Zadeva C-247/02

Sintesi SpA

proti

Autorità per la Vigilanza sui Lavori Pubblici

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia)

„Direktiva 93/37/EGS – Javna naročila za gradnje – Oddaja naročil – Pravica naročnika, da izbere med kriterijem najnižje cene in kriterijem ekonomsko najugodnejše ponudbe“

Povzetek sodbe

Približevanje zakonodaje – Postopek za oddajo javnih naročil za gradnje – Direktiva 93/37 – Oddaja naročil – Merila za oddajo – Nacionalna zakonodaja, ki določa, da morajo naročniki uporabiti izključno kriterij najnižje cene – Nedopustnost

(Direktiva Sveta 93/37, člen 30(1))

Člen 30(1) Direktive Sveta 93/37 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil za gradnje je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki za oddajo javnih naročil za gradnje po opravljenem odprtem ali omejenem razpisnem postopku na abstrakten in splošen način predpisuje, da mora naročnik uporabiti izključno kriterij najnižje cene.

Taka ureditev namreč odvzame naročnikom možnost, da upoštevajo naravo in posebnosti zadevnih posameznih naročil na način, da za vsako izmed njih izberejo kriterij, ki je najprimernejši za zagotovitev svobodne konkurence in za zagotovitev, da se izbere najboljša ponudba.

(Glej točki 40, 42 in izrek.)

SODBA SODIŠČA (drugi senat)

z dne 7. oktobra 2004( )

„Direktiva 93/37/EGS – Javna naročila za gradnje – Oddaja naročil – Pravica naročnika, da izbere med kriterijem najnižje cene in kriterijem ekonomsko najugodnejše ponudbe“

V zadevi C-247/02,

katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, ki ga je vložilo Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Italija) z odločbo z dne 26. junija 2002, ki je prispela na Sodišče 8. julija 2002, v postopku

Sintesi SpA

proti

Autorità per la Vigilanza sui Lavori Pubblici,

ob udeležbi:

Ingg. Provera e Carrassi SpA,

SODIŠČE (drugi senat),

v sestavi C. W. A. Timmermans, predsednik senata, J.-P. Puissochet in R. Schintgen (poročevalec), sodnika, F. Macken in N. Colneric, sodnici,

generalna pravobranilka: C. Stix-Hackl,

sodna tajnica: M. Múgica Azarmendi, glavna administratorka,

na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 19. maja 2004,

ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:

– za Sintesi SpA G. Caia V. Salvadori in N. Aicardi, avvocati,

– za Ingg. Provera e Carrassi SpA M. Wongher, avvocatessa,

– za italijansko vlado I. M. Braguglia, zastopnik, skupaj z M. Fiorillijem, avvocato dello Stato,

– za grško vlado S. Spyropoulos in D. Kalogiros ter D. Tsagkaraki, zastopniki,

– za avstrijsko vlado M. Fruhmann, zastopnik,

– za Komisijo Evropskih skupnosti K. Wiedner, R. Amorosi in A. Aresu, zastopniki,

po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 1. julija 2004

izreka naslednjo

Sodbo

1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 30(1) Direktive Sveta 93/37/EGS z dne 14. junija 1993 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil za gradnje (UL L 199, str. 54, v nadaljevanju: Direktiva).

2 Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Sintesi SpA (v nadaljevanju: Sintesi) in Autorità per la Vigilanza sui Lavori Pubblici (nadzorni organ nad javnimi gradnjami, v nadaljevanju: nadzorni organ) zaradi oddaje javnega naročila gradnje po omejenem razpisnem postopku.

Pravni okvir

Skupnostna ureditev

3 V skladu z drugo uvodno izjavo Direktive „[…] iz hkratnega doseganja svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev v zvezi z javnimi naročili gradenj, ki jih v imenu države oddajajo v državah članicah regionalne ali lokalne oblasti ali drugi subjekti javnega prava, izhaja ne le odprava omejitev, temveč tudi usklajevanje nacionalnih postopkov za oddajo javnih naročil gradenj“.

4 V členu 30(1) Direktive je določeno:

„Kriteriji, na podlagi katerih naročniki oddajo naročila, so:

a) ali le najnižja cena;

b) ali, če je naročilo oddano za ekonomsko najugodnejšo ponudbo, različni kriteriji v zvezi s pogodbo: na primer cena, izvedbeni rok, tekoči stroški, finančne ugodnosti, tehnična prednost [vrednost].“

Nacionalna zakonodaja

5 Člen 30(1) Direktive je bil v italijansko pravo prenesen s členom 21 zakona št. 109 z dne 11. februarja 1994 (GURI št. 41 z dne 19. februarja 1994, str. 5, v nadaljevanju: zakon št. 109/1994), ki je okvirni zakon o javnih gradnjah v Italiji.

6 Člen 21(1) in (2) zakona št. 109/1994 v različici, ki je veljala v času dejanskega stanja v postopku v glavni stvari, se glasi:

„Kriterija za oddajo naročila – Naročniki

1. Oddaja naročil v odprtem ali omejenem postopku se izvede na podlagi kriterija najnižje cene, ki je nižja od cene v javnem razpisu, in se določi na naslednji način:

[…]

2. Oddaja naročil v razpisnem postopku z natečajem in oddaja koncesije v omejenem razpisnem postopku se izvedeta na podlagi kriterija ekonomsko najugodnejše ponudbe, pri čemer se upoštevajo naslednji dejavniki, ki se spreminjajo glede na načrtovana dela:

[…]“

Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje

7 Mesto Brescia (Italija) je februarja 1991 s koncesijsko pogodbo zaupalo družbi Sintesi gradnjo in upravljanje podzemnega parkirišča.

8 Pogodba, sklenjena med mestom Brescia in družbo Sintesi decembra 1999, je predvidevala obveznost koncesionarja, da odda izvedbo gradnje po omejenem razpisnem postopku na evropski ravni v skladu s Skupnostno ureditvijo javnih gradenj.

9 Družba Sintesi je z obvestilom, ki je bilo objavljeno 22. aprila 1999 v Uradnem listu Evropskih skupnosti, razpisala omejeni razpisni postopek na podlagi kriterija ekonomsko najugodnejše ponudbe. To ponudbo je bilo treba ovrednotiti na podlagi cene, tehnične vrednosti in potrebnega časa za izvedbo del.

10 Po opravljenem predizboru je družba Sintesi poslala izbranim podjetjem vabilo k oddaji ponudbe in razpisno dokumentacijo. Med številnimi družbami, ki so bile povabljene k oddaji ponudbe, je bila Ingg. Provera e Carrassi SpA (v nadaljevanju: Provera), ki je zaprosila za podaljšanje roka za oddajo ponudbe, kar ji je bilo ugodeno. Vendar je nato sporočila, da ne bo sodelovala v razpisnem postopku, ker ni zakonit.

11 Družba Sintesi je 29. maja 2000 oddala naročilo ob upoštevanju ekonomsko najugodnejše ponudbe.

12 Na podlagi nove pritožbe družbe Provera je nadzorni organ z dopisom z dne 26. julija 2000 obvestil Sintesi, da šteje, da postopek oddaje zadevnega naročila ni skladen z zakonom št. 109/1994, in 7. decembra 2000 sprejel odločbo št. 53/2000, ki se glasi:

„1. v sistemu okvirnega zakona o javnih gradnjah št. 109/1994 se sme naročilo oddati le na podlagi kriterija najnižje cene, kriterij ekonomsko najugodnejše ponudbe pa se sme uporabiti le v primerih natečaja in koncesije za izvedbo in upravljanje javnih gradenj;

2. navedena pravila veljajo za vsa naročila gradenj, ne glede na njihov znesek, tudi če je ta višji od praga Skupnosti in tega sistema ni mogoče šteti za neskladnega s členom 30(1) Direktive 93/37/EGS […];

3. v primeru, v katerem zakon to dovoljuje, torej ne v primeru, ki nam je predložen, je, kadar je ocenitev tehnične vrednosti predvidena v okviru konkretne uporabe kriterija ekonomsko najugodnejše ponudbe, za to, da se omogoči taka ocenitev, nujno, da lahko kandidati osnutek spremenijo.“

13 Družba Sintesi je navedeno odločbo izpodbijala pred predložitvenim sodiščem in se predvsem sklicevala na kršitev člena 30(1) Direktive.

14 Navajala je, da iz te odločbe izhaja, da sta oba kriterija za oddajo javnih naročil gradnje, namreč kriterij „najnižje cene“ in kriterij „ekonomsko najugodnejše ponudbe“, enakovredna. Nadzorni organ naj bi kršil člen 30(1) Direktive, ko je na podlagi zakona št. 109/1994 izključil kriterij ekonomsko najugodnejše ponudbe v primeru javnega naročila gradnje, ki je bilo oddano po omejenem razpisnem postopku.

15 Predložitveno sodišče ugotavlja, da želi člen 21(1) zakona št. 109/1994 zagotoviti preglednost postopkov oddaje javnih naročil, vendar se sprašuje, ali lahko ta določba zagotovi svobodno konkurenco, saj sama cena naj ne bi bila dejavnik, ki bi zagotovil, da bo izbrana najboljša ponudba.

16 Predložitveno sodišče tudi poudarja, da se bo zadevno parkirišče nahajalo v zgodovinskem centru mesta Brescia. Posledično naj bi bila predvidena dela zelo kompleksna in naj bi zahtevala presojo tehničnih podatkov, ki bi jih morali posredovati ponudniki, tako da bi se izvedba del lahko zaupala podjetju, ki je za to najsposobnejše.

17 V teh okoliščinah je Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

„1. Ali člen 30(1) Direktive […], če naročnikom dovoljuje prosto izbiro kriterija za oddajo naročila med najnižjo ceno in ekonomsko najugodnejšo ponudbo, pomeni dosledno uporabo načela svobodne konkurence v smislu člena 85 Pogodbe ES (sedaj člen 81 ES), ki zahteva, da se vse ponudbe, predložene v razpisnih postopkih znotraj skupnega trga, ovrednotijo tako, da ni ovirana, omejevana ali izkrivljena primerjava ponudb?

2. Ali posledično člen 30(1) Direktive […] nasprotuje temu, da člen 21(1) zakona št. 109 z dne 11. februarja 1994 za oddajo naročil javnih gradenj v odprtih ali omejenih postopkih izključuje možnost, da naročniki izberejo kriterij ekonomsko najugodnejše ponudbe, in na splošen način predpisuje izbiro kriterija najnižje cene?“

Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe

18 Italijanska vlada dvomi o dopustnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe, ker naj bi bili postavljeni vprašanji izključno teoretični.

19 Komisija Evropskih skupnosti se sprašuje tudi o sami uporabljivosti člena 30 Direktive v sporu o glavni stvari, ker naj bi postopek oddaje izvedel koncesionar gradnje.

20 Poudarja, da mora v skladu s členoma 3(3) in (4) Direktive samo koncesionar javnih gradenj, ki je eden izmed naročnikov iz člena 1(b) Direktive, v primeru gradenj, ki jih izvajajo tretje osebe, upoštevati vse določbe Direktive. Nasprotno bi koncesionarji javnih gradenj, ki niso naročniki, morali upoštevati le predpise o oglaševanju, naštete v členu 11(4)(6)(7) in od (9) do (13) ter členu 16 te direktive.

21 V zvezi s tem iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je postopek, uveden s členom 234 ES, sredstvo sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči (glej predvsem sodbi z dne 16. julija 1992 v zadevi Lourenço Dias, C-343/90, Recueil, str. I-4673, točka 14, in z dne 18. marca 2004 v zadevi Siemens in ARGE Telekom, C-314/01, Recueil, str. I-2549, točka 33, ter navedeno sodno prakso).

22 V okviru tega sodelovanja je izključno nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in ki je edino neposredno seznanjeno z dejanskim stanjem postopka ter bo moralo prevzeti odgovornost za izrečeno sodno odločbo, tisto, ki glede na posebnosti zadeve presodi o potrebi po sprejetju predhodne odločbe, da bi lahko izdalo svojo sodbo, in o pomembnosti vprašanj, ki jih postavi Sodišču (glej predvsem zgoraj navedeno sodbo Lourenço Dias, točka 15; sodbo z dne 22. januarja 2002 v zadevi Canal Satélite Digital, C-390/99, Recueil, str. I-607, točka 18, in zgoraj navedeno sodbo Siemens in ARGE Telekom, točka 34).

23 V tem primeru nikakor ni jasno, ali bi bila razlaga člena 30 Direktive brez vsakršne koristi za rešitev spora o glavni stvari, ker je – kot izhaja iz predložitvene odločbe – bilo v dogovoru, sklenjenem med mestom Brescia in Sintesi, slednji kot koncesionarju določena dolžnost, da za izvedbo gradnje, ki se obravnava v postopku v glavni stvari, izvede omejeni razpisni postopek na ravni Skupnosti v skladu s Skupnostno ureditvijo o javnih gradnjah.

24 Zato je treba ugotoviti, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe dopusten.

Vprašanji za predhodno odločanje

25 Predložitveno sodišče z vprašanjema, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je člen 30(1) Direktive treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki za oddajo javnih naročil za gradnje po opravljenem odprtem ali omejenem razpisnem postopku na abstrakten in splošen način določa, da mora naročnik uporabiti izključno kriterij najnižje cene. Posebej še sprašuje, ali zasledovani cilj te določbe, da se vzpostavi učinkovita konkurenca pri javnih naročilih, nujno zahteva pritrdilen odgovor na to vprašanje.

Stališča, predložena Sodišču

26 Sintesi meni, da člen 30(1) Direktive s tem, da naročnikom pušča prosto izbiro med najnižjo ceno in ekonomsko najugodnejšo ponudbo kot kriterijema za oddajo javnih naročil gradenj, uveljavlja načelo svobodne konkurence. Zmanjšanje diskrecijske pravice tega subjekta na golo analizo cen, ki so jih predlagali ponudniki, kot to zahteva člen 21(1) zakona št. 109/1994, bi pomenilo oviro pri izbiri najboljše mogoče ponudbe in bi bilo tako v nasprotju s členom 81 ES.

27 Družba Provera in italijanska vlada navajata, da se je nacionalni zakonodajalec s sprejetjem zakona št. 109/1994 predvsem želel boriti proti korupciji v sektorju oddaje javnih naročil gradenj s tem, da je odpravil diskrecijsko pravico uprave pri oddaji naročila in uvedel pregledne postopke, ki lahko zagotovijo svobodno konkurenco.

28 Iz samega besedila člena 30(1) Direktive naj bi izhajalo, da ta nikakor ne zagotavlja naročniku svobodne izbire enega kriterija pred drugim in tudi ne zahteva, da se v določenih posebnih okoliščinah uporabi eden ali drugi kriterij. Ta določba le našteva kriterija, ki se uporabljata za oddajo naročila, ne da bi natančneje določila primere, v katerih ju je treba uporabiti.

29 Poleg tega naj izbira nacionalnega zakonodajalca kriterija najnižje cene v omejenih ali odprtih razpisnih postopkih ne bi škodovala pravicam ponudnikov, ker naj bi se isti, predhodno določen, kriterij uporabljal v obeh postopkih.

30 Grška in avstrijska vlada se strinjata s to razlago.

31 Po mnenju avstrijske vlade v členu 30 Direktive zlasti ni nobene navedbe, ki bi naročniku nakazala, po katerem od obeh enakovrednih kriterijev mora izbrati. Direktiva naj bi tako subjektu prepustila, da natančno določi, kateri kriterij bo uporabil, da bo pridobil najboljše razmerje kakovost/cena glede na svoje potrebe. Vendar naj ta določba ne bi izključevala, da bi glede na naravo zadevnih naročil nacionalni zakonodajalec sam neposredno izvedel to izbiro s tem, da bi odobril oba kriterija ali le enega od njiju, ker Direktiva naročniku ne podeljuje nobene subjektivne pravice za tako izbiro.

32 Komisija tudi meni, da Direktiva ne daje prednosti enemu ali drugemu kriteriju iz člena 30(1) Direktive. Ta določba naj bi le preprečevala, da ne bi naročnik sprejel drugih kriterijev za oddajo javnih naročil za gradnje, kot sta oba kriterija, ki ju določa, vendar pa ne predpisuje, kateri kriterij je treba izbrati. Da bi preprečili samovoljna ravnanja teh subjektov in zagotovili zdravo konkurenco med podjetji, bi bilo načeloma vseeno, ali se naročilo odda na podlagi najnižje cene ali ekonomsko najugodnejše ponudbe. Dalje je treba navedene kriterije jasno navesti v obvestilu o javnem naročilu in jih uporabljati objektivno in nediskriminatorno.

33 Izbira ustreznega kriterija naj bi pripadala naročniku, ki preučuje vsak posamezni primer, ko oddaja določeno naročilo, ali nacionalnemu zakonodajalcu, ki sme sprejeti zakonodajo, ki velja za vsa javna naročila za gradnje ali le za določene vrste naročil.

34 Komisija ugotavlja, da v tem primeru člen 21(1) zakona št. 109/1994 zahteva uporabo kriterija najnižje cene, da bi se zagotovila največja preglednost postopkov v zvezi z javnimi naročili za gradnje, kar naj bi bilo v skladu z zasledovanim ciljem Direktive, to je zagotoviti razvoj učinkovite konkurence. Taka določba naj torej ne bi bila v nasprotju s členom 30(1) Direktive.

Odgovor Sodišča

35 Navesti je treba, da želi Direktiva v skladu s svojo deseto uvodno izjavo razviti učinkovito konkurenco pri javnih naročilih (glej sodbe z dne 16. septembra 1999 v zadevi Fracasso in Leitschutz, C-27/98, Recueil, str. I-5697, točka 26; z dne 27. novembra 2001 v zadevi Lombardini in Mantovani, C-285/99 in C-286/99, Recueil, str. I-9233, točka 34, in z dne 12. decembra 2002 v zadevi Universale-Bau in drugi, C-470/99, Recueil, str. I-11617, točka 89).

36 Dalje je ta cilj izrecno omenjen v členu 22(2), drugi pododstavek, Direktive, ki določa, da mora biti število kandidatov za razpis zadostno, da se zagotovi lojalna konkurenca, če naročniki oddajo naročilo po omejenem postopku.

37 Za uresničitev cilja razvoja učinkovite konkurence poskuša Direktiva oddajo naročil organizirati tako, da bo naročnik lahko primerjal različne ponudbe in na podlagi objektivnih kriterijev izbral najugodnejšo (zgoraj navedena sodba Fracasso in Leitschutz, točka 31).

38 Tako člen 30 Direktive v odstavku 1 določa kriterije, na podlagi katerih naročniki oddajo naročila, in sicer ali na podlagi najnižje cene ali različnih kriterijev v zvezi s pogodbo, kot so cena, izvedbeni rok, tekoči stroški, finančne ugodnosti, tehnična vrednost, če je naročilo oddano za ekonomsko najugodnejšo ponudbo.

39 Nacionalna določba, kot je sporna v postopku v glavni stvari, ki svobodo izbire naročnikov v odprtih ali omejenih razpisnih postopkih omejuje s tem, da kot edini kriterij za oddajo naročila predpisuje najnižjo ceno, tem subjektom ne preprečuje primerjave različnih ponudb in izbire najboljše na podlagi predhodno določenega objektivnega kriterija, ki ga natančno določa člen 30(1) Direktive.

40 Vendar abstraktna in splošna določitev nacionalnega zakonodajalca edinega kriterija za oddajo javnih naročil za gradnje odvzame naročnikom možnost, da upoštevajo naravo in posebnosti takih posameznih naročil na način, da za vsako izmed njih izberejo kriterij, ki je najprimernejši za zagotovitev svobodne konkurence in za zagotovitev, da se izbere najboljša ponudba.

41 V zadevi o glavni stvari je predložitveno sodišče posebej poudarilo tehnično kompleksnost načrtovanih del, zato bi naročnik smel to kompleksnost ustrezno upoštevati pri izbiri objektivnih kriterijev za oddajo naročila, kot so ti, ki so primeroma našteti v členu 30(1)(b) Direktive.

42 Iz navedenih preudarkov izhaja, da je na postavljeni vprašanji treba odgovoriti, da je člen 30(1) Direktive treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki za oddajo javnih naročil za gradnje po opravljenem odprtem ali omejenem razpisnem postopku na abstrakten in splošen način predpisuje, da mora naročnik uporabiti izključno kriterij najnižje cene.

Stroški

43 Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:

Člen 30(1) Direktive Sveta 93/37/EGS z dne 14. junija 1993 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil za gradnje je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki za oddajo javnih naročil za gradnje po opravljenem odprtem ali omejenem razpisnem postopku na abstrakten in splošen način predpisuje, da mora naročnik uporabiti izključno kriterij najnižje cene.

Podpisi