SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

L. A. GEELHOEDA,

predstavljeni 17. marca 2005( )

Zadeva C-244/03

Republika Francija

proti

Evropskemu parlamentu

in

Svetu Evropske unije

„Neposredne tožbe – Razveljavitev člena 1(2) Direktive 2003/15/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. februarja 2003 (UL L 66, str. 26), ker uvaja novi člen 4a v Direktivo Sveta 76/768/EGS (UL 1976, L 53, str. 30) o približevanju zakonodaj držav članic v zvezi s kozmetičnimi izdelki“

I – Uvod

1. V tem postopku, sproženem na podlagi člena 230 ES, želi Republika Francija doseči razveljavitev člena 1(2) Direktive 2003/15/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. februarja 2003, ker ta uvaja novi člen 4a v Direktivo Sveta 76/768/EGS o približevanju zakonodaj držav članic v zvezi s kozmetičnimi izdelki.( )

II – Zakonodajni okvir

A – Zakonodaja ES v zvezi s kozmetiko in izpodbijana določba

Zakonodajna zgodovina

2. Nacionalni predpisi v zvezi s kozmetičnimi izdelki so bili usklajeni z Direktivo 76/768, katere cilj je bil določiti „predpise na ravni Skupnosti, ki se jih mora upoštevati glede sestave, označevanja in pakiranja kozmetičnih izdelkov“. Direktiva najprej ni vsebovala nobene določbe o poskusih na živalih.( )

3. Direktiva 93/35/EGS je v Direktivo 76/768 uvedla novi člen 4(1)(i), po katerem so bile države članice zavezane, da od 1. januarja 1998 uvedejo prepoved dajanja v promet kozmetičnih izdelkov, ki vsebujejo sestavine, ki so bile preizkušene na živalih, zaradi izpolnitve zahtev te direktive.( ) Navedeni rok je bil kasneje preložen na 30. januar 2000 in nato na 30. junij 2002, saj so bile znanstveno potrjene neustrezne alternativne preizkusne metode.( )

4. Zakonodajni postopek, ki se je zaključil s sprejetjem izpodbijane določbe, je bil naslednji.

5. Komisija je aprila leta 2000 sedmič predstavila predlog spremembe Direktive 76/768.( ) Ker je bil pravna podlaga predloga člen 95 ES, je sledil zakonodajni postopek soodločanja, določen v členu 251 ES.

6. Komisija je v predlogu med drugim predlagala uvedbo trajne in dokončne prepovedi izvajanja poskusov na živalih za končne kozmetične izdelke na ozemlju držav članic Evropske unije. Hkrati je Komisija predlagala umik prepovedi dajanja v promet iz Direktive.

7. Svet je v skupnem stališču februarja 2002 glede predlagane spremembe ponovil prepoved dajanja v promet kozmetičnih proizvodov, če so bili končni izdelki ali njihove sestavine predmet poskusov na živalih, medtem ko je izvrševanje prepovedi dajanja v promet postavil v odvisnost od obstoja alternativnih preizkusnih metod, sprejetih v okviru Organizacije za ekonomsko sodelovanje in razvoj (OECD) in na ravni Skupnosti. Skupno stališče ni vsebovalo rokov za izvršitev prepovedi dajanja v promet.( )

8. Parlament je junija 2002 sprejel svoje stališče glede skupnega stališča Sveta. Med predlaganimi spremembami je bila uvedba prepovedi dajanja v promet, kot in kadar so na voljo druge možnosti, z dokončnim datumom, po katerem izdelki, ki so bili preizkušeni na živalih, ne smejo biti dani v promet, ne glede na to, ali so bile druge možnosti takrat potrjene ali ne.( )

9. Komisija je julija 2002 sprejela mnenje o amandmajih Parlamenta k skupnemu stališču Sveta, v katerem je zavrnila ponovno uvedbo prepovedi dajanja v promet , ki jo je predlagal Parlament.( )

10. Ker Svet ni uspel v celoti sprejeti sprememb Parlamenta k skupnemu stališču Sveta, je bil oktobra 2002 sklican spravni odbor Sveta in Parlamenta. Sporazum glede izpodbijane določbe je bil dosežen novembra 2002 na drugem srečanju spravnega odbora, ki je sledilo prvemu, na katerem prizadevanja za doseg sporazuma niso bila uspešna.( ) Skupno besedilo sta nato odobrila Svet in Parlament in je pomenilo kompromis stališč obeh institucij.

Izpodbijana določba

11. Prepoved preizkušanja in dajanja v promet. Člen 1(2) Direktive 2003/15 med drugim spreminja Direktivo 76/768 z uvedbo novega člena 4a o učinkovanju prepovedi preizkušanja ter dajanja v promet kozmetičnih izdelkov in sestavin, ki so bili preizkušeni na živalih, v določenem roku. Besedilo te prepovedi določa člen 4a(1):

„Brez poseganja v splošne obveznosti, ki izhajajo iz člena 2, države članice prepovejo:

(a) dajanje v promet kozmetičnih izdelkov, pri katerih se je končna formulacija zaradi izpolnjevanja zahtev te direktive preskušala na živalih z metodo, ki ni alternativna metoda, potem ko je taka alternativna metoda že bila znanstveno potrjena in sprejeta na ravni Skupnosti z obveznim upoštevanjem razvoja znanstvenega potrjevanja znotraj OECD;

(b) dajanje v promet kozmetičnih izdelkov, ki vsebujejo sestavine ali kombinacije sestavin, ki so se zaradi izpolnjevanja zahtev te direktive preskušale na živalih z metodo, ki ni alternativna metoda, potem ko je taka alternativna metoda že bila znanstveno potrjena in sprejeta na ravni Skupnosti z obveznim upoštevanjem razvoja znanstvenega potrjevanja znotraj OECD;

(c) izvajanje preskusov končnih kozmetičnih izdelkov( ) na živalih na svojem ozemlju zaradi izpolnjevanja zahtev te direktive;

(d) izvajanje preskušanja sestavin ali kombinacij sestavin na živalih zaradi izpolnjevanja zahtev te direktive na svojem ozemlju, najpozneje do datuma, ko se zahteva, da se taki preskusi nadomestijo z eno ali več znanstveno potrjenimi alternativnimi metodami, navedenimi v Prilogi V k Direktivi Sveta 67/548/EGS z dne 27. junija 1967 […] ali v Prilogi IX k tej direktivi […]“( )

12. Člen 2 Direktive 76/768, kakor je naveden v izpodbijani določbi, vsebuje eno od temeljnih načel Direktive: „Kozmetični izdelki, ki so dani na trg na območju Skupnosti, ob običajni uporabi ne smejo povzročiti škode na zdravju ljudi.“

13. Na kratko, člen 4a določa, da začne učinkovati prepoved preizkušanja in dajanja v promet za večino preizkusnih metod šest let po začetku veljavnosti Direktive, pri čemer Komisija pripravi časovne razporede za postopno prenehanje različnih vrst poskusov najkasneje do leta 2009. Znanstvena potrditev alternativnih preizkusnih metod se opravi na ravni Skupnosti ob upoštevanju razvojnih dosežkov OECD.

14. Časovni razporedi. Člen 4a(2) določa, da Komisija vzpostavi časovne razporede za uveljavitev določb člena 4a(1)(a), (b) in (d), ki so na voljo javnosti najpozneje do 11. septembra 2004. Ti časovni razporedi so morali biti vzpostavljeni po posvetovanju Znanstvenega odbora za kozmetične in neprehrambne proizvode, ki so namenjeni potrošnikom (SCCNFP), ter Evropskega centra za potrditev alternativnih metod (ECVAM) in ob upoštevanju razvoja potrditve znotraj OECD.( ) Člen 4a(1)(c), ki prepoveduje poskuse na živalih za končne kozmetične proizvode, se mora izvršiti do 11. septembra 2004, člen 4a(1)(a), (b) in (d) pa do marca 2009. Glede poskusov, ki se nanašajo na ponavljajoče se odmerke toksičnosti, reprodukcijsko toksičnost in toksikokinetiko, za katere se alternativne možnosti še ne obravnavajo, se mora člen 4a(1)(a) in (b) izvršiti do leta 2013.( )

15. Člen 4a(2.2) določa, da Komisija preuči mogoče tehnične težave glede izpolnjevanja prepovedi v zvezi s poskusi, za katere alternativne možnosti še niso obravnavane. Informacije o začasnih in končnih rezultatih teh študij so del letnih poročil, ki jih Komisija predstavi Evropskemu parlamentu in Svetu.( ) Hkrati se lahko na podlagi teh letnih poročil časovni razporedi, vzpostavljeni v skladu z odstavkom 2, prilagodijo v okviru ustreznega najdaljšega roka (6 ali 10 let). Časovni razporedi se lahko spremenijo samo po posvetovanju s SCCNFP in z ECVAM.

16. Po členu 4a(2.3) se pri zaključka študij Komisije najkasneje do marca 2007, če zaradi tehničnih razlogov ne bodo razvili in potrdili enega ali več alternativnih poskusov, ki jih omenja odstavek 2.1, obvestita Evropski parlament in Svet ter se v skladu s členom 251 Pogodbe pripravi zakonodajni predlog.

17. Postopek odstopanja. Člen 4a(2.4) določa, da lahko v izjemnih okoliščinah, če „se pojavi resna skrb glede varnosti obstoječe kozmetične sestavine“, država članica zaprosi Komisijo za odobritev odstopanja od člena 4a(1). Komisija lahko po posvetovanju s SCCNFP in z ukrepom utemeljene odločitve odobri odstopanje v skladu s postopkom, ki ga določa člen 10(2) Direktive 76/768.( ) Odločitev o odobritvi, z njo povezani pogoji in končen doseženi rezultat so del letnega poročila Komisije.

18. Druge določbe Direktive 2003/15. Poleg izpodbijane določbe Direktiva med drugim določa tudi: (a) razveljavitev člena 4(1)(i) Direktive 76/768 (ki je določal ločeno prepoved dajanja v promet kozmetičnih izdelkov, ki vsebujejo sestavine, preizkušene na živalih) z retroaktivnim učinkom od 1. julija 2002;( ) (b) prepoved uporabe rakotvornih, mutagenih ali toksičnih snovi v kozmetičnih izdelkih za reproduciranje;( ) ter (c) obvezno označevanje določenih kozmetičnih izdelkov z datumom „najkrajšega roka trajanja“ in s seznamom sestavin.( )

19. Člen 3 Direktive 2003/15 zahteva, da države članice sprejmejo predpise za prenos Direktive pred 11. septembrom 2004.( )

B – Druga zakonodaja Skupnosti

20. Hkrati z navedenimi pravili, ki se nanašajo izključno na kozmetične izdelke, obstaja tudi več splošnih pravil Skupnosti glede preizkusov na živalih, ki veljajo tudi zunaj kozmetičnega sektorja.

21. V zvezi s tem so bila z Direktivo Sveta 86/609, kot je bila spremenjena, sprejeta skupna pravila o uporabi živali v raziskovalne namene.( ) Ta direktiva določa pogoje, v skladu s katerimi se morajo takšne raziskave izvajati na območju držav članic. Še posebej člen 7 navedene direktive določa, da se mora raziskave na živalih nadomestiti z alternativnimi metodami, ko takšne metode obstajajo in so znanstveno ustrezne. Direktiva pa ne določa roka, v katerem naj se raziskave na živalih nadomestijo.

22. Poleg tega je bil Pogodbi o ustanovitvi Evropske Skupnosti z Amsterdamsko pogodbo dodan Protokol o zaščiti in dobrem počutju živali. Protokol določa:

„V želji zagotoviti boljšo zaščito in upoštevanje dobrega počutja živali kot čutečih bitij [...] naj Skupnost in države članice pri oblikovanju in izvajanju politik Skupnosti na področju kmetijstva, transporta, notranjega trga in raziskav v celoti upoštevajo zahteve po dobrem počutju živali, pri čemer spoštujejo zakonodajna ali upravna pravila in ustaljene običaje držav članic zlasti glede verskih obredov, kulturnih tradicij in regionalne zapuščine.“

C – Člena III.4 in XX(b) GATT

23. Člen III.4 GATT vsebuje načelo nediskriminacije uvoza v notranjih predpisih:

„Obravnava uvoženih proizvodov z ozemlja ene pogodbenice, uvoženih na ozemlje druge pogodbenice, ne sme biti manj ugodna od tiste, ki jo enakovrednim proizvodom domačega porekla zagotavljajo zakoni, predpisi in zahteve glede prodaje na notranjem trgu, ponudbe na trgu, nakupa, prevoza, distribucije in uporabe […]“

24. Člen XX(b) GATT, če ga beremo hkrati z uvodom člena XX, določa to odstopanje od GATT:

„Ob upoštevanju zahteve, da se taki ukrepi ne uporabljajo na način, ki bi pomenil sredstva arbitrarne ali neopravičljive diskriminacije med državami v katerih prevladujejo enaki pogoji, ali prikrito omejevanje mednarodne trgovine, se nič v tem sporazumu ne sme razumeti na način, da bi se katerikoli pogodbeni stranki preprečil sprejem ali izvrševanje ukrepov [...] nujnih za varstvo človeškega, živalskega ali rastlinskega življenja ali zdravja.“

25. V tej zvezi je bil koncept „nujnosti“ obrazložen tako, da ukrep ne more biti upravičen znotraj pomena te določbe, če je bil upravičeno na voljo drugi ukrep, ki je manj neskladen s pravili GATT.( )

III – Postopek pred Sodiščem

26. To tožbo za razveljavitev je francoska vlada v sodnem tajništvu Sodišča ES vložila 10 junija 2003. Temu je sledila vložitev odgovorov na tožbo Sveta in Evropskega parlamenta, replika francoske vlade in duplik toženih strank.

27. Sodišče je z dopisom z dne 15. novembra 2004 zaprosilo stranke, naj v obliki pisnega odgovora navedejo svoje utemeljitve s pravili STO, brez poseganja v njihova stališča o tem, ali se je v tem primeru mogoče sklicevati na pravila STO. Po vložitvi teh pisnih odgovorov se je pisni postopek zaključil.

28. Obravnava je potekala 18. januarja 2004, na njej pa so bile udeležene vse stranke.

IV – Stališča strank

A – Francoska vlada

29. Francoska vlada uvodoma zatrjuje, da je njena tožba dopustna. V odgovor na trditve toženih strank, da delna razveljavitev Direktive 2003/15 ni mogoča, ker člen 1(2) ni ločljiv od člena 1(1), francoska vlada priznava, da bi bil učinek zahtevane delne razveljavitve prenehanje prepovedi poskusov na živalih za kozmetične izdelke. Trdi, da to ne vpliva na neločljivost člena 1(2), saj bi druge določbe Direktive „še dalje imele pravne učinke“ in da med obema odstavkoma ni nujne pravne povezave.

30. V zvezi s tem se francoska vlada sklicuje na odločitev Sodišča v zadevi Nemčija proti Parlamentu in Svetu( ) za utemeljitev, da ni pomemben subjektivni namen zakonodajalca Skupnosti o tem, ali bi sprejel Direktivo brez zadevne določbe: namesto tega je pomembno vprašanje, ali bi delna razveljavitev vplivala na vsebino Direktive. Francoska vlada meni, da v tem primeru ni tako. Dalje, zatrjuje, da bi se cilj zaščite živali še dalje upošteval z Direktivo 86/609 in da ne bi bilo razumno vključiti zahteve za razveljavitev člena 1(1) v to tožbo, ker bi to ponovno uvedlo člen 4(1)(i) Direktive 76/768, ki je določil rok 30. junij 2002 za prepoved dajanja v promet kozmetičnih izdelkov, ki so bili preizkušeni na živalih.

31. Francoska vlada v utemeljitev svoje tožbe navaja pet glavnih vsebinskih razlogov.

32. Prvič, navaja, da sporna določba krši načelo pravne varnosti. Francoska vlada trdi, da: (a) besedilo člena 4a, ki prepoveduje poskuse, ki se izvajajo „zaradi izpolnjevanja zahtev te direktive“, je ni jasno, saj iz besedila Direktive ne izhaja, ali ta prepoved velja za poskuse, ki se izvajajo za izpolnjevanje druge zakonodaje. Ni jasno, ali lahko kozmetična industrija uporabi rezultate poskusov, izvedenih za namene druge zakonodaje; (b) ni jasno, ali so prepovedani novi kozmetični izdelki, ki niso preizkušani na živalih, vendar uporabljajo rezultate poskusov, ki že obstajajo; (c) ni jasno, ali je izvajanje poskusov na živalih na območju države članice prepovedano, če je namen tega izvajanja zadovoljiti predpise tretjih držav ali če so proizvodi namenjeni za izvoz; ter (d) ni jasno, ali so lahko sestavine in izdelki, za katere je mogoče, da so bili preizkušeni na živalih zunaj območja EU, dani v promet znotraj EU, ker ti poskusi ne bi bili izvedeni „zaradi izpolnjevanja zahtev te direktive“. Čeprav francoska vlada priznava, da so razlage, ki sta jih navajala Svet in Evropski parlament, mogoče in v nekaterih primerih najverjetnejše, pa vendar niso dovolj jasne, da bi zadovoljile zahteve po pravni varnosti.

33. Francoska vlada trdi, da lahko zaradi teh negotovosti države članice prenesejo Direktivo zelo različno, kar lahko povzroči nesprejemljivo pomanjkanje pravne varnosti za kozmetične družbe. V zvezi s tem francoska vlada opozarja na dejstvo, da francoske kozmetične družbe, ki so vodilne v kozmetičnem sektorju v Skupnosti, v povprečju zaslužijo več kot polovico prihodka z izvozom. Še več, glavne države, ki uvažajo kozmetiko iz Skupnosti, vključno s Kitajsko, z Japonsko, s Korejo in, do določene mere, z Združenimi državami, zahtevajo, da kozmetične družbe predložijo dokaz o tem, da njihovi izdelki niso škodljivi za živali, preden dobijo dovoljenje za dajanje v promet. Zato se zahteva pravna varnost za ohranitev konkurenčnega položaja evropske kozmetične industrije. Sporna določba bo pomenila, da se bo število uporabnih snovi v kozmetičnem sektorju postopno zmanjšalo.

34. Drugič, francoska vlada zatrjuje, da Direktiva krši načelo svobodnega opravljanja poklicne dejavnosti.( ) Meni, da zaščita živali ni cilj splošnega interesa Skupnosti, ki bi zadostno utemeljil omejitev te svoboščine. Dalje, francoska vlada trdi, da tudi če bi bila zaščita živali veljaven cilj, ki bi se mu v tej zvezi sledilo, omejitev te svoboščine, ki izhaja iz člena 4a, ni v sorazmerju z zasledovanim ciljem. Zlasti bo sporna določba evropsko industrijo neupravičeno postavila v slabši položaj v razmerju do njenih konkurentov iz držav, ki niso članice EU. Če bi se zgoraj navedene razmere negotovosti razlagale ozko, bi to prisililo kozmetične družbe, da preselijo svoje raziskovalne centre iz Skupnosti, kar bi bilo težko za številna mala in srednje velika podjetja.

35. Tretjič, francoska vlada trdi, da Direktiva krši načelo sorazmernosti, ker škodljivi učinki povzročeni z izvajanjem njene določbe, ne bi bili sorazmerni z njenim ciljem. V podporo te trditve navaja, da je za živali korist sporne določbe izjemno omejena, saj je le 0,3 % poskusov na živalih izvedenih za kozmetične izdelke. Trdi, da to ni dovolj, da bi se utemeljile omejitve, ki izhajajo iz Direktive, za svobodo poklicnega ustanavljanja, opisano zgoraj, in tudi tveganja za zdravje ljudi zaradi trenutnega neobstoja alternativnih metod.

36. Dalje, francoska vlada trdi, da klavzula o odstopanju iz člena 4a(2.4) ni zadostna za odpravo teh tveganj za zdravje ljudi, ker bi strogi pogoji za odstopanje povzročili učinke, ki bi bili prepozni za primeren odziv na potrebo po preprečitvi tveganj za zdravje ljudi.

37. Četrtič, francoska vlada navaja, da izpodbijana določba krši previdnostno načelo. Sklicuje se zlasti na sodbo Sodišča prve stopnje v zadevi Pfizer,( ) in trdi, da Direktiva zaradi razlogov, ki so navedeni zgoraj in se nanašajo na sorazmernost, vključuje nesprejemljivo tveganje za zdravje ljudi. Trdi, da je zakonodajalec Skupnosti storil očitno napako pri presoji, ker ni upošteval znanstvenih poročil SCCNFP in ECVAM, v skladu s katerimi vse alternativne metode ne bi bile na voljo do rokov, določenih v Direktivi, to je do leta 2009 in 2013.

38. Petič, francoska vlada trdi, da pomeni člen 4a kršitev načela prepovedi diskriminacije. Meni, da bi lahko, če bi bile domneve, ki jih je navedla v svojih trditvah glede pravne varnosti, veljavne razlage Direktive, to povzročilo diskriminacijo med: (a) družbami, ki so dejavne samo v kozmetičnem sektorju. in družbami, ki so dejavne v drugih sektorjih, s tem da bi slednje lahko uporabile v svoji kozmetiki sestavine, ki so bile preizkušene na živalih zaradi drugih predpisov; (b) družbami, ki izvažajo svojo kozmetiko, in družbami, ki je ne, če bi se Direktivo razlagalo tako, da bi dovoljevala poskuse za izdelke, ki so namenjeni za izvoz; ali (c) družbami, ki izvajajo svojo dejavnost v Skupnosti, in tistimi, ki hkrati poslujejo v tretjih državah, če bi se Direktivo razlagalo tako, da bi dovoljevala poskuse, izvedene ali zunaj ali znotraj Skupnosti zaradi izpolnjevanja predpisov tretjih držav.

39. Nazadnje, v odgovoru na zahtevo Sodišča, naj stranke pojasnijo svoje trditve o skladnosti sporne določbe s pravili STO, francoska vlada ugotavlja, da se v skladu s sodno prakso Sodišča ne more presojati o zakonitosti aktov institucij Skupnosti za ugotovitev skladnosti s Sporazumom WTO ali z njegovimi prilogami zaradi narave tega sporazuma. Dalje, francoska vlada meni, da sporna določba ne sodi v nobeno od dveh izjem, ki ju za to načelo postavilo Sodišče.( )

40. Francoska vlada Sodišču predlaga, naj v tem primeru preuči ustreznost pravil GATT glede na načelo „skladne razlage“, to je načelo, da „prednost mednarodnih sporazumov, ki jih je sklenila Skupnost, nad sekundarno zakonodajo Skupnosti zahteva, da se ta, če je to mogoče, razlaga skladno s temi sporazumi“.( ) V zvezi s tem francoska vlada opozarja na dejstvo, da je Komisija zaradi uskladitve s pravili STO omejila svoj prvotni predlog prepovedi izvajanja poskusov na živalih na ozemlju držav članic. Na tej osnovi francoska vlada trdi, da sporna določba, še posebej prepoved dajanja v promet, ni združljiva s pravili GATT zaradi naslednjih razlogov.

41. Prvič, trdi, da prepoved trženja ni združljiva s členom III.4 GATT, ker: (a) je prepoved ukrep, ki vpliva na prodajo kozmetičnih izdelkov v smislu člena III.4; (b) kozmetični izdelki ali sestavine, preizkušeni z uporabo alternativnih metod, potrjenih na ravni Skupnosti, in tisti, preizkušeni z uporabo drugih metod, pomenijo „podobne“ izdelke v smislu tega člena glede na njihove fizične lastnosti, končno uporabo, potrošniške navade in nagnjenja ter njihovo cenovno uvrstitev; in (c) je v skladu z Direktivo uvoz podvržen manj ugodni obravnavi kot izdelki Skupnosti, ker člen 4a Direktive dovoli dajanje kozmetičnih izdelkov v promet le, če je izvedeni poskus „alternativna metoda, potem ko je bila taka alternativna metoda znanstveno potrjena in sprejeta na ravni Skupnosti [...]“

42. Hkrati francoska vlada zanika, da velja za sporno določbo splošna izjema iz člena XX(b) GATT. Čeprav priznava, da prepoved trženja predstavlja politiko, usmerjeno v zaščito življenja in zdravja živali, pa po njenem mnenju prepoved ni nujna za dosego tega cilja, saj obstajajo drugi ukrepi, s katerimi bi lahko dosegli enak cilj, in pri tem ne bi bili nezdružljivi s pravili STO.( ) Dalje francoska vlada navaja, da prepoved trženja ne zadovolji „uvodnih“ stavkov člena XX GATT, ker se nanaša na ekonomski embargo za prisilo drugih članic, da sprejmejo v bistvu iste globalne predpise za dosego določenega cilja na ozemlju Skupnosti.( ) Francoska vlada trdi, da je takšen ekstrateritorialni cilj jasno razviden iz izmenjav med Parlamentom in Komisijo ter je dejansko „glavna utemeljitev prepovedi dajanja v promet na ozemlju Skupnosti“.

43. Na podlagi teh trditev francoska vlada sklepa, da prepoved dajanja v promet iz sporne določbe ni združljiva s pravili STO.

B – Svet Evropske unije

44. Svet v obrambi navaja naslednje trditve.

45. Svet je v ustnem postopku pred Sodiščem glede dopustnosti izrazil soglasje z utemeljitvami Parlamenta, da ta tožba ni dopustna, ker člena 1(2) ni mogoče ločiti od člena 1(1).( ) Po njegovem mnenju bi taka delna razveljavitev povzročila popolnoma drugačno besedilo in bi Direktivi 2003/15 odvzela njeno vsebino.

46. Glede očitane kršitve načela pravne varnosti Svet vztraja, da se izraz „zaradi izpolnjevanja zahtev te direktive“ v sporni določbi nanaša le na cilj Direktive 76/768, to je na zaščito javnega zdravja. Trdi, da sporna določba jasno pomeni, da se lahko le alternativne metode, ki se ne zatekajo k poskusom na živalih, uporabijo kot dokaz, da je kozmetična sestavina ali izdelek varen za javno zdravje. Zaradi tega je izvajanje poskusov na živalih znotraj EU za izdelke ali sestavine, namenjene za izvoz, jasno prepovedano; prepoved „dajanja v promet“ se razširi na dobavo takih izdelkov ali sestavin tretjim, vključno z izvozom ali uvozom; in prepoved dajanja v promet se razširi na kozmetične izdelke, za katere so bili poskusi na živalih uporabljeni zunaj območja Skupnosti zaradi izpolnjevanja zakonodaje tretje države. Zato Svet ugotavlja, da trditve francoske vlade glede pravne varnosti niso utemeljene.

47. Glede očitane kršitve načela svobode izvajanja poklicne dejavnosti Svet navaja, da se prepoved dajanja v promet znotraj Skupnosti razširi ne samo na izdelke, za katere so bili poskusi na živalih izvedeni znotraj Skupnosti, temveč tudi za tiste, za katere so bili poskusi izvedeni zunaj Skupnosti. Svet navaja, da bi bilo prenagljeno predvidevati, da alternativne metode ne bodo sprejete na ravni Skupnosti v časovnih razporedih, določenih v sporni določbi, ali da bodo tretje države zavrnile priznanje teh alternativnih metod. Podobno prenagljeno bi bilo domnevati, da bo evropska industrija prikrajšana v primerjavi s konkurenti iz tretjih držav.( ) Svet trdi, da bi bila v vsakem primeru vsaka omejitev načela svobodnega izvajanja poklicne dejavnosti utemeljena z glavnim interesom Skupnosti, to je z interesom dobrega počutja živali.

48. Glede očitkov o kršitvi načela sorazmernosti Svet izpodbija trditev, da sporna določba očitno ni primerna glede na svoj cilj. Trdi, da prepoved ne more povzročiti prometa izdelkov, ki bi bili resno tveganje za zdravje ljudi, saj morajo vsi izdelki, dani na trg v Skupnosti, zadovoljiti zahteve javne varnosti, določene v Direktivi 76/768.

49. Glede očitane kršitve previdnostnega načela Svet trdi, da izpodbijana določba ne more biti označena kot očitna napaka presoje. Nasprotno, pomeni del kompromisa, sprejetega po zahtevnem ovrednotenju vseh znanstvenih dokazov, dostopnih zakonodajalcu Skupnosti med sprejemanjem določbe.

50. Poleg tega Svet izpodbija očitek francoske vlade, da izpodbijana določba predstavlja nezakonito diskriminacijo med družbami znotraj kozmetičnega sektorja, na podobnih podlagah, na katere se je skliceval glede trditve o pravni negotovosti. Povedano drugače, ker velja prepoved trženja v Skupnosti za vse kozmetične družbe, ne glede na sedež ustanovitve ali kraja, v katerem so bili izvedeni poskusi na živalih, je treba vsakršno trditev o diskriminaciji zavrniti.

51. Nazadnje, glede argumentov francoske vlade o ustreznosti pravil STO v tem primeru, Svet trdi, da kozmetični izdelki, ki niso bili preizkušeni na živalih, niso „podobni“ tistim, ki so bili preizkušeni na živalih po členu III.4 GATT zaradi različnih potrošniških nagnjenj za vsako vrsto izdelkov. Svet glede člena XX(b) GATT ponovi, da velja prepoved dajanja v promet za vse izdelke, preizkušene na živalih in dane na trg v Skupnosti brez diskriminacije glede njihovega izvora. Dalje, alternativni ukrepi, ki bi bili manj omejujoči v skladu s pravili GATT, ne obstajajo. Poleg tega obravnavana politika ni enaka tisti v zadevi US-Shrimp, na katero se je sklicevala francoska vlada, saj ni toga, v smislu, da bi drugim pogodbenicam pustila svobodo odločitve glede načina izpolnitve zahteve, da kozmetični izdelki ne smejo biti preizkušeni na živalih. Svet navaja, da v skladu z Direktivo Komisija in države članice Skupnosti sprejmejo vse potrebne ukrepe za uveljavitev znanstveno potrjenih alternativnih metod s strani OECD na ravni Skupnosti.

C – Evropski parlament

52. Parlament ponovi večino trditev, pojasnjenih v obrambi Sveta. Dodatne ugotovitve so naslednje.

53. Parlament glede dopustnosti izpodbija predlog, da izpodbijana določba ni odvisna od člena 1(1) Direktive 2003/15. Parlament navaja, da so bila v primeru te direktive pogajanja v spravnem odboru „posebno težka in kočljiva“ ter da končno besedilo pomeni „skupno soglasje“, ki sta ga dosegla na COREPER Parlament in Komisija, in da členov 1(1) in 1(2) te direktive ne bi bilo mogoče ločiti.( ) Delna razveljavitev, ki jo zahteva Republika Francija, bi pomenila, „poskus sprejemanja predpisov s strani sodne veje oblasti“, saj zakonodajalec člena 1(1) ne bi sprejel brez hkratnega sprejetja člena 1(2).

54. Parlament navaja, da se ta zadeva povsem razlikuje od zadeve Nemčija proti Parlamentu in Svetu (C-376/98), v kateri je Komisija priznala, da obravnavana določba ni bila odvisna, hkrati pa je izpodbijala tožbo za delno razveljavitev preprosto na podlagi, da ne bi sprejela upoštevne direktive brez te določbe. Parlament nadalje zavrača trditev francoske vlade, da bi ugotovitev nedopustnosti pripeljala do zanikanja pravice, ker je Francija imela možnost izpodbijati Direktivo 93/95, ki je vsebovala izrazoslovje, podobno tistemu, ki je sporno v Direktivi 2003/15.

55. Parlament glede pravne varnosti trdi, da če ni kršitve načela legitimnega pričakovanja načelo pravne varnosti ne more povzročiti razveljavitve akta Skupnosti.

56. Drugič, Parlament se sprašuje o resničnem namenu trditev francoske vlade glede pravne varnosti in nakaže, da bi ta lahko dejansko bil pridobiti ugodnejšo (to je omejujočo) razlago Direktive s tožbo za razveljavitev Direktive. Po mnenju Parlamenta bi to pomenilo zlorabo postopka.

57. Tretjič, Parlament zavrača trditev, da naj bi Direktiva povzročila katastrofo za evropsko kozmetično industrijo in opozarja na precejšnje število kozmetičnih družb, ki so izvedle politike, skladne z Direktivo, že pred njenim sprejetjem.

58. Nazadnje, glede ustreznosti pravil STO v tem primeru Parlament ponovi navedbe Sveta, da kozmetični izdelki, preizkušeni na živalih, in izdelki, ki niso preizkušeni na živalih, niso „podobni“ v smislu pravil STO. Nadalje Parlament zavrne namig, da je zakonodajalec Skupnosti za Direktivo želel skriti zaščitno politiko in opozarja, da pomeni kozmetična industrija Skupnosti večji delež na svetovnem kozmetičnem tržišču kot ZDA ali Japonska. To po mnenju Parlamenta ne dokaže trditve, da vodi Direktiva do „manj ugodne“ obravnave v smislu člena III 4 GATT, kot tudi trditve glede diskriminacije v smislu člena XX GATT.

V – Analiza

Dopustnost

59. Najprej je treba pretehtati, ali ta tožba za delno razveljavitev ne bi smela biti dopustna na podlagi tega, da izpodbijana določba ne more biti neodvisna od prvega odstavka člena 1 Direktive 2003/15, za katerega francoska vlada ne zahteva razveljavitve. Kot je znano, je delna razveljavitev zakonodajnega akta ali odločitve mogoča le, če se lahko elemente, za katere se zahteva razveljavitev, loči od ostalih elementov akta ali odločitve.( )

60. Pri presoji tega vprašanja je treba opozoriti na sodno prakso Sodišča v zvezi s presojo neodvisnosti določb zakonodajnega ukrepa v tožbi za delno razveljavitev. Menim, da so posebej pomembne predvsem tri zadeve.

61. Prva je Nemčija proti Komisiji, ki se je nanašala na tožbo na razveljavitev člena 5(5) Uredbe št. 690/2001 glede posebnih tržnih spodbudnih ukrepov v sektorju za govedino, ker je ta določba zahtevala, naj vsaka država članica, ki jo to zadeva, financira 30 % cene mesa, kupljenega v skladu s to uredbo.( ) Sodišče je v tem primeru pozvalo stranke, naj predložijo svoja stališča glede dopustnosti tožbe glede na načelo, da je delna razveljavitev akta Skupnosti mogoča le, če je mogoče elemente, za katere se zahteva razveljavitev, ločiti od ostalega dela akta. Sodišče je sklenilo, da izpodbijana določba ni bila odvisna od ostalega dela Uredbe, „ker razveljavitev te določbe ne bi spremenila vsebine uredbe“.( ) Odločilo je, da bi, ker je bila vsebina Uredbe sestavljena zaradi ustanovitve posebnega programa za nakup govedine za odziv na krizo BSE, razveljavitev določbe, ki zahteva od vsake države članice, ki jo to zadeva, da financira 30 % cene kupljenega mesa, „pustila vsebino te uredbe v celoti nedotaknjeno, ker bi povzročila le finančno poračunanje med Skupnostjo in zadevnimi državami članicami“.( ) Zavrnilo je trditev Komisije, da brez izpodbijane določbe verjetno ne bi sprejela drugih določb Uredbe v njihovi sedanji različici, še posebej določbe, da bi izkupiček od prodaje izdelkov v skladu z Uredbo pripadel zadevni državi članici( ), – izjavilo pa je tudi, da „je vprašanje, ali bi delna razveljavitev spremenila vsebino izpodbijanih ukrepov, objektivno in ne subjektivno merilo, povezano s političnim namenom oblasti, ki je sprejela zadevni ukrep“( ).

62. Vprašanje je obravnaval tudi generalni pravobranilec Fennelly v zadevi Nemčija proti Parlamentu in Svetu („Trženje tobaka“)( ). Primer je obravnaval tožbo za razveljavitev Direktive 98/43/ES, katere namen je bil prepovedati vse oblike trženja tobaka in sponzorstva. Po sklepu, da zakonodajalec Skupnosti ni bil pristojen sprejeti Direktive, ker se je navezovala na trženje v medijih, ki so zajemali izključno trženje tobaka, pristojen pa bi bil v zvezi z mediji z drugo neodvisno vsebino, kjer bi obstajal očiten element storitve ali prometa (na primer časopisi in radijsko oddajanje), je generalni pravobranilec Fennelly preučeval, ali bi Sodišče lahko obravnavalo delno razveljavitev Direktive. Ob sklicevanju na sodbe Sodišča v zadevi Working time in tožbah za delno razveljavitev odločitev Komisije v konkurenčnih postopkih,( ) je ugotovil:

„Sodišče ni sprejelo splošnih smernic o vprašanju neodvisnosti veljavnih ali neveljavnih delov zakonodajnega ukrepa. Menim, da je delno razveljavitev dovoljevalo ob izpolnjevanju dveh pogojev: prvič, kadar je izpodbijana določba ločena in tako njena izločitev ne spreminja ostalega besedila; in drugič, kadar razveljavitev te določbe ne vpliva na celovito skladnost zakonodajnega programa, katerega del je.“( )

63. Sklenil je, da delna razveljavitev ni bila veljavna možnost, saj bi se zato, ker Direktiva ni razlikovala med mediji, ki vsebujejo izključno trženje tobaka, in neodvisnimi mediji, usmerjenim k storitvam, Sodišče moralo za vključitev tega razlikovanja zateči h kreativni sodni predelavi vsebine Direktive. Še posebej je opozoril, da „bi ohranjeni deli pomenili samo del vsebine predmeta prepovedi, ki jo je zakonodajalec Skupnosti jasno oblikoval s splošnimi pojmi. Sodišče bi posekalo drevo, toda pustilo nekaterim vejam preživeti [...]“( )

64. Zadnja upoštevna zadeva je Komisija proti Svetu, v kateri je Komisija zahtevala delno razveljavitev sklepa Sveta o odobritvi pristopa Evropske skupnosti za atomsko energijo (EAEC) h Konvenciji o jedrski varnosti.( ) Komisija je zlasti zahtevala razveljavitev končnega odstavka Poročila EAEC, priloženega k temu sklepu, ki je navajalo obseg pristojnosti Skupnosti na področju konvencije, ker naj bi bila določena področja pristojnosti Skupnosti v teh navedbah prezrta. Sodišče je zavrnilo trditev Sveta o nedopustnosti zaradi neločljivosti in odločilo, da zahtevana delna razveljavitev „ne bi spremenila vsebine izpodbijanega sklepa“, saj „nikakor ne bi vplivala na pravni obseg določb, o katerih je Svet že sprejel stališče“(podobno kot do pristojnosti Skupnosti).( ) Generalni pravobranilec Jacobs je v sklepnih predlogih v tej zadevi primerjal zadevno dejansko stanje in tožbe na delno razveljavitev nezakonodajnih odločitev na konkurenčnem področju, kot v zadevah Trasnocean Marine Paint in Kali und Salz,( ) v katerih bi razveljavitev izpodbijanih pogojev v odločbah „lahko vplivala na naravo same odločbe“.( )

65. Menim, da zgoraj navedena sodna praksa dokazuje, da tožba za delno razveljavitev zakonodajnega akta ni dopustna, če bi glede na zadevne temeljne zakonodajne cilje razveljavitev izpodbijane določbe odvzela sistemu zakonodaje njeno bistvo. Tako je celo, če je lahko iz popolnoma formalnega logičnega vidika sporna določba ločena od ostale zakonodaje (na primer ob neobstoju navzkrižnih sklicevanj med izpodbijano določbo in ostalimi deli zakonodajnega akta). V nasprotnem primeru bi bil izpodkopan objektivni cilj zakonodaje Skupnosti in bi prišlo do neodvisnega ohranjanja zakonodajnih določb, katerih namen je le obroben. Neodvisno gledano ni nerazumljivo, da bi take postranske določbe v nekaterih primerih lahko škodovale prvotnemu zakonodajnemu cilju.

66. Ob uporabi tega načela v tem primeru je med drugim iz preambule k Direktivi 2003/15 razvidno, da je eden njenih temeljnih ciljev odprava poskusov na živalih za kozmetične izdelke. Tako na primer odstavek 4 preambule določa, da „je bistveno, de se zasleduje cilj odprave poskusov na živalih za preizkušanje kozmetičnih izdelkov in da postane prepoved takih poskusov učinkovita na območju držav članic“. Na ta cilj se nanašajo odstavki od 1 do 11 preambule.

67. Kot francoska vlada izrecno priznava, bi uspeh njene tožbe za delno razveljavitev prek izbrisa člena 4(1)(i) Direktive 76/768 ( ) povzročil brezpogojno dovoljenje dajanja v promet kozmetičnih izdelkov, preizkušenih na živalih.

68. Iz navedenega sledi, da bi tak rezultat dejansko pomenil nasprotje objektivnega cilja zakonodajalca Skupnosti in bistva Direktive. Jasno je, da je bil namen člena 1(1) v celoti stranski v primerjavi z izpodbijano določbo: namen člena 4a Direktive 76/768, ki ga je dodala izpodbijana določba, je bil namreč nadomestiti člen 4(1)(i) Direktive 76/768. Učinek delne razveljavitve bi tako bil nasproten očitnemu namenu.

69. Dalje, opozarjam, da se zdi, da so bile tudi druge določbe Direktive 2003/15, še posebej člen 1(7), sprejete glede na člen 1(2).

70. Zaradi teh razlogov menim, da člen 1(2) Direktive 2003/15 ni ločljiv od ostalega dela Direktive, še posebej člena 1(1) in da bi bilo treba zato tožbo razglasiti za nedopustno. Vendar če bi Sodišče prišlo do drugačnega sklepa, bom sedaj preučil argumente strank o vsebini.

Vsebina

A – Pravna varnost

71. Francoska vlada trdi, da je treba izpodbijano določbo razveljaviti, ker ni dovolj jasna in določna. Trdi, da je novi člen 4a mogoče razlagati na več načinov kar pomeni, da ga lahko države članice prenesejo na različne načine. To lahko povzroči pravno negotovost za družbe.

72. Uvodoma opozarjam, da čeprav se stranke sklicujejo na „načelo pravne varnosti“, lahko ta pojem ustvarja zmedo, ker se pogosto uporablja za različne, čeprav povezane pravne koncepte. Ti so: načelo prepovedi retroaktivnosti zakonodaje Skupnosti; načelo spoštovanja legitimnih pričakovanj, v smislu razumnega pričakovanja, ustvarjenega na osnovi akta ali stališča institucije Skupnosti, in načelo spoštovanja zavezujoče moči predpisov Skupnosti.( ) Trditve francoske vlade so v obravnavanem primeru omejene na domnevno pomanjkanje jasnosti besedila in učinkov izpodbijane določbe ter se ne nanašajo na zgoraj naštete pojme.

73. Menim, da je pred preučitvijo vsebine teh trditev treba načeloma presoditi okoliščine, v katerih je lahko nejasna ali nedoločena narava besedila Direktive osnova za razveljavitev.

74. Najprej je treba poudariti, da bi bilo po mojem mnenju v tem smislu zelo neobičajno najti splošni zakonodajni akt Skupnosti, ki ga je mogoče razlagati le na en nedvoumen način. V naravi vsakega takega akta in še posebej akta, za katerega je bilo soglasje doseženo na najvišji ravni v zakonodajnem sistemu Skupnosti, je, da se vsakega uporabljenega pojma ne da ali se ne bi smelo široko in dokončno opredeliti v okviru akta samega. Prizadevanja za tako izključno opredelitev pojmov v večini primerov ne bi bila praktična ter velikokrat ne bi bila mogoča ne primerna. To ne izhaja le iz težave vnaprejšnjega določanja vseh mogočih položajev, v katerih bo direktiva lahko veljala, temveč tudi splošneje iz jezikovne nedoločenosti prava.( )

75. Tako je pravo Skupnosti in pravo držav članic polno zakonodajnih pojmov, katerih podrobnosti in uporaba so bili namenoma prepuščeni sodstvu ali upravi. Očitni primeri bi v sekundarnem pravu Skupnosti vključevali izjeme od načela enakega obravnavanja, ki ga določa člen 2 Direktive 76/207, načelo „socialne ugodnosti“ iz člena 7(2) Uredbe št. 1612/68 ter izjeme od prostega pretoka zaradi javne politike, varnosti in zdravja, ki so bile najprej navedene v Direktivi 64/221, ki jo je nadomestila Direktiva 2004/38.( )

76. Iz tega izhaja, da sodišča razlagajo in uporabijo zakonodajo v sodnih postopkih za konkretne primere, ki jih uporabna zakonodaja ni izrecno predvidela. V pravu Skupnosti, na primer, se načelo, da sta zakonodajna razlaga in uporaba del glavnih funkcij Sodišča, kaže v besedilu člena 220 ES. Sodišče mora pri izvajanju te funkcije upoštevati, da morajo biti določbe Skupnosti jasne in predvidljive za tiste, ki jih morajo upoštevati.( ) To je bilo odločilno v veliko primerih, v katerih je bilo Sodišče zaprošeno razlagati ali uporabiti pravo Skupnosti.( )

77. Medtem ko to velja za vse splošne zakonodajne akte Skupnosti, je še posebej pomembno pri direktivah. Menim, da so v tem smislu posebnega pomena utemeljitve generalnega pravobranilca Jacobsa v zadevi Nizozemska proti Parlamentu in Svetu.( ) V njej je zavrnil trditev nizozemske vlade, da naj se Direktiva 98/44 o pravnem varstvu biotehnoloških izumov razveljavi zaradi kršitve pravne varnosti. Ugotovil je, da člen 249 ES določa, da direktiva zavezuje vsako državo članico glede rezultata, ki se ga mora doseči, nacionalnim oblastem pa prepušča izbiro glede oblike in metode. Dalje je navedel:

„Direktive se tako ne ukvarjajo izčrpno s podrobnostmi zadev znotraj svojega področja. Medtem ko to seveda ne pomeni, da je nejasno zasnovanje primerno, pa predlaga, da dejstvo, da direktiva podeli nekaj proste presoje državam članicam, ni podlaga za njeno razveljavitev. Tudi, ko je določbe direktive mogoče razlagati na več načinov, kot v tem primeru trdi Nizozemska, menim, da to ni podlaga za razveljavitev. V nedavnih primerih, v katerih je Sodišče izjavilo, da je država članica zaradi nepravilne izvršitve nenatančno sestavljene določbe direktive dala določbi razumno smiseln pomen, ni bilo namiga, da bi se naj direktiva (ali celo določba) štela kot neveljavna samo zato, ker ni bila natančna in jo je bilo zato mogoče razlagati na več načinov.

Po mojem vedenju Sodišče podobno ob oblikovanju načela, da imajo lahko samo jasne in nedvoumne določbe direktiv neposredni učinek, ni predlagalo, da zato niso veljavne vse določbe, ki niso tako natančne in brezpogojne“.( )

78. S to utemeljitvijo se strinjam. Čeprav je res, kot sem že opozoril in kot trdi francoska vlada, da bi moral biti učinek določb Skupnosti jasen in predvidljiv za tiste, ki jih morajo upoštevati, pa to ne vodi in ne bi smelo voditi do sklepa, da mora biti razveljavljena vsaka zakonodaja, ki jo je mogoče razlagati na več načinov. Zaradi zgoraj navedenih razlogov pomeni po mojem mnenju pomanjkanje jasnosti podlago za razveljavitev zakonodaje Skupnosti ali dela te samo v tistih izjemnih primerih, v katerih zakonodaja notranje očitno ni skladna ali v katerih se obravnavani direktivi ne more pripisati nobenega logičnega pomena.( )

79. Če uporabimo te ugotovitve v obravnavanem primeru, se trditve francoske vlade o pravni negotovosti osredotočajo okoli pojma, da samo poskusi na živalih, ki se izvajajo „zaradi izpolnjevanja zahtev te direktive“, sodijo v te prepovedi. Ta izraz se pojavi v vsaki od štirih vrst prepovedi, vsebovanih v Direktivi.

80. Te trditve me ne prepričajo. Menim, da Direktiva izpolnjuje zahteve pravne jasnosti in predvidljivosti, navedene v zgornjih ugotovitvah zaradi naslednjih razlogov.

81. Kot je ugotovil Svet, se mora izraz „zaradi izpolnjevanja zahtev te direktive“ brati v kontekstu prevladujočega cilja Direktive 76/768, ki mu je člen 4a izrecno podrejen, namreč varstvo javnega zdravja. Kot je navedeno zgoraj, je to načelo izraženo v členu 2 Direktive: „Kozmetični izdelki, ki so dani na trg na območju Skupnosti, ob običajni uporabi ne smejo povzročiti škode na zdravju ljudi.“

82. Menim, da je jasno, da zadevni izraz tako izraža namen zakonodaje, da morajo biti poskusi na živalih, za katere veljajo prepovedi, usmerjeni v doseganje zahtev javnega zdravja za kozmetiko določenih v Direktivi 76/768. Dalje menim, da lahko upravičeno domnevamo, da bi bili v kozmetičnem sektorju skoraj vsi poskusi na živalih izvedeni v ta namen, tega pa ni zanikala niti francoska vlada. V zvezi s tem poudarjam, da se je ta izraz prvič pojavil v členu 4 Direktive 76/768, in sicer kot posledica spremembe, uvedene z Direktivo 93/35. Čeprav je bil začetek veljavnosti te določbe preložen, kot je navedeno zgoraj, naj francoska vlada v vmesnem času ne bi ugovarjala besedilu določbe ali zatrjevala njeno nejasnost.

83. Če so postavljene v ta okvir, se vse domnevne negotovosti, na katere se sklicuje francoska vlada, ne zdijo mogoče.

84. Prvič, zdi se jasno, da velja prepoved poskusov na živalih enako za poskuse, ki se izvajajo zaradi izpolnjevanja druge zakonodaje, ker se snovi, ki so bile predmet takih poskusov, ne smejo uporabljati kot kozmetični izdelki ali njihove sestavine. Ta razlaga se zdi nujna za polni učinek Direktive in je skladna z namenom, izraženim v pripravljalnih dokumentih, na podlagi katerih je bila sprejeta.( )

85. Drugič, menim, da iz besedila izpodbijane določbe izhaja, da velja za izvajanje poskusov na živalih za kozmetične izdelke ali sestavine na ozemlju države članice, ne glede na to, ali je to preizkušanje za izdelke, namenjene za izvoz. Tako razlago predlaga tudi člen 1(7) Direktive 2003/15.( )

86. Tretjič, iz tega besedila prav tako izhaja, da so kozmetični izdelki in sestavine, ki so predmet poskusov na živalih zunaj Skupnosti, predmet prepovedi dajanja v promet. Taki poskusi bi po svoji naravi bili izvedeni zaradi izpolnjevanja zahtev javnega zdravja in tako sodijo v to prepoved.( )

87. Menim, da izpodbijana določba zato ne določa nesprejemljive stopnje pravne varnosti za kozmetična podjetja. Dodal bi, da se lahko, kadar se pojavijo vprašanja razlage, taka podjetja obrnejo na svoja nacionalna sodišča, ki lahko ta vprašanja predložijo Sodišču na podlagi člena 234 ES.

B – Sorazmernost

88. Kot je znano, načelo sorazmernosti zahteva, da morajo biti ukrepi, uvedeni z določbo Skupnosti, primerni za uresničitev zasledovanega cilja in ne smejo preseči tega, kar je nujno potrebno, da se cilj doseže.( ) Zato se je treba pri izbiri med več primernimi ukrepi zateči k najmanj prisilnemu.( )

89. Glede vrste preizkusa, ki ga Sodišče uporabi v primerih, kot je obravnavani, bom podal nekaj uvodnih pripomb.

90. Na področju zapletenih političnih odločitev, kjer zakonodaja Skupnosti uživa široko diskrecijsko pravico, je stalna sodna praksa, da je vsebinski sodni preizkus zakonodajnih aktov omejen. V takih primerih bi moral biti zakonodajni akt razveljavljen le, če je očitno presegel meje zakonodajalčeve pristojnosti.( ) Tako je pri prepovedi Skupnosti o oralni uporabi tobaka Sodišče razsodilo:

„V zvezi s sodnim preizkusom pogojev, na katere se sklicuje v prejšnjem odstavku, mora imeti zakonodajalec Skupnosti široko diskrecijsko pravico na področju, kot je področje v obravnavanem primeru, ki vsebuje politične, ekonomske in socialne odločitve na njeni strani ter zahteva zapletene presoje. Samo če ukrep, sprejet na tem področju, očitno ni primeren glede na cilj, ki ga zasledujejo pristojne institucije, je lahko prizadeta zakonitost takega ukrepa.“( )

91. Kot je očitno, izvira omejena narava vsebinskega sodnega preizkusa takih zakonodajnih aktov predvsem iz temeljnega načela institucionalnega ravnovesja in delitve oblasti. To ravnovesje pomeni, da mora Sodišče spoštovati „politične odgovornosti“( ), ki jih Pogodba daje zakonodajalcu Skupnosti, in naj se vzdrži izrekanja sodb v takih političnih zadevah.( )

92. Menim, da izhaja iz tega načela institucionalnega ravnovesja in iz demokratičnega načela samega, da mora biti Sodišče posebej pazljivo pri preizkusu zakonitosti zakonodajnega akta, ki ga v postopku soodločanja skupno sprejmeta Svet in Parlament. Sodišče bi moralo še posebej paziti pri razveljavitvi na vsebinskih podlagah zakonodajnih političnih odločitev neposredno in demokratično voljenega organa, ki predstavlja državljane Skupnosti. Dodal bi, da se je ta skrb za največje spoštovanje demokratičnih načel velikokrat pojavila v sodni praksi Sodišča.( )

93. Če te ugotovitve uporabimo v obravnavanem primeru, je jasno, da pomeni prepoved poskusov na živalih za kozmetične izdelke in sestavine zelo občutljivo politično odločitev, ki je od Komisije, Sveta in Parlamenta zahtevala pazljivo in globalno analizo prednosti in slabosti predvidenega sistema. Kot je bilo navedeno, je bil sporazum o Direktivi dosežen po dolgem in zahtevnem postopku soodločanja, ki je vključeval večkratne „tristranske“ sestanke s Komisijo in številne posvete z zainteresiranimi tretjimi strankami.( ) Končni sporazum je bil dosežen šele na zasedanju spravnega odbora.

94. Parlament je med zakonodajnim postopkom močno spodbujal uvedbo roka za prepoved izvajanja poskusov na živalih za kozmetiko.( ) Parlament zatrjuje, da je Direktiva kot „sad zakonodajnega procesa, dolgega skoraj deset let,“ zelo pomemben in politično zelo občutljiv zakonodajni akt.( )

95. Zato bi načeloma moral biti sodni preizkus vsebinske zakonitosti izpodbijane določbe, v obravnavanem primeru njene skladnosti z načelom sorazmernosti, še posebej omejen.

96. Za izvedbo tega preizkusa je treba najprej opredeliti cilj izpodbijane določbe. To izrecno določa preambula k Direktivi 2003/15, v kateri je določeno: „Zaradi zagotovitve najvišje možne stopnje zaščite živali mora biti za uvedbo dokončne prepovedi določen rok.“( ) Tako je Komisija v osnutku Direktive navedla:

„Zmanjšanje bolečin, ki se živalim povzroči med poskusi, zmanjšanje števila poskusov, in kjerkoli in čim prej je mogoče, odprava trpljenja živali so cilji, skupni vsem strankam, ki so pri tem udeležene. Ta cilj se ujema z zahtevami etike glede spoštovanja življenja, javnim mnenjem in izrecnimi željami Evropskega parlamenta. Ta cilj je tudi vključen v Direktivo 86/609 glede zaščite živali, ki se uporabljajo za raziskovalne in druge znanstvene namene.“

97. Brez dvoma je to utemeljeni cilj zakonodaje Skupnosti. To je potrjeno v Protokolu o zaščiti in dobrem počutju živali, ki je priložen k Pogodbi ES.( ) V nasprotju s argumenti francoske vlade menim, da odločitev Sodišča v zadevi Jippes ne vodi do nasprotnega sklepa.( ) Nasprotno, v obravnavanem primeru je premislek o tem, ali je Skupnost povsem upoštevala zahteve dobrega počutja živali, pomenil pomemben korak pri oceni Sodišča o sorazmernosti zadevne politike Skupnosti.( )

98. Druga stopnja preizkusa sorazmernosti zahteva analizo, ali je izpodbijana določba primeren ukrep za dosego tega cilja. V obravnavanem primeru je težko izpodbijati, da uveljavitev dokončne prepovedi poskusov na živalih za kozmetične izdelke in sestavine znotraj Skupnosti ne pomeni ukrepa pospeševanja uresničevanja dobrega počutja živali, ter francoska vlada tega ne poskuša izpodbijati.

99. Tretja stopnja preizkusa sorazmernosti je ocena, ali izpodbijana določba presega, kar je nujno potrebno za dosego njenega cilja. Na tej stopnji postane omejena narava sodnega preizkusa najpomembnejša.

100. Iz dokumentacije, predložene med zakonodajnim postopkom, je jasno, da je zakonodajalec Skupnosti ob oblikovanju izpodbijane določbe želel doseči občutljivo ravnotežje med zahtevami zaščite živali in drugimi zadevnimi interesi, vključno z javnim zdravjem in s potrebo po spoštovanju mednarodnih zavez. Po preučitvi več alternativ – vključno s tisto, ki jo je v predlogu predstavila Komisija, ki ni vključevala prepovedi dajanja v promet – je bila po napetih razpravah izpodbijana določba izbrana kot najprimernejše ravnotežje.( ) Svet je tako v svojem skupnem stališču opozoril:

„Čeprav se Svet strinja tudi s ciljem čimprejšnje prepovedi preizkušanja sestavin za kozmetične izdelke na živalih, meni, da bi bilo treba ta cilj zasledovati brez ogrožanja zdravja in varnosti potrošnikov.“( )

101. V izpodbijani določbi in Direktivi 2003/15 nasploh je več ponazoritev o dosegi tega ravnotežja in končno besedilo je pazljivo dosežen kompromis v ta namen.

102. Prevladujoča skrb za zagotavljanje javne varnosti in varstvo potrošnikov je, na primer, razvidna iz člena 4a(1), ki določa, da prepovedi, ki jih vsebuje, ne škodujejo splošnim obveznostim javne varnosti iz člena 2.( ) Skrb za ohranjanje javne varnosti se res izraža v vsej Direktivi 2003/15, vključno z določbo o odstopanju od prepovedi pri posebnih utemeljenih problemih zdravja ljudi;( ) možnostjo Komisije, da pri potrditvi neustreznih alternativnih poskusov predloži zakonodajni predlog;( ) posebno določbo za podaljšane roke za poskuse glede ponavljajočih se odmerkov toksičnosti, reprodukcijske toksičnosti in toksikokinetike;( ) in določbo v preambuli o razvoju smernic, ki jih po posvetovanju z državami članicami sprejme Komisija za zagotovitev uporabe skupnih meril pri presoji glede neizvajanja poskusov na živalih za kozmetične izdelke, da bi se izognilo zavajanju potrošnikov.( )

103. Poleg tega Direktiva kaže nedvomno skrb za upoštevanje interesov kozmetičnih podjetij v okviru zaščite živali, ki jo obravnava, in ciljev javne varnosti. Spremenjeni člen 9 Direktive 76/768 na primer določa, da letno poročilo, ki ga Parlamentu in Svetu predloži Komisija, obravnava napredek, ki ga je Komisija dosegla v prizadevanjih za sprejetje alternativnih metod, znanstveno potrjenih na ravni Skupnosti, s strani OECD in priznanje rezultatov poskusov, izvedenih z alternativnimi metodami v Skupnosti, s strani tretjih držav, kot tudi „načina upoštevanja posebnih potreb malih ali srednje velikih podjetij“. Poleg tega se alternativne metode, potrjene ali odobrene na ravni Skupnosti, objavijo takoj.( ) Cilj teh določb je gotovo pomoč podjetjem Skupnosti in povečanje preglednosti.

104. Dalje, v odgovor na trditve francoske vlade o neustreznosti dostopnih alternativnih metod zadostuje glede na dokaze ugotoviti, da se je zakonodajalec dobro zavedal stopnje razvoja alternativnih metod in je to povsem upošteval v svojem končnem kompromisu.( )

105. Iz navedenega je očitno, da pomeni izpodbijana določba previdno in pretehtano ravnotežje, ki ga je zakonodajalec Skupnosti dosegel med zadevnimi interesi. Menim, še posebej glede na omejeno naravo sodnega preizkusa, primernega v obravnavani zadevi, da to zadostuje za zavrnitev predloga francoske vlade, da naj se izpodbijana določba razveljavi zaradi kršitve načela sorazmernosti.

C – Previdnostno načelo

106. Kot sem opozoril v pred kratkim izdanih sklepnih predlogih v zadevi Arnold André, je Sodišče povzelo previdnostno načelo s temi pojmi:

Previdnostno načelo utemeljuje sprejetje omejevalnih ukrepov, kadar ni mogoče z gotovostjo določiti obstoja in obsega domnevnega tveganja zaradi neustrezne, nedokončne ali nenatančne narave rezultatov ali študij, vendar obstaja verjetnost resnične škode za javno zdravje, če bi se tveganje uresničilo.“

107. Za utemeljitev uporabe previdnostnega načela zatrjevano tveganje ne sme biti le hipotetično.( )

108. Francoska vlada se v obravnavanem primeru sklicuje na to načelo za izpodbijanje sporne določbe, ker naj bi vsebovalo tveganje za javno zdravje, saj ni gotovo, ali bodo ustrezne alternativne metode razvite v časovnem okviru določenih rokov.( )

109. Vendar kot sem že razložil, popolno spoštovanje javne varnosti je neločljivi del Direktive 2003/15 in Direktive 76/768. Prepovedi iz člena 4a jasno sodijo v splošno obveznost države članice, da zagotovi, da kozmetika, ki se trži znotraj Skupnosti, ob normalni uporabi ne povzroča škode zdravju ljudi. Kot je navedeno zgoraj v točkah od 100 do 102, je torej cilj javne varnosti nedvomno varovan. Ker francoska vlada ni navedla nobenega dokaza o tveganju za javno zdravje, ki ne bi bilo le hipotetično, se lahko to trditev zavrne.

D – Prepoved diskriminacije

110. Vse trditve francoske vlade o prepovedi diskriminacije temeljijo na veljavnosti predpostavk, na katere se francoska vlada sklicuje za utemeljitev, da izpodbijana določba ne izpolnjuje zahtev pravne varnosti. Te predpostavke sem preučil zgoraj in sklenil, da temeljijo na nepravilnem razumevanju izpodbijane določbe.( ) Zaradi istih razlogov je treba trditve o prepovedi diskriminacije zavrniti.

E – Omejitev svobodnega opravljanje poklicne dejavnosti

111. Sodišče je načelo prava Skupnosti o svobodnem opravljanju poklicne dejavnosti povzelo v zadevi Metronome Musik:

„Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da sta svobodno opravljanje trgovine ali poklica in lastninska pravica del splošnih načel prava Skupnosti. Ta načela niso absolutna, temveč jih je treba upoštevati glede na njihovo vlogo v družbi. Zato se lahko izvrševanje lastninske pravice in svobodno opravljanje trgovine ali poklica omeji, če omejitve dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa Evropske skupnosti ter v zvezi z zasledovanim ciljem ne pomenijo nesorazmernega in nesprejemljivega posega, ki bi škodil vsebini zagotovljenih pravic [...]“( )

112. Narava analize glede omejitev svobodnega opravljanja poklicne dejavnosti je, kot jasno izhaja iz zgornjega povzetka, podobna tisti, ki je bila izvedena pri oceni skladnosti z načelom sorazmernosti.( )

113. Čeprav je jasno, da bo kakršna koli prepoved preizkušanja izdelkov ali dajanja v promet zelo verjetno v neki meri omejila poklicno dejavnost zaradi razlogov, natančno predstavljenih zgoraj( ), menim, da v obravnavanem primeru predvidena omejitev ne pomeni nesorazmernega posega v svobodno opravljanje poklica.

F – Upoštevnost pravil STO

114. V zvezi s trditvami o skladnosti izpodbijane določbe s pravili STO je treba najprej določiti obseg, v katerem se lahko te trditve upoštevajo pri preizkusu zakonitosti izpodbijane določbe.

115. Kot je francoska vlada priznala, je Sodišče razsodilo, da Sporazum WTO in njegove priloge zaradi svoje narave in strukture načeloma niso med pravili, glede na katera bi Sodišče preizkušalo ukrepe institucij Skupnosti.( ) Poleg tega ni sporno tudi, da obravnavani primer niti ne sodi v katero od obeh izjem tega načela, ki ju je postavilo Sodišče, to je kadar je Skupnost nameravala izvršiti prevzeto obveznost, predvideno v okviru STO oziroma kot v obravnavani zadevi, kadar se ukrep Skupnosti izrecno sklicuje na natančne določbe sporazumov STO.( )

116. Francoska vlada je v obravnavanem primeru Sodišču predlagala, naj v okviru predloga za razveljavitev izpodbijane določbe ugotovi nezdružljivost prepovedi trženja, ki jo določba vsebuje, s Sporazumom GATT. Francoska vlada Sodišču predlaga, naj tako ugotovitev sprejme na osnovi načela „skladne razlage“, kot je izraženo v sodni praksi Skupnosti. To načelo v svoji izvirni obliki določa, da „primarnost mednarodnih sporazumov, ki jih je sklenila Skupnost, nad določbami sekundarne zakonodaje Skupnosti pomeni, da morajo biti take določbe, kolikor je mogoče, razlagane na način, ki je skladen s temi sporazumi“.( ) Očitno je, da to izraža načelo, da je treba takrat, kadar je sekundarno zakonodajo Skupnosti mogoče razlagati na več načinov, dati prednost razlagi, ki določbo razlaga skladno s Pogodbo.( ) Tako je Sodišče menilo, da je Skupnost, ker je stranka sporazuma TRIP, zavezana razlagati svojo zakonodajo glede blagovnih znamk, kolikor je mogoče, ob upoštevanju besedila in namena tega sporazuma.( )

117. Francoska vlada v obravnavanem primeru trdi, da je razlog neskladnosti te določbe z GATT v njeni naravi kot prepovedi dajanja v promet vseh, na živalih preizkušenih kozmetičnih izdelkov z uporabo metode, ki „ni alternativna metoda, potem ko je bila taka alternativna metoda znanstveno potrjena in sprejeta na ravni Skupnosti“.( ) Francoska vlada trdi, da to pomeni manj ugodno obravnavo znotraj pomena člena III.4 GATT, ker morajo imeti uvozniki v Skupnost svoje alternativne metode potrjene na ravni Skupnosti.

118. Tako je izrecno besedilo Direktive. Ne glede na to, kako beremo Direktivo, in kot je opozoril Svet, ni niti najmanjše možnosti, da bi jo razlagali tako, da bodo zadostovale tudi alternativne metode, sprejete na ravni OECD. Menim, da zato ne gre za primer, v katerem se lahko za določbo uporabi alternativna razlaga, ki je domnevno „skladnejša z GATT“. Bistvo načela skladne razlage je, kot je zapisano zgoraj, da se ta razlaga lahko poda samo, „kolikor je mogoče“, glede na izrecno besedilo zadevne zakonodaje. Dodal bi, da francoska vlada po mojem mnenju resnično želi razveljavitev Direktive 2003/15 in ne njene razlage. Opozarjam, da ne predstavi nobene mogoče razlage prepovedi dajanja v promet, ki bi bila po njenem mnenju skladna z GATT.

119. Poleg tega in v vsakem primeru na podlagi trditev, podanih v obravnavanem primeru, nisem prepričan, da izpodbijana določba ni v skladu z GATT. Ker trditve francoske vlade v tej zvezi niso bile razvite dovolj, da bi omogočile izčrpno oceno vprašanja, se bom omejil na naslednje ugotovitve.

120. Čeprav menim, da je verjetno, da so na tej stopnji razvoja trga na živalih preizkušeni in na živalih nepreizkušeni kozmetični izdelki opredeljeni kot „podobni“ izdelki glede na trenutna konkurenčna razmerja s stališča potrošnika,( ) se mi glede člena III.4 GATT zdi vprašljivo, da bi zahteva, da se alternativne metode potrdijo na ravni Skupnosti, povzročila manj ugodno obravnavo uvoženih kozmetičnih izdelkov. Medtem ko je jasno, da ta zahteva pravno ni diskriminacijska, je brez razlikovanja uporabna za Skupnost in proizvajalce tretjih držav, pa ni enako očitno, da bi učinek take zahteve v praksi vsilil večje konkurenčno breme za proizvajalce tretjih držav kot na družbe s sedežem v EU.( ) Vsaka kozmetična družba bo podvržena tej zahtevi kot predpogoju za trgovanje njenih izdelkov znotraj EU. Ne vidim vzroka, zakaj bi moral biti postopek pridobitve dovoljenja za določeno alternativno metodo težji za družbe s sedežem zunaj EU (v primerjavi na primer s pridobitvijo tega dovoljenja na ravni OECD), poleg tega pa francoska vlada ni predstavila nobenih utemeljitev, zakaj bi tako moralo biti.

121. Poleg tega menim, da obstajajo močni argumenti, da je zahteva potrditve alternativnih metod na ravni EU upravičena s členom XX(b) GATT. Še posebej se mi zdi, da ta zahteva izpolnjuje merilo nujnosti v smislu te določbe. Iz dokazov, ki jih imam pred seboj, se mi zdi težko verjetno, da je bil EU razumno dostopen drugi ukrep, ki bi bil „manj neskladen“ z GATT v smislu sodne prakse GATT.( )

122. Medtem ko francoska vlada vztraja, da bi zahteva po potrditvi alternativnih metod na ravni OECD pomenila tak ukrep, je očitno, da se je zakonodajalec Skupnosti zavedal te možnosti in jo zavrnil na, kot je mogoče videti, razumljivi podlagi, kot nezadostno učinkovito za dosego cilja Direktive. Tako je Komisija v svojem predlogu leta 2000 poudarila nujnost odobritve alternativnih metod na ravni Skupnosti:

„Čeprav si mora Komisija prizadevati, da OECD sprejme alternativne metode, potrjene s strani ECVAM, so izkušnje pokazale, da je včasih trajalo več let, da so obstoječo metodo sprejele vse članice OECD. V teh okoliščinah in ob upoštevanju pomembnosti dobrega počutja živali z moralnega vidika ni mogoče čakati na takšno sprejetje s strani OECD. Na ravni Skupnosti je potrebna spodbuda, ker obstajajo alternativne metode, ki jih je potrdil ali odobril kot znanstveno veljavne ECVAM in odobril Znanstveno svetovalni odbor ECVAM. Zato je v predlagani direktivi predstavljen nov pristop, po katerem bo regulativno sprejetje na evropski ravni zadostovalo za zakonodajne predloge za preizkušanje kozmetike v EU.“

123. Zaradi podobnih razlogov menim, da zahteva za odobritev na ravni EU izpolnjuje pogoje, določene v uvodu k členu XX, ker ni ukrep samovoljne ali neupravičene diskriminacije ali prikrite omejitve mednarodne trgovine. Menim, da se v tem smislu in v nasprotju s stališčem francoske vlade ta primer razlikuje od zadeve US-Shrimp, v kateri je pritožbeni organ ugotovil, da bi obveznost drugih držav za sprejetje posebnega predpisanega programa, ki je bil v bistvu enak kot v državi članici, ne da bi se vprašal o primernosti glede na pogoje v teh državah, vodila k samovoljni in neupravičeni diskriminaciji.( ) V obravnavanem primeru je bila zahteva za odobritev na ravni EU, kot je razloženo zgoraj, sprejeta v dobri veri in je s stališča zakonodajalca Skupnosti pomenila edini učinkoviti ukrep za dosego cilja zaščite živali, ki ga zasleduje Direktiva, njen izrecni cilj pa je bil večje uveljavljanje alternativnih metod, odobrenih s strani Skupnosti na ravni OECD.( )

124. Menim, da bi bilo treba trditve francoske vlade, ki temeljijo na domnevnem neskladju z GATT, zaradi teh razlogov zavrniti.

VI – Predlog

125. Glede na zgoraj navedene ugotovitve Sodišču predlagam, naj:

1. zavrne tožbo, ki jo je vložila Republika Francija za razveljavitev člena 1(2) Direktive 2003/15/EC Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. februarja 2003, ker uvaja novi 4a člen v Direktivo Sveta 76/768/EGS o približevanju zakonodaj držav članic v zvezi s kozmetičnimi izdelki;

2. Republiki Franciji naloži plačilo stroškov.