Združeni zadevi C-128/10 in C-129/10

Naftiliaki Etaireia Thasou

in

Amaltheia I Naftiki Etaireia

proti

Ypourgos Emporikis Naftilías

(Predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ju je vložilo Symvoulio tis Epikrateias)

„Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Svoboda opravljanja storitev – Pomorska kabotaža – Uredba (EGS) št. 3577/92 – Člena 1 in 4 – Predhodno upravno dovoljenje za opravljanje storitev kabotaže – Nadzor nad varnostjo ladij – Vzdrževanje reda v pristaniščih – Obveznost gospodarske javne službe – Neobstoj jasnih in vnaprej znanih meril“

Povzetek sodbe

Promet – Pomorski promet – Svoboda opravljanja storitev – Pomorska kabotaža – Nacionalni predpisi, na podlagi katerih je za opravljanje storitev pomorske kabotaže potrebno predhodno dovoljenje

(Uredba Sveta št. 3577/92, člena 1 in 4)

Povezane določbe členov 1 in 4 Uredbe Sveta (EGS) št. 3577/92 z dne 7. decembra 1992 o uporabi načela prostega pretoka storitev v pomorskem prometu med državami članicami (pomorska kabotaža) je treba razlagati tako, da ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, ki uvaja sistem predhodnega dovoljenja za storitve pomorske kabotaže in določa sprejetje upravnih odločb, ki nalagajo upoštevanje nekaterih terminov prihodov in odhodov iz razlogov, ki so na eni strani povezani z varnostjo ladij in s pristaniškim redom ter na drugi strani z obveznostmi gospodarske javne službe, če tak sistem temelji na merilih, ki so objektivna, nediskriminatorna in vnaprej določena, zlasti kadar želi več ladjarjev sočasno vpluti v isto pristanišče. Pri upravnih odločbah, ki nalagajo obveznosti gospodarske javne službe, je med drugim nujno dokazati dejansko potrebo po gospodarski javni službi zaradi neustreznosti rednih prevoznih storitev v razmerah proste konkurence. Naloga nacionalnega sodišča je, da presodi, ali so ti pogoji izpolnjeni.

(Glej točko 63 in izrek.)

SODBA SODIŠČA (osmi senat)

z dne 17. marca 2011( )

„Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Svoboda opravljanja storitev – Pomorska kabotaža – Uredba (EGS) št. 3577/92 – Člena 1 in 4 – Predhodno upravno dovoljenje za opravljanje storitev kabotaže – Nadzor nad varnostjo ladij – Vzdrževanje reda v pristaniščih – Obveznost gospodarske javne službe – Neobstoj jasnih in vnaprej znanih meril“

V združenih zadevah C‑128/10 in C‑129/10,

katerih predmet sta predloga za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ju je vložilo Symvoulio tis Epikrateias (Grčija) z odločbama z dne 30. decembra 2009, ki sta prispeli na Sodišče 11. marca 2010, v postopkih

Naftiliaki Etaireia Thasou AE (C‑128/10),

Amaltheia I Naftiki Etaireia (C‑129/10)

proti

Ypourgos Emporikis Naftilías,

ob udeležbi

Koinopraxia Epibatikon Ochimatagogon Ploion Kavalas – Thasou (C‑128/10),

SODIŠČE (osmi senat),

v sestavi K. Schiemann, predsednik senata, L. Bay Larsen, sodnik, in C. Toader (poročevalka), sodnica,

generalni pravobranilec: P. Cruz Villalón,

sodni tajnik: A. Calot Escobar,

na podlagi pisnega postopka,

ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:

– za grško vlado S. Chala, zastopnica,

– za Evropsko komisijo L. Lozano Palacios in D. Triantafyllou, zastopnika,

na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,

izreka naslednjo

Sodbo

1 Predloga za sprejetje predhodne odločbe se nanašata na razlago upoštevnih določb prava Unije glede svobode opravljanja storitev pri pomorskih kabotažah.

2 Ta predloga sta bila vložena v okviru sporov med Naftiliaki Etaireia Thasou AE (v nadaljevanju: Naftiliaki Etaireia Thasou), na eni strani, in Amaltheia I Naftiki Etaireia, na drugi strani, ter Ypourgos Emporikis Naftilías (minister za trgovsko mornarico) glede veljavnosti odločb tega ministra, v katerih so bili za pomorsko kabotažo določeni nekateri pogoji.

Pravni okvir

Ureditev Unije

3 V osmi uvodni izjavi Uredbe Sveta (EGS) št. 3577/92 z dne 7. decembra 1992 o uporabi načela prostega pretoka storitev v pomorskem prometu med državami članicami (pomorska kabotaža) (UL L 364, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 2, str. 10, v nadaljevanju: Uredba) je navedeno:

„[…] naj se […] svoboda [opravljanja storitev] uresničuje postopno in ne zagotavlja nujno na enoten način za vse storitve, ob upoštevanju narave nekaterih posebnih storitev in naporov, ki jih bodo nekatera gospodarstva Skupnosti zaradi razlike v razvoju morala prenesti.“

4 V deveti uvodni izjavi Uredbe je navedeno:

„ker je uvedba gospodarske javne službe, ki ima za posledico določene pravice in obveznosti za ladjarje, lahko upravičena zaradi zagotovitve ustreznosti rednih prevozov na otoke, z otokov in med otoki pod pogojem nediskriminacije na podlagi državljanstva ali stalnega bivališča.“

5 Člen 1(1) Uredbe določa:

„Od 1. januarja 1993 se svoboda zagotavljanja prevozov v pomorskem prometu v državah članicah (pomorska kabotaža) uporablja za ladjarje Skupnosti, katerih ladje so registrirane v državi članici ali plujejo pod zastavo države članice pod pogojem, da te ladje izpolnjujejo vse pogoje za izvajanje kabotaže v tej državi članici, vključno z ladjami, registriranimi v ladijskem registru Euros, takoj ko bo Svet ta ladijski register odobril.“

6 Člen 2 Uredbe določa:

„V tej uredbi:

1. […]

(c) otošk[a] kabotaž[a]: pomeni prevoz potnikov ali blaga po morju med:

– pristanišči na ozemlju in enem ali več otokih ene in iste države članice,

– pristanišči na otokih ene in iste države članice;

[…]

3. ,pogodba o izvajanju gospodarske javne službe‘ pomeni pogodbo o zagotavljanju ustreznih javnih prevoznih storitev, sklenjeno med pristojnim organom države članice in ladjarjem Skupnosti.

Pogodba o izvajanju gospodarske javne službe zlasti pokriva:

– prevoze, ki izpolnjujejo dogovorjene standarde o neprekinjenosti, rednosti, zmogljivosti in kakovosti,

– dodatne prevozne storitve,

– prevoze po natančno določenih tarifah in v določenih pogojih, zlasti za nekatere kategorije potnikov ali na nekaterih progah,

– prilagoditev prevozov dejanskim zahtevam;

4. ,obveznosti gospodarske javne službe‘ so obveznosti, ki jih ladjar Skupnosti ne bi prevzel ali jih ne bi prevzel v enaki meri ali enakih pogojih, če bi upošteval svoje trgovinske interese;

[…]“

7 Člen 4 Uredbe določa:

„1. Država članica lahko sklene pogodbe o gospodarski javni službi ali naloži obveznosti gospodarske javne službe kot pogoj za zagotavljanje pomorske kabotaže ladijskim prevoznikom, ki sodelujejo v rednih prevozih na otoke z otokov in med otoki.

Kadar koli država članica […] naloži obveznosti gospodarske javne službe, to stori na nediskriminatorni podlagi za vse ladjarje Skupnosti.

2. Pri nalaganju obveznosti gospodarske javne službe se države članice omejijo na zahteve glede pristanišč, rednosti, neprekinjenosti, pogostosti, zmogljivosti zagotavljanja prevozov, prevoznih tarif in številčnega stanja posadke.

[…]“

8 Člen 6(2) in (3) določa:

„2. Otoška pomorska kabotaža v Sredozemlju in pomorska kabotaža, ki veljata za arhipelage Kanarske otoke, Azore in Madeiro, Ceuto in Melillo, francoske otoke ob atlantski obali in francoska prekomorska ozemlja, sta izjemoma začasno izvzeti iz izvajanja te uredbe do 1. januarja 1999.

3. Zaradi socialno-ekonomske kohezije se odstopanje, predvideno v odstavku 2, razširi na Grčijo do 1. januarja 2004 za redne prevoze potnikov in prevoze s trajekti, ki jih zagotavljajo plovila bruto tonaže 650 ali manj.“

Nacionalno pravo

9 Člen 1 zakona 2932/2001 o prostem pretoku storitev pomorske kabotaže (FEK A’ 145/27.6.2001) v različici, ki se uporablja za dejstva v postopku v glavni stvari (v nadaljevanju: zakon 2932/2001), določa:

„1. Od 1. novembra 2002 velja svoboda opravljanja storitev pomorskih prevozov, ki:

(a) jih proti plačilu opravlja ladjar države članice Skupnosti […], in

(b) se opravljajo med pristanišči na celini in pristanišči na otokih ali med pristanišči na otokih z ladjami za prevoz potnikov in vozil, z ladjami za prevoz potnikov ali z ladjami za prevoz blaga, na rednih linijskih povezavah za prevoz potnikov ali na rednih trajektnih linijah, ali z ladjami bruto tonaže največ 650 merskih enot […], če so registrirane v Grčiji ali v drugi državi članici […] in če plujejo pod zastavo te države.

[…]“

10 Člen 2(6) zakona 2932/2001 določa:

„Z odločbo ministra, ki se sprejme na podlagi mnenja Symvoulio Aktoploïkon Syngkoinonion, je mogoče ladjarjem, ki želijo z neko ladjo opravljati prevoze na eni ali več linijskih povezavah, naložiti obveznost gospodarske javne službe. Te obveznosti se naložijo v javnem interesu in vključujejo, ne da bi ustvarjale diskriminacijo, pogoje glede pristanišč, v katerih je treba pristati, rednosti pristankov, neprekinjenosti, pogostosti in primernosti ponudbe prevoznih storitev, prevoznih tarif in posadk ladij […]“

11 Člen 3 zakona 2932/2001 z naslovom „Zagotavljanje rednega prevoza – pogoji“ določa:

„1. Ladja za prevoz potnikov in vozil, ladja za prevoz potnikov ali ladja za prevoz blaga lahko veljavno zagotavlja prevoz v obdobju enega leta, ki začne teči 1. novembra (redni prevoz).

2. Da bi lahko zagotavljala ta prevoz:

(a) mora ladja izpolnjevati vse zakonske pogoje za opravljanje kabotaže v državi članici, v kateri je registrirana, in v Grčiji, imeti mora vse pomorske dokumente, ki jih zahtevajo veljavni predpisi, potrdili o varnosti in o varstvu morskega okolja in, odvisno od primera, potrdilo o kategoriji, ki ga izda priznan klasifikacijski zavod […];

(b) mora ladja ustrezati zmogljivostim pristaniške infrastrukture in morebitnim posebnim zahtevam linijske povezave, ki jo bo zagotavljala;

[…]“

12 Člen 4 zakona 2932/2001 z naslovom „Postopek prijave za redni prevoz“ določa:

„1. Da bi lahko z eno ali več ladjami zagotavljal linijsko povezavo, mora ladjar ministrstvu predložiti prijavo, ki vsebuje njegovo ime in njegov sedež ali naslov za vročanje; če gre za fizično osebo, mora navesti priimek, ime in državljanstvo. […] Poleg tega mora navesti identifikacijske podatke ladje, povezave, ki jih bo zagotavljal na eni ali več linijskih povezavah v okviru mreže ladijskih linij, odhodno pristanišče, končni cilj in zaporedne vmesne postanke, dneve in ure odhoda in prihoda, najvišjo tarifo storitev v ekonomskem ali edinem razredu […] v obdobju zagotavljanja storitve in druge elemente, ki so navedeni v odloku iz naslednjega odstavka.

[…]

3. Prijava se vloži najpozneje 31. januarja. Najpozneje 10. februarja pristojni organ v najmanj dveh dnevnikih, ki izhajata v celotni državi, objavi sporočilo za medije, ki vsebuje prijave, ki so bile vložene, vsaka zainteresirana oseba pa lahko do 20. februarja dopolni, spremeni ali umakne svojo prijavo. Pristojni organ te spremembe najpozneje do 28. februarja objavi v sporočilu za medije in na spletni strani ministrstva, če obstaja. Razen v primeru iz naslednjega odstavka, organ zainteresirane osebe najkasneje 31. marca obvesti o odobritvi prijave.

4. Če je potrebno, lahko ministrstvo glede nameravanih povezav spremeni prijavo, če utemeljeno meni, da:

(a) položaj v enem ali več pristaniščih zaradi varnosti ladje ali pristaniškega reda ne omogoča izvajanja predlaganih povezav,

(b) ladja ne more neovirano vpluti v pristanišče in ne more opravljati prevoza na določeno območje pristanišča in v času, ki ga je prijavila, in

(c) pogostost povezav ali predviden datum prekinitve povezav v obdobju zagotavljanja storitev ne ustreza ugotovljenim zahtevam za redno zagotavljanje storitev; ministrstvo lahko prijavo spremeni tudi v zvezi s stroški prevoza, če utemeljeno meni, da je najvišja cena, ki je določena v skladu z odstavkom 1, pretirana in v nasprotju z javnim interesom.

5. […] V primerih iz točk (a) in (b) odstavka 4 lahko ladjarji soglasno prilagodijo svoje vozne rede in določijo časovne intervale, ki so potrebni za razrešitev teh težav. Če soglasje v petih dneh ni doseženo, minister odloči o potrebnih spremembah voznih redov na podlagi mnenja Symvoulio Aktoploïkon Syngkoinonion.

[…]“

Spora o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje

Zadeva C‑128/10

13 Grška ladjarska družba Naftiliaki Etaireia Thasou je 30. januarja 2006 pri Ypourgos Emporikis Naftilías vložila prijave za redni prevoz za obdobje od 1. novembra 2006 do 31. oktobra 2007 za svoje ladje, ki zagotavljajo povezavo med kopnim in otokom Thasos, natančneje za prevoze med pristaniščema Kavala in Prinos Thasou ter med pristaniščema Keramoti in Thasos, predložila pa jim je tudi tabelo z voznimi redi.

14 Ypourgos Emporikis Naftilías je pristaniški organ pristanišča Kavala in Symvoulio Aktoploïkon Syngkoinonion – skupni organ, ki je pristojen za vprašanja kabotaže, v katerem so prisotni predstavniki vseh organizacij družb in podjetnikov, ki so vpleteni v kabotažo – pozval, naj v zvezi z omenjenimi prijavami podata mnenje.

15 Pristaniški organ pristanišča Kavala je 20. marca 2006 Ypourgos Emporikis Naftilías poslal mnenje, v katerem je v bistvu navedel, da sočasni ali skoraj sočasni prihodi in odhodi ladij ogrožajo varnost plovbe in da bi se z drugačno časovno razporeditvijo teh prihodov in odhodov omogočilo boljše izvajanje javne gospodarske službe, ter predlagal spremembe k voznemu redu, ki ga je predlagala družba Naftiliaki Etaireia Thasou.

16 Ker na različnih usklajevalnih sestankih na osrednjem pristaniškem organu Kavale in na ministrstvu za trgovsko mornarico sporazum ni bil dosežen, zlasti glede voznega reda povezav, je Symvoulio Aktoploïkon Syngkoinonion sprejel mnenje z dne 26. oktobra 2006, v katerem je podprl spremembe, ki jih je predlagal pristaniški organ Kavale.

17 Ypourgos Emporikis Naftilías je nato prijavo družbe Naftiliaki Etaireia Thasou s petimi odločbami z dne 31. oktobra 2006 spremenil tako:

– pri linijski povezavi med pristaniščema Kavala in Prinos Thasou je za pol ure spremenil odhod in tako odločil, da bodo v obdobju od 1. julija do 31. avgusta 2007 ladje družbe Naftiliaki Etaireia Thasou iz pristanišča Prinos Thasou odplule ob 19. uri, in ne ob 18.30, kot je bilo prvotno prijavljeno;

– pri linijski povezavi med pristaniščema Keramoti in Thasos je Ypourgos Emporikis Naftilías odločil, da:

(a) odhod ladij družbe Naftiliaki Etaireia Thasou ostaja enak ustreznim odhodom iz prejšnjega obdobja opravljanja storitve, to je od 1. novembra 2005 do 31. oktobra 2006,

(b) morajo biti glede na velikost pristanišča Keramoti in iz varnostnih razlogov v obdobju od 1. julija do 31. avgusta 2007 med odhodi tridesetminutni intervali.

18 Družba Naftiliaki Etaireia Thasou je pred predložitvenim sodiščem izpodbijala veljavnost sprememb, o katerih je odločil Ypourgos Emporikis Naftilías, pri čemer je trdila, da so določbe zakona 2932/2001, na podlagi katerih zadevne odločbe enostransko spreminjajo vozni red, neveljavne, saj so v nasprotju z določbami Uredbe.

19 Konzorcij ladjarskih družb Koinopraxia Epibatikon Ochimatagogon Ploion Kavalas – Thasou, ki je za svoje ladje vložil prijave za pridobitev dovoljenj za redni prevoz na spornih linijskih povezavah za obdobje od 1. novembra 2006 do 31. oktobra 2007, je interveniral v podporo Ypourgos Emporikis Naftilías in predlagal zavrnitev tožbe družbe Naftiliaki Etaireia Thasou.

20 Predložitveno sodišče meni, da je po grškem pravu odobritev prijav ladjarjev s strani Ypourgos Emporikis Naftilías enaka izdaji dovoljenja. Poudarja, da grško pravo na podlagi člena 4(4) zakona 2932/2001 opravljanje pomorske kabotaže pogojuje s predhodno pridobitvijo upravnega dovoljenja, zlasti s ciljem, da se, na eni strani, v skladu s točkama (a) in (b) te določbe preizkusi, ali se glede na položaj v nekem pristanišču povezave, ki jih prijavi ladjar, lahko izvajajo tako, da je zagotovljena varnost ladje in spoštovanje pristaniškega reda tega pristanišča ter da je prihod neoviran, in, na drugi strani, kot določa točka (c) iste določbe, naložijo morebitne obveznosti gospodarske javne službe, ki se med drugim nanašajo na pogostost povezav, in, bolj na splošno, na ustrezno zmogljivost zadevne linijske povezave.

21 To sodišče med drugim opozarja, da člen 4(5) zakona 2932/2001 v začetni različici določa, da uprava izvede javni razpis, da bi določila prednost pri pristanku in privezu, kadar več ladjarjev zahteva sočasen dostop do pristanišča, katerega zmogljivost ni zadostna, in jim ne uspe sporazumno uskladiti prihoda ladij.

22 Predložitveno sodišče poleg tega meni, pri čemer se sklicuje zlasti na točko 34 sodbe z dne 20. februarja 2001 v zadevi Analir in drugi (C‑205/99, Recueil, str. I‑1271), da se sistem predhodne izdaje dovoljenja, ki je bil uveden s členom 4(4)(c) zakona 2932/2001, brez izjem nanaša na vse pomorske linijske povezave z otoki, pri tem pa ni razvidno, da so pristojni nacionalni organi pri sprejemanju teh aktov za vsako od teh linijskih povezav ugotovili, da obstaja tveganje, da bodo, če bi bile redne prevozne storitve prepuščene prostemu trgu, te storitve neustrezne.

23 V teh okoliščinah je Symvoulio tis Epikrateias prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:

„Ali določbe členov 1, 2 in 4 Uredbe […], razlagane v skladu z načelom svobode opravljanja storitev, dopuščajo sprejetje nacionalne zakonodaje, na podlagi katere lahko ladjarji opravljajo storitve pomorske kabotaže šele po predhodni pridobitvi upravnega dovoljenja, če:

(a) je namen takega sistema predhodnega dovoljenja nadzor nad tem, ali se ob upoštevanju razmer v določenem pristanišču pomorske povezave, ki jih je prijavil ladjar, lahko opravljajo varno glede na ladjo in pristaniški red, ter nadzor nad tem, ali ima ladja, za katero se zahteva izdaja dovoljenja, take lastnosti, da bo lahko brez težav pristajala v določenem pristanišču po voznem redu, ki ga je prijavil ladjar kot zanj najustreznejšega za opravljanje določene povezave, vendar ne da bi bilo s predpisi določeno, na podlagi katerih meril organ javne uprave o teh vprašanjih presoja, zlasti kadar je več ladjarjev zainteresiranih za pristanek v istem pristanišču ob istem času;

(b) je tak sistem predhodnega dovoljenja hkrati tudi sredstvo za naložitev obveznosti gospodarske javne službe, ki ima s tega vidika ti lastnosti:

(i) brez izjem se nanaša na vse linijske povezave z otoki;

(ii) upravni organ, pristojen za izdajo dovoljenja, ima zelo široko diskrecijsko pravico pri naložitvi obveznosti gospodarske javne službe, ne da bi bila ob tem s predpisom določena merila za izvajanje te diskrecijske pravice in ne da bi bila predhodno opredeljena vsebina obveznosti gospodarske javne službe, ki so morebiti lahko naložene?“

Zadeva C‑129/10

24 Družba Amaltheia I Naftiki Etaireia je 30. januarja 2006 Ypourgos Emporikis Naftilías za obdobje od 1. novembra 2006 do 31. oktobra 2007 vložila prijavo za svojo ladjo, ki zagotavlja povezavo med pristaniščem Arkitsa, ki leži na kopnem, in vasjo Aidipsos, ki je na otoku, ter ji priložila tabelo z zadevnimi voznimi redi.

25 Po tem, ko so pristaniški organi ugotovili, da bi bila posledica predloženih tabel z voznimi redi ta, da bi ladje vsak dan odhajale sočasno, zlasti v poletni sezoni, so marca 2006 navedli, da iz varnostnih razlogov ne morejo dovoliti sočasnega odhoda več ladij.

26 Ker na različnih usklajevalnih sestankih na pristaniškem organu pristanišča Aidipsos in na ministrstvu za trgovsko mornarico sporazum ni bil dosežen, je Symvoulio Aktoploïkon Syngkoinonion sprejel mnenje z dne 26. oktobra 2006, v katerem se je strinjal z zadnjim predlogom pristaniških organov, da se povezave organizirajo tako, da namesto treh sočasno izplujeta le dve ladji.

27 Po prijavah drugih pomorskih družb je Ypourgos Emporikis Naftilías 31. oktobra 2006 sprejel osem odločb, ki določajo sočasen odhod ladje tožeče stranke in ladje, ki pripada združenju drugih ladjarjev, zainteresiranih za zadevno linijsko povezavo.

28 Družba Amaltheia I Naftiki Etaireia je teh osem odločb izpodbijala pred predložitvenim sodiščem, pri čemer je navajala, da bi moral Ypourgos Emporikis Naftilías spremeniti prijave, ki so jih predložili njeni konkurenti, da bi se tako izognil sočasnim odhodom ladij.

29 Predložitveno sodišče ponovno poudarja, da člen 4(5) zakona 2932/2001 v začetni različici določa, da uprava izvede javni razpis, da bi določila prednost pri pristanku in privezu, kadar več ladjarjev zahteva sočasen dostop do pristanišča, katerega zmogljivost ni zadostna, in jim ne uspe sporazumno uskladiti prihoda ladij.

30 V teh okoliščinah je Symvoulio tis Epikrateias prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:

„Ali določbe členov 1 in 2 Uredbe […], razlagane v skladu z načelom svobode opravljanja storitev, dopuščajo sprejetje nacionalne zakonodaje, na podlagi katere lahko ladjarji opravljajo storitve pomorske kabotaže šele po predhodni pridobitvi upravnega dovoljenja, ki je izdano v okviru sistema predhodnega dovoljenja, namenjenega nadzoru med drugim nad tem, ali se ob upoštevanju razmer v določenem pristanišču pomorske povezave, ki jih je prijavil ladjar, lahko opravljajo varno glede na ladjo in pristaniški red, ter nadzoru nad tem, ali ima ladja, za katero se zahteva izdaja dovoljenja, take lastnosti, da bo lahko brez težav pristajala v določenem pristanišču po voznem redu, ki ga je prijavil ladjar kot zanj najustreznejšega za opravljanje določene povezave, vendar ne da bi bilo s predpisi določeno, na podlagi katerih meril organ javne uprave o teh vprašanjih presoja, zlasti kadar je več ladjarjev zainteresiranih za pristanek v istem pristanišču ob istem času?“

31 Zadevi C-128/10 in C-129/10 sta bili s sklepom predsednika Sodišča z dne 8. aprila 2010 združeni za pisni in ustni postopek ter za izdajo sodbe.

Vprašanji za predhodno odločanje

Uvodna pojasnila

32 Na prvem mestu, spomniti je treba, da je na podlagi člena 58(1) PDEU svobodno opravljanje prevoznih storitev urejeno z določbami naslova VI (prevoz) iz tretjega dela te pogodbe, ki zajemajo člen 100(2) PDEU, ki Evropskemu parlamentu in Svetu omogoča, da sprejme ustrezne predpise za pomorski promet.

33 Na podlagi člena 80(2) ES, ki je postal člen 100(2) PDEU, je evropski zakonodajalec sprejel Uredbo, katere cilj je, kot izhaja iz njenega člena 1, da se ladjarjem Skupnosti zagotovi spoštovanje načela svobode opravljanja storitev pri prevozih v pomorskem prometu na ozemlju vsake izmed držav članic (zgoraj navedena sodba Analir in drugi, točka 20, in sodba z dne 9. marca 2006 v zadevi Komisija proti Španiji, C‑323/03, ZOdl., str. I‑2161, točka 43).

34 Na podlagi osme uvodne izjave Uredbe se mora svoboda opravljanja storitev pri pomorski kabotaži uresničevati postopno. V skladu s členom 6(2) in (3) Uredbe je Helenska republika izvzeta iz izvajanja Uredbe do 1. januarja 2004. Ko so bili zadevni ministrski akti sprejeti, se je Uredba na podlagi njenega člena 6(2) in (3) v Grčiji ratione temporis že uporabljala.

35 Na drugem mestu, uvodoma je treba preizkusiti, ali pravila, ki jih določa grški zakon, dejansko uvajajo sistem predhodnih dovoljenj.

36 Glede tega je treba poudariti, da iz dokumentov v spisu izhaja, da se odločbe v obeh sporih v postopku v glavni stvari nanašajo na določitev sprememb ur odhoda, ki so jih predlagali ladjarji zaradi varnosti ladij in pristaniških redov, na eni strani, in zaradi potrebe po zagotovitvi določene pogostosti zadevnih linijskih povezav, na drugi strani.

37 Poudariti je treba, da so iz stališč, ki so bila predložena Sodišču, razvidna različna mnenja glede razlage upoštevnega nacionalnega prava. Grška vlada in Evropska komisija se namreč ne strinjata glede tega, ali to pravo uvaja sistem izdaje predhodnega dovoljenja.

38 Komisija in predložitveno sodišče menita, da je sistem, ki je bil uveden z zakonom 2932/2001, v skladu s katerim lahko Ypourgos Emporikis Naftilías sprejme ali zavrne prijave za opravljanje rednega prevoza, ki jih vložijo lastniki ladij, sistem predhodnega dovoljenja, kakršen je bil sistem v zadevi, v kateri je bila izrečena zgoraj navedena sodba Analir in drugi.

39 Nasprotno, Grška vlada trdi, da uprava v okviru postopka preizkusa teh prijav, ki jih vložijo ladjarji, ni pristojna za nadzor nad njihovo vsebino, temveč le za formalni nadzor, zato ta postopek ni postopek izdaje dovoljenja.

40 Glede tega je treba spomniti, da se mora Sodišče pri razlagi določb nacionalnega pravnega reda načeloma opreti na opredelitve, ki izhajajo iz predložitvene odločbe. V skladu z ustaljeno sodno prakso namreč Sodišče ni pristojno za razlago notranjega prava države članice (sodba z dne 20. oktobra 2005 v zadevi Ten Kate Holding Musselkanaal in drugi, C‑511/03, ZOdl., str. I‑8979, točka 25 in navedena sodna praksa).

41 Ker se, kot izhaja iz predložitvene odločbe, v obravnavani zadevi grška uprava ne omejuje samo na sprejem prijav ladjarjev, temveč lahko tudi spremeni urnike prevozov, ki jih predlagajo, zlasti urnike odhoda ladij, so pravni učinki take spremembe enaki učinkom izdaje dovoljenja. Iz tega izhaja, da zakon 2932/2001 za opravljanje storitev pomorske kabotaže dejansko uvaja sistem predhodnega dovoljenja.

42 Na tretjem mestu, ker predložitveno sodišče v vprašanjih za predhodno odločanje ni zaprosilo za razlago pojmov iz člena 2 Uredbe, se o tem členu ni treba izreči.

Ukrepi, ki se nanašajo na nadzor varnosti ladij in pristaniškega reda

43 Glede vprašanja, ali Uredba in zlasti njen člen 1 nasprotuje sistemu, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, v katerem se lahko zaradi varnosti ladij in pristaniških redov določijo termini prihodov in odhodov, je treba spomniti, da nacionalna ureditev, ki opravljanje storitev pomorske kabotaže pogojuje s pridobitvijo predhodnega upravnega dovoljenja, ovira opravljanje teh storitev ali njihovo opravljanje naredi manj privlačno in zato omejuje svobodno opravljanje teh storitev (glej zgoraj navedeni sodbi Analir in drugi, točka 22, in Komisija proti Španiji, točka 44).

44 V obravnavanem primeru je treba namreč ugotoviti, da spremembe s strani ladjarjev predlaganih voznih redov zaradi pristaniške varnosti in varnosti ladij lahko pomenijo omejitev svobode opravljanja storitev glede pomorske kabotaže v smislu člena 1 Uredbe.

45 Vendar pa je tako omejitev mogoče utemeljiti z nujnimi razlogi v splošnem interesu. Kot izhaja iz ustaljene sodne prakse, je cilj zagotovitve varnosti v pristaniških vodah eden od takih nujnih razlogov v splošnem interesu (glej v tem smislu sodbo z dne 18. junija 1998 v zadevi Corsica Ferries France, C‑266/96, Recueil, str. I‑3949, točka 60).

46 Da bi bil ukrep, ki se opira na razloge varnosti v pristaniških vodah, upravičen, pa mora kljub temu izpolnjevati pogoja sorazmernosti in prepovedi diskriminacije.

47 Zlasti pri preizkusu sorazmernosti je treba, na prvem mestu, priznati, da je uvedba sistema predhodne odobritve – katerega namen je, kot tistega v postopku v glavni stvari, zagotovitev, da sočasna prisotnost več ladij v pristanišču ne ogroža njihove varnosti – sredstvo, ki je popolnoma primerno in nujno za zagotovitev cilja varnosti v pristaniških vodah.

48 Na drugem mestu, spomniti je treba, da iz sodne prakse Sodišča izhaja, da uvedba sistema predhodnega dovoljenja ne more utemeljiti diskrecijskega ravnanja nacionalnih organov, tako da določbam Unije, zlasti tistim glede temeljne svoboščine, kot je ta iz postopka v glavni stvari, odvzame polni učinek. Da bi bil sistem predhodnega dovoljenja, čeprav krši to svoboščino, utemeljen, mora temeljiti na objektivnih, nediskriminatornih in vnaprej znanih merilih, ki določajo meje diskrecijske pravice nacionalnih organov (glej sodbo z dne 22. decembra 2010 v zadevi Yellow Cab Verkehrsbetrieb, C‑338/09, še neobjavljena v ZOdl., točka 53 in navedena sodna praksa).

49 Pooblastila uprave je treba s temi merili omejiti tudi takrat, kadar v položaju, kot je ta v postopku v glavni stvari, ko je treba razdeliti termine prihodov in odhodov med več zainteresiranih ladjarjev, ki si medsebojno konkurirajo, nacionalna uprava izbere med več kandidati, ker razlogi varnosti ladij in pristanišč preprečujejo več sočasnih odhodov ali zahtevajo njihovo razmaknitev.

50 V obravnavanem primeru se lahko na podlagi člena 4(4)(a) in (b) zakona 2932/2001 termini prihodov in odhodov, ki so jih predlagali ladjarji, spremenijo zaradi varnosti ladje in pristaniških redov. Poleg tega lahko minister v skladu s temi določbami prijavo spremeni le, „če je to potrebno“ in z odločbo, ki je primerno obrazložena. Čeprav ta splošna merila natančno ne opredeljujejo razlogov varnosti in reda, na podlagi katerih se lahko spremenijo termini prihodov in odhodov, se zdi, da vzpostavljajo objektivno omejitev, ki je dovolj natančna in vnaprej znana, za izvajanje diskrecijske pravice nacionalnih organov.

51 Predložitveno sodišče mora preveriti elemente v zvezi z nacionalno zakonodajo.

Ukrepi, s katerimi se nalagajo obveznosti gospodarske javne službe

52 Glede vprašanja, ali Uredba in zlasti njena člena 1 in 4 nasprotujejo sistemu predhodnega dovoljenja, s katerim se nalagajo obveznosti gospodarske javne službe, ki je v določitvi določenih terminov prihodov in odhodov, je treba ugotoviti, da na podlagi omenjenega člena 4(2) država članica ladjarjem tako obveznost pogostosti pri redni storitvi kabotaže lahko naloži.

53 Poleg tega iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da je sistem predhodnega dovoljenja lahko sredstvo, s katerim se nalaga obveznost gospodarske javne službe (glej zgoraj navedeno sodbo Analir in drugi, točka 34).

54 Ker za vse kabotažne linijske povezave ni treba naložiti obveznosti gospodarske javne službe, je tak sistem dovoljen le, če so pristojni nacionalni organi za vsako zadevno povezavo ugotovili, da bi bile redne prevozne storitve, če bi bile prepuščene prostemu trgu, neustrezne in da je ta sistem nujen in sorazmeren s ciljem zagotovitve ustreznosti prevoznih storitev na otoke in z njih (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Analir in drugi, točki 29 in 34).

55 Nazadnje, tak sistem predhodnega dovoljenja ne more upravičiti ravnanja nacionalnih organov na podlagi diskrecijske pravice, s katerim bi bil določbam Uredbe odvzet polni učinek. Zato mora to ravnanje temeljiti na objektivnih, nediskriminatornih merilih, ki so zadevnim podjetjem znana vnaprej in določajo meje diskrecijske pravice nacionalnih organov, tako da se ta ne bi uporabljala samovoljno (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Analir in drugi, točki 37 in 38).

56 V predložitvenih odločbah Symvoulio tis Epikrateias zlasti poudarja, da zadevna nacionalna ureditev v postopku v glavni stvari ne vsebuje objektivnih meril, ki bi jih morala uprava upoštevati v postopku sprejemanja odločb o izdaji dovoljenja. Grška vlada in Komisija navajata, da člen 4(4) zakona 2932/2001 prenaša člen 4(2) Uredbe tako, da povzema merila, ki so v njem navedena.

57 Kot je bilo opozorjeno že v točki 55 te sodbe, mora sistem predhodnega dovoljenja temeljiti na vnaprej znanih, objektivnih, sorazmernih in nediskriminatornih pravilih.

58 Poleg tega je bistveno, da je tudi vsebina obveznosti gospodarske javne službe, ki jih je mogoče naložiti, na splošno določena, tako da so podrobnosti in obseg teh obveznosti znane vnaprej.

59 V zvezi z merili za naložitev obveznosti gospodarske javne službe je treba šteti, da člen 4(2) Uredbe, ki navaja zahteve, ki jih morajo države članice upoštevati pri naložitvi obveznosti gospodarske javne službe, in sicer glede pristanišč, v katerih je treba pristati, rednosti, neprekinjenosti, pogostosti, zmogljivosti zagotavljanja prevozov, prevoznih tarif in številčnega stanja posadke, te zahteve določa taksativno.

60 Te zahteve je treba razumeti kot objektivna merila, ki jih mora uprava upoštevati pri izvajanju svoje diskrecijske pravice, ko nalaga obveznosti gospodarske javne službe, zlasti kadar želi več ladjarjev sočasno vpluti v isto pristanišče.

61 Glede zadevnih nacionalnih predpisov v postopku v glavni stvari je treba zlasti ugotoviti, da člen 2(6) zakona 2932/2001 našteva različne zahteve, ki lahko upravičujejo naložitev obveznosti gospodarske javne službe, ki so določene v členu 4(2) Uredbe. Poleg tega ta člen 2 pojasnjuje, da morajo biti te obveznosti naložene „v javnem interesu“ in „ne da bi ustvarjale diskriminacijo“. Člen 4(4)(c) tega zakona pojasnjuje, da so spremembe prijav ladjarjev, s katerimi se nalagajo take obveznosti, lahko upravičene, da bi zagotovili rednost zagotavljanja storitev. Nazadnje je v tej določbi navedeno, da se lahko take spremembe sprejmejo le, „če je to potrebno“ in „utemeljeno“.

62 Naloga predložitvenega sodišča je, da presodi, ali na podlagi teh elementov določbe zadevnih predpisov v postopku v glavni stvari načeloma izpolnjujejo pogoje, ki so navedeni v točkah 54 in 55 te sodbe.

63 Glede na vse zgoraj navedene razloge je treba na zastavljena vprašanja odgovoriti, da je treba povezane določbe členov 1 in 4 Uredbe razlagati tako, da ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, ki uvaja sistem predhodnega dovoljenja za storitve pomorske kabotaže in določa sprejetje upravnih odločb, ki nalagajo upoštevanje nekaterih terminov prihodov in odhodov iz razlogov, ki so na eni strani povezani z varnostjo ladij in s pristaniškim redom ter na drugi strani z obveznostmi gospodarske javne službe, če tak sistem temelji na merilih, ki so objektivna, nediskriminatorna in vnaprej določena, zlasti kadar želi več ladjarjev sočasno vpluti v isto pristanišče. Pri upravnih odločbah, ki nalagajo obveznosti gospodarske javne službe, je med drugim nujno dokazati dejansko potrebo po gospodarski javni službi zaradi neustreznosti rednih prevoznih storitev v razmerah proste konkurence. Naloga nacionalnega sodišča je, da presodi, ali so ti pogoji v postopkih v glavni stvari izpolnjeni.

Stroški

64 Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (osmi senat) razsodilo:

Povezane določbe členov 1 in 4 Uredbe Sveta (EGS) št. 3577/92 z dne 7. decembra 1992 o uporabi načela prostega pretoka storitev v pomorskem prometu med državami članicami (pomorska kabotaža) je treba razlagati tako, da ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, ki uvaja sistem predhodnega dovoljenja za storitve pomorske kabotaže in določa sprejetje upravnih odločb, ki nalagajo upoštevanje nekaterih terminov prihodov in odhodov iz razlogov, ki so na eni strani povezani z varnostjo ladij in s pristaniškim redom ter na drugi strani z obveznostmi gospodarske javne službe, če tak sistem temelji na merilih, ki so objektivna, nediskriminatorna in vnaprej določena, zlasti kadar želi več ladjarjev sočasno vpluti v isto pristanišče. Pri upravnih odločbah, ki nalagajo obveznosti gospodarske javne službe, je med drugim nujno dokazati dejansko potrebo po gospodarski javni službi zaradi neustreznosti rednih prevoznih storitev v razmerah proste konkurence. Naloga nacionalnega sodišča je, da presodi, ali so ti pogoji v postopkih v glavni stvari izpolnjeni.

Podpisi