Začasna izdaja

SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANICA

HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØEJA,

predstavljeni 28. februarja 2019( )

Zadeva C‑729/17

Evropska komisija

proti

Helenski republiki

„Neizpolnitev obveznosti države – Direktiva 2005/36/ES – Priznavanje poklicnih kvalifikacij – Nacionalna pravila glede priznavanja dokazil o formalnih kvalifikacijah, pridobljenih za opravljanje poklica mediatorja”





I. Uvod

1. Evropska komisija v svoji tožbi Sodišču predlaga, prvič, naj ugotovi, da Helenska republika ni izpolnila svojih obveznosti na podlagi člena 49 PDEU, ki prepoveduje omejitve svobode ustanavljanja, in člena 15(2)(b) in (c) ter (3) Direktive 2006/123/ES o storitvah na notranjem trgu.( ) V zvezi s tem navedeni državi članici očita, da je v nasprotju z navedenimi določbami omejila pravno obliko izobraževalnih ustanov za mediatorje.

2. Drugič, Komisija zahteva, naj se ugotovi, da Helenska republika ni izpolnila obveznosti, ki izhajajo iz istega člena 49 PDEU in členov 13, 14 in 50(1) ter iz Priloge VII k Direktivi 2005/36/ES o priznavanju poklicnih kvalifikacij.( ) V zvezi s tem ji očita, da je za postopek priznavanja kvalifikacij prosilcev za akreditacijo za opravljanje poklica mediatorja določila pogoje, prvič, s katerimi so naložene dodatne zahteve glede vsebine zahtevanih potrdil, ki jih navedena direktiva ne določa, in drugič, s katerimi so naloženi dopolnilni ukrepi brez predhodne presoje obstoja morebitnih bistvenih razlik glede na nacionalno usposabljanje, pri čemer je bilo v istem okviru kršeno načelo prepovedi diskriminacije.

3. V skladu z zahtevo Sodišča bodo ti sklepni predlogi usmerjeni na očitke v zvezi z nezdružljivostjo zadevne grške ureditve z Direktivo 2005/36,( ) zlasti glede njene povezave z Direktivo 2008/52/ES.( )

II. Pravni okvir

A. Direktiva 2005/36

4. Člen 13 Direktive 2005/36, naslovljen „Pogoji za priznavanje“, v odstavku 1 določa:

„Če se za dostop do in opravljanje reguliranega poklica v državi članici gostiteljici zahtevajo posebne poklicne kvalifikacije, pristojni organ navedene države članice prosilcem dovoli dostop do in opravljanje tega poklica pod enakimi pogoji, kot veljajo za državljane navedene države članice, če imajo potrdilo o kompetenci ali dokazila o formalnih kvalifikacijah iz člena 11, ki jih zahteva druga država članica za dostop do in opravljanje tega poklica na njenem ozemlju.

Potrdila o kompetenci ali dokazila o formalnih kvalifikacijah izda pristojni organ v državi članici, imenovan v skladu z zakoni ali drugimi predpisi navedene države članice.“

5. Člen 14 navedene direktive, naslovljen „Dopolnilni ukrepi“, v odstavkih 1, 4 in 5 določa:

„1. Člen 13 ne onemogoča državi članici gostiteljici, da od prosilca zahteva, da opravi prilagoditveno obdobje do treh let ali preizkus poklicne usposobljenosti, če:

(a) opravljeno usposabljanje prosilca zajema vsebine, ki se znatno razlikujejo od vsebin, zajetih v dokazilih o formalnih kvalifikacijah, ki se zahtevajo v državi članici gostiteljici;

(b) reguliran poklic v državi članici gostiteljici zajema eno ali več reguliranih poklicnih dejavnosti, ki ne obstajajo v primerljivem poklicu v državi članici izvora prosilca, in če zahtevano usposabljanje v državi članici gostiteljici zajema vsebine, ki se znatno razlikujejo od vsebin, zajetih v potrdilu prosilca o kompetenci ali dokazilih o formalnih kvalifikacijah.

[…]

4. Za namene odstavkov 1 in 5 so ‚vsebine, ki se znatno razlikujejo‘, tiste vsebine, glede katerih so poznavanje ter pridobljene veščine in kompetence bistvenega pomena za opravljanje poklica in po katerih se usposabljanje, ki ga je opravil migrant, po vsebini pomembno razlikuje od usposabljanja, ki ga zahteva država članica gostiteljica.

5. Odstavek 1 se uporablja ob ustreznem upoštevanju načela sorazmernosti. Zlasti če namerava država članica gostiteljica zahtevati, da prosilec opravi prilagoditveno obdobje ali preizkus poklicne usposobljenosti, mora najprej preveriti, ali so znanje, veščine in kompetence, ki jih je prosilec pridobil na podlagi poklicnih izkušenj ali vseživljenjskega učenja, katere je ovrednotil in potrdil ustrezni organ v kateri koli državi članici ali v tretji državi, taki, da v celoti ali delno pokrivajo vsebine, ki se znatno razlikujejo, opredeljene v odstavku 4.“

6. Člen 50 navedene direktive, naslovljen „Dokumentacija in formalnosti“, v odstavku 1 določa, da „[k]adar pristojni organi države članice gostiteljice odločajo o prošnji za dovolitev opravljanja reguliranega poklica na podlagi tega naslova, lahko zahtevajo dokumente in potrdila, naštet[e] v Prilogi VII […]“.

7. Navedena Priloga VII, naslovljena „Dokumenti in potrdila, potrebni v skladu s členom 50(1)“, določa:

„1. Dokumenti

(a) Potrdilo o državljanstvu zadevne osebe.

(b) Kopije potrdil o strokovni usposobljenosti ali dokazil o formalnih kvalifikacijah, ki omogočajo dostop do tega poklica, in potrdilo o strokovnih izkušnjah zadevne osebe, kjer je primerno.

Pristojni organi države članice gostiteljice lahko prosilca povabijo, naj jim sporoči informacije o svojem usposabljanju, če je to potrebno za ugotovitev možnih vsebinskih razlik glede na zahtevano nacionalno usposabljanje, kot je določeno v členu 14. […]

(c) Za primere, omenjene v členu 16, potrdilo o naravi in trajanju dejavnosti, ki ga izda pristojni organ v državi članici izvora ali v državi članici, iz katere prihaja tuji državljan.

[…]“

B. Grško pravo

1. Zakon št. 3898/2010

8. Z zakonom št. 3898/2010( ) je prenesena Direktiva 2008/52.

9. Člen 6 navedenega zakona, naslovljen „Akreditacijski organ“, v odstavkih 1 in 3 določa:

„1. ‚Odbor za akreditacijo mediatorjev‘ se ustanovi pod nadzorom ministrstva za pravosodje, preglednost in človekove pravice [ter] je zlasti pristojen za […] akreditacijo kandidatov za mediatorje […].

3. Akreditacijo kandidatov za mediatorje preuči komisija, v kateri sodelujeta dva člana odbora iz odstavka 1, ki ju imenuje njen predsednik, in sodnik, ki […] predseduje komisiji. Komisija preveri, ali ima kandidat znanje, kompetence in zadostno usposobljenost, pridobljeno na izobraževalnih ustanovah iz člena 5, za zagotavljanje storitev mediacije; njen sklep je pisen in ustrezno obrazložen. […]“

10. V skladu s členom 7(2)(a) navedenega zakona „minister za pravosodje, preglednost in človekove pravice […] opredeli posebne pogoje za imenovanje mediatorjev in postopek za priznanje dokazil o pooblastitvi, ki so jih mediatorji pridobili v drugi državi članici Evropske unije. Za to priznanje in začasno ali dokončno zavrnitev pooblastitve je potrebno predhodno soglasje odbora iz člena 6(1).“ V odstavku 5 navedenega člena 6 je zlasti določeno, da navedeni minister z odlokom „natančno opredeli načine, merila in pogoje za preizkus kandidatov za mediatorje pred komisijo“.

11. Člen 14 istega zakona je bil spremenjen z zakonodajnim aktom z dne 4. decembra 2012,( ) s katerim je bil dodan odstavek 2, v skladu s katerim „je dovoljeno priznati dokazila o imenovanju mediatorja, ki jih izda tuja izobraževalna ustanova po usposabljanju v Grčiji, če so bila ta dokazila pridobljena najpozneje na datum odobritve in začetka delovanja izobraževalne ustanove ali ustanov iz člena 5 zakona št. 3898/2010 ter v vsakem primeru najpozneje 31. decembra 2012“.

2. Spremenjeni ministrski odlok št. 109088

12. Edini člen, poglavje A, odstavki 1, 2 in 5, ministrskega odloka št. 109088 z dne 12. decembra 2011,( ) kot je bil spremenjen z odlokom št. 107309 z dne 20. decembra 2012( ) (v nadaljevanju: spremenjeni ministrski odlok št. 109088), določa:

„A. Postopek za priznanje dokazil o imenovanju mediatorjev, ki jih je izdala tuja izobraževalna ustanova, je naslednji:

Odbor za akreditacijo mediatorjev prizna dokazila o imenovanem mediatorju, ki jih je izdala tuja izobraževalna ustanova, kot enakovredna po naslednjem postopku:

1. Zadevne osebe vložijo prošnjo za priznanje dokazil o imenovanem mediatorju.

[…]

2. K obrazcu za prošnjo se priložijo naslednje dokazne listine:

[…]

c) potrdilo izobraževalne ustanove, naslovljeno na odbor za akreditacijo mediatorjev iz člena 6(1) zakona št. 3898/2010, v katerem je navedeno naslednje:

aa) skupno število ur usposabljanja,

bb) področja usposabljanja,

cc) kraj usposabljanja,

dd) število udeležencev,

ee) število in kvalifikacije izvajalcev usposabljanja,

ff) postopek preizkusa in ocenjevanja kandidatov ter načini za zagotavljanje njegove integritete.

[…]

5. Odbor za akreditacijo mediatorjev sprejme enakovrednost dokazil o imenovanju, če ta dokazila izvirajo iz priznane tuje ustanove in če lahko zadevna oseba dokaže svoje izkušnje s tem, da se je že vsaj trikrat udeležila mediacijskih postopkov kot mediator, pomočnik mediatorja ali svetovalec ene od strank. Odbor lahko po svoji presoji od zadevne osebe zahteva, da opravi dodaten preizkus, zlasti če se je usposabljala v Grčiji na ustanovi tujega porekla.

Kar zadeva priznanje enakovrednosti dokazil o imenovanju, ki so bila pridobljena v tujini ali ki jih je izdala tuja izobraževalna ustanova po usposabljanju v Grčiji, lahko odbor za akreditacijo mediatorjev sprejme enakovrednost dokazil o imenovanju, čeprav zadevna oseba ne dokaže svojih izkušenj s tem, da se je že vsaj trikrat udeležila mediacijskih postopkov kot mediator, pomočnik mediatorja ali svetovalec ene od strank, če sta na podlagi vseh elementov iz spisa zadevne osebe jasno razvidna njeno stalno usposabljanje in sistematična praksa mediacije ter če so bila ta dokazila pridobljena najpozneje 31. decembra 2012.“

3. Zakon št. 4512/2018

13. Zakon št. 4512/2018, v katerem je poglavje II z naslovom „Pravila o mediaciji“, je bil objavljen 17. januarja 2018.( )

14. Člen 188 tega zakona, naslovljen „Kvalifikacije mediatorjev“, v odstavku 1 določa, da „morajo mediatorji: (a) imeti visokošolsko diplomo [iz te države] ali enakovredno diplomo iz tujine; (b) končati usposabljanje na izobraževalni ustanovi za mediatorje, ki jo priznava osrednji odbor za mediacijo, ali imeti dokazila o akreditaciji, ki jih izda druga država članica Evropske unije; (c) biti akreditirani s strani te zadnje in vpisani v register mediatorjev, ki ga vodi ministrstvo za pravosodje, preglednost in človekove pravice. Če ima imetnik visokošolske diplome [iz te države] ali enakovredne diplome iz tujine tudi magisterij ali doktorat na področju mediacije, ki ga je podelila tuja visokošolska ustanova, za akreditacijo ne potrebuje dodatnega usposabljanja na izobraževalni ustanovi za mediatorje niti mu ni treba opravljati preizkusov. Katera koli oseba, ki je opravljala funkcijo sodnika, je izključena iz opravljanja poklica mediatorja“.

15. Člen 202 navedenega zakona, naslovljen „Akreditacija mediatorjev“, v odstavku 1 določa, da „akreditacijo mediatorjev in njihov vpis v register iz člena 203(2) izvede osrednji odbor za mediacijo po preizkusih […]“.

16. Člen 203 tega istega zakona, naslovljen „Javne informacije – register“, v odstavku 6 določa, da „se lahko vsak mediator, ki je bil akreditiran v drugi državi članici Evropske unije, ob spoštovanju določb te države članice glede zakonitega opravljanja poklica mediatorja, vpiše v register mediatorjev […] po tem, ko zaprosi za to. Prošnji morajo biti priložene dokazne listine, potrebne za potrditev njegove usposobljenosti za mediatorja, njegov vpis pa bo izveden po tem, ko bodo preverjene, po odobritvi osrednjega odbora za mediacijo. Ta preuči zakonitost listin, ki jih predloži zadevna oseba, pri čemer lahko po svoji presoji uporabi vsa ustrezna sredstva za to.“

17. Člen 205 zakona št. 4512/2018 določa, da „je z začetkom veljavnosti tega zakona razveljavljena vsaka nasprotna določba, ki drugače ureja katero koli vprašanje glede mediacije. Določbe člena 1 zakona št. 3898/2010 ostanejo veljavne.“ Poleg tega člen 206 zakona št. 4521/2018 določa, da „to poglavje II začne veljati na dan njegove objave v uradnem listu vlade […]“.

III. Predhodni postopek in postopek pred Sodiščem

18. Komisija je po pritožbi v zvezi z združljivostjo zakona št. 3898/2010 in spremenjenega ministrskega odloka št. 109088 z direktivami 2005/36, 2006/123 in 2008/52 od Helenske republike z dopisom z dne 11. julija 2013 zahtevala informacije o usposabljanju mediatorjev v Grčiji.

19. Ker Komisija s prejetim odgovorom ni bila zadovoljna, je Helenski republiki 11. julija 2014 izdala uradni opomin, v katerem jo je pozvala, naj predloži svoje pripombe glede kršitve členov 13 in 14 Direktive 2005/36 ter člena 15(2)(b) in (c) Direktive 2006/123.

20. Ker Komisije s prejetim odgovorom še vedno ni bila zadovoljna, je 29. maja 2015 izdala dodatni uradni opomin, v katerem je potrdila svoje prejšnje mnenje in poleg tega izrazila zaskrbljenost glede združljivosti grške zakonodaje s členom 50 Direktive 2005/36 in Prilogo VII k navedeni direktivi ter z načelom prepovedi diskriminacije, kot je določeno v členih 45 in 49 PDEU.

21. Ker Komisija ni bila prepričana, da so argumenti, ki jih je v odgovor predložila Helenska republika, utemeljeni, ji je poslala obrazloženo mnenje, ki ga je ta prejela 26. februarja 2016( ). V skladu s tem mnenjem Helenska republika, prvič, s tem, da je pravno obliko izobraževalnih ustanov za mediatorje omejila na nepridobitne družbe, ki jih v skladu z zakonom št. 3898/2010 in predsedniškim odlokom št. 123/2011( ) ustanovita najmanj ena odvetniška zbornica in najmanj ena gospodarska zbornica iz Grčije, ni izpolnila obveznosti v zvezi s svobodo ustanavljanja iz člena 49 PDEU in člena 15(2)(b) in (c) ter (3) Direktive 2006/123/ES. Drugič, Helenska republika s tem, da je za postopek priznavanja akademskih kvalifikacij določila pogoje, s katerimi so naložene dodatne zahteve glede vsebine potrdil in dopolnilni ukrepi, brez predhodne presoje obstoja bistvenih razlik, ter s tem, da je ohranila v veljavi diskriminatorne določbe, ki od prosilcev za akreditacijo za mediatorja( ) zahtevajo, da dokažejo svoje izkušnje s tem, da so se že vsaj trikrat udeležili mediacijskega postopka, ni izpolnila obveznosti iz členov 45 in 49 PDEU ter členov 13, 14 in 50 Direktive 2205/36 in Priloge VII k navedeni direktivi.

22. Helenska republika je v dopisu z dne 10. maja 2016 izpodbijala očitano neizpolnitev obveznosti. Na eni strani je trdila, da je mediacija dejavnost, ki je del izvajanja javne oblasti, natančneje izvajanja sodne oblasti, tako da spada na področje uporabe izjeme iz člena 51, prvi odstavek, PDEU, ter da je mogoče poleg tega na podlagi določb Direktive 2008/52 šteti, da se lahko ukrepi, s katerimi se omejuje svoboda ustanavljanja in svoboda opravljanja storitev, upravičijo s splošnim interesom. Na drugi strani je trdila, da mediatorji, ki so pridobili poklicne kvalifikacije v drugi državi članici, niso prikrajšani za možnost opravljanja tega poklica, saj zadevne določbe – namesto merila glede zgoraj navedenih izkušenj – dovoljujejo priznanje njihove usposobljenosti na podlagi dokumentov o njihovem stalnem usposabljanju.

23. Ker se Komisija ni strinjala z navedeno analizo, je 4. januarja 2018 z vlogo z dne 22. decembra 2017 na podlagi člena 258 PDEU vložila to tožbo za ugotovitev neizpolnitve obveznosti, navedene v njenem obrazloženem mnenju.( )

24. Helenska republika je v obrambo predlagala zavrnitev te tožbe s trditvijo, da sta bila zakon št. 3898/2010 in predsedniški odlok št. 123/2011 razveljavljena z zakonom št. 4512/2018 ter da so bila s tem sporna nacionalna pravila odpravljena.

25. Komisija je v repliki vztrajala pri očitkih in trditvah iz svoje tožbe, pri čemer je zlasti trdila, da spremembe, uvedene z zakonom št. 4512/2018 po vložitvi te tožbe, niso bile odločilne za odpravo zatrjevane neizpolnitve obveznosti.

26. Helenska republika je v dupliki navedla pojasnila v zvezi z ureditvijo, uvedeno z zakonom št. 4512/2018, in predlagala zavrnitev tožbe.

27. Helenska republika in Komisija sta na obravnavi 6. decembra 2018 predstavili ustna stališča.

IV. Analiza

A. Nacionalne določbe, ki se izpodbijajo s to tožbo

28. Preden se obravnava utemeljenost očitkov Komisije glede neizpolnitve obveznosti iz Direktive 2005/36, ki se očita Helenski republiki,( ) je treba opredeliti obseg te tožbe, in sicerz opredelitvijo nacionalnih določb, ki se v njej izpodbijajo.

29. Komisija je namreč v tožbi opredelila nacionalni pravni okvir, v katerega spada ta zadeva, zlasti s tem, da je navedla zakon št. 3898/2010 in spremenjeni ministrski odlok št. 109088( ) v njunih različicah, ki sta se uporabljali na datum vloge, s katero se je začel ta postopek.( )

30. Vendar je Helenska republika v odgovoru na tožbo trdila, da so bila zaradi začetka veljavnosti zakona št. 4512/2018, ki med drugim ureja poklic mediatorja, razveljavljena vsa nacionalna pravila, na katere se nanaša tožba, in nadomeščena z določbami, ki so v skladu s pravom Unije, zato so očitki Komisije postali „brezpredmetni“. Zlasti je trdila, prvič, da „je bila z določbami zakona št. 4512/2018 odpravljena […] obveznost, da se morajo prosilci za akreditacijo za mediatorja, ki imajo dokazila o akreditaciji, ki so bila izdana v tujini ali ki jih je izdala priznana tuja izobraževalna ustanova, predhodno udeležiti najmanj treh postopkov mediacije“, in drugič, da so bili s temi določbami spremenjeni pogoji za vpis v grški register mediatorjev.( ) Te trditve je ponovila v dupliki.( )

31. Komisija je v repliki posebej v zvezi z domnevno kršitvijo Direktive 2005/36 navedla, prvič, da očitki, opisani v njeni tožbi, niso postali brezpredmetni, in drugič, da je treba upoštevati različna pojasnila o vsebini nekaterih določb zakona št. 4512/2018 in morebitni ohranitvi uporabe prejšnjih pravil.( ) Dodala je, da se je vsekakor sklievala na elemente iz svoje tožbe, ki se nanašajo na navedeno kršitev, ki jo je po njenem mnenju povzročila prejšnja ureditev, „ob upoštevanju nove ureditve“, na katero se sklicuje tožena stranka.

32. V ustnem delu tega postopka sta stranki v bistvu ponovili svoja stališča. Helenska republika je zlasti potrdila, da je bila posledica člena 205 zakona št. 4512/2018, katerega besedilo je po mnenju Komisije nenatančno, razveljavitev vseh prejšnjih določb v zvezi z mediacijo, za katere je bil na podlagi zapisnika iz arhiva grškega parlamenta sestavljen seznam. Komisija je poleg tega navedla, da so očitki na podlagi Direktive 2005/36, ki jih je v svoji tožbi navedla v zvezi z nacionalnimi določbami, usmerjeni tudi proti določbam, ki izhajajo iz zakona št. 4512/2018, pri čemer je pojasnila, da se ji ne zdijo očitno v nasprotju z določbami prejšnje ureditve.

33. V zvezi s tem poudarjam, prvič, da Helenska republika ni uradno vložila ugovora nedopustnosti zoper to tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti. Vendar lahko Sodišče po uradni dolžnosti preizkusi, ali so izpolnjeni pogoji iz člena 258 PDEU za vložitev take tožbe. Zlasti v skladu z ustaljeno sodno prakso iz člena 120 Poslovnika Sodišča izhaja, da morajo temeljni pravni elementi, na katerih tožba temelji, skladno in razumljivo izhajati iz besedila tožbe in da morajo biti tožbeni predlogi izraženi nedvoumno, da se lahko natančno razume obseg očitane kršitve prava Unije, kar je nujen pogoj za to, da lahko zadevna država članica uspešno uveljavlja razloge v svojo obrambo in da lahko Sodišče ustrezno opravi svoj nadzor.( ).

34. Drugič, naj spomnim, da je bilo večkrat razsojeno, da se mora obstoj neizpolnitve obveznosti presojati na podlagi položaja države članice ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, tako da Sodišče pri presoji resničnosti te izpolnitve ne more upoštevati poznejših sprememb. Zato je treba zavrniti trditve države, ki je tožena stranka, če se nanašajo na zakonodajne spremembe, poznejše od datuma poteka navedenega roka.( ) Poleg tega tožba zaradi neizpolnitve obveznosti v zvezi z nacionalno ureditvijo, ki na ima na navedeni datum, ki je edini upošteven za presojo dopustnosti tožbe, še učinke, ni brezpredmetna. Čeprav bi bila neizpolnitev obveznosti po tem datumu odpravljena, za tožbo še vedno obstaja interes, zlasti da se vzpostavi podlaga za odgovornost, ki lahko za državo članico nastane do tistih, ki zaradi njene neizpolnitve obveznosti pridobijo pravice.( )

35. V obravnavanem primeru so določbe poglavja II zakona št. 4512/2018, na katere se sklicuje Helenska republika, začele veljati 17. januarja 2018,( ) se pravi po datumu poteka predpisanega roka iz obrazloženega mnenja, in sicer 26. aprila 2016,( ) in tudi po vložitvi te tožbe 4. januarja 2018. Ker očitana neizpolnitev obveznosti gotovo ni prenehala na datum poteka navedenega roka, sprememba določb, ki jih Komisija izpodbija in do katere je prišlo po navedenem datumu, ne more povzročiti brezpredmetnosti te tožbe. Zato po mojem mnenju ni odločilno, ali so bile z zakonom št. 4512/2018 v celoti razveljavljene določbe grškega prava, na katere se nanaša tožba, saj to vprašanje nikakor ne vpliva na dopustnost tožbe, kolikor se ta nanaša nanj.

36. Tretjič, iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je treba – če je bila nacionalna ureditev, ki se izpodbija v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, spremenjena po poteku roka, določenega v obrazloženem mnenju – šteti, da Komisija ne spremeni predmeta svoje tožbe, če očitke, navedene proti prejšnjim določbam, usmeri tudi proti določbam, ki izhajajo iz sprejete reforme, vendar pod pogojem, da se dokaže, da imata obe različici ureditve v bistvu enako vsebino, tako da je bil sistem, uveden z ureditvijo, izpodbijano v predhodnem postopku, na splošno ohranjen.( )

37. V obravnavanem primeru se mi zdi, da so pisne in ustne trditve, ki jih je Komisija predložila Sodišču v zvezi z določbami zakona št. 4512/2018, nejasne in celo nekoliko dvoumne. Komisija je namreč navedla, da očitkov na podlagi Direktive 2005/36 ni podala zgolj zoper nacionalno ureditev, navedeno v njeni tožbi, temveč tudi zoper zakon št. 4512/2018, ne da bi natančno navedla, v čem naj bi bila vsebina tega zadnjega podobna prejšnji ureditvi in torej prav tako v nasprotju z navedeno direktivo, saj je v zvezi s tem navedla le vrsto pomislekov.( ) Po mojem mnenju tako ravnanje ni v skladu z zgoraj navedeno sodno prakso glede jasnosti in natančnosti, ki se zahtevata za trditve Komisije, kadar ta želi doseči obsodbo države članice zaradi neizpolnitve obveznosti, ki izhajajo iz prava Unije,( ), Sodišče pa ni pristojno za odpravo pomanjkljivosti tožeče stranke, če ta teh zahtev ni izpolnila.( )

38. Skratka, ker določbe grškega prava, navedene v tožbi Komisije,( ) niso bile razveljavljene pred potekom roka, določenega v obrazloženem mnenju, menim, da te tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti ni mogoče šteti za brezpredmetno in da jo je torej treba v delu, v katerem se nanaša na te določbe, razglasiti za dopustno. Nasprotno menim, da Komisija ni dovolj podprla morebitne uporabe očitkov iz tožbe proti določbam, ki izhajajo iz zakona št. 4512/2018, da bi jih Sodišče lahko upoštevalo, vsaj, kar zadeva kršitev Direktive 2005/36, tako da po mojem mnenju ni treba presojati domnevne neizpolnitve obveznosti v zvezi s temi novimi določbami.

B. Neizpolnitev obveznosti na podlagi Direktive 2005/36

39. Glede na trditve strank tega postopka bom najprej preučil, ali sporna grška ureditev spada na stvarno področje uporabe Direktive 2005/36 o priznavanju poklicnih kvalifikacij, in to posebej z vidika njene uskladitve z Direktivo 2008/52,( ) ob upoštevanju omejenega predmeta teh sklepnih predlogov( ) (oddelek 1). Ker bi se morala po mojem mnenju Direktiva 2005/36 s tega vidika šteti za upoštevno, bo treba nato ugotoviti, ali je navedena ureditev v skladu z njo (oddelek 2).

1. Uporaba Direktive 2005/36, zlasti glede na Direktivo 2008/52

40. Uvodoma ugotavljam, da se mi zdi, da je bilo vprašanje uporabe Direktive 2005/36, posebej v zvezi z vsebino Direktive 2005/36, postavljeno predvsem v okviru predhodnega postopka, čeprav je to vprašanje omenjeno v vlogi, s katero se je začel postopek pred Sodiščem.( ).

41. Komisija v svoji tožbi navaja, da so grški organi v odgovoru na obrazloženo mnenje izpodbijali uporabo Direktive 2005/36 s trditvijo, da je lahko opredelitev poklica mediatorja kot „reguliran poklic“ „odvisna od soodvisnosti med Direktivo 2005/36 in poznejšo Direktivo 2008/52“.

42. Na prvem mestu opozarjam, da iz tožbe izrecno izhaja, da grški organi niso ugovarjali stališču Komisije, da je poklic mediatorja v Grčiji „reguliran poklic“ v smislu člena 3(1)(a) Direktive 2005/36. Helenska republika tega stališča pred Sodiščem ni izpodbijala. Poleg tega je ta analiza po mojem mnenju pravilna iz naslednjih razlogov.

43. Iz besedila navedene določbe( ) in sodne prakse Sodišča v zvezi z njo izhaja,( ) da se ta pojem nanaša na poklicno dejavnost, ki je glede pogojev za dostop do nje ali za njeno opravljanje neposredno ali posredno urejena z nacionalnimi določbami, v skladu s katerimi je treba imeti posebne poklicne kvalifikacije, ki ustrezajo dokazilom o usposabljanju, oblikovanem posebej za to, da se njihovi imetniki pripravijo na opravljanje določenega poklica. Poklic mediatorja, kot je urejen v Grčiji, dejansko izpolnjuje ta merila, saj je dostop do njega pogojen z ustreznim usposabljanjem za pridobitev poklicne kvalifikacije in dokazili, ki omogočajo opravljanje tega poklica, zlasti v skladu s členom 6(1) in (3) zakona št. 3898/2010.( ) Direktiva 2005/36 se torej v obravnavanem primeru, kar zadeva njen člen 3(1)(a), uporablja.

44. Na drugem mestu poudarjam, da so v skladu s tožbo grški organi v predhodnem postopku trdili, da je področje uporabe Direktive 2005/36 omejeno na „opravljanje“ reguliranega poklica, pri čemer so se sklicevali na domnevno povezavo med navedeno direktivo in Direktivo 2008/52. Kljub temu stranki na Sodišču nista izrecno omenjali tako ugotovljene „soodvisnosti“ med tema dvema instrumentoma. Če dobro razumem to problematiko, bi bilo treba glede na navedbe Komisije določiti, koliko so bili pri uskladitvi, ki izhaja iz Direktive 2005/36 in glede na Direktivo 2008/52, vključeni pogoji za dostop do reguliranega poklica, kot je mediator v Grčiji.

45. V zvezi s tem naj spomnim, da Direktiva 2005/36 v skladu s svojima členoma 1 in 2 določa pravila, v skladu s katerimi morajo biti poklicne kvalifikacije, ki jih pridobijo državljani držav članic v eni ali več državah članicah „izvora“, priznane v državi članici „gostiteljici“ za dostop do reguliranih poklicev v smislu navedene direktive ali njihovega opravljanja na ozemlju te zadnje države članice.( )

46. Kar zadeva upoštevanje Direktive 2008/52 za opredelitev stvarnega področja uporabe Direktive 2005/36, menim, da – poleg tega, da Helenska republika na Sodišču ni dokazala upoštevnosti te trditve to nikakor ni utemeljeno. Po eni strani se namreč Direktiva 2008/52 nikjer ne sklicuje na Direktivo 2005/36,( ) ki je obstajala pred njo. Po drugi strani, kolikor vem, Sodišče v svoji sodni praksi ni nikoli ugotovilo bistvene povezave med tema instrumentoma, ugotavilo pa je, da sta njuna predmeta precej različna.( ) Poleg tega pri razlagi potencialno upoštevanih določb Direktive 2008/52,( ) ki se nanašajo predvsem na kakovost mediacije,( ) ne vidim, v čem bi lahko te določbe vplivale na možnost uporabe Direktive 2005/36 v tej zadevi.

47. Nazadnje, kot navaja Komisija, iz ustaljene sodne prakse izhaja, da imajo države članice, če pogoji za dostop do nekega poklica niso usklajeni, pravico, da za opravljanje tega poklica pravico opredelijo potrebno znanje in kvalifikacije, pri čemer pa morajo pri uveljavljanju svojih pristojnosti na tem področju spoštovati temeljne svoboščine, ki jih zagotavlja Pogodba DEU.( ) V obravnavanem primeru menim, da pogoji za dostop do dejavnosti mediatorja do danes niso bili predmet usklajenosti na ravni Unije, zlasti ne glede na določbe Direktive 2008/52, zato ostajajo države članice pristojne za določitev teh pogojev, pri čemer pa so zavezane poskrbeti, da nacionalne določbe, sprejete v zvezi s tem, ne pomenijo neupravičene ovire za učinkovito uveljavljanje navedenih svoboščin.

48. Zato tako kot Komisija menim, da ne le, da je poklic mediatorja v Grčiji nedvomno „reguliran poklic“ v smislu Direktive 2005/36, temveč je nedvomno tudi, da spada na njeno stvarno področje uporabe. Ugotoviti je torej treba, ali je nacionalna ureditev, ki se izpodbija s to tožbo, v skladu z zahtevami navedenega instrumenta.

2. Nezdružljivost zadevnih nacionalnih določb z Direktivo 2005/36

49. Iz trditev, ki so sta jih stranki predložili v zvezi z utemeljitvijo, izhaja, da Komisija trdi, da Helenska republika s tem, da je sprejela ureditev, navedeno v tožbi, in sicer spremenjeni ministrski odlok št. 109088 v povezavi z zakonom št. 3898/2010, ni kršila le členov 13, 14 in 50 Direktive 2005/36 ter Priloge VII k njej, ampak tudi načelo prepovedi diskriminacije v okviru te iste ureditve.

50. Helenska republika to trditev zavrača ,( ) pri čemer se sklicuje na to, da se nove določbe, ki izhajajo iz zakona št. 4512/2018,( ) precej razlikujejo od tistih iz ureditve, na katero se nanaša tožba in ki so bile z navedenim zakonom v celoti razveljavljene. V zvezi s tem naj spomnim, da zaradi zgoraj navedenih razlogov menim, da določbe navedenega zakona ne bi smele biti predmet presoje glede neizpolnitve obveznosti, ki naj bi jo Sodišče opravilo v okviru te zadeve.( )

51. Poleg tega poudarjam, da se tožena stranka ni izrekla o združljivosti prejšnje različice grške ureditve, na katero se nanaša tožba, s pravom Unije, čeprav je reforma, na katero se sklicuje, začela veljati po poteku roka, določenega v obrazloženem mnenju Komisije, zato sprejetje te reforme ne more pomeniti veljavnega načina obrambe, kot izhaja iz zgoraj navedene sodne prakse.( ) Dalje menim, da to, da se je v takem postopkovnem okviru sklicevala samo na uvedbo novih določb v postopkovnem okviru, bolj kaže na to, da nacionalni pravni okvir ob poteku zadevnega roka dejansko ni bil v skladu s pravom Unije.( )

52. Sodišče je v skladu z ustaljeno sodno prakso vsekakor pristojno, da ugotovi, ali domnevna neizpolnitev obveznosti obstaja ali ne, tudi če zadevna država članica neizpolnitve ne izpodbija.( )

53. V zvezi s tem naj poudarim, da Komisija v zvezi z nezdružljivostjo grške ureditve, navedene v tožbi, z Direktivo 2005/36 izraža različne očitke, s katerimi Helenski republiki očita, da je za postopek priznavanja akademskih kvalifikacij, ki se uporablja za kandidate za mediatorje, uvedla zahteve, ki v členih 13, 14 in 50 navedene direktive ter Prilogi VII k njej niso določene. Navedena analiza je po mojem mnenju pravilna iz naslednjih razlogov.

54. Najprej naj pojasnim, da ker se določbe poglavij II in III naslova III Direktive 2005/36 o svobodi ustanavljanja ne nanašajo na poklic mediatorja, ki je v Grčiji reguliran,( ) zanj velja splošni sistem priznavanja dokazil o formalnih kvalifikacijah, določen v poglavju I navedenega naslova, zlasti v členih od 10 do 14 navedene direktive.( )

55. Člen 13 navedene direktive določa pogoje za to priznanje. Natančneje, odstavek 1 navedenega člena določa, da pristojni organ države članice gostiteljice prosilcem dovoli dostop do in opravljanje reguliranega poklica pod enakimi pogoji, kot veljajo za državljane navedene države članice, če imajo potrdilo o kompetenci ali dokazila o formalnih kvalifikacijah iz člena 11 te iste direktive, ki jih je za ta namen izdal pristojni organ druge države članice.( )

56. V členu 14 Direktive 2005/36 je res dodano, da člen 13 ne onemogoča, da bi država članica uvedla „dopolnilne ukrepe“ v obliki prilagoditvenega obdobja ali preizkusa poklicne usposobljenosti za osebe, ki želijo dobiti dostop do reguliranega poklica in ga opravljati. Vendar navedeni člen 14 to možnost omejuje na primere, naštete v odstavku 1, v katerem je v točki (a) posebej naveden primer, v katerem, „opravljeno usposabljanje prosilca zajema vsebine, ki se znatno razlikujejo od vsebin, zajetih v dokazilih o formalnih kvalifikacijah, ki se zahtevajo v državi članici gostiteljici“.( ) V odstavku 4 je opredeljen pojem „vsebine, ki se znatno razlikujejo“,( ) odstavek 5 pa določa, da se mora navedena možnost uporabljati ob spoštovanju načela sorazmernosti.( )

57. Poleg tega člen 50(1) navedene direktive določa, da lahko pristojni organ države članice gostiteljice zahteva – po pojem mnenju samo – dokumente in potrdila, ki so našteti v Prilogi VII tega instrumenta. V točki 1(b) in (c) navedene priloge je navedeno, da se lahko predložitev potrdil, ki so tam navedena, zahteva pod pogoji, ki so določeni v skladu s temi zadnjimi določbami.

58. V obravnavanem primeru določbe spremenjenega ministrskega odloka št. 109088 v povezavi z določbami zakona št. 3898/2010 presegajo pravila zgoraj navedenih določb Direktive 2005/36.

59. Prvič, zadevno priznanje je pogojeno z zahtevami v zvezi z vsebino potrdil, ki po mojem mnenju niso v skladu s sistemom, ki ga vzpostavlja navedena direktiva.

60. V edinem členu navedenega odloka je v poglavju A(2)(c) ministrskega odloka št. 109088 namreč našteta vrsta podatkov, ki jih morajo vsebovati potrdila, ki jih morajo kandidati za mediatorje predložiti grškemu odboru za akreditacijo,( ) med katerimi poudarjam elemente,( ) ki ne ustrezajo pravilom, ki jih je določil zakonodajalec Unije, ker niso primerni za sorazmerno ocenjevanje vsebine usposabljanja, ki so ga opravile zadevne osebe, kar je v nasprotju z omejenimi merili za presojo, ki po mojem mnenju izhajajo iz člena 14 in člena 50(1) Direktive 2005/36 ter Priloge VII, točka 1, k navedeni direktivi.( )

61. Poleg tega, kot trdi Komisija, iz sodne prakse Sodišča v zvezi s prostim gibanjem oseb, kot ga zagotavlja člen 45 PDEU, izhaja, da mora biti presoja enakovrednosti tuje diplome opravljena ob izključnem upoštevanju stopnje znanja in kvalifikacij, o katerih se lahko na podlagi te diplome – glede na naravo in čas trajanja študija in praktičnega usposabljanja, ki se nanj navezuje – domneva, da jih je imetnik tega naziva pridobil.( )

62. Drugič, v skladu z zadevno grško ureditvijo je priznanje kvalifikacij povezano z dopolnilnimi ukrepi, ki so – brez predhodne presoje morebitnega obstoja bistvenih razlik glede na nacionalno usposabljanje – naloženi kategoriji kandidatov za mediatorje, čeprav potreba po taki presoji po mojem mnenju in po mnenju Komisije izhaja iz člena 14 Direktive 2005/36 in zlasti zgoraj navedenih elementov njegovih odstavkov 1, 4 in 5.

63. Edini člen spremenjenega ministrskega odloka št. 109088 namreč v poglavju A(5) določa, da ima grški odbor za akreditacijo mediatorjev, kadar gre za priznanje enakovrednosti dokazil o pooblastitvi, ki so bila pridobljena v tujini ali jih je izdala tuja izobraževalna ustanova po usposabljanju v Grčiji, možnost, da to enakovrednost prizna pod pogoji, ki po mojem mnenju ne ustrezajo vrstam meril, določenih v Direktivi 2005/36, in ki presegajo diskrecijsko pravico, ki jo navedena direktiva dopušča pristojnim organom držav članic na tem področju.( ) Zlasti menim, da z navedenimi pogoji ni mogoče predhodno ugotoviti, da se usposabljanje, ki ga je opravila zadevna oseba, nanaša na vsebino, ki je bistveno drugačna od vsebine, na katero se nanašajo dokazila o formalnih kvalifikacijah, zahtevana v državi članici gostiteljici, tako da bi se zdel objektivno potreben dopolnilni ukrep za premostitev vrzeli, kot je določeno v členu 14 navedene direktive.

64. Tretjič, Komisija trdi, da je Helenska republika v tem istem pravnem okviru kršila tudi načelo prepovedi diskriminacije, ker je ohranila veljavnost nacionalnih določb, v skladu s katerimi morajo prosilci za akreditacijo mediatorja po tem, ko so pridobili dokazila o pooblastitvi na tuji izobraževalni ustanovi,( ) dokazati izkušnje z najmanj trikratno udeležbo v postopkih mediacije, medtem ko se to ne zahteva od oseb, ki so dokazila o pooblastitvi pridobile na grških izobraževalnih ustanovah.

65. Strinjam se s tem stališčem, vendar menim, da se tretji očitek prekriva z drugim očitkom, navedenim zgoraj, ker se prav tako nanaša na vsebino poglavja A(5) edinega člena spremenjenega ministrskega odloka št. 109088 – vsebino, ki je bila zgoraj obravnavana glede na Direktivo 2005/36 – in ker že ta po mojem mnenju vsebuje prepoved kakršnega koli merila za priznanje poklicnih kvalifikacij, ki bi bilo diskriminatorno( ).

66. Nazadnje, tako kot Komisija poudarjam, da so trditve, ki jih je Helenska republika navedla v predhodnem postopku, da bi temu ugovarjala, brezpredmetne. Natančneje, v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča( ) ni pomembno, da je v skladu z upravno prakso dopustno, da se – odvisno od primera –določbe grške ureditve, ki niso v skladu z Direktivo 2005/36, med drugim tiste, ki zahtevajo zgoraj navedene izkušnje, po potrebi ne uporabijo.( )

67. Zato menim, da je Komisija pravno zadostno dokazala, da Helenska republika, kar zadeva spremenjeni ministrski odlok št. 109088 v povezavi z zakonom št. 3898/2010, ni izpolnila obveznosti, ki jo je imela na podlagi Direktive 2005/36.

V. Predlog

68. Glede na zgornje ugotovitve in brez poseganja v preizkus drugih očitkov v tej zadevi Sodišču predlagam, naj odloči:

Helenska republika s tem, da je za postopek priznavanja akademskih kvalifikacij določila pogoje, s katerimi so – brez predhodne presoje obstoja bistvenih razlik glede na nacionalno usposabljanje – naložene dodatne zahteve glede vsebine potrdil in dopolnilni ukrepi, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi členov 13, 14 in 50 Direktive 2005/36/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. septembra 2005 o priznavanju poklicnih kvalifikacij ter Priloge VII k navedeni direktivi.