SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

PAOLA MENGOZZIJA,

predstavljeni 15. februarja 20071( )

Zadeva C-259/05

Državno tožilstvo

proti

Omni Metal Service

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Rechtbank te Rotterdam (Nizozemska))

„Prevoz odpadkov – Uredba Sveta (EGS) št. 259/93 – Odpadni kabli iz različnih snovi, uvrščenih na zeleni seznam – Možnost prevoza teh odpadkov brez postopka obveščanja s prijavo ali potreba po ločenem prevozu“

I – Uvod

1. V okviru tega postopka mora Sodišče podati razlago Uredbe Sveta (EGS) št. 259/93 z dne 1. februarja 1993 o nadzorovanju in kontroli pošiljk odpadkov znotraj Evropske skupnosti, v Skupnost in iz nje( ) (v nadaljevanju: Uredba) v zvezi z določenimi vrstami odpadkov iz Priloge II k tej uredbi. Nacionalno sodišče v bistvu zahteva od Sodišča, naj pojasni, ali obstajajo obveznosti obveščanja s prijavo v primeru izvoza odpadkov z namenom predelave, če ti vsebujejo kombinacijo dveh različnih snovi, ki kot taka ni navedena v Prilogi II k uredbi, pač pa sta navedeni snovi na seznam uvrščeni posamično.

II – Pravni okvir

Upoštevno pravo Skupnosti

2. Zadevna uredba je bila sprejeta za vzpostavitev sistema za nadzorovanje in kontrolo pošiljk odpadkov znotraj Evropske skupnosti, v Skupnost in iz nje, tako glede držav članic ES kot glede tretjih držav, v prizadevanju za ohranitev, varstvo in izboljšanje kakovosti okolja, tudi ob upoštevanju obveznosti, ki jih je Skupnost prevzela s podpisom Baselske konvencije in z odobritvijo Sklepa Sveta OECD z dne 30. marca 1992( ) (v nadaljevanju: sklep OECD).

3. Uvodne izjave uredbe, ki se navezujejo na obravnavani primer, so:

„ker je Skupnost podpisala Baselsko konvencijo z dne 22. marca 1989 o nadzoru prehoda nevarnih odpadkov prek meja in njihovega odstranjevanja;

[...]

ker je Skupnost odobrila Sklep Sveta OECD z dne 30. marca 1992 o nadzoru čezmejnega premeščanja odpadkov za predelavo;

[...]

ker je pomembno, da se nadzorovanje in kontrola pošiljk odpadkov urejata na način, ki upošteva potrebo po ohranjanju, varovanju in izboljšanju kakovosti okolja;

[...]

ker je treba uporabiti različne postopke, odvisno od vrste odpadkov in njihovega namembnega kraja ter od tega, ali so za odstranitev ali predelavo;

[...]

ker morajo za izvoz odpadkov za predelavo v države, za katere se sklep OECD ne uporablja, veljati pogoji, ki predvidevajo okolju varno ravnanje z odpadki;

[...]

ker se pošiljke odpadkov za predelavo iz zelenega seznama sklepa OECD običajno izvzamejo iz kontrolnih postopkov te uredbe, ker naj taki odpadki navadno ne bi predstavljali tveganja okolja, če se v namembni državi ustrezno predelajo; [...]“

4. Postopki za pošiljanje odpadkov znotraj Skupnosti, v Skupnost in iz nje, določeni z Uredbo, se v osnovi razlikujejo na podlagi treh meril, in sicer glede na vrsto odpadkov, glede na to, ali so namenjeni odstranitvi ali predelavi v skladu z razporeditvijo teh postopkov, določeno z Direktivo Sveta 75/442/EGS z dne 15. julija 1975 o odpadkih,( ) in glede na njihov namembni kraj. Razen v primeru določenih izjem, med katere sodi prevoz odpadkov iz zelenega seznama, morajo biti vse pošiljke predhodno prijavljene.

5. Glede prvega merila je z uredbo predvidena uvrstitev odpadkov na tri sezname: „zeleni seznam odpadkov“ (Priloga II), „oranžni seznam odpadkov“ (Priloga III), „rdeči seznam odpadkov“ (Priloga IV) (v nadaljevanju: zeleni seznam, oranžni seznam, rdeči seznam oziroma Priloga II, Priloga III, Priloga IV).

6. Skladno z navedeno štirinajsto uvodno izjavo se za snovi z zelenega seznama šteje, da ne pomenijo tveganja za okolje, če se ustrezno predelajo, zato se pošiljke teh odpadkov običajno izvzamejo iz obveznosti obveščanja s prijavo, če so namenjene predelavi v drugi državi članici.

7. V členu 1 uredbe je namreč določeno:

„[...] 3. (a) Iz določb te uredbe se prav tako izvzamejo pošiljke odpadkov, namenjenih samo predelavi in navedenih v Prilogi II, razen kakor je predvideno v pododstavkih (b), (c), (d) in (e), v členu 11 in členu 17(1), (2) in (3).

b) Za take odpadke veljajo vse določbe Direktive 75/442/EGS. […]“

8. V različici Priloge D k Uredbi Komisije (ES) št. 1547/1999 z dne 12. julija 1999,( ) kot je veljala v času dejstev, ki so predmet postopka v glavni stvari, je v zvezi s pošiljkami odpadkov z zelenega seznama, namenjenih predelavi na Kitajskem, kjer se ne uporablja sklep OECD, določeno, da država ni dolžna predhodno prijaviti pošiljk določenih vrst odpadkov z zelenega seznama, med katere sodijo snovi, razvrščene v skupine GA 120 7404 00, GC 020 in GH, jih pa mora pred pošiljanjem pregledati CCIC (China Commodities Inspection Corporation).

9. V zvezi z razvrstitvijo odpadkov naj spomnim, da vsak seznam vsebuje več splošnih skupin odpadkov, razvrščenih po abecednem vrstnem redu (tako so, na primer, v navedeno skupino GH vključeni trdni odpadki iz plastike), te pa so nato po številčnem vrstnem redu razdeljene na bolj specifične skupine po številčnem vrstnem redu.( )

10. Kar zadeva odpadke, ki so predmet obravnavane zadeve, je treba navesti posebni skupini „GA 120 7404 00 odpadki in ostanki iz bakra“ in „GH 013 (nekdanja 3915 30) – iz polimerov vinilklorida“, glavno skupino „GC (Drugi odpadki, ki vsebujejo kovine)“ in njeni podskupini „GC 010 električni sestavi, ki jih sestavljajo izključno kovine ali zlitine“ ter „GC 020 elektronski odpadki (npr. tiskana vezja, elektronske komponente, žica ipd.) in elektronske komponente, primerne za ponovno izrabo osnovnih in plemenitih kovin“.( )

11. V uvodu, dodanem k zelenemu seznamu z Odločbo Komisije 94/721/ES z dne 21. oktobra 1994,( ) ki na podlagi člena 42(3) prilagaja priloge II, III in IV k uredbi, je določeno:

„Ne glede na to, ali so odpadki uvrščeni na ta seznam ali ne, se ne smejo prevažati kot odpadki zelenega seznama, če so onesnaženi z drugimi materiali do mere, ki (a) toliko povečuje tveganje, povezano z odpadki, da jih je primerno vključiti v oranžni ali rdeči seznam; ali (b) preprečuje predelavo odpadkov na okolju varen način“.

12. V členu 17(8) Uredbe je glede odpadkov, ki niso bili razvrščeni v nobenega od seznamov iz prilog II, III in IV, določeno:

„Kadar se odpadki za predelavo iz Priloge III in IV in odpadki za predelavo, ki še niso bili razvrščeni v Prilogo II, III ali IV, izvozijo v države in skozi države, za katere se sklep OECD ne uporablja:

– se smiselno uporablja člen 15, razen odstavka 3;

– se lahko utemeljeno ugovarja samo skladno s členom 7(4),

razen če je predvideno drugače v dvostranskih ali večstranskih sporazumih, sklenjenih skladno s členom 16(1)(b) in na podlagi kontrolnega postopka iz odstavka 4 ali 6 tega člena ali člena 15.“

13. S členom 15 je predviden postopek obveščanja s prijavo in predhodne potrditve, ki se uporablja za odpadke iz rdečega seznama.

14. Spomniti je treba še, da je v členu 26 uredbe določeno:

„1. Šteje se, da je vsako pošiljanje, ki je bilo opravljeno:

(a) brez prijave vsem pristojnim organom po določbah te uredbe; ali

(b) brez odobritve pristojnih organov na podlagi določb te uredbe […], nezakonit promet.

2. Če je za tak nezakonit promet odgovoren prijavitelj odpadkov, mora pristojni organ države odpreme zagotoviti, da:

(a) prijavitelj ali, če je potrebno, pristojni organ sam vzame odpadke nazaj v državo odpreme, ali, če to ni izvedljivo,

(b) se odpadki drugače odstranijo ali predelajo na okolju varen način, v 30 dneh od dneva, ko je bil pristojni organ obveščen o nezakonitem prometu, ali v roku, za katerega se pristojni organi lahko dogovorijo.

V tem primeru se pripravi dodatna prijava. Nobena država članica odpreme ali država članica tranzita vrnitvi teh odpadkov ne sme nasprotovati, če je zahteva pristojnega organa namembne države primerno utemeljena in so razlogi obrazloženi.“

III – Dejansko stanje in vprašanja za predhodno odločanje

15. Iz predložitvene odločbe nacionalnega sodišča izhaja, da je Omni Metal Service (v nadaljevanju: OMS), družba s sedežem v Franciji, marca 2004 odpremila pošiljko odpadnih kablov kitajskemu podjetju, članu avstralske skupine družb, specializiranih za recikliranje kovin.

16. OMS je zadevne odpadke iz Bilbaa v Španiji poslala po morski poti, preko Nizozemske na Kitajsko. Potem ko je China Commodities Inspection Corporation opravila zahtevano inšpekcijo, so pošiljko predhodno potrdili kitajski pristojni organi, medtem ko nizozemski organi o tranzitu niso bili uradno obveščeni z ustrezno prijavo.

17. Nizozemski carinski organi so opravili inšpekcijski pregled pošiljke in ugotovili, da so kabli, ki so bili v tovornem listu opredeljeni kot „električni“, sestavljeni iz bakrene žice, obdane s PVC-prevleko, in da so ti različnih premerov, do največ 15 cm. Nizozemski organi, ki so menili, da taka kombinacija PVC in bakra ne spada v nobeno od skupin odpadkov iz prilog II, III in IV k uredbi ter zlasti ne med snovi, uvrščene na zeleni seznam, so pošiljko odpadkov vrnili v Španijo, državo izvora, z utemeljitvijo, da je bilo pošiljanje opravljeno v nasprotju s postopkom obveščanja s prijavo in predhodne potrditve, predvidenim z uredbo, zaradi česar je treba v skladu z navedenim členom 26 šteti, da gre v tem primeru za nezakonit promet z odpadki.

18. Zoper OMS je bil hkrati uveden tudi kazenski postopek, in sicer na podlagi obtožbe, da je poslala odpadke, ne da bi skladno s členom 15 Uredbe predhodno obvestila pristojne organe države tranzita z ustrezno prijavo.

19. Rechtbank te Rotterdam v predložitveni odločbi navaja razlago državnega tožilstva, po kateri zadevni odpadki ne sodijo med snovi iz skupine GC 020 zelenega seznama, ker gre za podzemne kable razmeroma velikega premera, ki jih ni mogoče uvrstiti med kable in/ali žice za rabo v gospodinjstvu.

20. Po mnenju državnega tožilstva kombinacija PVC in bakra, to je dveh snovi, iz katerih so sestavljeni zadevni kabli, kot taka ni navedena na zelenem seznamu in zato ni mogoče šteti, da je nanj uvrščena, saj je treba ob upoštevanju ciljev Uredbe in dejstva, da je postopek, ki se uporablja za pošiljke „zelenih“ snovi, predviden kot izjema od ureditve nadzora pošiljk, določene z uredbo, navedeni seznam uporabljati omejeno in razlagati ozko. Državno tožilstvo se je v podporo svojemu stališču sklicevalo na sodbo v zadevi Beside( ), v kateri je po njegovem mnenju Sodišče ugotovilo, da se postopek, predviden za pošiljanje odpadkov iz Priloge II, lahko uporabi le, če gre za „ustrezno ločene zelene snovi“ ali za kombinacije „zelenih“ snovi, ki so – če niso ločene – na zelenem seznamu navedene v združeni obliki.

21. Posledično bi bilo treba za pošiljko odpadkov na Kitajsko, državo, ki ni članica OECD, ko gre za kombinacijo „zelenih“ snovi, ki niso bile predmet postopka ločevanja in ki niso kot kombinacija navedene na nobenem seznamu Uredbe, smiselno uporabiti člen 15 Uredbe, kot je to določeno v njenem členu 17(8). Po mnenju državnega tožilstva bi zato zadevna pošiljka morala biti prijavljena pristojnim nizozemskim organom.

22. OMS je temu stališču ugovarjala in trdila, da so sporni kabli vključeni v skupino GC 020, saj je ključni dejavnik za uvrstitev odpadka v to skupino sestava kablov, medtem ko njihov izvor ali premer za te namene nista pomembna. Ker so kabli sestavljeni iz PVC in bakra, naj bi bili izenačeni z odpadno elektronsko opremo, razvrščeno v skupino GC 020, saj ima večina kablov in/ali žic navedene opreme navadno enako sestavo.

23. Podredno je OMS trdila, da bi se moral za kombinacijo dveh snovi, vključenih na zeleni seznam, v vsakem primeru uporabiti postopek, predviden za odpadke s tega seznama, čeprav navedeni snovi nista uvrščeni na seznam v kombinirani obliki. To razlago naj bi potrjevala praksa večine držav članic, tudi Španije, države odpreme, in Kitajske, namembne države.

24. Zaradi dvomov glede razlage določb Uredbe, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, je nacionalno sodišče prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

„1. Ali so odpadni kabli, kot so ti, ki so predmet spora (del katerih ima premer 15 cm), lahko uvrščeni med „elektronske odpadke kot npr. kabli ipd.“ v okviru šifre GC 020 zelenega seznama?

2. Če je odgovor na vprašanje 1 nikalen, ali se lahko in ali se mora kombinacija snovi z zelenega seznama, ki kot taka ni navedena na zelenem seznamu, upoštevati kot snov z zelenega seznama in ali se taka kombinacija snovi lahko prevaža z namenom predelave, ne da bi se uporabil postopek obveščanja s prijavo?

3. Ali je treba v tem smislu odpadne snovi predati ali prevažati ločeno?“

25. OMS, Komisija in nizozemska ter portugalska vlada so na podlagi člena 23 Statuta Sodišča predložile pisna stališča. Obravnave so se udeležili zastopniki OMS, Komisije in nizozemske vlade.

IV – Pravna presoja

A – Prvo vprašanje

26. Predložitveno sodišče želi s prvim vprašanjem v bistvu izvedeti, ali je mogoče kable različnih premerov, sestavljene iz PVC in bakra, šteti kot odpadno elektronsko opremo iz skupine GC 020 in ali jih je mogoče kot odpadke iz zelenega seznama prevažati brez predhodne prijave.

27. OMS v zvezi s tem trdi, da odpadki skupine GC 020 niso opredeljeni z izčrpnim seznamom snovi, navedena je namreč zgolj vrsta odpadkov, ključni dejavnik, ki vpliva na uvrstitev odpadka med „elektronske odpadke ali elektronske komponente, primerne za ponovno izrabo“, pa je njegova sestava, pri čemer v primeru kablov in žic ni pomembno, ali so gospodinjskega ali urbanega izvora in kakšne so njihove dimenzije, zlasti ne v smislu premera in/ali dolžine. S stališča cilja Uredbe v zvezi z varovanjem okolja naj bi bilo kable mogoče uvrstiti v to skupino, če snovi, iz katerih so sestavljeni, niso bile tako onesnažene, da bi v okviru postopka njihove predelave nastalo tveganje za zdravje ljudi ali za varstvo okolja. Posledično bi bilo treba šteti, da so zadevni kabli, ki so – tako kot večina kablov in žic – sestavljeni iz bakra in PVC ter ki niso onesnaženi z drugimi snovmi, izenačeni z odpadno elektronsko opremo in da jih je mogoče pošiljati brez predhodne prijave.

28. OMS se v podporo takemu širokemu razumevanju opredelitve skupine GC 020 sklicuje na Direktivo 2002/96/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. januarja 2003,( ) s katero je za ravnanje z električno in elektronsko odpadno opremo predvidena enotna ureditev, saj se ti vrsti odpadkov glede na tveganja, povezana z njuno odstranitvijo ali predelavo, ne razlikujeta, ker imata enako sestavo.

29. Nizozemska vlada po drugi strani zatrjuje, da cilj Uredbe, naveden v uvodnih izjavah od 1 do 5 in 8, kot je bil potrjen s sodbo Sodišča v zadevi Parlament proti Komisiji,( ) ki se nanaša na zagotavljanje visoke ravni varstva okolja in zdravja ljudi, nalaga: a) omejeno uporabo poenostavljenega postopka, predvidenega za pošiljke odpadkov iz zelenega seznama z namenom predelave, saj gre za odstopanje od splošne ureditve kontrolnih postopkov, določenih z Uredbo, in b) ozko razlago vrst odpadkov, ki jih našteva Uredba.

30. Na podlagi take ozke razlage naj bi bil ključni dejavnik za razvrstitev odpadkov v skupino GC 020 njihov „izvor“, razumljen v smislu „pripadanja elektronski opremi“, ki bi jo bilo treba nujno razlikovati od električne opreme, izrecno omenjene v opredelitvi skupine GC 010.

31. Ob upoštevanju, da so bili zadevni odpadki v tovornem listu opredeljeni kot električni kabli in da jih je treba obravnavati kot „podzemne kable za prenos električne energije“, nizozemska vlada posledično ugotavlja, da teh odpadkov ni mogoče uvrstiti med snovi iz skupine GC 020 zelenega seznama.

32. Enako, kot je trdila Komisija na obravnavi, tudi jaz menim, da iz semantične analize opredelitve skupine GC 020 izhaja, da imata izraza „odpadki“ in „komponente“ zgolj opisni pomen in nista ključna za razvrstitev odpadkov. Prav tako ne moremo šteti, da je za uvrstitev odpadkov v skupino GC 020 ključnega pomena splošna sestava odpadkov (v obravnavanem primeru gre za baker in PVC, sestavni snovi predvsem kablov in/ali žic), saj opredelitev odpadkov, vključenih v to skupino, sestave ne omenja, enako pa velja tudi glede morebitnega „gospodinjskega“ ali „urbanega“ izvora odpadkov.

33. Edini dejavnik, ki je pomemben za uvrstitev odpadkov v navedeno posebno skupino, so njihove lastnosti. V opredelitvi odpadkov skupine GC 020 so namreč omenjeni elektronski odpadki, pri čemer so zgolj primeroma našteti vezja, komponente in žice. Videti je torej, da je odločilni dejavnik za uvrstitev odpadkov v to skupino dejstvo, ali gre za „elektronske“ odpadke oziroma ali gre za odpadke, ki so ali so bili sestavni del elektronske opreme, in sicer ne glede na njihovo sestavo, dimenzije ali gospodinjski/urbani izvor.

34. To razlago po eni strani potrjuje enotnost jezikovnih različic v zvezi z izrazom „elektronski“, po drugi pa sistematična razlaga besedila, ki opredeljuje odpadke glavne skupine GC („drugi odpadki, ki vsebujejo kovine“), v okvir katere spada podskupina GC 020. V navedeno glavno skupino je namreč kot prva vključena podskupina GC 010, za uvrstitev v katero sta odločilna izvor odpadkov – pripadnost električnim sestavom – in njihova sestava („ki jih sestavljajo izključno kovine ali zlitine“).( ) Tej sledi obravnavana skupina GC 020, ki pa se od zgornje razlikuje po tem, da ožje opredeljuje odpadke, ki sodijo v njen okvir, saj vključuje le tiste, ki so po izvoru elektronski in primerni „za ponovno izrabo osnovnih in plemenitih kovin“.

35. Iz tega izhaja, da v skupino GC 020 torej ni mogoče uvrstiti vseh kablov in žic, ki so – kot sem že omenil – zgolj primeroma navedeni v opredelitvi te podskupine, pač pa le tiste, ki so ali so bili sestavni del opreme, ki jo je mogoče šteti za elektronsko.

36. Poleg tega glede Direktive 2002/96/ES, imenovane OEEO, ugotavljam, da je sicer res, da je z njo tako za elektronsko kot za električno odpadno opremo predvidena enotna ureditev ravnanja z odpadki in da je to okoliščina, ki bi lahko privedla do sklepanja, da razlika med navedenima vrstama odpadkov ni pomembna za namene razvrstitve v smislu zelenega seznama, vendar pa je treba v zvezi s tem podati določena pojasnila.

37. Prvič, spomniti je treba, da je pomen te direktive v zvezi z obravnavano zadevo omejen, saj se v času dejstev, ki so predmet spora o glavni stvari, še ni iztekel rok za njen prenos v nacionalno zakonodajo.

38. Drugič, razlagi OMS nasprotujejo tako razlogi kronološke narave kot razlogi, povezani s samostojno pravno podlago in samostojnim področjem uporabe. Nepremišljeno je namreč, če skušamo določbe zadevne uredbe samodejno razlagati v luči naknadno sprejetega akta, zlasti ker gre v obravnavanem primeru za direktivo, ki je bila sprejeta devet let pozneje. Poleg tega je prav v tej direktivi glede njenega področja uporabe navedeno, da se uporablja brez poseganja v zadevno uredbo.

39. Končno, razlikovanje med električnimi sestavi in elektronsko opremo, ki izhaja iz opredelitev skupin GC 010 in GC 020 zadevne uredbe, je ohranjeno tudi v Uredbi št. 1013/2006,( ) ki prvo uredbo nadomešča in ki je bila sprejeta štiri leta po obravnavani direktivi.

40. Ob upoštevanju zgornjih ugotovitev menim, da je razlikovanje med odpadki na podlagi njihovega „izvora“ oziroma pripadnosti elektronski ali električni opremi pomembno tudi v luči ureditve, določene z Direktivo 2002/96/ES OEEO.

41. Ker gre za dejansko okoliščino, za preizkus katere Sodišče ni pristojno, bo moralo na podlagi zgornjih pojasnil predložitveno sodišče odločiti, ali sodijo kabli, ki so predmet spora o glavni stvari, po „izvoru“ med elektronsko opremo – med obravnavo se je izkazalo, da je med strankami sporno prav to vprašanje – in ali jih je torej mogoče uvrstiti v skupino GC 020 uredbe ter posledično za njihovo pošiljanje uporabiti poenostavljen postopek, predviden za odpadke iz zelenega seznama.

B – Drugo in tretje vprašanje

42. V nadaljevanju bom skupaj obravnaval drugo in tretje vprašanje, s katerima predložitveno sodišče v bistvu od Sodišča zahteva, naj pojasni, ali je treba oziroma ali je mogoče kombinacijo snovi iz zelenega seznama, ki kot taka ni navedena na tem seznamu, upoštevati kot snov iz zelenega seznama in ali je treba v ta namen dve sestavini navedene kombinacije predati ali prevažati ločeno.

43. Gre za pomembno pojasnilo, saj omogoča opredelitev, katerega od kontrolnih postopkov, določenih z obravnavano uredbo, je treba uporabiti za zadevno pošiljko. Če bi upoštevali, da sodi tudi kombinacija snovi iz zelenega seznama na ta seznam, bi lahko trdili, da na podlagi Priloge D k Uredbi št. 1547/1999 kitajskih organov o njenem pošiljanju ni treba obvestiti s prijavo. Če pa izključimo možnost, da bi bila lahko tudi kombinacija „zelenih“ snovi uvrščena na zeleni seznam, ker kot taka ni navedena v nobeni od prilog k Uredbi, moramo ugotoviti, da bi bilo treba za njeno pošiljanje uporabiti postopek obveščanja s predhodno prijavo, predviden za snovi z rdečega seznama (člen 15 Uredbe).

44. V zvezi z drugim in tretjim vprašanjem uveljavlja nizozemska vlada ozko razlago zelenega seznama, pri čemer se ponovno sklicuje na cilje Uredbe, ki se nanašajo na varovanje okolja in zdravja ljudi, in svoje stališče utemeljuje z več razlogi. Prvič, navedeni seznam naj bi vključeval različne vrste odpadkov, navedenih kot kombinacija dveh „zelenih“ sestavin, kar naj bi kazalo na to, da gre za izčrpen in taksativen seznam. Drugič, ta vlada navaja, da je snov lahko vključena na zeleni seznam le po predhodni presoji tveganj, povezanih s predelavo te, posamič upoštevane snovi, zaradi česar je treba iz navedene liste izključiti snovi v kombinirani obliki, ki na njej niso navedene, saj to pomeni, da niso bile predmet presoje glede možnih tveganj, povezanih z njeno predelavo.

45. Končno, nizozemska vlada trdi, da bi se lahko v primeru kombinacij več „zelenih“ snovi tveganje za okolje povečalo, če bi bila predelana le ena od sestavin, druge pa bi bile predmet postopkov odstranjevanja. Možnost takega tveganja, ki bi se pojavilo v navedenih okoliščinah, naj bi brez dvoma vplivala na izključitev navedenih kombinacij iz ureditve, predvidene za snovi, uvrščene na zeleni seznam. Nizozemska vlada meni, da bi se v primeru zadevne pošiljke zgodilo prav to, saj naj bi po njenem zatrjevanju baker, ki je običajna sestavina električnih kablov, na Kitajskem predelovali z nenadzorovanim sežiganjem PVC.

46. Z ozko razlago zelenega seznama soglaša tudi portugalska vlada.

47. OMS pa meni, da kombinacija dveh snovi z zelenega seznama, namenjena predelavi, sama po sebi ne povzroča tveganj za okolje, ki bi se razlikovalo od tveganj, povezanih z različnimi materiali, upoštevanimi posamično, iz katerih je kombinacija sestavljena, in zato trdi, da bi morala bili taka vrsta odpadka vključena na zeleni seznam. To razlago naj bi, kot že rečeno, podpirala praksa, uveljavljena v več državah članicah in na Kitajskem, namembni državi zadevne pošiljke.

48. Dalje, utemeljenost tega stališča naj bi izhajala tudi iz Sklepa Sveta OECD, sprejetega leta 2001,( ) v skladu s katerim se ureditev, predvidena za snovi z zelenega seznama, uporablja tudi za kombinacije „zelenih snovi“, če njihova sestavljena oblika ne spremeni njihove ekološko racionalne predelave. OMS meni, da je ta sklep pomemben instrument za razlago ureditve, ki jo določa zadevna uredba, čeprav ga v obravnavani zadevi ni mogoče neposredno uporabiti, ker Kitajska ni članica OECD.

49. Komisija, ki z OMS sicer soglaša glede širše razlage zelenega seznama, pa obenem meni, da ni mogoče samodejno uporabiti pravila, po katerem so pošiljke kombinacij snovi z zelenega seznama oproščene obveznosti prijave. Presoja tveganj, povezanih s predelavo dveh zelenih snovi, ki nastopata v kombinaciji, bi morala biti opravljena za vsak posamezen primer posebej. V obravnavanem primeru se zaradi tveganj, povezanih s predelavo PVC, ne bi smela dopustiti uvrstitev zadevnih kablov na zeleni seznam, posledično pa bi bilo treba tako vrsto odpadka izključiti iz postopkov, ki se uporabljajo za prevoz snovi, uvrščenih nanj.

50. Sam menim, da – čeprav se prima facie zdi, da je vsebina zelenega seznama izčrpna in taksativna, kar zadeva primere, ki so izvzeti iz kontrolnih postopkov, predvidenih za pošiljanje odpadkov z obravnavano uredbo – ozki razlagi zelenega seznama nasprotuje več dejavnikov.

51. Prvič, ugotavljam, da – čeprav so odpadki, uvrščeni na zeleni seznam, posebna vrsta snovi, ki je v skladu s členom 1(3) Uredbe izvzeta iz področja njene uporabe, in čeprav se glede na običajno nenevarne lastnosti teh odpadkov za njihovo pošiljanje ne uporabljajo kontrolni postopki, določeni z zadevno zakonodajo – te okoliščine še ne dovoljujejo sklepanja, da je obravnavani seznam izčrpen in taksativen, saj sodim, da bi bila taka razlaga v nasprotju tako s cilji Uredbe kot z besedilom uvoda k zelenemu seznamu.

52. V zvezi s tem je namreč v tem uvodu, ki ni pomemben le z vidika formulacije, pač pa tudi z vidika pomena, ki ga ima za razlago ciljev Uredbe, določeno, da se odpadki „[ne] glede na to, ali so […] vključeni v ta seznam ali ne“, ne smejo prevažati kot odpadki zelenega seznama, če „so onesnaženi z drugimi materiali“ do mere, ki toliko povečuje tveganje, povezano z njimi, da jih je primerno vključiti v oranžni ali rdeči seznam, ali ki preprečuje njihovo pravilno predelavo.

53. Drugič, o odprtosti uvoda k zelenemu seznamu, ki izhaja iz navedbe, da je odpadke mogoče izvzeti iz ureditve, predvidene za snovi tega seznama, ne glede na to, ali so nanj uvrščeni ali ne,( ) lahko sklepamo tudi na podlagi drugih elementov: potrjujejo ga izrazi in besedne zveze, uporabljeni v opredelitvah različnih skupin zelenega seznama, in sicer: „skupaj, vendar ne samo, z“, „drugi“, „iz drugih […], npr. […]“, „drugo, skupaj, vendar ne samo, z“. Ti izrazi kažejo na to, da so lahko določene snovi, ki jih je mogoče uvrstiti v določene posebne skupine „zelenih“ odpadkov, vključene na zeleni seznam, čeprav tam niso izrecno navedene.

54. Tretjič in nenazadnje se je o učinku uvodne določbe k zelenemu seznamu že izreklo tudi Sodišče, in sicer v zgoraj navedeni sodbi Beside, v kateri je ugotovilo, da besedna zveza „gospodinjski/konumanlni odpadki“, s katero je opredeljena skupina AD 160 z oranžnega seznama Uredbe v različici, kot je bila spremenjena z Odločbo 94/721, označuje tudi odpadke, sestavljene pretežno iz odpadkov zelenega seznama uredbe, pomešane z drugimi vrstami odpadkov z navedenega seznama, in da ti komunalni/gospodinjski odpadki nimajo več lastnosti, značilnih za „oranžne“ odpadke, ter so posledično vključeni na zeleni seznam le, če so bili predmet ločenega zbiranja in če so bili ustrezno razvrščeni.

55. Sodišče je v točki 34 te sodbe ugotovilo, da „izraz gospodinjski/komunalni odpadki iz skupine AD 160 oranžnega seznama, naveden v Prilogi III Uredbe, […], vključuje, po eni strani, odpadke, sestavljene pretežno iz odpadkov zelenega seznama Priloge II k Uredbi, pomešane z drugimi vrstami odpadkov z navedenega seznama, in, po drugi strani, odpadke z zelenega seznama, pomešane z omejeno količino materialov, ki nanj niso uvrščeni“. Mislim, da se na to ugotovitev Sodišča ni mogoče sklicevati na tak način, kot sta to storila nizozemska vlada v tem postopku in državno tožilstvo v postopku v glavni stvari, ki trdita, da je treba v skladu z ureditvijo Uredbe ureditev, določeno za odpadke iz zelenega seznama, razumeti v smislu izjeme od splošnih zahtev in zeleni seznam posledično razlagati ozko.

56. Obravnavano ugotovitev je namreč mogoče pravilno razumeti le ob upoštevanju vprašanja, na katero je nameravalo Sodišče odgovoriti v točkah od 32 do 34 sodbe, in celovite razlage, v okvir katere se umešča ugotovitev iz točke 34.

57. V zvezi s prvim pomislekom ni mogoče spregledati, da je Sodišče v točki 21 sodbe ugotovilo, da je bilo naprošeno, naj poda razlago glede odpadkov, običajno pomešanih z drugimi odpadki na način, ki ga bom dogovorno imenoval „zunanje onesnaženje“, in ne glede mešanice odpadkov, ki bi jo lahko opredelili kot „neločljiva mešanica“, kakršna je tista, ki je predmet obravnave v tem postopku.

58. Sodišče je, kot je bilo prikazano, v zadevi Beside potrdilo, da so lahko zadevni odpadki uvrščeni na zeleni seznam le, če so ustrezno ločeni, o tem pa se je izreklo zato, ker se je predmet spora o glavni stvari nanašal na odpadke, „onesnažene“ z zunanjimi materiali oziroma s snovmi, uvrščenimi med „zelene“ odpadke, in z drugimi, iz te vrste odpadkov izključenimi snovmi, ki so prišle med seboj v stik v okviru pošiljke, tako da jih je bilo nemogoče pravilno razvrstiti. Posledično bi bilo torej te snovi mogoče opredeliti in uvrstiti med zelene odpadke le po predhodnem postopku ustreznega ločevanja in razvrščanja, saj bi le tako lahko zagotovili, da se med snovmi, uvrščenimi na zeleni seznam, v resnici ne skrivajo odpadki, katerih predelava bi bila za okolje tvegana.

59. V obravnavani zadevi pa se spor nanaša na tako obliko kombinacije odpadkov, ki bi jo lahko označili kot neločljivo mešanico, saj gre za združitev snovi, katerih ločevanje – bodisi s sežiganjem PVC bodisi z mehanskim ločevanjem te snovi od bakra – je v skladu z Direktivo 75/442/EGS( ) že samo po sebi prva stopnja obdelave. Iz tega izhaja, da niti prevoznik niti povzročitelj odpadkov ne bi mogla izvesti postopka razvrščanja, s katerim bi lahko posamezne sestavine obravnavanih odpadkov med seboj ločila.

60. Zato merila „ustreznega postopka razvrščanja in pravilnega ločenega zbiranja“ odpadkov, ki ga je Sodišče določilo v zvezi s tako imenovanim zunanjim onesnaženjem, ni mogoče uporabiti v obravnavanem primeru, ki se nanaša na „neločljivo mešanico“ odpadkov.

61. Glede sobesedila ugotovitve iz točke 34 sodbe Beside je treba poudariti, da je Sodišče pri tem sklepanju sicer izhajalo iz trditve, navedene v točki 32, da gospodinjski/komunalni odpadki izgubijo lastnosti, značilne za odpadke z oranžnega seznama, in se torej uvrstijo med odpadke zelenega seznama le, če so bili predmet ločenega zbiranja in če so bili razvrščeni na ustrezen način, vendar je ob tem upoštevalo obrazložitev, izrecno navedeno v naslednji točki 33, v kateri – kot se izkaže, če jo natančneje preučimo – je vsebovano merilo, ki ga je treba po mnenju Sodišča uporabiti za to področje. V točki 33 je namreč navedeno: „Kot je namreč predvideno v uvodu k zelenemu seznamu odpadkov, se odpadki ne glede na to, ali so vključeni v ta seznam ali ne, ne smejo prevažati kot odpadki zelenega seznama, če so onesnaženi z drugimi materiali do mere, ki (a) toliko povečuje tveganje, povezano z odpadki, da jih je primerno vključiti v oranžni ali rdeči seznam; ali (b) preprečuje predelavo odpadkov na okolju varen način“. Glede merila, ki ga je upoštevalo Sodišče, torej velja, prvič, da je mogoče na njegovi podlagi iz zelenega seznama sicer brez težav izločiti običajne mešanice ali mešanice, ki vsebujejo več snovi v razsutem stanju, v veliko manjši meri pa lahko vpliva na odločitev glede neločljivih mešanic; drugič in predvsem pa, da gre za merilo, ki nedvomno izključuje trditev, da je treba po mnenju Sodišča zeleni seznam razlagati ozko, to je v smislu, da je mogoče ureditev, predvideno za snovi z zelenega seznama, uporabiti le za kombinacije „zelenih“ odpadkov, izrecno in taksativno naštete v njej. Iz tega merila izhaja le sklep, da je treba odločitev glede kombinacije snovi, vključenih na zeleni seznam, sprejeti na podlagi vsakokratne presoje okoliščin, značilnih za vsak posamezen primer.

62. Na podlagi teh ugotovitev sklepam, da zakonodajalec Skupnosti iz področja uporabe ureditve, določene za odpadke zelenega seznama, poleg mešanic, sestavljenih iz zelenih odpadkov, zunanje onesnaženih z drugimi materiali, ni nameraval izključiti tudi tako imenovanih neločljivo onesnaženih mešanic zelenih snovi, čeprav pod pogojem, da to onesnaženje ne vpliva na nastanek tveganj, povezanih s predelavo teh snovi v namembni državi.

63. Pravilnost takega razumevanja potrjuje tudi dejstvo, da je generalni pravobranilec Jacobs v točki 33 sklepnih predlogov v zadevi Beside a) glede stališča, po katerem naj med odpadke, za katere velja oprostitev obveznosti prijave, ne bi smeli biti vključeni zeleni odpadki, uvrščeni v določeno glavno skupino, pomešani z odpadki, vključenimi v drugo glavno skupino, poudaril, da ta trditev ne velja v zvezi z „neločljivo mešanico“, in b) navedel, da je primer take neločljive mešanice odpadek, sestavljen iz steklenice in papirnate nalepke; v obravnavanem primeru, ki se nanaša na kable, sestavljene iz bakrene žice, obdane s PVC izolacijo, gre namreč za odpadek, ki je v tem smislu povsem enake vrste kot zgoraj navedeni.( )

64. Dalje, menim, da zgoraj navedeno razlago podpirajo ne le sestava in namen zelenega seznama, temveč tudi splošni cilji, na katerih temelji ureditev področja prevozov odpadkov, ki jo določa Skupnost.

65. Spomnim naj namreč, da je v štirinajsti uvodni izjavi Uredbe izrecno navedeno, da je namen zelenega seznama iz običajnih kontrolnih postopkov izvzeti pošiljke odpadkov za predelavo, ki ne pomenijo tveganja za okolje in zdravje ljudi, povezanega z ravnanjem z odpadki. Tak pristop je narekovala potreba, da se delo pristojnih organov osredotoči na pošiljke odpadkov, povezanih z dejanskim tveganjem za okolje, in omeji čezmerno število prijav, zlasti tistih, ki niso nujno potrebne, pa tudi želja, da bi s poenostavitvijo postopkov, predvidenih za pošiljke odpadkov za predelavo, spodbudili „trgovanje“ z odpadki, namenjenimi tej vrsti obdelave.

66. Z zgoraj navedenimi nameni torej ne bi bila sorazmerna zahteva, naj v zvezi z dvema snovema, ki sami po sebi ne pomenita tveganj za okolje, povezanih z njuno predelavo, ne bi dopustili, a) da se zanju uporabi ureditev, predvidena za odpadke z zelenega seznama, zgolj zato, ker sta združeni v neločljivo mešanico, čeprav njuna kombinirana oblika na noben način ne ogroža ekološko racionalne predelave, in b) da sta ne glede na okoliščine in kljub neobstoju tveganj izključeni iz najstrožjih kontrolnih postopkov, določenih za pošiljke nevarnih odpadkov (kakršni so tisti, uvrščeni na rdeči seznam).

67. Po drugi strani je treba možnost ozkega pristopa, opisanega v zgornji točki, izključiti tudi v luči ciljev Uredbe.

68. Če je namreč res, da je splošni cilj Uredbe vzpostaviti usklajeno ureditev kontrolnih postopkov in tako omejiti promet z odpadki z namenom zagotavljanja varstva naravnih virov, je treba obenem poudariti tudi, da temelji celotna ureditev nadzora na osnovnem razlikovanju med odpadki, namenjenimi postopkom „odstranjevanja“, in odpadki, namenjenimi postopkom „predelave“.

69. Medtem ko je s stališča varstva okolja nadzor, določen z Uredbo, prek kontrolnih postopkov usmerjen k omejevanju čezmejnega premeščanja odpadkov, namenjenih odstranitvi, in s tem k izvajanju načel „samozadostnosti in bližine“, pa je uporaba teh načel izključena v primeru odpadkov, namenjenih izključno predelavi.( ) Za te pošiljke je zakonodajalec Skupnosti z namenom spodbujanja predelave predvidel ureditev prostega pretoka in zanj kot edini pogoj določil, da prevoz teh odpadkov ne sme povzročati tveganja za okolje, poslovnemu subjektu pa je prepustil odločitev o tem, v kateri državi in v sodelovanju s katerimi podjetji bo na podlagi zanj ekonomsko najugodnejše ponudbe opravil predelavo odpadkov teh vrst.

70. Ob upoštevanju zgoraj razloženih ciljev v smislu poenostavitve upravnih postopkov in spodbujanja ponovne uporabe odpadkov kot surovin je mogoče šteti, da se tudi za kombinacije, sestavljene iz snovi, ki so posamič uvrščene na zeleni seznam, čeprav na njem niso navedene v kombinirani obliki, lahko uporabi postopek, predviden za snovi z zelenega seznama, če sta izpolnjeni zahtevi, določeni v točkah (a) in (b) uvoda k temu seznamu.

71. Natančneje, menim, da za pošiljanje odpadkov v kombinirani obliki velja ureditev, določena za snovi z zelenega seznama, če so izpolnjeni določeni pogoji, in sicer a) če gre za kombinacijo dveh snovi, uvrščenih na zeleni seznam; b) če so tovrstni kombinirani odpadki namenjeni predelavi v skladu z Direktivo 75/442 in c) če kombinirana oblika zadevnih snovi ne vpliva na njuno onesnaženje do mere, ki bi povečevala tveganje za okolje, povezano z njuno predelavo, v primerjavi s tveganjem pri ločeni obdelavi teh dveh snovi.

72. V primeru obravnavane zadeve je torej treba najprej preveriti, ali so sporni kabli namenjeni predelavi v namembni državi, in zlasti ugotoviti, ali sodi prva stopnja obdelave teh odpadkov med postopke „predelave“ v skladu z razvrstitvijo iz Priloge B k Direktivi 75/442.( ) Če bodo torej zadevni kabli najprej obdelani s postopkom, v katerem bo bakrena žica ločena od PVC ovoja, bo ta obdelava šteta kot „predelava“, če bo v ta namen uporabljen eden od postopkov, naštetih v Prilogi B k navedeni direktivi.

73. Nato je treba presoditi, ali je ob upoštevanju kombinirane oblike odpadkov sploh mogoča ekološko racionalna predelava obeh snovi, iz katerih so sestavljeni kabli, in ali se pri tem tveganja za okolje ne poveča glede na tveganja, povezana s predelavo bakra in PVC, upoštevanih posamič.

74. V podporo zgoraj navedeni razlagi zelenega seznama je treba spomniti še, da so bili tako v španskem pravnem redu – to je v državi odpreme odpadkov – kot v pravnem redu države tranzita – Nizozemske – odpadki, sestavljeni iz kombinacij snovi, ki so sicer uvrščene na zeleni seznam, a vanj niso vključene v sestavljeni obliki, šteti kot odpadki z zelenega seznama vsaj v sodnih odločbah. To izhaja, kar zadeva Španijo, iz pisnih stališč, ki jih je predložila OMS, kar zadeva Nizozemsko pa iz navedb v predložitveni odločbi, v kateri se Rechtbank te Rotterdam sklicuje na sodbo Raad Van State z dne 11. maja 2005.

75. Dalje, menim, da take razlage zelenega seznama ne more ovreči niti dejstvo, ki ga navaja nizozemska vlada, da so na seznamu izrecno navedene kombinacije odpadkov, sestavljenih iz snovi, ki so na seznam vključeni posamič, med katere sodijo, na primer, „rabljene pnevmatike“ iz skupine GK 020 ali „fotografski aparati za enkratno uporabo brez baterij“ iz skupine GO 050. Sodim namreč, da gre pri teh za klasične kombinacije odpadkov, v zvezi s katerimi lahko upravičeno sklepamo, da jih je zakonodajalec Skupnosti izrecno navedel iz praktičnih razlogov in zgolj primeroma.

76. Prav tako – kot sem navedel že v točki 70 in naslednjih – je ne more omajati dejstvo, da je bila obravnavana uredba nedavno nadomeščena z Uredbo (ES) št. 1013/2006, posebej namenjeno ureditvi postopkov pošiljanja tako imenovanih „mešanic odpadkov“, sestavljenih iz več vrst odpadkov, ki so posamič sicer navedeni na zelenem seznamu, a nanj niso uvrščeni v kombinirani obliki, s katero je predvideno, da velja ureditev, določena za snovi z zelenega seznama, le za tiste mešanice, ki so sestavljene iz dveh „zelenih“ snovi in hkrati vključene v posebno prilogo (III A), ki se lahko na predlog držav članic in po komitološkem postopku posodablja. To spremembo sistema namreč jasno opravičuje potreba po uravnoteženju varstva okolja in pravne gotovosti, ki jo je nedvomno mogoče bolje zagotoviti, če sistem, utemeljen na odločitvah, sprejetih za vsak posamezen primer posebej, nadomestimo s sistemom, osnovanim na natančnih pravilih, ki jih je mogoče dosledno uporabljati.

77. Vendar pa dejstvo, da so bile lastnosti ureditve, ki se je uporabljala pred navedenim razvojem zakonodaje, take, kot sem jih opisal zgoraj, preprečuje, da bi se v zvezi z uporabo stare ureditve sklicevali na novejšo ureditev področja pošiljanja odpadkov. To še posebej velja ob upoštevanju načela nulla poena sine lege, saj se obravnavana ureditev, kot konkretno dokazujejo tudi dejstva zadevnega primera, uporablja v povezavi s sistemom sankcij kazenskopravne narave.

V – Predlog

78. Glede na zgoraj navedene ugotovitve Sodišču predlagam, naj na vprašanja, ki jih je predložilo Rechtbank te Rotterdam, odgovori:

1. Odpadni kabli sodijo v skupino GC 020 zelenega seznama (Priloga II) Uredbe Sveta (EGS) št. 259/93 o nadzorovanju in kontroli pošiljk odpadkov znotraj Evropske skupnosti, v Skupnost in iz nje, če so ali so bili sestavni deli elektronske opreme.

2. Kombinacija snovi z zelenega seznama Uredbe Sveta (EGS) št. 259/93, ki kot taka ni navedena na zelenem seznamu, je lahko upoštevana kot snov, ki je uvrščena na ta seznam in za katero velja zanj predvidena ureditev pošiljanja, če je prevoz opravljen z namenom predelave tega odpadka v namembni državi in če sta izpolnjena pogoja iz točk (a) in (b) uvoda k zelenemu seznamu.

3. V primeru kombinacij več snovi z zelenega seznama Uredbe Sveta (EGS) št. 259/93 teh odpadkov za namene uporabe postopkov pošiljanja, predvidenih za zeleni seznam, ni treba prevažati ali predati ločeno.