SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

JULIANE KOKOTT,

predstavljeni 23. aprila 2009 ( 1 )

Zadeva C-370/07

Komisija Evropskih skupnosti

proti

Svetu Evropske unije

„Ničnostna tožba — Določitev stališč, ki jih je treba sprejeti v imenu Skupnosti v organu, ustanovljenem s sporazumom — Obveznost obrazložitve — Navedba pravne podlage — 14. zasedanje Konference pogodbenic Konvencije o mednarodni trgovini z ogroženimi prosto živečimi živalskimi in rastlinskimi vrstami (CITES)“

I – Uvod

1. Ta spor zadeva vprašanje, v katerih primerih morajo akti Skupnosti vsebovati navedbo pravne podlage in kakšne so posledice neobstoja ustrezne navedbe.

2. Predmet tožbe je sklep Sveta Evropske unije o stališču, ki naj bi ga sprejeli v imenu Evropske skupnosti na podlagi nekaterih predlogov, predstavljenih na 14. zasedanju Konference pogodbenic washingtonske konvencije o varstvu vrst (Konvencija o mednarodni trgovini z ogroženimi prosto živečimi živalskimi in rastlinskimi vrstami, CITES ( 2 )), ki je trajala od 3. do . Komisija Evropskih skupnosti predlaga Sodišču, naj ta sklep razglasi za ničnega, ker Svet v njem ni navedel pravne podlage.

II – Pravni okvir

3. Člen 253 ES določa: „V uredbah, direktivah in odločbah, ki jih skupno sprejmeta Evropski parlament in Svet, ter v aktih, ki jih sprejme bodisi Svet ali Komisija, se navedejo razlogi za njihovo sprejetje, pa tudi vsi predlogi ali mnenja, ki jih je bilo treba pridobiti po tej pogodbi.“

4. Člen 300(2) ES ureja med drugim tudi postopek določitve stališč Skupnosti, ki jih je treba sprejeti v organih mednarodnih organizacij: „Ob upoštevanju pristojnosti, ki jih ima na tem področju Komisija, odloča o podpisu, ki ga lahko spremlja sklep o začasni uporabi pred začetkom veljavnosti, in o sklepanju sporazumov Svet s kvalificirano večino na predlog Komisije. Če sporazum zajema področje, pri katerem je za sprejetje notranjih predpisov potrebno soglasje, odloča Svet soglasno, enako pa velja za sporazume iz člena 310. Z odstopanjem od pravil iz odstavka 3 veljajo ti postopki tudi za sklepe o začasni odložitvi uporabe sporazuma ali za določitev stališč, ki jih je treba sprejeti v imenu Skupnosti v organu, ustanovljenem s sporazumom, kadar mora ta organ sprejeti sklepe s pravnim učinkom, z izjemo sklepov o dopolnitvah ali spremembah institucionalnega okvira sporazuma. Evropski parlament je nemudoma in v celoti obveščen o vseh sklepih iz tega odstavka o začasni uporabi ali odložitvi izvajanja sporazumov ali določitvi stališča Skupnosti v organu, ustanovljenem s sporazumom.“

5. V uvodnih izjavah od 2 do 4 izpodbijanega sklepa so navedeni razlogi za določitev skupnega stališča: „(2) Spremembe dodatkov h Konvenciji in nekatere resolucije konference pogodbenic bodo v splošnem vplivale na zadevno zakonodajo Skupnosti, ki jo bo morda zato treba spremeniti. (3) Ker sprememba Gaborone k CITES ni začela veljati, Skupnost še ni pogodbenica Konvencije. (4) V takšnih okoliščinah, kjer so bila vzpostavljena pravila Skupnosti za doseganje ciljev Pogodbe, države članice zunaj institucij Skupnosti ne morejo sprejeti obveznosti, ki lahko vplivajo na pravila Skupnosti ali spremenijo njihovo področje uporabe.“

6. V obeh členih Sklep določa: „Člen 1 Stališče Skupnosti glede področij v okviru pristojnosti Skupnosti, ki naj bi ga na 14. zasedanju konference pogodbenic CITES predstavile države članice, ki delujejo v skupnem interesu Skupnosti, je v skladu s prilogami k temu sklepu. Člen 2 Če je verjetno, da bodo na stališče iz člena 1 vplivale nove znanstvene ali tehnične informacije, predstavljene po sprejetju tega sklepa in pred 14. zasedanjem konference pogodbenic ali med njim, ali če bodo na zasedanju podani novi predlogi o zadevah, o katerih Skupnost še ni predložila stališča, se stališče Skupnosti glede področij v okviru pristojnosti Skupnosti oblikuje z usklajevanjem na kraju samem, preden bo o teh predlogih glasovala konferenca pogodbenic.“

III – Ozadje spora

7. Izpodbijani sklep je bil namenjen notranjim pripravam Skupnosti v zvezi s stališčem držav članic, ki ga je treba sprejeti na 14. zasedanju konference pogodbenic CITES.

8. Konvencija CITES je mednarodna pogodba. Njen namen je varovati ogrožene živalske in rastlinske vrste z nadzorovanjem mednarodne trgovine z osebki teh vrst. ( 3 )

9. Evropska Skupnost še ni pogodbenica te konvencije. ( 4 ) Njen pristop je odvisen od spremembe Konvencije CITES, ki še ni začela veljati. Trenutno je Evropska skupnost zaradi tega le opazovalka pri konferencah pogodbenic CITES. Od leta 1982 dalje pa Skupnost avtonomno sprejema ukrepe, s katerimi v Skupnosti izvaja obveznosti držav članic iz naslova Konvencije CITES, kot da bi bila sama pogodbenica konvencije. ( 5 )

10. Zadnji ukrep za izvedbo Konvencije CITES je Uredba Sveta (ES) št. 338/97 z dne 9. decembra 1996 o varstvu prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst z zakonsko ureditvijo trgovine z njimi. ( 6 ) Ta je bila sprejeta na podlagi člena 130s(1) Pogodbe ES (sedaj člen 175(1) ES).

11. Med 3. in je v Haagu potekalo zasedanje konference pogodbenic Konvencije CITES. Predmet te konference so bila med drugim tudi glasovanja o spremembah dodatkov konvencije, v katerih so navedene zaščitene vrste. ( 7 )

12. Komisija je 4. aprila 2007 sprejela predlog sklepa Sveta o stališču, ki naj bi ga sprejeli v imenu Evropske skupnosti na podlagi določenih predlogov, o katerih naj bi se razpravljalo in glasovalo na tej konferenci. ( 8 ) Predlog sklepa je imel podlago v členu 175(1) ES (okolje), členu 133 ES (trgovinska politika) in členu 300(2), drugi pododstavek, ES.

13. Svet je nato 24. maja 2007 sprejel izpodbijani akt, ki ima naslov „Sklep Sveta“ ( 9 ), vendar pa ni navedel pravne podlage. ( 10 )

14. V skladu z neprerekanimi navedbami Komisije je Svet opustil navedbo pravne podlage, ker se ni dalo doseči soglasja o izbiri pravne podlage. Nekateri zastopniki naj se ne bi strinjali z navedbo dvojne materialne pravne podlage v obliki členov 175(1) ES in 133 ES in so se zavzemali samo za navedbo člena 175(1) ES. Drugi naj bi zavrnili navedbo formalne pravne podlage v členu 300(2), drugi pododstavek, ES.

15. Komisija je menila, da je navedba pravne podlage nujna, in je pred sprejetjem sklepa Sveta vztrajala pri izrecnem sklicevanju na člene 133 ES, 175(1) ES in 300(2), drugi pododstavek, ES.

IV – Postopek pred Sodiščem

16. Komisija je 1. avgusta 2007 vložila na podlagi člena 230 ES tožbo zoper „Sklep Sveta o stališču, ki naj bi ga sprejeli v imenu Evropske skupnosti na podlagi nekaterih predlogov, predstavljenih na 14. zasedanju Konference pogodbenic Konvencije o mednarodni trgovini z ogroženimi prosto živečimi živalskimi in rastlinskimi vrstami (CITES), Haag, Nizozemska, –“.

17. Komisija Sodišču predlaga, naj: — razglasi ta sklep za ničnega, — Svetu Evropske unije naloži plačilo stroškov.

18. Svet Sodišču predlaga, naj: — zavrne tožbo, — podredno, če Sodišče razglasi izpodbijani sklep za ničnega, ugotovi, da so njegovi učinki dokončni, in — tožeči stranki naloži plačilo stroškov.

19. S sklepom z dne 20. novembra 2007 je predsednik Sodišča dopustil intervencijo Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska v podporo Svetu.

20. Pred Sodiščem je najprej potekal pisni postopek, nato pa je bila 4. marca 2009 opravljena ustna obravnava.

V – Pravna presoja

A – Dopustnost

21. Najprej je treba preskusiti, ali gre pri sklepu, ki je sporen v tej zadevi, sploh za izpodbojni akt v smislu člena 230 ES. To mora Sodišče preskusiti po uradni dolžnosti.

22. Sklep, ki ga sprejme Svet za določitev stališča Skupnosti, je nedvomno izpodbojni akt v smislu člena 230 ES. V skladu s členom 230 ES Sodišče nadzira zakonitost aktov Sveta, v skladu z ustaljeno sodno prakso pa je ničnostna tožba dopustna zoper vse ukrepe Institucij, ki povzročijo zavezujoče pravne učinke, ne glede na pravno naravo ali obliko. ( 11 )

23. Položaj je drugačen v primeru sklepa predstavnikov držav članic, ki so se sestali v okviru Sveta, s katerim države članice koordinirajo svoje zunanje dejavnosti. Tak sklep ni izpodbojni akt v skladu s členom 230, prvi odstavek. ( 12 ) Ne gre namreč za akt Sveta, ampak za skupni akt predstavnikov držav članic.

24. Predmet tega spora ni standardni primer določanja stališča Skupnosti v zvezi s sporazumom, katerega pogodbenica je Skupnost. Nasprotno, Skupnost ni članica Konvencije CITES. Ker se Skupnost zato ne more udeležiti zasedanja konference CITES kot pogodbenica, se z izpodbijanim aktom tudi ne določa stališče Skupnosti, temveč stališče, ki ga bodo države članice kot edine pogodbenice zagovarjale na zasedanju konference.

25. Glede na to je treba preizkusiti, ali gre v tej zadevi za akt Sveta ali sklep predstavnikov držav članic, ki so se sestali v okviru Sveta.

26. Besedilo sklepa govori v prid temu, da gre za sklep Sveta. V besedilu je namreč izrecno navedeno, da je Svet Evropske unije sklenil. Kakor izhaja iz uvodne izjave 2 k izpodbijanemu aktu, bodo spremembe Konvencije CITES v splošnem vplivale na zadevno zakonodajo Skupnosti. Zato sklep določa, kakšno stališče naj države članice zagovarjajo na konferenci. V členu 1 akta je tako obravnavano „stališče Skupnosti […], ki naj bi ga predstavile države članice, ki delujejo v skupnem interesu Skupnosti“.

27. Iz tega je razvidno, da gre pri izpodbijanem aktu za akt Sveta.

28. Sklep Sveta v skladu s členom 300(2), drugi pododstavek, ES tudi ni, na primer, pripravljalni akt, ampak je zaključek postopka izoblikovanja stališča znotraj Skupnosti. V njem se dokončno in z zavezujočim učinkom določi stališče Skupnosti, ki ga bo ta zagovarjala v mednarodnih organih. ( 13 ) Ker določa, kakšna stališča morajo države članice predstaviti na 14. konferenci CITES, povzroča zavezujoče pravne učinke. Tako gre za izpodbojni akt v smislu člena 230 ES.

29. Nazadnje je treba odgovoriti na navedbe Sveta, da je tožba nedopustna, ker naj bi izpodbijani akt že izčrpal pravne učinke in je zaradi tega tožba postala neutemeljena.

30. V zvezi s tem je treba najprej navesti, da izvrševanje pravice do tožbe privilegiranega tožnika ni odvisno od obstoja pravnega interesa. ( 14 )

31. Tudi če bi se zahteval obstoj pravnega interesa, bi ta v tej zadevi obstajal. Sodišče je v zvezi s tožbami posameznikov proti Komisiji namreč že ugotovilo, da pravni interes ne preneha s tem, da je bila izpodbijana odločba ob vložitvi tožbe že izvršena ( 15 ) ali da se izpodbijani akt ne uporablja več. ( 16 ) Sodišče v takih primerih izvaja pravni interes iz dejstva, da se lahko s tožbo prepreči, da bi se ponovila izpodbijana pravna napaka.

32. Komisija je v tej zadevi opozorila, da bi rada s tožbo preprečila, da bi Svet tudi v prihodnje sprejemal podobne sklepe, v katerih ni navedena pravna podlaga. S tem je na prepričljiv način uveljavljala nevarnost ponovitve.

33. Tožba Komisije je tako dopustna.

B – Utemeljenost

34. Tožba Komisije temelji na enem samem tožbenem razlogu. Graja, da v izpodbijanem sklepu ni navedena pravna podlaga. To pa naj bi pomenilo bistveno kršitev postopka, zlasti obveznosti obrazložitve v skladu s členom 253 ES, in imelo za posledico ničnost akta.

1. Obveznost navedbe pravne podlage

35. Člen 253 ES določa, da se v uredbah, direktivah in odločbah navedejo razlogi za njihovo sprejetje. Obveznost navedbe pravne podlage je del obveznosti obrazložitve. ( 17 )

36. V členu 249 ES so našteti akti, ki jih lahko institucije Skupnosti uporabijo za izpolnjevanje svojih nalog. V tej zvezi so navedeni uredbe, direktive, odločbe, priporočila in mnenja.

37. V tej zadevi obstaja med strankama spor, ali je izpodbijani akt, ki je v nemški različici označen kot „sklep“, odločba sui generis ali odločba v smislu člena 249 ES, za katero v skladu s členom 253 ES velja obveznost obrazložitve.

38. Komisija meni, da je sklep, ki v skladu s členom 300(2), drugi pododstavek, ES določa stališče Skupnosti, odločba v smislu člena 249 ES in da tudi zanj v skladu s členom 253 ES velja obveznost obrazložitve.

39. Svet pa nasprotno meni, da se za akte, kakršen je izpodbijani v tej zadevi, člen 253 ES ne uporablja. Določitev stališča v skladu s členom 300(2), drugi pododstavek, ES je odločba sui generis, ki ni odločba v smislu člena 249 ES in zato ne spada na področje uporabe člena 253 ES. Zato glede izpodbijanega sklepa ni obveznosti obrazložitve.

40. Komisija se v bistvu pri obrazložitvi svojega mnenja sklicuje na to, da je v večini jezikovnih različic Pogodbe pojem, ki se uporablja za označbo akta v členu 300(2), drugi pododstavek, in (3) ES, naveden med akti iz člena 253 ES, ki jih je treba obrazložiti. Tako je na primer v francoski različici v obeh določbah uporabljen pojem „décision“, v angleški različici pa pojem „decision“.

41. V nasprotju s tem pa se Svet sklicuje na to, da v štirih jezikovnih različicah Pogodbe obstaja razlika med pojmi. V nemški je v členu 253 ES uporabljen pojem „odločba“, medtem ko člen 300(2), drugi pododstavek, in (3) ES govori o „sklepu“. V danski različici se razlikuje med „beslutning“ in „afgørelse“, v nizozemski različici med „beschikking“ in „besluit“ in nazadnje v slovenski različici med „odločbo“ in „sklepom“. Svet meni, da je pojmovno razlikovanje v teh štirih jezikovnih različicah dokaz, da je določitev stališča v skladu s členom 300(2), drugi pododstavek, ES odločba sui generis in torej ni odločba v smislu člena 249 ES in 253 ES.

42. Vlada Združenega kraljestva se v podporo stališču Sveta sklicuje na zgodovino nastanka člena 300(2) ES. Pred spremembami, ki jih je uvedla Pogodba iz Nice, je Svet take akte, kakršen je izpodbijani, namenjene določitvi stališč Skupnosti, sprejel kot odločbe sui generis. Države članice s spremembami niso nameravale nadomestiti sprejetja odločb sui generis z odločbami v smislu člena 249 ES.

43. Stranke z razpravljanjem o različnih jezikovnih različicah člena 300(2) ES v bistvu utemeljujejo na popolnoma terminološki ravni.

44. Prvi indic za stališče Komisije je, da je v večini jezikovnih različic v členu 300(2) ES uporabljena tista označba akta, ki je uporabljena tudi v členih 249 ES in 253 ES. ( 18 ) Vendar to ne more biti odločilno. Načeloma so vse jezikovne različice enakovredne. ( 19 ) Če se različne jezikovne različice razlikujejo, je v skladu z zahtevo po enotni razlagi treba pomen vsebine ugotoviti s sistematično in teleološko razlago. ( 20 )

45. Zoper utemeljitev, ki se navezuje izključno na terminologijo člena 300(2), drugi pododstavek, ES, govori med drugim tudi to, da nikakor ni jasno, ali dejansko stanje tega spora sploh spada na področje uporabe te določbe. Na prvi pogled člen 300(2), drugi pododstavek, ES velja le v zvezi s sporazumi, pri katerih je Skupnost članica. V tej zadevi pa Skupnost pravzaprav ni pogodbenica Konvencije CITES. Če ta določba dejansko ne bi bila upoštevna pravna podlaga, bi bilo razlogovanje, ki obveznost obrazložitve izvaja le iz pojma, ki se uporablja v členu 300(2), drugi pododstavek, ES, neupoštevno.

46. Pri ugotavljanju, ali bi bilo treba izpodbijani sklep obrazložiti, se tako ni mogoče sklicevati le na uporabo pojmov v členu 300(2) ES. Odločilna so vsebinska merila, ki jih morajo izkazati akti, da se lahko štejejo za odločbe, ki jih je treba obrazložiti, v smislu členov 249 ES in 253 ES.

47. Za „odločbo“ v smislu člena 249 ES je vsebinsko značilno, da ima zavezujoče in neposredne pravne učinke in da označi naslovnika.

48. Za standardni primer, ki ga obravnava člen 300(2), drugi pododstavek, ES, je značilno, da se določi stališče Skupnosti, ki naj ga Komisija zagovarja v organu mednarodne organizacije, katere članica je Skupnost. Tak akt tako sploh nima neposrednega naslovnika, ker le znotraj Skupnosti določa ravnanje druge institucije. To govori v prid temu, da pri takem aktu ne gre za odločbo v smislu člena 249 ES, temveč za odločbo sui generis.

49. V nasprotju s tem pa je za to zadevo značilno, da je akt naslovljen na države članice. Določa stališče, ki ga morajo predstaviti države članice, ker Skupnost ni članica mednarodne organizacije, čeprav je po mnenju Sveta in Komisije znotraj Skupnosti pristojna za Konvencijo. Naslovnice izpodbijanega akta so, kot je priznal tudi Svet, države članice. Tako je ta akt bližje odločbi v smislu člena 249 ES kot pa standardnemu primeru člena 300(2), drugi pododstavek, ES.

50. Vendar pa v tej zadevi ni odločilno, ali se akt opredeli kot odločba v smislu člena 249 ES ali odločba sui generis.

51. Za izpodbijani akt namreč velja obveznost opredelitve tudi, če se opredeli kot odločba sui generis. Ta izhaja v skladu s teoretično izpeljavo bodisi iz široke razlage pojma „odločba“ iz člena 253 ES bodisi iz njegove analogne uporabe. Od načelnega obstoja obveznosti obrazložitve je treba razlikovati obseg obveznosti obrazložitve (zadostuje samo navedba pravne podlage ali je potrebna širša obrazložitev), kar bom obravnavala spodaj.

52. Obveznost obrazložitve, določena v členu 253 ES, zahteva, da vsi v tem členu navedeni akti vsebujejo navedbo razlogov, zaradi katerih jih je institucija sprejela. Sodišče vidi razlog za obveznost obrazložitve, določene v členu 253 ES, zlasti v tem, da se Sodišču omogoči izvajanja naloge nadzora. ( 21 ) Poleg tega pa naj bi se s tem države članice in zainteresirane stranke seznanile s pogoji, v katerih so institucije Skupnosti uporabile Pogodbo. ( 22 )

53. Pogoj, da se omogoči kakor se le da širok pravni nadzor, ki je nujen za obveznost obrazložitve, pa ne velja le za odločbe v smislu člena 249 ES, ampak enako tudi za akt, kakršen je izpodbijani v tej zadevi, ki ima zavezujoče pravne učinke.

54. Sodišče je zato člen 230 ES razlagalo tako, da je ničnostna tožba dopustna zoper vse ukrepe institucij, ki imajo pravne učinke, ne glede na njihovo pravno naravo ali obliko. ( 23 ) Zato je logično, da vzporedno s temi akti velja tudi obveznost obrazložitve, da se Sodišču omogoči izvajanje naloge nadzora. Zato v členu 253 ES niso omenjeni le tisti akti iz člena 249 ES, ki nimajo zavezujočih pravnih učinkov, torej priporočila in mnenja. Iz tega je mogoče sklepati, da je uporaba členov 253 ES in 230 ES lahko odvisna od tega, ali ukrep povzroči zavezujoče pravne učinke. Tako je treba obrazložiti tudi odločbe sui generis, ki povzročijo pravne učinke.

55. Navedba pravne podlage kot minimalne predpostavke obrazložitve je nujna tudi zaradi upoštevanja načela dodeljenih pristojnosti, ki je določeno v členu 5, prvi odstavek, ES. V skladu z njim Skupnost deluje le v mejah pristojnosti in ciljev, ki jih določa Pogodba in ki velja za notranje in mednarodnopravno delovanje Skupnosti. ( 24 ) Brez obveznosti navedbe pravne podlage bi lahko obstajala nevarnost, da bi si ob nejasni pravni podlagi Skupnost prilastila pristojnosti, ki jih imajo sicer države članice. Obveznost obrazložitve ima v teh primerih poleg tega tudi opozorilen namen. Pristojne institucije sili, da pred sprejetjem akta preverijo, ali je Skupnost sploh pristojna.

56. Navedba pravne podlage je nujna tudi za varovanje postopka odločanja v Svetu. Člen 300(2), prvi pododstavek, ES določa odločanje s kvalificirano večino, razen če sporazum zajema področje, pri katerem je za sprejetje notranjih predpisov potrebno soglasje. Način glasovanja je tako odvisen od upoštevne pravne podlage. Z obveznostjo, da se ta izrecno navede, se tako zagotovi, da Svet pred sprejetjem sklepa določi pravno podlago in s tem način glasovanja. To je toliko bolj pomembno, ker lahko način glasovanja vpliva tudi na vsebino sklepa. Iz previdnosti doseženo soglasje lahko vodi do sprejetja zgolj minimalnega konsenza in tako do drugačnega izida kot pri sprejemanju sklepa s kvalificirano večino.

57. V prid obveznosti obrazložitve govori tudi načelo preglednosti. To pride do izraza v členu 1, drugi odstavek, EU, v katerem je določeno, da se odločitve sprejemajo čim bolj javno. Sodišče je v okviru Uredbe (ES) št. 1049/2001 ( 25 ) ugotovilo, da ima načelo preglednosti poseben pomen, kadar Svet deluje v zakonodajni funkciji. ( 26 ) Preglednost v tem smislu krepi demokracijo, s tem da omogoča državljanom nadzor nad vsemi informacijami, na podlagi katerih je bil sprejet zakonodajni akt. ( 27 )

58. K čim bolj preglednemu sprejemanju odločitev spada tudi, da je v pravnem aktu navedena njegova pravna podlaga. Načelo preglednosti se lahko navede tudi v tem okviru, čeprav akti take vrste, kot je izpodbijani, niso vedno objavljeni. Svet se lahko vzdrži z objavo, da se z razkritjem stališča ne bi oslabil pogajalski položaj Skupnosti. Svet je na ustni obravnavi pojasnil, da to ne pomeni, da tega akta na prošnjo ne bi bilo mogoče izročiti posameznikom. Za zaščito pogajalskega položaja Skupnosti bi med drugim zadostovalo, da se taki akti objavijo šele po koncu konferenc.

59. Svet kot argument proti obveznosti obrazložitve aktov sui generis navaja sodbo AETR. Komisija meni, da ta sodba ni upoštevna, ker je šlo v tisti zadevi le za „določene postopke“ v Svetu in ne za akt, ki je primerljiv z aktom, spornim v tej zadevi.

60. Zadeva AETR se je nanašala na tožbo Komisije zoper sklep Sveta. Predmet tega so bili pogajanja in sklenitev Evropskega sporazuma o delu posadk vozil, ki opravljajo mednarodne cestne prevoze s strani držav članic Skupnosti v okviru Ekonomske komisije Združenih narodov za Evropo. S tem sklepom je Svet po „izmenjavi mnenj med svojimi člani in zastopnikom Komisije sprejel določene ‚rezultate posvetovanj‘, ki zadevajo stališče, ki ga morajo sprejeti države članice na odločilnih pogajanjih o AETR“ ( 28 ). Na prvi pogled zaradi tega med sodbo AETR in dejanskim stanjem tega spora obstaja določena podobnost.

61. Vendar je treba na tem mestu v zvezi z besedilom te sodbe pripomniti, da je Sodišče zelo pazilo, da ne bi sprejelo kakršne koli načelne izjave, ampak bi zgolj odločilo v specifični posamični zadevi. Za to pa je bilo značilno, da je bil zastopnik Komisije navzoč pri pogajanjih v Svetu in da je bila Komisija kot edina tretja zainteresirana stranka že obširno obveščena o nastajanju akta. ( 29 )

62. Če bi sporni akt imel pravno podlago v členu 300(2), drugi pododstavek, ES, pa bi obstajala tretja stran, ki ni bila udeležena pri sprejemanju akta in bi imela zato interes, da se navedejo razlogi za sprejetje akta oziroma vsaj njegova pravna podlaga.

63. V skladu s členom 300(2), tretji pododstavek, ES je Svet zavezan nemudoma in v celoti obvestiti Parlament o sprejetem sklepu. Nemudoma bi mu bilo treba posredovati izpodbijani sklep. Navedba pravne podlage bi bila nujna tudi, da se poudarijo pravice Parlamenta do obveščenosti in s tem omogoči učinkovit nadzor nad spoštovanjem teh pravic. Poleg tega s tem, da je Svet Parlamentu v tej zadevi akt posredoval šele šest tednov po sprejetju in šele sočasno z začetkom konference CITES, ni bila upoštevana zahteva po takojšnji obvestitvi v skladu s členom 300(2), tretji pododstavek, ES.

64. V nasprotju z mnenjem Sveta izpodbijani akt ne zadeva le držav članic.

65. Poleg tega je Sodišče pojasnilo področje uporabe obveznosti obrazložitve v neki poznejši sodbi v zvezi s sporočilom Komisije, ki države članice zavezuje, da Komisiji letno in sistematično posredujejo podatke o finančnih razmerjih določene kategorije podjetij. V skladu z načelom pravne varnosti mora zavezujoč učinek vsakega ukrepa, ki naj bi imel pravne učinke, temeljiti na določbi prava Skupnosti, ki mora biti izrecno označena kot pravna podlaga in določa obliko akta, v kateri mora biti ukrep sprejet. ( 30 )

66. V nadaljevanju je treba obravnavati ugovor Združenega kraljestva, ki zadeva praktičnost obveznosti obrazložitve. Združeno kraljestvo trdi, da bi določitev obveznosti obrazložitve za akte, kot je sporni, povzročila, da bi bilo sprejetje okorno in nefleksibilno. Svet v zvezi s tem opozarja, da sta bila za sprejetje izpodbijanega akta med predlogom Komisije in izvedbo konference na razpolago le dva meseca.

67. Tem ugovorom je treba priznati, da imajo fleksibilne možnosti ravnanja ravno v zunanji trgovini velik pomen. Težavam, ki lahko nastanejo v tem okviru, se je mogoče izogniti s fleksibilnimi zahtevami glede obsega obveznosti obrazložitve. Glede na vrsto akta in njegov kontekst se lahko zahteva bolj ali manj izčrpna obrazložitev. ( 31 ) Kot minimalno predpostavko obrazložitve je vedno treba zahtevati navedbo pravne podlage. Ta pa ne bi nikoli smela povzročiti čezmerne obremenitve v zvezi z obrazložitvijo.

68. Časovni pritiski ne morejo utemeljiti izjeme od tega pravila. Bolj ko je področje kompleksno in če je možnih več pravnih podlag, je tem bolj pomembno in nujno, da se jasno opredelijo upoštevne pravne podlage, temo pa je treba tem bolj natančno preskusiti. Iz načela dodeljenih pristojnosti namreč izhaja, da lahko Skupnost deluje le, če ima za svoje ravnanje v skladu s Pogodbo potrebno pristojnost. Zato si mora pred ukrepanjem nujno razjasniti, v skladu s katero pravno podlago ima to pristojnost. Sama navedba tega v aktu pa ne pomeni čezmerne obremenitve. Prav tako ne zadostuje, da se pozneje navede pravna podlaga v morebitnem aktu za prenos sprememb Konvencije CITES v zakonodajo Skupnosti, kot to navaja Svet. To ne vpliva na dejstvo, da mora imeti Skupnost tudi za določanje stališča, ki ga predstavijo države članice na konferenci, pristojnost, ki jo je tudi treba navesti v tem aktu. ( 32 )

69. Na koncu je treba preskusiti še argument Sveta, ki opozarja, da v preteklosti primerljivi sklepi ravno tako niso vsebovali navedbe pravne podlage. Zoper ta argument, ki temelji na predhodni praksi, se lahko ugovarja, da sama praksa Sveta ne sme odstopati od pravil Pogodbe in zato ne more ustvariti precedenčnega primera. ( 33 )

70. Tako je treba ugotoviti, da je v zvezi z izpodbijanim aktom obstajala obveznost navedbe pravne podlage.

2. Posledice nenavedbe pravne podlage

71. V nadaljevanju je treba še preskusiti, kakšne posledice ima nenavedba pravne podlage za veljavnost akta.

a) Ali je pravno podlago mogoče določiti glede na druge elemente akta?

72. Nesklicevanje na konkretno določbo pogodbe ne pomeni nujno vedno kršitve obveznosti obrazložitve iz člena 253 ES, ki ima za posledico ničnost akta. Ne gre za bistveno kršitev postopka, če je mogoče pravno podlago akta določiti glede na druge elemente akta. ( 34 )

73. V tej zadevi pa pravne podlage ni mogoče jasno določiti glede na druge elemente akta. Po eni strani to izhaja že iz tega, da je bilo na zasedanju Sveta zelo sporno, katera pravna podlaga je prava in se je v zvezi s tem razpravljalo o najrazličnejših predlogih. Komisija neprerekano navaja, da se je razpravljalo o navedbi zgolj člena 300(2) ES kot postopkovni pravni podlagi, o navedbi materialne pravne podlage in o kombinaciji obeh. Tudi razprava o upoštevni materialni podlagi za pristojnost, torej bodisi členu 175 ES bodisi členu 175 ES v povezavi s členom 133 ES, ni dala dokončnega dogovora.

74. Zdi se, da v vlogah v postopku pred Sodiščem Svet in Komisija izhajata iz tega, da je člen 300(2), drugi pododstavek, ES postopkovna pravna podlaga izpodbijanega akta. Ta določba določa postopek za sklepe o določanju stališč, „ki jih je treba sprejeti v imenu Skupnosti v organu, ustanovljenem s sporazumom, kadar mora ta organ sprejeti sklepe s pravnim učinkom.“

75. V tem okviru se postavlja vprašanje, ali se člen 300(2), drugi pododstavek, ES uporablja le za položaje, v katerih je Skupnost članica mednarodnega sporazuma. V prid temu bi nenazadnje govorila sistematska razlaga, ker je predmet odstavka 1 tega člena nedvomno le sklepanje mednarodnih sporazumov s strani Skupnosti. Skupnost sama pa ni članica Konvencije CITES, ampak samo države članice.

76. V nasprotju s tem pa teleološka razlaga govori v prid temu, da se mora člen 300(2), drugi pododstavek, ES uporabljati tudi za sporazume, katerih področje sicer spada v področje pristojnosti Skupnosti, pri katerih pa Skupnost zaradi ureditve mednarodnega sporazuma še ne more biti članica.

77. Ravno zaradi teh težav v zvezi z razlago ni mogoče izhajati iz tega, da je pravna podlaga jasno razvidna iz akta.

78. Tudi če se izhaja iz člena 300(2), drugi pododstavek, ES kot pravne podlage, ne bi bilo dovolj, da se kot pravna podlaga navede le ta postopkovna določba. Akt potrebuje tudi materialno pravno podlago, iz katere izhaja obseg pristojnosti in s tem tudi manevrski prostor Skupnosti, ki ga določa Pogodba ES. ( 35 )

79. Iz izpodbijanega akta prav tako ni jasno razvidna materialna pravna podlaga, ker se lahko tu uporabi več pravnih podlag. Te so lahko trgovinska politika, okoljska politika in tudi kombinacija obeh. ( 36 )

80. Pravna podlaga, na kateri temelji akt, zato iz njega ni nedvoumno razvidna.

b) Ali gre zgolj za izključno formalno napako?

81. Svet meni, da če je domnevana obveznost obrazložitve, ta ne bi smela imeti za posledico ničnosti, ker gre za izključno formalno napako akta.

82. Sodišče je v zadevah, v katerih je šlo za uporabo napačne pravne podlage poleg dejansko upoštevne pravne podlage, ugotovilo, da ima to za posledico ničnost spornega akta le, če gre za več kot izključno formalno napako, torej za tako, ki bi lahko vplivala na postopek, ki ga je treba uporabiti, in tako končno tudi na vsebino akta. ( 37 )

83. Ta sodna praksa se težko uporabi v primeru, v katerem sploh ni navedena pravna podlaga. Če sploh ni navedena pravna podlaga, je težko ugotoviti že, kateri postopek se je sploh uporabil in ali bi s tem nenavedba pravne podlage lahko vplivala na postopek, ki se uporabi. V primeru, da je obrazložitev pomanjkljiva, ker se je popolnoma opustila navedba pravne podlage, je treba šteti, da gre za tako bistveno napako, da ima ta vedno za posledico razglasitev ničnosti odločbe. Kakor je bilo zgoraj navedeno, gre pri navedbi pravne podlage za obveznost obrazložitve, ki se ne sme opustiti.

84. Nazadnje tudi naslednje razlogovanje govori proti domnevi izključno formalne napake. Kot materialna pravna podlaga izpodbijanega akta se lahko uporabijo člen 133 ES, člen 175 ES in kombinacija obeh členov. Člen 133 ES določa izključno pristojnost Skupnosti, medtem ko člen 175 ES določa pristojnost, ki je razdeljena med Skupnostjo in državami članicami. Izbira med tema členoma tako ima posledice za razdelitev pristojnosti med Skupnostjo in državami članicami. Tudi zato v tej zadevi ni mogoče govoriti le o izključno formalni napaki. ( 38 )

3. Vmesni sklep

85. Tako je treba ugotoviti, da je izpodbijani akt zaradi nenavedbe pravne podlage treba razglasiti za ničnega.

VI – Omejitev učinkov morebitne razglasitve ničnosti

86. Svet je predlagal, naj Sodišče, če razglasi izpodbijani sklep za ničnega, ohrani njegove učinke. Temu predlogu je treba ugoditi.

87. Če Sodišče akt razglasi za ničnega, lahko na podlagi člena 231, drugi odstavek, ES določi, kadar meni, da je to potrebno, tiste njegove učinke, ki jih je treba šteti za dokončne. Ta določba se glede na besedilo nanaša pravzaprav le na uredbe, vendar jo je Sodišče po analogiji uporabilo tudi za sklepe. ( 39 )

88. V tej zadevi je ohranitev učinkov izpodbijanega sklepa upravičena, saj je 14. zasedanje konference CITES že poteklo in so bili tam sprejeti sklepi. Sicer pa razglasitev ničnosti predhodno sprejetega sklepa o določitvi stališča Skupnosti ne bi spremenila mednarodnopravne obveznosti teh sklepov za države članice, ker so kršitve notranjih predpisov o stališču, ki ga je treba sprejeti na mednarodni konferenci, v skladu s splošnimi pravili mednarodnega prava načeloma neupoštevne. Znotraj Skupnosti pa bi lahko nastala pravna negotovost v zvezi s stališči, ki so bila sprejeta na konferenci. Zaradi izogibanja kakršne koli pravne nejasnosti je potrebna ohranitev učinkov izpodbijanega sklepa.

89. Svetu se ne naloži novo sprejetje sklepa brez očitane pravne napake. Ker je 14. zasedanje konference CITES že poteklo, bi bilo nesmiselno, da se Svetu naloži, naj na novo določi stališče za to konferenco.

VII – Stroški

90. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker Svet s predlogi v celoti ni uspel, se mu v skladu s stroškovnim predlogom Komisije naloži plačilo stroškov postopka.

91. V skladu s členom 69(4) Poslovnika Združeno kraljestvo kot intervenient nosi svoje stroške.

VIII – Predlog

92. V skladu z zgoraj navedenimi stališči Sodišču predlagam, naj odloči: 1. sklep Sveta z dne 24. maja 2007 o stališču, ki naj bi ga sprejeli v imenu Evropske skupnosti na podlagi nekaterih predlogov, predstavljenih na 14. zasedanju Konference pogodbenic Konvencije o mednarodni trgovini z ogroženimi prosto živečimi živalskimi in rastlinskimi vrstami (CITES), Haag, Nizozemska, –, se razglasi za ničen. 2. Učinki sklepa, navedenega v točki 1 tega izreka, ostanejo v veljavi. 3. Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska nosi svoje stroške. V preostalem nosi stroške postopka Svet Evropske unije.

( 1 ) Jezik izvirnika: nemščina.

( 2 ) V nadaljevanju: Konvencija CITES.

( 3 ) Primerjaj uvodno izjavo 1 Uredbe Sveta (ES) št. 338/97 z dne 9. decembra 1996 o varstvu prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst z zakonsko ureditvijo trgovine z njimi, UL L 61, str. 1.

( 4 ) Besedilo konvencije je 80 držav sprejelo 3. marca 1970. Konvencija je začela veljati .

( 5 ) Uredba Sveta (EGS) št. 3626/82 z dne 3. decembra 1982 o uporabi Konvencije o mednarodni trgovini z ogroženimi prosto živečimi živalskimi in rastlinskimi vrstami, UL L 384, str. 1.

( 6 ) Navedena v opombi 2.

( 7 ) Glej uvodno izjavo 2 izpodbijanega sklepa.

( 8 ) Predlog sklepa Sveta o stališču, ki naj bi ga sprejeli v imenu Evropske skupnosti na podlagi določenih predlogov, posredovanih na 14. zasedanju konference pogodbenic (COP14) Konvencije o mednarodni trgovini z ogroženimi prosto živečimi živalskimi in rastlinskimi vrstami (CITES), Haag, Nizozemska, 3.– [SEC(2007) 443 konč.].

( 9 ) V francoščini se imenuje „Décision du Conseil“, v angleščini „Council Decision“.

( 10 ) Sklep ni objavljen v Uradnem listu Evropske unije.

( 11 ) Primerjaj npr. sodbe z dne 31. marca 1971 v zadevi Komisija proti Svetu („AETR“, 22/70, Recueil, str. 263, točki 39 in 42), z dne v zadevi IBM proti Komisiji (60/81, Recueil, str. 2639, točka 9) in z dne v zadevi Athinaïki Techniki proti Komisiji (C-521/06 P, ZOdl., str. I-5829, točka 42).

( 12 ) Primerjaj o tem moje sklepne predloge z dne 26. marca 2009 v zadevi Komisija proti Svetu (C-13/07, točke 33 in naslednje).

( 13 ) Primerjaj moje v opombi 12 navedene sklepne predloge v zadevi Komisija proti Svetu, točka 34.

( 14 ) Sodba z dne 26. marca 1987 v zadevi Komisija proti Svetu (45/86, Recueil, str. 1493, točka 3).

( 15 ) Sodba z dne 24. junija 1986 v zadevi AKZO proti Komisiji (53/85, Recueil, str. 1965, točka 21).

( 16 ) Sodba z dne 26. aprila 1988 v zadevi APESCO proti Komisiji (207/86, Recueil, str. 2151, točka 16).

( 17 ) Primerjaj na primer v opombi 14 navedeno sodbo Komisija proti Svetu, točka 9, in sodbo z dne 20. septembra 1988 v zadevi Španija proti Svetu (203/86, Recueil, str. 4563, točka 36 in naslednje).

( 18 ) Sodišče tako sklic na več enotnih jezikovnih različic uporabi šele za potrditev izida razlage, glej sodbo z dne 15. oktobra 1996 v zadevi Henke (C-298/94, Recueil, str. I-4989, točka 15).

( 19 ) Drugačno postopanje bi bilo v neskladju z načelom enotne uporabe prava Skupnosti, primerjaj na primer sodbo z dne 27. marca 1990 v zadevi Cricket St Thomas (C-372/88, Recueil, str. I-1345, točka 18).

( 20 ) Primerjaj na primer sodbe z dne 27. oktobra 1977 v zadevi Bouchereau (30/77, Recueil, str. 1999, točki 13 in 14), z dne v zadevi Rockfon (C-449/93, Recueil, str. I-4291, točka 28), z dne v zadevi Kraaijeveld in drugi (C-72/95, Recueil, str. I-5403, točka 28) in z dne v zadevi W. N. (C-420/98, Recueil, str. I-2847, točka 21).

( 21 ) V opombi 11 navedena sodba Komisija proti Svetu, „AETR“, točka 11.

( 22 ) Primerjaj sodbo z dne 13. maja 1997 v zadevi Nemčija proti Parlamentu in Svetu (C-233/94, Recueil, str. I-2405, točka 25) s sklicem na sodbo z dne v zadevi Francija proti Komisiji (C-41/93, Recueil, str. I-1829, točka 34).

( 23 ) Glej v opombi 11 navedene sodbe „AETR“, točki 38 in 42, IBM proti Komisiji, točka 9, in Athinaïki Techniki proti Komisiji, točka 42.

( 24 ) Primerjaj mnenje 2/94 z dne 28. marca 1996, „Mnenje o EKČP“, Recueil, str. I-1759, točka 24.

( 25 ) Uredba (ES) št. 1049/2001 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, UL L 145, str. 43.

( 26 ) Sodba z dne 1. julija 2008 v združenih zadevah Švedska in Turco proti Svetu (C-39/05 P in C-52/05 P, ZOdl., str. I-4723, točka 46).

( 27 ) V opombi 26 navedena sodba Švedska in Turco proti Svetu, točka 46.

( 28 ) V opombi 11 navedena sodba Komisija proti Svetu „AETR“, točki 44 in 45.

( 29 ) Parlament v nasprotju s členom 300(2), drugi pododstavek, ES takrat ni imel pravice biti obveščen.

( 30 ) Sodba z dne 16. junija 1993 v zadevi Francija proti Komisiji (C-325/91, Recueil, str. I-3283, točka 26).

( 31 ) Primerjaj sodbe z dne 30. marca 2000 v zadevi VBA proti Florimex in drugi (C-265/97 P, Recueil, str. I-2061), z dne v zadevi Bertelsmann in Sony Corporation of America proti Impali (C-413/06 P, ZOdl., str. I-4951, točka 166) in z dne v zadevi Regie Networks (C-333/07, ZOdl., str. I-10807, točka 63).

( 32 ) V tej zvezi primerjaj sodbo z dne 21. januarja 2003 v zadevi Komisija proti Parlamentu in Svetu (C-378/00, Recueil, str. I-937, točka 66), v kateri je Sodišče ugotovilo, da mora biti obrazložitev akta prava Skupnosti vsebovana v samem aktu.

( 33 ) Primerjaj sodbe z dne 23. februarja 1988 v zadevi Združeno kraljestvo proti Svetu (68/86, Recueil, str. 855, točka 24) in z dne v zadevi Parlament proti Svetu (C-271/94, Recueil, str. I-1689, točka 24).

( 34 ) V opombi 14 navedena sodba Komisija proti Svetu, točka 9.

( 35 ) Glej o tem moje v opombi 12 navedene sklepne predloge v zadevi Komisija proti Svetu, točka 47.

( 36 ) O vprašanju kombiniranja člena 133 ES in člena 175(1) ES glej sodbe z dne 10. januarja 2006 v zadevi Komisija proti Parlamentu in Svetu (C-178/03, ZOdl., str. I-107, točka 59), z dne v zadevi Parlament proti Svetu (C-155/07, ZOdl., str. I-8103, točke od 77 do 83), z dne v zadevi Komisija proti Svetu (C-94/03, ZOdl., str. I-1, točke od 52 do 55), moje sklepne predloge v teh zadevah in sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Poiaresa Madura z dne v zadevi Komisija proti Parlamentu in Svetu (C-411/06, še nerešena zadeva pred Sodiščem, točka 6).

( 37 ) Primerjaj sodbi z dne 27. septembra 1988 v zadevi Komisija proti Svetu (165/87, Recueil, str. 5545, točki 19 in naslednja) in z dne v zadevi Swedish Match (C-210/03, ZOdl., str. I-11893, točka 44 in navedena sodna praksa).

( 38 ) O tem primerjaj v opombi 36 navedene sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Poiaresa Madura v zadevi Komisija proti Parlamentu in Svetu, točka 7.

( 39 ) Sodba z dne 28. maja 1998 v zadevi Parlament proti Svetu (C-22/96, Recueil, str. I-3231, točka 42) in v opombi 36 navedena sodba Parlament proti Svetu, točka 87.