Zadeva C-113/02

Komisija Evropskih skupnosti

proti

Kraljevini Nizozemski

„Uredba Sveta (EGS) št. 259/93 o nadzorovanju in kontroli pošiljk odpadkov – Direktiva 75/442/EGS o odpadkih – Nacionalni ukrep, ki dopušča ugovore proti pošiljkam odpadkov, namenjenim za predelavo, ker je 20 % odpadkov mogoče predelati v državi članici in je odstotek odpadkov, ki jih je mogoče predelati v namembni državi, nižji – Ukrep države članice, ki postopka v točki R 1 (predelava s sežigom) iz Priloge II B k Direktivi 75/442 ali v točki D 10 (odstranjevanje s sežigom) Priloge II A k isti direktivi ne uvršča glede na merilo dejanske uporabe, temveč glede na kalorično vrednost sežganega odpadka“

Povzetek sodbe

1. Okolje – Odpadki – Uredba št. 259/93 o pošiljkah odpadkov – Odpadki, namenjeni predelavi – Postopek priglasitve za pošiljke med državami članicami – Ureditev ugovorov zoper pošiljko – Nacionalni ukrep, ki upravičuje ugovore samo glede stopnje predelave – Nedopustnost – Upravičenost – Neobstoj

(Uredba Sveta št. 259/93, člen 7(4)(a), peta alinea)

2. Okolje – Odpadki – Direktiva 75/442 o odpadkih – Priloga II B – Razlikovanje med odstranitvijo in predelavo – Opredelitev predelave – Pogoji

(Direktiva Sveta 75/442, kot je bila spremenjena z Odločbo Komisije 96/350, Priloga II B, točka R 1)

1. Člen 7(4)(a), peta alinea, Uredbe št. 259/93 glede nadzora in kontrole pošiljk odpadkov ob vstopu in izstopu iz Evropske skupnosti, v skladu s katerim pristojne namembne in odpremne oblasti lahko podajo ugovore zoper nameravano pošiljko odpadkov, namenjenih predelavi, ker so razmerje med odpadki, ki se jih da predelati, in odpadki, pri katerih predelava ni mogoča, ocenjena vrednost snovi, ki bodo na koncu predelane, ali strošek predelave in strošek odstranitve dela, ki se ga ne da predelati, taki, da predelava z gospodarskega ali ekološkega vidika ni upravičena, nasprotuje temu, da nacionalna ureditev pošiljk odpadkov, ki se za presojo sklicuje le na prvo od teh treh meril, namreč na razmerje med odpadki, ki se jih da predelati, in odpadki, ki se jih ne da predelati. Ta določba poleg tega nasprotuje temu, da se nacionalna ureditev pošiljk odpadkov za to presojo nanaša le na primerjavo odstotkov odpadkov, ki se jih da predelati v namembni in odpremni državi. V teh pogojih naj ne bi bilo upoštevno, da pristojni nacionalni organi obdržijo pristojnost presoje vsake vloge za pošiljko od primera do primera ali da se zadevna ureditev uporablja tako za iznos kot tudi za vnos in teži k največji možni predelavi odpadkov v Skupnosti.

(Glej točke od 17 do 21 in od 23 do 25.)

2. Uporaba odpadkov kot goriva izhaja iz predelave, navedene v točki R 1 Priloge II B Direktive 75/442 o odpadkih, kot je bila spremenjena z Odločbo 96/350, pod tremi pogoji. Najprej, bistvo postopka v tej odločbi mora biti proizvodnja energije. Drugič, pridobljena energija, proizvedena z izgorevanjem odpadkov, mora biti boljša od tiste, porabljene v procesu izgorevanja, in del presežka energije, sproščene ob tem izgorevanju, mora biti učinkovito uporabljen, bodisi takoj, kot toplota, pridobljena s sežigom, ali po preoblikovanju kot elektrika. Tretjič, večji del odpadkov mora biti porabljen v postopku in večji del sproščene energije mora biti pridobljen nazaj in uporabljen.

Merila, kot je kalorična vrednost odpadkov, vsebnost škodljivih snovi v sežganih odpadkih ali to, ali so bili odpadki zmešani ali ne, ne morejo biti upoštevni.

(Glej točki 31 in 32.)

SODBA SODIŠČA (prvi senat)

z dne 14. oktobra 2004( )

„Uredba Sveta (EGS) št. 259/93 o nadzorovanju in kontroli pošiljk odpadkov – Direktiva 75/442/EGS o odpadkih – Nacionalni ukrep, ki dopušča ugovore proti pošiljkam odpadkov, namenjenim za predelavo, ker je 20 % odpadkov mogoče predelati v državi članici in je odstotek odpadkov, ki jih je mogoče predelati v namembni državi, nižji – Ukrep države članice, ki postopka v točki R 1 (predelava s sežigom) iz Priloge IIB k Direktivi 75/442 ali v točki D 10 (odstranjevanje s sežigom) Priloge IIA k isti direktivi ne uvršča glede na merilo dejanske uporabe, temveč glede na kalorično vrednost sežganega odpadka“

V zadevi C-113/02,

zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES, vložene 27. marca 2002,

Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopa H. van Lier, zastopnik, skupaj z M. van der Woudom in R. Wezenbeek-Geukejem, advocaten, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,

tožeča stranka,

proti

Kraljevini Nizozemski, ki jo zastopa H. G. Sevenster, zastopnica,

tožena stranka,

SODIŠČE (prvi senat),

v sestavi P. Jann (poročevalec), predsednik senata, A. Rosas, sodnik, R. Silva de Lapuerta, sodnica, K. Lenaerts in S. von Bahr, sodnika,

generalni pravobranilec: F. G. Jacobs,

sodni tajnik: R. Grass,

na podlagi pisnega postopka,

po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 6. maja 2004

izreka naslednjo

Sodbo

1 Komisija Evropskih skupnosti s tožbo predlaga Sodišču, naj ugotovi, da Kraljevina Nizozemska ni izpolnila obveznosti, ki ji jih nalaga člen 7(4) Uredbe Sveta (EGS) št. 259/93 z dne 1. februarja 1993 o nadzorovanju in kontroli pošiljk odpadkov znotraj Evropske skupnosti, v Skupnost in iz nje (UL L 30, str. 1) ter člena 1(e) in (f) ter 7(1) Direktive Sveta 75/442/EGS z dne 15. julija 1975 o odpadkih (UL L 194, str. 39), ki je bila spremenjena z Direktivo Sveta 91/156/EGS z dne 18. marca 1991 (UL L 78, str. 32) in z Odločbo Komisije 96/350/ES z dne 24. maja 1996 (UL L 135, str. 32, v nadaljevanju: Direktiva 75/442), kot tudi člen 82 ES v povezavi s členom 86 ES.

2 Komisija se je odpovedala tožbenima razlogoma kršitve člena 7(1) Direktive 75/442/EGS in člena 82 ES v zvezi s členom 86 ES.

Pravni okvir

Ureditev Skupnosti

Opredelitve

3 Člen 2(i) in (k) Uredbe št. 259/93 glede odpadkov določa, da je po eni strani „odstranjevanje“ „opredeljeno kakor v členu 1(e) Direktive 75/442/EGS“ in da je po drugi strani „predelava“ „opredeljena kakor v členu 1(f) Direktive 75/442/EGS“.

4 Po členu 1(e) in (f) omenjene direktive se kot „odstranjevanje“ šteje „vsak postopek, naveden v Prilogi IIA“, kot „predelava“ pa „vsak postopek, naveden v Prilogi IIB“.

5 Pojem „sežiganje na kopnem“ je določen v točki D Priloge IIA k Direktivi 75/442/EGS in se torej šteje za postopek „odstranjevanja“. Nasprotno pa izhaja iz točke R 1 Priloge IIB k isti direktivi, da je „predelava“ [s sežigom] v tem primeru „uporaba odpadkov kot gorivo ali drugače za pridobivanje energije“.

Temeljni predpisi

6 Glede odpadkov, namenjenih predelavi, člen 7(4)(a), peta alinea, Uredbe št. 259/93 predpisuje, da „pristojni organi namembne države in države odpreme lahko utemeljeno ugovarjajo načrtovani pošiljki: [...]

– če razmerje med odpadki, ki jih je mogoče, in tistimi, ki jih ni mogoče predelati, ocenjena vrednost materialov, ki jih je treba dokončno predelati, ali strošek predelave in stroški odstranitve frakcije, ki je ni mogoče predelati, z gospodarskega in okoljskega vidika ne upravičujejo predelave“.

Nacionalna ureditev

7 Meerjarenplan gevaarlijke afvalstoffen II 1997-2007 (večletni načrt za ravnanje z nevarnimi odpadki, v nadaljevanju: MJP-GA II) v prvem delu, v poglavju 8.3, glede vnosov in iznosov v Evropsko unijo za namene predelave določa, da:

„Za vlaganje ugovora iz [člena 7(4)(a), peta alinea, Uredbe št. 259/93] je treba upoštevati naslednje navedbe:

Čezmejna pošiljka nevarnih odpadkov za predelavo mora biti v skladu z zahtevami Evropske unije za spodbujanje ponovne uporabe. Glede tega bo dana prednost predelavi za dokončno odstranitev. Zato se opozarja na razmerje med odpadki, namenjenimi predelavi, in odpadki, ki niso namenjeni predelavi (stopnja predelave).

Vsaka prijava se oceni glede na razloge, ki utemeljujejo ugovor – ne da bi bili pri tem omejeni vsebinski vidiki razlogov za ugovor –, in sicer:

a) kadar je manj kot 20 % (odstotek mase) količine odpadkov, predvidene za čezmejne pošiljke, predelane v odpremni državi – glede na veliko količino odpadkov, ki jih je treba kasneje dokončno odstraniti – se bodo razlogi za ugovor, navedeni [v členu 7] Uredbe 259/93, presojali za vsak predlog ločeno. Vsekakor se meja, navedena v opombi točke b), ne uporablja. 20 % delež za predelane materiale se obračuna po teži, glede na izvirno snov, ne da bi se upoštevale morebitne dodatne snovi, ki so nastale z obdelavo. […]

b) v ostalih primerih pride do ugovorov zoper pošiljke, če je odstotek odpadkov, ki se jih da predelati, v namembni državi članici manjši od odstotka v državi članici odpreme.“

8 Opomba prvega dela, poglavje 8.3 pod b), MJP-GA II, kot je spremenjena z ministrskim odlokom št. MJZ200019786 z dne 3. marca 2000 (Nederlandse Staatscourant z dne 24. marca 2000, št. 60, str. 18), v besedilu, ki se je uporabljalo ob poteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, določa:

„Če ni mogoče natančno ugotoviti, ali je odstotek dejansko predelanih odpadkov v namembni državi manjši, se lahko, da bi omejili postopke za vlaganje pritožb ali ugovorov, uporabi meja. Meja ne sme preseči 20 % relativne vrednosti. Celota se vedno presoja glede na konkretno predvideno pošiljko. Način izračuna deleža je enak tistemu pod a) in se računa glede na količino odpadkov za predelavo v državi porekla.“

9 Drugi del, poglavje 18 MJP-GA II zlasti razlikuje med predelavo (s sežigom), ki je sestavljena iz uporabe odpadkov kot goriva in dokončne odstranitve (s sežigom). To razlikovanje se opravi po merilu, ki določa, da se nevarni odpadki z vsebnostjo klora pod 1 %, predelajo le, če je njihova kalorična vrednost višja kot 11.500 KJ/kg, in da se nevarni odpadki z vsebnostjo klora nad 1 % predelajo le, če je njihova kalorična vrednost višja kot 15.000 KJ/kg.

Predhodni postopek

10 Potem ko je Komisija Kraljevino Nizozemsko pozvala, naj predloži svoja stališča, je nanjo 1. avgusta 2000 naslovila obrazloženo mnenje glede nekaterih vidikov nacionalne ureditve o ravnanju z nevarnimi odpadki, ki so se ji zdeli neskladni z Uredbo št. 259/93, Direktivo 75/442/EGS in s členom 86 ES, v povezavi s členom 82 ES. Komisija je tedaj to državo članico pozvala, naj sprejme ukrepe, potrebne za uskladitev z obveznostmi iz navedenih določb v roku dveh mesecev od vročitve tega mnenja. Nezadovoljna z odgovorom nizozemskih organov v dopisu z dne 8. novembra 2000 se je Komisija odločila vložiti to tožbo.

Tožba

11 Za utemeljitev tožbe Komisija uveljavlja dva očitka zoper nizozemsko ureditev glede nevarnih odpadkov.

12 Ti očitki so:

– neskladnost nizozemske ureditve – ki določa, da se pošiljki odpadkov načeloma ugovarja, kadar se da najmanj 20 % odpadkov predelati na Nizozemskem in kadar je odstotek odpadkov, ki se jih da predelati v namembni državi članici, manjši od odstotka v odpremni državi članici (v nadaljevanju: zadevna nizozemska ureditev pošiljk odpadkov) – s členom 7(4)(a) Uredbe št. 259/93;

– nepravilen prenos člena 1(e) in (f) Direktive 75/442/EGS v nacionalno pravo z nizozemskim ukrepom, ki določa, da je treba razlikovati predelavo (s sežigom) od odstranitve (s sežigom) po merilu, ki združuje zahtevo glede kaloričnosti sežiga odpadkov z vsebnostjo klora (v nadaljevanju: zadevni ukrep glede razlikovanja med predelavo (s sežigom) in odstranitvijo (s sežigom).

Prvi očitek

Trditve strank

13 Komisija zatrjuje, da nizozemska ureditev pošiljk odpadkov, če temelji na odstotkih odpadkov, ki se jih da predelati na Nizozemskem in v namembni državi, odstopa od meril, predpisanih v členu 7(4)(a) Uredbe št. 259/93, za katero se šteje, da se uporablja, in zato ni v skladu z njo.

14 V primerjavi s predhodno nizozemsko ureditvijo pošiljk odpadkov, v okviru katere so bili vloženi ugovori proti iznosom odpadkov, kadar obdelava v tujini ni bila učinkovitejša, razen če je bila sposobnost obdelave na Nizozemskem nezadostna ali je ni bilo, naj bi sedanja nizozemska ureditev le nadomestila merilo neobstoja „učinkovitejše“ obdelave, in sicer z izrazom „nižja stopnja predelave“.

15 Nizozemska vlada zatrjuje, da ostaja zadevna ureditev pošiljk odpadkov v mejah omenjenega člena 7(4)(a), peta alinea, Uredbe št. 259/93.

Presoja Sodišča

16 Po ustaljeni sodni praksi lahko države članice sprejmejo ukrepe za izvajanje uredbe, če ti ne ovirajo njene neposredne uporabljivosti, če ne prikrivajo narave Skupnosti in če določajo natančno izvajanje diskrecijske pravice, ki jo podeljuje ta uredba, vse v mejah teh določb (glej v tem smislu, sodbo z dne 31. januarja 1978 v zadevi Zerbone, 94/77, Recueil, str. 99, točka 27).

17 Treba je opozoriti, da iz člena 7(4)(a), peta alinea, Uredbe št. 259/93 izhaja, da lahko pristojni namembni in odpremni organi podajo ugovore zoper nameravano pošiljko odpadkov, če so razmerje med odpadki, ki se jih da predelati, in odpadki, pri katerih predelava ni mogoča, ocenjena vrednost snovi, ki bodo na koncu predelane, ali strošek predelave in strošek odstranitve dela, ki se ga ne da predelati, taki, da predelava z gospodarskega in ekološkega vidika ni upravičena.

18 Da bi se ugotovilo, ali je predelava z gospodarskega in ekološkega vidika upravičena ali ne, omenjeni člen 7(4)(a), peta alinea, določa tri merila, in sicer razmerje med odpadki, ki se jih da predelati, in odpadki, pri katerih predelava ni mogoča, ocenjeno vrednost snovi, ki bodo na koncu predelane, ali strošek predelave in strošek odstranitve dela, ki se ga ne da predelati.

19 V tej zadevi je treba ugotoviti, da nizozemska ureditev pošiljk odpadkov krši člen 7(4)(a) Uredbe št. 259/93, ker presega okvir predpisa, ki ga natančneje določa.

20 Dejansko se nizozemska ureditev pošiljk nanaša samo na razmerje med odpadki, ki se jih da predelati, in odpadki, pri katerih predelava ni mogoča.

21 Še več, s tem ko se osredotoča na primerjavo med odstotkom odpadkov, ki se jih da predelati v namembni in odpremni državi, nizozemska ureditev pošiljk odpadkov dopušča ugovor proti pošiljkam odpadkov za predelavo, ki ne temelji le na neodvisni oceni gospodarskih in ekoloških vidikov predelave v namembni državi, ampak tudi na zmogljivosti obdelave v tej državi. Torej je Sodišče presodilo, da se za Skupnostne ureditve pošiljk odpadkov načeli samozadostnosti in bližine ne uporabljata za pošiljke odpadkov za predelavo (sodba z dne 25. junija 1998 v zadevi Dusseldorp in drugi, C-203/96, Recueil, str. I-4075, točke 27 do 34).

22 Tako utemeljitvi nizozemske vlade glede skladnosti zadevne ureditve pošiljk odpadkov s členom 7(4)(a) Uredbe št 259/93 ni mogoče pritrditi.

23 Dejansko nizozemska vlada navaja, da bi morala analiza vsebovati primerjavo kakovosti obratov za obdelavo v odpremni in namembni državi članici, ker bi bilo treba člen 7(4)(a), peta alinea, Uredbe št. 259/93 razlagati glede na cilje iz člena 3(1)(b), prva alinea, Direktive 75/442/EGS in glede na člen 174(2) ES, da bi bila dosežena največja predelava v Skupnosti. V tej zvezi je treba ugotoviti, da zasledovani cilj ne upravičuje le primerjanja razmerja med odpadki, ki se jih da predelati, in tistimi, pri katerih predelava ni mogoča, kot tudi med obrati za obdelavo, ki so na voljo v odpremni in namembni državi članici, niti ne opravičuje odmika od ostalih meril iz člena 7(4)(a), peta alinea, omenjenega predpisa.

24 Glede trditve, da zadevna ureditev pošiljk odpadkov ne ovira nizozemskih organov pri preučitvi vsake vloge za pošiljko odpadkov posamično in da ugovori ostajajo izjema in ne pravilo, je treba izpostaviti, da ta navedba pri presoji obstoja kršitve člena 7(4)(a), peta alinea, Uredbe št. 259/93, ni pomembna, saj nizozemska ureditev pošiljk odpadkov ni v skladu s pravnim okvirom Skupnosti.

25 Glede trditve, da je zadevna ureditev pošiljk odpadkov nepristranska, če se uporablja tako za iznose kot za vnose odpadkov, je treba poudariti, kot je upravičeno poudaril generalni pravobranilec v točki 49 sklepnih predlogov, da ta okoliščina prav tako ni pomembna za presojo obstoja kršitve člena 7(4)(a), peta alinea, omenjene uredbe. V obeh primerih merili, določeni z nizozemsko ureditvijo pošiljk odpadkov, prekoračita razloge za ugovor, ki so omejeno določeni s pravnim okvirom Skupnosti.

26 V teh okoliščinah je prvi očitek utemeljen.

Drugi očitek

Trditve strank

27 Komisija zatrjuje, da zadevni nizozemski ukrep, ki razlikuje med predelavo (s sežigom) in odstranitvijo (s sežigom), v notranje pravo na nepravilen način prenaša člen 1(e) in (f) Direktive 75/442/EGS, bran skupaj s točkama D 10 Priloge IIA in R 1 Priloge IIB iste direktive.

28 Nizozemska vlada zatrjuje, da je razlikovanje zadevnega ukrepa med predelavo (s sežigom) in odstranitvijo (s sežigom) v skladu z razvrstitvijo iz Direktive 75/442/EGS.

Presoja Sodišča

29 Glede na člen 1(e) in (f) Direktive 75/442/EGS se „odstranjevanje“ razlaga kot vsak postopek, naveden v Prilogi IIA, „predelava“ pa kot postopek, naveden v Prilogi IIB.

30 Glede na točko D 10 Priloge IIA k Direktivi 75/442/EGS se „sežiganje na kopnem“ šteje kot postopek „odstranjevanja“. Nasprotno iz točke R 1 Priloge IIB k Direktivi 75/442/EGS izhaja, da gre za „predelavo“ [s sežigom] v primeru „uporabe odpadkov kot goriva ali drugače za pridobivanje energije“.

31 Sodišče je v zadevi Komisija proti Nemčiji (sodba z dne 13. februarja 2003, C‑228/00, Recueil, str. I-1439, točke od 41 do 43) navedlo tri pogoje za ugotovitev, ali uporaba odpadkov kot goriva izhaja iz pridelave, navedene v točki R 1 Priloge IIB k Direktivi 75/442/EGS. Najprej, bistvo postopka v tej določbi mora biti proizvodnja energije. Drugič, pridobljena energija, proizvedena z izgorevanjem odpadkov, mora biti boljša od tiste, porabljene v procesu izgorevanja, in del presežka energije, sproščene ob tem izgorevanju, mora biti učinkovito porabljen, ali takoj, kot toplota, pridobljena s sežigom, ali po preoblikovanju, kot elektrika. Tretjič, večji del odpadkov mora biti v postopku porabljen in večji del sproščene energije mora biti pridobljen nazaj in uporabljen.

32 Nasprotno po mnenju Sodišča merila, kot je kalorična vrednost odpadkov, vsebnost škodljivih snovi v sežganih odpadkih ali to, ali so bili odpadki zmešani ali ne, ne morejo biti upoštevna (zgoraj omenjena sodba Komisija proti Nemčiji, točka 47)

33 Ker je Sodišče merili kalorične vrednosti ali sestave odpadkov izrecno razglasilo za neskladni z Direktivo 75/442/EGS, je treba navedbe nizozemske vlade glede tega zavrniti.

34 Torej zadevni nizozemski ukrep, ki razlikuje med predelavo (s sežigom) in odstranitvijo (s sežigom), ne ustreza členu 1(e) in (f) omenjene direktive, brane skupaj s točkama D 10 Priloge IIA in R 1 Priloge IIB te direktive. Kraljevina Nizozemska torej ni izpolnila svoje obveznosti prenosa člena 1(e) in (f) Direktive 75/442/EGS v notranje pravo.

35 V teh okoliščinah je drugi očitek utemeljen.

36 Glede na navedeno je treba ugotoviti, da je Kraljevina Nizozemska ni izpolnila obveznosti, ki so ji naložene v skladu s členom 7(4) Uredbe št. 259/93, kot tudi v skladu s členom 1(e) in (f) Direktive 75/442/EGS.

Stroški

37 V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Komisija je predlagala, naj se Kraljevini Nizozemski naloži plačilo stroškov, in ker ta s tožbenimi razlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.

Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:

1) Kraljevina Nizozemska ni izpolnila obveznosti iz člena 7(4) Uredbe Sveta (EGS) št. 259/93 z dne 1. februarja 1993 o nadzorovanju in kontroli pošiljk odpadkov znotraj Evropske skupnosti, v Skupnost in iz nje, kot tudi obveznosti iz člena 1(e) in (f) Direktive Sveta 75/442/EGS z dne 15. julija 1975 o odpadkih, kot je bila spremenjena z Direktivo Sveta 91/156/EGS z dne 18. marca 1991 in Odločbo Komisije 96/350/ES z dne 24. maja 1996.

2) Kraljevini Nizozemski se naloži plačilo stroškov.

Podpisi