SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

ELEANOR SHARPSTON,

predstavljeni 8. marca 20071( )

Zadeva C‑430/05

Ntionik Anonymi Etaireia Emporias I/Y, Logismikou kai Parochis Ypiresion Michanografisis

Ioannis Michail Pikoulas

proti

Epitropi Kefalaiagoras

„Vrednostni papirji – Prospekt o kotaciji – Vključitev netočnih informacij – Pristojnost držav članic za naložitev sankcij”

1. Pravo Skupnosti zahteva, da je treba za sprejem vrednostnih papirjev v kotacijo na borzi določiti pogoj objave prospekta o kotaciji, ki vsebuje določene informacije vključno s podrobnimi informacijami o odgovornih fizičnih in pravnih osebah. Ta predlog za predhodno odločanje Symvoulio tis Epikratias (vrhovno upravno sodišče), Grčija, se nanaša na pristojnost držav članic, da naložijo sankcije družbi in enemu od njenih direktorjev, kadar so na prospektu za kotacijo podane netočne informacije, vendar kot odgovorna oseba nista navedena niti direktor niti družba.

Upoštevana skupnostna ureditev

2. Direktiva 2001/34/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. maja 2001 o sprejemu vrednostnih papirjev v uradno kotacijo na borzi in o informacijah, ki jih je treba objaviti v zvezi s temi vrednostnimi papirji( ), med drugim kodificira Direktivo Sveta 79/279/EGS z dne 5. marca 1979 o usklajevanju pogojev za sprejem vrednostnih papirjev v uradno kotacijo na borzi( ) in Direktivo Sveta 80/390/EGS z dne 17. marca 1980 o usklajenosti zahtev glede predpisanega obsega, pregleda in razpoložljivosti prospekta za objavo za sprejem vrednostnih papirjev v uradno kotacijo na borzi.( )

3. Direktivi 79/279 in 80/390 sta bili prva in druga od štirih direktiv o uskladitvi pogojev, ki jih je treba izpolniti pri kotaciji na borzi in po kotaciji na borzi.( )

4. Direktiva 79/279 določa pogoje, ki jih mora izpolniti družba, ki želi, da njeni vrednostni papirji kotirajo na borzi v državi članici; na primer, družba mora izpolniti letne računovodske izkaze v skladu z nacionalnim pravom za tri finančna leta pred zahtevo za sprejem v kotacijo; predvidena tržna kapitalizacija delnic, katerih kotacija se predlaga, mora biti nad minimalnim zneskom; delnice morajo biti prosto prenosljive; in najmanj 25 % razreda zadevnih delnic mora biti v javni lasti.

5. Direktiva 80/390 je določila zahteve v zvezi z vsebino, obliko, potrditvijo in objavo dokumenta, ki bo objavljen pri sprejemu vrednostnih papirjev v kotacijo („prospekt o kotaciji“, „listing particulars“ v angleščini, „prospectus“ v francoščini( )).

6. Kot je bilo navedeno, Direktiva kodificira direktivi 79/279 in 80/390.( )

7. Preambula Direktive 2001/34 določa:

„(5) Na začetku mora biti to usklajevanje pogojev za sprejem vrednostnih papirjev v uradno kotacijo zadosti prilagodljivo, da omogoči upoštevanje obstoječih razlik v sestavi trgov vrednostnih papirjev v državah članicah in da bi države članice lahko upoštevale vse posebne okoliščine, s katerimi se lahko srečajo.

(6) Zato je treba uskladitev najprej omejiti na vzpostavitev minimalnih pogojev za sprejem vrednostnih papirjev v uradno kotacijo na borzah, ki so ali poslujejo v državah članicah, ne da bi se izdajateljem pri tem podelila pravica do kotiranja.

(7) Ta delna uskladitev pogojev za sprejem v kotacijo je le prvi korak k poznejšemu tesnejšemu usklajevanju pravnih predpisov držav članic na tem področju.

[…]

(9) Zaščitni ukrepi za varstvo interesov obstoječih in morebitnih vlagateljev se v večini držav članic zahtevajo od podjetij, ki svoje vrednostne papirje ponujajo javnosti, bodisi v času njihove ponudbe ali v času njihovega sprejema v uradno kotacijo na borzi; ti zaščitni ukrepi zahtevajo zadostno in čimbolj objektivno zagotovitev informacij o finančnem stanju izdajatelja in podatkih o vrednostnih papirjih, za katere se vloži zahteva za sprejem v uradno kotacijo; te informacije se ponavadi zahtevajo v obliki prospekta o kotaciji, ki vsebuje podrobne informacije.

(10) Zahtevani zaščitni ukrepi se razlikujejo od države članice do države članice glede vsebine, pa tudi oblike prospekta za kotacijo ter učinkovitosti, metod in časovne razporeditve preverjanja danih informacij; posledica teh razlik ni le težje doseganje sprejema vrednostnih papirjev podjetij v uradno kotacijo na borzah več držav članic, temveč tudi oviranje vlagateljev s stalnim prebivališčem oziroma sedežem poslovanja v eni državi članici pri pridobitvi vrednostnih papirjev, ki kotirajo na borzah drugih držav članic, in s tem oviranje financiranja podjetij in vlaganja na območju celotne Skupnosti.

(11) Te razlike je treba odpraviti z usklajevanjem pravnih predpisov, ki jih ni nujno v celoti poenotiti, da bi se dosegla ustrezna stopnja enakovrednosti zaščitnih ukrepov, ki se zahtevajo v vsaki državi članici za zagotovitev zadostnih in čimbolj objektivnih informacij dejanskim ali morebitnih imetnikom vrednostnih papirjev.“( )

8. Člen 20 Direktive 2001/34 zahteva, da države članice zagotovijo, da je sprejem vrednostnih papirjev v kotacijo odvisen od objave prospekta o kotaciji.

9. Bistveno zahtevo v zvezi s prospektom o kotaciji zdaj ureja člen 21(1) Direktive 2001/34, ki določa:

„Prospekt za kotacijo vsebuje podatke, ki so v skladu z določenimi lastnostmi [izdajateljev] in vrednostnih papirjev, za katere je bila vložena zahteva za sprejem, potrebne, da bi se vlagateljem in njihovim naložbenim svetovalcem omogočilo na podlagi prejetih podatkov napraviti oceno sredstev in obveznosti do virov, finančnega položaja, dobičkov in izgub ter perspektiv izdajatelja in pravic, ki izhajajo iz teh vrednostnih papirjev.“

10. Člen 21(2) Direktive 2001/34 določa:

„Države članice zagotovijo, da so obveznosti iz odstavka 1 naložene osebam, ki so odgovorne za sestavo prospekta za kotacijo, kakor to določa postavka 1.1 seznamov A in B Priloge I.“

11. Seznam A Priloge I določa „Razporeditev vsebine prospekta za sprejem delnic v uradno kotacijo na borzi“, seznam B pa določa enako razporeditev vsebine za sprejem dolžniških papirjev.

12. V postavki 1.1. seznama A so med navedenimi podatki, ki jih je treba zagotoviti, „Imena in naslovi fizičnih oseb ali firme in sedeži poslovanja pravnih oseb, odgovornih za prospekt za kotacijo […]“

13. Člen 100 Direktive 2001/34 določa:

„Vsak pomemben nov dejavnik, zmožen vplivanja na oceno vrednostnih papirjev, ki se pokaže med časom sprejetja prospekta za kotacijo in časom začetka sklepanja borznih poslov, se vključi v dopolnilo k prospektu za kotacijo, ki se pregleda na enak način kakor ta prospekt in se objavi v skladu s postopki, ki jih predpišejo pristojni organi.“

14. Člen 105(1) Direktive 2001/34 zahteva, da države članice imenujejo enega ali več pristojnih organov.

15. V obdobju od nastanka dejstev iz postopka v glavni stvari je bila Direktiva 2001/34 spremenjena z Direktivo 2003/71( ). Bolj podrobno, člen 21 Direktive 2001/34 je bil izbrisan in nadomeščen s členoma 5(1) in 6(1) Direktive 2003/71.

16. Člen 5(1) Direktive 2003/71 določa:

„Brez poseganja v člen 8(2) prospekt vsebuje vse informacije, ki so glede na posebno naravo izdajatelja in vrednostnih papirjev, ki se ponudijo javnosti ali sprejmejo v trgovanje na organiziranem trgu, potrebne, da vlagatelji lahko na podlagi prejetih informacij ocenijo aktivo in pasivo, finančni položaj, poslovni izid ter pričakovanja izdajatelja in katerega koli garanta in pravic, ki izhajajo iz takih vrednostnih papirjev. Te informacije morajo biti predstavljene v obliki, ki omogoča hitro analizo in je razumljiva.“

17. Člen 6 Direktive 2003/71 določa:

„1. Države članice zagotovijo, da so za informacije, navedene v prospektu, odgovorni vsaj izdajatelj ali njegovi upravni ali nadzorni organi, ponudnik, oseba, ki prosi za sprejem v trgovanje na organiziranem trgu oziroma garant. Odgovorne osebe so jasno navedene v prospektu z imeni in funkcijami, ali v primeru pravnih oseb z imeni in registriranimi sedeži ter njihovimi izjavami, da so po njihovem najboljšem vedenju in prepričanju informacije v prospektu skladne z dejstvi in da v prospektu ni nobene opustitve, ki bi lahko vplivala na njegov pomen.

2. Države članice zagotovijo, da se njihovi zakoni in drugi predpisi o civilnopravni odgovornosti uporabljajo za osebe, odgovorne za informacije, navedene v prospektu.

Vendar države članice zagotovijo, da nobena oseba nima civilnopravne odgovornosti izključno na podlagi povzetka, vključno s prevodom povzetka, razen če ni zavajajoč, netočen ali neskladen, kadar se bere skupaj z drugimi deli prospekta.“

18. Člen 25 Direktive 2003/71 z naslovom „Sankcije“ določa:

„1. Brez poseganja v pravico držav članic naložiti kazenske sankcije in brez poseganja v njihovo ureditev civilnopravne odgovornosti države članice v skladu s svojo nacionalno zakonodajo zagotovijo, da se lahko sprejmejo ustrezni upravni ukrepi ali da se odgovornim osebam naložijo upravne sankcije, kadar ne upošteva določbe, sprejetih pri izvajanju te direktive. Države članice zagotovijo, da so ti ukrepi učinkoviti, sorazmerni in odvračilni.

2. Države članice določijo, da [lahko] pristojni organ javnosti razkrije vsak ukrep ali sankcijo, ki je bila naložena zaradi kršitev določb, sprejetih na podlagi te direktive, razen če bi razkritje resno ogrozilo finančne trge ali udeleženim strankam povzročilo nesorazmerno škodo.“

Upoštevna nacionalna zakonodaja

19. Direktiva 80/390 je bila v Grčiji izvedena s predsedniškim dekretom 348/1985( ), katerega člen 24 dobesedno prenaša člen 23 Direktive 80/390 (zdaj člen 100 Direktive 2001/34).

20. Člen 72(2) zakona 1969/1991, kot je bil spremenjen, je v času nastanka dejstev določal( ):

„Komisija za kapitalski trg fizični ali pravni osebi, ki objavi ali na kakršen koli način širi netočne ali zavajajoče informacije v zvezi z vrednostnimi papirji, ki se sprejemajo v kotacijo na borzi ali že uradno kotirajo na borzi in ki lahko po svoji naravi vplivajo na ceno ali posle s temi vrednostnimi papirji, naloži globo petsto milijonov (500.000.000) GRD […] Ta določba velja tudi za člane upravnega sveta podjetij, ki zahtevajo sprejem njihovih delnic na priznano borzo vrednostnih papirjev, kadar prospekt o kotaciji, ki se zahteva za zgoraj naveden sprejem ali ki je objavljen oziroma kakorkoli drugače razglašen, vsebuje netočne in zavajajoče informacije.“

Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje

21. Dejstva so navedena v predložitveni odločbi in v veliki meri ponovljena v nekaterih pisnih stališčih. Vendar jih lahko, da bi odgovorili na predložena vprašanja, po mojem mnenju omejimo na naslednje.

22. Tožeči stranki sta Ntionik Anonymi Etaireia Emporias I/Y, Logismikou kai Parochis Ypiresion Michanografisis, delniška družba (v nadaljevanju: družba Ntionik AE), katere delnice kotirajo na vzporednem trgu borze v Atenah, in Ioannis Michail Pikoulas, eden od direktorjev družbe Ntionik AE. Izpodbijata odločbi Epitropi Kefalaiagoras (komisija za kapitalski trg, grški „pristojni organ“ glede na Direktivo 2001/34) o naložitvi glob (i) (v obeh primerih) v skladu s členom 72(2) zakona 1969/1991 in (ii) (dodatno v primeru družbe Ntionik AE) zaradi kršitve člena 24 predsedniškega dekreta 348/1985.

23. Komisija za kapitalski trg je naložila globe, ker je menila, da je prospekt o kotaciji, ki ga je družba Ntionik AE izdala zaradi povečanja delniškega kapitala v letu 2001, vseboval netočne in zavajajoče informacije v zvezi z njenimi poslovnimi izidi v finančnem letu 2000, ki bi lahko zaradi svoje narave vplivale na ceno ali posle z vrednostnimi papirji družbe Ntionik AE.

24. Na prospektu o kotaciji nista bila niti družba Ntionik AE niti I. Pikoulas navedena kot „odgovorna za prospekt za kotacijo“ v skladu s postavko 1.1 seznama A Priloge I k Direktivi 2001/34.

25. Zadeva je bila predložena vrhovnemu upravnemu sodišču. To sodišče meni, da lahko države članice na podlagi člena 21 Direktive 2001/34, kadar se izkaže, da so informacije v prospektu o kotaciji netočne ali zavajajoče, naložijo upravne kazni le izdajateljem in osebam, ki so v prospektu o kotaciji izrecno imenovane kot odgovorne. Člen 72(2) zakona 1969/1991 je zato v delu, ki omogoča, da se globa naloži izdajatelju, v skladu s členom 21 Direktive. Vendar pa je člen 72(2) v delu, kjer določa, da se globa naloži članom upravnega sveta izdajatelja ne glede na to, ali so bili na prospektu o kotaciji navedeni kot osebe, odgovorne za točnost podatkov, ki jih zajema, v nasprotju s členom 21 Direktive. Vrhovno upravno sodišče je ob upoštevanju tega, da razlaga člena 21 Direktive 2001/34 vendarle ni povsem jasna, v predhodno odločanje predložilo naslednje vprašanje:

„Ali lahko ob upoštevanju določb člena 21 Direktive 2001/34/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. maja 2001 o sprejemu vrednostnih papirjev v uradno kotacijo na borzi in o informacijah, ki jih je treba objaviti v zvezi s temi vrednostnimi papirji, nacionalni zakonodajalec uvede upravne sankcije v primeru, v katerem so se informacije v prospektu izkazale za netočne in zavajajoče, ne samo proti osebam, ki so izrecno omenjene v tem prospektu kot odgovorne, ampak tudi proti izdajatelju prenosljivih vrednostnih papirjev, preden so sprejeti na borzo, ter brez razlikovanja proti članom njegovega upravnega sveta ne glede na to, ali so bili slednji imenovani kot odgovorni v zgoraj navedenem smislu?“

26. Družba Ntionik AE, grška, italijanska in portugalska vlada ter Komisija so podale pisna stališča. Družba Ntionik AE, grška vlada in Komisija so bile zastopane na obravnavi.

Dopustnost

27. Italijanska vlada zatrjuje, da vprašanje ni dopustno, ker iz predložitvene odločbe ne izhaja jasno, da se uporabi člen 21 Direktive 2001/34. Družba Ntionik AE naj bi na borzi že kotirala in se je odločila le, da izda dodatne delnice, da bi povečala svoj kapital. Člen 64 Direktive določa, da se prospekt o kotaciji v takih okoliščinah ne zahteva (čeprav lahko države članice na podlagi člena 8(2) Direktive tako zahtevo določijo).

28. Ta utemeljitev se mi ne zdi prepričljiva. Zdi se, da Italija domneva, da, ker družba Ntionik AE že kotira, za povečanje njenega kapitala ni potrebna zahteva za sprejem v kotacijo. Vendar pa se navedejo vrednostni papirji in ne družba (čeprav se okrajšano sklicujemo na „seznam družb“). Direktiva 2001/34 sicer v več primerih omogoča delno ali popolno oprostitev obveznosti objave prospekta za kotacijo (člen 23) in v drugih primerih dovoljuje opustitev nekaterih informacij iz prospekta za kotacijo (členi od 24 do 34). Vendar v obravnavani zadevi ni nobene podlage za domnevo, da bi bila lahko posledica teh določb, da družba Ntionik AE sploh ni bila zavezana izdati prospekt o kotaciji ali da ji je bilo dovoljeno, da opusti nekatere informacije, ki se zahtevajo v skladu s postavko 1.1 seznama A. Družba Ntionik AE je poleg tega na obravnavi potrdila, da zadevne delnice niso bile „avtomatično sprejete“ v smislu člena 64, da je bila javnost pozvana k sodelovanju pri povečanju kapitala, pri čemer so imeli obstoječi delničarji predkupno pravico, in da se je torej uporabljala postavka 1.1 seznama A.

Presoja

29. Družba Ntionik AE meni, da je treba na predloženo vprašanje odgovoriti nikalno. Tri vlade in Komisija so nasprotnega mnenja.

30. Družba Ntionik AE navaja, da Direktiva 2001/34 določa jasne in natančne omejitve proste presoje, ki jo imajo nacionalni organi pri njenem prenosu. Člen 21(2) naj bi podrobno določal, da je presoja omejena na izbiro mehanizmov za naložitev sankcij. Dobesedna razlaga člena 21(2) naj bi jasno kazala, da je treba vsako sankcijo zaradi kršitev, storjenih pri sestavi prospekta o kotaciji, naložiti izključno osebam, ki so odgovorne za sestavo, in ne direktorju ali družbi, ki je izdala prospekt. Če naj bi Direktiva resnično imela namen razširiti odgovornost za vsebino prospekta na vse direktorje in družbo samo, naj v Prilogi I ne bi zahtevala, da je treba zagotoviti podatke o osebah, odgovornih za prospekt o kotaciji.

31. S tem se ne strinjam.

32. Prvič, kot zatrjujejo grška in portugalska vlada ter Komisija, preambula Direktive 2001/34 popolnoma jasno določa, da je namen zakonodaje vzpostaviti minimalne standarde. Še posebej v enajsti uvodni izjavi je določeno, da je treba razlike med zaščitnimi ukrepi, ki se zahtevajo v vsaki državi članici za zagotovitev zadostnih in čimbolj objektivnih informacij dejanskim ali morebitnih imetnikom vrednostnih papirjev, „odpraviti z usklajevanjem pravnih predpisov, ki jih ni nujno v celoti poenotiti, da bi se dosegla ustrezna stopnja enakovrednosti.“( )

33. Menim, da tak pristop ni presenetljiv. Kot sem navedla, Direktiva 2001/34 kodificira Direktivo 80/390. Predlog za Direktivo 80/390 sega nazaj v leto 1972.( ) Enajsta uvodna izjava preambule Direktive 2001/34 v celoti sledi temu predlogu.( ) Leta 1972 se je stopnja razkritja informacij, ki se je zahtevala za sprejem v kotacijo, zelo razlikovala.( ) V teh okoliščinah bi bilo izredno prezahtevno, da bi si Komisija prizadevala za višjo stopnjo uskladitve v prvem delu zakonodajnega postopka.

34. To je potrdilo prvo poročilo Odbora modrecev za urejanje evropskih trgov vrednostnih papirjev (Lamfalussyjevo poročilo),( ) ki v prvem odstavku poglavja III z naslovom „Bistvene pomanjkljivosti evropske ureditve danes“ navaja, da „obstoječa zakonodajna ureditev EU na področju vrednostnih papirjev […] temelji na minimalni uskladitvi.“( )

35. Menim, kot zatrjuje italijanska vlada, da je v skladu z dobesedno razlago člena 21(2) Direktive 2001/34 namen zakonodaje prej vzpostavitev minimalnih standardov kot pa uskladitev na splošno. Člen 21(2) zahteva, da države članice dejansko zagotovijo, da se odgovornost za točnost podatkov v prospektu o kotaciji naloži osebam, ki so odgovorne za sestavo prospekta za kotacijo, kot določa postavka 1.1 seznamov A in B Priloge I. Postavka 1.1. teh seznamov preprosto zahteva, da se podatki v zvezi z osebami, odgovornimi za sestavo prospekta o kotaciji, vključijo vanj. Ne zdi se mi, da države članice zaradi skupnega učinka teh določb ne bi smele določiti skupin oseb, ki so odgovorne za te podatke. Zahteva v postavki 1.1, da morajo biti odgovorne osebe navedene v prospektu o kotaciji, je določena izrecno za zaščito investitorjev, ki se zanašajo na ta podatek,( ) in ne zato, da bi ščitila pred odgovornostjo osebe, za katere je po nacionalnem pravu jasno, da so odgovorne, ki iz kakršnihkoli razlogov niso navedene v prospektu o kotaciji.

36. Poleg tega menim, da v Direktivi 2001/34 ni nobene podlage za domnevo, da država članica, ki je nekatere skupine oseb opredelila kot odgovorne za netočne in zavajajoče podatke v prospektu o kotaciji, tem osebam ne bi mogla naložiti kazenskih ali upravnih sankcij, kot so sporne sankcije v obravnavanem primeru, kadar se objavijo netočni in zavajajoči podatki.

37. Nazadnje naj navedem, da sta člen 21 Direktive 2001/34 v obdobju od nastanka dejstev v postopku v glavni stvari nadomestila člena 5(1) in 6(1) Direktive 2003/71.( ) Grška in italijanska vlada sta Direktivo 2003/71 označili za pomembno. Grška vlada zatrjuje, da ta direktiva, katere namen je očitno doseči najvišjo mogočo stopnjo uskladitve, vprašanja odgovornosti za podatke, navedene v prospektu o kotaciji, vendarle ne ureja enotno, ampak ga prepušča državam članicam. Poleg tega Direktiva 2003/71 ne zajema izčrpnega seznama odgovornih oseb, ampak zahteva, da so „odgovorn[e] vsaj“( ) navedene osebe. Italijanska vlada trdi, da je bil sistem upravnih sankcij vzpostavljen le s členom 25 Direktive 2003/71, pri čemer uporabe takih sankcij ne omejuje jasno na osebe, formalno „odgovorne“ za prospekt o kotaciji.

38. Res je, da člen 6(1) Direktive 2003/71 izrecno določa, da lahko države članice odgovornost za podatke, navedene v prospektu, naložijo večjemu krogu oseb od tistih, ki so v njem navedene, in da je tudi člen 25(1) zasnovan široko. Ker pa nobena od teh določb v obravnavani zadevi ni neposredno sporna, se ne bom spuščala v njuno morebitno razlago.

Predlog

39. Ob upoštevanju zgoraj navedenega menim, da je treba na vprašanje, ki ga je predložilo Symvoulio tis Epikratias, odgovoriti naslednje:

„Člen 21 Direktive 2001/34/ES Evropskega parlamenta in Sveta o sprejemu vrednostnih papirjev v uradno kotacijo na borzi in o informacijah, ki jih je treba objaviti v zvezi s temi vrednostnimi papirji, ne nasprotuje temu, da bi nacionalni zakonodajalec uvedel upravne sankcije v primeru, v katerem so se informacije v prospektu izkazale za netočne in zavajajoče, ne samo proti osebam, ki so izrecno omenjene v tem prospektu kot odgovorne, ampak tudi proti izdajatelju prenosljivih vrednostnih papirjev, preden so sprejeti na borzo, ter brez razlikovanja proti članom njegovega upravnega sveta ne glede na to, ali so bili slednji imenovani kot odgovorni v zgoraj navedenem smislu.“