SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

PEDRA CRUZA VILLALÓNA,

predstavljeni 1. marca 2011( )

Zadeva C‑69/10

Brahim Samba Diouf

proti

Ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Immigration

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunal Administratif du Grand-Duché de Luxembourg)

„Prošnja državljana tretje države za priznanje statusa begunca – Zavrnitev prošnje po nacionalnem pospešenem postopku, ker ni vsebovala razlogov, ki bi upravičevali dodelitev mednarodne zaščite – Neobstoj samostojnega pravnega sredstva zoper odločitev, da se o prošnji odloča po pospešenem postopku – Pravica do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem“

I – Pravni okvir

A – Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju: EKČP)

B – Pravo Unije

C – Nacionalno pravo

II – Dejansko stanje

III – Vprašanji za predhodno odločanje

IV – Postopek pred Sodiščem

V – Trditve

VI – Presoja

A – Uvodne ugotovitve

B – Veljavnost Direktive 2005/85/ES: primerjava člena 39 te direktive s členom 47 Listine

C – Razlaga obsega člena 39 Direktive 2005/85/ES v primerjavi s členom 20(5) luksemburškega zakona z dne 5. maja 2006

VII – Predlog

1. Z začetkom veljavnosti Listine Evropske unije o temeljnih pravicah s statusom primarnega prava se je povečala potreba po večjem usklajevanju kategorij in načel prava Unije z zahtevami, ki izhajajo iz vključitve temeljnih pravic kot dejavnika, ki določa veljavnost skupnostnega prava.

2. Obravnavani primer je dobra priložnost za poskus združitve različnih izrazov veljavnega prava, ki na področju Unije in držav članic (pa tudi na področju nekaterih mednarodnih instrumentov) prispevajo k opredelitvi temeljne pravice – v tem primeru pravice do učinkovitega pravnega sredstva. Te izraze lahko onkraj formalne raznolikosti njihovih določb po vsebini razumemo le kot prenagljen zaključek procesa, v katerem si sledijo številne faze konkretizacije, ki so na različnih stopnjah zaupane razmeroma samostojnim zakonodajnim organom. Torej se bo treba gibati po področju, na katerem je integracijska narava prava Unije še posebno opazna in z njo tudi potreba, da različne predpise, ki sočasno legitimno urejajo en in isti delček resničnosti, zberemo in uskladimo z občutkom za red in sistematičnost.( )

I – Pravni okvir

A – Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju: EKČP)

3. Člen 6, prvi odstavek, določa:

„Vsakdo ima pravico, da o njegovih civilnih pravicah in obveznostih ali o kakršnihkoli kazenskih obtožbah zoper njega pravično in javno ter v razumnem roku odloča neodvisno in nepristransko z zakonom ustanovljeno sodišče. […]“

4. Člen 13 določa:

„Vsakdo, čigar pravice in svoboščine, zajamčene s to Konvencijo, so kršene, ima pravico do učinkovitih pravnih sredstev pred domačimi oblastmi, in to tudi če je kršitev storila uradna oseba pri opravljanju uradne dolžnosti.“

B – Pravo Unije

5. Člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 303, 14.12.2007, str. 1) določa:

„Vsakdo, ki so mu kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, ima pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem v skladu s pogoji, določenimi v tem členu.

Vsakdo ima pravico, da o njegovi zadevi pravično, javno in v razumnem roku odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom predhodno ustanovljeno sodišče. Vsakdo ima možnost svetovanja, obrambe in zastopanja. […]“

6. V uvodnih izjavah 11 in 27 Direktive 2005/85/ES je navedeno:( )

„(11) V interesu držav članic in prosilcev za azil je, da se o prošnjah za azil odloči kakor hitro je to mogoče. Države članice obravnavanje prošenj za azil organizirajo po lastni presoji, tako da lahko v skladu z nacionalnimi potrebami in ob upoštevanju standardov te direktive dajo prednost posamezni prošnji ali pospešijo postopek v zvezi z njo.

[…]

(27) V skladu s temeljnim načelom prava Skupnosti je, da je zoper odločbe v zvezi s prošnjami za azil in z odvzemom statusa begunca na razpolago učinkovito pravno sredstvo pred sodiščem države članice v smislu člena 234 Pogodbe. Učinkovitost pravnega sredstva, tudi kar zadeva preučitev pomembnih dejstev, je odvisna od celotnega upravnega in sodnega sistema posamezne države članice.“

7. Člen 23 Direktive 2005/85/ES določa:

„1. Države članice obravnavajo prošnje za azil v postopku obravnavanja […] v skladu s temeljnimi načeli in jamstvi iz Poglavja II.

2. Države članice zagotovijo, da se takšen postopek zaključi v najkrajšem možnem času, ne da bi to vplivalo na ustreznost in celovitost obravnavanja.

Če v roku šestih mesecev ni mogoče odločiti o prošnji, države članice zagotovijo, da se zadevnega prosilca:

a) bodisi obvesti o zamudi;

b) bodisi se ga na njegovo zahtevo obvesti o roku, v katerem lahko pričakuje odločbo v zvezi s svojo prošnjo. Takšno obvestilo države članice ne zavezuje nasproti prosilcu, da bo izdala odločbo v tem roku.

3. Države članice lahko v skladu s temeljnimi načeli in jamstvi iz Poglavja II prednostno ali pospešeno obravnavajo vsako prošnjo, vključno s prošnjami pri katerih obstaja velika verjetnost, da so utemeljene, in vključno s prošnjami prosilcev s posebnimi potrebami.

4. Prav tako lahko države članice določijo, da se v skladu s temeljnimi načeli in jamstvi iz Poglavja II prednostno ali pospešeno obravnavajo prošnje, če:

[…]

b) je očitno, da prosilec ne izpolnjuje pogojev za begunca ali za status begunca v državi članici v skladu z Direktivo 2004/83/ES; ali

c) se šteje, da je prošnja za azil neutemeljena:

i) ker prosilec prihaja iz varne izvorne države v smislu členov 29, 30 in 31; ali

ii) ker se brez poseganja v člen 28(1) šteje država, ki ni država članica, za varno za prosilca; ali

d) je prosilec zavajal organe tako, da je dajal napačne podatke ali dokumente ali zamolčal pomembne podatke ali dokumente o svoji identiteti in/ali državljanstvu, ki bi lahko negativno vplivali na odločitev; ali

[…]“

8. Člen 39 Direktive 2005/85/ES določa:

,,1. Države članice zagotovijo, da ima prosilec za azil pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem zoper:

a) odločbo, izdano v zvezi z njegovo prošnjo za azil, vključno z odločbo:

i) o tem, da je prošnja v skladu s členom 25(2) nedopustna;

ii) na meji ali tranzitnih območjih države članice, kot je navedena v členu 35(1);

iii) o tem, da se v skladu s členom 36 obravnavanje ne opravi;

b) zavrnitev ponovnega odprtja obravnavanja prošnje po njegovi prekinitvi v skladu s členoma 19 in 20;

c) odločbo v skladu s členoma 32 in 34, da se naknadna prošnja ne bo obravnavala;

d) odločbo o prepovedi vstopa v okviru postopkov, določenih v členu 35(2);

e) odločbo o odvzemu statusa begunca v skladu s členom 38.

[…]“

C – Nacionalno pravo

9. Luksemburški zakon z dne 5. maja 2006 o pravici do azila in dodatnih oblikah mednarodne zaščite (Loi du 5 mai 2006 relative au droit d’asile et à des formes complémentaires de protection)( ) v členu 19 določa:

„1. Minister odloči o utemeljenosti prošnje za mednarodno zaščito z obrazloženo odločbo, ki jo v pisni obliki posreduje prosilcu. V primeru zavrnilne odločbe mora biti pravni pouk v zvezi s pravico do pravnega sredstva izrecno naveden v odločbi. […] Zavrnilna odločba ministra v skladu z določbami zakona, spremenjenega 28. marca 1972, pomeni odredbo o zapustitvi ozemlja […].

[…]

3. Zoper zavrnilno odločbo glede prošnje za mednarodno zaščito je pri Tribunal Administratif [upravno sodišče] mogoča tožba za spremembo. Zoper odredbo o zapustitvi ozemlja je pri Tribunal Administratif mogoča tožba za razglasitev ničnosti. Obe tožbi je treba vložiti v eni vlogi, ločena zahtevka sta nedopustna. Rok za vložitev tožbe je en mesec od vročitve. Rok za tožbo in pravočasno vložena tožba imata odložilni učinek. […]

4. Zoper odločbe Tribunal Administratif je mogoče vložiti pritožbo na Cour Administrative [višje upravno sodišče], ki odloča o tožbah za razglasitev ničnosti. Rok za vložitev tožbe je en mesec od vročitve. […] Rok za pritožbo in pravočasno vložena pritožba imata odložilni učinek. […]“

10. Po drugi strani člen 20 tega zakona določa:

„1. Minister lahko odloča o utemeljenosti prošnje za mednarodno zaščito po pospešenem postopku v takih primerih:

[…]

b) očitno je, da prosilec ne izpolnjuje zahtevanih pogojev za upravičenost do mednarodne zaščite;

[…]

d) prosilec je zavajal organe z navajanjem napačnih podatkov ali s predložitvijo ponarejenih dokumentov ali s prikrivanjem podatkov ali dokumentov o svoji identiteti ali državljanstvu, ki bi lahko negativno vplivali na odločitev;

[…]

2. Minister odloči najpozneje v roku dveh mesecev od dneva, ko se ugotovi, da prosilec spada v enega od primerov iz odstavka 1 zgoraj. Minister odloči z obrazloženo odločbo, ki jo v pisni obliki posreduje prosilcu. V primeru zavrnilne odločbe mora biti pravni pouk v zvezi s pravico do pravnega sredstva izrecno naveden v odločbi. Zavrnilna odločba ministra v skladu z določbami zakona, spremenjenega 28. marca 1972, pomeni odredbo o zapustitvi ozemlja […].

[…]

4. Zoper zavrnilno odločbo glede prošnje za mednarodno zaščito v okviru pospešenega postopka je pri Tribunal Administratif mogoče vložiti tožbo za spremembo. Zoper odredbo o zapustitvi ozemlja je pri Tribunal Administratif mogoče vložiti tožbo za razglasitev ničnosti. Obe tožbi je treba vložiti v eni vlogi, ločena zahtevka sta nedopustna. Rok za vložitev tožbe je 15 dni od vročitve. Tribunal Administratif odloči v dveh mesecih od vložitve tožbe. Rok za tožbo in pravočasno vložena tožba imata odložilni učinek. Zoper odločbo Tribunal Administratif ni pritožbe.

5. Zoper odločbo ministra, da bo o utemeljenosti prošnje za mednarodno zaščito odločeno po pospešenem postopku, ni pritožbe.“

II – Dejansko stanje

11. B. Samba Diouf, mavretanski državljan, je 19. avgusta 2009 pri pristojni službi Ministère des Affaires étrangères et de l’Immigration (ministrstvo za zunanje zadeve in imigracijo) Velikega vojvodstva Luksemburg vložil prošnjo za mednarodno zaščito na podlagi zakona o pravici do azila in dodatnih oblikah mednarodne zaščite z dne 5. maja 2006, kakor je bil spremenjen (v nadaljevanju: zakon iz leta 2006). Trdil je, da je zapustil Mavretanijo, da bi ubežal suženjstvu, da se želi nastaniti v Evropi, da bi si uredil življenje, kot sam želi, in si ustvaril družino, ter da ga je strah, da bi ga prejšnji delodajalec, ki mu je ukradel 3000 EUR, da je lahko prišel v Evropo, poiskal in ubil.

12. Ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Immigration (minister za delo, zaposlovanje in imigracijo) je prošnjo B. Sambe Dioufa z odločbo z dne 18. novembra 2009 na podlagi člena 20(b) in (d) zakona iz leta 2006 zavrnil, ker je po eni strani predložil ponarejen potni list in tako organe oblasti spravil v zmoto, po drugi strani pa so bili navedeni razlogi ekonomski in niso ustrezali merilom, ki upravičujejo mednarodno zaščito.

13. Odločba z dne 18. novembra 2009 je bila izdana po pospešenem postopku in je pomenila odredbo za zapustitev nacionalnega ozemlja.

14. B. Samba Diouf je zoper navedeno odločbo pri luksemburškem Tribunal Administratif vložil tožbo, s katero je želel doseči: prvič, razglasitev ničnosti odločbe o obravnavanju njegove prošnje po pospešenem postopku, drugič, spremembo ali razglasitev ničnosti odločbe o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito, in tretjič, razglasitev ničnosti odredbe za zapustitev nacionalnega ozemlja.

15. Tribunal Administratif meni, da člen 20(5) zakona iz leta 2006 poraja dvome glede razlage člena 39 Direktive 2005/85/ES v povezavi s pravico do učinkovitega pravnega sredstva, ker zoper odločbo, da bo o utemeljenosti prošnje za mednarodno zaščito odločeno po pospešenem postopku, ne dovoljuje pravnega sredstva.

16. Tribunal Administratif poudarja, da ima odločitev, da bo o utemeljenosti prošnje odločeno po pospešenem postopku, pomembne posledice za prosilca, saj po eni strani pomeni skrajšanje roka za upravni spor z običajnega enomesečnega roka na 15 dni, po drugi strani pa prepolovi običajno dvostopenjsko sodno varstvo v upravnem sporu na eno samo stopnjo.

17. Tribunal Administratif meni, da zakon iz leta 2006 ne dopušča niti, da bi bila odločba o obravnavi po pospešenem postopku predmet posrednega preizkusa v okviru morebitnega pravnega sredstva zoper odločbo glede utemeljenosti prošnje, ker naj bi bila taka volja zakonodajalca, zato v predlogu za sprejetje predhodne odločbe postavlja spodnji vprašanji.

III – Vprašanji za predhodno odločanje

18. ,,Ali je člen 39 Direktive 2005/85/ES treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, kakršna je bila uvedena v Velikem vojvodstvu Luksemburg s členom 20(5) zakona z dne 5. maja 2006 o pravici do azila in dodatnih oblikah mednarodne zaščite, kakor je bil spremenjen, ob uporabi katere prosilec za azil nima nobenega sodnega pravnega sredstva proti odločbi upravnega organa, da bo o utemeljenosti prošnje za mednarodno zaščito odločeno po pospešenem postopku?

2. Če je odgovor nikalen, ali je treba splošno načelo učinkovitega pravnega sredstva po pravu Skupnosti, ki izhaja iz členov 6 in 13 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin z dne 4. novembra 1950, razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, kakršna je bila uvedena v Velikem vojvodstvu Luksemburg s členom 20(5) zakona z dne 5. maja 2006 o pravici do azila in dodatnih oblik mednarodne zaščite, kakor je bil spremenjen, ob uporabi katere prosilec za azil nima nobenega sodnega pravnega sredstva proti odločbi upravnega organa, da bo o utemeljenosti prošnje za mednarodno zaščito odločeno po pospešenem postopku?“

IV – Postopek pred Sodiščem

19. Vprašanji za predhodno odločanje sta bili pri Sodišču vloženi 5. februarja 2010.

20. Pisna stališča so predložili B. Samba Diouf, Komisija ter vlade Velikega vojvodstva Luksemburg, Zvezne republike Nemčije, Kraljevine Nizozemske in Helenske republike.

21. Na obravnavi 19. januarja 2011 so zastopniki B. Sambe Dioufa, luksemburške vlade in Komisije stališča predstavili ustno.

V – Trditve

22. B. Samba Diouf trdi, da člen 39 Direktive 2005/85/ES od držav članic zahteva, da zagotovijo učinkovito pravno sredstvo ne samo zoper odločbo o utemeljenosti prošnje za azil, ampak tudi zoper odločbo o obravnavi prošnje po pospešenem postopku, zlasti če ta kot v obravnavanem primeru temelji na razlogih, ki vplivajo na utemeljenost prošnje. Po njegovem mnenju, s katerim se Tribunal Administratif strinja, luksemburška zakonodaja prav tako ne omogoča sodnega preizkusa odločbe o obravnavi prošnje po pospešenem postopku v okviru pravnega sredstva, s katerim se izpodbija odločba o utemeljenosti prošnje, posledica tega pa je, da se vsebinski razlogi za sprejetje take odločbe nikakor ne presojajo.

23. Po drugi strani B. Samba Diouf navaja, da tudi če bi se ugotovilo, da lahko Tribunal Administratif v postopku presojanja utemeljenosti zavrnitve prošnje za azil presoja tudi utemeljenost odločbe o obravnavi prošnje po pospešenem postopku, bi to vodilo k nesprejemljivi okrnitvi načela enakosti, saj je namesto enomesečnega roka za pritožbo zoper odločbo, izdano v navadnem postopku, rok za pritožbo v pospešenem postopku zgolj 15 dni. K navedenemu je treba dodati, da v zadnjem primeru ni dvostopenjskega sodnega varstva.

24. Vlade Velikega vojvodstva Luksemburg, Zvezne republike Nemčije, Kraljevine Nizozemske in Helenske republike ter Komisija so se strinjale, da predloženi vprašanji zahtevata nikalen odgovor.

25. V bistvu so vse zagovarjale stališče, da je treba Direktivo 2005/85/ES razumeti tako, da je predmet učinkovitega pravnega sredstva, ki ga ta direktiva zagotavlja, lahko le dokončna odločba o prošnji za zaščito, in ne odločba o tem, da se bo o prošnji odločalo pospešeno, čeprav to ne izključuje možnosti, da se v postopku preizkusa dokončne odločbe sodno preizkusi tudi pravilnost katerekoli pripravljalne odločitve. Taka razlaga bi bila poleg tega popolnoma v skladu s členoma 6 in 13 EKČP.

26. Glede, konkretno, mogoče kršitve člena 13 EKČP luksemburška vlada vztraja, da se pravica do učinkovitega pravnega sredstva tudi v skladu s sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice vedno nanaša na obrambo pravice, varovane s Konvencijo, česar pa po njenem mnenju ni mogoče razumeti tako, da Listina, ki temelji na členu 13 EKČP, varuje pravico, da se o prošnji za azil odloča po posebnem postopku.

27. Glede razlik, ki obstajajo med običajnim in pospešenim postopkom z vidika rokov za izpodbijanje ter eno- in dvostopenjskim sodnim nadzorom, zastopane vlade in Komisija navajajo, da je minimumu, kot se zahteva z načelom učinkovitega sodnega varstva, zadoščeno že z enostopenjskim sodnim nadzorom in da petnajstdnevni rok ob upoštevanju okoliščin primera prav tako ne pomeni kršitve tega načela, najsibo glede na sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice najsibo glede na sodno prakso Sodišča Evropske unije.

VI – Presoja

28. Kot sem predhodno nakazal, Tribunal Administratif du Grand-Duché de Luxembourg Sodišče z zaporednima vprašanjema v bistvu sprašuje, ali člen 39 Direktive 2005/85/ES, oziroma če je ta neveljaven, splošno načelo o pravici do učinkovitega pravnega sredstva, ki vsebinsko izhaja iz členov 6 in 13 EKČP, nasprotuje nacionalni ureditvi, ki ne predvideva pravnega sredstva zoper upravno odločbo, da bo o prošnji za mednarodno zaščito odločeno v pospešenem postopku.

A – Uvodne ugotovitve

29. Menim, da okoliščine, v katerih sta bili vprašanji uradno zastavljeni, terjajo nekaj uvodnih ugotovitev. Predložitveno sodišče je v predhodno odločanje predložilo dve različni vprašanji, pri čemer je drugo le za primer, da je odgovor na prvo nikalen, to je če velja, da Direktiva 2005/85/ES in luksemburški zakon nista protislovna. Namen drugega vprašanja pa je izvedeti – takrat ko je ugotovljena skladnost med sekundarnim pravom Unije in nacionalnim pravom – ali bi lahko to nacionalno pravo kljub temu kršilo primarno pravo Unije, ker to zelo natančno povzema vsebino členov 6 in 13 EKČP.

30. Če bo, kot se predpostavlja, ugotovljena skladnost med sekundarnim in nacionalnim pravom, je torej jasno, da s tega vidika ne bo mogoče presojati zgolj nacionalnega prava, ne da bi se pri tem sočasno in nujno porajali pomisleki tudi glede veljavnosti sekundarnega prava.

31. V obravnavanem primeru je zadevno sekundarno pravo namreč člen 39 Direktive 2005/85/ES, ki pa zgolj priznava pravico do učinkovitega pravnega sredstva, ki mora biti nato prenesena v nacionalno pravo. Predpostavka, da je bila ta direktiva pravilno prenesena v nacionalni pravni red, bo torej vsebovala vsaj zagotovilo za pravno sredstvo, kot je zahtevano z njenim členom 39. Zato če se kljub navedenemu – in če želimo ohraniti neki samostojen pomen tega drugega vprašanja – zahteva primerjava med nacionalnim zakonom in primarnim pravom Unije, se s tem pravzaprav sprašuje, ali sekundarno pravo zagotavlja učinkovito pravno varstvo, in svoj odgovor moramo očitno začeti tukaj. Še pred tem pa moram malo bolje obrazložiti ravnokar predstavljeno stališče.

32. S tega vidika se zdi jasno, da se vsebina in obseg pravice do učinkovitega pravnega sredstva, uveljavljene v pravu Unije, ne spreminjata glede na skupnostno pravilo ali načelo, ki jo urejata v posamičnem primeru. Vprašanje se torej ne more glasiti, ali pravica do pravnega sredstva, uveljavljena v členu 39 Direktive 2005/85/ES na področju azila, nasprotuje določeni nacionalni določbi, oziroma če ni tako, ali tej določbi nasprotuje pravica do pravnega sredstva na tem področju, ki jo Unija, z besedami iz uvodne izjave 27 navedene direktive, šteje za skladno „s temeljnim načelom prava Skupnosti“, ki izhaja iz Rimske pogodbe. Če bi bilo tako, bi imeli opravka z dvema različnima pravicama in bi dopuščali možnost, da bi določba sekundarnega prava, kot je člen 39 Direktive 2005/85/ES, brez škode za svojo veljavnost dovoljevala nekaj, kar je prepovedano s temeljnim načelom prava Unije.

33. Ker sem torej gornjo možnost izključil, je treba izhajati iz tega, da Tribunal Administratif v resnici postavlja vprašanji, ki nista v nadredno-podrednem odnosu, kot se je izrazilo v predložitveni odločbi, niti ni njun namen zgolj ugotoviti, ali je člen 20(5) luksemburškega zakona skladen z Direktivo 2005/85/ES. Natančneje, Tribunal Administratif po eni strani izrecno sprašuje, ali člen 39 Direktive 2005/85/ES nasprotuje členu 20(5) luksemburškega zakona, po drugi strani pa implicitno – če si navedeni določbi nista v nasprotju – ali bi bila pravica do učinkovitega pravnega sredstva kot temeljno načelo prava Unije, kakor izhaja iz členov 6 in 13 EKČP, v nasprotju z navedeno nacionalno določbo in tako v nasprotju s samim členom 39 Direktive 2005/85/ES, ki bi tedaj postal pravno neveljaven zaradi kršitve temeljnega načela iz člena 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).

34. Menim, da je glede na zastavljeno vprašanje treba vsekakor najprej preveriti, ali je opredelitev omenjene temeljne pravice v členu 39 Direktive 2005/85/ES pravno pravilna z vidika skladnosti z vsebino te pravice, kot je opredeljena v členu 47 Listine, in posredno tudi s smislom in obsegom, ki ji ga podeljuje EKČP. To pomeni, da bi bilo smiselno najprej odgovoriti na vprašanje, ki ga je predložitveno sodišče zastavilo podredno in ki ga je treba preoblikovati v vprašanje glede veljavnosti člena 39 Direktive 2005/85/ES in njegove morebitne neskladnosti s členom 47 Listine. Šele ko – in če – bodo odpravljeni vsi dvomi glede skladnosti člena 39 Direktive 2005/85/ES s členom 47 Listine, bo smiselno odgovoriti na vprašanje, ki je v tem postopku zastavljeno kot prvo in glavno.( )

B – Veljavnost Direktive 2005/85/ES: primerjava člena 39 te direktive s členom 47 Listine

35. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je načelo učinkovitega sodnega varstva splošno načelo prava Unije, ki izhaja iz skupnih ustavnih tradicij držav članic in ki je zapisano v členu 6 EKČP (glej med drugim sodbe z dne 15. maja 1986 v zadevi Johnston, 222/84, Recueil, str. 1651, točki 18 in 19; z dne 25. julija 2002 v zadevi Unión de Pequeños Agricultores proti Svetu, C‑50/00 P, Recueil, str. I‑6677, točka 39, in z dne 22. decembra 2010 v zadevi DEB, C‑279/09, še neobjavljena v ZOdl., točka 29).

36. Z vključitvijo v člen 47 Listine je pravica do učinkovitega pravnega sredstva z začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe dobila status temeljne pravice, ki ima skladno z določbo člena 6(1) PEU „enako pravno veljavnost kot Pogodbi“ in ki jo morajo države članice spoštovati, ko izvajajo pravo Unije (člen 51(1) Listine).

37. Skladno s členom 47 Listine ima vsakdo, ki so mu „kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije“, pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem (odstavek 1) v skladu s pogoji, ki omogočajo, da „o njegovi zadevi pravično, javno in v razumnem roku odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom predhodno ustanovljeno sodišče“, ima možnost svetovanja, obrambe in zastopanja (odstavek 2) in uživa, kolikor je to potrebno, brezplačno pravno pomoč (odstavek 3).

38. V skladu s členom 6(1), tretji pododstavek, PEU in členom 52(7) Listine je za razlago člena 47 Listine treba upoštevati Pojasnila k Listini o temeljnih pravicah, prvotno pripravljena pod vodstvom predsedstva Konvencije, ki je Listino sestavilo. V teh pojasnilih je navedeno zgolj, da prvi odstavek člena 47 Listine temelji na členu 13 EKČP, medtem ko drugi odstavek ustreza prvemu odstavku člena 6 EKČP, pri čemer je varstvo v okviru prava Unije v obeh primerih nekoliko širše.

39. Na podlagi navedenega menim, da – onkraj razlagalne vrednosti teh pojasnil – pridobi pravica do učinkovitega sodnega varstva s tem, da je v členu 47 Listine razglašena za pravo Unije, in glede na to, kako je zapisana v tej določbi, lasten pomen in smisel in ni le vsota določb členov 6 in 13 EKČP. Z drugimi besedami, potem ko je ta temeljna pravica že zapisana in zagotovljena v pravu Unije, dobi vsebino, ki je njej lastna in pri opredelitvi katere nedvomno igrajo bistveno vlogo mednarodni instrumenti, po katerih se ta pravica zgleduje, med njimi predvsem EKČP, vendar tudi ustavne tradicije, iz katerih obravnavana pravica izhaja, ter z njimi vred konceptualno vesolje načel, značilnih za pravno državo. Pri tem pa nikakor ne smemo pozabiti na tradicijo več kot pol stoletja starega pravnega reda (acquis) Unije, ki je kot zakonodajni sistem omogočil razvoj zanj značilnega skupka načel.

40. Dejansko se člen 13 EKČP – ker je njegov namen zagotoviti, da varstvo pravic, zapisanih v EKČP, v vsaki od njenih podpisnic uživa učinkovito pravno sredstvo pred nacionalnim sodiščem – v skladu z lastnimi določbami razteza le na pravice same EKČP. Kljub temu pa je težko sprejeti, da člen 47, prvi odstavek, Listine zaradi zgledovanja po navedeni določbi omejuje svoj obseg uporabe zgolj na pravice iz Listine.

41. Zato moram poudariti, da v nasprotju s stališčem luksemburške in nizozemske vlade dejstvo, da zahteva po samostojnem procesnem pravnem sredstvu, kot izhaja iz člena 13 EKČP, velja samo za pravice, ki jih zagotavlja EKČP, ne vpliva na odgovor, ki ga je treba dati predložitvenemu sodišču.

42. Skratka, pri vsebinski opredelitvi pravice do pravnega sredstva pred sodiščem, priznane v členu 47 Listine, se je treba sklicevati na pomen in obseg, ki ga tej pravici podeljuje EKČP (člen 52(3) Listine), vendar mora biti po tem, ko je enkrat opredeljena, njeno področje uporabe tisto, ki ga določa Listina,( ) to je, z besedami iz Listine, področje „pravic in svoboščin, zagotovljenih s pravom Unije“. V zadevnem primeru zato ni dvoma, da je to pravico treba uporabiti glede „odločb v zvezi s prošnjami za azil“, predvsem zato, ker v skladu z uvodno izjavo 27 Direktive 2005/85/ES dejstvo, da so take odločbe podvržene „učinkovitemu pravnemu sredstvu pred sodiščem“, ni nič drugega kot odraz „temeljnega načela prava Skupnosti“, kot ga končno določa s statusom primarnega prava Listina Evropske unije o temeljnih pravicah.

43. Če se osredotočimo na pravico do učinkovitega pravnega sredstva samo z vidika dostopa do sodišča, Unija vsakomur zagotavlja možnost vložiti pravno sredstvo zoper katerikoli akt, s katerim so kršene pravice in svoboščine, ki jih Unija priznava, pri čemer je pomembno predvsem, da je pravno sredstvo pred sodiščem učinkovito tako v smislu, da mora pravno omogočati prisoditev odškodnine v primeru nastanka morebitne škode, kot tudi v smislu, da mora biti izvedljivo, kar pomeni, da ne sme biti odvisno od pogojev, zaradi katerih bi bila uporaba takega pravnega sredstva nemogoča ali težko izvedljiva.

44. Taka obvezna vsebina pravice iz člena 47 Listine ustreza sodni praksi Evropskega sodišča za človekove pravice( ) v okviru EKČP, s katero je popolnoma v skladu tudi člen 39 Direktive 2005/85/ES, ki izrecno zagotavlja, „da ima prosilec za azil pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem“ zoper odločbo, izdano v zvezi s prošnjo za azil, ki je bila zavrnjena (oziroma zavržena) iz kateregakoli izmed razlogov, naštetih v odstavku 1 te določbe, to je zaradi vsebinske neutemeljenosti ali pa obličnih ali postopkovnih pomanjkljivosti.

45. V skladu z načelom procesne avtonomije držav članic člen 39 Direktive 2005/85/ES v odstavku 2 od teh zahteva, da „predvidijo roke in druga potrebna pravila za uveljavljanje pravice prosilca do učinkovitega pravnega sredstva“, pri čemer v odstavku 3 natančneje določa, da „kadar je primerno, predvidijo v skladu s svojimi mednarodnimi obveznostmi pravila glede“ zagotavljanja učinkovitosti pravnega sredstva tako, da je njihov učinek zaščiten s sprejetjem zaščitnih ukrepov.

46. Glede na navedeno je očitno, da člen 39 Direktive 2005/85/ES, ker je v skladu s členom 47 Listine in tako posredno tudi z minimalno vsebino pravice do učinkovitega pravnega sredstva, kot jo zahteva Evropska konvencija o človekovih pravicah, izpolnjuje pogoj za veljavnost, ki ga člen 6(1) PEU z določbo, da ima Listina o temeljnih pravicah „enako pravno veljavnost kot Pogodbi“, nalaga vsakemu pravilu sekundarnega prava.

47. Poleg tega izpolnjuje navedeni pogoj na obeh ravneh, na katerih je Unija k temu zavezana. Po eni strani izrecno določa pravico do učinkovitega pravnega sredstva v okviru postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca, s čimer izvršuje svoja zakonodajna pooblastila na obravnavanem področju. Po drugi strani pa zavezuje države članice, da izvajajo svoja pooblastila za ureditev teh postopkov, in še več, da jih izvajajo v skladu s pogoji, ki zagotavljajo uresničitev pravice, to je tako, da procesna avtonomija držav članic ne predstavlja ovire za učinkovitost te pravice.

48. Zdaj, ko je dvom glede veljavnosti člena 39 Direktive 2005/85/ES odpravljen, je dalje treba ugotoviti, ali je člen 20(5) luksemburškega zakona z dne 5. maja 2006 z njim v nasprotju, s čimer bo podan odgovor na prvo vprašanje Tribunal Administratif.

C – Razlaga obsega člena 39 Direktive 2005/85/ES v primerjavi s členom 20(5) luksemburškega zakona z dne 5. maja 2006

49. Člen 20(1) luksemburškega zakona iz leta 2006 je tako rekoč kopija člena 23(4) Direktive 2005/85/ES, v katerem so določeni primeri, v katerih je o prošnji za azil mogoče odločati po pospešenem postopku. Iz primerov, predvidenih v odstavku 4 člena 23 Direktive, je mogoče razbrati, da naj bi se odločanje po pospešenem postopku končalo z zavrnilno odločbo, saj gre na primer za primere, v katerih prosilec očitno ne izpolnjuje pogojev za begunca (točka (b)), ko je prošnja za azil neutemeljena (točka (c)) ali ko je prošnja vložena samo z namenom odložitve izvršitve prejšnje odločbe, na podlagi katere bi moral biti odstranjen (točka (j)). Tako razlago, a contrario, potrjuje odstavek 3 člena 23 Direktive, ki predvideva možnost pospešenega obravnavanja prošenj, „pri katerih obstaja velika verjetnost, da so utemeljene, in vključno s prošnjami prosilcev s posebnimi potrebami“.

50. Čeprav določba ne izključuje možnosti izdaje pozitivne odločbe,( ) je dejstvo, da pospešeni postopek, kot je predviden v členu 20 luksemburškega zakona, v resnici pomeni postopek predčasne zavrnitve. Zoper odločbo, s katero se tak postopek konča, mora biti zagotovljeno učinkovito pravno sredstvo, in to tudi predvideva člen 20(4) luksemburškega zakona iz leta 2006, ki določa, da je „zoper odločbe, s katerimi se prošnja za mednarodno zaščito zavrne po pospešenem postopku, […] mogoče vložiti pritožbo pri Tribunal Administratif“.

51. Vprašanje je, ali bi poleg tega moralo biti dovoljeno pravno sredstvo tudi zoper samo odločitev, da se o prošnji odloča po pospešenem postopku, kar člen 20(5) luksemburškega zakona izrecno izključuje.

52. Člen 39(1)(a) Direktive 2005/85/ES določa, da države članice zagotovijo, da ima prosilec za azil pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem zoper „odločbo, izdano v zvezi z njegovo prošnjo za azil“, in Tribunal Administratif v tem postopku sprašuje, kako je treba to konkretno določbo razlagati, in zlasti, ali jo je treba razumeti, kot da se nanaša samo na dokončno odločbo v zvezi s prošnjo ali tudi na odločbo o tem, da bo o utemeljenosti prošnje odločeno po pospešenem postopku.

53. Besedilo člena 39 Direktive 2005/85/ES bi se gotovo lahko razlagalo tako, da „odločba, izdana v zvezi z njegovo prošnjo za azil“, pomeni vsako odločbo, ki je sprejeta v zvezi s prošnjo za azil. Zato bi bile tudi vmesne ali pripravljalne odločbe v zvezi s prošnjo za azil lahko podvržene samostojnemu pravnemu sredstvu.

54. Vendar taka razlaga ne bi bila skladna z interesom za hitrost postopkov v zvezi s prošnjami za azil. Ta interes je v skladu z uvodno izjavo 11 same Direktive skupen tako državam članicam kot prosilcem za azil in predstavlja podlago člena 23(2) Direktive 2005/85/ES, ki določa, da „[d]ržave članice zagotovijo, da se takšen postopek zaključi v najkrajšem možnem času, ne da bi to vplivalo na ustreznost in celovitost obravnavanja“.( )

55. Onkraj tega teleološkega razloga je iz člena 39 Direktive mogoče razbrati jasen namen po omejitvi izpodbojnih odločitev na tiste, ki vsebujejo zavrnitev prošnje za azil (A) iz razloga neutemeljenosti, oziroma kjer je primerno, (B) iz formalnih ali postopkovnih razlogov, zaradi katerih ni mogoče sprejeti odločbe, ki bi temeljila na vsebinski presoji.

56. Člen 39 Direktive 2005/85/ES v konceptu „odločbe, izdane v zvezi z […] prošnjo za azil“ namreč zajema vrsto odločb, naštetih v podtočkah (i), (ii) in (iii) točke (a), ki – če gre za nedopustnost prošnje za azil ali za odločbo na meji – pomenijo dokončno zavrnilno odločbo na podlagi vsebinske neutemeljenosti. Enako lastnost imajo tudi druge odločbe, zoper katere člen 39 Direktive 2005/85/ES v točkah od (b) do (e) odstavka 1 izrecno predvideva uveljavljanje pravice do učinkovitega pravnega varstva: zavrnitev ponovnega odprtja obravnavanja prošnje po njegovi prekinitvi; odločba, da se naknadna prošnja ne bo obravnavala; odločba o prepovedi vstopa; odločba o odvzemu statusa begunca.

57. Glede na navedeno je mogoče zaključiti, da člen 39 Direktive 2005/85/ES jasno meri na tiste odločbe, ki predpostavljajo dokončno nemožnost za uspeh neke prošnje za azil.

58. Ker lahko odločba o obravnavi prošnje po pospešenem postopku vsebuje že ugotovitve glede njene vsebinske utemeljenosti, je očitno, da morajo biti te ugotovitve predmet učinkovitega pravnega sredstva. Iz tega pa vendarle ne izhaja nujno, da mora biti to pravno sredstvo obvezno mogoče vložiti zoper samo odločbo o pospešenem odločanju ter v trenutku, ko je taka odločba izdana. Odločilno je, da je tisti del odločbe, ki vsebuje vsebinsko odločitev, lahko podvržen pravnemu sredstvu, preden je zavrnitev azila dokončna oziroma pravnomočna in zato izvršljiva.( )

59. To pomeni, da člen 39 Direktive 2005/85/ES načeloma ne zahteva, da nacionalno pravo predvidi posebno ali samostojno, ali če želite, „neposredno“ pravno sredstvo zoper odločbo, da se o utemeljenosti prošnje za azil odloča v pospešenem postopku.

60. Navedeno pa kljub temu velja pod enim pogojem: če so lahko razlogi, ki so bili podlaga za izbiro pospešenega postopka, pozneje učinkovito izpodbijani pred sodiščem v okviru pravnega sredstva, ki se lahko v vsakem primeru vloži zoper dokončno odločbo, s katero se postopek v zvezi s prošnjo konča.

61. Če ne bi bilo tako in bi, kot meni Tribunal Administratif, razlog za pospešeno obravnavo zaradi določbe člena 20(5) zakona iz leta 2006 ostal zunaj sodnega nadzora, bi bilo treba zaključiti, da je taka posledica v nasprotju s pravom Unije.

62. Treba je še ugotoviti, ali so obravnavana nacionalna pravila v nasprotju s pravom Unije, ker odločanje po pospešenem postopku namesto po običajnem pomeni razlikovanje, ki se kaže kot poslabšanje položaja prosilca za azil z vidika njegove pravice do učinkovitega pravnega sredstva, ki jo lahko uveljavlja samo v roku petnajstih dni in le na eni stopnji.

63. Prvič, glede dejstva, da je rok za tožbo pri odločanju po običajnem postopku en mesec, pri pospešenem pa samo petnajst dni, je očitno, da je pomembno le – kot navaja tudi Komisija – da rok, ki je na voljo, vsebinsko zadostuje za pripravo in vložitev učinkovitega pravnega sredstva, česar ni mogoče zanikati glede petnajstdnevnega roka, ki je običajen v skrajšanih postopkih ter je, če tehtamo primernost procesnih rokov, popolnoma razumen in sorazmeren glede na pravice in interese v igri.( )

64. K navedenemu je treba dodati, da je vedno naloga nacionalnega sodišča, da presodi – če se ta rok glede na okoliščine primera v tistem konkretnem primeru izkaže kot nezadosten – ali je lahko zgolj to dejstvo zadosten razlog za ugoditev tožbi, (posredno) vloženi zoper upravno odločbo, da se o prošnji za azil odloča po pospešenem postopku, tako da bi, če bi tožbi ugodilo, odločilo, da se o prošnji odloča po običajnem postopku.

65. Drugič, kar zadeva dejstvo, da ima prosilec možnost dvostopenjskega sodnega varstva samo glede odločb, izdanih v običajnem postopku, ni z vidika obravnavanega primera nič manj očitno, da je pomembno le, da obstaja vsaj ena stopnja sodnega nadzora; enako določa člen 39 Direktive 2005/85/ES, EKČP ne določa ničesar več( ), pa tudi člen 14 Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah – ki je za skoraj vse države članice odločilen glede določitve vsebine temeljnih pravic – zagotavlja dvostopenjski sodni nadzor samo v kazenskih postopkih, za kar pa v našem primeru ne gre.

66. Če povzamem, menim, da člen 39 Direktive 2005/85/ES, ki je popolnoma v skladu s temeljno pravico, kot jo določa člen 47 Listine, načeloma ne nasprotuje nacionalni določbi, kot je člen 20(5) luksemburškega zakona z dne 5. maja 2006.

VII – Predlog

67. Ob upoštevanju zgornjih navedb Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Tribunal Administratif, odgovori:

1. Člen 39 Direktive 2005/85/ES je v skladu s členom 47 Listine.

2. Člen 39 Direktive 2005/85/ES ne nasprotuje nacionalni določbi, kakršna je bila v Velikem vojvodstvu Luksemburg uvedena s členom 20(5) zakona z dne 5. maja 2006 o pravici do azila in dodatnih oblik mednarodne zaščite, kakor je bil spremenjen, ob uporabi katere prosilec za azil nima samostojnega pravnega sredstva zoper odločbo upravnega organa, da bo o utemeljenosti prošnje za mednarodno zaščito odločeno po pospešenem postopku, pod pogojem, da je razloge za zavrnitev, ki so se v tej postopkovni odločbi že presojali, mogoče učinkovito izpodbijati pred sodiščem v okviru pravnega sredstva, ki se lahko v vsakem primeru vloži zoper dokončno odločbo, s katero se postopek v zvezi s prošnjo za azil konča.