Zadeva T-16/04

Arcelor SA

proti

Evropskemu parlamentu in Svetu Evropske unije

„Okolje – Direktiva 2003/87/ES – Sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov – Predlog za razglasitev ničnosti – Neobstoj neposredne in posamične zadevnosti – Odškodninski zahtevek – Dopustnost – Dovolj resna kršitev višjega pravnega pravila ali načela, ki posameznikom podeljuje pravice – Lastninska pravica – Svoboda opravljanja poklicne dejavnosti – Sorazmernost – Enako obravnavanje – Svoboda ustanavljanja – Pravna varnost“

Povzetek sodbe

1. Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Akti, ki jih neposredno in posamično zadevajo – Normativen akt – Direktiva

(člena 230, četrti odstavek, ES in 249, tretji odstavek, ES)

2. Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Akti, ki jih neposredno in posamično zadevajo – Direktiva 2003/87 – Sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov

(členi 174 ES, 175(1) ES in 230, četrti odstavek, ES; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/87, Priloga I)

3. Postopek – Vloga, s katero se postopek začne – Zahteve obličnosti – Opredelitev predmeta spora – Kratek povzetek tožbenih razlogov

(Statut Sodišča, člena 21, prvi odstavek, in 53, prvi odstavek; Poslovnik Splošnega sodišča, člen 44(1)( c))

4. Nepogodbena odgovornost – Pogoji – Nezakonitost – Dovolj resna kršitev prava Skupnosti

(členi 174 ES, 175 ES in 288, drugi odstavek, ES; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/87)

5. Prosto gibanje oseb – Svoboda ustanavljanja – Določbe Pogodbe

(členi 3(1)( c) ES, 43 ES, 174 ES, 175 ES in 249, tretji odstavek, ES; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/87)

6. Okolje – Onesnaževanje zraka – Direktiva 2003/87 – Sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov

(členi 5, drugi odstavek, ES, 10 ES, od 174 ES do 176 ES in 249, tretji odstavek, ES; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/87, člena 9(1) in 11(1))

7. Pravo Skupnosti – Načela – Temeljne pravice

(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/87, člena 9(1) in 11(1))

8. Okolje – Onesnaževanje zraka – Direktiva 2003/87 – Sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov

(člena 43 ES in 174 ES; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/87, člena 3(a) ter 12(2) in (3))

9. Okolje – Onesnaževanje zraka – Direktiva 2003/87 – Sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov

(člen 174 ES; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/87, člena 9(1) in (3) ter 11(1) in Priloga III; Odločba Sveta 2002/358)

10. Pravo Skupnosti – Načela – Pravna varnost

(člena 2 ES ter 3(1)(c) in (g), ES; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/87, člen 1)

1. Samo okoliščina, da člen 230, četrti odstavek, ES izrecno ne priznava dopustnosti tožbe posameznika za razglasitev ničnosti direktive iz člena 249, tretji odstavek, ES, ne zadošča za razglasitev nedopustnosti tožbe. Institucije Skupnosti namreč ne morejo izključiti pravnega varstva, ki ga posameznikom priznava Pogodba, le z izbiro oblike zadevnega akta, pa čeprav ima obliko direktive. Poleg tega le dejstvo, da so sporne določbe sestavni del splošnega akta, ki je prava direktiva, in ne odločba v smislu člena 249, četrti odstavek, ES, ki je sprejeta v obliki direktive, samo po sebi ne zadostuje za izključitev možnosti, da te določbe neposredno in posamično zadevajo posameznika.

(Glej točko 94.)

2. Čeprav je res, da je treba pri sprejetju splošnega akta institucije Skupnosti spoštovati višja pravna pravila ali načela, skupaj s temeljnimi pravicami, navedba, da tak akt krši ta pravila ali pravice, sama po sebi ne zadošča za razglasitev tožbe posameznika za dopustno, ne da bi vsebinsko razvrednotili zahteve člena 230, četrti odstavek, ES, če zatrjevana kršitev tožeče stranke ne individualizira enako kot naslovnika.

V zvezi s tem nobena izrecna in posamična določba, bodisi višjega bodisi izvedenega prava, zakonodajalcu Skupnosti ne nalaga obveznosti, da med sprejemanjem Direktive 2003/87 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti še zlasti upošteva položaj proizvajalcev surovega železa ali jekla v primerjavi z gospodarskimi subjekti iz drugih industrijskih sektorjev, na katere se nanaša Priloga I k tej direktivi. Tako zlasti člena 174 ES in 175(1) ES kot pravni podlagi za izdajanje predpisov Skupnosti na področju okolja ne določata take obveznosti.

Tako za podjetje, ki proizvaja jeklo, ni mogoče šteti, da ga določbe Direktive 2003/87 posamično zadevajo.

(Glej točke 102, 103 in 105.)

3. Tožba za povrnitev škode, ki naj bi jo domnevno povzročila institucija Skupnosti, mora vsebovati elemente, ki dopuščajo opredelitev ravnanja, ki ga tožeča stranka očita instituciji, razloge, zaradi katerih meni, da obstaja vzročna zveza med ravnanjem in domnevno nastalo škodo, ter njeno naravo in obseg.

Vendar, ker je ta škoda – ob upoštevanju okoliščin ob vložitvi vloge, s katero se želi doseči povračilo škode, ki naj bi nastala, ker sta Evropski parlament in Svet s sprejetjem Direktive 2003/87 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti domnevno ravnala nezakonito – nujno bodoča škoda, saj je bila izpodbijana direktiva v tem času še v postopku prenosa v nacionalne pravne rede, in ker glede na diskrecijsko pravico držav članic v zvezi z vzpostavitvijo sistema za trgovanje s pravicami na njihovem ozemlju ob uporabi njihovega nacionalnega načrta razdelitve tožeča stranka ob vložitvi tožbe ni mogla navesti natančnega obsega te bodoče škode, v tožbi ni bilo nujno potrebno navesti natančnega obsega škode kot pogoja za njeno dopustnost, in še manj zneska zahtevane odškodnine, saj je to možno vse do faze replike, če se tožeča stranka sklicuje na take okoliščine in navaja dejstva, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti naravo in obseg škode, da lahko tako tožena stranka poskrbi za svojo obrambo.

(Glej točki 132 in 135.)

4. Da bi bila Skupnost zaradi sprejetja Direktive 2003/87 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti nepogodbeno odgovorna, mora morebitna dovolj resna kršitev pravnih pravil, ki posameznikom podeljujejo pravice, temeljiti na očitni in resni kršitvi široke diskrecijske pravice, ki jo ima zakonodajalec Skupnosti pri izvrševanju svojih pooblastil na področju okolja na podlagi členov 174 ES in 175 ES. Izvajanje te diskrecijske pravice namreč, po eni strani, pomeni, da mora zakonodajalec Skupnosti predvideti in oceniti zapleten in negotov ekološki, znanstveni, tehnični in gospodarski razvoj in, po drugi strani, da mora uravnotežiti in uskladiti različne cilje, načela in interese iz člena 174 ES. To je v tej direktivi izraženo z določitvijo vrste glavnih ciljev in stranskih ciljev, ki si deloma nasprotujejo.

(Glej točki 141 in 143.)

5. Institucije Skupnosti morajo enako kot države članice spoštovati temeljne svoboščine, kot je svoboda ustanavljanja, ki so namenjene doseganju temeljnih ciljev Skupnosti, zlasti vzpostavitvi notranjega trga iz člena 3(1)(c) ES.

Vendar iz te splošne obveznosti ne izhaja, da mora zakonodajalec Skupnosti zadevno problematiko urejati tako, da bi zakonodaja Skupnosti, zlasti ko sprejme direktivo v smislu člena 249, tretji odstavek, ES, dala izčrpno in dokončno rešitev nekaterih izpostavljenih težav z vidika vzpostavitve notranjega trga ali da bi se z njo popolnoma uskladile nacionalne zakonodaje, da bi tako odstranila vse predstavljive ovire za izmenjavo med državami članicami. Kadar mora zakonodajalec Skupnosti preoblikovati ali vzpostaviti zapleten sistem, kakršen je sistem za trgovanje s pravicami, ki je bil vzpostavljen z Direktivo 2003/87 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti, mu je dovoljena uporaba stopenjskega pristopa in lahko deluje le v smeri postopnega usklajevanja zadevnih nacionalnih zakonodaj, saj je izvajanje takih ukrepov po navadi težavno, ker od pristojnih institucij Skupnosti zahteva oblikovanje skupnih pravil na podlagi različnih in zapletenih nacionalnih določb, ki morajo bili v skladu s cilji Pogodbe in s katerimi soglaša kvalificirana večina članic Sveta. To velja tudi za predpise Skupnosti glede varstva okolja iz členov 174 ES in 175 ES.

(Glej točki 177 in 178.)

6. Na podlagi člena 249, tretji odstavek, ES direktiva naslovljene države članice zavezuje le glede cilja, ki ga je treba doseči, medtem ko izbiro oblike in metod prepušča nacionalnim organom, kar logično vključuje tudi potrebno diskrecijsko pravico te države, da določi ukrepe za prenos. Poleg tega na podlagi načela subsidiarnosti iz člena 5, drugi odstavek, ES, na katerega se sklicuje uvodna izjava 30 Direktive 2003/87 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti, Skupnost na področjih, ki niso v njeni izključni pristojnosti, ukrepa le, če in kolikor države članice ne morejo zadovoljivo doseči ciljev predlaganih ukrepov in jih torej zaradi obsega ali učinkov predlaganih ukrepov lažje doseže Skupnost. Iz členov 174 ES in 176 ES pa je razvidno, da so pristojnosti Skupnosti in držav članic pri varstvu okolja deljene. Zato zakonodaja Skupnosti na tem področju ne predvideva popolne usklajenosti, člen 176 ES pa državam članicam omogoča sprejemanje strožjih varstvenih ukrepov, za katere sta edina pogoja, da so združljivi s Pogodbo in da je o njih uradno obveščena Komisija.

V skladu s temi načeli zadevna direktiva 2003/87 na ravni Skupnosti ne predvideva popolne uskladitve pogojev, na katerih temeljita vzpostavitev in delovanje sistema za trgovanje s pravicami. Države članice namreč zavezujejo le pravila Pogodbe ES, sicer pa imajo široko diskrecijsko pravico glede vzpostavitve tega sistema, zlasti v okviru priprave njihovega nacionalnega načrta razdelitve pravic in samostojnih odločitev o dodelitvi pravic do emisije na podlagi členov 9(1) in 11(1) te direktive. Zato le dejstvo, da je zakonodajalec Skupnosti pustil odprto posebno vprašanje, ki se nanaša na področji uporabe te direktive in temeljnih svoboščin, kot je svoboda ustanavljanja, tako da je državam članicam pustil pristojnost, da uredijo to vprašanje z uporabo njihove diskrecijske pravice, seveda v skladu s temeljnimi pravnimi pravili prava Skupnosti, samo po sebi ne more biti razlog, da bi bila ta opustitev v nasprotju s pravili Pogodbe ES. To velja še toliko bolj, ker morajo države članice zaradi dolžnosti lojalnega sodelovanja iz člena 10 ES zagotoviti polni učinek direktiv, kar vključuje tudi dolžnost razlage notranjega prava v skladu s cilji in načeli, na katerih je utemeljena zadevna direktiva.

(Glej točki 179 in 180.)

7. Tako zakonodajalec Skupnosti ob sprejemanju direktive kot države članice ob njenem prenosu morajo spoštovati splošna pravna načela prava Skupnosti. Tako zahteve, ki izhajajo iz varstva splošnih načel, ki jih priznava pravni red Skupnosti in ki zajemajo temeljne pravice, prav tako zavezujejo države članice pri izvajanju predpisov Skupnosti, ki so tako zavezane, kolikor je mogoče, te predpise uporabljati v skladu s temi zahtevami. Ta načela se analogno uporabljajo tudi za temeljne svoboščine iz Pogodbe.

Če v zvezi s tem Direktiva 2003/87 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti, zlasti njena člena 9(1) in 11(1), državam članicam dopušča diskrecijsko pravico, je ta načeloma dovolj široka, da jim omogoča uporabo določb te direktive v skladu z zahtevami, ki izhajajo iz varstva temeljnih pravic in temeljnih svoboščin Pogodbe. Poleg tega – ker so za nadzor nad ukrepi za prenos te direktive pristojna nacionalna sodišča – so ta tudi pristojna, da pod pogoji iz člena 234 ES na Sodišče naslovijo predlog za sprejetje predhodne odločbe, če pride do težav pri njeni razlagi ali veljavnosti. Zato morajo organi in sodišča držav članic ne samo razlagati nacionalno pravo v skladu z izpodbijano direktivo, temveč tudi paziti, da se ne sklicujejo na njeno razlago, ki bi bila v nasprotju s temeljnimi pravicami, ki jih varuje pravni red Skupnosti, z drugimi splošnimi načeli prava Skupnosti ali s temeljnimi svoboščinami iz Pogodbe, kot je svoboda ustanavljanja. Zakonodajalcu Skupnosti ni mogoče očitati, da v okviru direktive ni izčrpno in dokončno rešil neke problematike glede svobode ustanavljanja, če ta direktiva državam članicam pušča diskrecijsko pravico, ki jim omogoča, da v celoti spoštujejo pravila Pogodbe in temeljna načela prava Skupnosti.

(Glej točke od 181 do 184.)

8. Neobstoj prostega čezmejnega prenosa pravic do emisij toplogrednih plinov v smislu člena 12(2) in (3) v povezavi s členom 3(a) Direktive 2003/87 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti bi namreč resno ogrožal uspešnost in učinkovitost sistema za trgovanje s pravicami iz člena 1 te direktive. Zaradi tega člen 12(2) te direktive državam članicam nalaga splošno obveznost, da z ustrezno nacionalno zakonodajo zagotovijo učinkovito izvajanje te svoboščine. Obratno pa ta direktiva ne predvideva omejitev glede čezmejnega prenosa pravic med pravnimi osebami iste skupine podjetij, neodvisno od lokacije njihovih obratov in/ali sedeža na notranjem trgu. V povezavi z zgoraj navedenimi določbami Direktive 2003/87 ni mogoče sklepati, da ta vsebuje nezakonito omejitev temeljnih svoboščin iz Pogodbe, vključno s svobodo ustanavljanja, ali da države članice napeljuje h kršitvi teh svoboščin. Zakonodajalec Skupnosti je glede tega še toliko manj odgovoren za očitno in resno kršitev svoje diskrecijske pravice iz člena 174 ES v povezavi s členom 43 ES.

(Glej točki 188 in 190.)

9. Direktiva 2003/87 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti ne vsebuje nobene določbe, ki bi urejala obseg finančnih posledic, ki bi lahko izhajale tako iz morebitne nezadostne količine pravic do emisije, dodeljenih neki napravi, kot tudi cene teh pravic, glede na to, da se ta cena določa izključno na podlagi razmer na trgu in je posledica vzpostavitve sistema za trgovanje s pravicami, ki je na podlagi člena 1 te direktive namenjen temu, da se pospeši zmanjšanje emisij toplogrednih plinov na stroškovno in ekonomsko učinkovit način. Urejanje cene pravic na ravni Skupnosti bi lahko nasprotovalo glavnemu cilju te direktive, namreč zmanjšanju emisij toplogrednih plinov z vzpostavitvijo učinkovitega sistema za trgovanje s pravicami, v katerem stroške emisij in naložb za njihovo zmanjšanje v glavnem določajo tržni mehanizmi (uvodna izjava 5 te direktive). Iz tega izhaja, da je, če ni zadostnega števila pravic, spodbuda upravljavcem naprav, da zmanjšajo svoje emisije toplogrednih plinov ali da tega ne storijo, odvisna od zapletene ekonomske odločitve, sprejete na podlagi zlasti, po eni strani, cen pravic do emisije, razpoložljivih na trgu s pravicami, in, po drugi strani, stroškov morebitnih ukrepov za zmanjšanje emisij, katerih cilj je lahko bodisi zmanjšanje proizvodnje bodisi naložbe v energetsko učinkovitejša proizvodna sredstva (uvodna izjava 20 iste direktive).

V takem sistemu zakonodajalec Skupnosti zvišanja cen emisij in torej cen pravic, ki je odvisno od številnih ekonomskih dejavnikov, ne more urediti vnaprej, ne da bi pri tem zmanjšal ali celo izničil ekonomske spodbude, ki so temelj njegovega delovanja, in porušil učinkovitost sistema trgovanja s pravicami. Poleg tega vzpostavitev takega sistema, skupaj z njegovimi ekonomskimi predpostavkami, zaradi spoštovanja obveznosti iz Kjotskega protokola izhaja iz široke diskrecijske pravice zakonodajalca Skupnosti na podlagi člena 174 ES in je njegova legitimna in primerna izbira. Zakonodajalec Skupnosti je na podlagi te legitimne izbire utemeljil sistem za trgovanje s pravicami na predpostavki, da imajo v skladu s členoma 9(1) in 11(1) izpodbijane Direktive 2003/87 države članice pravico, da na podlagi svojega nacionalnega načrta razdelitve pravic (NNR) in ob uporabi diskrecijske pravice, ki jim je glede tega prepuščena, odločijo o skupni količini pravic za dodelitev in o posamični dodelitvi teh pravic napravam na njihovem ozemlju. Ta odločitev je podvržena le vnaprejšnjemu omejenemu nadzoru Komisije na podlagi člena 9(3) te direktive, zlasti glede meril iz njene priloge III. Zaradi tega sprememb, od katerih so odvisni cilji in ukrepi za zmanjšanje emisij v različnih državah članicah, ki so posledica njihovih obveznosti na podlagi Kjotskega protokola in se odražajo v načrtu razdelitve bremen, predvidenem v Odločbi 2002/358 o odobritvi Kjotskega protokola k Okvirni konvenciji Združenih narodov o spremembi podnebja v imenu Evropske skupnosti in skupnem izpolnjevanju iz njega izhajajočih obveznosti, in posledične nejasnosti glede obsega skupne količine in posamičnih količin pravic za dodelitev različnim industrijskim sektorjem in upravljavcem na podlagi različnih NNR ni mogoče pripisati določbam te direktive.

(Glej točke od 199 do 202.)

10. Pomanjkanje predvidljivosti razvoja trga s pravicami je nujen, tipičen in neločljiv element ekonomskega mehanizma, ki je značilen za sistem za trgovanje s pravicami, ki ga uvaja Direktiva 2003/87 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti, in je podvržen klasičnim zakonitostim ponudbe in povpraševanja, ki sta lastnosti prostega in konkurenčnega trga v skladu s členom 1 v povezavi z uvodno izjavo 7 te direktive kot tudi členov 2 ES in 3(1)(c) in (g) ES. Zato za ta vidik ni mogoče trditi, da je v nasprotju z načelom pravne varnosti, ne da bi ob tem hkrati podvomili o ekonomskih temeljih sistema za trgovanje s pravicami, kot jih postavlja izpodbijana direktiva v skladu s pravili Pogodbe.

(Glej točko 203.)

SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (tretji senat)

z dne 15. decembra 2009( )

„Okolje – Direktiva 2003/87/ES – Sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov – Predlog za razglasitev ničnosti – Neobstoj neposredne in posamične zadevnosti – Odškodninski zahtevek – Dopustnost – Dovolj resna kršitev višjega pravnega pravila ali načela, ki posameznikom podeljuje pravice – Lastninska pravica – Svoboda opravljanja poklicne dejavnosti – Sorazmernost – Enako obravnavanje – Svoboda ustanavljanja – Pravna varnost“

V zadevi T-16/04,

Arcelor SA s sedežem v Luxembourgu (Luksemburg), ki so jo najprej zastopali W. Deselaers, B. Meyring in B. Schmitt-Rady, nato W. Deselaers in B. Meyring, odvetniki,

tožeča stranka,

proti

Evropskemu parlamentu, ki sta ga najprej zastopala K. Bradley in M. Moore, nato L. Visaggio in I. Anagnostopoulou, zastopniki,

in

Svetu Evropske unije, ki sta ga najprej zastopala B. Hoff-Nielsen in M. Bishop, nato E. Karlsson in A. Westerhof Löfflerova ter nazadnje A. Westerhof Löfflerova in K. Michoel, zastopniki,

toženi stranki,

ob intervenciji

Komisije Evropskih skupnosti, ki jo zastopa U. Wölker, zastopnik,

intervenientka,

zaradi predloga, po eni strani, za razglasitev ničnosti dela Direktive 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES (UL L 275, str. 32) in, po drugi strani, za povračilo škode, ki je tožeči stranki nastala zaradi sprejetja te direktive,

SPLOŠNO SODIŠČE (tretji senat),

v sestavi J. Azizi (poročevalec), predsednik senata, E. Cremona, sodnica, in S. Frimodt Nielsen, sodnik,

sodna tajnica: K. Pocheć, administratorka,

na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 15. aprila 2008

izreka naslednjo

Sodbo

Pravni okvir

I – Pravila Pogodbe ES

1 Člen 174 ES določa:

„1. Okoljska politika Skupnosti prispeva k uresničevanju naslednjih ciljev:

– ohranjanju, varstvu in izboljšanju kakovosti okolja,

– varovanju človekovega zdravja,

– skrbni in preudarni rabi naravnih virov,

– spodbujanju ukrepov na mednarodni ravni za reševanje regionalnih ali globalnih okoljskih problemov.

2. Cilj okoljske politike Skupnosti je doseči visoko raven varstva, pri čemer se upošteva raznolikost razmer v posameznih regijah Skupnosti. Politika temelji na previdnostnem načelu in na načelih, da je treba delovati preventivno, da je treba okoljsko škodo prednostno odpravljati pri viru in da mora plačati povzročitelj obremenitve.

[…]

3. Pri oblikovanju svoje okoljske politike Skupnost upošteva:

– razpoložljive znanstvene in tehnične podatke,

– okoljske razmere v različnih regijah Skupnosti,

– možne koristi in stroške ukrepanja ali neukrepanja,

– gospodarski in socialni razvoj Skupnosti kot celote in uravnotežen razvoj njenih regij.

[…]“

2 Člen 175(1) ES določa:

„1. Svet se v skladu s postopkom iz člena 251 [ES] ter po posvetovanju z Ekonomsko-socialnim odborom in Odborom regij odloči, katere ukrepe naj Skupnost sprejme za doseganje ciljev iz člena 174 [ES].“

II – Izpodbijana direktiva

3 Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/87/ES z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES (UL L 275, str. 32, v nadaljevanju: izpodbijana direktiva), ki je začela veljati 25. oktobra 2003, vzpostavlja sistem trgovanja s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Evropski skupnosti (v nadaljevanju: sistem trgovanja s pravicami), da bi pospešila zmanjšanje emisij toplogrednih plinov, zlasti ogljikovega dioksida (v nadaljevanju: CO 2 ), stroškovno in ekonomsko učinkovito (člen 1 izpodbijane direktive). Direktiva temelji na obveznostih Skupnosti iz Okvirne konvencije Združenih narodov o spremembi podnebja in Kjotskega protokola. Slednji je bil odobren z Odločbo Sveta z dne 25. aprila 2002 o odobritvi Kjotskega protokola k Okvirni konvenciji Združenih narodov o spremembi podnebja v imenu Evropske skupnosti in skupnem izpolnjevanju iz njega izhajajočih obveznosti (2002/358/ES) (UL L 130, str. 1). Kjotski protokol je začel veljati 16. februarja 2005.

4 Skupnost in njene države članice so se zavezale, da bodo v obdobju od leta 2008 do leta 2012 zmanjšale svoje skupne antropogene emisije toplogrednih plinov iz Priloge A k Protokolu za 8 % glede na raven iz leta 1990 (uvodna izjava 4 izpodbijane direktive). Zaradi tega so se dogovorile, da bodo svojo obveznost zmanjšanja emisij v skladu s členom 4 Kjotskega protokola izpolnile skupaj, na podlagi sporazuma, imenovanega „razdelitev obveznosti“, ki vsebuje tabelaričen prikaz prispevkov vsake države članice in je v Prilogi II k Odločbi 2002/358.

5 Kjotski protokol predvideva tri mehanizme, s katerimi naj bi države pogodbenice dosegle cilj zmanjšanja emisij toplogrednih plinov, in sicer, prvič, mednarodni trg s pravicami do emisij, drugič, skupno vzpostavitev projektov za zmanjšanje, in, tretjič, mehanizem „čistega“ razvoja, pri čemer se zadnja mehanizma imenujeta tudi „prožna mehanizma“. Medtem ko ima skupna vzpostavitev projektov za zmanjšanje namen zmanjšati emisije toplogrednih plinov v državah pogodbenicah Kjotskega protokola, se mehanizem „čistega“ razvoja nanaša na vzpostavitev projektov zmanjšanja emisij v državah v razvoju, ki se niso zavezale k ciljem Kjotskega protokola.

6 Da bi Skupnost dosegla cilje zmanjšanja, določene v Kjotskem protokolu in v Odločbi 2002/358, izpodbijana direktiva določa, da morajo v sistemu za trgovanje s pravicami upravljavci naprav iz njene priloge I svoje emisije toplogrednih plinov pokriti s pravicami, ki so jim odobrene z nacionalnimi načrti razdelitve (v nadaljevanju: NNR). Če uspe upravljavcu zmanjšati svoje emisije, lahko presežne pravice proda drugim upravljavcem. Obratno lahko upravljavec naprave s prekomernimi emisijami potrebne pravice kupi pri upravljavcu, ki z njimi razpolaga.

7 Na podlagi Priloge I k izpodbijani direktivi spadajo na področje njene uporabe zlasti nekatere kurilne naprave, namenjene proizvodnji energije ter proizvodnji in predelavi železa in jekla, kot so „naprave za proizvodnjo surovega železa ali jekla (primarno in sekundarno taljenje), vključno z neprekinjenim litjem, z zmogljivostjo nad 2,5 tone na uro“.

8 Izpodbijana direktiva določa prvo fazo za leta od 2005 do 2007 (v nadaljevanju: prvo obdobje dodelitve), ki poteka pred prvim obdobjem obveznosti, določenim s Kjotskim protokolom, in drugo fazo za leta od 2008 do 2012 (v nadaljevanju: drugo obdobje dodelitve), ki ustreza prvemu navedenemu obdobju obveznosti (člen 11 izpodbijane direktive). Tekom prvega obdobja dodelitve se izpodbijana direktiva uporablja le za toplogredne pline, naštete v Prilogi II, namreč CO 2 , in le emisije iz dejavnosti, navedene v Prilogi I (člen 2 izpodbijane direktive), torej za proizvodnjo in predelavo železa in jekla.

9 Natančneje, sistem za trgovanje s pravicami temelji, prvič, na obveznosti pridobitve predhodnega dovoljenja za emisijo toplogrednih plinov (členi od 4 do 8 izpodbijane direktive) in, drugič, na dodelitvi pravic, ki upravljavcu omogočajo emisije določene količine teh plinov z obveznostjo, da letno preda število pravic, ki je enako skupnim emisijam iz njegove naprave (člen 12(3) izpodbijane direktive).

10 Tako je treba imeti za vsako napravo iz Priloge I k izpodbijani direktivi dovoljenje pristojnega nacionalnega organa. Kot določa člen 4 izpodbijane direktive, „države članice zagotovijo, da od 1. januarja 2005 nobena naprava ne izvaja nobene dejavnosti iz Priloge I, ki povzroča emisije, določene za to dejavnost, razen če ima nje[n] upravljavec dovoljenje za emisijo toplogrednih plinov, ki ga je izdal pristojni organ v skladu s členoma 5 in 6, ali če je naprava začasno izključena iz sistema [za trgovanje s pravicami] na podlagi člena 27“ te direktive.

11 Člen 6(2) izpodbijane direktive določa:

„Dovoljenja za emisije toplogrednih plinov vsebujejo naslednje:

[…]

c) zahteve za spremljanje, skupaj z metodologijo in pogostnostjo;

d) zahteve za poročanje; in

e) obveznost, da upravljavec naprave v štirih mesecih po koncu koledarskega leta preda količino pravic, ki ustreza skupnim emisijam naprave v koledarskem letu, preverjene v skladu s členom 15 [izpodbijane direktive].“

12 Pogoji in postopki, v skladu s katerimi pristojni nacionalni organi na podlagi NNR upravljavcem naprav dodeljujejo pravice, so določeni v členih od 9 do 11 izpodbijane direktive.

13 Člen 9(1), prvi pododstavek, izpodbijane direktive določa:

„Za vsako obdobje iz člena 11(1) in (2) [izpodbijane direktive] vsaka država članica pripravi [NNR], v katerem navede skupno količino pravic, ki jih namerava dodeliti za to obdobje, in kako jih namerava dodeliti. [NNR] temelji na objektivnih in preglednih merilih, vključno s tistimi iz Priloge III, ob ustreznem upoštevanju pripomb javnosti. Komisija brez poseganja v Pogodbo [ES] najpozneje do 31. decembra 2003 pripravi navodilo za uporabo meril iz Priloge III.“

14 Komisija Evropskih skupnosti je izdala prvo različico zgoraj omenjenih navodil s sporočilom COM(2003) 830 konč. z dne 7. januarja 2004 o navodilih za pomoč državam članicam pri uporabi meril, naštetih v Prilogi III k izpodbijani direktivi, in o pogojih za višjo silo. S sporočilom COM(2005) 703 konč. z dne 22. decembra 2005 je Komisija izdala nadaljnje smernice, ki se nanašajo na NNR drugega obdobja dodelitve (v nadaljevanju: nadaljnje smernice Komisije).

15 Člen 9(1), drugi odstavek, izpodbijane direktive določa:

„Za obdobje iz člena 11(1) [izpodbijane direktive] se [NNR] objavi in o njem obvesti Komisijo in druge države članice najpozneje do 31. marca 2004. Za nadaljnja obdobja se [NNR] objavi in o njem obvesti Komisijo in druge države članice vsaj 18 mesecev pred začetkom zadevnega obdobja.“

16 Člen 9(3) izpodbijane direktive določa:

„V treh mesecih od obvestila države članice o [NNR] pravic v skladu z odstavkom 1 lahko Komisija ta [NNR] ali katerikoli njegov del zavrne, na podlagi njegove nezdružljivosti z merili iz Priloge III ali s členom 10 [izpodbijane direktive]. Država članica sprejme odločitev po členu 11(1) ali (2) [izpodbijane direktive] le, če predlagane spremembe sprejme Komisija. Komisija obrazloži vsako odločitev o zavrnitvi.“

17 Na podlagi člena 10 izpodbijane direktive morajo države članice za prvo obdobje dodelitve brezplačno dodeliti vsaj 95 %, za drugo obdobje razdelitve pa vsaj 90 % pravic.

18 Člen 11 izpodbijane direktive, ki se nanaša na dodelitev in izdajo pravic, določa:

„1. Za triletno obdobje od 1. januarja 2005 vsaka država članica odloči o skupni količini pravic, ki jih bo dodelila za to obdobje, in dodelitvi teh pravic upravljavcu posamezne naprave. To odločitev sprejme vsaj tri mesece pred začetkom obdobja na podlagi svojega [NNR] pravic, pripravljenega na podlagi člena 9 in v skladu s členom 10 [izpodbijane direktive], ob ustreznem upoštevanju pripomb javnosti.

2. Za petletno obdobje od 1. januarja 2008 in vsako nadaljnje petletno obdobje vsaka država članica odloči o skupni količini pravic, ki jih bo dodelila za to obdobje, in začne postopek dodeljevanja teh pravic upravljavcu posamezne naprave. To odločitev sprejme vsaj 12 mesecev pred začetkom zadevnega obdobja na podlagi svojega [NNR] pravic, pripravljenega na podlagi člena 9 in v skladu s členom 10 [izpodbijane direktive], ob ustreznem upoštevanju pripomb javnosti.

3. Odločitve, sprejete na podlagi odstavka 1 ali 2, morajo biti v skladu z zahtevami Pogodbe, zlasti členov 87 in 88 Pogodbe. Pri odločanju o dodelitvi države članice upoštevajo, da je treba zagotoviti dostop do pravic za nove udeležence.

[…]“

19 V Prilogi III k izpodbijani direktivi je naštetih enajst meril, ki se uporabljajo za NNR.

20 V merilu št. 1 iz Priloge III k izpodbijani direktivi je določeno:

„Skupna količina pravic, ki se dodelijo za ustrezno obdobje, je skladna z obveznostjo države članice, da omeji svoje emisije na podlagi Odločbe 2002/358 […] in Kjotskega protokola, ob upoštevanju deleža vseh emisij, ki jih te pravice predstavljajo glede na emisije iz virov, ki niso zajeti v tej direktivi, na eni strani in nacionalnih energetskih politik na drugi strani, ter skladna z nacionalnim programom o spremembi podnebja. Skupna količina pravic, ki se dodelijo, ne sme biti večja, kakor bo verjetno potrebna za dosledno uporabo meril iz te priloge. Do leta 2008 je količina skladna z namenom doseči ali preseči ciljno vrednost vsake države članice po Odločbi 2002/358 […] in Kjotskem protokolu.“

21 V merilu št. 3 iz Priloge III k izpodbijani direktivi je določeno:

„Količine pravic, ki se dodelijo, so skladne z zmožnostjo, vključno s tehnološkimi zmožnostmi, dejavnosti, zajetih v tem sistemu [za trgovanje s pravicami], da zmanjšajo emisije. Države članice lahko svoje pravice razdelijo na podlagi povprečnih emisij toplogrednih plinov na proizvod pri vsaki dejavnosti in dosegljivega napredka pri vsaki dejavnosti.“

22 V skladu z merilom št. 6 iz Priloge III k izpodbijani direktivi „[NNR] vsebuje informacije o tem, kako bodo novi udeleženci lahko začeli sodelovati v sistemu [za trgovanje s pravicami] v zadevni državi članici.“

23 V skladu z merilom št. 7 iz Priloge III k izpodbijani direktivi „[NNR] lahko upošteva zgodnje ukrepanje [za zmanjšanje emisij] in vsebuje informacije o načinu upoštevanja zgodnjega ukrepanja“. Kot določa isto merilo, „države članice lahko pri pripravi svojih [NNR] pravic uporabijo primerjalne vrednosti, izpeljane iz referenčnih dokumentov o najboljših razpoložljivih tehnologijah, te primerjalne vrednosti pa lahko vključujejo element za upoštevanje zgodnjega ukrepanja [za zmanjšanje emisij].“

24 Člen 12(1) izpodbijane direktive določa, da so pravice prenosljive med fizičnimi ali pravnimi osebami v Skupnosti ali na fizične ali pravne osebe v tretjih državah, če je bil na podlagi člena 25 izpodbijane direktive med temi državami in Skupnostjo sklenjen sporazum in so pristojni organi vseh držav članic te pravice medsebojno priznali. Na podlagi člena 12(3) izpodbijane direktive mora upravljavec vsake naprave vsako leto pred 1. majem pristojnemu organu predati število pravic, ki je enako skupnim emisijam iz te naprave v predhodnem koledarskem letu, da se te pravice nato ukinejo.

25 Člen 13(1) izpodbijane direktive določa, da veljajo pravice samo za emisije v obdobju, za katero so izdane.

26 V skladu s členom 16(2) izpodbijane direktive države članice zagotovijo objavo imen upravljavcev, ki kršijo zahteve za predajo zadostnega števila pravic v skladu s členom 12(3) izpodbijane direktive. V skladu s členom 16(3) in (4) izpodbijane direktive mora vsak upravljavec, ki ne preda dovolj pravic, ki pokrivajo njegove emisije v predhodnem letu, plačati kazen za presežne emisije, 40 EUR v prvem obdobju dodelitve in 100 EUR v naslednjih obdobjih, za vsako tono presežnih emisij ekvivalenta CO 2 , za katero ni predal pravic. Poleg tega plačilo kazni za presežne emisije upravljavca ne odveže obveznosti glede predaje količine pravic, ki je enaka njegovim presežnim emisijam.

27 Na podlagi člena 24 izpodbijane direktive lahko države članice, če Komisija odobri, v skladu postopkom iz člena 23(2) te direktive v povezavi s Sklepom Sveta z dne 28. junija 1999 o določitvi postopkov za uresničevanje Komisiji podeljenih izvedbenih pooblastil (1999/468/ES) (UL L 184, str. 23) v sistem za trgovanje s pravicami vključijo dejavnosti, naprave in toplogredne pline, ob upoštevanju vseh ustreznih meril, zlasti učinkov na notranji trg, možnega izkrivljanja konkurence, okoljske celovitosti sistema za trgovanje s pravicami in zanesljivosti načrtovanega sistema spremljanja in poročanja.

28 Člen 27 izpodbijane direktive tudi določa, da lahko države članice Komisiji predložijo vlogo za začasno izključitev nekaterih naprav iz sistema za trgovanje s pravicami, o čemer odloči Komisija z odločbo. Poleg tega lahko države članice na podlagi člena 28 izpodbijane direktive ob odobritvi Komisije upravljavcem, ki so za to podali vlogo, dovolijo ustanovitev združenja naprav iz istega sektorja. Nazadnje, v skladu s členom 29 izpodbijane direktive lahko države članice Komisiji predložijo vlogo za izdajo dodatnih pravic nekaterim napravam zaradi višje sile.

29 Člen 30 izpodbijane direktive z naslovom „Pregled in nadaljnji razvoj“ določa:

„[…]

2. Na podlagi izkušenj pri uporabi te direktive in doseženega napredka pri spremljanju emisij toplogrednih plinov ter glede na razvoj dogodkov na mednarodni ravni Komisija sestavi poročilo o uporabi te direktive, upoštevajoč:

a) kako in ali je treba spremeniti Prilogo I, da se vključijo drugi ustrezni sektorji (med drugim sektorji kemičnih proizvodov, aluminija in prometa), dejavnosti in emisije drugih toplogrednih plinov iz Priloge II, da bi se dodatno izboljšala gospodarska učinkovitost sistema [za trgovanje s pravicami];

[…]“

Dejansko stanje in postopek

30 Tožeča stranka, družba Arcelor SA, je nastala z združitvijo družb ARBED, Aceralia in Usinor leta 2001. Od združitve z družbo Mittal leta 2006 se imenuje ArcelorMittal in je postala najpomembnejši proizvajalec jekla na svetu. Kljub temu je ob vložitvi te tožbe s proizvodnjo 44 milijonov ton letno, od katerih je bilo več kot 90 % proizvedenih v Evropski uniji, proizvodnja tožeče stranke pomenila manj kot 5 % svetovne proizvodnje jekla. V Evropski uniji ima 17 naprav za proizvodnjo surovega železa in jekla, in sicer v Franciji (Fos-sur-Mer, Florange in Dunkerque), Belgiji (Liège in Gent), Španiji (Gijón-Avilés) in Nemčiji (Bremen in Eisenhüttenstadt).

31 Tožeča stranka je 15. januarja 2004 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.

32 Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:

– razglasi ničnost členov 4, 6(2)(e), 9, 12(3), 16, od (2) do (4), v povezavi s členom 2 Priloge I in merila št. 1 iz Priloge III k izpodbijani direktivi v delu, v katerem se te določbe (v nadaljevanju: izpodbijane določbe) uporabljajo za naprave za proizvodnjo surovega železa ali jekla, vključno z neprekinjenim litjem, z zmogljivostjo nad 2,5 tone na uro;

– ugotovi obveznost Evropskega parlamenta in Sveta Evropske unije za povračilo škode, nastale zaradi sprejetja spornih določb;

– Parlamentu in Svetu naloži plačilo stroškov.

33 Tožeča stranka je v repliki Splošnemu sodišču podredno predlagala, naj izpodbijano direktivo v celoti razglasi za nično.

34 Parlament in Svet sta z ločenima aktoma, vloženima v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 1. in 6. aprila 2004, podala ugovora nedopustnosti na podlagi člena 114 Poslovnika Splošnega sodišča. Tožeča stranka je stališče o teh ugovorih predložila 25. junija 2004.

35 Komisija v skladu s členom 115(1) Poslovnika v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 5. maja 2004 podala predlog za intervencijo v podporo Parlamentu in Svetu. Predsednik tretjega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 24. junija 2004 to intervencijo dopustil. Komisija je v skladu s členom 116(4) Poslovnika 2. septembra 2004 predložila intervencijsko vlogo, ki se omejuje na vprašanje dopustnosti.

36 Parlament in Svet v svojih ugovorih nedopustnosti Splošnemu sodišču predlagata, naj:

– tožbo zavrže kot nedopustno;

– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.

37 Splošno sodišče je s sklepom z dne 26. septembra 2005 odločanje o ugovorih nedopustnosti združilo z odločanjem po temelju, odločitev o stroških pa je bila pridržana.

38 Svet v odgovoru na tožbo, Parlament v dupliki in Komisija v intervencijski vlogi glede temelja Splošnemu sodišču poleg tega podredno predlagajo, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno.

39 Na podlagi poročila sodnika poročevalca je Splošno sodišče (tretji senat) odločilo, da sproži ustni postopek, in v okviru ukrepov procesnega vodstva iz člena 64 Poslovnika pozvalo Parlament, Svet in Komisijo, naj pred obravnavo odgovorijo na pisna vprašanja. Parlament, Svet in Komisija so na ta vprašanja odgovorili v za to določenem roku.

40 Stranke so podale ustne navedbe in odgovore na vprašanja, ki jih je postavilo Splošno sodišče na obravnavi 15. aprila 2008.

41 Na obravnavi, na kateri so stranke podale stališča, je predsednik tretjega senata Splošnega sodišča sklenil, da se postopek na podlagi člena 77(a) Poslovnika v povezavi s členom 54, tretji odstavek, Statuta Sodišča prekine do odločitve Sodišča v zadevi C-127/07, kar je bilo zabeleženo tudi v zapisniku obravnave.

42 Ko je Sodišče 16. decembra 2008 razglasilo sodbo Arcelor Atlantique in Lorraine in drugi (C‑127/07, ZOdl., str. I-9895), je stranke pozvalo, naj predložijo stališča glede morebitnega vpliva te sodbe na postopek v obravnavani zadevi. Stranke so stališča predložile v za to določenem roku, ustni postopek je bil končan.

43 Po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe, 1. decembra 2009, se je Splošno sodišče odločilo, da ponovno odpre ustni postopek, in je povabilo stranke, naj se izrečejo o morebitnih posledicah te okoliščine, zlasti glede začetka veljavnosti člena 263, četrti odstavek, PDEU za postopek v obravnavani zadevi. Ko so stranke predložile svoja stališča, je bil ustni postopek končan.

Pravo

I – Dopustnost predloga za razglasitev ničnosti

A – Trditve strank

1. Trditve Parlamenta, Sveta in Komisije

44 Parlament in Svet, ki ju podpira Komisija, navajata, da predlog za razglasitev ničnosti dela izpodbijane direktive ni dopusten.

45 Parlament in Svet menita, da je izpodbijana direktiva „prava direktiva“ v smislu člena 249, tretji odstavek, ES, torej splošni pravni akt, ki ga morajo države članice prenesti v nacionalno pravo in ki se na abstrakten način uporablja za nekatera dejanska stanja. Člen 230, četrti odstavek, ES ne predvideva, da bi lahko posamezniki zoper tako direktivo vložili direktno tožbo.

46 Parlament in Svet, ki ju podpira Komisija, poleg tega menita, da pri tožeči stranki ni neposredne in posamične zadevnosti glede na sporne določbe v smislu člena 230, četrti odstavek, ES.

47 Glede merila neposredne zadevnosti Parlament in Svet v bistvu navajata, da za razliko od uredbe „prava direktiva“ – do sprejetja ukrepov za njeno izvedbo na nacionalni ravni ali ravni Skupnosti ali poteka roka za prenos – neposredno ne more povzročiti pravno zavezujočih učinkov za pravni položaj posameznika, tako da bi mu na primer naložila določene pravne obveznosti. Zato taka direktiva ne more neposredno zadevati posameznika v smislu člena 230, četrti odstavek, ES. Tako sporne določbe, zlasti dodelitev dovoljenj za emisije, obveznosti v zvezi s spremljanjem in poročanjem, priprava NNR kot tudi dodelitev in izdaja pravic do emisije tožeči stranki ne nalagajo nobene obveznosti in ne spreminjajo njenega pravnega položaja, dokler niso prenesene z nacionalnimi predpisi.

48 Poleg tega Parlament in Svet, ki ju podpira Komisija, navajata, da izpodbijana direktiva državam članicam pušča široko diskrecijsko pravico glede izvedbenih ukrepov, s katerimi bo opravila prenos, zlasti glede priprave NNR v skladu z njenim členom 9, določitve minimalnega odstotka pravic, ki se jih lahko brezplačno dodeli v skladu z njenim členom 10, določitve celotne količine pravic za zadevno obdobje dodelitve na podlagi člena 11 in njihove izdaje upravljavcem naprav v skladu z merili iz njene priloge III.

49 Svet, ki ga podpira Komisija, ugovarja trditvi, da izpodbijana direktiva tožeči stranki onemogoča pridobiti dovoljenja za emisije, pridobljena na podlagi Direktive Sveta 96/61/ES z dne 24. septembra 1996 o celovitem preprečevanju in nadzorovanju onesnaževanja (UL L 257, str. 26). Direktiva 96/61 je le instrument za usklajevanje, ki vzpostavlja splošen okvir za panožne pravne akte in določa zlasti splošne obveznosti upravljavcev naprav in pogoje za pridobitev dovoljenja (uvodna izjava 9 Direktive 96/61). Vendar ne dodeljuje pravic do emisij in ni neposredni pravni temelj za njihovo dodelitev. Zlasti pa sama Direktiva 96/61 ne določa nobene zgornje meje emisij (člen 18 Direktive 96/61).

50 Parlament in Svet na podlagi zgornjih ugotovitev sklepata, da sporne določbe tožeče stranke neposredno ne zadevajo.

51 Glede merila posamične zadevnosti Svet navaja, da se izpodbijana direktiva uporablja splošno in abstraktno za vse gospodarske subjekte, ki se ukvarjajo z dejavnostmi iz Priloge I k tej direktivi, in za vse velike naprave, ki povzročajo emisije CO 2 , tudi naprave za proizvodnjo surovega železa ali jekla. Tožeča stranka torej ni dokazala, da je njen položaj drugačen od položaja drugih proizvajalcev surovega železa ali jekla. Svet dodaja, da morajo v skladu z merilom št. 6 iz Priloge III in člena 11(3) izpodbijane direktive države članice olajšati dostop do pravic za nove udeležence. Poleg tega se od 1. maja 2004 izpodbijana direktiva uporablja za proizvajalce surovega železa ali jekla iz desetih držav članic, ki so na ta dan pristopile k Uniji, za dejavnosti katerih se prav tako uporablja Priloga I k tej direktivi.

52 Parlament in Svet navajata, da niti člen 175(1) ES, ki je pravna podlaga za delovanje Skupnosti na področju okolja, niti člen 174 ES zakonodajalcu Skupnosti ne nalagata obveznosti, da pri sprejetju splošnih ukrepov upoštevata poseben položaj posameznih gospodarskih subjektov. Taka obveznost ne izhaja niti iz drugih višjih pravnih pravil ali načel, kot sta načeli sorazmernosti in enakega obravnavanja ali temeljne pravice. Po mnenju Parlamenta in Sveta iz tega za posameznika ne izhaja pravica, da tožbo vloži neposredno pri sodišču Skupnosti, ne da bi pri tem vsebinsko razvrednotili pogoje iz člena 230, četrti odstavek, ES. Kakor koli, tožeča stranka ni dokazala, da imajo sporne določbe „dramatične posledice“ za njen posebni položaj do te mere, da bi bile v nasprotju z navedenimi višjimi pravnimi pravili ali načeli.

53 Glede tega Svet ugovarja argumentom tožeče stranke, da je kot največja izdelovalka jekla v Evropi resno posamično prizadeta, pri čemer naj bi bil njen položaj poseben zaradi njenega prestrukturiranja, ki je v teku, majhne stopnje dobička in že doseženega pomembnega zmanjšanja emisij CO 2 . Za to, da pravni predpis gospodarske subjekte zadeva posamično, ne zadošča, da so nekateri od njih ekonomsko bolj prizadeti od njihovih konkurentov. Po mnenju Sveta je tožeča stranka prizadeta le zaradi njenega objektivnega položaja, da je proizvajalka surovega železa ali jekla, enako kot kateri koli drugi gospodarski subjekt, ki je v enakem položaju. Poleg tega se zaradi dejstva, da ima lahko splošni akt različne konkretne učinke za različne pravne subjekte, za katere se uporablja, tožeča stranka ne razlikuje od vseh drugih zadevnih gospodarskih subjektov, ker se akt – kot je izpodbijana direktiva – uporabi za objektivno določeno dejansko stanje.

54 Glede navedb tožeče stranke, da izpodbijana direktiva ovira prestrukturiranje njene skupine, saj ne dovoljuje čezmejnega prenosa pravic, povezanih s proizvodnimi kapacitetami naprav v različnih državah članicah, Svet odgovarja, da tožeča stranka ni obrazložila razlogov, zakaj naj bi bila edini prizadeti proizvajalec, čeprav navaja primer družbe Corus, v kateri prav tako poteka prestrukturiranje. Vsekakor je možnost uporabe dodeljenih pravic za zaprte naprave v veliki meri v diskreciji držav članic. Tako je skoraj polovica držav članic dovolila prenos pravic iz zaprte naprave na nadomestno napravo, čeprav je ta prenos večinoma možen le v isti državi članici. Svet, ki ga podpira Komisija, poleg tega navaja, da so se vse države članice pri izvrševanju diskrecijske pravice odločile, da na podlagi člena 11(3) in merila št. 6 iz Priloge III k izpodbijani direktivi novim udeležencem pravice dodelijo brezplačno iz rezerve. Poleg tega bi lahko tožeča stranka, tudi če pravic, dodeljenih napravam, ki jih je treba zapreti, ne more prenesti na druge naprave iz svoje skupine, kljub temu zahtevala brezplačno dodelitev pravic med razširitvijo zmogljivosti teh preostalih naprav, saj se pojem „novi udeleženec“ iz člena 3(h) izpodbijane direktive nanaša tudi na širitev obstoječe naprave. Na koncu Svet glede domnevnih zgodnjih ukrepov spominja, da se lahko v skladu z merilom št. 7 iz Priloge III k izpodbijani direktivi v NNR upoštevajo taki ukrepi in da imajo glede tega države članice nekaj diskrecijske pravice.

55 Parlament in Svet menita, da tožeča stranka ni dokazala, da je glede izpodbijane direktive v položaju, ki je podoben tistemu, v katerem so bile tožeče stranke v zadevah, v katerih je Sodišče odločilo s sodbami z dne 17. januarja 1985 v zadevi Piraiki-Patraiki in drugi proti Komisiji (11/82, Recueil, str. 207); z dne 26. junija 1990 v zadevi Sofrimport proti Komisiji (C‑152/88, Recueil, str. I‑2477, točka 28) in z dne 18. maja 1994 v zadevi Codorníu proti Svetu (C‑309/89, Recueil, str. I‑1853), kot tudi v zadevah, o katerih je odločilo Splošno sodišče s sodbama z dne 14. septembra 1995 v združenih zadevah Antillean Rice Mills in drugi proti Komisiji (T‑480/93 in T‑483/93, Recueil, str. II‑2305, točka 67) in z dne 17. junija 1998 v zadevi UEAPME proti Svetu (T‑135/96, Recueil, str. II‑2335). Glede argumenta o dolgoročnih pogodbah za dobavo plina, ki jih je tožeča stranka sklenila z elektrarnami pred sprejetjem izpodbijane direktive, Svet navaja, da v zgoraj navedenih sodbah navedena kumulativna pogoja za ugotovitev obstoja posamične zadevnosti v smislu člena 230, četrti odstavek, ES, in sicer, prvič, obstoj višjega pravnega pravila ali načela, ki institucijam Skupnosti nalaga upoštevanje posebnega položaja tožeče stranke glede na katero koli drugo zadevno osebo in, drugič, dejstvo, da izpodbijani akt v celoti ali deloma preprečuje izvršitev zadevnih pogodb, v tej zadevi nista izpolnjena. Tožeča stranka sama navaja, da se plin, na katerega se nanašajo pogodbe, dobavlja tako njenim elektrarnam kot drugim elektrarnam. Tako bi lahko uporabila pravice, dodeljene elektrarnam, ki pripadajo njeni skupini, ali jih prerazdelila med svoje različne proizvodne naprave. Svet namreč v skladu s točko 92 smernic Komisije (glej točko 14 zgoraj) navaja, da mora, če se odpadni plin iz proizvodnega procesa ene naprave uporablja kot gorivo za drugo napravo, med ti napravi pravice razdeliti država članica. Država članica se lahko prav tako odloči za dodelitev pravic upravljavcu naprave, na katero je bil prenesen odpadni plin, in sicer, v obravnavani zadevi, na proizvajalca surovega železa ali jekla, čeprav emisije zaradi gorenja tega plina ne povzroča naprava za proizvodnjo jekla sama, temveč elektrarna. Ob upoštevanju tega tožeča stranka ni dokazala, da izpodbijana direktiva preprečuje izvrševanje pogodb o dobavi zadevnega plina. Kakor koli, le dejstvo, da bo z izpodbijano direktivo zaradi nacionalnih ukrepov za prenos morda oteženo izvajanje teh pogodb, ne zadostuje za sklep, da je tožeča stranka posamično prizadeta.

56 Parlament in Svet, ki ju podpira Komisija, navajata, da tožeča stranka tudi ni dokazala, da spada v zaprto kategorijo proizvajalcev. Glede na to, da je izpodbijana direktiva splošni akt, ki se uporablja za vse upravljavce, ki opravljajo dejavnosti, opredeljene v njeni prilogi I, se na tožečo stranko nanaša le zaradi njenega objektivnega položaja, da je proizvajalka surovega železa ali jekla, enako kot na kateri koli drugi gospodarski subjekt, ki je v enakem položaju. Zato to, da je ob sprejetju izpodbijane direktive obstajalo morda le petnajst proizvajalcev surovega železa ali jekla, ne zadostuje za individualizacijo tožeče stranke. Parlament navaja, da tožeča stranka niti zaradi dejstva, da je ob sprejetju izpodbijane direktive pripadala „zaprti in določljivi skupini“ ali da je bila ekonomsko bolj prizadeta od svojih konkurentov, ni individualizirana kot naslovljenec.

57 Svet dvomi, da bo tožeča stranka zaradi svojega posebnega položaja dejansko postala „neto kupec pravic“. Glede tega, prvič, spominja, da morajo v prvem obdobju dodelitve države članice dodeliti brezplačno vsaj 95 % pravic, predvidenih v NNR, ter vsaj 90 % pravic v drugem obdobju dodelitve. Drugič, na podlagi člena 12(1) in (2) izpodbijane direktive so pravice prenosljive brez omejitev, tako v isti skupini podjetij kot na druge, bodisi v Skupnosti bodisi v tretjih državah. Tretjič, države članice imajo diskrecijsko pravico, da ob upoštevanju vrste dejavnikov in meril določijo število pravic, ki se jih dodeli prvotno (glej točko 47 in naslednje zgoraj). Nazadnje, prožna mehanizma Kjotskega protokola (glej točko 5 zgoraj) proizvajalcem surovega železa ali jekla omogočata, da presežne pravice do emisij, ki so jih pridobili na podlagi upoštevnih projektov, v okviru sistema za trgovanje s pravicami zamenjajo za uporabljive pravice. Zato lahko tožeča stranka brezplačno pridobi pravice za vse svoje emisije.

58 Svet, ki ga podpira Komisija, v podporo svojemu stališču ugovarja trditvi, da so proizvajalci surovega železa ali jekla v „posebnem položaju zaprtosti“ zaradi tehnične nezmožnosti železarske industrije za nadaljnje zmanjšanje emisij CO 2 . Glede tega Svet v bistvu navaja, da v jeklarskem sektorju so možnosti zmanjšanja teh emisij, tako kratko- kot dolgoročno, da Skupnost raziskavam za ta namen nudi pomembno finančno podporo in da sistem za trgovanje s pravicami proizvajalcem surovega železa in jekla nudi ekonomske spodbude za nadaljnje zmanjšanje njihovih emisij CO 2 .

59 Glede navedb tožeče stranke, da proizvajalci surovega železa ali jekla na njihove stranke ne morejo prenesti morebitnega povišanja stroškov proizvodnje, ki je posledica potrebe po nakupu pravic do emisij, Svet, ki ga podpira Komisija, navaja, da je morebitna potreba takega proizvajalca po nakupu pravic odvisna od začetne količine pravic, ki bi mu bile dodeljene na podlagi NNR, in njegovih prizadevanj za zmanjšanje emisij. Tožeča stranka se sklicuje tudi na proces prestrukturiranja njene skupine in zmanjšanje števila njenih visokih peči do leta 2012, kar naj bi samo po sebi zmanjšalo emisije. Tako naj bi bilo zlasti zaradi tega, ker bodo, kot izhaja iz javnega naznanila tožeče stranke, njene visoke peči nadomeščene z električnimi obločnimi pečmi z manjšimi emisijami CO 2 na tono proizvedenega jekla. Tudi če bi morala tožeča stranka kupiti dodatne pravice, bi lahko s tem povezane stroške vsaj v manjšem delu prenesla na potrošnike zaradi precejšnjega povišanja cen v sektorju jekla, ki je v vzponu.

60 Parlament in Svet, ki ju podpira Komisija, iz vsega naštetega sklepata, da izpodbijana direktiva tožeče stranke posamično ne zadeva, zato je treba predlog za razglasitev ničnosti razglasiti za nedopusten.

61 Poleg tega se Parlament, ki ga podpira Komisija, sklicuje na nedopustnost predloga za razglasitev ničnosti, saj spornih določb ni mogoče ločiti od preostalega dela izpodbijane direktive, ne da bi jo pri tem vsebinsko razvrednotili. Parlament namreč kot primer navaja, da bi črtanje obveznosti glede pridobitve dovoljenja za emisije toplogrednih plinov (člena 4 in 6) in glede NNR (člen 9) povzročilo, da bila vsebina tega akta popolnoma „nasprotna“.

62 Glede tega Parlament ugovarja navedbi tožeče stranke, da bi sistem za izmenjavo pravic ostal „vsebinsko nedotaknjen“, če se za proizvajalce surovega železa ali jekla ne bi uporabljal, saj ta vidik nima nobene povezave z vprašanjem, ali bi zaradi razglasitve ničnosti spornih določb lahko bila spremenjena vsebina preostalega dela izpodbijane direktive. Poleg tega po mnenju Parlamenta in Sveta ne moremo podpreti prepoznega poskusa tožeče stranke, ki v fazi replike in zato v nasprotju s členom 48(2) Poslovnika spreminja svoje predloge tako, da bi bilo treba njeno tožbo odslej razumeti, „da vsebuje predlog za razglasitev ničnosti celotne [izpodbijane] direktive, če razglasitev ničnosti njenega dela ne bi bila mogoča“. Ta pristop razširja, in ne oži, začetne predloge tožeče stranke, ki merijo na „razglasitev ničnosti dela“ izpodbijane direktive. Tožeča stranka torej ni navajala novih pravnih in dejanskih okoliščin, ki bi se v smislu člena 48(2) Poslovnika pojavile med postopkom in bi lahko upravičevale predložitev novega tožbenega razloga.

63 Zato Parlament in Svet menita, da bi moral predlog za razveljavitev biti razglašen za ničnega tudi zaradi tega razloga.

64 V svojih stališčih glede posledic začetka veljavnosti člena 263, četrti odstavek, PDEU sta Parlament in Svet, ki ju podpira Komisija, navedla, da ta okoliščina ne more spremeniti tega mnenja, ker se navedeni člen ne uporabi v tem postopku in ker izpodbijana direktiva ni predpis v smislu te določbe.

2. Trditve tožeče stranke

65 Tožeča stranka za uvod navaja, da v skladu z ustaljeno sodno prakso glede člena 230, četrti odstavek, ES samo dejstvo, da je izpodbijani ukrep direktiva, ne zadostuje za nedopustnost predloga za razglasitev ničnosti. Tožba za razglasitev ničnosti nekaterih določb direktive je dopustna, če te določbe tožečo stranko zadevajo neposredno in posamično.

66 Glede merila neposredne zadevnosti tožeča stranka navaja, da čeprav direktiva v skladu s členom 249, tretji odstavek, ES, zahteva akt za prenos, ki ga sprejmejo države članice, da bi neposredno učinkovala na pravni položaj gospodarskih subjektov, ta pogoj sam po sebi ne zadošča za sklep, da je ne zadeva neposredno v smislu člena 230, četrti odstavek, ES. Če bi bilo tako, tak gospodarski subjekt nikoli ne bi mogel izpodbijati direktiv, kar bi bilo v nasprotju s pravno prakso in s pravico do učinkovitega sodnega varstva pravic. Če ukrep Skupnosti, med ukrepe spada tudi ta direktiva, državam članicam ne pušča nobene diskrecijske pravice glede obveznosti, ki jih je treba naložiti tožeči stranki, če je torej njeno izvrševanje popolnoma avtomatično, je tožeča stranka neposredno prizadeta. Institucije namreč z izbiro oblike sprejetega akta te tožeče stranke ne morejo prikrajšati za pravno varstvo, predvideno v členu 230, četrti odstavek, ES.

67 V obravnavanem primeru sporne določbe državam članicam ne puščajo nobene diskrecijske pravice glede obveznosti, ki jih je treba naložiti tožeči stranki.

68 Glede na to, prvič, tožeča stranka poudarja, da morajo v skladu s členom 4 izpodbijane direktive države članice zagotoviti, da od 1. januarja 2005 proizvajalci surovega železa ali jekla svojih naprav ne uporabljajo brez dovoljenja za emisije. Države članice glede tega nimajo nobene diskrecijske pravice. Člen 27(1) izpodbijane direktive vzpostavlja le možnost začasne izključitve nekaterih naprav iz sistema za trgovanje s pravicami do 31. decembra 2007, zaradi česar je začela obveznost pridobitve dovoljenja učinkovati najkasneje 1. januarja 2008. Poleg tega možnost iz člena 27(2) izpodbijane direktive, da države članice dovolijo začasno izključitev med letoma 2005 in 2007, tem ne omogoča nobene diskrecijske pravice in je zaradi svoje strogosti brez praktičnega pomena.

69 Drugič, argument široke diskrecijske pravice držav članic glede priprave NNR ni upošteven, saj izpodbijana direktiva jasno razlikuje med dovoljenjem (člen 4) in pravicami (člen 9). Obveznost pridobitve dovoljenja za emisije CO 2 sama po sebi učinkuje na pravni položaj tožeče stranke, saj ji deloma onemogoča pridobitev dovoljenja za uporabo in pravic do emisije CO 2 , ki jih je pridobila na podlagi Direktive 96/61 in jih je za svoje proizvodne naprave imela prej. Na podlagi člena 6(2) izpodbijane direktive je pridobitev tega dovoljenja namreč pogojena z dodatnimi zahtevami glede spremljanja in poročanja in z obveznostjo predaje pravic, potrebnih za kritje emisij CO 2 zadevne naprave v vsakem koledarskem letu. Tožeča stranka navaja, da države članice nimajo nobene diskrecijske pravice glede naložitve teh obveznosti.

70 Tretjič, v skladu s členom 9 izpodbijane direktive v povezavi z merilom št. 1 iz njene priloge III bi morala biti skupna količina pravic, dodeljenih za referenčno obdobje dodelitve, po eni strani, združljiva z obveznostjo države članice, da omeji svoje emisije v skladu z Odločbo 2002/358 in Kjotskim protokolom, in, po drugi strani, ne bi smela preseči količine, ki je potrebna za dosledno uporabo meril iz Priloge III k izpodbijani direktivi. Iz tega izhaja, da morajo države članice, ko določijo skupno količino pravic za dodelitev, upoštevati „najvišje število pravic“, ne da bi imele pri tem kakršno koli diskrecijsko pravico. To razlago potrjuje tudi točka 10 nadaljnjih smernic Komisije, ki se nanaša na merilo št. 3 iz Priloge III k izpodbijani direktivi (glej točko 14 zgoraj).

71 Četrtič in nazadnje, države članice bi morale, ne da bi imele glede tega diskrecijsko pravico, na podlagi členov 12(3) in 16 izpodbijane direktive, po eni strani, vsakemu upravljavcu naložiti obveznost, da najkasneje do 30. aprila vsako leto predajo število pravic, ki je enako skupnim emisijam iz te naprave v predhodnem koledarskem letu, in mu, po drugi strani, naložiti kazen ob kršitvi te obveznosti.

72 Tožeča stranka meni, da sporne določbe državam članicam ne puščajo nobene diskrecijske pravice glede obveznosti, ki jih morajo naložiti tožeči stranki, zaradi česar jo te določbe neposredno zadevajo v smislu člena 230, četrti odstavek, ES.

73 Tožeča stranka prav tako meni, da jo sporne določbe zadevajo posamično. Zakonodajalec Skupnosti mora, po eni strani, upoštevati resne posledice, ki izhajajo iz posebnega položaja tožeče stranke, tožeča stranka pa, po drugi strani, spada v zaprto kategorijo, sestavljeno iz omejenega števila proizvajalcev surovega železa ali jekla, ki jih zadevajo te določbe.

74 Prvič, tožeča stranka meni, da so zaradi obveznosti zakonodajalca Skupnosti, da upošteva posledice aktov, ki jih namerava sprejeti glede položaja določenih posameznikov, ti individualizirani (zgoraj v točki 54 navedene sodbe Piraiki-Patraiki in drugi proti Komisiji, točka 19; Sofrimport proti Komisiji, točka 11, in Codorníu proti Svetu, točka 20), pri čemer ima lahko ta obveznost svoj izvor bodisi v posamezni določbi Pogodbe ES (zgoraj v točki 54 navedena sodba Antillean Rice Mills in drugi proti Komisiji, točka 67) bodisi v kakršnem koli drugem višjem pravilu ali načelu (zgoraj v točki 54 navedena sodba UEAPME proti Svetu, točka 90), kot sta na primer načeli sorazmernosti in enakega obravnavanja ali temeljne pravice.

75 Glede tega tožeča stranka v bistvu navaja, da bi moral zakonodajalec Skupnosti zaradi spoštovanja načel sorazmernosti in enakega obravnavanja ter lastninske pravice in svobode opravljanja gospodarske dejavnosti upoštevati zelo resne učinke izpodbijane direktive na njen poseben položaj. Tako je s tem, da v nasprotju s prvotnim predlogom Parlamenta in Komisije v Prilogo I k izpodbijani direktivi ni vključil drugih sektorjev – zlasti konkurenčnih sektorjev neželeznih kovin in kemičnih proizvodov – zakonodajalec Skupnosti kršil načeli enakosti obravnavanja in vzdrževanja neizkrivljene konkurence. Poleg tega je kršil lastninsko pravico, svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja gospodarske dejavnosti tožeče stranke ter načelo sorazmernosti, saj ni upošteval tehnične in ekonomske nezmožnosti proizvajalcev surovega železa in jekla za nadaljnje zmanjšane emisij CO 2 . S tem je zakonodajalec Skupnosti tožeči stranki naložil nesorazmerno breme, ki ogroža njen obstoj, saj bo nujno morala postati „neto kupec pravic“, brez možnosti, da bi na svoje stranke prenesla s tem povezane stroške. Poleg tega so sporne določbe tudi nesorazmerne, ker jih ne spremljajo ukrepi, ki bi vsaj malo ublažili njihove škodljive posledice za tožečo stranko, kot bi bila na primer mehanizem za nadzorovanje cen pravic ali možnost njihovega čezmejnega prenosa v isti skupini podjetij. Ker ni take možnosti prenosa, ki resno škoduje prizadevanjem tožeče stranke za prestrukturiranje in njeni konkurenčnosti, izpodbijana direktiva krši tudi lastninsko pravico tožeče stranke in njeno svobodo ustanavljanja. Tožeča stranka pojasnjuje, da nedopustnosti omejitve njene svobode ustanavljanja, ki izhaja iz neobstoja pravila v izpodbijani direktivi, ki bi omogočalo čezmejni prenos pravic do emisije med različnimi napravami v skupini podjetij, ne more omajati argument, da se lahko za razširjene proizvodne zmogljivosti naprave uporabljajo pravila dodelitve za „nove udeležence“, saj je ta možnost odvisna od diskrecije zadevne gostujoče države članice.

76 Drugič, tožeča stranka navaja, da spada v zaprto kategorijo podjetij, ki so z izpodbijano direktivo še zlasti prizadeta. V Uniji s petnajstimi državami članicami je samo petnajst podjetij ali skupin podjetij uporabljalo naprave za proizvodnjo surovega železa ali jekla, in sicer tožeča stranka, Corus, ThyssenKrupp, HKM, Riva, Luccini, SSAB, Voest Alpine, Salzgitter, Duferco, Rauttaruukki, Fundia, Saint-Gobain, DHS in Neue Maxhütte, ki se jim je 1. maja 2004 pridružilo pet proizvajalcev surovega železa ali jekla iz desetih novih držav članic, in sicer Ispat Polska, Czech Steel Company, Moravia Steel, Dunaferr Dunai in US Steel Košice. Vendar širitev Unije sama po sebi tej skupini ne more odreči lastnosti zaprte kategorije v smislu sodne prakse, saj je bila ta širitev predvidena v členu 2 Akta o pogojih pristopa Češke republike, Republike Estonije, Republike Cipra, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Madžarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije in Slovaške republike in prilagoditvah Pogodb, na katerih temelji Evropska unija (UL 2003, L 236, str. 33), še preden je začela veljati izpodbijana direktiva. Poleg tega vstop novih udeležencev z uvedbo novih dejavnosti v visokih pečeh na trg ni ekonomsko vzdržna alternativa in je zato praktično izključena. Po začetku veljave izpodbijane direktive in ob upoštevanju zmanjšanja števila visokih peči v Uniji od leta 1975 namreč nov udeleženec na trg ni mogel priti drugače kot z nakupom.

77 Tožeča stranka navaja, da je „poseben položaj zaprtosti“ te skupine proizvajalcev, ki jih ločuje od vseh drugih oseb, posledica tega, da v predvidljivi prihodnosti zaradi tehničnih razlogov – za razliko od položajev drugih zadevnih gospodarskih sektorjev, kot so sektorji cementa, elektrike, papirja in stekla – proizvajalci surovega železa ali jekla ne bodo mogli bistveno zmanjšati emisij CO 2 , kot to določajo cilji izpodbijane direktive. Zaradi tega proizvajalci iz te skupine dejansko ne morejo izbirati med zmanjšanjem emisij in nakupom dodatnih pravic, tako da bodo nujno postali „neto kupci pravic“. V postopku izdelave jekla so emisije CO 2 neizogibne zaradi uporabe premoga kot surovine, in ne kot goriva. Tako ni ekonomsko upravičene nadomestne rešitve za zmanjšanje emisij CO 2 , kot bi bila na primer uporaba drugega goriva, kot je zemeljski plin. Izpopolnitev tehnologije visokih peči v smislu energetske učinkovitosti je dosegla teoretično mejo, ki še vedno pomeni emisijo dveh ton CO 2 na tono proizvedenega železa. Dodatno zmanjšanje emisij bo možno le s tehničnim napredkom, kar bo trajalo vsaj od 20 do 30 let. Torej, proizvodnje ne bo mogoče zmanjšati, saj morajo visoke peči iz tehničnih razlogov vedno delovati blizu polne zmogljivosti.

78 Tožeča stranka v podporo svojemu stališču poudarja, da bodo morali upravljavci visokih peči še približno naslednjih 25 let uporabljati obstoječo tehnologijo, saj je tehnični napredek na tem področju počasen in so vsi poizkusi njene nadomestitve spodleteli iz tehničnih in/ali ekonomskih razlogov. Dodaja, da v nasprotju s trditvijo Sveta zmanjšanja emisij, ki jih je dosegla do leta 2002, niso rezultat tehničnih izboljšav, temveč zlasti zaprtja petih visokih peči, povečevanja zmogljivosti drugih naprav ter nadomestitve lotarinške rude z brazilsko, ki kot surovina omogoča boljši energetski izkoristek. Enako bi bilo treba cilj zmanjšanja emisij za tožečo stranko za obdobje od leta 2008 do leta 2012 doseči zlasti z zaprtjem naprav in prenosom proizvodnje na naprave v drugih državah članicah.

79 Tožeča stranka poleg tega navaja, da je jeklarski sektor edini od štirih sektorjev, na katere se nanaša Priloga I k izpodbijani direktivi, ki je izpostavljen konkurenci drugih sektorjev, na katere se ta direktiva ne nanaša, namreč sektorjema neželeznih kovin ter plastičnih materialov. Ta neugoden konkurenčni položaj proizvajalcev surovega železa in jekla poslabšujeta, prvič, „zelo osredotočeno“ povpraševanje, zlasti avtomobilske industrije, in, drugič, okrepljeno konkurenco sektorjev, na katere se izpodbijana direktiva ne nanaša, in proizvajalcev jekla iz tretjih držav, na primer iz Združenih držav Amerike, ki jih Kjotski protokol ne zavezuje in pomenijo 65 % svetovne proizvodnje. Zato evropski proizvajalci jekla na svoje stranke ne morejo prenesti povišanja stroškov proizvodnje, ki nastajajo zaradi nujnosti nakupa pravic do emisije CO 2 , kar še poslabšuje njihovo že tako skromno dobičkonosnost. Glede tega je konkurenčni položaj drugih sektorjev, na katere se nanaša Priloga I k izpodbijani direktivi, drugačen. Ponudniki energije bi imeli na primer – ob upoštevanju napovedi o bistvenem povišanju cen električne energije – možnost prenesti na njihove stranke vsako morebitno povišanje stroškov proizvodnje in občutno izboljšati svojo dobičkonosnost.

80 Tožeča stranka, nasprotno, dodaja, da ji nedavno zvišanje cen jekla ne bo omogočilo prenosa povišanja stroškov proizvodnje, ki nastajajo zaradi nujnosti nakupa pravic do emisije, na stranke. To povišanje cen je namreč le posledica zvišanja cen surovin in cen prevoza na svetovni ravni. Na svetovni ravni so torej evropski proizvajalci surovega železa in jekla soočeni z močno konkurenco proizvajalcev iz tretjih držav, ki bodisi niso ratificirale Kjotskega protokola, kot na primer Združene države Amerike, Avstralska zveza in Republika Turčija, bodisi so protokol ratificirale, pa v prvem obdobju niso zavezane k zmanjšanju emisij CO 2 (Priloga B Kjotskega protokola), kot na primer Republika Indija, Ljudska republika Kitajska in Federativna republika Brazilija, ali pa imajo v skladu s Kjotskim protokolom le obveznost vzdrževanja emisij na obstoječi ravni, kot na primer Ruska federacija in Ukrajina. Zato so Evropski proizvajalci surovega železa ali jekla edini, ki bodo nosili dodatne stroške proizvodnje, ki nastajajo zaradi izvrševanja Kjotskega protokola, ob tem da so izpostavljeni zmeraj močnejšim konkurenčnim pritiskom zaradi uvoza jekla iz tretjih držav, katerega obseg je odvisen od ravni cen na evropskem trgu. Tožeča stranka navaja, da ob upoštevanju trenutne cene 26 EUR za pravico do emisije ene tone izpuščenega CO 2 proizvodnja ene tone jekla, ki povzroči emisijo približno dveh ton CO 2, povzroči dodaten strošek 52 EUR, medtem ko cena celotnega prevoza tone jekla ponavadi ne presega 20 EUR. Tožeča stranka dodaja, da so za razliko od proizvajalcev surovega železa ali jekla dobavitelji energije, zlasti iz Nemčije in Združenega kraljestva, v ceno električne energije domnevno vključujejo vrednost pravic do emisije, ki so jih pridobili brezplačno, da tako ustvarjajo izjemne dobičke.

81 Tožeča stranka iz zgoraj navedenega sklepa, da so proizvajalci surovega železa ali jekla iz Unije v „posebnem položaju zaprtosti“, ki jih razlikuje od vseh drugih. Ta položaj še poslabšuje dejstvo, da izpodbijana direktiva ne določa niti najvišje ravni niti mehanizma za nadzor nad cenami pravic do emisije. Novejše raziskave kažejo, da bodo proizvajalci surovega železa ali jekla tako soočeni s ceno med 20 in 60 EUR in več za pravico do emisije ene tone CO 2, čeprav že cena 20 EUR izniči bruto dobiček jeklarskega sektorja.

82 Tretjič, tožeča stranka navaja, da je kot največja proizvajalka surovega železa in jekla v Evropi – s proizvodnjo 40 milijonov ton jekla, sledita ji Thyssen-Krupp (17 milijonov ton) in Corus (16 milijonov ton) – z izpodbijano direktivo še zlasti resno prizadeta. Tožeča stranka je z uporabo svoje zelo napredne tehnologije visokih peči že zmanjšala emisije toplogrednih plinov, skupaj s CO 2 , v veliko večjem obsegu, kot je 8 %, kolikor predvideva Kjotski protokol, namreč 19 % absolutno in 24 % relativno (na tono proizvedenega jekla) od leta 1990, in zaradi v točkah 75 in 76 zgoraj navedenih tehničnih razlogov ne more nadaljevati z obsežnejšim zmanjševanjem emisij CO 2 . Poleg tega je v letu 2002 tožeča stranka z uporabo svojih visokih peči ustvarila bruto dobiček 16 EUR in neto dobiček 4 EUR na emisijo tone CO 2 . Iz tega izhaja, da bo tudi ob trenutno ocenjeni najnižji ceni 20 EUR za pravico do emisije, kar ustreza dodatnemu strošku 40 EUR na tono jekla, proizvodnja za tožečo stranko postala nedobičkonosna do te mere, da ne bo mogla še naprej uporabljati svojih naprav v Evropi.

83 Četrtič, tožeča stranka je edina evropska proizvajalka surovega železa in jekla, ki je zaradi izpodbijane direktive soočena s posebno težavo zaradi potekajočega prestrukturiranja njene skupine, katerega namen je izboljšanje njene konkurenčnosti. To prestrukturiranje, ki se je začelo z združitvijo leta 2001 (glej točko 30 zgoraj), torej pred sprejetjem izpodbijane direktive, je namenjeno zapiranju naprav ali zmanjšanju manj dobičkonosnih proizvodnih zmogljivosti v neki državi članici in ustreznemu povečanju bolj dobičkonosnih proizvodnih zmogljivosti v drugih državah članicah. Ta položaj tožeče stranke je poseben in jo razlikuje od vseh drugih proizvajalcev surovega železa in jekla, katerih naprave so samo v eni državi članici. Edina izjema je Corus z napravami v Združenem kraljestvu in na Nizozemskem, vendar je ta že optimiziral svojo proizvodnjo. Izpodbijana direktiva torej resno ogroža to prestrukturiranje, saj državam članicam ne nalaga obveznosti, da dovolijo čezmejni prenos pravic iz naprave, ki jo je treba zapreti, na naprave v drugih državah članicah. Belgijska in nemška vlada sta tako že napovedali, da bo tožeča stranka v primeru zaprtja izgubila svoje pravice za naprave v Valoniji (Belgija) in v Bremnu (Nemčija), tako da svojih pravic ne bo mogla prenesti na naprave v Španiji ali Franciji, kjer je predvidela ustrezno povečanje proizvodnih zmogljivosti. Poleg tega nemški NNR in člen 10(1), prvi stavek, predloga nemškega zakona o dodelitvi pravic med prvim obdobjem dodelitve predvideva razveljavitev vseh pravic ob zaprtju naprave, razen če upravljavec postavi novo napravo v Nemčiji (in ne v drugi državi članici). Podobno francoski NNR predvideva, da lahko upravljavec obdrži pravice zaprte naprave le, če dejavnost prenese na drugo napravo na francoskem ozemlju. Tožeča stranka je tako prisiljena ravnati v nasprotju s svojima ciljema prestrukturiranja in izboljšanja svoje konkurenčnosti. Kupovati mora dodatne pravice do emisij, da bi z njimi pokrila potrebe proizvodnih zmogljivosti, ki so bile sprva namenjene zaprtju in prenosu na naprave v drugih državah članicah, in nadaljevati z uporabo manj dobičkonosnih naprav, samo zaradi tega, da ne izgubi pravic, ki so ji bile že dodeljene.

84 Tožeča stranka dodaja, da je prav tako edina upravljavka iz celotne skupine sektorjev, na katere se nanaša Priloga I k izpodbijani direktivi, ki je soočena s težavo čezmejnega prenosa proizvodnih zmogljivosti med napravami v različnih državah članicah. Ta težava ne zadeva sektorjev cementa, stekla, energije in papirja, pri katerih so naprave, za razliko od naprav za proizvodnja jekla, nameščene bodisi blizu strankam bodisi v območjih z zadostno količino surovin. Zato za proizvajalce iz teh sektorjev možnost zaprtja naprave v eni državi članici in prenos proizvodnje v drugo državo članico ni verjetna.

85 Vendar iz vidika svobode ustanavljanja ni nikakršnega opravičila za diskrecijsko pravico držav članic glede vprašanja, v kolikšnem obsegu je možen čezmejen prenos proizvodnih zmogljivosti. To je res še toliko bolj zaradi obstoja pomembnih ekonomskih in političnih spodbud za države članice, da ne omogočajo takega prenosa proizvodnih zmogljivosti, vključno s tem povezanih pravic do emisije. Prvič, država članica, ki je svoje pravice dodelila najprej, nima nobenega interesa, da bi olajšala tak prenos in na svojem ozemlju izgubila tako zadevne proizvodne zmogljivosti in pripadajoče zaposlene kot že dodeljene pravice. Drugič, namembna država članica takega prenosa, zlasti če je majhna, nima potrebnega interesa za brezplačno dodelitev pravice novemu udeležencu, saj pri tem tvega prekoračitev nacionalne zgornje meje pravic in s tem kršitev svojih obveznosti za zmanjšanje na podlagi Odločbe 2002/358 in Kjotskega protokola. Kot je razvidno iz točke 5 Priloge 4 k nadaljnjim smernicam Komisije (glej točko 14 zgoraj), te zadržke še poudarja dejstvo, da večina držav članic ne dovoljuje čezmejnega prenosa pravic. V teh smernicah Komisija tudi sama opozarja na to težavo ter pri tem poudarja, da so med prvim obdobjem dodelitve države članice sprejele številne predpise glede rezerv za nove udeležence, zaprtij in prenosov, kar prispeva k veliki zapletenosti in pomanjkanju preglednosti na notranjem trgu in lahko izkrivlja konkurenco. Na podlagi tega ugotavlja, da je treba predvideti vzpostavitev rezerve Skupnosti kot tudi uskladitev upravnih predpisov, ki se uporabljajo za nove udeležence, za zaprtja in za čezmejne prenose na notranjem trgu (Priloga 7 k nadaljnjim smernicam Komisije). Tožeča stranka prav tako navaja študijo, ki ugotavlja, da je v sistemu za trgovanje s pravicami ob upoštevanju interesa držav članic, da ohranijo davke in zaposlene v napravah na njenem ozemlju, zanje dejansko racionalno, bodisi da zaprtim napravam ukine pravice bodisi da vsaj ohranitev pravic pogojuje z odprtjem nove naprave na njenem ozemlju, da bi se s tem izognila odhodu upravljavca iz države. Iz tega lahko torej izhaja ekonomsko neučinkovita in politično nezaželjena konkurenca predpisov med državami članicami, da bi zadržale ali pridobile investicije. Sklep te študije je zato, da je na ravni Skupnosti treba uskladiti pravila, ki napravam omogočajo ohranitev njihovih pravic tudi ob zaprtju. Zato je lahko, kot navaja tožeča stranka, polni učinek svobode ustanavljanja ohranjen le s posredovanjem zakonodajalca Skupnosti samega.

86 Petič, tožeča stranka meni, da jo izpodbijana direktiva posamično zadeva zaradi dolgoročnih pogodb, ki jo že dolgo vežejo na elektrarne, ki deloma ne spadajo v njeno skupino, in katerih namen je dobava plina iz visokih peči, ki vsebuje ogljikov monoksid, CO 2 in dušik, za proizvodnjo elektrike. Tožeča stranka se sprašuje, ali morajo biti glede na člen 3(b) in (e) izpodbijane direktive zadevne pravice do emisije dodeljene njej ali elektrarni. Če bi pravice pripadale elektrarni, bi bil položaj tožeče stranke še slabši, saj bi morala, odvisno od primera, na trgu pridobiti potrebne pravice ali, če bi prišlo do prenehanja dobave elektrarni, zažgati svoje pline iz visokih peči, ne da bi razpolagala z ustreznim številom pravic. Iz tega za tožečo stranko izhaja resna konkurenčna ovira v primerjavi z njenimi konkurenti, ki uporabljajo svoje elektrarne.

87 Šestič in nazadnje, tožeča stranka poudarja, da je zaradi svoje posamične zadevnosti s spornimi določbami skrbno spremljala zakonodajni postopek, zlasti v okviru različnih sestankov s predstavniki Komisije, Parlamenta in Sveta. V tem okviru so bili najprej določeni zadržki, ki jih je izrazila tožeča stranka, upoštevani, nazadnje pa so bili zavrnjeni brez kakršnekoli obrazložitve.

88 Glede na zgoraj navedeno tožeča stranka sklepa, da je dokazala obstoj skupine elementov, ki so zanjo posebni ki jo razlikujejo od vsake druge osebe, zaradi česar je njen predlog za razglasitev ničnosti dopusten na podlagi člena 230, četrti odstavek, ES.

89 Glede razlogov za nedopustnost, ki jih navaja Parlament glede predloga za razglasitev ničnosti dela izpodbijane direktive, tožeča stranka poudarja, da ne predlaga popolnega črtanja spornih določb, temveč le, naj se ne uporabljajo za naprave za proizvodnjo surovega železa ali jekla. Zato ta predlog ne bi povzročil nobene spremembe sistema za trgovanje s pravicami za druge sektorje, na katere se nanaša Priloga I k izpodbijani direktivi. Področje uporabe izpodbijane direktive se lahko namreč bodisi razširi na druge sektorje, kot je bilo to že predlagano za sektorja neželeznih kovin in kemični proizvodi, bodisi omeji, ne da bi to posegalo v delovanje in vsebino sistema za trgovanje s pravicami. Tako je edina posledica predlagane delne razglasitve ničnosti črtanje dela – ki je ločen in jasno opredeljen – Priloge I k izpodbijani direktivi, ki se nanaša na naprave za proizvodnjo surovega železa ali jekla.

90 Tožeča stranka meni, da je predlog za razglasitev ničnosti dopusten, tudi če spornih določb ni mogoče ločiti od celotne izpodbijane direktive. Če bi se delna razglasitev ničnosti pokazala za nemogočo, bi bilo namreč ta predlog treba obravnavati kot predlog za razglasitev ničnosti celotne izpodbijane direktive. Ta trditev izhaja iz nujnosti razlage predlogov ob upoštevanju njihovega širšega pomena in ciljev, ki jim sledi tožba, namenjena prenehanju kršenja temeljnih pravic tožeče stranke. Če Splošno sodišče ne bi sprejelo pristopa, ki se zagovarja v točki 87 zgoraj, tožeča stranka podredno predlaga razglasitev ničnosti izpodbijane direktive v celoti, kar je mogoče tudi po vložitvi tožbe.

91 Tožeča stranka na podlagi zgoraj navedenega meni, da je predlog za razveljavitev dopusten.

92 V svojih stališčih glede posledic začetka veljavnosti člena 263, četrti odstavek, PDEU tožeča stranka v bistvu navaja, po eni strani, da se ta določba uporablja v tem postopku in, po drugi strani, da je izpodbijana direktiva po svoji vsebini predpis v smislu te določbe, saj izpodbijane določbe državam članicam glede njihove izvedbe ne puščajo nobene diskrecijske pravice, zaradi česar tožeči stranki ni treba dokazovati, da se ta direktiva nanjo posamično nanaša.

B – Presoja Splošnega sodišča

93 V skladu s členom 230, četrti odstavek, ES fizične ali pravne osebe lahko sprožijo postopke zoper nanje naslovljene odločbe ali zoper odločbe, ki jih neposredno in posamično zadevajo, čeprav so v obliki uredbe ali odločbe naslovljene na drugo osebo.

94 Iz ustaljene pravne prakse izhaja, da samo okoliščina, da ta določba pogodbe izrecno ne priznava dopustnosti tožbe posameznika za razglasitev ničnosti direktive iz člena 249, tretji odstavek, ES, ne zadošča za razglasitev nedopustnosti tožbe. Institucije Skupnosti namreč ne morejo izključiti pravnega varstva, ki ga posameznikom priznava Pogodba, le z izbiro oblike zadevnega akta, pa čeprav ima obliko direktive (sklepi Splošnega sodišča z dne 10. septembra 2002 v zadevi Japan Tobacco in JT International proti Parlamentu in Svetu, T‑223/01, Recueil, str. II‑3259, točka 28; z dne 30. aprila 2003 v zadevi Villiger Söhne proti Svetu, T‑154/02, Recueil, str. II‑1921, točka 39; z dne 6. septembra 2004 v zadevi SNF proti Komisiji, T‑213/02, ZOdl., str. II‑3047, točka 54, in z dne 25. aprila 2006 v zadevi Kreuzer Medien proti Parlamentu in Svetu, T‑310/03, neobjavljen v ZOdl., točki 40 in 41). Poleg tega le dejstvo, da so sporne določbe sestavni del splošnega akta, ki je prava direktiva, in ne odločba v smislu člena 249, četrti odstavek, ES, ki je sprejeta v obliki direktive, samo po sebi ne zadostuje za izključitev možnosti, da te določbe neposredno in posamično zadevajo posameznika (glej v tem smislu zgoraj navedeni sklep Japan Tobacco in JT International proti Parlamentu in Svetu, točka 30, in sklep z dne 6. maja 2003 v zadevi Vannieuwenhuyze-Morin proti Parlamentu in Svetu, T‑321/02, Recueil, str. II‑1997, točka 21).

95 V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da je izpodbijana direktiva tako po svoji obliki kot po vsebini splošen pravni akt, ki se uporablja za objektivno določeno dejansko stanje in ima pravne učinke za splošno in abstraktno predvidene kategorije oseb, in sicer za vse upravljavce naprav, ki opravljajo dejavnosti iz Priloge I k izpodbijani direktivi, skupaj z dejavnostjo proizvodnje surovega železa ali jekla, ki jo opravlja tožeča stranka.

96 Vendar pa ni izključena možnost, da lahko v nekaterih okoliščinah določbe takega splošnega akta neposredno in posamično zadevajo nekatere od njih (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 16. maja 1991 v zadevi Extramet Industrie proti Svetu, C‑358/89, Recueil, str. I‑2501, točka 13; zgoraj v točki 54 navedeno sodbo Codorníu proti Svetu, točka 19, in sodbo Sodišča z dne 25. julija 2002 v zadevi Unión de Pequeños Agricultores proti Svetu, C‑50/00 P, Recueil, str. I‑6677, točka 36).

97 Poleg tega iz ustaljene sodne prakse izhaja, da pogoj, da mora akt, zoper katerega je vložena tožba v smislu člena 230, četrti odstavek, ES, fizično ali pravno osebo neposredno zadevati, zahteva, naj ima ta akt neposredne učinke na pravni položaj posameznika in naj naslovnikom tega ukrepa, ki so zadolženi za njegovo izvedbo, ne dopušča nobene diskrecijske pravice, saj je ta izvedba samodejna in temelji izključno na ureditvi Skupnosti brez uporabe drugih vmesnih pravil (sodbi Sodišča z dne 29. junija 2004 v zadevi Front national proti Parlamentu, C‑486/01 P, ZOdl., str. I‑6289, točka 34, in z dne 22. marca 2007 v zadevi Regione Siciliana proti Komisiji, C‑15/06 P, ZOdl., str. I‑2591, točka 31).

98 Splošno sodišče meni, da je smiselno najprej preizkusiti, ali sporne določbe tožečo stranko zadevajo posamično. Le podredno in če bo to treba, bo Splošno sodišče preizkusilo tudi, ali tožečo stranko zadevajo neposredno.

99 Kot je priznano v ustaljeni sodni praksi, akt fizično ali pravno osebo, ki ni naslovnik tega akta, v smislu člena 230, četrti odstavek, ES posamično zadeva le, če jo zadeva zaradi nekaterih njenih značilnosti ali dejanskega stanja, ki jo opredeljuje glede na vse druge subjekte, in jo torej individualizira podobno kot samega naslovnika akta (sodba Sodišča z dne 15. julija 1963 v zadevi Plaumann proti Komisiji, 25/62, Recueil, str. 197, 223; zgoraj v točki 93 navedena sodba Unión de Pequeños Agricultores proti Svetu, točka 36, in sodba Sodišča z dne 1. aprila 2004 v zadevi Komisija proti Jégo-Quéré, C‑263/02 P, Recueil, str. I‑3425, točka 45).

100 Na podlagi zgornjih navedb je treba preveriti, ali lahko obveznosti, ki morebiti izhajajo iz spornih določb, tožečo stranko individualizirajo enako kot naslovnika. V zvezi s tem je treba spomniti, da tožeča stranka predlaga razglasitev ničnosti, prvič, člena 4 izpodbijane direktive, ki uvaja obveznost pridobitve dovoljenja za emisije, drugič, njenih členov 6(2)(e) in 12(3), ki predvidevata obveznost predaje števila pravic, ki je enako skupnim emisijam iz naprave v predhodnem koledarskem letu, tretjič, njenega člena 9 v povezavi z merilom št. 1 iz njene priloge III, ki se nanaša na izdelavo NNR in domnevno obveznost držav članic, da upravljavcem naprav dodelijo najvišje število pravic, in, četrtič, njenega člena 16, od (2) do (4), ki se nanaša na kazni za nespoštovanje obveznosti predaje, v delu, v katerem se te določbe na podlagi člena 2 izpodbijane direktive v povezavi z njeno prilogo I uporabljajo za proizvajalce surovega železa ali jekla.

101 Tožeča stranka v utemeljitev svojih navedb o tem, da jo sporne določbe posamično zadevajo, v bistvu navaja, prvič, da bi moral zakonodajalec Skupnosti na podlagi več višjih pravnih pravil ali načel, skupaj s temeljnimi pravicami, upoštevati poseben položaj proizvajalcev surovega železa ali jekla na notranjem trgu, še zlasti njen (zgoraj v točki 54 navedene sodbe Piraiki‑Patraiki in drugi proti Komisiji, točka 19; Sofrimport proti Komisiji, točka 11, in UEAPME proti Svetu, točka 90).

102 Glede tega je treba poudariti, da nobena izrecna in posamična določba, bodisi višjega bodisi izvedenega prava, zakonodajalcu Skupnosti ne nalaga obveznosti, da med sprejemanjem izpodbijane direktive še zlasti upošteva položaj proizvajalcev surovega železa ali jekla ali celo položaj tožeče stranke v primerjavi z gospodarskimi subjekti iz drugih industrijskih sektorjev, na katere se nanaša Priloga I k tej direktivi (glej v tem smislu sodbo Splošnega sodišča z dne 17. januarja 2002 v zadevi Rica Foods proti Komisiji, T‑47/00, Recueil, str. II‑113, točki 41 in 42; glej tudi sklepe Splošnega sodišča z dne 6. maja 2003 v zadevi DOW AgroSciences proti Parlamentu in Svetu, T‑45/02, Recueil, str. II‑1973, točka 47; z dne 25. maja 2004 v zadevi Schmoldt in drugi proti Komisiji, T‑264/03, ZOdl., str. II‑1515, točka 117, in z dne 16. februarja 2005 v zadevi Fost Plus proti Komisiji, T‑142/03, ZOdl., str. II‑589, točke od 61 do 65). Tako zlasti člena 174 ES in 175(1) ES kot pravna podlaga za izdajanje predpisov Skupnosti na področju okolja ne določata take obveznosti. Poleg tega razen sklicevanja na svoje temeljne pravice in nekatera splošna pravna načela, ki jo varujejo, tožeča stranka ne navaja nobenega posamičnega višjega pravnega pravila ali načela, ki bi se nanašalo posebej nanjo ali vsaj na proizvajalce surovega železa ali jekla, iz katerega bi izhajala taka obveznost v njeno korist.

103 Čeprav je res, da je treba pri sprejetju splošnega akta institucije Skupnosti spoštovati višja pravna pravila ali načela, skupaj s temeljnimi pravicami, navedba, da tak akt krši ta pravila ali pravice, sama po sebi ne zadošča za razglasitev tožbe posameznika za dopustno, ne da bi vsebinsko razvrednotili zahteve člena 230, četrti odstavek, ES, če zatrjevana kršitev tožeče stranke ne individualizira enako kot naslovnika (glej, glede lastninske pravice, sklep Splošnega sodišča z dne 28. novembra 2005 v zadevi EEB in drugi proti Komisiji, T‑94/04, ZOdl., str. II‑4919, točke od 53 do 55; glej v tem smislu tudi sklep Splošnega sodišča z dne 29. junija 2006 v zadevi Nürburgring proti Parlamentu in Svetu, T‑311/03, neobjavljen v ZOdl., točki 65 in 66). V tem primeru se tožeča stranka ne more uspešno sklicevati na zgoraj v točki 54 navedeno sodbo Codorníu (točke od 20 do 22), v kateri je dopustnost tožbe zoper izpodbijano uredbo glede izpodbijanih določb izhajala iz ene same individualizirane značilnosti, in sicer zadevnega znaka, na podlagi katerega je bila tožeča stranka že dolgo edini imetnik znamke.

104 Kakor koli, tožeča stranka ni dokazala, da sporne določbe – zlasti obveznost pridobitve dovoljenja za emisije na podlagi člena 4 izpodbijane direktive, obveznost predaje na podlagi njenega člena 12(3) v povezavi s členom 6(2)(e) in kazni, določene v členu 16, od (2) do (4), te direktive – posegajo v njene temeljne pravice in ji povzročajo resno škodo, s čimer jo individualizirajo kot naslovnika v primerjavi z vsemi drugimi gospodarskimi subjekti, na katere se nanašajo (glej v tem smislu zgoraj v točki 100 navedeni sklep Nürburgring proti Parlamentu in Svetu, točka 66). Te določbe se namreč uporabljajo splošno in abstraktno za vse gospodarske subjekte iz Priloge I k izpodbijani direktivi in za objektivno določeno dejansko stanje. Zato posegajo v pravni položaj vseh gospodarskih subjektov enako.

105 Zato argumenti tožeče stranke, da mora zakonodajalec Skupnosti spoštovati nekatera splošna pravna načela in temeljne pravice, ne omogočajo sklepa, da tožečo stranko sporne določbe zadevajo posamično, in zato glede tega ni treba preizkusiti, ali jo zadevajo neposredno.

106 Drugič, glede argumenta tožeče stranke, da spada v zaprto kategorijo gospodarskih subjektov, ki jih sporne določbe še zlasti zadevajo, je treba po eni strani spomniti, da možnost bolj ali manj natančne opredelitve števila ali celo identitete pravnih subjektov, za katere se ukrep uporablja, ob sprejetju izpodbijanega ukrepa nikakor ne pomeni, da jih je treba obravnavati, kot da jih ta ukrep zadeva posamično, dokler ni sporno, da se ta uporaba izvaja na podlagi v zadevnem aktu določenega pravno ali dejansko objektivnega položaja (glej v tem smislu sklep Sodišča z dne 8. aprila 2008 v zadevi Saint-Gobain Glass Deutschland proti Komisiji, C‑503/07 P, ZOdl., str. I‑2217, točka 70 in navedena sodna praksa). Po drugi strani ne zadošča, da so nekateri gospodarski subjekti s splošnim aktom ekonomsko bolj prizadeti kot drugi, da bi jih to individualiziralo v primerjavi s slednjimi, če se ta akt uporablja za objektivno določeno dejansko stanje (glej v tem smislu sklep Sodišča z dne 18. decembra 1997 v zadevi Sveriges Betodlares in Henrikson proti Komisiji, C‑409/96 P, Recueil, str. I‑7531, točka 37; zgoraj navedeni sklep Fels-Werke in drugi proti Komisiji, T-28/07, neobjavljen v ZOdl., točka 60 in navedena sodna praksa, in sklep Splošnega sodišča z dne 10. maja 2004 v zadevi Bundesverband der Nahrungsmittel- und Speiseresteverwertung in Kloh proti Parlamentu in Svetu, T‑391/02, ZOdl., str. II‑1447, točka 53 in navedena sodna praksa).

107 Ugotoviti je torej treba, da tožečo stranko sporne določbe zadevajo predvsem zaradi njenega objektivne značilnosti, po eni strani, kot upravljavke naprav, ki povzročajo emisije toplogrednih plinov, in, po drugi strani, kot proizvajalke surovega železa in jekla, in to enako kot vse druge proizvajalce surovega železa in jekla, na dejavnost katerih se nanaša Priloga I k izpodbijani direktivi. Zato – tudi če je ob začetku veljave izpodbijane direktive tožeča stranka spadala v skupino le petnajstih proizvajalcev surovega železa jekla, ki so delovali na notranjem trgu – samo ta okoliščina ne zadošča, da bi se tožeča stranko, v primerjavi z vsemi preostalimi gospodarskimi subjekti, ki opravljajo dejavnosti iz Priloge I k izpodbijani direktivi, skupaj s proizvajalci surovega železa ali jekla iz iste skupine, individualizirala enako kot naslovnik.

108 Poleg tega, tudi če menimo, da je skupina proizvajalcev surovega železa in jekla posebej prizadeta skupina, zaradi objektivno določenega položaja, namreč vključitve njihove dejavnosti v Prilogo I k izpodbijani direktivi, vse prizadenejo iste pravne in dejanske posledice kot tožečo stranko. Tako se domnevna tehnična in ekonomska nezmožnost teh proizvajalcev, za razliko od gospodarskih subjektov iz drugih industrijskih sektorjev, da dodatno zmanjšajo emisije toplogrednih plinov in da na stranke prenesejo dodatne stroške, ki izhajajo iz nakupa pravic do emisije, enako nanaša na celoten sektor proizvodnje surovega železa in jekla. Podobno bodo po uvedbi sistema za trgovanje s pravicami ti proizvajalci enako izpostavljeni spremembam na trgu pravic in trgu zadevnih proizvodov, tudi konkurenci iz drugih industrijskih sektorjev ali proizvajalcev surovega železa ali jekla iz tretjih držav.

109 Podobno je treba zavrniti tudi trditev tožeče stranke, da proizvajalci surovega železa in jekla s sedežem na notranjem trgu tvorijo zaprt krog gospodarskih subjektov, katerega sestava se ne more spremeniti. Glede tega se Parlament in Svet pravilno sklicujeta na zvišanje števila proizvajalcev surovega železa ali jekla, za katere velja izpodbijana direktiva, po širitvi Unije leta 2004, kot tudi na možnost, da vanjo v prihodnosti vstopijo druge evropske države, ki prav tako imajo jeklarski sektor. Poleg tega tožeča stranka ni dokazala, da so imeli ob vstopu v veljavo izpodbijane direktive ti proizvajalci surovega železa ali jekla posebne lastnosti, ki so jih razlikovale od vseh drugih proizvajalcev ali novih udeležencev, na primer, da so imeli posebne pridobljene pravice (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 13. marca 2008 v zadevi Komisija proti Infront WM, C‑125/06 P, ZOdl., str. I‑1451, točke od 71 do 77). Tudi če se predpostavi, da so vsi proizvajalci razpolagali s pravicami do emisij na podlagi Direktive 96/61 (glej točko 48 zgoraj), bi bili namreč do teh domnevnih pravic – ki nikakor niso posebne, kaj šele lastne le tožeči stranki – enako upravičeni vsi gospodarski subjekti, ki opravljajo dejavnosti iz Priloge I k tej direktivi. Nazadnje, le dejstvo, da po navedbah tožeče stranke vstop na upošteven trg ni mogoč drugače kot s prevzemom proizvajalca, ki je že na njem, ne izključuje možnosti, da se identiteta tega proizvajalca ali novega udeleženca, ki ga kupi, spremeni in da se spremeni tudi sestava skupine zadevnih proizvajalcev.

110 Iz tega izhaja, da pravni učinki spornih določb, namreč obveznost pridobitve dovoljenja za emisije in predaje pravic, kazni za nespoštovanje teh obveznosti in domnevna določitev najvišjega števila pravic na podlagi člena 9 izpodbijane direktive, na gospodarsko dejavnost in pravni položaj gospodarskih subjektov iz Priloge I k izpodbijani direktivi, tudi tistih iz proizvodnega sektorja surovega železa in jekla, zaradi njihovega objektivno določenega položaja vplivajo na enak način. Te določbe tako ne morejo opredeliti dejanskega in pravnega stanja tožeče stranke v primerjavi z drugimi gospodarskimi subjekti in jo tako individualizirati enako kot naslovnika, zaradi česar ni treba preizkusiti, ali jo zadevajo neposredno.

111 Tretjič, glede argumenta velikosti tožeče stranke, letne količine njene proizvodnje in njene ekonomske in/ali tehnične nezmožnosti za nadaljnje zmanjšanje njenih emisij CO 2 je treba ugotoviti, da tožeča stranka ni pojasnila, zakaj konkurenčni proizvajalci surovega železa ali jekla niso soočeni s prilagoditvenimi problemi in podobnimi težavami, ki izvirajo iz njihove velikosti, količine njihove proizvodnje in prizadevanj za zmanjšanje emisij. Manjši gospodarski subjekt z manjšo proizvodnjo surovega železa ali jekla od tožeče stranke bo nujno razpolagal z manjšo količino pravic, zaradi česar bodo njegove ekonomske in/ali tehnične težave pri zmanjšanju emisij sorazmerno primerljive s težavami tožeče stranke. V skladu s Prilogo I k izpodbijani direktivi se obveznosti, ki izhajajo iz spornih določb, uporabljajo enako in splošno za vse upravljavce naprav, katerih proizvodnja presega v njej določen prag brez razlikovanja glede na njihovo velikost. Poleg tega je obseg te obveznosti odvisen samo od količine emisij toplogrednih plinov, ki se – razen če je dokazano nasprotno – zvišuje z velikostjo in količino proizvodnje zadevne naprave, tako da so vsi zadevni upravljavci v primerljivem položaju (glej v tem smislu v točki 42 zgoraj navedeno sodbo Arcelor Atlantique in Lorraine in drugi, točka 34). Tako se tožeča stranka ne more uspešno sklicevati na posamično zadevnost, zaradi katere bi bila individualizirana kot naslovnik, zato ni treba preizkusiti, ali je v zvezi s tem neposredno prizadeta.

112 Četrtič, tožeča stranka ni zadosti dokazala, da jo njen domnevni „posebni položaj zaprtosti“, zlasti zaradi prestrukturiranja njene skupine, individualizira v primerjavi z vsemi drugimi gospodarskimi subjekti. Tudi če se upošteva, da je edina proizvajalka surovega železa in jekla na skupnem trgu, ki je začela tako prestrukturiranje, namreč ni dokazala, da ni drugih proizvajalcev iz drugih sektorjev, na katere se nanaša Priloga I k izpodbijani direktivi, ki bi zaradi izvajanja te direktive utrpeli podobne posledice, ker so bodisi ravnali tako bodisi opustili podobno ravnanje. Navedbe tožeče stranke glede tega, da podjetja iz drugih sektorjev, na katere se nanaša Priloga I k izpodbijani direktivi, nimajo istih težav, so preveč nejasne in hipotetične, da bi izključile podobno zadevanje drugih proizvajalcev, kot na primer tistih iz energetskega sektorja, v katerem je bilo po liberalizaciji na ravni Skupnosti opravljeno pomembno čezmejno prestrukturiranje.

113 Nikakor tožeča stranka ni dokazala, da je njeno zadevnost zaradi domnevnega „posebnega položaja zaprtosti“ treba pripisati prav pravnim učinkom spornih določb, ki naj bi se nanjo nanašale neposredno. Na podlagi lastnih navedb tožeče stranke ta položaj v bistvu izhaja, prvič, iz domnevnega pomanjkanja pravic do emisij, ki jih državni organi dodelijo brezplačno, kar jo spreminja v „neto kupca pravic“, drugič, morebitnega zvišanja in/ali višje ravni cen pravic, ki so na razpolago na trgu s pravicami, in, tretjič, nezmožnosti, da bi pravice, dodeljene napravam, ki jih je treba zapreti, v okviru notranjega trga prenesla na druge naprave, v zvezi s katerimi načrtuje razširitev proizvodnih zmogljivosti.

114 Ob predpostavki, da je domnevno prestrukturiranje posebna značilnost tožeče stranke, je treba poleg tega ugotoviti, da domnevnega „posebnega položaja zaprtosti“, kot izhaja iz v točki 109 zgoraj obrazloženih okoliščin, ni mogoče pripisati niti obveznosti pridobitve dovoljenja za emisijo na podlagi člena 4 izpodbijane direktive, niti obveznosti predaje na podlagi njenega člena 12(3) v povezavi z njenim členom 6(2)(e), niti kaznim, predvidenim v členu 16, od (2) do (4), te direktive, temveč je – če bi se ta položaj izkazal za resničen – posledica tega, da so države začele izvrševati NNR in pripadajočo zakonodajo. Države torej v skladu s členoma 9(1) in 11(1) izpodbijane direktive razpolagajo s široko diskrecijsko pravico, ki se nanaša tako na dodelitev količine pravic različnim industrijskim sektorjem kot na izdajo in odvzem pravic posamičnim upravljavcem, tudi ob zaprtju naprave (glej v tem smislu sodbo Splošnega sodišča z dne 7. novembra 2007 v zadevi Nemčija proti Komisiji, T‑374/04, ZOdl., str. II‑4431, točke od 102 do 106).

115 Člen 4 izpodbijane direktive vse upravljavce, ki izpuščajo toplogredne pline, namreč zgolj podreja obveznosti pridobitve dovoljenja za emisije, ne da bi pri tem podrobno določil pogoje in način dodelitve ali odvzema pravic posamičnim upravljavcem, kot jih določajo nekatere države članice in iz katerih po navedbah tožeče stranke izvirajo težave pri njenem prestrukturiranju. Ta obrazložitev se podobno nanaša tudi na obveznost predaje iz člena 12(3) izpodbijane direktive v povezavi z njenim členom 6(2)(e) in na kazni, določene v členu 16, od (2) do (4), te direktive, saj tožeča stranka ni obrazložila, zakaj naj bi bile te določbe kakor koli povezane z omenjenimi težavami. V teh okoliščinah morebitne škode, ki bi tožeči stranki nastala zaradi povišanja cen za nakup pravic in/ali morebitne izgube pravic – tudi če bi bila obsežna in težja kot za druge gospodarske subjekte – zaradi zaprtja katere od njenih naprav in odvzema pripadajočih pravic s strani državnih organov, tožeča stranka ne more pripisati obveznostim, ki izhajajo iz teh določb, da bi tako utemeljila svojo neposredno zadevnost iz člena 230, četrti odstavek, ES.

116 Nazadnje, ker tožeča stranka izpodbija tudi člen 9 izpodbijane direktive v povezavi z merilom št. 1 iz Priloge III, ki določa, da morajo države članice določiti „najvišje število pravic“, zadostuje navedba, da tudi ob predpostavki utemeljenosti zadnjega argumenta zaradi takega najvišjega števila tožeča stranka ni neposredno prizadeta v smislu člena 230, četrti odstavek, ES, saj ne omogoča več kot le približne določitve števila pravic, ki jih bodo državni organi dodelili različnim industrijskim sektorjem, še manj pa, kako jih bodo dodelili posamičnim upravljavcem. To trditev potrjuje dejstvo, da tožeča stranka med postopkom glede izpodbijane direktive in Odločbe 2002/358 ni mogla pojasniti ali predvideti niti količine pravic, ki ji jih bodo države članice dodelile brezplačno za njene proizvodne naprave na notranjem trgu,