SODBA SODIŠČA (peti senat)

z dne 7. oktobra 2010( )

„Neizpolnitev obveznosti države – Okolje – Direktiva 2008/1/ES – Celovito preprečevanje in nadzorovanje onesnaževanja – Pogoji za izdajo dovoljenja obstoječim obratom – Neopravljen prenos v predpisanem roku“

V zadevi C‑49/10,

zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, vložene 29. januarja 2010,

Evropska komisija, ki jo zastopa A. Alcover San Pedro, zastopnica, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,

tožeča stranka,

proti

Republiki Sloveniji, ki jo zastopa N. Pintar Gosenca, zastopnica,

tožena stranka,

SODIŠČE (peti senat),

v sestavi J.-J. Kasel, predsednik senata, E. Levits, sodnik, in M. Berger (poročevalka), sodnica,

generalni pravobranilec: P. Cruz Villalón,

sodni tajnik: R. Grass,

na podlagi pisnega postopka,

na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,

izreka naslednjo

Sodbo

1 Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Republika Slovenija s tem, da ni sprejela ukrepov, potrebnih za zagotovitev, da pristojni organi z dovoljenji v skladu s členoma 6 in 8 Direktive 2008/1/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. januarja 2008 o celovitem preprečevanju in nadzorovanju onesnaževanja (UL L 24, str. 8) ali, kadar je to primerno, tako, da na novo preučijo pogoje in jih po potrebi posodobijo, poskrbijo, da obstoječi obrati delujejo v skladu z zahtevami iz členov 3, 7, 9, 10, 13, 14(a) in (b) ter 15(2) navedene direktive, najpozneje do 30. oktobra 2007, ne da bi pri tem posegali v posebno zakonodajo Skupnosti, ni izpolnila obveznosti iz člena 5(1) navedene direktive.

Pravni okvir

2 Z Direktivo 2008/1, ki je v skladu z uvodno izjavo 1 kodifikacijska direktiva, je bila razveljavljena Direktiva Sveta 96/61/ES z dne 24. septembra 1996 o celovitem preprečevanju in nadzorovanju onesnaževanja (UL L 257, str. 26), ki je bila večkrat spremenjena.

3 Direktiva 2008/1 določa zahteve glede izdaje dovoljenj industrijskim obratom in nadzora emisij, ki nastanejo pri njihovi dejavnosti v Evropski uniji. V skladu s členom 23 je začela veljati 18. februarja 2008.

4 V zvezi z „obstoječimi obrati“ se je več določb Direktive 2008/1 začelo uporabljati 30. oktobra 2007. V skladu s členom 2(4) te direktive „obstoječi obrat“ pomeni obrat, „ki je 30. oktobra 1999, v skladu z zakonodajo, ki je veljala pred tem datumom, obratoval ali je že imel dovoljenje, ali katerega vloga za dovoljenje je po mnenju pristojnega organa popolna, če je ta obrat začel obratovati najpozneje 30. oktobra 2000“.

5 Člen 5(1) navedene direktive določa:

„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da pristojni organi z dovoljenji v skladu s člen[oma] 6 in 8 ali, kadar je to primerno, tako da na novo preučijo pogoje in jih po potrebi posodobijo, poskrbijo, da obstoječi obrati delujejo v skladu z zahtevami členov 3, 7, 9, 10 in 13, člena 14(a) in (b) ter člena 15(2), najpozneje 30. oktobra 2007, kar pa ne vpliva na posebno zakonodajo Skupnosti.“

6 Členi 3, 6, 7, 9, 10 in 13 do 15 Direktive 2008/1 določajo splošna načela, ki urejajo osnovne obveznosti upravljavca, vloge za dovoljenja, celostni pristop k izdajanju dovoljenj, pogoje v dovoljenju, najboljše razpoložljive tehnologije in predpisano kakovost okolja, ponovno preverjanje in posodobitev pogojev iz dovoljenja s strani pristojnega organa, njihovo izpolnjevanje in dostop do informacij ter sodelovanje javnosti v postopku izdaje dovoljenja.

Predhodni postopek

7 Na več sestankih skupine strokovnjakov za celovito preprečevanje in nadzorovanje onesnaževanja med začetkom leta 2005 in začetkom leta 2007 so službe Komisije vse države članice opozorile na rok iz člena 5(1) Direktive 2008/1, ki se je iztekel 30. oktobra 2007. Komisija je z dopisom z dne 13. novembra 2007 zaprosila države članice, naj ji pošljejo podatke o skupnem številu obstoječih in novih obratov ter obstoječih obratov, katerih dovoljenja bi bilo treba ponovno preveriti in po potrebi posodobiti. V odgovoru z dne 9. januarja 2008 je Republika Slovenija navedla, da je bilo do 31. oktobra 2007 izdanih 12 % vseh dovoljenj, predvidenih v skladu z navedeno direktivo, in da 142 od 161 zadevnih obratov obratuje brez dovoljenja.

8 Komisija je z uradnim opominom z dne 8. maja 2008 še enkrat opozorila Republiko Slovenijo na obveznosti iz člena 5(1) Direktive 2008/1, ki državam članicam nalaga izdajo ustreznih dovoljenj najpozneje do 30. oktobra 2007.

9 V navedenem opominu je Komisija trdila, da Republika Slovenija še vedno dovoljuje delovanje številnih obratov, na katere se nanaša Direktiva 2008/1, ne da bi izdala ustrezna dovoljenja. Državo članico je zaprosila, naj ji sporoči ime, sektor in kraj obstoječih obratov iz te direktive, za katere je že bilo izdano dovoljenje, in naj navede odločbo pristojnih organov, s katero je bilo izdano dovoljenje. Poleg tega je zaprosila za podatke o obratih, ki še naprej obratujejo brez dovoljenja.

10 Slovenski organi so 9. junija 2008 zaprosili za podaljšanje roka za odgovor, čemur je Komisija ugodila.

11 Slovenski organi so v odgovoru z dne 8. septembra 2008 v zvezi s postopkom izdajanja dovoljenj pojasnili, da je zamuda v tem postopku nastala zato, ker je večina upravljavcev vlogo za dovoljenje oddala oktobra 2006, torej proti izteku roka iz člena 5(1) Direktive 2008/1. Trdili so, da so postopki za izdajo dovoljenj za več kot 160 obratov zelo zapleteni, zaradi česar bi bilo treba angažirati večje število usposobljenih oseb, da bi bil lahko postopek izveden v enem letu.

12 Slovenski organi so še navedli, da številke jasno kažejo, da se je dinamika izdaje dovoljenj izboljšala, saj je bilo v enem letu, med oktobrom 2006 in 31. oktobrom 2007, izdanih samo 21 dovoljenj, v naslednjih sedmih mesecih pa 37. V „popisu stanja“ tega postopka je Republika Slovenija opisala napredek pri uskladitvi obstoječih obratov in odgovoru priložila seznam teh obratov z opisom stanja vsakega od njih. Navedla je še, da bodo po njeni oceni vsa zahtevana dovoljenja izdana do 1. septembra 2009, in da čeprav večina obratov, na katere se nanaša Direktiva 2008/1, še vedno deluje brez potrebnega dovoljenja v smislu določb te direktive, to ne povzroča nujno znatnega onesnaževanja, saj morajo upravljavci upoštevati obvezna pravila glede mejnih vrednosti emisij, ki temeljijo na najboljših razpoložljivih tehnologijah.

13 Ker je Komisija menila, da z razlogi, ki jih je navedla Republika Slovenija, ni mogoče opravičiti zamude pri zagotovitvi prenosa Direktive 2008/1, je 1. decembra 2008 na to državo članico naslovila obrazloženo mnenje, v katerem ji je očitala, da ni sprejela potrebnih ukrepov, s katerimi bi zagotovila, da pristojni organi z dovoljenji v skladu s členoma 6 in 8 ali, kadar je to primerno, tako, da na novo preučijo pogoje in jih po potrebi posodobijo, poskrbijo, da obstoječi obrati delujejo v skladu z zahtevami iz členov 3, 7, 9, 10, 13, 14(a) in (b) ter 15(2) te direktive, najpozneje 30. oktobra 2007, ne da bi pri tem vplivali na drugo zakonodajo Unije, in da je zato zaključila, da navedena država članica ni izpolnila obveznosti iz člena 5(1) navedene direktive.

14 Komisija je opozorila, da se v skladu z ustaljeno sodno prasko Sodišča država članica ne more sklicevati na določbe, prakso ali okoliščine v svojem notranjem pravnem redu, da bi upravičila nespoštovanje obveznosti ali rokov, določenih v direktivi, in pozvala Republiko Slovenijo k sprejemu ukrepov, potrebnih za uskladitev z navedenim obrazloženim mnenjem v dveh mesecih od njegove vročitve.

15 V odgovoru z dne 30. januarja 2009 na obrazloženo mnenje je Republika Slovenija poudarila, da je Direktivo 2008/1 prenesla v notranji pravni red s sprejetjem Zakona o varstvu okolja in Uredbe o vrsti dejavnosti in napravah, ki lahko povzročajo onesnaževanje okolja večjega obsega iz leta 2004 ter da so upravni postopki za izdajo dovoljenj v polnem teku že od leta 2006.

16 Slovenski organi so odgovoru priložili „popis stanja“ na dan 30. januarja 2009 in pojasnili, da je bilo do 19. januarja 2009 izdanih 65 dovoljenj, za nadaljnjih 94 obstoječih obratov pa postopek še poteka. Poudarili so, da se je medtem Agencija Republike Slovenije za okolje, ki je pristojni organ za izdajo posameznih dovoljenj, kadrovsko okrepila in pospešila sodelovanje z Inšpektoratom Republike Slovenije za okolje in prostor, ki aktivno sodeluje v postopkih izdajanja dovoljenj.

17 Poleg tega se je Republika Slovenija zavezala, da bo storila vse za pospešitev postopkov, katerih cilj je izdaja kvalitetnih dovoljenj, in ocenila, da bodo vsa potrebna dovoljenja izdana do 1. septembra 2009, pri čemer pa je priznala, da je to ambiciozen cilj, če se upoštevata napredek pri postopkih izdaje dovoljenj in zlasti trenutna finančna in gospodarska kriza.

18 Na zadnjo neformalno poizvedbo Komisije o dejanskem stanju glede števila dejansko izdanih dovoljenj je Republika Slovenija odgovorila z elektronskim sporočilom z dne 18. septembra 2009, v katerem je navedla, da je bilo do 31. avgusta 2009 izdanih 100 dovoljenj za obstoječe obrate, medtem ko je 57 drugih obratov še vedno obratovalo brez potrebnega dovoljenja, pri čemer je bilo zadevnih obratov skupaj 157. V tem sporočilu je pojasnila, da je razlika med skupnim številom delujočih obratov, namreč 159, ki je izhajalo iz podatkov, predloženih Komisiji 19. januarja 2009, in številko 157 posledica dejstva, da se stanje delujočih obratov spreminja. Več obratov, ki so bili evidentirani kot obstoječi, naj bi prenehalo obratovati, nekaterim upravljavcem pa naj bi se spremenil status. Od 57 obratov, kolikor naj bi jih še poslovalo brez dovoljenja, naj bi bilo 13 odlagališč in 44 obratov drugih dejavnosti. Za 34 od njih naj bi bil uveden postopek izdajanja dovoljenja, za 10 obratov pa naj se še ne bi začel. Nobeno od 13 odlagališč naj ne bi izpolnjevalo pogojev za pridobitev dovoljenja, drugi upravljavci pa naj bi bili pretežno tisti, ki naj bi imeli največ težav zaradi zahtevnega ugotovitvenega postopka ali zaradi dolgotrajnih postopkov s stranskimi udeleženci in zaradi močnega nasprotovanja javnosti. Republika Slovenija je še navedla, da bi bilo za obrate, pri katerih ni dodatnih težav zaradi stranskih udeležencev in/ali čezmejnega sodelovanja in ni težav z izpolnjevanjem pogojev, postopke mogoče končati do konca leta 2009, drugi primeri pa bodo obravnavani leta 2010. To naj bi bila predvsem odlagališča in od 10 do 20 drugih upravljavcev.

19 Glede na odgovor Republike Slovenije na obrazloženo mnenje in poznejše neuradno elektronsko sporočilo je Komisija ugotovila, da je veliko obratov, na katere se nanaša Direktiva 2008/1, leta 2009 še vedno obratovalo brez veljavnega dovoljenja, zato je vložila to tožbo.

Tožba

20 V obravnavanem primeru se Republika Slovenija v bistvu omejuje na trditev, da je storila – in še vedno počne – vse, da bi zagotovila uskladitev obstoječih obratov z zahtevami iz člena 5(1) Direktive 2008/1 v kar najkrajšem času.

21 Poleg tega se država članica sklicuje na zapletenost postopka izdajanja dovoljenj in okoliščino, da je večina upravljavcev vlogo za dovoljenje oddala oktobra 2006, torej proti izteku roka iz člena 5(1) Direktive 2008/1, ter na to, da zmogljivosti njenih upravnih organov niso bile zadostne, tako da je morala angažirati večje število usposobljenih oseb, da bi lahko postopek končali v enem letu. Prav tako poudarja napredek pri usklajevanju in trdi, da je izdaja vseh zahtevanih dovoljenj do 1. septembra 2009 zelo ambiciozen cilj, zlasti upoštevaje trenutno finančno in gospodarsko krizo.

22 Ni sporno, da ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, niso bili sprejeti vsi ukrepi, potrebni za navedeno uskladitev.

23 V zvezi s tem zadošča spomniti, da je Sodišče večkrat razsodilo, da je treba obstoj neizpolnitve obveznosti presojati glede na položaj države članice, kakršen je bil ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, in da Sodišče ne upošteva poznejših sprememb (glej zlasti sodbi z dne 17. januarja 2008 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C‑152/05, ZOdl., str. I-39, točka 15, in z dne 4. marca 2010 v zadevi Komisija proti Franciji, C‑241/08, še neobjavljena v ZOdl., točka 59 in navedena sodna praksa).

24 Poleg tega se država članica ne more sklicevati na določbe, prakso ali okoliščine v svojem notranjem pravnem redu, da bi upravičila nespoštovanje obveznosti ali rokov, določenih v direktivi (glej zlasti sodbi z dne 4. oktobra 2001 v zadevi Komisija proti Luksemburgu, C‑450/00, Recueil, str. I‑7069, točka 8, in z dne 25. februarja 2010 v zadevi Komisija proti Španiji, C‑295/09, točka 10).

25 V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da je tožba, ki jo je vložila Komisija, utemeljena.

26 Zato je treba ugotoviti, da Republika Slovenija s tem, da v predpisanem roku ni sprejela vseh potrebnih ukrepov na področju izdajanja dovoljenj za industrijske obrate v skladu s členom 5(1) Direktive 2008/01, ni izpolnila obveznosti iz te direktive.

Stroški

27 V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Komisija je predlagala, naj se Republiki Sloveniji naloži plačilo stroškov, in ker ta s svojimi predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.

Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo:

1) Republika Slovenija s tem, da v predpisanem roku ni sprejela vseh potrebnih ukrepov na področju izdajanja dovoljenj za industrijske obrate v skladu s členom 5(1) Direktive 2008/1/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. januarja 2008 o celovitem preprečevanju in nadzorovanju onesnaževanja, ni izpolnila obveznosti iz te direktive.

2) Republiki Sloveniji se naloži plačilo stroškov.

Podpisi