SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

YVESA BOTA,

predstavljeni 13. marca 2014 ( 1 )

Zadeva C‑66/13

Green Network SpA

proti

Autorità per l’energia elettrica e il gas

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Consiglio di Stato (Italija))

„Okolje — Spodbujanje obnovljivih virov energije — Direktiva 2001/77/ES — Potrdila o izvoru — Sklenitev dvostranskega sporazuma o priznanju potrdil o izvoru med državo članico in Švicarsko konfederacijo — Zunanja pristojnost Evropske unije“

I – Uvod

1. Sodišče je s temeljno sodbo z dne 31. marca 1971 v zadevi Komisija proti Svetu, imenovano „AETR“, ( 2 ) določilo načelo, po katerem pristojnost Evropske gospodarske skupnosti za prevzemanje mednarodnih obveznosti ne obstaja zgolj v primerih, izrecno določenih s Pogodbo EGS, temveč lahko izhaja tudi implicitno iz pristojnosti, podeljenih Skupnosti na notranji ravni, pri čemer je priznalo, da postane vzporedna zunanja pristojnost Skupnosti, potem ko je ta s sprejetjem skupnih pravil svojo pristojnost že dejansko izvajala na notranji ravni, izključna, kar pomeni, da države članice ne morejo več sklepati sporazumov s tretjimi državami, če bi te lahko vplivale na zadevna pravila ali spremenile njihovo področje uporabe.

2. S to zadevo se Sodišču ponuja priložnost, da opredeli pogoje, ki veljajo za izvajanje zgoraj navedene doktrine AETR v okviru politike Evropske unije na področju varstva okolja in zlasti razvoja energije, pridobljene iz obnovljivih virov. ( 3 )

3. S predloženimi vprašanji se Sodišče predvsem naproša, naj opredeli, ali je bila s sprejetjem Direktive 2001/77/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. septembra 2001 o spodbujanju proizvodnje električne energije iz obnovljivih virov energije na notranjem trgu z električno energijo ( 4 ) državam članicam odvzeta konkurenčna nacionalna pristojnost in s tem tudi možnost, da s tretjimi državami sklepajo sporazume o priznanju potrdil o izvoru za dokazovanje zelenega izvora električne energije, uvožene iz teh držav.

4. Consiglio di Stato (Italija) se hkrati sprašuje, ali na odgovor na prejšnje vprašanje vpliva dejstvo, da je zadevna država Švicarska konfederacija, ki je 22. julija 1972 z Evropsko gospodarsko skupnostjo sklenila sporazum o prosti trgovini, ( 5 ) ki v členu 13(1) prepoveduje količinske omejitve na uvoz in ukrepe z enakim učinkom, če ti niso utemeljeni z razlogi iz člena 20 zadevnega sporazuma. ( 6 )

5. Nazadnje predložitveno sodišče Sodišče še sprašuje, ali na odgovor na predhodni vprašanji vpliva okoliščina, da se nacionalna določba sklicuje na sporazum, ki ni bil sklenjen med zadevnima državo članico in tretjo državo, temveč med upravljavcema omrežij teh dveh držav, zlasti če gre za tihi sporazum, ki ni bil nikoli izražen v uradnih aktih in katerega obstoj temelji zgolj na trditvi tožeče stranke v zadevi v glavni stvari.

6. V teh sklepnih predlogih bom, prvič, izrazil stališče, da potrdila o izvoru spadajo na področje, večinoma že urejeno s skupnimi pravili, ki so bila postopoma sprejeta od Direktive 2001/77, zaradi še večje usklajenosti, zato je izvajanje notranje pristojnosti Unije povzročilo izključno zunanjo pristojnost, ki nasprotuje nacionalni določbi, kot je tista iz zadeve v glavni stvari, ki določa sklenitev mednarodnih sporazumov o priznanju potrdil o izvoru med zadevno državo članico in tretjimi državami.

7. Drugič, trdil bom, da dejstvo, da je zadevna tretja država Švicarska konfederacija, s katero je Skupnost sklenila sporazum o prosti trgovini, ne vpliva na odgovor na prejšnje vprašanje.

8. Tretjič, primarno bom pokazal, da na tretje in četrto vprašanje ni treba odgovoriti, subsidiarno pa še, da izključna zunanja pristojnost, ki je posledica tega, da Unija izvaja notranjo prisotjnost, ob upoštevanju načela lojalnega sodelovanja nasprotuje tudi nacionalni določbi, ki se sklicuje na predhodni sporazum, ki ni bil sklenjen med zadevnima državo članico in tretjo državo, temveč med upravljavcema omrežij teh dveh držav, če je namen ali posledica take določbe obiti nemožnost držav članic, da sklepajo mednarodne sporazume s tretjimi državami.

II – Dejanski in pravni okvir

9. Vprašanja, ki jih je postavilo Consiglio di Stato, temeljijo na teh upoštevnih dejstvih.

10. Družba Green Network SpA, ( 7 ) ki opravlja dejavnost prodaje električne energije, je na podlagi pogodbe o dobavi, ki jo je sklenila 2. junija 2005 z družbo Aar e Ticino SA di Elettricità, v Italijo iz Švice uvozila 873.855 MWh električne energije, proizvedene iz obnovljivih virov energije. ( 8 )

11. V Italiji načeloma velja, da mora proizvajalec pri uvozu električne energije upoštevati obveznost spodbujanja uporabe zelene električne energije. Na podlagi člena 11(1) in (3) zakonske uredbe št. 79 z dne 16. marca 1999 o izvajanju Direktive 96/92/ES o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo (Decreto legislativo n. 79 – Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica) ( 9 ) morajo subjekti, ki so proizvajali ali uvažali električno energijo, v naslednjem letu v nacionalno omrežje oddati določen delež zelene električne energije, proizvedene v obratih, ki so začeli delovati ali so povečali proizvodnjo po začetku veljavnosti zadevne uredbe, pri čemer je določeno, da je mogoče to obveznost izpolniti s predložitvijo potrdila, ki potrjuje, da je bil v nacionalno omrežje oddan določen delež proizvedene ali uvožene zelene električne energije, ali pa z nakupom zelenih certifikatov pri imenovanem nacionalnem upravljavcu omrežja, ki je od 1. novembra 2005 Gestore dei Servizi Energetici – GSE SpA. ( 10 )

12. Vendar je mogoče subjekt, ki uvaža zeleno električno energijo, oprostiti te obveznosti pod pogoji, navedenimi v členu 4(6) ministrske uredbe z dne 11. novembra 1999 in nato še v členu 20(3) zakonske uredbe št. 387 z dne 29. decembra 2003 o izvajanju Direktive 2001/77 (Decreto legislativo n. 387 – Attuazione della direttiva 2001/77). ( 11 )

13. Prvo od navedenih besedil določa: „Obveznost iz člena 11(1) […] zakonske uredbe št. 79 […] se lahko izpolni tako, da se v celoti ali delno uvozi električna energija, proizvedena v obratih, ki so začeli obratovati po 1. aprilu 1999 in uporabljajo obnovljive vire, če so ti obrati v državah, ki sprejemajo enake ukrepe za spodbujanje in pospeševanje obnovljivih virov, ki temeljijo na tržnih mehanizmih, ki priznavajo enake možnosti obratom v Italiji. V tem primeru zavezanec vlogo iz odstavka 3 predloži skupaj s pogodbo o nakupu energije, ki je bila proizvedena v obratu, in z veljavnim dovoljenjem za njeno oddajo v nacionalno elektroenergetsko omrežje. Vse podatke mora potrditi organ, imenovan v smislu člena 20(3) Direktive 96/92/ES [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. decembra 1996 o o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo ( 12 )] v državi, v kateri je obrat. Če gre za države, ki niso članice Evropske unije, je sprejetje vloge pogojeno s sklenitvijo sporazuma med upravljavcem nacionalnega prenosnega omrežja in podobnim lokalnim organom, v katerem se določijo načini izvajanja potrebnih preverjanj.“

14. Člen 20(3) zakonske uredbe št. 387 pod drugačnimi pogoji ponovno določa oprostitev obveznosti nakupa zelenih certifikatov, pri čemer je ohranjeno razlikovanje med uvozom iz države članice ali tretje države.

15. Če je električna energija uvožena iz države članice, je mogoče uvozniku odobriti oprostitev, če predloži overjen prepis potrdila o izvoru, izdan v skladu s členom 5 Direktive 2001/77, ki določa: „1. Države članice najkasneje do 27. oktobra 2003 zagotovijo, da se lahko za izvor [zelene] energije […] jamči v smislu te direktive po objektivnih, preglednih in nediskriminatornih kriterijih, ki jih določi vsaka država članica. Države članice zagotovijo, da se na zahtevo izdajo potrdila o izvoru v navedenem smislu. […] 3. Potrdilo o izvoru: — mora vsebovati podatke o energetskem viru, iz katerega je bila električna energija proizvedena, z natančno navedbo datumov in krajev proizvodnje, v primeru hidroelektrarn pa tudi podatke o zmogljivosti; — mora proizvajalcem električne energije iz obnovljivih virov energije omogočati, da dokažejo, da je električna energija, ki jo prodajajo, proizvedena iz obnovljivih virov energije v smislu te direktive. 4. Taka potrdila o izvoru, izdana po odstavku 2, države članice medsebojno priznavajo izključno kot dokaz o elementih iz odstavka 3. […] 5. Države članice ali pristojni organi vzpostavijo ustrezne mehanizme, s katerimi zagotovijo, da so potrdila o izvoru natančna in zanesljiva. […] […]“

16. Če se električna energija uvaža iz tretje države, se lahko operaterjem oprostitev odobri, če je med ministrstvom za proizvodne dejavnosti in ministrstvom za okolje in varstvo ozemlja na eni strani ter pristojnimi ministrstvi zadevne tretje države na drugi sklenjen sporazum o priznanju potrdil o izvoru.

17. Tak sporazum, naslovljen „memorandum o dogovoru“, je bil sklenjen 6. marca 2007 med zgoraj navedenima italijanskima ministrstvoma in zveznim oddelkom za okolje, promet, energijo in komunikacijo Švicarske konfederacije. Ta sporazum določa vzajemno priznavanje potrdil o izvoru za uvoženo električno energijo od leta 2006, ko je Švicarska konfederacija sprejela predpise v skladu z določbami Direktive 2001/77.

18. Na podlagi zgoraj navedenih določb, zlasti člena 20(3) zakonske uredbe št. 387, je družba Green Network pri GSE za leto 2006 zaprosila za oprostitev obveznosti nakupa zelenih certifikatov iz člena 11 zakonske uredbe št. 79 za količino električne energije, uvoženo leta 2005.

19. GSE je z dopisom z dne 7. julija 2006 to vlogo zavrnil z obrazložitvijo, da leta 2005 Italijanska republika in Švicarska konfederacija še nista sklenili sporazuma v skladu z navedenim členom 20(3). Družbi Green Network je med drugim naložil nakup 378 zelenih certifikatov v skupni vrednosti 2.367.792 EUR.

20. Ker družba Green Network ni izpolnila svoje obveznosti, ji je Autorità per l’energia elettrica e il gas z odločbo z dne 21. januarja 2011 naložila upravno denarno kazen v višini 2.466.450 EUR, družba Green Network pa je zoper to odločbo vložila tožbo pri Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia.

21. Ker je bila ta tožba zavrnjena, je družba Green Network vložila pritožbo pri Consiglio di Stato, ki je podvomilo o tem, da lahko države članice sprejemajo mednarodne obveznosti glede priznanja potrdil o izvoru, če je Unija v zvezi s tem sprejela notranje ukrepe.

III – Vprašanja za predhodno odločanje

22. V teh okoliščinah je Consiglio di Stato, da bi odpravilo vse dvome, prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja: „1. Ali je nacionalna določba ((člen) 20(3) zakonske uredbe št. 387 iz leta 2003), ki priznanje potrdil o izvoru, ki jih izdajo tretje države, pogojuje s sklenitvijo ustreznega mednarodnega sporazuma med italijansko državo in tretjo državo, v nasprotju s pravilno uporabo členov 3(2) PDEU in 216 PDEU – na podlagi katerih ima Unija izključno pristojnost za sklenitev mednarodnega sporazuma, kadar je ta sklenitev določena v zakonodajnem aktu Unije ali je potrebna, da se Uniji omogoči izvajanje njene notranje pristojnosti, ali kolikor lahko vpliva na skupna pravila ali spremeni njihovo področje uporabe, z dvojno posledico, da se moč sklepanja sporazumov s tretjimi državami, ki bi vplivali na skupna pravila ali spremenili njihovo področje uporabe ali (vplivali) na področje, ki je v celoti urejeno s predpisi Skupnosti in v izključni pristojnosti Unije, centralizira v sami Uniji ter da ta moč ne posamično ne kolektivno ne pripada več državam članicam – in zgoraj navedenega člena 5 Direktive 2001/77/ES? 2. Ali je navedeni nacionalni predpis v nasprotju zlasti s pravilno uporabo navedenih zakonodajnih parametrov Unije, če je tretja država Švicarska konfederacija, ki jo z Unijo veže sporazum o prosti trgovini […]? 3. Ali je nacionalna določba, navedena v členu 4(6) ministrske uredbe z dne 11. novembra 1999, na podlagi katere je pri uvozu električne energije iz držav, ki niso članice […] [U]nije, sprejetje vloge pogojeno s sklenitvijo sporazuma med upravljavcem nacionalnega prenosnega omrežja in podobnim lokalnim organom, v katerem se določijo načini izvajanja potrebnih preverjanj, v nasprotju s pravilno uporabo predpisov Unije, navedenih v prvem vprašanju? 4. Ali je navedeni nacionalni predpis v nasprotju zlasti s pravilno uporabo navedenih zakonodajnih parametrov Unije, če sporazum iz člena 4(6) ministrske uredbe z dne 11. novembra 1999 temelji zgolj na tihem sporazumu, ki ni bil nikoli izražen v uradnih aktih in je zgolj predmet trditve tožeče stranke [v glavni stvari], ki ni znala podrobno navesti podatkov o njem?“

IV – Analiza

A – Uvodne ugotovitve

23. Pred podrobnejšo preučitvijo vsakega od štirih vprašanj, ki jih je postavilo predložitveno sodišče, se je treba, prvič, vprašati o njihovi dopustnosti, in drugič, odpraviti negotovost iz besedila prvega vprašanja glede opredelitve določb prava Unije, ki se uporabljajo ratione temporis.

1. Dopustnost vprašanj

24. Dvomim o dopustnosti vprašanj, saj iz njihove primerjave izhaja, da se je Consiglio di Stato v svoji odločbi oprlo na dve predpostavki – pri čemer je tako prvo kot drugo obravnavalo kot mogočo – glede upoštevnega nacionalnega prava v sporu o glavni stvari, ki se, naj spomnim, nanaša na uvoz v letu 2005, za katerega bi bilo treba leta 2006 kupiti zelene certifikate. Medtem ko prvi vprašanji temeljita na določbah zakonske uredbe št. 387, s katero je bila prenesena Direktiva št. 2001/77, je z drugima nasprotno predpostavljeno, da se še naprej uporabljajo določbe ministrske uredbe z dne 11. novembra 1999.

25. Menim, da mora predložitveno sodišče po preučitvi obeh možnosti opredeliti določbo, ki je veljala na datum dejanskega stanja v sporu o glavni stvari, pri čemer mora upoštevati načela, s katerimi je urejena časovna uporaba zakonodaje v nacionalnem pravu, ter da je mogoče zaradi dejstva, da zadevno sodišče o tem ni odločilo pred predložitvijo zadeve Sodišču, šteti, da so vprašanja zgolj hipotetična.

26. Vendar je italijanska vlada na obravnavi navedla – ne da bi njene navedbe kdo izpodbijal – da iz člena 11(13) zakonske uredbe št. 378 izhaja, da je novi sistem potrdil o izvoru, uveden s to uredbo, v celoti nadomestil nekdanji sistem, vzpostavljen z ministrsko uredbo z dne 11. novembra 1999, in da je bila poleg tega zadevna ministrska uredba izrecno razveljavljena z uredbo z dne 24. oktobra 2005.

27. Zato menim, da je treba odgovoriti na prvi vprašanji, ne pa tudi na zadnji, ki temeljita na neupoštevnih določbah.

28. Tako bom v nadaljevanju odgovor na tretje vprašanje preučil le subsidiarno, pri tem pa je treba poudariti, da menim, da četrto vprašanje, ki se dejansko ne nanaša na razlago prava Unije, temveč na dokaz obstoja pogodbe po nacinalnem pravu, vsekakor ni dopustno.

2. Upoštevno pravo Unije

29. Ker je dejansko stanje iz zadeve v glavni stvari nastalo leta 2005, se določbe Pogodbe DEU, na katere se sklicuje predložitveno sodišče, ne uporabljajo.

30. Vendar vprašanja zgolj zaradi sklicevanja na določbe prava Unije, ki so se začele uporabljati naknadno, niso nedopustna, temveč jih mora Sodišče preoblikovati.

31. V skladu z ustaljeno sodno prakso lahko namreč Sodišče, zato da bi predložitvenemu sodišču, ki mu je predložilo vprašanje za predhodno odločanje, podalo uporaben odgovor, upošteva določbe prava Unije, ki jih predložitveno sodišče v svojem vprašanju ni navedlo. ( 13 )

32. V tej sodni praski je Sodišče menilo, da je pristojno za to, da odgovori na vprašanje za predhodno odločanje, ki je vsebovalo sklic na določbe, ki jih ni bilo mogoče uporabiti za dejansko stanje iz obravnavanega spora, pri čemer je upoštevalo določbe, ki so veljale na datum zadevnega dejanskega stanja. ( 14 )

33. Zato menim, da okoliščina, da se je predložitveno sodišče sklicevalo na člena 3(2) PDEU in 216 PDEU, ki sta začela veljati šele po datumu nastanka dejanskega stanja v sporu o glavni stvari, ne vpliva na dopustnost vprašanj, ki jih bo torej treba po potrebi preoblikovati. Ta sklep je še toliko očitnejši, ker je bila z zadevnimi določbami zgolj uzakonjena – pa čeprav le delno – starejša sodna praksa v zvezi z mednarodno pristojnostjo Unije, ki izhaja zlasti iz zgoraj navedene sodbe AETR.

B – Prvo vprašanje

34. S prvim vprašanjem predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je bila s členom 5 Direktive 2001/77 Uniji podeljena izključna pristojnost sklepanja sporazumov o priznanju potrdil o izvoru s tretjimi državami in ali ta izključna pristojnost nasprotuje nacionalni določbi, kot je tista iz zadeve v glavni stvari, ki v okviru nacionalnega programa podpore zelenim energijam določa, da se v zvezi z zeleno električno energijo, uvoženo iz tretje države, možnost dobaviteljev električne energije, da so oproščeni obveznosti nakupa zelenih certifikatov, pogojuje s predhodno sklenitvijo sporazuma med zadevnima državo članico in tretjo državo o priznavanju potrdil o izvoru.

1. Upoštevna načela

35. Za odgovor na prvo vprašanje je treba opozoriti, da spada varstvo okolja v deljeno ali konkurenčno pristojnost Unije in držav članic.

36. To pravilo, ki je danes izrecno določeno v členu 4(2)(e) PDEU, je izhajalo že iz predpisov, ki so veljali v času dejanskega stanja iz spora o glavni stvari. ( 15 ) Medtem ko je bila Uniji s členom 175 ES v povezavi s členom 174(2) ES na področju okolja podeljena izrecna zunanja pristojnost, ( 16 ) je člen 174(2), drugi pododstavek, ES določal, da se v usklajevalne ukrepe vključi zaščitna klavzula, ki državam članicam dovoljuje, da iz negospodarskih okoljskih razlogov sprejmejo začasne ukrepe. Člen 176 ES je državam članicam dovoljeval ohranjanje ali uvedbo strožjih varstvenih ukrepov, če so bili ti združljivi s Pogodbo ES in je bila o njih uradno obveščena Evropska komisija.

37. Ker ima na področju okolja Unija načeloma deljeno pristojnost, je treba preveriti, ali je zaradi uporabe načel, ki izhajajo iz zgoraj navedene sodbe AETR, ta pristojnost s sprejetjem Direktive 2001/77 na področju, na katerem se navedena direktiva uporablja, postala izključna, tako da je bila državam članicam zaradi predhodnega delovanja Unije v celoti odvzeta zakonodajna pristojnost.

38. Kot je Sodišče razsodilo v tej sodbi, lahko pristojnost Skupnosti za sklepanje mednarodnih sporazumov izhaja iz izrecnih določb Pogodbe, lahko pa implicitno izhaja iz drugih določb Pogodbe in aktov, ki so jih institucije Skupnosti sprejele v okviru teh določb. ( 17 ) Sodišče je menilo, da zlasti „na področjih, na katerih je Skupnost za izvajanje skupne politike, določene s Pogodbo, sprejela predpise, ki v kakršni koli obliki predvidevajo skupna pravila, države članice nimajo več pravice, bodisi samostojno ali skupaj z drugimi, pogodbeno s tretjimi državami prevzemati obveznosti, ki vplivajo na ta pravila“. ( 18 ) Dodalo je, da lahko s „postopnim vzpostavljanjem teh pravil Skupnosti […] le Skupnost prevzema in izpolnjuje pogodbene obveznosti do tretjih držav, z učinkom za celotno področje veljavnosti pravnega reda Skupnosti“. ( 19 )

39. Načelo vzporednosti zunanje in notranje pristojnosti, ki izhaja iz zgoraj navedene sodbe AETR, se torej pogojuje s tem, da Unija predhodno izvaja pristojnost s sprejetjem skupnih pravil – tudi na področjih, ki ne spadajo v katero od skupnih politik ( 20 ) – in s tem, da delovanje držav vpliva na skupna pravila.

40. Pojem vpliva na skupna pravila, ki je osrednji del doktrine iz zgoraj navedene sodbe AETR, je bil naknadno pojasnjen v sodbah in mnenjih Sodišča.

41. Ta pojem je vedno temeljil na nevtralnem ali objektivnem pojmovanju, saj iz sodne prakse ne izhaja zahteva po obstoju protislovja med skupnimi pravili in mednarodnimi obveznostmi. ( 21 )

42. Vendar pa se je zadevni pojem sčasoma spreminjal, pri čemer so ta proces zaznamovale tri glavne faze.

43. Zdi se, da je Sodišče v prvi fazi dopuščalo široko razlago, saj je priznavalo obstoj implicitne izključne zunanje pristojnosti Skupnosti, zaradi katere se morajo države članice odpovedati ukrepanju, če se na podlagi preučitve zadevnih področij skupnih pravil in obravnavanih mednarodnih obveznosti izkaže, da obstaja vsaj delno ujemanje.

44. Tako je Sodišče v zgoraj navedeni sodbi AETR menilo, da se zadevno področje „nanaša na področje uporabe Uredbe št. 543/69[ ( 22 )]“ ( 23 ) in da pristojnost Skupnosti, ki izhaja iz tega, „izključuje možnost konkurenčne pristojnosti držav članic, saj je vsaka pobuda, sprejeta zunaj okvira skupnih institucij, nezdružljiva z enotnostjo skupnega trga in enotno uporabo prava Skupnosti“. ( 24 )

45. Sodišče je to sodbo dopolnilo z zgoraj navedenim mnenjem 2/91, v katerem je navedlo, da „[č]eprav si […] določbe Konvencije [št. 170 Mednarodne organizacije dela o varnosti pri uporabi kemikalij pri delu] in določbe navedenih direktiv[, ki posegajo na področja, vključena v del III te konvencije,] niso v nasprotju, pa je treba priznati, da se III. del [zadevne k]onvencije […] nanaša na področje, ki ga večinoma že urejajo pravila Skupnosti, postopno sprejeta od leta 1967 z namenom še popolnejše uskladitve in namenjena, po eni strani, odpravi ovir za trgovanje zaradi razhajanj med zakonodajami držav članic, in po drugi strani, sočasnemu zagotavljanju varstva prebivalstva in okolja“. ( 25 )

46. Zdi se, da se je Sodišče v drugi fazi preusmerilo k ožjemu dojemanju pojma vpliva na skupna pravila, tako da je uporabo načela vzporednosti zunanje in notranje pristojnosti pogojilo s tremi posebnimi merili. Tako je Sodišče v mnenju 1/94 z dne 15. novembra 1994 ( 26 ) o Splošnem sporazumu o trgovini s storitvami in Sporazumu o trgovinskih vidikih pravic intelektualne lastnine najprej navedlo, da „izključna zunanja pristojnost Skupnosti ne izhaja ipso facto iz njene pristojnosti, da izdaja predpise na notranji ravni“, ( 27 ) in da „[p]ristojnost Skupnosti postane izključna, le če so bili izdani skupni predpisi na notranji ravni“, ( 28 ) ter ugotovilo, da „glede vseh vprašanj o prevozu še niso bili izdani skupni predpisi“, ( 29 ) nato pa je še menilo, da Skupnost pridobi izključno zunanjo pristojnost, ko „v svoje notranje pravne akte vključi[…] klavzule o obravnavi državljanov tretjih držav ali [ko] svojim institucijam izrecno podeli[…] pristojnost za pogajanja s tretjimi državami“ ( 30 ) ali „izved[e] celovito uskladitev predpisov“ ( 31 ).

47. Ta ožji pristop, na podlagi katerega ne zadostuje več ugotovitev dovolj pomembnega območja sovpadanja med področjem, urejenim s skupnimi pravili, in področjem, urejenim s predvidenim mednarodnim sporazumom, je bil potrjen ali celo razširjen s sodbami z dne 5. novembra 2002 ( 32 ) imenovanimi „odprto nebo“.

48. Zdi se, da se je Sodišče v tretji fazi, ki jo je začelo z zgoraj navedenim mnenjem 1/03 v zvezi s Konvencijo o pristojnosti in priznavanju ter izvrševanju sodnih odločb v civilnih in gospodarskih zadevah, ( 33 ) v katerem je povzelo svojo sodno prakso, vrnilo k širšemu pojmovanju vpliva na skupna pravila. Ob tem je zlasti poudarilo, da so tri predpostavke iz zgoraj navedenega mnenja 1/94 in zgoraj navedenih sodb „odprto nebo“ le „primeri“, ( 34 ) izraženi v posebnem kontekstu. Sodišče je „zelo na splošno“ ( 35 ) priznalo izključno pristojnost Skupnosti, kadar je sklenitev sporazuma s strani držav članic nezdružljiva z enotnostjo skupnega trga in enotno uporabo prava Skupnosti, ( 36 ) ter še dodalo, da ni nujno, da se področje, ki ga pokriva mednarodni sporazum, popolnoma ujema s področjem, ki ga pokrivajo predpisi Skupnosti. ( 37 )

49. Sodišče je poleg tega izoblikovalo analitično metodo za opredelitev, ali je merilo, zajeto v besedni zvezi „področje, ki ga večinoma že urejajo pravila Skupnosti“, izpolnjeno, pri čemer je navedlo, da mora analiza temeljiti ne le na razsežnosti zadevnih pravil, temveč tudi na njihovi naravi in vsebini, ter hkrati opozorilo, da je treba upoštevati trenutno stanje prava Skupnosti na zadevnem področju in perspektive njegovega razvoja, če so te v času zadevne analize predvidljive. ( 38 )

50. Nazadnje je poudarilo, da je bistveno zagotoviti enotno in povezano uporabo predpisov Skupnosti in dobro delovanje sistema, katerega del so, z namenom ohraniti polno učinkovitost prava Skupnosti. ( 39 )

51. Ob upoštevanju tako postavljenih pogojev za to, da Unija pridobi izključno zunanjo pristojnost prek izvajanja svoje notranje pristojnosti, je treba raziskati – na podlagi analitične metode Sodišča – prvič, ali in v kolikšnem obsegu je Unija sprejela skupna pravila o potrdilih o izvoru, in drugič, ali lahko dejstvo, da je Italijanska republika sprejela določbe o sklenitvi sporazuma o priznanju potrdil o izvoru s Švicarsko konfederacijo, vpliva na zadevna pravila.

2. Obstoj skupnih pravil

52. Za razumevanje natančnega obsega izvajanja notranje pristojnosti Unije in obsega „zasedenosti terena“, ki izhaja iz tega, je treba poleg Direktive 2001/77 nujno upoštevati še Direktivo 2009/28/ES, ( 40 ) pa tudi predvidljivi razvoj prava Unije.

a) Direktiva 2001/77

53. Kot izhaja iz naslova, preambule in člena 1 Direktive 2001/77, je njen namen spodbujati zeleno električno energijo na notranjem trgu električne energije z določitvijo količinskih ciljev v zvezi z napredkom, kar zadeva delež obnovljivih virov energije v mešanici energetskih virov posameznih držav članic.

54. Ta direktiva ima dve bistveni značilnosti.

55. Prvič, kar zadeva potrdila o izvoru, sta z njo določena uskladitev in vzajemno priznavanje.

56. Eden od ukrepov, določenih z Direktivo 2001/77 za uresničitev cilja razvoja proizvodnje zelene električne energije, je uvedba potrdila o izvoru. Zakonodajalec Unije se še zdaleč ni omejil le na izoblikovanje minimalnih standardov, ampak je uskladil več vidikov tega področja in hkrati uvedel še načelo vzajemnega priznavanja. Zlasti je uvedel enotno opredelitev potrdila o izvoru za celotno Unijo, ( 41 ) pri čemer je bilo temu potrdilu dodeljeno tudi enotno področje uporabe ( 42 ) na ravni Unije. V tej direktivi so tudi natančno navedeni podatki, ki jih mora vsebovati potrdilo o izvoru, ( 43 ) hkrati pa so določena tudi skupna pravila v zvezi z obnovljivimi viri energije, za katere se lahko izda zadevno potrdilo. ( 44 ) Državam članicam je naložena opredelitev objektivnih, preglednih in nediskriminatornih kriterijev, ( 45 ) hkrati pa morajo za nadzor nad izdajanjem navedenih potrdil imenovati še pristojna telesa, ki so neodvisna v odnosu do proizvodnih in distribucijskih dejavnosti. ( 46 ) Države članice si morajo prizadevati tudi za natančnost in zanesljivost potrdil o izvoru. ( 47 ) Nazadnje jim je z zadevno direktivo naloženo še priznanje potrdil o izvoru, ki jih izda druga država članica, vzpostavljen pa je tudi nadzor Komisije nad zavrnitvijo priznanja teh potrdil. ( 48 )

57. Druga značilnost Direktive 2001/77 je, da je po naravi začasna.

58. Kot izhaja iz člena 1 te direktive, je njen namen tudi „ustvariti podlago za prihodnji okvir navedenega trga Skupnosti“. ( 49 ) Ta direktiva določa, da Komisija najkasneje do 27. oktobra 2005 predloži poročilo o izkušnjah pri uporabi in sožitju različnih mehanizmov za podporo zeleni energiji, ki mu po potrebi priloži predlog za okvir Skupnosti v zvezi s programi podpore, ( 50 ) najkasneje do 31. decembra 2005 pa še zbirno poročilo o izvajanju Direktive 2001/77, s katerim, če je to primerno, posreduje nadaljnje predloge Evropskemu parlamentu in Svetu Evropske unije. ( 51 ) Zaradi začasne narave zadevne direktive je treba njene določbe razlagati dinamično, pri čemer je treba upoštevati dolgoročne cilje predpisov na področju spodbujanja zelene energije in razvoj od njenega sprejetja. Torej je bistveno, da se področje, ki ga urejajo skupna pravila, opredeli ob upoštevanju Direktive 2009/28.

b) Direktiva 2009/28

59. Direktiva 2001/77 je bila s 1. januarjem 2012 v celoti razveljavljena z Direktivo 2009/28, ki določa – kot izhaja iz njene uvodne izjave 13 in člena 3 – obvezne nacionalne cilje v zvezi z deležem zelene energije v celotni porabi energije.

60. V zvezi s tem zadevni člen vključuje cilj najmanj 20‑odstotnega deleža zelene energije v končni bruto porabi energije Unije, ki ga je treba uresničiti do leta 2020.

61. V tem okviru člen 3(3), prvi pododstavek, točka (b), Direktive 2009/28 med ukrepi, ki jih lahko uporabijo države članice za uresničitev svojih ciljev, vključuje tudi ukrepe sodelovanja s tretjimi državami. Direktiva 2009/28 torej drugače kakor Direktiva 2001/77 vključuje dodaten sklop v zvezi z mednarodnimi odnosi, na podlagi katerega je državam članicam dovoljeno sodelovanje s tretjimi državami pri vseh vrstah skupnih projektov, ki zadevajo proizvodnjo zelene električne energije, pri čemer je določeno, da se lahko električna energija, uvožena iz tretje države, pod nekaterimi pogoji, navedenimi v členih 9 in 10 te direktive, upošteva za namene ocene doseganja splošnih nacionalnih ciljev. Precej presenetljivo je, da zadevna direktiva celo določa, da se lahko po odobritvi Komisije upošteva tudi električna energija, ki je bila proizvedena in porabljena v tretji državi v posebnem okviru izgradnje povezovalnih vodov z zelo velikim časovnim zamikom, če naj bi se ti vodi uporabljali za izvoz zelene električne energije v Unijo. Kot je navedeno v uvodni izjavi 39 te direktive, je mogoče zadevno možnost utemeljiti z dejstvom, da so projekti v tretjih državah, kot je načrt za sončno energijo v Sredozemlju, v velikem evropskem interesu.

62. Z Direktivo 2009/28 je bil poleg tega nekoliko spremenjen sistem potrdil o izvoru, zlasti z dodatnimi pojasnili glede oblike in vsebine teh potrdil. Vendar so ta še vedno zasnovana izključno kot dokazni instrument.

c) Predvidljivi razvoj prava Unije

63. V zvezi s ciljem razvoja deleža zelene energije je treba opozoriti, da se spodbujanje proizvodnje zelene energije v Uniji šteje za bistveni cilj, ki se priznava na ravni Unije. Tako je v sporočilu Komisije z dne 22. januarja 2014 ( 52 ) povečanje minimalnega deleža zelene energije na 27 % leta 2030 navedeno kot eden glavnih ciljev, dogovorjenih na ravni Unije, katerega uresničitev naj bi bila zagotovljena z novim sistemom upravljanja, ki temelji na izvajanju nacionalnih energetskih načrtov. Zanimiva je ugotovitev, da določitev zavezujočega cilja na ravni Unije kaže na nov, bolj kolektiven, povezan in usklajen pristop k spodbujanju zelene energije.

64. Za konec se lahko na podlagi analize Direktive 2001/77, Direktive 2009/28 in predvidljivega razvoja prava Unije ugotovi, da je področje potrdil o izvoru, ki se kot celota šteje za enega ključnih instrumentov spodbujanja zelene energije v Uniji, že večinoma urejeno s pravom Unije.

65. Oceniti je še treba, ali enostransko delovanje Italijanske republike vpliva na obstoječa skupna pravila s tega področja.

3. Vpliv na skupna pravila zaradi delovanja države

66. Ni sporno, da člen 20(3) zakonske uredbe št. 387 s tem, da oprostitev obveznosti nakupa zelenih certifikatov za električno energijo, uvoženo iz tretje države, pogojuje s sklenitvijo sporazuma s to državo z namenom, da se izvor „uvožene [zelene] električne energije […] zagotovi kot tak v smislu člena 5 Direktive 2001/77“, temu sporazumu podeljuje materialnopravno področje, ki natančno sovpada s področjem, urejenim z zadevno direktivo. Hkrati je treba še ugotoviti, da je mogoče prekrivanje zadevnih področij predvidenega sporazuma in navedene direktive dokazati tudi s tem, da besedilo nacionalnega zakona izrecno napotuje na določbe člena 5 Direktive.

67. Drži sicer, da besedilo zadevnega zakona zgolj s sklicem na potrdilo o izvoru, kot je urejeno s pravom Unije, še ne ustvarja očitne neskladnosti med vsebino Direktive 2001/77 in vsebino predvidenih sporazumov in bi torej lahko Italijanska republika, ki jo zavezujeta obe besedili, spoštovala določbe prvega, ne da bi morala zato kršiti obveznosti, ki izhajajo iz določb drugega. Vendar je državam članicam – če predvideni mednarodni sporazumi kot v obravnavanem primeru spadajo na področje uporabe skupnih pravil ali vsekakor na področje, ki je že večinoma urejeno s takimi pravili – odvzeta zunanja pristojnost, tudi če ni protislovja med zadevnimi pravili in sporazumi. ( 53 ) Tako nevtralnost pri vplivu na skupna pravila v smislu doktrine iz zgoraj navedene sodbe AETR je mogoče pojasniti s potrebo po zagotovitvi enotnosti in učinkovitosti prava Unije, ki bi bili lahko ogroženi, če bi države članice razpršeno sprejemale ukrepe. ( 54 )

68. Poleg tega menim, da z napotilom iz italijanske zakonodaje na člen 5 Direktive 2001/77 ni mogoče popolnoma izključiti nezdružljivosti obveznosti, ki jih sprejema Italijanska republika v odnosu do tretjih držav, in predpisi Unije. Zlasti ni mogoče z ničimer zagotoviti, da bi sporazum dovoljeval le izdajanje potrdil o izvoru za zeleno električno energijo, ki ustreza opredelitvi iz člena 2 te direktive. ( 55 )

69. Poleg tega sklenitev sporazuma glede priznavanja potrdil o izvoru med državo članico in tretjo državo po mojem mnenju ni v skladu s cilji politike Unije na področju razvoja zelene energije in lahko ogrozi polni učinek zakonodaje Unije. V zvezi s tem je treba poudariti, da so bila potrdila o izvoru, katerih namen je dokazovanje zelenega izvora proizvedene električne energije, izoblikovana zaradi poenostavitve trgovine z zeleno električno energijo na notranjem trgu električne energije in spodbujanja konkurence med proizvajalci, zlasti tako, da se končnim odjemalcem omogoči seznanjenost z izvorom kupljene električne energije.

70. Uresničevanje ciljev, na katerih temeljita okoljska in energetska politika Unije – kot so prednostno odpravljanje okoljske škode pri viru, zmanjševanje emisij toplogrednih plinov, povečevanje proizvodnje zelene energije v celotni Uniji, razvoj možnosti za rast in delovna mesta v državah članicah ter spodbujanje zanesljivosti oskrbe in zmanjševanja odvisnosti od uvožene energije – je neločljivo povezano z usodo uvoza zelene energije iz tretjih držav.

71. To, da države članice sklepajo mednarodne sporazume s tretjimi državami, lahko ogrozi uresničevanje navedenih ciljev, saj bi delovanje Unije za zaščito okolja očitno izgubilo polni učinek, če bi lahko posamezne države članice prosto odločale, ali in v kolikšnem obsegu želijo podpreti uvoz zelene električne energije iz tretjih držav. Kot je v pisnih in ustnih stališčih poudarila Komisija, bi lahko nacionalna zakonodaja iz zadeve v glavni stvari z določbo o sklenitvi mednarodnih sporazumov, s katerimi se priznajo prednosti v zvezi z uvozom zelene električne energije iz tretjih držav, spodbudila uvoz zelene električne energije iz teh držav v škodo zelene električne energije, proizvedene v državah članicah. Dalje, čeprav je GSE na obravnavi zatrdil, da zelena električna energija, ki je bila uvožena iz Švice, ni bila obračunana pri uresničevanju nacionalnih ciljev, sklenitev mednarodnega sporazuma med državo članico in tretjo državo ne ponuja nobenega jamstva v zvezi s tem. Poleg tega je treba še opozoriti, da se zdi, da člen 20(4) zakonske uredbe št. 387, ki je del nacionalnega spisa, predloženega sodnemu tajništvu Sodišča, omogoča, da se za izpolnitev nacionalnega cilja upošteva uvožena zelena energija – pa naj bo uvožena iz tretje države, če je bil sklenjen sporazum med pristojnima ministrstvoma Italijanske republike in zadevne tretje države. Nazadnje poudarjam, da to vprašanje odslej ureja Direktiva 2009/28, tako da usklajuje ravnanje držav članic v razmerju do tretjih držav. ( 56 )

72. Nazadnje, potrebni učinek – v smislu doktrine iz zgoraj navedene sodbe AETR – skupnih pravil, ki jih je Unija sprejela na področju potrdil o izvoru, se kumulira s polnim učinkom določb Pogodb v zvezi z varstvom okolja, s čimer se Uniji podeli izključna pristojnost za sklepanje vseh sporazumov na področju, urejenem z Direktivo 2001/77, s tretjimi državami, zato so državam članicam odvzete vse pravice za prevzemanje obveznosti glede priznavanja potrdil o izvoru, če bi te lahko vplivale na določbe zadevne direktive ali spremenile njeno področje uporabe.

73. Vendar menim, da je mogoče tako rešitev izpodbijati s tremi ugovori.

74. Prvega je predstavila italijanska vlada in temelji na vlogi, ki jo Direktiva 2001/77 priznava državam članicam pri organizaciji sistema potrdil o izvoru. Ker morajo na podlagi zadevne direktive države članice opredeliti objektivne, pregledne in nediskriminatorne kriterije, s katerimi se jamči za izvor zelene električne energije, ter poskrbeti za imenovanje teles, pristojnih za nadzor nad izdajanjem potrdil o izvoru, in za vzpostavitev ustreznih mehanizmov za zagotavljanje natančnosti in zanesljivosti teh potrdil, naj bi bil z njo določen „zakonodajni prispevek“ držav članic ali, povedano drugače, priznana naj bi jim bila vzporedna pristojnost.

75. Ta prvi ugovor je mogoče zlahka zavrniti. Sodišče je že večkrat odločilo, da je mogoče direktivo obravnavati kot skupno pravilo, iz katerega lahko izhaja priznanje izključne zunanje pristojnosti, ( 57 ) pri čemer se v tem primeru odvzem pristojnosti državam članicam spreminja glede na normativno intenzivnost direktive in manevrski prostor, ki jim je prepuščen za določitev podrobnih pravil v okviru povezane pristojnosti za izvajanje. ( 58 ) To, da je zakonodajalec Unije državam članicam prepustil nekatere naloge v zvezi z izdajanjem potrdil o izvoru, še ne pomeni, da področje zadevnih potrdil kot celota ni že večinoma usklajeno s pravom Unije.

76. Drugi ugovor, ki je morda še najprepričljivejši, temelji na razlikovanju, ki ga Direktiva 2001/77 uvaja med potrdili o izvoru in zelenimi certifikati, ter na pristojnosti, ki je bila prepuščena državam članicam, da opredelijo, ali je električna energija, katere zeleni izvor je dokazan s potrdilom o izvoru, upravičena do podpornih mehanizmov ali ne. Po navedbah italijanske vlade in GSE spada sistem iz zadeve v glavni stvari, ki je program pomoči v smislu zadevne direktive, med posebne pravice, ki se s to direktivo tako priznavajo državam članicam.

77. Ta ugovor me ne prepriča iz spodaj navedenih treh razlogov.

78. Prvič, iz predložitvene odločbe jasno izhaja, da je področje uporabe mednarodnih sporazumov, katerih sklenitev je predvidena z zakonsko uredbo št. 387, širše od samih programov podpore, saj naj bi ti sporazumi splošneje vključevali priznanje potrdil o izvoru ne glede na to, ali se ta uporabljajo v okviru programa pomoči ali ne.

79. Drugič, v splošnem in že po naravi začasnem sistemu ukrepov podpore zelenim energijam, ki je bil vzpostavljen z Direktivo 2001/77 za izpolnjevanje ciljev, postavljenih za leto 2010 pred predvidenim izoblikovanjem resničnega okvira Skupnosti, po mojem mnenju preostale pristojnosti, ki se državam članicam priznava za ukrepanje z nacionalnimi določbami v okoliščinah, za katere se je Unija začasno odločila, da jih ne bo uredila s postavitvijo skupnih pravil, ni mogoče razlagati v smislu, da države s tem pridržijo pristojnost, temveč gre za začasno pooblastilo, ki jim ga je podelil zakonodajalec Unije v okviru izvajanja prava Unije. Menim, da je Unija izrazila jasno voljo, da v celoti izvršuje svojo pristojnost na zadevnem področju, vključno z opredelitvijo področja uporabe potrdil o izvoru z vidika nacionalnih programov pomoči, tudi če je za to področje začasno pooblastila države članice.

80. V zvezi s tem je treba po analogiji opozoriti, da je Sodišče v zgoraj navedenem mnenju 1/03 glede na „splošnost in povezanost“ ( 59 ) sistema pravil o izogibanju sporov o pristojnosti sodišč, ki je bil uveden z Uredbo Sveta št. 44/2001 z dne 22. decembra 2000 o pristojnosti in priznavanju ter izvrševanju sodnih odločb v civilnih in gospodarskih zadevah, ( 60 ) določbo te uredbe, ki je napotovala na zakonodajo držav članic, ( 61 ) razlagalo kot izvajanje prava Unije.

81. Tretjič, pristojnost, ki se priznava državam članicam, je omejena izključno na določitev podpore zeleni energiji iz druge države članice, zato se mi ne zdi, da bi bilo mogoče z njo utemeljiti pristojnost za sklenitev mednarodnega sporazuma s tretjo državo. Poleg tega sem v sklepnih predlogih v združenih zadevah Essent Belgium (od C‑204/12 do C‑208/12) in v zadevi Ålands Vindkraft (C‑573/12), ki sta trenutno v obravnavi pred Sodiščem, pojasnil, zakaj menim, da se taka pristojnost ne sklada s primarnim pravom.

82. S tretjim ugovorom se izpodbijata stvarnost in dejanskost vpliva na skupna pravila, ker na datum dejstev iz spora o glavni stvari Italijanska republika in Švicarska konfederacija še nista sklenili sporazuma o priznanju potrdil o izvoru. Povedano drugače, ali lahko nacionalna določba, ki le predvideva sklenitev mednarodnega sporazuma, vpliva na skupna pravila?

83. Po mojem mnenju je treba na to vprašanje odgovoriti pritrdilno. Prvič, sprejetje nacionalne določbe, ki predvideva sklenitev mednarodnega sporazuma, nemudoma povzroči teoretični vpliv na skupna pravila, saj je v nasprotju z učinkom odvzema pristojnosti državam članicam zaradi izvajanja notranje pristojnosti Unije. Drugič, nacionalna določba, kot je tista iz zadeve v glavni stvari, bi lahko resnično vplivala na skupna pravila, če bi bil sporazum dejansko sklenjen, kar zadostuje za utemeljitev uporabe doktrine iz zgoraj navedene sodbe AETR.

84. Menim, da takšna široka razlaga pojma vpliva izhaja iz sodne prakse. Tako je Sodišče v sodbi z dne 12. februarja 2009 v zadevi Komisija proti Grčiji ( 62 ) v okviru tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, ki jo je Komisija vložila zoper Helensko republiko, menilo, da „bi lahko“ ( 63 ) že pobuda, ki jo je sprejela država članica v mednarodni organizaciji, vplivala na zakonodajo Unije, saj lahko ta pobuda sproži proces, ki bi lahko privedel do sprejetja novih pravil, ki bi vplivala na to zakonodajo. ( 64 )

85. To utemeljitev lahko po analogiji razširimo na kakršno koli delovanje države članice, ki bi lahko privedlo do sprejetja mednarodnih standardov, ki bi lahko vplivali na skupna pravila, ki jih sprejme Unija. ( 65 )

86. Takšna je določba iz zadeve v glavni stvari.

87. Ker so bili navedeni ugovori zavrnjeni, Sodišču predlagam, naj na prvo vprašanje odgovori, da potrdila o izvoru spadajo na področje, večinoma že urejeno s skupnimi pravili, ki so bila postopoma sprejeta od Direktive 2001/77, da bi z njimi zagotovili še večjo usklajenost, zato je izvajanje notranje pristojnosti Unije povzročilo izključno zunanjo pristojnost, ki nasprotuje nacionalni določbi, kot je tista iz zadeve v glavni stvari, ki določa sklenitev mednarodnih sporazumov o priznanju potrdil o izvoru med zadevno državo članico in tretjimi državami.

C – Drugo vprašanje

88. Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je državam članicam zaradi izvajanja notranje pristojnosti Unije po sprejetju Direktive 2001/77 odvzeta pravica sklepanja sporazumov s tretjimi državami, tudi če je zadevna tretja država Švicarska konfederacija, ki jo z Unijo povezuje sporazum o prosti trgovini.

89. Če se ne oddaljim od formulacije vprašanja, je odgovor na to vprašanje preprost. Dejstvo, da je Švicarska konfederacija sklenila sporazum o prosti trgovini, v ničemer ne vpliva na pravila, ki urejajo porazdelitev pristojnosti med Unijo in državami članicami. Če se torej vprašanje razume na ta način, je treba nanj odgovoriti nikalno.

90. Drži sicer, da bi se lahko to vprašanje razlagalo tudi širše: ali je nacionalna določba, kot je tista iz zadeve v glavni stvari – ki v primeru neobstoja sporazuma med Italijansko republiko in Švicarsko konfederacijo uvozniku zelene električne energije, proizvedene v Švici, nalaga (pod grožnjo s sankcijo) nakup zelenih certifikatov, ki ustrezajo določenemu deležu uvožene zelene električne energije – v skladu z načelom prostega pretoka blaga in prepovedjo ukrepov z učinkom, enakim količinskim omejitvam pri uvozu?

91. Vendar iz besedila različnih vprašanj jasno izhaja, da je želelo predložitveno sodišče pridobiti le pojasnila v zvezi z morebitno izključnostjo zunanje pristojnosti Unije.

92. Zato dvomim, da bi informacije, ki jih je predložilo predložitveno sodišče, zadostovale za to, da bi lahko zainteresirane strani, kot so opredeljene v členu 23 Statuta Sodišča Evropske unije, predložile stališča o vprašanju, kot sem ga pravkar preoblikoval.

93. Da pa bi predložitvenemu sodišču zagotovil koristen odgovor, mu bom nakazal nekaj parametrov, ki jih je treba upoštevati.

94. V drugačnih okoliščinah ( 66 ) sem že pojasnil, zakaj menim, da so nacionalne omejitve uvoza zelene električne energije iz druge države članice diskriminatorne omejitve trgovine med državami članicami, ki jih ni mogoče utemeljiti z nujnimi zahtevami v zvezi z varstvom okolja.

95. Po drugi strani menim, da je s temi zahtevami mogoče v celoti utemeljiti omejitve uvoza zelene električne energije iz tretje države, kot je Švicarska konfederacija, še zlasti pa je treba po mojem mnenju v celoti upoštevati vse utemeljitve iz sodbe z dne 13. marca 2001 v zadevi PreussenElektra. ( 67 )

96. V zvezi s tem je treba zlasti opozoriti, da v primeru neobstoja sistema vzajemnega priznavanja potrdil o izvoru ni mogoče jamčiti za zeleni izvor električne energije, proizvedene v tretji državi, kot je mogoče zanj jamčiti za električno energijo, proizvedeno v drugi državi članici, in da Švicarska konfederacija, ki se z Unijo že več let pogaja o sklenitvi dvostranskega sporazuma o električni energiji, ( 68 ) ne sodeluje niti pri okoljski politiki Unije ( 69 ) niti pri uresničevanju notranjega trga energije.

97. Zato menim, da je ovira za trgovino, ki bi jo lahko povzročila obveznost nakupa zelenih certifikatov, utemeljena z vidika člena 20 sporazuma o prosti trgovini.

D – Tretje vprašanje

98. Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali priznanje izključne zunanje pristojnosti Uniji nasprotuje nacionalni določbi, ki priznavanje potrdil o izvoru, ki jih izdajo tretje države, pogojuje s sklenitvijo sporazuma ne med zadevnima državo članico in tretjo državo, temveč med nacionalnim upravljavcem omrežja zadevne države članice in analognim organom tretje države.

99. Navedel sem že, zakaj menim, da to vprašanje ni dopustno. ( 70 ) Torej ga bom preučil le subsidiarno.

100. Člen 4(6) ministrske uredbe z dne 11. novembra 1999 napotuje na sklenitev sporazuma med upravljavcem italijanskega omrežja in analognim organom tretje države, pri čemer so določena pravila za potrebna preverjanja.

101. Sporazum, katerega sklenitev je predvidena, torej ni mednarodni sporazum v smislu mednarodnega javnega prava, temveč je pogodba javnega ali zasebnega prava, ki jo skleneta upravljavca električnih omrežij.

102. Glavna posledica postopnega odvzema pristojnosti državam članicam na mednarodnem področju vzporedno z izvajanjem pristojnosti Unije na notranji ravni je odprava pristojnosti zadevnih držav za sklepanje mednarodnih sporazumov na področju, urejenem s predpisi Unije.

103. Vendar morajo države članice splošneje spoštovati načelo lojalnega sodelovanja pri izvajanju pristojnosti in zahtevo po enotnosti pri mednarodni zastopanosti Unije, ki je izraz tega načela. Torej dejstva, da ima Unija izključno pristojnost, ne morejo zaobiti tako, da prikrijejo izvajanje zakonodajne pristojnosti s podelitvijo pristojnosti javnim ali zasebnim organom pod njihovim nadzorom, ki jih zadolžijo za sklenitev sporazuma s primerljivim organom tretje države.

104. Zato podobno kot Komisija menim, da je za zadevne nacionalne predpise mogoče uporabiti utemeljitev iz odgovora na prvo vprašanje.

105. Na tretje vprašanje je zato treba odgovoriti, da izključna zunanja pristojnost, ki je posledica tega, da Unija izvaja notranjo prisotjnost, ob upoštevanju načela lojalnega sodelovanja nasprotuje nacionalni določbi, ki se sklicuje na predhodni sporazum, ki ni bil sklenjen med zadevnima državo članico in tretjo državo, temveč med upravljavcema omrežij teh dveh držav, če je namen ali posledica take določbe obiti nemožnost držav članic, da sklepajo mednarodne sporazume s tretjimi državami.

V – Predlog

106. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Consiglio di Stato, odgovori: 1. Potrdila o izvoru spadajo na področje, večinoma že urejeno s skupnimi pravili, ki so bila postopoma sprejeta od Direktive 2001/77/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. septembra 2001 o spodbujanju proizvodnje električne energije iz obnovljivih virov energije na notranjem trgu z električno energijo, da bi z njimi zagotovili še večjo usklajenost, zato je izvajanje notranje pristojnosti Evropske unije povzročilo izključno zunanjo pristojnost, ki nasprotuje nacionalni določbi, kot je tista iz zadeve v glavni stvari, ki določa sklenitev mednarodnih sporazumov o priznanju potrdil o izvoru med zadevno državo članico in tretjimi državami. 2. Dejstvo, da je zadevna tretja država Švicarska konfederacija, s katero je Evropska gospodarska skupnost 22. julija 1972 sklenila sporazum o prosti trgovini, ki je bil v imenu Skupnosti sklenjen, sprejet in potrjen z Uredbo Sveta (EGS) št. 2840/72 z dne 19. decembra 1972, kakor je bila spremenjena s Sklepom Skupnega odbora ES-Švica št. 1/2000 z dne 25. oktobra 2000, ne vpliva na predhodno vprašanje. 3. Izključna zunanja pristojnost, ki je posledica tega, da Unija izvaja notranjo pristojnost, ob upoštevanju načela lojalnega sodelovanja nasprotuje nacionalni določbi, ki se sklicuje na predhodni sporazum, ki ni bil sklenjen med zadevnima državo članico in tretjo državo, temveč med upravljavcema omrežij teh dveh držav, če je namen ali posledica take določbe obiti nemožnost držav članic, da sklepajo mednarodne sporazume s tretjimi državami.

( 1 ) Jezik izvirnika: francoščina.

( 2 ) 22/70, Recueil, str. 263.

( 3 ) Zaradi lažjega izražanja bom to energijo poimenoval „zelena energija“.

( 4 ) UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 12, zvezek 2, str. 121.

( 5 ) Sporazum, ki je bil v imenu Skupnosti sklenjen, sprejet in potrjen z Uredbo Sveta (EGS) št. 2840/72 z dne 19. decembra 1972 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 11, str. 104), kakor je bila spremenjena s Sklepom Skupnega odbora ES-Švica št. 1/2000 z dne 25. oktobra 2000 (UL L 51, str. 1, v nadaljevanju: sporazum o prosti trgovini).

( 6 ) Ta člen določa, da „[s]porazum [o prosti trgovini] ne preprečuje prepovedi ali omejitev uvoza, izvoza ali tranzita blaga, ki so utemeljene z razlogi javne morale, javnega reda ali javne varnosti, varovanja življenja in zdravja ljudi, živali ali rastlin; varstva narodnih bogastev z umetniško, zgodovinsko ali arheološko vrednostjo ali z varstvom industrijske in poslovne lastnine ali predpisov v zvezi z zlatom in srebrom. Take prepovedi ali omejitve ne smejo biti sredstvo samovoljnega razlikovanja ali prikritega omejevanja trgovinske menjave med pogodbenicama“.

( 7 ) V nadaljevanju: Green Network.

( 8 ) V nadaljevanju: zelena električna energija.

( 9 ) GURI št. 75 z dne 31. marca 1999, v nadaljevanju: zakonska uredba št. 79.

( 10 ) V nadaljevanju: GSE.

( 11 ) Redno dopolnilo h GURI št. 25 z dne 31. januarja 2004, v nadaljevanju: zakonska uredba št. 387.

( 12 ) UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 12, zvezek 2, str. 3.

( 13 ) Glej zlasti sodbi z dne 7. marca 2013 v zadevi Efir (C‑19/12, točki 26 in 27 ter navedena sodna praksa) in z dne 25. aprila 2013 v zadevi Jyske Bank Gibraltar (C‑212/11, točka 38 in navedena sodna praksa).

( 14 ) Sodba z dne 8. decembra 2011 v zadevi Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (C-157/10, ZOdl., str. I-13023, točke od 17 do 21).

( 15 ) Glej v tem smislu sodbe z dne 1. oktobra 2009 v zadevi Komisija proti Svetu (C-370/07, ZOdl., str. I-8917, točka 49), z dne 9. marca 2010 v zadevi ERG in drugi (C-378/08, ZOdl., str. I-1919, točka 55), z dne 8. marca 2011 v zadevi Lesoochranárske zoskupenie (C-240/09, ZOdl., str. I-1255, točka 31) ter sodbi z dne 29. marca 2012 v zadevi Komisija proti Poljski (C‑504/09 P, točka 79) in v zadevi Komisija proti Estoniji (C‑505/09 P, točka 81).

( 16 ) Glej zgoraj navedeno sodbo Lesoochranárske zoskupenie (točka 35).

( 17 ) Zgoraj navedena sodba AETR (točka 16).

( 18 ) Ibidem (točka 17). Moj poudarek.

( 19 ) Ibidem (točka 18).

( 20 ) Glej mnenje 2/91 z dne 19. marca 1993 (Recueil, str. I‑1061, točka 11).

( 21 ) Glej sodbo z dne 14. julija 2005 v zadevi Komisija proti Nemčiji (C-433/03, ZOdl., str. I-6985, točka 45 in navedena sodna praksa).

( 22 ) Uredba Sveta z dne 25. marca 1969 o uskladitvi nekatere socialne zakonodaje v zvezi s cestnim prevozom (UL L 77, str. 49).

( 23 ) Točka 30. Moj poudarek.

( 24 ) Točka 31. Moj poudarek.

( 25 ) Točka 25. Moj poudarek. Sodišče je odtlej večkrat uporabilo formulacijo „področje, ki ga večinoma že urejajo“„pravila Skupnosti“ ali „skupna pravila“ (glej mnenje 1/03 z dne 7. februarja 2006 (ZOdl., str. I‑1145, točka 126); sodbi z dne 5. novembra 2002 v zadevi Komisija proti Avstriji (C-475/98, Recueil, str. I-9797, točka 97) in z dne 2. junija 2005 v zadevi Komisija proti Luksemburgu (C-266/03, ZOdl., str. I-4805, točka 43) ter zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Nemčiji (točka 45)).

( 26 ) Recueil, str. I‑5267.

( 27 ) Točka 77.

( 28 ) Ibidem.

( 29 ) Ibidem. Moj poudarek.

( 30 ) Točka 95.

( 31 ) Točka 96. Moj poudarek.

( 32 ) Sodbe v zadevah Komisija proti Združenemu kraljestvu (C-466/98, Recueil, str. I-9427), Komisija proti Danski (C-467/98, Recueil, str. I-9519), Komisija proti Švedski (C-468/98, Recueil, str. I-9575), Komisija proti Finski (C-469/98, Recueil, str. I-9627), Komisija proti Belgiji (C-471/98, Recueil, str. I-9681), Komisija proti Luksemburgu (C-472/98, Recueil, str. I-9741), zgoraj navedena sodba Komisija proti Avstriji in sodba v zadevi Komisija proti Nemčiji (C-476/98, Recueil, str. I-9855).

( 33 ) Konvencija, podpisana 30. oktobra 2007, ki je bila odobrena v imenu Skupnosti s Sklepom Sveta 2009/430/ES z dne 27. novembra 2008 (UL 2009, L 147, str. 1).

( 34 ) Zgoraj navedeno mnenje 1/03 (točka 121).

( 35 ) Ibidem (točka 122).

( 36 ) Ibidem.

( 37 ) Ibidem (točka 126).

( 38 ) Ibidem.

( 39 ) Ibidem (točka 128).

( 40 ) Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov, spremembi in poznejši razveljavitvi direktiv 2001/77/ES in 2003/30/ES (UL L 140, str. 16).

( 41 ) Člen 5 Direktive 2001/77.

( 42 ) Člen 5(3), druga alinea, in člen 4 te direktive.

( 43 ) Člen 5(3), prva alinea, Direktive 2001/77. Potrdilo o izvoru mora vsebovati podatke o energetskem viru, iz katerega je bila električna energija proizvedena, z navedbo datumov in krajev proizvodnje, v primeru hidroelektrarn pa tudi podatke o zmogljivosti.

( 44 ) Kot izhaja iz člena 2(a) v povezavi s členom 5(1) te direktive, so obnovljivi viri energije, za katere je treba izdati potrdilo o izvoru, veter, sončna energija, geotermalna energija, energija valov, energija plimovanja, vodna energija, biomasa, odlagališčni plin, plin iz naprav za čiščenje odplak in bioplin.

( 45 ) Člen 5(1), prvi stavek, zadevne direktive.

( 46 ) Člen 5(2) Direktive 2001/77.

( 47 ) Člen 5(5) te direktive.

( 48 ) Člen 5(4) Direktive 2001/77.

( 49 ) Moj poudarek.

( 50 ) Člen 4(2) zadevne direktive.

( 51 ) Člen 8 te direktive.

( 52 ) Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij o okviru podnebne in energetske politike za obdobje 2020–2030 (COM(2014) 15 final).

( 53 ) Glej točko 41 teh sklepnih predlogov.

( 54 ) Glej v tem smislu točko 71 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca A. Tizzana v zadevah, v katerih so bile izrečene zgoraj navedene sodbe „odprto nebo“.

( 55 ) Glej opombo 44 the sklepnih predlogov.

( 56 ) Glej točko 64 teh sklepnih predlogov.

( 57 ) Glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo AETR, na podlagi katere se lahko skupna pravila sprejmejo „v kakršni koli obliki“. Glej tudi zgoraj navedeni mnenji 1/94 in 2/91.

( 58 ) Glej v tem smislu E. Neframi, „Les accords mixtes de la Communauté européenne: aspects communautaires et internationaux“, disertacija, Bruylant, 2007, v kateri lahko preberemo, da „države članice ob uporabi direktive ne izvajajo avtonomne preostale pristojnosti, ampak povezano pristojnost. Izgubijo pristojnost odločanja o načelu svojega delovanja, čeprav še naprej odločajo o načinih tega delovanja.“ (str. 50). Mogoče je potegniti vzporednice z odvzemom pristojnosti, ki ga povzroči sprejetje direktiv o uskladitvi v notranjem redu. Ko začne Unija izvajati svojo notranjo pristojnost, države članice niso več pristojne za enostranske spremembe vsebine usklajenih nacionalnih pravil (glej v tem smislu sodbi z dne 3. oktobra 1985 v zadevi Komisija proti Nemčiji (28/84, Recueil, str. 3097, točka 28) in z dne 14. junija 1988 v zadevi Dansk Denkavit (29/87, Recueil, str. 2965, točka 16)).

( 59 ) Točka 148.

( 60 ) UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 4, str. 42.

( 61 ) Šlo je za člen 4(1) Uredbe št. 44/2001, ki določa, da se, „[č]e toženec nima stalnega prebivališča v državi članici, […] pristojnost sodišč vsake države članice določi po pravu te države“.

( 62 ) C-45/07, ZOdl., str. I-701.

( 63 ) Točki 19 in 23.

( 64 ) Točka 21.

( 65 ) Glej v tem smislu E. Neframi, „Renforcement des obligations des États membres dans le domaine des relations extérieures“, Revue trimestrielle de droit européen, 2009, str. 601.

( 66 ) Glej moje sklepne predloge v zgoraj navedenih zadevah Essent Belgium in Ålands Vindkraft.

( 67 ) C-379/98, Recueil, str. I-2099.

( 68 ) Kolikor je mogoče o tem sklepati glede na navedbe Agence Europe št. 11016 z dne 12. februarja 2014, bo nadaljevanje pogajanj med Unijo in Švicarsko konfederacijo lahko ogroženo zaradi referenduma z dne 9. februarja 2014 o pobudi z naslovom „Proti množičnemu priseljevanju“.

( 69 ) Razen njenega sodelovanja v Evropski agenciji za okolje in Evropskem okoljskem informacijskem in opazovalnem omrežju. Glej v zvezi s tem sporazum med Evropsko skupnostjo in Švicarsko konfederacijo o sodelovanju Švice v Evropski agenciji za okolje in Evropskem okoljskem informacijskem in opazovalnem omrežju (UL L 90, str. 37). Sporazum sklenjen in sprejet v imenu Skupnosti s Sklepom Sveta 2006/235/ES z dne 27. februarja 2006 (UL L 90, str. 36).

( 70 ) Glej točke od 24 do 27 teh sklepnih predlogov.