Zadeva T‑518/16

Francisco Carreras Sequeros in drugi

proti

Evropski komisiji

„Javni uslužbenci – Uradniki in pogodbeni uslužbenci – Reforma Kadrovskih predpisov z dne 1. januarja 2014 – Člen 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom – Nove določbe o letnem dopustu, ki veljajo za uradnike, ki delajo v tretji državi – Ugovor nezakonitosti – Namen letnega dopusta“

Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (četrti razširjeni senat) z dne 4. decembra 2018

(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člena 31 ter 52(1) in (5); Kadrovski predpisi, X, člen 6; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/88, uvodna izjava 4)

(člena 151 in 153 PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 31(2); Kadrovski predpisi, priloga X, člen 6; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/88, uvodna izjava 4 in člen 7)

Socialna politika – Zaščita varnosti in zdravja delavcev – Organizacija delovnega časa – Pravica do plačanega letnega dopusta – Posebej pomembno načelo socialnega prava Unije – Cilj – Znatno skrajšanje letnega dopusta uradnikov Unije, ki delajo v tretji državi – Nezdružljivost s tem ciljem

(Kadrovski predpisi, Priloga X, člen 6; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/88, uvodna izjava 14, člena 1(3) in 14)

Socialna politika – Zaščita varnosti in zdravja delavcev – Direktiva 2003/88 o določenih vidikih organizacije delovnega časa – Minimalne zdravstvene zahteve – Posebne zahteve za določene kategorije delavcev – Pojem – Določbe o letnem dopustu, ki veljajo za uradnike in uslužbence Unije, ki delajo v tretji državi – Izključitev

Ugovor nezakonitosti, ki je bil ob glavnem ugovoru, s katerim se izpodbija zakonitost nekega akta, dodatno naveden v skladu s členom 277 PDEU, je dopusten le, če obstaja vzročna povezava med tem aktom in pravnim pravilom, na katerega domnevno nezakonitost se sklicuje. Ker cilj člena 277 PDEU ni omogočiti stranki, da izpodbija uporabo katerega koli splošnega akta v korist katerega koli pravnega sredstva, mora biti obseg ugovora nezakonitosti omejen na to, kar je nujno potrebno za rešitev spora. Iz tega izhaja, da mora biti splošni akt, katerega zakonitosti se ugovarja, v zadevi, ki je predmet tožbe, neposredno ali posredno uporaben ter da mora med izpodbijano posamično odločbo in tem splošnim aktom obstajati neposredna pravna vez. Člen 277 PDEU je treba razlagati dovolj široko, da se zagotovi učinkovit nadzor zakonitosti splošnih aktov institucij v korist oseb, ki nimajo pravice vložiti neposredne tožbe zoper te akte. Zato je treba področje uporabe člena 277 PDEU razširiti na akte institucij, ki so bili pomembni za sprejetje odločbe, ki je predmet ničnostne tožbe, v smislu da navedena odločba v bistvu temelji na teh aktih, čeprav ti formalno niso bili pravna podlaga zanjo. Zato je treba spomniti, da je sama narava prehodnega obdobja organizirati postopen prehod z ene ureditve na drugo, da se razrešijo težave, ki so značilne za uvedbo nove ureditve, ali da se prepreči, da se prejšnja ureditev nenadoma spremeni. Glede na vez, ki povezuje prehodne določbe z dokončnimi določbami, saj prve nimajo nobenega razloga za obstoj brez drugih, in glede na to, da pristojni organ nima nobenega manevrskega prostora, je treba ugotoviti, da obstaja neposredna pravna povezava med odločbami o skrajšanju letnega dopusta za uradnike, ki delajo v tretji državi, in novim členom 6, prvi odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom ter da je ta prvi odstavek,, ker je rezultat novega člena 6, drugi odstavek, prva alinea, Priloge X h Kadrovskim predpisom, mogoče vsaj posredno uporabiti za navedene odločbe, ker je bil pomemben za njihovo sprejetje, saj te v bistvu temeljijo na njem, čeprav formalno ni bil pravna podlaga zanje. (Glej točke 30, 31, 34 in 35.)

Okoliščina, da direktiva sama po sebi ne zavezuje institucij, ne izključuje tega, da se lahko pravila ali načela, ki so zapisana v tej direktivi, uveljavljajo zoper institucije, če gre pri njih le za poseben izraz temeljnih pravil iz Pogodbe in splošnih načel, ki se za te institucije uporabljajo neposredno. Prav tako bi bila lahko direktiva za institucijo zavezujoča tudi, če naj bi ta na podlagi svoje organizacijske avtonomije in v okviru Kadrovskih predpisov izpolnjevala posebno obveznost, določeno z direktivo, ali če bi se splošen interni akt izrecno skliceval na ukrepe, ki jih je določil zakonodajalec Unije na podlagi Pogodb. Nazadnje, institucije morajo v skladu z dolžnostjo lojalnosti, ki jim je naložena, pri svojem ravnanju v vlogi delodajalca upoštevati zakonske določbe, sprejete na ravni Unije. Ker imajo priloge h Kadrovskim predpisom enako pravno vrednost kot sami Kadrovski predpisi in ker Direktiva 2003/88 o določenih vidikih organizacije delovnega časa in Uredba št. 1023/2013 o spremembi Kadrovskih predpisov nista v hierarhičnem razmerju ter ta uredba tudi sicer ni delegirani ali izvedbeni akt navedene direktive, se v podporo ugovoru nezakonitosti, zato da bi se novi člen 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom razglasil za neuporabljiv, ni mogoče sklicevati na člen 1e(2) Kadrovskih predpisov in Direktivo 2003/88. Vendar je iz člena 51(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah razvidno, da se njene določbe uporabljajo med drugim za institucije Unije, ki morajo zato upoštevati in spodbujati uporabo tam določenih načel, med katerimi je pravica do letnega dopusta, zagotovljena s členom 31(2) Listine. Prav tako je treba spomniti, da je treba v skladu s členom 6(1), tretji pododstavek, PEU in členom 52(7) Listine pri razlagi Listine upoštevati pojasnila predsedstva Konvencije v zvezi z Listino. Iz teh pojasnil pa izhaja, da člen 31(2) Listine pomeni predvsem potrditev bistva Direktive 93/104 o določenih vidikih organizacije delovnega časa, ki je bila pozneje nadomeščena in kodificirana z Direktivo 2003/88. Zlasti je člen 7 Direktive 2003/88, ki se nanaša na pravico do letnega dopusta, enak kot člen 7 Direktive 93/104. V odstavku 1 določa, da „[d]ržave članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi vsakemu delavcu zagotovijo pravico do plačanega letnega dopusta najmanj štirih tednov, v skladu s pogoji za upravičenost in dodelitev letnega dopusta, ki jih določa nacionalna zakonodaja in/ali praksa“. Ker je Direktiva 2003/88 konkreten izraz načela, določenega v členu 31(2) Listine, kot izhaja iz pojasnil predsedstva v zvezi s tem členom, zakonodajalec, ki mora upoštevati ta člen, ki ima enako vrednost kot Pogodbe, ni mogel prezreti vsebine navedene direktive. (Glej točke 61, 64 in od 66 do 69.)

Iz člena 1(3) Direktive 2003/88 o določenih vidikih organizacije delovnega časa je razvidno, da minimalne varnostne in zdravstvene zahteve pri organizaciji delovnega časa, ki jih ta določa, načeloma veljajo za vse sektorje dejavnosti, tako javne kot zasebne. V tem okviru in tudi glede na uvodno izjavo 14 navedene direktive je treba člen 14 te direktive razlagati tako, da vsebuje posebne določbe za nekatere kategorije delavcev zaradi posebnosti njihovih poklicev ali poklicnih dejavnosti. Člen 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom, ki se nanaša na letni dopust uradnikov in uslužbencev Unije, ki delajo v tretji državi, ni posebna določba o organizaciji delovnega časa iz člena 14 Direktive 2003/88, okoliščina, da je bila s členom 336 PDEU Parlamentu in Svetu podeljena pristojnost, da sprejmeta Kadrovske predpise in pogoje za zaposlitev drugih uslužbencev po rednem zakonodajnem postopku, pa ne zadostuje kot dokaz te posebnosti. (Glej točki 75 in 77.)

Iz člena 23 Direktive 2003/88 o določenih vidikih organizacije delovnega časa izhaja, da poslabšanje varstva delavcev na področju organizacije delovnega časa kot tako z Direktivo 2003/88 ni prepovedano, mora pa biti to poslabšanje, da bi bilo zajeto s prepovedjo iz tega člena, prvič, povezano z „izvajanjem“ direktive in, drugič, mora se nanašati na „splošno raven varovanja“ zadevnih delavcev. Natančneje, pogoj v zvezi z „izvajanjem“ Direktive 2003/88 zajema vse nacionalne ukrepe za prenos, ki zagotavljajo, da je cilj, ki se z njo uresničuje, mogoče doseči. Vendar take zakonodaje ni mogoče obravnavati, kot da je v nasprotju s členom 23 te direktive, če poslabšanje, ki ga določa, ni nikakor povezano z njenim izvajanjem, ali povedano drugače, če ta ukrep za poslabšanje ne bi bil upravičen zaradi nujnosti izvajanja, ampak zaradi nujnosti spodbujanja drugega cilja. (Glej točki 80 in 81.)

Čeprav vsako zmanjšanje števila dni letnega dopusta kot tako ne zadostuje, da bi se ugotovil poseg v pravico do letnega dopusta, zagotovljeno s členom 31(2) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, pa v primeru novega člena 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom, ki precej skrajša trajanje dopusta uradnikov in uslužbencev, ki delajo v tretjih državah, in sicer z 42 dni na 24 dni v treh letih, ni tako. Tega zmanjšanja namreč ni mogoče šteti za združljivo z načelom iz člena 31(2) Listine, katerega namen je spodbujati izboljšanje življenjskih razmer in delovnih pogojev zainteresiranih oseb. Glede tega okoliščina, da je število dni letnega dopusta, določeno z novim členom 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom, višje od minimuma, ki se zahteva s členom 7 Direktive 2003/88 o določenih vidikih organizacije delovnega časa, ne zadostuje, da se ugotovi, da ta novi člen ne posega v pravico do letnega dopusta. (Glej točki 89 in 90.)