SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

DÀMASA Ruiz-JaraboJA ColomerJA,

predstavljeni 28. aprila 2005( )

Združeni zadevi C-346/03 in C-529/03

Giuseppe Atzeni, Francesco Atzori, Giuseppe Ignazio Boi

ter

Marco Scalas in Renato Lilliu

proti

Regione autonoma della Sardegna

(Predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ju je vložilo Tribunale ordinario di Cagliari (Italija))

„Pomoči, ki jih dodelijo države – Odločba o razglasitvi pomoči, ki jih je avtonomna dežela Sardinija dodelila kmetijskim gospodarstvom, za nezakonite in nezdružljive – Dopustnost vprašanj za predhodno odločanje – Uporaba pravil o konkurenci za kmetijstvo – Načelo varstva upravičenih pričakovanj – Postopkovne pomanjkljivosti – Obrazložitev – Združljivost pomoči“

Stvarno kazalo

I – Uvod

II – Pravni okvir Skupnosti

A – Splošna ureditev državnih pomoči

B – Državne pomoči v kmetijstvu

III – Dejansko stanje v postopku v glavni stvari

A – Dodelitev pomoči s strani sardinske deželne vlade

1. Deželni zakon št. 44/1988

2. Uporaba deželnega zakona št. 44/1988

a) Odločba z dne 30. decembra 1988

b) Odločba z dne 27. junija 1990

c) Odločba z dne 20. novembra 1990

d) Odločba z dne 26. junija 1992

3. Deželni zakon št. 17/1992

B – Postopek pred Komisijo

C – Odločba 97/612

1. Obrazložitev

2. Izrek

D – Izterjava pomoči

E – Spora pred Tribunale ordinario de Cagliari

IV – Ničnostna tožba

V – Vprašanja za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem

VI – Dopustnost vprašanj za predhodno odločbanje

A – Uvodne opombe

B – Splošne ugotovitve

C – Ničnostna tožba in vprašanje za predhodno odločanje o veljavnosti

1. Ničnostna tožba

a) Običajna oblika

b) Procesno upravičenje posameznikov

i) Akti, ki jih je mogoče izpodbijati

ii) Neposredni in posamični interes

2. Vprašanje za predhodno odločanje o veljavnosti

3. Odnos med ničnostno tožbo in vprašanjem za predhodno odločanje o veljavnosti

a) Dopolnjevanje

b) Soobstoj

D – Vsebina Odločbe in možnosti za izpodbijanje

1. Vsebina

2. Možnosti izpodbijanja Odločbe

VII – Presoja veljavnosti Odločbe

A – Pravna podlaga

1. Odnos med kmetijsko politiko in politiko konkurence

a) Uvod

b) Uporaba pravil o državnih pomočeh v kmetijstvu

c) Izvedeno pravo

2. Pravna podlaga Odločbe

a) Ureditev pomoči v deželnem zakonu št. 44/1988

b) Pomoči, dodeljene z odločbami Giunta regionale

i) Pridelki, gojeni v rastlinjakih

ii) Gozdarska podjetja

iii) Rejci zajcev

iv) Zadolžena kmetijska gospodarstva

c) Končni premislek

B – Kršitev načela varstva upravičenih pričakovanj

1. Narava načela

2. Upravičena pričakovanja na področju državnih pomoči

3. Uporaba v tem primeru

a) Nezakonitost

b) Nezdružljivost

i) Predhodna preiskava

ii) Formalni postopek

c) Splošna presoja

C – Druge pomanjkljivosti

1. Postopkovne nepravilnosti

2. Obrazložitev

3. Združljivost pomoči

a) Člen 87(2)(b) ES

b) Člen 87(3)(a) in (c) ES

VIII – Posledice veljavnosti

IX – Predlog

I – Uvod

1. Preiskovalna sodnika sezione civile du Tribunale ordinario di Cagliari (Italija) sta na Sodišče naslovila vprašanje o veljavnosti Odločbe 97/612/ES z dne 16. aprila 1997( ) (nadaljevanju: Odločba), s katero je Komisija na podlagi člena 87(1) ES za nezakonite in nezdružljive s skupnim trgom razglasila pomoči, ki jih je v kmetijskem sektorju dodelila dežela Sardinija na podlagi deželnega zakona št. 44/1988.

2. Kljub različnim razlogom, navedenim glede nezakonitosti te odločbe, se mora Sodišče izreči o treh temeljnih vidikih: dopustnosti vprašanj za predhodno odločanje, uporabi določb prava konkurence na področju kmetijstva, ki imajo v Pogodbi ES splošni značaj, in upoštevanju načela varstva upravičenih pričakovanj kot ničnostnega razloga.

3. Prvič, ti zadevi sprožata vprašanje o posebnosti zveze med ničnostno tožbo in predlogom za sprejetje predhodne odločbe, ki se deloma nanaša na razpravo o dostopu posameznikov do sodišč Skupnosti, saj se akt, o veljavnosti katerega imata pomisleke italijanski sodišči, izpodbija pred Sodiščem prve stopnje Evropskih skupnosti.

4. Drugič, podano je sklicevanje na pravno podlago sprejete Odločbe, ki je jedro dvomov predložitvenih organov, ki menita, da se pravila konkurence, na katerih temelji, ne uporabljajo.

5. Nato je treba preučiti vpliv načela varstva upravičenih pričakovanj na javne pomoči, ne toliko kot pogoj za premoženjsko odgovornost države, ki ne izpolnjuje obveznosti do Skupnosti, kot razlog za razglasitev ničnosti aktov ene od njenih institucij.

6. Nazadnje je treba presoditi druge zatrjevane ničnostne razloge, ki se nanašajo na postopek sprejetja Odločbe, njeno obrazložitev in združljivost pomoči.

II – Pravni okvir Skupnosti

A – Splošna ureditev državnih pomoči

7. Po Miltonu in Rose Friedman „poseg vlade v korist svojih podjetij pripelje podjetja drugih držav do tega, da od svoje vlade zahtevajo pomoč, zato da bi se postavila po robu ukrepom“( ), ki jih sprejme prva. Ne da bi načeli polemiko o nadzoru subvencij (ki je izraz širše razprave o posegih uprave v gospodarsko življenje), tako ravnanje države upravičuje preobremenjenost Skupnosti v zvezi s temi vprašanji, upoštevaje vpliv, ki ga imajo javne pomoči na uresničevanje notranjega trga, katerega vzpostavitev pomeni okrepitev konkurence med gospodarskimi subjekti, in tveganje, da nevtralnosti ne bo mogoče ohraniti.( )

8. Pogodba to vprašanje ureja v poglavju o konkurenci, v treh členih, ki so dokazali izjemno pravno vitalnost.( )

1.9 Člen 87 ES:

– Odstavek 1 kot nezdružljive opredeljuje pomoči, ki prizadenejo trgovino med državami članicami, izkrivljajo ali bi lahko izkrivljale konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem oziroma proizvodom.

To splošno pravilo ima izjemi, ki sta določeni v teh odstavkih.

– Odstavek 2 v vsakem primeru priznava združljivost – „je“ – določenih socialnih pomoči, pomoči, povezanih z izjemnimi dogodki, in pomoči, namenjenih nekaterim nemškim območjem.

– V skladu z odstavkom 3 se kot združljive – „lahko“ – upoštevajo pomoči za pospeševanje gospodarskega razvoja območij, na katerih je življenjska raven izjemno nizka ali na katerih je velika podzaposlenost, in druge izrecno določene pomoči.

2.9 Člen 88 ES( )

– Odstavek 1 Komisiji nalaga preverjanje sistemov pomoči držav članic.

– Na podlagi odstavka 2 Komisija, če ugotovi, da pomoč ni združljiva s skupnim trgom, od države članice zahteva, da mora zadevna država takšno pomoč odpraviti ali spremeniti in da mora zadevo predložiti neposredno Sodišču; v izjemnih okoliščinah lahko Svet odloči drugače.

– Odstavek 3 državam članicam nalaga, naj Komisijo obvestijo o načrtih za dodelitev ali spremembo pomoči dovolj zgodaj, tako da lahko sproži postopek iz odstavka 2, če izkrivljajo skupni trg.

3. Člen 89 ES

– Pooblašča Svet, da sprejme vse ustrezne uredbe za uporabo členov 87 ES in 88 ES, zlasti pa lahko določi pogoje, pod katerimi se uporablja člen 88(3) ES, ter vrste pomoči, ki so izvzete iz tega postopka.

9. Te določbe kažejo, da se nadzor nad državnimi pomočmi uresničuje na treh stopnjah: na prvi stopnji morajo države sporočiti vse načrtovane pomoči; na drugi stopnji Komisija preuči načrtovane pomoči in nepretrgoma nadzoruje obstoječe pomoči, zadnja stopnja pa se nanaša na vračilo ugodnosti, ki niso bile pridobljene zakonito oziroma niso združljive s skupnim trgom. V vsakem primeru je učinkovitost sistema odvisna od sodelovanja držav članic in Komisije, ki ji je pridržana izključna vloga pri zagotavljanju sistema neizkrivljene konkurence.

B – Državne pomoči v kmetijstvu

10. Zgoraj navedene določbe se nanašajo na vsako državno ugodnost, ki je dodeljena podjetjem oziroma konkretnim proizvodnjam, ne glede na gospodarsko dejavnost. Te določbe poznajo nekaj izjem v sektorju prevoza (členi 73 ES, 76 ES in 78 ES) ter na področju nacionalne varnosti (člen 296(1)(b) ES).

11. Tudi na področju kmetijstva je v členu 36 ES posebno pravilo, ki določa:

„Določbe iz poglavja o pravilih konkurence se uporabljajo za proizvodnjo kmetijskih proizvodov in trgovino s kmetijskimi proizvodi le v obsegu, ki ga določi Svet v okviru člena 37(2) in (3), in v skladu s postopkom, določenim v istih odstavkih, ob upoštevanju ciljev iz člena 33.

Svet lahko odobri dodelitev pomoči zlasti:

a) za zaščito podjetij, ki so zaradi strukturnih ali naravnih razmer v slabšem položaju,

b) v okviru programov gospodarskega razvoja.“

12. Tako v nasprotju s tem, kar velja na drugih področjih, pristojnost Komisije glede nadzora in spremljanja subvencij ne izhaja neposredno iz Pogodbe, ampak iz pravil, ki jih sprejme Svet, z omejitvami, ki bi jih lahko ta postavil.( )

13. Vsaka ureditev, ki vzpostavlja skupno ureditev trga, določa tudi uporabo pravil o konkurenci v njenem okviru. Le za blago, za katero še vedno ni splošnih ureditev, kot so krompir, ki ni škrobni krompir, konjsko meso, med, kava, alkohol kmetijskega izvora, kis, pridelan iz alkohola, in pluta, velja člen 4 Uredbe Sveta št. 26 z dne 4. aprila 1962 o uporabi določenih pravil konkurence pri pridelavi in trgovini s kmetijskimi pridelki( ), na podlagi katere:

„Določbe člena [88](1) in (3), prvi stavek Pogodbe se uporabljajo za pomoči, dodeljene v korist proizvodnje in trgovine s proizvodi, naštetimi v Prilogi [I] Pogodbe.“

III – Dejansko stanje v postopku v glavni stvari

A – Dodelitev pomoči s strani sardinske deželne vlade

1. Deželni zakon št. 44/1988

14. Avtonomna dežela Sardinija je 13. decembra 1988 sprejela zakon št. 44( ) o ustanovitvi jamstvenih skladov za kmetijstvo.

15. V členu 5 je določen sistem pomoči za kmetijska gospodarstva, katerih finančni položaj je bil prizadet zaradi neugodnih dogodkov. Da bi ta gospodarstva lahko obnovila finančno likvidnost, so jim omogočena posojila po znižanih obrestnih merah do največ 15 let – in obdobjem odloga do treh let – za konsolidacijo kratkoročnih obveznosti.

16. Na podlagi člena 4 te določbe navedena posojila razen norme, ki jih določa, ureja zakon št. 1760 z dne 5. julija 1928 o ukrepih za ureditev posojil kmetijstvu( ).

2. Uporaba deželnega zakona št. 44/1988

17. Giunta regionale v vsakem primeru v ad hoc odločbi presodi podrobnosti posojila, zlasti razloge, ki upravičujejo poseg, sektor oziroma sektorje, na katere se nanaša, zneske v razmerju do zadolženosti in trajanje pomoči. To je storila štirikrat.

a) Odločba z dne 30. decembra 1988( )

18. Neugoden dogodek, ki je povzročil krizo, je bil padec cen kmetijskih pridelkov, gojenih v rastlinjakih, zaradi katerega ni bilo mogoče pokriti stroškov pridelave.

19. Dodelitev pomoči je bila pogojena s tem, da je zadolžitev upravičenca enaka ali višja od 75 % vrednosti njegove bruto pridelave v zadevnem letu. Rok za financiranje je bil določen za najdaljši mogoči čas, določen v temeljnem zakonu, to je petnajst let.

b) Odločba z dne 27. junija 1990( )

20. Glede položaja gozdarskih podjetij je bilo odločeno, da se ugodnosti iz člena 5 deželnega zakona št. 44/1988 dodelijo lastnikom posestev, ki še niso bila primerna za rentabilno sečnjo, da bi poplačali oziroma konsolidirali dolgove teh podjetij, zapadlih pred 30. junijem 1990, ki so izhajali iz naložb, upravljanja posestev, prekoračitev na bančnem računu na ta dan in dolgov do zaposlenih (za izplačila plač), dolgov do lastnikov zemljišč (za zakupnine) in dobaviteljev (za plačila dobav blaga).

21. Tako kot v prejšnjem primeru je bila dodelitev pogojena le s tem, da je morala biti kratkoročna zadolžitev enaka ali višja od 75 % bruto proizvodnje podjetja v zadevnem letu, pri čemer je bilo posojilo dogovorjeno za trinajst let (s triletnim obdobjem franšize).

c) Odločba z dne 20. novembra 1990( )

22. Po živalski kugi, ki je prizadela območje spomladi 1990, so rejci zajcev utrpeli zmanjšanje dobička iz kmetijske pridelave.

23. Rejci, ki so izgubili najmanj 20 % živali, so pridobili dvojno ugodnost: a) posojila po znižani obrestni meri za petnajstletno obdobje (s triletnim obdobjem franšize), ki so pokrila dva letna obroka (oziroma štiri polletne obroke) že obstoječega dolgoročnega posojila, in b) znesek, ki ustreza enoletnim finančnim potrebam zadevnih gospodarstev.

d) Odločba z dne 26. junija 1992( )

24. V tem primeru je bila pomoč dodeljena vsem kmetijskim gospodarstvom zaradi vse manj ugodnih tržnih pogojev in težav, ki so jih povzročile slabe vremenske razmere.

25. Dodelitev je bila pogojena s tem, da je moralo biti kratkoročno zadolževanje teh podjetij vsaj enako 51 % njihove bruto proizvodnje v letu 1991. Financiranje, dogovorjeno za petnajst let – s triletnim obdobjem franšize –, je bilo mogoče uporabiti za poplačilo poslovnih posojil po znižani stopnji, srednjeročnih dolgov – razen posojil, dodeljenih za nakup kmetijskih strojev – in večletnih posojil po znižani stopnji, ki jih je bilo treba plačati prorata, dodeljenih za škodo, nastalo zaradi naravnih nesreč.

3. Deželni zakon št. 17/1992

26. V deželnem zakonu št. 17 z dne 27. avgusta 1992( ) so tehnične določbe za izvedbo finančnih operacij, izvedenih na podlagi člena 5 deželnega zakona št. 44/1988.

B – Postopek pred Komisijo

27. Italijanska republika je 1. septembra 1992 Komisijo obvestila o deželnem zakonu št. 17/1992, česar ni storila glede deželnega zakona št. 44/1988 in drugih določb, sprejetih na njegovi podlagi.

28. Obvestilo je bilo označeno s št. N 557/93, v zvezi z njim pa sta bila poslana dva dopisa Komisije, prvi je bil poslan 29. oktobra 1992 in drugi 27. maja 1993, z zahtevo za dodatne informacije od nacionalnih organov, ki so jih ti predložili 24. marca, 2. aprila in 3. decembra 1993. Komisija je 28. februarja 1994 zahtevala dodatne informacije, ki jih je prejela 25. aprila 1994.

29. Komisija je 1. avgusta 1994 sprejela odločbo, da proti Italijanski republiki uvede postopek iz člena 93(2) Pogodbe ES (postal člen 88(2) ES), in sicer glede pomoči, določenih v členu 5 deželnega zakona št. 44/1988, zaradi „[…] presplošnega opisa, ki ne zagotavlja, da bodo spoštovana Skupnostna merila, ki se uporabljajo za dodelitev pomoči kmetijskim gospodarstvom v težavah“, in glede odločb deželne vlade Sardinije, ker so se te glede na informacije, ki jih je imela na voljo Komisija, izkazale za nezdružljive z zgoraj navedenimi Skupnostnimi merili.

30. V sporočilu, objavljenem v Uradnem listu Evropskih skupnosti( ), in v dopisu, v katerem je bil ponovljen že poslani dopis, je Komisija zadevno državo, druge države članice in tretje zainteresirane povabila, naj predstavijo stališča.

31. Italijanska vlada je predstavila stališča v dopisih z dne 30. januarja, 25. avgusta in 1. decembra 1995.

32. Komisija je v drugem postopku preučila tudi deželni zakon št. 33 z dne 5. decembra 1995( ), ki je v členu 36(4) določal, da je treba kmetijskim gospodarstvom v težavah dodeliti pomoči iz člena 5 deželnega zakona št. 44/1988, v skladu z merili, „ki jih je na tem področju sprejela Skupnost“. Ta okoliščina je Komisijo spodbudila, da je 21. decembra 1995 zaprosila za nove informacije, ki jih je prejela 22. februarja 1996.

33. Predložena pojasnila niso prepričala Komisije, ki je v odločbi z dne 25. julija 1996 pojasnila, da bo spremembo, vneseno leta 1995, presojala skupaj s celotno ureditvijo. Kljub temu je s trditvijo, da ji ni bila predložena nobena podrobnost glede uporabe navedene reforme, zadevno državo obvestila o tem, da se zaradi pomanjkanja podatkov ne more izreči o tej novosti.

C – Odločba 97/612

34. S to odločbo, sprejeto 16. aprila 1997, se je zaključil postopek, uveden 1. avgusta 1994. Ker je predmet vprašanj za predhodno odločanje, je treba na kratko predstaviti njeno vsebino, ki se deli na dva dela: v prvem so zbrani razlogi, ki utemeljujejo izrek, podan v drugem delu.

1. Obrazložitev

35. V točkah so obrazložene podrobnosti deželnega zakona št. 44/1988 in odločbe sardinskih izvršilnih organov, odgovornih za dodelitev ugodnosti, dvomi o združljivosti s skupnim trgom, stališča italijanske republike in presoja, da ukrepi niso zakoniti in združljivi s svobodno konkurenco.

36. V skladu z Odločbo opustitev predhodnega obvestila o uvedeni ureditvi in njenem izvajanju, ne da bi se lahko Komisija izrekla, „pomeni še posebej resen položaj“, upoštevaje, da Italijanska republika ni izpodbijala uporabe pravil o pomočeh kmetijskim gospodarstvom v težavah niti ni zahtevala, da se uporabijo merila, določena v Smernicah Skupnosti o državnih pomočeh za reševanje in prestrukturiranje podjetij v težavah( ). Glede teh smernic je v Odločbi ugotovljeno, da čeprav so začele veljati po začetku postopka, dodeljenih subvencij ni mogoče opredeliti kot pomoči za reševanje, upoštevaje vrsto sklenjenega posojila, niti kot pomoči za prestrukturiranje, saj ni bilo nobenega načrta o obnovi gospodarske sposobnosti za preživetje gospodarstev, ki ne bi vplival na konkurenčne pogoje in ga analiza, ki so jo opravile banke na področju finančne plačevitosti posojilojemalcev, ne more nadomestiti.

37. Komisija v Odločbi pojasnjuje tudi, zakaj se ne strinja s trditvami italijanske vlade o razlogih za prezadolženost gospodarstev, upravičenih do pomoči: podnebni dejavniki – suša – so v kmetijstvu običajni in krizo na trgu nosijo vsa gospodarstva, pomanjkanje organizacije na stopnji trženja za podjetja ni zunanji element, višje obrestne mere pa naj ne bi upravičevale pomoči, večjih od tistega, kar je potrebno za kritje razlike med izpogajanimi in dejanskimi obrestnimi merami.

38. Za gozdarska podjetja ni bila dokazana razlika med vzporednimi elementi, ki vplivajo na stroške naložb, saj so bile pomoči namenjene kritju dolgov, nastalih pri običajnem poslovanju gospodarstev, in za spoprijemanje s socialnimi stroški, plačami in dobavami. Glede rejcev zajcev Italijanska republika ni zagotovila niti sprejetja načrta za iztrebljanje živalske kuge niti tega, da bi bilo posojilo nižje od izgube. V nobenem primeru naj izpolnjevanje pogojev za dodelitev pomoči ne bi bilo nikoli dokazano.

39. V Odločbi je nadalje navedeno, da ta ureditev pomoči neposredno vpliva na stroške, saj imajo upravičenci prednost pred drugimi proizvajalci; ob navedbi, da so bili prizadeti tudi parametri trgovine med državami članicami, Komisija zaključuje, da navedena ureditev ni bila združljiva s skupnim trgom v smislu člena 87(1) ES, ne da bi se uporabile izjeme iz odstavkov 1 in 2.

40. Izjeme, določene v členu 87(2)(a) in (c), se očitno ne morejo uporabiti, prav tako pa ni bila predložena nobena informacija, ki bi omogočala uporabo izjeme, določene v točki b.

41. Iz izjem iz točke 3 izhaja, da mora biti poseg nujen za dosego v njej navedenih ciljev, česar pa ni mogoče preveriti, saj „Italija ni podala nobenih razlogov, Komisija pa ni našla“ nobenih upoštevnih razlogov. Zlasti glede posebnih položajev, določenih v točkah a in c, Komisija „zaključuje, da z vidika zgornje analize in ob upoštevanju pravil Skupnosti, ki se uporabljajo, zadevne pomoči, ki imajo naravo pomoči za poslovanje, ne morejo trajno izboljšati pogojev sektorja zadevne dežele“.

42. V zadnjih točkah obrazložitve se potrjuje utemeljenost vračila neupravičeno prejetih finančnih prednosti, ki jih pomeni razlika med stroški financiranja na trgu bančnih posojil za konsolidacijo pasive in stroški, ki so jih plačali upravičenci.

2. Izrek

43. Členi Odločbe so povezani z zgornjo obrazložitvijo:

– Pomoči, ki jih je dodelila dežela Sardinija na podlagi člena 5 deželnega zakona št. 44/1988, in odločbe Giunta regionale z dne 30. decembra 1988, 27. junija 1990, 20. novembra 1990 in 26. junija 1992 niso zakonite in združljive s skupnim trgom (člen 1).

– Italijanska republika je zavezana odpraviti te pomoči v dveh mesecih od datuma vročitve te odločbe in v šestih mesecih sprejeti potrebne ukrepe za njihovo izterjavo (člen 2).

– Italijanska republika mora Komisijo obvestiti o ukrepih, ki jih je sprejela za izvršitev odločbe, in ji posredovati elemente, na podlagi katerih bo lahko to preverila (člen 3).

– Naslovnik odločbe je Italijanska republika (člen 4).

D – Izterjava pomoči

44. Avtonomna dežela Sardinija je Odločbo izvršila s temi ukrepi:

– Ustavila je izplačila svojega dela obresti bankam od prvega četrtletja 1997.

– Razveljavila je člen 5 deželnega zakona št. 44/1988.

– Na podlagi dekretov Assessorato all´Agricoltura z dne 18. decembra 1997 je preklicala dodeljene pomoči.

45. Iz prvega vprašanja za predhodno odločanje izhaja, da so bili ti akti zadevnim strankam vročeni 16. novembra 2001.

E – Spora pred Tribunale ordinario de Cagliari

46. Giuseppe Atzeni in 51 drugih posameznikov je pred Tribunale ordinario di Cagliari vložilo civilno tožbo proti avtonomni deželi Sardiniji, vpisano pod št. 3/2003. Marco Antonio Scalas, Renato Lilliu in 389 drugih zainteresiranih strank je storilo enako, njihova tožba pa je bila pri tem sodišču vpisana pod št. 5777/2003.

47. V prvi zadevi so tožeče stranke predlagale, naj se ne uporabijo deželne določbe o preklicu subvencij, tožena stranka pa naj se obsodi na plačilo še dolgovanih vsot. Podredno so zahtevale ugotovitev kršitve prava Skupnosti in povračilo utrpele škode.

48. V drugi zadevi so tožeče stranke zahtevale oprostitev obveznosti zahtevanega plačila in naj dežela podjetjem posreduje posojilo v obliki svojega dela obresti. Če izpodbijani akt ne bi bil veljaven, so predlagale tudi ugotovitev odgovornosti uprave in vračilo utrpele škode.

49. V obeh primerih so stranke pristojnemu sodišču predlagale, naj na Sodišče naslovi vprašanje o veljavnosti odločbe Komisije.

IV – Ničnostna tožba

50. Poleg varstva, ki so ga zahtevali pred nacionalnim sodiščem, so G. Atzeni in drugi pridelovalci proti odločbi Komisije pred Sodiščem prve stopnje vložili ničnostno tožbo( ), medtem ko M. Scalasa in R. Lilliu, kot je bilo navedeno na obravnavi, tega nista storila.

51. V postopku je Komisija ugovarjala dopustnosti tožbe iz dveh razlogov: tožba naj bi bila vložena po poteku roka, izpodbijani akt pa naj se ne bi posamično nanašal na tožeče stranke.

52. Sodišče prve stopnje je s sklepom z dne 29. maja 2002( ) prvemu ugovoru pritrdilo in drugega ni obravnavalo. Odločilo je, da je, zato ker je bila izpodbijana odločba v Uradnem listu objavljena 11. septembra 1997, tožba, ki je bila vložena šele 25. januarja 2002, prepozna in zato ni dopustna.

53. Druge tožbe niso bile uspešne iz istega razloga( ).

V – Vprašanja za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem

54. Preiskovalna sodnika civilnega oddelka Tribunale di Cagliari sta prekinila postopka v teh zadevah in Sodišču predlagala, naj se izreče o veljavnosti Odločbe.

55. Sklep z dne 29. aprila 2003, ki je podlaga v zadevi C‑346/03, izpostavlja te napake:

„a) [N]epristojnost Komisije za sprejetje izpodbijane odločbe, kolikor krši določbe členov 32 ES, 33 ES, 34 ES, 35 ES, 36 ES, 37 ES in 38 ES, brane skupaj;

b) kršitev postopkovnih določb v smislu člena 88(1) ES;

c) kršitev postopkovnih določb v smislu člena 88(2) in (3) ES;

d) neobrazložitev Odločbe, kot jo določa člen 253 ES, v povezavi s členoma 88(3) ES in 87(1) ES;

e) kršitev in napačna uporaba Uredbe Sveta št. 797/85 o izboljšanju učinkovitosti kmetijskih struktur;

f) kršitev in neupoštevanje ‚prakse, predvidene za pomoči kmetijam v težavah‘ ter ‚Smernic Skupnosti o državnih pomočeh za reševanje in prestrukturiranje podjetij v težavah‘.“

56. Razen očitkov, navedenih v predhodni sodni odločbi, so v sklepu z dne 20. oktobra 2003, ki je podlaga v zadevi C-529/03, predstavljeni tudi drugi ničnostni razlogi. V zvezi s tem je omenjeno načelo varstva upravičenih pričakovanj, upoštevaje čas, ki je potekel med objavo zakona št. 44/1988, začetkom postopka, sprejetjem Odločbe in zahtevo za izterjavo, naslovljeno na vsakega pridelovalca. Prav tako glede na zatrjevanje akt Skupnosti ni obrazložen in pri tem obravnavan z drugih vidikov.

57. M. Scalas in R. Lilliu, tožeči stranki v postopku v glavni stvari v zadevi C‑529/03, ter Komisija so pisna stališča Sodišču predstavili v roku, določenem v členu 20 Statuta Sodišča.

58. S sklepom z dne 6. maja 2004 sta bili zadevi združeni za ustni postopek, predstavitev sklepnih predlogov in izdajo sodbe.

59. Predstavniki G. Atzenija in drugih, M. Scalasa in R. Lilliua ter Komisije so se udeležili obravnave, ki je bila opravljena 16. februarja 2005, in podali ustna stališča.

60. Omenjam tudi tretje vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je posredovalo Tribunale di Cagliari. Bilo je podlaga za zadevo Medda (C‑285/04), v kateri je bil postopek ustavljen do izdaje sodbe v trenutno obravnavanih zadevah.

VI – Dopustnost vprašanj za predhodno odločanje

A – Uvodne opombe

61. Komisija v stališčih opozarja na zanimiv problem postopkovnih učinkov, ki nastanejo pri neposrednem in posrednem izpodbijanju iste odločbe. Ta točka ni nepomembna, saj lahko povzroči nedopustnost vprašanj italijanskih sodišč; je vprašanje, ki ga je treba preučiti po uradni dolžnosti kot pogoj za potek postopka, ki ga ni mogoče zaobiti.

62. Položaj je na prvi pogled preprost: posamezniki izpodbijajo Odločbo, katere naslovnik je država in v kateri so kot nezdružljive s skupnim trgom razglašene določene državne pomoči: po eni strani tako, da vložijo ničnostno tožbo pred Sodiščem prve stopnje Evropskih skupnosti, po drugi strani pa izpodbijajo ukrepe, ki jih je sprejela njihova država za izvedbo akta Skupnosti, o katerega veljavnosti razpravljajo v postopkih, ki so jih sprožili pred nacionalnimi sodnimi organi.

63. Drugi dejavniki položaj zapletajo v večji meri: Sodišče prve stopnje se ni izreklo o procesnem upravičenju strank; Odločba ne analizira le dodeljenih pomoči, ampak preučuje tudi njihovo ureditev, in nazadnje, način, na kateri Pogodba ureja možnosti odziva posameznikov, se ne zdi ustrezen.

B – Splošne ugotovitve

64. Vsak pravni red ima različna normativna sredstva, ki so urejena na podlagi hierarhičnega načela. Ustava je na prvem mestu, na nižjih stopnjah pa ji sledijo zakoni in nato uredbe. Razen prve, v kateri je v zgradbo sistema vključena suverena oblast ljudstva, gre za splošne določbe, ki jih izdaja oblast, in sicer ali predstavniki ljudstva ali uprava.

65. Poleg tega so tu še druga sredstva različnega obsega, ki jih običajno izdaja uprava in jih ni lahko ločiti od prej navedenih, čeprav je, preden se ugotovi, ali so naslovljena na več oseb ali pa na posameznega naslovnika, koristno preveriti, ali se izčrpajo z uporabo ali pa ustvarjajo pravo.

66. Tako stališče je podlaga za dve pomembni opazki. Prvič, pravico posameznikov, da neposredno izpodbijajo splošne določbe višje stopnje, to je zakone, ki jih sprejmejo predstavniki ljudstva in pri katerih se kritika izvršuje ob volitvah, je primerno omejiti; vendar ta utemeljitev, kljub možnosti izpodbijanja neskladnosti z ustavo po drugih pravnih poteh, pravno ni utemeljena, če ta pravila ne izvirajo od zakonodajnih organov. Drugič, če lahko državljani izpodbijajo določbe v izrecno določenih rokih, ki ščitijo pravno varnost, načelo zakonitosti zahteva, da se vsaj v določenih primerih prizna posredno izpodbijanje teh določb prek aktov za njihovo izvrševanje.

67. Prenos prej navedenih zamisli na raven Skupnosti zadeva ob resne težave zaradi podrobnosti v veljavnem pravnem okviru – opredeljenih kot „zakonodajni kaos“ –( ) in omejitev, postavljenih fizičnim in pravnim osebam glede izpodbijanja aktov institucij, tudi če je Pogodba o ustavi za Evropo( ) položaj poenostavila, tako da je v členu I-33 in naslednjih jasno ločila zakonodajne akte (zakone in okvirne zakone) od tistih, ki to niso (uredbe in odločbe)( ), ter v njih opredelila primere, v katerih se lahko posamezniki obrnejo na Sodišče( ).

C – Ničnostna tožba in vprašanje za predhodno odločanje o veljavnosti

1. Ničnostna tožba( )

a) Običajna oblika

68. Namen uvedbe ničnostne tožbe je bil dvojni: nadzor nad tem, ali institucije spoštujejo pravo Skupnosti, in obramba pravic tožnikov (fizičnih in pravnih oseb, držav članic ter institucij)( ).

69. Njen namen je omejen na akte, ki jih skupaj sprejmeta Parlament in Svet, na akte Sveta, Komisije in Evropske centralne banke (ECB), razen priporočil in mnenj, ter na akte Parlamenta „s pravnim učinkom do tretjih oseb“ (člen 230, prvi odstavek, ES). Ničnostno tožbo je mogoče vložiti tudi zoper ukrepe sveta guvernerjev in sveta direktorjev Evropske investicijske banke (člen 237(b) in (c) ES)( ).

70. Razlogi, ki upravičujejo tožbo, so nepristojnost, bistvene kršitve postopka, kršitve Pogodbe ali katerega koli pravnega pravila, ki se nanaša na njeno uporabo, in zloraba pooblastil (člen 230, drugi odstavek, ES). Prva dva se nanašata na zunanjo zakonitost in ju je mogoče upoštevati po uradni dolžnosti( ); zadnja dva se nanašata na notranjo zakonitost in ju morajo uveljavljati stranke.

71. Omejitev procesnega upravičenja je ena od glavnih značilnosti ničnostne tožbe. V nasprotju s privilegiranimi tožniki – države članice, Parlament, Komisija in Svet – lahko Računsko sodišče in ECB vložita tožbo zaradi varovanja svojih prerogativ, medtem ko imajo fizične in pravne osebe le pravico do izpodbijanja nanje naslovljenih odločb ali odločb, ki jih neposredno in posamično zadevajo, čeprav so v obliki uredbe ali odločbe naslovljene na drugo osebo (člen 230, tretji in četrti odstavek, ES).( )

b) Procesno upravičenje posameznikov

72. Iz zgornjih navedb sledi, da je pravica posameznikov do vložitve tožbe pred Sodiščem predmet dvojne omejitve, ki omejuje akte, ki jih je mogoče izpodbijati, in nalaga določene osebne lastnosti.

i) Akti, ki jih je mogoče izpodbijati

73. Prva omejitev iz ničnostne tožbe izključuje neposredne tožbe proti splošnim določbam, ker je procesno upravičenje podano le glede odločb. Uredbe je mogoče izpodbijati le, če gre za prikrito odločbo, saj v skladu s sodno prakso izbira oblike ne more spremeniti narave akta.( )

74. Kljub temu je težko opredeliti pogoje, pod katerimi je mogoče akt izpodbijati. Zanimiva je navedba, da je v skladu s sodbo Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes in drugi proti Svetu( ) osnovno merilo za ločevanje področje uporabe, saj je odločba naslovljena na omejeno število naslovnikov, medtem ko je uredba naslovljena na skupino, ki je opisana na splošno in abstraktno. Splošna uporaba in s tem normativna narava akta ne vzbujata pomislekov, če je mogoče bolj ali manj natančno opredeliti število ali celo identiteto subjektov, za katere se uporablja v danem trenutku, dokler ni sporno, da ta uporaba ustreza objektivnemu pravnemu oziroma dejanskemu položaju, ki ga je opredelil akt glede na njegov namen.( )

75. Po drugi strani pa ni mogoče spregledati, da imajo dejansko odločbe, naslovljene na države članice, na splošno značaj uredb, saj so zasnovane na splošno in abstraktno za položaje, opredeljene glede na nevtralne parametre.

ii) Neposredni in posamični interes

76. Da bi imela neka oseba dostop do ničnostne tožbe Skupnosti, ni dovolj, da je tožba usmerjena proti določbi, proti kateri jo je mogoče vložiti, saj ji, kot sem navedel v sklepnih predlogih v zadevi Comité d’entreprise de la Société française de production in drugi proti Komisiji( ), „le dvojni pogoj, da je posameznik, ki ni naslovnik odločbe, hkrati neposredno in posamično prizadet, podeljuje pravico do vložitve tožbe“ (točka 15).

77. Neposredni interes je načeloma podan, ko je med odločbo in spremembo subjektivnega pravnega položaja posameznika podana vzročna zveza, tudi če so včasih potrebni določeni izvedbeni ukrepi, ki jih sprejmejo nacionalni organi.( )

78. Glede drugega pogoja( ) ima doktrina, prvič izražena v zadevi Plaumann proti Komisiji( ) in vedno znova potrjevana( ), prevladujoč pomen; v skladu z njo subjekti, ki niso naslovniki odločbe, niso posamično prizadeti, razen če odločba „nanje učinkuje zaradi nekaterih lastnosti, ki so njihova posebnost, ali na podlagi okoliščin, ki jih ločijo od vseh drugih oseb in jih na podlagi tega posamično določajo na podoben način kot tiste, na katere je odločba naslovljena“.

79. V tem smislu je Sodišče v sodbi Van der Kooy in drugi proti Komisiji( ) presodilo, da podjetje načeloma ne more izpodbijati odločbe Komisije, s katero je prepovedana ureditev sektorskih pomoči, če se ta odločba nanj nanaša le zato, ker je del zadevnega sektorja, in zaradi njegovih lastnosti morebitnega upravičenca do navedene ureditve, saj gre za splošne ukrepe, ki se uporabljajo za objektivno določene položaje ter povzročajo pravne učinke za skupine oseb, ki so splošno in abstraktno določene (točka 15). Nasprotno pa je pogoj posamičnega interesa izpolnjen, kadar je podjetje upravičeno do pomoči, kot potrjuje zgoraj navedena sodba Italija in Sardinija proti Komisiji (točke od 34 do 36).( )

2. Vprašanje za predhodno odločanje o veljavnosti

80. Pogodba je oblikovala celosten sistem pravnih sredstev in postopkov, ki Sodišču omogočajo nadzor nad zakonitostjo aktov institucij.( ) Iz tega sledi, da omejitve, značilne za ničnostno tožbo, uravnotežajo drugi mehanizmi, med katerimi ima pomembno mesto vprašanje za predhodno odločanje o veljavnosti, ki izpolnjuje isti cilj.( )

81. V tem primeru posameznik pred nacionalnim sodiščem izpodbija akt državnih organov in se v svojo obrambo sklicuje na nezakonitost določbe Skupnosti, na katero se ta akt opira.

82. Kljub pogojem, ki jih postavlja postopkovna ureditev vsake države članice, ta ureditev omili nevšečnosti, ki so posledica roka in omejitev, ki veljajo za pravico do dostopa do sodnih organov Skupnosti.

3. Odnos med ničnostno tožbo in vprašanjem za predhodno odločanje o veljavnosti

83. Zgornje točke dokazujejo, da se eno in drugo pravno sredstvo dopolnjujeta ter lahko obstajata skupaj.

a) Dopolnjevanje

84. V nasprotju z ničnostno tožbo je predmet vprašanja za predhodno odločanje o veljavnosti vsaka splošna določba, ki ni odločba oziroma podobni akt. Kot izhaja iz zgoraj navedene sodbe Les Verts proti Parlamentu, so fizične in pravne osebe zavarovane pred akti, ki jih ne morejo neposredno izpodbijati. Če so za upravno izvedbo teh aktov odgovorne institucije Skupnosti, lahko fizične in pravne osebe pred Sodiščem vložijo neposredno tožbo proti izvedbenim aktom, katerih naslovniki so oziroma ki jih neposredno in posamično zadevajo, ter se v oporo tej tožbi sklicujejo na nezakonitost osnovnega splošnega akta. Ko to nalogo opravljajo nacionalna sodišča, lahko uveljavljajo nezakonitost splošnih aktov pred nacionalnimi sodišči in jih pozovejo, naj v zvezi z tem pred Sodiščem sprožijo vprašanje za predhodno odločanje (točka 23).

85. Zato je pravno sredstvo s predhodnimi vprašanji mogoče le, če ni mogoče vložiti ničnostne tožbe( ) in je bil sprejet nacionalni izvedbeni ukrep. Poleg tega je, kadar ni državnega ukrepa, nedopustnost vprašanja za predhodno odločanje očitna. Sicer pa se lahko, če se v zadnjem primeru vložitev direktne tožbe izkaže kot povsem nemogoča, podvomi v celostni sistem pravnih sredstev.( )

b) Soobstoj

86. V zadevi Rau in drugi( ) je že bilo opozorjeno na to posebnost, s trditvijo, da možnost vložitve neposredne tožbe proti odločbi institucije Skupnosti „ne izključuje možnosti, da se pred nacionalnimi organi vloži tožba proti aktu nacionalne institucije, s katero se ta odločba izvaja, v kateri se uveljavlja njena nezakonitost“ (točka 12).

87. Še več, če bi bilo dovoljeno postaviti vprašanje za predhodno odločanje o odločbi, ki se je ni izpodbijalo v primernem roku, čeprav je bilo to mogoče, brez omejitev, bi bilo mogoče tako zaobiti prekluzivni učinek rokov in drugih posledic, ki iz tega izvirajo.( ) Zato je bila v sodbi TWD Textilwerke Deggendorf( ) za posameznike uporabljena doktrina, ki jo je Sodišče izdelalo za države članice in v kateri je presodilo, da pravna varnost zahteva izključitev možnosti upravičenca do pomoči – ki je predmet odločbe Komisije –, ki bi lahko to odločbo izpodbijal, vendar je čakal na iztek imperativnega roka, določenega v Pogodbi, da bi pomisleke o veljavnosti odločbe izrazil pred nacionalnim sodiščem s tožbo, usmerjeno proti ukrepom za izvršitev te odločbe, ki so jih sprejeli nacionalni organi (točka 17), tudi ko je, kar izhaja iz sodb Accrington Beef in drugi( ) ter Wiljo( ), naslovnik akta država, če so organi o njem v primernem roku obvestili zadevno osebo in ji s tem omogočili, da ga izpodbija( ).

88. Sodba TWD Textilwerke Deggendorf je zelo sporna( ) in Sodišče bo moralo v prihodnje odločiti, ali jo bo natančneje izdelalo ali pa jo bo opustilo, saj vzbuja resne ugovore.

a) V njej se opira na pravno varnost, vendar pa to načelo obeh pravnih sredstev ni razvrščeno po hierarhiji in poleg tega ne prevlada zmeraj načelo zakonitosti; opozorim naj, da pravo Unije določa posamezne primere, v katerih ta prednost ne prevlada, saj ugovor nezakonitosti, določen v členu 241 ES, omogoča izpodbijanje uredbe kljub izteku roka za direktno tožbo. V imenu pravne varnosti je mogoče omejiti časovne učinke sodbe, ne pa tudi sodnega nadzora akta Skupnosti.

b) V njej se ne ločuje med splošnimi določbami in izvedbenimi akti ter vedno je navedena enaka rešitev. Posameznike zavezuje sprožiti ničnostno tožbo, tudi preventivno, ne da bi se jim zagotovilo, da bo njihova tožba dopustna, upoštevaje omejitve, ki jih sodna praksa nalaga glede procesnega upravičenja.

c) Je v nasprotju s sodbami Foto‑Frost, Binder in Behn Verpackungsbedarf( ), v katerih je bilo vprašanje dovoljeno brez razprave, čeprav bi lahko tožeče stranke v glavni stvari pred sodiščem Skupnosti izpodbijale odločbo Komisije, katere veljavnost so izpodbijale pred nacionalnim sodiščem. Še več, v sodbi Universität Hamburg( ) je dovoljeno, da zavrnitev predloga organa države članice pomeni edini akt, ki je naslovljen na posameznika, „s katerim se je ta seznanil v primernem roku in ki ga lahko izpodbija pred sodiščem, ne da bi naletel na težave pri dokazovanju svojega procesnega upravičenja“, tako da „mora imeti možnost, da se v okviru tožbe, vložene v skladu z nacionalnim pravom […], sklicuje na nezakonitost odločbe Komisije, ki je podlaga za nacionalno odločbo, sprejeto proti njemu“ (točka 10).

d) V njej se nacionalnemu sodišču nalaga, naj razčleni pravico zadevne stranke do vložitve ničnostne tožbe pred Sodiščem, in preveri, ali je to res storila; sicer pa se je v zgoraj navedeni sodbi Rau in drugi zavrnilo raziskovanje, „ali je imel tožnik v glavni stvari možnost neposredno izpodbijati odločbo pred Sodiščem ali ne“ (točka 11). Še več, če bi se to soočilo z dvomi glede te možnosti, bi moralo predložiti vprašanje o razlagi, katerega izid bi narekoval predložitev vprašanja glede veljavnosti. Iz tega tako sledi prezapleten in preveč umeten sistem, ki ima več slabosti kot prednosti.

e) V njej se nazadnje krši temelj in narava postopka na podlagi člena 234 ES kot sredstva sodnega sodelovanja, saj nacionalno sodišče, če zadevni posameznik nima razloga, ki bi upravičeval ničnostno tožbo, ne more sprožiti dialoga s Sodiščem, čeprav meni, da osnovni akt Skupnosti ni zakonit oziroma da bi njegovo izvrševanje izpostavilo napake, ki so bile prvotno spregledane. Povedano drugače, odvisnost tožbe od ravnanja strank izkrivlja sodelovanje med sodišči, ki ga je vzpostavila Pogodba( ), saj bi bilo mogoče vprašanje, v katerem se dvomi v veljavnost iz razlogov, ki niso enaki tistim v ničnostni tožbi, prav tako razglasiti za nedopustno.

89. Nazadnje je treba poudariti, da če nacionalni sodni organ dvomi o veljavnosti akta, medtem ko pred Sodiščem poteka postopek zaradi ničnostne tožbe, se v sodbi Masterfoods in HB( ) prvemu pušča možnost, da lahko prekine odločanje do izdaje končne odločbe sodišča Skupnosti v skladu s členom 230 ES ali predloži vprašanje v predhodno odločanje.

D – Vsebina Odločbe in možnosti za izpodbijanje

1. Vsebina

90. V členu 1 Odločbe so kot nezakonite in nezdružljive s skupnim trgom razglašene pomoči, ki jih je dežela Sardinija dodelila na podlagi člena 5 deželnega zakona št. 44/1988, in štiri zgoraj navedene odločbe Giunta regionale. Nanaša se na dve področji: na ureditev pomoči v ožjem pomenu in na njene konkretne izraze.

91. Prva razglasitev je splošna in abstraktna, saj se nanaša na položaje, ki so objektivno opredeljeni in niso določeni, poleg tega vsebuje razveljavitev notranje ureditve; nazadnje je naslovljena na nedoločeno število subjektov. V teh okoliščinah se akt ne nanaša neposredno in posamično na posameznike, ki ga zato ne morejo neposredno izpodbijati.

92. Odločba Komisije se vseeno nanaša tudi na odločbe, s katerimi so bile pomoči odobrene osebam, ki bi jih bilo mogoče individualizirati, to je na osebe, ki jih zadevajo v njej določeni ukrepi, saj jim nalaga vračilo pomoči. Tako jim je treba priznati pravico, da lahko predlagajo razglasitev ničnosti točk, ki se nanašajo na te ukrepe.

2. Možnosti izpodbijanja Odločbe

93. Dvojni pogled, prikazan v nadaljevanju, vpliva na možnosti izpodbijanja Odločbe.

94. Če ocenimo, da bi jo lahko zadevni posamezniki veljavno neposredno izpodbijali, je treba vprašanja za predhodno odločanje razglasiti za nedopustna. V nasprotnem primeru takemu ugovoru ni mogoče nasprotovati.

95. V teh zadevah se je Sodišče prve stopnje, čeprav se zdi s postopkovnega vidika primerneje najprej obravnavati procesno upravičenje tožnikov in v okoliščinah danega primera preveriti, ali so upoštevali določen rok, omejilo na ugotovitev, da je bila tožba vložena po roku, upoštevaje le dan objave v Uradnem listu in dan vložitve tožbe.

96. Ta trditev tožnikom pripisuje vse neugodnosti, ki izhajajo iz zamude vložitve tožbe pri sodišču Skupnosti.

97. Z vidika teh okoliščin in zgornjih navedb pa taka rešitev v tem primeru vseeno ni nujna.

98. Upravičenci do pomoči niso bili naslovniki Odločbe, ampak italijanska država; čeprav se je nanje v določenih točkah neposredno in posamično nanašala, jim je niti ta država niti Komisija ni vročila. Tako neobveščanje je mogoče nadomestiti z drugimi sredstvi, vendar pa je treba najprej poskusiti obvestiti, za kar je najprimernejši tisti, ki upravlja z ustreznimi registri o dodeljenih pomočeh.( ) Da bi se tem težavam izognili, je koristno določiti učinkovit sistem za obveščanje o začetku in zaključku postopka zaradi nezakonitosti oziroma nezdružljivosti državnih pomoči. Oziroma najmanj izračunati roke za ničnostno tožbo po teoriji actio nata, to je vključno od dne, na kateri jo je mogoče vložiti. Vsaka druga rešitev ne bi bila pravilna ter bi okrnila pravice obrambe fizičnih in pravnih oseb.( )

99. Ker ima Odločba poleg tega dvojno vsebino, ni nerazumno sklepati, da je neposredni dostop tem državljanom do sodišča Skupnosti delno prepovedan in da ne morejo neposredno izpodbijati njene veljavnosti.

100. Vsi ti razlogi potrjujejo dejstvo, da Sodišče, če glede tega dvomi, presodi, da so predhodna vprašanja dopustna.

VII – Presoja veljavnosti Odločbe

101. Nacionalno sodišče meni, da je v Odločbi več nepravilnosti, ki jih je treba razdeliti v tri skupine: neobstoj pravne podlage, kršitev načela varstva upravičenih pričakovanj in druge pomanjkljivosti, postopkovne – nepravilnosti v postopku in nezadostna obrazložitev – ter materialne – združljivost pomoči s skupnim trgom.

A – Pravna podlaga

102. Prvi navedeni razlog za nezakonitost se nanaša na spoštovanje pravil Pogodbe na področju subvencij v kmetijstvu. Zatrjevano je, da se člen 87 ES, na katerem temelji Odločba, v tem sektorju ne uporablja, zato ker ga Svet ni uvrstil v Uredbo št. 26.

103. Te trditve upravičujejo presojo razmerja med kmetijstvom in svobodnim trgom ter njegov vpliv na to zadevo.

1. Odnos med kmetijsko politiko in politiko konkurence

a) Uvod

104. Skupna kmetijska politika je eno od sredstev združevanja, zato da bi se zagotovili ekonomski cilji Skupnosti. Taka zasnova pojasnjuje navedbo v prvem členu med določbami „kmetijstvo“, to je v členu 32 ES, da se „skupni trg [..] razširi na kmetijstvo in trgovino s kmetijskimi proizvodi“, pri tem pa zadnji pomenijo rastlinske, živinorejske in ribiške proizvode.

105. Pomen, ki ga je imelo kmetijstvo že od začetka, ne prikriva, da je bilo združevanje, tako kot na drugih področjih, uresničeno tudi negativno, tako da so ekonomske svoboščine na skupnem trgu nadomestili z državnimi posegi.( )

106. Ta izbira ne pomeni popolne prepovedi vsakega javnega poseganja, kar izhaja iz člena 2 ES in kar potrjujejo druge določbe Pogodbe. Dopuščene so različne izjeme, ki pa so podrejene višjemu interesu Skupnosti.

107. V tem smislu cilji, podani v členu 33 ES, razkrivajo ekonomsko naravo, čeprav eden izmed njih poudarja socialni značaj, ki zaznamuje določene vidike temeljnega besedila. Tako je v členu 34 ES vzpostavljena „skupna ureditev kmetijskih trgov“, ki lahko glede na pridelke zajema uravnavanje cen, pomoči pri pridelavi in trženju, ukrepe za skladiščenje in prenos zalog ter skupne mehanizme za stabiliziranje uvoza ali izvoza, hkrati pa se očitno in preprosto sklicuje tudi na pravila Skupnosti o konkurenci.( )

108. Ugodnosti, ki jih države članice podelijo kmetijstvu, imajo značilen sektorski značaj; gre za gospodarske intervencijske ukrepe, za katere velja splošna ureditev, ki pa ima določene posebnosti, povezane s položajem v sektorju, v katerem se uporabljajo, oziroma z vremenskimi, s sanitarnimi oziroma z družbenimi pogoji, ki občasno prizadenejo pridelovalce.

109. Zato lahko avtomatično nasprotovanje vsaki nacionalni pomoči vzbudi kritiko, glede na to, da je namen subvencij pogosto spodbuditi konkurenco, tako da se gospodarski subjekti postavijo v enak položaj, ki je bil izkrivljen. Obstajajo položaji, v katerih ob zadostni utemeljitvi in spoštovanju temeljnih načel pomoči te ugodnosti prispevajo k svobodni konkurenci.

b) Uporaba pravil o državnih pomočeh v kmetijstvu

110. Čeprav je od začetka veljavnosti Pogodbe preteklo veliko let, odnosi med skupno kmetijsko politiko in politiko konkurence niso bili jasno razmejeni( ), urejanje pa je bilo prepuščeno izvedenemu pravu. Če se ne dvomi o tem, da je položaj evropskega kmetijstva prepovedoval avtomatično uporabo pravil o zagotavljanju svobodne konkurence, so ovire danes kljub vsemu odpravljene, čeprav je treba to presojo nekoliko prilagoditi.( ) Drugo mnenje, ki ni nikakor zanemarljivo, saj je navedeno v Pogodbi, pa je v zasnovi sistema samo za to področje.

111. Prvo rešitev potrjuje člen 32(2) ES v skladu s katerim se, „[r]azen če ni v členih od 33 do 38 določeno drugače, za kmetijske pridelke uporabljajo predpisi, ki se nanašajo na vzpostavitev skupnega trga“, in ki za sektor uvaja uporabo splošne ureditve skupnega trga, čeprav varuje njegove posebne značilnosti.

112. Člen 36 ES uporabo pravil o konkurenci veže na odločitve Sveta, „ob upoštevanju ciljev iz člena 33 [ES]“.( ) Ta izraz dokazuje obstoj hierarhije, v kateri ima kmetijska politika prednostni položaj, kot izhaja iz sodbe McCarren( ) in še bolj iz sodbe Maizena proti Svetu( ), tudi če ta ureditev zajema varovanje podlage svobodne konkurence, brez katere bi bil skupni trg izkrivljen( ).

113. Določbe Pogodbe, namenjene kmetijstvu, ne določajo zaprtega in neodvisnega okvira, v katerem ni prostora za pravila konkurence. Zadnja so vsekakor celosten element( ) in jih ni mogoče zanemariti( ).

114. Uredba št. 26 je torej umeščena v ta okvir, ki dejansko omogoča oblikovanje politike konkurence za kmetijski sektor, ki pa vseeno še ni bila konkretizirana.( ) Kot sem že navedel zgoraj, so bile institucije pozorne, da so se členi od 87 ES do 89 ES uporabljali na vseh področjih tega sektorja.

c) Izvedeno pravo

115. Sklicevanje v členu 36 ES na odločitev Sveta je našlo potrditev v Uredbi št. 26, ki se je uporabljala za proizvodnjo in trgovanje s proizvodi, naštetimi v Prilogi I k Pogodbi, razen na področjih za proizvodnjo pomožnih proizvodov – kot so sirila( ), gnojila in fitofarmacevtski proizvodi( ).

116. Ta horizontalna ureditev je določala, da se členi 87 ES, 88(2) ES in 89 ES ne uporabljajo v navedenem sektorju, vendar pa je bila izhodiščna utemeljitev teh izjem, upoštevaje stopnjo nastajanja politike Skupnosti na tem področju, odpravljena z vzpostavitvijo ureditev trgov, in sicer tako, da je bilo treba, tudi če je prišlo do predlogov za odpravo teh omejitev( ), uporabo teh določb v skupni kmetijski politiki določiti v vsakem primeru delnih ureditev, pri tem pa se je to opravljalo na splošen način na področju državnih pomoči z ustreznimi izjavami o uporabi določb Pogodbe vsakokrat, ko zadevni členi niso določali izrecnih izjem.

117. Položaj je drugačen, če gre za blago, za katero ni skupnih ureditev, ki je ob neobstoju posebnih določb in na podlagi Uredbe št. 26 ostalo urejeno le v členu 88(1) in (3), prvi stavek, ES, pri tem pa je pooblastilo Komisije omejeno na oblikovanje priporočil o državnih pomočeh, kot je presodilo Sodišče v sodbah St. Nikolaus Brennerei und Likörfabrick( ) in Société d’initiatives et de coopération agricoles proti Komisiji( ).

118. Menim lahko tudi, da so bile omejitve, določene v Uredbi št. 26, začasne, tako da bi se člena 87 ES in 88 ES po preteku prehodnega obdobja v celoti uporabljala za kmetijstvo, skladno s sistemom Pogodbe.( )

119. Iz zgoraj navedenega izhaja, da je treba pri presoji pravne podlage akta Komisije na tem področju najprej preveriti, ali se zanj uporablja ureditev, ki vsebuje izrecno pooblastilo. Nato je treba v okoliščinah obravnavanega primera, če ni skupne ureditve trga, ovrednotiti vpliv Uredbe št. 26. Nazadnje se je treba, če ne gre za tak primer, vprašati o neposrednem spoštovanju pravil konkurence pod navedenimi pogoji, s pridržkom posebnih ukrepov, ki so bili sprejeti.

2. Pravna podlaga Odločbe

120. Odločba temelji na členu 88(2) ES (čeprav se omenja tudi odstavek 3) in na členu 87(3) ES. Nacionalno sodišče vseeno dvomi, ali je Komisija upravičeno uporabila ti določbi, glede na določbe Uredbe št. 26, saj ta omogoča le uporabo pravil o državnih pomočeh, ki so navedene v njej, med katerimi ni teh določb.

121. Zato je treba dati prednost posebnim določbam, ob upoštevanju dveh področij: splošnega okvira, ki ga določa deželni zakon št. 44/1988, in posebnih področij, opredeljenih v odločbah, sprejetih na njegovi podlagi, zato da bi prišli do splošnega zaključka.

a) Ureditev pomoči v deželnem zakonu št. 44/1988

122. S to zakonodajno listino je bil ustanovljen jamstveni kmetijski sklad. Zlasti v njegovem členu 5 je urejena ureditev pomoči kmetijskim gospodarstvom, katerih finančni položaj so prizadeli neugodni pogoji.

123. V takem položaju uporaba pravil Pogodbe o javnih posegih izhaja iz Uredbe Sveta (EGS) št. 797/85 z dne 12. marca 1985 o izboljšanju učinkovitosti kmetijskih struktur( ), ki je bila, preden je bila uzakonjena, velikokrat spremenjena in razveljavljena z Uredbo Sveta (EGS) št. 2328/91 z dne 15. julija 1991 z enakim naslovom( ).

124. V členu 1 Uredbe št. 797/85 so uvedeni skupni ukrepi za izboljšanje učinkovitosti kmetijskih gospodarstev in prispevanje k njihovemu razvoju. Člen 1 Uredbe št. 2328/91 med drugim določa druge cilje teh ukrepov, po eni strani prispevek k izboljšanju učinkovitosti gospodarstev s spodbujanjem reorganizacije njihovih struktur in pospeševanjem njihovih dopolnilnih dejavnosti (člen 1(1)(ii)) ter po drugi strani z vzdrževanjem skupnega kmetijstva, sposobnega za preživetje, ki bo prispevalo k družbenemu razvoju kmetijskih območij z zagotavljanjem pravične življenjske ravni kmetovalcev, vključno z nadomestili za naravne omejitve v goratih območjih in območjih z omejenimi možnostmi (člen 1(1)(iii)).

125. Ti uredbi se nanašata tudi na deželni zakon št. 44/1988, in sicer na njegov namen.( )

126. Ker se v Uredbi št. 797/85 – tako kot v Uredbi št. 2328/91 (člen 12(1) in člen 35) – zahteva spoštovanje členov od 87 ES do 89 ES (člen 31), za nacionalne ukrepe veljajo pravila Skupnosti o državnih pomočeh, ne da bi bilo treba upoštevati Uredbo št. 26.

127. Če se glede te točke vseeno še vedno dvomi, je treba spomniti na trditev, navedeno zgoraj, ki se nanaša na neposredno uporabo pravil o konkurenci za kmetijstvo.

b) Pomoči, dodeljene z odločbami Giunta regionale

128. Če za temeljni okvir, ki ga določa italijanski zakon in pokriva dodelitev pomoči, velja ureditev državnih pomoči, je logično sklepati, da velja tudi za njegove konkretne izraze. Vendar pa ta okoliščina ne ovira analize skladnosti odločbe Komisije s pravom Skupnosti glede pomoči, ki jih je dodelila avtonomna dežela Sardinija, ob upoštevanju, da se Sodišče ni pristojno izreči o deželnem zakonu.( ).

i) Pridelki, gojeni v rastlinjakih

129. Z odločbo z dne 30. decembra 1988 so bila dodeljena posojila zaradi padca cen pridelkov, gojenih v rastlinjakih.( ).

130. Iz zgornjih ugotovitev izhaja, da se za to odločbo uporablja Uredba št. 797/85, kar daje Komisiji pooblastilo za uporabo vseh členov Pogodbe o državnih pomočeh.

ii) Gozdarska podjetja

131. V odločbi z dne 27. junija 1990 je prednost naklonjena gozdarskim podjetjem, katerih posestva še niso bila primerna za rentabilno sečnjo.

132. Sicer pa tudi če ima pojem „kmetijstvo“, na kateri se sklicuje Pogodba, široke okvire, saj zajema tudi živinorejske in ribiške proizvode, ne vključuje gozdarskih podjetij, njihovi proizvodi pa ne štejejo za „kmetijske“ pridelke v smislu Priloge I, čeprav odnosi med tema področjema niso zanemarjeni.( )

133. V tem smislu menim, da je bistveno sklicevanje Komisije na sodbo z dne 25. februarja 1999( ), na podlagi katere „ni mogoče šteti, da Priloga [I] zajema drevesa in proizvode gozdarske dejavnosti, čeprav se za določene proizvode, gledano ločeno, lahko uporabljajo členi [od 32 do 38] Pogodbe“.

134. Zato tudi če ne upoštevam posebnosti, določenih v členu 36 ES, nacionalne posege avtomatično urejajo splošna pravila Skupnosti.

iii) Rejci zajcev

135. Živalska kuga, ki je regijo zajela spomladi leta 1990, je prizadela zajce. Rejci so bili upravičeni do ugodnosti, dodeljenih z odločbo z dne 20. novembra 1990.

136. Gre za sektor, ki v nasprotju s prejšnjim spada pod kmetijstvo in za katerega se torej uporablja Uredba št. 797/85, vendar pa je upravičen tudi do uporabe posebne Uredbe Sveta (EGS) št. 827/68 z dne 28. junija 1968 o skupni ureditvi trga za nekatere proizvode, navedene v Prilogi II k Pogodbi.( )

137. Na podlagi člena 5 te uredbe se členi od 87 ES do 89 ES „uporabljajo pri proizvodnji in trgovini proizvodov iz Priloge“, med katerimi so tudi „druge žive živali“ (točka 01.06).

iv) Zadolžena kmetijska gospodarstva

138. Zaradi tržnih pogojev in poslabšanja vremenskih pogojev je odločba z dne 26. junija 1992 določila pomoči v korist gospodarskih subjektov, ki izpolnjujejo določene pogoje.

139. Upoštevaje določene datume je treba v teh zadevah upoštevati Uredbo št. 2328/91, ki se uporablja za deželno odločbo, zato je treba uporabiti vsa pravila Pogodbe s področja konkurence.

c) Končni premislek

140. Prejšnje točke utemeljujejo uporabo členov od 87 ES do 89 ES za deželni zakon št. 44/1988 in za njegove štiri konkretne izraze. Podana so tudi izvedena pravna pravila, ki to dopuščajo, med njimi nekatera posebna pravila, na primer pravila glede rejcev zajcev. Vendar tudi če ne bi šlo za tak primer, ima Sodišče vsaj lepo priložnost, da ugotovi, da se za Odločbo uporabljajo pravila Pogodbe, če pretehtamo besedilo in namen njenih določb.

B – Kršitev načela varstva upravičenih pričakovanj

141. Predložitveni odločbi pripisujeta velik pomen dolžini časa, ki je potekel od objave deželnega zakona do začetka postopka zaradi neizpolnitve obveznosti proti Italijanski republiki, sprejetja odločbe Komisije in odredbe o izterjavi neupravičeno prejetih zneskov, ter podajata primerjavo teh okoliščin in načela varstva upravičenih pričakovanj, za katero menita, da je bilo kršeno, ker presoja združljivosti pomoči s skupnim trgom ni bila dovolj skrbna.

1. Narava načela

142. Upravičena pričakovanja ohranjajo tesen odnos s pravno varnostjo, katere poseben izraz so, ne da bi imela povsem objektivno naravo, saj so namenjena varstvu posamičnih položajev. Posledica te subjektivne narave je, da je varstveni učinek tega načela v veliki meri odvisen od okoliščin posamičnega primera.( )

143. Čeprav je Sodišče načelo uzakonilo zelo zgodaj( ), je bil postopek njegovega priznanja dolg in postopen, vzporeden razvoju prava Skupnosti, saj je bilo težko jasno in logično podati njegovo opredelitev( ).

144. Z vidika razvoja sodne prakse( ) mora biti za konkretno uporabo tega načela izpolnjenih več pogojev( ): akt organov Skupnosti, ki upravičuje zakonita pričakovanja zadevnih posameznikov – saj se na upravičena pričakovanja v skladu s tem, kar je navedeno v sodbi Kühn( ), ni mogoče sklicevati, če ni Skupnost vnaprej ustvarila položaja, v katerem bi jih bilo mogoče predvideti; določena verjetnost – da bo oseba ohranila svoj položaj –, ki jo lahko prepozna in razloči zunanji opazovalec ter ima objektivno podlago in dimenzijo, tako da se preobrazi v „utemeljena pričakovanja“, ki niso v nasprotju s pravom Unije, in primarnost interesa zadevne osebe glede na obstoj javnega interesa.

145. Težavna je opredelitev „podlage za pričakovanje“, saj položaj posameznika zahteva njeno varstvo le takrat, kadar je upravičena.( )

2. Upravičena pričakovanja na področju državnih pomoči

146. Vračilu nezakonitih in nezdružljivih ugodnosti se je mogoče izogniti le pri kršitvi splošnega pravnega načela.( ) Med temi izjemami imajo poseben pomen upravičena pričakovanja posameznika, zato jih je sodna praksa, ki loči med tem, ali se uveljavljajo, da bi se izognili obveznosti, ki izhaja iz prava Skupnosti, ali pa zaradi izpodbijanja njegove veljavnosti pred Sodiščem, pogosto analizirala.( )

147. Sodišče je presodilo, da ob upoštevanju obvezne narave nadzora, ki ga opravlja Komisija, upravičenci ne morejo „imeti upravičenih pričakovanj glede zakonitosti pomoči, če ni bila dodeljena ob spoštovanju postopka“, ki je zanjo določen, in dodaja, „da mora imeti skrben gospodarski subjekt običajno možnost ugotoviti, ali je bil ta postopek spoštovan“.( ) Konkretno, če je pomoč dodeljena brez predhodne priglasitve, se upravičenec od tega trenutka naprej ne more več upravičeno zanesti na zakonitost njene dodelitve.( ) Še več, dokler Komisija ni sprejela odločbe o potrditvi in dokler ni potekel rok za vložitev tožbe proti tej odločbi, ni podana nikakršna gotovost glede zakonitosti dodeljene pomoči.( ) Zato se ni mogoče sklicevati na načelo, ne da bi se predhodno prepričali o tem, da je država, ki je dodelila pomoč, o njej podala obvezno predhodno priglasitev( ), saj je težko upravičiti nepoznavanje sistema nadzora Skupnosti nad državnimi pomočmi( ).

148. Nadzor Komisije prav tako zahteva določen čas, kot je presodilo Sodišče v sodbi z dne 29. aprila 2004 v zadevi Italija proti Komisiji( ), pri presoji očitka glede dolgega obdobja, ki je poteklo od dodelitve subvencij do sprejetja odločbe o vračilu, v kateri se je utrdilo prepričanje o zakonitosti pomoči. Prvič, zastaranje pravice do izterjave izplačanega zneska je pogojeno s tem, da je rok vnaprej določen, do česar pa – tako kot v tej zadevi – ni prišlo pred sprejetjem izpodbijanega akta (točka 89).( ) Drugič, Sodišče je ob sklicevanju na druge sodbe( ) v tej zadevi presodilo, da če pravna varnost nasprotuje odlašanju Komisije za nedoločen čas pri izvrševanju njenih pooblastil (točka 90), pa ji ni mogoče očitati zamude pri nepriglašenih državnih pomočeh do takrat, ko je bila obveščena o pomočeh, ki niso bile združljive s skupnim trgom (točka 91).

149. Prav na zamudi pri sprejetju Odločbe je temeljil edini primer, v katerem ni bilo zahtevano vračilo. Tako je Sodišče presodilo tudi v sodbi RSV proti Komisiji( ), upoštevaje izjemne okoliščine zadeve( ), v kateri je bila vložena tožba proti Odločbi, v kateri sta bili po 26 mesecih od priglasitve ugotovljeni nezdružljivost in ustavitev pomoči, namenjene sektorju, ki je bil že upravičen do drugih dovoljenih ugodnosti, da bi se soočil z dodatnimi stroški operacije, za katero je bila prav tako že dovoljena pomoč.

3. Uporaba v tem primeru

150. Študija Odločbe z vsebinskega vidika razkriva dvoje: prvič, nepriglasitev pomoči, ki opredeljuje njeno nezakonitost; drugič, nezdružljivost s svobodno konkurenco, katere posledica je nezdružljivost s skupnim trgom. Ta dvojna posledica vodi do skupne analize.

a) Nezakonitost

151. Komisija je na začetku Odločbe ugotovila nezakonitost ugodnosti, dodeljenih na podlagi člena 5 deželnega zakona št. 44/1988, z obrazložitvijo, da ni bila obveščena niti o tem zakonu niti o odločbah, ki so bile sprejete na njegovi podlagi.

152. Nepriglasitev je dejstvo, ki ga ni težko dokazati in se načeloma slabo sklada z zamudo, do katere je prišlo v tem primeru.

153. Najprej je treba opredeliti dodeljene ukrepe v zvezi z uporabo členov od 87 ES do 89 ES. Ta naloga ni vedno preprosta.

154. Poleg tega se ugotovljene kršitve pravnega reda Skupnosti ne nanašajo le na oblikovne vidike, ampak tudi na vsebino zadevnih pomoči. Pri tem je treba upoštevati sodbo Boussac Saint Frères( ), na podlagi katere vračila pomoči ni mogoče zahtevati le zato, ker ni bila priglašena v skladu s členom 88(3) ES, to je zaradi svoje formalne nezakonitosti – „formelle Gemeinschaftsrechtswidrigkeit“ –, ampak je treba ugotoviti njeno nezdružljivost s skupnim trgom – „materielle Gemeinschaftswidrigkeit”.

155. Ta dela zato nista različna, saj sta očitno tesno povezana, zaradi česar je treba presoditi drugi del Odločbe.

b) Nezdružljivost

156. Za presojo časa, ki je potekel, je treba pretehtati podatke, predstavljene v obrazložitvi dejanskega stanja zadeve v glavni stvari, in sicer glede ugodnosti, ki jih je dodelila deželna vlada Sardinije, in tudi glede aktov, ki jih je izdala Komisija.

157. Podrobna analiza pripelje do drugačnih poudarkov navedb, da se je postopek, čeprav je bil deželni zakon sprejet leta 1988, začel leta 1994, da je bila Odločba sprejeta leta 1997 in zahtevano vračilo neupravičeno prejetih zneskov leta 2001.

158. Pri razpravi o veljavnosti akta Skupnosti je treba ovrednotiti skrbnost institucij. Ravnanje države članice vpliva na notranje področje njenih odnosov z državljani, ne more pa povzročiti ničnosti njene odločbe. Sporni roki so začeli teči, ko je bila Komisija prvič obveščena o elementih, na podlagi katerih bi lahko sklepala o pomočeh, kar se je zgodilo 1. septembra 1992, ko je bila obveščena o deželnem zakonu št. 17/1992. Dies ad quem ustreza datumu, na kateri je bila vročena odločba Komisije.

159. Med tema datumoma je treba ločiti dve stopnji: prvo, ki jo predstavlja predhodna preiskava, in drugo stopnjo formalnega postopka preverjanja.

i) Predhodna preiskava

160. Ker niso bili priglašeni niti deželni zakon št. 44/1988 niti odločbe Giunta regionale, se je bilo treba v tem postopku seznaniti z odločilnimi dejstvi, zlasti glede narave in obsega ugodnosti, ter o njihovih učinkih na skupni trg.( )

161. Potekala je od septembra 1992 do avgusta 1994 in v tem času so bile na italijansko vlado naslovljene različne zahteve za informacije, in sicer 29. oktobra 1992 in 27. maja 1993, na katere je bilo odgovorjeno 24. marca, 2. aprila in 3. decembra 1993; zadnja zahteva je bila naslovljena 28. februarja 1994, na katero je bilo odgovorjeno 25. aprila istega leta.

162. Ta dejanja dokazujejo, da ni prišlo do mirovanja, ki bi upravičevalo zatrjevano ničnost Odločbe. S pridržkom nerazkritja vsebine teh aktov v postopku za sprejetje predhodne odločbe je očitno, da so nacionalni organi odlašali z odgovori na določene zahteve, saj so na zahtevo z dne 27. maja 1993 odgovorili šele šest mesecev pozneje.

ii) Formalni postopek

163. To obdobje traja od začetka formalnega postopka, to je od avgusta 1994 do sprejetja Odločbe aprila 1997.

164. Zgoraj navedena objava sporočila Komisije v Uradnem listu ima poseben pomen; na podlagi člena 88(2) ES je namenjena državam članicam in tretjim osebam, ki lahko „predstavijo stališča glede ukrepov“, ki so načrtovani. V sodbi Intermills proti Komisiji je Sodišče navedlo, da ta določba ne zahteva, da se posamično pozove vsak posameznik, saj je „njen edini cilj zavezati […] k skrbi za to, da so vse potencialne zadevne stranke obveščene in da jim je omogočeno, da navajajo svoje trditve“, dodano pa je, da je „objava sporočila v Uradnem listu ustrezno sredstvo za seznanitev vseh zadevnih strank z uvedbo postopka“.( )

165. V teh 32 mesecih se je zgodilo veliko različnih dogodkov, kot na primer predložitev stališč Italijanske republike 30. januarja, 25. avgusta in 1. decembra 1995. Poleg tega je sprememba ureditve v zadnjem triletju leta 1995 Komisijo pripeljala do tega, da je decembra 1995 ponovno zahtevala pojasnila, ki so bila predložena 22. februarja 1996. Menim, da je bistveno, da se je Komisija ob upoštevanju teh okoliščin odločila skupaj obravnavati spremembo iz leta 1995 in celotno ureditev pomoči, o čemer je bila država članica obveščena v odločbi z dne 25. julija 1996, tudi če tega ni bilo mogoče ustrezno preveriti zaradi pomanjkanja informacij o učinkih te reforme.

166. Kljub določeni zamudi, ki jo je težko upravičiti, pa Komisiji ni mogoče dokazati malomarnosti pri opravljanju njenih dolžnosti.

c) Splošna presoja

167. Ob upoštevanju vseh navedenih razlogov, dvojne vsebine Odločbe in aktov, ki so bili sprejeti pred njo, je treba zaključiti, da upravičena pričakovanja upravičencev niso bila kršena, ker je bilo, prvič, dokazano, da ni bila opravljena priglasitev deželnega zakona št. 44/1988 in odločb, s katerimi je bil udejanjen, ter da je bil objavljen začetek postopka; in drugič, ker obdobje, ki je preteklo do sprejetja akta Skupnosti, ni dovolj dolgo.

C – Druge pomanjkljivosti

168. Pred drugimi razlogi je treba poudariti, da so v Odločbi pomoči razglašene za nezakonite in nezdružljive s skupnim trgom. Prva ugotovitev temelji na dejstvu, da so bile pomoči dodeljene, ne da bi jih Komisija lahko preučila, ko so bile načrtovane. Druga temelji na členu 87(1) ES, ker niso izpolnjeni pogoji za uporabo izjem, določenih v odstavkih 2 in 3 tega člena.

169. Navedena dvojna ugotovitev ustreza zahtevam, ki jih je postavilo Sodišče, ter po zgoraj navedenih sodbah Boussac Saint Frères in Tubemeuse ločuje med nezdružljivostjo po temelju in postopkovno nezakonitostjo, in sicer opustitev formalne priglasitve ne povzroča posledic za svobodno konkurenco.

170. V tej zadevi se spor ne nanaša na nepriglasitev, ki povzroča nezakonitost pomoči, ampak na njihovo ustreznost na skupnem trgu in opravljeno skrbnost.

171. Zdaj je treba preveriti postopkovne nepravilnosti, nezadostno obrazložitev in združljivost pomoči.

1. Postopkovne nepravilnosti

172. Pred Uredbo št. 659/1999 Komisija ni imela na voljo pravil, v katerih bi bil določen postopek za državne pomoči, ki so bile že določene ali izvedene. Spoštovala je načela, ki jih je določilo Sodišče, ki je v sodbi z dne 2. julija 1974 v zadevi Italija proti Komisiji( ) določilo postopek posebnega nadzora, tako da se je oprlo na pravila, določena za primere priglasitve.

173. Podrobnosti je obrazložilo v zgoraj navedeni sodbi Boussac Saint Frères:

– Ko Komisija ugotovi, da je bila pomoč dodeljena ali spremenjena, ne da bi bila priglašena, državo članico povabi, naj predloži stališča, nato pa ji lahko naloži, naj dodelitev in, v okoliščinah posamičnega primera, izvrševanje nemudoma ustavi, ter zahteva vse listine, informacije in potrebne podatke.

– Ko so ti elementi predloženi, Komisija preveri združljivost ukrepa s skupnim trgom. Če ji zadevna država ni predložila informacij, lahko postopek zaključi in sprejme ustrezno odločbo, v okoliščinah posamičnega primera pa zahteva vračilo pomoči.

– Če država članica ne ustavi dodeljevanja pomoči, lahko Komisija, ob presoji temelja, neposredno pred Sodiščem vloži tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti iz Pogodbe.

174. V tem primeru je Komisija, ko je bila seznanjena z zadevnimi pomočmi, začela s predhodnim preverjanjem, ki mu je sledil formalni postopek preverjanja iz člena 88(2) ES, v katerem je Italijanska republika predstavila stališča na različne datume in ki se je zaključil s sporno odločbo.

175. Pri tem zaporedju dogodkov ne vidim nobene pomembne kršitve, zaradi katere bi bil končni akt ničen.

176. Poleg tega je treba upoštevati ta razmišljanja:

a) V ureditvi, določeni v deželnem zakonu št. 44/1988 – dopolnjeni z deželnim zakonom št. 17/1992 –, je v členu 5 predvidena dodelitev pomoči, ki so bile v njej urejene, v obliki posojil po znižani obrestni meri, ki jo je poleg tega na podlagi odstavka 4 tega člena urejal zakon iz leta 1928 o ukrepih v zvezi s posojili kmetijstvu; zadnji torej ne ureja pomoči, ampak je sredstvo, s katerim se te, in to le deloma, uresničujejo.

Menim, da ni skladna tudi trditev, v skladu s katero so bile pomoči urejene v ureditvi, sprejeti pred Pogodbo – to je okoliščina v zvezi z uporabo člena 88(1) ES, ki Komisijo in države članice zavezuje k stalnemu preverjanju „obstoječih“ pomoči –, saj gre brez dvoma za nove pomoči.( )

b) Prav tako ni utemeljeno zatrjevanje, da naj združljivost pomoči ne bi bila preverjena po obvestilu o deželnem zakonu št. 17/1992, saj je to sporočilo predvidevalo uvedbo predhodnega preverjanja in izpolnitev več formalnosti, ki so že bile obrazložene.

Tako tudi če je v Odločbi preverjena primernost pomoči na skupnem trgu, trajanje opravljenih dejanj ne vpliva na pravilnost postopka, ampak na drugo področje – na načelo varstva upravičenih pričakovanj –, ki je že bilo predmet presoje.

2. Obrazložitev

177. V sklepnih predlogih v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 11. novembra 2004 v zadevi Portugalska proti Komisiji( ), sem poudaril, da je utemeljitev akta njegov „bistveni element“( ), namen obveznosti obrazložitve pa je zaščititi stranke v postopku in Sodišču omogočiti, da lahko v celoti izvaja ustrezen sodni nadzor( ). Sodna praksa je tudi pokazala, da mora biti v obrazložitvi, ki je določena s Pogodbo, jasno in nedvoumno navedena obrazložitev institucije, ki je izdala izpodbijani akt, tako da se zainteresirane stranke lahko seznanijo z utemeljitvami sprejetega ukrepa in Sodišče lahko opravi nadzor; vendar pa se ne zahteva, da morajo biti v obrazložitvi navedene vse ustrezne pravne in dejanske okoliščine, če ni treba upoštevati samo besedila odločbe, ampak tudi kontekst in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje.( )

178. Ekonomska zapletenost sistemov pomoči daje obrazložitvi odločb na teh področjih velik pomen. Že v sodbi z dne 12. julija 1973 v zadevi Komisija proti Nemčiji( ) je bilo navedeno, da mora biti odločba dovolj jasna, zgoraj navedena sodba Intermills proti Komisiji ter sodba Nizozemska in Leeuwardeer Papierwarenfabriek proti Komisiji( ) pa sta izpodbijani akt razveljavili zaradi nezadostne obrazložitve. V zgoraj navedeni sodbi Boussac Saint Frères je prav tako navedeno, da če država članica dodeli ugodnost, ne da bi jo predhodno priglasila, mora odločba, v kateri je ugotovljena nezdružljivost, dokazati dejanski vpliv na konkurenco oziroma na trgovino, saj bi nasprotna rešitev kršitelje postavljala v boljši položaj, na škodo tistih, ki so priglasili načrtovane državne ukrepe (zlasti točki 32 in 33).

179. V tej zadevi so v točkah Odločbe obrazložene podrobnosti postopka, v katerem je bila ta sprejeta, in podrobnosti nacionalnih določb. Navedeni so tudi razlogi posebne teže opustitve priglasitve, razlogi neuporabe Smernic za državne pomoči za reševanje in prestrukturiranje podjetij v težavah ter razlogi, zaradi katerih trditve, ki so se nanašale na vzroke prezadolžitve, niso bile sprejete. Obravnavani so tudi učinki pomoči in neuporaba izjem, določenih v členu 87(2)(a) in (c) ES. Nazadnje je podan zagovor potrebe po vračilu izplačanih zneskov.

180. Iz tega sledi, da je Odločba v zadostni meri obrazložena. Izpodbijati je mogoče obseg oziroma obrazložitve, ki so podane, razlogi Odločbe pa so znani.

3. Združljivost pomoči

181. Državne pomoči je treba, tako kot druge omejitve konkurence, presojati ob upoštevanju delovanja trga in evropskega združevanja( ), saj dodelitev umetno poruši enakost sredstev in vpliva na priložnosti podjetij, čeprav lahko najmanj začasno prispeva k boljšemu prilagajanju na nove položaje, boju proti nezaposlenosti oziroma skladnemu regionalnemu razvoju.

182. To nasprotje interesov je preneseno v člen 87 ES, ki prepoveduje nacionalne posege (odstavek 1), vendar našteva več primerov, v katerih so pomoči združljive, in položaje, v katerih o tem razsoja Komisija (odstavek 2 oziroma 3).

183. Kot je Sodišče že zgodaj poudarilo v sodbi z dne 14. decembra 1962 v zadevi Komisija proti Luksemburgu in Belgiji( ) se izjeme od splošnega pravila razlagajo strogo; omejitve izjem v kmetijskem sektorju so bile natančneje določene v sodbi Syndicat national des céréales in drugi( ). Kot je Sodišče pred kratkim navedlo v sodbi z dne 11. novembra 2004 v zadevi Španija proti Komisiji( ), „je vpliv na trgovino med državami članicami […] odvisen od obstoja učinkovite konkurence med podjetji v teh državah na obravnavanem področju“ (točka 29), to je zamisel, ki jo je treba upoštevati skupaj z razlogovanjem iz sodbe z dne 29. aprila 2004 v zadevi Grčija proti Komisiji( ), ki se opira na številne vodilne primere in v skladu s katero „relativno majhen pomen pomoči[( )] oziroma relativno skromna velikost upravičenega podjetja ne izključuje a priori možnosti, da bo prizadeta trgovina […] oziroma izkrivljena konkurenca“ (točka 69), saj imajo drugi elementi odločilno vlogo pri presoji učinkov pomoči, kot njen „skupni značaj […] in okoliščina, da druga upravičena podjetja delujejo v sektorju, ki je še posebej izpostavljen konkurenci“ (točka 70), kot je kmetijstvo( ).

184. V oporo zakonitosti pomoči so bile podane določbe člena 87(2)(b) ter člena 87(3)(a) in (c) ES.

a) Člen 87(2)(b) ES

185. Ta člen določa združljivost pomoči z skupnim trgom, namenjenih „za povrnitev škode, ki so jo povzročile naravne nesreče ali izjemni dogodki“.

186. Sodba Španija proti Komisiji z dne 11. novembra 2004, ki jo je treba omeniti, v zvezi s tem zahteva „neposredno zvezo med škodo, ki jo je povzročil izjemen dogodek, in državno pomočjo“ ter da je „ovrednotenje škode, ki so jo utrpeli zadevni proizvajalci, kar najbolj natančno“ (točka 37).

187. V tej zadevi nista bila dokazana nobena nesreča oziroma noben poseben pojav, ki bi zahteval posebne ekonomske ukrepe za ponovno vzpostavitev ravnovesja, saj suša – naj bo še tako vztrajna –, kriza na trgu, višje obrestne mere oziroma organizacijske težave pri trženju tega pogoja ne izpolnjujejo. Še več, podana ni nobena ocena škode, niti informativna, ki so jo utrpeli naslovniki. Nazadnje razlogi, predloženi v zvezi s tem v Odločbi, niso bili ovrženi.

b) Člen 87(3)(a) in (c) ES

188. Ta pravila omogočajo Komisiji, da lahko pomoči „za pospeševanje gospodarskega razvoja območij, na katerih je življenjska raven izjemno nizka ali na katerih je podzaposlenost velika“, in pomoči za „pospeševanje razvoja določenih gospodarskih dejavnosti ali določenih gospodarskih območij, kadar takšna pomoč ne spreminja trgovinskih pogojev v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi“, šteje za združljive s skupnim trgom.

189. V skladu z ustaljeno sodno prakso ima pri analizi položajev, za katere se uporablja člen 87(3) ES, „Komisija [...] široko diskrecijsko pravico, katere izvajanje vključuje gospodarsko in družbeno presojo, ki jo je treba izvesti v okviru Skupnosti“; ter „Sodišče pri nadzoru zakonitosti izvajanja take pravice presoje pristojnega organa ne sme nadomestiti s svojo presojo, ampak se mora omejiti na preizkus, ali vsebuje presoja pristojnega organa kakršno koli očitno napako ali zlorabo pooblastil“.( )

190. Niti spis niti obrazložitve v Odločbi ne kažejo niti na najmanjšo napako pri opravljeni oceni. Iz tega izhaja, da Komisija svojih pooblastil ni izvajala z drugačnimi nameni, kot jih določa pravni red.

191. V Odločbi je tudi stališče o zgoraj navedenih Smernicah Skupnosti o državni pomoči za reševanje in prestrukturiranje podjetij v težavah, na katere se je sklicevala Italijanska republika v upravnem postopku. Komisija navaja, da se ne uporabljajo, ker se je ustrezen postopek začel, preden so začele veljati; pa tudi če bi se upoštevale, pogoji, ki jih določajo, ne bi bili izpolnjeni v nobenem od obravnavanih primerov.

VIII – Posledice veljavnosti

192. Na podlagi zgoraj navedene sodbe Tubemeuse skladnost Odločbe s pravnim redom pomeni vračilo prejetih zneskov, kar je logična posledica nezdružljivosti ureditve.

193. Sodišče je presodilo, da se morajo, ker pravo Skupnosti ne določa postopka vračila pomoči – najmanj pred Uredbo št. 659/1999 –, uporabiti nacionalna pravila( ), pri tem pa je država članica pri premostitvi danih težav dolžna v dobri veri sodelovati( ). V tem smislu sodba z dne 29. junija 2004 v zadevi Komisija proti Svetu( ) navaja, da ima obveznost države članice, da ukine pomoč, ki ni združljiva s skupnim trgom, „namen vzpostaviti prejšnje stanje“, in ta cilj je dosežen, ko prejemnik vrne zadevne pomoči, zvišane za zamudne obresti, saj s tem vračilom „izgubi prednost, ki jo je – glede na svoje konkurente – imel na trgu“ (točka 42).

194. Iz zgornjih navedb jasno izhaja, da država članica sprejetih ukrepov ni priglasila Komisiji, da o uvedbi postopka ni obvestila zadevnih strank in da so minila skoraj štiri leta do takrat, ko jim je vročila končno odločbo, pri čemer je treba upoštevati, da bi se lahko te z njo vseeno seznanili s pomočjo drugih sredstev.

195. Okoliščine, na katere se opirajo tožniki pri uveljavljanju odškodnine, so bile navedene v postopkih, v katerih so bila postavljena vprašanja za predhodno odločanje. Čeprav ni bilo predlagano, naj se Sodišče izreče o tem vprašanju, pa ni razloga, zaradi katerega nacionalnemu sodišču ne bi bilo mogoče podati nekaterih koristnih smernic za rešitev tega problema.

196. Razprava se osredotoča na mogočo odgovornost, ki jo nosi država članica zaradi neizpolnitve prava Skupnosti( ), zlasti zaradi kršitve predhodne priglasitve Komisiji, saj je treba drugi vidik, ki je bil poudarjen, presoditi ob upoštevanju nacionalnega prava, enako kot morebitno kršitev upravičenih pričakovanj zadevnih strank s strani Italijanske republike.

197. Sicer pa je pomembno, če bi upravičenci do pomoči, ki so bile razveljavljene zaradi kršitev postopkovnih pravil, vložili odškodninsko tožbo( ), ugotoviti, ali je podana „dovolj resna“( ) kršitev, ki daje podlago za povračilno obveznost, kot je opredeljena v sodbi Brasserie du pêcheur in Factortame( ).

198. To okoliščino mora presoditi nacionalno sodišče, ki lahko, če je v dvomih, Sodišču ponovno predloži vprašanje za predhodno odločanje glede razlage. V vsakem primeru je treba navesti, da škoda pri priznanju odškodnine ne bi smela biti enaka zneskom, ki jih je treba vrniti, saj bi bilo to enako posredni dodelitvi pomoči, ki niso zakonite in združljive s skupnim trgom.

IX – Predlog

199. Ob upoštevanju navedenih ugotovitev Sodišču predlagam, naj Tribunale ordinario di Cagliari odgovori:

Preizkus vprašanj ni razkril nobenega dejavnika, ki bi lahko vplival na veljavnost Odločbe Komisije 97/612/ES z dne 16. aprila 1997 o državnih pomočeh, ki jih je kmetijskemu sektorju dodelila dežela Sardinija (Italija).