SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

PAOLA MENGOZZIJA,

predstavljeni 12. februarja 2015 ( 1 )

Zadeva C‑18/14

CO Sociedad de Gestión y Participación SA,

Depsa 96 SA,

INOC SA,

Corporación Catalana Occidente SA,

La Previsión 96 SA,

Grupo Catalana Occidente SA,

Grupo Compañia Española de Crédito y Caución SL,

Atradius NV,

Atradius Insurance Holding NV,

J. M. Serra Farré,

M. A. Serra Farré,

J. Serra Farréproti

De Nederlandsche Bank NV,inDe Nederlandsche Bank NVprotiCO Sociedad de Gestión y Participación SA,Depsa 96 SA,INOC SA,

Corporación Catalana Occidente SA,La Previsión 96 SA,Grupo Catalana Occidente SA,Grupo Compañia Española de Crédito y Caución SL,Atradius NV,Atradius Insurance Holding NV,J. M. Serra Farré,M. A. Serra Farré,J. Serra Farré(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,

ki ga je vložilo College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nizozemska))

„Skrbna ocena pri pridobitvi kvalificiranega deleža v zavarovalnici — Direktiva 2007/44/ES — Direktiva 92/49/EGS — Postopek in ocenjevalna merila — Pogojna odobritev — Člena 49 PDEU in 63 PDEU — Pravica do izjave — Obveznost obrazložitve“

I – Uvod

1. Sodišče bo lahko na podlagi tega predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nizozemska) (v nadaljevanju: College), pojasnilo ocenjevalni postopek, ki ga izvajajo pristojni organi držav članic v zvezi s predlaganimi pridobitvami deležev v zavarovalnici.

2. Vsako podjetje, ki želi opravljati zavarovalniške dejavnosti, mora pridobiti predhodno odobritev pristojnih organov države članice, na ozemlju katere ima statutarni sedež. Poleg tega mora vsako podjetje, ki želi pridobiti kvalificirani delež v pooblaščeni zavarovalnici, pridobiti predhodno odobritev pristojnih organov države članice, na ozemlju katere je podjetje, katerega pridobitev je predlagana.

3. Z Direktivo Sveta 92/49/EGS z dne 18. junija 1992 o spremembah direktiv 73/239/EGS in 88/357/EGS in o uskladitvi zakonov in drugih predpisov o neposrednem zavarovanju razen življenjskega zavarovanja (tretja direktiva o premoženjskem zavarovanju) ( 2 ) je bila uvedena zahteva po predhodni odobritvi predlaganih pridobitev kvalificiranega deleža v zvezi s premoženjskim zavarovanjem. V Direktivi 2007/44/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. septembra 2007 o spremembah Direktive Sveta 92/49/EGS in direktiv 2002/83/ES, 2004/39/ES, 2005/68/ES in 2006/48/ES glede postopkovnih pravil in ocenjevalnih meril za skrbno oceno pri pridobitvah in zvišanju deležev v finančnem sektorju ( 3 ) so bili nato natančno opredeljeni ocenjevalna merila in ocenjevalni postopek.

4. V zvezi s tem je bil z Direktivo 2007/44 spremenjen člen 15 Direktive 92/29. Z njo sto bila v Direktivo 92/49 uvedena tudi novi členi, med drugim člen 15a o ocenjevalnem postopku, ki se uporablja za pridobitev ali za odsvojitev kvalificiranega deleža, in člen 15b v zvezi z ocenjevalnimi merili. Zato besedilo člena 15 izhaja iz člena 15 Direktive 92/49 v povezavi s členom 1 Direktive 2007/44, ki ga spreminja. Besedilo členov 15a in 15b je navedeno v členu 1 Direktive 2007/44. Zaradi lažjega sklicevanja bom v nadaljevanju navedene določbe označil kot „člen 15 Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena“, „člen 15a Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena“ n „člen 15b Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena“.

5. Sodišče mora v obravnavani zadevi pojasniti, ali države članice lahko brez kršitve Direktive 2007/44 bodočemu pridobitelju naložijo izpolnjevanje nekaterih pogojev, kadar pridobitev odobrijo. Čeprav namreč Direktiva 2007/44 določa, da lahko pristojni organi nasprotujejo predlagani pridobitvi, ne določa izrecno možnosti pogojne pridobitve. ( 4 )

II – Pravni okvir

A – Pravo Unije

6. Člen 15 Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena, določa predhodno uradno obvestilo o predlaganih pridobitvah kvalificiranega deleža ( 5 ) v zavarovalnici.

7. Člen 15a Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena, se nanaša na ocenjevalni postopek. Med drugim določa najdaljši rok za oceno predlagane pridobitve in zakonsko določa njegovo prekinitev.

8. V členu 15b(1) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena, je naštetih pet meril, ki jih morajo upoštevati pristojni organi pri ocenjevanju „ustreznosti bodočega pridobitelja in finančne trdnosti predlagane pridobitve“, to so ugled bodočega pridobitelja, ugled in izkušnje (prihodnjega) vodstva podjetja, ki ga zadeva predlagana pridobitev, finančna trdnost bodočega pridobitelja, to, ali lahko podjetje, katerega pridobitev je predlagana, izpolnjuje bonitetne obveznosti, ter obstoj sumov na pranje denarja ali financiranje terorizma.

B – Nizozemska zakonodaja

9. Člen 3:95 nizozemskega zakona z dne 28. septembra 2006 o finančnem nadzoru (Wet op het financieel toezicht) (v nadaljevanju: Wft) določa predhodno uradno obvestilo o predlaganih pridobitvah kvalificiranega deleža ( 6 ) v zavarovalnici.

10. Člen 3:100 Wft določa, da pristojni organ, to je De Nederlandsche Bank (v nadaljevanju: banka DNB), izda „potrdilo o ustreznosti“ za predlagano pridobitev kvalificiranega deleža, „razen če“ merila iz te določbe niso izpolnjena. Člen 3:100 Wft je bil ob prenosu Direktive 2007/44 v nizozemsko pravo spremenjen. Pred prenosom je bilo merilo „dobro in preudarno upravljanje“ podjetja, katerega pridobitev je predlagana. Po prenosu je meril pet, in sicer zanesljivost bodočega pridobitelja pri „določitvi […] strategije podjetja“, katerega pridobitev je predlagana, usposobljenost njegovega prihodnjega vodstva, finančna trdnost bodočega pridobitelja, sposobnost podjetja, katerega pridobitev je predlagana, da izpolnjuje bonitetne obveznosti, in obstoj sumov na pranje denarja ali financiranja terorizma.

11. Člen 3:104(1) Wft določa, da banka DNB „lahko za potrdilo o ustreznosti naloži […] zahteve ali pogoje glede na interese,“ zaščitene zlasti s členom 3:100 tega zakona. V nasprotju z navedenim členom 3:100 ta določba ni bila spremenjena ob prenosu Direktive 2007/44 v nizozemsko pravo. Predstavnik banke DNB je na obravnavi pojasnil, da se potrdilo o ustreznosti iz člena 3:100 Wft ne razveljavi samodejno, če bodoči pridobitelj ne spoštuje katerega od pogojev: predhodni položaj se ponovno vzpostavi, samo če banka DNB potrdilo o ustreznosti odvzame, kar stori le kot skrajni ukrep, potem ko je na primer naložila denarno kazen.

III – Dejansko stanje, postopek v glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje

12. Družba Grupo Catalana Occidente S.A., ki ima sedež v Barceloni (Španija) (v nadaljevanju: GCO), je leta 2007 pridobila 64,23‑odstotni delež v kapitalu družbe Atradius NV (v nadaljevanju: ATNV) in njene odvisne družbe Atradius Credit Insurance NV (v nadaljevanju: ACINV), ki imata sedež v Amsterdamu (Nizozemska) in sta med pomembnejšimi svetovnimi akterji na področju kreditnih zavarovanj. Banka DNB je v zvezi s to pridobitvijo z odločbo z dne 13. avgusta 2007 izdala potrdilo o ustreznosti v skladu s členom 3:100 Wft.

13. Družba GCO je nato povečevala svoj delež v kapitalu družb ATNV in ACINV do 100 %. Banka DNB je z odločbo z dne 25. maja 2010 v zvezi s to transakcijo izdala potrdilo o ustreznosti v skladu s členom 3:100 Wft. Vendar je v potrdilu o ustreznosti postavila tri pogoje, in sicer prvič, da morajo družba ATNV in družbe iz njene skupine banki DNB zagotavljati potrebno pomoč pri bonitetnem nadzoru; drugič, da družbi ATNV in ACINV pri razdelitvi dividend zlasti ne sme zmanjšati svoje stopnje solventnosti pod določen prag; in tretjič, da mora biti najmanj polovica članov nadzornega sveta družb ATNV in ACINV, med katerimi sta njuna predsednika, neodvisna od delničarjev.

14. Banka DNB je poleg tega z odločbo z dne 20. julija 2010 spremenila potrdilo o ustreznosti, izdano 13. avgusta 2007, pri čemer je zanj določila enake pogoje, kot so tisti, ki so bili določeni v njeni odločbi z dne 25. maja 2010.

15. Družba GCO je pri predložitvenem sodišču po upravnih pritožbah zoper odločbi banke DNB z dne 25. maja in 20. julija 2010 ter po sodbi Rechtbank Rotterdam vložila pritožbo. Predložitveno sodišče se sprašuje, ali je banka DNB po sprejetju Direktive 2007/44 ohranila pristojnost, da določa pogoje v potrdilih o ustreznosti, ki jih izdaja na podlagi člena 3:100 Wft. College van Beroep voor het bedrijfsleven je zato prekinilo postopek in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja: „1. Ali je dovoljeno, da pristojni organ, kadar izrecno dovoljuje predlagano pridobitev v smislu člena 15a [Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena,] ( 7 ) v tem dovoljenju na podlagi nacionalnih pravnih predpisov določi zahteve ali pogoje? Ali je v zvezi s tem razlika, ali imajo te zahteve ali pogoji za osnovo zavezo predlaganega pridobitelja v smislu tretje uvodne izjave Direktive 2007/44? 2. Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen: ali morajo biti zahteve ali pogoji, ki jih določi pristojni organ, nujni v tem smislu, da bi navedeni organ brez teh zahtev ali pogojev na podlagi presoje, ki jo je izvedel na podlagi meril, navedenih v členu 15b(1) [Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena], menil, da je prisiljen ugovarjati predlagani pridobitvi? 3. Če je dopustno določanje zahtev in pogojev: ali daje člen 15b(1) [Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena,] pristojnemu organu podlago za to, da v okviru pridobitve nalaga zahteve glede upravljanja podjetja, katerega pridobitev je predlagana, kakor je dvotirni sistem v sestavi nadzornega sveta?“

16. K tem vprašanjem so predložile pisna stališča družba GCO, banka DNB, nizozemska, belgijska, estonska, francoska, italijanska in portugalska vlada ter Evropska komisija. Družba GCO, banka DNB, nizozemska in portugalska vlada ter Komisija so na obravnavi 26. novembra 2014 tudi podale ustne navedbe.

IV – Pravna analiza

A – Prvo vprašanje za predhodno odločanje

17. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje Sodišče, ali je lahko z nacionalnim ukrepom določena možnost pogojne odobritve predlagane pridobitve, čeprav Direktiva 2007/44 te možnosti ne določa. Če je odgovor pritrdilen, predložitveno sodišče sprašuje, ali nacionalni organi lahko naložijo pogoje enostransko ali pa lahko samo sprejmejo pogoje, ki jih predlaga bodoči pridobitelj.

1. Neobstoj izrecne določitve možnosti pogojne odobritve v Direktivi 2007/44

18. Direktiva 2007/44 izrecno določa, da lahko pristojni organi nasprotujejo predlagani pridobitvi. Člen 15b(2) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena, namreč določa, da pristojni organi „lahko nasprotujejo predlagani pridobitvi, samo če za to obstajajo utemeljeni razlogi na podlagi meril iz odstavka 1“, in člen 15a(4) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena, določa, da „če se pristojni organi […] odločijo, da bodo predlagani pridobitvi nasprotovali,“ o tem s pisno in obrazloženo odločbo obvestijo bodočega pridobitelja. ( 8 ) V zvezi z odobritvijo predlagane pridobitve pa člen 15a(5) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena, samo določa, da molk pomeni odobritev, ( 9 ) in v peti uvodni izjavi Direktive 2007/44 je navedeno, da pristojni organi bodočega pridobitelja obvestijo o „pozitivni oceni“, vsaj če je to zahteval. Direktiva 2007/44 a fortiori nikjer ne napotuje na pogojno odobritev.

19. V nasprotju s trditvami nizozemske vlade in Komisije člen 15b(3) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena, po mojem mnenju ne določa možnosti pogojne odobritve.

20. V tej določbi je navedeno, da „države članice ne smejo določiti nobenih predhodnih pogojev glede obsega deleža, ki ga je treba pridobiti.“ Nizozemska vlada in Komisija predlagata razlago a contrario te določbe, v skladu s katero bi države članice lahko naložile „predhodne pogoje“ v smislu pogojev za odobritev predlagane pridobitve, če ti ne zadevajo obsega deleža. Komisija se opira tudi na tretjo uvodno izjavo Direktive 2007/44, da „ta direktiva pristojnim organom ne bi smela preprečiti, da upoštevajo zaveze predlaganega pridobitelja“, in na smernice Odbora evropskih nadzornikov za zavarovanja in poklicne pokojnine (CEIOPS) (v nadaljevanju: smernice CEIOPS), v katerih je navedena možnost zavez. ( 10 )

21. Vendar poudarjam, da sta v Direktivi 92/49 in Direktivi Sveta 73/239/EGS z dne 24. julija 1973 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti neposrednega zavarovanja razen življenjskega zavarovanja ( 11 ) izraza „pogoji za začetek opravljanja dejavnosti“ in „pogoji za opravljanje dejavnosti“ uporabljena v zvezi z merili za začetek opravljanja zavarovalniške dejavnosti in merili za opravljanje te dejavnosti. ( 12 ) Zdi se, da torej izraz „pogoji“ označuje bolj normativna merila kot pa pogoje, ki bi bili določeni v odobritvi posamezne predlagane pridobitve. Poleg tega prepoved iz člena 15b(3) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena, velja za države članice in ne za pristojne organe. Ravno ti pa pri ocenitvi posamezne predlagane pridobitve določajo pogoje.

22. Zdi se mi, da člen 15(4) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena, nič bolj ne določa možnosti pogojne odobritve kot člen 15b(3) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena, drugače kot trdita banka DNB in nizozemska vlada.

23. Člen 15(4) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena, namreč določa, da „če je verjetno, da bi vpliv, ki ga izvajajo osebe iz odstavka 1, škodljivo deloval na preudarno in premišljeno upravljanje zavarovalnice, države članice zahtevajo od pristojnih organov matične države članice, da sprejmejo ustrezne ukrepe, s katerimi končajo to stanje“, tako da sprejmejo „na primer, prepovedi, sankcije proti članom upravnega odbora in direktorjem ali začasn[o] razveljavi[jo] uresničevanj[e] glasovalnih pravic, ki pripadajo delnicam teh delničarjev ali članov“. V nasprotju s trditvami banke DNB in nizozemske vlade „ustrezni ukrepi“, na katere se nanaša ta določba, niso pogoji za odobritev predlagane pridobitve, ki bi bili naloženi ex ante, to je pred izvedbo take predlagane pridobitve. To so ukrepi, ki jih sprejmejo pristojni organi v okviru bonitetnega nadzora, ki se izvaja ves čas opravljanja dejavnosti zavarovalnice. ( 13 ) Naloženi so torej ex post, to je po njeni odobritvi ali po potrebi po odobritvi predlagane pridobitve kvalificiranega deleža. Člen 15(4) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena, namreč kot primer „ustreznih ukrepov“ navaja „sankcije“ zoper vodstvo. Vendar namen ocene predlagane pridobitve ni sankcioniranje nekega ravnanja; gre za nadzor nad strukturami.

24. Iz besedila členov 15, 15a in 15b Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena, torej ni mogoče sklepati na obstoj možnosti pogojne odobritve. Poleg tega naj pripomnim, da predlog ECB, ki je želela popraviti besedilo navedene direktive, da bi se določila tako možnost, ni bil sprejet. ( 14 )

25. Ali je treba iz navedenega sklepati, da države članice ne morejo določiti možnosti pogojne odobritve? Zainteresirane stranke razen družbe GCO na to vprašanje soglasno odgovarjajo nikalno. Po navedbah družbe GCO je namreč namen Direktive 2007/44, kot je navedeno v njeni uvodni izjavi 6, zagotoviti „največjo“ usklajenost, zato naj države članice ne bi smele sprejeti ukrepa, ki ni določen v navedeni direktivi. ( 15 ) Vendar takega stališča po mojem mnenju ni mogoče sprejeti, saj člen 15a(7) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena, prepoveduje samo sprejetje ukrepov, ki so „zahteve, ki bi bile strožje“ od zahtev, ki jih določa. Pogojne odobritve predlagane pridobitve, ki ni določena v Direktivi 92/49, kakor je bila spremenjena, pa naj ne bi bilo mogoče šteti za strožjo od nasprotovanja taki pridobitvi, določeno v navedeni direktivi.

2. „Zahteve, ki bi bile strožje“, katerih naložitev prepoveduje Direktiva 92/49, kakor je bila spremenjena

26. Člen 15a(7) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena, določa, da države članice „ne smejo predpisati zahtev glede obveščanja pristojnih organov […] ter zahtev glede odobritev takih pridobitev s strani pristojnih organov, ki bi bile strožje od zahtev iz te direktive“. V uvodni izjavi 6 Direktive 2007/44 je navedeno, da je usklajenost „največja“, in pojasnjeno, da iz tega izhaja, da „države članice ne določijo strožjih pravil“.

27. Kaj je „zahteva, ki bi bila strožja“? Po mojem mnenju gre glede na cilj Direktive 2007/44 za nacionalni ukrep, ki preprečuje ali otežuje pridobitev kvalificiranega deleža v zavarovalnici, ki ima sedež v drugi državi članici, s tem da bodočemu pridobitelju nalaga izpolnjevanje postopkovnih obveznosti, ki jih Direktiva 92/49, kakor je bila spremenjena, ne določa.

28. V uvodni izjavi 13 Direktive 2007/44 je namreč navedeno, da je njen „cilj […] vzpostavitev usklajenih postopkovnih pravil in ocenjevalnih meril v vsej Skupnosti“. Njen namen je tako povečati preglednost meril in ocenjevalnega postopka, kot je navedeno v njeni uvodni izjavi 2, ki določa, da je „za zagotovitev nujne pravne varnosti, jasnosti in predvidljivosti ocenjevalnega postopka in njegovih ugotovitev […] treba pojasniti merila in postopek ocene varnega ter skrbnega poslovanja.“ Komisija v zvezi tem v obrazložitvenem memorandumu svojega predloga direktive navaja, da bi lahko „neumestno vmešavanje zakonodajalcev“ oviralo in celo onemogočilo čezmejno povezovanje. ( 16 ) Zaradi zlorabe postopkov skrbne ocene so bile namreč vložene tožbe zaradi neizpolnjevanja obveznosti proti državam članicam, ki so nasprotovale pridobitvi deleža v nacionalnih bankah. ( 17 )

29. Glede na navedeni cilj bi bila „zahteva, ki bi bila strožja“ nacionalni ukrep, ki bi v nasprotju s členom 15b(4) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena, bodočemu pridobitelju nalagal, da predloži informacije, nepomembne za oceno predlagane pridobitve (na primer o svojih tržnih deležih), ali bi od njega zahtevala informacije, ki glede na zadevno zadevo predlagano pridobitev ne bi bile nujno potrebne za to oceno. „Zahteva, ki bi bila strožja“ bi bil tudi nacionalni ukrep, ki bi v nasprotju s členom 15a(2) in (3) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena, pristojnim organom omogočal, da v nedogled podaljšujejo rok za oceno, da bi od bodočega pridobitelja zahtevali dodatne informacije.

30. V obravnavanem primeru člen 3:104 Wft določa možnost, da se v potrdilu o ustreznosti iz člena 3:100 tega zakona določijo pogoji. Kot je na obravnavi pojasnil predstavnik banke DNB, neizpolnjevanje pogojev sicer res ne vpliva na veljavnost potrdila o ustreznosti: zaradi njihovega neizpolnjevanja se to potrdilo ne razveljavi po zakonu, prejšnji položaj pa se ponovno vzpostavi, samo če banka DNB potrdilo o ustreznosti odvzame. Vendar člen 3:104 Wft vseeno vsebuje možnost pogojne odobritve, saj so ti pogoji obvezni, njihovo neizpolnjevanje pa v skrajnem primeru privede do odvzema potrdila o ustreznosti. Ta določba je torej res „zahteva“, ki ni določena v Direktivi 91/49, kakor je bila spremenjena, v smislu člena 15a(7) navedene direktive..Bodočemu pridobitelju namreč nalaga postopkovne obveznosti, ki niso določene v Direktivi 91/49, kakor je bila spremenjena (predložitev dodatnih informacij, izpolnjevanje pogojev). Toda dvomim, da bi bilo mogoče za navedene postopkovne obveznosti šteti, da so „strožje“ za bodočega pridobitelja, kot so obveznosti iz navedene direktive, saj izpolnjevanje obveznosti za bodočega pridobitelja ni „strožje“, kot je zavrnitev pridobitve na podlagi odločbe o nasprotovanju, ki pa je izrecno določena v Direktivi 2007/44.

31. Zato niti člen 15a(7) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena, niti nobena določba te direktive državam članicam ne prepovedujejo, da določijo možnost pogojne odobritve. Ker v zvezi s tem ni predpisov Unije, lahko države članice svobodno določajo postopkovna pravila za zaščito pravice, ki jo ima bodoči pridobitelj na podlagi Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena, to je pravice, da pristojni organi odobrijo njegovo predlagano pridobitev, če lahko zagotovi „dobro in preudarno upravljanje“ zavarovalnice. Vendar postopkovna pravila, določena z nacionalnim pravom, ne smejo biti manj ugodna kot tista, ki urejajo podobne notranje položaje (načelo enakovrednosti), niti dejansko onemogočati ali čezmerno oteževati uveljavljanja pravic, ki jih priznava pravni red Unije (načelo učinkovitosti). ( 18 )

32. Vendar, preden preidem na preizkus skladnosti Wft z načeloma enakovrednosti in učinkovitosti, menim, da je treba odgovoriti na argument družbe GCO, ki sem ga navedel zgoraj, ( 19 ) in sicer da „največja“ usklajenost, ki jo določa Direktiva 2007/44, državam članicam prepoveduje ne le sprejetje „strožjih“ ukrepov, temveč vsak ukrep, ki ni določen v Direktivi 92/49, kakor je bila spremenjena, če spada na njeno področje uporabe. Menim namreč, da ni mogoče šteti, da je zakonodajalec Unije s sprejetjem Direktive 2007/44 vnaprej omejil pristojnost držav članic, da sprejmejo zakonodajo na področju deljene pristojnosti, kot je notranji zavarovalniški trg ( 20 ) Naj poudarim, da vprašanje, ki nas tu zanima (pogojna odobritev), ne zadeva usklajenosti določb materialnega prava (ocenjevalna merila za predlagano pridobitev), temveč usklajenost postopkovnih določb. Vendar se pravo Unije glede na načelo lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU načeloma izvaja v skladu z nacionalnimi postopki in ga izvajajo nacionalni organi. Zato se mi zdi, da bi zakonodajalec Unije, če bi želel državam članicam odvzeti vsakršno normativno pristojnost prav na področju, na katerem imajo svobodo delovanja, ki jo je Sodišče opredelilo kot „avtonomija“, ( 21 ) v členu 15a(7) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena, izrecno določil, da države članice ne morejo naložiti „drugih zahtev“, kot so tiste, ki so določene v navedeni direktivi, namesto da bi jim samo prepovedal naložitev „zahtev, ki bi bile strožje“. ( 22 )

33. Vendar tudi če države članice v skladu z Direktivo 2007/44 ne bi imele nobene normativne pristojnosti, bi jim ta lahko bila na njeni podlagi odvzeta, samo če zadevni nacionalni ukrep spada na njeno področje uporabe. Zdi se mi torej, da Direktiva 2007/44 sicer nesporno določa „največjo“ usklajenost, ne določa pa izčrpne usklajenosti. Zlasti ničesar ne določa v zvezi z odločbo o odobritvi, naj bo pogojna ali brezpogojna. Nacionalni ukrep, ki določa možnost pogojne odobritve, torej ne spada na njeno področje uporabe, države članice jo lahko določijo. Zato bom podredno na kratko pojasnil, po čem je mogoče sklepati, da Direktiva 2007/44 ne določa izčrpne usklajenosti postopka.

3. Neizčrpnost usklajenosti ocenjevalnega postopka

34. Direktiva 2007/44 sicer določa, k čemur se bom še vrnil, izčrpno usklajenost ocenjevalnih meril, ne določa pa izčrpne usklajenosti ocenjevalnega postopka.

35. Komisija v zvezi s tem, ne da bi se opredelila glede izčrpnosti usklajenosti, navaja, da Direktiva 2007/44 državam članicam omogoča določeno stopnjo prilagodljivosti. Zdi se mi namreč, da imajo države članice v skladu z uvodnimi izjavami Direktive 2007/44 možnost, da uredijo nekatera postopkovna pravila. Dajejo jim možnost, da določijo postopek vnaprejšnjega uradnega obvestila (uvodna izjava 7), zahtevajo (ali prejmejo) dodatne informacije tudi po roku 50 delovnih dni, ki ga za to določa ta direktiva (uvodna izjava 7), in da bodočega pridobitelja obvestijo ne le, kot je zahtevano v navedeni direktivi, o odločbi o nasprotovanju, temveč tudi o „pozitivni“ oceni (uvodna izjava 5). „Največja“ usklajenost se torej ne nanaša na celoten ocenjevalni postopek.

36. Zlasti obvestitev o „pozitivni“ oceni, ki jo lahko države članice določijo v skladu z uvodno izjavo 5 Direktive 2007/44, je mogoče razumeti tako kot čisto odobritev predlagane pridobitve kot tudi kot njeno pogojno odobritev, saj je ta „ugodnejša“ za bodočega pridobitelja kot nasprotovanje. Vendar ne vidim, kako bi bilo mogoče o pogojni odobritvi obvestiti bodočega pridobitelja drugače kot pisno, torej v obliki odločbe. Kako bi se sicer bodoči pridobitelj seznanil z natančno vsebino pogojev, ki jih mora izpolnjevati? Zato je s uvodno izjavo 5 Direktive 2007/44, s katero je priznana možnost pristojnih organov, da bodočega pridobitelja obvestijo o „pozitivni“ oceni, priznano, da lahko države članice svoje pristojne organe pooblastijo za sprejetje formalne odločbe o odobritvi, vsaj kadar so za odobritev določeni pogoji. ( 23 )

37. Z Direktivo 2007/44 torej ni bila določena izčrpna usklajenost ocenjevalnega postopka. Zlasti z njo ni bil usklajen akt, s katerim pristojni organi zaključijo postopek, če se izide s „pozitivno“ oceno. Kot poudarjata banka DNB in italijanska vlada, se usklajenost ne nanaša na upravnopravni akt, s katerim pristojni organi končajo postopek. Zato tudi če bi Sodišče – po mojem mnenju zmotno – štelo, da Direktiva 2007/44 državam članicam prepoveduje ne samo sprejetja ukrepov, „ki bi bili strožji“, temveč vsak ukrep, ki ni določen v Direktivi 92/49, kakor je bila spremenjena, jim ta ne bi prepovedovala, da določijo možnost pogojne odobritve. Ta namreč ne spada na področje uporabe navedene direktive.

4. Spoštovanje načela učinkovitosti

38. Nacionalni ukrep, s katerim država članica določi možnost pogojne odobritve, izhaja iz njene postopkovne avtonomije. Zato mora, kadar izvaja to avtonomijo, spoštovati načeli enakovrednosti in učinkovitosti.

39. Tukaj je pomembno samo načelo učinkovitosti.

40. Vendar ne vidim, zakaj bi sprejetje odločbe o pogojni odobritvi pretirano oteževalo izvajanje pravic, ki jih ima bodoči pridobitelj na podlagi Direktive 2007/44. Ta direktiva namreč bodočemu pridobitelju daje pravico do pridobitve kvalificiranega deleža v zavarovalnici, samo če predlagana pridobitev izpolnjuje merila iz člena 15b(1) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena. Cilj navedenih pogojev pa je prav zagotoviti izpolnjevanje teh meril. Ti pogoji ne morejo imeti drugega cilja, ker je seznam meril iz člena 15b(1) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena, izčrpen.

41. Člen 15b(2) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena, namreč določa, da pristojni organi „lahko nasprotujejo predlagani pridobitvi, samo če za to obstajajo utemeljeni razlogi na podlagi meril iz odstavka 1“. ( 24 ) Poleg tega člena 15b(3) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena, ni mogoče razlagati a contrario tako, da države članice dovoljuje, da lahko opredelijo merila, ki niso našteta v odstavku 1, če se ne nanašajo na obseg deleža, ki ga je treba pridobiti. V uvodni izjavi 3 Direktive 2007/44 je namreč navedeno, da je seznam iz te direktive „omejena vrsta ocenjevalnih meril“. Nazadnje namera, da se pripravi izčrpen seznam, izhaja iz pripravljalnih dokumentov. V predlogu Komisije je navedeno, da „spremenjene direktive določajo zaključen seznam meril za oceno primernosti pridobitelja“. ( 25 ) Države članice torej ne morejo določiti meril, ki niso zajeta v členu 15b(1) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena. Zadevne stranke se poleg tega o tem strinjajo (vsaj tiste, ki so se izrekle v zvezi s tem).

42. Zato se z določitvijo, da je izpolnjevanje meril iz Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena, pogoj za odobritev, ne omeji pravica, ki jo ima bodoči pridobitelj na podlagi navedene direktive, temveč se z njo, nasprotno, ta pravica polno izvaja, ob spoštovanju njenih omejitev, ki jih določa navedena direktiva, in sicer spoštovanje meril iz te direktive. Kot poudarja banka DNB, možnost naložitve pogojev za odobritev poveča učinkovitost bonitetnega nadzora.

43. V obravnavanem primeru in čeprav je za razlago notranjega prava pristojno samo nacionalno sodišče, ( 26 ) se mi zdi, da je nacionalni zakonodajalec vsekakor določil, da navedeni pogoji ne morejo imeti drugega cilja, kot je izpolnitev petih ocenjevalnih meril iz člena 15b(1) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena. Člen 3:104 Wft namreč določa, da banka DNB „lahko za potrdilo o ustreznosti naloži […] zahteve ali pogoje glede na interese,“ zaščitene s členom 3:100 Wft. Vendar se mi zdi iz besedila v členu 3:100 Wft, da „[banka DNB] izda potrdilo o ustreznosti […], razen če“ ni izpolnjeno katero od petih meril, razvidno, da so ta izčrpna. ( 27 ) Poleg tega se mi zdi, da so v navedenem členu 3:100 zvesto povzeta merila iz člena 15b(1). ( 28 ) Drži, da je bil prenos Direktive 2007/44 prepozen in je bila zato Kraljevina Nizozemska obsojena zaradi neizpolnitve obveznosti. ( 29 ) Zato člen 3:100 Wft v različici, ki se je uporabljala v času dejanskega stanja, ni napotoval na merila iz člena 15b(1) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena. Ker pa je predložitveno sodišče navedlo, da bo to določbo razlagalo z vidika Direktive 2007/44, banka DNB kljub zamudi pri prenosu ne sme določiti pogojev, ki imajo drug cilj, kot je izpolnitev enega od petih zgoraj naštetih meril.

44. Odgovor na vprašanje, ali države članice lahko pooblastijo svoje pristojne organe, da enostransko naložijo pogoje bodočemu pridobitelju, in ne samo za to, da sprejmejo pogoje, ki jih je ta predlagal, je po mojem mnenju pritrdilen.

45. Res je, da napotitev v uvodni izjavi 3 Direktive 2007/44 na „zaveze“ bodočega pridobitelja navaja k domnevi, da je ta ravnal prostovoljno, zlasti ker je v Uredbi Sveta (ES) št. 139/2004 z dne 20. januarja 2004 o nadzoru koncentracij podjetij (Uredba ES o združitvah) ( 30 ) prav tako uporabljen izraz „obveznosti“ v zvezi s spremembami, ki so jih predlagale stranke v zvezi s postopkom priglašene koncentracije. ( 31 ) Vendar ne vidim, zakaj bi enostranska naložitev pogojev v praksi pretirano oteževala izvajanje pravice, ki jo ima bodoči pridobitelj na podlagi Direktive 2007/44, saj ti pogoji omogočajo izpolnjevanje meril iz člena 15b(1) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena, in samo teh meril.

46. Preden preidem na preučitev drugega vprašanja za predhodno odločanje, moram še preveriti, ali je Wft skladen s pogodbo DEU. Predložitveno sodišče Sodišču sicer ni postavilo tega vprašanja. Vendar se mi zdi, da ga je, da bi mu dal koristen odgovor, ( 32 ) treba preučiti. Direktiva 2007/44 namreč ne določa izčrpne usklajenosti ocenjevalnega postopka. Toda nacionalni ukrep se glede na samo navedeno direktivo presoja šele v primeru izčrpne usklajenosti. ( 33 ) Če ni izčrpne usklajenosti, je treba njegovo skladnost s pogodbo DEU preveriti. Poleg tega je to vprašanje, čeprav posredno, obravnavano v pisnih stališčih estonske, francoske in italijanske vlade, ( 34 ) in vprašanje v zvezi s tem je bilo postavljeno na obravnavi uslužbencu Komisije.

5. Skladnost Wft s členoma 49 PDEU in 63 PDEU

47. Če se zadevni nacionalni ukrep uporablja samo za deleže, ki omogočajo neko vplivanje na podjetje, ga je treba presojati glede na člen 49 PDEU. Če se uporablja za vsak delež, tudi manjšinski, pa ga je treba presojati glede na člena 49 PDEU in 63 PDEU. ( 35 ) V obravnavanem primeru se zdi, čeprav to ne izhaja jasno iz pisanj, da se Wft uporablja tako za deleže, ki omogočajo neko vplivanje, kot tudi za deleže, ki ga ne omogočajo. Wft je treba torej preučiti glede na člena 63 PDEU in 49 PDEU.

a) Skladnost s členom 63 PDEU

48. Člen 3:104 Wft, ki določa možnost pogojne odobritve, omejuje prosti pretok kapitala. ( 36 ) Nacionalni ukrep, ki nalaga obveznost izpolnjevanja pogojev, ki so jih določili pristojni organi, ovira pridobitev kvalificiranega deleža ali od nje odvrača.

49. Vendar se mi zdi, da je lahko taka omejitev utemeljena z nujnim razlogom v javnem interesu. Namesto sklicevanja na varstvo potrošnikov, kreditno zavarovanje – ki je predmet obravnavane zadeve – se namreč nanaša tudi na podjetnike, Sodišču predlagam, naj kot nujni razlog v javnem interesu prizna zagotovitev stabilnosti in varnosti sredstev, ki jih upravlja zavarovalnica, po zgledu sodb Komisija/Poljska in VBV – Vorsorgekasse, ( 37 ) v katerih je Sodišče razsodilo, da je interes, da v prvi sodbi pokojninski sklad in v drugi sodbi kolektivni naložbeni podjem zagotovita stabilnost in varnost upravljanih sredstev, zlasti s sprejetjem bonitetnih pravil, pomenil nujni razlog v javnem interesu.

50. V obravnavanem primeru so „interesi“, ki jih ščitijo pogoji iz člena 3:104 Wft, enaki merilom iz člena 15b(1) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena, katerih namen je zagotoviti „dobro in preudarno upravljanje“ zavarovalnice, s katerim se zlasti zagotovi stabilnost njenega premoženja. Wft torej ustreza zasledovanemu cilju.

51. V zvezi z njegovo sorazmernostjo se po mojem mnenju postavljata dve vprašanji.

52. Prvič, določiti je treba, ali je potrebna a priori naložitev pogojev v okviru nadzorne odobritve namesto njihove naložitve a posteriori v okviru bonitetnega nadzora, potem ko se pojavi težava. Odgovor na to vprašanje je po mojem mnenju pritrdilen. Zdi se mi, da morajo biti merila iz člena 15b(1) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena, po potrebi predmet pogojev in hkrati ukrepov bonitetnega nadzora. Bilo bi na primer nesmiselno, če bi imela zavarovalnica finančne težave na dan odobritve predlagane pridobitve, vendar ji v zvezi s tem ne bi bile nemudoma naložene obveznosti v obliki pogojev. Zoper njo prav tako ni mogoče pozneje naložiti ukrepov za bonitetni nadzor, katerih namen je zagotoviti njeno finančno stabilnost, kot to določa uvodna izjava 4 Direktive 2007/44, v kateri je navedeno, da: „[s]krbna ocena […] ne bi smela […] nadomestiti zahtev po neprekinjenem skrbnem nadzoru“.

53. Drugič, treba se je prepričati, kot zahteva Sodišče v zvezi s sistemom predhodne odobritve – Wft vsekakor določa sistem predhodne odobritve, v okviru katerega so naloženi pogoji – da so pogoji naloženi v skladu z „objektivnimi, nediskriminatornimi in vnaprej znanimi merili“ in da je mogoče zoper vsako odločbo o pogojni odobritvi vložiti pravno sredstvo. ( 38 ) V zvezi s pravnim sredstvom poudarjam, da Direktiva 2007/44 določa obrazložitev samo za odločbo o nasprotovanju. ( 39 ) Vendar sodišče ne more izvesti pravega preverjanja pogojev, če odločba o pogojni odobritvi ni obrazložena. Zdi se mi torej, da morajo pristojni organi v primeru pogojne odobritve sprejeti pisno in obrazloženo odločbo. ( 40 ) V obravnavanem primeru člen 3:100 Wft določa objektivna in nediskriminatorna merila, ki povzemajo merila, uvedena z Direktivo 2007/44. Vendar mora predložitveno sodišče presoditi njihovo predvidljivost za bodočega pridobitelja in pri tem upoštevati zamudo pri prenosu te direktive. Poleg tega je mogoče zoper odločbe banke DNB očitno vložiti pravno sredstvo. Vendar se mora predložitveno sodišče prepričati, da so zadevne odločbe zadostno obrazložene, da bi lahko družba GCO izvajala pravico do pravnega sredstva ob polni seznanjenosti z argumenti, ki bi jih lahko uveljavljala.

54. Člen 3:104 Wft, ki določa možnost pogojne odobritve, torej po mojem mnenju pomeni omejitev prostega pretoka kapitala, ki jo je mogoče utemeljiti z javnim interesom zagotovitve stabilnosti in varnosti premoženja, ki ga upravlja zavarovalnica. Predložitveno sodišče mora preveriti, ali je taka omejitev sorazmerna. Po eni strani mora preučiti, ali so bila ocenjevalna merila glede na prepozen prenos Direktive 2007/44 dovolj predvidljiva za družbo GCO, in po drugi strani preveriti, ali so zadevne odločbe banke DNB zadostno obrazložene, da bi družba GCO lahko izvajala pravico do učinkovitega pravnega sredstva.

b) Skladnost s členom 49 PDEU

55. V skladu z ustaljeno sodno prakso je ta omejitev, kadar zadevni nacionalni ukrep povzroča omejitve svobode ustanavljanja, neposredna posledica zgoraj obravnavanih ovir prostega pretoka kapitala, od katerih je ni mogoče ločiti. ( 41 )

56. Člen 3:104 Wft torej omejuje tudi svobodo ustanavljanja. Vendar je mogoče tudi to omejitev kot utemeljitev prostega pretoka kapitala utemeljiti z javnim interesom zagotovitve stabilnosti in varnosti sredstev, ki jih upravlja zavarovalnica. Predložitveno sodišče mora opraviti preverjanja, navedena v točki 54 teh sklepnih predlogov.

B – Drugo vprašanje

57. Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem sprašuje Sodišče, ali pristojni organi lahko naložijo pogoje, ki niso potrebni za odobritev predlagane pridobitve, to je pogoje, katerih cilj ne bi bil izpolnitev enega od petih meril iz člena 15b(1) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena.

58. Odgovor na to vprašanje je nikalen. Kot sem navedel zgoraj, ( 42 ) države članice temu seznamu ne morejo dodajati novih meril, pristojni nacionalni organi pa ne morejo naložiti pogojev, ki ne bi ustrezali kateremu od teh meril, kot so bila prenesena v nacionalno pravo.

59. Poleg tega poudarjam, kot je na obravnavi pripomnila Komisija, da morajo biti navedeni pogoji ne samo potrebni za izpolnitev katerega od ocenjevalnih meril, temveč tudi sorazmerni, to pomeni, da ne presegajo tistega, kar je potrebno za izpolnjevanje teh meril. Čeprav predložitveno sodišče ne sprašuje Sodišča, ali morajo biti pogoji sorazmerni, mora Sodišče po mojem mnenju preučiti to vprašanje, ki izhaja iz vprašanja potrebnosti pogojev.

60. Čeprav namreč Direktiva 2007/44 po eni strani določa spoštovanje načela sorazmernosti samo za informacije, ki jih mora predložiti bodoči pridobitelj z obvestilom, ( 43 ) je v smernicah CEIOPS glede ugleda bodočega pridobitelja navedeno, da bo moral ta izpolnjevati strožje zahteve, zlasti kadar gre za prevzem nadzora in ne pridobitev manjšinskega deleža. ( 44 ) Iz navedenega izhaja, da bodo morali biti pogoji pri prevzemu nadzora strožji.

61. Po drugi strani je načelo sorazmernosti splošno načelo prava Unije, ki ga morajo države članice spoštovati, kadar zadevna nacionalna ureditev spada na področje uporabe prava Unije. ( 45 ) Pristojni organi in nacionalno sodišče morajo torej preveriti, ali so navedeni pogoji ne le potrebni, temveč tudi sorazmerni.

62. Nazadnje poudarjam, da je družba GCO na obravnavi navedla, da je bila „presenečena“ nad sprejetjem odločbe o pogojni odobritvi. Direktiva 92/49, kakor je bila spremenjena, res nikjer napotuje na pravico do izjave, celo niti pri nasprotovanju predlagani odobritvi. Vendar pravica do izjave, ki je sestavni del pravice do obrambe, splošnega načela prava Unije, zagotavlja, da ima vsaka oseba možnost, da koristno in učinkovito poda svoje stališče v upravnem postopku, in to pred sprejetjem vsake odločbe, ki bi lahko negativno vplivala na njene interese. ( 46 ) Ta obveznost velja za organe držav članic, kadar sprejemajo odločbe na področju uporabe prava Unije, tudi kadar veljavna zakonodaja Unije izrecno ne določa takšne formalnosti. ( 47 ) Zato morajo pristojni organi bodočega pridobitelja obvestiti, da bodo naložili pogoje, in mu omogočiti, da pred sprejetjem odločbe o pogojni odobritvi predstavi stališča v zvezi s tem. ( 48 )

63. Nacionalno sodišče mora torej preveriti, ali je družba GCO imela možnost predstaviti stališča pred sprejetjem odločb banke DNB.

C – Tretje vprašanje

64. Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem sprašuje Sodišče, ali pristojni organi lahko naložijo pogoj v zvezi z upravljanjem podjetja, to pomeni, ali je cilj takega pogoja izpolnitev katerega od meril iz člena 15b(1) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena. Naj spomnim, da je v obravnavanem primeru banka DNB zahtevala, da je najmanj polovica članov nadzornih svetov družb ATNV in ACINV, med katerimi sta njuna predsednika, neodvisna od delničarjev.

65. Komisija meni, da banka DNB ni mogla naložiti pogoja v zvezi z upravljanjem podjetja, ker se ta ne navezuje na nobeno od meril iz člena 15b(1) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena, celo niti na njeno točko (d). Druge stranke soglasno priznavajo, da se pogoj lahko nanaša na upravljanje podjetja.

66. Stališča Komisije po mojem mnenju ni mogoče sprejeti. Pogoj v zvezi z upravljanjem podjetja, katerega pridobitev je predlagana, po mojem mnenju namreč ustreza merilu iz člena 15b(1)(d) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena.

67. To merilo določa, da se pristojni organi prepričajo, ali bo podjetje „lahko izpolnil[o] in naprej izpolnjeval[o]“ bonitetne obveznosti, „pri [čemer] je še posebej pomembno, ali ima skupina, katere del bo postala, strukture, ki zagotavljajo izvajanje učinkovitega nadzora […]“. Sklicevanje na strukturo skupine je bilo uvedeno na predlog ECB, ki to pojasnjuje tako: „Treba bi bilo zagotoviti […], da nezadostno pregledna struktura skupine, katere del bi ciljna institucija postala zaradi predlagane pridobitve, ne more ovirati učinkovitega nadzora ciljne institucije“. ( 49 ) Omejiti je torej treba neustrezen vpliv bodočega pridobitelja.

68. Predložitveno sodišče mora presoditi sorazmernost pogoja iz točke 64 zgoraj. Sodišče pa je pristojno, da mu predloži elemente razlage prava Unije. ( 50 ) V zvezi s tem naj poudarim, da je nizozemski sistem upravljanja družbe dvotiren, pri čemer dva ločena organa opravljata naloge upravljanja družbe in nadzora nad tem upravljanjem. Predstavnik banke DNB je na obravnavi navedel, da se je pogoj, naveden zgoraj v točki 64, nanašal na nadzorna sveta družb ATNV in ACINV. Pogoj, katerega namen je zagotoviti neodvisnost nadzornega organa podjetja, katerega pridobitev je predlagana, torej po mojem mnenju lahko prepreči neustrezen vpliv bodočega pridobitelja. Če bi ta lahko glede na svoj delež v ciljnem podjetju imenoval večino članov upravnih organov, mu ne bi nič preprečevalo, da bi sprejemal odločitve, ki bi bile v nasprotju z „dobrim in preudarnim upravljanjem“, zahtevanim v členu 15b(1) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena, na primer pri razdelitvi dividend ( 51 ) Poleg tega naj poudarim, da smernice CEIOPS v okviru merila iz člena 15b(1)(d) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena, napotujejo na možnost naložitve pogojev v zvezi z upravljanjem podjetja. ( 52 )

69. V zvezi s sorazmernostjo pogoja, naloženega družbi GCO, bo moralo predložitveno sodišče upoštevati delež družbe GCO v družbah ATNV in ACINV, na katerega se je sklicevalo več strank na obravnavi. Upoštevati bo moralo tudi, da se pogoj, ki ga je naložila banka DNB, ne nanaša na sestavo upravnega organa družb ATNV in ACINV, temveč nadzornega organa. Navedena elementa k temu navajata, da je pogoj, ki ga je naložila družba GCO, sorazmeren. V zvezi z zahtevo, da so predsedniki nadzornih svetov prav tako neodvisni od delničarjev, bi moralo po mojem mnenju nacionalno sodišče presoditi sorazmernost glede na nacionalno pravo o družbah in pristojnosti, ki so v njem priznane nadzornemu svetu.

V – Predlog

70. Glede na vse zgornje premisleke Sodišču predlagam, naj na vprašanja, ki jih je predložilo College van Beroep voor het bedrijfsleven, odgovori: 1. Člene 15, 15a in 15b Direktive Sveta 92/49/EGS z dne 18. junija 1992 o spremembah direktiv 73/239/EGS in 88/357/EGS in o uskladitvi zakonov in drugih predpisov o neposrednem zavarovanju razen življenjskega zavarovanja (tretja direktiva o premoženjskem zavarovanju), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2007/44/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. septembra 2007, je treba razlagati tako, da državam članicam ne prepovedujejo, da svoje pristojne organe pooblastijo, da določijo pogoje v odobritvi predlagane pridobitve kvalificiranega deleža v zavarovalnici. Države članice lahko svoje pristojne organe pooblastijo ne le, da sprejmejo pogoje, ki jih je predlagal bodoči pridobitelj, temveč tudi, da mu enostransko naložijo pogoje. 2. Člen 15b(1) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2007/44, je treba razlagati tako, da pristojnim organom prepoveduje določanje nepotrebnih pogojev, to je tistih, katerih namen ni izpolniti katerega od ocenjevalnih meril, opredeljenih v navedeni določbi. Splošno načelo sorazmernosti pristojnim organom prepoveduje, da naložijo pogoje, ki niso sorazmerni z izpolnitvijo teh meril. 3. Splošno načelo pravice do obrambe pristojnim organom nalaga obveznost, da pred sprejetjem odločbe o pogojni odobritvi zaslišijo bodočega pridobitelja. 4. Člen 15b(1)(d) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2007/44, je treba razlagati tako, da pristojnim organom dovoljuje sprejetje pogoja v zvezi z upravljanjem ciljnega podjetja. Nacionalno sodišče mora preveriti potrebnost in sorazmernost takega pogoja glede na delež glavnega delničarja v kapitalu ciljnega podjetja, nalogo upravljanja ali nadzora, ki ju izvaja organ, na katerega se nanaša pogoj, in pristojnosti, ki so v nacionalnem pravu priznane predsedniku tega organa. 5. Nacionalni ukrep, ki določa možnost pogojne odobritve, pomeni omejitev prostega pretoka kapitala in svobode ustanavljanja, kar je v nasprotju s členoma 49 PDEU in 63 PDEU. Vendar je mogoče to omejitev utemeljiti z javnim interesom zagotovitve stabilnosti in varnosti sredstev, ki jih upravlja zavarovalnica. Predložitveno sodišče mora preveriti, prvič, ali so navedeni pogoji potrebni za izpolnitev tega cilja, in drugič, ali so ti pogoji sorazmerni. Predložitveno sodišče se mora za presojo sorazmernosti odločbe o pogojni odobritvi prepričati, da ta izpolnjuje objektivna, nediskriminatorna in vnaprej znana merila in da je mogoče zoper njo vložiti učinkovito pravno sredstvo. Pri tej preučitvi je treba upoštevati zlasti zamudo pri prenosu in njen vpliv na predvidljivost pogojev ter obstoj zadostne obrazložitve odločbe o odobritvi, ki bodočemu pridobitelju edina omogoča, da izvaja pravico do pravnega sredstva.

( 1 ) Jezik izvirnika: francoščina.

( 2 ) Posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 1, str. 346.

( 3 ) UL L 247, str. 1.

( 4 ) Naj Sodišče opozorim, da so – kot je na obravnavi poudaril predstavnik banke De Nederlandsche Bank NV (v nadaljevanju: DNB) – določbe Direktive 2007/44, ki jih mora razlagati, enake določbam Direktive 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES (UL L 176, str. 338: glej člena 22 in 23 Direktive 2013/36). Vendar medtem ko so na področju zavarovalništva za izdajanje dovoljenj in odobritev predlaganih pridobitev pristojni izključno nacionalni organi, je na področju bančništva odslej za izdajanje dovoljenj in odobritev predlaganih pridobitev izključno pristojna Evropska centralna banka (v nadaljevanju: ECB), in sicer na podlagi Uredbe Sveta (EU) št. 1024/2013 z dne 15. oktobra 2013 o prenosu posebnih nalog, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditnih institucij, na Evropsko centralno banko (UL L 287, str. 63), glej člen 4(1)(a) in (c) te uredbe. V zvezi s tem člen 4(3), prvi odstavek, navedene uredbe določa, da „ECB […] uporablja vse upoštevno pravo Unije in nacionalno zakonodajo, s katero so bile prenesene morebitne direktive, ki so del upoštevnega prava Unije“ (glej v zvezi s tem Witte, A., The Application of National Banking Supervision Law by the ECB: Three Parallel Modes of Executing EU Law, Maastricht journal of European and comparative law, zvezek 21, 2014, št. 1, str. od 89 do 109). Zato ni izključeno, da bi bilo, če bi Sodišče Direktivo 2007/44 razlagalo tako, da državam članicam prepoveduje določiti možnost pogojne odobritve, mogoče na podlagi prvega odstavka člena 4(3) Uredbe št. 1024/2013 za ECB šteti, da pri oceni predlagane pridobitve kvalificiranega deleža v kreditni instituciji te možnosti nima.

( 5 ) „Kvalificirani delež“ je opredeljen kot imetništvo najmanj 10‑odstotnega deleža kapitala ali glasovalnih pravic ali možnost znatnega vplivanja na upravljanje podjetja (člen 1(g) Direktive 92/49). V skladu s členom 15 Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena, je uradno obvestilo potrebno ob pridobitvi kvalificiranega deleža, pri katerem je pridobiteljev delež kapitala ali glasovalnih pravic enak ali večji od 20 %, 30 % ali 50 %, ali če zavarovalnica postane odvisno podjetje predlaganega pridobitelja. Uradno obvestilo je potrebno tudi ob odsvojitvi kvalificiranega deleža, pri kateri pridobitelj preseže navedene pragove.

( 6 ) „Kvalificirani delež“ je opredeljen kot imetništvo najmanj 10‑odstotnega deleža vpisanega kapitala ali glasovalnih pravic v podjetju ali možnost izvajanja primerljivega nadzora v podjetju (člen 1.1 Wft).

( 7 ) Predložitveno sodišče je Direktivo 2007/44 označilo kot „Direktivo Antonveneta“ po imenu javne ponudbe za prevzem (v nadaljevanju: JPP), ki jo je leta 2005 razpisala nizozemska banka ABN AMRO za banko Banca Antonveneta (glej opombo št. 17 teh sklepnih predlogov). Zakonodajalec Unije je Direktivo 2007/44 med drugim sprejel kot odgovor na to, da so italijanski organi nepregledno obravnavali navedeno JPP (glej Raas, R., „A Legislator’s Job Is Never Easy“, European Company Law, 2009, zvezek 6, št. 5, str. 186).

( 8 ) Moj poudarek.

( 9 ) Člen 15a(5) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena, določa: „Če pristojni organi predlagani pridobitvi v ocenjevalnem obdobju ne nasprotujejo pisno, se šteje, da je predlagana pridobitev odobrena.“ V odstavku 1 te določbe je navedeno, da ocenjevalno obdobje ne more biti daljše od 60 delovnih dni od prejema uradnega obvestila in da pristojni organi potrdijo njegov prejem.

( 10 ) Committee of European Banking Supervisors, Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors and Committee of European Securities Regulators, Guidelines for the prudential assessment of acquisitions and increases in holdings in the financial sector required by Directive 2007/44/EC (točka 70). To besedilo je na voljo le v angleščini.

( 11 ) UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 1, str. 14.

( 12 ) Naslov oddelka A naslova II Direktive 73/239 je „Pogoji za začetek opravljanja zavarovalne dejavnosti“, naslov oddelka B istega naslova pa „Pogoji za opravljanje dejavnosti“. V prečiščenem besedilu Direktive 73/239, ki vsebuje spremembe, uvedene z Direktivo 92/49 in Direktivo 2007/44, so členi 15a, 15b in 15c Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena, vključeni v navedeni oddelek B naslova II.

( 13 ) Člen 19 Direktive 73/239 za zavarovalnico določa obveznost rednega letnega obveščanja pristojnih organov, da bi ti lahko nadzirali izpolnjevanje pogojev za opravljanje zavarovalniške dejavnosti (zlasti finančnih obveznosti iz členov od 15 do 17 iste direktive). Člena 20 in 20a te direktive določata ukrepe držav članic, če te zahteve niso izpolnjene.

( 14 ) Mnenje Evropske centralne banke z dne 18. decembra 2006 o predlogu Direktive o spremembah nekaterih direktiv Skupnosti glede postopkovnih pravil in ocenjevalnih meril za oceno varnega in skrbnega poslovanja pri pridobitvah in zvišanju imetništva delnic v finančnem sektorju (UL 2007 C 27, str. 1), točka 2.8.

( 15 ) Naj poudarim, da je argumentacija družbe GCO v njenih pisnih stališčih nekoliko protislovna, saj najprej trdi, da države članice zaradi največje skladnosti ne smejo sprejeti „strožjih pravil“, ki bi vključevala možnost pogojne odobritve, nato pa (na dolgo in široko) zatrjuje, da lahko države članice zaradi največje skladnosti sprejmejo samo ukrepe, ki ne spadajo na področje uporabe Direktive 2007/44.

( 16 ) Predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Direktive Sveta 92/49/EGS in direktiv 2002/83/ES, 2004/39/ES, 2005/68/ES in 2006/48/ES glede postopkovnih pravil in ocenjevalnih meril za oceno varnega in skrbnega poslovanja pri pridobitvah in zvišanju imetništva delnic v finančnem sektorju (SEC(2006) 507 final, obrazložitveni memorandum, točka 1.2).

( 17 ) Commission Staff Working Document Accompanying document to the Proposal for a directive of the European Parliament and of the Council (SEC(2006) 1118, točka 5.2). To besedilo je na voljo le v angleščini. V zvezi s temi tožbami zaradi neizpolnitve obveznosti, ki jim ni bilo ugodeno, glej tiskovno poročilo Komisije IP/05/1595 z dne 14. decembra 2005 (poskusi prevzema banke Banca Nazionale del Lavoro od Banco Bilbao Vizcaya Argentaria in banke Banca Antonveneta od ABN AMRO) in tiskovno poročilo Komisije IP/99/551 z dne 20. julija 1999 (zadeva Champalimaud).

( 18 ) Sodba CA Consumer Finance (C‑449/13, EU:C:2014:2464, točka 23).

( 19 ) Glej točko 25 zgoraj.

( 20 ) Člen 4(2)(a), PDEU.

( 21 ) Sodba CA Consumer Finance (C‑449/13, ECLI:EU:C:2014:2464, točka 23).

( 22 ) Poleg tega naj pripomnim, da Sodišče v smeri vnaprejšnje omejitve razloguje samo v zvezi z zunanjimi pristojnostmi ali skupno kmetijsko politiko. Zunaj teh področij ne razloguje tako, čeprav bi lahko, na primer v sodbi British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, točka 77). Glej Timmermans, C., ECJ Doctrines on Competences, v: The Question of Competence in the EU, urednik Azoulai, L., Oxford University Press, 2014, str. od 155 do 167; Gormley, L., Free Movement of Goods and Pre-emption of State Power, v: A Constitutional Order of States? Essays in EU Law in Order of Alan Dashwood, Hart Publishing, 2011, str. od 365 do 374; in glede zunanjih pristojnosti Cremona, M., External Relations and External Competence of the European Union: the Emergence of an Integrated Policy, v: The Evolution of EU Law, urednika Craig., P., in de Búrca, G., Oxford University Press, 2011, str. od 217 do 268.

( 23 ) Ocena učinka Komisije, navedena zgoraj v opombi 17 teh sklepnih predlogov, je to poleg tega določala izrecno v točki 6.2.3(b): „an amendment to the current rules could specifically state how decision notifications need to be carried out for both positive and negative determinations […]. Supervisory authorities would need to send a copy of their decisions within a certain time frame to all relevant parties involved“ (moj poudarek).

( 24 ) Moj poudarek.

( 25 ) Predlog direktive, naveden zgoraj v opombi 16 teh sklepnih predlogov, obrazložitveni memorandum, točka 1.4, četrti odstavek.

( 26 ) Sodba CA Consumer Finance (C‑449/13, EU:C:2014:2464, točka 26).

( 27 ) Moj poudarek.

( 28 ) Glej točki 8 in 10 zgoraj.

( 29 ) Sodba Komisija/Nizozemska (C‑233/10, EU:C:2010:791). Rok za prenos Direktive 2007/44 je potekel 21. marca 2009, pogoji so bili družbi GCO naloženi z odločbama z dne 25. maja in 20. julija 2010, medtem ko je nizozemski zakon o prenosu začel veljati 7. maja 2011.

( 30 ) UL L 24, str. 1.

( 31 ) Sporočilo Komisije o korektivnih ukrepih, dopustnih po Uredbi Sveta (ES) št. 139/2004 in po Uredbi Komisije (ES) št. 802/2004 (UL 2008, C 267, str. 1), točka 6.

( 32 ) Sodba Cipra in Kvasnicka (C‑439/01, EU:C:2003:31, točka 24).

( 33 ) Sodba Deutscher Apothekerverband (C‑322/01, EU:C:2003:664, točka 64).

( 34 ) Estonska vlada meni, da nacionalni ukrep, ki določa možnost pogojne odobritve, pomeni omejitev svobode ustanavljanja, svobodnega opravljanja storitev in prostega pretoka kapitala, določenih v členih 49 PDEU, 56 PDEU in 63 PDEU, ker take možnosti ne določajo vse države članice, da pa je taka omejitev utemeljena. Francoska vlada poudarja, da odločba o pogojni odobritvi manj posega v prosti pretok kapitala kot odločba o nasprotovanju in da je torej skladna s ciljem Direktive 2007/44 razlaga členov 15a in 15b Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena, da imajo države članice možnost za določitev pogojne odobritve. Italijanska vlada poudarja, da pogoji še zdaleč ne omejujejo prostega pretoka kapitala in svobode ustanavljanja, temveč ga spodbujajo.

( 35 ) Sodba Komisija/Italija (C‑531/06, EU:C:2009:315, točka 40).

( 36 ) Omejitve v smislu člena 63 PDEU so ukrepi, ki „bi lahko preprečili oziroma omejevali pridobitev delnic“ v zadevnih podjetjih ali „bi vlagatelje iz drugih držav članic lahko odvrnili od naložb v njihov kapital“ (glej sodbo Komisija/Portugalska, C‑171/08, EU:C:2010:412, točka 50).

( 37 ) Sodbi Komisija/Poljska (C‑271/09, EU:C:2011:855, točka 57) in VBV – Vorsorgekasse (C‑39/11, EU:C:2012:327, točka 31).

( 38 ) Glej sodbe Église de scientologie (C‑54/99, EU:C:2000:124, točki 21 in 22), Analir in drugi (C‑205/99, EU:C:2001:107, točka 38), Komisija/Španija (C‑207/07, EU:C:2008:428, točka 48) in Carmen Media Group (C‑46/08, EU:C:2010:505, točka 87).

( 39 ) Člen 15a(4) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena. Pravica do pravnega sredstva zoper odločbe, „sprejet[e] […] po zakonih in drugih predpisih v skladu s to direktivo“, je navedena v členu 56 Direktive 92/49.

( 40 ) V zvezi s tem poudarjam, da je Sodišče razsodilo, da je obveznost obrazložitve „korelat“ pravice do izjave, ki je sestavni del pravice do obrambe, splošnega načela prava Unije (glej sodbi M., C‑277/11, EU:C:2012:744, točka 88, in Mukarubega, C‑166/13, EU:C:2014:2336, točka 48). Razsodilo je tudi, da obveznost obrazložitve izhaja iz „bistvene zahteve, da je mogoče vse odločbe nacionalnega organa, s katerimi se zavrne uživanje pravice, ki je priznana s pravom [Unije], podrediti sodnemu nadzoru, ki je namenjen zagotovitvi učinkovitega varstva te pravice“ (sodbe Heylens in drugi, 222/86, EU:C:1987:442, točka 15; BVBA Management, Training en Consultancy, C‑239/05, EU:C:2007:99, točka 36, in Mellor, C‑75/08, EU:C:2009:279, točka 59; ter sklepni predlogi generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Housieaux (C‑186/04, EU:C:2005:70, točka 32) in njeni sklepni predlogi v zadevi Mellor (C‑75/08, EU:C:2009:32, točke od 26 do 34).

( 41 ) Sodba Komisija/Portugalska (C‑171/08, EU:C:2010:412, točka 80).

( 42 ) Glej točki 40 in 41 teh sklepnih predlogov.

( 43 ) Člen 15b(4) Direktive 92/49, kakor je bila spremenjena.

( 44 ) Zgoraj v opombi 10 teh sklepnih predlogov navedene smernice CEIOPS (točka 44): „competence requirements are reduced for acquirers who are not in a position to exercise, or do not intend to exercise any influence over the target institution“.

( 45 ) Sodba Dokter in drugi (C‑28/05, EU:C:2006:408, točka 71).

( 46 ) Sodba Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, točke od 45 do 48).

( 47 ) Sodba Sopropé (C‑349/07, EU:C:2008:746, točka 38).

( 48 ) Obveznost pristojnih organov, da zaslišijo bodočega pridobitelja, je treba priznati, kot sem navedel v točki 62 teh sklepnih predlogov, na podlagi splošnega načela prava Unije, kot je spoštovanje pravice do obrambe (sodba Mukarubega, C‑166/13, EU:C:2014:2336, točka 45). Vendar se mi zdi, da bi bilo mogoče to obveznost priznati tudi na podlagi člena 41 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), in sicer v povezavi s pravico do dobrega upravljanja. V odstavku 2(a) te določbe je namreč navedeno, da ima vsaka oseba „pravico […], da se izjasni pred sprejetjem kakršnega koli posamičnega ukrepa, ki jo prizadene“. V členu 41 Listine je res izrecno priznana pravica do izjave samo pred institucijami Evropske unije, ne pa pred upravnimi organi držav članic. Njegov odstavek 1 namreč določa, da ima vsakdo „pravico, da institucije, organi, uradi in agencije Unije njegove zadeve obravnavajo nepristransko, pravično in v razumnem roku“ (moj poudarek). Sodišče je zato razsodilo, da se člen 41(2) Listine ne uporablja za države članice (glej sodbe Cicala, C‑482/10, EU:C:2011:868, točka 28; YS in drugi, C‑141/12 in C‑372/12, EU:C:2014:2081, točka 67; Mukarubega, C‑166/13, EU:C:2014:2336, točka 44, in Boudjlida, C‑249/13, točke od 32 do 33). Vendar poudarjam, da člen 51(1) Listine države članice obvezuje k izvajanju določb Listine, „ko izvajajo pravo Unije“. Zato morajo države članice, ko izvajajo pravo Unije, spoštovati določbe Listine, po mojem mnenju vključno s pravico zadevne osebe do izjave, določeno v njenem členu 41(2)(a). Z dobesedno razlago člena 41 Listine, ki izključuje njegovo možnost uporabe za države članice, bi se namreč priznalo, da je pravica do izjave iz navedenega člena 41 izjema od člena 51, ki določa možnost uporabe vseh „določb Listine“ za države članice, če izvajajo pravo Unije. Kot poudarja generalni pravobranilec M. Wathelet, ni „dosledno […], da se z besedilom člena 41 Listine tako lahko uvede izjema od pravila, določenega v členu 51 Listine, ki bi državam članicam omogočala, da ne uporabljajo člena Listine, tudi ko izvajajo pravo Unije“ (sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Watheleta v zadevi Mukarubega, C‑166/13, EU:C:2014:2031, točka 56; glej tudi stališča generalnega pravobranilca M. Watheleta v zadevi G. in R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:553, točke od 49 do 52) in njegove sklepne predloge v zadevi Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2032, točke od 46 do 48)). Zdi se, da je Sodišče poleg tega uporabilo člen 41 Listine za države članice v sodbah M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, točka 84) in N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, točke od 49 do 50). Glej v zvezi s tem tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca D. Ruiz-Jaraboja v združenih zadevah SECAP in Santorso (C‑147/06 in C‑148/06, EU:C:2007:711, točke od 50 do 51), sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Mellor (C‑75/08, EU:C:2009:32, točka 33), moje sklepne predloge v zadevi Stoilov i Ko (C‑180/12, EU:C:2013:492, točke od 75 do 79) in sklepne predloge generalnega pravobranilca Y. Bota v zadevi N. (C‑604/12, EU:C:2013:714, točka 36). Tu nikakor ni treba odločati o vprašanju glede možnosti uporabe člena 41(2) Listine za države članice. Kot sem namreč že navedel zgoraj, je treba obveznost organov držav članic, da zaslišijo bodočega pridobitelja, vsekakor priznati na podlagi splošnih načel prava Unije.

( 49 ) Zgoraj v opombi 14 teh sklepnih predlogov navedeno mnenje ECB (točka 2.4).

( 50 ) Sodba Profaktor Kulesza, Frankowski, Jóźwiak, Orłowski (C‑188/09, EU:C:2010:454, točka 30).

( 51 ) V zvezi s tem ni pomembno, da se nizozemski zakonodajalec ob prenosu tega člena 15b(1)(d) ni ponovno skliceval na „strukturo skupine“, temveč se je zadovoljil z izpostavitvijo zmožnosti zavarovalnice, da izpolni bonitetne obveznosti. Sklicevanje na strukturo skupine je v skladu z besedilom navedenega člena 15b(1)(d) le „poseben“ primer, na katerega se nanaša to merilo.

( 52 ) Zgoraj v opombi 10 teh sklepnih predlogov navedene smernice CEIOPS (točka 70): „these commitments could concern, for example, financial support in case of liquidity or solvency problems, corporate governance issues, the acquirer’s future target share in the institution, directions and goals for development, etc“ (moj poudarek).