Zadeva C-310/04

Kraljevina Španija

proti

Svetu Evropske unije

„Ničnostna tožba – Kmetijstvo – Poglavje 10a naslova IV Uredbe (ES) št. 1782/2003, ki ga uvaja člen 1, točka 20, Uredbe (ES) št. 864/2004 – Sprememba sheme pomoči za bombaž – Pogoj, da je treba površine vzdrževati vsaj do odpiranja semenskih mešičkov – Skladnost s protokolom št. 4 glede bombaža, ki je priloga akta o pristopu Helenske republike k Evropskim skupnostim – Pojem pomoči za proizvodnjo – Obveznost obrazložitve – Zloraba pooblastil – Splošni načeli sorazmernosti in zaupanja v pravo“

Povzetek sodbe

1. Sodišče – Organizacija – Dodelitev zadev velikemu senatu

(Statut Sodišča, člen 16, tretji odstavek; Poslovnik Sodišča, člen 44(4))

2. Kmetijstvo – Skupna kmetijska politika – Bombaž – Pomoč za proizvodnjo

(Akt o pristopu Helenske republike, Protokol št. 4; uredbi Sveta št. 1782/2003 in 864/2004, člen 1)

3. Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg

(člen 253 ES; Uredba Sveta št. 864/2004)

4. Ničnostna tožba – Razlogi – Zloraba pooblastil

5. Pravo Skupnosti – Načela – Varstvo zaupanja v pravo – Omejitve

(Uredba Sveta št. 864/2004)

6. Kmetijstvo – Skupna kmetijska politika – Bombaž – Pomoč za proizvodnjo

(Akt o pristopu Helenske republike, Protokol št. 4(2); Uredba Sveta št. 864/2004)

7. Ničnostna tožba – Sodba o razglasitvi ničnosti – Učinki

(člen 231 ES; uredbi Sveta št. 1782/2003, naslov IV, poglavje 10a, in člen 156(2)(g), ter št. 864/2004)

1. Čeprav člen 16, tretji odstavek, Statuta Sodišče obvezuje, da zaseda v velikem senatu, če tako zahteva institucija Skupnosti kot stranka v postopku, je predložitev zadeve Sodišču zaradi predodelitve številčnejši sestavi v skladu s členom 44(4) Poslovnika ukrep, za katerega se sestava, ki ji je bila neka zadeva dodeljena, načeloma odloči po uradni dolžnosti in po lastni presoji. Vendar bi dovoljenje, da je zahteva na podlagi navedenega člena 16, tretji odstavek, lahko vložena v precej poznejši fazi postopka, kot je zahteva, ki je vložena po končanem ustnem postopku in je torej v fazi posvetovanja, lahko povzročilo občutno zamudo v postopku in zato učinke, ki jasno nasprotujejo učinkovitosti sodnega postopka, ki zahteva, da se v vsaki zadevi pred Sodiščem to lahko prepriča, da je bila odločba izdana po učinkovitem postopku in pravočasno.

(Glej točki 22 in 23.)

2. Pojem pomoč za proizvodnjo bombaža, ki je določen v odstavku 3 Protokola št. 4, ki je priložen Aktu o pristopu Helenske republike, ne nasprotuje pogoju za upravičenost do posebne pomoči – določene z Uredbo št. 1782/2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete, uvedene s členom 1, točka 20, Uredbe št. 864/2004 – ki je opredeljen kot obveznost, da se površina vzdržuje vsaj do odpiranja semenskih mešičkov.

Ob neobstoju opredelitve pojma proizvodnje v Protokolu št. 4 iz besedila akta ali njegovega sobesedila namreč ne izhaja, da ima v okviru tega protokola pojem proizvodnja drugačen pomen, kot ga ponavadi razumemo in ki se nanaša na postopek, ki ga sestavlja več faz. Glede na to omemba pomembnosti bombaža kot primarne surovine v preambuli Protokola št. 4 ne pomeni, da se ta protokol nanaša le na obrani bombaž, ampak jo je – ponovno postavljeno v besedilo preambule, katere del je – treba razumeti zgolj kot navedbo, da zaradi te pomembnosti shema pomoči za bombaž ne bo mogla imeti negativnih učinkov na trgovino s tretjimi državami. Poleg tega pojasnilo iz člena 1 Uredbe št. 4006/87 – ki spreminja Protokol št. 4 v zvezi z bombažem – da ta protokol zadeva nemikan ali nečesan bombaž, ki spada pod številko 5201 00 kombinirane nomenklature, nikakor ne izključuje bombaža, kakršen je ob odprtju semenskih mešičkov. V tej fazi – prav tako kot v vsaki poznejši fazi obiranja – je bombaž že po sami definiciji nemikan in nečesan.

(Glej točke od 41 do 45 in 49.)

3. Obrazložitev, ki se zahteva v členu 253 ES, mora biti prilagojena vrsti zadevnega akta in mora jasno in nedvoumno izražati razlogovanje, institucije, to je avtorja akta, tako da se zainteresirane stranke lahko seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da lahko sodni organ Skupnosti izvaja nadzor. Ne zahteva pa se, da obrazložitev pojasni vse upoštevne dejanske in pravne elemente, ker je treba vprašanje, ali je obrazložitev posameznega akta v skladu z zahtevami iz člena 253 ES, presoditi ne samo glede na njegovo besedilo, temveč tudi glede na njegovo sobesedilo in celoto pravnih pravil, ki urejajo zadevno področje. Kadar gre za akt splošne uporabe, se obrazložitev lahko omeji na navedbo, na eni strani, celote okoliščin, ki so pripeljale do njegovega sprejetja, in, na drugi strani, splošnih ciljev, ki jih želi doseči. Sicer pa, kadar iz splošnega akta izhaja bistvo cilja, ki ga uresničuje institucija, bi bilo nesorazmerno zahtevati posebno obrazložitev glede posameznih tehničnih odločitev.

Uredba št. 864/2004 o spremembi Uredbe št. 1782/2003, ki določa skupna pravila za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in uvaja nekatere sheme podpor za kmete, izpolnjuje te pogoje. V zvezi s tem preambula te uredbe pregledno in jasno povzema celotni položaj, ki je zakonodajalca Skupnosti vodil pri sprejemanju tega akta, ter splošne zadane cilje. Dalje je iz uvodnih izjav 5 in 6 razvidno bistvo cilja, ki ga uresničuje institucija, kar zadeva uvedbo nove sheme pomoči za bombaž. Torej zakonodajalcu Skupnosti poleg tega ni bilo treba posebej obrazložiti posameznih tehničnih odločitev, kot je ta, da je dodelitev posebne pomoči za bombaž pogojeval z gojenjem bombaža do faze, ko se odprejo semenski mešički.

(Glej točke od 57 do 60 in od 64 do 65.)

4. Ob sprejetju akta so bila zlorabljena pooblastila le, če je na podlagi objektivnih, upoštevnih in skladnih dejstev mogoče sklepati, da je bil izključni ali vsaj odločilni namen njegovega sprejetja doseči cilje, ki so drugačni od navedenih, ali izogniti se postopku, ki je določen s Pogodbo posebej za obravnavanje okoliščin primera.

(Glej točko 69.)

5. Kadar lahko razumen in preudaren gospodarski subjekt predvidi sprejetje ukrepa Skupnosti, ki lahko vpliva na njegove interese, se ob njegovem sprejetju na načelo zaupanja v pravo ne more sklicevati. Čeprav spada takšno načelo med temeljna načela Skupnosti, gospodarski subjekti ne morejo pravno utemeljeno pričakovati ohranitve sedanjega položaja, ki ga lahko institucije Skupnosti spremenijo v okviru svojega pooblastila za odločanje po prostem preudarku, zlasti na področju, kot je skupna ureditev trgov, katere cilj je stalno prilagajanje spremembam gospodarskih razmer.

V zvezi s tem je razumen in preudaren subjekt lahko predvidel sprejetje Uredbe št. 864/2004 o spremembi Uredbe št. 1782/2003, ki določa skupna pravila za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in uvaja nekatere sheme podpor za kmete ter reformo sheme pomoči za bombaž, ki jo vsebuje. Ta reforma spada k širši reformi, o kateri se je na politični ravni razpravljalo že od leta 1992 in ki je bila posebej predvidena v sporočilu Komisije, sprejetem leta 2003, ki vsebuje predlog spremembe navedene Uredbe št. 1782/2003, in ki je bila predmet mnenja, objavljenega v Uradnem listu. Poleg tega je bila shema pomoči v sektorju bombaža predmet več pomembnejših reform v preteklosti.

(Glej točke 81 in od 83 do 84.)

6. Ob upoštevanju široke diskrecijske pravice, ki jo ima zakonodajalec Skupnosti glede skupne kmetijske politike, lahko le očitna neprimernost na tem področju sprejetega ukrepa glede na cilj, ki ga uresničuje pristojna institucija, vpliva na zakonitost takega ukrepa. Ta pravica, ki vključuje omejen sodni nadzor njenega izvajanja, ne velja izključno le glede na značaj in obseg predpisov, ki jih je treba sprejeti, ampak nekoliko tudi glede ugotavljanja osnovnih podatkov. Vendar tak sodni nadzor, kljub omejenemu obsegu, zahteva, da lahko institucije Skupnosti Sodišču izkažejo, da je bil akt sprejet z dejanskim izvajanjem njihove diskrecijske pravice, ki predpostavlja upoštevanje vseh upoštevnih podatkov in okoliščin položaja, ki ga ta akt ureja.

Vendar stroški dela, ki so fiksni, tako kot stroški delovne sile kmetov in njihovih družin, niso bili vključeni in zato tudi ne upoštevani v primerjalni študiji Komisije o predvidljivi donosnosti kulture bombaža v okviru sheme pomoči za bombaž, uvedene z Uredbo št. 864/2004 o spremembi Uredbe št. 1782/2003, ki določa skupna pravila za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in uvaja nekatere sheme podpor za kmete, ki je bila podlaga za določitev zneska posebne pomoči za bombaž. Vendar je sami upoštevnosti zadevnih stroškov dela za izračun stroškov proizvodnje bombaža in predvidljive donosnosti te kulture težko ugovarjati.

Poleg tega se mogočih učinkov reforme sheme pomoči za bombaž na gospodarski položaj obratov za odzrnjevanje ni preučilo. Vendar je proizvodnja bombaža gospodarsko nemogoča brez prisotnosti takih obratov v bližini proizvodnih regij, ki v trajnostnih gospodarskih okoliščinah obdelujejo bombaž, ki pred predelavo praktično nima tržne vrednosti in ni primeren za daljši transport. Proizvodnja bombaža in njegova predelava v obratih za odzrnjevanje se torej zdita nerazdružljivo povezani. Zato mogoči učinki reforme sheme pomoči za bombaž na sposobnost za ekonomsko preživetje obratov za odzrnjevanje pomenijo osnovni podatek, ki ga je treba upoštevati pri oceni donosnosti gojenja bombaža.

V zvezi s tem Svet, ki je avtor Uredbe št. 864/2004, pred Sodiščem ni dokazal, da je bila nova shema pomoči za bombaž, ki jo uvaja ta uredba, sprejeta s pomočjo učinkovitega izvajanja njegove diskrecijske pravice, ki implicira upoštevanje vseh upoštevnih podatkov in okoliščin obravnavanega primera. Iz tega izhaja, da podatki, ki so jih predložile institucije Skupnosti, Sodišču ne omogočajo, da bi preverilo, ali je zakonodajalec Skupnosti lahko, ne da bi prekoračil meje široke diskrecijske pravice, ki jo ima na tem področju, prišel do sklepa, da določitev zneska za posebno pomoč za bombaž v višini 35 % vseh sedanjih pomoči v predhodni shemi pomoči zadostuje, da se zagotovi cilj iz uvodne izjave 5 Uredbe št. 864/2004, in sicer zagotoviti donosnost in nadaljevanje te kulture, to je cilj, ki odraža namen iz odstavka 2 Protokola št. 4, ki je priložen Aktu o pristopu Helenske republike. Torej je bilo načelo sorazmernosti kršeno.

(Glej točke 98, 117, 121, 122, 124, 126, 128 in od 131 do 135.)

7. V skladu s členom 156(2)(g) Uredbe št. 1782/2003, ki določa skupna pravila za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in uvaja nekatere sheme podpor za kmete, dodan na podlagi člena 1, točka 28, Uredbe št. 864/2004, se nova shema pomoči za bombaž, ki je določena v Poglavju 10a naslova IV navedene Uredbe št. 1782/2003, uporablja od 1. januarja 2006 za bombaž, posejan od tega datuma naprej. Torej so kmetje zadevnih držav članic lahko že sprejeli nekatere ukrepe za prilagoditev tej shemi, da bi bili upravičeni do podpore, ki jo določa, ali bodo vsaj morali te ukrepe v kratkem sprejeti. Poleg tega so pristojni organi držav članic lahko že sprejeli potrebne ukrepe za izvedbo te sheme ali bodo morali te ukrepe sprejeti v prihodnosti. Glede na te podatke in zlasti zato, da bi se izognili vsakršnemu pomanjkanju pravne varnosti glede sheme, ki se uporablja za pomoči v sektorju bombaža po razglasitvi ničnosti Poglavja 10a Naslova IV Uredbe št. 1782/2003, je treba učinke te razglasitve ničnosti zadržati do sprejetja nove uredbe v razumnem roku.

(Glej točke od 139 do 141.)

SODBA SODIŠČA (drugi senat)

z dne 7. septembra 2006( )

„Ničnostna tožba – Kmetijstvo – Poglavje 10a naslova IV Uredbe (ES) št. 1782/2003, ki ga uvaja člen 1, točka 20, Uredbe (ES) št. 864/2004 – Sprememba sheme pomoči za bombaž – Pogoj, da je treba površine vzdrževati vsaj do odpiranja semenskih mešičkov – Skladnost s protokolom št. 4 glede bombaža, ki je priloga akta o pristopu Helenske republike k Evropskim skupnostim – Pojem pomoči za proizvodnjo – Obveznost obrazložitve – Zloraba pooblastil – Splošni načeli sorazmernosti in zaupanja v pravo“

V zadevi C-310/04,

zaradi ničnostne tožbe na podlagi člena 230 ES, ki je prispela na Sodišče 22. julija 2004,

Kraljevina Španija, ki jo zastopa M. Muñoz Pérez, zastopnik, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,

tožeča stranka,

proti

Svetu Evropske unije, ki ga zastopata M. Balta in F. Florindo Gijón, zastopnika,

tožena stranka,

ob intervenciji

Komisije Evropskih skupnosti, ki jo zastopata M. Nolin in S. Pardo Quintillán, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,

intervenient,

SODIŠČE (drugi senat),

v sestavi C. W. A. Timmermans (poročevalec), predsednik senata, R. Schintgen, sodnik, R. Silva de Lapuerta, sodnica, P. Kūris in G. Arestis, sodnika,

generalna pravobranilka: E. Sharpston,

sodna tajnica: L. Hewlett, glavna administratorka,

na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 19. januarja 2006,

po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 16. marca 2006

izreka naslednjo

Sodbo

1 Kraljevina Španija s tožbo Sodišču predlaga razglasitev ničnosti Poglavja 10a naslova IV Uredbe Sveta (ES) št. 1782/2003 z dne 29. septembra 2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete ter o spremembi uredb (EGS) št. 2019/93, (ES) št. 1452/2001, (ES) št. 1453/2001, (ES) št. 1454/2001, (ES) št. 1868/94, (ES) št. 1251/1999, (ES) št. 1254/1999, (ES) št. 1673/2000, (EGS) št. 2358/71 in (ES) št. 2529/2001 (UL L 270, str. 1), ki ga uvaja člen 1, točka 20, Uredbe Sveta (ES) št. 864/2004 z dne 29. aprila 2004, (UL L 161, str. 48, v nadaljevanju: Uredba št. 1782/2003, kot je bila spremenjena, in kar zadeva Poglavje 10a te uredbe, v nadaljevanju tudi: nova shema pomoči za bombaž).

Pravni okvir

2 Ob pristopu Helenske republike k Evropskim skupnostim leta 1980 je shemo pomoči za bombaž uvedel Protokol št. 4 o bombažu, priložen Aktu o pristopu te države članice (UL 1979, L 291, str. 174, v nadaljevanju: Protokol št. 4).

3 Ta shema se je prvič uporabila pri letini leta 1981 in se je nato razširila, ko sta leta 1986 k Evropskim skupnostim pristopili Kraljevina Španija in Portugalska republika.

4 V skladu z odstavkom 2 Protokola št. 4 je bila ta shema namenjena zlasti v podporo proizvodnji bombaža v regijah Skupnosti, kjer je ta za kmetijsko gospodarstvo pomembna, da bi zadevnim proizvajalcem omogočila primeren prihodek in stabilizirala trg z izboljšanjem struktur na ravni ponudbe in dajanja na trg.

5 Odstavek 3 Protokola št. 4 tako v izvirni različici kot v različici na podlagi Uredbe Sveta (ES) št. 1050/2001 z dne 22. maja 2001 o šesti prilagoditvi sistema pomoči za bombaž, uvedenega s Protokolom 4, ki je priloga Akta o pristopu Grčije (UL L 148, str. 1), določa, da ta sistem „vključuje dodelitev pomoči za proizvodnjo“.

6 Odstavek 6 Protokola št. 4, kot je bil spremenjen z Uredbo št. 1050/2001, določa, da „Svet s kvalificirano večino, na predlog Komisije in po posvetovanju s Evropskim parlamentom odloči o prilagoditvah, ki so potrebne za sistem, uveden v skladu s tem protokolom in sprejme splošna pravila, ki so potrebna za izvajanje določb tega protokola“.

7 Na podlagi tega odstavka 6 je Svet sprejel Uredbo Sveta (ES) št. 1051/2001 z dne 22. maja 2001 o proizvodni pomoči za bombaž (UL L 148, str. 3).

8 Iz členov 2, 11 in 12 te uredbe izhaja, da je proizvodna pomoč za neodzrnjen bombaž enaka razliki med priporočeno ceno tega bombaža, kot jo določa ta uredba, in svetovno tržno ceno ter da se ta pomoč izplača obratom za odzrnjevanje bombaža za neodzrnjen bombaž, ki ga kupijo po ceni, ki je najmanj enaka minimalni ceni, ki jo določa ista uredba.

9 V okviru reforme skupne kmetijske politike je Svet sprejel Uredbo št. 1782/2003, ki določa skupna pravila za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in nekatere sheme podpor za kmete.

10 Da bi sheme podpor za bombaž, oljčno olje, surovi tobak in hmelj uskladil s shemami podpor v drugih sektorjih skupne kmetijske politike, je Svet sprejel Uredbo št. 864/2004.

11 Prva, druga, peta, šesta, sedma, dvaindvajseta in triindvajseta uvodna izjava Uredbe št. 864/2004 določajo:

„(1) Nevezanost neposredne podpore za proizvajalce na proizvodnjo in uvedba sheme enotnega plačila sta bistvena elementa v postopku reforme skupne kmetijske politike, katere cilj je prehod s cenovne politike in podpore za proizvodnjo na politiko dohodkovne podpore kmetov. Uredba (ES) št. 1782/2003 [6] je uvedla ta dva elementa za različne kmetijske proizvode.

(2) Da bi dosegli cilje, ki so osrednje izhodišče reforme skupne kmetijske politike, večji del podpore za bombaž, oljčno olje, surovi tobak ter hmelj ne sme več biti vezan na proizvodnjo in ga je potrebno združiti v shemo enotnih plačil.

[..]

(5) Popolna vključitev sedanje sheme podpore v sektorju bombaža v shemo enotnega plačila bi pomenila precejšnjo nevarnost za nemoteno proizvodnjo v regijah Skupnosti, v katerih se proizvaja bombaž. Del podpore bi zato moral biti še naprej vezan na proizvodnjo bombaža s proizvodno vezanim plačilom na hektar, ki izpolnjuje pogoje za pomoč. Znesek podpore je treba izračunati tako, da se zagotovijo gospodarske razmere, ki bi v regijah, primernih za to kulturo, omogočile nadaljevanje dejavnosti v sektorju bombaža in preprečile, da bi druge kulture izrinile bombaž. Da bi dosegli ta cilj, je primerno določiti skupno razpoložljivo pomoč na hektar za vsako državo članico na 35 % nacionalnega deleža pomoči, ki se posredno dodeli pridelovalcem.

(6) Preostalih 65 % nacionalnega deleža pomoči, ki se je posredno dodelila proizvajalcem, bi moralo biti na voljo za shemo enotnega plačila.

(7) Zaradi okoljskih razlogov je treba določiti osnovno površino za vsako državo članico, da bi omejili območja, zasajena z bombažem. Poleg tega je treba upravičena območja omejiti na tista, ki jih potrdijo države članice.

[..]

(22) Za proizvodno nevezanost pomoči za bombaž in surovi tobak bi lahko bili potrebni ukrepi za prestrukturiranje. Dodatno podporo Skupnosti za proizvodna območja držav članic, v katerih se je pomoč za bombaž in surovi tobak dodeljevala v letih 2000, 2001 in 2002, je treba zagotoviti s prenosom sredstev iz naslova 1(a) in naslova 1(b) finančnih perspektiv. Ta dodatna podpora bi se morala uporabljati v skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 1257/1999 z dne 17. maja 1999 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS) [8].

(23) Da bi zagotovili usklajeno nadaljevanje izplačil dohodkovne pomoči proizvajalcem v sektorjih bombaža, oljčnega olja in tobaka, je treba uporabiti možnost odloga vključitve teh shem podpore v shemo enotnega plačila.“

12 Uredba št. 864/2004 je v naslov IV Uredbe št. 1782/2003 uvedla poglavje 10a z naslovom „Proizvodno vezano plačilo za bombaž“, ki vsebuje člene od 110a do 110i.

13 Členi od 110a do 110c Uredbe št. 1782/2003, kot je bila spremenjena, določajo:

„Člen 110a

Področje uporabe

Pomoč se dodeli kmetom, ki proizvajajo bombaž iz oznake KN 520100, pod pogoji iz tega poglavja.

Člen 110b

Upravičenost do pomoči

1. Pomoč se dodeli na hektar površine, ki izpolnjuje pogoje za pridobitev pomoči. Da bi bila površina upravičena do pomoči, mora biti locirana na kmetijskem zemljišču, ki ga je država članica odobrila za proizvodnjo bombaža, ter zasajena z dovoljenimi sortami in vzdrževana v običajnih rastnih razmerah vsaj do odpiranja semenskih mešičkov.

Vendar če bombaž ne doseže stopnje odpiranja semenskih mešičkov zaradi izjemnih vremenskih razmer, ki jih kot take potrdi država članica, so površine, zasajene z bombažem, še naprej upravičene do pomoči pod pogojem, da se zadevne površine do odpiranja semenskih mešičkov ne uporabljajo za druge namene razen za proizvodnjo bombaža.

2. Države članice potrdijo zemljišča in sorte iz odstavka 1 v skladu s podrobnimi pravili in pogoji, ki se sprejmejo v skladu s postopkom iz člena 144(2).

Člen 110c

Osnovne površine in zneski

1. Nacionalna osnovna površina je naslednja:

Grčija: 370.000 ha

Španija: 70.000 ha

Portugalska: 360 ha.

2. Znesek pomoči na hektar, ki izpolnjuje pogoje za pomoč, je naslednji:

Grčija: 594 evrov za 300.000 hektarjev in 342,85 evrov za preostalih 70.000 hektarjev

Španija: 1039 evrov

Portugalska: 556 evrov.

[…]“

14 Člena 110d in 110e Uredbe št. 1782/2003, kot je bila spremenjena, obravnavata potrjene medpanožne organizacije, ki jih sestavljajo proizvajalci bombaža in vsaj en obrat za odzrnjevanje ter „katerih poglavitni cilj je oskrbovati obrate za odzrnjevanje z neodzrnjenim bombažem ustrezne kakovosti“. Te medpanožne organizacije lahko sklenejo, da prerazporedijo največ polovico skupnega zneska pomoči, do katere so proizvajalci, ki so njihovi člani, upravičeni po lestvici, ki jo same določijo in ki upošteva zlasti kakovost dobavljenega neodzrnjenega bombaža.

15 Uredba št. 864/2004 je poleg tega v Uredbo št. 1782/2003 vključila naslov IVb z naslovom „Finančni prenosi“, ki med drugim vsebuje tudi člen 143d, naslovljen „Finančni prenosi za prestrukturiranje v proizvodnih regijah bombaža“, ki določa:

„Od proračunskega leta 2007 dalje bo znesek v višini [22 milijonov] evrov, ki izhaja iz povprečnih izdatkov za bombaž v letih 2000, 2001 in 2002, na voljo za vsako posamezno koledarsko leto kot dodatna pomoč Skupnosti za ukrepe v proizvodnih regijah bombaža v okviru načrtovanja razvoja podeželja, ki se financira iz EKUJS, jamstveni oddelek, v skladu z Uredbo (ES) št. 1257/1999.“

16 Končno je Uredba št. 864/2004 v člen 153 Uredbe št. 1782/2003 vključila zlasti odstavek 4a, ki razveljavlja Uredbo št. 1051/2001, ki pa se še naprej uporablja za tržno leto 2005/2006. Na podlagi člena 156(2)(g) Uredbe št. 1782/2003, kot je bila spremenjena, se nova shema pomoči za bombaž uporablja od 1. januarja 2006 za bombaž, ki je posajen od tega datuma dalje.

Predlogi strank

17 Španska vlada Sodišču predlaga, naj:

– razglasi za nično Poglavje 10a naslova IV Uredbe št. 1782/2003, kot je bila spremenjena;

– Svetu Evropske unije naloži plačilo stroškov.

18 Svet poziva Sodišče, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno in tožeči stranki naloži plačilo stroškov.

19 Komisija Evropskih skupnosti, ki ji je bilo s sklepom predsednika Sodišča z dne 21. septembra 2004 dovoljeno intervenirati v podporo predlogov Sveta, predlaga, naj Sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

Predlog Sveta, naj se zadeva predloži Sodišču, da se predodeli velikemu senatu

20 Z dopisom, ki je v sodno tajništvo Sodišča prispel 5. aprila 2006, je Svet predlagal, naj se zadeva predloži Sodišču zaradi predodelitve velikemu senatu.

21 Ta predlog je bil vložen na podlagi člena 16, tretji odstavek, Statuta Sodišča, ki določa, da Sodišče zaseda v velikem senatu, kadar to zahteva institucija Skupnosti kot stranka v postopku, ter na podlagi člena 44(4) Poslovnika Sodišča, ki določa, da sestava, ki ji je bila neka zadeva dodeljena, lahko v kateri koli fazi postopka predloži zadevo Sodišču zaradi predodelitve številčnejši sestavi.

22 Glede na to je treba poudariti, da člen 16, tretji odstavek, Statuta Sodišče obvezuje, da zaseda v velikem senatu, če tako zahteva institucija Skupnosti kot stranka v postopku, medtem ko je predložitev iz člena 44(4) Poslovnika Sodišča sredstvo, da sestava, ki ji je bila neka zadeva dodeljena, načeloma odloči po uradni dolžnosti in po lastni presoji.

23 Vendar bi dovoljenje, da bi bila zahteva na podlagi navedenega člena 16, tretji odstavek, lahko vložena v precej poznejši fazi postopka, po končanem ustnem postopku in je torej v fazi posvetovanja, lahko povzročilo občutno zamudo v postopku in zato učinke, ki jasno nasprotujejo učinkovitosti sodnega postopka, ki zahteva, da se v vsaki zadevi pred Sodiščem to lahko prepriča, da je bila odločba izdana po učinkovitem postopku in pravočasno.

24 Sicer Sodišče v tem primeru meni, da razpolaga z vsemi podatki, potrebnimi za odločanje.

25 Zato je treba predlog Sveta zavrniti.

Tožba

26 Španska vlada v utemeljitev tožbe navaja štiri tožbene razloge, in sicer kršitev Protokola št. 4, kršitev obveznosti obrazložitve, zlorabo pooblastil in kršitev splošnih načel sorazmernosti in varstva zaupanja v pravo.

Prvi tožbeni razlog: kršitev Protokola št. 4

Trditve strank

27 V prvem tožbenem razlogu španska vlada trdi, da je člen 110b Poglavja 10a naslova IV Uredbe št. 1782/2003, kot je bila spremenjena, v nasprotju z odstavkom 3 Protokola št. 4, ki je predpis primarnega prava Skupnosti, in zlasti s shemo pomoči, ki jo določa ta predpis, saj kot edini pogoj za upravičenost do posebne pomoči za bombaž določa dejstvo, da je površina vzdrževana vsaj do odpiranja semenskih mešičkov.

28 Omenjena vlada trdi, da je treba pojem „proizvodnja“ iz odstavka 3 Protokola št. 4 razumeti tako, da postavlja kot pogoj za dodelitev pomoči za bombaž, da je ta obran.

29 Sklicevanje tretje uvodne izjave tega protokola na pomembnost bombaža kot primarne surovine bi bilo treba razumeti, kot da se nanaša na obran bombaž, ker se samo ta lahko industrijsko predela.

30 Poleg tega naj bi natančna določba iz člena 1 Uredbe Komisije (EGS) št. 4006/97 z dne 23. decembra 1987 o spremembi Protokola št. 4 o bombažu (UL L 377, str. 49), da ta protokol „zadeva nemikan ali nečesan bombaž, ki sodi v številko 520100 kombinirane nomenklature“ imela pomen le, če se pojem „bombaž“ nanaša na obran bombaž, ker je v fazi, ko so semenski mešički odprti, bombaž obvezno tak.

31 Končno, po splošnem pravnem načelu, ki je skupno državam članicam in ki ga omenjajo zlasti civilni zakoniki več držav, naravnega plodu, kot je bombaž, ni mogoče šteti za proizvod, preden je bil obran, ker pred tem dejanjem plod nima pravnega obstoja, ločenega od rastline, in ga je treba šteti za del rastline.

32 Obveznost vzdrževanja površine najmanj do trenutka, ko se semenski mešiček odpre, določena z Uredbo št. 1782/2003, kot je bila spremenjena, kot edini pogoj za upravičenost do nove sheme pomoči za bombaž naj v nasprotju s predhodnimi shemami pomoči ne bi zahtevala, da je bombaž obran.

33 Besedilo pete uvodne izjave Uredbe št. 864/2004 in besedilo Poglavja 10a naslova IV Uredbe št. 1782/2003, kot je bila spremenjena, naj bi potrjevali, da je nova shema pomoči za bombaž podpora za gojenje, in ne za proizvodnjo bombaža.

34 Iz študij naj bi izhajalo predvidevanje, da se po začetku veljavnosti nove sheme pomoči za bombaž kmetom ne bo izplačalo truditi, da bombaž doseže minimalno kakovost, in zato ne bodo nadaljevali z obiranjem.

35 Po uvrstitvi pomoči za namene sporazuma o kmetijstvu, ki je v prilogi 1 A Sporazuma Svetovne trgovinske organizacije, ki ga je potrdil člen 1(1), prva alinea, Sklepa Sveta z dne 22. decembra 1994 o sklenitvi sporazumov, doseženih v Urugvajskem krogu večstranskih pogajanj (1986–1994), v imenu Evropske skupnosti, v zvezi z zadevami, ki so v njeni pristojnosti (UL L 336, str. 1, v nadaljevanju: Sporazum o kmetijstvu STO), naj bi nova shema pomoči za bombaž prešla iz „oranžne škatle“ (pomoči za proizvodnjo iz člena 6 tega sporazuma) na „modro škatlo“ (neposredna izplačila, izplačana na podlagi programov omejitve proizvodnje, ki temeljijo na površini, in stalnih donosov v smislu člena 6(5) istega sporazuma).

36 To naj bi potrjevalo, da naj v tej novi shemi proizvodnja bombaža ne bi bila pomembna.

37 Torej se ta shema ne bi mogla opredeliti kot shema pomoči za proizvodnjo v smislu odstavka 3 Protokola št. 4.

38 Svet trdi, da je nova shema pomoči za bombaž popolnoma v skladu s Protokolom št. 4, zlasti z njegovim odstavkom 3, ker gre gotovo za shemo pomoči za proizvodnjo, čeprav je dogodek plačila pomoči povzroči ohranjanje kulture do faze, ko se semenski mešički odprejo.

Presoja Sodišča

39 V prvem tožbenem razlogu španska vlada ugovarja skladnosti novega pogoja za upravičenost do posebne pomoči, ki jo vsebuje nova shema pomoči za bombaž, namreč da se površina vzdržuje vsaj do trenutka, ko se semenski mešički odprejo, z odstavkom 3 Protokola št. 4.

40 Res je, da ta nov pogoj za upravičenost do pomoči ne zahteva, da je bombaž obran. Zato ta tožbeni razlog poudarja zlasti, da je treba vedeti, ali je treba obveznost določitve sheme pomoči za proizvodnjo iz odstavka 3 Protokola št. 4 razumeti tako, da določa, da mora ta shema dodelitev pomoči obvezno pogojevati z obiranjem.

41 Kot je povzel Svet, se pojem proizvodnja, kot ga ponavadi razumemo, nanaša na postopek, ki ga sestavlja več faz.

42 Ker opredelitve tega pojma v Protokolu št. 4 ni, iz besedila akta ali njegovega sobesedila ne izhaja, da ima v okviru tega protokola pojem proizvodnja drugačen pomen, kot ga ponavadi razumemo.

43 Glede na to omemba pomembnosti bombaža kot primarne surovine v preambuli Protokola št. 4 ne implicira, da se ta protokol nanaša le na obran bombaž.

44 To navedbo, ki je bila ponovno postavljena v besedilo preambule, katere del je, je treba razumeti zgolj kot navedbo, da zaradi pomembnosti bombaža kot primarne surovine shema pomoči za bombaž ne bo mogla imeti negativnih učinkov na trgovino s tretjimi državami.

45 Nato je treba glede pojasnila iz člena 1 Uredbe št. 4006/87, da Protokol št. 4 zadeva nemikan ali nečesan bombaž, ki spada pod številko 5201 00 kombinirane nomenklature, ugotoviti, da to pojasnilo nikakor ne izključuje bombaža, kakršen je ob odprtju semenskih mešičkov. V tej fazi je sicer kot v zadnji fazi obiranja bombaž že po sami opredelitvi nemikan in nečesan.

46 Poleg tega je razlaga pojmov proizvodnje, proizvoda ali ploda, ki bi lahko, kot trdi španska vlada, izhajali iz skupnih opredelitev civilnega prava nekaterih držav članic, torej iz uvrstitve pomoči za namene Sporazuma o kmetijstvu STO, v tem pogledu neupoštevna.

47 Torej naj očitno restriktivna opredelitev pojma proizvodnja, ki jo priporoča španska vlada, po kateri naj bi se ta pojem nanašal le na zadnjo fazo proizvodnje, ki pomeni obiranje, ne bi bila sprejeta.

48 Sicer je treba običajno razumevanje pojma proizvodnja, ki se nanaša na postopek proizvodnje, razumeti v okviru širokega pooblastila za odločanje, ki ga ima Svet na podlagi odstavka 6 Protokola št. 4 za odločanje o potrebnih prilagajanjih sheme, ki jo določa ta protokol, ter za sprejetje osnovnih pravil, ki so potrebna za izvajanje njegovih predpisov.

49 V okviru te široke diskrecijske pravice lahko Svet dodelitev pomoči za bombaž veže na pogoj, ki zahteva materializacijo te ali one faze gojenja bombaža.

50 Izbrano sredstvo mora biti vsekakor sorazmerno z cilji, opredeljenimi v odstavku 2 Protokola št. 4. Vprašanje, ali se je v tem primeru omejitev spoštovala, se obravnava v drugem delu četrtega tožbenega razloga španske vlade.

51 Zakonodajalec Skupnosti je torej načeloma kot pogoj za upravičenost do pomoči za bombaž izbral eno od faz gojenja, v tem primeru fazo odpiranja semenskih mešičkov, namesto zadnje faze, torej obiranja, ki je faza, ki je v predhodnih sistemih pomoči morala biti zaključena.

52 Torej sklicevanje v peti uvodni izjavi Uredbe št. 864/2004 ter v naslovu poglavja 10a naslova IV Uredbe št. 1782/2003, kot je bila spremenjena, na novo shemo pomoči za bombaž kot pomoč pri gojenju nikakor ne pomeni, da ta pomoč ne pomeni pomoči za proizvodnjo bombaža v smislu odstavka 3 Protokola št. 4.

53 Skleniti je treba, da pojem pomoč za proizvodnjo, ki je določen v odstavku 3 Protokola št. 4, ne nasprotuje pogoju za upravičenost do posebne pomoči, ki jo določa nova shema pomoči za bombaž, ki je pogojena z obveznostjo, da se površina vzdržuje vsaj do odpiranja semenskih mešičkov .

54 Prvi tožbeni razlog se torej zavrne.

Drugi tožbeni razlog: kršitev obveznosti obrazložitve

Trditve strank

55 V drugem tožbenem razlogu španska vlada zatrjuje, da se obveznost obrazložitve, določena v členu 253 ES, ni spoštovala v okviru sprejetja nove sheme pomoči za bombaž, ker Uredba št. 864/2004, ki to shemo uvaja, nikjer ne omenja razlogov, ki so zakonodajalca Skupnosti vodili pri zamenjavi prejšnje sheme, ki je določala posredne pomoči, ki so jih proizvajalcem izplačali obrati za odzrnjevanje bombaža za neodzrnjen bombaž, s shemo, ki določa neposredne pomoči proizvajalcem, pomoči, za katere je edini pogoj ohranjanje kulture bombaža do faze, ko se odprejo semenski mešički.

56 Svet meni, da so bile meje, ki jih je postavila sodna praksa Sodišča glede obrazložitve normativnih aktov splošne uporabe, upoštevane. V tem pogledu bi zadoščalo, da se ugotovi, da Uredba št. 864/2004 določa splošne razloge, ki so zakonodajalca Skupnosti vodili, da je v okviru široke diskrecijske pravice sprejel predpise, na katere se nanaša ta tožba. Poleg tega naj zakonodajalcu Skupnosti ne bi bilo treba posebej pojasnjevati, zakaj v okviru nove sheme plačilo vezanih pomoči ni več vezano na količino ali na kakovost obranega bombaža, ampak na bombaž, ki se goji na dani površini.

Presoja Sodišča

57 Po ustaljeni sodni praksi mora biti obrazložitev, ki se zahteva v členu 253 ES, prilagojena vrsti zadevnega akta in mora jasno in nedvoumno izražati razlogovanje, ki mu je institucija, avtor akta, sledila, tako da se zainteresirane stranke lahko seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da lahko sodni organ Skupnosti izvaja nadzor. Ne zahteva pa se, naj obrazložitev pojasni vse upoštevne dejanske in pravne elemente, ker je treba vprašanje, ali je obrazložitev posameznega akta v skladu z zahtevami iz člena 253 ES, presoditi ne samo glede na njegovo besedilo, temveč tudi glede na njegovo sobesedilo in celoto pravnih pravil, ki urejajo zadevno področje (glej zlasti sodbo z dne 14. julija 2005 v zadevi Nizozemska proti Komisiji, C-26/00, ZOdl., str. I-6527, točka 113 in zgoraj navedena sodna praksa).

58 Kadar gre kot v obravnavani zadevi za akt splošne uporabe, se obrazložitev lahko omeji na navedbo na eni strani celote okoliščin, ki so pripeljale do njegovega sprejetja, in na drugi strani splošnih ciljev, ki jih želi doseči (glej zlasti sodbo z dne 10. marca 2005 v zadevi Španija proti Svetu, C-342/03, ZOdl., str. I-1975, točka 55).

59 Sicer je Sodišče že večkrat presodilo, da bi bilo, kadar iz splošnega akta izhaja bistvo cilja, ki ga uresničuje institucija, nesorazmerno zahtevati posebno obrazložitev glede posameznih tehničnih odločitev (glej zlasti sodbo z dne 19. novembra 1998 v zadevi Španija proti Svetu, C-284/94, Recueil, str. I-7309, točka 30).

60 Glede na to je treba povedati, da preambula Uredbe št. 864/2004 pregledno in jasno povzema celotni položaj, ki je zakonodajalca Skupnosti vodil pri sprejemanju tega akta, ter splošne zadane cilje.

61 Iz prvih dveh uvodnih izjav te uredbe izhaja, da je cilj sprememb, ki jih vsebuje ta akt, prilagoditev shem podpor nekaterih sektorjev skupne kmetijske politike, med katerimi je tudi bombažni, izhodiščem reforme, ki jo za druge sektorje uvaja Uredba št. 1782/2003.

62 Druga uvodna izjava podrobneje navaja, da ti cilji za navedene sektorje določajo prehod s cenovne politike in podpore za proizvodnjo na politiko dohodkovne podpore kmetov in s tem na nevezanost velikega dela podpore na proizvodnjo in njegovo vključitev v shemo enotnega plačila.

63 Nato peta in šesta uvodna izjava Uredbe št. 864/2004 navajata razloge, zakaj podpora za bombaž ni popolnoma nevezana. Predstavljeno je tudi, na kakšni osnovi mora biti vezan znesek pomoči določen, da je ta znesek enak 35 % sedanjih posrednih pomoči in da je preostalih 65 % na voljo za shemo enotnega plačila.

64 Iz tega je treba sklepati, da iz vseh teh uvodnih izjav izhaja bistvo cilja, ki ga uresničuje institucija, s tem ko je sprejela Uredbo št. 864/2004, kar zadeva uvedbo nove sheme pomoči za bombaž.

65 Torej zakonodajalcu Skupnosti poleg tega ni bilo treba posebej obrazložiti posameznih tehničnih odločitev, kot je ta, da je dodelitev posebne pomoči za bombaž pogojeval z gojenjem bombaža do faze, ko se odprejo semenski mešički.

66 Drugi tožbeni razlog je treba torej prav tako zavrniti.

Tretji tožbeni razlog: zloraba pooblastil

Trditve strank

67 Španska vlada trdi, da gre pri Uredbi št. 864/2004, kar zadeva uvedbo nove sheme pomoči za bombaž, za zlorabo pooblastil, ker je bila sprejeta na podlagi odstavka 6 Protokola št. 4, vendar z drugačnim namenom, kot ga navaja, in z bistvenim ciljem, da se izogne posebnemu, s Pogodbo določenemu postopku, za spremembo predpisov primarnega prava, ki jih vsebuje ta protokol.

68 Svet ugovarja, da vzpostavitev nove sheme pomoči za bombaž z določbami Uredbe št. 1782/2003, kot je bila spremenjena, ki se jih izpodbija, popolnoma ustreza pojmu „potrebna prilagoditev“ iz odstavka 6 Protokola št. 4, tako da naj ne bi šlo za vprašanje zlorabe pooblastil.

Presoja Sodišča

69 Kot je Sodišče že večkrat razsodilo, lahko govorimo o aktu, pri katerem so bila zlorabljena pooblastila, le, kadar je na podlagi objektivnih, upoštevnih in skladnih dejstev mogoče sklepati, da je bil njegov izključni ali vsaj odločilni namen doseči drugačne cilje od tistih, ki jih navaja, ali izogniti se postopku, ki je posebej predviden s Pogodbo za obravnavanje okoliščin predmetne zadeve (glej zlasti zgoraj navedeno sodbo z dne 10. marca 2005 Španija proti Svetu, točka 64 in zgoraj navedena sodna praksa).

70 Ugotoviti je treba, da španska vlada takih dokazov ni predložila.

71 Glede namenov, ki jih je imel Svet pri sprejetju Uredbe št. 864/2004, kar zadeva uvedbo nove sheme pomoči za bombaž, noben dejavnik v spisu ne dopušča trditve, da je Svet uresničeval izključni ali vsaj odločilni cilj, ki bi bil drugačen od tistega, ki ga določata prva in druga uvodna izjava te uredbe, torej prilagoditve sheme podpore v sektorju bombaža zaradi usklajevanja s cilji reforme, ki je bila že uvedena v drugih sektorjih skupne kmetijske politike z Uredbo št. 1782/2003.

72 Španska vlada tudi ni dokazala, da je s sprejetjem Uredbe št. 864/2004 na podlagi odstavka 6 Protokola št. 4 Svet uresničeval izključni ali vsaj odločilni cilj izogniti se postopku, ki je določen za revizijo predpisov primarnega prava.

73 V zvezi s tem je treba poudariti, da pravna podlaga iz odstavka 6 Protokola št. 4 Svetu daje široko diskrecijsko pravico za odločanje o potrebnih prilagoditvah sheme podpore za bombaž, ki jo določa ta protokol.

74 Španska vlada ni predložila nobenega dokaza, ki bi izkazoval, da naj bi Svet v resnici uresničeval drugačen cilj od prilagajanja in da naj bi torej sledil postopku, ki ga določa odstavek 6 Protokola št. 4 za sprejetje teh prilagajanj z izključnim ali vsaj odločilnim ciljem izogniti se postopku, predpisanem za revizijo predpisov primarnega prava.

75 Končno je treba povedati, da iz pete uvodne izjave Uredbe št. 864/2004 izhaja, da je Svet s tem, ko je sprejel ta akt, ki spreminja shemo pomoči za bombaž, imel namen spoštovati cilje iz odstavka 2 Protokola št. 4, torej podpirati proizvodnjo bombaža v regijah Skupnosti, kjer je ta za kmetijsko gospodarstvo pomembna, proizvajalcem omogočiti ustrezen dohodek in stabilizirati trg z izboljševanjem struktur na ravni ponudbe in dajanja na trg.

76 Z vprašanjem, ali je ta cilj dosežen, se ukvarja drugi del četrtega tožbenega razloga glede kršitve načela sorazmernosti. Zato ga v okviru tega tožbenega razloga ni treba obravnavati.

77 Upoštevajoč zgoraj navedeno je treba tretji tožbeni razlog prav tako zavrniti.

Četrti tožbeni razlog: kršitev splošnih načel prava Skupnosti, načela sorazmernosti in načela varstva zaupanja v pravo

78 Najprej je treba preučiti drugi del tega tožbenega razloga, in sicer načelo varstva zaupanja v pravo, da lahko v nadaljevanju preučimo njegov prvi del, ki se nanaša na načelo sorazmernosti.

Kršitev načela varstva zaupanja v pravo

– Trditve strank

79 Španska vlada zatrjuje, da sprejetje Uredbe št. 864/2004, ki uvaja novo shemo pomoči za bombaž, krši legitimna pričakovanja subjektov v sektorju bombaža, ki so upravičeno pričakovali, da bodo še naprej upravičeni do sheme pomoči, ki v vsakem primeru upošteva cilje iz odstavka 2 Protokola št. 4, zlasti ohranjanje proizvodnje bombaža v nekaterih regijah Skupnosti in zahtevo po obstoju sheme pomoči za proizvodnjo, kot jo določa odstavek 3 tega protokola.

80 Svet trdi, da s sprejetjem te uredbe legitimna pričakovanja subjektov v sektorju bombaža o ohranitvi sheme pomoči v skladu s Protokolom št. 4 niso bila prizadeta, ker naj bi bila nova shema pomoči popolnoma v skladu s cilji tega protokola in naj jim ne bi povzročila občutne škode, ki jo zatrjuje španska vlada, prihodki teh subjektov pa naj bi ostali stabilni.

– Presoja Sodišča

81 V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je možnost sklicevanja na načelo varstva zaupanja v pravo dana vsakemu gospodarskemu subjektu, pri katerem je institucija Skupnosti zbudila upravičena pričakovanja. Vendar če lahko razumen in preudaren gospodarski subjekt predvidi sprejetje ukrepa Skupnosti, ki lahko vpliva na njegove interese, se ob njegovem sprejetju na to načelo ne more sklicevati. Čeprav spada načelo varstva zaupanja v pravo med temeljna načela Skupnosti, gospodarski subjekti ne morejo upravičeno zaupati v ohranitev sedanjega položaja, ki ga lahko institucije Skupnosti spremenijo v okviru svojega pooblastila za odločanje po prostem preudarku, zlasti na področju, kot je skupna ureditev trgov, katere cilj je stalno prilagajanje spremembam različnih gospodarskih razmer (sodba z dne 15. julija 2004 v zadevi Di Lenardo in Dilexport, C-37/02 in C-38/02, ZOdl., str. I-6911, točka 70 in zgoraj navedena sodna praksa).

82 V tem primeru španska vlada ni predložila nobenega dejstva, ki bi dokazovalo, da so zadevni subjekti lahko imeli upravičena pričakovanja, ki bi jih lahko zbudile institucije Skupnosti glede ohranitve zakonodaje, ki je veljala za pomoči v sektorju bombaža, preden je bila spremenjena z Uredbo št. 864/2004.

83 Poleg tega se v tem primeru ni mogoče sklicevati na načelo zaupanja v pravo, ker je lahko razumen in preudaren gospodarski subjekt predvidel sprejetje Uredbe št. 864/2004 in reforme sheme pomoči za bombaž, ki jo vsebuje.

84 Kot je generalna pravobranilka poudarila v točki 70 sklepnih predlogov, ta reforma spada v okvir širše temeljne reforme, o kateri se je na politični ravni že razpravljalo od leta 1992 in ki je bila posebej predvidena v točki 2 sporočila Komisije COM(2003) 698, končno, z dne 20. novembra 2003, ki vsebuje predlog spremembe Uredbe št. 1782/2003 in ki je bila predmet obvestila za javnost v Uradnem listu (UL 2004, C 96, str. 5). Poleg tega je bila shema pomoči v sektorju bombaža predmet več pomembnejših reform v preteklosti.

85 Končno, ker španska vlada zatrjuje kršitev načela varstva zaupanja v pravo, ker nova shema pomoči za bombaž ne ustreza ciljem Protokola št. 4, se ta trditev združuje s trditvijo v podporo prvemu delu četrtega tožbenega razloga, tako da je ni treba obravnavati v okviru tega dela.

86 Torej je treba drugi del četrtega tožbenega razloga glede kršitve načela varstva zaupanja v pravo zavrniti.

Kršitev načela sorazmernosti

– Trditve strank

87 Španska vlada zatrjuje, da so ukrepi, sprejeti v okviru nove sheme pomoči za bombaž, zlasti določitev zneska posebne pomoči za bombaž v višini 35 % zneska pomoči, ki so bile na voljo v predhodni shemi pomoči, in dejstvo, da se dodelitev pomoči pogojuje z ohranjanjem kulture, dokler se ne odprejo semenski mešički, očitno neprimerni za dosego pričakovanega cilja, kot je določen v peti uvodni izjavi te uredbe, cilja, ki odraža cilj iz odstavka 2 Protokola št. 4. Torej naj bi bilo kršeno načelo sorazmernosti.

88 Dve študiji španske vlade naj bi dokazovali, da bo predvidljiva posledica teh ukrepov, da ne bo mogoče zagotoviti donosa proizvodnje bombaža v zadevnih španskih regijah.

89 Verjetni rezultat naj bi bil zlasti opustitev občutnega dela španske proizvodnje surovega bombaža, torej njegovo izrinjenje z drugimi kulturami, veliko znižanje stopnje uporabe zmogljivosti za predelavo obratov za odzrnjevanje v regijah proizvodnje, kar ogroža preživetje teh obratov in lahko vodi celo k njihovemu dokončnemu zaprtju.

90 Slednja sprememba naj bi lahko povzročila dodatno zmanjšanje proizvodnje bombaža, ker naj bi bila ta nemogoča brez prisotnosti in torej gospodarskega preživetja teh obratov v bližini zadevnih proizvodnih regij, ker ima bombaž pred predelavo zelo majhno tržno vrednost in ni primeren za daljši transport.

91 Svet in Komisija trdita, da sporni ukrepi niso očitno neprimerni glede na njihove cilje, kot so določeni v odstavku 2 Protokola št. 4 in v peti uvodni izjavi Uredbe št. 864/2004.

92 Dohodki proizvajalcev v okviru nove sheme pomoči za bombaž, torej znesek enotnega plačila, posebne pomoči na hektar in prodajno ceno pridelka, naj bi v bistvu ostali enaki kot pod prejšnjo shemo, tako da naj uvedba te nove sheme ne bi prizadela donosnosti bombažne proizvodnje.

93 Primerjalna študija pričakovane donosnosti gojenja bombaža v okviru nove sheme pomoči glede na donosnost drugih kultur naj bi prikazala, da je bil znesek posebne pomoči na hektar določen na stopnji, ki proizvajalcem omogoča, da za bombaž uresničijo bruto dobiček zunaj enotnega plačila, ki je primerljiv s tistim, ki ga imajo druge kulture, kot sta trda pšenica ali koruza.

94 Ker naj bi gojenje bombaža po napovedih ostalo donosno, naj ne bi bilo verjetno, da ga bodo izrinile druge kulture.

– Presoja Sodišča

95 Uvodoma je treba opozoriti na ustaljeno sodno prakso Sodišča glede načela sorazmernosti, kot se uporablja zlasti v skupni kmetijski politiki.

96 Zakonodajalec Skupnosti ima glede skupne kmetijske politike diskrecijsko pravico, ki ustreza politični odgovornosti, ki mu jo dajejo členi od 34 ES do 37 ES. Zato se mora sodni nadzor omejiti na to, da preveri, ali zadevni ukrep ni obremenjen z očitno napako ali zlorabo pooblastil oziroma ali zadevni organ ni očitno prekoračil svojega diskrecijskega pooblastila (sodba z dne 12. julija 2001 v zadevi Jippes in drugi, C-189/01, Recueil, str. I‑5689, točka 80 in zgoraj navedena sodna praksa).

97 Glede nadzora sorazmernosti je treba opozoriti, da načelo sorazmernosti, ki je eno izmed temeljnih načel prava Skupnosti, zahteva, naj ravnanja institucij Skupnosti ne prestopijo meje tistega, kar je primerno in potrebno za uresničitev legitimnih ciljev zadevne ureditve, pri tem pa se je treba takrat, ko je mogoče izbrati med več ponujenimi primernimi ukrepi, zateči k tistemu, ki je najmanj omejujoč, povzročene neprijetnosti pa ne smejo biti čezmerne glede na zastavljene cilje (zgoraj navedena sodba Jippes in drugi, točka 81 in zgoraj navedena sodna praksa).

98 Glede sodnega nadzora okoliščin uveljavitve takega načela ob upoštevanju široke diskrecijske pravice, ki jo ima zakonodajalec Skupnosti glede skupne kmetijske politike, lahko le očitno neprimeren značaj na tem področju sprejetega ukrepa glede na cilj, ki ga uresničuje pristojna institucija, škoduje zakonitosti tega ukrepa (zgoraj navedena sodba Jippes in drugi, točka 82 in zgoraj navedena sodna praksa).

99 Tako ne gre za vprašanje, ali je bil ukrep, ki ga je sprejel zakonodajalec, edini ali najboljši možen, ampak ali je bil očitno neprimeren (v tem smislu glej zgoraj navedeno sodbo Jippes in drugi, točka 83).

100 Glede nove sheme pomoči za bombaž, ki jo uvaja Uredba št. 864/2004, iz pete uvodne izjave te uredbe izhaja, da je treba znesek podpore izračunati tako, da se zagotovijo gospodarske razmere, ki bi v regijah, primernih za to kulturo, omogočile nadaljevanje dejavnosti v sektorju bombaža in preprečile, da bi druge kulture izrinile bombaž.

101 Ta cilj odraža, tako da jih podrobneje določa, cilje, ki so določeni v odstavku 2 Protokola št. 4, po katerem je shema pomoči za proizvodnjo v sektorju bombaža namenjena zlasti podpori proizvodnje bombaža v regijah Skupnosti, kjer je ta za kmetijsko gospodarstvo pomembna, da zadevnim proizvajalcem omogoči pravičen prihodek in da stabilizira trg z izboljšanjem struktur ponudbe in dajanja na trg.

102 Kot izhaja iz zgoraj navedene sodne prakse v točkah 98 in 99 te sodbe, tožbeni razlog, ki ga navaja španska vlada v tem delu, vodi k vprašanju, ali so sporni ukrepi nove sheme pomoči za bombaž očitno neprimerni glede na omenjeni cilj, ki ga pomeni zlasti določitev zneska posebne pomoči za bombaž na taki stopnji, da zagotavlja zadostno mero donosnosti in omogočanje nadaljevanja proizvodnje bombaža v regijah, primernih za to kulturo, in s tem preprečitev, da bi alternativne kulture izrinile bombaž.

103 Glede na to je jasno, da pred sprejetjem Uredbe št. 864/2004 Komisija ni izvedla študije za presojo verjetnih družbenoekonomskih učinkov predlagane reforme v sektorju bombaža, medtem ko so se take študije izvajale v okviru reforme shem pomoči v nekaterih drugih sektorjih, kot je sektor tobaka.

104 Torej se zastavlja vprašanje, na kakšnih osnovah je bil določen znesek posebne pomoči za bombaž in ali je na teh osnovah zakonodajalec Skupnosti lahko, ne da bi prekoračil svojo diskrecijsko pravico, sklepal, da znesek v višini 35 % vseh sedanjih pomoči v predhodni shemi pomoči zadošča za dosego uresničevanega cilja zagotovitve donosnosti in torej za nadaljevanje gojenja te kulture.

105 Glede na to se je Svet skliceval na tabelo, ki jo je izdelala Komisija, ki vsebuje primerjalno študijo predvidljive donosnosti kulture bombaža v okviru nove sheme pomoči glede na shemo drugih kultur. Svet navaja, da so mu bili ti številčni podatki predloženi zato, da jih je lahko upošteval ob sprejetju Uredbe št. 864/2004.

106 Po tej študiji bruto dobiček na hektar zunaj enotnega plačila za bombaž znaša 744 evrov in je tako med tem dobičkom za trdo pšenico, ki znaša 334 evrov, in za koruzo, ki znaša 914 evrov. Na obravnavi je Komisija trdila, da ti številčni podatki prikazujejo, da bo gojenje bombaža ostalo donosno in mogoče po začetku uporabe reforme.

107 Dobiček, o katerem se govori, se izračuna po formuli, po kateri se od dohodkov na hektar − ki so določeni s prodajno ceno surovega bombaža v višini 750 evrov in posebno pomočjo v višini 1039 evrov, torej skupaj 1789 evrov − odšteje stroške proizvodnje, ki so vsota posebnih in splošnih stroškov, ki jih je treba po mnenju Komisije oceniti na 1045 evrov na hektar.

108 Vendar pa je Svet zatrjeval, da je za namene te študije bodoče donosnosti gojenja bombaža prav tako treba upoštevati dohodke iz enotnega plačila, ki je enako 65 % sedanjih pomoči v tem sektorju.

109 Ker je znesek vezanih ali nevezanih pomoči v okviru nove sheme pomoči za bombaž enak skupnemu znesku posrednih pomoči, dodeljenih v okviru prejšnje sheme pomoči, naj ne bi bilo dvoma o bodoči donosnosti bombažne kulture. Reforma podpore tej kulturi naj bi temeljila na proračunski nevtralnosti.

110 To stališče je treba zavrniti. Kot je povedala španska vlada, ne da bi ji Komisija ugovarjala, glede primerjalne študije donosnosti alternativnih kultur ni treba upoštevati enotnega plačila, ker je to dodeljeno neodvisno od izbrane kulture in celo v okoliščini, ko naj bi se kmet odločil, da ne bo proizvajal ničesar.

111 To plačilo torej v ničemer ne vpliva na odločitev kmeta o izbiri te ali one kulture. Proračunska nevtralnost reforme sama po sebi ni upoštevna za presojo, ali se v prihodnosti kmetje ne bodo odločili, da bodo opustili gojenje bombaža ali ga morebiti nadomestili z alternativnimi kulturami.

112 Sklicujoč se na obe študiji je španska vlada ugovarjala nekaterim številčnim podatkom, ki so se uporabili pri izračunu donosnosti gojenja bombaža, ki ga je predložila Komisija, zlasti donosnosti stroškov proizvodnje.

113 Po teh študijah naj bi bili stroški v resnici najmanj 1861,81 evrov na hektar. Ta znesek naj bi vključeval stroške dela, medtem ko naj bi jih ustrezen znesek, na katerega se sklicuje Komisija, neupravičeno izključeval. Dodani stroški dela v znesku 1045 evrov na hektar, ki jih predlaga Komisija, naj bi razliko med številko, ki jo zagovarja Komisija, in tisto, ki jo predlaga španska vlada, glede celotnih stroškov proizvodnje znižali na 10 %.

114 Ker gojenje bombaža zahteva mnogo večjo delovno silo, kot se zahteva za druge kulture, naj bi bilo nujno, da se taki stroški upoštevajo v študiji bodoče donosnosti te kulture.

115 Če je izračun Komisije vključeval stroške dela in poleg tega upošteval prodajno ceno v skladu s sedanjim stanjem na trgu, naj bi iz tega izhajalo, da so stroški proizvodnje višji od prihodkov proizvajalcev v okviru nove sheme pomoči in da bodo torej, ker je predvidljiv bruto dohodek za bombaž enak nič oziroma negativen, kmetje tvegali, da bodo delali z izgubo, če bodo nadaljevali s proizvodnjo bombaža.

116 Glede te točke je Komisija na obravnavi izpostavila, da znesek 1045 evrov na hektar, ki ga je obravnavala kot splošne stroške, ki spadajo pod stroške proizvodnje, pokriva nekatere stroške dela, med katerimi so tudi stroški začasnih ali sezonskih delavcev in oseb, ki opravljajo neko delo.

117 Vendar Komisija trdi tudi, da naj bi študija primerjalne donosnosti kultur upoštevala le posebne stroške, torej tiste, ki so vezani na zadevne kulture, ne pa fiksnih stroškov, torej tistih, ki so vezani na obrat. Zato Komisija ni vključila stroškov dela s fiksnim značajem, kot so stroški delovne sile kmetov in njihovih družin.

118 Komisija je dodala, da naj slednji stroški nikakor ne bi mogli biti vključeni v izračun donosnosti. Po eni strani naj bi bile velike, sicer nepojasnljive, razlike ugotovljene med številčnimi podatki različnih regij glede teh stroškov, tako da naj ti podatki ne bi bili zanesljivi. Po drugi strani naj bi bilo te stroške zelo težko razdeliti med različne kulture in druge dejavnosti, ki se izvajajo v vsakem kmetijskem obratu.

119 Upoštevajoč ta pojasnila se je treba vprašati, ali so institucije Skupnosti s tem, ko so določile znesek posebne pomoči za bombaž na podlagi primerjalne študije iz točke 105 te sodbe, kršile načelo sorazmernosti.

120 Kadar mora zakonodajalec Skupnosti, kot v zadevnem primeru, presojati bodoče učinke ureditve, ki jo namerava sprejeti, medtem ko se teh učinkov ne da natančno predvideti, se mu njegova presoja lahko očita le, če je očitno napačna glede na dejavnike, s katerimi je razpolagal ob sprejetju zadevne ureditve (zgoraj navedena sodba Jippes in drugi, točka 84 in zgoraj navedena sodna praksa).

121 Poleg tega je res, da široka diskrecijska pravica zakonodajalca Skupnosti, ki implicira omejen sodni nadzor njenega izvajanja, ne velja izključno le glede na značaj in obseg predpisov, ki jih je treba sprejeti, ampak nekoliko tudi glede ugotavljanja osnovnih podatkov (glej zlasti sodbo z dne 25. oktobra 2001 v zadevi Italija proti Svetu, C-120/99, Recueil, str. I-7997, točka 44).

122 Vendar tak sodni nadzor, kljub omejenemu obsegu, zahteva, da institucije Skupnosti, ki so avtorji zadevnega akta, lahko Sodišču izkažejo, da je bil akt sprejet z dejanskim izvajanjem njihove diskrecijske pravice, ki predpostavlja upoštevanje vseh upoštevnih podatkov in okoliščin položaja, ki ga ta akt ureja.

123 Iz tega izhaja, da morajo te institucije jasno in nedvoumno predložiti osnovne podatke, ki jih je bilo treba upoštevati za utemeljitev izpodbijanih ukrepov tega akta in od katerih je bilo odvisno izvajanje njihove diskrecijske pravice.

124 Kot je bilo poudarjeno v točkah od 116 do 118 te sodbe, iz pojasnil, ki jih je predložila Komisija na obravnavi, izhaja, da nekateri stroški dela niso bili vključeni in zato tudi ne upoštevani v primerjalni študiji predvidljive donosnosti kulture bombaža v okviru nove sheme pomoči, ki je bila podlaga za določitev zneska posebne pomoči za bombaž.

125 Španska vlada je sicer trdila, opirajoč se na študije, ki vsebujejo številčne podatke, da se ti stroški lahko izračunajo, da so občutni in da upoštevanje teh stroškov ustvarja resne dvome o donosnosti gojenja bombaža v okviru nove sheme pomoči.

126 Ne da bi se bilo treba izreči o utemeljenosti številčnih podatkov, ki sta jih predložili obe stranki, je treba povedati, da je sami upoštevnosti zadevnih stroškov dela za izračun stroškov proizvodnje bombaža in predvidljive donosnosti te kulture težko ugovarjati. Okoliščina, ki jo navaja Komisija, da bi pridobitev teh podatkov pomenila nekatere tehnične težave, ne postavlja pod vprašaj njihove upoštevnosti.

127 Poleg tega je treba povedati, da Svet in Komisija nista predložila natančnih utemeljitev, ki bi omajale trditve španske vlade, po katerih vključitev teh stroškov povzroči tako povečanje stroškov proizvodnje bombaža, da zadostna donosnost te kulture v okviru nove sheme pomoči ni zagotovljena, tako da tej kulturi grozi, da bo, vsaj v občutnem deležu, opuščena ali da jo bodo izrinile druge kulture.

128 Poleg tega ni sporno, da se mogočih učinkov reforme sheme pomoči za bombaž na gospodarski položaj obratov za odzrnjevanje ni preučilo.

129 Gotovo, kot je poudaril Svet, se ohranjanje donosnosti proizvodnje bombaža, ki izhaja iz odstavka 2 Protokola št. 4, kot tako nanaša na proizvajalce bombaža in ne na obrate za odzrnjevanje.

130 Vendar primerna študija učinkov te reforme na donosnost te proizvodnje zahteva preučitev posledic, ki jih ima lahko ta reforma za obrate za odzrnjevanje, ki so na območjih proizvodnje.

131 Kot je poudarila španska vlada, ne da bi ji bilo glede tega ugovarjano, je proizvodnja bombaža gospodarsko nemogoča brez prisotnosti takih obratov v bližini proizvodnih regij, ki v trajnostnih gospodarskih okoliščinah obdelujejo bombaž, ki pred predelavo praktično nima tržne vrednosti in ni primeren za daljši transport.

132 Proizvodnja bombaža in njegova predelava v obratih za odzrnjevanje se torej zdita nerazdružljivo povezani. Zato mogoči učinki reforme sheme pomoči za bombaž na sposobnost za ekonomsko preživetje obratov za odzrnjevanje pomenijo osnovni podatek, ki ga je treba upoštevati pri oceni donosnosti gojenja bombaža.

133 V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da Svet, ki je avtor Uredbe št. 864/2004, pred Sodiščem ni dokazal, da je bila nova shema pomoči za bombaž, ki jo uvaja ta uredba, sprejeta s pomočjo učinkovitega izvajanja njegove diskrecijske pravice, ki implicira upoštevanje vseh upoštevnih podatkov in okoliščin, med katerimi je skupek stroškov dela, povezanih z gojenjem bombaža, in sposobnost za preživetje obratov za odzrnjevanje, ki jih je pri presoji donosnosti te kulture treba upoštevati.

134 Iz tega izhaja, da podatki, ki so jih predložile institucije Skupnosti, Sodišču ne omogočajo, da bi preverilo, ali je zakonodajalec Skupnosti lahko, ne da bi prekoračil meje široke diskrecijske pravice, ki jo ima na tem področju, prišel do sklepa, da določitev zneska za posebno pomoč za bombaž v višini 35 % vseh sedanjih pomoči v predhodni shemi pomoči zadostuje, da se zagotovi cilj iz pete uvodne izjave Uredbe št. 864/2004, in sicer zagotoviti donosnost in nadaljevanje te kulture, cilj, ki odraža namen iz odstavka 2 Protokola št. 4.

135 Torej je treba skleniti, da je bilo načelo sorazmernosti kršeno.

136 Četrti tožbeni razlog, kar zadeva kršitev tega načela, je torej utemeljen in je treba tožbi ugoditi.

137 Glede na zgoraj povedano je treba torej razglasiti za nično Poglavje 10a naslova IV Uredbe št. 1782/2003, kot je bila spremenjena.

Omejitev učinkov razglasitve ničnosti

138 Na podlagi člena 231, drugi odstavek, ES lahko Sodišče, kadar meni, da je to nujno, določi tiste učinke uredbe, ki je razglašena za nično, ki jih je treba šteti za dokončne.

139 V obravnavanem primeru je treba opozoriti, da se po členu 156(2)(g) Uredbe št. 1782/2003, kot je bila spremenjena, nova shema pomoči za bombaž uporablja od 1. januarja 2006 za bombaž, posejan od tega datuma naprej.

140 Torej so kmetje zadevnih držav članic lahko že sprejeli nekatere ukrepe za prilagoditev tej shemi, da so lahko upravičeni do podpore, ki jo določa, ali bodo vsaj morali te ukrepe v kratkem sprejeti. Poleg tega so pristojni organi držav članic lahko že sprejeli potrebne ukrepe za izvedbo te sheme ali bodo morali te ukrepe sprejeti v prihodnosti.

141 Glede na te podatke in zlasti zato, da bi se izognili vsakršnemu pomanjkanju pravne varnosti glede sheme, ki se uporablja za pomoči v sektorju bombaža po razglasitvi ničnosti Poglavja 10a naslova IV Uredbe št. 1782/2003, kot je bila spremenjena, je treba učinke te razglasitve ničnosti zadržati do sprejetja nove uredbe v razumnem roku.

Stroški

142 V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker je Kraljevina Španija predlagala, naj se Svetu naloži plačilo stroškov, in ker ta s svojimi predlogi ni uspel, se mu naloži plačilo stroškov. V skladu s členom 69(4) Poslovnika institucije, ki so v postopku intervenirale, nosijo svoje stroške.

Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:

1) Poglavje 10a naslova IV Uredbe Sveta (ES) št. 1782/2003 z dne 29. septembra 2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete ter o spremembi uredb (EGS) št. 2019/93, (ES) št. 1452/2001, (ES) št. 1453/2001, (ES) št. 1454/2001, (ES) št. 1868/94, (ES) št. 1251/1999, (ES) št. 1254/1999, (ES) št. 1673/2000, (EGS) št. 2358/71 in (ES) št. 2529/2001, ki ga uvaja člen 1, točka 20, Uredbe Sveta (ES) št. 864/2004 z dne 29. aprila 2004, se razglasi za nično.

2) Učinke te razglasitve ničnosti se zadrži do sprejetja nove uredbe v razumnem roku.

3) Svetu Evropske unije se naloži plačilo stroškov.

4) Komisija Evropskih skupnosti nosi svoje stroške.

Podpisi