Zadeva T-306/01

Ahmed Ali Yusuf in Al Barakaat International Foundation

proti

Svetu Evropske unije in Komisiji Evropskih skupnosti

„Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi za nekatere osebe in subjekte, povezane z Osamo bin Ladnom, mrežo Al Kaida in talibani – Pristojnost Skupnosti – Zamrznitev sredstev – Temeljne pravice – Ius cogens – Sodni nadzor – Ničnostna tožba“

Povzetek sodbe

1. Postopek – Uredba, ki med tožbenim postopkom nadomesti izpodbijano uredbo – Nov element – Razširitev prvotnih tožbenih predlogov in razlogov

2. Akti institucij – Izbira pravne podlage – Uredba, ki zoper določene osebe in subjekte določa sankcije, katerih namen je prekinitev ali omejitev gospodarskih odnosov s tretjo državo – Člena 60 ES in 301 ES – Dopustnost

(člena 60 ES in 301 ES; Uredba Sveta št. 467/2001)

3. Akti institucij – Izbira pravne podlage – Uredba, ki določa sankcije zoper določene osebe in subjekte, ki nimajo nobene vezi s tretjo državo – Skupno upoštevanje členov 60 ES, 301 ES in 308 ES – Dopustnost

(členi 60 ES, 301 ES in 308 ES; člen 3 EU; Uredba Sveta št. 881/2002)

4. Prosti pretok kapitala in svoboda plačil – Omejitve – Nacionalni ukrepi za boj proti mednarodnemu terorizmu, ki v ta namen nalagajo gospodarske in finančne sankcije osebam, ki nimajo nobene vezi s tretjo državo – Dopustnost – Pogoji

(člen 58 ES)

5. Akti institucij – Pravna narava – Uredba ali odločba – Ločevanje – Merila – Koncept naslovnika akta – Predmet akta – Neupoštevno merilo

(člena 230, četrti odstavek 4, ES in 249 ES; Uredba Sveta št. 881/2002)

6. Mednarodno javno pravo – Ustanovna listina Združenih narodov – Odločbe Varnostnega sveta – Obveznosti za države članice, ki iz njih izhajajo – Prednost pred nacionalnim pravom in pravom Skupnosti – Obveznosti, ki izhajajo iz te listine – Zavezujoči značaj za Skupnost

7. Evropske skupnosti – Sodni nadzor nad zakonitostjo aktov institucij – Akt za izvajanje resolucij Varnostnega sveta Združenih narodov – Posredni nadzor nad zakonitostjo odločb Varnostnega sveta – Nadzor glede na pravo Skupnosti – Izključitev – Nadzor glede na ius cogens – Dopustnost

(členi 5 ES, 10 ES, 230 ES, 297 ES, 307, prvi odstavek, ES; člen 5 EU; Uredba Sveta št. 881/2002)

8. Evropske skupnosti – Sodni nadzor nad zakonitostjo aktov institucij – Akt za izvajanje resolucij Varnostnega sveta Združenih narodov – Uredba št. 881/2002 – Posebni omejevalni ukrepi za nekatere osebe in subjekte, povezane z Osama bin Ladnom, mrežo Al Kaida in talibani – Temeljne pravice zainteresiranih oseb – Zamrznitev sredstev – Nadzor glede ius cogens – Lastninska pravica posameznikov – Načelo sorazmernosti – Kršitev – Neobstoj

(Uredba Sveta št. 881/2002, kot je bila spremenjena z Uredbo Sveta št. 561/2003)

9. Evropske skupnosti – Sodni nadzor nad zakonitostjo aktov institucij – Akt za izvajanje resolucij Varnostnega sveta Združenih narodov – Uredba št. 881/2002 – Posebni omejevalni ukrepi za nekatere osebe in subjekte, povezane z Osama bin Ladnom, mrežo Al Kaida in talibani – Pravica zainteresiranih oseb do zaslišanja – Kršitev – Neobstoj

(Uredba Sveta št. 881/2002)

10. Ničnostna tožba – Akt za izvajanje resolucij Varnostnega sveta Združenih narodov – Uredba št. 881/2002 – Posebni omejevalni ukrepi za nekatere osebe in subjekte, povezane z Osama bin Ladnom, mrežo Al Kaida in talibani – Sodni nadzor – Meje – Pravna praznina v sodnem varstvu tožečih strank – Nadzor glede na ius cogens – Pravica do učinkovitega pravnega sredstva – Kršitev – Neobstoj

(člen 226 ES; Uredba Sveta št. 881/2002)

1. Ko v okviru ničnostne tožbe uredbo, ki neposredno in posamično zadeva posameznika, med postopkom nadomesti uredba, katere predmet je enak, je to treba šteti za nov element, ki tožeči stranki omogoča, da prilagodi svoje tožbene predloge in razloge. Dejansko bi bilo v nasprotju z dobrim delovanjem sodnega organa in z zahtevo po ekonomičnosti postopka, če bi tožeča stranka morala vložiti novo tožbo. Poleg tega bi bilo nepravično, če bi zadevna institucija, da bi nasprotovala pripombam iz vloge, predložene sodišču Skupnosti, zoper uredbo, lahko prilagodila izpodbijano uredbo tako, da bi jo nadomestila z drugo in se med postopkom sklicevala na to spremembo ali na to nadomestitev, da bi drugi stranki onemogočila razširitev tožbenih predlogov in razlogov, ki so obstajali pred zadnjo uredbo, ali vložitev dodatnih tožbenih predlogov in razlogov zoper njo.

(Glej točki 72 in 73.)

2. Svet je bil pristojen za sprejetje Uredbe št. 467/2001 o prepovedi izvoza nekaterega blaga in storitev v Afganistan, o poostritvi prepovedi poletov in podaljšanju zamrznitve sredstev in drugih finančnih virov talibanov iz Afganistana na podlagi členov 60 ES in 301 ES.

Iz besedila navedenih členov namreč nikakor ne izhaja, da je dovoljena izključitev sprejetja omejevalnih ukrepov, ki posebej prizadenejo voditelje tretje države in ne države kot take ter posameznike in subjekte, ki so s temi voditelji povezani ali jih ti neposredno ali posredno nadzorujejo, ne glede na to, kje se nahajajo, če so ti ukrepi dejansko namenjeni za popolno ali delno prekinitev ali omejitev gospodarskih odnosov z eno ali več tretjimi državami. To razlago, ki ni v nasprotju z besedilom členov 60 ES in 301 ES, upravičujeta zahteva po učinkovitosti ter skrb za humanitarni red.

Namen ukrepov iz Uredbe št. 467/2001 pa je bil prekinitev ali omejitev gospodarskih odnosov z Afganistanom v okviru boja mednarodne skupnosti proti mednarodnemu terorizmu, zlasti proti Osami bin Ladnu in mreži Al Kaida.

Poleg tega so bili navedeni ukrepi, katerih namen je bil izvajanje učinkovitega pritiska na voditelje zadevne države, z omejevanjem, kolikor je le možno, vpliva zadevnih ukrepov na prebivalstvo te države, zlasti z omejevanjem njihovega osebnega področja uporabe na določeno število poimensko določenih posameznikov, v skladu z načelom sorazmernosti, ki zahteva, da sankcije ne prekoračijo mej primernega in potrebnega za uresničitev cilja, ki ga zasleduje ureditev Skupnosti, ki jih je uvedla.

(Glej točke 108, 112, 115, 116, 121, 122 in 124.)

3. Člena 60 ES in 301 ES sama zase nista zadostna pravna podlaga za sprejetje uredbe Skupnosti o boju proti mednarodnemu terorizmu in o naložitvi ekonomskih in finančnih sankcij, kot so zamrznitev sredstev posameznikov, ne da bi obstajala kakršna koli vez med temi posamezniki in tretjo državo.

Tudi člen 308 ES sam zase ni zadostna pravna podlaga za sprejetje take uredbe. Čeprav je res, da nobena določba Pogodbe institucijam Skupnosti ne daje potrebne pristojnosti za sprejetje sankcij zoper posameznike ali subjekte, ki nimajo nobene vezi s tretjo državo, boja proti mednarodnemu terorizmu in zlasti naložitve ekonomskih in finančnih sankcij posameznikom in subjektom, za katere se domneva, da prispevajo k njegovemu financiranju, ni mogoče povezati z nobenim od ciljev, ki sta jih za Skupnost izrecno določila člena 2 ES in 3 ES. Poleg tega iz preambule Pogodbe ES nikakor ne izhaja, da zasleduje širši cilj obrambe mednarodnega miru in varnosti. To zadeva izključno cilje Pogodbe EU. Čeprav je mogoče potrditi, da mora ta cilj Unije navdihniti delovanje Skupnosti na področju lastnih pristojnosti, za utemeljitev sprejetja ukrepov na podlagi člena 308 ES ne zadošča. Zdi se namreč, da člena 308 ES ni mogoče razlagati tako, da na splošno pooblašča institucije, da se sklicujejo na to določbo, da bi izvršile enega od ciljev Pogodbe EU.

Glede na to je bil Svet pristojen za sprejetje Uredbe št. 881/2002 o posebnih omejevalnih ukrepih za nekatere osebe in subjekte, povezane z Osama bin Ladnom, mrežo Al Kaida in talibani, s katero so bile v Skupnosti izvršene ekonomske in finančne sankcije, ki jih določa Skupno stališče 2002/402 na podlagi povezanih členov 60 ES, 301 ES in 308 ES, ob neobstoju kakršne koli povezave z ozemljem ali vodilnim režimom tretje države.

V tem okviru je namreč treba upoštevati prehod, posebej uveden z revizijo, ki je rezultat Maastrichtske pogodbe, med dejavnostmi Skupnosti, ki zajemajo gospodarske sankcije na podlagi členov 60 ES in 301 ES, in cilji Pogodbe EU na področju zunanjih odnosov. V zvezi s tem sta člena 60 ES in 301 ES posebni določbi Pogodbe ES, ker izrecno določata, da bi se lahko ukrep Skupnosti izkazal za nujnega za uresničitev ne enega od ciljev Skupnosti, kot jih določa Pogodba ES, ampak enega od ciljev, ki jih člen 2 EU posebej določa za Unijo, in sicer izvajanje skupne zunanje in varnostne politike. Ko se torej pooblastila za gospodarske in finančne sankcije, ki jih določata člena 60 ES in 301 ES, in sicer prekinitev ali omejitev gospodarskih odnosov z eno ali več tretjimi državami, zlasti glede pretokov kapitala in plačil, izkažejo za nezadostna, da bi institucijam omogočila uresničitev cilja SZVP, se je v posebnem kontekstu teh dveh členov upravičeno sklicevati na dopolnilno pravno podlago iz člena 308 ES, v imenu zahteve po usklajenosti, ki jo določa člen 3 EU. Tako sklicevanje na skupno pravno podlago iz členov 60 ES, 301 ES in 308 ES omogoča na področju ekonomskih in finančnih sankcij uresničitev cilja, ki ga zasledujejo Unija in njene države članice v okviru SZVP, kot je naveden v skupnem stališču ali skupnem ukrepu, čeprav Skupnosti niso izrecno dodeljena pooblastila za ekonomske in finančne sankcije, ki se nanašajo na posameznike ali subjekte, ki nimajo zadostne vezi z določeno tretjo državo.

(Glej točke 132, 133, 136, 152, od 154 do 157, 159, 160, od 163 do 166 in 170.)

4. Skupnost ni izrecno pristojna, da omejuje pretok kapitala in plačil. V nasprotju s tem člen 58 ES omogoča, da države članice sprejmejo ukrepe s takim učinkom, če je to upravičeno zaradi doseganja ciljev iz tega člena in zlasti zaradi javnega reda ali varnosti. Ker pojem javne varnosti zajema notranjo in zunanjo varnost države, naj bi torej države članice načeloma lahko na podlagi člena 58(1)(b) ES sprejele ukrepe, katerih namen je boj proti mednarodnemu terorizmu in naložitev ekonomskih in finančnih sankcij, kot je zamrznitev sredstev posameznikov, ne da bi vzpostavile kakršno koli vez z ozemljem ali vodilnim režimom tretje države. Če so ti ukrepi v skladu s členom 58(3) ES in ne prekoračijo potrebnega za uresničitev želenih ciljev, so združljivi s sistemom prostega pretoka kapitala in plačil iz Pogodbe.

(Glej točko 146.)

5. Člen 249 ES se nanaša le na naslovnika akta, ker določa, da se uredba uporablja splošno, medtem ko je odločba v celoti zavezujoča zgolj za tiste, na katere je naslovljena. V nasprotju s tem je predmet merilo, ki pri opredelitvi, ali je akt uredba ali odločba, ni upoštevno.

Uredba št. 881/2002 o posebnih omejevalnih ukrepih za nekatere osebe in subjekte, povezane z Osama bin Ladnom, mrežo Al Kaida in talibani, se tako uporablja splošno, ker prepoveduje vsakomur, da bi dal določenim osebam na voljo sredstva ali gospodarske vire. Okoliščina, da so te osebe poimensko navedene v Prilogi I k tej uredbi, tako da se zdi, da jih ta neposredno in posamično zadeva v smislu člena 230, četrti odstavek, ES, v ničemer ne vpliva na splošnost te prepovedi.

(Glej točki 186 in 187.)

6. V mednarodnem pravu obveznosti držav članic Organizacije združenih narodov (OZN) na podlagi Ustanovne listine Združenih narodov nesporno prevladajo nad vsako drugo obveznostjo notranjega prava ali mednarodnega pogodbenega prava, vključno z obveznostmi članic Sveta Evrope na podlagi Evropske konvencije o človekovih pravicah in z obveznostmi na podlagi Pogodbe ES za članice Skupnosti. Ta prednost se razteza na odločbe, zajete v resoluciji Varnostnega sveta v skladu s členom 25 Ustanovne listine Združenih narodov, po katerem so članice OZN dolžne sprejeti in uporabiti odločbe Varnostnega sveta.

Čeprav Skupnost ni članica Združenih narodov, je treba šteti, da jo obveznosti iz Ustanovne listine Združenih narodov zavezujejo enako, kot zavezujejo njene države članice na podlagi njene ustanovitvene pogodbe. Skupnost po eni strani ne sme kršiti obveznosti svojih držav članic iz te listine in ovirati njihovega izvrševanja. Po drugi strani mora na podlagi pogodbe, s katero je bila ustanovljena, pri izvrševanju svojih pristojnosti sprejeti vse potrebne določbe, da bi omogočila svojim državam članicam izvršitev teh obveznosti.

(Glej točke 231, 234, 242, 243 in 254.)

7. Uredba št. 881/2002 o posebnih omejevalnih ukrepih za nekatere osebe in subjekte, povezane z Osama bin Ladnom, mrežo Al Kaida in talibani, sprejeta v skladu s Skupnim stališčem 2002/402, pomeni izvršitev obveznosti držav članic, ki so članice Organizacije združenih narodov (OZN), na ravni Skupnosti, da s pomočjo akta Skupnosti uresničijo sankcije proti Osami bin Ladnu, mreži Al Kaida in talibanom ter drugim osebam, skupinam, podjetjem in povezanim subjektom, ki so bile določene in nato poostrene z več resolucijami Varnostnega sveta, sprejetimi na podlagi VII. poglavja Ustanovne listine Združenih narodov.

V tem okviru so institucije Skupnosti ravnale na podlagi vezane pristojnosti, ker niso imele nobene možnosti neodvisne presoje. Zlasti niso mogle neposredno spremeniti vsebine zadevnih resolucij niti uvesti sistema, ki bi omogočil tako spremembo. Vsak notranji nadzor zakonitosti Uredbe št. 881/2002 bi pomenil, da Sodišče prve stopnje posredno preizkusi zakonitost navedenih resolucij.

Ob upoštevanju načela prednosti prava OZN pred pravom Skupnosti pa pristojnost Sodišča prve stopnje za posredni nadzor zakonitosti odločbe Varnostnega sveta glede na standard varstva temeljnih pravic, kot so priznane v pravnem redu Skupnosti, ne bi bila upravičena ne na podlagi mednarodnega prava ne na podlagi prava Skupnosti. Na eni strani bi bila namreč taka pristojnost nezdružljiva z obveznostmi držav članic iz Ustanovne listine Združenih narodov, zlasti iz njenih členov 25, 48 in 103, pa tudi s členom 27 Dunajske konvencije o pogodbenem pravu. Na drugi strani bi bila v nasprotju z določbami Pogodbe ES, zlasti s členi 5 ES, 10 ES, 297 ES in s členom 307, prvi pododstavek, ES in z določbami Pogodbe EU, zlasti s členom 5 EU. Poleg tega bi bila nezdružljiva z načelom, v skladu s katerim je treba pristojnosti Skupnosti in Sodišča prve stopnje izvrševati, spoštujoč mednarodno pravo.

Resolucije Varnostnega sveta, sprejete na podlagi VII. poglavja Ustanovitvene listine Združenih narodov, tako načeloma niso predmet sodnega nadzora Sodišča prve stopnje in to ni pooblaščeno izpodbijati njihove zakonitosti glede na pravo Skupnosti, čeprav je to izpodbijanje le posredno. Nasprotno, Sodišče prve stopnje je dolžno, kolikor je le možno, razlagati in uporabiti to pravo tako, da bo združljivo z obveznostmi držav članic iz Ustanovne listine Združenih narodov.

Sodišče prve stopnje je kljub temu pooblaščeno posredno nadzorovati zakonitost takih resolucij glede na ius cogens, pojmovan kot mednarodni javni red, ki je obvezen za vse subjekte mednarodnega prava, vključno z organi OZN, in od katerega ni mogoče odstopati.

(Glej točke od 264 do 266, od 272 do 274, 276 in 277.)

8. Zamrznitev sredstev, ki je določena v Uredbi št. 881/2002 o posebnih omejevalnih ukrepih za nekatere osebe in subjekte, povezane z Osama bin Ladnom, mrežo Al Kaida in talibani, kot je bila spremenjena z Uredbo št. 561/2003 in posredno z resolucijami Varnostnega sveta, ki jih ti uredbi izvajata, glede na standard splošnega varstva temeljnih človekovih pravic, ki spada v ius cogens, ne krši temeljnih pravic zainteresiranih oseb.

V zvezi s tem izrecne možnosti izjem in odstopanj, iz katerih izhaja zamrznitev sredstev oseb, vpisanih na seznam sankcijskega odbora, jasno kažejo, da namen in učinek tega ukrepa nista nečloveško ali ponižujoče obravnavanje teh oseb.

Ker je poleg tega treba šteti, da spoštovanje lastninske pravice sodi med obvezna pravila splošnega mednarodnega prava, bi bil samovoljni odvzem te pravice vsekakor lahko v nasprotju z ius cogens. V obravnavanem primeru pa ni tako.

Prvič, zamrznitev sredstev je namreč vidik sankcij, ki jih je Varnostni svet ob upoštevanju pomena boja proti mednarodnemu terorizmu in legitimnosti varstva Združenih narodov pred delovanjem terorističnih organizacij sprejel zoper Osamo bin Ladna, mrežo Al Kaida in talibane ter druge osebe, skupine, podjetja in povezane subjekte. Drugič, zamrznitev sredstev je ohranjevalni ukrep, ki drugače kot zaplemba ne ogroža samega bistva lastninske pravice na finančnih sredstvih zainteresiranih oseb, ampak le njihovo uporabo. Tretjič, resolucije Varnostnega sveta določajo sistem rednega ponovnega preizkusa splošne ureditve sankcij. Nazadnje, zadevna ureditev ureja postopek, ki zainteresiranim osebam omogoča, da svoj primer v vsakem trenutku predložijo v ponovni preizkus sankcijskemu odboru, in sicer s posredovanjem države članice njihovega državljanstva ali njihovega stalnega prebivališča.

Glede na te okoliščine zamrznitev sredstev oseb in subjektov, za katere se na podlagi informacij, ki so jih posredovale države članice Združenih narodov in ki jih je preveril Varnostni svet, domneva, da so povezane z Osamo bin Ladnom, mrežo Al Kaida in talibani in da so sodelovale pri financiranju, načrtovanju, pripravi ali izvršitvi terorističnih dejanj, ni samovoljna, neustrezna ali nesorazmerna kršitev temeljnih pravic zainteresiranih oseb.

(Glej točke 289, 291, od 293 do 296 in od 299 do 302.)

9. Pravica zainteresiranih oseb, da so zaslišane, preden se jih doda na seznam oseb, katerih sredstva je treba zamrzniti z uporabo zadevnih resolucij Varnostnega sveta, oziroma pred sprejetjem Uredbe št. 881/2002 o posebnih omejevalnih ukrepih za nekatere osebe in subjekte, povezane z Osama bin Ladnom, mrežo Al Kaida in talibani, ni bila kršena niti s strani sankcijskega odbora niti s strani institucij Skupnosti.

Prvič, pravica zainteresiranih oseb, da jih sankcijski odbor zasliši, preden jih doda na seznam oseb, katerih sredstva je treba zamrzniti z uporabo zadevnih resolucij Varnostnega sveta, v zadevnih resolucijah ni določena in zdi se, da nobeno obvezno pravilo, ki zadeva mednarodni javni red, ne zahteva takega prejšnjega zaslišanja. V okoliščinah, v katerih gre za ohranitveni ukrep omejevanja razpoložljivosti dobrin zainteresiranih oseb, spoštovanje njihovih temeljnih pravic ne zahteva, da se jim posredujejo dejstva in dokazi, ki jih bremenijo, ko Varnostni svet in njegov sankcijski odbor menita, da temu nasprotujejo razlogi, ki zadevajo varnost mednarodne skupnosti.

Drugič, institucije Skupnosti niso bile dolžne zaslišati zainteresiranih oseb, preden so sprejele izpodbijano uredbo, saj niso imele nobene diskrecijske pravice pri prenosu resolucij Varnostnega sveta in odločb sankcijskega odbora v pravni red Skupnosti, tako da zaslišanje zainteresiranih oseb v nobenem primeru ne bi moglo pripeljati institucije do ponovnega preizkusa svojega stališča.

(Glej točke 306, 307, 320, 328, 329 in 331.)

10. V okviru ničnostne tožbe zoper Uredbo št. 881/2002 o posebnih omejevalnih ukrepih za nekatere osebe in subjekte, povezane z Osama bin Ladnom, mrežo Al Kaida in talibani, Sodišče prve stopnje izvršuje popolni nadzor zakonitosti navedene uredbe glede tega, kako institucije Skupnosti spoštujejo pravila o pristojnosti in o zunanji zakonitosti ter bistveni obličnosti, ki so predpisana za njihovo delovanje. Sodišče prve stopnje nadzira tudi zakonitost te uredbe glede na resolucije Varnostnega sveta, ki jih ta uredba izvaja, zlasti z vidika formalne in materialne skladnosti, notranje skladnosti in sorazmernosti uredbe glede na resolucije. Poleg tega nadzoruje zakonitost te uredbe in posredno zakonitost zadevnih resolucij Varnostnega sveta, v razmerju do višjih pravil mednarodnega prava, ki spadajo v ius cogens, zlasti obveznih pravil za univerzalno varstvo človekovih pravic.

Sodišče prve stopnje pa ni dolžno posredno nadzorovati skladnosti zadevnih resolucij Varnostnega sveta s temeljnimi pravicami, kot jih varuje pravni red Skupnosti. Sodišče prve stopnje ni dolžno preverjati neobstoja napačne presoje dejstev in dokazov, ki jih je Svet pridobil v podporo sprejetim ukrepom, ne posredno nadzorovati primernosti in sorazmernosti teh ukrepov, razen v omejenem okviru nadzora glede na ius cogens. Tožeče stranke tako nimajo na voljo nobenega pravnega sredstva, ker Varnostni svet ni menil, da bi bilo smotrno ustanoviti neodvisno mednarodno sodišče, ki bi pravno in dejansko odločalo o sporih proti posamičnim odločbam sankcijskega odbora.

Vendar ta pravna praznina v sodnem varstvu tožečih strank sama po sebi ni v nasprotju z ius cogens. Pravica dostopa do sodišč namreč ni absolutna. Omejitev pravice dostopa tožečih strank do sodišča, ki je posledica sodne imunitete, katere predmet so načeloma resolucije Varnostnega sveta, sprejete na podlagi VII. poglavja Ustanovne listine Združenih narodov, je neločljivo povezana s pravico dostopa do sodišča, kot jo zagotavlja ius cogens. Interes tožečih strank, da bi ju sodišče zaslišalo o temelju v njuni zadevi, ne zadostuje, da bi prevladal nad splošnim bistvenim interesom, da se zaradi jasne grožnje, ki jo je identificiral Varnostni svet, ohranita mednarodni mir in varnost, v skladu z določbami Ustanovne listine Združenih narodov. Pravica tožečih strank do učinkovitega pravnega sredstva torej ni bila kršena.

(Glej točke 334, 335, od 337 do 344 in 346.)

SODBA SODIŠČA PRVE STOPNJE (drugi razširjeni senat)

z dne 21. septembra 2005( )

„Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi za nekatere osebe in subjekte, povezane z Osamo bin Ladnom, mrežo Al Kaida in talibani – Pristojnost Skupnosti – Zamrznitev sredstev – Temeljne pravice – Ius cogens – Sodni nadzor – Ničnostna tožba“

V zadevi T-306/01,

Ahmed Ali Yusuf, stanujoč v Spångi (Švedska),

Al Barakaat International Foundation, s sedežem v Spångi,

ki sta ju zastopala L. Silbersky in T. Olsson, odvetnika,

tožeči stranki,

proti

Svetu Evropske unije, ki so ga zastopali M. Vitsentzatos, I. Rådestad, E. Karlsson in M. Bishop, zastopniki,

in

Komisiji Evropskih skupnosti, ki so jo zastopali A. Van Solinge, J. Enegren in C. Brown, zastopniki, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,

toženi stranki,

ob intervenciji

Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska, ki ga je najprej zastopal M. J. Collins, zastopnik, nato pa R. Caudwell, zastopnica, ta ob sodelovanju S. Moora, barrister, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,

intervenient,

sprva zaradi predloga, naj se razglasi za nično Uredba Sveta (ES) št. 467/2001 z dne 6. marca 2001 o prepovedi izvoza nekaterega blaga in storitev v Afganistan, o poostritvi prepovedi poletov in podaljšanju zamrznitve sredstev in drugih finančnih virov talibanov iz Afganistana in o razveljavitvi Uredbe (ES) št. 337/2000 (UL L 67, str. 1) in Uredba Komisije (ES) št. 2199/2001 z dne 12. novembra 2001 o četrti spremembi Uredbe št. 467/2001 (UL L 295, str. 16), nato pa zaradi predloga, naj se razglasi za nično Uredba Sveta (ES) št. 881/2002 z dne 27. maja 2002 o posebnih omejevalnih ukrepih za nekatere osebe in subjekte, povezane z Osamo bin Ladnom, mrežo Al Kaida in talibani, in o razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 467/2001 (UL L 139, str. 9),

SODIŠČE PRVE STOPNJE EVROPSKIH SKUPNOSTI (drugi razširjeni senat),

v sestavi N. J. Forwood, predsednik, J. Pirrung, P. Mengozzi, A. W. H. Meij in M. Vilaras, sodniki,

sodni tajnik: H. Jung,

na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 14. oktobra 2003

izreka naslednjo

Sodbo

Pravni okvir

1 V skladu s členom 24(1) Ustanovne listine Združenih narodov, podpisane v San Franciscu (Združene države Amerike) 26. junija 1945, člani Organizacije Združenih narodov (OZN) „nalagajo Varnostnemu svetu prvenstveno odgovornost za ohranitev mednarodnega miru in varnosti in so soglasni s tem, da Varnostni svet pri opravljanju svojih dolžnosti na temelju te odgovornosti dela v njihovem imenu“.

2 V skladu s členom 25 Ustanovne listine Združenih narodov „[č]lani Združenih narodov soglašajo v tem, da sprejemajo in izvršijo odločbe Varnostnega sveta v skladu s to listino“.

3 Na podlagi člena 48(2) Ustanovne listine Združenih narodov „[č]lani Združenih narodov izvršijo [odločbe Varnostnega sveta za ohranitev mednarodnega miru in varnosti] neposredno in s svojo dejavnostjo v ustreznih mednarodnih ustanovah, katerih člani so“.

4 Člen 103 Ustanovne listine Združenih narodov določa, „[č]e je navzkrižje med obveznostmi članov Združenih narodov po tej Ustanovni listini in med njihovimi obveznostmi po katerem koli drugem meddržavnem dogovoru, prevladujejo njihove obveznosti po tej Ustanovni listini“.

5 Člen 11(1) EU določa:

„Unija določi in izvaja skupno zunanjo in varnostno politiko, ki zajema vsa področja zunanje in varnostne politike in katere cilji so:

– zaščititi skupne vrednote, temeljne interese, neodvisnost in celovitost Unije skladno z načeli Ustanovne listine Združenih narodov;

– krepiti varnost Unije v vseh njenih oblikah;

– ohranjati mir in krepiti mednarodno varnost v skladu z načeli Ustanovne listine Združenih narodov […]“

6 Člen 301 ES določa:

„Kadar skupno stališče ali skupni ukrep, sprejet v skladu z določbami Pogodbe o Evropski uniji glede skupne zunanje in varnostne politike, predvideva, da Skupnost delno ali popolnoma prekine ali omeji gospodarske odnose z eno ali več tretjimi državami, sprejme Svet potrebne nujne ukrepe. Svet odloča s kvalificirano večino na predlog Komisije“.

7 Člen 60(1) ES določa:

„Če se v primerih, predvidenih v členu 301, šteje za potrebno ukrepanje Skupnosti, lahko Svet v skladu s postopkom iz člena 301 sprejme potrebne nujne ukrepe na področju pretoka kapitala in plačil, ki se nanašajo na zadevne tretje države“.

8 Člen 307, prvi pododstavek, ES določa:

„Določbe te pogodbe ne vplivajo na pravice in obveznosti, ki izhajajo iz sporazumov med eno ali več državami članicami na eni strani ter eno ali več tretjimi državami na drugi strani, sklenjenih pred 1. januarjem 1958, ali za države, ki pristopajo, pred datumom njihovega pristopa“.

9 Končno, člen 308 ES določa:

„Če bi se med delovanjem skupnega trga izkazalo, da je zaradi doseganja enega od ciljev potrebno ukrepanje Skupnosti, ta pogodba pa ne predvideva potrebnih pooblastil, Svet na predlog Komisije in po posvetovanju z Evropskim parlamentom soglasno sprejme ustrezne ukrepe“.

Dejansko stanje

10 Varnostni svet Združenih narodov (v nadaljevanju: Varnostni svet) je 15. oktobra 1999 sprejel Resolucijo 1267 (1999), s katero je zlasti obsodil dejstvo, da se na afganistanskem ozemlju še naprej sprejema in usposablja teroriste ter pripravlja teroristična dejanja, ponovno potrdil svoje prepričanje, da je zatiranje mednarodnega terorizma nujno za ohranjanje miru in krepitev mednarodne varnosti, in izrazil obžalovanje, da talibani še naprej dajejo pribežališče Osami bin Ladnu (Oussama ben Laden v večini francoskih različic dokumentov, ki so jih sprejele institucije Skupnosti) ter njemu in njegovim sodelavcem na svojem ozemlju omogočajo, da upravljajo mrežo taborišč za usposabljanje teroristov in uporabljajo Afganistan kot bazo za mednarodne teroristične dejavnosti. V odstavku 2 te resolucije je Varnostni svet zahteval, naj talibani brez odlašanja izročijo imenovanega Osamo bin Ladna pristojnim organom. Da bi se zagotovilo spoštovanje te določbe, odstavek 4(b) Resolucije 1267 (1999) določa, da morajo vse države članice predvsem „[z]amrzniti sredstva in druge finančne vire, ki izhajajo zlasti iz dobrin, ki so v lasti talibanov ali jih ti neposredno ali posredno nadzirajo ali ki pripadajo ali so pod nadzorom podjetij v lasti talibanov ali pod njihovim nadzorom, ki jih je odkril odbor, ustanovljen ob uporabi odstavka 6 iz naslednje točke, in paziti, da njihovi državljani ali vsaka druga oseba, ki se nahaja na njihovem ozemlju, tako odkritih sredstev in drugih finančnih virov ne da na voljo talibanom ali podjetjem v njihovi lasti ali pod njihovim neposrednim ali posrednim nadzorom ali jih ne uporabi v njihovo korist, razen če odbor iz humanitarnih razlogov ni dal nasprotnega pooblastila za posamezni primer.

11 V odstavku 6 Resolucije 1267 (1999) je Varnostni svet odločil, da se v skladu s členom 28 njegovega začasnega poslovnika ustanovi odbor Varnostnega sveta, ki bo sestavljen iz vseh njegovih članov (v nadaljevanju: sankcijski odbor), zadolžen zlasti, da pazi na izvrševanje ukrepov, ki jih je državam naložil odstavek 4, da odkrije sredstva ali druge finančne vire, ki jih omenja ta odstavek 4, in da preizkusi predloge za odpravo ukrepov, ki jih je naložil ta odstavek.

12 Ker je bil za izvedbo te resolucije potreben ukrep Skupnosti, je Svet 15. novembra 1999 sprejel Skupno stališče 1999/727/SZVP o omejevalnih ukrepih za talibane (UL L 294, str. 1). Člen 2 tega skupnega stališča določa zamrznitev sredstev in drugih finančnih virov talibanov v tujini pod pogoji, ki jih določa Resolucija Varnostnega sveta 1267 (1999).

13 14. februarja 2000 je Svet na podlagi členov 60 ES in 301 ES sprejel Uredbo (ES) št. 337/2000 o prepovedi poletov in zamrznitvi sredstev in drugih finančnih virov talibanov iz Afganistana (UL L 43, str. 1).

14 19. decembra 2000 je Varnostni svet sprejel Resolucijo 1333 (2000), ki je zahtevala predvsem, naj se talibani uskladijo z Resolucijo 1237 (1999), zlasti naj mednarodnim teroristom in njihovim organizacijam nehajo dajati pribežališče in omogočati usposabljanje ter da izročijo Osamo bin Ladna pristojnim organom, da bo priveden pred Sodišče. Varnostni svet je zlasti odločil, da poostri prepoved poletov in zamrznitev sredstev, ki sta bili naloženi v skladu z Resolucijo 1267 (1999). Tako odstavek 8(c) Resolucije 1333(2000) določa, da morajo vse države „[b]rez odlašanja zamrzniti sredstva in druga finančna sredstva Osame bin Ladna in z njim povezanih posameznikov in subjektov, ki jih je odkril sankcijski odbor, vključno z organizacijo Al Kaido, in sredstva, ki izhajajo iz dobrin Osame bin Ladna in z njim povezanih posameznikov in subjektov ali ki jih ti neposredno ali posredno nadzorujejo, in paziti, da njihovi državljani ali vsaka druga oseba, ki se nahaja na njihovem ozemlju, zadevnih sredstev in drugih finančnih virov in vseh drugih finančnih sredstev ali virov ne bo dala na voljo ali jih uporabila neposredno ali posredno v korist Osami bin Ladnu, njegovim sodelavcem ali vsakemu drugemu subjektu v njihovi lasti ali pod njihovim neposrednim ali posrednim nadzorom, vključno z Al Kaido.

15 V tej določbi je Varnostni svet sankcijskemu odboru naložil, naj na podlagi informacij, ki jih bodo posredovale države in regionalne organizacije, vodi ažurni seznam posameznikov in subjektov, za katere je navedeni odbor ugotovil, da so povezani z Osamo bin Ladnom, vključno z Al Kaido.

16 V odstavku 23 Resolucije 1333 (2000) je Varnostni svet odločil, da naj bi se naloženi ukrepi, zlasti na podlagi odstavka 8, uporabljali dvanajst mesecev in da naj bi na koncu tega obdobja določil, ali bi jih bilo treba pod enakimi pogoji podaljšati za novo obdobje.

17 Ker je bil ukrep Skupnosti potreben za izvedbo resolucije, je Svet 26. februarja 2001 sprejel Skupno stališče 2001/154/SZVP o dodatnih omejevalnih ukrepih za talibane in o spremembi Skupnega stališča 97/746/SZVP (UL L 57, str. 1). Člen 4 tega skupnega stališča določa:

„Sredstva in drugi finančni viri Osame bin Ladna in z njim povezanih oseb in subjektov, ki jih je odkril sankcijski odbor, se zamrznejo in Osami bin Ladnu in z njim povezanim osebam in subjektom, ki jih je odkril sankcijski odbor, se v skladu z določbami Resolucije 1333 (2000) ne dajo na voljo nobena sredstva ali drugi finančni viri.“

18 6. marca 2001 je Svet na podlagi členov 60 ES in 301 ES sprejel Uredbo (ES) št. 467/2001 o prepovedi izvoza nekaterega blaga in storitev v Afganistan, o poostritvi prepovedi poletov in podaljšanju zamrznitve sredstev in drugih finančnih virov talibanov iz Afganistana in o razveljavitvi Uredbe (ES) št. 337/2000 (UL L 67, str. 1).

19 V skladu s tretjo uvodno izjavo te uredbe ukrepe, ki jih določa Resolucija 1333 (2000), „pokriva Pogodba in, da bi se izognilo vsakršnemu izkrivljanju konkurence, je torej za izvedbo zadevnih odločitev Varnostnega sveta, kar zadeva ozemlje Skupnosti, potrebna zakonodaja Skupnosti“.

20 Člen 1 Uredbe št. 467/2001 določa, kaj je treba razumeti kot „sredstva“ in kaj kot „zamrznitev sredstev“.

21 Člen 2 Uredbe 467/2001 določa:

„1. Zamrznejo se vsa sredstva in gospodarski viri, ki pripadajo kateri koli fizični ali pravni osebi, subjektu ali organu, ki jih imenuje sankcijski odbor in so navedeni v Prilogi I.

2. Prepovedano je, neposredno ali posredno, dajati na voljo ali v njihovo korist sredstva ali druge finančne vire osebam, subjektom ali organom, ki jih imenuje sankcijski odbor za talibane in so navedeni v Prilogi I.

3. Odstavka 1 in 2 se ne uporabita za sredstva in finančne vire, ki so predmet odstopanja, ki ga dovoli sankcijski odbor za talibane. Taka odstopanja je možno doseči s posredovanjem pristojnih organov držav članic, ki so našteti v Prilogi II.“

22 Priloga I k Uredbi št. 467/2001 vsebuje seznam oseb, subjektov in organov, za katere velja zamrznitev sredstev, ki jo je naložil člen 2. V skladu s členom 10(1) Uredbe št. 467/2001 je Komisija pristojna, da spremeni ali dopolni navedeno Prilogo I na podlagi odločb Varnostnega sveta ali sankcijskega odbora.

23 8. marca 2001 je sankcijski odbor objavil prvi prečiščen seznam oseb in subjektov, ki jih je treba podrediti zamrznitvi sredstev glede na Resoluciji Varnostnega sveta 1267 (1999) in 1333 (2000). Ta seznam je bil od takrat večkrat spremenjen in dopolnjen. Komisija je torej sprejela različne uredbe v skladu s členom 10 Uredbe št. 467/2001, s katerimi je spremenila ali dopolnila Prilogo I k navedeni Uredbi.

24 9. novembra 2001 je sankcijski odbor objavil dodatek k seznamu z dne 8. marca 2001, ki je vseboval predvsem imena subjekta in treh oseb, in sicer:

– „Barakaat International Foundation (Mednarodna fundacija), Box 4036, Spånga, Stockholm, Švedska; Rinkebytorget 1, 04, Spånga, Švedska“;

– „Aden Adirisak, Skaftingebacken 8, 16367 Spånga, Švedska, datum rojstva: 1. 6. 1968“;

– „Ali Abdi Abdulaziz, Drabantvagen 21, 17750 Spånga, Švedska, datum rojstva: 1. 1. 1955“;

– „Ali Yusaf Ahmed, Hallbybybacken 15, 70 Spånga, Švedska, datum rojstva: 20. 11. 1974“.

25 Z Uredbo Komisije (ES) št. 2199/2001 z dne 12. novembra 2001 o četrti spremembi Uredbe št. 467/2001 (UL L 295, str. 16) so bila skupaj z drugimi v Prilogo I k navedeni uredbi dodana imena zadevnih subjektov in treh fizičnih oseb.

26 16. januarja 2002 je Varnostni svet sprejel Resolucijo 1390 (2002), ki določa ukrepe, ki naj se naložijo glede Osame bin Ladna, članov organizacije Al Kaida in talibanov in drugih oseb, skupin, podjetij in subjektov, povezanih z njim. Ta resolucija v bistvu v odstavkih 1 in 2 določa ohranitev ukrepov, zlasti zamrznitve sredstev, ki jo je naložil odstavek 4(b) Resolucije 1267 (1999) in odstavek 8(c) Resolucije 1333 (2002). V skladu z odstavkom 3 Resolucije 1390 (2002) bo Varnostni svet te ukrepe preizkusil dvanajst mesecev po njihovem sprejetju, v obdobju, ob koncu katerega jih bo ohranil ali pa se bo odločil, da jih izboljša.

27 Ker je bil ukrep Skupnosti potreben za izvedbo te resolucije, je Svet 27. maja 2002 sprejel Skupno stališče 2002/402/SZVP o omejevalnih ukrepih proti Osami bin Ladnu, članom organizacije Al Kaida in talibanom ter drugim osebam, skupinam, podjetjem in subjektom v zvezi z njimi, ki razveljavlja Skupna stališča 96/746/SZVP, 1999/727/SZVP, 2001/154/SZVP in 2001/771/SZVP (UL L 139, str. 4). Člen 3 tega skupnega stališča določa zlasti zamrznitev sredstev in drugega finančnega premoženja ali gospodarskih virov oseb, skupin, podjetij in subjekt s seznama, ki ga je sestavil sankcijski odbor v skladu z resolucijama Varnostnega sveta 1267 (1999) in 1333 (2000).

28 27. maja 2002 je Svet na podlagi členov 60 ES, 301 ES in 308 ES sprejel Uredbo (ES) št. 881/2002 o posebnih omejevalnih ukrepih za nekatere osebe in subjekte, povezane z Osamo bin Ladnom, mrežo Al Kaida in talibani, in o razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 467/2001 (UL L 139, str. 9).

29 V skladu s četrto uvodno izjavo te uredbe ukrepi, ki jih določa zlasti Resolucija Varnostnega sveta 1390 (2002), „spadajo v obseg Pogodbe in zato je, da se prepreči izkrivljanje konkurence, za izvajanje ustreznih sklepov Varnostnega sveta, če ti zadevajo ozemlje Skupnosti, potrebna zakonodaja Skupnosti.“

30 Člen 1 Uredbe št. 881/2002 v bistvu „sredstva“ in „zamrznitev sredstev“ določa popolnoma enako kot člen 1 Uredbe št. 467/2001.

31 Člen 2 Uredbe št. 881/2002 določa:

„1. Zamrznejo se vsa sredstva in gospodarski viri, ki pripadajo, so v lasti ali jih ima na voljo fizična ali pravna oseba, skupina ali entiteta, ki jo imenuje sankcijski odbor in je navedena v Prilogi I.

2. Prepovedano je, neposredno ali posredno, dajati na voljo ali v njihovo korist sredstva fizični ali pravni osebi, skupini ali entiteti, ki jo imenuje sankcijski odbor in je navedena v Prilogi I.

3. Prepovedano je, neposredno ali posredno, dajati na voljo ali v njihovo korist gospodarske vire fizični ali pravni osebi, skupini ali entiteti, ki jo imenuje sankcijski odbor in je navedena v Prilogi I, da bi tako tej osebi, skupini ali entiteti omogočili pridobitev sredstev, blaga ali storitev.“

32 Priloga I k Uredbi št. 881/2002 vsebuje seznam oseb, skupin in subjektov iz člena 2. Ta seznam zajema zlasti imena naslednjih subjektov in treh oseb:

– „Barakaat International Foundation (Mednarodna fundacija), Box 4036, Spånga, Stockholm, Švedska; Rinkebytorget 1, 04, Spånga, Švedska“;

– „Aden Adirisak, Skaftingebacken 8, 16367 Spånga, Švedska, datum rojstva: 1. 6. 1968“;

– „Ali Abdi Abdulaziz, Drabantvagen 21, 17750 Spånga, Švedska, datum rojstva: 1. 1. 1955“;

– „Ali Yusaf Ahmed, Hallbybybacken 15, 70 Spånga, Švedska, datum rojstva: 20. 11. 1974“.

33 26. avgusta 2002 je sankcijski odbor odločil, da iz seznama oseb, skupin in subjektov, za katere je treba uporabiti zamrznitev sredstev in drugih gospodarskih virov, izbriše imenovana „Abdija Abdulaziza Alija“ in „Adirisaka Adena“.

34 Posledično je Komisija 4. septembra 2002 sprejela Uredbo (ES) št. 1580/2002 o drugi spremembi Uredbe Sveta (ES) št. 881/2002 (UL L 237, str. 3).

35 V skladu s členom 1(2) Uredbe št. 1580/2002 so s seznama iz Priloge I k Uredbi št. 881/2002 med drugimi izbrisane naslednje osebe:

– „Ali Abdi Abdulaziz, Drabantvagen 21, 17750 Spanga, Švedska, datum rojstva: 1. 1. 1955“;

– „Aden Adirisak, Skaftingebacken 8, 16367 Spanga, Švedska, datum rojstva: 1. 6. 1968“.

36 20. decembra 2002 je Varnostni svet sprejel Resolucijo 1452 (2002) za olajšanje spoštovanja obveznosti na področju boja proti terorizmu. Odstavek 1 te resolucije predpisuje za zamrznitev sredstev in gospodarskih virov, ki so jo naložile resolucije 1267 (1999), 1333 (2000) in 1390 (2002), določeno število odstopanj in izjem, ki jih bodo države lahko odobrile iz humanitarnih razlogov, če to odobri sankcijski odbor.

37 17. januarja 2003 je Varnostni svet sprejel Resolucijo 1455 (2003), ki se nanaša na boljše izvajanje ukrepov, ki so jih naložili odstavek 4(b) Resolucije 1267 (1999), odstavek 8(c) Resolucije 1333 (2000) in odstavka 1 in 2 Resolucije 1390 (2002). V skladu z odstavkom 1 Resolucije 1455 (2003) bodo ti ukrepi obnovljeni čez dvanajst mesecev ali, po potrebi, prej.

38 Ker je bil ukrep Skupnosti potreben za izvedbo Resolucije Varnostnega sveta 1452 (2002), je Svet 27. februarja 2003 sprejel Skupno stališče 2003/140/SZVP o izjemah od omejevalnih ukrepov Skupnega stališča 2002/402 (UL L 53, str. 62). Člen 1 tega stališča določa, da pri izvajanju ukrepov iz člena 3 Skupnega stališča 2002/402/SZVP Evropska unija določa izjeme, ki jih dopušča resolucija Varnostnega sveta 1452(2002).

39 27. marca 2003 je Svet sprejel Uredbo (ES) št. 561/2003 o spremembah izjem od zamrznitve sredstev in gospodarskih virov Uredbe (ES) št. 881/2002 (UL L 82, str. 1). V uvodni izjavi 4 te uredbe Svet navaja, da je treba ukrepe, ki jih je naložila Skupnost, v smislu Resolucije 1452 (2002) prilagoditi.

40 Člen 1 Uredbe št. 561/2003 določa:

„V Uredbo (ES) št. 881/2002 se vstavi naslednji člen:

‚Člen 2a

1. Člen 2 se ne uporablja za sredstva ali gospodarske vire, če:

a) je kateri koli od pristojnih organov iz držav članic, kakor so našteti v Prilogi II, na zahtevo zainteresirane fizične ali pravne osebe odločil, da so ta sredstva ali gospodarski viri:

i) potrebni za kritje osnovnih stroškov, vključno s plačilom hrane, najemnine ali hipoteke, zdravil ali zdravljenja, davkov, zavarovalnih premij in komunalnih prispevkov;

ii) namenjeni izključno za plačilo razumnih poklicnih stroškov in povračilo povzročenih stroškov, povezanih z zagotovitvijo pravnih storitev;

iii) namenjeni izključno za plačila stroškov ali storitev za rutinsko vodenje ali vzdrževanje zamrznjenih sredstev ali zamrznjenih gospodarskih virov; ali

iv) potrebni za izjemne stroške; in

b) je bila takšna odločitev posredovana sankcijskemu odboru; in da

c) i) v primeru odločitve iz točke (a)(i), (ii) ali (iii) sankcijski odbor ni nasprotoval odločitvi v 48 urah od obvestila; ali

ii) je v primeru odločitve iz točke (a)(iv) sankcijski odbor odobril odločitev.

2. Katera koli oseba, ki želi uporabljati določbe iz odstavka 1, naslovi svojo zahtevo na ustrezni pristojni organ države članice, kakor so našteti v Prilogi II.

Ustrezni pristojni organ, naštet v Prilogi II, takoj pisno obvesti osebo, ki je vložila zahtevo, ter drugo osebo, organ ali subjekt, za katerega se ve, da ga neposredno zadeva, ali je bila zahteva odobrena.

Ustrezni organ obvesti tudi druge države članice o tem, ali je bila zahteva za takšno izjemo odobrena.

3. Sredstva, sproščena in prenesena znotraj Skupnosti za poravnavo stroškov ali priznana na podlagi tega člena, niso predmet nadaljnjih omejevalnih ukrepov, skladnih s členom 2.

[…]‘“

41 19. maja 2003 je Komisija sprejela Uredbo (ES) št. 866/2003 o 18. spremembi Uredbe Sveta (ES) št. 881/2002 (UL L 124, str. 19). V skladu s členom 1 in odstavkom 1 Priloge k tej uredbi je Priloga I k Uredbi št. 881/2002 spremenjena tako, da se vpis „Ali Yusaf Ahmed, Hallbybybacken 15, 70 Spanga, Švedska, datum rojstva: 20. 11. 1974“ pod naslovom „Posamezniki“ nadomesti z naslednjim:

„Ali Yusaf Ahmed (tudi Ali Galoul), Krälingegränd 33, S-16362 Spånga, Švedska; datum rojstva 20. november 1974; kraj rojstva: Garbaharey, Somalija; državljanstvo: švedsko; št. potnega lista 1041635; nacionalna identifikacijska številka: 741120-1093.“

Postopek in predlogi strank

42 Abdirisak Aden Abdulaziz Ali in Ahmed Yusuf ter Al Barakaat International Foundation (v nadaljevanju: Al Barakaat) so na Sodišču prve stopnje 10. decembra 2001 proti Svetu in Komisiji vložili tožbo na podlagi člena 230 ES, vpisano pod številko T-306/01, v kateri Sodišču prve stopnje predlagajo, naj:

– razglasi ničnost Uredbe št. 2199/2001;

– razglasi ničnost Uredbe št. 467/2001 in podredno, naj se glede na člen 241 ES ne uporablja;

– odloči o stroških, katerih vsota bo določena naknadno.

43 Tožeče stranke so v tej vlogi predlagale odložitev izvrševanja Uredbe št. 2199/2001 na podlagi člena 243 ES.

44 Z ločeno vlogo, vloženo na Sodišču prve stopnje 10. decembra 2001, so tožeče stranke predlagale odločanje po hitrem postopku v skladu s členom 76a Poslovnika Sodišča prve stopnje. Po zaslišanju toženih strank je Sodišče prve stopnje (prvi senat) s sklepom z dne 22. januarja 2002 ta predlog zavrnilo zaradi zapletenosti in občutljivosti pravnih vprašanj tega primera.

45 Sodno tajništvo Sodišča prve stopnje je 24. januarja 2002 pisno obvestilo tožeče stranke, da ne more odločiti o predlogu odložitve izvrševanja Uredbe št. 2199/2001, ker ta predlog ni bil vložen ločeno, v skladu z določbami Poslovnika. Vendar je v istem dopisu poudarilo, da je možna naknadna vložitev predloga za izdajo začasnih ukrepov, upoštevajoč določbe navedenega Poslovnika.

46 Svet in Komisija v odgovorih na tožbo, vloženih v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje 19. februarja 2002, Sodišču prve stopnje predlagata, naj:

– tožbo zavrne;

– tožečima strankama naloži plačilo stroškov.

47 Tožeče stranke so v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje 8. marca 2002 vložile predlog za izdajo začasne odredbe o odložitvi izvrševanja Uredb št. 467/2002 in št. 2199/2001 v delu, ki se nanaša na njih, do končne odločitve v zadevi v glavni stvari.

48 Predsednik Sodišča prve stopnje je 22. marca 2002 v prisotnosti Kraljevine Švedske, ki je bila zastopana na obravnavi, zaslišal stranke.

49 Predsednik Sodišča prve stopnje je s Sklepom z dne 7. maja 2002 (Aden proti Svetu in Komisiji, T-306/01 R, Recueil, str. II‑2387) zavrnil predlog za izdajo začasne odredbe, ker pogoj nujnosti ni bil izpolnjen, s pridržanjem odločitve o stroških.

50 Sodno tajništvo Sodišča prve stopnje je 27. junija 2002 stranke pisno pozvalo, naj vložijo svoja stališča o posledicah razveljavitve Uredbe št. 467/2001 in njene nadomestitve z Uredbo št. 881/2002.

51 Tožeče stranke v svojih stališčih, vloženih v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje 29. julija 2002, navajajo, da svoje predloge, tožbene razloge in trditve prilagajajo tako, da bi dosegle razglasitev ničnosti Uredbe št. 881/2002 (v nadaljevanju: izpodbijana uredba), sprejete glede na Resolucijo Varnostnega sveta 1390 (2002), ki ohranja sankcije proti njim. Navajajo, da je treba prvotno tožbo zoper Uredbo št. 467/2001 šteti za brezpredmetno, ker je izpodbijana uredba to uredbo razveljavila.

52 Svet v svojih stališčih, vloženih v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje 12. julija 2002, priznava, da so tožeče stranke upravičene razširiti ali prilagoditi svoje prvotne tožbene predloge, tako da je njihov namen razglasitev ničnosti izpodbijane uredbe.

53 Komisija v svojih stališčih, vloženih v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje 10. julija 2002, glede na okoliščino, da izpodbijana uredba zasleduje pravne učinke Uredbe št. 2199/2001, ne ugovarja temu, da bi tožeče stranke spremenile svoje tožbene predloge, ki se nanašajo na zadnjenavedeno uredbo.

54 Komisija poleg tega prosi Sodišče prve stopnje, naj v skladu s členom 113 Poslovnika ugotovi, da je tožba brezpredmetna, ker je vložena zoper Uredbo št. 2199/2001, in po njenem mnenju ni več treba odločati.

55 Komisija na podlagi člena 115 (1) in člena 116(6) Poslovnika predlaga, naj se ji prizna vloga intervenientke v podporo predlogom Sveta. Kljub temu navaja, da ohranja predlog, naj se tožečim strankam naloži plačilo stroškov, ki jih je priglasila, ko so te izpodbijale Uredbo št. 2199/2001.

56 S sklepom predsednika prvega senata Sodišča prve stopnje z dne 12. julija 2002 je bila Združenemu kraljestvu Velike Britanije in Severne Irske dopuščena intervencija v podporo stališčem toženih strank.

57 Sodno tajništvo Sodišča prve stopnje je 11. septembra 2002 pisno pozvalo tožeče stranke, naj vložijo svoja stališča o morebitnih posledicah sprejetja Uredbe št. 1580/2002 za nadaljevanje tožbe.

58 Sestava Sodišča prve stopnje je bila z novim sodnim letom, ki se je začelo 1. oktobra 2002, spremenjena, in sodnik poročevalec je bil dodeljen drugemu senatu, kateremu je bila posledično dodeljena tudi ta zadeva.

59 Tožeče stranke v svojih mnenjih o posledicah sprejetja Uredbe št. 1580/2002, vloženih v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje 11. novembra 2002, poudarjajo, da njihova tožba ni usmerjena zoper Komisijo in da Abdirisak Aden in Abdulaziz Ali nimata več posebnega in posamičnega interesa za nadaljevanje tožbe, razen glede plačila stroškov.

60 S sklepom z dne 20. novembra 2002 je sodni tajnik Sodišča prve stopnje zavrnil, da bi se pripombe, ki so jih tožeče stranke izrazile v stališčih o dupliki Sveta in Komisije, dodale v spis, ker Poslovnik takih pripomb ne predvideva.

61 Združeno kraljestvo v odgovoru na intervencijo, vloženem v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje 27. februarja 2003, Sodišču prve stopnje predlaga, naj tožbo zavrne.

62 Sodno tajništvo Sodišča prve stopnje je 13. junija 2003 g. Yusufa pisno pozvalo, naj predloži svoja stališča o posledicah sprejetja Uredbe št. 866/2003 za nadaljevanje postopka.

63 Yusuf je v stališčih, ki jih je dne 7. julija 2003 vložil v sodno tajništvo Sodišča prve stopnje, v bistvu navedel, da naj bi bile spremembe Uredbe št. 866/2003 zgolj redakcijske in ne bi smele imeti nobenega vpliva na nadaljevanje postopka.

64 Po zaslišanju strank je Sodišče prve stopnje v skladu s členom 51 Poslovnika zadevo odstopilo senatu, sestavljenemu iz petih sodnikov.

65 Na podlagi poročila sodnika poročevalca je Sodišče prve stopnje (drugi razširjeni senat) odločilo, da začne ustni postopek, in v okviru ukrepov procesnega vodstva iz člena 64 Poslovnika Svetu in Komisiji postavilo pisno vprašanje, na katerega sta odgovorila v postavljenem roku.

66 S sklepom predsednika drugega razširjenega senata z dne 18. septembra 2003 sta bili ta zadeva in zadeva T-315/01, Kadi proti Svetu in Komisiji, za namen ustnega postopka v skladu s členom 50 Poslovnika združeni.

67 Komisija je 8. oktobra 2003 Sodišče prve stopnje pisno zaprosila, naj v spis doda „navodila o delu [sankcijskega odbora]“, ki jih je ta sprejel 7. novembra 2002 in jih spremenil 10. aprila 2003. Tej prošnji je predsednik drugega razširjenega senata Sodišča prve stopnje ugodil s sklepom z dne 9. oktobra 2003.

68 Ker sta Aden in Ali Sodišče prve stopnje v skladu s členom 99 Poslovnika obvestila, da umikata tožbo in da sta se s toženima strankama sporazumela o stroških, je predsednik drugega razširjenega senata Sodišča prve stopnje s sklepom z dne 9. oktobra 2003 odredil izbris imen teh tožečih strank iz vpisnika v zadevi T-306/01 in odločil o stroških v skladu z dogovorom strank.

69 Yusuf in Al Barakaat sta z ločenima vlogama v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje 13. oktobra 2003 vložila predlog za pravno pomoč. Ta predloga sta bila zavrnjena z dvema sklepoma predsednika drugega razširjenega senata Sodišče prve stopnje z dne 3. maja 2004.

70 14. oktobra 2003 so bile stranke na obravnavi zaslišane o svoji obrambi in o odgovorih na vprašanja Sodišča prve stopnje.

Postopkovne posledice sprejetja izpodbijane uredbe

71 Glavne stranke spora se strinjajo, da sta tožeči stranki upravičeni prilagoditi svoje tožbene predloge in razloge, tako da zahtevata razglasitev ničnosti izpodbijane uredbe, ki razveljavlja in nadomešča Uredbo št. 467/2001, kot je bila spremenjena z Uredbo št. 2199/2001. V svojih stališčih, vloženih v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje 29. julija 2002, sta tožeči stranki svoja stališča, tožbene predloge in trditve dejansko prilagodili v tem smislu.

72 Glede tega je treba opomniti, da če odločitev v postopku nadomesti odločitev, katere predmet je enak, je to treba šteti za nov element, ki tožeči stranki omogoča, da prilagodi svoje tožbene predloge in razloge. Dejansko bi bilo v nasprotju z dobrim delovanjem sodnega organa in z zahtevo po ekonomičnosti postopka, če bi tožeča stranka morala vložiti novo tožbo. Poleg tega bi bilo nepravično, če bi zadevna institucija, da bi nasprotovala pripombam iz vloge, predložene sodišču Skupnosti zoper eno odločitev, lahko sprejela izpodbijano odločitev ali jo nadomestila z drugo in se med postopkom sklicevala na to spremembo ali na to nadomestitev, da bi drugi stranki onemogočila razširitev tožbenih predlogov in razlogov, ki so obstajali pred zadnjo odločitvijo, ali vložitev dodatnih tožbenih predlogov in razlogov zoper njo (sodbe Sodišča z dne 3. marca 1982 v zadevi Alpha Steel proti Komisiji, 14/81, Recueil, str. 749, točka 8; z dne 29. septembra 1987 v zadevi Fabrique de fer de Charleroi in Dillinger Hüttenwerke proti Komisiji, 351/85 in 360/85, Recueil, str. 3639, točka 11, in z dne 14. julija 1988 v zadevi Stahlwerke Peine-Salzgitter proti Komisiji, 103/85, Recueil, str. 4131, točki 11 in 12; sodba Sodišča prve stopnje z dne 3. februarja 2000 v zadevi CCRE proti Komisiji, T‑46/98 in T‑151/98, Recueil, str. II‑167, točka 33).

73 To sodno prakso je mogoče prenesti na primer, v katerem uredbo, ki neposredno in posamično zadeva posameznika, med postopkom nadomesti uredba, katere predmet je enak.

74 Ker to v vseh točkah ustreza primeru v tej zadevi, je treba predlogu tožečih strank ugoditi, šteti, da se njuna tožba glasi na razglasitev ničnosti izpodbijane uredbe, ker se nanaša na njiju, in strankam omogočiti, da ponovno oblikujejo svoja stališča, tožbene predloge in trditve ob upoštevanju tega novega elementa.

75 Tožeči stranki sta trdili, da je treba njun predlog za razglasitev ničnosti Uredbe št. 467/2001 šteti za brezpredmetnega, ker ga je razveljavila izpodbijana uredba (glej zgornjo točko 51). V teh okoliščinah ni treba odločati o tem predlogu ne o predlogu za razglasitev ničnosti Uredbe št. 2199/2001, ker je ravno tako brezpredmeten.

76 Iz zgoraj navedenega izhaja, da ni treba odločati o tožbi zoper Komisijo. V okoliščinah tega primera načelo dobrega delovanja sodnega organa in zahteva po ekonomočnosti postopka, na katera se sklicuje sodna praksa iz zgornje točke 72, kljub temu upravičujeta, da se upoštevajo ponovno oblikovana stališča, obrambni predlogi in trditve Komisije, kot je omenjeno v zgornji točki 74, ne da bi bilo tej instituciji treba ponovno dovoliti postopek na podlagi člena 115(1) in člena 116(6) Poslovnika, v vlogi intervenientke v podporo stališč Sveta.

77 Upoštevajoč zgoraj navedeno, je treba ugotoviti, da je ta tožba vložena zgolj proti Svetu, ob intervenciji Komisije in Združenega kraljestva, in da je njen edini predmet predlog za razglasitev ničnosti izpodbijane uredbe, ki se nanaša na Yusufa in Al Barakaata.

Temelj

78 Tožeči stranki v podporo svojih predlogov navajata tri tožbene razloge za razglasitev ničnosti, in sicer prvega, nepristojnost Sveta za sprejetje izpodbijane uredbe, drugega, kršitev člena 249 ES, in tretjega, kršitev njunih temeljnih pravic.

1. Prvi tožbeni razlog: nepristojnost Sveta za sprejetje izpodbijane uredbe

79 Ta tožbeni razlog je razdeljen na tri dele.

Prvi del

Trditve strank

80 V tožbi, prvotno vloženi zoper Uredbo št. 467/2001, tožeči stranki trdita, da člena 60 ES in 301 ES, na podlagi katerih je bila sprejeta ta uredba, pooblaščata Svet, da sprejme ukrepe zgolj do tretjih držav in ne, kot naj bi storil v tem primeru, za državljane države članice, ki imajo v njej stalno prebivališče.

81 Zato sta tožeči stranki izpodbijali navedbo, da naj bi bili kaznovani za svoje vezi z režimom talibanov iz Afganistana. Po njunem mnenju sankcij zoper njiju ni utemeljeval obstoj vezi s tem režimom, ampak želja Varnostnega sveta, da se bori proti mednarodnemu terorizmu, ki ogroža mednarodni mir in varnost. Tožeči stranki sta poudarili, da se je seznam iz odstavka 8(c) Resolucije Varnostnega sveta 1333 (2000), na katerega sta bili vpisani z odločbo sankcijskega odbora z dne 9. novembra 2001 (glej zgornjo točko 24), nanašal bolj na Osamo bin Ladna in na z njim povezane posameznike in subjekte kot na talibane.

82 Ker so institucije Skupnosti sprejele sankcije, ki morajo v vseh pogledih ustrezati sankcijam Varnostnega sveta, sta tožeči stranki sklepali, da Uredba št. 467/2001 ni bila usmerjena zoper tretje države, ampak zoper posameznike, zaradi boja proti mednarodnemu terorizmu. Za take ukrepe po njunem mnenju ni pristojna Komisija, nasprotno kot za ukrepe trgovinskega embarga proti Iraku, ki jih je preizkusilo Sodišče prve stopnje v sodbi z dne 28. aprila 1998 v zadevi Dorsch Consult proti Svetu in Komisiji (T-184/95, Recueil, str. II‑667).

83 Tožeči stranki sta ravno tako trdili, da je razlaga členov 60 ES in 301 ES, ki državljane Skupnosti obravnavata enako kot državljane tretjih držav, v nasprotju z načelom zakonitosti, ki ga določata člena 5 ES in 7 ES, in z načelom, v skladu s katerim mora zakonodaja Skupnosti biti jasna in njena uporaba predvidljiva za pristojna sodišča (sodba Sodišča z dne 15. decembra 1987 v zadevi Danska proti Komisiji, 348/85, Recueil, str. 5225).

84 Tožeči stranki v mnenjih o posledicah razveljavitve Uredbe št. 467/2001 in njeni nadomestitvi z izpodbijano uredbo, sprejeto na podlagi členov 60 ES, 301 ES in 308 ES, dodajata, da člen 308 ES, obravnavan ločeno ali s členoma 60 ES in 301 ES, Svetu ne daje pooblastila za določitev sankcij, neposrednih ali posrednih, zoper državljane Unije. Dejansko takega pooblastila ne bi mogli šteti za implicitnega ali nujnega za doseganje enega od ciljev Skupnosti v smislu člena 308 ES. Zamrznitev sredstev tožečih strank naj ne bi bila povezana s ciljem „da se prepreči izkrivljanje konkurence“ iz uvodne izjave 4 izpodbijane uredbe.

85 Instituciji in Združeno kraljestvo so v odgovorih na tožbo in na intervencijo trdili, da nič v besedilu členov 60 ES in 301 ES ne omogoča izključitve sprejetja ekonomskih sankcij zoper posameznike ali organizacije s sedežem v Skupnosti, če je namen takih ukrepov delna ali popolna prekinitev ali omejitev gospodarskih odnosov z eno ali več tretjimi državami. Dejansko bi bilo treba priznati, da lahko državljani držav članic posamično ali skupinsko dobavljajo sredstva in vire tretjim državam ali delom znotraj teh, torej bo učinek nadzornih ukrepov za gospodarske vire teh državljanov prekinitev ali omejitev gospodarskih odnosov s tretjimi državami. Sodišči Skupnosti naj bi nujno priznali zakonitost takega ravnanja (sklep predsednika drugega senata Sodišča prve stopnje z dne 2. avgusta 2000, „Invest“ Import und Export in Invest Commerce proti Komisiji, T-189/00 R, Recueil, str. II‑2993, točka 34, potrjen v postopku na drugi stopnji s sklepom predsednika Sodišča z dne 13. novembra 2000, „Invest“ Import in Export in Invest Commerce proti Komisiji, C-317/00 P(R), Recueil, str. I‑9541, točki 26 in 27).

86 Na drugi strani so te stranke izpodbijale navajanje tožečih strank, v skladu s katerim naj ne bi obstajala povezava med ukrepi, ki jih določa Uredba št. 467/2001, in Afganistanom, in poudarjale vezi, ki so takrat obstajale med Osamo bin Ladnom, Al Kaido in režimom talibanov.

87 Svet v svoji dupliki in v stališčih o posledicah razveljavitve Uredbe št. 467/2001 in njene nadomestitve z izpodbijano uredbo poudarja, da naj bi se ta uredba uporabljala za teroriste in skupine teroristov na splošno, ne da bi določala povezavo s posamezno državo ali ozemljem. V tem naj bi bila razlika med Resolucijo Varnostnega sveta 1333 (2000), ki se je nanašala na talibane ter posameznike in subjekte, ki so z njimi povezani, in Resolucijo 1390 (2002), ki zaradi prenehanja obstoja „Islamskega emirata Afganistan“ sankcij, ki jih določa, ne veže več na posebno državo ali ozemlje, ampak se na splošno nanaša na skupine in teroriste posameznike.

88 V prvem primeru naj bi Svet menil, da se Uredba št. 467/2001 nanaša na člena 60 ES in 301 ES, ker je obstajala očitna vez z Afganistanom. Ker take vezi v okviru izpodbijane uredbe ni bilo več, naj bi Svet menil, da je treba pravno podlago dopolniti, in ji je dodal člen 308 ES. Svet je trdil, da je ta sprememba pravne podlage nove uredbe povzročila neučinkovitost prvega dela prvega tožbenega razloga.

89 Svet, ki ga je Sodišče prve stopnje pisno pozvalo, naj v smislu mnenja Sodišča 2/94 z dne 28. marca 1996 (Recueil, str. I‑1759, točki 29 in 30) sprejme stališče o trditvah tožečih strank iz zgornje točke 84 in, še posebej, navede, kateri so cilji Skupnosti, določeni s Pogodbo ES, ki jih je treba doseči s pomočjo določb izpodbijane uredbe, je v bistvu odgovoril, da te določbe zasledujejo cilj ekonomske in finančne prisile, ki je po njegovem mnenju predmet Pogodbe ES.

90 Svet glede tega navaja, da cilji Skupnosti niso samo tisti, ki jih določa člen 3 ES, ampak lahko izhajajo tudi iz posebnih določb.

91 Po spremembah, ki so posledica Maastrichtske pogodbe, naj bi člena 60 ES in 301 ES določala naloge in dejavnosti Skupnosti na področju ekonomskih in finančnih sankcij ter dajala zakonito podlago za izrecen prenos pristojnosti Skupnosti, da bi bile te izvršene. Te pristojnosti naj bi bile izrecno vezane na sprejetje akta na podlagi določb Pogodbe EU o skupni zunanji in varnostni politiki (SZVP) in temu dejansko podrejene. Vendar naj bi bili cilji szvp v skladu s členom 11(1), tretja alinea, EU „ohranjati mir in krepiti mednarodno varnost v skladu z načeli Ustanovne listine Združenih narodov“.

92 Torej bi bilo treba priznati, da je ekonomska in finančna prisila iz političnih razlogov pri izvrševanju zavezujočega sklepa Varnostnega sveta izrecni in zakoniti cilj Pogodbe ES, čeprav je ta cilj postranski, posredno povezan s temeljnimi cilji te pogodbe, zlasti s cilji, ki se nanašajo na prosti pretok kapitala (člen 3(1)(c) ES) in na vzpostavitev sistema neizkrivljene konkurence (člen 3(1)(g) ES), ter vezan na Pogodbo EU.

93 V tem primeru naj bi bil člen 308 ES vključen kot pravna podlaga za izpodbijano uredbo, da bi dopolnil podlago členov 60 ES in 301 ES, tako da bi se omogočilo sprejetje ukrepov ne le za tretje države, ampak tudi za posameznike in nedržavne subjekte, ki niso nujno povezani z vlado ali z režimom te države, v primeru, ko Pogodba ES ne določa pooblastil za potrebne ukrepe v ta namen.

94 Tako naj bi se bila Skupnost sposobna prilagoditi razvoju mednarodne prakse, ki naj bi zajemala sprejetje „pametnih sankcij“ bolj zoper posameznike, ki ogrožajo mednarodno varnost, kot zoper nedolžno prebivalstvo.

95 Svet trdi, da se okoliščine, pri katerih se je zatekel k členu 308 ES, v tem primeru ne razlikujejo od okoliščin, v katerih je bila uporabljena ta določba v preteklosti za uresničitev enega od ciljev Pogodbe ES pri delovanju skupnega trga, ne da bi ta pogodba določala pooblastila za delovanje v ta namen. V tem smislu navaja:

– na področju socialne politike različne direktive, ki so na podlagi člena 235 Pogodbe ES (po spremembi člen 308 ES), ponekod z dopolnitvijo člena 100 Pogodbe ES (po spremembi člen 94 ES), razširile načelo enakosti plačil za delavce in delavke, kot določa člen 119 Pogodbe ES (člene od 117 do 120 Pogodbe ES so nadomestili členi od 136 do 143 ES), da bi ga povzdignile v splošno načelo enakega obravnavanja na vseh področjih, kjer bi lahko obstajala morebitna diskriminacija in da bi imeli od njega korist neodvisni delavci, vključno z delavci v kmetijskem sektorju, in zlasti Direktivo Sveta 76/207/EGS z dne 9. februarja 1976 o izvrševanju načela enakega obravnavanja moških in žensk v zvezi z dostopom do zaposlitve, poklicnega usposabljanja in napredovanja ter delovnih razmer (UL L 39, str. 40); Direktivo Sveta 79/7/EGS z dne 19. decembra 1978 o postopnem izvrševanju načela enakega obravnavanja moških in žensk v zadevah socialne varnosti (UL 1979 L 6, str. 24); Direktivo Sveta 86/378/EGS z dne 24. julija 1986 o izvrševanju načela enakega obravnavanja moških in žensk v poklicnih sistemih socialne varnosti (UL L 225, str. 40) in Direktivo Sveta 86/613/EGS z dne 11. decembra 1986 o uporabi načela enakega obravnavanja moških in žensk, ki se ukvarjajo z dejavnostjo, vključno s kmetijstvom, ali pa so samozaposleni, ter o varstvu samozaposlenih žensk med nosečnostjo in materinstvom (UL L 359, str. 56);

– na področju prostega pretoka oseb različne akte, ki so na podlagi člena 235 Pogodbe ES in člena 51 Pogodbe ES (po spremembi člena 42 ES) razširili pravice, priznane delavcem, ki se gibljejo v Skupnosti, na samozaposlene osebe, njihove družinske člane in študente, in zlasti Uredbo Sveta (EGS) št. 1390/81 z dne 12. maja 1981 o razširitvi Uredbe (EGS) št. 1408/71 o uporabi sistemov socialne varnosti za zaposlene osebe in njihove družine, ki se gibljejo v Skupnosti na samozaposlene osebe in njihove družinske člane (UL L 143, str. 1);

– Uredbo Sveta št. 1035/97 z dne 2. junija 1997 o ustanovitvi Evropskega centra za spremljanje rasizma in ksenofobije (UL L 151. str. 1), sprejeto na podlagi člena 213 Pogodbe ES (po spremembi člen 284 ES) in člena 235 Pogodbe ES.

96 Sodišče samo naj bi priznalo zakonitost te prakse (sodba z dne 5. decembra 1989 v zadevi Delbar, C-114/88, Recueil, str. 4067).

97 Zakonodajalec Skupnosti naj bi se v preteklosti že skliceval na pravno podlago člena 235 Pogodbe ES na področju sankcij. Svet glede tega navaja, da je bil pred uvedbo členov 301 ES in 60 ES v Pogodbo ES za različne uredbe Sveta o naložitvi trgovinskih sankcij pravna podlaga člen 113 Pogodbe ES (po spremembi člen 133 ES) (glej na primer Uredbo Sveta št. 596/82 z dne 15. marca 1982 o spremembi uvoznega sistema za nekatere proizvode s poreklom iz Sovjetske zveze (UL L 72, str. 15); Uredbo Sveta (EGS) št. 877/82 z dne 16. aprila 1982 o ustavitvi uvoza za vse proizvode s poreklom iz Argentine (UL L 102, str. 1) in Uredbo Sveta (EGS) št. 3302/86 o ustavitvi uvoza zlata s poreklom iz Južnoafriške republike (UL L 305, str. 11)). Če bi bili ti ukrepi zunaj področja uporabe skupne trgovinske politike ali bi se nanašali na fizične ali pravne osebe s sedežem v Skupnosti, bi bil njihova podlaga ravno tako člen 235 Pogodbe ES. Tak primer bi bila zlasti Uredba Sveta (EGS) št. 3541/92 z dne 7. decembra 1992 o prepovedi ugoditve iraškim zahtevkom za pogodbe in transakcije, v izvajanje katerih posega Resolucija Varnostnega sveta Združenih narodov 661 (1990) in z njo povezane resolucije (UL L 361, str. 1), katere člen 2 bi določal, da „[je] prepovedano […] izpolnjevati ali omogočiti izpolnjevanje zahtevkov, ki jih vloži […] katera koli oseba, ki neposredno ali posredno deluje v imenu ali v korist ene ali več fizičnih ali pravnih oseb ali organov v Iraku“.

98 V odgovoru na pisno vprašanje Sodišča prve stopnje je Komisija trdila, da bi se izvrševanje sankcij, ki jih je naložil Varnostni svet, lahko popolnoma ali delno nanašalo na področje uporabe Pogodbe ES na podlagi skupne trgovinske politike ali na podlagi notranjega trga.

99 V tem primeru Komisija, ki se sklicuje na uvodno izjavo 4 izpodbijane uredbe, trdi, da so bili zadevni ukrepi nujni za zagotovitev enotne uporabe in razlage omejitev gibanja kapitala, ki so bile uvedene v skladu z zadevnimi resolucijami Varnostnega sveta, da bi se zavaroval prosti pretok kapitala v Skupnosti in izognilo izkrivljanje konkurence.

100 Komisija poleg tega meni, da je treba šteti, da sodi zaščita mednarodne varnosti, v Uniji in zunaj nje, v splošni okvir določb Pogodbe ES. Glede tega se Komisija sklicuje na člena 3 EU in 11 EU in na preambulo Pogodbe ES, v kateri naj bi podpisnice potrdile „solidarnost, ki povezuje Evropo s čezmorskimi državami, in z željo zagotoviti dvig njihove blaginje v skladu z načeli Ustanovne listine Združenih narodov“ in bile trdno odločene, „da […] ohranijo in utrdijo mir in svobodo“. Komisija iz tega sklepa na „splošni cilj Skupnosti, da ščiti mir in varnost“, h kateremu naj bi težila posebej člena 60 ES in 301 ES, ki naj bi bila hkrati poseben izraz pristojnosti Skupnosti pri ureditvi notranjega in zunanjega gibanja kapitala.

101 Ker določbe Naslova III, Poglavja 4, Pogodbe ES o gibanju kapitala ne dajejo Skupnosti nobenega posebnega pooblastila, naj bi bil v tem primeru člen 308 ES dodatna pravna podlaga, da se zagotovi, da Skupnost lahko naloži zadevne omejitve, zlasti za posameznike, v skladu s skupnim stališčem Sveta.

102 Na obravnavi je Združeno kraljestvo navedlo, da naj bi bil cilj Skupnosti, za katerega naj bi bila sprejeta izpodbijana uredba, enotna uporaba obveznosti, ki se nanašajo na omejitve gibanja kapitala v Skupnosti, ki jih je državam članicam naložil Varnostni svet.

103 Združeno kraljestvo poudarja, da je oblikovanje notranjega trga na področju gibanja kapitala eden od ciljev Skupnosti iz člena 3 ES. Meni, da je enotna uporaba vseh omejitev prostega pretoka kapitala na trgu bistveni vidik oblikovanja notranjega trga.

104 Če izvrševanje zadevnih resolucij Varnostnega sveta ne bi bilo predmet posebnih ukrepov na ravni Skupnosti, bi lahko to po mnenju Združenega kraljestva povzročilo nevarnost razhajanj pri uporabi zamrznitve sredstev med državami članicami. Če bi države članice izvrševale te resolucije posamično, bi neizogibno nastopile razlike pri razlagi pomena obveznosti, ki so jim bile naložene, in bi povzročile neenakosti na področju prostega pretoka kapitala med državami članicami, posledica česar bi bila nevarnost izkrivljanja konkurence.

105 Združeno kraljestvo trdi tudi, da ni mogoče šteti, da ukrepi zamrznitve sredstev posameznikov, zato da bi se prekinili ekonomski odnosi bolj z mednarodnimi terorističnimi organizacijami kot s tretjimi državami, razširjajo „področje pristojnosti Skupnosti zunaj splošnega okvira, ki izhaja iz določb Pogodbe“ v skladu z mnenjem 2/94, zgornja točka 89. V skladu z okvirom Pogodbe naj bi bila Skupnost pristojna za sprejetje ukrepov za ureditev pretoka kapitala, in sicer s sprejetjem ukrepov zoper posameznike. Če je res, da se ukrepi za ureditev pretoka kapitala posameznikov zaradi prekinitve ekonomskih odnosov z mednarodnimi terorističnimi organizacijami nanašajo na področje, za katero Pogodba ES institucijam ni dala posebnih pooblastil, in če je res tudi, da ti ukrepi zahtevajo sklicevanje na člen 308 ES, naj bi se ne štelo, da so zunaj splošnega okvira Pogodbe.

106 Združeno kraljestvo trdi, da se sklicevanje na člen 308 ES v okoliščinah tega primera ne razlikuje od uporabe te določbe v okoliščinah, v katerih je ta člen služil za dosego drugih ciljev Skupnosti, zlasti na področju socialne politike, kadar Pogodba ni dajala jasne pravne podlage (glej zgornjo točko 95).

Presoja Sodišča prve stopnje

107 Uredba št. 467/2001 in izpodbijana uredba sta bili sprejeti na delno različni pravni podlagi: prva na podlagi členov 60 ES in 301 ES, druga členov 60 ES, 301 ES in 308 ES. Čeprav so prvotne trditve tožečih strank, da Uredba št. 467/2001 nima pravne podlage, postale brezpredmetne, ker jo je razveljavila izpodbijana uredba, Sodišče prve stopnje meni, da je primerno obravnavati najprej razloge, zakaj v tem primeru sodi, da niso utemeljene, ker so ti razlogi ena od predpostavk njegove utemeljitve pri preizkusu zakonite podlage izpodbijane uredbe.

– Pravna podlaga Uredbe št. 467/2001

108 Uredba št. 467/2001 je bila sprejeta na podlagi členov 60 ES in 301 ES, ki pooblaščata Svet, da sprejme nujno potrebne ukrepe, zlasti glede pretoka kapitala in plačil, če skupno stališče ali skupni ukrep, sprejet na podlagi določb Pogodbe EU v zvezi s SZVP, določa ukrepanje Skupnosti za popolno ali delno prekinitev ali omejitev gospodarskih odnosov z eno ali več tretjimi državami.

109 Kot izhaja iz preambule Uredbe št. 467/2001, naj bi ta povzročila ukrepanje Skupnosti, ki ga določa Skupno stališče 2001/154, sprejeto v okviru SZVP, in ki je izrazilo voljo Unije in njenih držav članic, da se zatečejo k instrumentu Skupnosti, da bi izvršile nekaj vidikov sankcij, ki jih je Varnostni svet sprejel proti talibanom iz Afganistana.

110 Tožeči stranki sta trdili, prvič, da so zadevni ukrepi v tem primeru prizadeli posameznike, celo državljane države članice, medtem ko člena 60 ES in 301 ES dovoljujeta zgolj, da Svet sprejme ukrepe za tretje države; drugič, da namen zadevnih ukrepov ni bila prekinitev ali omejitev gospodarskih odnosov s tretjimi državami, ampak boj proti mednarodnemu terorizmu, zlasti proti Osami bin Ladnu, in tretjič, da so bili navedeni ukrepi v vsakem primeru nesorazmerni glede na cilj členov 60 ES in 301 ES.

111 Nobena od teh trditev ni sprejemljiva.

112 Prvič, glede vrste ukrepov, ki jih je Svet pooblaščen sprejeti na podlagi členov 60 ES in 301 ES, Sodišče prve stopnje meni, da iz besedila navedenih členov namreč nikakor ne izhaja, da je dovoljena izključitev sprejetja omejevalnih ukrepov, ki prizadenejo neposredno posameznike ali organe, ki imajo sedež v Skupnosti ali ne, če so ti ukrepi dejansko namenjeni za popolno ali delno prekinitev ali omejitev gospodarskih odnosov z eno ali več tretjimi državami.

113 Kot je pravilno poudaril Svet, so se ukrepi v tej zadevi nanašali na to, kar lahko imenujemo „pametne sankcije“ („smart sanctions“), ki so se pojavile v praksi OZN v 90. letih prejšnjega stoletja. S takimi sankcijami so klasične ukrepe splošnega trgovinskega embarga proti eni državi nadomestili bolj usmerjeni in selektivni ukrepi, kot so ekonomske ali finančne sankcije, prepovedi potovanj, embargo na orožje ali na posebne proizvode, da bi se zmanjšalo trpljenje, ki ga prenaša civilno prebivalstvo zadevne države, navedenemu režimu in njegovim vodjem pa se naložijo prave sankcije.

114 Praksa institucij Skupnosti se je razvila v isto smer in Svet je posledično menil, da mu člena 60 ES in 301 ES omogočata, da sprejme omejevalne ukrepe za subjekte ali osebe, ki fizično nadzorujejo del ozemlja tretje države (glej na primer Uredbo Sveta (ES) št. 1705/98 z dne 28. julija 1998 o prekinitvi ekonomskih odnosov z Angolo, da bi se „União Nacional para a Independência Total de Angola“ (UNITA) spodbudilo k izpolnitvi obveznosti v mirovnem procesu, in o razveljavitvi Uredbe (ES) št. 2229/97 (UL L 215, str. 1)), in za subjekte in osebe, ki dejansko nadzirajo vladni aparat tretje države, pa tudi za osebe in subjekte, ki so s temi povezani in ki jim dajejo ekonomsko oporo (glej na primer Uredbo Sveta (ES) št. 1294/1999 z dne 15. junija 1999 o zamrznitvi kapitala in prepovedi vlaganj v zvezi s Zvezno republiko Jugoslavijo (ZRJ) in o razveljavitvi Uredb (ES) št. 1295/98 in (ES) št. 1607/98 (UL L 153, str. 63) ter Uredbo Sveta (ES) št. 2488/2000 z dne 10. novembra 2000 o ohranitvi zamrznjenosti sredstev Miloševića in z njim povezanih oseb in razveljavitvi uredb (ES) št. 1294/1999 in (ES) št. 607/2000 ter člena 2 Uredbe (ES) št. 926/98 (UL L 287, str. 19)). Ta razvoj je popolnoma združljiv z ukrepi, ki jih določata člena 60 ES in 301 ES.

115 Kot lahko ekonomske in finančne sankcije legitimno posebej prizadenejo voditelje tretje države in ne države kot take, lahko prizadenejo tudi posameznike in subjekte, ki so s temi voditelji povezani ali jih ti neposredno ali posredno nadzorujejo, ne glede na to, kje se nahajajo. Kot je pravilno poudarila Komisija, člena 60 ES in 301 ES ne dajeta dovolj učinkovitega sredstva za pritisk na voditelje, ki imajo vpliv na politiko tretje države, če Skupnost ne bi mogla na njuni podlagi sprejeti ukrepov proti posameznikom, čeprav nimajo stalnega prebivališča v zadevni tretji državi, ki so dovolj tesno povezani z režimom, zoper katerega so usmerjene sankcije. Poleg tega, kot je poudaril Svet, je dejstvo, da so nekateri taki posamezniki državljani države članice, brez pomena, saj finančne sankcije, da bi bile učinkovite v smislu prostega pretoka kapitala, ne morejo biti omejene zgolj na državljane zadevne tretje države.

116 To razlago, ki ni v nasprotju z besedilom členov 60 ES in 301 ES, upravičujeta zahteva po učinkovitosti, pa tudi skrb za humanitarni red.

117 Drugič, glede cilja Uredbe Sveta št. 467/2001 je Svet trdil, sklicujoč se na resoluciji Varnostnega sveta št. 1267 (1999) in 1333 (2000), na Skupno stališče 2001/154 in na uvodni izjavi 1 in 2 te uredbe in njeno ime samo, da so bili zadevni ukrepi nujno usmerjeni proti režimu talibanov, ki so takrat dejansko nadzirali 80 % afganistanskega ozemlja in so se sami imenovali za „Islamski emirat Afganistan“, in dodatno proti osebam in subjektom, ki so s pomočjo ekonomskih ali finančnih transakcij pomagali, da je navedeni režim mednarodnim teroristom in njihovim organizacijam, ki dejansko ravnajo kot zastopniki tega režima ali kot da so z njim ožje povezani, dajal pribežališče in jim omogočal usposabljanje.

118 Ker sta tožeči stranki Uredbi št. 467/2001 očitali, da zadeva Osamo bin Ladna in ne režima talibanov, je Svet dodal, da je Osama bin Laden v resnici vodja in „siva eminenca“ režima talibanov in da je imel v Afganistanu dejansko oblast. Njegov posvetni in verski naslov „šejk“ (vodja) in „emir“ (princ, vodja), in položaj, ki ga je imel poleg drugih talibanskih verskih dostojanstvenikov, naj ne bi puščali dvoma o tem. Že pred 11. septembrom 2001 naj bi Osama bin Laden prisegel zvestobo (Bay'a), ki naj bi med njim in teokratskim vodstvom talibanov vzpostavila religiozno vez. Njegov položaj naj bi bil zato primerljiv s položajem Miloševiča in članov jugoslovanske vlade med ekonomskimi in finančnimi sankcijami, ki jih je Svet sprejel proti Zvezni republiki Jugoslaviji (glej zgornjo točko 114). Svet glede Al Kaide poudarja, da je bilo v javnosti jasno, da je imela v Afganistanu na voljo številna taborišča za vojaško usposabljanje in da se je na tisoče njenih članov med posredovanjem mednarodne koalicije med oktobrom 2001 in januarjem 2002 borilo na strani talibanov.

119 Ni dvoma o pravilni utemeljitvi njegovih presojanj, o katerih obstaja v mednarodni skupnosti širše soglasje, katerih odraz so zlasti različne resolucije, ki jih je Varnostni svet sprejel soglasno in jih tožeči stranki nista posebej izpodbijali in jim nista ugovarjali.

120 V tem primeru je bil temeljni cilj zadevnih sankcij, da se režimu talibanov onemogoči, da bi pridobil kakršno koli finančno podporo, kot izhaja iz odstavka 4(b) Resolucije 1267 (1999). Sankcijam bi se bilo mogoče izogniti, če ne bi zadevale posameznikov, za katere je obstajalo mnenje, da podpirajo ta režim. Glede odnosov med nekdanjim režimom talibanov in Osamo bin Ladnom je Varnostni svet menil, da je ta v zadevnem obdobju dobival pomoč tega režima, ki je bila zanj tako pomembna, da ga lahko štejemo za njegovega člana. Tako je Varnostni svet v drugi uvodni izjavi Resolucije 1333 (2000) obžaloval, da talibani Osami bin Ladnu še naprej nudijo pribežališče ter njemu in njegovim sodelavcem na svojem ozemlju omogočajo vodenje mreže taborišč za usposabljanje in da uporabljajo Afganistan kot bazo za vodenje mednarodnih terorističnih dejanj. Poleg tega je Varnostni svet v sedmi uvodni izjavi Resolucije 1333 (2000) ponovno potrdil svoje prepričanje, da je bilo zatiranje mednarodnega terorizma nujno za ohranitev mednarodnega miru in varnosti.

121 V nasprotju s tem, kar sta trdili tožeči stranki, je bil namen zadevnih ukrepov prekinitev ali omejitev gospodarskih odnosov s tretjimi državami, v okviru boja mednarodne skupnosti proti mednarodnemu terorizmu, predvsem proti Osami bin Ladnu in mreži Al Kaida.

122 Tretjič, sorazmernost zadevnih ukrepov je treba presojati ob upoštevanju namena Uredbe št. 467/2001. Kot je bilo zgoraj navedeno, je natančnejši namen naložitve „pametnih sankcij“ izvajanje učinkovitega pritiska na voditelje zadevne države, z omejevanjem, kolikor je le možno, vpliva zadevnih ukrepov na prebivalstvo te države, zlasti z omejevanjem njihovega osebnega področja uporabe na določeno število poimensko določenih posameznikov. V tem primeru je Uredba št. 467/2001 poskušala povečati pritisk na režim talibanov, zlasti z zamrznitvijo sredstev in drugih finančnih virov Osame bin Ladna ter posameznikov in subjektov, ki so z njim povezani, kot jih je označil sankcijski odbor. Taki ukrepi so v skladu z načelom sorazmernosti, ki zahteva, da sankcije ne prekoračijo mej primernega in potrebnega za uresničitev cilja, ki ga zasleduje ureditev Skupnosti, ki je uvedla ukrepe.

123 Nasprotno pa dejstvo, da se zadevni ukrepi nanašajo tudi na transakcije, ki nimajo nobenega čezmejnega elementa, ni upoštevno. Če bi bil zakoniti cilj teh ukrepov prekiniti vire financiranja talibanov in mednarodnega terorizma, ki je na začetku deloval iz Afganistana, bi se morali ti nujno nanašati tako na mednarodne transakcije kot na čisto notranje transakcije, če so te lahko, tako kot prve, omogočale financiranje, upoštevajoč zlasti prosti pretok oseb in kapitala in zamegljenost mednarodnih finančnih pretokov.

124 Iz zgoraj navedenega izhaja, da je bil Svet, v nasprotju s trditvami tožečih strank, pristojen za sprejetje Uredbe št. 467/2001 na podlagi členov 60 ES in 301 ES.

– Pravna podlaga izpodbijane uredbe

125 Drugače kot pri Uredbi št. 467/2001 pravna podlaga izpodbijane uredbe nista le člena 60 ES in 301 ES, ampak tudi člen 308 ES. V tem se kaže razvoj mednarodnih razmer, v okvir katerih so se postopoma uvrstile sankcije, ki jih je odredil Varnostni svet in uvedla Skupnost.

126 Resolucija Varnostnega sveta 1333 (2000), sprejeta v okviru ukrepov, sprejetih za zatiranje mednarodnega terorizma, ki velja za bistveno za ohranitev miru in krepitev mednarodne varnosti (glej njeno sedmo uvodno izjavo), se je nanašala na režim talibanov, ki je takrat nadzoroval največji del afganistanskega ozemlja in je dajal pribežališče in pomoč Osami bin Ladnu in njegovim sodelavcem.

127 Kot je bilo že zgoraj navedeno, je ravno ta izrecna vez z ozemljem in vodilnim režimom tretje države tista, ki je Svetu omogočila, da je Uredbo št. 467/2001 utemeljil na členih 60 ES in 301 ES.

128 Resolucija Varnostnega sveta 1390 (2000) je bila sprejeta 16. januarja 2002, po razpadu tega režima, ki je sledil vojaškemu posredovanju mednarodne koalicije v Afganistanu, ki se je začelo oktobra 2001. Čeprav se še vedno nanaša izrecno na talibane, ni več usmerjena proti njihovemu propadlemu režimu, ampak bolj neposredno proti Osami bin Ladnu, mreži Al Kaida in osebam in subjektom, ki so z njimi povezani.

129 Svet je v točkah 4 in 5 svoje duplike izrecno priznal odsotnost vsake vezi med sankcijami, ki jih je treba sprejeti na podlagi te resolucije, in ozemljem ali vodstvenim režimom tretje države, ki je bila omenjena v točki 2 razlogov za predlog uredbe, ki ga je Svet predložil Komisiji 6. marca 2002 in je po izvoru izpodbijana uredba (dokument KOM (2002) 117, končna).

130 V odsotnosti take vezi sta Svet in Komisija menila, da člena 60 ES in 301 ES sama zase nista zadostna pravna podlaga, da bi se dovolil sprejetje izpodbijane uredbe. S temi presojami se je treba strinjati.

131 Dejansko člen 60(1) ES določa, da lahko Svet v skladu s postopkom iz člena 301 ES „glede zadevnih tretjih držav“ sprejme nujno potrebne ukrepe, ki se nanašajo na pretok kapitala in plačil. Člen 301 ES izrecno določa, da Skupnost popolnoma ali delno prekine ali omeji gospodarske odnose „z eno ali več tretjimi državami“.

132 Poleg tega dejstvo, da te določbe dovoljujejo sprejetje „pametnih sankcij“ zoper posameznike ali subjekte, ki so povezani z vodji tretje države ali ki jih ti neposredno ali posredno nadzirajo (glej zgornji točki 115 in 116), ne omogoča presoje, da se lahko nanašajo na take zadevne posameznike ali subjekte, če je vodilni režim zadevne tretje države izginil. V takih okoliščinah dejansko ne obstaja več zadostna vez med temi posamezniki ali subjekti in tretjo državo.

133 Iz tega izhaja, da člena 60 ES in 301 ES sama zase nista zadostna pravna podlaga za utemeljitev izpodbijane uredbe.

134 V nasprotju s stališčem Komisije v predlogu Uredbe Sveta, ki je po izvoru izpodbijana uredba (glej zgornjo točko 129), je Svet menil, da člen 308 ES sam zase ravno tako ni bil ustrezna pravna podlaga za sprejetje navedene uredbe. S temi presojami se je ravno tako treba strinjati.

135 Glede tega je treba spomniti, da glede na sodno prakso (sodba Sodišča z dne 26. marca 1987 v zadevi Komisija proti Svetu, 45/86, Recueil, str. 1493, točka 13), iz besedila člena 308 ES izhaja, da je sklicevanje na ta člen kot na pravno podlago akta upravičeno samo, če nobena druga določba Pogodbe institucijam Skupnosti ne daje potrebne pristojnosti za sprejetje tega akta. V takem položaju člen 308 ES omogoča institucijam, da ravnajo z namenom uresničiti enega od ciljev Skupnosti, kljub odsotnosti določbe, ki bi jim dodelila potrebno pristojnost v ta namen.

136 Glede prvega pogoja za uporabo člena 308 ES je jasno, da nobena določba Pogodbe ES ne določa sprejetja takih ukrepov, kot jih določa izpodbijana uredba o boju proti mednarodnemu terorizmu in zlasti o naložitvi ekonomskih in finančnih sankcij, kot so zamrznitev sredstev posameznikov in subjektov, za katere se domneva, da prispevajo k njegovemu financiranju, ne da bi vzpostavila kakršno koli vez z ozemljem ali vodilnim režimom tretje države. Ta prvi pogoj je torej v tem primeru izpolnjen.

137 Da bi bil izpolnjen drugi pogoj za uporabo člena 308 ES, je v skladu s sodno prakso, navedeno v zgornji točki 135, treba, da se boj proti mednarodnemu terorizmu in zlasti naložitev ekonomskih in finančnih sankcij, kot je zamrznitev sredstev posameznikom in subjektom, za katere se domneva, da prispevajo k njegovemu financiranju, lahko navezujeta na enega od ciljev, ki jih Pogodba določa Skupnosti.

138 Glede tega vprašanja je preambula izpodbijane uredbe še posebej kratka in jedrnata. Svet je v uvodni izjavi 4 te uredbe potrdil, da naj bi ukrepe, ki se zahtevajo na podlagi Resolucije 1390 (2002) in Skupnega stališča 2002/402, „pokrivala Pogodba“ in da bi bilo treba sprejeti zakonodajo Skupnosti, „da bi se izognilo zlasti izkrivljanju konkurence“.

139 Glede načelnega predloga, v skladu s katerim zadevne ukrepe „pokriva Pogodba“, je treba nasprotno ugotoviti, da se nobeden od ciljev Pogodbe, kot jih izrecno določata člena 2 ES in 3 ES, ne zdi zadosten za izvršitev zadevnih ukrepov.

140 Še posebej in nasprotno kot pri ukrepih, ki jih zoper nekatere fizične ali pravne osebe s sedežem v Skupnosti določa Uredba št. 3541/92, na katero se je v podporo svojih navedb skliceval Svet (glej zgornjo točko 97), se pri ukrepih, ki jih določa izpodbijana uredba, ni mogoče sklicevati na cilj vzpostavitve skupne trgovinske politike (člen 3(1)(b) ES), v okviru katere je bilo razsojeno, da naj bi imela Skupnost pooblastilo za sprejetje ukrepov trgovinskega embarga na podlagi člena 133 ES, ker v tem primeru trgovinski odnosi Skupnosti s tretjo državo niso prizadeti.

141 Glede cilja vzpostavitve režima, ki zagotavlja neizkrivljeno konkurenco na notranjem trgu (člen 3(1)(g) ES), trditev, da obstaja nevarnost izkrivljanja konkurence, ki naj bi jo izpodbijana uredba glede na njeno preambulo preprečevala, ni prepričljiva.

142 Pravila konkurence po Pogodbi ES so namenjena podjetjem in državam članicam, če rušijo ali slabijo konkurenčno enakost med podjetji (v zvezi s členom 87 ES glej sodbo Sodišča z dne 2. julija 1974 v zadevi Italija proti Komisiji, 173/73, Recueil, str. 709, točka 26, in v zvezi s členom 81 ES sodbo Sodišča z dne 12. julija 1984 v zadevi Hydrotherm, 170/83, Recueil, str. 2999, točka 11).

143 Po eni strani se v tem primeru ne domneva, da so posamezniki ali subjekti iz izpodbijane uredbe enakovredni kot podjetja v smislu pravil konkurence po Pogodbi ES.

144 Po drugi strani ni navedeno nobeno pojasnilo, ki bi pomagalo razumeti, kako bi lahko izvršitev posebnih omejevalnih ukrepov, ki jih je Resolucija Varnostnega sveta 1390 (2002) določila za nekatere osebe in subjekte, ogrozila konkurenco med podjetji na ravni Skupnosti ali njenih držav članic.

145 Zgoraj navedena mnenja niso sporna zaradi vezi, ki sta jo v svojih aktih naredila Komisija in Združeno kraljestvo, med ciljem iz člena 3(1)(g) ES in ciljem vzpostavitve notranjega trga, ki je opredeljen zlasti z odpravo ovir pri prostem pretoku kapitala držav članic (člen 3(1)(c) ES) (glej zlasti zgornje točke 99 in od 102 do 104).

146 Glede tega je treba poudariti, da Skupnost ni izrecno pristojna, da omejuje pretok kapitala in plačil. Nasprotno, člen 58 ES omogoča, da države članice sprejmejo ukrepe s takim učinkom, če je to upravičeno zaradi doseganja ciljev iz tega člena in zlasti zaradi javnega reda ali varnosti (podobno s členom 30 ES glej sodbo Sodišča z dne 4. oktobra 1991 v zadevi Richardt, C-367/89, Recueil, str. I‑4621, točka 19, in navedeno sodno prakso). Pojem javne varnosti zajema notranjo in zunanjo varnost države. Države članice torej načeloma na podlagi člena 58(1)(b) ES sprejemajo take ukrepe, kot jih določa izpodbijana uredba. Če so ti ukrepi v skladu s členom 58(3) ES in ne prekoračijo potrebnega za uresničitev želenih ciljev, so združljivi s sistemom prostega pretoka kapitala in plačil in s sistemom svobodne konkurence iz Pogodbe ES.

147 Treba je dodati, da če bi bila preprosta ugotovitev nevarnosti razlik med državnimi ureditvami in splošne nevarnosti oviranja prostega pretoka kapitala ali izkrivljanja konkurence, ki sta lahko njihova posledica, dovolj, da bi bila za pravno podlago uredbe upravičena izbira člena 308 ES v povezavi s členom 3(1)(c) in (g) ES, bi bile določbe Poglavja 3 Naslova VI Pogodbe ES o približevanju zakonodaj brez koristnega učinka in bi sodni nadzor spoštovanja pravne podlage lahko bil popolnoma neučinkovit. Sodnik Skupnosti bi bil torej oviran pri izvrševanju funkcije, ki mu jo je naložil člen 220 ES, da pri razlagi in uporabi Pogodbe zagotavlja spoštovanje prava (glede člena 100 A Pogodbe ES, po spremembi člen 95 ES, glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 5. oktobra 2000 v zadevi Nemčija proti Parlamentu in Svetu, C‑376/98, Recueil, str. I‑8419, točke 84, 85 in od 106 do 108 in navedeno sodno prakso).

148 V vsakem primeru elementi, predloženi v presojo Sodišču prve stopnje, ne omogočajo mnenja, da izpodbijana uredba učinkovito prispeva k preprečitvi verjetnih ovir prostega pretoka kapitala ali občutnih motenj konkurence.

149 Sodišče prve stopnje meni, da, v nasprotju s trditvami Komisije in Združenega kraljestva, izvrševanje zadevnih resolucij Varnostnega sveta, bolj držav članic kot Skupnosti, ne bi povzročilo verjetne in resne nevarnosti razlik med državami članicami pri uporabi zamrznitve sredstev. Na eni strani te resolucije dejansko vsebujejo definicije in jasna, natančna in podrobna navodila, ki ne dopuščajo možnosti razlage. Na drugi strani se pomen ukrepov, ki jih določajo za njihovo izvrševanje, ne zdi tako velik, da bi se bilo treba bati take nevarnosti.

150 V okoliščinah tega primera zadevnih ukrepov ni mogoče utemeljevati s ciljem iz člena 3(1)(c) in (g) ES.

151 Različni primeri sklicevanja na dodatno pravno podlago člena 308 ES, ki jih je navedel Svet (glej zgornji točki 95 in 97) se v tem primeru izkažejo za neprimerne. Na eni strani iz teh primerov dejansko ne izhaja, da pogoji uporabe člena 308 ES, zlasti uporabe, ki je vezana na uresničitev cilja Skupnosti, v teh primerih niso bili izpolnjeni. Na drugi strani zadevni pravni akti v teh primerih niso bili predmet ugovorov glede tega pred Sodiščem, zlasti v zadevi, ki se je končala s sodbo Delbar, zgornja točka 96. V skladu z ustaljeno sodno prakso preprosta praksa Sveta ne more kršiti pravil Pogodbe in posledično ne more ustvariti precedenčnega primera, ki veže institucije Skupnosti pri izbiri pravilne pravne podlage (sodba Sodišča z dne 23. februarja 1988 v zadevi Združeno kraljestvo proti Svetu, 68/86, Recueil, str. 855, točka 24, in mnenje Sodišča 1/94 z dne 15. novembra 1994, Recueil, str. I-5267, točka 52).

152 Iz vsega zgoraj navedenega izhaja, da boja proti mednarodnemu terorizmu in zlasti naložitve ekonomskih in finančnih sankcij, kot so zamrznitev sredstev posameznikom in subjektom, za katere se domneva, da prispevajo k njegovem financiranju, ni mogoče povezati z nobenim od ciljev, ki sta jih za Skupnost izrecno določila člena 2 ES in 3 ES.

153 Poleg ciljev, ki jih izrecno določata člena 2 ES in 3 ES, je Komisija v svojih aktih navedla tudi cilj Skupnosti splošnejšega pomena, ki naj bi v tem primeru upravičil sklicevanje na pravno podlago člena 308 ES. Tako Komisija iz preambule Pogodbe ES sklepa na „splošni cilj Skupnosti, da brani [mednarodni] mir in varnost“ (glej zgornjo točko 100). Te navedbe niso sprejemljive.

154 V nasprotju s trditvami Komisije iz preambule Pogodbe ES ne izhaja, da zasleduje širši cilj obrambe mednarodnega miru in varnosti. Neizpodbitni in prvi cilj navedene pogodbe je, da z vzpostavitvijo „procesa evropskega povezovanja“ konča pretekle spore med evropskimi narodi, brez vsakršnega izvrševanja skupne zunanje in varnostne politike. Ta zadeva izključno cilje Pogodbe EU, ki, kot poudarja njena preambula, „zaznamujejo novo fazo v procesu evropskega povezovanja, ki se je začel z ustanovitvijo Evropskih skupnosti“.

155 Čeprav je mogoče potrditi, da mora ta cilj Unije navdihniti delovanje Skupnosti na področju lastnih pristojnosti, kot je skupna trgovinska politika, za utemeljitev sprejetja ukrepov na podlagi člena 308 ES, zlasti na področjih, kjer so pristojnosti Skupnosti postranske in jih Pogodba omejeno našteva, ne zadošča.

156 Končno, zdi se, da člena 308 ES ni mogoče razlagati tako, da na splošno pooblašča institucije, da se sklicujejo na to določbo, da bi izvršile enega od ciljev Pogodbe EU. Sodišče prve stopnje meni, da soobstoj Unije in Skupnosti kot združenih, vendar različnih pravnih redov, in ustavna zgradba stebrov, ki so jih želeli avtorji veljavnih pogodb, institucij in držav članic ne pooblaščajo, da se sklicujejo na „fleksibilno klavzulo“ člena 308 ES z namenom, da bi odpravile odsotnost potrebne pristojnosti Skupnosti za uresničitev cilja Unije. Če bi se opredelilo drugače, bi se lahko ta določba uporabila za celoto ukrepov, ki zadevajo SZVP in policijsko in pravosodno sodelovanje na kazenskem področju (PNZ), tako da bi lahko Skupnost vedno delovala za uresničitev ciljev teh politik. Tak rezultat bi več določbam Pogodbe EU odvzel njihovo področje uporabe in ne bi bil povezan z uvedbo instrumentov SZVP (skupne strategije, skupni ukrepi, skupna stališča) in PNZ (skupna stališča, sklepi, okvirni sklepi).

157 Torej je nujen sklep, da tako kot člena 60 ES in 301 ES ločeno, tudi člen 308 ES sam zase ni zadostna pravna podlaga za utemeljitev izpodbijane uredbe.

158 Svet je tako v uvodnih izjavah izpodbijane uredbe in v svojih aktih trdil, da mu člen 308 ES, uporabljen skupaj s členoma 60 ES in 301 ES, daje pooblastilo za sprejetje uredbe Skupnosti, katere namen je boj Unije in njenih držav članic proti mednarodnemu terorizmu na podlagi SZVP, in ki zato nalaga gospodarske in finančne sankcije za posameznike, brez povezave z ozemljem ali vodilnim režimom tretje države. Te uvodne izjave je treba preveriti.

159 V zvezi s tem je treba upoštevati prehod, posebej uveden z revizijo, ki je rezultat Maastrichtske pogodbe, med dejavnostmi Skupnosti, ki zajemajo gospodarske sankcije na podlagi členov 60 ES in 301 ES, in cilji Pogodbe EU na področju zunanjih odnosov.

160 Dejansko je nujna ugotovitev, da sta člena 60 ES in 301 ES posebni določbi Pogodbe ES, ker izrecno določata, da bi se lahko ukrep Skupnosti izkazal za nujnega za uresničitev ne enega od ciljev Skupnosti, kot jih določa Pogodba ES, ampak enega od ciljev, ki jih člen 2 EU posebej določa za Unijo, in sicer izvajanje skupne zunanje in varnostne politike.

161 V okviru členov 60 ES in 301 ES je torej ukrep Skupnosti v resnici ukrep Unije, ki se izvaja na podlagi stebra Skupnosti, potem ko Svet sprejme skupno stališče ali skupni ukrep na podlagi SZVP.

162 Glede tega je treba poudariti, da ima Unija na podlagi člena 3 EU na voljo enotni ustavni okvir, ki zagotavlja povezanost in kontinuiteto dejavnosti za dosego svojih ciljev s spoštovanjem in razvojem pravnega reda Skupnosti. Unija bedi zlasti nad povezanostjo vseh njenih zunanjih dejavnosti v okviru svojih politik na področju zunanjih odnosov, varnosti, gospodarstva in razvoja. Svet in Komisija sta odgovorna za zagotavljanje te povezanosti in sodelujeta v ta namen. Vsak v skladu s svojimi pristojnostmi zagotavljata izvrševanje teh politik.

163 Kot se lahko pooblastila za delovanje, ki jih določa Pogodba ES, izkažejo za nezadostna, da bi institucijam omogočila ukrepanje za uresničitev enega od ciljev Skupnosti v delovanju skupnega trga, tako se lahko pooblastila za gospodarske in finančne sankcije, ki jih določata člena 60 ES in 301 ES, in sicer prekinitev ali omejitev gospodarskih odnosov z eno ali več tretjimi državami, zlasti glede pretokov kapitala in plačil, izkažejo za nezadostna, da bi institucijam omogočila uresničitev cilja SZVP, ki zadeva Pogodbo EU in zaradi katerega so bile te določbe posebej vključene v Pogodbo ES.

164 Treba je torej priznati, da je v teh posebnih okoliščinah, ki jih določata člena 60 ES in 301 ES, upravičeno sklicevanje na dopolnilno pravno podlago iz člena 308 ES, v imenu zahteve po usklajenosti, ki jo določa člen 3 EU, ker te določbe institucijam Skupnosti na področju gospodarskih in finančnih sankcij ne dajejo pooblastila, ki je potrebno za ukrepanje za uresničitev cilja, ki ga na podlagi SZVP zasledujejo Unija in njene države članice.

165 Tako je možno, da skupno stališče ali skupni ukrep, sprejet na podlagi SZVP, od Komisije zahteva ekonomske in finančne sankcije, ki so zunaj tega, kar predvidevata člena 60 ES in 301 ES, ki zajemata prekinitev ali zmanjšanje ekonomskih odnosov z eno ali več tretjimi državami, zlasti glede pretoka kapitala in plačil.

166 V takem primeru sklicevanje na skupno pravno podlago iz členov 60 ES, 301 ES in 308 ES omogoča na področju ekonomskih in finančnih sankcij uresničitev cilja, ki ga zasledujejo Unija in njene države članice v okviru SZVP, kot je naveden v skupnem stališču ali skupnem ukrepu, čeprav Skupnosti niso izrecno dodeljena pooblastila za ekonomske in finančne sankcije, ki se nanašajo na posameznike ali subjekte, ki nimajo zadostne vezi z določeno tretjo državo.

167 V tem primeru boj proti mednarodnemu terorizmu in njegovemu financiranju nesporno zadeva cilje Unije na podlagi SZVP, kot jih določa člen 11 EU, tudi če se ne nanaša posebej na tretje države ali njihove voditelje.

168 Jasno je, da je Svet pri tem boju Skupno stališče 2002/402 sprejel soglasno in da določa, da Skupnost naloži ekonomske in finančne sankcije proti posameznikom, za katere se domneva, da so prispevali k financiranju mednarodnega terorizma, ne da bi vzpostavili kakršno koli vez z ozemljem ali vodilnim režimom tretje države.

169 V tem primeru je sklicevanje na člen 308 ES, da bi dopolnil pooblastila Skupnosti za ekonomske in finančne sankcije, ki ji jih dajeta člena 60 ES in 301 ES, upravičeno z mnenjem, da v sodobnem svetu držav članic ni več mogoče pojmovati kot edinega vira nevarnosti za mednarodni mir in varnost. Unija in njen steber Skupnosti nista ovirana bolj kot mednarodna skupnost, pri prilagajanju tem novim grožnjam, tako da se naložijo ekonomske in finančne sankcije ne le tretjim državam, ampak tudi osebam, skupinam, podjetjem ali subjektom, povezanim z njimi, ki razvijajo mednarodno teroristično dejavnost ali drugače ogrožajo mednarodni mir in varnost.

170 Torej so institucije in Združeno kraljestvo pravilno trdili, da je bil Svet pristojen za sprejetje izpodbijane uredbe, s katero so bile v Skupnosti izvršene ekonomske in finančne sankcije, ki jih določa Skupno stališče 2002/402 na podlagi povezanih členov 60 ES, 301 ES in 308 ES.

171 Posledično je treba prvi del pritožbenega razloga zavrniti.

Drugi del

Trditve strank

172 V okviru drugega dela prvega pritožbenega razloga tožeči stranki trdita, da je dovoljenje Komisiji, najprej na podlagi člena 10(1) Uredbe št. 467/2001, nato pa na podlagi člena 7(1) izpodbijane uredbe, veliko širšega pomena kot zgolj pristojnost za izvajanje Uredbe Sveta, in da torej krši člen 202 ES. Po njihovem mnenju odločitev Komisije, da v Prilogo I k izpodbijani uredbi doda ime osebe, pomeni spremembo člena 2 te uredbe.

173 Svet in Komisija trdita, da je prenos pristojnosti izvrševanja na Komisijo v skladu s členom 202 ES.

Presoja Sodišča prve stopnje

174 Drugi del prvega tožbenega razloga je zaradi razveljavitve Uredbe št. 467/2001 in njene nadomestitve z izpodbijano uredbo brez učinka. Če drži, da sta bili tožeči stranki dodani v Prilogo I k Uredbi št. 467/2001 najprej z Uredbo Komisije št. 2199/2001, sprejeto z odobritvijo Sveta na podlagi člena 10(1) prve navedene uredbe, je njuna vključitev v Prilogo I k izpodbijani uredbi dejstvo te uredbe same, kot jo je Svet sprejel brez ponovnega posredovanja Komisije.

175 Kot je priznal Yusuf (zgornja točka 63), so spremembe, ki jih uvaja Uredba št. 866/2003 (zgornja točka 41), zgolj redakcijske in je torej treba šteti, da se nanašajo na izvajanje navadne pristojnosti za izvajanje, katere prenos na Komisijo je v skladu s členom 202 ES.

176 Drugi del tožbenega razloga je torej treba zavrniti.

Tretji del

Trditve strank

177 V okviru tretjega dela prvega tožbenega predloga tožeči stranki trdita, da Svet nima pristojnosti, da na organ zunaj Skupnosti – v tem primeru na sankcijski odbor – prenese pristojnost odločanja na področju civilnih in ekonomskih pravic držav članic in njihovih državljanov.

178 Združeno kraljestvo nasprotuje, da v tem primeru ne gre za prenos pristojnosti Skupnosti na organe Združenih narodov. Prav nasprotno, institucije naj bi izrecno ukrepale, da zagotovijo, da bodo države članice Skupnosti spoš