SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

ANTONIA TIZZANA,

predstavljeni 9. septembra 2004( )

Zadeva C-293/03

Gregorio My

proti

Office national des pensions (ONP)

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunal du travail de Bruxelles (Kraljevina Belgija))

„Prosto gibanje delavcev – Člen 39 ES – Uradniki Skupnosti – Predčasna starostna pokojnina – Upoštevanje delovne dobe v okviru zaposlitve pri Evropskih skupnostih – Nacionalni predpisi – Zavrnitev – Člen 10 ES – Kadrovski predpisi za uradnike – Zakonitost“

I – Uvod

1. Vprašanje za predhodno odločanje se nanaša na sistem pokojninskega zavarovanja uslužbencev institucij Skupnosti, ki ga je pri Sodišču Evropskih skupnosti vložilo Tribunal du Travail de Bruxelles (v nadaljevanju: Tribunal du Travail de Bruxelles).

2. Če povzamem, predložitveno sodišče sprašuje Sodišče, ali pravo Skupnosti nasprotuje nacionalnemu predpisu, ki za pridobitev pravice do predčasne pokojnine ne dovoljuje upoštevanja delovne dobe, ki jo je državljan Skupnosti pridobil v okviru zaposlitve pri institucijah Skupnosti.

II – Pravni okvir

A – Veljavno pravo Skupnosti

3. Ta zadeva se nanaša, prvič, na uporabo člena 39 ES, ki kot je splošno znano, razglaša načelo prostega gibanja delavcev in prepoveduje (odstavek 2) „vsakršno diskriminacijo na podlagi državljanstva delavcev držav članic, v zvezi z zaposlitvijo, plačilom in delovnimi pogoji“.

4. Med določbami sekundarne zakonodaje je treba prav tako navesti Uredbo Sveta (EGS) št. 1612/68 z dne 15. oktobra 1968 o prostem gibanju delavcev v Skupnosti (v nadaljevanju: Uredba št. 1612/68)( ).

5. Člen 7 te uredbe določa:

„1. Delavec, ki je državljan države članice, v drugi državi članici zaradi njegovega državljanstva ne sme biti deležen drugačnega obravnavanja kot domači delavci v zvezi z zaposlitvenimi in delovnimi pogoji, predvsem glede plačila, odpovedi, in če bi postal brezposeln, glede vrnitve na delovno mesto ali ponovne zaposlitve.

2. Uživa enake socialne in davčne ugodnosti kot domači delavci.

[...]“

6. Ob tem je treba spomniti na Uredbo Sveta (EGS) št. 1408/71 z dne 14. junija 1971 o uporabi sistemov socialne varnosti za zaposlene osebe in njihove družinske člane, ki se gibljejo v Skupnosti, kot je bila spremenjena z Uredbo Sveta št. 1606/98 (ES) z dne 29. junija 1998 (v nadaljevanju: Uredba št. 1408/98)( ).

7. Člen 2 te uredbe določa:

„1. Ta uredba se uporablja za delavce, za katere velja ali je veljala zakonodaja ene ali več držav članic in so državljani ene od držav članic ali osebe brez državljanstva ali begunci, ki stalno prebivajo na ozemlju ene od držav članic, pa tudi za njihove družinske člane in preživele osebe.“

8. Končno je treba navesti člen 11 Priloge VIII h Kadrovskim predpisom za uradnike Evropskih skupnosti, ki je bil sprejet na podlagi člena 283 ES, v katerem je določeno, da:

„1. Uradnik, ki preneha delati v Skupnostih, da bi:

– začel delati v upravi ali državni ali mednarodni organizaciji, ki je s Skupnostmi sklenila dogovor; kot zaposlena ali samozaposlena oseba opravljal dejavnost, na podlagi katere pridobiva pokojninske pravice v sistemu, katerega organi upravljanja so s Skupnostmi sklenili dogovor,

– ima pravico, da se aktuarski ekvivalent njegovih pravic do starostne pokojnine, pridobljenih v Skupnosti, prenese v pokojninski sklad te uprave ali organizacije, ali v pokojninski sklad, v katerem pridobiva pokojninske pravice zaradi opravljanja dejavnosti kot zaposlena ali samozaposlena oseba.

2. Uradnik, ki začne delati v Skupnostih po tem, ko:

– je prenehal delati v upravi ali v nacionalni ali mednarodni organizaciji

ali

je opravljal dejavnost kot zaposlena ali samozaposlena oseba, ima v času od svoje titularizacije do pridobitve pravice do starostne pokojnine v smislu člena 77 Kadrovskih predpisov, pravico, da na Skupnosti prenese kapital, aktualiziran na dan opravljenega prenosa, ki predstavlja pokojninske pravice, ki jih je ta pridobil na podlagi navedenega dela ali dejavnosti.“

B – Nacionalno pravo

9. V členu 3 zakona z dne 21. maja 1991, ki vzpostavlja določena razmerja med belgijskimi pokojninskimi sistemi in med sistemi institucij mednarodnega prava, je navedeno, da „lahko vsak uradnik z dovoljenjem pristojne institucije predlaga, da se mu v instituciji prizna aktuarski ekvivalent pokojnine za zaposlitve in obdobja pred njegovim začetkom službovanja v instituciji“( ).

10. Na podlagi člena 9 tega zakona lahko zadevna oseba umakne predlog za prenos pokojninskih pravic po belgijskem sistemu. Ta umik je dokončen in ni preklicen.

11. Vendar pa nasprotno, nacionalni belgijski sistem najprej ni dovoljeval prenosa pokojninskih pravic, ki jih je uradnik institucij Skupnosti pridobil v pokojninskem sistemu Skupnosti v belgijski sistem.

12. Ta prepoved je bila odpravljena z novejšim zakonom z dne 10. februarja 2003, na podlagi katerega se uradnikom in začasnim uslužbencem, ki prenehajo opravljati dejavnosti pri „instituciji Skupnosti“ zaradi opravljanja nove poklicne dejavnosti, zaradi katere so na podlagi belgijskega sistema upravičeni do pokojninskih pravic, odobri pravica predlagati prenos njihovega aktuarskega ekvivalenta pokojnine iz sistema Skupnosti v belgijski sistem (člen 14).

13. Člen 29 zakona z dne 10. februarja 2003 določa, da „začne ta zakon veljati 1. januarja 2002 in se uporablja za predloge za prenos, vložene od takrat [...]“

14. Vendar je določba, ki je največjega pomena za to zadevo, člen 4(2) kraljevega odloka z dne 23. decembra 1996, na podlagi katerega „je možnost pridobitve predčasne pokojnine [...] pogojena s tem, da zadevna oseba dokaže delovno dobo najmanj 35 koledarskih let, s katerimi se lahko pridobijo pokojninske pravice na podlagi tega odloka, na podlagi zakona z dne 20. julija 1990, na podlagi kraljevega odloka št. 50, na podlagi belgijskega sistema za delavce, uslužbence, rudarje, pomorščake ali samozaposlene, na podlagi belgijskega sistema, ki se uporablja za osebje javnih služb, ali belgijske Société Nationale des Chemins de fer ali po kakšnem drugem belgijskem zakonskem sistemu“.( )

III – Dejansko stanje in postopek

15. G. My je italijanski državljan, ki je prišel v Belgijo, ko je bil star 9 let. V tej državi je začel delati s 15-imi leti.

16. Leta 1974, potem ko je bil 19 let zaposlen pri različnih belgijskih družbah, je G. My začel delati kot uradnik v generalnem sekretariatu Sveta Evropske unije, pri katerem je delal 27 let, do 31. maja 2001.

17. G. My je marca 1992 ob uporabi zakona iz 1991 pri Office national des pensions (nacionalni urad za pokojnine, v nadaljevanju: NUP) zaprosil za prenos pokojninskih pravic iz belgijskega sistema v sistem Evropskih skupnosti. Oktobra 1992 ga je NUP obvestil o znesku njegovih prenosljivih pokojninskih pravic.

18. G. My se je nato odpovedal svojemu predlogu, kar je Svet v priporočenem dopisu 10. oktobra 2000 sporočil UNP, s katerim je navedeni urad med drugim obvestil, da je na podlagi člena 9 zakona z dne 21. maja 1991 ta odpoved postala dokončna.

19. NUP je G. Mya o tem dopisu obvestil 17. oktobra 2000.

20. Po sporočilu sveta je G. My 20. oktobra 2000 na podlagi člena 4(2) kraljevega odloka z dne 23. decembra 1996 predlagal odobritev predčasne pokojnine.

21. NUP je z odločbo z dne 2. maja 2001 zavrnil ta predlog z obrazložitvijo, da zainteresirani ni zbral 35 koledarskih let delovne dobe ki jo za pridobitev pravice do predčasne pokojnine zahteva člen 4(2) kraljevega odloka.

22. S tožbo, vloženo pri Tribunal du travail de Bruxelles 18. maja 2001, je G. My prerekal to odločbo o zavrnitvi.

23. Ker je Tribunal du travail de Bruxelles dvomilo v združljivost zakona z dne 21. maja 1991 in kraljevega odloka z dne 23. decembra 1996 s pravom Skupnosti, je Sodišču v skladu s členom 234 ES predložilo to vprašanje za predhodno odločanje:

„Ali nacionalne določbe, kot je belgijski zakon z dne 21. maja 1991 (ki vzpostavlja določena razmerja med belgijskimi pokojninskimi sistemi in med sistemi organov mednarodnega javnega prava), in belgijski kraljevi odlok z dne 23. decembra 1996 (o izvedbi členov 15, 16 in 17 zakona z dne 26. julija 1996 o modernizaciji socialne varnosti in o zagotovitvi preživetja zakonskih pokojninskih sistemov), v členu 4(2), ali Kadrovski predpisi za uradnike in druge uslužbence Evropskih skupnosti, v Prilogi VIII, člen 11, niso v nasprotju s členi 2, 3, 17, 18, 39, 40, 42 in 283 Pogodbe o ustanovitvi Evropske unije ter s členom 7 Uredbe (EGS) št. 1612/68 o prostem gibanju delavcev v Skupnosti: 1. s tem, da te nacionalne določbe in ti Kadrovski predpisi ne dovoljujejo državljanu Evropske unije, kot je vlagatelj, čigar poklicna kariera se je najprej začela v podjetju ali v javni državni službi in nato v javni upravi Evropske unije ali obratno, primerjave prednosti pokojnine, ki bi jo prejel v vsakem sistemu, nacionalnem ali evropskem, s prenosom pravic, pridobljenih v drugih sistemih, in da na podlagi te primerjave predlaga prenos svojih pravic ali iz nacionalnega sistema v evropski sistem ali obratno, iz evropskega sistema v nacionalni sistem; 2. s tem, da te določbe vodijo ali lahko privedejo zainteresiranega delavca v zmoto, ker predvidevajo, da se mora zainteresirani izrecno odpovedati prenosu iz belgijskega sistema v evropski sistem, ali v tem smislu vodijo do ustrezne upravne prakse, ne da bi bila pred tem opravljena zgoraj navedena primerjava; 3. s tem, da te nacionalne določbe za dodelitev nacionalne predčasne pokojnine ne dopuščajo, da bi se upoštevala delovna doba, ki jo je pridobil kot uradnik Evropske unije?“

24. V okviru tako odprtega postopka so G. My, NUP, Komisija, Kraljevina Nizozemska in Helenska republika predložili stališča.

25. G. My, NUP in Komisija so se 17. junija 2004 udeležili obravnave.

IV – Pravna analiza

A – Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe

26. Pred meritorno obravnavo vprašanja, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, je treba rešiti ugovore nedopustnosti, ki so jih iz različnih naslovov uveljavljali Nizozemska, NUP in Komisija.

27. a) Nizozemska vlada meni, da predložitveni sklep ne omogoča seznanitve z vsemi okoliščinami dejanskega stanja in pravnega okvira spora o glavni stvari. Zato naj ne bi bilo mogoče v celoti razumeti vsebine predhodnega vprašanja.

28. Po mnenju navedene vlade naj bi kazalo, da se spor a quo nanaša na sisteme dodatnega pokojninskega zavarovanja, medtem ko vprašanje za predhodno odločanje zadeva nacionalno zakonodajo, glede zakonskih pokojninskih sistemov. Še več, v predložitvenem sklepu naj tudi ne bi bilo obrazloženo, kako belgijski pravni sistem organizira prenos pokojninskih pravic.

29. Že sedaj ugotavljam, da ugovora, ki ga je uveljavljala nizozemska vlada ni treba sprejeti. V zvezi s tem opozarjam, da je glavni cilj obveznosti nacionalnega sodišča, da na dovolj jasen način opiše okoliščine dejanskega stanja in pravnega okvira spora, da omogoči Sodišču, da to tako razloži pravo Skupnosti, da je to koristno nacionalnemu sodišču( ), ter da vladam držav članic in drugim zainteresiranim strankam omogoči, da podajo svoje mnenje o oblikovanem vprašanju in predložijo pisna stališča v skladu s členom 20 Statuta ES in Sodišča( ).

30. V obravnavanem primeru ni dvoma, da ima predložitveni sklep nekatere vrzeli: okoliščine dejanskega stanja in pravni okvir spora ter razlogi, zaradi katerih sodišče meni, da je nujno zadevo predložiti Sodišču, so namreč opisani le strnjeno.

31. Vendar pa je kljub skopim informacijam, ki jih vsebuje, helenski in nizozemski vladi omogočil predložitev pisnih stališč glede vsebine vprašanja za predhodno odločanje v zvezi s določbami Pogodbe glede prostega gibanja delavcev.

32. Poleg tega so bili podatki, ki jih vsebuje predložitveni sklep, dopolnjeni s posredovanim spisom nacionalnega sodišča in na podlagi pisnih stališč, predloženih Sodišču. Vsi ti podatki so bili sporočeni vladam držav članic in drugim zainteresiranim strankam glede na obravnavo, na kateri so te lahko dopolnile svoja stališča in jasneje izrazile stališče o vprašanju, ki ga je postavilo predložitveno sodišče.

33. Vse to nas privede do zaključka, še posebej glede na sodno prakso Sodišča( ), da je bilo to v zadostni meri seznanjeno z dejanskim in s pravnim okvirom spora o glavni stvari zato, da lahko presoja, ali so predpisi, kot so ti belgijski, združljivi s pravom Skupnosti.

34. Zato predlagamo zavrnitev ugovora nedopustnosti, ki ga je uveljavljala nizozemska vlada.

35. b) NUP ugotavlja, da vprašanje za predhodno odločanje ni dopustno, ker naj bi po sprejemu zakona z dne 10. februarja 2003 postalo brezpredmetno.

36. Po njegovem mnenju ta zakon določa pravico zaposlenih pri institucijah Skupnosti, da predlagajo prenos aktuarskega ekvivalenta svoje pokojnine iz pokojninskega sistema Skupnosti v belgijski državni sistem, kar omogoča, da se upoštevajo prenesena obdobja plačevanja prispevkov in obdobja delovne dobe.

37. NUP bi zato moral upoštevati delovno dobo G. Mya pri Svetu, zaradi česar bi mu bilo treba priznati pravico do predčasne pokojnine, za katero je vložil predlog.

38. Na obravnavi 17. junija 2004 je NUP potrdil svoje stališče. Po drugi strani pa je Komisija izrazila nekaj dvomov v zvezi z uporabo zakona z dne 10. februarja 2003 v obravnavanem primeru, ki so po mojem mnenju upravičeni.

39. Ti dvomi najprej zadevajo področje uporabe ratione materiae in ratione temporis zakona z dne 10. februarja 2003.

40. V zvezi s prvim vidikom poudarjam, da v skladu z informacijami iz spisa kaže, da se zakon z dne 10. februarja 2003 uporablja samo, če državljan Skupnosti zahteva prenos aktuarskega ekvivalenta pokojnine, ki jo je pridobil v službi institucij Skupnosti iz pokojninskega sistema Skupnosti v belgijski pokojninski sistem. V nasprotju s tem pa ta zakon belgijske organe ne zavezuje k temu, da bi pri določitvi celotne dobe plačevanja prispevkov upoštevali tudi delovno dobo državljana Skupnosti v službah institucij.

41. Iz spisa pa izhaja, da G. My od NUP ni zahteval prenosa aktuarskega ekvivalenta pokojnine, ki jo je pridobil z delom pri Svetu, iz sistema Skupnosti v belgijski sistem; G. My je namreč vložil le predlog za odobritev predčasne pokojnine.

42. Vendar pa, čeprav se je zakon z dne 10. februarja 2003 uporabljal za zahtevke za upoštevanje celotnega obdobja plačevanja prispevkov zaradi odobritve predčasne pokojnine, je težava nastala pri njegovi uporabi ratione temporis.

43. Na podlagi člena 29 je ta zakon namreč začel veljati 1. januarja 2002 in se uporablja izključno za zahtevke za prenos aktuarskih ekvivalentov pokojnine, ki so bili vloženi po tem dnevu.

44. Iz spisa izhaja, da je G. My predlog za odobritev predčasne pokojnine vložil 20. oktobra 2000, kar je manj kot eno leto in pol pred začetkom veljavnosti zakona z dne 10. februarja 2003.

45. Med obravnavo je NUP omenil obstoj upravne prakse, na podlagi katere bi bilo mogoče nove predpise uporabiti tudi za zahtevke, vložene pred 1. januarjem 2002, če na ta dan navedeni zahtevki niso bili predmet dokončne odločbe.

46. Takšni splošni napotki pa ne kažejo, da bi bili lahko zadostni zato, da se ne bi upoštevale jasne določbe zadevnega zakona.

47. Ugotavljam, da Sodišče ne more z gotovostjo ugotoviti, ali se ta zakon dejansko uporablja v obravnavanem primeru in ali posledično reši spor o glavni stvari. V nasprotju s tem, naj bi podatki, ki jih ima, prej pripeljali do obratnega zaključka.

48. Glede na te preudarke Sodišču predlagam, naj zavrne ugovor nedopustnosti, ki ga je uveljavljal NUP.

49. c) Nazadnje bom v nadaljevanju obravnaval ugovor nedopustnosti, ki ga je navajala Komisija.

50. Če povzamem, Komisija navaja, da se mora Sodišče izreči le o tretjem delu vprašanja za prehodno odločanje o združljivosti predpisov – ki ne dovoljujejo upoštevanje delovne dobe državljana Skupnosti v institucijah Evropske unije zaradi pridobitve pravice do predčasne pokojnine – s pravom Skupnosti.

51. Po mnenju Komisije naj namreč prva dela predhodnega vprašanja ne bi bila povezana s predmetom spora o glavni stvari, zato odgovor na njiju predložitvenemu sodišču ne bi koristil za rešitev zadeve, ki jo obravnava.

52. Kaže, da je ugovor, ki ga je navedla Komisija, utemeljen in ga je treba sprejeti.

53. Kot izhaja iz sodne prakse Sodišča,( ) naj bi mehanizem predloga za sprejetje predhodne odločbe nacionalnemu sodišču prinesel odgovore, ki so koristni pri njegovi odločitvi glede spora, o katerem odloča. Drugače povedano, cilj sistema sodelovanja, ki je vzpostavljen s predlogom za sprejetje predhodne odločbe, ni pridobiti mnenja sodišča Skupnosti, ampak prispevati k rešitvi dejanskega in aktualnega spora( ).

54. Kot je že bilo ugotovljeno, G. My v zadevi v sporu o glavni stvari ni nikoli predlagal prenosa pokojninskih pravic, ki jih je pridobil v okviru zaposlitve pri Svetu iz pokojninskega sistema Skupnosti v belgijski pokojninski sistem. Predlagal je le odobritev predčasne pokojnine in nasprotoval odločbi UNP, da se 27 let delovne dobe, ki jo je pridobil kot uradnik Sveta, ne upošteva za izračun 35 koledarskih let delovne dobe, določenih s členom 4(2) kraljevega odloka z dne 23. decembra 1996, od česar je odvisna pridobitev pravice do navedene predčasne pokojnine.

55. Iz tega izhaja, da se spor o glavni stvari nanaša samo na obveznost belgijskih organov, da opravijo postopek upoštevanja celote obdobij, plačevanja prispevkov G. Mya v belgijski sistem in v pokojninski sistem institucij Skupnosti.

56. Glede na te preudarke je upošteven samo tretji del vprašanja, postavljenega v predložitvenem sklepu, tako da bo Sodišče le z odgovorom na to vprašanje lahko podalo nacionalnemu sodišču dejansko koristne odgovore za rešitev zadeve, ki jo to obravnava.

57. Zato ugotavljam, da Sodišče ni dolžno odgovoriti na prva dela vprašanja za predhodno odločanje.

B – Predmet tretjega dela vprašanja za predhodno odločanje

58. S tem, da se omejim na ta del vprašanja za predhodno odločanje, ki ga bom najprej obravnaval glede na predložitveni sklep, kasneje pa bom podal še več podrobnosti.

59. V zvezi s tem ugotavljam, da Komisija predvsem upravičeno predlaga natančnejšo opredelitev postavljenega vprašanja.

60. Predložitveno sodišče namreč v svojem predložitvenem sklepu navaja dvome v zvezi z združljivostjo člena 4(2) kraljevega odloka z dne 23. decembra 1996 z več določbami prava Skupnosti. V ta namen navaja člene 2, 3, 17, 18, 39, 40, 42 in 283 ES ter tudi člen 7 Uredbe št. 1612/68.

61. Vendar pa menim, da razen člena 39 ES in člena 7 Uredbe št. 1612/68 druge določbe v tej zadevi niso upoštevne.

62. V zvezi s členoma 2 in 3 ES opozarjam, da v skladu z ustaljenim mnenjem sodne prakse Skupnosti( ) te določbe ne vzpostavljajo dokončane in popolne materialnopravne ureditve, ampak preprosto vsebujejo splošne cilje, ki jih morajo zasledovati Skupnost in države članice. Te člene je zato mogoče navajati le zaradi razlage v povezavi z drugimi določbami Pogodbe, s katerimi se izvaja njihova vsebina.( )

63. Tudi člena 40 in 42 ES ne vzpostavljata materialnopravne ureditve. Ta člena naj bi bila namreč pravna podlaga Svetu za sprejetje ukrepov, ki so potrebni za uresničevanje prostega gibanja delavcev, določenega v členu 39 ES. Enako velja za člen 283 ES, ki se omejuje na to, da Svetu zagotavlja pooblastilo za sprejetje „Kadrovskih predpisov za uradnike Evropskih skupnosti in sistem, ki se uporablja za druge zaposlene teh Skupnosti“.

64. Končno, v zvezi s členom 18 ES opozarjam, da je v njem splošno priznana pravica vsakega državljana Unije do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča se zato ta člen uporablja izključno za položaje, ki čeprav so vključeni v področje uporabe ratione materiae in ratione personae Pogodbe, jih ta ne podreja nobeni posebni ureditvi na področju prostega gibanja.( ) Zato ker obravnavani primer spada na področje uporabe člena 39 ES, ki podrobno ureja prosto gibanje delavcev, je to določba, ki je upoštevna v tem primeru in ne člen 18 ES. Analogni preudarki veljajo za člen 17 ES

65. V končni fazi je med različnimi določbami, ki jih je navedlo predložitveno sodišče, v obravnavanem primeru upošteven samo – ponovili jo bomo glede na predložitveni sklep – člen 39 ES. Namreč, ni dvoma, da je G. My, ki je italijanski državljan, odšel v drugo državo članico, in sicer v Belgijo, kjer je bil najprej zaposlen pri različnih belgijskih družbah, nato pa pri Svetu Evropske unije.

66. Vendar pa je treba skupaj s Komisijo rešiti vprašanje, ali je lahko Uredba št. 1408/71 upoštevna pri odgovoru na vprašanje za predhodno odločanje, saj gre za uredbo, ki bi lahko, čeprav se predložitveno sodišče ni sklicevalo nanjo, v tej zadevi lahko bila upoštevna, ker podrobneje določa izvajanje načela upoštevanja vseh obdobij plačevanja prispevkov, ki je opredeljeno v členu 42 ES.

67. Kljub temu menim, da se ta uredba v obravnavanem primeru ne uporabi.

68. Prvič, ni gotovo da bi bilo mogoče to uredbo uporabiti za predčasne pokojnine, preden je bila spremenjena z Uredbo št. 883/2004 z dne 29. aprila 2004. Šele po navedeni spremembi so bile namreč „dajatve za zgodnjo upokojevanje“ izrecno vključene v področje uporabe ratione materiae Uredbe (člen 4).( )

69. Drugič, kot smo navedli zgoraj v točki 7, področje uporabe ratione personae Uredbe št. 1408/71 v vsakem primeru ostaja omejeno na „delavce, za katere je veljala zakonodaja ene ali več držav članic in so državljani ene od držav članic [...]“

70. Zato je v sodbi v zadevi Ferlini Sodišče potrdilo, da (uradnikov Evropskih skupnosti in njihovih družinskih članov [...] ni mogoče opredeliti kot delavce v smislu Uredbe št. 1408/71. Zanje namreč ne velja nacionalna zakonodaja na področju socialne varnosti, kot to zahteva člen 2(1) Uredbe št.1408/71“.( )

71. Sodišče je v tej Sodbi uradniku Skupnosti priznalo položaj delavca migranta s tem, da je ugotovilo, da „državljan Skupnosti, ki dela v državi članici, ki ni matična država članica, ne izgubi položaj delavca v smislu člena (39(1) ES), ker je zaposlen v mednarodni instituciji, čeprav so pogoji za vstop in bivanje v državi zaposlitve urejeni posebej z mednarodno pogodbo“.( )

72. Na podlagi teh preudarkov se lahko strinjam s Komisijo in ugotovim, da je G. Mya, čeprav ni zajet na področju uporabe Uredbe št. 1408/71, mogoče pojmovati v okviru širokega pojma delavca v smislu člena 39 ES.

73. Ob upoštevanju navedenega in vseh zgoraj navedenih preudarkov menim, da je mogoče vprašanje za predhodno odločanje natančneje opredeliti tako, da je treba ugotoviti, ali člen 39 ES in člen 7 Uredbe št. 1612/68 nasprotujeta nacionalnemu predpisu, ki pri izračunu delovne dobe, ki je potrebna za pridobitev pravice do predčasne pokojnine, določene s tem predpisom, ne dovoljuje upoštevanja delovne dobe, ki jo je delavec opravil pri instituciji Evropske unije.( )

C – Meriorna obravnava vprašanja za predhodno odločanje

74. Le Komisija in G. My sta na to vprašanje odgovorila, in sicer pritrdilno. Nizozemska in grška vlada sta se ukvarjali samo s prvima deloma vprašanja za predhodno odločanje, za katera sem zgoraj že dejal (točki 56 in 57), da nista upoštevna za rešitev spora o glavni stvari.

75. Najprej opozarjam, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča namen skupka določb Pogodbe, ki se nanašajo na prosto gibanje oseb, da se državljanom Skupnosti olajša opravljanje vsakršnih poklicnih dejavnosti na celotnem ozemlju Skupnosti, in da te nasprotujejo nacionalnemu predpisu, zaradi katerega bi bili ti državljani v slabšem položaju, kadar želijo opravljati dejavnosti na ozemlju druge države članice.( )

76. Iz tega izhaja, da člen 39 ES ne prepoveduje samo diskriminacij, ki temeljijo, neposredno ali posredno, na državljanstvu, ampak tudi „nacionalne predpise, ki čeprav se uporabljajo ne glede na državljanstvo zadevnih delavcev, ovirajo za njihovo prosto gibanje“.( )

77. V obravnavani zadevi kaže, da ni treba razpravljati o tem, da se predpis, kot je ta, na katerega se nanaša spor o glavni stvari, uporablja ne glede na državljanstvo delavca. Sporni predpis delavce migrante namreč ne obravnava slabše kot delavce z belgijskim državljanstvom: saj tudi slednjim za pridobitev predčasne pokojnine ni priznana delovna doba v okviru zaposlitve pri institucijah Skupnosti.

78. Poleg tega po mojem mnenju ni dvoma, da sporni predpis, čeprav ne vsebuje neposredne ali posredne diskriminacije zaradi državljanstva, lahko ovira ali omeji ter zato odvrne opravljanje poklicne dejavnosti v Skupnosti.

79. Zaradi takšnega predpisa naj bi G. My in vsi delavci Skupnosti, ki se znajdejo v položaju, ki je podoben, utrpeli dejansko neugodnost, ker bi le zato, ker so sprejeli zaposlitev v instituciji Evropske unije, izgubili upravičenje do pokojnine, do katere bi sicer bili upravičeni. To bi očitno lahko neposredno vplivalo na odločitev teh delavcev, da sprejmejo zaposlitev v instituciji Skupnosti, prav tako kot bi to lahko odvrnilo uradnika teh institucij, da bi zapustil delovno mesto zaradi opravljanja poklicne dejavnosti pri drugem delodajalcu v Belgiji.

80. Drugače povedano, se kaže položaj, ki je eden izmed tistih, zaradi katerih se Sodišče ni obotavljalo pri določitvi, da so v nasprotju s prostim gibanjem delavcev, kadar nacionalni predpisi ne upoštevajo delovne dobe, ki jo je delavec Skupnosti opravil v drugi državi članici.( ) Tudi v obravnavanem primeru, kot smo videli, dejansko obstaja zelo podobna ovira za izbiro delavca, da sprejme zaposlitev.

81. Vendar pa v tem primeru obstajata dve večji razliki glede na primere, ki so sicer običajno predloženi Sodišču na tem področju.

82. Prva razlika, na katero opozarjam ter ki je manj odločilna in odločujoča, je, da ni podana diskriminacija, ki temelji na državljanstvu; zadevna pokojnina se v Belgiji zavrne vsem državljanom Skupnosti že samo zato, ker so prav tako delali za institucije Skupnosti.

83. Druga razlika, pomembnejša in deloma vezana na prvo razliko, je, da v primerih, ki nas zanimajo, ne obstajajo nujno čezmejni elementi. Namreč, institucije Skupnosti niso država članica, dejstvo, da se pri njih sprejme zaposlitev ne obsega nujno prestopa državnih meja. Natančneje, v obravnavanem primeru, ni gotovo, da je G. My prestopil takšno mejo, ker je v Belgiji že prebival in delal, preden je delal pri Svetu Evropske unije.

84. Komisija zato, da bi ta ugovor obšla, s tem da opozarja na sodno prakso Sodišča( ), navaja, da bi ti primeri lahko pomenili diskriminacijo, ki temelji na izvajanju pravice do prostega gibanja v drugih državah članicah. Po mnenju Komisije bi bilo namreč treba člen 39 ES, glede na njegov cilj in dejstvo, da zagotavlja temeljno svoboščino, razumeti v tem smislu, da državam članicam prepoveduje ustvarjanje diskriminacije, ki temelji na tem, da državljan države članice, ki je, kot v tem primeru, potem ko je opravljal poklicno dejavnost v Belgiji, delal za institucijo Skupnosti. V podobnih primerih bi bilo po mnenju Komisije diskriminacijo mogoče preprečiti z enakim obravnavanjem delovne dobe pri teh institucijah in delovne dobe, ki jo je v opravil v belgijski državni upravi ali v kateri koli drugi državi članici.

85. Vendar pa je umestno vprašanje, ali je ta rešitev res najprimernejša. Namreč, prvič, ta rešitev bi bila še posebej prisilna in bi v vsakem primeru temeljila na fikciji ter enakem obravnavanju na negotovi in sporni podlagi. Drugič, ni jasno, ali ta rešitev vključuje tudi državljane zadevne države članice (in delavce, ki so z njimi izenačeni s stališča, ki nas tukaj zanima). Če to ni podano, ne vidimo namreč, zaradi katerega razloga bi bilo treba vzpostaviti, zaradi preprečitve neupravičene omejitve, umetno rešitev, ki bi omogočala odpravo omejitve za delavce migrante, vendar bi jo bilo treba ohraniti v škodo belgijskih državljanov ali v vsakem primeru delavcev, ki začasno prebivajo v tej državi, ki so bili zaposleni pri institucijah Skupnosti, kjer je njihov sedež.

86. Ta posledica se še toliko bolj ne zdi upravičena in razumna, če upoštevamo, da je dejstvo, da v obravnavanem primeru ni bilo prehoda državnih mej, v tem primeru le posledica povsem „naključnega“ in „nepredvidenega“ dejstva, da je G. My delal pri institucijah Skupnosti, ki imajo sedež Belgiji. Če bi bil napoten na delovno mesto, za katero je sedež institucij Skupnosti drugje, kljub enakim okoliščinam ne bi utrpel negativnih posledic belgijske zakonodaje.

87. Očitno ta ovira zato presega okvir obravnavanega primera. Če ostanem pri tem stališču, ki ga sedaj kritiziram, tvegam, da bi prišel do diskriminatornih in tudi paradoksalnih rezultatov. Iz tega bi namreč izhajalo, da bi belgijski državljan, ki dela pri Evropskem parlamentu v Luxembourgu, spadal kot delavec migrant na področje uporabe člena 39 ES in bi se tako izognil posledicam zadevne belgijske zakonodaje, medtem ko bi se povsem po naključju znašel v položaju, ki je diametralno nasproten, če bi bil napoten na delovno mesto iste institucije v Bruslju, in to ne da bi spregovoril o težavah, ki bi nastopile, če bi se, kot se to lahko zgodi, njegova napotitev z enega delovnega mesta na drugo od časa do časa spreminjala; in vse to, čeprav ni izbral kraja svojega dela glede na državo, v kateri ima institucija svoj sedež, ampak glede na svojo kariero v tej instituciji.

88. Dobro je namreč znano, da oseba, ki se odloči, da bo delala pri institucijah Skupnosti, tega po načelu ne stori zato, da bi se preselila v Belgijo ali Luksemburg. To je običajno sekundarna in naključna posledica te izbire (tudi „naključna“ s tega stališča), zato ker se sedež (ali sedeži) institucij nahaja v teh državah, vendar bi se prav tako lahko znašla drugje, pri čemer to ne bi povzročilo posledic v zvezi z opredelitvijo, za to zadevo, uradnika kot delavca migranta.

89. Vse to dobro kaže, da to, kar je pomembno v tem obravnavanem (in v podobnih položajih), ni niti državljanstvo delavca niti kraj, v katerem dela, ampak narava organa, pri katerem je zaposlen. Povedano drugače, zadevna omejitev se tukaj ne nanaša (razen v določenih primerih, vendar samo posredno) na gibanje delavcev, vendar pa prizadene – in to ne glede na državljanstvo ali na izvorno prebivališče zadevne osebe – dejstvo, da je bilo delo opravljeno pri institucijah Skupnosti.

90. Če so stvari takšne, bi to povzročilo, da dejansko ni vprašanje uporabe člena 39 ES in problema gibanja delavcev. In tudi če bi želeli upoštevati, da je takšen primer, bi bil to prav poseben primer, pri katerem bi pomenilo, da meje, ki jih v teh primerih prestopi delavec, niso „fizične meje“, ampak „pravne meje“, ki so postavljene in določene s posebnim statutom institucij Skupnosti ter z njihovim pravnim redom, in zlasti, kar me zanima, o posebni naravi delovnega razmerja pri teh. Navedeno delovno razmerje, če povzamem navedbe Sodišča, „pri mednarodni organizaciji“ v okoliščinah, ki so „urejene z mednarodno konvencijo“ (glej zgoraj navedeno sodbo Ferlini, točka 42 in naslednje), ter ob posebnem sistemu za zaposlene zagotavlja tudi in predvsem obveznost držav članic, da ne posegajo v interese organizacije in da se sprejmejo vsi primerni ukrepi za zagotovitev popolne uresničitve njene naloge (člen 10 ES).

91. V tem smislu, vendar samo v tem smislu, je mogoče trditi, da položaj G. Mya ni drugačen od položaja delavcev, ki službo zamenjajo zaradi opravljanja poklicne dejavnosti v drugi državi članici. Čeprav G. My ni fizično prestopil meje v Uniji, zato da bi delal pri Svetu, je prestopil „pravno mejo“ s tem, ko je prestopil iz nacionalnega pravnega reda v mednarodno priznani pravni red.

92. Sodišče je poleg tega izrecno priznalo ta posebni status sistema Skupnosti in sistema njegovih zaposlenih. V zvezi s tem je namreč s tem, da je napotilo na člen 11(2) Priloge VIII h Kadrovskim predpisom za uradnike Evropskih skupnosti (glej zgoraj navedeno točko 8), pojasnilo, da naj bi sistem povezanosti med nacionalnimi pokojninskimi sistemi in sistemom Skupnosti „olajšal prehod nacionalnih zaposlitev, javnih ali zasebnih, na uradništvo Skupnosti in tako zagotavljal Skupnostim najboljše možnosti izbire usposobljenega kadra, ki že ima primerne poklicne izkušnje“.( )

93. Na tej podlagi je Sodišče prav v tej sodbi obsodilo položaj, v katerem vlada, ki je tožena stranka, v nasprotju z drugimi državami članicami zavrne zagotavljanje teh pokojninskih pravic, da „prekinja enakost med uradniki Skupnosti iz drugih držav članic in uradniki iz Belgije s tem, da uvaja diskriminacijo v škodo slednjih. Ta zavrnitev bi lahko tudi otežila zaposlovanje belgijskih uradnikov, ki imajo določeno delovno dobo, v Skupnosti, pri čemer bi takšen prestop iz nacionalne službe v službo Skupnosti imel za posledico, da bi bile tem odvzete pokojninske pravice, do katerih bi bili upravičeni, če ne bi sprejeli zaposlitve pri Skupnosti“ (točka 19).

94. Te trditve so popolnoma prilagojene zadevnemu primeru, saj sporna nacionalna zakonodaja, tudi tukaj, kot smo videli, uvaja tako diskriminacijo v škodo belgijskih delavcev (ali tistih, ki prebivajo v Belgiji) in tudi omejitev, ki bi jih lahko odvrnila od prestopa v upravo Skupnosti.

95. Res je, da je bila zadevna pravica do pokojnine v navedeni zadevi posebej določena v Kadrovskih predpisih za uradnike, medtem ko v obravnavanem primeru to ne velja. Vendar kaže, da se varstvo pokojninskih pravic, ki je predmet tega spora, v polni meri umešča v razlogovanje navedene sodbe, saj naj bi se v vsakem primeru zagotovila – v obeh smereh, ki sta, iz države k Skupnosti in obratno – kontinuiteta socialnih pravic uradnikov.

96. Iz tega sledi, da sporne določbe, kot so obravnavane, kršijo načeli enakosti in kontinuitete pravnih položajev iz statutarnega sistema uradnikov Skupnosti, splošneje pa tudi načelo, ki je razglašeno v členu 10 ES, kolikor, kot navaja tudi Komisija, saj so države članice dolžne sprejeti vse primerne ukrepe, ki so potrebni za zagotovitev celostnega izvajanja Kadrovskih predpisov, ter hkrati preprečevati škodovanje interesom Skupnosti in ogrožanje uresničevanja njenih ciljev.

97. Končno ugotavljam, da je treba člen 10 ES v zvezi s Kadrovskimi predpisi za uradnike Evropskih skupnosti razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni ureditvi, ki za pridobitev pravice do predčasne pokojnine preprečuje upoštevanje delovne dobe, ki jo je državljan Skupnosti pridobil v okviru zaposlitve pri instituciji Skupnosti.

V – Predlog

98. Zato Sodišču predlagam, naj na vprašanje, ki ga je postavilo Tribunal du Travail de Bruxelles, odgovori tako:

„Člen 10 ES v zvezi s Kadrovskimi predpisi za uradnike Evropskih skupnosti je treba razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni ureditvi, ki za pridobitev pravice do predčasne pokojnine preprečuje upoštevanje delovne dobe, ki jo je državljan Skupnosti pridobil v okviru zaposlitve pri instituciji Skupnosti.“