SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

JULIANE KOKOTT,

predstavljeni 26. oktobra 20061( )

Zadeva C-441/05

Roquette Frères

proti

Ministre de l’Agriculture, de l’Alimentation, de la Pêche et de la Ruralité

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe Cour administrative d’appel Douai, Francija)

„Upravičenost posameznikov, da se pred nacionalnimi sodišči sklicujejo na neveljavnost uredb Skupnosti – Utemeljenost dvoma o dopustnosti tožb za razglasitev ničnosti, ki jih vlagajo posamezniki zoper takšne uredbe (člen 230, četrti odstavek, ES) – Skupna ureditev trgov za sladkor – Proizvodne kvote za izoglukozo – Upoštevanje izoglukoze, proizvedene zgolj kot vmesni proizvod pri proizvodnji drugih proizvodov, namenjenih za prodajo“

I – Uvod

1. V središču tega postopka za sprejetje predhodne odločbe je ponovno vprašanje pravnega varstva posameznikov zoper uredbe Skupnosti.

2. Medtem ko je Sodišče nazadnje, zlasti v zadevah Unión de Pequeños Agricultores( ) in Jégo-Quéré( ), pojasnilo, pod katerimi pogoji lahko posamezniki na podlagi člena 230, četrti odstavek, ES z ničnostno tožbo neposredno pred sodišči Skupnosti izpodbijajo uredbo Skupnosti,( ) se vprašanje pravnega varstva v obravnavani zadevi postavlja z drugega zornega kota: pod katerimi pogoji se lahko posameznik pred nacionalnimi sodišči sklicuje na nezakonitost uredbe Skupnosti, ki je pred tem ni neposredno izpodbijal pred sodišči Skupnosti?

3. Ozadje tega postopka je sistem kvot za proizvodnjo izoglukoze, ki velja od konca leta 1970 v Skupnosti. V sporu o glavni stvari francosko podjetje Roquette Frères( ) pred francoskimi sodišči izpodbija kvote za proizvodnjo izoglukoze, ki so mu jih dodelili nacionalni organi. V podporo svoji tožbi družba Roquette Frères navaja, da so bile na ravni Skupnosti napačno izračunane osnovne količine izoglukoze za matično Francijo,( ) ker se ni upoštevala izoglukoza, proizvedena kot vmesni proizvod za proizvodnjo drugih proizvodov, namenjenih za prodajo.

II – Pravni okvir

A – Ozadje

4. Izoglukoza je tekoče sladilo, ki se na splošno pridobiva iz škroba, predelanega v glukozo; ta škrob se pridobiva iz žit, pretežno iz koruze.( ) Izoglukoza se šteje za neposreden nadomestni proizvod za tekoči sladkor, pridobljen iz sladkorne pese ali sladkornega trsa, s katerim je v neposredni konkurenci.( )

5. V Skupnosti se je konec leta 1970 za proizvodnjo izoglukoze, kot že pred tem za proizvodnjo sladkorja,( ) uvedel sistem kvot,( ) ki ga je treba razumeti v povezavi z določenimi jamstvi za prodajo sladkorja, odobrenimi v okviru skupne kmetijske politike. Ker je proizvodnja izoglukoze povzročila zvišanje presežkov sladkorja v Skupnosti, naj bi se ta omejila s pomočjo kvot, da bi se tako preprečili morebitni negativni učinki na politiko proizvodnje sladkorja v Skupnosti.( )

6. Najprej so se posameznim podjetjem proizvodne kvote dodelile neposredno z uredbami Skupnosti. Tako se je na podlagi člena 9(1) do (3) Uredbe št. 1111/77, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 1293/79,( ) vsakemu podjetju, proizvajalcu izoglukoze, s sedežem v Skupnosti v obdobju od 1. julija 1979 do 30. junija 1980 dodelila osnovna kvota, ki je načeloma morala ustrezati njegovi dvojni proizvodnji v obdobju od 1. novembra 1978 do 30. aprila 1979, vendar se je lahko, če je bilo treba, popravila tako, da njegova maksimalna kvota ni znašala več kot 85 % in ne manj kot 65 % njegove tehnične letne proizvodne zmogljivosti.( )

7. Za podjetje Roquette Frères je ta osnovna kvota z uporabo različice člena 9(4) Uredbe št. 1111/77 in v povezavi s Prilogo II k tej uredbi znašala 15.887 ton.( ) Poleg tega je družbi Roquette Frères ob uporabi odstavka 3 iste določbe pripadala t. i. maksimalna kvota, ki je po lastnih navedbah podjetja znašala 20.022 ton, kar ustreza dodatnim 4135 tonam k osnovni kvoti.

8. S sodbo z dne 29. oktobra 1980 je Sodišče na predlog družbe Roquette Frères Uredbo št. 1293/79 zaradi procesne napake v okviru posvetovanja z Evropskim parlamentom razglasilo za nično.( ) Svet je nato sprejel nove, vsebinsko enake določbe o spremembah Uredbe št. 1111/77, naprej z Uredbo št. 387/81( ) za obdobje od 1. julija 1979 do 30. junija 1980 in nato z Uredbo št. 388/81( ) za obdobje od 1. julija 1980 do 30. junija 1981.( ) Z navedenimi predpisi se je družbi Roquette Frères ponovno dodelila že omenjena osnovna kvota 15.887 ton, poleg tega se je za podjetje na podlagi teh predpisov ponovno izračunalo dodatno kvoto v višini 4.135 ton.

9. Za obdobje od 1. julija 1981 so se predpisi o proizvodnji sladkorja in izoglukoze združili v novo skupno ureditev trgov, v kateri se proizvodne kvote za izoglukozo niso več neposredno dodelile posameznim podjetjem, temveč, kot že prej kvote za sladkor, zgolj globalno v obliki osnovnih količin državam članicam.( ) Od tedaj je naloga organov držav članic, da konkretno razdelijo kvote med podjetja.

10. Od 1. julija 1981 do 30. junija 2006 je ta skupna ureditev trgov za sladkor sprva izhajala iz Uredbe št. 1785/81, nato iz Uredbe št. 2038/1999( ) in nazadnje iz Uredbe št. 1260/2001( ). Od 1. julija 2006 se uporablja Uredba št. 318/2006,( ) ki pa za obravnavani postopek ni upoštevna.

B – Sporne določbe v obravnavani zadevi

11. Na podlagi člena 24(1) Uredbe št. 1785/81 so morale države članice dodeliti kvoto A in kvoto B vsakemu podjetju s sedežem na njenem ozemlju, ki proizvaja sladkor ali izoglukozo in ki je v obdobju od 1. julija 1980 do 30. junija 1981 imelo osnovno kvoto, kot je določena z Uredbo št. 1111/77.( )

12. Pri tem je morala biti kvota A vsakega podjetja, ki proizvaja izoglukozo, enaka osnovni kvoti, ki mu je bila odobrena za obdobje od 1. julija 1980 do 30. junija 1981, kvota B pa je morala biti enaka 23,55 % njegove kvote A (člen 24(3) in (5) Uredbe št. 1785/81). Katere osnovne količine se lahko na ta način skupaj dodelijo vsaki državi članici kot kvote A in kvote B, je določal člen 24(2) Uredbe št. 1785/81 v tabeli, v kateri je bila za področje izoglukoze v „(matični) Franciji“ določena osnovna količina A 15.887,0 tone in osnovna količina B 4.135,0 tone. Ta sistem kvot je veljal od 1. julija 1981 in je bil večkrat podaljšan.( )

13. Tudi v Uredbi št. 2038/1999 je Svet sprva ohranil te osnovne količine za tržna leta od 1995/1996 do 2000/2001. Tako sta bili v tabeli v členu 27(3) te uredbe za področje izoglukoze v „(matični) Franciji“ ponovno določeni osnovna količina A 15.887,0 tone in osnovna količina B 4.135,0 tone.

14. Hkrati je od takrat na podlagi člena 26(5) Uredbe št. 2038/1999 obstajala možnost, da se lahko navedene osnovne količine zaradi izpolnjevanja mednarodnih obveznosti Skupnosti( ) zmanjšajo. To možnost je izkoristila Komisija za tržno leto 2000/2001 in na področju izoglukoze za „(matično) Francijo“ osnovno količino A znižala za 606,6 tone na 15.280,4 tone in osnovno količino B za 157,9 tone na 3.977,1 tone (člen 1(2) v povezavi s prilogama I in II k Uredbi št. 2073/2000( )).

15. Za tržna leta od 2001/2002 do 2005/2006 je Svet nazadnje v členu 11(2) Uredbe št. 1260/2001 za področje izoglukoze v „(matični) Franciji“ določil novo osnovno količino A 15.747,1 tone in novo osnovno količino B 4.098,6 tone, pri čemer je bila v členu 10(3) in (4) te uredbe ponovno določena možnost zmanjšanja zaradi izpolnjevanja mednarodnih obveznosti Skupnosti.

16. Za tržno leto 2002/2003 je nato Komisija na področju izoglukoze za „(matično) Francijo“ osnovno količino A zmanjšala za 1.048,9 tone na 14.698,2 tone in osnovno količino B za 273,0 tone na 3.825,6 tone (člen 1(2) v povezavi s prilogama I in II k Uredbi št. 1745/2002( )). Ponovno zmanjšanje je Komisija izvedla za tržno leto 2003/2004, pri čemer je na področju izoglukoze za „(matično) Francijo“ osnovno količino A znižala za 262,1 tone na 15.485,0 tone in osnovno količino B za 68,2 tone na 4.030,4 tone (člen 1(2) v povezavi s prilogama I in II k Uredbi št. 1739/2003( )).

17. V vsakokrat veljavni skupni ureditvi trgov so imele države članice vselej možnost, da kvote A in B prenašajo iz enega podjetja v drugo, ne glede na to, ali je podjetje, ki je tako imelo korist, kvoto že imelo ali ne; v ta namen so se lahko obstoječe kvote vsakega podjetja, proizvajalca izoglukoze, zmanjšale za največ 10 % (glej člen 25 Uredbe št. 1785/81, člen 30 Uredbe št. 2038/1999 in člen 12 Uredbe št. 1260/2001).

III – Dejansko stanje in postopek v glavni stvari

18. Pred francoskimi upravnimi sodišči poteka spor med družbo Roquette Frères in francoskim ministrom za kmetijstvo,( ) katerega predmet je izračun temu podjetju dodeljenih proizvodnih kvot za izoglukozo.

19. Konkretno družba Roquette Frères po eni strani izpodbija odločbo z dne 28. junija 2000, s katero je direktor oddelka za ekonomsko in mednarodno politiko na ministrstvu za kmetijstvo tej družbi potrdil raven letnih proizvodnih kvot za izoglukozo od tržnega leta 1981/1982 in po drugi strani štiri odloke ministra za kmetijstvo z dne 26. oktobra 2000, 13. julija 2001, 23. oktobra 2002 in 17. oktobra 2003, s katerimi se je raven letnih proizvodnih kvot tega podjetja za izoglukozo prilagodila vsakokratnim veljavnim pravilom Skupnosti.( )

20. Družba Roquette Frères pred francoskimi upravnimi sodišči uveljavlja nezakonitost teh pravnih aktov francoskega ministrstva za kmetijstvo in zahteva njegovo razveljavitev s sklicevanjem na neveljavnost določb različnih uredb Skupnosti, na katerih ti pravni akti temeljijo. Natančneje, družba Roquette Frères trdi, da so bile na ravni Skupnosti napačno izračunane osnovne količine za izoglukozo za matično Francijo, ker se pri tem ni upoštevalo izoglukozo, ki je bila v tej državi članici proizvedena med 1. novembrom 1978 in 30. aprilom 1979 kot vmesni proizvod pri proizvodnji drugih proizvodov, namenjenih za prodajo.

21. Na prvi stopnji družba Roquette Frères s svojimi predlogi pred Tribunal administratif Lille,( ) ki je njene tožbe s sodbo z dne 11. marca 2004 zavrnil, ni uspela. Zoper to sodbo je podjetje 28. maja 2004 pri Cour administrative d’appel Douai( ) vložilo pritožbo.

IV – Predlog za sprejetje predhodne odločbe in postopek pred Sodiščem

22. Cour administrative d’appel Douai je s sodbo z dne 1. decembra 2005 prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

„(1) Ali je bila Société Roquette Frères nedvomno upravičena neposredno pred Sodiščem izpodbijati zakonitost člena 24(2) Uredbe št. 1785/81, člena 27(3) Uredbe št. 2038/1999, člena 1 Uredbe št. 2073/2000, člena 11(2) Uredbe št. 1260/2001, člena 1 Uredbe št. 1745/2002 in člena 1 Uredbe št. 1739/2003?

(2) Ali v primeru, če bi bila Société Roquette Frères upravičena sklicevati se na nezakonitost navedenih uredb, člen 24(2) Uredbe št. 1785/81, člen 27(3) Uredbe št. 2038/1999, člen 1 Uredbe št. 2073/2000, člen 11(2) Uredbe št. 1260/2001, člen 1 Uredbe št. 1745/2002 in člen 1 Uredbe št. 1739/2003 veljajo v delu, v katerem določajo maksimalne osnovne količine za proizvodnjo izoglukoze za matično Francijo brez upoštevanja izoglukoze, ki je bila v tej državi proizvedena med 1. novembrom 1978 in 30. aprilom 1979 kot vmesni proizvod za izdelavo drugih proizvodov, namenjenih prodaji?“

23. Pred Sodiščem so družba Roquette Frères, francoska vlada, Komisija Evropskih skupnosti in Svet Evropske unije podali pisna in ustna stališča.

V – Presoja

24. Cilj predloga za sprejetje predhodne odločbe je najprej razjasniti, ali je družba Roquette Frères zdaj sploh še upravičena pred nacionalnimi sodišči izpodbijati zakonitost različnih določb uredb Skupnosti o proizvodnih kvotah za izoglukozo, ki jih pred tem navedeno podjetje ni izpodbijalo neposredno pred sodišči Skupnosti. Če je odgovor na to vprašanje pritrdilen, predložitveno sodišče Sodišče prosi, da preizkusi veljavnost teh določb. V obravnavanem primeru gre za teh šest določb (v nadaljevanju: sporne določbe):

– člen 24(2) Uredbe št. 1785/81,

– člen 27(3) Uredbe št. 2038/1999,

– člen 1 Uredbe št. 2073/2000,

– člen 11(2) Uredbe št. 1260/2001,

– člen 1 Uredbe št. 1745/2002 in

– člen 1 Uredbe št. 1739/2003.

Ker se navedene določbe z vidika vprašanj za predhodno odločanje bistveno ne razlikujejo, bodo v nadaljevanju obravnavane skupaj.

A – Prvo vprašanje: procesno upravičenje družbe Roquette Frères v zvezi z neposrednim izpodbijanjem spornih določb

25. S prvim vprašanjem za predhodno odločanje naj bi se razjasnilo, ali je družba Roquette Frères zdaj sploh še upravičena izpodbijati zakonitost spornih določb pred nacionalnimi sodišči. Zato želi predložitveno sodišče izvedeti, ali bi bilo to podjetje nedvomno upravičeno izpodbijati sporne določbe neposredno pred Sodiščem s tožbo za razglasitev ničnosti.

26. Tako je jedro prvega dela predloga za sprejetje predhodne odločbe v bistvu merilo razmejitve med obema načinoma, s katerima lahko posamezniki dosežejo sodni nadzor zakonitosti aktov organov Skupnosti. To težavo je Sodišče že reševalo.( )

1. Razmerje med neposrednim in posrednim izpodbijanjem

27. Sistem pravnega varstva na podlagi Pogodbe ES daje posameznikom načeloma dve možnosti sodnega nadzora zakonitosti pravnih aktov Skupnosti.

28. Po eni strani tožba za razglasitev ničnosti posameznikom pod pogoji, določenimi v členu 230, četrti odstavek, ES omogoča, da pravni akt Skupnosti neposredno izpodbijajo pred sodišči Skupnosti in zahtevajo nadzor njegove zakonitosti.( )

29. Po drugi strani lahko posamezniki v sporu pred nacionalnim sodiščem posredno izpodbijajo zakonitost pravnega akta Skupnosti, nato pa lahko to sodišče v okviru postopka za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234(1)(b) ES od Sodišča zahteva nadzor veljavnosti tega pravnega akta Skupnosti.( ) V takem primeru se Sodišče na neki način posredno ukvarja z nadzorom zakonitosti zadevnega pravnega akta Skupnosti, kot se je to tudi zgodilo v sporu o glavni stvari.

30. Če tožeča stranka nima nobene druge možnosti zahtevati nadzor zakonitosti pravnega akta Skupnosti, ki se nanaša nanj, mu temeljna pravica do učinkovitega sodnega varstva( ) zagotavlja, da lahko uporabi pravkar opisani posredni način in da je posredno izpodbijanje v sporu pred nacionalnimi sodišči dopustno.

31. Če pa lahko tožeča stranka doseže pravno varstvo že s tožbo za razglasitev ničnosti na podlagi člena 230 ES, mora to neposredno pot ubrati, če želi doseči sodni nadzor spornega pravnega akta.( ) V nasprotnem primeru bi obstajala nevarnost zaobidenja roka za vložitev tožbe, določenega v členu 230, peti odstavek, ES in dokončnosti spornega pravnega akta, ki nastopi s potekom tega roka.( )

32. Rok za vložitev tožbe in z njim povezana dokončnost prispevata k pravni varnosti; preprečilo naj bi se, da se pravni učinki aktov organov Skupnosti „neomejeno prerekajo“.( ) Kdor torej zamudi rok za vložitev tožbe za razglasitev ničnosti zoper akt Skupnosti na podlagi člena 230 ES, mora sprejeti dokončnost tega pravnega akta in se pozneje tudi pred nacionalnimi sodišči ne more posredno sklicevati na njegovo nezakonitost;( ) nacionalno sodišče je vezano na dokončen akt Skupnosti.( )

33. Izključitev posrednega izpodbijanja v postopku pred nacionalnimi sodišči je utemeljena le, če bi posameznik imel nedvomno možnost vložiti tožbo za razglasitev ničnosti pred sodišči Skupnosti.( ) Zlasti objektivne negotovosti glede procesnega upravičenja fizičnih in pravnih oseb na podlagi člena 230, četrti odstavek, ES ob upoštevanju temeljne pravice do učinkovitega sodnega varstva ne smejo biti na splošno v breme osebam, ki jih akt zadeva. V nasprotnem primeru bi bile podvržene znatnemu pritisku, da bi ničnostne tožbe vlagale že zaradi previdnosti, tudi če bi dvomile o njihovi dopustnosti, da ne bi izgubile možnosti zahtevati sodni nadzor pravnega akta Skupnosti. To tudi z vidika ekonomičnosti postopka ne bi bilo zaželeno.

34. Posredno izpodbijanje s strani družbe Roquette Frères pred francoskimi upravnimi sodišči je zato mogoče izključiti le, če bi lahko podjetje zoper sporne določbe nedvomno vložilo ničnostno tožbo na podlagi člena 230 ES.

2. Procesno upravičenje družbe Roquette Frères v zvezi s spornimi določbami

35. Ker so sporne določbe sestavni deli uredb, se splošno in neposredno uporabljajo v vsaki državi članici (člen 249, drugi odstavek, ES). Take določbe lahko z ničnostno tožbo načeloma izpodbijajo samo organi Skupnosti, Evropska centralna banka in države članice (člen 230, drugi in tretji odstavek, ES)( ). Pravna oseba, kakršna je družba Roquette Frères, pa ima procesno upravičenje le, če jo sporne določbe zadevajo neposredno in posamično (člen 230, četrti odstavek, ES).

36. Ali bi družba Roquette Frères lahko izpolnjevala te pogoje, je med udeleženci postopka pred Sodiščem sporno. Medtem ko navedeno podjetje in Svet zanikata procesno upravičenje, ker po njunem mnenju ni podana niti neposredna niti posamična prizadetost, zastopata Komisija in francoska vlada nasprotno stališče.

a) Neposredna zadevnost

37. Iz neposredne zadevnosti je treba izhajati vselej, kadar sporni pravni akt neposredno učinkuje na pravni položaj osebe, ker bodisi ne potrebuje (nacionalnega ali skupnostnega) izvedbenega akta( ) bodisi se začne samodejno izvajati, tako da organ, ki mu je naložena njegova izvedba, nima nobene diskrecijske pravice.( )

38. Drugače kot v predhodni ureditvi( ) se s spornimi določbami kvote za proizvodnjo izoglukoze zadevnim podjetjem niso več dodeljevale neposredno z uredbo, temveč samo še globalno v obliki osnovnih količin državam članicam, ki so bile pristojne za konkretno razdelitev med posamezna podjetja. Tako bi razdelitev kvot na podlagi uredb št. 1785/81 in št. 2038/1999 kot tudi njihova poznejša prilagoditev na podlagi uredb št. 2073/2000, št. 1260/2001, št. 1745/2002 in št. 1793/2003 zato potrebovala nacionalne izvedbene akte.

39. Kot poleg tega pravilno ugotavljata družba Roquette Frères in Svet, so imele države članice v okviru veljavne skupne ureditve trgov za sladkor možnost, da največ 10 % kvotnih deležev prenesejo s posameznih proizvajalcev izoglukoze na druge.( ) Tako je s strani Skupnosti uveden sistem kvot organom držav članic v celotnem obdobju iz obravnavane zadeve pustil bistveno diskrecijsko pravico pri razdeljevanju kvot izoglukoze proizvajalcem s sedežem na ozemlju teh držav članic.( )

40. Sicer je bila dejavnost nacionalnih organov pretežno vsebinsko vnaprej določena. Tako države članice niso smele preseči skupno dodeljenih osnovnih količin izoglukoze in so morale nadalje vsakemu podjetju, proizvajalcu izoglukoze, ki je že prej v določenem referenčnem obdobju prejel kvote izoglukoze, ponovno dodeliti kvoto A in kvoto B v natančneje določeni višini.( ) Tudi morebitne prilagoditve njihovih osnovnih količin, kot so izhajale iz uredb št. 2073/2000, št. 1260/2001, št. 1745/2002 in št. 1793/2003, so morale prevaliti na podjetja, proizvajalce izoglukoze.

41. V nasprotju s stališčem Komisije pa take omejitve presoje nacionalnih organov ne zadoščajo, da bi se lahko štelo, da gre za neposredno zadevnost pri posameznih proizvajalcih izoglukoze. V zvezi s tem namreč ni odločilno, ali pravo Skupnosti daje posebno široko diskrecijsko pravico organom, zadolženim za izvedbo spornih določb; neomejene diskrecijske pravice tako ali tako ne morejo imeti že zaradi njihove vezanosti na pravo Skupnosti in zlasti temeljne pravice Skupnosti. Neposredna zadevnost posameznikov je namreč izključena že, če imajo nacionalni organi kakršno koli diskrecijsko pravico, če je treba vsebinsko omejeno, pri izvajanju akta Skupnosti in zato posameznik ne more vnaprej poznati konkretne vsebine izvedbenega akta.

42. Tako je tudi v obravnavni zadevi: podjetje, kakršno je Roquette Frères, ni moglo vnaprej predvideti, kolikšne kvote izoglukoze mu bodo nacionalni organi dodelili, ker je vsaj teoretično še vedno obstajala možnost, da na trg vstopijo drugi proizvajalci izoglukoze. Tega ne spremeni niti dejstvo, da v praksi ni prišlo do takih vstopov na trg in da so osnovne količine, ki so bile predvidene za matično Francijo, tamkajšnji organi vselej v celoti dodelili Roquette Frères kot edinemu proizvajalcu izoglukoze na tem območju. Vsekakor iz skupne ureditve trgov za sladkor kot take ne izhaja samodejnost pri izvedbi sistema kvot Skupnosti s strani nacionalnih organov.

43. Ker so torej sporne določbe potrebovale nacionalne izvedbene akte in so države članice pri tem imele določeno diskrecijsko pravico, te določbe družbe Roquette Frères niso neposredno zadevale.

b) Posamična zadevnost

44. Pravni akt posamično zadeva fizično ali pravno osebo le, če nanjo učinkuje zaradi nekaterih njenih značilnosti ali dejanskega stanja, ki jih ločijo od vseh drugih oseb, in jo zato posamično določa podobno kot naslovnika.( )

45. V predhodni ureditvi v zvezi s spornimi določbami,( ) ki je obstajala na podlagi Uredbe št. 1293/79, je zakonodajalec Skupnosti še sam dodeljeval konkretne kvote izoglukoze posameznim proizvajalcem izoglukoze. V skladu s tem je bila družba Roquette Frères v tem predpisu določena še poimensko. V teh okoliščinah je Sodišče izrecno priznalo posamično zadevnost družbe Roquette Frères v smislu člena 173(2) Pogodbe EGS (zdaj člen 230, četrti odstavek, ES), ko je to podjetje vložilo tožbo za razglasitev ničnosti Uredbe št. 1293/79.( )

46. V nasprotju z navedenim so bile, kot že omenjeno, v vseh skupnih ureditvah trgov za sladkor, ki veljajo od 1. julija 1981, v okviru katerih so bile sprejete vse sporne določbe, določene samo še globalne osnovne količine po posameznih državah članicah, nacionalni organi pa so morali te osnovne količine kot kvote razdeliti med proizvajalce izoglukoze, ki opravljajo dejavnost na ozemlju teh držav članic.( )

47. Tako tudi družba Roquette Frères v spornih določbah ni bila več omenjena poimensko kot prejemnica konkretnih kvot izoglukoze,( ) temveč je bila del zgolj generično določene skupine proizvajalcev izoglukoze v Skupnosti. Zato je podjetje kot gospodarski udeleženec na trgu izoglukoze spadalo na področje uporabe spornih določb samo zaradi objektivnih meril, ki so zapisana splošno in abstraktno. Navedeno v skladu z ustaljeno sodno prakso ne zadošča za sklepanje o posamični zadevnosti v smislu člena 230, četrti odstavek, ES.( )

48. V prid procesnemu upravičenju podjetja, kakršno je Roquette Frères, tudi ni mogoče navajati, da je to podjetje eden od redkih proizvajalcev izoglukoze v Skupnosti, v matični Franciji celo edini, tako da so se mu kvote izoglukoze, namenjene tej državi, v praksi dodelile v celoti. Četudi je mogoče število in identiteto podjetja, na katero se v določenem obdobju nanaša uredba, dovolj natančno določiti, iz tega še ne izhaja procesno upravičenje, če so ta podjetja, kot v obravnavanem primeru, kot gospodarski udeleženci zajeta samo na podlagi objektivnih meril, ki so zapisana splošno in abstraktno, in bi lahko zadevna ureditev v prihodnje gospodarske udeležence pri izvajanju določene dejavnosti zadevala, pa jih ob sprejetju uredbe še ni.( )

49. Da je zakonodajalec Skupnosti pri sprejetju spornih določb izrecno dopuščal možnost vstopa novih tržnih udeležencev, izhaja iz ureditve o prenosu kvot,( ) ki obstaja od uveljavitve Uredbe št. 1785/81: v skladu z navedenim lahko, kot že navedeno, nacionalni organi kvote obstoječih proizvajalcev izoglukoze do največ 10 % prenašajo na druga podjetja, tudi taka, ki doslej kvot niso imela.

50. Drugače bi se vprašanje procesnega upravičenja družbe Roquette Frères presojalo, če bi bilo gotovo, da je to podjetje ob sprejemu spornih uredb spadalo v zaprti krog udeležencev, ki se od drugih mogočih tožnikov razlikujejo zaradi uveljavljanja določenih zahtevkov, sklepanja določenih pogodb ali ker so v zavarovanih pravnih položajih.( ) Vendar navedeno v obravnavanem primeru ni podano.

51. Zlasti družba Roquette Frères ni imela zavarovanega pravnega položaja zgolj na podlagi dejstva, da je podjetje sprva, pred sprejetjem spornih določb, na podlagi uredbe Skupnosti imelo kvote izoglukoze.( ) Takratne kvote so bile namreč družbi Roquette Frères od samega začetka dodeljene samo za dve konkretno omejeni časovni obdobji, od 1. julija 1979 do 30. junija 1980 in od 1. julija 1980 do 30. junija 1981. Ta dodelitev ni dopuščala sklepanja o tem, kako bodo kvote izračunane in razdeljene v poznejših obdobjih in v kolikšni višini jih bo deležna družba Roquette Frères.

52. Sicer drži, da so osnovne količine izoglukoze po posameznih državah članicah za obdobje od 1. julija 1981 številčno ustrezale kvotam izoglukoze, ki so se pred tem neposredno dodelile podjetjem; tako so osnovne količine za matično Francijo, določene v Uredbi št. 1785/81, ustrezale kvotam, ki jih je družba Roquette Frères prejela sama za dve predhodni dvanajstmesečni obdobji. V nasprotju z obdobjem pred 1. julijem 1981( ) pa se v spornih določbah ni več izrecno uporabila pretekla proizvodnja izoglukoze konkretnih podjetij kot osnova za izračun osnovnih količin izoglukoze,( ) ki so jih nacionalni organi odslej razdeljevali na svojem ozemlju. Pri teh osnovnih količinah je šlo samo še za globalne zgornje meje, ki so veljale tako za proizvajalce izoglukoze, ki so že dejavni na trgu, kot tudi za potencialne nove udeležence in ki so na ta način v enaki meri vplivale na vse proizvajalce.

53. Od 1. julija 1981 tako družba Roquette Frères ni bila več posamično določena kot naslovnik in se v zvezi s spornimi določbami ni več razlikovala od drugih mogočih tožnikov. Družba Roquette Frères torej zaradi neobstoja posamične zadevnosti ne bi imela procesnega upravičenja v smislu člena 230, četrti odstavek, ES za vložitev tožbe za razglasitev ničnosti spornih določb.( )

c) Obstoj vsaj utemeljenih dvomov glede procesnega upravičenja družbe Roquette Frères

54. Na podlagi predhodnih stališč družba Roquette Frères ni bila upravičena izpodbijati spornih določb na podlagi člena 230, četrti odstavek, ES z ničnostno tožbo. Četudi bi sklenili, da so bile ničnostne tožbe družbe Roquette Frères dopustne, bi bilo treba še preizkusiti, ali je nedvomno obstajalo procesno upravičenje podjetja.( )

55. V tej zvezi seveda ne morejo biti odločilni samo subjektivni dvomi potencialnega tožnika. Sicer bi bilo merilo razmejitve med tožbo za razglasitev ničnosti pred sodišči Skupnosti in posrednim izpodbijanjem pred nacionalnimi sodišči odvisno samo od trditev posameznika, ki bi bile le stežka objektivno preverljive. Tako bi lahko posameznik pravzaprav pozneje neomejeno prerekal zakonitost aktov Skupnosti, s čimer bi zaobšel njihovo dokončnost.

56. Na podlagi vseh okoliščin posameznega primera pa je treba ugotoviti, ali je imel posameznik ob upoštevanju objektivnih okoliščin utemeljen razlog, da dvomi o dopustnosti ničnostne tožbe, ki jo namerava vložiti. Pomembni so torej objektivno podani dvomi glede procesnega upravičenja fizičnih in pravnih oseb v skladu s členom 230, četrti odstavek, ES.

57. Tudi glede tega so mnenja udeležencev postopka pred Sodiščem različna: medtem ko družba Roquette Frères in Svet menita, da so bili dvomi o procesnem upravičenju podjetja pred sodišči Skupnosti utemeljeni, zastopata Komisija in francoska vlada nasprotno stališče.

58. V obravnavanem primeru je zlasti pomembno, da je Sodišče s sodbo z dne 30. septembra 1982 enkrat že zavrnilo kot nedopustno tožbo družbe Roquette Frères zoper prvo od tukaj spornih uredb, to je Uredbo št. 1785/81.( ) Sicer je bila obrazložitev te sodbe izrecno omejena na presojo dopustnosti tožbe posameznika zoper proizvodno dajatev za izoglukozo, določeno v Uredbi št. 1785/81.( ) Vendar je generalni pravobranilec G. Reischl v sklepnih predlogih v tej zadevi široko preučil vprašanje glede dopustnosti tožbe družbe Roquette Frères in ji tudi ugovarjal, če bi se z njo lahko vplivalo na obravnavani sistem kvot za proizvodnjo izoglukoze.( )

59. Ob upoštevanju takšnih okoliščin bi lahko družba Roquette Frères izhajala iz tega, da nima procesnega upravičenja v zvezi s spornimi določbami.( ) Tako oceno bi bilo vsekakor mogoče sprejeti, ker je v skladu s stališčem generalnega pravobranilca Sodišča glede vprašanja, o katerem Sodišče v tistem primeru ni odločilo izrecno nasprotno.

60. To velja zlasti, ker ob sprejemu spornih določb tudi sicer ni obstajala nasprotna sodna praksa Sodišča, na podlagi katere bi lahko podjetje z gotovostjo sklepalo o dopustnosti tožbe zoper sporne določbe.( ) Nasprotno je lahko podjetje v smislu ustaljene sodne prakse izhajalo iz tega, da so bile sporne določbe del uredb, katerih določbe veljajo zgolj na splošno za abstraktno določeno skupino oseb in objektivno določene položaje, in zato zoper sporne določbe ni moglo vložiti tožbe za razglasitev ničnosti pred sodišči Skupnosti.( )

61. Zato je lahko družba Roquette Frères upravičeno dvomila o svojem procesnem upravičenju v zvezi s spornimi določbami.

3. Vmesni predlog

62. Na podlagi zgornjih stališč bi bilo treba na prvo vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti:

Société Roquette Frères ni imela nedvomno procesnega upravičenja, da bi na podlagi člena 230, četrti odstavek, ES pred sodišči Skupnosti vložila tožbo za razglasitev ničnosti člena 24(2) Uredbe št. 1785/81, člena 27(3) Uredbe št. 2038/1999, člena 1 Uredbe št. 2073/2000, člena 11(2) Uredbe št. 1260/2001, člena 1 Uredbe št. 1745/2002 in člena 1 Uredbe št. 1739/2003.

B – Drugo vprašanje: veljavnost različnih določb o osnovnih količinah za proizvodnjo izoglukoze, ki jih vsebujejo uredbe Skupnosti

63. S svojim drugim vprašanjem predložitveno sodišče Sodišče naproša za preizkus veljavnosti spornih določb v delu, v katerem določajo osnovne količine izoglukoze za matično Francijo.

64. Kot razlog za svoje dvome o veljavnosti spornih določb predložitveno sodišče navaja, da so bile osnovne količine izoglukoze za matično Francijo na ravni Skupnosti morebiti napačno izračunane, ker se pri tem izračunu ni upoštevala izoglukoza, ki je bila proizvedena v tej državi članici med 1. novembrom 1978 in 30. aprilom 1979 kot vmesni proizvod pri proizvodnji drugih proizvodov, namenjenih prodaji.

65. Zatrjevana napaka izhaja iz izračunov ob prvi uvedbi sistema kvot za izoglukozo, nanaša se torej na določbo predhodnico( ) spornih določb. Vendar je bila ta napaka v nadaljevanju stalno prisotna in se zdaj nanaša na vsako v obravnavani zadevi sporno določbo, ker so se sprva določene kvote ohranile tudi pozneje v obliki osnovnih količin za posamezne države članice.

66. Medtem ko družba Roquette Frères pritrjuje taki napaki, in zato neveljavnosti spornih določb, ostali udeleženci postopka pred Sodiščem štejejo sporne določbe za veljavne.

1. Ozadje: razlikovanje med standardno izoglukozo in izoglukozo kot vmesnim proizvodom pri proizvodnji obogatene izoglukoze

67. S tehničnega vidika se izoglukoza pridobiva v postopku izomerizacije glukoznega sirupa. Glede na njeno sladkost in kemijsko sestavo lahko, poenostavljeno povedano, razlikujemo med dvema končnima proizvodoma izoglukoze, ki ju je generalni pravobranilec G. Tesauro jedrnato opisal s pojmoma „standardna izoglukoza“ in „obogatena izoglukoza“.( ) Pri proizvodnji zadnje navedenega proizvoda nastaja izoglukoza tudi kot vmesni proizvod.

68. Tako nastane po enkratni izomerizaciji glukoznega sirupa standardna izoglukoza, raztopina, ki jo skoraj v enakih delih sestavljajo glukozne in fruktozne molekule in je po kemijski sestavi in sladkosti zelo podobna tekočemu sladkorju.( ) Na trgu se pojavlja kot neposreden nadomestni proizvod za tekoči sladkor. Družba Roquette Frères take proizvode glede na svoje navedbe prodaja pod trgovskim nazivom méliose.

69. Obogatena izoglukoza ima v primerjavi s standardno izoglukozo znatno višji delež fruktoze( ) in je s tem tudi znatno slajša. Tak proizvod je družba Roquette Frères glede na svoje navedbe proizvajala v preteklosti in prodajala pod trgovskim nazivom lévulose. Za proizvodnjo obogatene izoglukoze se po prvi izomerizaciji v več naknadnih zaporednih postopkih ločujejo molekule fruktoze od molekul glukoze, nato pa so molekule glukoze podvržene ponovni izomerizaciji.( ) Pri vsakem takem postopku kot vmesni proizvod ponovno nastaja izoglukoza, ki pa kot taka ni namenjena prodaji na trgu, ker se v okviru nadaljnje predelave porabi za proizvodnjo obogatene izoglukoze.

70. Sistem kvot za proizvodnjo izoglukoze ne zajema samo tiste izoglukoze, ki je dejansko namenjena trgu, temveč tudi tisto, ki se uporablja kot vmesni proizvod pri proizvodnji drugega proizvoda, namenjenega prodaji, in na koncu proizvodnega postopka ni več na voljo. Navedeno je Sodišče priznalo s sodbo z dne 13. februarja 1992 v postopku, ki se je ponovno nanašal na podjetje Roquette Frères.( ) Poleg tega je pojasnilo, da „se pri vsakem nadaljnjem postopku izomerizacije glukoznega sirupa, ki po prvi izomerizaciji vsebuje vsaj 10 % fruktoze, izražene v suhi snovi, proizvaja izoglukoza, ki jo je treba vračunati v [v Uredbi št. 1785/81] določen sistem kvot, če ti postopki pomenijo zvišanje deleža fruktoze v končnem proizvodu“.( )

71. Navedeno vračunanje izoglukoze, proizvedene zgolj kot vmesni proizvod, v kvote posameznih proizvajalcev je namenjeno učinkovitemu preprečevanju presežkov na trgu sladkorja. Poleg tega naj bi se tako preprečevalo izkrivljanje konkurence, ne samo med izoglukozo in sladkorjem, temveč tudi med proizvajalci izoglukoze; treba je ohraniti „ravnovesje“, ki ga je želel zakonodajalec Skupnosti doseči med različnimi proizvajalci sladil.( ) Tako kot veljajo v okviru skupne ureditve trgov za sladkor kvote, ne da bi se pri tem razlikovalo med vmesnimi in končnimi proizvodi, se morajo zaradi tega v smislu enakega obravnavanja brez razlikovanja uporabljati tudi kvote za izoglukozo.( )

2. Neobstoj očitne napake pri določitvi osnovnih količin izoglukoze v spornih določbah

72. Pri preizkusu veljavnosti spornih določb se nadzor sodišča omejuje na preizkus, ali je zakonodajalec Skupnosti storil očitno napako, oziroma zlorabil svoja pooblastila, oziroma očitno prekoračil meje svoje diskrecijske pravice.( ) V okviru izvajanja skupne kmetijske politike, med drugim na področju sladkorja, se od njega terjajo presoja kompleksnih gospodarskih okoliščin kot tudi odločitve gospodarske, politične ali socialne narave.( ) Pri tem izvaja presojo, ki se ne nanaša izključno na vrsto in vsebino določb, ki jih je treba sprejeti, temveč v določeni meri tudi na določitev začetnih datumov.( )

73. Zatrjevana napaka pri izračunu s strani Sveta naj bi izvirala iz določbe predhodnice spornih določb in naj bi v nadaljevanju vplivala tudi na sporne določbe. Zato je priporočljivo najprej preizkusiti, ali je bila glede določbe predhodnice storjena očitna napaka in ali je morebitna napaka odločilno vplivala tudi na sprejetje spornih določb v obravnavanem primeru. Če je odgovor pritrdilen, bi se morala ugotoviti njihova neveljavnost.

a) Neobstoj očitne napake pri sprejetju določbe predhodnice

74. V določbi predhodnici( ) spornih določb, ki temelji na Uredbi št. 1293/79, je bilo osnovno merilo za količinsko določitev kvot izoglukoze individualna proizvodnja vsakega proizvajalca v referenčnem obdobju od 1. novembra 1978 do 30. aprila 1979; poleg tega je bilo treba upoštevati tehnične letne proizvodne zmogljivosti posameznih podjetij.( )

75. Kot se je pozneje izkazalo, je svoj čas Svet pri določanju osnove za izračun razpolagal samo s podatki iz referenčnega obdobja, ki niso zajemali izoglukoze, ki jo je družba Roquette Frères proizvedla kot čisti vmesni proizvod. Da bi se lahko kljub temu v celoti zajeli proizvodnja in zmogljivosti posameznih proizvajalcev ter da bi se upoštevala smisel in namen sistema kvot, bi se moral v smislu sodbe Roquette Frères z dne 13. februarja 1992( ) količinsko upoštevati tudi tak vmesni proizvod. V tem smislu je Svet pri določitvi kvot izoglukoze, ki veljajo za družbo Roquette Frères, v Uredbi št. 1293/79 storil napako.

76. Ali je pri tem šlo za očitno napako, je treba ugotavljati ob upoštevanju vseh okoliščin posameznega primera. Pri tem je treba preizkusiti, ali bi razumen opazovalec že v trenutku sprejetja odločitve Sveta brez težav lahko ugotovil in moral ugotoviti, da je bil izračun proizvodnih količin napačen.

77. V obravnavanem primeru je pomembno, da je relevantne podatke o zmogljivostih in proizvodnji družbe Roquette Frères v referenčnem obdobju podala družba sama. Po eni strani so se pri tem upoštevali podatki, ki jih je družba Roquette Frères navedla sama o svoji proizvodnji zmogljivosti. Po drugi strani so se upoštevala mesečna obvestila Francije o proizvodnji izoglukoze na njenem ozemlju,( ) ki so temeljila na podatkih podjetja Roquette Frères.

78. V okviru svoje diskrecijske pravice pri določitvi začetnih datumov za načrtovani sistem kvot( ) se je Svet lahko naslonil na podatke, ki jih je pridobil od zadevnih podjetij.

79. Ob sprejetju Uredbe št. 1293/79 Svet objektivno tudi ni imel razloga, da bi podvomil o pravilnosti teh podatkov, ker je bilo z vidika dodeljevanja kvot v interesu teh podjetij, da se njihove proizvodne količine in zmogljivosti ne določijo nižje, kot so v resnici.

80. V nasprotju s trditvami družbe Roquette Frères so zadevna podjetja lahko in morala že takrat vedeti, da bi se v njihovih podatkih morala upoštevati ne samo dejansko na trg dana izoglukoza, temveč tudi izoglukoza, proizvedena kot vmesni proizvod. Zadevni predpisi Skupnosti namreč niso razlikovali med izoglukozo, ki se prodaja kot končni proizvod, in izoglukozo kot vmesnim proizvodom, kar bi s stališča proizvajalca opravičevalo, da bi podal količinske podatke samo glede dejansko prodanih končnih proizvodov, ne pa tudi o vmesnih proizvodih.

81. Tako takrat kot tudi danes bistvena navezna okoliščina določb Skupnosti glede omejevanja količin izoglukoze na skupnem trgu ni bila prodana, temveč dejansko proizvedena količina izoglukoze na skupnem trgu. Tako se je na primer že pred uvedbo sistema kvot za izoglukozo sistem dajatev iz člena 9 Uredbe št. 1111/77( ) opiral na proizvodnjo, in ne na prodajo izoglukoze. Tudi obvestila, ki jih morajo v okviru člena 1 Uredbe št. 1471/77 države članice poslati Komisiji, so se vselej nanašala na količine, proizvedene v posameznem mesecu.

82. Zaradi navedenih razlogov lahko sklenem, da Svet ob sprejetju določbe predhodnice spornih določb ni storil očitne napake, ko se je pri izračunu kvot naslonil na podatke družbe Roquette Frères o njenih zmogljivostih in proizvodnih količinah v sektorju izoglukoze.

b) Neodločilni vpliv na sporne določbe

83. Četudi bi izhajali iz tega, da je vsebovala določba predhodnica očitno napako, bi bilo treba preizkusiti, ali je takšna napaka odločilno vplivala tudi na v nadaljevanju sprejete sporne določbe. V tej zvezi je treba upoštevati to:

84. Sicer drži, da so osnovne količine izoglukoze, ki veljajo od 1. julija 1981 za matično Francijo, še več let ustrezale kvotam, ki so bile za dve predhodni dvanajstmesečni obdobji neposredno dodeljene družbi Roquette Frères. Drugače kot v obdobju pred 1. julijem 1981 v Uredbi št. 1785/81 in vseh drugih spornih določbah proizvodnja izoglukoze konkretnih podjetij ni bila več izrecno podlaga za izračun osnovnih količin izoglukoze, dodeljenih posameznim državam članicam.( )

85. Z izjemo preambule Uredbe št. 1785/81 je zakonodajalec Skupnosti sicer ob uvedbi nove, od 1. julija 1981 veljavne skupne ureditve trgov za sladkor ponovno ravnal pod vplivom strukturalnih presežkov, ki so se ugotovili v Skupnosti na področju sladil.( ) Sistem kvot za proizvodnjo sladkorja in izoglukoze naj bi bil uveden izrecno s ciljem, da se med drugim upošteva najnovejši razvoj proizvodnje.( )

86. Vse navedeno je v prid temu, da je na presojo Sveta pri določitvi osnovnih količin izoglukoze, ki veljajo od 1. julija 1981, vplivala vrsta dejavnikov. Tako niso podani zadostni razlogi, da bi moral Svet pri sprejetju Uredbe št. 1785/81 izključno ali vsaj odločilno upoštevati konkretno proizvodnjo izoglukoze posameznih podjetij v prejšnjih obdobjih.

87. Že glede prve sporne določbe, člen 24(2) Uredbe št. 1785/81, tako ni mogoče nedvomno ugotoviti, da je morebitna napaka pri presoji Sveta ob sprejetju določb predhodnic odločilno vplivala na določitev osnovnih količin izoglukoze.

88. To zlasti velja za sporne določbe v poznejših uredbah. Po eni strani je namreč ob njihovem sprejetju minilo že 20 let( ) od določbe predhodnice. Po drugi strani je Skupnost v tem obdobju sprejela mednarodne obveznosti,( ) ki so lahko bile pomembne že pri določanju osnovnih količin izoglukoze v Uredbi št. 2038/1999( ) in so to v nadaljevanju tudi nesporno bile.

89. Ob upoštevanju navedenega niso podani zadostni razlogi, iz katerih bi izhajalo, da je morebitna napaka pri presoji Sveta v preteklosti odločilno vplivala na sporne določbe. Tako tudi ni razloga za ugotovitev neveljavnosti teh določb.

3. Vmesni predlog

90. Tako je treba na drugo vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti:

Pri obravnavi drugega zastavljenega vprašanja ni bil ugotovljen noben element, ki bi vplival na veljavnost člena 24(2) Uredbe št. 1785/81, člena 27(3) Uredbe št. 2038/1999, člena 1 Uredbe št. 2073/2000, člena 11(2) Uredbe št. 1260/2001, člena 1 Uredbe št. 1745/2002 in člena 1 Uredbe št. 1739/2003 v zvezi z določitvijo osnovnih količin za proizvodnjo izoglukoze za matično Francijo.

VI – Predlog

91. Na podlagi predhodnih stališč Sodišču predlagam, naj na vprašanje Cour administrative d’appel Douai odgovori:

1. Société Roquette Frères ni imela nedvomno procesnega upravičenja, da bi na podlagi člena 230, četrti odstavek, ES pred sodišči Skupnosti vložila tožbo za razglasitev ničnosti člena 24(2) Uredbe št. 1785/81, člena 27(3) Uredbe št. 2038/1999, člena 1 Uredbe št. 2073/2000, člena 11(2) Uredbe št. 1260/2001, člena 1 Uredbe št. 1745/2002 in člena 1 Uredbe št. 1739/2003.

2. Pri obravnavi drugega zastavljenega vprašanja ni bil ugotovljen noben element, ki bi vplival na veljavnost člena 24(2) Uredbe št. 1785/81, člena 27(3) Uredbe št. 2038/1999, člena 1 Uredbe št. 2073/2000, člena 11(2) Uredbe št. 1260/2001, člena 1 Uredbe št. 1745/2002 in člena 1 Uredbe št. 1739/2003 v zvezi z določitvijo osnovnih količin za proizvodnjo izoglukoze za matično Francijo.