SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

M. CAMPOSA SÁNCHEZ-BORDONE,

predstavljeni 15. septembra 2022 ( 1 )

Zadeva C‑46/21 P

Agencija Evropske unije za sodelovanje energetskih regulatorjev (ACER)

proti

Aquind Ltd

„Pritožba – Energija – Uredba (ES) št. 713/2009 – Odločba ACER, s katero je bila zavrnjena zahteva za izvzetje v zvezi z novimi elektroenergetskimi medomrežnimi povezavami – Pritožba, vložena pri odboru za pritožbe pri ACER – Funkcija, sestava in pristojnosti odbora za pritožbe pri ACER in trajanje postopka pred njim – Intenzivnost nadzora – Člen 17 Uredbe (ES) št. 714/2009 – Sistem izvzetja za nove elektroenergetske medomrežne povezave – Člen 12 Uredbe (EU) št. 347/2013 – Splošni sistem financiranja transnacionalne energetske infrastrukture – Financiranje projektov v skupnem interesu – Čezmejna razporeditev stroškov“

1. V okviru obravnave te pritožbe se bo Sodišče lahko opredelilo o intenzivnosti nadzora, kakršno morajo odbori za pritožbe pri agencijah Unije aplicirati pri odločanju o pritožbah, ki se pri njih vložijo.

2. Konkretno mora Sodišče potrditi ali zavrniti pristop Splošnega sodišča, ki je v izpodbijani sodbi ( 2 ) od odbora za pritožbe pri Agenciji za sodelovanje energetskih regulatorjev (v nadaljevanju: ACER) ( 3 ) zahtevalo, da mora njegov preizkus odločb te agencije presegati okvir preverjanja očitnih napak.

3. Sodišče je že oblikovalo ustaljeno sodno prakso v zvezi s pristojnostmi odborov za pritožbe pri drugih organih, kot sta Urad Evropske unije za intelektualno lastnino (EUIPO) in Urad Skupnosti za rastlinske sorte (CPVO), ni pa še odločalo o sporih pred drugimi odbori za pritožbe, katerih odločbe se vse pogosteje izpodbijajo pred Splošnim sodiščem ( 4 ). Zato je ta pritožba pomembna ( 5 ).

4. Ozadje tega spora je odločba ACER (št. 05/2018), s katero je bila zavrnjena zahteva, da se gradnja povezovalne infrastrukture, s katero sta povezani britansko in francosko prenosno omrežje električne energije, oprosti od nekaterih obveznosti, določenih s predpisi o liberalizaciji trga električne energije.

5. V tej odločbi (ki jo je odbor za pritožbe pri ACER pozneje potrdil z odločbo A-001–2018) je bil člen 17(1) Uredbe (ES) št. 714/2009 ( 6 ) uporabljen v povezavi s splošnim sistemom financiranja energetske infrastrukture iz člena 12 Uredbe (EU) št. 347/2013 ( 7 ).

I. Pravni okvir

A. Uredba št. 713/2009

6. Člen 19 ( 8 ) določa: „1. Vsaka fizična ali pravna oseba, vključno z nacionalnimi regulativnimi organi, se lahko pritoži na odločitev iz členov 7, 8 ali 9, naslovljene nanjo, ali na odločitev, ki jo neposredno in osebno zadeva, čeprav je naslovljena na drugo osebo. […] 4. Če je pritožba dopustna, odbor za pritožbe preuči, ali je utemeljena. Odbor za pritožbe stranke povabi na pritožbene postopke tako pogosto, kot je potrebno, da v določenih rokih pridobi pripombe na uradna obvestila, ki jih je izdal sam, ali na sporočila drugih strank v pritožbenih postopkih. Stranke imajo v pritožbenih postopkih pravico do ustne izjave. 5. Odbor za pritožbe lahko v skladu s tem členom izvaja vsa pooblastila, ki so v pristojnosti Agencije, ali preda primer pristojnemu organu Agencije. Slednjega zavezuje odločitev odbora za pritožbe. […]“.

7. Člen 20(1) določa: „V skladu s členom 230 Pogodbe se lahko vloži tožba pred Sodiščem prve stopnje ali Sodiščem zaradi odločitve, ki jo je sprejel odbor za pritožbe, ali, v zadevah, za katere odbor za pritožbe ni pristojen, Agencija.“

B. Uredba št. 714/2009

8. Člen 17 določa: „1. Regulativni organi lahko na zahtevo za nove povezovalne daljnovode za enosmerni tok za omejeno obdobje odobrijo izvzetje iz določb člena 16(6) te uredbe in členov 9, 32 in člena 37(6) in (10) Direktive 2009/72/ES[ ( 9 )] pod naslednjimi pogoji: a) naložba mora povečevati konkurenco na področju oskrbe z električno energijo; b) stopnja tveganja naložbe je taka, da naložba ne bo izvedena, razen če se odobri izvzetje; c) povezovalni daljnovod mora biti v lasti fizične ali pravne osebe, ki je vsaj po svoji pravni obliki ločena od operaterjev sistemov, v katerih se bo gradil ta povezovalni daljnovod; d) stroški se pobirajo od uporabnikov tega povezovalnega daljnovoda; e) da se od delnega odprtja trga iz člena 19 Direktive 96/92/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. decembra 1996 o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo [(UL 1997, L 27, str. 20)] noben del kapitalskih ali operativnih stroškov poslovanja povezovalnega daljnovoda ni povrnil iz naslova katerega koli elementa cene za uporabo prenosnih ali distribucijskih sistemov, ki jih povezuje povezovalni daljnovod; in f) izvzetje ne škoduje konkurenci ali učinkovitemu delovanju notranjega trga z električno energijo, ali učinkovitemu delovanju reguliranega sistema, s katerim je povezan povezovalni daljnovod. […] 4. Regulativni organi zadevnih držav članic za vsak primer posebej sprejmejo odločitev o izvzetju iz odstavkov 1, 2 in 3. Izvzetje lahko zajema vse ali del zmogljivosti novega povezovalnega daljnovoda ali obstoječega povezovalnega daljnovoda z znatno povečano zmogljivostjo. Agencija lahko poda mnenje zadevnim regulativnim organom, ki je lahko podlaga za njihovo odločitev, v dveh mesecih od dne, ko je zahtevo za izvzetje prejel še zadnji od teh regulativnih organov. Pri odločanju za odobritev izvzetja se za vsak primer posebej upošteva potreba po postavitvi pogojev glede trajanja izvzetja in nediskriminatornega dostopa do povezovalnega daljnovoda. Pri določanju teh pogojev je treba predvsem upoštevati dodatne zmogljivosti, ki bodo zgrajene, ali spremembo obstoječih zmogljivosti, časovni okvir projekta in stanje v državi. Pred odobritvijo izvzetja regulativni organi zadevnih držav članic določijo pravila in mehanizme za upravljanje in dodeljevanje zmogljivosti. Pravila za upravljanje prezasedenosti vključujejo obveznost, da se neuporabljene zmogljivosti ponudijo na trgu, uporabniki naprav pa so upravičeni do trgovanja s pridobljenimi zmogljivostmi na sekundarnem trgu. Pri ocenjevanju meril iz odstavka 1(a), (b) in (f) tega člena se upoštevajo rezultati postopka dodeljevanja zmogljivosti. Če se vsi zadevni regulativni organi v šestih mesecih dogovorijo glede odločitve o izvzetju, o tem obvestijo Agencijo. Odločitev o izvzetju, vključno z vsemi pogoji iz drugega pododstavka tega odstavka, je ustrezno utemeljena in objavljena. 5. Odločitev iz odstavka 4 sprejme Agencija: a) če se vsi zadevni regulativni organi niso mogli sporazumeti v šestih mesecih od datuma, ko je bila zahteva za izvzetje nazadnje podana pri zadnjem od teh regulativnih organov, ali b) na skupno zahtevo zadevnih regulativnih organov. Preden sprejme odločitev, se Agencija posvetuje z zadevnimi regulativnimi organi in vlagatelji. […]“.

C. Uredba TEN-E

9. Člen 12 določa: „1. Dejansko nastale stroške naložbe, ki ne vključujejo stroškov vzdrževanja, povezane s projektom skupnega interesa, ki spada v kategorije iz Priloge II.1(a), (b) in (d) ter Priloge II. 2, krijejo operaterji ustreznih prenosnih sistemov ali predlagatelji projektov infrastrukture za prenos v državah članicah, ki jim projekt zagotavlja neto pozitivni učinek, v obsegu, v katerem jih ne krijejo dajatve za prezasedenost ali druge dajatve, plačajo pa jih uporabniki omrežja prek tarif za dostop do omrežja v teh državah članicah. 2. Za projekte skupnega interesa, ki spadajo v kategorije iz Priloge II.1(a), (b) in (d) ter Priloge II. 2, se odstavek 1 uporablja le, če vsaj eden od predlagateljev projekta od ustreznih nacionalnih organov zahteva, da se ta člen uporablja za vse stroške ali dele stroškov projekta. Za projekte skupnega interesa, ki spadajo v kategorije iz Priloge II.2, se odstavek 1 uporablja le, če je bila že izvedena ocena povpraševanja na trgu in ta kaže, da ni mogoče pričakovati, da bodo dejansko nastali stroški naložbe pokriti s tarifami. […] 3. Za projekte skupnega interesa, za katere se uporablja odstavek 1, velja, da predlagatelji projekta redno obveščajo nacionalne regulativne organe o napredku v okviru tega projekta ter opredelitvi z njim povezanih stroškov in učinkov, in sicer vsaj enkrat na leto v obdobju izvajanja projekta. Takoj ko je projekt skupnega interesa zadostno razvit, predlagatelji projekta, po posvetovanju z operaterji prenosnega sistema iz držav članic, ki jim projekt zagotavlja neto pozitivni učinek, predložijo zahtevek za naložbe. Ta zahtevek za naložbe vključuje zahtevek za čezmejno razporeditev stroškov vsem zadevnim nacionalnim regulativnim organom, priloži pa se mu: a) analizo stroškov in koristi za projekt, ki ustreza metodologiji, ki je pripravljena v skladu s členom 11 in upošteva tudi koristi zunaj meja zadevne države članice; b) poslovni načrt z oceno finančne izvedljivosti projekta, vključno z izbrano finančno rešitvijo, in rezultate tržnega preverjanja za projekte skupnega interesa, ki spadajo v kategorijo iz Priloge II.2, in c) utemeljen predlog za čezmejno razporeditev stroškov, če se predlagatelji projekta o tem dogovorijo. […] 4. Nacionalni regulativni organi najpozneje šest mesecev od datuma, ko zadnji zadevni nacionalni regulativni organi prejmejo zadnji zahtevek, po posvetovanju z zadevnimi predlagatelji projekta sprejmejo usklajene odločitve o razporeditvi stroškov naložbe, pri čemer te stroške projekta krije vsak upravljavec sistema in so vključeni tudi v tarife. Nacionalni regulativni organi se lahko odločijo, da bodo razdelili le del stroškov ali jih razporedili v sveženj različnih projektov skupnega interesa. […] 5. Nacionalni regulativni organi pri določanju ali sprejemanju tarif v skladu s členom 37(1)(a) Direktive [2009/72] in členom 41(1)(a) Direktive 2009/73/ES[ ( 10 )] ter na podlagi čezmejne razporeditve stroškov iz odstavka 4 tega člena upoštevajo dejanske stroške operaterja prenosnih sistemov ali drugega predlagatelja projekta zaradi naložb, če so ti stroški primerljivi s stroški učinkovitega in strukturno primerljivega upravljavca. Nacionalni regulativni organi takoj obvestijo Agencijo o odločitvi o razporeditvi stroškov in ji posredujejo zadevne informacije v zvezi s to odločitvijo. […] Odločitev o razporeditvi stroškov se objavi. 6. Če zadevni nacionalni regulativni organi ne dosežejo sporazuma o zahtevku za naložbo v šestih mesecih od datuma, ko je zahtevek prejel zadnji zadevni nacionalni regulativni organ, o tem takoj obvestijo Agencijo. V tem primeru ali na podlagi skupne zahteve zadevnih nacionalnih regulativnih organov Agencija najpozneje tri mesece po datumu napotitve nanjo sprejme odločitev o zahtevku za naložbo, vključno s čezmejno razporeditvijo stroškov iz odstavka 3 in načinom izražanja stroškov naložb v tarifah. […]“.

II. Dejansko stanje spora in izpodbijana sodba

10. Dejstva, zaradi katerih je nastal spor, so opisana v točkah od 1 do 13 izpodbijane sodbe. Med njimi bi rad opozoril na ta: – Aquind Ltd je delniška družba, ustanovljena v Združenem kraljestvu, in je nosilka projekta medomrežne povezave (v nadaljevanju: medomrežna povezava Aquind) britanskega in francoskega prenosnega omrežja električne energije. – Družba Aquind je 17. maja 2017 pri nacionalnih regulativnih organih (v nadaljevanju: NRO) Francije in Velike Britanije vložila zahtevo za izvzetje medomrežne povezave Aquind. – Ker francoski in britanski nacionalni regulativni organ nista dosegla dogovora, sta zahtevo za izvzetje 29. novembra oziroma 19. decembra 2017 posredovala ACER, da bi ta sama sprejela odločitev. – Medomrežna povezava Aquind je 26. aprila 2018 pridobila status projekta skupnega interesa. – ACER je z odločbo št. 05/2018 z dne 19. junija 2018 zahtevo za izvzetje zavrnila. – ACER je menila, da čeprav družba Aquind izpolnjuje pogoje, potrebne za odobritev izvzetja, naštete v členu 17(1)(a) in od (c) do (f), Uredbe št. 714/2009, ni izpolnjen pogoj iz točke (b) te določbe. – ACER je dodala, da je medomrežna povezava aprila 2018 dobila status projekta skupnega interesa, na podlagi česar bi družba Aquind lahko zahtevala uporabo člena 12 Uredbe TEN‑E, ki določa možnost čezmejne razporeditve stroškov, vendar tega ni storila. – ACER je menila, da ni mogoče izključiti možnosti, da bi bila za medomrežno povezavo Aquind na voljo finančna podpora, določena z reguliranim sistemom. Zato se ne more s potrebno gotovostjo ugotoviti obstoja tveganja, ki temelji na neobstoju finančne podpore iz naslova reguliranega sistema. – Poleg tega je menila, da tveganje, povezano s prihodki, izredno tveganje, povezano s trgom, tveganje, povezano z neposredno konkurenco drugim medomrežnim povezavam, in negotovost glede prihodkov od dražb, tveganje izpada britanskega omrežja, tveganje, povezano z gradnjo medomrežne povezave Aquind, ter politična in makroekonomska tveganja, povezana zlasti z brexitom, niso bila dokazana oziroma niso zadostna. – Družba Aquind je 17. avgusta 2018 zoper to odločbo vložila pritožbo pri odboru za pritožbe pri ACER, ki jo je z odločbo A‑001‑2018 z dne 17. oktobra 2018 potrdil.

11. Družba Aquind je zoper odločbo odbora za pritožbe pri Splošnem sodišču vložila tožbo za razglasitev ničnosti (T‑735/18).

12. Splošno sodišče je v izpodbijani sodbi ugodilo četrtemu in devetemu razlogu iz tožbe družbe Acquind in zato odločbo odbora za pritožbe pri ACER razglasilo za nično. V preostalem je tožbo zavrnilo in stroške naložilo ACER.

13. ACER je 27. januarja 2021 vložila zadevno pritožbo ( 11 ). Družba Aquind pa je 17. aprila 2021 zoper izpodbijano sodbo ravno vložila nasprotno pritožbo.

14. Po razglasitvi izpodbijane sodbe je odbor za pritožbe 5. februarja 2021 odločil, da se postopek obnovi, in presodil, da je pritožba družbe Aquind nedopustna ( 12 ).

15. Družba Aquind je poleg tega avgusta in septembra 2019 pri nacionalnih regulativnih organih Francije, Združenega kraljestva, Španije in Nemčije vložila zahtevo za čezmejno porazdelitev stroškov. Postopek o tem je bil prekinjen, ko se medomrežna povezava Aquind na podlagi Delegirane uredbe (EU) 2020/389 ( 13 ) ni več štela za projekt skupnega interesa.

16. Družba Aquind je 29. maja in 2. junija 2020 pri francoskem in britanskem NRO za medomrežno povezavo Aquind vložila drugo zahtevo za delno izvzetje ( 14 ) za obdobje 25 let. Ta organa sta 27. januarja 2021 sporočila, da po uveljavitvi Sporazuma o trgovini in sodelovanju med Unijo in Združenim kraljestvom, ki je posledica brexita, zahtevi ne moreta ugoditi.

III. Predlogi strank

17. ACER Sodišču predlaga, naj: – izpodbijano sodbo razveljavi v celoti ali v delu; – če bo presodilo, da stanje postopka to dovoljuje, zavrne tožbo, vloženo na prvi stopnji, kot neutemeljeno; – podredno, zadevo vrne Splošnemu sodišču v ponovno razsojanje, da to o sporu odloči v skladu s sodbo Sodišča; – družbi Aquind naloži plačilo stroškov pritožbenega postopka in postopka pred Splošnim sodiščem.

18. Družba Aquind Sodišču predlaga, naj: – zavrne pritožbo, ki jo je vložila ACER; – če bo pritrdilo kateri koli od trditev ACER, pritožbo zavrne iz drugih razlogov, ki jih navaja družba Aquind, vključno – po potrebi – z razlogi, uveljavljanimi v okviru tožbenih razlogov, ki jih je zavrnilo Splošno sodišče; – če izpodbijane sodbe ne bo potrdilo, odločbo odbora za pritožbe razglasi za nično na podlagi drugih razlogov, ki jih je družba Aquind uveljavljala pred Splošnim sodiščem; – ACER naloži plačilo stroškov.

19. Družba Aquind je vložila nasprotno pritožbo, v kateri Sodišču predlaga, naj: – razveljavi ugotovitev nedopustnosti tretjega in četrtega tožbenega razloga, ki ju je družba Aquind uveljavljala pred Splošnim sodiščem; – razveljavi zavrnitev prvega, petega, šestega, sedmega in osmega tožbenega razloga, ki jih je družba Aquind uveljavljala pred Splošnim sodiščem; – upošteva trditve, ki jih je družba Aquind navedla v okviru pritožbenih razlogov, ki jih v zadevni pritožbi navaja za utemeljitev svojega predloga za potrditev izpodbijane sodbe; – in posledično odločbo odbora za pritožbe pri ACER zaradi razlogov, navedenih v tožbi, ki jo je družba Aquind vložila pri Splošnem sodišču, razglasi za nično.

20. ACER je odgovorila na nasprotno pritožbo in Sodišču predlagala, naj: – jo v celoti zavrne; – družbi Aquind naloži, naj nosi svoje stroške in stroške ACER.

IV. Pritožba ACER. Uvodni preudarek.

21. ACER trdi, če povzamem, da je bilo v izpodbijani sodbi dvakrat napačno uporabljeno pravo, in sicer glede: – intenzivnosti nadzora, ki ga odbor za pritožbe na splošno in konkretno v tej zadevi izvaja nad zapletenimi ekonomskimi ali tehničnimi presojami; – razlage člena 17(1)(b) Uredbe št. 714/2009.

22. Naj že tu navedem, da bom predlagal zavrnitev prvega od dveh pritožbenih razlogov ACER, kar bo pomenilo potrditev izpodbijane sodbe v delu, v katerem je bila z njo odločba odbora za pritožbe razglašena za nično.

23. Glede na to bi se morda zdelo, da je preučitev drugega pritožbenega razloga, ki ga uveljavlja ACER, odveč, saj je bila odločba odbora za pritožbe razglašena za nično v celoti.

24. Vendar bom to analizo vseeno izvedel in predlagal ugoditev drugemu pritožbenemu razlogu, ki ga uveljavlja ACER, in posledično razveljavitev izpodbijane sodbe izključno v delu, v katerem se nanaša na razmerje med členom 17 Uredbe št. 714/2009 in splošnim sistemom financiranja iz člena 12 Uredbe TEN‑E.

25. Menim, da je nujno, da Sodišče odloči tudi o tem drugem pritožbenem razlogu, saj bo sicer stališče Splošnega sodišča (ki se mi zdi napačno) o razmerju med navedenima uredbama ostalo nepopravljeno. Če to stališče ne bo popravljeno, bi se lahko štelo za zavezujočo za ACER in njen odbor za pritožbe.

26. Splošnemu sodišču pravzaprav ni bilo treba ( 15 ) preučiti četrtega tožbenega razloga za razglasitev ničnosti, saj je že ugodilo prvemu ničnostnemu razlogu, ki je sam po sebi zadostoval za to, da se odločba odbora za pritožbe razglasi za nično. Ker se ni ustavilo pri zadnjenavedeni ugotovitvi, je ustvarilo sodno prakso, pri kateri po mojem mnenju ne gre zgolj za obiter dictum in ki ni v skladu s pravom.

V. Prvi pritožbeni razlog ACER: intenzivnost nadzora, ki ga odbor za pritožbe opravlja nad zapletenimi tehničnimi in ekonomskimi presojami

A. Izpodbijana sodba

27. Splošno sodišče je preučilo „pristop, ki ga zagovarja ACER, in sicer da se šteje, da je lahko nadzor, ki ga odbor za pritožbe izvaja nad zapletenimi tehničnimi in ekonomskimi presojami, enakovreden omejenemu sodnemu nadzoru, ki ga izvaja sodišče Unije“ (točka 49 izpodbijane sodbe), ter ga zavrnilo.

28. Ta zavrnitev v bistvu temelji na štirih vrstah preudarkov: – ustanovitev odbora za pritožbe spada v okvir tendenc, da se predpiše mehanizem za izpodbijane odločb agencij o zapletenih tehničnih ali znanstvenih vprašanjih, ki neposredno vplivajo na pravni položaj zadevnih strank. Te to pritožbo lahko vložijo v okviru, v katerem je nadzor sodišča Unije omejen na preizkus, ali pri izvajanju diskrecijske pravice ni prišlo do očitne napake ali zlorabe pooblastil ( 16 ). – Na podlagi določb o organizaciji in pristojnostih odbora za pritožbe je mogoče ugotoviti, da ta pritožbeni organ ni bil ustanovljen zato, „da bi opravil zgolj omejen nadzor nad zapletenimi tehničnimi in ekonomskimi presojami“. Tako izhaja iz: a) strokovne usposobljenosti njegovih članov; b) pooblastil, ki jih ima odbor za pritožbe na podlagi člena 19(5) Uredbe št. 713/2009; ter (c) razlage člena 20 te uredbe ( 17 ). – Iz pravil o organizaciji in postopku, ki so določena za ACER v skladu s členom 19(6) Uredbe št. 713/2009, je razvidno, da se je nameravalo odboru za pritožbe „dati nalogo izvajanja nadzora nad odločitvami Agencije z intenzivnostjo, ki ne more biti omejena na intenzivnost omejenega nadzora“ ( 18 ). – Splošno sodišče je (v zvezi s komisijo za pritožbe pri ECHA) že ugotovilo, da „[…] bi bilo v nasprotju s samo naravo pritožbenih organov, ustanovljenih v agencijah, da izvajajo omejen nadzor, pridržan sodiščem Unije“. Trditve, da se ta sodna praksa za odbor za pritožbe ACER (zaradi različne sestave in pristojnosti obeh teles) ne uporabi, ni mogoče sprejeti ( 19 ).

B. Trditve strank v okviru pritožbe, ki jo je vložila ACER

29. Po mnenju ACER je Splošno sodišče pri preučitvi namena odbora za pritožbe, njegove organizacije in njegovih pristojnosti glede na okvir, v katerem opravlja svojo nalogo, večkrat napačno uporabilo pravo.

30. Družba Aquind nasprotuje zadevnim trditvam ACER in meni, da je stališče Splošnega sodišča, da mora odbor za pritožbe opraviti celovit nadzor, ki ni omejen na očitne napake pri presoji, pravilno.

31. Preučil bom torej argumente, ki jih je ACER navedla v podporo prvemu pritožbenemu razlogu.

1. Trditve v zvezi s ciljem

32. Splošno sodišče naj bi napačno uporabilo pravo in kršilo načeli delitve oblasti in lojalnega sodelovanja iz člena 13(2) PEU, ker ni upoštevalo cilja uvedbe hitrega in poenostavljenega pritožbenega postopka pred odborom za pritožbe, kot je navedeno v uvodni izjavi 19 Uredbe št. 713/2009.

33. Nasprotno, Splošno sodišče naj bi dalo prednost cilju, ki ga je samo oblikovalo in ga je utemeljilo na podlagi lastnega dojemanja domnevne „tendence“ zakonodajalca Unije.

2. Trditve v zvezi z okvirjem, v katerem deluje odbor za pritožbe

34. Splošno sodišče naj bi napačno uporabilo pravo s tem, da je ugotovilo, da je na podlagi določb o organizaciji in pooblastilih odbora za pritožbe mogoče sklepati, da intenzivnost njegovega nadzora nad zapletenimi tehničnimi in ekonomskimi presojami ne more biti omejena na očitne napake pri presoji (točke od 52 do 82 izpodbijane sodbe). Ta napačna uporaba prava naj bi bila izražena v teh ugotovitvah: – Glede sestave odbora za pritožbe je Splošno sodišče s tem, da jo je primerjalo s sestavo komisije za pritožbe pri ECHA, privzelo napačen pristop (med drugimi točki 53 in 61 izpodbijane sodbe). – Splošno sodišče naj bi prav tako zmotno presodilo, da to, da se za člane odbora za pritožbe izberejo osebe „z ustreznimi izkušnjami v sektorju energije“, pomeni, da je želel zakonodajalec Unije zagotoviti, da ima odbor za pritožbe potrebno strokovno znanje, da lahko sam opravi presoje zapletenih tehničnih in ekonomskih dejanskih elementov, povezanih z energetiko (točke 53, 65 in 69 izpodbijane sodbe). – Splošno sodišče naj bi prav tako napačno presodilo, da trajanje postopka in omejena sredstva njegovega odbora za pritožbe ne upravičujejo omejenega nadzora nad zapletenimi tehničnimi in ekonomskimi presojami (točka 66 in točke od 73 do 82 izpodbijane sodbe) ( 20 ). S tako ugotovitvijo naj ne bi upoštevalo načel institucionalnega ravnovesja in delitve oblasti, saj naj ACER samostojno ne bi mogla povečati svojih človeških in finančnih virov. – Sodišče naj bi narobe razlagalo člen 19(5) Uredbe št. 713/2009 (točke 54, 55, 59 in 60 izpodbijane sodbe). Ta določba, na podlagi katere naj nikakor ne bi bilo mogoče upravičiti, da mora odbor za pritožbe opraviti celovit nadzor, naj bi se nanašala le na možnost razveljavitve odločitev ACER in na njihovo nadomestitev z odločitvami odbora za pritožbe ali vrnitve zadeve ACER, ni pa v njej določil o intenzivnosti nadzora, ki ga izvaja odbor za pritožbe. – Splošno sodišče je napačno uporabilo pravo tudi v točkah 57, 58 in 60 izpodbijane sodbe, saj naj člena 19(1) in 20 Uredbe št. 713/2009 ne bi bila ovira za to, da odbor za pritožbe opravi le omejen nadzor. Po mnenju ACER lahko Splošno sodišče vselej izvede celovit sodni nadzor odločitev odbora za pritožbe, čeprav je ta v njih opravil omejen nadzor.

3. Podredna trditev

35. ACER podredno navaja, da je Splošno sodišče tudi v primeru, če bi se priznalo (quod non), da mora odbor za pritožbe nad njenimi odločbami, kadar so v njih zajete zapletene tehnične in ekonomske presoje, opraviti celovit nadzor, napačno presodilo (točke od 83 do 90 izpodbijane sodbe), da odbor za pritožbe v obravnavanem primeru ni opravil takšnega celovitega nadzora.

C. Presoja

36. Sodišče mora razjasniti, ali je Splošno sodišče s tem, da je ugotovilo, da bi moral odbor za pritožbe na podlagi pooblastil, ki jih ima v skladu z Uredbo št. 713/2009, opraviti celovit nadzor nad odločbo ACER, ravnalo pravilno ali pa napačno uporabilo pravo.

37. ACER je trdila – in pri tem stališču vztraja – da je bil odbor za pritožbe pristojen za izvedbo zgolj omejenega nadzora, pri katerem se v zvezi z zapletenimi tehničnimi in ekonomskimi odločitvami omeji zgolj na ugotavljanje očitnih napak pri presoji.

38. Menim, da je razlaga, ki jo je opravilo Splošno sodišče, pravilna. Njegovo razumevanje členov 19 in 20 Uredbe št. 713/2009 se mi zdi najustreznejše.

39. V prid temu stališču govori sama funkcija odbora za pritožbe, potrjeno pa je tudi z drugimi elementi presoje (oziroma mu ti vsaj ne nasprotujejo), ki se nanašajo na njegovo sestavo in pooblastila, trajanje postopka in primerjavo z odbori za pritožbe pri drugih agencijah Evropske unije.

1. Funkcija in cilji odbora za pritožbe

40. V zadnjih letih je prišlo do „agencifikacije“ uprave Unije ( 21 ). V okviru tega procesa so bili pri agencijah, ki so pooblaščene za sprejemanje pravnih aktov, ki vplivajo na pravni položaj posameznikov, ustvarjeni odbori za pritožbe. ACER je postopoma pridobivala omejena pooblastila za odločanje in sprejemanje odločitev, ki vplivajo na pravni položaj posameznikov, čeprav je njena glavna funkcija usklajevanje dejavnosti NRO na področju energije. ( 22 ) S to okoliščino je pojasnjena prvotna sestava njenega odbora za pritožbe.

41. Konkretno je bilo ustanovljenih, če se ne motim, osem takih odborov ( 23 ), ki niso oblikovani po enem samem modelu ( 24 ) in se razlikujejo po svoji strukturi, delovanju in pristojnostih. Vendar imajo nekatere skupne značilnosti ( 25 ): – Gre za organe za upravni nadzor, ki so del strukture agencij in imajo določeno neodvisnost. Nimajo pravosodne narave, čeprav v okviru kontradiktornih postopkov izvajajo kvazisodne funkcije. – Sestavljajo jih pravniki in tehnični strokovnjaki, zaradi česar imajo večjo sposobnost za odločanje o pritožbah zoper odločitve, ki običajno vsebujejo precej tehničnih elementov. – Pritožbe lahko pri njih vložijo naslovniki odločitev agencij ter fizične in pravne osebe, na katere te odločitve neposredno in posamično vplivajo. – Odbori za pritožbe preizkušajo odločbe z učinki za tretje osebe, za nadzor nad katerimi so na podlagi predpisa sekundarnega prava, s katerim so ustanovljeni, pristojni. Področje njihove pristojnost je torej omejeno. – Pomenijo ekspeditiven, hiter, dostopen, specializiran in nedrag mehanizem za zaščito pravic naslovnikov odločitev agencije in teh, na katere te vplivajo.

42. Pomen nekaterih od teh odborov za pritožbe je bil posredno okrepljen z uvedbo člena 58a Statuta Sodišča Evropske unije ( 26 ).

43. V skladu s tem členom se pritožbe zoper sodbe Splošnega sodišča v zvezi z odločitvijo nekaterih odborov za pritožbe ( 27 ) dopustijo, če se dokaže njihova pomembnost za enotnost, doslednost ali razvoj prava Unije ( 28 ).

44. Strinjam se s presojo Splošnega sodišča (točka 51 izpodbijane sodbe), da spada ustanovitev odbora za pritožbe pri ACER v okvir tendenc zakonodajalca Unije, da v okviru agencij Unije vzpostavi „pritožbeni organ“, če so tem agencijam podeljena pooblastila za odločanje o zapletenih tehničnih ali znanstvenih vprašanjih, ki neposredno vplivajo na pravni položaj zadevnih strank.

45. Kot pravilno ugotavlja Splošno sodišče „[s]istem pritožbenega organa […] pomeni primerno sredstvo za varstvo pravic zadevnih strank v okoliščinah, v katerih se mora […] nadzor sodišča Unije omejiti na preizkus, ali pri izvajanju široke diskrecijske pravice pri presoji zapletenih znanstvenih, tehničnih in ekonomskih dejanskih elementov ni prišlo do očitne napake […]“ ( 29 ).

46. Menim namreč, da ne bi imelo večjega smisla, če bi se v okviru delovanja, za katero je značilna tehnična in gospodarska zapletenost zadev, poverjenih posameznim agencijam, pri teh agencijah ustanovili pritožbeni organi, ki ne bi mogli oceniti ravno tehničnih in gospodarskih vidikov odločitev zadevne agencije.

47. Res je, da se mora sodišče Unije pri preizkusu omejiti na preverjanje, ali je pri uresničevanju širokega polja proste presoje v zvezi z zapletenimi znanstvenimi, tehničnimi in ekonomskimi dejstvi prišlo do očitne napake ali zlorabe pooblastil. Vendar ta nadzor, ki ga Splošno sodišče že izvaja, ni enak temu, ki ga mora izvajati odbor za pritožbe, katerega specializacija mu omogoča, kot bom pojasnil spodaj, da poglobljeno preuči te vidike in izčrpno preveri vse podrobnosti izpodbijane odločbe ( 30 ).

48. Menim torej, da funkcije pritožbenih organov, ustanovljenih v okviru agencij, v zvezi z nadzorom nad zapletenimi odločitvami teh agencij, načeloma ni mogoče enačiti s funkcijo sodišč Unije. V nasprotnem primeru bi bila ustanovitev odborov za pritožbe odvečna, to je, s tem bi se po nepotrebnem podvajala pravila nadzora, za katerega so pristojna sodišča Unije.

49. Zato se strinjam z ugotovitvijo Splošnega sodišča, da bi, če „bi moral biti nadzor odbora za pritožbe glede zapletenih tehničnih in ekonomskih presoj le omejen, […] to pomenilo, da bi Splošno sodišče izvajalo omejen nadzor nad odločbo, ki bi bila sama rezultat omejenega nadzora. Očitno je, da sistem ‚omejenega nadzora nad omejenim nadzorom‘ ne zagotavlja jamstev učinkovitega sodnega varstva, ki bi morala biti zagotovljena podjetjem […]“ ( 31 ).

2. Sestava odbora za pritožbe

50. V skladu s členom 18(1) Uredbe št. 713/2009 ( 32 ) se člani odbora za pritožbe izberejo med višjimi zaposlenimi v NRO ali v drugih organih, ki imajo ustrezne izkušnje v sektorju energije.

51. V skladu s členom 18(2) in (3) Uredbe št. 713/2009 ( 33 ) traja mandat teh članov, ki so pri odločanju neodvisni in jih ne zavezujejo nobena navodila, pet let in se lahko podaljša.

52. Sestava odbora za pritožbe je torej skladna z zahtevami, potrebnimi za izvajanje celovitega – in ne omejenega – nadzora nad odločitvami ACER. Razlog za to, da morajo imeti njegovi člani izkušnje v sektorju energije, je ta, da imajo (ali bi morali imeti) tehnična znanja, potrebna za poglobljeno odločanje o pritožbah. Tako je razlogovalo Splošno sodišče, katerega stališču pritrjujem ( 34 ).

53. ACER trdi, da višji zaposleni NRO nimajo nujno takšnega tehničnega znanja in izkušenj, saj so srednji vodstveni delavci NRO ti, ki izvajajo presoje zapletenih tehničnih in ekonomskih vprašanj.

54. Navedeno stališče me ne prepriča. Če bi se za člane odbora za pritožbe izbrale osebe brez potrebnih izkušenj v energetskem sektorju in brez zahtevanega tehničnega znanja, njihova izbira preprosto ne bi bila v skladu s členom 18 Uredbe št. 713/2009. To, da imajo taka znanja tudi „srednji vodstveni delavci“, ne pomeni, da jih višji vodstveni delavci lahko nimajo.

55. Sestava in lastnosti članov odbora za pritožbe poleg tega niso bile spremenjene z reformo, opravljeno z Uredbo 2019/942, v katere členih 25, 26 in 27 je v bistvenem povzet člen 18 Uredbe št. 713/2009. Namen reforme je bil prav okrepiti odbor za pritožbe, da bi lahko zanesljiveje opravljal svoje naloge.

56. Prav tako me ne prepriča argument ACER glede pomena, ki ga ima za spor ureditev o članih odbora za pritožbe, ki so do leta 2019 to funkcijo opravljali neodplačno in kot častno. ACER navaja, da so lahko v skladu s to ureditvijo opravljali še druga dela, zaradi česar so imeli za delo v odboru za pritožbe manj časa, tako da je logično, da so se omejili na izvajanje zgolj omejenega in hitrejšega nadzora nad odločitvami Agencije.

57. To, da člani odbora za pritožbe do leta 2019 niso prejemali plačila in da ni bilo predpisano, da lahko opravljajo le to funkcijo, ne upravičuje okrnitve obsega njihovih nadzornih nalog. Te podrobnosti je mogoče med drugim pojasniti z manjšimi pooblastili za odločanje, ki jih je imela ACER pred letom 2019, in predvsem z nizkim številom pritožb, ki naj bi bile po prvotnih predvidevanjih vložene ( 35 ).

58. Zaradi povečanje števila zadev je zdaj določeno, da člani odbora za pritožbe prejemajo plačilo ( 36 ) in da za izbiro kandidatov poleg zahtev glede tehničnih znanj veljajo večje zahteve glede splošnega pravnega znanja ( 37 ).

59. Iz krepitve človeških virov odbora za pritožbe je razvidno kvečjemu to, da njegova prvotna zasnova ni bila povsem ustrezna za izvajanje nalog, ki so mu bile poverjene z Uredbo št. 713/2009 ( 38 ). Vendar s to pomanjkljivostjo ni mogoče utemeljevati stališča, da bi moral odbor za pritožbe opustiti svojo prvotno funkcijo in izvajati zgolj omejen nazor nad odločbami Agencije.

60. Zaradi povečanja pooblastil ACER v okviru spremembe predpisov Unije v zvezi z energijo, do katere je prišlo po letu 2019 ( 39 ) (ki se za dejansko stanje v tem sporu ne uporabijo), in reforme same ACER z Uredbo 2019/942 je njen okrepljen odbor za pritožbe ustrezno usposobljen za izvajanje celovitega nadzora nad odločitvami Agencije.

3. Trajanje postopka

61. ACER meni, da odbor za pritožbe v roku, v katerem bi moral sprejeti odločitev (dva meseca, kot je določeno v členu 19(2) Uredbe št. 713/2009), ne more opraviti poglobljenega preizkusa. Splošno sodišče naj bi s tem, da je menilo drugače, napačno uporabilo pravo.

62. Strinjam se z razlogovanjem Splošnega sodišča in menim, da pri razlagi te določbe ni napačno uporabilo prava.

63. Res je, da je bil rok za sprejetje odločitve o pritožbi kratek ( 40 ), saj je bilo treba v dveh mesecih izvesti kontradiktorni postopek, v katerem so bile nekatere stranke lahko pozvane, da se opredelijo glede navedb drugih strank in pred odborom za pritožbe ustno predstavijo svoja stališča.

64. Vendar dolžina roka, kot je pravilno ugotovilo Splošno sodišče (v točki 74 izpodbijane sodbe), ni zadosten razlog za sklepanje, da je bil namen zakonodajalca omejiti obseg nadzora, ki ga izvaja odbor za pritožbe. Proti takemu sklepu govori več argumentov: – Zaradi svojega tehničnega znanja in strokovnosti lahko člani odbora za pritožbe hitro razumejo pritožbe in o njih v kratkem času sprejmejo rešitev. – V členu 19 Uredbe št. 713/2009 je v bistvu določeno, da odbor za pritožbe preveri, ali je mogoče na podlagi trditev pritožnika izkazati obstoj napake, ki vpliva na izpodbijano odločbo. Odbor za pritožbe se omeji na preizkus, ali je z razlogi, ki jih navaja ta stranka, mogoče dokazati, da so v izpodbijani odločbi napake. Preveriti mora le te zapletene tehnične in ekonomske elemente, ki so navajani v okviru teh razlogov. – Odboru za pritožbe ni treba opraviti ex novo preizkusa dejanskih in pravnih elementov odločbe ACER. To je drugače kot na primer pri odborih za pritožbe pri EUIPO in CPVO. – V skladu s členom 19(5) Uredbe št. 713/2009 lahko odbor za pritožbe izvaja „vsa pooblastila, ki so v pristojnosti Agencije, ali preda primer pristojnemu organu Agencije“. Lahko bi torej pritožbi ugodil in zadevo vrnil ACER, da ta sprejme novo odločbo.

65. Tej razlagi ne nasprotuje to, da je bil z Uredbo 2019/942 rok, v katerem mora odbor za pritožbe sprejeti odločitev, podaljšan do štirih mesecev ( 41 ). Iz tega podaljšanja je razvidno zgolj to, da zakonodajalec pri določitvi dvomesečnega roka v Uredbi št. 713/2009 ni bil realističen; ni pa mogoče na njegovi podlagi sklepati, da bi moral odbor za pritožbe izvajati le omejen nadzor nad odločbami ACER.

4. Pooblastila odbora za pritožbe

66. Člen 19(5) Uredbe št. 713/2009 je določal, kot sem že omenil, da lahko odbor za pritožbe izvaja vsa pooblastila, ki so v pristojnosti ACER, ali primer preda pristojnemu organu te agencije, ki ga odločitev odbora za pritožbe zavezuje.

67. Kot pravilno ugotavlja Splošno sodišče (točka 54 izpodbijane sodbe), lahko odbor za pritožbe po ugoditvi pritožbi – namesto da bi zadevo vrnil ACER v ponovno odločanje – sam uveljavi pristojnost za presojanje, ki jo ima ACER, ter preuči, ali mu elementi, ki jih ima na voljo, omogočajo sprejetje lastne odločbe.

68. V skladu s členom 20(1) Uredbe št. 713/2009 se pred Splošnim sodiščem izpodbija odločitev, ki jo je sprejel odbor za pritožbe, in ne odločba ACER. Tako je v tej zadevi: tožeča stranka ni imela legitimacije, da bi pred sodišči Unije izpodbijala samo odločbo ACER ( 42 ), kot je Splošno sodišče pojasnilo v točki 58 izpodbijane sodbe.

69. S to dvojno ugotovitvijo je potrjeno, da odbor za pritožbe ni mogel skleniti, da bo opravil zgolj omejen nadzor nad odločbo ACER, kakršnega v okviru sodnega nadzora izvede sodišče Unije.

70. Odbor za pritožbe ima, kot sem že navedel, tehnična znanja, zaradi katerih lahko izvede celovit nadzor, ki ni omejen na preverjanje obstoja očitnih napak v odločbah ACER. Takšen celovit nadzor omogoči poznejši sodni preizkus, ki ga opravi Splošno sodišče.

71. Na zgornje ugotovitve ne vpliva – nepomembna – napaka, ki jo je Splošno sodišče (v točki 60 izpodbijane sodbe) storilo s tem, da je govorilo o „morebitni neskladnosti“ sklepa ACER z dne 5. oktobra 2019 ( 43 ) z Uredbo št. 713/2009.

72. Splošno sodišče se je pri tej presoji zmotilo, saj je bila sprememba sklepa ACER št. 1/2011 posledica predhodnega sprejetja Uredbe 2019/942. V spremenjenem členu 21 sklepa št. 1/2011 je zgolj povzeta vsebina člena 28(5) Uredbe 2019/942 ( 44 ). Zato ni bilo neskladnosti.

73. Vendar je Splošno sodišče to napako storilo v okviru obiter dictum in v zvezi z zakonodajno spremembo, ki se za spor ratione temporis ne uporabi. Zato ne vpliva na končno rešitev glede intenzivnosti nadzora, ki ga izvaja odbor za pritožbe.

5. Primerjava odbora za pritožbe pri ACER z odbori za pritožbe pri drugih agencijah Unije

74. Primerjava med intenzivnostjo nadzora, ki jo izvajata komisija za pritožbe pri ECHA in odbor za pritožbe pri ACER, ki jo je opravilo Splošno sodišče, da bi na zadnjenavedenega razširilo svojo sodno prakso glede ravni preizkusa odločitev, ki ga izvaja prvonavedena, se mi zdi ustrezna.

75. Splošno sodišče je najprej povzelo svoje stališče glede komisije za pritožbe pri ECHA (točka 61 izpodbijane sodbe) ( 45 ) in nato ugotovilo, da se lahko uporabi tudi za odbor za pritožbe pri ACER.

76. ACER se pri graji tega dela izpodbijane sodbe sklicuje na razlike v ciljih, pritožbenih postopkih (zlasti rokih za sprejetje odločitve) in kadrovski ureditvi odbora za pritožbe pri ACER in komisije za pritožbe pri ECHA. Primerjava, ki jo je opravilo Splošno sodišče, naj bi bila zaradi teh razhajanj neustrezna.

77. Vendar te razlike ne vplivajo na srž stališča Splošnega sodišča, ki se lahko uporabi tako za komisijo za pritožbe pri ECHA kot za odbor za pritožbe pri ACER: v nasprotju z naravo organov za pritožbe, ki so ustvarjeni v okviru agencij, bi bilo, če bi izvajali le nadzor, omejen na preverjanje obstoja očitnih napak, in ne bi opravili celovitega preizkusa zapletenih tehničnih, znanstvenih in ekonomskih presoj iz izpodbijanih odločitev.

78. Ker na podlagi zgoraj navedenega menim, da Splošno sodišče pri oblikovanju tega stališča ni napačno uporabilo prava, je treba zavrniti tudi ta del prvega pritožbenega razloga.

6. Podredna trditev: nadzor, ki ga je opravil odbor za pritožbe, je bil celovit

79. ACER podredno trdi, da je Splošno sodišče tudi v primeru, če bi se priznalo (quod non), da mora odbor za pritožbe opraviti celovit nadzor – in ne zgolj tak, ki je omejen na preverjanje obstoja očitnih napak – nad odločbami, ki vsebujejo zapletene tehnične in ekonomske presoje, s tem, da je ugotovilo, da odbor za pritožbe v obravnavani zadevi ni opravil takšnega nadzora, napačno uporabilo pravo.

80. Vendar se s to podredno trditvijo ne upošteva, da je odbor za pritožbe sam ugotovil (točki 47 in 52 njegove odločbe), da se bo – v zvezi z izvzetjem, ki ga je zahtevala družba Aquind – pri izvedbi nadzora omejil na preverjanje obstoja očitnih napak pri presoji.

81. Odbor za pritožbe je to izrecno ugotovitev navedel kot načelno izjavo, ki je vodilo njegovega delovanja. Zato ni bilo treba podrobno analizirati točk od 70 do 74 in od 94 do 98 odločbe ACER, če je sam odbor za pritožbe že na začetku navedel, da bo izvedel nadzor, ki bo omejen na preverjanje obstoja očitnih napak pri presoji. Skratka, Splošno sodišče v zvezi s tem ni napačno uporabilo prava.

82. Glede na zgornje preudarke je treba prvi pritožbeni razlog ACER zavrniti.

VI. Drugi pritožbeni razlog ACER: kršitev člena 17(1)(b) Uredbe št. 714/2009

A. Izpodbijana sodba

83. Splošno sodišče meni, da pristop, ki ga je odbor za pritožbe privzel v zvezi z izvzetjem, ni bil utemeljen niti glede na Uredbo št. 714/2009 niti glede na uredbo TEN-E. To ugotovitev je v bistvenem utemeljilo s temi argumenti: – Odbor za pritožbe je uvedel dodaten pogoj, ki ni naveden med temi, ki so našteti v členu 17 Uredbe št. 714/2009. – Ni regulativne določbe, na podlagi katere bi bilo mogoče sklepati, da je zakonodajalec določil prednost enega sistema pred drugim. Sistema se lahko uporabita alternativno. – Bistveno merilo, ki se mora upoštevati pri preizkusu zahteve za izvzetje, je merilo „stopnje tveganja naložbe“ iz člena 17(1)(b) Uredbe št. 714/2009, ki ga odbor za pritožbe ni uporabil. – Uporaba postopka čezmejne razporeditve stroškov ne pomeni jamstva, da bodo odpravljena vsa tveganja, ki so jim izpostavljene medomrežne povezave.

B. Trditve strank

84. ACER Splošnemu sodišču očita, da je s tem, da je (zlasti v točkah 105 in 106 izpodbijane sodbe) navedlo, da ni regulativne določbe, na podlagi katere bi bilo mogoče sklepati, da je zakonodajalec določil prednost sistema iz Uredbe TEN-E pred sistemom izvzetja iz Uredbe št. 714/2009, s „temeljnega“ vidika napačno uporabilo pravo.

85. Splošno sodišče naj bi pri tem pravo napačno uporabilo zato, ker je neustrezno razlagalo razmerje med členom 12 Uredbe TEN‑E in členom 17(1)(b) Uredbe št. 714/2009. ACER na podlagi besedila, namena in konteksta te uredbe in njene predhodnice, Uredbe (ES) št. 1228/2003 ( 46 ), meni, da je z Uredbo TEN‑E določen splošen sistem, medtem ko je z Uredbo št. 714/2009 uveden sistem izvzetja, ki mora biti predmet ozke razlage. Ne gre – kot trdi Splošno sodišče – za enakovredna sistema, med katerima lahko predlagatelji projektov svobodno izbirajo.

86. ACER trdi, da je bilo v izpodbijani sodbi (točke od 101 do 104) pravo napačno uporabljeno tudi z ugotovitvijo, da čeprav je morebitno financiranje na podlagi člena 12 Uredbe TEN‑E lahko upoštevno merilo presoje za ugotovitev stopnje tveganja naložbe, to merilo ne more postati nujen pogoj, ki mora biti izpolnjen za pridobitev izvzetja ( 47 ).

87. ACER meni, da je neobstoj zadostne finančne podpore v okviru reguliranega sistema osnoven element za ugotavljanje, ali je naložbeno tveganje krito ali ne, tako da je ta analiza implicitno zajeta v členu 17(1)(b) Uredbe 714/2009 in ni dodaten pogoj za odobritev izvzetja v zvezi z novo medomrežno povezavo.

88. ACER nazadnje meni, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo (točki 108 in 109 izpodbijane sodbe) s tem, da je ugotovilo, da družbi Aquind izvzetja iz člena 17 Uredbe št. 714/2009 ni mogoče zavrniti na podlagi predpostavke, da bi zaradi prošnje za podporo na podlagi člena 12 Uredbe TEN-E prišlo do finančne ugodnosti, ki bi omogočala odpravo navedenega tveganja.

89. ACER meni, da možnost pridobitve financiranja za medomrežno povezavo s čezmejno razporeditvijo stroškov ni bila hipotetična, temveč je temeljila na tem, da je bil intetrkonektor družbe Aquind obravnavan kot projekt skupnega interesa, ter na analizi stroškov, zmogljivosti in koristi, ki jo je opravila ACER. Prav to je analiza tveganja, ki mora biti v skladu s členom 17(1)(b) Uredbe 714/2009 izvedena za določitev, ali je mogoče finančna tveganja medomrežne povezave omejiti drugače kot z odobritvijo izvzetja iz splošne ureditve.

90. Družba Aquind nasprotuje trditvam ACER in meni, da Splošno sodišče ni napačno uporabilo prava, kot se mu očita.

C. Presoja

91. Za boljše razumevanje problema je smiselno najprej opisati razmerje med obema sistemoma financiranja in nato preučiti trditve, ki se uveljavljajo v okviru drugega pritožbenega razloga.

1. Financiranje elektroenergetskih medomrežnih povezav

92. Vseevropske elektroenergetske medomrežne povezave pomenijo infrastrukturo, ki je bistvena za razvoj evropskega trga z električno energijo ( 48 ). Z njimi so povezani nacionalni elektroenergetski sistemi, s čimer se zagotavlja oskrba z električno energijo in preprečuje njihova izolacija, obenem pa spodbuja vzpostavitev integriranega evropskega trga z električno energijo, na katerem je večja konkurenca in ki omogoča boljše cene za potrošnike ( 49 ).

93. Elektroenergetske medomrežne povezave so obsežna in tehnološko zapletena dela, za izvedbo katerih so potrebne velike naložbe in večletna obdobja. S temi značilnostmi je pojasnjeno sprejetje Uredbe TEN-E in oblikovanje pojma projektov skupnega interesa kot sredstva za usmerjanje financiranja v te projekte ( 50 ).

94. V členu 1 Uredbe TEN‑E ( 51 ) je govora o določitvi projektov skupnega interesa, ki so potrebni za vzpostavitev prednostnih koridorjev in območij vseevropske energetske infrastrukture. Uredba TEN‑E, v kateri sta obravnavani opredelitev in izvedba teh projektov, določa tudi pravila za spodbujanje in pospešitev procesov dovoljevanja ter za zagotovitev udeležbe javnosti v njih.

95. V tej zadevi je zlasti pomemben člen 12 Uredbe TEN-E, ki določa pravila in smernice za čezmejno razporeditev stroškov ob upoštevanju tveganj v zvezi s projekti skupnega interesa.

96. V skladu s členom 12(3), (4), (5) in (6) Uredbe TEN‑E: – Predlagatelj ali predlagatelji takoj, ko je projekt, vključen v kategorije iz Priloge II.1(a), (b) in (d) ter Priloge II. 2, zadostno razvit, ustreznim NRO predložijo „zahtevek za naložbe[, ki] vključuje zahtevek za čezmejno razporeditev stroškov“. – NRO po posvetovanju s predlagateljem ali predlagatelji projekta sprejmejo „usklajene odločitve o razporeditvi stroškov naložbe, [ki naj jih v okviru zadevnega projekta] krije vsak upravljavec [prenosnega] sistema[,] in [o njihovi] vključ[itvi] v tarife“. – NRO takoj obvestijo ACER o „odločitvi o razporeditvi stroškov in ji posredujejo zadevne informacije v zvezi s to odločitvijo“. – Če NRO ne dosežejo sporazuma o zahtevku za naložbo v šestih mesecih, o tem takoj obvestijo ACER, ki lahko sprejme „odločitev o zahtevku za naložbo, vključno s čezmejno razporeditvijo stroškov […] in načinom izražanja stroškov naložb v tarifah“.

97. Uredba TEN-E je bila sprejeta leta 2013; pred tem v pravu Unije ni bilo enakovrednega predpisa, ki bi določal podoben sistem financiranja vseevropske energetske infrastrukture. ( 52 )

98. Zato člen 12(9) te uredbe določa, da se ta člen „ne uporablja za projekte skupnega interesa, ki so izvzeti[ ( 53 )]: […] iz členov 16(6) Uredbe [št. 714/2009] […] na podlagi člena 17 [Uredbe št. 714/2009]; […] ali (d) na podlagi člena 7 [Uredbe št. 1228/2003]“.

99. Enako razlago je mogoče opraviti v zvezi s členom 13(1), drugi pododstavek, Uredbe TEN‑E, ki se nanaša na spodbude za tako vseevropsko energetsko infrastrukturo.

100. Namen tega sklopa pravil ni določitev alternativne uporabe reguliranega sistema financiranja elektroenergetskih medomrežnih povezav in sistema izvzetja.

101. S členoma 12(9) in 13(1), drugi pododstavek, Uredbe TEN-E se skuša preprečiti, da bi bile elektroenergetske medomrežne povezave, v zvezi s katerimi so bile dosežene ugodnosti po sistemu izvzetja iz člena 17 Uredbe št. 714/2009 (in člena 7 Uredbe št. 1228/2003), lahko upravičene do financiranja v okviru splošnega sistema, vzpostavljenega s členom 12 Uredbe TEN-E.

102. Za nove elektroenergetske medomrežne povezave, načrtovane po uveljavitvi Uredbe TEN-E, pa člena 12(9) in 13(1), drugi pododstavek, nista upoštevna, saj gre za pravila, ki se lahko štejejo za „prehodna“ ( 54 ).

103. Tako razmerje med reguliranim sistemom in sistemom izvzetja je razvidno iz pripravljalnega gradiva za Uredbo št. 1228/2003, ki ga Splošno sodišče ni upoštevalo. Sodišče je to pripravljalno gradivo upoštevalo pri razlagi členov 16 in 17 Uredbe št. 714/2009 ( 55 ).

104. V splošno stališče Sveta v zvezi s sprejetjem Uredbe št. 1228/2003 je bila namreč vključena ta izjava Komisije v zvezi s sistemom izvzetja: „Komisija poudarja svoj namen, da to izvzetje razlaga ozko, da se zagotovi, da bodo taka izvzetja omejena na najnujnejši obseg, zlasti kar zadeva trajanje izvzetja in zadevno zmožnost projekta, na katerega se izvzetje nanaša, za doseganje cilja financiranja naložb z izredno visoko stopnjo tveganja“ ( 56 ). Namen ozke razlage izvzetja in to, da se lahko uveljavlja le v zelo redkih položajih, je ponovljen v točki C 4 skupnega stališča ( 57 ).

105. Generalni direktorat Komisije za energijo in promet je z namenom, da bi NRO olajšal njeno uporabo, objavil obvestilo o razlagi Uredbe št. 1228/2003, v kateri je poudarjal izjemnost sistema izvzetja ( 58 ). Enako je bilo storjeno v delovnem dokumentu služb Komisije iz leta 2009 ( 59 ).

106. Iz pripravljalnega gradiva in obrazložitvenih dokumentov Komisije je torej razvidna izjemnost sistema izvzetja iz člena 17 Uredbe št. 714/2009 in to, da je njegova uporaba v razmerju do splošnega sistema financiranja elektroenergetskih medomrežnih povezav iz Uredbe TEN‑E subsidiarna.

2. Analiza pritožbenega razloga

107. Menim, da je Splošno sodišče v svojem razlogovanju – zlasti v točkah 105 in 106 izpodbijane sodbe – s tem, da je dva različna sistema ureditve postavilo na isto raven, napačno uporabilo pravo. Kot sem že pojasnil: – Z Uredbo TEN‑E je določen splošen sistem financiranja medomrežnih povezav, pri katerih gre za projekte skupnega interesa. – Pravila o izvzetju iz člena 17 Uredbe št. 714/2009 pomenijo sistem odstopanja, tako da predlagatelji ne morejo izbirati, po katerem od teh dveh sistemov naj se njihov projekt obravnava.

108. Predlagatelji elektroenergetskih medomrežnih povezav, ki so opredeljene kot projekt skupnega interesa, morajo zato, da se zagotovi njegova finančna izvedljivost, načeloma uporabiti splošen (oziroma reguliran, kot ga imenuje ACER) sistem iz Uredbe TEN‑E, ki je določen predvsem v njenem členu 12.

109. Če ne pridobijo podpore s čezmejno porazdelitvijo stroškov, pa lahko izkažejo – če gre za tak primer – da je stopnja finančnega tveganja v zvezi z njihovim projektom tolikšna, da je upravičena odobritev izvzetja na podlagi člena 17 Uredbe št. 714/2009.

110. Vendar – ponavljam – se predlagatelji ne morejo neposredno odločiti za izredni sistem izvzetja, saj bi to pomenilo obrnitev razmerja med tem sistemom in splošnim sistemom finančne podpore za nove medomrežne povezave. V okviru tega razmerja: – Sistem izvzetja pomeni začasen odstop od splošnih načel, ki veljajo za uporabo prihodkov, ločevanje prenosnih omrežij in upravljavcev prenosnih omrežij ter za dostop tretjih do prenosnih ali distribucijskih omrežij, kar so ključni dejavniki za liberalizacijo trga z električno energijo v Uniji. – Splošen sistem podpore za transnacionalno energetsko infrastrukturo iz Uredbe TEN-E je zasnovan prav zato, da se preprečijo izvzetja predlagateljev takih del, katerih posledica bi bila okrnitev svobodne konkurence na trgu električne energije v Uniji. – Le če ekonomske izvedljivosti ni mogoče doseči prek splošnega sistema ekonomske podpore, je utemeljeno, da se izjemoma odobri izvzetje iz člena 17 Uredbe št. 714/2009.

111. Zaradi tega neustreznega razumevanja razmerja med obema sistemoma je prišlo do druge napačne uporabe prava, ki je razvidna zlasti iz točk 101 in 102 izpodbijane sodbe. Splošno sodišče je v njiju menilo, da odbor za pritožbe ne bi smel določiti, da je predložitev predhodne prošnje za finančno podporo na podlagi člena 12 Uredbe TEN-E pogoj za dokaz tveganja, povezanega z naložbo.

112. Zaradi nerazpoložljivosti finančne podpore nastane gospodarsko tveganje, zaradi katerega je lahko ogrožena izgradnja medomrežne povezave. Ta dejavnik mora ACER – kot priznava tudi Splošno sodišče – upoštevati, ko uporabi pogoj obstoja tveganja, povezanega z naložbo, zaradi katerega je upravičeno izvzetje iz reguliranega sistema, določeno v členu 17(1)(b) Uredbe št. 714/2009.

113. ACER mora torej obstoj ali neobstoj finančne podpore po splošnem sistemu preveriti zato, da bi potrdila obstoj tveganja in odobrila ali zavrnila izvzetje ( 60 ). ACER je to storila in njen odbor za pritožbe je potrdil skladnost tega preverjanja z zahtevami iz člena 17(1) Uredbe št. 714/2009.

114. Vendar ni mogoče sprejeti, kot je napačno ugotovilo Splošno sodišče, da ACER s tem pristopom za odobritev izvzetja poleg pogojev, ki so že določeni v členu 17(1) Uredbe št. 714/2009, uvaja še dodaten pogoj.

115. Še več, ACER in njen odbor za pritožbe od družbe Aquind nista zahtevala, naj predloži zahtevo za financiranje v okviru reguliranega sistema. Omejila sta se na presojo, v kolikšni meri bi se ekonomsko tveganje izgradnje medomrežne povezave Aquind zmanjšalo, če bi se pridobilo financiranje v okviru reguliranega sistema. ACER je ob upoštevanju ocene stroškov in koristi ter drugih elementov nato presodila ( 61 ), ali je bila izpolnjena zahteva, da je „stopnja tveganja naložbe […] taka, da naložba ne bo izvedena, razen če se odobri izvzetje“.

116. Menim torej, da je bila analiza ACER, ki jo je potrdil njen odbor za pritožbe, ustrezna in da zato – drugače kot je ugotovilo Splošno sodišče – ne pomeni določitve pogoja, ki ni med temi, ki so za odobritev izvzetja našteti v členu 17(1) Uredbe št. 714/2009.

117. V enakem smislu je napačno tudi razlogovanje Splošnega sodišča iz točk od 107 do 110 izpodbijane sodbe. Glavna argumenta iz teh točk sta: – Pristop odbora za pritožbe in ACER je temeljil predvsem na hipotetičnem razlogovanju, in sicer na „možnosti“, da bo s predlogom na podlagi člena 12 Uredbe št. 347/2013 družbi Aquind zagotovljena finančna podpora, in na dejstvu, da „ni mogoče izključiti“, da bo z ugodilno odločbo na podlagi te določbe morebitnim vlagateljem zagotovljeno zadostno jamstvo. Ugodnost, dosežena s finančno podporo po reguliranem sistemu, ne more temeljiti le na domnevi ali biti predstavljena kot dejstvo. – Možnost pridobitve finančne podpore na podlagi člena 12 Uredbe TEN‑E ne omogoča samodejne izključitve finančnega tveganja naložbe. Uporaba postopka čezmejne razporeditve stroškov ne pomeni jamstva, da bodo odpravljena vsa tveganja, ki so jim izpostavljene medomrežne povezave.

118. Prvi argument me ne prepriča. Uvrstitev medomrežne povezave družbe Aquind med projekte skupnega interesa bi omogočila njeno financiranje prek reguliranega sistema čezmejne porazdelitve stroškov in spodbud iz Uredbe TEN‑E. Zato sta ACER in njen odbor za pritožbe lahko štela, da bi družba Aquind to financiranje lahko pridobila, če bi zanj zaprosila ( 62 ).

119. V vsakem primeru je morala ACER pri analizi „stopnje tveganja naložbe“ iz člena 17(1)(b) Uredbe št. 714/2009 oceniti, ali bi se finančno tveganje projekta lahko zmanjšalo z uporabo drugih načinov financiranja, ki so dostopni na splošno in imajo prednost pred odobritvijo izvzetja. To je, ponavljam, kot sistem odstopanja, zaradi negativnega vpliva na liberalizacijo skupnega trga z električno energijo rešitev „v skrajnem primeru“.

120. Tudi drugi argument Splošnega sodišča me ne prepriča. (Nesporno) dejstvo, da splošni sistem financiranja iz Uredbe TEN‑E ni jamstvo za odpravo vseh tveganj, ki so jim izpostavljene medomrežne povezave, ne more biti razlog za odobritev izvzetja na podlagi člena 17 Uredbe št. 714/2009.

121. Predlagatelji projekta skupnega interesa, kakršen je medomrežna povezava Aquind, bi že s tem, da ne bi zaprosili za pomoč v okviru reguliranega sistema, lahko povečali finančno tveganje svojega projekta in tako „izsilili“ odobritev izvzetja. S tem bi se jim v končni fazi dopustilo, da izbirajo med dvema sistemoma podpore za to vrsto infrastrukture, ki pa nista na isti ravni. Zgoraj preučena temeljna napaka Splošnega sodišča se znova pojavi v tem razlogovanju iz izpodbijane sodbe.

122. Poleg tega bi bila analiza „stopnje tveganja naložbe“ izvedena samodejno, sam pogoj, določen v členu 17(1)(b) Uredbe št. 714/2009, pa bi izgubil smisel, če bi se štelo, da je odobritev izvzetja mogoča že zaradi morebitnih zamud in negotovosti v zvezi z dodelitvijo finančne podpore v okviru splošnega sistema iz Uredbe TEN-E.

123. Glede na zgornje ugotovitve Sodišču predlagam, naj temu pritožbenemu razlogu ugodi, ker je Splošno sodišče pri razlagi člena 17(1)(b) Uredbe št. 714/2009 v povezavi s členom 12 Uredbe TEN‑E napačno uporabilo pravo.

VII. Nasprotna pritožba družbe Aquind

124. Družba Aquind je nasprotovala pritožbi ACER in poleg tega vložila nasprotno pritožbo, v kateri uveljavlja trditve iz točke 19 teh sklepnih predlogov.

125. Ker Sodišču predlagam, naj prvi pritožbeni razlog ACER zavrne in sodbo Splošnega sodišča potrdi v delu, v katerem je z njo odločba odbora za pritožbe razglašena za nično, ni treba posebej analizirati nasprotne pritožbe družbe Aquind.

126. Ker je bil prvi pritožbeni razlog zavrnjen, je treba v pritožbenem postopku izpodbijano sodbo potrditi, tudi če se drugemu pritožbenemu razlogu ugodi. S tem se potrdi, da je treba odločbo odbora za pritožbe v celoti razglasiti za nično, in sicer zato, ker je ta uporabil nadzor, omejen na ugotavljanje očitnih napak. Ni ne potrebno ne priporočljivo, da bi Sodišče preučilo druge razloge za razglasitev ničnosti te odločbe, kot zahteva družba Aquind. Njeno nasprotno pritožbo je treba zato zavrniti.

VIII. Nevrnitev zadeve Splošnemu sodišču v ponovno razsojanje

127. Sodišče v skladu s členom 61 Statuta v primeru, če je pritožba utemeljena, odločitev Splošnega sodišča razveljavi. Če stanje postopka to dovoljuje, lahko Sodišče samo dokončno odloči o zadevi ali pa jo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču.

128. Sodišču zadeve ni treba vrniti Splošnemu sodišču, če bo njegova sodba potrjena v delu, v katerem je bila z njo odločba odbora za pritožbe ACER v celoti razglašena za nično.

129. Ta odbor za pritožbe mora izvršiti sodbo Splošnega sodišča v skladu s pojasnili, ki jih je Sodišče podalo v pritožbenem postopku, kar pomeni, da te sodbe ne sme upoštevati v delu, v katerem se nanaša na razmerje med členom 17 Uredbe št. 714/2009 in členom 12 Uredbe TEN‑E.

130. Zaradi ugoditve drugemu pritožbenemu razlogu zadeve ni treba vrniti Splošnemu sodišču, saj, kot sem že poudaril, ni bilo nujno potrebno, da to odloči o razmerju med členom 17(1)(b) Uredbe št. 714/2009 in členom 12 Uredbe TEN‑E.

IX. Stroški

131. V skladu s členom 137(3) Poslovnika Sodišča, ki se v pritožbenem postopku uporabi na podlagi njegovega člena 184, vsaka stranka, če uspe samo deloma, nosi svoje stroške.

132. Ker predlagam, naj se prvi pritožbeni razlog ACER zavrne, kot predlaga družba Aquind, in naj se drugemu pritožbenemu razlogu ugodi, bi morala vsaka stranka nositi svoje stroške. Enako porazdelitev stroškov je treba uporabiti tudi za nasprotno pritožbo, ki je tesno povezana s prvotno.

X. Predlog

133. Glede na zgornje preudarke Sodišču predlagam, naj: 1. zavrne prvi pritožbeni razlog ACER; 2. ugodi drugemu pritožbenemu razlogu ACER; 3. v celoti zavrne nasprotno pritožbo družbe Aquind; 4. ugotovi, da ACER in družba Aquind nosita vsaka svoje stroške.

( 1 ) Jezik izvirnika: španščina.

( 2 ) Sodba z dne 18. novembra 2020, Aquind/ACER (T‑735/18, EU:T:2020:542). V nadaljevanju: izpodbijana sodba.

( 3 ) Njena pravna ureditev je določena v Uredbi (ES) št. 713/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o ustanovitvi Agencije za sodelovanje energetskih regulatorjev (UL 2009, L 211, str. 1). Ta uredba je bila razveljavljena z Uredbo (EU) 2019/942 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. junija 2019 o ustanovitvi Agencije Evropske unije za sodelovanje energetskih regulatorjev (UL 2019, L 158, str. 22).

( 4 ) V zvezi s komisijo za pritožbe pri Evropski agenciji za kemikalije (ECHA) glej sodbi Splošnega sodišča z dne 20. septembra 2019, BASF Grenzach/ECHA (T‑125/17, EU:T:2019:638), in Nemčija/ECHA (T‑755/17, EU:T:2019:647).

( 5 ) Za obsežno analizo sodne prakse glej Chamon, M.; Volpato, A. in Eliantonio, M. (ur.): Boards of Appeal of EU Agencies: Towards Judicialization of Administrative Review?, Oxford University Press, 2022.

( 6 ) Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o pogojih za dostop do omrežja za čezmejne izmenjave električne energije in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1228/2003 (UL 2009, L 211, str. 15).

( 7 ) Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. aprila 2013 o smernicah za vseevropsko energetsko infrastrukturo in razveljavitvi Odločbe št. 1364/2006/ES in spremembi uredb (ES) št. 713/2009, (ES) št. 714/2009 in (ES) št. 715/2009 (UL 2013, L 115, str. 39). Znana kot Uredba o vseevropskih energetskih omrežjih (v nadaljevanju: Uredba TEN-E).

( 8 ) Navajam različico tega člena, ki se je uporabljala ob nastanku spora. V Uredbi 2019/942 je ustreznik te določbe člen 28, v katerega odstavku 5 je določeno, da lahko „[o]dbor za pritožbe […] potrdi odločitev ali preda primer pristojnemu organu ACER. Slednjega zavezuje odločitev odbora za pritožbe“.

( 9 ) Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo in o razveljavitvi Direktive 2003/54/ES (UL 2009, L 211, str. 55).

( 10 ) Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom in o razveljavitvi Direktive 2003/55/ES (UL 2009, L 211, str. 94).

( 11 ) ACER je tega dne vložila predlog za izdajo začasne odredbe za odložitev izvršitve izpodbijane sodbe, pri čemer se je sklicevala na tveganje, ki bi jo pomenila za pravo Unije in notranji energetski trg. Podpredsednica Sodišča je s sklepom z dne 16. julija 2021, ACER/Aquind (C‑46/21 P-R, neobjavljen, EU:C:2021:633), ta predlog zavrnila, ker je zatrjevana nevarnost resne in nepopravljive škode izginila in postala hipotetična, ko je odbor za pritožbe v odločbi A‑001‑2018_R z dne 4. junija 2021 odločil, da je pritožba družbe Aquind nedopustna.

( 12 ) Odločba A‑001‑2018_R z dne 4. junija 2021. V njej je odbor za pritožbe ugotovil, da zaradi izstopa Združenega kraljestva iz Unije ni mogoča uporaba Uredbe št. 714/2009 in Uredbe TEN-E za nove elektroenergetske povezave med Združenim kraljestvom in državo članico Unije. Družba Aquind je zoper to odločbo pri Splošnem sodišču vložila tožbo za razglasitev ničnosti (T‑492/21), o kateri to še odloča.

( 13 ) Delegirana uredba Komisije (EU) 2020/389 z dne 31. oktobra 2019 o spremembi Uredbe (EU) št. 347/2013 Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi s seznamom projektov skupnega interesa Unije (UL 2020, L 74, str. 1). Družba Aquind je 21. maja 2020 vložila tožbo za razveljavitev te delegirane uredbe, o kateri Splošno sodišče (zadeva T‑295/20, Aquind in drugi/Komisija) še odloča. Izpodbijala jo je že pred njeno objavo, vendar je bila njena tožba s sklepom Splošnega sodišča z dne 5. marca 2021, Aquind in drugi/Komisija (T‑885/19, EU:T:2021:118), zavržena kot nedopustna; ta sklep pa je bil v pritožbi potrjen s sodbo Sodišča z dne 1. avgusta 2022, Aquind in drugtiu/Komisija (C-310/21 P, EU:C:2022:615).

( 14 ) Le glede obveznosti iz člena 19(2) in (3) Uredbe (EU) 2019/943 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. junija 2019 o notranjem trgu električne energije (UL 2019, L 158, str. 54).

( 15 ) V točki 91 izpodbijane sodbe je ugotovljeno: „Vendar Splošno sodišče iz razlogov, povezanih z učinkovitim izvajanjem sodne oblasti, meni, da je koristno preučiti četrti tožbeni razlog, ki se nanaša na napačno razlago razmerja med členom 17(1) Uredbe št. 714/2009 in členom 12 Uredbe [TEN-E]“. Moj poudarek.

( 16 ) Izpodbijana sodba, točka 51.

( 17 ) Izpodbijana sodba, točke od 52 do 58.

( 18 ) Izpodbijana sodba, točki 59 in 60.

( 19 ) Izpodbijana sodba, točke od 61 do 70.

( 20 ) V točki 66 izpodbijane sodbe je navedeno: „[…] ACER [mora] sprejeti vse notranje organizacijske ukrepe, potrebne za mobilizacijo sredstev, ki jih ima na voljo za izpolnitev svojih ciljev, kot so opredeljeni v Uredbi št. 713/2009.“

( 21 ) Everson, M., Monda, C. in Vos, E. (ur.): European Agencies in Between Institutions and Member States, Wolters Kluwer, Alphen aan den Rijn, 2014; Chamon, M.: EU Agencies: Legal and Political Limits to the Transformation of the EU Administration, Oxford University Press, 2016; Alberti, J.: Le agenzie dell’Unione europea, Giuffrè, Milán, 2018; Vos, E.: EU Agencies, Common Approach and Parliamentary Scrutiny, European Parliament, 2018.

( 22 ) Glej analizo, ki jo je opravil Tovo, C.: „The Boards of Appeal of Networked Services Agencies: Specialized Arbitrators of Transnational Regulatory Conflicts?“, v Chamon, M., Volpato, A. in Eliantonio, M., op. cit., str. od 36 do 40; glej tudi Jankovich, K.: „La réforme de l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie: une évolution sans révolution“, Revue du droit de l’Union européenne, 2019, št. 3, str. od 69 do 85.

( 23 ) In sicer pri Uradu Evropske unije za intelektualno lastnino (EUIPO), Uradu Skupnosti za rastlinske sorte (CPVO), Evropski agenciji za varnost v letalstvu (EASA), Evropski agenciji za kemikalije (ECHA), Agenciji za sodelovanje energetskih regulatorjev (ACER), Enotnem odboru za reševanje (SRB) in Agenciji Evropske unije za železnice (ERA); trije evropski nadzorni organi (Evropski bančni organ (EBA), Evropski organ za vrednostne papirje in trge (ESMA) ter Evropski organ za zavarovanja in poklicne pokojnine (EIOPA)) si delijo en sam odbor za pritožbe.

( 24 ) V skupni izjavi in skupnem pristopu (Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije) o decentraliziranih agencijah z dne 19. julija 2012, https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑11450-2012-INIT/en/pdf, je v točki 21 govora le glede skupnega pristopa k neodvisnosti in nepristranskosti članov odborov za pritožbe.

( 25 ) Med bogato bibliografijo o odborih za pritožbe pri agencijah glej različne prispevke v zborniku Chamon, M., Volpato, A in Eliantonio, M., op. cit.; Chirulli, P.: Non‑Judicial Remedies and EU Administration Protection of Rights versus Preservation of Autonomy, Routledge, 2021; De Lucia, L.: „Specialised Adjudication in EU Administrative Law: the Boards of Appeal of EU Agencies“, European Law Review 2015, str. od 832 do 857.

( 26 ) Uredba (EU) 2019/629 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. aprila 2019 o spremembi Protokola št. 3 o Statutu Sodišča Evropske unije (UL 2019, L 111, str. 1).

( 27 ) Konkretno gre za odbore za pritožbe pri EUIPO, CPVO, ECHA, EASA in odborov za pritožbe, ustanovljenih po 1. maju 2019 pri katerem koli drugem uradu ali agenciji Unije.

( 28 ) Ni izključeno, da bo mehanizem dopustnosti pritožb v prihodnosti razširjen na sodbe Splošnega sodišča, v katerih je to odločilo o odločbah odborov za pritožbe pri drugih agencijah, katerih položaj je primerljiv s položajem agencij iz člena 58a Statuta Sodišča. Organizacija odbora za pritožbe ACER je primerljiva z organizacijo odborov za pritožbe agencij, omenjenih v navedenem členu. Glej De Lucia, L.: „The Shifting State of Rights Protection vis-à-vis EU Agencies: a Look at Article 58a of the Statute of the Court of Justice of the European Union“, European Law Review, 2019, str. od 812 do 816.

( 29 ) Točka 51 izpodbijane sodbe.

( 30 ) V tem smislu Tovo, C.: „the added value of BoAs with respect to the proper functioning of the EU system of legal remedies, however, resides precisely in guaranteeing an in-depth control of the merits of the decisions of the agencies, which, as atypical implementing acts of a technical nature, are necessarily subject to a limited judicial review before the CJEU“ (v Tovo, C.: „The Boards of Appeal of Networked Services Agencies: Specialized Arbitrators of Transnational Regulatory Conflicts?“, v Chamon, M., Volpato, A in Eliantonio, M., op. cit., str. 55).

( 31 ) Točka 58 izpodbijane sodbe.

( 32 )

( 33 ) Glej v istem smislu člene od 1 do 4 odločbe št. 1-2011 odbora za pritožbe ACER z dne 1. decembra 2011 o določitvi pravil v zvezi z organizacijo in postopkom odbora za pritožbe, dostopne na: https://extranet.acer.europa.eu/en/The_agency/Organisation/Board_of_Appeal/BoA_Public_Docs/BoA%20minutes%20FINAL%20.pdf. Besedilo, kot je bilo spremenjeno 5. oktobra 2019, je na voljo na: https://acer.europa.eu/en/The_agency/Organisation/Board_of_Appeal/BoA_Public_Docs/Rules%20of%20Procedure_for%20publication.pdf.

( 34 ) Točka 53 izpodbijane sodbe: „Zakonodajalec Unije je tako želel odboru za pritožbe pri ACER zagotoviti potrebno strokovno znanje, da bi mu omogočil, da sam opravi presoje zapletenih tehničnih in ekonomskih dejanskih elementov, povezanih z energetiko“.

( 35 ) Pred uveljavitvijo svežnja za čisto energijo iz leta 2019 so bile namreč pri odboru za pritožbe vložene le tri vloge, in sicer leta 2017 ena, leta 2018 pa dve. Leta 2019 jih je bilo vloženih že šest, leta 2020 devet in leta 2021 enajst. Glej https://acer.europa.eu/the-agency/organisation-and-bodies/board-of-appeal/boa-decisions.

( 36 ) Glej odločbo št. 17/2019 upravnega sveta ACER z dne 26. septembra 2019.

( 37 ) Tako je navedeno v Programming Document 2021 – 2023, december 2020, http://documents.acer.europa.eu/en/The_agency/Mission_and_Objectives/Documents/Programming%20Document%20-%202021-2023 %20-%20European%20Union%20Agency%20for%20the%20Cooperation%20of%20Energy%20Regulators.pdf (str. 33).

( 38 ) ACER je to okoliščino priznala v dokumentu, navedenem v zgornji opombi (str. 160).

( 39 ) V Svežnju za čisto energijo je med drugim tudi Uredba 2019/942.

( 40 ) Ta kratek rok je skladen s ciljem iz uvodne izjave 19 Uredbe 713/2009, da se zainteresiranim strankam „zaradi ekonomičnosti postopka […] [zagotovi] možnost pritožbe [pri] odboru za pritožbe […]“.

( 41 ) Člen 28(2) Uredbe 2019/942. Tako kratek rok za odločanje je bil skladen z zelo majhnim številom zadev, ki so bile odboru za pritožbe predložene v prvih letih njegovega delovanja; po povečanju števila zadev od leta 2018 pa ga je bilo smiselno podaljšati z dveh na štiri mesece.

( 42 ) V novem členu 29 Uredbe 2019/942 je zdaj jasneje določeno, da se „[t]ožbe za razveljavitev odločitve, ki jo izda ACER na podlagi te uredbe, in tožbe zaradi neukrepanja v predpisanih rokih […] lahko vložijo pri Sodišču šele, ko je izčrpan postopek za pritožbe iz člena 28“.

( 43 ) V tem sklepu je bil spremenjen člen 20 sklepa 1‑2011, s katerim so določena organizacijska in postopkovna pravila za odbor za pritožbe. (Novi) člen 21 – s katerim je bil nadomeščen člen 20 – spremenjenega sklepa določa, da odbor za pritožbe zgolj potrdi odločitev agencije ali primer preda pristojnemu organu ACER.

( 44 ) S členom 28(5) Uredbe 2019/942 je nekako poenostavljeno delo odbora za pritožbe, ki „lahko potrdi odločitev ali preda primer pristojnemu organu“ ACER.

( 45 )

( 46 ) Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2003 o pogojih za dostop do omrežja za čezmejne izmenjave električne energije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 12, zvezek 2, str. 175).

( 47 ) Splošno sodišče je menilo, da je odbor za pritožbe vložitev predhodne prošnje za finančno podporo na podlagi člena 12 Uredbe TEN‑E spremenil v „samostojen pogoj za dokaz tveganja naložbe“ in da tak pristop ni utemeljen niti z vidika Uredbe št. 714/2009 niti z vidika Uredbe TEN‑E.

( 48 ) Sodba z dne 11. marca 2020, Baltic Cable (C‑454/18, EU:C:2020:189, točka 57): „Kot je razvidno iz člena 1(a) Uredbe št. 714/2009, je navedeno dodeljevanje povezovalnih zmogljivosti predmet usklajenih načel, ki morajo omogočati določitev poštenih pravil za čezmejno izmenjavo električne energije in tako pospešiti konkurenco na notranjem trgu z električno energijo“.

( 49 ) Glej Report of the Commission Expert Group on electricity interconnection: „Towards a sustainable and integrated Europe“, november 2017, https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/report_of_the_commission_expert_group_on_electricity_interconnection_targets.pdf, str. od 10 do 14.

( 50 ) Med letoma 2014 in 2020 se je z instrumentom za financiranje, imenovanim Instrument za povezovanje Evrope, prispevalo k financiranju 107 projektov skupnega interesa s skupnim proračunom v višini 4,7 milijarde EUR. Skoraj dve tretjini tega zneska sta bili porabljeni za projekte prenosa in shranjevanja električne energije ter za pametna omrežja. Za več podrobnosti glej dokument Evropske komisije: Connecting Europe Facility. Energy. Supported actions 2014-2020, May 2021, dostopen na: https://cinea.ec.europa.eu/system/files/2021-05/CEF_Energy_supporting-actions_2021.pdf.

( 51 ) Uredba TEN‑E je bila zato, ker ni bila primerna za zagotovitev podnebne nevtralnosti Unije, po sprejetju evropskega zelenega dogovora in novih smernic za energetsko politiko spremenjena z Uredbo (EU) 2022/869 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2022 o smernicah za vseevropsko energetsko infrastrukturo, spremembi uredb (ES) št. 715/2009, (EU) 2019/942 in (EU) 2019/943 ter direktiv 2009/73/ES in (EU) 2019/944 in razveljavitvi Uredbe TEN‑E (UL 2022, L 152, str. 45).

( 52 ) Odločba št. 1364/2006/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. septembra 2006 o določitvi smernic za vseevropska energetska omrežja in razveljavitvi Odločbe 96/391/ES in Odločbe št. 1229/2003/ES (UL 2006, L 262, str. 1) je predhodnica Uredbe TEN‑E. Z njo je bil določen zelo omejen okvir podpore vseevropskim energetskim omrežjem, v katerem ni bil določen splošen sistem financiranja te infrastrukture, ampak zgolj možnost pridobitve financiranja iz sredstev Unije.

( 53 ) Moj poudarek.

( 54 ) V tem smislu je v zadnjem stavku uvodne izjave 23 Uredbe 714/2009 navedeno, da se „[i]zvzetja, odobrena v skladu z Uredbo [št. 1228/2003,] uporabljajo do izteka veljavnosti, kot je določeno v odločitvi o odobritvi izvzetja“.

( 55 ) Sodba z dne 11. marca 2020, Baltic Cable (C‑454/18, EU:C:2020:189, točka 48).

( 56 ) SEC/2003/0160 final, Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu v skladu z drugim pododstavkom člena 251(2) Pogodbe ES o skupnem stališču Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi s sprejetjem uredbe o pogojih za dostop do omrežja za čezmejne izmenjave električne energije, priloga E.

( 57 )

( 58 ) Note of DG Energy & Transport on Directives 2003/54-55 and Regulation 1228/03 in the electricity and gas internal market about exemptions from certain provisions of the third party access regime, 30.1.2004, str. 1: „The possibility for such exemptions is clearly an exception to the general rule of third party access which is the basis of the new competitive market for electricity and gas. Exemptions will therefore only be granted exceptionally and on a case-by-case basis. There will be no block exemptions for specific types of infrastructure and all cases will be assessed on their merits. This consideration is particularly relevant since there is no possibility of exemptions for existing infrastructure and therefore any decision to give new pieces of infrastructure a different status must be clearly justified“.

( 59 ) Document SEC(2009)642 final, 6.5.2009, Commission staff working document on Article 22 of Directive 2003/55/EC concerning common rules for the internal market in natural gas and Article 7 of Regulation (EC) No 1228/2003 on conditions for access to the network for cross-border exchanges in electricity – New Infrastructure Exemptions. V točki 17 je navedeno: „Exemptions are an exception to the general rule of regulated TPA. Such exceptions have to be limited to what is strictly necessary to realise the investment and the scope of the exemptions has to be proportionate“.

( 60 ) Komisija je podobno razlogovala, da bi zavrnila izvzetje v korist češkega upravljavca skladišča plina v Sklepu Komisije C(2011) 4509 z dne 27. junija 2011 o izvzetju za podzemno skladišče zemeljskega plina v mestu Dambořice, dostopnem na: https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/2011_damborice_decision_en.pdf. Podlaga za to izvzetje je bil člen 36(1) Direktive 2009/73, ki se uporablja za področje plina in ki je podoben členu 17(1)(b) Uredbe št. 714/2009.

( 61 ) Glede tega ima ACER določeno polje proste presoje, kot je bilo glede enakovrednih izvzetij v zvezi s trgom s plina priznano v sodbi z dne 4. decembra 2019, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Komisija (C‑342/18 P, neobjavljena, EU:C:2019:1043, točka 48).

( 62 ) Naj dodam, da je družba Aquind naknadno zaprosila za to financiranje prek splošnega sistema.