SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

GERARDA HOGANA,

predstavljeni 11. marca 2021 ( 1 )

Postopek za izdajo mnenja 1/19,

uveden na predlog Evropskega parlamenta

„Predlog za izdajo mnenja na podlagi člena 218(11) PDEU – Konvencija o preprečevanju nasilja nad ženskami in nasilja v družini ter o boju proti njima (Istanbulska konvencija) – Pristop Unije – Zunanje pristojnosti Unije – Ustrezne pravne podlage – Člen 78(2) PDEU – Člen 82(2) PDEU – Člen 83(1) PDEU – Člen 84 PDEU – Razdelitev sklepa o podpisu oziroma o sklenitvi na dva sklepa glede na veljavne pravne podlage – Združljivost s Pogodbama EU in DEU – Praksa ‚medsebojnega soglasja‘ – Združljivost s Pogodbama EU in DEU – Dopustnost predloga za izdajo mnenja“

I. Uvod

1. Nedavna sodna praksa Sodišča vsebuje številne dokaze o tem, da je lahko razmerje med državami članicami in Unijo, ki se vzpostavi v okviru sklenitve mednarodnih sporazumov, zavezujočih za obe strani, podlaga za nastanek nekaterih najtežjih in najbolj zapletenih vprašanj prava Unije. Razmejitev pristojnosti, ki jih imajo države članice na eni strani in Unija na drugi (ter razmerja med njimi), je neizogibno povezana s kočljivimi vprašanji pravne opredelitve, ki pogosto zahtevajo podrobno in natančno analizo mednarodnega sporazuma, pri oblikovanju katerega pa subtilna zapletenost institucionalne strukture Evropske unije (in razdelitev pristojnosti znotraj nje) ni bila vedno upoštevana.

2. To žal velja tudi za mednarodni sporazum – in sicer Konvencijo o preprečevanju nasilja nad ženskami in nasilja v družini ter o boju proti njima (v nadaljevanju: Istanbulska konvencija), ki jo je Odbor ministrov Sveta Evrope sprejel 7. aprila 2011 – ki je predmet obravnavanega predloga za izdajo mnenja v skladu z določbami člena 218(11) PDEU. Čeprav je namen te konvencije, to je boj proti nasilju nad ženskami in otroki, plemenit in dobrodošel, pa se na podlagi vprašanja, ali bi bila sklenitev te konkretne konvencije združljiva s Pogodbama Unije, porajajo nekatera nova in zapletena pravna vprašanja, ki jih je seveda treba popolnoma neodvisno in zavzeto preučiti s pravnega vidika. Gre za problematiko, predstavljeno v nadaljevanju.

II. Ozadje Istanbulske konvencije

3. Leta 1979 so Združeni narodi sprejeli Konvencijo o odpravi vseh oblik diskriminacije žensk (v nadaljevanju: konvencija CEDAW). Ta je bila pozneje dopolnjena s priporočili Odbora CEDAW, med drugim tudi s Splošnim priporočilom št. 19 o nasilju nad ženskami (1992), ki je bilo pozneje posodobljeno s sprejetjem Splošnega priporočila št. 35 o nasilju nad ženskami zaradi spola (2017). V skladu z navedenima priporočiloma nasilje na podlagi spola pomeni diskriminacijo v smislu konvencije CEDAW.

4. V Evropi je Svet Evrope v priporočilu, naslovljenem na svoje članice, podal prvi predlog celovite strategije za preprečevanje nasilja nad ženskami in zaščito žrtev v vseh svojih državah članicah.

5. Svet Evrope je decembra 2008 ustanovil odbor strokovnjakov, imenovan Skupina strokovnjakov za ukrepanje proti nasilju nad ženskami in nasilju v družini (v nadaljevanju: GREVIO). Ta organ, ki ga sestavljajo predstavniki vlad držav članic Sveta Evrope, je bil zadolžen za pripravo enega ali več zavezujočih pravnih instrumentov „za preprečevanje nasilja v družini, vključno s posebnimi oblikami nasilja nad ženskami, in drugih oblik nasilja nad ženskami, za boj proti tovrstnemu nasilju, za zagotavljanje zaščite in podpore žrtvam tovrstnega nasilja ter za pregon storilcev“.

6. Skupina GREVIO se je sestala devetkrat in decembra 2010 pripravila besedilo osnutka konvencije. Unija pri pogajanjih ni sodelovala. ( 2 )

7. Odbor ministrov Sveta Evrope je 7. aprila 2011 sprejel Konvencijo o preprečevanju nasilja nad ženskami in nasilja v družini ter o boju proti njima (Istanbulska konvencija). Za podpis je bila odprta 11. maja 2011 na 121. zasedanju Odbora ministrov v Istanbulu. ( 3 )

8. Svet Evropske unije je 5. in 6. junija 2014 v sestavi ministrov za pravosodje in notranje zadeve sprejel sklepe, v katerih je države članice pozval k podpisu, sklenitvi in izvajanju te konvencije.

9. Komisija je nato 4. marca 2016 Svetu Evropske unije predložila predlog sklepa Sveta o podpisu Istanbulske konvencije v imenu Evropske unije. V predlogu je navedeno, da je sklenitev te konvencije tako v pristojnosti Unije kot tudi v pristojnosti držav članic. V predlogu Komisije je, kar zadeva Unijo, predvideno, da ta Istanbulsko konvencijo podpiše v obliki enega sklepa, ki temelji na členih 82(2) in 84 PDEU.

10. Komisija je skupaj s tem predlogom za sklep Sveta o odobritvi podpisa, v imenu Unije, Istanbulske konvencije Svetu posredovala tudi predlog za en sam sklep Sveta o odobritvi sklenitve, v imenu Unije, te konvencije. Pravna podlaga, ki jo je predlagala Komisija, je bila enaka kot v predlogu Komisije o podpisu te konvencije, kar z drugimi besedami pomeni, da je tudi ta predlog temeljil na členih 82(2) in 84 PDEU.

11. Med razpravami, ki so o osnutku sklepa potekale v pripravljalnih telesih Sveta, se je izkazalo, da sklenitev Istanbulske konvencije s strani Unije na nekaterih področjih, ki jih je predlagala Komisija, ne bi prejela podpore zahtevane kvalificirane večine članic Sveta. Zato je bila sprejeta odločitev, da se obseg predlagane sklenitve Istanbulske konvencije s strani Unije omeji zgolj na tiste pristojnosti, ki po mnenju teh pripravljalnih teles spadajo v izključno pristojnost Unije. Pravne podlage tega predloga so bile zato spremenjene tako, da so bila črtana sklicevanja na člen 84 PDEU ter da sta bila členu 82(2) PDEU dodana člena 83(1) in 78(2) PDEU. Sprejeta je bila tudi odločitev o razdelitvi Komisijinega predloga sklepa Sveta o podpisu Istanbulske konvencije na dva dela in o sprejetju dveh sklepov, da bi se tako upoštevalo posebno stališče Irske in Združenega kraljestva, kot to določa Protokol št. 21, priložen PEU in PDEU.

12. Komisija je te spremembe, ki so bile sprejete na seji Odbora stalnih predstavnikov (v nadaljevanju: Coreper) 26. aprila 2017, odobrila.

13. Svet je 11. maja 2017 v zvezi s podpisom Istanbulske konvencije sprejel dva ločena sklepa, in sicer: – Sklep Sveta (EU) 2017/865 z dne 11. maja 2017 o podpisu, v imenu Evropske unije, Konvencije Sveta Evrope o preprečevanju nasilja nad ženskami in nasilja v družini ter o boju proti njima glede zadev na področju pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah (UL 2017, L 131, str. 11). V tem sklepu sta kot materialni pravni podlagi navedena člena 82(2) in 83(1) PDEU; – Sklep Sveta (EU) 2017/866 z dne 11. maja 2017 o podpisu, v imenu Evropske unije, Konvencije Sveta Evrope o preprečevanju nasilja nad ženskami in nasilja v družini ter o boju proti njima, kar zadeva azil in nevračanje (UL 2017, L 131, str. 13). V tem sklepu je kot materialna pravna podlaga naveden člen 78(2) PDEU.

14. V uvodnih izjavah od 5 do 7 obeh sklepov je navedeno: „(5) Na področjih, ki jih zajema [Istanbulska k]onvencija, imajo pristojnost tako Unija kot njene države članice. (6) [Istanbulsko k]onvencijo bi bilo treba podpisati v imenu Unije glede zadev, ki sodijo v pristojnosti Unije, v kolikor bi [Istanbulska k]onvencija lahko vplivala na skupna pravila ali spremenila njihovo področje uporabe. To se zlasti uporablja za nekatere določbe [Istanbulske k]onvencije glede pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah in za določbe [Istanbulske k]onvencije glede azila in nevračanja. Države članice obdržijo svoje pristojnosti, kjer [Istanbulska k]onvencija ne vpliva na skupna pravila ali ne spreminja njihovega področja uporabe. (7) Unija ima tudi izključno pristojnost za sprejetje obveznosti iz [Istanbulske k]onvencije glede njenih institucij in javne uprave.“

15. V uvodni izjavi 10 Sklepa 2017/865 je navedeno, da „Irsko in Združeno kraljestvo zavezujeta [Direktiva 2011/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. aprila 2011 o preprečevanju trgovine z ljudmi in boju proti njej ter zaščiti njenih žrtev in o nadomestitvi Okvirnega sklepa Sveta 2002/629/PNZ (UL 2011, L 101, str. 1) in Direktiva 2011/93/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o boju proti spolni zlorabi in spolnemu izkoriščanju otrok ter otroški pornografiji in nadomestitvi Okvirnega sklepa Sveta 2004/68/PNZ (UL 2011, L 335, str. 1)], zato sodelujeta pri sprejetju tega sklepa“.

16. V uvodni izjavi 10 Sklepa 2017/866 je navedeno, da „[v] skladu s členoma 1 in 2 Protokola št. 21 o stališču Združenega kraljestva in Irske glede območja svobode, varnosti in pravice, ki je priložen PEU in PDEU, in brez poseganja v člen 4 navedenega protokola ti dve državi članici ne sodelujeta pri sprejetju tega sklepa, ki zato zanju ni zavezujoč in se v njiju ne uporablja“.

17. V uvodni izjavi 11 obeh obravnavanih sklepov je navedeno, da „[v] skladu s členoma 1 in 2 Protokola št. 22 o stališču Danske, ki je priložen PEU in PDEU, Danska ne sodeluje pri sprejetju tega sklepa, ki zato zanjo ni zavezujoč in se v njej ne uporablja“.

18. V skladu z navedenima sklepoma o podpisu Istanbulske konvencije je bila ta konvencija v imenu Unije podpisana 13. junija 2017. ( 4 ) V zvezi s sklenitvijo Istanbulske konvencije pa ni bil sprejet noben sklep.

19. Evropski parlament je 9. julija 2019 v skladu s členom 218(11) PDEU zaprosil za mnenje Sodišča o pristopu Evropske unije k Istanbulski konvenciji. Predlog za izdajo mnenja se je glasil: ( 5 ) „[1. (a)] Ali sta člen 82(2) in člen 84 PDEU ustrezna pravna podlaga za akt Sveta o sklenitvi Istanbulske konvencije v imenu Unije ali morajo biti podlaga za ta akt […] členi 78(2), 82(2) in 83(1) PDEU[?] [1. (b)] Ali je glede na izbrano pravno podlago sklepa o podpisu in sklenitvi Konvencije treba oziroma mogoče ločiti na dva dela? [2.] Ali je sklenitev Istanbulske konvencije s strani Unije v skladu s členom 218(6) PDEU združljiva s Pogodbama, če vse države članice ne dosežejo soglasja, da se zavežejo k njej?“

III. Dopustnost predloga Evropskega parlamenta za izdajo mnenja

20. Za predložitev mednarodnih sporazumov, ki jih sklene Unija, v obravnavo Sodišču obstajata dve glavni poti. Prvič, Sodišče lahko mednarodni sporazum obravnava v okviru svoje splošne sodne pristojnosti, med drugim pri izvajanju sodnega nadzora, pri obravnavi tožb zaradi neizpolnitve obveznosti ali v postopkih predhodnega odločanja. Druga pot, ki je upoštevna v obravnavani zadevi, pa temelji na postopku, določenem v členu 218(11) PDEU, ki Sodišču podeljuje posebno pristojnost, in sicer da na predlog države članice, Evropskega parlamenta, Sveta ali Komisije poda mnenje glede združljivosti mednarodnega sporazuma, ki naj bi ga sklenila Unija, s Pogodbama. ( 6 )

21. V členu 218 PDEU je predpisan splošni postopek, ki se nanaša na pogajanja in sklenitev mednarodnih sporazumov, za sklenitev katerih je Unija pristojna na področjih svojega delovanja. ( 7 ) Zadnji odstavek – člen 218(11) PDEU – pa določa pomemben mehanizem predhodnega ustavnega nadzora predlaganega sporazuma. Ta mehanizem je s pravnega vidika pomemben, ker so mednarodni sporazumi, ki jih sklene Unija, na podlagi člena 216(2) PDEU zavezujoči za institucije Unije in za njene države članice, te pa lahko zato načeloma določijo zakonitost aktov, ki jih sprejmejo institucije Unije. S političnega vidika je takšen mehanizem pomemben tudi zato, ker lahko že zaradi same vložitve predloga za izdajo mnenja nastanejo morebitne ovire za formalno sklenitev sporazuma. ( 8 )

22. Čeprav se postopek iz člena 218(11) PDEU razmeroma redko uporablja, pa so bila dosedanja mnenja Sodišča, ki so temeljila na tej določbi, praviloma vseeno izjemnega praktičnega pomena, med drugim zato, ker je bilo v njih podano pojasnilo glede obsega pristojnosti Unije na področju mednarodnega prava, mednarodnih sporazumov in sorodnih zadev. Sodišče je v teh mnenjih tako opredelilo temeljna načela prava zunanjih odnosov, od izključnosti pristojnosti Unije do načela avtonomije in njegove uporabe, zlasti v okviru reševanja mednarodnih sporov. V nekaterih mnenjih je Sodišče opredelilo pomembna ustavnopravna načela, ki presegajo okvir postavljenih vprašanj ali celo meje prava Unije na področju zunanjih odnosov. ( 9 )

23. Sodišče je v mnenju 1/75 ( 10 ) jasno obrazložilo razloge za uporabo navedenega postopka, in sicer: „da se preprečijo zapleti, ki bi lahko nastali zaradi sodnega izpodbijanja združljivosti mednarodnih sporazumov, ki zavezujejo [Unijo], s Pogodbo. Sodna odločba, s katero bi bilo morebiti ugotovljeno, da je sporazum z vidika vsebine ali postopka sklenitve nezdružljiv z določbami Pogodbe, bi namreč povzročila resne težave ne le v okviru [Unije], ampak tudi v mednarodnih odnosih, in bi lahko škodovala vsem zainteresiranim strankam, tudi tretjim državam. Da bi se izognili takšnim zapletom, je Pogodba uvedla izjemen postopek predhodne predložitve zadeve Sodišču, da se še pred sklenitvijo sporazuma preveri, ali je ta združljiv s Pogodbo.“

24. Kot je poudarilo Sodišče, ( 11 ) bi namreč sodna odločba, s katero bi bilo po sklenitvi mednarodnega sporazuma, ki zavezuje Unijo, morebiti ugotovljeno, da je sporazum z vidika vsebine ali postopka sklenitve nezdružljiv z določbami Pogodb, dejansko povzročila resne pravne in praktične težave ne le znotraj Unije, ampak tudi v mednarodnih odnosih, in bi lahko škodovala vsem zainteresiranim strankam, tudi tretjim državam.

25. Sodišče mora zaradi priprave mnenja, k izdaji katerega je pozvano v obravnavani zadevi, obravnavati pomembna predhodna vprašanja glede dopustnosti vprašanj, ki so nanj naslovljena v okviru tega izjemnega postopka.

A. Ugovori nedopustnosti, ki so jih vložile stranke

26. Več strank je v zvezi z različnimi vidiki izrazilo dvome o dopustnosti predloga za izdajo mnenja.

27. Prvič, Svet ter Irska in madžarska vlada v zvezi s prvim vprašanjem, točka (a), zatrjujejo, da ni dopustno, ker je bilo to vprašanje vloženo prepozno. Navedene stranke trdijo, da bi lahko Parlament že prej izpodbijal sklepa o podpisu Istanbulske konvencije in ob tej priložnosti oporekal tudi veljavnosti sprejetih pravnih podlag, zato zdaj Parlament nima več možnosti za predložitev te zadeve Sodišču, saj bi to pomenilo izogibanje pravilom glede rokov za vložitev ničnostne tožbe in posledično izkrivljanje okvira oziroma predmeta postopka za izdajo mnenja.

28. Svet obenem ugovarja dopustnosti prvega vprašanja, točka (b), in sicer v delu, v katerem se to vprašanje nanaša na podpis Istanbulske konvencije, ker naj bi sklepa o podpisu postala dokončna.

29. Svet tudi trdi, da je drugo vprašanje nedopustno, ker je hipotetično. Besedilo tega vprašanja naj ne bi bilo le splošno, ampak naj bi tudi temeljilo na predpostavki, da je Svet deloval v skladu z lastnim pravilom, v skladu s katerim naj bi v primeru mešanega sporazuma počakal, da ta sporazum, preden ga sklene Unija, najprej sklenejo vse države članice, pri čemer pa naj Parlament sploh ne bi dokazal, da takšno pravilo ravnanja dejansko obstaja.

30. Bolj splošno, Svet ter španska in madžarska vlada izpodbijajo dopustnost celotnega predloga. Najprej izpostavljajo, da je postopek odločanja še vedno v pripravljalni fazi, zlasti pa, da še ni dosegel točke, na kateri mora Svet pridobiti soglasje Parlamenta. Parlament naj bi namreč še vedno imel priložnost, da predloži svoje pripombe glede osnutka sklepa za sklenitev Istanbulske konvencije, zaradi česar naj bi bil predlog za izdajo mnenja zaradi prezgodnosti nedopusten.

31. Svet poleg tega meni, da se očitek Parlamenta dejansko nanaša na počasnost postopka za sklenitev zadevnega sporazuma. Parlament naj bi torej moral vložiti tožbo zaradi opustitve ukrepanja na podlagi člena 265 PDEU. Ker pa naj bi bil namen postopka za izdajo mnenja drugačen in ker naj ga ne bi bilo mogoče uporabiti za spodbujanje druge institucije k ukrepanju, bi bilo treba takšen predlog tudi iz tega razloga zavreči kot nedopusten. Španska, madžarska in slovaška vlada se s tem stališčem strinjajo.

32. Nazadnje, Svet, bolgarska vlada, Irska ter grška, španska, madžarska in poljska vlada trdijo, da želi Parlament s predlogom za izdajo mnenja v resnici izpodbijati odločitev Sveta, da obseg sklenitve Istanbulske konvencije s strani Unije omeji na določbe, ki spadajo v izključno pristojnost Unije, ter tako izpodbijati natančno razdelitev pristojnosti med Unijo in državami članicami. Ker naj bi bilo mogoče v okviru postopka za izdajo mnenja obravnavati zgolj veljavnost sklepa o sklenitvi te konvencije, bi bilo treba predlog za izdajo mnenja posledično zavreči kot nedopusten.

B. Analiza

33. Na samem začetku je treba poudariti, da bi bilo treba glede na pravni in politični pomen postopka, določenega v členu 218(11) PDEU, kot je bil prikazan zgoraj, načeloma priznati razmeroma široko področje uporabe postopka za izdajo mnenja. ( 12 )

34. Vprašanja, ki jih je mogoče Sodišču predložiti na podlagi tega postopka, se torej lahko nanašajo tako na materialnopravno kot tudi na formalnopravno veljavnost sklepa o sklenitvi sporazuma, ( 13 ) vendar zanje po mojem mnenju veljajo tri omejitve, ki so v bistvu namenjene zagotavljanju, da Sodišče ne bo odgovorilo na vprašanja, ki ne igrajo nobene konkretne vloge pri sklenitvi določenega sporazuma. ( 14 )

35. Prvič, postavljena vprašanja morajo biti nujno povezana z mednarodnim sporazumom, katerega sklenitev je, če medtem ne pride do začetka postopka iz člena 218(11), skorajšnja in razumno predvidljiva. ( 15 ) To izhaja iz samega besedila člena 218(11) PDEU, ki ureja vprašanje združljivosti „predvidenega sporazuma“ s Pogodbama. Zato Parlament (ali tudi kateri koli drug upravičeni vlagatelj v smislu člena 218(11)) ne bi, na primer, imel pravice sprožiti postopek iz člena 218(11) PDEU, če bi želel Sodišču predlagati, naj povsem abstraktno in hipotetično odloči o vprašanju, ali bi sklenitev določenega mednarodnega sporazuma pomenila kršitev prava Unije, če sklenitev tega sporazuma ni bila nikoli predvidena ali če je Unija pojasnila, da tega sporazuma ne bo sklenila.

36. Načeloma pa se lahko postavljena vprašanja nanašajo na kateri koli možen scenarij v zvezi s sklenitvijo predvidenega sporazuma, če je ta postopek namenjen preprečevanju zapletov, ki bi lahko nastali zaradi razglasitve neveljavnosti akta o sklenitvi mednarodnega sporazuma. ( 16 ) Ker ta postopek ni kontradiktoren in ker poteka, preden Unija predlagani sporazum dejansko sklene, je namreč očitno, da se sodna praksa, v skladu s katero bi se moralo Sodišče vzdržati oblikovanja posvetovalnih mnenj o splošnih ali hipotetičnih vprašanjih, kot taka ne uporablja. ( 17 ) Glede na to, da tovrsten predhodni nadzor nujno vsebuje določen hipotetičen element, bi vsaka nasprotna ugotovitev pomenila, da se členu 218(11) PDEU odvzame njegov splošni polni učinek. Menim, da je mogoče vprašanje, postavljeno v predlogu za izdajo mnenja, razglasiti za nedopustno le v posebnem položaju, v katerem nekateri elementi, ki so potrebni za odgovor na postavljeno vprašanje, še niso znani, in sicer ne zato, ker bi bilo vprašanje hipotetično, ampak prej zato, ker Sodišče glede na fazo pogajanj ali postopka nanj dejansko ne more odgovoriti.

37. Drugič, v predlogu za izdajo mnenja mora biti izražen dvom o združljivosti sklenitve takšnega sporazuma s Pogodbama. ( 18 ) Ker ima ta postopek pomemben cilj, to je preprečiti zaplete, ki bi lahko nastali zaradi razglasitve neveljavnosti akta o sklenitvi mednarodnega sporazuma, se mora postavljeno vprašanje, ki je namenjeno razlagi te določbe kot take, ( 19 ) zato nanašati zgolj na elemente, ki lahko vplivajo na veljavnost akta o sklenitvi predvidenega sporazuma. ( 20 ) Kot je Sodišče ugotovilo v mnenju 1/75 (Sporazum OECD o standardu za lokalne izdatke) z dne 11. novembra 1975 (EU:C:1975:145), je treba v okviru postopka za izdajo mnenja dopustiti, da se „[…] predložijo vsa vprašanja, ki vzbujajo dvom o materialnopravni in formalnopravni veljavnosti [sklepa o odobritvi sklenitve, v imenu Unije, mednarodnega] sporazuma glede na Pogodbo“. ( 21 ) Čeprav se lahko predlog za izdajo mnenja nanaša na vprašanje, ali bi morale sporazum skleniti izključno države članice, Unija ali obe strani, pa ni naloga Sodišča, da med postopkom izdaje tega mnenja odloča o natančni razmejitvi pristojnosti, ki jih imajo države članice na eni strani in Unija na drugi. Sodišče je namreč v mnenju 2/00 (Karta genski protokol o biološki varnosti) z dne 6. decembra 2001 (EU:C:2001:664) ugotovilo, da če je bil dokazan obstoj pristojnosti, ki jih imajo tako Unija kot tudi države članice na istem področju, obseg teh pristojnosti ne bi mogel sam po sebi vplivati na samo pristojnost Unije za sklenitev mednarodnega sporazuma niti – bolj splošno – na materialnopravno ali formalnopravno veljavnost tega sporazuma glede na Pogodbi EU. ( 22 )

38. Poleg teh dveh materialnopravnih pogojev je treba upoštevati tudi obstoj formalnega pogoja. Kadar obstaja osnutek sporazuma in kadar se mora Sodišče izreči o združljivosti določb predvidenega sporazuma s pravili Pogodbe, mora Sodišče, da bi uspešno opravilo svojo nalogo, imeti dovolj podatkov o dejanski vsebini navedenega sporazuma. ( 23 ) Če torej predlog za izdajo mnenja ne vsebuje dovolj podatkov o naravi in vsebini mednarodnega sporazuma, ga je treba razglasiti za nedopustnega. ( 24 )

39. Različne ugovore nedopustnosti, ki jih navajajo stranke, je treba preizkusiti ob upoštevanju teh načel.

40. Kar zadeva prva dva ugovora nedopustnosti, ki se na eni strani nanašata na dejstvo, da Parlament v fazi podpisa ni nasprotoval temu, da se kot pravne podlage izberejo členi 78(2), 82(2) in 83(1) PDEU, na drugi strani pa na možnost, da se Sodišču postavi vprašanje glede veljavnosti sklepov o odobritvi podpisa, v imenu Unije, Istanbulske konvencije, menim, da je mogoče razloge za sprejetje sodbe z dne 9. marca 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90), v delu, v katerem se nanašajo na splošno načelo pravne varnosti, ( 25 ) po analogiji v celoti uporabiti tudi v postopku za izdajo mnenja. Ker Parlament ni izpodbijal veljavnosti sklepov o podpisu, čeprav bi to lahko storil, in sta ta zato postala dokončna, ta institucija postopka za izdajo mnenja torej ne sme uporabiti, da bi obšla roke, ki veljajo za vložitev ničnostne tožbe. Zato menim, da bi bilo treba prvo vprašanje, točka (b), razglasiti za nedopustno, vendar le v delu, v katerem se nanaša na sklepa o podpisu Istanbulske konvencije.

41. Pri oblikovanju tega stališča nisem spregledal dejstva, da je Sodišče v mnenju 2/92 (Tretji revidirani sklep OECD o nacionalni obravnavi) z dne 24. marca 1995 (EU:C:1995:83) ugotovilo, da „okoliščina, da se nekatera vprašanja lahko obravnavajo v okviru drugih postopkov, zlasti ničnostne tožbe […], ni argument, ki bi omogočal izločitev možnosti, da se pri Sodišču predhodno vloži predlog za izdajo mnenja na podlagi člena [218(11) PDEU]“. ( 26 ) Vendar to ne pomeni, da je mogoče sam postopek iz člena 218(11) PDEU uporabiti namesto za ničnostne tožbe, kar zadeva sklepa o podpisu, ki sta postala dokončna in je kakršno koli redno pravno sredstvo zato že zamujeno.

42. Kot pa sem že opozoril, gre pri obravnavanem predlogu za izdajo mnenja za to, da se je iztekel rok v zvezi s sklepom o podpisu, in ne v zvezi s sklepom o sklenitvi sporazuma. Sodišče je že poudarilo, da sta sklep o odobritvi podpisa mednarodnega sporazuma in akt o njegovi sklenitvi ločena pravna akta, iz katerih izhajajo povsem različne pravne obveznosti za zadevne stranke, pri čemer pa drugi akt nikakor ne pomeni potrditve prvega. ( 27 ) To v vsakem primeru določajo tudi standardna načela prava mednarodnih pogodb. Iz tega torej izhaja, da je še vedno mogoče izpodbijati vsak sklep o odobritvi sklenitve, v imenu Unije, Istanbulske konvencije.

43. Tretji uveljavljani ugovor se nanaša na to, da drugo vprašanje temelji na predpostavki, ki pred tem ni bila navedena, in sicer da naj bi Svet zmotno menil, da mora počakati, dokler Istanbulske konvencije ne sklenejo vse države članice, preden bi mu bilo dovoljeno, da to stori tudi sam. V zvezi s tem se zatrjuje, da uporaba postopka iz člena 218(11) PDEU zato temelji na nepreverjeni hipotezi, zaradi česar bi bilo treba predlog za izdajo mnenja zavreči kot nedopusten.

44. V zvezi s tem je treba poudariti, kot sem že pojasnil, da se lahko vprašanja, ki se v okviru predloga za izdajo mnenja postavijo Sodišču, nanašajo na kateri koli možen scenarij v zvezi s sklenitvijo predvidenega sporazuma, če je ta postopek namenjen preprečevanju zapletov, ki bi lahko nastali zaradi razglasitve neveljavnosti akta o sklenitvi mednarodnega sporazuma.

45. Res je sicer, da bi v okviru ničnostne tožbe uveljavljani tožbeni razlog, ki temelji na kršitvi Pogodb, do katere naj bi prišlo zaradi določene prakse, lahko privedel do razglasitve ničnosti izpodbijanega sklepa le, če bi tožeča stranka uspela dokazati, da se je organ, ki je ta sklep sprejel, čutil zavezanega spoštovati domnevno prakso oziroma da je menil, da je ta zavezujoča, in da je bila zadevna praksa torej razlog ali podlaga za sprejetje tega sklepa. ( 28 ) Vendar v okviru predloga za izdajo mnenja država članica ali institucija, ki vloži tak predlog, ne nosi nikakršnega dokaznega bremena in lahko postavi kakršno koli vprašanje, če se to nanaša na položaje, ki bi lahko nastali. ( 29 ) Postopek za izdajo mnenja je namreč že po svoji naravi namenjen preverjanju, kakšno je stališče Sodišča glede hipotetičnih položajev, saj se lahko načeloma nanaša le na sklep o sklenitvi sporazuma, ki še ni bil sprejet. Zato dejstvo, da Parlament ni dokazal, da se je Svet čutil zavezanega spoštovati zadevno prakso, ni razlog, iz katerega bi bilo treba drugo vprašanje razglasiti za nedopustno.

46. Kar zadeva četrti ugovor, ki se nanaša na prezgodnjo vložitev predloga za izdajo mnenja, je treba spomniti, da člen 218(11) PDEU v zvezi s tem ne določa nobenih rokov. ( 30 ) Edini časovni pogoj, ki je naveden v tej določbi, se nanaša na to, da mora biti sklenitev sporazuma predvidena. Iz tega izhaja, da lahko država članica, Parlament, Svet ali Komisija pridobijo mnenje Sodišča o kateri koli zadevi, povezani z združljivostjo sklepa, ki se sprejme zaradi sklenitve mednarodnega sporazuma, s Pogodbama, če Unija namerava skleniti ta sporazum ( 31 ) in dokler Unija tega sporazuma še ni sklenila. Ker je treba šteti, da je predlog za izdajo mnenja dopusten, tudi če je postopek, ki vodi do sprejetja sklepa o sklenitvi tega sporazuma, še v pripravljalni fazi, tega ugovora nedopustnosti ni mogoče sprejeti.

47. V zvezi s petim ugovorom, s katerim Svet trdi, da bi moral Parlament namesto predloga za izdajo mnenja vložiti tožbo zaradi opustitve ukrepanja, je treba poudariti, da je postopek, določen v členu 265 PDEU, namenjen obsodbi institucije Unije zaradi nezakonite opustitve ukrepanja z vidika prava Unije. V obravnavani zadevi v spisu Sodišča sicer obstajajo nekateri elementi, ki nakazujejo, da si Parlament prizadeva za pospešitev postopka za sklenitev Istanbulske konvencije, vendar to ne spremeni dejstva, da se nobeno izmed vprašanj, ki jih je postavil Parlament, ne nanaša na morebitno opustitev ukrepanja. To torej ni razlog, na podlagi katerega bi bilo mogoče obravnavani predlog za izdajo mnenja razglasiti za nedopustnega. ( 32 )

48. Kar zadeva šesti ugovor nedopustnosti, ki temelji na očitku, da naj bi se postavljena vprašanja dejansko nanašala na razmejitev pristojnosti med Unijo in državami članicami, je treba opozoriti, da je ta konkretni ugovor povezan kvečjemu s prvim vprašanjem, točka (a). Temelji namreč na predpostavki, da se zato, ker se odgovor, ki ga bo Sodišče podalo na to vprašanje, nikakor ne more nanašati na veljavnost sklepa o sklenitvi sporazuma, se z njim v bistvu zahteva natančna razmejitev pristojnosti med državami članicami in Unijo.

49. V zvezi s tem je treba spomniti, da – kot je večkrat poudarilo Sodišče – nekatere nepravilnosti glede izbire ustrezne pravne podlage ne privedejo nujno do neveljavnosti zadevnega akta. Namesto tega je treba dokazati, da obstaja verjetnost, da bodo te pomanjkljivosti vplivale na zadevni zakonodajni postopek ( 33 ) ali na pristojnost Unije ( 34 ).

50. Sodišče je na primer v sodbi z dne 18. decembra 2014, Združeno kraljestvo/Svet (C‑81/13, EU:C:2014:2449, točka 67), razsodilo, da je „napaka v sklicevanju v izpodbijanem sklepu“ (izpustitev ene od pravnih podlag) zgolj formalna, kar ne vpliva na veljavnost spornega sklepa. Podobno je Sodišče v sodbi z dne 25. oktobra 2017, Komisija/Svet (WRC‑15) (C‑687/15, EU:C:2017:803), sicer poudarilo ustavni pomen pravnih podlag, ( 35 ) vendar je poskrbelo za preveritev, da bi v okoliščinah navedene zadeve zadevna nepravilnost lahko vplivala na pristojnosti Komisije in Sveta ter na njuni vlogi v okviru postopka sprejemanja izpodbijanega akta. ( 36 ) Natančneje, čeprav je Sodišče razsodilo, da neobstoj kakršnega koli sklicevanja na pravno podlago zadostuje za utemeljitev razglasitve ničnosti zadevnega akta zaradi neobstoja obrazložitve, je v točkah 55 in 56 te sodbe vseeno poudarilo, da je mogoče, da opustitev navedbe posamezne določbe Pogodbe, če so bile druge navedene, v nekaterih primerih ne pomeni bistvene napake.

51. V obravnavani zadevi sicer drži, da različne pravne podlage, naštete v prvem vprašanju, točka (a), in sicer členi 78(2), 82(2), 83(1) in 84 PDEU, določajo uporabo rednega zakonodajnega postopka in da bodo privedle do sprejetja sklepa o sklenitvi sporazuma na podlagi istega postopka, to je postopka, določenega v členu 218(6)(a)(v) in (8) PDEU.

52. Res je tudi, da člena 82(3) in 83(3) PDEU na eni strani omogočata, da država članica, ki meni, da akt, ki spada na področje uporabe navedenih pravnih podlag, vpliva na temeljne vidike njenega pravnega sistema, zadevo predloži Evropskemu svetu. Na drugi strani pa ti pravni podlagi spadata na področje, na katerem se lahko uporabljata protokola št. 21 in št. 22, priložena PEU in PDEU.

53. Vendar obenem velja, prvič, da predložitev zadeve Evropskemu svetu povzroči zgolj začasno prekinitev zakonodajnega postopka, zato se zdi, da ta možnost, ki je dana državam članicam, da zadevo predložijo Evropskemu svetu, ni take narave, da ne bi bila združljiva s postopkoma, predvidenima v členih 78 in 84 PDEU. Drugič, Sodišče je že razsodilo, da protokola št. 21 in št. 22 nikakor ne moreta vplivati na rešitev vprašanja glede uporabe pravilne pravne podlage. ( 37 ) To stališče je Sodišče nedavno potrdilo glede Protokola št. 22 v mnenju 1/15 (Sporazum PNR med EU in Kanado) z dne 26. julija 2017 (EU:C:2017:592). ( 38 )

54. Čeprav lahko navedena protokola nedvomno vplivata na pravila o glasovanju, ki jih je treba v Svetu spoštovati pri sprejemanju zadevnega akta, pa v bistvu ne vplivata na izbiro pravnih podlag, na katerih ta akt temelji. ( 39 ) Dejstvo, da del akta spada pod naslov V tretjega dela PDEU, namreč zagotovo pomeni, da upoštevne določbe tega akta, razen v posebnih primerih, niso zavezujoče ne za Irsko ne za Kraljevino Dansko. Vendar to samo po sebi ne pomeni, da je treba področje, na katero se nanašajo določbe tega akta, ki spadajo na področje uporabe naslova V tretjega dela PDEU, šteti za prevladujoče, zaradi česar je navedba ustreznih pravnih podlag obvezna. To pomeni le, da bo treba pri sprejemanju zadevnih določb spoštovati pravila o glasovanju v Svetu, ki so določena v navedenih protokolih, tudi če ni navedena nobena pravna podlaga, ki bi se sklicevala na naslov V tretjega dela PDEU.

55. V tem okviru se je torej mogoče upravičeno vprašati, ali se s prvim vprašanjem, točka (a), dejansko želi določiti natančna ločnica med pristojnostmi Unije na eni strani in pristojnostmi držav članic na drugi. Če bi bil odgovor na to vprašanje pritrdilen, bi to pomenilo, da prvo vprašanje, točka (a), ne bi spadalo na področje uporabe postopka za izdajo mnenja iz člena 218(11) PDEU.

56. Kljub temu velja opozoriti, da za odgovor na to vprašanje ne zadošča le preučitev pravnih podlag, ki jih Parlament navaja v svojem vprašanju, ampak je treba preučiti tudi, ali je treba v sklep o sklenitvi sporazuma vključiti katero koli drugo pravno podlago. Ker ni mogoče izključiti, da bi lahko bila upoštevna katera koli druga pravna podlaga, kot so tiste, ki jih je navedel Parlament, tudi ni mogoče izključiti, da lahko odgovor Sodišča na postavljena vprašanja vpliva na veljavnost sklepa, da se Uniji odobri sklenitev Istanbulske konvencije. ( 40 ) Zato po mojem mnenju ni nobenega razloga za razglasitev nedopustnosti točke (a) prvega vprašanja, ker se nanaša na zadeve, ki niso povezane z veljavnostjo sklepa za sklenitev Istanbulske konvencije.

57. Glede prvega vprašanja, točka (b), in drugega vprašanja – poleg dejstva, da ti vprašanji nista nikakor povezani z razdelitvijo pristojnosti med Unijo in državami članicami. Vsekakor menim, da je treba glede na to, da Sodišče ni nikdar podrobneje preučilo, ali bi lahko te obveznosti vplivale na vsebino sklepa o sklenitvi mednarodnega sporazuma, nanju odgovoriti, in sicer ravno zato, da se o teh vidikih dokončno odloči. ( 41 )

58. Vendar v nasprotju s trditvami nekaterih strank drugega vprašanja ni mogoče razlagati tako, kot bi se nanašalo zgolj na to, ali ima Svet pravico počakati, da Istanbulsko konvencijo sklenejo vse države članice. ( 42 ) Tudi če bi se štelo, da takšna praksa ni združljiva s Pogodbama, ta okoliščina ne bi privedla do ničnosti sklepa o sklenitvi te konvencije, ker, ponavljam, zamuda pri ukrepanju v zvezi s tem načeloma ni razlog za neveljavnost. Da bi bilo zadoščeno merilom dopustnosti, je treba to vprašanje razumeti natanko tako, kot je oblikovano, in sicer tako, kot da se z njim sprašuje, ali bi bil sklep o sklenitvi Istanbulske konvencije združljiv s Pogodbama, če bi bil sprejet, preden bi to konvencijo sklenile vse države članice.

59. Zato menim, da je treba za dopustna šteti vsa vprašanja, ki jih je Parlament postavil Sodišču, razen prvega vprašanja, točka (b), vendar le v delu, v katerem se nanaša na sklep o podpisu Istanbulske konvencije.

IV. Prvo vprašanje, točka (a): ustrezne pravne podlage za sklenitev Istanbulske konvencije

60. Parlament s prvim vprašanjem, točka (a), Sodišču predlaga, naj odloči, ali sta člena 82(2) in 84 PDEU ustrezni pravni podlagi za sklep Sveta o sklenitvi Istanbulske konvencije v imenu Unije ali pa bi moral ta akt temeljiti na členih 78(2), 82(2) in 83(1) PDEU.

61. Parlament ugotavlja, da je bil člen 218 PDEU v predlogu Komisije za sklep o odobritvi podpisa, v imenu Unije, Istanbulske konvencije in v njenem predlogu za sklep o odobritvi Uniji za sklenitev Istanbulske konvencije naveden kot procesnopravna podlaga, medtem ko sta bila kot materialnopravna podlaga navedena člena 82(2) in 84 PDEU. Svet pa je ob sprejetju sklepa o odobritvi podpisa Istanbulske konvencije to materialnopravno podlago spremenil s členi 78(2), 82(2) in 83(1) PDEU.

62. Parlament se glede na cilja Istanbulske konvencije, ki sta ‐ kot je razvidno iz določb členov 1, 5 in 7 ter poglavij III in IV te konvencije ‐ zaščititi ženske, ki so žrtve nasilja, in preprečevati tovrstno nasilje, sprašuje, ali je Komisija člena 82(2) in 84 PDEU upravičeno opredelila kot prevladujoča elementa te konvencije. Parlament se torej sprašuje, ali bi bil Svet upravičen, da kot materialnopravno podlago ne uporabi člena 84 PDEU, ampak člena 78(2) in 83(1) PDEU, kot je to storil ob sprejetju sklepa o odobritvi podpisa Istanbulske konvencije.

63. Parlament izraža dvome zlasti glede člena 78(2) PDEU, saj ta pravna podlaga pokriva zgolj člena 60 in 61 Istanbulske konvencije. Sprašuje se, ali je mogoče navedeni določbi šteti za avtonomen in prevladujoč element te konvencije ali pa gre pri členih 60 in 61 te konvencije zgolj za prenos splošnega prizadevanja za zaščito vseh žensk, ki so žrtve nasilja, na posebno področje azila. Če je tako, potem sta navedeni določbi Istanbulske konvencije stranske narave in ne zahtevata dodajanja posebne pravne podlage.

64. Parlament v zvezi s členom 83(1) PDEU ugotavlja, da se s to določbo na Unijo prenaša pristojnost v kazenskih zadevah le na nekaterih področjih, ki ne vključujejo nasilja nad ženskami kot takega. Nasilje nad ženskami naj bi bilo torej na ravni Unije mogoče opredeliti kot kaznivo dejanje, če je povezano s trgovino z ljudmi, spolno zlorabo žensk in otrok ter organiziranim kriminalom, na kar se zlasti osredotoča Istanbulska konvencija. Poleg tega naj navedba posebne pravne podlage v zvezi s kazenskim pravom ne bi bila potrebna, ker države članice ohranjajo pristojnost za večji del materialnega kazenskega prava, ki je predmet Istanbulske konvencije, in ker se zdi, da so elementi, za katere je pristojna Unija, drugotnega pomena.

65. Iz navedenega torej izhaja, da se prvo vprašanje nanaša na izbiro pravnih podlag, in ne, kot je mogoče razbrati iz nekaterih trditev, ki so jih navedle posamezne stranke, na izključno oziroma neizključno naravo pristojnosti Unije za sklenitev Istanbulske konvencije. Res je, da bo preučena izključna oziroma neizključna narava nekaterih pristojnosti, vendar le, kolikor je to nujno za odgovor na to vprašanje. V zvezi s tem bi bilo morda koristno najprej pojasniti izbiro metod in se šele nato posvetiti preučevanju vsebine Istanbulske konvencije.

A. Metodološko pojasnilo

66. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča mora izbira pravnih podlag za akt Unije, vključno z aktom, sprejetim za sklenitev mednarodnega sporazuma, temeljiti na objektivnih elementih, ki jih je mogoče sodno preveriti, med katerimi sta cilj in vsebina tega akta. ( 43 )

67. Če se pri preizkusu akta Unije izkaže, da ima ta dva cilja ali dva dela, pri čemer je enega od teh ciljev ali delov mogoče opredeliti kot glavnega, drugega pa zgolj kot stranskega, mora akt temeljiti na eni sami pravni podlagi, in sicer tisti, ki se zahteva za glavni ali prevladujoči cilj oziroma del. ( 44 )

68. Če pa se ugotovi, da ima akt hkrati več ciljev ali delov, ki so neločljivo povezani, ne da bi bil eden v primerjavi z drugim stranski, tako da se uporabljajo različne določbe Pogodb, mora tak ukrep izjemoma temeljiti na različnih ustreznih pravnih podlagah. ( 45 ) Vendar je uporaba dvojne pravne podlage izključena, če postopki, določeni za eno in drugo od teh podlag, niso združljivi. ( 46 )

69. Cilji in deli akta so torej tisti, ki določajo njegovo pravno podlago – ali včasih več njegovih pravnih podlag – ne pa izključna ali deljena narava pristojnosti, ki jo ima Unija v zvezi s tem aktom. ( 47 ) Kot bom pojasnil v nadaljevanju, je res, da bi lahko izključna ali deljena narava te pristojnosti z vidika prava Unije vsekakor vplivala sklepanje mednarodnih sporazumov in s tem tudi omejila možne pravne podlage. Vendar bo izbira pravnih podlag, ki bodo sprejete, med tistimi, ki ustrezajo izvajanim pristojnostim, odvisna zgolj od ciljev in delov zadevnega akta.

70. Kot je poudarila generalna pravobranilka J. Kokott, se tak pristop ne bi smel uporabljati za razmejitev pristojnosti, ki jih imajo Unija in države članice. Namreč, „[č]e […] je [Unija] pristojna le za nekatere […] dele predvidenega akta, drugi […] deli pa so v pristojnosti držav članic […], se [Unija] ne more kar razglasiti za pristojno za celot[ni akt] na podlagi analize glede na glavni namen tega akta. Sicer bi spodkopala načelo dodeljenih pristojnosti […].“ ( 48 )

71. Podobne pomisleke je mogoče navesti glede določitve – med pristojnostmi, ki jih ima Unija – tistih pristojnosti, na katerih mora temeljiti sprejetje zadevnega akta, in posledično glede določitve ustreznih pravnih podlag za sprejetje tega akta. Na podlagi testa „težišča“ se postopek, ki se uporabi za sprejetje akta, določi le na podlagi glavnih pravnih podlag. Zato ta pristop praviloma vključuje to, da je treba iskati le glavno pristojnost, ki se izvaja. Tako je pomembno, da se na ta način ne zaobidejo ključna postopkovna jamstva, ki so neločljivo povezana z izvajanjem nekaterih drugih pristojnosti, kot je soglasno glasovanje Sveta. Namreč, neka določba, če bi bila sprejeta ločeno, bi morala biti obvezno sprejeta na podlagi posebne pravne podlage, medtem ko bi bilo mogoče to določbo, če bi bila vključena v akt, ki vsebuje druge določbe, sprejeti na drugačni pravni podlagi, ki, na primer, določa drugačno pravilo glasovanja. To bi namreč lahko vodilo do strategij, katerih cilj je uvesti neko določbo, ki ni povezana s področjem, ki ga ta akt ureja (tako imenovani cavalier législatif). ( 49 )

72. Sodišče se kljub vsemu sistematično sklicuje na merilo „prevladujočega cilja“ (imenovani tudi „preizkus težišča“) v obstoječi sodni praksi. Sodišče je na primer v sodbi z dne 4. septembra 2018, Komisija/Svet (Sporazum s Kazahstanom) (C‑244/17, EU:C:2018:662, točka 38), ponovno poudarilo, da če „ima tak sklep več delov ali sledi več ciljem, med katerimi nekateri spadajo na področje [skupne zunanje in varnostne politike], je treba pravilo o glasovanju, ki se uporabi za njegovo sprejetje, določiti glede na njegov glavni oziroma prevladujoči cilj ali del“. To pomeni, da akt sicer lahko sledi več ciljem in zahteva „mobilizacijo“ različnih pristojnosti, vendar pravna podlaga, na kateri temelji njegovo sprejetje, ne bo odražala vseh pristojnosti, ki se izvajajo za sprejetje tega akta, ampak le tisto(-e), ki ustreza(-jo) njegovim glavnim ciljem ali delom. ( 50 ) Poleg tega se je nevarnost, da se zaobidejo nekatera že navedena procesna pravila, zmanjšala po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe, ki je znatno omejila posebnosti nekaterih postopkov.

73. Sodišče je v nekaterih sodbah, prvič pa v sodbi z dne 10. januarja 2006, Komisija/Svet (C‑94/03, EU:C:2006:2, točka 55), res poudarilo, da se pravna podlaga lahko uporabi ne le za določitev postopka, ki se uporabi, in za preverjanje, ali je bila Unija vsaj deloma pristojna za podpis zadevnega sporazuma, ampak tudi za obveščanje tretjih oseb o obsegu pristojnosti Unije, ki se izvaja ( 51 ), in o obsegu zadevnega akta ( 52 ). Navedena usmeritev sodne prakse bi nas torej lahko napeljala k sklepanju, da bi morale pravne podlage akta za to, da bi odigrale takšno vlogo, odražati vse pristojnosti, ki jih je Unija izvajala zaradi sprejetja zadevnega akta. Natančneje, tak pristop se lahko zdi upravičen, kadar mednarodni sporazum spada pod več deljenih pristojnosti med Unijo in državami članicami, saj bi se Unija lahko odločila, da ne bo izvajala nekaterih svojih pristojnosti, kar posledično pomeni, da bodo morale države članice izvajati ustrezne določbe navedenega sporazuma. ( 53 )

74. Tak pristop pa bi bil v nasprotju s pristopom, ki ga je doslej sprejelo Sodišče, da bi se izognilo morebitni koliziji pravnih podlag. ( 54 ) Na primer, v mnenju 1/15 (Sporazum PNR med EU in Kanado) z dne 26. julija 2017 (EU:C:2017:592), v katerem je Sodišče odločilo, da mora imeti sklep o odobritvi sklenitve zadevnega mednarodnega sporazuma s strani Unije dve pravni podlagi, je Sodišče znova napotilo na zgoraj navedeno sodno prakso. ( 55 )

75. Poleg tega ta vprašanja, čeprav so nedvomno bistvenega pomena za notranji pravni red Unije (in za delitev pristojnosti med Unijo in njenimi državami članicami), nikakor niso neposredno povezana s tretjimi državami, ker se na podlagi člena 27 Dunajske konvencije o pogodbenem pravu z dne 23. maja 1969 (Zbirka pogodb Združenih narodov, zv. 1155, str. 331) ‐ ki je pogodba, ki sama kodificira splošno mednarodno pravo v zvezi z mednarodnimi sporazumi in ki je zavezujoča za Evropsko unijo ( 56 ) ‐ stranke mednarodnega sporazuma ne glede na to, ali so država ali mednarodna organizacija, ne morejo sklicevati na določbe svojega notranjega prava, da bi upravičile svoje neizvajanje mednarodnega sporazuma. ( 57 )

76. Čeprav bi bilo državam članicam v interesu, da so v celoti seznanjene z obsegom pristojnosti, ki jih je Unija izvajala ob sklenitvi sporazuma, pa pravne podlage akta niso edini način za posredovanje tovrstnih informacij. Res je, da v skladu z ustaljeno sodno prakso velja, da se obveznost obrazložitve, ki je določena v členu 296(2) PDEU, v prvi vrsti presoja glede na vsebino celotnega akta ( 58 ), zlasti pa glede na njegove uvodne izjave ( 59 ). Zato je sicer pomembno, da imajo države članice možnost, da ugotovijo, katere pristojnosti je izvajala Unija, ko je sklenila konkreten sporazum, vendar se dejstvo, da te informacije ni mogoče razbrati iz pravne podlage, ki je bila dejansko izbrana kot osnova za sprejetje sklepa o odobritvi sklenitve takšnega sporazuma, ne zdi odločilno.

77. Čeprav obstaja veliko elementov, ki govorijo v prid stališču, da bi morala pravna podlaga akta natančno odražati pristojnosti, ki jih je Unija izvajala pri sprejetju tega akta, pa je treba v tem okviru kljub temu ugotoviti, da tak pristop ne bi bil povsem skladen z obstoječo sodno prakso. ( 60 )

78. Zato v nadaljevanju teh sklepnih predlogov predlagam sledenje sodni praksi Sodišča, v skladu s katero velja, da mora akt, če sledi več ciljem ali ima več delov, načeloma temeljiti na eni sami pravni podlagi in le izjemoma na več takih pravnih podlagah. Te pravne podlage morajo biti tiste, ki se zahtevajo za prevladujoče oziroma vsaj za glavne cilje ali dele mednarodnega sporazuma. Iz tega izhaja, da ni pomembno, ali so se med sprejemanjem zadevnega akta izvajale druge pristojnosti, če se te nanašajo na cilje ali dele, ki so v bistvu stranskega ali pomožnega pomena.

79. Treba je tudi poudariti, da v skladu z zgoraj navedeno sodno prakso Sodišča velja, da je treba upoštevati cilje in dele zadevnega akta Unije. Zato so pri določitvi ustreznih pravnih podlag v okviru sklenitve mednarodnega sporazuma odločilni cilji in natančna vsebina sklepa o odobritvi takšne sklenitve, in ne sam mednarodni sporazum.

80. Res je sicer, da bosta cilj in vsebina tega sklepa v praksi v veliki meri enaka cilju in vsebini predvidenega sporazuma, saj je tak akt že po naravi namenjen izražanju soglasja Unije glede sprejetja zavez in obveznosti, določenih v tem sporazumu. ( 61 ) Vendar to ne drži vedno. Treba se je namreč zavedati, da med stališči, ki v zvezi s tem veljajo v okviru mednarodnega prava in v okviru prava Unije, obstaja pomembna razlika, ki je bistvena za obravnavano zadevo.

81. Z vidika mednarodnega prava se v primeru mešanih sporazumov šteje, da Unija in države članice k njim pristopijo skupaj, in ne vzporedno. ( 62 ) To posledično pomeni, da sklenitev sporazuma s strani Unije, razen če je podan pridržek glede razdelitve pristojnosti med Unijo in državami ‐ kar temelji na predpostavki, da sporazum te možnosti ne izključuje ‐ pomeni njeno obveznost izvajanja tega sporazuma v celoti. ( 63 ) Vprašanja, kot sta izbira pravne podlage za sklenitev takšnega sporazuma ali mešana narava sporazuma, veljajo za vprašanja notranjega pravnega reda Unije, ( 64 ) ki sama po sebi ne morejo preprečiti, da bi se v primeru njegovega neupravičenega neizvajanja ugotavljala odgovornost za takšno ravnanje na mednarodni ravni. ( 65 )

82. Vendar pa z vidika prava Unije velja, da v primeru, ko Unija pristopi k mednarodni konvenciji, to stori v okviru svojih pristojnosti, ki jih izvaja zaradi sprejetja sklepa o sklenitvi navedenega sporazuma. ( 66 ) Unija mora sicer izvajati svojo izključno zunanjo pristojnost, vendar ji v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča pri sklepanju sporazumov ni treba izvajati svojih deljenih pristojnosti. ( 67 ) Na podlagi deljenih pristojnosti, ki jih bo Unija sklenila izvajati ob tej priložnosti, lahko torej pride do premika „težišča“sklepa o sklenitvi sporazuma, kar povzroči spremembo veljavnih pravnih podlag. Lahko se torej zgodi, da pravna podlaga, ki odraža deljeno pristojnost, za izvajanje katere se odloči Unija, do neke mere prevlada nad pravno podlago, ki na primer odraža izključno pristojnost Unije.

83. Ker so lahko cilji in vsebina sklepa o odobritvi sklenitve mednarodnega sporazuma v imenu Unije bolj omejeni kot cilji in vsebina zadevnega sporazuma, se lahko zgodi, da je treba ta sklep sprejeti na podlagi ene same pravne podlage, medtem ko bi bila uporaba dveh ali več pravnih podlag nujna, če bi Unija, na primer, izvajala vse pristojnosti, ki si jih je doslej delila z državami članicami, saj bi ta sklep potemtakem lahko vseboval nekatere druge pomembne cilje in dele.

84. Poleg tega, če se Unija odloči, da ne bo izvajala pristojnosti, ki bi lahko zajemale glavne cilje in dele zadevnega mednarodnega sporazuma, bodo nekateri cilji in deli, ki bi bili sicer z vidika sklepa o odobritvi sklenitve stranskega pomena, postali prevladujoči. Zato je po mojem mnenju pomembno razlikovanje med cilji in deli sporazuma ter cilji in deli sklepa o odobritvi sklenitve mednarodnega sporazuma, ki so lahko bolj omejeni.

85. To je glavno vprašanje v obravnavani zadevi, ker je jasno, da je namen Sveta, da bi Unija sklenila le določen del Istanbulske konvencije. Zato ni treba obravnavati celotne Istanbulske konvencije, ampak zgolj tiste dele, ki bodo z vidika prava Unije za Unijo zavezujoči.

86. To vprašanje v okviru ničnostne tožbe ne povzroča nobenih posebnih težav, saj Sodišče svoj nadzor opravi naknadno, in sicer ko je zadevni zakonodajni akt enkrat sprejet oziroma ko je že znano, katere pristojnosti se z njim izvajajo.

87. V okviru predloga za izdajo mnenja, v katerem, kot je primer v obravnavani zadevi, osnutek sklepa še ni pripravljen, pa se lahko zaradi odločitve Sveta glede izvajanja večjega ali manjšega števila deljenih pristojnosti zgodi, da je določitev pravnih podlag nekoliko bolj zapletena ali celo nemogoča, saj se od Sodišča pričakuje, da se pri obravnavi tega vprašanja usmeri v prihodnost.

88. Res je, da se morda zdi primerno, da se za vsak del sporazuma najprej preuči, ali spada v izključno pristojnost Unije, glede na to, da bo te pristojnosti dejansko morala izvajati Unija. Ko pa je ta analiza enkrat zaključena, se je treba vprašati, kako se lahko določi težišče sklepa o sklenitvi tega sporazuma, saj bo, kot sem že pojasnil, to težišče odvisno tudi od spremenjenih deljenih pristojnosti, za izvajanje katerih se bo prostovoljno odločila Unija. Razen če je Svet že glasoval o osnutku sklepa in je bilo Sodišču vprašanje predloženo vzporedno s posredovanjem tega osnutka Parlamentu, namreč ni mogoče šteti, da je obseg deljenih pristojnosti, ki se bodo izvajale, samoumeven. ( 68 )

89. Menim, da je treba v tem zelo posebnem položaju – v katerem se postavlja vprašanje, ki ga Sodišče doslej še ni preučilo – iz samega predloga za izdajo mnenja (ali vsaj iz okoliščin te zadeve) sklepati, katere konkretne deljene pristojnosti bo Unija najverjetneje izvajala. V nasprotnem primeru si, kot sem že pojasnil v delu teh sklepnih predlogov, ki se nanaša na dopustnost, ne predstavljam, kako bi Sodišče lahko odločilo – k čemur ga je s svojim predlogom pozval Parlament – na kateri pravni podlagi mora temeljiti sklep o sklenitvi Istanbulske konvencije. ( 69 ) Vendar bo v teh okoliščinah odgovor, ki ga bo oblikovalo Sodišče, veljaven le, če se bo predvideni scenarij dejansko uresničil.

90. V obravnavani zadevi je iz besedila vprašanja, ki ga je postavil Parlament, jasno, da to vprašanje temelji na predpostavki, da bo, kar zadeva sprejetje sklepa o odobritvi sklenitve, v imenu Unije, Istanbulske konvencije, Unija izvajala vsaj pristojnosti, ki jih ima na področjih, prvič, pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah in, drugič, azila in priseljevanja. Pomembnost te predpostavke potrjuje tudi vsebina sklepov o odobritvi podpisa, v imenu Unije, Istanbulske konvencije, za katera je kljub sodni praksi, navedeni v točki 42 teh sklepnih predlogov, mogoče šteti, da do neke mere vnaprej določata pristojnosti, ki se bodo izvajale v času sklenitve konvencije.

91. Vendar mora biti taka predpostavka vsaj združljiva z veljavno razdelitvijo pristojnosti. To pa narekuje presojo vprašanja, ali se zadevni sporazum poleg teh pristojnosti nanaša tudi na druge pristojnosti Unije, ki jih je treba izvajati, ker so izključne. Kot sem že pojasnil, to pomeni, da je treba upoštevati ne le pristojnosti, ki jih Unija namerava izvajati, ampak tudi pristojnosti, ki jih bo morala, glede na to, da so te pristojnosti podeljene izključno Uniji, nujno izvajati, če bo želela ta sporazum dejansko skleniti.

92. V zvezi s tem je treba spomniti, da člen 3(1) PDEU določa seznam pristojnosti, ki so po naravi izključne. Poleg tega seznama člen 3(2) PDEU določa, da ima „Unija […] tudi izključno pristojnost za sklenitev mednarodnega sporazuma, kadar je ta sklenitev predvidena v zakonodajnem aktu Unije ali je potrebna, da se Uniji omogoči izvajanje njene notranje pristojnosti, ali kolikor lahko vpliva na skupna pravila ali spremeni njihovo področje uporabe“. ( 70 )

93. Kot jasno izhaja iz sodne prakse Sodišča, je podano tveganje, da bi mednarodne zaveze negativno vplivale na skupna pravila Unije ali spremenile njihovo področje uporabe, ki upravičuje izključno zunanjo pristojnost Unije, če te zaveze spadajo na področje uporabe teh pravil. ( 71 )

94. Ugotovitev obstoja takega tveganja ne predpostavlja popolnega ujemanja med področjem, ki je zajeto z mednarodnimi zavezami, in področjem, ki ga zajema ureditev Unije. ( 72 ) Natančneje, take mednarodne zaveze lahko vplivajo na pravila Unije ali pa spremenijo njihovo področje uporabe, kadar spadajo na področje, ki je že v velikem delu zajeto s takimi pravili. ( 73 )

95. V nasprotju s trditvijo Komisije na podlagi sodne prakse Sodišča ni mogoče sklepati, da je treba pri ugotavljanju, ali ima Unija na področjih, ki jih zajema sporazum, izključno ali deljeno pristojnost, uporabiti celovit pristop. Nasprotno, ker ima Unija zgolj prenesene pristojnosti, je treba obstoj pristojnosti, še zlasti izključne, utemeljiti z ugotovitvami na podlagi celovite in konkretne analize razmerja med predvidenim mednarodnim sporazumom in veljavnim pravom Unije. ( 74 )

96. Da bi se preverilo, ali zadevni sporazum lahko posega v enotno in dosledno uporabo nekaterih skupnih pravil Unije in v pravilno delovanje sistema, ki ga ta pravila uvajajo, je treba pri tej analizi upoštevati področja, ki so pokrita s pravili Unije in z določbami predvidenega sporazuma, ki bodo zavezovale Unijo, saj ustrezajo pristojnostim, za izvajanje katerih se je Unija odločila ob sprejetju sklepa o sklenitvi navedene konvencije, ter predvidljiv prihodnji razvoj navedenih pravil in določb. ( 75 )

97. Irska v zvezi z obravnavanimi vidiki trdi, da Parlament v svojem predlogu ni opravil celovite in podrobne analize učinka Istanbulske konvencije na sekundarno pravo Unije. ( 76 ) Sodišče je namreč razsodilo, da je zadevna stranka tista, ki mora za tako analizo priskrbeti elemente, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti izključni značaj zunanje pristojnosti Unije, na katerega se sklicuje. ( 77 )

98. Vendar je pomembno, da je bila obrazložitev, podana v navedeni usmeritvi sodne prakse, del sodb, izrečenih v okviru ničnostnih tožb. V teh zadevah se mora Sodišče izreči na podlagi stališč, ki si jih izmenjajo različne stranke v postopku. Takšna zahteva pa ne velja v primeru predloga za izdajo mnenja, za katerega je značilno sodelovanje med Sodiščem, drugimi institucijami Unije in državami članicami ter ki je namenjen preprečevanju zapletov, ki bi lahko nastali pozneje. ( 78 ) Ker je ta postopek tako predhodne narave kot tudi nekontradiktoren, so trditve, ki temeljijo na kontradiktornem naknadnem sistemu sodnega nadzora v okviru ničnostne tožbe, s tega vidika razmeroma nepomembne. Zato menim, da dejstvo, da Parlament ni opravil celovite in podrobne analize učinka Istanbulske konvencije na sekundarno pravo Unije, samo po sebi ni pomembno in da mora takšno analizo opraviti Sodišče.

99. Vendar je treba opozoriti, da v skladu s sodno prakso Sodišča velja, da sprejetje mednarodnega sporazuma ne bo vplivalo na skupna pravila, če tako določbe prava Unije kot tudi določbe zadevnega mednarodnega sporazuma določajo minimalne zahteve. ( 79 ) Iz te sodne prakse torej izhaja, da tudi če mednarodni sporazum pokriva enaka področja kot skupna pravila Unije, Sodišče ne bo ugotovilo, da to vpliva na pravila Unije ‐ in posledično na njeno deljeno pristojnost ‐ če so minimalni standardi določeni tako v zadevnem sporazumu kot tudi v pravilih Unije. ( 80 )

100. Kar zadeva Istanbulsko konvencijo, njen člen 73 določa, da „[d]oločbe te konvencije ne posegajo v določbe notranjega prava in zavezujoče mednarodne instrumente, ki že veljajo ali lahko začnejo veljati, po katerih so ali so bile priznane ugodnejše pravice osebam za preprečevanje nasilja nad ženskami in nasilja v družini ter boj proti njima“.

101. V tem okviru bi bilo torej treba za to, da bi se pristojnost, ki si jo delijo Unija in države članice, štela za izključno pristojnost (kar bi pomenilo, da bi jo Svet moral izvajati), nujno ugotoviti, prvič, da je Unija na tem področju že sprejela skupna pravila, ki ne določajo minimalnih standardov, in drugič, da bi sklenitev Istanbulske konvencije lahko vplivala na te standarde.

102. Kar zadeva sklepa o odobritvi podpisa, v imenu Unije, Istanbulske konvencije, se lahko pojavijo dvomi glede tega, ali je Svet upravičeno menil, da bo Unija v skladu s tretjim položajem, navedenim v členu 3(2) PDEU, te pristojnosti dejansko morala izvajati.

103. Na eni strani velja, kot je skušala poudariti Republika Poljska, da člena 82(2) in 83(1) PDEU, ki urejata pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah, predvidevata zgolj določitev minimalnih pravil. Zato je mogoče s skupnimi pravili, ki se sprejmejo na tem področju, veljavno določiti le minimalne standarde.

104. Na drugi strani pa se, kar zadeva člen 78(2) PDEU – ki Uniji podeljuje pristojnost na področju azila in priseljevanja – na prvi pogled zdi, da skupna pravila, ki jih je Unija sprejela na področju politike azila in priseljevanja, določajo le minimalna pravila ali pa teh sploh ne določajo, kar po mojem mnenju pomeni, da določbe Istanbulske konvencije ne morejo vplivati na ta pravila.

105. V zvezi s tem je treba opozoriti, da Istanbulska konvencija vsebuje tri določbe, ki bi lahko bile upoštevne za politiko azila in priseljevanja, in sicer člene od 59 do 61, ki tvorijo poglavje VII te konvencije.

106. Kar zadeva člen 59 Istanbulske konvencije, ki se nanaša na prebivališče žensk, ki so žrtve nasilja, so v pravilih, ki jih je na področju prebivanja vzpostavila Unija, določene zgolj minimalne zahteve. ( 81 ) Natančneje, kot je v zadevi Rahman in drugi (C‑83/11, EU:C:2012:174, točka 64) navedel generalni pravobranilec Y. Bot, Direktiva 2004/38 ( 82 ) določa minimalno harmonizacijo, saj je namenjena zlasti priznanju pravice do prebivanja družinskega člana osebe, ki prebiva v Uniji, v nekaterih položajih, pri čemer pa ne izključuje možnosti, da se pravica do prebivanja dodeli tudi v drugih primerih.

107. Res pa je tudi, da bi se lahko na podlagi nekaterih sodb v zvezi z Direktivo 2004/38, kot sta sodbi NA ( 83 ) ali Diallo ( 84 ), pojavili dvomi glede minimalnega obsega nekaterih zahtev, ki jih vsebuje ta direktiva. Vendar je treba te sodbe obravnavati v njihovem ustreznem okviru. Namreč, ker Sodišče v postopku predhodnega odločanja ni pristojno niti za razlago nacionalnega prava niti za uporabo prava Unije v konkretni zadevi, se pri izreku sodbe vedno sklicuje na položaj, opisan v predloženem(-ih) vprašanju(-ih), ki pa se lahko nanaša(-jo) le na nekatere vidike spora. Kadar je torej Sodišče pozvano k razlagi konkretne določbe direktive, čeprav ta direktiva predvideva zgolj določitev minimalnih standardov, bo Sodišče največkrat zavzelo stališče – odvisno od tega, kako je postavljeno vprašanje – glede razlage zadevne določbe, ne glede na možnost držav članic, da sprejmejo višje standarde. ( 85 ) Odgovor, ki se poda v takšnem položaju, torej ne vpliva na možnost, da države zgolj na podlagi svojega nacionalnega prava priznajo pravico do vstopa in prebivanja pod ugodnejšimi pogoji. ( 86 ) Ko torej rešitve, ki so se oblikovale v sodbi NA ( 87 ) ali sodbi Diallo ( 88 ), umestimo v okvir mehanizma predhodnega odločanja, jih ni mogoče razumeti tako, da državam članicam v tovrstnih zadevah prepovedujejo izdajo dovoljenja za prebivanje, ampak tako, da od držav članic ne zahtevajo, da to storijo. ( 89 )

108. Člen 60 Istanbulske konvencije določa, da morajo pogodbenice v bistvu priznati, da se nasilje nad ženskami zaradi spola lahko prizna kot oblika pregona v smislu Konvencije o statusu beguncev iz leta 1951 in kot oblika resne škode, ki omogoča dopolnilno/pomožno zaščito.

109. Nekatere direktive – predvsem tiste, ki se imenujejo direktive „prve generacije“ – omenjajo, da vzpostavljajo zgolj minimalna pravila. ( 90 ) Res je sicer, da novejše direktive določajo, da lahko države članice uvedejo ali ohranijo ugodnejše standarde, „kolikor so ti standardi združljivi s [temi] direktiv[ami]“, na podlagi česar je mogoče domnevati, da v zvezi z nekaterimi določbami morda ne bodo sprejeti ugodnejši standardi. ( 91 ) Vendar te direktive podeljujejo procesne pravice ali jamstva oziroma zavezujejo države članice k upoštevanju nekaterih okoliščin, pri čemer pa ne izključujejo možnosti, da lahko podelijo tudi druge pravice oziroma upoštevajo tudi druge okoliščine. Natančneje, ne zdi se verjetno, da bi bil kateri koli izmed razlogov za izključitev iz statusa begunca oziroma za prenehanje ali preklic subsidiarne zaščite, določen v navedenih instrumentih, v nasprotju z določbami Istanbulske konvencije.

110. V pravu Unije so pogoji, na podlagi katerih se lahko državljanom tretjih držav ali osebam brez državljanstva prizna status begunca ali osebe, ki iz drugih razlogov potrebuje mednarodno zaščito, in vsebina tega statusa seveda do določene mere harmonizirani. ( 92 ) Vendar se zdi, da so ti pogoji zastavljeni tako, da jih je mogoče uporabljati v skladu s členom 60 Istanbulske konvencije. Natančneje, v zvezi s statusom begunca ugotavljam, da člen 2(d) Direktive 2011/95 ( 93 ) pojem begunca opredeljuje kot vsakega državljana tretje države, ki se nahaja zunaj države, katere državljan je, in ne more ali noče izkoristiti zaščite te države zaradi utemeljenega strahu pred preganjanjem iz različnih razlogov, zlasti pa zaradi „pripadnosti določeni družbeni skupini“, pri čemer so ti razlogi zelo na splošno opredeljeni v členu 10 te direktive, ki določa, da se takšna skupina šteje za določeno družbeno skupino, zlasti „kadar je članom te skupine skupna prirojena lastnost“. ( 94 ) Dalje določa, da je „[v]idike, povezane s spolom, vključno s spolno identiteto, […] treba ustrezno upoštevati pri določanju pripadnosti določeni družbeni skupini ali opredelitvi značilnosti takšne skupine“.

111. Nazadnje, v zvezi s členom 61 Istanbulske konvencije je mogoče ugotoviti, da določa, da pogodbenice sprejmejo potrebne ukrepe za spoštovanje načela nevračanja, kar je obveznost, ki je že določena v pravu Unije. ( 95 )

112. V vsakem primeru se mi v obravnavani zadevi ne zdi nujno, da se dokončno odloči, ali ima Unija, kot to meni Svet, na podlagi člena 3(2) PDEU izključno pristojnost za sklenitev Istanbulske konvencije na obeh zadevnih področjih in, posledično, ali je Unija te pristojnosti zavezana izvajati. Tudi če se namreč ob neobstoju kakršne koli nevarnosti, da bi sklenitev Istanbulske konvencije vplivala na skupna pravila Unije, ki veljajo na tem področju, ugotovi, da so takšne pristojnosti še naprej deljene, bo imel Svet še vedno proste roke pri njihovem izvajanju, za kar bo načeloma šlo v obravnavani zadevi. ( 96 ) Kot sem že pojasnil, vprašanje, ki ga je predložil Parlament, dejansko implicitno temelji na premisi, da bo Unija izvajala vsaj pristojnosti, ki jih ima na področju azila in priseljevanja ter na področju pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah.

B. Analiza ciljev in delov Istanbulske konvencije

113. V skladu s preambulo Istanbulske konvencije je cilj te konvencije „ustvariti Evropo brez nasilja nad ženskami in brez nasilja v družini“. Člen 1 te konvencije določa, da je uresničitev tega cilja razdeljena na pet podciljev, in sicer: – „zaščititi ženske pred vsemi oblikami nasilja in preprečevati, preganjati in odpravljati nasilje nad ženskami in nasilje v družini; – prispevati k odpravi vseh oblik diskriminacije žensk in spodbujati resnično enakost med ženskami in moškimi, vključno s krepitvijo moči žensk; – oblikovati celostni okvir, politike in ukrepe za zaščito in pomoč za vse žrtve nasilja nad ženskami in nasilja v družini; – spodbujati mednarodno sodelovanje za odpravljanje nasilja nad ženskami in nasilja v družini; – zagotoviti podporo in pomoč organizacijam in organom pregona za učinkovito sodelovanje pri sprejemanju celostnega pristopa za odpravo nasilja nad ženskami in nasilja v družini.“

114. Kar zadeva vsebino Istanbulske konvencije, ta obsega 81 členov, razdeljenih na 12 poglavij, ki so naslovljena tako: – „I. poglavje – namen, opredelitev pojmov, enakost in nediskriminacija, splošne obveznosti“; – „II. poglavje – celostna politika in zbiranje podatkov“; – „III. poglavje – preprečevanje“; – „IV. poglavje – zaščita in podpora“; – „V. poglavje – materialno pravo“; – „VI. poglavje – preiskovanje, pregon, procesno pravo in zaščitni ukrepi“; – „VII. poglavje – migracija in azil“; – „VIII. poglavje – mednarodno sodelovanje“; – „IX. poglavje – mehanizem za spremljanje“; – „X. poglavje – razmerje do drugih mednarodnih instrumentov“; – „XI. poglavje – spremembe konvencije“; – „XII. poglavje – končne določbe“.

115. Poglavje I Istanbulske konvencije vsebuje določbe, ki se nanašajo na namene in opredelitve pojmov, razmerje med to konvencijo ter načeloma enakosti in nediskriminacije ter na splošne obveznosti. Natančneje, to poglavje vsebuje opredelitve glavnih pojmov, ki se uporabljajo v celotnem besedilu ( 97 ), in zavezuje pogodbenice, da obsodijo vse oblike diskriminacije, in sicer tako, da zagotovijo spoštovanje načela enakosti med ženskami in moškimi v svojih pravnih redih ter predvidijo morebitno sprejetje pozitivnih ukrepov ( 98 ). Vse pogodbenice morajo prav tako zagotoviti, da se državni akterji vzdržijo vsakega nasilnega dejanja, in uresničevati dolžno skrbnost za preprečevanje, preiskovanje in kaznovanje nasilnih dejanj, ki so jih zagrešili nedržavni akterji, ter za povrnitev škode, nastale zaradi njihovih nasilnih dejanj. ( 99 ) Nazadnje, to poglavje določa, da pogodbenice med drugim spodbujajo politiko enakosti med ženskami in moškimi ter krepitve moči žensk. ( 100 )

116. Poglavje II pogodbenice zavezuje k izvajanju celostne politike, ki zagotavlja odgovor na nasilje nad ženskami, in sicer z vzpostavitvijo učinkovitega sodelovanja med vsemi ustreznimi agencijami, institucijami in organizacijami, ki vključujejo, kadar je to primerno, vse ustrezne akterje, kot so vladne agencije, državni, regionalni in lokalni parlamenti in organi, državne institucije za človekove pravice in organizacije civilne družbe. ( 101 ) Pogodbenice so prav tako zavezane k ločenemu zbiranju ustreznih statističnih podatkov in si prizadevajo v rednih časovnih presledkih izvajati anketiranje prebivalstva za oceno pojavnosti in trendov glede vseh oblik nasilja, ki jih zajema področje uporabe Istanbulske konvencije. ( 102 )

117. V poglavju III so določene obveznosti pogodbenic na področju preprečevanja. Pogodbenice morajo v bistvu sprejeti vsestranski pristop, ki zajema ozaveščanje, vključevanje načela enakosti spolov in problematike nasilja v formalno izobraževanje na vseh ravneh z ustreznim učnim gradivom in učnimi načrti ter spodbujanje nenasilja in enakosti spolov tako v neformalnem izobraževanju kakor tudi v okviru športnih, kulturnih in prostočasnih dejavnosti ter v medijih. ( 103 ) Pogodbenice morajo zagotoviti ustrezno usposabljanje za strokovnjake, ki se ukvarjajo z žrtvami in storilci nasilnih dejanj. ( 104 ) Prav tako morajo sprejeti ukrepe za zagotavljanje preventivnega delovanja in programov obravnavanja storilcev ( 105 ), obenem pa spodbujati zasebni sektor k sodelovanju pri pripravi in izvajanju teh politik ter pri pripravi gradiv in prostovoljnih standardov ( 106 ).

118. Poglavje IV določa obveznosti pogodbenic na področju zaščite in podpore žrtev. ( 107 ) Te obveznosti zajemajo obveznost zagotavljanja ustreznih in pravočasnih informacij žrtvam o razpoložljivih podpornih storitvah in pravnih ukrepih v jeziku, ki ga razumejo ( 108 ), obveznost zagotavljanja razpoložljivosti splošnih podpornih storitev, kot so zdravstvene in socialne storitve, pravno in psihološko svetovanje, finančna pomoč, nastanitev, izobraževanje, usposabljanje in pomoč pri iskanju zaposlitve ( 109 ), ter strokovnih podpornih storitev, vključno z zavetišči, brezplačnimi in stalno dosegljivimi telefonskimi številkami, posebnimi medicinskimi in forenzičnimi storitvami za podporo žrtvam spolnega nasilja ter upoštevanjem potreb otrok, prič nasilja ( 110 ). Poleg tega morajo pogodbenice sprejeti ukrepe za spodbujanje vseh prič nasilnih dejanj ali oseb, ki imajo utemeljene razloge za sum, da bi bilo takšno dejanje lahko storjeno ali da je pričakovati nadaljnja nasilna dejanja, da to sporočijo pristojnim organizacijam ali organom, ter določiti, pod katerimi pogoji pripadniki nekaterih poklicev s prijavo nasilnih dejanj ali pričakovanih nasilnih dejanj ne kršijo splošne obveznosti varovanja zaupnosti. ( 111 )

119. Poglavje V o materialnem pravu vsebuje najbolj podrobne določbe. Prvič, od pogodbenic zahteva, da žrtvam zagotovijo ustrezna civilna pravna sredstva zoper storilce fizičnega ali psihološkega nasilja, vključno z odškodnino, da zagotovijo, da so prisilne poroke lahko nične, razveljavljene ali razvezane brez nepotrebnega finančnega ali upravnega bremena za žrtve, in da zagotovijo, da se pri določanju skrbništva in pravice do stikov z otroki upoštevajo nasilni dogodki, ki jih zajema področje uporabe Istanbulske konvencije. ( 112 ) Drugič, v tem poglavju je določen tudi seznam ravnanj, na katere se je treba kazenskopravno odzvati, in sicer psihično nasilje, ki temelji na uporabi sile ali grožnje, zalezovanje, fizično nasilje, spolno nasilje, vključno s posilstvom, prisilne poroke, pohabljenje ženskih spolovil, prisilna prekinitev nosečnosti ali sterilizacija in spolno nadlegovanje. ( 113 ) To poglavje pogodbenice tudi zavezuje, da kot kaznivo ravnanje opredelijo pomoč pri storitvi kaznivih ravnanj ali napeljevanje k njihovi storitvi, poskus storitve kaznivih ravnanj in spodbujanje tretjih oseb k storitvi kaznivih ravnanj. ( 114 ) Tretjič, poglavje V določa, da pogodbenice sprejmejo ukrepe za zagotovitev, da se „čast“ ne šteje za opravičilo za katero koli od navedenih kaznivih ravnanj ( 115 ) ter da se kazniva ravnanja, določena v skladu s to konvencijo, obravnavajo ne glede na vrsto razmerja med žrtvijo in storilcem ( 116 ). Četrtič, to poglavje pogodbenice zavezuje k sprejetju potrebnih zakonodajnih ali drugih ukrepov za določitev pristojnosti za vsako kaznivo ravnanje v skladu s to konvencijo, takoj ko je zadevno kaznivo dejanje povezano z njihovim ozemljem ali njihovim državljanom. ( 117 ) Petič, pogodbenice morajo zagotoviti ustrezne in odvračilne sankcije ( 118 ) in določiti seznam položajev, ki se upoštevajo kot obteževalne okoliščine ( 119 ). Nazadnje, poglavje V pogodbenicam omogoča, da pri določitvi kazni v zvezi s kaznivimi ravnanji, določenimi v skladu s to konvencijo, upoštevajo izrečene kazni druge pogodbenice ( 120 ), in jim prepoveduje vzpostavitev obveznih alternativnih postopkov reševanja sporov ( 121 ).

120. Poglavje VI obravnava procesno pravo in zaščitne ukrepe med preiskovanjem in sodnimi postopki. ( 122 ) Pogodbenice morajo med drugim zagotoviti, da organi pregona žrtvam takoj ponudijo zaščito, poskrbijo za zbiranje dokazov ( 123 ) ter opravijo oceno tveganja smrtnosti in resnosti razmer ( 124 ). Posebno pozornost je treba nameniti dostopu storilcev do strelnega orožja. Pogodbenice morajo v svojem pravnem redu predvideti možnost, da se brez nepotrebnih finančnih ali upravnih bremen za žrtev sprejmejo nujni omejitveni ukrepi in ukrepi prepovedi približevanja ali ukrepi za zagotovitev varnosti. ( 125 ) Vsaka kršitev teh ukrepov se kaznuje z učinkovitimi, sorazmernimi in odvračilnimi kazenskimi ali drugimi pravnimi sankcijami. Pogodbenice zagotovijo, da so dokazi, ki se nanašajo na spolno zgodovino in ravnanje žrtve, dovoljeni samo, kadar je to ustrezno in potrebno ( 126 ), in da najtežja kazniva ravnanja niso popolnoma odvisna od prijave ali pritožbe, ki jo vloži žrtev ( 127 ). Pogodbenice prav tako zagotovijo možnost za vladne in nevladne organizacije ter svetovalce za pomoč pri nasilju v družini, da žrtvam na njihovo zahtevo pomagajo in/ali jih podpirajo med preiskovanjem in sodnimi postopki v zvezi s kaznivimi ravnanji, določenimi v skladu z Istanbulsko konvencijo. V tem poglavju konvencija določa tudi netaksativni seznam ukrepov za zaščito pravic in interesov žrtev, vključno z njihovimi potrebami, ki jih imajo kot priče v vseh fazah preiskovanja in sodnih postopkov. Še zlasti je treba upoštevati posebne potrebe otrok, ki so žrtve, in otrok, prič nasilja. ( 128 ) Nazadnje, pogodbenice zagotovijo pravico do pravne pomoči ( 129 ) in zastaralne roke določijo tako, da se v primeru najtežjih kaznivih ravnanj omogoči učinkovit začetek postopkov tudi po žrtvini polnoletnosti ( 130 ).

121. Poglavje VII določa, da pogodbenice sprejmejo potrebne zakonodajne ukrepe, s katerimi preprečijo, da bi ukrepi za boj proti nasilju vplivali na status žrtev glede prebivališča ( 131 ), in zagotovijo, da se nasilje nad ženskami zaradi spola lahko prizna kot oblika pregona in kot oblika resne škode, ki omogoča dopolnilno/pomožno zaščito v smislu Konvencije o statusu beguncev, podpisane 28. julija 1951 v Ženevi ( 132 ). Pogodbenice poleg tega oblikujejo azilne postopke, ki upoštevajo vidik spola. Namen tega poglavja je tudi zagotoviti, da se v vseh okoliščinah v zvezi z žrtvami nasilja nad ženskami uporablja načelo nevračanja. ( 133 )

122. Namen poglavja VIII je zagotoviti mednarodno sodelovanje med pogodbenicami pri izvajanju Istanbulske konvencije. Zlasti morajo pogodbenice poskrbeti, da lahko žrtve v državi svojega stalnega prebivališča prijavijo kazniva dejanja, storjena na ozemlju druge pogodbenice te konvencije. ( 134 ) Kadar osebi neposredno grozi nasilje, bi se morale pogodbenice medsebojno obveščati zaradi sprejetja varnostnih ukrepov. ( 135 ) Poleg tega je v tem poglavju zlasti določeno, da imajo prosilci pravico, da so obveščeni o končnem rezultatu aktivnosti, izvedenih na podlagi tega poglavja, z organizacijo izmenjav informacij o tem vprašanju med pogodbenicami te konvencije. ( 136 )

123. S poglavjem IX se vzpostavlja mehanizem za spremljanje izvajanja Istanbulske konvencije, katerega izvajanje je zaupano skupini GREVIO.

124. V poglavju X je pojasnjeno, da Istanbulska konvencija ne vpliva na obveznosti pogodbenic iz drugih mednarodnih instrumentov in da lahko pogodbenice zaradi dopolnitve ali okrepitve njenih določb sklenejo druge mednarodne sporazume o zadevah, ki jih ureja konvencija.

125. Poglavje XI določa postopek za vlaganje predlogov za spremembo Istanbulske konvencije.

126. Poglavje XII vsebuje končne določbe. V njem je posebej navedeno, da je Istanbulska konvencija izrecno na voljo za podpis Evropski uniji. ( 137 ) V tem poglavju je tudi pojasnjeno, da se pridržki lahko izrazijo le v omejenih primerih in pod določenimi pogoji. ( 138 )

127. Kot je v predlogu Sklepa Sveta o podpisu, v imenu Evropske unije, Konvencije Sveta Evrope o preprečevanju nasilja nad ženskami in nasilja v družini ter o boju proti njima ( 139 ) navedla Komisija, se lahko sklenitev Istanbulske konvencije s strani Unije nanaša na številne pristojnosti, ki jih ima sama ali ki si jih deli z državami članicami. Zato so lahko teoretično upoštevne številne pravne podlage iz PDEU, kot so „člen 16 (varstvo podatkov), člen 19(1) (diskriminacija na podlagi spola), člen 23 (konzularna zaščita za državljane druge države članice), členi 18, 21, 46, 50 (prosto gibanje državljanov, prosto gibanje delavcev in svoboda ustanavljanja), člen 78 (azil, subsidiarna in začasna zaščita), člen 79 (priseljevanje), člen 81 (pravosodno sodelovanje v civilnih zadevah), člen 82 (pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah), člen 83 (opredelitev kaznivih dejanj in sankcij na ravni EU za posebno huda kazniva dejanja s čezmejnimi posledicami), člen 84 (ukrepi za preprečevanje kriminala brez harmonizacije predpisov držav članic) ter člen 157 (enake možnosti ter enaka obravnava moških in žensk pri zaposlovanju in poklicnem delu)“. K tem podlagam je mogoče dodati tudi pravne podlage, ki jih Komisija ni posebej navedla, in sicer člen 165 PDEU (razvoj kakovostnega izobraževanja), člen 166 PDEU (izvajanje politike poklicnega usposabljanja) ali člen 336 PDEU (pogoji za zaposlitev uradnikov in uslužbencev Unije). ( 140 )

128. Kot pa sem že pojasnil, ni nujno, da pravna podlaga oziroma pravne podlage akta odražajo vse pristojnosti, ki se izvajajo ob njegovem sprejetju. Sklep o odobritvi sklenitve Istanbulske konvencije s strani Unije bi moral temeljiti le na pravni podlagi oziroma pravnih podlagah, ki ustrezajo temu, kar bo težišče tega sklepa.

C. Določitev glavnih ciljev in delov sklepa o odobritvi sklenitve, v imenu Unije, Istanbulske konvencije

129. Če bi bil odgovor na prvo vprašanje, točka (a), odvisen samo od ciljev in vsebine Istanbulske konvencije, bi zadoščal že poudarek, da ima ta konvencija sicer več delov, vendar je jasno, da je odprava diskriminacije na podlagi spola njen glavni cilj in del. ( 141 ) Kot je namreč navedeno v obrazložitvenem poročilu k Istanbulski konvenciji, je namen te konvencije, kot izhaja tudi iz njene preambule, priznanje obstoja „povezave med odpravo nasilja nad ženskami in doseganjem de jure in de facto enakosti spolov“. ( 142 ) V tem poročilu je prav tako navedeno, da „iz opredelitve pojma ‚nasilje nad ženskami‘ jasno izhaja, da nasilje nad ženskami v tej konvenciji pomeni kršitev človekovih pravic in obliko diskriminacije“. ( 143 ) Zato se glede na neobstoj bolj specifične pravne podlage zdi, da je člen 3(3) PEU, ki v povezavi s členom 19 PDEU Uniji podeljuje pristojnost, da „sprejme ustrezne ukrepe za boj proti diskriminaciji na podlagi spola“, ustrezna pravna podlaga.

130. Kot omenjeno zgoraj, pa je treba za določitev pravne podlage, na kateri mora temeljiti sklep o odobritvi sklenitve, v imenu Unije, Istanbulske konvencije, upoštevati ne le cilje in dele te konvencije, ampak tudi tiste cilje in dele, ki so konkretneje povezani s samim sklepom.

131. V obravnavani zadevi je bolj ali manj samoumevno, da Svet ne želi, da bi Unija izvajala druge pristojnosti razen tistih, ki ustrezajo določbam, na katere se Parlament sklicuje v svojem vprašanju, ki pa, kot kaže, ne vključujejo člena 3(3) PEU ali člena 19 PDEU.

132. Zato lahko sklep o odobritvi sklenitve, v imenu Unije, Istanbulske konvencije temelji na teh določbah le, če se vsaj izkaže, da mora Unija nujno izvajati ustrezno zunanjo pristojnost.

133. V zvezi s tem je treba opozoriti, da odprava diskriminacije na podlagi spola ni eno izmed področij, določenih v členu 3(1) PDEU, na katerih je bila Uniji izrecno podeljena izključna pristojnost. Kar zadeva različne primere, za katere je v členu 3(2) PDEU predvidena izključna zunanja pristojnost, se zdi, da je upošteven le tretji položaj, predviden v tej določbi (in sicer da ima Unija izključno zunanjo pristojnost za sklenitev mednarodnega sporazuma, ki se navezuje na določbe tega sporazuma, ki lahko vplivajo na skupna pravila Unije).

134. Kot sem že pojasnil, Istanbulska konvencija določa zgolj minimalna pravila, kar pomeni, da se lahko izključna pristojnost zaradi obstoja skupnih pravil, na katera bi sklenitev te konvencije lahko vplivala, na Unijo prenese le, če ta skupna pravila niso omejena na določitev minimalnih standardov. V skupnih pravilih, ki so bila sprejeta na področju boja proti diskriminaciji na podlagi spola in ki izhajajo iz Direktive 2000/78 ( 144 ), Direktive 2004/113 ( 145 ), Direktive 2006/54 ( 146 ) ali Direktive 2010/41 ( 147 ), pa so opredeljena zgolj minimalna pravila, saj ta skupna pravila določajo, da lahko države članice uvedejo ali ohranijo ugodnejše določbe.

135. Ob upoštevanju trenutne vsebine skupnih pravil o boju proti diskriminaciji na podlagi spola je treba ugotoviti, da Unija na tem področju nima izključne zunanje pristojnosti. Uniji torej ni treba izvajati svoje pristojnosti na področju boja proti diskriminaciji na podlagi spola, da bi lahko sklenila Istanbulsko konvencijo. ( 148 ) Ker torej postavljeno vprašanje temelji na predpostavki, da Unija načeloma ne bo izvajala drugih pristojnosti razen tistih, ki se nanašajo na področje azila in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah, člen 3(3) PEU oziroma člen 19 PDEU nista ustrezna pravna podlaga za sprejetje sklepa o sklenitvi, v imenu Unije, Istanbulske konvencije.

136. Glede na navedeno zdaj predlagam, da se preuči, ali obstajajo pravne podlage, ki morda ne zajemajo v celoti te konvencije, vendar lahko zajemajo pomembne dele te konvencije, obenem pa ustrezajo pristojnostim, ki jih bo Unija morala izvajati ali jih namerava izvajati ob sklenitvi te konvencije. Dejstvo, da mora Unija izvajati pristojnosti, ki niso tiste, ki ustrezajo pravnim podlagam, ki jih je Parlament navedel v vprašanju, namreč samo po sebi ne zadostuje, da se upoštevajo v ta namen; prav tako je potrebno, da te pristojnosti zajemajo dele Istanbulske konvencije vsaj v takem obsegu, kot jih zajemajo pravne podlage, ki jih je navedel Parlament.

137. V ta namen bom najprej preučil, ali poleg pristojnosti, ki jih je v svojem vprašanju navedel Parlament, obstajajo tudi druge pristojnosti, ki se zdijo v zadostni meri ustrezne in ki jih bo Unija morala izvajati, da bi lahko sklenila Istanbulsko konvencijo.

D. Obstoj pravnih podlag, ki niso tiste, ki jih je Parlament navedel v vprašanju, in ki ustrezajo na eni strani pristojnostim, ki jih bo Unija morala izvajati, na drugi strani pa ciljem in delom Istanbulske konvencije, ki se bodo najverjetneje šteli za vsaj tako pomembne kot tisti, ki so zajeti s pravnimi podlagami, ki jih je navedel Parlament

138. Med različnimi pristojnostmi, navedenimi v točki 127 teh sklepnih predlogov, na katere bi Istanbulska konvencija lahko vplivala, se zdijo le štiri dovolj upoštevne, da bi upravičevale bolj poglobljeno preučitev, in sicer člen 165 PDEU (razvoj kakovostnega izobraževanja), člen 166 PDEU (izvajanje politike poklicnega usposabljanja), člen 81 PDEU (pravosodno sodelovanje v civilnih zadevah) in člen 336 PDEU (pogoji za zaposlitev uradnikov in uslužbencev Unije). Vidiki Istanbulske konvencije, ki se nanašajo na izobraževanje in poklicno usposabljanje

139. V skladu s členom 6 PDEU ima Unija zgolj podporno pristojnost na področju izobraževanja in poklicnega usposabljanja. Unija v takšno pristojnost že zaradi njene narave ne sme posegati, iz tega pa posledično izhaja, da Uniji te pristojnosti ni treba nikdar izvajati. Vidiki Istanbulske konvencije, ki se nanašajo na pravosodno sodelovanje v civilnih zadevah

140. V skladu s členom 81(1) PDEU je pravosodno sodelovanje v civilnih zadevah s čezmejnimi posledicami del pristojnosti, ki si jih Unija deli z državami članicami. Drugi stavek te določbe določa, da lahko takšno sodelovanje vključuje sprejetje ukrepov za približevanje zakonov in drugih predpisov držav članic. ( 149 ) Člen 81(2) PDEU določa taksativni seznam ciljev, ki jih je mogoče uresničevati z ukrepi, ki jih lahko sprejme Unija.

141. Unija je na podlagi te določbe sprejela različna pravila. Nekatera pravila, kot so ta, ki izhajajo iz Direktive Sveta 2003/8/ES, katerih namen je izboljšati dostop do pravnega varstva v čezmejnih sporih, določajo le minimalne standarde. ( 150 ) Člen 1(2) Direktive 2008/52 ( 151 ) podobno določa, da se ta direktiva ne uporablja za pravice in obveznosti, s katerimi stranke po ustrezni veljavni zakonodaji ne morejo razpolagati. Navedena direktiva torej ne izključuje možnosti, da lahko države članice na nekaterih področjih prepovejo uporabo mediacije. ( 152 )

142. Po drugi strani pa nekateri drugi instrumenti vsebujejo pravila, ki očitno ne določajo zgolj minimalnih zahtev. ( 153 ) Natančneje, Sodišče je že odločilo, da je Unija, kar zadeva vzpostavitev mehanizma za priznavanje sodnih odločb v civilnih zadevah, pridobila zunanjo pristojnost. ( 154 )

143. Ker člen 62 Istanbulske konvencije določa, da pogodbenice sodelujejo pri izvajanju ustreznih civilnih in kazenskih sodnih odločb, ki jih izdajo sodni organi pogodbenic, vključno z ukrepi za zagotovitev varnosti, bo morala Unija v zvezi z nekaterimi določbami te konvencije, kot je člen 62(1)(a), na koncu izvajati svojo izključno zunanjo pristojnost na področju pravosodnega sodelovanja v civilnih zadevah. Vidiki Istanbulske konvencije, ki se nanašajo na določitev pogojev za zaposlitev uradnikov in uslužbencev Unije

144. V skladu s členom 336 PDEU Evropski parlament in Svet z uredbami, sprejetimi po rednem zakonodajnem postopku, po posvetovanju z drugimi zadevnimi institucijami določita Kadrovske predpise za uradnike Unije in Pogoje za zaposlitev drugih uslužbencev Unije.

145. Res je sicer, da pogoji za zaposlitev vsega osebja Unije niso povezani s področji, navedenimi v členih 3 in 6 PDEU. Zato si Unija to pristojnost v skladu s členom 4(1) PDEU deli z državami članicami. Kljub temu je treba opozoriti, da je bilo s sprejetjem Uredbe št. 31 (EGS), 11 (ESAE) o določitvi Kadrovskih predpisov za uradnike in Pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev Evropske gospodarske skupnosti in Evropske skupnosti za atomsko energijo ( 155 ) poseženo v to pristojnost, zaradi česar je treba šteti, da je Unija na podlagi člena 3(2) PEU na tem področju pridobila izključno zunanjo pristojnost.

146. Iz tega izhaja, da je treba poleg pravnih podlag, ki jih je navedel Parlament, preučiti tudi člena 81 in 336 PDEU, da bi se ugotovilo, na kateri pravni podlagi ali na katerih pravnih podlagah bi bilo treba sprejeti sklep o odobritvi sklenitve, v imenu Unije, Istanbulske konvencije.

147. Kar zadeva druge pristojnosti kot navedene štiri, ki sem jih že preučil, ali tiste, ki jih je v svojem vprašanju predvidel Parlament, menim, da nekatere določbe Istanbulske konvencije, čeprav spadajo v okvir teh pristojnosti, iz razlogov, ki sem jih pravkar navedel, najverjetneje ne morejo vplivati na težišče morebitnega sklepa Unije o sklenitvi te konvencije. To pa zato, ker Uniji teh pristojnosti ni treba izvajati ali ker je mogoče zadevne določbe v teh okoliščinah šteti za stranske.

E. Končna presoja: upoštevnost pravnih podlag, ki jih je navedel Parlament, in pravnih podlag, za katere je že bilo ugotovljeno, da ustrezajo pristojnostim, ki se bodo izvajale, ter da zajemajo dovolj upoštevne cilje in dele Istanbulske konvencije

148. V zvezi s tem je treba že na samem začetku ponovno izpostaviti razlog, iz katerega je obravnavana zadeva tako posebna, in sicer da Unija ne bo izvajala vseh pristojnosti, ki si jih deli z državami članicami. Natančneje, zdi se, da Uniji ne bo treba izvajati pristojnosti, za katero bi sicer bilo mogoče šteti, da zajema cilje in prevladujoče dele Istanbulske konvencije, to je boj proti diskriminaciji na podlagi spola. ( 156 )

149. Zato se lahko za upoštevne izkažejo tudi druge možne pravne podlage, ki bi bile sicer zgolj stranskega pomena. Vendar je treba upoštevati, da te pravne podlage le v manjšem delu zajemajo cilje in dele Istanbulske konvencije. Zato je, kot sem že pojasnil, nujno, da se v okviru primerjave z drugimi možnimi pravnimi podlagami in na način, ki ni absoluten, ugotovi, katera oziroma katere pravne podlage so upoštevne.

150. Parlament s svojim vprašanjem sprašuje, ali lahko sklep o odobritvi sklenitve Istanbulske konvencije veljavno temelji na členih 82(2) in 84 PDEU, kot je predvidel Svet, ali pa bi bilo morda bolje, da bi temeljil na členih 78(2), 82(2) in 83(1) PDEU. Poleg navedenih pravnih podlag, za katere je treba domnevati, da ustrezajo pristojnostim, ki se jih je Unija odločila izvajati, pa je treba zaradi že pojasnjenih razlogov upoštevati tudi člena 81 in 336 PDEU. Predlagam, da se najprej lotimo obravnave členov 82(2), 83(1) in 84 PDEU, ki so vsi del poglavja 4 naslova V tretjega dela PDEU in urejajo pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah, ter člena 81(1) PDEU.

151. Najprej je treba poudariti, da člen 82(2) PDEU Uniji podeljuje pristojnost za določitev minimalnih pravil za lažje vzajemno priznavanje sodb in sodnih odločb v kazenskih zadevah ter za vzpostavitev ali krepitev policijskega in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah s čezmejnimi posledicami. Vendar je v drugem pododstavku te določbe navedeno, da se ti ukrepi v primeru neobstoja sklepa Sveta, v katerem ta predhodno opredeli druge posebne vidike kazenskega postopka, nanašajo na vzajemno dopustnost dokazov med državami članicami, pravice posameznikov v kazenskem postopku ali pravice žrtev kaznivih dejanj. ( 157 )

152. Kot je bilo že navedeno, je poglavje VIII Istanbulske konvencije namenjeno vzpostavitvi mednarodnega pravosodnega sodelovanja, ki se osredotoča na področje kazenskega prava. Določbe, ki jih vsebuje to poglavje, bodo zato verjetno spadale na področje uporabe člena 82(2) PDEU. ( 158 ) Ker države članice večinoma ohranjajo izključno pristojnost v kazenskih zadevah, menim, da je, primerjalno gledano in glede na neobstoj kakršne koli želje Unije, da bi izvajala pristojnost, ki jo ima na področju enakega obravnavanja, izmed vseh možnih pravnih podlag prav člen 82(2) PDEU tista pravna podlaga, s katero bi bilo mogoče zajeti pravno težišče sklepa o odobritvi sklenitve, v imenu Unije, Istanbulske konvencije. V zvezi s tem velja morda poudariti, da so tri institucije, ki so predložile pisna stališča ‐ Evropski parlament, Svet in Komisija ‐ soglasne, da je člen 82(2) PDEU ena od ustreznih materialnopravnih podlag za sprejetje sklepa, s katerim se Uniji odobri sklenitev Istanbulske konvencije.

153. Menim, da člena 81(1) PDEU pod temi pogoji ni mogoče uporabiti kot eno od pravnih podlag za sklep o odobritvi sklenitve, v imenu Unije, Istanbulske konvencije. Iz splošne sistematike te konvencije je namreč razvidno, da njeni cilji in deli, ki jih je mogoče umestiti na področje pravosodnega sodelovanja v civilnih zadevah, zgolj dopolnjujejo vzpostavitev mednarodnega sodelovanja v kazenskih zadevah. Iz določb poglavja VIII (členi od 62 do 65) in iz splošne sistematike te konvencije namreč izhaja, da ta konvencija želi dati prednost kazenskopravnemu odzivu na nasilje nad ženskami in da je predvideno mednarodno sodelovanje predvsem kazenskopravne narave. V teh okoliščinah menim, da so določbe Istanbulske konvencije, ki se nanašajo na vzpostavitev pravosodnega sodelovanja na področju civilnega prava, v bistvu stranske glede na sodelovanje v kazenskih zadevah, za vzpostavitev katerega si ta konvencija dejansko prizadeva.

154. Kar zadeva člen 83(1) PDEU, je s to določbo Uniji podeljena pristojnost za določitev minimalnih pravil glede opredelitve kaznivih dejanj in sankcij na področju posebno hudih oblik kriminala s čezmejnimi posledicami zaradi narave ali učinkov teh dejanj ali zaradi posebne potrebe po skupnem boju proti njim. Vendar je v drugem pododstavku določen taksativni seznam zadevnih področij, med katere spadajo terorizem, trgovina z ljudmi, spolna zloraba žensk in otrok, nedovoljen promet s prepovedanimi drogami in orožjem, pranje denarja, korupcija, ponarejanje plačilnih sredstev, računalniški kriminal in organizirani kriminal. Tretji pododstavek sicer določa, da lahko Svet sprejme sklep o razširitvi tega seznama, vendar se ne zdi, da je to možnost do zdaj kdaj uporabil. ( 159 )

155. Glede na seznam področij, ki jih trenutno zajema člen 83(1) PDEU, se zdi, da določbe materialnega kazenskega prava, ki jih vsebuje Istanbulska konvencija, ne spadajo v pristojnost Unije, ampak da so zanje še naprej pristojne države članice. Menim, za zgolj dejstvo, da je mogoče nasilje, ki ga ureja ta konvencija, v nekaterih primerih uvrstiti v okvir trgovine z ljudmi ali spolne zlorabe žensk in otrok, samo po sebi še ne zadošča za sklep, da bi nekatere določbe Istanbulske konvencije lahko spadale v pristojnost, ki jo Uniji podeljuje člen 83(1) PDEU. Zato sem mnenja, da je vsaka uporaba te pravne podlage v vsakem primeru izključena.

156. Kar zadeva člen 84 PDEU, je namen te določbe omogočiti Uniji, da sprejme ukrepe za spodbujanje in podpiranje dejanj držav članic na področju preprečevanja kriminala, ne da bi to vključevalo harmonizacijo zakonov in drugih predpisov. Treba se je torej vprašati, ali bi morala Unija, če bi Istanbulsko konvencijo dejansko sklenila, zaradi določb te konvencije sprejeti tovrstne podporne ukrepe.

157. Istanbulska konvencija v zvezi s tem pogodbenicam nalaga več obveznosti, da sprejmejo določeno število preventivnih in zaščitnih ukrepov, za katere so pogodbenice neposredno pristojne. Vendar člena 84 PDEU po mojem mnenju ne bi smeli razlagati preozko, in sicer v smislu, da dopušča zgolj sprejetje ukrepov, katerih naslovnice so države članice, temveč v smislu, da dopušča, kot je razvidno iz njegovega besedila, tudi sprejetje ukrepov v podporo delovanja držav, to je ukrepov poleg tistih, ki jih sprejmejo države, pri čemer pa ni izključeno, da se lahko neposredno nanašajo na fizične osebe.

158. Kar zadeva pomen ciljev in delov Istanbulske konvencije, povezanih s preprečevanjem kriminalitete, ker Unija, kot sem že pojasnil, ne bo izvajala vseh svojih pristojnosti, zlasti pa ne pristojnosti na področju boja proti diskriminaciji na podlagi spola, postane presoja glavnega značaja posamezne pravne podlage precej relativna. Povedano drugače, to, ali so nekateri zadevni cilji in deli prevladujoči ali glavni, je treba presojati glede na druge cilje in dele Istanbulske konvencije, ki bodo, ker se je Unija odločila izvajati ustrezne pristojnosti, za Unijo zavezujoči.

159. V teh okoliščinah menim, da so cilji in deli sklepa, s katerim je Uniji odobrena sklenitev Istanbulske konvencije, ki bi lahko spadali v okvir člena 84 PDEU, glede na to, da namerava Svet omejiti obseg pravnih obveznosti, ki jih bo Unija prevzela s sklenitvijo te konvencije, ravno tako prevladujoči kot tisti, ki jih zajema člena 82(2) PDEU. Poleg tega sta tako pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah kot tudi preprečevanje nasilja nad ženskami predmet celotnega poglavja te konvencije.

160. V zvezi s členom 78(2) PDEU ugotavljam, da se ta nanaša na pristojnost Unije za vzpostavitev skupnega azilnega sistema. Res je, da – kot je izpostavil Parlament – Istanbulska konvencija vsebuje le tri člene, ki urejajo področje priseljevanja in azila. Člen 59 te konvencije pogodbenice zavezuje, da v nacionalni zakonodaji zagotovijo možnost, da migrantke žrtve pridobijo samostojno dovoljenje za prebivanje, člena 60 in 61 pa od pogodbenic v bistvu zahtevata, da nasilje nad ženskami priznajo kot obliko pregona, da prošnje za priznanje statusa begunca obravnavajo ob upoštevanju razlage z vidika spola in da v zvezi z žrtvami nasilja nad ženskami spoštujejo načelo nevračanja.

161. Vendar je treba opozoriti, prvič, da so te tri določbe kljub vsemu del ločenega poglavja, kar ponazarja, da Istanbulska konvencija tem vprašanjem pripisuje prav tolikšno pomembnost kot pravosodnemu sodelovanju ali preventivnim ukrepom. Drugič, te določbe v nasprotju z večino določb, za katere je pristojna Unija, ne ustrezajo pravnemu okviru, ki trenutno velja v Uniji. Pravo Unije v sedanjem stanju praviloma ne predvideva, da bi zaradi obveznosti upoštevanja nasilja nad ženskami kot ene od oblik pregona, ki lahko privede do priznanja statusa begunca, in prevzema take izrecne obveznosti nastale pomembne praktične posledice. Tretjič in najpomembneje, upoštevati je treba, da naj bi bila po načrtih Sveta sklenitev Istanbulske konvencije omejena na nekatere pristojnosti, kar pomeni, da z vidika prava Unije zelo veliko število določb te konvencije ne bo zavezujočih.

162. V tem okviru menim, da bi moral biti člen 78(2) PDEU vključen med pravne podlage, na katerih bo temeljil sklep o sklenitvi, v imenu Unije, Istanbulske konvencije, saj se nanaša na cilje in dele, ki bi jih bilo treba, vsaj na podlagi primerjave z drugimi cilji in deli, ki jih bo imel ta sklep, šteti za prevladujoče. Tudi če bi bilo mogoče trditi, da bi nekateri cilji ali deli Istanbulske konvencije lahko spadali v izključno pristojnost Unije, česar doslej nisem posebej izpostavil, so lahko ti v najboljšem primeru zgolj stranskega pomena.

163. Nazadnje, kar zadeva pogoje za zaposlitev vsega osebja Unije, je po mojem mnenju očitno, da zgolj dejstvo, da bi se lahko mednarodni sporazum nanašal tudi na uslužbence Unije, praviloma ne zadostuje za utemeljitev navedbe člena 336 PDEU kot pravne podlage: uporaba zadevnega sporazuma v zvezi z uslužbenci mora namreč pomeniti cilj ali glavni del sklepa o sklenitvi tega sporazuma.

164. V obravnavani zadevi pa ugotavljam, da se bodo preostale pravne podlage glede na to, da Unija ne namerava izvajati svoje pristojnosti na področju boja proti diskriminaciji na podlagi spola, le v manjšem delu nanašale na ta sporazum. Velik del ciljev in delov Istanbulske konvencije, zlasti tistih, ki so namenjeni opredelitvi določenih ravnanj za kazniva dejanja, bo namreč v izključni pristojnosti držav članic. Tako bodo obveznosti, ki jih bo morala prevzeti Unija, če bo vztrajala pri svoji nameri glede omejenega pristopa, dejansko precej omejene. V teh okoliščinah menim, da bodo cilji in deli te konvencije, ki jih je mogoče zajeti s členom 336 PDEU, s stališča Unije, primerjalno gledano, ravno tako pomembni kot cilji in deli, ki so zajeti s členi 78(2), 82(2) in 84 PDEU. Pristop Unije k Istanbulski konvenciji bo namreč imel polni učinek, kar zadeva njeno osebje. Zato bodo obveznosti, ki bodo za Unijo v zvezi z njenim osebjem nastale z ratifikacijo te konvencije, ratione materiae širše kot obveznosti, ki za državljane Unije izhajajo iz izvajanja njenih drugih pristojnosti. V teh okoliščinah se mi zdi, da omejeni pristop ustvarja poseben položaj, v katerem komponente javnih uslužbencev ni mogoče šteti za stransko drugim pristojnostim.

165. Res je, da mora sprejetje akta v skladu s sodno prakso Sodišča načeloma temeljiti na eni sami pravni podlagi. Če pa se namerava Unija odločiti za omejeni pristop in se v ta namen odreči svoji pristojnosti na področju boja proti diskriminaciji na podlagi spola, se zdi, ko sem že pojasnil, da se kopičenju pravnih podlag zaradi razdrobljenosti ostalih pristojnosti dejansko ni mogoče izogniti. ( 160 ) Poleg tega vse te pravne podlage predvidevajo enak postopek v zvezi z izvajanjem notranjih pristojnosti, in sicer redni zakonodajni postopek, ki, kar zadeva izvajanje zunanjih pristojnosti, v skladu s členom 218 PDEU privede do uporabe enakih pravil o glasovanju. Navedene pravne podlage so torej v celoti združljive z izvajanjem zunanje pristojnosti Unije.

166. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na prvo vprašanje odgovori, da mora glede na obseg sklenitve, ki jo predvideva Svet, sklep, s katerim je Uniji odobrena sklenitev te konvencije, temeljiti na členih 78(2), 82(2), 84 in 336 PDEU.

V. Prvo vprašanje, točka (b): ali se lahko sklenitev Istanbulske konvencije odobri z dvema ločenima sklepoma?

167. Prvo vprašanje, točka (b), ki ga je postavil Parlament, se v bistvu nanaša na to, ali bi bila odobritev sklenitve Istanbulske konvencije s strani Unije, če bi se, med drugim zaradi izbire pravnih podlag, izvedla z dvema ločenima sklepoma, posledično neveljavna.

168. Parlament je opozoril, da je razlog, ki je bil naveden v utemeljitev sprejetja dveh ločenih sklepov v fazi podpisa, povezan s tem, da člena 60 in 61 Istanbulske konvencije spadata na področje skupne politike o azilu, subsidiarni zaščiti in začasni zaščiti, ki je navedena v členu 78 PDEU. To naj bi bil povod za nastanek posebnih težav v zvezi z izvajanjem Protokola št. 21, ker ta določa, da ukrepi, sprejeti na tem področju, za Irsko niso zavezujoči niti se v njej ne uporabljajo in da Irska posledično ne sodeluje pri njihovem sprejemanju, razen če se strinja s sodelovanjem pri sprejetju takšnih ukrepov. Vendar Parlament meni, da pomisleki, ki so bili izraženi v zvezi s Protokolom št. 21, niso utemeljeni, saj če bi Unija Istanbulsko konvencijo dejansko sklenila, bi bila ta sklenitev za Irsko zavezujoča z vidika vseh pristojnosti, ki bi jih morala Unija izvajati n