SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

ELEANOR SHARPSTON,

predstavljeni 26. marca 2019 ( 1 )

Združeni zadevi C‑95/18 in C‑96/18

Sociale Verzekeringsbank,

ob udeležbi

F. van den Berga,

H. D. Giesna (C‑95/18),

C. E. Franzen (C‑96/18)

(Predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ju je vložilo Hoge Raad der Nederlanden (vrhovno sodišče Nizozemske))

„Predhodno odločanje – Socialna varnost delavcev migrantov – Uredba (EGS) št. 1408/71 – Člen 13(2) – Malo delo, ki ne presega določenega praga glede količine ur ali prihodka v državi članici, ki ni država članica stalnega prebivališča – Zakonodaja, ki se uporablja – Zavrnitev dodelitve družinskih dodatkov in znižanje starostne pokojnine v državi članici stalnega prebivališča – Omejitev prostega gibanja delavcev – Člen 17 – Sporazum med državama članicama, ki v interesu nekaterih kategorij oseb ali nekaterih oseb določa izjemo glede na določbe člena 13“

1. Hoge Raad der Nederlanden (vrhovno sodišče Nizozemske) s tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe Sodišče poziva, naj ugotovi, ali imajo države članice v posebnih okoliščinah sporov o glavni stvari ne samo možnost ( 2 ), temveč morda obveznost, ne glede na načelo uporabe ene zakonodaje, določeno v členu 13 Uredbe (EGS) št. 1408/71 ( 3 ), da kot države članice prebivanja dodelijo socialne dajatve delavcu migrantu, za katerega velja zakonodaja države članice zaposlitve.

I. Pravni okvir, spora o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje

2. Ta predloga za sprejetje predhodne odločbe pomenita precej neobičajen položaj, ker je Sodišče po svoji prvi sodbi ( 4 ) pozvano k ponovni obravnavi enega od pravnih vprašanj iz prve sodbe.

3. Zato v teh sklepnih predlogih ni treba ponovno navajati pravnega okvira, postopka ali dejanskega stanja sporov o glavni stvari, ki so bili predstavljeni v sklepnih predlogih generalnega pravobranilca M. Szpunarja ( 5 ) in v sodbi Sodišča ( 6 ).

4. Vendar da bi bili izzivi teh predlogov za sprejetje predhodne odločbe jasnejši, je treba spomniti na razlago Sodišča v navedeni sodbi ter predstaviti nadaljevanje postopkov v glavni stvari in razloge za ta predloga za sprejetje predhodne odločbe.

5. V zadevi, v kateri je bila izrečena sodba Franzen in drugi, je Centrale Raad van Beroep (pritožbeno sodišče za zadeve s področja socialnega varstva in javnih uslužbencev, Nizozemska) Sodišču postavilo tri vprašanja za predhodno odločanje.

6. V odgovoru na prvo vprašanje za predhodno odločanje je Sodišče menilo, da je treba člen 13(2)(a) Uredbe št. 1408/71 razlagati tako, da za rezidenta države članice, ki na podlagi pogodbe o priložnostni zaposlitvi dela nekaj dni na mesec na ozemlju druge države članice, velja zakonodaja države članice zaposlitve tako za dneve, ko ta opravlja delo, kot tudi za dneve, ko dela ne opravlja.

7. Sodišče je v odgovoru na drugo vprašanje za predhodno odločanje navedlo, da v okoliščinah, kot so te iz postopka v glavni stvari, člen 13(2)(a) Uredbe št. 1408/71 ne nasprotuje temu, da delavec migrant, za katerega se uporablja zakonodaja države članice zaposlitve, na podlagi zakonodaje države članice stalnega prebivališča prejema dajatve iz pokojninskega zavarovanja in družinske dodatke od zadnjenavedene države.

8. Nazadnje, glede na odgovor na drugo vprašanje in to, da je predložitveno sodišče, ki se je oprlo na klavzulo „pravičnosti“ v upoštevni nacionalni zakonodaji ( 7 ), predvidelo, da se ne uporabi nacionalna določba, katere učinek bi bila izključitev F. van den Berga, H. D. Giesna in C. E. Franzen ( 8 ) iz nizozemskega sistema socialne varnosti v primeru negativnega odgovora na drugo vprašanje, je Sodišče menilo, da na tretje vprašanje ni treba odgovoriti.

9. Centrale Raad van Beroep (pritožbeno sodišče za zadeve s področja socialnega varstva in javnih uslužbencev) je nato 6. junija 2016 izreklo dve sodbi, v katerih je menilo, da je glede na razlago Sodišča mogoče priznati izjemo glede na načelo uporabe ene zakonodaje na področju socialnega varstva. ( 9 ) Zato je uporabilo klavzulo pravičnosti in ugodilo vlogam zadevnih strank iz postopka v glavni stvari.

10. SVB ( 10 ) je zoper ti sodbi vložil kasacijsko pritožbo na Hoge Raad der Nederlanden (vrhovno sodišče Nizozemske), ki je v tej zadevi predložitveno sodišče, ker klavzula pravičnosti ne dovoljuje neuporabe členov 6a, uvodni del in točka (b), AKW in AOW.

11. Predložitveno sodišče meni, da glede na sodbo Franzen in drugi ne more brez razumnega dvoma odgovoriti na vprašanje, ali pravo Unije v okoliščinah tega primera pomeni, da se te določbe vseeno ne smejo uporabiti.

12. V teh okoliščinah je Hoge Raad der Nederlanden (vrhovno sodišče Nizozemske) prekinilo odločanje v obeh sporih in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja: V zadevi van den Berg in Giesen (C‑95/18): „1. (a) Ali je treba člena 45 in 48 PDEU razlagati tako, da te določbe v primerih, kakršna sta obravnavana, nasprotujejo nacionalni ureditvi, kot je člen 6a, uvodni del in točka (b), AOW? Ta ureditev pomeni, da rezident Nizozemske ni zavarovan iz naslova socialnega zavarovanja države stalnega prebivališča, če ta rezident dela v drugi državi članici in na podlagi člena 13 Uredbe št. 1408/71 zanj velja zakonodaja o socialni varnosti države [članice] zaposlitve. Značilnost obravnavanih primerov je, da zadevne osebe na podlagi zakonske ureditve države zaposlitve niso upravičene do starostne pokojnine zaradi omejenega obsega svojega dela v tej državi. 1. (b) Ali je pri odgovoru na vprašanje 1(a) pomembno, da za rezidenta države stalnega prebivališča, ki na podlagi člena 13 Uredbe št. 1408/71 ni pristojna, ne obstaja obveznost plačevanja prispevkov za socialno zavarovanje države stalnega prebivališča? Za obdobja, v katerih je ta rezident delal v drugi državi članici, spada namreč na podlagi [navedenega člena 13] izključno v sistem socialne varnosti države [članice] zaposlitve in tudi nizozemska nacionalna zakonodaja v takem primeru ne določa obveznosti plačevanja prispevkov. 2. Ali je za odgovor na vprašanje 1 pomembno, da je za zadevne osebe obstajala možnost sklenitve prostovoljnega zavarovanja na podlagi AOW ali da je za njih obstajala možnost, da SVB zaprosijo za sklenitev sporazuma v smislu člena 17 Uredbe št. 1408/71? 3. Ali člen 13 Uredbe št. 1408/71 nasprotuje temu, da bi oseba, kot je žena H. D. Giesna, ki je bila pred 1. januarjem 1989 zgolj na podlagi nacionalne zakonodaje na Nizozemskem, v državi stalnega prebivališča, zavarovana na podlagi AOW, na podlagi tega zavarovanja imela pravico do dajatev za starost, če gre za časovna obdobja, v katerih je bila na podlagi te določbe uredbe zaradi dela v drugi državi članici zajeta z zakonodajo te države zaposlitve? Ali pa je treba pravico do dajatve na podlagi AOW dojemati kot pravico do dajatve, ki v nacionalni zakonodaji ni odvisna od pogojev v zvezi z zaposlitvijo ali zavarovanjem v skladu s sodbo Bosmann, tako da je mogoče v njenem primeru uporabiti razlogovanje iz te sodbe?“ V zadevi Franzen (C‑96/18): „1. Ali je treba člena 45 in 48 PDEU razlagati tako, da ti določbi v primerih, kakršen je obravnavani, nasprotujeta nacionalni ureditvi, kot je člen 6a, uvodni del in točka (b), AKW? Ta ureditev pomeni, da rezident Nizozemske ni zavarovan iz naslova socialnega zavarovanja države članice stalnega prebivališča, če ta rezident dela v drugi državi članici in na podlagi člena 13 Uredbe št. 1408/71 zanj ne velja zakonodaja o socialni varnosti države [članice] zaposlitve. Značilnost obravnavanega primera je, da zadevna oseba na podlagi zakonske ureditve države [članice] zaposlitve ni upravičena do družinskega dodatka zaradi omejenega obsega svojega dela v tej državi. 2. Ali je za odgovor na prejšnje vprašanje pomembno, da je imela zadevna oseba možnost, da bi SVB zaprosila za sklenitev sporazuma v smislu člena 17 Uredbe št. 1408/71?“

13. Pisna stališča so predložili F. van den Berg, SVB, češka, nizozemska in švedska vlada ter Evropska komisija. Razen češke vlade so bile te stranke in C. E. Franzen navzoče na Sodišču na obravnavi 23. januarja 2019 in so takrat predložile ustna stališča.

II. Analiza

A. Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe v zadevi van den Berg in Giesen (C‑95/18)

14. F. van den Berg trdi, da predlog za sprejetje predhodne odločbe v zadevi van den Berg in Giesen (C‑95/18) ni dopusten. V podporo temu trdi, da ker v zadevah v zvezi s členom 6a AOW ni mogoče vložiti kasacijske pritožbe na predložitveno sodišče, to ne bi smelo preučiti temelja zadeve in ni pristojno, da Sodišču predloži vprašanja za predhodno odločanje.

15. Ker v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišče ni pristojno, da preveri, ali je bila predložitvena odločba sprejeta v skladu z nacionalnimi pravili o organizaciji sodišč in sodnih postopkih, ( 11 ) menim, da je treba ta argument zavrniti in da je predložitvena odločba v zadevi van den Berg in Giesen (C‑95/18) dopustna.

B. Prvo in drugo vprašanje v zadevi van den Berg in Giesen (C‑95/18) ter vprašanja v zadevi Franzen (C‑96/18)

16. Predložitveno sodišče s prvim in drugim vprašanjem v zadevi van den Berg in Giesen (C‑95/18) ter z vprašanji v zadevi Franzen (C‑96/18), za katera predlagam, da se obravnavajo skupaj, v bistvu Sodišče sprašuje, ali je treba člena 45 in 48 PDEU razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni zakonodaji države članice, v skladu s katero delavec migrant rezident te države članice, za katerega za zadevna obdobja velja zakonodaja o socialni varnosti države članice zaposlitve na podlagi člena 13 Uredbe št. 1408/71, ni zavarovan iz naslova socialnega zavarovanja in zato nima pravice ne do starostne pokojnine ne do družinskih dodatkov, čeprav mu upoštevno pravo države članice zaposlitve ne podeljuje nobene pravice do starostne pokojnine ali družinskih dodatkov na podlagi teh obdobij. Predložitveno sodišče Sodišče sprašuje tudi, ali je v zvezi s tem pomembno, da je obstajala možnost sklenitve prostovoljnega zavarovanja na podlagi AOW ali možnost, da se SVB zaprosi za sklenitev sporazuma v smislu člena 17 Uredbe št. 1408/71.

17. Za odgovor na ta vprašanja je treba navesti več uvodnih ugotovitev.

18. Prvič, v zvezi z okoliščinami in položajem zadevnih oseb iz sporov o glavni stvari najprej spominjam, da so bile zaradi majhnega obsega njihovih poklicnih dejavnosti, ki ne presegajo določenega praga glede količine ur ali prihodka, zadevne osebe iz sporov o glavni stvari obvezno vključene le v Unfallversicherung (nemški sistem obveznega zavarovanja za primer nesreče pri delu), ki verjetno bolj ščiti delodajalca kot zaposlenega delavca, niso pa imele dostopa do nobenega drugega sistema socialne varnosti navedene države članice v zadevnih obdobjih. Dalje, iz razprav na obravnavi izhaja, da so nizozemski organi zadevne osebe iz sporov o glavni stvari spodbujali, naj raje sprejmejo delo v Nemčiji kljub pomanjkanju socialne varnosti zaradi narave tega dela, kot da ostanejo brezposelni na Nizozemskem. Na obravnavi je bilo poudarjeno tudi, da če bi zadevne osebe iz sporov o glavni stvari ostale na Nizozemskem, ne da bi tam opravljale poklicno dejavnost, bi bile vključene v sistem socialne varnosti v tej državi članici in bi prejemale družinske dajatve oziroma bi prispevale v pokojninski sistem, saj bi prispevke krila ta država sama. Nazadnje, v primeru C. E. Franzen je ta v celoti izgubila upravičenost do družinskih dodatkov za svojo hčer, ki jo je vzgajala sama, medtem ko sta bila starostna pokojnina oziroma partnerski dodatek F. van den Berga in H. D. Giesna znižana za 10 % oziroma 16 %, kar je nesporno znatno znižanje. ( 12 )

19. Drugič, v zvezi s pravnim okvirom sedanjih predlogov za sprejetje predhodne odločbe je nizozemska vlada potrdila, da se z nizozemskimi izključitvenimi določbami, v skladu s katerimi se oseba, za katero na podlagi pogodbe ali sklepa mednarodne organizacije velja zakonodaja druge države, ne šteje za zavarovanca, izvaja člen 13 Uredbe št. 1408/71.

20. V zvezi s tem opozarjam, da je cilj mehanizma za koordinacije sistemov socialnega varstva, ki ga določa navedena uredba, kakor določata druga in četrta uvodna izjava navedene uredbe, zagotoviti prosto gibanje zaposlenih in samozaposlenih oseb v Evropski uniji ter pri tem upoštevati značilnosti nacionalnih zakonodaj o socialni varnosti. ( 13 ) Zato temeljna načela navedene uredbe omogočajo uresničevanje cilja varstva delavcev brez usklajevanja na področju socialne varnosti. ( 14 )

21. V tem okviru se v skladu z načelom uporabe ene zakonodaje, izraženim zlasti v členu 13(1) Uredbe št. 1408/71, za delavce, za katere velja navedena uredba, uporablja zakonodaja samo ene države članice. ( 15 )

22. Poleg tega člen 13(2)(a) navedene uredbe, v skladu s katerim za osebo, zaposleno na ozemlju ene države članice, velja zakonodaja te države, tudi če stalno prebiva na ozemlju druge države članice, določa uporabo lex loci laboris.

23. Načelo uporabe ene zakonodaje, ki je bilo formalno uvedeno z Uredbo št. 1408/71 ( 16 ), je pravilo o koliziji zakonov, katerega cilj je – tako kot pri drugih pravilih o koliziji iz naslova II navedene uredbe – preprečiti kolizije zakonov, ki bi lahko sicer ovirale prosto gibanje.

24. Konkretno, namen načela uporabe ene zakonodaje je, na eni strani, da se preprečijo uporaba več nacionalnih zakonodaj v določenem obdobju dela in zapleti, ki jih ta lahko povzroči, ( 17 ) ter na drugi strani, da se „zagotovi, da osebe, ki spadajo na področje uporabe Uredbe št. 1408/71, ne ostanejo brez varstva na področju socialne varnosti, ker ni zakonodaje, ki bi se lahko uporabila zanje“. ( 18 )

25. Koordinacija, ki izhaja iz Uredbe št. 1408/71 in zlasti člena 13 navedene uredbe, temelji tudi na predpostavki, da bo imel delavec migrant kljub razlikam med sistemi socialne varnosti v skladu z vsako od teh zakonodaj na voljo skupno varstvo, ki bo razmeroma enakovredno in bo bolj ali manj pokrivalo vsa tveganja, ki jih pokriva navedena uredba. ( 19 )

26. Iz sodne prakse izhaja, da področje uporabe načela uporabe ene zakonodaje ni tako strogo določeno, kot se zdi na podlagi prvih sodb Sodišča, zlasti za „nepristojno“ državo članico, tj. državo članico, katere zakonodaja se ne uporablja.

27. Sodišče je v prvi fazi res menilo, da zaradi določitve zakonodaje države članice kot zakonodaje, ki se uporabi za delavca, zanj velja le ta zakonodaja, s čimer je nepristojni državi članici preprečeno, da bi mu dodelila dajatve. ( 20 ) Zato je tudi menilo, da člen 13 Uredbe št. 1408/71 izključuje, da bi nepristojna država članica naložila plačevanje prispevkov od prihodka, ki ga delavec prejme za delo, opravljeno v drugi državi članici, za katerega zato velja socialna zakonodaja te države članice. ( 21 )

28. Vendar je Sodišče v drugi fazi to stališče nekoliko omililo.

29. Tako je v zadevi Bosmann Sodišče, čeprav je menilo, da pravo Unije ne zavezuje države članice, ki ni pristojna v skladu z Uredbo št. 1408/71, da dodeli dajatve, kljub temu dodalo, da člen 13(2)(a) navedene uredbe ne nasprotuje temu, da delavec migrant, za katerega velja sistem socialne varnosti države članice zaposlitve, prejema družinske dajatve v državi članici stalnega prebivališča na podlagi nacionalne zakonodaje te države. Sodišče je to stališče ponovilo v sodbi z dne 16. julija 2009, von Chamier-Glisczinski ( 22 ), v kateri je prav tako menilo, da je lahko glede na razlike med sistemi in zakonodajami držav članic na področju socialne varnosti uporaba prostega gibanja bolj ali manj ugodna ali neugodna, kar zadeva socialno varstvo, ter da določbe prava Unije zavarovancu socialnega zavarovanja ne morejo zagotavljati, da bo selitev v drugo državo članico glede tega nevtralna. Sodišče je zato poudarilo, da se sistem socialne varnosti ne bi smel šteti za vzrok za diskriminacijo ali neugodnost le zato, ker ima neugodne posledice, kadar se v skladu z mehanizmi koordinacije uporablja v kombinaciji s sistemom druge države članice. ( 23 )

30. Nazadnje, s sodbo z dne 12. junija 2012, Hudzinski in Wawrzyniak ( 24 ), so bile razširjene možnosti za nepristojno državo članico, ki izhajajo iz sodbe Bosmann, saj sta bila položaja Waldemarja Hudzinskega in Jaroslawa Wawrzyniaka precej drugačna od položaja Brigitte Bosmann. Iz navedene sodbe na eni strani izhaja, da to, da zadevna delavca nista izgubila pravic do dajatev iz socialne varnosti oziroma da te dajatve niso bile zmanjšane v pristojni državi članici (Republika Poljska) zaradi uporabe pravice do prostega gibanja, ne more samo po sebi izključiti, da lahko nepristojna država članica dodeli socialne dajatve. Na drugi strani iz navedene sodbe izhaja, da stalno prebivališče ni edino merilo za povezavo z nepristojno državo članico, temveč da se lahko druge navezne okoliščine, kot je zavezanost davku na dohodek, štejejo za zadostne, da se lahko z njimi utemelji dodelitev dajatve.

31. Očitno je, da v teh sodbah načelo uporabe ene zakonodaje ni bilo izpodbijano, ker Sodišče ni priznalo nobene obveznosti nepristojne države članice, da dodeli socialne dajatve. Vendar analiza teh sodb in zlasti sodbe z dne 12. junija 2012, Hudzinski in Wawrzyniak ( 25 ), poleg kazuističnega pristopa zaradi različnih dejstev kaže, da Sodišče podreja uporabo člena 13 Uredbe št. 1408/71 spoštovanju načela sorazmernosti. ( 26 )

32. Na vprašanja predložitvenega sodišča je treba odgovoriti ob upoštevanju zgornjih ugotovitev.

33. V obravnavanem primeru so zadevne osebe iz sporov o glavni stvari, nizozemski državljani s stalnim prebivališčem na Nizozemskem, uveljavljale svojo pravico do prostega gibanja, priznano v členu 45 PDEU, da so šle delat v Nemčijo.

34. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je namen vseh določb Pogodbe o prostem gibanju oseb „državljanom Unije olajšati opravljanje poklicnih dejavnosti vseh vrst na ozemlju Unije in te določbe nasprotujejo ukrepom, ki bi lahko te državljane postavili v slabši položaj, kadar bi želeli opravljati gospodarsko dejavnost na ozemlju države članice, ki ni njihova matična država članica“. Člen 45 PDEU torej nasprotuje vsem nacionalnim ukrepom države članice gostiteljice ali matične države članice, ki bi lahko državljane Unije ovirali pri izvrševanju temeljne svoboščine, zagotovljene s tem členom, ali zmanjšali privlačnost te svoboščine. ( 27 )

35. Kot so trdile vlade, ki so sodišču predložile svoja stališča, iz sodne prakse izhaja tudi, da primarno pravo Unije zavarovani osebi ne more zagotavljati, da bo preselitev v drugo državo članico s stališča socialne varnosti nevtralna. Tako je Sodišče že priznalo, da je lahko načeloma – glede na okoliščine primera na podlagi določb Uredbe št. 1408/71 – nacionalna zakonodaja, ki je glede prejemkov iz sistema socialne varnosti manj ugodna, v skladu z zahtevami primarnega prava Unije na področju prostega gibanja oseb. ( 28 )

36. Navedeno stališče Sodišča temelji na tem, da člen 48 PDEU določa koordinacijo zakonodaj držav članic, in ne njihove uskladitve. Iz tega izhaja, da navedena določba ne vpliva na vsebinske in postopkovne razlike med sistemi socialne varnosti držav članic in torej na pravice oseb, ki so zavarovane po teh sistemih, tako da vsaka država članica ostaja pristojna, da ob upoštevanju prava Unije v svoji zakonodaji določi pogoje za dodelitev dajatev iz sistema socialne varnosti.

37. Pri opredelitvi teh pogojev za dodelitev so države članice med drugim omejene z načelom sorazmernosti pri uporabi nacionalnih izključitvenih ukrepov. To načelo torej omogoča vzpostavitev ravnotežja med načelom uporabe ene zakonodaje iz Uredbe št. 1408/71 in varstvom, ki se zagotovi delavcem migrantom, in sicer z možnostjo, kot je že priznana v sodni praksi Sodišča, da nepristojna država članica dodeli dajatve.

38. V zvezi s tem poudarjam, da v posebnih okoliščinah obravnavanega primera uporaba izključitvenih določb za zadevne osebe iz sporov o glavni stvari ne pomeni le neugodnosti, temveč te osebe zaradi nje niso vključene v zavarovanje v državi članici stalnega prebivališča samo zato, ker so delale v drugi državi članici, čeprav so bile v državi članici zaposlitve v zadevnih obdobjih izključene iz kakršnega koli socialnega varstva. ( 29 ) Zadevne osebe iz sporov o glavni stvari zato niso obravnavane le manj ugodno od delavca, ki je ves čas delal na Nizozemskem, temveč tudi na način, ki presega omejitve načela sorazmernosti.

39. Uporaba izključitvenih določb, ki jo določa nizozemska zakonodaja za izvajanje načela uporabe ene zakonodaje, ima namreč posledice, ki so očitno nesorazmerne, in (očitno tudi) ovira državljane Unije rezidente Nizozemske pri uveljavljanju prostega gibanja delavcev ali zmanjšuje njegovo privlačnost. Ta položaj ni le neugodnost, ki izhaja iz neusklajenosti zakonodaj o socialni varnosti v Uniji. Je neposredna posledica uporabe nizozemskih izključitvenih določb.

40. Poleg tega taka omejitev prostega gibanja delavcev ne izpolnjuje vseh zahtev tega klasičnega načela prava Unije. ( 30 )

41. Nizozemska in švedska vlada sta v zvezi s tem, med drugim na obravnavi, trdili, da je cilj pravil o koliziji in delitvi pristojnosti iz Uredbe št. 1408/71 poleg varstva delavcev zagotoviti pravično in pošteno delitev finančnega bremena med državami članicami z uskladitvijo med financiranjem sistemov socialne varnosti in zadevnimi stroški, ker če je država članica v skladu z navedeno uredbo država članica, pristojna za socialno zavarovanje delavca, bi morale biti dajatve financirane in izplačane v skladu s pravom te države.

42. Čeprav ne dvomim o zakonitosti takega cilja, in to toliko bolj, ker načela Uredbe št. 1408/71 in koordinacija, ki jo določa, zagotavljajo tudi celovitost nacionalnih sistemov socialne varnosti ter zlasti njihove razlike glede zavarovanja in financiranja, ( 31 ) menim, da nizozemska zakonodaja vsekakor presega tisto, kar je potrebno za uresničitev navedenega cilja.

43. Res je, da v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 27 teh sklepnih predlogov, nepristojna država članica v skladu z Uredbo št. 1408/71 ne more naložiti plačevanja prispevkov in da zadevne osebe iz sporov o glavni stvari zato niso prispevale v nizozemski sistem socialnega zavarovanja za obdobja, v katerih so delale v Nemčiji.

44. Vendar pa bi lahko Kraljevina Nizozemska določila ukrepe, alternativne uporabi izključitvenih določb, ki bi bili prilagojeni položaju zadevnih oseb iz sporov o glavni stvari in bi jim omogočili vključenost v nizozemski sistem socialne varnosti v zameno za plačilo prispevkov.

45. Sodišče je odločilo, da nepristojne države ne morejo naložiti obveznosti plačevanja prispevkov, vendar po mojem mnenju ta omejitev ne nasprotuje temu, da predlagajo dodelitev dajatev v zameno za prostovoljno plačevanje prispevkov, če taka možnost dejansko ustreza pogojem dodelitve za druge osebe, za katere velja nacionalna zakonodaja. V zvezi s tem opozarjam, da če bi zadevne osebe iz sporov o glavni stvari ostale brezposelne na Nizozemskem, bi bile vključene v nizozemski sistem socialne varnosti, in to na stroške te države članice. ( 32 )

46. Poleg tega bi lahko Kraljevina Nizozemska predlagala in sklenila sporazum v smislu člena 17 Uredbe št. 1408/71 ( 33 ) z Zvezno republiko Nemčijo. Tak sporazum bi lahko določal vključenost zadevnih oseb iz sporov o glavni stvari v nizozemski sistem socialne varnosti, plačilo prispevkov, prilagojenih zelo nizkim prihodkom zadevnih oseb iz sporov o glavni stvari, in dogovor med državama članicama glede deleža prispevkov, katerega plačevanje navadno prevzame delodajalec.

47. Podobno možnost vključitve v prostovoljno zavarovanje na podlagi AOW ne more zagotoviti skladnosti člena 6a, uvodni del in točka (b), AOW s pravom Unije, če ta možnost ni urejena tako, da se upoštevajo poseben položaj delavcev, kot sta F. van den Berg in H. D. Giesen, ter zlasti njihovi nizki prihodki.

48. V teh okoliščinah uporaba izključitvene določbe in preprosta odstranitev zadevnih oseb iz sporov o glavni stvari iz sistema socialne varnosti na Nizozemskem presega tisto, kar je potrebno za zagotovitev finančnega ravnotežja sistema socialne varnosti.

49. Ob upoštevanju vsega zgoraj navedenega menim, da člena 45 in 48 PDEU nasprotujeta uporabi navedene določbe nizozemske zakonodaje.

C. Tretje vprašanje v zadevi van den Berg in Giesen (C‑95/18)

50. Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem v zadevi van den Berg in Giesen (C‑95/18) v bistvu Sodišče sprašuje, ali je treba pravico do dajatve na podlagi AOW dojemati kot pravico do dajatve, ki v nacionalni zakonodaji ni odvisna od pogojev v zvezi z zaposlitvijo ali zavarovanjem.

51. S tem vprašanjem, ki se nanaša na položaj žene H. D. Giesna, ( 34 ) se predložitveno sodišče namreč sprašuje o področju uporabe sodbe Bosmann. Konkretno, ugotoviti želi, ali je Sodišče v navedeni sodbi in sodbi Franzen in drugi možnost, da država članica stalnega prebivališča dodeli zadevne dajatve, podredilo dejstvu, da v zakonodaji te države članice navedene dajatve niso bile odvisne od pogojev v zvezi z zaposlitvijo ali zavarovanjem.

52. Čeprav je predložitveno sodišče pristojno, da ugotovi, kakšni so bili v zadevnem obdobju pogoji za dodelitev dajatev za starost, je seveda Sodišče na podlagi svojih pooblastil v zvezi s predhodnim odločanjem pristojno, da opredeli področje uporabe in razlago sodb Bosmann ter Franzen in drugi.

53. Res je, da je Sodišče v sodbi Bosmann dalo velik pomen posebnim okoliščinam zadeve. Tako je v točki 28 navedene sodbe poudarilo, da bi bila lahko, ob pridržku preverjanj, ki jih opravi predložitveno sodišče, B. Bosmann v skladu z nemško zakonodajo upravičena do družinskih dodatkov že samo zaradi svojega stalnega prebivališča v Nemčiji. V točki 32 navedene sodbe se je sklicevalo tudi na to, da pravica do družinskega dodatka ni odvisna od pogojev v zvezi z zavarovanjem ali zaposlitvijo. Kljub temu to, da je sodišče tako okoliščino upoštevalo na podlagi posebnih okoliščin v navedeni zadevi, po mojem mnenju ne pomeni, da je možnost dodelitve teh dajatev podredilo takim pogojem.

54. To analizo po mojem mnenju potrjuje sodba z dne 12. junija 2012, Hudzinski in Wawrzyniak ( 35 ), v kateri dejstvo, da zadevna dajatev ni bila odvisna od pogojev v zvezi z zaposlitvijo ali zavarovanjem, ni pomenilo pogoja za razlago Sodišča, ter ta po mojem mnenju v sodbi Franzen in drugi ni bila spremenjena.

55. Prvič, okoliščine, ki jih Sodišče navaja v točki 64 sodbe Franzen in drugi, namreč pomenijo podaljšanje analize, začete v prejšnji točki, v kateri je navedlo, da se zdi, da so bili materialni pogoji za dodelitev dajatev v skladu z nizozemsko zakonodajo izpolnjeni in da dodelitev teh dajatev ne bi povzročila prekrivanja dajatev.

56. Drugič, poudarjam, da iz ugotovitve Sodišča v točki 65 sodbe Franzen in drugi (v skladu s katero – podobno kot v sodbi Bosmann – člen 13 Uredbe št. 1408/71 ne nasprotuje dodelitvi takih dajatev v državi članici stalnega prebivališča) implicitno, vendar nujno izhaja, da odstopanje od načela uporabe ene zakonodaje, priznano v tej zadnji sodbi, ni odvisno od tega, da država članica stalnega prebivališča ne podredi podelitve pravic do socialnih dajatev pogojem v zvezi z zaposlitvijo ali zavarovanjem.

57. Vendar iz teh sodb izhaja, da ta možnost za državo članico stalnega prebivališča obstaja samo, če dodelitev zadevne dajatve izhaja iz zakonodaje te države in če delavec izpolnjuje pogoje za to, pod pogojem da so ti pogoji sorazmerni s položajem delavca in niso strožji kot pogoji, ki se uporabljajo za druge upravičence do te dajatve.

58. V zvezi s tem opozarjam, da je Sodišče v točki 64 sodbe Franzen in drugi poudarilo, da je bilo na obravnavi v navedeni zadevi potrjeno, da pogoj stalnega prebivališča zadostuje za upravičenje do vključitve v zakonsko določeni nizozemski sistem pokojninskega zavarovanja. Poleg tega iz točk 63 in 64 navedene sodbe izhaja, da je Sodišče ugotovilo, da je vključenost eden od pogojev za dodelitev dajatev za starost. Nasprotno je nizozemska vlada na obravnavi v teh zadevah navedla, da čeprav pogoj prebivanja dejansko zadostuje za upravičenost do vključitve v zakonsko določeni nizozemski sistem pokojninskega zavarovanja, je za dodelitev dajatev za starost nujno plačevanje prispevkov. Predložitveno sodišče je pristojno, da ugotovi, kakšni so bili v zadevnem obdobju pogoji za dodelitev dajatev za starost.

59. V tem okviru mora predložitveno sodišče upoštevati dejstvo, poudarjeno v točki 18 teh sklepnih predlogov, da za osebe rezidentke na Nizozemskem, ki so brezposelne, očitno država sama vplačuje prispevke v sistem socialne varnosti.

60. Zato menim, da člen 13 Uredbe št. 1408/71 ne nasprotuje temu, da bi bila osebi, ki se je v skladu z nacionalnimi določbami štela za zavarovano v državi članici svojega stalnega prebivališča, podeljena pravica do dajatev za starost za obdobje, v katerem je ta oseba delala v drugi državi članici. Predložitveno sodišče je pristojno, da preveri, da dodelitev zadevne dajatve izhaja iz zakonodaje te države članice in da delavec izpolnjuje zadevne pogoje.

III. Predlog

61. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Hoge Raad der Nederlanden (vrhovno sodišče Nizozemske), odgovori: 1. Člena 45 in 48 PDEU nasprotujeta uporabi določbe nacionalnega prava države članice, v skladu s katero delavec migrant s stalnim prebivališčem v tej državi članici, za katerega na podlagi člena 13 Uredbe Sveta (EGS) št. 1408/71 z dne 14. junija 1971 o uporabi sistemov socialne varnosti za zaposlene osebe, samozaposlene osebe in njihove družinske člane, ki se gibljejo v Skupnosti, v različici, ki je bila spremenjena in posodobljena z Uredbo Sveta (ES) št. 118/97 z dne 2. decembra 1997, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 1992/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. decembra 2006, velja zakonodaja o socialni varnosti države članice zaposlitve, ni zavarovan na podlagi socialnega zavarovanja in zato nima pravice ne do starostne pokojnine ne do družinskih dodatkov, čeprav mu upoštevno pravo države članice zaposlitve ne podeljuje nobene pravice do socialnih dajatev, razen zavarovanja za nesreče pri delu v obdobjih njegove zaposlitve. 2. Člen 13 Uredbe št. 1408/71, v različici, ki je bila spremenjena in posodobljena z Uredbo št. 118/97, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 1992/2006, ne nasprotuje temu, da bi bila osebi, ki se je v skladu z nacionalnimi določbami štela za zavarovano v državi članici svojega stalnega prebivališča, podeljena pravica do dajatev za starost za obdobje, v katerem je ta oseba delala v drugi državi članici. Predložitveno sodišče je pristojno, da preveri, da dodelitev zadevne dajatve izhaja iz zakonodaje te države članice in da delavec izpolnjuje zadevne pogoje.

( 1 ) Jezik izvirnika: francoščina.

( 2 ) Možnost, priznana po sodbi z dne 20. maja 2008, Bosmann (C‑352/06, v nadaljevanju: sodba Bosmann, EU:C:2008:290). Glej točko 29 teh sklepnih predlogov.

( 3 ) Uredba Sveta z dne 14. junija 1971 o uporabi sistemov socialne varnosti za zaposlene osebe, samozaposlene osebe in njihove družinske člane, ki se gibljejo v Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 1, str. 35), v različici, ki je bila spremenjena in posodobljena z Uredbo Sveta (ES) št. 118/97 z dne 2. decembra 1996 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 3, str. 3), kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 1992/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. decembra 2006 (UL 2006, L 392, str. 1) (v nadaljevanju: Uredba št. 1408/71).

( 4 ) Sodba z dne 23. aprila 2015, Franzen in drugi (C‑382/13, v nadaljevanju: sodba Franzen in drugi, EU:C:2015:261).

( 5 ) Sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Szpunarja v zadevi Franzen in drugi (C‑382/13, EU:C:2014:2190). Pravni okvir je predstavljen v točkah od 3 do 24 navedenih sklepnih predlogov, dejansko stanje v sporih o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje pa so opisani v točkah od 25 do 42 navedenih sklepnih predlogov.

( 6 ) Pravni okvir je predstavljen v točkah od 3 do 22 sodbe Franzen in drugi, spora o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje pa so opisani v točkah od 23 do 38 navedene sodbe.

( 7 ) Naj spomnim, klavzulo pravičnosti določa Besluit uitbreiding en beperking kring verzekerden volksverzekeringen (odlok o razširitvi in omejitvi kroga zavarovancev v socialnem zavarovanju) z dne 3. maja 1989 (Stb. 1989, št. 164, v nadaljevanju: BUB 1989) in z dne 24. decembra 1998 (Stb. 1998, št. 746, v nadaljevanju: BUB 1999). Ta odloka, ki se uporabljata za zadevne osebe, pooblaščata Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (upravni odbor zavoda za socialno zavarovanje, v nadaljevanju: SVB) za to, da v okviru BUB 1989 v nekaterih primerih odstopi od preostalih določb tega odloka, da bi preprečil velike nepravičnosti, ki bi lahko izhajale iz obveznosti zavarovanja ali izključitve iz zavarovanja na podlagi zadevnega odloka, oziroma da v okviru BUB 1999 ne uporabi določb tega odloka ali od njih odstopi, če uporaba ob upoštevanju obsega razširitve oziroma omejitve kroga zavarovancev vodi do velike nepravičnosti, ki izhaja izključno iz obveznosti zavarovanja ali izključitve iz zavarovanja na podlagi tega drugega odloka.

( 8 ) V nadaljevanju skupaj: zadevne osebe iz sporov o glavni stvari.

( 9 ) Naj spomnim, v skladu z izključitvenimi določbami iz členov 6a, uvodni del in točka (b), Algemene Kinderbijslagwet (splošni zakon o družinskih dodatkih) z dne 26. aprila 1962 (Stb. 1962, št. 160, v nadaljevanju: AKW) in Algemene Ouderdomswet (zakon o splošnem pokojninskem zavarovanju) z dne 31. maja 1956 (Stb. 1956, št. 281, v nadaljevanju: AOW), v skladu s katerimi se oseba, za katero na podlagi pogodbe ali sklepa mednarodne organizacije velja zakonodaja druge države, ne šteje za zavarovanca, se zadevne osebe iz sporov o glavni stvari niso štele za zavarovane na Nizozemskem.

( 10 ) Glej opombo 7 teh sklepnih predlogov.

( 11 ) Glej sodbo z dne 13. junija 2013, Promociones y Construcciones BJ 200 (C‑125/12, EU:C:2013:392, točka 14 in navedena sodna praksa).

( 12 ) Iz spisa, ki je na voljo Sodišču, izhaja, da se v takem položaju pokojnina zniža za 2 % na leto, v katerem delavec ni bil zavarovan na Nizozemskem. V obravnavanem primeru je bila pokojnina F. van den Berga najprej znižana za 14 % ob upoštevanju, da je sedem let delal v Nemčiji. Z odločbo z dne 25. novembra 2008 je bil njegov ugovor zoper odločbo, da se mu dodeli znižana starostna pokojnina, sprejet kot delno utemeljen, znižanje pa je bilo določeno na 10 %. V primeru H. D. Giesna je bil partnerski dodatek, do katerega je upravičen za svojo ženo, znižan za 16 %.

( 13 ) Glej sodbo z dne 18. julija 2006, Nikula (C‑50/05, EU:C:2006:493, točka 20 in navedena sodna praksa).

( 14 ) Glej Kessler, F., „Sécurité sociale: Coordination des régimes de base – Champ d’application – Principes généraux“, Répertoire de droit européen, Encyclopédie juridique Dalloz, Dalloz, Pariz, januar 2016, točka 153.

( 15 ) Glej sodbo Franzen in drugi (točki 41 in 42).

( 16 ) Uredba Sveta št. 3 o socialni varnosti delavcev migrantov (UL 1958, P 30, str. 561) takega načela samega po sebi ni določala. Vendar je Sodišče v sodbi z dne 9. junija 1964, Nonnenmacher (92/63, EU:C:1964:40), menilo, da je obveznost, da se določi obvezna uporaba določene zakonodaje, bistveni element člena 12 navedene uredbe.

( 17 ) Glej sodbo z dne 12. junija 1986, Ten Holder (302/84, EU:C:1986:242, točka 19).

( 18 ) Glej sodbo z dne 3. maja 1990, Kits van Heijningen (C‑2/89, EU:C:1990:183, točka 12), moj poudarek.

( 19 ) S tem je pojasnjeno, da na pravila o koliziji načeloma ne vpliva varstvo, ki ga dajejo nacionalni sistemi socialne varnosti, in da so nevtralna glede nacionalnih zakonodaj.

( 20 ) Glej sodbi z dne 12. junija 1986, Ten Holder (302/84, EU:C:1986:242, točke od 19 do 23), in z dne 10. julija 1986, Luijten (60/85, EU:C:1986:307, točke od 12 do 16).

( 21 ) Glej sodbo z dne 5. maja 1977, Perenboom (102/76, EU:C:1977:71, točke od 10 do 15).

( 22 ) C‑208/07, EU:C:2009:455, točki 55 in 56.

( 23 ) Glej sodbo z dne 16. julija 2009, von Chamier-Glisczinski (C‑208/07, EU:C:2009:455, točke 84, 85 in 87).

( 24 ) C‑611/10 in C‑612/10, EU:C:2012:339.

( 25 ) C‑611/10 in C‑612/10, EU:C:2012:339.

( 26 ) Rennuy, N., „The emergence of a parallel system of social security coordination“, Common market law review, zvezek 50, št. 5, Kluwer Law International, Alphen-sur-le-Rhin, 2013, str. od 1221 do 1266, zlasti str. 1256 in naslednje.

( 27 ) Sodba z dne 18. julija 2017, Erzberger (C‑566/15, EU:C:2017:562, točka 33 in navedena sodna praksa), moj poudarek.

( 28 ) Glej med drugim sodbi z dne 16. julija 2009, von Chamier-Glisczinski (C‑208/07, EU:C:2009:455, točka 85), in z dne 12. junija 2012, Hudzinski in Wawrzyniak (C‑611/10 in C‑612/10, EU:C:2012:339, točki 42 in 43 in navedena sodna praksa).

( 29 ) Razen obveznega zavarovanja, ki je v teh dobro opredeljenih obdobjih krilo tveganje nesreče pri delu. Za vsak primer opozarjam, da Sodišču ni predloženo vprašanje o skladnosti nemške zakonodaje s pravom Unije, tako da se mu ni treba izreči o tem niti mu ni treba zavzeti stališča glede morebitnega učinka socialnega dampinga navedene zakonodaje. Glede socialnega dampinga v Uniji glej Mazuyer, E., Carpano, E., in Chastagnaret, M., La concurrence réglementaire, sociale et fiscale dans l’Union européenne, Larcier, Bruselj, 2016, in Defossez, A., Le dumping social dans l’Union européenne, Larcier, Bruselj, 2014.

( 30 ) Tak ukrep je namreč mogoče dopustiti le, če uresničuje cilj v javnem interesu, je primeren za zagotovitev uresničitve tega cilja in ne presega tistega, kar je nujno potrebno za uresničitev cilja (glej med drugim sodbo z dne 16. maja 2013, Wencel (C‑589/10, EU:C:2013:303, točka 70 in navedena sodna praksa)).

( 31 ) Glede modelov socialne varnosti glej med drugim Omarjee, I., Droit européen de la protection sociale, Bruylant, Bruselj, 2018, str. 5 ter opombi 29 in 30; Paolillo, M., in Morsa, M., La sécurité sociale des travailleurs salariés, Larcier, Bruselj, 2010, str. 174. Glej tudi Pennings, F., „Co-ordination of social security on the basis of the State-of-employment principle: Time for an alternative?“, Common Market Law Review, zvezek 42, št. 1, Kluwer Law International, Alphen‑sur-le-Rhin, 2005, str. od 67 do 89, zlasti str. 77. Za pregled sistemov financiranja v državah članicah Unije glej Omarjee, I., op. cit., str. 6 in opombe od 34 do 38.

( 32 ) Glej točko 18 teh sklepnih predlogov.

( 33 ) Ker je navedena določba v bistvu enaka kot določba člena 16 Uredbe (ES) št. 883/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 72), glej za komentar Steinmeyer, H.‑D., „Article 16 Exceptions to articles 11 to 15“, EU Social Security Law: a Commentary on EU Regulations 883/2004 and 987/2009, Hart Publishing, Oxford, 2015, str. od 188 do 192.

( 34 ) Naj spomnim, da je bila žena H. D. Giesna v obdobju od 19. maja 1988 do 1. januarja 1989 zavarovana na podlagi AOW kot rezidentka, ker člen 6a, uvodni del in točka (b), AOW izhaja iz wet tot wijziging van een aantal sociale verzekeringswetten strekkend tot verduidelijking van het in die wetten opgenomen begrip verzekerde en de met het verzekerd zijn onlosmakelijk verbonden premieplicht (wet verduidelijking verzekerings- en premieplicht) (zakon o spremembi določenih zakonov o socialni varnosti za razjasnitev pojma zavarovanec v teh zakonih in obveznosti plačevanja prispevkov, ki je neločljiva od statusa „zavarovanca“ (zakon o razjasnitvi obveznosti v zvezi z zavarovanjem in prispevki)) z dne 29. aprila 1998 (Stb. 1998, št. 267) in za nazaj velja samo od 1. januarja 1989. V tem obdobju je H. D. Giesen delal v Nemčiji in v skladu s členom 13 Uredbe št. 1408/71 je zanj veljala nemška zakonodaja o socialni varnosti, vendar ne da bi bil upravičen do vključenosti v zakonsko določeni sistem dajatev za starost v tej državi članici.

( 35 ) C‑611/10 in C‑612/10, EU:C:2012:339.