SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

M. Poiaresa Madura,

predstavljeni 21. junija 2007( )

Zadeva C-273/04

Republika Poljska

proti

Svetu Evropske unije

„Skupna kmetijska politika – Reforma – Širitev Evropske unije“

1. Tožba, ki je bila predložena Sodišču, je prva neposredna tožba, ki jo je vložila Republika Poljska. Sproža več novih pomembnih pravnih vprašanj, ki upravičujejo obravnavo v velikem senatu. Vložila jo je v okviru zahtevnih pristopnih pogajanj v zvezi s kmetijskim sektorjem in z reformo skupne kmetijske politike (v nadaljevanju: SKP) in Sodišču predlaga, naj natančno določi razsežnost pristojnosti evropskih institucij za prilagajanje določb pristopnih sporazumov. Prav tako Sodišču predlaga, naj določi razsežnost pravnega varstva, ki ga imajo prihodnje države članice pred akti, sprejetimi v obdobju med podpisom in začetkom veljavnosti pristopnih instrumentov.

I – Pravni in dejanski okvir tožbe

2. Namen tožbe je razglasitev ničnosti člena 1, točka 5, Sklepa 2004/281/ES Sveta z dne 22. marca 2004 o prilagoditvi Akta o pogojih pristopa Češke republike, Republike Estonije, Republike Ciper, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Madžarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije in Slovaške republike ter prilagoditvah pogodb, na katerih temelji Evropska unija, zaradi reforme skupne kmetijske politike( ).

3. Sporni sklep je bil sprejet v skladu s členom 2(3) Pogodbe med Kraljevino Belgijo, Kraljevino Dansko, Zvezno republiko Nemčijo, Helensko republiko, Kraljevino Španijo, Francosko republiko, Irsko, Italijansko republiko, Velikim vojvodstvom Luksemburg, Kraljevino Nizozemsko, Republiko Avstrijo, Portugalsko republiko, Republiko Finsko, Kraljevino Švedsko, Združenim kraljestvom Velike Britanije in Severne Irske (državami članicami Evropske unije) in Češko republiko, Republiko Estonijo, Republiko Ciper, Republiko Latvijo, Republiko Madžarsko, Republiko Malto, Republiko Poljsko, Republiko Slovenijo in Slovaško republiko o pristopu Češke republike, Republike Estonije, Republike Ciper, Republike Latvije, Republike Madžarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije in Slovaške republike k Evropski uniji( ), ki določa, da „[n]e glede na odstavek 2 lahko institucije Unije pred pristopom sprejmejo ukrepe, omenjene [...] v členih 21 in 23 [...] Ti ukrepi začnejo veljati le pod pogojem uveljavitve in z dnem uveljavitve te pogodbe“. Sprejet je bil na podlagi člena 23 Akta o pogojih pristopa Češke republike, Republike Estonije, Republike Ciper, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Madžarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije in Slovaške republike ter prilagoditvah pogodb, na katerih temelji Evropska unija( ), in v skladu z njim „Svet lahko na predlog Komisije in po posvetovanju z Evropskim parlamentom soglasno sprejme prilagoditve določb tega akta glede skupne kmetijske politike, ki bi se izkazale za potrebne zaradi spremembe pravil Skupnosti. Take prilagoditve so lahko sprejete pred dnem pristopa“.

4. Tožeča stranka ugovarja, da je bil s členom 1, točka 5, spornega sklepa (v nadaljevanju: izpodbijana določba) sistem postopnega uvajanja neposrednih plačil (imenovan tudi sistem „phasing–in“ ) v novih državah članicah razširjen na nova neposredna plačila in da so bila tako razširjena odstopanja od načela polnega plačila. Ta razširitev sistema delnih plačil naj bi povzročila precejšnje zmanjšanje izplačil poljskim kmetom v primerjavi s tem, če bi bila plačila izplačana v polnem znesku.

5. Ta tožba je le sporen izraz nasprotovanja sistemu postopnega uvajanja neposrednih plačil, ki jo je Republika Poljska vložila že v obdobju pristopnih pogajanj. Med temi pogajanji je ta država večkrat predlagala, naj bo dostop do neposrednih plačil poljskim kmetom v celoti zagotovljen od dne pristopa. Zaman. V dokumentu za razpravo z dne 30. januarja 2002( ) je Komisija priporočila postopno uvajanje neposrednih plačil v novih državah članicah v prehodnem obdobju zaradi več razlogov, ki so povezani predvsem s potrebo po nadaljevanju prestrukturiranja, ki poteka v kmetijskem sektorju teh držav, s stanjem dohodkov kmetov in tudi z zahtevo, da je treba preprečiti neravnovesja glede na druge gospodarske sektorje ali ustvarjanje primerov špekulativne rente. Ob upoštevanju tega priporočila je bilo stališče petnajstih držav članic v razmerju do Republike Poljske med pristopnimi pogajanji, sprejeto v skupnem stališču Evropske unije z dne 31. oktobra 2002( ), da ne bodo sprejele predloga Poljske, da naj bi se neposredna plačila po pristopu njenim kmetom dodeljevala v enaki meri kot kmetom Unije, in da bodo navedena plačila v prehodnem obdobju na Poljskem uvedle postopno. Pogovori v zvezi s tem so se nadaljevali do konference o pristopu, ki je potekala hkrati z Evropskim svetom v Köbenhavnu 12. in 13. decembra 2002,v sklepih katerega je določeno, da je bilo vprašanje postopnega uvajanja neposrednih plačil v novih državah članicah rešeno v skladu s pogoji, določenimi v skupnem stališču z dne 31. oktobra 2002. Ko je Komisija 27. oktobra 2003 zaradi reforme SKP, izvedene po podpisu Pogodbe o pristopu, predložila predlog spornega sklepa, poljska vlada kljub nasprotovanju, ki ga je izrazila na vseh stopnjah zakonodajnega postopka, ni mogla preprečiti sprejetja tega sklepa.

6. Za boljše razumevanje pravnega pomena spora je nujna kratka razlaga zakonodajnega okvira.

7. Plačila, ki so bila kmetom neposredno dodeljena v okviru sheme podpor njihovim dohodkom, je prvotno urejala Uredba Sveta (ES) št. 1259/1999 z dne 17. maja 1999 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike( ); seznam shem neposrednih pomoči je naveden v Prilogi. V skladu s členom 20 Akta o pristopu, ki določa, da se „akti, našteti v Prilogi II k temu aktu, […] prilagodijo, kakor je navedeno v omenjeni prilogi“, je bil sistem postopnega uvajanja neposrednih plačil v novih državah članicah določen v točki 27 Poglavja 6. A Priloge II k navedenemu aktu, s katerim je bil v Uredbo št. 1259/1999 vstavljen člen 1a. V skladu s členom 1a se sistem postopnega uvajanja nanaša na neposredna plačila, „dodeljena po shemi podpor iz člena 1“. Člen 1 Uredbe št. 1259/1999 opredeljuje ta neposredna plačila in se sklicuje na Prilogo k tej uredbi( ), v kateri so navedena.

8. Zato je Svet 29. septembra 2003 z Uredbo (ES) št. 1782/2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in uvedbi nekaterih shem podpor za kmete ter spremembi uredb (EGS) št. 2019/93, (ES) št. 1452/2001, (ES) št. 1453/2001, (ES) št. 1454/2001, (ES) št. 1868/94, (ES) št. 1251/1999, (ES) št. 1254/1999, (ES) št. 1673/2000, (EGS) št. 2358/71 in (ES) št. 2529/2001( ) s 1. majem 2004 razveljavil Uredbo št. 1259/1999. Iz člena 1 in Priloge I izhaja, da Uredba št. 1782/2003 že obstoječim shemam dodaja sheme neposrednih podpor za kmete, ki proizvajajo lupinarje in energetske rastline, ter določa dodatna plačila v okviru shem neposrednih podpor v mlečnem sektorju.

9. Svet je s spornim sklepom z dne 22. marca 2004 s členom 1, točka 5, določbe, s katerimi je bila spremenjena Uredba št. 1259/1999, navedena v točki 27 Poglavja 6. A Priloge II k Aktu o pristopu, nadomestil z določbami, s katerimi je bila spremenjena Uredba št. 1782/2003, da bi se upoštevale spremembe, ki so bile v SKP uvedene s sprejetjem te uredbe po podpisu pristopnih instrumentov. Navedena točka 27 tako v Uredbo št. 1782/2003 vstavlja člen 143a, ki določa, da se v novih državah članicah „neposredna plačila“ uvedejo v skladu z razporedom, torej ne le plačil, ki so že navedena v Prilogi I k tej uredbi, ampak tudi tistih, ki bodo naknadno vključena v navedeno prilogo.

10. Republika Poljska meni, da izpodbijana določba nezakonito razširja sistem delnih plačil. Ta se ne nanaša več samo na instrumente podpore, ki so bili izčrpno našteti v prilogi k Uredbi št. 1259/1999. Odslej se nanaša na „neposredna plačila“ na splošno, torej tudi nova neposredna plačila. Ta plačila vključujejo vsa plačila, ki so bila uvedena že z Uredbo št 1782/2003, tj. plačila v sektorju lupinarjev in energijskih rastlin ter dodatna plačila v mlečnem sektorju. Vključujejo tudi neposredna plačila, ki bodo uvedena naknadno in zato vključena v Prilogo I k Uredbi št. 1782/2003.

11. Zaradi tega je tožeča stranka vložila to ničnostno tožbo, ki temelji predvsem na treh tožbenih razlogih. Vendar je treba pred preučitvijo utemeljenosti tožbe, najprej odločiti o njeni dopustnosti.

II – Dopustnost

12. Svet je v obravnavani zadevi 23. septembra 2004 vložil ugovor nedopustnosti tožbe na podlagi člena 91 Poslovnika z obrazložitvijo, da tožba zaradi prepozne vložitve očitno ni dopustna. Sodišče je odločilo, da odločanje o ugovoru pridrži za končno odločitev.

13. Dopustnost tožbe, ki jo je vložila Republika Poljska, je gotovo sporna. Ob upoštevanju sodne prakse Sodišča, ki se običajno nanaša na spoštovanje procesnih rokov in pogojev dopustnosti, se zdi prekluzija neizogibna. Na to bom najprej opozoril. Vendar menim, da bi morala načela, ki so temelj pravnega reda Unije, predvsem načelo učinkovitega sodnega varstva in pomen, ki mu ga je sodna praksa postopno priznavala, in fine, narekovati drugačno rešitev. Nadalje bom obrazložil mogoče poti za priznanje dopustnosti tožbe.

A – Ozko razumevanje pogojev dopustnosti

1. Računanje roka za vložitev tožbe

14. Sporni sklep je bil v Uradnem listu Evropske unije objavljen 30. marca 2004. Republika Poljska je tožbo vložila 28. junija 2004. V skladu s členom 230, peti pododstavek, ES pa se postopki „sprožijo v dveh mesecih od […] objave akta, ali […] če tega ni bilo, pa od dneva, ko je [tožeča stranka] zanj izvedel[a]“. V skladu z običajnimi pravili za računanje rokov za vložitev tožbe je torej tožeči stranki ugasnila pravica.

15. Kot izhaja iz člena 230, peti pododstavek, ES in kot to potrjuje sodna praksa Sodišča( ), je merilo dneva seznanitve z aktom podrejeno v razmerju do dneva njegove objave. Datum, ki ga je treba upoštevati za določitev začetka roka za vložitev tožbe je torej dan objave akta, čeprav je bila v obravnavani zadevi tožeča stranka seznanjena z vsebino spornega sklepa pred dnevom njegove objave, kot dokazuje okoliščina, da mu je na vseh stopnjah zakonodajnega postopka, ki se je končal s sprejetjem navedenega sklepa, nasprotovala s pošiljanjem številnih sporočil ter pripomb Svetu in Komisiji.

16. Sporni sklep je bil torej v UL L 93 objavljen 30. marca 2004. In domneva se, da je datum objave datum, ki je naveden na vsaki številki Uradnega lista.( )

17. Vendar je tožeča stranka v obravnavani zadevi trdila, da izdaja Uradnega lista z dne 30. marca 2004 na ta datum ni bila na voljo v uradnih jezikih desetih novih držav članic – medtem ko člen 8 spornega sklepa določa, da je navedena izdaja objavljena v devetih uradnih jezikih držav pristopnic – in da je bila v vsakem primeru poljska izdaja navedenega Uradnega lista poslana poljskim javnim organom veliko pozneje, to je 27. julija 2005. Ker naj bi bil Uradni list v uradnih jezikih novih držav članic izdan šele precej po 30. marcu 2004, je tožeča stranka iz tega celo sklepala, da naj bi Svet številko Uradnega lista, v kateri je bil objavljen sporni sklep, namenoma objavil s preteklim datumom.

18. Teh trditev ni mogoče sprejeti. Res je, da ustaljena sodna praksa določa, da je objava pravnega akta popolna le, če je številka Uradnega lista, v katerem je ta akt izšel, na voljo v vseh uradnih jezikih( ). Res je tudi, da če bi bilo treba dokazati, da datum, na kateri je bila navedena številka na voljo, ni datum, označen na njej, bi bilo treba upoštevati le dejanski datum objave, saj „se v skladu s temeljnim načelom pravnega reda Skupnosti oblastvenega pravnega akta zoper državljane ne sme uveljavljati, dokler nimajo možnosti, da se z njim seznanijo“( ). Tako je bil v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Nemčija proti Svetu( ), izpodbijani akt objavljen v Uradnem listu Evropskih skupnosti 23. decembra 1994, vendar je bil ta Uradni list na voljo šele od 13. februarja 1995. Kot začetek roka za vložitev tožbe se je torej upošteval zadnje navedeni datum. Nazadnje je res, da če bi bilo treba dokazati, da je bila številka Uradnega lista, v kateri je bil objavljen sporni sklep, namenoma objavljen s preteklim datumom, bi bilo treba ta sklep razglasiti kot ničen zaradi kršitve načela pravne varnosti( ).

19. Vendar je na eni strani iz informacij, ki jih je dal generalni direktor Urada za uradne objave Evropskih skupnosti v odgovor na vprašanje Sodišča( ), razvidno, da je bil UL L 93 z dne 30. marca 2004 res na voljo v vseh jezikih novih držav članic od navedenega datuma dalje. Res je, da je tožeča stranka izpodbijala resničnost tega odgovora, vendar o njem ni mogoče dvomiti brez pomembnih dokazov, ki Sodišču niso bili predloženi. To, da je bila navedena številka Uradnega lista na spletnih straneh EurLEX v poljščini na voljo šele od 15. decembra 2004, ni pomembno, ker šteje za edino verodostojno obliko objave pravnih besedil tiskana različica. Na drugi strani je jasno, da je objava opravljena in da je Uradni list na voljo na dan, ko je izvod Uradnega lista, v katerem je objavljen akt, dejansko na voljo v vseh jezikih Skupnosti na Uradu za uradne objave v Luxembourgu. Razlog je povezan s tem, da „je pomembno, da se datum, na kateri je treba uredbo šteti za objavljeno, ne spreminja glede na razpoložljivost Uradnega lista [Evropskih] skupnosti na ozemlju vsake države članice,“ ter da „enotnost in enotna uporaba prava Skupnosti zahtevata […], da začne uredba, razen izrecne nasprotne določbe, veljati istega dne v vseh državah članicah, ne glede na zamude, do katerih bi lahko prišlo kljub prizadevanjem za hitro distribucijo Uradnega lista v vsej Skupnosti“.( ) Poleg tega je namen podaljšanja za petnajst dni od dies a quo v skladu s členom 81(1) Poslovnika Sodišča in tudi desetdnevnega roka zaradi oddaljenosti prav upoštevanje negotovosti distribucije Uradnega lista, da bi se vsem tožečim strankam omogočilo, da v celoti izkoristijo dvomesečni rok, ki ga imajo na podlagi Pogodbe ES.( )

20. V obravnavani zadevi je mogoče za začetek roka za vložitev tožbe določiti 30. marec 2004. Od tega dne dalje se rok izračuna na naslednji način. V skladu s členom 80(a) Poslovnika velja, „če se rok, določen po dnevih, tednih, mesecih ali letih, računa od trenutka, v katerem nastopi neko dejstvo ali se opravi neko dejanje, se dan, na kateri je dejstvo nastopilo ali je bilo dejanje opravljeno, ne všteva v rok“. Poleg tega je bil dies a quo dvomesečnega roka za vložitev tožbe, določen v členu 230, peti pododstavek, ES, podaljšan v skladu s členom 81(1) Poslovnika Sodišča( ) s 30. marca 2004 na 14. april 2004 opolnoči. Poleg tega člen 80(1)(b) Poslovnika( ) določa, da se rok, določen po mesecih, izteče s pretekom tistega dne v mesecu, ki se v številki ujema z dies a quo. Ta rok za vložitev tožbe se je torej iztekel s pretekom 14. junija 2004. Z upoštevanjem enotnega pavšalnega roka zaradi oddaljenosti desetih dni, ki jih je treba dodati procesnim rokom v skladu s členom 81(2) Poslovnika( ), se je skupni predpisani rok za vložitev tožbe iztekel v četrtek, 24. junija 2004, opolnoči, če dies a que ni na seznamu uradnih praznikov in dela prostih dni v členu 1 Priloge k Poslovniku.

21. Tožba je bila vložena v sodnem tajništvu Sodišča 28. junija 2004. To pomeni, da je bila ta tožba vložena prepozno.

2. Trditve tožeče stranke, da se kot začetek roka za vložitev tožbe določi dan pristopa

22. Tožeča stranka ob podpori intervenientov trdi, da bi bilo treba kot dies a quo določiti dan, na kateri je začela veljati Pogodba o pristopu, to je 1. maj 2004. To trditev podpira z več argumenti. O prvih dveh je mogoče takoj odločiti.

23. Republika Poljska najprej trdi, da ukrepi, določeni v členu 23 Akta o pristopu, začnejo veljati ter postanejo obvezni z dnem in pod pogojem začetka veljavnosti Pogodbe o pristopu. To je točno in tudi sicer navedeno v členu 9 izpodbijanega sklepa.( ) Vendar to ne pomeni, da ukrepom, določenim v navedenem členu 23, od njihove objave dalje ni mogoče nasprotovati. Ne sme se namreč zamenjevati izpodbojnosti akta, ki je povezana z izpolnitvijo vseh zahtevanih formalnosti glede objave in sproži začetek roka za vložitev tožbe, ter nastopa pravnih učinkov, tj. začetek veljavnosti, ki se lahko odloži. To, da člen 254, prvi pododstavek, ES določa datum začetka veljavnosti aktov sekundarne zakonodaje, ki morajo biti obvezno objavljeni, na dvajseti dan po njihovi objavi, razen če ni izrecno določen drug datum, ni nikoli pomenilo, da preprečuje, da bi se rok za vložitev tožbe začel z dnem objave.

24. Republika Poljska, da bi upravičila določitev 1. maja 2004 kot dies a quo roka za vložitev tožbe, navaja tudi člen 58 Akta o pristopu( ) ter člena 8( ) in 9 spornega sklepa. V skladu s temi določbami se besedila aktov institucij, ki so bila sprejeta pred pristopom, vključno z besedilom spornega sklepa, sestavijo v devetih jezikih novih držav članic in so verodostojna v teh jezikih od začetka veljavnosti Pogodbe o pristopu ter so pogojena z njo. Po mnenju tožeče stranke naj bi iz tega izhajalo, da naj bi poljska različica izpodbijanega ukrepa postala verodostojna in izdaja Uradnega lista, v kateri je natisnjena, posledično veljala za dostopno šele od 1. maja 2004. Tudi v tem delu utemeljevanja ni mogoče sprejeti. Okoliščina, da so besedila izpodbijanega sklepa v enaindvajsetih jezikih „enako verodostojna“, pomeni samo, da mora biti navedeni sklep sestavljen v vseh uradnih jezikovnih različicah in da nobena od njih ne prevladuje nad drugo. Če predpostavljamo, da je treba šteti, da samo začetek veljavnosti Pogodbe o pristopu daje verodostojnost različnim jezikovnim različicam, bi to vsekakor veljalo za besedila v vseh enaindvajsetih jezikih, tako v jezikih starih kot novih držav članic.

25. Močnejši so ugovori proti prekluziji, ki jih tožeča stranka in intervenienti opirajo na načela pravne skupnosti, pravice do učinkovitega sodnega varstva in prepovedi diskriminacije. Da bi utemeljili, da se rok za vložitev ničnostne tožbe zoper akt, sprejet v skladu s členom 23 Akta o pristopu, za nove države članice začne šele s 1. majem 2004, trdijo zlasti, da na dan objave akta tožeča stranka še ni bila članica Unije in zato še ni bila procesno upravičena za vložitev ničnostne tožbe. Če bi priznali, da se rok za vložitev tožbe začne z objavo akta, bi s tem instituciji, ki je sprejela ta akt, omogočili, da se izogne nadzoru zakonitosti ukrepa, sprejetega na podlagi člena 23 Akta o pristopu, če bi ga sprejela in objavila najmanj dva meseca, preden bi države pristopnice postale članice. Načelo pravne skupnosti pa vključuje vzpostavitev celovitega in učinkovitega sistema nadzora zakonitosti aktov Skupnosti in sodnega varstva. V tem primeru bi bil Republiki Poljski, če se upošteva datum objave spornega sklepa, na voljo samo okrnjen rok za vložitev tožbe, kar bi vplivalo na učinkovitost njene pravice do sodnega varstva in jo postavilo v slabši položaj v primerjavi s starimi državami članicami.

26. Če morata, kot bom dokazal v nadaljevanju, načeli pravne skupnosti in pravice do učinkovitega pravnega sredstva, na kateri se sklicuje tožeča stranka, dejansko voditi do priznanja dopustnosti tožbe, se mi zdi, da to ne velja za trditev v zvezi z načelom prepovedi diskriminacije. Republika Poljska trdi, da bi tožeča stranka zaradi določitve dneva objave spornega sklepa kot začetka roka za vložitev tožbe imela na voljo samo okrnjen, skrajšan rok, zaradi česar bi bila pri uveljavljanju svoje pravice do učinkovitega pravnega sredstva v primerjavi z državami članicami diskriminirana. Vendar mi ni jasno, v čem naj bi bila domnevna diskriminacija. Stare in nove države članice so imele isti rok za vložitev tožbe od dne objave izpodbijanega ukrepa. Seveda takrat prihodnje države članice še niso imele položaja privilegirane tožeče stranke in so se lahko za izpodbijanje ukrepa oprle samo na člen 230, četrti pododstavek, ES. Res je, da je uporaba zahtev, ki jih postavlja ta določba, otežila dopustnost morebitne tožbe teh držav v nasprotju s starimi državami članicami. Vendar je to različno obravnavanje samo posledica dejstva, da se status države članice, ki novim državam članicam daje enake pravice, pridobi šele z začetkom veljavnosti Pogodbe o pristopu. Po mnenju Sveta in Komisije bi dopustitev, da se kot dies a quo določi dan začetka veljavnosti Pogodbe o pristopu za nove države članice, pomenila, da se jim daje prednost v primerjavi s starimi državami članicami, tokrat glede začetka navedenega roka, ker naj bi jih postavljala v enak položaj s starimi državami članicami glede roka za tožbo, s katerim razpolagajo kot privilegirane tožeče stranke.

B – Sredstva za priznanje dopustnosti

27. Kot smo videli, bi lahko dosledna uporaba člena 230 ES vodila do ugotovitve, da tožba Republike Poljske ni dopustna. Vendar obstaja sodna praksa, ki jo je Sodišče razvilo vzporedno, ki širše razlaga dopustnosti tožb. Menim pa, da nekatera temeljna načela pravnega reda Unije, zlasti načelo učinkovitega sodnega varstva, narekujejo, da se ji da prednost.

28. Izhajati moramo iz načela pravne skupnosti. Znano je, da je v sodbi Les Verts proti Evropskemu parlamentu( ) to načelo potrjeno z naslednjimi besedami:

„[…] Evropska gospodarska skupnost [je] pravna skupnost, ker se njene države članice in njene institucije ne izognejo nadzoru skladnosti svojih aktov s temeljno ustanovno listino, ki je Pogodba. Pogodba je zlasti na eni strani s členoma [230 ES] in [241 ES] in na drugi strani s členom [234 ES] vzpostavila popolno ureditev pravnih sredstev in postopkov, katerih namen je Sodišču dodeliti nadzor zakonitosti aktov institucij. Fizične in pravne osebe so tako zaščitene pred tem, da se zanje uporabljajo splošni akti, ki jih ne morejo neposredno izpodbijati pred Sodiščem zaradi posebnih pogojev dopustnosti, ki jih določa člen [230, drugi pododstavek, ES]. Kadar so za upravno izvajanje teh aktov zadolžene institucije Skupnosti, lahko fizične in pravne osebe vložijo neposredno tožbo pred Sodiščem zoper izvedbene predpise, ki so naslovljeni nanje ali jih neposredno in posamično zadevajo, ter se v podporo tej tožbi sklicujejo na nezakonitost temeljnega splošnega akta. Kadar so za to izvajanje zadolženi nacionalni organi, lahko ti uveljavljajo neveljavnost splošnih aktov pred nacionalnimi sodišči, tako da morajo ti v zvezi s tem Sodišču postaviti vprašanja za predhodno odločanje.“

29. Tako razumljen pojem pravne skupnosti ima dvojno razsežnost( ): normativno razsežnost, ki pomeni obvezno skladnost aktov institucij in držav članic s Pogodbo, ter sodno razsežnost, ki predpostavlja pravno varstvo pred nezakonitimi akti Skupnosti. „Konstitutivni element pravne skupnosti“( ), to je pravica do učinkovitega pravnega sredstva, je bil sicer potrjen v sodni praksi takoj po zgoraj navedeni sodbi Les Verts proti Parlamentu. Po zgledu ustavnih tradicij, skupnih državam članicam, ter členov 6 in 13 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane v Rimu 4. novembra 1950, ga je Sodišče povzdignilo v splošno načelo prava Skupnosti.( ) Cilj je bil preprečiti nastajanje oblasti, ki ne bi poznale ne prava ne sodišča, in v ta namen zagotoviti strukturno skladnost: prenos državnih pristojnosti mora spremljati vzpostavitev nadzora in enakovrednih možnosti za vložitev tožbe. Vemo, da je danes ta misel izražena v členu 6(1) Pogodbe EU. Najprej so zahteve, ki izhajajo iz tega načela, veljale samo za nacionalna sodišča.( ) Toda čim je Sodišče dobilo priložnost, je področje uporabe postopoma razširilo na pravno varstvo s strani sodišč Skupnosti. Tako je preverilo, da Sodišče prve stopnje Evropskih skupnosti ni prekršilo načela pravice do učinkovitega pravnega sredstva, ko je ugotovilo, da uradno obvestilo ne more biti predmet ničnostne tožbe( ), ter da splošno načelo pravice do učinkovitega in popolnega sodnega varstva upravičuje dodelitev začasnih ukrepov, „da se prepreči vrzel v sodnem varstvu, ki ga zagotavlja Sodišče“( ).

30. To načelo pravice do učinkovitega pravnega sredstva se razume kot načelo, ki prepoveduje vsak neobstoj sodnega varstva, če že ne vsakega omejevanja. Na to smernico sodne prakse je Sodišče nedavno ponovno opozorilo v zadevi Eurojust.( ) Čeprav je razglasilo za nedopustno tožbo za razveljavitev več razpisov za zaposlitev začasnih uslužbencev, ki jih je objavil Eurojust, je pripomnilo – in to nedvomno samo zaradi tega –, da iz tega ne izhaja nobena kršitev pravice do učinkovitega pravnega varstva. Sporni akti namreč niso bili brez vsakega sodnega nadzora, saj imajo glavne zainteresirane osebe, to je kandidati za različna delovna mesta, navedena v izpodbijanih razpisih, dostop do sodišča Skupnosti pod pogoji, določenimi v členu 91 Kadrovskih predpisov za uradnike Evropskih skupnosti, ter pri takšni tožbi so države članice upravičene intervenirati v sporu in po potrebi vložiti pritožbo zoper sodbo Sodišča prve stopnje.

31. Posledica takega razumevanja pravice do učinkovitega sodnega varstva je, da Sodišče, če bi zaradi sestave pravnega sredstva tožeče stranke ostale brez pravnega sredstva, ni nikoli nasprotovalo široki razlagi pogojev dopustnosti.

32. Ta pristop je mogoče še posebej opaziti v okviru ničnostne tožbe na podlagi člena 230 ES. Sodišče ne okleva, da ne bi široko razlagalo pogojev svoje pristojnosti, da bi omogočilo dostop do sodišča Skupnosti, in sicer tako glede pojma izpodbojnega akta kot naslovnika procesnega upravičenja. Sodišče je tako v zadevi AETR( ) omogočilo ničnostno tožbo – poleg naštetih aktov – zoper vse ukrepe, ki so jih sprejele institucije, ne glede na njihovo naravo ali obliko, ki naj bi imeli pravne učinke, pri čemer je tako rešitev upravičilo s svojo dolžnostjo, da zagotovi spoštovanje prava, to je sodno varstvo pred nezakonitimi akti Skupnosti. Opozoriti je treba, da je v sodbi Les Verts proti Parlamentu( ), čeprav besedilo Pogodbe sploh ni omenjalo aktov te institucije kot mogočega predmeta ničnostne tožbe, potrdilo, da je Parlament lahko tožena stranka, pri čemer se je oprlo na načelo pravne skupnosti, ki vključuje celosten sistem nadzora zakonitosti aktov institucij.

33. Zdi se, da je bil tudi širok pomen pojma „posamično zadeva“, ki se uporablja v nekaterih zadevah, implicitno utemeljen z zagotavljanjem sodnega varstva.( ) Tako je Sodišče v zadevi Piraiki-Patraiki in drugi proti Komisiji( ) brez dvoma upoštevalo, da so tožeče stranke, ki so zahtevale razglasitev ničnosti odločbe Komisije, ki francoski vladi daje pooblastila za vzpostavitev uvoznih kvot za bombaž iz Grčije, vsi grški izvozniki bombaža, ki bi težko izpodbijali nacionalne ukrepe, ki se nanašajo le na uvoznike; v zadevi Codorniu proti Svetu( ), v kateri je Sodišče, ki je odločilo, da je posameznik upravičen zahtevati razglasitev ničnosti uredbe, ki mu povzroča še posebej veliko škodo, nedvomno upoštevalo okoliščino, da tožeče stranke niso imele drugih sredstev, kot da so ravnale v nasprotju z uredbo, zato da so zaradi postopkov v zvezi z uvajanjem sankcij, določenih v nacionalni zakonodaji, izpodbijale njeno veljavnost( ); v zadevi Cofaz proti Komisiji( ), v kateri je Sodišče odločilo, da odločba, da je pomoč združljiva s skupnim trgom, posamično zadeva konkurenčna podjetja, je nanj nedvomno vplival generalni pravobranilec VerLoren van Themaat, ki je v sklepnih predlogih trdil, da pravo Skupnosti zaradi neobstoja neposrednega učinka člena 87(1) tem podjetjem ne zagotavlja „nobenega alternativnega pravnega varstva pred nacionalnimi sodišči“.( ) Ne nazadnje, v zadevi Allied Corporation in drugi proti Komisiji( ), v kateri je bila zadevnim proizvajalcem in izvoznikom priznana pravica, da predlagajo razglasitev ničnosti uredb o uvajanju protidampinške dajatve, je Sodišče tokrat izrecno poudarilo, da ta pravica „ne povzroča dvojne uporabe pravnih sredstev, ker se tožba pred nacionalnimi sodišči vloži le zaradi pobiranja protidampinške dajatve, ki jo običajno plača uvoznik, ki prebiva v Skupnosti“.

34. Še več, kadar je od tega odvisen obstoj sodnega varstva, Sodišče ne okleva, ko je treba preseči besedilo člena 230 ES in zapolniti njegove vrzeli. Kot je poudaril generalni pravobranilec Mancini, „obveznost spoštovanja prava […] prevlada nad omejenostjo zapisanega zakona; vsakokrat, ko to zahteva varstvo stranke v postopku, je Sodišče v imenu načela, ki določa njegovo poslanstvo, pripravljeno popraviti ali dopolniti določbe, ki omejujejo njegovo pristojnost“( ). Primer te sodne prakse, ki je predvsem zvesta načelu skupnosti prava, iz katerega izhaja tudi pravica do učinkovitega pravnega sredstva, je najprej zgoraj navedena sodba Les Verts proti Parlamentu. Čeprav besedilo člena 173 iz Pogodbe ES [po spremembi postal člen 230 ES] Parlamenta ne omenja kot tožene stranke v tožbi, je Sodišče iz „smisla Pogodbe, kot je bil izražen v členu [220 ES]“ in iz njegovega „sistema“, sklepalo o obstoju načela skupnosti prava, ki določa možnost neposredne tožbe zoper vse določbe, ki so jih sprejele institucije in katerih namen je povzročiti pravni učinek do tretjih oseb; zato je Sodišče potrdilo, da je Parlament lahko tožena stranka v sporu, v katerem je vložena ničnostna tožba( ). Prav tako značilno je treba navesti, da je sodišče priznalo Parlament kot tožečo stranke v okviru ničnostne tožbe, čeprav ta institucija v členu 173 Pogodbe ES ni navedena na seznamu tožečih strank; to priznavanje je utemeljeno z negotovo, celo neučinkovito naravo sodnega varstva posebnih pravic Parlamenta, ki je zaupano drugim institucijam, državam članicam in posameznikom( ).

35. Res je, da bi lahko odgovorili, da je sodba Unión de Pequeños Agricultores proti Svetu( ) končala to drznost pri oblikovanju skupnosti prava zato, da bi danes prepustila mesto politiki sodne prakse, ki bolj skrbi za „self restraint“. Sodišče naj ne bi bilo več pooblaščeno za prekoračitev besedila Pogodbe, kadar se izkaže, da ta krši pravico do učinkovitega sodnega varstva, zato da ne bi posegalo v pravico do revizije pogodb, ki pripada državam članicam. Zdi se mi, da pri tej sodbi ne bi smeli upoštevati take razlage te sodbe( ). Zavrnitev Sodišča, da ne upošteva pogojev dopustnosti, določenih v členu 230, četrti pododstavek, ES za ničnostno tožbo posameznikov, je mogoče obrazložiti ob upoštevanju navedenih pogojev, ki so gotovo povzročili omejitev, ne pa neobstoja sodnega varstva in tega, da bi odslej izboljšanje „sistema nadzora zakonitosti aktov Skupnosti“( ) moralo ostati v pristojnosti držav članic. Dejansko je bila vrzel v sodnem varstvu, ki je posledica neobstoja procesnega upravičenja tožečih strank za vložitev ničnostne tožbe, omiljena z nujno obveznostjo, na katero so bile opozorjene države članice in njihova sodišča, da določijo ter prilagodijo sistem pravnih sredstev in postopkov, ki zagotavljajo spoštovanje pravice do učinkovitega sodnega varstva( ). Zdi se mi, da to analizo potrjuje rešitev, ki je bila pred kratkim sprejeta v zadevi Gestoras Pro Amnistía in drugi proti Svetu( ), v kateri je Sodišče odločilo, da tožba na podlagi nepogodbene obveznosti, katere namen je nadomestiti škodo, domnevno utrpelo zaradi vpisa na seznam oseb, vpletenih v teroristična dejanja, ni dopustna. Ta seznam je priložen k skupnemu stališču, ki je bilo sprejeto v okviru naslova VI Pogodbe EU. Sodišče se je v zvezi s tožečimi strankami, ki so se pritožile zaradi kršenja pravice do učinkovitega sodnega varstva, seveda sklicevalo na morebitno revizijo pogodb, v okviru katere naj bi se vzpostavil sistem nepogodbene obveznosti v okviru tretjega stebra. Kljub temu je Sodišče skrbno poudarilo, da kljub navedeni omejitvi njegovih pristojnosti, določeni v členu 35 ES v okviru naslova VI Pogodbe EU, tožečim strankam ni bilo odvzeto sodno varstvo. V zvezi s tem se je Sodišče, čeprav besedilo člena 35 EU ne določa možnosti izpodbijanja skupnih stališč, razglasilo za pristojno, da odloča o razlagi ali veljavnosti skupnega stališča, katerega namen je povzročati pravne učinke do tretjih oseb. Sodišče je tudi opozorilo na dolžnost držav članic in zlasti njihovih sodišč, da razlagajo in izvajajo nacionalna postopkovna pravila v zvezi z vložitvijo tožb na način, ki omogoča fizičnim in pravnim osebam, da pred sodnimi organi izpodbijajo zakonitost vsake odločbe ali vsakega drugega nacionalnega ukrepa v zvezi z aktom Unije, ki je bil v zvezi z njim izdelan ali uporabljen, in da po potrebi zahtevajo odškodnino za povzročeno škodo.

36. Ob upoštevanju te usmeritve sodne prakse nameravam Sodišču predlagati, naj preseže besedilo člena 230, peti pododstavek, ES in s tem prizna dopustnost tožbe, ki jo je vložila Republika Poljska. S tega stališča moram takoj zavrniti tri ugovore.

37. Prvi ugovor, tako kot Svet, naj bi nasprotoval temu, da se od Sodišča ne sme zahtevati, naj stori tisto, kar bi stranke v Pogodbi o pristopu zavrnile. Lahko bi uredile začasna odstopanja od ustanovitvenih pogodb. Dejansko je Akt o pristopu predvidel številne prehodne določbe, ki odstopajo od pogodb in sekundarnega prava. Predvsem so bili uvedeni posebni in poenostavljeni zakonodajni postopki zaradi upoštevanja pristopa in potrebe po prilagoditvi aktov institucij enostavnejšim postopkom, kot se običajno uporabljajo. Če bi stranke v Pogodbi o pristopu menile, da določbe te pogodbe ne bi pravilno zagotavljale sodnega varstva novih držav članic, bi lahko vključile potrebne določbe o odstopanju. Take določbe bi lahko določale, da bi se rok za vložitev tožbe za nove države članice izjemoma začel šele od datuma pristopa in ne od datuma objave aktov. Vendar bi bilo treba ugotoviti, da te tega niso nikoli storile, ker med pristopnimi pogajanji ni bilo odobreno nobeno posebno pravilo ali druga prehodna določba, ki bi odstopala od določb člena 230, peti pododstavek, ES ali določb Poslovnika v zvezi z roki za vložitev tožbe.

38. Po mojem mnenju ta ugovor ni utemeljen in bi lahko nasprotoval vsemu prejšnjemu napredku v sodni praksi. Težko bi razložil tišino Akta o pristopu kot izraz volje strank, da zavrnejo vsako odstopanje od dies a quo, ki ga določa člen 230, peti pododstavek, ES. Izraža predvsem to, da niso pomislile na vrzel v sodnem varstvu novih držav članic, ki glede aktov, sprejetih v času med podpisom Pogodbe o pristopu in njenim začetkom veljavnosti, izhaja iz določitve datuma njihove objave kot začetka roka za vložitev tožbe. V vsakem primeru je treba opozoriti, da to, da se državam ustanoviteljicam ni zdelo potrebno spremeniti besedila člena 173 Pogodbe ES, kljub predlogu, ki ga je v zvezi s tem oblikovala Komisija v času pogajanj o Enotnem evropskem aktu, Sodišču ni preprečilo, da Parlamentu ne bi dovolilo, da nastopa kot tožeča in tožena stranka v okviru ničnostne tožbe.

39. Svet z drugim ugovorom, ki ga je še posebej poudaril, zatrjuje, da ni nič vnaprej nasprotovalo temu, da Republika Poljska takoj po objavi spornega sklepa zahteva razglasitev ničnosti. Res je, da se v ta namen ne bi mogla opirati na člen 230, drugi pododstavek, ES. Vendar bi se lahko sklicevala na četrti pododstavek te določbe.

40. Obravnavana zadeva je v sodni praksi( ) zanesljivo nova. Prvi znak je kljub temu podan z rešitvami v zvezi z določitvijo intervenientov v smislu člena 40 Statuta Sodišča( ). Iz tega izhaja, da se tretji državi lahko dovoli intervencija, ker člen 40, drugi pododstavek, navedenega statuta za to pooblašča „vsako drugo osebo“( ), in da ne more zahtevati pravice do izključitve, določene s to določbo, od intervencije vsake osebe, ki ni država članica ali institucija Skupnosti, v sporih med državami članicami, med institucijami Skupnosti ali med državami članicami na eni strani in institucijami Skupnosti na drugi strani.( ) Z drugimi besedami, čeprav tretja država ne more zahtevati spornega statusa, ki ga državam članicam podeljuje sistem Skupnosti, je deležna možnosti nastopiti pred sodiščem, ki jo ta sistem priznava pravnim osebam.

41. To uporabo člena 40 Statuta Sodišča potrjujejo rešitve glede pravice čezmorskih držav in ozemelj ter regij in avtonomnih skupnosti, da vložijo ničnostno tožbo. Iz tega je razvidno, da je „[c]ilj člena 173, četrti pododstavek, Pogodbe […] zagotoviti ustrezno pravno varstvo vsem fizičnim in pravnim osebam, ki jih akti institucij Skupnosti neposredno in posamično zadevajo. Procesno upravičenje se mora zato priznavati samo glede na ta cilj, vložitev ničnostne tožbe pa mora biti mogoča za vse, ki izpolnjujejo določene objektivne cilje, se pravi, ki imajo zahtevani status pravne osebe in jih izpodbijani akt posamično in neposredno zadeva. Ta rešitev velja tudi, ko je tožeča stranka javni subjekt, ki izpolnjuje ta merila.“( ) Posledično, če ima regija status pravne osebe na podlagi nacionalnega prava, se mora na tej podlagi šteti za pravno osebo v smislu člena 230, četrti pododstavek, ES( ) in praviloma lahko vloži ničnostno tožbo( ). Enako velja za Republiko Poljsko, ki ima po nacionalnem pravu status pravne osebe in ji mednarodno pravo kot vsaki državi priznava status mednarodnega subjekta. Zato je imela od datuma objave spornega ukrepa pravdno sposobnost, da akt, ki posega v njen položaj, izpodbija pred Sodiščem. Očitno možnost, ki jo ima, da na podlagi člena 230, četrti pododstavek, ES vloži ničnostno tožbo, ni neomejena. Ta možnost je odvisna od objektivnih pogojev za dopustnost, s katerimi se preveri obstoj interesa za izpodbijanje izpodbijanega sklepa in tako prepreči, da se procesno upravičenje fizičnih in pravnih oseb spremeni v neke vrste actio popularis.( ) Cilj teh pogojev je predvsem vzpostaviti neposredno in posamično zvezo, ki subjekt povezuje z izpodbijanim aktom, ki ni naslovljen nanj. Glede tega okoliščina, da je Republika Poljska poimensko navedena v Aktu o pristopu, ki ga uporablja sporni ukrep, te države ne sme oprostiti obveznosti, da dokaže obstoj neposredne in posamične zveze. Sodišče je že odločilo, da navedba čezmorske države ali ozemlja (v nadaljevanju: ČDO) v četrtem delu in Prilogi IV k Pogodbi ES teh ne oprošča, da dokažejo, da jih akt, sprejet na tej podlagi, posamično in neposredno zadeva.( ) Zato lahko zahteva po posamični zvezi z obravnavano zadevo nasprotuje dopustnosti tožbe, ki jo je vložila Republika Poljska.

42. Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je treba „zato, da bi ugotovili, ali je akt splošen, presoditi njegovo naravo in pravne učinke, ki naj bi jih povzročil ali jih dejansko povzroča“.( ) V obravnavani zadevi je cilj izpodbijane določbe nadomestiti določbe Priloge II k Aktu o pristopu, ki spreminjajo Uredbo št. 1259/1999, z določbami, ki spreminjajo Uredbo št. 1782/2003, da bi se upoštevale spremembe, vnesene v SKP s sprejetjem zadnje navedene uredbe po podpisu pristopnih instrumentov. S tega vidika izpodbijana določba širi sistem postopnega uvajanja neposrednih plačil v novih državah članicah na nova neposredna plačila. „[U]porablja se [torej] za objektivno določene položaje in ima pravne učinke na vse abstraktno določene kategorije oseb“( ), in sicer na vse kmete novih držav članic, ki gojijo kmetijske proizvode, ki so upravičeni do novih neposrednih plačil. Torej je splošni ukrep. To, da je Republika Poljska izrecno navedena v izpodbijani določbi, ne more postaviti pod vprašaj splošnega značaja te določbe, saj so v njej navedene tudi vse druge nove države članice, poleg tega se brez razlikovanja uporablja za vse nove države članice in vse kmete, ki živijo v teh državah.( ) Vendar je znano, da normativni značaj izpodbijanega akta ne ovira ničnostne tožbe, ki jo vloži fizična ali pravna oseba, če jo akt neposredno in posamično zadeva.( )

43. V zvezi s tem je dokaz posamične zveze med tožečo stranko in spornim ukrepom vedno( ) odvisen od tega, ali opravi „test Plaumann“, v skladu s katerim se splošni akt lahko nanaša na fizične ali pravne osebe samo, če „vpliva nanje zaradi nekaterih njihovih značilnosti ali zaradi dejanskega položaja, ki jih opredeljuje glede na vse druge subjekte in jih torej individualizira podobno kot naslovnika“.( ) Torej je pomembno ugotoviti, ali izpodbijana določba vpliva na Republiko Poljsko zaradi nekaterih njenih značilnosti ali zaradi dejanskega položaja, zaradi katerega se razlikuje od vseh drugih oseb. Tudi pri tem nam sodna praksa o procesnem upravičenju čezmorskih držav in ozemelj, regij ter avtonomnih skupnosti za vložitev ničnostne tožbe nudi dragocena spoznanja. Če jo preberemo, ugotovimo, da individualizacija tožeče teritorialne skupnosti ne sme biti posledica neugodnih družbenogospodarskih posledic izpodbijanega akta na podjetja na njenem ozemlju. Sodišče je tako razsodilo, da „splošni interes, da je lahko cilj ČDO kot subjekta, ki je pristojen za gospodarska in družbena vprašanja na svojem ozemlju, doseči ugoden rezultat za gospodarsko blaginjo tega ozemlja, ne zadostuje, da bi se štelo, kot da ga [...] posamično zadeva“.( ) Tudi obveznost, ki jo avtorju akta nalaga predpis, ki podeljuje pristojnost, da upošteva negativne posledice, ki bi jih ukrep, ki ga namerava sprejeti, lahko imel za gospodarstvo zadevne skupnosti in zadevna podjetja, ne more zadostovati za dokaz, da ukrep posamično zadeva to skupnost. Sodišče je tako razsodilo v zvezi z Nizozemskimi Antili, ker so bili zaščitni ukrepi, katerih razglasitev ničnosti je zahteval ta ČDO, sprejeti na podlagi določbe, ki je prisilila njihovega avtorja, da upošteva družbenogospodarske posledice, ki bi jih ukrepi lahko povzročili za te ČDO.( )

44. Ta sodna praksa je nedvomno lahko predmet kritik.( ) Vendar se mi ta priložnost ne zdi najboljša, da bi jo postavljali pod vprašaj in odločali o tem. Če bi v obravnavani zadevi spremenili sodno prakso v zvezi s posamičnim vplivom na nekatere teritorialne skupnosti, bi omilili presojo zahtev v zvezi z dopustnostjo za izpodbijanje dopustnosti te tožbe, ker naj bi bila tožeča stranka procesno upravičena vložiti tožbo od objave spornega sklepa in ker naj bi ji pravica ugasnila, ker tega ni storila v roku. To bi bilo enako kot zavrniti zdravljenje bolniku, ker bi odkrili sredstvo za preprečevanje bolezni.

45. Tretji ugovor, ki ga je posebej navedel Svet, je, da okoliščina, da je tožeča stranka v obravnavani zadevi dobila status privilegirane tožeče stranke, ki je povezan s statusom države članice, šele 1. maja 2004, ko je začela veljati Pogodba o pristopu, torej procesno upravičenje, stranki nikakor ne odvzema pravice do sodnega varstva, čeprav naj bi se rok za vložitev tožbe začel z dnem objave spornega sklepa. Ker je Republika Poljska postala država članica 1. maja 2004 in je od tega datuma imela status privilegirane tožeče stranke, je namreč imela do izteka roka za vložitev tožbe 24. junija 2004 še 55 dni, da vloži ničnostno tožbo, ne da bi morala dokazati pravni interes. Ta rok naj bi zadostoval za pripravo tožbe, zlasti ker je Republika Poljska poznala vsebino spornega sklepa še pred njegovo objavo, ker je bila vključena v delo Sveta in njegova pripravljalna telesa ter je osnutku sklepa nasprotovala v vseh fazah zakonodajnega postopka, ki se je končal s sprejetjem navedenega sklepa. Poleg tega je vedela, da bo pravočasno dobila status države članice. Torej bi se bilo upravičeno treba vprašati, ali je v obravnavani zadevi treba prekoračiti besedilo Pogodbe ES v imenu načela pravice do učinkovitega sodnega varstva.

46. V vsakem primeru bi bilo mogoče ugovarjati, da so bili roki za vložitev tožb določeni zaradi zagotavljanja jasnosti in varnosti pravnih položajev ter preprečevanja vsakršne diskriminacije ali arbitrarnega obravnavanja pri izvajanju sodne oblasti( ). Tudi Sodišče je večkrat poudarilo, da se morajo predpisi Skupnosti o procesnih rokih „strogo uporabljati“( ) in „strogo upoštevati“( ), da se izpolnijo zahteve, zaradi katerih so bili določeni. Odstopanje je mogoče samo „v povsem izrednih okoliščinah, nepredvidenih okoliščinah ali primerih višje sile v skladu s členom 45, drugi pododstavek, Statuta Sodišča“.( ) Predvsem je mogoče trditvi, da bi določitev datuma objave spornega sklepa kot začetka roka za vložitev tožbe vplivala na pravico tožeče stranke do učinkovitega pravnega sredstva, ugovarjati s tem, da na pravico do učinkovitega sodnega varstva „nikakor ne vpliva strogo izvajanje predpisov Skupnosti o procesnih rokih, ki […] izpolnjuje zahtevo po pravni varnosti.“( )

47. Zadnji ugovor preseneča. Pravzaprav lahko menimo, da v obravnavani zadevi posledica upoštevanja dies a quo, določenega s Pogodbo ES, ni, da se tožeči stranki zavrne dostop do sodišča Skupnosti, s čimer se krši pravica do učinkovitega pravnega sredstva. Taka rešitev bi vendar škodila pravni varnosti, ki naj bi jo pravila o izračunu roka za vložitev tožbe pravzaprav ščitila in ki upravičuje skrb, s katero jih Sodišče običajno upošteva. Kako namreč določiti rok, ki bi od trenutka, v katerem tožeča stranka pridobi procesno upravičenje, se pravi od 1. maja 2004, zadoščal za pripravo in vložitev tožbe? Če priznamo, da je 55 dni dovolj, ali bi lahko trdili enako za 40, 30, 10 ali 5 dni? Odločitev o nedopustnosti tožbe Republike Poljske, ker bi ta lahko še v 55 dneh dejansko uporabila svojo pravico do sodnega varstva, bi ustvarila pravno negotovost, ki bi lahko povzročila stalne tožbe. Seveda bi se, kot trdi Svet, za preprečitev teh tožb lahko razsodilo, da en dan po 1. maju 2004 v vsakem primeru zadostuje, ker imajo tožeče stranke čas, da po objavi spornega akta sestavijo tožbo, ki je tako pripravljena, da jo v želenem trenutku vložijo v sodnem tajništvu Sodišča. Vendar taka rešitev ne bi uredila primerov aktov, sprejetih več kot dva meseca pred začetkom veljavnosti Pogodbe o pristopu. Kot so upravičeno opozorili tožeča stranka in intervenienti, bi določitev datuma objave spornih aktov kot dies a quo institucijam omogočila, da na podlagi Akta o pristopu sprejmejo akte več kot dva meseca pred začetkom veljavnosti Pogodbe o pristopu in tako prihodnjim državam članicam vzamejo vse možnosti za vložitev tožbe. Vendar se mi ne zdi v interesu pravilnega delovanja sodnega organa izreči sodbo, ki bi sicer rešila spor, vendar bi lahko povzročila nove spore. Predvsem se mi ne zdi sprejemljivo, da je učinkovitost in celo samo obstoj temeljne pravice do sodnega varstva držav kandidatk za pristop odvisna od samovoljne izbire datuma objave spornega akta s strani institucij Skupnosti.

48. Primerno se mi torej zdi, da se kot dies a quo roka za vložitev tožbe določi datum začetka veljavnosti Pogodbe o pristopu. Samo taka rešitev bi lahko ohranila pravno varstvo, ki je cilj pravil o rokih za vložitev tožbe, in vsem prihodnjim državam članicam zagotovila učinkovito sodno varstvo njihovih pravic glede aktov Skupnosti, sprejetih med podpisom in začetkom veljavnosti Pogodbe o pristopu. Spomnim naj, da pravica do učinkovitega sodnega varstva pravic, ki jih imajo subjekti na podlagi prava Skupnosti, zahteva izključitev podrobnih postopkovnih pravil pravnih sredstev, ki bi lahko čezmerno oteževala ali praktično onemogočala varstvo navedenih pravic.( )

49. Seveda je mogoče za nasprotovanje taki rešitvi trditi, da če bi prihodnje države članice menile, da akt, ki so ga institucije sprejele med podpisom in začetkom veljavnosti Pogodbe o pristopu, škodi njihovim pravicam, bi še vedno imele možnost, da zavrnejo njeno ratifikacijo ali izvajanje. Vendar se podoben povračilni ukrep, čeprav je skladnost takega ravnanja z mednarodnim pravom dvomljiva in posledično lahko postavi pod vprašaj njihove mednarodne odgovornosti, zdi tako nesorazmeren, da postaneta njegova uporaba in posledično njegova učinkovitost povsem nemogoči: vrabcev se ne strelja s topovi.

50. Samo sodna pot se torej zdi primerna za varstvo pravic držav kandidatk za pristop, saj jim pravice namreč podeljuje pravo Skupnosti. Ko podpišejo Pogodbo o pristopu, se njihov status spremeni. Ne morejo se več šteti samo za pravne osebe, ampak so prihodnje države članice. Sporazum med državami članicami in državami kandidatkami, potrjen s podpisom pristopnih instrumentov, določa več pravic in obveznosti v korist zadnje navedenih. In to ravnovesje med pravicami in obveznostmi, torej svoje interese kot prihodnjih držav članic, morajo imeti možnost braniti pred akti, sprejetimi v obdobju med datumom podpisa Pogodbe o pristopu in začetkom veljavnosti tega pristopa. V ta namen imajo prihodnje države članice status opazovalca v Svetu, katerega uporaba jim daje pravico, da so obveščene in da se z njimi posvetuje ter tudi možnost, da v postopku sprejemanja navedenih aktov po potrebi uveljavljajo svoje interese( ). Vendar kot trdi Republika Poljska, ki se ji v tem pridružuje Republika Litva, jim ta status opazovalca ne zagotavlja učinkovitega varstva njihovih interesov, ker v Svetu nimajo nobene glasovalne pravice. Zakonita obramba njihovih interesov torej zahteva, da se prihodnjim državam članicam prizna dostop do sodišč Skupnosti. Vsaka druga rešitev bi lahko privedla samo do paradoksa, po katerem bi v primeru, kot se obravnava v zadevi sklepa, ki očitno vpliva na interese prihodnjih držav članic, te države, ki so brez glasovalnih pravic, niso procesno upravičene vložiti ničnostne tožbe, medtem ko bi bile stare države članice, ki imajo tako glasovalno pravico, upravičene vložiti ničnostno tožbo ne glede na to, ali je to v njihovem interesu ali ne.

51. Nujnost zagotavljanja spoštovanja solidarnosti med državami članicami zahteva tudi, da se prihodnjim državam članicam omogoči, da lahko pred Sodiščem izpodbijajo akte, sprejete med podpisom in začetkom veljavnosti Pogodbe o pristopu, tako da kot začetek roka za vložitev tožbe določi datum začetka veljavnosti navedene pogodbe. Tudi tu status opazovalca namreč ni dovolj, da se zagotovi, da se ugotovitve o solidarnosti med državami članicami v postopku sprejemanja navedenih aktov pravilno upoštevajo. Obveznost solidarnosti je načelo( ), ki so ga sprejele države članice s pristopom k Skupnosti( ). Če to, kot je Sodišče že razsodilo( ), državi članici prepoveduje, da glede ne razumevanje svojega nacionalnega interesa enostransko podre ravnovesje med ugodnostmi in obveznostmi, ki izhajajo iz njene pripadnosti Skupnosti, gotovo prepoveduje tudi, da stare države članice v Svetu samovoljno podrejo ravnovesje med ugodnostmi in obveznostmi, določeno s pristopnimi instrumenti v korist prihodnjih držav članic.

52. Učinkovitost načela dobre vere potrjuje, da se kot dies a quo določi datum začetka veljavnosti Pogodbe o pristopu. Iz člena 18 Dunajske konvencije o pogodbenem pravu z dne 23. maja 1969, ki kodificira to načelo, je razvidno, da to načelo mednarodnega običajnega prava predvsem nalaga, da se mora „država […] vzdržati dejanj, ki pogodbi odvzamejo njen predmet in namen:

(a) če je podpisala pogodbo ali izmenjala instrumente, ki sestavljajo pogodbo, s pridržkom njene ratifikacije, sprejetja ali odobritve, preden na razviden način ni izrazila svoje namere, da ne bo postala stranka v pogodbi“.

Vendar vemo, da načelo dobre vere zavezuje institucije Skupnosti, njegova posledica v pravnem redu Skupnosti pa je načelo zaupanja v pravo.( ) Prihodnje države članice morajo zato imeti možnost, da Sodišče pozovejo, naj preveri, ali so institucije Skupnosti s sprejetjem aktov v obdobju med podpisom in začetkom veljavnosti pristopnih sporazumov kršile načelo dobre vere zaradi spremembe ravnovesja med pravicami in obveznostmi, določenega z navedenimi sporazumi, ter tako tem odvzele njihov predmet in namen.

53. Očitno ne bi bilo treba, da se rok za vložitev ničnostne tožbe za vse akte Skupnosti, sprejete od njene ustanovitve, začne z dnem, na kateri začne veljati Pogodba o pristopu. S Svetom se lahko le strinjamo, da bi tako obsežno odstopanje od dies a quo, določenega s Pogodbo ES, neznosno škodilo pravni varnosti, ki jo zagotavljata dokončnost aktov in prekluzija, nastala z iztekom rokov za vložitev tožbe, in da ga ni mogoče upravičiti z ugotovitvami v korist neupoštevanja datuma objave, določenega z besedilom člena 230, prvi pododstavek, ES. Takega odstopanja niso zahtevale niti tožeča stranka niti države, ki so intervenirale v podporo njenim predlogom. Nasprotno, to odstopanje bi moralo nedvomno veljati za akte, ki naj bi bili, kot akt, ki se izpodbija v obravnavani zadevi, sprejeti med datumom podpisa in datumom začetka veljavnosti Pogodbe o pristopu ter na podlagi te pogodbe. Po mojem mnenju bi to moralo veljati tudi širše za vse akte Skupnosti, sprejete v obdobju med tema datumoma, torej ne samo za akte, sprejete na podlagi Akta o pristopu, ampak tudi za tiste, ki so bili sprejeti na podlagi pogodb, če – kot bom pojasnil v nadaljevanju – taki akti vplivajo na ravnovesje med pravicami in obveznostmi, določeno s Pogodbo o pristopu v korist prihodnjih držav članic. Seveda te države s sporazumom, ki ga podpišejo s starimi državami članicami, sprejmejo pravni red, ki ga sestavlja celotna zakonodaja Skupnosti od svoje ustanovitve. Seveda morajo imeti institucije Skupnosti možnost sprejeti predpise tudi v obdobju med podpisom in začetkom veljavnosti Pogodbe o pristopu. Vendar naj ne bi smele imeti možnosti spremeniti ravnovesja med pravicami in obveznostmi, ki jih imajo prihodnje države članice na podlagi pravnega reda, kot je obstajal v trenutku podpisa pristopnih instrumentov, ne da bi te imele možnost, da svoje interese branijo z dostopom do sodišča Skupnosti. Status opazovalca, ki se priznava prihodnjim državam članicam, sicer že razkriva, da je treba zagotoviti tudi varstvo interesov teh držav v zvezi z akti, ki so bili na podlagi pogodb sprejeti v obdobju med podpisom in začetkom veljavnosti Pogodbe o pristopu, saj se pravici do obveščanja in posvetovanja, ki sta povezani z njim, najprej uporabljata v postopku sprejemanja navedenih aktov.( )

54. Menim, da ima Sodišče na voljo dve možnosti, da odloči, da se začne rok za vložitev tožbe za prihodnje države članice šele z začetkom veljavnosti Pogodbe o pristopu v zvezi z akti Skupnosti, sprejetimi med datumom podpisa in datumom začetka veljavnosti navedene pogodbe.

55. Prva možnost bi bila, da naredi praeter legem, tako da stopi iz okvira člena 230 ES. Ta način je že uporabilo v zgoraj navedeni sodbi z dne 22. maja 1990 v zadevi Parlament proti Svetu. Naj spomnim, da Sodišče na začetku Parlamentu ni hotelo priznati procesnega upravičenja za vložitev ničnostne tožbe, in sicer na podlagi člena 173, prvi pododstavek, Pogodbe ES in tudi člena 173, drugi pododstavek, ES( ), saj „stanje [...] veljavnih aktov“( ) tega ne dovoljuje, ker Parlament nima statusa pravne osebe niti ni naveden na seznamu privilegiranih tožečih strank. Dve leti pozneje je ocenilo, da mora zapolniti to „postopkovno praznino“, in se oprlo na „temeljni interes, povezan s spoštovanjem institucionalnega ravnovesja, opredeljenega z ustanovitvenimi pogodbami Evropskih skupnosti“, v katerem so posebne pravice Parlamenta eden od elementov, da bi v korist te institucije potrdilo pravico do vložitve ničnostne tožbe, „če je namen te tožbe samo varstvo njegovih posebnih pravic in če temelji samo na razlogih, ki se nanašajo na kršitev teh pravic“.( ) Povedano drugače, Sodišče je pokazalo, da je dovzetno za nujnost sodnega varstva posebnih pravic Parlamenta, ki je element institucionalnega ravnovesja.( ) Sodišče, ki je izhajalo iz ugotovitve, da morajo države kandidatke braniti svoje pravice prihodnjih držav članic, ki izhajajo iz ravnovesja med ugodnostmi in obveznostmi, dogovorjenega ob podpisu pristopnih instrumentov, bi v nadaljevanju tega predhodnega primera v sodni praksi tem državam lahko priznalo procesno upravičenje za vložitev ničnostne tožbe na podlagi pravice do učinkovitega sodnega varstva pravic na podlagi prava Skupnosti.

56. V tem primeru njihova pravica do sodnega varstva ne more biti neomejena. Izvajala bi se lahko le, če bi bilo to potrebno za varovanje njihovih pravic, drugače ne bi bila utemeljena. Podobna omejitev bi očitno omejila dopustnost njihovih tožb na akte, ki ne vplivajo ugodno na ravnovesje med ugodnostmi in obveznostmi, dogovorjeno ob podpisu pristopnih instrumentov. Mogoče bi morala obstajati tudi omejitev razlogov za razglasitev ničnosti, ki jih je mogoče navesti. Za podporo njihovim tožbam bi bili dopustni samo tožbeni razlogi v zvezi z zakonitostjo, ki bi razkrivali, da so bile pravice prihodnjih držav članic oškodovane. Na primer, prihodnje države članice ne bi mogle izpodbijati akta pred Sodiščem, ker naj bi bil sprejet ob kršitvi posebnih pravic Parlamenta. Seveda ni vedno mogoče zlahka razlikovati med zatrjevanimi razlogi za razglasitev ničnosti in nedopustnimi razlogi za razglasitev ničnosti. Vendar se mi težava ne zdi večja od težave, ki jo je moralo Sodišče premagati, da bi v okviru zgoraj navedene sodne prakse z dne 22. maja 1990 v zadevi Parlament proti Svetu med tožbenimi razlogi v zvezi z zakonitostjo, ki jih je navedel Parlament, odločilo, da so dopustni le tožbeni razlogi, ki so bili povezani s kršitvijo posebnih pravic Parlamenta.( )

57. Ugovarjati je mogoče, da priznavanje omejene pravice do sodnega varstva prihodnjim državam članicam na podlagi pravice do učinkovitega sodnega varstva pravic, ki izhajajo iz prava Skupnosti, vnaprej ne upravičuje odstopanja od dies a quo, določenega s Pogodbo ES. Prihodnje države članice naj bi bile procesno upravičene od datuma objave spornega akta in naj bi torej imele za vložitev tožbe na voljo dva meseca od tega datuma, v nasprotnem primeru bi po nepotrebnem vplivale na pravno varnost. V obravnavani zadevi naj bi Republiki Poljski ugasnila pravica, čeprav naj bi bilo njeno procesno upravičenje tako utemeljeno. Vendar akti, sprejeti po podpisu Pogodbe o pristopu, v resnici ne morejo neugodno vplivati na pravice prihodnjih držav članic, ki lahko posledično pridobijo procesno upravičenje v zvezi z navedenimi akti šele ob upoštevanju in od datuma, na kateri začnejo ti veljati zanje, se pravi ob upoštevanju in od datuma, na kateri začne veljati navedena pogodba.

58. Določba, ki jo v obravnavani zadevi izpodbija Republika Poljska, očitno škodljivo vpliva na njene pravice, ker se vsaj v prehodnem obdobju kaže v zmanjšanju neposrednih plačil poljskim kmetom. In namen vseh tožbenih razlogov, navedenih v podporo tožbi te države, naj gre za nepristojnost Sveta, kršitev načela prepovedi diskriminacije ali načela dobre vere, je v bistvu izpodbijati zakonitost razširitve sistema delnih plačil na nove neposredne pomoči, ki se izplačajo kmetom iz novih držav članic. Menim, da so njena tožba in vsi tožbeni razlogi, ki jo podpirajo, utemeljeni.

59. Druga možnost, ki jo ima Sodišče, je, da naredi secundum legem in oblikuje konstruktivno razlago člena 230 ES, ki bi dala smislu te določbe prednost pred njenim besedilom. Izhajati bi bilo treba iz cilja člena 230 ES, ki je v skladu s pravico do učinkovitega sodnega varstva ponuditi pravico do sodnega varstva vsem zadevnim subjektom, torej institucijam in državam članicam, katerih pravni interes se domneva, ali pravnim osebam, ki so naslovnice izpodbijanega akta ali jih ta akt neposredno in posamično zadeva. Seveda je to procesno upravičenje omejeno na rok dveh mesecev od uradnega obvestila ali objave tega akta. Vendar člen 230 ES izhaja iz predpostavke, da se izpodbijani akt v času nastanka dogodka, ki pomeni dies a quo, nanaša na subjekt, če pa se ne, ta subjekt ni procesno upravičen za vložitev ničnostne tožbe. Povedano drugače, kot začetek roka za vložitev tožbe je v členu 230, peti pododstavek, ES, določen dan uradnega obvestila ali objave izpodbijanega akta, saj se s tem dnem šteje, da sta položaj tožeče stranke do navedenega akta ter torej njeno procesno upravičenje za vložitev ničnostne tožbe jasno in dokončno opredeljena. Nasprotno pa gre tukaj za primer, v katerem lahko akt Skupnosti, sprejet po podpisu pristopnih instrumentov, vpliva na prihodnjo državo članico samo če in od takrat, ko začne veljati Pogodba o pristopu, ki določa, da se navedeni akt uporablja zanjo. Šele od tega datuma je mogoče ugotoviti, ali se akt, ki ga ta država izpodbija, nanaša nanjo. Prihodnja država članica mora torej imeti možnost zahtevati razglasitev ničnosti aktov Skupnosti, ki so bili sprejeti v obdobju med podpisom in začetkom veljavnosti Pogodbe o pristopu, v roku dveh mesecev od začetka veljavnosti navedene pogodbe. Ker s tem datumom pridobi status države članice in torej privilegirane tožeče stranke, mora imeti možnost te akte izpodbijati, ne da bi morala dokazati pravni interes in podpreti tožbo s katerim koli tožbenim razlogom za razglasitev ničnosti.

60. Možnosti vložitve pravnega sredstva, ki bi se tako priznavale prihodnjim državam članicam, bi se lahko zdele preobsežne. Menim, da so. Tudi sam sem bolj naklonjen prvi možnosti.

III – Temelj

61. Tožeča stranka trdi, da naj bi Svet z izpodbijanim sklepom nezakonito razširil razsežnost sistema „phasing–in“, ker pristopnih pogojev ni samo prilagodil, ampak jih je dejansko spremenil. S tem naj bi sporni sklep postal nezakonit zaradi treh razlogov: nepristojnost zaradi prekoračitve okvira člena 23 Akta o pristopu, ki je podlaga navedenega sklepa; kršitev načela enakosti zaradi uvedbe diskriminacije, ki ni določena v Aktu o pristopu; neupoštevanje načela dobre vere, ker je bil sporazum, dosežen med pristopnimi pogajanji, izpodbijan enostransko.

62. Osrednje vprašanje, ki je odločilno za utemeljenost tožbe in je povezano z upoštevanjem treh razlogov za razglasitev ničnosti, je, kot sem opazil, ali je izpodbijani sklep z razširitvijo sistema delnih plačil na nova neposredna plačila upošteval omejitve pooblastila, ki ga ima Svet na podlagi člena 23 Akta o pristopu, in le prilagodil določbe navedenega akta ali pa je v njem določene pristopne pogoje spremenil.

63. Da bi lahko odgovoril na to vprašanje, je treba ugotoviti, ali je bilo že v Aktu o pristopu določeno, da se sistem „phasing–in“ uporablja za vsa neposredna plačila. Z drugimi besedami, ali se člen 1a Uredbe št. 1259/1999, ki je bil v to uredbo vključen s točko 27 Poglavja 6. A Priloge II k Aktu o pristopu, ki določa sistem postopnega uvajanja neposrednih plačil, „dodeljenih v okviru shem podpor iz člena 1“, uporablja za vsa neposredna plačila, določena v členu 1 navedene uredbe. Če bi bilo tako, potem bi bila sprememba besedila na podlagi izpodbijanega sklepa, v skladu s katero se sistem „phasing–in“ odslej uporablja za „neposredna plačila“, namenjena le upoštevanju tega, da so bila z Uredbo št. 1782/2003 uvedena neposredna plačila za lupinarje in energetske rastline ter dodatna plačila v sektorju mleka, in bi tako ostala v mejah pojma „potrebne [prilagoditve] zaradi sprememb pravil Skupnosti“ v smislu člena 23 Akta o pristopu. Če pa je bil, nasprotno, sistem delnih plačil, uveden s členom 1a Uredbe št. 1259/1999, ratione materiae omejen na instrumente podpore, izčrpno naštete v prilogi k tej uredbi, na katero se sklicuje njen člen 1, bi sprememba besedila na podlagi izpodbijanega sklepa pomenila dejansko razširitev sistema delnih plačil, ki v Aktu o pristopu prvotno ni bila določena in bi pristopne pogoje tako dejansko spremenila.

64. Gotovo je namreč, da se pojem „potrebne prilagoditve“ v smislu člena 23 Akta o pristopu nanaša samo na ukrepe, ki v nobenem primeru ne vplivajo na področje uporabe določbe Akta o pristopu, ki naj bi jo prilagodile, niti pomembno ne spreminjajo njene vsebine. To izhaja iz sodne prakse Skupnosti. Sodišče je odločilo, da prilagoditvene določbe iz aktov o pristopu načeloma dovoljujejo le prilagoditve, namenjene temu, da postanejo prejšnji akti Skupnosti uporabni v novih državah članicah, in izključujejo vse druge spremembe.( ) Generalni pravobranilec Geelhoed je pri preučitvi te sodne prakse upravičeno sklepal, da pojma „prilagoditve“ ni mogoče razlagati, „kot da se nanaša na vsebinske spremembe aktov Skupnosti ali na ukrepe, ki dovoljujejo odstopanja od teh aktov“.( ) Seveda pa je šlo v teh zadevah za določbe o prilagoditvi aktov Skupnosti, ki niso bili prilagojeni z Aktom o pristopu.( ) Vendar je bil ta zelo omejeni pomen pojma „prilagoditve“ določen na splošno, ne glede na določbo Akta o pristopu, ki je podlaga za sprejeto prilagoditev, zato ga je treba še toliko bolj upoštevati, kadar gre kot v obravnavani zadevi za prilagajanje določb Akta o pristopu, da bi se upoštevala sprememba predpisov Skupnosti, na katere so se te določbe nanašale.

65. Če določbe Akta o pristopu, ki naj bi se z zadevnimi ukrepi prilagodile, pomenijo odstopanja od predpisov Skupnosti, ki se navadno uporabljajo, še toliko bolj velja, da ne morejo razširiti njegovega področja uporabe, ker je treba odstopanja iz aktov o pristopu čim bolj omejiti in jih razlagati ozko.( ) V obravnavani zadevi člen 1a Uredbe št. 1259/1999, določen v točki 27 Poglavja 6. A Priloge II k Aktu o pristopu, ki naj bi ga nadomestila izpodbijana določba, pomeni začasno odstopanje od načela polnega izplačila neposrednih pomoči. Navedena izpodbijana določba lahko torej samo povzame sistem delnih plačil, ki je bil z navedenim členom 1a uveden v okviru ureditve neposrednih pomoči, ki je bila prvotno določena z Uredbo št. 1259/1999, da bi ga uporabila v okviru ureditve iz Uredbe št. 1782/2003, ki jo je nadomestila, ne da bi povečala njegovo razsežnost.( ) Prav tako je Sodišče smiselno grajalo prilagoditvene ukrepe, sprejete na podlagi člena 57 Akta o pristopu, ki naj bi za Republiko Estonijo in Republiko Slovenijo določili prehodno obdobje pred odprtjem njunih trgov električne energije, ki sta ga določali ter urejali direktiva in uredba Skupnosti, z obrazložitvijo, da „začasnih odstopanj od uporabe določb akta Skupnosti, katerih edini cilj in namen naj bi bil začasen odlog dejanske uporabe zadevnega akta Skupnosti, kar zadeva novo državo članico, ni mogoče opredeliti kot ‚prilagoditve‘ v smislu člena 57 omenjenega akta“.( )

66. Sicer pa se stranki v sporu dobro zavedata, da je izid te tožbe odvisen od razsežnosti sistema postopnega uvajanja neposrednih plačil, ki je bil vzpostavljen z Aktom o pristopu, saj si v tej točki nasprotujeta.

67. Republika Poljska meni, da je člen 1a Uredbe št. 1259/1999 vsebinsko omejen na instrumente podpore, ki so izčrpno našteti v Prilogi k navedeni uredbi. V podporo tej razlagi opozarja, da Akt o pristopu „temelji na načelu takojšnje in polne uporabe določb prava Skupnosti v novih državah članicah“.( ) Iz tega izhajajo naslednja pravila o razlagi( ): odstopanja, določena v aktih o pristopu, je treba izrecno določiti; razlagati jih je treba ozko; in ker naj bi bil njihov namen novim državam članicam olajšati prilagajanje predpisom Skupnosti, jih je treba razlagati tako, da se olajšata uresničitev ciljev ustanovitvenih pogodb in polna uporaba njihovih pravil.

68. Čeprav so te trditve v zvezi s sodno prakso, ki jih navaja tožeča stranka, pravilne, vseeno ne upravičujejo njene razlage člena 1a Uredbe št. 1259/1999. Nasprotno, iz jezikovne, sistematične in teleološke razlage izhaja, kot navajata Svet in Komisija, da se je sistem delnih plačil neposrednih pomoči, ki je bil v člen 1a Uredbe št. 1259/1999 vključen z Aktom o pristopu, uporabljal za vsa neposredna plačila in ne za numerus clausus neposrednih pomoči, naštetih v Prilogi k isti uredbi.

69. Prvič, iz besedila člena 1a navedene uredbe izhaja, da se je sistem postopnega uvajanja neposrednih plačil uporabljal na splošno za „neposredna plačila, dodeljena v okviru shem podpore iz člena 1“. V členu 1 navedene uredbe so bile neposredne pomoči opredeljene kot pomoči, „ki so neposredno dodeljene kmetom, skladno s shemami podpor v okviru [SKP], ki jih v celoti ali delno financira ‚jamstveni‘ del EKUJS“. Katero koli obstoječo ali prihodnjo pomoč za kmetijstvo, ki je ustrezala tej opredelitvi, je bilo torej treba šteti za neposredno plačilo za uporabo Uredbe št. 1259/1999.( ) V drugem odstavku člena 1 navedene uredbe je bilo določeno, da so „sheme podpor [...] navedene v Prilogi“. Vendar Komisija upravičeno trdi, da če bi avtorji Akta o pristopu dejansko želeli omejiti skupino proizvodov, za katere se uporablja sistem „phasing–in“, bi se le sklicevali na sheme podpor iz Priloge k Uredbi št. 1259/1999. Poleg tega, kot bo potrdila sistematična razlaga, je bila ta priloga samo ugotovitvena.

70. To jezikovno razlago potrjuje namen avtorjev Akta o pristopu. Iz pripravljalnih del na pristopno konferenco namreč izhaja, da je bil namen institucij in starih držav članic, da se v novih državah članicah sistem „phasing–in“ uvede za vsa neposredna plačila. Komisija je v dokumentu za razpravo z dne 30. januarja 2002( ) tako priporočila postopno uvajanje „neposrednih plačil“, ne da bi ta splošni izraz podrobneje pojasnila in tako omejila njegovo razsežnost. V nadaljevanju je bil v skupnem stališču Evropske unije z dne 31. oktobra 2002 o določitvi pogajalskega stališča 15 držav članic do Poljske izražen namen postopnega uvajanja „neposrednih plačil“ v tej državi v prehodnem obdobju, ne da bi bila temu splošnemu izrazu dodana pojasnila, ki bi lahko omejila njihovo razsežnost.( ) Tožeča stranka sicer odgovarja, da je v sistem delnih plačil še posebej težko privolila, tako da ga je sprejela izključno ob upoštevanju dejstva, da je šlo za izjemen, vsebinsko in časovno omejen sistem. Vendar je prav zaradi odločnega nasprotovanja, ki ga je stalno izražala, v sklepih Evropskega sveta v Köbenhavnu 12. in 13. decembra 2002 o sklepih pristopnih pogajanj posebej navedeno, da je bilo vprašanje postopne uvedbe neposrednih plačil v novih državah članicah rešeno v skladu s pogoji iz njegovega skupnega stališča z dne 31. oktobra 2002. Jasno je torej, da se poljsko stališče v zvezi s tem ni upoštevalo, kot tudi ni pripeljalo do sporazuma, s katerim bi omejili razsežnost sistema „phasing–in“.

71. Zlasti ker je bil sistem postopnega uvajanja dogovorjen za vsa neposredna plačila, ki ustrezajo splošni opredelitvi iz člena 1 Uredbe št. 1259/1999, je seznam neposrednih pomoči iz Priloge ugotovitven, kar dokazuje tudi sistematična razlaga navedene določbe. Najprej je treba poudariti, da so v skladu s členom 1 Uredbe št. 1259/1999 s področja uporabe navedene uredbe izključena samo neposredna plačila, „določen[a] v Uredbi (ES) št. 1257/1999“. Zato se je treba strinjati, da če naj bi se Uredba št. 1259/1999 uporabljala samo za instrumente neposrednih podpor, ki so našteti v Prilogi, ne bi bilo smiselno, da bi iz njenega področja uporabe izključili vse, česar tam ni. Če normativni okvir še razširimo, potem izvršilno pristojnost, ki jo ima Komisija na podlagi druge alinee člena 11(4) Uredbe št. 1259/1999, da ob upoštevanju postopka upravljalnega odbora sprejme „spremembe priloge, ki bodo potrebne ob upoštevanju meril iz člena 1“, ne daje pravice do spreminjanja področja uporabe te uredbe, ker gre za „bistveni element“, ki spada samo pod zakonodajno pristojnost Sveta.( )Torej ni nobenega dvoma, da je bilo področje uporabe Uredbe št. 1259/1999 določeno s splošno opredelitvijo neposrednih plačil, ki je izhajala iz člena 1 te uredbe, ali če povzamemo besedilo določbe, z „merili“, ki so v njej našteta, zato je bila samo Komisija pristojna za spremembo priloge k navedeni uredbi, da bi vanjo vključila neposredna plačila, ki jih je uvedel ali spremenil zakonodajalec Skupnosti ter so ustrezala tej opredelitvi. To je bila celo dolžna storiti, med drugim je januarja 2004 pred pristopom dejansko spremenila navedeno prilogo in vanjo vključila ne samo neposredna plačila, uvedena po sprejetju navedene uredbe, ampak tudi druga plačila, na katera so med sestavo Priloge pozabili, čeprav so ustrezala opredelitvi iz člena 1 Uredbe št. 1259/1999.( )

72. Nazadnje, če privolimo v teleološko razlago člena 1a Uredbe št. 1259/1999, cilj, ki je upravičeval uvedbo sistema postopnega uvajanja neposrednih plačil, potrjuje njegovo splošno razsežnosti. Prizadevanje, da ne bi upočasnili nujnega prestrukturiranja kmetijskega sektorja novih držav članic ter da z dodeljevanjem nesorazmernih pomoči glede na raven prihodkov kmetov in prebivalstva na splošno ne bi ustvarili prevelikih razlik v dohodkih in socialnih neenakosti, je veljalo za ves kmetijski sektor in torej za vse obstoječe in prihodnje neposredne pomoči. Še več, če bi bil namen sistema postopnega uvajanja ta, da se uporabi samo za nekatere vrste pridelka, za katere so bila neposredna plačila že uvedena, bi obstajalo tveganje, da bi bili poljski kmetje od njih odvrnjeni, da bi se osredotočili na gojenje tistih vrst pridelkov, za katere bi lahko prejeli 100 % neposrednih plačil.

73. Kot lahko opazimo, je bilo načelo, da se sistem „phasing–in“ uporablja za vse neposredne pomoči, dogovorjeno med pristopnimi pogajanji in izrecno določeno v Aktu o pristopu, s katerim je bil v Uredbo št. 1259/1999 vključen člen 1a. Zato razlogi za razglasitev ničnosti, ki jih tožeča stranka navaja zoper izpodbijani sklep, ne morejo biti sprejeti.

74. V zvezi s tožbenim razlogom nepristojnosti je bila splošna uporaba sistema delnih plačil določena že v Aktu o pristopu, s katerim je bil v Uredbo št. 1259/1999 vključen člen 1a. Zato okoliščina, da je bilo z izpodbijano določbo v Uredbi št. 1782/2003 izrecno določeno, da se uporablja za vsa „neposredna plačila“, zlasti za nove neposredne pomoči, ki jih uvaja navedena uredba, ni sprememba, ampak samo prilagoditev Akta o pristopu, ki ne postavlja pod vprašaj „bistvene narave in načel izida pogajanj“,( ) Ta prilagoditev je bila nujna zaradi spremembe pravil SKP, do katere je prišlo v Uredbi št. 1782/2003, ki je nadomestila Uredbo št. 1259/1999. Določbe iz Priloge II k Aktu o pristopu, ki spreminja Uredbo št. 1259/1999, so zato zastarale. To pomeni, da sporni sklep ne presega pooblastila, ki ga ima Svet na podlagi člena 23 Akta o pristopu.

75. Tožeča stranka v zvezi s tožbenim razlogom, povezanim s kršitvijo načela prepovedi diskriminacije, v utemeljitvi v bistvu trdi, da naj bi odstopanje od načela enakega obravnavanja, ki je neločljivo povezano z sistemom „phasing–in“, samovoljno preseglo omejitve, določene v Aktu o pristopu. Vendar kot je bilo pojasnjeno, izpodbijana določba ni razširila razsežnosti navedenega sistema. Če gre namreč za kršitev načela prepovedi diskriminacije glede na državljanstvo, določene v členu 12 Pogodbe ES, in načela prepovedi diskriminacije proizvajalcev v Skupnosti, navedenega v členu 34(2) ES, ta v vsakem primeru izhaja iz Akta o pristopu, tj. iz določbe, ki ima status primarnega prava in kot taka uživa sodno imuniteto.( ) Poleg tega je malo verjetno, da je kršitev načela enakosti, ki izhaja iz Akta o pristopu, dokazana. V skladu z ustaljeno sodno prakso temeljno načelo enakosti zagotavlja samo relativno enakost, pri čemer razen pri objektivni utemeljitvi prepoveduje različno obravnavanje podobnih položajev ali enako obravnavanje različnih položajev.( ) Ni pa sporno, da je bil položaj kmetijstva v novih državah članicah bistveno drugačen, kar je upravičevalo postopno uporabo pomoči Skupnosti, zlasti pomoči v zvezi s shemami neposrednih podpor, zato da ne bi ovirali nujnega prestrukturiranja, ki se je izvajalo v kmetijskem sektorju teh držav.

76. Nazadnje, v zvezi z zatrjevano kršitvijo načela dobre vere drži, da ima to načelo mednarodnega prava pravno veljavo v pravnem redu Skupnosti, in kot je navedeno v členu 18 Dunajske konvencije o pogodbenem pravu z dne 23. maja 1969, s katero je bil kodificiran, državi članici prepoveduje sprejeti akte, s katerimi bi se pogodbi, ki jo je podpisala, odvzela namen in cilj.( ) Ker pa je bilo načelo, da se sistem „phasing–in“ uporablja za neposredna plačila, vključeno v Akt o pristopu, izpodbijana določba ne razširja njegove razsežnosti in je torej v nasprotju s trditvijo tožeče stranke ni mogoče razlagati, kot da postavlja pod vprašaj sporazum, dosežen med pristopnimi pogajanji.

IV – Predlog

77. Na podlagi zgornjih ugotovitev Sodišču torej predlagam, naj razglasi tožbo za dopustno in jo zavrne kot neutemeljeno.