SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

YVESA BotA,

predstavljeni 8. julija 2008( )

Zadeva C-110/05

Komisija Evropskih skupnosti

proti

Italijanski republiki

„Ponovno odprtje ustnega postopka – Neizpolnitev obveznosti države – Člen 28 ES – Prosti pretok blaga – Načini uporabe – Nacionalni predpisi, ki prepovedujejo vleko priklopnika z mopedom, motornim kolesom, trikolesom in štirikolesom – Količinske omejitve – Ukrepi z enakim učinkom – Utemeljitev – Varnost v cestnem prometu – Sorazmernost“

1. Ali je treba nacionalne predpise o „načinih uporabe“ blaga presojati glede na člen 28 ES ali z vidika meril, ki jih je postavilo Sodišče v sodbi Keck in Mithouard( ), na enak način kot predpise o „načinih prodaje“?

2. To je bistvo vprašanja, na katero mora odgovoriti Sodišče v okviru te tožbe.

3. V tej zadevi gre za postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, ki ga je začela Komisija Evropskih skupnosti proti Italijanski republiki na podlagi člena 226 ES. Po mnenju Komisije Italijanska republika namreč ni izpolnila svojih obveznosti, ki izhajajo iz člena 28 ES, s tem ko je z določbo v cestnoprometnih predpisih prepovedala vleko priklopnika z mopedi, motornimi kolesi, trikolesi in štirikolesi( ).

4. Sklepni predlogi so v tej tožbi predstavljeni drugič.

5. Sodišče se je sprva odločilo, da to zadevo dodeli senatu petih sodnikov( ) in da odloči brez ustne obravnave, saj nobena od strank ni zahtevala, da se ji omogoči ustna pojasnitev stališč. Generalni pravobranilec P. Léger je predstavil svoje sklepne predloge 5. oktobra 2006, nato pa je bil ustni postopek končan. Generalni pravobranilec je presodil, da Italijanska republika s sprejetjem tega predpisa in ohranjanjem njegove veljavnosti ni izpolnila svojih obveznosti iz člena 28 ES.

6. Ker je ta predlog sprožil nova vprašanja v zvezi z uporabo člena 28 ES, o katerih stranki med postopkom nista razpravljali, je Sodišče s sklepom z dne 7. marca 2007 odredilo ponovno odprtje ustnega postopka in zadevo vrnilo velikemu senatu. Poleg tega je pozvalo Komisijo, Italijansko republiko in druge države članice, naj odgovorijo na naslednje vprašanje:

„V kakšnem obsegu in pod katerimi pogoji je treba nacionalne določbe, s katerimi se ne urejajo značilnosti proizvoda, temveč njegova uporaba in ki se brez razlikovanja uporabljajo za nacionalne in uvožene proizvode, šteti za ukrepe, ki imajo enak učinek kot količinske omejitve pri uvozu v smislu člena 28 ES?“

7. Poleg Komisije in Italijanske republike so stališča predstavile tudi Češka republika, Kraljevina Danska, Zvezna republika Nemčija, Helenska republika, Francoska republika, Republika Ciper, Kraljevina Nizozemska in Kraljevina Švedska.

8. Ti sklepni predlogi bodo predstavljeni v dveh fazah.

9. V prvi fazi bom pojasnil svoje stališče v odgovor na vprašanje, ki ga je postavilo Sodišče.

10. To vprašanje zahteva splošen razmislek o pomenu in obsegu pravil v zvezi s prostim pretokom blaga. Treba se je znova vrniti k stališčem, ki so bila na to temo že izražena, ter analizirati področje uporabe člena 28 ES in merila, ki omogočajo, da se neka nacionalna določba opredeli kot ukrep, ki ima enak učinek kot količinska omejitev pri uvozu. Z vprašanjem Sodišča se ponuja tudi priložnost za natančno določitev obsega zgoraj navedene sodbe Keck in Mithouard. Ta sodba je, kot je znano, povzročila številne težave pri razlagi, ki jih ni bilo mogoče rešiti drugače kot v vsakem primeru posebej.

11. V okviru teh sklepnih predlogov bom pojasnil razloge, zaradi katerih menim, da se nacionalni ukrepi, s katerimi so urejeni pogoji za uporabo blaga, ne smejo razlagati z vidika meril, ki jih je določilo Sodišče v zgoraj navedeni sodbi Keck in Mithouard. Navedel bom, da ti ukrepi spadajo na področje uporabe člena 28 ES in se lahko štejejo za ukrepe, ki imajo enak učinek kot količinske omejitve pri uvozu, in so v nasprotju s Pogodbo ES, če ovirajo dostop zadevnega proizvoda do trga.

12. Ob upoštevanju te analize bom v drugi fazi preučil utemeljenost tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, ki jo je zoper Italijansko republiko vložila Komisija.

13. Po preučitvi učinkov zadevnega ukrepa na trgovino znotraj Skupnosti bom trdil, da je italijanska zakonodaja, ker ovira dostop priklopnikov, ki so zakonito proizvedeni in trženi v drugih državah članicah, do italijanskega trga, ukrep, ki ima enak učinek kot količinska omejitev pri uvozu in je v nasprotju s členom 28 ES.

I – Pravni okvir

A – Pravo Skupnosti

1. Pogodba ES

14. V členu 28 ES je določeno, da so med državami članicami prepovedane količinske omejitve pri uvozu in vsi ukrepi z enakim učinkom.

15. Vendar v skladu s členom 30 ES v členu 28 ES niso izključene prepovedi ali omejitve pri uvozu, ki so utemeljene zlasti z razlogi, povezanimi z javnim redom in varnostjo ali varovanjem zdravja in življenja ljudi, če te prepovedi ali omejitve niso sredstvo za samovoljno diskriminacijo ali prikrito omejevanje trgovine med državami članicami.

2. Sekundarno pravo

16. Zakonodajalec Skupnosti je v okviru Direktive 92/61/EGS( ) določil postopek homologacije Skupnosti za dvo- ali trikolesna motorna vozila.

17. V skladu s členom 1(2) in (3) Direktive 92/61 so zadevna vozila mopedi( ), motorna kolesa, trikolesa in štirikolesa.

18. Kot jasno izhaja iz uvodnih izjav te direktive, ta postopek na eni strani omogoča, da se z odpravo tehničnih ovir pri trgovanju v sektorju motornih vozil zagotovi kar najboljše delovanje notranjega trga, na drugi strani pa prispeva k izboljšanju varnosti v cestnem prometu ter k zaščiti okolja in potrošnikov( ).

19. Da se omogoči izvajanje navedenega postopka, je v Direktivi 92/61 predvidena popolna uskladitev tehničnih zahtev, ki jih morajo izpolnjevati ta vozila. V Direktivi je določeno tudi, da se tehnične zahteve, ki veljajo za različne sestavne dele in značilnosti navedenih vozil, uskladijo v okviru posamičnih direktiv( ).

20. Tako so bile zahteve v zvezi z masami in merami ter z napravami za spenjanje in priključki teh vozil usklajene z Direktivo 93/93/EGS( ) oziroma Direktivo 97/24/ES( ).

21. V vsaki od teh direktiv je v preambuli z istimi besedami navedeno, da zahteve, ki jih določa, k spremembi predpisov ne morejo zavezovati tistih držav članic, ki na svojih ozemljih ne dovoljujejo vleke priklopnikov z dvo- ali trikolesnimi motornimi vozili( ).

B – Nacionalno pravo

22. V členu 53 zakonske uredbe št. 285 (decreto legislativo n. 285) z dne 30. aprila 1992( ) so mopedi opredeljeni kot „vsa dvo-, tri- ali štirikolesna motorna vozila“, pri čemer zadnje navedena tvorijo kategorijo „motornih štirikoles“.

23. V skladu s členom 54 cestnoprometnih predpisov so osebna vozila motorna vozila z najmanj štirimi kolesi, razen mopedov.

24. V skladu s členom 56 navedenih predpisov lahko priklopnike vlečejo samo osebna vozila, trolejbusi in traktorji.

II – Predhodni postopek

25. Po izmenjavi korespondence med Italijansko republiko in Komisijo je Komisija menila, da ta država članica, s tem ko je sprejela zadevne predpise, ni izpolnila svojih obveznosti iz člena 28 ES. Zato je z dopisom z dne 3. aprila 2003 Italijansko republiko pozvala, naj predloži svoje pripombe.

26. V odgovor se je Italijanska republika v dopisu z dne 13. junija 2003 zavezala, da bo spremenila predpise in s tem odpravila ovire za uvoz, na katere je opozorila Komisija. Poleg tega je natančneje navedla, da se spremembe ne nanašajo samo na homologacijo vozil, ampak tudi na registracijo, uporabo in cestne preglede priklopnikov (preiskave).

27. Komisija ni prejela nobenega sporočila o sprejetju teh sprememb. Zato je Italijanski republiki 19. decembra 2003 poslala obrazloženo mnenje, v katerem jo je pozvala, naj v roku dveh mesecev od prejetja tega mnenja sprejme potrebne ukrepe za izpolnitev obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 28 ES. Ker Komisija ni prejela odgovora, je 4. marca 2005 z vlogo v sodnem tajništvu Sodišča vložila tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES.

III – Tožba

28. Komisija predlaga Sodišču, naj:

– ugotovi, da Italijanska republika, s tem ko je prepovedala vleko priklopnikov z mopedi, ni izpolnila obveznosti iz člena 28 ES;

– naloži Italijanski republiki plačilo stroškov.

29. Italijanska republika predlaga Sodišču, naj zavrne tožbo.

IV – Vprašanje, ki ga je postavilo Sodišče

30. Kot sem navedel, je Sodišče po ponovnem odprtju ustnega postopka pozvalo stranki in države članice, naj odgovorijo na naslednje vprašanje:

„V kakšnem obsegu in pod katerimi pogoji je treba nacionalne določbe, s katerimi se ne urejajo značilnosti proizvoda, temveč njegova uporaba in ki se brez razlikovanja uporabljajo za nacionalne in uvožene proizvode, šteti za ukrepe, ki imajo enak učinek kot količinske omejitve pri uvozu v smislu člena 28 ES?“

A – Odgovori, ki so jih predlagale stranki in države članice

31. Pisna in ustna stališča so predložile Komisija, Italijanska republika, Češka republika, Kraljevina Danska, Zvezna republika Nemčija, Helenska republika, Francoska republika, Republika Ciper, Kraljevina Nizozemska in Kraljevina Švedska.

32. Komisija trdi, da so okoliščine, v katerih se lahko uporablja proizvod, določene z načini uporabe. Tako naj bi bilo v primeru ukrepa, s katerim je uporaba proizvoda prostorsko ali časovno omejena( ). Ta koncept naj bi pokrival tudi primere, v katerih je uporaba proizvoda prepovedana s predpisi.

33. Po mnenju Komisije bi bilo treba pri določanju, ali so nacionalni predpisi o uporabi proizvoda ukrep z enakim učinkom v smislu člena 28 ES, v okviru preučitve vsakega primera posebej upoštevati neposredne ali posredne, dejanske ali potencialne učinke tega ukrepa. Komisija ne dvomi, da so predpisi, s katerimi je uporaba proizvoda absolutno ali skoraj absolutno prepovedana, ukrep, ki ima enak učinek kot količinska omejitev v smislu člena 28 ES( ).

34. Kraljevina Nizozemska zagovarja jasno razmejitev področja uporabe člena 28 ES. Meni, da cilj te določbe, to je dobro delovanje notranjega trga, ne more pomeniti, da za nacionalno zakonodajo, ki zadeva na primer varnost v cestnem prometu, velja prepoved iz člena 28 ES( ). Trdi pa tudi, da je neoviran dostop do trga posebej pomemben.

35. Kraljevina Nizozemska podpira stališče generalne pravobranilke J. Kokott, ki ga je ta podala v svojih sklepnih predlogih, predstavljenih v zadevi Mickelsson in Roos (C‑142/05), ki teče pred Sodiščem, ker bi to stališče omogočilo, da se s področja uporabe člena 28 ES izvzame sklop pravil, ki se ne nanašajo na zaščito gospodarskih interesov. Kraljevina Nizozemska kljub temu opozarja na nekatere slabosti tega pristopa. Po eni strani bi bilo težko jasno opredeliti pojem „načini uporabe“. Če se v določbi o uporabi zahteva prilagoditev proizvoda, bi bila ta zahteva povezana z značilnostmi proizvoda.

36. Kraljevina Nizozemska prav tako meni, da bi bilo dodajanje nove kategorije izjem pri uporabi člena 28 ES vir zmede za nacionalno sodišče. Glede na kategorijo, v katero spada neka določba, bi bilo treba uporabiti temu primerno merilo.

37. Kraljevina Nizozemska kritizira tudi sodno prakso v zgoraj navedeni sodbi Keck in Mithouard, ki naj ne bi zagotavljala primernega merila, in se v zvezi s tem sklicuje na sklepne predloge generalnega pravobranilca Poiaresa Madura v zadevi Alfa Vita Vassilopoulos in Carrefour‑Marinopoulos( ). Poleg tega poudarja, da bi lahko imeli nekateri načini uporabe, enako kot načini prodaje, resne posledice za trgovino znotraj Skupnosti, in se sprašuje o praktični vrednosti uvajanja nove izjeme. Kraljevina Nizozemska zato predlaga, naj se sprejme pristop „de minimis“, ki ga je v svojih sklepnih predlogih, predstavljenih v zadevi Leclerc‑Siplec( ), zagovarjal generalni pravobranilec F. G. Jacobs, čeprav opozarja tudi na težave, s katerimi bi se srečevala nacionalna sodišča pri njegovem izvajanju.

38. V nasprotju s Češko republiko Kraljevina Danska, Zvezna republika Nemčija, Francoska republika, Republika Ciper in Kraljevina Švedska menijo, da bi bilo merila, postavljena v zgoraj navedeni sodbi Keck in Mithouard, mogoče prenesti na ukrepe, s katerimi je urejena uporaba proizvoda. V bistvu trdijo, da za nacionalne določbe, ki se uporabljajo brez razlikovanja in omejujejo uporabo proizvoda, vendar je ne prepovedujejo, načeloma ne velja „prepoved“ v smislu člena 28 ES. Po njihovem mnenju so kljub temu mogoča odstopanja od tega načela, če se izkaže, da je z zadevnimi ukrepi uporaba proizvoda v celoti prepovedana ali pa je dovoljena samo marginalna uporaba, s čimer je dostop tega proizvoda do trga omejen.

39. Kar zadeva Helensko republiko, ta trdi, da predpisi o uporabi proizvoda sami po sebi ne ovirajo trgovine med državami članicami. Kljub temu poudarja, da je treba, če je uporaba proizvoda bistvena za njegov pretok, vprašanje opredelitve ukrepa preučiti za vsak primer posebej, za ugotovljene ovire pa se lahko uporabi člen 28 ES.

40. Nazadnje, Italijanska republika meni, da je odgovor na vprašanje, ki ga je postavilo Sodišče, odvisen tudi od tega, ali je mogoče proizvod uporabiti za druge namene. Poleg tega vztraja pri skrbi za varnost v cestnem prometu in posebnostih italijanskega reliefa.

B – Moja presoja

41. Sodišče mora v tem sporu ugotoviti, ali so italijanski predpisi, s katerimi se prepoveduje uporaba določenega proizvoda na italijanskem ozemlju, ukrep, ki ima enak učinek kot količinska omejitev pri uvozu v smislu člena 28 ES, in ali ti predpisi v delu, v katerem so določeni „načini uporabe“ blaga, ne spadajo na področje uporabe te določbe v smislu meril, ki jih je Sodišče določilo v zgoraj navedeni sodbi Keck in Mithouard.

42. To vprašanje je toliko zanimivejše, ker je v drugi zadevi, to je v zgoraj navedeni zadevi Mickelsson in Roos, ki teče pred Sodiščem, postavljeno podobno vprašanje.

43. Sodišče se namreč v tej zadevi sprašuje, ali člena 28 ES in 30 ES nasprotujeta švedskim predpisom, s katerimi se omejuje uporaba osebnih plovil v nekaterih vodah. Ti predpisi se razlikujejo od ukrepa, ki je predmet tu obravnavane zadeve, ker je z njimi uporaba proizvoda sicer omejena, vendar ne v celoti prepovedana, kot je določeno v italijanskih predpisih.

44. Generalna pravobranilka J. Kokott v sklepnih predlogih, predstavljenih v navedeni zadevi, po analogiji z „načini prodaje“ predlaga, da se „načini uporabe“ blaga izključijo s področja uporabe člena 28 ES, če so izpolnjeni predvsem pogoji, ki jih je Sodišče določilo v zgoraj navedeni sodbi Keck in Mithouard( ).

45. Generalna pravobranilka J. Kokott namreč opozarja, da so nacionalni predpisi o načinih uporabe proizvodov in predpisi o načinih njihove prodaje primerljivi glede vrste in intenzivnosti učinkov na trgovino. Namen teh predpisov običajno ni ureditev pretoka blaga med državami članicami. Načeloma naj bi učinkovali šele po uvozu proizvoda in samo posredno vplivali na njegovo prodajo. Generalna pravobranilka J. Kokott meni, da bi bilo torej dosledno, da se sodna praksa Sodišča v zgoraj navedeni zadevi Keck in Mithouard razširi na uporabo blaga in zato izključi s področja uporabe člena 28 ES( ).

46. Vendar generalna pravobranilka J. Kokott poziva Sodišče, naj natančneje določi in dopolni pogoje, postavljene v zgoraj navedeni sodbi Keck in Mithouard, in predlaga, naj nacionalni predpisi, s katerimi je uporaba proizvoda prepovedana ali dovoljena samo marginalno, spadajo na področje uporabe člena 28 ES, „če za izdelek (skoraj) preprečujejo dostop do trga“( ).

47. Ob upoštevanju tega se mi zdaj zdi pomembno pojasniti smernice sodne prakse o prostem pretoku blaga.

1. Sodna praksa o načelu prostega pretoka blaga

48. Prosti pretok blaga med državami članicami je eno od temeljnih načel Skupnosti( ).

49. Tako je v členu 3 ES, vstavljenem v prvi del Pogodbe z naslovom „Načela“, v točki (c) določeno, da za namene iz člena 2 ES dejavnosti Skupnosti vključujejo notranji trg, za katerega je značilna odprava ovir pri prostem pretoku blaga.

50. Poleg tega je v členu 14(2) ES določeno, da notranji trg zajema območje brez notranjih meja, na katerem je v skladu z določbami te pogodbe zagotovljen prosti pretok blaga.

51. To temeljno načelo se izvaja predvsem s členom 28 ES.

52. Naj opozorim, da je v tem členu določeno, da so med državami članicami prepovedane količinske omejitve pri uvozu in vsi ukrepi z enakim učinkom.

53. Iz ustaljene sodne prakse po sodbi z dne 11. julija 1974 v zadevi Dassonville( ) izhaja, da je treba to določbo razumeti tako, da je njen namen odprava „vseh trgovinskih predpisov držav članic, ki lahko neposredno ali posredno, dejansko ali potencialno ovirajo trgovino znotraj Skupnosti“( ).

54. Poleg tega je Sodišče v sodbi z dne 20. februarja 1979 v zadevi Rewe‑Zentral, imenovani „Cassis de Dijon“( ), izrecno priznalo, da so zaradi neusklajenosti nacionalnih zakonodaj ukrepi, ki se brez razlikovanja uporabljajo za nacionalne proizvode in proizvode, uvožene iz drugih držav članic, lahko tudi omejitve prostega pretoka blaga( ).

55. Sodišče meni, da je te omejitve mogoče kljub temu utemeljiti z razlogi, navedenimi v členu 30 ES, ali z eno od nujnih zahtev, določenih v njegovi sodni praksi( ), pod pogojem, da so ti ukrepi v enem ali drugem primeru primerni za zagotavljanje uresničitve postavljenega cilja in ne presegajo tega, kar je nujno za dosego tega cilja( ).

56. Razlaga pojma ukrepa z enakim učinkom, ki jo je Sodišče podalo v zgoraj navedeni sodbi Dassonville, je posebno široka( ). Z vidika zgoraj navedene sodne prakse, čeprav cilj ukrepa ni urejati trgovanje med državami članicami, je odločilen njegov dejanski ali potencialni učinek na trgovino znotraj Skupnosti. Ta razlaga je torej v resnici omogočila, da so v členu 28 ES zajete vse oblike gospodarskega protekcionizma držav članic, ker lahko Sodišče preuči vse nacionalne predpise, ki imajo lahko omejevalne učinke na trgovino, celo tiste, ki nikakor niso povezani z uvozom.

57. Da bi Sodišče poskusilo omejiti to, kar se mu zdi pretirana uporaba člena 28 ES, in preprečilo preveliko poseganje v regulativna pooblastila držav članic, je sprejelo nov pristop, da bi poskusilo omejiti obseg te določbe.

58. Sodišče je s področja uporabe člena 28 ES najprej poskusilo izključiti nekatere nacionalne predpise, katerih cilj je v splošnem interesu in ki niso povezani s trgovinsko dejavnostjo.

59. Tako je Sodišče v sodbi z dne 14. julija 1981 v zadevi Oebel( ) odločilo, da so nacionalni predpisi o nočnem delu v pekarnah in slaščičarnah zakonita odločitev ekonomske in socialne politike, ki je v skladu s cilji v splošnem interesu, za katere si prizadeva Pogodba. Po njegovem mnenju taki predpisi, „ki se uporabljajo glede na objektivna merila za vsa podjetja v določenem sektorju s sedežem na nacionalnem ozemlju, brez ustvarjanja kakršnega koli različnega obravnavanja zaradi državljanstva gospodarskih subjektov in brez razlikovanja med trgovino v zainteresirani državi in izvoznimi trgovinskimi tokovi“, niso omejevalni za trgovinske tokove med državami članicami in torej očitno niso ukrep z enakim učinkom, ki je v nasprotju s členom 28 ES( ).

60. Sodišče je v sodbi z dne 31. marca 1982 v zadevi Blesgen( ) enako sklepalo, da zakonodaja, s katero se omejuje poraba, prodaja in ponudba alkoholnih pijač na javnih mestih, ni v nasprotju s členom 28 ES, ker taki predpisi, ki niso povezani z uvozom proizvodov, niso mogli biti ovira za trgovino med državami članicami. Ta ukrep ni določil nobenega razlikovanja glede na naravo ali poreklo proizvodov in ni vplival na trženje teh alkoholnih pijač v drugih oblikah. Sodišče je o teh omejevalnih ukrepih razsodilo, da ne presegajo okvira učinkov trgovinskih predpisov( ).

61. Sodišče se je nato odločilo, da bo ponovno preučilo svojo sodno prakso. Zgoraj navedena sodba Keck in Mithouard je preobrat v pristopu Sodišča. Sodišče je namreč menilo, da je treba ponovno preučiti in pojasniti sodno prakso na tem področju, „ker se [po njegovem mnenju] gospodarski subjekti vedno pogosteje sklicujejo na člen [28 ES], da bi izpodbijali vse predpise, ki omejujejo njihovo poslovno svobodo, čeprav se ne nanašajo na proizvode iz drugih držav članic“( ).

62. Ta zadeva se je nanašala na francosko zakonodajo, s katero je bila prepovedana preprodaja z izgubo. Čeprav je Sodišče priznalo, da je ta zakonodaja lahko omejevalna za obseg prodaje uvoženih proizvodov, ker je z njo gospodarskim subjektom odvzeta metoda za spodbujanje prodaje, se je vprašalo, „ali ta možnost zadostuje za opredelitev zadevne zakonodaje kot ukrepa z enakim učinkom kot količinska omejitev pri uvozu“( ) v smislu člena 28 ES.

63. Da bi Sodišče odgovorilo na to vprašanje, je razlikovalo med dvema kategorijama predpisov, in sicer med predpisi, s katerimi so določeni pogoji, ki jih mora izpolnjevati blago, in predpisi, s katerimi se omejujejo ali prepovedujejo nekateri načini prodaje. Sodišče je za vsako od teh dveh kategorij določilo drugačen sistem nadzora.

64. Prva kategorija zadeva predvsem predpise o imenu, obliki, teži in velikosti proizvoda ter njegovi sestavi, predstavitvi, oznaki in pakiranju, ki se razlikujejo od predpisov, zahtevanih v državi članici porekla( ).

65. Sodišče je v tem primeru potrdilo tradicionalno sodno prakso, ki jo je določilo v zgoraj navedeni sodbi Cassis de Dijon, po kateri ti predpisi, čeprav se brez razlikovanja uporabljajo za vse proizvode, spadajo na področje uporabe člena 28 ES( ).

66. Trgovinska ovira namreč izhaja iz obveznosti prilagajanja pogojem, predpisanim v državi članici, v kateri se trži blago iz drugih držav članic. Ker se s takimi predpisi nalaga na primer ponovno pakiranje ali sprememba sestave proizvoda, ima zaradi njih uvoznik dodatne stroške in težave.

67. Druga kategorija zadeva predpise, s katerimi se omejujejo ali prepovedujejo „nekateri načini prodaje“. Sodišče ni opredelilo tega pojma. Vendar lahko predstavim neizčrpen pregled teh predpisov z vidika njegove sodne prakse. Sodišče je poleg prepovedi preprodaje z izgubo iz zgoraj navedene sodbe Keck in Mithouard ugotovilo, da se na „načine prodaje“ nanašajo predpisi, s katerimi se omejujejo nekatere oblike spodbujanja prodaje, kot so prepovedi televizijskega oglaševanja v sektorju ali za nekatere dele javnosti( ), ali predpisi, s katerimi se prodaja določenih proizvodov pridržuje za nekatere ustanove,( ) ali celo predpisi, s katerimi je na primer urejen odpiralni čas trgovin( ).

68. Zato ti predpisi zaradi neposredne ali prikrite diskriminacije v korist nacionalne industrije ne spadajo na področje uporabe člena 28 ES.

69. Kot smo lahko ugotovili, ti ukrepi zadevajo izvajanje trgovinske dejavnosti kot take. Ti ukrepi so splošni in na trženje proizvodov iz drugih držav članic ne vplivajo drugače kot na trženje nacionalnih proizvodov. S temi predpisi ni mogoče neposredno pogojevati dostopa zadevnega proizvoda na trg. Vendar imajo lahko posreden učinek na uvoz, ker lahko dejansko povzročijo zmanjšanje prodaje.

70. Sodišče je torej v nasprotju s prejšnjo sodno prakso sklepalo, da ti predpisi niso ukrep z enakim učinkom v smislu člena 28 ES, ker se nanašajo „na vse zadevne subjekte, ki opravljajo dejavnost na nacionalnem ozemlju“, ali „pravno in dejansko enako vplivajo na trženje nacionalnih proizvodov in proizvodov iz drugih držav članic“( ).

71. Sodišče je nato pojasnilo, da če so ti pogoji izpolnjeni, „uporaba take zakonodaje za prodajo proizvodov iz druge države članice, ki izpolnjujejo pravila te države, ne ovira njihovega dostopa do trga oziroma ga ne ovira bolj kot dostop nacionalnih proizvodov“( ).

72. Zakaj Sodišče razlikuje med obema kategorijama predpisov?

73. Proizvode, kakršni so s svojo sestavo, imenom, obliko, oznako in embalažo, mora biti načeloma mogoče izvoziti v vse države članice, če v zvezi s tem izpolnjujejo predpise države porekla. Uporaba zakonodaje države uvoznice je zakonita samo, če jo je mogoče utemeljiti z višjim razlogom v splošnem interesu. Gre za to, da se dostop proizvodov na trg države članice uvoznice ne ovira bolj, kot je potrebno, in tako prepreči, da bi bila nacionalna industrija deležna zaščite.

74. Nasprotno pa morajo od trenutka, ko imajo ti proizvodi kot taki dostop na trg države članice uvoznice, zanje veljati „pravila trženja“, ki veljajo v tej državi. V zvezi s tem morajo biti enakovredni nacionalnim proizvodom.

75. Zdi se mi, da uvedbo takega razlikovanja navdihuje skrb za zagotavljanje obstoja uravnoteženega pravnega sistema. Preučitev sodne prakse Sodišča namreč kaže prikrito nasprotovanje med voljo sodišča Skupnosti, da členu 28 ES podeli vlogo „zaščitnega instrumenta“ pred različnimi oblikami gospodarskega protekcionizma držav članic na eni strani, in jasno skrbjo Sodišča, da ne posega v nekatera področja notranje politike teh držav na drugi.

76. Kar zadeva to vprašanje, je ta zadeva v središču te problematike.

77. Zgoraj navedena sodba Keck in Mithouard je povzročila zbeganost. Številni so obžalovali protislovja, ki jih vsebuje, ter njeno pomanjkanje obrazložitve in jasnosti( ). Izvajanje meril, določenih v tej sodbi, je povzročilo številne težave pri razlagi, s katerimi se je Sodišče moralo srečevati in ki jih ni bilo mogoče rešiti drugače kot za vsak primer posebej.

78. Upošteval bom predvsem dve merili v zvezi s to sodno prakso.

79. Prvič, mislim, kot drugi pred menoj, da razlikovanje med različnimi kategorijami ukrepov ni primerno( ).

80. Čeprav je upravičeno poskusiti predstaviti domneve glede učinkov različnih kategorij ukrepov na trg, je obstoj omejitve namreč lahko odvisen tudi od drugih dejavnikov, kot so način izvajanja zadevnih predpisov in njihovi konkretni vplivi na trgovino.

81. Razlikovanje, ki ga je uporabilo Sodišče, se torej zdi umetno in meja med temi različnimi kategorijami ukrepov je lahko nejasna( ). Sodišče je v nekaterih primerih predpise o značilnostih proizvodov opredelilo kot „načine prodaje“( ). V drugih primerih obravnava ukrepe glede načinov prodaje blaga kot pravila o značilnostih proizvodov. To velja predvsem za ukrepe, s katerimi je urejeno oglaševanje in ki vplivajo na pakiranje proizvoda( ). Nazadnje, lahko se zgodi, da se Sodišče oddalji od tega razlikovanja, da bi opravilo analizo, ki temelji samo na učinkih predpisov( ). S temi primeri so prikazane težave, s katerimi se je Sodišče lahko srečevalo pri opredelitvi nekaterih ukrepov. Zato se je po mojem mnenju težko ravnati po kategorijah, čeprav lahko nacionalno sodišče in sodišče Skupnosti v praksi obravnavata zelo različne predpise, ki jih morata presojati z vidika okoliščin vsakega primera posebej.

82. Drugič, ta sodna praksa je z določitvijo novih meril in vzpostavitvijo drugačnega sistema nadzora glede na vrsto zadevnega ukrepa povzročila razlikovanje v načinu razumevanja omejitev prostega pretoka blaga glede na sistem, ki se uporablja za druge proste pretoke( ).

83. Kot bomo videli, ima način razumevanja omejitev teh različnih svoboščin to skupno točko, da temelji na enotnem merilu, to je merilu dostopa na trg. Sprejetje drugačnega pristopa glede prostega pretoka blaga po mojem mnenju ni skladno z vidika zahtev, povezanih z vzpostavitvijo enotnega evropskega trga in pojavom državljanstva Unije.

84. Ob upoštevanju navedenega menim, da merila, ki jih je Sodišče postavilo v zgoraj navedeni sodbi Keck in Mithouard, niso omogočila razjasnitve področja uporabe člena 28 ES in olajšanja njegovega izvajanja.

85. Vendar enako kot generalni pravobranilec Poiares Maduro mislim, da zdaj ni primerno spremeniti te sodne prakse( ).

86. Prav tako mislim, da navedene sodne prakse ni treba razširiti na predpise, ki kot predpisi, obravnavani v zadevi v glavni stvari, zadevajo „načine uporabe“ proizvodov.

2. Razlogi, zakaj nisem naklonjen razširitvi zgoraj navedene sodne prakse Keck in Mithouard na ukrepe, ki urejajo načine uporabe proizvodov

87. Z razširitvijo zgoraj navedene sodne prakse Keck in Mithouard na predpise o načinih uporabe proizvodov po mojem mnenju nastane nekaj nevšečnosti, čeprav se mi zdi „tradicionalna analiza“ Sodišča popolnoma zadovoljiva.

88. Prvič, taka rešitev bi pomenila uvedbo nove kategorije izjem pri uporabi člena 28 ES. Vendar temu nisem naklonjen, in sicer iz več razlogov.

89. Po eni strani nisem prepričan, da razlogi, zaradi katerih je Sodišče s področja uporabe člena 28 ES izključilo predpise o načinih prodaje proizvodov, obstajajo tudi v ukrepih, s katerimi so urejeni načini njihove uporabe. Če se ne motim, Sodišču namreč ni bilo predloženo zelo veliko tožb, vloženih zoper to vrsto ukrepov.

90. Po drugi strani, kot sem že navedel, menim, da vzpostavitev razlikovanja med različnimi kategorijami predpisov ni primerna. Tak postopek je umeten in je lahko vir zmede za nacionalno sodišče.

91. Nazadnje mislim, da je izključitev nacionalnih ukrepov, s katerimi so urejeni ne le načini prodaje blaga, temveč tudi njegovi načini uporabe, s področja uporabe člena 28 ES v nasprotju s cilji, določenimi v Pogodbi, in sicer vzpostavitev enotnega in integriranega trga. Po mojem mnenju bi taka rešitev škodila polnemu učinku člena 28 ES, ker bi pomenila ponovno uvedbo možnosti, da države članice sprejemajo zakone na področjih, ki jih je zakonodajalec nasprotno želel prenesti na raven Skupnosti. Vendar to ni smer, v katero se morata pomikati evropsko povezovanje in vzpostavitev enotnega evropskega trga. Proizvodu mora biti namreč omogočen neoviran pretok na enotnem trgu, države članice pa morajo znati utemeljiti nacionalne ukrepe, s katerimi na kakršen koli način ovirajo trgovino znotraj Skupnosti.

92. Drugič, menim, da ni nobenega interesa za omejevanje nadzora Sodišča nad ukrepi, s katerimi je v resnici resno ovirana trgovina znotraj Skupnosti.

93. Po mojem mnenju je sodni nadzor, ki ga uporablja Sodišče v skladu s „tradicionalno analizo“, opredeljeno v zgoraj navedenih sodbah Dassonville in Cassis de Dijon, popolnoma zadovoljiv in ne vidim razloga, zakaj bi od njega odstopili.

94. S to analizo lahko Sodišče nadzira, ali države članice upoštevajo določbe Pogodbe, države članice pa dobijo manevrski prostor, ki ga potrebujejo za obrambo svojih legitimnih interesov.

95. Naj namreč opozorim, da sta zakonodajalec Skupnosti in Sodišče s svojim delom v sodni praksi predvidela izjeme od načela prostega pretoka blaga( ), da bi se izognila vplivu liberalizacije trgovine na uresničevanje drugih splošnih interesov.

96. V členu 30 ES je tako naveden seznam utemeljitev, na katere se lahko sklicujejo države članice pri sprejemanju omejitev za prosti pretok blaga. Te utemeljitve so omejene, njihova razlaga pa ozka( ).

97. Hkrati je Sodišče v svoji sodni praksi opredelilo „nujne zahteve v splošnem interesu“, med katerimi sta tudi skrb za okolje in zaščita potrošnikov( ). Zaradi neusklajenosti na ravni Skupnosti je tako nacionalni ukrep, sprejet za zaščito okolja, lahko „nujna zahteva“, s katero se v smislu zgoraj navedene sodbe Cassis de Dijon lahko omeji uporaba člena 28 ES.

98. Če zakonodajalec in sodišče Skupnosti priznavata primere, v katerih je omejevanje prostega pretoka blaga lahko legitimno, to ne pomeni, da imajo države članice proste roke. Čeprav je ukrepe držav članic mogoče utemeljiti z razlogi v splošnem interesu, morajo biti ti ukrepi kljub temu nujni in sorazmerni( ).

99. Poleg tega ta analiza omogoča Sodišču izvajati nadzor nad vsemi ukrepi, ki jih sprejmejo države članice.

100. Ta nadzor je nujen. Treba se je namreč prepričati, da države članice upoštevajo, koliko lahko pravila, ki jih sprejmejo, vplivajo na prosti pretok in na to, kako udeleženci na trgu prosti pretok uporabljajo. Prav tako je treba preprečiti, da bi nacionalna sodišča izključila preveč ukrepov prepovedi, predvidenih v tej določbi. Torej je treba pojem omejitve obravnavati v širšem smislu.

101. Hkrati mora sodni nadzor ostati omejen, ker vloga sodišča ni sistematično izpodbijanje ukrepov javnega reda, ki bi jih lahko sprejele države članice. Zato je nadzor sorazmernosti tisto, kar Sodišču omogoča uravnoteženje interesov med skrbjo za vzpostavitev notranjega trga in zaščito legitimnih interesov držav članic( ).

102. V skladu z navedenim torej ne vidim razloga, zakaj bi odstopili od te analize in jo zamenjali z rešitvijo, zaradi katere bi na koncu ena od ključnih določb Pogodbe izgubila del pomena.

103. Tretjič, mislim, da zgoraj navedene sodne prakse Keck in Mithouard ni mogoče razširiti ne na predpise, s katerimi se prepoveduje uporaba proizvoda, ne na predpise, s katerimi so določeni njegovi načini uporabe.

104. Zadevni predpisi v tej zadevi so, ker se z njimi v celoti prepoveduje uporaba proizvoda, ki mu je tako odvzeta vsa koristnost, namreč ovira za prosti pretok blaga. Čeprav se ti predpisi uporabljajo na enak način za nacionalne in uvožene proizvode, se slednjim z njimi preprečuje dostop do trga. To je očitno omejitev in potrebna je preučitev na podlagi razmerja med členoma 28 ES in 30 ES.

105. Po mojem mnenju je enako z ukrepi, s katerimi so določeni načini uporabe proizvoda. Čeprav cilj teh ukrepov načeloma ni urejanje trgovanja med državami članicami, lahko kljub temu vplivajo na trgovino znotraj Skupnosti z vplivom na dostop zadevnega proizvoda do trga. Zato bi bilo treba po mojem mnenju to vrsto ukrepov preučiti glede na pravila Pogodbe, namesto jih razlagati tako, kot da se jih izpusti z njenega področja uporabe.

106. V skladu z navedenim torej menim, da se nacionalnih določb, s katerimi je urejena uporaba proizvoda, ne sme presojati z vidika meril, ki jih je postavilo Sodišče v zgoraj navedeni sodbi Keck in Mithouard, temveč jih je treba preučiti glede na člen 28 ES.

107. Preučitev, ki jo mora opraviti sodišče Skupnosti, bi bilo po mojem mnenju treba izvesti na podlagi merila, določenega v skladu s ciljem iz člena 28 ES, in za vse omejitve prostega pretoka blaga, to je z merilom dostopa do trga( ).

3. Sodni nadzor, ki temelji na merilu v zvezi z dostopom do trga

108. Naj spomnim, da so v skladu s členom 28 ES Pogodbe prepovedani „ukrepi z enakim učinkom“ med državami članicami( ). V okviru sodnega nadzora nacionalnih predpisov bi bilo torej bolj v skladu z besedilom in duhom Pogodbe sklicevanje na dejansko presojo učinkov teh predpisov na trg.

109. Merilo, ki ga predlagam, bi bilo torej splošno merilo, ki temelji bolj na učinku ukrepa na dostop do trga kot na vsebini zadevnih predpisov. To merilo bi se torej uporabljalo za vse vrste predpisov, če gre za zahteve, povezane z značilnostmi proizvoda, načine prodaje ali načine uporabe.

110. Navedeno merilo bi bilo povezano s tem, koliko se z nacionalnimi predpisi ovira trgovina med državami članicami( ).

111. Na podlagi tega merila bi bilo mogoče nacionalno zakonodajo, s katero se preprečuje, ovira ali otežuje dostop do trga za proizvode iz drugih držav članic, opredeliti kot ukrep, ki ima enak učinek kot količinska omejitev in je v nasprotju s Pogodbo.

112. S takim merilom bi morale države članice utemeljiti samo ukrepe, s katerimi se ovira trgovina znotraj Skupnosti. To bi omogočilo vzpostavitev ustreznejšega ravnotežja med zahtevami, ki so povezane z dobrim delovanjem skupnega trga, in zahtevami, ki so povezane s spoštovanjem suverenih pristojnosti držav članic.

113. V zvezi z izvajanjem tega merila tako kot Komisija mislim, da mora sodišče Skupnosti preučiti vsak primer posebej. V okviru tega nadzora bi Sodišče dejansko preučilo obseg ovire za trgovino znotraj Skupnosti, ki jo povzroča ukrep, s katerim se omejuje dostop do trga.

114. Iz preučitve sodne prakse Sodišča izhaja nekaj pojasnil o uporabi takega merila.

115. Najprej, pri ukrepih, s katerimi se izvaja odkrita diskriminacija, je ovira za trgovino znotraj Skupnosti očitna. Taki ukrepi so prepovedani v členu 28 ES.

116. Nadalje, kar zadeva druge kategorije ukrepov, je treba preučiti njihov dejanski učinek na trgovinske tokove, vendar analiza, ki bi jo moralo opraviti Sodišče, ne bi smela povzročiti zapletene gospodarske presoje. Po mnenju Sodišča v členu 28 ES namreč ni razlikovanja med predpisi, ki jih je mogoče opredeliti kot ukrepe z enakim učinkom, kot ga ima količinska omejitev, glede na intenzivnost njihovih učinkov na trgovino znotraj Skupnosti( ).

117. Sodišče mora imeti kljub temu na voljo dovolj podatkov, ki mu omogočijo ugotoviti, ali ti ukrepi pomenijo oviro ali omejitev za trgovino med državami članicami. Iz sodne prakse Sodišča torej izhaja, da povsem hipotetični učinki( ) ali povsem negotovi in posredni učinki( ) ali preprosto nepomembni učinki( ) ne zadostujejo za opredelitev ukrepa kot ukrepa z enakim učinkom, kot ga ima količinska omejitev, ki je v nasprotju s členom 28 ES. Za tako oviro ni nujno, da obstaja in je pomembna, vendar mora biti vsaj mogoča. Taki so na primer ukrepi, ki se uporabljajo brez razlikovanja in s katerimi so določeni pogoji v zvezi z značilnostmi proizvodov.

118. Uporaba enotnega in preprostega merila v zvezi z dostopom do trga bi omogočila zbliževanje sistemov nadzora nad omejitvami za različne proste pretoke. Kot sem navedel, so merila iz navedene sodne prakse Keck in Mithouard povzročila razlikovanje pri tem, kako se pojmujejo omejitve prostega pretoka blaga v primerjavi z drugimi svoboščinami. Skupni pristop za te različne svoboščine je potreben zlasti v zvezi z zahtevami, ki so povezane z vzpostavitvijo enotnega evropskega trga in s pojavom evropskega državljanstva.

119. Očitno podobnosti med prostimi pretoki blaga, oseb, storitev in kapitala niso popolne. Vendar je način, kako se pojmujejo omejitve za te različne pretoke, enak v tem, da temelji na obstoju ovire za dostop do trga.

120. Na področju prostega pretoka oseb, storitev in kapitala Sodišče preučuje, ali sporni ukrep prepoveduje, ovira ali zmanjšuje privlačnost zadevnega pretoka, in presoja, da je v nasprotju s Pogodbo predpis, ki na primer vpliva na dostop delavca do trga dela ali preprečuje dostop kapitala do finančnega trga.

121. Sodišče je na to nedavno opozorilo v sodbi Vlada francoske skupnosti in valonska vlada, v kateri je določeno, da „člena 39 ES in 43 ES nasprotujeta vsakemu nacionalnemu ukrepu, ki bi, tudi če se ga uporablja brez diskriminacije glede na državljanstvo, za državljane Skupnosti lahko pomenil oviro pri izvajanju temeljnih svoboščin, zagotovljenih s Pogodbo“( ).

122. Med temi ukrepi so tisti, ki se uporabljajo brez razlikovanja in vplivajo na način izvajanja zadevne dejavnosti ter zato gospodarskemu subjektu odvzamejo učinkovito sredstvo konkuriranja za dostop na trg( ).

123. Tako je v zgoraj navedeni sodbi CaixaBank France Sodišče menilo, da francoska zakonodaja, ki prepoveduje obrestovanje računov za vloge, pomeni omejitev v smislu člena 43 ES, ker je za družbe iz držav članic razen Francije pomenila „resno oviro za opravljanje njihovih storitev“, pri čemer je vplivala na njihov dostop do francoskega trga( ).

124. Poleg tega je v zvezi s svobodo opravljanja storitev Sodišče v sodbi Fidium Finanz( ) o nemški ureditvi, s katero se zahteva predhodno dovoljenje v državi članici, v kateri se opravlja storitev, Sodišče prav tako razsodilo, da sporni predpisi pomenijo oviro za dostop gospodarskih subjektov, ki v skladu z nemškim zakonom nimajo zahtevanih lastnosti, in zlasti družb s sedežem v tretjih državah, do nemškega finančnega trga( ).

125. Sodišče je v isti zadevi, čeprav je bil vidik o prostem pretoku kapitala obravnavan kot manj pomemben, navedlo, da je zaradi teh predpisov za stranke s sedežem v Nemčiji dostop do finančnih storitev, ki jih ponujajo družbe s sedežem zunaj Evropskega gospodarskega prostora, omejen in tako povzroča zmanjševanje števila čezmejnih finančnih tokov v zvezi s takimi storitvami( ).

126. Končno, kar zadeva prosti pretok delavcev, je Sodišče v sodbi Graf( ) ugotovilo, da določba, ki se uporablja brez razlikovanja ter državljanu neke države članice preprečuje ali ga odvrača od tega, da bi zapustil svojo matično državo in izkoristil pravico do prostega gibanja, pomeni oviro te svoboščine. V zvezi s tem je Sodišče opozorilo, da „morajo [zadevni ukrepi], da bi lahko bili take ovire, vsebovati pogoje za dostop delavcev do trga dela“( ). Enako je Sodišče razsodilo že v sodbi Bosman( ) o predpisih, s katerimi je urejen prestop poklicnih nogometašev iz enega kluba v drugega( ).

127. Ti predpisi pomenijo omejitve, ki so v nasprotju s Pogodbo, ker s preprečevanjem dostopa novih izvajalcev do trga objektivno ovirajo prosti pretok. Taki ukrepi ohranjajo zadevni trg v sedanjem stanju in so kot taki torej v nasprotju s prostim pretokom in konkurenco, na katerih upravičeno temelji enotni trg( ).

128. Na področju prostega pretoka blaga sodna praksa Sodišča temelji na merilu dostopa do trga.

129. Sodišče je v zgoraj navedeni sodbi Dassonville opredelilo pojem ukrepa z enakim učinkom kot „vse trgovinske predpise držav članic, ki lahko [...] ovirajo trgovino znotraj Skupnosti“( ). Poleg tega je v zgoraj navedeni sodbi Keck in Mithouard Sodišče ugotovilo, da nacionalne določbe, s katerimi se omejujejo ali prepovedujejo nekateri načini prodaje, ne spadajo na področje uporabe člena 28 ES, če ne „ovirajo dostopa [proizvodov iz druge države članice] do trga oziroma ga ne ovirajo bolj kot dostop nacionalnih proizvodov“( ). Sodišče je pri razlikovanju med različnimi kategorijami ukrepov torej poskušalo ugotoviti okoliščine, v katerih lahko vsaka od teh kategorij vpliva na dostop do trga( ).

130. Dejansko obstaja več primerov sodne prakse, ki temeljijo na tem merilu. Sodišče je na primer v sodbi Gourmet International Products( ) navedlo, da se s predpisi, s katerimi se prepoveduje kakršno koli razširjanje oglasnih sporočil za alkoholne pijače pri potrošnikih, ovira trgovina znotraj Skupnosti in da ti predpisi spadajo na področje uporabe člena 28 ES, ker dostop proizvodov iz drugih držav članic do trga ovirajo bolj kot dostop nacionalnih proizvodov( ). Enako je Sodišče v zgoraj navedeni sodbi De Agostini in TV‑Shop v zvezi s popolno prepovedjo televizijskega oglaševanja za otroke ugotovilo, da nacionalni predpisi, s katerimi se oglaševalcu prepoveduje edini način oglaševanja, ki mu lahko omogoči vstop na trg, lahko pomenijo ukrep, ki ima enak učinek kot količinska omejitev( ).

131. Kot je navedel generalni pravobranilec A. Tizzano v svojih sklepnih predlogih v zgoraj navedeni zadevi CaixaBank France, se enako merilo kot pri drugih svoboščinah pojavlja tudi v sodni praksi v zvezi s prostim pretokom blaga( ).

132. Uporaba enakega merila za vse vidike prostega pretoka omogoča preprostejše reševanje primerov, v katerih je mogoče ukrepe, ki jih Sodišče obravnava z vidika prostega pretoka blaga, opredeliti tudi kot omejevanje drugih prostih pretokov.

133. Čeprav je Sodišče v večini primerov to vrsto ukrepov preučevalo le glede na en prosti pretok( ), je včasih ocenilo, da sta na primer prosti pretok blaga in svoboda opravljanja storitev tesno povezana, ter je zato hkrati preučilo zadevno omejitev glede na člena 28 ES in 49 ES.

134. Tako je Sodišče v sodbi Canal Satélite Digital( ) razsodilo, da so predpisi, s katerimi se za trženje nekatere opreme in opravljanje s tem povezanih storitev zahteva predhodni postopek za pridobitev dovoljenja, v nasprotju z načeli prostega pretoka blaga in svobode opravljanja storitev, ker lahko zaradi trajanja postopka in nastalih stroškov zadevne izvajalce odvrnejo od nadaljnjega izvajanja svojih načrtov( ).

135. Poleg tega se pojavljajo tudi primeri, v katerih je Sodišče po analogiji z drugimi prostimi pretoki uporabilo merila, postavljena v zgoraj navedeni sodbi Keck in Mithouard. Tako je v sodbi Alpine Investments( ) o svobodi opravljanja storitev sodišče Skupnosti natančno izpostavilo to, da je v primerjavi z zgoraj navedeno zadevo Keck in Mithouard zadevna prepoved v tej zadevi „neposredno pogojevala dostop do trga storitev v drugih državah članicah in je tako lahko ovirala trgovino s storitvami znotraj Skupnosti“ ( ).

136. Ob upoštevanju navedenega torej menim, da so nacionalni predpisi lahko ukrep, ki ima enak učinek kot količinska omejitev in je v nasprotju s Pogodbo, če se s tem ukrepom, ne glede na njegov namen, ovira dostop proizvoda do trga.

137. Zato v odgovor na vprašanje Sodišča v okviru tega postopka menim, da so nacionalne določbe, s katerimi so urejeni pogoji uporabe proizvoda in ki se brez razlikovanja uporabljajo za nacionalne proizvode in proizvode, uvožene iz drugih držav članic, ukrepi, ki imajo enak učinek kot količinske omejitve pri uvozu v smislu člena 28 ES, če je zaradi njih oviran dostop zadevnega proizvoda do trga.

138. V skladu s temi elementi bom preučil skladnost zadevnega ukrepa z načelom prostega pretoka blaga, ki je zagotovljen v členu 28 ES.

V – Neizpolnitev obveznosti

139. Namen tožbe Komisije je, da Sodišče ugotovi, da se z italijanskimi predpisi, s katerimi se prepoveduje vleka priklopnikov z mopedi, motornimi kolesi, trikolesi in štirikolesi, uvaja ovira za prosti pretok blaga, kar je v nasprotju s Pogodbo.

A – Glavne trditve strank( )

140. Uvodoma Komisija opozarja, da se, ker na ravni Skupnosti ni usklajenih pravil o homologaciji, registraciji in uporabi priklopnikov za mopede, uporabljata člena 28 in 30 ES.

141. Komisija navaja, da se z italijansko zakonodajo preprečuje uporaba priklopnikov, ki so zakonito proizvedeni in trženi v drugih državah članicah, kar po njenem mnenju ovira njihov uvoz in prodajo v Italiji. Zato naj bi bilo tako prepoved mogoče šteti za združljivo s Pogodbo le, če je utemeljena z enim od razlogov, ki so navedeni v členu 30 ES, ali z eno od nujnih zahtev, ki so določene s sodno prakso Sodišča.

142. Komisija v zvezi s tem navaja, da dejstvo, da Italijanska republika na svojem ozemlju dovoljuje vleko priklopnikov z mopedi, registriranimi v drugih državah članicah, dokazuje, da zadevni predpisi ne izpolnjujejo nobene zahteve na področju varnosti v cestnem prometu.

143. In končno, Komisija poudarja, da uvodne izjave direktiv 93/93 in 97/24, ki jih Italijanska republika navaja v podporo svoji zakonodaji, na podlagi ustaljene sodne prakse niso zavezujoče in njihov cilj ali posledica ne more biti uskladitev nacionalnih predpisov, kot se obravnavajo v tej tožbi, s pravom Skupnosti.

144. Italijanska republika na te trditve odgovarja, da kršitev, ki se ji očita, zadeva prepoved vleke priklopnikov za mopede, registrirane v Italiji, ne pa zavrnitve registracije mopeda ali priklopnika, proizvedenega v drugi državi članici in namenjenega za trženje na italijanskem ozemlju.

145. Italijanska republika poleg tega trdi, da je sporni ukrep dovoljen s pridržkom v zadnjih uvodnih izjavah direktiv 93/93 in 97/24. Po njenem mnenju je tak pridržek utemeljen z razlikami v reliefu, ki obstajajo med njenimi nacionalnimi ozemlji. To prepoved naj bi bilo mogoče umakniti samo, če se uskladijo tehnična pravila o homologaciji, registraciji in uporabi priklopnikov, ki jih vlečejo dvo- ali trikolesna motorna vozila( ). Vendar Italijanska republika opozarja, da taka uskladitev ni predvidena v veljavnem pravu Skupnosti. Zato naj bi vzajemno priznavanje priklopnikov ostalo diskrecijska pravica držav članic.

146. Italijanska republika nazadnje poudarja, da so tehnične značilnosti vozil pomembne z vidika varnosti v cestnem prometu. Italijanski organi v zvezi s tem menijo, da zaradi neobstoja standardov o homologaciji za vozila, ki vlečejo priklopnik, varnostne zahteve niso izpolnjene.

B – Presoja

147. V uvodu je treba poudariti, da pravila o vožnji in uporabi vozil, ki vlečejo priklopnik, niso urejena s pravom Skupnosti.

148. Zaradi neobstoja določb o uskladitvi na ravni Skupnosti lahko torej države članice določijo raven zaščite za varnost v cestnem prometu, ki se jim zdi primerna za njihovo ozemlje, in sprejmejo ukrepe za zaščito javne varnosti. Zato lahko predvidijo omejitve glede uporabe priklopnikov.

149. Vendar pa te pristojnosti ne morejo izvajati neomejeno.

150. Države članice so namreč kljub neobstoju skupnih ali usklajenih pravil dolžne spoštovati temeljne svoboščine, določene v Pogodbi, med katere spada tudi prosti pretok blaga( ). Kot sem navedel, ta svoboščina v skladu s členom 28 ES zagotavlja prepoved količinskih omejitev pri uvozu med državami članicami in tudi vseh ukrepov z enakim učinkom.

151. Sodišče je v zgoraj navedeni sodbi Dassonville podalo opredelitev pojma ukrepa z enakim učinkom, katere posledica je, da vsi nacionalni ukrepi, zaradi katerih je dostop uvoženega proizvoda do trga oviran, spadajo na področje uporabe člena 28 ES.

152. Glede na pravkar izvedeno analizo se torej postavlja vprašanje, ali lahko italijanska zakonodaja pomeni oviro za trgovino znotraj Skupnosti in zlasti oviro dostopa do trga za priklopnike, ki so zakonito proizvedeni in trženi v drugih državah članicah.

153. Zadevni predpisi v obravnavani zadevi so ukrep javnega reda, ki ga je sprejela italijanska vlada, da bi zagotovila varnost voznikov in udeležencev v cestnem prometu. Ta ukrep je del cestnoprometnih predpisov, s katerim se prepoveduje vleka priklopnikov z mopedi, motornimi kolesi, trikolesi ali štirikolesi na celotnem italijanskem ozemlju. Zdi se, da ni odstopanj od te načelne prepovedi. V nasprotju z zadevnimi predpisi v zgoraj navedeni zadevi Mickelsson in Roos uporaba proizvoda z navedenim ukrepom ni omejena, temveč v celoti prepovedana.

154. Poleg tega se z zadevnim ukrepom ne razlikuje med priklopniki, ki so proizvedeni in trženi v Italiji, in tistimi, ki so uvoženi iz drugih držav članic( ). V svoji dupliki Italijanska republika namreč poudarja, da prepovedni ukrep zadeva vse priklopnike ne glede na kraj proizvodnje ali trženja( ).

155. Kot je Komisija navedla v pisnih stališčih( ), tvorijo priklopniki iz zadevnih predpisov poseben trg. Ti priklopniki imajo namreč posebne tehnične značilnosti, da jih je mogoče priklopiti na motorje.

156. Glede na ta dejstva in ob popolnem priznavanju pomembnosti zaščite varnosti v cestnem prometu ter ob upoštevanju naraščajoče ozaveščenosti Skupnosti in držav članic na tem področju menim, da se z italijanskimi predpisi resno omejujejo proizvajalci in distributerji priklopnikov iz drugih držav članic.

157. Dejansko je zaradi zadevne prepovedi skoraj nemogoče vstopiti na italijanski trg.

158. Obseg prepovedi je namreč tak, da je mogoča samo povsem obrobna uporaba priklopnikov. Tem je v celoti odvzeta koristnost, ker je njihova običajna uporaba, ki so ji namenjeni, to je povečanje prtljažne zmogljivosti motorja, onemogočena. Ta prepoved distributerje torej odvrača od uvoza teh priklopnikov. Taka dejavnost namreč ni ravno smiselna, če trgovec ve, da materiala ne bo mogel prodajati ali dajati v najem( ). Torej se bo zato uvoz bistveno zmanjšal.

159. Zato ocenjujem, da so zadevni predpisi, s katerimi je uporaba blaga v celoti prepovedana na vsem nacionalnem ozemlju, bistvena, neposredna in takojšnja ovira za trgovino znotraj Skupnosti. Po mojem mnenju so taki predpisi torej ukrep, ki ima enak učinek kot količinska omejitev v smislu člena 28 ES.

160. Kljub temu pa ta ukrep ni nujno v nasprotju s pravom Skupnosti. Kot smo videli, države članice lahko omejijo prosti pretok, če so te omejitve utemeljene z legitimnim razlogom ter če so ustrezne in sorazmerne.

161. Kar zadeva utemeljitev navedenega ukrepa, iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je nacionalne predpise, zaradi katerih je oviran prosti pretok blaga, mogoče utemeljiti z enim od razlogov, ki so našteti v členu 30 ES, ali z eno od nujnih zahtev, ki so določene s sodno prakso Sodišča, in sicer v primerih, v katerih se nacionalni predpisi uporabljajo brez razlikovanja( ).

162. Italijanska republika v tej tožbi trdi, da je bila zadevna prepoved sprejeta zaradi zagotavljanja varnosti v cestnem prometu.

163. V skladu z ustaljeno sodno prakso je tak cilj višji razlog v splošnem interesu, ki lahko upraviči oviranje prostega pretoka blaga( ).

164. Kljub temu mora biti ta prepoved sorazmerna. Čeprav morajo države članice zaradi neobstoja usklajenih pravil o uporabi motorjev, ki vlečejo priklopnik, določiti raven, na kateri nameravajo zagotavljati varnost voznikov, in kako je treba to raven doseči, lahko namreč to storijo samo v mejah, določenih s Pogodbo, in zlasti ob upoštevanju načela sorazmernosti.

165. Da bi bili nacionalni predpisi skladni z načelom sorazmernosti, je treba preveriti, ali so po eni strani ti predpisi primerni za zaščito zadevnega interesa in ali po drugi strani uporabljena sredstva ne presegajo tega, kar je potrebno za dosego tega cilja( ).

166. Očitno je, da je ta zakonodaja lahko učinkovito sredstvo za zaščito udeležencev v cestnem prometu. Kot je namreč opozoril generalni pravobranilec P. Léger v prvih sklepnih predlogih v tej zadevi, je pripetje priklopnika na motor v nekaterih okoliščinah lahko nevarno za promet, ker je lahko to vozilo, ki je počasno, pomembna ovira na vozišču.

167. Kljub temu bi s težavo priznal, da lahko izpodbijani ukrep zadosti zahtevi po sorazmernosti.

168. Italijanska zakonodaja namreč ni omejena na prepoved uporabe priklopnikov z motorji samo na točno določenih mestih ali na posamičnih cestnih odsekih, ampak se uporablja na vsem italijanskem ozemlju, ne glede na cestno infrastrukturo in prometne razmere.

169. Italijanski organi ne navajajo nobenega posebnega dejstva, s katerim bi lahko dokazali, da so te zahteve sorazmerne s postavljenim ciljem. Poleg tega obravnavana prepoved zadeva samo motorje, ki so bili registrirani v Italiji( ). Vozilom, registriranim v drugih državah članicah, je torej dovoljeno vleči priklopnik na italijanskih cestah.

170. Poleg tega mislim, da bi bilo varnost voznikov, na katero se nanaša italijanska zakonodaja, mogoče zagotoviti s sredstvi, ob katerih bi bila prosta trgovina precej manj omejena. Treba bi bilo na primer določiti cestne odseke na ozemlju države, ki se zdijo tvegani, – kot so gorski prelazi, avtoceste ali posebno prometne javne ceste – in tam uvesti prepovedi ali sektorske omejitve. S to možnostjo, ki bi bila gotovo precej manj omejevalna za trgovino, bi omejili tveganja, povezana z uporabo priklopnikov.

171. Vsekakor menim, da morajo italijanski organi pred sprejetjem tako skrajnega ukrepa, kot je splošna in absolutna prepoved, pozorno preučiti možnost uporabe ukrepov, s katerimi bi bil prosti pretok manj omejen, in jih zavrniti samo, če je njihova neustreznost z vidika postavljenega cilja jasno dokazana. Vendar iz dokumentov v spisu ni razvidno, da so nacionalni organi take možnosti preučili.

172. Ob upoštevanju navedenega mislim, da Italijanska republika ni izpolnila obveznosti iz člena 28 ES, ko je sprejela in ohranila v veljavi predpise, s katerimi je na njenem ozemlju prepovedana vleka priklopnikov z mopedi, motornimi kolesi, trikolesi ali štirikolesi.

173. Kar zadeva trditev Italijanske republike, da naj bi bila z zadnjimi uvodnimi izjavami direktiv 93/93 in 97/24 državam članicam dovoljena ohranitev takih predpisov, menim, da z njo ni mogoče utemeljiti omejitve, ki je bila uvedena z zadevnim ukrepom.

174. Kot je opozoril generalni pravobranilec P. Léger v svojih sklepnih predlogih v tej zadevi, v skladu z ustaljeno sodno prakso preambula akta Skupnosti namreč nima pravno zavezujoče veljave in se nanjo ni mogoče sklicevati kot na podlago za odstopanje od določb zadevnega akta ali za razlago teh določb v smeri, ki je očitno v nasprotju z njihovim besedilom( ).

175. Iz preprostega branja Direktive 93/93 izhaja, da nobena od uvodnih izjav, na katere se sklicuje Italijanska republika, ni navedena v samem besedilu te direktive. V zvezi s tem, in kot je opozoril generalni pravobranilec P. Léger v točki 65 svojih sklepnih predlogov v tej zadevi, čeprav iz preambule direktive Sodišče načeloma lahko dobi informacije o namenu zakonodajalca in pomenu, ki ga je treba pripisati določbam te direktive, to ne spremeni dejstva, da mora, če pojem iz uvodne izjave ni konkretno izražen v besedilu direktive, prevladati vsebina direktive( ).

176. Vsekakor opozarjam, kot izhaja iz ustaljene sodne prakse, da predpisa sekundarnega prava, v tem primeru direktive, „ni mogoče razlagati, kot da je z njim državam članicam dovoljeno, da naložijo pogoje, ki bi bili v nasprotju s pravili Pogodbe v zvezi s pretokom blaga“( ).

177. Ob upoštevanju navedenega predlagam Sodišču, naj ugotovi, da Italijanska republika ni izpolnila obveznosti iz člena 28 ES, ko je sprejela in ohranila v veljavi predpise, s katerimi se prepoveduje vleka priklopnikov z mopedi, motornimi kolesi, trikolesi ali štirikolesi.

VI – Stroški

178. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker je Komisija predlagala, naj se Italijanski republiki naloži plačilo stroškov, ta pa s predlogi v bistvenem ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.

VII – Predlog

179. Na podlagi navedenih ugotovitev predlagam Sodišču, naj:

– ugotovi, da Italijanska republika ni izpolnila obveznosti iz člena 28 ES, s tem ko je sprejela in ohranila v veljavi predpise, s katerimi se prepoveduje vleka priklopnikov z mopedi, motornimi kolesi, trikolesi ali štirikolesi;

– naloži Italijanski republiki plačilo stroškov.