SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

JULIANE KOKOTT,

predstavljeni 26. maja 2005( )

Zadeva C-178/03

Komisija Evropskih skupnosti

proti

Evropskemu parlamentu

in

Svetu Evropske unije

„Izvoz in uvoz nevarnih kemikalij– Uredba (ES) št. 304/2003 – Izbira pravne podlage – Skupna trgovinska politika, okoljska politika“

I – Uvod

1. V tem primeru je Komisija Evropskih skupnosti v sporu z Evropskim parlamentom in s Svetom Evropske unije zaradi izbire ustrezne pravne podlage za Uredbo Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 304/2003 z dne 28. januarja 2003 o izvozu in uvozu nevarnih kemikalij( ) (v nadaljevanju: Uredba št. 304/2003 ali tudi Uredba).

2. Medtem ko Komisija zavzema stališče, da bi morala biti pravna podlaga za to uredbo skupna trgovinska politika (člen 133 ES), Parlament in Svet zagovarjata sprejetje Uredbe na podlagi okoljske politike (člen 175(1) ES), pri čemer ju podpirajo tri države članice.

3. V vzporednem postopku v zadevi C-94/03( ) se obravnava izbira pravne podlage za Rotterdamsko konvencijo o postopku soglasja po predhodnem obveščanju za določene nevarne kemikalije in pesticide v mednarodni trgovini( ) (v nadaljevanju: Rotterdamska konvencija).

II – Pravni okvir

4. Uredba št. 304/2003 nadomešča Uredbo (EGS) št. 2455/92 Sveta z dne 23. julija 1992 o izvozu in uvozu nekaterih nevarnih kemikalij( ).

A – Izvleček iz preambule Uredbe

5. Kot izhaja iz uvodnih izjav 3 in 4 Uredbe št. 304/2003, ima ta dva cilja. Po eni strani se Uredba uporablja za izvajanje Rotterdamske konvencije, po drugi strani pa vsebinsko izrecno presega njene določbe:

„3. Primerno je, da bi Skupnost izvajala določbe Konvencije […], ne da bi pri tem kakorkoli znižala raven varovanja, ki se okolju in prebivalstvu držav uvoznic zagotavlja na podlagi Uredbe (EGS) št. 2455/92.

4. Ob upoštevanju istega cilja je tudi nujno in primerno iti v nekaterih pogledih dlje od določb Konvencije. Člen 15(4) Konvencije pogodbenicam daje pravico, da sprejmejo ukrepe, ki bolj varujejo zdravje ljudi in okolje, kakor je to predvideno v Konvenciji, pod pogojem, da takšni ukrepi upoštevajo določbe Konvencije in so v skladu z mednarodnim pravom.“

B – Povzetek glavnih določb Uredbe

6. Člen 1(1) Uredbe št. 304/2003 se glasi:

„1. Cilji te uredbe so:

a) izvajati Rotterdamsko konvencijo o postopku soglasja po predhodnem obveščanju za nekatere nevarne kemikalije in pesticide v mednarodni trgovini;

b) krepiti deljeno odgovornost in sodelovanje v mednarodnem prometu z nevarnimi kemikalijami, da se zavarujeta zdravje ljudi in okolje pred možno škodo, in

c) prispevati k njihovi okolju primerni uporabi.

Ti cilji se dosežejo tako, da se olajša izmenjava informacij o značilnostih takšnih kemikalij, da se v okviru Skupnosti predvidi postopek odločanja o njihovem uvozu in izvozu ter s posredovanjem odločitev pogodbenicam in drugim državam, kakor je primerno.“

7. V skladu s členom 1(2) je treba z Uredbo št. 304/2003 tudi zagotoviti, da se določbe Skupnosti( ) „glede razvrščanja, pakiranja in označevanja kemikalij, nevarnih za človeka ali okolje, kadar se dajejo v promet v Evropski skupnosti, uporabljajo tudi za vse takšne kemikalije, kadar se izvažajo iz držav članic v druge države pogodbenice ali druge države, razen če te določbe niso v nasprotju s katero koli posebno zahtevo teh pogodbenic ali drugih“.

8. V členu 2(1) Uredbe št. 304/2003 je tako opredeljeno njeno področje uporabe:

„Ta uredba se uporablja za:

a) nekatere nevarne kemikalije, ki so predmet postopka soglasja po predhodnem obvestilu (PIC) iz Rotterdamske konvencije;

b) nekatere nevarne kemikalije, ki so v Skupnosti ali državi članici prepovedane ali je njihova uporaba strogo omejena, in

c) vse kemikalije, kadar se izvažajo, v zvezi z njihovim razvrščanjem, pakiranjem in označevanjem.“

9. Med drugim je mogoče glavne določbe Uredbe št. 304/2003 – poenostavljeno – povzeti, kot sledi.

10. V členu 6 Uredbe št. 304/2003 je določena temeljna razlika med tremi kategorijami nevarnih kemikalij, ki so posamično naštete v treh delih Priloge I in se po določenih pravnih posledicah deloma prekrivajo.( )

11. Ena od teh kategorij (Priloga I, del 3) vsebuje seznam nekaterih kemikalij, ki so razvrščene kot zelo nevarne in za katere velja – kot je predpisano v Rotterdamski konvenciji – tako imenovani postopek soglasja po predhodnem obveščanju (postopek Prior Informed Consent, v nadaljevanju: postopek PIC) (člen 6(2), tretji pododstavek, Uredbe št. 304/2003). Ta postopek, ki je podrobneje opisan v členih 12 in 13 Uredbe( ), v bistvu določa medsebojno obveščanje Skupnosti in drugih pogodbenic Rotterdamske konvencije o trenutni uvozni praksi za zadevne kemikalije. V Skupnosti to poteka kot obveščanje zadevnih gospodarskih subjektov o uvozni praksi tretjih držav.( )

12. Kemikalije, za katere velja postopek PIC, je mogoče izvoziti samo, če za to obstaja predhodno soglasje ciljnih držav( ); o obstoju takih soglasij sekretariat Rotterdamske konvencije redno obvešča vse pogodbenice (člen 13(6)(b) Uredbe št. 304/2003).

13. Predhodno soglasje ciljne države je potrebno tudi za izvoz druge kategorije kemikalij, posebno kemikalij, za katere še ne velja postopek PIC, vendar so z vidika Skupnosti kandidatke za PIC v smislu Rotterdamske konvencije (člen 6(2), drugi pododstavek, v povezavi s členom 13(6)(a) Uredbe št. 304/2003). Zadevne kemikalije so naštete v Prilogi I, del 2, k Uredbi.

14. Za vse kemikalije, za katere ne velja postopek PIC, obstaja obveznost obveščanja o izvozu (člen 6(2), drugi in tretji pododstavek, v povezavi s členom 7 in Prilogo I, del 1 ali del 2, k Uredbi št. 304/2003)( ). Celo za kemikalije, za katere velja postopek PIC, velja obveščanje o izvozu, če to zahteva ciljna država (člen 7(5), drugi pododstavek, Uredbe).

15. Tako izvozno obvestilo mora vsebovati določene informacije o vrsti izvoznih snovi, ki so podrobneje opredeljene v Prilogi III k Uredbi, predvsem pa mora vsebovati informacije o fizikalno-kemičnih, toksikoloških in ekotoksikoloških lastnostih izvozne snovi ter potrebnih previdnostnih ukrepih pri ravnanju z njo. Komisija izvozno obvestilo posreduje organom tiste tretje države, v katero je treba kemikalijo izvoziti, poleg tega pa ga mora vnesti v javno dostopno podatkovno bazo. Obratno Komisija objavi tista izvozna obvestila, ki jih prejme od tretjih držav v zvezi s fizičnim vnosom kemikalij v Skupnost, v svojo podatkovno bazo in obvesti pristojne organe držav članic (člen 8 Uredbe št. 304/2003).

16. Izvoz kemikalij in izdelkov, katerih uporaba v Skupnosti zaradi zaščite zdravja ljudi ali okolja ni dovoljena, je prepovedan v skladu s členom 14(2) Uredbe št. 304/2003; te kemikalije so naštete v Prilogi V k Uredbi.

17. S členom 16 Uredbe št. 304/2003 je predpisana uporaba pravil o pakiranju in označevanju, veljavnih v Skupnosti,( ) tudi za izvoz kemikalij, izvozniki pa so zavezani k predložitvi nekaterih spremnih informacij. Kemikalije se morajo v skladu s členom 13(7) Uredbe izvoziti najkasneje šest mesecev pred potekom roka uporabe. Pri izvozu pesticidov izvozniki zagotovijo, da so na etiketi navedene posebne informacije o pogojih skladiščenja in obstojnosti med skladiščenjem v podnebnih razmerah v ciljni državi. Poleg tega zagotovijo, da izvoženi pesticidi ustrezajo zahtevam glede čistosti, določenim na podlagi zakonodaje Skupnosti.

18. Presegajoč določbe Rotterdamske konvencije, člen 15 Uredbe št. 304/2003 določa nekatere obveznosti obveščanja tudi za tranzit kemikalij, za katere velja postopek PIC, skozi tretje države.

19. Člen 20 Uredbe št. 304/2003 določa tehnično podporo, predvsem državam v razvoju ali državam z gospodarstvom v prehodu, za razvoj infrastrukture, zmogljivosti in strokovnega znanja, potrebnih za pravilno ravnanje s kemikalijami v vsem njihovem življenjskem krogu.

20. Poleg tega vsebuje Uredba predvsem postopkovne določbe za sodelovanje Skupnosti pri Rotterdamski konvenciji, obveznost pristojnih organov za nadzor uvoza in izvoza, obveznost izvoznikov za letno obveščanje o opravljenih izvozih kemikalij v prejšnjem letu in predpise o dostopu javnosti do informacij o trgovanju s kemikalijami.

III – Dejansko stanje, predlogi in postopek

A – Dejansko stanje

21. Konvencija je bila sprejeta 10. septembra 1998 v Rotterdamu, 11. septembra 1998 pa je bila podpisana v imenu Skupnosti.( )

22. Komisija je 24. januarja 2002 predložila predlog za Uredbo Sveta o izvozu in uvozu nevarnih kemikalij, pri čemer je predlog oprla na člen 133 ES.( )

23. Svet pa je z odstopanjem od predloga Komisije na seji 19. decembra 2002 soglasno in po nezavezujočem posvetovanju z Evropskim parlamentom odločil, da je treba za pravno podlago za Uredbo določbo člena 133 ES nadomestiti s členom 175(1) ES. Svet in Parlament sta končno Uredbo sprejela po postopku soodločanja (člen 251 ES).

B – Predlogi in postopek pred Sodiščem

24. Komisija z ničnostno tožbo z dne 23. aprila 2003 v skladu s členom 230 ES Sodišču predlaga, naj

– razglasi ničnost Uredbe (ES) št. 304/2003 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2003 o izvozu in uvozu nevarnih kemikalij,

– ugotovi, da Uredba ostane veljavna, dokler Svet ne sprejme nove uredbe, ter

– Evropskemu parlamentu in Svetu naloži plačilo stroškov postopka.

25. Parlament in Svet pa predlagata, naj se

– tožba zavrne in

– tožeči stranki naloži plačilo stroškov postopka.

26. Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 15. septembra 2003 intervencijo na strani Parlamenta in Sveta dovolil Francoski republiki, Republiki Danski in Združenemu kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska.

27. Vse stranke so podale mnenje v pisnem postopku, Komisija, Parlament, Svet in Združeno kraljestvo pa so podali mnenje tudi na javni obravnavi 7. aprila 2005, na kateri se je obravnavala tudi zadeva C-94/03.

IV – Presoja

28. Komisija s tožbo uveljavlja samo en ničnostni razlog, in sicer izbiro napačne pravne podlage za sprejetje Uredbe. S tem Komisija očita kršitev Pogodbe ES v smislu člena 230, drugi odstavek, ES.

29. Izbira pravilne pravne podlage ima pomemben praktičen in institucionalen ter tudi primarno pravni pomen.( ) Kot je znano, je od nje odvisen ne samo veljavni zakonodajni postopek (pravice Parlamenta do sodelovanja, soglasnost ali kvalificirana večina v Svetu( )), ampak tudi to, ali je zakonodajna pristojnost Skupnosti izključna ali pa jo je treba deliti z državami članicami.( )

A – Merila za izbiro pravne podlage

30. Z ustaljeno sodno prakso mora izbira pravne podlage za pravni akt Skupnosti temeljiti na objektivnih dejstvih, ki jih je mogoče sodno preveriti, mednje pa spadata zlasti cilj in vsebina akta.( )

31. Če se pri pregledu akta Skupnosti izkaže, da ima ta dvojni cilj, ali če ima dve sestavini, pri čemer je ena glavna ali prevladujoča, druga pa samo stranska, mora akt temeljiti na samo eni pravni podlagi, in sicer tisti, ki se zahteva za glavni ali prevladujoči cilj oziroma sestavino.( )

32. V tem smislu se lahko odobritev akta Skupnosti opre na skupno trgovinsko politiko (člen 133 ES) celo takrat, če poleg svojega trgovinskega težišča zasleduje tudi druge cilje, recimo cilje razvojne politike( ), cilje zunanje in varnostne politike( ), okoljevarstvene interese( ) ali interese zdravstvenega varstva( ). To še posebej velja, če določbe o skupni trgovinski politiki temeljijo na odprtem in dinamičnem pristopu, ki nikakor ni omejen samo na običajne vidike zunanje trgovine.( ) Kar posebej zadeva varstvo okolja in javno zdravje, je že v členu 6 ES in členu 152(1), prvi pododstavek, ES opisano, da gre za medsektorske (horizontalne) vidike, ki jih je treba prav tako upoštevati pri vseh drugih politikah Skupnosti in tudi v skupni trgovinski politiki.

33. Nasprotno pa lahko tudi akti Skupnosti s poudarkom na okoljskih področjih dodatno vplivajo na trgovino. Dokler prevladuje samo njihova okoljska usmerjenost, odobritev takega sporazuma temelji na členu 175(1) ES in ne na členu 133 ES( ).

34. Glede mednarodnega sporazuma je Sodišče o razlikovanju med skupno trgovinsko politiko (člen 133 ES) in okoljsko politiko (člen 175 ES) kot mogoče pravne podlage za akte Skupnosti določilo merilo o neposrednem in takojšnjemučinku.( ) Tak pristop je mogoče prenesti tudi na druge vrste aktov Skupnosti. Če akt Skupnosti z okoljskimi cilji neposredno in takoj ne vpliva na trgovino, mora akt temeljiti na členu 175 ES, v nasprotnem primeru pa na členu 133 ES.( ) Pri tem neposredni ali takojšnji vplivi na trgovino ne nastanejo nujno zaradi pospeševanja ali sprostitve trgovine. Za vključevanje akta Skupnosti na področje uporabe člena 133 ES pa je nasprotno dovolj, da je tak akt „v bistvu […] za spodbujanje, sprostitev ali ureditev trgovine določen instrument“.( )

35. V teh okoliščinah je treba preveriti, kje je v tem primeru glede na vsebino, namen in povezanost težišče Uredbe ter ali so morebitni vplivi Uredbe na trgovino neposredni in takojšnji (o tem v nadaljevanju v delu B). Zaradi popolnosti bi bilo treba tudi razpravljati, zakaj Uredbe ni bilo mogoče opreti na dvojno pravno podlago (o tem v delu C).

B – Vsebina, cilji in kontekst Uredbe

36. Stranki sta v sporu glede tega, na katero politično področje bi bilo treba uvrstiti Uredbo glede na njene cilje, vsebino in kontekst. Medtem ko Komisija meni, da Uredba pretežno spada na področje skupne trgovinske politike, pa Svet, ki ga podpirajo intervenientke, v tem vidi instrument, ki je pretežno okoljski. S tem stranki v tem primeru v bistvu zavzemata enaka stališča kot v vzporedno obravnavani zadevi C-94/03.

37. Za pravilno uvrstitev Uredbe št. 304/2003 na eno od obeh političnih področij je pomembna predvsem njena tesna povezanost z Rotterdamsko konvencijo, za izvajanje katere se uporablja, kot je razvidno iz člena 1(1)(a) Uredbe in njene uvodne izjave 3. Kot sem razložila v današnjih sklepnih predlogih v zadevi C-94/03( ), težišče omenjene konvencije ni v skupni trgovinski, ampak okoljski politiki; to je okoljski sporazum, ki vsebuje vidike trgovinske politike, in ne trgovinski sporazum, ki vsebuje vidike okoljske politike.

38. Poleg tega je na ravni Skupnosti pomembna sorodnost Uredbe št. 304/2003 s šestim akcijskim okoljskim programom z dne 22. julija 2002;( ) ta program, ki je po eni strani temeljil na členu 175 ES, kaže tematsko številne stične točke z Uredbo( ) in šteje spremembo do takrat veljavne Uredbe št. 2455/92 med prednostne naloge okoljske politike Skupnosti( ).

39. Že iz teh povezav Uredbe št. 304/2003 izhaja, da je to v glavnem okoljski in ne trgovinski instrument. To prvo presojo potrjuje tudi natančna analiza ciljev in vsebine Uredbe.

40. Kar zadeva najprej cilje Uredbe, je iz njenega člena 1(1)(b) in (c) razvidna skrb za okoljska vprašanja, posebno skupna odgovornost in skupna prizadevanja za zaščito okolja (in tudi zdravja ljudi) pred mogočimi škodami zaradi nevarnih kemikalij ter prispevek Skupnosti k okolju primerni uporabi nevarnih kemikalij. Trgovina( ) z nevarnimi kemikalijami je v Uredbi omenjena v členu 1, in sicer manj v smislu samostojnega cilja, ampak kot navezna točka za njene dejanske okoljske cilje. Gre za instrument okoljske politike z vidiki trgovinske politike, ne pa za instrument trgovinske politike z okoljskimi vidiki. Ta vtis je še močnejši zaradi tega, ker zakonodajalec Skupnosti ni hotel znižati obstoječe ravni, ampak preseči obveznosti iz Rotterdamske konvencije glede zaščite okolja in zdravja ljudi( ).

41. Res je, da – mimo določb o ciljih v členu 1 – besedilo Uredbe vsebuje sklicevanja na trgovinsko politiko. V naslovu in preambuli( ) ter v marsikaterem členu Uredbe se uporabljajo pojmi, kot so uvoz in izvoz, izvozniki in uvozniki ter mednarodna trgovina. Vendar so v besedilu Uredbe najmanj tako močni sklici na okoljsko politiko. Tako preambula( ) in predvsem člen 1 Uredbe obravnavata varstvo okolja in zaščito zdravja ljudi; na drugem mestu( ) pa se nanašata na pospeševanje pravilnega ravnanja s kemikalijami v vsej njihovi življenjski dobi.

42. Z vsebinskega vidika je treba sicer soglašati s Komisijo, da so členi od 6 do 17 Uredbe, s katerimi sta postopek PIC in postopek obveščanja o izvozu prenesena v evropsko pravo, jedro Uredbe. V nasprotju z mnenjem Komisije pa postopek PIC nikakor ni primarno instrument trgovinske politike, ampak nasprotno, kot je Sodišče že ugotovilo v mnenju 2/00, značilen instrument okoljske politike.( ) Drugače, kot trdi Komisija, je mogoče presojo, ki je bila sprejeta v mnenju 2/00 za postopek PIC v Kartagenskem protokolu, prenesti na postopek PIC v tem primeru. Kajti tudi s sklicevanjem na tu upoštevne nevarne kemikalije se postopek PIC „prednostno uporablja z[a] izmenjavo informacij o prednostih in tveganju, povezanih z uporabo kemikalij, in [ima] namen z izmenjavo znanstvenih, tehničnih, gospodarskih in pravnih podatkov pospešiti ekološko uporabo toksičnih snovi“.( )

43. Tako je mednarodna trgovina z nekaterimi kemikalijami, ki so jih pogodbenice Rotterdamske konvencije soglasno uvrstile med nevarne,( ) le zunanja stična točka postopka PIC. Kajti dejanski predmet postopka, določenega v Rotterdamski konvenciji, ni predvsem pospeševanje, sprostitev ali tudi samo ureditev trgovine z nevarnimi kemikalijami, ampak prej izmenjava informacij med pogodbenicami o njihovi vsakokratni uvozni praksi (člen 10(7) in (10) Rotterdamske konvencije( )) in s tem povezano posredovanje tako pridobljenih informacij zadevnim gospodarskim subjektom (člen 11(1)(a) Rotterdamske konvencije ter člen 13(1) in (3) Uredbe).

44. S postopkom PIC in z izvoznimi obvestili za nekatere kemikalije (člen 12 Rotterdamske konvencije in člen 7 Uredbe) naj bi se predvsem preprečilo, da se tretja država – predvsem država v razvoju – znajde pred uvozom nevarnih kemikalij, ne da bi imela pred tem priložnost sprejeti potrebne ukrepe za zaščito okolja in zdravja ljudi.( )

45. Vsekakor posredno lahko postopek PIC, uveden z Uredbo št. 304/2003, z že omenjeno izmenjavo informacij med gospodarskimi subjekti (člen 11(1)(a) Rotterdamske konvencije ter člen 13(1) in (3) Uredbe) prispeva k večji preglednosti predpisov, ki veljajo v različnih državah, in s tem po možnosti olajša zunanjo trgovino z nevarnimi kemikalijami. Po drugi strani pa lahko Uredba podraži trgovanje za posameznega izvoznika, na primer, če se od njega zahteva izpolnjevanje potrebnih postopkov za izvozno obvestilo (člen 7 v povezavi s Prilogo III k Uredbi).

46. Razen takšnih posrednih vplivov na trgovino pa predmet Uredbe št. 304/2003 v bistvu ni trgovinski predpis. Iz Uredbe pa predvsem ne izhaja, ali in, po potrebi, pod katerimi pogoji je uvoz določene kemikalije v Skupnost dovoljen oziroma prepovedan. Uredba v ta namen nima nobenih vsebinskih določb. Pač pa se v postopku PIC sprejemajo materialne odločitve Skupnosti o dopustnosti ali nedopustnosti uvoza nevarnih kemikalij „v skladu z obstoječimi predpisi Skupnosti“, ki jih je treba posredovati pogodbenicam Rotterdamske konvencije.( ) Uredba št. 304/2003 v členu 12 določa le pristojnost Komisije za take odločitve in predložitev stališč sekretariatu Rotterdamske konvencije. V skladu s členom 24(2) Uredbe pri tem Komisijo podpira Svetovalni odbor.( )

47. Prav tako Uredba ne vsebuje enotnih, vsebinskih predpisov o tem, ali in pod katerimi pogoji je dovoljeno kemikalijo izvoziti iz Skupnosti. Z Uredbo Skupnost v skladu s členom 11(1)(b) Rotterdamske konvencije podpira le druge pogodbenice konvencije pri izvrševanju njihove uvozne politike glede kemikalij, za katere velja postopek PIC. Poleg tega je za izvoznike, ki želijo kemikalije iz Skupnosti izvažati v tretje države, določena obveznost, da morajo izpolniti zahteve posameznih ciljnih držav in počakati na njihovo predhodno izrecno dovoljenje (člen 13(4) in (6) Uredbe( )).

48. Že člen 14(2) Uredbe vsebuje samostojno prepoved izvoza Skupnosti. Nanaša se na kemikalije, katerih uporaba je zaradi zaščite zdravja ljudi ali okolja v Skupnosti prepovedana. Ta določba torej prenaša notranje zdravstvene in okoljske predpise Skupnosti navzven, da bi se preprečilo, da bi proizvodi, prepovedani znotraj Skupnosti, povzročili škodo zunaj Skupnosti. Prepoved znotraj Skupnosti in njena razširitev na izvoz iz Skupnosti sta izrazito okoljskega značaja.

49. Če so v presojo vključene tudi dodatne določbe Uredbe, se potrdi vtis, da gre v bistvu za okoljski in ne za trgovinski instrument. Izmenjava informacij s tretjimi državami (člen 19 Uredbe) in medsebojna tehnična podpora (člen 20 Uredbe) ter dostop javnosti do informacij (člen 6(3), člen 7(1), četrti stavek, člen 8(1), člen 9(3), drugi stavek, člen 13(1), drugi stavek in člen 21(2), drugi stavek Uredbe) niso namenjeni pospeševanju, sprostitvi ali samo ureditvi trgovine z nevarnimi kemikalijami. Kot že izhaja iz besedila teh določb, je njihov namen predvsem zaščita okolja in poleg tega tudi zaščita zdravja ljudi.

50. V nasprotju s tem, kar bi se zdelo na prvi pogled, celo določbe o označevanju in informacijah, ki spremljajo kemikalije, v členu 16 Uredbe niso predvsem trgovinske, ampak okoljske določbe. Sicer bi direktive, na katere se nanašata člen 16(1) in člen 1(2) Uredbe, znotraj Skupnosti lahko vplivale na približevanje zakonodaje ter se uporabile za medsebojno priznavanje embalaže proizvodov in spremljajočih informacij v trgovini med državami članicami. Drugače pa je v odnosih Skupnosti s tretjimi državami: Tam ne gre za približevanje zakonodaje ali vzajemno priznavanje za izboljšanje tržnosti kemikalij ali njihovega vstopa na trg( ); to kažeta tudi člen 16(1), drugi stavek, in drugi del stavka iz člena 1(2) Uredbe( ), s čimer se morebitne posebne zahteve pogodbenice uvoznice po pakiranju proizvodov in spremnih informacijah ne spremenijo. Pač pa naj bi člen 16(1) Uredbe zadostil le potrebam po obveščanju javnosti o tveganjih in nevarnostih pri ravnanju z zadevnimi kemikalijami. Predpis v glavnem samo razširja veljavne predpise Skupnosti o označevanju na izvoz, vendar pa ne prispeva k približevanju zakonodaje med Skupnostjo in tretjimi državami ali k vzajemnemu priznanju proizvodov.

51. Skratka: Če se upoštevajo kontekst Uredbe št. 304/2003 ter njeni cilji in vsebina, njeno težišče ni na področju skupne trgovinske, ampak okoljske politike. Povsem mogoči vplivi Uredbe na mednarodno trgovino z nevarnimi kemikalijami so prej posrednega kot neposrednega značaja.( ) V tem smislu se strinjam s Svetom, Parlamentom in z njunimi intervenientkami, da je ustrezna podlaga Uredbe člen 175(1) ES in ne člen 133 ES.( )

52. Dejstvo, da področje uporabe Uredbe št. 304/2003 glede na njeno četrto uvodno izjavo presega Rotterdamsko konvencijo,( ) ne spremeni presoje. Kajti Uredba v glavnem razširja tudi na druga področja, ki jih pokriva, to, kar že predvideva za področje uporabe Rotterdamske konvencije. Pri tem zasleduje iste, pretežno okoljske cilje. Zgornje razlage se torej lahko v celoti prenesejo.

53. Komisija še ugovarja, da se je treba bati hudega oviranja notranjega trga in izkrivljanja trgovine, če bi za pravno podlago obveljal člen 175(1) ES in ne člen 133 ES. Če Skupnost ne bi bila izključno pristojna, potem bi lahko države članice enostransko sprejele strožje predpise o uvozu in izvozu nevarnih kemikalij ter obšle na ravni Skupnosti že veljavne določbe o razvrstitvi, pakiranju in označevanju nevarnih snovi.

54. V zvezi s tem je treba najprej ugotoviti, da na področju okoljske politike v skladu s „sodno prakso AETR“ vsekakor lahko obstaja izključna zunanja pristojnost Skupnosti.( ) Vprašanje, ali je bil to primer pri sprejetju tukaj izpodbijane Uredbe, lahko ostane odprto. Kajti celo na področju deljene pristojnosti morajo države članice pri izvrševanju svojih pooblastil upoštevati veljavno pravo Skupnosti. Pri tem ne smejo kršiti niti veljavne sekundarne zakonodaje niti primarnega prava, predvsem pa ne temeljnih svoboščin iz Pogodbe ES in člena 95, od (4) do (10), ES. To izhaja iz načela primarnosti prava Skupnosti. Ugovor Komisije tako ni utemeljen.

55. Torej po vsem tem ugotavljam, da tožba Komisije ni utemeljena in da jo je zato treba zavrniti.

C – Brez dvojne pravne podlage

56. Dodatno naj še opozorim, da v tem primeru povezava obeh mogočih pravnih podlag, to je člena 133 ES in člena 175 ES, ne pride v poštev, in sicer celo takrat ne, če bi domnevali, da so v Uredbi trgovinski in okoljski vidiki zastopani enakovredno ter da se Uredba posledično – v nasprotju z zgoraj zavzetim mnenjem – ne more dodeliti nobeni od obeh politik.

57. Sicer je dejansko mogoče, da lahko pravni akt temelji na več upoštevnih pravnih podlagah. To se zgodi, kadar je izjemoma ugotovljeno, da se sočasno zasleduje več ciljev, ki so neločljivo povezani, ne da bi bil eden v odnosu do drugega drugoten in posreden.( )

58. Kombinacija različnih pravnih podlag pa je izključena, če zanje predvideni postopki niso združljivi.( )

59. Tako je v tem primeru: medtem ko je na področju skupne trgovinske politike posvetovanje s Parlamentom kvečjemu fakultativno, ne da bi mu po Pogodbi pripadala kakršna koli pravica do formalnega sodelovanja (člen 133(4) ES( )), ima Parlament v okoljski politiki zakonodajno funkcijo v postopku soodločanja skupaj s Svetom (člen 175(1) ES v povezavi s členom 251 ES). Čeprav Svet na obeh političnih področjih praviloma sam odloči s kvalificirano večino (člen 133(4) ES oziroma – za postopek soodločanja – člen 251 ES( )), kažejo temeljne razlike v zvezi s pravicami Parlamenta do sodelovanja, da zakonodajna postopka po členu 133 ES in členu 175 ES nista združljiva, zato ju tudi ni mogoče kombinirati( ).

60. Kajti po eni strani je samoumevno, da se na področju člena 175 ES ni mogoče odpovedati soodločanju Parlamenta; postopek soodločanja je od Maastrichtske pogodbe ena od ključnih pravic Parlamenta do sodelovanja in pomembno prispeva k demokratični legitimnosti zakonodaje Skupnosti. Prav tako bi bilo mogoče na drugi strani postopek člena iz 133(4) ES kar dopolniti s tam nepredvideno pravico Parlamenta do soodločanja. V obeh primerih bi obstajala nevarnost, da bi lahko bil v obeh pravnih podlagah predvideni postopek odločanja izkrivljen in s tem tudi v Pogodbi predvideno ravnotežje institucij: Sprememba zakonodajnega postopka lahko namreč vselej vpliva tudi na vsebino sprejetega pravnega akta.( )

61. V tem se razlikuje ta zadeva tudi od vzporedno vodenega postopka v zadevi C‑94/03( ). Tam bi namreč kombinacija obeh pravnih podlag, ki prideta v poštev (člen 133 ES in člen 175(1) ES, vsakokrat v povezavi s členom 300 ES), vodila samo do – vedno mogočega brez težav – posvetovanja s Parlamentom tudi v okviru skupne trgovinske politike; kot je znano, izid takega posvetovanja s Parlamentom za Svet ni obvezujoč. V tem primeru bi bilo nasprotno Svetu z razširitvijo postopka soodločanja na področje člena 133 ES odvzeto izključno zakonodajno pooblastilo in moral bi ga deliti s Parlamentom. Tak rezultat bi bil v nasprotju s stališčem glede zakonodajnega postopka v skupni trgovinski politiki, ki so ga države članice zavestno določile in potrdile na več medvladnih konferencah( ).

62. Niti iz sodbe Swedish Match( ) niti iz sodbe British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco ( ) ni mogoče sklepati nasprotno. Kajti v nobeni od obeh sodb se Sodišče podrobneje ne ukvarja z različnimi, s Pogodbo predvidenimi pristojnostmi organov ter institucionalnim ravnotežjem v okviru postopka soodločanja in postopka v skladu s členom 133 ES.( )

63. Zaradi nezdružljivosti zakonodajnih postopkov, predvidenih v členu 133 ES in členu 175 ES, naj bi torej zakonodajalec Skupnosti, tudi pri domnevnem ravnovesju okoljskih in trgovinskih vidikov v Uredbi, moral dati prednost eni od obeh pravnih podlag. Uredbe naj zaradi nezdružljivosti obeh postopkov Uredbe ne bi mogel hkrati opreti na skupno trgovinsko in okoljsko politiko.

64. V takem položaju bi se morala okoljska politika s členom 175 ES uveljaviti kot pravna podlaga. Kajti pri zakonodajnih postopkih je pravica Parlamenta do soodločanja pravilo, medtem ko je pravna podlaga, kot je člen 133 ES, brez formalnih pravic Parlamenta do sodelovanja postopkovno izjema. Poleg tega to ustreza načelu( ) in preglednosti (člen 1(2) ES) ter načelu demokracije (člen 6(1) ES), skladno s katerima je treba med pravnima podlagama, ki sta enako upoštevni in sta enako zadevni, vendar medsebojno nista združljivi, v dvomu izbrati tisto, katere izvajanje daje Parlamentu največje pravice do udeležbe.

65. Torej, celo če se domneva, da so v sporni uredbi trgovinski in okoljski vidiki enako močni, bi postopkovni razlogi nasprotovali izbiri dvojne pravne podlage in izbiri okoljske določbe kot edine pravne podlage. Odločitve Parlamenta in Sveta, da Uredbo sprejmeta v postopku soodločanja na podlagi člena 175(1) ES, naj torej tudi s tega vidika ne bi bilo mogoče grajati.

V – Stroški

66. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker Komisija s predlogi ni uspela, se ji v skladu s predlogi Evropskega parlamenta in Sveta naloži plačilo stroškov postopka.

67. Z odstopanjem od tega iz člena 69(4) Poslovnika izhaja, da tri države članice, ki so se kot intervenientke udeležile postopka, nosijo svoje stroške.

VI – Predlog

68. Na podlagi navedenih ugotovitev Sodišču predlagam, naj odloči:

1. Tožba se zavrne.

2. Francoska republika, Republika Finska ter Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska nosijo vsaka svoje stroške. V preostalem Komisija Evropskih skupnosti nosi stroške postopka.