Začasna izdaja

SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

NILSA WAHLA,

predstavljeni 20. junija 2018( )

Zadeva C‑256/17

Sandd BV

proti

Autoriteit Consument en Markt

ob udeležbi

Koninklijke PostNL BV

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Rechtbank Rotterdam (sodišče v Rotterdamu, Nizozemska))

„Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Svoboda opravljanja storitev – Poštne storitve – Izvajalec univerzalne storitve – Načela za tarife in preglednost računovodskih evidenc – Obveznost izvajalca univerzalne storitve, da vodi ločene računovodske evidence za vsako od storitev, ki je del obveznosti univerzalne storitve – Stroškovna naravnanost poštnih tarif – Primerna stopnja donosa“





1. Kakšno stopnjo ali vrsto nadzora nad izvajalci univerzalne poštne storitve določa pravo Unije? To je bistvo vprašanj za predhodno odločanje, ki jih je predložilo Rechtbank Rotterdam (sodišče v Rotterdamu, Nizozemska).

2. Nizozemska vlada zagovarja precej nizko stopnjo nadzora. Poljska vlada, nasprotno, zagovarja visoko raven nadzora. Španska in italijanska vlada pa se po odgovorih sodeč umeščata nekam vmes. Vse te vlade svoje trditve utemeljujejo z besedilom Direktive 97/67/ES Evropskega parlamenta in Sveta o skupnih pravilih za razvoj notranjega trga poštnih storitev v Skupnosti in za izboljšanje kakovosti storitve.( )

3. Gledano z nacionalnega vidika imajo vse vlade prav.

4. V teh sklepnih predlogih trdim, da so zahteve, ki so naložene državam članicam na podlagi prava Unije, same po sebi odvisne od oblike in obsega obveznosti univerzalne storitve, ki ju je izbrala posamezna država članica. Poleg tega je zakonodajalec Unije pri pripravi Direktive 97/67 in njenih različnih sprememb določene vidike v zvezi z zagotavljanjem poštnih storitev namenoma pustil neusklajene zaradi prevladujočih nacionalnih posebnosti.

I. Pravni okvir

A. Pravo Unije

5. Direktiva 97/67 je bila sprejeta z namenom postopnega odpiranja trga poštnih storitev konkurenci. Od uvedbe je bila dvakrat bistveno spremenjena, in sicer z Direktivo 2002/39/ES( ) in z Direktivo 2008/6/ES( ).

1. Direktiva 97/67 (kakor je bila spremenjena)

6. Člen 3 Direktive 97/67 določa uvedbo univerzalne poštne storitve:

„1. Države članice zagotovijo, da lahko uporabniki koristijo pravico do univerzalne storitve, ki vključuje stalno izvajanje poštnih storitev predpisane kakovosti na vseh točkah dostopa na njihovem ozemlju po dostopnih cenah za vse uporabnike.

[…]

4. Vsaka država članica sprejme potrebne ukrepe za zagotovitev, da univerzalna storitev vključuje naslednje minimalne ugodnosti:

– sprejem, prenos, usmerjanje in dostavo poštnih pošiljk do dveh kilogramov,

– sprejem, prenos, usmerjanje in dostavo poštnih paketov do 10 kilogramov,

– storitve za priporočene in vrednostne pošiljke.

[…]“

7. Člen 7 se nanaša na financiranje univerzalne storitve in določa:

„1. Države članice ne podelijo ali ohranijo veljavnih izključnih ali posebnih pravic za vzpostavitev in zagotavljanje poštnih storitev. Države članice lahko izvajanje univerzalne storitve financirajo v skladu z enim ali več sredstvi iz odstavkov 2, 3 in 4, ali v skladu s katerim drugim sredstvom, skladnim s Pogodbo.

2. Države članice lahko izvajanje univerzalne storitve zagotovijo z javnim naročilom takšnih storitev v skladu z veljavnimi pravili in predpisi za javna naročila, ki vključujejo […] konkurenčni dialog ali postopek s pogajanji z ali brez objave obvestila o javnem naročilu.

3. Če država članica ugotovi, da obveznosti univerzalne storitve, kakor so določene v tej direktivi, povzročajo neto strošek […] in pomenijo nepravično finančno breme za izvajalca(-e) univerzalne storitve, lahko:

(a) vzpostavi mehanizem za povrnitev stroškov zadevnega(-ih) podjetja(-ij) iz javnih sredstev; ali

(b) uvede mehanizem za razdelitev neto stroška obveznosti univerzalne storitve med izvajalce storitev in/ali uporabnike.

4. Če se neto stroški delijo v skladu z odstavkom 3(b), lahko države članice ustanovijo kompenzacijski sklad […]

[…]“

8. Člen 12 Direktive 97/67 določa:

„Države članice sprejmejo ukrepe za zagotovitev, da so tarife za vsako storitev, ki je del univerzalne storitve, v skladu z naslednjimi načeli:

– cene so dostopne in vsem uporabnikom omogočajo dostop do ponujenih storitev, ne glede na njihov geografski položaj, in ob upoštevanju posebnih razmer v državi. Države članice lahko še naprej zagotavljajo ali pa začnejo zagotavljati brezplačne poštne storitve za slepe in slabovidne osebe,

– cene so stroškovno naravnane in spodbujajo učinkovito zagotavljanje univerzalne storitve. Če je to potrebno iz razlogov javnega interesa, se lahko države članice odločijo, da uporabijo na celotnem ozemlju njihove države in/ali za čezmejne storitve enotno tarifo za ponujene storitve po tarifi za en kos in za druge poštne pošiljke,

– uporaba enotne tarife ne izključuje pravice izvajalca(-ev) univerzalne storitve, da glede cene sklepajo individualne pogodbe z uporabniki,

– tarife so pregledne in nediskriminacijske,

– kadar koli izvajalci univerzalnih storitev uporabljajo posebne tarife, na primer za storitve za podjetja, za pošiljatelje masovne pošte ali za združevalce pošte od različnih uporabnikov, morajo spoštovati načelo preglednosti in nediskriminacije tako kar zadeva tarife kot z njimi povezane pogoje. […]“

9. Člen 14 določa:

„1. Države članice sprejmejo ukrepe, ki so potrebni za zagotovitev, da vodenje računovodske evidence izvajalcev univerzalne storitve poteka v skladu z določbami tega člena.

2. Izvajalec(-ci) univerzalne storitve vodi(jo) ločene računovodske evidence znotraj svojih računovodskih sistemov za jasno ločevanje med vsemi storitvami in izdelki, ki so del univerzalne storitve, in tistimi, ki to niso. To ločeno računovodstvo služi kot podatek pri izračunu neto stroška univerzalne storitve držav članic. Takšni notranji računovodski sistemi delujejo na podlagi dosledno uporabljenih in objektivno utemeljenih načel stroškovnega računovodstva.

3. Računovodski sistemi iz odstavka 2, brez poseganja v odstavek 4, dodelijo stroške na naslednji način:

(a) stroški, ki jih je mogoče neposredno pripisati določeni storitvi ali izdelku, se jim pripišejo;

(b) skupni stroški, to so stroški, ki jih ni mogoče neposredno pripisati določeni storitvi ali izdelku, se porazdelijo na naslednji način:

(i) kadar koli je mogoče, se skupni stroški porazdelijo na podlagi neposredne analize vira samih stroškov;

(ii) kadar neposredna analiza ni mogoča, se skupne stroškovne kategorije porazdelijo na podlagi posredne povezave z drugo stroškovno kategorijo ali skupino stroškovnih kategorij, za katero je možen neposredni prenos ali dodelitev; posredna povezava temelji na primerljivih stroškovnih strukturah;

(iii) ko ne moremo najti niti neposrednih niti posrednih ukrepov za porazdelitev stroškov, se stroškovna kategorija porazdeli na podlagi splošnega porazdelitvenega faktorja, ki se izračuna s pomočjo koeficienta vseh izdatkov, ki so neposredno ali posredno pripisani ali dodeljeni vsaki od univerzalnih storitev na eni strani ter drugim storitvam na drugi strani;

(iv) skupni stroški, ki so nujni za izvajanje tako univerzalne kot neuniverzalne storitve, se ustrezno porazdelijo; tako pri univerzalni kot neuniverzalni storitvi se uporabi enake povzročitelje stroškov.

4. Drugi sistemi stroškovnega računovodstva se lahko uporabljajo samo, če so združljivi z odstavkom 2 in jih je odobril državni regulativni organ. Komisijo se o tem obvesti pred njihovo uporabo.

5. Državni regulativni organ zagotovi, da pristojni organ, ki je neodvisen od izvajalca univerzalne storitve, preveri skladnost z enim od sistemov stroškovnega računovodstva opisnaim [opisanim] v odstavku 3 ali 4. Države članice zagotovijo periodično objavo poročila o skladnosti.

[…]

7. Na zahtevo so Komisiji in državnemu regulativnemu organu v zaupnosti dane na razpolago natančne računovodske informacije, ki izhajajo iz teh sistemov.

8. Če določena država članica ni uporabila mehanizma financiranja za zagotavljanje univerzalne storitve, kot je to dovoljeno v členu 7, in če je nacionalni regulativni organ prepričan, da nihče izmed izvajalcev, določenih za opravljanje univerzalne storitve, v tej državi članici ne prejema državne pomoči, skrite ali druge, in če je konkurenca na trgu popolnoma učinkovita, se lahko nacionalni regulativni organ odloči, da ne bo uporabil zahtev tega člena.

[…]“

10. Člen 22(3) med drugim določa:

„Države članice poskrbijo, da so na nacionalni ravni na voljo učinkoviti mehanizmi, po katerih ima vsak uporabnik ali izvajalec poštnih storitev, ki je prizadet z odločbo nacionalnega regulativnega organa, pravico do pritožbe zoper odločbo pri pritožbenem organu, ki je neodvisen od udeleženih strani. […]“

11. Priloga I k Direktivi 97/67 določa smernice glede izračuna morebitnega neto stroška univerzalne storitve. Med drugim določa, da mora izračun neto stroška upoštevati „vse […] pomembne elemente, vključno z morebitnimi neopredmetenimi in tržnimi koristmi, ki jih ima izvajalec poštnih storitev, imenovan za zagotavljanje univerzalne storitve, upravičenostjo do primernega dobička in spodbudami za stroškovno učinkovitost“.

2. Direktiva 2008/6

12. V preambuli Direktive 2008/6 je med drugim navedeno:

„(38) V popolnoma konkurenčnem okolju je pomembno, tako za finančno ravnovesje univerzalne storitve kot tudi za omejevanje izkrivljanja trga, da se od načela, po katerem cene odražajo običajne tržne pogoje in stroške, odstopa samo z namenom zaščite javnih interesov. […]

[…]

(40) Zaradi nacionalnih posebnosti, vključenih v ureditev pogojev, pod katerimi mora delovati trenutni izvajalec univerzalne storitve v popolnoma konkurenčnem okolju, je primerno, da se državam članicam omogoči svobodo pri odločanju, kako najbolje spremljati navzkrižne subvencije.

(41) Zaradi prehoda na popolnoma konkurenčen trg in da se prepreči negativen vpliv navzkrižnih subvencij na konkurenco je primerno še naprej zahtevati, da države članice ohranijo obveznost izvajalcev univerzalne storitve glede vodenja ločenega in preglednega računovodstva, ob upoštevanju potrebnih prilagoditev.

Ta obveznost bi morala nacionalnim regulativnim organom, organom, pristojnim za konkurenco, in Komisiji zagotoviti potrebne informacije za sprejem odločitev, povezanih z univerzalno storitvijo, in za spremljanje poštenih tržnih pogojev, dokler konkurenca ne postane učinkovita. Sodelovanje med nacionalnimi regulativnimi organi pri nadaljnjem razvoju standardov in smernic na tem področju bi moralo prispevati k usklajeni uporabi teh pravil.

Vodenje ločenega in preglednega računovodstva bi moralo državam članicam in njihovim nacionalnim regulativnim organom nuditi dovolj natančne računovodske informacije za:

– sprejemanje odločitev v zvezi z univerzalno storitvijo,

– vhodne podatke pri ugotavljanju, ali predpisane obveznosti univerzalne storitve povzročajo neto stroške in za izvajalca univerzalne storitve predstavljajo nepravično finančno breme,

– zagotavljanje, da so tarife, ki se uporabljajo za univerzalno storitev, skladne s tarifnimi načeli, kakor so določena v tej direktivi,

– zagotavljanje skladnosti z načeli terminalnih stroškov, kakor so določeni v tej direktivi, in

– spremljanje poštenih tržnih pogojev, dokler se ne ustvari učinkovita konkurenca.“

B. Nizozemsko pravo

1. Postwet 2009

13. Člen 22 Postwet 2009 (nizozemski zakon o pošti) določa, da mora izvajalec univerzalne poštne storitve vzpostaviti računovodski sistem, ki bo razlikoval med stroški in prihodki univerzalne poštne storitve ter stroški in prihodki ostalih dejavnosti. Poleg tega morajo biti takšne računovodske informacije na voljo Autoriteit Consument en Markt (nizozemski organ za potrošnike in trge, v nadaljevanju: ACM).

14. Člen 23(1) določa, da mora izvajalec univerzalne poštne storitve ACM predložiti letno poročilo o izvajanju univerzalne poštne storitve. To poročilo mora vsebovati tako informacije o kakovosti opravljenih storitev kot tudi pregled stroškov in prihodkov univerzalne poštne storitve.

15. Člen 25(2) določa še, da morajo poštne tarife temeljiti „na dejanskih stroških univerzalne poštne storitve in primerni stopnji donosa“.

16. V skladu s členom 25(3) mora regulativni organ letno izračunati tarifno maržo, ki jo je dosegel izvajalec univerzalne poštne storitve.

17. Člen 25(5) določa, da lahko pristojni minister za katero koli dano leto z ministrsko odredbo določi tarifno maržo na osnovi ad hoc odločitve, kadar se to šteje za potrebno za izpolnitev zahteve, da morajo biti tarife določene na osnovi stroškov.

2. Postregeling 2009

18. Postregeling 2009 (uredba o poštnih storitvah iz leta 2009) je uredba ministra, v kateri so določena podrobna merila za sistem stroškovnega računovodstva izvajalcev univerzalne storitve v poštnem sektorju.

19. Uredba o poštnih storitvah iz leta 2009 zlasti določa standarde za sistem stroškovnega računovodstva in podrobno določa različne vrste stroškov, ki jih je treba dodeliti univerzalni poštni storitvi (člena 7 in 8). Poleg tega določa, kako se določi tarifna marža v zvezi z obveznostjo univerzalne storitve (členi od 14 do 14d).

II. Dejansko stanje, postopek in vprašanja za predhodno odločanje

20. Tožeča stranka v postopku v glavni stvari, družba Sandd BV (v nadaljevanju: Sandd), in družba Koninklijke PostNL BV (v nadaljevanju: PostNL) sta dejavni v nizozemskem tržnem poštnem sektorju. Družba PostNL je poleg tega imenovana izvajalka univerzalne poštne storitve na Nizozemskem.

21. Družba PostNL je 25. avgusta 2015 ACM predložila sistem stroškovnega računovodstva, ki je povezan z njeno obveznostjo univerzalne storitve.

22. Potem ko je ACM ugotovil, da je sistem stroškovnega računovodstva družbe PostNL skladen s členi od 7 do 7d uredbe o poštnih storitvah iz leta 2009, je v sklepu z dne 14. septembra 2015 določil tarifno maržo za univerzalno storitev, ki jo izvaja družba PostNL, kot je določeno v členih od 14 do 14e uredbe o poštnih storitvah iz leta 2009. Družba Sandd je ugovarjala sklepu, s katerim so bile določene osnovna tarifna marža, dodatna tarifna marža in skupna tarifna marža.

23. ACM je 14. junija 2016 pritožbo družbe Sandd razglasil za neutemeljeno. Zadnjenavedena je nato pri predložitvenem sodišču vložila tožbo zoper ACM.

24. Družba Sandd je v postopku v glavni stvari pred predložitvenim sodiščem trdila, da je ACM neupravičeno dopustil neobstoj ločenega računovodstva v okviru sistema stroškovnega računovodstva družbe PostNL med različnimi storitvami znotraj univerzalne poštne storitve, saj je to v nasprotju s členom 14(2) Direktive 97/67. Družba Sandd je nato trdila, da je ACM z določitvijo tarifne marže družbi PostNL neupravičeno priznal možnost povprečenja tarif za različne storitve. Ta možnost naj ne bi smela biti priznana, saj člen 12 Direktive 97/67 (in tudi upoštevna nacionalna določba) določa zahtevo, da morajo vse poštne storitve temeljiti na stroških. Družba Sandd je poleg tega trdila, da je ACM pri določitvi tarifne marže neupravičeno izhajal iz fiksnega zakonsko določenega 11,11‑odstotnega donosa, kar naj bi bilo v nasprotju z izhodiščem v Direktivi 97/67, da mora biti univerzalna poštna storitev stroškovno naravnana.

25. Zaradi dvomov o pravilni razlagi prava Unije je Rechtbank Rotterdam (sodišče v Rotterdamu) prekinilo postopek in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

„1. Ali je treba člen 14(2) [Direktive 97/67], kakor je bila spremenjena z Direktivo [2008/6], razlagati tako, da mora nacionalni zakon ali predpis določati, da morajo izvajalci univerzalne poštne storitve voditi ločene računovodske evidence znotraj svojih računovodskih sistemov za vsako od storitev in izdelkov, ki so del te storitve, da bi lahko regulativni organ jasno razločeval med temi storitvami in izdelki ter tistimi, ki niso del te storitve, ali pa ta določba zahteva samo, da se pri računovodstvu razlikuje med storitvami in izdelki, ki so del univerzalne poštne storitve, na eni strani ter storitvami in izdelki, ki to niso, na drugi?

2. Ali je treba člen 12, druga alinea, [Direktive 97/67], kakor je bila spremenjena z Direktivo [2008/6], razlagati tako, da mora biti vsaka posamezna storitev, ki je del univerzalne poštne storitve, stroškovno naravnana?

3. Ali člen 12, uvodni odstavek in druga alinea, Direktive [97/67], kakor je bila spremenjena z Direktivo [2008/6], ki zahteva, da morajo biti cene stroškovno naravnane in da morajo spodbujati učinkovito zagotavljanje univerzalne storitve, nasprotuje temu, da se za nedoločen čas uporablja fiksna stopnja donosa, zaradi česar se stroški univerzalne poštne storitve povišajo glede na tarifno maržo?“

26. Pisna stališča so predložile družbi Sandd in PostNL, nizozemska, španska, italijanska in poljska vlada ter Komisija. Družbi Sandd in PostNL, nizozemska vlada ter Komisija so na obravnavi 11. aprila 2018 tudi ustno podale stališča.

III. Analiza

27. Deset let je že, odkar je bila Direktiva 97/67 nazadnje spremenjena, s čimer je bil storjen nadaljnji korak v smeri liberalizacije poštnih trgov v Evropski uniji. Od takrat je imelo Sodišče, kolikor vem, priložnost razlagati to direktivo le v nekaj primerih in nikoli ni bilo zaprošeno, naj razloži člen 12 ali 14 Direktive 97/67.

28. Ta spor je, kot je videti, sprožila bojazen družbe Sandd, da družba PostNL morda subvencionira nekatere svoje storitve, ki so podvržene konkurenci, z dobičkom, ki ga dosega z opravljanjem univerzalnih poštnih storitev na Nizozemskem. Družbi Sandd in PostNL sta na Nizozemskem neposredni tekmici pri opravljanju časovno nekritičnih tržnih poštnih storitev in obe družbi imata nacionalno omrežje za dostavo.

29. Kot je navedla družba Sandd v svojem pisnem stališču, je strošek standardnih znamk, ki jih družba PostNL izdaja v okviru svoje obveznosti univerzalne storitve, v zadnjih letih enakomerno naraščal od 0,44 EUR leta 2010 do 0,78 EUR leta 2017. Nasprotno so cene družbe PostNL za standardno časovno nekritično tržno poštno pošiljko v istem obdobju ostale nespremenjene in nižje od 0,40 EUR. Družba Sandd trdi, da je to razhajanje v določitvi cen mogoče pojasniti samo s selektivnim ali nenatančnim izračunom družbe PostNL, s čimer nakazuje, da naj bi družba PostNL uporabljala subvencije iz sektorja univerzalnih storitev za krepitev svoje konkurenčnosti pri storitvah za tržne stranke. Z namenom dokazovanja teh sumov družba Sandd trdi, da mora družba PostNL nacionalnemu regulativnemu organu predložiti bolj razdelane računovodske informacije. Ta zahteva po mnenju družbe Sandd izhaja iz člena 14 Direktive 97/67. Družba Sandd trdi še, da bi se takšnim subvencijam dalo v celoti izogniti, če bi bile cene za vsako storitev ali izdelek, ki ju nudi družba PostNL, stroškovno naravnane; ta zahteva naj bi bila določena v členu 12 Direktive 97/67.

30. Na prvi pogled se trditve družbe Sandd morda zdijo prepričljive. Oziroma, če smo že pri tem, kako bi lahko bile podrobneje razdelane računovodske informacije in strožja stroškovna naravnanost namesto blažje v nasprotju z nadzorovanim prehodom na popolnoma konkurenčni trg, ki ga določa Direktiva 97/67? Vendar pa menim, da trditve družbe Sandd niso dobro utemeljene, če jih obravnavamo z vidika gospodarskih načel in ciljev, ki so podlaga za univerzalno poštno storitev, kot je določena s pravom Unije.

31. V nadaljevanju bom najprej predstavil načela in cilje, ki jih določa Direktiva 97/67, ter orisal meje notranjega trga za poštne storitve v Evropski uniji. Nato bom eno za drugim obravnaval vsa tri vprašanja za predhodno odločanje.

A. Načela in cilji, na katerih temelji Direktiva 97/67

32. Komisija je julija 1995 prvič predlagala ukrepe za uvedbo skupnih pravil za razvoj poštnega sektorja in izboljšanje kakovosti storitev ter postopno in nadzorovano odpiranje nacionalnih poštnih trgov konkurenci. Temelj predloga je bil dolgoročno zavarovati poštne storitve kot univerzalno storitev. Na ta način naj bi bilo zagotovljeno, da bodo imeli vsi dostop do določene ravni poštnih storitev po dostopnih cenah, tudi na podeželju in na redkeje poseljenih območjih, kjer tarife ne pokrivajo nujno stroška zagotavljanja storitve. Zato je bila oblikovana zamisel, da bi določene poštne storitve rezervirali izključno za izvajalca univerzalne storitve, ki tako v zadevnem sektorju ne bi imel tekmecev. Zaradi vse večjega in postopnega odprtja poštnih trgov v tem smislu so imeli izvajalci univerzalne storitve dovolj časa za uvedbo nujnih ukrepov za posodobitev in prestrukturiranje ob hkratnem izvajanju univerzalne storitve v finančno uravnoteženih pogojih.( )

33. Ukrepi so bili sprejeti z Direktivo 97/67 v decembru 1997.

34. Kot naslednji korak v okviru postopnega odpiranja nacionalnih poštnih trgov je Direktiva 2002/39 v večji meri omejila nabor storitev, ki jih je bilo mogoče rezervirati za izvajalca univerzalne storitve, in posebej uvedla prepoved navzkrižnega subvencioniranja nerezerviranega sektorja iz rezerviranega sektorja.

35. Komisija je leta 2006 objavila predlog tretje poštne direktive, ki je bila pozneje sprejeta kot Direktiva 2008/6. Z novo direktivo so bile odpravljene vse rezervirane storitve in trg poštnih storitev (vključno s storitvami, ki naj bi spadale v obveznost univerzalne storitve) je bil v celoti odprt konkurenci. Vseeno pa je bilo priznano, da je treba zagotoviti poštne storitve po dostopnih cenah za vse, ne glede na gospodarsko donosnost za izvajalca storitve, zato je bila obveznost univerzalne storitve ohranjena. Ker financiranje te obveznosti s pomočjo rezerviranih storitev ni bilo več mogoče, je bila v Direktivo 2008/6 vnesena določba, s katero so predvideni drugi načini financiranja univerzalnih storitev, ki je postala člen 7 Direktive 97/67, kakor je bil spremenjen.

36. Obveznost univerzalne storitve, kot jo trenutno opredeljuje Direktiva 97/67, zajema stalno izvajanje poštne storitve predpisane kakovosti na celotnem ozemlju držav članic po dostopnih cenah za poštne pošiljke z maso do 2 kilogramov in poštne pakete z maso do 10 kilogramov ter storitve za priporočene pošiljke in vrednostne pošiljke. Univerzalne poštne storitve vključujejo tudi zagotavljanje kontaktnih točk in točk dostopa v skladu s potrebami uporabnikov. Poštne storitve, zlasti sprejem in dostava, morajo biti zagotovljene najmanj pet delovnih dni v tednu, razen v izjemnih okoliščinah.( ) Poleg tega lahko države članice v obveznost univerzalne storitve dodajo brezplačno izvajanje poštnih storitev za slepe in slabovidne osebe( ) ali druge dodatne zahteve.

37. Zaradi razlik v geografskih, infrastrukturnih in tržnih pogojih med različnimi državami članicami so te do določene mere dolžne natančno opredeliti obseg obveznosti univerzalne storitve. Direktiva 97/67 določa samo najnižjo možno raven storitev, ki morajo biti zagotovljene.( ) Države članice se tako lahko odločijo razširiti obveznost univerzalne storitve; na primer tako, da dodajo še en dan na teden za dostavo.( )

38. Države članice morajo poleg tega sprejeti mehanizem financiranja za izvajanje univerzalnih storitev, in sicer bodisi eno od različnih možnosti iz člena 7 Direktive 97/67( ) bodisi „katero drugo sredstvo“, ki je skladno s Pogodbo,( ) s čimer je državam članicam omogočeno, da financiranje univerzalne poštne storitve prilagodijo prevladujočim tržnim razmeram na svojem ozemlju.

39. Pri izbiri financiranja obveznosti univerzalne storitve morajo države članice upoštevati niz preudarkov. Poleg tega, da so glavni pogoji za univerzalno storitev zelo odvisni od dejavnikov, ki so značilni za posamezne države, kot so na primer geografske danosti, gostota prebivalstva in infrastruktura, Direktiva 97/67 zahteva še, da mora biti izvajanje univerzalne storitve stroškovno učinkovito.( ) Pri vzpostavljanju obveznosti univerzalne storitve morajo države članice zato tehtati potrebo po nudenju spodbud za gospodarsko učinkovitost s potrebo po jamčenju zagotavljanja univerzalnih storitev, zlasti z zagotovitvijo potrebnih virov, ki bodo omogočili njeno opravljanje v finančno uravnoteženih pogojih.( )

40. Čeprav je bilo z Direktivo 2008/6 subvencioniranje nedonosnih delov univerzalne storitve prek rezerviranega sektorja odpravljeno, ostaja navzkrižno subvencioniranje v državah članicah ena od glavnih oblik financiranja obveznosti univerzalne storitve. Izvajalci univerzalne storitve tako navzkrižno subvencionirajo nedonosne dele obveznosti univerzalne storitve – kot so poštne storitve na redko poseljenih območjih – prek donosnejših delov obveznosti univerzalne storitve, ki jih ponavadi najdemo v gosteje poseljenih območjih.

41. Direktiva 97/67 ne harmonizira natančnega obsega niti financiranja obveznosti univerzalne storitve na povsem konkurenčnem trgu, s čimer od držav članic terja sprejetje pomembnih odločitev glede politike. Zakonodaja Unije tako priznava obstoječe razlike med različnimi nacionalnimi poštnimi trgi.

42. Zaradi zagotovitve neprekinjenega izvajanja univerzalne storitve, kot določa Direktiva 97/67, morajo države članice tako pri določanju pogojev, pod katerimi se zaupajo univerzalne storitve, kot tudi pri financiranju univerzalne storitve upoštevati načela preglednosti, prepovedi diskriminacije in sorazmernosti.( ) V nasprotju s tem, kar nakazujejo navedbe družbe PostNL, ta načela niso le nezavezujoče smernice, temveč jih države članice morajo upoštevati pri nadzoru izvajalca univerzalne storitve. To je še toliko pomembneje, ker je v številnih državah članicah izvajalec univerzalne storitve prvotni poštni operater, ki je pogosto v državni lasti.

43. Poleg tega polje proste presoje držav članic pri vzpostavljanju univerzalne storitve na svojem nacionalnem ozemlju dodatno omejuje uporaba pravil iz Pogodbe, zlasti pravil o konkurenci in svobodi opravljanja storitev.( ) Izvajalec univerzalne storitve, ki krši zakonodajo o konkurenci, bo kaznovan na podlagi prava Unije,( ) ne glede na ureditev, ki jo zadevna država članica izbere za izvajanje univerzalnih storitev. Poleg tega predpisi Unije o državni pomoči zagotavljajo, da izvajalci univerzalne storitve niso deležni neupravičenih prednosti v primerjavi s tekmeci.( )

44. Ob upoštevanju zgornjih preudarkov bom sedaj obravnaval vprašanja za predhodno odločanje.

B. Prvo vprašanje za predhodno odločanje: računovodske zahteve, ki izhajajo iz člena 14 Direktive 97/67

45. S prvim vprašanjem predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, kako podrobni morajo biti notranji računovodski sistemi izvajalca univerzalne storitve; oziroma natančneje, ali Direktiva 97/67 od držav članic zahteva, da izvajalcem univerzalne storitve naložijo obveznost vodenja ločenih računovodskih evidenc za vsako posamezno storitev ali izdelek v okviru univerzalne storitve.

46. Družba Sandd trdi, da se razlika v oblikovanju cen med znamkami, ki jih izdaja družba PostNL kot del svoje obveznosti univerzalne storitve, in tarifo za kos, ki jo ima ta družba določeno za tržne storitve, lahko pojasni samo s selektivnim ali netočnim izračunom stroškov družbe PostNL. Potem ko je nizozemski regulativni organ zavrnil pritožbo družbe Sandd v tem smislu, se zdi, da družba Sandd v postopku v glavni stvari trdi, da računovodske evidence družbe PostNL niso dovolj podrobne, da bi nacionalni regulativni organ lahko pravilno presodil porazdelitev stroškov družbe PostNL med univerzalno storitev in neuniverzalno storitev, saj izvajalec univerzalne storitve izračuna le skupne stroške, ki so mu nastali zaradi obveznosti univerzalne storitve na eni strani ter skupne stroške tržnih dejavnosti na drugi strani. Družba Sandd trdi, da je ta računovodska praksa v nasprotju s členom 14 Direktive 97/67, ki zahteva, da izvajalci univerzalne storitve „vodi(jo) ločene računovodske evidence znotraj svojih računovodskih sistemov za jasno ločevanje med vsemi storitvami in izdelki, ki so del univerzalne storitve, in tistimi, ki to niso“.

47. Po mnenju družbe Sandd to pomeni, da morajo biti stroški za vsako posamezno storitev ali izdelek v notranjih računovodskih evidencah izvajalca univerzalne storitve prikazani ločeno. Družba PostNL nasprotno trdi, da iz ciljev, okvira in nastanka člena 14 izhaja, da v tej določbi ni takšne zahteve.

48. Kot je poudarilo predložitveno sodišče, je zadevna določba glede tega nekoliko dvoumna. Angleška različica člena 14 napotuje na „each of the services and products which are part of the universal service“ (vse storitve in izdelke, ki so del univerzalne storitve). V tem okviru se „each“ lahko razume, kot da pomeni „each individual“ (vsaka posamezna), toda tudi „every one“ (vsaka) ali „all“ (vse). Te dvoumnosti ni mogoče razrešiti s pomočjo drugih jezikovnih različic Direktive 97/67. V nekaterih jezikih je uporabljena ustreznica za „each“, v drugih pa je napoteno na „vse storitve in izdelke“ ali preprosto „na eni strani, storitve in izdelke, ki so del univerzalne storitve, in na drugi strani izdelke in storitve, ki to niso“, torej brez podrobnejše navedbe, ali mora biti računovodstvo ločeno za vsako posamezno storitev ali izdelek univerzalne storitve ali pa je treba ločiti računovodske evidence za storitve in izdelke univerzalne storitve skupaj ter za ostale storitve in izdelke, ki jih ponuja izvajalec univerzalne storitve.

49. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča se formulacija določbe prava Unije, ki se uporablja v eni od jezikovnih različic, ne more uporabljati kot edina podlaga za razlago te določbe oziroma glede tega ne more imeti prednosti pred drugimi jezikovnimi različicami. Določbe prava Unije je treba namreč razlagati in uporabljati enotno ob upoštevanju različic v vseh jezikih Unije. V teh okoliščinah, če so med jezikovnimi različicami pravnega besedila Unije razlike, je treba zadevno določbo razlagati glede na namen in splošno sistematiko ureditve, katere del je.( )

50. Člen 14 v trenutni obliki je nastal z Direktivo 2008/6, ko so bile odpravljene rezervirane storitve in uvedeni novi mehanizmi financiranja obveznosti univerzalne storitve. Določba postavlja določene zahteve za notranje računovodske sisteme izvajalcev univerzalne storitve.

51. Poleg tega, da obvezuje izvajalce univerzalne storitve k vodenju ločenih računovodskih evidenc za univerzalno storitev in za tržne dejavnosti, člen 14 določa pravila o porazdelitvi stroškov, ki nastanejo zaradi univerzalne storitve.( ) Vedno, ko je to mogoče, se stroški neposredno pripišejo določeni storitvi ali izdelku.( ) Kadar to ni mogoče, se stroški porazdelijo na podlagi neposredne analize vira, posredne povezave ali splošnega porazdelitvenega faktorja.( ) Skupni stroški, ki so nujni za izvajanje tako univerzalne kot neuniverzalne storitve, se „ustrezno“ porazdelijo, pri čemer se „tako pri univerzalni kot neuniverzalni storitvi […] uporabi enake povzročitelje stroškov“.( )

52. V zvezi z namenom te določbe je iz drugega stavka člena 14(2) razvidno, da računovodske informacije, ki se zahtevajo v določbi, služijo „kot podatek pri izračunu neto stroška univerzalne storitve držav članic“. Priloga I k Direktivi 97/67 vsebuje dodatne smernice za izračun tega „morebitnega“ neto stroška. V skladu z njo je pri izračunu neto stroška univerzalne storitve treba upoštevati vse druge pomembne elemente, ki jih ima izvajalec univerzalne storitve, vključno z „neopredmetenimi in tržnimi koristmi“.( ) Priloga I tako pojasnjuje, da izračun neto stroška univerzalne storitve ni zgolj računovodska operacija, temveč se zahteva globalna ocena poštnega trga.

53. Poleg tega je namen obveznosti vodenja ločenih računovodskih evidenc iz člena 14, „da se prepreči negativen vpliv navzkrižnih subvencij na konkurenco“.( ) Računovodske informacije naj bi bile v pomoč državam članicam in njihovim nacionalnim regulativnim organom pri: (i) sprejemanju odločitev v zvezi z univerzalno storitvijo; (ii) ugotavljanju, ali predpisane obveznosti univerzalne storitve povzročajo neto stroške in za izvajalca univerzalne storitve predstavljajo nepravično finančno breme; (iii) zagotavljanju, da so tarife, ki se uporabljajo za univerzalno storitev, skladne s tarifnimi načeli, kakor so določena v Direktivi 2008/6; (iv) zagotavljanju skladnosti z načeli terminalnih stroškov, kakor so določeni v Direktivi 2008/6; in (v) spremljanju poštenih tržnih pogojev, dokler se ne ustvari učinkovita konkurenca.( )

54. Vsi ti ukrepi prispevajo k uresničevanju enega glavnega cilja: prehoda na popolnoma konkurenčen poštni trg. Poštne trge v državah članicah so tradicionalno oblikovali monopoli, zato mora ta prehod potekati postopoma in nadzorovano.( )

55. Pri nadzoru prehoda na popolnoma konkurenčen trg imajo osrednjo vlogo države članice in njihovi nacionalni regulativni organi.( ) Direktiva 97/67 predstavlja zgolj okvir splošnih načel, sprejetih na ravni EU, medtem ko je določitev natančnih postopkov prepuščena državam članicam, ki morajo svobodno izbrati sistem, ki je najbolj prilagojen njihovim razmeram.( ) Razmere med državami članicami pa se razlikujejo.

56. Neto strošek univerzalne storitve se na primer med državami članicami zelo razlikuje.( ) Razlog za to so drugačne tržne razmere ter prevladujoče odločitve glede politike v državah članicah. Neto strošek univerzalne storitve je na primer lahko enak nič, če so (opredmetene ali neopredmetene) koristi, ki izhajajo iz opravljanja obveznosti univerzalne storitve, morda večje od stroška. Čeprav mora izvajalec univerzalne storitve izvajati poštne storitve tudi na območjih, kjer so stroški visoki, obstajajo določene prednosti z vidika omrežja, ker je edini izvajalec, ki opravlja poštne storitve na celotnem ozemlju države članice, in to vsaj pet dni v tednu.( ) V državah z dobro infrastrukturo, enostavno dostopnim ozemljem in gosto poseljenostjo (kot je na primer Nizozemska), te prednosti z vidika omrežja lahko odtehtajo strošek obveznega zagotavljanja storitev in izdelkov tudi na manj donosnih območjih. V takšnih okoliščinah izvajalcu univerzalne storitve ne nastanejo nobeni neto stroški in, kot je poudarila italijanska vlada, bi prestroge računovodske zahteve izvajalcu univerzalne storitve naložile zgolj gospodarsko breme, ne bi pa prinesle nobene koristi. To bi bilo v nasprotju z načelom sorazmernosti, katerega upoštevanje izrecno določa Direktiva 97/67, in s ciljem te direktive, ki je stroškovno učinkovito opravljanje obveznosti univerzalne storitve.( )

57. V državah članicah, v katerih je zaradi tržnih razmer neto strošek univerzalne storitve precej visok in se poleg tega financira iz javnih sredstev ali se deli med ponudniki poštnih storitev in/ali uporabniki, pa so za to, da lahko nacionalni regulativni organ presodi, ali se ti prispevki uporabljajo za cilj, ki ga določa Direktiva 97/67, potrebne veliko podrobnejše računovodske evidence.( )

58. S tega vidika je Direktiva 97/67 resnično instrument minimalne harmonizacije.

59. To je tudi razlog, zakaj je treba glede obveznosti izvajalcev univerzalne storitve, da morajo voditi ločeno in pregledno računovodstvo, upoštevati potrebne prilagoditve.( )

60. Člen 14(4) nacionalnim regulativnim organom dovoljuje odobritev drugih sistemov stroškovnega računovodstva, če delujejo na podlagi dosledno uporabljenih in objektivno utemeljenih načel stroškovnega računovodstva. Ob upoštevanju preambule Direktive 2008/6 ta načela zahtevajo, da so računovodske informacije, ki se zagotovijo, dovolj podrobne, da lahko države članice in njihovi regulativni organi primerno spremljajo prehod na popolnoma konkurenčen trg.( ) Obstoj enega ali več tekmecev na trgu bi po mojem mnenju že kazal, da je trg dejansko že konkurenčen.

61. Poleg tega, če država članica ni uporabila mehanizma financiranja in izvajalec univerzalne storitve ne prejema državne pomoči, skrite ali druge, Direktiva 97/67 nacionalnemu regulativnemu organu celo prepušča odločitev o neuporabi katere koli od računovodskih zahtev iz člena 14.( ) V takih okoliščinah ni več treba, da nacionalni regulativni organ podrobno nadzoruje računovodstvo izvajalca univerzalne storitve, temveč ta nadzor spada na področje konkurenčnega prava.

62. Trditev Komisije, da so dovolj podrobne računovodske informacije mogoče le z ločenimi računovodskimi evidencami za vsako posamezno storitev ali izdelek, je zato pretirana poenostavitev zadeve in ne more držati za univerzalno storitev v vseh državah članicah.

63. Čeprav uvodna izjava 29 Direktive 97/67 določa, da morajo izvajalci univerzalne storitve vzpostaviti računovodski sistem, ki dovoljuje „kar se da natančno porazdelitev stroškov po storitvah“, je treba upoštevati, da je bilo s to različico te direktive državam članicam še vedno dopuščeno, da ohranijo rezerviran sektor kot način financiranja univerzalne storitve. Po spremembah iz leta 2008 lahko natančen obseg računovodskih obveznosti za izvajalce univerzalne storitve določijo le države članice in njihovi nacionalni regulativni organi. Ker države članice sedaj financiranje univerzalne storitve izbirajo na osnovi minimalnih zahtev, ki jih določa Direktiva 97/67, morajo izbrati tudi zahtevano natančnost računovodskega sistema, da se prepreči kakršno koli neupravičeno gospodarsko breme, ki bi bilo naloženo izvajalcu univerzalne storitve.

64. Zato se strinjam z družbo PostNL ter nizozemsko, italijansko in špansko vlado, da morajo imeti države članice pri določanju stopnje podrobnosti, ki se zahteva v notranjih računovodskih evidencah izvajalca univerzalne storitve, na razpolago precejšen manevrski prostor.( )

65. Tu je treba omeniti, da so v Direktivi 97/67 vključene določene varovalke v zvezi s precejšnjim manevrskim prostorom držav članic; navedena direktiva na primer predpisuje revizijo računovodskih izkazov izvajalca univerzalne storitve, ki jo opravi neodvisna revizijska družba.( )

66. Tako ugotavljam, da člen 14 Direktive 97/67, ob upoštevanju njegove splošne sistematike in namena, ne vsebuje splošne obveznosti vodenja ločenih računovodskih evidenc za vsako posamezno storitev ali izdelek v okviru univerzalne poštne storitve. Nasprotno, podrobnost zahtevanih računovodskih informacij izvajalca univerzalne storitve je neločljivo povezana s konkretnimi okoliščinami, v katerih se univerzalne poštne storitve izvajajo v posamezni državi članici, kot so zasnova univerzalne storitve, prevladujoče tržne razmere in raven konkurenčnosti na nacionalnem poštnem trgu.

67. V skladu s tem je na prvo vprašanje za predhodno odločanje treba odgovoriti, da člen 14 Direktive 97/67 državam članicam ne nalaga, da v nacionalni zakonodaji določijo, da morajo izvajalci univerzalne storitve znotraj svojih računovodskih sistemov voditi ločene računovodske evidence za vsako od storitev in izdelkov, ki so del univerzalne storitve.

C. Drugo vprašanje za predhodno odločanje: načelo stroškovne naravnanosti v Direktivi 97/67

68. Drugo vprašanje za predhodno odločanje se nanaša na to, ali iz prve in druge alinee člena 12 Direktive 97/67 izhaja, da mora biti stroškovno naravnana tarifa za vsako posamezno storitev, ki je del univerzalne storitve, in ne izvajanje univerzalne storitve kot celote.

69. Z drugimi besedami, z drugim vprašanjem želi predložitveno sodišče pridobiti razlago glede tega, ali člen 12 Direktive 97/67 prepoveduje navzkrižne subvencije med različnimi storitvami in izdelki, ki se izvajajo oziroma dobavljajo v okviru obveznosti univerzalne storitve.

70. Družba Sandd, poljska vlada in Komisija na osnovi besedila člena 12 trdijo, da mora biti tarifa za vsako posamezno opravljeno storitev v okviru obveznosti univerzalne storitve prilagojena stroškom. Družba PostNL ter nizozemska, španska in italijanska vlada na drugi strani trdijo, da se glede na njegov pravni in gospodarski okvir člen 12 Direktive 97/67 ne bi smel razlagati na tak način.

71. Člen 12 Direktive 97/67 – ne da bi podajal opredelitev, kaj pomenijo „storitve in izdelki“ – določa, da morajo biti „tarife za vsako storitev, ki je del izvajanja univerzalne storitve,“ v skladu z določenimi načeli. Tarife morajo biti dostopne, stroškovno naravnane in spodbujati morajo učinkovito izvajanje univerzalne storitve, ob tem pa morajo biti tudi pregledne in nediskriminacijske.( ) Sočasno člen 12, prvič, državam članicam dovoljuje, da ohranijo ali uvedejo določbo o brezplačnih poštnih storitvah za slepe in slabovidne osebe,( ) in drugič, da odločijo, da se na celotnem njihovem nacionalnem ozemlju in/ali za čezmejne storitve uporablja enotna tarifa.( ) Tretjič, določba ščiti pravico izvajalcev univerzalne storitve, da glede cene sklepajo individualne pogodbe z uporabniki.( )

72. Iz besedila in zgradbe člena 12 je jasno, da se morajo v njem našteta načela uporabljati kumulativno. Kot so poudarile družba PostNL, nizozemska vlada in španska vlada, obstaja določena napetost med načelom, da morajo biti cene stroškovno naravnane, in tem, da morajo biti dostopne. Če bi se na območjih z visokimi stroški tarife računale strogo na osnovi stroškov, poštne storitve ne bi veljale za dostopne. Ravno v tej zagati je razlog za ohranitev obveznosti univerzalne storitve kljub vse večji liberalizaciji poštnih trgov. Predpostavka obveznosti univerzalne storitve je, da obravnavane storitve ali izdelki v tržnih pogojih ne bi bili ponujeni na celotnem ozemlju države članice. Izvajanje nekaterih storitev v okviru univerzalne storitve se tako lahko zagotavlja le z izgubo ali z neto stroški, ki so zunaj običajnih tržnih standardov. Zato Direktiva 97/67 predvideva mehanizme za financiranje neto stroška univerzalne storitve, če se stroškov ne da povrniti skozi same tarife.( ) Pri izračunu neto stroška univerzalne storitve se ne uporabljajo le računovodska načela, temveč se upoštevajo tudi neopredmetene in tržne koristi.( )

73. Upoštevati je treba še, da člen 12 omenja načelo, da morajo biti cene stroškovno naravnane, skupaj z načelom, da morajo cene spodbujati učinkovito zagotavljanje univerzalne storitve.( ) Beseda „spodbujajo“ nakazuje, da naj si izvajalci univerzalne storitve ne bi zgolj povrnili stroškov.

74. Posledično se načela stroškovne naravnanosti ne sme razlagati strogo in poleg tega ne more biti izraženo zgolj kot rezultat računovodske operacije.

75. Kaj sta torej pomen in cilj načela stroškovne naravnanosti iz člena 12 Direktive 97/67?

76. Člen 12, ki je sicer nadgradil prejšnjo določbo, ki se je uporabljala, je bil v Direktivo 97/67 vnesen s spremembo v letu 2008, ko je bil dosežen bolj zrel tržni položaj. Od takrat se poštne storitve ponujajo v popolnoma konkurenčnem okolju.

77. Po eni strani je namen člena 12 „zagotovitev smotrnega upravljanja univerzalne storitve“.( ) Smotrno upravljanje univerzalne storitve pomeni, da stroški bremen obveznosti univerzalne storitve temeljijo na stroških učinkovitega poslovanja, in ne na stroških, ki so morda povečani zaradi neučinkovitih delovnih praks in/ali višjih ravni plač in drugih stroškov,( ) ter obenem da lahko izvajalci univerzalne storitve svoje poslanstvo opravljajo na osnovi gospodarskih in finančnih pogojev, ki jim ne nalagajo nepravičnega finančnega bremena.( )

78. Po drugi strani bi morale v popolnoma konkurenčnem okolju cene zagotavljanja univerzalnih poštnih storitev, kolikor je mogoče, „odraža[ti] običajne tržne pogoje in stroške“. Cilj je preprečiti izkrivljanje trga, toda sočasno zagotoviti finančno ravnovesje univerzalne storitve. Z Direktivo 97/67 se to skuša doseči tako, da je državam članicam za določene poštne storitve še naprej dovoljeno, da izvajalcem poštnih storitev določijo enotne tarife ali omejitve cen.( ) Enotne tarife zagotavljajo, da so cene dostopne tudi na območjih z visokimi stroški, obenem pa spodbujajo tudi stroškovno učinkovitost.

79. Vendar, kot je opozorila španska vlada, določitev enotne tarife nujno pomeni, da se bo ta določila na podlagi povprečnih stroškov univerzalne storitve. V nasprotnem primeru je objektivno nemogoče, da bi takšna enotna tarifa lahko odražala razlike v stroških in storitvah, ki so zajete v univerzalni storitvi.( )

80. Poleg tega so enotne tarife v obliki „terminalnih stroškov“ predpisane tudi za dostavo mednarodnih pošiljk in paketov, kot je na obravnavi navedla nizozemska vlada. Toda v nasprotju s terminalnimi stroški za čezmejno pošto v Uniji( ) terminalni stroški za dostavo paketov iz tretjih držav niso določeni na osnovi nastalih stroškov, temveč z mednarodnim sporazumom s tarifo na kos, ki je v mnogih državah članicah nižja od stroška nacionalne dostave paketov.( ) Z naraščajočo priljubljenostjo e-trgovin število takšnih mednarodnih paketov neprestano narašča. Če bi morala biti vsaka posamezna storitev v okviru univerzalne storitve stroškovno naravnana, bi tarife za nacionalne pakete zelo verjetno postale nedostopne, saj bi se dodatni stroški, ki nastajajo zaradi mednarodnih paketov iz tretjih držav, lahko izravnali samo s to tarifo.

81. Zamisel o subvencijah – bodisi v obliki navzkrižnih subvencij med različnimi poštnimi storitvami, ki jih opravlja izvajalec univerzalne storitve, bodisi mehanizma nadomestil – je torej vgrajena v strukturo obveznosti univerzalne storitve, kot jo določa Direktiva 97/67. To je navedeno tudi v členu 7 te direktive, ki določa različne načine financiranja zagotavljanja univerzalnih storitev. Ker je bil rezervirani sektor odpravljen, bi bile za takšno financiranje izvedljive celo navzkrižne subvencije iz sektorja neuniverzalnih storitev v sektor univerzalnih storitev, če ne vplivajo negativno na konkurenco.( ) Direktiva 2008/6 celo izrecno omenja, da se sme dobiček od dejavnosti, ki ne spadajo v okvir univerzalne storitve, uporabljati za financiranje univerzalne storitve, če se to izvaja v skladu s Pogodbo.( ) Z uporabo navzkrižnih subvencij postane univerzalna storitev neodvisna od zunanjega financiranja, kar v končni fazi zagotavlja konkurenčnost izvajalca univerzalne storitve in obenem dolgoročno izvedljivost univerzalne storitve kot take.( )

82. Razlaga, ki jo zagovarjata družba Sandd in Komisija, zato ne bi bila le v nasprotju s splošno sistematiko člena 12, temveč bi bila tudi v nasprotju z raison d’être univerzalne storitve. Dokler je nujno, da se nalaga obveznost univerzalne storitve, se poštne storitve ne morejo opravljati po cenah, ki so strogo prilagojene stroškom vsake posamezne storitve.

83. Tako družba PostNL kot poljska vlada sta ugotovili (čeprav z drugačnim ciljem), da je stroškovna naravnanost za vsako posamezno storitev v vsakem primeru možna le, če je mogoče določiti stroške zagotavljanja vsake posamezne storitve. Odvisno od nacionalnih okoliščin morda vseh stroškov, ki nastanejo pri opravljanju obveznosti univerzalne storitve, ni mogoče pripisati posamezni storitvi. Člen 14(3)(b) Direktive 97/67 celo izrecno priznava, da skupnih stroškov morda ni mogoče neposredno pripisati določeni storitvi ali izdelku. Še več, Direktiva 97/67 tudi ne vsebuje dovolj podrobnih smernic, kako pripisati skupne stroške na poenoten način po vseh državah članicah.

84. To se je pokazalo v zadevi Post Danmark,( ) kjer je bilo Sodišče zaprošeno, naj odloči, ali pomeni zlorabo prevladujočega položaja, če izvajalec univerzalne storitve ponuja selektivna znižanja cen na raven, nižjo od povprečnih celotnih stroškov poštnega podjetja, vendar višjo od povprečnih mejnih stroškov izvajalca univerzalne storitve. Pri odgovoru na to vprašanje je Sodišče izrecno prepustilo podrobnosti pravilne presoje splošnih stroškov organom držav članic.( )

85. Skladno s tem morajo biti države članice in njihovi regulativni organi, ki imajo pri izvajanju Direktive 97/67( ) veliko manevrskega prostora in tudi „svobodo pri odločanju, kako najbolje spremljati navzkrižne subvencije“,( ) tisti, ki določijo podrobnosti izvajanja člena 12 Direktive 97/67. To bo odvisno od nacionalnih posebnosti vsake države članice. V nekaterih državah članicah bo morda mogoče opravljati večino poštnih storitev po tarifah, ki so prilagojene stroškom vsake posamezne storitve, v drugih državah članicah pa bo morda potrebno več navzkrižnih subvencij zaradi velikega deleža območij z visokimi stroški, morda zaradi geografskih danosti, večjega obsega obveznosti univerzalne storitve ali česa drugega.

86. Družba Sandd trdi, da če bi bila dovoljena stroškovna naravnanost za samo univerzalno storitev kot celoto, bi bila onemogočena konkurenca in bi se tekmeci izvajalca univerzalne storitve soočali z umetno nizkimi cenami, s katerimi bi bilo nemogoče tekmovati. Toda ta trditev zanemarja dejstvo, da so kljub manevrskemu prostoru, ki je puščen državam članicam pri oblikovanju in nadzoru univerzalne storitve, dejanja izvajalcev univerzalne storitve, tako znotraj kot zunaj obveznosti univerzalne storitve, podvržena pravilom konkurenčnega prava Unije, čeprav so nekatere od teh storitev regulirane.( ) V primeru zlorab pri oblikovanju cen, ki bi jih storil izvajalec univerzalne storitve, je tekmecem na voljo pravni postopek na podlagi konkurenčnega prava.

87. Vendar samo dejstvo, da družba PostNL ponuja svoje storitve tržnim uporabnikom po precej nizkih cenah, medtem ko so njene cene za znamke v preteklih letih stalno rasle, ne pomeni nujno, da družba krši konkurenčna pravila. V skladu z novo različico Direktive 97/67 lahko za izvajalce univerzalne storitve, „v skladu z načelom stroškovne naravnanosti, veljajo bolj prilagodljivi tarifni pogoji“.( ) Na ta način imajo izvajalci univerzalne storitve prostor za pogajanja z določenimi skupinami strank.( ) Če stranka prebiva na območju z nizkimi stroški ali kako drugače blaži stroške v zvezi z upravljanjem svoje pošte (na primer s predhodnim razvrščanjem), lahko družba PostNL ponudi svoje storitve po nižji ceni in se ob tem še vedno drži načel, ki jih določa člen 12. Nasprotno mora pri določanju cene znamk, za katere velja enotna tarifa in v nekaterih državah tudi cenovna kapica, družba PostNL upoštevati, da bodo pisma s temi znamkami morda morala biti dostavljena tudi na oddaljene otoke.

88. Na drugo vprašanje za predhodno odločanje je zato treba odgovoriti, da člena 12 Direktive 97/67 ni mogoče razlagati tako, da izvajalcem univerzalne storitve nalaga obveznost, da mora biti vsaka posamezna storitev, ki je del univerzalne storitve, stroškovno naravnana. Vendar pa lahko izvajalcem univerzalne storitve takšno zahtevo naložijo države članice ali njihovi nacionalni regulativni organi.

D. Tretje vprašanje za predhodno odločanje: pogoji, ki jih za stopnjo donosa izvajalca univerzalne storitve določa Direktiva 97/67

89. S tretjim vprašanjem predložitveno sodišče sprašuje, ali zahteva iz člena 12 Direktive 97/67, da morajo biti cene stroškovno naravnane in spodbujati učinkovito zagotavljanje univerzalne storitve, nasprotuje temu, da se za nedoločen čas uporablja fiksna stopnja donosa, zaradi česar se stroški univerzalne poštne storitve povišajo glede na tarifno maržo.

90. To vprašanje v bistvu obravnava dva ločena problemska sklopa. Prvi problemski sklop se nanaša na to, ali načelo stroškovne naravnanosti iz Direktive 97/67 nasprotuje temu, da bi izvajalci univerzalne storitve pri izračunu stroškov, nastalih zaradi zagotavljanja univerzalne storitve, upoštevali doseganje donosa od svojih naložb. Drugi problemski sklop, ki ga vsebuje tretje vprašanje za predhodno odločanje, se nanaša na to, ali lahko države članice na podlagi Direktive 97/67 določijo stopnjo donosa za nedoločen čas.

91. Iz Priloge I k Direktivi 97/67 je jasno, da izračun neto stroška univerzalne storitve vključuje „upravičenost do primernega dobička“ izvajalca univerzalne storitve.( ) Poleg tega, kot je trdila španska vlada, navedba iz druge alinee člena 12, da morajo cene „spodbujati učinkovito zagotavljanje univerzalne storitve“ (moj poudarek), pomeni, da so izvajalci univerzalne storitve upravičeni do več kot le povračila stroškov.( )

92. Toda v Direktivi 97/67 ni pojasnjeno, kaj je „primeren dobiček“. Dobiček kot tak je omenjen le posredno, ko direktiva določa, da mora imenovanje izvajalca univerzalne storitve trajati dovolj dolgo „za donosnost naložbe“. Vendar pa morajo države članice to imenovanje redno preverjati.( )

93. Družba Sandd na podlagi sodne prakse Sodišča na drugih reguliranih področjih, ki zadevajo storitve splošnega gospodarskega pomena,( ) trdi, da bi se moral pojem „primerna stopnja donosa“ določiti na osnovi donosnosti vloženega kapitala. Ker morajo biti tarife za zagotavljanje univerzalne storitve prilagojene stroškom, ne pa dobičku, se zdi stopnja donosa na osnovi naložb izvajalca univerzalne storitve razumna izhodiščna točka za določitev primernega dobička. Vendar ugotovitve glede enega področja univerzalnih storitev ni mogoče zlahka prenesti na druga področja, saj se tako oblika kot obseg obveznosti univerzalne storitve razlikujeta glede na situacijo zadevnega trga.

94. V zgoraj navedeni sodni praksi je Sodišče svoje razlogovanje utemeljilo na navodilih Komisije za ocenjevanje primernega dobička za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena.( ) Komisija je v upoštevnem sporočilu „zmerni dobiček“ opredelila predvsem kot „stopnjo donosa kapitala […] [ob upoštevanju stopnje] tveganja“. Komisija v Sporočilu poleg tega še poudarja, da je „[s]topnja tveganja […] odvisna od zadevnega sektorja ter vrste storitve in mehanizma nadomestila“.( ) Hkrati Komisija v Sporočilu potrjuje, da se lahko uporabijo drugi kazalniki stopnje dobička.( )

95. Če upoštevamo razlike v obsegu in financiranju univerzalne poštne storitve po državah članicah, morajo biti tudi velike razlike v stopnji tveganja za izvajalca univerzalne storitve. V nekaterih državah članicah je morda veliko težje najti izvajalca poštne storitve, ki bo pripravljen sprejeti obveznost univerzalne storitve, kot v drugih. Da se zajamči zagotavljanje univerzalne storitve, kar je eden od glavnih ciljev Direktive 97/67, mora biti stopnja donosa za izvajalce univerzalne storitve v prvih državah članicah višja kot v slednjih. V skladu s tem pojem primernega dobička ni enak za vse države članice in poleg tega zahteva poglobljeno presojo prevladujočih pogojev na nacionalnem poštnem trgu.

96. To, da Direktiva 97/67 ne vsebuje ničesar glede podrobnih pravil za izračun primernega dobička, je torej treba razlagati – kot trdi španska vlada – kot zavestno odločitev zakonodajalca Unije, da tega vidika ne bo harmoniziral na ravni Unije. Zato so države članice tiste, ki naj določijo, kaj pomeni primeren dobiček, pri čemer morajo upoštevati načela iz člena 12 Direktive 97/67 in to, da dobiček, ki ga določijo, ne sme pomeniti izkrivljanja konkurence.( )

97. Zdaj bom obravnaval vprašanje, ali je stopnjo donosa za izvajalca univerzalne storitve mogoče določiti za nedoločen čas.

98. Direktiva 97/67 vsebuje sorazmerno malo smernic v zvezi s tem. Čeprav je treba v skladu s členom 4 Direktive 97/67 redno preverjati imenovanje izvajalca univerzalne storitve,( ) mi je jasno, da je treba vsaj redno preverjati še stopnjo donosa, ki jo določijo države članice ali njihov nacionalni regulativni organi. Poleg tega, ker je to, kaj je primerna stopnja donosa, močno odvisno od pogojev na nacionalnem poštnem trgu, je razumljivo, da je treba vsakokrat, ko se pogoji na trgu spremenijo, stopnjo donosa prilagoditi. Če se stopnja donosa redno preverja in se lahko prilagodi v skladu s spremembami na trgu, ne vidim razloga za to, da se stopnja donosa za izvajalca univerzalne storitve ne bi določila za nedoločen čas.

99. V tem smislu sta družba PostNL in nizozemska vlada v pisnih stališčih in na obravnavi pojasnili, da na Nizozemskem ACM vsako leto preveri stopnjo donosa za izvajalca univerzalne storitve ter da je na letni osnovi mogoč tudi ministrski poseg za prilagoditev tarifnih marž. Trdita, da od leta 2011 prilagoditev stopnje donosa ni bila potrebna, delno zaradi tega, ker je družba PostNL več let imela izgubo.

100. Poleg tega morajo imeti v okoliščinah, v katerih se presoja nacionalnega regulativnega organa zdi napačna, uporabniki in izvajalci poštnih storitev, na katere takšna odločitev vpliva, možnost pritožbe zoper odločbo pri neodvisnem pritožbenem organu,( ) kar je možnost, ki jo je družba Sandd uporabila, ko je sprožila postopek v glavni stvari. Tako so uporabniki in izvajalci poštne storitve zaščiteni pred napačnimi ali arbitrarnimi odločitvami nacionalnih regulativnih organov kljub širokemu polju proste presoje, ki jim ga daje Direktiva 97/67.

101. V skladu s tem je na tretje vprašanje za predhodno odločanje treba odgovoriti, da člen 12 Direktive 97/67 ne nasprotuje temu, da se za nedoločen čas uporablja fiksna stopnja donosa, zaradi česar se stroški univerzalne poštne storitve povišajo glede na tarifno maržo, če se stopnja donosa redno preverja in jo je mogoče zlahka spremeniti. Pri izračunu primernega dobička pa morajo nacionalni regulativni organi ustrezno upoštevati prevladujoče pogoje na nacionalnem poštnem trgu in spoštovati načela, ki so zapisana v členu 12, ter zagotoviti, da dovoljena tarifna marža ne povzroči izkrivljanja konkurence na poštnem trgu.

IV. Predlog

102. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Rechtbank Rotterdam (sodišče v Rotterdamu, Nizozemska), odgovori:

1. Člen 14(2) Direktive 97/67/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. decembra 1997 o skupnih pravilih za razvoj notranjega trga poštnih storitev v Skupnosti in za izboljšanje kakovosti storitve, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2008/6/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. februarja 2008 o spremembi Direktive 97/67/ES glede popolnega oblikovanja notranjega trga poštnih storitev v Skupnosti, državam članicam ne nalaga splošne obveznosti, da v nacionalni zakonodaji določijo, da morajo izvajalci univerzalne storitve znotraj svojih računovodskih sistemov voditi ločene računovodske evidence za vsako od storitev in izdelkov, ki so del univerzalne storitve.

Podrobnost zahtevanih računovodskih informacij izvajalca univerzalne storitve je odvisna od konkretnih okoliščin, v katerih se univerzalne poštne storitve izvajajo v posamezni državi članici, kot so zasnova univerzalne storitve, prevladujoče tržne razmere in raven konkurenčnosti na nacionalnem poštnem trgu.

2. Člena 12 Direktive 97/67 ni mogoče razlagati tako, da izvajalcem univerzalne storitve nalaga obveznost, da mora biti vsaka posamezna storitev, ki je del univerzalne storitve, stroškovno naravnana. Vendar pa lahko izvajalcem univerzalne storitve takšno zahtevo naložijo države članice ali njihovi nacionalni regulativni organi.

3. Zahteva iz uvodnega odstavka in druge alinee člena 12 Direktive 97/67, da morajo biti cene stroškovno naravnane in spodbujati učinkovito zagotavljanje storitve, ne nasprotuje temu, da se za nedoločen čas uporablja fiksna stopnja donosa, zaradi česar se stroški univerzalne poštne storitve povišajo glede na tarifno maržo, če se stopnja donosa redno preverja in jo je mogoče zlahka spremeniti.

Pri izračunu primernega dobička pa morajo nacionalni regulativni organi ustrezno upoštevati prevladujoče pogoje na nacionalnem poštnem trgu in spoštovati načela, ki so zapisana v členu 12, ter zagotoviti, da dovoljena tarifna marža ne povzroči izkrivljanja konkurence na poštnem trgu.