2), točka 63, z dne 22. maja 2003 v zadevi Korhonen 
(C-18/01, Recueil, str. I-5321), z dne 4. decembra 2003 v 
zadevi EVN AG in Wien-Strom (C-448/01, Recueil, 
str. I-14527); sklep v zadevi C-310/01 (navedena v 
opombi 21). 
I - 7308 
CONAME 
VI - Predlog 
105. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno 
odločanje odgovori: 
Člena 43 ES in 49 ES je treba razlagati tako, da načeloma določata obveznost 
zagotavljanja preglednosti. Člena 43 ES in 49 ES ne nasprotujeta vedno neposredni 
oddaji naročila, to je oddaji brez predhodne objave obvestila o naročilu oziroma brez 
poziva h konkurenci. Pri presoji vprašanja, ali je v postopku, kot je v glavni stvari, 
neposredna oddaja naročila dopustna, mora nacionalno sodišče v smislu analize trga 
upoštevati, v interesu katerih gospodarskih subjektov je načrtovana oddaja naročila 
glede na potencialno konkurenco, pri čemer sta vrednost in predmet javnega 
naročila odločilna. 
I - 7309