SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

JULIANE KOKOTT,

predstavljeni 16. junija 2005( )

Združene zadeve C-138/03, C-324/03 in C-431/03

Italijanska republika

proti

Komisiji Evropskih skupnosti

„Strukturni skladi – Sofinanciranje – Uredba (ES) št. 1260/1999 in Uredba (ES) št. 1685/2000 – Določbe za upravičenost predplačil nacionalnih organov v okviru shem državnih pomoči – Dokaz uporabe sredstev posameznih prejemnikov – Akti, ki jih je mogoče izpodbijati z ničnostno tožbo – Pravni interes – Ustavitev postopka“

I – Uvod

1. Predmet obravnavanega postopka so tri ničnostne tožbe Italijanske republike proti Komisiji Evropskih skupnosti na področju Strukturnih skladov. Namen teh tožb je v bistvu ugotoviti, pod katerimi pogoji so lahko plačila držav članic, ki so jih te vsakokratnim prejemnikom (tako imenovani posamezni prejemniki) pomoči izvedle v okviru shem državnih pomoči v smislu člena 87 ES, predmet pomoči iz Strukturnih skladov Skupnosti.

2. Pred Sodiščem prve stopnje poteka nekaj drugih ničnostnih tožb Italijanske republike, ki obravnavajo isto vprašanje( ). Sodišče prve stopnje je postopke v treh izmed teh zadev prekinilo do odločitve Sodišča v predmetnem sporu( ).

II – Pravni okvir

3. Pravni okvir je v tem postopku določen z Uredbo Sveta (ES) št. 1260/1999 z dne 21. junija 1999 o splošnih določbah o Strukturnih skladih( ) (v nadaljevanju: Uredba št. 1260/1999 ali temeljna uredba) in Uredbo Komisije (ES) št. 1685/2000 z dne 28. julija 2000 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1260/1999 glede upravičenosti izdatkov za aktivnosti, ki se sofinancirajo iz Strukturnih skladov( ) (v nadaljevanju: Uredba št. 1685/2000 ali izvedbena uredba).

A – Temeljna uredba

4. Odstavek 1(1) in (3) ter odstavek 2 člena 32 Uredbe št. 1260/1999, ki je naslovljen „Plačila“, določata:

„(1) Komisija plača prispevek iz skladov plačilnim organom, ki so opredeljeni v členu 9(o), v skladu z ustreznimi proračunskimi obveznostmi.

[…]

Plačila imajo lahko obliko predplačil, vmesnih plačil ali končnih plačil. Vmesna plačila in končna plačila se nanašajo na dejansko plačane izdatke, ki morajo biti v skladu s plačili, ki jih izvedejo končni upravičenci, in so podprta s prejetimi računi ali računovodskimi listinami enakovredne dokazne vrednosti.

[…]

(2) Ko nastopi prva obveznost, Komisija opravi predplačilo plačilnemu organu. To predplačilo znaša 7 % prispevka skladov za zadevno pomoč. Načelno se lahko porazdeli na največ dve proračunski leti, odvisno od razpoložljivosti proračunskih sredstev. […]“

5. Člen 30(3) te uredbe določa:

„(3) Za upravičenost izdatkov se uporabljajo ustrezni nacionalni predpisi, razen če Komisija po potrebi določi skupna pravila o upravičenosti izdatkov v skladu s postopkom iz člena 53(2).“

6. V skladu z opredelitvami iz člena 9 te uredbe so

„j) ukrep: sredstvo, s katerim se izvaja prednostna naloga skozi več let in ki omogoča financiranje aktivnosti. Vsaka shema pomoči na podlagi člena 87 Pogodbe ali vsaka pomoč, ki jo odobrijo organi, ki jih določijo države članice, ali vsaka skupina shem pomoči ali tovrstnih nepovratnih sredstev pomoči, ali njihove kombinacije, ki imajo enak namen, so opredeljene kot ukrep;

k) aktivnost: vsak projekt ali akcija, ki jo izvajajo končni upravičenci do pomoči;

l) končni upravičenci: organi in javna ali zasebna podjetja, odgovorna za naročanje aktivnosti. Kadar gre za sheme pomoči na podlagi člena 87 Pogodbe in za pomoči, ki jih odobrijo organi, ki jih določijo države članice, so končni upravičenci tisti organi, ki odobrijo pomoč;

[…]

o) plačilni organ: eden ali več nacionalnih, regionalnih ali lokalnih organov ali subjektov, ki jih določijo države članice, da sestavljajo in vlagajo zahtevke za plačilo in prejemajo plačila od Komisije. Država članica določi vse podrobnosti svojega razmerja s plačilnim organom in njegovo razmerje s Komisijo.“

7. 43. uvodna izjava Uredbe št. 1260/1999 določa:

„ker bi bilo treba zagotoviti dobro finančno poslovodenje, tako da se zagotovi, da so izdatki primerno utemeljeni in potrjeni […]“

B – Izvedbena uredba

8. Uredba št. 1685/2000 temelji na členu 30(3) Uredbe št. 1260/1999. V skladu s peto uvodno izjavo Uredbe št. 1685/2000 Komisija „za nekatere vrste aktivnosti […] meni, da je treba za zagotovitev enotne in uravnotežene uporabe Strukturnih skladov v Skupnosti sprejeti skupen sveženj pravil o upravičenih izdatkih.“

9. Ta pravila o upravičenosti so v Prilogi k Uredbi št. 1685/2000. „Pravilo št. 1: dejansko plačani izdatki“ (v nadaljevanju: pravilo št. 1 o upravičenosti) je v prvotni različici med drugim vsebovalo naslednje določbe:

„1. PLAČILA KONČNIH UPRAVIČENCEV

1.1 Plačila, ki jih izvršijo končni upravičenci v smislu tretjega pododstavka člena 32(1) Uredbe (ES) št. 1260/1999 (v nadaljnjem besedilu ,splošna uredba‘), so v obliki gotovine, ob upoštevanju [izjem], navedenih v točki 1.4.

1.2 Kadar gre za sheme pomoči po členu 87 Pogodbe in za pomoč, ki jo odobrijo organi, ki jih imenujejo države članice, ‚plačila končnih upravičencev‘ pomenijo pomoč, ki jo posameznim prejemnikom plačajo organi, ki dodeljujejo pomoči. Plačila pomoči končnih upravičencev morajo biti utemeljena s sklicevanjem na pogoje in namene pomoči.

1.3 V primerih, ki niso tisti iz točke 1.2, ‚plačila končnih upravičencev‘ pomenijo plačila, ki jih izvršijo organi ali javna ali zasebna podjetja, opredeljeni v programskem dopolnilu v skladu s členom 18(3)(b) splošne uredbe, ki so neposredno pristojni za naročilo določene aktivnosti.

[…]

2. DOKAZILO O IZDATKIH

Plačila končnih upravičencev so praviloma podprta s prejetimi računi. Kadar to ni mogoče, so plačila podprta z računovodskimi listinami enakovredne dokazne vrednosti.

[…]“

10. V različici, nazadnje spremenjeni z Uredbo Komisije (ES) št. 448/2004 z dne 10. marca 2004 (v nadaljevanju: Uredba št. 448/2004), z retroaktivnim učinkom od 5. avgusta 2000, točka 2 pravila št. 1 o upravičenosti določa:

„2. DOKAZILO O IZDATKIH

Plačila končnih upravičencev, izkazana kot vmesna plačila in končna plačila, so praviloma podprta s prejetimi računi. Kadar to ni mogoče, so podprta z računovodskimi listinami enakovredne dokazne vrednosti.

[…]“( )

Sicer pa Uredba št. 448/2004 za to zadevo pomembnih določb pravil o upravičenosti vsebinsko ni bistveno spremenila( ).

III – Dejansko stanje in postopek pred Sodiščem

A – Okvir

11. Komisija je 7. septembra 2001 državam članicam, tudi Italijanski republiki( ), posredovala obvestilo o členu 32(1)(3) Uredbe št. 1260/1999, v katerem je podala stališče do razlage v tem členu uporabljenih izrazov „dejansko plačani izdatki“ in „plačila, ki jih izvedejo končni upravičenci“ (v nadaljevanju: dopis iz leta 2001).

12. Za obravnavano zadevo je pomembno, da obvestilo iz leta 2001 določa, da v okviru nacionalnih shem državnih pomoči po stališču Komisije morebitna predplačila nacionalnega organa, ki odobri pomoč (imenovan tudi končni upravičenec( )), izplačana prejemniku pomoči (imenovan tudi posamezni prejemnik( )), načeloma niso upravičena, kar pomeni, da udeležba Strukturnih skladov pri takih izdatkih po mnenju Komisije ne pride v poštev. Nasprotno, opomba priznava upravičenost takih plačil, le če se lahko dokaže uporaba predplačil za dejansko plačane izdatke posameznega prejemnika. Za to je potrebna predložitev prejetih računov ali, kadar to ni mogoče, računovodskih listin enakovredne dokazne vrednosti.

13. Po obširnem in daljšem dopisovanju je Komisija pokazala pripravljenost, da s spremembo izvedbene uredbe vzpostavi, po njenem mnenju neobstoječo, upravičenost takih plačil v prihodnosti. V zvezi s tem je zastopnikom držav članic, med drugim v Odboru za razvoj in preobrazbo regij( ), konec leta 2002 predlagala( ), naj se pravila o upravičenosti v Prilogi k Uredbi št. 1685/2000, med drugim točki 1.2 in 2 Pravila št. 1, spremenijo. Vendar za to ni dobila potrebnega soglasja Odbora za razvoj in preobrazbo regij ter je na 73. sestanku tega odbora 19. februarja 2003 naznanila, da bo osnutek spremembe opustila in v tej smeri ne bo sprejemala nadaljnjih ukrepov.

14. Komisar Barnier, član Komisije, pristojen za regionalno politiko, je ta izid sporočil italijanskemu ministru za gospodarstvo in finance Tremontiju z obvestilom št. 26777 z dne 14. maja 2003( ). Komisar je dodal, da Komisija vztraja pri svojem prvotnem pravnem pojmovanju o neobstoječi upravičenosti spornih predplačil. Vendar se je Komisija zaradi nastalega legitimnega pričakovanja, ki ga je morda ustvarila, odločila, da kot upravičena prizna še vsa predplačila, ki so bila do 19. februarja 2003, torej do zaključka razprave v Odboru za razvoj in preobrazbo regij, odobrena z dokončno odločitvijo ali v okviru do tega datuma zaključenega postopka javnega razpisa.

15. Z naknadnim obvestilom št. 26777a z dne 29. julij 2003 je bila popravljena napaka v prevodu prvotnega obvestila št. 26777 z dne 14. maja 2003. Obvestili se med seboj razlikujeta v enem samem stavku, ki vsebuje podrobnosti o upravičenosti predplačil držav članic, opravljenih do 19. februarja 2003: medtem ko so bile v prvotni različici besede „procedura di gara conclusasi entro la stessa data“( ), novo obvestilo govori o „procedura di gara, laddove il relativo bando sia stato chiuso entro la stessa data“( ). Spremni dopis komisarja poudarja, da to novo obvestilo nadomešča prvotno z retroaktivnim učinkom od 14. maja 2003( ).

B – Zadevi C-324/03 in C-431/03

16. Italijanska republika v zadevah C-324/03 oz. C-431/03 izpodbija obe zadnjenavedeni obvestili komisarja Barnierja.

17. S tožbo v zadevi C-324/03, vloženo 25. julija 2003, Italijanska republika izpodbija obvestilo komisarja Barnierja št. 26777( ) in predlaga razglasitev njegove ničnosti v delu, v katerem to glede predplačil, ki so jih države članice v okviru državnih pomoči opravile po 19. februarju 2003, zavrača upravičenost do pomoči iz Strukturnih skladov.

18. Italijanska republika s tožbo v zadevi C-431/03, vloženo 9. oktobra 2003, izpodbija obvestilo komisarja Barnierja št. 26777a( ) in predlaga razglasitev njegove ničnosti v delu, v katerem to glede predplačil, ki so jih države članice v okviru državnih pomoči opravile po 19. februarju 2003, zavrača upravičenost do pomoči iz Strukturnih skladov.

19. Italijanska republika v obeh zadevah poleg tega predlaga, naj se za nične razglasijo vsi akti, na katerih ti obvestili temeljita ali sta z njimi povezani, in naj se Komisiji naloži plačilo stroškov postopka.

20. Komisija v obeh zadevah predlaga, naj se tožba zavrže kot nedopustna oziroma, podredno, naj se zavrne kot neutemeljena, tožeči stranki pa naloži plačilo stroškov postopka.

C – Zadeva C-138/03

21. Medtem ko spor strank v zadevah C-324/03 in C-431/03 o upravičenosti nacionalnih predplačil ne temelji na konkretnih zahtevkih za plačilo, njun spor v zadevi C-138/03 temelji na takem zahtevku italijanskih organov za plačilo.

22. Italijanski organi so v okviru tako imenovanega operativnega programa z naslovom „Ricerca Scientifica, Sviluppo Tecnologico, Alta Formazione“( ) z dopisom njihovega ministrstva za gospodarstvo in finance št. 38413 z dne 23. decembra 2002 pri Komisiji vložili zahtevek za vmesno plačilo iz Strukturnih skladov. Z njim so se med drugim zahtevale pomoči za plačila, ki so jih italijanski organi namenili posameznim prejemnikom v okviru nacionalne sheme pomoči.

23. Z obvestilom št. 100629 je Komisija italijanskim organom 20. januarja 2003 sporočila( ), da o vprašanju upravičenosti predplačil v okviru shem pomoči še ni dokončno odločeno. Generalni direktorat za regionalno politiko pa je že odločil, da se ustrezni zneski pri zahtevkih za plačilo odbijejo. V skladu s tem so bili italijanski organi pozvani, naj natančno opredelijo predplačila, ki so jih opravili, obravnava tega zahtevka za plačilo pa je bila do nadaljnjega prekinjena.

24. Posledično je Komisija italijanskim organom z obvestilom št. 102627 z dne 3. marca 2003 sporočila še( ), da se njihova predplačila v višini 3.163.570,18 eura ne priznajo kot upravičena in da bodo zato odbita.

25. Tožba Italijanske republike, vložena 27. marca 2003 v zadevi C-138/03, je usmerjena zoper navedeni obvestili št. 100629 in 102627. Italijanska republika predlaga, naj se obe obvestili in vsi akti, na katerih temeljita ali sta z njimi povezani, razglasijo za nične in naj se Komisiji naloži plačilo stroškov postopka.

26. Po vložitvi te tožbe je Komisija italijanskim organom 23. maja 2003 sporočila( ), da je odredila plačilo spornega zneska in da je s tem odločba o nepriznanju iz obeh obvestil, in sicer št. 100629 in št. 102627, „odpravljena“. V obrazložitvi se je sklicevala na v vmesnem času odposlan dopis komisarja Barnierja št. 26777 z dne 14. maja 2003( ), v skladu s katerim se lahko za predplačila, opravljena do 19. februarja 2003, prizna varstvo zaupanja v pravo.

27. Komisija je 5. junija 2003 dejansko opravila ustrezno doplačilo v višini 3.163.570,18 eura.

28. Na tej podlagi Komisija predlaga izbris zadeve C-138/03 iz vpisnika Sodišča.

D – Postopek pred Sodiščem

29. Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 26. januarja 2003 za namene morebitnega ustnega postopka in izdaje sodbe združil zadeve C-138/03, C-324/03 in C-431/03.

30. Skupna obravnava je bila 21. aprila 2005. Takrat je Sodišče s strankama obravnavalo tudi vprašanje, ali je treba postopek v zadevi C-138/03 ustaviti (člen 91(3) v zvezi s členom 92(2) Poslovnika).

IV – Presoja

A – Zadeva C-138/03

31. V zadevi C-138/03 je Komisija „predlagala“ zgolj izbris zadeve iz vpisnika Sodišča.

32. Izbris zadeve se kot tak ne more predlagati. Njegova odreditev predsednika sodišča je le procesna posledica zunajsodne poravnave o spornem predmetu (člen 77 Poslovnika) ali umika pravnega sredstva (člen 78 Poslovnika).

33. V predmetni zadevi pa ni bilo sporočila strank o sklenitvi zunajsodne poravnave, prav tako tožba ni bila umaknjena. Nasprotno, Italijanska republika vztraja pri tožbi in svojih zahtevkih. Zato predpostavke za izbris zadeve niso izpolnjene.

34. Če „predlog“ Komisije razlagamo na podlagi njegovega namena, ga lahko razumemo kot pobudo Sodišču, naj odloči, da je treba postopek v skladu s členom 92(2) Poslovnika ustaviti. Kot namreč izhaja iz njenih pisnih in ustnih trditev, Komisija meni, da je v vmesnem času spor postal brezpredmeten.

35. Komisija je italijanskim organom 23. maja 2003 dejansko sporočila, da je odredila plačilo spornega zneska in da sta odločitvi o nepriznanju iz obeh obvestil, št. 100629 in št. 102627, „odpravljeni“; posledično je bil sporni znesek izplačan. Tako so izpolnjene vse predpostavke za ustavitev postopka v skladu s členom 92(2) Poslovnika.

36. Italijanska republika pa v repliki na odgovor Komisije na tožbo in na ustni obravnavi poudarja potrebo po izčrpni in dokončni razjasnitvi postavljenih pravnih vprašanj, da bi se Komisiji v prihodnosti preprečilo sprejemanje podobnih odločitev, kakršne so izpodbijane, torej odločitev, s katerimi bi glede plačil v okviru nacionalnih shem pomoči zavrnila sofinanciranje iz Strukturnih skladov.( ) Sklicuje se na še naprej obstoječe pomanjkanje pravne varnosti glede upravičenosti takih plačil.( )

37. Posledično italijanska vlada zatrjuje, da ima kljub doplačilu spornega zneska še naprej pravni interes za tožbo, predvsem zato, ker obstaja ponovitvena nevarnost v zvezi z njenimi prihodnjimi zahtevki za plačilo v podobnih primerih.

38. Glede tega je treba najprej ugotoviti, da navedbe Italijanske republike glede nadaljnjega obstoja pravnega interesa niso bila prepozne. Iz člena 42(2) Poslovnika namreč izhaja, da se lahko novi razlogi še navajajo med postopkom, če izhajajo iz pravnih in dejanskih okoliščin, ki so se pojavile med postopkom. Te predpostavke so v zadevnem primeru izpolnjene. Tožba Italijanske republike je bila pri Sodišču vložena že 27. marca 2003. Šele kasneje, 23. maja 2003, je Komisija z dopisom št. 106837 spremenila stališče, 5. julija 2003 pa je sledilo doplačilo spornega zneska. S tem povzročena sprememba dejanskega stanja je torej nastopila po vložitvi tožbe in jo je lahko Italijanska republika upoštevala šele v repliki.

39. Sodišča Skupnosti so že večkrat presodila, da je lahko še vedno podan pravni interes za razglasitev ničnosti aktov, ki sicer niso bili formalno odpravljeni, vendar je že odpadel njihov prvotni predmet. Tako lahko stranke združitve podjetij vložijo oz. nadaljujejo ničnostno tožbo zoper odločbe Komisije o prepovedi, tudi če so zaradi prepovedi priglašeni projekt združitve že opustile. Pravni interes tožeče stranke v takih in podobnih primerih lahko izhaja že iz nevarnosti ponovitve (domnevno) protipravnega ravnanja organa Skupnosti.( ) Poleg tega lahko ničnostna tožba pomeni tudi podlago za kasnejšo odškodninsko tožbo.( ) Dalje, sodna praksa v pravni skupnosti poudarja tudi potrebo po sodni presoji ravnanja organov Skupnosti.( )

40. Obravnavani primer označuje naslednja posebnost: Komisija ni le izplačala spornega zneska, ampak je poleg tega v dopisu št. 106837 z dne 23. maja 2003 že sama izrecno „odpravila“ izpodbijani odločbi. V nasprotju s prej omenjenimi primeri s področja kontrole združevanja torej izpodbijana akta sploh ne obstajata več. Torej sploh ni več nobenega akta, ki bi lahko bil predmet ničnostne tožbe.

41. Italijanska republika je tudi že dosegla cilj, ki ga zasleduje z ničnostno tožbo, namreč razglasitev ničnosti izpodbijanih aktov. Nadaljnjega pravnega varstva ji Sodišče v postopku na podlagi člena 230 ES ne more priznati. Predvsem v takem postopku ne more odgovoriti na predložena pravna vprašanja ločeno od akta, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati. To bi namreč pomenilo pravno mnenje za razjasnitev abstraktnega pravnega problema, za kar Sodišče glede na sistem pravnega varstva po Pogodbi o ES s taksativno naštetimi vrstami pravnih sredstev ni pristojno. Le če bo Komisija v prihodnosti ponovno (delno) zavrnila zahtevek italijanskih organov za povračilo, lahko Italijanska republika z vložitvijo ničnostne tožbe doseže razjasnitev predloženih pravnih vprašanj.( )

42. Na podlagi navedenega ugotavljam, da Italijanska republika v predmetni zadevi nima več pravnega interesa za nadaljevanje ničnostne tožbe. S Komisijino izrecno razglasitvijo ničnosti („odpravo“) izpodbijanih obvestil je tožba v zadevi C-138/03 postala brezpredmetna, tako da se lahko v skladu s členom 92(2) Poslovnika postopek ustavi.( )

B – Zadevi C-324/03 in C-431/03

1. Dopustnost tožb

43. Glede zadev C-324/03 in C-431/03 Komisija podaja ugovor nedopustnosti obeh tožb.

a) Zadeva C-324/03

44. Komisija v zadevi C-324/03 meni, da obvestilo komisarja Barnierja št. 26777 z dne 14. maja 2003, ki je podlaga za tožbo, sploh ni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati, in sicer iz dveh razlogov: prvič, gre le za izražanje mnenja; drugič, z njim se le potrjuje to, kar izhaja že iz obvestila iz leta 2001.( )

45. Po ustaljeni sodni praksi Sodišča je zoper vse ukrepe, ki ustvarjajo obvezne pravne učinke, ki zadevajo interese tožeče stranke s posegom v njen pravni položaj, dopustna ničnostna tožba na podlagi člena 230 ES.( ) Ugotovitev, ali je določen ukrep akt, ki bi ga bilo v smislu člena 230(1) ES mogoče izpodbijati, je odvisna od njegove vsebine – oblika, v kateri se ukrep udejanji, v tej zvezi ni pomembna.( )

46. Vsebinsko ima izpodbijani dopis komisarja Barnierja dva dela. V prvem delu Komisija izraža, da po neuspelih posvetovanjih v Odboru za razvoj in preobrazbo regij vztraja pri dotedanjem stališču, v skladu s katerim za predplačila nacionalnih organov v okviru shem pomoči načeloma spodbuda iz Strukturnih skladov ni mogoča. Drugi del dopisa vsebuje že omenjeno izjemo, v skladu s katero se predplačila iz obdobja pred 19. februarjem 2003 iz razlogov varstva zaupanja v pravo še priznajo kot upravičena.

47. Tožba Italijanske republike ne zadeva zgoraj omenjenega priznanja plačil iz časa do 19. februarja 2003. Prav tako ne nasprotuje določitvi konkretnega končnega datuma. Nasprotno, tožba v bistvu zasleduje razglasitev ničnosti izpodbijanega dopisa v delu, ki kot splošno pravilo – torej z izjemo končnega datuma – določa zavrnitev upravičenosti za predplačila nacionalnih organov v normalnih okoliščinah.( ) Z drugimi besedami, predmet kritike ni nova in za tožečo stranko ugodna izjema, ampak ponovno potrjeno in za tožečo stranko neugodno splošno stališče Komisije, po katerem predplačila nacionalnih organov načeloma, torej tudi po 19. februarju 2003, niso upravičena do pomoči iz Strukturnih skladov. Italijanska republika torej ne napada drugega, ampak prvi del dopisa komisarja Barnierja.

48. Tožba s takim predmetom pa je nedopustna, ker ni usmerjena zoper akt, ki bi ga bilo v smislu člena 230(1) ES mogoče izpodbijati.

49. Resnično izpodbijani prvi del dopisa komisarja Barnierja namreč le ponovno izraža očitno sporno stališče Komisije glede razlage obstoječih določb( ); nazadnje gre, kot že v obvestilu iz leta 2001, predvsem za razlago nedoločnih pravnih pojmov „dejansko plačani izdatki“ in „plačila končnih upravičencev“. Tako se v tem dopisu ponovno potrjuje, da se po mnenju Komisije predplačila nacionalnih organov v okviru nacionalnih shem pomoči načeloma ne morejo sofinancirati iz Strukturnih skladov, razen če se dokaže njihova uporaba na ravni posameznih prejemnikov.

50. Take navedbe glede razlage obstoječih določb so le izrazi mnenja brez značaja odločitve.( ) Niso ustvarili zavezujočih pravnih učinkov, ki bi lahko prizadeli interese Italijanske republike s posegom v njen pravni položaj, še manj je bil tak njihov namen. Namen izpodbijanega dopisa ni, da se posega v obstoječ pravni položaj tožeče stranke, kakršna je pravica do pomoči iz Strukturnih skladov, ali da se njena uveljavitev oteži z dodatnimi pogoji.( ) Nasprotno, dopis izhaja iz predpostavke, da takšen pravni položaj in takšna pravica nikoli nista obstajala.

51. Tudi uvedba končnega datuma 19. februar 2003 nikakor ne pomeni, da se je nezavezujoč izraz mnenja spremenil v odločitev z zavezujočimi pravnimi učinki. Nesporno se sicer s končnim datumom pravni položaj tožeče stranke za obdobje do 19. februarja 2003 izboljšuje, ker se v tem obsegu uporabi novo uvedena izjema.( ) Za obdobje po 19. februarju 2003, ki je upoštevno v obravnavani zadevi, pa ostaja pravni položaj tožeče stranke nespremenjen: predplačil iz tega obdobja Komisija že doslej načeloma ni štela in jih tudi dalje ne šteje za upravičena. Glede tega tudi poslej uvedeni končni datum ničesar ne spremeni.

52. V izpodbijanem obvestilu Komisija samo (ponovno) napoveduje, kako namerava v prihodnosti ravnati pri izvajanju svojih pooblastil( ), torej kako namerava v prihodnosti odločati, če ji bodo predloženi zahtevki za plačilo. Šele če se bo njena napoved uresničila v konkretnih posameznih odločitvah glede zahtevkov držav članic za plačilo, bodo glede teh dokazani zavezujoči pravni učinki.( )

53. V določenih primerih lahko taka napoved pripelje do vezanosti uprave in nastanka upravne prakse.( ) Tudi upravna praksa pa je lahko podvržena sodni presoji le pri njeni konkretni uporabi v posameznem primeru; ne more abstraktno postati predmet ničnostne tožbe, ločeno od odločitve v posameznem primeru.( )

54. Toda celo ob predpostavki, da dopis komisarja Barnierja ni zgolj izraz mnenja in napoved Komisije, ampak pravno zavezujoča odločitev, da se predplačila, opravljena po 19. februarju 2003, ne priznajo več, to ne bi nujno pripeljalo do izpodbojnosti tega dela dopisa. Po ustaljeni sodni praksi je namreč ničnostna tožba zoper odločitev, s katero se zgolj potrjuje predhodna odločitev, ki ni bila pravočasno izpodbijana, nedopustna.( ) Taka gola potrditev predhodne odločitve je podana, če izpodbijani akt v primerjavi s predhodno odločitvijo ne vsebuje nobenega novega elementa in pred njegovo izdajo tudi ni bilo ponovnega preverjanja položaja naslovnika te predhodne odločitve.( )

55. Tak je obravnavani primer. Izjava Komisije v izpodbijanem prvem delu dopisa, da predplačila v okviru nacionalnih shem pomoči načeloma niso upravičena, ni nova. Vsebovana je bila že v obvestilu iz leta 2001, ki je bil med drugimi posredovan tudi tožeči stranki( ), poleg tega pa tudi v obvestilu št. 100629 z dne 20. januarja 2003( ). Če bi torej taki izjavi – v nasprotju z mojim stališčem – želeli priznati značaj odločitve, bi morali posledično za izpodbojni akt šteti že obvestilo iz leta 2001 in ne šele sporni dopis komisarja Barnierja, ki to izjavo zgolj ponavlja in potrjuje.

56. Drugi del dopisa komisarja Barnierja sicer nesporno vsebuje novost v obliki izjeme v zvezi s končnim datumom. Pri tem pa je to ozka omejena specialna ureditev za stare primere, torej plačila držav članic, opravljena do 19. februarja 2003. To ne pomeni „novega elementa“ za presojo edinega spornega vprašanja upravičenosti plačil iz obdobja po 19. februarju 2003. Pravni položaj držav članic glede na njihova po tem datumu opravljena plačila se s tem niti ne izboljša niti ne poslabša, ampak ostane nespremenjen.

57. Prav tako ni mogoče najti dejanske podlage za to, da bi bil med pripravami na izdajo izpodbijanega dopisa pravni položaj podvržen ponovni presoji in da je Komisija o svojem dotedanjem stališču še enkrat premislila. Nasprotno, Komisija je od izdaje obvestila iz leta 2001 vedno vztrajala pri svojem stališču, namreč da predplačila nacionalnih organov v okviru nacionalnih shem pomoči po veljavni ureditvi načeloma niso upravičena. Čeprav je Komisija v vmesnem času neuspešno skušala doseči spremembe te ureditve( ), pa ob tem nikoli ni spremenila stališča glede razlage obstoječe ureditve.

58. Tudi izpodbijani dopis komisarja Barnierja sam po sebi nikakor ne nakazuje, da bi Komisija spremenila svoje dotedanje stališče na splošno. V drugem delu zgolj navaja ozko omejeno izjemo za stare primere, in sicer za plačila, opravljena do 19. februarja 2003. Sicer pa je, kot je razvidno iz prvega dela dopisa, dotedanje stališče Komisije ponovno izrecno potrjeno.

59. Tudi če bi torej dopisu komisarja Barnierja – v nasprotju z mojim stališčem – v izpodbijanem prvem delu želeli priznati zavezujoč pravni učinek, ta dopis vsebuje kvečjemu potrditev tistega, kar je tako in tako izhajalo že iz obvestila iz leta 2001. Posledično dopisa v tej točki ni mogoče izpodbijati.

60. Tudi sodbe Sodišča, na katere se sklicuje Italijanska republika, ne pripeljejo do drugačne presoje.

61. V zvezi s sodbo v zadevi Herpels( ) je treba navesti, da ima navedena zadeva sicer določene podobnosti z obravnavani zadevo, saj je v obeh iz razlogov pravičnosti nastala izjema: v zadevi Herpels je Komisija tožeči stranki, uradniku, „ad personam“ priznala diferencialni dodatek k plači, v obravnavani zadevi pa je zaradi varstva zaupanja v pravo uvedla izjemo glede priznavanja pomoči iz Strukturnih skladov. Vendar so pomembnejše razlike med obema primeroma. Prvič, v zadevi Herpels je bila po ugotovitvah Sodišča ponovna presoja dejanskega stanja, in sicer v več fazah, kar se je odražalo v več dopisih, naslovljenih na tožečo stranko. V predmetni zadevi pa, kot je bilo že izpostavljeno, ni podlage za domnevo, da bi Komisija kadar koli spremenila stališče glede razlage obstoječe ureditve. To stališče je, vedno nespremenjeno, zastopala v daljšem obdobju in v svojih dopisih ter ga nazadnje v izpodbijanem dopisu komisarja Barnierja ponovno pojasnila. Drugič, v zadevi Herpels je novi, „ad personam“ priznani diferencialni dodatek zamenjal dotedanji dodatek za delo v tujini brez nadomestila, tako da sta bila odtegnitev dodatka za delo v tujini in priznanje diferencialnega dodatka tesno povezana, tako rekoč dve plati iste medalje. V obravnavanem primeru je drugače: kot že omenjeno, izpodbijani dopis nikakor ne nadomešča na splošno dotedanjega stališča Komisije z novim, ampak uvaja ozko omejeno izjemo za stare primere; glede prihodnosti Komisija vztraja pri dotedanjem stališču, da predplačila načeloma niso upravičena.

62. Prav tako tudi štiri sodbe Francija proti Komisiji( ), na katere se je sklicevala Italijanska republika, ne govorijo v prid izpodbojnosti dopisa komisarja Barnierja. Čeprav se v teh sodbah žal mešata presoji dopustnosti in utemeljenosti, se namreč dejansko stanje v teh zadevah tudi vsebinsko bistveno razlikuje od obravnavanega v predmetni zadevi. Kot se je izrazil generalni pravobranilec Tesauro, so se te zadeve ukvarjale z akti, „ki popolnoma nedvoumno izražajo namen zavezati naslovnika“( ), na primer kodeks vedenja za nacionalne organe s konkretnimi obveznostmi in roki. Nasprotno izpodbijani dopis komisarja Barnierja v predmetni zadevi C-324/03 že na prvi pogled temelji na stališču Komisije, da za sporna plačila pravica do pomoči iz Strukturnih skladov sploh ni nikoli obstajala. Kot je bilo že pojasnjeno, namen tega dopisa ni bil odvzeti takšne pravice ali otežiti njeno uveljavitev z dodatnimi pogoji; dopis ni povzročil nikakršne spremembe pravnega položaja Italijanske republike.( )

63. Zato se s Komisijo strinjam, da je tožba v zadevi C-324/03 nedopustna.

b) Zadeva C-431/03

64. V zadevi C-431/03 Komisija ugovarja, da je tožba nedopustna zaradi litispendence, ker je o istem spornem predmetu Italijanska republika tožbo vložila že v zadevi C-324/03. Poleg tega Komisija ponavlja ugovore glede dopustnosti, ki jih je uveljavljala že v zadevi C-324/03.

65. Iz spremnega dopisa komisarja Barnierja izhaja, da je bil namen njegovega dopisa št. 26777a z dne 29. julija 2003 izključno poprava napake v prevodu v njegovem predhodnem dopisu št. 26777 z dne 14. maja 2003.

66. Ta namen sam po sebi še ne izključuje možnosti, da je tudi novi dopis akt, ki ga je mogoče izpodbijati, torej akt z značajem odločitve, ki ustvarja zavezujoče pravne učinke. Povsem mogoče si je namreč predstavljati, da se lahko z izgovorom poprave napake v prevodu predhodnemu aktu z značajem odločitve da popolnoma druga vsebina, kot je bila sporočena prvotno. V takem primeru mora biti prizadetemu omogočeno, da zoper novo vsebino odločitve zahteva pravno varstvo. To velja toliko bolj, če gre pri popravljenem delu, kot je to v obravnavanem primeru, za enega od odločilnih delov dopisa, s katerim se podrobneje določa nova ureditev izjeme glede plačil iz obdobja do 19. februarja 2003.

67. Vendar v obravnavani zadevi ni treba podati odgovora na vprašanje, ali je sama poprava besedila spornega odstavka lahko predmet izpodbijanja. Tako kot v zadevi C-324/03 ta del dopisa namreč tudi v zadevi C-431/03 sploh ni predmet tožbe Italijanske republike. Glede tega vprašanja identično oblikovani tožbi namreč ne zadevata nove in za Italijansko republiko tako ali tako ugodne izjeme ali njene pojavne oblike, ampak, nasprotno, ponovno potrjeno in za Italijo neugodno splošno stališče Komisije, da predplačila nacionalnih organov načeloma niso upravičena. Tožba v zadevi C-431/03 je torej uperjena izključno zoper tisti del obvestila št. 26777a, ki je identičen s predhodnim dopisom št. 26777 in ni bil spremenjen.

68. Iz navedenega izhaja, da navedbe, podane zgoraj v zvezi z zadevo C‑324/03( ), mutatis mutandis veljajo tudi v zadevi C-431/03: tožba Italijanske republike je nedopustna že zato, ker se sploh ne nanaša na odločitev z zavezujočimi pravnimi učinki, ampak zgolj na izraz mnenja oziroma napoved Komisije, od katerih noben ne predstavlja akta, ki bi ga bilo v skladu s členom 230(1) ES mogoče izpodbijati. Tudi ob predpostavki, da ima dopis komisarja Barnierja zavezujoče pravne učinke, bi lahko bila to le (ponovna) potrditev obvestila iz leta 2001, ki je same po sebi, kot zgolj potrditvenega akta, ne bi bilo mogoče izpodbijati.

69. Poleg tega je, kot Komisija pravilno poudarja, tožba nedopustna zaradi litispendence. Sodišče je večkrat presodilo, da je kasnejša tožba nedopustna, če si v njej nasprotujeta isti stranki, če temelji na enakih razlogih in če se v njej predlaga razglasitev ničnosti istega akta, kot v viseči, prej vloženi tožbi.( )

70. Tako je v obravnavanem primeru: tožbi Italijanske republike v zadevah C‑324/03 in C-431/03 zadevata iste stranke, temeljita na enakih razlogih (ki so v bistvenem celo identično oblikovani)( ) in merita na razglasitev ničnosti istega, nespremenjenega dela dopisa komisarja Barnierja. Litispendenca spornega predmeta v zadevi C-324/03 torej nasprotuje dopustnosti tožbe v zadevi C-431/03.

71. Posledično se strinjam s Komisijo, da je tudi tožba v zadevi C-431/03 nedopustna.

2. Utemeljenost tožb

72. V obeh zadevah (C-324/03 in C-431/03) se zatrjuje predvsem kršitev člena 32 Uredbe št. 1260/1999 ter točk 1 in 2 Pravila št. 1 o upravičenosti.( ) Spor med strankama se nanaša na vprašanje, ali in pod katerimi pogoji se lahko pomoč iz Strukturnih skladov Skupnosti prizna tudi za predplačila nacionalnih organov. Natančneje, gre za vprašanje, ali lahko Komisija vmesna ali končna plačila (drugi stavek člena 32(1)(3) Uredbe št. 1260/1999) pogojuje z dokazili o uporabi nacionalnih predplačil. Italijanska republika meni, da je to kršitev navedenih določb temeljne uredbe in izvedbene uredbe.

73. Glede na ugotovljeno nedopustnost obeh tožb se v nadaljevanju o tem problemu opredeljujem zgolj podredno. Takoj naj povem, da se mi zdi stališče Komisije prepričljivejše od stališča Italijanske republike.

74. Na podlagi besedila člena 32(1)(3) Uredbe št. 1260/1999 sicer načeloma nikakor ni izključeno, da so tudi predplačila končnih upravičencev( ) posameznim prejemnikom lahko predmet pomoči iz Strukturnih skladov. V skladu z drugim stavkom te določbe namreč zadostuje, da države članice pri Komisiji uveljavljajo izdatke, pri čemer se morajo ti izdatki nanašati na plačila, ki so jih izvedli končni upravičenci. Pojma „plačila“ in „izdatki“ se morata razlagati široko. Zakonodajalec Skupnosti razume izraz „plačila“ kot nadpomenko, ki nenazadnje obsega tudi predplačila.( )

75. Kot izhaja tudi iz drugega stavka člena 32(1)(3) Uredbe št. 1260/1999, so v okviru vmesnih plačil ali končnih plačil Komisije upravičeni le dejansko plačani izdatki nacionalnih organov, in tudi to le, če so ti izdatki podprti s prejetimi računi ali računovodskimi listinami enakovredne dokazne vrednosti. V točki 2 pravila št. 1 o upravičenosti je ta določba podrobneje opredeljena. V skladu s to točko je treba praviloma predložiti prejete račune; kadar to ni mogoče, se lahko uporabijo računovodske listine enakovredne dokazne vrednosti.

76. Opisana ureditev temelji na načelu povračila stroškov.( ) Predmet pomoči iz Strukturnih skladov Skupnosti so načeloma le tisti izdatki nacionalnih organov, za katere že obstaja dokazilo o uporabi. Ne zadošča torej, da je nacionalni organ (končni upravičenec) plačila opravil, ampak je treba dokazati tudi, za kaj konkretno so bila priznana finančna sredstva pomoči porabljena.

77. Namen načela povračila stroškov je kar se da zmanjšati finančna tveganja proračuna Skupnosti. Preprečiti je treba, da bi Skupnost iz Strukturnih skladov najprej priznala pomoč, kasneje, pri morebitni uporabi sredstev pomoči v nasprotju z namenom, pa jih ne bi mogla ali bi jih s težavo zahtevala nazaj. Nenazadnje se s tem želi tudi zagotoviti upoštevanje načel dobrega finančnega poslovodenja (člen 274 ES). Ta tesna zveza med dobrim finančnim poslovodenjem in zahtevo po predložitvi dokazil o izdatkih (in s tem končno dokazil o uporabi) je poudarjena v 43. uvodni izjavi Uredbe št. 1260/1999.

78. Seveda lahko nacionalni organi s svojimi sredstvi posameznim prejemnikom opravijo predplačila, torej plačila, za katera še ni nobenega konkretnega dokazila o uporabi. Italijanska republika je pravilno navedla, da je zaradi pomanjkljive finančne zmogljivosti posameznih prejemnikov pogosto potrebno, da se jim zaradi zagotovitve gladkega začetka izvedbe subvencioniranih projektov odobrijo taka predplačila.( ) V takem primeru pa tveganje, da vnaprej izplačana sredstva pomoči morda ne bodo porabljena za pravi namen in jih bo zato treba kasneje zahtevati nazaj, nosi država članica in ne Skupnost. Le nacionalni organi lahko namreč pred izvedbo predplačila presodijo, ali posamezni prejemnik jamči za ustrezno uporabo prejetih nepovratnih sredstev. Zato nacionalni organi in ne Skupnost nosijo tveganje neizpolnjevanja obveznosti in spoprijemanja s težavami uveljavljanja morebitne zahteve za povračilo. Pomoči iz Strukturnih skladov Skupnosti se lahko v vsakem primeru v skladu z drugim stavkom člena 32(1)(3) Uredbe št. 1260/1999 priznajo šele, če so na voljo prejeti računi ali računovodske listine enakovredne dokazne vrednosti, torej če so nepovratna sredstva, ki so jih vnaprej izplačali nacionalni organi, porabljena za konkreten namen in so predložena dokazila o uporabi.

79. Medtem ko lahko torej države članice posameznim prejemnikom odobrijo predplačila iz nacionalnih sredstev v večjem obsegu, Skupnost sama pri upravljanju Strukturnih skladov le v zelo omejenem obsegu odstopa od načela (naknadnega) povračila stroškov. Kot namreč izhaja iz člena 32(2) Uredbe št. 1260/1999, lahko Komisija državam članicam iz sredstev Strukturnih skladov opravi predplačila le v višini 7 % prispevka skladov za zadevno pomoč. Le v tem obsegu torej tudi proračun Skupnosti prevzame tveganje, da sredstva Strukturnih skladov ne bodo porabljena za ustrezen namen in jih bo kasneje morda treba zahtevati nazaj. In le za taka predplačila temeljna uredba dovoljuje Komisiji, da odobri sredstva iz Strukturnih skladov, ne da bi hkrati že prejela dokazila o uporabi. Za vsa druga plačila, predvsem za tu zadevno odobritev pomoči v obliki vmesnih plačil in končnih plačil iz Strukturnih skladov, pa brez izjeme velja drugi stavek člena 32(1)(3) Uredbe št. 1260/1999 in s tem načelo povračila stroškov proti predložitvi dokazil o uporabi.

80. Če bi dopustili, da lahko Skupnost za izdatke nacionalnih organov odobri pomoč iz Strukturnih skladov tudi v okviru vmesnih in končnih plačil, za katera (še) ni dokazil o uporabi, bi se s tem obšlo določbe drugega stavka člena 32(2) Uredbe št. 1260/1999 in tam vsebovane omejitve tveganja za proračun Skupnosti na 7 % udeležbe skladov pri zadevni intervenciji.

81. Trditve, s katerimi Italijanska republika utemeljuje, da naj bi za sofinanciranje predplačil končnih upravičencev v okviru nacionalnih shem pomoči ne bila potrebna dokazila o uporabi, me ne prepričajo.

82. Drži sicer, da temeljna uredba razlikuje, kolikor je to pomembno za predmetno zadevo, med dvema možnostma uporabe nepovratnih sredstev: prvič, tako imenovane dejavnosti, ki jih izvajajo končni upravičenci sami( ), in, drugič, tako imenovani ukrepi, med katere sodijo tudi sheme pomoči( ).

83. Na prvi pogled se v obeh primerih zahteve po dokazilu plačil nacionalnih organov res razlikujejo. Tako je treba pri dejavnostih Komisiji izkazati tista plačila, ki jih končni upravičenci opravijo podjetjem, ki jih pooblastijo (točka 1.3 pravila št. 1 o upravičenosti), pri nacionalnih shemah pomoči pa je treba dokazati plačila pomoči končnih upravičencev posameznim prejemnikom (točka 1.2 pravila št. 1 o upravičenosti).

84. Podrobnejša obravnava pokaže, da načelo povračila stroškov in posledično zahteva po predložitvi dokazil o uporabi izdatkov veljata enako za obe vrsti plačil (tako plačila v okviru dejavnosti kot plačila v okviru shem pomoči). Kot namreč izhaja iz točke 2 Pravila št. 1 o upravičenosti – ta določba se v skladu s sistematično umestitvijo uporablja za obe vrsti pomoči Strukturnih skladov – izhaja, da so v obeh primerih praviloma potrebni prejeti računi, oziroma kadar to ni mogoče, računovodske listine enakovredne dokazne vrednosti.( )

85. Res je sicer, da se pri nepovratnih sredstvih v okviru nacionalnih shem pomoči prejeti računi in računovodske listine enakovredne dokazne vrednosti praviloma ne pojavljajo že v razmerju med končnimi upravičenci in posameznimi prejemniki, ampak šele v nadaljnjem razmerju med posameznimi prejemniki in tretjimi osebami, za storitve katerih posamezni prejemniki nepovratna sredstva tudi porabijo. V nasprotju s stališčem Italijanske republike pa je namen sistema ravno ta, da se zahteva predložitev dokazil iz razmerja med posameznimi prejemniki in tretjimi osebami. V skladu z drugim stavkom točke 1.2 pravila št. 1 o upravičenosti morajo biti namreč plačila pomoči končnih upravičencev utemeljena s sklicevanjem na pogoje in namene pomoči. Za tako utemeljitev ne zadošča dokazilo, da je bilo plačilo posameznemu prejemniku izvedeno, ampak je potrebno tudi dokazilo o konkretni uporabi sredstev spodbude posameznega prejemnika. Kot je bilo že navedeno, se to praviloma dokazuje s prejetimi računi in podredno z računovodskimi listinami enakovredne dokazne vrednosti (točka 2 pravila št. 1 o upravičenosti).

86. Italijanska republika je na obravnavi v odgovoru na moje vprašanje še navedla, da potrebe po predložitvi dokazil o uporabi za plačila v okviru nacionalnih shem pomoči ne izpodbija na splošno. Zanjo je sporen predvsem trenutek, do katerega je treba ta dokazila o uporabi predložiti.

87. V zvezi s tem je treba spomniti, da je cilj načela povračila stroškov proračun Skupnosti razbremeniti prav tveganja dajanja pomoči za izdatke, katerih uporaba še ni dokazana. Države članice lahko šele takrat, ko so predložena dokazila o uporabi za njihova plačila, izvedena v okviru nacionalnih shem pomoči, zanje postavijo zahtevke za pomoč iz Strukturnih skladov, torej zahtevke za vmesna plačila ali končna plačila Komisije. Pred tem lahko države članice posežejo izključno po sredstvih – omejenih na 7 % prispevka Strukturnih skladov –, ki jim jih kot predplačila da Komisija in ki se jih po njihovi naravi lahko zahteva brez dokazil o uporabi (prvi stavek člena 32(1)(3) v zvezi s členom 32(2) Uredbe št. 1260/1999).

88. V teh okoliščinah menim, da Komisija ravna zakonito, če priznanje pomoči za predplačila nacionalnih organov v okviru shem državnih pomoči pogojuje z dokazili o uporabi. Tožbi Italijanske republike torej nista le nedopustni, ampak tudi neutemeljeni.

V – Stroški

89. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Komisija je predlagala, naj se Italijanski republiki naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.

90. Glede zadeve C-138/03, v kateri je bil postopek ustavljen, pa Sodišče o stroških na podlagi člena 69(6) Poslovnika odloči po lastni presoji. V obravnavani zadevi je treba stroške naložiti Komisiji, saj je s svojim ravnanjem dala povod za tožbo Italijanske republike in je šele po vložitvi tožbe obe izpodbijani odločitvi razglasila za nični ter plačala sporni znesek.

VI – Predlog

91. Iz zgoraj navedenih razlogov Sodišču predlagam, naj

– v zadevi C-138/03 postopek ustavi in Komisiji Evropskih skupnosti naloži plačilo stroškov postopka;

– v zadevah C-324/03 in C-431/03 tožbi zavrže in Italijanski republiki naloži plačilo stroškov postopka.