STALIŠČE GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

PAOLA MENGOZZIJA,

predstavljeno 29. septembra 2011( )

Zadeva C-256/11

Murat Dereci,

Vishaka Heiml,

Alban Kokollari,

Izunna Emmanuel Maduike,

Dragica Stevic

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Verwaltungsgerichtshof (Avstrija))

„Državljanstvo Unije – Pravica državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prebivanja na ozemlju države članice – Prebivanje državljana Unije v državi članici, katere državljan je – Pogoji za izdajo dovoljenja za prebivanje družinskim članom, ki so državljani tretjih držav – Onemogočeno dejansko uresničevanje bistvene vsebine pravic, podeljenih zaradi statusa državljana Unije – Sporazum o pridružitvi med EGS in Turčijo – Določbe ,standstill‘ – Člen 41 Dodatnega protokola – Člen 13 Sklepa Pridružitvenega sveta št. 1/80“





I – Uvod

1. Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Verwaltungsgerichtshof (Avstrija), se v bistvu nanaša na razlago člena 20 PDEU in na obseg te določbe po razglasitvi sodb v zadevah Ruiz Zambrano( ) in McCarthy( ).

2. Predlog je bil predstavljen v okviru petih postopkov, ki so se začeli na predložitvenem sodišču in so se vsi nanašali na zahtevo po razveljavitvi odločb o pritožbi, s katerimi je bila potrjena zavrnitev Bundesministerium für Inneres (ministrstvo za notranje zadeve), da se pritožnikom v postopku v glavni stvari odobri dovoljenje za prebivanje, v nekaterih primerih pa zoper njih izda še odredba o izgonu ali odstranitvi z avstrijskega ozemlja.

3. Navedenim petim postopkom je skupno to, da so pritožniki v postopku v glavni stvari državljani tretjih držav in obenem družinski člani državljanov Unije s stalnim prebivališčem v Avstriji, kjer želijo živeti z njimi.

4. Postopkom je skupno tudi to, da zadevni državljani Unije nikoli niso uporabili pravice do prostega gibanja in da za preživetje niso odvisni od pritožnikov v postopku v glavni stvari, ki so njihovi družinski člani.

5. Vendar je v navedenih petih postopkih nekaj razlik, ki se nanašajo zlasti na (a) zakonitost (zadevi Heiml in Kokollari) ali nezakonitost (zadevi Dereci in Maduike) vstopa v Avstrijo; (b) zakonitost ali nezakonitost prebivanja (razen D. Stevic, pritožnice v postopku v glavni stvari v petem postopku, so vsi pritožniki v postopku v glavni stvari v Avstriji prebivali nezakonito); (c) družinsko vez z zadevnim državljanom ali zadevnimi državljani Unije (zakonec in oče mladoletnih otrok v zadevi Dereci; zakonec v zadevah Heiml in Maduike; polnoleten otrok v zadevah Kokollari in Stevic) in (d) morebitno ekonomsko odvisnost od zadevnih državljanov Unije (večja ali manjša odvisnost državljana tretje države v vseh zadevah, razen v zadevi Maduike).

6. Natančneje, M. Dereci iz prvega postopka v glavni stvari je turški državljan, ki je novembra 2001 nezakonito vstopil v Avstrijo in se julija 2003 poročil z avstrijsko državljanko, s katero ima tri mladoletne otroke, rojene v letih 2006, 2007 in 2008, ki so prav tako avstrijski državljani. Njegova prošnja za podelitev dovoljenja za prebivanje, ki jo je vložil junija 2004, je bila preučena in zavrnjena, potem ko je začel 1. januarja 2006 veljati avstrijski zakon o naselitvi in prebivanju (Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz, v nadaljevanju: NAG), v skladu s katerim morajo zlasti prosilci iz tretjih držav, ki želijo pridobiti dovoljenje za prebivanje v Avstriji, ostati zunaj ozemlja te države članice in počakati na razrešitev prošenj. Avstrijski organi so zato menili, da je M. Dereci od 1. januarja 2006 v Avstriji ostal nezakonito, tudi če je samo čakal na odločbo v zvezi s prošnjo za podelitev dovoljenja za prebivanje. Zoper njega so izdali tudi odredbo o izgonu, zoper katero je bila vložena pritožba, ki pa ni imela odložilnega učinka. Predložitveno sodišče je pojasnilo, da čeprav M. Dereci lahko po lastnih navedbah opravlja dejavnost kot zaposlen ali samozaposlen frizer, če se mu podeli dovoljenje za prebivanje, avstrijski organi dvomijo, da bi imel zadostna sredstva za pravico do združitve družine, ker družinski dohodek dejansko ne bi dosegal zakonsko določenega zneska v skladu z določbami NAG. Avstrijski organi so še menili, da M. Dereciju dovoljenja za prebivanje ni mogoče odobriti niti na podlagi prava Unije niti na podlagi člena 8 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane v Rimu 4. novembra 1950 (v nadaljevanju: EKČP).

7. V. Heiml, pritožnica v postopku v glavni stvari v drugi zadevi, je državljanka Šrilanke, ki se je maja 2006 poročila z avstrijskim državljanom. Po prejetju turističnega vizuma januarja 2007 je zakonito vstopila v Avstrijo februarja istega leta. Aprila 2007 je zaprosila, naj se ji kot družinski članici avstrijskega državljana podeli dovoljenje za prebivanje. Njen mož ima stalno zaposlitev na Dunaju, V. Heiml pa bi po lastnih navedbah rada začela študij na dunajski univerzi, na katero je bila že sprejeta. Toda prošnja V. Heiml za podelitev dovoljenja za prebivanje je bila zavrnjena, ker bi morala po izteku vizuma ostati v tujini in počakati na odgovor na prošnjo. Avstrijski organi so poleg tega menili, podobno kot v zadevi Dereci, da se V. Heiml ne more sklicevati niti na pravo Unije niti na člen 8 EKČP.

8. A. Kokollari iz tretje zadeve, ki je po rodu s Kosova, je s starši zakonito vstopil v Avstrijo leta 1984, ko je imel še jugoslovansko državljanstvo in ko je bil star šele dve leti. Dovoljenje za prebivanje je imel do leta 2006 in istega leta je prvič zaprosil za njegovo podaljšanje. Ker ni predložil nekaterih dokumentov, je bila njegova prošnja zavrnjena. Julija 2007 je znova vložil prošnjo za podelitev dovoljenja za prebivanje, zlasti ker naj bi ga preživljala njegova mati, od tedaj avstrijska državljanka, zaposlena pri čistilnem servisu, njegov oče pa naj bi prejemal nadomestilo za brezposelnost. Prošnja A. Kokollarija je bila zavrnjena, ker bi moral od leta 2006, ko je bila zavrnjena prva prošnja za podaljšanje, zapustiti avstrijsko ozemlje ter ostati v tujini in počakati na odgovor na prošnjo, vloženo julija 2007. Avstrijski organi so poleg tega presodili, da se A. Kokollari ne more sklicevati na pravo Unije in da ni navedel nobenega drugega posebnega razloga za podelitev dovoljenja za prebivanje. Izdana naj bi bila že odredba o odstranitvi.

9. I. E. Maduike iz četrte zadeve je nigerijski državljan, ki je tako kot M. Dereci nezakonito vstopil v Avstrijo, in sicer leta 2003. Prošnjo za azil je vložil na podlagi lažnih izjav, ki je bila decembra 2005 nepreklicno zavrnjena. I. E. Maduike se je medtem poročil z avstrijsko državljanko in decembra 2005 zaprosil za podelitev dovoljenja za prebivanje. Njegova prošnja je bila zavrnjena, zlasti ker je med čakanjem na odgovor na prošnjo nezakonito prebival v Avstriji in zaradi kršitve predpisov o azilu pomenil nevarnost za javni red, zaradi česar podelitev takega dovoljenja ni mogoča.

10. D. Stevic, srbska državljanka, ki prebiva v Srbiji z možem in polnoletnimi otroki, je pritožnica v postopku v glavni stvari v peti zadevi. 5. septembra 2007 je zaprosila za dovoljenje za prebivanje v Avstriji zaradi združitve z očetom, ki živi v tej državi članici od leta 1972, avstrijsko državljansko pa mu je bilo podeljeno 4. septembra 2007. Oče je po lastnih navedbah in navedbah D. Stevic hčer vsa leta podpiral z mesečnim zneskom 200 EUR in bi jo preživljal po njeni priselitvi v Avstrijo. Avstrijski organi so prošnjo D. Stevic zavrnili, ker mesečna podpora, ki jo je prejemala, ne bi mogla šteti za preživnino, sredstva njenega očeta pa glede na zneske, določene z NAG, ne bi zadoščala za preživljanje D. Stevic. Poleg tega naj prošnji za združitev družine, ki jo je vložila D. Stevic, ne bi bilo mogoče ugoditi niti na podlagi prava Unije niti na podlagi člena 8 EKČP.

11. Predložitveno sodišče, ki obravnava navedene zadeve, se ob upoštevanju zgoraj navedene sodbe Ruiz Zambrano sprašuje o pogojih, pod katerimi bi morali državljani Unije zapustiti ozemlje Unije v smislu navedene sodbe, da bi se združili z družinskimi člani, ki so državljani tretjih držav, zaradi česar ne bi mogli dejansko uresničevati pravic, podeljenih na podlagi državljanstva Unije. Poleg tega se predložitveno sodišče sprašuje – čeprav priznava, da se Direktiva 2004/38/ES( ) ne uporablja v petih postopkih v glavni stvari, ker zadevni državljani Unije niso uresničevali pravice do prostega gibanja – ali navedene direktive ne bi bilo treba upoštevati v delu, v katerem daje prednost ohranjanju enotnosti družine, tako da bi se štelo, da bi bilo lahko državljanom Unije onemogočeno uresničevanje bistvene vsebine pravic, ki so jim podeljene zaradi njihovega statusa, samo v primeru, če družinsko življenje ne bi bilo mogoče v državi članici. Poleg tega se predložitveno sodišče izključno v zadevi Dereci v zvezi z državljanstvom pritožnika v postopku v glavni stvari v tej zadevi podredno sprašuje, ali ne bi katera od določb Sporazuma o pridružitvi med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo, podpisanega v Ankari 12. septembra 1963 in sklenjenega v imenu Skupnosti s Sklepom Sveta 64/732/EGS z dne 23. decembra 1963( ), preprečevala uporabe pogojev za pridobitev dovoljenja za prebivanje v Avstriji od 1. januarja 2006, ki so strožji od pogojev, ki so veljali pred tem datumom, in jih morajo turški državljani izpolnjevati v skladu z NAG.

12. V teh okoliščinah je predložitveno sodišče prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja za predhodno odločanje:

„1. (a)Ali je člen 20 PDEU treba razlagati tako, da državi članici prepoveduje, da državljanu tretje države, čigar zakonec in mladoletni otroci so državljani Unije, zavrne prebivanje v državi članici stalnega prebivališča zakonca in otrok, katere državljani so, in to tudi če ti državljani Unije za preživljanje niso odvisni od državljana tretje države? (pritožnik Dereci)

(b) Ali je člen 20 PDEU treba razlagati tako, da državi članici prepoveduje, da državljanu tretje države, čigar zakonec je državljan Unije, zavrne prebivanje v državi članici stalnega prebivališča zakonca, katere državljan je, in to tudi če ta državljan Unije za preživljanje ni odvisen od državljana tretje države? (pritožnika Heiml in Maduike)

(c) Ali je člen 20 PDEU treba razlagati tako, da državi članici prepoveduje, da polnoletnemu državljanu tretje države, čigar mati je državljanka Unije, zavrne prebivanje v državi članici stalnega prebivališča matere, katere državljanka je, in to tudi če državljanka Unije za preživljanje ni odvisna od državljana tretje države, državljan tretje države pa je za preživljanje odvisen od državljanke Unije? (pritožnik Kokollari)

(d) Ali je člen 20 PDEU treba razlagati tako, da državi članici prepoveduje, da polnoletni državljanki tretje države, katere oče je državljan Unije, zavrne prebivanje v državi članici stalnega prebivališča očeta, katere državljan je, in to tudi če državljan Unije za preživljanje ni odvisen od državljanke tretje države, državljanka tretje države pa prejema preživnino od državljana Unije? (opomba: pritožnica Stevic)

2. Če je odgovor na eno od vprašanj v točki 1 pritrdilen:

Ali gre pri dolžnosti držav članic, ki izhaja iz člena 20 PDEU, da državljanom tretje države odobrijo prebivanje, za pravico do prebivanja, ki izhaja neposredno iz prava Unije, ali pa zadošča, da država članica državljanu tretje države pravico do prebivanja prizna konstitutivno?

3. (a) Če v skladu z odgovorom na drugo vprašanje obstaja pravica do prebivanja na podlagi prava Unije:

Pod katerimi pogoji izjemoma ne obstaja pravica do prebivanja, ki izhaja iz prava Unije, oziroma pod katerimi pogoji se lahko državljanu tretje države odvzame pravica do prebivanja?

(b) Če bi za drugo vprašanje zadoščalo, da se državljanu tretje države konstitutivno prizna pravica do prebivanja:

Pod katerimi pogoji se lahko državljanu tretje države zavrne pravica do prebivanja kljub načelni dolžnosti države članice, da mu omogoči prebivanje?

4. Če člen 20 PDEU ne nasprotuje temu, da se državljanu tretje države, ki je v položaju, v kakršnem je M. Dereci, zavrne pravica do prebivanja v državi članici:

Ali v primeru, kot je primer M. Derecija, člen 13 Sklepa št. 1/80 z dne 19. septembra 1980 o razvoju pridružitve, ki ga je sprejel Pridružitveni svet, ustanovljen s Sporazumom o pridružitvi med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo, in člen 41 Dodatnega protokola[( )], ki je bil sprejet, odobren in potrjen v imenu Skupnosti z Uredbo Sveta (EGS) št. 2760/72 z dne 19. decembra 1972[( )], ki je v skladu s členom 62 sestavni del Sporazuma o pridružitvi med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo, nasprotujeta temu, da se za prvo priselitev turških državljanov uporabljajo strožja nacionalna pravila od tistih, ki so veljala pred tem za prvo priselitev turških državljanov, čeprav so ta nacionalna pravila, ki so olajšala prvo priselitev, začela veljati šele po tem, ko so za državo članico začele učinkovati navedene določbe, ki se nanašajo na pridruževanje Turčije?“

13. Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 9. septembra 2011 odobril prošnjo, ki jo je vložilo predložitveno sodišče, naj se ta zadeva obravnava po hitrem postopku.

14. Nemška, avstrijska, danska, grška, nizozemska in poljska vlada ter vlada Združenega kraljestva, Irska ter Evropska komisija so predložile pisna stališča. Navedene zainteresirane stranke in M. Dereci so predstavili svoja stališča na obravnavi 27. septembra 2011, razen poljske in nizozemske vlade, ki nista bili zastopani.

II – Analiza

15. Kot je bilo že poudarjeno, se štiri vprašanja za predhodno odločanje, predložena Sodišču, razlikujejo po obsegu. Prva tri se nanašajo na razlago člena 20 PDEU in zadevajo položaje v petih zadevah v postopku v glavni stvari, odgovora na drugo in tretje vprašanje pa sta odvisna od – tudi če samo delno – pritrdilnega odgovora na prvo vprašanje. Četrto vprašanje, ki se navezuje izključno na položaj M. Derecija, je predloženo, če bi Sodišče nikalno odgovorilo na prvo vprašanje, nanaša pa se na razlago določb „standstill“, ki se uporabljajo pri Sporazumu o pridružitvi med Unijo in Republiko Turčijo.

A – Prva tri vprašanja za predhodno odločanje (razlaga člena 20 PDEU)

16. Predložitveno sodišče želi s prvimi tremi vprašanji v bistvu izvedeti, ali – in po potrebi pod katerimi pogoji – določbe PDEU o državljanstvu Unije vključujejo podelitev izvedene pravice do prebivanja državljanu tretje države, ki je zakonec ali eden od staršev ali otrok državljana Unije, če je ta državljan vedno prebival v državi članici, katere državljan je, in ni nikoli uporabil pravice do prostega gibanja.

17. Razlogi, iz katerih predložitveno sodišče dvomi o razlagi člena 20 PDEU, so nedvoumni: želi bolje razumeti obseg zgoraj navedene sodbe Ruiz Zambrano, ki jo je veliki senat razglasil 8. marca 2011.

18. Naj spomnim, da je šlo v navedeni zadevi v bistvu za vprašanje, ali je lahko imel državljan tretje države (v tem primeru kolumbijski državljan z ženo, ki ima isto državljanstvo), ki je vzdrževal svoja mladoletna otroka, ki sta državljana Unije, na podlagi določb PDEU o državljanstvu Unije pravico do prebivanja ali oprostitve delovnega dovoljenja v državi članici, katere državljana sta bila otroka (v tem primeru Kraljevina Belgija) in v kateri sta bila rojena, pri čemer nista nikoli uporabila pravice do prostega gibanja.

19. Ker otroka R. Zambrana nista zapustila Kraljevine Belgije, da bi odšla v drugo državo članico, je bilo očitno, kot je med drugim poudarilo Sodišče v točki 39 zgoraj navedene sodbe Ruiz Zambrano, da Direktive 2004/38 za položaj v tej zadevi ni bilo mogoče uporabiti.

20. Na podlagi tega so tudi vlade, ki so predložile stališča Sodišču in Komisiji, sklepale, da so dejstva iz zadeve Ruiz Zambrano pomenila povsem notranji položaj, za katerega se ne morejo uporabljati določbe PDEU o državljanstvu Unije, na katere se je sklicevalo nacionalno sodišče.( )

21. Sodišče ni sprejelo tega sklepanja in je odločilo, da zavrnitev pravice do prebivanja in zavrnitev delovnega dovoljenja R. Zambranu, „če bi taki odločbi tem otrokom onemogočili dejansko uresničevanje bistvene vsebine pravic, ki so jim podeljene zaradi statusa državljana Unije“, pomeni kršitev člena 20 PDEU.( )

22. Zaradi take zavrnitve prebivanja bi bili namreč po ugotovitvah Sodišča navedeni otroci, državljani Unije, prisiljeni zapustiti ozemlje Unije zato, da bi spremljali starše. Prav tako, če R. Zambranu ni bilo izdano delovno dovoljenje, naj bi ta tvegal, da ne bo imel zadostnih sredstev za lastno preživljanje in preživljanje svoje družine, kar naj bi prav tako povzročilo, da bi bili njegovi otroci, državljani Unije, prisiljeni njeno ozemlje zapustiti. V teh okoliščinah navedeni državljani Unije po navedbah Sodišča dejansko ne bi mogli uresničevati bistvene vsebine pravic, ki so jim podeljene zaradi statusa državljana Unije.( )

23. Zdi se, da Sodišče s tem zavrača opredelitev položaja kot „zgolj notranjega položaja“ države članice, kadar član Unije zaradi nacionalnega ukrepa ne more dejansko uresničevati bistvene vsebine pravic, ki so mu podeljene zaradi statusa, ne glede na to, da še ni uporabil pravice do prostega gibanja.

24. Sodišče je prav to razlago med drugim sprejelo tudi v sodbi McCarthy( ), ki je prav tako na kratko omenjena v predlogu za sprejetje predhodne odločbe.

25. V navedeni zadevi je šlo za državljanko Združenega kraljestva, prejemnico socialne pomoči v tej državi članici, ki ima tudi irsko državljanstvo, vendar ni nikoli prebivala v drugi državi članici, razen v Združenem kraljestvu. Potem ko se je S. McCarthy poročila z državljanom Jamajke, sta z možem zaprosila organe Združenega kraljestva za dovoljenje za prebivanje v skladu s pravom Unije, ker je ona državljanka Unije, on pa zakonec te državljanke. Prošnja je bila zavrnjena. Supreme Court of the United Kingdom, ki je odločalo o pritožbi zoper odločitev v zvezi s S. McCarthy, je Sodišču predložilo vprašanje o razlagi določb Direktive 2004/38.

26. Sodišče, ki je preoblikovalo predložena vprašanja tako, da so vključevala člen 21 PDEU( ), je najprej seveda izključilo uporabo Direktive 2004/38 za državljanko Unije, kot je S. McCarthy, ki ni nikoli uporabila pravice do prostega gibanja in je vedno prebivala na ozemlju države članice, katere državljanka je.( )

27. Sodišče je nato preučilo uporabljivost člena 21 PDEU in – potem ko je ugotovilo, da samega dejstva, da državljan Unije ni uporabil pravice do prostega gibanja, ni mogoče enačiti s povsem notranjim položajem – preverilo, po eni strani, ali v skladu z merilom iz točke 42 zgoraj navedene sodbe Ruiz Zambrano S. McCarthy zaradi zadevnega nacionalnega ukrepa ni mogla dejansko uresničevati bistvene vsebine pravic, podeljenih zaradi statusa državljanke Unije, ali pa ji je bilo, po drugi strani, v skladu z merilom na podlagi sodb v zadevah Garcia Avello( ) ter Grunkin in Paul( ) zaradi tega ukrepa oteženo uresničevanje pravice do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic v skladu s členom 21 PDEU.( )

28. Sodišče je zavrnilo možnost, da bi lahko neupoštevanje, da ima S. McCarthy v Združenem kraljestvu irsko državljanstvo in da bi tam navsezadnje lahko pridobila izvedeno pravico do prebivanja za svojega zakonca, državljana tretje države,( ) vplivalo na uresničevanje „pravice [S. McCarthy] do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic [ali] na […] drugo pravico, ki jo ima na podlagi statusa državljanke Unije“( ).

29. Kot zlasti poudarja Sodišče, v nasprotju s položajem v zadevi Ruiz Zambrano S. McCarthy zaradi uporabe zadevnega nacionalnega ukrepa ni bilo treba zapustiti ozemlja Unije, saj je imela na podlagi načela mednarodnega prava − ker je državljanka Združenega kraljestva − brezpogojno pravico do prebivanja v navedeni državi članici.( )

30. Sodišče je v teh okoliščinah odločilo, da v zvezi z osebnim položajem S. McCarthy ni bila podana nobena navezna okoliščina glede katerega od položajev, ki ga določa pravo Unije, tako da člena 21 PDEU zanjo ni bilo mogoče uporabiti.( )

31. Na tej točki je ne glede na nekatera morebitna vprašanja v zvezi s povezanostjo zgoraj navedenih sodb Ruiz Zambrano in McCarthy( ) že mogoče dobiti uporabne informacije za odgovor na prva tri vprašanja za predhodno odločanje.

32. Prvič, tako kot v zgoraj navedenih zadevah Ruiz Zambrano in McCarthy se Direktiva 2004/38 ne more uporabljati niti za pet dejanskih položajev, glede katerih je bil vložen predlog za sprejetje predhodne odločbe, ker noben zadevni državljan Unije ni uporabil pravice do prostega gibanja. Poleg tega se s tem strinja tudi predložitveno sodišče.( )

33. Drugič, v skladu s tem, kar so zagovarjale vlade, ki so Sodišču predložile stališča, in Komisija, v nobeni od navedenih zadev ni tveganja, da bi se onemogočilo dejansko uresničevanje bistvene vsebine pravic, podeljenih zaradi državljanstva Unije, ali otežilo uresničevanje pravice zadevnih državljanov Unije do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic.

34. Prvič, v zvezi s položajem družine Dereci namreč ni tveganja, da žena in trije otroci, pri čemer so vsi štirje državljani Unije, ne bi mogli uresničevati katere od pravic iz člena 20(2) PDEU, ker so avstrijski organi M. Dereciju zavrnili dovoljenje za prebivanje. Zlasti v zvezi s pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic iz člena 20(2)(a) PDEU ima lahko žena M. Derecija kot avstrijska državljanka še naprej pravico do prebivanja v Avstriji in se lahko veljavno sklicuje na pravico do prostega gibanja med državami članicami. Enako velja za otroke, ki pa zaradi starosti ne morejo uresničevati navedene pravice neodvisno od matere. Poleg tega je v nasprotju s položajem v zgoraj navedeni zadevi Ruiz Zambrano iz predloga za predhodno odločanje razvidno, da nobenega od štirih državljanov Unije ne vzdržuje M. Dereci, državljan tretje države.( ) Zato niti za ženo niti za otroke ne bi bilo – v nasprotju z otroki R. Zambrana – tveganja, da bi morali zapustiti ozemlje Unije, če M. Dereci ne bi pridobil dovoljenja za prebivanje in/ali pa bi bil izgnan v Turčijo.

35. Drugič, položaja V. Heiml, državljanke Šrilanke, in I. E. Maduikeja, nigerijskega državljana, ki sta zakonca državljanov Unije, sta deloma podobna položaju zakonca S. McCarthy. Podobno kot v zadevi, v kateri je bila izdana zgoraj navedena sodba McCarthy, niti možu V. Heiml niti ženi I. E. Maduikeja, ki imata po navedbah predložitvenega sodišča stalno zaposlitev na Dunaju, ne bi bilo treba zapustiti ozemlja Unije, če bi avstrijski organi njunima zakoncema zavrnili pravico do prebivanja v Avstriji. Poleg tega navedenima državljanoma Unije nikakor ne bi bilo onemogočeno uresničevanje pravic na podlagi državljanstva Unije, zlasti pravice do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic.

36. Tretjič, enaka rešitev velja za A. Kokollarija in D. Stevic, ki sta polnoletna otroka državljanov Unije. Niti materi A. Kokollarija niti očetu D. Stevic ne bi bilo treba zapustiti ozemlja Unije, če njuna polnoletna otroka ne bi mogla ostati v Avstriji ali vanjo vstopiti, ker navedena državljana Unije nikakor – ekonomsko in/ali pravno – nista odvisna od polnoletnih otrok, ki sta državljana tretjih držav.

37. Zdi se, da je vse navedeno navsezadnje zgolj uporaba meril iz zgoraj navedenih sodb Ruiz Zambrano in McCarthy. Ta temeljijo na predpostavki, da „bistvena vsebina pravic, podeljenih zaradi statusa državljana Unije“, v smislu zgoraj navedene sodbe Ruiz Zambrano ne vključuje pravice do spoštovanja družinskega življenja iz člena 7 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah in iz člena 8(1) EKČP.

38. Iz stališča, ki ga je Sodišče sprejelo v obeh navedenih sodbah, in zlasti razmisleka v sodbi McCarthy je namreč razvidno, da pravica do spoštovanja družinskega življenja sama po sebi ne zadošča, da bi položaj državljana Unije, ki ni uporabil pravice do prostega gibanja in/ali mu po potrebi ni bilo onemogočeno dejansko uresničevanje katere od pravic iz člena 20(2), od (b) do (d), PDEU, spadal na področje uporabe prava Unije.( )

39. Tega stališča ni mogoče razložiti toliko s spoštovanjem besedila iz člena 20(2) PDEU, v katerem pravice državljanov Unije seveda niso naštete izčrpno,( ) temveč bolj s skrbjo, da pristojnosti Unije in njenih institucij ne posegajo niti v pristojnosti držav članic pri priseljevanju niti v pristojnosti Evropskega sodišča za človekove pravice pri varstvu temeljnih pravic v skladu s členom 6(1) PEU in členom 51(2) Listine o temeljnih pravicah( ).

40. Kar zadeva zlasti varstvo družinskega življenja, zagotovljeno s tremi pravnimi redi – nacionalnim pravnim redom ter pravnima redoma Unije in konvencijskega prava – se to dopolnjuje. Če je torej državljan Unije uporabil katero od svoboščin iz PDEU, je pravica do spoštovanja družinskega življenja trenutno zaščitena na nacionalni ravni in na ravni prava Unije.( ) Če pa državljan Unije ni uporabil nobene od teh pravic, je varstvo zagotovljeno na nacionalni ravni in na ravni konvencionalnega prava.( )

41. V zadevah v postopku v glavni stvari torej ni mogoče izključiti, da bi lahko nepodelitev dovoljenja za prebivanje in/ali izdaja odredb o izgonu zoper katerega od pritožnikov v postopku v glavni stvari, in sicer enega od staršev, otroka ali zakonca, ki je državljan tretje države članice, pomenili kršitev spoštovanja družinskega življenja iz člena 8(1) EKČP.

42. Vendar bi taka kršitev izhajala iz obveznosti Republike Avstrije na podlagi EKČP, ne pa na podlagi tega, da je država članica Unije. Za njeno preučitev bi bila pristojna nacionalna sodišča in po potrebi Evropsko sodišče za človekove pravice.( )

43. Ne glede na navedeno ne morem prezreti, da posledice same uporabe sodne prakse v zadevah Ruiz Zambrano in McCarthy v postopkih v glavni stvari povzročajo določeno zmedo, ki bi lahko pomenila težave ali vsaj protislovja.

44. Ena od njih je ta, da zadevni državljani Unije morajo uresničevati eno od pravic do prostega gibanja iz PDEU, če želijo dejansko imeti družinsko življenje na področju Unije. Tako bi položaj žene M. Derecija in njenih otrok, moža V. Heimel ali žene I. E. Maduikeja, če se na primer naselijo v Nemčiji ali v eni od držav članic zagotavljajo storitve, spadal na področje uporabe prava Unije, s tem pa, kot priznava Komisija, bi bili najverjetneje upravičeni do združitve družine s svojimi zakonci.( ) Navedeni državljani Unije bi se lahko nato tudi vrnili v državo članico izvora s tistimi, s katerimi so v tesni sorodstveni zvezi, ne glede na to, ali v tej državi članici izvajajo poklicno dejavnost, ker tovrstnega položaja ni mogoče opredeliti kot zgolj notranjega.( )

45. Če se omejim na primer družine Dereci, ki vključuje – podobno kot v zadevi Ruiz Zambrano – mladoletne otroke, državljane Unije, bi se lahko to, da ima žena M. Derecija državljanstvo Unije, protislovno štelo za okoliščino, ki ovira in/ali odlaga ponovno združitev družine. Po sodbi Ruiz Zambrano otroka zakoncev Zambrano, ki sta državljana tretje države, sami pa so državljani Unije, lahko takoj še naprej vzdržujejo stike s starši v državi članici, katere državljani so in na katere ozemlju prebivajo, nasprotno pa je družinsko življenje treh mladoletnih otrok zakoncev Dereci v praksi odvisno od tega, ali mati uresničuje eno od pravic do prostega gibanja iz PDEU, s tem pa verjetno pravico do njene preselitve v državo članico, ki ni Avstrija.

46. To seveda po mojem mnenju ne pomeni, da je obseg sodbe Ruiz Zambrano omejen na primer mladoletnih državljanov Unije, ki jih vzdržuje eden od staršev, pri čemer sta oba državljana tretjih držav, kot je avstrijska vlada menila na obravnavi.

47. Zato po mojem mnenju v zvezi z družino Dereci še vedno ni očitno, da bi bil odgovor na prvo vprašanje za predhodno odločanje enak, če bi bile nekatere dejanske okoliščine drugačne. Če žena M. Derecija na primer iz katerega koli razloga ne bi mogla delati in torej ne bi imela zadostnih sredstev za preživljanje svojih otrok, bi po mojem mnenju obstajalo resno tveganje, da otroci tega para zaradi nepodelitve dovoljenja za prebivanje njenemu možu in a fortiori njegovega izgona v Turčijo ne bi mogli dejansko uresničevati temeljnih pravic, podeljenih zaradi državljanstva Unije, ker bi bili dejansko prisiljeni Kako bi lahko namreč mati s tremi mladoletnimi otroki in brez lastnih sredstev kljub pravici do prebivanja v Avstriji, ki jo ima na podlagi državljanstva, vzdrževala otroke, če ne bi mogla delati, in se zato s člani družine ne bi mogla stalno naseliti niti v drugi državi članici?

48. Poleg tega menim, da bi bil eden od staršev, ki je državljan Unije, zaradi neodobritve dovoljenja za prebivanje državljanu tretje države, ki bi moral ekonomsko in/ali pravno, upravno in čustveno skrbeti zanj, lahko izpostavljen enakemu tveganju, da se ne bi več mogel sklicevati na svoj status in bi moral zapustiti ozemlje Unije.

49. To so torej različni posebni položaji, o katerih bo odločalo Sodišče pri predlogih za sprejetje predhodne odločbe, s katerimi bo določen natančen obseg sodbe Ruiz Zambrano. Priznam, da ta položaj z vidika pravne varnosti ni zadovoljiv. Te zadeve, vložene manj kot tri mesece po razglasitvi navedene sodbe, pa so povzročile, da je bilo Sodišče hitro postavljeno pred nalogo, naj natančneje določi meje svoje razvijajoče se sodne prakse.( ) Z odgovorom na prvo vprašanje, kot je v bistvu predlagan v točkah od 33 do 36 tega stališča, se bo zmanjšala tudi pravna negotovost v zadevi Ruiz Zambrano. Vendar z njim ne bodo odpravljene vse nejasnosti o posledicah navedene sodbe pri uporabi merila, na podlagi katerega se državljanu Unije onemogoči, da dejansko uresničuje temeljne pravice, podeljene zaradi njegovega statusa, v nekaterih položajih, kot so opredeljeni v obeh prejšnjih točkah tega stališča.

50. Glede navedenih pripomb in v tej razvojni fazi prava Unije Sodišču predlagam, naj na prvo vprašanje za predhodno odločanje odgovori: člen 20 PDEU je treba razlagati tako, da se ne uporablja za državljana Unije, ki je zakonec, eden od staršev ali mladoleten otrok državljana tretje države, če ni še nikoli uresničeval pravice do prostega gibanja med državami članicami in je vedno prebival v državi članici, katere državljan je, če se za položaj navedenega državljana Unije obenem ne uporabljajo nacionalna merila, zaradi katerih ne bi mogel dejansko uresničevati bistvene vsebine pravic, podeljenih zaradi statusa državljana Unije, ali pa bi bilo oteženo uresničevanje pravice do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic.

51. V teh okoliščinah ni treba predlagati odgovora na drugo in tretje vprašanje, ki ju je postavilo predložitveno sodišče.

B – Četrto vprašanje za predhodno odločanje (razlaga določb „standstill“ v okviru Sporazuma o pridružitvi med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo)

52. Predložitveno sodišče želi s četrtim vprašanjem izvedeti, ali če je odgovor na prvo vprašanje nikalen, določbe „standstill“ iz člena 13 Sklepa Pridružitvenega sveta št. 1/80 o prostem gibanju turških delavcev in člena 41 Dodatnega protokola o svobodi ustanavljanja nasprotujejo temu, da se za prvo priselitev turških državljanov uporabljajo strožja nacionalna pravila od tistih, ki so veljala pred tako priselitvijo, čeprav so ta nacionalna pravila, s katerimi je bila prva priselitev olajšana, začela veljati šele po tem, ko sta v zadevni državi članici začela učinkovati navedena člena.

53. Kot sem že poudaril, je to vprašanje upoštevno samo za položaj M. Derecija, ki je turški državljan in ki v skladu z navedbami predložitvenega sodišča trdi, da lahko opravlja poklicno dejavnost kot zaposlena ali samozaposlena oseba, če bi mu avstrijski organi podelili delovno dovoljenje.

54. Ni sporno, da je M. Dereci vložil prošnjo za podelitev dovoljenja za prebivanje na avstrijskem ozemlju med veljavnostjo avstrijskega zakona iz leta 1997, v skladu s katerim so imeli državljani tretjih držav pravico, da ostanejo na navedenem ozemlju, dokler ni sprejeta odločitev o prvi prošnji za podelitev dovoljenja za prebivanje. Ta zakon je pomenil ublažitev zakona z dne 1. julija 1993, ki je veljal v Avstriji ob začetku veljavnosti Sporazuma o pridružitvi s Turčijo.

55. Sporno ni niti to, da je bila v skladu z določbami NAG, ki so začele veljati 1. januarja 2006, državljanom tretjih držav, kot je M. Dereci, odvzeta pravica, vpeljana v sistem avstrijskega zakona iz leta 1997, da ostanejo na avstrijskem ozemlju, dokler se obravnava prva prošnja za podelitev dovoljenja za prebivanje.

56. Iz podatkov iz spisa je še razvidno, da je prebivanje M. Derecija postalo nezakonito 1. januarja 2006 prav zato, ker 31. decembra 2005 še ni bila sprejeta odločitev glede njegove prošnje za podelitev dovoljenja za prebivanje, vloženo 24. junija 2004, to je med veljavnostjo avstrijskega zakona iz leta 1997.

57. Pri vprašanju gre torej za to, ali bi predložitveno sodišče lahko na podlagi določb „standstill“ iz člena 13 Sklepa št. 1/80 in člena 41(1) Dodatnega protokola, če se uporabljajo za prvo priselitev turškega državljana na ozemlje države članice, izvzelo obveznost, ki jo odslej določa NAG, da mora tak državljan ostati v tujini ali zapustiti avstrijsko ozemlje med obravnavo prošnje za podelitev dovoljenja za prebivanje v Avstriji.( )

58. V zvezi s tem opozarjam, da države članice in Republika Turčija v skladu s členom 13 Sklepa št. 1/80 ne smejo uvesti novih omejitev v zvezi s pogoji dostopa na trg dela za delavce in njihove družinske člane, ki prebivajo in delajo na njihovem ozemlju zakonito.

59. V skladu s členom 41(1) Dodatnega protokola pogodbenici med sabo ne uvajata nobenih novih omejitev na področju svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev.

60. Ni dvoma, da so sporne določbe NAG nove omejitve v smislu člena 13 Sklepa št. 1/80, ker vplivajo na položaj turških delavcev, in člena 41(1) Dodatnega protokola, ker zadevajo turške državljane, ki želijo uresničevati svobodo ustanavljanja ali svobodo opravljanja storitev v skladu s Sporazumom o pridružitvi, saj so bile sprejete po začetku veljavnosti navedenih členov.

61. Te presoje ni mogoče izpodbiti z okoliščino – kar poudarja predložitveno sodišče – da pogoji za turške državljane zaradi določb NAG niso bili oteženi v razmerju do določb, ki so se uporabljale v Avstriji ob začetku veljavnosti člena 13 Sklepa št. 1/80 in člena 41(1) Dodatnega protokola (to so določbe iz zakona z dne 1. julija 1993), temveč v razmerju do ugodnejših določb, sprejetih od začetka veljavnosti navedenih instrumentov v Avstriji (to so določbe iz zakona iz leta 1997).

62. Sodišče je tako rešitev dejansko že sprejelo v sodbi v zadevi Toprak in Oguz( ) in je po mojem mnenju povsem upravičena z zahtevo, naj se države članice po začetku veljavnosti navedenih instrumentov na svojem ozemlju ne oddaljijo od cilja, da se ne otežuje postopna uvedba gospodarskih svoboščin za turške državljane v Uniji, vključno z vrnitvijo k določbam, ki so jih sprejele v korist navedenih državljanov.( )

63. Sodišče je poleg tega v zvezi s členom 41(1) Dodatnega protokola že večkrat odločilo, da prepoved iz navedenega člena vključuje nove omejitve materialnopravnih in/ali procesnopravnih pogojev glede prve priselitve, in sicer na ozemlje zadevne države članice, turških državljanov, ki želijo v njej uresničevati svobodo ustanavljanja.( )

64. Navedena določba ne posega v pristojnost držav članic, da urejajo pravico do ustanavljanja.( ) Po navedbah Sodišča ta deluje samo kot kvaziprocesnopravna določba, ki ratione temporis določa, glede na katere določbe ureditve države članice je treba presojati položaj turškega državljana, ki želi uveljaviti svobodo ustanavljanja v državi članici, ( ) ne glede na to, ali je njegovo prebivanje v državi članici zakonito ali ne.( )

65. V zvezi z zadnjo točko je treba opozoriti, da je zadevna oseba v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Savas( ), kršila nacionalna pravila o priseljevanju, ko se je sklicevala na klavzulo „standstill“ iz člena 41(1) Dodatnega protokola, ker je več kot deset let nezakonito prebivala na ozemlju države članice. Vendar ji Sodišče zaradi te okoliščine ni zavrnilo uveljavljanja procesnopravnega predpisa iz navedene določbe.

66. Tudi v zgoraj navedeni sodbi Tum in Dari sta se turška državljana, ki sta prebivala v državi članici v nasprotju z odredbo o izgonu, izdano po zavrnitvi njune prošnje za azil, sklicevala na klavzulo „standstill“ iz člena 41(1) Dodatnega protokola. Sodišče je v sodbi izrecno zavrnilo trditev, da se lahko turški državljan sklicuje na določbo „standstill“ le v primeru, če je v državo članico vstopil zakonito.( )

67. Zato menim, da bi lahko imel M. Dereci, čigar položaj je podoben položaju v zadevi Tum in Dari, pravico do uporabe člena 41(1) Dodatnega protokola.

68. V teh okoliščinah ne bi bilo treba nujno odgovoriti na del četrtega vprašanja, ki se nanaša na razlago člena 13 Sklepa št. 1/80, ker je izključena istočasna uporaba navedene določbe in člena 41(1) Dodatnega protokola.( )

69. Vendar je treba v zvezi s tem poudariti, da je več vlad na Sodišču vztrajalo pri tem, da določba „standstill“ iz člena 13 Sklepa št. 1/80 ne koristi turškim državljanom, ki so glede prebivanja v nezakonitem položaju. Navedena razlaga naj bi bila razvidna iz besedila navedene določbe in točke 84 zgoraj navedene sodbe Abatay in drugi.

70. Če bi se strinjali z navedenim sklepanjem, bi imela navedena določba drugačen obseg, kot ga ima v členu 41(1) Dodatnega protokola.

71. Taka razlaga bi nasprotovala smeri sodne prakse, v skladu s katero se obseg obeh navedenih določb „standstill“( ) enači in na podlagi katere je tudi Sodišče odločilo, da so na podlagi člena 13 Sklepa št. 1/80 prepovedane kakršne koli nove omejitve prostega gibanja delavcev, vključno s tistimi, ki zadevajo materialnopravne in/ali procesnopravne pogoje glede prve priselitve na ozemlje države članice( ), in sicer v skladu z odločitvijo v zvezi s členom 41(1) Dodatnega protokola.

72. Vendar – ne da bi bilo treba odločiti o tem vprašanju – zadošča opozoriti, kot je to razvidno iz predložitvene odločbe ter trditev M. Derecija in Komisije na obravnavi, da je M. Dereci na avstrijskem ozemlju do 31. decembra 2005 prebival zakonito in da je njegovo prebivanje postalo nezakonito šele 1. januarja 2006, ker je ostal na navedenem ozemlju zaradi nepoznavanja spornih določb NAG, medtem ko je čakal na obravnavo prošnje za združitev družine. Vendar menim, da se turškemu državljanu, ki se želi sklicevati na člen 13 Sklepa št. 1/80, tega ne sme onemogočiti zaradi domnevno nezakonitega prebivanja na ozemlju države članice, ker naj bi ta nezakonitost izhajala iz uporabe zakonskih določb zadevne države članice, pri čemer prav nacionalno sodišče poudarja njihovo skladnost s prepovedjo, da navedena država sprejme nove omejitve v smislu člena 13 Sklepa št. 1/80. Če bi se sklenilo drugače, bi bil tej določbi preprosto odvzet polni učinek.

73. Zato predlagam, naj se na četrto vprašanje predložitvenega sodišča odgovori: člen 41(1) Dodatnega protokola in člen 13 Sklepa št. 1/80 je treba razlagati tako, da nasprotujeta temu, da se v primeru, kakršen je primer turškega državljana, kot je M. Dereci, za prvo priselitev takega državljana uporabljajo strožja nacionalna pravila od tistih, ki so veljala pred tem za prvo priselitev turških državljanov, čeprav so ta nacionalna pravila, ki so olajšala prvo priselitev, začela veljati šele po tem, ko so za zadevno državo članico začele učinkovati navedene določbe, ki se nanašajo na pridruževanje Republike Turčije.

III – Predlog

74. Glede na zgoraj navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja Verwaltungsgerichtshof odgovori:

1. Člen 20 PDEU je treba razlagati tako, da se ne uporablja za državljana Unije, ki je zakonec, eden od staršev ali mladoleten otrok državljana tretje države, če ni še nikoli uresničeval pravice do prostega gibanja med državami članicami in je vedno prebival v državi članici, katere državljan je, če se za položaj navedenega državljana Unije obenem ne uporabljajo nacionalna merila, zaradi katerih ne bi mogel dejansko uresničevati bistvene vsebine pravic, podeljenih zaradi statusa državljana Unije, ali pa bi bilo oteženo uresničevanje pravice do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic.

2. Člen 41(1) Dodatnega protokola, podpisanega 23. novembra 1970 in priloženega k Sporazumu o pridružitvi med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo, podpisanemu 12. septembra 1963 v Ankari, in člen 13 Sklepa št. 1/80 z dne 19. septembra 1980 o razvoju pridružitve, ki ga je sprejel Pridružitveni svet, ustanovljen s Sporazumom o pridružitvi med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo, je treba razlagati tako, da nasprotujeta temu, da se v primeru, kakršen je primer turškega državljana, kot je M. Dereci, za prvo priselitev takega državljana uporabljajo strožja nacionalna pravila od tistih, ki so veljala pred tem za prvo priselitev turških državljanov, čeprav so ta nacionalna pravila, ki so olajšala prvo priselitev, začela veljati šele po tem, ko so za državo članico začele učinkovati navedene določbe, ki se nanašajo na pridruževanje Republike Turčije.