SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

JULIANE KOKOTT,

predstavljeni 10. junija 2004( )

Zadeva C-457/02

Antonio Niselli

(Predlog Tribunale penale v Terni za sprejetje predhodne odločbe)

„Direktiva 75/442/EGS – Pojem odpadki – Staro železo – Nacionalna definicija, ki ostanke pri proizvodnji ali porabi izvzema od pojma odpadki, če so ti vključeni v proizvodni proces – Neposredna uporaba direktiv v kazenskem postopku – Načelo retroaktivne veljave milejšega kazenskega zakona“

I – Uvod

1. Pred Tribunale penale v Terni (Italija) poteka kazenski postopek, v katerem se obtožencu Antoniu Niselliju očita, da je odgovoren za prevoz starega železa z vozilom, za katero ni imel dovoljenja za prevoz odpadkov. Tribunale s tem predložitvenim sklepom Sodišče prosi za razlago Direktive 75/442/EGS Sveta z dne 15. julija 1975 o odpadkih( ) (v nadaljevanju: Direktiva 75/442), da bi presodilo, ali so italijanske izvedbene določbe, ki natančneje definirajo pojem odpadka, v skladu z Direktivo.

2. V skladu z nacionalnimi predpisi, veljavnimi v času storitve očitanega kaznivega dejanja, bi bilo po mnenju predložitvenega sodišča železnate snovi treba kvalificirati kot odpadke. Pozneje sprejete določbe nekatere snovi – kot je staro železo –, ki so ponovno uporabljene v istem proizvodnem krogu ali krogu porabe, izvzemajo od definicije odpadka. Če je ta izjema v nasprotju z Direktivo 75/442, bi bilo treba pojasniti, kakšne so posledice te ugotovitve za kazenski postopek.

II – Pravni okvir

A – Ureditev skupnosti

3. V členu 1(a), prvi podostavek, Direktive 75/442 so odpadki definirani kot:

„[V]saka snov ali predmet v skupinah, navedenih v Prilogi I, ki ga imetnik zavrže ali namerava ali mora zavreči“

4. Priloga I k Direktivi pod skupino Q 14 navaja – »izdelki, ki jih imetnik ne uporablja več“. Priloga poleg tega vsebuje dve dodatni skupini, in sicer skupino Q 1 – „ostanki pri proizvodnji ali porabi, ki tu niso drugače določeni“ – in skupino Q 16 – „materiali, snovi ali izdelki, ki jih prejšnje skupine ne vsebujejo“.

5. V skladu s členoma 9 in 10 Direktive 75/442 potrebujejo podjetja za izvajanje ukrepov odstranjevanja odpadkov na podlagi Priloge II A Direktive in za pridobivanje na podlagi Priloge II B dovoljenje. Podjetja, ki poklicno zbirajo ali prevažajo odpadke, imajo na podlagi člena 12 Direktive obveznost prijave.

B – Nacionalna ureditev

6. Pojem odpadka je italijansko pravo prevzelo iz Direktive 75/442 v člen 6(1)(a) zakonske uredbe (Decreto Legislativo) št. 22 z dne 5. februarja 1997( ) (v nadaljevanju: zakonska uredba 22/97). Priloge A, B in C zakonske uredbe 22/97 ustrezajo prilogam I, II A in II B Direktive 75/442.

7. Člen 51 zakonske uredbe 22/97 sankcionira kršitev obveznosti dovoljenja, prijave ali obvestitve iz členov od 27 do 33.

8. V členu 14 uredbe-zakona (Decreto Legge) št. 138 z dne 8. julija 2002( ) v (nadaljevanju: uredba-zakon 138/02), ratificiranega z zakonom št. 178 z dne 8. avgusta 2002( ), je italijanski zakonodajalec uvedel „avtentično razlago“ pojma odpadek. Določba se glasi:

„1. Izraze ‚zavrže‘, ‚hoče zavreči‘ ali ‚mora zavreči‘ iz člena 6(1)(a) [zakonske uredbe 22/97] in njihove naknadne spremembe […] je treba razlagati, kot sledi:

a) ‚zavrže‘: vsako ravnanje, s katerim se snov, predmet ali dobrina neposredno ali posredno nameni ali predloži v dejavnost odstranjevanja ali predelave, v skladu s Prilogama B in C k zakonski uredbi [22/97];

b) ‚hoče zavreči‘: želja nameniti snovi, predmete ali dobrine postopkom odstranjevanja in predelave, v skladu s Prilogama B in C [k zakonski uredbi 22/97];

c) ‚mora zavreči‘: obveznost, da se predmet, snov ali dobrina predložijo v postopke predelave ali odstranjevanja, določene z določbo zakona ali z aktom upravnega organa, ali pa je zavrženje obvezno zaradi same narave predmeta, snovi ali dobrine ali zato, ker so slednji navedeni na seznamu nevarnih odpadkov iz Priloge D [k zakonski uredbi 22/97].

2. Točki (b) in (c) odstavka 1 se ne uporabljata za dobrine, snovi in predmete, ki so ostanki pri proizvodnji ali porabi, če so izpolnjeni naslednji pogoji:

a) ti so lahko, ali so dejansko in stvarno ponovno uporabljeni v istem proizvodnem krogu ali krogu porabe oziroma v podobnem ali drugačnem krogu, brez kakršnekoli predhodne obdelave in brez škodljivega vpliva za okolje;

b) ti so lahko, ali so dejansko in stvarno ponovno uporabljeni v istem proizvodnem krogu ali krogu porabe oziroma v podobnem ali drugačnem krogu, po predhodni obdelavi, brez potrebe po kateremkoli postopku predelave izmed postopkov, naštetih v Prilogi C [k zakonski uredbi 22/97].“

III – Dejansko stanje in vprašanji za predhodno odločanje

9. Italijanski orožniki so 18. julija 2000 v Terni zasegli polpriklopnik podjetja ILFER SpA, ker niso bile izpolnjene določene formalne zahteve, predpisane z zakonsko uredbo 22/97. Pravno odgovorna oseba za prevoz pri ILFER-ju je bil gospod Antonio Niselli.

10. Tovornjak je prevažal približno 10 m3 starega železa, kot so strojni deli, pločevina, cevi/nosilci, delno lakirani železni profili, delno lakirane kovinske rešetke, deli menjalnika z oljem in maščobo, majhni kovinski deli, pokrovi za kanalizacijo, deli cevi z zaščitnim slojem, prazne steklenice, avtomobilska platišča, rešetke in armature za beton. Material je izviral od uničenja strojev in vozil ali od zbiranja izločenih predmetov.

11. Proti A. Niselliju se je pred Tribunale di penale di Terni začel postopek, ker naj bi storil kaznivo dejanje na podlagi člena 51(4) in (1)(a) (v povezavi s členom 28) zakonske uredbe 22/97. Tribunale je s sklepom z dne 18. decembra 2002 Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

„1. Ali je mogoče, da je pojem „odpadka“ odvisen od pogoja, da se izrazi ‚zavrže‘, ‚hoče zavreči‘ in ‚mora zavreči‘, v Italiji preneseni s členom 6(1)(a) zakonske uredbe [22/97], razlagajo kot sledi:

a) ‚zavrže‘: vsako ravnanje, s katerim se snov, predmet ali dobrina neposredno ali posredno nameni za ali predloži v dejavnost odstranjevanja ali predelave, v skladu s Prilogama B in C k zakonski uredbi 22/97;

b) ‚hoče zavreči‘: želja nameniti snovi, predmete ali dobrine v postopke odstranjevanja in predelave, v skladu s Prilogama B in C k zakonski uredbi 22/97;

c) ‚mora zavreči‘: obveznost, da se predmet, snov ali dobrina predloži v postopke predelave ali odstranjevanja, določene z določbo zakona ali aktom upravnega organa, ali pa je zavrženje obvezno zaradi narave predmeta, snovi ali dobrine oziroma zato, ker so ti navedeni na seznamu nevarnih odpadkov iz Priloge D k zakonski uredbi 22/97?

2. Ali je mogoče, da se pojem odpadka ne uporablja za dobrine, snovi in predmete, ki so ostanki pri proizvodnji ali porabi, če so izpolnjeni naslednji pogoji:

a) če so ti lahko ali so dejansko in stvarno ponovno uporabljeni v istem proizvodnem krogu ali krogu porabe oziroma v podobnem ali drugačnem krogu, brez kakršnekoli predhodne obdelave in brez škodljivega vpliva za okolje;

b) če so ti lahko ali so dejansko in stvarno ponovno uporabljeni v istem proizvodnem krogu ali krogu porabe oziroma v podobnem ali drugačnem krogu, po predhodni obdelavi, brez potrebe po kateremkoli postopku predelave izmed postopkov, naštetih v Prilogi C k zakonski uredbi 22/97, ki velja v Italiji (s katerim je bilo preneseno besedilo Priloge II k Direktivi (75/442 v izdaji Direktive) 91/156/EGS)“?

12. Predložitveno sodišče pojasnjuje, da je zakonodajalec z izdajo spornega predpisa nameraval izvzeti staro železo iz definicije odpadkov. Po podatkih v obrazložitvi zakona naj bi bil predpis odziv na preozko razlago pojma s strani državnih tožilstev, katerih dejanja naj bi ogrožala delovanje kovinske industrije in drugih gospodarskih panog.

13. Če naj bi razlaga pojma odpadka, urejena v uredbi-zakonu 138/02, dejansko veljala za zadevno staro železo, bi bilo treba obtoženca takoj oprostiti. Vendar Sodišče dvomi, da definicija odpadka italijanskega zakonodajalca iz člena 14 uredbe-zakona 138/02 ni združljiva z Direktivo 75/442. Poleg tega dvomi temeljijo tudi na dejstvu, da je Komisija zaradi te določbe zoper Republiko Italijo uvedla postopek zaradi neizpolnitev kršitve pogodbe.

14. V postopku pred Sodiščem so obtoženec, vladi Italije in Avstrije ter Komisija podali stališča. Navedbe udeležencev bodo ponovljene – če bo potrebno – v okviru pravne presoje.

IV – Pravna presoja

A – Dopustnost prošnje za odločanje o predhodnem vprašanju

15. Italijanska vlada meni, da predložitev ni dopustna, ker so postavljena vprašanja brez pomena za spor o glavni stvari. Po mnenju Komisije je predlog sicer dopusten, vendar v pisnih stališčih opozarja, da odgovor na predhodni vprašanji nima koristi za odločitev nacionalnega sodišča.

16. V tej zvezi napoti na sodno prakso Sodišča, v kateri je navedeno, „da direktiva sama in neodvisno od nacionalnih predpisov države članice, sprejetih za njeno izvedbo, ne more učinkovati tako, da določi ali poostri kazensko odgovornost tistih, ki kršijo njene določbe“( ).

17. Sporna ureditev naj bi izključila kaznivost obtoženca. Čeprav bi Sodišče ugotovilo, da določena ureditev ni združljiva z Direktivo 75/442, bi jo nacionalni sodnik moral uporabiti, sicer bi kaznivost temeljila na neposredni uporabi Direktive.

18. Na ustni obravnavi pa je Komisija zastopala nasprotno stališče, namreč da je predložitveno sodišče dolžno opustiti uporabo poznejše, za obtoženca ugodnejše nacionalne ureditve, če je v nasprotju z Direktivo 75/442.

19. V skladu s ustaljeno sodno prakso lahko le pozvano nacionalno sodišče, ki mora odločiti v sporu, da glede na vsakokraten posamezni primer odloči o nujnosti predhodne odločbe za izdajo sodbe in o pomembnosti vprašanj, predloženih Sodišču v predhodno odločanje. Zato Sodišče načeloma odloča o predloženih vprašanjih, če se nanašajo na razlago prava Skupnosti.( )

20. Sodišče je prav tako ugotovilo, da mora v izjemnih primerih preizkusiti okoliščine, v katerih se je nanj obrnilo nacionalno sodišče, da bi preverilo svojo pristojnost; vendar je pojasnilo, da lahko samo zavrne odločanje o predhodnem vprašanju nacionalnega sodišča le, če zahtevana razlaga prava Skupnosti nima nobene zveze z resničnostjo ali s predmetom spora o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima dejanskih ali pravnih podatkov, potrebnih za ustrezen odgovor na predložena mu vprašanja.( )

21. V tej zadevi ne gre za takšen primer. Vprašanja so povezana s predmetom spora o glavni stvari in niso usmerjena na hipotetičen problem. Komisija meni, da posledice dejstva, da bi člen 14 uredbe-zakona 138/02 kršil Direktivo 75/442, za odločbo v sporu o glavni stvari niso jasne.

22. V trenutku dejstev je bila zakonska uredba 22/97 veljavna nacionalna določba. Na podlagi te določbe bi moralo biti sporno staro železo po navedbah predložitvenega sodišča opredeljeno kot odpadek, tako da je mogoče, da je A. Niselli storil kaznivo dejanje. Na podlagi omejitve pojma odpadka v členu 14 uredbe-zakona 138/02, uvedene po dejstvih, pa mogoče ni več podana kazenska odgovornost.

23. Ni nujno, da se ta okoliščina enači z – izključeno – definicijo dejanskega stana kaznivega dejanja neposredno na podlagi same Direktive. Uporaba Direktive namreč v tej zadevi pripelje le do tega, da se razbremenilni predpis ne uporabi, s posledico, da bo kaznivost na podlagi splošnih nacionalnih določb ponovno veljala.

24. Na drugi strani pa je treba pojasniti predhodno vprašanje, v kolikšni meri se sploh uporabi naknadno sprejeti zakon, ki je za obtoženca ugodnejši. Sodišče je v dosedanji sodni praksi to vprašanje verjetno opredelilo kot vprašanje nacionalnega prava, o katerem mora presoditi predložitveno sodišče.( ) Lahko pa bi se štelo, da je načelo uporabe poznejšega in za obtoženca ugodnejšega kazenskega zakona načelo prava Skupnosti.( ) V vsakem primeru je treba pojasniti, ali to načelo velja neomejeno tudi, če je ugodnejši kazenski zakon v nasprotju z ureditvijo Skupnosti.( )

25. Končno je treba poudariti, da je Sodišče predloge za predhodno odločanje v podobnih okoliščinah doslej vedno štelo za dopustne. Tako je v sklepu Caterino( ), ki ga je navedla Komisija kot sodno prakso, na podlagi katere uporaba direktive ne more voditi k utemeljitvi kaznivosti, zavrnilo, ne da bi odgovorilo na predhodno vprašanje o razlagi Direktive o odpadkih. Sodišče je odločilo s sklepom (na podlagi člena 104(3) Poslovnika), ker je odgovor lahko jasno izpeljalo iz sodne prakse in ne ker naj bi bilo vprašanje hipotetično in zato naj ne bi bilo dopustno.( ) V sodbi v združenih pravnih zadevah C-74/95 in C-129/95( ) je Sodišče le opozorilo na navedeno sodno prakso in v nadaljevanju odgovorilo na predložena predhodna vprašanja.

26. Drugačni sta bili zadevi Arcaro( ) in Kolpinghuis Nijmegen( ). V teh zadevah se vprašanje dopustnosti predhodnih vprašanj že ne postavlja več, ker so bila Sodišču predložena izrecna vprašanja o učinku direktiv v kazenskem postopku.

27. Iz navedenih razlogov je ta predlog za sprejetje predhodne odločbe dopusten. Da bi sodniku posredovali koristen odgovor, bo treba za razlago Direktive 75/442 dopolnilno preučiti, ali in v kakšni meri se lahko neposredno uporabi v kazenskem postopku v okoliščinah, kot so v sporu o glavni stvari.

B – K prvemu predhodnemu vprašanju

28. S prvim vprašanjem želi predložitveno sodišče vedeti, ali Direktiva 75/442 nasprotuje nacionalni ureditvi, ki podrobneje ureja pojem odpadkov in navaja, da imetnik snovi ali predmeta to snov ali ta predmet zavrže, namerava zavreči ali mora zavreči samo, če snov ali predmet predloži v postopek odstranjevanja oziroma predelave, ki je naveden v Prilogah II A in II B k Direktivi in enakih nacionalnih določbah ali pa obstaja želja ali obveznost v tem smislu.

29. Preden odgovorimo na to vprašanje, je treba spomniti na to, da je v skladu s tretjo uvodno izjavo Direktive 75/442 namen te direktive varstvo zdravja ljudi in okolja pred škodljivimi vplivi, ki jih povzroča zbiranje, prevoz, obdelava, skladiščenje in odlaganje odpadkov. V skladu s členom 174(2) ES je cilj okoljske politike Skupnosti doseči visoko raven varstva, pri čemer okoljska politika izrecno temelji na previdnostnem načelu in na načelu, da je treba delovati preventivno. Na podlagi tega je Sodišče sklenilo, da pojma odpadka ni mogoče razlagati ozko.( )

30. V skladu s členom 1(a)(1) Direktive 75/442 je treba šteti, da so vse snovi ali predmeti iz skupin, navedenih v Prilogi I, ki jih imetnik zavrže, jih namerava zavreči ali jih mora zavreči, odpadki. Navedena priloga kot tudi Evropski seznam odpadkov( ) opisujeta in ponazarjata to definicijo z izdelavo katalogov snovi in predmetov, ki se lahko opredelijo kot odpadki. Vendar imajo po mnenju Sodišča le lastnost navodil.( )

31. Odločilno vprašanje je, ali imetnik neko stvar zavrže, jo namerava zavreči ali jo mora zavreči. V skladu s sodbo ARCO Chemie Nederland in drugi je to vprašanje treba presojati na podlagi vseh okoliščin. Pri tem je treba upoštevati zastavljeni cilj direktive in paziti, da njen učinek ne bo izkrivljen.( )

32. Mogoče obstaja potreba, da se ti zelo nedoločeni pojmi konkretizirajo in da se pojem odpadka s tem jasneje opredeli. Vendar pri tem ne smemo pozabiti na cilj Direktive 75/442, da bi se doseglo približanje nacionalnih predpisov o ravnanju z odpadki( ) in da bi pravo odpadkov temeljilo na skupni terminologiji, ki bi veljala za vso Skupnost( ). Nacionalni predpisi torej nikakor ne smejo podrobneje definirati dejstva „zavreči“, ki je osrednje dejstvo za pojem odpadkov, ker bi to privedlo do razlike med nacionalnim pojmom odpadka in pojmom na podlagi prava Skupnosti ter s tem postavilo pod vprašaj učinkovitost Direktive in člena 175 ES( ).

33. Po spornih italijanskih določbah naj bi šlo za „zavreči“, „namerava zavreči“ in „mora zavreči“ le, če se snov, material ali dobrina neposredno ali posredno nameni ali predloži v postopek odstranjevanja oziroma predelave v smislu Prilog B in C k zakonski uredbi 22/97, ki ustrezata Prilogama II A in II B k Direktivi 75/442, ali če obstaja ustrezna želja ali obveznost.

34. V nasprotju s tem je Sodišče odločilo, da izvajanje postopka, predvidenega v Prilogi II A ali II B Direktive 75/442 ne dopušča, da bi neko snov ali predmet opredelili kot odpadek.( ) Sistem nadzora in ravnanja, uvedenega z Direktivo 75/442, naj bi namreč zajel vse predmete in snovi, ki jih lastnik zavrže, čeprav imajo tržno vrednost in se zbirajo za predelavo, reciklažo ali ponovno uporabo.( )

35. Nacionalna definicija s tem, da v nasprotju s sodno prakso Sodišča opredeljuje snov kot odpadek samo, če jo imetnik predloži v postopek predelave ali odstranjevanja, nedopustno zoži pojem odpadka. Italijanska vlada sicer upravičeno opozarja na to, da postopki odstranjevanja in predelave, navedeni v prilogah Direktive, pokrivajo več možnosti obdelave odpadkov. Vendar pa ta naštevanja niso izčrpna. Poleg tega ne pokrivajo primera, pri katerem se odpadki ponovno uporabijo brez predhodne izvedbe postopka predelave.

36. Z drugega vidika je nacionalna definicija „zavreči“ preširoka in odstopa od ustreznega pojma iz Direktive 75/442. Sicer dejstvo, da je snov predložena v postopek iz Prilog II A in II B k Direktivi 75/442, lahko kaže na to, da gre za postopek zavrženja in da je snov torej odpadek. Okoliščina, da so postopki odstranjevanja ali predelave odpadkov opisani v teh prilogah, ne privede nujno do tega, da je treba vsako snov, obdelano po eni od teh metod, šteti za odpadek.( ) Mnogi postopki, navedeni v prilogah, se lahko uporabijo tudi za snovi, ki niso odpadki. Tako lahko skoraj vsak predmet ali trdno snov odloži na tleh (D 1 Priloge II A). Za goriva (R 1 Priloge II B) se uporabljajo predvsem premog, nafta in zemeljski plin, ne da bi te surovine postale odpadki.

37. Če izhajamo iz tega, da lahko vse države članice v skladu s členom 176 ES uvedejo ali ohranijo višjo raven varstva, kot ga določa Direktiva 75/442, bi bila dopustna ustrezna širša različica pojma odpadka v nacionalnem pravu. Temu pa nasprotuje dejstvo, da bi direktiva morala izključiti tudi izkrivljanje konkurence, ki bi bilo posledica uporabe različnih standardov varstva,( )

38. V sodbi Fornaser in drugi( ), na katero se sklicuje italijanska vlada, je Sodišče menilo, da je dopustno, da države članice pod določenimi pogoji uvedejo višji standard varstva, kot ga določa Direktiva 91/689 o nevarnih odpadkih( ). Torej lahko opredelijo kot nevarne odpadke tudi druge snovi, ki niso naštete na seznamu Skupnosti. Te sodne prakse pa ni mogoče prenesti na to zadevo, ker Direktiva 91/689 vsebuje izrecno otvoritveno klavzulo v tem smislu in določa konkretne pogoje za snovi, ki jih države članice poleg snovi, ki so že navedene na seznamu Skupnosti, želijo vključiti v področje uporabe Direktive.

39. Predložitveno sodišče in stranke v postopku se poleg tega sklicujejo na navedbo Sodišča v sodbi ARCO Chemie Nederland in drugi, da lahko države članice „zaradi neobstoja določb Skupnosti prosto izberejo, kako bodo dokazovale različne okoliščine iz direktiv, ki jih prenašajo, če to ne ogroža učinkovitosti prava Skupnosti […] Če bi nacionalni zakonodajalec uporabil oblike dokazov, kot je pravna domneva, ki bi privedle do tega, da bi bilo področje uporabe Direktive ožje in da snovi ali izdelki, ki ustrezajo pojmu „odpadki“ v smislu Direktive, ne bi bili zajeti, bi na tak način oviral učinkovitost člena 130 R Pogodbe [po spremembi člen 174 ES] in Direktive [75/442]“( ).

40. Avstrijska vlada zastopa stališče, da so definicije iz člena 14(1) uredbe-zakona 138/02 dopustna pravila dokazovanja v tem smislu.

41. S tem ne morem soglašati. Navedene določbe ne urejajo načina dokazovanja o obstoju dejanskega stanja „zavreči“, „namerava zavreči“ in „mora zavreči“, kot to pravilno poudarja predložitveno sodišče. Prej gre za podrobnejše definicije različnih pravnih pojmov. Čeprav bi bile določbe pravila o dokazovanju, bi nedopustno omejevale obseg ustreznih pojmov prava Skupnosti, kot je že bilo ugotovljeno.

42. Zato je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da Direktiva 75/442 nasprotuje pravnemu predpisu države članice, ki konkretizira pojem odpadka in na podlagi katerega imetnik snovi ali predmeta to snov ali ta predmet zavrže, namerava zavreči ali mora zavreči le takrat, ko snov predloži v postopek odstranjevanja ali predelave, ki je naveden v Prilogah II A in II B k Direktivi in v ustreznih nacionalnih predpisih, ali če obstaja ustrezna želja ali obveznost.

C – Drugo predhodno vprašanje

43. Z drugim vprašanjem želi predložitveno sodišče vedeti, ali Direktiva 75/442 nasprotuje pravnemu predpisu države članice, ki konkretizira pojem odpadka in v skladu s katerim ostanki od proizvodnje ali porabe niso odpadki:

– če jih je mogoče ponovno uporabiti v istem proizvodnem krogu ali krogu porabe oziroma v podobnem ali različnem krogu ter če se dejansko in objektivno ponovno uporabijo brez kakršnekoli predhodne obdelave in brez škodljivega vpliva na okolje ali

– če se lahko po predhodni obdelavi ponovno uporabijo v istem proizvodnem krogu ali krogu porabe oziroma v podobnem ali različnem krogu ter če se dejansko in objektivno ponovno uporabijo brez potrebe po predelavi v smislu Priloge II B k Direktivi in ustreznih nacionalnih določb.

44. Kot je bilo že poudarjeno, je za opredelitev snovi kot odpadka odločilno, ali imetnik to snov zavrže, namerava zavreči ali mora zavreči. To vprašanje je treba preizkusiti na podlagi vseh okoliščin. Pri tem je treba upoštevati zastavljeni cilj Direktive in paziti, da njen učinek ne bo izkrivljen.( )

45. Metode obdelave ali način uporabe predmeta ali snovi niso odločilni.( ) Tudi dejstvo, da je material mogoče ponovno gospodarsko uporabiti ali da predelava ne škoduje okolju, ne vpliva na lastnost odpadka.( )

46. Sodišče meni, da dejstvo, da gre za ostanek pri proizvodnji, torej za snov, ki ni bila izdelana namenoma( ), pomembno nakazuje obstoj odpadka. Le pod določenimi ozkimi predpostavkami lahko snovi, ki nastanejo pri proizvodnji, štejemo za stranske proizvode, ki niso odpadki, in sicer če je njihova ponovna uporaba „v nadaljevanju postopka pridobivanja gotova in brez predhodne obdelave“( ). Dejstvo, da se po proizvodnem krogu ali krogu porabe predmet ali snov ne uporabi več v smislu prvotnega namena, prav tako močno nakazuje to, da jo imetnik namerava zavreči.

47. Sporna ureditev popolnoma nasprotuje tem navedbam. Uporabi se za ostanke pri proizvodnji in porabi, ki jih je treba že prima facie šteti za odpadke. Ne daje možnosti za upoštevanje vseh okoliščin, temveč v jedru temelji na uporabi materiala (s predhodno obdelavo ali brez nje) v podobnem proizvodnem krogu ali krogu porabe, čeprav v skladu s sodno prakso to ne daje informacije o kakovosti odpadkov. Ta ureditev take ostanke pri proizvodnji in porabi celo izvzema iz definicije odpadkov, ki jih je pred njihovo ponovno uporabo treba predložiti v „preventivno obdelavo“ (ki pa ne sme biti predelava).

48. Kot Komisija nazorno navaja, bi bile številne snovi, ki so po evropskem seznamu odpadkov( ) nedvomno opredeljene kot odpadki, na podlagi sporne določbe izvzete iz definicije. Komisija kot primere navaja: kovinska embalaža (koda 15 01 04), kovina od starih vozil (koda 16 01 17 in 16 01 18), gradbeni odpadki in ruševine z vsebnostjo kovine (17 09), embalažni odpadki iz papirja (15 01 01), papir in lepenka iz mehanične obdelave odpadkov (19 12 01) in odpadki naselij, zbrani kot stari papir (20 01 01). Čeprav navedba v katalogu odpadkov iz pravnega vidika ni odločilna za kvalifikacijo, ima vendarle učinek kazalca.

49. V zvezi s tem je treba opozoriti na sodbo Sodišča v zadevi Mayer Parry Recycling( ). Predmet tega postopka je bilo vprašanje, kdaj kovinski embalažni odpadki izgubijo lastnost odpadkov. Sodišče je odločilo, da obdelava starih kovin z zmanjšanjem in s sortiranjem ne zadeva lastnosti odpadkov. Šele s taljenjem v peči za izdelavo kovinskih blokov, pločevin in valjev iz odpadkov nastane nov proizvod.

50. V skladu s členom 14 uredbe-zakona 138/02 bi bil material, ki ga je Sodišče v sodbi Mayer Parry Recycling nedvomno opredelilo kot odpadek, izvzet iz definicije odpadkov.( ) Dotrajana kovinska embalaža namreč ni ostanek pri porabi, ki se po predhodni obdelavi (zmanjšanje in sortiranje) predloži v podoben proizvodni krog (taljenje v peči). Že ta primer kaže, da zadevni italijanski predpis tudi v praksi vodi do rezultatov, ki niso v skladu z določbami Skupnosti, ki so v zvezi s pravom odpadkov.

51. Na drugo vprašanje je zato treba odgovoriti, da Direktiva 75/442 nasprotuje pravni določbi države članice, ki konkretizira pojem odpadka in v skladu s katero ostanki pri proizvodnji ali porabi niso odpadki:

– če jih je mogoče ponovno uporabiti v istem proizvodnem krogu ali krogu porabe oziroma v podobnem ali različnem krogu ter če se dejansko in objektivno ponovno uporabijo brez kakršnekoli predhodne obdelave in brez škodljivega vpliva na okolje ali

– če se lahko po predhodni obdelavi ponovno uporabijo v istem proizvodnem krogu ali krogu porabe oziroma v podobnem ali različnem krogu ter če se dejansko in objektivno ponovno uporabijo brez potrebe po predelavi v smislu Priloge II B k Direktivi in ustreznih nacionalnih določb.

D – Posledice dejstva, da predpisi države članice kršijo Direktivo 75/442, za kazenski postopek v sporu o glavni stvari

52. Da bi predložitvenemu sodišču lahko posredovali odgovor, koristen za odločanje v sporu o glavni stvari, je treba raziskati, kakšen je učinek predlagane razlage Direktive 75/442 za kazenski postopek.

53. V sodni praksi že velja, da Direktiva sama zase in neodvisno od nacionalnih pravnih določb države članice, sprejetih za njeno izvajanje, ne more učinkovati tako, da določi ali poostri kazensko odgovornost tistih, ki kršijo določbe Direktive.( )

54. Ta ugotovitev izhaja na eni strani iz načela zakonitosti kazni (nullum crimen, nulla poena sine lege)( ), ki je med splošnimi pravnimi načeli, na katerih temeljijo skupne ustavne tradicije držav članic, in je tudi zasidrano( ) v členu 7 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter v členu 49(1), prvi stavek, Listine o temeljnih pravicah Evropske unije( ). Na podlagi tega načela, ki prepoveduje tudi široko razlago kazenskih določb v škodo prizadetega, je v kazenskem postopku razlaga v skladu z direktivo ozko omejena.( )

55. Na drugi strani je Sodišče pravilo, da se direktive ne uporabljajo neposredno za utemeljitev ali poostritev kaznivosti, utemeljilo s tem, da direktiva sama ne more utemeljiti obveznosti za posameznika.( )

56. Generalni pravobranilec Ruiz-Jarabo Colomer je načelo, da direktiva ne more utemeljiti obveznosti za posameznika, pred kratkim postavil pod vprašaj v zadevi Pfeiffer in drugi, ki se nanaša na primer neposredne uporabe direktive v razmerju med dvema zasebnikoma.( ) Vendar je sam opozoril na to, da v kazenskih postopkih, v katerih sta nasprotni stranki posameznik in država, veljajo druga merila.( ) Dokončno velja, da neposredni učinek direktive v kazenskem postopku nikoli ne more privesti do tega, da bi nalagala obveznosti posamezniku.

57. V tej zadevi pa ni odločilen nobeden od razlogov, ki jih je Sodišče navedlo za omejitev neposredne uporabe direktiv v kazenskih postopkih.

58. Prvič, načelo zakonitosti kazni ostane nedotaknjeno, ker neposredna uporaba Direktive 75/442 v sporu o glavni stvari ne bi utemeljila kazenske odgovornosti le na podlagi Direktive in neodvisno od nacionalnih pravnih določb, sprejetih za njeno izvajanje.( ) Če se uredba-zakon 138/02, sprejet po dejanju, ne uporabi, temelji kaznivost na nacionalnem pravu, ki je veljalo v času dejanja,in sicer v tej zadevi na splošni določbi, ki je prenesla Direktivo 75/442 (člen 6 zakonske uredbe 22/97). Učinek Direktive bi bil le, da se določba o razveljavitvi kršitve, sprejeta po dejanju, ne bi uporabila.

59. V sodbi Tombesi in drugi( ), ki je temeljila na podobnem nacionalnem pravnem položaju, je Sodišče temu ustrezno navedlo:

„Kot izhaja iz predložitvenih sklepov, so bila dejanja, ki so predmet spora o glavni stvari, v trenutku storitve kazniva na podlagi nacionalnega prava in uredbe-zakoni, s katerimi so bila ta dejanja izvzeta iz uporabe sankcij na podlagi DPR št. 915/82, so začeli veljati šele pozneje. V teh okoliščinah se ni treba vprašati, kakšne bi lahko bile posledice načela zakonitosti kazni za uporabo Uredbe št. 259/93.“

60. Drugič, razlaga v skladu z Direktivo, ki bi lahko kršila prepoved preširoke razlage v škodo obtoženca, ni potrebna. Za utemeljitev kaznivosti bi bila odločilna – pri neuporabi uredbe-zakona 138/02 – izključno zakonska uredba 22/97, ki vsebuje enako definicijo odpadkov kot Direktiva 75/442, torej je ni treba razlagati preširoko, da bi lahko ustregli zahtevam Direktive.

61. Končno, Direktiva 75/442 v tej zadevi ne vsebuje obveznosti za posameznika. O vprašanju obveznosti posameznika je treba odločiti glede na pravni položaj v trenutku upoštevnih dejstev, ker se obveznosti lahko naložijo glede na bodoče ravnanje. Obveznosti ni mogoče uvesti retroaktivno. Ko je bil opravljen prevoz odpadkov, ki je predmet spora, so bile merodajne ureditve in definicije vsebovane v zakonski uredbi 22/97, ne da bi bilo potrebno neposredno sklicevanje na Direktivo.

62. Primer bi moral biti morda obravnavan drugače, če bi dejstva nastala po izdaji uredbe-zakona 138/02. Njegove določbe so med drugim vodile do omejitve obveznosti, ki so obstajale za obdelavo ostankov pri proizvodnji in porabi. Če v tem času uredbe-zakona 138/02 ne bi uporabljali, bi lažje rekli, da je neposredna uporaba Direktive ustvarila obveznosti.

63. V tej zadevi bi lahko načelo, da je treba uporabiti milejši kazenski zakon, nasprotovalo neposredni uporabi Direktive, če ta kazenski zakon po nastopu dejstev nadomešča zakon, ki je veljal v času nastanka teh dejstev.

64. Načelo retroaktivne veljave milejšega kazenskega zakona, ki ga poznajo pravni redi večine držav članic Skupnosti (razen npr. na Irskem in v Združenem kraljestvu), je bilo sprejeto tudi v členu 49(1), tretji stavek, Listine o temeljnih pravicah Evropske unije. Razen tega je bilo vneseno v sekundarno pravo Skupnosti zaradi nepravilnosti v škodo finančnih interesov Skupnosti.( )

65. V sodbi Allain( ) je Sodišče implicitno priznalo to načelo, ko je ugotovilo, da se lahko ravnanje, ki je izvirno kršilo pravo Skupnosti in bi se posledično lahko sankcioniralo na podlagi nacionalnega prava, ponovno presoja pri uporabi nacionalnih procesnih načel (posebej načelo retroaktivne veljave milejšega kazenskega zakona), če se je dejansko in pravno stanje naknadno spremenilo.

66. Iz vsega tega sledi, da tega načela ne moremo šteti za samo nacionalno načelo, temveč za splošno pravno načelo prava Skupnosti, ki ga mora Sodišče upoštevati pri razlagi nacionalnega prava, sprejetega za izvedbo Direktive 75/442.( )

67. Tudi če uredba-zakon 138/02 sam ni kazenski predpis, pa kljub temu privede do ugodnejše razlage pojma odpadka za obtoženca in s tem tudi do kaznivih dejanj iz zakonske uredbe 22/97 ki predpostavljajo obstoj odpadkov.

68. Vendar bi lahko izključili retroaktivno veljavo uredbe-zakona 138/02 kot „milejšega kazenskega zakona“ za dejanja, storjena pred njegovim sprejetjem, če bi ta uredba-zakon kršil Direktivo 75/442.

69. Razlog za retroaktivno veljavo milejšega kazenskega zakona je navedba, da naj obtoženec ne bi bil obsojen za ravnanje, ki po (spremenjenem) mnenju zakonodajalca v trenutku obravnave ni več kaznivo. Obtoženec naj bi torej imel korist od spremenjene presoje zakonodajalca. S tem se zagotovi usklajenost pravnega reda. Retroaktivna veljava milejšega zakona poleg tega upošteva dejstvo, da kazenski namen splošne in posebne prevencije izgine, če zadevno ravnanje ni več kaznivo.

70. To dokazuje, da načelo temelji na preudarku pravičnosti, ki nima enako visokega pomena, kot na primer razlogi za uporabo načela zakonitosti kazni (načelo pravne države in načelo pravne varnosti). Zato mnogi nacionalni pravni redi dopuščajo izjeme od načela, na primer če kaznivost temelji na zakonu, ki vnaprej velja le določen čas.

71. V zadevi, povezani s pravom Skupnosti, pa je treba upoštevati dejstvo, da so presoje nacionalnega zakonodajalca, na katerih temelji pozneje sprejet milejši kazenski zakon, v nasprotju z presojami zakonodajalca Skupnosti, ki urejajo zadevno področje. Kot povzetek lahko navedemo, da naknadno sprejeti zakon ni milejši kazenski zakon, ki se lahko uporabi.

72. Ni jasno, zakaj bi moral imeti posameznik korist za nazaj od spremenjene presoje nacionalnega zakonodajalca, ki bi nasprotovala ciljem prava Skupnosti, ki ostajajo nespremenjeni.( ) Usklajenost pravnega reda nasprotno nalaga, da je treba spoštovati pravo Skupnosti, ki ga je treba uporabljati primarno. Poleg tega namen splošne in posebne prevencije ne izgine, če ravnanje še naprej ostane kaznivo glede na pravo Skupnosti.

73. Ugotovitve Sodišča v sodbi Allain( ) ne nasprotujejo tukaj zastopanemu stališču. V nasprotju s primerom v tej zadevi se je v pravni zadevi Allain dejanski in pravni okvir Skupnosti naknadno spremenil v korist obtoženca. Ta okoliščina ni primerljiva s tem, da se na nacionalni ravni naknadno sprejme ureditev, ki je v nasprotju z ureditvijo Skupnosti, je pa ugodnejša za obtoženca.

74. Načelo retroaktivne veljave milejšega kazenskega zakona nasprotuje tudi neposredni uporabi Direktive 75/442 v sporu o glavni stvari in načelu zakonitosti kazni. Upoštevanje Direktive ne privede k nastanku obveznosti, temveč ima posredno le škodljive učinke za obtoženca. To pa nacionalnega sodnika ne osvobodi obveznosti iz člena 249(3) ES in člena 10 ES, da uveljavi Direktivo 75/442.( )

75. Končno je treba ugotoviti, da je predložitveno sodišče dolžno uveljaviti Direktivo 75/442 tako, da ne uporabi milejšega kazenskega zakona, sprejetega po dejanju, če ta zakon ni združljiv z Direktivo.

V – Predlog

76. Na podlagi zgoraj navedenih presojanj Sodišču predlagam, naj na vprašanja Tribunale di Terni za predhodno odločanje odgovori:

1. Direktiva Sveta 75/442/EGS z dne 15. julija 1975 o odpadkih nasprotuje pravni določbi države članice, na podlagi katere gre za „zavreči“, „namerava zavreči“ in „mora zavreči“ v okviru definicije odpadka le takrat, ko se snov, material ali dobrina predloži v postopek odstranjevanja ali predelave, ki je naveden v Prilogah II A in II B k Direktivi in v ustreznih nacionalnih določbah, ali če obstaja ustrezna želja ali obveznost.

2. Direktiva 75/442 nasprotuje pravni določbi države članice, ki konkretizira pojem odpadka in v skladu s katero ostanki pri proizvodnji ali porabi niso odpadki,

– če jih je mogoče ponovno uporabiti v istem proizvodnem krogu ali krogu porabe oziroma v podobnem ali različnem krogu ter če se dejansko in objektivno ponovno uporabijo brez kakršnekoli predhodne obdelave in brez škodljivega vpliva na okolje ali

– če se lahko po predhodni obdelavi ponovno uporabijo v istem proizvodnem krogu ali krogu porabe oziroma v podobnem ali različnem krogu ter če se dejansko in objektivno ponovno uporabijo brez potrebe po predelavi v smislu Priloge II B k Direktivi in ustreznih nacionalnih določb.

3. Nacionalno sodišče je dolžno uveljaviti Direktivo 75/442 tako, da milejši kazenski zakon, sprejet po dejanju, ne uporabi, če ta zakon ni združljiv z Direktivo.