SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

F. G. JACOBSA,

predstavljeni 20. januarja 2005( )

Zadeva C-464/02

Komisija Evropskih skupnosti

proti

Kraljevini Danski





1. V tej zadevi je Komisija vložila tožbo proti Danski na podlagi člena 226 ES glede danske zakonodaje in upravne prakse v zvezi z uporabo vozil, registriranih v drugi državi članici, za danske rezidente.

2. Ta položaj nastopi najpogosteje, ko je rezident Danske zaposlen v podjetju s sedežem v drugi državi članici in mu želi delodajalec omogočiti uporabo vozila, registriranega na ime delodajalca v državi njegovega sedeža, bodisi za poslovno bodisi za mešano – poslovno in zasebno rabo.

Ozadje postopkov

3. Danska obračuna davek na registracijo ob nakupu novega vozila, ki se izračuna na podlagi njegove vrednosti. Davčna stopnja znaša 105 % nabavne vrednosti (vključujoč DDV in druge dajatve, ki znašajo 34 %) do mejne vrednosti, ki se določi vsako leto, in 180 % preostanka.( ) Čeprav nekatere države članice določajo podoben davek – vendar po znatno nižji stopnji –, pa Švedska in Nemčija, državi članici z neposrednimi cestnimi povezavami z Dansko, nimata takega davka.

4. V skladu s splošno veljavno zakonodajo na Danskem pred 1. julijem 1999,( ) ki je še vedno veljavna v določenih primerih („izvirna zakonodaja”), danski rezident ne sme uporabljati vozila, registriranega v drugi državi članici, brez dovoljenja, ki se lahko izda zgolj, če se vozilo pretežno uporablja zunaj Danske in obstajajo zelo specifični razlogi za neregistriranje na Danskem. Skupno stališče je, da se dovoljenje izda zgolj za neposredne prevoze, opravljene ob koncih tedna in praznikih med nemško ali švedsko mejo in voznikovim stalnim prebivališčem; druge uporabe vozila v zasebne namene ne dovoljuje. Kršitev se kaznuje z denarno kaznijo. Če danski rezident uporablja službeno vozilo delodajalca s sedežem v drugi državi članici, v okoliščinah, v katerih predlagana uporaba ne zadostuje pogojem za dovoljenje, je njegova edina možnost, po izvirni zakonodaji, ponovna registracija vozila na Danskem in tako plačilo celotnega davka na registracijo.

5. Leta 1999 je bila izvirna zakonodaja spremenjena,( ) tako da dovoljuje danskemu rezidentu, da na Danskem uporablja vozilo, registrirano na ime njegovega delodajalca, v drugi državi članici, če pridobi dovoljenje in je njegova „glavna zaposlitev“ pri tem delodajalcu. Pogoj je izpolnjen, kadar je delojemalec zaposlen bodisi za polni delovni čas pri tem delodajalcu ali prejema vsaj polovico dohodka iz naslova te zaposlitve. Po trditvah Danske je bilo merilo „glavne zaposlitve“ izbrano z namenom, da se kar najbolj zmanjša možnost zlorab teh določb.

6. Dovoljenje, ki mora biti shranjeno v vozilu in se na zahtevo pokaže policiji, se izda na podlagi plačila davka, ki izraža delež danskega davka na registracijo. Davek se izračuna na enega izmed dveh načinov.

7. Prvič, če se vozilo uporablja izključno za namene zaposlitve, se plača dnevni davek bodisi v višini 60 DKK (približno 8 eurov) za avtomobile in motorje ali pa 30 DKK (približno 4 eure) za vozila za prevoz blaga, plačljiva za vsak dan uporabe vozila na Danskem.

8. Drugič, kadar in dokler se vozilo uporablja v zasebne in zaposlitvene namene, se upošteva celotni davek, ki bi bil določen ob ponovni registraciji na Danskem, plačljiv v štirih letnih obrokih, vsak v višini 3 % te celotne vsote, skupaj z dodatnim davkom, ki znaša 1,5 % preostanka celotne vsote za plačilo; poleg tega je treba plačati še varščino v enkratnem znesku v višini četrtletnega davka in dodatni davek. Okrožnica( ) določa, da se dnevni prevozi delojemalca med stalnim prebivališčem na Danskem in mestom zaposlitve v drugi državi članici štejejo za zasebno rabo; namera takšne rabe bi posledično pomenila, da se dnevni davek ne uporablja.

9. V obeh primerih je zavezanec za plačilo davka delodajalec.

10. Postopek za pridobitev dovoljenja je po spremenjeni zakonodaji sledeč. Pisna prošnja, v kateri se navede, ali se nanaša na dnevni ali četrtletni davek, se vloži pri lokalnih carinskih in davčnih organih. Priložen mora biti certifikat delodajalca s podrobnostmi o pogojih zaposlitve in, še posebej, z izjavo, da gre za delojemalčevo „glavno zaposlitev“.

11. Če se plačuje četrtletni davek – odmerjen glede na vrednost vozila –, opravijo carinski organi začasno cenitev, običajno ne da bi si ogledali vozilo; dovoljenje je izdano kmalu po tem. Dokončno cenitev nato izvede organ za cenitev vozil, ki je neodvisen od carinskih organov.

12. Če je prošnja popolna, se dovoljenje izda samodejno. Poleg tega se izdelajo vinjete za vetrobransko steklo, na katerih je registrska številka vozila. Če se plačuje dnevni davek, mora delodajalec ali delojemalec na vinjeto vpisati dan uporabe, da se vozilo lahko ta dan zakonito uporablja na Danskem. Če se plačuje četrtletni davek, se izda ena vinjeta za vsako obdobje dovoljene uporabe (največ za dve leti).

13. Če danski rezident, ki vozi vozilo, registrirano v tujini, ne pokaže dovoljenja in nima vinjete, plača denarno kazen; poleg tega mu lahko zasežejo vozilo.

14. Izvirna zakonodaja ostaja v veljavi, če ni izpolnjen pogoj „glavne zaposlitve“, ki ga zahteva spremenjena zakonodaja.

15. Komisija ugotavlja, da Danska krši obveznosti glede na povezane določbe členov 10 ES in 39 ES, kolikor njena zakonodaja in upravna praksa (1) ne dovoljujeta danskim rezidentom, zaposlenim v sosednji državi članici, uporabe, v poslovne ali zasebne namene, službenega vozila, registriranega v sosednji državi, kjer ima sedež delodajalec, in (2) dovoljujeta danskim rezidentom, zaposlenim v drugi državi članici, uporabo motornega vozila v poslovne in/ali zasebne namene, še posebej službenega avtomobila, ki je registriran v drugi državi članici, v kateri ima sedež delodajalec, zgolj pod pogojema, da (i) je zaposlitev njihova glavna zaposlitev in (ii) da je plačan davek za to vozilo.

16. Predvidevam, da prvi del zahtevane odločitve zadeva izvirno zakonodajo, medtem ko drugi del zadeva dopolnjeno zakonodajo.

Področje uporabe člena 39 ES

17. Glavna trditev Komisije je, da sta obe, izvirna in spremenjena zakonodaja, v nasprotju z načelom prostega gibanja delavcev, vsebovanim v členu 39 ES, ker omejujeta pravico delojemalcev do iskanja zaposlitve v drugi državi članici in pravico delodajalcev v drugih državah članicah, da zaposlijo delojemalce, ki so danski rezidenti.

18. Danska, ob podpori Finske, ki se je pridružila postopku, najprej trdi, da zakonodaja – izvirna in spremenjena – ne sodi v področje uporabe člena 39 ES, saj ne vpliva na dostop na trg delovne sile. Natančneje, Danska meni, da zakonodaja niti ne omejuje dostopa danskim rezidentom na trge delovne sile v drugih državah članicah niti ne omejuje podjetij s sedežem v drugih državah članicah pri zaposlovanju danskih rezidentov: le ureja pogoje uporabe službenega vozila, registriranega v drugi državi članici na Danskem, za danske rezidente.

19. Potem ko sta Komisija in Danska vložili pisni vlogi v tej zadevi, je Sodišče izdalo sodbo v zadevi Van Lent.( ) V tej zadevi, ki se je nanašala na uporabo vozila belgijskega rezidenta, ki mu je vozilo dal v uporabo njegov delodajalec v Luksemburgu, je Sodišče odločilo, da člen 39 ES nasprotuje nacionalnim predpisom, ki rezidentu ene države članice na tem ozemlju prepovedujejo uporabo vozila, registriranega v sosednji državi članici, ki je v lasti lizinškega podjetja in ga je delavcu v uporabo dal delodajalec, ki ima, tako kot lizinško podjetje, sedež v zadnji državi.

20. Na obravnavi v tem primeru je Danska skušala razlikovati s sodbo Van Lent na podlagi tega, da uporabnik zadevnega vozila po takratni belgijski zakonodaji ni mogel registrirati vozila v Belgiji na svoje ime; prošnjo za registracijo bi lahko vložil le lastnik, ki pa ni imel belgijske številke DDV ali v Belgiji registrirane poslovalnice. Nasprotno, po spremenjeni danski zakonodaji je uporabniku službenega vozila dovoljeno registrirati vozilo, katerega lastnik je njegov delodajalec.

21. Menim, da to razlikovanje ni upoštevno. Seveda je Sodišče v sodbi Van Lent ugotovilo, da je iz belgijske zakonodaje izhajalo, da delavec ne more registrirati vozila v Belgiji, ker ni bil lastnik, in da ga lastnik, lizinško podjetje, prav tako ni moglo registrirati, ker ni imelo sedeža v Belgiji in ni imelo belgijske številke DDV.( ) Vendar pa je Sodišče potem nadaljevalo, da „taka pravila lahko odvrnejo delodajalca s sedežem v eni državi članici od zaposlitve delavca, rezidenta druge države članice, zaradi višjih stroškov in upravnih težav, ki s tem nastanejo“.( )

22. Ta analiza velja enako v dani zadevi, ko delodajalec s sedežem v drugi državi članici lahko zagotovi delojemalcu, ki je danski rezident, službeno vozilo – celo za izključno poslovno uporabo –, le če je delodajalec pripravljen ali (i) ponovno registrirati vozilo na Danskem in plačati zaščitni davek na registracijo ali (ii) slediti postopku za pridobitev dovoljenja in plačati bodisi dnevni davek bodisi ekvivalent od potencialno celotnega davka na registracijo, v četrtletnih obrokih skupaj z dodanimi obrestmi in depozitom.

23. Kot ugotavlja Komisija, določbe, ki v tej zadevi preprečujejo ali otežujejo opravljanje poklica delavcu, z uvajanjem upravnih in finančnih bremen njegovemu potencialnemu delodajalcu, vplivajo na dostop do zaposlitve. Splošneje, Sodišče je odločilo, da so določbe Pogodbe, povezane s prostim gibanjem oseb, namenjene olajšanju opravljanja različnih zaposlovalnih dejavnosti za državljane Skupnosti, na območju celotne Skupnosti in onemogočajo ukrepe, ki bi lahko prikrajšali državljane Skupnosti, ko želijo opravljati gospodarsko dejavnost na ozemlju druge države članice.( )

24. Čeprav se Danska strinja, da se lahko zdi, da zakonodaja, če jo obravnavamo ločeno, delodajalce v drugi državi članici odvrača od tega, da bi zaposlili delojemalca, danskega rezidenta, pa nasprotuje temu, da bi se obravnavala ločeno in da, če jo obravnavamo širše v povezavi s plačili in drugimi ugodnostmi, nima takega učinka.

25. Menim, da te trditve ni treba obravnavati ločeno. Kot je Sodišče odločilo v sodbi Clean Car Autoservice,( ) pravica delavcev, opravljati dejavnost in biti zaposleni brez diskriminacije, posledično vključuje delodajalčevo upravičenje, da jih zaposli v skladu s pravili, ki urejajo prosto gibanje delavcev; ta pravila bi z lahkoto postala neveljavna, če bi jih države članice lahko obšle samo z uvedbo zahtev za delodajalce, ki bi jih moral izpolnjevati vsak delavec, ki ga želijo zaposliti, kar bi, če bi bile uvedene neposredno za delavce, pomenilo omejitev uresničevanja delavčeve pravice do prostega gibanja po členu 39 ES.

26. Po mojem mnenju se ta načela enakovredno uporabljajo v zadevah, kot je trenutna, ko zakonodaja države članice določa, bolj kot izpolnitev zahtev za diskriminacijo, pogoje za element plačila ali prejemkov, ki bi lahko odvrnili delodajalce v drugi državi članici, od zaposlitve osebe, ki je rezident prve države članice. Lahko dodamo, da se dovoljenje in plačilo dnevnega davka zahtevata celo, kadar je službeno vozilo namenjeno zgolj za poslovno uporabo; celo v takih primerih – v katerih se zagotovitev vozila ne more šteti kot del celotnega paketa plačil in prejemkov – se zato zdi skoraj gotovo, da bo, kot trdi Komisija, delodajalec v Nemčiji (ali na Švedskem) raje zaposlil rezidenta svoje države za delo, ki zahteva od delavca poslovna potovanja na Dansko ali preko nje.

27. Skladno s tem menim, da zadevna zakonodaja v tej zadevi spada na področje uporabe člena 39 ES in je načeloma v nasprotju s to določbo.

28. Ker je zakonodaja v nasprotju s členom 39 zaradi omejevalnega učinka, menim, da ni treba obravnavati podredno podane trditve Danske, da zakonodaja ni diskriminatorna. Kakršnikoli so argumenti za to trditev, je jasno, da člen 39 prepoveduje, ne le kakršnokoli diskriminacijo med delavci držav članic na podlagi nacionalnosti glede zaposlitve, plačila in drugih pogojev za delo in zaposlitev, temveč tudi nacionalna pravila, ki, čeprav veljajo ne glede na nacionalnost zadevnih delavcev, pomenijo oviro za njihovo prosto gibanje.( ) Celo če ima Danska prav v navedbah, da zakonodaja ni diskriminatorna, je ta še vedno v nasprotju s členom 39 ES.

29. Glede na to, da se zahtevku Komisije lahko ugodi na podlagi člena 39 ES, ne predlagam ločene obravnave trditve Komisije, da je danska zakonodaja v nasprotju s členom 10 ES.

Mogoča utemeljitev

30. Podredno Danska trdi, da je zadevna zakonodaja utemeljena.

31. Gotovo so lahko nacionalni ukrepi, ki bi bili drugače v nasprotju s členom 39 ES, kljub temu zakoniti, če sledijo legitimnemu cilju, ki je v skladu s Pogodbo, in so utemeljeni z nujnimi razlogi v splošnem interesu, pod pogojem, da so primerni za zagotovitev doseganja cilja, ki ga zasledujejo, in ne presežejo tega, kar je potrebno, da ga dosežejo.( ) Danska še posebej trdi, da zakonodaja zasleduje legitimne interese in ni nesorazmerna.

32. Danska najprej ugotavlja, da iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je danski davek na registracijo vozil združljiv s pravom Skupnosti,( ) da je registracija naravna posledica izvajanje davčnih pristojnosti in da v položaju, v katerem se vozilo, ki je predmet lizinga podjetja s sedežem v eni državi članici, praktično uporablja na cestnem omrežju druge države članice, ta lahko naloži, da se to vozilo registrira na njenem ozemlju.( ) Po mnenju Danske iz tega izhaja, da je zakonito tudi, da države članice zagotovijo, da se njihove zakonodaje na tem področju pravilno uporabljajo in še posebej, da se zagotovi plačilo davka.

33. Dejstvo, da je Sodišče v sodbah Komisija proti Danski in De Danske Bilimportører odločilo, da danski davek na registracijo vozil ni v nasprotju s členoma 28 ES ali 90 ES, še ne pomeni, da ne omejuje prostega gibanja delavcev v nasprotju s členom 39 ES ali da je katerakoli takšna omejitev potrebno utemeljena in sorazmerna. Prav tako lahko ugotovimo, da trenutna zadeva ne zadeva običajnega pobiranja davka, temveč njegovo veljavnost za vozila, registrirana v drugi državi članici, katerih lastnik ima sedež v tej državi članici. Jasno je, da morajo države članice izvajati davčne pristojnosti na neusklajenem področju davkov na vozila v skladu s pravom Skupnosti; Sodišče je v zadevi Cura Anlagen, eni od zadev, na katere se sklicuje Danska, izrecno navedlo prav to.( ) Zato Danski ne zadostuje sklicevanje na pristojnost zahtevati davek, dokazati mora tudi, da je to pristojnost ustrezno izvajala.

34. Enak argument velja za trditve Finske, da obdavčenje motornih vozil spada v pristojnosti države članice.

35. Drugič, Danska trdi, da vsak omejevalni učinek zakonodaje temelji na potrebi, zagotoviti, da danski rezidenti ne zaobidejo davka na registracijo. Če pravila ne bi obstajala, bi se danski rezidenti lahko izognili plačilu davka z ustanovitvijo družb ali podružnic v drugi državi članici, prek katerih bi pridobili in uporabljali na Danskem vozila, registrirana v drugi državi.

36. Res je, da lahko država članica zavrne ugodnosti določb o prostem gibanju osebam, ki so zakrivile zlorabo ali goljufijo. Vendar pa se to lahko stori le za vsak primer posebej, kadar obstajajo dokazi za tako ravnanje. Obstoj tveganja zlorabe ali goljufije ne more upravičiti splošne omejitve, ki bi preprečila dobroverno uresničevanje pravic Skupnosti.( ) Take omejitve so neizogibno nesorazmerne, ker preprečujejo legitimno izvajanje pravic Skupnosti.

37. Tretjič, Danska trdi, da zakonodaja preprečuje zmanjšanje davčnega donosa, ki se ocenjuje na približno 15 milijard DKK (podatki iz leta 1997). Vendar pa je uveljavljena sodna praksa, po kateri sklicevanje na izgubo davčnih dohodkov nikoli ne upravičuje omejitev pri izvajanje temeljne svoboščine.( )

38. Četrtič, Danska trdi, da je pogoj „glavne zaposlitve“, ki ga je treba zadovoljiti, da bi veljala spremenjena zakonodaja, sorazmeren. S tem pogojem se skuša zagotoviti, da je delavec, ki ima korist od službenega vozila, resnično zaposlen pri ponudniku; zgolj formalni zaposlitveni odnos ne zadostuje. Pogoj je objektiven in lahko preverljiv. Danska dodaja, če bi bila uporabljena spremenjena ureditev za vse danske rezidente, ki delajo s polovičnim ali polnim delovnim časom v drugi državi članici, bi se bilo težje zavarovati pred zlorabami. Meni, da bi bile v tem primeru policijske službe primorane nadzorovati vsako vozilo, registrirano v tujini, ki vozi po Danski, ki ga vozi rezident te države, da bi preverile, ali njegov voznik dejansko opravlja poklicno dejavnost s polovičnim ali polnim delovnim časom v drugi državi članici, kar pa ne bi bilo primerno..

39. Ta argument me ne prepriča. Zdi se mi, da bi bila uporabna in manj omejujoča alternativa sistem dovoljenj, ki bi omogočal presojo povezave resničnosti zaposlitve, ne da bi se zahtevalo plačilo davka, kadar je ta povezava resnična.

40. Dalje, če delojemalčeva „glavna zaposlitev“ ni pri delodajalcu ponudniku službenega vozila, potem je za uporabo tega vozila za zasebne namene – vključujoč dnevne migracije – treba vozilo vnovič registrirati na Danskem. Za tak pristop je težko najti kakršnokoli utemeljitev. Po uveljavljeni sodni praksi člen 39 ES ščiti tudi delavce, zaposlene za skrajšani delovni čas in tiste z nizkimi dohodki;( ) v obsegu, v katerem omejuje pravico prostega gibanja teh delavcev, je zadevna zakonodaja v nasprotju s Pogodbo, ne glede na to, da zaposlitev, ki privede do pravice do službenega vozila, ni njihova „glavna zaposlitev“, kot jo določa nacionalna zakonodaja.

41. Celo kjer velja spremenjena zakonodaja, se zahteva pridobitev dovoljenja za službeno vozilo, registrirano v drugi državi članici, preden ga lahko na Danskem uporablja danski rezident, tudi če gre za kratko časovno obdobje in celo, če se vozilo redno vrača delodajalcu. Celo dnevna migracija med delojemalčevim stalnim prebivališčem in mestom zaposlitve se očitno šteje kot zasebna raba; torej se četrtletni davek plača, tudi če je to edini način uporabe službenega vozila. Zdi se, da ta zahteva presega meje potrebnega za dosego ciljev, na katere se sklicuje Danska. Podobna obravnava velja za dejstvo, da zakonodaja ne vsebuje določbe, ki bi upoštevala različne deleže zasebne in poslovne uporabe.

42. Nazadnje, Danska dokazuje, da je v sodbi Cura Anlagen( ) Sodišče sprejelo, da bi bil davek na porabo sorazmeren, če je sorazmeren trajanju registracije vozila v državi, kjer je v uporabi; odločitev, da je bil zadevni davek na porabo v tej zadevi nezakonit, se je zdela še posebej hitra glede na dejstvo, da znesek davka ni bil sorazmeren s trajanjem registracije. Na podlagi tega Danska zaključuje, da njena zakonodaja o davku na registracijo, ki velja za vozila, registrirana v drugi državi članici, ni v nasprotju z določbami Pogodbe o prostem gibanju.

43. Menim, da za ta primer ni upoštevna odločitev Sodišča o zakonitosti davka na porabo v sodbi Cura Anlagen, plačila, ki je bil pogoj za registracijo. Davek na porabo je po vrsti različen od davka na registracijo, cilj davka na porabo v zadevi Cura Anlagen pa je bil zagotoviti okolju prijazno ravnanje pri nakupu in lizingu zasebnih vozil, pri čemer je bila davčna stopnja določena glede na porabo goriva vozila.

44. Glede sorazmernosti bi želel za konec podati naslednji komentar. Zavedati se moramo – kar sprejema tudi Danska –, da je davek na registracijo dokaj visok in ima posledično, iz razlogov, predstavljenih zgoraj, lahko pomemben odvračilen učinek pri zaposlovanju danskih rezidentov v podjetjih s sedežem v drugih državah članicah. Celo če bi zakonodaja zasledovala legitimen cilj v skladu s Pogodbo in bi bila utemeljena z nujnimi razlogi v splošnem interesu, kar se ni izkazalo v teh postopkih, bi bilo po moje zelo težko trditi, da je primerna za zagotavljanje doseganja cilja, ki ga zasleduje, in da ni presegla tega, kar je bilo potrebno, da ga doseže.

Predlog

45. Zato menim, naj Sodišče:

1. Odloči, da Kraljevina Danska krši obveznosti na podlagi povezanih določb členov 10 ES in 39 ES, kolikor njena zakonodaja in upravna praksa (1) ne dovoljujeta danskim rezidentom, zaposlenim v sosednji državi članici, uporabe, v poslovne ali zasebne namene, službenega vozila, registriranega v sosednji državi, kjer ima sedež delodajalec, in (2) ne dovoljujeta danskim rezidentom, zaposlenim v drugi državi članici EU, uporabe motornega vozila na Danskem, v poslovne in/ali zasebne namene, še posebej službenega avtomobila, ki je registriran v drugi državi članici, v kateri ima sedež delodajalec, zgolj pod pogojema, da (i) je zaposlitev njihova glavna zaposlitev in (ii) da je plačan davek za to vozilo;

(2) naloži Kraljevini Danski, da nosi stroške Komisije;

(3) naloži Republiki Finski, kot intervenientu, da nosi svoje stroške.