SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

MELCHIORJA WATHELETA,

predstavljeni 25. junija 2014 ( 1 )

Zadeva C‑166/13

Sophie Mukarubega

proti

Préfet de police,

Préfet de la Seine-Saint-Denis

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,

ki ga je vložilo Tribunal administratif de Melun (Francija))

„Območje svobode, varnosti in pravice — Direktiva 2008/115/ES — Vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav — Postopek sprejetja odločbe o vrnitvi — Načelo spoštovanja pravice do obrambe — Odločba, s katero je upravni organ nezakonito prebivajočemu državljanu tretje države zavrnil izdajo dovoljenja za prebivanje na podlagi azila in mu hkrati naložil, naj zapusti ozemlje — Pravica do izjave pred izdajo odločbe o vrnitvi — Nevarnost pobega — Vpliv obstoja suspenzivnega pravnega sredstva v notranjem pravu, ki tujcu omogoča, da se izjavi naknadno“

I – Uvod

1. Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je v sodnem tajništvu Sodišča 3. aprila 2013 vložilo Tribunal administratif de Melun (Francija), se nanaša na naravo in obseg pravice do izjave iz člena 41(2)(a) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) pred sprejetjem odločbe o vrnitvi na podlagi Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav. ( 2 )

2. Predlog je bil vložen v sporu med S. Mukarubega na eni strani ter préfet de police (prefekt policije) in préfet de la Seine-Saint-Denis (prefekt departmaja Seine-Saint-Denis) na drugi. S. Mukarubega predlaga razglasitev ničnosti odločbe z dne 26. oktobra 2012, s katero je prefekt policije zavrnil njeno prošnjo za izdajo dovoljenja za prebivanje in ji hkrati naložil obveznost zapustitve ozemlja, ter razglasitev ničnosti odločb z dne 5. marca 2013, s katerima ji je prefekt departmaja Seine-Saint-Denis naložil obveznost, da zapusti francosko ozemlje, ji zavrnil odobritev obdobja za prostovoljni odhod, določil državo, v katero bi lahko bila odstranjena, in zanjo odredil upravno pridržanje.

3. V teh sklepnih predlogih bo treba najti pravično ravnotežje med pravico do izjave pred sprejetjem odločbe o vrnitvi in potrebo, da se postopek vračanja po nepotrebnem ali celo nezakonito ne podaljša, s čimer bi bil ogrožen boj proti nezakonitemu priseljevanju.

II – Pravni okvir

A – Direktiva 2008/115/ES

4. Člen 3 Direktive 2008/115/ES, naslovljen „Opredelitev pojmov“, določa: „Za namene te direktive se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov: […] 4. „odločba o vrnitvi“ pomeni upravno ali sodno odločbo ali akt, ki navaja ali opredeljuje, da je prebivanje državljana tretje države nezakonito, ter nalaga ali navaja obveznost vrnitve; […]“

5. Člen 5 Direktive 2008/115/ES, naslovljen „Nevračanje, največje koristi otroka, družinsko življenje in zdravstveno stanje“, določa: „Države članice pri izvajanju te direktive ustrezno upoštevajo: (a) največje koristi otroka, (b) družinsko življenje, (c) zdravstveno stanje zadevnega državljana tretje države, in spoštujejo načelo nevračanja.“

6. Člen 6 Direktive 2008/115/ES, naslovljen „Odločba o vrnitvi“, določa: „1. Brez poseganja v izjeme iz odstavkov 2 do 5 države članice izdajo odločbo o vrnitvi vsakemu državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju. […] 4. Države članice se lahko kadar koli odločijo za izdajo nevezanega dovoljenja za prebivanje ali drugega dovoljenja, ki iz sočutja, humanitarnih razlogov ali drugih razlogov zagotavlja pravico do prebivanja državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju. V tem primeru se odločba o vrnitvi ne izda. Če je bila odločba o vrnitvi že izdana, se prekliče ali začasno razveljavi za čas trajanja veljavnosti dovoljenja za prebivanje ali drugega dovoljenja, ki daje pravico do prebivanja. […] 6. Ta direktiva državam članicam ne preprečuje sprejetja odločitve o prenehanju zakonitega prebivanja skupaj z odločbo o vrnitvi in/ali odločbo o odstranitvi in/ali prepovedjo vstopa v enotni upravni ali sodni odločbi ali aktu […].“

B – Francosko pravo

7. Člen L. 313‑11 zakonika o vstopu in prebivanju tujcev ter pravici do azila (v nadaljevanju: Ceseda) določa: „Razen če prisotnost osebe pomeni grožnjo za javni red, se dovoljenje za začasno prebivanje z navedbo ‚zasebno ali družinsko življenje‘ izda po samem zakonu: […] 7. Tujcu, ki ne živi v poligamiji, ki ne spada v zgoraj navedene kategorije ali v kategorije, ki dajejo pravico do združitve družine, ter čigar osebne in družinske vezi v Franciji, ki se presojajo zlasti z vidika njihove intenzivnosti, trajanja in stabilnosti, njegovih življenjskih razmer, vključenosti v francosko družbo in narave njegovih vezi z družino, ki je ostala v državi izvora, so take, da bi zavrnitev izdaje dovoljenja za prebivanje pomenila nesorazmerno kršitev njegove pravice do spoštovanja njegovega zasebnega in družinskega življenja glede na razloge za zavrnitev, ne da bi se zahtevalo, da je pogoj iz člena L. 311‑7 izpolnjen. Vključitev tujca v francosko družbo se med drugim ocenjuje ob upoštevanju njegovega poznavanja vrednot Republike. […] 11. Tujcu, ki ima običajno prebivališče v Franciji in čigar zdravstveno stanje zahteva zdravstveno nego, katere pomanjkanje bi lahko imelo zanj izjemno resne posledice, če v državi, iz katere prihaja, ustrezno zdravljenje ni na voljo, razen v izjemnih humanitarnih okoliščinah, ki jih upravni organ presodi na podlagi mnenja directeur général de l’agence régionale de santé (generalni direktor regionalne agencije za zdravje), ne da bi se zahtevalo, da je pogoj iz člena L. 311‑7 izpolnjen. Upravni organ sprejme odločitev o izdaji dovoljenja za prebivanje na podlagi mnenja zdravnika regionalne agencije za zdravje v regiji prebivališča zadevne osebe, ki ga imenuje generalni direktor agencije, v Parizu pa na podlagi mnenja zdravnika, ki je vodja zdravstvene službe préfecture de police (policijska uprava). Zdravnik regionalne agencije za zdravje ali vodja zdravstvene službe policijske uprave v Parizu lahko prosilca povabi na pogovor pred regionalno zdravniško komisijo, katere sestavo z uredbo določi Conseil d’État.“

8. Člen L. 313‑14 Ceseda določa: „Dovoljenje za začasno prebivanje iz člena L. 313‑11 […] se lahko izda, razen če njegova prisotnost pomeni grožnjo za javni red, tujcu, ki ne živi v poligamiji ter čigar prebivanje se dovoli iz humanitarnih razlogov ali je utemeljeno z izjemnimi razlogi, ki jih navaja, ne da bi bilo mogoče uveljavljati pogoj iz člena L. 311‑7. […]“

9. Člen L. 511‑1 Ceseda določa: „I. Upravni organ lahko tujcu, ki ni državljan države članice Evropske unije, druge države podpisnice Sporazuma o evropskem gospodarskem prostoru [z dne 2. maja 1992 (UL 1994, L 1, str. 3)] ali Švicarske konfederacije in ki ni družinski član takega državljana […], odredi, naj zapusti francosko ozemlje, v teh okoliščinah: […] 3. Če je bila tujcu izdaja ali podaljšanje dovoljenja za prebivanje zavrnjeno ali če je bilo izdano dovoljenje za prebivanje odvzeto […].“

10. Člen L. 742‑7 Ceseda določa: „Tujec, ki mu je bilo priznanje statusa begunca ali pravica do subsidiarne zaščite dokončno zavrnjena ter mu ni mogoče dovoliti, da ostane v državi iz drugega razloga, mora zapustiti francosko ozemlje, sicer se lahko zoper njega sprejme ukrep odstranitve iz naslova I knjige V ali, če je primerno, kazen iz poglavja I naslova II knjige VI.“

III – Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje

11. S. Mukarubega, ruandska državljanka, rojena 12. marca 1986, je v Francijo vstopila 10. septembra 2009 s potnim listom z vizumom.

12. 4. decembra 2009 je pri prefektu policije zaprosila za dovoljenje za prebivanje v Franciji na podlagi azila. S. Mukarubega je bilo med azilnim postopkom začasno dovoljeno prebivati v Franciji.

13. Directeur de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (direktor francoskega urada za zaščito beguncev in oseb brez državljanstva, v nadaljevanju: OFPRA) je z odločbo z dne 21. marca 2011 S. Mukarubega zavrnil dodelitev statusa begunca. Ta odločba je bila potrjena z odločbo Cour nationale du droit d’asile (sodišče, pristojno za odločanje o pravici do azila, v nadaljevanju: CNDA) z dne 30. avgusta 2012, ki je bila S. Mukarubega vročena 10. septembra 2012.

14. Prefekt policije je z odločbo z dne 26. oktobra 2012 S. Mukarubega zavrnil izdajo dovoljenja za prebivanje na podlagi azila in ji hkrati naložil obveznost, da zapusti francosko ozemlje (v nadaljevanju: prva odločba o vrnitvi). Kot država, kamor naj se vrne, je bila določena Ruanda, za prostovoljni odhod pa je bilo odobreno 30‑dnevno obdobje.

15. S. Mukarubega je kljub tej odločbi o vrnitvi nezakonito ostala v Franciji do začetka marca 2013, ko je poskušala oditi v Kanado s ponarejenim belgijskim potnim listom. Francoska policija jo je 4. marca 2013 prijela in pridržala zaradi zlorabe upravnega dokumenta.

16. S. Mukarubega je bila med pridržanjem zaslišana glede svojega osebnega in družinskega položaja, dosedanjega življenja, prošnje za izdajo dovoljenja za prebivanje v Franciji in morebitne vrnitve v Ruando.

17. Prefekt departmaja Seine-Saint-Denis je z odločbo z dne 5. marca 2013 S. Mukarubega naložil, da zapusti Francijo, ter ji zavrnil odobritev obdobja za prostovoljni odhod in določil Ruando kot državo, v katero naj se vrne (v nadaljevanju: druga odločba o vrnitvi). Poleg tega je z odločbo z istega dne odredil, da se S. Mukarubega pridrži.

18. S. Mukarubega je 6. marca 2013 pri Tribunal administratif de Paris vložila tožbo za razglasitev ničnosti prve odločbe o vrnitvi z dne 26. oktobra 2012. Vzporedno je pri Tribunal administratif de Melun vložila tožbo zoper drugo odločbo o vrnitvi z dne 5. marca 2013. Tribunal administratif de Paris je s sklepom z dne 7. marca 2013 tožbo, ki jo je vložila S. Mukarubega, odstopil Tribunal administratif de Melun.

19. Sodnik, ki ga je pooblastil predsednik Tribunal administratif de Melun, je z odločbo z dne 8. marca 2013 razglasil ničnost odločbe, s katero je bilo zoper S. Mukarubega odrejeno pridržanje, z obrazložitvijo, da je bila ta odločba vročena pred drugo odločbo o vrnitvi in je torej brez pravne podlage.

20. S. Mukarubega v tožbenem razlogu pred Tribunal administratif de Melun navaja, da je bila v celotnem postopku kršena njena pravica do izjave, ker ji ni bilo omogočeno, da pred sprejetjem prve odločbe o vrnitvi, ki je bila izdana hkrati z odločbo o zavrnitvi izdaje dovoljenja za prebivanje, ki ji je bila vročena, poda nekatera stališča glede svojega osebnega položaja. Trdi, da je bilo isto načelo kršeno v drugi odločbi o vrnitvi, in sicer v odločbi prefekta departmaja Seine-Saint-Denis z dne 5. marca 2013.

21. Predložitveno sodišče ugotavlja, da se tujcu, ki je vložil prošnjo za izdajo dovoljenja za prebivanje, na podlagi člena L. 511‑1 Ceseda lahko hkrati z zavrnitvijo izdaje dovoljenja za prebivanje naloži obveznost, da zapusti francosko ozemlje. Po mnenju tega sodišča se lahko tujec na elemente, povezane z osebnim položajem, sklicuje pred upravnim organom, pri čemer ta organ ni dolžan sprejeti odločbe o odstranitvi tega tujca.

22. Vseeno dodaja, da se odločba o zavrnitvi dovoljenja za prebivanje kot v obravnavani zadevi lahko izda, ne da bi bila zadevna oseba na to opozorjena, in po tem, ko je od vložitve prošnje za izdajo dovoljenja za prebivanje preteklo veliko časa, tako da bi se osebni položaj tujca od vložitve te prošnje lahko spremenil.

23. Predložitveno sodišče meni, da je odgovor na tožbene razloge, ki jih navaja S. Mukarubega, odvisen od tega, ali je treba pravico do izjave v vsakem postopku razlagati tako, da mora upravni organ, kadar namerava za nezakonito prebivajočega tujca sprejeti odločbo o vrnitvi ne glede na to, ali se ta odločba izda kot posledica zavrnitve dovoljenja za prebivanje ali ne, in zlasti, kadar obstaja nevarnost pobega, zadevni osebi omogočiti, da poda svoje stališče. To sodišče navaja, da lahko nezakonito prebivajoči tujec, ki mu je naložena obveznost zapustiti francosko ozemlje, pri upravnem sodišču vloži tožbo zaradi prekoračitve pooblastil, katere namen je zadržanje izvršitve ukrepa odstranitve. Meni še, da je odgovor na zgoraj navedene tožbene razloge odvisen tudi od tega, ali je zaradi odložilnega učinek postopka pred upravnim sodiščem mogoče odstopiti od tega, da se nezakonito prebivajočemu tujcu še pred sprejetjem ukrepa odstranitve, ki se namerava sprejeti zanj in ki je zanj neugoden, omogoči, da poda svoja stališča.

24. V teh okoliščinah je Tribunal administratif de Melun prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji: „1. Ali je treba pravico do izjave v vsakem postopku, ki je sestavni del temeljnega načela spoštovanja pravice do obrambe in ki je poleg tega določena v členu 41 Listine […], razlagati tako, da mora upravni organ, kadar namerava za nezakonito prebivajočega tujca sprejeti odločbo o vrnitvi, ne glede na to, ali se ta odločba izda kot posledica zavrnitve dovoljenja za prebivanje, in zlasti kadar obstaja nevarnost pobega, zainteresirani osebi omogočiti, da poda svoje stališče? 2. Ali odložilni učinek postopka pred upravnim sodiščem omogoča odstop od predhodne možnosti nezakonito prebivajočega tujca, da poda svoje stališče o ukrepu odstranitve, ki se namerava sprejeti zanj in ki je zanj neugoden?“

IV – Postopek pred Sodiščem

25. Pisna stališča so predložile S. Mukarubega, francoska, grška in nizozemska vlada ter Evropska komisija. S. Mukarubega, francoska vlada in Komisija so na obravnavi 8. maja 2014 ustno podale stališča.

V – Analiza

A – Trditve strank

26. S. Mukarubega meni, da mora Sodišče za odločbe o vrnitvi uporabiti člen 41 Listine, saj je treba v skladu s sodbo Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, točke od 19 do 21) spoštovati temeljne pravice, zagotovljene z Listino, če nacionalna ureditev spada na področje uporabe prava Unije. Po mnenju S. Mukarubega prefekturni upravni organ z odločbami o vrnitvi, izdanimi nezakonito prebivajočim tujcem, „izvaja“ pravo Unije.

27. S. Mukarubega meni, da je pravica do izjave najprej pogojena s predhodnim, jasnim in upoštevnim opozorilom o načrtovanih ukrepih, da upravna odločba ne bi bila popolnoma nepričakovana. Meni, da bi morala pravica do izjave poleg obveznosti obveščanja vključevati tudi zahtevo, da upravni organ pri tujcu preveri vse upoštevne podatke o njegovem položaju, preden izda odločbo o vrnitvi.

28. V zvezi s tem S. Mukarubega opozarja, da je bila prva odločba o vrnitvi sprejeta le na podlagi ugotovitve, da je CNDA zavrnilo njeno prošnjo za azil, in to več kot 33 mesecev po vložitvi vloge, ne da bi se upoštevalo, kakšen je bil njen osebni položaj – ki se je vmes spremenil – na datum, ko je bila odločba sprejeta.

29. Zadevna oseba navaja, da je bila odločba o zavrnitvi izdaje dovoljenja za prebivanje sprejeta le na podlagi elementov, navedenih v spisu prošnje za izdajo dovoljenja za prebivanje, in da odločba o vrnitvi ni bila povezana s tem spisom, čeprav bi jo prefekt policije lahko sprejel le na podlagi elementov, ki jih upravni organ ni zahteval, ali elementov, ki bi bili iz tujine posredovani na lastno pobudo. S. Mukarubega torej meni, da odločba o vrnitvi ni logična, nujna in izključna posledica zavrnitve izdaje dovoljenja za prebivanje.

30. V zvezi s tem opozarja, da je s členom 6(1) Direktive 2008/115 sicer določeno načelo, da „države članice izdajo odločbo o vrnitvi vsakemu državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju“, vendar se to pravilo uporablja „[b]rez poseganja v izjeme iz odstavkov 2 do 5“. Te izjeme pa naj bi državam članicam dajale zelo široko polje proste presoje glede možnosti izdaje odločbe o vrnitvi.

31. S. Mukarubega še opozarja, da je bila druga odločba o vrnitvi sprejeta po policijskem zaslišanju, ki je trajalo 50 minut in se je nanašalo predvsem na njen „izlet“, kaznivo dejanje ponarejanja in uporabe ponarejenega upravnega dokumenta ter na splošno na njen upravni status. Navaja, da med pridržanjem nikoli ni bila seznanjena s tem, da se ji lahko izda nova odločba o vrnitvi, še manj pa je bila povabljena, naj predstavi svoje stališče do tega.

32. S. Mukarubega nazadnje meni, da je namen pravice do izjave, da se uporablja, tudi kadar obstaja nevarnost pobega. Odstopanje od takega načela naj bi bilo dopuščeno le v primeru izjemne nevarnosti, povezane z notranjo varnostjo ali temeljnimi interesi države. Odložilni učinek postopka pred upravnim sodiščem naj ne bi omogočal odstopanja od pravice nezakonito prebivajočega tujca, da predhodno poda svoje stališče do ukrepa odstranitve, ki se namerava sprejeti zanj in ki je zanj neugoden.

33. Francoska vlada meni, da iz samega besedila člena 41 Listine izhaja, da se ta člen ne nanaša na države članice, ampak samo na institucije, organe, urade in agencije Unije. ( 3 ) Vendar naj bi bila v skladu z ustaljeno sodno prakso pravica do izjave splošno načelo prava Unije, ki ne spada le v okvir pravice do dobrega upravljanja, določene v členu 41 Listine, ampak tudi v okvir pravice do obrambe in pravice do poštenega sojenja, zagotovljenih v členih 47 in 48 Listine. Po mnenju te vlade se upoštevanje pravice do izjave torej ne zahteva le od institucij Unije na podlagi člena 41 Listine, ampak – ker je to splošno načelo prava Unije – tudi od upravnih organov vsake države članice, kadar sprejemajo odločitve, ki spadajo na področje uporabe prava Unije, tudi če se z ureditvijo, ki se uporablja, to ne zahteva izrecno. ( 4 )

34. Francoska vlada meni, da na podlagi Direktive 2008/115 odločba o vrnitvi neposredno in nujno izhaja iz ugotovitve, da zadevna oseba prebiva nezakonito. Ko je nezakonitost prebivanja ugotovljena, naj bi bila namreč izdaja odločbe o vrnitvi obveznost za države članice. Ta vlada meni, da je s členom 6(1) Direktive 2008/115 državam članicam naložena obveznost, da izdajo odločbo o vrnitvi vsakemu državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju, razen v posebnih primerih iz odstavkov od 2 do 5 tega člena. Iz tega po njenem mnenju sledi, kadar je državljan tretje države zaslišan v okviru obravnave njegove pravice do prebivanja, da ga ni treba znova zaslišati pred izdajo odločbe o vrnitvi.

35. Francoska vlada dodaja, da bi ob upoštevanju števila prošenj za izdajo dovoljenja za prebivanje, ki jih upravni organ obravnava vsako leto, obremenitev zaradi ponovnega zaslišanja zadevne osebe pred izdajo odločbe o vrnitvi lahko še bolj ovirala pripravo te odločbe – pri čemer so dejstva znana, zaščita zadevnega tujca pa se zaradi tega ne bi bistveno povečala – ter ogrozila sam postopek vračanja, ker države članice ne bi mogle preprečiti pobega nezakonito prebivajoče osebe.

36. Francoska vlada opozarja, da je bila v postopku v glavni stvari S. Mukarubega, katere prošnja za azil je bila pravnomočno zavrnjena, v celoti seznanjena s tem, da je njeno prebivanje na francoskem ozemlju nezakonito, in da se zanjo lahko sprejme ukrep odstranitve. Ugotavlja tudi, da je iz zapisnika o njenem zaslišanju ob pridržanju razvidno, da se je v celoti zavedala tega tveganja.

37. Prav tako poudarja, da se lahko državljan tretje države, ki mu je zavrnjena izdaja dovoljenja za prebivanje, kadar koli zglasi na upravi policije zaradi novega zaslišanja, da bi predstavil nove elemente za ureditev svojega položaja.

38. Kar zadeva drugo odločbo o vrnitvi, francoska vlada opozarja, da je bila S. Mukarubega pridržana na podlagi člena 62‑2 code de procédure pénale (zakonik o kazenskem postopku). V tem okviru naj bi jo službe policije zaslišale o njenem položaju, zlasti z vidika pravice do prebivanja. Po mnenju te vlade ima tujec v okviru pridržanja postopkovna jamstva ter zlasti pravico do pomoči odvetnika in tolmača.

39. Francoska vlada podredno predlaga, naj se na drugo vprašanje odgovori, da je treba Direktivo 2008/115 razlagati tako, da je z možnostjo državljana tretje države, da pri sodišču vloži suspenzivno pravno sredstvo zoper odločbo o vrnitvi, sprejeto v zvezi z njim, in pred sodiščem navede vse upoštevne elemente o svojem osebnem položaju, mogoče nadomestiti morebitne omejitve pravice do izjave, ugotovljene pred izdajo te odločbe.

40. Nizozemska vlada meni, da načelo pravice do obrambe, kot je zdaj povzeto v členu 41 Listine, vključuje med drugim pravico vsakogar, da poda izjavo pred sprejetjem odločbe, ki bi bila zanj neugodna. Po mnenju te vlade je kršitev načela pravice do obrambe mogoče ugotoviti šele po analizi vseh vidikov in faz celotnega postopka, saj taka kršitev načeloma ne more izhajati iz formalnih nepravilnosti, če se „odpravijo“ med celotnim postopkom, ne da bi za zadevno osebo nastala dejanska škoda.

41. Nizozemska vlada glede prve odločbe o vrnitvi, izdane S. Mukarubega, meni, da pravica do obrambe ni bila kršena. Meni, da je pravico do izjave mogoče presojati le ob upoštevanju neugodnih elementov odločbe o vrnitvi. Po mnenju nizozemske vlade ugotovitev nezakonitega prebivanja, že dokazanega zaradi neobstoja veljavnega dovoljenja za prebivanje, in obveznost vrnitve, ki izhaja iz dejstva, da tujec nima veljavnega dovoljenja za prebivanje, nista neugodni. Nasprotno pa naj bi bila določitev obdobja, v katerem mora tujec zapustiti ozemlje države članice, neugoden element, zaradi katerega nastane obveznost zaslišati zadevno osebo o tem elementu odločbe o vrnitvi, zlasti če bi se najdaljše 30‑dnevno obdobje lahko skrajšalo. Vendar pa nizozemska vlada meni, da dejstvo, da je upravni organ pred tem ni zaslišal – če obstaja možnost, da zadevna oseba pri upravnem sodišču vloži suspenzivno pravno sredstvo v zvezi z zakonitostjo odločbe o vrnitvi – ni neugodno dejstvo, ki bi bilo nesorazmerno ali bi posegalo v položaj zadevne osebe. Poleg tega meni, da se načelo pravice do obrambe ne more uporabljati brez omejitev, saj lahko ogrozi cilj Direktive 2008/115.

42. Nazadnje, ta vlada meni, da se druga odločba o vrnitvi ne sme obravnavati kot taka v smislu Direktive 2008/115 in se zato ne sme preučiti z vidika načela pravice do obrambe, ker je bilo že v prvi odločbi o vrnitvi ugotovljeno, da S. Mukarubega v Franciji prebiva nezakonito, in ji je bilo določeno obdobje, v katerem mora zapustiti Francijo. Tako naj bi se postopek vračanja v smislu Direktive 2008/115 začel s prvo odločbo o vrnitvi, morebitne naknadne prisilne ukrepe, kakršna je druga odločba o vrnitvi, pa naj bi bilo treba šteti za akte, sprejete v okviru izvršitve že izdane odločbe o vrnitvi.

43. Grška vlada meni, da je pravica do predhodne izjave pravica, na katero ne more vplivati obstoj upravnega ali sodnega postopka. Vseeno opozarja, da je odločba o vrnitvi v številnih primerih, kot v obravnavani zadevi, neločljivo povezana z že obstoječim postopkom obravnave prošnje za mednarodno zaščito, saj je prva odločba o vrnitvi v obravnavani zadevi neposredna posledica zavrnitve prošnje za azil na prvi in drugi stopnji. V teh okoliščinah naj bi bila pravica do izjave pred sprejetjem odločbe o vrnitvi spoštovana, ker naj bi zadevna oseba imela možnost učinkovito predstaviti svoje stališče v postopku obravnave prošnje za azil.

44. Po mnenju te vlade dejstvo, da je med odločbo, s katero je bila zavrnjena prošnja za azil, in odločbo o vrnitvi minilo določeno obdobje, ne spremeni ničesar, saj se v dveh mesecih in desetih dneh odločilni elementi v zadevi niso mogli spremeniti. Meni tudi, da se zadevna oseba ne more sklicevati le na abstraktno kršitev svoje pravice do predhodne izjave. Nasprotno, posebej in natančno naj bi morala dokazati obstoj vseh odločilnih elementov, ki jih upravni organ ni mogel upoštevati in na podlagi katerih bi odločitev lahko bila drugačna.

45. Komisija ugotavlja, da je pravica do izjave v vsakem postopku določena s členom 41 Listine. Po njenem mnenju je Sodišče, čeprav je določeno, da se ta člen Listine uporablja le za institucije in organe Unije, v sodbi M. (EU:C:2012:744) odločilo, da je treba „ugotoviti […], da se ta določba uporablja splošno, kot je razvidno iz njenega besedila“. ( 5 ) Meni, da države članice izvajajo pravo Unije, kadar sprejmejo odločbe o vrnitvi, zato jih zavezujejo obveznosti, ki izhajajo iz Listine. ( 6 )

46. Komisija meni, da morajo pristojni organi zadevno osebo zaslišati ob upoštevanju cilja Direktive 2008/115, ki je vzpostaviti učinkovit postopek, ki zagotavlja čim hitrejše vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav v njihovo državo izvora. Po mnenju Komisije mora pravica do izjave upravnemu organu omogočiti, da preuči spis, tako da odločbo sprejme ob polnem poznavanju dejstev in jo ustrezno obrazloži, da bi lahko zadevna oseba po potrebi veljavno uveljavljala pravico do pravnega sredstva. Vseeno meni, da ta pravica ne sme omogočiti „obnavljanja upravnega postopka v nedogled“.

47. Kar zadeva prvo odločbo o vrnitvi v obravnavani zadevi, Komisija meni, da je možnost, ki obstaja v francoskem pravu, da se izda samo ena odločba, s katero se hkrati zavrne izdaja dovoljenje za prebivanje na podlagi azila in tujcu odredi, naj zapusti ozemlje, v skladu z Direktivo 2008/115. Taka ureditev postopka naj bi bila utemeljena, saj je obveznost zapustitve ozemlja logična posledica zavrnitve izdaje dovoljenja za prebivanje. Meni, ker so bili razlogi, iz katerih je zadevna oseba zaprosila za dovoljenje za prebivanje, preučeni v okviru stališč, ki jih je predstavila v zvezi s prošnjo za azil, in v postopku pritožbe zoper odločbo o zavrnitvi te prošnje, da se lahko šteje, da je bila pravica do izjave pred izdajo odločbe o vrnitvi spoštovana, in to toliko bolj, ker se zdi, da je bila v obravnavani zadevi odločba o vrnitvi zadevni osebi vročena manj kot dva meseca po zavrnitvi njene prošnje za azil.

48. Po mnenju Komisije mora nacionalno sodišče, kadar med zaslišanjem zadevne osebe v postopku obravnave njene zadeve in sprejetjem odločbe preteče veliko časa, preveriti, ali je zadevna oseba imela priložnost sporočiti vse nove dejanske okoliščine, ki jih ni bilo mogoče upoštevati med postopkom.

49. Kar zadeva drugo odločbo o vrnitvi, Komisija meni, da ni mogoče odstopati od pravice do izjave niti zaradi obstoja predhodne odločbe o vrnitvi niti zaradi nevarnosti pobega, saj je zadevno osebo po potrebi mogoče zaslišati med pridržanjem zaradi preverjanja pravice do prebivanja.

50. Nazadnje, Komisija meni, da obstoj suspenzivnega pravnega sredstva pred upravnim sodiščem ne omogoča odstopanja od spoštovanja pravice nezakonito prebivajočega tujca do izjave pred sprejetjem odločbe o vrnitvi.

B – Presoja

1. Uvodne ugotovitve

51. Področje uporabe Listine je glede ravnanja držav članic opredeljeno v členu 51(1), v skladu s katerim se določbe te listine uporabljajo za države članice, samo ko izvajajo pravo Unije.

52. Kot je presodilo Sodišče, člen 51 Listine „tako potrjuje sodno prakso Sodišča glede tega, kdaj morajo biti ravnanja držav članic v skladu z zahtevami, ki izhajajo iz temeljnih pravic, zagotovljenih s pravnim redom Unije“. ( 7 )

53. Sodišče v točki 19 sodbe Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105) ter točki 33 sodbe Pfleger in drugi (EU:C:2014:281) namreč dodaja, da „[i]z ustaljene sodne prakse Sodišča […] v bistvu izhaja, da se temeljne pravice, ki jih zagotavlja pravni red Unije, uporabljajo v vseh položajih, ki jih ureja pravo Unije, ne pa v drugih položajih. S tega vidika je Sodišče že opozorilo, da glede na Listino ne more presojati nacionalne ureditve, ki ne spada v okvir prava Unije. Če pa, nasprotno, taka nacionalna ureditev spada na področje uporabe tega prava, mora Sodišče, ki mu je predložen predlog za sprejetje predhodne odločbe, podati vse elemente razlage, ki jih nacionalno sodišče potrebuje za presojo skladnosti te ureditve s temeljnimi pravicami, katerih spoštovanje zagotavlja.“

54. Sodišče je v točki 21 sodbe Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105) ter točki 34 sodbe Pfleger in drugi (EU:C:2014:281) tudi presodilo, „[k]er je zato treba, kadar nacionalna ureditev spada na področje uporabe prava Unije, spoštovati temeljne pravice, ki jih zagotavlja Listina, ne morejo obstajati primeri, v katerih nacionalna ureditev spada na področje uporabe prava Unije, ne da bi se uporabljale te temeljne pravice. Dejstvo, da se uporabi pravo Unije, vključuje uporabo temeljnih pravic, ki jih zagotavlja Listina.“

55. Res je, da kljub členu 51, v katerem je tako glede Unije kot glede držav članic opredeljeno področje uporabe Listine pod naslovom „Splošne določbe o razlagi in uporabi Listine“, člen 41 Listine določa pravico do izjave le glede „institucij, organov, uradov in agencij Unije“, ( 8 ) kar je Sodišče ugotovilo v sodbi Cicala (EU:C:2011:868, točka 28), ki jo francoska vlada navaja v pisnih stališčih, ( 9 ) ne da bi Sodišče to uporabilo kot odločilni argument rešitve, ki jo je sprejelo v navedeni sodbi.

56. Ne bi se mi zdelo niti dosledno niti v skladu s sodno prakso Sodišča, ( 10 ) da se z besedilom člena 41 Listine tako lahko uvede izjema od pravila, določenega v členu 51 Listine, ki bi državam članicam omogočala, da ne uporabljajo člena Listine, tudi ko izvajajo pravo Unije. Prednost dajem temu, da se člen 41 Listine uporablja za države članice, ko izvajajo pravo Unije, vendar je vsekakor, kot ugotavlja francoska vlada, pravica do izjave v skladu z ustaljeno sodno prakso splošno načelo prava Unije, ki „ne spada le v okvir pravice do dobrega upravljanja, določene v členu 41 Listine, ampak tudi v okvir pravice do obrambe in pravice do poštenega sojenja, zagotovljenih v členih 47 in 48 Listine“. ( 11 ) Spoštovanje te pravice se torej zato zahteva vsaj od organov „vsake države članice, kadar sprejemajo odločitve, ki spadajo na področje uporabe prava Unije“. ( 12 )

57. Kot sem navedel v točki 49 stališča v zadevi G. in R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:553, točka 49), „[č]eprav je obveznost nacionalnih organov, da spoštujejo pravico osebe, da se izjasni pred sprejetjem kakršne koli odločbe, ki lahko negativno poseže v njene interese, že dalj časa del ustaljene sodne prakse Sodišča, člen 41(2)(a) Listine to obveznost potrjuje in ji daje ustavnopravno vrednost“.

58. V tej zadevi to, da država članica sprejme odločbo o vrnitvi, pomeni izvajanje člena 6(1) Direktive 2008/115 in torej prava Unije v smislu sodne prakse Sodišča in člena 51(1) Listine. Iz tega sledi, da morajo v takem primeru, ki ga ureja pravo Unije, države članice uporabljati temeljne pravice, zagotovljene s pravnim redom Unije, in med njimi pravico do izjave, če namerava nacionalni organ za osebo sprejeti odločbo, ki posega v njen položaj. ( 13 )

59. Taka odločba o vrnitvi, kot je opredeljena v členu 3(4) in na katero se nanaša člen 6(1) Direktive 2008/115, je v nasprotju s stališči nizozemske vlade ( 14 ) odločba, ki posega v položaj naslovnika. Država članica s to odločbo prebivanje državljana tretje države opredeli kot nezakonito ter naloži ali navede obveznost vrnitve. ( 15 )

60. V uvodni izjavi 6 Direktive 2008/115 je pojasnjeno, da morajo države članice, ko sprejemajo odločbe o vrnitvi, uporabiti pošten in pregleden postopek.

61. Vendar z Direktivo 2008/115 ni uveden noben poseben postopek za zaslišanje državljana tretje države pred sprejetjem odločbe o vrnitvi. ( 16 ) Postopkovna jamstva iz poglavja III Direktive 2008/115 se nanašajo le na obliko odločbe o vrnitvi (člen 12), ( 17 ) pravna sredstva (člen 13) in varovalne ukrepe pred vrnitvijo (člen 14).

62. Kljub temu je treba v skladu s sodno prakso Sodišča navedeno pravico spoštovati, tudi če se z ureditvijo, ki se uporablja, to ne zahteva izrecno. ( 18 )

63. Iz tega sledi, da pogoje, v katerih je treba zagotoviti spoštovanje pravice nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav do obrambe, in posledice kršitve te pravice določi nacionalno pravo, če ukrepi, sprejeti v zvezi s tem, niso neugodnejši kot tisti, ki so jih deležni posamezniki v primerljivem položaju po nacionalnem pravu (načelo enakovrednosti) in praktično ne onemogočajo ali pretirano ne otežujejo izvajanja pravic, ki jih podeljuje pravni red Unije (načelo učinkovitosti). ( 19 )

64. Kot je Sodišče presodilo v sodbi M. (EU:C:2012:744, točka 87 in navedena sodna praksa), pa „[p]ravica do izjave zagotavlja, da ima vsaka oseba možnost, da koristno in učinkovito poda svoje stališče v upravnem postopku, in to pred sprejetjem vsake odločbe, ki bi lahko negativno vplivala na njene interese“. Sodišče v isti sodbi dodaja, da „[n]avedena pravica pomeni tudi, da mora upravni organ ustrezno upoštevati pripombe, ki jih je zadevna oseba podala, pri tem pa skrbno in nepristransko preučiti vse upoštevne elemente obravnavane zadeve in svojo odločbo podrobno obrazložiti“. ( 20 )

65. Zato procesna avtonomija držav članic, povezana z neobstojem posebnega postopka v Direktivi 2008/115, ne more povzročiti, da pristojni nacionalni organ državljanu tretje države odvzame pravico, da poda izjavo pred sprejetjem odločbe o vrnitvi.

66. Člen 52(1) Listine vseeno dopušča omejitve pri uresničevanju pravic in svoboščin, ki jih določa ta listina, če je zadevna omejitev predpisana z zakonom, če spoštuje bistveno vsebino zadevne temeljne pravice, če je ob upoštevanju načela sorazmernosti potrebna in če dejansko ustreza ciljem v splošnem interesu, ki jih priznava Evropska unija. ( 21 ) Iz tega sledi, da pravica do obrambe ne pomeni absolutne pravice, ampak lahko vsebuje omejitve v določenih okoliščinah. ( 22 )

67. Pred konkretno analizo uporabe teh načel v okoliščinah spora o glavni stvari se mi zdi koristno opozoriti, da je cilj pravice do izjave, določene v členu 41(2)(a) Listine, po eni strani omogočiti čim bolj natančno in pravilno preučitev spisa in ugotavljanje dejanskega stanja ter po drugi omogočiti učinkovito varstvo zadevne osebe. ( 23 ) Namen te določbe je zlasti zagotoviti, da se vsaka odločba, ki neugodno vpliva na osebo, sprejme ob polnem poznavanju dejstev.

2. Prvo vprašanje za predhodno odločanje

a) Splošni razmisleki o odločbi o vrnitvi

68. V skladu z ustaljeno sodno prakso se Direktiva 2008/115 nanaša zgolj na vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav in torej njen namen ni usklajevanje vseh predpisov držav članic o prebivanju tujcev. ( 24 ) Vendar pa morajo, če se ugotovi, da prebivanje ni zakonito, pristojni nacionalni organi na podlagi člena 6(1) navedene direktive brez poseganja v izjeme, ki jih ta direktiva določa v členu 6, od (2) do (5), izdati odločbo o vrnitvi. ( 25 ) Poleg tega člen 6(6) Direktive 2008/115 državam članicam omogoča, da sprejmejo „odločitev o prenehanju zakonitega prebivanja skupaj z odločbo o vrnitvi“. ( 26 )

69. Kot pravilno ugotavlja francoska vlada, ( 27 ) člen 6(1) Direktive 2008/115 torej državi članici, ki državljanu tretje države ni izdala dovoljenja za prebivanje, nalaga, da v zvezi z njim sprejme odločbo o vrnitvi. Zato in brez poseganja v izjeme, določene v členu 6, od (2) do (5), te direktive se strinjam s trditvijo francoske ( 28 ) in grške ( 29 ) vlade ter Komisije ( 30 ), da sprejetje odločbe o vrnitvi nujno sledi sprejetju odločbe, s katero se ugotovi nezakonitost prebivanja zadevne osebe, in da je to njena logična posledica.

70. Zato menim, da zaradi neobstoja določb v pravu Unije, ki bi vzpostavljale poseben postopek, s katerim bi se nezakonito prebivajočim državljanom tretjih držav zagotovila pravica do izjave pred sprejetjem odločbe o vrnitvi, člena 41(2)(a) Listine ni mogoče razlagati tako, da bi moral pristojni nacionalni organ, kadar namerava odločbo, s katero ugotovi nezakonitost prebivanja, sprejeti hkrati z odločbo o vrnitvi, ( 31 ) nujno ( 32 ) o tem predhodno obvestiti ali „opozoriti“ ( 33 ) zadevno osebo, da bi ji omogočil, da predstavi stališče do te odločbe. ( 34 )

71. Da pa bi bil postopek pravičen in pregleden, je za upoštevanje obveznosti iz člena 6(1) Direktive 2008/115 nujno, prvič, da je v nacionalnem pravu izrecno in nedvoumno določena obveznost zapustitve ozemlja v primeru nezakonitega prebivanja, in drugič, da pristojni nacionalni organi zagotovijo učinkovito zaslišanje zadevne osebe v postopku obravnave njene prošnje za izdajo dovoljenja za prebivanje ali, po potrebi, v zvezi z nezakonitostjo njenega prebivanja. V tem primeru bi bila obveznost ponovnega zaslišanja zadevne osebe pred sprejetjem odločbe o vrnitvi odvečna in nesorazmerna.

72. V zvezi s tem se popolnoma strinjam z ugotovitvijo Komisije, da pravice do izjave pred sprejetjem odločbe o vrnitvi ni mogoče določiti kot instrument za „obnavljanje upravnega postopka v nedogled“. ( 35 ) Preprečiti je namreč treba otežitev ali nekoristno podaljšanje postopka, ki ne povečuje pravnega varstva zadevne osebe, ( 36 ) in to zato, da bi se ohranilo ravnotežje med temeljno pravico zadevne osebe do izjave pred sprejetjem odločbe o vrnitvi in obveznostjo držav članic, da se borijo proti nezakonitemu priseljevanju.

b) Uporaba v zvezi s prvo odločbo o vrnitvi

73. V obravnavani zadevi so francoski organi z odločbo z dne 26. oktobra 2012, kar je manj kot dva meseca po tem, ko je bila S. Mukarubega vročena odločba CNDA (s katero je bila potrjena odločba OFPRA), s katero ji je bil zavrnjen status begunke, S. Mukarubega hkrati zavrnili izdajo dovoljenja za prebivanje na podlagi azila in ji naložili obveznost, da zapusti francosko ozemlje. V zvezi s tem opozarjam, da člen L. 511‑1 Ceseda v točki I(3) izrecno določa, da lahko pristojni francoski organ tujcu, ki ni državljan države članice Evropske unije, druge države podpisnice Sporazuma o evropskem gospodarskem prostoru ali Švicarske konfederacije in ki ni družinski član takega državljana, odredi, da zapusti francosko ozemlje, če mu je bila izdaja ali podaljšanje dovoljenja za prebivanje zavrnjeno ali če je bilo izdano dovoljenje za prebivanje odvzeto. ( 37 )

74. Poleg tega je iz spisa pred Sodiščem razvidno, da člen L. 742‑7 Ceseda določa, da mora tujec, ki mu je bilo priznanje statusa begunca ali pravica do subsidiarne zaščite dokončno zavrnjena ter mu ni mogoče dovoliti, da ostane na ozemlju iz drugega razloga, zapustiti francosko ozemlje, sicer se zoper njega sprejme ukrep odstranitve.

75. Ugotoviti je treba, da je bila prva odločba o vrnitvi sprejeta po končanem postopku obravnave pravice do prebivanja S. Mukarubega na podlagi postopka o azilu, v katerem je lahko izčrpno predstavila vse razloge za svojo prošnjo za azil, ( 38 ) in potem ko je izčrpala vsa pravna sredstva, ki so v nacionalnem pravu določena v zvezi z zavrnitvijo te prošnje. ( 39 ) Sicer pa S. Mukarubega ne zanika, da sta jo v zvezi s prošnjo za azil najprej OFPRA in nato CNDA zaslišala učinkovito in dejansko ter pod pogoji, v katerih je lahko predstavila vse razloge za svojo prošnjo.

76. S. Mukarubega pristojnim nacionalnim organom vseeno očita predvsem to, da je niso zaslišali glede sprememb njenega osebnega položaja med datumom, ko je vložila prošnjo za azil, in datumom, ko je bila sprejeta prva odločba o vrnitvi, to je v obdobju 33 mesecev. Ta trditev ni upoštevna, ker je CNDA S. Mukarubega drugič zaslišalo glede njene prošnje za azil 17. julija 2012, to je šest tednov, preden je izdalo odločbo o zavrnitvi azila, in malo več kot tri mesece pred prvo odločbo o vrnitvi, česar ni mogoče šteti za nerazumno obdobje.

77. Po mojem mnenju so nacionalni organi v okoliščinah, kot se obravnavajo v postopku v glavni stvari, odločbo o vrnitvi sprejeli v skladu s členom 41(2)(a) Listine o pravici do izjave.

78. Torej predlagam, naj se na prvo vprašanje za predhodno odločanje odgovori, da je treba člen 41(2)(a) Listine razlagati tako, da nacionalnemu organu ne nalaga, naj znova zasliši državljana tretje države, kadar namerava sprejeti odločbo o vrnitvi, potem ko je ugotovil nezakonitost njegovega prebivanja na podlagi odločbe, s katero mu je bil azil zavrnjen po postopku, v katerem se je v celoti spoštovala njegova pravica do izjave.

79. Ta ugotovitev pa se v tej zadevi nanaša le na vlogo, ki jo je S. Mukarubega vložila za pridobitev statusa begunke, na postopek, ki je privedel do zavrnitve tega statusa in do ugotovitve, da je njeno prebivanje nezakonito, ter na zoper njo sprejeto odločbo o vrnitvi, ki je, glede na člen 6(1) Direktive 2008/115, logična in nujna posledica tega postopka.

80. Ta ugotovitev torej ne vpliva na druge vloge, ki jih lahko državljan tretje države v skladu z nacionalno zakonodajo vloži na drugi pravni podlagi, taka možnost pa obstaja tudi v francoski zakonodaji.

81. Francoska vlada v zvezi s tem poudarja, da se lahko v Franciji državljan tretje države, ki mu je zavrnjena izdaja dovoljenja za prebivanje, kadar koli zglasi na upravi policije zaradi novega zaslišanja, da bi predstavil nove elemente za ureditev svojega položaja.

82. Zlasti člen L. 313‑11, točka 7, Ceseda naj bi dovoljeval izdajo dovoljenja za prebivanje državljanu tretje države iz razlogov, ki se nanašajo na spoštovanje njegovega zasebnega in družinskega življenja, ne da bi bilo mogoče proti njemu uveljavljati dejstvo, da je njegovo prebivanje nezakonito. Enako naj bi veljalo za člen L. 313‑11, točka 11, Ceseda, glede razlogov, ki se nanašajo na njegovo zdravstveno stanje. Poleg tega po mnenju francoske vlade člen L. 313‑14 Ceseda omogoča izdajo dovoljenja za prebivanje državljanu tretje države, če se njegovo prebivanje dovoli iz humanitarnih razlogov ali če je utemeljeno z izjemnimi razlogi, ki jih navaja, pri čemer zoper njega tudi v tem primeru ni mogoče uveljavljati dejstva, da je njegovo prebivanje nezakonito.

83. Zdi se mi, da te francoske določbe spadajo na področje uporabe člena 5(b) in (c) Direktive 2008/115 in izjeme iz člena 6(1) Direktive 2008/115, določene v odstavku 4 navedenega člena. ( 40 ) V skladu s členom 6(4) Direktive 2008/115 se namreč države članice lahko odločijo za izdajo dovoljenja za prebivanje, ki iz sočutja, humanitarnih razlogov ali drugih razlogov zagotavlja pravico do prebivanja državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju. V tem primeru se odločba o vrnitvi ne izda. Če je bila odločba o vrnitvi že izdana, se prekliče ali začasno razveljavi za čas trajanja veljavnosti dovoljenja za prebivanje.

84. Očitno je, da odločbe o vrnitvi, kadar nacionalna zakonodaja kot v Franciji določa možnost izdaje dovoljenja za prebivanje državljanu tretje države, iz izjemnih razlogov v skladu s členom 6(4) Direktive 2008/115 ni mogoče sprejeti za osebo, ki je vložila prošnjo za izdajo dovoljenja za prebivanje na podlagi enega od teh razlogov, ne da bi bila glede tega predhodno zaslišana. V nasprotnem primeru bi se lahko odločba o vrnitvi sprejela na podlagi nepopolnih in zastarelih podatkov, namesto da bi temeljila na natančnih in aktualnih podatkih.

85. Menim, da mora v takem primeru zadevna oseba vložiti obrazloženo prošnjo, ki temelji na razlogih, določenih v nacionalni zakonodaji, ter jo dopolniti s potrebnimi podatki in dokazili.

86. Tak bi lahko bil – to mora preveriti predložitveno sodišče – primer prošnje, ki naj bi jo S. Mukarubega na podlagi člena L. 313‑14 Ceseda vložila 28. septembra 2012, potem ko je CNDA dokončno zavrnilo njeno prošnjo za azil (10. septembra 2012), in pred vročitvijo prve odločbe o vrnitvi (26. oktobra istega leta).

87. Predložitveno sodišče mora preveriti, ali je sprememba osebnega položaja od vložitve prošnje za azil, ki jo S. Mukarubega navaja v okviru te druge zadeve, razlog za ureditev njenega položaja na podlagi člena L. 313‑14 Ceseda, in, po potrebi, ali so jo pristojni nacionalni organi upoštevali pred sprejetjem prve odločbe o vrnitvi. Predložitveno sodišče se mora pri tem preverjanju prepričati, da je bila zadevna prošnja vložena v dobri veri in ne pomeni le zavlačevanja S. Mukarubega, samo zato da bi odložila ali celo onemogočila postopek pred pristojnimi nacionalnimi organi in morebitno sprejetje odločbe o vrnitvi. ( 41 )

c) Uporaba v zvezi z drugo odločbo o vrnitvi

88. Morebiti bi si bilo treba zastaviti vprašanje, kot je to storila nizozemska vlada, ( 42 ) ali je bilo sprejetje druge odločbe o vrnitvi za S. Mukarubega v obravnavani zadevi potrebno glede na to, da prve odločbe o vrnitvi sploh ni izpodbijala ( 43 ) pred 6. marcem 2013 ( 44 ). Vendar to ni pomembno za spor o glavni stvari. Menim namreč, da so imeli pristojni nacionalni organi, ki so se ne glede na to, kakšni so bili njihovi razlogi, odločili sprejeti drugo odločbo o vrnitvi, v skladu s členom 41(2)(a) Listine obveznost zaslišati S. Mukarubega pred sprejetjem te odločbe.

89. Iz spisa, predloženega Sodišču, je razvidno, da je bila S. Mukarubega pred sprejetjem druge odločbe o vrnitvi pridržana na podlagi člena 62‑2 zakonika o kazenskem postopku ( 45 ) zaradi zlorabe upravnega dokumenta. Ker je bila prostost S. Mukarubega med pridržanjem odvzeta, ni bilo nobene nevarnosti pobega, ki bi morebiti lahko v splošnem interesu na podlagi člena 52(1) Listine upravičila omejitev njene pravice do izjave na podlagi člena 41(2)(a) te listine.

90. Iz zapisnika zaslišanja je razvidno, da je bila S. Mukarubega zaslišana predvsem glede svoje pravice do prebivanja v Franciji. Vprašana je bila, ali se strinja z vrnitvijo v državo izvora in ali želi ostati v Franciji. Iz tega zapisnika je jasno razvidno, da je dobro vedela, da nima nobene pravice do zakonitega prebivanja v Franciji kljub številnim postopkom, ki jih je začela v zvezi s tem, in da je bila seznanjena s posledicami svojega nezakonitega prebivanja. S. Mukarubega je navedla, da si je priskrbela ponarejen belgijski list za odhod v Kanado, ker je bila „brez papirjev“ ter ni mogla niti „delati“ niti „ostati v Franciji“. Opozarjam, da je zaslišanje sicer potekalo predvsem v obliki vprašanj in odgovorov, vendar je bila S. Mukarubega med samim zaslišanjem pozvana, naj doda vsa druga pojasnila, ki se ji zdijo pomembna.

91. Iz tega sledi, da je S. Mukarubega imela možnost dati izjavo o drugih dejavnikih, ne zgolj o nezakonitem prebivanju. ( 46 ) Ob upoštevanju vseh pogojev zaslišanja S. Mukarubega in če so bila upoštevana jamstva, uvedena s francosko zakonodajo ( 47 ) in sodno prakso ( 48 ) (zlasti glede pomoči odvetnika), ( 49 ) kar mora preveriti predložitveno sodišče, menim, da iz samega dejstva, da je zaslišanje trajalo 50 minut, ni mogoče sklepati, da je bilo nezadostno.

92. Odgovoru na prvo vprašanje za predhodno odločanje glede na zgoraj navedeno dodajam še to, da dejstvo, da mora nacionalni organ spoštovati pravico do izjave zadevne osebe, kot izhaja iz splošnih načel prava Unije in kot je določena v členu 41(2)(a) Listine, v okviru določene zadeve (na primer prošnje za azil), tega organa ne oprošča obveznosti znova zaslišati to osebo v okviru postopka, začetega na drugačni pravni podlagi (na primer zaradi prošnje za ureditev prebivanja iz humanitarnih razlogov), in to tudi če je cilj obeh prošenj vsebinsko enak (v tem primeru priznanje zakonitosti prebivanja).

3. Drugo vprašanje za predhodno odločanje

93. Predložitveno sodišče s tem vprašanjem sprašuje Sodišče, ali nezakonito prebivajočega državljana tretje države zaradi tega, ker ima ta pravico, da na podlagi nacionalnega prava pred nacionalnim sodiščem začne sodni postopek z odložilnim učinkom, ( 50 ) nacionalnemu upravnemu organu pred sprejetjem akta, ki posega v njegov položaj, ki je v tem primeru odločba o vrnitvi, ni treba ponovno zaslišati.

94. To vprašanje je očitno smiselno, le če se sklepa, da v okoliščinah, kot se obravnavajo v postopku v glavni stvari, pravica do izjave ni bila spoštovana, kar pa se po mojem mnenju ni zgodilo.

95. Vsekakor menim, da sta pravici, določeni v členih 41 in 47 Listine, različni in da se uporabljata v različnih kontekstih, in sicer prva v okviru predhodnega upravnega postopka, druga pa v okviru sodnega postopka. ( 51 ) Iz tega sledi, da zadevnih pravic ni mogoče združiti, saj bi se s tem lahko ukinila pravica posameznika do izjave, kadar namerava upravni organ zanj sprejeti akt, ki posega v njegov položaj, in ima posameznik pravico do pravnega sredstva. Volja zakonodajalca Unije, da varuje posameznike ves čas trajanja postopka, je jasno razvidna iz besedila členov 41 in 47 Listine. Teh zelo različnih pravic ni mogoče združiti, ne da bi se tvegal nastanek vrzeli v kontinuiteti sistema pravic do obrambe, ki jo zagotavlja Listina. ( 52 )

96. Zato dejstvo – če se omejitve, dovoljene v členu 52(1) Listine, ( 53 ) ne uporabljajo – da ima zadevna oseba, za katero se izda odločba o vrnitvi, na podlagi nacionalnega prava pravico do sodnega postopka z odložilnim učinkom zoper to odločbo o vrnitvi, po mojem mnenju ne more za nazaj upravičiti, da nacionalni upravni organ ni upošteval člena 41 Listine.

97. Vseeno je treba ugotoviti, da je Sodišče v točki 85 sodbe Texdata Software (C‑418/11, EU:C:2013:588) razsodilo, da „uporaba prvotne sankcije v višini 700 EUR [družbi, ki ne predloži letnih računovodskih izkazov pri pristojnem sodišču] brez poziva in možnosti izjave, preden se sankcija naloži, ne vpliva na bistveno vsebino zadevne temeljne pravice, ker zaradi vložitve obrazloženega ugovora zoper sklep o naložitvi denarne kazni ta takoj postane neuporaben in se sproži redni postopek, v katerem je pravico do izjave mogoče spoštovati“.

98. Ugotovitev, do katerih je Sodišče prišlo v sodbi Texdata Software (EU:C:2013:588), po mojem mnenju ni mogoče prenesti na to zadevo. V obravnavani zadevi je šlo za popolnoma denarno kazen, medtem ko imata lahko odločbi o vrnitvi, ki sta predmet postopka v glavni stvari, velik vpliv na samo življenje človeka. Zato ne vidim razlogov – zlasti če ni nevarnosti pobega – na katere bi se bilo mogoče sklicevati kot na cilj v splošnem interesu, ki bi upravičeval neobstoj predhodnega zaslišanja ( 54 ) v postopku v glavni stvari.

VI – Predlog

99. Ob upoštevanju navedenega Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je postavilo Tribunal administratif de Melun, odgovori: 1. Če je nacionalni organ ugotovil nezakonitost prebivanja državljana tretje države na podlagi odločbe, s katero mu je bil azil zavrnjen po postopku, v katerem se je v celoti spoštovala njegova pravica do izjave, kot izhaja iz splošnih načel prava Unije in kot je določena s členom 41(2)(a) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, pravo Unije temu organu ne nalaga, da pred sprejetjem odločbe o vrnitvi znova zasliši zadevnega državljana. Dejstvo, da je nacionalni organ v določeni zadevi (na primer prošnji za azil) spoštoval pravico do izjave zadevne osebe, kot izhaja iz splošnih načel prava Unije in kot je določena v členu 41(2)(a) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, tega organa ne oprošča obveznosti ponovnega zaslišanja te osebe v postopku, ki se začne na drugačni pravni podlagi (na primer na podlagi prošnje za ureditev prebivanja iz humanitarnih razlogov), in to tudi če je cilj obeh prošenj vsebinsko enak (v tem primeru priznanje zakonitosti prebivanja). 2. Če se ne uporabljajo omejitve, dovoljene v členu 52(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, pravica nezakonito prebivajočega državljana tretje države, da pri nacionalnem sodišču začne sodni postopek z odložilnim učinkom, nacionalnega upravnega organa ne oprošča obveznosti, da ga znova zasliši, preden zanj sprejme odločbo o vrnitvi.

( 1 ) Jezik izvirnika: francoščina.

( 2 ) UL L 348, str. 98.

( 3 ) Sodba Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, točka 28).

( 4 ) Sodba M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, točke od 82 do 86).

( 5 ) Točka 84.

( 6 ) Sodba Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105, točka 21).

( 7 ) Sodbi Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105, točka 18) ter Pfleger in drugi (C‑390/12, EU:C:2014:281, točka 32).

( 8 ) O sedanjem obsegu člena 41 Listine je razpravljalo predsedstvo konvencije, ki je pripravilo Listino. Spremembe, s katerimi bi se po eni strani razširilo in po drugi strani pojasnilo področje njegove uporabe, so bile predlagane, vendar niso bile sprejete. Glej osnutek Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Pregled sprememb, ki ga je pripravilo predsedstvo (dokument: Charte 4284/00 CONVENT 37).

( 9 ) Glej točko 33 teh sklepnih predlogov.

( 10 ) Glej sodbo N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, točki 49 in 50).

( 11 ) Glej stališča francoske vlade, predstavljena v točki 33 teh sklepnih predlogov.

( 12 ) Idem.

( 13 ) Sodba Sopropé (C‑349/07, EU:C:2008:746, točka 36).

( 14 ) Glej točko 41 teh sklepnih predlogov.

( 15 ) Glej člena 3(4) in 6(1) Direktive 2008/115.

( 16 ) Ker ima lahko odločba o vrnitvi velik vpliv na življenje človeka, je presenetljivo, da v Direktivi 2008/115 ni določen tak poseben postopek, saj je bil podoben postopek uveden za zagotavljanje spoštovanja pravice do izjave na področju carinskih dajatev in konkurence! Glede carinskih dajatev glej člen 22(6) Uredbe (EU) št. 952/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. oktobra 2013 o carinskem zakoniku Unije (UL L 269, str. 1, in popravek v UL 2013, L 287, str. 90) ter moje sklepne predloge, predstavljene v združenih zadevah Kamino International Logistics in Datema Hellman Worldwide Logistics (C‑129/13 in C‑130/13, EU:C:2014:94, točke od 51 do 57). Glede konkurenčnega prava glej člen 27(1) Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil konkurence iz členov [81 ES] in [82 ES] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 2, str. 205), ki določa, da „[p]red izdajo odločb po členih 7, 8, 23 ali členu 24(2) Komisija podjetjem ali podjetniškim združenjem, podrejenim postopkom, ki jih vodi Komisija, da priložnost za zaslišanje v zvezi z zadevami, proti katerim Komisija ugovarja. Odločbe Komisije temeljijo samo na ugovorih, h katerim so zadevne stranke imele priložnost dati pojasnila. Pritožniki so v tesni povezavi s postopki.“ Moj poudarek.

( 17 ) Člen 12(1), prvi pododstavek, Direktive 2008/115 določa, da se „[o]dločbe o vrnitvi […] izdajo v pisni obliki ter navajajo dejanske in pravne razloge ter informacije o razpoložljivih pravnih sredstvih“.

( 18 ) Glej sodbo M. (EU:C:2012:744, točka 86).

( 19 ) Glej sodbo G. in R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, točka 35). Obveznost držav članic, da upoštevajo načelo učinkovitosti, je bilo znova potrjeno v členu 19(1), drugi pododstavek, PEU, v skladu s katerim države članice „vzpostavijo pravna sredstva potrebna za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije“.

( 20 ) Sodba M. (EU:C:2012:744, točka 88 in navedena sodna praksa).

( 21 ) Glej v tem smislu sodbi Komisija in drugi/Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P in C‑595/10 P, EU:C:2013:518, točka 101) in Schwarz (C‑291/12, EU:C:2013:670, točka 34).

( 22 ) Glej sodbo Dokter in drugi (C‑28/05, EU:C:2006:408, točka 75). Glej tudi sodbo G. in R. (EU:C:2013:533, točka 36), v kateri je Sodišče razsodilo, da države članice sicer lahko dopuščajo izvajanje pravice državljanov tretjih držav do obrambe na podlagi enakih pravil, kot veljajo za notranje položaje, vendar morajo biti ta pravila v skladu s pravom Unije in zlasti ne smejo ogrožati polnega učinka Direktive 2008/115.

( 23 ) Glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca Y. Bota v zadevi M. (C‑277/11, EU:C:2012:253, točki 35 in 36).

( 24 ) Glej sodbi Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, točka 28) in Sagor (C‑430/11, EU:C:2012:777, točka 31).

( 25 ) Glej v tem smislu sodbi El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, točka 35) in Achughbabian (EU:C:2011:807, točka 31).

( 26 ) Glej tudi samo opredelitev odločbe o vrnitvi, kot je določena v členu 3(4) te direktive, ki povezuje opredelitev prebivanja kot nezakonitega in naložitev obveznosti vrnitve.

( 27 ) Glej točko 34 teh sklepnih predlogov.

( 28 ) Glej točko 34 teh sklepnih predlogov.

( 29 ) Idem.

( 30 ) Glej točko 47 teh sklepnih predlogov.

( 31 ) Kar lahko stori na podlagi člena 6(6) Direktive 2008/115.

( 32 ) V skladu s členom 4(3) Direktive 2008/115 lahko države članice sprejmejo ali ohranijo določbe, ki so ugodnejše za osebe, za katere se navedena direktiva uporablja, če so takšne določbe združljive z navedeno direktivo.

( 33 ) Glej točko 22 teh sklepnih predlogov.

( 34 ) Glej po analogiji sodbo M. (EU:C:2012:744, točka 95).

( 35 ) Glej točko 46 teh sklepnih predlogov.

( 36 ) Glej v tem smislu sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Sabou (C‑276/12, EU:C:2013:370, točka 57).

( 37 ) Glej tudi točki 9 in 21 teh sklepnih predlogov.

( 38 ) V zvezi s tem opozarjam, da člena 12 in 13(3) Direktive Svet 2004/83/ES z dne 29. aprila 2004 o minimalnih standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da se jim prizna status begunca ali osebe, ki iz drugih razlogov potrebuje mednarodno zaščito, in o vsebini te zaščite (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 7, str. 96) določata med drugim osebni pogovor z zadevno osebo glede njene prošnje v pogojih, v katerih lahko predstavi vse razloge za to prošnjo, in to pred sprejetjem odločbe.

( 39 ) Glej točko 13 teh sklepnih predlogov.

( 40 ) V spisu, predloženem Sodišču, ni nobenega indica, da se določbe člena 5 Direktive 2008/115 niso upoštevale pri sprejetju prve odločbe o vrnitvi.

( 41 ) Glej sodbo Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, točka 57).

( 42 ) Glej točko 42 teh sklepnih predlogov.

( 43 ) Glej člen 13 Direktive 2008/115.

( 44 ) S. Mukarubega je pri Tribunal administratif de Paris tožbo za razglasitev ničnosti prve odločbe o vrnitvi vložila 6. marca 2013, torej po sprejetju druge odločbe o vrnitvi.

( 45 ) V skladu s to določbo je „pridržanje […] prisilni ukrep, za katerega se odloči kriminalist pod nadzorom sodnega organa in s katerim se osebo, za katero obstaja en ali več utemeljenih razlogov za sum, da je storila ali poskušala storiti kaznivo dejanje ali prekršek, ki se kaznuje z zaporno kaznijo, zadrži, da je na voljo preiskovalcem“.

( 46 ) Glej v tem smislu uvodno izjavo 6 Direktive 2008/115.

( 47 ) Glej člene 63‑3-1, 63‑4, 63‑4-1 in 63‑4-2 francoskega zakonika o kazenskem postopku v zvezi s pravico pridržane osebe do pomoči odvetnika ter podrobnimi pravili in omejitvami te pravice.

( 48 ) Glej zlasti odločitev kazenskega senata Cour de cassation glede pritožbe z dne 7. februarja 2012, št. 11‑83676, v zvezi z razglasitvijo ničnosti zapisnikov o zaslišanju ob pridržanju, ker odvetnik pridržane osebe ni nikoli prišel.

( 49 ) S. Mukarubega je bila ob pridržanju seznanjena s pravico do pomoči odvetnika. V zapisniku o obvestilu o pridržanju je S. Mukarubega izrazila željo, da ji „pomaga dežurna služba odvetniške zbornice v departmaju Seine Saint Denis“ in da je na njenih zaslišanjih in soočenjih navzoč njen odvetnik, o čemer so navedeno dežurno službo obvestile službe policije. Odvetnik S. Mukarubega je na obravnavi pred Sodiščem navedel, ne da bi mu v zvezi s tem nasprotoval zastopnik francoske vlade, da „iz logističnih razlogov“, povezanih s pomanjkanjem človeških virov v odvetniški zbornici v departmaju Seine-Saint-Denis, na zaslišanju 4. marca 2013 ni bil prisoten noben odvetnik.

( 50 ) Glej člen 13(1) Direktive 2008/115, ki določa bolj raznolika pravna sredstva.

( 51 ) Glej moje stališče, predstavljeno v zadevi G. in R. (EU:C:2013:553, točka 47), in moje sklepne predloge, predstavljene v združenih zadevah Kamino International Logistics in Datema Hellman Worldwide Logistics (EU:C:2014:94, točka 69).

( 52 ) Glej moje stališče, predstavljeno v zadevi G. in R. (EU:C:2013:553, točki 47 in 48).

( 53 ) Glej točko 66 teh sklepnih predlogov.

( 54 ) Glej po analogiji moje sklepne predloge, predstavljene v združenih zadevah Kamino International Logistics in Datema Hellman Worldwide Logistics (EU:C:2014:94, točka 72).