SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

NIILA JÄÄSKINENA,

predstavljeni 1. marca 2012 ( 1 )

Zadeva C-15/11

Leopold Sommer

proti

Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Wien

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,

ki ga je vložilo Verwaltungsgerichtshof (Avstrija))

„Pristop novih držav članic — Protokol o pogojih in načinu sprejema Republike Bolgarije in Romunije v Evropsko unijo — Bolgarija — Uporabnost Direktive 2004/114/ES — Pogoji za sprejem državljanov tretjih držav za namene študija, izmenjav učencev, neplačanega usposabljanja ali prostovoljnega dela — Klavzula ‚standstill‘ — Načelo prednostne obravnave za državljane Unije — Dopustnost ureditve države članice, s katero je za izdajo dovoljenja za zaposlitev za bolgarske državljane določen pogoj, da se sistematično preverjajo razmere na trgu dela“

I – Uvod

1. Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Verwaltungsgerichtshof (Avstrija), se nanaša na razlago Protokola o pogojih in načinu sprejema Republike Bolgarije in Romunije v Evropsko unijo ( 2 ) (v nadaljevanju: Protokol), zlasti njegovega člena 20 in odstavka 14 točke 1 Priloge VI k temu protokolu z naslovom „Seznam iz 20. člena Protokola: Prehodni ukrepi, Bolgarija“, ter Direktive Sveta 2004/114/ES z dne 13. decembra 2004 o pogojih za sprejem državljanov tretjih držav za namene študija, izmenjav učencev, neplačanega usposabljanja ali prostovoljnega dela ( 3 ).

2. Ta predlog je bil vložen v okviru spora med L. Sommerjem in Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Wien (deželna izpostava urada za delo in zaposlovanje Dunaj, v nadaljevanju: Arbeitsmarktservice) v zvezi z zavrnitvijo tega urada, da bolgarskemu državljanu, ki študira v Avstriji in želi tam opravljati delo voznika motornega vozila s polovičnim delovnim časom, izda dovoljenje za zaposlitev, za katero je zaprosil L. Sommer.

3. Sodišče je z vprašanjema, ki sta mu predloženi, pozvano, naj se izreče o dejavnikih, ki jih je treba upoštevati pri presoji obveznosti „standstill“, določeni v odstavku 14 točke 1 Priloge VI k Protokolu, in o učinku načela prednostne obravnave za državljane Unije, določenega v istem odstavku, na pravni položaj bolgarskih študentov v prehodnem obdobju, določenem v odstavku 2, prvi pododstavek, točke 1 Priloge VI k navedenemu protokolu. V teh okoliščinah se bo Sodišče na podlagi tega predloga za sprejetje predhodne odločbe lahko izreklo tudi o dopustnosti ukrepov, ki so jih države članice sprejele za ureditev dostopa bolgarskih državljanov do svojega trga dela v obdobju uporabe teh ukrepov.

II – Pravni okvir

A – Pravo Unije

1. Protokol in Priloga VI k Protokolu

4. Pogodba o pristopu je bila podpisana 25. aprila 2005 in je začela veljati 1. januarja 2007 (v nadaljevanju: dan pristopa).

5. V skladu s členom 1(3) Pogodbe o pristopu so „[p]ogoji in podrobnosti sprejema […] navedeni v [P]rotokolu, ki je priložen tej pogodbi. Določbe tega protokola so sestavni del te pogodbe“.

6. Člen 20 Protokola, ki se nanaša na začasne določbe, med drugim določa, da se ukrepi, navedeni v Prilogi VI k navedenemu protokolu, uporabljajo za Republiko Bolgarijo pod pogoji, določenimi v tej prilogi.

7. Odstavek 2, prvi pododstavek, točke 1 Priloge VI k Protokolu določa, da bodo sedanje države članice ne glede na člene od 1 do 6 Uredbe Sveta (EGS) št. 1612/68 z dne 15. oktobra 1968 o prostem gibanju delavcev v Skupnosti ( 4 ) in do konca dveletnega obdobja od dne pristopa (torej do 1. januarja 2009) uporabljale nacionalne ukrepe ali ukrepe iz dvostranskih sporazumov, ki urejajo dostop bolgarskih državljanov na njihove trge dela. Države članice lahko uporabljajo take ukrepe do konca petletnega obdobja od dne pristopa.

8. Odstavek 14 točke 1 Priloge VI k Protokolu določa: „Učinek uporabe drugega do petega in sedmega do dvanajstega odstavka ne vodi do bolj restriktivnih pogojev za dostop bolgarskih državljanov na trge dela sedanjih držav članic od tistih, ki obstajajo na dan podpisa Pogodbe o pristopu. Ne glede na uporabo določb iz prvega do trinajstega odstavka sedanje države članice v kateremkoli obdobju, ko se uporabljajo nacionalni ukrepi ali ukrepi iz dvostranskih sporazumov, glede dostopa na njihov trg dela prednostno obravnavajo delavce, ki so državljani držav članic, v primerjavi z delavci, ki so državljani tretjih držav. Bolgarski delavci migranti in njihove družine, ki zakonito prebivajo in delajo v drugi državi članici, ali delavci migranti iz drugih držav članic in njihove družine, ki zakonito prebivajo in delajo v Bolgariji, se ne obravnavajo bolj restriktivno kot delavci iz tretjih držav in njihovi družinski člani, ki delajo v tej državi članici oz. v Bolgariji. Poleg tega se ob uporabi načela prednostne obravnave v Skupnosti delavci migranti iz tretjih držav, ki prebivajo in delajo v Bolgariji, ne obravnavajo bolj ugodno kot državljani Bolgarije.“

2. Direktiva 2004/114

9. Direktiva 2004/114 je začela veljati 12. januarja 2005. V skladu s členom 22 te direktive je rok za prenos potekel 12. januarja 2007.

10. V uvodni izjavi 6 te direktive je navedeno, da je „[e]den [od] ciljev dejavnosti Skupnosti na področju izobraževanja […], da se Evropa kot celota uveljavi kot svetovno središče odličnosti za študij in poklicno usposabljanje. Pospeševanje pretoka državljanov tretjih držav v Skupnost za namene študija je ključni dejavnik te strategije. Usklajevanje nacionalnih zakonodaj držav članic na področju pogojev za vstop in bivanje pa je del tega.“

11. V skladu z uvodno izjavo 7 iste direktive je „[z]a namene te direktive […] priseljevanje po definiciji začasno in ne zavisi od pogojev na trgu delovne sile v državi gostiteljici. Predstavlja pa obliko vzajemnega bogatenja za zadevne migrante, njihovo državo izvora in državo članico gostiteljico ter spodbuja boljše razumevanje med kulturami.“

12. Kar zadeva gospodarske dejavnosti študentov je v uvodni izjavi 18 navedeno, da morajo „študenti, državljani tretjih držav, [da bi] lahko krili delež svojih stroškov študija, […] imeti dostop na trg delovne sile v skladu s pogoji te direktive. Načelo dostopa študentov na trg delovne sile v skladu s pogoji te direktive je splošno pravilo; v izrednih pogojih pa imajo države članice možnost upoštevati razmere na svojih nacionalnih trgih delovne sile.“

13. Člen 1 Direktive 2004/114 določa: „Namen te direktive je določiti: (a) pogoje za sprejem državljanov tretjih držav na ozemlje držav članic za obdobje, ki je daljše od treh mesecev, za namene študija, izmenjav učencev, neplačanega usposabljanja ali prostovoljnega dela; (b) pravila postopkov za sprejem državljanov tretjih držav na ozemlje držav članic za te namene.“

14. V skladu s členom 2(a) te direktive pojem „državljan tretje države“ pomeni „katerokoli osebo, ki ni državljan Evropske unije v smislu člena 17(1) Pogodbe“.

15. Člen 17 navedene direktive z naslovom „Gospodarske dejavnosti študentov“ v poglavju IV z naslovom „Obravnava zadevnih državljanov tretjih držav“ določa: „1. Ob upoštevanju predpisov in pogojev, ki veljajo za zadevne dejavnosti v državi članici gostiteljici, imajo študenti pravico[,] da se ob študijo [študiju] zaposlijo in so upravičeni do opravljanja gospodarske dejavnosti kot samozaposlene osebe. Pri tem se lahko upoštevajo razmere na trgu delovne sile države članice gostiteljice. Po potrebi države članice študentom in/ali delodajalcem podelijo predhodno dovoljenje v skladu z nacionalno zakonodajo. 2. Vsaka država članica za tako dejavnost določi največje število dovoljenih ur na teden ali dni ali mesecev na leto, ki ne sme biti manj kot 10 ur na teden ali temu ustrezno število dni ali mesecev na leto. 3. Država članica gostiteljica lahko omeji dostop do gospodarskih dejavnosti v prvem letu bivanja. 4. Država članica lahko zahteva od študentov, da organu, ki ga je določila zadevna država članica, predhodno ali kako drugače sporočijo, da se ukvarjajo z gospodarsko dejavnostjo. Njihovi delodajalci so lahko tudi zavezani, da to dejavnost predhodno ali kako drugače sporočijo.“

B – Nacionalno pravo

16. V skladu s členom 64(2) zakona o nastanitvi in bivanju (Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz) ( 5 ) dovoljenje za bivanje, izdano tujim študentom, obsega tudi opravljanje plačane gospodarske dejavnosti, če navedena dejavnost ne vpliva na študij kot razlog za bivanje.

17. Dovoljenje za zaposlitev se izda v skladu z določbami zakona o zaposlovanju tujcev (Ausländerbeschäftigungsgesetz, v nadaljevanju: AuslBG). ( 6 ) Člen 4 tega zakona z naslovom „Pogoji za izdajo dovoljenja za zaposlitev“ v odstavku 1 določa: „Dovoljenje za zaposlitev se izda, če ni določeno drugače, če stanje in razvoj trga dela omogočata zaposlovanje in če pomembni javni in gospodarski interesi temu ne nasprotujejo.“

18. S členom 4(6) AuslBG so urejeni položaji, v katerih je bilo prekoračeno največje število zaposlenih tujcev na ravni dežele, določeno v skladu s členom 13 navedenega zakona. V takih primerih se lahko nova dovoljenja za zaposlitev izdajo samo pod nekaterimi pogoji, določenimi v tem členu.

19. Člen 4b AuslBG z naslovom „Preverjanje razmer na trgu dela“ v odstavku 1 določa: „Stanje in razvoj trga dela (člen 4(1)) dopuščata izdajo dovoljenj za zaposlitev, če prostega delovnega mesta, ki ga želi zasesti tujec, na katerega se vloga nanaša, ne more zasesti avstrijski državljan ali tujec s trga delovne sile, ki bi bil pripravljen in zmožen opravljati zadevno zaposlitev skladno z zakonsko dovoljenimi pogoji. Med razpoložljivimi tujci imajo prednost tujci s pravico do dajatev iz naslova zavarovanja za čas brezposelnosti, imetniki dovoljenja za zaposlitev, listine o oprostitvi ali dokazila o stalnem prebivališču ter državljani EGP (člen 2(6)) in delavci, na katere se nanaša pridružitveni sporazum s Turčijo […]“

III – Spor o glavni stvari, vprašanji za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem

20. L. Sommer, tožeča stranka v glavni stvari, je 30. januarja 2008 zaprosil za izdajo dovoljenja za zaposlitev za bolgarskega državljana študenta, ki je že več kot eno leto prebival v Avstriji, da bi ga zaposlil kot voznika motornega vozila za občasno opravljanje nočnih dostav na Dunaju. Ta prošnja je bila zavrnjena z odločbo Arbeitsmarktservice z dne 8. februarja 2008 na podlagi člena 4(6), točka 1, AuslBG.

21. L. Sommer je zoper navedeno odločbo vložil pritožbo pri Arbeitsmarktservice, ki je z odločbo z dne 17. marca 2008 to pritožbo zavrnil, pri čemer se je med drugim znova skliceval na člen 4(6) AuslBG z obrazložitvijo, da je bilo največje število tujih delavcev, določeno za deželo Dunaj, že preseženo in da dodatni pogoji, določeni s to določbo, niso izpolnjeni. L. Sommer je zoper to odločbo vložil tožbo pri predložitvenem sodišču.

22. Po mnenju predložitvenega sodišča iz dobesedne razlage določbe člena 1(a) v povezavi s členom 2(a) Direktive 2004/114 izhaja, da bolgarski državljan ne spada na področje uporabe navedene direktive, ker po pristopu Republike Bolgarije k Uniji 1. januarja 2007 ni več „državljan tretje države“ v smislu te direktive. V zvezi s tem se sprašuje zlasti o učinkih pristopa Republike Bolgarije na položaj bolgarskega študenta. Natančneje se sprašuje, ali bi lahko zgoraj opisana sprememba statusa pomenila poslabšanje pravnega položaja bolgarskega študenta ali manj ugodno obravnavo v primerjavi s študenti iz tretjih držav, kar bi bilo v nasprotju z določbami odstavka 14 točke 1 Priloge VI k Protokolu.

23. Predložitveno sodišče poleg tega trdi, da je izdaja dovoljenja za zaposlitev na podlagi člena 4(1) AuslBG pogojena s preverjanjem, po eni strani, stanja in razvoja trga dela ter, po drugi strani, pomembnih javnih ali gospodarskih interesov, ki bi lahko nasprotovali zaposlitvi takega delavca.

24. V teh okoliščinah je Verwaltungsgerichtshof z odločbo z dne 9. decembra 2010 prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji: „1. Ali se glede na [odstavek] 14, prvi ali tretji [pod]odstavek, točke 1 [z naslovom] ‚Prosto gibanje oseb‘ iz Priloge VI [z naslovom] ‚Seznam iz 20. člena Protokola: Prehodni ukrepi, Bolgarija‘ [k Protokolu] [Direktiva 2004/114] v Avstriji uporablja za bolgarskega študenta? 2. Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen: ali pravo Unije, zlasti člen 17 Direktive 2004/114, nasprotuje nacionalni ureditvi, ki tako kot določbe [AuslBG], ki se uporabljajo v postopku v glavni stvari, v vseh primerih določa preverjanje razmer na trgu dela pred izdajo dovoljenja delodajalcu za zaposlitev študenta, ki na zveznem ozemlju biva dlje kot eno leto (člen 3 Direktive 2004/114), in ki ob prekoračitvi predpisanega največjega števila zaposlenih tujcev za izdajo dovoljenja za zaposlitev določa dodatne pogoje?“

25. Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Verwaltungsgerichtshof, je bil v vpisnik v sodnem tajništvu Sodišča vpisan 12. januarja 2011.

26. Pisna stališča so predložili L. Sommer, avstrijska vlada in Evropska komisija. Nobena stranka ni zaprosila za obravnavo.

IV – Analiza

A – Pravni položaj bolgarskih državljanov po pristopu Republike Bolgarije k Uniji

27. Ob upoštevanju zapletenosti časovnih vidikov pravnega položaja v zadevi v glavni stvari se zdi koristno z zbirno preglednico povzeti datume, ki so upoštevni za rešitev spora, o katerem odloča predložitveno sodišče.

Datum Pravo Unije Položaj v tej zadevi 12. 1. 2005 Začetek veljavnosti Direktive 2004/114 25. 4. 2005 Podpis Pogodbe o pristopu, s katero je v Protokolu določena obveznost „standstill“ 1. 1. 2007 Začetek veljavnosti Pogodbe o pristopu, vključno s Protokolom 12. 1. 2007 Potek roka za prenos Direktive 2004/114 30. 1. 2008 Vloga za izdajo dovoljenja za zaposlitev, ki jo je vložil L. Sommer 8. 2. 2008 Odločba Arbeitsmarktservice o zavrnitvi vloge 17. 3. 2008 Odločba Arbeitsmarktservice o zavrnitvi pritožbe 1. 1. 2012 Konec prehodnega obdobja, določenega s Protokolom

28. Kot je razvidno iz te preglednice, je L. Sommer 30. januarja 2008 predložil vlogo za izdajo dovoljenja za zaposlitev, iz katere izvira spor o glavni stvari in ki se je nanašala na bolgarskega državljana, študenta v Avstriji. Na ta dan in do konca dveletnega obdobja od dne pristopa so države članice v skladu z odstavkom 2, prvi pododstavek, točke 1 Priloge VI k Protokolu za ureditev dostopa bolgarskih državljanov do svojega trga dela uporabljale nacionalne ukrepe ali ukrepe iz dvostranskih sporazumov. V skladu z isto določbo so navedene države lahko uporabljale take ukrepe do konca petletnega obdobja od dne pristopa.

29. Vendar je z odstavkom 14, prvi pododstavek, točke 1 Priloge VI k Protokolu pristojnost, ki je v zvezi s tem priznana državam članicam, omejena, pri čemer je pojasnjeno, da učinek navedenih prehodnih ukrepov ne sme biti, da se za bolgarske državljane ustvarijo bolj restriktivni pogoji za dostop do trga dela tedanjih držav članic od tistih, ki so obstajali ob podpisu Pogodbe o pristopu.

30. Na dan podpisa Pogodbe o pristopu, to je 25. aprila 2005, je Direktiva 2004/114 že veljala (od 12. januarja 2005), vendar rok za prenos še ni potekel. Na navedeni dan podpisa so bili torej bolgarski državljani kot državljani tretjih držav zajeti z Direktivo 2004/114, katere rok za prenos še ni potekel.

B – Uporaba Direktive 2004/114 za bolgarskega študenta po pristopu Republike Bolgarije k Uniji

31. Predložitveno sodišče želi v bistvu s prvim vprašanjem izvedeti, ali, po eni strani, klavzula „standstill“ in, po drugi strani, načelo prednostne obravnave za državljane Unije, kot sta navedena v odstavku 14 točke 1 Priloge VI k Protokolu, pomenita dolžnost uporabe Direktive 2004/114 za bolgarskega državljana tudi po pristopu Republike Bolgarije k Uniji.

32. Za odgovor na to vprašanje je treba najprej preučiti obseg obveznosti, na katere se nanaša odstavek 14 točke 1 Priloge VI k Protokolu.

1. Obveznost „standstill“

33. Namen obveznosti, ki je povezana s klavzulo „standstill“ in določena v odstavku 14, prvi pododstavek, točke 1 Priloge VI k Protokolu, je preprečiti, da bi bili z uporabo prehodnih ukrepov v državah članicah za bolgarske državljane ustvarjeni bolj restriktivni pogoji za dostop do trga dela držav članic od tistih, ki so obstajali na dan podpisa Pogodbe o pristopu.

34. V skladu s sodno prakso Sodišča je cilj klavzul „standstill“ preprečiti, da bi lahko država članica sprejela nove ukrepe, katerih namen ali učinek bi bil ustvarjanje bolj restriktivnih pogojev od tistih, ki so veljali pred začetkom veljavnosti teh klavzul. ( 7 ) Prehod s statusa državljana tretje države na status državljana Unije po pristopu navedene države k Uniji ne sme za zadevne osebe povzročiti poslabšanja pogojev za dostop do trga dela.

35. S tega vidika je obveznost, ki na podlagi klavzule „standstill“, določene v odstavku 14, prvi pododstavek, točke 1 Priloge VI k Protokolu, velja za vse države članice, statična. Cilj te klavzule je preprečiti poslabšanje pravnega položaja zadevnih oseb v primerjavi s pravnim položajem, ki so ga imele na dan podpisa Pogodbe o pristopu, to je 25. aprila 2005.

36. Kot je jasno razvidno iz zgoraj predstavljene zbirne preglednice, je Direktiva 2004/114 že veljala na dan podpisa Pogodbe o pristopu, vendar njen rok za prenos še ni potekel. V skladu z ustaljeno sodno prakso direktive na tej stopnji nimajo neposrednega učinka, ( 8 ) obveznost nacionalnih sodišč, da notranje pravo razlagajo v skladu z določbami navedenih direktiv, pa se nanaša le na položaje, v katerih bi „neskladna“ razlaga po poteku roka za prenos lahko resno ogrozila uresničitev cilja, zastavljenega z zadevno direktivo, in ni namenjena vnaprejšnjemu dajanju učinka pravilom iz direktive. ( 9 )

37. V zvezi s tem moram poudariti, da se ne strinjam s stališčem avstrijske vlade in Komisije, v skladu s katerim naj bi normativna vsebina Direktive 2004/114 opredeljevala vsebino obveznosti „standstill“ iz odstavka 14 točke 1 Priloge VI k Protokolu. Na dan podpisa Pogodbe o pristopu, to je 25. aprila 2005, Republika Avstrija ni bila dolžna uporabljati navedene direktive niti za državljana tretje države niti za bolgarskega državljana, ker njen rok za prenos še ni potekel. S kakršno koli nasprotno razlago bi lahko cilj roka za prenos postal brezpredmeten, pojavile pa bi se lahko tudi nejasnosti glede pravne narave direktiv, ki so zakonodajni akti, katerih nekateri zavezujoči učinki nastanejo šele po njihovem prenosu v nacionalno pravo.

38. Iz tega izhaja, da je Direktiva 2004/114 na dan podpisa Pogodbe o pristopu nasprotovala samo temu, da bi Republika Avstrija sprejela določbe, ki bi lahko resno ogrožale dosego rezultata, določenega s to direktivo. Ta prepoved, ki izhaja iz sodne prakse Sodišča v zadevi, v kateri je bila izrečena sodba Inter-Environnement Wallonie ( 10 ), naj bi zagotavljala polni učinek direktiv po poteku roka za prenos.

39. Iz tega razloga je treba, brez upoštevanja položajev, na katere se nanaša zgoraj navedena sodna praksa Inter-Environnement Wallonie, vsebino obveznosti „standstill“ v tej zadevi določiti izključno glede na nacionalne ukrepe ali ukrepe iz dvostranskih sporazumov, in ne glede na Direktivo 2004/114. Zato je navedena obveznost „standstill“ lahko za presojo pravnega položaja v zadevi v glavni stvari upoštevna samo, če je bila avstrijska ureditev spremenjena tako, da je dostop bolgarskih študentov do avstrijskega trga dela po 25. aprilu 2005 postal težji v primerjavi z dostopom, ki jim je bil zagotovljen z veljavno zakonodajo pred navedenim datumom. ( 11 ) Nacionalno sodišče mora preveriti, ali takega poslabšanja ni bilo.

2. Načelo prednostne obravnave za državljane Unije

40. V odstavku 14, drugi pododstavek, točke 1 Priloge VI k Protokolu je potrjeno načelo prednostne obravnave za državljane Unije, na podlagi katerega morajo države članice ne glede na ukrepe, sprejete v prehodnem obdobju, pri dostopu do svojega trga dela dati prednost državljanom države članice v primerjavi z delavci, ki so državljani tretje države. ( 12 )

41. Medtem ko je obveznost, ki izhaja iz klavzule „standstill“, statična, je načelo prednostne obravnave za državljane Unije, ki državam članicam nalaga prednostno obravnavo državljanov Unije v okviru dostopa do njihovega trga dela, s časovnega vidika dinamično. To pomeni, da morajo biti bolgarski državljani v skladu z odstavkom 14, drugi pododstavek, točke 1 Priloge VI k Protokolu upravičeni ne samo do enakih izboljšanj pri obravnavi kot državljani tretjih držav v primerljivem položaju, temveč tudi do prednostne obravnave v primerjavi z zadnjenavedenimi. Vsebina te zadnje obveznosti se torej lahko sčasoma spreminja.

42. V obravnavanem primeru je upoštevni datum za presojo položaja z vidika načela prednostne obravnave za državljane Unije 30. januar 2008, to je datum, ki ustreza predložitvi vloge za izdajo dovoljenja za zaposlitev. Na ta dan je rok za prenos Direktive 2004/114 potekel že več kot pred enim letom.

43. Čeprav se pogoji za dostop do trga dela, določeni z navedeno direktivo, ne uporabljajo neposredno za študenta z bolgarskim državljanstvom, kot je ta, ki ga L. Sommer želi zaposliti v zadevi v glavni stvari, kljub temu pomenijo minimalni prag, določen s Protokolom, ki v obdobju uporabe prehodnih ukrepov velja tudi za takega študenta. Iz tega sledi, da se pravni učinki Direktive 2004/114 v zvezi s položajem študentov, ki so državljani tretje države, uporabljajo tudi za bolgarske študente na podlagi navedene obveznosti, ki izhaja iz Pogodbe o pristopu, torej iz akta primarnega prava.

44. Vendar se mi zdi, da je treba v takem primeru pravne učinke direktive izenačiti s pravnimi učinki direktive Unije, in ne s pravnimi učinki akta primarnega prava. V nasprotnem primeru bi imele direktive, katerih uporaba izhaja iz Pogodbe o pristopu, močnejšo normativno vrednost od vrednosti, ki jo imajo druge direktive. ( 13 )

45. Tako pogoji, določeni z Direktivo 2004/114, vzporedno tvorijo minimalni prag za uporabo načela prednostne obravnave za državljane Unije. Če je torej treba v skladu s pravili, določenimi z Direktivo 2004/114, študentu, ki je državljan tretje države, odobriti dostop do avstrijskega trga dela, mora bolgarski študent imeti možnost takega dostopa vsaj pod tako ugodnimi pogoji in poleg tega prednost pred drugim študentom, ki je državljan tretje države. ( 14 )

46. Z drugimi besedami, posledica pristopa Republike Bolgarije k Uniji je bila, da so bolgarski državljani s statusa državljanov tretje države prešli na status državljanov Unije. Ta sprememba statusa bolgarskih državljanov ne pomeni, da se zanje uporablja Direktiva 2004/114. Iz načela prednostne obravnave za državljane Unije, določenega v odstavku 14, drugi pododstavek, točke 1 Priloge VI k Protokolu, pa kljub temu izhaja dejstvo, da je treba upoštevati pogoje za dostop do trga dela, določene z Direktivo 2004/114, kot minimum, ki med veljavnostjo prehodnih ukrepov velja tudi za bolgarskega študenta. ( 15 )

47. Zato se na podlagi načela prednostne obravnave za državljane Unije bolgarski državljan, kot je ta v zadevi v glavni stvari, ne sme obravnavati manj ugodno (načelo, določeno v odstavku 14, tretji pododstavek, točke 1 Priloge VI k Protokolu) od državljana tretje države, ki je v podobnem položaju. Poleg tega mora imeti, kar zadeva dostop do trga dela, ne samo možnost takega dostopa pod enako ugodnimi pogoji, kot veljajo za državljana tretje države, temveč tudi prednost pred zadnjenavedenim.

48. Vendar je treba poudariti, da se pojem „državljan tretje države“ ne more nanašati na osebe, ki so na podlagi mednarodnih sporazumov, sklenjenih med Unijo in tretjimi državami, deležne enakega obravnavanja kot državljani Unije, kot so državljani držav Evropskega gospodarskega prostora (EGP). Z nasprotno razlago bi namreč ureditev, določena s Protokolom v prehodnem obdobju, postala brezpredmetna, odstavku 2, prvi pododstavek, točke 1 Priloge VI k Protokolu, ki določa uporabo nacionalnih ukrepov ali ukrepov iz dvostranskih sporazumov v prehodnem obdobju, pa bi bil lahko odvzet velik del polnega učinka. ( 16 )

49. V tem okviru se mi zdi koristno dodati še to, da se, po eni strani, posamezniki, ki so v podobnem pravnem položaju, kot je položaj v zadevi v glavni stvari, na podlagi načela prednostne obravnave za državljane Unije lahko pred nacionalnimi sodišči zoper državo članico gostiteljico sklicujejo na določbe Direktive 2004/114, ki so glede svoje vsebine brezpogojne in dovolj natančne, če so izpolnjeni pogoji, opredeljeni s sodno prakso Sodišča v zvezi z neposrednim učinkom direktiv. ( 17 )

50. Po drugi strani pa iz ustaljene sodne prakse izhaja, da morajo nacionalna sodišča nacionalno pravo razlagati čim bolj ob upoštevanju besedila in namena zadevne direktive, da se doseže rezultat, določen v njej. Tako iz te obveznosti skladne razlage izhaja, da morajo nacionalna sodišča upoštevne določbe nacionalnega prava razlagati v skladu z zahtevami direktive. ( 18 )

C – Združljivost nacionalne ureditve, kot je ureditev v zadevi v glavni stvari, z Direktivo 2004/114

51. Predložitveno sodišče želi z drugim vprašanjem za predhodno odločanje izvedeti, ali v primeru pritrdilnega odgovora na prvo vprašanje pravo Unije, zlasti člen 17 Direktive 2004/114, nasprotuje ureditvi države članice, ki tako kot določbe AuslBG, ki se uporabljajo v postopku v glavni stvari, določa sistematično preverjanje razmer na nacionalnem trgu dela pred izdajo dovoljenja delodajalcu za zaposlitev študenta, ki na zveznem ozemlju biva dlje kot eno leto, in ki poleg tega ob prekoračitvi največjega števila zaposlenih tujcev, določenega za zadevno deželo, za izdajo takega dovoljenja določa dodatne pogoje.

1. Razmerje med cilji, zastavljenimi z Direktivo 2004/114, in omejevalnimi ukrepi, določenimi z avstrijsko ureditvijo

52. Za odgovor na vprašanje, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, je treba najprej predstaviti cilje, zastavljene z Direktivo 2004/114.

53. V skladu z uvodnima izjavama 6 in 7 Direktive 2004/114 je njen cilj spodbujati pretok študentov, ki so državljani tretjih držav, v Unijo za namene izobraževanja. Cilj te mobilnosti je uveljaviti Evropo kot svetovno središče odličnosti za študij in poklicno usposabljanje. Na tem področju gre torej za migracijo, ki jo želi doseči Unija, začasno in neodvisno od stanja na trgu dela.

54. V skladu s členom 17(1), prvi pododstavek, Direktive 2004/114 imajo študenti, ki so zajeti s to direktivo, pravico, da se ob študiju zaposlijo in da opravljajo gospodarsko dejavnost kot samozaposlene osebe, ob upoštevanju predpisov in pogojev, ki veljajo za zadevne dejavnosti v državi članici gostiteljici. Na prvi pogled se lahko zdi, da člen 17(1), prvi pododstavek, te direktive zadevnim osebam podeljuje subjektivno pravico do dostopa do zaposlitve, vsaj kadar ne gre za opravljanje samostojne gospodarske dejavnosti. Vendar drugi stavek navedene določbe zadevnim državam članicam omogoča, da kljub pravilu iz prvega stavka upoštevajo razmere na svojem trgu dela. Člen 17(1), drugi pododstavek, navedene direktive določa tudi možnost, da se študentom in/ali delodajalcem po potrebi podeli predhodno dovoljenje.

55. Poleg tega so v odstavkih od 2 do 4 člena 17 Direktive 2004/114 našteti ukrepi, ki jih države članice lahko sprejmejo za ureditev dostopa do zaposlitve za študente, ki so državljani tretjih držav. Menim, da jih morajo države članice nujno uporabljati za preprečitev tega, da bi ti študenti povzročili težave na njihovem trgu dela kot dodatni vir delovne sile.

56. Država članica gostiteljica se lahko šele po tem, ko je izčrpala navedene možnosti, sklicuje na člen 17(1), prvi pododstavek, drugi stavek, Direktive 2004/114, da bi upoštevala razmere na trgu dela. V zvezi s tem menim, da se ta določba lahko uporabi samo pod pogojem, da gre za izjemen primer, kot izhaja iz uvodne izjave 18 navedene direktive, ter da so predvideni ukrepi upravičeni in sorazmerni z zastavljenim ciljem.

57. Takšne razlage ne potrjuje samo splošna sistematika Direktive 2004/114, temveč tudi cilj iz uvodne izjave 18, v kateri je navedeno, da mora biti dostop do trga dela splošno pravilo v okviru sistema, vzpostavljenega s to direktivo. To namreč omogoča, da se zagotovi uresničitev glavnega cilja navedene direktive, na katerega je bilo opozorjeno že zgoraj in ki vključuje spodbujanje pretoka študentov, ki so državljani tretjih držav, v Unijo za namene izobraževanja ter uveljavljanje Evrope kot svetovnega središča odličnosti za študij in poklicno usposabljanje.

58. Zato je treba glede na besedilo člena 17(1), prvi pododstavek, Direktive 2004/114 in cilje, zastavljene s to direktivo, navedeno določbo razlagati tako, da dostop do trga dela pomeni pravilo, ki se uporablja za študente, ki so državljani tretjih držav, po prvem letu bivanja, in da so omejitve tega dostopa izjema od tega pravila. Iz tega sledi, da sme biti upoštevanje razmer na trgu dela mogoče samo v izjemnih primerih, ki se nanašajo na primer na težave, s katerimi se srečuje neki sektor trga dela ali regija države članice gostiteljice, ali na povsem izjemno poslabšanje stanja na področju zaposlovanja na nacionalni ravni. ( 19 )

59. V tem okviru ugotavljam, da se predložitveno sodišče sprašuje o protislovju, ki naj bi po njegovem mnenju obstajalo med členom 17(1), prvi pododstavek, drugi stavek, Direktive 2004/114 in členom 17(3) navedene direktive.

60. Za uskladitev teh dveh določb je treba uporabiti razlago, ki upošteva splošno sistematiko in cilj Direktive 2004/114. Člen 17(3) te direktive omogoča omejitev dostopa do trga dela v prvem letu bivanja, povezanega s študijem, ne da bila potrebna kakršna koli utemeljitev. Taka možnost se mi zdi nujna za preprečitev zlorabe te direktive in zagotovitev, da je študij dejansko glavni razlog za bivanje zadevnih oseb na nacionalnem ozemlju. V zvezi s tem je treba opozoriti, da so v skladu z uvodno izjavo 7 navedene direktive migracije za namene, na katere se ta direktiva nanaša, začasne in neodvisne od stanja na trgu dela v državi članici gostiteljici. Zato imajo zadevni študenti do konca prvega leta bivanja dostop do gospodarskih dejavnosti samo v okviru pogojev in omejitev, določenih z nacionalno zakonodajo.

61. Tak ukrep, ki je časovno omejen, je kljub temu manj omejevalen kot ukrep iz člena 17(1), prvi pododstavek, drugi stavek, iste direktive. Upoštevanje razmer na trgu dela v zadevni državi članici, ki je dovoljeno s to določbo, namreč pomeni splošno določbo o odstopanju, ki ni omejena na prvo leto bivanja in zahteva, kot sem že navedel, obstoj izjemnega položaja.

62. Kar zadeva nacionalno ureditev v zadevi v glavni stvari, iz predložitvene odločbe izhaja, da se z navedeno ureditvijo zahteva sistematično preverjanje trga dela. ( 20 ) Natančneje, na podlagi upoštevne nacionalne ureditve in zlasti člena 4(1) AuslBG mora pristojni organ pred izdajo dovoljenja za zaposlitev sistematično preveriti, ali stanje in razvoj trga dela ne nasprotujeta temu, da delovno mesto zasedejo študenti, ki so državljani tretjih držav.

63. Po drugi strani pa se mi zdi določba člena 4b(1) AuslBG, na podlagi katere se lahko navedeno dovoljenje takemu študentu izda samo, če zadevnega prostega delovnega mesta ne more zasesti avstrijski državljan ali tujec, izenačen z avstrijskem državljanom, kot je državljan Unije, upravičena glede na načelo prednostne obravnave za državljane Unije, potrjeno s pravom Unije in med drugim določeno v odstavku 14, drugi pododstavek, točke 1 Priloge VI k Protokolu.

64. Zato je nacionalna ureditev, katere učinek je ustvariti položaj, v katerem študenti, ki so državljani tretjih držav, zajeti z Direktivo 2004/114, niti po koncu svojega prvega leta bivanja ne pridobijo dostopa do trga dela na splošno, ampak samo izjemoma, nezdružljiva s členom 17(1), prvi pododstavek, navedene direktive.

2. Obstoj utemeljitve omejevalnih ukrepov

65. Da bi dokazali obstoj izjemnega položaja, ki upravičuje sistematično preverjanje stanja na trgu dela zaradi izdaje dovoljenja za zaposlitev študentu državljanu tretje države, se mi sklicevanje na splošne razmisleke v zvezi z značilnostmi trga dela zadevne države članice ne zdi zadostno.

66. V zvezi s tem naj pojasnim, da tak splošni pristop ne more biti zadostno utemeljen z obstojem stopnje brezposelnosti – čeprav visoke – na nacionalnem trgu dela, razen če gre za izjemen položaj. ( 21 ) Poudarjam namreč, da je bila Direktiva 2004/114 sprejeta kljub obstoju nezanemarljive stopnje brezposelnosti v vseh državah članicah Unije. Taki splošni razmisleki torej ne morejo upravičiti ukrepov, določenih v zadevni nacionalni ureditvi.

67. Kar zadeva natančneje dopustnost avstrijskega sistema v zadevi v glavni stvari, iz predložitvene odločbe izhaja, da se za izdajo dovoljenja za zaposlitev državljanom tretjih držav v primeru prekoračitve največjega določenega števila zaposlenih tujcev poleg sistematičnega preverjanja stanja in razvoja trga dela uporabljajo še dodatni pogoji. Ker Direktiva 2004/114 nasprotuje sistematičnemu preverjanju razmer na trgu dela, menim, da izključuje tudi in še toliko bolj nacionalne ukrepe, ki presegajo to sistematično preverjanje in ki poleg tega za izdajo dovoljenja za zaposlitev zahtevajo dodatne pogoje, kot so pogoji, določeni z nacionalno zakonodajo v zadevi v glavni stvari.

68. Nazadnje, treba je opozoriti, da so v skladu z ustaljeno sodno prakso nacionalni organi, kadar države članice sprejmejo ukrepe za izvajanje zakonodaje Unije, dolžni izvajati svojo diskrecijsko pravico ob upoštevanju temeljnih načel prava Unije, med katerimi je načelo sorazmernosti. ( 22 ) V skladu s tem načelom morajo biti ukrepi, ki jih države članice lahko sprejmejo, primerni za uresničitev zastavljenega cilja in ne smejo presegati tega, kar je nujno za njegovo dosego. ( 23 )

69. V tem okviru je treba poudariti tudi dejstvo, da se polje proste presoje, ki ga imajo države članice, ne sme uporabiti tako, da škoduje glavnim ciljem Direktive 2004/114, kot so bili navedeni zgoraj. ( 24 )

70. Ob upoštevanju navedenih dejavnikov bo predložitveno sodišče moralo preveriti, ali nacionalna ureditev izpolnjuje te zahteve, da bi bili omejevalni ukrepi iz nacionalne ureditve v zvezi z dostopom študentov, ki so državljani tretjih držav, do avstrijskega trga dela upravičeni.

V – Predlog

71. Glede na zgornje ugotovitve Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je predložilo Verwaltungsgerichtshof, odgovori: 1. Direktiva Sveta 2004/114/ES z dne 13. decembra 2004 o pogojih za sprejem državljanov tretjih držav za namene študija, izmenjav učencev, neplačanega usposabljanja ali prostovoljnega dela se ne uporablja za bolgarskega študenta po pristopu Republike Bolgarije k Evropski uniji. Vendar na podlagi načela prednostne obravnave za državljane Unije, določenega v odstavku 14, drugi pododstavek, točke 1 Priloge VI k Protokolu o pogojih in načinu sprejema Republike Bolgarije in Romunije v Evropsko unijo, določbe Direktive 2004/114 v prehodnem obdobju, določenem v odstavku 2, prvi pododstavek, točke 1 Priloge VI k navedenemu protokolu, pomenijo minimalni prag za določitev pogojev za dostop bolgarskih študentov do avstrijskega trga dela. Navedeno načelo med drugim zahteva, da mora bolgarski študent imeti ne samo možnost takega dostopa pod enako ugodnimi pogoji, kot veljajo za državljana tretje države, temveč tudi prednost pred zadnjenavedenim. 2. Pravo Unije, zlasti člen 17 Direktive 2004/114, nasprotuje nacionalni ureditvi, ki tako kot ureditev v zadevi v glavni stvari določa sistematično preverjanje razmer na trgu dela pred izdajo dovoljenja delodajalcu za zaposlitev študenta, ki na nacionalnem ozemlju biva dlje kot eno leto, in ki poleg tega ob prekoračitvi predpisane zgornje meje tujcev, zaposlenih na zadevnem ozemlju, za izdajo takega dovoljenja za zaposlitev določa dodatne pogoje.

( 1 ) Jezik izvirnika: francoščina.

( 2 ) UL 2005, L 157, str. 29. Ta protokol je sestavni del Pogodbe med Kraljevino Belgijo, Češko republiko, Kraljevino Dansko, Zvezno republiko Nemčijo, Republiko Estonijo, Helensko republiko, Kraljevino Španijo, Francosko republiko, Irsko, Italijansko republiko, Republiko Ciper, Republiko Latvijo, Republiko Litvo, Velikim vojvodstvom Luksemburg, Republiko Madžarsko, Republiko Malto, Kraljevino Nizozemsko, Republiko Avstrijo, Republiko Poljsko, Portugalsko republiko, Republiko Slovenijo, Slovaško republiko, Republiko Finsko, Kraljevino Švedsko, Združenim kraljestvom Velika Britanija in Severna Irska (državami članicami Evropske unije) ter Republiko Bolgarijo in Romunijo o pristopu Republike Bolgarije in Romunije k Evropski uniji (UL 2005, L 157, str. 11, v nadaljevanju: Pogodba o pristopu).

( 3 ) UL L 375, str. 12.

( 4 ) UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 1, str. 15.

( 5 ) BGBl. I, 100/2005.

( 6 ) Iz predložitvene odločbe izhaja, da je moral Arbeitsmarktservice v obravnavanem primeru uporabiti različico navedenega zakona, ki je veljala 30. januarja 2008, to je na dan, ko se je s predložitvijo sporne vloge za dovoljenje za zaposlitev začel nacionalni upravni postopek. Kar zadeva člen 4 AuslBG, gre za različico, objavljeno v BGBl. I, 78/2007. Kar pa zadeva člen 4b AuslBG, je bila njegova različica objavljena v BGBl. I, 28/2004.

( 7 ) Sodba z dne 21. januarja 2010 v zadevi Komisija proti Nemčiji (C-546/07, ZOdl., str. I-439, točka 66 in navedena sodna praksa). Glej po analogiji in glede razlage klavzul „standstill“ v okviru pridružitvenega sporazuma med EGS in Turčijo tudi sodbo z dne 15. novembra 2011 v zadevi Dereci in drugi (C-256/11, ZOdl., str. I-11315, točka 88 in navedena sodna praksa).

( 8 ) To pomeni, da se lahko posamezniki na določbe navedene direktive zoper zadevno državo članico sklicujejo le po poteku roka za prenos. Glej v tem smislu sodbo z dne 5. februarja 2004 v zadevi Rieser Internationale Transporte (C-157/02, Recueil, str. I-1477, točka 69).

( 9 ) Glej zlasti sodbi z dne 23. aprila 2009 v združenih zadevah VTB-VAB in Galatea (C-261/07 in C-299/07, ZOdl., str. I-2949, točka 39 in navedena sodna praksa) in z dne 14. januarja 2010 v zadevi Plus Warenhandelsgesellschaft (C-304/08, ZOdl., str. I-217, točka 29).

( 10 ) Sodba z dne 18. decembra 1997 (C-129/96, Recueil, str. I-7411, točka 45). Glej tudi sodbo z dne 26. maja 2011 v združenih zadevah Stichting Natuur en Milieu in drugi (od C-165/09 do C-167/09, ZOdl., str. I-4599, točki 78 in 79 ter navedena sodna praksa).

( 11 ) Glej po analogiji sodbo z dne 23. marca 1983 v zadevi Peskeloglou (77/82, Recueil, str. 1085, točke od 11 do 14).

( 12 ) Zdi se, da prvo vprašanje za predhodno odločanje, razen če se motim, vsebuje majhno netočnost, ker je v nasprotju s trditvijo predložitvenega sodišča načelo prednostne obravnave za državljane Unije navedeno v odstavku 14, drugi pododstavek, točke 1 Priloge VI k Protokolu o sprejemu. Nasprotno, odstavek 14, tretji pododstavek, navedene priloge, na katerega se nanaša prvo vprašanje za predhodno odločanje, določa, da bolgarski delavci migranti, ki zakonito prebivajo in delajo v drugi državi članici, ne smejo biti obravnavani bolj restriktivno kot delavci migranti iz tretje države.

( 13 ) To načelo, v skladu s katerim akti sekundarnega prava ob pristopu držav k Uniji ohranijo svojo pravno naravo, je ustaljeno v pravu Unije. Izraženo je zlasti v členu 8(1) Protokola, ki določa, da akti, ki jih sprejmejo institucije in na katere se nanašajo prehodne določbe iz tega protokola, ohranijo svojo pravno naravo. Glej v tem smislu sodbo z dne 20. septembra 1988 v zadevi Španija proti Svetu (203/86, Recueil, str. 4563, točka 5).

( 14 ) V zvezi s tem moram poudariti, da taka prednostna obravnava ne pomeni diskriminacije državljanov tretjih držav, ki je prepovedana s členom 21 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. Enako velja za uporabo določb sekundarnega prava za državljane tretjih držav.

( 15 ) V tem okviru je treba navesti še to, da je treba v skladu s sodno prakso Sodišča določbe akta o pristopu, ki dopuščajo odstopanje od pravil Pogodbe, razlagati ozko glede na zadevne določbe Pogodbe in jih omejiti na to, kar je nujno potrebno za dosego njenega cilja. Glej v tem smislu sodbo z dne 28. aprila 2009 v zadevi Apostolides (C-420/07, ZOdl., str. I-3571, točka 35 in navedena sodna praksa). V tej zadevi to pomeni, da se mora status bolgarskega državljana čim manj razlikovati od statusa državljanov drugih držav članic.

( 16 ) Glej po analogiji sodbo z dne 10. februarja 2011 v združenih zadevah Vicoplus in drugi (od C-307/09 do C-309/09, ZOdl., str. I-453, točka 35).

( 17 ) Glej zlasti sodbi z dne 3. marca 2011 v zadevi Auto Nikolovi (C-203/10, ZOdl., str. I-1083, točka 61 in navedena sodna praksa) in z dne 24. novembra 2011 v združenih zadevah ASNEF in FECEMD (C-468/10 in C-469/10, ZOdl., str. I-12181, točka 51).

( 18 ) Glede obveznosti skladne razlage glej zlasti sodbo z dne 23. aprila 2009 v združenih zadevah Angelidaki in drugi (od C-378/07 do C-380/07, ZOdl., str. I-3071, točke od 197 do 207 in navedena sodna praksa).

( 19 ) To pomeni, da je mogoče položaj opredeliti kot izjemen v vsaj treh primerih. Prvič, lahko gre za regionalno težavo, kadar je stopnja brezposelnosti v regiji občutno večja od nacionalnega povprečja. Drugič, izjemen položaj je lahko povezan tudi s sektorskim neravnovesjem, kadar se določen sektor trga dela srečuje z velikimi težavami. Tretjič in nazadnje, izjemoma se lahko poslabša stanje na področju zaposlovanja na nacionalni ravni. Sedanje poslabšanje stanja na področju zaposlovanja v Španiji je lahko ponazoritev tega primera.

( 20 ) Treba je navesti še to, da je bila zadeva Komisija proti Avstriji (C-568/10) s sklepom predsednika Sodišča z dne 22. novembra 2011 izbrisana iz vpisnika Sodišča. Komisija je v tej zadevi Republiki Avstriji očitala, da ni izpolnila obveznosti, ki jih je imela na podlagi člena 17 Direktive 2004/114, ker je ohranila nacionalno pravo, kot je predstavljeno zgoraj. Komisija se je kljub temu 4. oktobra 2010 odpovedala temu postopku, ker je bil člen 4 AuslBG spremenjen tako, da ta določba odslej vsebuje pravilo, v skladu s katerim izdaja dovoljenja za zaposlitev študentov, državljanov tretjih držav, ni pogojena s sistematičnim preverjanjem trga dela.

( 21 ) Glej opombo 19 teh sklepnih predlogov.

( 22 ) Glej zlasti sodbo z dne 1. decembra 2011 v zadevi Painer (C-145/10, ZOdl., str. I-12533, točka 105 in navedena sodna praksa).

( 23 ) Prav tam (točka 106 in navedena sodna praksa).

( 24 ) Glej po analogiji zgoraj navedeno sodbo Painer (točka 107).