SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

LAILE MEDINE,

predstavljeni 15. septembra 2022 ( 1 )

Zadeva C‑407/21

Union fédérale des consommateurs - Que choisir (UFC - Que choisir),

Consommation, logement et cadre de vie (CLCV)

proti

Premier ministre,

Ministre de l’Économie, des Finances et de la Relance

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Conseil d'État (državni svet, Francija))

„Predhodno odločanje – Člen 267 PDEU – Direktiva 2015/2302 – Paketna potovanja in povezani potovalni aranžmaji – Odstop od pogodbe o paketnem potovanju – Neizogibne in izredne okoliščine – Covid-19 – Narava vračila plačil, opravljenih s strani potnika za turistični paket – Vračilo v gotovini ali enakovredno povračilo v obliki dobropisa – Začasno odstopanje od obveznosti organizatorja, da potniku najpozneje v 14 dneh po odstopu od pogodbe o paketnem potovanju povrne vsa plačila“

Uvod

1. Svetovna zdravstvena organizacija (SZO) je 11. marca 2020 razglasila izbruh covida-19 za „pandemijo“. Generalni direktor SZO je v uvodnem nagovoru na tiskovni konferenci o covidu-19 priznal, da pandemija covida-19 „ni le kriza javnega zdravja, ampak kriza, ki bo prizadela vse panoge […]“. Pandemija in nujni ukrepi, ki so jih vlade po vsem svetu sprejele zaradi preprečevanja širjenja tega virusa, so namreč povzročili motnje brez primere. Filozof Edgar Morin je dejal, da ta pandemija sicer ni prva take vrste v zgodovini človeštva, vendar pomeni „radikalno novost“, saj je povzročila „megakrizo, sestavljeno iz prepleta političnih, gospodarskih, socialnih, ekoloških, nacionalnih [in] globalnih kriz […]“. ( 2 ) Ta pandemija je pomemben izziv tudi na področju prava. Eden od avtorjev pravilno ugotavlja, da je pandemija „stresni test“ ( 3 ) za pogodbeno pravo, saj bi lahko pomenila „resen preizkus ustreznosti veljavnega prava za zagotavljanje primernih sredstev za odzivanje“ na njene posledice. ( 4 )

2. Turizem je ena od panog, ki jih je pandemija covida-19 najbolj resno in nemudoma prizadela. Gospodarski učinki pandemije so bili „brez primere“, če upoštevamo, da je turizem tretja največja izvozno naravnana panoga, ki je leta 2019 pomenila 7 % svetovne trgovine, in da so bili „prizadeti vsi deli njene obsežne vrednostne verige“. ( 5 ) Zaustavitve javnega življenja, uvedba policijske ure in nacionalnih prepovedi potovanj ter zaprtje meja so znatno omejili temeljni koncept potovanj, to je svobodo gibanja. Omejitve, ki so jih vlade sprejele zaradi preprečevanja širjenja virusa, so praviloma privedli do takojšnjega prenehanja vseh dejavnosti organizatorjev paketnih potovanj, prevoznikov in drugih podjetij v sektorju potovanj. Poleg tega so se morala ta podjetja spopadati tudi z vsesplošnim pojavom odpovedi potovanj in številnimi zahtevki za vračilo vplačanih sredstev.

3. Obravnavana zadeva se nanaša zlasti na vprašanje sprejetja nacionalnih ukrepov, s katerimi so bila uvedena začasna odstopanja od zakonodaje na področju varstva potrošnikov, ki ureja pogodbe o paketnem potovanju. Sporni ukrepi so organizatorjem paketnih potovanj med drugim omogočali, da so potnikom namesto povračila izdali dobropis, da bi se tako lažje spoprijeli z neposrednimi likvidnostnimi težavami. Ob upoštevanju okoliščin zdravstvene krize je jasno, da ta zadeva presega vprašanje ugotavljanja obstoja pravic v okviru potrošniškega prava Unije. Zastavlja se namreč vprašanje možnih omejitev veljavnega pravnega okvira za ustrezno obvladovanje posledic pandemije covida-19. Navezuje pa se tudi na vprašanje, kakšen je obseg pristojnosti za ukrepanje v izrednih razmerah, ki jih imajo države članice v okviru „izrednega stanja, razglašenega zaradi pandemije“. ( 6 )

Pravni okvir

Pravo Unije

Direktiva 2015/2302

4. V uvodnih izjavah 31 in 40 Direktive (EU) 2015/2302 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2015 o paketnih potovanjih in povezanih potovalnih aranžmajih, spremembi Uredbe (ES) št. 2006/2004 in Direktive 2011/83/EU Evropskega parlamenta in Sveta ter razveljavitvi Direktive Sveta 90/314/EGS (UL 2015, L 326, str. 1) je navedeno: „(31) [Potniki bi prav] tako […] morali imeti pravico do odstopa od pogodbe o paketnem potovanju brez plačila kakšne koli odstopnine, kadar bi neizogibne in izredne okoliščine znatno vplivale na izvedbo turističnega paketa. To lahko zajema na primer vojne, druge resne varnostne težave, kot je terorizem, znatno tveganje za zdravje ljudi, kot je izbruh resne bolezni v kraju potovanja, ali naravne nesreče, kot so poplave, potresi ali vremenske razmere, ki onemogočajo varno potovanje v kraj, določen v pogodbi o paketnem potovanju. […] (40) Da bi bilo varstvo v primeru insolventnosti učinkovito, bi moralo zajemati predvidljive zneske plačil, na katere vpliva insolventnost organizatorja, po potrebi pa tudi predvidljive stroške povratkov […] Pri učinkovitem varstvu v primeru insolventnosti pa ne bi bilo treba upoštevati zelo malo verjetnih tveganj, kot je na primer hkratna insolventnost več največjih organizatorjev, kadar bi takšno upoštevanje tveganj nesorazmerno vplivalo na stroške varstva in s tem zmanjšalo njegovo učinkovitost. V takšnih primerih je lahko jamstvo za povračila omejeno.“

5. V členu 3, točka 12, te direktive je pojem „neizogibne in izredne okoliščine“ opredeljen kot „okoliščine, na katere stranka, ki se sklicuje na takšno situacijo, ne more vplivati in katerih posledice bi bile kljub sprejetju vseh razumnih ukrepov neizbežne“.

6. Člen 4 Direktive 2015/2302, naslovljen „Stopnja harmonizacije“, določa: „Države članice v svojem nacionalnem pravu ne ohranijo ali uvedejo določb, ki se razlikujejo od določb iz te direktive, vključno z bolj ali manj strogimi določbami za zagotavljanje različne ravni varstva potnikov, razen če je v tej direktivi določeno drugače.“

7. Člen 12 Direktive 2015/2302 določa: „1. Države članice zagotovijo, da lahko potnik kadar koli pred začetkom turističnega paketa odstopi od pogodbe o paketnem potovanju. Kadar potnik odstopi od pogodbe o paketnem potovanju v skladu s tem odstavkom, se lahko od njega zahteva, da organizatorju plača ustrezno in upravičeno odstopnino. […] 2. Ne glede na odstavek 1 ima potnik v primeru neizogibnih in izrednih okoliščin v kraju potovanja ali neposredni bližini, ki znatno vplivajo na izvedbo turističnega paketa, ali okoliščin, ki znatno vplivajo na prevoz potnikov v kraj potovanja, pravico, da pred začetkom turističnega paketa odstopi od pogodbe o paketnem potovanju brez plačila kakršne koli odstopnine. V primeru odstopa od pogodbe o paketnem potovanju v skladu s tem odstavkom je potnik upravičen do celotnega povračila vseh plačil za turistični paket, ni pa upravičen do dodatnega nadomestila. 3. Organizator lahko odstopi od pogodbe in potniku zagotovi celotno povračilo vseh plačil za turistični paket, ni pa odgovoren za dodatno nadomestilo, če: […] (b) organizator ne more izvesti pogodbe zaradi neizogibnih in izrednih okoliščin ter potnika pred začetkom turističnega paketa brez nepotrebnega odlašanja obvesti o odstopu od pogodbe. 4. Organizator zagotovi vsa povračila, zahtevana v skladu z odstavkoma 2 in 3, ali v zvezi z odstavkom 1 vrne vsa plačila, opravljena s strani ali v imenu potnika za turistični paket, razen ustrezne odstopnine. Takšna povračila ali povrnitve se potniku plačajo brez nepotrebnega odlašanja, najpozneje pa v 14 dneh po odstopu od pogodbe o paketnem potovanju. […]“.

8. Člen 17 Direktive 2015/2302, naslovljen „Učinkovitost in obseg varstva v primeru insolventnosti“, določa: „1. Države članice zagotovijo, da organizatorji s sedežem na njihovem ozemlju jamčijo za povračilo vseh plačil, opravljenih s strani ali v imenu potnikov, v kolikor zadevne storitve niso izvedene zaradi insolventnosti organizatorja […] […] 2. Jamstvo iz odstavka 1 je učinkovito in krije razumno predvidljive stroške […] […]“.

9. Člen 23 Direktive 2015/2302, naslovljen „Obvezna narava te direktive“, v odstavkih 2 in 3 določa: „2. Potniki se ne morejo odpovedati pravicam, ki so jim dodeljene z nacionalnimi predpisi za prenos te direktive. 3. Nobena pogodbena ureditev ali izjava potnika, s katero se neposredno ali posredno bodisi odpove pravicam, ki so mu dodeljene na podlagi te direktive, ali jih omejuje ali se skuša izogniti uporabi te direktive, za potnika ni zavezujoča.“

Dejansko stanje, postopek in vprašanja za predhodno odločanje

10. Tožeči stranki, Union fédérale des consommateurs - Que choisir (UFC - Que choisir) in Consommation, logement et cadre de vie (CLCV) sta francoski združenji potrošnikov. Izpodbijata zakonitost različnih aktov, med drugim ordonnance n 2020-315 du 25 mars 2020 relative aux conditions financières de résolution de certains contrats de voyages touristiques et de séjours en cas de circonstances exceptionnelles et inévitables ou de force majeure (odredba št. 2020-315 z dne 25. marca 2020 o finančnih pogojih odstopa od nekaterih pogodb o turističnih potovanjih in počitnicah v primeru neizogibnih in izrednih okoliščin ali višje sile, v nadaljevanju: izpodbijana odredba).

11. Izpodbijana odredba je bila sprejeta na podlagi pooblastila, ki je bilo francoski vladi podeljeno z loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 (zakon z dne 23. marca 2020 o izrednih ukrepih v odziv na izbruh covida-19), „zaradi spopadanja z gospodarskimi, finančnimi in družbenimi posledicami širjenja epidemije covida-19 ter posledicami ukrepov, sprejetih za omejevanje tega širjenja, med drugim, da bi se preprečila in omejila prenehanje dejavnosti fizičnih in pravnih oseb, ki opravljajo gospodarsko dejavnost, in združenj ter vpliv tega prenehanja na zaposlovanje“.

12. Člen 1(II) izpodbijane odredbe določa odstopanje od nekaterih določb člena L.211-14 code du tourisme (zakonik o turizmu), s katerim se prenaša člen 12, odstavki od (1) do (4), Direktive (EU) 2015/2302. Določa, da če se od pogodbe o paketnem potovanju in počitnicah odstopi med 1. marcem 2020 in 15. septembrom 2020, lahko „organizator ali turistični agent […] namesto celotnega povračila plačil ponudi dobropis“ v znesku, ki je enak celotnemu znesku plačil, opravljenih na podlagi odpovedane pogodbe. Ta ponudba se poda najpozneje tri mesece od obvestila o odstopu od pogodbe in velja 18 mesecev. Poslovni subjekt mora plačila v celoti povrniti šele po izteku tega 18-mesečnega roka in če stranka ne sprejme storitve, ki je enaka ali enakovredna storitvi iz odpovedane pogodbe in ji je bila ponujena.

13. Predložitveno sodišče pojasnjuje, da so bile določbe izpodbijane odredbe sprejete zaradi ohranitve denarnega toka in plačilne sposobnosti ponudnikov storitev, na katere se ta odredba nanaša. Izpodbijana odredba naj bi bila sprejeta v okoliščinah, v katerih se je več kot 7000 organizatorjev potovanj in počitnic s sedežem v Franciji znašlo v resnih težavah. Zaradi pandemije covida-19, ki je hkrati prizadela ne le Francijo in večino evropskih držav, ampak tudi skoraj vse celine, naj bi se morali namreč organizatorji počitnic soočiti s številom odpovedi rezervacij brez primere in z neobstojem novih rezervacij. V teh okoliščinah bi lahko takojšnja povračila za vse odpovedane storitve ogrozila zadevne gospodarske subjekte in s tem možnost strank, da bi jim bila plačila povrnjena.

14. Predložitveno sodišče tudi navaja, da je znesek dobropisov, ki so jih izdali francoski organizatorji potovanj, 15. septembra 2020, to je na dan prenehanja veljavnosti izpodbijane odredbe, znašal 990 milijonov EUR, kar je pomenilo približno 10 % prometa, ki ga ta sektor ustvari v običajnem letu.

15. V skladu z navedbami, ki sta jih tožeči stranki podali pred predložitvenim sodiščem, določbe izpodbijane odredbe pomenijo kršitev člena 12 Direktive 2015/2302. Ta določa, da ima potnik v primeru odstopa od pogodbe o paketnem potovanju pravico do celotnega povračila plačil, opravljenih na podlagi te pogodbe, v 14 dneh od odstopa od te pogodbe. Tožeči stranki poleg tega trdita, da takšne določbe posegajo v svobodno konkurenco na enotnem trgu in ogrožajo doseganje cilja harmonizacije iz te direktive.

16. V teh okoliščinah je Conseil d’État (državni svet, Francija) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ta vprašanja: „1. Ali je treba člen 12 [Direktive 2015/2302] razlagati tako, da organizatorju paketnega potovanja nalaga, da v primeru odstopa od pogodbe v denarju povrne vsa plačila za ta paket, ali da dovoljuje enakovredno povračilo, zlasti v obliki dobropisa v znesku, enakem znesku opravljenih plačil? 2. V primeru, da so ta povračila denarna povračila, ali se lahko z zdravstveno krizo, povezano z epidemijo covida-19, in njenimi posledicami za ponudnike potovanj, ki so zaradi te krize utrpeli upad svojega prometa, ki ga je mogoče oceniti na od 50 do 80 %, kar pomeni več kot 7 % bruto domačega proizvoda Francije, in – v zvezi z organizatorji paketnih potovanj – zaposlujejo 30.000 delavcev v Franciji pri prometu skoraj 11 milijard EUR, utemeljuje – in če da, pod katerimi pogoji in v kakšnih mejah – začasno odstopanje od obveznosti, da organizator potniku v celoti povrne plačila za paketno potovanje v 14 dneh od odstopa od pogodbe, kot je določeno v odstavku 4 člena 12 [Direktive 2015/2302]? 3. Če je odgovor na prejšnje vprašanje nikalen, ali je v predstavljenih okoliščinah mogoče prilagoditi časovne učinke odločbe, s katero se razveljavijo določbe nacionalnega prava, ki so v nasprotju z odstavkom 4 člena 12 [Direktive 2015/2302]?“

17. Pisna stališča so predložili Union fédérale des consommateurs - Que choisir (UFC - Que choisir) in Consommation, logement et cadre de vie (CLCV), belgijska, češka, danska, francoska, italijanska, slovaška in finska vlada ter Evropska komisija. Vse stranke razen danske in finske vlade so bile zastopane tudi na obravnavi, ki je potekala 1. junija 2022.

Analiza

Prvo vprašanje

18. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 12(4) Direktive 2015/2302 razlagati tako, da organizatorju, ki sklene pogodbo o paketnem potovanju, nalaga, da v primeru odstopa od pogodbe v denarju povrne vsa plačila, ali da omogoča uporabo druge možnosti, zlasti v obliki dobropisa v znesku, ki je enak znesku teh plačil.

19. V zvezi s tem je treba opozoriti, da člen 12 Direktive 2015/2302 določa pravice in obveznosti strank v primeru odstopa od pogodbe o paketnem potovanju. Natančneje, v primeru neizogibnih in izrednih okoliščin imata na podlagi drugega in tretjega odstavka tega člena tako potnik kot tudi organizator pravico, da pod pogoji, navedenimi v tem členu, odstopita od pogodbe o paketnem potovanju. Odstop od pogodbe o paketnem potovanju je podlaga za nastanek obveznosti organizatorja, da potniku v celoti povrne vsa plačila za turistični paket. To povračilo je treba v skladu s členom 12(4) Direktive 2015/2302 plačati „brez nepotrebnega odlašanja, najpozneje pa v 14 dneh po odstopu od pogodbe o paketnem potovanju“.

20. Direktiva 2015/2302 ne vsebuje opredelitve pojma „povračilo“, prav tako pa glede tega ne napotuje izrecno na pravo držav članic. V takem primeru iz zahtev po enotni uporabi prava Unije in načela enakega obravnavanja izhaja, da je treba besedilo določbe prava Unije v vsej Uniji običajno razlagati avtonomno in enotno. V zvezi s tem iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je treba pomen in obseg izrazov, ki jih pravo Unije ne opredeljuje, določiti glede na njihov običajen pomen v vsakdanjem jeziku, ob upoštevanju konteksta, v katerem se uporabljajo, in ciljev, ki jim sledi ureditev, katere del so. ( 7 )

21. Na prvem mestu je treba poudariti, da se izraz „povračilo“ v skladu s členom 12(2) Direktive (EU) 2015/2302 nanaša na „vsa plačila za turistični paket“. To odraža pomen besede „povračilo“ v vsakdanjem jeziku, ki se nanaša na denarni znesek, izplačan posamezniku, ki je ta znesek vplačal. V angleškem jeziku se izraz „povračilo“ uporablja zlasti takrat, kadar je treba zadevni znesek izplačati „predvsem zato, ker je nekdo plačal previsok znesek ali ker ni zadovoljen z izdelkom ali storitvijo“. ( 8 ) Taka razlaga besede „povračilo“ ustreza pomenu besedila te določbe v drugih jezikovnih različicah. ( 9 )

22. Zato „povračila“ vseh plačil ni mogoče razumeti tako, da organizatorju daje pravico do zagotovitve oblike odloženega plačila, kakršna je dobropis.

23. Na drugem mestu, tak pomen zadevnega izraza potrjuje tudi kontekst člena 12 Direktive 2015/2302, ki je del poglavja III te direktive. Del navedenega poglavja je tudi člen 11 Direktive 2015/2302, ki ureja spremembo drugih pogojev pogodbe o paketnem potovanju. Ta člen v odstavku 2 določa, da lahko potnik v nekaterih okoliščinah, tudi v primeru, ko je organizator prisiljen bistveno spremeniti katero od glavnih značilnosti potovalnih storitev, kot je navedeno v točki (a) prvega pododstavka člena 5(1) Direktive 2015/2302, bodisi sprejme predlagane spremembe bodisi odstopi od pogodbe brez plačila odstopnine. Če potnik odstopi od pogodbe o paketnem potovanju, lahko sprejme nadomestni turistični paket, če ga organizator ponuja. Člen 11(5) Direktive 2015/2302 določa, da mora organizator, če potnik ne sprejme nadomestnega turističnega paketa, povrniti vsa plačila, ki jih je opravil potnik. Kot je v pisnem stališču poudarila francoska vlada, ta določba ne bi imela nobenega učinka, če bi organizator lahko potniku namesto povračila vseh vplačanih plačil izdal dobropis. Iz tega izhaja, da „povračilo“ potniku glede na sistematiko Direktive 2015/2302 zajema pravico potnika do prejema plačil, izplačanih v gotovini. To torej pomeni, da se nobena druga oblika nadomestnega turističnega paketa ali dobropisa ne more šteti za vračilo zneska, ki je enakovredno „povračilu“.

24. Dalje, člen 12(4) Direktive 2015/2302 določa, da se povračilo plača „brez nepotrebnega odlašanja, najpozneje pa v 14 dneh po odstopu od pogodbe o paketnem potovanju“. Iz navedene določbe izhaja, kot v pisnem stališču v bistvu poudarja Komisija, da ima potnik pravico do prejema denarnih sredstev brez odlašanja, kar mu omogoča, da z njimi nemudoma in po lastni volji razpolaga.

25. Tako razlago potrjuje tudi zgodovina nastanka člena 12 Direktive 2015/2302, ki je bila sprejeta v okviru prizadevanj za posodobitev pravil iz Direktive Sveta 90/314. ( 10 ) Člen 4(6) Direktive Sveta 90/314 je določal, da je potrošnik, če odstopi od pogodbe v primeru znatne spremembe pogojev paketa ali če organizator iz katerega koli razloga, ki ni po krivdi potrošnika, odpove turistični paket pred dogovorjenim datumom odhoda, upravičen do nadomestnega turističnega paketa ali do čim prejšnje povrnitve vseh zneskov, ki jih je plačal po pogodbi. Člen 12(4) Direktive (EU) 2015/2302 pa določa le eno možnost, in sicer „povračilo“ vseh plačil. Nič torej ne kaže na to, da bi bilo mogoče tako „povračilo“ proti volji potnika nadomestiti z dobropisom ali s kakšnim koli drugim nadomestkom plačila v denarju.

26. Drugi zakonodajni instrumenti na področju pravic potnikov in potrošnikov izrecno določajo, da je dobropis ena od oblik povračila, vendar pomeni le možnost, za katero se lahko odloči potnik. To velja za pravice letalskih potnikov, ki jih določa Uredba (ES) št. 261/2004. ( 11 ) Člen 7(3) te uredbe razlikuje med dvema možnostma izplačila odškodnine: bodisi v gotovini (z elektronskim bančnim nakazilom, bančnim nalogom ali bančnimi čeki) bodisi s pisnim soglasjem potnika s potovalnim vavčerjem in/ali drugimi storitvami. Glede pravic potnikov v železniškem prometu, v členu 17(2) Uredbe št. 1371/2007 ( 12 ) je določeno, da se nadomestilo lahko izplača v obliki bonov in/ali drugih storitev, če so pogoji prilagodljivi (zlasti glede trajanja veljavnosti in namembnega kraja). Na zahtevo potnika je treba nadomestilo izplačati v gotovini. Enaka pravica je v zvezi s potniki po morju določena v členu 19(5) Uredbe št. 1177/2010. ( 13 ) Nazadnje, na področju pravic potrošnikov, ki so določene v Direktivi 2011/83/EU, ( 14 ) je iz besedila uvodne izjave 46 te direktive jasno razvidno, da se povračilo plačil, ki jih vplača potrošnik, ne bi smelo izplačati v obliki bona, razen če je potrošnik že prvotno transakcijo izvedel z boni ali jih je izrecno sprejel.

27. Na koncu je treba navesti, da razlago, v skladu s katero povračilo v obliki obvezne izdaje dobropisa ni združljivo s členom 12 Direktive (EU) 2015/2302, potrjuje tudi cilj, ki mu sledi ta direktiva. Kot je navedeno v uvodni izjavi 7 te direktive, je večina potnikov, ki kupujejo turistične pakete, potrošnikov v smislu prava varstva potrošnikov Unije. Direktiva 2015/2302 je ukrep, katerega cilj je doseči visoko raven varstva potrošnikov v skladu s povezano razlago členov 169(1), 169(2)(a) in 114(3) PDEU ter ob upoštevanju člena 38 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. ( 15 ) Široka razlaga izraza „povračilo“, ki bi vključevala dobropise, pa bi lahko ogrozila doseganje tega cilja.

28. Slovaška vlada zagovarja stališče, ki se razlikuje od tega, ki sem ga predstavila v teh sklepnih predlogih. Trdi, da besedilo nekaterih jezikovnih različic, vključno z angleško, razlikuje med „povračili“ in „povrnitvami“ vseh plačil. Meni, da iz uporabe dveh različnih izrazov izhaja, da se „povrnitve“ izplačajo v gotovini, medtem ko lahko „povračila“ vključujejo tudi ponudbo dobropisa (če se tako odloči organizator). Člen 12(4) Direktive 2015/2302 naj bi se nanašal na obveznost organizatorja, da zagotovi vsa „povračila“, zahtevana v skladu z odstavkoma 2 in 3, ali v zvezi z odstavkom 1 vrne vsa plačila, opravljena s strani potnika za turistični paket, razen ustrezne odstopnine. Obveznost zagotovitve „povračila“ naj bi nastala, kadar pride do odstopa od pogodbe o paketnem potovanju, med drugim v primeru neizogibnih in izrednih okoliščin, kot to določa člen 12(2) in (3) Direktive 2015/2302. Obveznost „povrnitve“ pa naj bi nastala, kadar potnik odstopi od pogodbe o paketnem potovanju, pri čemer se lahko od njega po potrebi zahteva, da plača ustrezno in upravičeno odstopnino.

29. Vendar iz uporabe izrazov „povračilo“ in „povrnitev“ ni razvidno, da lahko organizator povračilo zagotovi v obliki obvezne izdaje dobropisa. Kot sem navedla v točki 21 teh sklepnih predlogov, izraz „povračilo“ v angleščini pomeni vračilo denarnih sredstev in se uporablja zlasti, kadar posameznik, ki zahteva vračilo teh sredstev, ni zadovoljen z izdelkom ali storitvijo.

30. Iz ustaljene sodne prakse vsekakor izhaja, da se formulacija določbe prava Unije, ki se uporablja v eni od jezikovnih različic, ne more uporabiti kot edina podlaga za razlago te določbe oziroma ne more imeti prednosti pred drugimi jezikovnimi različicami. ( 16 ) V francoski, grški oziroma španski jezikovni različici je v besedilu člena 12(4) Direktive 2015/2302 za povrnitev vseh prejetih plačil ne glede na razlog za odstop od pogodbe uporabljen isti izraz. Obravnavana izraza, ki se uporabljata le v nekaterih jezikovnih različicah, torej ne moreta privesti do ugotovitve, ki se kakor koli razlikuje od sklepa, ki ga je mogoče jasno izpeljati iz konteksta in namena te direktive.

31. Tako menim, da obveznost, v skladu s katero mora organizator na podlagi člena 12(4) Direktive 2015/2302 potniku zagotoviti povračilo, zajema le vračilo v gotovini in izključuje vse druge možnosti, katerih uporabo zahteva organizator, zlasti pa povračilo v obliki dobropisa.

32. Potnik se pravici do povračila v gotovini ne more odpovedati. V skladu s členom 23 Direktive 2015/2302 se namreč potniki ne morejo odpovedati pravicam, ki so jim dodeljene z nacionalnimi predpisi za prenos te direktive. Vendar obvezna narava Direktive 2015/2302 organizatorju ne preprečuje, da potniku ponudi neobvezen dobropis, za katerega se ta lahko odloči po nastopu dogodka, na podlagi katerega nastane pravica do povračila. Kot je pojasnjeno v Priporočilu Komisije 2020/648, ( 17 ) potniki zaradi možnosti, da jim organizator potovanja ponudi dobropis, „[…] ne izgubijo pravice do povračila v denarju“. Obveznost izdaje dobropisa zato ni združljiva z obvezno naravo Direktive 2015/2302.

33. Glede na navedeno ugotavljam, da je treba člen 12(4) Direktive 2015/2302 razlagati tako, da organizatorju, ki sklene pogodbo o paketnem potovanju, nalaga, da v primeru odstopa od te pogodbe zagotovi povračilo vseh plačil v gotovini, in da nasprotuje temu, da bi ta organizator vsilil uporabo drugih možnosti povračila, med drugim v obliki dobropisa v znesku, ki je enak znesku vplačanih plačil. Vendar ta določba potniku ne preprečuje, da se za prejem takega dobropisa odloči po nastopu dogodka, na podlagi katerega nastane pravica do povračila.

Drugo vprašanje

34. Predložitveno sodišče v primeru pritrdilnega odgovora na prvo vprašanje z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je mogoče z zdravstveno krizo, povezano s pandemijo covida-19, in izjemnim vplivom, ki ga je imela na sektor turizma, upravičiti odstopanje, ter če je tako, pod katerimi pogoji in v kakšnih mejah, od obveznosti organizatorja, da potniku v 14 dneh po odstopu od pogodbe o paketnem potovanju v celoti povrne vsa plačila za turistični paket, kot je določeno v členu 12(4) Direktive 2015/2302.

35. Da bi lahko podala koristen odgovor na vprašanje predložitvenega sodišča, bom v nadaljevanju zaporedoma preučila različne vidike vplivov razglasitve izrednih razmer na področju javnega zdravja na obseg in uresničevanje pravic, določenih v Direktivi 2015/2302. Prvi vidik se nanaša na to, ali je mogoče odstopanje od obveznosti organizatorja, da zagotovi povračilo, upravičiti s kakršnimi koli omejitvami svobode gibanja, ki so jih države članice sprejele zaradi pandemije covida-19. Drugi vidik se nanaša na vprašanje, ali gre pri pandemiji za položaj, ki ne spada na področje uporabe „neizogibnih in izrednih“ okoliščin, opredeljenih v Direktivi 2015/2302. Tretji vidik se nanaša na uporabo Direktive 2015/2302 v kontekstu pandemije. Pri četrtem vidiku pa gre za vprašanje, ali je mogoče z razglasitvijo izrednih razmer na področju javnega zdravja upravičiti odstopanje od posebne določbe sekundarnega prava Unije, ker naj bi šlo za obstoj višje sile.

(a) Omejitve svobode gibanja in njihov vpliv na pravice in obveznosti, ki izhajajo iz sekundarnega prava Unije

36. V zvezi z možnostjo odstopanja od prava Unije zaradi pandemije je treba najprej obravnavati vprašanje vpliva kakršnih koli omejitev svobode gibanja, ki jo imajo državljani Unije. Omejevanje pravic in svoboščin, ki jih pravo Unije določa na področju prostega gibanja oseb, je mogoče upravičiti z varovanjem javnega zdravja ter ohranjanjem javnega reda in javne varnosti. ( 18 ) V skladu z določbami Zakonika o schengenskih mejah je začasna ponovna uvedba nadzora na notranjih mejah lahko upravičena, če se v državi članici pojavi resna grožnja javnemu redu ali notranji varnosti. ( 19 ) Poleg tega lahko država članica „[v] izjemno kritičnih razmerah […] oceni, da je ponovna uvedba mejnega nadzora potrebna zaradi tveganja, ki ga pomeni nalezljiva bolezen“. ( 20 ) Varovanje javnega zdravja, za katerega so v skladu s členom 168(7) PDEU pristojne države članice, lahko torej upraviči sprejetje dodatnih omejitev prostega gibanja. Vendar bi morale take omejitve „spoštovati načela prava EU, zlasti načela sorazmernosti in nediskriminacije“. ( 21 ) Evropska unija si je med pandemijo prizadevala preprečiti vpliv enostranskih ukrepov držav članic, ki so povzročili precejšnje motnje za podjetja in državljane, ter zagotoviti usklajevanje med državami članicami. ( 22 )

37. Posebno vprašanje, ki se postavlja v tej zadevi, je, ali je mogoče na podlagi utemeljenega odstopanja od svobode gibanja v Uniji podobno upravičiti dodatna odstopanja od posebne določbe sekundarnega prava Unije, ki temelji na predpostavki uresničevanja pravice do prostega gibanja. V zvezi s tem je treba opozoriti, da je Direktiva 2015/2302 namenjena harmonizaciji pravic in obveznosti, ki izhajajo iz pogodb v zvezi s paketnimi potovanji, za ustvarjanje pravega notranjega trga za potrošnike. ( 23 )

38. Države članice so zaradi pandemije covida-19 ponovno uvedle nadzor na mejah in sprejele druge ukrepe za varovanje javnega zdravja, ki so znatno vplivali na prosto gibanje oseb in storitev. V takih okoliščinah bi lahko zagovarjali stališče, da bi morale države članice glede na to, da jim je bilo omejevanje svobode gibanja izjemoma dovoljeno, imeti pravico, da na področju, ki ga ureja harmonizirano sekundarno pravo Unije, ki temelji na predpostavki svobode gibanja, sprejmejo dodatne ukrepe, da bi tako odpravile „verižne“ učinke, ki so jih te omejitve imele na zadevno svoboščino.

39. Vendar če bi se tako široko zastavljena izjema, ki v Pogodbah ni določena, dejansko priznala, bi to resno ogrozilo primarnost, zavezujočo naravo in enotno uporabo prava Unije. Če bi ta pristop izpeljali do končnega logičnega sklepa, bi taka izjema lahko pomenila, da se pravo Unije v času izrednih razmer na področju javnega zdravja ne uporablja. ( 24 )

40. Institucije Unije pa so si od samega začetka pandemije prizadevale za spodbujanje usklajenega pristopa. Enostranske ukrepe, ki so jih nekatere države članice sprejele na začetku pandemije, so postopoma nadomestili usklajeni ukrepi. ( 25 ) Kot namreč poudarja Komisija v enem od svojih sporočil v zvezi s strategijo Unije za cepiva, sta „[e]notnost in ohranjanje delovanja enotnega trga […] temelj močnega evropskega odzivanja na pandemijo COVID-19“. ( 26 ) Poudariti je treba tudi, da je bil kot odziv za okrevanje po krizi covida-19 sprejet najobsežnejši sveženj spodbud doslej, to je instrument NextGenerationEU.

41. Glede na navedeno menim, da odstopanj od posebne določbe sekundarnega prava Unije in, natančneje, od pravice potnika do povračila, kot je določena v členu 12(4) Direktive 2015/2302, ni mogoče upravičiti s kakršnimi koli odstopanji od prava Unije na področju svobode gibanja.

42. Po obravnavi tega uvodnega vprašanja bom v nadaljevanju preučila, kako se izredne razmere na področju javnega zdravja, ki so bile razglašene zaradi pandemije covida-19, umeščajo v sistematiko Direktive 2015/2302.

(b) „Neizogibne in izredne okoliščine“ ter „višja sila“

43. Direktiva 2015/2302 v členu 12(2) določa, da ima potnik pravico, da „v primeru neizogibnih in izrednih okoliščin v kraju potovanja ali neposredni bližini, ki znatno vplivajo na izvedbo turističnega paketa, ali okoliščin, ki znatno vplivajo na prevoz potnikov v kraj potovanja“, odstopi od pogodbe brez plačila kakršne koli odstopnine. Od pogodbe o paketnem potovanju pa lahko v skladu s členom 12(3)(b) te direktive odstopi tudi organizator, če med drugim pogodbe zaradi „neizogibnih in izrednih okoliščin“ ne more izvesti. V vsakem primeru ima potnik pravico do povračila vseh plačil. Da bi ugotovili, ali ima potnik pravico do povračila v skladu z navedeno direktivo tudi v okviru pandemije covida-19, je treba torej na samem začetku ugotoviti, ali bi bilo treba šteti, da pojem „neizogibne in izredne razmere“ na splošno zajema tudi to pandemijo. ( 27 )

44. Pojem „neizogibne in izredne okoliščine“ je v členu 3, točka 12, Direktive 2015/2302 opredeljen kot „okoliščine, na katere stranka, ki se sklicuje na takšno situacijo, ne more vplivati in katerih posledice bi bile kljub sprejetju vseh razumnih ukrepov neizbežne“. V uvodni izjavi 31 te direktive je navedenih nekaj primerov dogodkov, ki jih ta pojem zajema in ki med drugim vključujejo „znatno tveganje za zdravje ljudi, kot je izbruh resne bolezni v kraju potovanja“. Izbruh pandemije covida-19 je pomenil znatno tveganje za zdravje ljudi ne le v zadevnem kraju potovanja, ampak po vsem svetu. Pandemija na splošno ustreza temeljnim elementom opredelitve pojma „neizogibne in izredne okoliščine“. Gre namreč za okoliščine, na katere ne more nihče vplivati in katerih posledice bi bile kljub sprejetju vseh razumnih ukrepov neizbežne.

45. Vendar francoska vlada zagovarja stališče, da pandemija pomeni obstoj višje sile, ki ga ni mogoče enačiti z „neizogibnimi in izrednimi okoliščinami“, določenimi v navedeni direktivi. Francoska vlada v bistvu trdi, da pandemija covida-19 zaradi svoje izjemne obsežnosti pomeni položaj, ki presega„neizogibne in izredne okoliščine“. Češka, italijanska in slovaška vlada trdijo, da se Direktiva 2015/2302 v okviru pandemije covida-19 ne uporablja. Države članice naj bi bile torej še naprej pristojne, da določijo pogodbene obveznosti, ki se razlikujejo od tistih, določenih v členu 12(4) te direktive.

46. Francoska vlada v podporo svojemu stališču opozarja na temeljne elemente pojma višja sila, ki v skladu s sodno prakso zajema „okoliščin[e], ki jih ni povzročil tisti, ki se nanje sklicuje, ter so neobičajne in nepredvidljive, hkrati pa se njihovim posledicam kljub vsej skrbnosti ne bi bilo mogoče izogniti“. ( 28 ) Ta vlada trdi, da pojem „neizogibne in izredne okoliščine“ ne „nadomešča v celoti“ pojma višje sile, ki ne spada na področje uporabe Direktive 2015/2302.

47. Francoska vlada v zvezi s tem opozarja, da pojem višje sile v členu 12 Direktive 2015/2302 sploh ni omenjen. Poleg tega poudarja, da opredelitev pojma „neizogibne in izredne okoliščine“ v smislu člena 3, točka 12, Direktive 2015/2302 ni enaka opredelitvi pojma višje sile, saj ne določa, da morajo biti take okoliščine „neobičajne in nepredvidljive“. Meni, da razlaga člena 12(4) v povezavi z uvodno izjavo 31 Direktive 2015/2302 podpira ugotovitev, da se ta direktiva nanaša na izredne dogodke, ki so osamljeni ter prostorsko in časovno omejeni. Uporaba te direktive po njenem mnenju ni predvidena v izrednih dogodkih, katerih posledice in obseg imajo svetovne razsežnosti. Trdi, da je taka razlaga združljiva s polnim učinkom člena 12 Direktive 2015/2302, ki temelji na predpostavki, da organizator lahko prevzame finančne posledice odstopa od pogodbe, do katerega pride zaradi neizogibnih in izrednih okoliščin. Če pa bi se ta določba uporabljala tudi v okviru pandemije, ki povzroči popolno zaustavitev poslovanja organizatorjev paketnih potovanj, naj bi bilo to v nasprotju s ciljem te direktive, to je z ohranjanjem konkurenčnosti podjetij ob hkratnem zagotavljanju visoke ravni varstva potrošnikov.

48. V zvezi s tem je treba opozoriti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso velja, da pojem višje sile nima enake vsebine v okviru vseh področij uporabe prava Unije, zato je treba njegov pomen določiti glede na pravni okvir, v katerem naj bi imel učinke. ( 29 ) Menim, da pojem „neizogibne in izredne okoliščine“ v pravnem okviru Direktive 2015/2302 zajema tudi pojem višje sile.

49. Za začetek naj spomnim, kot sem že navedla, da pandemija na splošno ustreza temeljnim elementom opredelitve pojma „neizogibne in izredne okoliščine“. Direktiva 2015/2302 ne vsebuje ničesar, kar bi kazalo na to, da bi bilo treba dogodek, ki ga ta pojem zajema, kljub temu izključiti, če je tak dogodek zelo obsežen ali če je posebej izreden. Nisem prepričana, da je mogoče na podlagi člena 12(2) Direktive 2015/2302, ki določa, da ima potnik v primeru „neizogibnih in izrednih okoliščin v kraju potovanja ali neposredni bližini“ pravico do odstopa od pogodbe o paketnem potovanju, izpeljati drugačen sklep. V tem delu povedi je namreč izpostavljena potreba po preučitvi razmer v kraju, v katerem poteka izvedba turističnega paketa, to je v kraju potovanja, da bi bilo mogoče ugotoviti nastanek neizogibnih in izrednih okoliščin. Taka preučitev pa ni namenjena izključitvi dogodkov, do katerih ne pride le v kraju potovanja, ampak tudi drugod.

50. Dalje, zdi se mi pomembno poudariti, da Sodišče poskuse prevoznikov, da bi se sklicevali na ločeno kategorijo posebej izrednih dogodkov, zaradi katerih bi se lahko izognili svojim obveznostim, obravnava previdno. V zvezi s tem bom navedla primer s področja pravic letalskih potnikov. Sodišče je v znameniti sodbi McDonagh, ( 30 ) ki se je nanašala na izbruh ognjenika Eyjafjallajökull, razsodilo, da „Uredba št. 261/2004 ne vsebuje nobene navedbe, na podlagi katere bi bilo mogoče sklepati, da ta uredba poleg ‚izrednih razmer‘, navedenih v njenem členu 5(3), priznava še ločeno kategorijo ‚posebej izrednih‘ dogodkov, zaradi katerih bi bil letalski prevoznik oproščen vseh svojih obveznosti […]“ ( 31 ).

51. Če bi razlogovanje, ki je bilo podano v sodbi McDonagh, ( 32 ) po analogiji uporabili v zvezi z Direktivo 2015/2302, bi lahko ugotovili, da ta direktiva ne vsebuje nobene navedbe, ki bi govorila v prid sklepu, da ta direktiva poleg „neizogibnih in izrednih okoliščin“ iz člena 3, točka 12, priznava še ločeno kategorijo dogodkov. To velja še toliko bolj, ker ta direktiva v skladu s členom 4 določa popolno harmonizacijo pravil in obveznosti strank pogodbe o paketnem potovanju.

52. Če bi Direktivo 2015/2302 razlagali tako, da priznava ločeno kategorijo posebej izrednih okoliščin, kakršna je pandemija covida-19, ki so izključene iz pojma „neizogibne in izrednih okoliščine“, bi to lahko privedlo do protislovnih rezultatov, ki bi nazadnje ogrozili celovitost ureditve, določene v Direktivi 2015/2302. Stranki bi sicer imeli pravico do odstopa od pogodbe, če bi se v kraju potovanja pojavilo tveganje za zdravje ljudi, ki vpliva na izvedbo turističnega paketa, vendar bi bila ta pogodba v primeru znatnega tveganja za zdravje ljudi, ki bi nastalo zaradi pandemije, za stranki še naprej zavezujoča, čeprav bi to resno vplivalo na izvedbo turističnega paketa. Poleg tega bi imel organizator pravico do zavrnitve plačila nadomestila za škodo, če bi bilo dokazano, da je neskladnost pri izvedbi pogodbe o paketnem potovanju v skladu s členom 14(3)(c) Direktive 2015/2302 posledica „neizogibnih in izrednih okoliščin“, česar pa ne bi imel pravice storiti v primeru pandemije.

53. Zato menim, da bi razlaga, ki jo predlaga francoska vlada, omajala sistematiko in glavni cilj Direktive 2015/2302, ki je omogočiti potnikom in trgovcem, da v celoti izkoristijo notranji trg, in obenem zagotoviti visoko raven varstva potrošnikov. ( 33 ) Taka razlaga bi povzročila tudi nastanek velike pravne negotovosti, saj bi se skušalo z njo vzpostaviti razlikovanje med primeri višje sile na eni ter „neizogibnimi in izrednimi okoliščinami“ na drugi strani, pri čemer pa med njimi ni nobene jasne razmejitve.

54. To razlago potrjuje tudi zgodovina nastanka Direktive 2015/2302. Člen 4(6) Direktive 90/314 je določal možnost, v skladu s katero je lahko organizator pogodbo odpovedal pred dogovorjenim datumom odhoda. V takem primeru je bil potnik upravičen do nadomestila organizatorja, ob izključitvi primera, da „je do odpovedi prišlo, razen preveliko število rezervacij, zaradi višje sile, tj. nenavadnih in nepredvidljivih okoliščin izven vpliva stranke, ki ta razlog uveljavlja, katere posledice so bile neizbežne, čeprav je bilo vse izvedeno z vso potrebno skrbnostjo“. Potnik pa take možnosti odpovedi pogodbe ni imel. Ta vrzel je bila zapolnjena s sprejetjem Direktive 2015/2302, na podlagi katere je bila potnikom priznana enaka pravica. Zakonodajalec je torej nameraval strankama pogodbe o paketnem potovanju v primeru „neizogibnih in izrednih okoliščin“ priznati enake pravice. Nič pa ne kaže na to, da je nameraval pravico obeh pogodbenih strank do odpovedi omejiti, in sicer z izključitvijo primerov višje sile s področja uporabe „neizogibnih in izrednih okoliščin“.

55. V zvezi s tem je treba poudariti, da je bila v besedilu zakonodajnega predloga Komisije ( 34 ) sicer uporabljena besedna zveza „neizogibne in izjemne okoliščine“, vendar se v besedilu delovnega dokumenta služb Komisije, ki je priložen temu predlogu, ( 35 ) ponekod uporablja izraz „višja sila“ ( 36 ). Poleg tega je v Poročilu Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o uporabi Direktive 2015/2302 pojasnjeno, da „koncept ‚neizogibnih in izrednih okoliščin‘ nadomešča koncept ‚višje sile‘ iz direktive iz leta 1990“. ( 37 ) Na podlagi preučitve zgodovine nastanka Direktive 2015/2302 je torej mogoče potrditi, da je pojem višja sila v okviru Direktive 2015/2302 enakovreden pojmu „neizogibne in izredne okoliščine“.

56. Glede na navedeno ugotavljam, da pojem „neizogibne in izredne okoliščine“ v posebnem okviru Direktive 2015/2302 ne izključuje pandemije kot primera višje sile.

c) Možnost uporabe Direktive 2015/2302 v okviru pandemije

57. Belgijska, češka, slovaška in italijanska vlada menijo, da med „neizogibnimi in izrednimi okoliščinami“ in primeri višje sile ni nobene razlike. Vendar splošneje izpodbijajo možnost uporabe Direktive 2015/2302 v razmerah pandemije. V bistvu trdijo, da se ta direktiva nanaša na neizogibne in izredne okoliščine lokalnega in omejenega obsega, ki ne vključujejo pandemije. To trditev utemeljujejo s sklicevanjem na besedilo uvodne izjave 31 Direktive 2015/2302, v katerem je med primeri neizogibnih in izrednih okoliščin, ki so podlaga za nastanek pravice do predčasnega odstopa od pogodbe o paketnem potovanju, navedeno „znatno tveganje za zdravje ljudi, kot je izbruh resne bolezni v kraju potovanja“. ( 38 )

58. Menim, da iz besedila uvodne izjave 31 ni mogoče sklepati, da je zakonodajalec nameraval možnost uporabe Direktive 2015/2302 omejiti na lokalne dogodke. V besedilu te uvodne izjave je naveden le okvirni seznam primerov neizogibnih in izrednih okoliščin. Zato se dejansko zdi, da je ugotovitev, ki izhaja iz tega besedila, ravno nasprotna od tiste, ki jo zagovarjajo navedene vlade. Če se širjenje resne bolezni v kraju potovanja navaja v ponazoritev „neizogibnih in izrednih okoliščin“, bi moralo to še toliko bolj veljati za širjenje resne bolezni na svetovni ravni. Enako razlogovanje je mogoče uporabiti v zvezi s členom 12(2) Direktive 2015/2302, ki določa, da ima potnik v primeru neizogibnih in izrednih okoliščin „v kraju potovanja ali neposredni bližini, ki znatno vplivajo na izvedbo turističnega paketa,“ pravico do odstopa od pogodbe o paketnem potovanju. Če ima namreč potnik pravico, da v primeru neizogibnih in izrednih okoliščin, do katerih pride na lokalni ravni in ki znatno vplivajo na izvedbo turističnega paketa, odstopi od pogodbe, bi mu morala biti enaka pravica še toliko bolj priznana v primeru dogodka, ki ima svetovne razsežnosti in znatno vpliva na izvajanje paketa.

59. Kljub temu pa lahko zakonodajalec Unije v primeru neizogibnih in izrednih okoliščin glede na obseg motenj določi drugačne pravice in obveznosti pogodbenih strank. V zvezi s tem opozarjam, da je bila Direktiva 2015/2302 sprejeta po krizi, ki je leta 2010 nastala zaradi oblaka ognjeniškega prahu in je pomembno vplivala na sektor potovanj. Čeprav tega vpliva ni mogoče primerjati z vplivom, ki ga je imela pandemija covida-19, pa je bil ta dogodek za zakonodajalca priložnost, da je temu primerno spremenil veljavne predpise. Do tega je na primer prišlo pri omejitvi odgovornosti organizatorja na to, da nosi stroške potrebne nastanitve za obdobje, ki ne presega tri noči na potnika, če zaradi neizogibnih in izrednih okoliščin vrnitev potnika ni mogoča, kot je dogovorjeno s pogodbo o paketnem potovanju. Zato je mogoče po mojem mnenju razumno sklepati, da bi zakonodajalec, če bi nameraval pravico potnika, da v primeru neizogibnih in izrednih okoliščin, ki povzročijo motnje določenega obsega, v 14 dneh po odstopu od pogodbe prejme povračilo vseh plačil, kakor koli omejiti, izključiti ali drugače opredeliti, to tudi izrecno storil.

60. Češka in slovaška vlada poleg tega trdita, da obveznost organizatorja, da potniku v skladu s členom 12(4) Direktive 2015/2302 zagotovi povračilo vseh plačil, ne velja, in sicer zaradi omejenega obsega varstva v primeru insolventnosti. Člen 17 Direktive 2015/2302 državam članicam nalaga, naj zagotovijo, da organizatorji s sedežem na njihovem ozemlju jamčijo za povračilo vseh plačil, opravljenih s strani ali v imenu potnikov, če zadevne storitve niso izvedene zaradi insolventnosti organizatorja. To jamstvo „je učinkovito in krije razumno predvidljive stroške“. ( 39 ) V uvodni izjavi 40 Direktive 2015/2302 je navedeno, da pri učinkovitem varstvu v primeru insolventnosti „ne bi bilo treba upoštevati zelo malo verjetnih tveganj, kot je na primer hkratna insolventnost več največjih organizatorjev, kadar bi takšno upoštevanje tveganj nesorazmerno vplivalo na stroške varstva in s tem zmanjšalo njegovo učinkovitost“. V tej uvodni izjavi je navedeno, da je v takšnih primerih „lahko jamstvo za povračila omejeno“. Češka in slovaška vlada trdita, da potniki v primeru vsesplošnega prenehanja poslovanja organizatorjev ne bi prejeli nobenega povračila, saj naj njihove terjatve ne bi bile zavarovane.

61. V zvezi s tem iz člena 17 Direktive 2015/2302 izhaja, da obveznost organizatorja, da jamči za povračilo vseh prejetih plačil, zajema tudi primere, v katerih zadevne storitve niso izvedene zaradi insolventnosti organizatorja. To pomeni, da so zahtevki za povračilo zavarovani, če so likvidnostne težave posledica insolventnosti organizatorja. V primeru pandemije pa so likvidnostne težave posledica vsesplošnih odpovedi potovanj, ki bi lahko privedle do insolventnosti. Zato je v Priporočilu Komisije o dobropisih navedeno, da če organizatorji postanejo plačilno nesposobni, „obstaja nevarnost, da mnogi potniki ne bodo dobili sploh nobenega povračila, saj njihove terjatve do organizatorjev potovanj […] niso zavarovane“. ( 40 )

62. Poleg tega iz dejstva, da varstvo v primeru insolventnosti v zvezi z zahtevki za povračilo, vloženimi v takih primerih, v Direktivi 2015/2302 ni harmonizirano, ni mogoče sklepati, da se člen 12(4) te direktive ne uporablja. Splošneje, Direktiva 2015/2302 ne harmonizira ukrepov prestrukturiranja in varstva pred stečajem za organizatorje potovanj. Res je, da materialno insolvenčno pravo, ker ni bilo harmonizirano na ravni prava Unije, ostaja v veliki meri v pristojnosti držav članic. Vseeno pa morajo te to pristojnost izvajati ob spoštovanju prava Unije, vključno s temeljnimi svoboščinami, zagotovljenimi s Pogodbo DEU. ( 41 ) Zato bi morali ukrepi, ki jih države članice sprejmejo za ublažitev likvidnostnih težav organizatorjev potovanj, spoštovati samo bistvo pravice potnika do povračila, kot je določena v členu 12(4) Direktive 2015/2302. Ti ukrepi morajo poleg tega spoštovati pravo o državnih pomočeh.

63. V zvezi s pravom o državnih pomočeh je v Priporočilu Komisije o dobropisih navedeno, da lahko države članice izvajalcem dejavnosti v potovalnem in prevoznem sektorju zagotovijo likvidnostno podporo, da bi zagotovile, da bodo zahtevki za povračilo zaradi pandemije covida-19 poravnani. Navedeno priporočilo se sklicuje na Začasni okvir za ukrepe državne pomoči, ( 42 ) ki je podlaga za združljivost take likvidnostne podpore s pravili Unije o državnih pomočeh.

64. Glede na navedeno menim, da se Direktiva 2015/2302 v okviru pandemije covida-19 uporablja.

d) Izredne razmere na področju javnega zdravja kot razlog, ki pravnim subjektom omogoča odstopanje od posebne določbe sekundarnega prava Unije

65. Naslednje vprašanje, ki ga je treba obravnavati, je, ali se lahko organizatorji potovanj v primeru razglasitve resnih izrednih razmer na področju javnega zdravja sklicujejo na obstoj višje sile, da bi lahko odstopali od določbe sekundarnega prava Unije. Natančneje, francoska vlada trdi, da člen 12 Direktive 2015/2302 ne izključuje možnosti uporabe načela „višje sile“, kot se je izoblikovalo v sodni praksi Sodišča. V zvezi s tem se sklicuje na sodbo Billerud Karlsborg in Billerud Skärblacka ( 43 ) (v nadaljevanju: sodba Billerud) ter na sklep Luxaviation ( 44 ).

66. Zadeva, v kateri je bila izdana sodba Billerud, se je nanašala na družbi, ki sta bili kaznovani, ker nista pravočasno predali pravic do emisije ogljikovega dioksida. Ti družbi sta trdili, da je bila nepravočasna predaja, ki se jima je očitala, posledica internih upravnih težav. Sodišče je ob sklicevanju na svojo starejšo sodno prakso iz sodbe Valsabbia/Komisija ( 45 ) odločilo, da „je kljub neobstoju posebne določbe mogoče priznanje višje sile, če so posledice zunanjega dejavnika, na katerega se sklicujejo pravni subjekti, take, da jih ne bi bilo mogoče preprečiti ali se jim izogniti, zaradi česar zadevne osebe objektivno ne bi mogle izpolniti svoje obveznosti“. ( 46 ) Sodišče je v isti točki tudi pojasnilo, da mora nacionalno sodišče presoditi, ali je bil zadevni upravljavec, kljub vsej skrbnosti, ki jo je izvrševal zaradi spoštovanja predpisanih rokov, soočen z od njega neodvisnimi, neobičajnimi in nepredvidljivimi okoliščinami, ki presegajo zgolj notranje težave. ( 47 )

67. Iz konteksta sodbe Billerud izhaja, da je uveljavljanje višje sile, kot je priznana v tej sodbi, povezano z omejeno možnostjo odstopanja od pravnih posledic, nastalih zaradi neizpolnitve obveznosti, ki izhajajo iz prava Unije. V nadaljevanju bom preučila, ali je razlogovanje, ki je bilo podano v okviru te sodbe, upoštevno tudi v okviru obravnavane zadeve, ki se nanaša na možnost odstopanja od obveznosti, ki izhaja iz posebne določbe prava Unije, zaradi obstoja višje sile.

68. Na podlagi analize, ki sem jo opravila v pododdelkih (b) in (c) teh sklepnih predlogov, sem zavzela stališče, da pojem „neizogibne in izredne okoliščine“ v okviru področja uporabe Direktive 2015/2302, zajema tudi primere višje sile. Direktiva 2015/2302 že vsebuje posebne določbe, ki urejajo pogodbeno razmerje v primeru neizogibnih in izrednih okoliščin. Te določbe vključujejo člen 12(2) in (3) navedene direktive, ki določa, da ima potnik oziroma organizator pravico, da v primeru neizogibnih in izrednih okoliščin odstopi od pogodbe. Odstop od pogodbe na podlagi člena 12(4) povzroči nastanek obveznosti, v skladu s katero organizator potniku brez nepotrebnega odlašanja, najpozneje pa v 14 dneh po odstopu od pogodbe o paketnem potovanju, zagotovi celotno povračilo vseh plačil za turistični paket.

69. Vendar dejstvo, da Direktiva 2015/2302 vsebuje posebne določbe o vplivu neizogibnih in izrednih okoliščin na pogodbeno razmerje, ne pomeni nujno, da sodbe Billerud ni mogoče uporabiti. To pa zato, ker neizogibne in izredne okoliščine v okviru pandemije organizatorjem niso le preprečile izvajanja pogodb, ampak so tudi znatno vplivale na njihovo upravno zmogljivost za obravnavo zahtevkov za odstop od pogodbe in na njihovo finančno sposobnost za izplačilo povračil. S tega vidika bi bilo načelo, ki se je izoblikovalo v sodbi Billerud, še vedno mogoče uporabiti. To načelo je mogoče razumeti tako, da v zvezi s strogo uporabo prava dopušča določeno mero prožnosti. ( 48 ) Raziskovalci, ki preučujejo vpliv pandemije covida-19 na pravo in politiko varstva potrošnikov, ( 49 ) so zasnovali pojem „družbena višja sila“, da bi tako upoštevali „kolektivni vpliv pandemije na vse zadevne interese“. Bistvo tega pojma je v priznanju, da je pandemija resno in nepričakovano vplivala tako na potrošnike kot tudi na podjetja in je začela vzbujati skrb celotni družbi.

70. V takih okoliščinah bi bilo načelo višje sile, ki se je v zvezi z objektivno nezmožnostjo spoštovanja prava Unije izoblikovalo v sodbi Billerud, mogoče uporabiti, da bi se tako omogočila uporaba zelo omejene možnosti začasne oprostitve izpolnjevanja posebne obveznosti, določene v okviru harmoniziranega področja sekundarnega prava Unije. Organizatorji bi se torej lahko sklicevali na obstoj višje sile, če bi pandemija kljub vsej skrbnosti, ki so jo izvrševali zaradi spoštovanja rokov, predpisanih v členu 12(4) Direktive 2015/2302, povzročila nastanek takih posledic, da jih ne bi bilo mogoče preprečiti ali se jim izogniti in ki bi privedle do težav, ki jih v tistem trenutku ne bi bilo mogoče odpraviti, zaradi česar zadevne osebe objektivno ne bi mogle izpolniti obveznosti, ki izhajajo iz te določbe. ( 50 ) V tem primeru bi bilo mogoče upoštevati dejansko nevarnost stečaja, ki bi ogrozila sam obstoj organizatorja, ki uveljavlja primer višje sile. ( 51 ) Organizatorji se lahko na obstoj višje sile sklicujejo le za obdobje, ki je potrebno za odpravo teh težav. ( 52 ) Ob upoštevanju teh omejitev je jasno, da uporaba splošnega načela višje sile, uveljavljanega v zvezi z objektivno nezmožnostjo spoštovanja prava Unije v okviru pogodbe o paketnem potovanju, ni splošna klavzula, ki omogoča odstopanje od pravil (ali carte blanche). Dopušča lahko namreč le začasno odstopanje od strogih rokov in lahko velja izključno za obdobje, ki je potrebno za ustrezno zagotovitev povračil.

71. Naslednje vprašanje, ki ga je treba obravnavati, je, ali bi lahko načelo višje sile, uveljavljano v zvezi z objektivno nezmožnostjo spoštovanja sekundarnega prava Unije, organizatorjem omogočilo, da z izdajo dobropisa odložijo izplačilo povračila. S pogodbenega vidika je predlog za izdajo dobropisa ena od oblik prilagoditve pogodbe. Ponudba dobropisa pomeni ohranitev pogodbenega razmerja. Z izdajo dobropisa se namreč izvedba pogodbe odloži na poznejše obdobje, ko okoliščine dopuščajo ponovna potovanja. Združljivost take prilagoditve pogodbe z Direktivo 2015/2302 pa je odvisna od konkretnih lastnosti dobropisa.

72. V obravnavani zadevi se zdi, da dobropis, ki ima lastnosti, opredeljene v izpodbijani odredbi, ni združljiv z Direktivo 2015/2302. Natančneje, očitno je, da tak dobropis z vidika primerov višje sile ne vzpostavlja ponovnega ravnotežja med pogodbenima strankama. Bolj se zdi, da tak dobropis eno od strank, in sicer potnika, postavlja v manj ugoden položaj. Kot navaja eden od pravnih teoretikov, „je to, da se stranko, ki si tega morda ne želi, prisili v financiranje druge pogodbene stranke, pretirano“. ( 53 ) Tako je zlasti ob upoštevanju trajanja veljavnosti dobropisa, ki znaša 18 mesecev. Potnik ima namreč možnost, da pravico do povračila uveljavi šele po izteku tega obdobja, pri čemer nima nobenega jamstva za primer insolventnosti organizatorja. Poleg tega je potnik tisti, ki mora storiti vse, kar je potrebno za povračilo vplačanih sredstev po izteku tega obdobja. Vsakršno spreminjanje pogodbenih pogojev bi moralo ugodno vplivati na položaj obeh strank. V pravni literaturi je namreč pravilno izpostavljeno, da bi moral „sistem dobropisov zagotavljati vzajemne koristi“ za organizatorje potovanj in potrošnike, kar bi se zgodilo, „če bi organizatorji potovanj potrošniku ponudili nekaj več od tistega, do česar so upravičeni po zakonu“. ( 54 )

73. Pogodbena ureditev, ki velja v primeru višje sile, bo nazadnje odvisna od okoliščin posameznega primera ob upoštevanju načela dobre vere. ( 55 ) V okviru pandemije, zlasti na samem začetku tega pojava, je jasno, da vpliva, ki ga ima odstop od pogodbe na drugo pogodbeno stranko, ni mogoče povsem prezreti. Glede na obseg odpovedi potovanj bi namreč tudi tisti organizatorji, ki so imeli finančno sposobnost za zagotovitev povračil vsem potnikom, potrebovali vsaj nekaj časa za izvedbo povračila vseh plačil. ( 56 ) Komisija je na obravnavi priznala, da se je večina potnikov v začetnih fazah pandemije na nastale razmere odzvala pragmatično in ni pričakovala, da ji bodo plačila povrnjena v zelo kratkem 14-dnevnem roku, ki velja v običajnih okoliščinah. Potniki naj bi bili, če so jim bile zagotovljene zadostne informacije o pogojih povračila, pripravljeni počakati na izplačilo tega povračila v razumnem roku. Obe stranki pogodbe o paketnem potovanju naj bi si torej prizadevali za „odgovorno in pošteno“ ravnanje. ( 57 )

74. Glede na navedeno menim, da se lahko posamezni organizator na obstoj višje sile sklicuje v okoliščinah, v katerih je kljub vsej skrbnosti, ki jo je izvrševal zaradi spoštovanja rokov, pandemija covida-19 povzročila nastanek takih posledic, da jih ni bilo mogoče preprečiti ali se jim izogniti in ki so privedle do težav, ki jih v tistem trenutku ni mogoče odpraviti, zaradi česar organizator objektivno ni mogel zagotoviti povračila iz člena 12(4) Direktive 2015/2302. Organizator se lahko na obstoj višje sile sklicuje le za obdobje, ki je potrebno za odpravo teh težav. Obstoj višje sile, ki se uveljavlja v zvezi z objektivno nezmožnostjo spoštovanja prava Unije, pa organizatorju vseeno ne omogoča izdaje dobropisa z lastnostmi, opredeljenimi v izpodbijani odredbi.

e) Izredne razmere na področju javnega zdravja kot razlog, ki državam članicam omogoča odstopanje od posebne določbe sekundarnega prava Unije

75. Če bi obveljalo, da se v primeru, kadar posamezni organizator zaradi pandemije covida-19 objektivno ne more izpolniti obveznosti povračila vseh plačil potnikov v roku 14 dni, lahko uporabi razlogovanje iz sodbe Billerud, to še vedno ne bi pomenilo, da je mogoče v obravnavani zadevi podati primeren odgovor. Ta zadeva se namreč ne nanaša na pravdni postopek med zasebnimi strankami. Nanaša se na zakonitost zakonske določbe, na podlagi katere se država članica odloči, da se bo na pandemijo covida-19 odzvala s sprejetjem ukrepa, ki odstopa od sekundarnega prava Unije. Zato menim, da navedb, podanih v sodbi Billerud, ni mogoče samodejno uporabiti, kadar gre za države članice.

76. V zvezi z nespoštovanjem prava Unije s strani države članice je treba opozoriti, da je Sodišče v okviru tožb zaradi neizpolnitve obveznosti obstoj višje sile izjemoma priznalo kot razlog, ki upravičuje tako nespoštovanje. Upoštevna sodna praksa se nanaša predvsem na neizpolnitev obveznosti prenosa akta Unije ( 58 ) ali na neizpolnitev posebne obveznosti, določene v sekundarnem pravu Unije ( 59 ). V skladu s to sodno prakso „se država članica, ki naleti na težave, ki jih v tistem trenutku ni mogoče odpraviti in ki ji preprečujejo, da bi izpolnila obveznosti, ki so ji naložene s pravom Unije, na obstoj višje sile lahko sklicuje le za obdobje, ki je potrebno za odpravo teh težav“. ( 60 )

77. Ker v obravnavani zadevi za izpolnitev obveznosti, od katere naj bi se odstopalo, ni odgovorna država članica, ampak organizator potovanja, bi bilo mogoče zagovarjati stališče, da sodne prakse, ki se je izoblikovala v zvezi s tožbami zaradi neizpolnitve obveznosti, ni mogoče uporabiti. Če pa bi bilo mogoče sodbo Billerud uporabiti za večje število organizatorjev in če bi vplivala na zelo veliko število pogodb, bi to lahko kazalo na obstoj sistemske težave in na zahtevo po zagotovitvi časa, potrebnega za iskanje „sistemske“ rešitve za odpravo posledic pandemije. ( 61 ) V takih okoliščinah bi morala država članica, če ima težave, ki jih v tistem trenutku ni mogoče odpraviti in ki ji preprečujejo, da bi v svojem pravnem redu uporabila določbo, s katero se prenaša sekundarno pravo Unije, izjemoma imeti pravico do uveljavljanja obstoja višje sile.

78. Če bi se možnost sklicevanja na obstoj višje sile po analogiji uporabila v položaju, v katerem pride do odstopanja od posebne določbe sekundarnega prava Unije, bi morala za to veljati posebej stroga jamstva. Tega ne bi smeli razumeti kot splošno klavzulo ali carte blanche, ki omogoča odstopanje od prava Unije. Gre namreč za zelo izjemno, omejeno in začasno odstopanje v primerih, v katerih spoštovanja sekundarnega prava Unije objektivno ni mogoče zagotoviti. Zato menim, da se lahko država članica v okviru „izredn[ih] zdravstven[ih] razmer[…] brez primere“, ( 62 ) kakršne je povzročila pandemija covida-19, sklicuje na obstoj višje sile, da bi upravičila ukrep odstopanja, ki ga je sprejela kot odziv na pandemijo, če naleti na težave, ki jih v tistem trenutku ni mogoče odpraviti in ki ji preprečujejo, da bi izpolnila obveznost uporabe posebne določbe sekundarnega prava Unije v svojem pravnem redu. Vendar se lahko država članica na obstoj višje sile sklicuje le za obdobje, ki je potrebno za rešitev teh težav. Ukrepi, s katerimi se loti reševanja nepremostljivih težav, morajo biti skladni s splošnim načelom sorazmernosti. Država članica, ki se sklicuje na obstoj višje sile, mora dokazati, da je uporaba odstopanja nujna za odpravo nepremostljivih težav, ki so nastale zaradi teh razmer. Državi članici v zvezi s tem ne bi smela preostati nobena druga možnost, kot da uporabi začasno odstopanje od prava Unije.

79. Francoska vlada v obravnavani zadevi trdi, da je odstopanje od prava Unije preprosto morala uvesti in, natančneje, organizatorjem potovanj omogočiti, da potnikom namesto takojšnjega povračila izdajo dobropis, da bi tako preprečila obsežne razglasitve stečajev. V zvezi s tem naj podam te ugotovitve. Države članice so se v začetnih fazah pandemije soočale s pomembnimi težavami, povezanimi z zdravjem prebivalstva in okrevanjem gospodarstva. Vlade so morale glede na nastale okoliščine določiti omejeno število prednostnih nalog, zaščititi ranljive skupine prebivalstva, pomagati delavcem, ki so ostali brez zaposlitve, in hkrati zagotoviti, da podjetja, ki jih je pandemija najbolj prizadela, ne bi propadla. Češka vlada je na obravnavi vztrajala, da so morale države članice zaradi izrednih zdravstvenih razmer ukrepati na številnih področjih in glede na nastale okoliščine vzpostaviti ponovno ravnotežje med zadevnimi interesi. Zato naj bi posamezna država članica povsem upravičeno uvedla omejeno in začasno zadržanje uresničevanja nekaterih pogodbenih pravic za obdobje, ki je nujno potrebno, da bi se lahko pogodbene stranke prilagodile novonastalim in nepredvidljivim razmeram oziroma da bi lahko vlade poiskale primerne rešitve. Take rešitve naj bi spodbujale nadaljnji obstoj pogodb, s čimer bi se preprečile likvidnostne krize v gospodarstvu, ne da bi potnikom, ki imajo pravico do povračila, nalagali pretirano breme. ( 63 )

80. Francoska vlada trdi, da se je sporni ukrep odstopanja uporabljal le za pogodbe o paketnem potovanju, ki so bile odpovedane med 1. marcem 2020 in 15. septembrom 2020. Uporaba tega ukrepa po izteku zadevnega obdobja ni bila podaljšana, saj naj bi prevladalo stališče, da so imeli subjekti v sektorju potovanj dovolj časa, da so se prilagodili novonastalim razmeram. Res je, da je bilo odstopanje začasno, saj se je nanašalo le na pogodbe, ki so bile odpovedane v navedenem šestmesečnem obdobju. Vendar je izpodbijana odredba, kot je Komisija obširno zatrjevala v ustnem stališču, retroaktivno posegla v pridobljeno in obvezno pravico potnikov do prejema že vplačanih sredstev. Glede na tako pomemben vpliv, ki ga je imel ta ukrep na potrošniško pogodbo, sklicevanje na to, da je ukrep veljal zgolj v določenem obdobju, preprosto ne zadostuje. Biti mora predmet posebnega nadzora. V zvezi s tem naj izpostavim dve lastnosti sistema dobropisov, ki ju določa izpodbijana odredba in ki lahko, če ju obravnavamo v povezavi z retroaktivnim učinkom, kažeta na to, da je ta sistem presegel tisto, kar je potrebno za soočanje z vplivom, ki ga je pandemija imela na odstop od pogodb o paketnem potovanju. Prva se nanaša na trajanje zadržanja izvajanja pravice do povračila. Izpodbijana odredba določa, da lahko organizator najpozneje tri mesece od obvestila o odstopu od pogodbe poda ponudbo za izdajo dobropisa, ki velja 18 mesecev. Potrošnik lahko pravico do povračila vseh plačil v gotovini uveljavlja šele po izteku tega 18-mesečnega roka. To v praksi pomeni, da izpodbijana odredba zadrži izvajanje pravice potnika do povračila sredstev, ki jih je že vplačal, in sicer za obdobje, ki traja od 18 do 21 mesecev po odstopu od pogodbe. Francoska vlada ni pojasnila, zakaj je bilo treba potnikom za najmanj 18 mesecev po izdaji dobropisa odvzeti pravico, ki jo imajo na podlagi člena 12(4) Direktive 2015/2302.

81. Druga lastnost pa se nanaša na neobstoj kakršne koli ugodnosti, ki bi se potnikom ponudila v zameno za hudo poseganje v njihovo pravico do povračila. Zaradi sistema dobropisov, ki je bil vzpostavljen na podlagi izpodbijane odredbe, so bili namreč potniki prisiljeni v prevzem tveganja, nastalega zaradi vpliva pandemije na pogodbe o paketnem potovanju, pri čemer pa v zameno za to niso prejeli ničesar. V zvezi s tem se mi zdi posebej upoštevno eno od načel, ki jih je kot odziv na krizo, nastalo zaradi covida-19, izoblikoval European Law Institute in se nanaša na „Force Majeure and Hardship (Višja sila in škoda)“, ki se glasi tako: „Države članice bi morale v skladu z načelom solidarnosti zagotoviti, da posledic prekinitve pogodbenih razmerij, kot so odpovedi potovalnih aranžmajev, ne bi pomenile tveganja zgolj za eno stranko, zlasti za potrošnika ali MSP“. ( 64 ) Povedano drugače, trditve, da je subjekt „prevelik, da bi propadel“, ne bi smeli sprejeti, če v slabši položaj postavlja potrošnika.

82. V zvezi z ustreznimi drugimi možnostmi je treba opozoriti na Priporočilo Komisije o dobropisih, ki vsebuje poseben oddelek o podpornih ukrepih in državni pomoči. ( 65 ) V njem je poudarjeno, da imajo države članice možnost, da zagotovijo podporo izvajalcem dejavnosti v prevoznem in potovalnem sektorju, da bi zagotovile, da bodo zahtevki za povračilo, vloženi zaradi pandemije covida-19, poravnani. Navedeno priporočilo predvideva, da se lahko države članice, če izvajalci dejavnosti v potovalnem in prevoznem sektorju potrebujejo splošno likvidnostno pomoč, odločijo tudi za uvedbo shem, s katerimi bi jim zagotovile tako podporo. V zvezi s tem se sklicuje na Začasni okvir, ki daje podlago za združljivost morebitne likvidnostne podpore z zahtevami Unije na področju državnih pomoči.

83. Začasni okvir, ki je bil predmet šestih zaporednih sprememb, določa več vrst pomoči, ki se lahko ocenijo na podlagi člena 107(2)(b) ( 66 ) ali (3)(b) PDEU ( 67 ). V zvezi z nadomestili podjetjem v sektorju turizma je v Začasnem okviru jasno navedeno, da lahko države članice take ukrepe za povrnitev škode priglasijo, Komisija pa jih bo ocenila neposredno na podlagi člena 107(2)(b) PDEU. ( 68 ) Poudarjam, da se je Komisija zavezala, da bo zagotovila hitro izvedbo postopka odobritve. ( 69 ) Različne države članice so izkoristile možnosti, ki jih ponuja Začasni okvir, in priglasile ukrepe državne pomoči, ki so jih sprejele v podporo organizatorjem paketnih potovanj in jih je Komisija odobrila bodisi na podlagi Začasnega okvira bodisi na podlagi Pogodbe. ( 70 )

84. Zato se zdi, da je pravo Unije državam članicam zagotavljalo alternativna orodja za reševanje likvidnostnih težav organizatorjev. Danska vlada je v podporo tej navedbi v svojem stališču predstavila primer sprejetja podporne sheme za posojila, namenjene sektorju potovanj (tako imenovane Rejsegarantifonden). Vlade, ki so se udeležile obravnave, so v odgovorih na vprašanje Sodišča podale svoja stališča glede možnosti vzpostavitve podobnih skladov. Francoska vlada je trdila, da rešitve, ki jo je sprejela danska vlada, ni bilo mogoče prenesti v Francijo, ker tam pred zdravstveno krizo ni bilo nobenega primerljivega sklada. Natančneje, francoska vlada je pojasnila, da je vloga zavarovalnic v Franciji omejena na vlogo garanta in da te brez dovoljenja ne smejo delovati kot posojilodajalci.

85. Pri presoji možnosti, ki jih imajo posamezne države članice za zagotavljanje podpore organizatorjem potovanj v odziv na pandemijo, je treba upoštevati strukturne razlike, značilne za posamezno državo. Vendar morajo države članice pri tem v skladu s členom 4(3) PEU spoštovati načelo lojalnega sodelovanja. To načelo zavezuje tako države članice kot institucije Unije. Če država članica Komisijo obvesti o velikih težavah, na katere zaradi izrednih razmer na področju javnega zdravja naleti pri uporabi posebne določbe prava Unije, mora Komisija te težave ustrezno upoštevati in pomagati zadevni državi članici. To velja še toliko bolj, ker pravo Unije ne predvideva lastne splošne „ureditve Unije za ukrepanje v izrednih razmerah“. ( 71 )

86. Poudariti je treba tudi, da v prvih mesecih pandemije na ravni prava Unije ni bilo nobenih posebnih predpisov v zvezi z dobropisi, ki so bili izdani kot druga možnost namesto povračil za odpovedane pogodbe o prevoznih storitvah in pogodbe o paketnih potovanjih. ( 72 ) Komisija je 5. marca 2020 na svoji spletni strani objavila neformalne smernice za uporabo Direktive 2015/2302, ki jih je dopolnila 19. marca 2020 in v katerih je potrdila pravico potnika do celotnega povračila, navedla pa je tudi možnost, da potnik sprejme dobropis. ( 73 ) Komisar Didier Reynders je v dopisu vsem državam članicam z dne 27. marca 2020 ponovno potrdil, da imajo potniki pravico do povračila. Navedel je, da lahko organizatorji potovanj ponudijo dobropise pod pogojem, da imajo potniki možnost izbire. Poudaril je tudi, da bi morale države članice sprejeti ukrepe, da se okrepi zaupanje potnikov, da bodo lahko sprejemali take odločitve. ( 74 )

87. Medtem je več držav članic zahtevalo, naj Komisija začasno zadrži uresničevanje pravice do povračila v 14 dneh in/ali jo nadomesti z začasno rešitvijo na podlagi dobropisa. ( 75 ) Komisija pa je namesto tega vztrajala pri stališču, da uresničevanja pravic potrošnikov ne bi smeli zadržati in „da ne bo upoštevala pozivov k znižanju varstva potrošnikov“. ( 76 ) Komisija je 13. maja 2020 izdala Priporočilo o dobropisih. Komisija v tem priporočilu v celoti priznava hude posledice, ki so jih povzročile odpovedi potovanj zaradi pandemije, likvidnostne težave organizatorjev in nevarnost, da mnogi potniki ne bodo dobili sploh nobenega povračila, saj njihove terjatve do organizatorjev potovanj in prevoznikov niso zavarovane. Te težave je glede na besedilo navedenega priporočila mogoče rešiti s povečanjem privlačnosti dobropisov za potnike. Zato je Komisija države članice pozvala, naj razmislijo o sprejetju shem za podporo izvajalcem dejavnosti v potovalnem in prevoznem sektorju v skladu s pravili Unije o državni pomoči. Komisija je državam članicam predlagala, naj pod pogoji, ki jih določa Začasni okvir, razmislijo tudi o sprejetju začasnih ukrepov državne pomoči.

88. Komisija je na obravnavi trdila, da so institucije Unije na drugih pravnih področjih ( 77 ) menile, da je priprava predloga, s katerim bi zakonodajalca Unije pozvali k sprejetju odstopanja od posebnih določb prava Unije, nujna in upravičena. V zvezi s členom 12(4) Direktive 2015/2302 pa naj bi bila sprejeta odločitev, da to ni potrebno. Komisija je pojasnila, da bi sprememba Direktive 2015/2302 retroaktivno vplivala na pridobljene pravice potrošnikov. Komisija je poleg tega poudarila, da je približno polovica držav članic menila, da sprememba te direktive ni nujno potrebna in da jim je nastali položaj uspelo rešiti drugače. Ne glede na sprejeto politično odločitev menim, da bi bilo glede na resne pomisleke, ki so jih različne države članice izrazile v zvezi s posledicami vsesplošnih odpovedi pogodb o paketnih potovanjih, mogoče pričakovati predlog zakonodajnega akta (ne pa priporočila) za usklajeno odzivanje na nastale razmere. Vendar ta ugotovitev sama po sebi ne pomeni, da lahko države članice uvedejo enostransko odstopanje od prava Unije, ki presega tisto, kar je nujno potrebno za obvladovanje primerov višje sile.

89. Zadnja pripomba se nanaša na morebitna spoznanja, ki jih bo treba upoštevati v prihodnje. Potreba po preučitvi težav, ki so nastale zaradi pandemije covida-19, se odraža v okviru rednih pregledov veljavnih predpisov Unije na področju paketnih potovanj. Komisija se je, kot je napovedala v Novi agendi za potrošnike, zavezala, da bo do leta 2022 „podrobnej[e] prouči[la], ali sedanji regulativni okvir za paketna potovanja, vključno v zvezi z varstvom v primeru insolventnosti, še vedno izpolnjuje nalogo zagotavljanja stalnega stabilnega in celovitega varstva potrošnikov“. ( 78 ) Vendar je Komisija jasno navedla, da cilj te proučitve „ne bo zmanjšanje varstva potrošnikov“.

90. Glede na navedeno menim, da je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je mogoče z zdravstveno krizo, povezano s pandemijo covida-19, in izjemnim vplivom, ki ga je imela na sektor turizma, upravičiti začasno odstopanje od obveznosti organizatorja, da potniku v 14 dneh po odstopu od pogodbe o paketnem potovanju v celoti povrne vsa plačila za turistični paket, kot je določeno v členu 12(4) Direktive 2015/2302, vendar le za obdobje, ki ga država članica potrebuje za odpravo nepremostljivih težav, ki ji preprečujejo uporabo nacionalne določbe, s katero je bila ta obveznost prenesena v njen pravni red. Ukrepi, s katerimi se loti reševanja takih težav, morajo biti skladni z načelom sorazmernosti. Država članica, ki se sklicuje na obstoj višje sile, mora dokazati, da je uporaba odstopanja nujna za odpravo nepremostljivih težav, ki so nastale zaradi teh razmer. V zvezi s tem je treba preveriti, ali ni nobenega drugega ukrepa, ki bi ga bilo mogoče uporabiti namesto odstopanja od prava Unije. Vendar se zdi, da izpodbijana odredba presega tisto, kar je nujno in sorazmerno za odpravo nastalih nepremostljivih težav, zlasti ob upoštevanju retroaktivnega učinka te odredbe, trajanja zadržanja pravice do povračila in neobstoja kakršne koli ugodnosti, ki bi se potnikom ponudila v zameno za retroaktivno poseganje v pravice, ki jih imajo na podlagi pogodbe o paketnem potovanju.

Tretje vprašanje

91. Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je v primeru, da Sodišče odloči, da je treba člen 12(4) Direktive 2015/2302 razlagati tako, da nasprotuje odstopanju, kakršno je določeno z izpodbijano odredbo, mogoče v okoliščinah, navedenih v drugem vprašanju, prilagoditi časovne učinke odločbe, s katero se razglasi ničnost določb nacionalnega prava, ki so v nasprotju s to določbo.

92. V zvezi s tem je treba spomniti, da lahko le Sodišče izjemoma in iz nujnih razlogov pravne varnosti prizna začasno odložitev učinka izrinjenja, ki ga ima pravilo prava Unije v razmerju do nacionalnega prava, ki je v nasprotju z njim. Če bi bila nacionalna sodišča pristojna, da nacionalnim določbam priznajo primarnost glede na pravo Unije, ki ga te določbe kršijo, četudi samo začasno, bi to namreč poseglo v enotno uporabo prava Unije. ( 79 )

93. Sodišče sme zato le izjemoma na podlagi splošnega načela pravne varnosti, ki je neločljivo povezano s pravnim redom Unije, omejiti možnost vseh zadevnih oseb, da bi se za izpodbijanje pravnih razmerij, ki so nastala v dobri veri, sklicevale na določbo, ki jo je razložilo. Za določitev take omejitve morata biti izpolnjena dva bistvena pogoja, in sicer dobra vera zadevnih oseb in nevarnost resnih težav. ( 80 )

94. V obravnavani zadevi bi bilo mogoče v zvezi s prvim pogojem, ki se nanaša na načelo dobre vere, trditi, da je francoska vlada to načelo spoštovala vsaj v začetnih fazah pandemije in vsaj do objave Priporočila Komisije o dobropisih. Res je sicer, da je Komisija svoje stališče podala po izbruhu pandemije. ( 81 ) Vendar je ta objava z dne 5. marca 2020 (in posodobitev z dne 19. marca 2020) pomenila „neformalno navodilo“. ( 82 ) Komisija je v pisnem stališču priznala, da je morala obravnavati številne težave, povezane z neustreznostjo zakonodaje Unije za obvladovanje posebnih okoliščin zadevne krize. Komisija je menila, da je bilo treba za reševanje teh težav nujno pripraviti izredne zakonodajne predloge, da bi se bilo mogoče začasno prilagoditi nastalim razmeram. Kot sem navedla že v okviru analize drugega vprašanja za predhodno odločanje ( 83 ), je, glede Direktive 2015/2302, več držav članic zahtevalo, naj Komisija začasno zadrži uresničevanje pravice do povračila v 14 dneh in/ali jo nadomesti z začasno rešitvijo na podlagi dobropisa.

95. Komisija v pisnem stališču navaja, da so njene službe na začetku pandemije ocenile, ali je primerno sprejeti posebne ukrepe za zaščito organizatorjev. Komisija se je nazadnje odločila, da priprava zakonodajnega predloga v zvezi s tem vidikom ni primerna. Kot je pojasnila na obravnavi, je bil eden od odločilnih dejavnikov, ki je botroval tej odločitvi, prav bojazen, da bi to retroaktivno vplivalo na pogodbe, ki so jih sklenili potniki. Komisija je namesto tega sprejela Priporočilo o dobropisih.

96. Navedeno zaporedje dogodkov po mojem mnenju kaže na to, da so vsaj v začetnih fazah pandemije obstajali utemeljeni razlogi, zaradi katerih so države članice lahko domnevale, da bi bilo treba veljavni zakonodajni okvir prilagoditi okoliščinam pandemije covida-19. Zato se strinjam z belgijsko vlado, ki je navedla, da je francoska vlada vsaj v začetnih fazah pandemije, ko se je odločila za sprejetje izpodbijane odredbe, ravnala v dobri veri. Vendar se po objavi Priporočila Komisije o dobropisih stališče francoske vlade, da ohrani izpodbijano odredbo, ne zdi več prepričljivo.

97. Drugi pogoj, ki mora biti v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 93 teh sklepnih predlogov, izpolnjen, da bi bilo mogoče omejiti časovni učinek sodbe Sodišča, pa se nanaša na ugotovitev obstoja „nevarnosti resnih težav“. Predložitveno sodišče je v obravnavani zadevi navedlo, da je bila vrednost dobropisov, ki so jih izdali francoski organizatorji potovanj, 15. septembra 2020, ko se je izpodbijana odredba prenehala uporabljati, ocenjena na 990 milijonov EUR, kar je približno 10 % prometa, ki ga ta sektor ustvari v običajnem letu. Vendar dejstvo, da so organizatorji na začetku pandemije imeli likvidnostne težave, ne pomeni, da se s takimi težavami še vedno soočajo. V zvezi s tem je treba poudariti, da je možnost uporabe finančnih sredstev, ki so na voljo državam članicam za zmanjšanje likvidnostnih potreb organizatorjev, ki jih je prizadela pandemija, danes, to je več kot dve leti po začetku veljavnosti izpodbijane odredbe in dve leti po prenehanju njene veljavnosti (15. september 2020), dodobra uveljavljena. ( 84 ) Lahko bi se sicer zgodilo, da bi morali organizatorji na povračila, ki jih v času veljavnosti izpodbijane odredbe niso izplačali, plačati obresti. Vendar niti predložitveno sodišče niti francoska vlada tega vidika nista podrobneje obravnavala ali pojasnila, zakaj bi to lahko privedlo do nastanka „nevarnosti resnih težav“.

98. Ker torej obstoj nevarnosti resnih težav, ki bi izhajala iz razlage, predlagane v teh sklepnih predlogih, ni izkazan in ker sta pogoja, navedena v točki 93 teh sklepnih predlogov, kumulativna, učinkov sodbe ni treba časovno omejiti. ( 85 )

99. Za celovit odgovor je treba opozoriti, da je Sodišče za vsak primer posebej in izjemoma nacionalnemu sodišču priznalo možnost, da prilagodi učinke razglasitve ničnosti nacionalne določbe, za katero je bilo ugotovljeno, da ni v skladu s pravom Unije, ob spoštovanju pogojev, določenih v sodni praksi Sodišča. ( 86 )

100. Sodišče je takšno možnost priznalo v okviru „nujne skrbi“, povezane z varstvom okolja, če so izpolnjeni nekateri pogoji, opredeljeni v sodni praksi. ( 87 ) Sodišče je izjemoma priznalo tudi možnost ohranitve učinkov ukrepov na področju okoljskega prava, če to ohranitev upravičujejo nujni razlogi, povezani s potrebo po odpravi dejanske in resne grožnje prekinitve oskrbe z električno energijo zadevne države članice, ki je ni mogoče odpraviti z drugimi sredstvi in alternativami, zlasti v okviru notranjega trga. ( 88 ) Ta ohranitev lahko zajema le obdobje, ki je nujno potrebno za odpravo te nezakonitosti. Uporaba te sodne prakse je torej odvisna od obstoja „dejanske in resne grožnje prekinitve oskrbe z električno energijo“.

101. V postopku v glavni stvari je težko zatrjevati obstoj nujnega razloga, ki je vsaj primerljiv z oskrbo z električno energijo v državi članici. Poleg tega izpodbijana odredba ne velja več. Zato je jasno, kot v bistvu navaja Komisija, da časovna omejitev učinkov sodbe Sodišča v obravnavani zadevi organom državne uprave ne bi omogočila, da odpravi ugotovljeno kršitev. Ravno nasprotno, taka omejitev bi povzročila dejansko potrditev kršitve prava Unije.

102. Prav tako moram opozoriti, da mora posledice, ki bi jih razglasitev ničnosti izpodbijane odredbe imela v praksi, preučiti predložitveno sodišče. Spis, ki je bil predložen Sodišču, ne vsebuje informacij o natančnem učinku, ki bi ga taka razglasitev ničnosti imela za organizatorje. Vsekakor pa gospodarske posledice, ki bi jih povzročila razglasitev ničnosti, same po sebi ne bi bile dovolj za utemeljitev časovne omejitve učinkov sodbe Sodišča. ( 89 )

103. Glede na navedeno menim, da je treba na tretje vprašanje odgovoriti, da časovnih učinkov odločbe o razglasitvi ničnosti določb nacionalnega prava, ki so v nasprotju s členom 12(4) Direktive 2015/2302, ni treba prilagoditi.

Predlog

104. Na podlagi zgornje analize Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavil Conseil d’État (državni svet, Francija), odgovori: 1. Člen 12(4) Direktive (EU) 2015/2302 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2015 o paketnih potovanjih in povezanih potovalnih aranžmajih, spremembi Uredbe (ES) št. 2006/2004 in Direktive 2011/83/EU Evropskega parlamenta in Sveta ter razveljavitvi Direktive Sveta 90/314/EGS je treba razlagati tako: organizator mora v primeru odstopa od pogodbe o paketnem potovanju zagotoviti povračilo vseh plačil v gotovini in ne sme vsiliti uporabe drugih možnosti povračila, zlasti v obliki dobropisa v znesku, ki je enak znesku vplačanih plačil. Vendar ta določba potniku ne preprečuje, da se za prejem takega dobropisa odloči po nastopu dogodka, na podlagi katerega nastane pravica do povračila. 2. Z zdravstveno krizo, povezano s pandemijo covoda-19, in izjemnim vplivom, ki ga je imela na sektor turizma, je mogoče začasno odstopanje od obveznosti organizatorja, da potniku v 14 dneh po odstopu od pogodbe o paketnem potovanju v celoti povrne vsa plačila za turistični paket, kot je določeno v členu 12(4) Direktive 2015/2302, upravičiti le za obdobje, ki ga država članica potrebuje za odpravo nepremostljivih težav, ki ji preprečujejo ohranitev nacionalne določbe, s katero je bila ta obveznost prenesena v njen pravni red. Ukrepi, s katerimi se loti reševanja takih težav, morajo biti skladni z načelom sorazmernosti. Država članica, ki se sklicuje na obstoj višje sile, mora dokazati, da je uporaba odstopanja nujna za odpravo takih težav, ki so nastale zaradi teh razmer. V zvezi s tem je treba preveriti, ali ni nobenega drugega ukrepa, ki bi ga bilo mogoče uporabiti namesto odstopanja od prava Unije. Vendar se zdi, da izpodbijana odredba presega tisto, kar je nujno in sorazmerno za odpravo nastalih nepremostljivih težav, zlasti ob upoštevanju retroaktivnega učinka te odredbe, trajanja zadržanja pravice do povračila in neobstoja kakršne koli ugodnosti, ki bi se potnikom ponudila v zameno za retroaktivno poseganje v pravice, ki jih imajo na podlagi pogodbe o paketnem potovanju. 3. Časovnih učinkov odločbe o razglasitvi ničnosti določb nacionalnega prava, ki so v nasprotju s členom 12(4) Direktive 2015/2302, ni treba prilagoditi.

( 1 ) Jezik izvirnika: angleščina.

( 2 ) Morin, E., Changeons de voie, les leçons du coronavirus (Denoël, 2020), str. 25 (prosti prevod francoskega izvirnika: „la nouveauté radicale du Covid-19 tient à ce qu’il est à l’origine d’une mégacrise, faite de la combinaison de crises politiques, économiques, sociales, écologiques, nationales [et] planétaires […]“).

( 3 ) Twigg-Flesner, C., „The COVID-19 Pandemic – a Stress Test for Contract Law?“, Journal of European Consumer and Market Law (EuCML), zvezek 9, 2020, str. od 89 do 92.

( 4 ) Twigg-Flesner, C., „The Potential of the COVID-19 Crisis to Cause Legal “Disruption” to Contracts“, v Hondius, E., Santos Silva, M., Nicolussi, A., Salvador Coderch, P., Wenderhorst, C., in Zoll, F. (ur.), Coronavirus and the Law in Europe, Intersentia, Cambridge, Antwerpen, Chicago, 2021, str. 1091, 1096.

( 5 ) UNWTO (Svetovna turistična organizacija), Secretary General’s Policy Brief on Tourism and Covid-19 (na voljo na https://www.unwto.org/tourism-and-covid-19-unprecedented-economic-impacts).

( 6 ) Greene, A., Emergency Powers in A Time of Pandemic, Bristol University Press, Bristol, 2020, str. 7.

( 7 ) Glej sodbo z dne 18. marca 2021, Kuoni Travel (C‑578/19, EU:C:2021:213, točki 36 in 37 ter navedena sodna praksa).

( 8 ) Opredelitev besede „povračilo“ v slovarju Cambridge Dictionary.

( 9 ) To velja za francoski izraz „remboursement“, nemški izraz „Erstattung“, španski izraz „reembolso“ ali latvijski izraz „atmaksa“.

( 10 ) Direktiva Sveta z dne 13. junija 1990 o paketnem potovanju, organiziranih počitnicah in izletih (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 10, str. 132).

( 11 ) Uredba (ES) št. 261/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. februarja 2004 o določitvi skupnih pravil glede odškodnine in pomoči potnikom v primerih zavrnitve vkrcanja, odpovedi ali velike zamude letov ter o razveljavitvi Uredbe (EGS) št. 295/91 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 8, str. 10).

( 12 ) Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2007 o pravicah in obveznostih potnikov v železniškem prometu (UL 2007, L 315, str. 14).

( 13 ) Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 o pravicah potnikov med potovanjem po morju in celinskih plovnih poteh ter spremembi Uredbe (ES) št. 2006/2004 (UL 2010, L 334, str. 1).

( 14 ) Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2011 o pravicah potrošnikov, spremembi Direktive Sveta 93/13/EGS in Direktive 1999/44/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter razveljavitvi Direktive Sveta 85/577/EGS in Direktive 97/7/ES Evropskega parlamenta in Sveta (UL 2011, L 304, str. 64).

( 15 ) Direktiva 2015/2302, uvodna izjava 3.

( 16 ) Sodba z dne 7. aprila 2022, I (Oprostitev DDV za bolnišnične storitve) (C‑228/20, EU:C:2022:275, točka 47 in navedena sodna praksa).

( 17 ) Priporočilo Komisije z dne 13. maja 2020 o dobropisih, ki se ponudijo potnikom kot druga možnost namesto povračila za odpovedana paketna potovanja in prevozne storitve v zvezi s pandemijo COVID-19, C/2020/3125 (UL 2020, L 151, str. 10) (v nadaljevanju: Priporočilo Komisije o dobropisih), točki 9 in 15.

( 18 ) Glej Koutrakos, P., Nic Shuibhne, N., in Syrpis, P. (ur.), Exceptions from EU Free Movement Law – Derogations, Justification and Proportionality, Hart Publishing, 2016.

( 19 ) Člen 25 in naslednji Uredbe (EU) 2016/399 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. marca 2016 o Zakoniku Unije o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) (UL 2016, L 77, str. 1). Kot je razsodilo Sodišče in kot je opozorjeno v uvodni izjavi 27 Zakonika o schengenskih mejah, je treba izjeme in odstopanja od prostega gibanja oseb razlagati strogo (sodba z dne 26. aprila 2022, Landespolizeidirektion Steiermark (Najdaljše trajanje nadzora na notranjih mejah) (C‑368/20 in C‑369/20, EU:C:2022:298, točka 64).

( 20 ) Evropska komisija, COVID-19 – Smernice glede ukrepov za upravljanje meja za zaščito zdravja in zagotovitev razpoložljivosti blaga in bistvenih storitev (UL 2020, C 86 I,01), točka 18.

( 21 ) Priporočilo Sveta (EU) 2020/1475 z dne 13. oktobra 2020 o usklajenem pristopu k omejevanju prostega gibanja v odziv na pandemijo COVID-19 (UL 2020, L 337, str. 3), uvodna izjava 10.

( 22 ) Prav tam, uvodni izjavi 11 in 12.

( 23 ) Glej uvodno izjavo 5 Direktive 2015/2302.

( 24 ) Glej izjavo 20/567 predsednice Evropske komisije Ursule von der Leyen o nujnih ukrepih v državah članicah z dne 31. marca 2020, v kateri poudarja: „[…] To krizo bomo obvladali le s skupnimi močmi. V okviru teh prizadevanj bomo spoštovali evropske vrednote in človekove pravice. To je tisto, kar smo in za kar se zavzemamo.“

( 25 ) Glej opombi 20 in 21 teh sklepnih predlogov. Glej Dubout E., Picod F., „L’Union européenne au défi du coronavirus: le passage au « monde d’après »?“, v Dubout E., Picod F. (dir.), Coronavirus et droit de l’Union européenne, Bruylant, 2021, str. 15, na str. 19.

( 26 ) Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Evropskemu svetu in Svetu, Enoten pristop k boju proti COVID-19 (COM(2021) 35 final).

( 27 ) Ta analiza ne vpliva na posamično presojo konkretnih okoliščin posamezne zadeve, v okviru katere se ugotavlja, ali se je pri uveljavljanju pravice do odstopa od pogodbe v skladu s členom 12(2) in (3) Direktive 2015/2302 mogoče sklicevati na pandemijo.

( 28 ) Sodba z dne 25. januarja 2017, Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39, točka 53).

( 29 ) Sodba z dne 25. januarja 2017, Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39, točka 54).

( 30 ) Sodba z dne 31. januarja 2013, McDonagh (C‑12/11, EU:C:2013:43).

( 31 ) Sodba z dne 31. januarja 2013, McDonagh (C‑12/11, EU:C:2013:43, točka 30) (moj poudarek).

( 32 ) Prav tam.

( 33 ) Uvodne izjave 5, 6 in 51 Direktive 2015/2302.

( 34 ) Predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o paketnih potovanjih in pomoči pri organizaciji potovanja, spremembi Uredbe (ES) št. 2006/2004, Direktive 2011/83/EU ter razveljavitvi Direktive Sveta 90/314/EGS (COM(2013) 512 final) z dne 9. julija 2013.

( 35 ) Delovni dokument služb Komisije, Ocena učinka, ki je priložena dokumentu o paketnih potovanjih in pomoči pri organizaciji potovanja, spremembi Uredbe (ES) št. 2006/2004, Direktive 2011/83/EU ter razveljavitvi Direktive Sveta 90/314/EGS.

( 36 ) Glej na primer naslov „Pravice za potnike v primeru odstopa od pogodbe“, stran 136, ki vsebuje besedilo „v resnih nepredvidljivih in izrednih razmerah (primerih višje sile)“, ali besedilo na strani 137, ki se glasi: „Jasno je, da bi bilo za potrošnike koristno, če bi pridobili pravico, da se v primeru višje sile, kot je na primer pojav nasilnega spopada ali ekološke katastrofe, sami odločijo, ali se želijo odpraviti na počitnice“.

( 37 ) Poročilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o uporabi Direktive (EU) 2015/2302 Evropskega parlamenta in Sveta o paketnih potovanjih in povezanih potovalnih aranžmajih (COM(2021) 90 final, opomba 7).

( 38 ) Moj poudarek.

( 39 ) Člen 17(2) Direktive 2015/2302.

( 40 ) Uvodna izjava 14.

( 41 ) Sodba z dne 11. novembra 2021, MH in ILA (Pravice do pokojnine v primeru stečaja) (C‑168/20, EU:C:2021:907, točka 76).

( 42 ) Sporočilo Komisije – Začasni okvir za ukrepe državne pomoči v podporo gospodarstvu ob izbruhu COVID-19, C/2020/1863 (UL 2020, C 91I, str. 1, v nadaljevanju: Začasni okvir). Začasni okvir je bil po sprejetju šestkrat spremenjen. V teh sklepnih predlogih se sklicujem na neuradno prečiščeno različico Začasnega okvira, kot je bila nazadnje spremenjena 18. novembra 2021, ki je na voljo na https://competition-policy.ec.europa.eu/state-aid/coronavirus/temporary-framework_fr.

( 43 ) Sodba z dne 17. oktobra 2013 (C‑203/12, EU:C:2013:664, točka 31).

( 44 ) Sklep z dne 26. marca 2020 (C‑113/19, EU:C:2020:228, točka 55).

( 45 ) Sodba z dne 18. marca 1980, Ferriera Valsabbia in drugi/Komisija (154/78, 205/78, 206/78, od 226/78 do 228/78, 263/78, 264/78, 31/79, 39/79, 83/79 in 85/79, EU:C:1980:81, točka 140).

( 46 ) Sodba z dne 17. oktobra 2013, Billerud Karlsborg in Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, točka 31).

( 47 ) Glej sklep z dne 26. marca 2020, Luxaviation (C‑113/19, EU:C:2020:228, točka 56).

( 48 ) Pravni redi držav članic namreč v nekaterih okoliščinah in pravnih razmerjih dopuščajo možnost odstopanja od strogih pravnih zahtev (glej sodbo z dne 14. februarja 1978, IFG/Komisija, 68/77, EU:C:1978:23, točka 11). Upoštevna načela vključujejo sklicevanje na težave, onemogočenje doseganja cilja ali spremembo okoliščin (glej Brunner, C., Force Majeure and Hardship under General Contract Principles, Exemption for non-performance in international arbitration, Wolters Kluwer, Nizozemska, 2009), str. 435 in naslednje). Vendar se konkreten način, na katerega so ta načela urejena v posameznem pravnem redu, precej razlikuje (glej Bortolotti, F., Ufot, D., Hardship and Force Majeure in International Commercial Contracts, Dealing with unforeseen events in a changing world (International Chamber of Commerce, Pariz, 2018).

( 49 ) COVID-19 Consumer Law Research Group, „Consumer Law and Policy Relating to Change of Circumstances Due to the COVID-19 Pandemic“, Journal of Consumer Policy, 2020, 43(3), str. od 437 do 450.

( 50 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 17. oktobra 2013, Billerud Karlsborg in Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, točka 31).

( 51 ) V tem smislu glej sodbo z dne 18. marca 1980, Ferriera Valsabbia in drugi/Komisija (154/78, 205/78, 206/78, od 226/78 do 228/78, 263/78, 264/78, 31/79, 39/79, 83/79 in 85/79, EU:C:1980:81, točka 143).

( 52 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 19. decembra 2012, Komisija/Italija (C‑68/11, EU:C:2012:815, točka 64 in navedena sodna praksa).

( 53 ) Bech Serrat, J.M., „Covid-19 Contractual Measures in Hospitality: Lessons from Problematic Regulation in Europe“ EuCML, 2021, str. 48, na str. 51.

( 54 ) Loos M.B.M., „One Day I’ll Fly Away…: Voucher Schemes for Cancelled Package Travel Contracts after the Outbreak of the Covid-19 Pandemic“, EuCML, 2021, str. 122, 124 (moj poudarek).

( 55 ) Za poglobljeno razpravo o tem, ali je mogoče načelo dobre vere obravnavati kot „novonastalo“ splošno načelo na ravni pogodbenega prava Unije, glej Reich, N., General Principles of EU Civil Law, Intersentia, Cambridge, Antwerpen, Portland, 2014, str. 189.

( 56 ) Glej United Kingdom Competition and Markets Authority, Guidance statement on coronavirus (COVID-19), consumer contracts, cancellation and refunds (28. avgust 2020), navedeno v Stuyck, J., „La protection européenne des consommateurs face à la crise de la Covid-19“, v Dubout E., Picod F., op. cit., opomba 25, str. 295, str. 305. V navedenih smernicah je pojasnjeno, da so „[…] [podjetja] v prvih fazah pandemije za izvedbo povračil morda potrebovala več časa kot običajno“. Glej Borghetti, J.S., „Non performance and the Change of Circumstances under French law“, v Hondius, E., in drugi, op.cit., opomba 4, str. 509, 516, ki pojasnjuje, da višja sila po francoskem pravu v nobenem primeru ne more preprečiti izpolnitve denarne obveznosti. Vendar dodaja, da francoski civilni zakonik „zagotavlja določene olajšave strankam, ki se znajdejo v finančnih težavah“.

( 57 ) Glej United Kingdom Cabinet Office, Guidance on responsible contractual behaviour in the performance and enforcement of contracts impacted by the Covid-19 emergency, 7. maj 2020, točka 14, navedeno v Twigg-Flesner, C., op. cit., opomba 4, str. 1104.

( 58 ) Sodba z dne 13. decembra 2001, Komisija/Francija (C‑1/00, EU:C:2001:687).

( 59 ) Sodbi z dne 17. septembra 1987, Komisija/Grčija (70/86, EU:C:1987:374), in z dne 19. decembra 2012, Komisija/Italija (C‑68/11, EU:C:2012:815).

( 60 ) Sodba z dne 19. decembra 2012, Komisija/Italija (C‑68/11, EU:C:2012:815, točka 64 in navedena sodna praksa).

( 61 ) Glej Ganuza, J.J., in Gomez Pomar, F., „Government Emergency Intervention in Private Contracts in Times of Covid-19“, v Hondius, E., in drugi, op.cit. 4, str. 567 in 571, ki poudarjata, da „sodišča v okviru prizadevanj za soočanje z izrednimi razmerami, povezanimi s pojavom koronavirusa, ne bi smela imeti prednosti pri obravnavi pogodb, niti kadar delujejo kot institucije, ki odločajo o sporih, do katerih pride zaradi enostranske odločitve pogodbene stranke glede odstopanja od pogodbe“.

( 62 ) Priporočilo Sveta 2020/1475, uvodna izjava 9.

( 63 ) Glej Ganuza, J.J., in Gomez Pomar, F., op.cit., opomba 64, 593.

( 64 ) European Law Institute, „ELI Principles for the Covid-19 Crisis“, načelo 13, točka 3.

( 65 ) Priporočilo Komisije o dobropisih, točka 15 in naslednje.

( 66 ) Člen 107(2)(b) PDEU določa: „2. Z notranjim trgom je združljivo naslednje: […] (b) pomoč za povrnitev škode, ki so jo povzročile naravne nesreče ali izjemni dogodki;“.

( 67 ) Člen 107(3)(b) PDEU določa: „3. Kot združljivo z notranjim trgom se lahko šteje naslednje: […] (b) pomoč za pospeševanje izvedbe pomembnega projekta skupnega evropskega interesa ali za odpravljanje resne motnje v gospodarstvu države članice;“.

( 68 ) Začasni okvir, točka 15.

( 69 ) Začasni okvir, točka 111. Komisija je v ustnem stališču napotila na primer hitre odobritve danske sheme pomoči. Danski organi so to shemo Komisiji priglasili 28. marca 2020, Komisija pa je odločitev o odobritvi sprejela 4. aprila 2020.

( 70 ) Poročilo Komisije Parlamentu in Svetu o uporabi Direktive (EU) 2015/2302 o paketnih potovanjih in povezanih potovalnih aranžmajih, op. cit., opomba 37, str. 17. Za podroben pregled vseh odobrenih shem glej Factsheet, Coronavirus Outbreak – List of Member State Measures approved under Articles 170(2)b, 107(3)b and 170(3)c TFEU and under the State Aid Temporary Framework, na voljo na spletni strani https://ec.europa.eu/competition-policy/state-aid/coronavirus/temporary-framework_en.

( 71 ) Glej De Witte, B., „EU emergency law and its impact in the EU legal order“, Common Market Law Review, 2022, str. 3, str. 6, ki poudarja, da pravo Unije o izrednih razmerah sestavljajo posebne pristojnosti za izredne razmere.

( 72 ) Glej tudi Bech Serrat, J.M., in Carvalho, J.M., „The impact of Covid-19 on EU Travel Law – Are vouchers here to stay?“, European Journal of Consumer Law, 1, 2022, str. 49.

( 73 ) Priporočilo Komisije o dobropisih, uvodna izjava 12 in naslednje.

( 74 ) Prav tam.

( 75 ) Poročilo Komisije Parlamentu in Svetu o uporabi Direktive (EU) 2015/2302 Evropskega parlamenta in Sveta o paketnih potovanjih in povezanih potovalnih aranžmajih, op. cit., opomba 37, str. 15. V poročilu je v zvezi s tem kot primer navedena odločba nemške vlade z dne 2. aprila 2020, v kateri Komisijo poziva, naj na ravni Unije vloži predloge o paketnih potovanjih in pravicah potnikov, na podlagi katerih bi v primeru odpovedi zaradi covida-19 povračila denarja začasno zamenjali dobropisi.

( 76 ) Prav tam.

( 77 ) Glej Uredbo (EU) 2020/1043 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. julija 2020 o izvajanju kliničnih preskušanj zdravil za uporabo v humani medicini za zdravljenje ali preprečevanje koronavirusne bolezni (COVID-19), ki vsebujejo gensko spremenjene organizme ali so iz njih sestavljena, in njihovi dobavi (UL 2020, L 231, str. 12). Ta uredba določa posebna odstopanja od zahtev glede ocene tveganja za okolje, ki jo je treba opraviti v zvezi s kliničnim preskušanjem zdravil v preskušanju za uporabo v humani medicini za zdravljenje ali preprečevanje covida-19, ki vsebujejo GSO ali so iz njih sestavljena.

( 78 ) Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu – Nova agenda za potrošnike – Krepitev odpornosti potrošnikov za trajnostno okrevanje (COM(2020) 696 final, str. 3).

( 79 ) Sodba z dne 29. julija 2019, Inter-Environnement Wallonie in Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, točka 177).

( 80 ) Sodba z dne 22. junija 2021, Latvijas Republikas Saeima (Kazenske točke) (C‑439/19, EU:C:2021:504, točka 132).

( 81 ) Glej točko 86 teh sklepnih predlogov.

( 82 ) Poročilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o uporabi Direktive (EU) 2015/2302 Evropskega parlamenta in Sveta o paketnih potovanjih in povezanih potovalnih aranžmajih, op. cit., opomba 78, str. 14.

( 83 ) Točka 87.

( 84 ) Glej zlasti Začasni okvir za ukrepe državne pomoči.

( 85 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 22. junija 2021, Latvijas Republikas Saeima (Kazenske točke) (C‑439/19, EU:C:2021:504, točka 136).

( 86 ) Sodba z dne 29. julija 2019, Inter-Environnement Wallonie in Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, točka 178).

( 87 ) Sodbi z dne 28. februarja 2012, Inter-Environnement Wallonie in Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, točka 58 in naslednje), in z dne 28. julija 2016, Association France Nature Environnement (C‑379/15, EU:C:2016:603, točka 36 in naslednje).

( 88 ) Sodba z dne 29. julija 2019, Inter-Environnement Wallonie in Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, točka 179).

( 89 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 21. decembra 2016, Gutiérrez Naranjo in drugi (C‑154/15, C‑307/15 in C‑308/15, EU:C:2016:980), v kateri je Sodišče razsodilo, da je treba člen 6(1) Direktive Sveta 93/13/EGS z dne 5. aprila 1993 o nepoštenih pogojih v potrošniških pogodbah (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 2, str. 288, in popravek v UL 2019, L 214, str. 25) razlagati tako, da nasprotuje nacionalni sodni praksi, ki časovno omejuje restitucijske učinke, povezane z ugotovitvijo nepoštenosti pogoja iz pogodbe, ki jo je s potrošnikom sklenil prodajalec oziroma ponudnik, zgolj na zneske, ki so bili neupravičeno preplačani na podlagi takega pogoja po razglasitvi odločbe, s katero je bila sodno ugotovljena ta nepoštenost. Ta ugotovitev je bila podana kljub temu, da je bilo v okviru te nacionalne sodne prakse med drugim ugotovljeno, da bi retroaktivnost ugotovitve ničnosti zadevnih klavzul povzročila resne gospodarske težave v španskem bančnem sektorju.