SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

PAOLA MENGOZZIJA,

predstavljeni 28. junija 2011( )

Zadeva C-548/09 P

Bank Melli Iran

proti

Svetu Evropske unije

„Pritožba – Omejevalni ukrepi, sprejeti zoper Islamsko republiko Iran zaradi preprečevanja širjenja jedrskega orožja – Seznam oseb in subjektov, za katere velja zamrznitev sredstev, določena z zakonodajo Skupnosti – Pravila za gospodarske in finančne kazni, sprejeta za boj proti politiki, ki jo vodi tretja država – Vključitev imena pritožnice – Bistvena kršitev postopka – Neobstoj individualne vročitve – Posledice – Neobstoj pravne podlage – Kršitev lastninske pravice – Kršitev pravice do obrambe ter načel učinkovitega sodnega varstva in sorazmernosti“

Kazalo

I – Dejansko stanje in izpodbijana sodba

II – Postopek pred Sodiščem in predlogi strank

III – Pravna analiza

A – Prvi glavni pritožbeni razlog, ki se nanaša na napačno uporabo prava s strani Splošnega sodišča pri presoji posledic, ki morajo slediti kršitvi obveznosti vročitve

1. Izpodbijana sodba

2. Trditve strank

3. Presoja

a) Obstoj obveznosti individualne vročitve spornega sklepa

b) Posledice kršitve obveznosti vročitve

B – Drugi glavni pritožbeni razlog, ki se nanaša na napačno uporabo prava pri razlagi pravne podlage Uredbe št. 423/2007

1. Izpodbijana sodba

2. Trditve strank

3. Presoja

C – Tretji glavni pritožbeni razlog, ki se nanaša na napačno uporabo prava pri presoji obveznosti obrazložitve, pravice do obrambe in pravice do učinkovitega sodnega varstva

1. Izpodbijana sodba

2. Trditve strank

3. Presoja

D – Prvi podredni pritožbeni razlog, ki se nanaša na neupoštevanje diskrecijske pravice Sveta

1. Izpodbijana sodba

2. Trditve strank

3. Presoja

E – Drugi podredni pritožbeni razlog, ki se nanaša na napačno pravno presojo Splošnega sodišča v zvezi z lastninsko pravico pritožnice

1. Izpodbijana sodba

2. Trditve strank

3. Presoja

a) Uvodna opomba

b) Analiza pritožbenega razloga

F – Tretji podredni pritožbeni razlog, ki se nanaša na očitno napako pri presoji Sveta, ki je pritožnico vključil na seznam subjektov, katerih sredstva je treba zamrzniti

1. Trditve strank

2. Presoja

IV – Stroški

V – Predlog

1. Bank Melli Iran (v nadaljevanju: Bank Melli ali pritožnica) s to pritožbo predlaga razveljavitev sodbe Bank Melli Iran proti Svetu ( ) (v nadaljevanju: izpodbijana sodba), s katero je Sodišče prve stopnje Evropskih skupnosti (zdaj Splošno sodišče) zavrnilo ničnostno tožbo, ki jo je pritožnica vložila zoper točko 4 preglednice B priloge k Sklepu Sveta 2008/475/ES z dne 23. junija 2008 o izvajanju člena 7(2) Uredbe (ES) št. 423/2007 o omejevalnih ukrepih proti Iranu ( ) (v nadaljevanju: sporni sklep), s katerim je Svet Evropske unije pritožnico vpisal na seznam subjektov, katerih sredstva je treba zamrzniti.

2. To je prva pritožba, vložena zoper ukrepe zamrznitve sredstev, ki so bili v okviru pravil o kaznih sprejeti zoper tretje države. Poleg tega se z njo postavljajo nekatera pomembna vprašanja, na primer glede intenzivnosti pravice do obrambe, na katero se lahko osebe in subjekti, ki jih zadevajo navedeni ukrepi, sklicujejo v takih okoliščinah.

I – Dejansko stanje in izpodbijana sodba

3. Iz točke 1 in naslednjih izpodbijane sodbe izhaja, da je Bank Melli iranska gospodarska družba v lasti iranske države in da zadeva, ki jo obravnava Splošno sodišče, spada v okvir sistema omejevalnih ukrepov, uvedenega zaradi pritiska na Islamsko republiko Iran, da bi ustavila jedrske dejavnosti, ki pomenijo tveganje širjenja jedrskega orožja, in razvoj izstrelitvenih sistemov jedrskega orožja (v nadaljevanju: širjenje jedrskega orožja). Navedeni sistem izhaja iz Resolucije 1737 (2006) ( ), ki jo je Varnostni svet Združenih narodov (v nadaljevanju: Varnostni svet) sprejel 23. decembra 2006, v prilogi k tej resoluciji pa so naštete osebe in subjekti, ki so bili po mnenju Varnostnega sveta vpleteni v širjenje jedrskega orožja v Iranu ter katerih sredstva in gospodarske vire (v nadaljevanju: sredstva) je bilo treba zamrzniti. Varnostni svet je ta seznam redno posodabljal z različnimi resolucijami. Vendar tožeča stranka ni bila predmet ukrepov zamrznitve sredstev, ki jih je sprejel Varnostni svet.

4. Kar zadeva Evropsko unijo, je bila Resolucija 1737 (2006) izvedena s Skupnim stališčem Sveta 2007/140/SZVP z dne 27. februarja 2007 o omejevalnih ukrepih proti Iranu ( ). V členu 5(1)(a) navedenega skupnega stališča je bila predvidena zamrznitev sredstev, ki so neposredno ali posredno pripadala, so bila v lasti oziroma so jih posedovale ali nadzirale osebe in subjekti, določeni v Resoluciji. S členom 5(1)(b) je bil ta ukrep razširjen na osebe in subjekte, za katere je Svet ugotovil, da sodelujejo pri širjenju jedrskega orožja, so s tem neposredno povezani ali pri tem zagotavljajo podporo. V členu 7(2) navedenega skupnega stališča je bilo določeno še, da mora Svet seznam oseb in subjektov iz člena 5(1)(b) sestaviti in spremeniti soglasno.

5. Kar je zadevalo pristojnosti Evropske skupnosti, je Skupnemu stališču 2007/140 sledilo sprejetje Uredbe Sveta (ES) št. 423/2007 z dne 19. aprila 2007 ( ) na podlagi členov 60 ES in 301 ES. Člen 7(1) navedene uredbe, katere vsebina je zelo primerljiva z vsebino Skupnega stališča, je določal, da se zamrznejo sredstva, ki pripadajo osebam, subjektom in organom, določenim v Resoluciji 1737 (2006), ter vsa sredstva, ki pripadajo, so v lasti ali s katerimi razpolagajo te osebe, subjekti ali organi. S členom 7(2) Uredbe št. 423/2007 je bila ta možnost zamrznitve razširjena na osebe, subjekte ali organe, ki jih je določil Svet in za katere je bilo v skladu s členom 5(1)(b) Skupnega stališča 2007/140 ugotovljeno, da sodelujejo pri širjenju jedrskega orožja, so s tem neposredno povezani ali pri tem zagotavljajo podporo. Osebe, subjekti in organi, ki jih je Svet določil na podlagi člena 7(2) Uredbe št. 423/2007, so našteti v prilogi V k navedeni uredbi.

6. Člen 15(2) Uredbe št. 423/2007 poleg tega določa, da bo „Svet […] s kvalificirano večino glasov sestavil, pregledal in spremenil [prilogo V] v skladu z odločitvami Sveta[, sprejetimi na podlagi člena 5(1)(b) Skupnega stališča 2007/140]“. V skladu s to določbo mora Svet navedeni seznam pregledovati v rednih časovnih presledkih, in sicer vsaj vsakih 12 mesecev.

7. Člen 15(3) Uredbe št. 423/2007 določa, da „Svet za sprejem odločitev iz odstavka 2 poda individualno in specifično razloge in z njo seznani zadevne osebe, subjekte in organe“.

8. Varnostni svet je po sprejetju Uredbe št. 423/2007 sprejel Resolucijo 1803 (2008) ( ) z dne 3. marca 2008, v kateri je „vse države članice [pozval], naj pozorno spremljajo poslovanje finančnih ustanov na svojih ozemljih z vsemi bankami, ki imajo sedež v Iranu, zlasti z [Bank] Melli in banko Saderat ter njunimi podružnicami in hčerinskimi družbami v tujini, da ne bi tako prispevali k dejavnostim, ki pomenijo nevarnost širjenja jedrskega orožja“ ( ).

9. Svet je s sprejetjem Skupnega stališča 2008/479/SZVP ( ) 23. junija 2008 spremenil Skupno stališče 2007/140. Pritožnica je bila na podlagi priloge k novemu skupnemu stališču vključena med subjekte, ki so bili predmet ukrepa zamrznitve sredstev v skladu s členom 5(1)(b) Skupnega stališča 2007/140. Ta vpis je bil ohranjen v Skupnem stališču 2008/652/SZVP ( ), s katerim je bilo spet spremenjeno Skupno stališče 2007/140.

10. Svet je 23. junija 2008, torej isti dan, ko je sprejel Skupno stališče 2008/479, sprejel tudi sporni sklep. Pritožnica je bila na podlagi točke 4 preglednice B priloge k navedenemu sklepu vpisana na seznam v prilogi V k Uredbi št. 423/2007. Posledica tega vpisa je bila zamrznitev njenih sredstev.

11. Tako so v točki 4 preglednice B priloge k spornemu sklepu navedeni ime pritožnice, njen poštni naslov v Teheranu in datum njenega vpisa (in sicer 26. junij 2008). Med razlogi, zaradi katerih je Svet vpisal pritožnico, je v točki 4 navedeno, da Bank Melli „[z]agotavlja ali poskuša zagotavljati finančno podporo družbam, ki so vpletene v nabavo blaga ali dobavljajo blago za iranski jedrski program in program balističnih izstrelkov (AIO, SHIG, SBIG, AEOI, Novin Energy Company, Mesbah Energy Company, Kalaye Electric Company in DIO). Vloga Bank Melli je olajšati občutljive dejavnosti Irana. Olajšala je številne nakupe občutljivih materialov za iranski jedrski program in program balističnih izstrelkov. V imenu subjektov, povezanih z iransko jedrsko in raketno industrijo, je opravila vrsto finančnih storitev, vključno z odpiranjem akreditivov in vodenjem računovodskih evidenc. Številne navedene družbe imajo pristojnosti v okviru resolucij [Varnostnega sveta Združenih narodov] 1737 in 1747.“

12. Pritožnica je 18. septembra 2008 vložila ničnostno tožbo v sodnem tajništvu Splošnega sodišča ter Splošnemu sodišču predlagala, naj primarno razglasi za nično točko 4 preglednice B priloge k spornemu sklepu v delu, v katerem se nanaša nanjo, njene hčerinske družbe in podružnice, podredno odloči, da se v tem sporu ne uporabljata člena 7(2) in 15(2) Uredbe št. 423/2007, ter v vsakem primeru Svetu naloži plačilo stroškov. Vendar je Bank Melli v skladu z navedbo v točki 22 izpodbijane sodbe na obravnavi odstopila od drugega predloga in pojasnila, da je treba ugovor nezakonitosti, podan zoper člena 7(2) in 15(2) Uredbe št. 423/2007, obravnavati kot očitek, s katerim predlaga razglasitev ničnosti spornega sklepa zaradi neobstoja pravne podlage. Odstopila je tudi od prvega predloga v delu, ki se nanaša na razglasitev ničnosti spornega sklepa glede njenih hčerinskih družb ( ).

13. Pritožnica se je v podporo tako spremenjenim predlogom sklicevala na nekatere očitke, ki jih je Splošno sodišče razvrstilo v pet tožbenih razlogov. Prvi tožbeni razlog, ki ga je navedla pritožnica, se je nanašal na kršitev postopkovnih pravil, Pogodbe ES, pravnih pravil o izvajanju te pogodbe in člena 7(2) Skupnega stališča 2007/140, zlorabo pooblastil in neobstoj pravne podlage spornega sklepa; drugi tožbeni razlog se je nanašal na kršitev načela enakega obravnavanja; tretji tožbeni razlog se je nanašal na kršitev načela sorazmernosti in lastninske pravice; četrti tožbeni razlog se je nanašal na kršitev pravice do obrambe, pravice do učinkovitega sodnega varstva in obveznosti obrazložitve iz člena 15(3) Uredbe št. 423/2007; zadnji, peti tožbeni razlog pa se je nanašal na nepristojnost Skupnosti.

14. Splošno sodišče je v izpodbijani sodbi zavrnilo vse tožbene predloge in pritožnici naložilo plačilo stroškov, ki jih je priglasil Svet.

II – Postopek pred Sodiščem in predlogi strank

15. Bank Melli je 23. decembra 2009 vložila pritožbo zoper izpodbijano sodbo.

16. Pritožnica Sodišču predlaga, naj:

– razveljavi izpodbijano sodbo;

– ugodi predlogom, ki jih je navedla pred Splošnim sodiščem;

– Svetu naloži plačilo stroškov postopka na obeh stopnjah.

17. Svet v odgovoru na tožbo Sodišču predlaga, naj:

– zavrne pritožbo;

– pritožnici naloži plačilo stroškov.

18. Francoska republika, intervenientka na prvi stopnji v podporo Svetu, v odgovoru na tožbo Sodišču predlaga, naj:

– zavrne pritožbo pritožnice;

– spremeni obrazložitev, kar zadeva točke od 86 do 88 izpodbijane sodbe, v katerih je Splošno sodišče menilo, da mora Svet o ukrepih zamrznitve sredstev, sprejetih na podlagi Uredbe št. 423/2007, zadevne osebe in subjekte seznaniti z individualno vročitvijo;

– pritožnici naloži plačilo stroškov.

19. Združeno kraljestvo, intervenient na prvi stopnji v podporo Svetu, v odgovoru na tožbo Sodišču predlaga, naj zavrne pritožbo.

20. Komisija, intervenientka na prvi stopnji v podporo Svetu, v odgovoru na tožbo Sodišču predlaga, naj:

– ugotovi, da izpodbijane sodbe ni mogoče razveljaviti na podlagi nobenega pritožbenega razloga, ki ga je navedla pritožnica, in zato zavrne pritožbo;

– pritožnici naloži plačilo stroškov.

21. Stranke, razen Združenega kraljestva, so podale ustne navedbe na obravnavi pred Sodiščem 29. marca 2011.

III – Pravna analiza

22. Pritožnica navaja tri glavne in tri podredne pritožbene razloge.

23. Primarno, prvi pritožbeni razlog se nanaša na to, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ko obveznosti individualne vročitve iz člena 15(3) Uredbe št. 423/2007 ni upoštevalo kot postopkovno zahtevo, katere kršitev je razlog za razglasitev ničnosti akta. Drugi pritožbeni razlog se nanaša na napačno uporabo prava pri razlagi pravne podlage Uredbe št. 423/2007. Tretji pritožbeni razlog pa se nanaša na napačno uporabo prava pri razlagi pojmov pravice do obrambe in učinkovitega sodnega varstva.

24. Podredno, prvi pritožbeni razlog se nanaša na to, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo pri razlagi diskrecijske pravice Sveta na podlagi člena 7(2) Uredbe št. 423/2007, zaradi česar je njegova obrazložitev protislovna. Drugi pritožbeni razlog se nanaša na napačno presojo Splošnega sodišča v zvezi z lastninsko pravico pritožnice. Nazadnje, tretji pritožbeni razlog se nanaša na očitno napako pri presoji, ki jo je Svet storil, ko je pritožnico najprej vključil na seznam v prilogi V k Uredbi št. 423/2007, nato pa jo na njem ohranil.

A – Prvi glavni pritožbeni razlog, ki se nanaša na napačno uporabo prava s strani Splošnega sodišča pri presoji posledic, ki morajo slediti kršitvi obveznosti vročitve

1. Izpodbijana sodba

25. Splošno sodišče je v točki 86 izpodbijane sodbe menilo, da ima sporni sklep učinke erga omnes, ker je splošno in abstraktno naslovljen na skupino naslovnikov, ki morajo zamrzniti sredstva oseb in subjektov na seznamu. Navedeni sklep ni bil izključno splošen, ker so bile te osebe in subjekti navedeni poimensko. Te je torej sporni sklep neposredno in posamično zadeval. Poleg tega je Splošno sodišče menilo, da ima zamrznitev sredstev precejšnje posledice za zadevne subjekte, ker lahko omejuje uresničevanje njihovih temeljnih pravic. V teh okoliščinah se je Splošnemu sodišču zdelo potrebno, da zagotovi spoštovanje stvarnih in postopkovnih pravic subjektov, na katere se tako nanaša sporni sklep, in je zato odločilo, da mora Svet navedene subjekte z individualno vročitvijo kar najobsežneje seznaniti o ukrepih zamrznitve sredstev, sprejetih proti njim. Svet bi zato moral sporni sklep individualno vročiti pritožnici. Splošno sodišče je v naslednji točki menilo, da Svet ne more trditi, da individualna vročitev ni bila mogoča, saj je v spornem sklepu naveden poštni naslov pritožnice. Pravila, da se nihče ne more sklicevati na to, da ne pozna zakonodaje, tudi ni bilo mogoče uporabiti, ker je bil sporni sklep v tej zadevi individualni akt. Poleg tega ni bila upoštevna trditev Sveta, da je razlog, zaradi katerega mora biti sklep o omejevalnih ukrepih, sprejetih v okviru boja proti terorizmu, vročen individualno, morebitna obrekovalna narava objave obrazložitve v Uradnem listu Evropske unije, kakršna pa naj ne bi bila objava obrazložitve sklepa, sprejetega na podlagi Uredbe št. 423/2007. Nasprotno, ker so učinki teh dveh vrst omejevalnih ukrepov primerljivi, saj posamično in močno vplivajo na zadevne osebe in subjekte, je bilo treba o njih zadevne subjekte seznaniti z individualno vročitvijo. Splošno sodišče je iz tega sklepalo, da Svet ni upošteval obveznosti individualne vročitve, ki izhaja iz člena 15(3) Uredbe št. 423/2007 ( ).

26. Vendar je Splošno sodišče v točkah 89 in 90 izpodbijane sodbe menilo, da je Commission bancaire française (francoska bančna komisija) 24. junija 2008 obvestila francosko podružnico Bank Melli o obstoju spornega sklepa in njegovi objavi v Uradnem listu Evropske unije. Iz tega je sklepalo, da je bila pritožnica pravočasno in uradno obveščena ter da je tako lahko prebrala obrazložitev navedenega sklepa, kar je očitno storila, saj je bil sporni sklep priložen tožbi. Splošno sodišče je torej menilo, da obstajajo izjemne okoliščine, zaradi katerih mora sklepati, da to, da Svet pritožnici ni individualno vročil spornega sklepa, ne utemeljuje razglasitve ničnosti tega sklepa.

2. Trditve strank

27. Pritožnica meni, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ko ni odločilo, da mora biti zaradi kršitve obveznosti vročitve s strani Sveta razglašena ničnost spornega sklepa. Obveznost vročitve je ustavno načelo, potrjeno v primarnem pravu. Vročitev je bila v tej zadevi toliko pomembnejša, ker pritožnica pred sprejetjem spornega sklepa ni bila zaslišana. Poleg tega vročitev spada med postopkovna pravila, katerih kršitev povzroči neobstoj ali razglasitev ničnosti akta, kot je bilo potrjeno v sodbi Hoechst proti Komisiji ( ). Kršitve obveznosti vročitve kot razloga za absolutno ničnost ni mogoče urediti z ukrepom drugega subjekta ali institucije. V Uredbi št. 423/2007 namreč ni predvidena nobena možnost prenosa obveznosti vročitve. Splošno sodišče bi v teh okoliščinah torej moralo sporni sklep razglasiti za ničen zaradi nevročitve.

28. Svet se ni izrekel o tem, ali v tej zadevi dejansko obstaja obveznost individualne vročitve. Vseeno opozarja, da je Splošno sodišče menilo, da gre za splošen akt, naslovljen na različne finančne institucije in različne gospodarske subjekte, hkrati pa priznalo, da ni izključno splošen. Splošno sodišče tako ni nikoli trdilo, da gre za sklep z naslovnikom v smislu člena 254 ES. Sodna praksa Hoechst proti Komisiji se ne uporablja, ker je Sodišče v tej zadevi odločalo o sklepu, v katerem so bili navedeni naslovniki, ki pa ni bil objavljen v Uradnem listu Evropske unije. Splošno sodišče je torej upravičeno odločilo, da dejstvo, da Svet tega sklepa ni vročil individualno, ne more povzročiti razglasitve ničnosti spornega sklepa, saj je pritožnico z vročitvijo spornega sklepa z njegovim obstojem seznanila Commission bancaire française.

29. Francoska republika Sodišču primarno predlaga, naj spremeni obrazložitev, kar zadeva točke od 86 do 88 izpodbijane sodbe. Čeprav Francoska republika ne izpodbija izreka sodbe Splošnega sodišča, pa nasprotuje njegovi trditvi, da bi moral Svet sporni sklep individualno vročiti pritožnici. Sklepanje Francoske republike v bistvu temelji na dveh glavnih elementih. Po eni strani je s členom 15(3) Uredbe št. 423/2007 Svetu naloženo le to, da zadevne subjekte seznani s sprejetimi sklepi, ne da bi bila potrjena obveznost individualne vročitve. Po drugi strani je treba upoštevati različno naravo pravil o kaznih, ki se sprejmejo v okviru boja proti terorizmu in s katerimi se zamrznejo sredstva oseb in subjektov, ki delujejo neodvisno, in pravil o kaznih, ki se obravnavajo v tej zadevi in so bila sprejeta zoper tretjo državo ter s katerimi se zamrznejo sredstva oseb in subjektov le zaradi njihovega sodelovanja pri državnem programu. Splošna pravila, vzpostavljena z Uredbo št. 423/2007, je mogoče enačiti z embargom, ki se uporablja za tretjo državo, vendar se ni nikoli zahtevalo, da je taka država o embargu individualno obveščena. Podredno, če bi Sodišče zavrnilo predlog za spremembo obrazložitve, Francoska republika meni, da pritožnici zato, ker ji Svet zadevnega sklepa ni vročil individualno, ni bila odvzeta pravica, da se pravočasno seznani s spornim sklepom, sprejetim proti njej, ker jo je Commission bancaire française obvestila o njegovem obstoju. Nazadnje, iz sodne prakse Sodišča izhaja, da so sklepi o zamrznitvi sredstev zakonodajni ukrepi, ki torej začnejo veljati že z objavo v Uradnem listu Evropske unije v smislu člena 254 ES. Nevročitev takega sklepa torej ni kršitev postopka. Zato je treba ta pritožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.

30. Evropska komisija navaja podobno utemeljitev kot Francoska republika, saj prav tako trdi, da obveznost individualne vročitve spornega sklepa ni potrjena niti v členu 15(3) Uredbe št. 423/2007 niti v primarnem pravu. Sporni sklep je akt, ki spreminja Uredbo št. 423/2007. V skladu s členom 254(1) ES morajo biti navedena uredba in sklepi, s katerimi se ta uredba spreminja, le objavljeni, ne zahteva pa se individualna vročitev uredb, ki posegajo v položaj posameznikov. Kadar uredba posamično in neposredno zadeva posameznika, je ta upravičen vložiti ničnostno tožbo pri Splošnem sodišču, vendar te možnosti vložitve tožbe ne spremlja pravna obveznost individualne vročitve uredb, ki morda posegajo v položaj posameznikov. Zahteva se le, da so zadevne osebe obveščene o individualnih in specifičnih razlogih za sprejetje odločitve, da lahko uveljavljajo svoje pravice, kar je pritožnica lahko storila, saj je vložila ničnostno tožbo zoper sporni sklep. Komisija torej predlaga, naj se potrdi na prvi stopnji sprejeta odločitev o zavrnitvi tožbenega razloga, ki se je nanašal na nevročitev, kot neutemeljenega, Sodišču pa predlaga, naj spremeni obrazložitev, saj je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ko je potrdilo obveznost individualne vročitve v tej zadevi.

31. Združeno kraljestvo prav tako meni, da niti člen 254 ES niti člen 15(3) Uredbe št. 423/2007 ne vsebujeta natančnih navedb o dejanskih pravilih, da bi sporni sklep moral biti vročen, in trdi, da neposredna vročitev s strani Sveta ni edini način vročitve v predpisani obliki. Vročitev spornega sklepa s strani Commission bancaire française je imela enake posledice, kot če bi navedeni sklep dejansko vročil Svet. Vložitev ničnostne tožbe dokazuje, da je bila pritožnica seznanjena s tem sklepom. Poleg tega je težko trditi, da je vročitev edini način, na katerega bi se pritožnica lahko seznanila s sklepom, sprejetim proti njej, ker je bila zaskrbljenost mednarodne skupnosti zaradi razvoja iranskega jedrskega programa popolnoma javna in ker je zamrznitev sredstev začela veljati takoj, tako da je pritožnica takoj čutila njene učinke. V teh okoliščinah bi bilo treba presojo Splošnega sodišča potrditi v pritožbenem postopku, ker bi bilo popolnoma nesorazmerno sporni sklep razglasiti za ničen, saj pritožnica ni utrpela nobene škode zaradi tega, ker ji Svet tega sklepa ni vročil neposredno.

3. Presoja

a) Obstoj obveznosti individualne vročitve spornega sklepa

32. Preden Sodišče odgovori na pritožbeni razlog, ki ga je navedla pritožnica, se mora izreči o presoji Splošnega sodišča glede tega, ali bi moral Svet sporni sklep pritožnici vročiti individualno, in posledično glede predloga za spremembo obrazložitve, ki sta ga podali Francoska republika in Komisija.

33. V zvezi s tem je treba poudariti, da člen 15(3) Uredbe št. 423/2007 ( ) določa, da mora Svet za sprejetje odločitev iz odstavka 2 – to so odločitve, s katerimi se sestavi, pregleda in spremeni seznam oseb, subjektov in organov, katerih sredstva je treba zamrzniti na podlagi člena 7(2) – podati individualno in specifično razloge in z njimi seznaniti zadevne osebe, subjekte in organe. Že iz tega člena 15(3) je mogoče sklepati dvoje. Po eni strani je navedeno, da so akti, sprejeti na podlagi člena 7(2) Uredbe št. 423/2007, sklepi. Po drugi strani pa le na podlagi člena 15(3) ni mogoče sklepati, da obstaja jasna in izrecna obveznost vročitve navedenih sklepov subjektom, katerih sredstva je treba zamrzniti.

34. V teh okoliščinah je treba uporabiti upoštevne določbe primarnega prava in se sklicevati na njihova načela. V skladu s členom 254(1) ES se „[u]redbe, direktive in odločbe, sprejete v skladu s postopkom iz člena 251 [ES], objavijo v Uradnem listu Evropske unije“. V odstavku 2 je določeno, da se „[u]redbe Sveta in Komisije […] objavijo v Uradnem listu Evropske unije“. Odstavek 3 pa določa, da se „o […] odločbah […] uradno obvesti tiste, na katere so naslovljene“. Kot je določeno v Pogodbi, so merila, ki jih je treba upoštevati pri določitvi pogojev objave – objava ali vročitev –, merila o naravi akta in morebitnem obstoju naslovnikov.

35. Kako je s spornim sklepom?

36. Sporni sklep je bil sprejet na podlagi člena 7(2) Uredbe št. 423/2007 in spreminja prilogo k tej uredbi. Ker ni bil sprejet v skladu s členom 251 ES, pravil o objavi takega sklepa ni mogoče opredeliti z vidika člena 245(1) ES. Zato je treba za ugotovitev, ali bi moral Svet sporni sklep vročiti pritožnici, preveriti, ali so izpolnjeni pogoji iz člena 254(3) ES in zlasti ali je pritožnica eden od naslovnikov sklepa.

37. S tem ko je Splošno sodišče obstoj obveznosti Sveta, da sporni sklep vroči individualno, oprlo na dejstvo, da ta sklep neposredno in posamično zadeva pritožnico ( ), je uporabilo pogoj neposrednega in posamičnega zadevanja, ki je določen v členu 230 ES in se zahteva za to, da se ničnostna tožba, ki jo vloži posameznik, razglasi za dopustno.

38. Ta očitna zmeda med pogojem za dopustnost ničnostne tožbe in opredelitvijo naslovnika sklepa za ugotovitev, ali je ta sklep dejansko individualen, izhaja iz dvoumnosti sodbe Kadi in Al Barakaat International Foundation proti Svetu in Komisiji ( ) (v nadaljevanju: sodba Kadi). Sodišče, ki je obravnavalo očitek kršitve člena 249 ES in se je tako moralo izreči o opredelitvi takrat obravnavanega akta, je razsodilo, da „okoliščina, da so te osebe in subjekti – ki so predmet omejevalnih ukrepov, ki jih nalaga sporna uredba – poimensko navedeni v prilogi I k izpodbijani uredbi, tako da se zdi, da jih ta neposredno in posamično zadeva v smislu člena 230, četrti odstavek, ES, ne pomeni, da se ta akt ne uporablja splošno v smislu člena 249, drugi odstavek, ES in da se ne more opredeliti kot uredba. Čeprav je res, da izpodbijana uredba nalaga omejevalne ukrepe posameznikom in subjektom, katerih imena so na izčrpnem seznamu, ki sestavlja njeno prilogo I […], je vendarle treba ugotoviti, da so naslovniki te uredbe opredeljeni na splošno in abstraktno. Izpodbijana uredba […] vsebuje posebej široko zapisano prepoved, da se navedenim posameznikom in subjektom da na voljo gospodarska sredstva in vire […]. [T]a prepoved [se] nanaša na vsakogar, ki bi lahko imel na voljo zadevna materialna sredstva ali gospodarske vire.“ ( ) Kljub temu se je Sodišče v nadaljevanju sodbe, ko je moralo odločiti o zatrjevani kršitvi pravice do obrambe, sklicevalo na svojo ustaljeno sodno prakso o obveščanju naslovnika o obrazložitvi odločitve ( ) in trdilo, da je „[s]poštovanje obveznosti, da se sporoči navedene razloge, […] namreč nujno, zato da se naslovnikom omejevalnih ukrepov omogoči obramba njihovih pravic v kar najboljših okoliščinah“ ( ). V smislu te sodne prakse je uredba, s katero se sprejmejo omejevalni ukrepi zoper osebe, subjekte in organe, ki so poimensko navedeni v prilogi, naslovljena na splošno in abstraktno opredeljene naslovnike. Vendar je v smislu te sodne prakse naslovniku vseeno treba sporočiti razloge za omejevalni ukrep, saj Sodišče tako prej opredeli osebo, ki jo zadeva navedeni ukrep.

39. Očitno nedoslednost trditev Sodišča o statusu naslovnikov je vseeno mogoče obvladati, če sprejmemo popolnoma hibridno naravo aktov o sprejetju omejevalnih ukrepov, kakršni se obravnavajo v tej zadevi. Glede tega se strinjam s trditvijo Splošnega sodišča, da sporni sklep „ni izključno splošen“ ( ).

40. Prvič, treba je razlikovati med naslovniki obveznosti zamrznitve sredstev. Ti naslovniki so dejansko opredeljeni na splošno in abstraktno s splošnimi ukrepi, navedenimi v samem besedilu uredbe. V zvezi s tem je prvi del sklepanja Sodišča v sodbi Kadi mogoče brez težav po analogiji uporabiti za Uredbo št. 423/2007. Ta je nedvomno splošen akt, ki je na splošno in abstraktno naslovljen na kogar koli, za kogar velja zakonodaja Skupnosti in ki lahko ima sredstva, ki so last osebe, subjekta ali organa, navedenega v eni od prilog k Uredbi.

41. Vendar je hkrati tudi mogoče sklepati, da kadar imajo take uredbe priloge, ki vsebujejo podrobne sezname fizičnih in pravnih oseb, katerih sredstva je treba zamrzniti, je treba te sezname prav tako šteti za individualne odločitve, da se vsakega od navedenih oseb, subjektov in organov vključi na navedene sezname. Zato so osebe, subjekti in organi, ki so bili s spornim sklepom dodani na seznam v prilogi V k Uredbi št. 423/2007, v resnici naslovniki odločitve Sveta, da jih vključi na navedeni seznam, katerega začetek veljavnosti je poleg tega jasno določen za vsakega od njih v za to namenjenem stolpcu priloge.

42. Čeprav je tako predlagana rešitev prilagojena občutljivosti področij, na katerih se lahko sprejmejo omejevalni ukrepi, bi bila tudi v skladu z zgodovinsko sodno prakso Sodišča, ki je odločilo, da je „bistvena značilnost odločbe omejitev oseb, na katere je naslovljena, medtem ko se uredba, ki ima v bistvu normativni značaj, uporablja za objektivno določene položaje in določa pravne učinke za kategorijo oseb, ki je določena splošno in abstraktno“ ( ). Odločitve o vključitvi na seznam so nesporno omejene na osebe, subjekte in organe, opredeljene v prilogi, medtem ko so obveznosti, določene z uredbo, na naslovnike naslovljene na splošno in abstraktno. Individualnost tega, kar so po mojem mnenju odločitve o vključitvi, je potrjena s tem, da se Svet v skladu s členom 15(3) Uredbe št. 423/2007 zavezuje, da bo navedel individualne in specifične razloge za vpis.

43. Priznanje take hibridnosti predpisom Skupnosti, s katerimi se vzpostavljajo omejevalni ukrepi, bodisi v okviru boja proti terorizmu bodisi v okviru ukrepa zoper tretjo državo, se poleg tega zdi potrebno, da se osebam, subjektom in organom na teh seznamih zagotovijo minimalna jamstva, saj bi iz tega, kako bo Sodišče pravno opredelilo sporni sklep, lahko izhajale določene posledice z vidika pravice do obrambe. ( )

44. V teh okoliščinah, čeprav se mi ne zdi ustrezno, da Splošno sodišče uporabi merilo neposrednega in posamičnega zadevanja pritožnice za ugotovitev, ali bi bilo treba sporni sklep vročiti, Sodišču predlagam, naj potrdi ugotovitev Splošnega sodišča, da za Svet obstaja obveznost individualne vročitve.

45. Če bi Sodišče potrdilo obstoj obveznosti individualne vročitve, bi rad dodal še dve pripombi.

46. Najprej, ob upoštevanju dejstva, da se omejevalni ukrepi sprejmejo na področjih, ki so najpogosteje zelo občutljiva in se lahko nanašajo na osebe, subjekte ali organe, katerih natančen kraj nahajanja ni vedno znan ali celo opredeljen, mora ta obveznost vročitve veljati za Svet le takrat, ko jo je mogoče izpolniti. Vendar je treba ugotoviti, da je bil v tej zadevi poštni naslov pritožnice naveden v spornem sklepu.

47. Nato, v zvezi s trditvijo Francoske republike, da ni mogoče odkriti vzporednice med omejevalnimi ukrepi, sprejetimi v okviru boja proti terorizmu, in takimi ukrepi, sprejetimi v okviru pravil o kaznih za tretjo državo, menim, da je treba glede na okoliščine, v katerih je bil omejevalni ukrep sprejet, drugače presojati le obveznost individualne vročitve. Če se omejevalni ukrepi sprejmejo v okviru pravil o kaznih zoper tretjo državo, se ti ukrepi lahko nanašajo hkrati na voditelje navedene države ali na osebe in subjekte, ki so podprli državno dejavnost. Če se potrdi obveznost individualne vročitve za Svet, si je treba prizadevati predvsem za ohranitev pravic posameznikov ali subjektov, ki jih zadevajo omejevalni ukrepi. Ker gre tu za zagotavljanje teh pravic posameznikov, tudi ko so osumljeni podpiranja državne politike, jih je treba seznaniti z obstojem omejevalnih ukrepov, ki jih je Unija sprejela zoper njih. Nasprotno pa te pravice ne veljajo za voditelje tretjih držav, na katere se tudi nanašajo omejevalni ukrepi, in za osebe, ki sodelujejo pri sprejemanju odločitev ali vodenju navedene države, ker imajo na voljo uradne kanale obveščanja svoje države, po katerih se lahko seznanijo z mednarodnimi ukrepi, sprejetimi zoper njih. Ker so v tej zadevi dejavnosti Bank Melli poslovne ( ), je treba glede na ugotovitev dejanskega stanja Splošnega sodišča, h kateri se mi ni treba vrniti, sklepati, da ta banka, čeprav je v stoodstotni lasti iranske države, ne sodeluje neposredno pri dejavnosti iranske države, ki jo le podpira, niti nima pristojnosti za odločanje o tej dejavnosti. Zato menim, da bi ji Svet moral vročiti sporni sklep.

48. Zato predlagam, naj se predlogu za spremembo obrazložitve, ki sta ga predložili Francoska republika in Komisija, ne ugodi.

b) Posledice kršitve obveznosti vročitve

49. Jasno je, da bi Sodišče, če bi moralo sprejeti stališče do vprašanja, katere so pravne posledice nepravilnosti v postopku vročitve, moralo predhodno potrditi, da je sporni sklep dejansko imel značilnosti akta, ki ga mora Svet vročiti. V nadaljnjem sklepanju bom torej izhajal iz načela, da je bila Bank Melli dejansko naslovnica individualnega akta, ki pa ji ga institucija, ki ga je sprejela, ni individualno vročila.

50. Nedvomno je objava aktov Skupnosti – in z objavo mislim tako objavo v Uradnem listu Evropske unije kot individualno vročitev – temeljno načelo, ki je že dolgo potrjeno v sodni praksi Sodišča, v skladu s katero to načelo „zahteva, da akta javnih organov ni mogoče uveljavljati zoper fizične in pravne osebe, dokler te nimajo možnosti, da se z njim seznanijo“ ( ). Tako je razlog za objavo ali vročitev glede na posamezen primer zadevni osebi omogočiti, da se seznani z zadevnim aktom, presodi utemeljenost njegove obrazložitve in morda izpodbija njegovo zakonitost pred sodiščem Unije.

51. Vročitev – v tej zadevi gre zanjo – je torej faza, ki načeloma takoj sledi sprejetju akta: akt je bil sprejet po določenem postopku, njegova vsebina je opredeljena, z njim pa je treba seznaniti tudi naslovnika.

52. Sodišče je v skladu s prvo usmeritvijo sodne prakse, natančneje v sodbi Geigy proti Komisiji ( ), menilo, da „nepravilnosti pri vročitvi odločitve same ne zadevajo njene zakonitosti in zato nanjo tudi ne vplivajo; […] v nekaterih okoliščinah lahko te nepravilnosti preprečijo, da začne teči rok za vložitev tožbe“ ( ). Vendar je Sodišče v isti zadevi odločilo, da „ni sporno, da je bila tožeča stranka v celoti seznanjena z besedilom odločbe in da je pravočasno uveljavila pravico do vložitve pritožbe; […] v teh okoliščinah vprašanje o morebitnih nepravilnostih pri vročitvi ni pomembno“ ( ). Sodišče je iz tega sklepalo, da je treba tožbeni razlog zavreči kot nedopusten zaradi neobstoja pravnega interesa. ( ) Enako sklepanje je uporabilo v sodbi ICI proti Komisiji, izrečeni isti dan. ( ) Iz te sodne prakse je treba sklepati dvoje. Po eni strani morebitna kazen za nevročitev ne bo izrečena na področju ničnosti akta, temveč na področju uveljavljanja roka za vložitev tožbe, zaradi česar mislim, da Sodišče takrat vročitve ni obravnavalo kot postopkovno zahtevo v smislu Pogodbe. Po drugi strani je Sodišče, s tem ko je preseglo preveč formalistično dojemanje obveznosti vročitve, preučilo obseg, v katerem je nevročitev škodila naslovniku akta, in zlasti vprašanje, ali je ta naslovnik lahko pravočasno vložil tožbo ali ne. ( )

53. Zdi se, da je Sodišče v okviru druge usmeritve spremenilo svojo sodno prakso v sodbi Hoechst proti Komisiji ( ). V zvezi z očitkom, ki se je nanašal na neobstoj učinkovanja nevročenega akta, je razsodilo, da „domnevna nevročitev […] lahko privede le do ugotovitve neobstoja ali razglasitve ničnosti [akta]. […] Za vročitev akta kot za vse druge postopkovne zahteve namreč velja, da je nepravilnost tako huda in očitna, da vodi do neobstoja izpodbijanega akta, ali pa pomeni bistveno kršitev postopka, ki lahko povzroči razglasitev ničnosti akta“ ( ). Sodišče tu meni, da je vročitev postopkovna zahteva in da je zato kazen za njeno neupoštevanje ničnost akta. Sodišče je nato v sodbi Španija proti Komisiji ( ) ob sklicevanju na sodbo Hoechst proti Komisiji potrdilo, da skrb za preglednost „pojasnjuje, da lahko sama nevročitev v nekaterih primerih utemeljuje razglasitev ničnosti akta institucij Skupnosti“ ( ). Tako je rešitev iz sodbe Hoechst proti Komisiji omejilo na „nekatere primere“, vendar jih ni opredelilo.

54. Tako se mi zdi, da samo dejstvo, da je ta druga usmeritev sodne prakse poznejša od ugotovitev Sodišča v sodbah Geigy proti Komisiji in ICI proti Komisiji ( ), samo po sebi ne more utemeljiti, da v tej zadevi uporabimo to usmeritev. Nasprotno, ta pritožba mora Sodišču omogočiti, da spremeni svoje stališče in znova uporabi najstarejšo usmeritev svoje sodne prakse.

55. Nisem namreč prepričan, da vročitev spada med bistvene postopkovne zahteve akta. V smislu najbolj klasične sodne prakse Sodišča o tem pojmu so bistvena postopkovna pravila v skladu s Pogodbo zahteve, „ki jih Pogodba določa za pripravo izpodbijanih odločb […]; te zahteve, zasnovane, da se za zadevne ukrepe določijo vsa jamstva preudarnosti in previdnosti, se lahko štejejo za bistvene“ ( ). To velja predvsem za postopke glasovanja v institucijah ( ), obveznost posvetovanja z Evropskim parlamentom med postopkom ( ), potrjevanje aktov ( ) in celo obveznost obrazložitve ( ). Na splošno torej med bistvena postopkovna pravila spadajo pogoji, katerih neupoštevanje lahko vpliva na samo vsebino akta, čeprav še vedno zadevajo njegovo zunanjo zakonitost. Po mojem mnenju nevročitev nima tega vpliva na vsebino akta, njena posledica je le, da naslovnik nima informacije, da je institucija Skupnosti glede njega sprejela neko odločitev.

56. Ker želim biti razumljiv, moram pojasniti, da tu ne gre za vprašljivost pomena, ki ga imajo za naslovnike pravila o vročitvi, ki morajo veljati za vsak individualen akt, ki ga sprejme Unija. Prav tako je pomembno, da se jih ustrezno pravno opredeli. Poleg tega dejstvo, da vročitev ni bistvena postopkovna zahteva, še ne pomeni, da kršitev obveznosti vročitve ne bo kaznovana. Gre le za to, da to ni kršitev, ki vpliva na samo zakonitost akta, temveč je le kršitev, ki vpliva na možnost njegovega uveljavljanja.

57. V zvezi s tem opozarjam, da člen 254(3) ES določa, da se o odločbah uradno obvesti tiste, na katere so naslovljene, učinkovati pa začnejo s takšnim obvestilom. Ker pa popolne hibridnosti omejevalnih ukrepov ni treba več dokazati ( ), je Sodišče v sodbi Kadi razsodilo, da „morajo takšni ukrepi imeti učinek presenečenja in […] morajo se izvesti s takojšnjim učinkom“ ( ). Če bi Sodišče ugotovilo, da bi Svet moral vročiti sporni sklep pritožnici, je kazen za kršitev obveznosti vročitve mogoče izvesti le na področju začetka veljavnosti zadevnega sklepa. Nasprotno pa bi bilo v nasprotju z najbolj temeljnimi načeli pravnega reda Skupnosti, če bi ničnostno tožbo, ki bi jo po izteku roka vložila oseba ali subjekt, ki ga zadeva sklep o zamrznitvi sredstev, ki je kljub nevročitvi začel učinkovati, šteli za prekludirano.

58. Tako se mi glede na zgornje ugotovitve zdi najprimernejše sklepanje, ki ga je Sodišče predstavilo v sodni praksi Geigy proti Komisiji in ICI proti Komisiji ( ), ker omogoča ohranitev ravnovesja – ki ga je težko doseči – med zahtevo po učinkovitosti omejevalnih ukrepov in pravico oseb, ki jih ti ukrepi zadevajo, da so pravočasno obveščene o njihovem obstoju. Če bi upoštevali te zahteve Sodišča, bi bilo poleg tega mogoče prilagoditi presojo posledic nevročitve posebnim okoliščinam zadeve ( ).

59. V skladu s sodbama Geigy proti Komisiji in ICI proti Komisiji ( ) je Splošno sodišče torej lahko upravičeno upoštevalo obvestilo, ki ga je Commission bancaire française poslala pariški podružnici Bank Melli, za ugotovitev, ali se je lahko pritožnica, čeprav ji Svet sklepa ni vročil individualno, pravočasno seznanila s spornim sklepom, da bi lahko pravočasno vložila tožbo. V teh posebnih okoliščinah je lahko tudi upravičeno razsodilo, da pritožnica zaradi tega, ker ji Svet ni individualno vročil spornega sklepa, ni ostala brez možnosti pravočasno seznaniti se z obrazložitvijo spornega sklepa in presoditi njeno utemeljenost, ter da opustitev Sveta ne utemeljuje razglasitve ničnosti spornega sklepa.

60. Zato je treba prvi glavni pritožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.

B – Drugi glavni pritožbeni razlog, ki se nanaša na napačno uporabo prava pri razlagi pravne podlage Uredbe št. 423/2007

1. Izpodbijana sodba

61. Splošno sodišče je v točki 44 in naslednjih izpodbijane sodbe najprej menilo, da se je v zvezi z vprašanjem pravne podlage in v nasprotju s trditvami pritožnice mogoče učinkovito sklicevati na sodbo Kadi ( ), ker je Sodišče v njej pojasnilo področje uporabe členov 60 ES in 301 ES ( ). Nato je opozorilo, da sta ta člena most med dejavnostmi Skupnosti, ki zajemajo gospodarske sankcije, ter cilji Pogodbe EU na področju zunanjih odnosov. Navedena člena predpostavljata ravno primer, ko bi bila dejavnost Skupnosti potrebna za uresničitev cilja iz člena 2 PEU. Vendar sta bili Skupnost in Unija – takrat – združena, vendar ločena pravna reda, zato se je, kadar se je v Skupnosti začela dejavnost za izvajanje cilja Unije, zakonitost aktov Skupnosti presojala glede na pogoje prvega stebra, skupaj s pravili o glasovanju. Ker je Skupno stališče 2007/140 del drugega stebra, ni pravna podlaga uredbe Skupnosti, zato se pravilo o glasovanju, ki se uporablja za sprejetje skupnega stališča, ni uporabilo za Uredbo št. 423/2007. Obstoj skupnega stališča je le pogoj, določen s členom 301 ES, v katerem je opredeljeno pravilo o glasovanju, ki se uporablja. Zato je bilo navedeno uredbo in sporni sklep mogoče sprejeti s kvalificirano večino v skladu s členom 301 ES, pri čemer je bilo pred sprejetjem navedene uredbe soglasno sprejeto Skupno stališče 2007/140, pred sprejetjem spornega sklepa pa Skupno stališče 2008/479. Zato je Splošno sodišče sklepalo, da so bili pogoji iz člena 301 ES izpolnjeni.

62. Splošno sodišče je nato razsodilo, da v nasprotju s trditvijo pritožnice člena 60 ES in 301 ES ne omogočata sklepanja, da mora biti pristojnost, tako podeljena Skupnosti, omejena na izvajanje ukrepov, ki jih je sprejel Varnostni svet, in da je Svet zato pristojen, da le na podlagi členov 60 ES in 301 ES sprejme člena 7(2) in 15(2) Uredbe št. 423/2007, na podlagi katerih je bil sprejet sporni sklep.

2. Trditve strank

63. Pritožnica Splošnemu sodišču očita, da je napačno uporabilo pravo, ko je sklepalo, da je bilo Uredbo in posledično sporni sklep mogoče sprejeti s kvalificirano večino le na podlagi členov 60 ES in 301 ES. Po eni strani je področje uporabe navedenih členov omejeno na izvajanje ukrepov zoper tretje države, medtem ko so v Uredbi določeni omejevalni ukrepi, sprejeti zoper osebe in subjekte, za katere se šteje, da sodelujejo pri širjenju jedrskega orožja v Iranu, so z njim neposredno povezani ali ga podpirajo. Uporabljeno merilo torej ni, da jih nadzira tretja država ali da so povezani z njenimi voditelji, temveč da sodelujejo pri dejavnostih, povezanih s širjenjem jedrskega orožja, so z njimi neposredno povezani ali jih podpirajo. Zato bi moral biti kot pravna podlaga Uredbe št. 423/2007 omenjen tudi člen 308 ES ( ). Po drugi strani pritožnica poleg tega meni, da je Splošno sodišče nepravilno menilo, da Skupno stališče 2007/140 ni upoštevna pravna podlaga navedene uredbe, medtem ko je Svet, s tem ko je Uredbo št. 423/2007 in sklepe za izvajanje te uredbe sprejel s kvalificirano večino, zlorabil pooblastila, zaradi česar je lahko sprejel sporni sklep, ki ima neposredni učinek, čeprav ta vrsta instrumenta ne obstaja v okviru skupne zunanje in varnostne politike. Splošno sodišče je s tem uporabilo razlikovanje, ki ni navedeno v Pogodbi, ko je odločilo, da Skupno stališče 2007/140 ni pravna podlaga Uredbe, temveč le pogoj, določen v členu 301 ES.

64. Svet, Francoska republika, Združeno kraljestvo in Komisija predlagajo, naj se ta pritožbeni razlog zavrne. V skladu z razsodbo Sodišča v sodbi Kadi ( ) je Splošno sodišče pravilno presodilo pravno podlago Uredbe, ko je menilo, da člena 60 ES in 301 ES zadostujeta, saj se sprejeti omejevalni ukrepi nanašajo na iransko državo. Poleg tega sklepanju Splošnega sodišča ni mogoče očitati ničesar v zvezi z izključitvijo Skupnega stališča 2007/140 iz pravne podlage.

3. Presoja

65. Najprej je treba opozoriti, da Svet meni, da trditev v zvezi s členom 308 ES ni bila navedena pred Splošnim sodiščem. Komisija pa trdi, da bi bil del tega pritožbenega razloga, če bi se razlagal tako, da pritožnica zanika, da je subjekt, ki je povezan z iranskimi voditelji oziroma ga ti neposredno ali posredno nadzorujejo, nedopusten, ker se ta točka ni izpodbijala v postopku pred Splošnim sodiščem.

66. Seveda tožba, vložena pri Splošnem sodišču, res ni vsebovala ničesar o tem, da mora Uredba št. 423/2007 temeljiti na členu 308 ES. Pritožnica prav tako pred Splošnim sodiščem ni izpodbijala dejstva, da sistem omejevalnih ukrepov, vzpostavljen z navedeno uredbo, spada na področje uporabe člena 301 ES, ker ukrepi niso bili v pravem pomenu besede usmerjeni proti tretji državi. Splošno sodišče je zato v točki 48 izpodbijane sodbe razsodilo, da „so se pogoji, določeni v členu 301 ES, upoštevali“, poleg tega ni sporno, da je pritožnica pred Splošnim sodiščem uveljavljala tožbeni razlog, s katerim je izpodbijala zadostnost pravne podlage Uredbe št. 423/2007. V teh okoliščinah menim, da je trditev, ki se nanaša na člen 308 ES, in z njo tesno povezano trditev o področju uporabe členov 60 ES in 301 ES mogoče šteti za dopustno razširitev tožbenega razloga, navedenega pred Splošnim sodiščem. Torej se ne postavlja nobeno resno vprašanje o njegovi dopustnosti.

67. Na začetku vsebinske preučitve tega pritožbenega razloga bi rad poudaril, da bo Sodišče zaradi analize pravne podlage nujno moralo odločiti o tem, ali se lahko omejevalni ukrepi, sprejeti zoper tretjo državo in katerih predmet je v skladu s Pogodbo omejiti gospodarske odnose s to državo ( ), nanašajo tudi na osebe ali subjekte, ki kot taki niso niti voditelji države niti nujno organ navedene države, temveč se zanje sumi, da podpirajo državno politiko, proti kateri se bori Unija. To vprašanje je treba presojati neodvisno od vprašanja ugotovitve obveznosti vročitve pritožnici. V nasprotju z zadnjenavedenim vprašanjem namreč ne gre za preverjanje, ali so pravice posameznikov zadostno zagotovljene. Treba pa je opredeliti pristojnost Sveta za sprejetje takih ukrepov na podlagi navedenih določb Pogodbe. Področje uporabe, odprto s kombinacijo členov 60 ES in 301 ES, je treba presojati na podlagi različnih meril in zlasti z vidika ciljev varnostne politike, ki jo izvaja Unija in je razširjena tudi na Skupnost. Tako bi bilo preveč omejeno, če bi v tem okviru uporabili le strogo formalno razumevanje pojma „tretja država“. V teh okoliščinah in v skladu s sodno prakso Sodišča, ki jo bom navedel, ko bo potrebno, predlagam, da presežemo le formalno razumevanje navedenega pojma in sprejmemo bolj vsebinski pristop, ki omogoča ohranjanje učinkovitosti omejevalnih ukrepov ob upoštevanju dejstva, da državne politike očitno in vse bolj nadomešča dejavnost ali podpora oseb ali subjektov, ki so osebnost, ločena od same države, vendar so zadostno povezani z državo in državnimi politikami, ki jih ta izvaja, da se lahko omejevalni ukrepi, ki dejansko zadevajo tretjo državo, nanašajo tudi nanje. Tako se mi zdi popolnoma mogoče sklepati, da ima pritožnica potrebno povezavo z Islamsko republiko Iran in njeno politiko širjenja jedrskega orožja, da jo lahko zadevajo ukrepi, sprejeti le na podlagi členov 60 ES in 301 ES, pri čemer pa je treba priznati, da ta povezava vseeno ne zadostuje, da bi bil Svet oproščen obveznosti individualne vročitve, ki jo ima do nje.

68. Vrnimo se k analizi utemeljenosti tega pritožbenega razloga, ki od Sodišča zahteva opredelitev do dveh vprašanj. Po eni strani je treba ugotoviti, ali je Splošno sodišče pravilno razsodilo, da Skupno stališče 2007/140 ni pravna podlaga Uredbe št. 423/2007. Po drugi strani pa je treba preučiti, ali je pravilna presoja Splošnega sodišča o področju uporabe členov 60 ES in 301 ES.

69. Člen 301 ES določa, da „[k]adar skupno stališče ali skupni ukrep, sprejet v skladu z določbami Pogodbe o Evropski uniji glede skupne zunanje in varnostne politike, predvideva, da Skupnost delno ali v celoti prekine ali omeji gospodarske odnose z eno ali več tretjimi državami, sprejme Svet potrebne nujne ukrepe“. Iz samega besedila člena 301 ES izhaja, da je za ukrepanje Skupnosti nujen pogoj obstoj ukrepa, ki je sprejet na podlagi Pogodbe o Evropski uniji. Povedano drugače, Skupnost lahko ukrepa le, če je bilo predhodno sprejeto skupno stališče ali skupni ukrep, v katerem mora biti določeno, da je ukrepanje Skupnosti potrebno za dosego zastavljenega cilja. V zvezi s tem opozarjam, da je v Skupnem stališču 2007/140 določeno, da je za izvajanje nekaterih ukrepov potrebno ukrepanje Skupnosti ( ). Zato je bil Svet vsekakor pristojen za sprejetje ukrepov, kar zadeva Skupnost, na podlagi člena 301 ES, ki izrecno določa, da se za glasovanje v takem primeru – to je po sprejetju skupnega stališča, ki predvideva ukrepanje Skupnosti – uporablja kvalificirana večina.

70. To je poleg tega potrjeno v členu 60 ES, ki v odstavku 1 določa, da „[č]e se v primerih, predvidenih v členu 301 [ES], šteje za potrebno ukrepanje Skupnosti, lahko Svet v skladu s postopkom iz člena 301 [ES] sprejme potrebne nujne ukrepe na področju pretoka kapitala in plačil, ki se nanašajo na zadevne tretje države“. Ukrep zamrznitve sredstev, sprejet zoper tretjo državo po sprejetju skupnega stališča, je torej treba z vidika veljavnega primarnega prava sprejeti s kvalificirano večino. Poleg tega člen 15(2) Uredbe št. 423/2007 določa, da Svet s kvalificirano večino sestavi, pregleda in spremeni prilogo V skladno z odločitvami Sveta v zvezi s prilogo II k Skupnemu stališču 2007/140. Tudi s tega vidika je sprejetje spornega sklepa popolnoma zakonito: s Skupnim stališčem 2008/479 je bila namreč spremenjena priloga II k Skupnemu stališču 2007/140, in sicer tako, da je bila pritožnica vključena na seznam subjektov, katerih sredstva je treba zamrzniti. Svet je sočasno s kvalificirano večino sprejel sporni sklep, kot je pooblaščen z Uredbo št. 423/2007. Glede na zgoraj navedeno besedilo člena 15(2) Uredbe št. 423/2007 bi bilo popolnoma protislovno, če bi sklicevanje na Skupno stališče 2007/140 v navedenem členu razlagali kot pravilo o glasovanju.

71. V teh okoliščinah je sklepanje Splošnega sodišča o pravilu o glasovanju, ki se uporablja, in neupoštevnosti Skupnega stališča 2007/140 za določitev ustrezne pravne podlage Uredbe št. 423/2007 popolnoma pravilno.

72. Splošno sodišče je glede trditve, da ukrepi iz Uredbe št. 423/2007 ne morejo temeljiti le na členih 60 ES in 301 ES, ker niso usmerjeni proti tretji državi, ustrezno opozorilo, da je Sodišče v sodbi Kadi ( ) razsodilo, da „z vidika besedila členov 60 ES in 301 ES, zlasti v njih navedenih izrazov ,se nanašajo na zadevne tretje države‘ in ,z eno tretjo državo ali več temi‘, te določbe predvidevajo sprejetje ukrepov zoper tretje države, pri čemer lahko slednji pojem vključuje voditelje take države ter tudi posameznike in subjekte, ki so z njimi povezani oziroma jih ti posredno ali neposredno nadzorujejo“ ( ). Vendar je bila pritožnica na seznam subjektov, katerih sredstva je treba zamrzniti, vključena na podlagi člena 7(2) Uredbe št. 423/2007, katerega besedilo ne vsebuje izrecnega sklicevanja na Islamsko republiko Iran.

73. Tako se mi zdi, da iz ratio legis navedene uredbe zelo jasno izhaja, da je vsa pozornost Skupnosti namenjena Islamski republiki Iran, kar izhaja iz samega naslova Uredbe. Člena 7(2) ni mogoče izločiti iz okvira Uredbe, temveč ga je treba brati z vidika drugih določb Uredbe in njenih uvodnih izjav. Ne da bi poskušal biti izčrpen, opozarjam, da se uvodna izjava 1 Uredbe št. 423/2007 sklicuje na dejstvo, da je Varnostni svet sklenil, da „mora Iran nemudoma prenehati z vsemi dejavnostmi, povezanimi“ s širjenjem jedrskega orožja, in da mora mednarodna skupnost zagotoviti, da so nameni iranskega jedrskega programa „izključno miroljub[ni]“. Uvodna izjava 2 se med drugim sklicuje na ukrepanje Unije, ki določa „nekatere omejevalne ukrepe proti Iranu“, in na potrebo po „omejitv[ah] izvoza in uvoza blaga in tehnologije, ki bi lahko prispevala k dejavnostim Irana, povezanim z bogatenjem, predelovanjem ali težko vodo, ali k razvoju sistemov za dobavo jedrskega orožja“. V tej uvodni izjavi je tudi navedeno, da je treba zamrzniti sredstva „oseb, subjektov ali organov, ki sodelujejo z Iranom pri takšnih dejavnostih ali njihovem razvoju, so s tem neposredno povezani ali pri tem zagotavljajo podporo“. Iz tega sledi, da so omejevalni ukrepi namenjeni boju proti razvoju izjemno oblastne politike. Zakonodajalec Skupnosti je širjenje jedrskega orožja opredelil kot dejavnost, za katero se je odločil iranski režim in ki jo tudi izvaja, tako da subjekti, ki podpirajo njeno izvajanje, ne sodelujejo pri kakršni koli dejavnosti, ki jo je mogoče ločiti od volje voditeljev, temveč prav nasprotno prispevajo k uresničevanju državnega načrta.

74. V zvezi s tem je položaj zelo različen od primera, ki ga je Sodišče obravnavalo v zadevi Kadi. Sodišče je namreč razsodilo, da gre za „ukrepe, za katere je značilno, da ne izkazujejo nobene vezi z vodilnim režimom v tretji državi“, ker so bili navedeni ukrepi usmerjeni neposredno proti Osami bin Ladnu, mreži Al Kaida ter z njima povezanim osebam in subjektom ( ). Zato je zavrnilo trditev, da „zadostuje, da se zadevni omejevalni ukrepi nanašajo na posameznike ali subjekte, ki so v tretji državi oziroma so z njo v drugačni zvezi“ ( ), da bi temeljili le na členih 60 ES in 301 ES, saj bi se s tem „tem določbam da[l] preširok obseg in se sploh ne [bi] upošteva[la] zahtev[a], ki izhaja iz izrazov teh določb, da je treba ukrepe, določene na podlagi teh določb, sprejeti zoper tretje države“ ( ).

75. Glede na Uredbo št. 423/2007 ne gre za boj proti splošni dejavnosti širjenja jedrskega orožja, temveč proti tveganjem iranskega programa jedrskega razvoja. Povezava med zadevno dejavnostjo in iransko državo se mi ob branju Uredbe zdi očitna. Torej bi bilo treba še preveriti, ali je pritožnica sama dejansko dovolj povezana z iransko državo in politiko širjenja jedrskega orožja te države, da je lahko predmet spornega sklepa.

76. V zvezi s tem, ali je pritožnica povezana z iransko državo, je dovolj opozoriti na neizpodbijano ugotovitev v točki 1 izpodbijane sodbe, da je pritožnica „iranska poslovna banka v lasti iranske države“, ki bi se lahko izkazala za bistveno podporo pri financiranju iranskega jedrskega programa. V zvezi s točko 2 je treba ugotoviti, da pritožnica pred Splošnim sodiščem ni navedla tožbenega razloga, s katerim bi izpodbijala ugotovitev Sveta, da zagotavlja finančno podporo za širjenje jedrskega orožja iranske države ( ).

77. V teh okoliščinah je o zamrznitvi sredstev pritožnice zato mogoče zakonito odločiti na podlagi Uredbe, katere pravna podlaga sta le člena 60 ES in 301 ES. Člena 308 ES ni bilo treba uporabiti za vključitev pritožnice v prilogo V k Uredbi št. 423/2007, saj je omejevalni ukrep, sprejet proti njej, tako dejansko in v skladu s sodno prakso Sodišča na tem področju zadeval subjekt, ki je povezan z iranskimi voditelji oziroma ga ti nadzirajo, v okviru splošnih pravil o kaznih, sprejetih proti Islamski republiki Iran, katerih cilj je prenehanje razvoja iranskega jedrskega programa ali vsaj zagotovitev nadzora mednarodne skupnosti nad tem razvojem.

78. Sklepanju Splošnega sodišča o pravni podlagi Uredbe št. 423/2007 zato ni mogoče ničesar očitati. Zato je treba drugi glavni pritožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.

C – Tretji glavni pritožbeni razlog, ki se nanaša na napačno uporabo prava pri presoji obveznosti obrazložitve, pravice do obrambe in pravice do učinkovitega sodnega varstva

1. Izpodbijana sodba

79. Iz točk od 79 do 85 izpodbijane sodbe izhaja, da je Splošno sodišče menilo, da je obrazložitev v spornem sklepu zadostna z vidika naslova, vsebine uvodne izjave 2 in obrazložitve v točki 4 preglednice B navedenega sklepa.

80. Splošno sodišče je nato opozorilo na svojo sodno prakso o pravici do obrambe, razvito v okviru tožb zaradi omejevalnih ukrepov, sprejetih na področju terorizma. Če je pravica do izjave načeloma predhodno zagotovljena vsaki osebi, ki jo lahko zadeva akt, ki posega v položaj, lahko učinek presenečenja, ki mora biti povezan z izvajanjem omejevalnih ukrepov, prevlada nad zahtevo po predhodnem sporočanju obremenilnih dejstev in pravico do izjave med postopkom sprejetja zadevnega akta. Splošno sodišče je tudi opozorilo, da so bili v obravnavani zadevi natančni podatki sporočeni pritožnici z objavo Sklepa v Uradnem listu Evropske unije, tako da je lahko razumela razloge, zaradi katerih je Svet moral sklepati, da se lahko člen 7(2)(a) in (b) Uredbe št. 423/2007 uporabi proti njej.

81. Splošno sodišče je v točki 97 in naslednjih izpodbijane sodbe odločilo, da Svetu v nasprotju s trditvijo pritožnice ni bilo treba na lastno pobudo poslati spisa Bank Melli, ker tega ni zahtevala.

82. Nazadnje, iz točk od 105 do 107 izhaja, da je Splošno sodišče sklepalo, da pravica do učinkovitega sodnega varstva ni bila kršena. Potem ko je opozorilo na pomen tega načela v pravnem redu Skupnosti, je menilo, da učinkovitost sodnega nadzora ni bila ogrožena s tem, da Svet ni predložil dokazov. Taka predložitev namreč ni bila potrebna, po eni strani zato, ker pritožnica ni navedla dopustnega tožbenega razloga, s katerim bi izpodbijala ugotovitev Sveta, da sodeluje pri jedrskih dejavnostih, ki pomenijo tveganje širjenja jedrskega orožja, in razvoju sistemov za dobavo jedrskega orožja, je z njimi neposredno povezana ali jih podpira, ter po drugi strani zato, ker je Splošno sodišče menilo, da je dovolj seznanjeno z zadevo, da v celoti izvaja svoj nadzor.

2. Trditve strank

83. Pritožnica Splošnemu sodišču očita, da je uporabilo preozko razlago pojmov pravice do obrambe in pravice do učinkovitega sodnega varstva. Iz ustaljene sodne prakse Sodišča ( ) namreč izhaja, da je treba pravico zadevne osebe do obrambe spoštovati že v upravnem postopku, preden institucija zoper njo sprejme kazen. Taka oseba mora imeti možnost izraziti se o dejanskem stanju in okoliščinah. Dobiti mora vse podatke, potrebne za svojo obrambo, in imeti možnost izraziti svoje stališče. Prav tako mora biti priznana pravica do dostopa do spisa, saj se z njo zagotavlja učinkovito uveljavljanje pravice do obrambe. Kršitve pravice dostopa do spisa namreč ni mogoče popraviti v sodnem postopku. Vsekakor pravica do obrambe in pravica do učinkovitega sodnega varstva nista bili spoštovani, ker dostop do spisa pritožnice ni bil omogočen niti v postopku pred Splošnim sodiščem. Ker obrazložitev spornega sklepa ni bila utemeljena z dokazi, do katerih bi imela pritožnica in Splošno sodišče dostop, naj bi se štela tudi za nezadostno.

84. Tudi iz sodne prakse Splošnega sodišča izhaja, da morajo biti omejitve pravice do obrambe zadevnih oseb, do katerih je prišlo zaradi ravnanja Sveta, uravnotežene s strogim neodvisnim in nepristranskim sodnim nadzorom ( ). Evropsko sodišče za človekove pravice naj bi tudi določilo enake zahteve. ( )

85. Sodba Splošnega sodišča naj bi poleg tega vsebovala protislovno obrazložitev, ker je Splošno sodišče, čeprav v točkah 91 in 92 izpodbijane sodbe priznava, da je spoštovanje pravice do obrambe temeljno načelo pravnega reda Skupnosti, razsodilo, da Svetu v sodnem postopku ni treba predložiti dokazov. Splošno sodišče ni moglo meniti, kot je trdilo v točki 106 izpodbijane sodbe, da je dovolj seznanjeno s primerom, da lahko izvaja svoj nadzor, ker ni prejelo nobenega dokaza.

86. Svet in druge stranke, ki so intervenienti v postopku, predlagajo zavrnitev pritožbenega razloga kot neutemeljenega. Menijo, da sklepanju Splošnega sodišča ni mogoče ničesar očitati s pravnega vidika, razen Francoske republike, ki ne verjame, da se lahko sodna praksa Sodišča o omejevalnih ukrepih, sprejetih v okviru boja proti terorizmu, uporablja v obravnavani zadevi, ker gre za omejevalne ukrepe, sprejete v okviru sistema, ki zadeva tretjo državo. Zato Francoska republika ne izvaja posebnih pravnih ugotovitev o tem pritožbenem razlogu in v vsakem primeru predlaga njegovo zavrnitev.

3. Presoja

87. Predlagam torej sklepanje, da ima ta pritožbeni razlog dva dela, ki se nanašata na napačno uporabo prava pri presoji spoštovanja pravice do obrambe in na napačno uporabo prava pri presoji pravice do učinkovitega sodnega varstva. Pritožnica poleg tega trdi, da je obrazložitev v izpodbijani sodbi protislovna.

88. Prvič, kar zadeva prvi del, pritožnica izpodbija presojo Splošnega sodišča o obrazložitvi, ki jo je Svet navedel v podporo spornemu sklepu. Hkrati meni, da sporni sklep ne vsebuje razlogov, zaradi katerih je Svet sprejel akt, in da Splošno sodišče ni moglo presoditi, da je obrazložitev zadostna, ker Svet v postopku sprejetja spornega sklepa ni predložil nobenega dokaza.

89. Kot je opozorilo Splošno sodišče, je obveznost obrazložitve zahteva, določena v primarnem pravu ( ) in ponovljena v členu 15(3) Uredbe št. 423/2007 ( ). Za presojo, ali je bila obveznost obrazložitve odločitve, ki jo je sprejela institucija Unije, upoštevana, je treba preveriti, ali je obrazložitev subjektu omogočila, da se seznani z utemeljitvijo sprejetega ukrepa, pristojnemu sodišču pa, da izvede nadzor. Običajno se ne zahteva, da se v obrazložitvi podrobno navedejo vse upoštevne dejanske in pravne okoliščine, ker se vprašanje, ali je obrazložitev akta zadostna, ne presoja le glede na besedilo tega akta, ampak tudi glede na njegov okvir in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje ( ). Ugotavljam, da je Splošno sodišče ta osnovna načela znova potrdilo v točki 82 izpodbijane sodbe.

90. Splošno sodišče je opozorilo še na to, da je obveznost obrazložitve bistveno načelo prava Unije, od katerega so mogoča odstopanja zgolj iz nujnih razlogov ( ), in da mora Svet ob sprejetju sklepa o zamrznitvi sredstev seznaniti zadevni subjekt s „specifičnimi in konkretnimi“ razlogi ( ). Obveznost obrazložitve akta je različno intenzivna glede na področje, na katerem ukrepa institucija, in učinek, ki ga želi doseči s tem aktom. Splošno sodišče je v zvezi s tem po analogiji preneslo sklepanje, ki ga je Sodišče predstavilo v zvezi z omejevalnimi ukrepi, sprejetimi v okviru boja proti terorizmu, po katerem Svet glede na posebne okoliščine sprejetja in izvajanja takih ukrepov izpolni obveznost obrazložitve, če zadevne osebe o razlogih, zaradi katerih je sprejel sklep o zamrznitvi sredstev, obvesti, ko sprejme sklep ali vsaj kolikor hitro je mogoče. ( ) Če sprejmemo načelo, da je omejevalne ukrepe mogoče sprejeti zoper subjekte, kadar se sumi, da ravnajo v korist politike tretje države, proti kateri se Unija bori, ali služijo tej politiki, in v nasprotju s trditvijo Francoske republike, ne razumem, zakaj sodne prakse Sodišča o pravici do obrambe, ki jo imajo osebe ali subjekti, ki jih zadeva omejevalni ukrep, sprejet v okviru boja proti terorizmu, ne bi bilo mogoče uporabiti v tej zadevi.

91. Splošno sodišče je na podlagi meril, na katera sem opozoril, v točki 84 izpodbijane sodbe preverilo, ali sporni sklep vsebuje individualne in specifične razloge, zaradi katerih je Svet na podlagi člena 7(2)(a) in (b) uveljavil svojo pristojnost v zvezi s pritožnico. Ker je Splošno sodišče pri presoji vodilo vprašanje, ali je obrazložitev v spornem sklepu pritožnici omogočila razumeti razloge, zaradi katerih so bila njena sredstva zamrznjena, in ali je bila zadostna, da lahko izvaja svoj nadzor zakonitosti spornega sklepa ob upoštevanju posebnih okoliščin, v katere spada navedeni sklep, se mi zdi, da pri analizi nikakor ni napačno uporabilo prava.

92. Drugič, trditve tožeče stranke, da obrazložitve, ki ni utemeljena z dokumentarnimi dokazi, saj naslovnik ni imel nobenega dostopa do spisa niti pred sprejetjem sklepa niti po njem, ni mogoče šteti za ustrezno in zadostno ( ), ni mogoče sprejeti. Pritožnica poskuša tu doseči, da bi bila zadostnost obrazložitve odvisna od pravice do predhodne izjave ali vsaj od pravice do dostopa do spisa, čeprav je treba ti posledici pravice do obrambe obravnavati ločeno. Po eni strani je treba zahtevo po obrazložitvi, ki sledi le cilju, da je zadevni subjekt zadostno seznanjen z razlogi, zaradi katerih je institucija zamrznila njegova sredstva, da ve, kaj se mu očita, in da lahko to presodi ter po potrebi izpodbija utemeljenost, ločevati od zahteve po obstoju dejanskih in resnih dokazov. Po drugi strani je utemeljenost obrazložitve mogoče preizkusiti le v sodnem postopku – zlasti kadar zadevna oseba ni zahtevala dostopa do spisa, kot se je zgodilo v tem primeru –, za ta preizkus pa je treba predložiti dokaze. Vendar je ta preizkus vseeno treba zahtevati in v zvezi s tem se od pristojnega sodišča ne sme zahtevati, da odpravi malomarnost tožeče stranke. Treba je ugotoviti, da pritožnica ni navedla dopustnega tožbenega razloga, s katerim bi izpodbijala razloge, ki jih je Svet navedel v podporo spornemu sklepu ( ), in da je tak razlog, ki se nanaša na vsebinsko zakonitost spornega sklepa, mogoče preizkusiti le, če ga navede tožeča stranka ( ). Pritožnica torej očita nepredložitev dokazov, predložitev katerih je lahko le sama povzročila v predhodnem in sodnem postopku.

93. Ta položaj se zelo razlikuje od položaja v zadevi People’s Mojahedin Organization of Iran proti Svetu ( ), ki jo navaja pritožnica. Po eni strani je tožeča stranka v navedeni zadevi izpodbijala zakonitost sklepa Sveta, ki jo je ohranil na seznamu subjektov, katerih sredstva je treba zamrzniti, medtem ko gre v tej pritožbi za preizkus zakonitosti prvega sklepa, s katerim je bila sprejeta odločitev o vpisu Bank Melli na seznam. Čeprav je nekatere oblike pravice do obrambe mogoče utemeljiti v predhodnem postopku, ko gre za prvi vpis, kot bom kmalu dokazal, bi moralo biti težje sprejeti te oblike, ko gre za odločitev o ohranitvi osebe ali subjekta na seznamu. ( ) Po drugi strani je Svet v obravnavani zadevi zavrnil posredovanje podatkov, na katerih je temeljila odločitev o ohranitvi subjekta na seznamu ( ), Splošnemu sodišču, s čimer je temu onemogočil, čeprav je od njega zahteval, nadzor zakonitosti in utemeljenosti ukrepov zamrznitve sredstev ( ).

94. Ni sporno, da je intenzivnost pravice do obrambe, kot jo mora zagotoviti institucija, ki sprejme akt, pred njegovim sprejetjem ali po njem, manjša, ko gre za omejevalne ukrepe, kakršni se obravnavajo v tej zadevi, vsaj kadar so prvič sprejeti proti zadevni osebi ali subjektu. Sodna praksa, na kateri temelji sklepanje pritožnice, je seveda povezana s pravico do obrambe, kot jo morajo zagotoviti institucije v predhodnem upravnem postopku, kadar lahko privede do sprejetja kazni, vendar je bila razvita v okviru konkurenčnega prava Unije. Vseeno se mi zdi, da je položaj, ki ga obravnavamo, primerljivejši s položajem, ki prevlada, ko mora Svet sprejeti omejevalne ukrepe zoper osebe ali subjekte v okviru boja proti terorizmu. Sodišče je v teh okoliščinah razvilo sodno prakso, po kateri pravica do obrambe, kot jo je treba zagotoviti v predhodnem postopku, ni absolutna, in priznalo, da bi v zvezi z omejevalnimi ukrepi obvestilo o razlogih pred vključitvijo subjekta na seznam „ogrozilo učinkovitost ukrepov zamrznitve sredstev“ ( ) ter da „morajo takšni ukrepi imeti učinek presenečenja, in […] se izvesti s takojšnjim učinkom“ ( ). Sodna praksa, na katero se sklicuje pritožnica, je zato neupoštevna in zdi se očitno, da Svet pred sprejetjem spornega sklepa ni bil dolžan niti na lastno pobudo pritožnici poslati razloge ali spis niti je zaslišati. ( ) Splošno sodišče je torej v točki 93 izpodbijane sodbe popolnoma pravilno razložilo obseg pravice do obrambe subjekta, ki ga je prvič zadeval omejevalni ukrep, kot je opredeljen v sodni praksi.

95. Tretjič, v zvezi s trditvijo pritožnice, ki temelji na nepredložitvi dokazov, je treba takoj opozoriti, da je sodna praksa Evropskega sodišča za človekove pravice, navedena v podporo temu pritožbenemu razlogu, v celoti nepomembna. Sodbi Saadi proti Italiji in A. proti Združenemu kraljestvu ( ) se namreč nanašata na člen 3 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju: EKČP). Tudi ob domnevi, da je Evropsko sodišče za človekove pravice v teh sodbah odločilo, da temeljne pravice ni mogoče tehtati s ciljem, kot je boj proti terorizmu, bi tako odločilo v zvezi s prepovedjo mučenja, ki je v nasprotju z drugimi pravicami, potrjenimi v EKČP, absolutna in je ni mogoče omejevati ( ).

96. V preostalem, kar zadeva drugi del tega pritožbenega razloga, je trditev pritožnice, da je Svet, s tem ko pred vložitvijo tožbe in nato po njej ni predložil dokazov, posegel v njeno pravico do učinkovitega sodnega varstva, neizogibno v nasprotju z dvema dejavnikoma.

97. Najprej bom opozoril, da pritožnica, kot izhaja iz točke 99 izpodbijane sodbe, od Sveta ni zahtevala, naj ji omogoči dostop do spisa pred vložitvijo tožbe pri Splošnem sodišču ( ). Nato, pritožnica pri Splošnem sodišču niti ni navedla dopustnega tožbenega razloga, s katerim bi izpodbijala resničnost ugotovitve Sveta, da glede na razloge, navedene točki 4 preglednice B priloge V, sodeluje pri dejavnostih, povezanih s širjenjem jedrskega orožja v Iranu, podpira te dejavnosti ali zagotavlja podporo zanje ( ). Če bi bil tak tožbeni razlog pravilno naveden, bi se od Sveta dejansko zahtevalo, naj predloži dokaze, da bi jih Splošno sodišče lahko preverilo. Ker se Splošnemu sodišču ni bilo treba izreči o utemeljenosti zatrjevanih razlogov, nepredložitev dokazov v postopku ne more pomeniti, da sodba Splošnega sodišča vsebuje napako ali da je bila zato pravica pritožnice do učinkovitega sodnega varstva kršena. Kar zadeva preučitev drugih tožbenih razlogov, Splošno sodišče vodi postopek in lahko, če se mu zdi potrebno, odredi dodatne pripravljalne ukrepe ( ).

98. Nazadnje, v zvezi z zatrjevano protislovnostjo obrazložitve opozarjam, da je Splošno sodišče že v točkah 91 in 92 izpodbijane sodbe, ki ju omenja pritožnica, upravičeno potrdilo obstoj temeljnega načela spoštovanja pravice do obrambe ter možnost prilagoditve teh pravic in zlasti pravice do obveščanja o obremenilnih dokazih, če obstajajo preudarki, ki se nanašajo na varnost ali vodenje mednarodnih odnosov Skupnosti ( ). V vsakem primeru je v točkah od 96 do 102 izpodbijane sodbe, ki so domnevno v nasprotju s prej navedeno ugotovitvijo Splošnega sodišča, ugotovljeno le, da je bilo pritožnici omogočeno razumeti razloge, s katerimi je bil obrazložen njen vpis, ne da bi se od Sveta zahtevalo, naj po uradni dolžnosti omogoči dostop do gradiva v svojem spisu ali naj po uradni dolžnosti opravi zaslišanje. V nasprotju s trditvijo pritožnice Splošno sodišče torej ni nikoli trdilo, da pravica do obrambe Sveta celo v sodnem postopku ne zavezuje, da predloži dokaze. ( ) Opozarjam tudi, da je Splošno sodišče v točkah 100 in 101 izpodbijane sodbe poleg tega preučilo razloge, ki jih je Bank Melli navedla v utemeljitev tega, da ni zahtevala dostopa do spisa, vendar je ugotovilo, da trditev, navedenih v tem okviru, ni mogoče sprejeti. Torej v navedenih odlomkih izpodbijane sodbe težko vidim kakršno koli protislovnost obrazložitve.

99. Iz tega sledi, da je treba celoten tretji glavni pritožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.

D – Prvi podredni pritožbeni razlog, ki se nanaša na neupoštevanje diskrecijske pravice Sveta

1. Izpodbijana sodba

100. Medtem ko je Splošno sodišče v točkah 51 in 52 izpodbijane sodbe preučilo prvi tožbeni razlog, je odločilo, da v skladu s členoma 60 ES in 301 ES ni mogoče sklepati, da je pristojnost, ki je s tema členoma podeljena Skupnosti, omejena le na izvajanje ukrepov, ki jih je sprejel Varnostni svet. Svet je bil torej pristojen za sprejetje člena 7(2) Uredbe št. 423/2007, ki dovoljuje zamrznitev sredstev subjektov, ki jih Varnostni svet ni določil, vendar po mnenju Sveta sodelujejo pri širjenju jedrskega orožja, so z njim neposredno povezani ali ga podpirajo. Splošno sodišče je nato priznalo, da uvodna izjava 6 Uredbe št. 423/2007 Svetu nalaga, da izvaja pristojnost na podlagi člena 7(2) ob upoštevanju ciljev Resolucije 1737 (2006). Vseeno je odločilo, da ta obveznost ne pomeni, da mora Svet izvajati omejevalne ukrepe le zoper subjekte, ki jih je Varnostni svet določil v resoluciji.

101. Splošno sodišče je v točkah 64 in 65 izpodbijane sodbe, v katerih je presodilo tretji tožbeni razlog, ki se je nanašal na kršitev načela sorazmernosti in lastninske pravice, odločilo, da ima Svet avtonomno pristojnost na podlagi člena 7(2) Uredbe št. 423/2007, katerega cilj ni izvajanje resolucij Varnostnega sveta na področju širjenja jedrskega orožja. Cilj tega člena in spornega sklepa, s katerim se navedeni člen izvaja, je zagotoviti, da se cilji Resolucije 1737 (2006) dosežejo s sprejetjem neodvisnih omejevalnih ukrepov. Splošno sodišče je torej sklepalo, da cilj člena 7(2) Uredbe št. 423/2007 ni izvajanje druge resolucije, ki jo je Varnostni svet sprejel na tem področju, to je Resolucije 1803 (2008), v kateri je le pozval države, naj bodo pozorne na pritožnico ( ). V teh okoliščinah vsebina in cilji te resolucije niso mogli biti merila, z vidika katerih je bilo treba presoditi sorazmernost spornega sklepa.

2. Trditve strank

102. Pritožnica trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ko je zavrnilo upoštevnost resolucij Varnostnega sveta 1737 (2006), 1747 (2007) ( ) in 1803 (2008) za opredelitev diskrecijske pravice Sveta. Odnos med Uredbo št. 423/2007 in resolucijami izhaja iz samega besedila Uredbe, zlasti pa iz uvodnih izjav 1, 2, 5 in 6 te uredbe. Pritožnica ugotavlja, da je bila Resolucija 1803 (2008) sprejeta pred spornim sklepom, tako da bi Svet moral upoštevati dejstvo, da je Varnostni svet v zvezi s pritožnico zahteval le pozornost. S tem ko je Splošno sodišče menilo drugače, je napačno uporabilo pravo.

103. Poleg tega je Splošno sodišče po mnenju pritožnice po eni strani opozorilo na upoštevnost resolucij Varnostnega sveta (v točki 52 izpodbijane sodbe), vendar je po drugi strani pristojnost Sveta opisalo kot neodvisno od teh resolucij (točki 64 in 65). Iz tega sledi, da izpodbijana sodba vsebuje protislovno obrazložitev. Pristojnost Sveta zavezujejo resolucije Varnostnega sveta, kar bi Splošno sodišče moralo upoštevati, ko je ugotavljalo, ali sta bila s spornim sklepom kršena načelo sorazmernosti in lastninska pravica pritožnice.

104. Druge stranke v postopku menijo, da je pritožbeni razlog neutemeljen. Svet je v odgovoru na pritožbo predvsem trdil, da lahko Unija svobodno sprejema neodvisne ukrepe za uresničevanje ciljev, določenih v resolucijah. Kadar Svet sprejme akt po sprejetju resolucije v Varnostnem svetu, morajo neodvisni ukrepi, ki jih sprejme Svet, uresničevati cilje, določene v resoluciji. V tej zadevi je neodvisna odločitev o zamrznitvi sredstev subjektov, ki jih Varnostni svet ni določil, v skladu s ciljem le-tega, to je Iranu preprečiti nadaljnji razvoj jedrskega programa.

3. Presoja

105. Zdi se, da je treba za odločitev o tem pritožbenem razlogu še enkrat predstaviti zakonodajni okvir, v katerega spada sporni sklep.

106. S Skupnim stališčem 2007/140 je bila v pravnem redu Unije izvedena Resolucija 1737 (2006). Izvajanje te resolucije temelji le na volji Unije, da njena dejavnost izpolnjuje cilje Organizacije združenih narodov in da uresničevanje mednarodnih obveznosti njenih držav članic ne bi bilo neuspešno, ne pa na obstoju pozitivne in neposredne obveznosti Unije, da izvaja resolucije Varnostnega sveta, ker ni podpisnica Listine Združenih narodov.

107. Poleg izvajanja navedene resolucije je bilo v členu 5(1)(b) Skupnega stališča določeno tudi, da lahko Svet sprejme ukrep zamrznitve sredstev zoper osebe, subjekte ali organe, ki niso določeni v Resoluciji 1737 (2006), vendar je zanje dokazano, da „sodelujejo pri dejavnostih Irana, nevarnih z vidika širjenja jedrskega orožja, ali pri razvijanju izstrelitvenih sistemov jedrskega orožja, so z njimi neposredno povezani ali jih podpirajo, ali [zoper] osebe ali subjekt[e], ki delujejo v njihovem imenu ali po njihovih navodilih, ali subjekt[e], ki so v njihovi lasti ali pod njihovim nadzorom, tudi s pomočjo nezakonitih sredstev“. V uvodni izjavi 10 Skupnega stališča 2007/140 so pojasnjeni razlogi, zakaj želi Svet preseči to, kar je določeno v Resoluciji, in sicer tako, da bi bilo treba „[v] skladu s sklepi [Evropskega] Sveta […] ter z namenom izpolnitve ciljev RVSZN 1737 (2006)“ zamrznitev razširiti na osebe in subjekte, ki jih je Svet določil „v skladu z istimi merili, kot jih […] uporabljata Varnostni svet in Odbor“.

108. Uredba št. 423/2007 je bila sprejeta kmalu po sprejetju Skupnega stališča 2007/140, ker je prav v navedenem skupnem stališču določeno, da je za izvajanje nekaterih ukrepov, določenih v Uredbi, potrebno ukrepanje Skupnosti ( ). Zato se z Uredbo št. 423/2007 izvaja Resolucija 1737 (2006), kar zadeva Skupnost, vendar se s tem nadaljuje tudi logika Skupnega stališča 2007/140: Svetu je v skladu s členom 7(2) Uredbe št. 423/2007 priznana enostranska pristojnost, da ob uporabi meril, ki jih je določil Varnostni svet, opredeli osebe, subjekte in organe, ki sodelujejo pri širjenju jedrskih dejavnosti Irana ali pri razvoju izstrelitvenih sistemov jedrskega orožja, so s tem neposredno povezani ali to podpirajo. Zato avtonomna pristojnost, priznana Svetu, ker ni odvisna od tega, ali Varnostni svet sprejme omejevalne ukrepe zoper osebe, subjekte in organe, ki jih določi, sledi prvotnemu cilju Resolucije 1737 (2006), ki sta ga Unija in medtem tudi Skupnost sprejeli za svojega. Iz Skupnega stališča 2007/140 in Uredbe je popolnoma jasno, da je treba avtonomno pristojnost Sveta izvajati le za dosego cilja OZN. Trditvi Splošnega sodišča ( ) glede tega ni mogoče ničesar očitati.

109. Zato je treba pri presoji pristojnosti Sveta na tem področju jasno razlikovati med dvema primeroma.

110. Po eni strani člen 7(1) Uredbe št. 423/2007 napotuje izključno na seznam oseb, subjektov in organov, ki ga je sestavil Varnostni svet ali Odbor za sankcije v skladu z odstavkom 12 Resolucije 1737 (2006), na katero se torej Uredba tu izrecno sklicuje.

111. Po drugi strani je s členom 7(2) navedene uredbe potrjena pristojnost, ki je z vidika opredelitve in vpisa na sezname avtonomna, čeprav je njen namen doseči isti cilj, kot je določen v Resoluciji 1737 (2006). Le uresničevani cilj OZN je torej – neposredno – merilo zakonitosti ukrepanja Sveta na podlagi člena 7(2) navedene uredbe. Zato dejstvo, da Varnostni svet ali Odbor za sankcije pritožnice nista opredelila kot subjekt, katerega sredstva je treba zamrzniti, temveč v skladu s točko 10 Resolucije 1803 (2008) le kot subjekt, na katerega morajo biti države članice pozorne, nima vpliva, ker je avtonomna pristojnost Sveta na področju vpisa jasno potrjena na ravni Skupnosti.

112. V zvezi s tem opozarjam, da je namen spornega sklepa v skladu s samim naslovom izvajanje člena 7(2) Uredbe št. 423/2007. Sprejetje Resolucije 1803 (2008) je seveda vplivalo na navedeno uredbo, ker je bila vzrok za eno od sprememb Uredbe ( ), vendar le v delu, v katerem je Varnostni svet vpisal nove osebe, subjekte in organe. Sprejetje te nove resolucije je torej imelo vpliv le ob upoštevanju člena 7(1) Uredbe št. 423/2007, ker je omogočilo posodobitev priloge k navedeni uredbi, v kateri so bili našteti subjekti, ki jih je določil Varnostni svet. Torej je popolnoma pravilno trditi, da je treba sorazmernost vpisa pritožnice na seznam subjektov, ki jih je imenoval Varnostni svet, presojati z vidika Resolucije 1803 (2008).

113. Nazadnje, v nasprotju s trditvijo pritožnice sklepanje Splošnega sodišča ne vsebuje nobene protislovne obrazložitve. V točki 52 izpodbijane sodbe je pojasnjena narava odnosov med Uredbo in Resolucijo 1737 (2006) in Splošno sodišče je upravičeno menilo, da se mora avtonomna pristojnost, priznana Svetu na podlagi člena 7(2) Uredbe št. 423/2007, izvajati ob upoštevanju ciljev navedene resolucije. V točki 65 izpodbijane sodbe pa je zavrnjena upoštevnost Resolucije 1803 (2008) kot merila, na podlagi katerega je treba presojati sorazmernost ukrepanja Sveta. Torej je treba ugotoviti, da Splošno sodišče ni navedlo nobene protislovne obrazložitve, ker se ti točki nanašata na ločeni resoluciji.

114. Zaradi vseh zgornjih premislekov je treba prvi podredni pritožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.

E – Drugi podredni pritožbeni razlog, ki se nanaša na napačno pravno presojo Splošnega sodišča v zvezi z lastninsko pravico pritožnice

1. Izpodbijana sodba

115. Splošno sodišče je v točkah 70 in 71 izpodbijane sodbe v bistvu odločilo, da je spoštovanje temeljnih pravic eden od pogojev za zakonitost aktov Unije. Vendar te pravice niso absolutne, njihovo izvajanje pa je lahko bilo predmet omejitev, če so bile te utemeljene z razlogi v splošnem interesu, ki jim sledi Unija. Pomen tega cilja je lahko utemeljeval precejšnje negativne posledice za nekatere gospodarske subjekte, kot je Sodišče že priznalo. V obravnavani zadevi je bilo poseganje v lastninsko pravico in svobodo opravljanja gospodarske dejavnosti pritožnice očitno, saj Bank Melli ni mogla več razpolagati s sredstvi, ki jih je imela na ozemlju Unije ali so jih imeli državljani Unije. Vendar je pomen cilja, ki je upravičeval ukrep, ki zadeva pritožnico, in sicer ohranjanje mednarodnega miru in varnosti, lahko upravičil obseg povzročenih težav, ne da bi bile te nesorazmerne glede na navedeni cilj, in sicer zlasti zato, ker je omejitev zadevala le del sredstev Bank Melli in so obstajale mogoče izjeme in odstopanja od zamrznitve sredstev, določeni v členih 9 in 10 Uredbe št. 423/2007.

2. Trditve strank

116. Drugi podredni pritožbeni razlog se nanaša na napačno presojo Splošnega sodišča v zvezi z lastninsko pravico pritožnice. Po njenem mnenju je Splošno sodišče v točkah 70 in 71 izpodbijane sodbe v okviru preučitve četrtega tožbenega razloga napačno zavrnilo trditev, ki se je nanašala na neupravičeno kršitev njene lastninske pravice. Iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice ter zlasti iz sodb Saadi proti Italiji ( ) in A. proti Združenemu kraljestvu ( ) naj bi namreč izhajalo, da varstva temeljnih pravic ni mogoče tehtati z bojem proti terorizmu. Enako naj bi veljalo za ukrepe v zvezi z ohranjanjem mednarodnega miru in varnosti. Zato je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ko ni upoštevalo temeljnih pravic pritožnice. Splošno sodišče je poleg tega sprejelo napačno obrazložitev, ko je sklepalo, da so omejevalni ukrepi upravičeni, ne da bi upoštevalo pomen, ki se varstvu človekovih pravic pripisuje v sodni praksi Sodišča od sodbe Internationale Handelsgesellschaft ( ), ta pomen pa je postal še večji z začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe in možnostjo pristopa Unije k EKČP.

117. Svet, Francoska republika, Združeno kraljestvo in Komisija so soglasno opozorili na sodno prakso Sodišča, po kateri je lahko izvajanje temeljnih pravic predmet omejitev ( ) in ki je po njihovem mnenju v skladu s sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice na tem področju ( ). Poleg tega naj sodbe tega sodišča, na katere se pritožnica sklicuje v pritožbi, ne bi bile pomembne za preučitev lastninske pravice. Ker je Splošno sodišče logično menilo, da uresničevani cilj lahko utemelji omejitve lastninske pravice pritožnice, bi bilo treba drugi podredni pritožbeni razlog zavrniti.

3. Presoja

a) Uvodna opomba

118. Stranke so bile na obravnavi pozvane, naj se izrečejo o tem, ali je vsaka fizična ali pravna oseba, skupaj z vladno organizacijo v smislu sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice, upravičena do temeljne pravice do varstva lastnine ter ali bi se Splošno sodišče moralo pri preučitvi tožbenega razloga, ki se je nanašal na kršitev lastninske pravice pritožnice, vprašati, ali se je Bank Melli dejansko lahko sklicevala na kršitev take temeljne pravice, čeprav je pravna oseba s sedežem v tretji državi, ki ima, kot se zdi, zadostno povezavo s politiko širjenja jedrskega orožja, ki jo vodi iranska država – ki je stoodstotna lastnica te banke –, da so bila njena sredstva zamrznjena na podlagi člena 7(2) Uredbe št. 423/2007.

119. Ne da bi izpodbijal pomen tega vprašanja, dvomim, da je v tej zadevi mogoče tako sklepanje.

120. Nobena stranka ni izpodbijala obstoja take pravice za pritožnico niti v postopku pred Splošnim sodiščem niti v pisnem postopku pred Sodiščem ( ). Splošno sodišče niti ni izrazilo dvoma o tem, da se ima pritožnica pravico sklicevati na lastninsko pravico, kot je zagotovljena s pravnim redom Unije. ( ) Molka Splošnega sodišča ni nujno mogoče razlagati kot opustitev obravnave vprašanja, mogoče pa ga je šteti za implicitno priznanje statusa imetnika lastninske pravice pritožnici. Zato zaradi tega, ker stranke v postopku – in tu mislim predvsem na Svet – o tem v svojih pisanjih niso dvomile, sklepam, da Sodišče v tej zadevi ne obravnava napačne uporabe prava, ki naj bi jo storilo Splošno sodišče, ko je implicitno, vendar nujno ugotovilo, da je pritožnica imetnica lastninske pravice.

121. Torej ostaja še vprašanje, ali je moralo Splošno sodišče po uradni dolžnosti obravnavati to vprašanje, kar pomeni, da gre za razlog javnega reda. V zvezi s tem sem že imel priložnost, da sem po sklepnih predlogih, ki jih je generalni pravobranilec Jacobs predstavil v zadevi Salzgitter proti Komisiji ( ), predstavil merila za opredelitev razloga javnega reda ( ), ki jih tu ponavljam:

– predpis, ki je bil kršen, mora slediti temeljnemu cilju pravnega reda Unije in njegova vloga mora biti pomembna za doseganje tega cilja ter

– kršeni predpis mora biti sprejet v interesu tretjih ali v splošnem interesu in torej ne v interesu posameznikov, ki jih neposredno zadeva.

Generalni pravobranilec Jacobs je dodal še pogoj očitnosti kršitve prava Unije, ki se mi zdi bolj predhodni pogoj za obstoj obveznosti, da sodišče po uradni dolžnosti obravnava vprašanje ( ).

122. Tudi ob domnevi, da je Splošno sodišče kršilo pravno pravilo, ko je torej napačno sklepalo, da je pritožnica imetnica lastninske pravice, ugotavljam dvoje. Prvič, vprašanje, ali je pritožnica imetnica lastninske pravice, spada med premisleke, ki niso povezani z drugim zgoraj navedenim merilom. Drugič, vprašanje je dovolj občutljivo, da po mojem mnenju ne gre za očitno kršitev prava Unije, ki lahko edina upravičuje, da jo Sodišče obravnava po uradni dolžnosti. V teh okoliščinah mislim, da Splošnemu sodišču takega vprašanja ni bilo treba obravnavati po uradni dolžnosti. Torej ga tudi Sodišču ni treba obravnavati. Če bi ga Sodišče vseeno nameravalo obravnavati, ne vem, kako bi se lahko izognilo očitku, da je odločalo ultra petita.

123. Tako po mojem mnenju Sodišče niti ne more niti ne sme obravnavati tega vprašanja. Če moramo biti kakor koli zaskrbljeni, ker bi lahko obstajal morebiten dvom, opozarjam, da je Splošno sodišče v tej zadevi v vsakem primeru odločilo tako, kot je bilo najbolj ugodno za pritožnico, ko je izhajalo iz načela, da lahko dejansko uveljavlja svojo lastninsko pravico.

124. Zaradi vseh zgoraj navedenih razlogov in ne da bi zanikal pomen takega vprašanja niti vplival na odgovor Sodišča, ko bo dejansko odločalo o njem, predlagam, naj se pri analizi v tej zadevi omeji na pritožbeni razlog, kot ga je navedla pritožnica.

b) Analiza pritožbenega razloga

125. Glede preučitve tega pritožbenega razloga, kot ga je navedla pritožnica, ugotavljam dvoje.

126. Prvič, naj še enkrat ponovim, da navedena sodna praksa Evropskega sodišča za človekove pravice v tem pritožbenem postopku ni pomembna. V zadevi Saadi proti Italiji se je obravnavalo vprašanje, ali lahko Italijanska republika izvrši odločbo o izgonu, ki je bila izdana zoper tunizijskega državljana zaradi njegove dejavne vloge v organizaciji, ki je zagotavljala logistično in finančno podporo osebam, ki so bile člani fundamentalističnih skupin v Italiji, in je zato motila italijanski javni red, čeprav se je zatrjevalo, da bi bil pritožnik zaradi izvršitve navedene odločbe izpostavljen ravnanju, ki je v nasprotju s členom 3 EKČP. Evropsko sodišče za človekove pravice je tedaj trdilo, da „ker je varstvo pred ravnanjem, prepovedanim s členom 3, absolutno, ta določba prepoveduje izročitev ali izgon osebe, če ji v namembni državi grozi resnična nevarnost, da bo izpostavljena takemu ravnanju“ ( ), in sklepalo, da „ni mogoče tehtati tveganja slabega ravnanja in navedenih razlogov[, v tem primeru boja proti terorizmu,] za izgon, da bi ugotovili, ali je država odgovorna na podlagi člena 3, čeprav to grdo ravnanje stori tretja država“ ( ). Evropsko sodišče za človekove pravice je v sodbi A. proti Združenemu kraljestvu, ki je bila tudi izdana v zvezi s členom 3 EKČP, in sicer v točki, ki jo je omenila Bank Melli, opozorilo le, da „člen 3 potrjuje eno od temeljnih vrednot demokratičnih družb. Ta določba ne določa omejitve, zaradi česar je v nasprotju z večino zakonskih določb Konvencije in protokolov št. 1 in 4, glede na člen 15(2) [EKČP] pa od nje ni mogoče odstopati, tudi če obstaja javna nevarnost, ki ogroža življenje naroda. Konvencija celo v najtežavnejših okoliščinah, kot je boj proti terorizmu, in ne glede na ravnanje zadevne osebe absolutno prepoveduje mučenje ter nečloveško in ponižujoče ravnanje in kaznovanje.“ ( )

127. Iz teh dveh sodb torej izhaja, da je nezmožnost tehtati temeljno pravico z bojem proti terorizmu v tej zadevi strogo omejena s preprečevanjem mučenja ter nečloveškega in ponižujočega ravnanja. Zgoraj navedena točka sodbe A. proti Združenemu kraljestvu poleg tega jasno kaže, da je tako tehtanje načeloma mogoče za druge pravice, potrjene predvsem v Protokolu št. 1 k EKČP. Lastninska pravica je potrjena prav v členu 1 navedenega protokola. Poleg tega iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je izvajanje lastninske pravice mogoče omejiti. ( )

128. Drugič, tudi v pravnem redu Skupnosti se dopušča, da je lastninsko pravico mogoče omejiti. ( ) Sodišče je namreč že razsodilo, da lastninska pravica „ni absolutn[a] in [jo] je treba obravnavati glede na vlogo, ki jo ima v družbi. Torej je mogoče izvrševanje lastninske pravice omejiti, če te omejitve dejansko ustrezajo ciljem v splošnem interesu, ki jih Skupnost uresničuje, in glede na zastavljene cilje ne pomeni nesorazmernega in nedopustnega ukrepa, ki bi ogrožal bistvo tako zagotovljene pravice.“ ( ) Ni dvoma, da je Bank Melli zaradi omejevalnega ukrepa, sprejetega proti njej, predmet omejitve uveljavljanja njene lastninske pravice. ( ) Pritožnica izpodbija sklepanje Splošnega sodišča o utemeljitvi tega poseganja, ki je menilo, da „zaradi bistvenega pomena ohranjanja mednarodnega miru in varnosti“ ukrep, ki zadeva pritožnico, ni nesorazmeren ( ).

129. Opozarjam, da je Skupnost, ko se je nameravala boriti proti terorizmu s sprejetjem omejevalnih ukrepov, uresničevala le cilje ohranjanja mednarodnega miru in varnosti. ( ) Enako je bilo razsojeno v zvezi z ukrepi, katerih cilj je prenehanje vojne ali množičnih kršitev človekovih pravic ( ). Drugače ne more biti, ko Skupnost sodeluje pri prizadevanju mednarodne skupnosti za boj proti širjenju jedrskega orožja, katerega cilj je, da Islamska republika Iran mednarodni skupnosti omogoči nadzor nad razvojem svojega jedrskega programa. Da je tak cilj v splošnem interesu, je očitno.

130. V teh okoliščinah v nasprotju s trditvami pritožnice presoja Splošnega sodišča ni v nasprotju niti s sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice niti z zgodovinsko sodno prakso Sodišča na področju temeljnih pravic, kot torej navaja pritožnica.

131. Ker je drugi podredni pritožbeni razlog neutemeljen, ga je treba zavrniti.

F – Tretji podredni pritožbeni razlog, ki se nanaša na očitno napako pri presoji Sveta, ki je pritožnico vključil na seznam subjektov, katerih sredstva je treba zamrzniti

1. Trditve strank

132. Pritožnica meni, da je sprejetje Uredbe Sveta (ES) št. 1100/2009 z dne 17. novembra 2009 o izvajanju člena 7(2) Uredbe št. 423/2007 in razveljavitvi spornega sklepa ( ) nova okoliščina, zaradi katere lahko v skladu s členom 42(2), prvi pododstavek, Poslovnika ( ) navede nov pritožbeni razlog. Iz dopisa, s katerim je bila Uredba št. 1100/2009 vročena pritožnici, namreč izhaja, da se je Svet oprl na razloge, zaradi katerih je pritožnico prvotno vpisal na seznam v prilogi V k Uredbi št. 423/2007, in na nove elemente. Čeprav bi Sodišče menilo, da pritožnica – čeprav implicitno – še ni izpodbijala trditve Sveta, da sodeluje pri širjenju jedrskega orožja, s tem ko je vložila ničnostno tožbo zoper sporni sklep, bi lahko pritožnica v teh okoliščinah zdaj izrecno izpodbijala to trditev.

133. Pritožnica s tem pritožbenim razlogom Svetu torej očita, da je storil očitno napako pri presoji, ko jo je vključil v prilogo V k Uredbi št. 423/2007 in jo ohranil na tem seznamu. Za ta namen se opira na dokumente, ki jih je v postopku pred Splošnim sodiščem sama predložila 4. februarja 2009, in na korespondenco s Svetom, potem ko je bilo 25. junija 2009 objavljeno obvestilo, s katerim so bili osebe, subjekti in organi, vpisani na seznam na podlagi člena 7(2) Uredbe št. 423/2007, obveščeni o možnosti, da lahko zahtevajo ponovno preučitev sklepa o njihovi vključitvi ( ). Iz vseh teh dokumentov naj bi izhajalo, da pritožnica ni nikoli niti prispevala k iranskemu jedrskemu programu niti ni bila povezana s subjekti, ki bi k temu prispevali.

134. Svet, Francoska republika, Združeno kraljestvo in Komisija soglasno predlagajo, naj se ta pritožbeni razlog razglasi za nedopusten.

2. Presoja

135. Ta pritožbeni razlog je nesporno usmerjen proti Svetu in se nanaša na očitno napako pri presoji, ki naj bi jo storil ob sprejetju Uredbe št. 1100/2009 in neposredno ob sprejetju Uredbe št. 423/2007.

136. Ker je ta pritožbeni razlog tako usmerjen proti Svetu, sklepam, da pritožnica ne izpodbija trditve Splošnega sodišča, da tožba, vložena pri njem, ne vsebuje tožbenega razloga, s katerim bi se izpodbijala ugotovitev Sveta, da je zagotavljala finančno podporo za širjenje jedrskega orožja, „čeprav je ta ugotovitev podlaga za izpodbijani sklep v delu, ki se nanaša na tožečo stranko, in da bi tak tožbeni razlog lahko bil naveden ob vložitvi tožbe“ ( ). Pritožnica je komaj poskušala upravičiti to prvotno pomanjkljivost tožbe, ko je v pritožbenem postopku ( ) trdila, da bi Svet moral sklepati, da že vložitev ničnostne tožbe zoper sporni sklep velja kot izpodbijanje – čeprav implicitno – ugotovitve Sveta, da pritožnica zagotavlja podporo za širjenje jedrskega orožja.

137. Te trditve ni mogoče sprejeti. Razglasitev ničnosti spornega sklepa se je lahko zahtevala zaradi različnih razlogov, ki lahko niso – in dejansko niso bili – povezani s trditvijo o sodelovanju pri širjenju jedrskega orožja. Splošnemu sodišču in Sodišču ni treba domnevati, zaradi katerih razlogov tožeče stranke izpodbijajo veljavnost akta, za to so, nasprotno, odgovorne predvsem same. V vsakem primeru ponavljam, da je ta pritožbeni razlog usmerjen proti Svetu.

138. Ker je „[v] okviru pritožbe […] pristojnost Sodišča […] omejena na presojo pravnih ugotovitev o razlogih in trditvah, o katerih se je razpravljalo pred Splošnim sodiščem,“ ( ) in ob upoštevanju tega, da pritožnica pred Splošnim sodiščem ni navedla tožbenega razloga v zvezi s tem, bi bil edini razlog, zaradi katerega bi se Sodišče izreklo o utemeljenosti te ugotovitve v zvezi s pritožnico, pojav novih pravnih in dejanskih okoliščin med postopkom. Zato se pritožnica sklicuje na sprejetje Uredbe št. 1100/2009 ( ). Priloga V k Uredbi št. 423/2007 je bila nadomeščena s prilogo k Uredbi št. 1100/2009. Pritožnica je še vedno vključena v točko 4 preglednice B tako spremenjene priloge, vendar so bili razlogi za njen vpis dopolnjeni.

139. Najprej opozarjam, da je v nasprotju s tem, kar je Svet trdil v odgovoru na pritožbo, člen 42(2) Poslovnika določba, ki se uporablja tudi v pritožbenem postopku v skladu s členom 118 istega poslovnika ( ).

140. Kar zadeva ugotovitev, ali gre za novo okoliščino, ki se je pojavila med postopkom, pritožnica sama priznava, da iz dopisa, s katerim ji je Svet vročil Uredbo št. 1100/2009, izhaja, da se Svet, ki jo je ohranil na seznamu, opira predvsem na razloge, zaradi katerih jo je prvotno vključil na seznam v prilogi V k Uredbi št. 423/2007. Čeprav je Svet za sprejetje Uredbe št. 1100/2009 lahko upošteval nove elemente, težko verjamem, da je Uredba št. 1100/2009 sama po sebi nova okoliščina v smislu člena 42(2), prvi pododstavek, Poslovnika, zaradi katere bi pritožnica v pritožbenem postopku lahko navedla nov razlog, medtem ko je lahko že v postopku pred Splošnim sodiščem ( ) izpodbijala ugotovitev, na kateri temelji sporni sklep.

141. V vsakem primeru bi lahko bil nov razlog, sprejet v tem postopku, po potrebi usmerjen le proti enemu od vidikov presoje, ki jo je opravilo Splošno sodišče. S tem ko je pritožnica ta pritožbeni razlog navedla proti Svetu, ne da bi zares dokazala obstoj nove pravne ali dejanske okoliščine, in ker ni vložila tožbenega razloga v zvezi s tem pred Splošnim sodiščem, poskuša neprimerno razširiti predmet spora in posledično izkriviti pritožbo ( ).

142. Tretji podredni pritožbeni razlog je torej treba razglasiti za nedopusten.

IV – Stroški

143. V skladu s členom 122, prvi odstavek, Poslovnika Sodišče odloči tudi o stroških, če pritožba ni utemeljena. V skladu s členom 69(2) Poslovnika, ki se uporablja za pritožbeni postopek na podlagi člena 118 tega poslovnika, se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker je Svet predlagal, naj se pritožnici naloži plačilo stroškov, in ker ta po mojem mnenju s svojimi pritožbenimi razlogi ne more uspeti, ji je treba naložiti plačilo stroškov v zvezi s pritožbo. Ker so Francoska republika, Združeno kraljestvo in Komisija sodelovali v postopku pred Sodiščem na podlagi člena 115 Poslovnika, jim je treba naložiti plačilo lastnih stroškov na podlagi člena 69(4) navedenega poslovnika.

V – Predlog

144. Glede na zgornje ugotovitve Sodišču predlagam, naj razsodi:

1. Pritožba se zavrne.

2. Bank Melli Iran se naloži plačilo stroškov, ki jih je priglasil Svet Evropske unije.

3. Druge stranke v postopku nosijo svoje stroške.