SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

PHILIPPA LÉGERJA,

predstavljeni 29. septembra 20051( )

Zadeva C‑274/04

ED & F Man Sugar Ltd

proti

Hauptzollamt Hamburg-Jonas

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe Finanzgericht Hamburg (Nemčija))

„Kmetijstvo – Izvozna nadomestila – Vračilo neupravičeno prejetih zneskov – Kazen – Pogoji za uporabo – Zahtevano nadomestilo je višje od pripadajočega nadomestila – Neobstoj možnosti izpodbijanja odločbe o vračilu izvoznih nadomestil – Izpodbijanje kazni“

1. Ali lahko nacionalni organi in sodišča, kadar jim je predložen ugovor ali pritožba zoper odločbo o kazni, preverijo, če je izvoznik zahteval nadomestilo v višjem znesku od tistega, ki mu pripada, če je odločba o vračilu neupravičeno nakazane vsote postala dokončna? Ali bi bil v primeru nikalnega odgovora na to vprašanje potreben drugačen odgovor, če zakonitost odločbe o vračilu temelji na razlagi prava Skupnosti, ki jo je Sodišče ovrglo v sodbi, izrečeni pozneje?

2. Takšna so v bistvu vprašanja, ki jih je postavil Finanzgericht Hamburg (Nemčija) v okviru spora med družbo ED & F Man Sugar Ltd (v nadaljevanju: tožeča stranka) in Hauptzollamt Hamburg-Jonas (v nadaljevanju: Hauptzollamt) v zvezi z uporabo kazni zoper to družbo, predvideno v členu 11(1), prvi pododstavek, (a), Uredbe Komisije (EGS) št. 3665/87 z dne 27. novembra 1987 o skupnih podrobnih pravilih za uporabo sistema izvoznih nadomestil za kmetijske proizvode( ).

3. V tej zadevi je Sodišče naprošeno, da določi pogoje za uporabo odločbe o kazni in da se izreče o njeni zvezi z odločbo o vračilu na podlagi člena 11(3) Uredbe št. 3665/87.

I – Pravni okvir

A – Skupnostno pravo

1. Sistem izvoznih nadomestil za kmetijske proizvode

4. V Uredbi št. 3665/87 so opredeljena skupna podrobna pravila za uporabo sistema izvoznih nadomestil in zlasti so določena osnovna pravila in postopke v zvezi s pridobivanjem teh nadomestil.

5. V naslovu 2 omenjene uredbe so v prvem poglavju z naslovom „Pravica do nadomestila“ navedeni pogoji, ki jih morajo gospodarski subjekti izpolniti za pridobitev takšne pravice. Med temi pogoji je tudi pogoj, določen v členu 3(5) te uredbe:

„Dokument, ki se pri izvozu uporablja kot dokazilo o izpolnjevanju pogojev za nadomestilo, mora vsebovati vse potrebne podatke za izračun nadomestila, zlasti:

a) opis proizvoda v skladu z nomenklaturo za izvozna nadomestila;

b) neto maso proizvodov ali, odvisno od primera, količino, izraženo v ustrezni enoti mere, ki se uporablja za izračun izvoznega nadomestila;

c) sestavo proizvodov oziroma sklicevanje nanjo, če je to potrebno za izračun izvoznega nadomestila.

[…]“

6. Če izvoznik želi dobiti akontacijo nadomestila v primeru predelave ali skladiščenja blaga pred izvozom, mora carinskim organom predložiti plačilno deklaracijo, ki vsebuje opis in količino osnovnih proizvodov ter stopnjo nadomestila v skladu s členom 25(2), drugi pododstavek, Uredbe št. 3665/87.

7. Člen 5(1) iste uredbe določa:

„Diferencialno ali enotno nadomestilo se izplača samo, če proizvod zapusti carinsko območje Skupnosti in če je bil uvožen, razen če se je zaradi višje sile pokvaril ali uničil pri prevozu, v tretjo državo ter, glede na okoliščine primera, v določeno tretjo državo v dvanajstih mesecih po datumu sprejetja izvozne deklaracije, če:

a) obstaja resen dvom glede dejanskega namembnega kraja proizvoda

ali

b) bi se […] lahko proizvod ponovno uvozil v Skupnost

[…]“

8. V členu 11 Uredbe št. 3665/87 je predviden sistem vračil in kazni z namenom učinkovitejšega boja proti nepravilnostim in goljufijam, ugotovljenih pri odobravanju izvoznih nadomestil. V prvi, tretji in peti uvodni izjavi Uredbe št. 2945/94 je navedeno:

„[K]er pravila Skupnosti predvidevajo odobravanje izvoznih nadomestil samo na podlagi objektivnih meril, zlasti količine, vrste in značilnosti izvoženega proizvoda ter njegovega namembnega kraja; ker je glede na izkušnje treba poostriti ukrepe za boj proti nepravilnostim in predvsem proti goljufijam, ki bi lahko škodljivo vplivale na proračun Skupnosti; ker je treba v ta namen predvideti vračilo preveč plačanih zneskov in kazni, da bi spodbudili izvoznike k upoštevanju pravil Skupnosti;

[…]

ker bi napačni podatki izvoznika lahko pripeljali do neupravičenih plačil, če napaka ne bi bila odkrita; ker če je napaka odkrita, je popolnoma primerno, da se izvozniku izreče kazen v znesku, ki je sorazmeren znesku, ki bi ga neupravičeno prejel, če napaka ne bi bila odkrita, in da je v primeru namerne predložitve napačnih podatkov prav tako primerno, da se naloži večja kazen;

[…]

ker izkušnje, nepravilnosti, predvsem pa že ugotovljene goljufije, kažejo na to, da je ta ukrep potreben, sorazmeren, dovolj odvračilen in da ga je treba enotno uporabljati v vseh državah članicah.“

9. Člen 11(1), prvi in drugi pododstavek, Uredbe št. 3665/87 določa:

„Če se ugotovi, da je izvoznik z namenom pridobitve izvoznega nadomestila zaprosil za višje izvozno nadomestilo, kot mu pripada, se za zadevni izvoz proizvodov izplača nadomestilo, ki velja za dejansko izvoženi proizvod, zmanjšan za:

a) polovico razlike med zaprošenim nadomestilom in nadomestilom, ki velja za dejanski izvoz;

b) dvakratno razliko med zaprošenim nadomestilom in veljavnim nadomestilom, če je izvoznik namerno navedel napačne podatke.

Šteje se, da je zaprošeno nadomestilo znesek, ki se izračuna iz podatkov, danih v skladu s členom 3 ali 25(2). Če je stopnja nadomestila različna glede na namembni kraj, se diferencialni del zaprošenega nadomestila izračuna iz podatkov, ki se zagotovijo na podlagi člena 47.“

10. Člen 11(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 3665/87 določa:

„Brez poseganja v obveznost plačila negativnega zneska iz odstavka 1, četrti pododstavek, upravičenec povrne neupravičeno prejeta nadomestila – to vključuje tudi kazni po odstavku 1, prvi pododstavek – in obresti, izračunane za čas od izplačila do povračila […]“

2. Uredba (ES, Euratom) št. 2988/95

11. Zaradi učinkovitejšega boja proti goljufijam, ki škodujejo finančnim interesom Evropskih skupnosti, je Svet sprejel Uredbo (ES, Euratom) št. 2988/95( ). Ta vzpostavlja skupni pravni okvir za vsa področja, ki jih pokrivajo politike Skupnosti.( ) V njej so določena splošna pravila o upravnih ukrepih in kaznih, ki se lahko izrečejo v primeru nepravilnosti, zagrešenih v zvezi s pravom Skupnosti.( )

12. V skladu z deveto uvodno izjavo te uredbe „so ukrepi in kazni Skupnosti, določeni za dosego ciljev skupne kmetijske politike, sestavni del sistemov programov pomoči […] [ker] so namenjeni za dosego ciljev […]“

13. V skladu s členom 2(1), drugi stavek, Uredbe št. 2988/95 morajo biti ti upravni ukrepi in kazni „učinkoviti, sorazmerni in odvračilni, da zagotovijo ustrezno zaščito finančnih interesov Skupnosti.“

14. Poleg tega je v členu 4(1) iste uredbe predvideno, da ima vsaka nepravilnost za posledico odvzem neupravičeno pridobljene koristi, in sicer z obveznostjo vračila neupravičeno prejetega zneska. V členu 5(1) omenjene uredbe so poleg tega naštete upravne kazni, ki se lahko naložijo za namerno nepravilnost ali nepravilnost iz malomarnosti. Med temi kaznimi je zlasti „plačilo večjega zneska od neupravičeno prejetega zneska“( ).

B – Nacionalno pravo

15. Člen 48 zakona o upravnem sporu (Verwaltungsverfahrensgesetz) z dne 25. maja 1976( ) se nanaša na razveljavitev nezakonitega upravnega akta. Ta se glasi:

„Po tem, ko je nezakoniti upravni akt postal dokončen, se lahko v celoti ali deloma razveljavi z učinkom ex nunc ali ex tunc. Upravni akt, na podlagi katerega se pridobi ali ugotovi obstoj pravice ali pravne koristi (upravni akt, ki daje pravice), se lahko razveljavi samo ob upoštevanju določb odstavkov od 2 do 4.

[…]“

16. Kar zadeva člen 51 omenjenega zakona v zvezi z obnovo postopka, se ta glasi:

„Organ mora na zahtevo prizadete stranke odločiti, da se dokončni upravi akt razveljavi ali spremeni:

1. če se je dejansko ali pravno stanje, na katerem temelji upravni akt, naknadno spremenilo v korist prizadete stranke;

2. če obstajajo novi dokazi, ki bi pripeljali do odločbe, ugodnejše za prizadeto stranko;

3. če so podani razlogi za revizijo v smislu člena 580 zakona o civilnem postopku (Zivilprozessordnung)“.

II – Dejstva zadeve v postopku v glavni stvari

17. 12. in 13. februarja 1998 je tožeča stranka vložila pri pristojnem nemškem carinskem uradu štiri izvozne carinske deklaracije za pošiljko 100 ton belega sladkorja, namenjenega na Poljsko, za katero je zaprosila za izvozna nadomestila.

18. Hauptzollamt ji je v štirih odločbah z dne 6. aprila 1998 odobril izvozna nadomestila v višini 84.831,16 DEM.

19. Ko so preiskave, ki jih je opravil Zollkriminalamt Köln (urad za carinske preiskave Köln), razkrile dejavnike, ki kažejo na to, da beli sladkor, ki naj bi bil izvožen na Poljsko, v Češko republiko in v Švico, ni dosegel namembnih tretjih držav, je Hauptzollamt v okviru preverjanja dokumentov, ki jih je tožeča stranka predložila in ki dokazujejo prispetje blaga, ugotovil, da ti dokumenti ne dokazujejo sprostitve blaga, izvoženega na Poljsko, v prosti promet, ampak le, da je bilo dano v postopek oplemenitenja.

20. Ker tožeča stranka ni mogla predložiti dokazila o uvozu zadevnega proizvoda v namembno tretjo državo, zahtevanem v skladu s členom 5(1)(a) Uredbe št. 3665/87, je Hauptzollamt zahteval s štirimi odločbami z dne 17. aprila 2000, sprejetimi v skladu s členom 11(3) iste uredbe, celotno vračilo izplačanih nadomestil. Tožeča stranka je vrnila zahtevani znesek, ne da bi se pritožila zoper odločbe o vračilu, ki so postale dokončne. Zatem ji je Hauptzollamt s štirimi odločbami z dne 5. junija 2000 izrekel kazen na podlagi člena 11(1), prvi pododstavek, (a), Uredbe št. 3665/87 v višini 42.415,60 DEM.

21. Potem ko je Hauptzollamt zavrnil njeno pritožbo, vloženo zoper te odločbe o kazni, je tožeča stranka vložila tožbo pred Finanzgericht Hamburg, v kateri je vztrajala pri nezakonitosti omenjenih odločb, ki jih je izdal Hauptzollamt. Trdi namreč, da je njihova zakonitost podrejena zakonitosti odločb o vračilu, sprejetih nekaj tednov pred tem. Kajti po mnenju tožeče stranke naj bi bile omenjene odločbe o vračilu pravno vprašljive glede na razlago, ki jo je podalo Sodišče v zvezi s členom 5(1)(a) Uredbe št. 3665/87 v sodbi Emsland-Stärke( ), izrečeni 14. decembra 2000, potem ko so omenjene odločbe o vračilu postale dokončne. Glede na to sodno prakso tožeča stranka meni, da Hauptzollamt nima pooblastila, da bi zahteval dokazilo, predvideno v členu 5(1)(a) omenjene uredbe, po izplačilu nadomestila. Torej trdi, da je odločba o vračilu nezakonita in da zato Hauptzollamt ni bil več upravičen, da ji naloži kazen, predvideno v členu 11(1), prvi pododstavek, (a), Uredbe št. 3665/87.

22. Hauptzollamt pa trdi, da bi morala tožeča stranka prej izkoristiti možnost izpodbijanja pri Finanzgericht Hamburg, in sicer z vložitvijo tožbe zoper odločbe o vračilu. Glede na to, da so te odločbe postale dokončne, po njegovem mnenju ni sporno, da je tožeča stranka zahtevala višje nadomestilo od tistega, ki ji pripada.

III – Vprašanja za predhodno odločanje

23. Glede na trditve strank v postopku o glavni stvari je Finanzgericht Hamburg prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ti vprašanji:

„1. Ali imajo nacionalni organi in sodišča pooblastilo, da v okviru pritožbenega postopka zoper odločbo o kazni, ki temelji na členu 11(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 3665/87, preverijo, ali je izvoznik zahteval višje izvozno nadomestilo od nadomestila, kot mu pripada, če je odločba o vračilu iz člena 11(3), prvi pododstavek, omenjene uredbe, postala dokončna pred izdajo odločbe o kazni?

2. Če je odgovor na prvo vprašanje nikalen: ali se sme v postopku zoper odločbo o kazni v skladu s členom 11(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 3665/87, v okoliščinah, navedenih v tem sklepu, preveriti, ali je izvoznik zahteval višje izvozno nadomestilo od nadomestila, kot mu pripada, da bi se upoštevala med tem sprejeta razlaga prava Skupnosti?“

IV – Analiza

A – Obseg vprašanj za predhodno odločanje

24. Da bi razpršil vsakršno dvoumnost glede smisla in obsega vprašanj za predhodno odločanje, se mi zdi potrebno podati dve pripombi.

25. Prva se nanaša na utemeljitve odločb o vračilu in kazni, ki jih je sprejel Hauptzollamt v skladu s členom 11(1) in (3) Uredbe št. 3665/87. Da bi lahko dali koristen odgovor nacionalnemu sodišču, menim, da je treba preučiti vprašanja za predhodno odločanje glede na okoliščine spora o glavni stvari.

26. Tako iz predložitvenega sklepa izhaja, da je Hauptzollamt utemeljil vračilo izvoznih nadomestil z dejstvom, da tožeča stranka ne more predložiti dokazila o sprostitvi sladkorja, izvoženega na Poljsko, v prosti promet, kot je zahtevano v členu 5(1), prvi pododstavek, (a), Uredbe št. 3665/87( ).

27. Glede odločbe o kazni se zdi, da je Hauptzollamt menil, da so bili pogoji za izrek kazni izpolnjeni, ker je izvoznik, ki se ni pritožil zoper odločbo o vračilu, implicitno priznal, da je zaprosil za višje nadomestilo od nadomestila, kot mu pripada.( ) Ker predložitveno sodišče sicer pogosto navaja, da je izvoznik navedel pravilne podatke v svojih izvoznih deklaracijah,( ) se mi zdi, da utemeljitev odločbe o kazni ni jasno izražena.

28. Druga pripomba se nanaša na trditev tožeče stranke, da naj bi bilo vračilo, ki ga je odredil Hauptzollamt, nezakonito, v skladu s prej omenjeno sodbo Emsland-Stärke, izrečeno pozneje.

29. Treba je pripomniti, da četudi je Sodišče v tej zadevi razsodilo, da je zahteva po dokazilo o sprostitvi zadevnega proizvoda v prosti promet na trgu tretje države uvoznice, predvidena v členu 10(1) Uredbe (EGS) št. 2730/79( ), mogoča samo pred odobritvijo izvoznega nadomestila,( ) je Sodišče prav tako menilo, da je treba nadomestilo vrniti, če pristojni nacionalni organi ugotovijo, da je izvozna transakcija škodljiva praksa, ki izhaja iz izvoznikove želje po pridobitvi koristi iz uporabe predpisov Skupnosti na način, da ustvari umetne pogoje za pridobitev te koristi.( )

30. Glede na konkretne okoliščine transakcije, ki je predmet postopka v glavni stvari, menim, da mora nacionalno sodišče presoditi, če se mu zdi potrebno in v skladu z nacionalnimi postopkovnimi predpisi, o zakonitosti te odločbe o vračilu, ob upoštevanju razlage upoštevne določbe, ki jo je Sodišče medtem podalo.( )

31. Glede na te navedbe bom najprej preučil prvo vprašanje, nato morebiti drugega.

B – Prvo vprašanje za predhodno odločanje

32. V prvem vprašanju Finanzgericht Hamburg sprašuje, ali imajo nacionalni organi in sodišča pooblastilo, da v okviru ugovora ali tožbe, sprožene zoper odločbo o kazni, izdano na podlagi člena 11(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 3665/87, preverijo, ali je izvoznik zahteval višje nadomestilo od nadomestila, ki mu pripada, v primeru, ko odločba o vračilu iz člena 11(3), prvi pododstavek, te uredbe temelji na neobstoju dokazila o uvozu proizvoda v namembno tretjo državo, zahtevanega v členu 5(1) omenjene uredbe, in je postala dokončna pred izdajo odločbe o kazni.

33. Predložitveno sodišče v bistvu skuša izvedeti, ali se je izvoznik upravičen pritožiti zoper odločbo o kazni, ki temelji na členu 11(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 3665/87, če je bila ta odločba izdana na podlagi odločbe za vračilo izvoznih nadomestil, ki temelji na neobstoju dokazila o sprostitvi proizvoda v prosti promet v namembni tretji državi in zoper katero se izvoznik ni pritožil.

34. Z drugimi besedami, Finanzgericht Hamburg sprašuje, ali odločba o vračilu izvoznih nadomestil, zoper katero ni bilo pritožbe, vzpostavlja pogoje za uporabo kazni, predvidene v členu 11(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 3665/87.

35. Mislim, da ni mogoče tako sklepati in da je treba na prvo vprašanje odgovoriti pritrdilno.

36. Menim namreč, da odločba o kazni ne more biti izrečena v primeru, kakršen je ta, ko gospodarskemu subjektu ni uspelo predložiti dokazila o sprostitvi proizvoda v prosti promet v namembni tretji državi, zahtevanega na podlagi člena 5(1) Uredbe št. 3665/87.

37. Iz tega torej sklepam, da se v primeru, ko je bila odločba o vračilu izdana na podlagi kršitve člena 5(1) omenjene uredbe, pogoj za uporabo kazni, po katerem je izvoznik zaprosil za višje nadomestilo od tistega, ki mu pripada, ni dal preučiti. Sicer pa menimo, da se takšen pogoj ne da izpeljati iz preprostega dejstva, da gospodarski subjekt ni izpodbijal te odločbe o vračilu.

38. Mislim torej, da morajo nacionalni organi in sodišča preučiti v primeru, kakršen je zadevni primer v sporu o glavni stvari, ali so pogoji za uporabo kazni izpolnjeni in še zlasti, ali je izvoznik zaprosil za višje nadomestilo od tistega, ki mu pripada.

39. To mnenje utemeljujem po eni strani z vsebino člena 11(1), prvi pododstavek, in (3), prvi pododstavek, Uredbe št. 3665/87 in, po drugi strani, s ciljem, ki se s to direktivo želi doseči.

1. Vsebina člena 11(1), prvi pododstavek, in (3), prvi pododstavek, Uredbe št. 3665/87

40. Treba se je spomniti na to, da je v členu 11(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 3665/87 predvidena uporaba kazni, „če se ugotovi, da je izvoznik z namenom pridobitve izvoznega nadomestila zaprosil za višje izvozno nadomestilo, kot mu pripada […]“ V skladu s to določbo se nadomestilo za dejanski izvoz bodisi zmanjša za polovico razlike med zaprošenim nadomestilom in nadomestilom, ki velja za dejanski izvoz,( ) bodisi za dvakratno razliko, če je izvoznik namerno navedel napačne podatke( ).

41. V nasprotju z odločbo o vračilu, katere namen je preprosto odvzeti neupravičeno pridobljeno finančno korist, je posledica odločbe o kazni bistveno zmanjšanje zneska upravičenega nadomestila ali plačilo finančne kazni.( ) Zato se s to kaznijo lahko naloži podjetju posebej težko denarno breme, ki lahko v posameznih primerih ogrozi njegov obstoj.( )

42. V teh okoliščinah se mi zdi bistveno, da je zajamčeno zadostno pravno varstvo gospodarskega subjekta s tem, da se besedilo člena 11(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 3665/87 razlaga dosledno v skladu z načeli zakonitosti in pravnega varstva. Zahtevo po pravni varnosti, kot je Sodišče pogosto presodilo, je namreč treba uveljaviti z vso potrebno strogostjo, kadar zadevni predpisi lahko povzročijo finančne posledice za gospodarski subjekt.( )

43. Na prvem mestu iz izrazov, uporabljenih v besedilu člena 11(1) Uredbe št. 3665/87, izhaja, da je področje uporabe sistema kazni omejeno na primere, ko se ugotovi, da „je izvoznik zahteval višje nadomestilo od nadomestila, ki mu pripada“( ).

44. Ta pogoj za uporabo, ki ga kot takšnega povzema predložitveno sodišče v vprašanjih za predhodno odločanje, ima lastno opredelitev.

45. Pojem „zaprošeno nadomestilo“ je opredeljen v drugem pododstavku zgoraj navedene določbe kot „znesek, ki se izračuna iz podatkov, danih v skladu s členom 3 ali 25(2) [Uredbe št. 3665/87]“. V skladu s tema členoma gre za podatke, ki jih vsebuje dokument, ki se pri izvozu uporablja kot dokazilo o izpolnjevanju pogojev za nadomestilo, in ki se nanašajo predvsem na opis proizvodov, njihovo maso ter sestavo( ). Tako, kot je Sodišče navedlo v sodbi z dne 14. aprila 2005 v zadevi Käserei Champignon Hofmeister, „dokument ali dokumenti, ki vsebujejo podatke, predvidene v teh členih 3 ali 25(2), iz katerih se izračuna znesek nadomestila, sestavljajo zahtevo, ki v primeru napačnih podatkov sproži uporabo kazni, predvidene v omenjenem členu 11(1)“( ).

46. V tem smislu je v tretji uvodni izjavi Uredbe št. 2945/94 navedeno, kot odmev na člen 11(1) Uredbe št. 3665/87, „ker bi napačni podatki izvoznika lahko pripeljali do neupravičenih plačil nadomestil, če napaka ne bi bila odkrita; ker če je napaka odkrita, je popolnoma primerno, da se izvozniku izreče kazen v znesku, ki je sorazmeren znesku, ki bi ga neupravičeno prejel, če napaka ne bi bila odkrita, in da je v primeru namerne navedbe napačnega podatka prav tako primerno, da se naloži večja kazen.“ Tako zakonodajalec Skupnosti nalaga izvozniku obveznost, naj sestavi natančno deklaracijo, če je udeležen v proizvodni, predelovalni in izvozni verigi kmetijskih proizvodov.

47. Zato se mi zdi, da je področje uporabe odločbe o kazni omejeno na primere, v katerih izvoznik poda, pomotoma ali namerno, napačne navedbe v svoji izvozni deklaraciji. Z drugimi besedami, mislim, da takšna kazen ne more biti izrečena v primeru, kakršen je primer v sporu o glavni stvari, ko gospodarskemu subjektu ni uspelo predložiti dokazila o izvršitvi carinskih formalnosti za uvoz proizvoda v namembno tretjo državo, zahtevanega v členu 5(1) Uredbe št. 3665/87. Če bi dopustili nasprotno, bi to po mojem mnenju povzročilo več težav.

48. Najprej, kakor sem že poudaril, bi bila ta razlaga očitno v nasprotju z načeli zakonitosti in pravne varnosti. Kajti ta razlaga bi besedilu člena 11(1) Uredbe št. 3665/87 dodala določbe in omenjenemu členu dodelila večji obseg, kot ga je zakonodajalec Skupnosti nedvomno predvidel. Namreč iz stalne sodne prakse izhaja, da „je mogoče naložiti kazen, tudi takšno, ki nima kazenskopravne narave, samo takrat, ko ta temelji na jasni in nedvoumni zakonski podlagi“( ). Zato bi zakonodajalec Skupnosti, če bi želel uporabiti kazen v drugih primerih, verjetno to navedel v členu 11(1) te uredbe, ker to besedilo sestavlja eno od osnovnih določb sistema, ki ga omenjena uredba uvaja.

49. Dalje menim, da bi takšna razlaga lahko zadela ob načelo sorazmernosti kazni, na katero se ne sklicujeta le peta uvodna izjava Uredbe št. 2945/94 in člen 2(1) Uredbe št. 2988/95, ampak tudi sodna praksa Sodišča( ). To je namreč pogosto poudarilo težave, na katere lahko izvozniki naletijo pri pridobivanju carinskih listin pri pristojnih organih tretje države uvoznice, v razmerju do katerih nimajo na voljo nobenega sredstva pritiska.( ) Zato bi bila uporaba kazni v takšnem primeru po mojem mnenju neprimerna glede na težave, na katere naletijo gospodarski subjekti pri pridobivanju dokazil, zahtevanih v skladu s členom 5(1) Uredbe št. 3665/87.

50. Končno bi ta razlaga lahko po mojem mnenju škodovala načelu enotne uporabe kazni, omenjenemu v peti uvodni izjavi Uredbe št. 2945/94, glede na to, da je Računsko sodišče Evropskih skupnosti ugotovilo velike razlike med državami članicami, kar zadeva preverjanje in sprejemanje dokazil o prispetju v namembni kraj.( )

51. Iz besedila člena 11(1), prvi in drugi pododstavek, Uredbe št. 3665/87 torej izhaja, da kazen ne more biti izrečena v primeru, če gospodarski subjekt ne predloži dokazila, zahtevanega v skladu s členom 5(1) te uredbe. V teh okoliščinah menim, da pristojni nacionalni organ ne more preveriti, ali je izvoznik zaprosil za višje nadomestilo od tistega, ki mu pripada, v okviru odločbe o vračilu, ki temelji na kršitvi člena 5(1) omenjene uredbe.

52. Na drugem mestu menim, da se pogoji za uporabo odločbe o kazni ne dajo izpeljati zgolj iz dejstva, da gospodarski subjekt ni izpodbijal prej omenjene odločbe o vračilu.

53. Kajti dejstvo, da odločbi o vračilu ni sledila tožba izvoznika in da je ta dokončna, še ne pomeni, da je ta subjekt zaprosil za višje nadomestilo, kot mu pripada v smislu člena 11(1), prvi in drugi pododstavek, Uredbe št. 3665/87.

54. Sicer pa neobstoj tožbe zoper odločbo o vračilu po mojem mnenju ne bi smel imeti za posledico samodejne uporabe odločbe o kazni. Dejansko je treba poudariti, da je bila kazen zasnovana tako, da se lahko izreče samodejno in neodvisno od kakršne koli odločbe o vračilu, in se ne bi smela obravnavati kot navaden postranski akt.

55. Tako izhaja iz besedila člena 11(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 3665/87, da pristojni nacionalni organ lahko sprejme odločbo o kazni takoj, ko se „ugotovi“, da je izvoznik zaprosil za višje nadomestilo od tistega, ki mu pripada.

56. V teh okoliščinah se kazen lahko izreče pred izplačilom izvoznega nadomestila gospodarskemu subjektu. Kot je Sodišče, ki je bilo naprošeno za razlago te iste določbe, že poudarilo, izhaja iz besedila člena 11(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 3665/87, da „je zakonodajalec Skupnosti želel, da se kazen uporabi […] ne šele potem, ko nastane v proračunu Skupnosti finančna izguba zaradi neupravičenega plačila izvoznega nadomestila, ampak že v zgodnejši fazi, ko izvoznik v zahtevi za nadomestilo navede napačne podatke, tudi če je bilo to nenamerno“( ).

57. Vendar pa je odločba o kazni lahko sprejeta tudi po nakazilu izvoznega nadomestila. V takem položaju sta mogoča dva primera.

58. V prvem primeru lahko pristojni nacionalni organ ugotovi, da obstajajo napačni podatki in se lahko odloči ne le za odločbo o vračilu neupravičeno prejetega zneska, ampak tudi za uporabo kazni. Ta primer je izrecno naveden v členu 11(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 3665/87, ki – naj spomnim – predvideva, da „v primeru neupravičenega izplačila nadomestila upravičenec povrne neupravičeno prejeta nadomestila – to vključuje tudi kazni po odstavku 1, prvi pododstavek – […]“( ). Uporaba izraza „to vključuje“ po mojem mnenju pomeni, da se odločba o vračilu in odločba o kazni v tem primeru lahko uveljavita kumulativno.

59. Kajti besedilo člena 11(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 3665/87 ne podaja ničesar o tem, kako sta režima vračila in kazni v teh okoliščinah med seboj povezana. Ugotavljam le, da v besedilu te določbe ni nobenega elementa, ki bi kazal na to, da bi imela odločba o vračilu pomen glavne odločbe, odločba o kazni pa bi bila le njen stranski element.

60. V takem položaju torej menim, da mora vsak pristojen nacionalni organ, v skladu s procesno avtonomijo, ki mu je dana v okviru uporabe sistema izvoznih nadomestil, sprejeti te odločbe na način, da se ohranijo pravice in jamstva, dani izvozniku.

61. V drugem navedenem primeru lahko pristojni nacionalni organ izreče kazen zaradi nepravilne deklaracije, medtem ko je bila odločba o vračilu že sprejeta iz nekega drugega razloga. V teh okoliščinah gre po mojem mnenju za dva različna akta, ki morata kot taka omogočiti nadzor zakonitosti nacionalnim organom in sodiščem.

62. Treba je torej ugotoviti, da vsebina člena 11(1), prvi pododstavek, in (3), prvi pododstavek, Uredbe št. 3665/87 nasprotuje temu, da bi se pogoj za uporabo kazni, po katerem je izvoznik zaprosil za višje nadomestilo od pripadajočega, preučil v okviru odločbe o vračilu, katere podlaga je kršitev člena 5(1) iste uredbe, ali da bi sledil zgolj dejstvu, da izvoznik ni izpodbijal te odločbe o vračilu.

63. Zdi se mi, da je ta analiza potrjena glede na cilj Uredbe št. 3665/87.

2. Cilj Uredbe št. 3665/87

64. Iz namena Uredbe št. 3665/87, ki je naveden v njenem naslovu in v prvi, drugi ter peti uvodni izjavi Uredbe št. 2945/94, jasno izhaja, da je njen cilj boj proti nepravilnostim in goljufijam, ugotovljenim v zvezi z izvoznimi nadomestili, in sicer z vzpostavitvijo sistema vračil neupravičeno prejetih zneskov po eni strani in sistema uporabe kazni po drugi strani.( ) V skladu z deveto uvodno izjavo Uredbe št. 2988/95 je zakonodajalec Skupnosti za vsakega od teh instrumentov določil, da „so namenjeni za dosego ciljev teh programov“.

65. Prvič – iz tretje uvodne izjave Uredbe št. 2945/94 izhaja, da uporaba upravne kazni ustreza posebni skrbi zakonodajalca Skupnosti, da se učinkoviteje bori proti nepravilnostim in napakam, ki jih organi ugotovijo v izvoznih deklaracijah. Kot sem že poudaril, pristojni nacionalni organi na podlagi te listine preučijo, ali obstaja pravica do nadomestila, in izračunajo znesek te pravice. Ker je zahtev za nadomestila preveč, da bi jih bilo mogoče sistematično in v celoti nadzirati in ker je težko predvideti okrepitev obstoječih preverjanj, je torej zakonodajalec Skupnosti naložil gospodarskemu subjektu obveznost izpolnitve pravilne deklaracije z grožnjo plačila denarne kazni.

66. Drugič, zdi se mi, da je bila odločba o kazni zasnovana tako, da se jo lahko izreče avtonomno.

67. Vsekakor je zakonodajalec Skupnosti ugotovil, da zgolj vračilo neupravičeno prejetih zneskov ne zagotavlja učinkovite zaščite finančnih interesov Skupnosti. Po eni strani vračilo ne preprečuje oškodovanja financ Skupnosti, kajti po definiciji se lahko odredi šele po plačilu nadomestila. Po drugi strani tudi ne odvrača gospodarskih subjektov od nevestnega ali kaznivega ravnanja.

68. Vzpostavitev sistema kaznovanja torej odgovarja tema preudarkoma. Najprej omogoča boljšo zaščito finančnih interesov Skupnosti, ker se kazen, kot smo že navedli, lahko izreče ob nastanku možnosti, da napačni podatki povzročijo škodo, to pomeni, precej pred odobritvijo nadomestila gospodarskemu subjektu.

69. Zatem, kot je navedeno v drugi in peti uvodni izjavi Uredbe št. 2945/94, mora biti ta kazen „odvračilna“. Tako si uporaba kazni – v nasprotju z zahtevo za vračilo – ne prizadeva za ponovno vzpostavitev pravnega položaja niti za odpravo škode ali odstranitev posledic nezakonitega dejanja, ampak za obsodbo nezakonitega obnašanja, ne glede na to, ali je zagrešeno iz malomarnosti ali namenoma.

70. Ob upoštevanju cilja Uredbe št. 3665/87 ter jasnih in avtonomnih ciljev, ki jih imata odločba o vračilu in odločba o kazni, je po mojem mnenju očitno, da je treba kazen, izrečeno v skladu s členom 11(1) omenjene uredbe, upoštevati kot akt, ki se izvaja avtonomno in ki v okviru sistema, vzpostavljenega s to uredbo, zagotavlja polno zaščito finančnih interesov Skupnosti. Upoštevati odločbo o kazni zgolj kot postranski akt odločbe o vračilu, bi pomenilo odvzeti tej odločbi njeno polno učinkovitost, kar bi bilo v nasprotju s ciljem, ki ga želi doseči zakonodajalec Skupnosti.

71. Zato menim, da cilj, ki se želi doseči z Uredbo št. 3665/87, nasprotuje temu, da bi se pogoj za uporabo kazni, po katerem je izvoznik zaprosil za višje nadomestilo od pripadajočega, preučil v okviru odločbe o vračilu, katere podlaga je kršitev člena 5(1) iste uredbe ali da bi sledil zgolj dejstvu, da izvoznik ni vložil tožbe zoper to odločbo o vračilu.

72. Glede na predhodno povedano menim, da nič ne nasprotuje temu, da nacionalni organi in sodišča preučijo v okviru nadzora zakonitosti odločbe o kazni, ali je izvoznik dejansko zaprosil za višje nadomestilo od pripadajočega v smislu člena 11(1), prvi in drugi pododstavek, Uredbe št. 3665/87.

73. Glede na vsa ta izvajanja sklepno menim, da imajo nacionalni organi in sodišča pooblastilo, da v okviru pritožbenega postopka zoper odločbo o kazni, ki temelji na členu 11(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 3665/87, preverijo, ali je izvoznik zahteval višje nadomestilo od nadomestila, ki mu pripada, če je odločba o vračilu, ki temelji na neobstoju dokazila o uvozu zadevnega proizvoda v namembno tretjo državo, zahtevanega v členu 5(1) omenjene uredbe, postala dokončna pred izdajo odločbe o kazni.

B – Drugo vprašanje za predhodno odločanje

74. Predložitveno sodišče je postavilo to vprašanje samo za primer nikalnega odgovora na prvo vprašanje. Ob upoštevanju odgovora na to vprašanje, ki sem ga predlagal Sodišču, mislim, da na to drugo vprašanje ni treba odgovoriti.

V – Predlog

75. Glede na predhodne navedbe Sodišču predlagam, naj odgovori na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je postavil Finanzgericht Hamburg:

„Nacionalni organi in sodišča imajo pooblastilo, da v okviru pritožbenega postopka zoper odločbo o kazni, ki temelji na členu 11(1), prvi pododstavek, Uredbe Komisije (EGS) št. 3665/87 z dne 27. novembra 1987 o skupnih podrobnih pravilih za uporabo sistema izvoznih nadomestil za kmetijske proizvode, kot je bila spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 2945/94 z dne 2. decembra 1994 o spremembi Uredbe št. 3665/87 v zvezi z vračili neupravičeno nakazanih zneskov in kaznimi, preverijo, ali je izvoznik zaprosil za višje nadomestilo od nadomestila, ki mu pripada, če odločba o vračilu, predvidena v členu 11(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 3665/87, kot je bila spremenjena z Uredbo št. 2945/94, temelji na neobstoju dokazila o uvozu proizvoda v namembno tretjo državo, zahtevanega v členu 5(1) omenjene uredbe, in je postala dokončna pred izdajo odločbe o kazni.“