SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

M. POIARESA MADURA

predstavljeni 26. marca 2009 ( 1 )

Zadeva C-411/06

Komisija Evropskih skupnosti

proti

Evropskemu parlamentu in Svetu Evropske unije

„Ničnostna tožba — Uredba (ES) št. 1013/2006 — Pošiljka odpadkov — Izbira pravne podlage — Člena 133 ES in 175(1) ES“

1. Komisija Evropskih skupnosti je 2. oktobra 2006 na podlagi člena 230 ES vložila ničnostno tožbo zoper Uredbo (ES) št. 1013/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne o pošiljkah odpadkov ( 2 ) in pri tem navedla, da naj bi ta vsebovala napačno pravno podlago. Po mnenju tožeče stranke bi morala izpodbijana uredba imeti dvojno podlago, in sicer v tem primeru v členu 175(1) ES in 133 ES, čeprav so ji avtorji dali podlago le v členu 175(1) ES.

2. Ta zadeva, ki je predložena Sodišču, je nov izraz konflikta, ki že dolgo poteka med Komisijo ter Evropskim parlamentom in Svetom Evropske unije o uporabi členov 133 ES in 175(1) ES kot pravne podlage akta Skupnosti, ki s pomočjo ukrepov o čezmejnem gibanju odpadkov sledi okoljevarstvenemu cilju. Treba je reči, da upoštevna sodna praksa, pa čeprav obravnava podrobnosti, ne pomaga pri razjasnitvi. Tožene stranke celo opažajo nasprotje in v vsakem primeru obstoj argumentov, ki v obravnavani zadevi govore v prid eni ali drugi tezi. Zato so v skladu s členom 44(3), drugi pododstavek, Poslovnika Sodišča zahtevale, naj o zadevi odloča veliki senat.

I – O nujnosti preizkusa utemeljenosti tožbe

A – Dopustnost tožbe

3. Uvodoma se Svet sklicuje na nedopustnost tožbe zaradi tega, ker naj Komisija v nasprotju z zahtevami iz člena 38(1)(c) Poslovnika Sodišča v tožbi ne bi natančneje navedla, katere določbe izpodbijane uredbe bi morale po njenem imeti podlago v členu 133 ES in katere v členu 175(1) ES in, če je potrebno, katere določbe bi morale imeti podlago v obeh členih hkrati.

4. S tem ugovorom nedopustnosti očitno ni mogoče uspeti. Tožba Komisije vsebuje kratek povzetek tožbenih razlogov in se zdi, da je dovolj jasna in natančna, da se Svetu omogoči priprava obrambe, Sodišču pa, da lahko odloči o tožbi. Vsebuje namreč razloge, zaradi katerih Komisija meni, da so izpolnjeni pogoji za uporabo dvojne pravne podlage, ki jih določa sodna praksa. Za izpolnitev zahtev iz člena 38(1)(c) Poslovnika ni treba, da Komisija označi določbe izpodbijane uredbe, ki so povezane z eno ali drugo pravno podlago. Vsekakor pa je Komisija v tožbi navedla, da čeprav je bil člen 175(1) ES pravilno izbran kot podlaga za večino določb izpodbijane uredbe, bi morale določbe naslovov od IV do VI, ki urejajo pošiljke odpadkov (izvoz, uvoz in tranzit) iz tretjih držav in v tretje države, imeti podlago v členu 133 ES.

B – Vsebina tožbenega razloga

5. Za uvod je treba pojasniti, da to sporno vprašanje glede izbire ustrezne pravne podlage v obravnavani zadevi ni le popolnoma formalnega pomena; če bi bilo, bi predloženi tožbeni razlog za razglasitev ničnosti ne imel smisla.

6. Res bi se lahko trdilo, da to sporno vprašanje nima posledic za institucionalno ravnovesje, saj je postopek sprejemanja izpodbijane uredbe enak, pa če se kot pravna podlaga izbere le člen 175(1) ES ali če se mu doda člen 133 ES. Obe določbi namreč določata, da Svet odloča s kvalificirano večino. Res je, da člen 175 ES določa postopek soodločanja in da člen 133 ES, skupaj s členom 300(3), prvi pododstavek, ES, Parlamentu ne podeli nobene pravice udeležbe v postopku odločanja. Vendar se zdi, da iz sodne prakse Sodišča izhaja, da se mora dati pri izbiri med dvema podlagama, ki enako sledita ciljem, prednost določbi, ki tesneje poveže Parlament s sprejetjem akta. ( 3 ) V primeru, ko bi se izbrala dvojna podlaga, kjer vsaka določa drugačen postopek odločanja, se mora s to prednostjo, če se sledi tej logiki, določiti tudi postopek. ( 4 ) Čeprav resno dvomim o utemeljenosti te prednosti, ki se podeli postopkom odločanja z največjo udeležbo Parlamenta, ( 5 ) se mi zdi, glede na to, da je bila ta smer sodne prakse nedavno potrjena, težko, da bi že predlagal, naj se odstopi od nje. ( 6 ) Drugače rečeno, tudi če se pri analizi izkaže, da bi moral biti člen 133 ES dejansko dodan členu 175 ES, ki je bil izbran kot edina pravna podlaga izpodbijane uredbe, bi postopek soodločanja, ki ga določa ta zadnja določba, kljub temu bil tisti postopek, ki bi ga bilo treba upoštevati pri sprejetju akta. Ker zatrjevana napaka glede pravne podlage ni vplivala na postopek, ta ni mogla vplivati na določitev vsebine izpodbijanega akta ( 7 ).

7. Vendar ima izbira med členoma 133 ES in 175 ES pomembne posledice pri razdelitvi pristojnosti med Skupnostjo in državami članicami, in sicer prvi podeljuje izključno pristojnost Skupnosti, drugi pa določa deljeno pristojnost. Izbira člena 175(1) ES kot edine pravne podlage izpodbijane uredbe bi zato povzročila omejitev pristojnosti Skupnosti in podelitev pristojnosti državam članicam, tudi pri urejanju izvoza in uvoza odpadkov, dokler in če tako ravnanje držav članic ne bi poseglo v pravila Skupnosti, ki so bila sprejeta na področju. Po mnenju Komisije bi izvrševanje te pristojnosti, ki bi bila priznana državam članicam, neizbežno povzročilo izkrivljanje konkurence med podjetji držav članic na zunanjih trgih in ustvarilo motnje na notranjem trgu Skupnosti.

II – Utemeljenost tožbe

8. Edini zatrjevani tožbeni razlog zadeva napačno izbrano pravno podlago: medtem ko je zakonodajalec Skupnosti izbral člen 175 ES kot edino podlago izpodbijane uredbe, pa Komisija trdi, da bi moral biti tej določbi dodan še člen 133 ES.

9. Zaradi odločitve o teh trditvah je treba najprej opozoriti na to, da mora izbira pravne podlage za akt Skupnosti v skladu z ustaljeno sodno prakso temeljiti na objektivnih elementih, ki jih je mogoče sodno preskusiti, med katerimi sta zlasti cilj in vsebina akta. ( 8 ) Če bi imel zadevni akt dva cilja ali dva sestavna dela, mora ta akt načeloma temeljiti na pravni podlagi, ki ustreza cilju in/ali sestavnemu delu, ki je opredeljen kot glavni ali prevladujoč. ( 9 )

10. Le izjemoma, če se ugotovi, da ima akt hkrati več ciljev ali sestavnih delov, ki so neločljivo povezani in med njimi noben ni drugotnega in posrednega pomena glede na druge, mora tak akt temeljiti na ustreznih različnih pravnih podlagah. ( 10 ) Tudi če ima akt hkrati več ciljev ali dva sestavna dela, ki so enaki in neločljivo povezani, pa je uporaba dvojne pravne podlage izključena v dveh primerih: če je izbrana dvojna podlaga sestavljena iz določbe Pogodbe ES in določbe Pogodbe EU ( 11 ) in če so postopki, določeni za eno ali drugo od teh podlag, nezdružljivi in/ali če bi bile s kopičenjem pravnih podlag ogrožene pravice Parlamenta. ( 12 )

11. Komisija trdi, sklicujoč se na to sodno prakso, da vsebuje izpodbijana uredba glede cilja in vsebine dva sestavna dela, ki sta neločljivo povezana, eden zadeva skupno trgovinsko politiko in drugi okoljevarstveno politiko, ter da je zato potrebna dvojna pravna podlaga. Navaja, da se zadevni akt ne nanaša samo na urejanje pošiljanja odpadkov znotraj Skupnosti za izključno okoljevarstvene namene, ampak tudi, da vsebuje v naslovih od IV do VI podrobno ureditev zunanje trgovine z odpadki s tretjimi državami glede uvoza odpadkov v Skupnost iz tretjih držav, glede izvoza iz Skupnosti v tretje države in glede tranzita skozi Skupnost na poti iz tretjih držav in v tretje države. Na kratko in z drugimi besedami, ker izpodbijana uredba ureja tudi pošiljanje odpadkov med Skupnostjo in tretjimi državami, bi moral biti kot pravna podlaga členu 175 ES dodan tudi člen 133 ES.

A – Dopustnost dvojne pravne podlage

12. Prvo vprašanje, ki se postavlja s trditvami Komisije, je, ali je izjemna uporaba dvojne pravne podlage možna v primeru, kot je ta v obravnavani zadevi, ko ena od določb s pooblastilom, člen 133 ES, podeli Skupnosti izključno pristojnost za sprejetje izpodbijanega akta, medtem ko ji druga, člen 175 ES, podeli za ta namen le deljeno pristojnost. Narava pristojnosti Skupnosti vpliva namreč zlasti na preostalo pristojnost držav članic. Obstoj izključne pristojnosti Skupnosti prepoveduje vsake normativne ukrepe držav članic, razen če te ravnajo kot skrbnice skupnega interesa, da bi se izognilo normativni praznini v primeru nedejavnosti zakonodajalca Skupnosti. ( 13 ) V primeru deljene pristojnosti pa lahko države članice prosto sprejemajo zakonodajo na zadevnem področju, če sprejeti nacionalni ukrepi ne posežejo v polni učinek pravil Skupnosti, ki so bila sprejeta na področju ( 14 ). Za izoblikovanje normativnih pristojnosti Skupnosti in držav članic v primeru deljene pristojnosti je značilen ravno člen 176 ES, ki zadnje pooblašča, da sprejmejo strožje varstvene ukrepe za varstvo okolja, čeprav so na področju sprejete določbe Skupnosti, z edinim pridržkom, da morajo biti združljivi s Pogodbo. Zato se lahko upravičeno sprašuje, kot so se v obravnavani zadevi Svet, Parlament in Združeno kraljestvo, ali je lahko pristojnost za sprejetje nekega akta sočasno izključna in deljena. Kako se lahko namreč sploh še uporabi preostala normativna pristojnost držav članic v primeru deljene pristojnosti, na podlagi katere je bil sprejet akt Skupnosti, če ta akt sočasno temelji na izključni pristojnosti Skupnosti?

13. Kakor je znano, je Sodišče dopustilo podobno kopičenje v dveh zadevah, kjer sta bili sporni ravno isti pravni podlagi kot ti, ki sta sporni v tej zadevi. ( 15 ) Ob pozornem branju teh dveh odločb pa je videti, da se je lahko taka rešitev izbrala le zato, ker je bilo mogoče – kljub temu da sta imela zadevna akta enaka sestavna dela, ki sta bila neločljivo povezana – jasno razdeliti med tistim, kar je v omenjenih aktih izhajalo iz izključne pristojnosti Skupnosti, določene v členu 133 ES, in tistim, kar je vključeno v deljeno pristojnost, ki jo Skupnosti podeljuje člen 175 ES. Tak je očitno položaj, če je možno v aktu nakazati določbe, za katere se uporablja ena ali druga pravna podlaga. Prav tako je popolnoma mogoče, da se za eno in isto določbo, če ima različne cilje, uporabi dvojna pravna podlaga. Vendar isto vprašanje ne more hkrati spadati v izključno in deljeno pristojnost.

14. V obravnavani zadevi je skupna uporaba členov 133 ES in 175 ES kot podlag izpodbijane uredbe teoretično možna. Kot je že bilo poudarjeno, je Komisija namreč označila določbe, ki bi po njenem mnenju morale imeti podlago v členu 133 ES, druge pa so bile pravilno povezane s členom 175 ES; gre za določbe naslovov od IV do VI o pošiljanju odpadkov (izvoz, uvoz in tranzit) iz tretjih držav ali v tretje države in te bi morale imeti podlago v členu 133 ES.

15. Poleg tega dodajanja člena 133 ES k členu 175 ES ni mogoče izključiti zato, ker so postopki, določeni za eno ali drugo od teh podlag, nezdružljivi in/ali če bi bile s kopičenjem pravnih podlag ogrožene pravice Parlamenta. ( 16 ) Kot sem že namreč poudaril, ( 17 ) dodajanje člena 133 ES, ki iz postopka odločanja izključi Parlament, sploh ne bi spremenilo normativnega postopka, ki se uporabi. Za sprejetje vseh določb akta bi se v skladu s sodno prakso uporabilo soodločanje, določeno v členu 175 ES.

B – Upoštevnost dvojne pravne podlage

16. Ugotoviti je treba, ali iz analize ciljev in vsebine izpodbijane uredbe izhaja, ali ima dejansko enak okoljevarstveni in trgovinski del, ki sta neločljivo povezana in med njima noben ni drugotnega ali posrednega pomena glede na drugega. ( 18 )

17. Navedbe, ki jih je podala tožeča stranka, da bi to dokazala, me ne prepričajo. Brez dvoma se lahko strinjam z njo, da področje uporabe skupne trgovinske politike tradicionalno uživa ( 19 ) široko razlago ( 20 ). Iz tega sledi, da ukrep, ki ureja trgovino s tretjimi državami, ostaja ukrep trgovinske politike, čeprav ima tudi cilje, ki so povezani z drugimi področji in kakršni so npr. cilj razvojne politike ( 21 ), zunanje in varnostne politike ( 22 ) ali varstva okolja ( 23 ). V tem zadnjem primeru še toliko bolj, ker je treba na podlagi načela vključitve, ki ga danes določa člen 6 ES (prej določeno v členu 130r (2) ES), zahteve varstva okolja vključevati v opredelitve in izvajanje vseh politik in dejavnosti Skupnosti. ( 24 ) Dejstvo, da določbe izpodbijane uredbe vključujejo okoljevarstvene interese, zato gotovo ne zadostuje, da ne morejo ali ne smejo imeti podlage v členu 133 ES. Drugače bi bilo le, če bi bil prevladujoč okoljevarstveni cilj, trgovinska razsežnost pa bi bila le podrejena. V takem primeru bi morala biti podlaga za sprejetje izpodbijanega akta le člen 175(1) ES ( 25 ). Iz analize predmeta in cilja ter konteksta izpodbijane uredbe natančno izhaja, da je okoljevarstvena razsežnost prevladujoča.

1. Vsebina in cilj izpodbijane uredbe

18. Uvodoma je treba poudariti, da izpodbijana uredba neizpodbojno sledi poglavitno okoljevarstvenemu cilju. V uvodni izjavi 1 te uredbe se trdi: „temeljni in poglavitni cilj ter sestavina te uredbe je varovanje [varstvo] okolja“. Nadaljevanje obrazložitve to potrdi. Če izvzamemo uvodni izjavi 16 in 19 te uredbe, ki se nanašata na pravilno delovanje notranjega trga, iz vseh uvodnih izjav gotovo bolj ali manj neposredno izhajajo okoljevarstveni interesi. Zlasti v uvodni izjavi 7 se na splošno daje poudarek „potrebi po ohranjanju, varovanju [varstvu] in izboljšanju kakovosti okolja in človekovega zdravja“. Ravno tako se v uvodni izjavi 42 opozarja, da je cilj Uredbe „zagotoviti varovanje [varstvo] okolja pri pošiljanju odpadkov“. Tudi če gre za uvoz ali izvoz odpadkov v Skupnost oz. iz nje, je okoljevarstveni interes povsod prisoten. Tako se v uvodni izjavi 28 navaja, da je „zaradi varovanja [varstva] okolja zadevnih držav“ treba razjasniti področje uporabe prepovedi izvoza nevarnih odpadkov za predelavo v državi, za katero se ne uporablja Sklep OECD. Tudi v uvodni izjavi 33 se poudarja, da je treba z odpadki, uvoženimi v Skupnost, med celotnim obdobjem pošiljanja ravnati tako, „da ni ogroženo zdravje ljudi in da se ne uporabljajo postopki ali metode, s katerimi bi se lahko škodovalo okolju“.

19. Komisija glede predmeta izpodbijane uredbe navaja, da to besedilo vsebuje podrobno ureditev zunanje trgovine s tretjimi državami, pravila, ki jih vsebuje, se uporabljajo tudi za uvoz odpadkov v Skupnost iz tretjih držav, za izvoz odpadkov iz Skupnosti v tretje države in za tranzit skozi Skupnost na poti iz tretjih držav in v tretje države. V teh primerih bi ta uredba bila vključena tudi v področje skupne trgovinske politike.

20. Vendar je predmet Uredbe določiti obveznost prijave, postopka in kontrole na področju pošiljanja odpadkov, in sicer na tak način, da se takšne pošiljke odpadkov izvajajo v pogojih, ki so primerni za zagotavljanje varstva okolja. Te obveznosti vsebuje naslov II omenjene uredbe in se lahko povzamejo, kot sledi. Na podlagi člena 3(1) se za pošiljke vseh odpadkov, če so namenjeni za postopke odstranjevanja, ter zlasti pošiljke odpadkov, če so namenjeni za postopke predelave in so navedeni v Prilogi IV k izpodbijani uredbi, uporablja postopek predhodne pisne prijave in soglasja. V okviru tega postopka prijave in soglasja mora prijavitelj predložiti dokazilo o pogodbi glede predelave ali odstranjevanja prijavljenih odpadkov, ki sta jo sklenila on in prejemnik (člena 4(4) in 5 izpodbijane uredbe), in o finančni garanciji ali enakovrednem zavarovanju za kritje stroškov prevoza, predelave ali odstranjevanja in skladiščenja zadevnih odpadkov (člena 4(5) in 6 izpodbijane uredbe). Ob prijavi pošiljke odpadkov lahko organi, na podlagi razlogov, naštetih v členih 11 in 12 izpodbijane uredbe, ki so v bistvu okoljevarstvene narave, določijo pogoje v zvezi s svojim soglasjem za prijavljeno pošiljko ali utemeljeno ugovarjajo taki pošiljki (členi od 9 do 12 izpodbijane uredbe). Členi od 22 do 25 določajo obveznost prevzema odpadkov nazaj, ko pošiljanje ne more biti dokončano, ali če je bila pošiljka nezakonita, in določajo pravila o stroških prevzema odpadkov nazaj.

21. Glede zunanjih vidikov izpodbijane uredbe je dovolj opaziti, da se za izvoz iz Skupnosti, uvoz odpadkov v Skupnost in tranzit odpadkov skozi Skupnost, če jih Uredba ne prepoveduje zaradi razlogov varstva okolja, uporabljajo enaki postopki kontrole v skladu z določbami naslovov IV, V in VI te uredbe.

22. Z obveznostjo, ki izhaja iz člena 49(1) izpodbijane uredbe in ki je naložena povzročitelju odpadkov, prijavitelju in drugim podjetjem, vključenim v pošiljanje odpadkov in/ali njihove predelave ali odstranjevanja, in sicer da sprejmejo „potrebne ukrepe za zagotovitev, da se z odpadki, ki jih pošiljajo, ravna brez ogrožanja zdravja ljudi in na okolju varen način med celotnim obdobjem pošiljanja in med njihovo predelavo in odstranjevanjem“, se nazadnje kaže na homogenost celotnega sistema kontrole in njegov poglavitni cilj varstva okolja. Ta določba se namreč ne uporablja samo, kadar se pošiljanje opravi znotraj Skupnosti, ampak tudi kadar gre za izvoz in uvoz odpadkov.

23. Jasno je, da postopek predhodne in pisne prijave in soglasja pomeni jedro ureditve, ki jo je uvedla izpodbijana uredba. Ta postopek pa je zelo podoben postopkom predhodnih dovoljenj, ki jih je Sodišče opredelilo kot „značilne instrumente okoljevarstvene politike“ ( 26 ). Zaradi tega dalje Komisija priznava, da če je ta ureditev iz naslova II te uredbe na prvem mestu določena za urejanje pošiljk odpadkov v Skupnosti, je ustrezna pravna podlaga člen 175(1) ES. Ker se na podlagi naslovov od IV do VI Uredbe mutatis mutandis uporablja tudi za pošiljke zunaj Skupnosti, priznam, da le s težavo vidim, zakaj isti sistem kontrole ne bi imel več predmeta preprečevati škodovanja okolju, ki bi ga lahko povzročile te pošiljke. Obratno, če pa bi se sledilo analizi Komisije, da bi bilo treba vzpostavljeni sistem videti kot ureditev zunanje trgovine z odpadki, ki je zato vključena v skupno trgovinsko politiko, potem bi se z istim sistemom, če se uporabi za pošiljke odpadkov znotraj Skupnosti, logično skušal zagotoviti prost pretok teh odpadkov in bi torej moral v teh okoliščinah imeti podlago v členu 95 ES in ne v členu 175 ES.

24. Res je, da so odpadki, kot pravilno opozarja Komisija, blago v smislu člena 28 ES in so zato lahko predmet gospodarskih transakcij. ( 27 ) Vendar pa dejstvo, da se postopki kontrole, ki jih uvaja uredba, uporabljajo za trgovino z odpadki in da lahko zato nanjo vplivajo, še ne pomeni, da je njihov predmet krepitev, olajševanje ali urejanje omenjene trgovine in tako se ne more omajati ugotovitve, ki temelji na analizi cilja in vsebine izpodbijane uredbe, s katero je ta instrument, s katerim se namerava predvsem zagotoviti varstvo okolja, medtem ko so njeni učinki na trgovino le drugotni in posredni; in široko sprejetje pojma skupne trgovinske politike tudi ne more omajati take ugotovitve. ( 28 ) Predmet omenjene uredbe ni opredeliti značilnosti, ki jih morajo imeti odpadki, da se lahko prosto tržijo, ampak zagotoviti usklajen sistem postopkov, s katerimi se lahko zaradi zagotavljanja varstva okolja omeji pretok odpadkov. ( 29 ) Če bi se sledilo razlagi Komisije, bi se izničil velik del vsebine posebnih določb Pogodbe o varstvu okolja, saj bi moral ukrep Skupnosti, ko bi se ugotovilo, da lahko predvideni ukrep vpliva na trgovino, spadati v skupno trgovinsko politiko. ( 30 )

25. Tudi če se domneva, da je trditev Komisije, da naslovi IV, V, in VI izpodbijane uredbe spadajo v skupno trgovinsko politiko, pravilna, pa dodajanje člena 133 ES kot pravne podlage nikakor ne bi bilo utemeljeno, saj je treba prevlado enega cilja ali enega sestavnega dela presojati glede na cilj in vsebino celotnega zadevnega akta. ( 31 ) Preučitev vseh določb izpodbijane uredbe pa izkazuje prevlado okoljevarstvene razsežnosti.

26. V tem pa obstaja razlika v primerjavi z zadevo Energy Star ( 32 ). S koordinacijo programov etiketiranja o energetski učinkovitosti pisarniške opreme, ki jo je uvedel zadevni sporazum v tej zadevi, se je najprej želela izboljšati trgovina z omenjeno opremo s tem, da se je proizvajalcem omogočilo, da na podlagi postopka vzajemnega priznavanja registracij uporabljajo skupni logotip, ki potrošnikom označuje nekatere izdelke, ki ustrezajo skupnim specifikacijam energetske učinkovitosti in ki so jih proizvajalci nameravali tržiti na ameriškem trgu in trgu Skupnosti. Pričakovano znižanje porabe energije zaradi spremembe dejanskega ravnanja proizvajalcev in potrošnikov, ki naj bi jih povzročil ta program etiketiranja, je bilo vsekakor le posredni učinek.

27. Vendar tožeča stranka meni, da lahko utemelji svoje trditve z rešitvijo, ki jo je Sodišče podalo glede izbire pravne podlage Sklepa o odobritvi Rotterdamske konvencije ( 33 ) in izvedbene uredbe k tej konvenciji ( 34 ). Ta mednarodni sporazum je vzpostavil postopek soglasja po predhodnem obveščanju, ki se uporablja za določene nevarne kemikalije in pesticide in ki je zelo podoben postopkom kontrole, ki jih določa izpodbijana uredba. Sodišče ga je poleg tega opredelilo kot „značilen instrument okoljevarstvene politike“ ( 35 ). Kljub temu je presodilo, da je potrebna uporaba dvojne pravne podlage, sestavljene iz členov 133 ES in 175 ES.

28. Komisiji bi se lahko nasprotovalo s pravno podlago, ki je bila izbrana za sklenitev Kartagenskega protokola: Sodišče je razsodilo, da je glede vzpostavitve zelo podobnega postopka kontrole nad živimi spremenjenimi organizmi, za katerega je tudi štelo, da je „značilen instrument okoljevarstvene politike“ ( 36 ), ustrezno uporabiti le člen 175 ES. Torej bi se bilo treba, kot sta predlagala med drugim Svet in Združeno kraljestvo, strinjati, da obstaja protislovje med rešitvama. Ta zadeva, predložena velikemu senatu, bi bila zato priložnost, da se to konča.

29. Pozorno branje odločb v dveh zadevah o Rotterdamski konvenciji omogoča, da se vendar razprši protislovje, ki je le navidezno. Treba je navesti, da je Sodišče, kar koli se misli o utemeljenosti njegove rešitve, ( 37 ) za utemeljitev skupne uporabe členov 133 ES in 175 ES poudarilo izrecno vez, ki jo vzpostavlja Rotterdamska konvencija med trgovino in okoljem, saj se v njej določen postopek kontrole uporablja le za določene nevarne kemikalije in pesticide v mednarodni trgovini in njeno izvedbo urejajo določbe, ki neposredno urejajo trgovino s temi proizvodi; take vezi v Kartagenskem protokolu ni bilo, saj se je v njem vzpostavljeni mehanizem kontrole uporabljal za dejavnosti, ki vključujejo ravnanje z živimi spremenjenimi organizmi, in torej ne samo za čezmejno gibanje teh organizmov za trgovinske namene. ( 38 )

30. V obravnavani zadevi pa je bilo videti, da postopek predhodne pisne prijave in soglasja, ki ga določa izpodbijana uredba, ne ureja le pošiljke odpadkov zunaj Skupnosti. Predvsem zadeva pošiljke odpadkov znotraj Skupnosti. Ob upoštevanju skupnega branja rešitev v zadevi Kartagenskega protokola in v zadevah o Rotterdamski konvenciji je zato treba skleniti, da je v izpodbijani uredbi ob neobstoju dovolj poudarjene vezi med trgovino in okoljem glaven okoljevarstveni del. Tako iz analize njenega cilja kot predmeta izhaja, da se ne namerava toliko urediti trgovina z odpadki kot skrbeti, da je njihovo pošiljanje izvedeno v pogojih, ki so skladni z varstvom okolja. Zakonodajalec Skupnosti je zato pravilno izbral člen 175 ES kot edino podlago te uredbe.

2. Kontekst izpodbijane uredbe

31. Tudi kontekst je element, ki ga je treba upoštevati pri presoji upoštevnosti pravne podlage, ki je bila izbrana za sprejetje akta. ( 39 ) Preučitev konteksta, v katerem je bil sprejet ta akt, potrjuje sklep, ki izhaja iz analize predmeta in cilja izpodbijane uredbe, da bi morala ta imeti za podlago le člen 175 ES.

32. Prvič, izpodbijana uredba je bila sprejeta, da bi nadomestila in posodobila Uredbo Sveta (EGS) št. 259/93 z dne 1. februarja 1993 o nadzorovanju in kontroli pošiljk odpadkov znotraj Evropske skupnosti, v Skupnost in iz nje, ( 40 ) in iz katere zelo široko izhaja. Zadnja uredba je imela podlago v členu 130s EGS (ki je po spremembi postal člen 175 ES) in Sodišče – pri katerem je Parlament vložil tožbo, v kateri je trdil, da bi morala biti pravna podlaga skupno člen 100a EGS (ki je po spremembi postal člen 95 ES) in člen 113 EGS (ki je po spremembi postal člen 133 ES) – je izrecno sprejelo upoštevnost te pravne podlage. ( 41 ) Res je, da se je Sodišče zaradi razlogov, ki so povezani z omejitvijo pravice Parlamenta do tožbe, izreklo le o razsežnosti Uredbe št. 259/93 znotraj Skupnosti in da ni preizkusilo, ali bi elementi te uredbe o pošiljkah odpadkov med Skupnostjo in tretjimi državami utemeljili dodajanje člena 113 EGS. Vendar pa dejstvo, da so imeli elementi uredbe o pošiljkah odpadkov znotraj Skupnosti pravilno podlago v členu 130s EGS in ne v členu 100a EGS, govori proti upoštevnosti uporabe člena 113 EGS kot del skupne pravne podlage, saj se je tako z Uredbo št. 259/93, sprejeto na podlagi člena 130s EGS, kot tudi zadevno uredbo v obravnavani zadevi le razširil mehanizem kontrole, ki se je vzpostavil za pošiljke odpadkov znotraj Skupnosti, na pošiljke zunaj Skupnosti.

33. Drugič, izpodbijana uredba namerava tudi izvesti obveznosti, ki izhajajo iz konvencije o nadzoru prehoda nevarnih odpadkov preko meja in njihovega odstranjevanja, podpisane v Baslu 22. marca 1989 (v nadaljevanju: Baselska konvencija). Na splošno je sprejeto, da je glavni cilj tega pogodbenega instrumenta „okolju varno ravnanje“ z odpadki zaradi varstva človekovega zdravja in okolja, in sicer z zmanjševanjem, vsakokrat, ko je to možno, proizvodnje nevarnih odpadkov in s strogim nadzorovanjem njihovega skladiščenja, pošiljanja, obdelovanja, obnavljanja, recikliranja, predelave in dokončne odstranitve prek „celovitega pristopa življenjskega ciklusa proizvodov“. Tako je bila omenjena konvencija v imenu Skupnosti sklenjena s Sklepom Sveta ( 42 ), ki ima podlago v členu 130s EGS, in STO jo uvršča med večstranske okoljevarstvene sporazume. Komisija nima prav, ko skuša zaradi zmanjševanja upoštevnosti tega precedensa poudariti razliko med Baselsko konvencijo in izpodbijano uredbo s tem, da navaja, da se konvencija nanaša izključno na odstranitev nevarnih odpadkov, medtem ko so v uredbo vključeni vsi odpadki, najsi bodo nevarni ali ne, in ki so namenjeni za odstranitev ali predelavo. Iz bolj pozornega branja besedila omenjene konvencije, zlasti iz člena 2(4) in Priloge IV k tej konvenciji namreč izhaja, kot sta to pravilno ugotovili britanska in francoska vlada, da se po pošiljki uporablja, nasprotno kot bi to izhajalo iz njenega naslova, tudi za načine obdelave odpadkov, ki vključujejo predelavo, recikliranje, ponovno uporabo ali obnavljanje in ne samo odstranitve. Dejstvo, da se izpodbijana uredba uporablja tako za nenevarne odpadke kot tudi za odpadke, namenjene za predelavo, ji nikakor ne more dati trgovinse narave in zmanjšati njene okoljevarstvene razsežnosti, saj je lastnost škodljivosti za okolje neločljivo povezana s samimi odpadki, kakršnikoli že so. ( 43 )

34. Res je, da bi se lahko izpodbijala upoštevnost teh precedensov, z obrazložitvijo, da sama praksa institucij ne sme odstopati od pravil Pogodbe in zato ne more ustvariti precedenčnega primera, ki bi zavezoval institucije Skupnosti pri izbiri pravilne pravne podlage, ( 44 ) in da je treba pravno podlago akta določiti ob upoštevanju njegovega cilja in njegove vsebine, in ne glede na pravno podlago za sprejetje drugih aktov Skupnosti, ki imajo v nekaterih primerih podobne značilnosti. ( 45 ) Čeprav dejansko sama praksa institucij ne more določiti pravne podlage v škodo rezultatu analize cilja in vsebine zadevnega akta, pa je lahko pomemben dejavnik konteksta, v katerem je bil ta akt sprejet, in podpira izbiro pravne podlage, ki izhaja iz njegovega cilja in njegove vsebine. Tako je Sodišče dvojno pravno podlago Uredbe (ES) št. 304/2003 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2003 o izvozu in uvozu nevarnih kemikalij ( 46 ), ki je bila sestavljena iz členov 133 ES in 175 ES, izrecno utemeljilo z dejstvom, da je na ravni Skupnosti izvedla Rotterdamsko konvencijo, ki bi v skladu s sodbo z istega dne ( 47 ) tudi morala imeti to dvojno podlago, in z upoštevanjem očitnega sovpadanja določb teh dveh aktov ( 48 ). Podobno je Sodišče izrecno podprlo izbiro člena 95 ES kot pravne podlage direktive, ki izhaja iz analize njenega cilja in njene vsebine, in sicer z ugotovitvijo, da se spreminja predhodna direktiva, ki ima podlago v isti določbi ( 49 ). V obravnavani zadevi pa je bilo videti, da se z izpodbijano uredbo namerava izvesti Baselska konvencija in da se v veliki meri povzame ureditev iz Uredbe št. 259/93, ki jo izpodbijana uredba nadomesti.

III – Predlog

35. Na podlagi navedenih razlogov predlagam Sodišču, naj zavrne ničnostno tožbo Komisije zoper Uredbo (ES) št. 1013/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. junija 2006 o pošiljkah odpadkov.

( 1 ) Jezik izvirnika: francoščina.

( 2 ) UL L 190, str. 1.

( 3 ) Tako lahko beremo v sodbi Titanov dioksid z dne 11. junija 1991 v zadevi Komisija proti Svetu (C-300/89, Recueil, str. I-2867).

( 4 ) V tem smislu glej sodbe z dne 10. januarja 2006 v zadevi Komisija proti Parlamentu in Svetu (C-178/03, ZOdl., str. I-107, točka 59); z dne v zadevi Parlament proti Svetu (C-155/07, ZOdl., str. I-8103, točke od 77 do 83). Glej tudi sklepne predloge generalne pravobranilke Kokott v zadevi C-178/03 (točki 63 in 64) in v zadevi C-155/07 (točki 90 in 91).

( 5 ) Ta smer sodne prakse namreč nima nobene podlage v Pogodbi. Ta pristop, ki ga je na obravnavi zagovarjala zlasti Komisija, izhaja iz hipoteze, da bo kakršna koli pravna podlaga, ki poveča vpletenost Parlamenta v postopek odločanja, okrepila demokratičnost Evropske skupnosti. Vendar ima demokracija, zlasti v Evropski skupnosti, različne vidike. Na ravni Skupnosti ima demokratična legitimnost v glavnem dva vira: ali izhaja iz različnih evropskih narodov v obliki stališč, ki jih v okviru Sveta zavzamejo njihove vlade pod nadzorom nacionalnih parlamentov, ali pa jo zagotavljata Evropski parlament, neposredna predstavniška evropska institucija, in Komisija, ki mu neposredno odgovarja. Neposredno in demokratično zastopanje je nedvomno upošteven dejavnik pri izmeri evropske demokracije, vendar pa ni edini. Evropska demokracija vključuje zlasti tudi krhko ravnovesje med nacionalno in evropsko dimenzijo demokracije, ne da bi morala ena prevladati nad drugo. Zaradi tega Evropski parlament nima enakih pooblastil kot nacionalni parlamenti v zakonodajnem postopku, in tudi če bi se lahko zagovarjala okrepitev pooblastil Evropskega parlamenta, morajo o tem odločiti evropski narodi s spremembo Pogodb. Ravnovesje med pooblastili, ki so podeljena Evropskemu parlamentu in drugim institucijam, in ki pridejo do izraza v različnih normativnih postopkih, se je sčasoma razvilo in izraža ravnovesje, ki so ga evropski narodi hoteli na evropski ravni, in sicer med nacionalnimi in evropskimi načini legitimnosti za izvrševanje pooblastil. Sprejeti splošno načelo prednosti za pravno podlago, kjer je v postopku odločanja največja udeležba Evropskega parlamenta, bi pomenilo spremeniti institucionalno in demokratično ravnovesje, ki se je določil s Pogodbo. Zavedam se, da ta analiza v praksi vodi do prepovedi kopičenja pravnih podlag. Bodisi dve pravni podlagi namreč določata enak postopek odločanja in bi bila napačno izbrana pravna podlaga, s pridržkom morebitnega vpliva na razdelitev pristojnosti med Skupnostjo in državami članicami, popolnoma formalna, torej nepomembna, bodisi določata različne normativne postopke, ki so nujno nezdružljivi zaradi razlogov, ki sem jih navedel zgoraj, in bi bilo njihovo kopičenje nemogoče.

( 6 ) Zgoraj v opombi 4 navedena sodba Parlament proti Svetu, točke od 77 do 83. Glej o trenutku in pogojih preusmeritve sodne prakse moje razmišljanje v sklepnih predlogih v zadevi Cipolla in drugi, točke od 28 do 30 (sodba z dne 5. decembra 2006, C-94/04 in C-202/04, ZOdl., str. I-11421).

( 7 ) Glej v tem smislu sodbi z dne 27. septembra 1988 v zadevi Komisija proti Svetu (165/87, Recueil, str. 5545, točka 19); z dne v zadevi British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco (C-491/01, Recueil, str. I-11453, točke od 98 do 111).

( 8 ) Glej npr. sodbe z dne 26. marca 1987 v zadevi Komisija proti Svetu (45/86, Recueil, str. 1493, točka 11); z dne v zadevi Nemčija proti Parlamentu in Svetu (C-233/94, Recueil, str. I-2405, točka 12); z dne v zadevi Parlament proti Svetu (C-164/97 in C-165/97, Recueil, str. I-1139, točka 12); z dne v zadevi Komisija proti Svetu (C-269/97, Recueil, str. I-2257, točka 43); z dne v zadevi Belgija proti Komisiji (C-110/03, ZOdl., str. I-2801, točka 78); z dne v zadevi Komisija proti Svetu (C-176/03, ZOdl., str. I-7879, točka 45); z dne v zadevi Komisija proti Svetu (C-94/03, ZOdl., str. I-1, točka 34) in z dne v zadevi Irska proti Parlamentu in Svetu (C-301/06, ZOdl., str. I-593, točka 60).

( 9 ) Glej sodbe z dne 17. marca 1993 v zadevi Komisija proti Svetu (C-155/91, Recueil, str. I-939, točki 19 in 21); z dne v zadevi Parlament proti Svetu (C-42/97, Recueil, str. I-869, točka 38); z dne v zadevi Španija proti Svetu (C-36/98, Recueil, str. I-779, točka 59); z dne v zadevi Huber (C-336/00, Recueil, str. I-7699, točka 31); z dne v zadevi Komisija proti Svetu (C-211/01, Recueil, str. I-8913, točka 39); z dne v zadevi Komisija proti Svetu (C-338/01, Recueil, str. I-4829, točka 55); zgoraj v opombi 4 navedeno sodbo Komisija proti Parlamentu in Svetu, točka 42. Glej tudi mnenje 2/00 z dne (Recueil, str. I-9713, točka 23).

( 10 ) Glej zlasti zgoraj v opombi 3 navedeno sodbo Komisija proti Svetu, točki 13 in 17; zgoraj v opombi 9 navedeno sodbo Parlament proti Svetu, točki 38 in 43; zgoraj v opombi 9 navedeno sodbo Huber, točka 31; sodbo z dne 12. decembra 2002 v zadevi Komisija proti Svetu (C-281/01, Recueil, str. 12049, točka 35; z dne v zadevi Komisija proti Svetu (C-211/01, Recueil, str. I-8913, točka 40); zgoraj v opombi 7 navedeno sodbo British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco, točka 94; zgoraj v opombi 8 navedeno sodbo Komisija proti Svetu z dne , točke od 34 do 36; zgoraj v opombi 4 navedeno sodbo Komisija proti Parlamentu in Svetu, točke od 41 do 43; z dne v zadevi Komisija proti Svetu (C-91/05, ZOdl., str. I-3651, točka 75); zgoraj v opombi 4 navedeno sodbo Parlament proti Svetu, točka 36. Glej tudi zgoraj v opombi 9 navedeno mnenje, točka 23.

( 11 ) V tem primeru je treba privilegirati pravno podlago Skupnosti: glej v tem smislu zgoraj v opombi 10 navedeno sodbo Komisija proti Svetu z dne 20. maja 2008, točki 76 in 77.

( 12 ) Glej zgoraj v opombi 8 navedeno sodbo Komisija proti Svetu z dne 10. januarja 2006, točka 52 in zgoraj v opombi 4 navedeno sodbo Parlament proti Svetu, točka 37 in navedena sodna praksa.

( 13 ) Glej sodbo z dne 5. maja 1981 v zadevi Komisija proti Združenemu kraljestvu (804/79, Recueil, str. 1045). Glej tudi Gautier, Y., „La compétence communautaire exclusive“ v: Mélanges en l'honneur à Guy Isaac: 50 ans de droit communautaire,, zvezek 1, Presses universitaires de Toulouse, 2004, str. 165.

( 14 ) Zlasti dokler usklajevanje, ki je izvršeno na ravni Skupnosti, ne pokriva celotne zadevne snovi, ostanejo države članice do te mere pristojne in so proste, da ukrepajo. Iz tega izhaja, da če se predvideva sklenitev sporazuma o tej snovi, bo ta snov spadala v deljeno pristojnost Skupnosti in držav članic (glej zgoraj navedeno mnenje 2/00, točke od 45 do 47).

( 15 ) Glej zgoraj v opombi 8 navedeno sodbo Komisija proti Svetu z dne 10. januarja 2006 in zgoraj v opombi 4 navedeno sodbo Komisija proti Parlamentu in Svetu.

( 16 ) Glej zgoraj v opombi 8 navedeno sodbo Komisija proti Svetu z dne 10. januarja 2006, točka 52 in zgoraj v opombi 4 navedeno sodbo Parlament proti Svetu, točka 37 in navedena sodna praksa.

( 17 ) Glej točko 6 teh sklepnih predlogov.

( 18 ) Če se povzame besedilo sodne prakse, navedene v opombi 10 teh sklepnih predlogov.

( 19 ) Čeprav ne brez omejitev, glej mnenje 1/94 z dne 15. novembra 1994 (Recueil, str. I-5267).

( 20 ) Glej mnenje 1/78 z dne 4. oktobra 1979 (Recueil, str. 2871, točka 45); zgoraj v opombi 8 navedeno sodbo Komisija proti Svetu z dne , točka 19.

( 21 ) Glej zgoraj v opombi 8 navedeno sodbo Komisija proti Svetu z dne 26. marca 1987, točke od 17 do 21.

( 22 ) Glej sodbe z dne 17. oktobra 1995 v zadevi Werner (C-70/94, Recueil, str. I-3189, točka 10); z dne v zadevi Leifer in drugi (C-83/94, Recueil, str. I-3231, točka 10); z dne v zadevi Centro-Com (C-124/95, Recueil, str. I-81, točka 26).

( 23 ) Glej sodbi z dne 29. marca 1990 v zadevi Grčija proti Svetu (C-62/88, Recueil, str. I-1527, točke od 18 do 20); z dne v zadevi Komisija proti Svetu (C-281/01, Recueil, str. I-12049, točke od 39 do 43).

( 24 ) Glej zgoraj v opombi 23 navedeno sodbo Grčija proti Svetu, točka 20; zgoraj v opombi 3 navedeno sodbo Komisija proti Svetu, točka 22.

( 25 ) Glej v tem smislu zgoraj v opombi 9 navedeno mnenje.

( 26 ) Zgoraj v opombi 9 navedeno mnenje, točka 33; zgoraj v opombi 8 navedena sodba Komisija proti Svetu z dne 10. januarja 2006, točka 44.

( 27 ) Glej sodbo z dne 9. julija 1992 v zadevi Komisija proti Belgiji (C-2/90, Recueil, str. I-4431, točke od 22 do 28).

( 28 ) Glej v istem smislu glede Kartagenskega protokola, ki je uvedel postopke nadzora, ki se uporabljajo za čezmejno gibanje živih spremenjenih organizmov, zgoraj v opombi 9 navedeno mnenje, točke od 37 do 40.

( 29 ) Glej, mutatis mutandis, glede enake analize, s katero se želi podpreti člen 130s EGS kot pravna podlaga namesto člena 100a EGS, sodbo z dne 28. junija 1994 v zadevi Parlament proti Svetu (C-187/93, Recueil, str. I-2857, točka 26).

( 30 ) Glej zgoraj v opombi 9 navedeno mnenje, točka 40.

( 31 ) Glej zgoraj v opombi 7 navedeno sodbo British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco, točka 96.

( 32 ) Zgoraj v opombi 23 navedena sodba Komisija proti Svetu.

( 33 ) Glej zgoraj v opombi 8 navedeno sodbo Komisija proti Svetu z dne 10. januarja 2006.

( 34 ) Glej zgoraj v opombi 4 navedeno sodbo Komisija proti Parlamentu in Svetu.

( 35 ) Zgoraj v opombi 8 navedeno sodbo Komisija proti Svetu z dne 10. januarja 2006, točka 44.

( 36 ) Glej zgoraj v opombi 9 navedeno mnenje.

( 37 ) Generalna pravobranilka Kokott je v teh dveh zadevah zavzela stališče, da bi se kot pravna podlaga uporabil le člen 175 ES.

( 38 ) Glej zgoraj v opombi 8 navedeno sodbo Komisija proti Svetu z dne 10. januarja 2006, točki 44 in 45.

( 39 ) Izrecno v tem smislu glej zgoraj v opombi 9 navedeno mnenje, točka 25.

( 40 ) UL L 30, str.1.

( 41 ) Glej zgoraj v opombi 29 navedeno sodbo Parlament proti Svetu.

( 42 ) Sklep Sveta 93/98/EGS z dne 1. februarja 1993 o sklenitvi, v imenu Skupnosti, Konvencije o nadzoru prehoda nevarnih odpadkov preko meja in njihovega odstranjevanja, UL L 39, str. 1 (skupaj s priloženim besedilom Baselske konvencije).

( 43 ) Glej sodbo z dne 18. aprila 2002 v zadevi Palin Granit in Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus (C-9/00, Recueil, str. I-3533, točke 36 in od 45 do 51).

( 44 ) Glej npr. sodbi z dne 23. februarja 1988 v zadevi Združeno kraljestvo proti Svetu (68/86, Recueil, str. 855, točka 24); z dne v zadevi Parlament proti Svetu (C-271/94, Recueil, str. I-1689, točka 24). Glej tudi točko 29 v mojih sklepnih predlogih k sodbi Sodišča z dne v zadevi Parlament proti Svetu (C-133/06, ZOdl., str. I-3189).

( 45 ) Glej zlasti zgoraj v opombi 29 navedeno sodbo Parlament proti Svetu; zgoraj v opombi 8 navedeno sodbo Komisija proti Svetu z dne 10. januarja 2006, točka 50; zgoraj v opombi 4 navedeno sodbo Komisija proti Parlamentu in Svetu, točka 55; zgoraj v opombi 10 navedeno sodbo Komisija proti Svetu z dne , točka 106; zgoraj v opombi 4 navedeno sodbo Parlament proti Svetu, točka 34.

( 46 ) UL L 63, str. 1.

( 47 ) Glej zgoraj v opombi 8 navedeno sodbo Komisija proti Svetu z dne 10. januarja 2006.

( 48 ) Glej zgoraj v opombi 4 navedeno sodbo Komisija proti Parlamentu in Svetu.

( 49 ) Glej zgoraj v opombi 8 navedeno sodbo Irska proti Parlamentu in Svetu, točki 73 in 74.