SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

GIOVANNIJA PITRUZZELLE,

predstavljeni 27. oktobra 2022 ( 1 )

Zadeva C‑144/21

Evropski parlament

proti

Evropski komisiji

„Ničnostna tožba – Izvedbeni sklep Komisije C(2020) 8797 z dne 18. decembra 2020 o delni avtorizaciji za nekatere uporabe kromovega trioksida – Uredba (ES) št. 1907/2006 (Uredba REACH) – Člen 60(4) – Postopek tako imenovane ‚socialno‑ekonomske‘ avtorizacije – Analiza tveganj, ki jih uporaba snovi pomeni za zdravje ljudi in okolja – Analiza pomanjkanja ustreznih alternativnih snovi ali tehnologij“

Kazalo

I. Predstavitev pravnega okvira II. Dejansko stanje III. Izpodbijani sklep IV. Predlogi strank V. Obravnava tožbe A. Trditve strank 1. Prvi del edinega tožbenega razloga v zvezi z neobstojem končne presoje tveganj za zdravje ljudi in okolje 2. Drugi del edinega tožbenega razloga v zvezi z neobstojem ugotovitve pomanjkanja ustreznih alternativnih snovi ali tehnologij za uporabe 2, 4 in 5 3. Tretji del edinega tožbenega razloga v zvezi z napačno podelitvijo avtorizacije kljub pomanjkljivostim v vlogi za avtorizacijo B. Pravna presoja 1. Uvodne ugotovitve 2. Načela sodne prakse o analizi zahtev iz člena 60(4) Uredbe REACH 3. Prvi del edinega tožbenega razloga v zvezi z odsotnostjo končne presoje tveganj za zdravje ljudi in okolje a) Analiza izpodbijanega sklepa b) Presoja 4. Drugi del edinega tožbenega razloga v zvezi z neobstojem ugotovitve pomanjkanja ustreznih alternativnih snovi ali tehnologij za uporabe 2, 4 in 5 a) Pristop Komisije v izpodbijanem sklepu b) Analiza obstoja ustreznih alternativnih snovi ali tehnologij c) Omejitev uporab s sklicevanjem na ključne funkcije 5. Tretji del edinega tožbenega razloga C. Sklep o tožbi VI. Predlog za ohranitev učinkov izpodbijanega sklepa VII. Stroški VIII. Predlog

1. V obravnavani zadevi ima Sodišče priložnost podati pojasnila o analizi, ki jo mora opraviti Evropska komisija v okviru sistema iz Uredbe REACH ( 2 ), ki se nanaša na registracijo, evalvacijo, avtorizacijo in omejevanje kemikalij, v zvezi s pogoji, pod katerimi lahko ta institucija izda avtorizacijo za snov, ki vzbuja veliko zaskrbljenost, kakršna je v obravnavani zadevi kromov trioksid.

2. V obravnavani zadevi je Evropski parlament z ničnostno tožbo izpodbijal Izvedbeni sklep C(2020) 8797 z dne 18. decembra 2020 o delni avtorizaciji za nekatere uporabe kromovega trioksida na podlagi Uredbe [REACH] (Chemservice GmbH in drugi) (v nadaljevanju: izpodbijani sklep).

3. Obravnavana zadeva je pomembna za določitev točnega obsega uporabe analize, ki jo je treba izvesti zlasti v okviru postopka tako imenovane „socialno‑ekonomske“ avtorizacije za uporabo snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost, iz člena 60(4) Uredbe REACH. Parlament s svojimi trditvami v tožbi od Sodišča zahteva presojo analize, ki jo je izvedla Komisija v izpodbijanem sklepu v zvezi z obema zahtevama, določenima v tej določbi za odobritev avtorizacije za uporabo snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost, v tem okviru, in sicer po eni strani, da socialno-ekonomske koristi prevladajo nad tveganji, ki jih povzroča snov za zdravje ljudi in okolja, in po drugi strani, da ni drugih ustreznih snovi ali tehnoloških alternativ.

I. Predstavitev pravnega okvira

4. Uredba REACH je temeljni pravni instrument, ki ureja regulacijo kemikalij v Uniji. V skladu s členom 1(1) te uredbe je njen namen zagotoviti visoko stopnjo zaščite zdravja ljudi ali okolja, vključno z alternativnimi metodami ocene nevarnosti snovi, ter prosti pretok snovi na notranjem trgu ob pospeševanju konkurenčnosti in inovacij. ( 3 ) Ta visoka stopnja zaščite se zagotovi z vzpostavitvijo celovitega sistema nadzora nad kemikalijami, ki so proizvedene, uvožene ali dane v promet na trgu Unije, vključno z njihovo registracijo, evalvacijo, avtorizacijo in morebitnim omejevanjem njihove uporabe. ( 4 )

5. Iz člena 1(3) Uredbe REACH po eni strani izhaja, da ta uredba temelji na načelu, da morajo proizvajalci, uvozniki in nadaljnji uporabniki zagotoviti, da proizvajajo, dajejo v promet ali uporabljajo takšne snovi, ki nimajo neugodnega učinka na zdravje ljudi ali okolje, po drugi pa, da njene določbe temeljijo na načelu previdnosti.

6. Kot je med drugim pojasnjeno v uvodnih izjavah 69 in 70 Uredbe REACH, ta posebno pozornost namenja tako imenovanim snovem, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost. Za te snovi namreč velja postopek avtorizacije, ki je določen v naslovu VII Uredbe REACH. Iz člena 55 navedene uredbe je razvidno, da je namen tega postopka, „da se zagotovi dobro delovanje notranjega trga ter hkrati, da se tveganja, izhajajoča iz snovi, ki so vzrok za veliko zaskrbljenost, ustrezno nadzirajo in da se te snovi postopno zamenjajo z ustreznimi alternativnimi snovmi ali tehnologijami, kjer so te ekonomsko in tehnično izvedljive“.

7. Proizvajalci, uvozniki ali nadaljnji uporabniki zato snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost in so vključene v Prilogo XIV k tej uredbi, v skladu s členoma 56 in 58 Uredbe REACH ne smejo uporabljati ali dati v promet za uporabo po določenem datumu, razen če ni bilo za to uporabo izdano dovoljenje ali če se uporabljajo drugi pogoji, navedeni v Uredbi REACH. ( 5 )

8. Proizvajalci in uvozniki lahko predložijo vloge za avtorizacijo za dajanje snovi v promet za lastno uporabo te snovi in za to, da bi lahko nadaljnji uporabniki to snov koristili. ( 6 ) Čeprav se vloge za avtorizacijo predložijo Evropski agenciji za kemikalije (v nadaljevanju: ECHA), ( 7 ) ki je bila na podlagi Uredbe REACH ustanovljena, da bi pomagala pri izvajanju določb te uredbe, o vlogah za avtorizacijo dejansko odloča Komisija. ( 8 ) V odločitvah o avtorizaciji so med drugim določeni uporaba(-e), za katero(-e) se dodeli avtorizacija, časovno omejen rok za preverjanje avtorizacije in pogoji, pod katerimi se avtorizacija dodeli. ( 9 )

9. Člen 60 Uredbe REACH določa dva izbirna postopka, po katerih Komisija izdaja avtorizacije za uporabo snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost: po eni strani se v skladu s členom 60(2) Uredbe REACH avtorizacija izda, če je tveganje za zdravje ljudi ali okolje, ki izhaja iz uporabe snovi, pod ustreznim nadzorom (tako imenovani „postopek ustreznega nadzora“); po drugi strani pa člen 60(4) Uredbe REACH določa tako imenovani „socialno-ekonomski postopek“.

10. Glede tega člen 60(4), (5) in (7) te uredbe določa: „[…] 4. Če se avtorizacija ne more dodeliti v skladu z odstavkom 2 ali se ne more izdati za snovi, navedene v odstavku 3, se lahko kljub temu dodeli samo, če se dokaže, da socialno-ekonomske koristi prevladajo nad tveganjem za zdravje ljudi ali okolje, ki izhaja iz uporabe snovi, ter če niso na voljo ustrezne alternativne snovi ali tehnologije. Odločitev se sprejme po preučitvi vseh naslednjih dejavnikov in ob upoštevanju mnenj Odbora za oceno tveganja in Odbora za socialno-ekonomsko analizo, navedenih v členu 64(4)(a) in (b): (a) tveganja, ki ga pomenijo uporabe snovi, vključno z ustreznostjo in učinkovitostjo predlaganih ukrepov za obvladovanje tveganja; (b) socialno-ekonomskih koristi, ki izhajajo iz njene uporabe, in socialno-ekonomskih posledic v primeru zavrnitve avtorizacije, kot jih prikažejo vlagatelj ali druge zainteresirane strani; (c) analize alternative, ki jo predloži vlagatelj v skladu s členom 62(4)(e), ali načrta nadomestitve, ki ga predloži vlagatelj v skladu s členom 62(4)(f), in prispevkov tretje strani, predloženih v skladu s členom 64(2); (d) razpoložljivih informacij o tveganjih, ki jih alternativne snovi ali tehnologije pomenijo za zdravje ljudi ali okolje. 5. Komisija pri ocenjevanju, ali so na voljo ustrezne alternativne snovi ali tehnologije, upošteva vse ustrezne vidike, skupaj z naslednjim: (a) ali bi se s prehodom na alternative zmanjšalo celotno tveganje za zdravje ljudi in okolje, pri čemer se upoštevajo ustreznost in učinkovitost ukrepov za obvladovanje tveganja; (b) ali so alternative za vlagatelja tehnično in ekonomsko izvedljive. […] 7. Avtorizacija se dodeli samo, če je bila vloga predložena v skladu z zahtevami iz člena 62.“

11. Člen 62 Uredbe REACH, naslovljen „Vloge za avtorizacijo“, v odstavku 4(d) in (e) določa: „Vloga za avtorizacijo mora vsebovati naslednje informacije: […] (d) če še ni bilo predloženo v okviru registracije, poročilo o kemijski varnosti v skladu s Prilogo I, v katerem so obravnavana tveganja za zdravje ljudi in/ali okolje, ki izhajajo iz uporabe snovi zaradi intrinzičnih lastnosti, navedenih v Prilogi XIV; (e) analizo alternativ, ob upoštevanju z njimi povezanih tveganj ter tehnične in ekonomske izvedljivosti nadomestitve, skupaj z informacijami o ustreznih raziskovalnih in razvojnih dejavnostih vlagatelja, če je to ustrezno; […].“

12. Komisija na podlagi postopka iz člena 64 Uredbe REACH sprejme odločitev o avtorizaciji. V skladu s členom 64(2) te uredbe ta postopek vključuje zlasti javno posvetovanje, ki tretjim stranem omogoča, da predložijo informacije o alternativnih snoveh ali tehnologijah. Odbor za oceno tveganja in Odbor za socialno-ekonomsko analizo, to sta telesi, ki v okviru ECHE izvajata različne naloge, ( 10 ) morata na podlagi člena 64(3) in (4) Uredbe REACH pripraviti mnenji v zvezi z upoštevnimi vidiki vloge. Komisija nato na podlagi člena 64(8) Uredbe REACH v treh mesecih po prejemu mnenj pripravi osnutek odločitve o avtorizaciji, dokončno odločitev pa sprejme v skladu z veljavnim postopkom komitologije. ( 11 )

II. Dejansko stanje

13. Kromov trioksid je snov, ki vzbuja veliko zaskrbljenost z vidika Uredbe REACH. Naveden je v seznamu v Prilogi XIV k tej uredbi. Za uporabo te snovi se zahteva avtorizacija. ( 12 )

14. Leta 2015 so družba Lanxess Deutschland GmbH in drugi gospodarski subjekti (v nadaljevanju: vlagatelji) vložili prošnjo za avtorizacijo za šest kategorij uporabe kromovega trioksida.

15. Šest kategorij uporabe, za katere se zahteva avtorizacija, je naslednjih: uporaba kromovega trioksida v formulaciji zmesi (uporaba 1); funkcionalno kromiranje (uporaba 2); funkcionalno kromiranje z okrasnim značajem (uporaba 3); površinska obdelava za uporabo v aeronavtični in vesoljski industriji (nepovezano s funkcionalnim kromiranjem ali funkcionalnim kromiranjem z okrasnim značajem) (uporaba 4); površinska obdelava (razen pasiviranje s kositrom prevlečenega jekla (elektrolitsko nanašanje kositra, ETP)) za uporabo v arhitekturi, avtomobilski industriji, proizvodnji in končni obdelavi kovin ter v splošnem inženirstvu (nepovezano s funkcionalnim kromiranjem ali funkcionalnim kromiranjem z okrasnim značajem) (uporaba 5); in pasiviranje s kositrom prevlečenega jekla (elektrolitsko nanašanje kositra, ETP) (uporaba 6).

16. Komisija je 30. septembra 2016 prejela mnenja Odbora za oceno tveganja in Odbora za socialno-ekonomsko analizo.

17. Parlament je 27. marca 2019 sprejel resolucijo, ki je nasprotovala prvemu osnutku sklepa. Pripombe Parlamenta so temeljile na dejstvu, da so bile informacije, ki so jih predložili vlagatelji, zelo pomanjkljive, zato ni bilo mogoče pravilno oceniti spoštovanja pogojev za izdajo avtorizacije, zlasti razpoložljivosti varnejših alternativnih rešitev. Parlament je menil, da to potrjuje opis predvidenih uporab zadevne snovi, ki je tako splošen, da omogoča zelo široko področje uporabe avtorizacije. Parlament je glede tega tudi menil, da pristop Komisije, in sicer odpraviti pomanjkljivosti vloge, tako da vlagatelji predložijo manjkajoče podatke v poročilu o preverjanju, ni skladen s sodno prakso sodišč Unije. ( 13 )

18. Komisija je po tem sklepu s področja uporabe svojega osnutka sklepa izključila kategorijo uporabe 3 (funkcionalno kromiranje z okrasnim značajem). Glede ostalega pa je obdržala prvotni pristop, in sicer, da se za izdajo avtorizacije zahteva izpolnjevanje nekaterih pogojev in omejitev, in 18. decembra 2020 je sprejela izpodbijani sklep.

III. Izpodbijani sklep

19. Komisija je v izpodbijanem sklepu zlasti ugotovila, da se lahko avtorizacija za kromov trioksid izda samo v skladu s členom 60(4) Uredbe REACH. ( 14 )

20. Na prvem mestu, Komisija je v uvodnih izjavah od 9 do 15 v tem okviru analizirala prvo od dveh zahtev, določenih v navedeni določbi, in sicer, da morajo socialno-ekonomske koristi prevladati nad tveganji uporabe snovi za zdravje ljudi in okolje.

21. V uvodni izjavi 9 izpodbijanega sklepa je Komisija ugotovila, da je „Odbor za oceno tveganja v svojih mnenjih o uporabah 1, 2, 4 in 5 zaključil, da ukrepi za obvladovanje tveganja ter delovni pogoji, opisani v vlogi, niso ustrezni in učinkoviti za omejitev tveganj za delavce“.

22. V uvodni izjavi 10 tega sklepa je zlasti ugotovila, da je „Odbor za oceno tveganja glede uporab 1, 2, 4 in 5 zaključil, da obstaja precejšnja negotovost glede izpostavljenosti delavcev, saj so na voljo le omejeni izmerjeni podatki o izpostavljenosti. Poleg tega je ugotovil, da je prevladujoče pomanjkanje informacij o ozadju otežilo opredelitev povezave med operativnimi pogoji in ukrepi za obvladovanje tveganja, opisanimi v vlogi, in navedenimi stopnjami izpostavljenosti za posamezne naloge in lokacije, kar je odboru preprečilo nadaljnjo oceno. Te negotovosti se nanašajo na zanesljivost in reprezentativnost podatkov o izpostavljenosti in na njihovo povezavo s specifičnimi ukrepi za obvladovanje tveganja, zlasti glede uporabe 4, kjer se vloga nanaša na več dejavnosti, in sicer poleg potapljanja v kad med drugim tudi na nanašanje z brizganjem, laminiranje, ščetkanje in postopke obdelave, vlagatelji pa niso uspeli v celoti oceniti skupne izpostavljenosti pri vseh teh nalogah. Vendar pa Komisija ugotavlja, da te negotovosti Odboru za socialno-ekonomsko analizo niso onemogočile dodatne analize vloge.“

23. V uvodni izjavi 11 izpodbijanega sklepa je Komisija ugotovila, da je Odbor za oceno tveganja glede „uporab 1, 2, 4 in 5 sklenil, da je negotova tudi presoja izpostavljenosti splošnega prebivalstva snovi prek okolja na lokalni ravni, zlasti zaradi emisij kroma (VI) prek odpadne vode. To je posebej pomembno zaradi oralne izpostavljenosti prek pitne vode. Vendar pa je Odbor za oceno tveganja menil, da ocena tveganja za splošno prebivalstvo prek okolja zadostuje za dodatno analizo, in ugotovil, da pristop vlagateljev temelji na predpostavki, da bi se lahko precenila tveganja za splošno prebivalstvo.“

24. V uvodni izjavi 12 izpodbijanega sklepa je Komisija ugotovila, da je „Odbor za oceno tveganja v svojih mnenjih o uporabah 1, 2, 4 in 5 zaradi negotovosti pri oceni tveganja za delavce in splošno prebivalstvo prek okolja priporočil naložitev dodatnih pogojev in načinov spremljanja. Komisija se po pregledu ocene Odbora za oceno tveganja strinja s tem sklepom.“

25. Komisija je v uvodni izjavi 15 izpodbijanega sklepa, dalje, ugotovila, da je „Odbor za socialno-ekonomsko analizo v svojih mnenjih o uporabah 1, 2, 4, 5 in 6 kromovega trioksida sklenil, da skupne socialno-ekonomske koristi, ki izhajajo iz vsake od teh uporab, presegajo tveganja za zdravje ljudi, ki izhaja iz teh uporab“.

26. Na drugem mestu, Komisija je v uvodnih izjavah od 16 do 24 izpodbijanega sklepa analizirala drugo od zahtev, določenih v členu 60(4) Uredbe REACH za izdajo avtorizacije, in sicer pomanjkanje ustreznih alternativnih snovi ali tehnologij.

27. V uvodni izjavi 18 tega sklepa je Komisija glede uporab 2, 4 in 5 navedla, da je „Odbor za socialno-ekonomsko analizo v svojih mnenjih o uporabah 2, 4 in 5 sklenil, da ni na voljo ustreznih alternativnih snovi ali tehnologij. Zaradi zelo širokega razpona zahtevanih uporab pa Odbor za socialno-ekonomsko analizo ni mogel izključiti možnih negotovosti glede tehnične izvedljivosti alternativ za omejeno število posebnih uporab, ki so vključene v opis teh uporab. Komisija se strinja s sklepom Odbora za socialno-ekonomsko analizo.“

28. Posledično je Komisija v uvodni izjavi 19 izpodbijanega sklepa menila, da je „treba za zagotovitev, da bo avtorizacija zajemala samo uporabe, za katere ni na voljo ustreznih alternativ, podrobneje pojasniti opis uporab 2, 4 in 5 ter ga uskladiti z zaključki analize alternativ, kot so predstavljene v vlogi in kot jih je ocenil Odbor za socialno-ekonomsko analizo. Komisija meni, da so vlagatelji izpolnili svoje dokazno breme in dokazali, da ni na voljo ustreznih alternativ za uporabe 2, 4 in 5 samo glede tega omejenega obsega uporabe.“

29. V uvodni izjavi 20 tega sklepa je Komisija dodala, da bi bilo „torej treba opis uporab 2, 4 in 5 podrobneje opredeliti glede na uporabe, v katerih je ena od […] ključnih funkcij potrebna za predvideno uporabo“, ter za uporabe 2, 4 in 5 naštela vrsto ključnih funkcij. ( 15 )

30. Komisija je na podlagi tega razmišljanja v uvodni izjavi 22 izpodbijanega sklepa zaključila, da se po preučitvi ocene Odbora za socialno-ekonomsko analizo in ob upoštevanju zgoraj navedenega strinja s sklepom, da za uporabe 2, 4 in 5 ni na voljo ustreznih alternativnih snovi ali tehnologij.

31. V uvodni izjavi 26 izpodbijanega sklepa je izjavila, da je „svojo oceno utemeljila na vseh trenutno razpoložljivih upoštevnih znanstvenih dokazih, kot je presodil Odbor za oceno tveganja, in da je svoje sklepe utemeljila na obstoju zadostnih dokazov za sprejetje takega sklepa. Komisija je tudi menila, da bi ji v prihodnje dodatni znanstveni podatki omogočili izvedbo ocenjevanja na trdnejši ali širši podlagi in da je torej primerno zahtevati pripravo dodatnih informacij o izpostavljenosti in o emisijah.

32. V uvodni izjavi 27 izpodbijanega sklepa je Komisija, dalje, izjavila, da je treba poleg tega za poenostavitev uporabe tega sklepa v zvezi z uporabami 2, 4 in 5 zahtevati, da nadaljnji uporabniki imetnikov avtorizacije v obvestilu, ki ga pošljejo ECHI v skladu s členom 66(1) Uredbe REACH, ( 16 ) razložijo ključne funkcije, naštete v izpodbijanem sklepu, ki so nujne za njihovo uporabo, vključno z obrazložitvijo razloga, zakaj so potrebne za to uporabo.

33. Na podlagi teh preudarkov je Komisija v členu 1(1) izpodbijanega sklepa vlagateljem odobrila avtorizacijo za uporabo 6, za uporabe 2, 4 in 5 samo, če je ena od navedenih ključnih funkcij potrebna za uporabo, in za uporabo 1 v zvezi s formulacijo zmesi za uporabe 2, 4, 5 in 6, kot so avtorizirane.

34. Iz člena 1, od (2) do (4), istega sklepa izhaja, da se, nasprotno, avtorizacija za kromov trioksid ne izda za uporabe 2, 4 in 5, če nobena od tam navedenih ključnih funkcij ni nujna za uporabo.

35. Člen 2(2) in (3) izpodbijanega sklepa določa: „2. Imetniki avtorizacije pripravijo posebne scenarije izpostavljenosti za določene procese, operacije in naloge (vključno za avtomatske/ročne sisteme ter odprte/zaprte sisteme in njihove kombinacije) ter za vsakega od posebnih scenarijev opišejo ukrepe za obvladovanje tveganja in operativne pogoje za nadzor izpostavljenosti delavcev kromu (VI) in njegovih emisij v okolje, ki veljajo za vse obrate, v katerih poteka avtorizirana uporaba. Scenariji izpostavljenosti vsebujejo informacije o ravneh izpostavljenosti zaradi izvajanja teh ukrepov obvladovanja tveganja in delovnih pogojev. Imetniki avtorizacije izberejo ukrepe obvladovanja tveganja, opisane v scenarijih izpostavljenosti v skladu s členom 5 Direktive 2004/37/ES. Imetniki avtorizacije dokumentirajo in utemeljijo izbor ukrepov za obvladovanje tveganja ter na zahtevo dajo na voljo ustrezno dokumentacijo pristojnim organom države članice, v kateri poteka avtorizirana uporaba. 3. Imetniki avtorizacije najpozneje 18. marca 2021 dajo na voljo posebne scenarije izpostavljenosti v posodobljenih varnostnih podatkih nadaljnjim uporabnikom, za katere se uporablja ta sklep […]. Imetniki avtorizacije in nadaljnji uporabniki brez nepotrebnega odlašanja uporabijo ukrepe za obvladovanje tveganja in delovne pogoje, vključene v scenarije izpostavljenosti.“

36. Člen 5 izpodbijanega sklepa določa, da morajo nadaljnji uporabniki za avtorizacijo za uporabe 2, 4 in 5 v obvestilo ECHE v skladu s členom 66(1) Uredbe REACH vključiti razlago ključnih funkcij kromovega trioksida, naštetih v členu 1(1), ki so potrebne za njihovo uporabo, vključno z obrazložitvijo razloga, zakaj so te ključne funkcije za to uporabo potrebne.

IV. Predlogi strank

37. Parlament predlaga, naj Sodišče razglasi člen 1(1) in (5) ter člene 2, 3, 4, 5, 7, 9 in 10 izpodbijanega sklepa za nične v delu, v katerem se nanašajo na avtorizacije za uporabe 2, 4 in 5 ter za uporabo 1 v zvezi s formulacijo zmesi za uporabe 2, 4 in 5; podredno, naj izpodbijani sklep razglasi za ničen v celoti ter Komisiji in ECHI naloži plačilo stroškov.

38. Komisija Sodišču predlaga, naj, primarno, zavrne predloge Evropskega parlamenta za razglasitev delne ničnosti izpodbijanega sklepa; podredno, naj zavrne predloge Evropskega parlamenta za razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa v celoti; naj v primeru razglasitve ničnosti izpodbijanega sklepa ohrani učinke izpodbijanega sklepa; naj Evropskemu parlamentu naloži plačilo stroškov.

39. ECHA, katere intervencija je bila v obravnavani zadevi odobrena s sklepom predsednika Sodišča z dne 17. septembra 2021, je predložila intervencijsko vlogo v podporo predlogom Komisije.

V. Obravnava tožbe

A. Trditve strank

40. Evropski parlament v podporo svoji tožbi navaja en tožbeni razlog, v okviru katerega se sklicuje na kršitev člena 60(4) in (7) Uredbe REACH. Ta edini tožbeni razlog je sestavljen iz treh delov.

1. Prvi del edinega tožbenega razloga v zvezi z neobstojem končne presoje tveganj za zdravje ljudi in okolje

41. Evropski parlament v prvem delu svojega edinega tožbenega razloga Komisiji očita kršitev člena 60(4) Uredbe REACH zaradi avtorizacije uporabe 2, 4 in 5 ter uporabe 1 v zvezi s formulacijo zmesi kromovega trioksida za uporabe 2, 4 in 5 brez končne presoje tveganja, ki ga te uporabe povzročajo za zdravje ljudi in okolje. Zaradi te pomanjkljivosti naj bi bila napačna presoja, katere namen je bil preveriti, ali „koristi prevladajo nad tveganjem za zdravje ljudi ali okolje, ki izhaja iz uporabe snovi“, kot je določeno v navedeni določbi.

42. Iz uvodnih izjav od 10 do 12 izpodbijanega sklepa jasno izhaja, da glede uporab 1, 2, 4 in 5 obstajajo precejšnje negotovosti pri oceni tveganja za delavce in splošno prebivalstvo prek okolja ter da je Odbor za oceno tveganja priporočil naložitev dodatnih pogojev in načinov spremljanja. Zlasti iz uvodne izjave 10 izpodbijanega sklepa naj bi izhajalo, da so te negotovosti posebej resne glede izpostavljenosti delavcev obravnavani snovi, kar je onemogočalo kakršno koli resno presojo tega tveganja. Iz mnenj tega odbora naj bi izhajalo, da so bile za vsako uporabo, za katero je bila zahtevana avtorizacija, informacije, ki so jih predložili vlagatelji, da bi omogočili presojo tveganja za zdravje ljudi in okolje, tako pomanjkljive in tako malo reprezentativne, da je moral ta odbor zaključiti, da obstajajo precejšnje negotovosti glede obsega in ravni tega tveganja.

43. Po mnenju Parlamenta podatki o izpostavljenosti, ki so jih v obravnavani zadevi predložili vlagatelji, ne zadostujejo in niso skladni s členom 62(4)(d) in točko 5.2.4 Priloge I k Uredbi REACH. Čeprav je Odbor za oceno tveganja ugotovil, da bi se lahko z metodo, ki so jo uporabili vlagatelji, pojasnila majhna reprezentativnost podatkov (ki predstavljajo manj kot 3 % zadevnih podjetij), je v svojih mnenjih ni niti izrecno sprejel niti utemeljil.

44. Parlament dodaja, da če prošnja ne bi bila preširoka, bi bilo mogoče predložiti ustrezne podatke o izpostavljenosti (ali vsaj reprezentativne podatke za modeliranje) ter ustrezen opis pogojev izkoriščanja in ukrepov za obvladovanje tveganja za vse uporabe, zajete v prošnji, kot je zahtevano v členu 62(4)(d) in točki 5.2.4 Priloge I k Uredbi REACH. Parlament tudi meni, da Komisija v izpodbijanem sklepu ni obrazložila razlogov, zaradi katerih je zaključila, da so vlagatelji kljub premajhni reprezentativnosti podatkov in ugotovljenim resnim negotovostim izpolnili dokazno breme, in je zgolj ugotovila, da te negotovosti Odboru za socialno-ekonomsko analizo niso onemogočile analize prošnje.

45. V členu 2(2) izpodbijanega sklepa naj bi bila avtorizacija pogojena s tem, da se v poročilu o preverjanju navedejo ključni podatki (na primer scenariji izpostavljenosti in ustrezni ukrepi za obvladovanje tveganj), ki naj bi manjkali v zadevni presoji tveganja, prav zato, da bi se odpravile zgoraj navedene pomanjkljivosti. Zato naj bi iz samega izpodbijanega sklepa po eni strani izhajalo, da Komisija ob odobritvi avtorizacije ni imela večje količine informacij, ki bi jih morali predložiti vlagatelji v skladu s členom 62(4)(d) Uredbe REACH in ki bi jih morala imeti na voljo za oceno v skladu s členom 60(4) iste uredbe, po drugi strani pa, da je bil namen pogojev iz člena 2(2) izpodbijanega sklepa odpraviti te pomanjkljivosti v vlogi za avtorizacijo in v oceni, izvedeni na podlagi te vloge. Poleg tega naj bi Komisija napačno razložila člena 56 in 66 Uredbe REACH, ko je te določbe predstavila, kot da omogočajo, da ključne informacije za prvo avtorizacijo podajo samo nadaljnji uporabniki po odobritvi avtorizacije.

46. V teh okoliščinah Komisija ni mogla zanesljivo in dokončno ugotoviti, da „koristi prevladajo nad tveganjem za zdravje ljudi ali okolje, ki izhaja iz uporabe snovi“, kot je določeno v členu 60(4). Avtorizacije pa ni mogoče odobriti, če Komisija ni zanesljivo preverila, da je ta pogoj izpolnjen in da ni mogoče odpraviti pomanjkljivosti vloge za avtorizacijo z naložitvijo pogojev v odločitvi o avtorizaciji.

47. Komisija meni, da ni kršila obveznosti, da opravi dokončno oceno tveganj za zdravje ljudi in okolje, kot je zahtevano v členu 60(4) Uredbe REACH.

48. Vsaka znanstvena ocena naj bi po definiciji vsebovala negotovosti. Znanstvena ocena naj ne bi bila pomanjkljiva zaradi dejstva, da obstajajo negotovosti. Komisija torej ni dolžna odpraviti vseh negotovosti niti zahtevati, da vlagatelj vloge za avtorizacijo dokaže, da jih ni.

49. Kljub negotovostim, ugotovljenim v mnenju Odbora za oceno tveganja in priznanim v izpodbijanem sklepu, ki jih navaja Parlament, Komisija meni, da so vlagatelji izpolnili dokazno breme. Meni, da je lahko na tej podlagi ocenila, da socialno-ekonomske koristi prevladujejo nad tveganji za zdravje ljudi ali okolje. Ta ocena naj ne bi bila namenjena ustreznemu obvladovanju tveganja za vsako posamezno uporabo snovi, ampak bi morala omogočati ustrezno tehtanje med tveganji in koristmi.

50. Informacije, podane v poročilu o kemični varnosti, naj bi Odboru za oceno tveganja zadostovale za ustrezno oceno tveganja, Odboru za socialno-ekonomsko analizo pa naj bi omogočile, da sprejme sklep o oceni tveganja/koristi, ki bi Komisiji omogočila, da dokončno preveri, ali je izpolnjen pogoj, da socialno‑ekonomske koristi prevladajo nad tveganji, ki jih uporaba snovi pomeni za zdravje ljudi ali okolje. Komisija ne oporeka, da obstajajo negotovosti, vendar znanstveni izvedenci ocenjujejo, da te negotovosti niso tolikšne, da bi onemogočile zaključek, da je prvi pogoj izpolnjen.

51. Komisija zlasti glede negotovosti v zvezi z izpostavljenostjo delavcev pojasnjuje, prvič, razloge, zaradi katerih je Odbor za oceno tveganja kljub omejenim podatkom o izpostavljenosti v poročilu o kemijski varnosti menil, da predloženi podatki zadostujejo za oceno ter da Odboru za socialno-ekonomsko analizo omogočijo tehtanje koristi in tveganj.

52. Odbor za oceno tveganja naj bi glede uporabe 1 za dodatno oceno Odbora za socialno-ekonomsko analizo zlasti predlagal uporabo največje ocenjene skupne izpostavljenosti vlagateljev 0,5 μg/m3. Za uporabe 2, 4 in 5 je Odbor za oceno tveganja zaradi velikega obsega potencialnih nadaljnjih uporabnikov, ki bi jim lahko koristila vloga in poznejša avtorizacija (za uporabo 2 so vlagatelji navedli do 1590 lokacij v več državah članicah Unije), od vlagateljev zahteval pojasnila. Po prejetju pojasnil naj bi ugotovil, da je bilo omejeno število uporabljenih podatkov tudi posledica uporabljene metode (osredotočene na podatke o osebnem spremljanju v nasprotju z uporabo statičnih podatkov o spremljanju), posledica tega pa naj bi bila uporaba samo dela razpoložljivih skupin podatkov.

53. Poleg tega naj bi Odbor za oceno tveganja ugotovil, da so številni podatki o izpostavljenosti iz novejših (tudi neodvisnih) študij, ki so jih predložili vlagatelji, podpirali verodostojnost ocene izpostavljenosti (za uporabe 2, 4 in 5), oziroma naj bi Odboru za socialno-ekonomsko analizo priporočil uporabo najslabšega možnega scenarija („worst case approach“) za uporabo 1. Vlagatelji naj bi, nazadnje, predložili modeliranja podatkov za vse uporabe, za katere je Odbor za oceno tveganja menil, da lahko podprejo ugotovljene podatke.

54. Drugič, od vlagateljev naj ne bi bilo mogoče pričakovati – niti ne bi bilo sorazmerno – da predložijo merjene podatke o izpostavljenosti za več kot 1.500 lokacij nadaljnjih uporabnikov, ker je bilo ob odobritvi avtorizacije mogoče, da vsi ti uporabniki niso znani.

55. Tretjič, dejstvo, da upoštevne vrednosti izpostavljenosti 2 μg/m3 (za kategorije uporabe 2, 4 in 5) in 0,5 μg/m3 (za kategorijo uporabe 1) predstavljajo eno petino oziroma eno dvajsetino obveznih vrednosti poklicne izpostavljenosti v Uniji za kromove VI spojine, ki se trenutno uporabljajo v veljavni zakonodaji, naj bi dokazovalo, da izpodbijani sklep prispeva k zmanjševanju izpostavljenosti in izboljšuje varstvo delavcev, zato naj bi bil skladen s cilji.

56. Četrtič, Odbor za oceno tveganja naj bi poleg tega priporočil pogoje in načine dodatnega nadzora, ki so bili povzeti v izpodbijanem sklepu, katerega cilj je bil še bolj zmanjšati izpostavljenost na delovnem mestu.

57. Glede domneve, da vlagatelji niso izpolnili dokaznega bremena, Komisija ugotavlja, da Uredba REACH ne določa nobenega dokaznega standarda za vlagatelje, na primer, da bi morali biti dokazi „brez vsakršnega razumnega dvoma“ ali „brez nejasnosti“. Nasprotno, zadostni objektivni dokazi naj bi morali strokovnjakom omogočati dokončno oceno, utemeljeno z verodostojnimi in zanesljivimi informacijami.

58. Komisija meni, da Parlament ni upošteval, da je znanstveno oceno za ugotovitev, ali je izpolnjena prva zahteva iz člena 60(4) Uredbe REACH, opravil tudi Odbor za socialno-ekonomsko analizo. Odbor za socialno-ekonomsko analizo naj bi v svojih mnenjih izvedel oceno tveganj/koristi in pojasnil, zakaj podatki Odbora za oceno tveganja zadostujejo, ter podal sklep o tem. Ob upoštevanju negotovosti, ki jih je ugotovil Odbor za oceno tveganja, in za preveritev zanesljivosti ocene tveganja/koristi, naj bi Odbor za socialno-ekonomsko analizo zlasti uporabil dodaten konservativen scenarij („worst case scenario“), na podlagi katerega je zaključil, da ne more izraziti nobenih dvomov, zaradi katerih bi se spremenila veljavnost zaključka vlagateljev, da globalne prednosti nadaljnje uporabe kromovega trioksida prevladajo nad tveganji za zdravje ljudi. Komisija naj bi temeljito preučila mnenja Odbora za oceno tveganja in Odbora za socialno‑ekonomsko analizo ter menila, da so popolna, dosledna in upoštevna.

59. V nasprotju s trditvami Parlamenta naj zahteve s področja nadzora iz člena 2(2) izpodbijanega sklepa ne bi bile namenjene odpravi pomanjkljivosti prošnje. Namen člena 2(2) izpodbijanega sklepa naj bi bil zahtevati predložitev dodatnih informacij o izpostavljenosti in emisijah v skladu s priporočili iz mnenj ECHE. To naj bi po eni strani omogočalo, da imetniki avtorizacije v sodelovanju z nadaljnjimi uporabniki podrobneje predstavijo obravnavane procese, delovne pogoje in ukrepe za obvladovanje tveganj za posamezne naloge. Po drugi strani naj bi ta zahteva spadala v splošno logiko Uredbe REACH, ki naj bi temeljila na načelu, katerega namen je nenehno izboljševanje, zlasti pa izboljšanje kakovosti zakonodaje na področju kemičnih proizvodov zaradi nenehnega pošiljanja in izboljševanja podatkov o snoveh za sprejemanje zakonodaje.

60. ECHA v svoji intervenciji v podporo Komisiji trdi, prvič, da so bili podatki, ki so jih predložili vlagatelji, reprezentativni za izpostavljenost delavcev. Čeprav ECHA priznava, da je Odbor za oceno tveganja menil, da ni mogoče zaključiti, da so podatki o izpostavljenosti delavcev, ki so jih predložili vlagatelji, reprezentativni za vse nadaljnje uporabnike, ta agencija poudarja, da ta odbor ni uporabil zgolj izmerjenih podatkov, ki so jih predložili vlagatelji. Obravnaval naj bi tudi podatke iz stroke in javno dostopnih študij, ki so jih zbrali poročevalec in vlagatelji, ter modelirane podatke o izpostavljenosti, ki so jih predložili.

61. Odbor za oceno tveganja naj bi v svojih mnenjih opozoril na določeno število nejasnosti, ki izhajajo iz predloženih podatkov za uporabe 2, 4 in 5. Vendar pa naj bi Odbor za oceno tveganja menil, da kombinirana stopnja izpostavljenosti 2 μg Cr (VI)/m3, ki so jo izračunali vlagatelji kot največjo vrednost kombinirane izpostavljenosti na 8 ur, pomeni razumno možnost najneugodnejšega scenarija. To naj bi bil razlog, zakaj je lahko ta odbor zaključil svojo oceno izpostavljenosti delavcev za kategorije uporabe 2, 4 in 5 na podlagi predloženih podatkov in menil, da raven izpostavljenosti 2 μg Cr (VI)/m3, ki so jo izračunali vlagatelji, pomeni ustrezno izhodišče za socialno-ekonomsko analizo, ki jo je izvedel Odbor za socialno-ekonomsko analizo.

62. Drugič, ECHA meni, da v delu, v katerem izpodbijani sklep temelji na oceni Odbora za oceno tveganja izpostavljenosti splošnega prebivalstva, temelji na podatkih, ki dovolj dobro kažejo možno izpostavljenost splošnega prebivalstva zaradi nadaljnje uporabe kromovega trioksida.

63. Tretjič, ECHA meni, da je imela Komisija dejansko dovolj informacij na podlagi ocen Odbora za oceno tveganja in Odbora za socialno-ekonomsko analizo, da je lahko odločila, ali koristi odobritve avtorizacije prevladajo nad stroški, povezanimi s tveganji zaradi avtoriziranih uporab. Natančneje, Odbor za socialno-ekonomsko analizo se je strinjal z mnenjem Odbora za oceno tveganja, da se izračuni na podlagi ocene izpostavljenega prebivalstva in trajanja izpostavljenosti, ki so jih predložili vlagatelji, lahko uporabijo za količinsko opredelitev statističnih ocen primerov rakavih obolenj in torej stroškov nadaljnje uporabe snovi. Vendar pa se je Odbor za socialno-ekonomsko analizo zaradi obstoječih negotovosti pri oceni stroškov nadaljnje uporabe snovi odločil za najneugodnejši scenarij. Za izračun učinkov na zdravje ljudi naj bi bilo v primeru delavcev to rešeno s povečanjem monetiziranega učinka na zdravje delavcev v primerjavi z učinkom na zdravje ljudi, ki so ga izračunali vlagatelji. Tudi če bi upoštevanje stroškov, povezanih z nadaljnjo uporabo snovi, temeljilo na tako pesimističnem pristopu, bi Odbor za socialno-ekonomsko analizo v vsakem primeru potrdil oceno vlagateljev, da prednosti nadaljnje uporabe prevladajo nad tveganji za zdravje ljudi.

2. Drugi del edinega tožbenega razloga v zvezi z neobstojem ugotovitve pomanjkanja ustreznih alternativnih snovi ali tehnologij za uporabe 2, 4 in 5

64. V drugem delu edinega tožbenega razloga Parlament trdi, da je bil izpodbijani sklep sprejet v nasprotju s členom 60(4) Uredbe REACH, ker naj Komisija ne bi preverila, kot zahteva navedena določba, ali obstajajo ustrezne alternativne snovi ali tehnologije za uporabe 2, 4 in 5, ki so predmet vloge za avtorizacijo. Parlament zlasti ugovarja pristopu Komisije, ki je v uvodnih izjavah 18, 19 in 20 in členu 1 izpodbijanega sklepa uporabila sklicevanje na „ključne funkcije, potrebne za predvideno uporabo“, da bi omejila obseg avtorizacije zaradi negotovosti glede razpoložljivosti ustreznih alternativ.

65. Člen 60(4) Uredbe REACH naj bi vlagateljem vloge za avtorizacijo nalagal dokazno breme glede obstoja ustreznih alternativ. Iz tega naj bi izhajalo, da morajo vlagatelji nositi tveganje, da morda ne bi bilo mogoče ugotoviti, ali take alternative obstajajo. Posledično naj bi morala ocena, s katero se ugotavlja, ali obstajajo alternative, Komisiji omogočati dokončno ugotovitev glede tega, preden odloči o avtorizaciji. Negotovost glede razpoložljivosti ustreznih alternativ pa naj bi Komisiji, nasprotno, preprečevala odobritev avtorizacije. Možnost določenega pogojevanja avtorizacije naj Komisiji ne bi omogočala, da odpravi pomanjkljivosti analize alternativ, ki so jo predložili vlagatelji, ali pomanjkljivosti oziroma vrzeli v njeni oceni.

66. Čeprav je v obravnavani zadevi Komisija v uvodni izjavi 19 izpodbijanega sklepa izjavila, da so vlagatelji izpolnili dokazno breme in dokazali, da ni ustreznih alternativnih rešitev za kategorije uporabe 2, 4 in 5, naj bi sama menila, da to velja samo „za omejen obseg teh uporab“ oziroma na področju omejenega obsega teh uporab, kot ga je opredelila sama Komisija. Izpodbijani sklep naj bi torej za avtorizacijo postavljal pogoje, katerih namen je odpraviti pomanjkljivosti vloge v analizi alternativnih rešitev, ki so jih predstavili vlagatelji (oziroma so predstavili presplošne in omejene podatke, ker so bile uporabe opisane zelo široko).

67. Poleg tega naj sklicevanje na „ključne funkcije, potrebne za predvideno uporabo,“ ne bi bilo odločilno pri pomanjkanju ustreznih alternativ, ki mora biti ugotovljeno pred odobritvijo avtorizacije. Drugače povedano, Komisija naj z avtorizacijo kromovega trioksida za določeno uporabo, če je katera koli od „ključnih funkcij“, naštetih v izpodbijanem sklepu, potrebna za to uporabo, ne bi ugotovila, ali je ena od teh funkcij dejansko potrebna za obravnavano uporabo, in sicer, ali jo je mogoče izvesti z alternativno tehnologijo ali snovjo oziroma brez snovi, za katero se zahteva avtorizacija.

68. V uvodni izjavi 27 in členu 5 izpodbijanega sklepa naj bi bilo potrjeno, da analiza obstoja ustreznih alternativ ni zadostna. Obveznost informiranja, ki jo imajo nadaljnji uporabniki, naj bi dokazovala, da tudi v mejah njihovega domnevno omejenega obsega uporabe, ki ga je Komisija opredelila s pojmom „ključne funkcije“, še vedno obstajajo negotovosti glede obstoja ustreznih alternativ za uporabe 2, 4 in 5. Člen 1(1) v povezavi s členom 5 izpodbijanega sklepa naj bi nadaljnjim uporabnikom prepuščal nalogo, da razložijo ključne funkcije, naštete v sklepu, in utemeljijo, da je ena od teh funkcij dejansko potrebna za predvidene uporabe. Drugače povedano, nadaljnji uporabniki naj bi morali pri uporabi kromovega trioksida dokazati, da ta uporaba zahteva eno od ključnih funkcij, za katere ne obstaja alternativna rešitev v skladu z odločitvijo o avtorizaciji. To naj bi dokazovalo, da analiza, opravljena v okviru izpodbijanega sklepa, ki se je nanašala na obstoj alternativnih rešitev za uporabe iz kategorij 2, 4 in 5, v resnici ni bila odločilna in da je breme dokazovanja, da je kromov trioksid dejansko „potreben“ za te uporabe – torej da ne obstaja nobena ustrezna alternativa – prepuščeno nadaljnjim uporabnikom. Dodatne informacije, ki jih izpodbijani sklep zahteva od nadaljnjih uporabnikov, naj bi morale omogočati, da se oceni, ali je izpolnjen pogoj, da ne obstajajo alternativne rešitve za predvidene uporabe, vendar šele naknadno, potem ko je Komisija izdala avtorizacijo za te uporabe.

69. Poleg tega naj vključitev sklicevanja na „ključne funkcije“ ne bi pomenila dejanske omejitve področja uporabe odobrene avtorizacije. Ker naj Komisija v izpodbijanem sklepu namreč ne bi dokazala, kdaj in v katerih okoliščinah so te „ključne funkcije“ potrebne za obravnavane uporabe, naj bi bilo to sklicevanje zgolj tavtologija, ker naj bi bilo omejeno na to, da se ponavljajo splošne zahteve iz člena 60(4) Uredbe REACH, in sicer, da se lahko za snov avtorizacija izda samo, če je potrebna za predvideno uporabo. To naj bi veljalo zlasti, ker naj bi bile „ključne funkcije“, naštete v izpodbijanem sklepu, dejansko vse funkcije kromovega trioksida iz uporab v kategorijah 2, 4 in 5, ki jih je opredelil Odbor za socialno-ekonomsko analizo v svojih mnenjih. V nobeni drugi točki izpodbijanega sklepa naj ne bi bilo pojasnjeno, v katerih okoliščinah so te funkcije potrebne oziroma v katerih okoliščinah ustreznih alternativ ni, zato naj bi bila določena uporaba dovoljena. Ta presoja naj bi bila v celoti prepuščena nadaljnjim uporabnikom.

70. Iz vsega navedenega naj bi izhajalo, da Komisija pred izdajo avtorizacije ni preverila, ali so na voljo ustrezne alternative, kot je zahtevano v členu 60(4) Uredbe REACH, in da je bil zato izpodbijani sklep sprejet v nasprotju s to določbo.

71. Parlament dodaja, da so bile v skladu z javno dostopnimi viri od vložitve prošnje za avtorizacijo na trgu dejansko prisotne alternativne snovi ali tehnologije za posamezne aplikacije iz uporab 2, 4 in 5. V skladu z obveznostjo preverjanja – tudi po uradni dolžnosti – pogojev iz člena 60(4) uredbe REACH naj bi morala Komisija pred izdajo avtorizacije preučiti te možnosti in ugotoviti, ali so „ustrezne“ ali ne. Vendar izpodbijani sklep ne vsebuje nobenega sklicevanja na tako preverjanje.

72. Komisija meni, da ni kršila svoje obveznosti preverjanja, ali so za avtorizirane uporabe na voljo ustrezne alternative, kot to zahteva člen 60(4) Uredbe REACH.

73. Komisija opozarja, da se lahko vloge v skladu s členom 62(3) Uredbe REACH predložijo za „eno ali več uporab“. Naslov VII Uredbe REACH ne vsebuje nobene določbe, ki bi določala pravila o načinu opisa uporabe v vlogi za avtorizacijo ali o zahtevani stopnji natančnosti. Vlagatelji naj bi morali opredeliti uporabo ali uporabe, za katere zahtevajo avtorizacijo. Možnost, da subjekti više v verigi (po navadi proizvajalci ali uvozniki snovi) vložijo vlogo za celotno oskrbovalno verigo (tako imenovane „upstream applications“), naj bi omogočila racionalizacijo sistema avtorizacij.

74. Komisija meni, da se v takem okviru zastavlja to ključno vprašanje: ali zadostuje, da vlagatelj dokaže, da ni nobene alternativne snovi ali tehnologije, primerne za zadovoljevanje potreb vseh nadaljnjih uporabnikov, ali pa mora Komisija preveriti, da ni nobene alternativne snovi ali tehnologije, primerne za zadovoljevanje potreb vseh posameznih uporabnikov v različnih sektorjih ob upoštevanju njihovih posebnosti? Potem ko je pri prvih sklepih o avtorizaciji sledila prvemu pristopu, naj bi Komisija zdaj uporabljala vmesni pristop.

75. V obravnavani zadevi je Komisija na podlagi vseh razpoložljivih informacij menila, da obstajajo zanesljivi dokazi, ki na splošno in horizontalno dokazujejo, da ni ustreznih alternativnih rešitev za uporabe 2, 4 in 5, kot so opredeljene v vlogi za avtorizacijo za vse navedene sektorje. Vendar pa je Komisija upoštevala tudi, da vlagatelji niso dokazali, da ne obstajajo ustrezne alternative za vsako možno nadaljnjo uporabo, ki bi lahko obstajala v teh različnih sektorjih. ECHA in Komisija naj bi zlasti preverili, da ima snov določene posebne funkcije in tehnične značilnosti, ki jih pri uporabah 2, 4 in 5 ni mogoče doseči z nobeno alternativo. Vendar pa naj ECHA in Komisija ne bi uspeli celovito in zanesljivo preveriti, ali vsi obstoječi nadaljnji uporabniki in vse nadaljnje uporabe v okviru avtorizacije tehnično potrebujejo te funkcije in tehnične značilnosti. Komisija naj bi ocenila in ugotovila, da so te tehnične značilnosti nujne za zahteve v zvezi s proizvodi, za varnost in za skladnost naprav s predpisi ter da sprejetje bistveno nižje kakovosti ne bi bilo tehnično izvedljivo v okviru uporab 2, 4 in 5, pri čemer naj bi v celoti upoštevala različne sektorje in različne vrste nadaljnjih uporab. Komisija naj bi poleg tega upoštevala dejstvo, da mora v oskrbovalnih verigah in zapletenih proizvodnih procesih snov nujno izpolnjevati vse zahteve, ker so različne faze proizvodnje medsebojno povezane in jih ni mogoče razdeliti na različne segmente.

76. Komisija naj bi torej celovito ocenila potencialne alternative uporabi snovi in podrobno preučila celoten obseg uporabe za uporabe 2, 4 in 5, vključno z različnimi sektorji in tipologijami nadaljnje uporabe, ki so vključeni v uporabe, za katere se zahteva avtorizacija. Komisija naj bi sprejela sklep, v katerem so bile za vsako posamezno uporabo navedene ključne funkcije snovi, ki jih za tako uporabo ne more zagotoviti nobena alternativa, in avtorizirala samo uporabe, za katere so take ključne funkcije nujne.

77. Izpodbijani sklep naj bi torej pomenil samo delno avtorizacijo (in hkrati delno zavrnitev) vloge za avtorizacijo, kot jasno izhaja iz člena 1, od (2) do (4), tega sklepa. Vsi nadaljnji uporabniki, ki želijo uporabiti snov, ki je predmet avtorizacije, naj bi morali pri ECHI prijaviti uporabe, ki jih izvajajo na podlagi te avtorizacije, ter navesti ključno funkcijo oziroma ključne funkcije snovi, ki so tehnično potrebne za njihovo dejavnost, in razloge zanje. Pristojni organi držav članic, ki imajo dostop do registra nadaljnjih uporabnikov ECHE, naj bi morali na podlagi Uredbe REACH zagotavljati, da se ta izvaja in uporablja pravilno. Komisija pa naj, nasprotno, ne bi ločeno ocenila alternativnih rešitev za vsakega nadaljnjega uporabnika ali izdelek (kar naj bi zahtevalo na tisoče ali celo na milijone ločenih ocen glede na stopnjo specifičnosti), vendar pa naj se to z Uredbo REACH sploh ne bi zahtevalo. Vloga pristojnih organov naj bi v skladu z Uredbo REACH bila preveriti, da nadaljnji uporabniki dejansko uporabljajo snov, ki spada na področje avtorizacije, in da ne izvajajo nobene druge neavtorizirane uporabe. V tem obvestilu ECHE naj ne bi bila navedena nobena obravnava ali analiza obstoja alternativ.

78. V nasprotju s trditvami Parlamenta naj pogoj iz člena 5 izpodbijanega sklepa nadaljnjim uporabnikom nikakor ne bi nalagal, da predložijo podatke o primernosti alternativ. Z njim naj bi se od njih zgolj zahtevalo, da pristojnim organom pokažejo, da so te ključne funkcije kromovega trioksida dejansko potrebne za njihovo uporabo. Nadaljnji uporabniki naj bi morali ECHI sporočiti, katere so njihove uporabe, in prijaviti, kateri industrijski, kemični ali drug proces uporabljajo pri dejavnosti, ki (normativno ali tehnično) zahteva navedeno ključno funkcijo. Komisija meni, da se Parlament ne more sklicevati na zgoraj navedeno sodbo Komisija/Švedska. Zgoraj navedena sodba naj ne bi nasprotovala temu, da Komisija omeji področje uporabe svojih avtorizacij z objektivnimi merili.

79. Komisija tudi meni, da če bi Sodišče zahtevalo podrobnejšo in bolj specifično oceno nadaljnjih uporab, ki spadajo v vlogo za avtorizacijo, od te, ki se izvaja, bi postopek avtorizacije postal precej bolj zapleten, kot je. To bi bilo po eni strani v nasprotju s ciljem Uredbe REACH, da se spodbuja konkurenčnost industrije Unije, ob upoštevanju zlasti potencialnega učinka na mala in srednja podjetja. Po drugi strani naj bi bolj zahtevna ocena ustreznih alternativ presegla upravne zmogljivosti ECHE, ki so upoštevane zlasti v Uredbi REACH, ( 17 ) in naj bi zahtevala omejitev števila snovi, ki so predmet avtorizacije. Povečanje števila ocen alternativ naj bi blokiralo določitev novih zelo problematičnih snovi. V skladu z načelom postopnosti naj bi morala postati diskrecijska presoja Komisije sčasoma bolj zahtevna. Pristop ocenjevanja vlog za avtorizacijo, ki ga izvajata Komisija in ECHA, naj bi bil rezultat številnih let izkušenj in naj bi temeljil na zelo krhkem ravnotežju med znanstvenimi in socialnoekonomski pomisleki ter na številnih ciljih, ki se želijo doseči z Uredbo REACH.

80. Sklicevanje Parlamenta na javno dostopne vire, ki navajajo nadomestne rešitve za kromov trioksid, naj bi se nanašalo samo na študijo, ki jo je izvedel nemški zvezni inštitut za varnost in zdravje v delu, objavljenem leta 2020, in sicer 5 let po vložitvi vloge za avtorizacijo. Komisija ugovarja načinu, kako je Parlament razumel to študijo.

81. ECHA v svojem prispevku v podporo Komisiji trdi, prvič, da je Odbor za socialno-ekonomsko analizo v svojem mnenju navedel, da so vlagatelji izvedli podrobno oceno alternativ, zlasti z vidika tehnične izvedljivosti. Odbor za socialno-ekonomsko analizo naj bi res menil, da pristop vlagateljev glede uporab 2, 4 in 5 ni v celoti zadovoljiv. Vendar pa naj bi ta odbor odobril zaključek vlagateljev o treh uporabah, v skladu s katerim je videti, da pred datumom poteka, gledano v celoti, ne obstajajo alternativne in tehnično izvedljive rešitve.

82. Drugič, ECHA meni, da so vlagatelji dovolj dobro dokazali, da ni na voljo ustreznih alternativ za uporabe, kot so bile opredeljene glede na ključne funkcije. Za zmanjšanje negotovosti glede primerov, v katerih bi lahko že obstajale alternative, naj bi Komisija avtorizacijo omejila na uporabe, ki zahtevajo tehnične funkcije, ki jih ni mogoče nadomestiti z obstoječimi alternativnimi rešitvami. Te ključne funkcije naj bi bile objektivno merilo. Nadaljnji uporabniki naj bi morali torej kontrolnemu organu zgolj posredovati informacije, ki dokazujejo, da je ključna funkcija nujna zaradi objektivnih tehničnih zahtev ali zakonskih predpisov. Potrebna naj ne bi bila nobena subjektivna ocena obstoja alternativnih rešitev, ki bi jo podal nadaljnji uporabnik ali represivni organ.

83. Te ključne funkcije naj bi določili vlagatelji pri opredelitvi uporabe v vlogi za avtorizacijo in v analizi razpoložljivih alternativ. Prav tako naj bi ti vlagatelji dokazali, da ni na voljo alternativnih rešitev za zahtevane uporabe, ko so te ključne funkcije potrebne.

3. Tretji del edinega tožbenega razloga v zvezi z napačno podelitvijo avtorizacije kljub pomanjkljivostim v vlogi za avtorizacijo

84. Parlament v okviru tretjega dela edinega tožbenega razloga trdi, da je bil izpodbijani sklep sprejet tudi v nasprotju s členom 60(7) Uredbe REACH, ki določa, da se avtorizacija dodeli samo, če je bila vloga predložena v skladu z zahtevami iz člena 62(4) Uredbe REACH. V obravnavani zadevi je bila avtorizacija glede na pomanjkljive in netočne informacije v vlogi za avtorizacijo dodeljena v nasprotju s to določbo.

85. Po eni strani naj bi iz preudarkov o drugem delu edinega tožbenega razloga izhajalo, da prva vloga za avtorizacijo ni vsebovala dovolj točnega opisa predvidenih uporab in posledično ni vsebovala vseh upoštevnih informacij za analizo alternativ, zato ta vloga ni bila skladna z določbo iz točke (e) člena 62(4) Uredbe REACH. Po drugi strani naj bi iz obravnave prvega dela edinega tožbenega razloga izhajalo, da prvotna vloga za avtorizacijo ni vključevala vseh upoštevnih informacij za oceno tveganj za zdravje ljudi in okolje, ki so posledica uporabe obravnavane snovi, zato ni bila skladna z določbami iz točke (d) istega člena.

86. Komisija meni, nasprotno, da je bila vloga za avtorizacijo, ki so jo predložili vlagatelji, v skladu s členom 60(7) Uredbe REACH, kar naj bi potrjevalo dejstvo, da sta Odbor za oceno tveganja in Odbor za socialno‑ekonomsko analizo menila, da vloga kljub nekaterim pomanjkljivostim ustreza merilom, določenim v navedenem členu.

B. Pravna presoja

1. Uvodne ugotovitve

87. Parlament v svoji tožbi predlaga razglasitev delne ničnosti izpodbijanega sklepa, in sicer v delu, v katerem se nanaša na avtorizacije za uporabe 2, 4 in 5 ter uporabo 1 v zvezi s formulacijo zmesi kromovega trioksida za uporabe 2, 4 in 5. Podredno, če bi Sodišče ugotovilo, da je avtorizacija za uporabo 6, odobrena v navedenem sklepu, neločljivo povezana z avtorizacijami za druge uporabe, Parlament predlaga, naj se izpodbijani sklep v celoti razglasi za ničen.

88. Glede tega je treba uvodoma ugotoviti, da iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da je razglasitev delne ničnosti akta Unije mogoča samo takrat, kadar je elemente, katerih ničnost se zahteva, mogoče ločiti od ostalega dela akta. V zvezi s tem je Sodišče že večkrat presodilo, da zahtevi po ločevanju ne bi bilo zadoščeno, če bi bila posledica delne ničnosti akta ta, da bi bilo spremenjeno njegovo bistvo. ( 18 )

89. V obravnavani zadevi je očitno, da je izpodbijani sklep sveženj individualnih avtorizacij za določene uporabe. Iz tega sledi, da razen za uporabo 1, pri kateri je videti, da je avtorizacija povezana z drugimi uporabami, ( 19 ) morebitna razglasitev ničnosti avtorizacije za določeno uporabo ne bi vplivala na avtorizacijo, odobreno za drugo uporabo, zato ne bi spremenila vsebine samega akta.

90. Iz tega po mojem mnenju sledi, da je treba tožbo Parlamenta šteti za dopustno, kolikor se z njo predlaga delna razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa v delu, v katerem se nanaša samo na uporabe 2, 4 in 5 ter na uporabo 1 v zvezi s formulacijo zmesi kromovega trioksida za uporabe 2, 4 in 5.

91. Ob upoštevanju navedenega menim, da je treba pred podrobno analizo trditev, ki jih navaja Parlament v treh delih svojega edinega tožbenega razloga, opozoriti na nekatera načela, izražena v sodni praksi glede analize, ki mora biti opravljena v okviru tako imenovanega postopka „socialno-ekonomske“ avtorizacije iz člena 60(4) Uredbe REACH. S temi načeli sodne prakse se podajajo pomembne smernice, ob upoštevanju katerih bom nato analiziral zgoraj navedene trditve iz tožbe.

2. Načela sodne prakse o analizi zahtev iz člena 60(4) Uredbe REACH

92. Najprej je treba ugotoviti, da so imela sodišča Unije priložnost pojasniti, da iz člena 60(4) Uredbe REACH v povezavi z uvodno izjavo 69 ( 20 ) izhaja, da mora v okviru tako imenovanega postopka „socialno-ekonomske“ avtorizacije vlagatelj vloge za avtorizacijo dokazati, da so izpolnjeni pogoji iz te določbe za izdajo avtorizacije. ( 21 )

93. Tako zastavljeno dokazno breme vlagatelja vloge za avtorizacijo pomeni, da nosi tveganje morebitne nemožnosti ugotovitve, ali je treba skleniti, da je izpolnjen eden ali oba pogoja iz člena 60(4) Uredbe REACH. ( 22 )

94. V tem okviru so v členu 62(4) Uredbe REACH navedene informacije, ki jih mora vlagatelj predložiti ob vložitvi svoje vloge za avtorizacijo. V skladu s to določbo je vlogam za avtorizacijo priloženo zlasti poročilo o kemijski varnosti. ( 23 ) To poročilo mora biti pripravljeno v skladu s Prilogo I k tej uredbi in se nanaša na tveganja za zdravje ljudi in/ali okolje, ki jih povzroča uporaba obravnavane snovi zaradi njenih intrinzičnih lastnosti iz Priloge XIV.

95. Iz točke 5.2.4 zgoraj navedene Priloge I izhaja, da je treba pri oceni ravni izpostavljenosti za vse populacije ljudi (delavce, potrošnike in ljudi, ki utegnejo biti izpostavljeni posredno prek okolja), ki se izvede v poročilu o kemijski varnosti, upoštevati vrsto elementov, naštetih v navedeni točki, od katerih gre pri prvem navedenem elementu za „ustrezno izmerjene, reprezentativne podatke o izpostavljenosti“.

96. Iz sodne prakse tudi izhaja, da mora v okviru preizkusa pogojev iz člena 60(4) in (5) Uredbe REACH Komisija ugotoviti, ali vsa upoštevna dejstva ter tehnične in ekonomske presoje, ki se nanje nanašajo, omogočajo sklep, da so pogoji iz te določbe dejansko izpolnjeni. ( 24 ) V tem okviru mora Komisija po uradni dolžnosti preučiti vse upoštevne informacije, ker njena vloga ni vloga razsodnika, katerega pristojnost bi bila omejena na to, da odloči samo glede na informacije in dokaze, ki jih predložijo akterji, vpleteni v postopek avtorizacije. Zaradi spoštovanja obveznosti izvedbe preizkusa izpolnitve pogojev iz člena 60(4) Uredbe REACH po uradni dolžnosti mora Komisija v okviru dobrega upravljanja in ob upoštevanju dolžnosti skrbnega ravnanja, ki ji je naložena, z lastnimi sredstvi priti do ugotovitve upoštevnih dejstev in okoliščin. ( 25 )

97. Glede tega iz sodne prakse izhaja, da imajo mnenja Odbora za oceno tveganja in Odbora za socialno-ekonomsko analizo vrednost znanstvenih mnenj in da Komisija ni vezana na taka mnenja. Vendar pa Komisiji ni preprečeno, da deloma ali v celoti uporabi presoje iz mnenja enega od odborov ECHE, in sicer ne da bi jih morala povzeti ali vsakič nadomestiti s svojo obrazložitvijo. ( 26 )

98. Vendar pa Komisija v tem okviru ne sme sprejeti odločitve o avtorizaciji na podlagi zgolj hipotez, ki niso potrjene niti ovržene z informacijami, s katerimi razpolaga. ( 27 )

99. Nasprotno, da bi lahko dokončno odločila, ali sta izpolnjeni zahtevi iz člena 60(4) Uredbe REACH, mora Komisija predhodno preveriti dovolj veliko število pomembnih in zanesljivih informacij, da bi lahko ugotovila bodisi to, da zahteva dejansko ni izpolnjena, bodisi to, da je za negotovosti, ki ob sprejetju izpodbijanega sklepa v zvezi s tem še vedno obstajajo, mogoče šteti, da so zanemarljive. ( 28 )

100. Če po preizkusu izpolnjenosti pogojev iz člena 60(4) Uredbe REACH za izdajo avtorizacijo še vedno ostajajo negotovosti, povezane z znanstveno oceno, ki niso bile odpravljene niti z elementi, ki jih je vlagatelj za pridobitev avtorizacije predložil na zahtevo bodisi Komisije bodisi enega od odborov ECHA, niti z elementi, ki jih je zbrala Komisija ali ti odbori ali tretji oziroma države članice, je treba ugotoviti, da načeloma ta pogoj ni izpolnjen in da Komisija zato ne more dodeliti avtorizacije, četudi pogojne. ( 29 )

101. Glede pogojev, ki jih lahko Komisija določi za izdajo avtorizacije, iz sodne prakse izhaja, da se pogoji, določeni v skladu s členom 60(8) in (9)(d) in (e) Uredbe REACH, ne glede na svojo vsebino, načeloma ne morejo uporabiti za odpravo morebitnih pomanjkljivosti ali vrzeli v vlogi za avtorizacijo ali analizi alternativ, ki jih predloži vlagatelj vloge za avtorizacijo, ali morebitnih pomanjkljivosti pri presoji Komisije glede pogojev iz člena 60(4) Uredbe REACH. ( 30 )

102. Z drugimi besedami, možnosti, da se za avtorizacijo določijo nekateri pogoji, ni mogoče razlagati tako, da Komisija lahko pusti odprto vprašanje, ali so pogoji iz člena 60 Uredbe REACH izpolnjeni, in da se odzove na tako situacijo z določitvijo pogojev za avtorizacijo, katerih namen je odpraviti morebitne nezadostnosti ali pomanjkljivosti ocene, ki jo mora opraviti na podlagi te določbe. ( 31 )

103. V okviru preizkusa pogojev, določenih v členu 60 Uredbe REACH, mora Komisija namreč ugotoviti, ali je na podlagi vseh upoštevnih dejstev ter tehničnih in gospodarskih ocen, ki se nanje nanašajo, mogoče ugotoviti, da so pogoji iz te določbe dejansko izpolnjeni. V nasprotnem primeru Komisija ne sme dodeliti niti pogojne avtorizacije. ( 32 )

104. Trditve strank je treba preučiti glede na zgoraj navedena načela iz sodne prakse.

3. Prvi del edinega tožbenega razloga v zvezi z odsotnostjo končne presoje tveganj za zdravje ljudi in okolje

105. Parlament v okviru prvega dela svojega edinega tožbenega razloga v bistvu trdi, da je ocena izpolnjevanja prvega pogoja iz člena 60(4) Uredbe REACH – in sicer, da „socialno-ekonomske koristi prevladajo nad tveganjem za zdravje ljudi ali okolje“ – ki jo vsebuje izpodbijani sklep, nujno napačna, ker obstajajo precejšnje negotovosti glede ocene tveganj za delavce in širše prebivalstvo prek okolja, ki so bile izrecno priznane v samem izpodbijanem sklepu ter naj bi izhajale iz premajhne reprezentativnosti in nepopolnosti informacij, ki so jih glede tega predložili vlagatelji v svoji vlogi za avtorizacijo. Komisija naj torej ne bi dokončno ocenila tveganj kromovega trioksida za zdravje ljudi in okolje, napačno naj bi štela, da so vlagatelji izpolnili dokazno breme, ki jim je bilo naloženo, te pomanjkljivosti pa naj bi poskušala odpraviti v vlogi za avtorizacijo in oceni, izvedeni na podlagi te vloge z določenimi pogoji.

106. Za odgovor na te očitke je treba podrobno analizirati izpodbijani sklep glede na mnenja posvetovalnih odborov ECHE.

a) Analiza izpodbijanega sklepa

107. Prvič, glede ocene tveganj v zvezi z uporabami kromovega trioksida za delavce iz uvodne izjave 10 izpodbijanega sklepa izhaja, da je sama Komisija izrecno ugotovila, da je Odbor za oceno tveganja glede uporab 1, 2, 4 in 5 v svojem mnenju zaključil, da obstaja „znatna negotovost“ glede izpostavljenosti delavcev, saj je količina izmerjenih podatkov o izpostavljenosti – torej takih, ki temeljijo na dejanskih podatkih, ki so jih predložili vlagatelji – omejena.

108. V zgoraj navedeni uvodni izjavi 10 je Komisija tudi izrecno navedla, da je Odbor za oceno tveganja poleg tega ugotovil, da je „prevladujoče pomanjkanje informacij o ozadju“ otežilo opredelitev povezave med operativnimi pogoji in ukrepi za obvladovanje tveganja, opisanimi v vlogi, ter navedenimi stopnjami izpostavljenosti za posamezne naloge in lokacije, kar je odboru preprečilo nadaljnjo oceno.

109. V zgoraj navedeni uvodni izjavi 10 je Komisija poleg tega ugotovila, da se te negotovosti nanašajo na „zanesljivost in reprezentativnost podatkov o izpostavljenosti in na njihovo povezavo s specifičnimi ukrepi za obvladovanje tveganja“, zlasti glede uporabe 4, pri kateri se vloga nanaša na več dejavnosti, in sicer poleg potapljanja v kad med drugim tudi na nanašanje z brizganjem, laminiranje, ščetkanje in postopke obdelave, vlagatelji pa niso uspeli v celoti oceniti skupne izpostavljenosti pri vseh teh nalogah.

110. Analiza mnenj Odbora za oceno tveganja glede uporab 1, 2, 4 in 5 omogoča podrobnejše razumevanje mnenj iz uvodne izjave 10 izpodbijanega sklepa.

111. Tako glede uporabe 1 iz upoštevnega mnenja Odbora za oceno tveganja izhaja, da je ta odbor končal analizo izpostavljenosti in sklenil, da obstaja „precejšnja negotovost pri oceni izpostavljenosti delavcev, ki obsega okoli 30 lokacij, zaradi omejenih (8 meritev) in variabilnih podatkov o izpostavljenosti in zaradi prevladujočega pomanjkanja informacij o ozadju“. Odbor za oceno tveganja je tudi ugotovil, da bi se te negotovosti „lahko zmanjšale z modeliranimi podatki, ki pa jih vlagatelji niso predložili, čeprav jih je Odbor za oceno tveganja zahteval“. ( 33 )

112. V istem mnenju je Odbor za oceno tveganja ugotovil tudi, da vlagatelji niso dokazali povezave med, na eni strani, operativnimi pogoji in ukrepi za obvladovanje tveganja, in na drugi, ravnmi izpostavljenosti, ki so jih prijavili vlagatelji, zaradi pomanjkanja spremnih informacij o meritvah, kar je Odboru za oceno tveganja onemogočilo nadaljnje ocenjevanje. ( 34 ) To je vplivalo tudi na analizo ustreznosti in učinkovitosti operativnih pogojev in ukrepov za obvladovanje tveganja, opisanih v vlogi za avtorizacijo, zato je Odbor za oceno tveganja zaključil, da obstajajo „precejšnje negotovosti“ glede opisa teh pogojev in ukrepov ter njihove primernosti za ustrezno omejitev tveganja za delavce. ( 35 )

113. Glede uporab 2, 4 in 5 iz mnenj Odbora za oceno tveganja izhaja, da je ta odbor ugotovil razhajanje za vsako zahtevano uporabo med, na eni strani, skupnim številom potencialnih lokacij, za katere so vlagatelji menili, da bi lahko bile vključene v vlogo za avtorizacijo (in sicer do 1590 lokacij), in številom članov konzorcija podjetij, ki je zahteval avtorizacijo (Chromium Trioxide REACH Authorization Consortium), ki presega 150 podjetij, in na drugi strani, predloženimi merjenimi podatki o izpostavljenosti (od 6 do 23 lokacij za uporabe od 1 do 5). ( 36 )

114. Iz te ugotovitve v navedenih mnenjih Odbora za oceno tveganja izhaja, da so se podatki, ki so jih predložili vlagatelji o merjenju izpostavljenosti delavcev, v vlogi za avtorizacijo nanašali na število lokacij, ki je obsegalo od 0,3 % do 1,44 % lokacij, na katerih so se izvajale uporabe kromovega trioksida, za katere se je zahtevala avtorizacija.

115. Natančneje, za uporabo 2 iz ustreznega mnenja Odbora za oceno tveganja izhaja, da so vlagatelji ocenjevali, da je lokacij, v katerih se izvaja funkcijsko kromiranje, v EU do 1590, vendar pa so svojo oceno izpostavljenosti podali na podlagi podatkov, merjenih v 23 podjetjih v sedmih različnih državah, kar pomeni manj kot 2 % podjetij, ki to uporabo izvajajo. ( 37 )

116. Za uporabi 4 in 5 iz ustreznih mnenj Odbora za oceno tveganja izhaja, da so vlagatelji ocenili, da je število potencialnih lokacij v EU, ki izvajajo te uporabe, do 374 oziroma do 515, vendar so vlagatelji svojo oceno izpostavljenosti pri površinski obdelavi pripravili na podlagi merjenih podatkov 11 podjetij (ki predstavljajo skoraj 3 % podjetij, za katera vlagatelji menijo, da izvajajo te uporabe) in na podlagi podatkov, izpeljanih iz študij, izvedenih predvsem v zahodnoevropskih državah. ( 38 )

117. Odbor za oceno tveganja je za vse tri zgoraj navedene uporabe v svojih mnenjih menil, da čeprav bi se na splošno lahko štelo, da podatki iz novejših študij (in v primeru uporabe 2 modelirani podatki, ki so jih predložili vlagatelji), podpirajo njihovo oceno o največji individualni izpostavljenosti 2 μg Cr(VI)/m3, tako podatki, ki izhajajo iz navedenih študij, kot tudi podatki, ki so jih predložili vlagatelji, kažejo različne ravni izpostavljenosti, ki vključujejo tudi ravni izpostavljenosti, ki presegajo predlagano omejitev 2 μg Cr(VI)/m3. Zaradi te ugotovitve je Odbor za oceno tveganja menil, da obstajajo jasni dokazi o izpostavljenostih, ki presegajo predlagano omejitev. ( 39 )

118. V zvezi z uporabama 4 in 5 je Odbor za oceno tveganja zaključil, da so bili za nekatere dejavnosti, vključene v uporabe, ( 40 ) predloženi samo modelirani podatki in da vlagatelji niso uspeli v celoti oceniti skupne izpostavljenosti za vse te dejavnosti ter da Odbor za oceno tveganja meni, da so za zanesljivo oceno izpostavljenosti delavcev potrebni merjeni oziroma realni podatki. ( 41 )

119. Za vse štiri zgoraj navedene uporabe (uporabe 1, 2, 4, in 5) je Odbor za oceno tveganja zaključil tudi, da največja negotovost izhaja iz pomanjkanja jasne povezave med delovnimi pogoji, ukrepi za obvladovanje tveganja in vrednostmi izpostavljenosti, navedenimi za določene naloge in lokacije, ter da šteje, da je to pomanjkanje velika šibka točka vloge. ( 42 )

120. Drugič, glede ocene tveganj zaradi posredne izpostavljenosti za ljudi prek izpustov kromovega trioksida v okolje iz uvodne izjave 11 izpodbijanega sklepa izhaja, da je Komisija na podlagi zaključkov Odbora za oceno tveganja ugotovila, da obstajajo negotovosti tudi v oceni izpostavljenosti splošnega prebivalstva snovi prek okolja na lokalni ravni, zlasti zaradi emisij kroma (VI) prek odpadne vode, in da je to posebej pomembno zaradi oralne izpostavljenosti prek pitne vode.

121. Za vse štiri obravnavane uporabe (in sicer uporabe 1, 2, 4, in 5) iz zadevnih mnenj izhaja, da je Odbor za oceno tveganja zaključil, da vlagatelji niso podali ocene o izpustih v odpadne vode in da se je zaradi tega povečala negotovost analize Odbora za oceno tveganja. V navedenih mnenjih je ta izrecno štel, da bi bilo treba to vprašanje obravnavati bolj celovito v analizi vlagateljev in da zato njihova trditev, da je ta izpust zanemarljiv, ostaja nezanesljiva. Iz teh mnenj poleg tega izhaja, da je Odbor za oceno tveganja menil, da je negotova tudi reprezentativnost predloženih podatkov o izpostavljenosti splošnega prebivalstva zaradi vdihavanja – čeprav je ta odbor menil, da je bila pri pristopu, ki so ga zavzeli vlagatelji, „verjetno“ precenjena izpostavljenost „večine“ prebivalstva – ker so podatki, ki so jih o tem predložili vlagatelji, predstavljali približno 1 % podjetij, ki izvajajo uporabo 2, ter manj kot 2 % podjetij, ki izvajajo uporabi 4 in 5. ( 43 )

b) Presoja

122. Iz zgoraj navedene analize izpodbijanega sklepa in mnenj Odbora za oceno tveganja izhaja zlasti, kot je v svojih stališčih priznala tudi sama Komisija, da po analizi celote upoštevnih razpoložljivih informacij ostaja vrsta nejasnosti, ki jih je sama Komisija v izpodbijanem sklepu opredelila kot „precejšnje“, glede izpostavljenosti (zlasti delavcev) kromovemu trioksidu pri uporabah, za katere se zahteva avtorizacija.

123. Komisija glede tega trdi, da vsaka znanstvena ocena po definiciji vsebuje negotovosti in da zaradi tega znanstvena ocena ni sama po sebi napačna. Vendar pa je, kot izhaja iz sodne prakse, navedene v točki 99 zgoraj, Sodišče nedvoumno določilo sprejemljivo raven negotovosti v okviru analize pogojev iz člena 60(4) Uredbe REACH, ko je pojasnilo, da mora biti „zanemarljiva“.

124. Iz zgoraj navedene analize pa izhaja, da se v skladu s to sodno prakso v obravnavani zadevi negotovosti, ki – vsaj kar zadeva izpostavljenost delavcev kromovemu trioksidu – ostajajo „precejšnje“, ne morejo šteti za zgolj „zanemarljive“. Poleg tega negotovosti glede izpostavljenosti delavcev in glede posredne izpostavljenosti ljudi zaradi izpustov kromovega trioksida v okolje niso bile opredeljene kot „zanemarljive“ ne v izpodbijanem sklepu ne v mnenjih Odbora za oceno tveganja.

125. Iz zgoraj navedene analize tudi izhaja, da se te negotovosti nanašajo na enega od temeljnih elementov, ki ga je treba upoštevati pri analizi za ugotavljanje izpolnjevanja prvega pogoja iz člena 60(4) Uredbe REACH, in sicer tveganje, ki ga predstavljajo uporabe obravnavane snovi, ter primernost in učinkovitost ukrepov za obvladovanje tveganja. Glede tega je treba ugotoviti, da točka (a) navedene določbe izrecno določa, da se ta element upošteva pri analizi, ki jo je treba opraviti v okviru postopka tako imenovane „socialno-ekonomske“ avtorizacije.

126. Iz zgoraj navedenih mnenj Odbora za oceno tveganja poleg tega izhaja – kar je priznala tudi Komisija v svojih stališčih – da nekatere velike negotovosti glede izpostavljenosti kromovemu trioksidu in torej glede tveganja, ki izhaja iz uporabe te snovi, niso posledica narave same vloge, ampak so posledica pristopa, ki so ga izbrali vlagatelji v zvezi z zelo širokim obsegom vloge in izbrano metodologijo, zaradi česar se je obseg razpoložljivih podatkov za analizo precej zmanjšal. ( 44 )

127. Vendar pa, kot je navedeno že v točkah 92 in 93, iz sodne prakse izhaja, da mora vlagatelj vloge za avtorizacijo dokazati, da so izpolnjeni pogoji iz člena 60(4) Uredbe REACH, in da sam nosi tveganje, da morda ne bo mogoče ugotoviti, ali je treba zaključiti, da je eden od teh pogojev izpolnjen. To načelo je treba uporabljati zlasti, če so precejšnje negotovosti glede potrebnih podatkov za izvedbo ustrezne znanstvene ocene ob koncu analize pogojev iz te določbe posledica odločitev vlagatelja.

128. Glede tega je treba tudi ugotoviti, da iz analize izpodbijanega sklepa in mnenj Odbora za oceno tveganja v točkah od 107 do 121 zgoraj izhaja tudi, da je ocena izpostavljenosti delavcev temeljila na izmerjenih podatkih, ki so se nanašali na število lokacij, na katerih so se izvajale uporabe kromovega trioksida, za katere se je zahtevala avtorizacija, ali podjetij, ki so izvajala te uporabe, ki je bilo v vsakem primeru manjše od 3 % njihovega skupnega števila. Analiza, ki temelji na tako omejeni količini realnih podatkov, po mojem mnenju ne more biti utemeljena z zadostnim številom pomembnih informacij v skladu s sodno prakso iz točke 99 zgoraj. Kot izhaja iz točke 121 zgoraj, je precej omejena tudi reprezentativnost podatkov o izpostavljenosti „večine“ prebivalstva snovi zaradi vdihavanja, ki so jih predložili vlagatelji.

129. Poleg tega po mojem mnenju ni mogoče šteti, da se lahko s tako omejeno količino podatkov o realni izpostavljenosti izpolnjuje zahteva iz člena 62(4) v povezavi s točko 5.2.4 Priloge I Uredbe REACH, v skladu s katero mora vlagatelj vloge za avtorizacijo predložiti „ustrezno izmerjene, reprezentativne podatke o izpostavljenosti“, da se omogoči ocena ravni izpostavljenosti za vse populacije ljudi (delavce, potrošnike in ljudi, ki so lahko izpostavljeni posredno prek okolja).

130. Kot izhaja iz točke 109 zgoraj, je nenazadnje tudi sama Komisija v izpodbijanem sklepu, enako kot Odbor za oceno tveganja, poudarila, da predloženi podatki o izpostavljenosti kromovemu trioksidu, zlasti za delavce, niso reprezentativni.

131. Glede tega v zvezi s trditvijo Komisije in ECHE, da naj bi analiza, ki jo je opravil Odbor za oceno tveganja, temeljila tudi na drugih podatkih, na primer podatkih iz novejših študij ali predloženih modeliranih podatkih o uporabi 2, ugotavljam, da iz zgoraj navedenih mnenj Odbora za oceno tveganja in iz izpodbijanega sklepa izhaja, da se s takimi dodatnimi podatki niso odpravile precejšnje negotovosti glede izpostavljenosti zadevni snovi, zlasti kar zadeva delavce.

132. Glede tega je treba opozoriti, da je treba, kot izhaja iz uvodne izjave 69 Uredbe REACH, da bi se zagotovila „dovolj visoka raven varovanja zdravja ljudi, […] snovem, ki zbujajo veliko skrb, v skladu z načelom previdnosti nameniti posebno pozornost“. Poleg tega, kot izhaja iz pripravljalnega gradiva za Uredbo REACH, je bil cilj sistema avtorizacij za snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost, med drugim tudi odpraviti težave zaradi pomanjkanja podatkov o izpostavljenosti tem snovem, zlasti pri nadaljnjih uporabnikih, kar pomaga pri razlagi, zakaj je dokazno breme predložitve takih podatkov naloženo vlagatelju vloge za avtorizacijo. ( 45 )

133. V tem okviru se mi zdi, da je pristop, ki omogoča avtorizacijo uporab snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost, na podlagi zelo omejenega števila realnih in specifičnih podatkov, potrjenih s splošnimi podatki, s katerimi ni mogoče ovreči precejšnjih preostalih negotovosti, očitno v nasprotju s potrebo po obravnavi tovrstnih snovi s posebno pozornostjo. Po mojem mnenju je dopuščanje možnosti, da subjekt vloži vlogo za avtorizacijo za uporabo tovrstne snovi samo s predložitvijo zelo omejenega števila realnih in specifičnih podatkov o stanju na lokacijah, kjer se ta snov uporablja, očitno v nasprotju z logiko sistema, ustvarjenega z Uredbo REACH.

134. Poleg tega tudi potrebe, povezane z dokaznim bremenom, ne morejo biti odvisne od obsega vloge za avtorizacijo, in sicer se ne morejo šteti za manj stroge v primeru, da se vloga nanaša na precejšnje število uporab ter torej lokacij in podjetij, ki bi jih lahko take uporabe zadevale. Iz tega razloga je treba po mojem mnenju zavrniti trditev Komisije, da ne bi bilo sorazmerno zahtevati od vlagateljev, da predložijo merjene podatki iz več kot 1500 lokacij nadaljnjih uporabnikov za vse uporabe, na katere se nanaša vloga. Ni bilo nujno, da vlagatelji predložijo podatke o vseh lokacijah nadaljnjih uporabnikov, vendar pa je bilo treba predložiti reprezentativne podatke in zadostno število pomembnih informacij, ki omogoča utemeljitev znanstvene analize na realnih podatkih, ki ustrezno, in ne abstraktno, predstavljajo realnost izpostavljenosti zlasti delavcev snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost.

135. Kot je ugotovila Komisija v svojih trditvah o drugem delu edinega tožbenega razloga, ( 46 ) možnost, da subjekti više v verigi vložijo vlogo za celotno oskrbovalno verigo (tako imenovane „upstream applications“), sicer res omogoča racionalizacijo sistema avtorizacij in povečuje njegovo učinkovitost. Vendar pa taka racionalizacija ne more potekati v škodo strogosti analize učinkov izpostavljenosti snovem, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost, na zdravje ljudi. Tudi za tovrstne vloge za avtorizacijo morajo biti v skladu s sodno prakso informacije, na katerih analiza temelji, za izdajo avtorizacije pomembne, zanesljive in dovolj številčne, morebitne preostale negotovosti pa mora biti mogoče šteti za zanemarljive.

136. Kot izrecno izhaja iz izpodbijanega sklepa in mnenja Odbora za oceno tveganja, pa to očitno ni veljalo v obravnavani zadevi, ker so bili podatki o realni izpostavljenosti snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost, pomanjkljivi, lokacije in operacije obdelave snovi so bile zelo različne, med delovnimi pogoji, ukrepi za upravljanje tveganja in vrednostmi izpostavljenosti za specifične naloge in specifične lokacije pa ni bilo dovolj jasne povezave.

137. Trditev Komisije iz točke 55 zgoraj, da naj bi izpodbijani sklep vseeno prispeval k varstvu delavcev, ker bi se z njim zmanjšala njihova izpostavljenost kromovemu trioksidu v primerjavi z dovoljeno izpostavljenostjo po veljavni zakonodaji, pa je po mojem mnenju brezpredmetna. Člen 60(4) Uredbe REACH namreč nikakor ne določa, da je avtorizacija uporabe snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost, odvisna od okoliščine, da se zaradi odločitve o avtorizaciji zmanjša izpostavljenost snovi v primerjavi z veljavno zakonodajo.

138. Glede trditve, da Parlament ni upošteval mnenja Odbora za socialno‑ekonomsko analizo, ugotavljam zlasti, da Komisija ni podala nobene natančne navedbe za utemeljitev svoje trditve, da je Odbor za socialno‑ekonomsko analizo pojasnil, zakaj naj bi podatki, ki jih je ocenil Odbor za oceno tveganja, zadostovali. V vsakem primeru se ob zgoraj navedenih precejšnjih negotovostih, ki sta jih potrdila Komisija in Odbor za oceno tveganja, ocena tveganja zaradi izpostavljenosti snovi, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki je podlaga za uravnoteženo tehtanje med tveganji in koristmi, kot se zahteva v členu 60(4) Uredbe REACH v okviru postopka tako imenovane „socialno-ekonomske“ avtorizacije, ne more šteti za skladno s potrebami, navedenimi v sodni praksi iz točk 99 in 100 zgoraj.

139. Parlament še meni, da člen 2(2) izpodbijanega sklepa prav za odpravo takih negotovosti in pomanjkljivosti pogojuje avtorizacijo s tem, da se v poročilu o preverjanju navedejo ključni podatki, ki manjkajo v zadevni oceni tveganja.

140. Glede tega je treba ugotoviti, da člen 2 izpodbijanega sklepa določa vrsto obveznosti za imetnike avtorizacije in nadaljnje uporabnike. V skladu s tem členom morajo imetniki avtorizacije razviti specifične scenarije izpostavljenosti (člen 2(2)), jih dati na voljo nadaljnjim uporabnikom, ki jih morajo uporabljati (člen 2(3)), ter morajo preveriti in potrditi te scenarije na podlagi analize podatkov o realni izpostavljenosti in izmerjenih emisijah snovi, ki jih navedenim imetnikom pošljejo nadaljnji uporabniki (člen 2(4)). Imetniki avtorizacije in nadaljnji uporabniki morajo nato izvajati programe nadzora, ki ustrezajo delovnim pogojem in ukrepom za obvladovanje tveganja (člen 2(6)). Nadaljnji uporabniki morajo dati ECHI in imetnikom avtorizacije za preverjanje in potrditev scenarijev izpostavljenosti na voljo informacije, zbrane prek teh programov nadzora (člen 2(9)).

141. V tem okviru sicer nič ne nasprotuje uvedbi pogojev, ki omogočajo, da se sčasoma pridobi bolj podrobna predstavitev procesov uporabe snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost, s podatki, ki jih predložijo imetniki avtorizacije v sodelovanju z nadaljnjimi uporabniki, vendar je iz uvodne izjave 12 izpodbijanega sklepa jasno razvidno, da je Odbor za oceno tveganja v svojih mnenjih o uporabah 1, 2, 4 in 5 „zaradi negotovosti pri oceni tveganja za delavce in splošno prebivalstvo prek okolja“ priporočil naložitev dodatnih pogojev in načinov spremljanja.

142. Kljub temu iz sodne prakse, navedene v točkah od 100 do 102 zgoraj, izhaja, da se pogoji, določeni v skladu s členom 60(8) ter (9)(d) in (e) Uredbe REACH, ne morejo uporabiti za odpravo morebitnih pomanjkljivosti v vlogi za avtorizacijo ali pomembnih negotovosti pri analizi preverjanja pogojev iz člena 60(4) Uredbe REACH, kar pa je videti, da izrecno izhaja iz izpodbijanega sklepa v obravnavani zadevi.

143. Iz vsega zgoraj navedenega izhaja, da je treba po mojem mnenju prvemu delu edinega tožbenega razloga Parlamenta ugoditi.

4. Drugi del edinega tožbenega razloga v zvezi z neobstojem ugotovitve pomanjkanja ustreznih alternativnih snovi ali tehnologij za uporabe 2, 4 in 5

144. V drugem delu svojega edinega tožbenega razloga Parlament trdi, da Komisija pred izdajo avtorizacije za uporabe 2, 4 in 5 za kromov trioksid ni preverila, ali obstajajo ustrezne alternativne snovi ali tehnologije, kot je zahtevano v členu 60(4) Uredbe REACH, in da je bil zato izpodbijani sklep sprejet v nasprotju s to določbo.

145. Glede tega je treba spomniti, da v okviru tako imenovanega „socialno‑ekonomskega postopka“ drugi pogoj iz člena 60(4) Uredbe REACH določa, da se avtorizacija za uporabo snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost, lahko dodeli samo, če niso na voljo ustrezne alternativne snovi ali tehnologije.

146. Glede tega iz uvodne izjave 12 in člena 55 Uredbe REACH izhaja, da je eden od glavnih ciljev novega sistema, vzpostavljenega s to uredbo, spodbuditi in v nekaterih primerih zagotoviti, da se snovi, ki so vzrok za veliko zaskrbljenost, nadomestijo z manj nevarnimi alternativnimi snovmi ali tehnologijami, kadar so te ekonomsko in tehnično izvedljive.

147. Poleg tega iz sodne prakse izhaja, da člen 60(4) Uredbe REACH Komisiji ne dovoljuje, da avtorizira uporabo snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost, če se ta snov lahko zamenja z drugo primerno snovjo. Zato Komisija ne sme izdati take avtorizacije, preden bi ustrezno ugotovila pomanjkanje alternativ. ( 47 )

148. Za preučitev trditev, ki so jih glede tega navedle stranke, je po mojem mnenju treba najprej podrobno analizirati pristop Komisije v zvezi z drugim pogojem iz člena 60(4) Uredbe REACH, kot izhaja iz izpodbijanega sklepa glede na mnenje Odbora za socialno-ekonomsko analizo in razlage, ki sta jih podali Komisija in ECHA v svojih stališčih.

a) Pristop Komisije v izpodbijanem sklepu

149. Iz izpodbijanega sklepa izhaja, da je Komisija po opravljeni analizi ob upoštevanju mnenja Odbora za socialno-ekonomsko analizo lahko zaključila, da so vlagatelji horizontalno in na splošno dokazali, da ne obstajajo ustrezne alternative za uporabe 2, 4 in 5, kot so opredeljene v vlogi za avtorizacijo za vse navedene sektorje. ( 48 )

150. Vendar pa je glede na zelo širok obseg uporab, za katere se je zahtevala avtorizacija, Komisija v skladu z ugotovitvami v mnenju Odbora za socialno‑ekonomsko analizo upoštevala tudi, da vlagatelji niso dokazali, da ne obstajajo ustrezne alternative za vsako možno nadaljnjo uporabo, ki bi lahko obstajala v teh različnih sektorjih. ( 49 )

151. V tem okviru je Komisija menila, da je treba za zagotovitev, da bo avtorizacija pokrivala samo uporabe, za katere niso na voljo ustrezne alternative, „podrobneje pojasniti opis uporab 2, 4 in 5“, kot so jih v vlogi predstavili vlagatelji. Komisija je izvedla to specifikacijo opisa obravnavanih uporab s sklicevanjem na določene „ključne funkcije“, ki jih je opredelila in naj bi bile potrebne za določeno uporabo.

152. Kot je pojasnila ECHA v svoji intervenciji, so te ključne funkcije, navedene v uvodni izjavi 20 izpodbijanega sklepa in omenjene v opombi 15 zgoraj, objektivna merila – kot na primer odpornost proti koroziji, trdota, odpornost proti vlagi ali toploti, varnost hrane itd. – namenjena omejitvi obsega avtorizirane uporabe.

153. V skladu s tem pristopom je Komisija v členu 1(1) izpodbijanega sklepa odobrila avtorizacijo za uporabe 2, 4 in 5 samo, če je ena od navedenih ključnih funkcij potrebna za predvideno uporabo. V odstavkih 2, 3 in 4 istega člena pa je avtorizacijo zavrnila, če za predvideno uporabo ni potrebna nobena od navedenih ključnih funkcij.

154. Zato je videti, da iz izpodbijanega sklepa v povezavi z informacijami v spisu izhaja, da če je na primer odpornost proti koroziji (ključna funkcija, navedena za uporabo 4), potrebna za postopek obdelave površin za uporabo v aeronavtiki (uporaba 4), uporaba kromovega trioksida spada na področje odobrene avtorizacije za to uporabo. Če, nasprotno, nobena od ključnih funkcij, navedenih v izpodbijanem sklepu za to uporabo 4, ni nujna za postopke iz te uporabe, potem uporaba kromovega trioksida ne spada na področje avtorizacije, odobrene v izpodbijanem sklepu za to uporabo.

155. Poleg tega je Komisija menila, da je za poenostavitev uporabe sklepa v zvezi z uporabami 2, 4 in 5 treba zahtevati, da nadaljnji uporabniki imetnikov avtorizacije v obvestilu, ki ga pošljejo ECHI, razložijo ključne funkcije, naštete v izpodbijanem sklepu, ki so nujne za njihovo uporabo, vključno z obrazložitvijo razloga, zakaj so za to uporabo potrebne. ( 50 ) V ta namen člen 5 izpodbijanega sklepa določa, da morajo nadaljnji uporabniki ECHI predložiti razlago ključnih funkcij kromovega trioksida, ki so potrebne za njihovo uporabo, vključno z obrazložitvijo razloga, zakaj so te ključne funkcije za to uporabo potrebne.

156. Parlament ugovarja tako analizi, ki jo je opravila Komisija, v kateri je ugotovila, da ni ustreznih alternativ v skladu s členom 60(4) Uredbe REACH, kot tudi uporabi pojma „ključne funkcije“ za odpravo obstoječih negotovosti glede obstoja ustreznih alternativnih snovi ali tehnologij. Ta institucija tudi meni, da je pogoj, ki nadaljnjim uporabnikom nalaga obveznost informiranja, dejansko namenjen odpravi pomanjkljivosti analize obstoja alternativnih snovi. Komisija in ECHA pa, nasprotno, zagovarjata pristop, zavzet v izpodbijanem sklepu.

157. V tem okviru menim, da je treba v bistvu konkretno analizirati dve vprašanji: po eni strani je treba oceniti analizo, ki jo je opravila Komisija, ob upoštevanju mnenja Odbora za socialno-ekonomsko analizo o obstoju ustreznih alternativnih snovi ali tehnologij v smislu zgoraj navedene določbe; po drugi strani pa je treba oceniti metodologijo, ki jo je uporabila Komisija, da bi odpravila obstoječe dvome glede obstoja ustreznih alternativ, s katero je želela pojasniti obseg uporab, za katere so vlagatelji vložili vlogo za avtorizacijo, in omejiti avtorizacijo s sklicevanjem na ključne funkcije v povezavi z obveznostjo informiranja, naloženo nadaljnjim uporabnikom.

b) Analiza obstoja ustreznih alternativnih snovi ali tehnologij

158. Komisija je glede analize, ki jo je opravila, da bi preverila, ali obstajajo ustrezne alternative, kot je že navedeno, v uvodni izjavi 18 izpodbijanega sklepa ugotovila, da je „Odbor za socialno-ekonomsko analizo v svojih mnenjih o uporabah 2, 4 in 5 zaključil, da ne obstajajo ustrezne alternativne snovi ali tehnologije“, „zaradi zelo širokega razpona zahtevanih uporab pa Odbor za socialno-ekonomsko analizo ni mogel izključiti možnih negotovosti glede tehnične izvedljivosti alternativ za omejeno število posebnih uporab, ki so vključene v opis teh uporab“.

159. V tem okviru je po mojem mnenju prvo vprašanje, ki se zastavlja, to, da se v okviru tako imenovanega socialno-ekonomskega postopka v primeru tako imenovane „upstream application“, kakršna je ta v obravnavani zadevi – oziroma v primeru, da vlogo za avtorizacijo vložijo subjekti više v verigi za uporabo snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost, v celotni oskrbovalni verigi in ta vloga na splošno lahko vsebuje precej širok opis uporab – za izpolnitev druge zahteve iz člena 60(4) Uredbe REACH preveri, ali zadostuje, da vlagatelji na splošno in horizontalno dokažejo, da niso na voljo ustrezne alternative za uporabe, kot so opredeljene v vlogi za izdajo avtorizacije za vse navedene sektorje, ali pa mora za odobritev avtorizacije Komisija ugotoviti, da niso na voljo ustrezne alternative za posamezne obstoječe nadaljnje uporabe snovi v teh različnih sektorjih.

160. Glede tega menim, da bi bila prizanesljiva razlaga druge zahteve iz člena 60(4) Uredbe REACH, ki v primeru „upstream application“ vlagateljem omogoča, da izpolnijo svoje dokazno breme tako, da zgolj na splošno in horizontalno dokažejo, da niso na voljo ustrezne alternative za uporabe, kot so opredeljene v vlogi za izdajo avtorizacije, ne da bi se zahtevala stroga analiza tega, ali so na voljo alternative za nadaljnje uporabe ali ne, neskladna z duhom in cilji Uredbe REACH.

161. Taka razlaga, pri kateri se ne bi zahtevala stroga analiza razpoložljivosti ustreznih alternativ uporabe snovi za nadaljnje uporabe, bi bila namreč v nasprotju z enim od glavnih ciljev Uredbe REACH, kot je naveden v uvodni izjavi 12 in v točki 146 zgoraj ter v členu 55 navedene uredbe, ki je spodbuditi in v nekaterih primerih zagotoviti, da se snovi, ki so vzrok za veliko zaskrbljenost, nadomestijo z manj nevarnimi alternativnimi snovmi ali tehnologijami, kadar so te ekonomsko in tehnično izvedljive.

162. Po drugi strani, kot sem že ugotovil v točki 135 zgoraj, se sicer zaželena racionalizacija, ki izhaja iz vlog za izdajo avtorizacije, tako imenovanih „upstream applications“, ne sme zgoditi v škodo strogosti analize za avtorizacijo snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost. Zato po mojem mnenju druge zahteve iz člena 60(4) Uredbe REACH ni mogoče razlagati permisivno in zmanjšati strogosti analize zaradi morebitnih praktičnih težav pri izpolnjevanju te zahteve, ki so posledica širokega obsega uporab, za katere se zahteva avtorizacija. Glede tega je treba opozoriti, da Uredba REACH temelji na previdnostnem načelu, ki zahteva kar največjo strogost analize tveganj za zdravje in okolje, ki izhajajo zlasti iz uporabe snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost in ki jim je treba, kot izhaja iz uvodne izjave 69 Uredbe REACH, „v skladu z načelom previdnosti nameniti posebno pozornost“.

163. Zato se strinjam s Parlamentom, ki meni, da dejstvo, da je obseg uporab, navedenih v vlogi, tako širok, da zahteva veliko število ocen razpoložljivosti alternativnih rešitev v vsakem posameznem okviru, ne more upravičiti manj strogega pristopa pri oceni razpoložljivosti alternativ, ker bi bilo to v nasprotju z glavnim ciljem Uredbe REACH, ki je varovati zdravje ljudi in okolja.

164. Glede na zgoraj navedeno menim, da je treba določbo iz člena 60(4) Uredbe REACH razlagati tako, da mora Komisija preveriti, ali uporaba, za katero se zahteva avtorizacija, obsega različne rabe, ki jih je treba opredeliti glede na zahtevane tehnične zmogljivosti, in za vsako od teh rab ugotoviti, ali obstajajo alternative.

165. Če torej v okviru uporab, kot so jih na splošno opredelili vlagatelji, obstajajo rabe snovi, ki jih morda izvajajo nadaljnji uporabniki, za katere so na voljo ustrezne alternative, te rabe ne morejo spadati v obseg avtorizacije, odobrene za uporabo.

166. To ne pomeni, da mora Komisija, kot je trdila, ločeno oceniti alternativne rešitve za vsakega nadaljnjega uporabnika ali izdelek, kar bi lahko zahtevalo nerazumno število ločenih ocen glede na stopnjo specifičnosti. Vendar pa mora ta institucija ugotoviti, da ne obstajajo ustrezne alternativne snovi ali tehnologije za celoten obseg uporab, za katere se zahteva avtorizacija, ob upoštevanju vseh možnih nadaljnjih rab te snovi.

167. Po taki opredelitvi obsega uporabe druge zahteve iz določbe iz člena 60(4) Uredbe REACH je treba preveriti, ali je v obravnavani zadevi analiza, ki jo je izvedla Komisija, skladna s to določbo.

168. Za boljše razumevanje obsega uporabe upoštevnih uvodnih izjav izpodbijanega sklepa in zlasti uvodne izjave 18 se je treba v zvezi s tem sklicevati na mnenja Odbora za socialno-ekonomsko analizo o uporabah 2, 4 in 5. Iz teh mnenj izhaja, da je Odbor za socialno-ekonomsko analizo v obravnavani zadevi ugotovil naslednje: „Vlagatelji so izvedli obsežno oceno alternativ, zlasti z vidika tehnične izvedljivosti. […] Vendar pa glede na izredno širok obseg uporabe, za katero se zahteva avtorizacija, Odbor za socialno-ekonomsko analizo ne more izključiti, da dejansko obstaja omejeno število rab, v katerih je zamenjava že mogoča ali pa bo kmalu mogoča. Dejansko Odbor za socialno-ekonomsko analizo ne ve natančno, kdaj bodo na voljo alternative za določene rabe. Idealno bi bilo, če bi Odbor za socialno-ekonomsko analizo prejel izčrpen seznam vseh uporab/komponent, ki spadajo na [obravnavano] področje uporabe, da bi ocenil dejansko možnost/nezmožnost uporabe alternativ in zagotovil, da se tam, kjer je mogoče, izvede zamenjava. Vendar pa Odbor za socialno-ekonomsko analizo priznava, da je to težko izvedljivo za tako široke vloge za avtorizacijo, ki [obsegajo] tako veliko število proizvodov. Vlagatelji so predložili seznam, ki vsebuje splošni okvir zadevnih sektorjev, primere zadevnih artiklov in [analizo vprašanja], ali se lahko uporabljajo alternativne tehnologije, ki jih tretje osebe štejejo za izvedljive. Zaradi širokega obsega uporabe, za katero se zahteva avtorizacija, in dejstva, da na področje te uporabe spadajo številne rabe, se ta seznam ne more šteti za izčrpnega. Vlagatelji menijo, da rabe, pri katerih je že mogoča zamenjava, sploh ne spadajo v obseg vloge za avtorizacijo. Vendar pa vlagatelji teh rab niso navedli, niti niso navedli njihovih tehničnih zahtev. Odbor za socialno-ekonomsko analizo meni, da pristop vlagateljev k reševanju tega vprašanja ni v celoti ustrezen in poudarja, da morajo vlagatelji čim bolj konkretno dokazati, da je bila zamenjava že izvedena povsod, kjer je dejansko mogoča. To bi lahko storili s podrobnejšo in bolj specifično oceno alternativ za uporabo. Na splošno bi morali vlagatelji pojasniti, katere tehnične rabe spadajo v obseg zahtevane uporabe in katere ne. Vendar pa se Odbor za socialno-ekonomsko analizo na podlagi razpoložljivih informacij strinja z zaključkom vlagateljev, da je v celoti gledano videti, da pred datumom poteka ne obstajajo alternativne in tehnično izvedljive rešitve [za ustrezno uporabo] kromovega trioksida. Odbor za socialno-ekonomsko analizo je upošteval zgoraj navedene negotovosti v priporočilu za obdobje preverjanja za pogoj za poročilo o preverjanju.“ ( 51 )

169. Iz teh mnenj izhaja, da je Odbor za socialno-ekonomsko analizo zaradi zelo širokega obsega vloge za avtorizacijo in zlasti uporab, za katere se avtorizacija zahteva, menil, da ne more ugotoviti, ali obstajajo ustrezne alternativne snovi ali tehnologije, ki omogočajo zamenjavo kromovega trioksida za nekatere rabe, ki spadajo v obseg vloge za avtorizacijo. Iz teh mnenj tudi izhaja, da čeprav so vlagatelji podali široko oceno alternativ, je Odbor za socialno-ekonomsko analizo ocenil, da njihov pristop „ni v celoti ustrezen“ in da bi morali bolj konkretno dokazati obstoj zamenjave za kromov trioksid, kadar je ta dejansko mogoča.

170. Ti preudarki kažejo na to, da obstajajo pomembne negotovosti glede obstoja ustreznih alternativnih snovi ali tehnologij za nekatere rabe, ki spadajo v uporabe, za katere se zahteva avtorizacija. Kažejo tudi na to, da vlagatelji niso predložili dovolj podatkov o obstoju ustreznih alternativ na ravni posameznih rab, kar je bilo posledica izredno širokega obsega uporab, za katere se zahteva avtorizacija, kot so jih opredelili sami vlagatelji.

171. Odbor za socialno-ekonomsko analizo je kljub temu menil, da se lahko strinja z zaključkom, da je videti, da – gledano v celoti – ne obstajajo tehnično izvedljive alternative za ustrezne uporabe kromovega trioksida.

172. Iz izpodbijanega sklepa, kot ga je razložila Komisija v svojih stališčih, izhaja, da je treba izraz „v celoti gledano“ razumeti tako, da se je štelo, da je na splošno in horizontalno dokazano, da ne obstajajo ustrezne alternative za uporabe, kot so opredeljene v vlogi za avtorizacijo za vse navedene sektorje, vendar ne za vsako rabo, ki spada v obseg teh uporab, kot je navedeno v točki 160 zgoraj.

173. Iz tega izhaja, da ni bilo mogoče šteti, da je bila za obravnavane uporabe izpolnjena zahteva iz člena 60(4) Uredbe REACH, kot je razložena v točkah 164 in 165 zgoraj.

174. Prav iz tega razloga se je Komisija v izpodbijanem sklepu odločila omejiti obseg opredelitve obravnavanih uporab in jih avtorizirati izključno v primeru, v katerem so bile zgoraj navedene ključne funkcije potrebne za določeno uporabo, ter določiti pogoj iz člena 5 izpodbijanega sklepa, in sicer obveznost informiranja za nadaljnje uporabnike.

c) Omejitev uporab s sklicevanjem na ključne funkcije

175. Naslednje vprašanje, ki se zastavlja, je torej, ali je Komisija kljub zgoraj navedenim negotovostim izpolnila drugo zahtevo iz člena 60(4) Uredbe REACH in omejila obseg avtorizacije za uporabo kromovega trioksida, samo če so zgoraj navedene ključne funkcije potrebne za obravnavano uporabo, ter hkrati nadaljnjim uporabnikom naložila obveznost obveščanja iz člena 5 izpodbijanega sklepa.

176. Vendar dvomim, da je tako.

177. Glede tega, prvič, iz besedila izpodbijanega sklepa ni jasno, kakšno je točno razmerje med pojmom „ključne funkcije“ in pomanjkanjem ustreznih alternativnih snovi ali tehnologij, ki omogočajo zamenjavo kromovega trioksida.

178. Iz izpodbijanega sklepa niti po branju spisa ni jasno, kako se lahko z omejitvijo avtorizacije na uporabo kromovega trioksida za uporabe 2, 4 in 5, samo če je ena od ključnih funkcij, navedena v sklepu, potrebna za uporabo, zaključi, da ne obstajajo ustrezne alternativne snovi ali tehnologije, ki omogočajo zamenjavo kromovega trioksida za tako uporabo. Tako na primer nikakor ni videti, da je uporaba kromovega trioksida v okviru uporab, kot so bile omejene in avtorizirane, potrebna za zagotovitev določene ključne funkcije (na primer odpornosti proti koroziji ali toploti), ki je ni mogoče zagotoviti z uporabo nobene druge alternativne snovi ali tehnologije. Menim, da je izpodbijani sklep glede tega vsaj neobrazložen.

179. Drugič, obstajajo veliki dvomi glede tega, ali je mogoče dejansko omejiti obseg avtorizacije z navedbo obsega uporab, za katere se zahteva avtorizacija, s pojmom „ključne funkcije“, kot je uporabljen v izpodbijanem sklepu. Niti Komisija niti ECHA namreč nista odgovorili na trditev Parlamenta, da ključne funkcije, ki jih je opredelila Komisija v uvodni izjavi 22 izpodbijanega sklepa, ustrezajo vsem funkcijam kromovega trioksida, kot so opredeljene v poročilu Odbora za socialno-ekonomsko analizo.

180. Vendar pa, če avtorizacija obsega vse funkcije kromovega trioksida v obsegu predvidenih uporab, potem je omejitev avtorizacije s sklicevanjem na „ključne funkcije“ dejansko tavtologija, kot trdi Parlament. V tem primeru je taka omejitev dejansko samo formalna, in ne vsebinska omejitev področja uporabe avtorizacije.

181. Tretjič, videti je, da je pojem ključne funkcije, kot se uporablja v izpodbijanem sklepu, precej ohlapen in brez potrebnih pojasnil za točno določitev takih ključnih funkcij očitno ni primeren za dejansko omejitev obsega avtorizacije.

182. Dejansko za nobeno od ključnih funkcij, navedenih v izpodbijanem sklepu, v tem sklepu ni določena jasna opredelitev ravni ali obsega zmogljivosti, ki se zahteva za obravnavano ključno funkcijo. Kot je na primer opozoril Parlament, ni videti, da ima sklicevanje na „trdoto“, ki je navedena kot ključna funkcija za uporabo 2 in za uporabo 4, samo po sebi pomenljivo vsebino, če se ne pojasni stopnja trdote, ki se zahteva za izpolnjevanje te zahteve. Prav tako je generično sklicevanje na „debelino plasti“ videti neprimerno za omejitev uporabe snovi v odsotnosti kakršne koli navedbe o zahtevani debelini. Enako velja za ključne funkcije, kot so „odpornost proti obrabi“ ali „odpornost proti koroziji“. Brez tehničnih specifikacij glede stopnje odpornosti so te ključne funkcije videti kot abstraktni pojmi in torej niso primerne za konkretno opredelitev obsega uporab in posledično za omejitev avtorizacij.

183. V tem okviru dejstvo, da je v členu 1(1), (2), (3) in (4) izpodbijanega sklepa navedeno, da mora biti uporaba kromovega trioksida omejena samo na primere, ko je ena od v njem navedenih ključnih funkcij potrebna za tako uporabo – brez poseganja v navedbe v točkah 179 in 180 zgoraj – načeloma lahko pomeni omejitev uporabe snovi, ker se njena uporaba ne avtorizira v primerih, ko ena od takih ključnih funkcij ni potrebna. Vendar pa je po eni strani videti, da je zaradi odsotnosti navedb o takih ključnih funkcijah taka omejitev ohlapna in dejansko neuporabna, po drugi pa iz izpodbijanega sklepa ni razvidno, kako je taka morebitna omejitev avtorizacije povezana s pomanjkanjem ustreznih alternativnih snovi ali tehnologij.

184. Četrtič, Komisija sama trdi, da se pogoj, določen v členu 5 izpodbijanega sklepa v povezavi z uvodno izjavo 27 istega sklepa – ki se nanaša na obveznost nadaljnjih uporabnikov, da ECHI predložijo razlago ključnih funkcij kromovega trioksida, naštetih v izpodbijanem sklepu, vključno z obrazložitvijo razloga, zakaj so te ključne funkcije potrebne za tako uporabo – nikakor ne nanaša na obstoj ustreznih alternativ.

185. Iz tega sledi, da ta pogoj torej ni omogočal odprave negotovosti, navedenih v točkah 169 in 170 zgoraj glede obstoja ustreznih alternativ na ravni posameznih rab, in posledično Komisiji ni omogočal, da kljub navedenim negotovostim izpolni drugo zahtevo iz člena 60(4) Uredbe REACH.

186. V vsakem primeru, kot izhaja iz sodne prakse, navedene v točkah 100 in 147, mora biti pred odobritvijo avtorizacije ugotovljeno, da so pogoji iz člena 60(4) Uredbe REACH izpolnjeni, v primeru nezanemarljivih negotovosti glede njihove izpolnjenosti pa je treba vlogo za avtorizacijo zavrniti.

187. Za zaključek, iz vseh zgoraj navedenih preudarkov po mojem mnenju izhaja, prvič, da iz izpodbijanega sklepa ni razvidno, da bi se lahko drugi pogoj iz člena 60(4) Uredbe REACH v obravnavani zadevi štel za izpolnjen, in drugič, da obravnavana avtorizacija, odobrena z navedenim sklepom, zato ni v skladu s to določbo.

188. Po eni strani namreč, kot izhaja iz točke 173 zgoraj, ob