Zadeva C-179/06

Komisija Evropskih skupnosti

proti

Italijanski republiki

„Neizpolnitev obveznosti države – Direktiva 92/43/EGS – Ohranjanje naravnih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst – Presoja vplivov na okolje“

Povzetek sodbe

1. Okolje – Ohranjanje naravnih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst – Direktiva 92/43

(Direktiva Sveta 92/43, člen 6(3))

2. Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Dokaz o neizpolnitvi obveznosti – Dokazno breme, ki ga nosi Komisija

(člen 226 ES)

1. Člen 6(3) Direktive 92/43 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst obveznost ustrezne presoje vplivov načrta ali projekta na zavarovano območje pogojuje s tem, ali lahko zadevni načrt oziroma projekt pomembno vpliva na to območje. Sprožitev tega mehanizma za varstvo se pogojuje s tem, da obstaja verjetnost ali tveganje, da bo ta načrt ali projekt pomembno vplival na zadevno območje. Pomemben vpliv je treba povezati s cilji ohranjanja območja. Če torej načrt ali projekt, ki vpliva na to območje, ne škoduje ciljem ohranjanja tega območja, ga ni mogoče obravnavati, kot da bi lahko pomembno vplival na zadevno območje. Presojo takega tveganja je treba izvesti med drugim glede na značilnosti in posebne okoljske razmere območja, na katerega se ta načrt ali projekt nanaša.

(Glej točke od 33 do 35.)

2. V postopku zaradi neizpolnitve obveznosti mora Komisija dokazati zatrjevano neizpolnitev. Sodišču mora predložiti potrebne dokaze, da to lahko preveri, ali gre za neizpolnitev, pri čemer se Komisija ne more opreti na kakršno koli domnevo. Poleg tega je treba dokazno breme, ki ga nosi Komisija v tem postopku, določiti glede na vrste obveznosti, ki jih direktive nalagajo državam članicam, in torej glede rezultatov, ki jih je treba doseči.

Komisija v postopku zaradi neizpolnitve obveznosti glede obveznosti, določenih v členu 6(3) Direktive 92/43 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst, torej ne sme zgolj zatrjevati obstoja programskih sporazumov glede industrijskih konstrukcij, ki se nahajajo na posebnih območjih varstva, ampak mora tudi predložiti dovolj konkretnih dokumentov za ugotovitev, da ti prekoračijo fazo uvodne upravne presoje in vsebujejo stopnjo natančnosti pri zadevnem planiranju, ki zahteva okoljsko presojo njihovih vplivov. Poleg tega mora Komisija predložiti dokaz, da lahko načrt ali projekt na to območje pomembno vpliva glede značilnosti in posebnih okoljskih razmer zadevnega območja, upoštevajoč ohranitvene cilje, ki so zanj določeni.

(Glej točke od 37 do 39 in 41.)

SODBA SODIŠČA (četrti senat)

z dne 4. oktobra 2007( )

„Neizpolnitev obveznosti države – Direktiva 92/43/EGS – Ohranjanje naravnih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst – Presoja vplivov na okolje“

V zadevi C‑179/06,

zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES, vložene 5. aprila 2006,

Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopa D. Recchia, zastopnica, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,

tožeča stranka,

proti

Italijanski republiki, ki jo zastopajo I. M. Braguglia, zastopnik, skupaj z G. Fiengom, avvocato dello Stato, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,

tožena stranka,

SODIŠČE (četrti senat),

v sestavi K. Lenaerts, predsednik senata, E. Juhász, sodnik, R. Silva de Lapuerta (poročevalka) sodnica, G. Arestis in J. Malenovský, sodnika,

generalna pravobranilka: J. Kokott,

sodna tajnica: M. Ferreira, glavna administratorka,

na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 21. junija 2007,

na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalne pravobranilke, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,

izreka naslednjo

Sodbo

1 Komisija Evropskih skupnosti s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Italijanska republika, s tem da sta občina Altamura in dežela Apulija od decembra 2000 dalje soglašali s spremembo urbanističnega načrta, ki je obsegala več industrijskih gradbenih posegov, ki bi lahko pomembno vplivali na posebno območje varstva (v nadaljevanju: POV) in predlagano območje, pomembno za Skupnosti (v nadaljevanju: pOPS) IT9120007 Murgia Alta, ne da bi bil prej opravljen postopek za presojo posledic, vsaj glede POV, ni izpolnila obveznosti iz povezanih določb členov 6(3) in 7 Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (UL L 206, str. 7, v nadaljevanju: Direktiva).

Skupnostni pravni okvir

2 Cilj Direktive 92/43 je prispevati k zagotavljanju biotske raznovrstnosti z ohranjanjem naravnih habitatov in prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst na evropskem ozemlju držav članic, za katerega se uporablja Pogodba ES.

3 Člen 4 te direktive ureja postopek vzpostavitve s členom 3 uvedenega omrežja z imenom „Natura 2000“ in določitev posebnih ohranitvenih območij držav članic.

4 Člen 6 navedene direktive, ki določa ohranitvene ukrepe za ta območja, določa:

„[...]

2. Države članice storijo vse potrebno, da na posebnih ohranitvenih območjih preprečijo slabšanje stanja naravnih habitatov in habitatov vrst ter vznemirjanje vrst, za katere so bila območja določena, kolikor bi tako vznemirjanje lahko pomembno vplivalo na cilje te direktive.

3. Pri vsakem načrtu ali projektu, ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, pa bi sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival na območje, je treba opraviti ustrezno presojo njegovih posledic glede na cilje ohranjanja tega območja. Glede na ugotovitve presoje posledic za območje in ob upoštevanju določb odstavka 4 pristojni nacionalni organi soglašajo z načrtom ali projektom šele potem, ko se prepričajo, da ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja, in, če je primerno, ko pridobijo mnenje javnosti.

[…]“

5 Člen 7 Direktive 92/43 določa, da obveznosti iz člena 6(2), (3) in (4) te direktive nadomestijo vse obveznosti iz člena 4(4), prvi stavek, Direktive Sveta 79/409/EGS z dne 2. aprila 1979 o ohranjanju prosto živečih ptic (UL L 103, str. 1) za območja, določena na podlagi člena 4(1) ali podobno priznana po členu 4(2) navedene direktive, od datuma začetka izvajanja Direktive 92/43 ali datuma, ko država članica določi ali prizna ta območja po Direktivi 79/409, če je slednji datum kasnejši.

Območje Murgia Alta

6 Leta 1998 je bilo v skladu s členom 4(1) Direktive 79/409 (koda IT9120007) območje Murgia Alta uvrščeno med POV. To območje spada v sredozemsko biogeografsko regijo. Meri 143.152 hektarov.

7 Na tem POV bivajo mnoge ptice iz priloge I k Direktivi 79/409, zlasti največja populacija vrste južne postovke v Italiji.

8 Na omenjenem POV se nahajata dva prednostna habitatna tipa, navedena v prilogi I k Direktivi 92/43, in sicer habitat 6210, z imenom „Polnaravna suha travišča in grmiščni faciesi na karbonatnih tleh (Festuco-Brometalia)“, in habitat 6220, z imenom „Psevdostepe s travami in enoletnicami Thero-Brachypodietea“, kot tudi prednostna rastlina, navedena v prilogi II k Direktivi 92/43, in sicer Stipa austroitalica Martinovsky.

9 Območje Murgia Alta je v standardnem obrazcu, izdanem na podlagi Odločbe Komisije 97/266/ES z dne 18. decembra 1996 o obliki informacij za predlagana območja Nature 2000 (UL L 107, str. 1), opisano tako:

„Splošni značaj območja

Razredi habitatnih tipov % površine

Resave, grmišča, makija in gariga, frigana 20,00

Suha travišča, stepe 65,00

Zimzeleni listnat gozd 15,00

Celotna površina habitatov 100

Druge značilnosti območja

Pokrajina z manjšimi nihanji in depresijami v obliki dolin, s kraškimi površinskimi značilnostmi, ki jih predstavljajo izbokline in brezna. Podlaga je iz kredastega apnenca, pretežno jo prekriva apnenec iz pleistocena. Biopodnebje je subsredozemsko.

Kakovost in pomen

Podregija, ki jo močno zaznamuje široka suha planota, ki doseže najvišjo točko 679 m na Monte Caccia. Izraža se predvsem v obliki visoke kamnite apnenčaste planote. Gre za eno od substepskih območij, najširših v Italiji, z zeleno vegetacijo Festuco brometalia. Flora območja je zelo bogata, na njem raste okoli 1500 vrst. Kar se tiče zračnega živalskega sveta, ki gnezdi, je bilo naštetih 90 vrst, kar pomeni število, ki to področje na regionalni ravni uvršča za Gargano na drugo mesto. Preostalo gozdno tvorbo zaznamuje prevlada Quercus pubescens, pogosto skupaj z Fraxinus ornus. Opazimo redke Quercus cerris in Q. frainetto.

Ranljivost

Glavni dejavnik uničenja je krušenje spodnjega apnenčastega sloja, ki se nato mehansko predela v prah. Tako so široka območja substepskega rastja uničena z nasaditvijo novih območij. Poseg zahteva pogosto tudi stene iz suhega kamenja in druge oblike za omejitve, kjer obstaja velika nevarnost vodnogeološke katastrofe. Ponavljajoči se požari, povezani z veliko pridelavo žita; gradnja vikendov na turistično najbolj privlačnih krajih. Nepravilna uporaba kraških kotanj kot odlagališč trdnih mestnih odpadkov in trdnih odpadkov.“

Dejansko stanje

10 Občina Altamura je 27. decembra 2000 z odlokom občinskega sveta potrdila programske sporazume v smislu člena 27 zakona št. 142 o organiziranosti lokalne samouprave (legge n. 142, ordinamento delle autonomie locali) z dne 8. junija 1990 (redni dodatek h GURI št. 135, 12. junij 1990) glede stotih projektov industrijskih konstrukcij, katerih velik del se je nahajal v POV in pOPS Murgia Alta. Ti sporazumi se nanašajo med drugim na 34 območij, v velikosti 60 hektarov, ki so predvidena v projektu Consorzio di Sviluppo Murgiano, in na 11 območij, v velikosti 8 hektarov, ki so predvidena v projektu Consorzio San Marco. Ti sporazumi so bili kasneje odobreni z uredbo Giunta regionale (deželna vlada) dežele Apulija.

11 Da bi se pospešila zaposlitev v industrijskih in obrtniških proizvodnih enotah, lahko župani občin predlagajo Giunta regionale, naj sprejme programski sporazum, da se odobri uresničitev kompleksov, ki takoj povzročijo visoko stopnjo zaposlitve.

12 Podpis programskega sporazuma, ki ga mora odobriti Giunta regionale, je sprejemljiv, le če veljavni urbanistični načrt ne obsega območja s posebnim namenom, ki bi bilo operativno in bi imelo pravno upošteven učinek za dela, ki se morajo izvesti, ali, če je potrebno povečati obstoječe strukture na sosednjih območjih, ki niso namenjena za industrijske in obrtniške dejavnosti.

13 V obdobju od 1998 do 2001 je veliko podjetij občini Altamura predložilo predloge za industrijske in obrtniške programske sporazume, med katerimi se je z nekaterimi zahtevala sprememba splošnega urbanističnega načrta. Postopki, ki so bili odprti na podlagi teh predlogov, niso vsebovali nobene splošne faze programiranja, ampak so vključevali različne postopke za spremembo tega načrta.

14 Deželna uprava je za projekte glede Consorzio di Sviluppo Murgiano uvedla postopek za preverjanje, ali obstaja potreba po presoji vpliva na okolje, nasprotno pa je menila, da takega postopka ni bilo treba uvesti za ostale projekte, kot so postopki glede Consorzio San Marco. Na podlagi teh sporazumov je občina Altamura izdala določeno število gradbenih dovoljenj.

Predhodni postopek

15 V skladu s členom 226 ES je Komisija 9. julija 2004 Italijanski republiki poslala pisni opomin in jo pozvala, naj ji predloži svoja stališča glede zadevnega območja glede obveznosti, določenih s členoma 6(3) in 7 Direktive 92/43.

16 Italijanska republika je na ta pisni opomin odgovorila s sporočiloma z dne 14. oktobra 2004 in z dne 9. junija 2005, ki sta bili priloženi k dopisom ministrstva za okolje in varstvo ozemlja.

17 Nato je Komisija na Italijansko republiko naslovila obrazloženo mnenje z dne 13. julija 2005, s katerim je to državo članico pozvala, naj sprejme potrebne ukrepe, da se uskladi s tem mnenjem v dveh mesecih od njegovega prejema.

18 Italijanska republika je na to mnenje odgovorila z dvema novima dopisoma ministra z dne 3. in 7. oktobra 2005.

19 Ker je Komisija menila, da položaj ostaja nezadovoljiv, je vložila to tožbo.

Tožba

Trditve strank

20 Komisija zatrjuje, da ni bil izveden noben postopek presoje vplivov v smislu člena 6(3) Direktive 92/43 glede posegov, določenih v zadevnih programskih sporazumih, ki lahko pomembno vplivajo na zadevno območje.

21 Trdi, da različne upravne odločbe, s katerimi so bili ti posegi odobreni, niso v skladu z navedenim členom 6(3), saj v odločbi določeni posegi niso bili predmet postopkov presoje okoljskih vplivov, čeprav lahko pomembno vplivajo na POV in pOPS Murgia Alta.

22 Komisija navaja, da je pravna narava programskih sporazumov in aktov, ki iz njih izhajajo, brezpredmetna glede obveznosti, ki jih imajo države članice na podlagi te določbe.

23 Komisija trdi tudi to, da obstaja neposredna bližina med deli območja, na katero se nanašajo zadevni projekti, in je torej mogoče, da obstajajo pomembni globalni vplivi.

24 Komisija dodaja, da ni upoštevno, da je občina Altamura izdala le omejeno število gradbenih dovoljenj, da leta 2003 ni bilo izdano nobeno gradbeno dovoljenje, da za preostale vloge za izdajo gradbenega dovoljenja velja postopek presoje vplivov in da poteka postopek za globalno presojo za območja, na katerih so instalacije že programirane.

25 Trdi tudi to, da ni bil naveden noben razlog za utemeljitev neobstoja presoje vplivov in da ni bil predložen noben podatek o tem, da industrijske in obrtniške konstrukcije niso mogle pomembno vplivati na varovano območje.

26 Italijanska republika navaja, da programski sporazum ni niti akt, ki opredeljuje pravni položaj, niti upravni akt, niti pogodba, ampak pomeni postopkovni modul, v okviru katerega javne osebe in zasebniki vnaprej opredelijo ravnanja in obveznosti, ki jih je treba spoštovati za dosego končnega rezultata. Da bi se dela, ki so predmet tožbe, dejansko uresničila, bi bili zato potrebni drugi upravni ukrepi.

27 Ta država poleg tega navaja, da zakonski predpisi za spodbujanje zaposlitve ne morejo razveljaviti pravil glede varstva ozemlja in okolja. Tako naj bi po italijanskem pravu za POV in za območja, ki so pomembna za Skupnost, veljala ureditev, ki je zelo podobna pravni ureditvi parkov in drugih naravnih območij.

28 Italijanska republika navaja, da je občina Altamura izdala le omejeno število gradbenih dovoljenj za posamezne projekte, ki so delno povezani s povečanjem obstoječih tovarn, med katerimi so nekatere na območjih, namenjenih za industrijske instalacije. Po juniju 2003 naj ne bi bilo izdano nobeno gradbeno dovoljenje in nobeno dovoljenje za projekte, ki sta jih prijavila Consorzio di Sviluppo Murgiano in Consorzio San Marco.

29 Ta država članica poudarja, da je bilo dejansko izvedenih le petnajst projektov, ki se nanašajo na različne dele ozemlja in narekujejo različne načine izvedbe, če gre na primer za nove gradnje ali povečanja. Med temi projekti naj ne bi bilo nobene povezanosti, ne več kot splošni ali zemeljski načrt, ki jih zadeva. Pri nekaterih bi bilo treba presojati vplive, medtem ko bi bila pri drugih potrebna različna dovoljenja glede na okoljske in podeželske vidike.

30 Italijanska republika navaja, da občina za vse projekte globalno presoja vplive in spodbuja iniciative, da omili morebitne vplive na okolje.

31 Ta država dodaja, da so bili vsi postopki glede predloga za namestitev tovarne v občini Altamura ustavljeni v pričakovanju rezultatov znanstvenih študij o presoji vplivov zadevnih projektov na okolje.

Presoja Sodišča

32 Uvodoma je treba povedati, da določba, katere kršitev zatrjuje Komisija, spada v zapleteno celoto pravil, katerih namen je, kot izhaja iz od tretje do šeste uvodne izjave Direktive, vzpostavitev in upravljanje območij, ki spadajo v evropsko ekološko omrežje Natura 2000.

33 Člen 6(3) Direktive 92/43 obveznost ustrezne presoje vplivov načrta ali projekta na zavarovano območje pogojuje s tem, ali lahko zadevni načrt oziroma projekt pomembno vpliva na to območje (glej sodbo z dne 7. septembra 2004 v zadevi Waddenvereniging in Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, ZOdl., str. I‑7405, točka 40).

34 Sodišče je v točki 43 omenjene sodbe poudarilo tudi, da se sprožitev mehanizma za varstvo okolja, ki ga določa člen 6(3) Direktive 92/43, pogojuje s tem, da obstaja verjetnost ali tveganje, da bo ta načrt ali projekt pomembno vplival na zadevno območje.

35 Glede tega zadnjega merila je Sodišče v točkah od 46 do 48 iste sodbe pojasnilo, da je treba, kot izhaja iz člena 6(3), prvi stavek, te direktive v zvezi z njeno deseto uvodno izjavo, pomemben vpliv načrta ali projekta povezati s cilji njegovega ohranjanja. Če torej ta načrt ali projekt, ki vpliva na to območje, ne škoduje ciljem ohranjanja tega območja, ga ni mogoče obravnavati, kot da bi lahko pomembno vplival na zadevno območje. Presojo takega tveganja je treba izvesti med drugim glede na značilnosti in posebne okoljske razmere območja, na katerega se ta načrt ali projekt nanaša.

36 Pri določanju, ali je očitek zoper Italijansko republiko utemeljen, je treba obveznost iz člena 6(3) Direktive 92/43, ki je določena v prejšnjih točkah te sodbe, uvrstiti v okvir tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, ki jo je vložila Komisija na podlagi člena 226 ES.

37 V zvezi s tem je treba poudariti, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da mora Komisija v postopku zaradi neizpolnitve obveznosti dokazati zatrjevano neizpolnitev. Sodišču mora predložiti potrebne dokaze, da slednje lahko preveri, ali gre za neizpolnitev, pri čemer se Komisija ne more opreti na kakršno koli domnevo (glej sodbo z dne 14. junija 2007 v zadevi Komisija proti Finski, C‑342/05, še neobjavljena v ZOdl., točka 23, in navedena sodna praksa).

38 Poleg tega je treba dokazno breme, ki ga ima Komisija v postopku zaradi neizpolnitve obveznosti, določiti glede na vrste obveznosti, ki jih direktive nalagajo državam članicam, in torej glede rezultatov, ki jih je treba doseči (glej sodbo z dne 18. junija 2002 v zadevi Komisija proti Franciji, C‑60/01, Recueil, str. I‑5679, točka 25).

39 Člen 6(3) Direktive 92/43 torej določa, da mora Komisija predložiti dokaz, da lahko načrt ali projekt na to območje pomembno vpliva glede značilnosti in posebnih okoljskih razmer zadevnega območja, upoštevajoč ohranitvene cilje, ki so zanj določeni.

40 Glede ukrepov, ki so predmet tožbe, in za presojo utemeljenosti tožbe je treba razlikovati med različnimi programskimi sporazumi in izvedenimi deli, potem ko je občina izdala gradbena dovoljenja.

41 Prvič, glede programskih sporazumov, ki se nahajajo v različnih fazah izdelave, in upoštevajoč argumentacijo tožene stranke, ki zatrjuje, da ti sporazumi nimajo pravnih značilnosti načrta ali projekta v smislu člena 6(3) Direktive 92/43, je treba povedati, da Komisija v postopku zaradi neizpolnitve obveznosti glede obveznosti, določenih v navedeni določbi, ne sme zgolj zatrjevati obstoja teh sporazumov, ampak mora tudi predložiti dovolj konkretnih dokumentov za ugotovitev, da ti prekoračijo fazo uvodne upravne presoje in vsebujejo stopnjo natančnosti pri zadevnem planiranju, ki zahteva okoljsko presojo njihovih vplivov.

42 Ne da bi bilo treba določiti obseg in pravne posledice, ki izhajajo iz spornih programskih sporazumov na podlagi nacionalnega prava, je torej jasno, da Komisija, s tem da se je zgolj sklicevala na te sporazume, ni predložila dovolj dokazov, ki bi Sodišču omogočili presoditi, da je šlo za ukrepe, ki lahko pomembno vplivajo na zadevno območje v smislu člena 6(3) Direktive 92/43.

43 Drugič je treba glede del, ki so bila realizirana, in dejstev, na katera se nanaša breme dokaza glede obveznosti izvedbe presoje okoljskih vplivov, ugotoviti, da Komisija Sodišču ni predložila natančnih podatkov glede geografskega položaja in obsežnosti izvedenih konstrukcij za to območje. Sicer pa je na obravnavi priznala, da teh podatkov nima.

44 Komisija ni predložila niti podatkov glede tehnične narave zadevnih del niti pojasnil, koliko bi ta dela, glede na značilnosti in posebne okoljske razmere, lahko pomembno vplivala na to območje.

45 V takih okoliščinah je treba ugotoviti, da Komisija ni izpolnila obveznosti dokazati neizpolnitve obveznosti, ki jo zatrjuje.

46 Tožbo je treba v celoti zavrniti kot neutemeljeno.

Stroški

47 V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Italijanska republika je predlagala, naj se Komisiji naloži plačilo stroškov, in ker ta s tožbenimi razlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.

Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:

1) Tožba se zavrne.

2) Komisiji Evropskih skupnosti se naloži plačilo stroškov.

Podpisi