SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

M. POIARESA MADURA,

predstavljeni 1. oktobra 20091( )

Zadeva C-246/07

Komisija Evropskih skupnosti

proti

Kraljevini Švedski

„Stockholmska konvencija o obstojnih organskih onesnaževalih – Enostranski predlog za vključitev snovi“





1. Obveznost lojalnega sodelovanja Skupnosti in držav članic je zlasti pomembna pri izvajanju pristojnosti, določenih s Pogodbo, in še toliko bolj, kjer so te pristojnosti deljene.

2. Prav v tem okviru je bil sprožen postopek v tej zadevi. Skupnost in Švedska sta pogodbeni stranki večstranskega sporazuma o ureditvi okolju škodljivih snovi. Ali lahko Švedska predlaga, da se v sporazum vključi nova snov, ali mora delovati skupaj s Skupnostjo?

3. Odgovor, kot se bo pokazalo, ni odvisen le od tega, ali Švedska je ali ni pristojna, da deluje samostojno, temveč tudi od njene odločitve, kako bo ravnala.

I – Dejanski in pravni okvir

4. Ta zadeva se nanaša na ureditev obstojnih organskih onesnaževal (persistent organic pollutants, v nadaljevanju: POP), snovi, ki so posebno škodljive za okolje in zdravje ljudi. POP so strupena, zelo obstojna in se bioakumulirajo (to pomeni, da vstopijo v prehranjevalno verigo). Kot taki se lahko negativni učinki POP – po zraku, vodi ali selitvenih vrstah – pojavijo daleč od kraja prvotnega izpusta.

5. Navedeni čezmejni učinki so pripeljali do tega, da so bila POP urejena z več večstranskimi okoljskimi sporazumi. Eden teh je Stockholmska konvencija o POP (v nadaljevanju: Konvencija).( ) Konvencija je mešani sporazum, katerega stranki sta tudi Skupnost in Švedska. Določa, da morajo stranke zmanjšati ali odpraviti izpuste POP, ki so navedena v prilogah h Konvenciji.

6. Vsaka pogodbena stranka Konvencije lahko predlaga, da se kaka snov šteje za POP in da se vnese v priloge h Konvenciji (v nadaljevanju: vključitev v Konvencijo). V bistvu po predlogu snovi Odbor za pregled obstojnih organskih onesnaževal (POPs Review Committee, v nadaljevanju: POPRC) pregleda, ali so glede snovi izpolnjene zahteve Konvencije, opravi presojo tveganja in izda končno priporočilo o možni vključitvi snovi.

7. Med tehnično proučitvijo POPRC lahko pogodbene stranke Konvencije predložijo pripombe in po proučitvi same izdajo dokončno odločitev o tem, ali se snov vključi v Konvencijo ali ne. Običajno se enkrat na leto organizira konferenca pogodbenih strank, na kateri se odloča o amandmajih, kot so zadevne vključitve. Na konferenci pogodbenih strank se prizadeva sprejemati odločitve s soglasjem, če pa tega ni, se sprejmejo s tričetrtinsko večino.

8. Pomembno je poudariti, da lahko na podlagi Konvencije vsaka stranka zavrne vezanost na amandma. Za sprejetje take odločitve ima na razpolago eno leto, kar sovpada z obdobjem pred začetkom veljavnosti amandmaja.

9. Drug večstranski sporazum o ureditvi POP je Protokol o obstojnih organskih onesnaževalih h konvenciji iz leta 1979 o onesnaževanju zraka na velike razdalje prek meja (v nadaljevanju: Protokol).( ) Ta je v več pogledih podoben konvenciji, vendar kot nakazuje njegovo ime, se nanaša predvsem na onesnaževala, ki se prenašajo po zraku. Pomembna podobnost teh aktov je, da vsaka pogodbena stranka Protokola lahko predlaga, da se določena snov vključi v seznam POP iz prilog h Protokolu (v nadaljevanju: vključitev v Protokol). Skupnost in Švedska sta pogodbeni stranki Protokola.

10. Čezmejni negativni učinki POP so vodili tudi do njihove ureditve na ravni Skupnosti, še zlasti z Uredbo št. 850/2004 (v nadaljevanju: Uredba o POP).( )

11. Obravnavani primer se nanaša na predlog Švedske, da se v Konvencijo vključi posebna skupina snovi: perfluorooktan sulfonati (v nadaljevanju: PFOS). Ni sporno, da se ti lahko štejejo za POP. Vendar pa na dan, ko jih je Švedska predlagala, niso bili vključeni v nobenega od zgoraj navedenih mednarodnih dokumentov in dokumentov Skupnosti, ki urejajo POP.

12. Opozoriti je treba na časovni razpored dogodkov v zvezi s predlogom Švedske in tudi na to, ali se ti dogodki nanašajo na Konvencijo ali na Protokol.

13. Komisija je 4. avgusta 2004 Svetu predlagala, naj jo pooblasti, da v imenu Skupnosti in njenih držav članic vloži predlog za dopolnitev prilog h Konvenciji in h Protokolu. V predlog Komisije niso bili zajeti PFOS.

14. Švedska je prav tako avgusta 2004 predlagala vključitev PFOS v Protokol.( )

15. „Mednarnodna okoljska skupina“ Sveta se je sestala 8. septembra 2004. Na tem zasedanju je Švedska načela vprašanje vključitve PFOS v Konvencijo z izjavo, da je pričakovala, da bo to dejanje predmet skupnega predloga, in da sama do takrat ne bo vložila predloga. To vprašanje je spet načela med zasedanjem, ki je potekalo 12. januarja 2005.

16. Svet je marca 2005 sprejel odločitve glede skupnega predloga o tem, da se nekatere snovi dodajo Konvenciji. Izbira teh snovi bi morala biti opravljena na podlagi snovi, ki so že bile vključene v Protokol, ki so bile prav tako že zajete z Uredbo o POP. Kot je bilo navedeno zgoraj, takrat PFOS še niso bili vključeni v nobenega od teh instrumentov (ker v zvezi s predlogom Švedske na podlagi Protokola ni bila sprejeta nobena odločitev).

17. „Mednarodna okoljska skupina“ Sveta je 6. julija 2005 dosegla dogovor glede skupnega predloga, da se PFOS dodajo Protokolu takoj, ko bo Komisija pripravila predlog nadzornih ukrepov na ravni Skupnosti.

18. Poleg tega je „mednarodna okoljska skupina“ na tem zasedanju obravnavala tudi vključitev PFOS v Konvencijo. Švedska je zaostrila svoje stališče in izjavila, da če ne bo dosežen dogovor o skupnem predlogu, bo tak predlog enostransko vložila sama. Kljub temu se je skupina strinjala le, da bi vključitev snovi morala biti predlagana, odločitev o izbiri snovi, ki jih je treba vključiti, pa je bila prestavljena na poznejši čas.

19. Švedska je 14. julija 2005 ravnala v skladu z napovedjo in enostransko predlagala vključitev PFOS v Konvencijo, isti dan pa je tudi obvestila predsedstvo. Švedski predlog je, kot je bilo navedeno, predmet te zadeve, in ga je treba zato presojati glede na okoliščine, ki so obstajale v času dejanskega stanja. Kljub temu so nekateri poznejši dogodki vredni pozornosti.

20. Svet je 8. septembra 2005 odločil, da Skupnost in njene države članice pooblasti, da vložijo skupni predlog vključitve PFOS v Protokol( ), potem ko bo Komisija vložila predlog v zvezi z omejitvami v skladu z Direktivo 76/769( ) o uporabi PFOS.

21. Svet je 24. aprila 2006 odločil, da Skupnost in njene države članice pooblasti, da vložijo skupni predlog za vključitev nekaterih snovi – med katerimi ni bilo PFOS – v Konvencijo.( )

22. Če in ko bodo PFOS končno vključeni v Konvencijo ali v Protokol, bodo vključeni tudi med snovi, ki so zajete z Uredbo o POP.( )

23. Potem ko je Švedska vložila svoj predlog, je bila predlagana in sprejeta tudi Direktiva o uvedbi nadzornih ukrepov za PFOS.( )

24. Komisija je Švedski poslala pisni opomin, v katerem je izpodbijala skladnost švedskega predloga s pravom Skupnosti. Ker Komisija ni bila zadovoljna z odgovori Švedske na pisni opomin, je na podlagi člena 226 ES vložila to tožbo.

II – Presoja

25. Predvsem je treba poudariti, da Komisija ne izpodbija tega, da je treba PFOS šteti za POP; poznejša zakonodaja Skupnosti je namreč potrdila, da to so. Ob upoštevanju čezmejnih učinkov PFOS in neobstoja zakonodaje Skupnosti se je lahko Švedska sklicevala samo na mednarodne instrumente, da bi preprečila te negativne vplive na njeno okolje in na zdravje njenih državljanov.

26. Komisija trdi, da Švedska ne bi smela ukrepati v zvezi z nevarnostmi, povezanimi s PFOS. Trdi, da je že obstajal zakonodajni okvir Skupnosti – predvsem Uredba o POP in Direktiva 76/769 – čeprav ob nastanku dejanskega stanja ni zajemal PFOS.

27. Kot so pravilno poudarile države članice, gre v tem primeru za izključno pristojnost. Komisija pa kljub temu ni sprožila vprašanja kršenja izključne pristojnosti med nujnim predhodnim postopkom. Zato je treba ta ugovor šteti za nedopusten, trditev v zvezi z njim pa ni treba upoštevati.

28. Vendar tudi če bi bil ugovor kršitve izključne pristojnosti dopusten, bi bil obsojen na neuspeh. Kot je ugotovilo Sodišče, „zunanja pristojnost Skupnosti na področju varstva okolja […] ni izključna, ampak načeloma deljena med Skupnostjo in državami članicami.“( )

29. Tako zakonodajni okvir Skupnosti, na katerega se opira Komisija, kot švedski pristop h Konvenciji temeljita na naslovu XIX Pogodbe ES, ki se nanaša na okolje (členi od 174 ES do 176 ES). Razdelitev pristojnosti na podlagi Pogodbe je naravnana na ukrepanje: države članice in Skupnost ne morejo ovirati druga druge pri prizadevanjih za dosego višje stopnje varstva okolja.

30. Zadevni zakonodajni okvir Skupnosti je treba kot tak razlagati tako, da uvaja minimalne zahteve, ki nikakor ne preprečujejo nadaljnjega ukrepanja držav članic. Ker v ta okvir ob nastanku dejanskega stanja niso bili zajeti PFOS, naj Skupnost ne bi pridobila izključne pristojnosti v zvezi z njihovo ureditvijo.( )

31. Čeprav je ugovor izključne pristojnosti nedopusten, pa je Komisija pravilno načela vprašanje kršitve člena 10 ES med predhodnim postopkom, in na to vprašanje bom osredotočil proučitev.( ) Ta domnevna kršitev ima dva vidika.

32. Prvi je vsebinski in se nanaša na trditev, da švedski predlog vključitve PFOS – ali katerekoli snovi – v Konvencijo ogroža enotnost zastopanja Skupnosti in njenih držav članic na mednarodni ravni.

33. Drugi je postopkovni in ne upošteva vprašanja, ali Švedska ima pravico vložitve takih predlogov, ampak se namesto tega bolj osredotoči na usklajevanje takih predlogov s tekočim postopkom odločanja Skupnosti.

34. Menim, da je treba ta dva vidika proučiti ločeno.

i) Ali lahko Švedska predlaga vključitev PFOS v Konvencijo

35. Glavna trditev Komisije je, da ker je Konvencija mešani sporazum, Švedska ne sme delovati samostojno, ampak le skupaj s Skupnostjo, ali če jo Skupnost zastopa. Poudariti je treba, da se ta trditev, kot jo navaja Komisija, brez dvoma lahko uporablja za vse mešane sporazume.

36. Mešani sporazumi so pogosti, kadar je kot v obravnavanem primeru pristojnost deljena. Res je, da je Sodišče menilo, da zahteva enotnosti zastopanja Skupnosti in njenih držav članic na mednarodni ravni lahko zadnjim prepreči, da ravnajo individualno, tudi če pristojnost ostane deljena.( ) Vendar pa bi vztrajanje pri tem, ne glede na obstoječe okoliščine v okviru mešanega sporazuma, preseglo to sodno prakso.

37. Enotnost zastopanja Skupnosti in njenih držav članic nima samostojnega pomena; je samo izraz dolžnosti lojalnega sodelovanja v smislu člena 10 ES.( ) Vprašanje, ali se taka enotnost zahteva na podlagi dolžnosti lojalnega sodelovanja, je mogoče rešiti le s proučitvijo obveznosti, ki so določene v posameznem sporazumu.

38. Kot sem že navedel, bi moralo biti izhodišče za to proučitev vprašanje, ali izvajanje deljene pristojnosti s strani države članice – v tem primeru na podlagi mednarodnega sporazuma – resno ogroža izvajanje pristojnosti Skupnosti.( )

39. Po proučitvi švedskega predloga o vključitvi PFOS v Konvencijo lahko ugotovim samo, da pristojnost Skupnosti ni ogrožena. Švedski predlog Skupnosti ne sili, da uporabi pravila, za katera je odločila, da jih ne bo uporabila, niti ne vpliva na njeno možnost, da predlaga pravila, ki jih želi uporabiti.

40. V zvezi z obveznostjo Skupnosti, da uporabi nove predpise, ima Skupnost na podlagi same Konvencije pravico, da zavrne vezanost na amandmaje, kot je vključitev PFOS (kadar bi bil tak amandma rezultat tehničnega pregleda, opravljenega zaradi švedskega predloga).( )

41. V zvezi z možnostjo Skupnosti, da predlaga nove predpise, lahko v skladu s Konvencijo Skupnost prosto vpliva na tehnični pregled PFOS in sestavi predloge v zvezi z njihovim obravnavanjem v skladu s Konvencijo, kot bi sama vložila prvotni predlog. Kar je naredila Švedska, je bila uvedba upoštevnega postopka, zaradi katere se je začel tehnični pregled PFOS.

42. Komisija je navedla dve težavi, ki bi lahko ovirali izvajanje pristojnosti Skupnosti: prvič, dolžna je ukrepati, da se tako izogne zavezanosti glede vključitve PFOS v Konvencijo, in, drugič, posledica te vključitve je lahko vložitev (ne posebej določenih) odškodninskih zahtevkov držav v razvoju, ki bi lahko vplivali na pogajanja glede drugih snovi.

43. Ugotavljam težave za Skupnost, vendar ne pretiranih. Poudariti je treba, da je treba navedene težave primerjati z zakonitimi pravicami držav članic in z ohranitvijo njihovih pristojnosti. Dolžnost lojalnega sodelovanja enako velja tudi za dejanja institucij Skupnosti v zvezi z državami članicami.( )

44. Če bi morale institucije Skupnosti Švedski preprečiti, da ustrezno zaščiti svoje okolje in zdravje svojih državljanov iz nejasnih gospodarskih razlogov ali zgolj zato, ker mora Skupnost objaviti Konvencijo, bi s tem pretirano otežile izvajanje pristojnosti Švedske.

45. Švedska zato lahko predlaga vključitev PFOS v Konvencijo, prav tako, kot je lahko pristopila h Konvenciji v skladu s členom 174(4) ES. Vendar pa je Švedska pri kakršnemkoli predlogu omejena s tem, da je tudi Skupnost pogodbena stranka Konvencije; to vprašanje bom obravnaval v naslednjem delu.

ii) Ali bi lahko Švedska predlagala vključitev PFOS v Konvencijo med potekom postopka odločanja Skupnosti

46. Obseg dolžnosti lojalnega sodelovanja se ne konča s proučitvijo, ali je Švedska lahko izvajala svojo pristojnost; načini izvajanja te pristojnosti so enako pomembni, če ne celo bolj.

47. Zagotovo bi lahko ravnanja Švedske ogrozila izvajanje pristojnosti Skupnosti, ne zaradi predmeta, temveč zato, ker lahko oslabijo postopek odločanja Skupnosti.

48. Sodišče je na področju mešanih sporazumov potrdilo, da je država članica dolžna predhodno obvestiti in se posvetovati z institucijami Skupnosti, preden samostojno sproži postopek.( ) Kadar izpolnitev te obveznosti sproži postopek odločanja Skupnosti oziroma do nje pride v tekočem postopku, mora država članica zato popolnoma in dobroverno sodelovati v tem postopku.

49. Obseg obveznosti lojalnega sodelovanja je zato dvojen. Prvič, države članice sodelujejo pri postopku odločanja Skupnosti in, drugič, vzdržijo se individualnega ravnanja, vsaj za nekaj časa, do sprejetja odločitve v tem postopku.( )

50. Zdi se, da je Švedska zadostno izpolnila prvi del navedene obveznosti: skušala je doseči vložitev skupnega predloga za vključitev PFOS v Konvencijo. Vendar pa bi lahko poznejše grožnje Švedske, da bo delovala samostojno, razumeli tako, da je njihov namen nesorazmerno vplivati na postopek odločanja Skupnosti in torej posegati v neokrnjenost političnega postopka Skupnosti.

51. Švedska poleg tega ni izpolnila celotnega drugega dela te obveznosti. Če bi bila sprejeta odločitev Skupnosti, da se PFOS ne vključi v Konvencijo, bi lahko ravnala samostojno. Vendar pa natančna proučitev postopka odločanja Skupnosti pokaže, da do ukrepanja Švedske ni bila sprejeta nobena odločitev. Zato bi se Švedska morala vzdržati ravnanja.

52. Ko je Švedska vložila predlog, je bil v okviru „mednarodne okoljske skupine“ Sveta dosežen sporazum o vložitvi skupnega predloga za vključitev snovi v Konvencijo. Čeprav je bilo treba še doseči dogovor, ali bodo te snovi zajemale tudi PFOS, je bilo s prejšnjimi sklepi Sveta uveljavljeno dajanje prednosti snovem, ki so že vključene v Protokol.

53. Poleg tega, da je Švedska že predlagala vključitev PFOS v Protokol, je obstajal tudi dogovor v okviru „mednarodne okoljske skupine“ Sveta, da se vloži tak predlog na podlagi Protokola (kar se je seveda pozneje izrazilo v sklepu Sveta). S skorajšnjo vključitvijo PFOS v Protokol Švedska ne more dobroverno trditi, da je bila sprejeta odločitev, da se ne predlaga vključitev PFOS v Konvencijo.

54. Ni pomembno, da v sklepu Sveta, ki je sledil predlogu Švedske, niso bili zajeti PFOS. Zaradi predloga Švedske je bil predlog Skupnosti nepotreben. Vsekakor bi se Švedska morala vzdržati samostojnega ravnanja do sprejetja takega Sklepa, da bi tako spoštovala neokrnjenost postopka odločanja Skupnosti in ne bi posegala v notranje ravnovesje sil.

55. Švedska trdi, da če ne bi ravnala pravočasno, na bližnji konferenci pogodbenih strank ne bi mogla vložiti predloga za vključitev PFOS v Konvencijo, kar bi za najmanj eno leto odložilo rešitev vprašanja. Vendar pa spoštovanje obveznosti lojalnega sodelovanja lahko pomeni žrtvovanje interesov države članice.

56. Postopek odločanja Skupnosti je počasen, države članice pa morajo priznati, da rezultati ne bodo doseženi tako hitro, kot če bi delovale samostojno. Toda če bi jim bilo dopuščeno, da obidejo ta postopek vedno, ko jim to ustreza, postopek odločanja Skupnosti ne bi služil ničemur. Poleg tega menim, da bi morale države članice pri izvajanju zunanjih pristojnosti, ki lahko posegajo v notranje ravnovesje sil postopka odločanja Skupnosti, ravnati zelo previdno.

57. Strinjam se s trditvijo, da države članice ne bi smele biti ujete v neskončno trajajoč postopek, v katerem je dokončna odločitev Skupnosti odložena do točke nedelovanja. V takih primerih bi se moralo šteti, da je bila odločitev sprejeta, in državam članicam bi moralo biti dovoljeno ukrepanje.( ) Vendar pa se v tem primeru ni bilo tako: zadostuje poudariti, da je med naznanilom Švedske, da bo sama ukrepala, če ne bo dosežen sporazum, in dejansko vložitvijo predloga potekel le en teden.

58. Švedska ni omogočila, da bi postopek odločanja potekal kot običajno in se končal s sklepom Sveta za vključitev PFOS v Konvencijo ali proti njej. Švedska bi morala sodelovati pri postopku odločanja Skupnosti do sprejetja te odločitve, čeprav bi s političnega vidika čutila, da bodo imela njena prizadevanja za dosego skupnega predloga za vključitev PFOS v Konvencijo enako usodo kot postrušniki, ki se napotijo na rob pečine.

III – Predlog

59. Glede na navedeno predlagam Sodišču, naj ugotovi, da Švedska s tem, da je enostransko predlagala vključitev perfluorooktan sulfonatov v priloge k Stockholmski konvenciji o obstojnih organskih onesnaževalih, preden je bila v zvezi s tem sprejeta odločitev Skupnosti, ni izpolnila obveznosti iz člena 10 ES.