SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

M. POIARESA MADURA,

predstavljeni 18. julija 20071( )

Zadeva C‑64/05 P

Kraljevina Švedska

proti

Komisiji Evropskih skupnosti in drugim

„Pritožba – Dostop do dokumentov institucij – Dokumenti nemških organov o spremembi namembnosti zaščitenega območja z Direktivo o ohranjanju naravnih habitatov – Zavrnitev“

1. Sodišče se mora v tem postopku izreči o pritožbi Kraljevine Švedske zoper sodbo Sodišča prve stopnje Evropskih skupnosti z dne 30. novembra 2004 v zadevi IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds proti Komisiji( ) (v nadaljevanju: izpodbijana sodba), s katero je bila zavrnjena tožba družbe IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds gGbmH (v nadaljevanju: IFAW) za razglasitev ničnosti odločbe Komisije z dne 26. marca 2002, s katero ji je bil zavrnjen dostop do določenih dokumentov o spremembi namembnosti zaščitenega območja.

2. Po mnenju pritožnice je Sodišče prve stopnje napačno presodilo, da člen 4(5) Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije( ) (v nadaljevanju: Uredba), na katerem temelji sporna določba, nalaga instituciji, naj zavrne vse zahteve za dostop do dokumenta, ki je v njeni posesti in izvira iz države članice, če slednja nasprotuje njegovemu razkritju.

3. Kot bo razkrila analiza zadeve, njen pravni pomen in razmišljanje, do katerega je privedla, hkrati razkrivata in soočata kulturne razlike na področju preglednosti. Gre za razliko med kulturo Skupnosti, ki se je šele nedavno z malo več ali manj zanosa začela zavzemati za več preglednosti, in kulturo nordijskih držav, katerih tradicija je na tem področju starodavna in še posebej močna.( ) Poleg tega gre tudi za razlike med kulturami šestih držav članic, ki sodelujejo v tem postopku in si v njem nasprotujejo, od katerih so štiri intervenirale pred Sodiščem prve stopnje in/ali Sodiščem in nasprotovale razlagi Sodišča prve stopnje, dve pa sta to razlago zagovarjali. Zadeva in pravni problem, ki ga ta odpira, potrjujeta tudi medsebojno interakcijo različnih pravnih ureditev o preglednosti: ,,evropska preglednost črpa iz nacionalne ureditve preglednosti in s tem povzroča spremembe, ki zadevajo države članice“.( ) Zadeva se nanaša tudi na določbo Uredbe, ki se zlasti navezuje na sporne ugotovitve: v dveh letih uporabe Uredbe se je od enajstih tožb zoper negativne odločbe Komisije, vloženih pri Sodišču prve stopnje, šest tožb nanašalo na uporabo člena 4(5).( )

I – Pritožba

4. Za dobro razumevanje te zadeve, njenega pomena in možne rešitve je treba navesti temeljne veljavne določbe, dejstva in rešitve Sodišča prve stopnje.

A – Veljavni predpisi

5. V členu 255(1) in (2) ES je določeno:

„1. Vsi državljani Unije in vse fizične ali pravne osebe s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic imajo pravico dostopa do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije ob upoštevanju načel in pogojev, ki naj se določijo v skladu z odstavkoma 2 in 3.

2. Splošna načela in omejitve iz razlogov javnega ali zasebnega interesa, ki veljajo za to pravico dostopa do dokumentov, določi Svet v skladu s postopkom iz člena 251 v dveh letih po začetku veljavnosti Amsterdamske pogodbe.“

6. V Izjavi št. 35, priloženi Sklepni listini Amsterdamske pogodbe (v nadaljevanju: Izjava št. 35), je določeno:

,,Konferenca se dogovori, da bodo načela in pogoji iz člena [255](1) Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti dopuščali državi članici od Komisije ali Sveta zahtevati, da se dokument, ki izvira iz te države članice, ne pošilja tretjim strankam brez njenega predhodnega soglasja.“

7. Na podlagi člena 255(2) ES je Svet sprejel Uredbo. Besedilo četrte, šeste, devete, desete in petnajste uvodne izjave je:

,,(4) Namen te uredbe je čim bolj uresničiti pravico dostopa javnosti do dokumentov ter določiti splošna načela in omejitve takega dostopa v skladu s členom 255(2) Pogodbe ES.

[...]

(6) Širši dostop do dokumentov se zagotovi, kadar institucije delujejo v svoji zakonodajni funkciji, vključno s prenesenimi pristojnostmi, sočasno pa se ohranja učinkovitost postopka odločanja institucij. Taki dokumenti morajo biti čim bolj neposredno dostopni.

[...]

(9) Zaradi izredno občutljive vsebine so nekateri dokumenti deležni posebne obravnave. Obveščanje Evropskega parlamenta o vsebini takih dokumentov mora biti urejeno z medinstitucionalnim sporazumom.

(10) Da bi dosegli večjo odprtost v delu institucij, se Evropskemu parlamentu, Svetu in Komisiji zagotovi dostop do dokumentov, ki jih institucije pripravijo, in tudi do dokumentov, ki jih institucije prejmejo. V tem smislu Izjava št. 35, priložena Sklepni listini Amsterdamske pogodbe, določa, da lahko država članica od Komisije ali Sveta zahteva, da se dokument, ki izhaja iz te države, brez njenega predhodnega soglasja ne pošlje tretjim strankam.

[...]

(15) Čeprav ni namen ali učinek te uredbe spreminjati nacionalne predpise o dostopu do dokumentov, pa je vendarle jasno, da morajo na podlagi načela lojalnega sodelovanja, ki ureja odnose med institucijami in državami članicami, države članice paziti, da ne ovirajo ustrezne uporabe te uredbe, in spoštovati varnostne predpise institucij.“

8. V členu 1(a) Uredbe je določeno:

,,Namen

Namen te uredbe je:

a) na podlagi javnega ali zasebnega interesa določiti načela, pogoje in omejitve, ki urejajo pravico dostopa do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (v nadaljnjem besedilu ,institucije‘), določene v členu 255 Pogodbe ES, da bi zagotovili čim širši dostop do dokumentov“.

9. V členu 2 te uredbe je določeno:

,,Upravičenci do dostopa in področje uporabe

1. Vsi državljani Unije in vse fizične ali pravne osebe s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic imajo pravico do dostopa do dokumentov institucij ob upoštevanju načel, pogojev in omejitev, določenih s to uredbo.

[...]

3. Ta uredba se uporablja za vse dokumente institucij, to je za dokumente, ki jih institucije pripravijo ali prejmejo in so v njihovi lasti, na vseh področjih delovanja Evropske unije.

[...]

5. Za dokumente občutljive narave, določene v členu 9(1), velja postopek v skladu z navedenim členom.

[...]“

10. V členu 3(b) navedene uredbe je določeno, da v njej ,,tretja stranka“ pomeni „neko [vsako] fizično ali pravno osebo ali subjekt zunaj institucije, vključno z državami članicami, drugimi institucijami in organi Skupnosti ali zunaj Skupnosti in tretjimi državami“.

11. V členu 4 Uredbe je določeno:

,,Izjeme

1. Institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo:

a) javnega interesa, kar zadeva:

– javno varnost,

– obrambne in vojaške zadeve,

– mednarodne odnose,

– finančno, denarno ali gospodarsko politiko Skupnosti ali države članice;

b) zasebnost in integriteto posameznika, zlasti v skladu z zakonodajo Skupnosti s področja varstva osebnih podatkov.

2. Institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo:

– poslovnih interesov fizičnih in pravnih oseb, vključno z intelektualno lastnino,

– sodnih postopkov in pravnih nasvetov,

– namena inšpekcij, preiskav in revizij,

razen če ne prevlada javni interes za razkritje [javni interes ne upravičuje razkritja tega dokumenta].

3. Dostop do dokumenta, ki ga je institucija pripravila ali prejela za notranjo rabo [ki ga je institucija pripravila za notranjo rabo ali prejela] in se nanaša na zadevo, o kateri institucija [še] ni odločala, se zavrne, če bi razkritje resno oslabilo [oviralo] postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje [javni interes ne upravičuje njegovega razkritja].

Dostop do dokumenta, ki vsebuje mnenja za notranjo rabo kot del razprav in predhodnih posvetovanj v zadevni instituciji, se zavrne tudi po sprejetju odločitve, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje [javni interes ne upravičuje njegovega razkritja].

4. Glede dokumentov tretjih strank se institucija s tretjimi strankami posvetuje, da bi presodila, ali se lahko uporabi izjema iz odstavkov 1 ali 2, razen če je že jasno, ali naj se dokument razkrije ali ne.

5. Država članica lahko institucijo prosi, naj ne razkrije dokumenta, ki izvira iz te države članice, brez njenega predhodnega soglasja.

[...]

7. Izjeme, določene v odstavkih od 1 do 3, veljajo le za obdobje, ko je varstvo utemeljeno z vsebino dokumenta. Izjeme lahko veljajo za največ 30 let. Pri dokumentih, za katere veljajo izjeme glede zasebnosti ali poslovnih interesov, ter pri dokumentih občutljive narave lahko, če je potrebno, izjeme veljajo tudi po tem obdobju.“

12. V členu 5 navedene uredbe je določeno:

,,Dokumenti v državah članicah

Kadar država članica prejme zahtevo za dokument, ki je v njeni lasti, izvira pa iz institucije, razen če je že jasno, ali naj se dokument razkrije ali ne, se država članica posvetuje z institucijo, da bi sprejela odločitev, ki ne ogroža doseganja ciljev te uredbe.

Država članica lahko namesto tega napoti [odstopi] zahtevo na institucijo [instituciji].“

13. Člen 9 te uredbe določa:

1. ,,Dokumenti občutljive narave so dokumenti, ki izvirajo iz institucij ali njihovih agencij, iz držav članic, tretjih držav ali mednarodnih organizacij in so označeni s ,TRÈS SECRET/TOP SECRET‘, ,SECRET‘ ali ,CONFIDENTIEL‘ v skladu s predpisi institucije, ki ščitijo bistvene interese Evropske unije ali ene ali več njenih držav članic na področjih, zajetih v členu 4(1)(a), zlasti javni varnosti, obrambi in vojaških zadevah.

2. Prošnje za dostop do dokumentov občutljive narave na podlagi postopkov, določenih v členih 7 in 8, obravnavajo samo tiste osebe, ki imajo pravico seznaniti se z navedenimi dokumenti. Brez poseganja v člen 11(2) te osebe tudi ocenijo, kako se na dokumente občutljive narave lahko sklicuje v javnem registru.

3. Dokumenti občutljive narave se vpišejo v register ali objavijo samo s privolitvijo tistega, ki jih je ustvaril.

4. Institucija, ki zavrne dostop do dokumenta občutljive narave, navede razloge za svojo odločitev tako, da ne škodi interesom, ki jih ščiti člen 4.

5. Države članice sprejmejo ustrezne ukrepe za zagotovitev, da se ob obravnavi prošenj za dokumente občutljive narave spoštujejo načela iz tega člena in člena 4.

6. Predpisi institucij o dokumentih občutljive narave se objavijo.

7. Komisija in Svet obvestita Evropski parlament o dokumentih občutljive narave v skladu z dogovori med institucijami.“

B – Dejansko stanje

14. Komisija Evropskih skupnosti je 19. aprila 2000 izdala obvestilo, s katerim je Zvezni republiki Nemčiji dovolila spremembo namembnosti območja Mühlenberger Loch, ki je bilo dotlej zaščiteno območje na podlagi Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst kot tudi divjega živalstva in rastlinstva,( ) za izpeljavo projekta povečanja tovarne Daimler Chrysler Aerospace Airbus GmbH in pridobitev dela rečnega ustja za podaljšanje pristajalne steze.

15. Z dopisom z dne 20. decembra 2001, naslovljenim na Komisijo, je IFAW, nevladna organizacija, ki deluje na področju varstva pravic živali in varstva narave, zahtevala dostop do dokumentov, zlasti tistih, ki sta si jih glede tega območja in projekta, ki se je nanašal nanj, izmenjala Zvezna republika Nemčija in mesto Hamburg, ter do korespondence nemškega kanclerja.

16. Ker je Zvezna republika Nemčija, s katero se je glede te zahteve posvetovala Komisija, nasprotovala razkritju navedenih dokumentov, je Komisija menila, da ji je s členom 4(5) Uredbe v takih okoliščinah prepovedano odobriti dostop, in je zato 26. marca 2002 sprejela izpodbijano odločbo, s katero je zavrnila prošnjo nevladne organizacije IFAW.

17. Ta je pri sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje 4. junija 2002 vložila ničnostno tožbo zoper odločbo Komisije z dne 26. marca 2002.

C – Izpodbijana sodba

18. V utemeljitev svojih predlogov za razglasitev ničnosti je tožeča stranka med drugim uveljavljala kršitev člena 4 Uredbe. Zatrjevala je, da je razlaga člena 4(5) navedene uredbe Komisije, da naj bi bila slednja dolžna zavrniti dostop do dokumenta, ki ga je prejela od države članice, če ta nasprotuje njegovemu razkritju, napačna. Možnosti, ki jo ima na podlagi člena 4(5) Uredbe država članica, iz katere izvira dokument, da od institucije, ki ima ta dokument, zahteva, naj ga ne razkrije, naj ne bi bilo mogoče obravnavati kot pravice veta, saj bi morala končna odločitev pripadati instituciji.

19. Na podlagi obrazložitve, ki jo je Sodišče prve stopnje podalo v točkah od 50 do 65 sodbe, je slednje zavrnilo ta razlog in zato razsodilo, da ničnostna tožba ni utemeljena.

20. V sodbi je navedeno, da je možnost, ki je s členom 4(5) Uredbe priznana državi članici, da od institucije zahteva, naj brez njenega predhodnega soglasja ne omogoči dostopa do dokumenta, ki ji ga je poslala, nalog tej instituciji, naj ne razkrije zadevnega dokumenta, če država članica razkritju nasprotuje. Država članica naj ne bi bila dolžna obrazložiti svoje zahteve in institucija naj bi bila dolžna slediti nalogu, ne da bi pri tem smela presojati, ali nerazkritje zadevnega dokumenta med drugim utemeljuje javni interes.

21. Po mnenju Sodišča prve stopnje je tako s členom 4(5) Uredbe v korist držav določen lex specialis v razmerju do člena 4(4) te uredbe, ki tretjim strankam priznava pravico, da se institucija z njimi posvetuje, da bi presodila, ali dokument, ki ji ga je poslala tretja stranka, spada med izjeme, določene v členu 4(1) ali (2) Uredbe, če ni jasno, ali je dokument treba razkriti ali se ga ne sme razkriti.

22. Sodišče prve stopnje je svojo razlago utemeljilo na podlagi člena 4(5) Uredbe z ugotovitvijo, da bi obveznost predhodne pridobitve soglasja države članice ostala mrtva črka na papirju, če zavrnitev soglasja ne bi pomenila pravice veta. Prav tako se sklicuje na Izjavo št. 35, na podlagi katere se Konferenca dogovori, da bodo načela in pogoji, določeni v členu 255 ES, dopuščali državi članici, da od Komisije ali Sveta Evropske unije zahteva, da se dokument, ki izvira iz te države članice, brez njenega predhodnega soglasja ne pošilja tretjim strankam. Iz tega po mnenju Sodišča prve stopnje sledi, da možnost, določeno v členu 4(5) Uredbe, pojasnjuje okoliščina, da ni niti namen niti učinek te uredbe spreminjati nacionalnih predpisov o dostopu do dokumentov, kot na to sicer opozarja petnajsta uvodna izjava navedene uredbe. Zato naj dostopa do dokumenta, ko država članica v zvezi z njim poda zahtevo na podlagi člena 4(5) Uredbe, ne bi urejala Uredba, temveč ustrezne nacionalne določbe zadevne države članice, ki se od sprejetja Uredbe niso spremenile.

23. Sodišče prve stopnje je dodalo, da ,,je za to, da bi se zagotovila skladna razlaga določb člena 4(5) Uredbe z Izjavo št. 35 in da bi se poenostavil dostop do zadevnega dokumenta, s tem da bi se državi članici glede na posamezen primer omogočila izdaja soglasja za njegovo razkritje, institucija tista, ki se mora posvetovati s to državo članico, ko se zahteva za dostop nanaša na dokument, ki izvira iz nje. Če po tem, ko se je institucija posvetovala z državo članico, slednja ne poda zahteve na podlagi člena 4(5) Uredbe, je vedno institucija tista, ki mora ob uporabi člena 4(4) Uredbe presoditi, ali je dokument treba razkriti ali ne“.( )

24. Glede na ugotovitev, da so dokumenti, katerih posredovanje je zahtevala tožeča stranka, v smislu člena 4(5) Uredbe dokumenti, ki izvirajo iz države članice in glede katerih je Zvezna republika Nemčija od Komisije zahtevala, naj jih ne razkrije, je Sodišče prve stopnje razsodilo, da s sprejetjem odločbe Komisije ni bil kršen člen 4 navedene uredbe.

II – Analiza pritožbe

25. Kraljevina Švedska, ki je intervenirala v podporo navedb tožeče stranke že v postopku pred Sodiščem prve stopnje, se je zoper to sodbo Sodišča prve stopnje, razglašeno 30. novembra 2004, pritožila pri Sodišču. V utemeljitev pritožnica navaja en sam pritožbeni razlog, in sicer kršitev prava Skupnosti, ki naj bi bila posledica nepoznavanja vsebine člena 4(5) Uredbe: ta naj državam članicam še zdaleč ne bi priznaval pravice veta, kot je razsodilo Sodišče prve stopnje, ampak naj bi bila s členom 4(5) državam članicam priznana zgolj pravica, da se pred vsakim razkritjem dokumenta institucija, ki so ji dokument poslale, z njimi posvetuje; institucija pa naj bi bila odgovorna za presojo, ali ga je treba objaviti ali ne, saj lahko odločitev o zavrnitvi dostopa utemelji samo ena od izjemnih okoliščin, ki upravičujejo zaupnost in so določene v členu 4 od (1) do (3) Uredbe.

26. Očitno je, da o vsebini člena 4(5) govorita dve povsem nasprotni stališči. Da bi bila razlaga te določbe jasna, je treba preizkusiti, v katerih primerih se uporabi. Ob upoštevanju tega bom pokazal, da niti dobesedna razlaga člena 4(5) niti spoštovanje volje držav članic, izražene v Izjavi št. 35 – v nasprotju s tem, kot je razsodilo Sodišče prve stopnje – ne narekujeta rešitve, ki jo je sprejelo Sodišče prve stopnje. Nasprotno, sistematična in teleološka razlaga zahtevata drugačno razlago.

A – Dobesedna razlaga in iskanje namena strank ne vodita do prepričljivega odgovora

1. Besedilo člena 4(5) Uredbe

27. Najprej je treba spomniti, da se je glede na pravno ureditev, ki je veljala pred ureditvijo, določeno z Uredbo, pravica dostopa do dokumentov nanašala samo na tiste, ki so jih pripravile institucije.( ) Nasprotno je za dokumente, ki jih je sicer imela institucija, vendar jih je pripravila tretja stranka, torej fizična ali pravna oseba, država članica, druga institucija ali organ Skupnosti ali vsak drug nacionalni ali mednarodni subjekt, veljalo tako imenovano ,,pravilo avtorja“. V skladu z njim institucija ni smela razkriti dokumentov, ki so izvirali iz tretjih strank, saj je moral vložnik prošnjo za dostop nasloviti neposredno na avtorja dokumenta.( ) Čeprav je sodna praksa to pravilo od samega začetka razumela kot omejitev splošnega načela pravice dostopa, ki jo je zato bilo treba razlagati in uporabljati ozko( ), pa je vendarle bilo opredeljeno kot ,,absolutno zanikanje dostopa do dokumentov, katerih avtor je tretja stranka“.( )

28. Eden od bistvenih prispevkov Uredbe je torej razširitev področja uporabe prava Skupnosti glede dostopa do dokumentov institucij, s tem da je bilo odpravljeno navedeno pravilo avtorja. Odtlej se na podlagi člena 2(3) navedene uredbe pravica dostopa nanaša na ,,vse dokumente institucij, to je [na] dokumente, ki jih institucije pripravijo ali prejmejo in so v njihovi lasti“. Zato institucije smejo posredovati dokumente, ki izvirajo iz tretjih strank, pri čemer so slednje v skladu z opredelitvijo pojma tretjih iz člena 3(b) Uredbe zlasti države članice. Vendar je bilo kot protiutež tej opustitvi pravila avtorja uvedeno posebno obravnavanje, ki velja zlasti za dokumente, ki izhajajo iz držav članic, in je določeno v členu 4(5) Uredbe. Prav ugotovitev, kaj je vsebina tega posebnega obravnavanja, pa je predmet obravnavanega spora.

29. Če bi bilo besedilo zadevne določbe jasno, bi lahko upravičeno menili, da je pravilo treba uporabiti tako, kot je navedeno: in claris non fit interpretatio. Vendar se v obravnavanem primeru izkaže, da odgovora ni mogoče izpeljati iz samega besedila, saj še zdaleč ni enopomensko. Besedilo navaja, da ,,[lahko] d ržava članica institucijo prosi, naj ne razkrije dokumenta, ki izvira iz te države članice, brez njenega predhodnega soglasja“. Kot je priznala sama Komisija, ta ,,formulacija člena 4(5) ne določa natančno, v kolikšnem obsegu so institucije dolžne spoštovati zavrnitev soglasja države članice glede razkritja enega od dokumentov“.( ) Tako bi okoliščina, da bi lahko bilo vsako razkritje dokumenta s strani institucije, ki bi ji ga posredovala država članica, odvisno od ,,predhodnega soglasja“ države članice, če bi za to zaprosila, pomenila priznanje pravice veta v korist države članice. Nasprotno, uporaba besede ,,prositi“ naj bi nakazovala, da o razkritju dokončno odloči institucija, ki ima dokument, saj beseda ,,prositi“, ki jo je mogoče opredeliti kot dejanje ali dejstvo, da se za nekaj zaproša, kot je to upravičeno zatrjevala tožeča stranka v postopku pred Sodiščem prve stopnje, pomeni, da prosilec nanjo pričakuje odgovor in presojo po prostem preudarku tistega, ki nanjo odgovarja. To dvoumnost besedila člena 4(5) Uredbe poudarja besedilo člena 9(3), iz katerega nedvomno izhaja pravica veta, saj je v njem določeno, da ,,[se] dokumenti občutljive narave vpišejo v register ali objavijo samo s privolitvijo tistega, ki jih je ustvaril“. Torej ni mogoče slediti stališču Sodišča prve stopnje, izraženem v sodbi, ki je predmet pritožbe, da naj bi bila v členu 4(5) Uredbe ,,jasno izražena“ obveznost institucije, ki ima dokument, ki izvira iz države članice, da pridobi njeno predhodno soglasje, preden kakorkoli razkrije navedeni dokument.( )

30. Tudi spremembe poslovnikov, ki so jih izvedle tri institucije za izvršitev obveznosti prilagoditi se določbam Uredbe, ki jim je naložena s členom 18, potrjujejo dvoumnost besedila člena 4(5). Iz njihovih besedil izhaja, da se Komisija ni želela odreči možnosti razkriti dokument, ki izhaja iz države članice, kljub njenemu izrecnemu nasprotovanju – torej kljub temu, da jo je država članica prosila, naj dokumenta ne razkrije brez njenega predhodnega soglasja.( ) Svet je zgolj ponovil besedilo člena 4(5) Uredbe.( ) Evropski parlament dokumentov, ki izvirajo iz držav članic, ne obravnava drugače, pri dokumentih, ki izvirajo iz tretjih strank, pa določa samo posvetovanje, ,,da bi ugotovil, ali je treba uporabiti katero od izjem iz členov 4 in 9 Uredbe (ES) št. 1049/2001“.( )

31. Zdi se, da je doktrina sama razdeljena glede pomena, ki ga je treba pripisati besedilu člena 4(5). Vendar nihče ne zagovarja stališča, da naj bi iz besedila te določbe izrecno izhajalo, da imajo države članice pravico veta.( ) Drugi pa zagovarjajo drugačno razlago in menijo, da imajo pravico do zadnje besede glede prošnje za dostop do dokumentov institucije, ki imajo dokumente v lasti.( )

32. Kot je umestno poudarila danska vlada, dvoumnost besedila člena 4(5) Uredbe v resnici ustreza ,,konstruktivni dvoumnosti“, prav to pa je omogočilo, da je ta člen normodajalec Skupnosti sprejel.( ) Njegovo sprejetje je namreč rezultat trenj med privrženci ohranitve tajnosti in privrženci večje preglednosti, ki so spremljala nastanek Uredbe in so razdelila različne udeležence normodajnega postopka.( ) Komisija je državam članicam želela pridržati nadzor nad razkritjem dokumentov, ki jih slednje posredujejo institucijam. Tako je njen prvotni predlog v členu 4(d) določal, da ,,institucije zavrnejo dostop do dokumentov, katerih razkritje bi lahko resno ogrozilo varstvo zaupnosti, za katero je zaprosila tretja stranka, ki je posredovala dokument ali informacijo, ali zaupnosti, ki jo zahteva zakonodaja države članice“.( ) Parlament sam je menil, da bi odločitev o razkritju dokumenta, ki izvira iz države članice, morala pripadati instituciji, ki ga ima v lasti, in je zato v tej smeri predlagal spremembo predloga uredbe Komisije.( ) Tudi znotraj Sveta so bile države članice same razdeljene, kot to ponazarja dejstvo, da predlog francoskega predsedstva, predstavljen decembra 2000, ki je državam članicam jasno priznaval pravico veta, nazadnje ni bil izglasovan.

2. Pomen Izjave št. 35

33. Tako je bila kompromisna rešitev v tem, da je v členu 4(5) skoraj dobesedno povzeto besedilo Izjave št. 35, kot je poudarilo samo Sodišče prve stopnje( ) in kot je to navedeno v deseti uvodni izjavi Uredbe, glede na katero je razširitev pravice dostopa do dokumentov, ki so jih prejele institucije, v bistvu treba razumeti ob upoštevanju Izjave št. 35.

34. Kako torej ovrednotiti to napotitev na Izjavo št. 35? Status izjav, priloženih pogodbam, še vedno ostaja dokaj nejasen. Čeprav je v členu 311 ES določeno, da so protokoli, ki so na podlagi skupnega soglasja držav članic priloženi k ustanovitvenim pogodbam, ,,njihov sestavi del“ in imajo zato isto pravno veljavo( ), pa Pogodba molči o tem, kakšno pravno veljavo imajo izjave. Prevladujoča doktrina( ) zanika vsakršen normativni prisilni učinek izjav, ki so priložene sklepnim listinam pogodb Skupnosti, v njih namreč vidi le izraz političnih prizadevanj. Sodna praksa se glede tega dolgo ni opredelila. Šele nedavno je izjavam priznala razlagalni pomen.( ) Ta rešitev ustreza rešitvam mednarodnega prava. V členu 31 Dunajske konvencije o pogodbenem pravu z dne 23. maja 1969 je določeno, da je treba pogodbo razlagati ob upoštevanju njenega okvira, ki ,,poleg besedila vsebuje preambulo in vključene priloge: […] vse instrumente, ki jih je ena ali več strank uporabila pri sklepanju pogodbe in so jih druge stranke sprejele kot instrument, ki se nanaša na pogodbo“. Kot razlagalna osnova se torej upoštevajo izjave, ki jih oblikujejo stranke.( ) Ali lahko razlaga pogodbe, ki jo tako podajo države članice s skupnim sporazumom v izjavi, spreminja določbe te pogodbe? Čeprav je mednarodno pravo že poznalo take primere, če so države podpisnice bile avtentični razlagalec pogodbe,( ) pa to ne more veljati za pravo Skupnosti, saj so ustanovitvene pogodbe, ki tvorijo ustavno listino Skupnosti, toge.( )

35. Glede Izjave št. 35, ki se jo lahko upravičeno obravnava kot osnovo za razlago člena 4(5) Uredbe, je tako treba še ugotoviti, ali omogoča osvetlitev smisla te uredbe. Po mnenju Združenega kraljestva naj bi navedena izjava razkrivala, da so države članice s sprejetjem člena 255 ES, ki se nanaša na dokumente, ki izvirajo iz tretjih strank in so v lasti institucij Skupnosti, zahtevale zagotovila, da dokumentov, ki izvirajo iz njih, institucije ne bodo razkrile brez njihovega soglasja. Tej izjavi je Sodišče prve stopnje priznalo enak pomen, saj je – po tem, ko je ponovilo besedilo – iz tega izpeljalo obstoj pravice veta držav članic glede vseh zahtev za dostop do dokumenta, ki bi ga posredovale instituciji.( ) Vendar pa je Izjava št. 35, ki je oblikovana enako kot člen 4(5) Uredbe, enako dvoumna. Torej sploh ne more pripomoči k natančnejši opredelitvi pomena: že iz besedila člena 4(5) Uredbe jasna in nedvomno potrjena pravica veta v korist držav članic ni razvidna, nič bolj pa ni razvidna iz te izjave.

36. Treba je priznati, da je besedilo člena 4(5) dvoumno do te mere, da se tega dvoumja ne da odpraviti. Res je, da ne izključuje razlage, kot jo je podalo Sodišče prve stopnje; besedilo te določbe zagotovil, danih državam članicam, ko je na institucijo naslovljena zahteva za razkritje dokumenta, ki izvira iz njih, ni okrnilo na zgolj posvetovanje. V zvezi s tem člena 4(5) s povsem dobesednega vidika ni mogoče obravnavati kot dodatek k členu 5, v katerem je določeno, da se država članica, ,,kadar […] prejme zahtevo za dokument, ki je v njeni lasti, izvira pa iz institucije, […] posvetuje z institucijo, da bi sprejela odločitev, ki ne ogroža doseganja ciljev te uredbe“. Vendar pa besedilo člena 4(5) ne zahteva razlage, ki jo je podalo Sodišče prve stopnje. Sodišče prve stopnje je namreč možnost, ki je s to določbo priznana državam članicam, zahtevati, naj se njihovih dokumentov tretjim ne razkrije, razen če s tem predhodno soglašajo, izrecno opredelilo kot ,,izjemo“ od pravice dostopa do dokumentov institucij.( ) V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba vsako izjemo od pravice dostopa do dokumentov institucij razlagati in uporabljati ozko.( ) Zato bi bilo mogoče razlago, ki bi državam članicam priznavala nepogojno pravico veta v zvezi z dostopom do dokumentov, ki jih posredujejo instituciji, potrditi le, če bi zanjo lahko našli dovolj močno oporo v samem besedilu člena 4(5).

B – Sistematična in teleološka razlaga

37. Glede na to, da ni nespornega odgovora, ki bi sledil iz dobesedne razlage člena 4(5) Uredbe, je treba natančneje določiti smisel zadevne določbe, s tem da se jo ponovno umesti v normativni okvir celote, ki ji pripada, in da se upošteva cilje uredbe, katere del je ta člen. S tega vidika se zadevna določba umešča v pravni okvir Skupnosti, za katerega je značilno počasno, a vztrajno uveljavljanje zahteve po preglednosti nasploh in posebej pravice do dostopa do dokumentov institucij.

38. Pravo Skupnosti dolgo ni poznalo pravice dostopa javnosti do dokumentov institucij. Vendar je pravica dostopa javnosti do dokumentov v lasti javnih organov doživela razvoj v smislu, da se jo je začelo ,,progresivno priznavati“.( ) V zvezi s tem razvojem naj na kratko spomnim le na najpomembnejše mejnike. Prizadevanje za preglednost postopka odločanja je bilo prvič svečano izraženo v Izjavi št. 17 o pravici dostopa do informacij, priloženi k Sklepni listini Pogodbe o Evropski uniji, podpisani v Maastrichtu 7. februarja 1992, ki v ta namen priporoča sprejetje ukrepov za razširitev dostopa javnosti do informacij, s katerimi razpolagajo institucije. Glede na to, da na ravni Skupnosti ni bilo splošne ureditve, ki bi določala vsebino te pravice dostopa, so institucije morale spremeniti običajno načelo upravne tajnosti, s tem da so same odločale, ali so želele ali ne omogočiti dostop do zahtevanega dokumenta, ki so ga imele v lasti. Potem ko je bilo 6. decembra 1993 sprejeto skupno soglasje o Kodeksu ravnanja, ki navaja načela dostopa javnosti do dokumentov, ki jih imata v lasti Svet in Komisija,( ) sta slednja na podlagi svoje pristojnosti za notranjo organizacijo( ) vsak zase sprejela odločbo o izvajanju navedenih načel( ) in odločbo, s katero sta formalno sprejela navedeni kodeks.( ) Kljub temu progresivnemu priznavanju pravice dostopa javnosti do dokumentov institucij, kljub pozivom generalnih pravobranilcev( ) oziroma nekaterih od njih,( ) kljub vzpodbudam v nekaterih stališčih Sodišča prve stopnje( ),in kljub temu, da je slednje samo priznalo, da pravico dostopa javnosti do dokumentov, ki jih imajo javni organi, kot ustavno ali zakonsko načelo priznava večina držav,( ) je Sodišče ni priznalo kot splošno načelo prava Skupnosti.( )

39. Navkljub temu se razvoj ni zaustavil. Nadaljnji korak je bil storjen s tem, da je bilo v Amsterdamski pogodbi na eni strani v členu 1, drugi odstavek, Pogodbe EU potrjeno ,,načelo preglednosti“ in da je bila na drugi strani v členu 255 ES potrjena pravica dostopa do dokumentov Parlamenta, Sveta in Komisije. Res je, da zaradi tega, ker te določbe nimajo neposrednega učinka, na njihovi podlagi ni mogoče vložiti prošnje za razkritje dokumenta institucije; izvajanje pravice dostopa ostaja odvisno od sprejetja določb, ki bi urejale njeno izvajanje.( ) V ta namen je člen 255(2) ES, ki izhaja iz Amsterdamske pogodbe, pravna podlaga, saj Svetu v soodločanju s Parlamentom poverja nalogo, da natančneje določita splošna načela in omejitve pravice dostopa do dokumentov institucij. Prav na tej podlagi je bila sprejeta splošna ureditev Skupnosti o pravici dostopa do dokumentov v lasti institucij, ki jo predstavlja Uredba št. 1049/2001. To še toliko bolj velja, ker odslej obstoj pravice dostopa do dokumentov institucij ne temelji niti na ukrepih notranjega reda, ki so jih sprejele institucije in ki jih morajo upoštevati v skladu z izrekom ,,patere legem quam ipse fecisti“, niti na sami Uredbi št. 1049/2001, temveč na določbi ustavnopravne veljave.

40. Ta normativni vzpon pravice dostopa je okrepil še vsebinski napredek. Iz enostavne naklonjenosti, ki so jo institucije pri izvajanju diskrecijske pravice priznale upravičencem, se je razvila prava temeljna pravica, priznana posamezniku. Ker je bil dostop javnosti do dokumentov institucij prepuščen njihovi diskreciji, so se ukrepi, ki so jih sprejele za natančnejšo določitev obravnavanja zahtev, nanašali zgolj na zagotovitev njihovega notranjega delovanja v interesu dobrega upravljanja. Ti ukrepi posameznikom ne priznavajo pravic, ki bi jim omogočale pridobitev zahtevanih informacij, četudi bi lahko uveljavljali spoštovanje navedenih ukrepov.( ) Z uvedbo člena 255 ES Amsterdamske pogodbe je dostop do dokumentov postal pravica, priznana ,,vs[em] državljan[om] Unije in vse[m] fizičn[im] ali pravn[im] oseb[am] s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic“. Ta pravica pa ima status temeljne pravice, kot to potrjuje dejstvo, da je navedena tudi v členu 42 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.( )

41. Ta okrepitev statusa pravice dostopa je ozko povezana s spremembo cilja, ki se zasleduje z ,,zahtevo po preglednosti“.( ) Cilj redkih obveznosti, ki so bolj ali manj povezane s to zahtevo in so bile že prvotno naložene institucijam, je bil zagotoviti učinkovitost ukrepov Skupnosti in nadzora nad njihovo zakonitostjo ob spoštovanju pravice do obrambe ali obveznosti obrazložitve ter javnosti aktov Skupnosti. S prihodom pravice dostopa do dokumentov v lasti javnih organov se je zaradi preglednosti bolj okrepila demokratična legitimnost ukrepov Skupnosti.( ) Če bi želeli, bi nedvomno lahko izpodbili zatrjevano razmerje med preglednostjo in demokracijo. Ali ne gre za simptom splošnega sumničenja državljanov glede vlad in reprezentativnega demokratičnega sistema? Poleg tega obstaja nevarnost, da možnosti, ki jo ponuja pravica dostopa, ne bodo v enaki meri izkoristili vsi državljani in da bo preglednost služila pospeševanju privilegiranega dostopa določenih interesnih skupin do političnega sistema. Kakorkoli že, ta povezava z načelom demokracije, na katerem temelji Unija,( ) je bila najprej poudarjena. Že v Izjavi št. 17 o pravici dostopa do informacij, priloženi k Sklepni listini Pogodbe o Evropski uniji, je navedeno, da ,,preglednost pri postopku odločanja krepi demokratičnost institucij“. Sodna praksa je večkrat povzela besedilo navedene deklaracije,( ) nato pa pojasnila, da preglednost, katere namen je javnosti podeliti čim širši dostop do dokumentov, zagotavlja ,,večjo zakonitost, učinkovitost in odgovornost uprave do svojih državljanov v demokratičnem sistemu“,( ) če slednjim omogoča, da ,,dejansko in učinkovito nadzirajo izvajanje pooblastil, ki so poverjena institucijam Skupnosti“.( ) ,,Samo, če se zagotovi ustrezna seznanjenost z zakonodajno, izvršilno in upravno funkcijo nasploh, je mogoče na eni strani dejansko in učinkovito nadzirati delovanje organizacije oblasti, in to tudi na ravni javnega mnenja, ter na drugi strani v razmerju med upravo in upravičenci razviti modele organizacije, ki resnično zagotavljajo njihovo sodelovanje“.( ) Povezanost preglednosti in demokracije tako nenazadnje poudarja druga uvodna izjava Uredbe.

42. Vendar naj spomnim, da je sodna praksa, dokler je bilo načelo čim širšega dostopa do dokumentov v lasti institucij določeno le z ukrepi notranje organizacije, iz tega izpeljala, da je treba izjeme in omejitve, ki so bile določene s temi ukrepi, razlagati in uporabljati ozko, da se ne bi onemogočilo izvajanja načela.( ) Ker je pravica dostopa do dokumentov institucij postala temeljna pravica ustavnopravne veljave, ki je povezana z načeloma demokracije in odprtosti, je treba vsak akt sekundarnega prava, ki ureja njeno izvajanje, razlagati ob upoštevanju te pravice, njene omejitve pa je treba razlagati še ožje.( ) Iz tega med drugim izhaja, da so ukrepi notranjega reda, dokler je bila pravica dostopa do dokumentov institucij priznana zgolj z njimi, lahko iz svojega področja uporabe izključili določene kategorije dokumentov, zlasti tiste, katerih avtor niso bile institucije, medtem ko obstoj temeljne pravice dostopa do dokumentov institucij, ki ga zagotavlja določba z najvišjo pravno veljavnostjo, odslej normodajalcu Skupnosti prepoveduje omejevanje področja uporabe.( ) Vendar naj bi podobne omejitve izhajale iz razlage, da je bila s členom 4(5) Uredbe državam članicam priznana pravica veta glede razkritja dokumentov, ki izhajajo iz njih. Za tovrsten primer, ko se zahteva dokument, glede katerega je država članica zaprosila, naj se ga ne razkrije, je Sodišče prve stopnje razsodilo, da ga ne ureja pravo Skupnosti, temveč upoštevne nacionalne določbe te države članice.( ) Poleg tega in v vsakem primeru bi priznanje nepogojne pravice veta državam članicam, s katero bi dosegle, da institucije ne bi razkrile dokumentov, ki bi jim jih posredovale, preveč okrnilo temeljno pravico dostopa do dokumentov in preglednost postopka odločanja Skupnosti, ki ga slednja skuša zagotoviti. Prvič, številni dokumenti, ki so namenjeni odločanju na ravni Skupnosti, namreč izvirajo iz držav članic. Drugič, ker večina pravic na področju preglednosti na ravni držav članic določa izjemo od pravice dostopa, ker se zahtevani dokumenti nanašajo na zunanjo politiko države, torej na odnose, ki jih ima slednja z drugimi državami ali mednarodnimi organizacijami, bi bilo treba pričakovati, da se ne bodo skoraj sistematično sklicevale na člen 4(5), da bi onemogočile razkritje dokumentov, ki so jih posredovale institucijam Unije.

43. Poleg tega je treba poudariti, da iz zveze, ki jo je vzpostavila Evropska unija med načelom preglednosti in demokratičnim sistemom, izhaja, da je treba o dostopu do tega ali onega dokumenta odločiti ne toliko glede na njegovo avtorstvo, temveč bolj glede na pomembnost navedenega dokumenta za poznavanje in odgovornost za postopek odločanja na ravni Skupnosti.

44. Poleg tega je cilj Uredbe prav konkretizacija pravice dostopa do dokumentov institucij, ki je priznana s členom 255 ES, saj so v njej določeni splošna načela, pogoji in omejitve. Kot izhaja iz njenega člena 1 v povezavi z njeno četrto uvodno izjavo in kot je poudarilo samo Sodišče, ,,je njen namen čim bolj uresničiti pravico dostopa javnosti do dokumentov institucij“.( ) Kot sem že navedel in kot je poudarilo samo Sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi,( ) je s tega vidika najpomembnejši napredek glede na vsebino prejšnje pravice, ki ga je prinesla navedena uredba, opustitev pravila avtorja. Zato bi bilo s priznanjem nepogojne pravice veta državam članicam, s katero bi te dosegle, da dokumentov, ki bi jih posredovale institucijam, slednje ne bi razkrile – kar pa je storilo Sodišče prve stopnje – vsaj delno in prikrito ponovno uvedeno navedeno pravilo avtorja. Taka razlaga pa ni v skladu niti z namenom niti s ciljem Uredbe.

45. Vendar bi po mnenju Komisije in Združenega kraljestva zavrnitev pravice veta državi članici, iz katere izhaja zahtevan dokument, s tem da bi se instituciji, ki ga ima v lasti, prepustila odločitev o njegovem razkritju, vodila do prikrite uskladitve nacionalnih ureditev pravice dostopa kljub deklariranemu cilju Uredbe in bi kršila načelo subsidiarnosti. Prav to pa je stališče Sodišča prve stopnje, ki je svojo rešitev utemeljilo s petnajsto uvodno izjavo navedene Uredbe, v skladu s katero ,,ni namen ali učinek [slednje] spreminjati nacionalne predpise o dostopu do dokumentov“.( ) Da bi Sodišče prve stopnje ohranilo uporabo nacionalnih pravnih redov na področju preglednosti, je zato potrdilo, da je učinek vsake zahteve za zavrnitev dostopa, ki jo država članica vloži ob uporabi člena 4(5), saj ,,instituciji nalaga, naj ne razkrije zadevnega dokumenta“,( ) ta, da za dokument, ki ji ga je posredovala, ne velja pravo Skupnosti glede dostopa, temveč zanj velja nacionalno pravo zadevne države članice.( )

46. Vendar ta analiza ni v skladu z izrecno navedenim besedilom člena 2(3) Uredbe, v skladu s katerim se navedena uredba ,,uporablja za vse dokumente institucij, to je za dokumente, ki jih institucije pripravijo ali prejmejo in so v njihovi lasti.“ Niti ni v skladu s členom 2(2), po katerem ,,lahko [institucije] […] odobrijo dostop do dokumentov vsem fizičnim ali pravnim osebam, ki nimajo prebivališča ali statutarnega sedeža v eni od držav članic“. Iz besedila obeh določb izhaja, da za dokument, ki ga nacionalni organ posreduje instituciji, od tega trenutka velja izključno pravo Skupnosti in da je institucija zanj odgovorna. Medsebojna primerjava s členom 5 torej jasno razkriva logiko, ki je bila navdih za Uredbo: pravica, ki se uporabi glede prošnje za dostop, in subjekt, ki je pristojen za odločitev o razkritju, sta odvisna ne od izvora dokumenta – torej avtorstva – temveč od tega, kdo je njegov hranitelj ali – povedano natančneje – od organa, na katerega je zahteva za dostop naslovljena.

47. Strah, da bodo nacionalne ureditve preglednosti izgubile pomen, če bo institucija pooblaščena za odločanje o razkritju dokumenta v njeni lasti, ki izvira iz države članice, ni utemeljen. Ureditev Skupnosti in nacionalne ureditve ostajajo samostojne, saj se nanašajo na različna področja. Res je, da lahko pride do medsebojnega prepletanja, saj lahko za isti dokument velja tako nacionalno pravo kot pravo Skupnosti. Celo v tem primeru odločitev, ki jo sprejme institucija na podlagi Uredbe, ne zavezuje države članice, iz katere izvira zahtevan dokument, če je zahteva za njegovo posredovanje neposredno naslovljena tudi nanjo; ta prošnja se bo obravnavala po nacionalnem pravu. Država članica bo tako lahko razkrila dokument, za katerega bo institucija Skupnosti zavrnila dostop, če bodo njena nacionalna pravila o preglednosti manj stroga, pri čemer s tem ne bo smela ogroziti ciljev Uredbe, kot ji to nalaga njen člen 5. Nasprotno lahko institucija ob pogojih ali omejitvah, ki jih bomo navedli, odobri dostop do dokumenta, glede katerega je država članica, ki ji ga je posredovala, zavrnila dostop, če pravila Skupnosti, ki so jih sporazumno dogovorile države članice in jih naložile institucijam, ponujajo širši dostop do dokumentov kot nacionalno pravo zadevne države članice. Ne smemo pozabiti teh razlik pri presoji, ki jih simbolično ponazarja zgoraj navedena zadeva Svenska Journalistförbundet proti Svetu.( ) Te razlike so pokazatelj in posledica tega, da ni niti namen niti učinek ureditve Skupnosti o pravici dostopa usklajevanje nacionalnih pravnih ureditev na tem področju.

48. Čeprav teleološka in sistematična razlaga zahtevata – kot sem pravkar pojasnil – da se člena 4(5) ne sme razumeti, kot da državam članicam priznava pravico veta, mora ta določba imeti polni učinek. S tega vidika je treba soglašati s Sodiščem prve stopnje,( ) da je člen 4(5) lex specialis, s tem da se države članice postavlja v drugačen položaj glede na tretje, ta položaj pa je urejen v členu 4(4). Vendar za zagotovitev polnega učinka člena 4(5) zadošča, da se državi članici prizna pravica, če slednja za to zaprosi, da se z njo obvezno posvetuje institucija, na katero je bila naslovljena zahteva za razkritje dokumenta, ki ji je bil posredovan. Država članica, ki se sklicuje na člen 4(5), je tako v privilegiranem položaju glede na tretje, saj ji je zagotovljena možnost, da instituciji, v lasti katere je dokument, ki izvira iz države članice, predstavi razloge, ki po njenem mnenju nasprotujejo razkritju, čeprav je povsem jasno, da je navedena institucija tista, ki dokument mora ali pa ga ne sme razkriti. Povedano drugače, država članica, iz katere izvira zahtevan dokument, bodisi ne poda prošnje na podlagi člena 4(5) in se z njo institucija, v lasti katere je dokument, posvetuje na podlagi člena 4(4) in glede tretjih samo, če ni jasno, ali je navedeni dokument treba ali se ga ne sme posredovati; bodisi država članica poda tako prošnjo in se mora institucija z njo predhodno posvetovati v vsakem primeru.

49. Res je, da Združeno kraljestvo ugovarja, da naj določba, če bi se njeno obveznost iz člena 4(5) skrčilo zgolj na postopkovno obveznost sistematičnega posvetovanja z državo članico, iz katere izvira zahtevani dokument, ko bi slednja to posvetovanje zahtevala, ne bi imela pravega pomena glede na člen 4(4), saj posvetovanje na podlagi člena 4(5), do katerega pride, ko je jasno, da je zadevni dokument treba ali se ga ne sme razkriti, ne bi bilo potrebno. Ta očitek Združenega kraljestva ni utemeljen, saj so razlogi, ki jih lahko navede država članica za utemeljitev, zakaj naj institucija ne razkrije dokumenta v njeni lasti, ki ji ga je posredovala država članica, ki niso omejeni na izjeme od pravice dostopa, navedene v členu 4 od (1) do (3), edini, zaradi katerih je navedeni instituciji lahko jasno, ali je zadevni dokument treba ali se ga ne sme razkriti.

50. Res je, da se država članica, iz katere izvira zahtevani dokument, ne more sklicevati na katerekoli razloge, da bi nasprotovala temu, da institucija, na katero je bila naslovljena prošnja, razkrije navedeni dokument. Iz člena 255(2) ES izhaja, da se morajo ti razlogi nujno nanašati na javni ali zasebni interes. Vendar se ,,razlogi javnega ali zasebnega interesa“, na katere se lahko sklicuje država članica, ne omejujejo na izjeme od pravice dostopa, ki so navedene v Uredbi, saj lahko temeljijo tudi na nacionalnem pravu zadevne države članice.

51. Kljub temu pa bo morala institucija, v lasti katere je dokument, odločiti o zahtevi za dostop, ne da bi jo vezalo mnenje države članice, iz katere izvira dokument. Glede tega spet ni mogoče slediti razlagi Sodišča prve stopnje, naj državi članici ne bi bilo treba obrazložiti svoje prošnje za nerazkritje, vložene na podlagi člena 4(5).( ) Kako bi institucija lahko bila opozorjena in kako naj bi se a fortiori prepričala o tem, da obstaja posebna potreba po zaupnosti, če država članica ne pojasni razlogov, ki po njenem mnenju upravičujejo zavrnitev dostopa?

52. Vendar pa institucija – čeprav v okviru preskusa obrazložitve države članice lahko presoja posebno potrebo po zaupnosti na podlagi ene od izjem od pravice dostopa, navedenih v Uredbi – tega očitno ne more storiti takrat, ko prošnjo za nerazkritje države članice utemeljuje varstvo javnega ali zasebnega interesa, ki ga določa nacionalno pravo.

53. Vendar je po mojem mnenju mogoče, da institucija ne ugodi prošnji za nerazkritje, ki temelji na posebni potrebi po zaupnosti, ki izhaja iz nacionalnega prava, če oceni, da to zahteva preglednost postopka odločanja. Rečeno drugače, če to zahteva dobro razumevanje razlogov, ki so privedli do sprejetja zadevne odločitve Skupnosti, mora imeti institucija možnost, da odobri dostop – in celo mora odobriti dostop – do dokumenta, ki izvira iz države članice, tistemu, ki je zanj zaprosil, čeprav bi navedena država članica temu nasprotovala z utemeljitvijo, da naj bi šlo za tajnost, ki jo varuje nacionalno pravo. Gre za spoštovanje preglednosti, katere del je temeljna pravica dostopa do dokumentov.( ) Še bolj pa gre za učinkovitost načela demokratičnosti, s katerim se – kot smo videli – preglednost dandanes ozko povezuje. Nazadnje, gre za zahtevo po strukturni skladnosti, ker prenos pristojnosti na Skupnost ne sme privesti do zmanjšanja demokratičnega nadzora državljanov držav članic nad oblastjo. Prav to pa bi se lahko zgodilo, če bi se država članica morala za vse dokumente, ki jih posreduje institucijam za sprejetje odločitve na ravni Skupnosti, sklicevati na izjemo od pravice dostopa, ki bi bila utemeljena v nacionalnem pravu, ki ureja zunanjo politiko države. Če bi za sistematično izogibanje vsem zahtevam za dostop do dokumentov v zvezi z udeležbo države članice v postopku določanja Skupnosti zadostovalo, da bi se ta sklicevala na tovrstno izjemo, bi bila okrnjena vloga, ki jo mora odigrati načelo preglednosti pri demokratičnem nadzoru političnega procesa. Dejansko ni mogoče dopustiti, da bi se določena oblast, ki je na nacionalni ravni podvržena mehanizmom demokratičnega nadzora, zaradi prenosa pooblastil na Skupnost odslej sistematično izogibala enakovrednim mehanizmom demokratičnega nadzora, ker odslej spada v področje ,,zunanje politike držav“.

54. Institucija bo pri presoji nujnosti preglednosti postopka odločanja Skupnosti za odločitev o usodi zahteve za dostop do dokumenta, ki izvira iz države članice, ki je naslovljena na institucijo, morala vendarle upoštevati tudi integriteto nacionalnega prava, zaradi spoštovanja katerega je navedena država članica zaprosila za nerazkritje na podlagi člena 4(5). Ob tem je treba ponoviti, da bo institucija spoštovala integriteto nacionalnega prva toliko bolj, ker ji bo država članica z obrazložitvijo svoje prošnje za nerazkritje omogočila razumevanje, zakaj je zaupnost nujno potrebna z vidika nacionalnega prava in njegovih ciljev. To uravnoteženje namreč zahteva načelo lojalnega sodelovanja, ki ureja razmerja med institucijami in državami članicami in je navedeno v petnajsti uvodni izjavi Uredbe in ki državam članicam nalaga, naj institucijam posredujejo dokumente, potrebne za sprejetje odločitve na ravni Skupnosti, predvsem pa državam članicam nalaga, naj ne ogrozijo doseganja ciljev navedene uredbe, ko v skladu s tem, kar je določeno v členu 5 Uredbe, na podlagi svojega nacionalnega prava odločajo o dostopu do dokumenta v svoji lasti, ki izvira iz institucije.

55. Zdi se, da je priznanje tako zasnovane pravice do zadnje besede institucije, v lasti katere je dokument, ki izvira iz države članice, glede zahteve za dostop, ki je bila naslovljena nanjo, edino v skladu z naravo temeljne pravice dostopa do dokumentov institucij. Spomnimo se, da je mogoče omejitev temeljne pravice utemeljiti samo, če je namenjena varstvu legitimnega interesa in če v skladu z načelom sorazmernosti ne presega tistega, kar je primerno in potrebno za dosego zasledovanega cilja.( )

56. Nazadnje opozarjam, da bo razlaga člena 4(5) Uredbe, ki jo predlagam, pravno zelo malo, še manj pa v praksi vplivala na pomen posvetovanja z državo članico. Predvidevati je namreč mogoče, da bo institucija najpogosteje sledila mnenju, ki ga bo dala država članica, iz katere bo izviral zahtevani dokument.( )

57. Iz vsega zgoraj navedenega izhaja, da je bilo v izpodbijani sodbi narobe uporabljeno pravo, s tem da se je v njej člen 4(5) Uredbe razlagalo tako, kot da državam članicam priznava pravico veta, s katero instituciji, ki so ji posredovale dokument, ki ga ima sedaj slednja v lasti, in na katero je bila naslovljena zahteva za dostop, onemogočijo njegovo razkritje.

58. Če Sodišče ne bo sledilo mojemu stališču, ker bo morebiti menilo, da je nasprotno treba potrditi rešitev iz izpodbijane sodbe, bi bilo v vsakem primeru treba z navedbo drugih razlogov popraviti obrazložitev Sodišča prve stopnje. Menim namreč, da je razlaga( ) člena 4(5), ki jo je podalo slednje, da naj bi ta določba sistematično zavezovala institucijo, v lasti katere je zahtevan dokument, naj se posvetuje z državo članico, iz katere izhaja navedeni dokument, preden sprejme kakršnokoli odločitev o njegovem razkritju, tudi če država članica predhodno ni zaprosila za ohranitev zaupnosti, da bi dejansko preverila, ali država članica želi vložiti tako prošnjo na podlagi člena 4(5), v nasprotju z jasnim besedilom določbe, ki obveznost posvetovanja z državo članico izrecno pogojuje s predhodno vložitvijo prošnje države članice za nerazkritje. Res je, da so v obravnavanem primeru nacionalne dokumente Komisiji posredovali nemški organi pred začetkom veljavnosti Uredbe. V takem primeru določbe o izvajanju navedene uredbe, ki jih je Komisija umestila v svoj poslovnik( ), določajo posvetovanje z organi, iz katerih izvira dokument, ne glede na morebitno predhodno vloženo prošnjo na podlagi člena 4(5). Torej za zakonitost izpodbijane sodbe ne bi bilo pomembno, če bi se Komisija z nemškimi organi v obravnavanem primeru posvetovala brez kakršnekoli predhodno vložene prošnje države članice. Vendar je na podlagi splošnosti besed, ki jih je uporabilo Sodišče prve stopnje, mogoče sklepati, da poziv, ki ga je slednje naslovilo institucijam, naj se posvetujejo z državo članico, iz katere izvira zaprošen dokument, da bi izvedele, ali se želi sklicevati na člen 4(5), velja tako za dokumente, ki bi se jim posredovali pred začetkom veljavnosti Uredbe, kot za dokumente, ki bi se posredovali po tem datumu. V tem obrazložitev sodbe nasprotuje izrecnemu besedilu člena 4(5) in je zato ni mogoče potrditi. Zato bi Sodišču predlagal, naj obrazložitev popravi tako, da posvetovanje med zadevno državo članico in institucijo, ki odloča o zahtevi za dostop do dokumenta, ki izhaja iz države članice, da bi institucija ugotovila, ali se država članica želi sklicevati na člen 4(5), omeji na primer, ko ji je država članica dokument posredovala pred začetkom veljavnosti Uredbe.

III – Predlog

59. Zato Sodišču predlagam, naj ugodi pritožbenemu razlogu kršitve prava Skupnosti in zato razveljavi sodbo Sodišča prve stopnje Evropskih skupnosti z dne 30. novembra 2004 v zadevi IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds proti Komisiji (T‑168/02).