Zadeva T‑79/13

Alessandro Accorinti in drugi

proti

Evropski centralni banki (ECB)

„Nepogodbena odgovornost — Ekonomska in monetarna politika — ECB — Nacionalne centralne banke — Prestrukturiranje grškega javnega dolga — Program odkupa obveznic — Sporazum o menjavi instrumentov, ki je v korist zgolj centralnim bankam Eurosistema — Vključenost zasebnega sektorja — Klavzule kolektivnega delovanja — Izboljšanje kakovosti zavarovanja v obliki programa odkupa za podkrepitev kakovosti obveznic kot zavarovanj — Zasebni upniki — Dovolj resna kršitev pravnega pravila, s katerim so posameznikom podeljene pravice — Legitimno pričakovanje — Enako obravnavanje — Odgovornost za zakonit normativni akt — Neobičajna in posebna škoda“

Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (četrti senat) z dne 7. oktobra 2015

(Členi 123 PDEU, 127(1) in (2), PDEU, in 282(1) PDEU; Protokol št. 4, priložen pogodbama PEU in PDEU, člen 18(1); Sklep Evropske centralne banke 2012/153)

(Členi 123 PDEU, 127(1) in (2), PDEU, in 282 (1) PDEU; Protokol št. 4, priložen pogodbama PEU in PDEU, člen 18(1); Sklep Evropske centralne banke 2010/281)

Glej besedilo sodbe. (Glej točki 53 in 57.)

Odškodninski zahtevek je razglašen za nedopusten le v izjemnih primerih in za zagotovitev, da se ne bi obšlo roka za vložitev ničnostne tožbe, in sicer, če je bil odškodninski zahtevek vložen skupaj z zahtevkom za razglasitev ničnosti, z obrazložitvijo, da je bil namen odškodninskega zahtevka dejansko preklic posamične odločbe, ki je bila namenjena tožeči stranki in je postala pravnomočna ter bi lahko izničila pravne učinke te odločbe, če bi mu bilo ugodeno. Poleg tega, ker je bila navedena ničnostna tožba vložena v roku iz člena 263, šesti odstavek, PDEU, je bilo obidenje navedenega roka s pomočjo odškodninske tožbe vnaprej izključeno. Odškodninska tožba je samostojna tožba, ki ima v sistemu pravnih sredstev posebno vlogo, in so zanjo določeni pogoji za izvajanje, ki so določeni glede na njen posebni namen. Medtem ko je namen tožbe za razglasitev ničnosti in tožbe zaradi nedelovanja kaznovati nezakonitost pravno zavezujočega akta ali neobstoj takega akta, je namen odškodninske tožbe povračilo škode, ki je nastala zaradi akta ali nezakonitega ravnanja, ki se očita instituciji ali organu Unije. Po eni strani te samostojnosti odškodninske tožbe ne more omajati zgolj dejstvo, da se tožeča stranka odloči zaporedoma vložiti ničnostno in odškodninsko tožbo. Po drugi strani pa nedopustnost ničnostne tožbe ne povzroči nedopustnosti odškodninske tožbe, ki je bila vložena naknadno zgolj zato, ker ti tožbi temeljita na podobnih oziroma enakih tožbenih razlogih v zvezi z nezakonitostjo. Taka razlaga bi bila namreč v nasprotju z načelom samostojnosti pravnih sredstev in bi členu 268 PDEU, v povezavi s členom 340, tretji odstavek, PDEU, odvzela njegov polni učinek. (Glej točki 60 in 61.)

Glej besedilo sodbe. (Glej točke od 64 do 66 in 116.)

Glede prvega pogoja za uveljavljanje odgovornosti Unije na podlagi člena 340 PDEU, nezakonitega ravnanja, ki se očita institucijam ali zadevnemu organu, mora biti dokazana dovolj resna kršitev pravnega pravila, katerega cilj je podeliti pravice posameznikom Odločilno merilo, ki dopušča ugotovitev, da je kršitev prava dovolj resna, je to, da je zadevna institucija ali organ Unije očitno in resno prekoračila omejitve, ki veljajo za njeno diskrecijsko pravico. Samo če ima ta institucija ali organ le precej omejeno diskrecijsko pravico ali je celo nima, lahko že kršitev prava Unije zadostuje za ugotovitev obstoja dovolj resne kršitve. Do ravnanj, ki se očitajo Evropski centralni banki, je prišlo v okviru nalog, ki so ji dodeljene za določanje in izvajanje denarne politike Unije na podlagi členov 127 PDEU in 282 PDEU ter člena 18 Protokola o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke, med drugim z interveniranjem na kapitalskih trgih in upravljanjem kreditnih poslov. Te določbe dajejo Banki široko diskrecijsko pravico, katere izvrševanje zajema kompleksno oceno gospodarskih in socialnih razmer ter oceno hitro spreminjajočih se okoliščin, ta ocena pa mora biti opravljena v okviru Eurosistema, torej Unije kot celote. Morebitna dovolj resna kršitev zadevnih pravnih pravil mora namreč temeljiti na očitni in resni kršitvi omejitev široke diskrecijske pravice, ki jo ima Banka pri izvrševanju svojih pooblastil na področju denarne politike. To velja še toliko bolj, ker izvajanje diskrecijske pravice pomeni, da mora Banka, po eni strani predvideti in oceniti zapleten in negotov gospodarski razvoj, kot je razvoj kapitalskih trgov, spremembe količine denarja v obtoku in spremembe stopnje inflacije, ki vplivajo na dobro delovanje Eurosistema ter plačilne in kreditne sisteme, in po drugi strani, sprejemati odločitve na političnem, gospodarskem in socialnem področju, pri čemer je treba uravnotežiti in uskladiti več ciljev iz člena 127(1) PDEU, katerega glavni namen ohranitev stabilnosti cen. Poleg tega, glede normativne dejavnosti institucij, kot je ta, da Banka sprejema splošne akte, se ozko razumevanje odgovornosti Unije pri izvajanju navedenih normativnih dejavnosti razlaga z ugotovitvijo, da po eni strani izvrševanja zakonodajne funkcije, tudi če obstaja sodni nadzor zakonitosti aktov, ne sme ovirati možnost odškodninskih tožb, vsakič ko splošni interes Unije narekuje sprejetje zakonodajnih ukrepov, ki lahko neugodno vplivajo na interese posameznikov, po drugi strani pa, da je v normativnem kontekstu, za katerega je značilna široka diskrecijska pravica, ki je nepogrešljiva za izvajanje politike Unije, mogoče vzpostaviti odgovornosti Unije zgolj, če je zadevna institucija očitno in resno prekoračila meje pri izvajanju svojih pooblastil. (Glej točke od 67 do 69.)

Pravica sklicevanja na načelo varstva legitimnega pričakovanja velja za vsako zadevno osebo, pri kateri je institucija Unije ustvarila legitimna pričakovanja. Za uveljavljanje tega načela morajo biti izpolnjeni trije kumulativni pogoji. Prvič, uprava Unije mora upravičencu dati natančna, brezpogojna in skladna zagotovila, ki izhajajo iz pooblaščenih in zanesljivih virov. Drugič, ta zagotovila morajo biti taka, da pri subjektu, na katerega so naslovljena, ustvarijo upravičena pričakovanja. Tretjič, dana zagotovila morajo biti v skladu z veljavnimi predpisi. Poleg tega, čeprav je možnost sklicevanja na varstvo legitimnih pričakovanj kot temeljno načelo prava Unije dana vsakemu gospodarskemu subjektu, ki mu je institucija vzbudila legitimna pričakovanja, pa se razumen in preudaren gospodarski subjekt, ki lahko predvidi sprejetje ukrepa Unije, s katerim se lahko poseže v njegove interese, ne more sklicevati na tako načelo ob sprejetju takega ukrepa. Prav tako gospodarski subjekti ne morejo upravičeno zaupati v ohranitev sedanjega položaja, ki ga lahko institucije Unije spremenijo na podlagi svojega pooblastila za odločanje po prostem preudarku, in to zlasti na področju, kot je monetarna politika, katere cilj je stalno prilagajanje spremembam gospodarskih razmer. (Glej točki 75 in 76.)

Javne izjave nekaterih članov Evropske centralne banke iz leta 2010 in 2011, za izključitev morebitnega prestrukturiranja grškega javnega dolga, niso natančna, brezpogojna in skladna zagotovila, ki bi lahko ustvarila legitimna pričakovanja pri zasebnih upnikih, imetnikih grških dolžniških instrumentov. Ob upoštevanju, prvič, splošnega značaja izjav, drugič, nepristojnosti Banke za odločanje o morebitnem prestrukturiranju javnega dolga države članice, ki jo je prizadelo selektivno neizpolnjevanje obveznosti, in tretjič, negotovosti na finančnih trgih v tistem času, zlasti glede bodočega razvoja finančne situacije Helenske republike, teh izjav namreč ni mogoče šteti za natančna in brezpogojna zagotovila iz dovoljenih in zanesljivih virov, še toliko manj glede tega, da ta država članica morebiti ne bo sprejela sklepa o takem prestrukturiranju. Namreč, tudi če je Banka bila povezana z nadzorom razvoja finančnega položaja Helenske republike v okviru trojke, ki jo sestavljajo Banka, Mednarodni denarni sklad (MDS) in Komisija, ni bila pristojna za odločanje o takem ukrepu, ki spada predvsem, če ne celo izključno, v državno pristojnost in pristojnost proračunskega organa zadevne države članice, zlasti njegovo zakonodajno pristojnost, in je v precejšnji meri del usklajevanja ekonomskih politik, ki ga izvajajo države članice na podlagi členov 120 PDEU in naslednjih. V teh okoliščinah je treba nasprotovanje takemu prestrukturiranju, kot sta ga zaporedna predsednika večkrat navedla v okoliščinah rastoče negotovosti pri akterjih finančnih trgov, razlagati, kot da ima povsem politično-ekonomski obseg. Avtorja izjav sta s tem želela zlasti opozoriti, po eni strani na nadaljnje poslabšanje gospodarskega položaja v tistem času oziroma morebitno plačilno nesposobnost Helenske republike, katere potencialno neizplačljive obveznice ne bi mogle več sprejeti v okviru kreditnih poslov Eurosistema, in po drugi strani na tveganje, ki bi ga tak razvoj lahko povzročil za stabilnost finančnega sistema in delovanje Eurosistema kot celote. Poleg tega je bilo nasprotovanje zaporednih predsednikov Banke izraženo skupaj s pojasnilom, po katerem bi Banka – v primeru, da bi se takšno neizpolnjevanje obveznosti kljub vsemu zgodilo in bi se zadevne države članice odločile za prestrukturiranje javnega dolga – zahtevala, da je to prestrukturiranje podprto z zadostnimi jamstvi za zaščito njegove integritete in za ohranitev stabilnosti in zaupanja finančnih trgov. Iz tega izhaja, da Banka s tem tudi ni ustvarjala legitimnih pričakovanj glede vztrajanja pri nasprotovanju v primeru drugačne odločitve zadevnih držav članic, da začnejo s takim prestrukturiranjem, oziroma glede svoje morebitne pravne sposobnosti – ki je nima – za preprečitev take odločitve. Poleg tega, naložba v obliki nakupa državnih dolžniških instrumentov po definiciji pomeni posel z določenim finančnim tveganjem, ker nanj vplivajo nihanja kapitalskih trgov. Glede na gospodarske razmere v Helenski republiki in negotovosti v zvezi z njo v zadevnem obdobju, pa vlagatelji, ki so kupili grške dolžniške instrumente v obdobju, ko je bila finančna kriza Helenske republike na višku, ne morejo zatrjevati, da so ravnali kot razumni in preudarni gospodarski subjekti, da bi se lahko sklicevali na obstoj legitimnih pričakovanj. Nasprotno, glede na navedene javne izjave Banke, se za navedene vlagatelje predvideva, da so bili seznanjeni z zelo nestabilnimi gospodarskimi razmerami, ki povzročajo nihanja vrednosti grških dolžniških instrumentov, ki so jih kupili, ter nezanemarljivim tveganjem za zgolj selektivno neizpolnjevanje obveznosti Helenske republike. Poleg tega, razumni in preudarni gospodarski subjekti, ki so bili seznanjeni s temi javnimi izjavami, niso mogli izključiti tveganja glede uvedbe prestrukturiranja grškega javnega dolga, ob upoštevanju različnih stališč v zvezi s tem v državah članicah euroobmočja in drugih vpletenih organih, kot so Komisija, MDS in Banka. (Glej točke 78, 79, 81 in 82.)

Splošno načelo enakega obravnavanja namreč zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno utemeljeno. Primerljivost različnih položajev se presoja glede na vse njihove značilnosti. Te značilnosti je treba opredeliti in presojati zlasti ob upoštevanju predmeta in namena akta Unije, s katerim je uvedeno zadevno razlikovanje. Poleg tega je treba upoštevati načela in cilje področja, iz katerega zadevni akt izhaja. Zasebne vlagatelji, ki so kupili grške dolžniške instrumente zgolj zaradi svojih zasebnih premoženjskih interesov, ne glede na natančen razlog za njihovo odločitev za naložbo, so v drugačnem položaju kot centralne banke Eurosistema, katerih odločitev za naložbo so vodili izključno cilji javnega interesa, kot je navedeno v členu 127(1) in (2) PDEU, v povezavi s členom 282(1) PDEU, ter, med drugim, členu 18(1), prva alinea, Protokola o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke, za ohranitev stabilnosti cen in dobrega upravljanja denarne politike ter v mejah, predpisanih z določbami Sklepa 2010/281 o vzpostavitvi programa v zvezi s trgi vrednostnih papirjev. Ker torej zadevni položaji niso primerljivi, sklenitev in izvajanje sporazuma o menjavi, ki se nanaša na menjavo grških dolžniških instrumentov, ki jih imajo Evropska centralna banka in nacionalne centralne banke Eurosistema, da se prepreči, da bi slednje prispevale k prestrukturiranju grškega javnega dolga, ne moreta biti kršitev načela enakega obravnavanja. Zasebni vlagatelji na eni strani in na drugi strani centralne banke Eurosistema prav tako niso v primerljivih položajih z vidika učinkov zmanjšanja vrednosti njihovih terjatev na evropsko gospodarstvo. Glede na skupni znesek vrednosti grških dolžniških instrumentov, ki so jih kupile in jih imajo navedene centralne banke, bi namreč morebitno prispevanje navedenih bank k prestrukturiranju javnega dolga države članice euroobmočja, ne glede na njegovo zakonitost z vidika člena 123 PDEU, lahko ogrozilo finančno integriteto Eurosistema v celoti in zlasti njegovo sposobnost posredovanja na kapitalskih trgih in refinanciranja kreditnih ustanov na podlagi člena 18(1), prva in druga alinea, Protokola o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke. V zvezi s tem je treba pojasniti, da so državni dolžniški instrumenti obenem zavarovanja, ki naj bi jih te banke običajno sprejele za kreditne posle v okviru Eurosistema in za ohranitev dostopa nacionalnih kreditnih ustanov do likvidnih sredstev. Iz tega je razvidno, da je treba zavrniti tudi očitek, da so si Banka in nacionalne centralne banke Eurosistema pridržale status privilegiranega upnika v škodo zasebnega sektorja, pod krinko njihove naloge v zvezi z denarno politiko. Ob tem tega, da s sklenitvijo in izvajanjem navedenega sporazuma o izmenjavi ustvarjen domnevni status privilegiranega upnika za centralne banke Eurosistema, da bi se te izognile prestrukturiranju grškega javnega dolga, ni mogoče šteti za zlorabo ali prekoračitev pooblastil Banke. Nasprotno, ti ukrepi so bili del izvajanja njenih pristojnosti in temeljnih nalog, saj je z njimi želela ohraniti manevrski prostor navedenih centralnih bank in zagotoviti nadaljnje dobro delovanje Eurosistema. Namen sklenitve navedenega sporazuma je bil preprečitev, da bi centralne banke Eurosistema prispevale k prestrukturiranju grškega javnega dolga, tako da bi žrtvovale del vrednosti grških dolžniških instrumentov, ki jih imajo v svojih portfeljih. Brezpogojno prispevanje navedenih bank k prestrukturiranju bi lahko bilo opredeljeno kot posredovanje, ki ima enak učinek kot neposredni nakup državnih instrumentov s strani navedenih centralnih bank, ki je prepovedan s členom 123 PDEU. (Glej točke 87, 88, 92, 93, 108 in 114.)

Ne more pomeniti neenakega obravnavanja očitanega Evropski centralni banki, v škodo zasebnih vlagateljev, to, da je člen 1 njenega Sklepa 2012/153 o primernosti tržnih dolžniških instrumentov, ki jih je izdala ali zanje v celoti jamči Helenska republika, v kontekstu ponudbe Helenske republike za menjavo dolga, zanjo določal, da je morala zagotoviti je kakovosti zavarovanja v korist nacionalnim centralnim bankam v obliki sheme odkupa za podkrepitev kakovosti grških dolžniških instrumentov. Ker je bil namreč cilj navedene obveznosti zgolj zagotoviti ohranitev možnosti navedenih centralnih bank, da sprejmejo grške dolžniške instrumente kot primerna zavarovanja za kreditne posle Eurosistema v smislu člena 18(1), druga alinea, Protokola o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Banke, je torej navedena obveznost zagotavljala ohranitev manevrskega prostora centralnih bank Eurosistema na podlagi določb člena 127(1) in (2) PDEU, v povezavi s členom 282(1) PDEU, ter člena 18(1), prva in druga alinea, Protokola o navedenem statutu, in se je torej nanašala na položaj, ki ni bil primerljiv s položajem zasebnih vlagateljev. Namreč, ker so zadnjenavedeni kupili in obdržali grške dolžniške instrumente izključno v zasebne namene, so bili v drugačnem položaju kot centralne banke Eurosistema, ki imajo pooblastila in dolžnosti na podlagi navedenih določb. Iz tega je razvidno, da navedeni zasebni vlagatelji na podlagi načela enakega obravnavanja niso mogli zahtevati ugodnosti, kot je program odkupa njihovih dolžniških instrumentov s strani grške države. V zvezi s tem teh ukrepov ni mogoče šteti za zlorabo ali prekoračitev pooblastil Banke, temveč tako, da so bili del izvajanja njenih pristojnosti in temeljnih nalog, saj je z njimi želela ohraniti manevrski prostor navedenih centralnih bank in zagotoviti nadaljnje dobro delovanje Eurosistema. (Glej točki 94 in 108.)

Klavzula, imenovana par condicio creditorum ali pari passu, ki določa, da se upniki obravnavajo enako pri plačilu, v pravnem redu Unije ne obstaja. Z Uredbo št. 1346/2000 o postopkih v primeru insolventnosti je bil v zvezi s tem ugotovljen obstoj znatnih razlik v zvezi s tem v nacionalnih pravnih redih, tudi glede prednostnega obravnavanja upnikov, in zgolj določa enotne kolizijske norme, med drugim za koordinacijo razdelitve iztržkov od unovčenja premoženja, da se maksimalno ohrani enako obravnavanje upnikov. Poleg tega, ker naj bi pravilo, ki določa pari passu, vključevalo enakopravno obravnavanje upnikov brez upoštevanja različnih položajev, v katerih se med drugim nahajajo zasebni vlagatelji na eni strani in na drugi strani centralne banke Eurosistema, ki izvajajo svoje naloge na podlagi člena 127 PDEU in člena 18 Protokola o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke, bi priznanje takega pravila v pravnem redu Unije lahko bilo v nasprotju z načelom enakega obravnavanja, kot je določeno v členih 20 in 21 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. Zato zgolj njegova vključitev v okvir pogodbenih klavzul – vključno tistih za izdajo in prodajo državnih dolžniških instrumentov, ki urejajo obligacijsko razmerje med izdajateljem in dolžnikom ter med imetnikom in upnikom – lahko klavzuli pari passu dodeli pravno zavezujoč značaj. (Glej točke od 98 do 101.)

Glej besedilo sodbe. (Glej točko 106.)