SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

NICHOLASA EMILIOUJA,

predstavljeni 10. marca 2022 ( 1 )

Zadeva C‑207/21 P

Evropska komisija

proti

Republiki Poljski

„Pritožba – Razglasitev ničnosti Izvedbenega sklepa Komisije (EU) 2017/1442 – Člen 16(4) in (5) PEU – Člen 3(2) in (3) Protokola (št. 36) o prehodni ureditvi – Časovna uporaba – Pravila o glasovanju v Svetu – Kvalificirana večina“

I. Uvod

1. Razen (redkih) izjem se večina že od nekdaj strinja, da so pravila o glasovanju pri odločanju v Svetu Evropske unije prava zagonetka. Zaradi težko doseženih in skrbno oblikovanih kompromisov navedena pravila žal niso zgled preprostosti.

2. V zadnjih 70 letih so se pravila Sveta o glasovanju večkrat spremenila, in sicer na podlagi izrecnih sprememb Pogodb in zaradi drugih uradno ali neuradno dogovorjenih pravil ali praks. ( 2 ) Pravila o glasovanju v Svetu so bila ponovno revidirana in v določeni meri poenostavljena z Lizbonsko pogodbo. ( 3 )

3. Preprosto povedano, Svet sprejema odločitve z navadno večino, s kvalificirano večino ali soglasno, odvisno od obravnavanega vprašanja. ( 4 ) Kvalificirana večina, ki je najpogosteje uporabljen in najpomembnejši način glasovanja v Svetu, je zdaj (razen v primeru izjem) opredeljen kot dvojna večina. V skladu s členom 16(4) PEU se kvalificirana večina v večini primerov doseže, ( 5 ) ko „najmanj 55 % članov Sveta, ki jo tvori najmanj petnajst članov in ki predstavljajo države članice, ki imajo skupaj najmanj 65 % prebivalstva Unije“ glasuje za sprejetje zadevnega akta.

4. Vendar pa se ta sistem dvojne večine ni začel uporabljati z začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe, ampak šele od 1. novembra 2014 naprej. Poleg tega v skladu s Protokolom (št. 36) o prehodni ureditvi ( 6 ) velja, da lahko v prehodnem obdobju, ki je trajalo od 1. novembra 2014 do 31. marca 2017, vsak član Sveta zahteva, da se glasovanje o aktu opravi na podlagi pravil iz člena 3 navedenega protokola, ki so v bistvu enaka kot pravila o kvalificirani večini iz Pogodbe iz Nice.

5. Obravnavana zadeva se nanaša na časovno uporabo navedenega protokola. Vprašanje, ki se v tej zadevi v bistvu postavlja, je, ali je za uporabo „starih“ pravil o kvalificirani večini zadoščalo, da je član Sveta med 1. novembrom 2014 in 31. marcem 2017 zahteval uporabo navedenih pravil, ali je moralo tudi glasovanje potekati v navedenem obdobju.

II. Pravni okvir Unije

A. Pogodba o EU in Protokol št. 36

6. Člen 16(4) in (5) PEU določa: „4. Od 1. novembra 2014 je kvalificirana večina najmanj 55 % članov Sveta, ki jo tvori najmanj petnajst članov in ki predstavljajo države članice, ki imajo skupaj najmanj 65 % prebivalstva Unije. Za manjšino, ki lahko prepreči sprejetje odločitve, so potrebni najmanj štirje člani Sveta, sicer se šteje, da je kvalificirana večina dosežena. Druge podrobnosti glasovanja s kvalificirano večino so določene v členu 238(2) [PDEU]. 5. Prehodne določbe o opredelitvi kvalificirane večine, ki se uporabljajo do 31. oktobra 2014, in prehodne določbe, ki se bodo uporabljale med 1. novembrom 2014 in 31. marcem 2017, so vključene v Protokol o prehodni ureditvi.“

7. Člen 3 Protokola št. 36 določa: „1. V skladu s členom 16(4) [PEU] začnejo določbe tega člena in določbe člena 238(2) [PDEU] glede določitve kvalificirane večine v Evropskem svetu in Svetu učinkovati 1. novembra 2014. 2. Med 1. novembrom 2014 in 31. marcem 2017 lahko pri sprejemanju odločitve s kvalificirano večino član Sveta zahteva, da se ta odločitev sprejme s kvalificirano večino, kakor je določena v odstavku 3. V tem primeru se uporabita odstavka 3 in 4. 3. Ne glede na drugi pododstavek člena 235(1) [PDEU] veljajo do 31. oktobra 2014 naslednje določbe: Za odločitve Evropskega sveta in Sveta, za katere je potrebna kvalificirana večina, se glasovi članov ponderirajo na naslednji način: […] [ ( 7 )] Za sprejetje odločitev je potrebnih najmanj 260 glasov za, ki predstavljajo večino članov, kadar Pogodbe določajo, da morajo biti odločitve sprejete na predlog Komisije. V drugih primerih je za sprejetje odločitev potrebnih najmanj 260 glasov za, ki predstavljajo najmanj dve tretjini članov. Član Evropskega sveta ali Sveta lahko zahteva, da se, kadar Evropski svet ali Svet sprejema akt s kvalificirano večino, preveri, ali države članice, ki tvorijo to kvalificirano večino, predstavljajo najmanj 62 % celotnega prebivalstva Unije. Če se izkaže, da temu ni tako, se akt ne sprejme. 4. Do 31. oktobra 2014 se kvalificirana večina v primerih, ko vsi člani Sveta ne glasujejo, in sicer v primerih, za katere je predvidena kvalificirana večina, opredeljena v skladu s členom 238(3) [PDEU], opredeli kot enak delež ponderiranih glasov in enak delež števila članov Sveta ter po potrebi enak odstotek prebivalstva zadevnih držav članic, kakor je določeno v odstavku 3 te pogodbe.“

B. Uredba (EU) št. 182/2011

8. Člen 5(1) in (2) Uredbe (EU) št. 182/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. februarja 2011 o določitvi splošnih pravil in načel, na podlagi katerih države članice nadzirajo izvajanje izvedbenih pooblastil Komisije, ( 8 ) določa: „1. Kadar se uporablja postopek pregleda za akte, ki se sprejmejo na predlog Komisije, odbor poda mnenje z večino, kakor je določena v členu 16(4) in (5) [PEU] in, po potrebi, členu 238(3) PDEU. Glasovi predstavnikov držav članic v odboru se tehtajo na način, določen v navedenih členih. 2. Kadar je mnenje odbora pozitivno, Komisija sprejme osnutek izvedbenega akta.“

C. Direktiva 2010/75/EU

9. V skladu s členom 1 Direktive 2010/75/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 o industrijskih emisijah (celovito preprečevanje in nadzorovanje onesnaževanja) ( 9 ) navedena direktiva določa „pravila o celovitem preprečevanju in nadzorovanju onesnaževanja okolja, ki je posledica industrijskih dejavnosti“, ter „pravila za preprečevanje ali, če to ni izvedljivo, za zmanjševanje emisij v zrak, vodo in tla ter za preprečevanje nastajanja odpadkov, da bi dosegli visoko stopnjo varstva okolja kot celote“.

10. V skladu s členom 14(3) Direktive 2010/75 so zaključki o najboljših razpoložljivih tehnologijah (best available techniques, v nadaljevanju: BAT) „referenca za določanje pogojev v dovoljenju“ glede obratovanja kurilnih naprav.

11. Zaključki o BAT se sprejemajo v dveh fazah, v skladu s členom 13 Direktive 2010/75 in v skladu s Prilogo k Izvedbenemu sklepu Komisije 2012/119/EU z dne 10. februarja 2012 o določitvi pravil v zvezi z navodili o zbiranju podatkov, pripravi referenčnih dokumentov BAT in zagotavljanju njihove kakovosti v skladu z Direktivo 2010/75. ( 10 )

12. V prvi fazi se po izmenjavi informacij, pri kateri sodelujejo Evropska komisija, države članice, zadevni sektorji in nevladne organizacije, ki spodbujajo varstvo okolja, pripravi tehnični referenčni dokument o BAT (v nadaljevanju: referenčni dokument BAT). V tem okviru tehnična delovna skupina pripravi dokumente v zvezi z referenčnim dokumentom BAT, pri čemer upošteva rezultate izmenjave informacij v zadevnem sektorju. Osnutek referenčnega dokumenta BAT se predloži forumu, ustanovljenemu s členom 13(3) Direktive 2010/75, ki na podlagi dela, opravljenega na tehnični ravni, poda svoje mnenje glede predlagane vsebine referenčnega dokumenta BAT.

13. V drugi fazi Komisija v skladu s členom 13(5) in členom 75(2) Direktive 2010/75 odboru, ustanovljenemu s členom 75 Direktive 2010/75 (v nadaljevanju: odbor) in sestavljenemu iz predstavnikov držav članic, predloži osnutek izvedbenega sklepa o zaključkih o BAT. Odbor v skladu s postopkom pregleda iz člena 5 Uredbe (EU) št. 182/2011 poda svoje mnenje o osnutku izvedbenega sklepa Komisije s kvalificirano večino, kakor je določena v členu 16(4) in (5) PEU. Če je to mnenje pozitivno, Komisija sprejme izvedbeni sklep o določitvi zaključkov o BAT.

III. Dejansko stanje

14. Komisija je 9. marca 2017 kot predsednica odbora odboru v skladu z Direktivo 2010/75 predložila osnutek izvedbenega sklepa o določitvi zaključkov o BAT za velike kurilne naprave (v nadaljevanju: VKN).

15. Komisija je z dopisom z dne 23. marca 2017 člane odbora povabila na sestanek, ki bi moral biti 28. aprila 2017. Cilj tega sestanka je bil opraviti glasovanje o mnenju v zvezi s tem osnutkom izvedbenega sklepa. Dopisu je bil priložen osnutek dnevnega reda.

16. Republika Poljska je 30. marca 2017 zahtevala, naj odbor o mnenju v zvezi z navedenim osnutkom izvedbenega sklepa glasuje v skladu s pravili o glasovanju iz člena 3(3) Protokola št. 36.

17. Pravna služba Sveta Evropske unije je 4. aprila 2017 odboru stalnih predstavnikov držav članic poslala mnenje, v katerem je v bistvu navedla, da je morala zadevna država članica za to, da je glasovanje o osnutku nekega akta potekalo v skladu s pravili, ki so se uporabljala pred začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe, zahtevo v zvezi s tem podati najpozneje do 31. marca 2017, prav tako pa je bilo treba pred tem datumom opraviti tudi glasovanje, ki je bilo predmet te zahteve.

18. Generalni direktorat Komisije za okolje je 10. aprila 2017 zavrnil zahtevo Republike Poljske z dne 30. marca 2017, ker je bilo glasovanje o mnenju predvideno 28. aprila 2017, torej po 31. marcu 2017 kot končnem datumu iz člena 3(2) Protokola št. 36.

19. Odbor je imel 28. aprila 2017 sestanek, na katerem so člani glasovali o sprejetju mnenja o spremenjenem osnutku izvedbenega sklepa. Glasovanje je potekalo v skladu s pravili, določenimi v členu 16(4) PEU, ne pa v skladu s pravili, določenimi v členu 3(3) Protokola št. 36. Odbor je v zvezi z osnutkom izglasoval pozitivno mnenje, pri čemer je 20 držav članic, ki predstavljajo 65,14 % prebivalstva in 71,43 % članov navedenega odbora, glasovalo za. Osem držav članic, med njimi Republika Poljska, je glasovalo proti.

20. Komisija je 31. julija 2017 po tem glasovanju sprejela Izvedbeni sklep (EU) 2017/1442 o določitvi zaključkov o najboljših razpoložljivih tehnikah (BAT) v skladu z Direktivo 2010/75 za VKN (v nadaljevanju: izpodbijani sklep). ( 11 )

21. Z izpodbijanim sklepom so zlasti določene ravni emisij, ki so povezane z najboljšimi razpoložljivimi tehnikami za emisije dušikovih oksidov (NOx), živega srebra (Hg) in vodikovega klorida (HCl) za VKN, in sicer naprave z vhodno toplotno močjo najmanj 50 megavatov (MW), ne glede na vrsto uporabljenega goriva.

IV. Izpodbijana sodba

22. Republika Poljska je 11. oktobra 2017 pri Splošnem sodišču vložila tožbo za razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa, pri čemer se je sklicevala na pet razlogov za razglasitev ničnosti.

23. Republika Bolgarija in Madžarska sta v postopku pred Splošnim sodiščem intervenirali v podporo predlogom Republike Poljske, Kraljevina Belgija, Francoska republika in Kraljevina Švedska pa v podporo predlogom Komisije.

24. Splošno sodišče je v sodbi z dne 27. januarja 2021 ( 12 ) potrdilo prvi razlog za razglasitev ničnosti, ki ga je podala Republika Poljska, v skladu s katerim bi bilo treba izpodbijani sklep sprejeti v skladu s „starimi“ pravili o kvalificirani večini iz Protokola št. 36 in ne v skladu z „novimi“ pravili iz Lizbonske pogodbe.

25. Splošno sodišče je do navedene ugotovitve prišlo po tem, ko je „člen 3(2) Protokola št. 36 […] razl[ožilo] v skladu z jezikovno, sistematično, teleološko in zgodovinsko razlago“, ob upoštevanju različnih jezikovnih različic navedenega protokola. ( 13 )

26. Prvič, glede jezikovne razlage člena 3(2) Protokola št. 36 je Splošno sodišče ugotovilo, da je besedilo navedene določbe nejasno tudi po preučitvi več jezikovnih različic. Natančneje, po mnenju Splošnega sodišča iz besedila ni mogoče razbrati, ali je treba odločitev, glede katere je član Sveta med 1. novembrom 2014 in 31. marcem 2017 zahteval, naj se sprejme v skladu s „starimi“ pravili o kvalificirani večini, v tem obdobju tudi sprejeti. ( 14 )

27. Drugič, tudi z zgodovinsko razlago zadevne določbe po mnenju Splošnega sodišča ni bilo mogoče razjasniti njenega besedila. Sodišče je dejansko ugotovilo, da z listinami, ki sta jih predložili stranki, ni bilo mogoče odpraviti dvoumnosti. ( 15 )

28. Tretjič, v zvezi s teleološko razlago je Splošno sodišče navedlo, da je cilj Protokola št. 36 v skladu z njegovo edino uvodno izjavo ta, „da je treba zaradi ureditve prehoda z institucionalnih določb Pogodb, veljavnih pred začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe, na določbe iz navedene pogodbe določiti prehodne določbe“. Zato daje člen 3(2) Protokola št. 36 državi članici pravico, da lahko v določenem obdobju zahteva uporabo „starih“ pravil o kvalificirani večini. Razlaga, ki jo je zagovarjala Komisija, je po mnenju Splošnega sodišča odvzela polni učinek izrecni določitvi navedenega obdobja, v katerem je bilo mogoče zadevno pravico uresničiti. Dejansko bi se s tem znatno skrajšalo obdobje, v katerem bi država članica lahko zahtevala glasovanje na podlagi pravil iz Pogodbe iz Nice. Nasprotno pa je po mnenju Splošnega sodišča razlaga, ki jo je predlagala Republika Poljska, državi članici zagotavljala učinkovito izvrševanje navedene pravice v celotnem zadevnem obdobju. ( 16 )

29. Četrtič, Splošno sodišče je menilo, da tako ugotovitev podpira tudi sistematična razlaga člena 3(2) Protokola št. 36. Navedena določba je del več določb, katerih namen je opredeliti tri prehodne faze uporabe pravil o kvalificirani večini, ki so bila uvedena z Lizbonsko pogodbo. Splošno sodišče je navedlo, da posledično člena 3(2) Protokola št. 36 ne bi smeli šteti za izjemo od pravila iz člena 16(4) PEU, ampak kot prehodno določbo, katere učinkovitost je treba zagotoviti. ( 17 )

30. V tem smislu je Splošno sodišče dodalo, da v nasprotju z navedbami Komisije razlaga člena 3(2) Protokola št. 36, kot jo je zagovarjala Republika Poljska, izpolnjuje zahtevo, da je treba prehodno določbo razlagati ozko. Navedlo je, da pravica članov Sveta, da podajo zahtevo, ostaja časovno omejena. Poleg tega je Splošno sodišče menilo, da je trditev Komisije, da bi bila taka razlaga v nasprotju s ciljem Lizbonske pogodbe, ki je okrepiti demokratično legitimnost glasovanja v Svetu, neutemeljena. V tem smislu je Splošno sodišče poudarilo, da je člen 3(2) Protokola št. 36 del primarnega prava in da se ne bi smelo posegati v njegovo učinkovitost s „preuranjen[o] uporab[o] člena 16(4) PEU“. ( 18 )

31. Nazadnje, Splošno sodišče je ugotovilo, da je sprejeta razlaga člena 3(3) Protokola št. 36 skladna z načelom pravne varnosti. Obdobje, v katerem je lahko član Sveta zahteval uporabo „starih“ pravil o kvalificirani večini, je bilo izrecno omejeno. V nasprotju s tem pa na podlagi razlage, ki jo je predlagala Komisija, obdobje, v katerem je bilo mogoče to pravico uresničevati, ni bilo jasno določeno, saj bi bilo nazadnje odvisno od dejanskega datuma glasovanja, ta pa je lahko odvisen od številnih spremenljivk. Splošno sodišče je tudi menilo, da bi bilo mogoče na podlagi predlagane razlage Komisije zaobiti zadevno prehodno določbo, saj bi bila njena uporaba onemogočena že zgolj s tem, da se datum glasovanja o osnutku akta določi po 31. marcu 2017. ( 19 )

32. Glede na zgoraj navedeno je Splošno sodišče ugotovilo, da je treba člen 3(2) Protokola št. 36 razlagati tako, da za to, da se osnutek akta sprejme v skladu s pravili o kvalificirani večini, opredeljenimi v členu 3(3) Protokola št. 36, zadošča, da država članica zahteva uporabo teh pravil med 1. novembrom 2014 in 31. marcem 2017, pri čemer ni treba, da se o zadevnem osnutku akta v tem obdobju tudi glasuje. ( 20 )

33. Posledično je Splošno sodišče v izpodbijani sodbi: – razglasilo izpodbijani sklep za ničen; – odredilo, da je treba učinke izpodbijanega sklepa ohraniti, dokler v razumnem roku, ki ne sme presegati 12 mesecev od dneva razglasitve sodbe, ne začne veljati nov akt, ki bo ta sklep nadomestil in ki bo sprejet v skladu s pravili o kvalificirani večini iz člena 3(3) Protokola št. 36 o prehodni ureditvi; – Komisiji naložilo plačilo svojih stroškov in plačilo stroškov, ki so nastali Republiki Poljski; Kraljevini Belgiji, Republiki Bolgariji, Francoski republiki, Madžarski in Kraljevini Švedski pa je naložilo plačilo svojih stroškov.

V. Postopek pred Sodiščem

34. Komisija v pritožbi, ki jo je vložila 2. aprila 2021, Sodišču predlaga naj: – razveljavi izpodbijano sodbo; – zavrne prvi razlog za razglasitev ničnosti, na katerega se sklicuje Republika Poljska; – zadevo vrne v odločanje Splošnemu sodišču, ki naj odloči o preostalih razlogih za razglasitev ničnosti; in – pridrži odločitev o stroških.

35. Komisija je še istega dne v ločenem aktu predlagala, naj Sodišče v skladu s členom 133 Poslovnika Sodišča o zadevi odloči po hitrem postopku.

36. Republika Poljska v odgovoru na pritožbo, ki ga je vložila 28. junija 2021, Sodišču predlaga, naj pritožbo zavrne in Komisiji naloži plačilo stroškov. Če bi Sodišče razveljavilo izpodbijano sodbo, Republika Poljska podredno predlaga, naj Sodišče zadevo vrne Splošnemu sodišču, ki naj odloči o preostalih razlogih za razglasitev ničnosti.

37. Predsednik Sodišča je z odločbo z dne 7. julija 2021 zavrnil predlog Komisije za odločanje po hitrem postopku.

VI. Presoja

38. Komisija v vlogi, ki jo je predložila Sodišču, navaja en sam pritožbeni razlog, ki se nanaša na točke od 38 do 60 izpodbijane sodbe.

A. Trditve strank

39. Komisija trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker je odločilo, da bi moral odbor glasovati o osnutku akta v skladu s pravili o kvalificirani večini iz člena 3 Protokola št. 36 zgolj zato, ker je država članica vložila zahtevo za uporabo navedenih pravil pred iztekom prehodnega obdobja dne 31. marca 2017 in ne glede na dejstvo, da je glasovanje o osnutku akta potekalo po 31. marcu 2017. Komisija meni, da je Splošno sodišče pri tem podalo napačno razlago člena 3 Protokola št. 36 ter kršilo člen 16(4) in (5) PEU.

40. Pritožbeni razlog Komisije je v bistvu mogoče razdeliti v dva dela.

41. V prvem delu se Komisija sklicuje na domnevno kršitev člena 16(5) PEU. Meni, da je Splošno sodišče napačno ugotovilo, da je besedilo navedene določbe dvoumno. Komisija vztraja, da na podlagi navedene določbe prehodno obdobje ne more trajati še po 31. marcu 2017. Po mnenju Komisije je Splošno sodišče torej sprejelo razlago člena 3 Protokola št. 36, ki ni skladna s členom 16(5) PEU. Poleg tega Komisija trdi, da je treba prehodna pravila razlagati ozko, da se prepreči nepotrebno (in neomejeno) podaljševanje prehodnega obdobja, s tem pa stanja pravne negotovosti. Komisija in države članice morajo dejansko imeti možnost predvideti obdobje, v katerem se uporabljajo pravila o glasovanju iz Pogodbe iz Nice. Ta datum ne more biti odvisen od dejanskega datuma glasovanja o osnutku akta, saj je ta datum lahko odvisen od številnih okoliščin.

42. Po mnenju Komisije naj bi se negotovost glede pravil, ki se uporabljajo za glasovanje, še povečala z izstopom Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska iz Evropske unije dne 31. januarja 2020 (v nadaljevanju: Brexit). Zaradi Brexita naj bi bila večina, ki se v odboru zahteva za odobritev novega osnutka izvedbenega sklepa o zaključkih o BAT – kar bi bila posledica razglasitve ničnosti izpodbijanega sklepa – vsekakor drugačna od tiste, ki se je zahtevala v letu 2017.

43. V drugem delu pritožbenega razloga Komisija navaja domnevno kršitev člena 16(4) PEU. Komisija trdi, da razlaga člena 3 Protokola št. 36, ki jo je sprejelo Splošno sodišče, deloma posega v učinkovitost pravila o dvojni večini iz člena 16(4) PEU. Nova pravila o večini, sprejeta v Lizbonski pogodbi, so bolj „demokratična“ od predhodnih pravil, saj izboljšujejo reprezentativnost glasov v Svetu. Z razlago člena 3 Protokola št. 36, kot jo je sprejelo Splošno sodišče, se zamika polna uveljavitev novih pravil, s čimer se posega v cilj avtorjev Lizbonske pogodbe.

44. Nasprotno pa se Republika Poljska strinja z razlago člena 3 Protokola št. 36, kot jo je sprejelo Splošno sodišče. Po njenem mnenju navedena določba – v vseh jezikovnih različicah – nedvoumno določa, da imajo člani Sveta pravico zahtevati uporabo „starih“ pravil o kvalificirani večini med 1. novembrom 2014 in 31. marcem 2017. Republika Poljska poudarja, da se člen 16(4) in (5) PEU sklicuje na Protokol št. 36 glede načina in časa uporabe novih pravil o glasovanju. Po njenem mnenju se torej Komisija moti, ko zatrjuje, da je razlaga člena 3 navedenega protokola, kot jo je sprejelo Splošno sodišče, v nasprotju z zgoraj navedenimi določbami Pogodbe.

45. Republika Poljska prav tako meni, da posledica razlage člena 3 Protokola št. 36, kot jo je sprejelo Splošno sodišče, ni nedoločenost dolžine obdobja uporabe te določbe. Brez dvoma je jasno, da pravice zahtevati uporabo „starih“ pravil o kvalificirani večini ni mogoče uresničevati po 31. marcu 2017. Po mnenju Republike Poljske prav razlaga člena 3 Protokola št. 36, kot jo predlaga Komisija, vnaša negotovost. Republika Poljska poudarja, da bi bila uporaba starih pravil dejansko odvisna od datuma, ki – kot priznava tudi sama Komisija – je lahko odvisen od številnih spremenljivk. Nazadnje, Republika Poljska se ne strinja z oceno, da so nova pravila o glasovanju bolj demokratična od starih. Trdi, da je ta vidik pri razlagi raznih zadevnih določb vsekakor brezpredmeten, saj so vse del primarnega prava Unije, kot je bilo pravilno ugotovljeno v izpodbijani sodbi.

B. Presoja pritožbenega razloga

46. Najprej moram navesti, da kljub različnim mnenjem, ki so bila izražena v pravni stroki, ( 21 ) menim, da člen 3(2) Protokola št. 36 članom Sveta podeljuje subjektivno pravico zahtevati, naj se akt sprejme na podlagi „starih“ pravil o kvalificirani večini. Ko je bila ta pravica uveljavljena, Svet ni mogel po prostem preudarku odločiti, ali naj zahtevo sprejme ali ne. Kot je izrecno navedeno v zadevni določbi, v takem primeru velja, da „se uporabi[jo]“ stara pravila. ( 22 ) Taka razlaga je bila uporabljena tudi v izpodbijani sodbi in med strankama očitno ni sporna.

47. Ključno vprašanje v obravnavani zadevi je torej, ali je zadostovalo, da je država članica, če je želela uporabiti „stara“ pravila o kvalificirani večini, zahtevala njihovo uporabo med 1. novembrom 2014 in 31. marcem 2017, ali pa je moralo biti v navedenem obdobju opravljeno tudi glasovanje.

48. V zvezi s tem lahko že na začetku navedem, da menim, da trditve, ki jih je zoper razlago člena 3(2) Protokola št. 36, kot jo je sprejelo Splošno sodišče, navedla Komisija, niso prepričljive. Iz razlogov, navedenih v nadaljevanju, bom Sodišču predlagal, naj pritožbo Komisije zavrne in potrdi izpodbijano sodbo.

49. Prvič, strinjam se s Komisijo, da besedilo zadevnih določb (Pogodbe in Protokola) ni tako dvoumno, kot izhaja iz izpodbijane sodbe. Vendar pa menim, da jezikovna razlaga navedenih določb dejansko podpira razlago, ki jo je sprejelo Splošno sodišče, in ne tiste, ki jo je predlagala Komisija.

50. Čeprav ne morem trditi, da je besedilo člena 3(2) Protokola št. 36 vzor jasnosti, pa ni mogoče izpodbijati, da se določba nanaša na „zahtevo“, ki se lahko vloži „med 1. novembrom 2014 in 31. marcem 2017“. Z drugimi besedami, zdi se, da se prehodno obdobje, določeno v navedeni določbi, nanaša na možnost članov Sveta uveljaviti svojo pravico glede uporabe „starih“ pravil o kvalificirani večini. Primerjava več jezikovnih različic Protokola št. 36 potrjuje tako razlago. ( 23 )

51. Drugič, in to se izrecno nanaša na prejšnjo točko, besedilo člena 16(4) in (5) PEU ne nasprotuje taki ugotovitvi. V navedenih določbah dejansko ni nobenega elementa, ki bi bil v nasprotju s predlagano razlago člena 3(2) Protokola št. 36.

52. Člen 16(4) PEU vsebuje novo opredelitev „kvalificirane večine“, ki se uporablja od 1. novembra 2014 naprej. Dejstvo, da se po 31. marcu 2017 lahko izjemoma glasuje tudi na podlagi „starih“ pravil o kvalificirani večini, nikakor ne nasprotuje dejstvu, da je po navedenem datumu kvalificirana večina na splošno opredeljena v skladu z novimi pravili o dvojni večini iz člena 16(4) PEU.

53. Člen 16(5) PEU namreč določa zgolj: da (i) se uporabljajo nekatere prehodne določbe, med drugim v obdobju med 1. novembrom 2014 in 31. marcem 2017; in (ii) so navedene določbe opredeljene v „Protokol[u] o prehodni ureditvi“. Člen 3(2) Protokola št. 36 je nesporno ena od navedenih prehodnih določb. V nasprotju s trditvami Komisije ne vidim, kako bi bilo mogoče na podlagi jezikovne razlage člena 16(4) PEU kakor koli sklepati o tem, kako je treba razumeti člen 3(2) Protokola št. 36. Natančneje, dejstvo, da se nekatere prehodne določbe iz Protokola št. 36 uporabljajo med 1. novembrom 2014 in 31. marcem 2017, še ne pomeni, da navedene določbe, če so pravočasno uporabljene, ne morejo imeti učinkov tudi po zadnjenavedenem datumu.

54. Tretjič, v nasprotju s trditvami Komisije menim, da Splošno sodišče s svojo razlago člena 3(2) Protokola št. 36 ni za nedoločeno dolgo podaljšalo prehodnega obdobja ali ustvarilo pravne negotovosti. Kot pravilno navaja Republika Poljska, so le zahteve, vložene do določenega datuma (31. marec 2017), podlaga za uporabo „starih“ pravil o kvalificirani večini. K temu bi dodal, da je taka zahteva veljavna le, če se nanaša na osnutek akta, ki je bil ustrezno predlagan v sprejetje do navedenega datuma. V skladu s tem zgolj možnost, da bi glasovanje o osnutku akta lahko potekalo po 31. marcu 2017, ni pomenila „podaljševanja [prehodnega obdobja] za nedoločen čas“.

55. Ta možnost prav tako ne ustvarja negotovosti za predsedujočega in člane Sveta, s katero bi se kršilo načelo pravne varnosti. V skladu z navedenim načelom morajo biti pravna pravila jasna in natančna, njihova uporaba pa mora biti predvidljiva osebam, ki jih pravila zavezujejo. Natančneje, predpisi morajo zadevnim subjektom omogočati, da se natančno seznanijo z obsegom obveznosti, ki jim jih nalagajo, ter da se lahko nedvoumno seznanijo s svojimi pravicami in obveznostmi ter ukrepajo v skladu z njimi. ( 24 )

56. Ne vidim, zakaj bi bila razlaga člena 3(2) Protokola št. 36, kot jo je sprejelo Splošno sodišče, v nasprotju z navedenim načelom. Še več, ko je bila zahteva na podlagi navedene določbe vložena v zadevnem roku, so Komisija in člani Sveta zagotovo vedeli, katera pravila o glasovanju se bodo uporabila pri navedenem glasovanju. Nasprotno pa, če bi bila sprejeta razlaga, ki jo je predlagala Komisija, bi se zadevna pravila o glasovanju spreminjala odvisno od dejanskega datuma glasovanja, ki bi ga izbralo predsedstvo. Člani Sveta ne bi mogli vedeti, katera večina se bo uporabila, dokler predsedstvo ne bi določilo datuma glasovanja. ( 25 )

57. Nadalje, kot je navedlo Splošno sodišče, ( 26 ) bi se z razlago, kot jo je predlagala Komisija, lahko preprosto izognilo pravilom iz Protokola št. 36. Datum glasovanja bi bil dejansko lahko strateško izbran tako, da bi se onemogočila vložitev zahteve člana Sveta na podlagi člena 3(2) navedenega protokola. In to je še en vidik, ki bi lahko ustvaril pravno negotovost pri uporabi pravil o glasovanju.

58. Nazadnje, v zvezi s to točko, ne vidim, kako bi lahko pomisleki glede Brexita (ki se je zgodil 31. januarja 2020) kakor koli vplivali na razlago pravil iz Protokola št. 36 (ta so bila dogovorjena na medvladni konferenci, ki je svoje delo zaključila oktobra 2007). Zgolj dejstvo, da se večina, ki je v odboru danes potrebna za odobritev osnutka izvedbenega sklepa o zaključkih o BAT, razlikuje od večine, ki je bila potrebna leta 2017 (ko je bil izpodbijani sklep sprejet), ne pomeni pravne negotovosti. V tem smislu je pomembno le, da je večina, ki je potrebna za odobritev osnutka akta, jasna predsedujočemu in članom odbora, in sicer na podlagi zadevnih pravil, čemur Komisija ne oporeka.

59. Poleg tega je morda celo mogoče, da bo po Brexitu uporaba pravil o glasovanju v Svetu na podlagi Pogodbe iz Nice pomenila določene zaplete, ki jih na podlagi – nekoliko preprostejših – pravil iz Lizbonske pogodbe ni. Vendar je to zgolj posledica dejstva, da se države članice niso odločile spreminjati Pogodb Unije takoj po Brexitu in še naprej uporabljajo sedanja pravila, ki se razlagajo glede na svoj cilj in namen ter ob upoštevanju načela učinkovitosti. Ne vidim, kako bi bilo mogoče praktični vidik sedanjih okoliščin, ki v letu 2007 še niso bile predvidene ali predvidljive, upoštevati kot trdno merilo razlage člena 3(2) Protokola št. 36.

60. Četrtič, ne prepriča me trditev, da razlaga člena 3(2) Protokola št. 36 iz izpodbijane sodbe nasprotuje načelu ozke razlage prehodnih določb. V zvezi s tem opažam, da se Komisija sklicuje na eno samo zadevo ( 27 ), v kateri je Sodišče ozko razlagalo odstopanje od splošnega pravila iz določenih prehodnih določb. ( 28 ) V obravnavani zadevi se zadevna prehodna določba ne nanaša na odstopanje od splošnega pravila, ampak na uvajanje nove določbe, pri čemer se dovoljuje podaljšano obdobje uporabe stare določbe. ( 29 ) Nisem prepričan, da sta zadevi povsem primerljivi in tega tudi Komisija ni poskušala pojasniti v svojih navedbah.

61. Vsekakor pa je pomembneje, da tudi če se strinjamo, da na splošno prehodnih določb ne bi smeli razlagati preširoko, ( 30 ) to ne pomeni, da bi morali take določbe razlagati na način, za katerega se zdi, da nasprotuje njihovemu besedilu. ( 31 ) Navedena zahteva, da se izjeme in odstopanja razlagajo ozko, prav tako ne pomeni, da je mogoče izraze, s katerimi so opredeljeni, razlagati tako, da bi se tem izjemam in odstopanjem odvzel njihov učinek. ( 32 )

62. Glede tega se vsekakor strinjam z Republiko Poljsko, da bi razlaga, kot jo predlaga Komisija, skrajšala obdobje – določeno v Protokolu št. 36 – v katerem bi člani Sveta dejansko lahko uresničevali svojo pravico zahtevati uporabo „starih“ pravil o kvalificirani večini. ( 33 ) Glede tega želim dodati, da med predložitvijo predloga in dejanskim glasovanjem o njem običajno mine več tednov in da zato skrajšanje obdobja, opredeljenega v Protokolu št. 36, nikakor ni zanemarljivo.

63. Petič, menim, da Sodišče ne more presojati – kot trdi Komisija – ali so pravila o glasovanju iz Lizbonske pogodbe bolj „demokratična“ od tistih, ki se uporabljajo na podlagi Pogodbe iz Nice, in ali naj bi se z njimi okrepila legitimnost glasovanja v Svetu. Menim, da je ta trditev za razlago člena 3(2) Protokola št. 36 očitno brezpredmetna.

64. Vsekakor menim, da je vsekakor bolj spoštljivo do načela demokratičnosti, če se zagotovi polni učinek jasnemu namenu avtorjev Lizbonske pogodbe, ki so se na podlagi demokratičnega mandata za pogajanje o spremembah Pogodb Unije dogovorili o vključitvi nekaterih prehodnih pravil. Splošno sprejeto je, da so avtorji Lizbonske pogodbe nameravali uvesti nova pravila o glasovanju z določeno mero prožnosti, zato so sprejeli dve prehodni obdobji. To je namen Protokola št. 36, ki – kot je navedeno v izpodbijani sodbi – je prav tako del primarnega prava kot Pogodbi. ( 34 ) Posledično se časovni vidik določb navedenega protokola ne sme neupravičeno omejiti z nečim, kar Komisija šteje za bolj demokratična pravila.

65. Glede na navedeno sem iskreno začuden nad trditvami Komisije, da bi razlaga člena 3(2) Protokola št. 36, kot jo je sprejelo Splošno sodišče, nasprotovala enemu od ciljev avtorjev Lizbonske pogodbe. V tem smislu moram navesti tudi, da – kot je navedeno v izpodbijani sodbi ( 35 ) – iz nobenega od dokumentov, ki so jih predložile stranke na prvi stopnji, ne izhaja, da so avtorji Lizbonske pogodbe želeli, naj se nova pravila o dvojni večini začnejo uporabljati že takrat, ko bi to dejansko prikrajšalo člane Sveta za uresničevanje pravic, ki jih imajo na podlagi Protokola št. 36.

66. Splošneje, sprašujem se, ali Komisija morda ne pretirava s pomembnostjo učinkov, ki naj bi jih člen 3(2) Protokola št. 36 ohranil po koncu prehodnega obdobja. Glasovanje na podlagi „starih“ pravil o kvalificirani večini po 31. marcu 2017 je bilo nekaj, kar se je lahko zgodilo le izjemoma, in sicer zaradi omejitev, navedenih v točki 54 zgoraj. Trditve, da bi razlaga navedene določbe, kot jo je sprejelo Splošno sodišče, nasprotovala načelu demokratičnosti ali da bi lahko nasprotovala enemu od ciljev avtorjev Lizbonske pogodbe, me spominja na skeč skupine Monty Python, v katerem lovci uporabijo avtomatske puške, ročne metalce raket in topništvo, da bi ubili komarja. V nasprotju z navedenim skečem pa se mi zdi, da ta primer pretiravanja ni uspešen.

67. Za zaključek torej menim, da je razlaga člena 3(2) Protokola št. 36, kot jo je v izpodbijani sodbi sprejelo Splošno sodišče, pravilna. Zato predlagam, da Sodišče pritožbo Komisije zavrne.

VII. Stroški

68. V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča, ki se za pritožbeni postopek uporablja na podlagi člena 184(1) navedenega poslovnika, se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.

69. Republika Poljska je stroške priglasila.

70. Ker menim, da Komisija s svojim predlogom ni uspela, bi ji bilo treba naložiti plačilo stroškov tega pritožbenega postopka.

VIII. Sklepna ugotovitev

71. Glede na navedeno predlagam, da Sodišče: – pritožbo zavrne; – Komisiji naloži plačilo stroškov.

( 1 ) Jezik izvirnika: angleščina.

( 2 ) Glej med drugim tako imenovani luksemburški kompromis iz leta 1966 (Sklepi izredne seje Sveta v Luksemburgu 17. in 18. ter 28. in 29. januarja 1966; Bilten Evropske gospodarske skupnosti, marec 1966, 3/66, str. 5–11); tako imenovani kompromis iz Ioannine iz leta 1994 (Sklep Sveta z dne 29. marca 1994 o odločanju v Svetu s kvalificirano večino (UL 1994, C 105, str. 1), kakor je bil spremenjen s Sklepom Sveta z dne 1. januarja 1995 (UL 1995, C 1, str. 1)); ter bolj nedavno Izjavo (št. 7) o členu 16(4) Pogodbe o Evropski uniji in členu 238(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije, priloženo Lizbonski pogodbi (UL 2008, C 115, str. 338).

( 3 ) Za zgodovinski pregled z nadaljnjimi sklici glej med drugim Jacqué, J.-P., „Le vote au Conseil de l’Union européenne“, v Blanquet, M., La prise de décision dans le système de l’Union européenne, Bruylant, 2011, str. 61–89, in Dann, P., „The Council“, v Schütze, R., in Tridimas, T., The Oxford Principle of European Union Law, zv. I, Oxford, 2018, str. 540–544.

( 4 ) Glej zlasti člen 16, od (3) do (5), PEU, člen 238 PDEU in člen 11 Sklepa Sveta z dne 1. decembra 2009 o sprejetju Poslovnika Sveta (UL 2009, L 325, str. 35), kakor je bil spremenjen.

( 5 ) Tako je, kadar Svet odloča na podlagi predloga Komisije ali visokega predstavnika Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko (glej člen 238(2) PDEU). Tako je v veliki večini primerov, v katerih mora Svet glasovati na podlagi pravil o kvalificirani večini.

( 6 ) UL 2016, C 202, str. 321 (v nadaljevanju: Protokol št. 36).

( 7 ) Preglednica je izpuščena.

( 8 ) UL 2011, L 55, str. 13.

( 9 ) UL 2010, L 334, str. 17.

( 10 ) UL 2012, L 63, str. 1.

( 11 ) UL 2017, L 212, str. 1.

( 12 ) Sodba z dne 27. januarja 2021, Poljska/Komisija (T‑699/17, EU:T:2021:44; v nadaljevanju: izpodbijana sodba).

( 13 ) Glej točko 34 izpodbijane sodbe.

( 14 ) Prav tam, točki 35 in 36.

( 15 ) Prav tam, točka 37.

( 16 ) Prav tam, točke od 38 do 42.

( 17 ) Prav tam, členi od 43 do 49.

( 18 ) Prav tam, točke od 50 do 52.

( 19 ) Prav tam, točke od 53 do 55.

( 20 ) Prav tam, točka 56.

( 21 ) Glej med drugim Ponzano, P., „Comment to Article 16 TEU“, v Curti Gialdino, C. (ur.), Codice dell’Unione europea – Operativo, Simone, 2012, str. 196–197.

( 22 ) Moj poudarek.

( 23 ) Glej med drugim špansko različico („entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017 […] cualquier miembro del Consejo podrá solicitar“), nemško različico („für den Zeitraum vom 1. November 2014 bis zum 31. März 2017 […] kann ein Mitglied des Rates beantragen“), grško različico („aπό την 1η Νοεμβρίου 2014 έως την 31η Μαρτίου 2014 […] ένα μέλος του Συμβουλίου μπορεί να ζητά να θεσπισθεί“), francosko različico („entre le 1er novembre 2014 et le 31 mars 2017 […] un membre du Conseil peut demander“), hrvaško različico („u razdoblju od 1.11.2014. do 31.3.2017 […] član Vijeća može zatražiti“) in italijansko različico („nel periodo dal 1o novembre 2014 al 31 marzo 2017 […] un membro del Consiglio può chiedere“).

( 24 ) Glej na primer sodbo z dne 1. julija 2014, Ålands Vindkraft (C‑573/12, EU:C:2014:2037, točki 127 in 128).

( 25 ) O tem glej prepričljive navedbe v točki 55 izpodbijane sodbe.

( 26 ) Prav tam.

( 27 ) Sodba z dne 2. septembra 2010, Kirin Amgen (C‑66/09, EU:C:2010:484, točke od 30 do 33).

( 28 ) O tem glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca Y. Bota v zadevi Kirin Amgen (C‑66/09, EU:C:2010:96, točki 5 in 57).

( 29 ) Primerjaj tudi s točko 47 izpodbijane sodbe.

( 30 ) Glej točko 50 izpodbijane sodbe in navedeno sodno prakso.

( 31 ) Glej zgoraj točki 48 in 49 teh sklepnih predlogov.

( 32 ) Glej med drugim sodbo z dne 30. septembra 2021, Icade Promotion (C‑299/20, EU:C:2021:783, točka 31 in navedena sodna praksa). Glej v tem smislu tudi sodbo z dne 14. oktobra 2010, Union syndicale Solidaires Isère (C‑428/09, EU:C:2010:612, točka 40).

( 33 ) Glede tega glej znova prepričljive navedbe iz točke 41 izpodbijane sodbe.

( 34 ) Točka 51 izpodbijane sodbe.

( 35 ) Prav tam, točka 37.