DOPOLNILNI SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

PAOLA MENGOZZIJA,

predstavljeni 22. februarja 2018 ( 1 )

Zadeva C‑181/16

Sadikou Gnandi

proti

État belge

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,

ki ga je vložil Conseil d’État (državni svet, Belgija))

„Predhodno odločanje – Direktiva 2008/115/ES – Vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav – Odredba o zapustitvi ozemlja – Izdaja takoj po tem, ko je pristojni upravni organ zavrnil prošnjo za azil – Ponovno odprtje ustnega dela postopka“

1. Conseil d’État (državni svet, Belgija) je s sodbo z dne 8. marca 2016 vložil predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki se nanaša na razlago člena 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) ter členov 5 in 13(1) Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav. ( 2 )

2. Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Sadikoujem Gnandijem, državljanom Toga, in État belge (država Belgija) glede zakonitosti odredbe o zapustitvi ozemlja, sprejete na podlagi člena 52/3(1), prvi pododstavek, zakona z dne 15. decembra 1980 o vstopu na ozemlje, nastanitvi, prebivanju in odstranitvi tujcev (v nadaljevanju: zakon z dne 15. decembra 1980) in vročene S. Gnandiju 3. junija 2014, potem ko je Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (generalni komisar za begunce in osebe brez državljanstva, v nadaljevanju: CGRA) 23. maja 2014 zavrnil njegovo prošnjo za azil.

3. Naj spomnim, da člen 52/3(1), prvi pododstavek, zakona z dne 15. decembra 1980 določa, da je treba vsakemu državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na belgijskem ozemlju, nemudoma izdati obrazloženo odredbo o zapustitvi ozemlja, če je CGRA zavrnil njegovo prošnjo za azil in mu ni bil priznan status subsidiarne zaščite. Vendar v skladu s členom 39/70, prvi odstavek, navedenega zakona take odredbe ni mogoče prisilno izvršiti v roku za vložitev pravnega sredstva zoper odločbo CGRA, s katero je bila na prvi stopnji zavrnjena prošnja za azil, in do zaključka postopka s pravnim sredstvom. ( 3 ) S. Gnandi je 23. junija 2014 pri Conseil du contentieux des étrangers (svet za pravdne zadeve za tujce) vložil tožbo zoper odločbo CGRA z dne 23. maja 2014 o zavrnitvi njegove prošnje za azil. Istega dne je pri istem sodišču predlagal odpravo in odlog izvršitve odredbe o zapustitvi ozemlja z dne 3. junija 2014. Belgijski organi so 11. julija 2014 S. Gnandiju izdali posebno dovoljenje za prebivanje iz priloge 35 h kraljevemu odloku z dne 8. oktobra 1981 o vstopu na ozemlje, prebivanju, nastanitvi in odstranitvi tujcev na podlagi člena 111 navedenega odloka, ker je pri Conseil du contentieux des étrangers (svet za pravdne zadeve za tujce) vložil tožbo v sporu polne jurisdikcije. Ta dokument, prvotno veljaven do 10. oktobra 2014, je bil večkrat podaljšan do 10. decembra 2014. Poleg tega je S. Gnandi neodvisno od prošnje za azil s sklepom z dne 8. februarja 2016 pridobil dovoljenje za začasno prebivanje na belgijskem ozemlju do 1. marca 2017.

4. Belgijski Conseil d’État (državni svet) z vprašanjem za predhodno odločanje Sodišče v bistvu sprašuje, ali načelo nevračanja in pravica do učinkovitega pravnega sredstva nasprotujeta temu, da se prosilcu za azil odločba o vrnitvi v smislu Direktive 2008/115, kot je odredba o zapustitvi ozemlja, naslovljena na S. Gnandija, izda takoj po tem, ko je prvostopenjski organ za presojo zavrnil prošnjo za mednarodno zaščito, in preden je prosilec izčrpal vsa pravna sredstva zoper tako zavrnitev.

5. V pisnem delu postopka pred Sodiščem, ki se je končal 18. julija 2016, so pisna stališča v skladu s členom 23, drugi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije predložili S. Gnandi, belgijska in češka vlada ter Evropska komisija.

6. Sodišče je 10. januarja 2017 sklenilo, da se zadeva dodeli četrtemu senatu.

7. Obravnava pred tem senatom je potekala 1. marca 2017. Na tej obravnavi so S. Gnandi, belgijska vlada in Komisija podali ustne navedbe. Ustni del postopka se je končal 15. junija 2017, ko sem predstavil prve sklepne predloge v tej zadevi ( 4 ) (v nadaljevanju: sklepni predlogi z dne 15. junija 2017). V njih sem Sodišču predlagal, naj Conseil d’État (državni svet) odgovori pritrdilno, in sicer, da Direktiva 2008/115, zlasti njena člena 2(1) in 5 ter načeli nevračanja in učinkovitega sodnega varstva, zapisani v členu 19(2) oziroma členu 47, prvi odstavek, Listine, nasprotujejo temu, da se odločba o vrnitvi na podlagi člena 6(1) te direktive izda državljanu tretje države, ki je vložil prošnjo za mednarodno zaščito v smislu Direktive 2005/85/ES z dne 1. decembra 2005 o minimalnih standardih glede postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca v državah članicah ( 5 ) in ki sme na podlagi prava Unije in/ali nacionalnega prava ostati v državi članici, v kateri je vložil prošnjo za mednarodno zaščito, do izteka roka za vložitev pravnega sredstva iz člena 39(1) Direktive 2005/85 zoper zavrnitev te prošnje in, če je bilo pravno sredstvo vloženo v za to določenem roku, do odločitve o njem. Sodišču sem tudi predlagal, naj pojasni, da pa Direktiva 2008/115 ter načeli nevračanja in učinkovitega sodnega varstva ne nasprotujejo temu, da se taka odločba o vrnitvi izda takemu državljanu po zavrnitvi navedenega pravnega sredstva, razen če sme ta državljan na podlagi nacionalnega prava ostati v zadevni državi članici do dokončne odločitve v azilnem postopku.

8. Ker je četrti senat menil, da se v zadevi postavlja vprašanje povezave med sodbo z dne 30. maja 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), in členom 6(6) Direktive 2008/115, je 5. oktobra 2017 na podlagi člena 60(3) Poslovnika Sodišča sklenil, da se zadeva predloži Sodišču zaradi predodelitve številčnejši sestavi. Zadeva je bila nato predodeljena velikemu senatu.

9. Sodišče je s sklepom z dne 25. oktobra 2017, Gnandi (C‑181/16, neobjavljen, EU:C:2017:830), ponovno začelo ustni postopek in zainteresirane strani iz člena 23 svojega statuta pozvalo, naj predložijo pisna stališča o treh vprašanjih, priloženih temu sklepu. Prvo vprašanje se je nanašalo na pravno naravo in cilj dovoljenja, da prosilec ostane na ozemlju zadevne države članice, iz členov 7(1) in 39(3) Direktive 2005/85. Drugo vprašanje se je po eni strani nanašalo na obseg člena 6(6) Direktive 2008/115 in po drugi na možnost, da se ta določba pojmuje z „dvojno logiko“ iz sodbe z dne 30. maja 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), v skladu s katero državljan tretje države za namene navedene direktive bodisi prebiva zakonito bodisi nezakonito. Tretje vprašanje pa se je nanašalo na morebitne posledice, ki jih ima za razlago člena 6(6) Direktive 2008/115 začetek veljavnosti Direktive 2013/32/EU, ( 6 ) zlasti njenega člena 46, s katerim se v odstavku 5 od držav članic zahteva, da prosilcem za mednarodno zaščito, katerih prošnja je bila zavrnjena, dovolijo ostati na ozemlju zadevne države članice v roku za vložitev pravnega sredstva zoper to odločitev in, če je pravno sredstvo vloženo, do odločitve o njem. S. Gnandi, belgijska, češka, francoska in nizozemska vlada ter Komisija so odgovorili na navedena vprašanja. Te zainteresirane strani in nemška vlada so ustna stališča podale na obravnavi, ki je pred velikim senatom Sodišča potekala 11. decembra 2017.

10. V teh sklepnih predlogih bom obravnaval izključno problematiko, povezano z vprašanji, ki jih je Sodišče priložilo sklepu z dne 25. oktobra 2017, Gnandi (C‑181/16, neobjavljen, EU:C:2017:830), ki se, kot se bo videlo v nadaljevanju, nanaša predvsem na obseg člena 6(6) Direktive 2008/115. Te sklepne predloge je zato treba razumeti kot dopolnitev tistih, ki sem jih predstavil 15. junija 2017 ter na katere napotujem za obširnejšo predstavitev dejanskega stanja v sporu o glavni stvari glede vseh vidikov, ki niso neposredno obravnavani v teh sklepnih predlogih.

I. Pravni okvir

11. V skladu s členom 2(1) Direktive 2008/115 se ta uporablja za državljane tretjih držav, ki nezakonito prebivajo na ozemlju države članice.

12. Člen 3, točka 2, te direktive določa: „Za namene te direktive se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov: […] 2. ‚nezakonito prebivanje‘ pomeni prisotnost državljana tretje države na ozemlju države članice, ki ne izpolnjuje ali ne izpolnjuje več pogojev za vstop iz člena 5 Zakonika o schengenskih mejah ali drugih pogojev za vstop, bivanje ali stalno prebivališče v tej državi članici; […]“

13. Člen 6 navedene direktive, naslovljen „Odločba o vrnitvi“, v odstavkih 1 in 6 določa: „1. Brez poseganja v izjeme iz odstavkov 2 do 5 države članice izdajo odločbo o vrnitvi vsakemu državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju. […] 6. Ta direktiva državam članicam ne preprečuje sprejetja odločitve o prenehanju zakonitega prebivanja skupaj z odločbo o vrnitvi […] v enotni upravni ali sodni odločbi ali aktu, kakor je predvideno v njihovi nacionalni zakonodaji, brez poseganja v postopkovne varovalne ukrepe iz poglavja III in iz drugih ustreznih določb zakonodaje Skupnosti in nacionalne zakonodaje.“

II. Analiza

14. Z vprašanji, ki jih je postavilo Sodišče in so priložena sklepu z dne 25. oktobra 2017, Gnandi (C‑181/16, neobjavljen, EU:C:2017:830), o ponovnem začetku ustnega dela postopka, in razpravo, ki so jo zainteresirane strani začele na obravnavi 11. decembra 2017, se v bistvu postavlja vprašanje, ali se možnost, ki je s členom 6(6) Direktive 2008/115 priznana državam članicam, da v okviru istega akta sprejmejo odločbo o prenehanju zakonitega prebivanja in hkrati odločbo o vrnitvi, lahko uveljavi v zvezi s prosilcem za mednarodno zaščito, ki mu je upravni organ, pristojen za obravnavo prošnje, tako kot S. Gnandiju prošnjo zavrnil, vendar mu je dovoljeno ostati na ozemlju zadevne države članice do odločitve o pravnem sredstvu, ki ga je vložil zoper odločbo navedenega organa o zavrnitvi.

15. Kot sem navedel že v točkah od 83 do 88 sklepnih predlogov z dne 15. junija 2017, menim, da je treba na to vprašanje odgovoriti nikalno. Menim, da glede na trditve vlad, ki so odgovorile na vprašanja Sodišča v sklepu z dne 25. oktobra 2017, Gnandi (C‑181/16, neobjavljen, EU:C:2017:830), in vlad, ki so predložile ustna stališča na obravnavi 11. decembra 2017, taka ugotovitev ni vprašljiva.

16. V nadaljevanju teh sklepnih predlogov bom analizo razdelil na dva dela. V prvem delu bom z vidika besedila in pripravljalnih dokumentov za Direktivo 2008/115 preučil, ali prosilec za mednarodno zaščito, ki mu je tako kot S. Gnandiju v sporu o glavni stvari dovoljeno, da ostane na ozemlju države članice do odločitve o pravnem sredstvu zoper odločitev o zavrnitvi njegove prošnje na prvi stopnji, spada na področje uporabe Direktive 2008/115. Drugi del bo namenjen preučitvi obsega člena 6(6) navedene direktive.

Uporaba Direktive 2008/115 za prosilce za mednarodno zaščito, ki imajo pravico ostati na ozemlju zadevne države članice za namene postopka

17. Kot sem opozoril v točki 50 in naslednjih sklepnih predlogov z dne 15. junija 2017, se v skladu s členom 2(1) Direktive 2008/115 ta direktiva uporablja za državljane tretjih držav, ki nezakonito prebivajo na ozemlju države članice. Pojem „nezakonito prebivanje“, kot ga je treba razumeti za uporabo Direktive 2008/115, je v členu 3, točka 2, te direktive opredeljen kot „prisotnost državljana tretje države na ozemlju države članice, ki ne izpolnjuje ali ne izpolnjuje več pogojev za vstop iz člena 5 Zakonika o schengenskih mejah ali drugih pogojev za vstop, bivanje ali stalno prebivališče v tej državi članici“.

18. Ker ni izrecne napotitve na nacionalno pravo, je treba pojem „nezakonito prebivanje“, kot je opredeljen v prejšnji točki, na podlagi načel, ki jih je Sodišče določilo v zvezi z razlago pojmov v besedilih prava Unije, ( 7 ) razlagati zgolj na podlagi prava Unije, pa čeprav je lahko konkretna presoja zakonitosti ali nezakonitosti prebivanja državljana tretje države na ozemlju države članice v posameznem primeru odvisna tudi od uporabe nacionalnih pravil te države članice. ( 8 )

19. Iz opredelitve v členu 3, točka 2, Direktive 2008/115 izhaja, da nezakonito prebiva vsak državljan tretje države, ki je prisoten na ozemlju države članice, pri čemer ne izpolnjuje pogojev za vstop, prebivanje ali stalno prebivališče v tej državi. ( 9 ) Da se lahko državljan tretje države šteje za nezakonito prebivajočega za namene Direktive 2008/115, morata biti izpolnjena dva pogoja, in sicer fizična prisotnost zadevne osebe na ozemlju države članice, tudi za omejeno obdobje in brez namena tam ostati, ( 10 ) in neobstoj pravnega naslova, ki bi upravičeval tako prisotnost.

20. Predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje državljanov tretjih držav, ki nezakonito prebivajo v EU z dne 1. septembra 2005 ( 11 ) (v nadaljevanju: predlog direktive o vračanju), na podlagi katerega je bila po dolgotrajnih pogajanjih sprejeta Direktiva 2008/115, je sledil objavi zelene knjige o politiki vračanja Skupnosti 10. aprila 2002 (v nadaljevanju: zelena knjiga) ( 12 ) in sporočilu Komisije na podlagi navedene zelene knjige, predloženem14. oktobra 2002 (v nadaljevanju: sporočilo z dne 14. oktobra 2002) ( 13 ) in podprtem z akcijskim programom Sveta v zvezi z vračanjem z dne 28. novembra 2002. ( 14 ) Ti akti in dokumenti v zvezi z zakonodajno potjo Direktive 2008/115 dajejo določeno predstavo o obsegu pojma „nezakonito prebivanje“ v smislu členov 2(1) in 3, točka 2, Direktive 2008/115.

21. Kar zadeva opredelitev stvarnega področja uporabe prihodnjih skupnih standardov, je bilo v točki 2.1 zelene knjige navedeno, da mora Skupnost na področju vračanja ukrepati predvsem pri osebah, ki „ne potrebujejo posebne zaščite“ in ki v Uniji prebivajo nezakonito, torej tistih, ki „ne izpolnjujejo ali ne izpolnjujejo več pogojev za vstop na ozemlje držav članic, prisotnost ali prebivanje na njem“. Te osebe so bile, kot je pojasnjeno v točki 2.2 zelene knjige, „državljani tretjih držav, ki nimajo pravnega statusa, na podlagi katerega bi lahko ostali za stalno ali začasno, in v zvezi s katerimi nobena država članica nima zakonske obveznosti, da jim dovoli prebivanje“. ( 15 ) V zeleni knjigi je bila uporaba postopkov vračanja za prosilce za mednarodno zaščito določena le, če je bila njihova prošnja dokončno zavrnjena. V tem smislu je točka 2.3, naslovljena „Azil in vračanje“, podrobno določala, da „[k]adar se je za osebo, ki prosi za zaščito, uporabil pošten in kakovosten postopek, mora ta oseba – potem ko je izčrpala vse faze postopka, ko so bile preučene vse njene potrebe po zaščiti in ko ni nobenega drugega razloga za zakonito prebivanje v državi članici – zapustiti ozemlje in se vrniti v izvorno državo ali, če je primerno, v tranzitno državo“. ( 16 )

22. Komisija je v sporočilu z dne 14. oktobra 2002 pojasnila, da se izraz „nezakonito prebivajoča oseba“ ne sme razumeti tako, da so te osebe ilegalci, temveč tako, da je poudarjeno, da njihov status „ni v skladu z zakonodajo o vstopu in/ali prebivanju“. Nezakonito prebivanje je bilo opisano z enakimi besedami, kot se uporabljajo v točki 2.1 zelene knjige, navedeni zgoraj. ( 17 ) Komisija je v nasprotju z zeleno knjigo vsebino sporočila razširila tudi na „nekatere kategorije nezakonito prebivajočih oseb, ki imajo začasni status ali pa je bila njihova odstranitev začasno odložena“, med drugim na „osebe, upravičene do mednarodne zaščite, ki je načeloma začasna“. ( 18 ) Vendar je bila ta razširitev določena samo za izvajanje programov prostovoljne vrnitve. ( 19 )

23. Komisija je v obrazložitvi predloga direktive o vračanju v skladu s svojimi predhodnimi stališči potrdila namero, da področje uporabe direktive, ki bo sprejeta, omeji s sklicevanjem na pojem „nezakonito prebivanje“. Nova pravila naj bi se tako uporabljala „ne glede na razlog za nezakonitost prebivanja“ zadevne osebe, „na primer iztek veljavnosti vizuma ali dovoljenja za prebivanje, preklic ali odvzem dovoljenja za prebivanje […], odvzem statusa begunca, nezakonit vstop“. Kar zadeva položaj prosilcev za azil, je bila nezakonitost prebivanja izrecno povezana s „pravnomočno odločbo“ o zavrnitvi prošnje. ( 20 ) Kar zadeva opredelitev pojma „nezakonito prebivanje“, je v predlogu Komisije skoraj dobesedno povzeta zelo široka opredelitev iz zelene knjige in sporočila Komisije z dne 14. oktobra 2002. Ta opredelitev je bila z nekaterimi formalnimi spremembami, ki jih je zahteval Svet, ponovljena v končnem besedilu Direktive 2008/115. ( 21 )

24. Iz točk od 21 do 23 zgoraj teh sklepnih predlogov izhaja, da niti v razmislekih pred začetkom zakonodajne poti, ki je pripeljala do sprejetja Direktive 2008/115, niti med to zakonodajno potjo ni šlo nikoli za vprašanje uporabe prihodnjih skupnih pravil o prisilnem vračanju državljanov tretjih držav za prosilce za azil, katerih prošnja ni bila dokončno zavrnjena ali katerih prisotnost na ozemlju zadevne države članice je bila dovoljena v skladu z zakonskimi obveznostmi te države. To se jasno odraža v uvodni izjavi 9 Direktive 2008/115, v kateri je navedeno, da državljan tretje države, ki je v državi članici zaprosil za azil, ne bi smel biti obravnavan kot nezakonito prebivajoč na ozemlju te države članice, „dokler ne začne veljati odločba o zavrnitvi prošnje ali odločba o prenehanju pravice te osebe do statusa prosilca za azil“. ( 22 )

25. Ta izključitev s področja uporabe Direktive 2008/115 je poleg tega v skladu z določbami prava Unije, ki urejajo pravni položaj prosilcev za azil (in splošneje prosilcev za mednarodno zaščito), ki imajo tako kot begunci s priznanim statusom poseben status ( 23 ) in se zato razlikujejo od navadnih migrantov.

26. Tako je s pravom Unije državam članicam naloženo, da morajo upoštevati minimalne standarde za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito, zlasti na področju prebivanja in svobode gibanja, dostopa do javnega izobraževalnega sistema, trga dela, zdravstvenega varstva in materialnih pogojev za sprejem, ki omogočajo ustrezen življenjski standard prosilcev, ki zagotavlja njihovo eksistenco ter varuje njihovo fizično in duševno zdravje. ( 24 ) Prosilci za mednarodno zaščito so do vseh ugodnosti, ki izhajajo iz uporabe teh standardov, upravičeni, dokler jim je dovoljeno na podlagi takega statusa ostati na ozemlju države članice.

27. Poleg tega je s pravom Unije prosilcem za azil (in širše prosilcem za mednarodno zaščito) priznana pravica, da ostanejo na ozemlju zadevne države članice do zaključka obravnave njihove prošnje. Čeprav je bila ta pravica v okviru Direktive 2005/85, ki se uporablja za dejansko stanje v sporu o glavni stvari, podeljena samo do zavrnitve prošnje za azil na prvi stopnji, ( 25 ) pa je bila z Direktivo 2013/32, ki je nadomestila Direktivo 2005/85, razširjena na fazo vložitve pravnega sredstva zoper odločbo, izdano na prvi stopnji. ( 26 )

28. Zadevna država članica mora prosilcu za azil v zelo kratkem roku izdati dokument, ki dokazuje njegovo pravico, da ostane na njenem ozemlju, „dokler odločanje o njegovi vlogi ni končano ali dokler njegovo vlogo obravnavajo“. ( 27 )

29. Ta dokument – ki mora biti veljaven, dokler je prosilcu dovoljeno prebivati na ozemlju zadevne države članice – ( 28 ) ki sicer ni dovoljenje za prebivanje ( 29 ) v smislu člena 1(2)(a) Uredbe št. 1030/2002, ( 30 ) pa vseeno pomeni, kot je Komisija poudarila v odgovoru na prvo od pisnih vprašanj, priloženih sklepu z dne 25. oktobra 2017, Gnandi (C‑181/16, neobjavljen, EU:C:2017:830), dovoljenje, ki ga izdajo organi države članice in državljanu tretje države omogoča, da zakonito prebiva na njenem ozemlju, ( 31 ) pa čeprav začasno in samo za namene postopka.

30. Dokler prosilec za azil, ki mu je bilo dovoljeno ostati na ozemlju zadevne države članice do odločitve o njegovi prošnji (na prvi stopnji ali po vložitvi pravnega sredstva zoper odločbo organa, ki je odločil na prvi stopnji), zakonito, torej ne nedovoljeno, prebiva na navedenem ozemlju in dokler traja tako zakonito prebivanje, je izključen s področja uporabe Direktive 2008/115, kot je opredeljeno v členih 2(1) in 3, točka 2, te direktive. Pri tem ni pomembno, ali je bilo to dovoljenje izdano na podlagi prava Unije ali samo nacionalnega prava, temveč je tisto, kar šteje, zakonitost prebivanja zadevne osebe.

31. Kot sem opozoril v točkah 54 in 55 sklepnih predlogov z dne 15. junija 2017, je ta ugotovitev potrjena s sodbo z dne 30. maja 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), v kateri je Sodišče razsodilo, da se „mora člen 2(1) Direktive 2008/115 v povezavi z njeno uvodno izjavo 9 razlagati tako, da se ta direktiva ne uporablja za državljana tretje države, ki je zaprosil za mednarodno zaščito v smislu Direktive 2005/85, in sicer v obdobju od vložitve navedene prošnje do sprejetja odločbe o tej prošnji na prvi stopnji, ali če je tak primer, do odločitve o pravnem sredstvu, vloženem zoper navedeno odločbo“. ( 32 )

32. Razlogovanje, na podlagi katerega je Sodišče to ugotovilo, je jasno. Kadar ima prosilec za mednarodno zaščito pravico ostati na ozemlju zadevne države članice, ne glede na to, ali ima dovoljenje za prebivanje ali ne, ne spada na področje uporabe Direktive 2008/115, saj ne „prebiva nezakonito“ v smislu člena 2(1) te direktive. ( 33 )

33. Drži, da sodba z dne 30. maja 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), temelji na „dvojni logiki“, v skladu s katero državljan tretje države z vidika Direktive 2008/115 prebiva bodisi „zakonito“ (rectius„ne nezakonito“) bodisi „nezakonito“. Vendar je treba poudariti, da se Sodišče v svojem razlogovanju ni oprlo na tako logiko, ampak na neposredno ugotovitev zakonitosti prebivanja prosilca za mednarodno pomoč, ki mu je dovoljeno ostati v zadevni državi članici do odločitve v postopku na podlagi njegove prošnje.

34. Taka ugotovitev in stališče Sodišča v točki 1 izreka sodbe z dne 30. maja 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), sta poleg tega splošno veljavna, tako da se ne upoštevajo okoliščine spora o glavni stvari v zadevi, v kateri je bila izdana navedena sodba. Iz tega izhaja, da bi lahko Sodišče zgolj na podlagi spremenjene navedene sodbe trdilo, da se Direktiva 2008/115 uporablja za prosilca za mednarodno zaščito, ki mu je v zadevni državi članici dovoljeno ostati do odločitve v postopku na podlagi njegove prošnje.

35. Poleg tega, kot sem trdil v točkah od 55 do 57 sklepnih predlogov z dne 15. junija 2017, se lahko rešitev, ki jo je Sodišče uporabilo v sodbi z dne 30. maja 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), v zvezi s položajem prosilca za azil, ki mu je dovoljeno ostati na ozemlju zadevne države članice na podlagi člena 7(1) Direktive 2005/85, neposredno uporabi za položaj prosilca, čigar prošnja je bila zavrnjena na prvi stopnji in ki ima na podlagi nacionalnega prava pravico ostati v tej državi do odločitve o pravnem sredstvu zoper odločbo o zavrnitvi.

36. Po eni strani namreč v nasprotju s tem, kar trdi belgijska vlada, ni „kvalitativne“ razlike med „pravico ostati“ iz člena 7(1) Direktive 2005/85 in pravico iz člena 39 te direktive, katere priznanje je prepuščeno presoji zadevne države članice. V obeh primerih gre za pravico, ki je priznana le začasno in samo za namene postopka. V obeh primerih je namen te pravice predvsem zaščititi prosilca pred posledicami morebitne vrnitve, do katere bi lahko prišlo, preden bi se obravnavala njegova prošnja ali preden bi lahko uveljavljal pravico do učinkovitega pravnega sredstva. V obeh primerih je prosilec na podlagi te pravice upravičen do ugodnosti, določenih z minimalnimi standardi v zvezi s sprejemom. Edina razlika, ki je obstajala v okviru Direktive 2005/85 in se je nanašala na obveznost ali izbirnost priznanja take pravice, je bila črtana s členom 46(5) Direktive 2013/32, ki, kot sem že opozoril, zdaj razen nekaterih izjem določa obveznost držav članic, da prosilcem za mednarodno zaščito dovolijo prebivanje na svojem ozemlju v roku za vložitev pravnega sredstva zoper odločbo o zavrnitvi prošnje in med obravnavo tega pravnega sredstva.

37. Po drugi strani je to, kar je pomembno za uporabo Direktive 2008/115, zakonitost prebivanja prosilca za mednarodno zaščito in ne razlogi za priznanje pravice do prebivanja ali predvideno trajanje take pravice.

38. Pojasniti je treba, kot sem to storil v točkah od 72 do 82 sklepnih predlogov z dne 15. junija 2017 in kot izhaja iz sodb z dne 30. maja 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, točka 60), in z dne 15. februarja 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, točki 75 in 76), da je treba neuporabo Direktive 2008/115 za prosilce za mednarodno zaščito, ki jim je dovoljeno ostati na ozemlju zadevne države članice do odločitve v postopku na podlagi njihove prošnje, in, splošneje, za državljane tretjih držav, ki ne prebivajo nezakonito v smislu člena 2(1) navedene direktive, razumeti tako, da v zvezi s takim prosilcem ali takim državljanom ni mogoče veljavno začeti postopka vračanja na podlagi navedene direktive, in ne tako, da je treba že začeti postopek nujno razveljaviti, če zadevna oseba med postopkom vloži prošnjo za mednarodno zaščito ali iz drugih razlogov pridobi pravico do začasnega prebivanja. ( 34 ) V takih primerih se namreč postopek po potrebi lahko zgolj začasno ustavi za čas veljavnosti naslova, na podlagi katerega je priznana taka pravica do prebivanja. ( 35 )

39. Za konec želim v zvezi s tem prvim delom analize splošneje opozoriti, da šele ko je z odločbo, s katero se postopek konča, dokončno odločeno o priznanju statusa begunca (ali osebe, ki potrebuje mednarodno zaščito), zadevna oseba izgubi status prosilca za azil (ali širše prosilca za mednarodno zaščito). ( 36 ) Menim, da ta oseba šele takrat lahko spada na področje uporabe Direktive 2008/115, ( 37 ) če njeno prebivanje v zadevni državi članici ni zakonito.

Razlaga in obseg člena 6(6) Direktive 2008/115

40. V prvem delu analize sem tako kot v sklepnih predlogih z dne 15. junija 2017 trdil, da je treba za prosilca za azil (in širše prosilca za mednarodno zaščito), kakršen je tožnik v zadevi v glavni stvari, ki na prvi stopnji ni uspel, vendar mu je na podlagi prava zadevne države članice dovoljeno ostati na njenem ozemlju do odločitve o pravnem sredstvu, ki ga je vložil zoper odločbo o zavrnitvi njegove prošnje, šteti, da je zaradi tega dovoljenja zakonito prisoten na navedenem ozemlju in je zato izključen s področja uporabe Direktive 2008/115, kakor je opredeljeno s členom 2(1) te direktive, tako da države članice v zvezi z njim ne morejo začeti postopka vračanja.

41. Iz razlogov, ki sem jih navedel že v sklepnih predlogih z dne 15. junija 2017 in jih bom podrobneje obravnaval v nadaljevanju, menim, da v členu 6(6) Direktive 2008/115 ni utemeljitev, s katerimi bi bilo mogoče podvomiti v tako stališče, in da v nasprotju s tem, kar so trdile države članice, ki so intervenirale na obravnavi 11. decembra 2017, ta določba nacionalnim organom ne daje pristojnosti za sprejetje odločbe o vrnitvi v smislu te direktive v okoliščinah, kot so te v sporu o glavni stvari.

42. Do drugačne ugotovitve bi bilo namreč mogoče priti samo, če bi se členu 6(6) Direktive 2008/115 priznal obseg odstopanja od člena 2(1) te direktive. Vendar na podlagi nobenega elementa besedila, sistematike in razlage zakonodajalca Unije ni mogoče priti do take ugotovitve.

43. Na prvem mestu, člen 2 Direktive 2008/115 ne določa izjem od njenega področja uporabe, kot je opredeljeno v odstavku 1 te direktive. V členu 2(2) te direktive so navedeni primeri, v katerih je državam članicam dovoljeno, da ne sledijo postopkom iz navedene direktive v zvezi z državljani tretjih držav, ki prebivajo nezakonito v smislu odstavka 1 tega člena. Nasprotno pa v navedenem členu ni določeno odstopanje od pravila, vključenega v odstavek 1, v skladu s katerim se Direktiva 2008/115 uporablja izključno za državljane tretjih držav, ki prebivajo nezakonito.

44. Na drugem mestu, iz člena 6(6) Direktive 2008/115 ( 38 ) in iz njegove umestitve v poglavje II navedene direktive, naslovljeno „Konec nezakonitega prebivanja“, je jasno razvidno, da se s to določbo državam članicam dovoljuje samo, da s kumuliranjem več aktov brez odlašanja začnejo postopek vračanja, takoj ko je sprejeta odločba o prenehanju zakonitega prebivanja zadevne osebe, ki označuje začetek njenega nezakonitega prebivanja. ( 39 ) Nasprotno pa to besedilo ne dopušča razlage, v skladu s katero bi bilo državam članicam dovoljeno sprejeti odločbo o vrnitvi v zvezi z državljani tretjih držav, ki ne spadajo na področje uporabe navedene direktive, kot je opredeljeno v njenem členu 2(1), torej državljani tretjih držav, ki ne prebivajo nezakonito. Taka razlaga bi bila ne samo v nasprotju s členom 6(6) Direktive 2008/115 in členom 2(1) navedene direktive, ampak tudi v nasprotju s pojmom „odločba o vrnitvi“, ki v skladu s členom 3, točka 4, navedene direktive zajema „upravno ali sodno odločbo ali akt, ki navaja ali opredeljuje, da je prebivanje državljana tretje države nezakonito, ter nalaga ali navaja obveznost vrnitve“. ( 40 )

45. Na tretjem mestu, opozarjam, kot sem to storil že v točki 87 sklepnih predlogov z dne 15. junija 2017, da se člen 6(6) Direktive 2008/115 v skladu s svojim besedilom uporablja „brez poseganja v […] drug[e] ustrezn[e] določb[e] zakonodaje [Unije] in nacionalne zakonodaje“. Kot pa je Komisija poudarila v ustnih navedbah na obravnavi 1. marca 2017, so med temi določbami tudi člena 7(1) in 39(3) Direktive 2005/85, zdaj člena 9(1) in 46(5) Direktive 2013/32, ter predpisi držav članic, ki prosilcu za mednarodno zaščito dajejo pravico, da med postopkom obravnave njegove prošnje ostane na njihovem ozemlju. Manevrskega prostora, ki je državam članicam priznan s členom 6(6) Direktive 2008/115, zato ni mogoče izvajati ob kršitvi navedenih določb in navedenih predpisov.

46. Na četrtem mestu, iz pripravljalnih dokumentov za Direktivo 2008/115 je razvidno, da je prva različica člena 6(6) te direktive, vsebovana v členu 6(3) predloga direktive o vračanju, določala samo, da se „[o]dločitev o vrnitvi […] izda kot ločen zakon ali odločba, ali pa skupaj z odredbo o odstranitvi“. V obrazložitvi tega predloga je bilo pojasnjeno, da je bila ta navedba vključena, ker je v predhodnih posvetovanjih veliko držav članic izrazilo zaskrbljenost, da bi postopek v dveh korakih (odločba o vrnitvi in odločba o odstranitvi), ki ga je predvidela Komisija, lahko povzročil zamude. ( 41 ) Zakonodajalec Unije je na podlagi spremembe, ki jo je predlagal Svet – da bi se državam članicam poleg možnosti, da odločbo o vrnitvi kumulirajo z odločbo o odstranitvi, izrecno priznala tudi možnost, da ta akta kumulirajo z odločbo o prenehanju zakonitega prebivanja zadevne osebe – nazadnje izoblikoval sedanje besedilo člena 6(6) Direktive 2008/115. ( 42 ) Kljub tej besedilni spremembi je cilj te določbe ostal enak, in sicer priznati državam članicam določen manevrski prostor glede postopka, ki naj bi se uporabil za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav. Nasprotno pa nikakor ni mogoče sklepati, da je bila Direktiva 2008/115 na kateri koli stopnji postopka sprejemanja namenjena temu, da se državam članicam omogoči odstopanje od okvira, jasno razmejenega s členoma 1 in 2(1) te direktive, ki določata njen cilj in področje uporabe, in da se državam članicam dovoli sprejetje odločbe o vrnitvi v zvezi z državljani tretjih držav, ki ne prebivajo nezakonito. ( 43 ) Če bi bil namen zakonodajalca tak, bi bil brez dvoma jasneje izražen in opredeljen ter ne bi bil skrit za procesno določbo.

47. Na petem mestu, kar zadeva teleološko utemeljitev, na katero so se nekatere države članice oprle v odgovorih na vprašanja, ki jih je Sodišče postavilo v sklepu z dne 25. oktobra 2017, Gnandi (C‑181/16, neobjavljen, EU:C:2017:830), in na obravnavi 11. decembra 2017, nedvomno drži, da je člen 6(6) Direktive 2008/115 namenjen pospešitvi postopkov vračanja. Sočasno sprejetje odločbe, s katero preneha zakonito prebivanje, in odločbe o vrnitvi, ker gre za povezane in medsebojno odvisne akte, namreč olajša obrazložitev zadnjenavedene per relationem, zlasti pa omogoča vzporeden in po potrebi kumuliran potek postopkov z vložitvijo pravnih sredstev zoper te akte. Splošneje, kot izhaja iz uvodne izjave 4 Direktive 2008/115 in kot je Sodišče večkrat priznalo, je uvedba učinkovite politike odstranitve in repatriacije nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav eden od ciljev Direktive 2008/115. ( 44 )

48. Vendar je treba poudariti, da je namen Direktive 2008/115 vzpostaviti sistem, ki temelji na jasnih, preglednih in poštenih pravilih, ( 45 ) da se na tako občutljivem področju, kot je področje prisilnega vračanja državljanov tretjih držav, spodbuja pravna varnost ter se hkrati zagotovita učinkovitost postopkov vračanja in spoštovanje temeljnih pravic zadevnih oseb. ( 46 )

49. Pri tem Direktiva 2008/115 izhaja iz iste „dvojne logike“, na kateri temelji sodba z dne 30. maja 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), ki je torej v skladu z duhom te direktive. Da bi se čim bolj omejila negotovost pri uporabi pravil, ki jih določa, v členu 6(1) določa obveznost držav članic, da poskrbijo za vrnitev državljanov tretjih držav, ki nezakonito prebivajo na njihovem ozemlju, hkrati pa v členu 6, od (2) do (5), določa jasne izjeme od te obveznosti. Razen v primeru teh izjem, je treba za vsakega državljana tretje države, ki nezakonito prebiva na ozemlju zadevne države članice, v skladu s členom 2(1) Direktive 2008/115 sprejeti odločbo o vrnitvi. ( 47 ) Nasprotno pa so državljani tretjih držav, ki ne prebivajo nezakonito ali za katere veljajo navedene izjeme, načeloma izključeni iz postopkov, določenih s to direktivo, dokler veljajo razlogi za tako izključitev.

50. Razlaga člena 6(6) Direktive 2008/115, kot jo predlagajo države članice, ki so intervenirale na obravnavi 11. decembra 2017, v delu, v katerem se nanaša na dovoljenje za začetek postopka vračanja v zvezi s kategorijo državljanov tretjih držav, ki ne spada na področje uporabe te direktive, ( 48 ) ne samo, da je, kot sem navedel zgoraj, v nasprotju z njenim besedilom in duhom, ampak tudi spodkopava cilj pravne varnosti, ki se z njo uresničuje, saj spodbuja nastajanje sivih območij in prispeva k razširjanju različnih praks med državami članicami, ( 49 ) kar je poleg tega v nasprotju z namenom navedene direktive, ki je ustvariti zbirko skupnih standardov in praks.

51. Dejstvo, da se zoper prosilca za mednarodno zaščito, ki ima pravico prebivati na ozemlju države članice, sočasno izda odločba o vrnitvi, ki je sicer ni mogoče nemudoma prisilno izvršiti, vendar se mu z njo nalaga obveznost, da zapusti ozemlje te države, povzroča pravno negotovost ali vsaj nejasnost, ki bi lahko škodovala ne samo preglednosti, ampak tudi učinkovitosti ( 50 ) postopkov vračanja, in hkrati vplivala na to, kako pristojni organi zadevne države članice spoštujejo standarde na področju sprejema prosilcev za mednarodno zaščito, na katere je opozorjeno zgoraj. ( 51 ) Vse to pa, navsezadnje, za pospešitev postopka, ki ni vedno očitna. Drži namreč, da sočasno sprejetje odločbe o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito na prvi stopnji in odločbe o vrnitvi načeloma omogoča, da vzporedno potekata morebitna postopka na podlagi vložitve pravnih sredstev zoper ta akta. Vendar je treba poudariti, da je lahko, ker je povod za odločbo o vrnitvi sprejetje odločbe o zavrnitvi, pravno sredstvo zoper prvo odločbo, vloženo po zavrnitvi pravnega sredstva zoper drugo, prav tako hitro zavrnjeno. Poleg tega bi lahko odredbo o vrnitvi na podlagi člena 6(6) Direktive 2008/115, kadar je to dopuščeno z nacionalnim pravom, po potrebi izdalo sodišče, ki odloča o pravnem sredstvu zoper odločbo o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito na prvi stopnji, sočasno s sodbo o zavrnitvi tega pravnega sredstva. Ker pa v skladu s členom 13(2) Direktive 2008/115 pravno sredstvo zoper odločbo o vrnitvi nima nujno odložilnega učinka (tako je v belgijskem pravu), bi se taka odredba po potrebi lahko izvršila, čeprav je bilo zoper njo vloženo pravno sredstvo.

III. Predlog

52. Ob upoštevanju navedenega in analize iz sklepnih predlogov z dne 15. junija 2017 ohranjam prvotni predlagani odgovor na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavil Conseil d’État (državni svet, Belgija), ki se je v navedenih sklepnih predlogih glasil: Direktiva 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, zlasti njen člen 2(1) in člen 5 ter načeli nevračanja in učinkovitega sodnega varstva, zapisani v členu 19(2) oziroma členu 47, prvi odstavek, Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, nasprotujejo temu, da se odločba o vrnitvi na podlagi člena 6(1) te direktive izda državljanu tretje države, ki je vložil prošnjo za mednarodno zaščito v smislu Direktive 2005/85/ES z dne 1. decembra 2005 o minimalnih standardih glede postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca v državah članicah in ki sme na podlagi prava Unije in/ali nacionalnega prava ostati v državi članici, v kateri je vložil prošnjo za mednarodno zaščito, do izteka roka za vložitev pravnega sredstva iz člena 39(1) Direktive 2005/85 zoper zavrnitev te prošnje in, če je bilo pravno sredstvo vloženo v za to določenem roku, do odločitve o njem. Direktiva 2008/115 ter načeli nevračanja in učinkovitega sodnega varstva pa ne nasprotujejo temu, da se taka odločba o vrnitvi izda takemu državljanu po zavrnitvi navedenega pravnega sredstva, razen če sme ta državljan na podlagi nacionalnega prava ostati v zadevni državi članici do dokončne odločitve v azilnem postopku.

( 1 ) Jezik izvirnika: francoščina.

( 2 ) UL 2008, L 348, str. 98.

( 3 ) Člen 39/70, prvi odstavek, zakona z dne 15. decembra 1980 določa: „Brez soglasja zadevne osebe v roku, določenem za vložitev pravnega sredstva, in med njegovo obravnavo proti tujcu ni mogoče prisilno izvršiti nobenega ukrepa odstranitve z ozemlja ali vrnitve.“

( 4 ) EU:C:2017:467.

( 5 ) UL 2005, L 326, str. 13.

( 6 ) Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (UL 2013, L 180, str. 60).

( 7 ) Glej med drugim sodbo z dne 21. oktobra 2010, Padawan (C‑467/08, EU:C:2010:620, točka 32).

( 8 ) Namen Direktive 2008/115, katere pravna podlaga je člen 63(3)(b) ES, namreč ni uskladiti vzroke za prenehanje zakonitega prebivanja državljanov tretjih držav.

( 9 ) Glej sodbo z dne 7. junija 2016, Affum (C‑47/15, EU:C:2016:408, točka 48).

( 10 ) Glej sodbo z dne 7. junija 2016, Affum (C‑47/15, EU:C:2016:408, točka 48).

( 11 ) COM(2005) 391 final.

( 12 ) COM(2002) 0175 final.

( 13 ) Sporočilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu v zvezi s politiko Skupnosti glede vračanja nezakonitih priseljencev (COM(2002) 564 final).

( 14 ) Dokument 14673/02 z dne 25. novembra 2002. Nazadnje, v haaškem programu, sprejetem 4. in 5. novembra 2004 na zasedanju Evropskega sveta v Bruslju, je bila izrecno priporočena opredelitev skupnih standardov, da se osebe vrnejo na human način ter ob polnem spoštovanju njihovih temeljnih pravic in dostojanstva, pri čemer je bila Komisija pozvana k predložitvi predloga v začetku leta 2005.

( 15 ) Moj poudarek.

( 16 ) Moj poudarek.

( 17 ) Glej točko 1.2.2 sporočila z dne 14. oktobra 2002. Komisija je v točki 2.3.4 tega sporočila, naslovljeni „Prenehanje zakonitega prebivanja“, predlagala, „da se od osebe lahko zahteva, naj zapusti ozemlje države članice, od trenutka, ko preneha zakonito prebivati, zlasti v primeru zavrnitve prošnje za izdajo dovoljenja za prebivanje […], izteka veljavnosti ali odvzema dovoljenja za prebivanje […]“. Pojasnila je, da je treba tudi upoštevati, da „oseba preneha zakonito prebivati ob neobstoju odložilnega učinka pravnega sredstva, ki ga je vložila zoper odločbo, s katero ji je bila zavrnjena pravica, da ostane na ozemlju zadevne države članice“ (moj poudarek). Poleg tega opozarjam, da je sporočilu z dne 14. oktobra 2002 priložen seznam opredelitev pojmov, med katerimi je pojem „nezakonito prebivanje“, ki je opredeljen praktično enako kot v členu 3, točka 2, Direktive 2008/115.

( 18 ) Glej točko 1.2.1 sporočila z dne 14. oktobra 2002.

( 19 ) Komisija v točki 2.4 sporočila z dne 14. oktobra 2002 navaja, da obstajata „dve glavni vrsti vrnitve: prostovoljna vrnitev v strogem pomenu besede, pri kateri se oseba sama od sebe odloči za vrnitev v svojo državo in se ji pri tem pomaga, in položaji, v katerih javni organi osebo prisilijo k vrnitvi, pri čemer ravnajo strogo v skladu z mednarodnim pravom in ustrezno spoštujejo pravice zadevne osebe ob upoštevanju človekovih pravic“. Pojasnjuje, da „obstaja tudi mešani položaj, v katerem oseba v zameno za pomoč javnih organov privoli v vrnitev“.

( 20 ) Glej točko 4 obrazložitve, moj poudarek. Glej tudi delovni dokument služb Komisije z dne 1. septembra 2005, SEC(2005) 1057, točka 1, in delovni dokument služb Komisije z dne 4. oktobra 2005, SEC(2005) 1175, člen 3.

( 21 ) V skladu s členom 3(b) tega predloga je bilo treba „nezakonito prebivanje“ razumeti kot „prisotnost državljana tretje države na ozemlju države članice, ki ne izpolnjuje ali ne izpolnjuje več pogojev za bivanje ali prebivališče v zadevni državi članici“. V členu 2(1)(a) in (b) istega predloga je bilo navedeno, da je treba prihodnjo direktivo uporabljati za državljane tretjih držav, ki nezakonito prebivajo na ozemlju države članice, to je tiste, „ki ne ali ki ne izpolnjujejo več pogojev vstopa […] Konvencije o izvajanju Schengenskega sporazuma“, ali „ki drugače nezakonito prebivajo na ozemlju države članice“. Na podlagi spremembe, ki jo je predlagal Svet, sta bila oba člena združena, s čimer je nastala sedanja različica člena 3(2) Direktive 2008/115. Glej F. Lutz, The Negotiations on the Return Directive, Comments and Materials, Nijmegen, Wolf Legal Publishers, 2010, Council position before the triligue (dokument Sveta 15566/07), povzeto v Prilogi 5, str. 179.

( 22 ) Moj poudarek.

( 23 ) Načelo nevračanja, potrjeno s členom 33 Konvencije o statusu beguncev, podpisane 28. julija 1951 v Ženevi (Recueil des traités des Nations unies, zv. 189, str. 150, št. 2545 (1954)), se uporablja tudi za begunce, ki še niso priznani kot taki.

( 24 ) Glej Direktivo Sveta 2003/9/ES z dne 27. januarja 2003 o minimalnih standardih za sprejem prosilcev za azil (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 101), ki se uporablja ratione materiae za dejansko stanje v sporu o glavni stvari, in Direktivo 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (UL 2013, L 180, str. 96), ki je nadomestila Direktivo 2003/9.

( 25 ) Glej člen 7(1) Direktive 2005/85. V skladu s členom 39(3)(a) te direktive pa so države članice ohranile pravico, da v skladu s svojimi mednarodnimi obveznostmi odločijo, ali bodo prosilcem za azil dovolile ali ne ostati na svojem ozemlju tudi do odločitve o pravnem sredstvu zoper odločbo o zavrnitvi, izdani na prvi stopnji.

( 26 ) Glej člen 46(5) Direktive 2013/32, v skladu s katerim brez poseganja v primere iz odstavka 6 tega člena „države članice prosilcem dovolijo, da ostanejo na njihovem ozemlju do izteka roka, v katerem lahko uveljavljajo svojo pravico do učinkovitega pravnega sredstva in, če so tako pravico v tem roku uveljavljali, pa do zaključka postopka s pravnim sredstvom“. Pravica prosilca za azil, da ostane na ozemlju zadevne države članice do sprejetja odločbe na prvi stopnji, je zdaj določena s členom 9(1) te direktive.

( 27 ) Glej člen 6(1) Direktive 2003/9 in člen 6(1) Direktive 2013/33.

( 28 ) Glej člen 6(4) Direktive 2003/9 in člen 6(4) Direktive 2013/33. Kot se je videlo zgoraj, je bilo med veljavnostjo Direktive 2005/85 s pravom Unije državi članici naloženo, da mora prosilcem za azil priznati pravico do prebivanja, samo v prvi fazi obravnavanja njihove prošnje. Da bi se zagotovilo uveljavljanje pravice do učinkovitega pravnega sredstva, je bila ta pravica s členom 46(5) Direktive 2013/32 razširjena na fazo ponovne obravnave prošnje.

( 29 ) Glej v tem smislu člen 7(1), zadnji stavek, Direktive 2005/85 in člen 9(1), zadnji stavek, Direktive 2013/32.

( 30 ) Uredba Sveta (ES) št. 1030/2002 z dne 13. junija 2002 o enotni obliki dovoljenja za prebivanje za državljane tretjih držav (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 3).

( 31 ) V skladu s členom 1(2)(a)(ii) Uredbe št. 1030/2002 „dovoljenje za prebivanje“ pomeni vsako dovoljenje, ki ga izdajo organi države članice in državljanom tretjih držav dovoljuje zakonito prebivanje na njenem ozemlju, razen „dovoljenj, izdanih do preučitve vloge za azil“.

( 32 ) Glej sodbo z dne 30. maja 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, točka 49 in točka 1 izreka).

( 33 ) Glej sodbo z dne 30. maja 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, točka 48).

( 34 ) Natančneje, ker zadevni osebi, potem ko je zoper njo izdana odredba o vrnitvi, če nezakonito prebiva, zadevna država članica izda dovoljenje, s katerim se ji prizna pravica do prebivanja iz sočutja ali humanitarnih razlogov v skladu s členom 6(4) Direktive 2008/115.

( 35 ) Glej v tem smislu člen 6(4) Direktive 2008/115, ki določa, da če se država članica odloči, da bo državljanu tretje države podelila pravico do prebivanja, v zvezi z njim ne izda odločbe o vrnitvi, če pa je bila taka odločba že izdana, se ta lahko preprosto začasno razveljavi za čas trajanja te pravice.

( 36 ) V skladu s členom 2(c) Direktive 2005/85 in zdaj členom 2(c) Direktive 2013/32 je treba za „prosilca za azil“ šteti „državljana tretje države ali osebo brez državljanstva, ki je vložila prošnjo za azil[,] v zvezi s katero še ni bila izdana dokončna odločba“ (moj poudarek). Enaka opredelitev je bila navedena v členu 2(c) Direktive 2003/09 in je zdaj vključena v člen 2(b) Direktive 2013/33. Pojem „dokončna odločba“ je opredeljen v členu 2(d) Direktive 2005/85 kot „odločb[a,] […] zoper katero ni več možno pravno sredstvo v okviru Poglavja V [te direktive] ne glede na to, ali je do odločbe na podlagi tega pravnega sredstva prosilcem dovoljeno, da ostanejo v zadevnih državah članicah“. Glej tudi člen 2(e) Direktive 2013/32.

( 37 ) Agencija Združenih narodov za begunce (UNHCR) v svojih pripombah k zeleni knjigi – na podlagi priznavanja pomembnosti učinkovite politike vračanja oseb, katerih prošnja za azil je bila „pravilno zavrnjena“, za ohranitev celovitosti azilnega sistema – pojasnjuje, da „[b]y ‚properly rejected asylum-seekers‘, UNHCR means those who, after due consideration of their claims in fair procedures, have been found not to qualify for refugee status on the basis of the 1951 Convention, nor to be in need of protection on other grounds, including, but not exclusively, obligations under international human rights instruments, and who are not authorised to stay in the country concerned for other compelling reasons. For UNHCR, the key consideration is that the rejection has taken place in accordance with international protection standards […].“

( 38 ) Naj spomnim, da se v skladu s to določbo odločba o vrnitvi na podlagi člena 6(1) navedene direktive, po potrebi kumulirana z odločbo o odstranitvi, lahko sprejme sočasno z odločbo „o prenehanju zakonitega prebivanja“.

( 39 ) Čeprav besedilo člena 6(6) Direktive 2008/115 v francoskem jeziku vsebuje nekatere dvoumnosti, pa so druge jezikovne različice, natančneje, italijanska („decidano di porre fine al soggiorno regolare“) ali angleška („decision on the ending of a legal stay“), več kot očitne glede nujnosti, da je sprejeta odločba o prenehanju zakonitega prebivanja.

( 40 ) Moj poudarek.

( 41 ) Točka 4 predloga direktive o vračanju v oddelku, naslovljenem „Poglavje II“. Glej tudi SCIFA Guidelines (dokument Sveta 6624/07), povzet v Prilogi 4 k delu F. Lutza, op. cit., str. 175.

( 42 ) Glej Council position before trilogue (dokument Sveta 15566/07), povzet v Prilogi 5 k delu F. Lutza, op. cit., str. 197.

( 43 ) Poleg tega opozarjam, da zadnji del stavka člena 6(6) Direktive 2008/115, v katerem je pojasnjeno, da ta določba ne posega v „druge ustrezne določbe zakonodaje Skupnosti in nacionalne zakonodaje“ – med katerimi so, kot sem opozoril v točki 44 teh sklepnih predlogov, določbe, s katerimi je prosilcem za mednarodno zaščito priznana pravica, da ostanejo na ozemlju zadevne države do odločitve v postopku na podlagi njihove prošnje – ni bil vključen v spremembo, ki jo je predlagal Svet, ampak je bil dodan naknadno.

( 44 ) Glej v tem smislu sodbi z dne 28. aprila 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, točka 59), in z dne 15. februarja 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, točka 75).

( 45 ) Glej uvodno izjavo 4 te direktive.

( 46 ) Glej zlasti uvodne izjave 2, 17 in 24 ter člen 1 te direktive.

( 47 ) To pomeni, da države članice ne morejo več dovoljevati prisotnosti takih državljanov tretjih držav na svojem ozemlju.

( 48 ) In sicer prosilci za mednarodno zaščito, ki jim je na podlagi prava Unije ali nacionalnega prava dovoljeno prebivati na ozemlju države članice, pa čeprav začasno in samo za namene postopka.

( 49 ) V zvezi s tem moram opozoriti, da je Komisija na obravnavi 11. decembra 2017 pojasnila, da glede na informacije, ki jih ima na voljo, praksa, da se prosilcu za mednarodno zaščito vroči odločba o vrnitvi že ob sprejetju odločbe o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito na prvi stopnji, velja samo za omejeno število držav članic, in sicer Zvezno republiko Nemčijo, Veliko vojvodstvo Luksemburg, Kraljevino Nizozemsko, Republiko Finsko in Kraljevino Švedsko.

( 50 ) Potem ko je postopek vračanja začet, ga je treba načeloma pripeljati do konca. Že ob ugotovitvi nezakonitosti prebivanja je določen cilj odstranitve brez nepotrebnega odlašanja, ki ga je treba načeloma upoštevati (glej sodbo z dne 15. februarja 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, točka 76)). Zato bi bilo zaželeno, da se ta postopek začne šele, ko zavrnitev prošnje za mednarodno zaščito postane pravnomočna, namesto da je začasno ustavljen ali da ga je treba ponovno začeti, če se odločba o zavrnitvi navedene prošnje na prvi stopnji razveljavi.

( 51 ) Kar zadeva odredbo o zapustitvi ozemlja, vročeno S. Gnandiju, napotujem na preudarke v točkah od 84 do 99 sklepnih predlogov z dne 15. junija 2017.