SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

MELCHIORJA WATHELETA,

predstavljeni 13. septembra 2016 ( 1 )

Zadeva C‑104/16 P

Svet Evropske unije

proti

Front populaire pour la libération de la saguia-el-hamra et du rio de oro (Front Polisario)

„Pritožba — Sporazum v obliki izmenjave pisem med Evropsko unijo in Kraljevino Maroko — Vzajemni ukrepi liberalizacije v zvezi s kmetijskimi proizvodi, predelanimi kmetijskimi proizvodi, ribami in ribiškimi proizvodi“

Kazalo

I – Uvod II – Dejansko stanje III – Tožba pri Splošnem sodišču in izpodbijana sodba IV – Postopek pred Sodiščem V – Dopustnost pritožbe A – Trditve strank B – Presoja VI – Vsebinska presoja pritožbe A – Primarno 1. Prvi del drugega pritožbenega razloga v delu, v katerem se nanaša na uporabo sporazuma o liberalizaciji za Zahodno Saharo a) Trditve strank b) Presoja i) Status Zahodne Sahare, kot ga opredeljuje člen 73 Ustanovne listine Združenih narodov, in njegove posledice ii) Nepriznavanje suverenosti Kraljevine Maroko nad Zahodno Saharo s strani Unije iii) Kako pa je z de facto uporabo za ozemlje Zahodne Sahare, ki bi pomenila „poznejšo dejansko uporabo“? iv) Relativni učinek pogodb (pacta tertiis nec nocent nec prosunt) B – Podredno 1. Prvi pritožbeni razlog: napačna uporaba prava v zvezi s sposobnostjo Front Polisario biti stranka v postopku pred sodišči Unije a) Trditve strank b) Presoja 2. Drugi pritožbeni razlog: napačna uporaba prava v zvezi s procesnim upravičenjem Front Polisario a) Prvi del v zvezi z naravo spornega sklepa i) Trditve strank ii) Presoja b) Drugi del v zvezi z neposrednim nanašanjem na Front Polisario i) Trditve strank ii) Presoja – Ali se lahko sklepi Sveta glede sklenitve mednarodnih sporazumov „neposredno nanašajo“ na neprivilegirane tožeče stranke? – Pojma neposrednega nanašanja in neposrednega učinka c) Tretji del v zvezi s posamičnim nanašanjem na Front Polisario i) Trditve strank ii) Presoja C – Še bolj podredno 1. Tretji pritožbeni razlog: napačna uporaba prava v zvezi z nadzorom Splošnega sodišča nad diskrecijsko pravico Sveta na področju zunanjih gospodarskih odnosov a) Trditve strank b) Presoja 2. Četrti pritožbeni razlog: odločanje Splošnega sodišča ultra petitum a) Trditve strank b) Presoja 3. Peti pritožbeni razlog: napačna uporaba prava v zvezi z uporabo Listine Evropske unije o temeljnih pravicah in načela stalne suverenosti nad naravnimi viri a) Prvi del v zvezi z obveznostjo preučitve vprašanja spoštovanja temeljnih pravic i) Trditve strank ii) Presoja – Dopustnost ničnostnega tožbenega razloga Front Polisario zaradi kršenja temeljnih pravic – Očitek o napačni razlagi in uporabi Listine o temeljnih pravicah b) Drugi del v zvezi z obveznostjo preučitve vprašanja skladnosti sporazuma o liberalizaciji s členom 73 Ustanovne listine Združenih narodov in načelom stalne suverenosti nad naravnimi viri i) Trditve strank ii) Presoja 4. Šesti pritožbeni razlog: napačna uporaba prava v zvezi z obsegom razglasitve ničnosti spornega sklepa a) Trditve strank b) Presoja VII – Stroški A – Primarno in podredno B – Še bolj podredno VIII – Predlog

I – Uvod

1. Svet Evropske unije s to pritožbo predlaga razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 10. decembra 2015, Front Polisario/Svet (T‑512/12, EU:T:2015:953, v nadaljevanju: izpodbijana sodba), s katero je bil Sklep Sveta z dne 8. marca 2012 o sklenitvi Sporazuma v obliki izmenjave pisem med Evropsko unijo in Kraljevino Maroko o vzajemnih ukrepih liberalizacije v zvezi s kmetijskimi proizvodi, predelanimi kmetijskimi proizvodi ter ribami in ribiškimi proizvodi, nadomestitvi protokolov 1, 2 in 3 ter njihovih prilog ter spremembah Evro-mediteranskega sporazuma o pridružitvi med Evropskimi skupnostmi in njihovimi državami članicami na eni strani ter Kraljevino Maroko na drugi strani ( 2 ) (2012/497/EU, v nadaljevanju: sporni sklep) razglašen za delno ničnega „v delu, v katerem je z njim odobrena uporaba navedenega sporazuma za Zahodno Saharo“.

2. Obravnavana zadeva je zelo pomembna, ker je postavljenih več težavnih vprašanj. Prvič, Sodišče bo imelo priložnost presoditi, ali ima organizacija, kot je Front populaire pour la libération de la saguia-el-hamra et du rio de oro (Front Polisario), procesno sposobnost, pravni interes in procesno upravičenje v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU. V tem okviru bo moralo Sodišče odločiti o tem, ali Zahodna Sahara spada na ozemeljsko področje uporabe Evro-mediteranskega sporazuma o pridružitvi med Evropskimi skupnostmi in njihovimi državami članicami na eni strani ter Kraljevino Maroko na drugi, podpisanega v Bruslju 26. februarja 1996 in v imenu Evropskih skupnosti odobrenega s Sklepom 2000/204/ES, ESPJ, Sveta in Komisije z dne 24. januarja 2000 ( 3 ) (v nadaljevanju: pridružitveni sporazum), in Sporazuma v obliki izmenjave pisem med Evropsko unijo in Kraljevino Maroko o vzajemnih ukrepih liberalizacije v zvezi s kmetijskimi proizvodi, predelanimi kmetijskimi proizvodi ter ribami in ribiškimi proizvodi, nadomestitvi protokolov 1, 2 in 3 ter njihovih prilog ter spremembah Evro-mediteranskega sporazuma o pridružitvi med Evropskimi skupnostmi in njihovimi državami članicami na eni strani ter Kraljevino Maroko na drugi strani, podpisanega v Bruslju 13. decembra 2010 ( 4 ) (v nadaljevanju: sporazum o liberalizaciji).

3. Drugič, Sodišče bo morda moralo opredeliti intenzivnost sodnega nadzora, ki ga izvajajo sodišča Unije na področjih, kot so zunanji gospodarski odnosi, na katerih ima Svet široko diskrecijsko pravico, ter sprejeti stališče glede elementov, ki bi jih moral Svet upoštevati pred odobritvijo mednarodnega sporazuma, sklenjenega s tretjo državo. V tem okviru bo moralo Sodišče obravnavati kompleksna vprašanja mednarodnega javnega prava v zvezi s statusom Zahodne Sahare in pravico njenega ljudstva do samoodločbe.

4. Zavedati se je treba tudi pomena, ki ga ima obravnavana zadeva za mednarodno skupnost ter prihodnost maroških in drugih vlaganj v Zahodni Sahari. Generalni sekretar Organizacije združenih narodov (OZN) Ban Ki‑moon je to poudaril v poglavju z naslovom „Človekove pravice“ iz svojega poročila z dne 19. aprila 2016 o razmerah v Zahodni Sahari ( 5 ).

II – Dejansko stanje

5. Front Polisario je v skladu s členom 1 svojega statuta „nacionalno osvobodilno gibanje, plod dolgoletnega saharskega odpora proti različnim oblikam tuje okupacije“, ustanovljeno 10. maja 1973.

6. Zgodovinski in mednarodni okvir, v katerem je bilo ustanovljeno, ter nadaljnji razvoj razmer v Zahodni Sahari sta predstavljena v točkah od 1 do 16 izpodbijane sodbe.

7. Kot izhaja iz navedenih točk, je Zahodna Sahara ozemlje na severozahodu Afrike, ki ga je v 19. stoletju kolonizirala Kraljevina Španija in je potem postalo španska provinca, nato pa je bilo vpisano na seznam nesamoupravnih ozemelj v smislu člena 73 Ustanovne listine Združenih narodov, na katerem je še zdaj. ( 6 )

8. Generalna skupščina OZN je 20. decembra 1966 sprejela Resolucijo 2229 (XXI) o vprašanju območja Ifni in Španske Sahare, v kateri je znova potrdila „neodtujljivo pravico ljudst[va] […] Španske Sahare do samoodločbe“. Kraljevino Španijo kot upravno oblast je zaprosila, naj „čim prej v skladu z željami avtohtonega prebivalstva Španske Sahare ter v posvetovanju z maroško in mavretansko vlado in vsemi drugimi zainteresiranimi stranmi sprejme podrobna pravila o organizaciji referenduma, ki bo izveden pod okriljem [OZN], da bi se avtohtonemu prebivalstvu na ozemlju omogočilo, da svobodno uveljavi svojo pravico do samoodločbe“.

9. Kraljevina Španija je 20. avgusta 1974 OZN obvestila, da namerava pod okriljem te organizacije organizirati referendum v Zahodni Sahari.

10. Meddržavno sodišče je 16. oktobra 1975 na prošnjo Generalne skupščine OZN izdalo svetovalno mnenje o Zahodni Sahari (CIJ, Recueil, 1975, str. 12), v točki 162 katerega je ugotovilo:

11. Kraljevina Španija, Kraljevina Maroko in Islamska republika Mavretanija so 14. novembra 1975 podpisale deklaracijo, ki je določala prenos pristojnosti in odgovornosti Kraljevine Španije kot upravne oblasti v Zahodni Sahari na začasno tristransko upravo.

12. Jeseni 1975 so se razmere v Zahodni Sahari poslabšale. Maroški kralj Hasan II. je v govoru, ki ga je imel na dan objave zgoraj navedenega mnenja Meddržavnega sodišča, ob ugotovitvi, da je „ves svet“ priznal, da Zahodna Sahara pripada Maroku in da Maročanom ne preostaja drugega, kot da „zasedejo [svoje] ozemlje“, pozval k organizaciji „miroljubnega pohoda“ na Zahodno Saharo, ki se ga je udeležilo 350.000 oseb.

13. Varnostni svet OZN (v nadaljevanju: Varnostni svet) je zadevne in zainteresirane strani pozval k zadržanosti in zmernosti. Izrazil je tudi zaskrbljenost zaradi težkega položaja v regiji v treh resolucijah o Zahodni Sahari, in sicer v resolucijah 377 (1975), 379 (1975) in 380 (1975). V zadnji od navedenih resolucij je obžaloval organizacijo pohoda, ki ga je napovedal maroški kralj, in od Kraljevine Maroko zahteval, naj z ozemlja Zahodne Sahare nemudoma umakne vse udeležence navedenega pohoda.

14. Kraljevina Španija je 26. februarja 1976 Generalni sekretariat OZN obvestila, da se s tem dnem končuje njena navzočnost na ozemlju Zahodne Sahare in da zdaj meni, da nima več nobene mednarodne odgovornosti v zvezi z upravljanjem tega ozemlja.

15. V tem času je izbruhnil oboroženi spopad med Kraljevino Maroko, Islamsko republiko Mavretanijo in Front Polisario.

16. Islamska republika Mavretanija je 10. avgusta 1979 s Front Polisario sklenila sporazum, v skladu s katerim se je odpovedala kakršnim koli ozemeljskim zahtevam v Zahodni Sahari.

17. Generalna skupščina OZN je v Resoluciji 34/37 z dne 21. novembra 1979 o vprašanju Zahodne Sahare znova potrdila „neodtujljivo pravico ljudstva Zahodne Sahare do samoodločbe in neodvisnosti“ ter pozdravila mavretansko-saharski sporazum, ki sta ga 10. avgusta 1979 v Alžiru podpisala Islamska republika Mavretanija in Front Polisario. Poleg tega je globoko obžalovala „poslabšanje položaja zaradi vztrajne maroške okupacije Zahodne Sahare in razširitev te okupacije na ozemlje, ki ga je Mavretanija nedavno zapustila“. Od Kraljevine Maroko je zahtevala, naj se tudi ona vključi v mirovno dinamiko, in za to priporočila, naj Front Polisario „kot predstavnik ljudstva Zahodne Sahare v polni meri sodeluje pri iskanju pravične, trajne in dokončne politične rešitve vprašanja Zahodne Sahare“.

18. Oboroženi spopad med Front Polisario in Kraljevino Maroko se je nadaljeval, dokler nista strani 30. avgusta 1988 načeloma sprejeli predlogov rešitve, ki jih je med drugim dal generalni sekretar OZN ter ki so predvidevali zlasti ustavitev ognja in izvedbo referenduma o samoodločbi pod nadzorom OZN.

19. Do danes tega referenduma še ni bilo.

20. Zdaj je največji del ozemlja Zahodne Sahare pod nadzorom Kraljevine Maroko, ki meni, da ima suverenost nad Zahodno Saharo, medtem ko Front Polisario nadzira manjši in zelo redko poseljeni del na vzhodu tega ozemlja. Ozemlje, ki ga nadzira Front Polisario, je od ozemlja, ki ga nadzira Kraljevina Maroko, ločeno s peščenim zidom, ki ga je zgradila ta država in ga nadzira maroška vojska. Velik delež beguncev iz Zahodne Sahare živi v taboriščih na alžirskem ozemlju blizu Zahodne Sahare, ki jih upravlja Front Polisario.

III – Tožba pri Splošnem sodišču in izpodbijana sodba

21. Front Polisario je 19. novembra 2012 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbo za razglasitev ničnosti spornega sklepa in naložitev stroškov Svetu.

22. Front Polisario je v utemeljitev tožbe navedla enajst razlogov, ki se nanašajo, prvič, na kršitev obveznosti obrazložitve, drugič, na neupoštevanje „načela posvetovanja“, tretjič, na kršitev temeljnih pravic, četrtič, na „kršitev načela usklajenosti politike Unije“, petič, na „kršitev temeljnih vrednot [U]nije in načel, ki urejajo njeno zunanje delovanje“, šestič, na „neizpolnitev cilja trajnostnega razvoja“, sedmič, na „kršitev načel in ciljev zunanjega delovanja Unije na področju razvojnega sodelovanja“, osmič, na kršitev načela varstva legitimnih pričakovanj, devetič, na dejstvo, da je sporni sklep „v nasprotju z več sporazumi, ki jih je sklenila Unija“, desetič, na kršitev splošnega mednarodnega prava in, enajstič, na kršitev „prava mednarodne odgovornosti Unije“.

23. Svet je v obrambo predlagal, naj se tožba zavrže kot nedopustna, ali če tožba ne bo zavržena, zavrne kot neutemeljena in naj se Front Polisario naloži plačilo stroškov.

24. S sklepom predsednika osmega senata Splošnega sodišča z dne 6. novembra 2013 je bila Evropski komisiji dovoljena intervencija v podporo predlogom Sveta.

25. Splošno sodišče je v izpodbijani sodbi najprej preučilo trditve Sveta in Komisije, da je treba tožbo zavreči kot nedopustno, ker Front Polisario ni dokazala, da obstaja kot pravna oseba in da ima procesno sposobnost, ter ker je sporni sklep ne zadeva ne neposredno ne posamično. Splošno sodišče je ta razloga za nedopustnost zavrnilo v točkah od 34 do 60 oziroma od 61 do 114 izpodbijane sodbe.

26. Potem je Splošno sodišče analiziralo razloge za razglasitev ničnosti, ki jih je navedla Front Polisario v podporo svojim predlogom, pri čemer je najprej navedlo, da ta stranka v bistvu „zatrjuje nezakonitost [spornega] sklepa, ker sta z njim kršena pravo Unije in mednarodno pravo“. ( 7 ) Splošno sodišče dodaja, da se „[z] vsemi tožbenimi razlogi […] v resnici postavljata vprašanje, ali obstaja absolutna prepoved, da se v imenu Unije sklene mednarodni sporazum, ki bi se lahko uporabljal za ozemlje, ki ga dejansko nadzira tretja država, ne da bi Unija in njene države članice ali, splošneje, vse druge države priznale suverenost te države na tem ozemlju (v nadaljevanju: sporno ozemlje), in eventualno tudi vprašanje obstoja diskrecijske pravice institucij Unije v zvezi s tem, omejitev te pravice in pogojev za njeno izvrševanje“. ( 8 )

27. Splošno sodišče je nato v točkah 127, 139, 148, 158, 167, 172, 175, 178, 199, 211 in 214 izpodbijane sodbe preučilo vseh enajst razlogov za razglasitev ničnosti, ki jih je navedla Front Polisario, in vse zavrnilo kot neutemeljene, enega pa zavrglo kot nedopustnega.

28. Pri tem preučevanju je zlasti presodilo, da ni mogoče na podlagi nobene trditve Front Polisario „sklepati, da je s pravom Unije ali mednarodnim pravom absolutno prepovedano s tretjo državo skleniti sporazum, ki bi se lahko uporabljal na spornem ozemlju“. ( 9 )

29. Hkrati je Splošno sodišče pridržalo preučitev vrste trditev Front Polisario v podporo prvemu, tretjemu, petemu, šestemu, devetemu in desetemu tožbenemu razlogu, ki so se po njegovem mnenju v bistvu nanašale na podredno vprašanje, in sicer pod kakšnimi pogoji lahko institucije Unije odobrijo sklenitev sporazuma, ki se lahko uporablja za sporno ozemlje. ( 10 )

30. Na koncu je Splošno sodišče to vprašanje analiziralo v točkah od 223 do 247 izpodbijane sodbe. V zvezi s tem je v bistvu presodilo, da mora Svet kljub široki diskrecijski pravici v okviru vodenja zunanjih odnosov Unije, kadar namerava odobriti mednarodni sporazum, ki naj bi se uporabljal za sporno ozemlje in ki naj bi olajševal izvoz proizvodov, ki izvirajo iz tega ozemlja, v Unijo, najprej preučiti vse upoštevne elemente konkretnega primera ter se zlasti prepričati, da se ti proizvodi ne izkoriščajo v škodo prebivalcev navedenega ozemlja in da se s tem ne kršijo njihove temeljne pravice. Splošno sodišče je poudarilo tudi, da v tem primeru Svet svoje obveznosti ni izpolnil.

31. Splošno sodišče je na podlagi teh preudarkov v točki 247 izpodbijane sodbe sklenilo, da „Svet ni izpolnil svoje obveznosti, da pred sprejetjem [spornega] sklepa preuči vse elemente obravnavanega primera“, in je zato ta sklep razglasilo za ničen „v delu, v katerem je z njim odobrena uporaba sporazuma [o liberalizaciji] za Zahodno Saharo“.

IV – Postopek pred Sodiščem

32. Svet s pritožbo, ki jo je vložil na Sodišču 19. februarja 2016, temu predlaga, naj: — izpodbijano sodbo razveljavi; — dokončno odloči o sporu z zavrnitvijo tožbe in — Front Polisario naloži plačilo stroškov, ki jih je na prvi stopnji in v okviru te pritožbe priglasil Svet.

33. Front Polisario v odgovoru na pritožbo, ki ga je vložila na Sodišču 9. maja 2016, temu predlaga, naj: — primarno, pritožbo zavrže kot nedopustno; — podredno, pritožbo zavrne kot neutemeljeno; — še bolj podredno, če bi Sodišče ugodilo predlogom Sveta za razveljavitev izpodbijane sodbe, dokončno odloči o sporu z razglasitvijo ničnosti spornega sklepa na podlagi tožbenih razlogov, ki jih je Splošno sodišče zavrnilo, in — Svetu naloži plačilo stroškov, ki jih je na prvi stopnji in v okviru te pritožbe priglasila Front Polisario.

34. Komisija v odgovoru na pritožbo, ki ga je vložila na Sodišču 3. maja 2016, temu predlaga, naj pritožbi ugodi.

35. Svet je v sodnem tajništvu Sodišča ob vložitvi pritožbe z ločeno vlogo predlagal obravnavo zadeve po hitrem postopku v skladu s členom 133 Poslovnika Sodišča.

36. Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 7. aprila 2016 temu predlogu ugodil.

37. S sklepi predsednika Sodišča z dne 2., 13., 18. in 24. maja 2016 je bila Kraljevini Belgiji, Zvezni republiki Nemčiji, Kraljevini Španiji, Francoski republiki in Portugalski republiki dovoljena intervencija v podporo predlogom Sveta. Zvezna republika Nemčija pa ni predložila intervencijske vloge niti se ni udeležila obravnave.

38. S sklepom predsednika Sodišča z dne 9. junija 2016 je bila Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural (maroška konfederacija za kmetijstvo in razvoj podeželja, v nadaljevanju: Comader) dovoljena intervencija v podporo predlogom Sveta.

39. Obravnava je bila 19. julija 2016, na njej pa so Svet, Comader, Kraljevina Španija, Francoska republika, Portugalska republika, Front Polisario in Komisija predstavili svoja ustna stališča.

V – Dopustnost pritožbe

A – Trditve strank

40. Front Polisario izpodbija dopustnost pritožbe z utemeljitvijo, da Svet nima pravnega interesa za njeno vložitev. V zvezi s tem najprej poudarja, da je bila z izpodbijano sodbo razglašena ničnost spornega sklepa samo „v delu, v katerem je z njim odobrena uporaba sporazuma [o liberalizaciji] za Zahodno Saharo“. Drugič, trdi, da ne Kraljevina Maroko ne Unija nista pristojni za sklenitev sporazuma, ki se uporablja za Zahodno Saharo. Iz tega sklepa, da Svet ne bi imel koristi od morebitne ponovne vključitve Zahodne Sahare na področje uporabe sporazuma o liberalizaciji.

41. Svet in Komisija izpodbijata utemeljenost tega razlogovanja s primarno utemeljitvijo, da lahko institucije Unije vložijo pritožbo, ne da bi jim bilo treba dokazati pravni interes, in podredno utemeljitvijo, da je ta pogoj v tem primeru izpolnjen. Svet poleg tega trdi, da je utemeljitev stranke Front Polisario glede nedopustnosti pritožbe sama nedopustna, ker pomeni zahtevo za spremembo točke 220 izpodbijane sodbe in ker v skladu s členom 174 Poslovnika Sodišča ne sme biti navajana v okviru odgovora na pritožbo.

B – Presoja

42. V skladu s členom 56, drugi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije lahko „pritožbo […] vloži katera koli stranka, ki v celoti ali delno ni uspela s svojimi sklepnimi predlogi“.

43. To očitno velja za Svet, katerega stališče pred Splošnim sodiščem je bilo, da je tožba Front Polisario nedopustna oziroma, podredno, neutemeljena.

44. Ker je Splošno sodišče zavrnilo utemeljitve Sveta glede dopustnosti tožbe Front Polisario in sporni sklep razglasilo za delno ničen, Svet delno ni uspel s svojimi predlogi. Zato ima torej pravico do vložitve pritožbe zoper izpodbijano sodbo.

45. V vsakem primeru, kot je Sodišče presodilo v okviru drugih sporov kot sporov med Unijo in njeni uslužbenci, institucijam Unije ni treba dokazati pravnega interesa, da lahko vložijo pritožbo zoper sodbo Splošnega sodišča, ( 11 ) razen kadar predlagajo spremembo obrazložitve. ( 12 )

46. Res je Sodišče v točki 46 sodbe z dne 19. julija 2012, Svet/Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group (C‑337/09 P, EU:C:2012:471), presodilo, da „lahko […] razglasi pritožbo za nedopustno, kadar zaradi dejstva, ki je nastalo po sodbi Splošnega sodišča, slednja postane neškodljiva za pritožnika [(v tem primeru za Svet)]“.

47. Vendar Front Polisario ne navaja nobenega dejstva, ki bi nastalo po izpodbijani sodbi in zaradi katerega bi ta postala neškodljiva. Zdi se, da pravi samo, da izrek izpodbijane sodbe, s katerim je razglašena ničnost spornega sklepa „v delu, v katerem je z njim odobrena uporaba sporazuma [o liberalizaciji] za Zahodno Saharo“, ni v nasprotju z njeno trditvijo, da ne institucije Unije ne Kraljevina Maroko niso pristojne za sklenitev sporazuma, ki se uporablja za Zahodno Saharo. ( 13 )

48. Tudi če njen namen ni v ničemer izpodbijati točko 220 izpodbijane sodbe ( 14 ) (kar bi bilo tudi nemogoče brez nasprotne pritožbe), ta trditev ne more utemeljiti ugovora nedopustnosti Front Polisario. Ugovor nedopustnosti Front Polisario je treba torej zavrniti.

VI – Vsebinska presoja pritožbe

A – Primarno

49. Ker je bistvo problema v tem, ali se sporazum o liberalizaciji uporablja za Zahodno Saharo ali ne, bom začel s prvim delom drugega pritožbenega razloga v delu, v katerem se nanaša na uporabo tega sporazuma. Če je namreč odgovor na to vprašanje nikalen, je treba razveljaviti sodbo Splošnega sodišča, ki bi torej napačno uporabilo pravo, ko se je oprlo na nasprotno predpostavko, ter razglasiti tožbo Front Polisario za nedopustno, ker ta nima pravnega interesa in procesnega upravičenja.

1. Prvi del drugega pritožbenega razloga v delu, v katerem se nanaša na uporabo sporazuma o liberalizaciji za Zahodno Saharo

a) Trditve strank

50. Svet trdi, da je Splošno sodišče, da bi se izreklo o procesnem upravičenju Front Polisario, primarno v točkah od 73 do 103 izpodbijane sodbe preučilo, ali se sporazum o liberalizaciji uporablja za Zahodno Saharo ali ne. Meni, da je Splošno sodišče v točki 73 izpodbijane sodbe to preučitev začelo tako, da se je oprlo na predpostavko, da bi pritrdilni odgovor na tako vprašanje samodejno pomenil, da se lahko sporni sklep neposredno in posamično nanaša na Front Polisario. Dodaja, da je ta predpostavka pravno napačna, ker sporni sklep ne more ustvariti pravic in obveznosti, katerih obseg bi presegel ozemeljsko področje uporabe Pogodb, in zato nima nobenih pravnih učinkov na ozemlju Zahodne Sahare.

51. Komisija pa meni, da okoliščina, da se sporazum o liberalizaciji de facto uporablja za ozemlje Zahodne Sahare, ( 15 ) ne omogoča, da bi šteli, da obstaja „poznejša dejanska uporaba“ v smislu člena 31 Dunajske konvencije o pravu mednarodnih pogodb z dne 23. maja 1969 ( 16 ) (v nadaljevanju: Dunajska konvencija), na podlagi katere bi lahko člen 94 pridružitvenega sporazuma razlagali tako, da se zaradi njega ta sporazum in sporazum o liberalizaciji uporabljata za ozemlje Zahodne Sahare.

52. Poleg tega bi bilo po mnenju Komisije v nasprotju z načelom relativnega učinka pogodb (pacta tertiis nec nocent nec prosunt) iz člena 34 Dunajske konvencije, s pravico ljudstva Zahodne Sahare do samoodločbe in odsotnostjo izrecne razširitve teh sporazumov na Zahodno Saharo, če bi šteli, da se zanjo uporabljajo.

53. Front Polisario odgovarja, da Splošno sodišče ni preučilo vprašanja uporabe sporazuma o liberalizaciji za Zahodno Saharo, da bi to uporabilo za kakršno koli predpostavko glede dopustnosti tožbe, temveč da bi določilo dejanski in pravni okvir, v katerem je treba presoditi o njenem procesnem upravičenju. Svet in Komisija sta namreč dolgo trdila, da se ta sporazum ne uporablja za navedeno ozemlje, nato pa priznala, da se dejansko uporablja za proizvode, ki iz njega izvirajo. Ravno ta element naj bi bil eden izmed tistih, po katerih se ta sporazum razlikuje od dveh primerljivih sporazumov, ki jih je Kraljevina Maroko sklenila z Združenimi državami Amerike oziroma državami članicami Evropskega združenja za prosto trgovino (EFTA).

b) Presoja

54. Vprašanje ozemeljskega področja uporabe sporazuma o liberalizaciji (ki je odvisno od področja uporabe pridružitvenega sporazuma, ki je bil s prvim sporazumom spremenjen) je ključnega pomena v tej zadevi, ker prežema celotno ničnostno tožbo Front Polisario, vključno z vsebinskimi vprašanji ( 17 ), ne samo vprašanjem procesnega upravičenja (in pravnega interesa) Front Polisario.

55. Svet v zvezi s tem trdi, da je Splošno sodišče s tem, da se je v točki 73 izpodbijane sodbe odločilo preučiti, ali se lahko sporni sklep neposredno in posamično nanaša na Front Polisario glede na (ne)uporabo sporazuma o liberalizaciji za Zahodno Saharo, „uporabo sporazuma, sklenjenega v skladu z zadevnim [spornim] sklepom, za ozemlje zunaj Unije postavilo za predpogoj, da se lahko navedeni sklep posamično in neposredno nanaša na [Front Polisario]“. ( 18 ) Po mnenju Sveta naj bi bilo to v nasprotju s točkami 90, 91 in 94 sklepa Splošnega sodišča z dne 3. julija 2007, Commune de Champagne in drugi/Svet in Komisija (T‑212/02, EU:T:2007:194), v katerem je to presodilo, da ima lahko sklep o potrditvi mednarodnega sporazuma učinke samo na ozemlju Unije.

56. Po mojem mnenju je treba to trditev zavrniti preprosto zato, ker v zadevi, v okviru katere je bil sprejet sklep Splošnega sodišča z dne 3. julija 2007, Commune de Champagne in drugi/Svet in Komisija (T‑212/02, EU:T:2007:194), obseg ozemeljskega področja uporabe sporazuma, obravnavanega v navedeni zadevi, ni bil sporen. Splošno sodišče se je torej omejilo na preučitev, ali ima sklep o potrditvi zadevnega sporazuma „obvezne pravne učinke, ki lahko vplivajo na interese tožečih strank tako, da bistveno spremenijo [njihov] pravni položaj“. ( 19 )

57. Čeprav se zdi, da je Splošno sodišče s tako presojo združilo pojma izpodbojnega akta in procesnega upravičenja, je vseeno res, da se v obravnavani zadevi Splošno sodišče ne bi moglo izreči o neposrednem in posamičnem nanašanju na Front Polisario, ne da bi prej presodilo, ali Zahodna Sahara spada na ozemeljsko področje uporabe pridružitvenega sporazuma in sporazuma o liberalizaciji ali ne. Seveda, če Zahodna Sahara ne bi spadala na ozemeljsko področje uporabe navedenih sporazumov, bi bilo izključeno njuno neposredno in posamično nanašanje na Front Polisario, saj se vse njene trditve v obravnavanem primeru opirajo na to uporabo.

58. Treba je torej preučiti trditve Komisije, da sporni sklep ni očitno spremenil pravnega položaja Front Polisario, ker naj se pridružitveni sporazum in s tem sporazum o liberalizaciji ne bi uporabljala za Zahodno Saharo. Komisija tako meni, da je Splošno sodišče v točkah od 88 do 104 izpodbijane sodbe napačno razložilo člen 94 pridružitvenega sporazuma. ( 20 )

59. Že na začetku je treba poudariti, da ni treba zavzeti stališča glede tega, ali lahko Kraljevina Maroko brez kršenja mednarodnega prava sklene mednarodni sporazum, ki se uporablja za Zahodno Saharo, v zvezi s čimer po mojem mnenju ni jasnega odgovora, ( 21 ) temu pa poleg tega odločno nasprotuje Front Polisario.

60. Za namene obravnavane zadeve je namreč dovolj odgovoriti na ločeno vprašanje, ali se zadevna sporazuma uporabljata za Zahodno Saharo v skladu s členom 94 pridružitvenega sporazuma, ki določa, da se „pridružitveni sporazum uporablja za ozemlje Unije na eni strani in za ozemlje Kraljevine Maroko na drugi strani“. ( 22 )

61. V zvezi s tem opozarjam, da pojem „ozemlje Kraljevine Maroko“ v zadevnih sporazumih ni opredeljen.

62. Člen 29 Dunajske konvencije glede tega določa, da „[r]azen če iz mednarodne pogodbe ne izhaja drugačen namen ali se sicer ne ugotovi drugače, mednarodna pogodba zavezuje vsako državo pogodbenico na njenem celotnem ozemlju“. ( 23 )

63. Na to je mogoče gledati z dveh različnih zornih kotov.

64. Na eni strani Front Polisario in Komisija kljub različnim razlogom menita, da je Zahodna Sahara nesamoupravno ozemlje v smislu člena 73 Ustanovne listine Združenih narodov in da kot taka ne more biti del ozemlja Kraljevine Maroko v smislu člena 94 pridružitvenega sporazuma. Nobeden od njiju ne priznava suverenosti Kraljevine Maroko nad Zahodno Saharo.

65. Čeprav Komisija priznava, da sta se pridružitveni sporazum in sporazum o liberalizaciji uporabljala za proizvode, s poreklom iz Zahodne Sahare, pa je na obravnavi poudarila, da je šlo zgolj za toleriranje, ki mu ni nasprotovala, kar bi sicer lahko storila na podlagi člena 86 pridružitvenega sporazuma, in dodala, da dejstvo, da tega člena ni uporabila, ne dokazuje njenega pristanka.

66. Na drugi strani Svet in Kraljevina Maroko menita, da se sporazum o liberalizaciji uporablja za Zahodno Saharo, vendar iz različnih razlogov. Kakor navaja Splošno sodišče v točki 100 izpodbijane sodbe, je po mnenju „Kraljevine Maroko Zahodna Sahara sestavni del njenega ozemlja“.

67. Kar zadeva Svet, je ta ves čas postopka pred Sodiščem in na obravnavi zagovarjal različna, celo protislovna stališča. Tu navajam zadnjo različico njegove razlage področja uporabe zadevnih sporazumov, ki jo je Svet podal v svojem odgovoru na obravnavi. V skladu s tem stališčem „Svet ni tiho sprejel razlage [Kraljevine] Maroko, da se sporazum [o liberalizaciji] uporablja za Zahodno Saharo kot del njenega ozemlja, kar bi lahko bilo znamenje posrednega priznanja [njene suverenosti]. Tiho je sprejel, da se sporazum [o liberalizaciji] […] uporablja tudi za nesamoupravno ozemlje, ki ga upravlja Kraljevina Maroko, kar ne pomeni ne priznanja ne privolitve ne sprejetja. Kraljevina Maroko in Unija se zavedata, da sta njuni razlagi različni. Strinjata se, da se ne strinjata. V skladu z njunim medsebojnim razumevanjem Unija dopušča uporabo sporazuma na ozemlju Zahodne Sahare, [Kraljevina] Maroko pa tega ne uporablja kot argument v podporo svoji zahtevi po suverenosti“. Njegovo stališče je mogoče na kratko povzeti kot „uporaba brez priznavanja“, pri čemer Svet dodaja, da „ko je bil sporazum sklenjen […], med [njegovimi] člani ni bilo nobenega dvoma […] o tem, da [Kraljevina Maroko šteje Zahodno Saharo za del svojega ozemlja]“. Vendar Svet meni, da pričakovanje, da se bo zadevni sporazum uporabil za Zahodno Saharo, ne pomeni, da je zavzel stališče do vprašanja suverenosti nad ozemljem Zahodne Sahare.

68. Po mojem mnenju, če sklepamo samo na podlagi člena 94 pridružitvenega sporazuma, Zahodna Sahara ni del ozemlja Kraljevine Maroko v smislu navedenega člena, in sicer iz naslednjih razlogov.

i) Status Zahodne Sahare, kot ga opredeljuje člen 73 Ustanovne listine Združenih narodov, in njegove posledice

69. Res je, kot je Sodišče razsodilo v točki 46 sodbe z dne 5. julija 1994, Anastasiou in drugi (C‑432/92, EU:C:1994:277), v zvezi s pridružitvenim sporazumom med Unijo in Republiko Ciper, ( 24 ) da „mora [Unija] pri njegovi razlagi in izvajanju posebej upoštevati svojega partnerja pri sporazumu“.

70. Vendar to ne pomeni, da bi morala Unija sprejeti kateri koli pogled svojega partnerja na razlago in uporabo pridružitvenega sporazuma, zlasti kadar njen partner zagovarja stališča, ki jih mednarodna skupnost in Unija nista nikoli sprejeli.

71. Ker je Zahodna Sahara od leta 1963 vpisana na OZN‑ov seznam nesamoupravnih ozemelj v smislu člena 73 Ustanovne listine Združenih narodov, ( 25 ) iz tega izhaja, da glede na ta status spada na področje uporabe Resolucije 1514 (XV) v zvezi z uveljavljanjem pravice koloniziranih ljudstev do samoodločbe, ( 26 ) kot je razsodilo Meddržavno sodišče v točki 162 svetovalnega mnenja o Zahodni Sahari z dne 16. oktobra 1975. ( 27 )

72. V tem smislu se ne strinjam s stališčem Splošnega sodišča iz točke 56 izpodbijane sodbe, ki ga je Svet ponovil na obravnavi, da „je Zahodna Sahara ozemlje, katerega mednarodni status je zdaj nedoločen“. ( 28 ) Kar je zdaj nedoločeno, ni njen status, temveč njena prihodnost.

73. Ne strinjam se tudi s tem, da je Splošno sodišče Zahodno Saharo v točkah 117, 141, 142, 165, 198, 205, 210, 211, 215, 217, 220, 222, 223 in 227 izpodbijane sodbe opredelilo za „sporno ozemlje“.

74. V nasprotju z zadevo, v kateri je bila izrečena sodba z dne 6. julija 1995, Odigitria/Svet in Komisija (T‑572/93, EU:T:1995:131) ( 29 ), v kateri sta bila uporabljena izraza „zone litigieuse“ v francoščini in „zone in dispute“ v angleščini (kar je lahko razlaga za drugačen besednjak Splošnega sodišča v obravnavani zadevi), tu ne gre za spor glede določitve mej, temveč za opredelitev posledic statusa Zahodne Sahare kot nesamoupravnega ozemlja v smislu člena 73 Ustanovne listine Združenih narodov. ( 30 )

75. Kot taka ima Zahodna Sahara v skladu z navedeno listino „ločen in različen status od statusa države, ki jo upravlja, […] tako dolgo, dokler ljudstvo […] nesamoupravnega ozemlja ne uveljavi svoje pravice do samoodločbe v skladu z [Ustanovno listino Združenih narodov] in, natančneje, v skladu z njenim cilji in načeli“. ( 31 )

76. Zato, kakor je zatrdila Komisija pred Splošnim sodiščem, ( 32 ) ozemeljsko področje uporabe obravnavanih sporazumov ne more obsegati Zahodne Sahare brez izrecne razširitve, ki pa je v tem primeru ni. ( 33 )

77. V zvezi s tem je praksa držav, ki imajo ali prevzamejo odgovornost za upravljanje nesamoupravnih ozemelj, posebej pomembna, ker so to edine države, ki lahko razvijejo prakso v zvezi s tem. ( 34 )

78. V tem okviru je praksa Združenih držav Amerike, Nove Zelandije, Francoske republike in Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska zlasti pomembna, ker so to štiri države ( 35 ) na seznamu upravnih oblasti, ki ga vodi OZN, ( 36 ) ki upravljajo šestnajst od sedemnajstih nesamoupravnih ozemelj s seznama, priloženega k navedenemu poročilu generalnega sekretarja OZN. ( 37 )

79. V skladu s prakso Združenih držav Amerike, Nove Zelandije in Združenega kraljestva, ( 38 ) ki predstavljajo večino upravnih oblasti in ki upravljajo večino nesamoupravnih ozemelj, je pogoj za kakršno koli uporabo pogodb ali sporazumov za nesamoupravna ozemlja njihova izrecna razširitev pri njihovi ratifikaciji. ( 39 )

80. Unija šteje, da je Zahodna Sahara nesamoupravno ozemlje, vendar pa ni predvidena nobena izrecna razširitev pridružitvenega sporazuma in sporazuma o liberalizaciji na Zahodno Saharo niti v teh sporazumih niti je ob njuni ratifikaciji ni predvidela Kraljevina Maroko.

81. Poleg tega moje stališče podkrepljuje stališče Združenih držav Amerike, Republike Islandije, Kraljevine Norveške in Švicarske konfederacije, ki tudi štejejo, da Zahodna Sahara ne spada na ozemeljsko področje uporabe sporazumov o prosti trgovini, ki so jih sklenile s Kraljevino Maroko, ( 40 ) čeprav ti sporazumi tako kot pridružitveni sporazum ne izključujejo Zahodne Sahare iz njihovega ozemeljskega področja uporabe. ( 41 )

82. Iz prej navedenega sklepam, da Zahodna Sahara ne more biti del ozemlja Kraljevine Maroko v smislu člena 94 pridružitvenega sporazuma. Zato se zanjo pridružitveni sporazum in sporazum o liberalizaciji ne moreta uporabljati.

ii) Nepriznavanje suverenosti Kraljevine Maroko nad Zahodno Saharo s strani Unije

83. Kot sta Svet in Komisija trdila pred Splošnim sodiščem ( 42 ) in kot trdita pred Sodiščem, Unija in njene države članice niso nikoli priznale, da bi bila Zahodna Sahara del ozemlja Kraljevine Maroko ali pod njegovo suverenostjo.

84. Svet tudi nikakor ni pojasnil, kako naj bi bilo pravno mogoče na določenem ozemlju uporabljati sporazum, sklenjen z neko državo, ne da bi bila priznana kakršna koli pristojnost ali pravna oblast te države nad tem ozemljem, in to brez sklicevanja na člene od 34 do 36 Dunajske konvencije in brez dokaza njihove uporabe v konkretnem primeru.

85. Ravno nasprotno, po mojem mnenju uporaba nujno in neizogibno pomeni priznavanje.

86. Poleg tega ne morem sprejeti teze Sveta o „uporabi brez priznanja“, s katero poskuša uskladiti uporabljivost oziroma uporabo zadevnih sporazumov za Zahodno Saharo in namen, da ne sprejme stališča glede kakršnega koli priznanja Unije in držav članic, da je Zahodna Sahara del Kraljevine Maroko. To nepriznavanje gotovo in dokončno izključuje možnost, da je bil pri sklepanju pridružitvenega sporazuma in sporazuma o liberalizaciji namen Unije, da bi se ta sporazuma uporabljala za Zahodno Saharo.

iii) Kako pa je z de facto uporabo za ozemlje Zahodne Sahare, ki bi pomenila „poznejšo dejansko uporabo“?

87. V postopku pred Splošnim sodiščem je Front Polisario navedla, da obstaja praksa, da se pridružitveni sporazum in sporazum o liberalizaciji de facto uporabljata na ozemlju Zahodne Sahare, kar sta Svet in Komisija potrdila na obravnavi pred Splošnim sodiščem ( 43 ) ter ponovila pred Sodiščem ( 44 ).

88. Ne zdi se mi, da bi bilo s tem lahko razširjeno področje uporabe navedenih sporazumov na Zahodno Saharo, kot je to sprejelo Splošno sodišče v točki 103 izpodbijane sodbe.

89. Čeprav se sicer lahko „poznejša dejanska uporaba“ v smislu člena 31(3)(b) Dunajske konvencije ( 45 ) upošteva kot dodatni pokazatelj, kako naj se razume besedilo sporazuma glede na njegov predmet in namen, pa ta uporaba ni odločilna sama po sebi. ( 46 )

90. Kot trdi Komisija, elementi v zvezi s prakso Unije in Kraljevine Maroko glede uporabe zadevnih sporazumov za Zahodno Saharo, ki jih je Splošno sodišče preučilo v točkah od 78 do 87 izpodbijane sodbe, ne pomenijo „poznejše dejanske uporabe“ v smislu člena 31(3)(b) Dunajske konvencije. ( 47 )

91. Glede tega se ne strinjam z razlago mednarodnega prava, ki jo je Sodišče podalo v sodbi z dne 11. marca 2015, Oberto in O’Leary (C‑464/13 in C‑465/13, EU:C:2015:163), v kateri je presodilo, da „kot je razvidno iz sodne prakse Meddržavnega sodišča, lahko poznejša dejanska uporaba v okviru izvajanja mednarodne pogodbe prevlada nad jasnim besedilom te pogodbe, če ta uporaba odraža soglasje strank (CIJ, sodba z dne 15. junija 1962 v zadevi Tempelj Preah Vihear (Kambodža proti Tajski), Recueil, 1962, str. 6)“. ( 48 )

92. Najprej poudarjam, da je bila sodba Meddržavnega sodišča v zadevi Tempelj Preah Vihear izrečena pred podpisom Dunajske konvencije leta 1969. Zato se ne more neposredno nanašati na razlago člena 31(3)(b) navedene konvencije, določbe, ki takrat še ni obstajala.

93. Poleg tega v tej sodbi ne opažam, da bi Meddržavno sodišče izrecno ali implicitno dejalo, da poznejša dejanska uporaba pri izvajanju pogodbe lahko prevlada nad jasnim besedilom te pogodbe.

94. Nazadnje, čeprav ta določba odraža pravilo mednarodnega običajnega prava, je treba opozoriti, da Meddržavno sodišče ni potrdilo, da bi lahko poznejša praksa prevladala nad jasnim besedilom pogodbe, če ta praksa izraža soglasje strank.

95. Nasprotno, navedena sodba je ena od glavnih sodb Meddržavnega sodišča o pojmih estoppel ali privolitve v mednarodnem pravu, ( 49 ) ki sta popolnoma različna od „poznejše dejanske uporabe“.

96. Zdi se mi nemogoče, da bi lahko „poznejša dejanska uporaba“ v nasprotju z običajnim pomenom besedila sporazuma prevladala nad tem besedilom, razen če to pomeni prakso, ki jo stranki poznata in sprejemata ter ki je dovolj razširjena in dovolj dolgotrajna, da lahko sama predstavlja nov sporazum. Vendar elementi iz spisa o tej zadevi, ki jih je Splošno sodišče preučilo v točkah od 78 do 87 izpodbijane sodbe, ne zadostujejo za vzpostavitev take prakse.

97. Prvič, odgovor, ki ga je Catherine Ashton, visoka predstavnica Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko ter podpredsednica Komisije, dala v imenu Komisije na poslanska vprašanja z referenčnimi številkami E‑001004/11, P‑001023/11 in E‑002315/11 (UL 2011, C 286 E, str. 1), naveden v točki 78 izpodbijane sodbe, kot izjava ne predstavlja prakse v smislu izvajanja pridružitvenega sporazuma in sporazuma o liberalizaciji. Poleg tega Svet na obravnavi ni podprl stališča iz navedenega odgovora, da je Kraljevina Maroko de facto upravna oblast Zahodne Sahare.

98. Drugič, tudi obiski Zahodne Sahare, ki jih je opravil Urad za prehrano in veterinarstvo (OAV) Komisije in ki jih Splošno sodišče omenja v točki 79 izpodbijane sodbe, ne predstavljajo izvajanja obravnavanih sporazumov, ker v njih niso predvideni in se po mnenju Komisije ne morejo šteti za pokazatelja razlage, saj se nanašajo na vse proizvode, ki se vnesejo na ozemlje Unije, ne glede na carinski postopek, ki se zanje uporablja.

99. Tretjič, tudi dejstvo, da ima 140 maroških izvoznikov, ki jih je Komisija odobrila na podlagi pridružitvenega sporazuma, sedež v Zahodni Sahari, na katerega se Splošno sodišče sklicuje v točki 80 izpodbijane sodbe, ne pomeni izvajanja obravnavanih sporazumov, in to toliko manj, ker imajo ti izvozniki sedež tudi v Maroku, kot ga priznavajo Unija in njene države članice, in imajo pravico, da na tej podlagi izkoristijo obravnavana sporazuma.

100. Nazadnje, čeprav sta Svet in Komisija navedla, kot je Splošno sodišče opozorilo v točki 87 izpodbijane sodbe, da se je sporazum o liberalizaciji de facto uporabljal za Zahodno Saharo, pa sta obseg in trajanje te uporabe neznana. Za obstoj „poznejše dejanske uporabe“ v smislu člena 31(3)(b) Dunajske konvencije „se morajo stališča strank nesporno ujemati in z njimi mora biti mogoče opredeliti pomen določbe pogodbe“. ( 50 ) V obravnavanem primeru takega ujemanja ni, saj – kot je navedlo Splošno sodišče v točki 100 izpodbijane sodbe – „Kraljevina Maroko zadeve dojema popolnoma drugače“ kot Unija. ( 51 )

iv) Relativni učinek pogodb (pacta tertiis nec nocent nec prosunt)

101. Ker ni izrecne razširitve, bi bila uporaba obravnavanih sporazumov za Zahodno Saharo tudi v nasprotju s splošnim načelom mednarodnega prava o relativnem učinku pogodb (pacta tertiis nec nocent nec prosunt), katerega poseben izraz je člen 34 Dunajske konvencije, kot je presodilo Sodišče v sodbi z dne 25. februarja 2010, Brita (C‑386/08, EU:C:2010:91) ( 52 ).

102. Tako kot člen 94 pridružitvenega sporazuma, obravnavanega v tej zadevi, člen 83 pridružitvenega sporazuma EU-Izrael določa, da „se [ta] uporablja na [ozemlju Unije] na eni strani in na ozemlju Države Izrael na drugi strani“.

103. Naj spomnim, da tako kot v obravnavani zadevi in kljub drugačnemu mnenju Države Izrael o tem, Unija in njene države članice ne priznavajo ne suverenosti Države Izrael nad ozemljem Zahodnega brega in Gaze ne njene pristojnosti, da ti ozemlji mednarodno zastopa ter sklepa sporazume za njun račun in v njunem imenu kot okupacijska oblast teh ozemelj. ( 53 )

104. V tem okviru je Sodišče presodilo, da proizvodi s poreklom iz Zahodnega brega ne spadajo na področje uporabe pridružitvenega sporazuma EU-Izrael „ob upoštevanju, prvič, načela splošnega mednarodnega prava o relativnem učinku pogodb […] (pacta tertiis nec nocent nec prosunt) […] in, drugič, dejstva, da je Unija sklenila sporazum o pridružitvi tudi s [Palestinsko osvobodilno organizacijo (PLO)], ki je delovala za račun Palestinske nacionalne oblasti Zahodnega brega in Gaze, ta sporazum pa se v skladu s svojim besedilom med drugim uporablja za ozemlje Zahodnega brega“. ( 54 )

105. Ker je Zahodna Sahara nesamoupravno ozemlje v smislu člena 73 Ustanovne listine Združenih narodov, predstavlja tretjo osebo (tertius) v razmerju do Unije in Kraljevine Maroko.

106. Seveda obstajajo tudi izjeme od načela pacta tertiis nec nocent nec prosunt, med drugim tiste iz členov 35 in 36 Dunajske konvencije v zvezi s pogodbami, ki določajo obveznosti ali pravice za tretje države.

107. Če bi se v obravnavanem primeru sporazum o liberalizaciji uporabljal za Zahodno Saharo, ji ne bi nalagal obveznosti, temveč bi ji dajal pravico, da lahko v okviru preferencialnega carinskega režima, ki ga ta sporazum vzpostavlja, v Unijo izvaža proizvode s poreklom z njenega ozemlja, za katere ta sporazum velja.

108. Vendar v skladu s členom 36 Dunajske konvencije, ki se nanaša na pogodbe, ki določajo pravice za tretje države, za tretjo državo nastane pravica samo, če v to privoli, ta privolitev pa se lahko šteje za dano, če ta ne izrazi nasprotno. Potrebno je še, da lahko to izrazi, vendar ker je Zahodna Sahara nesamoupravno ozemlje in ker Kraljevina Maroko šteje, da je člen 73 Ustanovne listine Združenih narodov ne zavezuje, se njena privolitev ne more šteti za dano brez predhodnega posvetovanja z njenimi prebivalci ali predstavniki, ki pa ni bilo izvedeno.

109. Iz zgoraj navedenega izhaja, da se izjema od splošnega načela mednarodnega prava o relativnem učinku pogodb iz člena 36 Dunajske konvencije v obravnavanem primeru ne uporablja.

110. Zaradi tega je Splošno sodišče s tem, da je v točki 97 izpodbijane sodbe presodilo, da so „[o]koliščine te zadeve […] drugačne, saj Unija v tem primeru ni sklenila pridružitvenega sporazuma, ki bi se nanašal na proizvode s poreklom iz Zahodne Sahare, niti s Front Polisario niti z drugo državo ali subjektom,“ razlikovalo med to zadevo in tisto, v kateri je bila izrečena sodba z dne 25. februarja 2010, Brita (C‑386/08, EU:C:2010:91), vendar na tej podlagi ni sklepalo, da bi bila uporaba obravnavanih sporazumov za Zahodno Saharo v nasprotju s splošnim načelom relativnega učinka pogodb.

111. Vendar se na podlagi člena 94 pridružitvenega sporazuma in načela relativnega učinka pogodb Splošno sodišče ne more opirati na dejstvo, da „pridružitveni sporazum […] ne vključuje nobene klavzule o razlagi in nobene druge določbe, katere rezultat bi bil, da bi bilo ozemlje Zahodne Sahare izključeno s področja uporabe tega sporazuma“. ( 55 ) Prav tako ne more presoditi, da dejstvo, da institucije Unije niso „vztrajale, da se v besedilo sporazuma, odobrenega s [spornim sklepom], vključi klavzula o izključitvi take uporabe […], dokazuje, da […] sprejemajo razlago pridružitvenega sporazuma […], v skladu s katero se ta sporazuma uporabljata tudi za del Zahodne Sahare, ki ga nadzira Kraljevina Maroko“. ( 56 )

112. Menim torej, da je treba ugoditi prvemu delu drugega pritožbenega razloga v delu, v katerem se nanaša na uporabo sporazuma o liberalizaciji za Zahodno Saharo.

113. Splošno sodišče je namreč z ugotovitvijo v točki 103 izpodbijane sodbe, da „se sporazum [o liberalizaciji] […], postavljen v kontekst, kot je opredeljen zgoraj, uporablja tudi za ozemlje Zahodne Sahare ali, natančneje, za večji del tega ozemlja, ki ga nadzira Kraljevina Maroko“, ( 57 ) napačno uporabilo pravo, zaradi česar je po mojem mnenju treba izpodbijano sodbo razveljaviti.

114. V tem primeru je treba glede na to, da stanje postopka dovoljuje, da se o zadevi odloči v smislu člena 61, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije, ničnostno tožbo Front Polisario zavreči kot nedopustno, ker ta nima pravnega interesa in procesnega upravičenja, saj če se sporazum o liberalizaciji ne uporablja za Zahodno Saharo, ji razglasitev ničnosti spornega sklepa ne more v ničemer neposredno in posamično koristiti ali škoditi.

115. Če Sodišče ne bi sledilo moji ugotovitvi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ko je presodilo, da se pridružitveni sporazum in sporazum o liberalizaciji uporabljata za Zahodno Saharo, bom v nadaljevanju analiziral druge pritožbene razloge.

B – Podredno

1. Prvi pritožbeni razlog: napačna uporaba prava v zvezi s sposobnostjo Front Polisario biti stranka v postopku pred sodišči Unije

a) Trditve strank

116. Svet in Komisija trdita, da je Splošno sodišče s tem, da je glede na razlogovanje v točkah od 34 do 60 izpodbijane sodbe sklenilo, da je treba Front Polisario šteti za pravno osebo s sposobnostjo, da na sodišču Unije zahteva razglasitev ničnosti spornega sklepa, napačno uporabilo pravo.

117. V zvezi s tem najprej v bistvu poudarjata, da Front Polisario nima pravne osebnosti v skladu s pravom države članice ali tretje države. Nato trdita, da se poleg tega ne more šteti za subjekt mednarodnega prava.

118. Nazadnje trdita, da sodna praksa ( 58 ), na katero se je oprlo Splošno sodišče, ko je v točkah od 48 do 52 izpodbijane sodbe ugotovilo, da ima Front Polisario procesno sposobnost, sicer izjemoma daje subjektom, ki nimajo pravne osebnosti, dostop do sodišč Unije, vendar dopustnost njihovih tožb pogojuje z dvema kumulativnima pogojema, od katerih Front Polisario ne izpolnjuje drugega, in sicer da jo Unija in njene institucije obravnavajo kot ločen subjekt, ki lahko ima lastne pravice ali za katerega lahko veljajo obveznosti ali omejitve (glej točke 52 in od 55 do 59 izpodbijane sodbe). ( 59 )

119. Po mnenju Sveta in Komisije bi moralo Splošno sodišče ugotoviti, da drugi pogoj ni izpolnjen, ker Front Polisario ni bila ne upoštevana v aktih, ki so jih sprejele institucije Unije, ne „prizna[na] kot [njihova] sogovorni[ca] na pogajanjih“. ( 60 )

120. V teh okoliščinah naj bi nato napačno uporabilo pravo, ker se je v točkah od 56 do 59 izpodbijane sodbe oprlo na njen status zastopnika ljudstva Zahodne Sahare, ki ga Front Polisario priznava Generalna skupščina OZN, in na udeležbo tega subjekta pri pogajanjih o dokončnem statusu Zahodne Sahare, ki potekajo pod okriljem OZN, da je ugotovilo, da je tožba dopustna.

121. V odgovor Front Polisario trdi, prvič, da je subjekt mednarodnega prava glede na njen status nacionalnega osvobodilnega gibanja.

122. Drugič, nasprotuje temu, da bi Splošno sodišče pri ugotovitvi glede njene procesne sposobnosti napačno uporabilo pravo. V zvezi s tem opozarja, prvič, da Svet ne nasprotuje ugotovitvi Splošnega sodišča, da ima v skladu s svojim statutom interno strukturo, ki ji zagotavlja potrebno avtonomijo, da v pravnih razmerjih nastopa kot odgovoren subjekt.

123. Drugič, v bistvu meni, da je Splošno sodišče lahko ugotovilo, da ji ta procesna sposobnost v obravnavanem primeru omogoča, da se obrne na sodišče Unije, saj Svet in Komisija sama priznavata status zastopnika ljudstva Zahodne Sahare, da je stranka v pogajanjih z OZN o prihodnosti zadevnega ozemlja in da je legitimna sogovornica Unije v zvezi s tem.

b) Presoja

124. Opozarjam, da Svet in Komisija nasprotujeta samo delu razlogovanja, na katerega je Splošno sodišče oprlo svojo odločitev, da ima Front Polisario procesno sposobnost, čeprav nima pravne osebnosti. V tem smislu ne prerekata, da statut Front Polisario tej omogoča, da v pravnih razmerjih nastopa kot odgovoren subjekt.

125. Naj spomnim, da v nekaterih primerih pravo Unije priznava procesno sposobnost subjektom, ki nimajo pravne osebnosti. Kot je presodilo Sodišče v točki 144 sodbe z dne 18. januarja 2007, PKK in KNK/Svet (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), „[n]a podlagi določb Statuta Sodišča, zlasti njegovega člena 21, določb Poslovnika Sodišča, zlasti njegovega člena [120], in določb Poslovnika Splošnega Sodišča, zlasti njegovega člena [76], organizacije, ki nimajo pravne osebnosti, […] ne morejo vložiti tožbe. V […] izjemnem položaju je treba postopkovna pravila, ki urejajo dopustnost ničnostne tožbe, uporabiti tako, da se, kolikor je potrebno, prilagodijo okoliščinam primera.“

126. V zvezi s tem se ne strinjam s stališčem Sveta iz točke 17 njegove pritožbe, ki se opira na sklep Splošnega sodišča z dne 3. aprila 2008, Landtag Schleswig-Holstein/Komisija (T‑236/06, EU:T:2008:91), v skladu s katerim „se lahko procesna sposobnost na podlagi prava Unije avtonomno pripiše samo, kadar pravni položaj tožeče stranke ureja izključno pravo Unije“. ( 61 )

127. V nasprotju s trditvijo Sveta je Splošno sodišče v točki 22 navedenega sklepa, ki ga je Sodišče potrdilo s sklepom z dne 24. novembra 2009, Landtag Schleswig-Holstein/Komisija (C‑281/08 P, neobjavljen, EU:C:2009:728), zgolj presodilo, da „v primeru tožb, ki jih vložijo poddržavne enote, Splošno sodišče presoja o obstoju pravne osebnosti tožeče stranke na podlagi nacionalnega javnega prava“.

128. Vendar Front Polisario ni poddržavna enota, za katero bi se lahko ta sodna praksa uporabljala, in poleg tega svoje procesne sposobnosti ne utemeljuje z nacionalnim pravom.

129. Stranke v resnici ne nasprotujejo dejstvu, da ima Front Polisario status in notranjo strukturo, ki ji zagotavljata potrebno avtonomijo, da v pravnih razmerjih nastopa kot odgovoren subjekt, vprašanje pa je, ali so Unija in njene institucije Front Polisario obravnavale kot ločen subjekt, ki lahko ima lastne pravice ali za katerega lahko veljajo obveznosti ali omejitve v smislu sodne prakse, navedene v točki 52 izpodbijane sodbe. ( 62 )

130. Najprej je treba povedati, da vprašanje sposobnosti organizacije, za katero OZN priznava, da zastopa ljudstvo nesamoupravnega ozemlja, biti stranka v postopku še ni bilo nikoli postavljeno v sodni praksi Sodišča v zvezi s sposobnostjo subjektov brez pravne osebnosti biti stranka v postopku. Zato je do določene mere normalno, da primer Front Polisario ne spada točno v okvir primerov, obravnavanih v navedeni sodni praksi.

131. V zvezi s tem poudarjam, da se je zadeva, v kateri je bila izrečena sodba z dne 28. oktobra 1982, Groupement des Agences de voyages/Komisija (135/81, EU:C:1982:371), nanašala na luksemburško družbo z omejeno odgovornostjo v ustanavljanju, katere sposobnost biti stranka je Komisija izpodbijala. V točki 9 sodbe je Sodišče presodilo, da „[Komisija] ni mogla izpodbijati sposobnosti biti stranka subjekta, ki mu je dovolila sodelovati na javnem razpisu in mu po primerjavi vseh ponudnikov poslala negativno odločbo“.

132. V obravnavani zadevi Svet ni nikoli dopustil, da bi Front Polisario sodelovala v postopku pogajanj o sporazumu o liberalizaciji.

133. Prav tako se je zadeva, v kateri je bila izrečena sodba z dne 18. januarja 2007, PKK in KNK/Svet (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), med drugim nanašala na „Kurdistan Workers’ Party (PKK)“, katere sam obstoj je bil izpodbijan, vendar je bila predmet omejevalnih ukrepov, ki jih je sprejela Unija.

134. Sodišče je presodilo, da „če je zakonodajalec [Unije] menil, da je PKK še naprej obstajala v zadostni meri, da je bila predmet omejevalnih ukrepov iz [uredbe], je treba v skladu z načelom doslednosti in pravičnosti priznati, da je ta organizacija še naprej obstajala v zadostni meri, da ta ukrep lahko izpodbija. Iz vsakega drugačnega zaključka bi sledilo, da bi bilo mogoče organizacijo vključiti na sporni seznam, ne da bi bilo mogoče zoper to vključitev vložiti tožbo.“ ( 63 )

135. V obravnavani zadevi se sporni sklep, s katerim je odobren mednarodni sporazum, sklenjen med Unijo in Kraljevino Maroko, ni nanašal na Front Polisario.

136. Primer Front Polisario sicer ne spada v okvir predpostavk iz sodb z dne 28. oktobra 1982, Groupement des Agences de voyages/Komisija (135/81, EU:C:1982:371), in z dne 18. januarja 2007, PKK in KNK/Svet (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), zdi pa se mi, nasprotno, bliže primeru, ki je obravnavan v sodbi z dne 8. oktobra 1974, Union syndicale – Service public européen in drugi/Svet (175/73, EU:C:1974:95).

137. V točki 12 navedene sodbe, ki se je nanašala na ničnostno tožbo sindikata brez pravne osebnosti zoper imenovanje določenih uradnikov, je Sodišče naštelo nekatere elemente, ki jih je treba upoštevati pri presoji procesne sposobnosti, med katerimi je dejstvo, da „so ga institucije Unije priznale kot sogovornika pri pogajanjih o težavah v zvezi s skupnimi interesi osebja,“ in sicer o drugi (širši) težavi od tiste, na katero se je nanašala tožba.

138. Na enak način je Front Polisario, čeprav se njena ničnostna tožba na Splošnem sodišču nanaša samo na sklep Sveta o sklenitvi sporazuma o liberalizaciji, eden od dveh sogovornikov, ki ju priznava OZN, in torej vse države članice in institucije Unije, ( 64 ) v zvezi z opredelitvijo prihodnosti Zahodne Sahare.

139. Poleg tega Front Polisario s svojo ničnostno tožbo želi kot predstavnik ljudstva Zahodne Sahare, ki ga priznava OZN, zaščititi pravice, ki jih ima to ljudstvo v skladu z mednarodnim pravom, in sicer pravico do samoodločbe in stalno suverenost nad naravnimi viri ( 65 ) Zahodne Sahare. ( 66 )

140. Iz teh sodb je razvidno, da je Sodišče želelo svojo sodno prakso prilagoditi zelo različnim okoliščinam, saj je resničnost vedno bogatejša kot domišljija zakonodajalcev in ne dopušča preveč formalističnega ali togega pristopa.

141. Te razlage sodne prakse Sodišča ne omajejo trditve Sveta in Komisije, da naj bi politična narava vprašanj v tej zadevi Sodišče pripeljala do tega, da izvede politično, in ne pravno analizo.

142. V tem smislu se strinjam z odgovorom Meddržavnega sodišča na take vrste trditev iz podobnega primera: „Sodišče meni, da dejstvo, da ima pravno vprašanje tudi politične vidike, ‚kot je to zaradi narave stvari pri številnih vprašanjih, ki nastanejo v mednarodnem okviru‘, ne zadostuje, da bi mu bila s tem odvzeta narava ‚pravnega vprašanja‘ in da bi bila Sodišču odvzeta pristojnost, ki mu jo izrecno daje njegov statut […]‘. Ne glede na politične vidike postavljenega vprašanja Sodišče ne more zanikati pravne narave vprašanja, ki ga vodi k temu, da opravi nalogo, ki je predvsem sodna […].“ ( 67 )

143. Iz teh razlogov ima Front Polisario spodobnost biti stranka v postopku pred sodišči Unije v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU.

144. Ni treba torej preučiti, ali ima Front Polisario procesno sposobnost kot nacionalno osvobodilno gibanje, ki ima pravno osebnost in sposobnost v skladu z mednarodnim pravom.

145. Kljub temu je treba poudariti, da dejstvo, da Front Polisario nima posebnega statusa nacionalnega osvobodilnega gibanja v okviru Generalne skupščine OZN, kot ga je imela PLO, ne pomeni nujno in samodejno, kot trdita Svet in Komisija, da Front Polisario nima pravne osebnosti v skladu z mednarodnim pravom.

146. Ravno nasprotno, njeno priznanje kot nacionalno osvobodilno gibanje s strani več držav ( 68 ), kot zastopnik ljudstva Zahodne Sahare s strani Generalne skupščine OZN ( 69 ), njena včlanitev v mednarodno organizacijo „Afriška unija“, sklenitev sporazumov z Islamsko republiko Mavretanijo in Kraljevino Maroko ( 70 ) ter njena zaveza k spoštovanju ženevskih konvencij z dne 12. avgusta 1949 o zaščiti žrtev vojn, podana v skladu s členom 96(3) Dopolnilnega protokola o zaščiti žrtev mednarodnih oboroženih spopadov z dne 8. junija 1977, govorijo v prid priznavanju pravne osebnosti, ki ga mednarodno pravo daje nacionalnim osvobodilnim gibanjem.

147. Prvi pritožbeni razlog je torej treba zavrniti.

2. Drugi pritožbeni razlog: napačna uporaba prava v zvezi s procesnim upravičenjem Front Polisario

148. Ta pritožbeni razlog ima tri ločene dele, pri čemer sem prvega že delno analiziral. Spodnje razlogovanje podajam podredno, za primer, da bi Sodišče moj predlog zavrnilo.

a) Prvi del v zvezi z naravo spornega sklepa

i) Trditve strank

149. Svet trdi, da je Splošno sodišče s tem, da je v točkah 70 in 71 izpodbijane sodbe presodilo, da je sporni sklep zakonodajni akt, napačno uporabilo pravo. Svet meni, da sporni sklep ni zakonodajni akt, ker njegova pravna podlaga, in sicer člen 207(4), prvi pododstavek, v povezavi s členom 218(6)(a) PDEU, ne omenja izrecno zakonodajnega postopka. Po njegovem mnenju to tudi ni predpis, ker se ne uporablja splošno. Zato se ne more neposredno in posamično nanašati na fizično in pravno osebo.

150. Front Polisario v odgovoru zavrača trditve Sveta in meni, da je namen Sveta, da bi bila spornemu sklepu odvzeta jamstva, ki jih daje pravni red Unije. Če sporni sklep ni zakonodajni akt, je po njenem mnenju gotovo predpis, saj gre za splošni akt.

ii) Presoja

151. Kot navaja Svet, v členih 207(4) in 108(6)(a) PDEU, ki sta pravna podlaga za sporni sklep, ni izrecno omenjen noben zakonodajni postopek, ne redni ne posebni, kot v členih 203, 349 in 352 PDEU.

152. Vendar ta ugotovitev ne zadošča za utemeljitev, da sporni sklep, ki uvaja splošna pravila v pravni red Unije, ni zakonodajni akt.

153. Člen 289(3) PDEU opredeljuje, da so zakonodajni akti „[p]ravni akti, sprejeti po zakonodajnem postopku“, in sicer po rednem zakonodajnem postopku ali posebnem zakonodajnem postopku.

154. V skladu s členom 289(2) PDEU posebni zakonodajni postopek pomeni, da „Svet s sodelovanjem Evropskega parlamenta […] sprejema […] sklepe“.

155. Člen 218(6)(a)(i) PDEU določa, da „Svet sprejme sklep o sklenitvi sporazuma po odobritvi Evropskega parlamenta pri pridružitvenih sporazumih“.

156. Ne razumem, kako se zahteva po predhodni odobritvi Parlamenta ne bi štela za sodelovanje Parlamenta v postopku.

157. Dejstvo, da je v členu 289(2) PDEU uporabljeno besedilo „[v] posebnih primerih, predvidenih v Pogodbah“, ne pomeni nujno, da mora vsaka določba Pogodbe DEU, ki določa zakonodajni postopek, ta postopek izrecno omenjati. Dovolj je, da se upošteva opredelitev iz te določbe.

158. To je še toliko bolj res, ker – kot je presodilo Sodišče v točki 55 sodbe z dne 24. junija 2014, Parlament/Svet (C‑658/11, EU:C:2014:2025) – je „Lizbonska pogodba […] zahtevala odobritev sklenitve mednarodnega sporazuma s strani Parlamenta prav za sporazume, ki vključujejo področja, za katera se na notranji ravni uporablja redni zakonodajni postopek, določen v členu 294 PDEU, ali posebni zakonodajni postopek, vendar le, če ta postopek zahteva odobritev Parlamenta“.

159. V vsakem primeru in v nasprotju s trditvijo Sveta, če sporni sklep ne bi bil zakonodajni akt, bi moral gotovo nujno biti predpis v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU, kot ga razlaga Sodišče v točkah 58 in 61 sodbe z dne 3. oktobra 2003, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet (C‑583/11 P, EU:C:2013:625), saj je v tem primeru splošni akt (v tem, da v pravni red Unije uvaja mednarodni sporazum ( 71 )), ki ni zakonodajni akt.

160. To ne bi bilo v pomoč Svetu, saj bi bila lahko potem Front Polisario odvezana obveznosti, da dokaže posamično nanašanje, če bi bilo ugotovljeno, da sporni sklep ne potrebuje izvedbenega ukrepa.

161. Zato Splošno sodišče s tem, da je v točkah 70 in 71 izpodbijane sodbe presodilo, da je sporni sklep zakonodajni akt, sprejet po posebnem zakonodajnem postopku, ni napačno uporabilo prava.

b) Drugi del v zvezi z neposrednim nanašanjem na Front Polisario

i) Trditve strank

162. Svet in Komisija trdita, da je Splošno sodišče večkrat napačno uporabilo pravo, ko je v točkah od 106 do 110 izpodbijane sodbe presodilo, da se sporni sklep neposredno nanaša na Front Polisario, ker sam sporazum o liberalizaciji vsebuje sklop določb, ki imajo neposredne učinke na pravni položaj Zahodne Sahare in se nanašajo na Front Polisario kot sogovornico Kraljevine Maroko v okviru pogajanj, ki bi med njima morala potekati pod okriljem OZN, za rešitev spora v zvezi s tem ozemljem.

163. Svet v zvezi s tem v bistvu trdi, da tudi če bi bil izkazan neposredni učinek nekaterih določb sporazuma o liberalizaciji, ki opredeljujejo pogoje uvoza v Unijo za proizvode s poreklom z ozemlja, za katerega se ta sporazum uporablja, na podlagi tega učinka ni mogoče šteti, da se sporni sklep neposredno nanaša na pravni položaj Front Polisario v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU, in to še toliko bolj, ker je Splošno sodišče v obravnavanem primeru v točki 203 izpodbijane sodbe poudarilo, da navedeni sporazum tega subjekta ne zavezuje. Pojma „neposredni učinek“ in „neposredno nanašanje“ naj bi bila namreč različna, pri čemer naj prvi ne bi bil upošteven ali vsaj ne odločilen v okviru preučitve obstoja drugega.

164. Poleg tega po mnenju Komisije sporazum o liberalizaciji nima neposrednega učinka v Uniji, saj je bilo za njegovo izvajanje treba sprejeti Izvedbeno uredbo Komisije (EU) št. 812/2012 z dne 12. septembra 2012 o spremembi Uredbe Sveta (ES) št. 747/2001 glede tarifnih kvot Unije za nekatere kmetijske in predelane kmetijske proizvode s poreklom iz Maroka ( 72 ).

165. Nazadnje, pravni učinki na ozemlja, za katera ne velja pravo Unije, naj ne bi bili upoštevni v okviru preučitve, ki jo določa člen 263, četrti odstavek, PDEU.

166. V vsakem primeru naj bi bila izpodbijana sodba omejena na sklicevanje na posredno povezavo med domnevnimi pravnimi učinki določb sporazuma o liberalizaciji na ozemlje Zahodne Sahare, na proizvode, ki od tam izvirajo, in na njihove izvoznike ali uvoznike na eni strani ter na sodelovanje Front Polisario pri političnih pogajanjih glede reševanja spora v zvezi s tem ozemljem na drugi strani. V resnici bi moralo Splošno sodišče ugotoviti, da se sporni sklep ob upoštevanju njegovega namena in narave ne more neposredno nanašati na Front Polisario in, širše, na katero koli drugo neprivilegirano tožečo stranko, čeprav gre za subjekt, ki zahteva ozemlje, za katero naj bi se uporabljal mednarodni sporazum, odobren s takim sklepom.

167. Front Polisario v odgovoru meni, da je glede na to, da se sporazum o liberalizaciji uporablja za proizvode s poreklom iz Zahodne Sahare, Splošno sodišče utemeljeno ugotovilo, da se sporni sklep neposredno nanaša nanjo. V zvezi s tem med drugim poudarja, da navedeni sklep ustvarja pravne učinke in se zato ne more šteti, da po svoji naravi ne more biti sodno izpodbijan. Nato poudarja, da je bil z navedenim sklepom odobren sporazum o liberalizaciji in da so torej že z njegovim sprejetjem nastali pravni učinki na pogoje izvoza v Unijo za proizvode s poreklom iz Zahodne Sahare. Nazadnje v bistvu trdi, da je lahko Splošno sodišče upravičeno štelo, da se sporni sklep neposredno nanaša na njen pravni položaj, ker ji je Generalna skupščina OZN priznala vlogo zastopnika ljudstva Zahodne Sahare, ker je namen pogajanj v OZN v zvezi z Zahodno Saharo omogočiti uveljavitev pravice tega ljudstva do samoodločbe in ker je nadzor nad naravnimi viri temeljni element te pravice.

ii) Presoja

– Ali se lahko sklepi Sveta glede sklenitve mednarodnih sporazumov „neposredno nanašajo“ na neprivilegirane tožeče stranke?

168. Ne morem se strinjati s trditvijo Sveta, da sklepov o sklenitvi mednarodnih sporazumov, sprejetih na pravni podlagi člena 218(6) PDEU, zaradi njihove same narave ne morejo izpodbijati neprivilegirane tožeče stranke, kot je Front Polisario.

169. Zdi se, da je Svet s trditvijo, da ti sklepi po svoji naravi ne morejo imeti neposrednih učinkov in da zoper njih zato lahko vložijo ničnostno tožbo le privilegirane tožeče stranke, ki jim ni treba izkazati svojega procesnega upravičenja, izenačuje pojma izpodbojnega akta in procesnega upravičenja.

170. Naj spomnim, da „je iz ustaljene sodne prakse razvidno, da se za izpodbojne akte v smislu člena 263 PDEU štejejo vse določbe, ki jih sprejmejo institucije, ne glede na obliko, in imajo zavezujoče pravne učinke“. ( 73 )

171. Dejstvo, da imajo sklepi o sklenitvi mednarodnih sporazumov take učinke, je že dolgo časa izpostavljeno v sodni praksi Sodišča ( 74 ), saj „bi se sicer izvrševanje pristojnosti, prenesenih na institucije [Unije] na mednarodnem področju, [izognilo] sodnemu nadzoru nad zakonitostjo iz člena [263 PDEU]“. ( 75 )

172. Zato ne dvomim v izpodbojnost spornega sklepa.

173. Enako velja za pravni interes Front Polisario.

174. Kot je Sodišče presodilo v točki 25 sodbe z dne 17. aprila 2008, Flaherty in drugi/Komisija (C‑373/06 P, C‑379/06 P in C‑382/06 P, EU:C:2008:230), mora „v skladu z ustaljeno sodno prakso pravni interes tožeče stranke ob upoštevanju predmeta tožbe obstajati ob vložitvi tožbe, sicer ta ni dopustna. Ta predmet in pravni interes morata obstajati do razglasitve sodne odločbe, sicer se postopek ustavi, kar predpostavlja, da ima lahko stranka, ki tožbo vloži, od izida te tožbe korist.“

175. Kolikor se pridružitveni sporazum in sporazum o liberalizaciji uporabljata za Zahodno Saharo, je očitno, da lahko ničnostna tožba Front Polisario, ki meni, da je uporaba teh sporazumov za Zahodno Saharo v nasprotju s pravico njenega ljudstva do samoodločbe, načelom stalne suverenosti nad naravnimi viri in členom 73 Ustanovne listine Združenih narodov, tej koristi.

– Pojma neposrednega nanašanja in neposrednega učinka

176. Kot navaja Splošno sodišče v točki 105 izpodbijane sodbe, „iz ustaljene sodne prakse izhaja, da pogoj, da se mora akt, zoper katerega je vložena tožba, na fizično ali pravno osebo ‚neposredno nanašati‘, zahteva izpolnitev dveh kumulativnih meril, in sicer, prvič, da ima izpodbijani ukrep neposredne učinke na pravni položaj zadevne osebe, in drugič, da naslovnikom tega ukrepa, ki so zadolženi za njegovo izvedbo, ne dopušča nobene diskrecijske pravice, saj je ta izvedba samodejna in temelji izključno na ureditvi Unije brez uporabe drugih vmesnih pravil“.

177. Medtem ko Svet in Komisija ne nasprotujeta temu, da obstaja določena povezava med drugim merilom za pojem neposrednega nanašanja in pojmom neposrednega učinka, ( 76 ) Svet nasprotuje temu, da bi bilo prvo merilo v obravnavani zadevi izpolnjeno, Komisija pa nasprotuje temu, da je izpolnjeno drugo merilo.

178. Kar zadeva prvo merilo, da mora imeti izpodbijani ukrep neposredne učinke na pravni položaj zadevne osebe, Svet trdi, da je treba merilo za neposredno nanašanje preučiti glede na zadevno osebo, in ne na zadevno ozemlje. Opira se torej na postulat, da se na pravni položaj ozemlja ne morejo nanašati določbe mednarodnega sporazuma, čeprav ima ta neposredni učinek, kar naj bi po njegovem mnenju pomenilo, da je treba preučiti učinke na pravni položaj zadevne osebe, in ne na pravni položaj zadevnega ozemlja.

179. S tem izhodiščnim postulatom, na katerem temelji stališče Sveta, se ne strinjam.

180. Najprej, dejstvo, da se določbe mednarodnega sporazuma lahko gotovo nanašajo na pravni položaj ozemelj, in to ne glede na to, ali imajo te določbe neposredni učinek, je izkazano, v obravnavanem primeru med drugim s svetovalnim mnenjem Meddržavnega sodišča z dne 16. oktobra 1975 o Zahodni Sahari ( 77 ), v okviru katerega je Kraljevina Maroko kot dokaz o izvajanju suverenosti nad Zahodno Saharo predložila nekatere mednarodne akte, ki naj bi po njenem mnenju pomenili, da druge države priznavajo to suverenost, ker so se nanašali na Zahodno Saharo. ( 78 )

181. Kot izhaja iz točke 108 navedenega mnenja, je Meddržavno sodišče preučilo, „ali [so] na njegovo analizo pravnega položaja, kot je izhajal iz preučitve internih aktov, na katere se je sklicevala [Kraljevina] Maroko, močno vplivali mednarodni akti, ki po njenem mnenju dokazujejo, da je bilo neposredno ali posredno priznano, da suverenost sultana vključuje [Zahodno Saharo]“. ( 79 ) Ti akti so vključevali več mednarodnih sporazumov, ki jih je sklenila šerifska država (nekdanje poimenovanje Kraljevine Maroko), ( 80 ) in diplomatsko korespondenco o razlagi določbe neke pogodbe. ( 81 )

182. Zaradi tega, kot priznava Komisija v točki 30 odgovora na pritožbo, bi lahko uporabo pridružitvenega sporazuma in sporazuma o liberalizaciji v Zahodni Sahari šteli za poseganje v pravico do samoodločbe ( 82 ) njenega ljudstva in bi lahko uporaba v tem smislu vplivala na pravni položaj tega ozemlja, ker daje določeno legitimnost uveljavljanju suverenosti Kraljevine Maroko. ( 83 )

183. Zaradi tega je treba preučiti tudi trditve Sveta, predstavljene na obravnavi, s katerimi izpodbija povezavo med neposrednim nanašanjem na ozemlje Zahodne Sahare (če bi bilo izkazano) in neposrednim nanašanjem na Front Polisario. To povezavo je Splošno sodišče ugotovilo v točki 110 izpodbijane sodbe na podlagi tega, da Front Polisario sodeluje na pogajanjih s Kraljevino Maroko pod okriljem OZN o prihodnosti Zahodne Sahare.

184. V zvezi s tem Svet trdi, da „Splošno sodišče samovoljno predpostavlja absolutno enakost med ozemljem in osebo, […] ki izraža zahteve v zvezi z njim“. Po njegovem mnenju „ima sklepanje Splošnega sodišča smisel samo, če ima Front Polisario že po svoji naravi vlogo, da brani gospodarske interese Zahodne Sahare, kar bi pomenilo, da je njena institucionalna emanacija, priznana v mednarodnem pravu ali vsaj v mednarodni praksi“.

185. Strinjam se s to kritiko Sveta v smislu, da OZN Front Polisario priznava samo kot zastopnika ljudstva Zahodne Sahare v političnem procesu, ( 84 ) katerega namen je rešiti vprašanje samoodločbe ljudstva na tem ozemlju. V tem političnem okviru je zastopnik ljudstva Zahodne Sahare, pri čemer Kraljevina Maroko predstavlja drugo stranko v sporu, Kraljevina Španija pa od 26. februarja 1976 šteje, da nima nobene mednarodne odgovornosti v zvezi z upravljanjem Zahodne Sahare.

186. Vendar zadevni spor ni del političnega procesa, v katerem Front Polisario opravlja vlogo zastopnika ljudstva Zahodne Sahare, ki mu jo je priznala OZN.

187. Svet poleg tega prereka, da ima Front Polisario vlogo izključnega zastopnika ljudstva Zahodne Sahare. Celo Front Polisario meni, da ni edini subjekt, ki je pristojen zastopati ljudstvo Zahodne Sahare, ker je po njenem mnenju Kraljevina Španija še vedno upravna oblast Zahodne Sahare. ( 85 )

188. Res Kraljevina Španija od 26. februarja 1976 šteje, da nima nobene mednarodne odgovornosti v zvezi z upravljanjem Zahodne Sahare. Vendar ni mogoče kategorično izključiti, da bi Kraljevina Španija kljub svojemu umiku v mednarodnem pravu ohranila svojo vlogo upravne oblasti in da je v tej vlogi edini subjekt, ki ima pristojnost ali celo obveznost, da – tudi na pravnem področju – ščiti pravice ljudstva Zahodne Sahare, zlasti njegovo pravico do samoodločbe in suverenost nad naravnimi viri na tem ozemlju.

189. Namreč, ne da bi bilo sicer treba to vprašanje v tej zadevi rešiti na podlagi besedila o obveznosti, naloženi upravnim oblastem iz člena 73(a) in (b) Ustanovne listine Združenih narodov, ( 86 ) dvomim, da so lahko oproščene te naloge, ne da bi jo izpolnile ob upoštevanju interesov in potreb ljudstva zadevnega nesamoupravnega ozemlja.

190. Ta dvom je še okrepljen zaradi tega, ker OZN še naprej šteje, da obvezanost sporočati Generalni skupščini OZN informacije o Zahodni Sahari iz člena 73(e) Ustanovne listine Združenih narodov nosi Kraljevina Španija. ( 87 )

191. Poleg tega Ministerio Fiscal (državno tožilstvo) Kraljevine Španije in Audencia Nacional (osrednje sodišče, Španija) priznavata vlogo Kraljevine Španije kot upravne oblasti Zahodne Sahare, ki „kot taka do konca obdobja dekolonizacije ohranja obveznosti, ki izhajajo iz členov 73 in 74 Ustanovne listine Združenih narodov, med katerimi so zaščita njenih državljanov pred kakršno koli zlorabo, vključno s sodno zaščito“. ( 88 ) Na tej podlagi je Kraljevina Španija razširila svojo mednarodno pristojnost na kazenskem področju na kazniva dejanja, storjena v Zahodni Sahari. ( 89 )

192. Opozarjam, da se je na obravnavi španska vlada vzdržala komentarja o stališču španskih pravosodnih organov in je dejala samo, da španska vlada upošteva odločitve španskih pravosodnih organov.

193. Skratka, glede tega vprašanja menim, da je povezava med spornim sklepom in Front Polisario preveč posredna, da bi lahko utemeljila neposredno nanašanje nanjo.

194. Iz teh razlogov menim, da je bilo v točki 110 izpodbijane sodbe napačno uporabljeno pravo, ker priznava neposredno nanašanje na Front Polisario.

195. Glede na to ugotovitev bom zgolj zaradi celovitosti analiziral drugo merilo za neposredno nanašanje, in sicer da sporni sklep ne dopušča nobene diskrecijske pravice svojim naslovnikom. Glede tega se ne strinjam z mnenjem Komisije, da to merilo v obravnavani zadevi ni izpolnjeno zaradi Izvedbene uredbe št. 812/2012, ki jo je morala sprejeti za izvajanje sporazuma o liberalizaciji.

196. Mo mojem mnenju je izpodbijani akt „samodej[en] in temelji izključno na ureditvi Unije brez uporabe drugih vmesnih pravil“. ( 90 ) Njegov začetek veljave omogoča uveljavljanje pravic in izvajanje obveznosti, ki jih določa sporazum o liberalizaciji.

197. Izvedbena uredba št. 812/2012 samo posodablja Uredbo Sveta (ES) št. 747/2001 z dne 9. aprila 2001 o zagotovitvi upravljanja tarifnih kvot Skupnosti in referenčnih količin za izdelke, ki so na podlagi sporazumov z nekaterimi sredozemskimi državami upravičeni do preferencialov, ter o razveljavitvi uredb (ES) št. 1981/94 in (ES) št. 934/95 ( 91 ) s strnjeno predstavitvijo (ena sama določba, skupaj z zbirno preglednico) nekaterih bistvenih reform, ki jih uvaja sporazum o liberalizaciji.

198. Kot izhaja iz člena 2 Protokola št. 1 iz Priloge 1 k sporazumu o liberalizaciji, ta namreč zadeva uvoz „kmetijskih proizvodov, predelanih kmetijskih proizvodov in rib ter ribiških proizvodov s poreklom iz Maroka“ v Unijo, medtem ko se zdi, da je Izvedbena uredba št. 812/2012 osredotočena samo na nekatere od teh proizvodov, ki se uvažajo v Unijo v okviru tarifnih kvot. ( 92 ) Neobstoj izvedbene uredbe ne bi nikakor preprečil, da se sporazum uporabi za te in za druge proizvode.

199. Na obravnavi Komisija ni razložila, kako se z Izvedbeno uredbo št. 812/2012 izvaja sporazum o liberalizaciji, kar zadeva druge proizvode.

200. V vsakem primeru je treba tudi za proizvode, na katere se nanaša Izvedbena uredba št. 812/2012 (na primer paradižniki) in za katere obstaja tarifna kvota, katere podrobnosti ureja ta uredba, pripomniti, da Front Polisario ne trdi, kot bi navajal uvoznik, da se tarifna kvota iz sporazuma o liberalizaciji nanjo neposredno nanaša. Njen očitek je sama uporaba tega sporazuma za Zahodno Saharo, kar pa je vprašanje, ki nima nič z njegovim morebitnim izvajanjem s to uredbo.

201. Zato menim, da je drugo merilo za neposredno nanašanje iz točke 105 izpodbijane sodbe v obravnavani zadevi izpolnjeno.

c) Tretji del v zvezi s posamičnim nanašanjem na Front Polisario

202. Ta tretji del bom analiziral le za primer, da bi Sodišče ugotovilo, da se sporni sklep neposredno nanaša na Front Polisario.

i) Trditve strank

203. Svet in Komisija trdita, da je Splošno sodišče s tem, da je v točkah 111 in 113 izpodbijane sodbe presodilo, da se sporni sklep posamično nanaša na Front Polisario, ker sodeluje pri mednarodnih pogajanjih za rešitev spora o Zahodni Sahari in ker je zaradi tega v položaju, ki jo razlikuje od vseh drugih oseb, napačno uporabilo pravo. Tudi če bi bil priznan obstoj takega položaja, naj v razlogovanju Splošnega sodišča namreč ne bi bilo opredeljeno, v čem naj bi sporni sklep ob upoštevanju njegovega namena na kakršen koli način škodil Front Polisario v smislu sodne prakse. Nasprotno, njeno sodelovanje pri pogajanjih pod okriljem OZN naj bi dokazovalo samo splošni politični interes, ki ni v ničemer materialno in postopkovno povezan s spornim sklepom in sporazumom o liberalizaciji, saj so predmet tega zadnjega izključno trgovinska in carinska vprašanja.

204. Front Polisario pa trdi, da je v točkah 111 in 113 izpodbijane sodbe utemeljeno navedeno, da se sporni sklep posamično nanaša nanjo. V zvezi s tem najprej opozarja, da ni sporno in ni izpodbijano, da ima vlogo zastopnika ljudstva Zahodne Sahare in da je zaradi tega edina sogovornica Kraljevine Maroko v okviru pogajanj pod okriljem OZN. Nato poudarja, da namen teh pogajanj ni samo najti politično rešitev ozemeljskega spora, kot navajata Svet in Komisija, temveč omogočiti, da ljudstvo Zahodne Sahare uveljavi pravico do samoodločbe. Na koncu poudarja, da se sporazum o liberalizaciji uporablja za Zahodno Saharo in njene naravne vire, nadzor nad temi pa je del navedene pravice.

ii) Presoja

205. Tudi če ta zadeva ne spada na področje sodne prakse Sodišča, ki jo navaja Komisija in ki se nanaša na procesno upravičenje do izpodbijanja sklepa Komisije na področju državnih pomoči, kar zadeva osebe, ki niso države članice naslovnice tega sklepa, ( 93 ) načeloma nič ne izključuje možnosti, da lahko Front Polisario izpolni merilo posamičnega nanašanja, čeprav zaradi posebnih okoliščin primer ne spada v okvir nobenega precedensa, ki ga je Sodišče že imelo priložnost preučiti.

206. V teh okoliščinah se ne strinjam z mnenjem Komisije, da je točka 113 izpodbijane sodbe v nasprotju s sodbo z dne 10. aprila 2003, Komisija/Nederlandse Antillen (C‑142/00 P, EU:C:2003:217) ( 94 ), ker položaj Front Polisario nikakor ni primerljiv z Nizozemskimi Antili.

207. V točkah 66 in 67 navedene sodbe je namreč Sodišče presodilo, da je večina v Unijo uvoženega riža s poreklom iz ČDO sicer prihajala iz Nizozemskih Antilov, vendar poleg tega, da je ta sektor predstavljal samo 0,9 % bruto domačega proizvoda Nizozemskih Antilov, Nizozemski Antili niso bili edina ČDO proizvajalka riža, na katero sta se nanašali zadevni uredbi.

208. Na podlagi tega je Sodišče v točki 68 navedene sodbe presodilo, da zadevni uredbi nista imeli hudih posledic v pomembnem gospodarskem sektorju Nizozemskih Antilov, v nasprotju z vsemi drugimi ČDO, in da jim zadevne določbe niso škodile zaradi značilnosti, ki jih razlikujejo od drugih ČDO, na katere se navedeni uredbi tudi nanašata.

209. Front Polisario še zdaleč ni v podobnem položaju kot Nizozemski Antili. V točki 69 navedene sodbe je Sodišče presodilo, da „splošni interes, ki bi ga lahko imela ČDO kot subjekt, pristojen za gospodarska in socialna vprašanja na svojem ozemlju, za dosego ugodnega rezultata za gospodarsko blaginjo tega ozemlja, ne more sam po sebi zadoščati, da bi se štelo, da se [zadevni akt] nanj posamično nanaša,“ poslanstvo Front Polisario pa se nikakor ne nanaša na gospodarska in socialna vprašanja.

210. Njeno poslanstvo, kot izhaja iz člena 8 njenega statuta, je veliko bolj splošno in je v bistvu privesti ljudstvo Zahodne Sahare, katerega edini zastopnik, ki ga priznava OZN, ( 95 ) je, do uveljavitve njegove pravice do samoodločbe.

211. Vendar iz istih razlogov kot v točkah od 185 do 194 teh sklepnih predlogov menim, da prej ugotovljeni elementi ne omogočajo ugotovitve, da je podano posamično nanašanje na Front Polisario.

212. Zato je Splošno sodišče s tem, da je v točki 113 izpodbijane sodbe presodilo, da obstaja posamično nanašanje spornega sklepa na Front Polisario, napačno uporabilo pravo.

213. Treba je torej razveljaviti točke od 110 do 114 izpodbijane sodbe, kar po mojem mnenju pomeni razveljavitev izpodbijane sodbe.

214. V skladu s to predpostavko bi bilo treba, ker stanje postopka dovoljuje, da se o zadevi odloči v smislu člena 61, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije, ničnostno tožbo Front Polisario zavreči kot nedopustno, ker ni neposrednega in posamičnega nanašanja.

215. Če Sodišče ne bi sledilo moji ugotovitvi, da je Splošno sodišče s tem, da je presodilo, da se sporni sklep neposredno in posamično nanaša na Front Polisario, napačno uporabilo pravo, bom v nadaljevanju analiziral druge pritožbene razloge.

C – Še bolj podredno

1. Tretji pritožbeni razlog: napačna uporaba prava v zvezi z nadzorom Splošnega sodišča nad diskrecijsko pravico Sveta na področju zunanjih gospodarskih odnosov

a) Trditve strank

216. Svet in Komisija trdita, da je Splošno sodišče s tem, da je v točki 225 izpodbijane sodbe menilo, da zaradi široke diskrecijske pravice, priznane Svetu za namene sklepanja gospodarskih sporazumov s tretjimi državami, obstaja obveznost predhodne preučitve vseh upoštevnih elementov zadevnega primera, napačno uporabilo pravo.

217. V zvezi s tem izpodbijata, prvič, samo načelo take obveznosti. To bi lahko analizirali kot postopkovno jamstvo, ki ga pravo Unije zagotavlja v zameno za diskrecijsko pravico, ki jo ima lahko odločevalni organ v okviru upravnih postopkov, katerih namen je v posameznih primerih omogočiti izvajanje predpisov Unije, ki se nanašajo na tehnična področja, pri katerih je potrebna zahtevna presoja. Glede na namen takega postopkovnega jamstva naj ne bi bilo primerno, da bi ga prenesli na izvajanje široke diskrecijske pravice Sveta za namene sprejemanja zakonodajnih ali normativnih aktov, čeprav mora ta tudi upoštevati podatke, ki so v tem okviru na voljo. V vsakem primeru mora biti na političnem področju, kot je sklepanje mednarodnih sporazumov, sodni nadzor nad široko diskrecijsko pravico, priznano zakonodajalcu, omejen na preverjanje, ali izpodbijani akt ni očitno neprimeren glede na zadevni cilj.

218. Drugič, Svet in Komisija menita, da je Splošno sodišče s tem, da je opredelilo pravila za izvajanje obveznosti predhodne preučitve, ki je opredeljena v izpodbijani sodbi, napačno uporabilo pravo. Ta naj bi jo namreč povezalo z obstojem dvomov glede spoštovanja pravic ljudstva Zahodne Sahare, kot so navedeni v nekem poročilu sveta Front Polisario, namesto da bi ugotavljalo kršenje pravnega pravila ali obstoj očitne napake pri presoji. Poleg tega se tako poročilo zaradi svojega izvora ne more šteti za veljaven dokaz.

219. Front Polisario meni, da je obveznost predhodne preučitve, ki jo navaja Splošno sodišče, del temeljnih jamstev, ki morajo biti v okviru Unije, ki temelji na načelu pravne države, zagotovljena v primeru, da ima neka institucija Unije diskrecijsko pravico, in torej med drugim na področju zunanjih gospodarskih odnosov Unije. Poleg tega naj bi se ta obveznost navezovala na splošno načelo dobrega upravljanja, katerega upoštevanje bi moralo biti v skladu s sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice ( 96 ) zagotovljeno ne samo v okviru upravnih postopkov, temveč tudi postopkov, ki vodijo do sprejetja normativnih aktov. Navedena obveznost naj bi namreč prispevala k temu, da lahko Svet svojo diskrecijsko pravico izvaja ob poznavanju dejstev, ne da bi kakor koli omejevala njen obseg, ter omogočala sodišču, da se prepriča, da ob njenem izvajanju ni bila storjena nobena očitna napaka pri presoji.

b) Presoja

220. V skladu z ustaljeno sodno prakso „je treba […] zakonodajalcu Unije na področjih, na katerih mora sprejeti politične, gospodarske ali socialne odločitve in na katerih mora opraviti zahtevno presojo, priznati široko diskrecijsko pravico. Na podlagi tega je [Sodišče] sklenilo, da lahko na zakonitost ukrepa, sprejetega na teh področjih, vpliva le njegova očitna neprimernost glede na cilj, ki ga uresničuje pristojna institucija“. ( 97 )

221. V zvezi s tem, kot priznavajo sodišča Unije, imajo njene institucije to široko diskrecijsko pravico na področju zunanjih gospodarskih odnosov, na katero spadajo pridružitveni sporazumi in sporazumi o liberalizaciji. ( 98 )

222. Seveda, kot poudarjata Svet in Komisija, sodna praksa, na katero se Splošno sodišče sklicuje v točki 225 izpodbijane sodbe ( 99 ), pri ugotovitvi, da obstaja splošna obveznost institucij Unije, da „skrbno in nepristransko preuči[jo] vse upoštevne okoliščine obravnavanega primera, na katere se opirajo dosežene ugotovitve“, pred sprejetjem zadevnega akta, na področju zunanjih gospodarskih odnosov ni upoštevna. Navedena sodna praksa namreč institucijam Unije nalaga take obveznosti, kadar nameravajo v okviru upravnega postopka ( 100 ) sprejeti sklep, ki vpliva na interese fizične ali pravne osebe. ( 101 )

223. Vendar menim, da to, da se je Splošno sodišče sklicevalo na sodbi z dne 21. novembra 1991, Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:438), in z dne 22. decembra 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803), namesto na sodno prakso, navedeno v točki 220 teh sklepnih predlogov, ne vpliva na njegovo ugotovitev, saj se načela, ki se uporabljajo v upravnih postopkih, smiselno uporabljajo tudi v zakonodajnih postopkih.

224. V skladu z ustaljeno sodno prakso je namreč zakonodajalec Unije, čeprav ima široko politično diskrecijsko pravico pri usklajevanju različnih splošnih interesov v okviru sprejemanja zakonodajnega akta ali predpisa, vedno obvezan upoštevati vse upoštevne „osnovne podatke“ in razpoložljiva „dejstva“. ( 102 ) V tem okviru mora Sodišče preveriti, da je bilo to izvajanje uresničeno ( 103 ) in da sprejeti akt ni očitno neprimeren ( 104 ).

225. Glede tega menim, da je zlasti pomembna sodba z dne 16. aprila 2013, Španija in Italija/Svet (C‑274/11 in C‑295/11, EU:C:2013:240), ker se nanaša na sklep Sveta o odobritvi okrepljenega sodelovanja na podlagi člena 329(1) PDEU, ki – tako kot sporni sklep – spada v okvir tistega, kar je Komisija imenovala „trdno jedro diskrecijske pravice institucij Unije“.

226. Pri nadzoru zakonitosti navedenega sklepa je Sodišče skoraj dobesedno ponovilo načelo iz sodb z dne 21. novembra 1991, Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:438, točka 14), in z dne 22. decembra 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, točka 57), tega pa je Splošno sodišče povzelo v točki 225 izpodbijane sodbe, ko je presodilo, da „mora [Sodišče] zato v okviru nadzora nad spoštovanjem zahteve, da se sklep o odobritvi okrepljenega sodelovanja sprejme kot zadnje sredstvo, preveriti, ali je Svet skrbno in nepristransko preučil za to upoštevne elemente in ali je njegova ugotovitev dovolj obrazložena“. ( 105 )

227. Če so Svetu naložene te zahteve, kadar deluje kot zakonodajalec, je težko razumeti, da mu ne bi bile naložene, kadar uporablja poseben zakonodajni postopek za sklenitev mednarodnega sporazuma. ( 106 )

228. Iz istih razlogov, kot so navedeni v točki 142 teh sklepnih predlogov, navedbe Komisije iz točk od 12 do 14 duplike glede politične narave vprašanja Zahodne Sahare ne morejo preprečiti omejenega nadzora, ki ga mora Sodišče izvajati na področju mednarodnih odnosov, na katerem imajo institucije Unije široko diskrecijsko pravico. ( 107 )

229. Iz teh razlogov menim, da Splošno sodišče s tem, da je v točki 225 izpodbijane sodbe presodilo, da mora „v primerih, ko ima institucija Unije široko diskrecijsko pravico, […] sodišče Unije, da bi preverilo, ali je pristojna institucija storila očitno napako pri presoji, preveriti, ali je ta institucija skrbno in nepristransko preučila vse upoštevne okoliščine obravnavanega primera, na katere se opirajo dosežene ugotovitve“, ni napačno uporabilo prava.

230. Nazadnje, ne strinjam se niti s stališčem Komisije, da bi moralo Splošno sodišče, namesto da je predhodno preučitev upoštevnih elementov navezalo na obstoj dvomov glede spoštovanja pravic ljudstva Zahodne Sahare, kot so navedeni v poročilu sveta Front Polisario, ugotavljati kršenje pravnega pravila ali obstoj očitne napake pri presoji.

231. Naj spomnim, da je Splošno sodišče razglasitev delne ničnosti spornega sklepa utemeljilo s kombinacijo več tožbenih razlogov Front Polisario, med drugim s prvim tožbenim razlogom, ki je bil nezadostna obrazložitev. ( 108 )

232. V tem okviru je Splošno sodišče najprej presodilo, da je imel Svet obveznost, da pred sprejetjem spornega sklepa preveri vse upoštevne okoliščine, ( 109 ) in v tem okviru zlasti upošteva vpliv, ki bi ga sklenitev sporazuma o liberalizaciji lahko imela na človekove pravice ljudstva Zahodne Sahare in na izkoriščanje naravnih virov na tem ozemlju. ( 110 )

233. Splošno sodišče je na tej podlagi v točki 244 izpodbijane sodbe presodilo, da „[n]iti iz trditev Sveta niti iz elementov, ki jih je ta vložil v spis, ni razvidno, da je opravil [tako] preverjanje“.

234. Odločal je torej pred preučitvijo in a fortiori odločitvijo glede vprašanja, ali sporni sklep krši ali prispeva h kršenju človekovih pravic v Zahodni Sahari ali izkoriščanju njenih naravnih virov v nasprotju z mednarodnim pravom. Zato se sodna praksa, ki jo navaja Komisija ( 111 ) in ki se nanaša na nadzor nad zakonitostjo akta Unije glede na načela mednarodnega običajnega prava, v obravnavanem primeru ne uporablja.

235. Splošno sodišče tudi ni sprejelo stališča o resničnosti navedb iz poročila odvetnika Front Polisario, katerega dokazno vrednost izpodbija Komisija. Sodišče je zgolj navedlo, da „Svet ni predstavil nobenega posebnega komentarja in jih tudi ni zanikal, kar daje misliti, da ni obravnaval vprašanja, ali se naravni viri Zahodne Sahare pod maroškim nadzorom izkoriščajo v korist prebivalstva tega ozemlja ali ne“. ( 112 )

236. Ker Svet ni opravil obvezne preučitve vseh upoštevnih okoliščin pred sprejetjem spornega sklepa na področju, na katerem ima široko diskrecijsko pravico, je Splošno sodišče v bistvu presodilo, da ne more opraviti sodnega nadzora, da bi ugotovilo, ali je sporni sklep očitno neprimeren ali ne. ( 113 ) Pri tej razsodbi ni napačno uporabilo prava.

237. Zato je treba tretji pritožbeni razlog zavrniti.

2. Četrti pritožbeni razlog: odločanje Splošnega sodišča ultra petitum

a) Trditve strank

238. Svet in Komisija trdita, da je Splošno sodišče s tem, da je v točkah 227 in 241 izpodbijane sodbe ugotavljalo, ali Svet ni izpolnil svoje obveznosti, da preuči vse upoštevne okoliščine obravnavanega primera, preden je sprejel sporni sklep, in s tem, da je v točki 247 navedene sodbe ta sklep iz tega razloga razglasilo za delno ničen, v sodbi napačno uporabilo pravo. V nasprotju z navedbami iz točke 226 navedene sodbe in točke 125, na katero se prva sklicuje, naj Front Polisario namreč glede tega ne bi podala tožbenega razloga. S tem, da se je Splošno sodišče izreklo o tem vprašanju, naj bi torej po uradni dolžnosti obravnavalo razlog, ki ni razlog javnega reda, in to ne da bi predhodno Svet pozvalo, da se o tem izjavi.

239. Front Polisario izpodbija utemeljenost tega pritožbenega razloga, pri čemer v bistvu najprej poudarja, da Splošno sodišče ni odločalo ultra petitum, saj je bil namen njene zahteve ravno razglasitev ničnosti spornega sklepa, ker je ta odobril uporabo sporazuma o liberalizaciji za Zahodno Saharo, nato trdi, da razlog za razglasitev ničnosti, na katerega se opira izrek izpodbijane sodbe, ni bil obravnavan po uradni dolžnosti, temveč da je bil naveden v točkah od 78 do 85 njene tožbe, vložene pri Splošnem sodišču, in nazadnje trdi, da čeprav so bile trditve v zvezi s tem navedene v okviru tožbenega razloga nezadostne obrazložitve, jih je sodišče Unije moralo spraviti v okvir pravilne pravne opredelitve.

b) Presoja

240. Kot poudarja Front Polisario, je v točkah od 77 do 85 svoje tožbe, vložene pri Splošnem sodišču, izpodbijala veljavnost spornega sklepa zaradi nezadostne obrazložitve v okviru svojega prvega tožbenega razloga za razglasitev ničnosti.

241. V točki 79 te tožbe Front Polisario trdi, da „je Svet obvezan upoštevati celoten pravni in dejanski okvir, da se prepriča, da besedilo sporazuma ne more v ničemer kršiti mednarodnega prava ali posredno posegati v pravice saharskega ljudstva“.

242. Splošno sodišče je v zvezi s tem v točkah od 125 do 127 izpodbijane sodbe samo delno zavrnilo prvi tožbeni razlog, pri čemer je pridržalo preučitev očitka Front Polisario, da Svet pred sprejetjem spornega sklepa ni preučil upoštevnih okoliščin obravnavanega primera. Splošno sodišče je to vprašanje preučilo v točkah od 226 do 247 izpodbijane sodbe.

243. Poleg tega je Splošno sodišče pridržalo preučitev vrste trditev Front Polisario v podporo tretjemu tožbenemu razlogu (kršitev temeljnih pravic), petemu tožbenemu razlogu (kršitev temeljnih vrednot Unije in načel, ki urejajo njeno zunanje delovanje), šestemu tožbenemu razlogu (kršitev cilja trajnostnega razvoja), devetemu tožbenemu razlogu (dejstvo, da je izpodbijani sklep v nasprotju z več sporazumi, ki jih je sklenila Unija) in desetemu tožbenemu razlogu (dejstvo, da je izpodbijani sklep v nasprotju s splošnim mednarodnim pravom) v delu, v katerem z njimi izpodbija izvajanje široke diskrecijske pravice Sveta. ( 114 )

244. Iz teh razlogov menim, da Splošno sodišče ni odločalo ultra petitum, ko je preučevalo, ali bi bilo treba pred sprejetjem spornega sklepa preučiti vse zadevne okoliščine.

245. Zato je treba četrti pritožbeni razlog zavrniti.

3. Peti pritožbeni razlog: napačna uporaba prava v zvezi z uporabo Listine Evropske unije o temeljnih pravicah in načela stalne suverenosti nad naravnimi viri

a) Prvi del v zvezi z obveznostjo preučitve vprašanja spoštovanja temeljnih pravic

i) Trditve strank

246. Komisija najprej trdi, da očitek kršenja Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, kot ga je obravnavalo Splošno sodišče, ni bil razumljivo naveden v točkah od 111 do 115 tožbe, vložene na prvi stopnji.

247. Svet in Komisija trdita, drugič, da razlogovanje Splošnega sodišča v točkah 227, 228, 230 in 231 izpodbijane sodbe temelji na napačni razlagi in uporabi Listine o temeljnih pravicah. V zvezi s tem najprej poudarjata, da Splošno sodišče ni ugotovilo, da bi sporni sklep ali sporazum o liberalizaciji vseboval določbo, ki bi bila v nasprotju s temeljnimi pravicami, temveč tema aktoma očita, da dovoljujeta izvoz v Unijo za proizvode, pridobljene v okoliščinah, ki bi lahko posegale v temeljne pravice ljudstva Zahodne Sahare, in da s tem posredno spodbujata nespoštovanje nekaterih pravic iz Listine o temeljnih pravicah. Nato menita, da s takim razlogovanjem postane zakonitost aktov Unije odvisna od ravnanja tretjih držav, s katerimi Unija sklepa mednarodne sporazume. Nazadnje menita, da s takim razlogovanjem Listina o temeljnih pravicah pridobi ekstrateritorialni učinek v nasprotju s členom 52 te listine, ki bi ga bilo treba razumeti v tem smislu, da so institucije Unije zavezane k spoštovanju temeljnih pravic znotraj ozemeljskega področja uporabe prava Unije, kot je opredeljeno v členu 51 PEU in členu 355 PDEU, in ne zunaj tega področja, razen izjemoma.

248. Tretjič in zadnjič, Svet in Komisija trdita, da se vprašanje spoštovanja človekovih pravic za namene zunanjega delovanja Unije upošteva v drugem postopkovnem okviru kot v tistem, ki ga je opredelilo Splošno sodišče. V skladu s členom 21 PEU in členom 205 PDEU naj bi namreč spodbujanje in zagovarjanje človekovih pravic predstavljala načelo in cilj, na katerih temelji mednarodno delovanje Unije. Zato bi ju moral Svet upoštevati pri vodenju zunanjih odnosov Unije, pri čemer ju lahko uravnoteži z drugimi načeli in cilji v skladu s svojo široko diskrecijsko pravico. V praksi bi se moralo stanje človekovih pravic v tretji državi šteti za politično vprašanje, zaradi katerega lahko Svet uporabi klavzule o nadzoru iz mednarodnih sporazumov, ki jih sklene Unija, ko taki sporazumi začnejo veljati. Spoštovanje človekovih pravic pa naj ne bi bilo okoliščina, ki bi morala biti predmet take predhodne preučitve, kot jo opredeljuje Splošno sodišče v točkah 228, 241 in 244 izpodbijane sodbe, niti temeljna zahteva, ki bi pogojevala sklenitev mednarodnega sporazuma.

249. Front Polisario izpodbija, da bi bila podana napačna uporaba prava, pri čemer v bistvu trdi, da je treba utemeljenost razlogov, ki jih izpodbijata Svet in Komisija, presoditi glede na poseben pravni in dejanski okvir, v katerem je Splošno sodišče odločalo. V zvezi s tem naj bi to ugotovilo, prvič, da je Zahodna Sahara zunaj meja Kraljevine Maroko, kot jih priznavajo OZN, Unija in njene države članice, drugič, da poleg tega Kraljevina Maroko nima nobenega mednarodnega mandata za njeno upravljanje in, tretjič, da se s sodelovanjem Sveta in Komisije sporazum o liberalizaciji, odobren s spornim sklepom, torej uporablja za nesamoupravno ozemlje.

250. Splošno sodišče naj bi nato presodilo, da ima v posebnem primeru, v katerem se mednarodni sporazum, ki ga sklene Unija, uporablja za sporno ozemlje, vprašanje temeljnih pravic poseben pomen. Iz tega naj bi izpeljalo, da bi moral Svet to vprašanje preučiti pred sprejetjem navedenega sklepa. Ta pristop naj bi bil v skladu s členom 51 Listine o temeljnih pravicah, ker ta člen Svet obvezuje k spoštovanju temeljnih pravic pri izvajanju pristojnosti na podlagi Pogodb, kot jih je izvajal v obravnavanem primeru. To naj bi bilo tudi v skladu s členom 205 PDEU, členom 21 PEU in določbami pridružitvenega sporazuma, ki v obravnavanem primeru nalagajo spoštovanje človekovih pravic.

251. Poleg tega Front Polisario poudarja, prvič, da je treba šteti, da se Listina o temeljnih pravicah uporablja osebno in materialno, saj ima precejšnje število Saharcev, ki so bili rojeni v obdobju, imenovanem „provincializacija“ Zahodne Sahare pod Kraljevino Španijo, špansko državljanstvo, in drugič, da je obstoj kršitev njihovih temeljnih pravic uradno ugotovljen v številnih dokumentih OZN in Evropskega sodišča za človekove pravice.

ii) Presoja

– Dopustnost ničnostnega tožbenega razloga Front Polisario zaradi kršenja temeljnih pravic

252. Ne strinjam se z mnenjem Komisije, da je tretji ničnostni tožbeni razlog Front Polisario zaradi kršenja temeljnih pravic nedopusten, ker ni razumljiv.

253. Iz točk od 96 do 101 in od 111 do 115 tožbe Front Polisario jasno izhaja, prvič, da po njenem mnenju sporni sklep krši temeljne pravice ljudstva Zahodne Sahare in zlasti člene 6, 17, 37, 47 in 53 Listine o temeljnih pravicah, ker prispeva k nadaljnji maroški prisotnosti v Zahodni Sahari.

– Očitek o napačni razlagi in uporabi Listine o temeljnih pravicah

254. V skladu s členom 3(5), členom 21(1), prvi pododstavek, (2)(b) in (3) in členom 23 PEU ter členom 205 PDEU so človekove pravice in njihova zaščita del bistvenih načel in vrednot Unije, na katerih mora temeljiti njeno mednarodno delovanje.

255. Kot je pred kratkim Sodišče presodilo glede mednarodnega sporazuma, odobrenega s sklepom Sveta ( 115 ), katerega pravna podlaga je bila člen 37 PEU v povezavi s členom 218(5) in (6) PDEU, namreč „spoštovanj[e] načel pravne države in človekovih pravic ter človekovega dostojanstva […] velja za vsakršno delovanje Unije, vključno na področju SZVP, kot je razvidno iz poveza