SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

JÁNA MAZÁKA,

predstavljeni 14. aprila 2011( )

Zadeva C‑2/10

Azienda Agro-Zootecnica Franchini sarl

in

Eolica di Altamura Srl

proti

Regione Puglia

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Italija))

„Okolje – Direktiva 92/43/EGS – Ohranjanje naravnih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst – Direktiva 79/409/EGS – Ohranjanje prostoživečih ptic – Natura 2000 – Direktiva 2001/77/ES – Obnovljivi viri energije – Nacionalni predpisi – Prepoved postavitve vetrnih generatorjev, če niso namenjeni lastni porabi, na zemljiščih, ki sestavljajo ekološko omrežje Natura 2000 – Neobstoj presoje vplivov projekta na območje“





I – Uvod

1. Obravnavani predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago Direktive 2001/77/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. septembra 2001 o spodbujanju proizvodnje električne energije iz obnovljivih virov energije na notranjem trgu z električno energijo( ), Direktive 2009/28/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spodbujanju energije iz obnovljivih virov, spremembi in poznejši razveljavitvi direktiv 2001/77/ES in 2003/30/ES( ), Direktive Sveta 79/409/EGS z dne 2. aprila 1979 o ohranjanju prosto živečih ptic (v nadaljevanju: Direktiva o pticah) ( ) in Direktive 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (v nadaljevanju: Direktiva o habitatih).( )

2. Ta predlog izhaja iz spora med Azidenda Agro-Zootecnica Franchini sarl in Eolica di Almatura Srl (v nadaljevanju: tožeči družbi) na eni strani in Regione Puglia na drugi strani, ki se nanaša na zavrnitev odobritve za postavitev vetrnih generatorjev na območju, ki je del nacionalnega parka Alta Murgia, zavarovanega območja, opredeljenega kot območje, pomembno za Skupnost, in posebno območje varstva „pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta“. Nacionalna zakonodaja med drugim prepoveduje postavitev vetrnih generatorjev, če niso namenjeni lastni porabi, na območjih, pomembnih za Skupnost (OPS), in posebnih območjih varstva (POV), ki sestavljajo ekološko omrežje Natura 2000.

II – Pravni okvir

A – Pravo Evropske unije

3. Člen 191 PDEU (prej člen 174 ES) določa:

„1. Okoljska politika Unije prispeva k uresničevanju naslednjih ciljev:

– ohranjanju, varovanju in izboljševanju kakovosti okolja,

– varovanju zdravja ljudi,

– skrbni in preudarni rabi naravnih virov,

– spodbujanju ukrepov na mednarodni ravni za reševanje regionalnih ali globalnih okoljskih problemov, zlasti v boju proti podnebnim spremembam.

2. Cilj okoljske politike Unije je doseči visoko raven varstva, pri čemer se upošteva raznolikost razmer v posameznih regijah Unije. Politika temelji na previdnostnem načelu in na načelih, da je treba delovati preventivno, da je treba okoljsko škodo prednostno odpravljati pri viru in da mora plačati povzročitelj obremenitve. […]“

4. Člen 192(1) PDEU (prej člen 175 ES) določa:

„1. Evropski parlament in Svet se po rednem zakonodajnem postopku ter po posvetovanju z Ekonomsko-socialnim odborom in Odborom regij odločita, katere ukrepe naj Unija sprejme za doseganje ciljev iz člena 191.“

5. Člen 193 PDEU (prej člen 176 ES) določa, da „[v]arstveni ukrepi, sprejeti v skladu s členom 192, nobeni od držav članic ne preprečujejo ohranjanja ali uvedbe strožjih varstvenih ukrepov. Takšni ukrepi morajo biti združljivi s Pogodbama. O njih se uradno obvesti Komisija“.

6. Člen 194(1) PDEU določa:

„Pri vzpostavitvi in delovanju notranjega trga in ob upoštevanju potrebe po ohranitvi in izboljšanju okolja so cilji energetske politike Unije v duhu solidarnosti med državami članicami:

(a) zagotoviti delovanje energetskega trga;

(b) zagotoviti zanesljivost oskrbe z energijo v Uniji;

(c) spodbujati energetsko učinkovitost in varčevanje z energijo ter razvijanje novih in obnovljivih virov energije; in

(d) spodbujati medsebojno povezovanje energetskih omrežij.“

1. Direktiva 2001/77

7. Uvodne izjave od 1 do 3 Direktive 2001/77 določajo:

„(1) Trenutno so v Skupnosti možnosti za izkoriščanje obnovljivih virov energije premalo izkoriščene. Skupnost priznava potrebo po spodbujanju obnovljivih virov energije kot prednostni ukrep, ker njihovo izkoriščanje prispeva k varovanju okolja in trajnostnemu razvoju. Poleg tega se lahko s tem ustvarijo delovna mesta na lokalnem nivoju, pozitivno vpliva na socialno kohezijo, prispeva k zanesljivi preskrbi in omogoči hitrejše doseganje ciljev iz Kjota. Zato je treba zagotoviti, da se bodo te možnosti v okviru notranjega trga z električno energijo bolje izkoriščale.

(2) Kot je začrtano v Beli knjigi o obnovljivih virih energije (v nadaljnjem besedilu ‚bela knjiga‘), je spodbujanje proizvodnje električne energije iz obnovljivih virov energije zaradi varnosti in raznolikosti preskrbe z energijo, varovanja okolja ter socialne in gospodarske kohezije prednostna naloga Skupnosti. To sta potrdila tudi Svet v svoji Resoluciji z dne 8. junija 1998 o obnovljivih virih energije in Evropski parlament v svoji Resoluciji o beli knjigi.

(3) Povečana raba električne energije, proizvedene iz obnovljivih virov, predstavlja pomemben del svežnja ukrepov, potrebnih za izpolnjevanje Kjotskega protokola k okvirni konvenciji Združenih narodov o spremembi podnebja, in kakršnega koli svežnja politik za izpolnjevanje drugih zavez.“

8. Člen 6(1) Direktive 2001/77 določa:

„Države članice ali pristojni organi, ki jih imenujejo države članice, ocenijo obstoječi zakonodajni in ostali pravni okvir v zvezi s postopki za dovoljenje ali drugimi postopki, ki jih določa člen 4 Direktive 96/92/ES in ki se uporabljajo za proizvodne obrate za električno energijo, proizvedeno iz obnovljivih virov energije, da bi:

– zmanjšali regulativne in neregulativne ovire z namenom povečevanja proizvodnje električne energije iz obnovljivih virov energije,

– poenostavili in pospešili postopke na ustrezni upravni ravni in

– zagotovili, da so pravila objektivna, pregledna in nediskriminatorna ter da v celoti upoštevajo posebnosti raznih tehnologij obnovljivih virov energije.“

9. Člen 13 Direktive 2009/28 z naslovom „Upravni postopki ter zakonski in podzakonski predpisi“ določa:

„1. Države članice zagotovijo, da [so] vsi nacionalni predpisi v zvezi s postopki za izdajo dovoljenj, certificiranja in licenciranja, ki se uporabljajo za obrate za proizvodnjo električne energije, ogrevanje ali hlajenje iz obnovljivih virov in za pripadajočo infrastrukturo prenosnega in distribucijskega omrežja, ter postopek pretvorbe biomase v biogoriva ali druge energetske proizvode, sorazmerni in potrebni.

Države članice zlasti sprejmejo primerne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da:

[…]

(c) se upravni postopki poenostavijo in pospešijo na ustrezni upravni ravni;

(d) so pravila, ki urejajo izdajo dovoljenj, certificiranje in licenciranje, objektivna, pregledna, sorazmerna, da ne diskriminirajo med prosilci ter da v celoti upoštevajo posebnosti posameznih tehnologij obnovljive energije;

[…]

(f) se za manjše projekte in decentralizirane naprave za proizvodnjo energije iz obnovljivih virov po potrebi uvedejo poenostavljeni in manj obremenjujoči postopki za izdajo dovoljenj, tudi zgolj z obvestilom, če to omogoča veljavni regulativni okvir.

[…]“

2. Direktiva o pticah

10. Člen 2 Direktive o pticah določa, da „[d]ržave članice sprejmejo potrebne ukrepe za vzdrževanje populacije vrst iz člena 1 na stopnji, ki ustreza zlasti ekološkim, znanstvenim in kulturnim zahtevam, upoštevaje gospodarske in rekreativne zahteve, ali za prilagajanje populacije teh vrst tej stopnji.“

11. Člen 3(1) Direktive o pticah določa, da glede na zahteve iz člena 2 te direktive države članice sprejmejo potrebne ukrepe za ohranitev, vzdrževanje ali ponovno vzpostavitev zadostne raznovrstnosti in površine habitatov za vse vrste ptic, naravno prisotnih na evropskem ozemlju držav članic, kjer se uporablja Pogodba ES. Na podlagi odstavka 3(2)(a) tega člena ti ukrepi za ohranjanje, vzdrževanje in ponovno vzpostavljanje biotopov in habitatov vključujejo zlasti ustanovitev zavarovanih območij.

12. Člen 4(1) in (2) Direktive o pticah državam članicam nalaga, da ozemlja, ki ustrezajo ornitološkim merilom, določenim v teh predpisih, razvrstijo kot posebna območja varstva.

13. Člen 4(4) Direktive o pticah določa:

„V zvezi z območji varstva iz odstavkov 1 in 2 države članice sprejmejo primerne ukrepe, da ne pride do onesnaženja ali poslabšanja stanja habitatov ali kakršnih koli motenj, ki v taki meri vplivajo na ptice, da bi bilo to pomembno glede na cilje tega člena. Države članice si prizadevajo, da ne bi prišlo do onesnaženja ali poslabšanja stanja habitatov tudi izven teh območij varstva.“

14. Člen 14 Direktive o pticah določa, da „[d]ržave članice lahko uvedejo strožje varstvene ukrepe, kakor so ukrepi, predvideni po tej direktivi.“

3. Direktiva o habitatih

15. Člen 3(1) Direktive o habitatih določa, da se vzpostavi usklajeno evropsko ekološko omrežje posebnih ohranitvenih območij, imenovano Natura 2000, ki vključuje tudi posebna območja varstva, ki so jih države članice določile na podlagi Direktive o pticah.

16. Člen 6, od (2) do (4), Direktive o habitatih določa:

„2. Države članice storijo vse potrebno, da na posebnih ohranitvenih območjih preprečijo slabšanje stanja naravnih habitatov in habitatov vrst ter vznemirjanje vrst, za katere so bila območja določena, kolikor bi tako vznemirjanje lahko pomembno vplivalo na cilje te direktive.

3. Pri vsakem načrtu ali projektu, ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, pa bi sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival na območje, je treba opraviti ustrezno presojo njegovih posledic glede na cilje ohranjanja tega območja. Glede na ugotovitve presoje posledic za območje in ob upoštevanju določb odstavka 4 pristojni nacionalni organi soglašajo z načrtom ali projektom šele potem, ko se prepričajo, da ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja, in, če je primerno, ko pridobijo mnenje javnosti.

4. Če je treba kljub negativni presoji posledic za območje izvesti načrt ali projekt iz nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa, vključno tistih socialne ali gospodarske narave, in ni drugih ustreznih rešitev, država članica izvede vse izravnalne ukrepe, potrebne za zagotovitev varstva celovite usklajenosti Nature 2000. O sprejetih izravnalnih ukrepih obvesti Komisijo.

Če je zadevno območje s prednostnim naravnim habitatnim tipom in/ali prednostno vrsto, se lahko upoštevajo le razlogi, povezani z zdravjem ljudi ali javno varnostjo, ali koristnimi posledicami bistvenega pomena za okolje ali drugimi, po predhodnem mnenju Komisije nujnimi razlogi prevladujočega javnega interesa.“

17. Člen 7 Direktive o habitatih določa, da „[o]bveznosti iz člena 6(2), (3) in (4) te direktive nadomestijo vse obveznosti iz prvega stavka člena 4(4) Direktive [o pticah] za območja, določena na podlagi člena 4(1) ali podobno priznana po členu 4(2) navedene direktive, od datuma začetka izvajanja te direktive ali datuma, ko država članica določi ali prizna ta območja po Direktivi [o pticah], če je slednji datum kasnejši.“

B – Nacionalni predpisi

18. Člen 1(1226) zakona št. 296 z dne 27. decembra 2006 (v nadaljevanju: finančni zakon za leto 2007) (Legge di 27 dicembre 2006 n. 296, legge financiaria per il 2007)( ) določa, da za preprečevanje nadaljnjih postopkov zaradi neizpolnjevanja regije in avtonomni provinci Trento in Bolzano sprejmejo ali dopolnijo ukrepe iz členov 4 in 6 uredbe, ki jih določa dekret predsednika republike št. 357 z dne 8. septembra 1997, z upoštevanimi kasnejšimi dopolnitvami, v roku treh mesecev od začetka veljave tega zakona, na temelju minimalnih enotnih meril, določenih v uredbi ministra za okolje ter varstvo ozemlja in morja.

19. Člen 5(1) uredbe ministra za okolje ter varstvo ozemlja in morja z dne 17. oktobra 2007 o enotnih minimalnih merilih za določitev ohranitvenih ukrepov, ki se nanašajo na posebna ohranitvena območja (POO) in posebna območja varstva (POV) (Decreto del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare 17 ottobre 2007, recante criteri minimi uniformi per la definizione di misure di conservazione relative a Zone speciali di conservazione (ZSC) e a Zone di protezione speciale (ZPS))( ) (v nadaljevanju: uredba ministra), določa, da morajo regije in avtonomni provinci sprejeti za posebna območja varstva te prepovedi:

20. „[…]

21. (1) Postavitev novih vetrnih generatorjev, razen tistih, za katere se je zaradi vloženega projekta na dan sprejetja tega predpisa že začel postopek odobritve. Pristojni organi morajo opraviti presojo vplivov in pri tem upoštevati biološke cikluse vrst, zaradi katerih je bilo območje določeno, in se posvetovati z INFS (Nacionalni institut za prostoživeče živali). Izvzamejo se tudi prizadevanja za zamenjavo in posodobitev, vključno s tehnikami, ki ne povečajo vpliva na območje glede na cilje ohranjanja POV, ter vetrni generatorji za lastno proizvodnjo s skupno močjo do 20 kW.“

22. Člen 2 deželnega zakona dežele Apulije št. 31 z dne 21. oktobra 2008, ki vsebuje predpise za proizvajanje energije iz obnovljivih virov in za zmanjšanje izpustov onesnaževalnih snovi ter za okoljsko področje (Legge regionale della Puglia 21 ottobre 2008, No 31, recante norme in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili e per la riduzione di immissioni inquinanti e in materia ambientale) (v nadaljevanju: deželni zakon št. 31), določa:

„[…]

(6) V skladu s členoma 6 in 7 Direktive 92/43/EGS skupaj s členoma 4 in 6 iz izvedbene uredbe za dekret predsednika republike št. 357 z dne 8. septembra 1997 s spremembami […] je prepovedano postaviti vetrne generatorje, ki niso namenjeni lastni porabi na OPS in POV v ekološkem omrežju Natura 2000 […]

[…]

(8) Prepoved, določena zgoraj v [odstavkih] 6 in 7, se razširi na dvestometrski varovalni pas.“

III – Spor v postopku v glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje

23. Iz predložitvenega sklepa izhaja, da je družba Eolica di Altamura pridobila pravice za gradnjo polja vetrnih elektrarn, ki ne bi bilo namenjeno lastni porabi (torej je namenjeno proizvodnji električne energije za pridobitni namen) in naj bi se postavilo na zemljišču družbe Azienda Agro Zootecnica Franchini. To zemljišče je del območja nacionalnega parka Alta Murgia, ki je zaščiteno območje, opredeljeno kot območje, pomembno za Skupnost, in kot posebno območje varstva „pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta“. Vloge za pridobitev dovoljenj za gradnjo polja vetrnih elektrarn sta zavrnila organ, ki je pristojen za park, ter Regione Puglia (dežela Apulija) z odločbama z dne 1. septembra 2006 in 4. julija 2007. Zavrnitev dežele Apulije je temeljila na členu 6(3)(a) deželne uredbe št. 16 z dne 4. oktobra 2006, ki v zvezi s postavitvijo vetrnih generatorjev določa, da se območja, pomembna za Skupnost, in posebna območja varstva v skladu z Direktivo o pticah in Direktivo o habitatih štejejo za „neprimerna“, in členu 14(2)(a) te deželne uredbe, ki določa, da se ob neobstoju regulatornega načrta ta območja štejejo za „neprimerna“. Tožeči družbi sta v postopku pred predložitvenim sodiščem izpodbijali zavrnilni odločbi in deželno uredbo, na podlagi katere sta bili le-ti sprejeti, pri čemer je bilo njunim zahtevam sprva ugodeno. Vendar je bila med postopkom sprejeta deželna uredba št. 15/2008, zaradi česar sta morali tožeči stranki vložiti novo izpodbojno tožbo.

24. V postopku v glavni stvari pred predložitvenim sodiščem tožeči družbi predlagata razveljavitev členov 5(1)(n), 5(4) in 5(4)(a) deželne uredbe št. 15/2008. Člen 5(1)(n) med drugim prepoveduje gradnjo novih vetrnih generatorjev na območjih Natura 2000. Med drugim tožeči družbi zatrjujeta kršitev načel, ki jih vsebuje Direktiva 2001/77. Dežela Apulija zatrjuje, da je tožba nedopustna ali neutemeljena.

25. Med potekom postopka v glavni stvari je začel veljati deželni zakon št. 31. Predložitveno sodišče meni, da se prepoved vetrnih generatorjev, ki niso namenjeni lastni porabi v skladu s členom 2(6) deželnega zakona št. 31, nanaša na vlogo za odobritev in okoljsko združljivost, ki sta jo vložili tožeči po začetku veljavnosti tega zakona (se pravi po 8. novembru 2008), neodvisno od posebne presoje vplivov na okolje.

26. Na podlagi navedenih razlogov je Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia z odločbo z dne 23. septembra 2009, ki jo je Sodišče prejelo 4. januarja 2010, prekinilo postopek in Sodišču v predhodno odločanje predložilo vprašanje:

„Ali so povezane določbe člena 1(1226) zakona št. 296 z dne 27. decembra 2006, člena 5(1) uredbe ministra za okolje ter varstvo ozemlja in morja z dne 17. oktobra 2007 in člena 2(6) deželnega zakona dežele Apulije št. 31 z dne 21. oktobra 2008 združljive s pravom [Unije] in zlasti z načeli, ki izhajajo iz direktiv 2001/77/ES in 2009/28/ES (s področja obnovljivih virov) ter iz direktiv 79/409/EGS in 92/43/ES (s področja varstva ptic in naravnih habitatov), v delu, v katerem popolnoma in brez razlikovanja med območji, pomembnimi za Skupnost (OPS), in posebnimi območji varstva (POV), ki sestavljajo ekološko omrežje ‚NATURA 2000‘, prepovedujejo postavitev vetrnih generatorjev, če ti niso namenjeni lastni porabi, namesto da bi določali ustrezno presojo vplivov na okolje, s katero bi se proučili vplivi posameznega projekta na območje načrtovanega posega?“

IV – Postopek pred Sodiščem

27. Pisne vloge so vložile tožeči družbi in Komisija. Obravnava je bila 10. februarja 2011, na njej so tožeči stranki, dežela Apulija in Komisija podale ustne navedbe.

V – Presoja

A – Predhodno vprašanje

28. Jasno je, da se s predlogom za sprejetje predhodne odločbe Sodišče naproša, naj odloči o združljivosti nacionalne zakonodaje s pravom Unije. V zvezi s tem zadostuje navedba, da Sodišče v okviru predloga za sprejetje predhodne odločbe sicer ne more odločati o združljivosti nacionalnih določb s pravom Unije, vendar lahko ponudi elemente za razlago tega prava, ki nacionalnemu sodišču omogočajo, da odloči o tej združljivosti v sporu, ki mu je predložen.( )

B – Vsebina

29. Vprašanje, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, se po mojem mnenju nanaša na to, ali Direktiva o pticah, Direktiva o habitatih, Direktiva 2001/77 in Direktiva 2009/28 nasprotujejo temu, da država članica sprejme ukrepe, ki v nekaterih okoliščinah določajo prepoved gradnje vetrnih generatorjev na območjih, ki so del ekološkega omrežja Natura 2000, če ne obstaja analiza vpliva posameznega projekta na določeno območje.

30. Na podlagi spisa pred Sodiščem se zdi – kar mora preveriti predložitveno sodišče –, da je zadevna prepoved omejena v svojem obsegu, ker se trenutno nanaša samo na vetrne generatorje in ne tudi na druge načine proizvajanja električne energije iz obnovljivih virov.( )

31. Poleg tega se zdi – kar mora preveriti predložitveno sodišče – da je prepoved v zvezi z vetrnimi generatorji omejena, ker se uporablja samo za gradnjo novih vetrnih generatorjev, ne pa tudi za obstoječe.( ) Zdi se, da se prepoved ne uporablja za vetrne generatorje, namenjene lastni porabi s skupno močjo do 20 kW.( ) Na ustni obravnavi sta Komisija in dežela Apulija poudarili omejeno področje zadevne prepovedi.

32. Po mojem mnenju predložitveno sodišče, tožeči družbi in Komisija pravilno trdijo, da opredelitev območja kot območja, pomembnega za Skupnost( ), ali posebnega območja varstva( ), ki sestavlja ekološko omrežje Natura 2000, ne pomeni, da je v skladu z Direktivo o pticah in Direktivo o habitatih prepovedana vsaka gradnja.

33. Člen 6(2) Direktive o habitatih skupaj s členom 7( ) določa, naj države članice storijo vse potrebno, da na območjih, pomembnih za Skupnost, in posebnih območjih varstva preprečijo poslabšanje habitatov in precejšnjih vznemirjanj vrst, za katere so bila ta območja določena. Člen 6(3) Direktive o habitatih določa, da pristojni nacionalni organi lahko soglašajo z načrtom ali projektom, ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, vendar pa bi sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival na območje, šele po tem, ko se z ustrezno presojo posledic tega načrta ali projekta prepričajo, da ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja. Ta določba torej uvaja postopek, katerega namen je s predhodnim nadzorom zagotoviti, da se načrt ali projekt, ki ni neposredno povezan z upravljanjem zadevnega območja ali zanj potreben, vendar lahko nanj pomembno vpliva, dovoli le, če ne škoduje celovitosti zadevnega območja.( )

34. Torej mora biti za odobritev načrta ali projekta za območja, pomembna za Skupnost, in posebna območja varstva predhodno izvedena primerna posamična presoja tega načrta ali projekta v skladu s členom 6(3) Direktive o habitatih.

35. V obravnavanem primeru se zdi, da nacionalna zakonodaja v nekaterih okoliščinah prepoveduje graditev vetrnih generatorjev na zadevnem območju brez predhodne posamične presoje načrta ali projekta, ki se nanaša na graditev, ki se izvede v skladu s členom 6(3) Direktive o habitatih, in brez konkretne ugotovitve negativnega vpliva za območje. Zato menim, da je za odgovor na predloženo vprašanje treba ugotoviti, ali – in če, pod kakšnimi pogoji – pravo Unije dovoljuje uvedbo strožjih nacionalnih zaščitnih ukrepov, kot so tisti, določeni v členu 6(3) Direktive o habitatih, ki v nekaterih okoliščinah prepovedujejo graditev vetrnih generatorjev na območjih Natura 2000 ob neobstoju posamične presoje načrta ali projekta v zvezi s tako graditvijo in ugotovitvijo škodljivih vplivov.

36. V skladu s členom 14 Direktive o pticah lahko države članice uvedejo strožje varstvene ukrepe, kakor so ukrepi, predvideni v tej direktivi. Čeprav v členu 14 Direktive o pticah niso izrecno določeni pogoji, morajo biti strožji varstveni ukrepi skladni s Pogodbo o Evropski uniji in Pogodbo o delovanju Evropske unije.

37. Direktiva o habitatih ne vsebuje določb, ki so podobne členu 14 Direktive o pticah. Toda, kot je trdila Komisija v svoji vlogi, glede na to, da je bila pravna podlaga Direktive o habitatih člen 130s ES (pozneje postal člen 175 ES, zdaj člen 192 PDEU), se je uporabil člen 130t ES (pozneje postal člen 176 ES, zdaj člen 193 PDEU). Člen 193 PDEU državam članicam dovoljuje uvedbo strožjih varstvenih ukrepov, če so združljivi s pogodbama, to je s Pogodbo o Evropski uniji in s Pogodbo o delovanju Evropske unije, in se o njih obvesti Komisijo.( )

38. V spisu pred Sodiščem ni informacij o predložitvi obvestila Komisiji v zvezi s strožjimi nacionalnimi varstvenimi ukrepi.

39. Toda zdi se, da iz spletnega portala EUR-Lex izhaja, da je bila uredba ministra sporočena Komisiji kot nacionalni varstveni ukrep, ki je v notranji pravni red prenesel tako Direktivo o habitatih kot tudi Direktivo o pticah.( ) Zato se zdi, kar mora preveriti predložitveno sodišče, da je bila Komisija obveščena o obveznostih, ki so naložene regijam in avtonomnima provincama v skladu s členom 5(1)(1) zadevne uredbe ministra, ki pod določenimi pogoji prepoveduje zgraditev novih vetrnih generatorjev na območjih, ki sestavljajo omrežje Natura 2000.

40. Po mojem mnenju kršitev obveznosti obvestiti Komisijo v skladu s členom 193 PDEU v nobenem primeru ne ustvarja bistvene kršitve postopka, zaradi katere bi postali neveljavni strožji nacionalni ukrepi ali se zato za posameznike ne bi uporabljali. Člen 193 PDEU nalaga državam članicam zgolj to, da morajo obvestiti Komisijo. V členu 193 PDEU ni določena časovna omejitev ali postopek za nadzor Unije nad strožjimi varstvenimi ukrepi.( ) Poleg tega člen 193 PDEU izvajanja takih ukrepov ne pogojuje z odobritvijo Komisije ali z neobstojem njenega ugovora. Tako se zdi, da je namen obveznosti, ki jo državam članicam nalaga člen 193 PDEU, zagotovitev obveščenosti Komisije o nacionalnih varstvenih ukrepih, ki se nanašajo na okolje in so strožji od zakonodaje Unije na tem področju. Tako obvestilo Komisiji omogoča, da ugotovi, ali je nacionalni varstveni ukrep združljiv s pravom Unije, in da po potrebi sprejme primerne ukrepe. Toda niti besedilo niti namen člena 193 PDEU nita podlaga za ugotovitev, da če države članice ne izpolnijo svoje obveznosti obvestiti Komisijo, to samo po sebi vodi do nezakonitosti zadevnega varstvenega ukrepa.( )

41. Kljub stopnji diskrecijske pravice, ki jo državam članicam omogočata člen 14 Direktive o pticah in člen 193 PDEU pri sprejemanju strožjih varstvenih ukrepov, kot so tisti, ki jih je sprejela Unija, morajo države članice to diskrecijsko pravico izvajati, prvič, v skladu z okoljsko in energetsko politiko Unije,( ) ki med drugim v skladu s členoma 191 in 194 PDEU uresničuje ohranjanje, varstvo in izboljšanje kakovosti okolja, boj proti podnebnim spremembam, razvoj novih in obnovljivih virov energije, in, drugič, v skladu s splošnimi načeli prava Unije.

42. Po mojem mnenju je zadevna prepoved v skladu s cilji okoljske politike Unije.

43. Predložitveno sodišče je v predložitveni odločbi navedlo, da je uredba ministra – in tako med drugimi prepoved iz njegovega člena 5(1)(1) – sprejeta na podlagi prenosa pooblastil v skladu s členom 1(1226) finančnega zakona za leto 2007, zato da bi se preprečili nadaljnji postopki zaradi neizpolnitve obveznosti proti Italijanski republiki po izdaji obrazloženega mnenja Komisije proti Italiji v postopku zaradi neizpolnitve obveznosti št. 2006/2131, med drugim v zvezi s členi 2, 3 in 4 Direktive o pticah, ki določajo, da je treba sprejeti potrebne ukrepe za ohranitev, vzdrževanje ali ponovno vzpostavitev zadostne raznovrstnosti in površine habitatov za vse vrste poleg posebnih ukrepov varstva.( ) Sodišču ni bila predstavljena nobena druga razlaga razloga/ov, ki so vodili do sprejetja zadevne prepovedi.

44. Tako se zdi – kar mora preveriti predložitveno sodišče –, da prepoved v nekaterih primerih graditve vetrnih generatorjev na območjih Natura 2000 sledi enakim ciljem kot direktivi o pticah in o habitatih, zlasti člen 6, od (1) do (3), Direktive o habitatih, in sicer ohranjanju zadevnih habitatov in vrst ter preprečevanju slabšanja naravnih habitatov ter znatnega vznemirjanja zadevnih vrst. V zvezi s tem bi opozoril, da je Komisija na ustni obravnavi navedla, da sta na zadevnem območju prisotni dve vrsti ptic, ki sta zelo občutljivi na vetrne generatorje, kar pa bo moralo preveriti predložitveno sodišče. Poleg tega je dežela Apulija na ustni obravnavi izjavila, da so veliko ptic, ki so simbol zadevnega območja, ubili vetrni generatorji (postavljeni zunaj območja).

45. Poleg tega se je Komisija na ustni obravnavi sklicevala na svoj dokument o smernicah iz leta 2010 za razvoj vetrne energije v omrežju Natura 2000( ) in na tveganje, ki ga predstavljajo vetrni generatorji. Znaten seznam morebitnih vplivov vetrnih generatorjev na naravo in prostoživeče živalske in rastlinske vrste, ki je opisan v teh smernicah, obsega nevarnost trčenja, motenje in omejevanje gibanja (izguba uporabe habitata), učinek pregrade (vetrne elektrarne lahko prisilijo ptice ali sesalce, da spremenijo smer) ali izgubo oziroma propadanje habitata.

46. Poudaril bi tudi, da je Sodišče učinke na okolje, ki izhajajo iz nekaterih vetrnih elektrarn, za katere ni bila opravljena pravilna presoja učinkov na okolje, opisalo v sodbi v zadevi Komisija proti Irski.( )

47. Menim, da je zadevna prepoved v skladu s cilji energetske politike Unije.

48. Predložitveno sodišče meni, da direktivi 2001/77 in 2009/28 izražata jasno prednost za razvoj uporabe obnovljivih virov energije, če ti prispevajo k varovanju okolja, varovanju ekosistemov pred nevarnostmi klimatskih sprememb, k trajnostnemu razvoju in rasti lokalnega gospodarstva. Po mnenju predložitvenega sodišča člen 6 Direktive 2001/77 še posebej nalaga državam članicam, da zmanjšujejo regulativne in neregulativne ovire za povečanje proizvodnje električne energije iz obnovljivih virov, poenostavljajo in pospešujejo postopke na primernih upravnih stopnjah ter zagotavljajo, da so pravila objektivna, transparentna in nediskriminatorna, ter da v celoti upoštevajo posebnosti različnih tehnologij obnovljivih virov energije.

49. Po mojem mnenju Pogodba o Evropski uniji in Pogodba o delovanju Evropske unije ne določata prednosti niti okoljski niti energetski politiki. Člen 194(1) PDEU pa vseeno določa, da cilji energetske politike upoštevajo tudi potrebe po ohranitvi in izboljšanju okolja.( ) Člen 191(1) PDEU se nanaša na cilj boja proti podnebnim spremembam.

50. Uvodni izjavi 1 in 2 Direktive 2001/77 se nanašata na potrebo po spodbujanju obnovljivih virov kot prednostni ukrep in potrebo po spodbujanju proizvodnje električne energije iz obnovljivih virov kot poseben prednostni ukrep Skupnosti.( ) Vendar po mojem mnenju in v nasprotju s trditvami tožečih strank zakonodajalec EU tem ciljem ni dal prednosti pred vsemi drugimi (okoljskimi) cilji, temveč je skušal spodbujati proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov zaradi varstva okolja in doseganja ciljev iz Kjotskega protokola k Okvirni konvenciji Združenih narodov o spremembi podnebja,( ) zato da se zagotovijo varnost in raznolikost preskrbe za energijo in tudi socialna in gospodarska kohezija.( ) Glavni ukrepi za doseganje takšnih ciljev zajemajo določitev nezavezujočih okvirnih ciljev v Direktivi 2001/77 za porabo električne energije, proizvedene iz obnovljivih virov( ), in zmanjševanje ovir v upravnih postopkih za pridobivanje dovoljenj za graditev elektrarn, ki proizvajajo električno energijo iz obnovljivih virov energije.( )

51. Kljub trditvam tožečih družb, da je območje „pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta“ geografsko zelo obširno, Sodišče nima dokaza, da je omejena prepoved graditve nekaterih vetrnih generatorjev na območjih Natura 2000 v Apuliji ovirala proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov energije na državni ali deželni ravni. Na ustni obravnavi je Komisija izjavila, da je dežela Apulija ena izmed dežel v Italiji z največjim številom vetrnih generatorjev: je prva dežela glede na zmogljivosti in druga za Sicilijo po številu naprav.

52. Glede na dokaze, ki jih je predložila Komisija v zvezi s trenutno nacionalno ravnijo električne energije, proizvedene iz obnovljivih virov,( ) in veliko količino vetrnih generatorjev v deželi Apulija, se glede na podatke, predložene Sodišču na ustni obravnavi, pod pogojem, da jih preveri predložitveno sodišče, zdi, da zadevna prepoved ne ovira prihodnjega doseganja zavezujočega cilja, določenega z Direktivo 2009/28, ki je za Italijo 17 % do leta 2020.

53. Po mojem mnenju je treba preučiti, ali zadevna prepoved krši pravila poenostavljanja upravnih postopkov, določena v členu 6(1) Direktive 2001/77.

54. Menim, da je, če ni kakršnih koli nasprotnih trditev pred Sodiščem in če to preveri predložitveno sodišče, zadevna prepoved, ki jo določa pravo, dovolj jasna in objektivna. Poleg tega glede na omejen obseg zadevne prepovedi( ) Sodišče nima dokazov, da bi bil na nacionalni ali deželni ravni oviran cilj zmanjševanja regulativnih in neregulativnih ovir za povečanje proizvodnje električne energije iz obnovljivih virov in olajšanja ter pospeševanja postopkov.

55. V zvezi z vprašanjem diskriminacije pa se v skladu z ustaljeno sodno prakso za spoštovanje načela enake obravnave zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno utemeljeno.( )

56. V kontekstu postopka v glavni stvari kršitev načela enakega obravnavanja zaradi različnega obravnavanja predpostavlja, da so zadevni položaji primerljivi glede na vse njihove značilnosti. Pri presoji vprašanja diskriminacije je nujno treba upoštevati, da načela in cilji zakonodaje Unije, ki se uporabi v postopku v glavni stvari, temeljijo na okoljski politiki Unije.( ) Okoljska politika Unije v skladu s členom 191(2) PDEU meri na visoko raven varstva in temelji na previdnostnem načelu in načelu, da je treba delovati preventivno.( )

57. Tožeči družbi trdita, da se za industrijske objekte, med katere ne spadajo graditve vetrnih elektrarn na zadevnih območjih, ne uporabljajo enakovredne prepovedi, da pa se jih mora – kjer je to ustrezno – presoditi v skladu s členom 6(3) Direktive o habitatih.( )

58. Sodišče nima dokazov – predložitveno sodišče pa mora to še preveriti –, da so bile v „pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta“ po začetku veljavnosti deželnega zakona št. 31. odobritve graditve vetrnih elektrarn izdane za druge operaterje kot tožeče stranki.

59. Poleg tega se glede na zatrjevane škodljive vplive, ki lahko nastanejo na območjih Natura 2000 in zlasti na zadevnem območju še posebej zaradi graditve in delovanja vetrnih elektrarn,( ) zdi – kar mora preveriti predložitveno sodišče –, da prepoved ni diskriminatorna. V tem kontekstu pred Sodiščem sploh ni dokazov, da bi pri teh drugih industrijskih objektih prišlo do vseh zatrjevanih domnevnih potencialno primerljivih škodljivih učinkov na takšna območja,( ) kot jih ima graditev in delovanje vetrnih elektrarn. To pa je ne nazadnje vprašanje, o katerem mora odločiti predložitveno sodišče.

60. Po mojem mnenju mora biti zadevna prepoved tudi skladna z načelom sorazmernosti, ki zahteva, da se s sprejetimi ukrepi ne preseže to, kar je primerno in nujno, da bi se dosegli legitimni cilji, ki jim zadevna zakonodaja sledi, pri čemer se pri več primernih ukrepih izbere najmanj omejujoč, povzročene neugodnosti pa ne smejo biti nesorazmerne z zastavljenimi cilji.( ) Predložitveno sodišče mora ugotoviti, ali prepoved, ki je predmet postopka v glavni stvari, ne presega okvirov, potrebnih za doseganje zastavljenega cilja. Glede tega menim, da mora predložitveno sodišče med drugim upoštevati očitno omejen obseg prepovedi, saj se uporablja za nekatera omejena geografska območja, za en sam določen obnovljiv vir energije in samo za nove vetrne elektrarne, katerih narava je komercialna.( )

VI – Predlog

61. Skladno s tem predlagam, naj Sodišče na vprašanje, ki ga je predložilo Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, odgovori:

Direktiva 2001/77/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. septembra 2001 o spodbujanju proizvodnje iz obnovljivih virov energije na notranjem trgu z električno energijo, Direktiva 2009/28/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov, spremembi in poznejši razveljavitvi direktiv 2001/77/ES in 2003/30/ES, Direktiva Sveta 79/409/EGS z dne 2. aprila 1979 o ohranjanju prostoživečih ptic in Direktiva Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst ne nasprotujejo temu, da država članica sprejeme strožje nacionalne ukrepe, ki prepovedujejo graditev vetrnih generatorjev, ki niso namenjeni lastni porabi, na območjih Natura 2000, če je taka prepoved v skladu z okoljsko politiko Unije in energetskimi politikami, če ni v nasprotju z načelom enakega obravnavanja in ne presega okvira, potrebnega za doseganje teh ciljev, kar pa mora ugotoviti predložitveno sodišče.