SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

DÁMASA Ruiz-JaraboJA ColomerJA,

predstavljeni 6. septembra 2005( )

Zadeva C-230/03

Mehmet Sedef

proti

Freie und Hansestadt Hamburg

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Bundesverwaltungsgericht (Nemčija))

„Sporazum o pridružitvi EGS-Turčija – Člen 6 Sklepa Pridružitvenega sveta št. 1/80 – Sistem postopnega pridobivanja pravic – Zahteva nepretrganega opravljanja dela – Turški delavec, zaposlen kot mornar pod zastavo države članice – Neupoštevnost posebnosti poklica“

1. Bundesverwaltungsgericht (Nemčija) je Sodišču na podlagi člena 234 ES predložilo dve vprašanji za predhodno odločanje o razlagi člena 6 Sklepa Pridružitvenega sveta št. 1/80 z dne 19. septembra 1980 o razvoju pridružitve, sklenjenega med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo( ) (v nadaljevanju: Sklep št. 1/80).

2. Na podlagi te določbe imajo turški delavci določene pravice, katerih obseg je odvisen od trajanja zaposlitve, ki so jo opravljali v eni od držav članic.

3. Predložitveno sodišče dvomi o učinkih določenih prekinitev v poklicnem življenju mornarja na izračun obdobij zaposlitve, potrebnih za pridobitev pravice do prostega dostopa do vsake plačane zaposlitve.

I – Pravo, ki se uporabi

4. Odnosi med Republiko Turčijo in Evropsko unijo se spreminjajo glede na trenutne politične in gospodarske okoliščine( ), njihov pravni okvir pa ostaja nespremenjen( ).

A – Sporazum o pridružitvi

5. V Ankari je bil 12. septembra 1963 med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo sklenjen Sporazum, ki je bil v imenu Skupnosti sklenjen, sprejet in potrjen s Sklepom Sveta 64/732/EGS z dne 23. decembra 1963( ) (v nadaljevanju: Sporazum o pridružitvi).

6. Kot sem navedel že v sklepnih predlogih v zadevi Öztürk( ), je namen Sporazuma o pridružitvi pospeševanje stalne rasti in uravnoteženih trgovinskih povezav med strankama zagotovitev pospešene rasti turškega gospodarstva in povečanje ravni zaposlitve in izboljšanje življenjskih razmer v tej državi. Preambula priznava, da bo prispevek Skupnosti k naporom turškega naroda povečal blaginjo in pozneje olajšal pristop te države( ).

7. Da bi se ti nameni uresničili, je Sporazum o pridružitvi ločil pripravljalno obdobje, v katerem bi Turčija okrepila gospodarstvo ob pomoči Skupnosti (člen 3), prehodno obdobje, v katerem bi postopoma vzpostavila carinsko unijo( ) s približevanjem različnih gospodarskih politik (člen 4), in zaključno obdobje, v katerem bi okrepila usklajevanje teh politik (člen 5).

8. Za zagotovitev postopnega razvoja sistema poteka usklajevanje med podpisnicami v okviru sveta, ki deluje v mejah pristojnosti, določenih v Sporazumu o pridružitvi (člen 6), in lahko za doseganje določenih ciljev v določenih primerih sprejema sklepe (člen 22).

9. Druga stopnja vključuje presojo postopnega sproščanja gibanja delavcev( ), pri katerem se stranki opirata na člene 48, 49 (po spremembi člena 39 ES in 40 ES) in 50 Pogodbe EGS (postal člen 41 ES) (člen 12)( ).

B – Dodatni protokol

10. Pripravljalno obdobje se je zaključilo leta 1970 z vključitvijo Dodatnega protokola( ), ki velja od leta 1973, v Sporazum o pridružitvi (člen 62), zato da bi se natančneje opredelili pogoji, podrobna pravila in časovna izvedba naslednje stopnje (člen 1).

11. Naslov II ureja prosto gibanje oseb in storitev, prvo poglavje, ki ureja delavce, pa vključuje člen 36, na podlagi katerega je treba v skladu z načeli iz člena 12 Sporazuma o pridružitvi od konca dvanajstega do dvaindvajsetega leta po začetku veljavnosti navedenega sporazuma postopoma zagotoviti to svoboščino( ); Pridružitveni svet zato določi potrebna podrobna pravila.

12. Na podlagi člena 37 se turški državljani, zaposleni v Skupnosti, na področju pogojev dela in plačila obravnavajo enako kot državljani držav članic.

C – Sklep št. 1/80

13. Po Sklepu št. 2/76 z dne 20. decembra 1976 za izvajanje člena 12 Sporazuma o pridružitvi je Pridružitveni svet sprejel Sklep št. 1/80( ).

14. Člen 6 je v Poglavju II z naslovom „Socialne določbe“, pod Oddelkom I, v katerem so obravnavana „Vprašanja v zvezi z zaposlitvijo in prostim gibanjem delavcev“. Določa:

„1. Razen v primerih, določenih s členom 7, ki ureja prost dostop do zaposlitve članov njegove družine, ima turški delavec, ki je vključen v zakoniti trg dela države članice:

– po enem letu, odkar je v tej državi članici zakonito zaposlen, pravico, da se mu podaljša delovno dovoljenje pri istem delodajalcu, če razpolaga z delovnim mestom;

– po preteku treh let, odkar je v tej državi članici zakonito zaposlen in ob pogoju, da imajo delavci iz držav članic Skupnosti pri tem prednost, pravico, da sprejme ponujeno delovno mesto v enakovrstnem poklicu in pod običajnimi pogoji pri delodajalcu, ki ga sam izbere, in ki se registrira pri službah za zaposlovanje v tej državi članici;

– po preteku štirih let, odkar je zakonito zaposlen, v tej državi članici pridobi pravico do prostega dostopa do zaposlitve po svoji izbiri.

2. Letni dopusti in odsotnosti zaradi materinstva, nesreč pri delu ali kratkotrajnih bolezni se vštevajo v čas zakonite zaposlitve. Obdobja neprostovoljne brezposelnosti, ki jih primerno potrdijo pristojni organi in odsotnosti zaradi dolgotrajnih bolezni, ki niso vštete v obdobja zakonite zaposlitve, ne vplivajo na pravice, pridobljene na podlagi prejšnje zaposlitve.

[…]“

II – Dejstva, postopek v glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje

15. Mehmet Sedef, turški državljan, rojen leta 1952, je bil kot mornar od leta 1977 zaposlen pri različnih nemških delodajalcih, zato ni potreboval delovnega dovoljenja, pač pa dovoljenja za prebivanje, ki jih je vedno znova pridobil, saj je bila njihova veljavnost vsakokrat omejena na delovno razmerje. Iz zdravstvenih razlogov je bil 18. januarja 1993 razglašen za nezmožnega za opravljanje tega poklica.

16. Obdobje od začetka opravljanja dela do ugotovitve nezmožnosti je mogoče razčleniti na štiri skupine, kot je navedlo predložitveno sodišče:

1. zaposlitev, vključno z letnimi dopusti, v zvezi s čimer dodajam, da je bil pri istem delodajalcu zaposlen več kot eno leto, čeprav nikoli tri leta skupaj( );

2. brezposelnost, v katero štejejo obdobja, ki so jih potrdili organi, ki trajajo od enega meseca in nekaj dni do dejansko osmih mesecev( );

3. prekinitve zaradi bolezni, nekaterih krajših in drugih daljših, ki v enem primeru traja več kot eno leto( ), in

4. druga obdobja, vključno s tistimi, ki jih je stranka sama opredelila kot „neplačane dopuste“, skupaj sedemnajst, od enega do sedemdeset dni, v petnajstih letih skupaj okoli trinajst mesecev (7,2 %)( ).

17. Leta 1992 je zaprosil za izdajo dovoljenja za prebivanje, ki ne bi bilo omejeno na zaposlitev v ladijskem prometu, da bi lahko opravljal delo na kopnem, ki ga je mesto Hamburg zavrnilo.

18. Verwaltungsgericht (zadevno upravno sodišče) Hamburg, na katerega se je M. Sedef obrnil, je na podlagi člena 6 Sklepa št. 1/80 odredilo izdajo dovoljenja za prebivanje.

19. Tožena uprava se je pritožila na Oberverwaltungsgericht Hamburg, ki je njeni pritožbi ugodilo, ker je štelo, da pogoji iz navedene določbe niso bili izpolnjeni.

20. M. Sedef je vložil revizijo, Bundesverwaltungsgericht, ki je menilo, da revident nima pravice do dovoljenja na podlagi nacionalnih določb( ), in da bi to pravico lahko imel le na podlagi prava Skupnosti, pa je odločilo, da prekine postopek in da Sodišču v predhodno odločanje predloži ti vprašanji:

„1. Ali je treba člen 6(1), tretja alinea, in (2) Sklepa št. 1/80 Pridružitvenega sveta, ki je bil ustanovljen s Sporazumom o pridružitvi med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo, z dne 19. septembra 1980, razlagati tako, da ima turški delavec, ki je imel od leta 1977 več kot petnajst let zakonito zaposlitev, za katero ni zahtevano delovno dovoljenje, pri zaporednih delodajalcih v ladijskem prometu države članice, ki je vključen v zakoniti trg dela, in ki je v tem obdobju izpolnjeval pogoje iz člena 6(1), prva alinea, Sklepa št. 1/80, pravico do izdaje dovoljenja za prebivanje, če je bila njegova zaposlitev v ladijskem prometu med dvema pogodbama o zaposlitvi – poleg več prekinitev zaradi zdravstvenih razlogov in neprostovoljne brezposelnosti, ki so jo potrdili pristojni organi – prekinjena 17-krat, za od 1 do 70 dni (skupaj približno 13 mesecev), in ker je turški delavec, po njegovih trditvah, podaljšane prekinitve prebil z družino v Turčiji, ne da bi bila glede tega potrjena neprostovoljna brezposelnost? Ali je glede tega pomembno, da so take prekinitve značilnost poklica (v tem primeru značilne v ladijskem prometu)?

2. Ali pravica do izdaje dovoljenja za prebivanje na podlagi člena 6(1), tretja alinea, Sklepa št. 1/80 implicira, da mora turški delavec prej izpolnjevati pogoje iz člena 6(1), druga alinea, Sklepa št. 1/80? Ali je glede tega pomembno, da naj bi bila menjava delodajalca pred rokom treh let značilnost poklica (v tem primeru značilnost v ladijskem prometu)?“

III – Postopek pred Sodiščem

21. Freie und Hansestadt Hamburg, nemška vlada in Komisija so vložili pisna stališča v roku, ki ga določa člen 20 Statuta Sodišča.

22. Na obravnavi, opravljeni 30. junija 2005, sta bila navzoča zastopnik M. Sedefa in Komisije, ki sta podala ustna stališča.

IV – Analiza vprašanj za predhodno odločanje

23. Ker se vprašanji predložitvenega sodišča nanašata na člen 6 Sklepa št. 1/80, je treba uvodoma podati nekatere splošne pripombe glede vsebine te določbe z vidika dejanskega stanja te zadeve; opredeliti je treba tudi vpliv dejstva, da je bil M. Sedef mornar.

A – Pravna ureditev iz člena 6 Sklepa št. 1/80

24. Sklep št. 1/80 turških delavcev ne izenačuje z delavci Skupnosti, saj nimajo možnosti, ki izhajajo iz prostega gibanja, in niso upravičeni niti do pravice do ustanavljanja niti do prebivanja. V državi gostiteljici, na ozemlje katere so zakonito vstopili in redno opravljali zaposlitev določen čas, imajo le nekatere olajšave( ); njihov položaj ni enak niti položaju državljanov tretjih držav( ).

25. Člen 6 Sklepa št. 1/80 zahteva „[vključenost] v zakoniti trg dela države članice“ kot potrebni pogoj za pridobitev različnih pravic glede na trajanje vključenosti.

1. Vključenost v zakoniti trg dela

26. Ta osnovni pogoj predpostavlja delovno razmerje na območju Skupnosti, oziroma najmanj v tesni zvezi z območjem Skupnosti, ki mora biti poleg tega zakonita zaposlitev.

27. Za presojo prvih dveh pogojev uporablja sodna praksa podobna merila kot jih uporablja na področju prostega gibanja delavcev( ), s tem da mora biti ta povezava vzpostavljena z opravljanjem dejanske in resnične gospodarske dejavnosti v korist in pod vodstvom druge osebe za plačilo( ). Ta ureditev se uporablja tudi pri preverjanju teritorialne pripadnosti, pri čemer se obvezno upoštevajo kraj ponujene zaposlitve in opravljanje zaposlitve ter nacionalna zakonodaja na področju delovnega prava in socialne varnosti( ).

28. Zakonitost vključitve v trg dela predpostavlja stalen in gotov položaj( ) in tudi to, da je delavec spoštoval zakonske in podzakonske določbe države gostiteljice in mu je v tej državi dovoljeno opravljanje poklica( ).

2. Podeljene pravice

29. Sistem postopnega vključevanja podeljuje pravice, ki se spreminjajo in za katere veljajo pogoji, ki se spreminjajo glede na trajanje zaposlitve na določnem delovnem mestu( ).

30. Člen 6(1) Sklepa št. 1/80, ki ima v skladu s sodno prakso neposredni učinek( ), v treh alineah našteva tri vrste možnosti, ki se priznajo postopoma glede na podaljševanja zaposlitve v državi članici, in vključujejo soodvisno pravico do prebivanja( ).

31. Če zakonita zaposlitev traja več kot eno leto, je mogoče podaljšanje delovnega dovoljenja pri istem delodajalcu; če traja še dve leti, je mogoča sprememba delodajalca, ne pa tudi poklica in države; končno je po še enem letu odprta možnost dostopa do vsake zaposlitve v isti državi.

32. Ko je enkrat dosežena zadnja raven, je mogoče pridobljene ugodnosti izgubiti le z dokončno izključitvijo iz trga dela, ne glede na vzrok( ), oziroma s potekom razumnega roka za sklenitev novega delovnega razmerja po obdobju prehodne neaktivnosti( ).

3. Izračun preteklega časa

33. Pravice iz alinej člena 6(1) Sklepa št. 1/80 nastanejo le pod pogojem eno-, tri- oziroma štiriletne zaposlitve „brez prekinitve“. Zato je, če zaposlitev preneha, izpolnjevanje pogoja roka prekinjeno, tako da se, ko se ponovno začne, obračun ne nadaljuje, ampak ponovno začne.

34. Upoštevaje, da zgoraj navedeno načelo povzroča krivice, odstavek 2 priznava določene izjeme, pri čemer glede na vrsto in trajanje prekinitev zaposlitve razlikuje med tistimi, ki imajo pozitivni učinek, saj se čas, ki je potekel, všteva v zakonito zaposlitev (letni dopusti, porodniški dopust in nesreče pri delu oziroma kratkotrajne bolezni), in tistimi, ki preprečujejo negativni učinek, saj preprečujejo, da bi bile predhodno pridobljene pravice zmanjšane (neprostovoljna brezposelnost, ki jo potrdijo pristojni organi, in dolgotrajna bolezen).

35. V zadnjih primerih oseba, ki je prekinila poklicno dejavnost iz navedenih razlogov, ni dolžna ponovno začeti z obračunom, kot da ne bi bila nikoli zakonito zaposlena v državi gostiteljici( ).

36. Podrobnosti v zvezi s stalnostjo zaposlitve pa se ne uporabljajo več, ko turški delavec izpolni pogoje iz člena 6(1), tretja alinea, za pridobitev brezpogojne pravice iz te določbe( ), in je lahko poleg tega začasno odsoten s trga dela, saj je že zakonito vključen vanj( ). Tega primera, v katerem določene prekinitve ne štejejo, ni dopustno zamenjati s prejšnjimi primeri, v katerih gre za vprašanje pridobitve pravic.

37. Prav tako velja poudariti, da je treba, tudi če se morajo navedeni pogoji razlagati strogo( ), saj bi bila v nasprotnem primeru spremenjena narava izračunavanja, v določenih primerih upoštevati različna obdobja, ki so na splošno krajša( ).

B – Razlaga člena 6 Sklepa št. 1/80 in poklic mornarja

38. Na koncu vsakega vprašanja za predhodno odločanje, predloženega Sodišču, predložitveno sodišča opozarja na vlogo, ki jo imajo posebnosti opravljanja poklica v ladijskem prometu.

39. Značilnost ladijskega prometa je, da gre za sektor, ki ga od nastanka zaznamujejo številne nevarnosti in velike težave, saj se opravlja v sovražnem in neizprosnem okolju( ), čeprav so se razmere, v katerih se odvija, skozi čas razvile. „Za nas, mornarje na širnem morju, je morje cesta, je skoraj izključno pot. A kakšna pot! Nikoli ne bom pozabil prvega prečkanja oceana. Takrat so svetu vladale še jadrnice. In kakšno obdobje je to bilo! Ne rečem, da je bilo morje še boljše, ne; bilo je le bolj poetično, skrivnostno, neznano. Danes je morje vse bolj industrializirano; mornar na jekleni ladji, ki jo upravlja, ve, kdaj bo naraslo; kateri dan, katero uro...; včasih, ne; nosili so nas naključje, sreča, ugodni veter [...], danes se je morje spremenilo, ladje so se spremenile in tudi mornar se je spremenil.“ Tako junaki španskega pisatelja opisujejo generacijo 1898( ).

40. Ta dejavnost pa se še vedno znatno razlikuje od vseh drugih. Težave in posebnosti življenja in dela na morju so bile upoštevane v mednarodnem pravu( ), pravu držav članic( ) in v pravu Skupnosti.

41. Na področju Skupnosti lahko navedem na primer Direktivo Sveta 1999/63/ES z dne 21. junija 1999 o sporazumu o razporejanju delovnega časa pomorščakov, sklenjenim med Združenjem ladjarjev Evropske skupnosti (ESCA) in Federacijo sindikatov delavcev v prometu Evropske unije (FST)( ) ter Direktivo 1999/95/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 1999 o uveljavljanju določb o delovnem času pomorščakov na krovu ladij, ki pristajajo v pristaniščih Skupnosti( ).

42. Tako kot na drugih področjih, kot je na primer prevoz( ), so se posebnosti dela mornarjev odrazile v normah, posebej glede varstva in varnosti.

43. Obstoj lastne ureditve kaže, da so bile, ko je bilo to presojeno za potrebno, upoštevane posebnosti poklica.

44. Sklep št. 1/80 se ne sklicuje na določeno skupino delavcev, njegova pravila enako urejajo zaposlene v vseh poklicih.

45. Ta trditev ni ovržena s členom 12, ki državam članicam in Turčiji omogoča, da ob nastanku ali v pričakovanju resnih motenj v življenjski ravni oziroma zaposlitvi v določeni regiji, dejavnosti ali poklicu, začasno ne uporabljajo členov 6 in 7, saj ima to sklicevanje splošni značaj in ga pojasnjujeta izjemnost in začasnost položaja.

46. Poleg tega je Sodišče potrdilo, da je besedilo člena 6(1) splošno in brezpogojno, saj državam članicam ne daje pooblastila za izključitev pravic za določene skupine turških delavcev, ki jih imajo ti neposredno na podlagi te določbe( ). To doktrino je mogoče razširiti na vse primere, v katerih se poudarja izjemnost določene zaposlitve.

47. Zato posebnosti določene dejavnosti v širšem smislu niso bistvene pri razlagi navedene norme, katere enovitost bi bila okrnjena s priznavanjem izjem in prilagajanjem pravil glede na zaposlitev, ki se opravlja, saj bi lahko v tem primeru tudi druge zaposlitve neovirano terjale prednostno obravnavanje; to bi pripeljalo do sodne prakse, različne od primera do primera, kar bi ogrozilo skladnost sistema in pravno varnost, kljub temu pa ni ovire za to, da se ne bi, ko so priznane pravice iz te določbe ogrožene, upoštevale okoliščine obravnavanega primera.

C – Prvo vprašanje za predhodno odločanje

48. Glavni dvom predložitvenega sodišča se nanaša na razlago člena 6(1), tretja alinea, in (2) Sklepa št. 1/80, da bi se presodile posledice za priznanje prostega dostopa do zaposlitve, pri čemer prekinitve niso nastale niti zaradi brezposelnosti, ki jo primerno potrdijo pristojni organi, niti zaradi bolezni in posledice dejstva, da je zamenjava delodajalca značilnost poklica, to je točka, skupna tudi drugemu postavljenemu vprašanju, ki je bila ravnokar obravnavana.

49. V okoliščinah obravnavanega primera se pojavi težava zato, ker je bil M. Sedef več kot petnajst let zaposlen na nemških ladjah pri različnih delodajalcih, vendar je v skladu s podrobnostmi, ki jih je predložilo Bundesverwaltungsgericht, zaposlitev neprekinjeno opravljal le tako dolgo, da je pridobil samo možnost, navedeno v prvi alinei navedenega člena, to je do podaljšanja delovnega dovoljenja pri istem delodajalcu.

50. Če seštejemo obdobja od enega do sedemdesetih dni, ki jih stranka opredeljuje kot „neplačane dopuste“, dobimo končno število, ki presega najvišjo raven, določeno v tretji alinei, vendar pod pogojem, da je mogoče ta obdobja umestiti v okvir odstavka 2 zadevne določbe.

51. V zvezi s tem je jasno, da jih ni mogoče šteti za letne dopuste oziroma odsotnosti zaradi kratkotrajne bolezni, ki bi jih bilo mogoče v celoti upoštevati, kot jih razume tudi predložitveno sodišče.

52. Prav tako jih ni mogoče obravnavati kot obdobja, v katerih je stranka utrpela dolgotrajne bolezni, ki so bile navedene drugje.

53. Glede obravnavanja primerov kot neprostovoljnih brezposelnosti, zadevna določba omenja le tisto, ki so jo primerno potrdili pristojni organi. To ugotovitev je treba razlagati v skladu z namenom, ki ga zasleduje, to je izogibanje prevaram z olajševanjem nadzora države nad delavci, saj pomanjkanje uradne potrditve vpliva na zakonitost položaja( ).

54. Sicer pa iz podatkov, predloženih v sklepu Bundesverwaltungsgericht, izhaja, da se lahko stranka zakonito odpove vpisu med iskalce zaposlitve zaradi možnosti, da jo bo našla v kratkem roku( ), kar se je večkrat ponovilo; zdi se, da je po vrnitvi v Nemčijo navadno brez večjih težav opravljala zaposlitev( ), oziroma v preostalem, da za delo mornarja ni treba pridobiti delovnega dovoljenja, ker zanj zadostuje dovoljenje za prebivanje.

55. Zato bi bilo treba kratke prekinitve obravnavati kot neprostovoljno brezposelnost, ki je bila primerno potrjena, saj ne ogrožajo vključenosti v trg dela države Skupnosti in ne spodkopavajo namena uradnega ugotavljanja brezposelnosti( ).

56. Mnenje je upravičeno tudi zato, ker člen 6 Sklepa št. 1/80, kot sem navedel zgoraj, zajema prosto gibanje delavcev, s tem da kot pogoj določa stalnost opravljanja poklica, to je okoliščino, ki je v primeru M. Sedefa dovolj dokazana.

57. Prav tako temelji na sodbi z dne 17. aprila 1997 v zadevi Kadiman( ), ki jo je navedla Komisija v pisnih stališčih. Čeprav se nanaša na člen 7 Sklepa št. 1/80, ki ureja združitev turškega delavca in njegovih družinskih članov, če v državi gostiteljici „neprekinjeno prebivajo“ tri leta, je v tej sodbi priznano, „da stranka razumni čas in iz upravičenih razlogov ni bila prisotna v skupnem prebivališču, na primer zato, da bi preživela dopust oziroma obiskala družino v državi izvora“ (točka 48).

58. Za določena obravnavana obdobja se uporablja zadnji primer, ne pa tudi za tista, ki so bila čezmerno podaljšana zato, ker se ponudba za delo predolgo ni konkretizirala oziroma zato, ker se je družinski obisk podaljšal več kot je bilo predvideno.

59. V vsakem primeru Sodišče ni pristojno za razmejitev primerov, ki izpolnjujejo pogoje iz člena 6(2) Sklepa št. 1/80, saj bi to pomenilo vmešavanje v nacionalno pristojnost; zato se mora omejiti na to, da ponudi potrebna vodila za primerno uporabo prava Skupnosti v zadevi v glavni stvari.

60. Zgornji preudarki vodijo k predlogu, da je treba na prvo vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti tako, da v člen 6(2) Sklepa št. 1/80 sodijo prekinitve delovnega razmerja, kakršne so v obravnavanem primeru, razen tistih, ki so se prekomerno podaljšale zaradi tega, ker se je ponudba za delo konkretizirala z zamudo oziroma ker so se obiski pri družini podaljšali več, kot je bilo razumno, pri tem pa mora te prekinitve opredeliti nacionalno sodišče.

D – Drugo vprašanje za predhodno odločanje

61. Bundesverwaltungsgericht želi izvedeti tudi, ali je treba za pridobitev pravic iz člena 6(1), tretja alinea, Sklepa št. 1/80 prej izpolniti pogoje iz druge alinee.

62. Alinee navedene določbe dajejo z vidika prostega dostopa do zaposlitve postopoma vse večje pravice, ki so odvisne od trajanja zakonite zaposlitve. Upoštevaje le časovni vidik delovnega razmerja je mogoče samostojno ovrednotiti pogoje, ki ustrezajo vsaki stopnji, in sicer da višja raven zajame nižje ravni – štiri leta tako zajemajo tri oziroma eno leto.

63. Težava se pojavi pri presoji, ali je bila pogodba o zaposlitvi sklenjena le z enim ali z več delodajalci, saj je mogoče le v primeru, da so potekla tri leta neprekinjenega dela, uporabiti drugo alineo, z možnostjo od tega trenutka sprejeti ponudbe drugih delodajalcev in ne le istega delodajalca.

64. Sistem postopnega vključevanja iz člena 6(1) Sklepa št. 1/80 predpostavlja, da je treba za pridobitev največjih pravic eno po eno skozi vse različne stopnje, ne da bi bil mogoč neposreden prehod na zadnjo stopnjo.

65. Slikovno si je mogoče predstavljati štiri koncentrične kroge. V najmanjšem so le najmanjši upi, vendar je po enoletni zaposlitvi pri istem delodajalcu mogoče preiti v drugi krog, do upravičenja do podaljšanja delovnega dovoljenja; po preteku triletne zaposlitve – predpostavimo, da pri istem delodajalcu – je dosežen tretji krog, ki ob ohranitvi istega poklica omogoča zamenjavo delodajalca; ko pa pri isti zaposlitvi pretečejo štiri leta, se doda pravica do izbire sopogodbenika, to je do izbire katere koli dejavnosti.

66. V zvezi s tem je treba opozoriti na sodno prakso, izdelano v zgoraj navedeni zadevi Eroglu, ki potrjuje, da se člen 6(1), prva alinea, Sklepa št. 1/80, uporablja, če je za podaljšanje delovnega dovoljenja zaprošeno „zato, da bi se po preteku začetnega obdobja enega leta zakonite zaposlitve nadaljevalo delo pri istem delodajalcu“ (točka 13), ne da bi bilo mogoče njegov obseg razširiti na zamenjavo delodajalca „pred tremi leti, določenimi v tretji alinei“, kar bi poleg tega „prikrajšalo delavce držav članic za prednost, ki jo imajo na podlagi te alinee v primeru, da turški delavec zamenja delodajalca“ (točka 14).

67. Po enakem sistemu sodba z dne 29. maja 1997 v zadevi Eker( ) določa, da „bi bila skladnost sistema postopnega vključevanja […] motena, če bi imela stranka pravico do zaposlitve pri drugem delodajalcu, preden bi izpolnila pogoj enoletne zakonite zaposlitve, določene v prvi alinei odstavka 1 [… saj] lahko turški delavec šele po treh letih zakonite zaposlitve v zadevni državi članici pridobi možnost do zaposlitve pri drugem delodajalcu […]“ (točka 23).

68. Zgoraj navedeni razlogi so izhodišče za odgovor na postavljeno vprašanje, ki pa jih ni mogoče pojmovati samodejno in ne glede na druge okoliščine, katerih bistvenost je država članica izrecno poudarila pri odločanju o zahtevkih turškega delavca. Z oddaljitvijo od teh podrobnosti bi prišli do uporabe črke zakona brez upoštevanja namena in sistema, iz katerih izhaja, in do opustitve pojma pravičnosti, ki omogoča namensko in sistematično razlago njegovih postulatov.

69. Dejansko je v besedilu predložitvenega sklepa navedeno, da so nemški organi M. Sedefu brez najmanjšega nasprotovanja izdajali dovoljenja za prebivanje, ki jih je potreboval za delo mornarja, tudi ko je zanje zaprosil za sklenitev pogodb z različnimi družbami, čeprav ni bil nikoli v delovnem razmerju pri istem delodajalcu več kot tri leta – in le nekajkrat več kot eno leto( ). Pri tehtanju vseh podanih elementov se je treba oddaljiti od strogega besedila norme, da bi v sistem določbe umestili posebnosti primera M. Sedefa. Šele zdaj, ko je zaprosil za delo na kopnem, se zahteva strogo spoštovanje alinej člena 6(1)( ).

70. V tem smislu zgoraj navedena sodba Ertanir, na katero se je prav tako sklicevala Komisija v pisnih stališčih, zahteva upoštevanje „kratkotrajnih obdobij, v katerih turški delavec v državi članici gostiteljici ni imel veljavnega dovoljenja za prebivanje oziroma delovnega dovoljenja, za katera se ne uporablja člen 6(2) tega sklepa, če pristojni organi države članice gostiteljice iz tega razloga zakonitosti bivanja stranke na nacionalnem ozemlju niso postavili pod vprašaj, ampak so mu, nasprotno, izdajali nova dovoljenja za prebivanje oziroma delovna dovoljenja“ (točka 69).

71. Upoštevaje to sodno prakso je treba ugotoviti, da je v okoliščinah, kakršne so podane v obravnavanem primeru, ravnanje javnih nacionalnih organov, ki je trajalo več kot šestnajst let, ustvarilo vtis zakonitosti položaja stranke, s prilagodljivo razlago pogojev iz alinej člena 6(1) Sklepa št. 1/80. To potrjuje dejstvo, da je postopoma in vedno znova pridobil, čeprav je dosegel le možnost, navedeno v prvi alinei, na podlagi katere bi lahko sklenil pogodbo le z istim delodajalcem, dovoljenja za delo pri drugih podjetjih v sektorju, to je pravico, določeno v drugi alinei, za katero je potrebno več kot triletno delovno razmerje pri istem ladjarju.

72. Tem elementom se priključuje še ugotovitev o vključenosti v zakoniti trg dela v Nemčiji, in stalnost zaposlitve, od takrat, ko je stranka začela delati kot mornar leta 1977, do ugotovljene nezmožnosti za opravljanje teh nalog leta 1993( ).

73. Zaradi značilnosti te zadeve, polnega učinka, ki ga je Sodišče priznalo Sklepu št. 1/80( ), in namena Sporazuma o pridružitvi v povezavi z drugimi določbami, ki se uporabljajo in določajo postopno uresničevanje prostega gibanja delavcev, v okoliščinah, ki so bile obrazložene, je treba opraviti samostojno presojo pogojev, določenih v tretji alinei člena 6(1) Sklepa št. 1/80, ne da bi bilo treba prej preveriti pogoje iz druge alinee.

V – Predlog

74. Glede na vse predhodne ugotovitve Sodišču predlagam, naj na predhodno vprašanje Bundesverwaltungsgericht odgovori:

1. Člen 6(2) Sklepa št. 1/80 Pridružitvenega sveta z dne 19. septembra 1980 o razvoju pridružitve, sklenjenega med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo, zajema prekinitve delovnega razmerja, kakršne so v obravnavani zadevi, z izjemo nesorazmerno dolgih prekinitev, nastalih, ker se ponudba za delo ni pravočasno konkretizirala oziroma ker so se obiski pri družini nesorazmerno podaljšali, s tem da mora te prekinitve presoditi nacionalno sodišče.

2. Za pridobitev dovoljenja za prebivanje na podlagi člena 6(1), tretja alinea, Sklepa št. 1/80 je treba prej izpolniti pogoje iz druge alinee te določbe, vendar je mogoče v izjemnih okoliščinah, kakršne so te v zvezi s pogodbami o zaposlitvi v obravnavani zadevi, opraviti neodvisno presojo pogojev, ki jih zahteva tretja alinea.