SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

ELEANOR SHARPSTON,

predstavljeni 21. julija 2011( )

Zadeva C‑250/08

Evropska komisija

proti

Kraljevini Belgiji

„Davek na registracijo, ki se plača ob nakupu glavnega prebivališča – Pravica do prostega gibanja in prebivanja – Pravica do ustanavljanja – Prosti pretok kapitala – Omejitve“





1. V tem postopku Komisija trdi, da je belgijska zakonodaja, ki se nanaša na plačilo davka na registracijo v Flamski regiji, diskriminatorna, še posebej za državljane držav članic, ki želijo izvrševati svoje pravice do spremembe prebivališča, ustanavljanja in prostega pretoka kapitala v Evropski uniji. Zadevna zakonodaja določa takso za vknjižbo,( ) ki se plača ob nakupu glavnega prebivališča v Flamski regiji – ne pa tudi drugje – in se pobota s taksami, ki se plačajo ob poznejši pridobitvi glavnega prebivališča v isti regiji.

Zakonodajni okvir

Upoštevne določbe Pogodbe in Sporazuma o EGP

2. Člen 18(1) ES (zdaj člen 21(1) PDEU) določa:

„Vsak državljan Unije ima pravico prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic ob upoštevanju omejitev in pogojev, določenih s to pogodbo in ukrepi, ki so bili sprejeti za njeno uveljavitev.“

3. Člen 43 ES (postal člen 49 PDEU) določa:

„V okviru določb, navedenih v nadaljevanju, se omejitve glede pravice do ustanavljanja za državljane ene države članice na ozemlju druge države članice prepovejo. Ta prepoved se uporablja tudi za omejitve pri ustanavljanju agencij, podružnic ali hčerinskih družb državljanov katere koli države članice s sedežem na ozemlju katere koli države članice.

Pravica do ustanavljanja zajema pravico začeti in opravljati dejavnost kot samozaposlena oseba ter pravico do ustanovitve in vodenja podjetij, zlasti družb ali podjetij iz drugega odstavka člena 48 [zdaj člen 54 PDEU], pod pogoji, ki jih ob upoštevanju določb poglavja o kapitalu za svoje državljane določa zakonodaja države, v kateri se taka ustanovitev izvede.“

4. Člen 31(1) Sporazuma o EGP v bistvu razširja veljavnost te določbe na ves Evropski gospodarski prostor.

5. Člen 56(1) ES (zdaj člen 63(1) PDEU) določa:

„V okviru določb tega poglavja so prepovedane vse omejitve pretoka kapitala med državami članicami ter med državami članicami in tretjimi državami.“

6. Člen 40 Sporazuma o EGP v bistvu razširja veljavnost te določbe na ves Evropski gospodarski prostor.

7. Člen 6 Sporazuma o EGP določa, da če so določbe sporazuma po vsebini enake ustreznim pravilom Pogodbe (in aktom, sprejetim za njen prenos), se jih razlaga v skladu s sodno prakso Sodišča iz časa, v katerem je bil podpisan Sporazum o EGP.( ) Ta sporazum pa ne vsebuje podobne določbe, ki bi se nanašala na poznejšo sodno prakso Sodišča.( ) Vendar pa iz člena 105 Sporazuma o EGP izhaja, da je treba pravila Sporazuma, ki so po vsebini enaka pravilom Pogodbe, razlagati enotno.( ) Sodišče je pristojno za razlago Sporazuma o EGP za ozemlje Evropske unije, Sodišče EFTA pa je pristojno za razlago glede uporabe Sporazuma v državah članicah EFTE. V tem pogledu Sporazum določa sodelovanje med Sodiščem in Sodiščem EFTA.( )

8. Pravila, ki prepovedujejo omejevanje pravice do ustanavljanja iz člena 31 Sporazuma o EGP, so enaka tistim iz člena 49 PDEU.( ) Poleg tega je treba, kolikor je to mogoče, tudi določbe, ki se nanašajo na prosti pretok kapitala (katerih besedilo je podobno, vendar ne enako kot ustrezne določbe Pogodbe o delovanju Evropske unije), razlagati enako.( )

Direktiva Sveta 88/361/EGS

9. Pojasnila k Prilogi I k Direktivi Sveta 88/361/EGS( ) navajajo, da „prost[i] pretok kapitala“ vključuje nakup stavb in zemljišč ter gradnjo stavb, ki ju opravijo zasebne osebe za osebno uporabo.( )

Nacionalna zakonodaja

10. V skladu s členom 44 Wetboek der registratie,- hypotheek- en griffierechten (zakonik o davku na registracijo, davku na hipoteke in sodnih taksah v Flamski regiji; v nadaljevanju: Wetboek) se po 10‑odstotni stopnji obdavči vrednost vseh odplačnih prenosov lastninske pravice ali pravic do užitka na nepremičninah.( ) Člen 46a določa, da če ena ali več fizičnih oseb kupi stanovanjsko nepremičnino, da bi glavno prebivališče imela(-e) v tej regiji, se osnova za odmero zniža za znesek 12.500,00 EUR, če te osebe v tem času niso lastnice druge stanovanjske nepremičnine. Ta olajšava, ki znižuje osnovo za odmero, je na voljo vsem kupcem, fizičnim osebam, za prvi nakup, ne glede na to, ali so prej prebivale v Flamski regiji ali kje drugje.

11. Člen 61(3) Wetboek določa:

„Če posameznik kupi nepremičnino, ki se uporablja za bivanje ali je temu namenjena, z običajno prodajno pogodbo z namenom, da bi bila glavno prebivališče, se zakonski delež davka, ki ga je treba plačati […] za pridobitev nepremičnine, ki se je prej uporabljala kot glavno prebivališče, ali zemljišča, na katerem je bila ta nepremičnina zgrajena, pobota z zakonskim deležem davka, ki ga je treba plačati ob pridobitvi nove nepremičnine, če je do te zadnje pridobitve prišlo v dveh letih od registracije dokumenta, ki je upošteven za odmero sorazmernega dela davka ali na preprodajo prejšnje nepremičnine z običajno prodajno pogodbo ali na podlagi delitev skupne lastnine te nepremičnine, če se je posameznik odpovedal vsem svojim pravicam.

V skladu s to določbo ni mogoče uveljavljati pobota davka za pridobitev nepremičnine, ki ni v Flamski regiji.

Višina zneska, ki se lahko pobota […] v nobenem primeru ne more preseči 12.500,00 EUR […]“

12. Člen 212a Wetboek (bolj kot pobot) določa povračilo davka na registracijo, kadar (i) se prejšnja nepremičnina proda v dveh letih od pridobitve nove nepremičnine (v petih letih, kadar je zemljišče pridobljeno z namenom izgradnje stanovanjske hiše) in (ii) nova nepremičnina postane kupčevo glavno prebivališče v dveh letih od pridobitve (v petih letih, kadar je zemljišče pridobljeno z namenom izgradnje stanovanje hiše). Seveda pa mora biti nova nepremičnina v Flamski regiji, višina zneska, ki se lahko povrne, pa je omejena na 12.500,00 EUR.

13. Sistem, ki sta ga vzpostavila člena 61(3) in 212a Wetboek, bom skupno imenovala „sporni ukrep“. Ta člena, skupaj z določbami, opisanimi zgoraj v točki 10, in številna povezana postopkovna pravila so bili v Wetboek uvedeni z uredbo o dopolnitvah z dne 1. februarja 2002.( ) V obrazložitvi osnutka uredbe je ugotovljeno, da davek za registracijo pogosto pomeni oviro za osebe, ki želijo prenesti prebivališče bližje svojemu delovnemu mestu ali ga prilagoditi spremenjenim družinskim razmeram. Zapisano je, da je bil namen sprememb „spodbuditi mobilnost vseh državljanov, ki so iz kakršnih koli razlogov (poklicnih, družinskih ali drugih) želeli kupiti novo glavno prebivališče, ki bi bolj ustrezalo njihovim potrebam kot njihovo sedanje prebivališče“. To bi se doseglo tako, da bi se omogočilo, da bi se del davka, ki je bil plačan za prejšnje glavno prebivališče (se pravi dom), odbil največ do zneska 12.500,00 EUR od davka, ki ga je treba plačati ob sledečem nakupu drugega doma.

Predhodni postopek

14. Ker je Komisija menila, da je sporni ukrep diskriminatoren in ga zaradi tega Pogodba prepoveduje, je Kraljevini Belgiji 23. decembra 2005 poslala pisni opomin. Belgijska vlada je v odgovoru z dne 22. marca 2006 izpodbijala zatrjevano kršitev.

15. Ker Komisija ni bila zadovoljna s tem odgovorom, je 13. julija 2006 izdala obrazloženo mnenje. Belgijski organi so z dopisom z dne 13. septembra 2006 potrdili mnenje, da je sporni ukrep skladen s pravom EU in vsekakor utemeljen s splošnim interesom.

16. Komisija je vztrajala pri svojem stališču in je 5. maja 2008 vložila tožbo. Komisija predlaga Sodišču, naj ugotovi, da Kraljevina Belgija ni izpolnila obveznosti iz členov 18, 43 in 56 Pogodbe ES ter členov 31 in 40 Sporazuma o EGP, ker se v Flamski regiji pri izračunu davčne ugodnosti za nakup nepremičnin, ki so namenjene novemu glavnemu prebivališču, znesek davka za registracijo, ki se plača ob nakupu prejšnjega glavnega prebivališča, upošteva samo, če je ta v Flamski regiji, in ne tudi, če je v drugi državi članici, ki ni Belgija, ali državi EFTE. Komisija predlaga tudi, naj Sodišče stroške postopka naloži Kraljevini Belgiji.

17. Madžarska vlada je intervenirala v postopku v podporo Belgije.

18. Na obravnavi 23. septembra 2010 so Komisija, Belgija in madžarska vlada ustno predstavile stališča.

Presoja

Uvodne opombe

19. Pred presojo tožbe Komisije je treba razjasniti še nekaj predhodnih vprašanj.

20. Prvič, Kraljevina Belgija je sestavljena iz treh skupnosti, treh regij in štirih jezikovnih območij.( ) Tri regije imajo nekaj zakonodajne pristojnosti; pristojnosti flamske skupnosti in Flamske regije so združene ter jih skupno izvaja flamska vlada, ki je sprejela sporni ukrep. Iz že ustaljene sodne prakse pa izhaja, da je lahko država članica odgovorna, če se ugotovi, da lokalni ali regionalni organ ne izpolnjuje prava EU.( )

21. Drugič, Sodišče je že obravnavalo davek za registracijo v zvezi z obveznostjo plačila take dajatve na podlagi odločbe nacionalnega sodišča v sporu iz pogodbenega razmerja.( ) Sodišče je odločilo, da plačilo takega davka pomeni posredno obdavčitev. Pri tem je v bistvu sprejelo opredelitev nacionalnega sodišča.( ) Razlika med posredno obdavčitvijo in neposredno obdavčitvijo je na splošno taka: posredni davek je vključen v znesek, ki ga plača neka oseba drugi, ki je zavezana za plačilo davka, ampak ne nosi ekonomske obremenitve, medtem ko se neposredni davek pobere od osebe, ki nosi ekonomsko obremenitev.( ) Zato se mi zdi pravilneje, da se davek na promet nepremičnin, katerega breme nosi kupec in ki se ga zaračuna neposredno njemu, šteje za posredni davek in ne za neposredno obdavčitev.

22. Tretjič, ne glede na to, ali davek za registracijo v obravnavanem primeru pomeni neposredno ali posredno obdavčitev, je jasno, da ni predmet harmonizacije v EU in zaradi tega spada v pristojnost držav članic. Kljub temu pa morajo v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča države članice svoje pristojnosti izvrševati v skladu s pravom EU.( )

23. Četrtič, Komisija zatrjuje kršitev členov 18, 43 in 56 ES (in določb Sporazuma o EGP, ki ustrezajo slednjima členoma). Belgijska vlada trdi, da je člen 56(1) ES edina upoštevna določba in da je treba to zadevo presojati samo na tej podlagi.

24. Presoja tega vprašanja razkrije zanimiv vidik pristopa Komisije, če se ga primerja z drugima tožbama zaradi neizpolnjevanja obveznosti, ki sta bili vloženi v istem obdobju: Komisija proti Grčiji,( ) v kateri je bila sodba razglašena 20. januarja 2011, in Komisija proti Madžarski.( ) Zadeva Komisija proti Grčiji se je nanašala na oprostitev plačila davka na promet z nepremičninami za kupce, ki prvič kupujejo nepremičnino, ki so imeli ali stalno prebivališče v Grčiji ali grško državljanstvo. Zadeva Komisija proti Madžarski se nanaša na ukrep, po katerem se ob prodaji nepremičnine in nakupu novega doma davek na promet z nepremičninami zaračuna samo v višini razlike tržne vrednosti obeh nepremičnin, če sta obe na Madžarskem.

25. Očitno obstajajo podobnosti med spornimi ukrepi v teh zadevah in obravnavanim primerom: Komisija očita diskriminacijo in omejevanje svoboščin iz Pogodbe v vseh treh zadevah. Vseeno pa je Komisija v teh dveh zadevah očitala kršitev členov 18, 39 in 43 ES (v zadevi Komisija proti Grčiji pa je očitala tudi kršitev člena 12 ES),( ) medtem ko v tej zadevi zatrjuje, da obstaja kršitev členov 18, 43 in 56 ES skupaj s kršitvijo členov 31 in 40 Sporazuma o EGP, ne očita pa kršitve členov 12 in 39 ES.( )

26. Čeprav obstajajo značilnosti, zaradi katerih se ukrepi v vsaki posamezni zadevi razlikujejo, pa se pristop Komisije ne zdi popolnoma dosleden. Vendar se mora Komisija sama odločiti, kako sestaviti tožbo v postopku zaradi neizpolnjevanja obveznosti, Sodišče pa odločiti, ali je vsak posamezen očitek tudi utemeljen. Navedbam belgijske vlade tako ni mogoče pritrditi.

Vrstni red analize

27. Člen 18 ES, ki na splošno določa pravico vsakega državljana EU, da se prosto giba in prebiva na ozemlju držav članic, sicer pride posebej do izraza v členu 43 ES, če se nanaša na ustanavljanje za namene gospodarske dejavnosti.( ) Dalje je Sodišče v zadevi Konle( ) opozorilo, da je pravica pridobiti, uporabljati ali odtujiti nepremičnino na ozemlju druge države članice posledica svobode ustanavljanja; pretok kapitala pa vključuje investicije nerezidentov v te nepremičnine na ozemlju držav članic.( ) Sodišče običajno najprej preuči posebne določbe pred splošnejšimi.( )

28. Vendar se mi zdi, da se morajo v tem postopku zaradi neizpolnjevanja obveznosti očitki Komisije, ki temeljijo na zakonodaji o nakupu zasebnega prebivališča, nanašati predvsem na pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, kar zagotavlja člen 18 ES. Če je tako prebivališče kupljeno s sredstvi, ki pridejo iz druge države, taka transakcija zahteva prosto gibanje potrebnega kapitala, kot je zagotovljeno v členu 56 ES. Nazadnje, če lahko državljani izvršujejo (ali nameravajo izvrševati) gospodarsko dejavnost iz njihovega prebivališča oziroma blizu tega, se lahko postavi tudi vprašanje izvrševanja pravice od ustanavljanja, zagotovljene v členu 43 ES.

29. Zato je smiselno najprej obravnavati tožbo Komisije na podlagi člena 18 ES (ki nima ustrezne določbe v Sporazumu o EGP), preden se začne obravnavati trditve, ki se nanašajo na pravico do ustanavljanja (člen 43 ES; člen 31(1) Sporazuma o EGP) in prosti pretok kapitala (člen 56(1) ES; člen 40 Sporazuma o EGP).

Člen 18 ES

30. Državljan Unije, ki izvršuje pravico do gibanja in prebivanja, zagotovljeno s členom 18 ES, mora biti v vseh državah članicah na podlagi prava enako obravnavan kot državljani te države članice, kadar se znajdejo v enakem položaju. Sodišče je razsodilo, da nacionalna zakonodaja, ki postavlja državljane EU v manj ugoden položaj le zato, ker so uresničevali pravico do prostega gibanja v drugi državi članici, pomeni omejitev pravic, ki jih člen 18(1) ES priznava vsakemu državljanu EU.( )

31. Diskriminacija na podlagi prebivališča je ponavljajoča se tema v sodni praksi Sodišča, ki se nanaša na prosto gibanje delavcev in pravico do ustanavljanja( ) kot obliko posredne diskriminacije glede na državljanstvo. V nasprotju s temi zadevami pa za uporabo člena 18 ES ni treba dokazati, da ukrep bolj negativno vpliva na državljane drugih držav članic kot na državljane države, ki je ukrep sprejela – samo da ima negativen vpliv.( )

32. Ali so državljani EU, ki se preselijo v Flamsko regijo iz druge države članice, na podlagi spornega ukrepa enako obravnavani kot državljani Belgije, ki so prebivalci te regije, v zvezi z upravičenostjo do oprostitve plačila davka za registracijo?

33. Najprej je treba opredeliti pravilno primerjavo. Ali naj se primerja državljane Belgije, ki prebivajo v Flamski regiji, in vse državljane EU, ki želijo kupiti stanovanje v tej regiji (to je primerjava, ki ima širok temelj)?

34. Prva kategorija (državljani Belgije, ki prebivajo v Flamski regiji) bi bila sestavljena iz državljanov Belgije, ki prebivajo v Flamski regiji, ki nato (a) prodajo svoj dom in kupijo drugo nepremičnino v tej regiji; ali (b) niso lastniki nepremičnine, vendar jo prvič kupijo v Flamski regiji; ali (c) prodajo svoj dom in kupijo nadomestno nepremičnino zunaj Flamske regije (drugje v Belgiji ali v drugi državi članici).

35. Druga kategorija (vsi državljani EU) bi vključevala te podkategorije: osebe, ki prodajo svoj dom v drugi državi članici in kupijo nadomestno nepremičnino v Flamski regiji; osebe, ki niso lastniki nepremičnine v drugi državi članici in jo prvič kupijo v EU v Flamski regiji, in osebe, ki so zapustile Flamsko regijo, v kateri so imele v lasti nepremičnino, da bi se preselile v drugo državo članico, vendar se pozneje odločijo za vrnitev v to regijo in kupijo nepremičnino tam. Za zadnjo skupino se uporabljajo posebna pravila v skladu s spornim državnim ukrepom: tako jo bom obširneje preučila spodaj v točkah od 75 do 79.

36. Ali sta obe široki kategoriji kupcev stanovanj v enakem položaju, da se ju sme primerjati med seboj?

37. Če obe kategoriji sestavljajo osebe, ki kupujejo nepremičnino v EU, je odgovor „da“.

38. Če se primerjava izvede na tej široki podlagi, se vse, ki prvič kupujejo nepremičnine v Flamski regiji, obravnava enako, ne glede na to, ali so se v regijo preselili iz druge države članice ali pa so se preselili znotraj regije. Nobena od teh kategorij kupcev prvega stanovanja ni upravičena do pobota za prvi nakup, čeprav bosta obe skupini deležni ugodnosti pri osnovi za odmero davka za registracijo.( )

39. Očitno je, da se za posameznike, ki pozneje prodajo svojo nepremičnino v Flamski regiji, da bi se preselili v drugo državo članico, pobot ne uporablja. Vseeno pa je to samo posledica načela davčne teritorialnosti. Na eni strani Flamska regija ne more naložiti davka za registracijo na nepremičnino, kupljeno v drugi državi članici, in zato pobot v takih okoliščinah ni na voljo. Na drugi strani pa države članice niso zavezane taki osebi ponuditi ugodnosti, enakovredne pobotu, ki bi je bila sicer deležna, če bi bil njen naslednji nakup opravljen v Flamski regiji.

40. Nazadnje, posamezniki, ki pozneje prodajo svojo nepremičnino v Flamski regiji, da bi se preselili drugam znotraj Belgije, so vsi obravnavani enako – tudi za njih se pobot ne uporablja.

41. Komisija pa kljub temu trdi, da je treba primerjavo opraviti na ožjem temelju: med posamezniki, ki se preselijo v Flamsko regijo iz druge države članice in prodajo svoj dom, da bi kupili (prvo) glavno prebivališče v tej regiji, in posamezniki, ki ostanejo v Flamski regiji, ki prodajo svoj dom in kupijo nadomestno prebivališče. Komisija trdi, da med temi osebami ni objektivne razlike. Obe skupini menjata prebivališče v Evropski uniji; v obeh primerih je treba plačati davek za registracijo ob nakupu novega doma in v obeh primerih se prejšnji dom proda, da bi se pridobilo nadomestno prebivališče v Flamski regiji. Tisti, katerih prejšnji dom je bil v Flamski regiji, so plačali davek za registracijo ob nakupu prejšnje nepremičnine. Tisti, ki se preselijo iz druge države članice, pa so plačali davek za registracijo ali primerljiv davek v državi svojega prejšnjega prebivališča. Tako sta ta položaja objektivno primerljiva. Komisija tako v bistvu očita, da osebe, ki se preselijo v Flamsko regijo iz druge države članice (drugače kot osebe, ki spremenijo prebivališče znotraj Flamske regije), niso deležne ugodnosti (to je pobota) v tej regiji za (primerljiv) davek, plačan v državi članici, iz katere so se odselile. Zato so davčno slabše obravnavane.

42. Po mojem mnenju celo preučitev dveh tako ozko določenih skupin ne vodi nujno do sklepa, da so posamezniki, ki se preselijo v Flamsko regijo iz druge države članice, v enakem položaju kot osebe, ki se preselijo znotraj te regije.

43. Da bi se štelo, da so posamezniki v enakem položaju, bi morali ti izpolnjevati pogoje spornega ukrepa in bi bili torej upravičeni do pobota. Ti pogoji so: (a) ista oseba je morala biti lastnica in prodajalka prejšnjega prebivališča; (b) ta mora kupiti nadomestno prebivališče v Flamski regiji, in (c) davek za registracijo ali enakovreden davek je moral plačati ta posameznik ob pridobitvi prejšnjega prebivališča.

44. Za prva pogoja je preprosto izkazati, da sta izpolnjena. Za izpolnitev tretjega pogoja – da je posameznik plačal enak ali enakovreden davek (kot se plača v Flamski regiji) za prejšnji dom v državi članici, iz katere se seli – pa se ne da tako preprosto šteti, da je izpolnjen.

45. V vseh državah članicah obstajajo sistemi, ki so običajno poimenovani davki na promet z nepremičninami. Sporni ukrep je primer takega davka. Vendar se davčna osnova, stopnje, obstoj oprostitev in režimi odobritev oprostitve razlikujejo od države članice do države članice, ker tovrstni davki v Evropski uniji niso harmonizirani.( ) Tako tudi kadar je bil posameznik, ki se preseli v Flamsko regijo iz druge države članice, lastnik prejšnjega prebivališča v tej državi članici, iz tega ne izhaja nujno, da je plačal enak ali enakovreden davek. Na primer, morda je bila njegova prejšnja nepremičnina popolnoma izvzeta od plačila davka na promet z nepremičninami v tej državi: če je tako, enakovreden davek ni bil plačan.( )

46. Dalje, vprašanje obojestranskega priznavanja takih davkov je zadeva, ki je v pristojnosti držav članic. Zato ne moremo domnevati, da se plačilo davka za registracijo v drugi državi članici prizna ali se mora priznati kot plačilo davka za registracijo v Flamski regiji. Ta položaj je bil opisan kot skladen s trenutnim stanjem prava EU.( )

47. Torej, tudi če se primerjava izvede na ožji osnovi, kot predlaga Komisija, ne moremo domnevati, da so vsi posamezniki, ki se preselijo v Flamsko regijo iz druge države članice, v enakem položaju kot osebe, ki spremenijo dom znotraj te regije.

Diskriminacija zoper vračajoče se prebivalce Flamske regije?

48. V več zadevah, ki se začnejo z zadevo D'Hoop,( ) je Sodišče štelo za nepravilno to, da so bili državljani EU obravnavani manj ugodno v svojih državah članicah, kot bi bili, če ne bi izvrševali pravice do prostega gibanja, s trditvijo, „da ne bi bilo združljivo s pravico prostega gibanja, če bi bil državljan v državi članici, katere državljan je, manj ugodno obravnavan, kot bi bil, če ne bi izkoristil ugodnosti, ki jih daje Pogodba v zvezi s svobodo gibanja“.( )

49. Ali sporni ukrep postavlja prebivalce Flamske regije, ki se odselijo v drugo državo članico in se nato vrnejo v Flamsko regijo po določenem obdobju, v slabši položaj v primerjavi s prebivalci Flamske regije, ki neprekinjeno prebivajo tam, samo zato, ker so prvi izvrševali pravico do prostega gibanja znotraj Evropske unije?( )

50. Po mojem mnenju ne.

51. V skladu s spornim ukrepom prebivalec Flamske regije, ki proda svoje glavno prebivališče, da bi se preseli (na primer) v Francijo in se po preteku štirih let ponovno vrne v Flamsko regijo, ni upravičen do pobota za nobeno od glavnih prebivališč v Flamski regiji, ki jih kupi po svoji vrnitvi. Tudi prebivalec Flamske regije, ki proda svoje glavno prebivališče, ostane v Flamski regiji, vendar se preseli v najeto stanovanje in se nato po štirih letih odloči kupiti nadomestno glavno prebivališče v tej regiji, ne bi bil upravičen do pobota. Posameznik, ki je izvrševal pravico do prostega gibanja, je v natančno enakem položaju kot tisti, ki te pravice ni izvrševal. Nobeden od njiju nima pravice do pobota, ker nista kupila nadomestne nepremičnine v dveletnem roku, kot je določeno v spornem ukrepu.( )

52. Tako vsakršen slabši položaj izhaja iz dejstva, da posameznik ni kupil nadomestne nepremičnine v dveletnem roku od prodaje glavnega prebivališča, in ne iz izvrševanja pravice do prostega gibanja.

53. Prvi tožbeni razlog Komisije tako ne more uspeti.

Svoboda ustanavljanja (člen 43 ES; člen 31(1) Sporazuma o EGP) in prosto gibanje kapitala (člen 56(1) ES; člen 40 Sporazuma o EGP)

Povzetek navedb

54. Komisija v bistvu trdi, da so osebe, ki prodajajo svoj obstoječi dom, da bi kupile novega v Flamski regiji, obravnavane ugodneje, če je njihov obstoječi dom v tej regiji, kot pa če je v drugi državi članici ali državi EFTE; da sta obe skupini kupcev objektivno primerljivi, tako da je njuno različno obravnavanje prepovedano – implicitno kot posredna diskriminacija glede na državljanstvo, v vsakem primeru pa, ker nasprotuje načelu enakega obravnavanja, in da bi si tisti, ki se nameravajo preseliti v Flamsko regijo, v takih okoliščinah lahko premislili zaradi diskriminacije, ki tako ustvarja oviro za izvrševanje pravice do prostega ustanavljanja in prostega pretoka kapitala.

55. Belgijska vlada sicer priznava, da obstajajo razlike pri obravnavanju, vendar trdi, da te niso diskriminatorne, ker skupini nista primerljivi: tisti, ki so prej že plačali davek za registracijo v Flamski regiji, se objektivno razlikujejo od tistih, ki so prej plačali javno dajatev v drugi državi. Dalje trdi, da lahko zaradi načela davčne teritorialnosti (ali suverenosti) prenos nepremičnin obdavči samo davčni organ, v državi katerega je nepremičnina. Tako potreba po ohranitvi skladnosti davčnega sistema pomeni, da se lahko že plačani davek v tej državi pobota samo z davkom, ki je tam odmerjen pozneje.

56. Tako kot belgijska vlada tudi Madžarska trdi, da sporni ukrep ne diskriminira državljanov drugih držav članic, ki se želijo preseliti v Flamsko regijo. Dalje madžarska vlada trdi, da če se ugotovi, da nacionalna zakonodaja pomeni omejitev, je ta upravičena na podlagi načela davčne teritorialnosti in zaradi nujnih razlogov v splošnem interesu glede skladnega davčnega sistema.

57. Na zadnjo točko Komisija odgovarja, da je omejitev lahko upravičena zaradi potrebe po ohranitvi skladnosti davčnega sistema le, če obstaja neposredna povezava med davčno ugodnostjo in pobotom te ugodnosti z določenim davkom. Vendar pa med plačilom davka ob nakupu nepremičnine in zmanjšanjem davka, ki se ga plača ob nakupu poznejše nepremičnine, ni take povezave. Zaradi spornega ukrepa se flamski organi le odpovedo delu prihodka, ki bi ga sicer dobili pri drugi prodaji.

Analiza

58. Med strankami veliko točk ni spornih.

59. Prvič, ni sporno, da je pristojnost držav članic (ali enot države članice, ki odmerjajo davke, kot je na primer Flamska regija), da obdavčijo promet z nepremičninami, načeloma omejena na nepremičnine na njenem ozemlju. Torej o tem, ali se davek za registracijo odmeri ob nakupu nepremičnine v Flamski regiji, in če se, kakšna je njegova stopnja, odločajo samo organi te regije, prav tako kot se lahko le organi drugih držav članic odločijo, ali bodo uvedli davek za nakupe na svojem ozemlju, in če se, kakšna je njegova stopnja.

60. Tudi ni sporno, da se osebe, ki kupujejo glavno prebivališče v Flamski regiji po tem, ko so že bile lastnice prejšnjega glavnega prebivališča, obravnavajo različno glede na to, ali je bila prejšnja nepremičnina že obdavčena z davkom za registracijo v tej regiji ali ne.

61. Tudi če ne bi bilo različnega obravnavanja, bi se dejansko lahko zgodilo, da bi se 10‑odstotni davek, ki se ga odmeri v Flamski regiji, lahko izkazal za objektivno sredstvo odvračanja potencialnih kupcev od selitve, ker druge države obdavčujejo z nižjo stopnjo (ali sploh ne). Vendar se za različne stopnje obdavčitve med državami članicami, ki izhajajo iz neodvisnega izvrševanja davčne pristojnosti na področju, na katerem ni harmonizacije EU, ne uporabljajo določbe Pogodbe o svobodi gibanja, ki ne ponuja jamstev, da bo taka svoboda davčno nevtralna.( )

62. Ali različno obravnavanje pomeni diskriminacijo?

63. Sodišče je dosledno odločalo, da pravila v zvezi z enakim obravnavanjem prepovedujejo ne samo neposredno diskriminacijo glede na državljanstvo, temveč tudi vse oblike posredne diskriminacije, ki ob uporabi drugih meril razlikovanja dejansko vodijo do enakega učinka.( ) Sodišče je tako razsodilo, da je treba „določbo nacionalnega prava, če ni objektivno utemeljena in sorazmerna z zastavljenim ciljem, […] šteti za posredno diskriminatorno, če lahko že samo zaradi svoje narave bolj vpliva na državljane drugih držav članic kot na državljane te države članice in ker lahko tako postavi v slabši položaj zlasti državljane drugih držav članic“.( )

64. Sodišče je posebej presodilo, da je zakon, tudi če se uporablja za vse in pravico pogojuje s prebivališčem v regiji države članice, s čimer državljane te države članice postavlja v ugodnejši položaj kot državljane drugih držav članic, v nasprotju z načelom prepovedi diskriminacije.( )

65. Jasno je, da sporni ukrep ni neposredno diskriminatoren glede na državljanstvo.

66. Ali trije pogoji iz spornega ukrepa, ki morajo biti izpolnjeni, da je pobot na voljo,( ) nujno bolj vplivajo na državljane drugih držav članic kot na državljane Belgije, ki prebivajo v Flamski regiji, tako da prve postavljajo v posebno neugoden položaj in tako ustvarjajo posredno diskriminacijo?

67. Iz analize, ki sem jo izvedla v zvezi s členom 18 ES,( ) menim, da je odgovor nikalen.

68. Sorazmerno preprosto se lahko ugotovi, ali je posameznik, ki v Flamski regiji kupi nadomestno glavno prebivališče, plačal davek za registracijo za svoj prejšnji dom. Če ni dokaza, da je bil enakovreden davek plačan (in/ali če ni obojestranskega priznanja davkov za registracijo med državami članicami, ki zaenkrat še ne obstaja), ne moremo domnevati, da so vsi posamezniki, ki se preselijo v to regijo iz druge države članice, v enakem položaju kot osebe, ki se preselijo znotraj Flamske regije. Tako se ne moremo vprašati, „ali obstaja neupravičena diskriminacija med tistimi, ki so plačali davek za registracijo v Flamski regiji, in tistimi, ki so plačali enakovreden davek v drugi državi članici?“, ker ne moremo domnevati, da se primerljivo primerja s primerljivim.

69. Ista obveznost plačila davka za registracijo v Flamski regiji se nanaša na vse kupce. V tem pogledu se ti objektivno ne razlikujejo.

70. Tako se postavi vprašanje, kako se v nadaljevanju obravnava te kupce? Ali na tej stopnji obstaja neupravičena diskriminacija med različnimi kategorijami kupcev domov v Flamski regiji?

71. Če pogledamo na vprašanje s tega vidika, se zdi, da so vsi, ki kupujejo glavno prebivališče v Flamski regiji, obravnavani enako: ko enkrat plačajo davek za registracijo, se davčni odbitek v znesku do 12.500,00 EUR pobota z zneskom, ki ga je treba plačati ob katerem koli poznejšem nakupu glavnega prebivališča v isti regiji.( ) Ker ni sistema medsebojnega priznavanja, je zakonito, če se davek na promet nepremičnin, plačan zunaj regije, ne upošteva. Se pa dejansko drugače obravnava tiste, ki prvič glavno prebivališče kupujejo v Flamski regiji, kot tiste, ki tam kupujejo naslednje glavno prebivališče. V vsem drugem pa se ne razlikujejo, zato se zdi verjetno domnevati, da bi manj ugodno obravnavanje kupcev prvega prebivališča dejansko lahko bolj vplivalo na tiste, ki že prebivajo v regiji, kot na tiste, ki so prej prebivali drugje – in bi verjetneje vplivalo na državljane Belgije kot na državljane drugih držav članic in članic pogodbenic EFTE –, ker so na splošno ljudje nagnjeni k temu, da kupijo svoj prvi dom v državi ali regiji, v kateri že prebivajo.

72. V nasprotju s sodbo Komisija proti Grčiji( ) ni mogoče začrtati jasne razlike med državljani in nedržavljani in obeh skupin primerjati. Niti ne more iz tega nujno izhajati, da sporni ukrep na državljane drugih držav članic vpliva bolj kot na državljane Belgije, ki so prebivalci Flamske regije, in da so slednji v slabšem položaju.

73. Če se posameznik preseli v Flamsko regijo iz države članice, ki za nakup glavnega prebivališča naloži nižjo javno dajatev (davek) od 10‑odstotne stopnje, ki se naloži v Flamski regiji, se lahko stopnja (ki je precejšnja) dejansko šteje za neugodnost. Vendar pa ta slabši položaj zadeva vse posameznike, ki kupujejo nepremičnine v Flamski regiji.

74. Zato se mi zdi, da sporni ukrep ni posredno diskriminatoren.

75. Vendar pa bi rada preusmerila pozornost k drugi mogoči omejitvi svobode gibanja, ki izhaja iz spornega ukrepa.

76. Oseba, ki prej bila lastnica glavnega prebivališča v Flamski regiji, lahko v znesku (do) 12.500,00 EUR pobota davek za registracijo, ki ga je plačala ob nakupu tega prebivališča, z davkom za registracijo, ki ga je treba plačati ob nakupu poznejšega glavnega prebivališča v tej regiji, vendar samo, če je do drugega nakupa prišlo v določenem obdobju (glede na primer v dveh ali petih letih) od prodaje prejšnje nepremičnine. Prebivalec, ki proda svoje glavno prebivališče, da se preseli v drugo državo članico ali državo EFTE za daljše obdobje, in se nato vrne v Flamsko regijo, bo izgubil nezanemarljivo prednost, do katere bi bil sicer upravičen.

77. Na prvi pogled je videti, da lahko časovna omejitev dostopnosti pobota deluje kot odvračalni element od izvrševanja svobode gibanja in prebivanja, ker tak posameznik ne more izkoristiti pobota, ko se vrne v Flamsko regijo.

78. Vendar pa se Komisija v tožbi ni osredotočila na ta vidik spornega ukrepa, belgijska vlada pa ni imela priložnosti, da bi preučila in odgovorila na ta specifični očitek o tem. Zato menim, da Sodišče iz tega razloga ne more ugoditi predlogu Komisije.

Utemeljitev

79. Če Sodišče ne bo sledilo mojemu stališču in bo ugotovilo, da sporni ukrep pomeni prepovedano omejitev svobode gibanja, kot trdi Komisija, je treba preučiti trditve, ki jih je v utemeljitev navedla belgijska vlada, predvsem glede skladnosti davčnega sistema in nujnih razlogov v splošnem interesu.

Skladnost davčnega sistema

80. Sodišče je sicer priznalo, da potreba po ohranitvi skladnega nacionalnega davčnega sistema lahko upravičuje omejevanje temeljnih svoboščin v obliki različnega obravnavanja glede na to, ali se določeni dogodki zgodijo znotraj ali zunaj tega sistema, vendar nenehno poudarja, da je taka utemeljitev odvisna od obstoja neposredne povezave med davčno ugodnostjo in pobotom te ugodnosti s plačilom določenega davka.( ) V obravnavani zadevi Komisija trdi, da take povezave ni; medtem ko belgijska vlada trdi, da obstaja povezava med plačilom davka za registracijo glede prve nepremičnine in vsakršnim plačilom tega davka pri naslednjem nakupu.

81. Po mojem mnenju ni neposredne povezave v smislu sodne prakse med naložitvijo davka za registracijo (ali enakovrednega davka) ob pridobitvi glavnega prebivališča in zmanjšanjem zneska, naloženega ob pridobitvi naslednjega glavnega prebivališča kot nadomestila za prvo (če sta obe nepremičnini v isti državi članici). Obe transakciji sta po predstavah kupca nedvomno povezani, saj zagotavljata celovito in neprekinjeno nastanitev zanj in glede na primer tudi za njegovo družino. Kot obdavčljiva dogodka pa druga od druge nista odvisni.

82. Belgijska vlada trdi, da je položaj podoben tistemu v zadevi Bachmann.( )

83. V tej zadevi je H. Bachmann pogodbo o zavarovanju za primer bolezni in invalidnosti skupaj s pogodbo o življenjskem zavarovanju sklenil v Nemčiji, kjer je delal, preden se je odselil, da bi živel in delal v Belgiji, kjer je neprekinjeno plačeval potrebne premije v skladu s tema pogodbama. Belgijsko pravo mu ni omogočilo odbitka teh premij od njegovega obdavčljivega dohodka, kar bi lahko storil, če bi bile premije vplačane v Belgiji. Vseeno pa je belgijska vlada uspešno zagovarjala, da je davčna oprostitev premij pobotana z obdavčitvijo pokojnin, rent in glavnic, ki jih plačajo zavarovalci. Sodišče je menilo, da skladnost davčnega sistema predvideva, da če bi bile države zavezane odobriti odbitek za premije, plačane v drugi državi članici, bi lahko obdavčile vse zneske, ki jih plačajo zavarovalci. Tega pa ni mogoče zagotoviti. Tako se skladnost davčnega sistema ne more zagotoviti z ukrepi, ki so manj omejujoči kot belgijska pravila.

84. Mislim, da ta položaja nista primerljiva.

85. V zadevi Bachmann je obstajala jasna in neposredna vzajemna povezava med obdavčitvijo koristi in neobdavčitvijo premij. Čeprav kot to trdi belgijska vlada, izplačilo zavarovalnine v skladu z zavarovalno pogodbo ne izhaja iz plačila premij (dejansko si lahko zamislimo, da je bolje, da zavarovalnine ne bi bilo treba izplačati), se vseeno ob izplačilu zavarovalnine nujno predvideva, da so bile premije pred tem vplačane. Kadar gre za nakupe stanovanjske nepremičnine, ni take nujne povezave med enim in drugim nakupom. Posameznik (ali družina) lahko prebiva samo v najetem stanovanju, lahko kupi dom, vendar ostane tam, ne da bi se preselil(a), lahko v svojem življenju zaporedoma kupi več domov ali pa izmenjuje svoja in najeta prebivališča, odvisno od okoliščin. Vsak nakup glavnega prebivališča, ki naj služi kot dom, je preprosto nov in posamičen dogodek. Če je dogodek obdavčen, je obdavčen kot posamičen dogodek in ne kot del verige dogodkov. Flamska regija pri izvrševanju svojih teritorialnih davčnih pristojnosti ostaja prosta, da stopnjo davka za registracijo od časa do časa spremeni ali da ga celo ukine. Izvrševanje teh pristojnosti pa ne vodi do neskladnosti sistema ali do kakršne koli potrebe po povračilu ali naknadni izterjavi davka, ker je vsak obdavčljiv dogodek ločen od drugega.

86. Le dejstvo, da sporni ukrep določa, da je znesek, ki se lahko pobota s plačilom davka za registracijo ob naslednjem nakupu, (deloma) odvisen od zneska, ki je bil plačan ali se plača pri prejšnjem nakupu, ne zadošča, da bi se ustvarila povezava med obema obdavčljivima dogodkoma. Flamska vlada bi lahko prav tako dosegla zasledovani cilj tako, da bi omogočila pavšalni odbitek 12.500,00 EUR oziroma drugega primernega zneska. Edino dejansko vprašanje, na katero mora odgovoriti, je, kako velikemu delu prihodkov se je pripravljena odreči, da bi dosegla ta cilj.

87. To, da ni nujne neposredne povezave med zadevnimi transakcijami, potrjuje sporni ukrep, ker pobot ni več mogoč, ko poteče določeno obdobje med prodajo prejšnje nepremičnine in nakupom nove nepremičnine. Če bi obstajala taka neposredna povezava, kot jo zahteva sodna praksa, da bi kot utemeljitev izboljšala celovitost davčnega sistema, ne bi izginila na tak način.( )

88. Končujem z mislijo, da utemeljitev ni podana.

Nujni razlogi v splošnem interesu

89. Belgijska vlada trdi, da je sporni ukrep upravičen z nujnimi razlogi v splošnem interesu, da je primeren za zavarovanje uresničevanja zasledovanih ciljev in da ne gre čez to, kar je nujno za njihovo uresničevanje. Poleg cilja izboljšanja mobilnosti, ki je izrecno naveden v obrazložitvi osnutka uredbe, ki uvaja sporni ukrep (ki vključuje cilj zmanjševanja prepotovane razdalje med domom in delovnim mestom s pozitivnimi učinki na zdravje in okolje), Belgijska vlada trdi, da ukrep bolj kot nakup novih stavb spodbuja obnovo obstoječih domov in nekoliko učinkuje na najemnine.

90. Priznam, tudi sama ne morem z lahkoto videti, kako lahko zmanjšanje davka za registracijo, ki se enako nanaša na nakup že izgrajenih prebivališč in nakup zemljišč za izgradnjo stanovanjskih nepremičnin, nujno bolj poveča obnovo kot gradnjo. Tudi ni jasno, da bi zmanjševanje stroškov nakupa glavnega prebivališča neposredno učinkovalo na najemnine (zdi se, da je nakup za dajanje v najem izključen iz mehanizma pobota). Morda, če mehanizem pobota zmanjšuje skupne stroške nakupa naslednjega glavnega prebivališča (po prvem nakupu), spodbuja ljudi, da raje kupujejo kot najemajo in tako zmanjšuje (v nekem nedoločenem obsegu) povpraševanje po najemu stanovanj v Flamski regiji. Belgijska vlada ni podrobneje razložila načinov, za katere meni, da bi bil sporni ukrep primeren za dosego teh ciljev.

91. Strinjam se lahko, da ukrep, ki zmanjšuje znesek davka, ki se plača ob nakupu novega glavnega prebivališča, lahko olajšuje preseljevanje na splošno in lahko vključuje preselitev bliže k delovnemu mestu posameznika, vključno z vsemi zdravstvenimi in okoljskimi prednostmi, ki iz tega izhajajo. Postavlja pa se vprašanje: zakaj se enako ne pospešuje preseljevanje v Flamsko regijo (ali iz nje) (kar bi nedvomno bila prednost zaradi zmanjševanja čezmejne dneve migracije)? Sporni ukrep pa vseeno veže pobot na nadaljnje nakupe znotraj Flamske regije.

92. Zato sklepam, da belgijska vlada ni dokazala obstoja nujnih razlogov v splošnem interesu, ki bi upravičili sporni ukrep.

Časovna omejitev

93. Na koncu in zaradi popolnosti dodajam – če bi Sodišče ugodilo predlogu Komisije –, da ne vidim razloga za omejevanje časovnega učinka sodbe.( ) Strinjam se z navedbami Komisije, da ne gre za novo razlago prava EU in da belgijska vlada ni predložila dokazov, kakšne bi lahko bile finančne posledice sodbe Sodišča.

94. Dodala bi rada, da kolikor mi je znano, Sodišče ni nikoli omejilo časovnih učinkov svoje sodbe, če je ugotovilo, da država članica ni izpolnila svoje obveznosti iz Pogodbe. Glede na naravo take ugotovitve, ki se nanaša na določen trenutek v času, namreč trenutek, v katerem poteče rok, ki ga za uskladitev določi Komisija v obrazloženem mnenju, kakršno koli omejevanje časovnega učinka ne bi bilo primerno.

Predlog

95. Iz razlogov, ki sem jih navedla zgoraj, vseeno menim, da sporni ukrep ne krši členov 18, 43 in 56 ES ter členov 31 in 40 Sporazuma o EGP. Zato predlagam, naj Sodišče zavrne tožbo in v skladu s členom 69(2) Poslovnika Komisiji naloži plačilo stroškov, kot je to predlagala Belgija.