SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

L. A. GEELHOEDA,

predstavljeni 2. junija 2005( )

Zadeva C-334/03

Komisija Evropskih skupnosti

proti

Portugalski republiki

„Neizpolnitev obveznosti – Kršitev člena 4d Direktive Komisije 90/388/EGS z dne 28. junija 1990 o konkurenci na trgih za telekomunikacijske storitve, kakor je bila spremenjena z Direktivo Komisije 96/19/ES z dne 13. marca 1996“

I – Uvod

1. Komisija Evropskih skupnosti v tej zadevi od Sodišča zahteva, naj ugotovi, da Portugalska republika, s tem ko v praksi ni zagotovila prenosa člena 4d Direktive Komisije 90/388/EGS z dne 28. junija 1990 o konkurenci na trgih za telekomunikacijske storitve( ), kakor je bila spremenjena z Direktivo Komisije 96/19/ES z dne 13. marca 1996( ), ni izpolnila svojih obveznosti.

II – Pravni okvir

A – Skupnostna ureditev

2. Na podlagi člena 2 Direktive 90/388, kakor je bila spremenjena z Direktivo 96/19, države članice odpravijo vse ukrepe, ki podeljujejo:

„1. […]

(a) izključne pravice za zagotavljanje telekomunikacijskih storitev, vključno z vzpostavitvijo in obratovanjem telekomunikacijskih omrežij, potrebnih za opravljanje teh storitev, ali

(b) posebne pravice, ki število podjetij z dovoljenjem za zagotavljanje teh telekomunikacijskih storitev ali za obratovanje teh omrežij, omejujejo na dva ali več po merilih, ki niso objektivna, sorazmerna in nediskriminatorna, ali

(c) posebne pravice, ki po merilih, ki niso objektivna, sorazmerna in nediskriminatorna, določijo več konkurenčnih podjetij, da zagotavljajo te telekomunikacijske storitve ali vzpostavljajo oziroma zagotavljajo ta omrežja.

2. Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da vsem podjetjem zagotovijo pravico, da zagotavljajo telekomunikacijske storitve iz odstavka 1 ali vzpostavijo in zagotavljajo omrežja iz odstavka 1.

[…]“

3. V členu 4c Direktive 90/388, kakor je bila spremenjena z Direktivo 96/19, je določeno:

„Brez poseganja v uskladitev, ki sta jo Evropski parlament in Svet izvedla v okviru zagotavljanja odprtih omrežij (ONP), vsak nacionalni sistem, ki je potreben, da se neto stroški obveznosti zagotavljanja univerzalnih storitev, naloženih telekomunikacijskim organizacijam, delijo z drugimi organizacijami, naj gre za sistem dodatnih pristojbin za dostop ali sklad za univerzalne storitve:

(a) velja samo za podjetja, ki zagotavljajo javna telekomunikacijska omrežja;

(b) dodeljuje stroške vsakemu podjetju na podlagi objektivnih in nediskriminatornih meril in v skladu z načelom sorazmernosti.

Države članice vsak tak načrt sporočijo Komisiji, da lahko preveri njegovo združljivost s Pogodbo.

[…]“

4. V členu 4d Direktive 90/388, kakor je bila spremenjena z Direktivo 96/19, je določeno:

„Države članice ne delajo razlik med ponudniki javnih telekomunikacijskih omrežij v zvezi z odobritvijo pravic poti za zagotavljanje teh omrežij.

Kadar odobritev dodatnih pravic poti podjetjem, ki želijo vzpostaviti javna telekomunikacijska omrežja, ni mogoča zaradi veljavnih bistvenih zahtev, države članice pod razumnimi pogoji zagotovijo dostop do obstoječih naprav, vzpostavljenih na podlagi pravic poti, ki jih ni mogoče podvojiti.“

5. V členu 5(3) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 97/33/ES z dne 30. junija 1997 o medomrežnem povezovanju v telekomunikacijah za zagotavljanje univerzalne storitve in medobratovalnosti z uporabo načel zagotavljanja odprtosti omrežja (ONP)( ) je določeno:

„Za določitev morebitne obremenitve, ki jo predstavlja zagotavljanje univerzalnih storitev, organizacije, ki imajo obveznosti zagotavljanja univerzalnih storitev, na zahtevo svojega nacionalnega regulativnega organa izračunajo neto stroške teh obveznosti v skladu s Prilogo III. Izračun neto stroškov teh obveznosti zagotavljanja univerzalnih storitev preveri nacionalni regulativni organ ali drug pristojni organ, neodvisen od telekomunikacijske organizacije, in odobri nacionalni regulativni organ. Rezultat izračuna stroškov in ugotovitve preverjanja se objavijo za javnost v skladu s členom 14(2).“

6. V skladu z uvodno izjavo 23 Direktive 96/19 „[…] telekomunikacijske organizacije v številnih državah članicah uživajo zakonite privilegije za vzpostavitev svojih omrežij na javnih in zasebnih zemljiščih brez stroškov ali samo proti plačilu nastalih stroškov; […] če države članice novim pooblaščenim operaterjem ne bi odobrile enakih zakonskih pravic in privilegijev za vzpostavitev njihovih omrežij, bi jih to zadržalo in na nekaterih področjih pomenilo de facto ohranitev izključnih pravic v korist telekomunikacijskih organizacij“.

B – Nacionalna ureditev

7. V členu 12(1) portugalskega uredbe zakona št. 91/97( ) je osnovno telekomunikacijsko omrežje opredeljeno kot javno omrežje, ki ustreza komunikacijskim potrebam državljanov ter gospodarskim in družbenim dejavnostim na državnem ozemlju ter zagotavlja mednarodne povezave ob upoštevanju zahtev skladnega in uravnoteženega gospodarskega in družbenega razvoja.

8. V skladu s členom 12(2) te uredbe, spremenjene z uredbo z zakonsko močjo št. 29/2002 z dne 6. decembra 2002( ), osnovno telekomunikacijsko omrežje sestavljajo fiksni sistem, ki omogoča dostop naročnikov, prenosno omrežje in vozlišča za povezovanje, komutacijo ali obdelavo, ki se uporabljajo za zagotavljanje univerzalnih telekomunikacijskih storitev.

9. V členu 13 uredbe z zakonsko močjo št. 91/97 je določeno, da so operaterji osnovnih telekomunikacijskih omrežij oproščeni plačila dajatev in pristojbin za postavitev telekomunikacijske infrastrukture ali dostop do različnih delov naprav oziroma opreme, potrebne za obratovanje zadevnega omrežja.

III – Dejansko stanje

10. Portugalska država in družba Portugal Telecom sta 20. marca 1994 podpisali koncesijsko pogodbo za fiksno telefonijo z veljavnostjo 30 let, ki se je nanašala na zagotavljanje komunikacijskih storitev, ki se štejejo za javne storitve. Ta pogodba podeljuje družbi PT Comunicações, ki je kot hčerinska družba družbe Portugal Telecom zadolžena za zagotavljanje telekomunikacijskih storitev, povezanih z omrežjem, izključno pravico za vzpostavitev, upravljanje in uporabo infrastrukture osnovnega telekomunikacijskega omrežja. S koncesijsko pogodbo je družbi PT Comunicações podeljeno tudi lastništvo nad infrastrukturo. Družba PT Comunicações mora v skladu s to pogodbo kakovostno in količinsko razvijati infrastrukturo ter jo ohranjati v dobrem stanju, predvsem pa zagotavljati delovanje, varnost in vzdrževanje omrežja zaradi zagotavljanja splošno koristnih telekomunikacijskih storitev kot univerzalnih storitev na vsem ozemlju. V zameno za to koncesijo mora družba PT Comunicações državi kot koncedentu plačati pristojbino v višini 1 % bruto prihodka od zagotavljanja storitev. Neto stroški, povezani z obveznostjo zagotavljanja univerzalnih storitev, se odštejejo od te pristojbine.

11. Z uredbo z zakonsko močjo št. 31/2003( ) je bila 17. februarja 2003 odobrena nova koncesijska pogodba, ki ni bistveno spremenila obveznosti operaterja omrežja. Družba PT Comunicações mora opravljati storitve, ki so predmet koncesije, tako da zagotavlja interoperabilnost, kontinuiteto, razpoložljivost, stalnost in kakovost.

IV – Predhodni postopek

12. Komisija je 2. maja 2002 Portugalski republiki poslala opomin, v katerem je navedla, da se družba PT Comunicações obravnava ugodneje kot drugi operaterji, ker je kot edini operater osnovnih telekomunikacijskih omrežij oproščena plačila davkov in drugih dajatev na podlagi člena 13 uredbe z zakonsko močjo št. 91/97, medtem ko jih morajo vsi drugi operaterji plačevati. Potem ko je Komisija 2. julija 2002 prejela odgovor portugalske vlade, je 19. decembra 2002 Portugalski republiki poslala obrazloženo mnenje. Ker portugalska vlada ni odgovorila na obrazloženo mnenje, je Komisija 30. julija 2003 vložila to tožbo.

13. Komisija Sodišču predlaga:

– naj odloči, da Portugalska republika, s tem ko v praksi ni zagotovila prenosa člena 4d Direktive 90/388, spremenjene z Direktivo 96/19, ni izpolnila obveznosti, in naj

– Portugalski republiki naloži plačilo stroškov.

14. Portugalska republika predlaga, naj se ugotovi neutemeljenost tožbe in Komisiji naloži plačilo stroškov.

V – Trditve strank

15. Komisija meni, da se družba PT Comunicações obravnava ugodneje od drugih operaterjev zaradi oprostitve, določene v členu 13 uredbe z zakonsko močjo št. 91/97, v povezavi z uredbo z zakonsko močjo št. 31/2003 in uredbo z zakonsko močjo št. 40/95( ), ki je veljala pred njo, v katerih je določeno, da je družba PT Comunicações odgovorna za vzpostavitev in zagotavljanje osnovnega telekomunikacijskega omrežja. Ker ni predložila dokazov, to pomeni neizpolnitev obveznosti iz člena 4d Direktive 96/19.

16. Ker družba PT Comunicações z osnovnim telekomunikacijskim omrežjem zagotavlja storitve, ki neposredno konkurirajo storitvam, ki jih zagotavljajo drugi operaterji, dajejo zadevni privilegiji družbi PT Comunicações neposredno konkurenčno prednost pred njenimi konkurenti. Dejstvo, da imajo novi operaterji višje stroške od zgodovinskega operaterja, lahko povzroči zamudo pri razvoju njihovih omrežij.

17. Komisija meni, da različno obravnavanje ni objektivno utemeljeno.

18. Po njenem mnenju oprostitve ne upravičuje obveznost družbe PT Comunicações, da plačuje pristojbino za koncesijo v višini 20 milijonov eurov na leto. To je pristojbina za uporabo osnovnega telekomunikacijskega omrežja, ki pripada državi. Prav tako ni mogoče sklepati, da je oprostitev nadomestilo za obveznosti opravljanja univerzalne storitve, naložene družbi PT Comunicações. V členu 4c Direktive 90/388, kakor je bila spremenjena z Direktivo 96/19, naj bi bile izključene oprostitve dajatev, ki niso neposredno povezane z zagotavljanjem univerzalne storitve.

19. Portugalska vlada se je obsežno odzvala na trditve Komisije v odgovoru na tožbo in repliki. Njeno obrambo je mogoče povzeti v treh točkah.

20. Prvič, različno obravnavanje družbe PT Comunicações in drugih operaterjev telekomunikacijskih storitev, vezanih na omrežje, je mogoče pojasniti s tem, da mora družba PT Comunicações zagotavljati univerzalno storitev, medtem ko konkurenčnim operaterjem te ni treba zagotavljati. Za upoštevanje obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve mora torej družba PT Comunicações razširiti svoje osnovno telekomunikacijsko omrežje, kjer je to potrebno, čeprav ta razširitev ekonomsko ni zanimiva. Njen položaj torej ni primerljiv s položajem drugih operaterjev, ki lahko postavijo omrežne infrastrukture in ponujajo storitve samo na podlagi premislekov o donosnosti. Namen uporabe javne lastnine z oprostitvijo dajatev je torej odstraniti ovire za razvoj infrastrukture, potrebne za univerzalno storitev.

21. V preostalem je treba jasno razlikovati med stroški, povezanimi z vzpostavitvijo in vzdrževanjem omrežnih infrastruktur, in stroški, povezanimi z uporabo tega omrežja. Davčna oprostitev vpliva na stroške prve kategorije in ne na stroške druge kategorije. Družba PT Comunicações nima koristi od oprostitve plačila dajatev, ko uporablja infrastrukturo kot ponudnik telekomunikacijskih storitev.

22. Drugič, portugalska vlada uporablja kot argument naravo in cilj oprostitve. Oprostitev naj bi bila tesno povezana z dejstvom, da družba PT Comunicações uporablja javno lastnino za potrebe javnih storitev, ki jih zagotavlja v skupnem interesu, medtem ko njeni konkurenti uporabljajo to lastnino predvsem za posebne namene in morajo zato plačevati izravnalno dajatev.

23. Tretjič, portugalska vlada pojasnjuje, da čeprav je treba plačilo občinske dajatve enačiti z izdatki družbe PT Comunicações – torej s stroški –, nastalimi pri zagotavljanju splošne storitve, naj oprostitev te dajatve ne bi presegala posebnih stroškov, povezanih z izvajanjem obveznosti zagotavljanja univerzalnih storitev. Portugalska vlada se v zvezi s tem sklicuje na sodbo Altmark Trans in Regierungspräsidium Magdeburg( ).

24. Portugalska vlada zaključuje svojo obrambo s trditvijo, da želi izvajati Direktivo Komisije 2002/77/ES z dne 16. septembra 2002 o konkurenci na trgih za elektronska komunikacijska omrežja in storitve( ), ki je nadomestila Direktivo 90/388, tako da bi v veljavno portugalsko zakonodajo dodala nekaj določb, ki vsem operaterjem telekomunikacijskih omrežij zagotavljajo pravico uporabljati javno lastnino in določajo, da se ta uporaba obdavči pregledno, nediskriminatorno in sorazmerno.

VI – Presoja

25. Zakonodajalec Skupnosti je v 90-ih letih prejšnjega stoletja dejavno skrbel za liberalizacijo nacionalnih trgov telekomunikacij, da bi tako ustvaril razmere za vzpostavitev samo enega trga telekomunikacij Skupnosti. To težnjo je olajšal hiter tehnološki napredek v sektorju informatizacije in telekomunikacij. Tehnični in ekonomski argumenti, ki spodbujajo k temu, da se zagotavljanje telekomunikacijskih omrežij zaupa imetnikom izključnih ali posebnih pravic, so postali zastareli.

26. Zakonodajalec Skupnosti si ne upa dajati pobud na popolnoma neznanem področju. V Združenih državah se je velik del trg telekomunikacij liberaliziral v začetku 80-ih let. Nekatere države v Evropi so jih že prehitele( ).

27. Ena glavnih težav prehoda od organiziranih telekomunikacijskih storitev, ki se vodijo v javni službi, zaupani organu ali javnemu podjetju z izključnimi ali s posebnimi pravicami, je bila organizacija preoblikovanja storitev, ki so se opravile in dobavile v okviru javne službe, tako da bi ta njihovo opravljanje in distribucijo uskladila s trgom. Po eni strani je bilo treba zagotoviti, da te storitve, ki so ključnega gospodarskega, družbenega in kulturnega pomena, ostanejo na voljo vsakomur: to je obveznost zagotavljanja univerzalne storitve. Po drugi strani je bilo treba preprečiti, da prvotni imetniki izključnih pravic na tem trgu, ki so odslej vse bolj v zasebnih rokah, poskusijo ob odkriti ali prikriti podpori nacionalnih organov ali brez nje in s prevladujočimi položaji na nastajajočih trgih izključiti nove operaterje, ki bi vstopili na trg.

28. To dvojno prizadevanje je razvidno iz uvodnih izjav in določb direktiv 90/388, 96/19 in 97/33, na katere sem se skliceval zgoraj. Po eni strani te direktive določajo dolga prehodna obdobja za telekomunikacijske storitve, katerih razpoložljivost je ključna za vse državljane, kot je na primer storitev zvočne telefonije( ), in standarde za izračun stroškov, posebej povezanih z obveznim zagotavljanjem univerzalnih storitev( ). Po drugi strani te direktive vsebujejo številne določbe za zagotavljanje, da novi izbrani ponudniki proizvajajo in zagotavljajo telekomunikacijske storitve, pri čemer se obravnavajo enako kot podjetja, ki že delujejo na zadevnih trgih. Primer tega je člen 4d Direktive 90/388, kakor je bila spremenjena z Direktivo 96/19, ki je v tej zadevi osrednjega pomena.

29. Za okvir, v kateri spada obravnavana zadeva in ki je predstavljen v točkah 10 in 11 teh sklepnih predlogov, so značilne na kratko navedene težave, ki jih povzroča preoblikovanje storitve, ki se zagotavlja pod izključnim nadzorom, v storitev, ki se zagotavlja v odprtih tržnih razmerah. En vidik tega okvira si zasluži posebno pozornost pri preučitvi te tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti: družbi PT Comunicações je dovoljeno, da od pristojbine, ki jo mora plačati za koncesijo, v celoti odšteje neto stroške, povezane z obveznostjo zagotavljanja univerzalne storitve.

30. Oprostitev dajatev, ki je s členom 13 uredbe z zakonsko močjo št. 91/97 odobrena družbi PT Comunicações v zvezi z zagotavljanjem pravic poti na javni lastnini za potrebe postavitve infrastrukture, je treba enostavno šteti za privilegij glede na druge telekomunikacijske operaterje, ki je načeloma prepovedan.

31. Če se oteži prihod novih operaterjev na trg med preoblikovanjem s tem, da se jim naložijo finančni stroški in/ali druge ovire, višji od stroškov in/ali ovir, ki bremenijo operaterje obstoječe infrastrukture, to ogroža cilj zakonodajalca Skupnosti in lahko povzroči dejansko ohranitev izključnih pravic „stare“ telekomunikacijske organizacije. To namreč uničuje tudi vzpostavitev skupnega trga. V uvodni izjavi 23 Direktive 96/19, navedena v točki 6 teh sklepnih predlogov, se omenja ta izrecno nezaželeni rezultat.

32. Razlogi za utemeljitev, ki jih portugalska vlada navaja za prednostno obravnavo družbe PT Comunicações, prepovedano v členu 4d spremenjene Direktive 90/388, so umetni. Sicer niso mogli biti drugačni, saj ta utemeljitev ne more izhajati neposredno iz stroškov, povezanih z obveznostjo zagotavljanja univerzalne storitve. Družba PT Comunicações jih lahko namreč v celoti odšteje od pristojbine, ki jo mora plačati za koncesijo.

33. Zato portugalska vlada ni upravičila prednostne obravnave, ki je je družba PT Comunicações deležna v primerjavi z drugimi operaterji, s tem da je navedla stroške, neposredno povezane z obveznostjo opravljanja javne službe, ampak z navedbo posebnega statusa, ki ga zagotavljanje univerzalne storitve daje temu podjetju. Ta posebni status naj bi vključeval razmeroma večje obveznosti postavitve in razvoja novih omrežnih infrastruktur, ki naj bi jih bili drugi operaterji oproščeni.

34. Ta trditev se mi ne zdi utemeljena. Prvič, povsem zamolči dejstvo, da družba PT Comunicações kot imetnica in lastnica osnovnega telekomunikacijskega omrežja že ima infrastrukturo, ki jo morajo novi operaterji še v celoti postaviti na svoje stroške. V takem izhodiščnem položaju je upravičenost do oprostitve dajatev, ki jih morajo plačati „novi“ operaterji, še posebej ovira za prihod novih operaterjev na trg. Drugič, navedena utemeljitev ne drži, ker ne upošteva dejstva, da bodo številni projekti za razvoj omrežnih infrastruktur družbe PT Comunicações, celo večina, izpolnjevali zahteve o gospodarski donosnosti. V vseh teh primerih splošna oprostitev zadevnih dajatev očitno izkrivlja pogoje konkurence v korist družbe PT Comunicações.

35. Drugi razlog za utemeljitev izhaja iz sklepanja, da ni združljivo s ciljem države članice, da vsem izvajalcem telekomunikacijskih storitev omogoča, da pod enakimi pogoji delujejo na zadevnih lokalnih trgih. Iz tega sledi, da podjetja, ki jim je naložena obveznost zagotavljanja univerzalne storitve, prejemajo nadomestilo za posebne stroške, ki so neposredno povezani s to obveznostjo, ter nič več. Vsak poseben privilegij, ki bi ga dodatno dobili zaradi te obveznosti, ali zaradi „javne storitve“ali zaradi „javnega interesa“, izkrivlja konkurenco v korist prvotnih telekomunikacijskih organizacij. To je rezultat, ki se mu je zakonodajalec Skupnosti poskušal izogniti s sprejetjem navedenih direktiv.

36. Nazadnje, tretji razlog za utemeljitev, ki izhaja iz zgoraj zavrnjene domneve, da naj bi bila oprostitev dajatev „nadomestilo“ za posebne stroške, ki naj bi izhajali iz obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, ni utemeljen, če vemo, da družba PT Comunicações že lahko zahteva nadomestilo. Oprostitev v preostalem ni ustrezna glede metode nadomestila teh posebnih stroškov, ker velja tudi za projekte, ki nikakor niso povezani z obveznostjo zagotavljanja univerzalne storitve. Nazadnje, splošna oprostitev dajatev za prihodnje dejavnosti nikakor ne omogoča, da se ugotovi enakost obsega dodeljene ugodnosti in obsega stroškov, ki izhajajo iz zagotavljanja univerzalne storitve. V preostalem portugalska vlada ni navedla nobenega dejstva ali okoliščine, ki bi lahko pokazala, da poskuša ravnati v skladu z določbami člena 5(3) Direktive 97/33, ki ureja tako nadomestilo.

37. Iz teh razlogov trdim, da Portugalska republika ni ravnala v skladu z obveznostmi iz člena 4d Direktive 90/388, kakor je bila spremenjena z Direktivo 96/19.

VII – Predlog

38. Ob upoštevanju zgoraj navedenih dejstev in okoliščin Sodišču predlagam, naj:

(a) razglasi, da Portugalska republika, s tem ko ni sprejela zakonov in drugih predpisov, potrebnih za izvajanje člena 4d Direktive Komisije 90/388/EGS z dne 28. junija 1990 o konkurenci na trgih za telekomunikacijske storitve, kakor je bila spremenjena z Direktivo Komisije 96/19/ES z dne 13. marca 1996, ni izpolnila obveznosti iz teh direktiv;

(b) Portugalski republiki naloži plačilo stroškov v skladu s členom 69(2) Poslovnika.