SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ-BORDONE,

predstavljeni 3. maja 2017 ( 1 )

Zadeva C‑701/15

Malpensa Logistica Europa S.p.A

proti

SEA – Società Esercizi Aeroportuali S.p.A,

ob udeležbi

Beta-Trans S.p.A

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (deželno upravno sodišče Lombardije, Italija)

„Javna naročila – Promet – Izkoriščanje geografskega območja, da bi se prevoznikom po zraku omogočila njegova uporaba na letališčih ali v drugih terminalih – Direktivi 2004/17/ES in 96/67/ES – Nacionalna zakonodaja, ki za dodelitev letaliških prostorov ne določa postopka javnega razpisa“

1. Spor, ki je predmet zadevnega predloga za sprejetje predhodne odločbe, je nastal v okviru razmerij med upravljavcem letališča Milano Malpensa ( 2 ) in dvema od podjetij, ki na njem opravljajo storitve zemeljske oskrbe. Eno od njiju (družba Malpensa Logistica Europa S.p.A.; v nadaljevanju: Malpensa Logistica) izpodbija odločbo družbe SEA, ki je drugemu podjetju (Beta-Trans S.p.A.; v nadaljevanju: Beta-Trans) neposredno in brez predhodnega javnega razpisa dodelila začasno uporabo nekaterih letaliških prostorov.

2. Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (deželno upravno sodišče Lombardije, Italija), ki odloča o tožbi, je soočeno z nacionalnimi določbami o javnem naročanju, ki po njegovem mnenju odstopajo od določb, ki se uporabljajo za storitve letališke oskrbe. Ker gre pri enih in drugih za prenos direktiv 2004/17/ES ( 3 ) in 96/67/ES, ( 4 ) je Sodišče zaprosilo za razlago prava Unije, da bi lahko odločilo, ali je bilo treba pred oddajo prostorov, dodeljenih družbi Beta-Trans, izvesti izbirni postopek v skladu s pravili o javnem naročanju.

I. Pravni okvir

A. Pravo Unije

1. Direktiva 2004/17

3. Člen 1 („Opredelitev pojmov“) določa: „1. Za namene te direktive se uporabljajo opredelitve pojmov iz tega člena. 2. (a) ‚Javna naročila blaga, gradenj in storitev‘ so pisno sklenjene odplačne pogodbe med enim ali več naročniki iz člena 2(2) in enim ali več izvajalcem gradenj, dobaviteljem blaga ali ponudnikom storitev. […] (d) ‚Javna naročila storitev‘ so javna naročila, katerih predmet je opravljanje storitev iz Priloge XVII, razen javnih naročil gradenj ali naročil blaga. […] 3. […] (b) ‚Koncesija za storitve‘ je naročilo enake vrste kot naročilo storitev, razen da je plačilo za opravljanje storitev bodisi samo pravica do izkoriščanja storitev ali ta pravica skupaj s plačilom.“

4. V odstavku 2 člena 2 („Naročniki“) je določeno: „Ta direktiva se uporablja za naročnike: (a) ki so javni organi ali javna podjetja in opravljajo eno od dejavnosti iz členov 3 do 7; […]“.

5. Člen 7, naslovljen „Iskanje ali črpanje nafte ali plina, izkopavanje premoga ali drugih trdnih goriv, pristanišča in letališča“, določa: „Ta direktiva se uporablja za dejavnosti v zvezi z izkoriščanjem geografskega prostora za: […] (b) zagotavljanja letališke infrastrukture, […] infrastrukture v drugih terminalih za prevoznike po zraku […]“.

6. Člen 18 („Koncesije za gradnje in storitve“) določa: „Ta direktiva se ne uporablja za koncesije za gradnje in storitve, ki jih oddajo naročniki, ki opravljajo eno ali več dejavnosti iz členov 3 do 7, če se te koncesije podelijo za izvajanje takih dejavnosti.“

2. Direktiva 96/67

7. V uvodnih izjavah je navedeno: „(5) ker bi odpiranje dostopa do trga storitev zemeljske oskrbe moralo zmanjšati obratovalne stroške letalskih družb in izboljšati kakovost storitev, zagotovljenih uporabnikom letališč; (6) ker je z vidika načela subsidiarnosti bistveno uresničevanje dostopa do trga storitev zemeljske oskrbe v okviru Skupnosti, hkrati pa se državam članicam dopušča možnost upoštevanja specifične narave sektorja; (7) ker je Komisija v svojem sporočilu z naslovom ‚Pot k civilnemu letalstvu v Evropi‘ junija 1994 nakazala svoj namen prevzeti pobudo za dostop do trga storitev zemeljske oskrbe na letališčih Skupnosti pred koncem leta 1994, ker je Svet v svoji Resoluciji z dne 24. oktobra 1994 o razmerah v evropskem civilnem letalstvu […] potrdil, da je treba pri odpiranju trga nujno upoštevati zahteve, povezane z letališkimi razmerami; […] (11) ker pri nekaterih vrstah storitev zemeljske oskrbe za dostop do trga in samooskrbo veljajo omejitve glede varnosti, varovanja, zmogljivosti in razpoložljivosti prostora; ker je zato treba omogočiti omejitev števila pooblaščenih izvajalcev takih vrst storitev zemeljske oskrbe; ker bi se morala omogočiti tudi omejitev samooskrbe; ker morajo biti v tem primeru merila za omejitev primerna, objektivna, pregledna in nediskriminacijska; […] (14) ker v nekaterih primerih te ovire lahko upravičijo omejitve dostopa do trga ali samooskrbe, če so te omejitve primerne, nepristranske, pregledne in nediskriminatorne; […] (16) ker je treba izvajalce storitev zemeljske oskrbe, če je njihovo število omejeno, izbirati po preglednih in objektivnih postopkih, da se ohrani učinkovita in poštena konkurenca; ker se je treba pri izbiri izvajalcev storitev zemeljske oskrbe posvetovati z uporabniki letališč, saj imajo le-ti največji interes glede kakovosti in cene zahtevanih storitev zemeljske oskrbe; […] (25) ker mora biti izvajalcem, pooblaščenim za opravljanje storitev zemeljske oskrbe, in uporabnikom letališč, pooblaščenim za samooskrbo, zagotovljen dostop do letaliških instalacij v obsegu, ki je potreben za uveljavljanje njihovih pravic in ki omogoča lojalno in resnično konkurenco; ker pa mora obstajati možnost pobiranja pristojbin za tak dostop“.

8. Člen 2 („Opredelitve“) določa: „V tej direktivi: […] (c) ‚upravljavec letališča‘ pomeni organ, katerega cilj je na podlagi državne zakonodaje ali predpisa, da skupaj z drugimi dejavnostmi ali brez njih, odvisno od potrebe, administrira, upravlja in vodi letališke infrastrukture ter usklajuje in nadzira dejavnosti različnih izvajalcev na zadevnem letališču ali v sistemu letališč; […] (e) ‚zemeljska oskrba‘ pomeni storitve, ki se opravljajo za uporabnike letališč na letališčih, kot je opisano v Prilogi; […] g) ‚izvajalec storitev zemeljske oskrbe‘ pomeni vsako pravno ali fizično osebo, ki tretjim osebam ponuja eno ali več vrst storitev zemeljske oskrbe.“

9. V odstavkih 1 in 2 člena 6 („Zemeljska oskrba za tretje osebe“) je določeno: „1. Države članice sprejmejo potrebne ukrepe […], da izvajalcem storitev zemeljske oskrbe zagotovijo prost dostop do trga za izvajanje storitev zemeljske oskrbe tretjim osebam. […] 2. Države članice lahko omejijo število izvajalcev, ki so pooblaščeni […].“

10. V odstavku 1 člena 9 („Izjeme“) je določeno: „Kadar posebne omejitve razpoložljivega prostora ali zmogljivosti na letališču, še zlasti, če do njih pride zaradi zasičenosti letališča ali stopnje izkoriščenosti območja, onemogočijo odprtje trga in/ali izvedbo samooskrbe do stopnje, določene s to direktivo, se lahko zadevne države članice odločijo: (a) omejiti število izvajalcev […].“

11. V odstavku 1(b) člena 11 („Izbira izvajalcev“) je določeno: „Države članice sprejmejo potrebne ukrepe za izvedbo postopka izbire izvajalcev, pooblaščenih za opravljanje storitev zemeljske oskrbe na letališču, na katerem je njihovo število omejeno, v primerih, določenih v členu 6(2) ali členu 9. Ta postopek mora biti v skladu z naslednjimi načeli: […] b) Razpis za zbiranje ponudb, na katerega se lahko prijavijo vsi zainteresirani izvajalci storitev zemeljske oskrbe, mora biti objavljen v Uradnem listu Evropskih skupnosti. […]“.

12. Člen 16 („Dostop do instalacij“) določa: „[…] 2. Prostor, ki je na letališču na voljo za storitve zemeljske oskrbe, se mora razdeliti med različne izvajalce storitev zemeljske oskrbe […], skupaj z novimi ponudniki na tem področju, v obsegu, ki je potreben za uveljavljanje njihovih pravic in ki omogoča učinkovito in pošteno konkurenco na podlagi primernih, objektivnih, preglednih in nediskriminatornih pravil in meril. 3. Če se za dostop do letaliških instalacij uvedejo pristojbine, se te določijo na podlagi primernih, objektivnih, preglednih in nediskriminatornih meril.“

B. Italijansko pravo

1. Zakonska uredba št. 163/2006 ( 5 )

13. Člen 213 („Pristanišča in letališča“) določa: „Določbe tega dela se uporabljajo za dejavnosti v zvezi z izkoriščanjem geografskega prostora za zagotavljanje letališke infrastrukture, infrastrukture v obmorskih pristaniščih ali pristaniščih v notranjosti in infrastrukture v drugih terminalih za prevoznike po zraku, morju ali celinskih plovnih poteh.“

2. Zakonska uredba št. 18/1999 ( 6 )

14. Člen 4(1) določa, da imajo izvajalci praviloma prost dostop do trga storitev zemeljske oskrbe, pri čemer morajo izpolniti le pogoje iz člena 13.

15. V skladu s členom 4(2) se prosti dostop lahko omeji „iz utemeljenih razlogov v zvezi z varnostjo, zmogljivostjo ali s prostorom, ki je na voljo na letališču“.

16. V členu 12(1) so navedene izjeme od prostega dostopa, ki so opredeljene kot „posebne omejitve razpoložljivega prostora ali zmogljivosti na letališču, ki so odvisne zlasti od zasičenosti ali stopnje izkoriščenosti območja, na kar predhodno opozori upravljavec“.

17. Člen 11 določa obveznost izvedbe predhodnega javnega razpisa „za izbiro izvajalcev za vrste storitev zemeljske oskrbe, za dostop do katerih veljajo omejitve ali izjeme“.

II. Postopek pred Sodiščem

18. Predlog za sprejetje predhodne odločbe je v sodno tajništvo Sodišča prispel 31. decembra 2015.

19. Pisna stališča so predložile družbe Malpensa Logistica, Beta-Trans in SEA ter Evropska komisija.

20. Obravnave, ki je bila opravljena 25. maja 2016, sta se udeležili družba SEA in Evropska komisija, družbi Malpensa Logistica in Beta-Trans pa ne.

III. Dejansko stanje in vprašanje za predhodno odločanje

21. Družba SEA je kot upravljavec letališča Milano Malpensa družbi Beta-Trans na tem letališču zaradi izvajanja storitev zemeljske oskrbe dodelila približno 1000 kvadratnih metrov velik hangar.

22. Iz pisnih stališč in podatkov, podanih na obravnavi, je razvidno, da je bil pred dodelitvijo hangarja družbi Beta-Trans izveden konkurenčni postopek za dodelitev nekaterih letaliških prostorov izvajalcem storitev zemeljske oskrbe. Tega postopka sta se udeležili družbi Beta-Trans in Malpensa Logistica, ki sta pooblaščeni za izvajanje dejavnosti fizičnega ravnanja (handling) na tem letališču, izbrana pa je bila prvonavedena družba.

23. Ker družba Beta-Trans ni mogla zasesti prostora, ki ji je bil dodeljen, ker ta zaradi pripravljalnih del, ki jih je bilo treba izvesti, še ni bil ustrezno pripravljen, ji je družba SEA omogočila začasno uporabo hangarja v velikosti 1000 kvadratnih metrov, da bi lahko takoj začela izvajati svoje dejavnosti zemeljske oskrbe. Dodelitev je bila torej zgolj začasna in naj bi trajala le do datuma, ko bo „dokončni prostor“ pripravljen za uporabo (predvidoma julija 2017).

24. Družba Malpensa Logistica je 18. aprila 2015 vložila tožbo za razveljavitev akta o dodelitvi hangarja družbi Beta-Trans. Trdila je, da enako kot družba Beta-Trans tudi sama potrebuje več prostora, zaradi česar bi morali biti obe obravnavani enako, in sicer v okviru postopka javnega razpisa.

25. Sodišče, ki odloča v sporu, pojasnjuje, da se načeloma uporabi zakonska uredba št. 163/2006, ker se v skladu s sodno prakso Consiglio di Stato (državni svet, Italija) ( 7 ) za koncesije za uporabo letaliških območij zaradi zagotavljanja storitev zemeljske oskrbe uporablja nacionalna zakonodaja o javnem naročanju. Dodelitev prostorov bi bila zajeta v stvarnem področju uporabe zakonodaje o posebnih sektorjih in zanjo bi bilo treba torej začeti postopek javnega razpisa.

26. Predložitveno sodišče pa je soočeno s tem, da drug nacionalni predpis (zakonska uredba št. 18/1999, s katero so urejene letališke storitve zemeljske oskrbe) določa drugačno rešitev, saj začetek postopka javnega razpisa v skladu z njim ni nujen.

27. Ker sta omenjeni italijanski zakonodajni besedili namenjeni prenosu Direktive 2004/17 oziroma Direktive 96/67, je Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (deželno upravno sodišče Lombardije) menilo, da je treba Sodišču predložiti to vprašanje za predhodno odločanje: „Ali člen 7 Direktive 2004/17/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil naročnikov v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev s tem, ko določa, da za dejavnosti izkoriščanja geografskega prostora za zagotavljanje letališke infrastrukture letalskim prevoznikom, kot so opredeljene v nacionalni sodni praksi, navedeni v točkah 6.4 in 6.5, velja ureditev javnega naročanja Skupnosti, nasprotuje nacionalni ureditvi iz členov 4 in 11 zakonske uredbe št. 18/1999, ki ne določa predhodne izvedbe javnega razpisa za vsako – tudi začasno – dodelitev temu namenjenih prostorov?“

IV. Povzetek stališč strank

28. Družba Malpensa Logistica meni, da je Direktiva 96/67 izhajala iz potrebe po odprtju trga storitev zemeljske oskrbe in jih je v času, ko je dodeljevanje letaliških prostorov s strani upravljavcev letališč spadalo na področje „posebnih sektorjev,“ vključenih v ureditev o javnem naročanju, izvzela izpod monopolističnih vplivov teh upravljavcev.

29. Direktiva 2004/17, ki je bila sprejeta pozneje, ureja postopke oddaje javnih naročil v posebnih sektorjih in določa, da se njena načela uporabljajo za naročila v zvezi z zagotavljanjem letališke infrastrukture (člen 7) za namene, ki so neposredno povezani z izvajanjem letališke dejavnosti (člen 20). Natančneje, v skladu s členom 10 te direktive morajo naročniki gospodarske subjekte obravnavati nediskriminatorno in enakopravno; njen člen 31 pa določa, da se naročila, katerih predmet so storitve s seznama v Prilogi XVII A, oddajo v skladu s členi od 34 do 59.

30. V Italiji so za oddajo naročil zadolžene družbe, ki so nosilke letaliških koncesij, ta naročila pa so neposredno povezana z dejavnostjo upravljavca. Družba SEA naj bi torej morala prostore, ki so nujno potrebni za izvajanje storitev, povezanih z upravljanjem letališč, dodeljevati po postopkih iz Direktive 2004/17.

31. Ta ureditev pa po mnenju družbe Malpensa Logistica učinkuje na drugi ravni kot ureditev iz Direktive 96/67, katere namen ni bil odprava monopola upravljavcev, temveč vzpostavitev enake obravnave vseh subjektov, ki si prizadevajo za uporabo letaliških prostorov. V skladu z načeli prava Unije naj bi se ta enakost zagotavljala s konkurenčnimi izbirnimi postopki.

32. Družba Malpensa Logistica meni, da ni nasprotja med direktivama 96/67 in 2004/17, katerih področji uporabe se razlikujeta. Po uveljavitvi Direktive 2004/17 in predpisov za njen prenos v nacionalno zakonodajo, naj bi morali ponudniki storitev, ki so neposredno vezane na letališko dejavnost, uporabljati prostore, ki se jim dodelijo v odprtih in preglednih izbirnih postopkih.

33. Družba Malpensa Logistica nazadnje meni, da to, da je sporna dodelitev le začasna, ni upoštevno, saj je imela tudi sama interes za začasno dodelitev spornega prostora, ki bi se morala opraviti s postopkom javnega razpisa.

34. Družba Beta-Trans najprej poudarja, da ji je bil hangar dan na razpolago, ker so ji bili pred tem po izvedbi konkurenčnega postopka dodeljeni drugi, podobni prostori, ki pa še niso zgrajeni. Sporna dodelitev naj bi trajala omejeno obdobje, in sicer do datuma, ko bo lahko začela uporabljati te prostore.

35. Družba Beta-Trans opisuje poslovni kontekst razmerij med njo, družbo Malpensa Logistica in eno od njenih nekdanjih strank (družba Nippon Cargo Airlines), da bi pokazala, da ji je kljub temu, da je družba Malpensa Logistica razpolagala z ogromno večino letaliških prostorov, uspelo vzpostaviti poslovno povezavo z družbo Nippon Cargo Airlines, kar brez sporne dodelitve ne bi bilo mogoče. Meni, da družba SEA s takim pristopom zagotavlja dostop novih izvajalcev do trga ter učinkovito in dejansko konkurenco, saj tretjim osebam omogoča, da svobodno izbirajo med različnimi izvajalci letaliških storitev. V zvezi s tem poudarja pomen člena 16 Direktive 96/67, ker je bil z njim trg odprt za nove izvajalce, kakršna je tudi sama.

36. Nazadnje, družba Beta-Trans je svojo analizo osredotočila na Direktivo 96/67 in zakonsko uredbo št. 18/1999, s katero je ta direktiva prenesena v italijansko pravo, da bi poudarila, da od splošnega pravila prostega dostopa obstajajo tudi izjeme (med drugim zaradi pomanjkanja prostora), s katerimi se lahko upraviči omejitev števila izvajalcev storitev in to, da se jih imenuje na podlagi konkurenčnega izbirnega postopka.

37. Družba SEA meni, da se v obravnavani zadevi ne uporabi Direktiva 2004/17, temveč – na podlagi načela specialnosti – Direktiva 96/67. Trdi, da so bili ob sprejetju te direktive sektorji, kot je sektor zračnega prevoza, že urejeni z Direktivo 531/90/EGS, ( 8 ) ki je bila pozneje nadomeščena z Direktivo 2004/17, ki ima, kar zadeva področje uporabe, v bistvenem enako vsebino. Zakonodajalec Skupnosti naj bi se zato ob sprejetju Direktive 96/67 zavedal obstoja take ureditve na področju javnega naročanja v posebnih sektorjih, a je kljub temu uvedel posebno ureditev za letališke storitve zemeljske oskrbe.

38. Z drugega vidika družba SEA meni, da je nujna predpostavka za uporabo Direktive 2004/17 odplačnost pogodbe, ki jo skleneta naročnik in izvajalec ( 9 ) ter na podlagi katere prvi drugemu kot plačilo za prejeto storitev plača nadomestilo. Tega elementa pa ni v obravnavani zadevi, v kateri je izbrani subjekt ta, ki drugi stranki plača pristojbino kot protidajatev za uporabo prostorov, ki so javno dobro. Zato se Direktiva 2004/17 v sporu ne uporabi.

39. Družba SEA nadalje izpostavlja možnost, dopuščeno z Direktivo 96/67, da se za izvajalce storitev zemeljske oskrbe določijo omejitve dostopa in da je v tem primeru treba začeti odprti izbirni postopek. Poudarja, da ta možnost ne pomeni, da je za dodelitev prostorov, namenjenih tej dejavnosti, nujno treba izvesti izbirni postopek.

40. Komisija podobno kot družba SEA meni, da se Direktiva 2004/17 ne uporabi, ker ni podana odplačnost, ki se zahteva v skladu s členom 1(2)(c) in (d) te direktive, saj ni podan položaj, v katerem naročnik izvajalcu plača za opravljeno storitev. Razmerje med enim in drugim naj bi spadalo v okvir koncesij za storitve, ki so v skladu s členom 18 Direktive 2004/17 izključene iz njenega področja uporabe.

41. Tudi če bi se štelo, da se Direktiva 2004/17 uporabi za dodelitev letaliških prostorov, bi ta spadala v kategorijo iz točke 20 Priloge XVII B, tako da naročnik ne bi bil obvezan izvesti javnega razpisa.

42. Skratka, Komisija trdi, da je upoštevna Direktiva 96/67 in da iz nje izhaja le zahteva, da naročnik razpoložljivi prostor razdeli med različne izvajalce v obsegu, ki je potreben za uveljavljanje njihovih pravic ter ki omogoča učinkovito in pošteno konkurenco na podlagi primernih, objektivnih, preglednih in nediskriminatornih pravil in meril. Nacionalno sodišče naj bi moralo preveriti, ali so bila v danem primeru ta merila spoštovana, in sicer tudi, če javni razpis ni bil izveden.

V. Presoja

43. Uvodoma se mi zdi primerno poudariti, da odgovor, ki ga Sodišče posreduje predložitvenemu sodišču, ne more posegati v razpravo o razlagi določb notranjega prava, ki bi se po mnenju predložitvenega sodišča „načeloma“ ( 10 ) lahko uporabile za rešitev spora.

44. Vsekakor je naloga predložitvenega sodišča (in eventualno sodišča, ki bo o njegovi sodbi presojalo na drugi stopnji), da ugotovi, ali ima uporaba zakonske uredbe št. 163/2006 (o javnem naročanju) kot splošne ureditve prednost pred uporabo določb zakonske uredbe št. 18/1999 (s katero so urejene letališke storitve zemeljske oskrbe), in na podlagi tega razjasni, ali se mora v okviru italijanskega prava in v skladu z navedenima pravnima besediloma pred dodelitvijo letaliških prostorov izvesti postopek javnega razpisa.

45. To, da oba nacionalna predpisa „izhajata iz prava Skupnosti“, kot navaja predložitveno sodišče, ( 11 ) za italijanskega zakonodajalca ne pomeni ovire, da določi, da se morajo dodelitve letaliških prostorov, kakršne so te iz obravnavne zadeve in ki, kot bom zagovarjal spodaj, niso zajete v področju uporabe Direktive 2004/17, izvesti s postopki javnega razpisa. V skladu s to direktivo se sicer zahteva, da se pri oddajah naročil, za katere velja, upoštevajo njene določbe, vendar ni ovir za to, da država članica na lastno pobudo to ureditev razširi na druge pravne posle.

46. Nesporno pristojnost italijanskih sodišč za ugotavljanje, ali se morajo v skladu z nacionalnim pravom letališki prostori vedno dodeljevati na podlagi postopka javnega razpisa, bom tako pustil ob strani in se omejil na predstavitev smernic za razlago obeh upoštevnih direktiv. Najprej bom podal mnenje o tem, katero je treba z vidika prava Unije uporabiti, in nato preučil, ali so razvidna neskladja med upoštevno direktivo in italijansko zakonodajo.

A. Uporaba Direktive 2004/17

47. Najprej je treba obravnavati vprašanje o opredelitvi razmerja med upravljavcem letališča in izvajalci storitev zemeljske oskrbe ter dognati, ali imamo opraviti z javnim naročilom storitev ali s koncesijo za storitve, povezano z javnim dobrim. V zadnjenavedenem primeru se Direktiva 2004/17 v skladu z njenim členom 18 ne bi uporabila.

48. V sodni praksi Sodišča ( 12 ) je bila izoblikovana podlaga za razlikovanje med obema kategorijama. Čeprav so se zadevne sodbe nanašale na razlago Direktive 2004/18, ( 13 ) pa menim, da jih je zaradi vzporednosti med upoštevnimi določbami obeh direktiv mogoče prenesti na Direktivo 2004/17.

49. Sodišče navaja, da „je iz primerjave opredelitev javnega naročila storitev in koncesije za storitve, ki sta podani v odstavku 2(a) in (d) oziroma v odstavku 4 člena 1 Direktive 2004/18[, ki ustrezata odstavkoma (2)(a) in (d) oziroma (3)(b) člena 1 Direktive 2004/17], razvidno, da je razlika med javnim naročilom storitev in koncesijo za storitve v protidajatvi za opravljanje storitev. Javno naročilo storitev zajema protidajatev, ki čeprav ni edina, jo naročnik plača neposredno ponudniku storitev, medtem ko protidajatev pri koncesiji za storitve obsega pravico opravljanja storitve samo po sebi oziroma to pravico skupaj s plačilom“. ( 14 )

50. V nadaljevanju je pojasnjeno, da opredelitev razmerja kot koncesije za storitve „pomeni, da koncesionar prevzame tveganje, povezano z opravljanjem zadevnih storitev, in da to, da se tveganje, povezano z opravljanjem storitev, ne prenese na ponudnika, pomeni, da je zadevni posel javno naročilo storitev, in ne koncesija za storitve“. ( 15 )

51. V okviru storitev zemeljske oskrbe povezava med upravljavcem letališča in izvajalcem, ki te storitve opravlja za letalske prevoznike, temelji na tem, da prvi drugemu prepusti v uporabo ustrezna letališka območja ali instalacije. Upravljavec v zameno za omogočitev razpolaganja z javnim dobrim od izvajalca prejme plačilo (navadno v obliki pristojbine). Izvajalec pa prostore, ki so mu bili dodeljeni, uporabi v svojih poslovnih razmerjih s tretjim osebami, torej z uporabniki, ki se zavežejo, da mu bodo za opravljene storitve plačali. ( 16 ) Izvajalec nosi poslovno tveganje, povezano z izvajanjem svoje dejavnosti.

52. Na obravnavi je bilo potrjeno, da je na letališču Milano Malpensa uveljavljena prav ta osnovna shema. Izvajalci storitev zemeljske oskrbe družbi SEA kot upravljavcu letališča plačujejo letno pristojbino glede na število kvadratnih metrov površin, ki jih zasedajo. To plačilo pomeni protidajatev za uporabo letaliških prostorov in ima svojo podlago v členu 16(3) Direktive 96/67. ( 17 )

53. Dodelitve letaliških instalacij nekemu izvajalcu, da ta za tretje osebe izvaja storitve zemeljske oskrbe, ni mogoče opredeliti kot javno naročilo storitev v smislu člena 1(2)(a) in (d) Direktive 2004/17, zaradi česar razmerje, ki je predmet presoje v postopku v glavni stvari, ni zajeto v področju uporabe te direktive.

54. Nazadnje – kot opozarja Komisija – če bi se štelo, da se za dodelitev tovrstnih instalacij, ki omogočajo zemeljsko oskrbo, uporabljajo določbe Direktive 2004/17, bi te spadale med podporne in pomožne prevozne storitve (kategorija št. 20 iz Priloge XVII B Direktive 2004/17). Člen 32 te direktive namreč določa, da se naročila, katerih predmet je ta kategorija storitev, oddajo „samo v skladu s členoma 34 in 43“ (tehnične specifikacije oziroma obvestila o oddaji naročila), torej, da se pri njihovi oddaji preostala splošna pravila ne uporabijo.

B. Morebitna sočasna uporaba direktiv 2004/17 in 96/67

55. Ob hipotetični predpostavki, da gre pri dodelitvi letaliških prostorov izvajalcem storitev zemeljske oskrbe za javno naročilo storitev (quod non), bi se za isto dejansko stanje uporabili tako Direktiva 2004/17 kot Direktiva 96/67. Prva določa, da se dodelitev opravi na podlagi formaliziranega izbirnega postopka, z drugo pa se to ne zahteva, zaradi česar bi prišlo do navzkrižja.

56. Kot je Komisija pojasnila v pisnih stališčih in opozorila med obravnavo, imajo upravljavci letališč, med katere spada tudi družba SEA, posebno obliko, zaradi katere lahko delujejo kot naročniki v okviru Direktive 2004/17 ali kot upravljavci letališke infrastrukture, pri čemer lahko kot taki na podlagi Direktive 96/67 usklajujejo in nadzirajo dejavnosti različnih izvajalcev na letališču. Zaradi te dvojne vloge je treba vsakič preučiti, katere naloge opravljajo v danem primeru.

57. Dodelitve, kakršna je ta, ki je sporna v sporu o glavni stvari, spadajo v drugo kategorijo nalog, za katere se uporablja Direktiva 96/67 in za katere ne veljajo zahteve formaliziranih postopkov iz Direktive 2004/17, kot sem pojasnil zgoraj. Menim, da je do te rešitve mogoče priti že ob upoštevanju področij uporabe obeh direktiv, ne da bi bilo treba uporabiti razlagalna merila, ki temeljijo na paru lex generalis/lex specialis.

58. Če pa bi bilo treba uporabiti ta merila, bi bila rešitev za navzkrižje med ureditvama razvidna iz sodne prakse Sodišča. V teh primerih je Sodišče zakonodajno navzkrižnost odpravilo z uporabo načela specialnosti, ki je povezano z načelom pravne varnosti, ki „zahteva, da so pravna pravila jasna, natančna in imajo predvidljive učinke, da se lahko zadevne osebe orientirajo v položajih in pravnih razmerjih, ki izhajajo iz pravnega reda Unije“. ( 18 )

59. Posebej prikladen je navedek iz nedavne sodbe z dne 27. oktobra 2016, Hörmann Reisen, ( 19 ) v kateri je do navideznega prekrivanja prišlo – prav tako na področju prometa – med Uredbo 1370/2007 ( 20 ) in direktivami o javnem naročanju. ( 21 )

60. Sodišče je v tej sodbi kot premiso za izrek upoštevalo, da „se Direktiva 2004/18 […] uporablja splošno, medtem ko se Uredba št. 1370/2007 nanaša le na javne storitve železniškega in cestnega potniškega prevoza“. Na podlagi te ugotovitve je treba ob upoštevanju tega, da tako Uredba št. 1370/2007 kot Direktiva 2004/18 „vsebujeta pravila v zvezi s sklepanjem pogodb s podizvajalci, […] šteti, da prva določba v razmerju do pravil iz druge določbe pomeni posebno pravilo in da ima kot lex specialis prednost pred njimi“.

61. Vendar družba Malpensa Logistica trdi, da bi se morala uporabiti Direktiva 2004/17, ker je poznejša kot Direktiva 96/67. Toda preučitev časovnega sosledja privede do nasprotne ugotovitve, saj tu upoštevni del besedila Direktive 2004/17 ustreza besedilu njene predhodnice, torej Direktive 90/531/EGS ( 22 ), s katero so bila letališča že vključena v njeno področje uporabe (v členu 2(2)(b)(ii)), in sicer z enako formulacijo kot v členu 7(b) Direktive 2004/17. Zato se je zakonodajalec Skupnosti ob sprejetju Direktive 96/67 dobro zavedal, da uvaja posebno ureditev, ki odstopa od te iz Direktive o javnem naročanju v posebnih sektorjih.

62. Posebnost ureditve letališč je upravičena v uvodnih izjavah ( 23 ) same Direktive 96/67, v katerih je navedeno, da so njeni cilji, da se z odprtjem dostopa do trga storitev zemeljske oskrbe zmanjšajo obratovalni stroški letalskih družb in izboljša kakovost storitev, ( 24 ) zagotovljenih uporabnikom letališč, in obenem priznana možnost, da države članice upoštevajo specifično naravo sektorja, in potrebo, da se pri odpiranju trga pretehtajo zahteve, povezane z letališkimi razmerami.

63. Tudi s tega vidika bi bila torej uporaba Direktive 2004/17 izključena v prid uporabe Direktive 96/67.

C. Odraz teh preudarkov v odgovoru na vprašanje za predhodno odločanje

64. Predložitveno sodišče je želelo s svojim vprašanjem izvedeti le, ali člen 7 Direktive 2004/17 „nasprotuje“ nacionalnim določbam (člena 4 in 11 zakonske uredbe št. 18/1999), v skladu s katerimi v primerih dodelitve letaliških prostorov izvedba javnega razpisa ni zahtevana.

65. Na podlagi zgornjih preudarkov ugotavljam, da bi moral biti odgovor na to vprašanje, kakor je formulirano, nikalen. Zanj bi zadostovala pojasnitev, da se Direktiva 2004/17 za tovrstne dodelitve ne uporabi, kar pa ne posega v možnost nacionalnega zakonodajalca, da po prostem preudarku in na podlagi lastnih pristojnosti zanje določi podobna pravila, kakršna se uporabljajo za javna naročila v posebnih sektorjih. Zakonska uredba št. 18/1999 zato, ker ne določa kogentnega sistema javnih razpisov za dodeljevanje uporabe teh prostorov, ni v nasprotju z Direktivo 2004/17.

66. Vendar bi bila ta ugotovitev lahko nezadostna in bi pomenila okrnitev pomena predhodnega odločanja, saj je predložitveno sodišče v svoji podrobni predstavitvi prava, ki se uporabi, omenilo tudi Direktivo 96/67 in zakonodajo, s katero je bila prenesena v italijansko pravo. Odgovor, ki ne bi vseboval preučitve pomena te direktive za spor o glavni stvari, bi bil po mojem mnenju nepopoln.

67. Sodišče je poleg tega večkrat ugotovilo, da „to, da je predložitveno sodišče vprašanje za predhodno odločanje oblikovalo tako, da se je sklicevalo le na nekatere določbe prava Unije, ni ovira za to, da mu Sodišče predloži vse elemente razlage, ki so lahko uporabni pri sojenju v zadevi, o kateri odloča, ne glede na to, ali jih ta v vprašanjih navaja“. ( 25 )

68. Zato se zdi primerno, da se vprašanja iz predložitvenega sklepa preuči tudi z vidika Direktive 96/67.

D. Dodelitev letaliških prostorov v Direktivi 96/67

69. V skladu z Direktivo 96/67 imajo izvajalci storitev zemeljske oskrbe prost dostop do trga za izvajanje storitev zemeljske oskrbe na letališčih (člen 6). Vendar je v tej direktivi – v skladu z njenimi uvodnimi izjavami ( 26 ) – dopuščeno, da države članice v določenih okoliščinah omejijo število pooblaščenih izvajalcev (člen 6(2) v povezavi s členom 9). V tem primeru je treba začeti konkurenčni postopek izbire izvajalcev, ki je urejen v sami Direktivi (člen 11).

70. V obeh mogočih primerih (dostop brez omejitev in dostop za izbrane izvajalce) ( 27 ) morajo imeti dopuščeni izvajalci, kot je logično, dostop do letaliških instalacij, ki jim ga omogoča upravljavec. V skladu s členom 16(2) Direktive 96/67 pa se mora prostor, ki je na letališču na voljo za storitve zemeljske oskrbe, med različne izvajalce razdeliti „v obsegu, ki je potreben za uveljavljanje njihovih pravic in ki omogoča učinkovito in pošteno konkurenco na podlagi primernih, objektivnih, preglednih in nediskriminatornih pravil in meril“.

71. V skladu s to določbo se od upravljavca torej zahteva, da ob razdelitvi prostorov ali letaliških instalacij spoštuje „primerna, objektivna, pregledna in nediskriminatorna pravila in merila“, ne pa tudi, da uporabi formaliziran postopek javnega razpisa, kakršen je zahtevan pri oddaji javnih naročil, za katera se uporablja Direktiva 2004/17.

72. To, da se z Direktivo 96/67 ne zahteva, da upravljavec za dodelitev letaliških prostorov izvajalcem začne postopek javnega razpisa, pa seveda ne pomeni, da ga ne sme izvesti. Še več, izvedba javnega razpisa med pooblaščenimi izvajalci je nedvomno lahko eden (ne nujno edini) od mehanizmov, primernih za razdelitev, če se izvede na podlagi objektivnih, preglednih in nediskriminatornih smernic, na katere se sklicuje člen 16(2) te direktive.

73. Glede na podatke, razvidne iz spisa in predložene med obravnavo, je družba SEA dokončno letališko infrastrukturo družbi Beta-Trans dodelila na podlagi konkurenčnega javnega razpisa, ( 28 ) pri katerem je sodelovala tudi družba Malpensa Logistica. Dodelitev začasnega hangarja, ki je edini predmet spora, je posledica tega, kot je bilo že navedeno, da dokončno dodeljeni prostor ni bil pripravljen.

74. Ti okoliščini (začasnost in predhodni obstoj konkurenčnega postopka) bi bili lahko pomembni pri presoji, ali je družba SEA upoštevala člen 16(2) Direktive 96/67. Ker ima v skladu s to določbo upravljavec – znotraj zgoraj opisanih meja – široko polje proste presoje, mora to presoditi nacionalno sodišče.

75. Poleg tega ni mogoče prezreti, da je eden od ciljev Direktive 96/67 omogočitev pojavitve novih izvajalcev storitev zemeljske oskrbe in da je merilo za dodelitev prostorov, ki so na letališču na voljo, tudi podpiranje „učinkovite in poštene“ konkurence med vsemi izvajalci, „skupaj z novimi“. Za učinkovito konkurenco pa je potrebna prav odstranitev ovir za vstop novih izvajalcev. S tega vidika so na podlagi načel objektivnosti, preglednosti in prepovedi diskriminacije torej lahko upravičene odločitve o dodelitvi prostorov, pri katerih se upošteva položaj že delujočih izvajalcev in njihova morebitna prevlada pri izvajanju teh storitev na danem letališču. ( 29 )

76. Predlagam torej, naj se na vprašanje za predhodno odločanje predložitvenega sodišča odgovori z dvojnim odgovorom: – Po eni strani je treba ugotoviti, da je nacionalna ureditev, ki ne določa izvedbe predhodnega javnega razpisa za vsako – tudi začasno – dodelitev prostorov, namenjenih izvajanju storitev zemeljske oskrbe na letališčih (člena 4 in 11 zakonske uredbe št. 18/1999), skladna s členom 7 Direktive 2004/17. – Po drugi strani je treba predložitveno sodišče opozoriti, da mora v skladu s členom 16(2) Direktive 96/67 upravljavec letališča razpoložljive prostore razdeliti ob upoštevanju zgoraj preučenih pogojev.

VI. Predlog

77. Ob upoštevanju navedenega Sodišču predlagam, naj na vprašanje, ki ga je predložilo Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (deželno upravno sodišče Lombardije, Italija), odgovori tako:

( 1 ) Jezik izvirnika: španščina.

( 2 ) Società Esercizi Aeroportuali S.p.A. (v nadaljevanju: SEA).

( 3 ) Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil naročnikov v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 7, str. 19).

( 4 ) Direktiva Sveta z dne 15. oktobra 1996 o dostopu do trga storitev zemeljske oskrbe na letališčih Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 2, str. 496).

( 5 ) Namenjena prenosu direktiv 2004/17/ES in 2004/18/ES v italijansko pravo (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (GURI št. 100 z dne 2. maja 2006)).

( 6 ) Namenjena prenosu Direktive 96/67 v italijansko pravo (Attuazione della direttiva 96/67/CE relativa al libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità (GURI št. 28 z dne 4. februarja 1999)).

( 7 ) V skladu s sodno prakso Consiglio di Stato (državni svet), ki jo navaja predložitveno sodišče (sodbi št. 4934/2013 in št. 2026/2014), se člen 213 zakonske uredbe št. 163/2006 ne nanaša le na operacije vzletanja, pristajanja in ureditev vseh zrakoplovov, ampak tudi na dejavnosti v zvezi s tranzitom in varnostjo potnikov, razvrščanje prtljage in, na splošno, vse storitve, ki se v tem okviru običajno štejejo za dopolnilne. Dodaja, da je koncesija za uporabo letaliških območij zaradi izvajanja storitev zemeljske oskrbe, ker gre za način izkoriščanja letaliških prostorov v povezavi z dejavnostmi, ki jih običajno izvajajo letalski prevozniki, zajeta v stvarnem področju uporabe zakonodaje o posebnih sektorjih.

( 8 ) Direktiva Sveta z dne 17. septembra 1990 o postopkih naročanja naročnikov v vodnem, energetskem, transportnem in telekomunikacijskem sektorju (UL 1990, L 297, str. 1).

( 9 ) Razlikuje med pasivnimi javnimi naročili (med katerimi so ta, urejena z Direktivo 2004/17), ki za naročnika, ki pridobi blago ali storitve, pomenijo vir izdatkov, in aktivnimi javnimi naročili, med katerimi so zajete koncesije javnega dobra in iz naslova katerih javna uprava prejema dohodke.

( 10 ) Predložitveni sklep, točka 6.2.

( 11 ) Prav tam.

( 12 ) Sodbi z dne 10. marca 2011, Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler (C‑274/09, EU:C:2011:130, točki 24 in 26), in z dne 8. septembra 2016, Politanò (C‑225/15, EU:C:2016:645, točke od 29 do 31).

( 13 ) Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 7, str. 132).

( 14 ) Sodba z dne 8. septembra 2016, Politanò (C‑225/15, EU:C:2016:645, točka 30).

( 15 ) Prav tam, točka 31. Te elemente za opredelitev koncesije za storitve je zakonodajalec Unije vključil v člen 5(1)(b) Direktive 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb (UL 2014, L 94, str. 1).

( 16 ) Gospodarska vsebina razmerja med udeleženima subjektoma se v nekaterih državah določi v dokumentu, ki ga odobri upravljavec. V njem je običajno opredeljen znesek pristojbine (ali podobne javne premoženjske dajatve), ki jo mora plačati izvajalec, in sicer glede na dodeljeni prostor in po potrebi glede na razne tipe oskrbe, ki se zagotavlja. Lahko se določi tudi tarifa ali najvišja cena, ki jo lahko izvajalec zaračunava svojim strankam glede na naravo storitev, ki jih ti naročijo, vključno s storitvami handlinga.

( 17 ) V sodbi z dne 16. oktobra 2003, Flughafen Hannover-Langenhagen (C‑363/01, EU:C:2003:548), je Sodišče ugotovilo, da je na podlagi člena 16(3) Direktive 96/67 omogočeno, da upravljavec letališča prejme pristojbino za uporabo letaliških instalacij, pri kateri je upoštevan interes tega upravljavca, da ustvari dobiček, in katere znesek se mora izračunati v skladu z merili iz tega člena.

( 18 ) Sodba z dne 12. februarja 2015, Parlament/Svet (C‑48/14, EU:C:2015:91, točka 45, v kateri sta navedeni sodbi z dne 8. decembra 2011, France Télécom/Komisija, C‑81/10 P, EU:C:2011:811, točka 100, in z dne 31. januarja 2013, LVK-56, C‑643/11, EU:C:2013:55, točka 51).

( 19 ) Zadeva C‑292/15, EU:C:2016:817.

( 20 ) Uredba (ES) Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2007 o javnih storitvah železniškega in cestnega potniškega prevoza ter o razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 1191/69 in št. 1107/70 (UL 2007, L 315, str. 1).

( 21 ) Spor se je nanašal na obseg sklepanja pogodb s podizvajalci, ki se razlikuje glede na to, ali se uporabi Direktiva 2004/18 ali Uredba št. 1370/2007.

( 22 ) Direktiva Sveta z dne 17. septembra 1990 o postopkih naročanja naročnikov v vodnem, energetskem, transportnem in telekomunikacijskem sektorju (UL 1990, L 297, str. 1).

( 23 ) Uvodne izjave od 5 do 7, navedene v točki 7 teh sklepnih predlogov.

( 24 ) Ta cilj je Sodišče poudarilo v sodbi z dne 11. septembra 2014, Komisija/Portugalska (C‑277/13, EU:C:2014:2208, točka 48).

( 25 ) Sodba z dne 22. oktobra 2015, Impresa Edilux in SICEF (C‑425/14, EU:C:2015:721, točka 20 in tam navedena sodna praksa).

( 26 ) V skladu z uvodnimi izjavami 11, 14 in 16 se lahko število izvajalcev zaradi varnosti, varovanja, zmogljivosti in razpoložljivosti prostora omeji, če so te omejitve primerne, nepristranske, pregledne in nediskriminatorne, pri čemer pa se zahteva, da se v takih primerih izvajalci izberejo po preglednih in objektivnih postopkih.

( 27 ) V skladu s podatki, ki jih je predložila družba SEA med obravnavo, dostop izvajalcev storitev zemeljske oskrbe do letališča Milano Malpensa ni omejen s predhodno izbiro.

( 28 ) Ni razvidno, da je družba Malpensa Logistica to dodelitev izpodbijala.

( 29 ) V skladu s predložitvenim sklepom (točka 3) sta družbi SEA in Beta-Trans trdili, da družba Malpensa Logistica že uporablja 18.000 kvadratnih metrov prostorov za skladiščenje in dodatnih 2700 kvadratnih metrov pokritih prostorov in da je upravljavec letališča zaradi zadostitve zahtev družbe Malpensa Logistica naročil gradnjo dodatnih pokritih prostorov s površino 3327 kvadratnih metrov za hrambo tovora „za zaščito pred vremenskimi neprilikami“.