Zadeva C-413/06 P

Bertelsmann AG in Sony Corporation of America

proti

Independent Music Publishers and Labels Association (Impala)

„Pritožba — Konkurenca — Nadzor koncentracij podjetij — Skupno podjetje Sony BMG — Tožba za razglasitev ničnosti odločbe Komisije o združljivosti koncentracije s skupnim trgom — Sodni nadzor — Obseg — Dokazni standard — Vloga obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah — Krepitev ali vzpostavitev kolektivnega prevladujočega položaja — Obrazložitev odločb o odobritvi koncentracije — Uporaba zaupnih podatkov“

Sklepni predlogi generalne pravobranilke J. Kokott, predstavljeni 13. decembra 2007 I - 4960

Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 10. julija 2008 I - 5028

Povzetek sodbe

Iz besedila v odstavkih 2 in 3 člena 2 Uredbe št. 4064/89 o nadzoru koncentracij podjetij ne izhaja, da ta določa različni dokazni standard za odločbe o odobritvi koncentracije na eni strani in za odločbe o prepovedi koncentracije na drugi strani. Za prospektivno analizo, potrebno na področju nadzora koncentracij, ki obsega preučitev, kako bi lahko koncentracija spremenila dejavnike, ki določajo stanje konkurence na danem trgu, zato da se ugotovi, ali bi imela za posledico resno oviranje učinkovite konkurence, si je namreč treba zamisliti različne nize razlogov in učinkov, zato da se ugotovi, kateri izmed njih je najbolj verjeten. Iz Uredbe torej ni mogoče sklepati na splošno domnevo združljivosti ali nezdružljivosti priglašene koncentracije s skupnim trgom. Take razlage Uredbe št. 4064/89 ni mogoče ovreči z njenim členom 10(6), na podlagi katerega se razume, da je priglašena koncentracija združljiva s skupnim trgom, če Komisija v ustreznem roku ni sprejela odločbe o združljivosti te koncentracije. Ta določba je namreč poseben izraz zahteve po hitrosti, ki označuje splošno sistematiko navedene uredbe in ki nalaga Komisiji, da spoštuje stroge roke za sprejetje končne odločbe. Navedena določba pomeni zato izjemo od splošne sistematike Uredbe, ki izhaja zlasti iz členov 6(1) in 8(1), na podlagi katere Komisija izrecno odloča o koncentracijah, ki so ji priglašene. Poleg tega je res, da morajo biti odločbe Komisije o združljivosti koncentracij s skupnim trgom utemeljene z dovolj pomembnimi in doslednimi dokazi in da mora biti kakovost dokazov, ki jih v okviru analize „konglomeratne“ koncentracije predloži Komisija, da bi utemeljila nujnost sprejetja odločbe, ki koncentracijo razglaša za nezdružljivo s skupnim trgom, še zlasti pomembna. Vendar iz tega ne izhaja, da mora Komisija, zlasti kadar se opira na tezo o kolektivnem prevladujočem položaju, uporabiti višji dokazni standard na področju odločb o prepovedi koncentracij kot na področju določb o odobritvi teh koncentracij. Bistvena vloga dokaza je namreč v tem, da prepriča o utemeljenosti teze oziroma, kot na področju nadzora koncentracij, da utemelji presoje, ki so podlaga odločb Komisije. Poleg tega okoliščina, da gre ali ne gre za tezo o kolektivnem prevladujočem položaju, sama po sebi ne more vplivati na uporabni dokazni standard. V zvezi s tem je značilna zapletenost teze o oviranju konkurence, ki se zatrjuje glede priglašene koncentracije, element, ki ga je treba upoštevati pri presoji verjetnosti različnih posledic te koncentracije, da bi opredelili tisto, ki je najbolj verjetna, ta zapletenost pa kot taka ne vpliva na zahtevan dokazni standard. Iz zgoraj navedenega izhaja, da mora Komisija, kadar je pozvana, da odloči o koncentraciji na podlagi Uredbe št. 4064/89, načeloma zavzeti stališče bodisi v smislu odobritve te koncentracije bodisi v smislu njene prepovedi na podlagi njene presoje o ekonomskih posledicah zadevne koncentracije, do katerih bo najverjetneje prišlo. (Glej točke od 46 do 52.)

V okviru postopka nadzora koncentracij je obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah procesni in pripravljalni dokument, ki za zagotovitev učinkovitega nadzora pravice do obrambe opredeljuje predmet upravnega postopka, ki ga je uvedla Komisija, in tako preprečuje, da bi se ta sklicevala na druge očitke v odločbi, s katero se zadevni postopek konča. Zato je za obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah značilno, da je začasno in da lahko presoja, ki jo pozneje opravi Komisija na podlagi pripomb, ki so jih v odgovor posredovale stranke, in drugih ugotovitev o dejstvih, pripelje do drugačnih sklepov. Komisija mora namreč upoštevati dejavnike, ki izhajajo iz celotnega upravnega postopka, da bi bodisi odstopila od očitkov, ki ne bi bili utemeljeni, bodisi izboljšala ali dopolnila – glede dejanskega stanja in prava – svoje trditve za utemeljitev očitkov. Zato obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah nikakor ne preprečuje Komisiji, da bi spremenila svoje stališče v korist zadevnih podjetij. Iz tega izhaja, da Komisija ni zavezana vztrajati pri presoji dejstev ali pravni presoji, ki izhajata iz obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah. Nasprotno, svojo končno odločbo mora obrazložiti s svojimi končnimi presojami, ki temeljijo na rezultatih celotne preiskave, kot so podani ob koncu formalnega postopka. Poleg tega Komisiji ni treba pojasniti morebitnih razhajanj v primerjavi z začasno presojo iz navedenega obvestila. Dejstvo, da mora Komisija v okviru nadzora koncentracij, za razliko od področja izvajanja členov 81 ES in 82 ES, upoštevati stroge procesne roke, v ničemer na spremeni začasne narave obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah. Učinkovito izvrševanje pravic do obrambe zahteva, da se trditve strank nameravane koncentracije v postopku nadzora koncentracij upoštevajo enako kot trditve zadevnih strank v postopkih, sproženih na podlagi členov 81 ES in 82 ES. (Glej točke od 63 do 66.)

Sodišče prve stopnje lahko uporabi obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah pri razlagi odločbe Komisije na področju nadzora koncentracij zlasti glede preizkusa njene dejanske podlage, in to kljub pripravljalni in začasni naravi tega dokumenta in kljub dejstvu, da Komisiji ni treba pojasniti morebitnih razhajanj med končno odločbo in tem dokumentom. Vendar Sodišče prve stopnje napačno uporabi pravo, kadar se pri preizkusu trditev o obstoju očitne napake pri presoji ne omeji na uporabo obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah, da bi preverilo pravilnost, popolnost in zanesljivost dejstev, ki so podlaga za sporno odločbo, ampak nekatere elemente iz obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah šteje za dokazane, ne da bi navedlo razloge, zakaj bi se te elemente, kljub končnemu stališču Komisije v sporni odločbi, moralo šteti za nesporno ugotovljene. Vendar iz nespornih dokazov, ki so na primer zaradi njihove empirične in preverljive narave tako očitni, da jih ni mogoče izpodbijati, ni mogoče domnevati, da trditev v obvestilu o ugotovitvah o možnih kršitvah ni mogoče spremeniti glede na odgovore na to obvestilo. Priglasitelji lahko namreč v odgovoru na obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah glede na to obvestilo dopolnijo ali pojasnijo svoje stališče o delovanju zadevnega trga ali zadevnih trgov, tako da bi bili lahko dodani novi dokazi ali bi bilo lahko dejansko stanje, ki ga je že ugotovila Komisija, umeščeno v popolnoma drug kontekst. (Glej točke 69, 73, 75 in 76.)

Pravica priglasiteljev koncentracije do obrambe pomeni, da imajo ti pravico v okviru njihovega pisnega in ustnega zaslišanja po prejemu obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah predložiti vse, za kar menijo, da bi lahko ovrglo očitke Komisije in jo privedlo do odobritve njihove priglašene koncentracije. Zato se jim načeloma ne bi smelo očitati, da so določene trditve, dejstva ali dokaze, morda odločilne, podali šele v okviru svojega odgovora na obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah. Stranke koncentracije lahko namreč šele s tem obvestilom pridobijo podrobnejše pokazatelje glede zadržkov Komisije glede načrta koncentracije in dokazov, na katere se v zvezi s tem opira. Utemeljitev, podana v odgovoru na obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah, spada v okvir preiskave, ki jo je treba izvesti v okviru formalnega postopka, in ni prepozna, ampak je podana v roku, določenem za ta namen v postopku nadzora koncentracij. Ob upoštevanju zahtev pravice do obrambe za take utemeljitve priglasiteljev, podane v odgovoru na obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah, ne morejo veljati večje zahteve glede njihove dokazne vrednosti in prepričljivosti kot tiste, ki veljajo za trditve konkurentov, kupcev in drugih tretjih oseb, ki jih zasliši Komisija med upravnim postopkom, ali za dokaze, ki jih predložijo podjetja, ki priglašujejo, v fazi pred preiskavo Komisije. Poleg tega, kadar Komisija v odločbi preučuje trditve podjetij, ki priglašujejo, v odgovoru na obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah, in izkoristi priložnost, da ponovno preuči svoje začasne ugotovitve iz tega obvestila, da bi morda odstopila od njih, ne da bi posredovala zahtevo za predložitev podatkov, ne „prenese“ izvedbe preiskave na navedena podjetja. Res je, da mora Komisija natančno preučiti trditve strank koncentracije glede njihove pravilnosti, popolnosti in prepričljivosti in da jih v primeru upravičenih dvomov ne sme upoštevati. Res je tudi, da mora na podlagi člena 3(1) Uredbe št. 447/98 priglasitev nameravane koncentracije vsebovati pravilne in popolne podatke in da morajo stranke, ki priglašujejo, v skladu s členom 11 Uredbe št. 4064/89 odgovoriti popolno in pravilno ter v rokih, določenih v morebitni zahtevi Komisije za predložitev podatkov, sicer lahko Komisija, kadar so bili zadevni podatki zahtevani z odločbo, na podlagi členov 14 in 15 Uredbe št. 4064/89 naloži globe ali periodične denarne kazni. Vendar pa ostaja dejstvo, da mora Komisija v fazi odgovora na obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah, da ne bi razvrednotila pravic do obrambe strank, ki priglašujejo, uporabiti enaka merila kot tista pri obravnavanju trditev tretjih strank, oziroma merila, uporabljena v začetni fazi preiskave, pri čemer lahko ustrezno ukrepa v primeru, če se pozneje v postopku izkaže, da zadevna priglasitev ne izpolnjuje zahtev iz člena 3(1) Uredbe št. 447/98. V teh okoliščinah, zlasti ob upoštevanju časovnih omejitev, ki izhajajo iz procesnih rokov, določenih v Uredbi št. 4064/89, Komisiji načeloma ni treba v vsakem primeru posebej, po pošiljanju obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah in po zaslišanju zadevnih podjetij, pošiljati večim gospodarskim subjektom zahteve po obširnejših podatkih tik pred posredovanjem svojega osnutka odločbe svetovalnemu odboru za nadzor koncentracij podjetij na podlagi člena 19 Uredbe št. 4064/89. (Glej točke 89 in od 91 do 95.)

Glede trditve o vzpostavitvi ali krepitvi kolektivnega prevladujočega položaja mora Komisija v okviru presoje združljivosti koncentracije s skupnim trgom na podlagi prospektivne analize referenčnega trga presoditi, ali ima predložena koncentracija za posledico položaj, v katerem učinkovito konkurenco na zadevnem trgu resno ovirajo podjetja, stranke koncentracije, in eno ali več drugih podjetij, ki lahko skupaj, zlasti zaradi med njimi obstoječih korelacijskih dejavnikov, usklajeno ravnajo na trgu, da bi izkoristila položaj kolektivne ekonomske moči in to ne da bi se sedanji ali prihodnji konkurenti ali celo kupci in potrošniki lahko učinkovito odzvali. Taki korelacijski dejavniki vključujejo zlasti odnos medsebojne odvisnosti med člani tesnega oligopola, znotraj katerega lahko na trgu z ustreznimi značilnostmi, zlasti glede tržne koncentracije, preglednosti in homogenosti proizvodov, te stranke predvidijo ravnanje druga druge in so torej močno spodbujene k temu, da uskladijo svoje ravnanje na trgu, tako da povečajo njihov skupni dobiček z zvišanjem cen, zmanjšanjem proizvodnje, izbire ali kakovosti blaga in storitev, zmanjšanjem inovacij ali kakšnim drugačnim vplivanjem na dejavnike konkurence. V tem okviru namreč vsak udeleženec ve, da bi njegovo zelo konkurenčno ravnanje sprožilo pri drugih odziv, tako da ne bi imel od svoje pobude nobene koristi. Primer kolektivnega prevladujočega položaja, ki resno ovira učinkovito konkurenco na skupnem trgu ali njegovem znatnem delu, lahko nastane po koncentraciji, kadar bi bil njen rezultat, ob upoštevanju samih značilnosti zadevnega trga in spremembe teh značilnosti zaradi izvršitve koncentracije, da bi vsak član zadevnega oligopola ob zavedanju skupnih interesov menil, da je mogoče, ekonomsko donosno in ugodneje, sprejeti politiko trajnega usklajenega ravnanja na trgu s ciljem prodaje nad konkurenčnimi cenami, ne da bi bilo treba skleniti sporazum ali se zateči k usklajenemu ravnanju v smislu člena 81 ES in to ne da bi se lahko sedanji ali prihodnji konkurenti ali celo kupci in potrošniki učinkovito odzvali. Verjetnost takega tihega usklajevanja je večja, če se lahko konkurenti zlahka sporazumejo glede načina, kako mora delovati usklajevanje, zlasti o parametrih, ki so lahko predmet načrtovanega usklajevanja. Konkurenti bi se namreč morali, če se ne bi mogli molče sporazumeti o načinu usklajevanja, nazadnje zateči k ravnanjem, ki so prepovedana s členom 81 ES, da bi lahko sprejeli politiko skupnega delovanja na trgu. Poleg tega, zlasti ob upoštevanju morebitne želje, ki jo ima lahko vsak udeleženec tihega usklajevanja, da zaradi kratkoročnega povečanja dobička ne bo več ravnal usklajeno, je treba presoditi, ali tako usklajevanje lahko traja. Podjetja, ki usklajujejo svoja ravnanja, morajo biti sposobna v zadostni meri spremljati, ali so pogoji usklajevanja spoštovani. Preglednost na trgu bi zato morala biti zadostna, da bi zlasti vsako zadevno podjetje lahko dovolj natančno in pravočasno prepoznalo spremembo ravnanja na trgu vseh drugih udeležencev usklajevanja. Zaradi discipline je potrebna neka oblika verodostojnega mehanizma odvračanja, ki ga je mogoče vzpostaviti, če se odkrije odstopanje. Poleg tega odzivi podjetij, ki ne sodelujejo pri usklajevanju, kot so sedanji ali prihodnji konkurenti, ter odzivi kupcev ne bi smeli postaviti pod vprašaj pričakovanih rezultatov usklajevanja. Vendar se je pri uporabi teh meril treba izogniti temu avtomatičnemu pristopu, ki pomeni, da bi ločeno preverjali vsako posamezno od navedenih meril, pri čemer ne bi upoštevali globalnega ekonomskega mehanizma hipotetičnega tihega usklajevanja. Presoje na primer preglednosti nekega trga se ne sme opraviti ločeno in abstraktno, ampak glede na pravila mehanizma hipotetičnega tihega usklajevanja. Le ob upoštevanju take predpostavke je namreč mogoče preveriti, ali morebitni elementi preglednosti, ki obstajajo na trgu, dejansko omogočajo ugotoviti, ali gre za molče potrjeno skupno ravnanje in/ali omogočajo zadevnim konkurentom, da v zadostni meri nadzorujejo, ali so pogoji takega ravnanja spoštovani. V zvezi s tem je treba za namene analize trajnosti domnevnega tihega usklajevanja upoštevati mehanizme nadzora, ki so morda dostopni udeležencem zatrjevanega tihega usklajevanja, da bi se preverilo, ali bi lahko zaradi takih mehanizmov dovolj natančno in pravočasno prepoznali spremembo ravnanja na trgu vseh drugih udeležencev takega usklajevanja. Nazadnje, raziskovanja predhodnega kolektivnega prevladujočega položaja, ki temelji na več elementih, ki običajno štejejo za pokazatelje obstoja ali verjetnosti obstoja tihega usklajevanja med konkurenti, ni mogoče izpodbijati kot takega. Vendar je treba tako raziskavo nujno izvesti s previdnostjo in predvsem na podlagi pristopa, ki temelji na analizi morebitnih sprejemljivih strategij usklajevanja. (Glej točke od 120 do 123, 125, 126 in 129.)

Komisija ima pravico do proste presoje ekonomskih vprašanj za namene izvedbe temeljnih pravil Uredbe št. 4064/89 o nadzoru koncentracij podjetij, zlasti njenega člena 2. Iz tega izhaja, da je nadzor, ki ga izvede sodišče Skupnosti nad odločbo Komisije v zvezi s koncentracijami, omejen na preverjanje, ali je bilo pravilno ugotovljeno dejansko stanje in ali je bila storjena očitna napaka pri presoji. Zato, čeprav sodišče Skupnosti svoje presoje o ekonomskih vprašanjih ne sme nadomestiti s presojo Komisije za namene izvedbe temeljnih pravil Uredbe, to ne pomeni, da se mora vzdržati nadzora pravne opredelitve podatkov ekonomske narave, ki jo je podala Komisija. Sodišče Skupnosti mora namreč med drugim – ob vsebinski pravilnosti navedenih dokazov, njihovi zanesljivosti in doslednosti – preveriti tudi, ali ti dokazi vsebujejo vse upoštevne podatke, ki jih je treba upoštevati pri presoji zapletene okoliščine, in ali lahko utemeljijo iz njih izvedene sklepe. (Glej točki 144 in 145.)

Komisija ne krši obveznosti obrazložitve, če pri izvrševanju svoje pristojnosti na področju nadzora koncentracij v odločbi ne razloži natančno presoje določenega števila vidikov koncentracije, ki se ji zdijo očitno neupoštevni, nepomembni ali popolnoma drugotnega pomena za presojo koncentracije. Taka zahteva je namreč težko skladna z zahtevo po hitrosti in s kratkimi procesnimi roki, ki so naloženi Komisiji pri izvrševanju njene pristojnosti na področju nadzora koncentracij in ki so del posebnih okoliščin postopka nadzora koncentracij. Iz tega izhaja, da je takrat, kadar Komisija razglasi koncentracijo za združljivo s skupnim trgom na podlagi člena 8(2) Uredbe št. 4064/89, zahteva po obrazložitvi izpolnjena, če so v tej odločbi jasno navedeni razlogi, zakaj Komisija meni, da zadevna koncentracija, morda po spremembah, ki so jih uvedla zadevna podjetja, ne ustvarja ali krepi prevladujočega položaja, ki lahko povzroči resno oviro za učinkovito konkurenco na skupnem trgu ali njegovem znatnem delu. Čeprav je res, da Komisiji v obrazložitvi odločb, sprejetih na podlagi uredbe, ni treba sprejeti stališča glede vseh elementov in trditev, na katere se sklicuje, vključno s tistimi, ki so povsem drugotnega pomena za presojo, pa mora še vedno navesti dejstva in pravne ugotovitve, ki so bistvene v strukturi odločbe. Poleg tega mora biti obrazložitev logična in zlasti ne sme vsebovati notranjih protislovij. (Glej točke od 167 do 169.)