SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

PHILIPPA LÉGERJA,

predstavljeni 11. decembra 2003( )

Zadeva C-295/02

Gisela Gerken

proti

Amt für Agrarstruktur Verden

(Predlog za sprejem predhodne odločbe Niedersächsisches Oberverwaltungsgerichta (Nemčija))

„Skupna kmetijska politika – Integrirani upravni in nadzorni sistem – Zahtevek za pomoč ‚na žival‘ – Nepravilnosti – Kazen – Retroaktivna uporaba milejše kazni“

1. Ta predlog za sprejem predhodne odločbe se nanaša na razlago Uredbe Sveta (ES Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti.( ) Predlog je bil izdan v okviru postopka o določitvi kazni za nosilca kmetijskega gospodarstva v integriranem sistemu upravljanja in nadzora, vzpostavljenem z uredbama (EGS) št. 3508/92( ) in 3887/92( ).

2. Gre za vprašanje, ali člen 2(2) Uredbe št. 2988/95 v primeru zahtevka za pomoč, za katerega je treba na podlagi Uredbe št. 3887/92 izreči kazen, dopušča retroaktivno uporabo določb kasnejše uredbe, ker ta za zadevne nepravilnosti določa manj stroge kazni.

I – Postopek o glavni stvari

3. Postopek o glavni stvari poteka med Giselo Gerken in Amt für Agrarstruktur Verden (Nemčija) (v nadaljevanju: Amt), ki je v Zvezni republiki Nemčiji eden izmed organov, pristojnih za izplačevanje premij, določenih z Uredbo Sveta (EGS) št. 3887/92 z dne 27. junija 1968( ), proizvajalcem govejega mesa.

4. Gerknova je 21. decembra 1995 na podlagi člena 4b Uredbe št. 805/68 vložila zahtevek za izplačilo posebne premije za dvanajst govejih samcev prve in druge starostne skupine. Navedeni zahtevek je bil zavrnjen za sedem od dvanajstih goved, ker Gerknova ni predložila dokaza, da živali izpolnjuje starostni pogoj, ki ga določa pravo Skupnosti. Amt je, ob uporabi kazni iz člena 10(2)(a) Uredbe št. 3887/92, zavrnil dodelitev premije tudi za pet preostalih goved.

5. Po neuspešni pritožbi je Gerknova na Verwaltungsgerichtu (Nemčija) vložila tožbo. V tem postopku ji je uspelo predložiti zahtevan dokaz o starosti za tri od sedmih zadevnih goved. Amt je zato izjavil, da je za te tri živali in za pet preostalih, katerih starost je že bila ugotovljena, pripravljen, ob uporabi kazni iz člena 10(2)(a) Uredbe št. 3887/92, dodeliti zmanjšane premije.

6. S sodbo z dne 17. februarja 2000 je Verwaltungsgericht zavrnilo predlog, ki ga je podal Amt. Razsodilo je, da je Amt pravilno zavrnil zahtevek Gerknove za štiri živali, za katere starost ni bila ugotovljena. Vendar je za preostalih osem živali sodišče menilo, da je Gerknova upravičena do celotnega zneska premij in ne do premij, znižanih ob uporabi člena 10(2)(a) Uredbe št. 3887/92. Razsodilo je, da kazni, določene v tej določbi, v tem primeru ni mogoče uporabiti, ker Gerknova ni vložila nobene lažne ali zmotne prijave. Amt je nato zoper to sodbo vložil pritožbo pri Niedersächsisches Oberverwaltungsgerichtu (Nemčija).

II – Pravni okvir

7. Uredba št. 3508/92 je vzpostavila integriran upravni in nadzorni sistem za nekatere programe pomoči, dodeljene v okviru skupne kmetijske politike.

8. Uredba št. 3887/92 določa podrobna pravila za izvajanje tega sistema, predvsem glede zahtevkov za pomoč, ki jih vložijo nosilci kmetijskih gospodarstev, nadzora za ugotavljanje spoštovanja pogojev za dodelitev pomoči in kazni za nespoštovanje teh pogojev.

9. Ti uredbi se uporabljata za pomoči, ki so v skladu z Uredbo št. 805/68 dodeljene proizvajalcem govejega mesa, ki vključujejo tudi posebno premijo za goveje samce iz člena 4b te Uredbe.

10. Člen 10(2) Uredbe št. 3887/92 določa kazni, ki veljajo za nosilce kmetijskih gospodarstev, ki so v zahtevku za pomoč prijavili večje število živali, kot je število živali, ugotovljeno ob pregledu. Določa( ):

„Če se ugotovi, da je število v zahtevku za pomoči prijavljenih živali večje od števila živali, ugotovljenega ob pregledu, se znesek pomoči izračuna na podlagi ugotovljenega števila živali. Vendar se, razen v primeru višje sile in po uporabi odstavka 5, enkratni znesek pomoči zmanjša:

a) v primeru zahtevka za največ dvajset živali:

– za odstotek, ki ustreza ugotovljeni razliki, če ta znaša manj kot dve živali,

– za dvakratni odstotek, ki ustreza ugotovljeni razliki, če ta znaša najmanj dve in ne več kot štiri živali.

Če znaša razlika več kot štiri živali, se pomoč ne dodeli.

[...]

Odstotki, določeni v točki a, se izračunajo na podlagi prijavljenega števila, [...]

Vendar, če se ugotovi, da gre za namerno narejeno napačno prijavo ali da je ta posledica hude malomarnosti:

– je zadevni nosilec kmetijskega gospodarstva za tisto koledarsko leto izključen iz programa pomoči

in

– v primeru namerno narejene napačne prijave je izključen iz tega programa pomoči tudi v naslednjem koledarskem letu.

[…]“

11. Uredba št. 3887/92 je bila razveljavljena in nadomeščena z Uredbo Komisije (ES) št. 2419/2001 z dne 11. decembra,( ) ki je začela veljati 13. decembra 2001.

12. Člen 44(1) Uredbe št. 2419/2001 določa: „Znižanja in izključitve, predvidene s tem naslovom, se ne uporabljajo, če je nosilec kmetijskega gospodarstva predložil dejansko pravilne podatke ali če lahko drugače dokaže, da ne nosi krivde“.

13. V skladu s členom 53(1) Uredbe št. 2419/2001( ) se Uredba št. 3887/92 še vedno uporablja za zahtevke za pomoč, ki se nanašajo na tržna leta ali premijska obdobja, ki so se začela pred 1. januarjem 2002. Nasprotno se Uredba št. 2419/2001 uporablja za zahtevke za pomoč, ki se nanašajo na tržna leta ali premijska obdobja, ki se začnejo s 1. januarjem 2002.( )

14. Uredba št. 2988/95 je ustvarila skupni pravni okvir za učinkovitejši boj proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom Skupnosti( ) za vsa področja, ki jih zajemajo politike Skupnosti. Poleg tega določa splošna pravila zlasti za kazni, ki se uporabljajo v primeru nepravilnosti, ki so v nasprotju s pravom Skupnosti.( )

15. Člen 1(2) te uredbe opredeljuje pomen izraza „nepravilnost“ kot „vsako kršenje določb zakonodaje Skupnosti, ki je posledica dejanja ali opustitve gospodarskega subjekta, ki je ali bi lahko škodljivo vplivalo na proračun [...] Skupnosti“.

16. Člen 2(2) iste Uredbe določa:

„Za nepravilnost ni mogoče izreči upravne kazni, če kazen ni bila prej določena v aktu Skupnosti. Če so se določbe o upravnih kaznih v predpisih Skupnosti pozneje spremenile, se za nazaj uporabljajo milejše določbe.“

III – Predlog za sprejem predhodne odločbe

17. Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, na katerem je bila vložena pritožba, je ugotovilo, da gre pri spornem zahtevku za premijo za nepravilnost, ki jo je treba v skladu s členom 10(2)(a) Uredbe št. 3887/92 sankcionirati.

18. Navaja namreč, da Gerknova ni predložila dokaza o starosti, zahtevanega za štiri od dvanajstih prijavljenih goved, in da je treba v skladu s členom 10(2)(a) (alinea 2) Uredbe št. 3887/92 znesek pomoči zmanjšati za dvakratni odstotek, ki ustreza razliki, če ta znaša štiri živali. Predložitveno sodišče dalje poudarja, da je Sodišče v sodbi z dne 16. maja 2002 v zadevi Schilling in Nehring( ) razsodilo, da se kazni iz omenjenega člena 10(2) uporabljajo tudi, če razlika v številu prijavljenih živali glede na ugotovljeno število živali ne temelji na vložnikovi napačni prijavi, ampak je zgolj posledica dejstva, da za nekatere živali zahtevani pogoji za dodelitev pomoči niso izpolnjeni. Načeloma je torej kazni, določene v členu 10(2)(a), treba uporabiti za Gerknovo.

19. Predložitveno sodišče kljub temu poudarja, da Gerknova ne nosi krivde v smislu člena 44(1) Uredbe št. 2419/2001.

20. V utemeljitev svojega zahtevka za plačilo premije je Gerknova predložila uradno veterinarsko spričevalo Landkreis Verden, ki potrjuje, da živali nimajo levkoze. Pred predložitvenim sodiščem je bilo ugotovljeno, da je Amt do začetka leta 1996 v praksi sprejemal tovrstna spričevala kot veljavni dokaz o starosti živali. Prav tako je bilo ugotovljeno, da je Amt na podlagi dveh odlokov ministrstva, sprejetih v marcu in juniju 1996, prvič spremenil svojo upravno prakso po vložitvi zahtevka Gerknove. Predložitveno sodišče torej meni, da je Gerknova predložila „dejansko pravilne podatke“ v smislu člena 44(1) Uredbe št. 2419/2001.

21. V teh okoliščinah se sprašuje, ali mora izreči kazni, določene v členu 10(2)(a) Uredbe št. 3887/92. V skladu s členoma 53 in 54 Uredbe št. 2419/2001 se Uredba št. 3887/92 uporablja za sporni zahtevek, ker se ta nanaša na tržno leto pred 1. januarjem 2002. Vendar člen 2(2) Uredbe št. 2988/95 izrecno določa, da se v primeru kasnejših sprememb določb o upravnih kaznih v predpisih Skupnosti retroaktivno uporabljajo milejše določbe. Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht se v tem primeru sprašuje, ali načelo retroaktivne uporabe milejših kazni prevlada nad prehodnimi določbami členov 53 in 54 Uredbe št. 2419/2001. Tako je torej odločilo, da prekine odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predloži naslednje vprašanje:

„Ali je v skladu s členom 10(2)(a), druga alinea, Uredbe št. 3887/92, znesek pomoči prav tako treba zmanjšati, če posebne premije za goveje samce, zahtevane, ko je ta določba prava Skupnosti veljala, iz pravnih razlogov nosilcu kmetijskega gospodarstva ni mogoče dodeliti, tudi če je ta predložil dejansko pravilne podatke v smislu člena 44(1) Uredbe (ES) št. 2419/2001 oziroma lahko z drugimi sredstvi dokaže, da ni kriv?“

IV – Obravnava vprašanja

22. S tem vprašanjem Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht sprašuje, ali je treba člen 2(2) Uredbe št. 2988/95 razlagati tako, da lahko pristojni organi v primeru zahtevka za pomoč ‚na žival‘, za katerega velja Uredba št. 3887/92 in je podana nepravilnost, ki omogoča izrek kazni v skladu z omenjeno uredbo, retroaktivno uporabijo določbe Uredbe št. 2419/2001, čeprav so začele veljati po nastanku dejstev spora, ker ima ta uredba za zadevno ravnanje milejše določbe.

23. Kot je ugotovilo predložitveno sodišče, se obravnava začne s sodbo z dne 17. julija 1997 v zadevi National Farmers' Union in drugi.( )

24. V tej zadevi je Sodišče obravnavalo enako vprašanje glede zahtevka za pomoč na površino na podlagi Uredbe št. 3887/92. Konkretno je šlo za ugotovitev, ali člen 2(2) Uredbe 2988/95 v primeru zahtevka za pomoč na površino, za katerega se običajno izreče kazen na podlagi člena 9 Uredbe št. 3887/92, dopušča retroaktivno uporabo določb kasnejše uredbe, in sicer Uredbe št. 1648/95, ker je ta nekoliko omilila kazni, določene v členu 9 Uredbe št. 3887/92.

25. Sodišče je odgovorilo pritrdilno, zlasti ker:

„[I]z desete uvodne izjave Uredbe št. 2988/95 izhaja ‚[da] je eden izmed ciljev te uredbe, ob upoštevanju pravnega reda Skupnosti in določb posebnih predpisov Skupnosti, ki so obstajali ob začetku veljavnosti te Uredbe, poskrbeti za primerne določbe v izogib kumuliranju denarnih kazni Skupnosti in nacionalnih kazenskih sankcij, izrečenih istim osebam za isto dejanje.‘ Posledično iz te Uredbe izhaja, da se uporablja tudi za uredbe Skupnosti, ki so obstajale ob začetku njene veljavnosti, vključno z Uredbo št. 3887/92.“( )

26. Iz tega načelno izhaja, da se Uredba št. 2988/95 uporablja za Uredbo št. 3887/92 in dopušča retroaktivno izrekanje milejših kazni, ki jih, za zahtevke za pomoč na podlagi Uredbe št. 3887/92, določajo kasnejše uredbe.

27. Vendar iz člena 2(2) Uredbe št. 2988/95( ) izhaja, da morajo biti za retroaktivno uporabo nekega predpisa v določenem primeru izpolnjeni štiri pogoji. Ti pogoji so:

– gospodarski subjekt mora storiti „nepravilnost“ v smislu člena 1(2) Uredbe št. 2988/95;

– nepravilnost mora povzročiti izrek „kazni“ v smislu člena 2(2) Uredbe št. 2988/95;

– določbe Skupnosti, s katerimi je bila določena kazen, so bile „kasneje spremenjene“, in

– ukrep, določen z novimi določbami, mora biti „milejši“ kot prvotno določena sankcija.

28. Ni sporno, da so ti štiri pogoji v danem primeru izpolnjeni.

29. Prvič, vemo, da se v okviru integriranega upravnega in nadzornega sistema od nosilca kmetijskega gospodarstva, ko vloži zahtevek za pomoč ‚na žival‘ zahteva, da prijavi samo živali, ki izpolnjujejo različne pogoje, ki jih za dodelitev zadevnih pomoči postavlja zakonodaja Skupnosti.( ) Gerknova je torej ob vložitvi zahtevka za premijo za goved, v kateri ni dokazala, da izpolnjuje določen starostni pogoj, storila nepravilnost v smislu člena 1(2) Uredbe 2988/95, ker je „kršila določbe zakonodaje Skupnosti, kar je posledica dejanja ali opustitve, […] ki je ali bi lahko škodljivo vplivalo na proračun […] Skupnosti […] z neupravičenimi izdatki“.

30. Drugič ni sporno, da zmanjšanje enkratnega zneska pomoči oziroma njena ukinitev pomeni „upravno kazen“ v smislu člena 2(2) Uredbe št. 2988/95. Ta ugotovitev izhaja tako iz devete uvodne izjave Uredbe št. 3887/92 kot iz sodne prakse Sodišča,( ) ki za opredelitev ukrepov, ki se uporabljajo na podlagi členov 9 in 10(2) Uredbe št. 3887/92, uporablja prav izraz „kazen“.( )

31. Tretjič, videli smo, da je bil člen 10(2) Uredbe št. 3887/92 „kasneje spremenjen“, ker je bil razveljavljen in nadomeščen z določbami Uredbe št. 2419/2001.

32. Na koncu je glede četrtega pogoja nesporno, da so nove določbe Skupnosti milejše od prvotno določenih. Medtem ko člen 10(2)(a) (alinea 2) Uredbe št. 3887/92 za zadevno nepravilnost določa zmanjšanje enkratnega zneska pomoči, člen 44(1) Uredbe št.2419/2001 določa, da ni mogoče uporabiti nobenega zmanjšanja ali odtegnitve pomoči. Kazen, določena v Uredbi št. 3887/92, je torej preprosto izključena.

33. Ob upoštevanju teh različnih elementov člen 2(2) Uredbe št. 2988/95 torej nacionalnemu sodišču dopušča retroaktivno uporabo ugodnejših določb iz Uredbe št. 2419/2001 za zahtevek za pomoč Gerknove.

34. Predložitveno sodišče kljub temu izraža dvome o možnosti take rešitve.( ) Po njegovem mnenju je treba upoštevati tudi naslednje elemente.

35. Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht poudarja, da Uredba št. 2419/2001 zajema določbe, ki izrecno urejajo časovno veljavo uredb št. 3887/92 in 2419/2001. Tako se na podlagi členov 53 in 54 tega besedila Uredba št. 3887/92 uporablja za zahtevke za pomoč, ki se nanašajo na tržna leta, ki so se pričela pred 1. januarjem 2002, medtem ko se Uredba št. 2419/2001 uporablja za zahtevke, vložene na podlagi tržnih let, ki se začnejo po 1. januarju 2002. Predložitveno sodišče se torej sprašuje, ali obstaja nasprotje med tema določbama in členom 2(2) Uredbe št. 2988/95, ki, nasprotno, za zahtevke za pomoč, ki se nanašajo na obdobja pred 1. januarjem 2002, napotuje na uporabo Uredbe št. 2419/2001.

36. Res je, da imata člena 53 in 54 Uredbe št. 2419/2001 prehodne določbe, ki urejajo časovno veljavo uredb št. 3887/92 in 2419/2001. Videli smo, da člen 53(1) Uredbe št. 2419/2001 določa, da je Uredba št. 3887/92 razveljavljena, da pa se uporablja za zahtevke za pomoč, ki se nanašajo na tržna leta ali premijska obdobja, ki so se začela pred 1. januarjem 2002. Člen 54 določa, da začne Uredba št. 2419/2001 veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu Evropskih skupnosti( ) in da se uporablja za zahtevke za pomoč, ki se nanašajo na tržna leta ali premijska obdobja, ki se začnejo po 1. januarju 2002.

37. Vendar, v nasprotju s predložitvenim sodiščem, ne menim, da bi te določbe pomenile oviro za uporabo člena 44(1) Uredbe št. 2419/2001 v postopku v glavni stvari.

38. Naj spomnim, da je cilj Uredbe št. 2988/95 boj proti goljufijam, ki škodujejo finančnim interesom Skupnosti na vseh področjih.( ) Tako določa vrsto pravil in načel, ki so skupna vsem področjem, ki jih zajemajo politike Skupnosti,( ) med njimi tudi skupni kmetijski politiki. Poleg tega preambula Uredbe št. 2988/95 izrecno določa, da so „v skladu s to Uredbo [št. 2988/95]“ nepravilna ravnanja ter kazni za takšna ravnanja določena v sektorskih predpisih.( )

39. Iz navedenega izhaja, da je za področje nadzora in kazni za nepravilnosti, storjene po pravu Skupnosti, normodajalec postavil vrsto splošnih načel in za vse sektorske predpise zahteva, da spoštujejo ta načela.

40. Vendar Uredba št. 2419/2001, ki je bila sprejeta pozneje kot Uredba št. 2988/95, v členu 2(2) nima nobene določbe o odstopanju od tega besedila (Uredbe). Ne vsebuje nobene izrecne ali implicitne določbe, na podlagi katere bi lahko sklepali, da je normodajalec Skupnosti odstopil ali je imel namen odstopiti od načela retroaktivne uporabe milejših kazni.

41. V teh okoliščinah menim, da je treba prehodne določbe iz členov 53 in 54 Uredbe št. 2419/2001 razlagati v skladu z členom 2(2) Uredbe št. 2988/95. V odsotnosti nasprotne usmeritve jih je treba razlagati tako, da se uporabljajo „brez poseganja“ v načelo retroaktivne uporabe milejših kazni.

42. Kot je poudarila Komisija,( ) bi vsaka nasprotna rešitev členu 2(2) Uredbe št. 2988/95 odvzela vsako učinkovitost. V okoliščinah, ko ima velika večina – če ne vsi – predpisov Skupnosti določbe o njihovi časovni veljavi, bi prišlo do tega, da bi bila preprečena uporaba načela retroaktivne uporabe milejših kazni. Kot vidimo, bi bila takšna rešitev diametralno nasprotna nameri normodajalca, ki je ravno to, da se omenjeno načelo uporabi v kar največjem obsegu.

43. Ob upoštevanju teh različnih elementov torej Sodišču predlagam, naj odgovori tako, da člen 2(2) Uredbe št. 2988/95 v zvezi z zahtevkom Gerknove za premijo nacionalnemu sodišču nalaga retroaktivno uporabo ugodnejših določb iz člena 44(1) Uredbe št. 2419/2001.

V – Predlog

44. Sodišču torej predlagam, naj razsodi:

„Člen 2(2) Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995, o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti, je treba razlagati tako, da morajo pristojni organi v primeru zahtevka za pomoč ‚na žival‘, za katerega velja Uredba Komisije (EGS) št. 3887/92 z dne 23. decembra 1992 o podrobnih pravilih za izvajanje integriranega upravnega in nadzornega sistema za nekatere programe pomoči Skupnosti in pri katerem je podana nepravilnost, katere posledica je izrek kazni na podlagi te Uredbe, retroaktivno uporabiti določbe Uredbe Komisije (ES) št. 2419/2001 z dne 11. decembra 2001 o podrobnih pravilih za izvajanje integriranega upravnega in nadzornega sistema za nekatere programe pomoči Skupnosti, vzpostavljenih z Uredbo Sveta (EGS) št. 3508/92, ker ta za zadevno ravnanje določa milejše ukrepe.“