SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

PEDRA CRUZA VILLALÓNA,

predstavljeni 1. marca 2012 ( 1 )

Zadeva C-135/11 P

IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH

proti

Evropski komisiji

„Pritožba — Uredba (ES) št. 1049/2001 — Pravica do dostopa do dokumentov institucij — Dokumenti, ki izvirajo iz države članice — Nasprotovanje države članice razkritju teh dokumentov — Obseg nadzora institucij nad razlogi za nasprotovanje države članice — Obseg sodnega nadzora in dostop Splošnega sodišča do sporne dokumentacije“

1. S prvim od dveh razlogov, s katerima je utemeljena ta pritožba zoper sodbo Splošnega sodišča z dne 13. januarja 2011 v zadevi IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds proti Komisiji ( 2 ), se Sodišču ponuja priložnost, da podrobneje razloži svojo sodno prakso v zvezi z dostopom do dokumentov, ki izvirajo iz države članice, ki izhaja iz sodbe z dne 18. decembra 2007 v zadevi Švedska proti Komisiji ( 3 ) in katere upoštevanje s strani Splošnega sodišča v izpodbijani sodbi je predmet spora med strankami tega postopka. V prenesenem pomenu bi lahko morda celo rekli, da pomeni ta pritožba izvršitev sodbe Švedska proti Komisiji in s tem Sodišču omogoča, da se poglobi v občutljivo vprašanje v zvezi z razlago člena 4(5) Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije ( 4 ).

2. Drugi pritožbeni razlog pa Sodišču omogoča, da se opredeli glede dveh splošnejših vprašanj, in sicer o obsegu sodnega nadzora nad akti Unije, v postopku priprave katerih so bili upoštevani nacionalni dokumenti, ki bolj ali manj opredeljujejo vsebino teh aktov, po eni strani in o stopnji neposrednosti, ki se zahteva za sodni preizkus dokumenta, katerega razkritje je predmet spora, po drugi strani.

I – Pravni okvir

3. Člen 2 Uredbe št. 1049/2001 določa: „1. Vsi državljani Unije in vse fizične ali pravne osebe s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic imajo pravico do dostopa do dokumentov institucij ob upoštevanju načel, pogojev in omejitev, določenih s to uredbo. […] 3. Ta uredba se uporablja za vse dokumente institucij, to je za dokumente, ki jih institucije pripravijo ali prejmejo in so v njihovi lasti, na vseh področjih delovanja Evropske unije. […]“.

4. Člen 3 Uredbe št. 1049/2001 vsebuje te opredelitve pojmov: „V tej uredbi: a) ‚dokument‘ pomeni neko vsebino ne glede na to, kakšen je njen medij (napisana na papirju ali shranjena v elektronski obliki ali kot zvočni, vizualni ali avdiovizualni zapis) o vprašanju, nanašajočem se na politiko, dejavnosti ali odločitve s področja odgovornosti institucije; b) ‚tretja stranka‘ pomeni neko fizično ali pravno osebo ali subjekt zunaj institucije, vključno z državami članicami, drugimi institucijami in organi Skupnosti ali zunaj Skupnosti in tretjimi državami.“

5. Na tem področju veljajo v skladu s členom 4 Uredbe št. 1049/2001 te izjeme: „1. Institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo: a) javnega interesa, kar zadeva: — javno varnost, — obrambne in vojaške zadeve, — mednarodne odnose, — finančno, denarno ali gospodarsko politiko Skupnosti ali države članice; […] 3. […] Dostop do dokumenta, ki vsebuje mnenja za notranjo rabo kot del razprav in predhodnih posvetovanj v zadevni instituciji, se zavrne tudi po sprejetju odločitve, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje. 4. Glede dokumentov tretjih strank se institucija s tretjimi strankami posvetuje, da bi presodila, ali se lahko uporabi izjema iz odstavkov 1 ali 2, razen če je že jasno, ali naj se dokument razkrije ali ne. 5. Država članica lahko institucijo prosi, naj ne razkrije dokumenta, ki izvira iz te države članice, brez njenega predhodnega soglasja. 6. Če velja katera od izjem le za dele zahtevanega dokumenta, se drugi deli dokumenta objavijo. 7. Izjeme, določene v odstavkih od 1 do 3, veljajo le za obdobje, ko je varstvo utemeljeno z vsebino dokumenta. Izjeme lahko veljajo za največ 30 let. Pri dokumentih, za katere veljajo izjeme glede zasebnosti ali poslovnih interesov, ter pri dokumentih občutljive narave lahko, če je potrebno, izjeme veljajo tudi po tem obdobju.“

II – Dejansko stanje

A – Prva zahteva za dostop do dokumentov, ki izvirajo iz države članice, vsebovanih v spisu Komisije

6. IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH (v nadaljevanju: IFAW) je nevladna organizacija, ki deluje na področju ohranjanja dobrobiti živali in varstva narave.

7. Komisija, ki ji je bil predložen predlog Zvezne republike Nemčije na podlagi člena 6(4), drugi pododstavek, Direktive 92/43/EGS ( 5 ), je 19. aprila 2000 izdala pritrdilno mnenje za izvedbo industrijskega projekta na območju Mühlenberger Loch, ki je območje varstva na podlagi te direktive. Ta projekt je zajemal povečanje tovarne družbe D. za dokončno spojitev delov airbusa A3XX.

8. Z dopisom z dne 20. decembra 2001, naslovljenim na Komisijo, je tožeča stranka zahtevala dostop do različnih dokumentov, ki jih je navedena institucija prejela v okviru preizkusa zgoraj navedenega industrijskega projekta, in sicer do dopisov Zvezne republike Nemčije in mesta Hamburg ter nemškega kanclerja.

9. Komisija, ki je menila, da ji člen 4(5) Uredbe št. 1049/2001 prepoveduje razkritje zadevnih dokumentov, je 26. marca 2002 sprejela odločbo o zavrnitvi dostopa do določenih dokumentov.

10. Tožbo za razglasitev ničnosti, ki jo je zoper to odločbo vložila organizacija IFAW, je Splošno sodišče zavrnilo s sodbo z dne 30. novembra 2004. ( 6 )

11. Kraljevina Švedska, intervenientka v postopku za razglasitev ničnosti, je pri Sodišču vložila pritožbo zoper sodbo Splošnega sodišča.

12. Z zgoraj navedeno sodbo Švedska proti Komisiji je Sodišče razveljavilo sodbo Splošnega sodišča, odločbo z dne 26. marca 2002 pa razglasilo za nično. Sodišče je ugotovilo, „da kadar je država članica uporabila možnost, ki jo ima na podlagi člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001, da prosi, da se poseben dokument, ki iz nje izvira, ne razkrije brez njenega predhodnega soglasja, potrebuje institucija za morebitno razkritje tega dokumenta predhodno soglasje navedene države članice“ (točka 50). Vendar je Sodišče menilo, da „razlaga člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001, v skladu s katero daje ta člen državi članici pravico splošnega in nepogojnega veta, da bi diskrecijsko in brez obrazložitve svoje odločitve nasprotovala razkritju vsakega dokumenta, ki je v lasti institucije Skupnosti, in sicer zgolj zato, ker navedeni dokument izvira iz te države članice, ni združljiva s cilji“ Uredbe št. 1049/2001 (točka 58). Nasprotovanje države članice mora torej temeljiti na eni od vsebinskih izjem, določenih v členu 4, od (1) do (3), Uredbe št. 1049/2001, „[s]odišče Skupnosti [pa je] pristojno, da na zahtevo zainteresirane osebe, ki ji je institucija zavrnila dostop, nadzira, ali je bila navedena zavrnitev veljavno utemeljena z navedenimi izjemami in ali je ta zavrnitev posledica presoje teh izjem s strani institucije same ali s strani zadevne države članice“, pri čemer „glede navedene zainteresirane osebe posredovanje države članice ne vpliva na značilnosti odločbe Skupnosti, ki ji jo pošlje institucija kot odgovor na zahtevo za dostop, ki je bila vložena glede dokumenta, ki je v lasti te institucije“ (točka 94).

B – Nova zahteva za dostop do zavrnjenih dokumentov

13. Organizacija IFAW je na podlagi sodbe Švedska proti Komisiji ponovno zahtevala dostop do dokumentov nemških organov, ki jih je Komisija prejela v okviru preizkusa projekta Mühlenberger Loch.

14. Po različnih preobratih je Komisija z odločbo z dne 19. junija 2008 razkrila vse dokumente, ki jih je zahtevala tožeča stranka, razen dopisa z dne 15. marca 2000, ki ga je na predsednika Komisije naslovil nemški zvezni kancler (v nadaljevanju: dopis nemškega kanclerja), ker so razkritju tega dokumenta nasprotovali nemški organi. ( 7 )

15. V odločbi z dne 19. junija 2008 je navedeno, da so nemški organi izjavili, da bi razkritje dopisa nemškega kanclerja oslabilo varstvo javnega interesa v zvezi z mednarodnimi odnosi in gospodarsko politiko Zvezne republike Nemčije v smislu člena 4(1)(a), tretja in četrta alinea, Uredbe št. 1049/2001.

16. Poleg tega so nemški organi zatrjevali, da bi razkritje dopisa nemškega kanclerja resno oslabilo postopek odločanja Komisije v smislu člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.

17. Organizacija IFAW je zoper odločbo Komisije z dne 19. junija 2008 vložila tožbo za razglasitev ničnosti, na podlagi katere je bila sprejeta sodba, ki se izpodbija v tem postopku. S to tožbo sta bili zatrjevani kršitvi členov 4(1)(a), tretja in četrta alinea, in 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.

C – Sodba Splošnega sodišča, ki se izpodbija v tem postopku

18. Splošno sodišče je preučilo obseg nasprotovanja nemških organov na podlagi člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001 in poudarilo, da ta določba postavlja predhodno soglasje države članice kot nujni pogoj za razkritje dokumenta, čeprav v skladu s sodno prakso iz sodbe Švedska proti Komisiji člen 4(5) Uredbe št. 1049/2001 državi članici ne podeljuje pravice splošnega in nepogojnega veta, da bi diskrecijsko in brez obrazložitve svoje odločitve nasprotovala razkritju vsakega dokumenta, ki ga ima institucija, zgolj zato ker navedeni dokument izvira iz te države članice.

19. Splošno sodišče je ob uporabi te sodne prakse (v skladu s katero je treba poleg tega upoštevati, da prosilec za podatke prosi Unijo, zato zahteva akt Skupnosti) obširno razpravljalo o vsebini utemeljitve, ki jo mora podati država, in obsegu pooblastil, ki jih ima Unija v zvezi s presojo te utemeljitve, pri čemer je ugotovilo, da nadzor sodišča Unije ni omejen na nadzor prima facie in da mu nič ne preprečuje izvedbe celovitega nadzora nad zavrnilno odločbo Komisije, ki mora zlasti spoštovati obveznost obrazložitve in temeljiti na vsebinski presoji uporabe izjem iz člena 4, od (1) do (3), Uredbe št. 1049/2001, ki jo je podala zadevna država članica.

20. Splošno sodišče je nato preučilo razlog za zavrnitev, ki je temeljil na izjemi glede varstva javnega interesa v zvezi z gospodarsko politiko države članice, ki je določena v členu 4(1)(a), četrta alinea, te uredbe, in ugotovilo, da je treba v tem primeru Zvezni republiki Nemčiji glede tega priznati široko polje presoje in da mora nadzor sodišča Unije obsegati samo preverjanje upoštevanja postopkovnih pravil in obveznosti obrazložitve, pravilnosti navedenih dejstev in tega, da ni očitnih napak pri presoji dejstev in zlorabe pooblastil.

21. Kar zadeva izjemo glede varstva javnega interesa v zvezi z gospodarsko politiko države članice iz člena 4(1)(a), četrta alinea, Uredbe št. 1049/2001, je Splošno sodišče menilo, da je obrazložitev nemških organov, čeprav kratka, zadostovala za to, da je organizacija IFAW lahko preučila razloge za zavrnitev dostopa do zadevnega dokumenta ter da je sodišče Unije opravilo nadzor nad zakonitostjo, za katerega je zadolženo.

22. Splošno sodišče je ugotovilo, da je bil preizkus zahteve za dostop do dokumentov opravljen za vsak dokument, naveden v tej zahtevi. Zlasti je poudarilo, da potek časa ni vplival na razloge zaupnosti, ki so jih navedli nemški organi.

III – Pritožba: postopek pred Sodiščem

23. Organizacija IFAW je 18. marca 2001 zoper sodbo Splošnega sodišča vložila pritožbo. Ta temelji na dveh pritožbenih razlogih: (a) napačna uporaba prava, ker Splošno sodišče ni ugotovilo, da bi Komisija morala opraviti temeljit nadzor nasprotovanja Nemčije, da preverila, ali so bili razlogi, ki jih je navedla, zajeti v izjemah iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001. (b) napačna uporaba prava glede narave in obsega nadzora, ki ga mora opraviti Splošno sodišče v zvezi z nasprotovanjem države članice. Ta pritožbeni razlog je razdeljen na dva dela: (1) neustreznost omejenega nadzora, ki lahko obsega samo preverjanje postopkovnih vidikov, spoštovanja obveznosti obrazložitve, pravilnosti ugotovljenih dejstev in tega, da ni očitnih napak in zlorabe pooblastil; (2) Splošno sodišče bi moralo imeti neposreden dostop do spornega dokumenta.

24. Organizacija IFAW trdi, prvič, da Splošno sodišče ni ustrezno upoštevalo, da – kot je navedlo Sodišče v točki 76 sodbe Švedska proti Komisiji – je s členom 4 Uredbe št. 1049/2001 državi članici priznana zgolj „pravica sodelovanja pri odločanju Skupnosti“, pri čemer je poudarila, da gre pri tej odločbi nazadnje za odločbo Unije. Organizacija IFAW meni, da je treba v skladu s sodbo Švedska proti Komisiji to odločbo sprejeti ob upoštevanju teh smernic: (a) vzpostavitev lojalnega dialoga med institucijo in zadevno državo članico; (b) soglasje države članice ali nasprotovanje, ki je utemeljeno z izjemami iz člena 4, od (1) do (3), Uredbe št. 1049/2001; (c) dovršitev lojalnega dialoga; (d) institucija mora preveriti, ali so uveljavljani razlogi dejansko podani, in se na njih sklicevati v končni odločbi; (e) sprejetje končne odločbe. Organizacija IFAW dalje trdi, da je Sodišče v navedeni zadevi zahtevalo, naj institucija opravi temeljit in celovit preizkus obrazloženega nasprotovanja države članice. Ta preizkus je sestavljen iz treh stopenj: (a) preverjanje, ali je nasprotovanje utemeljeno z izjemami iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001; (b) preverjanje, ali je država članica obrazložila svoje stališče; (c) presoja, ali se izjeme in razlogi, na katere se država članica sklicuje, lahko uporabijo za zadevni dokument.

25. Splošno sodišče naj bi opustilo tretji oziroma zadnji korak in v nasprotju z ugotovitvijo Sodišča sklenilo, da „ni nujno odločiti o vprašanju, ali bi morala Komisija […] opraviti nadzor prima facie ali celovit nadzor nad razlogi za nasprotovanje, na katere se je sklicevala država članica“ (točka 84 izpodbijane sodbe). Po mnenju organizacije IFAW je Splošno sodišče napačno uporabilo sodbo velikega senata Sodišča in s tem implicitno uvedlo možnost veta države članice, ki bi tako končno odločila o nerazkritju zahtevanega dokumenta.

26. Organizacija IFAW dalje trdi, da institucija brez izvedbe celovitega preizkusa tvega, da se javnosti zavrne dostop do dokumentov, glede katerih izjeme, ki so jih navedle države članice, morda niso dejansko upoštevne. Meni, da je bilo tako v primeru izpodbijane odločbe, v kateri izjema, utemeljena z „mednarodnimi odnosi“, ki jo je navedla država članica in zato tudi Komisija, nikakor ni bila upoštevna, saj v pogajanjih, v okviru katerih je bil zahtevani dokument sprejet, ni sodelovala nobena tretja država.

27. Organizacija IFAW podredno trdi, da bi moralo Splošno sodišče opraviti celovit preizkus v pravilni in predpisani obliki. V izpodbijani sodbi je navedeno, da se dejansko vprašanje ne nanaša „na vrsto nadzora, ki bi ga lahko opravila Komisija“, ampak na „nadzor, ki ga opravi sodišče Unije glede odločbe Komisije o zavrnitvi dostopa do zadevnega dokumenta“ (točka 86). Organizacija IFAW trdi, da Splošno sodišče s tem poudarja, da lahko sámo opravi celovit preizkus nasprotovanja države članice, če tega ne stori Komisija. Če se predpostavi, da Komisija ni več obvezana opraviti celovitega preizkusa (čemur organizacija IFAW nasprotuje), bi moralo Splošno sodišče upoštevati tri stopnje, navedene v točki 24. To pa nujno pomeni, da mora odrediti, naj se mu v postopku predloži dokument, da bi lahko samo preverilo, ali so podane – ter zato tudi, ali se lahko uporabijo – izjeme, ki jih je navedla institucija in na katere se je prvotno sklicevala država članica.

28. Organizacija IFAW meni, da če je Splošno sodišče edina institucija, pristojna za izvedbo celovitega nadzora, bi moralo zagotoviti zakonitost in verodostojnost odločbe Komisije; te obveznosti pa ne more izpolniti, če spornega dokumenta ni ne videlo ne preučilo.

29. Organizacija IFAW trdi, da Splošno sodišče ni le ugotovilo, da odreditev predložitve dopisa v postopku ni bila potrebna, ampak da je poleg tega zašlo v protislovje. To pa zato, ker je kljub ugotovitvi, da je edina institucija, pristojna za izvedbo popolnega nadzora, s tem, da je navedlo, da je v zvezi z nasprotovanjem države članice treba spoštovati njeno široko polje proste presoje, naredilo korak nazaj in tako omejilo obseg svojega nadzora, ki lahko obsega le preverjanje spoštovanja pravil postopka, izpolnitve obveznosti obrazložitve, pravilnosti ugotovljenih dejstev in tega, da ni očitnih napak ali zlorabe pooblastil. Skratka, s takim pristopom se državi članici v končni fazi prizna pravica veta.

30. Pritožnica torej predlaga, naj se izpodbijana sodba razveljavi, odločba Komisije razglasi za nično in Komisiji naloži plačilo stroškov.

31. Komisija v odgovoru na pritožbo najprej navaja, da ne nasprotuje analizi sodbe Švedska proti Komisiji organizacije IFAW v delu, ki se nanaša na obveznosti nadzora Komisije, čeprav Komisija glede treh stopenj postopka nadzora vztraja pri stališču, ki ga je zagovarjala že pred Splošnim sodiščem, in sicer (a) da se je posvetovala z nacionalnimi organi, (b) ki so ob sklicevanju na določene izjeme iz Uredbe št. 1049/2001 razkritju nasprotovali, in (c) da je po potrditvi, da so izjeme in njihova utemeljitev prima facie skladne s pravom, sprejela obrazloženo odločbo.

32. Komisija meni, da je očitek, da je Splošno sodišče opustilo tretjo stopnjo postopka nadzora, neutemeljen in da je glede na to očitno, da pritožnica ni razumela stališča Splošnega sodišča. Komisija trdi, da je Splošno sodišče zvesto sledilo sodbi Švedska proti Komisiji.

33. Komisija opozarja, da je Splošno sodišče v točki 81 izpodbijane sodbe navedlo, da „[k]adar Komisija ne nasprotuje razkritju zadevnega dokumenta in se v svoji odločbi sklicuje na razloge države članice, mora sodišče Unije opraviti preizkus razlogov te države članice, navedenih v tej odločbi“. Zato Splošno sodišče s tem, ko ugotavlja, da „ni nujno odločiti o vprašanju, ali bi morala Komisija […] opraviti nadzor prima facie ali celovit nadzor nad razlogi za nasprotovanje, na katere se je sklicevala država članica“ (točka 84), ali da to vprašanje ni „upoštevno“, dejansko ne uvaja pravice veta, temveč pravi, da mora biti odločba institucije utemeljena z izjemami, ki so določene v Uredbi št. 1049/2001, ne glede na to, ali so utemeljene s presojo, ki jo v zvezi z njimi opravi sama institucija ali zadevna država članica. Kadar institucija preuči („preveri“), ali so izjeme in razlogi, na katere se je sklicevala država članica, glede na okoliščine primera prima facie skladni s pravom, in te razloge izrazi v svoji končni zavrnilni odločbi, se ti razlogi že štejejo za razloge institucije in so lahko predmet sodnega nadzora ne glede na to, kakšen je njihov izvor. Splošno sodišče naj bi zato s tem, da je menilo, da mora institucija nazorno navesti razloge za svojo odločbo in da jih mora sodišče Unije preučiti, zavzelo zelo klasično stališče. S tem naj bi bilo sledilo smernicam iz sodbe Švedska proti Komisiji.

34. Komisija trdi, da drugi pritožbeni razlog temelji na nesporazumu. Meni, da pritožnica zamenjuje pojem „nadzor“ s pojmom „razkritje“. Trdi namreč, da sodnik Unije ne more opraviti celovitega preizkusa, če ne preuči zadevnih dokumentov. Ne glede na obseg dela, ki bi ga zato moralo opraviti sodišče Unije, in dejstvo, da pritožnica pri tej trditvi ni upoštevala, da lahko Splošno sodišče o preiskovalnih ukrepih, vključno s predložitvijo dokumentov, odloča po prosti presoji, Komisija meni, da pomeni ta trditev izkrivljanje narave tožbe za razglasitev ničnosti in nadzora, ki ga izvaja sodišče Unije v zvezi z določbami iz člena 263 Pogodbe. Iz pritožbenega razloga v bistvu izhaja, da bi se moralo sodišče Unije sistematično postavljati v položaj institucije, ki je pristojna za sprejetje odločbe.

35. Ob upoštevanju narave nadzora, ki ga izvaja Splošno sodišče, Komisija trdi, da pritožnica napačno razume stališče Splošnega sodišča, saj to ne meni, da lahko opravi le omejen nadzor, pri katerem mora upoštevati široko polje proste presoje države članice. Nasprotno, po mnenju Komisije iz točk 87 in 88 izpodbijane sodbe izhaja, da Splošno sodišče ne meni, da nima pravice izvesti celovitega preizkusa.

36. Komisija nazadnje trdi, da izjema, ki jo je navedla v zavrnilni odločbi in ki jo je preučilo Splošno sodišče, ustreza tej iz člena 4(1)(a) Uredbe št. 1049/2001, torej, da zadeva „finančno, denarno ali gospodarsko politiko Skupnosti ali države članice“. Sodišče je v zadevi Sisón proti Svetu ( 8 ), ki se je nanašala na nasprotovanje Sveta razkritju dokumenta na podlagi izjeme iz člena 4(1)(a), ugotovilo, da„je treba navedeni instituciji priznati široko diskrecijsko pravico pri določanju, ali bi razkritje dokumentov s področja, ki ga zajemajo navedene izjeme, lahko škodilo javnemu interesu“ (točka 34), in v nadaljevanju potrdilo, da mora nadzor, ki ga izvaja glede te odločbe, obsegati samo preverjanje, ali so bila upoštevana postopkovna pravila in obveznost obrazložitve, ali je bilo dejansko stanje pravilno ugotovljeno in ali ne gre za očitno napako pri presoji in zlorabo pooblastil. Splošno sodišče se na to stališče sklicuje v točkah 104 in 105 izpodbijane sodbe. Splošno sodišče je torej zaradi narave uveljavljane izjeme sprejelo širok manevrski prostor države članice. Komisija zato meni, da je treba zavrniti tudi drugi pritožbeni razlog.

37. Iz navedenih razlogov Komisija predlaga, naj se pritožba zavrne in pritožnici naloži plačilo stroškov.

IV – Presoja

38. Z obravnavano pritožbo se v bistvu z dveh različnih vidikov naslavlja vprašanje nadzora nad upravno dejavnostjo. Po eni strani (prvi pritožbeni razlog) gre za „nadzor“, ki ga institucije Unije lahko izvajajo ali morajo izvajati nad odločitvami držav članic v zvezi z dostopom do njihovih dokumentov, ki so v lasti Unije. Po drugi strani (drugi pritožbeni razlog) pa gre za sodni nadzor, ki ga lahko izvajajo ali morajo izvajati sodišča Unije nad končno odločbo v zvezi z zahtevo za dostop do teh dokumentov, ki je naslovljena na institucije Unije.

A – Prvi pritožbeni razlog: narava in obseg nadzora, ki ga Komisija izvaja nad razlogi, na katere se sklicuje zadevna država članica za nasprotovanje razkritju

39. Kot je navedeno v točki 23(a), organizacija IFAW s prvim pritožbenim razlogom trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker ni ugotovilo, da bi morala Komisija opraviti temeljit nadzor nad nasprotovanjem Nemčije, da bi preverila, ali so bili razlogi, ki jih je navedla, zajeti v izjemah iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001.

40. Najprej je treba spomniti, da so v skladu z Uredbo št. 1049/2001 institucije Unije pristojne za ugotavljanje, ali so glede njihovih dokumentov v danem primeru podane izjeme iz člena 4 Uredbe. Nasprotno pa glede „dokumentov tretjih strank“ člen 4(4) te uredbe določa, da imajo njihovi lastniki pravico, da se institucija z njimi posvetuje, „da bi presodila, ali se lahko uporabi izjema iz odstavkov 1 ali 2“ člena 4 te uredbe.

41. Nazadnje, če je zadevna tretja stranka država članica, člen 4(5) Uredbe določa, da lahko ta institucijo „prosi, naj [brez njenega predhodnega soglasja] ne razkrije“ dokumenta, ki je v lasti Unije. Prav ta določba je tista, katere razlaga je znova predmet te pritožbe.

42. Večji del zahtevnih vprašanj, ki izhajajo iz te določbe, je Sodišče obravnavalo v zgoraj navedeni sodbi Švedska proti Komisiji, na katero se neposredno navezuje sodba Splošnega sodišča, ki se izpodbija v tem postopku. Ni pa mogoče reči, da so bila s tem, da so bila obravnavana, v enaki meri tudi rešena, saj zadevna določba povzroča nemajhne razlagalne težave ( 9 ).

43. V skladu s členom 4(5) Uredbe št. 1049/2001 lahko država članica prosi, naj se njen dokument ne razkrije brez njenega soglasja. Na prvi pogled se zdi, da je lahko edini smisel določbe tak, da se nanaša na dve možni ravnanji, za kateri se poleg tega zdi, da se medsebojno izključujeta: gre bodisi (A) za preprosto prošnjo, ki se jo lahko upošteva ali ne, bodisi (B) za zahtevo, ki sama po sebi pomeni možnost veta in ki jo lahko država članica uveljavi sama in brez upoštevanja volje tretjih.

44. Menim, da si je Sodišče v sodbi Švedska proti Komisiji prizadevalo preseči to dvoumnost. To je storilo s sodbo, ki pa povzroča lastne razlagalne težave. Ne glede na to je treba priznati, da zadevna sodba pomeni napredek v racionalizaciji pravne ureditve Unije na tem področju ( 10 ). Sodišče je v bistvu poskušalo iz duha Uredbe št. 1049/2001 izpeljati zakonodajno in pojmovno podlago, ki bi vendarle omogočila oblikovanje nekega tertium, s katerim bi bilo mogoče poenotiti omenjeno nasprotje.

45. Čeprav se zavedam tveganosti poskusa, menim, da je Sodišče s sodbo Švedska proti Komisiji vzpostavilo sodno prakso, ki jo je v grobem mogoče povzeti v spodaj navedenih točkah.

46. Prvič, Sodišče navedeni člen razume kot predpis, s katerim se uvaja postopek, ne pa delitev pristojnosti (točka 93). Konkretno, gre za postopek, v katerem „sodelujeta“ država članica in Komisija (točka 93). Vendar je morebitna zavrnitev dostopa do dokumenta – to je treba poudariti – dejanje, za katero je odgovorna izključno Komisija (točka 94).

47. Drugič in skladno z zgornjimi preudarki, „prošnja“ države članice nima narave „splošnega in nepogojnega“ veta (točka 75). Zato je država članica dolžna zlasti „obrazložiti“ svoje morebitno nasprotovanje (točka 87). Še več, to nasprotovanje je treba obrazložiti z izrecnim sklicevanjem na eno od izjem iz člena 4, od (1) do (3), Uredbe št. 1049/2001 (točka 88).

48. Tretjič – to je brez dvoma najbolj kočljiva točka in ta, na katero je osredotočen ta pritožbeni razlog – zdi se, da je Sodišče omejilo udeležbo Komisije na „preverjanje“ (točka 89) pogojev, ki so bili prej postavljeni državi članici. Z drugimi besedami, na preverjanje, ali obrazložitev obstaja, ali je bila izražena in ali je utemeljena z navedenimi izjemami. Komisija mora sicer nedvomno predstaviti lastno obrazložitev, vendar ta obrazložitev navsezadnje lahko ustreza ali pa morda mora ustrezati tej, ki ji jo je podala država članica (točka 90).

49. Nazadnje, četrtič, Sodišče opozarja, da je odločba, ki jo izda Komisija, lahko predmet sodnega nadzora (točki 89 in 90). Vendar se ta element že navezuje na drugi pritožbeni razlog.

50. Organizacija IFAW trdi, da je Splošno sodišče z izpodbijano sodbo ponovno uvedlo možnost veta, ki bi se sicer morala šteti za odpravljeno z opustitvijo „pravila avtorja“, kar je bila posledica uveljavitve Uredbe št. 1049/2001, kot je bilo izrecno ugotovljeno v točki 59 sodbe Švedska proti Komisiji. Organizacija IFAW meni, da je ta korak nazaj posledica dejstva, da je Splošno sodišče menilo, da je „nadzor“, ki ga Komisija opravi v zvezi z nasprotovanjem države članice razkritju njenih dokumentov, lahko omejen zgolj na preizkus formalnih in postopkovnih vprašanj, ne da bi bilo treba izvesti temeljit in strog preizkus razlogov za nasprotovanje ob upoštevanju izjem iz Uredbe št. 1049/2001.

51. Menim – in v tem se strinjam s Komisijo – da je zgoraj navedeni sklep posledica napačnega branja izpodbijane sodbe. Pritožnica se je namreč osredotočila na izjavo Splošnega sodišča, da „ni nujno odločiti o vprašanju, ali bi morala Komisija […] opraviti nadzor prima facie ali celovit nadzor nad razlogi za nasprotovanje, na katere se je sklicevala država članica“ (točka 84 izpodbijane sodbe), na podlagi česar IFAW sklepa, da je Splošno sodišče menilo, da Komisija ni obvezana preveriti, ali so izjeme iz Uredbe št. 1049/2001, na katere se je sklicevala država članica, v obravnavani zadevi dejansko podane.

52. Vendar po mojem mnenju to ni sklep, ki izhaja iz besedila izpodbijane sodbe.

53. Splošno sodišče namreč začne s tem, da v točki 79 sodbe poudari, da je „Komisija […] kot avtorica odločbe o zavrnitvi dostopa do dokumentov odgovorna za njeno zakonitost“.

54. Ta zakonitost je odvisna od tega, ali je podana in ustrezno obrazložena katera od izjem iz Uredbe št. 1049/2001. Jasno je, da mora Komisija kot „avtorica“ zavrnitvene odločbe presoditi, ali so izjeme dejansko podane ali ne. Glede tega si lahko ustvari lastno mnenje ali privzame mnenje zadevne države članice. V obeh primerih je očitno, da morajo razlogi, na katerih temelji odločba o zavrnitvi – ne glede na njihov izvor – zadostovati za obrazložitev odločbe, ki jo je mogoče pripisati Uniji. Prav to pa je točka, na katero se je osredotočilo Splošno sodišče, ko je poudarilo, da mora Komisija, če – kot je storila v obravnavani zadevi – privzame razloge, ki jih je navedla država članica, te razloge navesti v odločbi o zavrnitvi.

55. S tem je Splošno sodišče dosledno upoštevalo ugotovitve velikega senata iz sodbe Švedska proti Komisiji.

56. V točki 88 sodbe Švedska proti Komisiji je jasno navedeno, da po koncu lojalnega dialoga med institucijo in zadevno državno članico glede morebitne uporabe izjem iz Uredbe „[i]nstitucija ne bo upoštevala nasprotovanja države članice razkritju dokumenta, ki izvira iz nje, če bo to nasprotovanje brez vsakršne obrazložitve ali če se predložena obrazložitev ne bo sklicevala na izjeme, naštete v členu 4, od (1) do (3), Uredbe št. 1049/2001. Če zadevna država članica ne glede na izrecen poziv institucije v tem smislu, naslovljen nanjo, še v nadalje ne predloži take obrazložitve, mora navedena institucija, če sama ugotovi, da se nobena od navedenih izjem ne uporabi, omogočiti zahtevan dostop do dokumenta“.

57. Kot je navedeno v točki 89 sodbe Švedska proti Komisiji, „je tudi institucija dolžna obrazložiti odločbo o zavrnitvi zahteve za dostop“. To pomeni, da je obrazložitev zavrnitve nujna. Če pa so razlogi, na podlagi katerih je končno utemeljena zavrnitev, tisti, ki jih je navedla država članica, je potrebno, „da institucija v svoji odločbi povzame izraženo nasprotovanje zadevne države članice razkritju zahtevanega dokumenta, kot tudi razloge, ki jih je ta država članica navedla, da bi se uporabila ena od izjem od pravice dostopa, določenih v členu 4[,] od (1) do (3)[,] te uredbe. Na podlagi takih navedb lahko tisti, ki je vložil zahtevo za dostop, razume vzrok oziroma razloge za zavrnitev, pristojno sodišče pa po potrebi izvrši nadzor, za katerega je pooblaščeno“ (loc. cit.).

58. To pomeni, da je za obrazložitev odločbe o zavrnitvi nujno, pa tudi zadostno, da institucija izpostavi razloge, ki jih je država članica navedla za utemeljitev obstoja ene od izjem iz Uredbe št. 1049/2001. Tako je bilo tudi v obravnavani zadevi, saj je Komisija upoštevala razloge, ki jih je navedla Zvezna republika Nemčija, ter jih privzela kot lastne in štela za zadostne za utemeljitev končne odločbe o zavrnitvi, za katero je, ker gre za akt Unije, Komisija odgovorna.

59. V tem okviru je treba ugotovitev iz točke 86 izpodbijane sodbe razumeti tako, da glede na okoliščine obravnavanega primera ni toliko upoštevna vrsta nadzora, ki ga opravi Komisija v zvezi z razlogi, ki jih navede država članica, kot pa vsebinski nadzor, ki ga v zvezi s to obrazložitvijo opravi sodišče.

60. Skratka, po mojem mnenju je jasno, da je Komisija s tem, da je ob seznanitvi z razlogi, ki jih je navedla Zvezna republika Nemčija, te privzela v obrazložitvi končne odločbe o zavrnitvi, sledila sodni praksi iz sodbe Švedska proti Komisiji in s tem omogočila, da lahko „tisti, ki je vložil zahtevo za dostop, razume vzrok oziroma razloge za zavrnitev, pristojno sodišče pa po potrebi izvrši nadzor, za katerega je pooblaščeno“, kot je navedeno v točki 89 sodbe Švedska proti Komisiji.

61. Zato menim, da je treba prvi pritožbeni razlog zavrniti, saj je Splošno sodišče – v nasprotju s trditvami organizacije IFAW – s tem, da je ugotovilo, da je Komisija z navedbo razlogov, ki jih je zadevna država članica podala, da bi preprečila dostop do zahtevanega dokumenta, ravnala skladno s pravom, sledilo sodni praksi iz sodbe Švedska proti Komisiji, v skladu s katero je na to navedbo zmanjšana obveznost, ki jo ima Komisija v okviru postopka odločanja, ki je določen v členu 4(5) Uredbe št. 1049/2001 in v katerem lahko upošteva le razloge, ki so utemeljeni z izjemami iz navedene uredbe.

B – Drugi pritožbeni razlog: narava in obseg sodnega nadzora

62. Z drugim pritožbenim razlogom se očita, da je Splošno sodišče v izpodbijani sodbi v zvezi z naravo in obsegom nadzora, ki ga mora opraviti glede nasprotovanja države članice, napačno uporabilo pravo. S prvim delom pritožbenega razloga se graja omejenost nadzora Splošnega sodišča nad odločbo o zavrnitvi, ki je bil po mnenju IFAW neustrezno omejen na formalne vidike postopka odločanja in ugotavljanje obstoja obrazložitve, ki ustreza dejstvom in pri kateri ni prišlo do napake pri presoji ali zlorabe pooblastil.

63. S sodbo Švedska proti Komisiji so bili razjasnjeni vsi morebitni dvomi glede sodnega varstva, ki je zagotovljeno avtorju zahteve za dostop, ki jo je institucija zavrnila. V točki 90 te sodbe je veliki senat navedel, da „kadar država članica obrazloženo nasprotuje temu, da bi se dovolil dostop do zadevnega dokumenta, in mora institucija posledično zavrniti zahtevo za dostop, njen avtor uživa – v nasprotju z dvomi, ki jih je izrazila zlasti IFAW – sodno varstvo“.

64. Sodno varstvo, v okviru katerega je treba torej spoštovati pravico do učinkovitega pravnega sredstva, ki je zagotovljena s členom 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, zajema materialnopravno in vsebinsko presojo zakonitosti izpodbijanega akta ali določbe; veliki senat namreč ni brez razloga poudaril, da je odločba o zavrnitvi navsezadnje akt Unije in je zato v celoti podvržena pravu Unije.

65. Prav to je v izpodbijani sodbi ugotovilo Splošno sodišče, ki je v točki 87 te sodbe navedlo, da „[g]lede sodnega nadzora nad zakonitostjo take odločbe o zavrnitvi iz […] sodbe Švedska proti Komisiji (točka 94) izhaja, da je sodišče Unije pristojno, da na zahtevo zainteresirane osebe, ki ji je institucija zavrnila dostop, opravi nadzor nad tem, ali je bila navedena zavrnitev veljavno utemeljena[ ( 11 )] z izjemami, ki jih določa člen 4, od (1) do (3), Uredbe št. 1049/2001, in to ne glede na to, ali je do zavrnitve prišlo zaradi presoje teh izjem s strani institucije same ali s strani zadevne države članice.

66. Zato v nasprotju z domnevami Komisije zaradi uporabe člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001 nadzor sodišča Unije ni omejen na nadzor prima facie. Uporaba te določbe ne preprečuje izvedbe celovitega nadzora nad zavrnilno odločbo Komisije, ki mora zlasti spoštovati obveznost obrazložitve in temeljiti na vsebinski presoji uporabe izjem iz člena 4, od (1) do (3), Uredbe št. 1049/2001, ki jo je podala zadevna država članica.“

67. Nič od navedenega ni mogoče navesti v podporo trditvi organizacije IFAW, da je Splošno sodišče zagovarjalo stališče, da ni potrebno, da bi bil njegov sodni nadzor nad odločbo o zavrnitvi tako poglobljen in obsežen kot ta, ki ga izvaja nad katerim koli aktom ali določbo Unije, za katerih presojo je pristojno. Glede na pomen upoštevne temeljne pravice namreč niti ne more biti drugače, saj ni mogoče spregledati, da je sodno varstvo v primerjavi z upravo skupaj z načelom zakonitosti eden od temeljnih stebrov v zgodovinskem procesu uveljavitve pravne države, katere tradicija in načela so podlaga Unije (člen 2 PEU).

68. Drugačno vprašanje pa je, ali je Splošno sodišče v obravnavanem primeru dejansko izvedlo sodni nadzor, vreden tega poimenovanja, v smislu vsebine pravice do pravnega sredstva, ki je zdaj zagotovljena s členom 47 LEUTP. To vprašanje se navezuje na drugi del drugega pritožbenega razloga, ki pa najprej zahteva odgovor na drugo vprašanje, in sicer ali bi Splošno sodišče moralo imeti neposreden dostop do spornega dokumenta.

69. Menim, da je treba v tej točki pritožbi ugoditi.

70. Po mojem mnenju ima organizacija IFAW prav, ko trdi, da bi moralo Splošno sodišče odrediti, naj se mu sporni dokument predloži za preizkus in camera, da bi lahko samo preverilo obstoj in s tem upoštevnost izjem, ki jih je navedla institucija in na katere se je prvotno sklicevala država članica.

71. V teh okoliščinah pa vprašanje ni več, kot trdi organizacija IFAW, ali bi moral biti preizkus Splošnega sodišča temeljit ali ne oziroma ali, kot je ugotovilo Splošno sodišče, je treba v primerih, kakršen je obravnavani, zadevni državi članici priznati široko polje proste presoje pri uveljavljanju izjem v zvezi z razkritjem dokumenta. Pred obravnavo teh problemov si je treba zastaviti drugo vprašanje, ki je v tej zvezi bistveno.

72. Ne da bilo treba opredeliti intenzivnost sodnega nadzora nad odločbo o zavrnitvi dostopa, je jasno, da mora biti ta nadzor kljub svoji morebitni površinskosti vedno izveden ob upoštevanju spornega dokumenta, ki je predmet zahteve. Sicer ne bi bilo mogoče ugotoviti, ali razlogi, na katere se je sklicevala država članica – ne glede na to, kako radodarno se jih presoja – kakor koli ustrezajo dejanski vsebini dokumenta, katerega razkritje se zavrača.

73. Sodni nadzor nad odločbo o zavrnitvi se mora nanašati na obrazložitev, s katero je ta odločba utemeljena. In če se ta obrazložitev oblikuje ob tehtanju učinkov, ki bi jih razkritje dokumenta lahko imelo na določene dobrine, vrednote ali interese, je nadzor nad njo mogoč le, če si Splošno sodišče lahko ustvari lastno mnenje glede vsebine dokumenta. Splošno sodišče lahko utemeljenost razlogov, ki sta jih Komisija in zadevna država članica navedli za preprečitev razkritja dokumenta, presodi le, če pozna njegovo vsebino. V nasprotnem primeru bi si Splošno sodišče svoje mnenje lahko ustvarilo zgolj ob sklicevanju na navedbe zainteresirane stranke, s čimer bi svojo odločitev nazadnje vezalo na argument verodostojnosti subjekta, katerega odločba pa mora biti predmet učinkovitega sodnega nadzora.

74. Splošno sodišče bo po tem, ko si je na podlagi preučitve dokumenta ustvarilo mnenje o obsegu možnih posledic njegovega razkritja, lahko preučilo in pretehtalo razloge, na katere sta se sklicevali Komisija in zadevna država članica, da bi razkritje preprečili. Šele tedaj bo mogoče razpravljati o tem, ali jima mora Splošno sodišče priznati večjo ali manjšo stopnjo proste presoje, torej, ali je nazadnje treba upoštevati presojo Splošnega sodišča ali Komisije. To je alternativa, ki je značilna za vse postopke sodnega nadzora nad ravnanji uprave. ( 12 ) Vendar je jasno, da sta pogoj za to dve samostojni presoji: presoja sodnega organa in presoja javne oblasti, katere ravnanje je predmet nadzora. Obe temeljita na stvarni in neposredni analizi dejanskega stanja ali ravnanja, katerega posledice so navedene za utemeljitev vsebine pravnega akta, ki je predmet nadzora sodišča.

75. Zato je po mojem mnenju zmotna trditev Komisije, da bi zahteva, da Splošno sodišče opravi neposreden preizkus dokumenta, pomenila – poleg tega, da naj bi šlo pri tem za neupravičeno delovno obremenitev in bi bilo v nasprotju z diskrecijsko naravo njegovih pristojnosti v zvezi s preiskovalnimi ukrepi – „izkrivljanje narave tožbe za razglasitev ničnosti […] in dolžnost sodišča Unije, naj se sistematično postavlja v položaj institucije, ki je pristojna za sprejetje odločbe“ (točka 10 pisnih stališč Komisije).

76. Ravno nasprotno. Prvič, zato ker delovna obremenitev ne sme biti pogoj za ustrezno izvajanje sodne oblasti. Drugič, ker v tem primeru ne gre za sprejetje preiskovalnega ukrepa, katerega namen je predložitev dokumenta, ki je potreben za presojo stališč, ki jih stranke zagovarjajo v zvezi s predmetom postopka, ampak za preiskovalni ukrep, ki je potreben ravno za seznanitev s samim predmetom, glede katerega sta stranki postopka v sporu. Nazadnje, ker je v „naravi“ tožbe za razglasitev ničnosti to, da je predmet sodne presoje zakonitost odločbe Unije, kar je treba ugotoviti na podlagi preizkusa obrazložitve, s katero je ta odločba utemeljena. V obravnavanem primeru pa je ta preizkus možen le, če si Splošno sodišče lahko ustvari lastno mnenje o vsebini spornega dokumenta, saj bo le na podlagi tega mnenja lahko presodilo utemeljenost razlogov, ki jih je navedla institucija, ki nasprotuje njegovemu razkritju.

77. Skratka, menim, da je treba drugemu delu drugega pritožbenega razloga ugoditi.

V – O tem, ali naj o zadevi dokončno odloči Sodišče

78. Člen 61 Statuta Sodišča določa, da „če je pritožba utemeljena, Sodišče razveljavi odločitev Splošnega sodišča“ ter lahko, „če stanje postopka to dovoljuje, […] samo dokončno odloči o zadevi ali pa jo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču“.

79. Menim, da ne gre za primer, v katerem bi Sodišče lahko dokončno odločilo o zadevi. Glede na razloge, iz katerih predlagam ugoditev pritožbi, bi bilo treba izpodbijano sodbo razveljaviti, zadevo pa vrniti v razsojanje Splošnemu sodišču, da to o njej odloči na podlagi neposredne preučitve spornega dokumenta.

VI – Stroški

80. V skladu s členom 69(2) Poslovnika predlagam, naj Sodišče odloči, da vsaka stranka nosi svoje stroške.

VII – Predlog

81. Ob upoštevanju zgornjih preudarkov Sodišču predlagam, naj: zaradi napačne razlage člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001 pritožbi deloma ugodi in pritrdi drugemu pritožbenemu razlogu ter zato: 1. razveljavi sodbo Splošnega sodišča z dne 13. januarja 2011 v zadevi IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds proti Komisiji (T-362/08), s katero je bila zavrnjena tožba za razglasitev ničnosti odločbe Komisije z dne 19. junija 2008, s katero je bil zavrnjen dostop do dokumenta, ki so ga Komisiji posredovali nemški organi v okviru postopka ukinitve območja varstva na podlagi Direktive 92/43; 2. zadevo vrne Splošnemu sodišču, da to o njej odloči na podlagi neposredne preučitve spornega dokumenta; 3. vsaki stranki naloži plačilo lastnih stroškov.

( 1 ) Jezik izvirnika: španščina.

( 2 ) Zadeva T-362/08, ZOdl., str. II-11.

( 3 ) Zadeva C-64/05, ZOdl., str. I-11389.

( 4 ) UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 33.

( 5 ) Direktiva Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 2, str. 102).

( 6 ) Sodba v zadevi IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds proti Komisiji (T-168/02, ZOdl., str. II-4135).

( 7 ) Skupaj je bilo razkritih osem dokumentov, ki so izvirali iz mesta Hamburg in Zvezne republike Nemčije.

( 8 ) Sodba z dne 1. februarja 2007 (C-266/05 P, ZOdl., str. I-1233).

( 9 ) Kot je opozoril generalni pravobranilec M. Poiares Maduro v točki 32 sklepnih predlogov v zadevi Švedska proti Komisiji, je danska vlada skrajno dvoumnost besedila člena 4(5) pravilno opredelila kot „konstruktivno dvoumnost“, ki jo je bilo treba uporabiti, da bi zakonodajalec Skupnosti ta člen lahko sprejel. Če je ta nujnost zadosten razlog za „politično“ razlago smisla te določbe, pa ne more zadostovati za njegovo pravno razlago, ki pa je edino, kar se lahko pričakuje od sodišča. Pravna teorija je poleg tega enotna v presoji razlagalnih težav v zvezi z določbo. Poleg dela, ki ga v opombi 20 sklepnih predlogov navaja generalni pravobranilec M. Poiares Maduro (Heliskoski, J., in Leino, P., „Darkness at the break of noon: the case law on Regulation no 1049/2001 on access to documents“, CMLR, zv. 43 (2006), št. 3, str. 735 in naslednje), je mogoče navesti tudi Guichot, E., Transparencia y acceso a la información en el Derecho Europeo, Cuadernos Universitarios de Derecho Administrativo, Sevilla, 2011, str. 123 in naslednje, ki upošteva tudi obete za reformo veljavne zakonodaje. V tem smislu Leino, P., „Case C-64/05 P, Kingdom of Sweden v. Commission of the European Communities and Others, Judgment of the European Court of Justice (Grand Chamber) of 18 December 2007“, CMLR, zv. 45 (2008), str. 1469 in naslednje.

( 10 ) Sodba Švedska proti Komisiji je spodbudila številne komentarje, v katerih se razčlenjuje in analizira rešitev, ki jo je sprejelo Sodišče. K delom, navedenim v prejšnji opombi, je mogoče med drugim dodati Diamandouros, N., „Openness and Acces to Documents“, EStAL, 4/2008, Schadtle, K., „Informationsfreiheit und Verwaltungtransparenz in Europa: Das Recht auf Zugang zu Dokumenten aus den EG-Mitgliedstaaten auf dem Prüfstand – Zugleich eine Besprechung des Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 18. Dezember 2007, Rs. C-64/05 P“, DöV (2008), str. 455 in naslednje, Wegener, W. B., „Art. 15, Rn. 19-22“, v Callies/Ruffert, EUV. EGV Kommentar, C. H. Beck, München, četrta izdaja, 2011.

( 11 ) Moj poudarek.

( 12 ) Glej na primer Santamaría Pastor, J. A., Principios de Derecho Administrativo General, zv. II, druga izdaja, Iustel, Madrid, 2009, str. 686 in naslednje.