Zadeva C-404/05

Komisija Evropskih skupnosti

proti

Zvezni republiki Nemčiji

„Uredba (EGS) št. 2092/91 – Ekološka pridelava kmetijskih proizvodov – Zasebni kontrolni organi – Pogoj podružnice ali trajne infrastrukture v državi članici opravljanja storitev – Upravičeni razlogi – Sodelovanje pri izvajanju javne oblasti – Člen 55 ES – Varstvo potrošnikov“

Sklepni predlogi generalne pravobranilke E. Sharpston, predstavljeni 12. julija 2007

Sodba Sodišča (prvi senat) z dne 29. novembra 2007

Povzetek sodbe

Svobodno opravljanje storitev – Omejitve

(členi 45 ES, 49 ES in 55 ES; Uredba Sveta št. 2092/91)

Država članica, ki zahteva, da morajo zasebni organi kontrole proizvodov ekološke pridelave, ki imajo sedež in so pridobili odobritev v drugi državi članici, imeti v prvi državi članici podružnico, da bi v njej lahko izvajali svojo dejavnost, ni izpolnila obveznosti iz člena 49 ES.

Na eni strani namreč pomožne in pripravljalne vloge, ki je bila na zasebne organe prenesena z Uredbo št. 2092/91 o ekološki pridelavi kmetijskih proizvodov in označevanju tovrstno pridelanih kmetijskih proizvodov in živil, glede na nadzorni organ oblasti ni mogoče šteti kot neposredno in posebno sodelovanje pri izvajanju javne oblasti v smislu člena 55 ES v povezavi s členom 45, prvi odstavek, ES, ki bi upravičevalo izjemo na podlagi teh določb, ampak kot dodatno dejavnost, ki jo je mogoče ločiti od izvajanja take oblasti. Po drugi strani takšna zahteva presega to, kar je objektivno nujno za dosego cilja varstva potrošnikov, kar bi lahko upravičilo omejitve svobode opravljanja storitev.

(Glej točke 37, 38, 44, 48 in 52 ter izrek.)

SODBA SODIŠČA (prvi senat)

z dne 29. novembra 2007( )

„Ekološka pridelava kmetijskih proizvodov – Zasebni kontrolni organi – Pogoj podružnice ali trajne infrastrukture v državi članici opravljanja storitev – Upravičeni razlogi – Sodelovanje pri izvajanju javne oblasti – Člen 55 ES – Varstvo potrošnikov“

V zadevi C-404/05,

zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES, vložene 17. novembra 2005,

Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopata E. Traversa in G. Braun, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,

tožeča stranka,

proti

Zvezni republiki Nemčiji, ki jo zastopata M. Lumma in C. Schulze-Bahr, zastopnika,

tožena stranka,

SODIŠČE (prvi senat),

v sestavi P. Jann, predsednik senata, A. Tizzano, A. Borg Barthet, M. Ilešič in E. Levits (poročevalec), sodniki,

generalna pravobranilka: E. Sharpston,

sodni tajnik: R. Grass,

na podlagi pisnega postopka,

po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 12. julija 2007

izreka naslednjo

Sodbo

1 Komisija Evropskih skupnosti s to tožbo predlaga Sodišču, naj ugotovi, da Zvezna republika Nemčija, s tem ko zahteva, da morajo imeti zasebni organi kontrole proizvodov ekološke pridelave (v nadaljevanju: zasebni organi), ki imajo sedež in so pridobili odobritev v drugi državi članici, v Nemčiji podružnico ali stalno infrastrukturo, da bi v Nemčiji lahko izvajali svojo dejavnost, ni izpolnila obveznosti iz člena 49 ES.

Pravni okvir

Skupnostna ureditev

2 Uredba Sveta (EGS) št. 2092/91 z dne 24. junija 1991 o ekološki pridelavi kmetijskih proizvodov in označevanju tovrstno pridelanih kmetijskih proizvodov in živil (UL L 198, str. 1), kot je bila spremenjena z Uredbo Sveta (ES) št. 1804/1999 z dne 19. julija 1999 (UL L 222, str. 1, v nadaljevanju: Uredba št. 2092/91), določa minimalna pravila za ekološko pridelavo, postopke nadzora te pridelave in označevanje tako pridelanih proizvodov. V skladu s to uredbo se lahko za proizvode, ki izpolnjujejo v njej predpisane zahteve, določi oznaka „ekološka pridelava – sistem nadzora ES“, zlasti v obliki nalepke.

3 V členih 1, 2 in 4 Uredbe št. 2092/91 so našteti zadevni proizvodi in oznake, ki se nanašajo na ekološko pridelavo, ter opredeljeni različni pojmi. Člen 3 te uredbe določa, da se uredba uporablja brez poseganja v druge določbe Skupnosti ali nacionalne določbe, skladne z zakonodajo Skupnosti. V členu 5 te uredbe so določeni pogoji, pod katerimi se lahko označevanje in oglaševanje proizvodov sklicuje na ekološko pridelavo, medtem ko so v členu 6 iste uredbe pojasnjeni predpisi o pridelavi, ki so vključeni v pojmu „ekološka pridelava“.

4 Člen 8 Uredbe št. 2092/91 določa:

„1. Vsak pridelovalec, ki prideluje, pripravlja ali uvaža iz tretje države proizvode, kakor so opredeljeni v členu 1, mora za namene trženja:

a) to aktivnost prijaviti pri pristojnem organu oblasti države članice, kjer se aktivnost izvaja; taka prijava vključuje podatke, navedene v Prilogi IV;

b) podrediti svoje podjetje kontrolnemu sistemu iz člena 9.

2. Države članice določijo organ oblasti ali organ za sprejemanje prijav.

Države članice lahko predvidijo sporočanje vseh dodatnih podatkov, za katere menijo, da so potrebni za učinkovit nadzor nad zadevnimi pridelovalci.

3. Pristojni organ zagotovi, da je sprotno dopolnjen seznam z imeni in naslovi pridelovalcev, vključenih v kontrolni sistem, na voljo zainteresiranim stranem.“

5 Člen 9 Uredbe št. 2092/91 določa:

„1. Države članice uvedejo kontrolni sistem, ki ga vodi eden ali več določenih kontrolnih organov oblasti in/ali odobreni zasebni organi, katerim so podrejeni pridelovalci, ki pridelujejo ali pripravljajo proizvode iz člena 1.“

2. Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da ima pridelovalec, ki ravna v skladu z določbami te uredbe in plačuje svoj prispevek za stroške kontrole, dostop do kontrolnega sistema.

3. Kontrolni sistem zajema najmanj uporabo previdnostnih in kontrolnih ukrepov, opredeljenih v Prilogi III.

4. Za uporabo kontrolnega sistema, ki ga vodijo zasebni organi, države članice določijo organ, ki je pristojen za odobritev takih organizacij in nadzor nad njimi.

5. Za odobritev zasebnega kontrolnega organa se upošteva naslednje:

a) standardni kontrolni postopek, po katerem je treba ravnati, in vključuje podroben opis kontrolnih in previdnostnih ukrepov, ki jih organ izvaja pri pridelovalcih, ki so vključeni v kontrolo;

b) sankcije, ki jih organ namerava uporabiti v primeru nepravilnosti;

c) razpoložljivost ustreznih virov v obliki usposobljenih kadrov, upravnih in tehničnih zmogljivosti, kontrolne izkušnje in zanesljivost;

d) objektivnost kontrolnega organa nasproti pridelovalcem, ki jih organ kontrolira.

6. Potem, ko je bil pristojni organ odobren, kontrolni organ oblasti:

a) zagotovi, da so kontrole, ki jih kontrolni organ izvaja, objektivne;

b) preveri učinkovitost kontrole;

c) seznani se z ugotovljenimi kršitvami in uporabljenimi sankcijami;

d) prekliče odobritev kontrolnega organa, kadar ta ne izpolnjuje zahtev iz (a) in (b) ali ne izpolnjuje več meril iz odstavka 5 ali ne izpolnjuje zahtev, določenih v odstavkih 7, 8, 9 in 11.

6a Pred 1. januarjem 1996 države članice izdajo šifro vsakemu kontrolnemu organu ali organu oblasti, ki je odobren ali imenovan v skladu z določbami tega člena. O tem ustrezno obvestijo druge države članice in Komisijo; Komisija objavi šifre v seznamu, navedenem v zadnjem pododstavku člena 15.

7. Kontrolni organ oblasti in odobreni kontrolni organi iz odstavka 1:

a) zagotovijo, da se pri kontroliranih podjetjih uporabljajo vsaj kontrolni in previdnostni ukrepi, opredeljeni v Prilogi III;

b) ne posredujejo informacij in podatkov, ki jih pridobijo pri opravljanju kontrole, drugim osebam, razen tistim, ki so odgovorne za zadevno kmetijsko področje, ter pristojnim organom.

8. Odobreni kontrolni organ:

a) omogoči pristojnemu organu oblasti za namene kontrole dostop do svojih pisarniških prostorov in objektov, ter vse podatke in pomoč, ki jih organ oblasti morebiti potrebuje za izpolnjevanje svojih obveznosti po tej uredbi;

b) vsako leto do 31. januarja pristojnemu organu oblasti države članice pošlje seznam pridelovalcev, ki so bili 31. decembra predhodnega leta predmet kontrolnega pregleda in ji predloži kratko in jedrnato letno poročilo.

9. Kontrolni organ oblasti in kontrolni organi iz odstavka 1:

a) zagotovijo, da se, kadar se odkrije nepravilnost v zvezi z izvajanjem členov 5, 6, in 7 ali ukrepov iz Priloge III, označbe, predvidene v členu 2, o postopku ekološke pridelave, odstranijo iz celotne pošiljke ali proizvodne serije, pri kateri je bila zadevna nepravilnost ugotovljena;

b) kadar se ugotovi nedvoumna kršitev ali kršitev z dolgotrajnimi učinki, zadevnemu pridelovalcu za obdobje, ki ga določijo skupaj s pristojnim organom oblasti države članice, prepovejo trženje proizvodov, označenih z označbo o postopku ekološke pridelave.

[...]

11. Od 1. januarja 1998 in brez poseganja v določbe odstavkov 5 in 6 morajo odobreni kontrolni organi izpolnjevati zahteve, določene v pogojih standarda EN 45011 z dne 26. junija 1989.

[…]“

6 Člen 10 Uredbe št. 2092/91 določa, da se označba in/ali logo, ki sta v skladu s Prilogo V k tej uredbi, pritrdita na etiketo proizvodov, ki so predmet kontrole, določene v členu 9 navedene uredbe. V zvezi s tem so v členu 10(3) navedene uredbe kontrolnim organom naložene obveznosti sankcioniranja, ki so enake tistim iz člena 9(9) iste uredbe.

7 Člen 10a Uredbe št. 2092/91, ki se nanaša na splošne izvršilne ukrepe, določa:

„1. Kadar država članica pri proizvodu, ki izvira iz druge države članice in nosi označbe iz člena 2 in/ali Priloge V, ugotovi nepravilnosti ali kršitve v zvezi z uporabo te uredbe, o tem ustrezno obvesti državo članico, ki je imenovala kontrolni organ oblasti ali odobrila kontrolni organ, in Komisijo.

2. Države članice sprejmejo vse potrebne ukrepe za preprečitev goljufive uporabe označb, navedenih v členu 2 in/ali Prilogi V.“

8 V Prilogi III k Uredbi št. 2092/91 so natančneje določene minimalne zahteve kontrole in previdnostni ukrepi po kontrolnem sistemu, navedenem v členih 8 in 9 te uredbe.

9 Splošne določbe te priloge zlasti v točkah 9(2) in 10 predvidevajo, da lahko zasebni kontrolni organ, če utemeljeno sumi, da pridelovalec namerava dati v promet proizvod, ki ni v skladu s to uredbo, od njega zahteva, da začasno ne sme dajati v promet proizvoda s sklicevanjem na ekološko pridelavo ter da se mu zagotovi dostop do njegovih prostorov in izkazov.

Nacionalna ureditev

10 Zakon o prenosu aktov Skupnosti s področja ekološkega kmetijstva (Gesetz zur Durchführung der Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft auf dem Gebiet des ökologischen Landbau), v različici z dne 10. julija 2002 (BGBl. 2002 I, str. 2558, v nadaljevanju: ÖLG), izvršuje določbe Uredbe št. 2092/91.

11 Paragraf 3(1) ÖLG določa, da kontrolni sistem iz člena 9(1) Uredbe št. 2092/91, v povezavi s členom 9(3) in Prilogo III k isti uredbi, lahko izvajajo zasebni organi, če opravljanje te dolžnosti ne vključuje vodenja upravnega postopka.

12 Na podlagi paragrafa 4(1), točka 4, ÖLG je predpostavka za izvajanje kontrolne dejavnosti s strani zasebnih organov na nemškem ozemlju pridobitev odobritve, pogoj za slednjo pa je obstoj podružnice v Nemčiji. ÖLG ne določa postopka priznavanja odobritev, ki so jih zasebnim organi pridobili v drugih državah članicah.

Predhodni postopek

13 Komisija je 8. novembra 2000 organom Zvezne republike Nemčije poslala pisni opomin – v katerem jih je opozorila, da naj bi zahteva, da morajo zasebni kontrolni organi, ki so pridobili odobritev v drugi državi članici, v Nemčiji imeti tudi podružnico ali stalno infrastrukturo, ne bila združljiva s členom 49 ES – nato pa, ker je odgovor Zvezne republike Nemčije z dne 19. februarja 2001 ocenila za nezadostnega – 23. oktobra 2002 izdala obrazloženo mnenje, v katerem je to državo članico pozvala, naj svoje obveznosti izpolni v roku dveh mesecev od posredovanja obrazloženega mnenja.

14 Zvezna republika Nemčija je v svojem odgovoru z dne 13. februarja 2003 Komisiji predložila besedilo ÖLG in ponovila stališče, da je – da bi se učinkovito zadostilo interesom potrošnikom in konkurence – absolutno nujno, da ima zasebni organ podružnico na ozemlju države članice, v kateri želi ta organ izvajati svojo kontrolno dejavnost.

15 Komisija je presodila, da Zvezna republika Nemčija ni ravnala v skladu z obrazloženim mnenjem, in je posledično vložila to tožbo.

Tožba

Trditve strank

16 Po mnenju Komisije je paragraf 4(1), točka 4, ÖLG za zasebni organ, ki je pridobil odobritev v drugi državi članici, vendar na nemškem ozemlju nima podružnice, ovira pri svobodi izvajanja kontrolne dejavnosti.

17 Sistem odobritve in nadzora zasebnih organov, kot ga vzpostavlja Uredba št. 2092/91, naj bi predpostavljal obstoj podružnice zasebnih organov le na ozemlju države članice, ki izda odobritev, ne pa v vsaki državi članici, v kateri navedeni organi želijo izvajati kontrolno dejavnost.

18 Komisija v zvezi s tem podrobneje navaja, da je treba – ker Uredba št. 2092/91 ne vzpostavlja popolne uskladitve zadevnega področja – upoštevati svobodo opravljanja storitev iz člena 49 ES, in sicer pri presoji, ali izpodbijana nemška ureditev pomeni oviro tej svobodi.

19 Poleg tega Komisija poudarja, na eni strani, da se Svet Evropske unije ob sprejemanju Uredbe št. 2092/91 ni skliceval na člen 66 Pogodbe o EGS (postal člen 66 Pogodbe ES, ki je postal člen 55 ES) v povezavi s členom 55 Pogodbe o EGS (postal člen 55 Pogodbe ES, ki je postal člen 45 ES), tako da kontrola in označevanje proizvodov ekološke pridelave nista dejavnosti, ki bi bili izvzeti s področja uporabe člena 49 ES.

20 Po drugi strani naj bi člen 45, prvi odstavek, ES zadeval le dejavnosti, ki same po sebi pomenijo neposredno in posebno udeležbo pri izvajanju javne oblasti. Zato – tudi ob predpostavki, da je dejavnost pregleda ekološko pridelanih kmetijskih proizvodov dejansko izvajanje javne oblasti – naj bi zasebni organi ne bili neposredno in posebno udeleženi pri izvajanju te oblasti.

21 Člen 9(1) Uredbe št. 2092/91 naj bi namreč sam po sebi dokazoval, da zadevna kontrolna dejavnost ne sodi med naloge, ki so del izvajanja javne oblasti, in sicer ker državam članicam omogoča, da vzpostavijo sistem kontrole, ki jo izvajajo zasebni organi. Zato naj bi prav gotovo ne šlo za osrednjo nalogo države, za katero bi bila potrebna neposredna in posebna udeležba pri izvajanju javne oblasti.

22 V zvezi s tem naj bi bila okoliščina, da nemški zasebni organi, ki izvajajo kontrolne naloge, ki jih določa Uredba št. 2092/91, izvajajo tudi druge dejavnosti, ki pomenijo izvajanje javne oblasti, z vidika prava Skupnosti brezpredmetna.

23 Nazadnje, Komisija meni, da cilj varstva potrošnikov ne more upravičiti zahteve po podružnici v Nemčiji za zasebne organe, ki pridobijo odobritev v drugi državi članici. Takšna zahteva naj bi namreč ne bila nujna za preverjanje objektivnosti kontrol in za zagotovitev navedenega varstva. Na podlagi Uredbe št. 2092/91 naj bi pristojni organ države članice, ki izda odobritev, imel pristojnosti, na podlagi katerih lahko v zvezi s tem opravi potrebna preverjanja in v primeru nespoštovanja kontrolnih meril izreče sankcije. Poenostavljeni postopek odobritve, ki bi upošteval preverjanja pristojnega organa države članice, ki izda odobritev, bi nemškim organom oblasti omogočal, da se prepričajo, da zasebni organi, ki želijo na nemškem ozemlju opravljati kontrole, dejansko izpolnjujejo pogoje glede kadrovskih virov in upravnih zmogljivosti, ki jih zahteva navedena uredba. Poleg tega naj bi sistem sporočanja med upravami držav članic le-tem omogočal, da sprejmejo ukrepe, potrebne v primeru ugotovitve nepravilnosti pri kontrolah, opravljenih v drugi državi članici.

24 Zvezna republika Nemčija zatrjuje, da Uredba št. 2092/91 izčrpno usklajuje zadevno področje. Zato naj bi na podlagi sodne prakse Sodišča ne bilo več mogoče sklicevanje na temeljne svobode, ki jih zagotavlja Pogodbe ES s tega področja. Ta država članica se v zvezi s tem sklicuje na sodbe z dne 13. decembra 1983 v zadevi Apple and Pear Development Council (222/82, Recueil, str. 4083), z dne 20. septembra 1988 v zadevi Moormann (190/87, Recueil, str. 4689, točka 10), z dne 12. oktobra 1993 v zadevi Vanacker in Lesage (C‑37/92, Recueil, str. I‑4947, točka 9) ter z dne 13. decembra 2001 v zadevi DaimlerChrysler (C‑324/99, Recueil, str. I‑9897, točka 43).

25 Ker pa Uredba št. 2092/91 ne ureja vprašanja odobritev, ki jih podeli druga država članica, naj bi bila vsaka država članica upravičena od vsakega zasebnega organa, ki želi ponujati svoje storitve na njenem ozemlju, zahtevati spoštovanje pogojev odobritve, ki jih določa navedena uredba. Poleg tega bi bila posledica tega, da bi se od države članice zahtevalo, da zasebnim organom, ki so pridobili odobritev v drugi državi članici, brez nadaljnjih pogojev dovolijo izvajanje njihove dejavnosti na njenem ozemlju, omejitev svobode, ki jo ima vsaka država članica pri vzpostavljanju lastnega kontrolnega sistema.

26 Poleg tega Zvezna republika Nemčija zatrjuje, prvič, da dejavnost zasebnih organov sodi v izvajanje javne oblasti v smislu člena 55 ES v povezavi s členom 45, prvi odstavek, ES, in, drugič, da je paragraf 4(1), točka 4, ÖLG upravičen s ciljem varstva potrošnikov.

27 Po eni strani glede odstopanja, določenega v členu 55 ES v povezavi s členom 45, prvi odstavek, ES, Zvezna republika Nemčija trdi, da naj bi glavna vloga v sistemu kontrole ekološko pridelanih proizvodov, ki naj bi pripadala zasebnim organom, izhajala, prvič, iz dejstva, da na podlagi člena 9 Uredbe št. 2092/91 države članice lahko kontrolno nalogo zaupajo organu oblasti, in, drugič, iz posebnih pristojnosti izvajanja te dejavnosti, ki lahko prizadenejo pravice kontroliranih udeležencev. Okoliščina, da ti organi sami ne morejo izvrševati odločb, ki jih izdajo, naj bi ne bila odločilna. Nasprotno, iz sodne prakse Sodišča, zlasti sodb z dne 21. junija 1974 v zadevi Reyners (2/74, Recueil, str. 631, točka 43) in z dne 13. julija 1993 v zadevi Thijssen (C-42/92, Recueil, str. I-4047, točka 8), naj bi izhajalo, da je zavezujoča narava njihovih odločb, ki jo je mogoče izpodbijati le po sodni poti, olajševalna okoliščina v korist njihovi neposredni in posebni udeležbi pri izvajanju javne oblasti.

28 Po drugi strani glede upravičitve paragrafa 4(1), točka 4, ÖLG Zvezna republika Nemčija meni, da obveznost imeti podružnico v Nemčiji obstaja zaradi nujnih razlogov v splošnem interesu, in sicer zaradi varstva potrošnikov. Ta obveznost naj bi bila poleg tega tudi sorazmerna s tem ciljem.

29 Tako naj bi bila navedena obveznost nujna za to, da se pristojnim organom oblasti omogoči ustrezen nadzor dejavnosti zasebnih organov. Nujno naj bi namreč bilo, da ta nadzor opravijo pristojni organi države članice, v kateri zasebni organi opravljajo dejavnost, in da imajo zato ti zasebni organi v navedeni državi članici podružnico ali trajno infrastrukturo.

Presoja Sodišča

30 Uvodoma je treba poudariti, da so v primeru, ko so se države članice za proizvode ekološke pridelave odločile uvesti kontrolni postopek, ki ga izvajajo odobreni zasebni organi, postopek, pogoji za odobritev teh organov, podrobnosti kontrol, ki jih ti izvajajo, in postopek nadzora, ki so mu ti organ podvrženi v svoji državi članici odobritve, urejeni z Uredbo št. 2092/91. Vendar ta uredba ne vsebuje niti ene določbe o izvajanju storitev kontrole s strani zasebnih organov v državi članici, ki se razlikuje od države njihove odobritve.

31 Čeprav države članice na področju, ki na ravni Skupnosti ni popolno usklajeno, načeloma ostanejo pristojne za določitev pogojev za opravljanje storitev s tega področja, morajo svoje pristojnosti izvajati ob spoštovanju temeljnih svobod, ki jih zagotavlja Pogodba (glej sodbi z dne 26. januarja 2006 v zadevi Komisija proti Španiji, C-514/03, ZOdl., str. I-963, točka 23, in z dne 14. decembra 2006 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C-257/05, ZOdl., str. I-134, točka 18).

32 V obravnavani zadevi se postavlja vprašanje, ali je s členom 49 ES združljiv pogoj, določen v paragrafu 4(1), točka 4, ÖLG, da morajo imeti zasebni organi, ki že imajo odobritev in torej sedež v drugi državi članici, podružnico na nemškem ozemlju.

33 Iz ustaljene sodne prakse namreč izhaja, da je treba kot omejitve svobode opravljanja storitev obravnavati vse ukrepe, ki prepovedujejo, motijo ali zmanjšujejo privlačnost izvrševanja teh pravic (glej sodbo z dne 3. oktobra 2006 v zadevi Fidium Finanz, C-452/04, ZOdl., str. I-9521, točka 46 in navedena sodna praksa).

34 V skladu s tem je pogoj podružnice, ki ga zahteva sporna določba, v neposrednem nasprotju s svobodo opravljanja storitev, ker v Nemčiji onemogoča opravljanje storitev zasebnim organom, ki imajo sedež samo v drugih državah članicah (glej po analogiji sodbo z dne 9. marca 2000 v zadevi Komisija proti Belgiji, C-355/98, Recueil, str. I-1221, točka 27 in navedena sodna praksa).

35 Posledično je treba preučiti, ali je sporno določbo mogoče upravičiti z izjemami iz Pogodbe ali z nujnimi razlogi splošnega interesa.

36 Zvezna republika Nemčija, ki ne prereka, da pomeni ta pogoj omejitev svobode opravljanja storitev, v zvezi s tem zatrjuje, da je dejavnost zasebnih organov neposredno in posebno sodelovanje pri izvajanju javne oblasti v smislu člena 55 ES, v povezavi s členom 45, prvi odstavek, ES, in podredno navaja, da naj bi bila izpodbijana določba upravičena z varstvom potrošnikov.

37 V zvezi s primarnimi trditvami je treba opozoriti na to, da se člen 55 ES v povezavi s členom 45, prvi odstavek, ES, kot izjema od temeljnega načela svobode opravljanja storitev, razlaga tako, da se njegov obseg omeji na to, kar je nujno potrebno za varstvo interesov, katerih varstvo ta določba omogoča (glej v tem smislu sodbo z dne 30. marca 2006 v zadevi Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C-451/03, ZOdl., str. I-2941, točka 45 in navedena sodna praksa).

38 Tako mora biti izjema, ki jo določata ta člena, v skladu z ustaljeno sodno prakso omejena na dejavnosti, ki same po sebi pomenijo neposredno in posebno sodelovanje pri izvajanju javne oblasti (glej zgoraj navedeno sodbo Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, točka 46 in navedena sodna praksa), kar izključuje, da bi se kot sodelovanje pri izvajanju javne oblasti v smislu teh izjem štele zgolj pomožne in pripravljalne naloge za ustanovo, ki z izdajo končne odločbe dejansko izvaja javno oblast (zgoraj navedena sodba Thijssen, točka 22).

39 Iz Uredbe št. 2092/91 izhaja, da je mogoče dejavnost zasebnih organov in podrobnosti njenega izvajanja opisati tako, kot sledi.

40 Prvič, zasebni organi v skladu s členom 9(3) Uredbe št. 2092/91 izvajajo kontrolne in previdnostne ukrepe, navedene v Prilogi III k tej uredbi.

41 Drugič, v skladu s členom 9(a) in (b) se ti organi na podlagi kontrol, ki jih izvajajo, odločajo tako, da za tržene proizvode kontroliranega pridelovalca dovolijo sklicevanje na ekološko pridelavo, ali tako, da ob očitni kršitvi ali kršitvi z dolgotrajnim učinkom prepovedo trženje proizvodov zadevnega pridelovalca s sklicevanjem na ekološko pridelavo za obdobje, ki ga pristojni organ določi vnaprej.

42 Tretjič, v skladu s členom 9(6)(c) ter (8)(a) in (b) Uredbe št. 2092/91 morajo odobreni kontrolni organi pristojnim organom oblasti poročati o svoji dejavnosti tako, da jih seznanijo z ugotovljenimi kršitvami in uporabljenimi sankcijami, jim posredujejo vse potrebne podatke in vsako leto pošljejo seznam pridelovalcev, ki so bili predmet kontrolnega pregleda, in jim predložijo letno poročilo. Poleg tega navedeni člen 9(8)(a) določa, da morajo zasebni organi organu oblasti, pristojnemu za nadzor, omogočiti dostop do svojih pisarniških prostorov in objektov ter vse podatke in pomoč, ki jih organ oblasti morebiti potrebuje za izpolnjevanje svojih obveznosti.

43 Iz tega sicer izhaja, da dejavnost zasebnih organov ni omejena le na organiziranje enostavnih kontrol skladnosti proizvodov ekološke pridelave, temveč zajema tudi izvajanje pooblastil v zvezi s posledicami teh kontrol, vendar je treba poudariti, da Uredba št. 2092/91 predvideva nadzor teh organov prek pristojnih organov oblasti. Tako člen 9(4) te uredbe navedene organe postavlja pod nadzor pristojnega organa oblasti. Člen 9(6) te uredbe med drugim ureja podrobnosti tega nadzora in predvideva zlasti, da ima organ oblasti poleg svoje pristojnosti za podelitev in odvzem odobritve tudi dolžnost zagotavljanja objektivnosti in učinkovitosti kontrol, ki jih izvajajo zasebni organi. Poleg tega člen 9(8)(a) iste uredbe zasebne organe zavezuje, da pristojnemu organu oblasti za kontrolo omogočijo dostop do svojih pisarniških prostorov in objektov.

44 Zasebni organi torej svojo dejavnost izvajajo pod dejavnim nadzorom pristojnega organa oblasti, ki v končni fazi odgovarja za nadzor in odločitve teh organov, kot izhaja iz obveznosti tega organa oblasti, navedenih v prejšnji točki te sodbe. To sklepanje poleg tega potrjuje paragraf 3(1) ÖLG, ki določa, da izvajajanje kontrolnih nalog, določenih z Uredbo št. 2092/91, s strani zasebnih organov ne sme vključevati vodenja upravnega postopka. Iz tega izhaja, da pomožne in pripravljalne vloge, ki je bila na zasebne organe prenesena z Uredbo št. 2092/91 glede na nadzorni organ oblasti ni mogoče šteti kot neposredno in posebno sodelovanje pri izvajanju javne oblasti v smislu člena 55 ES v povezavi s členom 45, prvi odstavek, ES.

45 Vendar Zvezna republika Nemčija zatrjuje, da imajo zasebni organi v Nemčiji na podlagi te uredbe pretirane pristojnosti. Tako naj bi bili pristojni za sprejetje upravnih aktov, katerih zavezujoča moč naj bi bila enakovredna moči odločb, ki jih sprejme organ oblasti.

46 V zvezi s tem je treba po eni strani poudariti, da je treba izjemo iz člena 55 ES v povezavi s členom 45, prvi odstavek, ES, kot je bilo ugotovljeno v točki 37 te sodbe, razlagati tako, da se njen obseg omeji na to, kar je nujno potrebno za varstvo interesov, katerih varstvo ta določba omogoča.

47 Po drugi strani Uredba št. 2092/91 sicer ne nasprotuje temu, da države članice, ki zasebnim organom podelijo javno pooblastilo za izvajanje njihove dejavnosti kontrole, slednjim zaupajo celo druge dejavnosti, ki jih je kot take mogoče šteti za neposredno in posebno sodelovanje pri izvajanju javne oblasti, vendar iz sodne prakse Sodišča izhaja, da se razširitev izjeme, dovoljene v členih 45 ES in 55 ES, na celoten poklic ne prizna, če dejavnosti, ki so morebiti povezane z izvajanjem javne oblasti, pomenijo neločljivi del celotne zadevne poklicne dejavnosti (glej v zvezi s členom 45 ES zgoraj navedeno sodbo Reyners, točka 47).

48 V skladu z ugotovitvami iz točke 44 te sodbe sama dejavnost zasebnih organov, kot je določena v Uredbi št. 2092/91, ne pomeni neposrednega in posebnega sodelovanja pri izvajanju javne oblasti, tako da se vsaka druga dodatna dejavnost, ki pomeni tako sodelovanje, nujno loči od njega.

49 Glede trditev, ki jih je Zvezna republika Nemčija navajala podredno, in sicer glede upravičitve paragrafa 4(1), točka 4, ÖLG z razlogi varstva potrošnikov, ta država članica zlasti navaja, da naj bi bil pogoj podružnice oziroma trajne infrastrukture na nemškem ozemlju nujno potreben za to, da lahko nemški pristojni organi po eni strani zagotovijo, da bodo organi, ki opravljajo storitve kontrole, dejansko imeli na voljo potrebno osebje in bodo tako po drugi strani lahko opravljali nadzor, določen z Uredbo št. 2092/91.

50 V zvezi s tem je treba navesti, da je omejitve svobode opravljanja storitev v skladu s sodno prakso mogoče upravičiti z varstvom potrošnikov (glej v tem smislu zlasti sodbe z dne 9. julija 1997 v zadevi De Agostini in TV-Shop, od C‑34/95 do C-36/95, Recueil, str. I-3843, točka 53; z dne 6. novembra 2003 v zadevi Gambelli in drugi, C-243/01, Recueil, str. I-13031, točka 67, ter z dne 6. marca 2007 v zadevi Placanica in drugi, C-338/04, C-359/04 in C-360/04, še neobjavljena v ZOdl., točka 46).

51 Vendar je treba zagotoviti, da za to sprejeti ukrepi ne presegajo tega, kar je objektivno potrebno (glej v tem smislu sodbo z dne 11. marca 2004 v zadevi Komisija proti Franciji, C-496/01, Recueil, str. I-2351, točka 68).

52 Pogoj podružnice na nemškem ozemlju, ki je za tamkajšnje opravljanje storitev naložen zasebnim organom z odobritvijo v drugi državi članici, presega to, kar je objektivno nujno za dosego cilja varstva potrošnikov.

53 Uredba št. 2029/91 namreč določa minimalne zahteve za nadzor teh organov. Te zahteve veljajo v vseh državah članicah, tako da se zagotovi, da v drugi državi članici odobreni zasebni kontrolni organ, ki v Nemčiji opravlja storitve, zadosti zlasti različnim zahtevam iz te uredbe in da se s tem zagotovi varstvo potrošnikov.

54 Iz tega izhaja, da paragraf 4(1), točka 4, ÖLG z zahtevo, da morajo imeti zasebni organi kontrole v Nemčiji podružnico, da bi lahko nemške oblasti nadzorovale njihovo dejavnost, izključuje upoštevanje obveznosti in nadzornih ukrepov, ki so jim ti organi podvrženi že v državi članici, v kateri so pridobili odobritev.

55 Nemške oblasti pa bi jamstva, ki so nujna v skladu z Uredbo št. 2092/91 in v interesu varstva potrošnikov, lahko zagotovile z manj omejujočimi ukrepi.

56 Tako bi po eni strani oblasti lahko od zasebnega kontrolnega organa, odobrenega v drugi državi članici, pred opravljanjem storitve zahtevale dokazilo o tem, da so dejansko pridobili odobritev v državi članici, v kateri imajo sedež, in da imajo infrastrukturo ter potrebno osebje za izvajanje storitev, ki jih želijo opravljati na nemškem ozemlju. To bi lahko potrdili pristojni organi države članice sedeža, ki so pristojni za nadzor dejavnosti zadevnega organa.

57 Po drugi strani, če bi se pri kontrolah, ki jih je ta organ izvajal v Nemčiji, ugotovila nepravilnost, Uredba št. 2092/91 v členu 10a določa postopek izmenjave informacij med državami članicami, ki nemškim oblastem omogoča, da organe, ki te kontrolne organe nadzirajo, opozorijo na omenjene nepravilnosti, zato da lahko slednji sprejmejo predvidene ukrepe, kot je na primer pregled prostorov tega organa, in odobritev po potrebi umaknejo.

58 Zato je treba ugotoviti, da zahteva, ki izhaja iz paragrafa 4(1), točka 4, ÖLG in na katero se sklicuje Zvezna republika Nemčija, ni sorazmerna glede na cilj varstva potrošnikov.

59 Posledično Zvezna republika Nemčija, s tem ko zahteva, da morajo imeti zasebni organi kontrole proizvodov ekološke pridelave, ki imajo sedež in so pridobili odobritev v drugi državi članici, v Nemčiji podružnico, da bi v njej lahko izvajali svojo dejavnost, ni izpolnila obveznosti iz člena 49 ES.

Stroški

60 V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker je Komisija predlagala, naj se Zvezni republiki Nemčiji naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.

Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:

1) Zvezna republika Nemčija, s tem ko zahteva, da morajo imeti zasebni organi kontrole proizvodov ekološke pridelave, ki imajo sedež in so pridobili odobritev v drugi državi članici, v Nemčiji podružnico, da bi v njej lahko izvajali svojo dejavnost, ni izpolnila obveznosti iz člena 49 ES.

2) Zvezni republiki Nemčiji se naloži plačilo stroškov.

Podpisi