SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

YvesA BotA,

predstavljeni 31. marca 2011( )

Zadeva C‑184/10

Mathilde Grasser

proti

Freistaat Bayern

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Nemčija))

„Direktiva 91/439/EGS – Vzajemno priznavanje vozniških dovoljenj – Vozniško dovoljenje, ki ga je država članica izdala ob neupoštevanju pogoja prebivališča – Zavrnitev priznanja s strani države članice gostiteljice samo na podlagi kršitve pogoja prebivališča“

1. Sodišče je s tem vprašanjem za predhodno odločanje še enkrat pozvano, naj razloži določbe Direktive Sveta 91/439/EGS z dne 29. julija 1991 o vozniških dovoljenjih( ).

2. V skladu s členom 1(2) Direktive 91/439 se vozniška dovoljenja, ki jih izdajo države članice, vzajemno priznavajo. Pri izdaji teh dovoljenj je treba upoštevati več pogojev. Med drugim je v členu 7(1)(b) te direktive pridobitev vozniškega dovoljenja pogojena z običajnim prebivališčem na ozemlju države članice, ki izda dovoljenje.

3. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Nemčija) se torej sprašuje, ali lahko država članica zavrne priznanje vozniškega dovoljenja, ki ga je izdala druga država članica, če je na tem dovoljenju dokazano, da je bilo izdano ob neupoštevanju pogoja prebivališča.

4. Na podlagi tega vprašanja bom v resnici moral pojasniti sodno prakso, ki jo je Sodišče razvilo v sodbah z dne 26. junija 2008 v združenih zadevah Wiedemann in Funk( ) ter v združenih zadevah Zerche in drugi( ) ter na podlagi katere lahko država članica na svojem ozemlju zavrne priznanje pravice do vožnje, ki izhaja iz vozniškega dovoljenja, ki ga je pozneje izdala druga država članica, če je na podlagi navedb v tem dovoljenju ali drugih nespornih informacij države članice izdajateljice dokazano, da imetnik tega dovoljenja, ki mu je bilo na ozemlju prve države članice odvzeto prejšnje vozniško dovoljenje, ob izdaji novega dovoljenja ni imel običajnega prebivališča na ozemlju države članice izdajateljice.

5. Posebnost spora v postopku v glavni stvari se nanaša na dejstvo, da v nasprotju s primeri, ki so bili Sodišču predloženi v zadevah, v katerih sta bili izrečeni ti sodbi, M. Grasser, nemška državljanka, ki ji nemški organi nočejo priznati vozniškega dovoljenja, ki so ga izdali češki organi, ni nikoli imela nemškega vozniškega dovoljenja in ji torej prejšnje vozniško dovoljenje nikoli ni bilo odvzeto. Vprašanje, ki se postavlja, je torej, ali se sodna praksa Wiedemann in Funk ter Zerche in drugi uporablja za primer M. Grasser.

6. V teh sklepnih predlogih bom Sodišču predlagal, naj odloči, da je treba člena 1(2) in 7(1)(b) Direktive 91/439 razlagati tako, da ne nasprotujeta temu, da država članica na svojem ozemlju zavrne priznanje pravice do vožnje, ki izhaja iz vozniškega dovoljenja, ki ga je izdala druga država članica, če je na podlagi navedb v tem dovoljenju ali drugih nespornih informacij države članice izdajateljice dokazano, da imetnik tega dovoljenja ob njegovi izdaji ni imel običajnega prebivališča na ozemlju države članice izdajateljice.

I – Pravni okvir

A – Zakonodaja Unije

7. Za olajšanje gibanja oseb v Evropski skupnosti ali njihove nastanitve v državi članici, ki ni tista, v kateri so pridobile vozniško dovoljenje, je bilo z Direktivo 91/439 uvedeno načelo vzajemnega priznavanja vozniških dovoljenj.( )

8. Namen določitve minimalnih pogojev v tej direktivi, pod katerimi se lahko izda vozniško dovoljenje, je tudi izboljšanje varnosti v cestnem prometu na ozemlju Evropske unije.( )

9. Med drugim člen 7(1)(b) navedene direktive določa:

„1. Vozniška dovoljenja se poleg tega izdajajo samo tistim kandidatom:

[…]

(b) ki imajo običajno prebivališče na ozemlju države članice, ki izda dovoljenje, ali ki lahko predložijo dokazilo, da na ozemlju države članice študirajo že najmanj šest mesecev[( )].“

10. V skladu s členom 7(5) Direktive 91/439 nihče ne more imeti vozniškega dovoljenja več kot ene države članice.

11. Člen 8(2) te direktive določa, da lahko država članica, v kateri ima imetnik vozniškega dovoljenja druge države članice običajno prebivališče, uporabi svoje nacionalne predpise o omejitvi, začasnem odvzemu, odvzemu ali preklicu pravice do vožnje.

12. V skladu s členom 8(4), prvi pododstavek, navedene direktive lahko država članica tudi zavrne priznanje veljavnosti vozniškega dovoljenja, ki ga je izdala druga država članica, osebi, za katero na njenem ozemlju velja eden od zgoraj navedenih ukrepov.

B – Nacionalna zakonodaja

13. Člen 28(1) uredbe o dostopu oseb do cestnega prometa (Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straβenverkehr) v različici, ki je veljala 19. januarja 2009 (v nadaljevanju: FeV), določa, da je imetnikom veljavnega vozniškega dovoljenja Unije ali Evropskega gospodarskega prostora (EGP), ki imajo v Nemčiji običajno prebivališče v smislu člena 7(1) ali (2) FeV, ob upoštevanju omejitev iz odstavkov od 2 do 4 člena 28 dovoljena vožnja motornih vozil na nacionalnem ozemlju v okviru omejitev njihovega vozniškega dovoljenja.

14. V členu 28(4), prvi stavek, točki 2 in 3, ter drugi stavek, FeV je navedeno, da se to dovoljenje za vožnjo ne uporablja za imetnike vozniškega dovoljenja Unije ali EGP v dveh primerih. Po eni strani se navedeno dovoljenje ne uporablja, kadar so imeli imetniki glede na podatke iz vozniškega dovoljenja ali nesporne informacije, ki izvirajo iz države članice izdajateljice, na dan izdaje tega dovoljenja običajno prebivališče na nacionalnem ozemlju, razen če so navedeno vozniško dovoljenje pridobili kot dijaki ali študenti med najmanj šestmesečnim prebivanjem. Po drugi strani imetnikom vozniškega dovoljenja Unije ali EGP ni dovoljena vožnja na nemškem ozemlju, kadar jim je sodišče na tem ozemlju izdalo ukrep začasnega ali dokončnega odvzema vozniškega dovoljenja, ali jim je upravni organ izdal takoj izvršljiv ali pravnomočen ukrep odvzema, ali kadar je bilo njihovo vozniško dovoljenje zavrnjeno z dokončno odločbo, ali jim vozniško dovoljenje ni bilo odvzeto zgolj zato, ker so se mu medtem odrekli.

II – Dejansko stanje spora o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje

15. M. Grasser, tožeča stranka v postopku v glavni stvari, je nemška državljanka s prebivališčem v Viereth-Trunstadtu (Nemčija). Nikoli ni imela nemškega vozniškega dovoljenja.

16. Tožeča stranka je vozniško dovoljenje pridobila 31. maja 2006, izdala pa ga je občina mesta Plzeň (Češka republika). Na tem vozniškem dovoljenju je kot kraj prebivališča navedeno mesto Viereth-Trunstadt.

17. Nemški organ, pristojen za izdajo vozniških dovoljenj, je z dopisom z dne 3. aprila 2009 M. Grasser pozval, naj predloži svoje češko vozniško dovoljenje zaradi vpisa neobstoja pravice do vožnje na nemškem ozemlju na to dovoljenje z obrazložitvijo, da ob izdaji navedenega dovoljenja ni bil upoštevan pogoj prebivališča. Ta organ je tudi zaslišal tožečo stranko, da bi izdal odločbo o prepovedi vožnje.

18. M. Grasser, ki je izpodbijala odločbo navedenega organa, je nato temu predlagala, naj se ji izda dovoljenje za uporabo njenega češkega vozniškega dovoljenja na nemškem ozemlju z obrazložitvijo, da ni nikoli storila prekrška v cestnem prometu. V nasprotnem primeru naj se ji izda nemško vozniško dovoljenje. Pristojni nemški organ je oba predloga zavrnil.

19. Ta organ je z odločbo z dne 3. junija 2009 M. Grasser prepovedal uporabljati češko vozniško dovoljenje na nemškem ozemlju in ji odredil predložitev tega dovoljenja zaradi vpisa neobstoja pravice do vožnje na to dovoljenje. Če tega ne bi storila, bi bilo vozniško dovoljenje odvzeto.

20. Tožeča stranka je 1. julija 2009 na Verwaltungsgericht Bayreuth (upravno sodišče v Bayreuthu) vložila tožbo za ugotovitev ničnosti te odločbe. Verwaltungsgericht Bayreuth je s sodbo z dne 22. septembra 2009 ugodilo predlogu M. Grasser in ugotovilo ničnost navedene odločbe. Menilo je, da kršitev načela prebivališča sama po sebi ne more pomeniti razloga za nepriznanje pravice do vožnje na nemškem ozemlju. Po mnenju tega sodišča bi moral biti zoper tožečo stranko poleg tega izdan še ukrep odvzema, začasnega odvzema, preklica ali omejitve njenega vozniškega dovoljenja.

21. Freistaat Bayern, tožena stranka v postopku v glavni stvari, se je zoper sodbo, ki jo je izdalo Verwaltungsgericht Bayreuth, pritožila na Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, to pa je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:

„Ali je treba člena 1(2) ter 8(2) in (4) Direktive 91/439[…] razlagati tako, da je država članica gostiteljica upravičena, da ne prizna vozniškega dovoljenja, ki ga je izdala druga država članica, če je na podlagi podatkov iz tega vozniškega dovoljenja ugotovljena kršitev člena 7(1)(b) te direktive, ne da bi pred tem država članica gostiteljica za imetnika vozniškega dovoljenja uporabila ukrep v smislu člena 8(2) Direktive 91/439[…]?“

III – Analiza

22. Predložitveno sodišče s tem vprašanjem v bistvu sprašuje, ali lahko država članica zavrne priznanje vozniškega dovoljenja, ki ga je izdala druga država članica, če je na podlagi podatkov iz tega dovoljenja dokazano, da pogoj prebivališča ni bil upoštevan, čeprav zoper imetnika navedenega dovoljenja na ozemlju prve države članice ni bil nikoli izdan ukrep odvzema prejšnjega vozniškega dovoljenja.

23. Najprej moram opozoriti, da ima Direktiva 91/439 dva cilja, in sicer po eni strani olajšati gibanje oseb, ki se nastanijo v državi članici, ki ni tista, v kateri so opravile vozniški izpit, in po drugi strani izboljšati varnost v cestnem prometu.( )

24. Ta cilja sta nerazdružljiva. Načelo prostega gibanja oseb namreč predpostavlja, da to lahko poteka varno.

25. Zaradi upoštevanja teh zahtev na področju cestne varnosti je zakonodajalec Unije menil, da je treba uvesti minimalne pogoje za izdajo vozniških dovoljenj.( )

26. Med drugim je v členu 7(1)(a) in (b) Direktive 91/439 izdaja vozniškega dovoljenja pogojena s tem, da kandidati opravijo preizkus fizične sposobnosti in zdravniški pregled ter teoretični preizkus in da imajo poleg tega običajno prebivališče na ozemlju države članice, ki izda dovoljenje.

27. Tako se za vozniška dovoljenja, izdana na podlagi teh minimalnih pogojev, lahko uporablja načelo vzajemnega priznavanja na podlagi člena 1(2) te direktive.

28. Med temi minimalnimi pogoji, na podlagi katerih se lahko izda vozniško dovoljenje, ima pogoj v zvezi z običajnim prebivališčem na ozemlju države članice, ki izda dovoljenje, posebno vlogo v sistemu, ki ga je uvedel zakonodajalec Unije, kot je Sodišče to opredelilo v sodni praksi.

29. Sodišče je namreč v zgoraj navedenih sodbah Wiedemann in Funk ter Zerche in drugi navedlo, da pogoj prebivališča prispeva zlasti k preprečevanju „turizma vozniškega dovoljenja“ pri nepopolni uskladitvi ureditev držav članic v zvezi z izdajo vozniških dovoljenj.( ) Poleg tega je ta pogoj nujen za nadzor nad upoštevanjem pogoja sposobnosti za vožnjo.( ) Navedeni pogoj je namreč predhodni pogoj, ki državi članici izdajateljici omogoča preveritev upoštevanja drugih pogojev.( ) Zato ima pogoj prebivališča, ki opredeljuje državo članico izdajateljico, poseben pomen glede na druge pogoje, določene z Direktivo 91/439.( )

30. Sodišče je na podlagi tega torej ugotovilo, da bi bila cestna varnost lahko ogrožena, če se ta pogoj ne bi upošteval.( )

31. M. Grasser je na obravnavi navedla, da v tej zadevi v nasprotju s primeri, ki so bili Sodišču predloženi v zadevah, v katerih sta bili izrečeni zgoraj navedeni sodbi Wiedemann in Funk ter Zerche in drugi, ni niti neposredne nevarnosti niti nujnega primera. Navedla je, da so se v teh zadevah imetniki spornih vozniških dovoljenj že izkazali za nevarne, ker so jim bila zaradi kršitev prometnih predpisov odvzeta njihova prejšnja vozniška dovoljenja. M. Grasser pa ni nikoli prej imela vozniškega dovoljenja in ji torej prejšnje vozniško dovoljenje ni bilo odvzeto. Zato naj se ta sodna praksa ne bi uporabljala.

32. Taka trditev se mi ne zdi dopustna. Pomeni zanikanje ciljev preprečevanja, na katere se nanaša Direktiva 91/439.

33. Kot smo videli, je zakonodajalec Unije določil minimalne pogoje za izdajo vozniškega dovoljenja, in sicer zaradi zagotovitve cestne varnosti na ozemlju Unije. Ti pogoji veljajo za vse kandidate za vozniško dovoljenje. V besedilu Direktive 91/439 ni razlikovanja v zvezi s tem med kandidati, ki vozniški izpit opravljajo prvič, in kandidati, ki zaprosijo za novo vozniško dovoljenje po odvzemu prejšnjega.

34. Razlog za to je očiten, in sicer, da se nevarnost voznika oceni veliko pred izdajo vozniškega dovoljenja. Nepojmljivo bi bilo čakati, da voznik povzroči nesrečo, da bi se ugotovila njegova nevarnost in bi se nujni ukrepi uporabili ob njegovi prošnji za podaljšanje vozniškega dovoljenja. Kot je poudarila tožena stranka v postopku v glavni stvari, vidiki cestne varnosti ne veljajo samo za osebe, ki so že povzročile nesrečo, ampak za vse kandidate za vozniško dovoljenje.

35. V skladu s členom 7(1)(a) in (b) Direktive 91/439 mora torej pristojni nacionalni organ pri izdaji prvega vozniškega dovoljenja upoštevati enake zahteve.

36. Opozoriti moram, da ima tu pogoj prebivališča bistveno vlogo. Če se ne upošteva, nacionalni organ, ki izda vozniško dovoljenje, ne more preveriti ali vsaj zelo težko preveri nekatere od pogojev, določene s to direktivo. Prvi od teh pogojev je pogoj enkratnosti vozniškega dovoljenja. Člen 7(5) navedene direktive namreč določa, da nihče ne more imeti vozniškega dovoljenja več kot ene države članice.( ) Ker še ne obstajajo centralizirane podatkovne zbirke o vozniških dovoljenjih na ravni Unije, kdo bi lahko bil primernejši, da preveri, ali kandidat za vozniško dovoljenje že ima vozniško dovoljenje, kot nacionalni organi kraja običajnega prebivališča tega kandidata?

37. Enako velja za druge bistvene informacije, kot je preverjanje kazenskih evidenc za zagotovitev, da morebitne obsodbe ne preprečujejo izdaje vozniškega dovoljenja.

38. Zato je upoštevanje pogoja prebivališča nujen pogoj, na podlagi katerega je mogoče preveriti, ali kandidat izpolnjuje druge minimalne pogoje, določene z Direktivo 91/439.

39. Če bi se ta pogoj prebivališča prezrl, ko kandidat prvič opravlja vozniški izpit, bi to škodovalo sistemu, ki ga je uvedel zakonodajalec Unije, in ogrozilo varnost udeležencev v prometu.

40. Dodati moram, da sta na obravnavi Evropska komisija in nato odvetnik M. Grasser navedla, da bi bila lahko navedba prebivališča na vozniškem dovoljenju zadnjenavedene preprosta pisna napaka, da bi se lahko država članica izdajateljica zmotila pri navedbi prebivališča v Nemčiji, in da zato napake ni treba upoštevati, dovoljenje pa naj se prizna kot veljavno. Po mojem mnenju ta trditev ni sprejemljiva.

41. Če bi sprejeli tako sklepanje, bi bilo mogoče izpodbijati vse informacije, ki jih država članica izdajateljica navede na uradnem dokumentu, v tem primeru na vozniškem dovoljenju. Kot je razsodilo Sodišče, so navedbe v vozniškem dovoljenju nesporne informacije, ki prihajajo od organov države članice izdajateljice.( )

42. Zato menim, da lahko država članica gostiteljica zavrne priznanje pravice do vožnje, ki izhaja iz navedenega dovoljenja, kadar je mogoče na podlagi navedb v samem vozniškem dovoljenju ali drugih nespornih informacij države članice izdajateljice dokazati, da pogoj prebivališča iz člena 7(1)(b) Direktive 91/439 pri izdaji tega dovoljenja ni bil izpolnjen.

43. Mogoče bi mi bilo ugovarjati s trditvijo, da bi taka rešitev porušila vzajemno zaupanje med državami članicami, ki se predpostavlja z načelom vzajemnega priznavanja.

44. Vendar lahko načelo vzajemnega priznavanja vozniških dovoljenj vso svojo moč pridobi samo, če vse države članice izpolnjujejo in upoštevajo minimalne pogoje za izdajo vozniških dovoljenj, postavljene z direktivo, ki je bila sprejeta za uskladitev. V tem je sámo bistvo tega načela. Države članice zaupajo druga drugi in vzajemno priznavajo vozniška dovoljenja, ki jih izdajo njihovi organi, ker je zakonodajalec Unije vzpostavil mehanizem, ki omogoča zagotovitev, da bodo vse države članice imele minimalno raven zahtev v zvezi z izdajo teh dovoljenj.

45. Zato se od trenutka, ko ta minimalna raven zahtev ni upoštevana, načelo vzajemnega priznavanja ne more običajno uporabljati.

46. Poleg tega moram dodati, da bi bil učinek priznanja, da mora država članica gostiteljica priznati vozniško dovoljenje, kot je dovoljenje M. Grasser, čeprav pogoj prebivališča ni bil upoštevan, spodbujanje „turizma vozniških dovoljenj“. Čeprav je namreč res, da Direktiva 91/439 določa minimalne pogoje sposobnosti za vožnjo, vseeno ostane dejstvo, da lahko države članice svobodno določijo strožje standarde od teh, ki so navedeni v tej direktivi.( ) Za osebo, ki prebiva v državi članici, ki določa take standarde, bi bilo torej ugodneje izpit opraviti v drugi državi članici z manj strogimi standardi.

47. Cilj Direktive 91/439 ni ponuditi državljanu Unije „forum shopping“ vozniškega dovoljenja, ampak omogočiti osebi, ki ima vozniško dovoljenje, da se nastani na ozemlju države članice, ki ni država članica izdajateljica tega dovoljenja, ne da bi ji bilo treba znova opravljati vozniški izpit ali zamenjati navedeno dovoljenje.

48. Zdi se mi, da je bilo načelo vzajemnega priznavanja v tej zadevi oddaljeno od svoje funkcije, da bi se obšla strožja nacionalna pravila.

49. Zato iz vseh teh razlogov menim, da je treba člena 1(2) in 7(1)(b) Direktive 91/439 razlagati tako, da ne nasprotujeta temu, da država članica na svojem ozemlju zavrne priznanje pravice do vožnje, ki izhaja iz vozniškega dovoljenja, ki ga je izdala druga država članica, če je na podlagi navedb v tem dovoljenju ali drugih nespornih informacij države članice izdajateljice dokazano, da imetnik tega dovoljenja ob njegovi izdaji ni imel običajnega prebivališča na ozemlju države članice izdajateljice.

IV – Predlog

50. Glede na vse navedene ugotovitve Sodišču predlagam, naj na vprašanje, ki ga je postavilo Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, odgovori:

Člena 1(2) in 7(1)(b) Direktive Sveta 91/439/EGS z dne 29. julija 1991 o vozniških dovoljenjih je treba razlagati tako, da ne nasprotujeta temu, da država članica na svojem ozemlju zavrne priznanje pravice do vožnje, ki izhaja iz vozniškega dovoljenja, ki ga je izdala druga država članica, če je na podlagi navedb v tem dovoljenju ali drugih nespornih informacij države članice izdajateljice dokazano, da imetnik tega dovoljenja ob njegovi izdaji ni imel običajnega prebivališča na ozemlju države članice izdajateljice.