Združeni zadevi C‑643/15 in C‑647/15

Slovaška republika

in

Madžarska

proti

Svetu Evropske unije

„Ničnostna tožba – Sklep (EU) 2015/1601 – Začasni ukrepi na področju mednarodne zaščite v korist Helenske in Italijanske republike – Izredne razmere zaradi nenadnega prihoda državljanov tretjih držav na ozemlje nekaterih držav članic – Premestitev teh državljanov na ozemlje preostalih držav članic – Dodelitve za premestitev – Člen 78(3) PDEU – Pravna podlaga – Pogoji uporabe – Pojem ‚zakonodajni akt‘ – Člen 289(3) PDEU – Zavezujoča narava sklepov, ki jih sprejme Evropski svet, za Svet Evropske unije – Člen 15(1) PEU in člen 68 PDEU – Bistvene postopkovne določbe – Sprememba predloga Evropske komisije – Zahtevi po ponovnem posvetovanju z Evropskim parlamentom in soglasni odločitvi v Svetu Evropske unije – Člen 293 PDEU – Načeli pravne varnosti in sorazmernosti“

Povzetek – Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 6. septembra 2017

Mejni nadzor, azil in priseljevanje–Azilna politika–Začasni ukrepi, ki jih Svet sprejme v korist držav članic, v katerih so izredne razmere zaradi nenadnega prihoda državljanov tretjih držav–Premestitev teh državljanov na ozemlje preostalih držav članic–Opredelitev premestitve kot vrnitve v tretjo državo–Izključitev

Mejni nadzor, azil in priseljevanje–Azilna politika–Začasni ukrepi, ki jih Svet sprejme v korist držav članic, v katerih so izredne razmere zaradi nenadnega prihoda državljanov tretjih držav–Premestitev teh državljanov na ozemlje preostalih držav članic–Sklep 2015/1601 o ukrepih v korist Grčije in Italije–Podrobna pravila o premestitvi državljanov–Upoštevanje želj državljana glede države članice gostiteljice–Izključitev

Mejni nadzor, azil in priseljevanje–Azilna politika–Začasni ukrepi, ki jih Svet sprejme v korist držav članic, v katerih so izredne razmere zaradi nenadnega prihoda državljanov tretjih držav–Premestitev teh državljanov na ozemlje preostalih držav članic–Obveznost zagotovitve učinkovitega pravnega sredstva zoper odločitev o premestitvi

Mejni nadzor, azil in priseljevanje–Azilna politika–Začasni ukrepi, ki jih Svet sprejme v korist držav članic, v katerih so izredne razmere zaradi nenadnega prihoda državljanov tretjih držav–Premestitev teh državljanov na ozemlje preostalih držav članic–Obveznost upoštevanja obstoja kulturnih ali jezikovnih vezi med vsakim državljanom in državo članico premestitve–Neobstoj

Mejni nadzor, azil in priseljevanje–Azilna politika–Začasni ukrepi, ki jih Svet sprejme v korist držav članic, v katerih so izredne razmere zaradi nenadnega prihoda državljanov tretjih držav–Premestitev teh državljanov na ozemlje preostalih držav članic–Sodni nadzor–Meje–Naložitev številčne porazdelitve oseb za premestitev med države članice–Dopustnost–Spoštovanje načel solidarnosti in pravične delitve odgovornosti med državami članicami

Komisija–Pristojnosti–Pristojnost za zakonodajno pobudo–Izvajanje ob spoštovanju načel dodelitve pristojnosti in institucionalnega ravnovesja–Uporaba za zakonodajne in nezakonodajne akte

Mejni nadzor, azil in priseljevanje–Azilna politika–Začasni ukrepi, ki jih Svet sprejme v korist držav članic, v katerih so izredne razmere zaradi nenadnega prihoda državljanov tretjih držav–Polje proste presoje Sveta pri izbiri ukrepov, ki jih je treba sprejeti–Možnost določitve prilagoditvenih mehanizmov, ki omogočajo odziv na spremembe razmer

Mejni nadzor, azil in priseljevanje–Azilna politika–Začasni ukrepi, ki jih Svet sprejme v korist držav članic, v katerih so izredne razmere zaradi nenadnega prihoda državljanov tretjih držav–Nujnost tesne zveze med izrednimi razmerami in navedenim prihodom

Mejni nadzor, azil in priseljevanje–Azilna politika–Začasni ukrepi, ki jih Svet sprejme v korist držav članic, v katerih so izredne razmere zaradi nenadnega prihoda državljanov tretjih držav–Pojem „nenaden“

Mejni nadzor, azil in priseljevanje–Azilna politika–Začasni ukrepi, ki jih Svet sprejme v korist držav članic, v katerih so izredne razmere zaradi nenadnega prihoda državljanov tretjih držav–Določitev trajanja–Merila presoje

Mejni nadzor, azil in priseljevanje–Azilna politika–Začasni ukrepi, ki jih Svet sprejme v korist držav članic, v katerih so izredne razmere zaradi nenadnega prihoda državljanov tretjih držav–Možnost odstopa od določb zakonodajnih aktov–Meje–Ukrepi morajo biti začasni

Mejni nadzor, azil in priseljevanje–Azilna politika–Začasni ukrepi, ki jih Svet sprejme v korist držav članic, v katerih so izredne razmere zaradi nenadnega prihoda državljanov tretjih držav–Obseg

Pravni akt se lahko opredeli kot zakonodajni akt Unije le, če je bil sprejet na podlagi določbe Pogodb, ki se izrecno sklicuje bodisi na redni zakonodajni postopek bodisi na posebni zakonodajni postopek. Zato iz sklicevanja na zahtevo iz določbe Pogodb, ki je pravna podlaga za zadevni akt, po posvetovanju s Parlamentom ni mogoče sklepati, da naj bi se za sprejetje tega akta uporabil posebni zakonodajni postopek. Ker člen 78(3) PDEU določa, da Svet sprejme začasne ukrepe iz tega člena na predlog Komisije in po posvetovanju z Evropskim parlamentom ter ne vsebuje nobenega izrecnega sklicevanja niti na redni zakonodajni postopek niti na posebni zakonodajni postopek, je treba torej ugotoviti, da je treba ukrepe, ki se lahko sprejmejo na podlagi te določbe, opredeliti kot nezakonodajne akte, ker se ne sprejmejo v zakonodajnem postopku. (Glej točke 62 in od 64 do 66.)

Določbi členov 78(2) in (3) PDEU se zato dopolnjujeta in Uniji omogočata, da v okviru skupne politike Unije na področju azila sprejme raznolike ukrepe in se s tem opremi z instrumenti, potrebnimi zlasti za učinkovit kratkoročni in dolgoročni odziv na razmere migracijske krize. V zvezi s tem mora imeti pojem začasni ukrepi, ki se lahko sprejmejo na podlagi člena 78(3) PDEU, dovolj širok obseg, da institucijam Unije omogoča sprejetje vseh začasnih ukrepov, potrebnih za učinkovit in hiter odziv na izredne razmere zaradi nenadnega prihoda državljanov tretjih držav. (Glej točki 74 in 77.)

Čeprav je res, da lahko začasni ukrepi, sprejeti na podlagi člena 78(3) PDEU, načeloma odstopajo od določb zakonodajnih aktov, morajo biti taka odstopanja glede stvarnega in časovnega področja uporabe opredeljena tako, da so omejena na to, da se z začasnim mehanizmom hitro in učinkovito odzove na točno določene krizne razmere, kar izključuje, da bi bila namen ali učinek teh ukrepov stalna in splošna nadomestitev ali sprememba teh zakonodajnih aktov, s čimer bi se obšel redni zakonodajni postopek, določen s členom 78(2) PDEU. Odstopanja, določena s Sklepom 2015/1601 o uvedbi začasnih ukrepov na področju mednarodne zaščite v korist Italije in Grčije, izpolnjujejo to zahtevo. Odstopanja, ki so določena z navedenim sklepom, se namreč uporabljajo le dve leti, pri čemer obstaja možnost podaljšanja. Poleg tega se ta odstopanja nanašajo na omejeno število državljanov tretjih držav, ki so prošnjo za mednarodno zaščito vložili v Grčiji ali v Italiji, ki imajo eno od državljanstev iz Sklepa 2015/1601, ki bodo premeščeni iz ene od teh dveh držav članic in ki so ali bodo prispeli v navedeni državi članici v določenem obdobju. (Glej točke od 78 do 80.)

Čeprav člen 78(3) PDEU zahteva, da so ukrepi, na katere se nanaša, začasni, Svetu priznava polje proste presoje, da v vsakem posameznem primeru obdobje uporabe določi glede na okoliščine primera in zlasti glede na posebnosti izrednih razmer, ki te ukrepe upravičujejo. Glede Sklepa 2015/1601 o uvedbi začasnih ukrepov na področju mednarodne zaščite v korist Italije in Grčije Svet s tem, da je trajanje ukrepov, ki jih vsebuje ta sklep, določil na 24 mesecev, ni očitno prekoračil svojega polja proste presoje. Ta izbira je namreč utemeljena ob upoštevanju, da je premestitev večjega števila oseb hkrati nova in zapletena operacija, za katero je, preden ustvari konkretne učinke, potreben nek čas za pripravo in vzpostavitev, zlasti kar zadeva usklajevanje med upravami držav članic. V zvezi s tem ni mogoče upoštevno trditi, da Sklep 2015/1601 ni začasen, ker bo imel dolgoročne učinke. Če bi namreč bilo treba za presojo začasnosti ukrepa v smislu člena 78(3) PDEU upoštevati trajanje učinkov ukrepa premestitve za premeščene osebe, na podlagi tega člena ne bi bilo mogoče sprejeti nobenega ukrepa premestitve oseb, ki očitno potrebujejo mednarodno zaščito, saj so taki bolj ali manj dolgoročni učinki neločljivo povezani s tako premestitvijo. (Glej točke 92 in od 96 do 99.)

Prihod državljanov tretjih držav, ki je takega obsega, da ni predvidljiv, tudi če poteka v okviru večletne migracijske krize, se lahko opredeli kot „nenaden“ v smislu člena 78(3) PDEU, če onemogoči normalno delovanje skupnega azilnega sistema Unije. (Glej točko 114.)

Glede razlage predloga „zaradi“, ki označuje izredne razmere iz člena 78(3) PDEU, je treba poudariti, da čeprav v manjšem številu jezikovnih različic navedene določbe ni uporabljen ta predlog, temveč pojem „povzročene“, je treba ta pojma v okviru tega člena in ob upoštevanju njegovega cilja, ki je v tem, da se omogoči hitro sprejetje začasnih ukrepov, namenjenih učinkovitemu odzivu na izredne migracijske razmere, razumeti v enakem smislu zahteve po dovolj tesni zvezi med zadevnimi izrednimi razmerami in nenadnim prihodom državljanov tretjih držav. (Glej točko 125.)

Ob upoštevanju, da je z migracijskimi tokovi neločljivo povezano, da se lahko ti hitro spremenijo, zlasti tako, da se preusmerijo v druge države članice, člen 78(3) PDEU ne nasprotuje temu, da se prilagoditveni mehanizmi dodajo začasnim ukrepom, sprejetim na podlagi tega člena. Navedeni člen namreč Svetu dodeljuje široko polje proste presoje pri izbiri ukrepov, ki jih je mogoče sprejeti, da bi se ta hitro in učinkovito odzval na posamezne izredne razmere ter na možne spremembe teh izrednih razmer. Odzivanje na izredne razmere ne izključuje zmožnosti spreminjanja in prilagajanja odziva, če ta ohrani svojo začasno naravo. (Glej točke od 131 do 134.)

Načeli dodelitve pristojnosti in institucionalnega ravnovesja se uporabita za pristojnost za zakonodajno pobudo Komisije v okviru sprejetja nezakonodajnih aktov na podlagi člena 78(3) PDEU, kot je sklep o uvedbi začasnih ukrepov na področju mednarodne zaščite v korist nekaterih držav članic. V zvezi s tem člen 78(3) PDEU pristojnosti Komisije za pobudo ne pogojuje s predhodnim obstojem usmeritev, ki bi jih Evropski svet opredelil na podlagi člena 68 PDEU. Poleg tega člen 78(3) PDEU Svetu omogoča, da ukrepe sprejme s kvalificirano večino. Načelo institucionalnega ravnovesja prepoveduje, da bi Evropski svet to pravilo o glasovanju spremenil tako, da bi Svetu prek sklepov, sprejetih v skladu s členom 68 PDEU, določil pravilo odločanja s soglasjem. Pravila o izražanju volje institucij Unije so določena v Pogodbah in niso v diskreciji niti držav članic niti institucij, zato lahko v posameznih primerih pooblastilo instituciji, da spremeni postopek odločanja, ki je določen s Pogodbami, izhaja le iz Pogodb. (Glej točke od 146 do 149.)

Glej besedilo odločbe. (Glej točke od 160 do 162.)

Člen 293(2) PDEU določa, da Komisija lahko, dokler Svet ne odloči o njenem predlogu, svoj predlog spremeni kadar koli med postopkom za sprejetje akta Unije. Za spremenjene predloge, ki jih sprejme Komisija, ni nujno, da so v pisni obliki, ker so del postopka sprejemanja aktov Unije, za katerega je značilna določena prožnost, potrebna za zbližanje stališč institucij. V posebnem okviru člena 78(3) PDEU je mogoče šteti, da je Komisija izvršila svojo pristojnost za spreminjanje iz člena 293(2) PDEU, kadar iz udeležbe te institucije v postopku sprejemanja zadevnega akta jasno izhaja, da je odobrila spremenjeni predlog. Taka razlaga je v skladu s ciljem člena 293(2) PDEU, ki je varovanje pristojnosti Komisije za pobudo. (Glej točke 177, 179 in 181.)

Iz člena 13 Poslovnika Komisije, razlaganega z vidika cilja člena 293(2) PDEU, ki je varovanje pristojnosti Komisije za pobudo, izhaja, da kolegij komisarjev lahko nekatere od svojih članov pooblasti, da med postopkom ob upoštevanju omejitev, ki jih je ta kolegij predhodno določil, predlog Komisije spremenijo. (Glej točko 185.)

Čeprav si Unija prizadeva za ohranitev večjezičnosti, katere pomembnost je poudarjena v členu 3(3), četrti pododstavek, PEU nič ne nasprotuje temu, da Svet člen 14 Poslovnika razlaga tako, da se v njegovem odstavku 1 zahteva, da je treba osnutke, ki so podlaga za posvetovanja Sveta, načeloma sestaviti v vseh uradnih jezikih Unije, pri čemer pa je v odstavku 2 tega člena določena poenostavljena ureditev za spremembe, za katere ni nujno, da so na voljo v vseh uradnih jezikih Unije. Samo v primeru ugovora države članice naj bi bilo treba Svetu predložiti tudi jezikovne različice, ki jih ta izpostavi, preden lahko Svet nadaljuje posvetovanje. Taka razlaga namreč izhaja iz uravnoteženega in prožnega pristopa, s katerim se spodbuja učinkovitost in hitrost dela Sveta. (Glej točki 201 in 203.)

Glej besedilo odločbe. (Glej točke od 206 do 208 in 221.)

V posebnih okoliščinah hudih izrednih razmer zaradi množičnega in nenadnega prihoda državljanov tretjih držav v države članice je treba priznati, da lahko Sodišče sklep, da se na podlagi člena 78(3) PDEU sprejme zavezujoč mehanizem premestitve 120.000 oseb, pri čemer mora ta sklep temeljiti na objektivnih merilih, graja le, če se ugotovi, da je Svet ob sprejetju izpodbijanega sklepa glede na informacije in podatke, ki so bili takrat na voljo, storil očitno napako pri presoji, zaradi česar bi bilo mogoče v istem obdobju sprejeti drug ukrep, ki bi bil manj omejujoč, vendar enako učinkovit. V zvezi s tem, trditev, da je izpodbijani sklep nesorazmeren ukrep, ker brez potrebe nalaga zavezujoč mehanizem, ki zajema številčno in obvezno porazdelitev oseb za premestitev med države članice v obliki dodelitev, ni razvidno, da bi Svet s tem, da je izbral naložitev takega zavezujočega mehanizma premestitve, storil očitno napako pri presoji. Svet namreč lahko v okviru širokega polja proste presoje, ki mu ga je treba priznati v zvezi s tem, pravilno meni, da je zavezujoča narava porazdelitve premeščenih oseb ob upoštevanju posebnih izrednih razmer, v katerih je treba izpodbijani sklep sprejeti, nujna. Poleg tega je Svet ob sprejetju izpodbijanega sklepa, dejansko zavezan uporabiti načelo solidarnosti in pravične delitve odgovornosti med državami članicami, vključno s finančnim področjem, ki v skladu s členom 80 PDEU velja ob izvajanju skupne politike Unije na področju azila. Svetu zato ni mogoče očitati, da je storil očitno napako pri presoji, ker je ocenil, da mora glede na posebno izrednost razmer na podlagi člena 78(3) PDEU v povezavi s členom 80 PDEU in načelom solidarnosti med državami članicami, ki se določa s tem členom, sprejeti začasne ukrepe, s katerimi se nalaga zavezujoči mehanizem premestitev. (Glej točke 235, 236, 245, 246, 252 in 253.)

Če pride do izrednih razmer v eni ali več državah članicah v smislu člena 78(3) PDEU, je treba bremena, ki so zajeta z začasnimi ukrepi, sprejetimi v skladu s to določbo v korist te ali teh držav članic, načeloma razporediti med vse preostale države članice v skladu z načelom solidarnosti in pravične delitve odgovornosti med državami članicami, saj to načelo v skladu s členom 80 PDEU velja za politiko Unije na področju azila. Komisija in Svet sta zato ob sprejetju sklepa o uvedbi začasnih ukrepov na področju mednarodne zaščite v korist nekaterih držav članic pravilno menila, da je razporeditev premeščenih prosilcev med vse države članice v skladu z načelom iz člena 80 PDEU temeljni element navedenega sklepa. V zvezi s tem, če bi namreč morala biti premestitev strogo pogojena z obstojem kulturnih ali jezikovnih vezi med vsakim prosilcem za mednarodno zaščito in državo članico premestitve, bi iz tega izhajalo, da bi bila porazdelitev teh prosilcev med vse države članice ob spoštovanju načela solidarnosti, naloženega s členom 80 PDEU, in zato sprejetje zavezujočega mehanizma premestitev nemogoča. Preudarkov v zvezi z etničnim poreklom prosilcev za mednarodno zaščito nikakor ni mogoče upoštevati, ker bi bili povsem očitno v nasprotju s pravom Unije, zlasti s členom 21 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. (Glej točke 291, 292, 304 in 305.)

Glej besedilo odločbe. (Glej točko 303.)

V skladu s členom 47 Listine o temeljnih pravicah Evropske unije se mora na nacionalni ravni zagotoviti pravica do učinkovitega pravnega sredstva zoper katero koli odločbo, ki jo mora sprejeti nacionalni organ v okviru postopka premestitve iz člena 78(3) PDEU. (Glej točko 325.)

Sistem, uveden s Sklepom 2015/1601 o uvedbi začasnih ukrepov na področju mednarodne zaščite v korist Italije in Grčije, enako kot sistem, uveden z Uredbo št. 604/2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva, temelji na objektivnih merilih, in ne na želji, ki bi jo izrazil prosilec za mednarodno zaščito. Natančneje, pravilo o odgovornosti države članice prvega vstopa, določeno v členu 13(1) navedene uredbe, ki je edino pravilo za določitev odgovorne države članice, ki ga določa ta uredba in od katerega odstopa Sklep 2015/1601, ni vezano na to, da prosilec daje prednost določeni državi članici gostiteljici, in se ne nanaša posebej na to, da bi se zagotovilo, da med tem prosilcem in odgovorno državo članico obstajala jezikovna, kulturna ali družbena vez. Poleg tega čeprav se organom držav članic upravičenk sicer priznava neko polje proste presoje, kadar morajo v skladu s členom 5(3) Sklepa 2015/1601 določiti posamezne prosilce, ki so lahko premeščeni v določeno državo članico premestitve, je tako polje proste presoje upravičeno glede na cilj tega sklepa, ki je razbremeniti grški in italijanski azilni sistem znatnega števila prosilcev tako, da so ti hitro in dejansko premeščeni v druge države članice ob spoštovanju prava Unije in zlasti temeljnih pravic, zagotovljenih z Listino Evropske unije o temeljnih pravicah. Poleg tega prosilci v skladu s pravom Unije nimajo pravice izbrati države članice, ki bo odgovorna za obravnavo njihove prošnje. Merila, ki jih določa Uredba št. 604/2013 za določitev države članice, odgovorne za obravnavo prošnje za mednarodno zaščito, namreč niso vezana na to, da prosilec daje prednost določeni državi članici gostiteljici. (Glej točke 333, 334, 337 in 339.)