SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

DÁMASA RUIZ-JARABOJA COLOMERJA,

predstavljeni 30. novembra 2004( )

Zadeva C-6/03

Deponiezweckverband Eiterköpfe

proti

Land Rheinland-Pfalz

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe Verwaltungsgerichta Koblenz (Nemčija))

„Okolje – Odlaganje odpadkov na odlagališčih – Direktiva 1999/31/ES – Združljivost nacionalne ureditve, ki določa strožja pravila“

1. Verwaltungsgericht Koblenz, nemško upravno sodišče prve stopnje, je Sodišču predložilo dve vprašanji za predhodno odločanje v zvezi s členom 5(1) in (2) Direktive 1999/31/ES( ) ter členom 176 ES, da bi preverilo, ali je pravo Skupnosti, ki se uporablja za odlaganje odpadkov na odlagališčih, združljivo z nacionalnimi določbami, ki vsebujejo strožje varstvene ukrepe.

I – Pravni okvir Skupnosti

2. Naslov XIX Pogodbe ES, ki se nanaša na „okolje“, vsebuje tri določbe: člen 174, ki določa cilje politike Skupnosti na tem področju, člen 175, ki določa pravno podlago za ukrepe Skupnosti, in člen 176, ki določa:

„Varstveni ukrepi, sprejeti v skladu s členom 175, nobeni od držav članic ne preprečujejo ohranjanja ali uvedbe strožjih varstvenih ukrepov. Takšni ukrepi morajo biti združljivi s to pogodbo. O njih se uradno obvesti Komisija.“

3. Direktiva 75/442/EGS( ) se nanaša na odstranjevanje odpadkov. V členu 3(1)(a) določa obveznost za države članice, da sprejmejo ustrezne ukrepe za zmanjšanje proizvodnje odpadkov, in v členu 4 obveznost, da zagotovijo, da se odpadki regenerirajo ali odstranijo brez ogrožanja zdravja ljudi in brez uporabe postopkov ali metod, ki bi lahko škodovali okolju.

4. Odlaganje odpadkov na odlagališčih je ena od faz ravnanja z odpadki. Na tem konkretnem področju je splošni cilj Direktive 1999/31/ES (v nadaljevanju: Direktiva) zagotoviti „[z]aradi izpolnjevanja zahtev Direktive 75/442/EGS, zlasti členov 3 in 4, […] ukrepe, postopke in smernice za preprečevanje ali zmanjševanje, kolikor je mogoče, čezmerne obremenitve okolja […] pri odlaganju odpadkov na odlagališče med celotno obratovalno dobo“ (člen 1).

5. Člen 5 Direktive določa:

„1. Države članice pripravijo nacionalno strategijo za zmanjševanje količine biorazgradljivih odpadkov, ki se odlagajo na odlagališčih, najpozneje v dveh letih od datuma, določenega v členu 18(1), in o tej strategiji uradno obvestijo Komisijo. Strategija naj bi vključevala ukrepe za uresničitev ciljev, določenih v odstavku 2, predvsem z recikliranjem, kompostiranjem, proizvodnjo bioplina ali regeneracijo snovi/energije. […]

2. Ta strategija zagotavlja, da se mora količina biorazgradljivih komunalnih odpadkov, ki se odlagajo na odlagališčih, zmanjšati na:

(a) 75 % skupne količine (po teži) biorazgradljivih komunalnih odpadkov, proizvedenih leta 1995 ali zadnje leto pred letom 1995, za katero so na voljo standardizirani podatki Eurostat, najpozneje pet let po datumu, določenem v členu 18(1);

(b) 50 % skupne količine (po teži) biorazgradljivih komunalnih odpadkov, proizvedenih leta 1995 ali zadnje leto pred letom 1995, za katero so na voljo standardizirani podatki Eurostat, najpozneje osem let po datumu, določenem v členu 18(1);

(c) 35 % skupne količine (po teži) biorazgradljivih komunalnih odpadkov, proizvedenih leta 1995 ali zadnje leto pred letom 1995, za katero so na voljo standardizirani podatki Eurostat, najpozneje petnajst let po datumu, določenem v členu 18(1).

[…]“

6. Datum iz člena 18(1) Direktive je 16. julij 2001.( )

II – Nacionalna zakonodaja

7. Nemčija je za izpolnjevanje predpisov Direktive sprejela Verordnung über die umweltverträgliche Ablagerung von Siedlungsabfällen (uredba o ekološko sprejemljivem odlaganju komunalnih odpadkov) z dne 20. februarja 2001, ki je začela veljati 1. marca 2001.( )

8. Po mnenju nacionalnega sodišča, ki je predložilo vprašanja za predhodno odločanje, je treba upoštevati te določbe:

„Člen 3 ‑ Splošni pogoji za odlaganje

1. Komunalni odpadki in odpadki v smislu člena 2(2) se lahko odlagajo le na odlagališčih ali odsekih odlagališč, ki izpolnjujejo zahteve za odlagališča razreda I ali II. Te zahteve so določene v točki 10 tehničnih navodil za komunalne odpadke.

[…]

3. Komunalni odpadki in odpadki v smislu člena 2(2), razen mehansko‑biološko obdelanih odpadkov, se lahko odlagajo samo, če izpolnjujejo merila za prevzem odpadkov iz priloge 1 za odlagališča razreda I ali II.

Člen 4 ‑ Pogoji za odlaganje mehansko-biološko obdelanih odpadkov

1. Mehansko-biološko obdelani odpadki se lahko odlagajo samo, če:

1. se odlaganje opravi na odlagališčih ali odsekih odlagališč, ki izpolnjujejo zahteve za odlagališča razreda II;

2. odpadki izpolnjujejo merila za prevzem iz priloge 2 za odlagališča razreda II;

3. odpadki niso bili zmešani, da bi izpolnili merila za prevzem iz priloge 2, če odlaganje odpadkov na že odložene odpadke z visokim odstotkom biorazgradljivih snovi (na primer neobdelani gospodinjski odpadki) ne ovira zajemanja plina, ki nastaja iz teh odpadkov, če je infiltracija vode za vzdrževanje postopka biološke razgradnje teh odpadkov tehnično mogoča ali ni nujna in če ne prihaja do nenadzorovanih emisij plina;

4. so v okviru mehansko-biološkega postopka ločeni odpadki z visoko kurilno vrednostjo in tudi druge frakcije odpadkov, ki jih je mogoče reciklirati ali vsebujejo škodljive snovi, za recikliranje ali termično obdelavo.

Pri prvem stavku točke 1 so zahteve opredeljene v skladu s točko 10 tehničnih navodil za komunalne odpadke.

2. Za zagotovitev pravilnega odlaganja mehansko-biološko obdelanih odpadkov mora upravljavec odlagališča:

1. spoštovati zahteve iz priloge 3 za odlaganje mehansko-biološko obdelanih odpadkov in

2. zagotoviti, da se po zapolnitvi odseka odlagališča minimalni ostanki emisij odlagališčnega plina, ki bi se pojavili, oksidirajo, preden se izpustijo v ozračje; na zahtevo pristojnih organov je treba predložiti poročila o nadzoru ostankov emisij plina, ki jih izdelajo zunanji revizorji v skladu s tretjim stavkom točke 6 priloge C k tehničnim navodilom za komunalne odpadke.

Člen 6 ‑ Prehodne določbe

[…]

2. Na zahtevo upravljavca odlagališča lahko pristojni organi pod pogoji iz odstavka 3 dovolijo naslednje:

1. Gospodinjski odpadki, gospodinjskim odpadkom podobni industrijski odpadki, blato iz čistilnih naprav in drugi odpadki z visoko vsebnostjo organskih snovi se lahko odlagajo, čeprav ne izpolnjujejo zahtev za odpadke iz priloge 1 ali priloge 2. Odlagati jih je treba na starih odlagališčih (odlagališča za komunalne odpadke), čeprav ta ne izpolnjujejo zahtev iz člena 3(1), vendar izpolnjujejo vsaj zahteve iz točke 11 tehničnih navodil za komunalne odpadke, ali na odsekih odlagališč razreda II. Dovoljenje se lahko odobri najpozneje do 31. maja 2005.

2. Komunalni odpadki in odpadki v smislu člena 2(2), ki izpolnjujejo merila za prevzem odpadkov, ki veljajo za odlagališča razreda I na podlagi priloge 1, se prav tako lahko odlagajo na starih odlagališčih, ki ne izpolnjujejo zahtev iz člena 3(1), če izpolnjujejo vsaj zahteve iz točke 11 tehničnih navodil za komunalne odpadke, ali na odsekih odlagališč razreda II. Dovoljenje se lahko odobri najpozneje do 15. julija 2009.

3. Komunalni odpadki in odpadki v smislu člena 2(2), ki izpolnjujejo merila za prevzem odpadkov, ki veljajo za odlagališča razreda II na podlagi priloge 1, ali mehansko-biološko obdelani odpadki, ki izpolnjujejo merila za prevzem odpadkov na odlagališčih iz priloge 2, se prav tako lahko odlagajo na starih odlagališčih (odlagališča gospodinjskih odpadkov) in po potrebi na ločenih odsekih odlagališča, če so ta v skladu z določbami člena 3(1) za odlagališča razreda II, razen točk 10.3.1 in 10.3.2 tehničnih navodil za komunalne odpadke, in z določbami točke 11 navedenih navodil. Dovoljenje se lahko odobri najpozneje do 15. julija 2009. Ta rok se lahko podaljša, če se v posameznem primeru dokaže, da so bili varstveni cilji iz točk 10.3.1 in 10.3.2 zgoraj navedenih navodil doseženi z drugimi enakovrednimi tehničnimi ukrepi za varovanje in da to ne ogroža splošnega interesa (ocenjenemu glede na zahteve, določene v tej uredbi). Točka 1 se za obdobje do 31. maja 2005 uporablja smiselno glede tehničnih zahtev za odlagališča.

3. Odstopanja iz odstavka 2 se lahko dovolijo samo, če ne ogrožajo splošni interes, in

1. pri odstavku 2, točka 1, če ni mogoče uporabiti obstoječih zmogljivosti za ravnanje z odpadki;

2. pri odstavku 2, točki 2 in 3, če ni mogoče uporabiti odlagališč, ki izpolnjujejo zahteve iz člena 3(1).

4. Če so pristojni organi odobrili odstopanje glede prevzema odpadkov na odlagališča pred začetkom veljavnosti te uredbe na podlagi točke 12.1, prvi in drugi stavek, (a), tehničnih navodil za komunalne odpadke, se to še naprej uporablja za gospodinjske odpadke, gospodinjskim odpadkom podobne industrijske odpadke, blato iz čistilnih naprav in druge odpadke z visoko vsebnostjo organskih snovi kot dovoljenje v smislu člena 2(1) te uredbe najpozneje do 1. junija 2005.

Priloga 1 ‑ Merila za prevzem odpadkov na odlagališča

Odpadki morajo za prevzem na odlagališča izpolnjevati ta merila:

Številka Parameter Vrednosti prevzema Odlagališča razreda I Odlagališča razreda II 2 Organski del v suhih ostankih prvotne snovi 2.01 Določen kot žarilna izguba pri gorenju < ali = 3 % mase < ali = 5 % mase 2.02 Določen kot TOC < ali = 1 % mase < ali = 3 % mase 4 Merila izlužka 4.03 TOC < ali = 20 mg/l < ali = 100 mg/l

Priloga 2 – Merila za prevzem mehansko-biološko obdelanih odpadkov na odlagališča

Mehansko-biološko obdelani odpadki morajo za prevzem na odlagališča izpolnjevati ta merila:

Številka Parameter Vrednosti prevzema 2 Organski del v suhih ostankih prvotne snovi, določen kot TOC. < ali = 18 % mase 4 Merila izlužka 4.03 TOC < ali = 250 mg/l 5 Biorazgradljivost suhih ostankov prvotne snovi, določena kot aerobni postopek (AT4) ali kot stopnja tvorbe plina v testu fermentacije (GB21). < ali = 5 mg/l < ali = 20 l/kg

[…]“

III – Dejansko stanje v sporu o glavni stvari

9. Deponienzweckverband Eiterköpfe je združenje med Landkreisoma (upravnima okrožjema) Mayen-Koblenz in Cochem-Zell ter mestom Koblenz, ki upravlja osrednje odlagališče Eiterköpfe.

10. 28. februarja 2000 je deželo Land Rheinland‑Pfalz zaprosilo za dovoljenje, da v obdobju med 31. majem 2005 in 31. decembrom 2013 zapolni odseka 5 in 6 odlagališča z odpadki, ki so bili obdelani samo mehansko( ).

11. Ker je bila njegova prošnja zavrnjena, je zadevo predložilo nacionalnim sodiščem, ker naj bi nemška uredba o odpadkih kršila pravo Skupnosti.

IV – Vprašanja za predhodno odločanje

12. Sedmi senat Verwaltungsgerichta Koblenz, ki je menil, da je prošnji mogoče ugoditi samo, če so nacionalne določbe v nasprotju s pravom Skupnosti, ker nasprotujejo odlaganju odpadkov, ki so bili predhodno obdelani le mehansko, je po obravnavi 4. decembra 2002 prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ta vprašanja:

„1. Ali je treba člen 5(1) Direktive o odlaganju odpadkov na odlagališča in pravila Skupnosti glede strategije za zmanjševanje količine biorazgradljivih odpadkov, ki se odlagajo na odlagališčih, razlagati tako, da je v okviru člena 176 ES in z odstopanjem od ukrepov, navedenih v členu 5(2) Direktive, namreč zmanjšanje količine biorazgradljivih komunalnih odpadkov, ki se odlagajo na odlagališčih, na določen odstotek po teži skupne količine biorazgradljivih komunalnih odpadkov v primerjavi z danim koledarskim letom, te ukrepe mogoče zaostriti z nacionalnim ukrepom, katerega cilj je prenesti pravila Skupnosti ter ki določa, da se komunalni odpadki in odpadki, ki se lahko odlagajo kot komunalni odpadki, lahko odlagajo le, če se upošteva referenčno merilo ‚organski del v suhih ostankih prvotne snovi‘ – žarilna izguba ali celotni organski ogljik (TOC)?

2. a) Če je odgovor pritrdilen: ali je treba pravila Skupnosti, določena v členu 5(2) Direktive, razlagati v tem smislu, da so zahteve, ki jih postavlja, in sicer:

– 75 % po teži od 16. julija 2006,

– 50 % po teži od 16. julija 2009 in

– 35 % po teži od 16. julija 2016,

izpolnjene, ob spoštovanju Skupnostnega načela sorazmernosti z nacionalno ureditvijo, ki določa, da mora pri komunalnih odpadkih in odpadkih, ki se lahko odlagajo kot komunalni odpadki, od 1. junija 2005 naprej organski del v suhih ostankih prvotne snovi biti manjši ali enak 5 % mase, kadar je določen kot žarilna izguba, in manjši ali enak 3 % mase, kadar je določen kot TOC, ter da se od 1. marca 2001 mehansko-biološko obdelani odpadki lahko odlagajo na starih odlagališčih do najpozneje 15. julija 2009 in v posameznih primerih dlje le, če je organski del v suhih ostankih prvotne snovi manjši ali enak 5 mg/g, kadar je določen kot aerobni postopek (AT4), ali enak ali manjši od 20 l/kg, kadar je določen kot stopnja tvorbe plina v testu fermentacije (GB21)?

2. b) Ali Skupnostno načelo sorazmernosti daje široko ali restriktivno diskrecijsko pravico pri presoji vplivov pri prekritju neobdelanih odpadkov z odpadki, ki so bili predhodno termično ali mehansko-biološko obdelani? Ali lahko iz načela sorazmernosti sklepamo, da se lahko nevarnosti, ki izhajajo iz odpadkov, ki so bili predhodno obdelani le mehansko, izravnajo z drugimi varstvenimi ukrepi?“

V – Postopek pred Sodiščem

13. Deponienzweckverband, Eiterköpfe, Land Rheinland‑Pfalz, nizozemska, avstrijska in nemška vlada ter Komisija so predložili pisna stališča.

14. Zastopnik tožečega združenja in zastopnik tožene zvezne države v sporu o glavni stvari, predstavniki nemške, nizozemske in avstrijske vlade ter zastopnik Komisije so na obravnavi 15. septembra 2004 ustno predstavili svoje trditve.

VI – Okolje v pravu Skupnosti

A – Razvoj zakonodaje

15. Avtorji Pogodbe okolju niso posvečali posebne pozornosti in ta sprva Skupnosti ni ponujala nobene pravne podlage za ukrepe na tem področju.( ) Vendar je konferenca predsednikov držav in vlad leta 1972 v Parizu sklenila, da se uvede politika na tem področju, in predlagala, naj se odpravi neobstoj ureditve na tem področju s sklicevanjem na člena 100 in 235 Pogodbe ES (zdaj člena 94 oziroma 308 ES).( ) To pojasnjuje, zakaj je bil cilj prvih sodb Sodišča razjasniti pravno podlago te pobude Skupnosti.( )

16. Z Enotnim evropskim aktom( ) je bil v Pogodbo ES dodan poseben naslov o okolju – naslov VII (zdaj naslov XIX)( ) – ki je vseboval člena 130r in 130s (ki sta po spremembi postala člena 174 oziroma 175 ES) ter člen 130t (zdaj člen 176 ES)( ), h katerim spada še člen 100a(3) (ki je po spremembi postal člen 95(3) ES), ki Komisijo zavezuje, da v svojih predlogih iz odstavka 1 kot izhodišče upošteva „visoko raven varstva“( ).

17. Skrb za okolje se je v evropskem pravu povečala do te mere, da je uresničitev „visok[e] rav[ni] varstva in izboljšanj[a] kakovosti okolja“ postala cilj Skupnosti (člen 2 ES)( ), zaradi česar je „politik[a] na področju okolja“ (člen 3(1)(l) ES) postala nepogrešljiva. Poleg tega je „[z]ahteve varstva okolja […] treba vključevati v opredelitve in izvajanje politik in dejavnosti Skupnosti iz člena 3, zlasti zaradi spodbujanja trajnostnega razvoja“ (člen 6). Ta skrb se kaže tudi v drugih določbah Pogodbe, kot sta zgoraj navedeni člen 95 ES ali člen 161 ES, ki predvideva ustanovitev Kohezijskega sklada, ki „zagotavlja finančne prispevke za projekte na področju okolja“.

18. Pogodba o Ustavi za Evropo sledi temu pristopu( ) in določa, da si pristojnosti na tem področju delijo Unija in države članice [člen I-14(2)(e)]( ), kar izhaja že iz veljavne zakonodaje.

B – Deljene pristojnosti na področju okolja: omejitve

19. Deljene pristojnosti so posebna kategorija pravil o dodelitvi v Pogodbi. Lahko so različnih oblik, med katerimi velja poudariti možnost, da so lahko nacionalni predpisi strožji od zakonodaje Skupnosti.

20. Glede okolja člen 176 ES dovoljuje državam članicam, da ohranijo ali sprejmejo strožje varstvene ukrepe, če so ti združljivi s Pogodbo in če o njih uradno obvestijo Komisijo. Poleg tega jim člen 95 dovoljuje, da kljub nujno potrebni uskladitvi ohranijo (odstavek 4) ali uvedejo (odstavek 5) nacionalne določbe, če te ukrepe upravičuje varstvo okolja in če o njih uradno obvestijo Komisijo. Nazadnje, drugi odstavek člena 174(2) določa, da se v usklajevalne ukrepe vključi „zaščitn[a] klavzul[a], ki državam članicam dovoljuje, da iz negospodarskih okoljskih razlogov sprejmejo začasne ukrepe“, za katere velja nadzorni postopek.( )

21. To pojasnjuje pripravljenost Sodišča, da izjavi, da ureditev Pogodbe na tem področju ne predvideva popolne uskladitve.( ) Države članice so pozvane, naj prevzamejo pomembno vlogo, kar pripelje do soobstoja evropskih in nacionalnih predpisov, kot v obravnavani zadevi.

22. Zdi se, da gre pri vprašanjih, ki ju je v predhodno odločanje predložilo Verwaltungsgericht Koblenz, za določitev omejitev Skupnosti za te nacionalne ukrepe.

23. Položaji v državah članicah so zelo različni. Nekatere so bolj okoljsko ozaveščene, druge so na tem področju izpostavljene večjemu družbenemu pritisku, spet tretje razvijajo naprednejše tehnike ravnanja z odpadki. Direktiva o odpadkih v primerjavi z drugimi predpisi Skupnosti na tem področju( ) določa samo minimalne zahteve.

24. Njen cilj je preprečiti ali zmanjšati „čezmerne obremenitve okolja […] pri odlaganju odpadkov na odlagališče med celotno obratovalno dobo“ z „zahtevami […], ukrep[i], postopk[i] in smernicam[i]“ (člen 1). V ta namen razvršča odlagališča v razrede glede na to, ali so odpadki nevarni, nenevarni ali inertni (člen 4); navaja merila in postopke, ki se uporabljajo za prevzem odpadkov na odlagališča različnih razredov (člen 6 in Priloga II); določa postopke nadzora in spremljanja med obratovanjem in po zaprtju (Priloga III); nazadnje zahteva, naj države članice opredelijo nacionalno strategijo za zmanjševanje količine biorazgradljivih odpadkov (člen 5(1)), ki mora pri komunalnih odpadkih zagotoviti zmanjšanje v treh fazah (člen 5(2)).

25. Če Direktivo razlagamo v povezavi s členom 176 ES, državam članicam ni mogoče prepovedati, da sprejmejo strožje ukrepe v zvezi z drugimi odpadki, da določijo selektivnejše pogoje dostopa in temeljitejšo predhodno obdelavo ali da skrajšajo določene roke, če izpolnjujejo pogoja, ki sta izrecno določena v zgoraj navedeni določbi: združljivost ukrepov s Pogodbo in uradno obvestilo Komisiji o teh ukrepih.

26. Prvi pogoj je spoštovanje celotnega pravnega sistema Unije, zlasti Direktive.

27. Vendar v nasprotju s trditvami v določenih pisnih stališčih, predloženih v tem postopku predhodnega odločanja, to spoštovanje ne pomeni, da Direktiva podpira strožje nacionalne predpise: kjer je hotela dopustiti izjemo, je to storila izrecno, kot to kaže člen 3(3), (4) in (5). Zato podlago za take predpise zagotavlja Pogodba, ki državam članicam dovoljuje, da presežejo predpise Skupnosti, ne da bi to bilo v nasprotju z njimi.( )

28. Poleg tega je treba opozoriti, da je, kot sem navedel, uresničitev visoke ravni varstva in izboljšanja okolja postala eden od ciljev evropskega povezovanja, za kar je treba razviti ustrezno politiko (člena 2 ES in 3(1)(l) ES).( ) Sprejetje strožjih nacionalnih ukrepov mora biti v skladu s smernicami Skupnosti, ker nacionalni ukrepi morda niso združljivi ne samo s konkretnimi določbami, ampak tudi s programi, oblikovanimi v tem nadnacionalnem okviru.( )

C – Direktiva o odpadkih

29. Ta direktiva, ki je že bila navedena, določa, da „mora biti bistveni cilj vseh predpisov o odstranjevanju odpadkov varstvo zdravja ljudi in okolja pred škodljivimi vplivi“, ki jih povzroča zbiranje, prevoz, obdelava, skladiščenje in odlaganje odpadkov.( ) Za uresničitev usklajevanja na tem področju si prizadeva tudi za „učinkovite in povezane predpise […], ki ne ovirajo trgovine v Skupnosti niti ne vplivajo na pogoje konkurence“.( )

30. Svet je v Resoluciji z dne 7. maja 1990( ) opozoril, da Skupnost potrebuje celostno politiko za vse vrste odpadkov, ki so namenjeni ali recikliranju, ponovni uporabi ali odstranitvi, pri čemer je vztrajal pri dejstvu, da „bi bilo treba spodbujati uskladitev ukrepov na ravni Skupnosti in da bi ta uskladitev morala biti združljiva z razvojem notranjega trga“ (točka 1). Prav tako je poudaril, da mora biti „vzpostavitev ustrezne infrastrukture za odstranjevanje odpadkov prednostna naloga […], za kar je treba uporabiti najustreznejše metode in tehnologije“, ter opozoril, da „je vzpostavitev take mreže predvsem naloga držav članic“ (točka 7). Nazadnje je navedel, da je treba spodbujati postopke predhodne obdelave (točka 8).

31. Neodvisno od drugih spodbud( ) se v Resoluciji Sveta z dne 24. februarja 1997 o strategiji Skupnosti za ravnanje z odpadki( ) predlaga, naj se v prihodnosti izvajajo samo varne dejavnosti odlaganja odpadkov, pri čemer da ta državam članicam dovolj manevrskega prostora, da uporabijo najboljšo rešitev v zvezi z odstranjevanjem odpadkov glede na posebnosti njihovih razmer (točka 32).

32. Direktiva vpliva na ta predlog, kot to kažejo njene uvodne izjave, na primer šesta, ki navaja, da „naj bi se […] odlaganje na odlagališčih ustrezno spremljalo in urejalo, da se preprečijo ali zmanjšajo možni škodljivi vplivi na okolje in tveganje za zdravje ljudi“.

33. Nazadnje je treba upoštevati Sklep Sveta 2003/33/ES z dne 19. decembra 2002( ) o določitvi meril in postopkov za sprejem odpadkov na odlagališčih na podlagi člena 16 in Priloge II k Direktivi 1999/31/ES. Čeprav je Sklep začel veljati 16. julija 2004 (člen 7), lahko ponudi nekatera pravila razlage.

VII – Preučitev vprašanj za predhodno odločanje

34. Verwaltungsgericht Koblenz sprašuje, ali so nekatere določbe nemške uredbe o ekološko sprejemljivem odlaganju komunalnih odpadkov skladne s pravom Skupnosti. Glede na to, kako je oblikovalo vprašanja, se strinjam z mnenjem Komisije, da jih je treba preurediti, tako da se na eni strani preuči vprašanje 1 in prvi del vprašanja 2(a), ki se osredotočata na razlago člena 5(1) in (2) Direktive ter člena 176 ES, ter na drugi strani drugi del vprašanja 2(a) in vprašanje 2(b), ki se nanašata na Skupnostno načelo sorazmernosti( ).

35. Vendar pa se določb člena 5(1) in (2) ne sme ločiti od preostalega dela Direktive ter zgoraj opisanega splošnega okvira. Želeni cilj in minimalni pogoji so določeni v uvodnih izjavah in v besedilu členov navedene direktive, nacionalno sodišče pa mora preveriti, ali je nacionalna ureditev v skladu s temi določbami glede na pojem združljivosti iz člena 176 ES. Sodišče se ne sme vmešavati na tem področju, ampak se mora osredotočiti na razlago prava Skupnosti, da bi zagotovilo merila za njegovo enotno uporabo; njegova naloga je pojasniti področje uporabe evropskih določb ali navedenega pojma združljivosti in ne lotiti se podrobne razlage vsakega od morebitnih protislovij nacionalne ureditve. Z drugimi besedami, Sodišče ni pristojno, da odloči o določbi nacionalnega prava, ki ureja tako tehnične vidike, kot so ti v obravnavani zadevi: merilo prevzema odpadkov na odlagališča, ki vključuje „organski del v suhih ostankih prvotne snovi“ (določen kot žarilna izguba ali kot TOC), uporabljeno v nemški uredbi, je nedvomno strožje kot merilo „količine (po teži) biorazgradljivih komunalnih odpadkov, proizvedenih“ v določenem letu, uporabljeno v Direktivi, vendar pa je zelo težko določiti vpliv na uresničevanje ciljev Skupnosti.( )

Vseeno pa je treba preučiti vprašanja za predhodno odločanje, kot so preurejena zgoraj.

A – Prvo vprašanje za predhodno odločanje in prvi del vprašanja 2(a)

36. Predložitveno sodišče meni, da nemška ureditev vsebuje strožje varstvene ukrepe v primerjavi z ukrepi iz Direktive in dvomi o njihovi združljivosti. Razlike so:

– uporaba merila za prevzem odpadkov na odlagališče, ki vključuje „organski del v suhih ostankih prvotne snovi“ (določen kot žarilna izguba ali kot TOC);

– določitev krajših rokov za zmanjšanje količine odpadkov;

– vključitev biorazgradljivh in nebiorazgradljivih odpadkov na področje uporabe;

– enaka obdelava komunalnih odpadkov in odpadkov, ki se lahko odstranijo kot taki, zlasti industrijskih odpadkov.

37. Predložitveno sodišče na podlagi teh ugotovitev meni, da obstaja skupek varstvenih instrumentov, ki naj bi po njegovem mnenju pomenili strategijo, ki se razlikuje od strategije Skupnosti.

38. Zato je treba preučiti učinek teh razlik.

(a) Merilo prevzema odpadkov

39. V skladu z nemško uredbo se lahko komunalni odpadki in odpadki, ki se lahko odstranijo, odlagajo samo, če izpolnjujejo pogoje iz priloge 1, med katerimi je organski del v suhih ostankih prvotne snovi določen kot žarilna izguba ali kot TOC.( ) V členu 5(2) Direktive pa se govori o skupni količini (po teži) biorazgradljivih komunalnih odpadkov, proizvedenih v določenem koledarskem letu.

40. Ta vrsta predpisa je po svoji naravi zavezujoča glede rezultata, ki ga je treba doseči, medtem ko daje nacionalnim organom pristojnost glede oblike in metod (člen 249 ES). Ker Direktiva določa „minimalne“ zahteve( ), določitev pogoja za prevzem na odlagališče, ki se ne nanaša na skupno težo odpadkov, torej ni v nasprotju s pravom Skupnosti, če se upošteva zgornja meja, ki jo določi Skupnost.

41. Poleg tega, kot sta navedli avstrijska in nizozemska vlada, merilo prevzema odpadkov na odlagališča ni cilj, ampak sredstvo za zmanjšanje količine odpadkov. Med splošnimi načeli iz Priloge II k Direktivi so „omejitve količine organskih snovi v odpadkih“ prav tako navedene kot primer merila, ki temelji na lastnosti odpadkov.

(b) Določitev krajših rokov za zmanjšanje količine odpadkov

42. Zgoraj navedeni člen 5(2) Direktive zahteva, da nacionalni načrti zagotovijo zmanjšanje količine biorazgradljivih odpadkov, odloženih na odlagališča, za določene odstotke v treh fazah, ki bodo zaključene „najpozneje“ pet, osem in petnajst let po 16. juliju 2001, pri čemer v vsaki od teh faz predvideva zmanjšanje na 75 %, 50 % oziroma 35 %.

43. Ker Direktiva torej določa maksimalne roke (in odstotke), lahko države članice v okviru svoje nacionalne okoljske politike skrajšajo te roke, če je želeni rezultat dosežen do določenih rokov in ne pozneje. Ni pomembno, ali je ta rezultat dosežen prej.

(c) Uporaba za biorazgradljive in nebiorazgradljive odpadke

44. Ko zgoraj navedeni člen 5(1) in (2) navaja odpadke, jih opredeljuje kot „biorazgradljive“. Torej se lahko postavi vprašanje, ali ta določba vključuje tudi „nebiorazgradljive odpadke“.

45. Glede na okvir in cilj ureditve Skupnosti se zdi, da se minimalni pogoji, določeni v zgoraj navedenih določbah, nanašajo samo na odpadke prve vrste, čeprav lahko države članice veljavno razširijo njeno področje uporabe, saj je cilj, ki si ga dejansko prizadeva doseči, sprejetje ukrepov, postopkov in smernic za preprečitev ali zmanjšanje čezmerne obremenitve okolja pri odlaganju „odpadkov“ na odlagališča (člen 1), brez natančnejše opredelitve, izraz, ki se nanaša na izraz iz Direktive 75/442/EGS (člen 1(a)), v kateri je dana širša opredelitev.( )

46. Zato razširitev pravil o odpadkih na nebiorazgradljive odpadke ni v nasprotju s pravom Skupnosti.

(d) Uporaba za industrijske odpadke

47. Čeprav člen 5(1) zahteva izdelavo strategije za zmanjšanje „biorazgradljivih odpadkov“, se odstavek 2 nanaša na načrt za zmanjšanje biorazgradljivih komunalnih odpadkov, kar odpira vprašanje, ali uporaba takega pridevnika nasprotuje vključitvi drugih, nekomunalnih odpadkov – v smislu opredelitve v členu 2(b) Direktive –, kot so industrijski odpadki.

48. Odgovor mora biti seveda enak kot v zgoraj navedenih točkah. Direktiva vsebuje končne določbe, za izpolnjevanje katerih morajo države članice sprejeti ukrepe, vendar lahko sprejmejo druge širše ukrepe, če ne prekoračijo teh meja ali ravnajo v nasprotju s ciljem, navedenim v členu 1 Direktive, kjer je uporabljen splošnejši izraz „odlaganj[e] odpadkov na odlagališč[a]“. Tako je strategija zagotavljanja zmanjšanje količine ne samo biorazgradljivih komunalnih odpadkov, ampak tudi drugih vrst odpadkov, združljiva s pravom Skupnosti.

49. Poleg tega so, kot navajata nizozemska in nemška vlada, industrijski odpadki lahko biorazgradljivi – če ne v celoti, pa vsaj deloma. Zato bi jih bilo treba vključiti v nacionalno strategijo zmanjševanja količine odpadkov iz člena 5(1).

50. Direktiva torej ne nasprotuje temu, da se predpisi o komunalnih odpadkih uporabijo tudi za industrijske odpadke.

(e) Skupna presoja

51. Iz zgoraj navedenega izhaja, da je pogoj iz člena 176 ES, ki zahteva, da so strožji nacionalni varstveni predpisi v skladu s Pogodbo, izpolnjen v vsakem od primerov, preučenih z vidika Direktive.

52. Vendar pa je treba določiti, kot to predlaga nemško sodišče, ali bi lahko skupna analiza teh primerov privedla do druge rešitve.

53. Tak pristop je treba nemudoma zavrniti, saj se namreč ne zdi, da bi bila zvezna zakonodaja v nasprotju s politiko, opredeljeno z zadevnimi instrumenti prava Skupnosti. Natančneje, Direktiva določa zmanjšanje biorazgradljivih komunalnih odpadkov, ki se odlagajo na odlagališča, v treh fazah, dokler ne bo doseženo 35 % skupne količine (po teži) odpadkov, proizvedenih leta 1995, vendar ne opredeli poteka postopka. Nemška uredba se prav tako nanaša na odpadke, ki se lahko odstranijo kot komunalni odpadki, zahteva obdelavo, ki ni samo mehanska in ki domnevno dodatno zmanjša količino odpadkov( ), ter določa krajše roke. Zaradi tega prekorači določbe Direktive, vendar upošteva minimalne pogoje. Nacionalno sodišče in ne Sodišče, mora preveriti cilje nacionalne ureditve in jih primerjati s cilji Skupnosti.

54. Poleg tega je sodna praksa opozorila, da čeprav si politika Skupnosti prizadeva doseči visoko raven varstva na področju okolja, ni nujno, da je ta raven tehnično najvišja mogoča, saj jo države članice lahko vedno izboljšajo.( )

55. Na podlagi zgornjih navedenih utemeljitev Sodišču predlagam, da na prvo vprašanje za predhodno odločanje in prvi del vprašanja 2(a) odgovori tako, da države članice lahko na podlagi člena 176 pri prenosu Direktive 1999/31/ES v nacionalno zakonodajo odobrijo strožje okoljske varstvene ukrepe, če ti zasledujejo cilje in so v skladu z določbami predpisov Skupnosti, kot je to v primeru, v katerem za prevzem komunalnih odpadkov in odpadkov, ki se lahko odstranijo, na odlagališče velja merilo organski del v suhih ostankih prvotne snovi (določen kot žarilna izguba ali kot TOC), v katerem se zahteva, da so odstotki doseženi prej, kot določa navedena direktiva, in v katerem za prevzem odpadkov velja pogoj predhodne obdelave, ki ni samo mehanska.( )

B – Drugi del vprašanja za predhodno odločanje 2(a) in vprašanje 2(b): Skupnostno načelo sorazmernosti

56. Sorazmernost pomeni primerno in ustrezno razmerje med zasledovanim ciljem in sredstvi, ki se uporabljajo za njegovo uresničitev, kot tudi med dvema ali več pojmi, vrednotami ali parametri. Na področju prava je sorazmernost splošno načelo z več razsežnostmi, katerega vpliv sega na mednarodno, Skupnostno in nacionalno področje.

57. Brez poseganja na preučitev sorazmernosti nemških predpisov, ki jo lahko Verwaltungsgericht Koblenz opravi na podlagi svojih pristojnosti, se njegova vprašanja za predhodno odločanje nanašajo tudi na učinek zakonodaje na ravni Skupnosti.

58. Pred preučitvijo teh vprašanj je treba odgovoriti na vprašanje, ki sta ga postavili Komisija in zvezna vlada v pisnih stališčih, v katerih zanikata uporabo načela sorazmernosti za nacionalne predpise, med drugim, ker se v skladu s členom 5 ES to načelo nanaša samo na ukrepe Skupnosti in ker taki ukrepi niso predmet tega postopka za predhodno odločanje.

59. Čeprav se predlagani argumenti – zlasti Komisije – sprva zdijo prepričljivi, je načelo sorazmernosti splošno pravilo prava, ki ni omejeno na področje različnih ukrepov Skupnosti. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je člen 5 ES konkretiziral navedeno načelo, tako da ga je omejil na to področje, vendar pa ni omejil njegovega vpliva v celotnem pravu Skupnosti. Poleg tega, ko člen 176 ES pogojuje veljavnost strožjih nacionalnih varstvenih ukrepov z njihovo združljivostjo s Pogodbo, vključuje, kot sem že navedel( ), ne samo zapisano pravo, ampak tudi cilje, temeljne svoboščine, politike in načela, na katerih temelji. Zato se izraza „ta pogodba“ ne sme omejiti samo na konkretne določbe, ki jo sestavljajo.( )

60. Na podlagi tega navedeno načelo sorazmernosti učinkuje na vse ukrepe Skupnosti, ne glede na to, ali jih izvaja Skupnosti ali njene države članice, ko uresničujejo pristojnosti, opredeljene kot Skupnostne.

61. Težava je torej v določitvi, ali nacionalni predpisi ali ravnanje pomenijo tak ukrep. Načelo sorazmernosti se namreč pojavi samo pri pritrdilnem odgovoru. Njegova uporaba ni odvisna od učinka nacionalnega predpisa na pravni red Evropske unije, ampak od vključitve nacionalnega pravila v to pravno strukturo. Z drugimi besedami, če sorazmernost pomeni ustrezno razmerje med zasledovanim ciljem in sredstvi za njegovo uresničitev( ), se zdi logično, da morajo za njeno preveritev na evropskem področju obstajati cilji in sredstva na ravni Skupnosti, kar pa ni tako, če je, na primer, podlaga za zadevni ukrep cilj Skupnosti, uporabi pa se sredstvo druge vrste.

62. V takih okoliščinah mora to določiti nacionalno sodišče ob upoštevanju dejstva, da države članice narekujejo pravila, ki so z nadnacionalnim svetom povezana na različne načine, od preprostega izvrševanja do popolne ločenosti. Poleg tega prenos tega načela tudi ne more imeti enakega pomena, kot ga ima v evropskem pravu.( ) V vsakem primeru Sodišče ni pristojno, da razsodi o ustreznosti nacionalne ureditve glede na Skupnostno načelo sorazmernosti, zlasti kadar so, kot v obravnavani zadevi, vključeni zelo natančni tehnični vidiki, medtem ko elementi, potrebni za razsodno presojo, niso bili predloženi.( )

63. Glede na zgoraj navedeno predlagam, naj se na drugi del vprašanja za predhodno odločanje 2(a) in vprašanje 2(b) odgovori, da mora nacionalno sodišče preveriti, ali predpis ali ravnanje države članice upošteva Skupnostno načelo sorazmernosti, potem ko je tak ukrep opredelilo kot Skupnostni.

VIII – Predlog

64. Glede na zgornje ugotovitve Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je predložilo Verwaltungsgericht Koblenz, odgovori, tako:

1. Glede prvega vprašanja za predhodno odločanje in prvega dela vprašanja 2(a) države članice lahko na podlagi člena 176 pri prenosu Direktive 1999/31/ES v nacionalno zakonodajo odobrijo strožje okoljske varstvene ukrepe, če ti zasledujejo cilje in so v skladu z določbami predpisov Skupnosti, kot je to v primeru, v katerem za prevzem komunalnih odpadkov in odpadkov, ki se lahko odstranijo, na odlagališče velja merilo organski del v suhih ostankih prvotne snovi (določen kot žarilna izguba ali kot TOC), v katerem se zahteva, da so odstotki doseženi prej, kot to določa navedena direktiva, in v katerem za prevzem odpadkov velja pogoj predhodne obdelave, ki ni samo mehanska.

2. Glede drugega dela vprašanja za predhodno odločanje 2(a) in vprašanja 2(b) mora nacionalno sodišče preveriti, ali predpis ali ravnanje države članice upošteva Skupnostno načelo sorazmernosti, potem ko je tak ukrep opredelilo kot Skupnostni.