SODBA SODIŠČA ZA USLUŽBENCE

EVROPSKE UNIJE (tretji senat)

z dne 5. februarja 2016

Adrian Barnett

in

Sven-Ole Mogensen

proti

Evropski komisiji

„Javni uslužbenci — Upokojeni uradniki — Starostne pokojnine — Člen 64 Kadrovskih predpisov — Korekcijski koeficienti — Letna posodobitev korekcijskih koeficientov — Člen 65(2) Kadrovskih predpisov — Vmesna posodobitev — Členi 3, 4 in 8 Priloge XI h Kadrovskim predpisom — Prag občutljivosti — Sprememba življenjskih stroškov — Člen 65(4) Kadrovskih predpisov — Neposodobitev za leti 2013 in 2014 v skladu z odločitvijo zakonodajalca — Obseg — Uredba št. 1416/2013 — Precenitev korekcijskega koeficienta za Dansko — Znižanje korekcijskega koeficienta z mehanizmom vmesne posodobitve — Zloraba pooblastil“

Predmet:

Tožba, vložena na podlagi člena 270 PDEU, ki se za Pogodbo ESAE uporablja na podlagi njenega člena 106a, s katero A. Barnett in S.‑O. Mogensen predlagata razglasitev ničnosti odločb organa za imenovanja pri Evropski komisiji, ki sta vsebovani v njunih pokojninskih listih za junij 2014 in s katerima je znesek njune pokojnine znižan tako, da se od 1. januarja 2014 uporablja korekcijski koeficient v višini 126,3 %, določen za upokojene uradnike s prebivališčem na Danskem.

Odločitev:

Tožba se zavrne. A. Barnett in S.‑O. Mogensen nosita svoje stroške in naloži se jima plačilo stroškov Evropske komisije.

Povzetek

(Kadrovski predpisi, člen 65(1) in (2); Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1023/2013; Uredba Sveta št. 1416/2013)

(Kadrovski predpisi, člen 65(2) in Priloga XI, člen 6(2)(b); Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1023/2013)

(Kadrovski predpisi, člena 64 in 65(1); Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1023/2013)

(Kadrovski predpisi, člena 64 ter 65(1), (2) in (4); Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1023/2013)

(Kadrovski predpisi, člena 65(1) in (2) ter 82(2), Priloga XI, člen 3(5), tretji pododstavek, in (6) in člen 8, ter Priloga XIII, člen 20; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1023/2013)

(Kadrovski predpisi, člena 90(2) in 91(3); Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1023/2013)

Plačilni ali pokojninski listi lahko pomenijo akte, ki posegajo v položaj, in so kot taki lahko predmet pritožb in potencialno tožb. To drži, če se lahko odločba, katere predmet je povsem finančen, zaradi svoje narave izraža s takim plačilnim ali pokojninskim listom. V tem primeru začnejo s posredovanjem mesečnih plačilnih ali pokojninskih listov teči roki za vložitev pritožbe in tožbe iz členov 90(2) in 91(3) Kadrovskih predpisov zoper upravno odločbo, če sta iz navedenega lista jasno in prvič razvidna obstoj in obseg te odločbe. To velja zlasti, kadar so pravice, v katere je bilo poseženo – na primer po spremembi splošnega akta – bistveno ali povsem finančne. V takem primeru lahko namreč ukinitev plačila ali zmanjšanje njegovega zneska, ki izhaja iz plačilnega ali pokojninskega lista po tej spremembi, izvira le iz odločbe službe, ki je pristojna za uporabo zadevnega splošnega akta za zadevnega uradnika ali upokojenca. Vendar pa plačilni ali pokojninski list po svoji naravi in predmetu nima značilnosti akta, ki posega v položaj, če je le finančni izraz obsega predhodnih pravnih odločb v zvezi z upravnim položajem uradnika ali upokojenca ali, povedano drugače, če zgolj potrjuje te predhodne upravne odločbe. Poleg tega prvi plačilni ali pokojninski list, izdan po začetku veljavnosti splošnega akta – ne glede na njegovo obliko – o spremembi finančnih pravic abstraktne kategorije uradnikov ali nekdanjih uradnikov, kar zadeva naslovnika, nujno pomeni sprejetje individualne upravne odločbe z zavezujočimi pravnimi učinki, ki lahko neposredno in takoj vplivajo na interese zadevnega uradnika ali upokojenca. To pa ne velja za pokojninske liste, v katerih je bil pri odločanju, za katerega je pristojen organ za imenovanja, prvič uporabljen nov korekcijski koeficient, ki izhaja iz nove metode za posodabljanje, določene v različici Kadrovskih predpisov, uvedeni po začetku veljavnosti Uredbe št. 1023/2013 o spremembi Kadrovskih predpisov za uradnike Evropske unije in Pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev Evropske unije, ki ne predvideva več sprejetja Uredbe Sveta, temveč zgolj sklepa Komisije. (Glej točke od 32 do 35, 37 in 38.) Napotitev na: Sodišče: sodba z dne 19. januarja 1984, Andersen in drugi/Parlament, 262/80, EU:C:1984:18, točka 4; Sodišče prve stopnje: sodbe z dne 27. oktobra 1994, Benzler/Komisija, T‑536/93, EU:T:1994:264, točka 15; z dne 8. novembra 2000, Bareyt in drugi/Komisija, T‑175/97, EU:T:2000:259; z dne 29. novembra 2006, Campoli/Komisija, T‑135/05, EU:T:2006:366, točka 40, in z dne 9. januarja 2007, Van Neyghem/Odbor regij, T‑288/04, EU:T:2007:1, točki 39 in 40; Sodišče za uslužbence: sodbe z dne 23. aprila 2008, Pickering/Komisija, F‑103/05, EU:F:2008:45, točki 72 in 74; z dne 4. septembra 2008, Lafili/Komisija, F‑22/07, EU:F:2008:104, točka 33; z dne 30. septembra 2010, Lebedef in Jones/Komisija, F‑29/09, EU:F:2010:120, točka 35; z dne 5. decembra 2012, Lebedef in drugi/Komisija, F‑110/11, EU:F:2012:174, točka 37, in z dne 26. junija 2013, Buschak/Komisija, F‑56/12, EU:F:2013:96, točka 19; sklepa z dne 20. marca 2014, Michel/Komisija, F‑44/13, EU:F:2014:40, točki 49 in 50, in z dne 23. aprila 2015, Bensai/Komisija, F‑131/14, EU:F:2015:34, točki 34 in 35.

Ni mogoče utemeljeno trditi, da je sprejetje sklepa Komisije o vmesni posodobitvi korekcijskih koeficientov, ki se uporabljajo za osebne prejemke in pokojnine uradnikov, po začetku veljavnosti Uredbe št. 1023/2013 o spremembi Kadrovskih predpisov za uradnike Evropske komisije in Pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev Evropske unije brez pravne podlage. Člen 82(2) spremenjenih Kadrovskih predpisov namreč določa, da kadar se v skladu s členom 65(1) Kadrovskih predpisov, kakor so bili spremenjeni z Uredbo št. 1023/2013, posodobijo osebni prejemki, se enaka posodobitev uporabi za pokojnine, zato jasno zadeva zgolj vprašanje posodobitve nominalnega zneska pokojnin upokojencev, za katere je določeno, da jih je treba posodobiti enako kot osebne prejemke uradnikov. Da se zagotovi ta vzporednost, ki jo je določil zakonodajalec, ta določba torej predpisuje uporabo mehanizma za posodabljanje osebnih prejemkov, kakor je predviden v spremenjenih Kadrovskih predpisih in v tem primeru določen v njihovem členu 65(1). Čeprav člen 82(2) spremenjenih Kadrovskih predpisov ne omenja možnosti uporabe mehanizma letne in/ali vmesne posodobitve pri korekcijskih koeficientih, ki se delno ali v celoti uporabljajo za nekatere pokojnine, pa iz tega nikakor ni mogoče sklepati, da bi ta določba lahko preprečevala sprejetje vmesnih posodobitev korekcijskih koeficientov. Prav člen 65(2) spremenjenih Kadrovskih predpisov, ki ima enak normativni obseg kot člen 82(2) teh predpisov, namreč izrecno določa vmesno posodobitev ne samo osebnih prejemkov, temveč tudi korekcijskih koeficientov iz člena 64 spremenjenih Kadrovskih predpisov za osebne prejemke, ki se v nekaterih primerih v skladu s členom 20 Priloge XIII k spremenjenim Kadrovskim predpisom uporabljajo za pokojnine, in sicer v obravnavani zadevi z odstopanjem od člena 82(1), drugi pododstavek, spremenjenih Kadrovskih predpisov. Kar zadeva podrobna pravila za izvedbo vmesne posodobitve, se člen 65(2) spremenjenih Kadrovskih predpisov na splošno nanaša na vmesno posodobitev korekcijskih koeficientov v primeru znatne spremembe življenjskih stroškov, člen 3(5), tretji pododstavek, in (6) Priloge XI k spremenjenim Kadrovskim predpisom pa zadeva posodobitev korekcijskih koeficientov, ki se delno ali v celoti uporabljajo za pokojnine. Te določbe predvidevajo zlasti uporabo korekcijskih koeficientov od dne začetka njihovega učinkovanja do dne začetka veljavnosti naslednje letne posodobitve, medtem ko člen 8 Priloge XI k spremenjenim Kadrovskim predpisom iz poglavja 3 te priloge, ki zadeva vmesne posodobitve in na katerega napotuje člen 3(5), tretji pododstavek, iste priloge, določa možnost, da začne korekcijski koeficient učinkovati pred 1. januarjem, kar nujno pomeni, da je zakonodajalec Unije želel, da se lahko mehanizem vmesne posodobitve v celoti uporablja za korekcijske koeficiente, veljavne za pokojnine. Poleg tega poglavje 2 Priloge XI k spremenjenim Kadrovskim predpisom zadeva prav vmesne posodobitve osebnih prejemkov in pokojnin (člen 65(2) spremenjenih Kadrovskih predpisov). Na podlagi člena 65(2) spremenjenih Kadrovskih predpisov, ki se izrecno nanaša na korekcijske koeficiente, pa se to poglavje 2 smiselno uporablja za vmesno posodobitev korekcijskih koeficientov. (Glej točke od 46 do 51.)

Čeprav iz besedila člena 65(4) Kadrovskih predpisov, kakor so bili spremenjeni z Uredbo št. 1023/2013 o spremembi Kadrovskih predpisov za uradnike Evropske unije in Pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev Evropske unije, sicer res izhaja, da je zakonodajalec odločil, da se v letih 2013 in 2014 ne opravi nobena posodobitev na podlagi odstavkov 1 in 2 istega člena, pa to ne pomeni, da Komisija ne more sprejeti sklepa o vmesni posodobitvi korekcijskih koeficientov za osebne prejemke in pokojnine uradnikov za ti leti v skladu s členom 65(2) spremenjenih Kadrovskih predpisov. Medtem ko odstavek 1 člena 65 spremenjenih Kadrovskih predpisov zadeva letno posodobitev nominalnih zneskov osebnih prejemkov in različnih denarnih ugodnosti, pa namreč odstavek 2 tega člena zadeva tako imenovano vmesno posodobitev v primeru znatne spremembe življenjskih stroškov, in sicer ne le nominalnih zneskov osebnih prejemkov in denarnih ugodnosti iz navedenega odstavka 1, temveč tudi korekcijskih koeficientov iz člena 64 spremenjenih Kadrovskih predpisov, ki se uporabljajo za pokojnine zgolj v povezavi s pravicami, pridobljenimi pred 1. majem 2004. Poleg tega je treba vsako določbo prava Unije razlagati glede na splošno sistematiko in namen ureditve, katere del je, ter glede na dejansko voljo njenega avtorja in cilj, ki si ga je zastavil. V zvezi s tem je treba sklicevanje iz člena 65(4) spremenjenih Kadrovskih predpisov na posodobitve, določene na podlagi odstavkov 1 in 2 istega člena 65, razumeti tako, da se nanaša zgolj na posodobitve nominalnih zneskov osebnih prejemkov in pokojnin ter nadomestil, ne pa tudi na vmesne posodobitve korekcijskih koeficientov na podlagi člena 65(2) spremenjenih Kadrovskih predpisov in na njihovo letno posodobitev na podlagi člena 64 spremenjenih Kadrovskih predpisov. (Glej točke od 65 do 67 in 75.) Napotitev na: Sodišče: sodbe z dne 12. novembra 1969, Stauder, 29/69, EU:C:1969:57, točka 3; z dne 7. julija 1988, Moksel Import und Export, 55/87, EU:C:1988:377, točka 15, in z dne 29. aprila 2004, Plato Plastik Robert Frank, C‑341/01, EU:C:2004:254, točka 64 in navedena sodna praksa.

Namen mehanizma samodejne posodobitve osebnih prejemkov in pokojnin iz člena 65(1) Kadrovskih predpisov v različici, ki je posledica začetka veljavnosti Uredbe št. 1023/2013 o spremembi Kadrovskih predpisov za uradnike Evropske komisije in Pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev Evropske unije, ki je nadomestil mehanizem prilagoditve osebnih prejemkov in pokojnin z uredbami Sveta, določen v različici Kadrovskih predpisov, ki se je uporabljala od 1. maja 2004 do 31. decembra 2013, je zagotoviti določeno vzporednost med spremembo kupne moči uradnikov in uslužbencev Unije ter posledično njenih upokojencev na eni strani in kupno močjo nacionalnih javnih uslužbencev na drugi strani. Vendar pa se ta cilj v zvezi z vzporednostjo jasno razlikuje od načela, ki se uporablja za evropske javne uslužbence, in sicer načela enakovrednosti kupne moči med uradniki Unije, ki izhaja zlasti iz določb člena 64 Kadrovskih predpisov, kakor so bili spremenjeni z Uredbo št. 1023/2013, in ki se uporablja tudi za upokojence, ki prejemajo pokojnino, za katero so pravice delno ali v celoti pridobili pred 1. majem 2004. To načelo, ki temelji na ugotovitvi, da so med gospodarskimi razmerami v različnih državah članicah in v nekaterih tretjih državah kot krajih zaposlitve ali – v primeru upokojencev – prebivanja znatne razlike, namreč pomeni, da bi morale denarne pravice uradnikov in uslužbencev Unije ter nekaterih upokojencev v enakovrednih poklicnih in družinskih okoliščinah zagotavljati enako kupno moč ne glede na kraj zaposlitve ali prebivanja. To načelo, ki se zgleduje po načelu enakega obravnavanja, se izvaja tako, da se za nominalni znesek osebnega prejemka ali – delno ali v celoti – za nominalni znesek nekaterih pokojnin uporabi korekcijski koeficient, ki odraža razmerje med življenjskimi stroški v Bruslju (Belgija) in Luxembourgu (Luksemburg) kot referenčnih mestih ter življenjskimi stroški v kraju zaposlitve ali prebivanja. (Glej točke od 71 do 73.) Napotitev na: Sodišče prve stopnje: sodba z dne 25. septembra 2002, Ajour in drugi/Komisija, T‑201/00 in T‑384/00, EU:T:2002:224, točka 45; Sodišče za uslužbence: sodba z dne 21. marca 2013, van der Aat in drugi/Komisija, F‑111/11, EU:F:2013:42, točka 42.

Namen mehanizma vmesne posodobitve korekcijskih koeficientov iz člena 65(2) Kadrovskih predpisov v različici, ki je posledica začetka veljavnosti Uredbe št. 1023/2013 o spremembi Kadrovskih predpisov za uradnike Evropske unije in Pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev Evropske unije, je določiti ter za osebne prejemke in pokojnine uradnikov in nekaterih upokojencev uporabiti koeficiente, ki z ekonomskega in časovnega vidika kar najbolje odražajo dejanske življenjske stroške v krajih zaposlitve ali prebivanja. Kadar se izvaja ta mehanizem, to pomeni, da se – z namenom, da se kar najbolj zmanjša, odvisno od primera, izguba ali povečanje kupne moči zadevnih uradnikov in upokojencev, ki so zaposleni ali prebivajo v zadevnem kraju, v prvi polovici leta – preneha uporabljati korekcijski koeficient, ki izhaja iz letne posodobitve 1. julija predhodnega leta, nadomesti pa ga nov korekcijski koeficient, ki načeloma učinkuje od naslednjega 1. januarja, namesto da bi se čakalo do prihodnje letne posodobitve z učinkom od prihodnjega 1. julija. Ker bi bilo mesečno posodabljanje korekcijskih koeficientov, ki bi odražali mesečne spremembe življenjskih stroškov v vseh državah članicah – ali celo v tretjih državah – zaposlitve ali prebivanja, drago in težavno, je zakonodajalec opredelil prag občutljivosti: če je ta presežen, morata Eurostat in Komisija preučiti, ali veljavni korekcijski koeficient iz predhodne letne posodobitve še odraža dejanske gospodarske razmere in, če jih ne, z vmesno posodobitvijo določiti nov korekcijski koeficient. Vendar je glede dejavnikov izračuna, ki jih določajo Kadrovski predpisi, kakor so bili spremenjeni z Uredbo št. 1023/2013, zlasti glede napovedi spremembe kupne moči, treba poudariti, da ugotovitev, da sprememba življenjskih stroškov za določen odstotek presega prag občutljivosti, ne privede nujno do spremembe zneska osebnih prejemkov ali pokojnin oziroma stopnje korekcijskega koeficienta za enak odstotek. To pomeni, da kadar sprememba življenjskih stroškov od predhodne letne posodobitve ne doseže praga občutljivosti, spremenjeni Kadrovski predpisi ne določajo obveznosti posodobitve osebnih prejemkov in pokojnin oziroma korekcijskih koeficientov, opredeljenih v okviru letne posodobitve z učinkom od 1. julija, čeprav se lahko kupna moč zadevnih uradnikov in upokojencev v njihovem vsakdanjem življenju začasno, torej do letne posodobitve z naslednjim 1. julijem, zmanjša ali, nasprotno, poveča v primerjavi z njihovimi zadevnimi sodelavci, uradniki in upokojenci, ki so zaposleni ali prebivajo v drugih državah članicah. Zakonodajalec je zato določil tolerančni prag za morebitno izgubo ali povečanje kupne moči uradnikov in upokojencev, ki izhaja iz razlike med korekcijskim koeficientom iz letne posodobitve, veljavnim od predhodnega 1. julija, na eni strani in korekcijskim koeficientom, ki naj bi odražal spremembo dejanskih ekonomskih podatkov od predhodne letne posodobitve, na drugi. Če je prag občutljivosti iz člena 6(2)(b) Priloge XI k spremenjenim Kadrovskim predpisom presežen, je vmesna posodobitev korekcijskih koeficientov sicer obvezna, pri čemer morajo biti podatki, ki se upoštevajo, dejanski podatki, ki jih je ugotovil Eurostat. Vendar pa je, prvič, obstoj praga občutljivosti namenjen temu, da se vmesna posodobitev opravi samo v primerih, ko ta lahko privede do določitve znatno drugačnega korekcijskega koeficienta, kot je tisti, ki je bil določen v okviru letne posodobitve. Z drugimi besedami, zakonodajalec je izključil obveznost, da se z vmesnim pregledom preveri korekcijski koeficient iz predhodne letne posodobitve, kadar so spremembe življenjskih stroškov neznatne in bi lahko privedle zgolj do manjše spremembe tega koeficienta. Drugič, pri izvajanju člena 6(2)(b) Priloge XI k spremenjenim Kadrovskim predpisom z uporabo primerjave dejanskih podatkov se nujno predpostavlja, da so podatki, na katerih je temeljila letna posodobitev, sprejeta z učinkom od 1. julija predhodnega koledarskega leta, dejansko odražali realno stanje življenjskih stroškov na ta dan. (Glej točke od 93 do 98.)