Zadeva T-58/01

Solvay SA

proti

Evropski komisiji

„Konkurenca — Omejevalni sporazumi — Trg sode v Skupnosti — Odločba o ugotovitvi kršitve člena 81 ES — Sporazum, s katerim sta bila podjetju zajamčena minimalni obseg prodaje v državi članici in odkup potrebnih količin za dosego tega minimalnega obsega — Zastaranje pooblastila Komisije za naložitev glob ali sankcij — Razumni rok — Postopkovna pravila — Vpliv na trgovino med državami članicami — Pravica do vpogleda v spis — Globa — Teža in trajanje kršitve — Obteževalne in olajševalne okoliščine“

Sodba Splošnega sodišča (šesti senat) z dne 17. decembra 2009 II ‐ 4793

Povzetek sodbe

V skladu s členom 3 Uredbe št. 2988/74 o rokih zastaranja v postopkih in izvajanju sankcij v pravu konkurence se rok zastaranja v postopkih začasno ustavi, dokler je odločba Komisije predmet „tekočih postopkov pred Sodiščem Evropskih skupnosti“. To sklicevanje je treba od ustanovitve Splošnega sodišča razumeti, kot da se na prvem mestu nanaša na postopek pred tem sodiščem, saj je na področju konkurenčnega prava pristojno za tožbe, na podlagi katerih se naložijo sankcije ali globe. Zastaranje se zadrži tudi, dokler je zadevna odločba predmet pritožbenega postopka pred Sodiščem. Ker imata člen 60 Statuta Sodišča in člen 3 Uredbe št. 2988/74 različno področje uporabe, neobstoj odložilnega učinka pritožbe ne more odvzeti učinka členu 3 navedene uredbe, ki se nanaša na primere, v katerih mora Komisija počakati na odločitev sodišča Skupnosti. Poleg tega člen 3 Uredbe št. 2988/74 ščiti Komisijo pred učinkom zastaranja v primerih, ko mora v okviru postopkov, ki jih sama ne vodi, počakati na odločitev sodišča Skupnosti, preden izve, ali je izpodbijani akt nezakonit ali ne. Trditve, da z uvedbo dveh stopenj sodnega odločanja ni mogoče podaljšati obdobja zadržanja zastaralnega roka, ni mogoče sprejeti. Zadržanje zastaranja Komisiji omogoča samo to, da mogoče sprejme novo odločbo, če se zavrne pritožba zoper sodbo Splošnega sodišča, s katero je bila razglašena ničnost odločbe Komisije. To zadržanje zastaranja nikakor ne vpliva na odločbo, ki jo je Splošno sodišče razglasilo za nično. V primeru pritožbe Komisiji seveda formalno ni preprečeno ukrepanje in sprejetje nove odločbe, če Splošno sodišče prvotno odločbo razglasi za nično. Vendar tožba zoper odločbo o naložitvi sankcij zadrži zastaranje v postopkih, dokler sodišče Skupnosti dokončno ne odloči o navedeni tožbi. Če bi morala Komisija sprejeti novo odločbo takoj, ko Splošno sodišče razglasi ničnost neke odločbe, ne da bi počakala na sodbo Sodišča, bi se namreč lahko zgodilo, da bi hkrati obstajali dve odločbi z enakim predmetom, če bi Sodišče razglasilo ničnost sodbe Splošnega sodišča. Bilo bi v nasprotju z ekonomičnostjo upravnega postopka, če bi Komisiji samo zaradi preprečitve zastaranja naložili sprejetje nove odločbe, preden bi bilo znano, ali je prvotna odločba nezakonita ali ne. Ker se je zastaranje v skladu s členom 3 Uredbe št. 2988/74 zadržalo ves čas pritožbenega postopka pred Sodiščem, Komisiji ni mogoče očitati kršitve načela razumnega roka samo na podlagi dejstva, da je pred sprejetjem nove odločbe počakala na odločitev Sodišča v takem pritožbenem postopku. (Glej točke 73, 79, 80, 83, 84, od 86 do 89 in 102.)

Pri proučitvi očitka glede kršitve načela razumnega roka je namreč treba razlikovati med upravnim postopkom s področja konkurence, sproženim na podlagi Uredbe št. 17, in sodnim postopkom v primeru tožbe zoper odločbo Komisije. Obdobja, v katerem sodišče Skupnosti preučuje zakonitost odločbe in, če gre za pritožbo, veljavnost sodbe, izdane na prvi stopnji, torej ni mogoče upoštevati pri ugotavljanju trajanja postopka pri Komisiji. (Glej točko 105.)

Kršitev načela razumnega roka s sprejetjem odločbe po koncu upravnega postopka na področju konkurence bi bila upravičen razlog za razglasitev ničnosti odločbe Komisije samo, če bi bila z njo kršena tudi pravica do obrambe zadevnega podjetja. Če namreč ni dokazano, da je predolgo trajanje vplivalo na zmožnost zadevnih podjetij, da si zagotovijo učinkovito obrambo, neupoštevanje načela razumnega roka ne vpliva na veljavnost upravnega postopka. (Glej točko 113.)

Načelo kolegialnosti temelji na enakosti članov Komisije pri odločanju in zlasti pomeni, da se odločitve sprejemajo skupaj in da vsi člani kolegija nosijo skupno politično odgovornost za vse sprejete odločitve. Upoštevanje tega načela, zlasti zahteve, da se odločitve sprejemajo skupaj, je vsekakor v interesu pravnih subjektov, na katere se nanašajo njihovi pravni učinki, in sicer tako, da jim je treba zagotoviti, da je te odločitve dejansko sprejel kolegij in so popolnoma v skladu z njegovo voljo. Tako je zlasti pri aktih, ki so izrecno opredeljeni kot odločbe in jih mora Komisija sprejeti v zvezi s podjetji ali združenji podjetij, da bi se upoštevala konkurenčna pravila, in katerih namen je ugotoviti kršitev teh pravil, izdati odredbe tem podjetjem in jim naložiti denarne kazni. Na podlagi dejstva, da je v sporočilu za javnost, ki ga ni izdala Komisija in ki nikakor ni uradno, navedena izjava tiskovne predstavnice Komisije, v kateri je natančno opredeljen datum, ko bo izdana odločba s področja konkurence, in njena vsebina, ni mogoče sklepati, da je Komisija kršila načelo kolegialnosti. Ker taka izjava kolegija komisarjev ne zavezuje, se lahko na podlagi skupne razprave odloči, da ne bo sprejel take odločbe. (Glej točke od 132 do 136.)

Področje uporabe člena 241 ES mora med drugim zajemati določbe notranjega poslovnika institucije, ki – čeprav niso pravna podlaga za izpodbijano odločbo in nimajo enakih učinkov kot uredba v smislu tega člena Pogodbe – določajo postopkovna pravila za sprejetje te odločbe in zato zagotavljajo pravno varnost oseb, ki so njeni naslovniki. Pomembno je namreč, da lahko vsak naslovnik odločbe posredno izpodbija zakonitost akta, ki je pogoj za formalno veljavnost te odločbe, tudi če zadevni akt ni pravna podlaga zanjo, ker razglasitve ničnosti tega akta ni mogel predlagati pred vročitvijo sporne odločbe. Zato je zoper določbe notranjega poslovnika Komisije mogoče uveljavljati ugovor nezakonitosti, saj zagotavljajo pravno varnost posameznikov. Ugovor nezakonitosti mora biti omejen na to, kar je nujno potrebno za rešitev spora. Ker namen člena 241 ES ni stranki omogočiti izpodbijanje veljavnosti katerega koli splošnega akta v korist katerega koli pravnega sredstva, se mora splošni akt, glede katerega se uveljavlja ugovor nezakonitosti, neposredno ali posredno uporabljati v spornem dejanskem stanju in obstajati mora neposredna pravna zveza med posamično izpodbijano odločbo in zadevnim splošnim aktom. (Glej točke od 146 do 148.)

Člen 16, prvi odstavek, notranjega poslovnika Komisije iz leta 1999 določa, da je treba akte, ki jih Komisija sprejme na seji, v izvirnem jeziku ali jezikih priložiti sklepni beležki, pripravljeni na koncu seje, na kateri so bili sprejeti, in skupaj z njo sestavljajo neločljivo celoto, overovita pa jih predsednik in generalni sekretar s podpisom na zadnji strani sklepne beležke. Ta določba ni nezakonita. Formalnosti overovitve, ki jih določa, so skladne z zahtevami načela pravne varnosti. (Glej točke 151, 156 in 157.)

Kadar je odločba, s katero so bile podjetjem naložene kazni zaradi kršitve člena 81(1) ES, razglašena za nično zaradi postopkovne napake, povezane izključno s podrobnostmi njenega sprejetja v okviru kolegija komisarjev, in Komisija sprejme novo odločbo s precej podobno vsebino in na podlagi enakih očitkov, ji zadevnih podjetij ni treba vnovič zaslišati. Prav tako se ni dolžna ponovno posvetovati s Svetovalnim odborom za omejevalna ravnanja in prevladujoče položaje, čeprav se je med posvetovanjem z navedenim odborom in izdajo nove odločbe Evropski skupnosti pridružilo več držav članic in se je zato sestava tega odbora spremenila. Sprememba sestave nekega organa namreč ne vpliva na kontinuiteto samega organa, katerega dokončni ali pripravljalni akti načeloma ohranijo vse učinke. Poleg tega ne obstaja nobeno splošno načelo prava Skupnosti, s katerim bi se zahtevala kontinuiteta sestave upravnega organa, ki odloča o postopku, v katerem se lahko naloži globa. Pri drugih pravnih vprašanjih, ki se lahko pojavijo v okviru uporabe člena 233 ES, na primer pri vprašanjih v zvezi s potekom časa, z možnostjo ponovitve postopkov, z vpogledom v spis, ki je neločljivo povezan s ponovitvijo postopka, s posredovanjem pooblaščenca za zaslišanje in z morebitnimi posledicami člena 20 Uredbe št. 17, se ne zahtevajo nova zaslišanja, saj ne spreminjajo vsebine očitkov, ki so lahko samo predmet naknadnega sodnega nadzora. (Glej točke 165, 166, 183 in od 188 do 190.)

Sporazum med podjetji mora, da bi lahko vplival na trgovino med državami članicami, na podlagi vseh objektivnih pravnih in stvarnih elementov omogočati, da se z zadostno verjetnostjo predvideva, da lahko neposredno ali posredno, dejansko ali morebiti vpliva na trgovinske tokove med državami članicami tako, da bi lahko škodil uresničevanju ciljev enotnega trga med državami. Vpliv na trgovino znotraj Skupnosti torej na splošno izhaja iz združitve več dejavnikov, ki posamezno niso nujno odločilni. Pri tem ni pomembno, ali je vpliv omejevalnega sporazuma na trgovino neugoden, nevtralen ali ugoden. Omejevanje konkurence bi namreč lahko vplivalo na trgovino med državami članicami, če bi lahko preusmerilo običajne trgovinske tokove. Poleg tega je zmožnost omejevalnega sporazuma, da vpliva na trgovino med državami članicami, torej njegov morebitni učinek, dovolj, da ta spada na področje uporabe člena 81 ES, in ni nujno, da se dokaže dejanska škoda za trgovino. Kljub temu mora biti morebitni učinek omejevalnega sporazuma na trgovino občuten ali, povedano z drugimi besedami, ne sme biti neznaten. Jamstveni sporazum, ki se nanaša na minimalni letni obseg prodaje na nacionalnem trgu, že po definiciji lahko preusmeri običajne trgovinske tokove. Povzroči namreč, da se s trga umakne del proizvodnje, ki bi se sicer izvozil v druge države članice. (Glej točke od 208 do 210 in 215.)

Pravica do vpogleda v spis kot izraz načela varstva pravic do obrambe pomeni – v upravnem postopku s področja uporabe pravil konkurence – da mora Komisija zadevnemu podjetju dati možnost, da prouči vse dokumente v preiskovalnem spisu, ki bi lahko bili pomembni za njegovo obrambo. K temu spadajo obremenilni in razbremenilni dokumenti, razen poslovnih skrivnosti drugih podjetij, internih dokumentov Komisije in drugih zaupnih podatkov. Glede obremenilnih dokazov mora zadevno podjetje dokazati, da bi bil rezultat, do katerega je prišla Komisija v odločbi, drugačen, če bi moral biti dokument, ki ni bil poslan in na katerega se je Komisija oprla pri obdolžitvi tega podjetja, izločen kot obremenilni dokaz. Glede razbremenilnih dokazov mora zadevno podjetje dokazati, da je lahko njihovo nerazkritje v njegovo škodo vplivalo na potek postopka in vsebino odločbe Komisije. Dovolj je, če podjetje dokaže, da bi lahko navedene razbremenilne dokumente uporabilo pri svoji obrambi, in sicer da bi se, če bi se nanje lahko oprlo v upravnem postopku, lahko sklicevalo na dokaze, ki ne bi bili skladni z ugotovitvami, ki jih je sprejela Komisija, in bi lahko tako kakor koli vplivali na njeno presojo v poznejši odločbi, vsaj glede teže in trajanja njemu očitanega dejanja, ter s tem na višino globe. Možnost, da bi lahko nerazkriti dokument vplival na potek postopka in na vsebino odločbe Komisije, se lahko dokaže le po predhodni presoji nekaterih dokazov, ki kažejo, da bi bili lahko nerazkriti dokumenti – glede na te dokaze – tako pomembni, da jih ne bi smeli zanemariti. Kršitev pravice do vpogleda v spis bi lahko povzročila popolno ali delno razglasitev ničnosti odločbe Komisije le, če bi nepravilni dostop do preiskovalnega spisa v upravnem postopku podjetju oziroma zadevnim podjetjem preprečeval, da se seznanijo z dokumenti, ki bi lahko bili koristni za njihovo obrambo, in bi tako kršil njihovo pravico do obrambe. Tako bi bilo, če bi z razkritjem dokumenta obstajala možnost, čeprav majhna, da bi bil izid tega postopka drugačen, če bi se lahko zadevno podjetje nanj sklicevalo v navedenem postopku. (Glej točke od 224 do 226 in 237.)

Vpogled v spis je eno od postopkovnih jamstev za varstvo pravic do obrambe in to, da Komisija med postopkom pred sprejetjem odločbe krši pravico do vpogleda v spis, je načeloma lahko razlog za razglasitev ničnosti te odločbe, če je bila kršena pravica do obrambe zadevnega podjetja. Kršitev pravice do obrambe je treba proučiti ob upoštevanju posebnih okoliščin posameznega primera, ker je odvisna predvsem od očitkov, ki jih je Komisija navedla za dokazovanje kršitve, očitane zadevnemu podjetju. Na kratko je treba torej proučiti vsebinske očitke, ki jih je Komisija navedla v obvestilu o ugotovitvah o možnih kršitvah in v izpodbijani odločbi ter upoštevati konkretne trditve, ki jih je zadevno podjetje navedlo zoper izpodbijano odločbo. Če Komisija med upravnim postopkom pred sprejetjem odločbe o naložitvi kazni podjetju ni sestavila zaporednega seznama dokumentov v spisu in zadevnemu podjetju ni poslala vseh razpoložljivih dokumentov iz spisa, temveč le obremenilne dokumente, ne da bi podjetje pozvala, naj se v njenih prostorih seznani z vsemi dostopnimi dokumenti, upravni postopek ni zakonit. Vendar pa končne odločbe ni treba razglasiti za nično, če ni ugotovljeno, da zadevno podjetje ni imelo možnosti proučiti vseh dokumentov iz spisa, ki bi bili lahko pomembni za njegovo obrambo, čeprav se v okviru pravnega sredstva, vloženega zoper to odločbo, na podlagi ukrepov procesnega vodstva za zagotovitev celovitega vpogleda v spis izkaže, da del spisa manjka. (Glej točke 242, 246, 248, 250, 257, 259, 260, 263 in 264.)

Splošno sodišče lahko v okviru pravnega sredstva, vloženega zoper odločbo Komisije, s katero je podjetje kaznovano zaradi kršitev pravil Skupnosti o konkurenci, odredi ukrepe procesnega vodstva za zagotovitev celovitega vpogleda v spis, da bi presodilo, ali je lahko to, da Komisija ni hotela razkriti dokumenta ali poslati listine, škodovalo obrambi podjetja, ki mu je očitana kršitev. Taka proučitev, ki je omejena na sodno preverjanje navedenih tožbenih razlogov, niti glede na cilj niti glede na učinek ne nadomesti celovite preiskave zadeve v okviru upravnega postopka. Podjetja, ki je vložilo tožbo, pozna seznanitev z nekaterimi dokumenti iz spisa ne vrne v položaj, v katerem bi bilo, če bi se lahko na iste dokumente oprlo pri predložitvi pisnih in ustnih stališč tej instituciji. Če je vpogled v spis zagotovljen na stopnji sodnega postopka, zadevnemu podjetju prav tako ni treba dokazati, da bi bila vsebina odločbe Komisije drugačna, če bi imelo vpogled v dokumente, ki niso bili poslani, temveč samo, da bi lahko navedeni dokumenti koristili njeni obrambi. (Glej točki 250 in 251.)

Če je bila odločba Komisije s področja konkurence razglašena za nično zaradi postopkovne napake, lahko Komisija novo odločbo sprejme brez sprožitve novega upravnega postopka. Ker je vsebina nove odločbe skoraj enaka vsebini prejšnje odločbe in ker obe temeljita na enakih razlogih, je treba pri določitvi zneska globe v izpodbijani odločbi upoštevati pravila, veljavna ob sprejetju prejšnje odločbe. Komisija namreč ponovi fazo postopka, v kateri je bila storjena postopkovna napaka, in brez vnovične proučitve primera z vidika pravil, ki niso veljala ob sprejetju prve odločbe, sprejme novo odločbo. (Glej točke od 270 do 272.)

Sporazum, s katerim se podjetja dogovorijo o dajanju blaga, ki ga proizvajajo, na trg na ozemlju države članice, je sporazum o delitvi trga. Taki omejevalni sporazumi spadajo med omejevalne sporazume, ki so v členu 81(1)(c) ES izrecno razglašeni za nezdružljive s skupnim trgom in so opredeljeni kot očitno omejevanje konkurence ter jih lahko Komisija zaradi določitve globe vsekakor opredeli kot resne. Čeprav Komisija samo zato, ker o uradnem sestanku ni bil narejen zapisnik, ne more sklepati, da je tak sporazum tajen, pa lahko tako kršitev vseeno opredeli kot resno, ker je tak sporazum očitno omejevanje konkurence. (Glej točke 279, 280 in od 284 do 286.)

Pri izračunu trajanja kršitve, katere cilj je omejevanje konkurence, je treba ugotoviti samo dolžino trajanja sporazuma, to je obdobje od datuma njegove sklenitve do datuma njegovega prenehanja. Trajanje kršitve je sestavni del pojma kršitev v smislu člena 81(1) ES, katerega dokazno breme primarno nosi Komisija. V zvezi s tem, kadar ni dokazov, s katerimi bi lahko neposredno dokazali trajanje kršitve, se mora Komisija opreti vsaj na dokaze glede dejstev, ki so si časovno dovolj blizu, tako da se lahko razumno prizna, da je kršitev trajala brez prekinitve med natančnima datumoma. Ta porazdelitev dokaznega bremena se lahko spremeni, če lahko dejanski elementi, na katere se sklicuje stranka, drugo stranko zavežejo k pojasnilu ali upravičevanju, ker je sicer dopusten zaključek, da so bile zahteve v zvezi z dokaznim bremenom izpolnjene. Tudi če se lahko pojavijo posebne okoliščine, v katerih je mogoče obrniti dokazno breme glede trajanja kršitve, to namreč ne pomeni, da se Komisija v odločbi o ugotovitvi kršitve člena 81(1) ES lahko odreče utemeljenemu sklicevanju na konec trajanja kršitve in navedbi informacij o trajanju kršitve, ki jih mogoče ima. (Glej točke od 293 do 295 in 302.)

Pojem prevladujočega položaja se nanaša na položaj, v katerem ima subjekt gospodarsko moč, ki mu omogoča, da na upoštevnem trgu ovira ohranitev učinkovite konkurence, s tem da ima možnost, da ravna večinoma neodvisno od konkurentov, svojih strank in nazadnje tudi potrošnikov. Ne glede na to, ali gre za posamični ali skupni subjekt, lahko tako neodvisnost uživa subjekt z več kot 50-odstotnim tržnim deležem. Zato je treba zavrniti očitek, da prevladujoč položaj podjetja v odločbi Komisije ni bil obrazložen, če je v tej odločbi med drugim navedeno, da je imelo to podjetje skoraj 60% celotnega trga Skupnosti. (Glej točke od 314 do 316.)

Tožbeni razlog, ki Splošno sodišče napotuje na dogajanje v okviru druge tožbe, ki jo ista tožeča stranka vloži isti dan in katere upoštevne strani so priložene tožbi, je nedopusten, ker bistveni dejanski in pravni elementi, na katerih temelji, niso razvidni iz besedila tožbe. Čeprav je lahko to besedilo glede posebnih vprašanj podprto in dopolnjeno s sklicevanjem na odlomke dokumentov, ki so priloženi, splošno sklicevanje na druga pisanja, tudi če so priložena k tožbi, ne more nadomestiti pomanjkanja bistvenih elementov v tožbi. (Glej točki 317 in 318.)

Sodelovanje podjetja s Komisijo med obiski v njenih prostorih spada med obveznosti podjetja in ne more biti olajševalna okoliščina ter ne upravičuje znižanja globe, naložene zaradi kršitve pravil Skupnosti o konkurenci. (Glej točki 331 in 333.)