SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

VERICE TRSTENJAK,

predstavljeni 16. decembra 2010( )

Zadeva C‑28/09

Evropska komisija

proti

Republiki Avstriji

„Neizpolnitev obveznosti države – Člen 226 ES – Členi 28 ES, 29 ES in 30 ES – Čezalpski prevoz blaga – Sektorska prepoved vožnje za tovorna vozila nad 7,5 tone, ki prevažajo določeno blago – Omejitev prostega pretoka blaga– Utemeljenost – Kakovost zraka – Varovanje zdravja in varstvo okolja – Načelo sorazmernosti“

Stvarno kazalo

I – Uvod

II – Pravni okvir

A – Pravo Unije

1. Direktiva 96/62

2. Direktiva 1999/30

3. Direktiva 2008/50

B – Nacionalno pravo

1. Zakon o varstvu zraka pred onesnaževanjem

2. Uredba o sektorski prepovedi vožnje

III – Dejansko stanje

IV – Predhodni postopek

V – Postopek pred Sodiščem in predlogi strank

VI – Bistvene trditve strank

VII – Pravna presoja

A – Uredba o sektorski prepovedi vožnje kot ukrep za prenos direktiv 96/62 in 1999/30

B – Obstoj omejitve prostega pretoka blaga

C – Utemeljitev omejitve prostega pretoka blaga

1. Razmerje med uredbo o sektorski prepovedi vožnje in temeljnimi pravicami Skupnosti

2. Utemeljitev iz okoljevarstvenih razlogov

a) Nujni okoljevarstveni razlogi

b) Preizkus sorazmernosti

i) Primernost uredbe o sektorski prepovedi vožnje

ii) Nujnost uredbe o sektorski prepovedi vožnje

iii) Sorazmernost v ožjem smislu uredbe o sektorski prepovedi vožnje

c) Vmesni sklep

VIII – Povzetek

IX – Stroški

X – Predlog





I – Uvod

1. Obravnavana zadeva temelji na tožbi Komisije zaradi neizpolnitve obveznosti v skladu s členom 226 ES( ), s katero ta Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Republika Avstrija ni izpolnila obveznosti iz členov 28 ES in 29 ES s tem, da je za del avtoceste A 12 določila prepoved vožnje za tovorna vozila, katerih skupna masa presega 7,5 tone in ki prevažajo določeno blago.

2. Za ta postopek je pomembno, da je Sodišče že v sodbi z dne 15. novembra 2005 v zadevi Komisija proti Avstriji( ) podobno sektorsko prepoved vožnje na avtocesti A 12 ocenilo kot kršitev členov 28 ES in 29 ES in ugotovilo temu ustrezno neizpolnjevanje obveznosti Republike Avstrije. Republika Avstrija si je ob upoštevanju te sodbe prizadevala obravnavano sektorsko prepoved vožnje oblikovati skladno s pravom Unije. Pri tem je bila nova sektorska prepoved vožnje po eni strani zasnovana kot del svežnja ukrepov za izboljšanje kakovosti zraka vzdolž avtoceste v dolini reke Inn. Po drugi strani si je Republika Avstrija prizadevala vzpostaviti alternativne možnosti za prevoz blaga, za katerega velja sektorska prepoved vožnje.

3. Komisija v teh okoliščinah poudarja, da pozdravlja in podpira večino ukrepov iz svežnja ukrepov, ki jih je pripravila Republika Avstrija za izboljšanje kakovosti zraka vzdolž avtoceste v dolini reke Inn. Vendar Komisija meni, da med njimi pri sektorski prepovedi vožnje ponovno ni upoštevana sorazmernost, tako da se je čutila dolžna uvesti nov postopek. Ker se nova sektorska prepoved vožnje na avtocesti A 12 glede na pravni okvir in dejansko izvajanje razlikuje od prepovedi vožnje, katere nasprotje s pravom Skupnosti je bilo ugotovljeno v sodbi z dne 15. novembra 2005, je bil obravnavani postopek zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES uveden upravičeno( ).

II – Pravni okvir

A – Pravo Unije( )

1. Direktiva 96/62

4. Splošni namen Direktive Sveta 96/62/ES z dne 27. septembra 1996 o ocenjevanju in upravljanju kakovosti zunanjega zraka( ) je v skladu s členom 1 opredeliti načela skupne strategije za:

– opredelitev in določitev ciljev za kakovost zunanjega zraka v Skupnosti za odpravo, preprečitev ali zmanjšanje škodljivih učinkov na zdravje ljudi in okolje kot celoto;

– ocenjevanje kakovosti zunanjega zraka v državah članicah na podlagi skupnih metod in meril;

– pridobivanje ustreznih informacij o kakovosti zunanjega zraka in zagotavljanje, da so te dostopne javnosti, med drugim z objavljanjem alarmnih vrednosti;

– ohranjanje kakovosti zunanjega zraka, kjer je ta dobra, in njeno izboljšanje v drugih primerih.

5. Svet na predlog Komisije v skladu s členom 4 Direktive 96/62 sprejme zakonodajo za določitev mejnih vrednosti in, v ustreznih primerih, alarmnih vrednosti za onesnaževala, našteta v Prilogi I k tej direktivi, h katerim spada tudi dušikov dioksid (NO 2 ).

6. V skladu s členom 7(1) Direktive 96/62 sprejmejo države članice potrebne ukrepe za zagotovitev skladnosti z mejnimi vrednostmi.

7. Države članice morajo za območja in strnjena naselja, v katerih so vrednosti enega ali več onesnaževal višje od vsote mejne vrednosti in sprejemljivega preseganja, v skladu s členom 8(3) Direktive 96/62 sprejeti ukrepe in tako zagotoviti, da se pripravi ali izvaja načrt ali program, s katerim se v določenem roku doseže mejna vrednost. Najnujnejši podatki, ki jih morajo vsebovati načrti ali programi, dostopni javnosti, so določeni v Prilogi IV k Direktivi.

2. Direktiva 1999/30

8. Mejne vrednosti za NO 2 so bile določene v Direktivi Sveta 1999/30/ES z dne 22. aprila 1999 o mejnih vrednostih žveplovega dioksida, dušikovega dioksida in dušikovih oksidov, trdnih delcev in svinca v zunanjem zraku( ).

9. V uvodni izjavi 4 te direktive je opozorjeno, da so mejne vrednosti, opredeljene v tej direktivi, minimalne zahteve in da lahko države članice v skladu s členom 176 ES ohranijo ali sprejmejo strožje varstvene ukrepe.

10. Člen 4 te direktive določa:

„(1) Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da koncentracije dušikovega dioksida in, kadar je to primerno, dušikovih oksidov v zunanjem zraku, ocenjene v skladu s členom 7, ne presegajo mejnih vrednosti iz oddelka I Priloge II od datumov, ki so tam določeni.

Sprejemljiva preseganja iz oddelka I Priloge II se uporabljajo v skladu s členom 8 Direktive 96/62/ES.

(2) Alarmna vrednost za koncentracije dušikovega dioksida v zunanjem zraku je taka, kakor je določena v oddelku II Priloge II.“

11. V skladu z oddelkom I Priloge II k Direktivi 1999/30 je urna mejna vrednost za NO 2 , ki v koledarskem letu ne sme biti presežena več kot 18-krat, 200 μg/m3 z upadanjem sprejemljivega preseganja do 1. januarja 2010. Letna mejna vrednost za NO 2 je 40 μg/m3 z upadanjem sprejemljivega preseganja do 1. januarja 2010. Ob upoštevanju tega upadajočega sprejemljivega preseganja je treba na koncu te mejne vrednosti doseči do 1. januarja 2010.

3. Direktiva 2008/50

12. Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2008/50/ES z dne 21. maja 2008 o kakovosti zunanjega zraka in čistejšem zraku za Evropo( ) nadomešča skupno štiri direktive, med njimi direktivi 96/62 in 1999/30, ter eno odločbo. V Prilogi XI k tej direktivi so določeni urna mejna vrednost in letna mejna vrednost za NO 2 ter sprejemljiva preseganja. Te mejne vrednosti in sprejemljiva preseganja so enaki mejnim vrednostim, določenim v oddelku I Priloge II k Direktivi 1999/30. Kot rok za zagotavljanje skladnosti z mejnimi vrednostmi načeloma prav tako velja 1. januar 2010.

B – Nacionalno pravo

1. Zakon o varstvu zraka pred onesnaževanjem

13. Direktivi 96/62 in 1999/30 sta bili v avstrijsko pravo preneseni s spremembami zveznega zakona o zaščiti pred imisijami zaradi onesnaževal zraka, s katerim se spremenijo zakonik o obrtniških, trgovskih in industrijskih poklicih iz leta 1994, zakon o ohranjanju čistega zraka za kotle, zakon o rudarstvu iz leta 1975, zakon o ravnanju z odpadki in zakon o ozonu (zakon o varstvu zraka pred onesnaževanjem, Immissionsschutzgesetz – Luft, v nadaljevanju: IG‑L).

14. V skladu s členom 3(1) IG-L veljajo za varovanje zdravja ljudi na celotnem zveznem območju mejne vrednosti imisij iz prilog 1 in 2. V Prilogi 1 je kot mejna vrednost imisij za NO 2 določena letna mejna vrednost 30 µg/m3. V Prilogi 1 je poleg tega določeno sprejemljivo preseganje 30 µg/m3, ki se postopoma zmanjšuje. Zato mejne vrednosti imisij za NO 2 v letih od 2006 do 2009 na koncu znašajo 40 µg/m3 in leta 2010 35 µg/m3.

15. V skladu s členom 10 IG-L je treba najpozneje 24 mesecev po pretečenem letu, v katerem je bila ugotovljena prekoračitev mejne vrednosti, z uredbo odrediti ukrepe. Med mogoče ukrepe, ki se lahko odredijo, spadajo v skladu s členom 16(1), točka 4, IG-L prepovedi vožnje za motorna vozila.

2. Uredba o sektorski prepovedi vožnje

16. Na podlagi členov 10 in 16(1), točka 4, IG-L je tirolski deželni glavar sprejel uredbo z dne 17. decembra 2007, ki prepoveduje prevoz določenega blaga v daljinskem transportu po avtocesti A 12 v dolini reke Inn (v nadaljevanju: uredba o sektorski prepovedi vožnje). Ta uredba določa:

„[…]

Člen 1 Določitev cilja

Cilj te uredbe je zmanjšati emisije, ki so povezane s človekovimi dejavnostmi in so povzročile preseganje mejnih vrednosti imisij, in s tem izboljšati kakovost zraka. Namen tega izboljšanja je trajno varovanje zdravja ljudi, živalstva in rastlinstva, njihovih združb in habitatov, vključno z njihovimi medsebojnimi vplivi, ter kulturnih in materialnih dobrin pred škodljivimi onesnaževali in varstvo ljudi pred nesprejemljivo obremenjujočimi onesnaževali.

[…]

Člen 3 Prepoved

Vožnja po avtocesti A 12 v dolini reke Inn, ki v obe smeri obsega 6350 km na območju občine Langkampfen in 90 km na območju občine Zirl, je prepovedana za ta vozila:

tovorna vozila ali polpriklopnike z največjo dovoljeno maso, ki presega 7,5 tone, in tovorna vozila s priklopniki, katerih vsota največje dovoljene skupne mase obeh vozil znaša več kot 7,5 tone, za prevoz tega blaga:

a) od 2. maja 2008:

1. vsi odpadki, ki so navedeni na Evropskem seznamu odpadkov (v skladu z Odločbo Komisije 2000/532/ES o seznamu odpadkov v različici 2001/573/ES);

2. kamen, prst, grušč;

b) od 1. januarja 2009:

1. hlodovina in pluta,

2. železova in neželezova ruda,

3. motorna in priklopna vozila;

4. jeklo, razen jekla za armiranje in konstrukcijskega jekla za oskrbo gradbišč,

5. marmor in travertin;

6. ploščice (keramične).

Člen 4 Izjeme

(1) Prepoved v skladu s členom 3 brez poseganja v izjeme v skladu s členom 16(2) IG-L ne velja za:

a) vožnje z motornimi vozili, ki se natovarjajo ali raztovarjajo na osrednjem območju (izvor ali cilj na osrednjem območju);

a) vožnje z motornimi vozili, ki se natovarjajo in raztovarjajo na razširjenem območju (izvor in cilj na razširjenem območju);

c) vožnje z motornimi vozili do pretovora na železnico do železniškega terminala Hall v vzhodni smeri vožnje in do železniškega terminala Wörgl v zahodni smeri vožnje, če je to mogoče dokazati z ustreznim dokumentom;

d) vožnje z motornimi vozili po pretovoru z železnice z železniškega terminala Hall v zahodni smeri vožnje in z železniškega terminala Wörgl v vzhodni smeri vožnje, če je to mogoče dokazati z ustreznim dokumentom;

e) vožnje z motornimi vozili, za uporabo katerih po preizkusu v skladu s členom 14(3) IG-L v posameznem primeru obstaja pretežno javen ali pomemben zasebni interes, ki ga je treba preizkusiti, in so označena glede na uredbo v skladu s členom 14(4) IG-L.

(2) Znotraj osrednjega območja so politični okraji Imst, Innsbruck Land, Innsbruck mesto, Kufstein in Schwaz.

Znotraj razširjenega območja ležijo v:

a) Avstriji: politični okraji Kitzbühel, Landeck, Lienz, Reutte in Zell am See;

b) Nemčiji: okrožja Bad Tölz, Garmisch-Partenkirchen, Miesbach, Rosenheim (vključno z mestom) in Traunstein;

c) Italiji: okrožja Eisacktal, Pustertal in Wipptal.

[…]“

III – Dejansko stanje

17. Že nekaj let se vzdolž avtocest na Tirolskem (A 12 in A 13) ugotavljajo preseganja mejnih vrednosti koncentracij NO 2 . Na podlagi tega je dežela Tirolska v preteklih letih sprejela več ukrepov za izboljšanje kakovosti zraka vzdolž teh avtocest.

18. Med te ukrepe spada uredba, ki jo je 27. maja 2003 sprejel tirolski deželni glavar, s katero je bil prepovedan prevoz številnega blaga s tovornimi vozili z največjo dovoljeno skupno maso, ki presega 7,5 tone, po 46 km dolgem odseku avtoceste A 12 med občinama Kundl in Ampass. Ta sektorska prepoved vožnje je veljala predvsem za prevoz odpadkov, žitaric, hlodovine in plute, neželezove in železove rude, kamna, prsti, grušča, motornih vozil in priklopnikov ter gradbenega železa. Prepoved je začela veljati 1. avgusta 2003. Ni pa veljala za prevoz blaga, ki je prihajalo z območja mestne občine Innsbruck ali okrožij Kufstein, Schwaz ali Innsbruck-Land ali je bilo namenjeno vanje. Dalje so iz te prepovedi izključene nekatere kategorije vozil, na primer vozila, ki se uporabljajo za vzdrževanje cest in zbiranje odpadkov, in vozila, ki se uporabljajo v kmetijstvu in gozdarstvu. Končno je bilo v posameznem primeru mogoče zaprositi za dovoljenje tudi za druga posamezna vozila, če je obstajal javni interes ali pomemben zasebni interes.

19. Ker je bila Komisija prepričana, da ti ukrepi niso združljivi s pravom Unije, je vložila tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti v skladu s členom 226 ES. Sodišče je v sodbi z dne 15. novembra 2005 ugotovilo, da Republika Avstrija s sprejetjem ukrepa, ki omejuje promet na avtocesti A 12 v dolini reke Inn, ni izpolnila obveznosti iz členov 28 ES in 29 ES.( )

20. Pristojni avstrijski organi so po tej sodbi izdelali nov sveženj ukrepov za izboljšanje kakovosti zraka vzdolž avtoceste v dolini reke Inn, ki je obsegal štiri delne ukrepe, in sicer (1) omejitev hitrosti za osebna vozila na odsekih avtoceste A 12; (2) prepoved vožnje za nekatera tovorna vozila, ki močno onesnažujejo okolje; (3) geografsko razširitev že obstoječe prepovedi nočne vožnje za tovorna vozila nad 7,5 tone in postopna odprava izjeme od prepovedi za težka tovorna vozila razredov Euro IV in V ter (4) novo sektorsko prepoved vožnje za tovorna vozila nad 7,5 tone. Ta sveženj se postopoma uresničuje od konca leta 2006.

21. Nova sektorska prepoved vožnje je bila odrejena z uredbo deželnega glavarja z dne 17. decembra 2007, ki je začela veljati 1. januarja 2008. V skladu s to uredbo je vožnja po avtocesti A 12 v dolini reke Inn med mestoma Langkampfen (približno 6 km od avstrijsko-nemške meje) in Zirl (približno 12 km zahodno od Innsbrucka) in s tem na avtocestni poti, dolgi približno 90 km, za tovorna vozila nad 7,5 tone od 2. maja 2008 prepovedana, če prevažajo odpadke, kamen, prst ali grušč (= 1. stopnja). Od 1. januarja 2009 je ta prepoved razširjena na prepoved prevoza hlodovine in plute, neželezove in železove rude, motornih vozil in priklopnikov, jekla (razen jekla za armiranje in konstrukcijskega jekla za oskrbo gradbišč), marmorja in travertina ter ploščic (= 2. stopnja). Prepoved pa še vedno ne velja za prevoze tovornih vozil, če se tovorno vozilo natovori in raztovori na enem od „osrednjih območij“, določenih z uredbo, če se tovorno vozilo natovori in raztovori na enem od „razširjenih območij“, določenih z uredbo, ali če prevoz poteka od ali do pretovora na železnico železniške postaje Hall oziroma železniške postaje Wörgl. Poleg tega se lahko pod nekaterimi pogoji odobri izjema od te prepovedi vožnje.

22. Vzporedno s to sektorsko prepovedjo vožnje so bili uporabljeni tudi trije dodatni delni ukrepi iz svežnja ukrepov za izboljšanje kakovosti zraka vzdolž avtoceste v dolini reke Inn. Za obdobje od 1. novembra 2006 do 30. aprila 2007 je bila določena splošna omejitev hitrosti 100 km/h za osebna vozila na avtocesti A 12 v dolini reke Inn med avstrijsko-nemško državno mejo in mestom Zirl( ). Od novembra 2007 je na tej poti veljala celoletna spremenljiva omejitev hitrosti 100 km/h glede na dejansko izmerjeno obremenitev z imisijami in glede na meteorološke dejavnike.( ) Poleg tega je tirolski deželni glavar z učinkom od 1. januarja 2007 za avtocesto A 12 med mestoma Zirl in Kufstein sprejel prepoved vožnje za polpriklopnike in tovorna vozila s priklopniki nad 7,5 tone, ki ne ustrezajo evropskemu emisijskemu razredu II. Od 1. novembra 2008 velja na podlagi iste uredbe prepoved vožnje za ta tovorna vozila, ki ne ustrezajo standardu Euro III. Od 1. novembra 2009 velja splošna prepoved vožnje za tovorna vozila nad 7,5 tone, ki ne ustrezajo standardu Euro II.( ) Od 1. januarja 2007 je bila poleg tega obstoječa prepoved nočne vožnje za tovorna vozila med mestoma Wörgl in Hall in s tem za celotni odsek avtoceste A 12 med mestoma Kufstein in Zirl podaljšana za 40 km. Prepoved za težka tovorna vozila razredov Euro IV in V je bila do 31. oktobra 2009 postopoma odpravljena.( )

IV – Predhodni postopek

23. Dežela Tirolska je z dopisom z dne 20. julija 2006 obvestila Komisijo o svojem programu ukrepov za izboljšanje kakovosti zraka in svežnju ukrepov za izboljšanje kakovosti zraka vzdolž avtoceste v dolini reke Inn, ki je vključeval uvedbo sektorske prepovedi vožnje.

24. Komisija je v mnenju z dne 20. julija 2007 trdila, da različica nameravane uvedbe sektorske prepovedi vožnje, ki so jo predlagali tirolski organi, ni združljiva s členoma 28 ES in 29 ES. Uredba o sektorski prepovedi vožnje je bila kljub temu negativnemu stališču sprejeta 17. decembra 2007.

25. Komisija je nato 31. januarja 2008 z uradnim opominom potrdila svoje stališče in Republiko Avstrijo v skladu s členom 226 ES pozvala, naj predloži pripombe. Republika Avstrija je s pripombami z dne 15. februarja 2008 odgovorila na uradni opomin Komisije. S temi pripombami je menila, da sektorske prepovedi vožnje ob posebnem upoštevanju njene določitve in geografske lege Avstrije ne bi bilo mogoče oceniti kot kršitev zoper prosti pretok blaga.

26. Komisija je Republiki Avstriji z dopisom z dne 8. maja 2008 poslala obrazloženo mnenje, v katerem je sklenila, da Avstrija s sprejetjem uredbe o sektorski prepovedi vožnje ni izpolnila obveznosti iz členov 28 ES in 29 ES. Republiki Avstriji je bil določen enomesečni rok za sprejetje potrebnih ukrepov.

27. Republika Avstrija je odgovorila z dopisom z dne 9. junija 2008, v katerem je vztrajala pri svojem pravnem mnenju. Z dodatnim dopisom z dne 2. decembra 2008 je sporočila, da je bila sektorska prepoved vožnje na avtocesti A 12 v dolini reke Inn na novo odrejena z uredbo tirolskega deželnega glavarja z dne 13. novembra 2008. S to novo uredbo je bila potrjena sektorska prepoved vožnje na avtocesti A 12 med mestoma Langkampfen (6,35 km ceste) in Ampass (72 km ceste), torej za območje vzhodno od Innsbrucka. Za območje zahodno od Innsbrucka bi sektorska prepoved vožnje na poti med mestoma Ampass in Zirl začela veljati šele 1. januarja 2011.

28. Republika Avstrija je z nadaljnjim dodatnim dopisom z dne 19. decembra 2008 nazadnje sporočila, da je bila sektorska prepoved vožnje ponovno na novo odrejena z uredbo tirolskega deželnega glavarja z dne 23. decembra 2008. Drugače, kot je bilo najprej predvideno, je sektorska prepoved vožnje z učinkom od 2. januarja 2009 po tej novi uredbi – poleg do takrat vključenega blaga – veljala samo za hlodovino in pluto ter motorna vozila in priklopnike. Za preostalo blago (neželezova in železova ruda, jeklo, marmor, travertin in keramične ploščice) je začela veljati šele 1. julija 2009.

V – Postopek pred Sodiščem in predlogi strank

29. Ker Republika Avstrija po mnenju Komisije ni ravnala v skladu z obrazloženim mnenjem, je Komisija 21. januarja 2009 vložila tožbo na podlagi člena 226 ES.

30. Komisija Sodišču predlaga, naj odloči tako:

– Republika Avstrija ni izpolnila obveznosti iz členov 28 ES in 29 ES s tem, da je za del avtoceste A 12 določila prepoved vožnje za tovorna vozila, katerih skupna masa presega 7,5 tone in ki prevažajo določeno blago.

– Republiki Avstriji se naloži plačilo stroškov postopka.

31. Republika Avstrija Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne in Komisiji naloži plačilo stroškov postopka.

32. S sklepom predsednika Sodišča z dne 19. junija 2009 je bila dovoljena intervencija Italijanske republike in Kraljevine Nizozemske v podporo predlogom Komisije. Italijanska republika in Kraljevina Nizozemska predlagata, naj se tožbi Komisije ugodi.

33. Na obravnavi 19. oktobra 2010 so stališča predstavili predstavniki Komisije, Republike Avstrije in Italijanske republike.

VI – Bistvene trditve strank

34. Komisija meni, da uredba o sektorski prepovedi vožnje z dne 17. decembra 2007 ovira prosti pretok blaga in predvsem prosti tranzit blaga s tem, da za določeno blago, ki ga prevažajo tovorna vozila nad 7,5 tone, določa prepoved vožnje na eni od najpomembnejših čezalpskih trgovinskih poti med južno Nemčijo in severno Italijo. Dejansko se prepoved vožnje pozna celo na celotnem prehodu čez brennerski koridor in na zahodni povezavi z območjem Bodenskega jezera. Sektorska prepoved vožnje povzroča daljnosežne gospodarske posledice, in sicer po eni strani za gospodarstvo, ki sporno blago proizvaja ali predeluje, in po drugi strani za prevozno obrt. Izhajati je treba iz tega, da prepoved končno pride do izraza v zvišanju cene prevoznega blaga in s tem neposredno vpliva na njegovo konkurenčnost. Sektorsko prepoved vožnje je treba zato v celoti razumeti kot ukrep, ki ima enak učinek kot količinska omejitev in ki načeloma ni združljiv s členoma 28 ES in 29 ES.

35. Sektorska prepoved vožnje ima poleg tega močno diskriminatorno težnjo. Ob upoštevanju predvidenih izjem za lokalni in regionalni promet namreč zadeva predvsem blago, ki se prevaža v tranzitu skozi prepovedano območje. Poleg tega bi lahko prepoved vožnje, ki se nanaša na prevozno blago, diskriminatorno vplivala na trgovanje med državami članicami.

36. Sektorska prepoved vožnje in omejitve prostega pretoka blaga znotraj Skupnosti, ki so nastale zaradi tega, niso utemeljene niti iz razlogov, navedenih v členu 30 ES, niti iz nujnih razlogov v splošnem interesu, ki jih priznava sodna praksa. Zadevni ukrepi bi sicer lahko prispevali k doseganju okoljskega cilja, vendar pa so kršili načelo sorazmernosti. Koncept sektorske prepovedi vožnje ima notranja protislovja, tako da je vprašljivo, ali je primeren za izboljšanje kakovosti zraka. Poleg tega omejitvena posledica prepovedi in njena uporaba očitno nista bili sorazmerni. V zvezi s tem je zlasti otežujoče, da manj omejitveni ukrepi niso bili sprejeti oziroma niso bili dovolj upoštevani, kot na primer stalna omejitev hitrosti na avtocesti A 12, prepovedi vožnje glede na emisije, posebni cestninski ukrepi ali drugi ekonomski instrumenti. Poleg tega Republika Avstrija za prevoz blaga, na katerega se nanaša sektorska prepoved vožnje, ni izkazala dovolj alternativnih možnosti prevoza. Če teh zmogljivosti ni, je tudi določeno prehodno obdobje prekratko.

37. Komisija meni, da za območje zahodno od Innsbrucka manjka tudi dokazilo o nujnosti sektorske prepovedi vožnje, ker ni dovolj podatkov o meritvah, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti posebno prizadetost območja. Poleg tega manjka tudi konkretna ocena učinkov, na podlagi katere bi bilo mogoče ugotoviti primernost in nujnost sektorske prepovedi vožnje.

38. Republika Avstrija poudarja, da je zadevna sektorska prepoved vožnje del svežnja ukrepov, s katerim bi se moralo zagotoviti upoštevanje mejnih vrednosti NO 2 , ki so na zadevnem območju že nekaj let nenehno in občutno presežene. Republika Avstrija je s sprejetjem tega svežnja ukrepov izpolnila obveznosti, ki izhajajo iz prava Unije, vendar ne samo iz direktiv o varstvu kakovosti zunanjega zraka, temveč tudi iz obveznosti varstva, ki so del temeljnih pravic Skupnosti in se nanašajo na uresničevanje cilja varovanja zdravja in varstva okolja ter spoštovanje zasebnega in družinskega življenja.

39. Visoke koncentracije imisij NO 2 vzdolž avtoceste A 12 izvirajo predvsem iz emisij cestnega prometa. Pri tem je cestni prevoz blaga eden od glavnih povzročiteljev emisij NO 2 , pri čemer se nenehno povečuje prometna obremenitev zaradi daljinskih cestnih transportov blaga. Sveženj ukrepov za izboljšanje kakovosti zraka, h kateremu spada tudi zadevna sektorska prepoved vožnje, je bil sprejet šele po obsežnih raziskavah, posvetovanjih in pripravah. Da bi bila zagotovljena sorazmernost svežnja ukrepov, je bil že v pripravljalnem obdobju izveden obsežen preizkus primernosti in nujnosti svežnja ukrepov ter konkretnega izvajanja posameznih ukrepov iz tega svežnja.

40. Tri glavne strategije, ki bi jih bilo mogoče izpolniti s svežnjem ukrepov za izboljšanje kakovosti zraka, so zmanjšanje emisij, značilnih za vozila, prenos emisij v podnebno ugodnejši čas za imisije in zmanjšanje skupnega števila voženj s tovornimi vozili z izogibanjem obvozov in prenosom blaga, primernega za prevoz po železnici, na železniške tire. V zvezi s tem je treba zadevno sektorsko prepoved vožnje razumeti kot ukrep za prenos cestnega prevoza blaga na železniške tire. Prevozne zmogljivosti železnice so dovolj velike, da lahko prevzamejo ta prenos, ki se želi doseči.

41. Ob upoštevanju konkretnega izvajanja in postopne uvedbe sektorske prepovedi vožnje in alternativnih možnosti za prevoz po železniških tirih ter nadomestnih poti, ki so na voljo, sektorske prepovedi vožnje ni treba opredeliti kot ukrep, ki ima enak učinek kot količinska omejitev po členih 28 ES in 29 ES, zlasti ker tudi po začetku veljavnosti 1. in 2. stopnje sektorske prepovedi vožnje ni mogoče ugotoviti ovir za tranzit blaga skozi Tirolsko in za blagovno menjavo med Nemčijo in Italijo. Sektorska prepoved vožnje vsebinsko tudi ni diskriminatorna.

42. Tudi če bi bila sektorska prepoved vožnje ukrep z enakim učinkom, ki je načeloma prepovedan s členoma 28 ES in 29 ES, bi bilo treba ta poseg v prosti pretok blaga opredeliti kot utemeljen. Odločilno naj bi bilo, da je sektorska prepoved vožnje del svežnja ukrepov, ki ga je Republika Avstrija sprejela v okviru celovitega pristopa za izpolnjevanje obveznosti ukrepanja v skladu s pravom Skupnosti, ki je v interesu uresničevanja bistvenih ciljev Pogodbe (varovanje zdravja in varstvo okolja) in spoštovanja temeljnih pravic Skupnosti. Ocena združljivosti sektorske prepovedi vožnje s pravom Unije je tako zahtevala primerno tehtanje med prostim pretokom blaga na eni strani ter nujnostjo varovanja zdravja in varstva okolja kot bistvenih ciljev Pogodbe in nujnostjo varstva temeljnih pravic na drugi strani.

43. To tehtanje naj bi potrjevalo, da je zadevna sektorska prepoved vožnje združljiva s pravom Unije. Skupno naj bi bila ohranjena tudi sorazmernost: sektorska prepoved vožnje je primeren in ciljni ukrep za zmanjšanje emisij na območju sanacije, ki naj bi bil nujen za doseganje tega cilja in po svojih učinkih tudi ne neprimeren. Prav tako naj bi bilo dovolj dolgo tudi prehodno obdobje za uvedbo sektorske prepovedi vožnje.

44. Kraljevina Nizozemska meni, da bi bilo mogoče ukrep, kot je zadevna sektorska prepoved vožnje, ki je del svežnja ukrepov za zmanjševanje emisije škodljivih snovi, tudi posamično preizkusiti glede združljivosti z določbami Pogodbe ES. Končno je sektorska prepoved vožnje v skladu s členom 28 ES načeloma prepovedana. Poleg tega je ta prepoved posredno diskriminatorna. Utemeljitev tega ukrepa z okoljevarstvenimi razlogi naj bi bila neuspešna zaradi neustreznosti in neprimernosti prepovedi vožnje. Poleg tega naj ukrep ne bi bil dovolj skrbno pripravljen, kar naj bi povzročilo nepotrebne in nesorazmerne škodljive posledice za tranzitni promet.

45. Tudi Italijanska republika meni, da sektorska prepoved vožnje pomeni nezakonito omejitev prostega pretoka blaga. Ta ukrep naj bi bil nelogičen, diskriminatoren in nesorazmeren, zlasti ker nima ustreznih alternativnih možnosti za železniški prevoz in prevoznih poti, s katerimi bi bilo mogoče zadovoljiti vse potrebe, nastale na podlagi sektorske prepovedi.

VII – Pravna presoja

A – Uredba o sektorski prepovedi vožnje kot ukrep za prenos direktiv 96/62 in 1999/30

46. Republika Avstrija meni, da je bilo za presojo uredbe o sektorski prepovedi vožnje odločilno, da je to uredbo sprejela za prenos direktiv 96/62 in 1999/30 v skladu z zakonitim izpolnjevanjem obveznosti, ki izhajajo iz prava Unije. Ob posebnem upoštevanju te okoliščine naj uredbe o sektorski prepovedi vožnje posledično ne bi bilo mogoče obravnavati kot kršitev prostega pretoka blaga.

47. Ob upoštevanju te trditve bom v nadaljevanju najprej preučila, ali je mogoče uredbo o sektorski prepovedi vožnje šteti za nacionalni ukrep za prenos direktiv 96/62 in 1999/30, in če da, kako ta ugotovitev učinkuje v okviru obravnavanega postopka zaradi neizpolnitve obveznosti.

48. V skladu s členom 8(3) Direktive 96/62 države članice za območja in strnjena naselja, v katerih vrednosti enega ali več onesnaževal presežejo vsoto veljavne mejne vrednosti in sprejemljivega preseganja, sprejmejo ukrepe in tako zagotovijo, da se pripravi ali izvaja načrt ali program, s katerim se v določenem roku dosežejo te mejne vrednosti. Ta načrt mora biti na voljo javnosti in vsebovati vsaj podatke, navedene v Prilogi IV k Direktivi.

49. Mejne vrednosti in sprejemljiva preseganja za NO 2 so bili določeni v Direktivi 1999/30. Letna mejna vrednost za NO 2 v skladu z oddelkom I Priloge II k tej direktivi znaša 40 μg/m3 z upadanjem sprejemljivega preseganja do 1. januarja 2010. V skladu s členom 4(1) v povezavi z oddelkom I Priloge II k Direktivi 1999/30 sprejmejo države članice potrebne ukrepe, da bi zagotovile, da letna mejna vrednost NO 2 , ki znaša 40 μg/m3, od 1. januarja 2010 ne bo več presežena.

50. Tudi če v skladu z besedilom Direktive 1999/30 mejne vrednosti NO 2 tako ne smejo biti več presežene šele od 1. januarja 2010, to ne pomeni, da ta mejna vrednost in njihova dovoljena preseganja ne morejo povzročiti nastanek obveznosti držav članic pred iztekom tega roka. Nasprotno, Sodišče je v sodbi z dne 15. novembra 2005 v zadevi Komisija proti Avstriji poudarilo, da je bila Republika Avstrija v skladu z besedilom člena 8(3) Direktive 96/62 zavezana k ukrepanju, če je bila vsota letnih mejnih vrednosti in sprejemljivih preseganj za NO 2 na merilnem mestu Vomp/Raststätte vzdolž avtoceste A 12 v dolini reke Inn v letih 2002 in 2003 presežena, da postopoma uresniči rezultat, predpisan v Direktivi 1999/30, in s tem pravočasno doseže v njej določen cilj.( )

51. Podobno je mogoče obveznost ukrepanja držav članic izpeljati iz člena 4(1) v povezavi z oddelkom I Priloge II k Direktivi 1999/30. Na podlagi tega člena države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da se od 1. januarja 2010 zagotovi upoštevanje mejne vrednosti NO 2 , ki je 40 μg/m3. Če iz meritev NO 2 države članice izhaja, da je mogoče ta rezultat zagotoviti samo s postopnim izvajanjem svežnja ukrepov, tudi člen 4(1) v povezavi z oddelkom I Priloge II k Direktivi 1999/30 utemeljuje obveznost držav članic, da potrebne ukrepe sprejmejo že pred 1. januarjem 2010.

52. Iz spisa je razvidno in med strankami ni sporno, da so se vzdolž avtoceste v dolini reke Inn na Tirolskem med letoma 2005 in 2007 pojavile visoke do zelo visoke koncentracije NO 2 . Na merilnem mestu Vomp/Raststätte (vzhodno od Innsbrucka) so izmerjene koncentracije NO 2 v celotnem obdobju med letoma 2002 in 2007 presegle letne mejne vrednosti in sprejemljiva preseganja, ki so določeni v Direktivi 1999/30. Poleg tega so bile v zvezni deželi Tirolski letne mejne vrednosti NO 2 , določene v IG-L, leta 2005 presežene na šestih merilnih mestih od trinajstih, leta 2006 na sedmih od trinajstih in leta 2007 na sedmih od štirinajstih.

53. Na podlagi tega je Republika Avstrija leta 2007 za zadevno območje izdelala načrt za zmanjšanje emisij, o katerem je Komisijo obvestila februarja 2008.( ) Ta program izpolnjuje formalne zahteve za uvrstitev kot program v smislu člena 8(3) Direktive 96/62. Program vsebuje katalog ukrepov za zmanjšanje obremenitev z imisijami NO 2 v spodnji dolini reke Inn in vrsto ukrepov za avtocesto A 12 v dolini reke Inn. Med te ukrepe spada tudi predlog za sektorsko prepoved vožnje za tovorna vozila po tej avtocesti.( ) Zadnji ukrep je bil prenesen z uredbo o sektorski prepovedi vožnje z dne 17. decembra 2007.

54. Tako je mogoče iz vsega navedenega ugotoviti, da je bila uredba o sektorski prepovedi vožnje sprejeta za izvajanje programa v smislu člena 8(3) Direktive 96/62, ki naj bi prispeval k temu, da bi bile v zadevnem območju sanacije do 1. januarja 2010 dosežene letne mejne vrednosti NO 2 , določene v Direktivi 1999/30. Torej je treba pritrditi trditvi Republike Avstrije, da je treba to uredbo oceniti kot nacionalni ukrep, ki je bil sprejet za prenos direktiv 96/62 in 1999/30 – predvsem njunih členov 8(3) oziroma 4(1).

55. Dejstvo, da je bila uredba o sektorski prepovedi vožnje z dne 17. decembra 2007 sprejeta za prenos direktiv 96/62 in 1999/30, pa ne pomeni, da ne spada na področje uporabe člena 28 ES in naslednjih.

56. Tudi če nacionalnega predpisa, s katerim država članica izpolnjuje obveznosti, ki zanjo izhajajo iz direktive, v skladu s sodno prakso Sodišča ni mogoče opredeliti kot omejitev temeljnih svoboščin, ki jo je mogoče pripisati državam članicam,( ) je treba v tem primeru poudariti, da člen 8(3) Direktive 96/62 oziroma člen 4(1) Direktive 1999/30 nikakor ne zavezujeta Republike Avstrije, da sprejme zadevno uredbo o sektorski prepovedi vožnje.

57. V zvezi s tem je odločilno, da člen 8(3) Direktive 96/62 oziroma člen 4(1) Direktive 1999/30 države članice sicer zavezujeta k sprejetju „ukrepov“ za ohranjanje mejnih vrednosti NO 2 , vendar pa podrobneje ne določata vsebine teh ukrepov. Edina omejitev široke diskrecijske pravice držav članic pri izbiri izvedbenih ukrepov je cilj upoštevati meje največjih vrednosti NO 2 .( ) Nadaljnjih vsebinskih ocen posameznih izvedbenih ukrepov držav članic ni mogoče razbrati iz določb teh direktiv. V teh okoliščinah dejstvo, da je bila uredba o sektorski prepovedi vožnje formalno sprejeta za prenos direktiv 96/62 in 1999/30, od vsega začetka izključuje morebitno ovrednotenje te uredbe kot ukrep, ki ima enak učinek kot količinska omejitev uvoza v smislu členov 28 ES in 29 ES.

58. Glede na navedeno ugotavljam, da je Republika Avstrija uredbo o sektorski prepovedi vožnje sicer sprejela za prenos direktiv 96/62 in 1999/30, vendar ta ugotovitev ne nasprotuje preizkusu uredbe o sektorski prepovedi vožnje z vidika določb členov od 28 ES do 30 ES.

B – Obstoj omejitve prostega pretoka blaga

59. V skladu s členoma 28 ES in 29 ES so med državami članicami v zvezi z uvozom in izvozom blaga prepovedane količinske omejitve in vsi ukrepi z enakim učinkom. V skladu z ustaljeno sodno prakso ta prepoved ne velja samo za uvoz in izvoz blaga med državami članicami, temveč tudi za tranzit blaga.( )

60. Sodišče je v sodbi z dne 15. novembra 2005 v zadevi Komisija proti Avstriji že prejšnjo sektorsko prepoved vožnje za tovorna vozila na 46 km dolgem odseku avtoceste A 12 v dolini reke Inn uvrstilo med ukrepe, ki imajo enak učinek kot količinske omejitve, ki načeloma niso združljive z obveznostmi iz členov 28 ES in 29 ES.( )

61. Za utemeljitev je Sodišče v zvezi s tem po eni strani poudarilo prometno‑tehnični pomen avtoceste A 12 v dolini reke Inn, ki je ena od glavnih kopenskih povezav med južno Nemčijo in severno Italijo. Ker je sektorska prepoved vožnje zadevna podjetja prisilila k iskanju – za nameček v zelo kratkem roku – mogočih ekonomsko izvedljivih rešitev za prevoz blaga, na katero se nanaša ta prepoved vožnje, je po ugotovitvi Sodišča lahko omejila možnosti trgovine med severno Evropo in severno Italijo.( )

62. Menim, da tudi obravnavana uredba o sektorski prepovedi vožnje lahko omeji možnosti trgovine med severno Evropo in severno Italijo in da jo je treba zato uvrstiti med ukrepe, ki imajo enak učinek kot količinske omejitve.

63. V zvezi s tem je treba najprej poudariti, da tudi dejstvo, da je bila sektorska prepoved vožnje zasnovana kot del svežnja ukrepov za zmanjšanje emisije škodljivih snovi, ne nasprotuje ločenemu preizkusu te uredbe o sektorski prepovedi vožnje z vidika določb členov od 28 ES do 30 ES. Dejstvo, da je ta prepoved vožnje del večjega svežnja ukrepov, je predvsem pomembno v okviru preizkusa, ali je omejitev prostega pretoka blaga upravičena.

64. Po trditvah Republike Avstrije se sektorska prepoved vožnje v končni različici nanaša na približno 194.000 voženj s tovornimi vozili na leto na 90 km dolgem avtocestnem odseku v dolini reke Inn.( ) Po trditvi Komisije, na katero ni bilo ugovora, vpliva prepoved na približno 300 km avstrijskega omrežja hitrih cest.( ) Ker bi morala prepoved vožnje v skladu z uredbo o sektorski prepovedi vožnje z dne 17. decembra 2007 v polnem obsegu začeti veljati 1. januarja 2009, so imeli prizadeti gospodarski sektorji po tem načrtu torej eno leto časa, da za teh 194.000 voženj določijo druge poti za cestni prevoz ali da prevoz – vsaj delno – preusmerijo na železniškega.

65. Iz trditev različnih strank, ki sodelujejo v postopku, izhaja, da je bila za prizadete gospodarske sektorje ta logistična preusmeritev velik izziv z negotovim izidom.

66. Republika Avstrija v svoji analizi možnosti, da je treba prevoz blaga, za katerega velja prepoved vožnje, preusmeriti na železnico oziroma ga speljati po drugih poteh, razlikuje med prevozi blaga, za katere je vožnja po avtocesti v dolini reke Inn najkrajša pot (tako imenovani „tranzit po najboljših poteh“), prevozi blaga, ki imajo drugo vsaj enakovredno možnost poti (tako imenovani „tranzit po več poteh“), in prevozi blaga, ki imajo boljšo možnost poti (tako imenovani „tranzit po obvoznih poteh“). Vožnje, za katere velja prepoved vožnje, je treba v 45 % uvrstiti med tranzit po najboljših poteh, v 25 % med tranzit po več poteh in v 30 % med tranzit po obvoznih poteh. Treba je izhajati iz tega, da bi bilo treba tranzit po najboljših poteh in približno polovico tranzita po več poteh prenesti na železnico, medtem ko bi lahko preostale prevoze speljali po drugih poteh.( ) Za prenos zadevnih vrst prevozov blaga vrste „tranzit po najboljših poteh“ in „tranzit po več poteh“ na železnico so bile na voljo tri oblike prevoza, in sicer običajni oprtni prevoz, prevoz brez spremstva in prevoz s spremstvom s transportnim sistemom, imenovanim „rollende Landstraße“ (v nadaljevanju: RoLa). Za preusmeritev zadevnih cestnih prevozov tipov „tranzit po več poteh“ in „tranzit po obvoznih poteh“ je bilo na voljo več mogočih poti, ki so deloma speljane po švicarskem omrežju hitrih cest.

67. Med strankami v postopku so mnenja o zmogljivostih in ustreznosti transportnih alternativ, ki jih je predstavila Republika Avstrija, zelo različna. Glavna sporna točka je pri tem vprašanje o zmogljivosti in prijaznosti uporabniku kombiniranega prevoza s spremstvom na RoLa, pri katerem se celotno tovorno vozilo z nizkopodnim vagonom preloži na železniške tire. Medtem ko Republika Avstrija ta prevoz RoLa predstavlja kot prevozno rešitev z dovolj zmogljivostmi, ki bi jo bilo mogoče uporabljati za zadevne prevoze blaga brez logistične premestitve po konkurenčnih cenah, Komisija in Italijanska republika opozarjata na težave z zmogljivostmi in praktične težave z vidika prevoznih podjetij.

68. Stranke v postopku imajo tudi različno mnenje glede možnosti, da se za cestni prevoz tipov „tranzit po več poteh“ in „tranzit po obvoznih poteh“ preusmeri na alternativne poti, ki jih je omenila Republika Avstrija. Pri tem Italijanska republika poudarja na primer dodatne upravne obremenitve in stroške, ki bi nastali v okviru prevoza blaga skozi Švico. Poleg tega na pomembnih prometnih oseh sever–jug na švicarskem omrežju hitrih cest velja „sistem posameznega spuščanja vozil“ (Tropfenzählersystem), pri katerem bi lahko ob zelo gostem tovornem prometu na teh oseh nastala popolna zapora za težki tovorni promet. Ob preusmeritvi prometnih tokov z avtoceste A 12 v dolini reke Inn na švicarske alternativne poti bi se lahko zgodilo prav to.

69. Posledično je po vsem navedenem mogoče ugotoviti, da obravnavana uredba o sektorski prepovedi vožnje na 90 km dolgem odseku avtoceste A 12 v dolini reke Inn prepoveduje 194.000 prevozov s tovornimi vozili na leto, pri čemer so možnosti prenosa teh prevozov na železnico oziroma obvoz teh prevozov po alternativnih poteh med strankami v postopku ostale zelo sporne. Menim, da na podlagi tega ni smiselno oporekati temu, da uredba o sektorski prepovedi vožnje načeloma lahko omeji možnosti trgovinskega prometa med severno Evropo in severno Italijo.

70. Ob posebnem upoštevanju dejstva, da ta možnost omejevanja trgovine zadostuje za ugotovitev vpliva, ki omejuje prosti pretok blaga,( ) torej ugotavljam, da je treba uredbo o sektorski prepovedi vožnje z dne 17. decembra 2007, s katero je prepovedan prevoz določenega blaga po avtocesti A 12 v dolini reke Inn v daljinskem transportu, obravnavati kot ukrep z enakim učinkom kot količinske omejitve, ki načeloma ni združljiv z obveznostmi iz členov 28 ES in 29 ES, če ga ni mogoče utemeljiti z vsebinskimi razlogi.

C – Utemeljitev omejitve prostega pretoka blaga

71. Republika Avstrija se za utemeljitev morebitne omejitve prostega pretoka blaga z uredbo o sektorski prepovedi vožnje opira na dva argumenta. Po eni strani trdi, da je bila uredba o sektorski prepovedi vožnje sprejeta za varstvo temeljne pravice do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja in s tem za izpolnitev obveznosti ukrepanja, ki izhajajo iz prava Skupnosti. Po drugi strani se sklicuje na utemeljitev na podlagi nujnih okoljevarstvenih razlogov.

72. Ti argumenti Republike Avstrije niso prepričljivi.

1. Razmerje med uredbo o sektorski prepovedi vožnje in temeljnimi pravicami Skupnosti

73. Po mnenju Republike Avstrije bi ugotovitev, da uredba o sektorski prepovedi vožnje krši člena 28 ES in 29 ES, privedla do nasprotja ciljev med zahtevami varstva temeljnih pravic Skupnosti in zahtevami prostega pretoka blaga. Kajti Republika Avstrija je bila – ob upoštevanju že nekaj let ugotovljenih preseganj mejnih vrednosti NO 2 – za varstvo temeljne pravice do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja obvezana sprejeti ukrepe, ki zmanjšujejo NO 2 , kot je na primer sektorska prepoved vožnje.

74. Kot sem že navedla drugje, je treba v primeru kolizije med temeljno svoboščino in temeljno pravico izhajati iz načela, da je treba uresničevanje temeljne pravice priznati kot legitimen cilj, ki lahko omeji temeljno svoboščino, če je ta omejitev sorazmerna.( ) Taka izravnava med temeljno pravico in temeljno svoboščino pa se mora vzpostaviti samo, ko in če je dokazana konkretna kolizija.

75. Po mojem mnenju v tem primeru kolizija – ki jo je omenila Republika Avstrija – med temeljno pravico do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja po eni strani ter prostim pretokom blaga po drugi strani ni dokazana.

76. Čeprav drži, da so lahko obremenitve okolja v okviru temeljne pravice do spoštovanja telesne in duševne celovitosti( ) ter v okviru temeljne pravice do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja( ) zelo pomembne, je treba poudariti, da je mogoče obremenitve okolja samo v posebnih okoliščinah oceniti kot poseg v te temeljne pravice, ki bi lahko po potrebi utemeljil pravico posameznika do zaščite s strani držav članic. Tako ugotovitev poseganja v pravico do zasebnega in družinskega življenja postavlja za pogoj oprijemljiv dokaz zadostne obremenitve zaradi hrupa ali drugih imisij.( ) Ugotovitev kršitve pravice do osebne celovitosti zahteva vsaj dokazilo o vplivanju nad pragom škodovanja zdravju.

77. Republika Avstrija v tem postopku ni dovolj podrobno in utemeljeno izkazala obstoja tako opredeljene obremenitve okolja z emisijami NO 2 . Ker (grozeč) poseg v temeljno pravico do osebne celovitosti oziroma v pravico do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja na koncu ni dokazan, se v tem postopku ne postavlja vprašanje o morebitni koliziji med temi temeljnimi pravicami Skupnosti in določbami o prostem pretoku blaga.

2. Utemeljitev iz okoljevarstvenih razlogov

a) Nujni okoljevarstveni razlogi

78. Za utemeljitev oviranja pretoka blaga je mogoče po eni strani uporabiti „napisane“ razloge iz člena 30 ES in po drugi strani „nenapisane“ nujne razloge v splošnem interesu v smislu sodne prakse Cassis-de-Dijon.

79. Ob uporabi člena 30 ES je mogoče količinske omejitve in ukrepe z enakim učinkom v smislu členov 28 ES in 29 ES utemeljiti, če je s tem določeno, da je treba v tej pravni obliki imenovane pravne dobrine izrecno varovati. Okoljevarstveni cilj, ki se uresničuje z uredbo o sektorski prepovedi vožnje, ne spada med te „napisane“ razloge.

80. Varstvo okolja je namreč v ustaljeni sodni praksi priznano kot nujni razlog v splošnem interesu v smislu sodne prakse Cassis-de-Dijon.( ) Na podlagi te sodne prakse je mogoče nacionalne ukrepe, ki lahko ovirajo trgovino znotraj Skupnosti, utemeljiti z nujnimi okoljevarstvenimi razlogi, če so v primernem razmerju z zastavljenim ciljem.( )

81. V skladu s to sodno prakso je utemeljitev ukrepa z enakim učinkom iz nujnih okoljevarstvenih razlogov pogojena s tem, da je bil ta ukrep sprejet za (1) namene zagotavljanja varstva okolja in (2) da je sorazmeren. Vendar ni popolnoma pojasnjeno, ali je mogoče tudi diskriminatorne ukrepe z enakim učinkom kot količinske omejitve utemeljiti z uporabo nujnih okoljevarstvenih zahtev.( )

82. Posebej pomembno vprašanje v tem primeru je, ali je mogoče tudi diskriminatorne ukrepe utemeljiti s sklicevanjem na okoljevarstvene cilje, ki se jim s temi ukrepi sledi. Ob sklicevanju na izjeme, ki so v uredbi o sektorski prepovedi vožnje predvidene za lokalni in regionalni tovorni promet, Komisija namreč poudarja, da se sektorska prepoved vožnje nanaša predvsem na blago, ki se prevaža v tranzitu skozi območje prepovedi. Zato prepoved lahko deluje močno diskriminatorno.

83. V novejši sodni praksi Sodišča obstajajo jasni indici, da je mogoče varstvo okolja uporabiti kot nujen razlog v splošnem interesu tudi za utemeljitev diskriminatornih ukrepov z enakim učinkom kot količinske omejitve, pri čemer je treba seveda vedno upoštevati načelo sorazmernosti. S tem razvojem v sodni praksi se je treba načeloma strinjati.

84. Ta razvoj je bil uveden s sodbo z dne 9. julija 1992 v zadevi Komisija proti Belgiji( ), v kateri je bila neposredna diskriminatorna prepoved uvoza za odpadke v Valonsko regijo ob upoštevanju nujnih okoljevarstvenih zahtev razglašena za utemeljeno.( ) V kasnejši sodni praksi je Sodišče med drugim razsodilo, da je bilo treba posredno diskriminacijo, ki je nastala zaradi uporabe nacionalnih predpisov glede hrupa pri dovoljenju za uporabo rabljenih letal, ob upoštevanju preudarkov javnega zdravja in varstva okolja, opredeliti kot utemeljeno.( ) Sodišče je v sodbi z dne 13. marca 2001 v zadevi PreussenElektra( ) ugotovilo, da je – neposredna diskriminatorna( ) – nacionalna ureditev odjema električnega toka iz obnovljivih virov energije sicer pomenila ukrep z enakim učinkom v smislu člena 28 ES, vendar je bila z vidika varstva okolja in ob upoštevanju posebnosti trga električne energije vseeno utemeljena.( )

85. Dalje je posebej nazorna sodba z dne 14. decembra 2004 v zadevi Komisija proti Nemčiji( ), v kateri je Sodišče med drugim moralo razsoditi o združljivosti nacionalne ureditve o preprečevanju in predelavi odpadne embalaže s prostim pretokom blaga. V tej ureditvi je v zvezi z embalažo za pijačo določena zamenjava skupnega sistema zbiranja embalaže s sistemom konsignacije in individualnega vračanja. Ta prehod je otežil in podražil distribucijo naravne mineralne vode iz drugih držav članic, tako da je pomenil oviro za trgovino znotraj Skupnosti. Zaradi tega so vplivi tega prehoda močneje vplivali na tuje proizvajalce kot na domače, tako da je bilo treba ta ukrep opredeliti kot posredno diskriminatoren. Kljub temu je Sodišče preizkusilo možnost utemeljitve te ureditve iz okoljevarstvenih razlogov. Sodišče je pri tem ugotovilo, da bi bila taka utemeljitev iz nujnih okoljevarstvenih razlogov sicer načeloma mogoča, vendar v konkretnem primeru zaradi neprimernega prehodnega obdobja ni bila uspešna glede na načelo sorazmernosti.

86. Ta analitični pristop, po katerem se lahko nujne okoljevarstvene zahteve uporabljajo tudi za utemeljitev posredno diskriminatornih ukrepov z enakim učinkom kot količinske omejitve, je bil potrjen v sodbi z dne 15. novembra 2005 v zadevi Komisija proti Avstriji( ) o prvi uredbi o sektorski prepovedi vožnje na avtocesti A 12 v dolini reke Inn.

87. Pri analizi te sodbe je treba predvsem paziti, da je generalni pravobranilec L. A. Geelhoed v sklepnih predlogih v tej zadevi najprej izhajal iz tega, da je v skladu s tradicionalno sodno prakso Sodišča samo nediskriminatorne ukrepe z enakim učinkom mogoče utemeljiti iz nujnih razlogov v splošnem interesu. V teh okoliščinah je obsežno preizkusil, ali je prva sektorska prepoved vožnje imela posredno diskriminatoren učinek.( ) To je bilo zlasti sporno, ker so bila prevozna podjetja iz drugih držav članic zaradi izjem, ki dajejo prednost prevozom, ki izvirajo z območja sanacije ali so tja namenjeni, veliko bolj prizadeti kot avstrijski špediterji. Ob posebnem upoštevanju prostorskih povezav čezalpskega prometa blaga ter namena in besedila uredbe o prepovedi vožnje je generalni pravobranilec L. A. Geelhoed vendarle ugotovil, da spornega ukrepa v celoti in v splošnem smislu ni bilo mogoče šteti za (posredno) diskriminatornega, tako da ga je bilo mogoče načeloma utemeljiti z uporabo nujnih okoljevarstvenih razlogov.( )

88. Sodišče se v sodbi z dne 15. novembra 2005 ni dotaknilo vprašanja o diskriminatornosti obravnavane uredbe o sektorski prepovedi vožnje. V okviru preizkusa utemeljenosti ugotovljene ovire prostega pretoka blaga se je zadovoljilo z ugotovitvijo, da je mogoče nacionalne ukrepe, ki lahko ovirajo trgovino znotraj Skupnosti, utemeljiti z nujnimi okoljevarstvenimi zahtevami, pod pogojem, da so sorazmerni glede na zastavljeni cilj.( ) Sodišče področja uporabe tega utemeljitvenega razloga tudi v nadaljnjem postopku preizkusa tega utemeljitvenega razloga ni omejilo na nediskriminatorne ukrepe.

89. Zaradi tega razvoja sodne prakse Sodišča sklepam, da je mogoče varstvo okolja kot nujen razlog v splošnem interesu uporabiti za utemeljitev diskriminatornih ukrepov z enakim učinkom kot količinske omejitve. Med drugim to rešitev potrjuje tudi dejstvo, da Sodišče v ustaljeni sodni praksi varstvo okolja poudarja kot enega od glavnih ciljev Skupnosti.( ) V teh okoliščinah bi bilo težko razumljivo, če diskriminatornih omejitev prostega pretoka blaga pod nobenim pogojem ne bi bilo mogoče utemeljiti z nujnimi okoljevarstvenimi razlogi.( )

90. Možnost utemeljitve tudi diskriminatornih omejitev prostega pretoka blaga z uporabo nujnih okoljevarstvenih razlogov pa ne pomeni, da mora preizkus utemeljenosti diskriminatornih in nediskriminatornih ukrepov nujno potekati enako. Nasprotno, treba je izhajati iz tega, da je mogoče v okviru preizkusa sorazmernosti upoštevati diskriminatorno naravo enega od ukrepov, ki omejuje prosti pretok blaga, pri čemer je mogoče strožje preizkusiti zlasti nujnost in sorazmernost v ožjem smislu takih ukrepov.( )

91. Glede na vse zgoraj navedeno ugotavljam, da je ukrepe z enakim učinkom kot količinske omejitve mogoče utemeljiti z nujnimi okoljevarstvenimi razlogi, če so združljivi z načelom sorazmernosti. Tudi diskriminatorne ukrepe je mogoče načeloma utemeljiti z nujnimi okoljevarstvenimi razlogi.

b) Preizkus sorazmernosti

92. V tem postopku ni sporno, da je bila uredba o sektorski prepovedi vožnje sprejeta za zagotovitev varstva okolja. Vendar pa je zlasti sporno, ali upošteva tudi načelo sorazmernosti.

93. Odločilno za odgovor na vprašanje, ali uredba o sektorski prepovedi vožnje ustreza načelu sorazmernosti, je, ali je ta uredba (1) primerna in (2) nujna in ali je omejitev prostega pretoka blaga, ki zaradi tega nastane, (3) sorazmerna v ožjem smislu za izpolnjevanje v tej uredbi navedenih okoljskih ciljev.( )

i) Primernost uredbe o sektorski prepovedi vožnje

94. V skladu s sodno prakso Sodišča je ukrep primeren za uresničevanje navedenega cilja le, če resnično zagotavlja, da se ta cilj doseže dosledno in sistematično.( )

95. Za presojo, ali je sektorska prepoved vožnje primerna za uresničevanje želenih okoljskih ciljev, je treba zato v bistvu pojasniti, ali ta prepoved vožnje dosledno in sistematično prispeva k zmanjševanju koncentracij NO 2 vzdolž avtoceste A 12 v dolini reke Inn.

96. Ob posebnem upoštevanju ključne vloge, ki jo ima kombiniran prevoz s spremstvom na RoLa v skupni zasnovi sektorske prepovedi vožnje, imam pomisleke glede trditve Republike Avstrije, da ta prepoved vožnje prispeva k doslednemu zmanjšanju koncentracij NO 2 vzdolž avtoceste A 12 v dolini reke Inn.

97. Glede na osnovno strukturo je sektorska prepoved usmerjena v to, da se z zmanjšanjem števila voženj s tovornimi vozili po avtocesti A 12 v dolini reke Inn doseže zmanjšanje emisij NO 2 vzdolž te avtoceste. Po navedbah Republike Avstrije bi se prepoved vožnje nanašala na približno 194.000 voženj s tovornimi vozili na leto, od katerih bi bilo treba glavni del prenesti na železnico. Za ta železniški prevoz so po navedbah Republike Avstrije na voljo tri oblike prevoza, in sicer običajni oprtni prevoz, prevoz brez spremstva in prevoz s spremstvom na RoLa.( )

98. Ob upoštevanju ciljev in besedila uredbe o sektorski prepovedi vožnje je treba izhajati iz tega, da bi bilo treba prevoz blaga, za katerega velja prepoved, na koncu prenesti na „tradicionalni“ železniški prevoz (običajni oprtni prevoz oziroma kombiniran prevoz brez spremstva). V teh okoliščinah se prepoved vožnje ne navezuje neposredno na emisije tovornih vozil, temveč na prevozno blago. Kajti po navedbah Republike Avstrije se prepoved vožnje nanaša samo na blago, primerno za železniški prevoz, kar pomeni blago, ki je v veliki meri primerno za „tradicionalni“ prevoz po tirih in se zato že danes v velikem obsegu prevaža po tirih.( ) V povezavi s tem je treba ponudbo RoLa obravnavati kot dodatno alternativo za prevoz po tirih, ki bi morala logistični proces preusmeritve cestnega prevoza blaga, primernega za železniški prevoz, na prevoz po tirih spremljati v običajnem oprtnem prevozu oziroma v kombiniranem prevozu brez spremstva.( )

99. Ker te preusmeritve na „tradicionalni“ železniški prevoz v čezmejnem okviru znotraj dvostopenjskega prehodnega obdobja štirih mesecev (1. stopnja) oziroma enega leta (2. stopnja), določenega v uredbi o sektorski prepovedi vožnje, ni mogoče izvesti,( ) se mora zaradi sektorske prepovedi vožnje pomemben del prevozov s tovornimi vozili, za katere velja prepoved vožnje, v prehodnem obdobju, ki ni natančno določeno, preusmeriti na RoLa. V ta namen je bila ponudba RoLa po navedbah Republike Avstrije tudi ustrezno razširjena.( )

100. Za RoLa je značilno, da se tovorna vozila prevažajo skupaj z voznikom, tako da je mogoče ponudbo RoLa brez težav uporabljati tudi za prevoz blaga, ki ni primerno za železniški prevoz.( ) Z vidika varstva okolja so RoLa tako posebej primerne za prevoz tovornih vozil z visokimi stopnjami emisij, in sicer ne glede na primernost blaga za prevoz po železnici. Glede te posebne značilnosti sistema RoLa pa je sektorska prepoved vožnje v svoji dvostopenjski obliki popolnoma neprimerna. Kajti kot je opisano zgoraj, na koncu povzroči, da se morajo v obdobju prilagoditve, ki ga ni mogoče natančneje določiti, številni prevozi blaga, primernega za prevoz po železnici, preusmeriti na RoLa, in sicer ne glede na emisije uporabljenih tovornih vozil.

101. Ob upoštevanju tega protislovja v osrednjem elementu uredbe o sektorski prepovedi vožnje menim, da ta z okoljskega vidika ni popolnoma dosledna. V teh okoliščinah na vprašanje o primernosti uredbe o sektorski prepovedi vožnje za zmanjšanje koncentracij NO 2 vzdolž avtoceste A 12 v dolini reke Inn ni mogoče brez nadaljnjega razmisleka odgovoriti pritrdilno.

ii) Nujnost uredbe o sektorski prepovedi vožnje

102. Če bi Sodišče na vprašanje o primernosti uredbe o sektorski prepovedi vožnje za zmanjšanje koncentracij NO 2 vzdolž avtoceste A 12 v dolini reke Inn odgovorilo pritrdilno, bi bilo treba preizkusiti, ali je bila ta prepoved vožnje nujna za izpolnjevanje želenega okoljskega cilja.

103. Nujen je tisti ukrep, ki je med več primernimi za dosego želenega cilja najmanj obremenjujoč za zadevni interes ali pravno varovano pravico.( )

104. Po navedbah Republike Avstrije je uredba o sektorski prepovedi vožnje del svežnja ukrepov, ki naj bi do leta 2010 vplival na zmanjšanje imisij NO 2 za od 9,9 % do 10,7 %. Sektorska prepoved vožnje naj bi tako pripomogla k zmanjšanju obremenitve z imisijami NO 2 za 1,5 %.( )

105. Kot dokazilo za zmožnost 1,5-odstotnega zmanjšanja NO 2 se Republika Avstrija sklicuje na „program na podlagi člena 9A IG-L za zvezno deželo Tirolsko“, priložen v Prilogi.( ) V tem programu so opisane možnosti različnih ukrepov na področju prometa za zmanjšanje NO 2 . Med analizirane ukrepe spada tudi sektorska prepoved vožnje na avtocesti A 12 v dolini reke Inn, ki bi veljala za 200.000 voženj, kar ustreza 7,3 % voženj s tovornimi vozili na avtocesti A 12.( ) Taka prepoved vožnje bi povzročila zmanjšanje obremenitve z imisijami NO 2 za 1,5 %.( ) V odgovoru na tožbo pa je Republika Avstrija hkrati poudarila, da drugače kot pri prejšnjih načrtih prepoved vožnje ne bi veljala za 200.000, ampak samo za 194.000 voženj na leto. To bi ustrezalo 6,6 % vseh voženj težkih tovornih vozil na avtocesti A 12 namesto prvotnih 7,3 %.( )

106. Čeprav je tako Republika Avstrija v odgovoru na tožbo izhajala iz tega, da prepoved vožnje ne velja za prvotno načrtovanih 7,3 %, temveč le za 6,6 % vseh voženj težkih tovornih vozil na leto, je brez obrazložitve vztrajala pri zmožnosti zmanjšanja NO 2 v višini 1,5 %, omenjeni v prvotnih načrtih. Ko je bila Republika Avstrija na obravnavi vprašana v zvezi s tem, je izjavila, da je treba pri izračunu zmožnosti sektorske prepovedi vožnje za zmanjšanje NO 2 sprejeti določen manevrski prostor za napake in da je zmanjšano število zadevnih voženj za 6000 voženj s tovornimi vozili na leto znotraj tega prostora.

107. Tudi če je mogoče iz te obrazložitve sklepati o velikem manevrskem prostoru za napake pri izračunu zmožnosti sektorske prepovedi vožnje za zmanjšanje NO 2 , Komisija trditvi Republike Avstrije v tej točki ni ugovarjala. Tudi iz spisa ni mogoče razbrati ničesar, kar bi lahko vzbudilo dvom o točnosti te izjave. V teh okoliščinah je treba v nadaljevanju izhajati iz tega, da zmožnost zmanjšanja NO 2 na podlagi uredbe o sektorski prepovedi vožnje znaša 1,5 %.

108. Pri obravnavi vprašanja, ali bi bilo mogoče zmožnost zmanjšanja NO 2 iz uredbe o sektorski prepovedi vožnje doseči tudi z manj posegajočimi prometnimi ukrepi, se mnenji Komisije in Republike Avstrije zelo razlikujeta.

109. Po mnenju Komisije naj bi bili na voljo številni manj omejujoči ukrepi, ki niso bili sprejeti, kot so trajna omejitev hitrosti na avtocesti v dolini reke Inn, razširitev prepovedi vožnje, predvidene za starejša tovorna vozila, na višje evropske standarde, uvedba diferencirane prepovedi vožnje na podlagi kategorij onesnaževal, strožji ukrepi na področju avtomobilskega prometa, posebni cestninski ukrepi za tovorna in osebna vozila ter drugi ekonomski instrumenti. Republika Avstrija tem predlogom utemeljeno nasprotuje.

110. Čeprav ni naloga Sodišča, da podrobno odloča o tem, ali in če da, katere druge ukrepe bi lahko po potrebi izbrali za zmanjšanje NO 2 ( ), preizkus nujnosti sektorske prepovedi vožnje predpostavlja primerjavo med tem ukrepom in enim ali več nesprejetimi ukrepi z zmožnostjo zmanjšanja NO 2 .

111. V zvezi s tem so zelo pomembne trditve Komisije o zmožnosti zmanjšanja NO 2 s celoletno omejitvijo hitrosti na 100 km/h.

112. Komisija na podlagi izračunov inštituta za energetske in okoljske raziskave iz Heidelberga (Institut für Energie- und Umweltforschung Heidelberg (IFEU))( ) trdi, da bi celoletna omejitev hitrosti na 100 km/h vodila do zmanjšanja letnih emisij NO 2 v višini približno 7,5 %, medtem ko bi se s spremenljivo omejitvijo hitrosti, ki je veljavna od novembra 2007, doseglo zgolj od 3,6- do 3,8-odstotno zmanjšanje. Dodatna zmožnost zmanjšanja NO 2 s celoletno omejitvijo hitrosti naj bi tako znašala skoraj 4 %. Če bi se celo podatki, ki jih je predložila avstrijska vlada, uporabili za izhodiščno točko, bi dodatna zmožnost zmanjšanja NO 2 s celoletno omejitvijo hitrosti na 100 km/h zdaleč presegla zmanjšanje NO 2 za 1,5 %, kar si Republika Avstrija prizadeva doseči s sektorsko prepovedjo vožnje.( )

113. Republika Avstrija meni, da je trditev Komisije o vplivih celoletne omejitve hitrosti dejansko neutemeljena in metodološko napačna.( ) Pri tem se med drugim opira na izvedensko mnenje družbe Ökoscience AG z dne 6. avgusta 2009.( ) Republika Avstrija med drugim poudarja, da je povprečna hitrost pri veljavni omejitvi hitrosti na 130 km/h leta 2006 znašala zgolj 116 km/h in leta 2009 samo še 111 km/h, medtem ko povprečna hitrost pri veljavni omejitvi hitrosti na 100 km/h v resnici znaša 103 km/h. Na podlagi tega bi uvedba celoletne omejitve hitrosti povzročila zmanjšanje hitrosti za samo 8 km/h v primerjavi s podatki iz časov veljavnosti omejitve hitrosti na 130 km/h. To majhno zmanjšanje hitrosti naj bi pojasnilo, zakaj je uvedba celoletne omejitve hitrosti na 100 km/h pokazala dodatno zmožnost zmanjšanja NO 2 zgolj za 1,1 %.( )

114. Kot sem že navedla, je treba v okviru presoje nujnosti ukrepa preučiti, ali je ta ukrep izmed številnih ukrepov, ustreznih za dosego želenega cilja, tisti, ki je najmanj obremenjujoč za zadevni interes ali pravno varovano pravico.

115. Ob posebnem upoštevanju dejstva, da se po trditvah Republike Avstrije že pri zmanjšanju povprečne hitrosti za 8 km/h v primerjavi s podatki iz časov veljavnosti omejitve hitrosti na 130 km/h kaže zmožnost zmanjšanja NO 2 za 1,1 %, je treba po mojem mnenju pritrditi navedbi Komisije, da splošni ukrepi za zmanjšanje povprečne hitrosti kažejo veliko zmožnost za zmanjšanje NO 2 . Poleg tega so zgolj z računskega vidika negativni učinki takega zmanjšanja povprečne hitrosti bolj omejeni, kot se to lahko izračuna na primeru zmanjšanja povprečne hitrosti s 111 km/h na 103 km/h na odseku avtoceste v dolini reke Inn, za katerega velja prepoved vožnje. Vožnja po celotni 90 km dolgi poti s povprečno hitrostjo 111 km/h po izračunu traja približno 48 minut. Vožnja po isti poti s povprečno hitrostjo 103 km/h po izračunu traja približno 52 minut. Časovna zamuda za celotno pot je tako približno štiri minute.

116. Iz vsega navedenega je treba po eni strani poudariti, da sektorska prepoved globoko posega v prosti pretok blaga, pri kateri je 6,6 % vseh voženj težkih tovornih vozil na A 12 prepovedanih, čeprav ta ukrep kaže zmožnost zmanjšanja NO 2 za zgolj 1,5 %. Iz podatkov v spisu o celoletni omejitvi hitrosti po drugi strani izhaja, da bi lahko Republika Avstrija že z začasnim zmanjšanjem povprečne hitrosti za 8 km/h vplivala na zmanjšanje emisij NO 2 za več kot 1 %.

117. Na podlagi teh razmislekov iz primerjave med zmožnostmi za zmanjšanje NO 2 ter učinki sektorske prepovedi vožnje in celoletne omejitve hitrosti izhaja, da sektorska prepoved vožnje na koncu ne vzdrži preizkusa nujnosti.

iii) Sorazmernost v ožjem smislu uredbe o sektorski prepovedi vožnje

118. Če bi Sodišče prišlo do drugačne ugotovitve, in sicer da uredba o sektorski prepovedi vožnje vzdrži preizkus nujnosti, bi bilo treba dodatno preizkusiti, ali ta prepoved vožnje omejuje prosti pretok blaga tako, da ni sorazmerna v ožjem smislu. Tako bi bilo, če bi sektorska prepoved vožnje kljub pozitivnim okoljskim učinkom povzročila prekomeren poseg v prosti pretok blaga.

119. Odgovor na vprašanje, ali je v tem postopku treba pritrdilno odgovoriti, da gre za prekomeren poseg v prosti pretok blaga, je odvisen od tega, ali je za prevoz blaga, za katerega velja prepoved vožnje, dovolj prevoznih alternativ.

120. V zvezi s tem je treba poudariti, da je zadevni avtocestni odsek, za katerega velja sektorska prepoved vožnje, del zelo pomembne povezovalne osi med nekaterimi državami članicami. Pri ločenem pogledu sektorska prepoved vožnje potem pomeni korenit poseg v prosti pretok blaga.( ) Z zagotovitvijo obstoja dejanskih možnosti za preusmeritev na prevoz upoštevnega blaga z drugimi prevoznimi podjetji ali po drugih cestnih povezavah bi bilo mogoče zmanjšati negativne vplive sektorske prepovedi vožnje na prosti pretok blaga in prosti tranzit blaga. To bi potem spet ugodno vplivalo na preizkus primernosti sektorske prepovedi vožnje.

121. Vprašanje, ali so med začetkom veljavnosti sektorske prepovedi vožnje obstajale realne možnosti preusmeritve na prevoz upoštevnega blaga z drugimi prevoznimi podjetji ali po drugih cestnih povezavah, je med strankami še zlasti sporno. Medtem ko Republika Avstrija poudarja možnosti prenosa upoštevnih prevozov na železnico in obstoj alternativnih cestnih povezav, Komisija, Italijanska republika in Kraljevina Nizozemska opozarjajo na številne težave, ki ovirajo učinkovito uporabo teh alternativnih prevoznih podjetij oziroma cestnih povezav.

122. Menim, da Republika Avstrija ni dokazala, da je bilo ob načrtovanem začetku veljavnosti sektorske prepovedi vožnje dovolj možnosti za preusmeritev čezalpskega prevoza upoštevnega blaga.

123. V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba obstoj neizpolnitve obveznosti presojati glede na položaj države članice, v katerem se je znašla ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, in pozneje nastalih sprememb Sodišče ne more upoštevati.( ) V teh okoliščinah je treba vprašanje, ali je dovolj možnosti preusmeritve, presojati na podlagi avstrijskega položaja zakonodaje na dan 9. junija 2008. Takrat je bila z uredbo o sektorski prepovedi vožnje z dne 17. decembra 2007, ki je začela veljati 1. januarja 2008, določena dvostopenjska uvedba prepovedi vožnje na 90 km dolgem odseku med mestoma Langkampfen (približno 6 km od avstrijsko-nemške meje) in Zirl (približno 12 km zahodno od Innsbrucka). Pri tem je na prvi stopnji od 2. maja 2008 prepovedan tranzitni prevoz odpadkov, kamna, prsti ali grušča. Ta prepoved od 1. januarja 2009 velja poleg tega za prevoz hlodovine in plute, neželezove in železove rude, tovorna vozila in priklopnike, jekla (razen jekla za armiranje in konstrukcijskega jekla za oskrbo gradbišč), marmorja in travertina ter ploščic.

124. Republika Avstrija se za prevozne alternative sklicuje na prevoz blaga z vlakom (običajni oprtni prevoz, kombiniran prevoz brez spremstva in RoLa) in uporabo alternativnih poti za cestni prevoz. Menim pa, da ni dokazano, da bi te prevozne alternative ob načrtovanem začetku veljavnosti sektorske prepovedi vožnje zadostovale.

125. Republika Avstrija je za prevoz zadevnega blaga z običajnim oprtnim prevozom oziroma s kombiniranim prevozom brez spremstva v odgovoru na tožbo na koncu priznala, da prenosa zadevnih prevozov blaga na tradicionalni železniški prevoz ni bilo mogoče izpeljati, kot je bilo načrtovano. Kajti prav zaradi tega razloga sta bili potrebni nova sektorska prepoved vožnje z uredbo z dne 23. decembra 2008 in tam določena razdelitev 2. stopnje( ) te prepovedi( ).

126. Mnenja Republike Avstrije po eni strani ter Komisije in Italijanske republike po drugi strani o prevoznih zmogljivostih sistema RoLa se zelo razlikujejo. Medtem ko Republika Avstrija poroča o presežnih zmogljivostih, Komisija in Italijanska republika opozarjata na številne praktične težave, zaradi katerih sistem RoLa nikakor ni bil sposoben zagotoviti prevoznih zmogljivosti, potrebnih v okviru izvajanja uredbe o sektorski prepovedi vožnje. Mnenji Komisije in Italijanske republike sta med drugim potrjeni s tem, da je Republika Avstrija prvotno predvideno dvostopenjsko uvedbo sektorske prepovedi vožnje na koncu zamenjala s štiristopenjsko uvedbo in je s tem de facto podaljšala obdobje prilagoditve.

127. Ob upoštevanju vseh razpoložljivih dokumentov in podatkov menim, da ni dokazano, da bi bila ponudba RoLa v primeru načrtovane dvostopenjske uvedbe sektorske prepovedi vožnje sposobna zagotoviti dovolj prevoznih zmogljivosti.

128. V zvezi s tem je treba najprej opozoriti, da ponudba RoLa zajema samo območje vzhodno od Innsbrucka. Za območje zahodno od Innsbrucka alternativa RoLa ni na voljo.

129. Vendar pa je tudi za to območje vzhodno od Innsbrucka po mojem mnenju veliko dvomov glede trditve Republike Avstrije, da bi bilo tudi za prvotno načrtovano dvostopenjsko uvedbo sektorske prepovedi vožnje na voljo dovolj zmogljivosti RoLa. V tem pogledu je zlasti nazoren osnutek uredbe deželnega glavarja iz leta 2009, ki je predvideval peto stopnjo za uvedbo sektorske prepovedi vožnje.( ) V skladu s tem osnutkom bi bilo treba uvedbo tretje stopnje, določene z uredbo z dne 23. decembra 2008 (prepoved vožnje od 1. julija 2009 za neželezovo in železovo rudo, jeklo, marmor, travertin in keramične ploščice),( ) znova razdeliti v razrede. Pri tem bi morala prepoved vožnje za neželezovo in železovo rudo ter za marmor in travertin začeti veljati šele 1. julija 2010. V obrazloženih pripombah glede tega osnutka se pri temi ponovne razčlenitve tretje stopnje sklicuje na stališče oddelka za načrtovanje prometa, v skladu s katerim naj ponudbe RoLa ne bi bilo mogoče razširiti pravočasno do začetka veljavnosti tretje stopnje sektorske prepovedi vožnje.( ) V tem dokumentu je bilo med drugim tudi poudarjeno, da bi bilo treba vsekakor preprečiti 100-odstotno zasedenost RoLa, ker bi se v nasprotnem primeru z verjetnostjo, ki meji na gotovost, lahko pojavile težave pri obratovanju.( ) Ta dokument je torej zelo močan indic, da ponudba RoLa v primeru prvotne načrtovane dvostopenjske izvedbe sektorske prepovedi vožnje zelo verjetno ne bi bila sposobna brez težav zadovoljiti prevoznih potreb, ki bi zaradi tega dodatno nastale.

130. Prav tako je vprašljivo, ali so lahko nadomestne poti čez prelaz Reschenpass (Passo di Resia) in skozi Švico, ki jih je navedla Republika Avstrija, realistične rešitve za prevoze, za katere velja sektorska prepoved vožnje.

131. V zvezi s potjo čez prelaz Reschenpass (Passo di Resia) je treba opozoriti, da tudi na tej poti velja prepoved vožnje za tovorna vozila, čeprav z izjemami za neposredne prevoze s tovornimi vozili iz regij ali v regije, ki ležijo ob poti čez prelaz Reschenpass (Passo di Resia), oziroma med Vorarlbergom ali večjim delom Bodenskega jezera po eni strani in določenim delom severne Italije po drugi strani (beneška regija, pokrajina Trento in večji del južne Tirolske). Potem ta nadomestna pot za prevoze blaga, ki se natovarja in raztovarja zunaj imenovanih regij, ni na voljo.

132. Za dodatno nadomestno pot za cestni prevoz Republika Avstrija na koncu napotuje na švicarsko cestno omrežje. Možnost, da se prevoz blaga, za katerega velja sektorska prepoved vožnje, deloma preusmeri čez Švico, pa Italijanska republika izpodbija s sklicevanjem na „sistem posameznega spuščanja vozil“ („Tropfenzählersystem“), ki velja na pomembnih prometnih oseh sever–jug švicarskega omrežja hitrih cest. V skladu s tem „sistemom posameznega spuščanja vozil“ bi lahko faza posebej gostega težkega prometa povzročila popolno zaporo za težki tovorni promet na prometnih oseh sever–jug.( ) Republika Avstrija tega ne izpodbija, ampak nasprotno prav potrjuje, da omejitev tranzita tovornih vozil glede na obseg prometa, kot pri sistemu posameznega spuščanja vozil, pomeni povečano časovno tveganje, ki ga prevozniki težko izračunajo.( ) V teh okoliščinah je lahko razpoznavno, da je bilo švicarsko cestno omrežje samo omejeno na voljo kot nadomestna pot za prevoze blaga, za katere je veljala sektorska prepoved vožnje.

133. Ti premisleki so me privedli do sklepa, da ni dovolj dokazano, da je bilo oziroma da bi bilo mogoče ob začetku veljavnosti prepovedi vožnje v skladu z uredbo o sektorski prepovedi vožnje z dne 17. decembra 2007 zagotoviti dovolj možnosti za preusmeritev zadevnega blaga na prevoz z drugimi prevoznimi podjetji ali po drugih cestnih povezavah. V teh okoliščinah je treba prepoved vožnje na avtocesti v dolini reke Inn, določeno z uredbo o sektorski prepovedi vožnje z dne 17. decembra 2007, oceniti kot korenit poseg v prosti pretok blaga. Ker se s to prepovedjo vožnje sledi cilju zmanjšanja obremenitve z imisijami NO 2 za zgolj 1,5 %, sklepam, da omejitev prostega pretoka blaga, ki izhaja iz uredbe o sektorski prepovedi vožnje z dne 17. decembra 2007, ni sorazmerna v ožjem smislu.

c) Vmesni sklep

134. Iz mojih zgornjih premislekov je razvidno, da uredba o sektorski prepovedi vožnje ni nujna za dosego okoljevarstvenih ciljev, ki jim sledi, in je samo pogojno primerna. Poleg tega povzroča omejitev prostega pretoka blaga, ki ni sorazmerna v ožjem smislu. V teh okoliščinah je uredba o sektorski prepovedi vožnje v celoti nesorazmerna.

VIII – Povzetek

135. Glede na zgoraj navedene razmisleke ugotavljam, da je treba uredbo o sektorski prepovedi vožnje z dne 17. decembra 2007 opredeliti kot ukrep z enakim učinkom kot količinske omejitve v smislu členov 28 ES in 29 ES, ki ga je načeloma mogoče utemeljiti z nujnimi okoljevarstvenimi razlogi. Vendar v obravnavanem postopku taka utemeljitev na koncu ne uspe zaradi nesorazmernosti uredbe o sektorski prepovedi vožnje.

IX – Stroški

136. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Komisija je predlagala, naj se Republiki Avstriji naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov. V skladu s členom 69(4) Poslovnika države članice, ki so intervenirale v podporo predlogom Komisije, nosijo svoje stroške.

X – Predlog

137. Glede na navedene ugotovitve Sodišču predlagam, naj odloči tako:

1) Republika Avstrija ni izpolnila svojih obveznosti iz členov 28 ES in 29 ES s tem, da je z uredbo tirolskega deželnega glavarja z dne 17. decembra 2007, s katero je na avtocesti A 12 v dolini reke Inn prepovedan prevoz določenega blaga v daljinskem transportu, odredila prepoved vožnje za določeno blago, ki ga prevažajo tovorna vozila, katerih skupna masa presega 7,5 tone, na določenem odseku avtoceste A 12.

2) Republika Avstrija nosi stroške postopka.

3) Italijanska republika in Kraljevina Nizozemska nosita svoje stroške.