SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

EVGENIJA TANCHEVA,

predstavljeni 23. novembra 2017 ( 1 )

Zadeva C‑541/16

Evropska komisija

proti

Kraljevini Danski

„Neizpolnitev obveznosti države – Cestni prevoz blaga – Uredba (ES) št. 1072/2009 – Člen 2(6) – Pojem kabotaže – Člen 8(2) – Največ tri kabotaže v sedmih dneh od zadnjega razkladanja mednarodnega prevoza – Nacionalno pravilo, s katerim je dovoljeno, da ima kabotaža več krajev nakladanja ali več krajev razkladanja, ne pa obojega – Pravna veljavnost ‚Vprašanj in odgovorov‘, ki jih je sprejela in na svoji spletni strani objavila Komisija, o katerih Odbor za cestni promet ni glasoval“

1. Za opravljanje storitev mednarodnega cestnega tovornega prevoza v Evropski uniji ne veljajo kvote ali omejitve glede obsega ali pogostnosti storitev. ( 2 ) Nasprotno pa za kabotažo, ki jo je mogoče opredeliti kot opravljanje storitev notranjega cestnega tovornega prevoza, veljajo omejitve, če jo opravljajo cestni prevozniki nerezidenti. Čeprav se za storitve kabotaže, ki jo opravljajo cestni prevozniki nerezidenti, ne uporabljajo kvote, smejo ti cestni prevozniki v skladu s členom 8(2) Uredbe št. 1072/2009 po mednarodnem prevozu iz druge države članice ali iz tretje države opraviti največ tri kabotaže. Poleg tega je treba te tri operacije opraviti v sedmih dneh od razkladanja mednarodnega prevoza.

2. Člen 8(2) Uredbe št. 1072/2009, ki je znan kot pravilo „tri v sedmih“, ( 3 ) se na nacionalni ravni razlaga različno. ( 4 ) Težave so se pojavile predvsem v zvezi s štetjem kabotaž.

3. Nacionalne določbe, ki se preverjajo v obravnavani zadevi, so danska pravila, s katerimi je določeno, da lahko ena kabotaža vključuje več krajev nakladanja ali več krajev razkladanja, ne pa obojega.

4. Evropska komisija pa meni, da lahko kabotaža vključuje več krajev nakladanja in več krajev razkladanja. Zato je pri Sodišču na podlagi člena 258, drugi odstavek, PDEU vložila tožbo, s katero predlaga, naj se ugotovi, da Kraljevina Danska s tem, da operacije z več kraji nakladanja in več kraji razkladanja ne šteje za eno kabotažo, ni izpolnila svojih obveznosti na podlagi Uredbe št. 1072/2009.

5. Poudariti moram, da je lahko – čeprav pomeni kabotaža na Danskem le zelo majhen delež v notranjem cestnem prevozu blaga ( 5 ) in je nezakonitih kabotaž malo ( 6 ) – razlaga pravila „tri v sedmih“ za to državo članico vendarle pomembna, saj na Dansko očitno še posebej vpliva tako imenovana „sistematična kabotaža“, pri kateri „cestni prevozniki večino časa porabijo za opravljanje notranjega prevoza v drugi državi Unije“. Zdi se, da je tako zaradi relativno visokih plač voznikov na Danskem ( 7 ) in domnevno zaradi geografskih značilnosti te države članice.

I. Pravni okvir

A. Pravo Unije

6. Člen 2 Uredbe št. 1072/2009 določa: „Za namene te uredbe: […] 6. ‚kabotaža‘ pomeni notranji cestni prevoz za najem ali plačilo, ki se začasno opravlja v državi članici gostiteljici skladno s to uredbo; […]“

7. Člen 8 Uredbe št. 1072/2009 določa: „1. Vsak cestni prevoznik, ki opravlja prevoz blaga za najem ali plačilo in je imetnik licence [Unije] ter katerega voznik – državljan tretje države – ima potrdilo za voznike, je pod pogoji iz tega poglavja upravičen do opravljanja kabotaže. 2. Ko je blago, ki se prevaža v okviru dohodnega mednarodnega prevoza, dostavljeno, se cestnim prevoznikom iz odstavka 1 dovoli opravljanje do treh kabotaž z istim vozilom, ali – v primeru spojenih vozil – z motornim vozilom tega istega vozila po mednarodnem prevozu iz druge države članice ali tretje države v državo članico gostiteljico. Zadnje razkladanje v okviru kabotaže pred zapustitvijo države članice gostiteljice se izvrši v 7 dneh od zadnjega razkladanja v državi članici gostiteljici v okviru dohodnega mednarodnega prevoza. Cestni prevozniki v roku iz prvega pododstavka opravijo del kabotaž ali vso kabotažo, dovoljeno v skladu z navedenim pododstavkom, v kateri koli državi članici, če se omejijo na eno kabotažo v eni državi članici v 3 dneh po tem, ko nenatovorjeni vstopijo na ozemlje navedene države članice. […]“

B. Dansko pravo

8. V točki 3 smernic o pravilih cestne kabotaže iz Uredbe št. 1072/2009 Evropskega parlamenta in Sveta o skupnih pravilih za dostop do trga mednarodnega cestnega prevoza blaga ( 8 ) (v nadaljevanju: smernice o kabotaži), ki jih je Trafikstyrelsen (urad za transport) objavil na svoji spletni strani 21. maja 2010, je navedeno: „Kabotaža se opredeli kot notranji cestni prevoz pošiljke od prevzema blaga do njegove dostave prejemniku, kot je naveden v tovornem listu. Operacija lahko vključuje več krajev nakladanja ali več dostav. […]“

II. Predhodni postopek

9. Komisija je z dopisoma z dne 9. septembra in 2. oktobra 2013 v okviru postopka EU Pilot ( 9 ) pozvala Kraljevino Dansko, naj zagotovi informacije o nacionalnih pravilih v zvezi s kabotažo. Kraljevina Danska je odgovorila z dopisoma z dne 18. novembra in 12. decembra 2013.

10. Komisija je, nezadovoljna s tema odgovoroma, 11. julija 2014 poslala Kraljevini Danski uradni opomin, v katerem je med drugim trdila, da je ta država članica prekršila člena 2 in 8 Uredbe št. 1072/2009. Po mnenju Komisije smernice o kabotaži, na podlagi katerih ima lahko kabotaža več krajev nakladanja ali več krajev razkladanja, ne pa obojega, niso v skladu s tema določbama, v katerih ni določeno največje število krajev nakladanja ali razkladanja.

11. Kraljevina Danska je 9. septembra 2014 podala pripombe v zvezi z uradnim opominom.

12. Komisija je 25. septembra 2015 Kraljevini Danski poslala obrazloženo mnenje. Med drugim je navedla, da opredelitev kabotaže, ki vključuje bodisi več krajev nakladanja bodisi več krajev razkladanja, ni v skladu s členoma 2(6) in 8(2) Uredbe št. 1072/2009.

13. Kraljevina Danska je z dopisom z dne 25. novembra 2015 predložila pripombe k obrazloženemu mnenju.

14. Komisije trditve Kraljevine Danske niso prepričale, zato je 25. oktobra 2016 vložila to tožbo.

III. Postopek pred Sodiščem in predlogi strank

15. Komisija Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Kraljevina Danska ni izpolnila svojih obveznosti iz členov 2(6) in 8 Uredbe št. 1072/2009, in ji naloži plačilo stroškov.

16. Kraljevina Danska Sodišču predlaga, naj zavrne tožbo, ker ni kršila določb Uredbe št. 1072/2009 o kabotaži. Predlaga tudi, naj se Komisiji naloži plačilo stroškov.

17. Komisija in Kraljevina Danska sta predložili pisna stališča. Tako Kraljevina Danska kot Komisija sta na obravnavi 11. oktobra 2017 podali ustne navedbe.

IV. Analiza

A. Trditve strank

18. Komisija trdi, da Kraljevina Danska s tem, da je dovolila, da ima kabotaža več krajev nakladanja ali več krajev razkladanja, ne pa obojega, ni izpolnila obveznosti iz členov 2(6) in 8 Uredbe št. 1072/2009.

19. Prvič, Komisija trdi, da člen 8(2) Uredbe št. 1072/2009 ne določa največjega števila krajev nakladanja in/ali razkladanja v okviru iste kabotaže. Zato naj bi operacija lahko imela kakršno koli število krajev nakladanja in/ali razkladanja. Tako naj bi bil s smernicami o kabotaži, v skladu s katerimi ima lahko kabotaža več krajev nakladanja ali več krajev razkladanja, ne pa obojega, k pogojem iz Uredbe št. 1072/2009 dodan nov pogoj. Ta uredba naj bi omejevala število kabotaž, ki se smejo opraviti po mednarodnem prevozu. Omejevala naj ne bi števila krajev nakladanja in/ali razkladanja v okviru ene kabotaže.

20. Drugič, Komisija navaja, da je opredelitev kabotaže izčrpno urejena s členoma 2(6) in 8(2) Uredbe št. 1072/2009. Zato naj države članice v zvezi s tem ne bi imele diskrecijske pravice. Obstajala naj bi lahko le ena sama razlaga pojma kabotaža. To razlago naj bi vseboval dokument, ki ga je v obliki vprašanj in odgovorov (v nadaljevanju: vprašanja in odgovori) ( 10 ) sprejela Komisija in ki je objavljen na spletni strani Generalnega direktorata Komisije za mobilnost in promet. Ta dokument naj bi zavezoval vse države članice. V zvezi s tem naj ne bi bilo upoštevno, da Odbor za cestni promet, ki ga sestavljajo predstavniki držav članic, ni glasoval o tem dokumentu, ker naj glasovanje ne bi bilo potrebno.

21. Tretjič, Komisija priznava, da je Odbor za cestni promet sprva štel, da lahko kabotaža vključuje zgolj „več krajev nakladanja ali več dostav“. Vendar je bilo to stališče sprejeto na sestanku tega odbora 17. novembra 2009, torej pred začetkom veljavnosti Uredbe št. 1072/2009. Ko sta se 14. maja 2010 ( 11 ) začela uporabljati člena 8 in 9 Uredbe št. 1072/2009, so se v zvezi z opredelitvijo kabotaže pojavile težave. Zato je Odbor za cestni promet to vprašanje ponovno obravnaval na sestanku 25. oktobra 2010. Na tem sestanku naj bi predstavniki držav članic dosegli dogovor. Sklenili naj bi, da lahko kabotaža vključuje „več krajev nakladanja, več krajev dostave ali glede na okoliščine celo več krajev nakladanja in dostave“. Komisija je to razlago pojma kabotaže nato objavila v obliki zgoraj navedenih vprašanj in odgovorov.

22. Četrtič, po mnenju Komisije ni mogoče trditi, da dovoliti, da ima kabotaža več krajev nakladanja in več krajev razkladanja, ni v skladu s ciljem Uredbe št. 1072/2009 in s tem, da je kabotaža po naravi začasna. Tako je, ker naj bi bila njena začasnost zagotovljena s pravilom „tri v sedmih“ iz člena 8(2) Uredbe št. 1072/2009.

23. Petič, Komisija zatrjuje, da v nasprotju s trditvami Kraljevine Danske razlaga pojma kabotaže iz smernic o kabotaži ni v skladu z načelom sorazmernosti. Preprečevanje cestnim prevoznikom nerezidentom, da opravljajo kabotažo z več kraji nakladanja in več kraji razkladanja, naj bi neupravičeno omejevalo možnost teh cestnih prevoznikov za opravljanje kabotaže. Nasprotno pa naj bi, če bi se cestnim prevoznikom nerezidentom dovolilo, da opravljajo operacije z več kraji nakladanja in več kraji razkladanja, to preprečevalo prazne vožnje in izboljšalo učinkovitost prevozov.

24. Kraljevina Danska trdi, da s tem, da je dovolila, da imajo kabotaže več krajev nakladanja ali več krajev razkladanja, ne pa obojega, ni kršila členov 2(6) in 8 Uredbe št. 1072/2009.

25. Kraljevina Danska navaja, da z Uredbo št. 1072/2009 kabotaža ni urejena izčrpno, ker določbe te uredbe glede kabotaže niso dovolj jasne. Zato naj bi države članice smele sprejeti ukrepe za izvajanje teh ukrepov, če so ti ukrepi skladni z načelom sorazmernosti.

26. Prvič, Kraljevina Danska trdi, da kabotaža z Uredbo št. 1072/2009 ni dovolj jasno opredeljena. V tej uredbi naj ne bi bilo določeno, koliko krajev nakladanja in/ali razkladanja sme sestavljati kabotažo. Zato naj ne bi bilo mogoče določiti, kdaj je bila dosežena omejitev na tri operacije iz člena 8(2) te uredbe. To nejasnost naj bi dalje dokazovalo tudi to, (i) da je bila Komisija sprva istega mnenja kot Kraljevina Danska in da je mnenje spremenila šele na sestanku Odbora za cestni promet z dne 25. oktobra 2010; (ii) da je Komisija sama v poročilu iz leta 2014 ( 12 ) priznala, da opredelitev kabotaže v Uredbi št. 1072/2009 ni jasna in da jo je treba spremeniti; in (iii) da države članice različno razlagajo ta pojem.

27. Drugič, Kraljevina Danska zatrjuje, da so smernice o kabotaži primerne za doseganje cilja Uredbe št. 1072/2009. Cilj te uredbe naj bi bil preprečiti, da bi cestni prevozniki nerezidenti opravljali stalno kabotažo v državi članici gostiteljici. Če bi lahko kabotaža vključevala več krajev nakladanja in več krajev razkladanja, bi bilo mogoče veliko prevozov šteti za eno samo kabotažo. Omejitev na tri operacije iz člena 8(2) Uredbe št. 1072/2009 bi postala brezpredmetna. Kabotaža ne bi bila več „začasna“, kot je zahtevano v členu 2(6) te uredbe.

28. Tretjič, Kraljevina Danska trdi, da se s smernicami o kabotaži ne presega, kar je potrebno za dosego cilja Uredbe št. 1072/2009. Zlasti naj z njimi ne bi bilo zahtevano, da mora imeti kabotaža en kraj nakladanja in en kraj razkladanja. Poleg tega naj v skladu z danskim pravom ne bi obstajala omejitev glede števila pošiljateljev in naročiteljev. Zato naj bi bile smernice o kabotaži v skladu z načelom sorazmernosti.

B. Presoja

29. Najprej bom pojasnil, da s členoma 2(6) in 8(2) Uredbe št. 1072/2009 ni urejeno vprašanje, ali sme kabotaža imeti več krajev nakladanja in več krajev razkladanja. Nato se bom posvetil vprašanju, ali je s tema določbama državam članicam dana diskrecijska pravica za sprejetje izvedbenih ukrepov za njihovo izvajanje. Ker po mojem mnenju je tako, bom v nadaljevanju preučil, ali so smernice o kabotaži sorazmerne. Nazadnje bom obravnaval vprašanje pravne veljavnosti vprašanj in odgovorov, ki jih je Komisija objavila na svoji spletni strani in v katerih je prikazano, kako Komisija razlaga pojem kabotaže.

1. S členoma 2(6) in 8(2) Uredbe št. 1072/2009 ni določeno, ali sme imeti kabotaža več krajev nakladanja in več krajev razkladanja

30. Ugotavljam, da člen 2(6) Uredbe št. 1072/2009 ne omenja krajev nakladanja ali razkladanja. V tej določbi je zgolj poudarjena „začasna“ narava kabotaže.

31. Tudi člen 8(2) Uredbe št. 1072/2009 ne omenja ne krajev nakladanja ne krajev razkladanja. V tej določbi je določeno, da smejo biti opravljene največ tri kabotaže v sedmih dneh od mednarodnega prevoza. ( 13 ) Res je v členu 8(2) Uredbe št. 1072/2009 določeno, da lahko ima kabotaža več krajev razkladanja. V skladu z zadnjim stavkom prvega pododstavka te določbe se „[z]adnje razkladanje v okviru kabotaže […] izvrši v 7 dneh od zadnjega razkladanja […] v okviru dohodnega mednarodnega prevoza“. ( 14 ) Vendar člen 8(2) te uredbe ne določa, ali sme imeti kabotaža tudi več krajev nakladanja. Zato iz te določbe ni razvidno, ali sme operacija imeti več krajev nakladanja in več krajev razkladanja.

32. Povedano drugače, s členoma 2(6) in 8(2) Uredbe št. 1072/2009 enostavno ni obravnavano vprašanje, ali je v okviru kabotaže možnih več krajev nakladanja in več krajev razkladanja.

33. Nasprotno pa je s smernicami o kabotaži jasno določeno, da „[o]peracija lahko vključuje več krajev nakladanja ali več dostav“, ( 15 ) s čimer so prepovedane operacije z več kraji nakladanja in več kraji razkladanja. Kraljevina Danska je s sprejetjem smernic o kabotaži jasno obravnavala to vprašanje in ga uredila.

34. Zato je treba ugotoviti, ali je bila z Uredbo št. 1072/2009 Kraljevini Danski dana diskrecijska pravica za sprejetje smernic o kabotaži, da bi se pojasnili opredelitev kabotaže in pravila „tri v sedmih“ iz členov 2(6) in 8(2) te uredbe.

2. Ali je sprejetje notranjih ukrepov potrebno za izvajanje členov 2(6) in 8(2) Uredbe št. 1072/2009?

35. Poudariti moram, da je akt prava Unije, katerega določbe je Kraljevina Danska domnevno kršila, uredba, in ne direktiva.

36. Uredbe so – drugače kot direktive – v skladu s členom 288, drugi odstavek, PDEU zavezujoče v celoti in se neposredno uporabljajo v vseh državah članicah. Zato države članice ne smejo sprejeti notranjih ukrepov, s katerimi je ponovljeno besedilo uredbe. ( 16 ) Prav tako jim ni dovoljeno sprejeti notranjih ukrepov, ki bi lahko vplivali na področje uporabe uredbe ( 17 ) ali njenih določb.

37. Vendar to ne pomeni, da države članice ne smejo sprejeti ukrepov za uporabo uredb. Tako je, ker bi morale države članice za izvajanje nekaterih določb uredb sprejeti izvedbene ukrepe. ( 18 ) Povedano drugače, mogoče je, da z uredbami področje ni izčrpno urejeno in da je z njimi državam članicam dana diskrecijska pravica za sprejetje ukrepov za njihovo izvajanje. ( 19 )

a) Čeprav v uredbah ni izrecno določeno, da države članice sprejemajo izvedbene ukrepe, je lahko sprejetje takih ukrepov potrebno

38. V skladu z ustaljeno sodno prakso lahko države članice sprejmejo pravila za izvajanje uredbe, če s tem ne ovirajo njene neposredne uporabljivosti, če ne prikrivajo, da gre za akt prava Unije, če pojasnijo, da delujejo v okviru izvajanja diskrecijske pravice, ki jim jo podeljuje ta uredba, in če upoštevajo meje iz njenih določb. ( 20 )

39. Ob sklicevanju na upoštevne določbe zadevne uredbe, ki se razlagajo ob upoštevanju ciljev te uredbe, je treba ugotoviti, ali te določbe državam članicam prepovedujejo, nalagajo ali dopuščajo sprejetje nekaterih ukrepov za izvajanje in ali zadevni ukrep – zlasti v zadnjenavedenem primeru – spada v okvir diskrecijske pravice, priznane vsaki državi članici. ( 21 )

40. V obravnavani zadevi se niti člen 2(6) niti člen 8(2) Uredbe št. 1072/2009 ne sklicujeta na nacionalno pravo. Z nobeno od teh določb ni določeno, da smejo države članice sprejeti izvedbene ukrepe v zvezi z opredelitvijo pojma kabotaže ali pravilom „tri v sedmih“. Prav tako tega ne določa nobena druga določba Uredbe št. 1072/2009. ( 22 )

41. Vendar lahko države članice sprejmejo ukrepe za izvajanje uredb, čeprav jim to ni izrecno dovoljeno. ( 23 )

42. V drugem odstavku člena 3 Uredbe Sveta (ES) št. 1/2005 ( 24 ) je na primer navedeno, da je treba za prevoz živali izpolniti pogoj, da se „živalim […] zagotov[i] dovolj velika […] višina, ki ustrez[a] njihovi velikosti in načrtovani vožnji“. Vendar v zvezi s cestnim prevozom prašičev v Uredbi št. 1/2005 niso določeni številčni standardi za višino prostorov, v katerih se prevažajo te živali. Prav tako državam članicam ni izrecno dovoljeno, da bi določile take zahteve. Kljub temu je bilo razsojeno, da smejo države članice sprejeti ukrepe za izvajanje, v katerih so določeni številčni standardi glede notranje višine prostorov, v katerih se prevažajo prašiči. ( 25 )

43. Podobno so s členom 5 Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 ( 26 ) naštete kazni, ki „so predvidene“ za kršitev določb prava Unije, ki škodujejo proračunu Unije. ( 27 ) Člen 7 Uredbe št. 2988/95 določa, da je mogoče te kazni naložiti gospodarskemu subjektu, ki je storil tako kršitev, ali osebi, ki je dolžna prevzeti odgovornost za kršitev ali zagotoviti, da do nje ne pride. Vendar v Uredbi št. 2988/95 ni natančno določeno, v katerem primeru ali za koga se uporabijo kazni iz člena 5. Prav tako državam članicam ni izrecno dovoljeno, da bi v zvezi s tem sprejele določbe. ( 28 ) Kljub temu je bilo razsojeno, da države članice smejo in celo morajo sprejeti določbe na tem področju. ( 29 )

44. Poudariti moram, da – kot trdi Kraljevina Danska – dejstvo, da je določba uredbe splošna ali nenatančna, kaže na to, da so potrebni notranji izvedbeni ukrepi. Kot je razsodilo Sodišče v zadevi Zerbone, „bi lahko državna uprava v primeru težav pri razlagi sprejela podrobna pravila za uporabo uredbe [Unije] in hkrati pojasnila morebiti nastale dvome“. ( 30 ) V zadevi Danske Svineproducenter je bilo priznano, da imajo države članice nekaj diskrecijske pravice za določitev številčnih standardov za višino prostorov za cestni prevoz prašičev, ker z veljavno uredbo ni bila „natančno“ določena višina takih prostorov, torej z njo niso bili določeni številčni standardi. ( 31 ) Podobno se je v zadevi SGS Belgium priznalo, da imajo države članice pravico, da sprejmejo izvedbene ukrepe, s katerimi so določene kazni, saj so upoštevne določbe Uredbe št. 2988/95 „določa[le] le splošna pravila“ in „n[iso] določa[le] natančno, katero od kazni, navedenih v členu 5, […] bi bilo treba uporabiti […] in katera kategorija subjektov bi morala biti v takšnem primeru predmet take kazni“. ( 32 )

b) V zvezi s členoma 2(6) in 8(2) Uredbe št. 1072/2009 morajo države članice sprejeti izvedbene ukrepe

45. V obravnavani zadevi menim, da je iz razlogov, navedenih spodaj, v zvezi s členoma 2(6) in 8(2) Uredbe št. 1072/2009 potrebno sprejetje notranjih izvedbenih ukrepov, čeprav z njima sprejetje takih ukrepov ni izrecno določeno.

46. Prvič, da bi se ugotovilo, ali je dosežena omejitev na tri operacije iz člena 8(2) Uredbe št. 1072/2009, je treba odločiti, ali se šteje vožnja z več kraji nakladanja in več kraji razkladanja za eno, dve ali več kabotaž. Če države članice tega ne pojasnijo, omejitve na tri operacije ni mogoče uporabiti.

47. Drugič, v členu 2(6) Uredbe št. 1072/2009 je kabotaža opredeljena splošno, zgolj z navedbo, da pomeni „notranji cestni prevoz“ in da se opravlja „začasno“. Kot je navedeno v točki 44 zgoraj, dejstvo, da določba ni natančna, kaže, da so potrebni notranji izvedbeni ukrepi.

48. Tretjič, različne razlage pojma kabotaže v državah članicah ( 33 ) kažejo, da člena 2(6) in 8(2) Uredbe št. 1072/2009 nista dovolj jasna in natančna.

49. Nekatere države članice, kot sta Nizozemska ( 34 ) in Švedska ( 35 ), se strinjajo s Komisijo, da ima lahko kabotaža več krajev nakladanja in več krajev razkladanja. Druge države članice, kot sta Danska ali do nedavnega Finska, menijo, da operacija ne sme imeti več krajev nakladanja in več krajev razkladanja. ( 36 ) V skladu z nekaterimi nacionalnimi zakonodajami obstajajo izjeme od slednjega stališča, če obstaja ena sama prevozna pogodba, v kateri je določenih več krajev nakladanja in razkladanja, ali če se opravi prevzem z različnih lokacij in/ali dostava na različne lokacije za istega pošiljatelja in/ali istemu prejemniku. ( 37 ) Prav tako moram omeniti stališče organov Združenega kraljestva, ki za štetje operacij v primeru več prevzemov in dostav „pri številu opravljenih prevzemov ali opravljenih dostav upoštevajo tisto število, ki je nižje“. ( 38 )

50. Četrtič, da je treba pojasniti pojem kabotaže, je priznala tudi Komisija sama v Poročilu o stanju na trgu cestnega prevoza v Uniji, v katerem je navedla, da „[bi bil] [c]ilj revizije [Uredbe št. 1072/2009] pojasnitev problematičnih izrazov v [njej], zlasti […] opredelitve kabotaže“. ( 39 )

51. Zato ne razumem, kako bi bilo mogoče Kraljevino Dansko grajati zaradi sprejetja notranjih pravil za izvajanje členov 2(6) in 8(2) Uredbe št. 1072/2009.

c) Predlog Komisije iz leta 2017 za spremembo člena 2(6) Uredbe št. 1072/2009 za obravnavano zadevo ni odločilen

52. Nazadnje, poudariti je treba, da te ugotovitve ne omaja dejstvo, da je Komisija leta 2017 predlagala spremembo opredelitve kabotaže, tako da določa, da ima lahko operacija več krajev nakladanja in več krajev razkladanja. ( 40 )

53. V skladu s členom 2(2) predloga Komisije iz leta 2017 bi bil člen 2(6) Uredbe št. 1072/2009 nadomeščen s tem: „‚kabotaža‘ pomeni notranji cestni prevoz za najem ali plačilo, ki se začasno opravlja v državi članici gostiteljici, in vključuje prevoz od natovarjanja blaga na eni ali več točkah natovarjanja do njegove dostave v eno ali več točk dostave, kot je navedeno na tovornem listu“. ( 41 )

54. To, da Komisija predlaga spremembo člena 2(6) Uredbe št. 1072/2009, tako da bi določal, da ima lahko kabotaža več krajev nakladanja in več krajev razkladanja, ne pomeni, da države članice pred to spremembo ali brez te spremembe ne smejo dovoliti, da ima operacija več krajev nakladanja in več krajev razkladanja. Prav tako ne pomeni, da države članice pred to spremembo ali brez te spremembe morajo dovoliti, da ima operacija več krajev nakladanja in več krajev razkladanja. Kot sem pojasnil, s trenutnim členom 2(6) Uredbe št. 1072/2009 to vprašanje enostavno ni urejeno. V predlogu Komisije iz leta 2017 je izbrana ena razlaga. Ta predlog ne vpliva na dejstvo, da je trenutna opredelitev kabotaže zelo splošna in tako državam članicam daje diskrecijsko pravico, da izberejo takšno ali drugačno razlago.

55. Prav tako moram opozoriti, da je Komisija leta 2017 predlagala tudi, naj se opusti pravilo „tri v sedmih“. Medtem ko je cestnim prevoznikom nerezidentom zdaj dovoljeno opraviti tri kabotaže v sedmih dneh po zadnjem razkladanju mednarodnega prevoza, bi smeli po predlogu Komisije iz leta 2017 opraviti neomejeno število operacij v krajšem obdobju, to je v petih dneh od zadnjega razkladanja mednarodnega prevoza. ( 42 )

56. Če bi bil člen 8(2) Uredbe št. 1072/2009 spremenjen, kot je predlagala Komisija, ne bi bilo več treba šteti kabotaž, saj število operacij, ki se smejo opraviti v referenčnem obdobju, ne bi bilo več omejeno. Zato bi postalo vprašanje, ali ima lahko operacija več krajev nakladanja in več krajev razkladanja, neupoštevno, predlagana sprememba člena 2(6) Uredbe št. 1072/2009 pa nesmiselna.

57. Vsekakor opozarjam na to, da se o predlogu Komisije iz leta 2017 trenutno razpravlja in da je več držav članic izrazilo nestrinjanje. ( 43 ) Med pisanjem teh sklepnih predlogov samo Komisija zastopa stališče, da bi bilo treba člen 2(6) Uredbe št. 1072/2009 spremeniti, kot je navedeno zgoraj.

58. Zato se na podlagi predloga Komisije iz leta 2017, naj se člen 2(6) Uredbe št. 1072/2009 spremeni tako, da določa, da sme imeti kabotaža več krajev nakladanja in več krajev razkladanja, ne bi smelo ničesar sklepati.

59. Ugotavljam, da je s členoma 2(6) in 8(2) Uredbe št. 1072/2009 državam članicam dana diskrecijska pravica za sprejetje ukrepov za izvajanje, s katerimi se pojasnjuje pojem kabotaže.

3. Presoja sorazmernosti smernic o kabotaži

60. Vendar morajo biti ukrepi za izvajanje členov 2(6) in 8(2) Uredbe št. 1072/2009, ki jih sprejmejo države članice, v skladu s splošnimi načeli prava Unije, zlasti z načelom sorazmernosti. ( 44 )

61. To načelo, ki med drugim velja za zakonodajne in regulativne organe držav članic, kadar izvajajo pravo Unije, zahteva, da morajo biti z določbo opredeljeni ukrepi primerni za uresničitev želenega cilja in da ne smejo presegati tistega, kar je potrebno za dosego tega cilja. ( 45 )

62. Menim, da so smernice o kabotaži v skladu z načelom sorazmernosti.

63. Prvič, primerne so za dosego cilja, ki mu v zvezi s kabotažo sledi Uredba št. 1072/2009.

64. Cilj Uredbe št. 1072/2009 glede kabotaže je vzpostaviti „prehodni režim“. ( 46 )„Nadaljnje odpiranje […] kabotaž[e]“ in okrepljena liberalizacija bosta izvedena le, „če je primerno“, glede na „učinkovitost nadzora in razvoj pogojev zaposlitve v poklicu, usklajevanje pravil med drugim na področjih izvrševanja predpisov in dajatev za uporabo cest ter socialne in varnostne zakonodaje“. ( 47 ) V zvezi s tem je s členom 17(3) Uredbe št. 1072/2009 Komisiji zaupana naloga, da oceni, ali je harmonizacija na teh področjih „napredovala toliko, da se lahko predvidi nadaljnje odpiranje domačih trgov cestnega prevoza, vključno s kabotažo“. ( 48 )

65. Povedano drugače, cilj Uredbe št. 1072/2009 v zvezi s kabotažo ni, da se domači trgi v celoti odprejo cestnim prevoznikom nerezidentom. Zato je v skladu s členom 8(2) Uredbe št. 1072/2009 kabotaža dovoljena le po mednarodnem prevozu in je omejena na tri operacije v sedmih dneh od razkladanja tega mednarodnega prevoza. V zvezi s tem opozarjam, da je Komisija pri pripravi predloga za akt, ki je postal Uredba št. 1072/2009, razmišljala o možnosti – in jo zavrnila – da bi se cestnim prevoznikom nerezidentom dovolilo opraviti neomejeno število kabotaž v obdobju enega meseca. ( 49 ) Zato je tudi v uvodni izjavi 13 in členu 2(6) Uredbe št. 1072/2009 poudarjena „začasna“ narava kabotaže, v uvodni izjavi 15 te uredbe pa je poudarjeno, da kabotaža ne bi smela biti „stalna“ ali „nenehna“.

66. Če bi bilo cestnim prevoznikom nerezidentom dovoljeno opraviti tri kabotaže z neomejenim številom krajev nakladanja in neomejenim številom krajev razkladanja, bi to lahko razvrednotilo omejitev na tri operacije iz člena 8(2) Uredbe št. 1072/2009. Cestni prevoznik nerezident bi lahko na primer naložil blago v kraju A, razložil nekaj blaga v kraju B, naložil drugo blago v kraju C, razložil nekaj blaga v kraju D, naložil drugo blago v kraju E in nato razložil vse blago v kraju F, a bi še vedno opravil eno samo kabotažo. Začasnost kabotaže bi bila tako zagotovljena le s sedemdnevno omejitvijo.

67. Poudarjam, da je – kot je bilo omenjeno v točki 65 zgoraj – Komisija možnost, po kateri bi bilo dovoljeno neomejeno število kabotaž v določenem obdobju (res sicer v enem mesecu, in ne v sedmih dneh), zavrnila v svojem predlogu za akt, ki je postal Uredba št. 1072/2009. Taka možnost je bila (s krajšim, petdnevnim obdobjem) šele nedavno predlagana v predlogu Komisije iz leta 2017. ( 50 )

68. Zato menim, da je dovolitev kabotaž z neomejenim številom krajev nakladanja in neomejenim številom krajev razkladanja v nasprotju z začasnostjo kabotaže iz člena 2(6) Uredbe št. 1072/2009, omejitvijo na tri operacije iz člena 8(2) in ciljem Uredbe št. 1072/2009 glede kabotaže.

69. Nasprotno pa je preprečevanje cestnim prevoznikom nerezidentom opravljanja kabotaže z več kraji nakladanja in več kraji razkladanja namenjeno zagotovitvi začasnosti kabotaže in doseganju omejene liberalizacije na trgu kabotaže.

70. Zato so smernice o kabotaži primerne za dosego cilja Uredbe št. 1072/2009 glede kabotaže.

71. Drugič, smernice o kabotaži ne presegajo tega, kar je potrebno za doseganje tega cilja.

72. Tako je, ker – kot trdi Kraljevina Danska – s smernicami o kabotaži niso prepovedane operacije z več kraji nakladanja in enim krajem razkladanja ali operacije z enim krajem nakladanja in več kraji razkladanja. Z njimi so prepovedane le operacije z več kraji nakladanja in več kraji razkladanja. Tako je tudi zato, ker, kot poudarja Kraljevina Danska, s smernicami o kabotaži ni omejeno število pošiljateljev ali naročiteljev.

73. Ugotavljam, da je Kraljevina Danska imela diskrecijsko pravico za sprejetje smernic o kabotaži, da so te smernice v skladu z načelom sorazmernosti in da je zato Kraljevina Danska z njihovim sprejetjem izpolnila obveznosti iz členov 2(6) in 8(2) Uredbe št. 1072/2009.

4. Vprašanja in odgovori, objavljeni na spletni strani Komisije, držav članic ne zavezujejo

74. Te ugotovitve ne omaja dejstvo, da je Komisija sprejela vprašanja in odgovore, ( 51 ) ki so bili objavljeni na spletni strani njenega Generalnega direktorata za mobilnost in promet ter v katerih je navedeno, da „lahko kabotaža vključuje več točk natovarjanja, več točk dostave ali glede na okoliščine celo več točk natovarjanja in dostave“. ( 52 )

75. V zvezi s tem Komisija trdi, da je njena razlaga pojma kabotaže, kot je določena v vprašanjih in odgovorih, za države članice zavezujoča, ker so predstavniki držav članic o tej razlagi razpravljali in se o njej strinjali na sestanku Odbora za cestni promet 25. oktobra 2010 in ker je bila objavljena na spletni strani Komisije. ( 53 )

76. Menim, da te trditve ni mogoče sprejeti. Da vprašanja in odgovori zavezujejo države članice, ni mogoče šteti iz teh razlogov.

77. Prvič, ugotavljam, da čeprav so bili, kot trdi Komisija, vprašanja in odgovori objavljeni na spletni strani Generalnega direktorata za mobilnost in promet, niso bili objavljeni v Uradnem listu.

78. Drugič, poudarjam, da se v nasprotju s trditvami Komisije predstavniki držav članic niso strinjali z razlago pojma kabotaže, navedeno v vprašanjih in odgovorih.

79. V zvezi s tem je treba poudariti, da niti s členom 2(6) niti s členom 8(2) Uredbe št. 1072/2009 Komisiji ni dano pooblastilo za sprejetje akta, ki pojasnjuje pojem kabotaže ali pravilo „tri v sedmih“. Prav tako ji tega ne omogoča nobena druga določba te uredbe.

80. Nasprotno, člen 4(2), tretji pododstavek, Uredbe št. 1072/2009 določa, da Komisija obdobje veljavnosti licence Unije, podeljene cestnim prevoznikom, „prilagodi“ tehničnemu napredku. Podobno je v členih 4(4), drugi pododstavek, in 5(4) Uredbe št. 1072/2009 določeno, da Komisija Prilogi I in II oziroma Prilogo III k tej uredbi „prilagodi“ tehničnemu napredku. ( 54 ) S členi 4(2), tretji pododstavek, 4(4), drugi pododstavek, in 5(4) Uredbe št. 1072/2009 je zahtevano, da Komisija, ko zadevne določbe„prilag[aja]“ tehničnemu napredku, sledi regulativnemu postopku s pregledom iz člena 15(2) te uredbe. V skladu s tem postopkom, ki je določen v členu 5a, od (1) do (4), Sklepa Sveta 1999/468/ES, ( 55 ) kakor je bil spremenjen s Sklepom Sveta 2006/512/ES, ( 56 ) je zahtevano glasovanje upoštevnega odbora, v obravnavani zadevi Odbora za cestni promet. ( 57 )

81. Ker nobena določba Uredbe št. 1072/2009 ne pooblašča Komisije za sprejetje aktov, ki pojasnjujejo pojem kabotaže ali pravila „tri v sedmih“, nobena določba te uredbe ne zahteva, da se o teh aktih glasuje na Odboru za cestni promet. Ni dvoma, da se za sprejetje vprašanj in odgovorov ne uporablja regulativni postopek s pregledom niti kateri koli drug postopek, v katerem se zahteva glasovanje tega odbora. ( 58 ) To je priznala Komisija sama v pisnih stališčih. ( 59 )

82. Dalje, člen 2(2) Poslovnika Odbora za cestni promet ( 60 ) določa, da se v dnevnem redu vsakega sestanka „razlikuje“ med „predlaganimi ukrepi, glede katerih je [ta] odbor zaprošen za mnenje v skladu z regulativnim postopkom s pregledom“ in „drugimi vprašanji, predloženimi [temu] odboru v vednost ali zaradi izmenjave stališč“.

83. Iz spisa je razvidno, da je bila razlaga pojma kabotaže na dnevnem redu dveh sestankov Odbora za cestni promet. Ta sestanka sta bila 17. novembra 2009 in 25. oktobra 2010. Na obeh sestankih se je o tem vprašanju zgolj razpravljalo. ( 61 ) Ni pa bilo dano na glasovanje. ( 62 ) To kaže, da je bilo to vprašanje – tako kot je trdila Kraljevina Danska na obravnavi – eno od „drugih vprašanj“ iz člena 2(2) Poslovnika Odbora za cestni promet, ki se predložijo odboru „v vednost ali zaradi izmenjave stališč“.

84. Zato ne le, da se o opredelitvi pojma kabotaže iz vprašanj in odgovorov večina držav članic ni sporazumela, ampak ne pomeni nič drugega kot razlago Komisije o tem pojmu.

85. Dalje, ugotavljam, da če bi se uporabil regulativni postopek s pregledom, bi glasovanje Odbora za cestni promet v podporo razlagi Komisije o pojmu kabotaže samo po sebi ne povzročilo, da bi ta razlaga postala zavezujoča za države članice. Tako je, ker so v skladu s členom 5a(3) Sklepa 1999/468, kakor je bil spremenjen s Sklepom 2006/512, za to potrebna še druga dejanja. ( 63 )

86. Tretjič, opozarjam, da je Komisija sama v presoji vpliva svojega predloga iz leta 2017 priznala, da vprašanja in odgovori „niso pravno zavezujoči“. ( 64 ) To je predstavnik Komisije ponovil na obravnavi. ( 65 )

87. Zato menim, da ni mogoče šteti, da so vprašanja in odgovori za države članice zavezujoči.

88. Iz tega izhaja, da Komisija ni dokazala, da Kraljevina Danska ni izpolnila svojih obveznosti iz členov 2(6) in 8 Uredbe št. 1072/2009.

V. Predlog

89. Glede na zgornje ugotovitve predlagam, naj Sodišče: 1. tožbo zavrne in 2. Evropski komisiji naloži plačilo stroškov.

( 1 ) Jezik izvirnika: angleščina.

( 2 ) Opravljanje takih storitev je pogojeno zgolj z razpolaganjem z licenco Unije, ki jo izda država članica sedeža cestnega prevoznika, in če je voznik državljan tretje države, s potrdilom za voznike, ki ga izda država članica. Glej člena 3 in 5 Uredbe (ES) št. 1072/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. oktobra 2009 o skupnih pravilih za dostop do trga mednarodnega cestnega prevoza blaga (prenovitev) (UL 2009, L 300, str. 72).

( 3 ) Glej str. 31 študije, naročene za naknadno oceno Uredbe (ES) št. 1071/2009 in [Uredbe št. 1072/2009] iz decembra 2015 (v nadaljevanju: študija Ricardo iz leta 2015), na voljo na spletni strani Generalnega direktorata Komisije za mobilnost in promet.

( 4 ) Glej str. 21 naknadne ocene REFIT s strani Komisije Uredbe (ES) št. 1071/2009 o dostopu do opravljanja poklica cestnega prevoznika in [Uredbe št. 1072/2009] z dne 28. oktobra 2016 (v nadaljevanju: naknadna ocena Uredbe št. 1072/2009) (SWD(2016) 350 final), na voljo na spletni strani Generalnega direktorata Komisije za mobilnost in promet.

( 5 ) Leta 2015 je delež kabotaže na Danskem malo presegel 3 % vseh notranjih storitev cestnega prevoza blaga, kar je v skladu s povprečjem v Uniji (glej str. 10 študije iz maja 2017, An Overview of the EU Road Transport Market in 2015 (Pregled trga cestnega prevoza v Uniji v letu 2015), na voljo na spletni strani Generalnega direktorata Komisije za mobilnost in promet.

( 6 ) Nezakonite kabotaže na Danskem je manj kot 1 % vseh kabotaž (glej str. 33 Study to support the impact assessment for the revision of Regulation (EC) No 1071/2009 and [Regulation No 1072/2009] (Podporna študija za presojo vpliva za revizijo Uredbe (ES) št. 1071/2009 in [Uredbe št. 1072/2009]), april 2017, na voljo na spletni strani Generalnega direktorata Komisije za mobilnost in promet, in str. 11 naknadne ocene Uredbe št. 1072/2009).

( 7 ) Glej str. 28 naknadne ocene Uredbe št. 1072/2009 in str. 302 študije Ricardo iz leta 2015, v skladu s katero se, „čeprav je […] težko pridobiti konkretne podatke“, „v splošnem šteje, da je raven plač voznikov na Danskem med najvišjimi v Evropi“.

( 8 ) Cabotagevejledning gældende fra den 14. maj 2010. En vejledning om cabotagereglerne i Europaparlamentets og Rådets forordning nr. 1072/2009 om fælles regler for adgang til markedet for international godskørsel.

( 9 ) Postopek EU Pilot št. 5703/13.

( 10 ) Naslov tega dokumenta je: „The new cabotage regime under [Regulation No 1072/2009] – Questions & Answers“ („Novi sistem kabotaže na podlagi [Uredbe št. 1072/2009] – Vprašanja in odgovori“). Na voljo je na tem naslovu: https://ec.europa.eu/transport/modes/road/haulage_en.

( 11 ) Glej člen 19, drugi odstavek, Uredbe št. 1072/2009.

( 12 ) Glej str. 18 Poročila Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o stanju na trgu cestnega prevoza v Uniji z dne 14. aprila 2014 (v nadaljevanju: Poročilo o stanju na trgu cestnega prevoza v Uniji) (COM(2014) 222 final).

( 13 ) Kabotažo je mogoče v državi članici gostiteljici opraviti šele po tem, ko je bilo raztovorjeno vse blago, ki se je prevažalo v okviru mednarodnega prevoza, in je vozilo prazno. Člen 8(2) Uredbe št. 1072/2009 namreč določa, da „[k]o je blago, ki se prevaža v okviru dohodnega mednarodnega prevoza, dostavljeno, se cestnim prevoznikom […] dovoli opravljanje do treh kabotaž z istim vozilom“ (moj poudarek).

( 14 ) Moj poudarek.

( 15 ) Moj poudarek.

( 16 ) Tako je, ker za začetek veljavnosti in uporabo uredbe ni potreben nikakršen predpis, s katerim bi bila sprejeta v nacionalno pravo (sodba z dne 10. oktobra 1973, Variola, 34/73, EU:C:1973:101, točka 10).

( 17 ) Sodba z dne 15. novembra 2012, Al‑Aqsa/Svet in Nizozemska/Al-Aqsa (C‑539/10 P in C‑550/10 P, EU:C:2012:711, točka 86).

( 18 ) Sodbe z dne 27. septembra 1979, Eridania (230/78, EU:C:1979:216, točka 34); z dne 21. decembra 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863, točka 40), in z dne 25. oktobra 2012, Ketelä (C‑592/11, EU:C:2012:673, točka 35).

( 19 ) Glej Adam, R., in Tizzano, A., Manuale di diritto dell’Unione europea, 4. izdaja, Giappichelli, 2016, str. 167; Isaac, G., in Blanquet, M., Droit général de l’Union européenne, 10. izdaja, Sirey, 2012, str. 447, in Kovar, R., „Le règlement est directement applicable dans tout État membre: certes mais encore“, v De Grove-Valdeyron, N., in Blanquet, M. (ur.), Mélanges en l’honneur du Professeur Joël Molinier, L.G.D.J., 2012, str. od 355 do 372 (str. 362).

( 20 ) Sodbe z dne 21. decembra 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863, točka 41); z dne 25. oktobra 2012, Ketelä (C‑592/11, EU:C:2012:673, točka 36), in z dne 30. marca 2017, Lingurár (C‑315/16, EU:C:2017:244, točka 18).

( 21 ) Sodba z dne 30. marca 2017, Lingurár (C‑315/16, EU:C:2017:244, točka 19).

( 22 ) V Uredbi št. 1072/2009 se sklicevanje na nacionalno pravo v zvezi s kabotažo nanaša na pogoje, ki urejajo prevozno pogodbo, na težo in dimenzije vozil, na zahteve v zvezi s prevozom določenih kategorij blaga, na čas vožnje in obdobja počitka in na davek na dodano vrednost na prevozne storitve (člen 9), ter kazni (člen 16 in poglavje IV). Tako sklicevanje na nacionalno pravo se ne nanaša na opredelitev ali štetje kabotaž.

( 23 ) Glej Hartley, T. C., The Foundations of European Union Law. An Introduction to the Constitutional and Administrative Law of the European Union, 8. izdaja, Oxford University Press, 2014, str. 217: „there may be cases in which, though the regulation does not expressly require implementation, it may impliedly permit it. This would be the case where the terms of the regulation are rather vague and provision for its detailed application is desirable. It appears that in such a case national measures will be permissible, provided they are not incompatible with the provisions of the regulation“. (Možni so primeri, v katerih lahko uredba, čeprav izrecno ne zahteva ukrepov za izvajanje, te implicitno dovoljuje. Za tak primer gre, če je besedilo uredbe relativno nejasno in so zato zaželeni ukrepi za njeno natančnejšo uporabo. Očitno bodo v takem primeru nacionalni ukrepi dovoljeni, če niso neskladni z določbami uredbe.)

( 24 ) Uredba z dne 22. decembra 2004 o zaščiti živali med prevozom in postopki, povezanimi z njim, in o spremembi Direktiv 64/432/EGS in 93/119/ES ter Uredbe (ES) št. 1255/97 (UL 2005, L 3, str. 1).

( 25 ) Sodba z dne 21. decembra 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863, točki 48 in 50); glej sodbo z dne 8. maja 2008, Danske Svineproducenter (C‑491/06, EU:C:2008:263, točke od 38 do 40).

( 26 ) Uredba z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 1, str. 340).

( 27 ) Med temi kaznimi so „plačilo upravne denarne kazni“, „plačilo večjega zneska od neupravičeno prejetega ali utajenega zneska“ in „odvzem celotne ali dela koristi, prejete po predpisih [Unije]“.

( 28 ) Prav nasprotno, člen 2(3) Uredbe št. 2988/95 določa, da „[z]akonodaja [Unije] določi vrsto in obseg upravnih ukrepov in kazni, ki so potrebni za pravilno uporabo omenjenih predpisov […]“ (moj poudarek).

( 29 ) Sodba z dne 28. oktobra 2010, SGS Belgium in drugi (C‑367/09, EU:C:2010:648, točke 36 in od 40 do 43). Ker je, kot je bilo navedeno zgoraj, v členu 2(3) Uredbe št. 2988/95 določeno, da zakonodaja Unije določi kazni, ki se uporabijo, lahko države članice določbe o kaznih sprejmejo le, če zakonodajalec Unije ni sam sprejel določb na tem področju. Ugotavljam, da temelji ta obveznost držav članic na členu 325 PDEU, s katerim je od držav članic zahtevano preprečevanje goljufij, ki škodijo finančnim interesom Unije, in na členu 4(3) PEU, ki se nanaša na načelo lojalnega sodelovanja.

( 30 ) Sodba z dne 31. januarja 1978, Zerbone (94/77, EU:C:1978:17, točka 27) (moj poudarek).

( 31 ) Sodba z dne 21. decembra 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863, točka 48 (moj poudarek)). Glej točko 42 zgoraj.

( 32 ) Sodba z dne 28. oktobra 2010, SGS Belgium in drugi (C‑367/09, EU:C:2010:648, točka 36 (moj poudarek)). Glej točko 43 zgoraj.

( 33 ) Glej str. 9 in 21 naknadne ocene Uredbe št. 1072/2009.

( 34 ) Glej str. 228 študije Ricardo iz leta 2015 in str. 60 poročila, ki ga je sestavil AECOM 5. februarja 2014, Task B: Analyse the State of the European Road Haulage Market, Including an Evaluation of the Effectiveness of Controls and the Degree of Harmonisation (v nadaljevanju; poročilo AECOM), dostopno na spletni strani Generalnega direktorata Komisije za mobilnost in promet.

( 35 ) Glej str. 100 in 101 študije Ricardo iz leta 2015.

( 36 ) Glej opombo 32 naknadne ocene Uredbe št. 1072/2009, v skladu s katero „pomeni na Finskem vsako nakladanje ali razkladanje eno kabotažo“. Vendar je Finska po tem, ko je Komisija sprejela obrazloženo mnenje, spremenila svojo zakonodajo o tej problematiki. Glej opombo 80 v delu 1 presoje vpliva z dne 31. maja 2017, ki je priloga k predlogu za uredbo Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe (ES) št. 1071/2009 in [Uredbe št. 1072/2009] z namenom njune prilagoditve razvoju v sektorju (v nadaljevanju: presoja vpliva predloga Komisije iz leta 2017) (SWD(2017) 194 final).

( 37 ) V zvezi s položajem v Nemčiji, Belgiji in na Poljskem glej str. 228 študije Ricardo iz leta 2015.

( 38 ) Glej str. 61 poročila AECOM.

( 39 ) Glej str. 16 Poročila o stanju na trgu cestnega prevoza v Uniji.

( 40 ) Predlog Komisije z dne 31. maja 2017 o spremembi Uredbe (ES) št. 1071/2009 in [Uredbe št. 1072/2009] za njuno prilagoditev razvoju v sektorju (v nadaljevanju: predlog Komisije iz leta 2017) (COM(2017) 281 final). Do danes ta predlog ni pripeljal do spremembe Uredbe št. 1072/2009.

( 41 ) Moj poudarek.

( 42 ) V skladu s členom 2(5)(a) predloga Komisije iz leta 2017 bi se člen 8(2) Uredbe št. 1072/2009 nadomestil z naslednjim: „ko je blago, ki se prevaža v okviru dohodnega mednarodnega prevoza iz druge države članice ali tretje države v državo članico gostiteljico, dostavljeno, se cestnim prevoznikom iz odstavka 1 dovoli opravljanje kabotaže z istim vozilom ali – v primeru spojenih vozil – z motornim vozilom tega istega vozila v državi članici gostiteljici ali sosednjih državah članicah. Zadnje razkladanje v okviru kabotaže se izvrši v petih dneh od zadnjega razkladanja v državi članici gostiteljici v okviru dohodnega mednarodnega prevoza“ (moj poudarek).

( 43 ) Tweede Kamer der Staten-Generaal (državni zbor, Nizozemska) je navedel, da nekatere parlamentarne skupine „podajajo vsebinske ugovore proti […] zdaj predlaganemu neomejenemu številu postankov med obdobjem kabotaže, katerih posledica je razširitev kabotaže namesto njene omejitve“. V nadaljevanju je navedel, da „pet zaporednih dni kabotaže ustvarja ‚kabotažno verigo‘, [glede katere bi] lahko rešitev prineslo obdobje za razmislek“ (glej str. 11 dokumenta Sveta 11446/17 z dne 20. julija 2017, mnenje nizozemskega državnega zbora o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti). Podobno je Senato della Repubblica (senat, Italija) predlagal skrajšanje obdobja, v katerem smejo cestni prevozniki nerezidenti opravljati kabotažo brez omejitev, s petih na največ tri dni (glej str. 10 dokumenta Sveta 12024/17 z dne 12. septembra 2017, mnenje italijanskega senata o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti). Poleg tega je Bundesrat (zvezni svet, Avstrija) navedel, da „odločno zavrača pravilo, ki ne omejuje števila prevozov, ki se opravijo, ampak se osredotoča le na časovno omejitev, saj bi to omogočilo kvazitrajno kabotažo […] z enostavnim odhodom z nacionalnega trga in naloženim vstopom nanj (glej str. 6 dokumenta Sveta 12600/17 z dne 28. septembra 2017, mnenje avstrijskega zveznega sveta o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti). Vsi ti dokumenti so, skupaj s predlogom Komisije iz leta 2017, dostopni na spletni strani EUR‑Lex.

( 44 ) Sodbe z dne 14. oktobra 2004, Komisija/Nizozemska (C‑113/02, EU:C:2004:616, točka 19); z dne 28. oktobra 2010, SGS Belgium in drugi (C‑367/09, EU:C:2010:648, točka 40); z dne 21. decembra 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863, točka 51), in z dne 30. marca 2017, Lingurár (C‑315/16, EU:C:2017:244, točka 29).

( 45 ) Sodba z dne 21. decembra 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863, točka 52). V zvezi s tem, ali lahko test sorazmernosti vključuje tretjo stopnjo, ki zahteva, da je v primeru več primernih ukrepov treba izbrati najmanj zavezujočega, povzročene neugodnosti pa ne smejo biti nesorazmerne s cilji, ki se jim sledi (sodba z dne 22. marca 2017, Euro-Team in Spirál-Gép, C‑497/15 in C‑498/15, EU:C:2017:229, točka 40), glej Martinico, G., in Simoncini, M., „An Italian Perspective on the Principe of Proportionality“, v Vogenauer, S., in Weatherill, S. (ur.), General Principles of Law. European and Comparative Perspectives, Hart Publishing, 2017, str. od 221 do 241. Po navedbah G. Martinica in M. Simoncinija „[Sodišče] redko pride do tretje stopnje testa, to pa pomeni, da ,je zadeva rešena na stopnjah primernosti (ustreznosti) in potrebnosti‘“ (str. 227).

( 46 ) Glej uvodno izjavo 5 Uredbe št. 1072/2009.

( 47 ) Glej uvodno izjavo 6 Uredbe št. 1072/2009.

( 48 ) Leta 2014 je bila taka ocena opravljena v obliki Poročila o stanju na trgu cestnega prevoza v Uniji (glej str. 1).

( 49 ) Glej str. 19 presoje vpliva, ki je priloga k predlogu za uredbo Evropskega parlamenta in Sveta o skupnih pravilih za dostop do trga mednarodnega cestnega prevoza blaga (prenovitev), ki jo je Komisija predstavila 6. julija 2007 (SEC(2007) 635). Ta možnost ni bila sprejeta, ker bi „pomenila bistveno razširitev trga kabotaže in bi se močno približala popolni liberalizaciji kabotaže“, s čimer bi se zmanjšali prevozni stroški, povečal obseg kabotaže in premaknila delovna mesta v države članice z nižjimi stroški dela. Ta možnost bi imela „znatne učinke“ in bi bila zato potrebna „globlja analiza“, kar „presega obseg poenostavitve“, ki jo je opravila Komisija (str. 32).

( 50 ) Glej točko 55 zgoraj.

( 51 ) Glej opombo 10 zgoraj. Komisija je na obravnavi, ko je bila povprašana o tem, navedla, da so bili vprašanja in odgovori objavljeni na spletni strani nekaj dni po sestanku Odbora za cestni promet z dne 25. oktobra 2010.

( 52 ) Moj poudarek.

( 53 ) Glede na pisna stališča Komisije so „službe Komisije objavile svojo razlago [pojma] kabotaže, ki je zavezujoča za vse države članice, pred več kot šestimi leti, potem ko so o tej razlagi razpravljale z državami članicami. Zato je bilo jasno, da bo Komisija sprožila postopek zaradi neizpolnitve obveznosti proti državi članici, ki se bo oddaljila [od te razlage]“. Prav tako je v pisnih stališčih Komisije navedeno, da je „[Odbor za cestni promet] dosegel dogovor“ o razlagi pojma kabotaže, kot je navedena v vprašanjih in odgovorih.

( 54 ) Priloga I k Uredbi št. 1072/2009 se nanaša na zaščitne elemente licence Unije in potrdila za voznike, medtem ko je v prilogi II k tej uredbi določen vzorec licence Unije, v prilogi III k tej uredbi pa vzorec potrdila za voznike.

( 55 ) Sklep z dne 28. junija 1999 o določitvi postopkov za uresničevanje Komisiji podeljenih izvedbenih pooblastil (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 124).

( 56 ) Sklep z dne 17. julija 2006 o spremembah Sklepa 1999/468 (UL 2006, L 200, str. 11). Omeniti moram, da je bil Sklep 1999/468 razveljavljen in nadomeščen z Uredbo (EU) št. 182/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. februarja 2011 o določitvi splošnih pravil in načel, na podlagi katerih države članice nadzirajo izvajanje izvedbenih pooblastil Komisije (UL 2011, L 55, str. 13). Vendar se Uredba št. 182/2011 ne uporabi, ker je bila sprejeta po objavi vprašanj in odgovorov na spletni strani Komisije nekaj dni po sestanku Odbora za cestni promet z dne 25. oktobra 2010. Vsekakor pa se glede na člen 12, drugi pododstavek, Uredbe št. 182/2011 „učinki člena 5a [Sklepa 1999/468] […] ohranijo za namene obstoječih temeljnih aktov, ki se sklicujejo na ta člen“, kakršen je člen 15(2) Uredbe št. 1072/2009.

( 57 ) Odbor za cestni promet je bil ustanovljen s členom 18(1) Uredbe Sveta (EGS) št. 3821/85 z dne 20. decembra 1985 o tahografu (nadzorni napravi) v cestnem prometu (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 1, str. 227). Člen 15(1) Uredbe št. 1072/2009 določa, da mora ta odbor pomagati Komisiji. Glej v zvezi s tem tudi register komitologije Komisije, ki je na voljo na tem naslovu: http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=List.list&page=20.

( 58 ) Kot sta upravljalni postopek in regulativni postopek iz člena 4 in člena 5 Sklepa 1999/468, kakor je bil spremenjen s Sklepom 2006/512. V nobeni določbi Uredbe št. 1072/2009 niso omenjeni nobeni taki postopki.

( 59 ) Glede na pisna stališča Komisije razlaga pojma kabotaže „ni [bila] dana na uradno glasovanje (ki tako ali tako pravno ni bilo zahtevano)“ (moj poudarek).

( 60 ) Ta poslovnik je na voljo v registru komitologije Komisije na tem naslovu: http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=List.list&page=20.

( 61 ) Dejansko je v zapisniku sestanka Odbora za cestni promet z dne 17. novembra 2009 navedeno, da je odbor „razpravljal“ o različnih vprašanjih, povezanih s členom 8 Uredbe št. 1072/2009, ki naj bi se začela uporabljati 14. maja 2010, kakršno je pravilo „tri v sedmih“. Podobno je v zapisniku sestanka Odbora za cestni promet z dne 25. oktobra 2010 omenjeno, da je ta odbor „obravnaval“ vprašanja, ki so se pojavila po začetku uporabe člena 8 Uredbe št. 1072/2009, zlasti vprašanje števila krajev nakladanja in razkladanja, ki jih sme vključevati kabotaža.

( 62 ) Omeniti moram tudi, da če bi Odbor za cestni promet na sestanku 17. novembra 2009 glasoval, bi se strinjal o razlagi pojma kabotaža, ki se razlikuje od tistega iz vprašanj in odgovorov. Prva različica vprašanj in odgovorov je namreč priložena k zapisniku tega sestanka in je v njej navedeno, da „[kabotaža] lahko vključuje več krajev nakladanja ali glede na okoliščine več krajev dostave“ (moj poudarek). Povedano drugače, Komisija je šele po začetku uporabe člena 8 Uredbe št. 1072/2009 14. maja 2010 sprejela stališče, da lahko – kot je navedeno v zapisniku sestanka Odbora za cestni promet z dne 25. oktobra 2010 in v vprašanjih in odgovorih – „kabotaža […] vključuje več krajev nakladanja, več krajev dostave ali glede na okoliščine celo več krajev nakladanja in več krajev dostave“ (moj poudarek).

( 63 ) Komisija bi morala predložiti osnutek vprašanj in odgovorov Parlamentu in Svetu, vsak od njiju pa bi lahko nasprotoval sprejetju navedenega osnutka. Le če ob poteku trimesečnega roka Parlament in Svet ne bi nasprotovala osnutku vprašanj in odgovorov, bi Komisija slednja lahko sprejela.

( 64 ) Glej str. 25 presoje vpliva predloga Komisije iz leta 2017.

( 65 ) Predstavnik Komisije je na obravnavi navedel, da se, ker so bili vprašanja in odgovori na njeni spletni strani objavljeni po pogajanjih z državami članicami, pričakuje, da bodo vse države članice upoštevale razlago pojma kabotaže iz vprašanj in odgovorov. Ta predstavnik je še navedel, da čeprav ta razlaga „ni pravno zavezujoča“, se je Komisija zavezala poskrbeti za uporabo te razlage, torej za uvedbo postopka zaradi neizpolnitve proti državi članici, ki bi uporabljala drugačno razlago pojma kabotaže.