SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

NIILA JÄÄSKINENA,

predstavljeni 14. marca 2013 ( 1 )

Zadeva C‑509/11

ÖBB‑Personenverkehr AG

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Verwaltungsgerichtshof (Avstrija))

„Uredba (ES) št. 1371/2007 o pravicah in obveznostih potnikov v železniškem prometu — Člen 17 — Pogoji za nadomestilo cene vozovnice v primerih zamude, zamujenih zvez vlakov in odpovedi — Izključitev nadomestil za zamude, ki so posledica višje sile — Člen 30 — Pristojnosti nacionalnega organa, odgovornega za izvrševanje Uredbe št. 1371/2007 — Ali sme nacionalni organ na podlagi člena 30 Uredbe št. 1371/2007 naložiti prevoznikom v železniškem prometu, da spremenijo pogoje za nadomestilo, ki niso v skladu z Uredbo št. 1371/2007 — Pravni učinki uredb Evropske unije — Načelo polnega učinka — Pomen ‚sodišča‘ v smislu člena 267 PDEU — Splošna načela prava EU — Dolžnosti in pooblastila upravnih organov držav članic v zvezi s sprejemanjem aktov v primerjavi s tistimi, ki jih imajo sodišča držav članic“

I – Uvod

1. Uredba (ES) št. 1371/2007 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2007 o pravicah in obveznostih potnikov v železniškem prometu ( 2 ) (v nadaljevanju: Uredba št. 1371/2007) med drugim določa poenotena pravila v zvezi z odgovornostjo prevoznikov v železniškem prometu v primerih zamud, zamujenih zvez vlakov in odpovedi. Natančneje, ta primer se nanaša na trditev prevoznika v železniškem prometu, da mu ni treba nadomestiti cene vozovnice, če je zamuda, zamujena zveza vlakov ali odpoved posledica višje sile.

2. Člen 17 Uredbe št. 1371/2007, ki je osrednja določba te uredbe, glede nadomestila cene vozovnice, ne omenja višje sile. Verwaltungsgerichtshof (avstrijsko upravno sodišče) pa se sprašuje, ali se lahko omejitve okoliščin, v katerih lahko potniki zahtevajo nadomestilo cene vozovnice, določijo drugače. Verwaltungsgerichtshof opozarja, da okoliščine, na katere prevozniki nimajo vpliva, omejujejo njihovo odgovornost v skladu s (i) členom 32(2) Enotnih pravil za pogodbo o mednarodnem železniškem prevozu potnikov in prtljage (v nadaljevanju: CIV) in (ii) z določbami treh drugih Uredb o pravicah potnikov v drugih transportnih sektorjih, ki bi se lahko uporabile analogno, to so člen 5(3) Uredbe (ES) št. 261/2004, ( 3 ) člen 20(4) Uredbe (EU) št. 1177/2010 ( 4 ) in člen 23(2) Uredbe (EU) št. 181/2011 ( 5 ).

3. Če se izključitev zaradi višje sile zavrne, bo v sporu treba odgovoriti na zapletenejše vprašanje, ki je pomembno za širše sobesedilo upravnega prava Evropske unije (v nadaljevanju: EU); namreč glede pooblastil upravnih organov držav članic za sprejemanje odločb za zagotavljanje učinkovitega izvajanja uredbe.

4. Pooblastila nacionalne agencije, odgovorne za izvrševanje Uredbe št. 1371/2007, je treba obravnavati zato, ker lahko agencija v skladu z upoštevnim avstrijskim pravom pogoje, ki so del tarife prevoznika v železniškem prometu, če so ti v nasprotju z Uredbo št. 1371/2007, samo razglasi za neveljavne. Agencija ni pooblaščena, da bi naredila več, kot je na primer to, da bi izdala odločbo, s katero nalaga prevozniku v železniškem prometu, da spremeni svoje pogodbe tako, da zagotovi izplačilo nadomestila cene vozovnice v skladu s členom 17 Uredbe št. 1371/2007. Verwaltungsgerichtshof pa zanima, ali bi lahko tako pooblastilo izhajalo iz člena 30 Uredbe št. 1371/2007, ki se nanaša na izvrševanje. Pri tem vprašanju je treba zato nujno obravnavati splošna pravna načela, ki jih je Sodišče oblikovalo v zvezi s polnim učinkom, nacionalne akte in vrste organov držav članic, ki jih ta načela zavezujejo.

5. Končno, treba je navesti nekatere dodatne ugotovitve glede obveznosti prevoznikov v železniškem prometu v skladu z Uredbo št. 1371/2007 in položajem nacionalnega upravnega sodišča, ki je predložilo vprašanje v zvezi z načelom učinkovitega sodnega varstva v okviru prava EU.

II – Pravni okvir

A – Pravo Unije

6. V uvodnih izjavah 6, 13 in 14 Uredbe št. 1371/2007 je navedeno: „(6) Krepitev pravic potnikov v železniškem prometu bi morala temeljiti na obstoječem sistemu mednarodnega prava o tej zadevi iz Dodatka A – Enotna pravila za pogodbe v mednarodnem železniškem prevozu potnikov in prtljage (CIV) h Konvenciji o mednarodnih železniških prevozih (COTIF) z dne 9. maja 1980, kakor je spremenjena s Protokolom o spremembi Konvencije o mednarodnih železniških prevozih z dne 3. junija 1999 (Protokol iz leta 1999). Vendar je zaželeno področje uporabe te uredbe razširiti in zaščititi ne le potnikov v mednarodnem železniškem prometu, temveč tudi potnike v notranjem železniškem prometu. […] (13) Krepitev pravic do nadomestila in pomoči v primeru zamud, zamujenih zvez vlakov ali odpovedi prevozne storitve v prometu naj bi spodbudila delovanje trga storitev železniškega potniškega prometa v korist potnikov. (14) Zaželeno je, da bi ta uredba uvedla sistem nadomestil za potnike v primeru zamude, povezane z odgovornostjo prevoznikov v železniškem prometu, na isti podlagi kot mednarodni sistem, ki ga zagotavlja COTIF in zlasti njegovi dodatki CIV, ki se nanašajo na pravice potnikov.“

7. Člen 6(1) in (2) Uredbe št. 1371/2007 določa: „Izključitev odstopanja od obveznosti in omejevalnih določb 1. Obveznosti do potnikov v skladu s to uredbo ni mogoče omejevati ali od njih odstopati, še zlasti ne z omejevalnimi klavzulami ali klavzulami o odstopanju od teh obveznosti v prevozni pogodbi. 2. Prevozniki v železniškem prometu lahko potnikom ponudijo pogodbene pogoje, ki so zanje ugodnejši od pogojev, določenih v tej uredbi.“

8. Člen 15 Uredbe št. 1371/2007 določa: „Odgovornost glede zamud, zamujenih zvez vlakov in odpovedi Ob upoštevanju določb tega poglavja odgovornost prevoznikov v železniškem prometu glede zamud, zamujenih zvez vlakov in odpovedi ureja Poglavje II IV. dela iz Priloge I.“

9. Člen 17 Uredbe št. 1371/2007 določa: „Nadomestilo cene vozovnice 1. Ne da bi izgubil pravico do prevoza lahko potnik v primeru zamude od prevoznika v železniškem prometu zahteva nadomestilo za zamudo med krajem odhoda in krajem prihoda, navedenima na vozovnici, v zvezi s katero vozovnica ni bila povrnjena v skladu z določbami člena 16. Najmanjša nadomestila za zamude so: (a) 25 % cene vozovnice v primeru zamude od 60 do 119 minut; (b) 50 % cene vozovnice v primeru zamude 120 minut ali več. Potniki, ki imajo vozovnico ali sezonsko vozovnico za železniški prevoz in pri katerih je v njenem času veljavnosti prišlo do več zaporednih zamud in odpovedi, lahko zahtevajo primerno nadomestilo v skladu z ureditvijo glede nadomestil prevoznikov v železniškem prometu. Ta ureditev navede merila za določanje zamud in za izračun nadomestila. Nadomestilo za zamudo je izračunano v razmerju s ceno, ki jo je potnik dejansko plačal za storitev z zamudo. Če prevozna pogodba velja za povratno potovanje, se nadomestilo za zamudo na poti tja ali nazaj izračuna na podlagi polovične cene vozovnice. Na enak način se cena za prevozno storitev z zamudo v okviru katere koli druge prevozne pogodbe, ki omogoča potovanje z več zaporednimi etapami, izračuna v razmerju do polne cene. Pri izračunu zamude se ne upošteva zamuda, za katero lahko prevoznik v železniškem prometu dokaže, da je do nje prišlo izven ozemelj, na katerih se uporablja Pogodba o ustanovitvi Evropske skupnosti. 2. Nadomestilo cene vozovnice se izplača v enem mesecu od predložitve zahtevka za nadomestilo. Nadomestilo se lahko izplača v obliki bonov in/ali drugih storitev, če so pogoji prilagodljivi (zlasti glede trajanja veljavnosti in namembnega kraja). Nadomestilo se na zahtevo potnika izplača v gotovini. 3. Nadomestilo cene vozovnice se ne zniža za stroške finančnih transakcij, kot so pristojbine, stroški telefona ali poštnina. Prevozniki v železniškem prometu lahko določijo najnižji znesek, pod katerim se nadomestilo ne izplača. Ta najnižji znesek ne presega 4 EUR. 4. Potnik ni upravičen do nadomestila, če je o zamudi obveščen pred nakupom vozovnice ali če pri prihodu z namenom nadaljevanja potovanja z uporabo druge storitve ali preusmeritve potovanja zamuda ostaja pod 60 minutami.“

10. Člen 30 Uredbe št. 1371/2007 določa: „Izvrševanje 1. Vsaka država članica določi organ ali organe, odgovorne za izvrševanje te uredbe. Vsak organ sprejme ukrepe, potrebne za zagotovitev spoštovanja pravic potnikov. Vsak organ je glede svoje organizacije, odločitev o financiranju, pravne strukture in sprejemanja odločitev neodvisen od upravljavca infrastrukture, organa za zaračunavanje uporabnine, organa za dodelitev in prevoznika v železniškem prometu. Države članice obvestijo Komisijo o organu ali organih, določenih v skladu s tem odstavkom, in o njihovih odgovornostih. 2. Vsak potnik se lahko glede domnevne kršitve te uredbe pritoži pristojnemu organu, ki je bil določen v skladu z odstavkom 1, ali vsakemu drugemu pristojnemu organu, ki ga je določila država članica.“

11. Člen 32 Uredbe št. 1371/2007 določa: „Kazni Države članice predpišejo kazni, ki se uporabljajo za kršitve določb te uredbe, in sprejmejo vse ukrepe, potrebne za njihovo izvajanje. Predpisane kazni morajo biti učinkovite, sorazmerne in odvračilne. Države članice seznanijo Komisijo s temi določbami do 3. junija 2010 in jo nemudoma obvestijo o kakršnih koli poznejših spremembah, ki vplivajo nanje.“

12. Priloga I k tej uredbi vsebuje izvleček iz CIV, ki so določena v Dodatku A h Konvenciji o mednarodnem železniškem prometu (COTIF) z dne 9 maja 1980, kakor je bila spremenjena s Protokolom o spremembah Konvencije o mednarodnem železniškem prometu z dne 3. junija 1999.

13. Člen 32 CIV iz Priloge I k Uredbi št. 1371/2007 določa: „Odgovornost pri odpovedi, zamudi vlakov in zamujenih zvezah 1. Prevoznik je potniku odgovoren za škodo, ki nastane, če zaradi odpovedi vlaka, njegove zamude ali zamujene zveze ne more nadaljevati vožnje istega dne oziroma zaradi nastalih okoliščin nadaljevanja vožnje istega dne od njega ni mogoče pričakovati. Odškodnina pokriva razumno visoke stroške, ki jih ima potnik s prenočitvijo in obvestitvijo oseb, ki ga čakajo. 2. Prevoznik je oproščen te odgovornosti, kadar je mogoče odpoved, zamudo vlaka ali zamujeno zvezo pripisati enemu od teh razlogov: (a) okoliščinam, ki niso povezane z železniškim prometom in se jim prevoznik kljub ustreznim varnostnim ukrepom ni mogel izogniti, njihovih posledic pa ne preprečiti; (b) krivdi potnika; (c) ravnanju tretje osebe, ki se mu prevoznik kljub ustreznim varnostnim ukrepom ni mogel izogniti in posledic katerega ni mogel preprečiti; pri tem drugega podjetja, ki uporablja isto železniško infrastrukturo, ne štejemo za tretjo osebo; ta določba ne vpliva na pravico do povrnitve stroškov. 3. Notranje pravo določa, ali in v kateri višini mora prevoznik plačati odškodnino za tiste vrste škode, ki niso določene v prvem odstavku. Ta določba ne vpliva na veljavnost 44. člena.“

B – Nacionalno pravo

14. Členi 22a, 78a(2) in (3), 78b(2) ter 167(1) Eisenbahngesetz 1957 (zakon o železnicah; v nadaljevanju: ZŽ), kakor so bili uvedeni z Bundesgesetz (zvezni zakon) BGBl. I, št. 25/2010, kolikor je upoštevno v obravnavanem primeru, določajo: „Pogoji za nadomestilo Člen 22a(1) Tarife za opravljanje storitev prevoza v železniškem prometu na glavnih progah in povezanih stranskih progah morajo vsebovati tudi pogoje za nadomestilo, ki so v skladu z določbami o nadomestilu cene vozovnice iz člena 2 Bundesgesetz zur Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 über die Rechte und Pflichten der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr (zvezni zakon k Uredbi (ES) št. 1371/2007 o pravicah in obveznostih potnikov v železniškem prometu) (BGBl. I, št. 25/2010) in člena 17 Uredbe (ES) št. 1371/2007 o pravicah in obveznostih potnikov v železniškem prometu (UL L 315, str. 14). Spravni organ Člen 78a (1) […] (2) Brez poseganja v pristojnosti rednih sodišč ali organov, lahko lokalni oziroma regionalni organi, interesne skupnosti in potniki pri Schienen‑Control GmbH vložijo pritožbe v zvezi z domnevnimi kršitvami upoštevnih določb Uredbe (ES) št. 1371/2007 in v zvezi s pravili, ki določajo pogoje za nadomestilo v skladu s členom 22a, ki so za potnike domnevno nedopustne ali nesprejemljive. (3) Schienen‑Control GmbH si mora prizadevati, da v primerih pritožb iz odstavkov 1 in 2 doseže sporazumno rešitev za vpleteni stranki. Drugače mora strankam sporočiti svoje mnenje in lahko poda predlog za rešitev zadeve, ki ni zavezujoč in zoper katerega ni pritožbe. Schienen‑Control GmbH mora sprejeti smernice, v katerih določa način postopanja v skladu z odstavkoma 1 in 2 ter te objaviti na svojem spletnem mestu. Zadevna podjetja morajo pri tem sodelovati in na zahtevo Schienen‑Control GmbH posredovati vse podatke in dokumente, ki so potrebni za preučitev upoštevnih dejstev v obravnavani zadevi. […] Neveljavnost pogojev za nadomestilo Člen 78b (1) […] (2) Schienen‑Control Kommission (komisija za železniško kontrolo) mora po uradni dolžnosti: 1. […] 2. Pogoje za nadomestilo na podlagi Uredbe (ES) št. 1371/2007 v celoti ali delno razglasiti za neveljavne, če jih prevoznik v železniškem prometu ne določi skladno z merili iz člena 17 Uredbe (ES) št. 1371/2007. […] Člen 167 Upravni prekršek, ki ga okrožni upravni organ kaznuje z globo do 2180 EUR, stori, 1. kdor ne objavi pogojev za nadomestilo na podlagi člena 22a(1), […]“

III – Spor v postopku v glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje

15. Družba ÖBB‑Personenverkehr AG, pritožnica pred Verwaltungsgerichtshof, je prevoznik v železniškem prometu v smislu člena 3, točka 1, Uredbe št. 1371/2007.

16. Družba ÖBB‑Personenverkehr AG v svoji tarifi za opravljanje železniških storitev uporablja splošne pogodbene pogoje za prevozne pogodbe, ki vsebujejo določbe glede nadomestila cene vozovnice v primerih iz člena 17 Uredbe št. 1371/2007 (v nadaljevanju: pogoji za nadomestilo).

17. Schienen‑Control Kommission je Družbi ÖBB Personenverkehr AG z odločbo z dne 6. decembra 2010 naložila spremembo pogojev za nadomestilo. Natančneje, naložila ji je, da črta pogoje, po katerih je pravica do nadomestila ali povračila stroškov za zamudo pri storitvah izključena v primerih zaradi: — krivde potnika, — ravnanja tretje osebe, ki se mu prevoznik kljub ustreznim varnostnim ukrepom, ki jih zahtevajo posebne okoliščine tega primera, ni mogel izogniti in posledic katerega ni mogel preprečiti, — okoliščin, ki niso povezane z železniškim prometom in se jim prevoznik kljub varnostnim ukrepom, ki jih zahtevajo posebne okoliščine tega primera, ni mogel izogniti, njihovih posledic pa ne preprečiti, — prevoznih omejitev zaradi stavk, če je bil potnik o tem primerno obveščen, — zamude kot posledice prevoznih storitev, ki niso del prevozne pogodbe.

18. Družba ÖBB Personenverkehr AG je zoper odločbo Schienen‑Control Kommission vložila tožbo pri Verwaltungsgerichtshof. V njej v bistvu zatrjuje, da Schienen‑Control Kommission zaradi omejitev, ki jih določa člen 78b(2) ZŽ, ni bila pooblaščena, da bi odredila spremembo njenih pogodbenih pogojev. Iz predložitvene odločbe med drugim izhaja, da je družba ÖBB Personenverkehr AG poleg tega zatrjevala, da je izključitev obveznosti plačila nadomestila v primerih višje sile v skladu z Uredbo št. 1371/2007 dopustna in da je pravica do sklicevanja na višjo silo priznano splošno načelo prava EU.

19. Verwaltungsgerichtshof je ugotovilo da mora za sprejetje odločitve, prvič, presoditi domet pooblastil organa, ustanovljenega za namene člena 30 Uredbe št. 1371/2007 za izvrševanje te uredbe, in, drugič, pojasniti, ali lahko prevozniki v železniškem prometu v primerih višje sile zavrnejo nadomestilo cene vozovnice v smislu člena 17 Uredbe št. 1371/2007.

20. V teh okoliščinah sta bili Sodišču v predhodno odločanje v skladu s členom 267 PDEU predloženi ti vprašanji: „1. Ali je treba člen 30(1), prvi pododstavek, [Uredbe št. 1371/2007] razlagati tako, da lahko nacionalni organ, odgovoren za izvrševanje te uredbe, prevozniku v železniškem prometu, čigar pogoji za nadomestilo cene vozovnice niso skladni z merili, določenimi v členu 17 te uredbe, predpiše obvezno vsebino ureditve glede nadomestil, ki jo mora uporabljati ta prevoznik v železniškem prometu, če lahko na podlagi nacionalnega prava takšno ureditev razglasi zgolj za neveljavno? 2. Ali je treba člen 17 [Uredbe št. 1371/2007] razlagati tako, da lahko prevoznik v železniškem prometu obveznost nadomestila cene vozovnice v primeru višje sile izključi, in sicer bodisi ob analogni uporabi izključitvenih razlogov, ki so določeni v uredbah (ES) št. 261/2004, (EU) št. 1177/2010 ali (EU) št. 181/2011, bodisi z uporabo pravil o oprostitvi odgovornosti, kot jih vsebuje drugi odstavek 32. člena Enotnih pravil za pogodbo o mednarodnem železniškem prevozu potnikov in prtljage (CIV, Priloga I k Uredbi), tudi za primere nadomestila cene vozovnice?“

21. Družba ÖBB Personenverkehr AG, Schienen‑Control Kommission, nemška, avstrijska in švedska vlada ter Komisija so predložile pisna stališča. Zastopniki Družbe ÖBB Personenverkehr AG, Schienen‑Control Kommission, nemške vlade, italijanske vlade in Komisije so bili navzoči na obravnavi 22. novembra 2012.

22. Najprej bom odgovoril na drugo vprašanje, ker bo odgovor vplival na prvo vprašanje in ker je drugo vprašanje pomembnejše za transportno pravo in varstvo potrošnikov v EU. Drugo vprašanje se nanaša na višjo silo, ker je pri njem treba ugotoviti, ali družba ÖBB Personenverkehr AG ob pravilni razlagi člena 17 Uredbe št. 1371/2007 v svojih splošnih pogojih za prodajo vozovnic za potovanja v železniškem prometu sme določiti omejitev odgovornosti na tej podlagi. Če bi bil odgovor na drugo vprašanje pritrdilen, bi bilo prvo vprašanje hipotetično, ker bi bil ukrep Schienen‑Control Kommission, ki naj bi izvajala pooblastila na podlagi člena 30 Uredbe št. 1371/2007, nujno nezdružljiv z razlago člena 17 Uredbe št. 1371/2007, v skladu s katero prevoznikom v železniškem prometu v primeru višje sile ne bi bilo treba izplačati nadomestila za ceno vozovnice.

IV – Analiza

A – Odgovor na drugo vprašanje

23. Najprej ugotavljam, da v besedilu Uredbe št. 1371/2007 ni ničesar, kar bi na podlagi višje sile omejevalo odgovornost prevoznikov v železniškem prometu v skladu s členom 17, da nadomestijo ceno vozovnice. Kot nacionalno predložitveno sodišče poudarja v drugem vprašanju, pa bi taka možnost lahko izhajala iz analogne uporabe izključitvenih razlogov, ki so določeni v členu 5(3) Uredbe št. 261/2004, členu 20(4) Uredbe št. 1177/2010 in členu 23(2) Uredbe št. 181/2011, ali iz uporabe pravil o oprostitvi odgovornosti iz člena 32(2) CIV, ki je vsebovan v prilogi k Uredbi št. 1371/2007 in je s tem del te uredbe ter se prav tako nanaša na nadomestilo za nenačrtovane prekinitve potovanj z vlakom. Poleg tega, kot sem že navedel, se zatrjuje, da je višja sila splošno načelo, ki ga priznava pravo EU.

1. Člen 32(2) CIV

24. Glede člena 32(2) CIV menim, v nasprotju s trditvami, ki so jih Komisija, družba ÖBB Personenverkehr AG in Nemčija predložile v pisnih stališčih, da Uredba št 1371/2007 ne povezuje odgovornosti prevoznikov v železniškem prometu v skladu s členom 17 glede nadomestila cene vozovnice z določbami o nadomestilih iz člena 32 CIV, ki je priložen Uredbi št. 1371/2007.

25. Kot je bilo poudarjeno v pisnih stališčih Švedske, okoliščine na katere prevozniki nimajo vpliva v skladu s členom 32(2) CIV prevoznike odvezujejo le odgovornosti za nadomestilo vrst škode, ki so določene v odstavku 1 tega člena. Ta pokriva „razumno visoke stroške, ki jih ima potnik s prenočitvijo in obvestitvijo oseb, ki ga čakajo“ v primeru, da je škoda nastala zaradi odpovedi vlaka, njegove zamude ali zamujene vlakovne povezave, potnik pa ne more nadaljevati vožnje istega dne oziroma zaradi nastalih okoliščin nadaljevanja vožnje istega dne od njega ni mogoče pričakovati.

26. Zato se pogoj višje sile iz člena 32(2) CIV uporablja kot omejitev obveznosti, da se potniku v železniškem prometu nadomesti škoda, ki je določena v členu 32(1), kar ne zajema cene vozovnice, ki je bila plačana za storitev, opravljeno z zamudo, ali odpovedano storitev. Člen 32(1) se nanaša samo na stroške prenočitve in obvestitve.

27. Glede na navedeno se strinjam z mnenjem, ki ga je v pisnih stališčih navedla Švedska, da so vse omejitve nadomestila cene vozovnice v primeru zamude, kot je določena v členu 17 Uredbe št. 1371/2007, izčrpno določene v tej določbi. Člen 17(1) omejuje odgovornost prevoznika v železniškem prometu z določbo, da se „pri izračunu zamude […] ne upošteva zamuda, za katero lahko prevoznik v železniškem prometu dokaže, da je do nje prišlo izven ozemelj, na katerih se uporablja Pogodba o ustanovitvi Evropske skupnosti“. Člen 17(4) poleg tega določa, da se nadomestilo ne izplača, če je bil potnik „o zamudi obveščen pred nakupom vozovnice ali če pri prihodu z namenom nadaljevanja potovanja z uporabo druge storitve ali preusmeritve potovanja zamuda ostaja pod 60 minutami“.

28. Ne strinjam se z argumenti Nemčije, družbe ÖBB Personenverkehr AG in Komisije, da so CIV, natančneje člen 32(2) teh pravil, upoštevne zaradi uvodne izjave 14 in člena 15 Uredbe št. 1371/2007. Člen 15, naslovljen „Odgovornost glede zamud, zamujenih zvez vlakov in odpovedi“, določa, da „ob upoštevanju določb tega poglavja odgovornost prevoznikov v železniškem prometu glede zamud, zamujenih zvez vlakov in odpovedi ureja Poglavje II IV. dela iz Priloge I“, v uvodni izjavi 14 pa je navedeno, da je „zaželeno“, da bi sistem nadomestil, ki ga uvaja Uredba št. 1371/2007, temeljil na isti podlagi kot med drugim CIV. Vendar pa besedna zveza „ob upoštevanju tega poglavja“ člen 15 in s tem CIV podreja izrecnim določbam člena 17. Poleg tega ne morem sprejeti razlage uvodne izjave 14, ki bi s CIV zmanjšala raven varstva, ki ga zagotavlja Uredba št. 1371/2007 v členu 17 ali kjer koli drugje.

29. Poleg tega člen 32(3) CIV glede vprašanja nadomestila cene vozovnice napotuje na nacionalno pravo, kar je v obravnavanem primeru treba razumeti kot napotilo na člen 17 Uredbe št. 1371/2007. Člen 32(3) CIV določa, da nacionalno pravo „določa, ali in v kateri višini mora prevoznik plačati odškodnino za tiste vrste škode, ki niso določene v prvem odstavku. Ta določba ne vpliva na veljavnost 44. Člena“. ( 6 )

30. Vrste škode, „ki niso določene“ v členu 32(1) CIV, jasno zajemajo vsa nadomestila cene vozovnice. To je posredno potrjeno v pojasnjevalni opombi k CIV. ( 7 ) V točki 3 pojasnil k členu 32 CIV je pojasnjeno, da je (v členu 32(1)) sprejeta ureditev z vidika strank še vedno nezadovoljiva, ker so zamude v potniškem prometu običajen primer nepravilne izpolnitve prevozne pogodbe. Navedeno je tudi dejstvo, da nepravilna izpolnitev pogodbe v številnih pravnih redih opravičuje zmanjšanje plačila, kot je, v primeru pogodbe o prevozu potnikov z vlakom, zmanjšanje cene prevoza. Povedano drugače, CIV prepuščajo ureditev vprašanja nadomestila cene vozovnice nacionalnemu pravu, zato je to vprašanje izključeno iz obsega izjeme višje sile iz člena 32(2) CIV.

2. Višja sila kot splošno pravno načelo

31. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je v primeru neobstoja izrecne zakonske opredelitve, kot tudi v obravnavanem primeru, „pogoj za priznavanje okoliščin, ki pomenijo višjo silo, da ima zunanji razlog, na katerega so se posamezniki zanašali, take posledice, ki jih ne bi bilo mogoče preprečiti ali se jim izogniti, zaradi česar bi bilo zadevni osebi objektivno nemogoče izpolniti njene obveznosti […] Pojem višja sila je treba razlagati tako, da pomeni neobičajne in nepredvidljive okoliščine, na katere gospodarski subjekt nima vpliva, in posledicam katerih se kljub vsej potrebni skrbnosti ni bilo mogoče izogniti, zato ravnanje državnih organov lahko, glede na okoliščine, pomeni višjo silo“. ( 8 )

32. Treba pa je spomniti na okoliščine v katerih se v obravnavanem primeru opira na višjo silo, preden se opravi katera koli presoja navedenega splošnega načela glede na dejansko stanje. Višja sila v postopku v glavni stvari ni upoštevna v nobenem „običajnem“ smislu, v katerem se je pojavljala v dosedanji sodni praksi Sodišča, na primer kot argument za podaljšanje roka za vložitev tožbe, ki je določen v členu 45 Statuta Sodišča, ( 9 ) kot pravno opravičilo za neizpolnitev pogodbene obveznosti ( 10 ) ali pri razlagi določenih določb prava EU glede višje sile ali njej enakih pogojev. V zadnjenavedenem smislu je Sodišče večkrat opozorilo na to, da „je treba pomen pojma višje sile, ker na različnih področjih uporabe prava EU njegova vsebina ni enaka, določiti glede na pravni okvir, v katerem učinkuje“. ( 11 )

33. Nasprotno se zdi, da se v obravnavanem primeru pojavlja do neke mere nov način opiranja na višjo silo, kot je opredeljena s pravom EU. Nacionalno sodišče želi izvedeti, ali iz splošnega načela prava EU, ki se nanaša na višjo silo, izhaja, da je treba Uredbo št. 1371/2007 ali vsaj člen 17 te uredbe razlagati tako, da družba ÖBB Personenverkehr AG lahko zavrne nadomestilo cene vozovnice v primeru višje sile. Ta argument se navaja, čeprav niti višja sila niti njej enakovredne okoliščine niso navedene v členu 17 ali, kot sem že razložil, kjer koli drugje v Uredbi št. 1371/2007, kjer bi bilo upoštevno za razlago člena 17.

34. Menim, da ob upoštevanju ciljev Uredbe št. 1371/2007 kot ukrepa varstva potrošnikov taka razlaga člena 17 Uredbe št. 1371/2007 ni mogoča.

35. Na primer, v uvodni izjavi 1 Uredbe št. 1371/2007 je med drugim navedeno, da je pomembno zagotoviti uporabniške pravice potnikov, v uvodni izjavi 2 pa je napoteno na dejstvo, da se je s sporočilom Komisije „Strategija varstva potrošnikov 2002–2006“ postavilo za cilj dosego visoke ravni varstva potrošnikov na področju prevoza. V uvodni izjavi 3 je poudarjeno, da bi bilo treba, ker je potnik v železniškem prometu šibkejša stranka v prevozni pogodbi, njegove pravice v tem pogledu zaščititi, v uvodni izjavi 6 pa je med drugim zahtevana krepitev pravic potnikov v železniškem prometu. To pravno načelo je tudi podlaga člena 6 te uredbe, ki določa, da so obveznosti do potnikov v skladu s to uredbo zavezujoče.

36. Glede na to, da je Uredba št. 1371/2007 ukrep, katerega cilj je povečati varstvo potrošnikov, je treba njene določbe v primeru vsake nejasnosti razlagati v skladu s tem ciljem. Omejitve odgovornosti prevoznikov v železniškem prometu je treba zato uporabljati dosledno, njihovega področja uporabe pa se z razlago ne sme širiti v škodo potrošnikov. ( 12 ) Ista zahteva mimogrede izključuje vsakršno analogijo z vlogo višje sile v členu 32(2) CIV, ki sem jo obravnaval v točkah od 24 do 30 teh sklepnih predlogov.

37. Poleg tega menim, da mora predvsem zakonodajalec opredeliti, kaj šteje kot višja sila in katere so posledice te v okviru prava o pravicah potrošnikov. Kot je zgoraj navedeno, je treba v pravu EU za pomen pojma višje sile upoštevati pravni okvir, v katerem učinkuje. Zato odstopanje zakonodaje prava EU v zvezi s posledicami višje sile ni nenavadno in pojasnjuje razliko, ki obstaja v Uredbi št. 1371/2007 med nadomestilom za ceno vozovnice v skladu s členom 17 in posledično izgubo in škodo, ki sta nastali zaradi nepravilne izpolnitve pogodbe o prevozu potnikov v železniškem prometu, v skladu z določbami CIV v prilogi k tej uredbi. Povedano drugače, če bi se z zakonodajo EU želelo omejiti uporabo člena 17 Uredbe št. 1371/2007 zaradi višje sile, bi to bilo jasno razvidno iz besedila uredbe.

38. Ne strinjam se z argumenti, ki jih je Nemčija navedla na obravnavi, saj menim, da ni nič nedoslednega pri tem, da potniki v primeru višje sile, ki povzroči dolgo zamudo, niso upravičeni do nadomestila za stroške prenočitve, čeprav v primeru krajših zamud ostanejo upravičeni do nadomestila cene vozovnice. Morda je zakonodajalec menil, da je primerno varovati prevoznike v železniškem prometu pred odgovornostjo za nepredvidljive odškodninske zahtevke v primeru višje sile, medtem ko jim je odvzel pravico obdržati celotno plačilo za storitve, ki jih niso mogli pravilno opraviti. To je vprašanje politike, ne pa pravne logike.

3. Analogna uporaba določb o višji sili iz uredb št. 261/2004, št. 1177/2010 in št. 181/2011

39. Prav tako ne morem sprejeti argumentov Komisije in družbe ÖBB Personenverkehr AG, da bi lahko prevozniki v železniškem prometu izključili svojo obveznost izplačati nadomestilo za ceno vozovnice v primerih višje sile na podlagi analogne uporabe razlogov za izključitev v skladu s členom 5(3) Uredbe št. 261/2004, členom 20(4) Uredbe št. 1177/2010 in členom 23(2) Uredbe št. 181/2011, ki se nanašajo na letalske, ladijske in avtobusne prevoze.

40. Strinjam se, kot je navedeno zgoraj v točki 32, da opredelitev višje sile v skladu s pravom EU zajema „neobičajne in nepredvidljive okoliščine“. Vendar, v okviru prevoznih pogodb potnikov v železniškem prometu, imajo najpogostejši razlogi višje sile, namreč težke vremenske razmere, poškodbe železniške infrastrukture ter spori med delodajalci in delavci predvidljivo statistično frekvenco, čeprav posameznih primerov ni mogoče zanesljivo napovedati. To pomeni, da prevozniki v železniškem prometu vnaprej vedo za verjetnost, da se bodo pojavili. ( 13 ) To pomeni tudi, da se lahko upoštevajo pri določanju cene vozovnice.

41. Sodišče je letos že odločilo, da zakonodaja Evropske unije lahko določi pravila za zagotavljanje ravni varstva potrošnikov, ki se razlikujejo glede na zadevni transportni sektor. Sodišče je v zadevi McDonagh v okviru uspešne tožbe proti letalski družbi, ker ta ni nudila pomoči v skladu s členom 5(1)(b) Uredbe št. 261/2004, ko je bil zaradi izbruha islandskega ognjenika Eyjafjallajökull odpovedan let, zavrnilo argumente, da naj bi obveznost nuditi pomoč, ki je naložena letalskim prevoznikom, kršila načelo enakega obravnavanja, ker take obveznosti pri drugih načinih prevoza, namreč pri potovanjih z vlakom, ki so urejena z Uredbo št. 1371/2007, potovanjih po morju in celinskih plovnih poteh, ki so urejena z Uredbo št. 1177/2010 ter potovanjih z avtobusom, ki so urejena v skladu z Uredbo št. 181/201, ni. ( 14 ) Sodišče je pri tem, ko je utemeljilo razliko v obravnavi, odločilo, da „položaj podjetij, ki delujejo v sektorju dejavnosti različnih načinov prevoza, namreč ni primerljiv, ker – ob upoštevanju pogojev delovanja teh podjetij, pogojev njihove dostopnosti in razdelitve njihovih omrežij – ti različni načini prevoza glede pogojev za uporabo niso zamenljivi“. ( 15 )

42. Glede na navedeno se lahko zaradi pravične razporeditve tveganj ( 16 ) razveljavi vsak pogoj pogodbe, ki določa, da mora potnik v celoti plačati železniško storitev, ki zaradi višje sile ni bila pravilno izvedena.

43. Zato predlagam, da se na drugo vprašanje odgovori, da je treba člen 17 Uredbe št. 1371/2007 razlagati tako, da prevoznik v železniškem prometu ne more izključiti svoje obveznosti nadomestila za ceno vozovnice v primerih višje sile.

B – Odgovor na prvo vprašanje

44. Verwaltungsgerichtshof s prvim vprašanjem sprašuje, ali je treba člen 30(1) Uredbe št. 1371/2007 razlagati tako, da lahko nacionalni organ, odgovoren za izvrševanje te uredbe, prevozniku v železniškem prometu, čigar pogoji za nadomestilo cene vozovnice niso skladni z merili, določenimi v členu 17 te uredbe, predpiše obvezno vsebino ureditve glede nadomestil, ki jo mora uporabljati ta prevoznik v železniškem prometu, če lahko na podlagi nacionalnega prava takšno ureditev razglasi zgolj za neveljavno.

45. Spominjam, da mora v skladu s členom 30(1) Uredbe št. 1371/2007 vsak organ, odgovoren za izvrševanje te uredbe, zagotoviti spoštovanje pravic potnikov.

46. Nesporno je, da je Sodišče, čeprav se uredbe EU uporabljajo neposredno in imajo načeloma takojšen učinek v nacionalnih pravnih redih, določilo omejitve njihovega učinka, kadar je organom držav članic priznana diskrecijska pravica glede sprejemanja izvedbenih ukrepov.

47. V zadevi SGS Belgium in drugi, C‑367/09, ( 17 ) je bilo odločeno, da člena 5 in 7 Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti, ( 18 ) sama ne moreta biti podlaga za naložitev upravnih kazni v skladu z nacionalnim pravom, ker določata le „splošna pravila nadzorovanja in sankcioniranja za zaščito finančnih interesov Unije“. ( 19 ) Sodišče je prav tako poudarilo splošno načelo prava EU – ki je zdaj vsebovano v členu 49 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – v zvezi z „načelom zakonitosti v kazenskem pravu […], da za nepravilnost ni mogoče izreči upravne kazni, če kazen ni bila prej določena v aktu Unije“, ( 20 ) in da „je mogoče kazen, tudi če nima kazenskopravnega značaja, naložiti le, če ima jasno in nedvoumno zakonsko podlago“. ( 21 ) Zato mora biti Sodišče previdno pri presoji, ali je člen 30 Uredbe št. 1371/2007 za Schienen‑Control Kommission zadostna pravna podlaga za sprejetje odredbe, ki se izpodbija pred nacionalnim sodiščem, čeprav tako pooblastilo ne izhaja iz nacionalnega prava.

48. Res je, da morajo „nacionalna sodišča in organi uprave […]“ v skladu s tako imenovano doktrino Costanzo glede na sodno prakso Sodišča, če ni mogoča razlaga in uporaba nacionalnega prava v skladu z zahtevami prava Unije, „v celoti uporabiti pravo Unije in zavarovati pravice, ki jih to pravo priznava posameznikom, pri čemer, če je treba, ne uporabijo nasprotujočih določb nacionalnega prava“. ( 22 )

49. Iz spisa je očitno razvidno, da je bila zadeva pri Verwaltungsgerichtshof vložena zaradi upravnega postopka, v katerem je Schienen‑Control Kommission zahtevala spremembo pogojev za nadomestilo, ki jih je določala družba ÖBB Personenverkehr AG pri prodaji vozovnic za prevoz z vlakom. Kot je bilo pojasnjeno v odgovorih na vprašanja na obravnavi, opravlja Schienen‑Control Kommission dve nalogi.

50. Najprej, v okoliščinah, kot so bile v sodbi Westbahn, ( 23 ) je imela vlogo kvazisodnega upravnega sodišča v okviru pravdnega kontradiktornega postopka. Kot je Sodišče v tisti zadevi potrdilo, ima potrebne lastnosti glede neodvisnosti in sestave, da zadošča merilom zadevne sodne prakse Sodišča za tako opredelitev.

51. V tem postopku pa ima Schienen‑Control Kommission vlogo upravnega organa, ki so mu bile dodeljene naloge nacionalnega organa, odgovornega za izvrševanje Uredbe št. 1371/2007.

52. Natančneje, v skladu s členom 78a ZŽ je avstrijski organ za nadzor nad železniškimi dejavnostmi, družba Schienen‑Control GmbH, ki je ustanovljena kot zasebna družba z omejeno odgovornostjo, posrednik med potniki in železniškimi družbami glede izvrševanja Uredbe št. 1371/2007.

53. V skladu s členom 78a(2) ZŽ potniki pritožbe iz člena 30(2) Uredbe št. 1371/2007 vložijo pri družbi Schienen‑Control GmbH. Pritožijo se lahko tudi združenja in določeni javni organi. Družba Schienen‑Control GmbH lahko sprejema nezavezujoče predloge v zvezi s temi pritožbami. Pooblastila Družbe Schienen‑Control GmbH ne posegajo v pristojnosti rednih sodišč ali organov. Potnik lahko zato sproži pravdni postopek proti prevozniku v železniškem prometu in uveljavi pravno sredstvo zoper uporabljene pogoje za nadomestilo, za katere meni, da niso v skladu s pravom EU.

54. V skladu s členom 78b(1) ZŽ družba Schienen‑Control GmbH v primerih, v katerih posredovanje ne privede do sporazumne rešitve, o tem obvesti Schienen‑Control Kommission.

55. V skladu s členom 78b(2) ZŽ lahko Schienen‑Control Kommission v celoti ali deloma razveljavi pogoje za nadomestilo, ki jih je prevoznik v železniškem prometu določil v pogodbi za namene člena 17 Uredbe št. 1371/2007.

56. Zoper to odločbo se lahko vloži pritožba pri Verwaltungsgerichtshof. V teh okoliščinah ima Schienen‑Control Kommission vlogo tožene stranke v sodnem postopku. V tem primeru Schienen‑Control Kommission ni mogoče šteti za sodišče, ker je nasprotna stranka v sporu z družbo ÖBB Personenverkehr AG. ( 24 )

57. Ne glede na domet obveznosti Constanzo za upravne organe, v skladu s katero morajo ti „v celoti uporabiti pravo Unije in zavarovati pravice, ki jih to pravo priznava posameznikom, pri čemer, če je treba, ne uporabijo nasprotujočih določb nacionalnega prava“, ( 25 ) ta obveznost torej ne more biti tako široka, da bi takim organom nalagala obveznosti ravnati skladno s sodno prakso Sodišča glede nudenja učinkovitih pravnih sredstev za zagotovitev uveljavljanja pravic EU.

58. Poleg tega Schienen‑Control Kommission v obravnavanem primeru ne bi bilo treba „ne uporabiti“ nacionalnega prava, temveč izvajati pooblastilo, ki ji ga nacionalno prvo ne določa. Povedano drugače, odločba, ki jo želi sprejeti Schienen‑Control Kommission, ne bi bila nadomestilo za razglasitev neveljavnosti v skladu s členom 78(b) ZŽ, ampak bi slednjo dopolnila z dodatno obveznostjo za prevoznika v železniškem prometu.

59. Glede na zgoraj navedena načela in besedilo člena 30(1) Uredbe št. 1371/2007 menim, da te določbe ni mogoče razlagati tako, da pooblašča Schienen‑Control Kommission, da bi lahko prevoznikom v železniškem prometu, kot je družba ÖBB Personenverkehr AG, izdala odločbo o spremembi pogojev za nadomestilo. Za tako upravičenje bi bilo treba organu določiti posebno upravno pooblastilo, podobno kot pravilo, ki zahteva, da upravne kazni temeljijo na jasnih in posebnih pravnih podlagah. Člen 30 Uredbe št. 1371/2007 je namreč še manj določujoč kot člena 5 in 7 Uredbe št. 2988/95, ki jih je Sodišče obravnavalo kot merilo v sodbi SGS Belgium in drugi, in za katera je, kot sem že navedel, menilo, da nista zadostna podlaga za naložitev upravne kazni.

60. Zato predlagam, da se na prvo vprašanje odgovori, da je treba člen 30(1) Uredbe št. 1371/2007 razlagati tako, da nacionalni organ, odgovoren za izvrševanje te uredbe, prevozniku v železniškem prometu, čigar pogoji za nadomestilo cene vozovnice niso skladni z merili, določenimi v členu 17 te uredbe, ne more predpisati obvezne vsebine ureditve glede nadomestil, ki jo mora uporabljati ta prevoznik v železniškem prometu, če lahko na podlagi nacionalnega prava takšno ureditev razglasi zgolj za neveljavno.

C – Dopolnilne ugotovitve

61. Menim pa, da je treba za to, da se ponudi celovita presoja zadevnih pravnih načel, odgovor na prvo vprašanje dopolniti. Da bi se to lahko storilo, je treba najprej podrobneje razčleniti obveznosti družbe ÖBB Personenverkehr AG v skladu z Uredbo št. 1371/2007 in vlogo Verwaltungsgerichtshof.

62. Na kratko, prava težava v tem primeru je domnevna odsotnost nacionalne zakonodaje z dovolj „prodornosti“, da bi se zagotovilo učinkovito izvrševanje člena 17 Uredbe št. 1371/2007. Iz predložitvene odločbe in stališč Schienen‑Control Kommission je razvidno, da kadar Schienen‑Control Kommission razglasi pogoje za nadomestilo družbe ÖBB Personenverkehr AG za neveljavne, ta družba preprosto ponovno določi podobne pogoje. Posledica tega je „pingpong“ med nadzornim organom in prevoznikom v železniškem prometu.

63. Čeprav ta položaj vzbuja sum, da v Avstriji primerno izvrševanje Uredbe 1371/2007 zaradi pomanjkljivih pristojnosti, ki jih ima Schienen‑Control Kommission v skladu z avstrijskim pravom, vključno s pomanjkanjem primernih sankcij, ni zagotovljeno, so možnosti za odpravo tega položaja v tem postopku omejene. Ker obravnavana zadeva ni postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, ki bi ga sprožila Komisija proti Avstriji, in zaradi očitnih težav pri dokazovanju tega vprašanja ne morem obravnavati dalje. Kljub temu pa obstajajo načela prava EU, ki jih je treba obravnavati in ki zavezujejo družbo ÖBB Personenverkehr AG in Verwaltungsgerichtshof. Pomembna so tudi za izvajanje člena 17 Uredbe št 1371/2007.

1. Obveznosti družbe ÖBB Personenverkehr AG

64. Najprej, v skladu z določbami prava EU glede pravnega učinka uredb v nacionalnem pravu je družba ÖBB Personenverkehr AG zavezana, da upošteva obveznosti, ki so določene v členu 17 Uredbe št. 1371/2007, ker ta člen – drugače kot člen 30 iste uredbe – državam članicam ne priznava diskrecijske pravice, zaradi česar ne dopušča nacionalnih izvedbenih ukrepov. ( 26 ) Povedano drugače, obstoj pravnih obveznosti, ki jih ima družba ÖBB Personenverkehr AG do potnikov v železniškem prometu na podlagi člena 17 Uredbe št. 1371/2007, nikakor ni odvisen od obstoja sankcij ali pravnih sredstev na nacionalni ravni.

65. Prav tako ni sporno, da se lahko neposredno uporabne določbe uredb, kot je člen 17 Uredbe št. 1371/2007, uveljavljajo horizontalno v zahtevkih med subjekti zasebnega sektorja. ( 27 )

66. To pomeni, da je člen 17 Uredbe št. 1371/2007 za družbo ÖBB Personenverkehr AG pravno zavezujoč, zaradi česar bi se lahko potniki nanj sklicevali v vsakem pravdnem postopku proti družbi ÖBB Personenverkehr AG, ki bi se nanašal na nadomestilo cene vozovnice. Poudarjam, da v skladu s členom 78a(2) ZŽ posebni postopek v katerem je udeležena družba Schienen‑Control GmbH, in končno Schienen‑Control Kommission, ne posega v pristojnosti rednih sodišč.

67. Zavedam se dejstva, da sprožitev pravdnega postopka za potrošnike, ki bi želeli nadomestilo cene vozovnice za prevoz, ki je bil prekinjen zaradi višje sile, ni praktična alternativa. To pa med drugim zaradi majhnih zneskov, za katere gre, in relativno visokih stroškov pravdnega postopka. Kljub temu menim, da je vsaka prilagoditev razpoložljivih pravdnih postopkov za izvajanje Uredbe št. 1371/2007 stvar avstrijskega zakonodajalca. Zato se zdi, da ni mogoče trditi, da avstrijsko pravo ne omogoča dostopa do sodišč za obrambo pravic prava EU, ki izhajajo iz člena 17 Uredbe št. 1371/2007. ( 28 )

2. Položaj Verwaltungsgerichtshof

68. Iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da se, če ni ureditve Evropske unije, v nacionalnem pravnem redu vsake države članice določi pristojna sodišča in postopkovna pravila za pravna sredstva, ki zagotavljajo varovanje pravic, ki jih posameznikom daje pravo Evropske unije. ( 29 ) Verwaltungsgerichtshof je nedvomno „sodišče“ v smislu prava EU, zato mora upoštevati vse obveznosti, ki so s tem naložene nacionalnim sodiščem. To pomeni, da mora v skladu s členom 19(1) PEU (prej člen 10 ES) „sprej[eti] vse ustrezne ukrepe, splošne ali posebne, da bi zagotovil[o] izpolnjevanje obveznosti, ki izhajajo iz te pogodbe“, vključno z varovanjem individualnih pravic, ki izhajajo iz uredb. Prav tako je nesporno, da mora sodišče, kot je Verwaltungsgerichtshof, „zagotoviti pravno varstvo, ki za zadevne osebe izhaja iz določb prava Skupnosti, in njihov polni učinek“. ( 30 )

69. Komisija v svojih pisnih stališčih poudarja, da mora avstrijsko sodišče, če „pingpong“ položaj med nacionalnim izvršilnim organom in prevoznikom v železniškem prometu, kot je opisan zgoraj v točki 63, ogroža uporabo načel glede nadomestila iz Uredbe št. 1371/2007, odločiti, ali naj se ustreznih določb ZŽ ne uporabi.

70. Zavedam se dejstva, da Verwaltungsgerichtshof Sodišču ni postavil nobenega vprašanja glede svojih dolžnosti v zvezi s sankcijami. To na primer pomeni, da Sodišču ni bilo predlagano, da razsodi o problemu, kot je bil v zadevah Comet in Rewe, kjer je nacionalna postopkovna določba ovirala izvrševanje ukrepa EU z neposrednim učinkom. ( 31 ) Sodišču tudi ni bilo predloženo tako vprašanje, kot se je postavljalo v zadevi Unibet, ki se med drugim nanaša na vprašanje obveznosti nacionalnih sodišč, če ta sploh obstaja, da določijo novo pravno sredstvo za izvrševanje ukrepa Evropske unije z neposrednim učinkom, s katerim bi se dopolnile sankcije, ki jih določa nacionalno pravo. ( 32 ) Nasprotno, vprašanje, ki je bilo postavljeno v postopku v glavni stvari, je omejeno na pristojnosti Schienen‑Control Kommission, organa, za katerega sem ugotovil, da je za namene nalog, ki jih je izvajal v tem primeru, upravni organ. Glede na to, da mora v tem sporu Verwaltungsgerichtshof odločiti v okviru svojih pristojnosti kot upravno sodišče, pa se zdi, da je vprašanje pravnih sredstev, ki jih mora to sodišče nuditi v skladu s pravom EU, vsekakor upoštevno.

71. Menim, kot sem že navedel, da če ni avstrijske postopkovne določbe, ki bi bila v nasprotju z usmeritvijo sodne prakse Comet in Rewe, ali problema v zvezi z obstojem začasne odredbe, ( 33 ) pravo EU v obravnavani zadevi Verwaltungsgerichtshof ne nalaga obveznosti, da bi nudilo kakršno koli pravno sredstvo, za katero ni pooblaščeno v skladu z avstrijskim pravom. ( 34 ) Niti sodna praksa Sodišča v zvezi z učinkovitim sodnim varstvom niti obveznost Verwaltungsgerichtshof v skladu s členom 47 Listine o temeljnih pravicah ( 35 ) temu sodišču ne nalagajo, da naredi več. Tako je zaradi dveh razlogov.

72. Prvič, v postopku v glavni svari kot stranka postopka ne nastopa noben potnik v železniškem prometu. Uveljavitev pravic iz člena 17 Uredbe št. 1371/2007 dejansko zahteva upravni organ, Schienen‑Control Kommission, od gospodarske družbe ÖBB Personenverkehr AG. Ta družba pa zahteva sodno varstvo zoper upravno odločbo, za katero meni, da presega pooblastila organa in da je vsebinsko nepravilna.

73. Čeprav Člen 30(2) Uredbe št. 1371/2007 potnikom priznava pravico, da se pritožijo pristojnemu organu, ki je bil določen v skladu z odstavkom 1 tega člena – kar je v Avstriji družba Schienen‑Control GmbH – uredba ne gre dlje, razen obveznosti, ki jo imajo države članice v skladu s členom 32, da predpišejo učinkovite, sorazmerne in odvračalne kazni. ( 36 )

74. Menim, da to pomeni, da upravno uveljavljanje Uredbe št. 1371/2007 ščiti pravice potnikov le posredno, zaradi česar je mogoče dvomiti o tem, ali je sodna praksa Sodišča glede individualnih pravic in posledic, ki jih ima ta praksa za učinkovitost sodnega varstva, upoštevna za postopek med upravnim organom, kot je Schienen‑Control Kommission, in subjektom, ki je predmet nadzora, kot je družba ÖBB Personenverkehr AG.

75. Drugič, v skladu s sodno prakso Sodišča glede učinkovitih pravnih sredstev se od upravnih sodišč vsekakor ne zahteva, da bi kršila načelo reformatio in pejus, ali da bi izdajala odredbe, za katere v skladu z nacionalnim pravom niso pooblaščena, ( 37 ) z izjemo začasnih odredb za zaščito uveljavljanja ukrepov EU, o katerih bo sprejeta končna sodba. ( 38 ) Tukaj želim opozoriti na presojo Sodišča v zadevi Unibet, točki 40 in 41. Ta je naslednja: „Čeprav je Pogodba ES posameznikom omogočila, da lahko v okoliščinah posameznega primera pred sodiščem Skupnosti vložijo določeno število neposrednih tožb, pa njen namen ni bil ustvariti novih pravnih sredstev za zagotavljanje spoštovanja prava Skupnosti pred nacionalnimi sodišči, kot so tista, ki jih določa nacionalno pravo (sodba z dne 7. julija 1981 v zadevi Rewe, 158/80, Recueil, str. 1805, točka 44). Drugače bi lahko bilo le, če bi iz ureditve zadevnega nacionalnega pravnega reda izhajalo, da ni nobenega pravnega sredstva, ki bi lahko, čeprav posredno, zagotovilo spoštovanje pravic, ki jih imajo posamezniki na podlagi prava Skupnosti (glej v tem smislu zgoraj navedene sodbe z dne 16. decembra 1976 v zadevi Rewe, točka 5, Comet, točka 16, ter Factortame in drugi, točke od 19 do 23).“

76. Menim, da v avstrijskem pravu obstajajo neposredna in posredna pravna sredstva, ki potnikom v železniškem prometu omogočajo, da izpodbijajo skladnost avstrijske ureditve z Uredbo št. 1371/2007. ( 39 ) V obravnavani zadevi se tudi ni zastavilo nobeno vprašanje v zvezi s tem, da bi bila potniku v železniškem prometu ali Schienen‑Control Kommission zavrnjena pravica do dostopa do sodišča, ki tvori jedro načel, ki jih je Sodišče opredelilo na področju učinkovitega sodnega varstva.

77. Nesporno je tudi, da čeprav je država članica pri uveljavitvi svoje diskrecijske pravice, da „določi pristojna sodišča in postopkovna pravila za pravna sredstva, ki zagotavljajo varovanje pravic, ki jih posameznikom daje pravo Skupnosti“, ( 40 ) pustila prostor za argument neskladnosti zaradi kršitve načela učinkovitosti, morajo nacionalna sodišča v skladu s pravom EU le „razlagati nacionalna pravila o pristojnosti, tako da se bo z njimi čim bolj prispevalo k doseganju cilja, ki je zagotavljanje učinkovitega sodnega varstva pravic, ki jih imajo posamezniki na podlagi prava Skupnosti“ (dodani poudarki). ( 41 )

78. Treba je dodati, da pristojnosti sodišč, da izdajo odredbe, ki niso začasne odredbe, naslovljene na upravne organe, ni mogoče šteti kot del splošnega načela prava EU o učinkovitem sodnem varstvu še iz posebnega razloga. Taka pristojnost sodiščem EU v razmerju do drugih institucij EU nikoli ni bila priznana. ( 42 ) Zato je težko trditi, da bi bilo treba od nacionalnih sodišč zahtevati več kot od sodišč EU. ( 43 )

V – Predlog

79. Na podlagi zgornjih ugotovitev predlagam, da se na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je predložilo Verwaltungsgerichtshof, odgovori tako: Prvo vprašanje Člen 30(1) Uredbe (ES) št. 1371/2007 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2007 o pravicah in obveznostih potnikov v železniškem prometu je treba razlagati tako, da nacionalni organ, odgovoren za izvrševanje te uredbe, prevozniku v železniškem prometu, čigar pogoji za nadomestilo cene vozovnice niso skladni z merili, določenimi v členu 17 te uredbe, ne more predpisati obvezne vsebine ureditve glede nadomestil, ki jo mora uporabljati ta prevoznik v železniškem prometu, če lahko na podlagi nacionalnega prava takšno ureditev razglasi zgolj za neveljavno. Vendar pa pravna obveznost prevoznika v železniškem prometu, da upošteva člen 17 te uredbe, kot ga razlagajo pristojna nacionalna sodišča in Sodišče, ni odvisna od pristojnosti nacionalnega organa ali sankcij, ki jih ima ta na razpolago. Drugo vprašanje Člen 17 Uredbe št. 1371/2007 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2007 o pravicah in obveznostih potnikov v železniškem prometu je treba razlagati tako, da prevoznik v železniškem prometu obveznosti nadomestila za ceno vozovnice, ki jo ima na podlagi tega člena, ne more izključiti v primerih višje sile.

( 1 ) Jezik izvirnika: angleščina.

( 2 ) UL L 315, str. 14.

( 3 ) Uredba Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 261/2004 z dne 11. februarja 2004 o določitvi skupnih pravil glede odškodnine in pomoči potnikom v primerih zavrnitve vkrcanja, odpovedi ali velike zamude letov ter o razveljavitvi Uredbe (EGS) št. 295/91 (besedilo velja za EGP) – izjava Komisije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 8, str 10). Nenavadno je, da ta uredba na koncu določb vsebuje izjavo Komisije, ki je navedena v njenem naslovu.

( 4 ) Uredba (EU) št. 1177/2010 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 o pravicah potnikov med potovanjem po morju in celinskih plovnih poteh ter spremembi Uredbe (ES) št. 2006/2004 (UL L 334, str. 1).

( 5 ) Uredba (EU) št. 181/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. februarja 2011 o pravicah potnikov v avtobusnem prevozu in spremembi Uredbe (ES) št. 2006/2004 (besedilo velja za EGP) (UL L 55, str. 1).

( 6 ) Člen 44 omenjene priloge se nanaša na nadomestilo in zamudo pri izročitvi vozila.

( 7 ) Poročilo centralnega urada o reviziji Konvencije o mednarodnem železniškem prometu (COTIF) z dne 9. maja 1980 in pojasnjevalna poročila k besedilom, ki jih je generalna skupščina sprejela na petem zasedanju dne 1. januarja 2011.

( 8 ) Sodba z dne 7. decembra 1993 v zadevi Huygen (C-12/92, Recueil, str. I-381, točka 31).

( 9 ) Sodba z dne 15. decembra 1994 v zadevi Bayer proti Komisiji (C-195/91, Recueil, str. I-5619).

( 10 ) Sodba z dne 10. aprila 2003 v zadevi Evropski parlament proti SERS (C-167/99, Recueil, str. I-3269).

( 11 ) Sodba z dne 14. junija 2012 v zadevi CIVAD (C‑533/10, točka 26 in navedena sodna praksa).

( 12 ) Glej po analogiji sodbe z dne 19. novembra 2009 v združenih zadevah Sturgeon (C-402/07 in C-432/07, ZOdl., str. I-10923, točke od 43 do 45), z dne 22. decembra 2008 v zadevi Wallentin-Hermann (C-549/07, ZOdl., str. I-11061, točka 20), z dne 31. januarja 2013 v zadevi McDonagh (C‑12/11, točki 31 in 32) in z dne 4. oktobra 2012 v zadevi Finnair (C‑22/11, točka 38).

( 13 ) Glej po analogiji sodbi z dne 4. marca 2010 v zadevi Komisija proti Italiji (C-297/08, ZOdl., str. I-1749, točka 86 in odgovor „skrbne uprave“ v zvezi z verjetnostjo okoliščin, ki naj bi pomenile višjo silo) in Parlament proti SERS (navedena v opombi 10, točka 118) glede tega, da lahko glavni izvajalec, že pred začetkom del pričakuje, da bodo izvajalci del naredili določeno število napak.

( 14 ) Točka 54.

( 15 ) Točka 56 in navedena sodna praksa.

( 16 ) Glej točke od 40 do 45 sklepnih predlogov Generalnega pravobranilca Y. Bota v zadevi McDonagh v zvezi s porazdelitvijo tveganj zaradi višje sile med prevoznikom in potnikom. Kot je bilo potrjeno s sodbo, je bila obveznost prevoznika, da nudi oskrbo, presojana drugače kot obveznost nadomestila škode.

( 17 ) ZOdl., str. I‑10761.

( 18 ) UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 1, str. 340.

( 19 ) Točka 36. V zvezi s pravnimi učinki uredb, za katere je treba sprejeti izvedbene ukrepe, glej točki 32 in 33 iste sodbe in navedeno sodno prakso.

( 20 ) Točka 39.

( 21 ) Točka 61 in navedena sodna praksa. Kot je v točki 36 sklepnih predlogov poudarila generalna pravobranilka J. Kokott, je ta predpostavka „tako kot načelo zakonitosti v kazenskem pravu poseben odraz splošnega načela pravne varnosti, ki je eno splošnih načel prava Skupnosti, ki zahteva zlasti, da morajo biti predpisi jasni in določujoči, da se posamezniki lahko nedvoumno seznanijo s svojimi pravicami in obveznostmi in v skladu s tem ukrepajo“.

( 22 ) Glej sodbo z dne 22. decembra 2010 v združenih zadevah Gavieiro (C-444/09 in C-456/09, ZOdl., str. I-14031, točka 73 in navedena sodna praksa). Glej tudi novejšo sodbo z dne 24. maja 2012 v zadevi Amia SpA (C‑97/11, točka 38). Doktrina Costanzo je bila zaradi neupoštevanja delitve oblasti v skladu z nacionalnim pravom deležna kritik, ker se zdi, da zavezuje upravne organe, da prestopijo meje pooblastil, ki jih imajo v skladu z nacionalnim pravom, vključno s primarnimi zakonodajnimi ukrepi. Glej na primer de Witte, B. „Direct Effect, Primacy, and the Nature of the EU Legal Order“, v Craig, P. in de Búrca G., The Evolution of EU Law (Oxford, 2011), str. 323 in naslednje, predvsem str. 333. Za podrobno preučitev glej Verhoeven, M., The Costanzo Obligation: the obligations of national administrative authorities in the case of incompatibility between national law and European law (Intersentian, 2011).

( 23 ) Sodba z dne 22. novembra 2012 v zadevi Westbahn Management (C‑136/11).

( 24 ) V zvezi s tem bi za primerjavo vzel sodbo Sodišča z dne 7. decembra 2010 v zadevi Vebic (C-439/08, ZOdl., str. I-12471), v kateri je bilo odločeno, da mora imeti nacionalni organ, pristojen za konkurenco, kljub učinkoviti uporabi členov 101 in 102 PDEU, pravico, da kot tožena stranka ali intervenientka sodeluje v sodnih postopkih s pritožbo zoper odločbo, ki jo je sprejel ta organ. Schienen‑Control Kommission je do tega povsem upravičena. Če pa bi bila sama sodišče, bi bilo uveljavljanje te pravice nujno izključeno.

( 25 ) Zgoraj navedena sodba Gavieiro, točka 73.

( 26 ) Zgoraj navedena sodba SGS Belgium in drugi.

( 27 ) Sodba z dne 17. septembra 2002 v zadevi Muñoz in Superior Fruiticola (C-253/00, Recueil, str. I-7289).

( 28 ) V tem smislu primerjaj s sodbo z dne 22. decembra 2010 v zadevi DEB (C-279/09, ZOdl., str. I-13849). Glej tudi možnosti alternativnih načinov reševanja sporov, ki jih ima potrošnik v čezmejnih sporih na voljo v skladu z Direktivo 2008/52/EC Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. maja 2008 o nekaterih vidikih mediacije v civilnih in gospodarskih zadevah (UL L 136, str. 3).

( 29 ) Sodba z dne 15. aprila 2008 v zadevi Impact (C-268/06, ZOdl., str. I-2483, točka 44 in navedena sodna praksa).

( 30 ) Zgoraj navedena sodba Impact, točka 42.

( 31 ) Sodba z dne 16. decembra 1976 v zadevi Comet (45/76, Recueil, str. 2043) in sodba v zadevi Rewe (33/76, Recueil, str. 1989).

( 32 ) Sodba z dne 13. marca 2007 v zadevi Unibet (C-432/05, ZOdl., str. I-2271).

( 33 ) Sodba z dne 25. julija 1991 v zadevi Factortame C-213/89, Recueil, str. I-2433).

( 34 ) V zvezi z razliko med nacionalno postopkovno avtonomijo in nacionalno avtonomijo v zvezi s pravnimi sredstvi, ki je ustvarila vse bolj zapleteno razmerje med načelom učinkovitosti, kot je bilo opredeljeno v zadevi Rewe, in temeljnim načelom učinkovitega sodnega varstva, kot je bilo obravnavano v zadevah kot sta Unibet in Impact, glej Prechal, S., in Widdershoven, R., „Redefining the Relationship between ‚Rewe effectiveness‘ and Effective Judicial Protection“ 4 v Review of European Administrative Law (2011), str. 31, predvsem str. 33.

( 35 ) Sodišče je pravico do učinkovitega pravnega sredstva, kot je varovana v skladu s členom 47 Listine, pred nedavnim obravnavalo v sodbi z dne 28. julija 2011 v zadevi Diouf (C-69/10, ZOdl., str. I-7151).

( 36 ) Glede slednje, v skladu s členom 167 ZŽ lahko okrožni upravni organ, in ne Schienen‑Control Kommission, naloži subjektu, ki ne objavi pogojev za nadomestilo v skladu s členom 22a(1) ZŽ, globo do 2180 EUR.

( 37 ) Za podrobnejšo preučitev občutljivosti pristojnosti upravnih sodišč v zvezi s pravnimi sredstvi ob upoštevanju delitve moči glej splošno poročilo Mednarodne zveze vrhovnih upravnih sodišč, VIII. kongres, Madrid, 2004.

( 38 ) Zgoraj navedena sodba Factortame.

( 39 ) Zgoraj navedena sodba Unibet, točka 55.

( 40 ) Glej zgoraj navedeno sodbo Impact, točka 44 in navedena sodna praksa.

( 41 ) Glej zgoraj navedeno sodbo Impact, točka 54 in navedena sodna praksa. Primerjaj z zgoraj navedeno sodbo Gavieiro, točki 95 in 96. Glej podobno sodbo z dne 8. marca 2011 v zadevi Lesoochranárske zoskupenie (C-240/09, ZOdl., str. I-1255, točka 51).

( 42 ) Želel bi poudariti, da je Lizbonska pogodba ohranila običajne omejitve pravnih sredstev, s katerimi razpolagata Sodišče in Splošno sodišče, namreč začasne in odložilne odredbe (člena 278 in 279 PDEU), razglasitev ničnosti aktov EU (členi od 264 do 266 PDEU) in določitev odškodnine (člena 268 in 340, drugi in tretji odstavek, PDEU). To pomeni, da vsakršen predlog za izdajo določene odredbe, s katero bi se zadevni instituciji EU nalagalo, da mora ravnati na določen način, da bi odpravila kršitev, ki naj bi obstajala, ne bo upošteven. Glej na primer sodbo z dne 15. septembra 1998 v združenih zadevah ENS in drugi proti Komisiji (T‑374/94, T‑375/94, T‑384/94, in T-388/94, Recueil, str. II-3141, točka 53).

( 43 ) Opozoril bi, da pravila o odgovornosti držav po analogiji veljajo tako za države članice kot za institucije EU, kot je razvidno iz sodbe z dne 4. julija 2000 v zadevi Bergaderm (C-352/98 P, Recueil, str. I-5291).