SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

JULIANE KOKOTT,

predstavljeni 19. januarja 2012 ( 1 )

Zadeva C-59/11

Association Kokopelli

proti

Graines Baumaux SAS

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Cour d’appel de Nancy (Francija))

„Kmetijstvo — Veljavnost — Direktiva 2002/55/ES — Zelenjadnice — Trženje semena — Prepoved trženja semena sort, ki niso uradno sprejete in vpisane v katalog sort — Mednarodna pogodba o rastlinskih genskih virih za prehrano in kmetijstvo — Načelo sorazmernosti — Svoboda gospodarske pobude — Pretok blaga — Enako obravnavanje“

I – Uvod

1. Znano je, da se v evropskem kmetijstvu goji vse manj sort poljščin. Veliko tradicionalnih sort izginja ali pa jih hranijo le še v semenskih bankah za prihodnje rodove. Namesto njih prevladuje nekaj sort poljščin, katerih posamezni primerki so si med seboj očitno še posebej podobni.

2. Zato se intenzivno zmanjšuje biotska raznovrstnost v kmetijstvu. Ni mogoče izključiti, da bo to v prihodnje privedlo do pomanjkanja sort, ki se bodo lahko, na primer, bolje prilagodile podnebnim spremembam ali novim boleznim kot sorte, ki prevladujejo danes. In že zdaj je izbira končnega potrošnika pri kmetijskih izdelkih omejena.

3. Sklepali bi lahko, da ta razvoj spodbujajo najprej gospodarski interesi kmetov, ki kar najbolj uporabljajo najdonosnejše sorte.

4. Vendar obravnavani primer kaže, da omejitev biotske raznovrstnosti v evropskem kmetijstvu temelji vsaj še na predpisih prava Unije. Seme za večino poljščin je namreč dovoljeno tržiti le, če je sorta uradno sprejeta. Pogoj za sprejetje sorte je, da je razločljiva, nespremenljiva in dovolj izenačena. Včasih je treba dodatno dokazati donosnost – „zadovoljivo vrednost za proizvodnjo in uporabo“. Za veliko „starih sort“ tega ni treba dokazati. Zato se postavlja vprašanje, ali je ta omejitev trženja semena utemeljena.

II – Pravni okvir

A – Mednarodna pogodba o rastlinskih genskih virih za prehrano in kmetijstvo

5. Svet je s Sklepom z dne 24. februarja 2004 ( 2 ) odobril sklenitev Mednarodne pogodbe o rastlinskih genskih virih za prehrano in kmetijstvo ( 3 ) (v nadaljevanju: Mednarodna pogodba).

6. Člen 5.1. Mednarodne pogodbe določa najpomembnejše ukrepe: „5.1. Vsaka pogodbenica v skladu z notranjo zakonodajo ter v sodelovanju z drugimi pogodbenicami, kadar je to primerno, spodbuja celostni pristop k raziskovanju, ohranjanju in trajnostni rabi rastlinskih genskih virov za prehrano in kmetijstvo, ter če je to primerno, […] (c) spodbuja ali podpira, če je primerno, prizadevanja kmetov in lokalnih skupnosti za upravljanje in ohranjanje njihovih rastlinskih genskih virov za prehrano in kmetijstvo na kmetijah; […]“

7. V členu 6 Mednarodne pogodbe so navedeni nadaljnji ukrepi: „6.1. Pogodbenice oblikujejo in izvajajo ustrezno politiko in pravne ukrepe za spodbujanje trajnostne rabe rastlinskih genskih virov. 6.2. Trajnostna raba rastlinskih genskih virov za prehrano in kmetijstvo lahko vključuje ukrepe, kot so: (a) uveljavljanje pravične kmetijske politike, ki spodbuja, če je to primerno, razvoj in vzdrževanje različnih sistemov kmetovanja, ki krepijo trajnostno rabo biotske raznovrstnosti v kmetijstvu in drugih naravnih virov; […] (d) širjenje genske osnove gojenih rastlin in povečevanje raznovrstnosti genskega materiala, ki je na voljo kmetom; (e) spodbujanje, če je to primerno, širše uporabe lokalnih in lokalnim razmeram prilagojenih gojenih rastlin, sort in vrst, ki se premalo uporabljajo; […] (g) proučitev, in če je to ustrezno, prilagoditev strategij žlahtnjenja in predpisov v zvezi s sprostitvijo sort in distribucijo semena.“

8. Člen 9 Mednarodne pogodbe določa pravice kmetov in v odstavku 2 predpisuje določene ukrepe: „Pogodbenice se strinjajo, da so za uresničevanje pravic kmetov v zvezi rastlinskimi genskimi viri za prehrano in kmetijstvo odgovorne vlade držav. V skladu s svojimi potrebami in prednostnimi nalogami ter ob upoštevanju svoje notranje zakonodaje mora vsaka pogodbenica, če je to primerno, sprejeti ukrepe za varstvo in spodbujanje pravic kmetov, ki vključujejo: (a) varovanje tradicionalnega znanja, pomembnega za rastlinske genske vire za prehrano in kmetijstvo; (b) pravico do enakopravne udeležbe pri delitvi koristi, ki izhajajo iz uporabe rastlinskih genskih virov za prehrano in kmetijstvo, in (c) pravico do sodelovanja pri odločanju na ravni držav o zadevah, povezanih z ohranjanjem in trajnostno rabo rastlinskih genskih virov za prehrano in kmetijstvo.“

B – Pravo Unije

9. Vprašanja v zvezi s semeni urejajo različne direktive. Te določbe so bile za seme zelenjadnic prvič sprejete leta 1970 ( 4 ), za ostale sorte, ki se uporabljajo v kmetijstvu, pa že leta 1966. ( 5 ) Danes sicer veljajo v nadaljevanju navedene določbe, v zvezi s katerimi Komisija zdaj opravlja posvetovanja za njihovo spremembo. ( 6 )

1. Direktiva 2002/55/ES

10. Za sorte, ki so predmet postopka v glavni stvari, pretežno ali celo izključno velja Direktiva Sveta 2002/55/ES z dne 13. junija 2002 o trženju semena zelenjadnic ( 7 ) (v nadaljevanju: direktiva o zelenjadnicah).

11. Člen 3(1) direktive o zelenjadnicah prepoveduje trženje semena, katerega sorta ni uradno sprejeta: „Države članice določijo, da se seme zelenjadnic ne sme potrjevati, preveriti kot standardno seme in tržiti, če sorta ni uradno sprejeta v eni ali več državah članicah.“

12. Člen 4(1) direktive o zelenjadnicah ureja sprejetje: „Države članice zagotovijo, da je sorta sprejeta le, če je razločljiva, nespremenljiva in dovolj izenačena. V primeru cikorije mora imeti sorta zadovoljivo vrednost za proizvodnjo in uporabo.“

13. Člen 4(3) direktive o zelenjadnicah vsebuje določbe o varstvu potrošnikov pred živili, ki so pridobljene iz sort: „Če je material, pridobljen iz sorte rastlin, namenjen za uporabo kot živilo ali sestavina živila, ki spada v področje uporabe Uredbe (ES) št. 258/97, ta živila ali sestavine živila ne smejo: — predstavljati nevarnosti za potrošnika, — zavajati potrošnika; — biti drugačna od živil ali sestavin živila, katere nadomeščajo, v takem obsegu, da bi bila njihova običajna poraba za potrošnika prehransko škodljiva.“

14. Člen 4(4) direktive o zelenjadnicah določa poenostavljeno sprejetje v interesu ohranitve rastlinskih genskih virov. Pogoje za to mora določiti Komisija v skladu s členoma 44(2) in 46(2).

15. Člen 5 direktive o zelenjadnicah opredeljuje merila za razločljivost, nespremenljivost in izenačenost: „1. Sorta velja za razločljivo, če je, ne glede na izvor začetne variabilnosti, iz katere je nastala, ki je lahko umetnega ali naravnega izvora, jasno razločljiva po eni ali več pomembnih značilnostih od katere koli druge sorte, poznane v Skupnosti. […] 2. Sorta velja za nespremenljivo, če ustreza, po zaporednem razmnoževanju ali razmnožitvah ali ob koncu vsakega ciklusa (kjer je žlahtnitelj določil poseben ciklus razmnoževanja ali razmnožitev), opisu njenih bistvenih značilnosti. 3. Sorta velja za dovolj izenačeno, če so rastline, ki jo sestavljajo, kljub manjšim odstopanjem in ob upoštevanju značilnih lastnosti reprodukcijskega sistema rastlin, gledano v celoti, podobne ali gensko identične, kar zadeva značilnosti, gledano v celoti, ki so obravnavane v ta namen.“

16. Direktiva o zelenjadnicah je v skladu s členom 52 začela veljati dvajseti dan po objavi v Uradnem listu, torej 9. avgusta 2002. Ker je bilo z njo sprejeto prečiščeno besedilo določb predhodnih direktiv, katerih roki za prenos so že potekli, ni določila dodatnega roka za prenos.

2. Direktiva 2009/145/ES

17. Direktiva Komisije 2009/145/ES z dne 26. novembra 2009 o določitvi nekaterih odstopanj za sprejetje domačih sort in sort zelenjadnic, ki se tradicionalno gojijo v posebnih krajih in regijah in so ogrožene zaradi genske erozije, in sort zelenjadnic, ki nimajo resnične vrednosti za komercialno pridelavo, ampak so se razvile za pridelavo v posebnih pogojih ter za trženje semena navedenih domačih sort in sort zelenjadnic ( 8 ) (v nadaljevanju: direktiva o odstopanju,) je temeljila na členih 4(4), 44(2) in 46(2) direktive o zelenjadnicah.

18. Člen 1(1) direktive o odstopanju določa, za katere sorte naj bi veljala odstopanja: „Ta direktiva določa nekatera odstopanja za sorte zelenjadnic, ki so zajete v Direktivi 2002/55/ES, glede ohranjanja in situ in trajnostne rabe rastlinskih genskih virov z gojenjem in trženjem: (a) za sprejetje domačih sort in sort, ki se tradicionalno gojijo v posebnih krajih in regijah in so ogrožene zaradi genske erozije (v nadaljnjem besedilu: ohranjevalne sorte), za vključitev v nacionalne kataloge sort zelenjadnic, kakor je določeno v Direktivi 2002/55/ES; (b) za sprejetje sort, ki nimajo resnične vrednosti za komercialno pridelavo, ampak so se razvile za pridelavo v posebnih pogojih (v nadaljnjem besedilu: sorte, razvite za pridelavo v posebnih pogojih), za vključitev v kataloge iz točke (a) in (c) za trženje semena takih ohranjevalnih sort in sort, razvitih za pridelavo v posebnih pogojih.“

19. Bistveni pogoji za sprejetje ohranjevalnih sort izhajajo iz člena 4 direktive o odstopanju: „1. Da bi domačo sorto ali sorto iz člena 1(1)(a) sprejeli kot ohranjevalno sorto, mora biti ta sorta zanimiva za ohranjanje rastlinskih genskih virov. 2. Z odstopanjem od člena 1(2) Direktive 2003/91/ES, lahko države članice sprejmejo lastne določbe glede razločljivosti nespremenljivosti in izenačenosti ohranjevalnih sort. […]“

20. Člena 13 in 14 direktive o odstopanju določata, da se sme seme ohranjevalne sorte le izjemoma pridelovati in tržiti zunaj regije porekla.

21. Na podlagi člena 15 direktive o odstopanju se smejo ohranjevalne sorte tržiti le v zelo omejenih količinah: „Vsaka država članica zagotovi, da količina semena, ki se letno trži, za vsako ohranjevalno sorto ne presega količine, ki je potrebna za pridelavo zelenjadnic na številu hektarjev, kakor je določeno v Prilogi I za zadevne vrste.“

22. Površine, določene v Prilogi I, glede na sorto znašajo 10, 20 ali 40 hektarjev.

23. Člen 22 direktive o odstopanju vsebuje pogoje za sprejetje sort, ki so bile razvite za pridelavo v posebnih pogojih: „1. Da se sorta lahko sprejme kot sorta, razvita za pridelavo v posebnih pogojih, kot je določeno v členu 1(1)(b), nima nobene resnične vrednosti za komercialno pridelavo, ampak je razvita za pridelavo v posebnih pogojih. Šteje se, da je sorta razvita za pridelavo v posebnih pogojih, če se je razvila za pridelavo v posebnih kmetijsko-tehničnih, klimatskih ali pedoloških pogojih. 2. Države članice z odstopanjem od člena 1(2) Direktive 2003/91/ES lahko sprejmejo lastne določbe glede razločljivosti, nespremenljivosti in izenačenosti sort, razvitih za pridelavo v posebnih pogojih.“

24. Direktivo o odstopanju je bilo treba v skladu s členom 36(1) prenesti do 31. decembra 2010.

3. Direktiva 2003/91/ES

25. Direktiva Komisije 2003/91/ES z dne 6. oktobra 2003 o določitvi izvedbenih ukrepov za člen 7 Direktive Sveta 2002/55/ES glede lastnosti, ki morajo biti zajete kot minimum pri preizkušanju, in minimalnih pogojev za preizkušanje določenih sort zelenjadnic ( 9 ), ki je omenjena v direktivi o odstopanju, v členu 1(2) določa zahteve glede razločljivosti, nespremenljivosti in izenačenosti sort in napotuje na določene dokumente Urada Skupnosti za rastlinske sorte in Mednarodne zveze za varstvo novih sort rastlin. Obe organizaciji se ukvarjata z varstvom intelektualne lastnine za rastlinske sorte.

4. Direktiva 2002/53/ES

26. Direktiva Sveta 2002/53/ES z dne 13. junija 2002 o skupnem katalogu sort poljščin ( 10 ) (v nadaljevanju: direktiva o katalogu sort) določa skupna pravila o sprejetju sort za poljščine, ki spadajo v različne direktive, razen v direktivo o zelenjadnicah. V obravnavanem primeru sta upoštevni sladkorna in krmna pesa v skladu z Direktivo Sveta 2002/54/ES z dne 13. junija 2002 o trženju semena pese ( 11 ) (v nadaljevanju: direktiva o pesi).

27. Člen 1(1) direktive o katalogu sort določa področje uporabe te direktive: „Ta direktiva se nanaša na sprejetje za vpis v skupni katalog sort poljščin tistih sort pese, […], katerih semenski material se lahko trži v skladu z direktivami, ki ustrezno zadevajo trženje semena pese (2002/54/ES), […]“

28. Člen 1(2) direktive o katalogu sort določa osnovo skupnega kataloga sort: „Skupni katalog sort se sestavi na podlagi nacionalnih katalogov držav članic.“

29. Člen 3(1) direktive o katalogu sort določa sestavo nacionalnih katalogov sort: „Vsaka država članica sestavi enega ali več katalogov sort, ki so uradno sprejete za potrjevanje in trženje na njenem ozemlju. […]“

30. Pogoje za sprejetje sort določa člen 4(1) direktive o katalogu sort: „Države članice zagotovijo, da je sorta sprejeta le, če je razločljiva, nespremenljiva in dovolj izenačena. Sorta mora imeti zadovoljivo vrednost za gojenje in uporabo.“

31. Člen 5 direktive o katalogu sort opredeljuje pogoje za sprejetje sort tako kot člen 5 direktive o zelenjadnicah, vendar pa poleg tega v odstavku 4 pojasnjuje, kaj je treba razumeti pod pojmom „zadovoljiva vrednost sorte za gojenje ali uporabo“: „Vrednost sorte za gojenje ali uporabo velja za zadovoljivo, če v primerjavi z drugimi sortami, sprejetimi v katalog zadevne države članice, njene lastnosti nudijo, gledano v celoti, vsaj kar zadeva proizvodnjo v kateri koli dani regiji, jasno izboljšavo bodisi gojenja bodisi možnih uporab pridelka ali iz njih pridobljenih proizvodov. Kjer so prisotne druge, boljše, lastnosti, se lahko individualne slabše lastnosti zanemari.“

5. Direktiva 98/95/ES

32. Direktiva Sveta 98/95/ES z dne 14. decembra 1998 o spremembi, v zvezi s konsolidacijo notranjega trga, gensko spremenjenimi sortami rastlin in rastlinskimi genskimi viri, direktiv 66/400/EGS, 66/401/EGS, 66/402/EGS, 66/403/EGS, 69/208/EGS, 70/457/EGS in 70/458/EGS o trženju semena pese, semena krmnih rastlin, semena žit, semenskega krompirja, semena oljnic in predivnic in semena zelenjadnic ter o skupnem katalogu sort poljščin ( 12 ) (v nadaljevanju: direktiva o spremembi) je uvedla pravne podlage, ki so v okviru zakonodaje o trgovini s semenom z uporabo in situ omogočile ohranjanje sort, ki jim grozi genska erozija (uvodna izjava 17). Komisija je lahko ustrezne določbe sprejela v postopku komitologije. Te določbe so danes del direktive o zelenjadnicah, direktive o pesi in direktive o katalogu sort in so bile ob njihovem sprejetju zato razveljavljene.

III – Dejansko stanje in predlog za sprejetje predhodne odločbe

33. Association Kokopelli (v nadaljevanju: Kokopelli), nevladna organizacija, prodaja seme tako imenovanih „starih sort“, ki delno niso sprejete v smislu direktive o zelenjadnicah. Družba Graines Baumaux SAS (v nadaljevanju: Graines Baumaux), podjetje, ki se ukvarja s trženjem semen, je v ponudbi Kokopelli ugotovila 461 nesprejetih sort in je zato leta 2005 vložila tožbo zaradi nelojalne konkurence. Družba Graines Baumaux je med drugim zahtevala pavšalno odškodnino v višini 50.000 EUR in prenehanje oglaševanja teh sort. Tribunal de Grande Instance Nancy je na prvi stopnji družbi Graines Baumaux prisodilo odškodnino v višini 10.000 EUR, v preostalem delu pa tožbo zavrnilo.

34. Kokopelli je zoper to sodbo vložila pritožbo pri Cour d’appel Nancy. To je v tem postopku prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje: „Ali so [direktiva o spremembi, direktiva o katalogu sort, direktiva o zelenjadnicah in direktiva o odstopanju] veljavne glede na temeljne pravice in načela Evropske unije, in sicer glede na svobodno opravljanje gospodarske dejavnosti, sorazmernost, enako obravnavanje in prepoved diskriminacije, prosti pretok blaga in obveznosti na podlagi Mednarodne pogodbe o rastlinskih genskih virih za prehrano in kmetijstvo, zlasti ker predpisujejo omejitve za pridelavo in trženje starega semena in rastlin?“

35. Družba Graines Baumaux, Kokopelli, Francoska republika, Kraljevina Španija, Svet Evropske unije in Evropska komisija so v postopku predložili pisna stališča. Obravnave ni bilo.

IV – Pravna presoja

A – Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe

36. Družba Graines Baumaux dvomi o dopustnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe. Veljavnost navedenih direktiv naj ne bi bila pomembna za izid nacionalnega postopka, ker naj bi se ta nanašal na spoštovanje določb francoskega prava, s katerimi so bile prenesene direktive. Ker Sodišče ne odgovarja na hipotetična vprašanja ( 13 ), naj v tem primeru predlog ne bi bil dopusten.

37. Tej trditvi je treba dodati, da kršitve francoskega prava o prenosu, ki jo je storila Kokopelli, ne bi mogli z zanesljivostjo odpraviti, če bi bile zadevne določbe direktiv neveljavne. Vendar dokler velja domneva o njihovi veljavnosti ( 14 ), nacionalna sodišča verjetno ne morejo dvomiti o veljavnosti zakonodaje o prenosu ( 15 ). Če pa so direktive neveljavne, se pojavi tudi vprašanje glede zakonodaje o prenosu. Lahko bi, na primer, prišlo do kršitve prostega pretoka blaga iz člena 34 PDEU, ker bi lahko bilo med semeni, ki so predmet spora, tudi blago iz drugih držav članic. Zato Sodišče odgovarja na tovrstna vprašanja. ( 16 )

B – Predmet predloga za sprejetje predhodne odločbe

38. Cour d’appel Nancy postavlja vprašanje glede veljavnosti štirih direktiv, ki vsebujejo številne določbe o trženju semen. Te zlasti določajo, pod katerimi pogoji se sorte sprejmejo in vpišejo v nacionalni ali skupni katalog sort, prepovedujejo prodajo semena nesprejetih sort, urejajo pa tudi nadzor in kakovost semena in prodajne embalaže. Na vseh področjih obstajajo „omejitve za pridelavo in trženje starega semena in rastlin“, katerih veljavnost bi morali preučiti glede na formulacijo vprašanja za predhodno odločanje.

39. Vendar je postopek v glavni stvari očitno ožje začrtan. Omejuje se na očitek, da je Kokopelli prodajala seme nesprejetih rastlinskih sort. Kokopelli ne zahteva, da se njene sorte sprejmejo v katalog, in izrecno navaja, da ne dvomi o pravilih o kakovosti semena. ( 17 ) Čeprav Kokopelli ugovarja določbam o prodajni embalaži ( 18 ), pa se ne zdi, da so te določbe predmet postopka v glavni stvari.

40. Zato je treba preučiti le prepoved trženja semen nesprejetih sort.

41. V skladu s tožbo družbe Graines Baumaux na prvi stopnji je Kokopelli prodajala 461 nesprejetih sort zelenjadnic. Ni sporno, da te sorte pretežno, morda celo v celoti, spadajo pod tretjo direktivo, ki jo je navedlo Cour d’appel, namreč direktivo o zelenjadnicah. Zato se bom v nadaljevanju osredotočila na to direktivo.

42. V zvezi s tem je treba preučiti obveznost držav članic iz člena 3(1) direktive o zelenjadnicah, da določijo, da se sme seme zelenjadnic tržiti le, če je sorta uradno sprejeta v vsaj eni državi članici.

43. Določbe o sprejetju vsebujeta predvsem člena 4 in 5 direktive o zelenjadnicah. V skladu s tema določbama se sme seme tržiti le, če se ugotovi, da je sorta razločljiva, nespremenljiva in dovolj izenačena. V primeru semena cikorije mora sorta dodatno imeti zadovoljivo vrednost za proizvodnjo in uporabo.

44. Ti pogoji pomenijo težavo za uporabo „starih semen“, navedenih v vprašanju za predhodno odločanje, saj Kokopelli in Komisija ( 19 ) zatrjujeta, da jih veliko nesprejetih sort ne more izpolniti. Direktiva o odstopanju to potrjuje za semena zelenjadnic, ker jih je, glede na uvodno izjavo 2, mogoče sprejeti, če omogočajo gojitev in trženje določenih sort, celo če ne izpolnjujejo splošnih zahtev.

45. Po navedbah Kokopelli je dedna zasnova „starih sort“, ki jih prodaja, manj enotna kot dedna zasnova sprejetih sort. „Stare sorte“ se zato lahko različno razvijajo glede na okoljske pogoje, niso torej nespremenljive. Tudi posamezni primerki rastlin so si v konkretni sestavi manj podobni. Te sorte torej niso tako izenačene kot sprejete sorte. ( 20 )

46. Zato je treba preveriti, ali je prepoved iz člena 3(1) direktive o zelenjadnicah, da se trži seme sort, ki niso dokazljivo razločljive, nespremenljive in dovolj izenačene in morda tudi nimajo zadovoljive vrednosti za gojenje in uporabo, združljiva s hierarhično višjimi določbami, navedenimi v predlogu za sprejetje predhodne odločbe.

47. V zvezi s tem bom najprej preučila Mednarodno pogodbo o rastlinskih genskih virih (v točki C. 1), nato načelo sorazmernosti (v točki C. 2), zatem svobodo opravljanja gospodarske dejavnosti (v točki C. 3) in prosti pretok blaga (v točki C. 4), na koncu pa načelo enakega obravnavanja (v točki C. 5).

48. Komisija je zadnjo od direktiv, ki jih je navedlo Cour d’appel, direktivo o odstopanju za semena zelenjadnic, sprejela šele leta 2009 in rok za njen prenos je potekel 31. decembra 2010. Ker se je postopek v glavni stvari začel že leta 2005, ta direktiva predvidoma ni upoštevna za zahtevano odškodnino. Vendar je lahko pomembna za odločitev, ali mora Kokopelli v prihodnje prenehati oglaševati nesprejeta semena. Zato je treba preveriti, ali direktiva o odstopanju spreminja izid preizkusa člena 3(1) direktive o zelenjadnicah (v točki C. 2(c) na koncu).

49. Druga direktiva, ki jo je navedlo Cour d’appel, je direktiva o katalogu sort. Upošteva se le, če sta med devetimi sortami pes, ki jih je družba Graines Baumaux navedla v seznamu spornih sort zelenjadnic ( 21 ), tudi sladkorna ali krmna pesa, ki spadata pod direktivo o pesi, ki ni navedena v predlogu za sprejetje predhodne odločbe. V zvezi s tem v spisu ni nobenega elementa in tudi navedbe družbe Graines Baumaux in Kokopelli temu nasprotujejo. Ni pa mogoče z absolutno gotovostjo izključiti, da je postopek v glavni stvari odvisen od veljavnosti direktive o katalogu sort. Ker v tem primeru tako ni potreben ponovni predlog Cour d’appel ( 22 ), bom na koncu preverila, ali je treba ugotovitev o direktivi o zelenjadnicah prenesti na direktivo o katalogu sort (v točki D).

50. Prva direktiva, ki jo je navedlo Cour d’appel, je direktiva o spremembi, ki ne velja več od sprejetja direktive o zelenjadnicah in direktive o katalogu sort. Poleg tega vsebuje le pravne podlage za določbe o odstopanju, ki pa med njeno veljavnostjo niso bile nikoli uporabljene. Njen preizkus zato ni potreben.

C – Člen 3(1) direktive o zelenjadnicah

1. Mednarodna pogodba o rastlinskih genskih virih za prehrano in kmetijstvo

51. Cilj Mednarodne pogodbe o rastlinskih genskih virih za prehrano in kmetijstvo je v skladu s členom 1, med drugim, ohranjanje in trajnostna raba rastlinskih genskih virov za prehrano in kmetijstvo. Kokopelli meni, da je ta pogodba v nasprotju z določbami o sprejetju sort.

52. Sodišče preverja veljavnost sekundarnega prava glede na vsa mednarodnopravna pravila, če sta izpolnjena dva pogoja. Prvič, ta pravila morajo biti za Unijo zavezujoča, in drugič, Sodišče lahko veljavnost teh pravil z vidika mednarodne pogodbe presoja le, če temu ne nasprotujeta narava in sistematika te pogodbe ter če se določbe glede na njihovo vsebino izkažejo za nepogojne in dovolj natančne. ( 23 )

53. Ni sporno, da je Mednarodna pogodba zavezujoča za Unijo, saj je njena pogodbenica. Sodišču ni treba odločiti o tem, ali njena narava in sistematika nasprotujeta preizkusu sekundarnega prava. ( 24 ) Ta pogodba namreč ne vsebuje nobene določbe, ki bi bila vsebinsko nepogojna in dovolj natančna, da bi omajala veljavnost določb Unije o trženju semena.

54. Člen 5 Mednarodne pogodbe določa, da se ukrepi sprejmejo „v skladu z notranjo zakonodajo“ in „če je to primerno“. V skladu s členom 6 se oblikujejo in izvajajo „ustrezni ukrepi“. Sledi seznam morebitnih primerov tovrstnih ukrepov. Obe določbi zato ukrepe, ki jih je vsakič treba sprejeti, prepuščata v odločitev državam. Manevrski prostor Unije pri ureditvi trženja semen s tem ni omejen.

55. Člen 9 Mednarodne pogodbe zadeva pravice kmetov. Pogodbenice naj bi v skladu s svojimi potrebami in prednostnimi nalogami sprejele ukrepe, če je to primerno in ob upoštevanju svoje notranje zakonodaje. Tudi tu ni določena dovolj vsebinsko nepogojna in natančna obveznost.

56. Druge zadevne določbe Mednarodne pogodbe niso razvidne.

57. Zato preizkus Mednarodne pogodbe ni razkril ničesar, kar bi lahko omajalo veljavnost člena 3(1) direktive o zelenjadnicah.

2. Načelo sorazmernosti

58. Prepoved trženja semen nesprejetih sort pa bi lahko bila nesorazmerna.

59. V skladu z načelom sorazmernosti, ki je eno temeljnih načel prava Unije, akti institucij Unije ne smejo prestopiti meje tistega, kar je primerno in potrebno za uresničitev legitimnih ciljev, ki jim sledi zadevna ureditev, pri tem pa je treba takrat, ko je mogoče izbirati med več primernimi ukrepi, uporabiti tistega, ki je najmanj omejujoč, povzročene neugodnosti pa ne smejo biti čezmerne glede na zastavljene cilje. ( 25 )

60. V zvezi s sodnim nadzorom pogojev, navedenih v prejšnji točki, je treba zakonodajalcu Unije priznati široko diskrecijsko pravico na področju, ki vključuje politične, gospodarske in socialne odločitve in na katerem je dolžan opraviti zapleteno presojo. Le očitna neprimernost na tem področju sprejetega ukrepa, glede na cilj, ki mu sledi pristojni organ, vpliva na zakonitost tega ukrepa. ( 26 )

61. Te standardne formulacije Sodišča ne smemo razumeti tako, da bi bilo treba preizkusiti le primernost ukrepa ali da le v zvezi s tem merilom velja pravilo očitne napake. Prej bi to pomenilo, da se s tem preizkusom ugotovi, ali je ukrep očitno nesorazmeren. ( 27 ) Pri tem pa je treba upoštevati vse tri stopnje preizkusa sorazmernosti. ( 28 )

62. Zakonodajalec Unije pa je kljub taki (široki) pristojnosti dolžan svojo izbiro utemeljiti na objektivnih merilih. V okviru presoje omejitev, vezanih na različne mogoče ukrepe, mora tudi preučiti, ali cilji sprejetega ukrepa upravičujejo negativne gospodarske posledice, celo znatne, za posamezne gospodarske subjekte. ( 29 )

a) Cilji prepovedi in njena primernost, da se dosežejo cilji

63. V skladu z uvodnimi izjavami od 2 do 4 direktive o zelenjadnicah je cilj določb o sprejetju sort povečati kmetijsko produktivnost. Kot Komisija pravilno poudarja, je to v skladu s členom 39(1)(a) PDEU cilj skupne kmetijske politike.

64. Prepoved prodaje poleg tega varuje porabnike pred pridobitvijo semena sort, ki niso razločljive, nespremenljive in dovolj izenačene ter, po potrebi, nimajo zadovoljive vrednosti za gojenje in uporabo, to je donosnosti.

65. Prepoved prodaje semena nesprejetih sort je nedvomno primerna za spodbujanje obeh ciljev. V pretežni meri zagotavlja, da porabniki, torej zlasti kmetovalci, prejmejo le seme, ki ima lastnosti, ugotovljene v postopku sprejetja.

66. Če je sorta razločljiva, nespremenljiva in dovolj izenačena, se lahko porabniki semena zanesejo predvsem na to, da bodo vzgojili želeni posevek. Ta zanesljivost je temeljni pogoj za optimalno izkoriščanje kmetijskih virov. Če se, kot je določeno pri cikoriji, izkaže celo zadovoljiva vrednost za proizvodnjo in uporabo ( 30 ), je mogoče pričakovati tudi neko mero donosnosti.

67. Če pa navedene lastnosti semena niso ugotovljene, kupijo porabniki tako rekoč „mačka v žaklju“. Zanesti se morajo na podatke prodajalca o tem, katere sorte posevkov naj bi se razvile iz semena. Šele nekaj mesecev pozneje, ko se bodo rastline razvile iz semena, morda celo šele takrat, ko bodo plodovi zreli, bodo odkrili, ali so ti podatki pravilni. Če se takrat izkaže, da rastline ne ustrezajo pričakovanjem, se zadevni pridelovalni cikel ne more več spremeniti. To bi škodilo produktivnosti.

68. Temu naj dodam, da morda ob uvedbi prepovedi trženja semen nesprejetih sort še ni obstajala zadostna profesionalna industrija semen z visokimi standardi donosnosti. Ni mogoče izključiti, da bi bila takrat nujna stroga ureditev, da bi izključili konkurenco „cenejših ponudnikov“ in omogočili vzpostavitev močnejših struktur.

69. Visoka kmetijska produktivnost lahko posredno prispeva k varnosti hrane in omogoča, da se opušča obdelava površin, ki niso več potrebne, ali se jih obdeluje na okolju bolj prijazen način, kar Francija, Komisija in Svet navajajo kot dodatne cilje spornih pravil trženja. Vendar sta oba cilja le šibko povezana s prepovedjo prodaje nesprejetih semen.

70. Poleg tega je iz uvodne izjave 12 direktive o zelenjadnicah razvidno, da je namen skupnega kataloga sort zagotoviti prosti pretok semen. Ta cilj je vključen v člen 3(3) PEU, ki določa vzpostavitev notranjega trga. Zakonodaja o sprejetju sort lahko prispeva k uresničitvi tega cilja, saj lahko države članice izhajajo iz domneve, da seme, ki se zakonito trži v drugih državah članicah, izpolnjuje tudi zahteve, določene na nacionalnem ozemlju.

71. Člen 4(3) direktive o zelenjadnicah je končno mogoče razumeti tako, da je cilj sprejetja sort tudi varstvo končnega potrošnika pridelanih živil, in sicer pred tveganji za zdravje in zavajanjem. Upoštevanje tega cilja pri sprejetju sort lahko prispeva k njegovi uresničitvi.

72. Kot cilj določb o trženju Komisija na koncu navaja še zdravstveno stanje semena, ki je omenjeno v dvanajsti uvodni izjavi Direktive 66/402, predhodne ureditve vzporedne direktive o semenih žit. Mogoče je tudi, da tudi direktive, navedene v predlogu za sprejetje predhodne odločbe, vsebujejo določbe, ki naj bi uresničile ta cilj. Vendar ni razvidno, kako naj bi določbe o sprejetju sort prispevale k temu. Pogoji za sprejetje nimajo nobene zveze z zdravjem rastlin. Tega cilja zato ni treba upoštevati pri njihovi utemeljitvi.

b) Nujnost

73. Na prvi pogled bi lahko podvomili v nujnost prepovedi trženja semena nesprejetih sort. Navedene cilje je namreč mogoče v pretežni meri doseči z manj omejevalnimi obveznostmi označevanja. ( 31 ) Če porabnik semena ve, da sorta ne ustreza zahtevam iz kataloga sort, lahko nakup opusti ali semena uporabi. S tem bi se izognili slabostim, povezanim s produktivnostjo, kljub temu pa bi zagotovili varstvo potrošnikov.

74. Vendar pretežna uresničitev cilja ne zadošča, da se izključi nujnost. Ukrep je nujen že, če je milejše sredstvo manj učinkovito. Tako je v obravnavanem primeru.

75. Obveznosti označevanja in opozorila naj namreč ne bi v isti meri zagotavljali, da bi porabniki pridobili le seme, ki izpolnjuje pogoje za sprejetje. Ne bi mogli izključiti, da bi se porabniki vseeno zmotili glede kakovosti semena ali iz drugih razlogov, na primer na podlagi cene, zaradi reklamnih ukrepov ali iz prepričanja, uporabili seme, ki ne izpolnjuje pogojev za sprejetje. Vprašanje, ali (nekoliko) širša uresničitev zakonskih ciljev zaradi zadevne prepovedi zadošča za njeno utemeljitev, ni vprašanje nujnosti, temveč ga je treba preučiti v okviru tehtanja slabosti s cilji.

76. Vendar za to, da se omogoči prosti pretok s semeni na notranjem trgu, ni nujno, da je sprejetje sort povezano s prepovedjo trženja nesprejetih sort. ( 32 ) Celo če bi zaščita kmetijstva pred semeni nesprejetih sort lahko upravičila nacionalne omejitve trgovine, ( 33 )Unija ne bi smela sprejeti prepovedi. Nasprotno, člen 16(1) direktive o zelenjadnicah bi zadoščal, saj zagotavlja prosti pretok sort v Uniji, ki izpolnjujejo pogoje za sprejetje.

77. Določbe o sprejetju tudi niso nujne, da bi končnega potrošnika varovale pred živili, pridobljenimi iz teh sort. Ta cilj zagotavlja že živilska zakonodaja, na primer Uredba (ES) št. 178/2002, ( 34 ) ki vsebuje veliko natančnejše določbe v zvezi s tem.

c) Tehtanje prednosti in slabosti (ustreznost)

78. Preučiti je torej treba, ali so slabosti prepovedi prodaje v očitnem nesorazmerju glede na cilje pospeševanja poljedelske produktivnosti in varstva porabnikov semen. V zvezi s tem je treba preveriti, ali je zakonodajalec Unije pri izvrševanju svoje diskrecijske pravice poskušal zagotoviti uravnoteženost med tema ciljema in gospodarskimi interesi gospodarskih subjektov. ( 35 )

79. V nadaljevanju bom najprej prikazala, da zakonodajalec do sprejetja direktive o odstopanju za zelenjadnice ni storil ničesar, da bi uravnotežil navzkrižne interese, in takoj nato, da so slabosti zakonodaje tudi v očitnem nesorazmerju z njenimi prednostmi. Na koncu bom preverila, ali upoštevanje direktive o odstopanju pripelje do drugačnega izida.

Prizadevanja zakonodajalca, da uravnoteži zadevne interese

80. V skladu z uvodnimi izjavami zadevne direktive in navedbami večine udeležencev tega postopka prepoved trženja semen nesprejetih sort temelji na zamisli, da so zasledovani cilji v interesu gospodarskih subjektov. Visoka produktivnost in varstvo pred semeni sort, ki ne izpolnjujejo pogojev za sprejetje, ustrezata gospodarskim interesom mnogih kmetovalcev.

81. Vendar pa ta ukrep zadeva tudi interese gospodarskih subjektov in potrošnikov, ki niso prednostno zainteresirani za visoko produktivnost in standardne proizvode. Hkrati zadeva splošni interes do genetske raznovrstnosti kmetijskih sort.

82. Gospodarski subjekti, katerih interes prednostno ni usmerjen v produktivnost, so z obstoječim sistemom znatno omejeni. Proizvajalci in trgovci s semeni, kmetovalci in tudi uporabniki poljedelskih izdelkov ne morejo uporabljati sort z drugačnimi značilnostmi, kot jih imajo sprejete sorte. Tudi če ima nesprejeta sorta, na primer, drugačen okus od sprejetih sort ali pod določenimi pridelovalnimi pogoji prinaša boljši pridelek, je ni mogoče ponuditi. Tudi prizadevanja za nadaljnji razvoj nesprejetih sort k sortam, ki izpolnjujejo pogoje za sprejetje, so otežena.

83. Hkrati je omejena izbira potrošnikov. Ti nimajo niti dostopa do živil ali drugih izdelkov iz sort, ki ne izpolnjujejo pogojev za sprejetje, niti jih ne morejo sami gojiti, na primer na svojih vrtovih.

84. Dejstvo, da so kmetovalci omejeni na sprejete sorte, na koncu zmanjšuje genetsko raznovrstnost na evropskih poljih, ker se goji manj sort in ker sestava teh sort kaže minimalno genetsko raznovrstnost med posameznimi primerki. ( 36 )

85. Čeprav biotska raznovrstnost v Pogodbah ni izrecno navedena kot cilj evropske politike, pa se je Unija zlasti s Konvencijo o biološki raznovrstnosti ( 37 ) zavezala k njenemu varovanju in tudi Sodišče je to že priznalo kot cilj, ki zasluži varstvo. ( 38 ) Posebej za kmetijstvo ta cilj priznava Mednarodna pogodba o rastlinskih genskih virih za prehrano in kmetijstvo.

86. Semenske banke in prostorsko omejena pridelava lahko sicer prispevajo k ohranitvi nesprejetih sort, vendar so tovrstni ukrepi običajno odvisni od državnega financiranja. Gospodarsko izkoriščanje nesprejetih sort bi, nasprotno, očitno učinkoviteje zagotovilo njihovo ohranitev in bi tudi v praksi prispevalo k večji biotski raznovrstnosti v pridelavi.

87. Iz uvodnih izjav in navedb udeležencev, zlasti Sveta in Komisije, ni razvidno, da je zakonodajalec upošteval te interese do sprejetja direktive o odstopanju za zelenjadnice. Že iz tega razloga se ureditev zdi očitno nesorazmerna.

Tehtanje slabosti in ciljev

88. Tudi ob domnevi, da je zakonodajalec vseeno izvedel tehtanje, kar pa ni dokazano, pa očitno ni uspel izpolniti cilja uravnoteženega razmerja med slabostmi in cilji.

89. Prednosti prepovedi prodaje v primerjavi z manj omejevalnimi ukrepi, kot na primer obveznost označevanja, so – kot je bilo prikazano zgoraj ( 39 ) – v bistvu omejeni na preprečevanje napačne uporabe nesprejetih semen. To tveganje bi bilo sicer zelo omejeno, če bi bila predpisana dovolj jasna opozorila.

90. Nasprotno pa ni razloga za skrb, da bi evropsko kmetijstvo izgubilo dostop do visokokakovostnih semen. Kmetovalci lahko namreč tudi brez prepovedi trženja nesprejetih sort uporabijo sorte, ki so vpisane v katalog sort in zato izpolnjujejo zahteve. Zaradi donosnosti sprejetih sort tudi ni mogoče pričakovati občutne konkurence z izrinjanjem z nesprejetimi sortami.

91. Poleg tega je bilo medtem uvedeno pravo o žlahtniteljskih pravicah ( 40 ), ki ustvarja dodatne spodbude za gojenje donosnejših sort. Sistem žlahtniteljskih pravic določa podobne pogoje, kot so določeni za sprejetje sort v katalog sort. Zato dejansko ni potrebe, da se profesionalni sektor semen zaščiti pred konkurenco z nesprejetimi sortami.

92. Svet meni, da je dodatna prednost prepovedi trženja to, da naj bi se na splošno preprečila uporaba nesprejetih semen. Ta semena bi lahko bila škodljiva ali ne bi zagotavljala optimalne kmetijske proizvodnje. To trditev razumem tako, da naj bi bili kmetovalci, če je treba tudi proti svoji volji, dejansko prisiljeni k uporabi donosnih sort. Vendar pa obstaja le zelo omejena prednost, ker se morajo načeloma kmetovalci odločiti, katere sorte bodo gojili. Lahko bi se namreč tudi popolnoma odpovedali obdelavi polj.

93. Slabosti prepovedi trženja semena nesprejetih sort so nasprotno velike. Kot sem navedla zgoraj, zadevajo svobodo gospodarske pobude, potrošnike kmetijskih proizvodov in biotsko raznovrstnost v kmetijstvu.

94. Zato je treba ugotoviti, da slabosti prepovedi trženja semena nesprejetih sort očitno prevladajo nad njenimi prednostmi.

Direktiva o odstopanju

95. Direktiva o odstopanju za zelenjadnice bi dejansko vzbudila pomisleke o dosedanjem sklepanju vsaj za čas od 31. decembra 2010, če bi v zadostni meri zmanjševala slabosti pravil, ki so veljala do takrat.

96. Že direktiva o spremembi iz leta 1998 kaže, da je zakonodajalec zaznal nujnost, da uravnoteži interese glede na biotsko raznovrstnost. Ta direktiva je uvedla pravne podlage za omejena odstopanja od strogih pogojev za sprejetje, ki so bili prevzeti v direktivo o zelenjadnicah. Preden jih je Komisija leta 2009, ko je sprejela direktivo o odstopanju za semena zelenjadnic, končno uporabila, ti ukrepi sicer niso vplivali na prepoved, tako da je tudi uravnoteženost interesov ostala nespremenjena.

97. Direktiva o odstopanju sicer odpira možnosti za trženje semena za sorte, ki doslej še niso bile sprejete. Čeprav direktiva izrecno ne zavezuje držav članic, da sprejmejo določene sorte, pa morajo države članice manevrski prostor, priznan z direktivo, uporabljati v skladu s temeljnimi pravicami prava Unije. ( 41 ) Zato so zavezane, da sprejmejo sorte, ki izpolnjujejo pogoje iz direktive o odstopanju, če se sistem sprejetja sort sicer izkaže za nesorazmernega. ( 42 )

98. Zato je treba preveriti, ali direktiva o odstopanju pušča dovolj prostora za uporabo „starih sort“. Direktiva vsebuje določbe za dve vrsti sort, za ohranjevalne sorte in „za sorte, razvite za pridelavo v posebnih pogojih“.

99. Na podlagi člena 4(2) direktive o odstopanju je za sprejetje ohranjevalnih sort kot pogoj še vedno določen dokaz o določeni minimalni kakovosti glede razločljivosti, nespremenljivosti in izenačenosti. Poleg tega je uporaba teh sort znatno omejena: v skladu s členoma 13 in 14 se sme seme pridelovati in tržiti le v regijah porekla ali podobnih regijah. Tudi člena 15 in 16, v povezavi s Prilogo I, omejujeta količino semena. Glede na vrsto je za vsako sorto letno dovoljeno gojenje in trženje semena za pridelavo na površini od 10 do 40 hektarjev.

100. Kokopelli sicer dvomi, da te določbe vzpostavljajo pravično ravnotežje med cilji produktivnosti in zaščite kmetovalcev na eni strani in ohranitvijo genetske raznovrstnosti v kmetijstvu na drugi strani. Vendar ni mogoče več ugotoviti, da so prednosti sistema sprejetja sort v očitnem nesorazmerju glede na poseg v interes za genetsko raznovrstnost. Zdaj je namreč v omejenem obsegu mogoče gojiti sorte, ki so v interesu ohranjevanja rastlinskih genskih virov, vendar pa ne izpolnjujejo splošnih zahtev za sprejetje. In če se posebne zahteve glede razločljivosti, nespremenljivosti in izenačenosti teh sort pojmujejo široko in razlagajo v smislu načela sorazmernosti, bi moralo biti načeloma mogoče sprejetje „starih sort“.

101. Vendar pa namen teh določb zaradi omejitev, ki jih vsebujejo, ni omogočiti gospodarskega izkoriščanja vključenih sort. Interesi gospodarskih subjektov in potrošnikov zato niso dovolj upoštevani.

102. Uporaba sort, razvitih za pridelavo v posebnih pogojih, je manj omejena, vendar pa za njihovo sprejetje veljajo strožji pogoji. Na podlagi člena 22 direktive o odstopanju ni nujno, da ima taka sorta resnično vrednost za komercialno pridelavo in da mora biti razvita za pridelavo v posebnih kmetijsko-tehničnih, podnebnih ali pedoloških pogojih. Le nekaj „starih sort“ bi lahko izpolnilo zadnji pogoj. Ta določba bi zato lahko omogočila uporabo nekaterih starih sort, čeprav je oblikovana preveč strogo, da bi v celoti zagotovila sorazmernost določb o sprejetju sort.

103. Če povzamem, ugotoviti je treba, da tudi po sprejetju direktive o odstopanju za zelenjadnice slabosti ostajajo za gospodarske subjekte in potrošnike, ki jim je preprečen dostop do nesprejetih „starih sort“. Tudi ne glede na slabosti za biotsko raznovrstnost obstaja očitno nesorazmerje v razmerju s prednostmi prepovedi, ne da bi si zakonodajalec prizadeval za uravnoteženost.

d) Vmesni sklep

104. Ugotoviti je torej treba, da so slabosti v členu 3(1) direktive o zelenjadnicah določene prepovedi prodaje semena sort, za katere ni dokazano, da so razločljive, nespremenljive in dovolj izenačene ter po potrebi, da imajo primerno vrednost za gojenje in uporabo, v nesorazmerju z njenimi cilji. Ta določba je zato neveljavna.

3. Svobodno opravljanje gospodarske dejavnosti

105. Dalje je treba pojasniti, ali je prepoved združljiva s temeljno pravico do svobodnega opravljanja gospodarske dejavnosti.

106. Svobodno opravljanje gospodarske dejavnosti kot svobodo gospodarske pobude ščiti člen 16 Listine o temeljnih pravicah, ki ima od Lizbonske pogodbe v skladu s členom 6(1), prvi pododstavek, PEU enako pravno veljavnost kot pogodbi. ( 43 ) Sodišče jo to temeljno pravico predhodno že priznalo, in sicer kot sestavni del pravice do svobodnega opravljanja poklicne dejavnosti. ( 44 )

107. Očitno je, da pravila o trženju semena omejujejo to pravico: brez sprejetja sorte njenega semena ni dovoljeno tržiti, prav tako ga ni mogoče kupiti za njegovo pridelavo.

108. V skladu s členom 52 Listine o temeljnih pravicah mora biti kakršno koli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava ta listina, predpisano z zakonom ter spoštovati bistveno vsebino teh pravic in svoboščin. Ob upoštevanju načela sorazmernosti so omejitve dovoljene samo, če so potrebne in če dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če so potrebne zaradi varstva pravic in svoboščin drugih. ( 45 )

109. Utemeljitev posegov v svobodo gospodarske pobude mora zato izpolnjevati zahteve načela sorazmernosti. ( 46 ) Ker smo že ugotovili, da je prepoved prodaje nesorazmerna, ta načeloma krši tudi temeljno pravico do svobodnega opravljanja poklicne dejavnosti.

110. Vendar pa je treba pri uporabi načela sorazmernosti za utemeljitev omejitve svobodnega opravljanja poklicne dejavnosti upoštevati dejstvo, da ni treba tehtati vseh slabosti prepovedi prodaje z njenimi cilji, temveč le poseg v preučevano temeljno pravico, to pomeni predvsem omejitve za proizvajalce semen, trgovce s semeni in kmetovalce, opisane v točki 82. Vendar tudi pri tem omejenem tehtanju ugotavljam, da je prepoved prodaje očitno nesorazmerna.

111. Zato omejitev pravice do svobodnega opravljanja gospodarske dejavnosti na podlagi člena 16 Listine s členom 3(1) direktive o zelenjadnicah ni utemeljena v skladu s členom 52(1) Listine. Določba zato ni veljavna tudi zaradi kršitve te temeljne pravice.

4. Prosti pretok blaga

112. Prepoved trženja semena nesprejetih sort bi lahko bila tudi v nasprotju s prostim pretokom blaga.

113. V členu 34 PDEU določena prepoved količinskih omejitev in ukrepov z enakim učinkom ne velja samo za nacionalne ukrepe, temveč tudi za ukrepe, ki jih sprejmejo institucije Unije. ( 47 )

114. Prepoved nujno omejuje trgovino. Ker je tudi ta omejitev utemeljena le, če spoštuje načelo sorazmernosti ( 48 ), tudi v zvezi s tem veljajo ugotovitve, ki smo jih že navedli ( 49 ).

5. Enako obravnavanje ali prepoved diskriminacije

115. Nazadnje je treba preučiti združljivost z načelom enakega obravnavanja oziroma s prepovedjo diskriminacije. To načelo, ki je zdaj določeno že tudi v členu 20 Listine o temeljnih pravicah, zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je taka obravnava objektivno utemeljena. ( 50 ) Različno obravnavanje je utemeljeno, če temelji na objektivnem in razumnem merilu, torej kadar je povezano z zakonito dopustnim ciljem, ki se mu sledi z zadevno zakonodajo, in je ta različnost sorazmerna s ciljem, ki se z zadevnim obravnavanjem želi doseči. ( 51 ) Zadevna ureditev mora zaradi tega biti sorazmerna z razlikami in s podobnostmi zadevnega položaja. ( 52 )

116. Zadevno neenako obravnavanje je v tem, da se sme prodajati seme sprejetih sort, seme nesprejetih sort pa ne. Prepoved prodaje temelji na dejstvu, da niso dokazani pogoji za sprejetje. Neobstoj tega dokaza pomeni razliko med sortama, ki bi načeloma lahko utemeljila tudi različno obravnavanje, na primer, obveznost posebnega označevanja semena nesprejetih sort.

117. Nasprotno, kot sem že pojasnila, so slabosti prepovedi prodaje nesorazmerne glede na cilje ureditve. Neenako obravnavanje zato ni utemeljeno in prepoved tudi zaradi kršitve načela enakega obravnavanja ni veljavna.

6. Sklep

118. Kot vmesni sklep je treba ugotoviti, da v členu 3(1) direktive o zelenjadnicah določena prepoved prodaje semena sort, za katere ni dokazano, da so razločljive, nespremenljive in dovolj izenačene ter, po potrebi, da imajo primerno vrednost za gojenje in uporabo, ni veljavna, ker krši načelo sorazmernosti, svobodo gospodarske pobude iz člena 16 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, prosti pretok blaga iz člena 34 PDEU in načelo enakega obravnavanja iz člena 20 Listine.

D – Direktiva o katalogu sort

119. Na koncu je treba preveriti, ali je treba ugotovitev preizkusa člena 3(1) direktive o zelenjadnicah prenesti na direktivo o katalogu sort.

120. V nasprotju s členom 3(1) direktive o zelenjadnicah direktiva o katalogu sort izrecno ne določa, da je trženje semena dovoljeno le, če je njegova sorta uradno sprejeta.

121. Direktiva o katalogu sort v skladu s členom 1(1) ureja sprejetje sort, katerih seme ali sadike se sme prodajati. Tudi člen 3(1) se v povezavi s pogoji za sprejetje sklicuje na „promet uradno sprejetih sort“.

122. Te določbe direktive o katalogu sort je mogoče razlagati tudi tako, da je dovoljeno tržiti le seme sprejetih sort. Taka prepoved bi bila neveljavna iz enakih razlogov kot člen 3(1) direktive o zelenjadnicah. Vendar ta razlaga ni obvezna.

123. Nasprotno, sprejetje bi bilo mogoče razumeti tako, da je to predpostavka za vpis sorte v katalog in potrjuje dokaz, da so izpolnjeni pogoji za sprejetje. Ta razlaga ima prednost, saj je treba pravni akt Unije v skladu s splošnim načelom razlage, kolikor je mogoče, razlagati tako, da se ne vzbuja dvom o njegovi veljavnosti. ( 53 )

124. Ker je taka razlaga v skladu s temeljnimi pravicami mogoča, ni dvoma o veljavnosti direktive o katalogu sort.

V – Predlog

125. Sodišču predlagam, naj odloči: 1. V členu 3(1) Direktive 2002/55/ES določena prepoved prodaje semena sort, za katere ni dokazano, da so razločljive, nespremenljive in dovolj izenačene ter, po potrebi, da imajo primerno vrednost za gojenje in uporabo, ni veljavna, ker krši načelo sorazmernosti, svobodo gospodarske pobude iz člena 16 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, prosti pretok blaga iz člena 34 PDEU in načelo enakega obravnavanja iz člena 20 Listine o temeljnih pravicah. 2. Preučitev predloga za sprejetje predhodne odločbe pa ni pokazala ničesar, kar bi omajalo veljavnost preostalih določb Direktive 2002/55/ES, Direktive 98/95/ES, Direktive 2002/53/ES in Direktive 2009/145/ES.

( 1 ) Jezik izvirnika: nemščina.

( 2 ) UL L 378, str. 1.

( 3 ) UL 2004, L 378, str. 3.

( 4 ) Člena 3 in 4 Direktive Sveta 70/458/EGS z dne 29. septembra 1970 o trženju semena zelenjadnic (UL L 225, str. 7).

( 5 ) Glej Direktivo Sveta 66/400/EGS z dne 14. junija 1966 o trženju semena pese (UL 125, str. 2290); Direktivo Sveta 66/401/EGS z dne 14. junija 1966 o trženju semena krmnih rastlin (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 1, str. 55) in Direktivo Sveta 66/402/EGS z dne 14. junija 1966 o trženju semena žit (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 1, str. 66).

( 6 ) Upoštevni dokumenti in stališča različnih organov in interesnih skupin so na voljo na spletni strani Komisije, http://ec.europa.eu/food/plant/propagation/evaluation/index_en.htm, nazadnje obiskano 16. januarja 2012.

( 7 ) UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 36, str. 313.

( 8 ) UL L 312, str. 44.

( 9 ) UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 40, str. 109.

( 10 ) UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 36, str. 281.

( 11 ) UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 36, str. 292.

( 12 ) UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 24, str. 334.

( 13 ) Glej na primer sodbo z dne 15. septembra 2011 v združenih zadevah Gueye (C-483/09 in C-1/10, ZOdl., str. I-8263, točka 40).

( 14 ) Sodbe z dne 13. februarja 1979 v zadevi Granaria (101/78, Recueil, str. 623, točka 4); z dne 5. oktobra 2004 v zadevi Komisija proti Grčiji (C-475/01, ZOdl., str. I-8923, točka 18) in z dne 12. februarja 2008 v zadevi Centre d’exportation du livre français (C-199/06, ZOdl., str. I-469, točka 59).

( 15 ) O nadzoru nad zakonodajo o prenosu v skladu z nacionalnim ustavnim pravom glej sodbo z dne 22. junija 2010 v združenih zadevah Melki (C-188/10 in C-189/10, ZOdl., str. I-5667, točka 56).

( 16 ) Glej posamezno dejansko stanje sodb z dne 14. decembra 2004 v zadevi Arnold André (C-434/02, ZOdl., str. I-11825, točka 20); z dne 12. julija 2005 v združenih zadevah Alliance for Natural Health in drugi (C-154/04 in C-155/04, ZOdl., str. I-6451, točka 21); z dne 6. decembra 2005 v združenih zadevah ABNA in drugi (C-453/03, C-11/04, C-12/04 in C-194/04, ZOdl., str. I-10423, točke 17, 22 in naslednje ter 34) in z dne 1. marca 2011 v zadevi Association Belge des Consommateurs Test-Achats in drugi (C-236/09, ZOdl., str. I-773, točka 12).

( 17 ) Točka 146 njenih pisnih stališč.

( 18 ) Točka 147 in naslednje njenih pisnih stališč.

( 19 ) Točka 95 stališča Komisije.

( 20 ) Glej Food Chain Evaluation Consortium, „Evaluation of the Community acquis on the marketing of seed and plant propagating material (S&PM)“, http://ec.europa.eu/food/plant/propagation/evaluation/s_pm_evaluation_finalreport_en.pdf (2008), str. 78 in 168 ter naslednje.

( 21 ) Tožba družbe Graines Baumaux na prvi stopnji, str. 25 in naslednja, priloge k tožbi: pet sort „betteraves“ in štiri sorte „navets“.

( 22 ) Sodba z dne 6. decembra 2005 v zadevi Gaston Schul Douane-expediteur (C-461/03, ZOdl., str. I-10513, točka 19 in naslednje).

( 23 ) Sodbi z dne 3. junija 2008 v zadevi Intertanko in drugi (C-308/06, ZOdl., str. I-4057, točka 43 in naslednje) in z dne 21. decembra 2011 v zadevi The Air Transport Association of America in drugi (C-366/10, ZOdl., str. I-13755, točka 51 in naslednje).

( 24 ) V zvezi s tem glej sklepne predloge, ki sem jih 6. oktobra 2011 predstavila v zadevi The Air Transport Association of America in drugi (navedena v opombi 23, točka 68 in naslednje).

( 25 ) Sodbe z dne 12. julija 2001 v zadevi Jippes in drugi (C-189/01, Recueil, str. I-5689, točka 81); z dne 7. julija 2009 v zadevi S.P.C.M. in drugi (C-558/07, ZOdl., str. I-5783, točka 41) in z dne 8. julija 2010 v zadevi Afton Chemical (C-343/09, ZOdl., str. I-7027, točka 45 in navedena sodna praksa).

( 26 ) Glej v opombi 25 navedeni sodbi S.P.C.M. in drugi, točka 42, in Afton Chemical, točka 46.

( 27 ) Sodba S.P.C.M. in drugi, navedena v opombi 25, točka 71.

( 28 ) Glej preizkus v sodbi S.P.C.M. in drugi (navedena v opombi 25, točka 44 in naslednje v zvezi s cilji in primernostjo ukrepa; točka 59 in naslednje v zvezi z nujnostjo ter točka 64 in naslednje v zvezi s tehtanjem slabosti in ciljev).

( 29 ) Sodbe z dne 16. decembra 2008 v zadevi Arcelor Atlantique in Lorraine in drugi (C-127/07, ZOdl., str. I-9895, točka 58); z dne 8. junija 2010 v zadevi Vodafone in drugi (C-58/08, ZOdl., str. I-4999, točka 53) ter z dne 12. maja 2011 v zadevi Luksemburg proti Parlamentu in Svetu (C-176/09, ZOdl., str. I-3727, točka 63).

( 30 ) Glej opredelitev te vrednosti v členu 5(4) direktive o katalogu sort.

( 31 ) Glej tudi četrtega od petih scenarijev, ki jih je Komisija predložila v razpravo v svojem posvetovalnem dokumentu k reformi sistema, „Options and Analysis of possible Scenarios for the Review of the EU Legislation on the Marketing of Seed and Plant Propagating Material“, (http://ec.europa.eu/food/plant/propagation/evaluation/docs/15042011_options_analysis_paper_en.pdf, str. 12 in naslednja).

( 32 ) Glej zgoraj navedeno točko 70.

( 33 ) Preudarki o ustreznosti iz točke 88 in naslednjih ter preizkus prostega pretoka blaga (glej točko 112 in naslednje) dopuščajo dvome.

( 34 ) Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2002 o določitvi splošnih načel in zahtevah živilske zakonodaje, ustanovitvi Evropske agencije za varnost hrane in postopkih, ki zadevajo varnost hrane (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 6, str. 463).

( 35 ) Sodba Afton Chemical (navedena v opombi 25, točka 56); glej tudi sodbo S.P.C.M. in drugi (navedena v opombi 25, točka 64 in naslednje) in sodbo z dne 9. novembra 2010 v združenih zadevah Volker und Markus Schecke (C-92/09 in C-93/09, ZOdl., str. I-11063, točki 77 in 81) ter v opombi 29 navedeno sodno prakso.

( 36 ) Glej zgoraj navedeno točko 45.

( 37 ) UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 19, str. 128.

( 38 ) Sodba z dne 3. decembra 1998 v zadevi Bluhme (C-67/97, Recueil, str. I-8033, točka 33).

( 39 ) Glej zgoraj navedeno točko 75.

( 40 ) V Uniji to ureja Uredba Sveta (ES) št. 2100/94 z dne 27. julija 1994 o žlahtniteljskih pravicah v Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 16, str. 390).

( 41 ) Sodbe z dne 24. marca 1994 v zadevi Bostock (C-2/92, Recueil, str. I-955, točka 16); z dne 27. junija 2006 v zadevi Parlament proti Svetu („Združitev družine“, C-540/03, ZOdl., str. I-5769, točka 105) in z dne 1. julija 2010 v zadevi Speranza (C-35/09, ZOdl., str. I-6581, točka 28).

( 42 ) Glej sodbo z dne 18. novembra 1987 v zadevi Maizena in drugi (137/85, Recueil, str. 4587, točka 15) in sodbo Speranza (navedena v opombi 41, točka 29).

( 43 ) Sodbi z dne 19. januarja 2010 v zadevi Kücükdeveci (C-555/07, ZOdl., str. I-365, točka 22) in z dne 22. decembra 2010 v zadevi DEB Deutsche Energiehandels- und Beratungsgesellschaft (C-279/09, ZOdl., str. I-13849, točka 30).

( 44 ) Sodbe z dne 14. maja 1974 v zadevi Nold proti Komisiji (4/73, Recueil, str. 491, točka 14); z dne 5. oktobra 1994 v zadevi Nemčija proti Svetu (C-280/93, Recueil, str. I-4973, točka 78) in z dne 16. novembra 2011 v zadevi Bank Melli Iran proti Svetu (C-548/09 P, ZOdl., str. I-11381, točka 114).

( 45 ) Podobno že v sodbah, navedenih v opombi 44. Glede preizkusa take utemeljitve glej sodbo Volker und Markus Schecke (navedena v opombi 35, točka 65 in naslednje).

( 46 ) V opombi 16 navedeni sodbi Alliance for Natural Health in drugi, točka 129, ter ABNA in drugi, točka 87 in naslednja, in glede varstva podatkov v opombi 35 navedena sodba Volker und Markus Schecke, točka 74.

( 47 ) Sodba z dne 17. maja 1984 v zadevi Denkavit Nederland (15/83, Recueil, str. 2171, točka 15) in sodba Alliance for Natural Health in drugi (navedena v opombi 16, točka 47).

( 48 ) Glede preizkusa veljavnosti izvedenega prava glej sodbi z dne 7. februarja 1985 v zadevi ADBHU (240/83, Recueil, str. 531, točka 15) in z dne 25. junija 1997 v zadevi Kieffer in Thill (C-114/96, Recueil, str. I-3629, točka 31) ter na splošno sodbi z dne 20. septembra 1988 v zadevi Komisija proti Danski (302/86, Recueil, str. 4607, točka 11 in – glede ustreznosti– točka 21) in z dne 15. novembra 2005 v zadevi Komisija proti Avstriji (C-320/03, ZOdl., str. I-9871, točki 85 in 90).

( 49 ) Glej zgoraj navedeno točko 110.

( 50 ) Sodba z dne 10. januarja 2006 v zadevi IATA in ELFAA (C-344/04, ZOdl., str. I-403, točka 95); sodba S.P.C.M. in drugi (navedena v opombi 25, točka 74) ter sodba z dne 14. septembra 2010 v zadevi Akzo Nobel Chemicals in Akcros Chemicals proti Komisiji in drugim (C-550/07 P, ZOdl., str. I-8301, točka 55).

( 51 ) Sodba Arcelor Atlantique in Lorraine in drugi, navedena v opombi 29, točka 47.

( 52 ) Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Poiaresa Madura, predstavljene 3. aprila 2008 v zadevi Huber (C-524/06, ZOdl., str. I-9705, točka 7) in moje sklepne predloge, predstavljene 8. septembra 2005 v zadevi Parlament proti Svetu (C-540/03, ZOdl., str. I-5769, točka 107 in navedena sodna praksa), ter moje sklepne predloge k zgoraj v točki 25 navedeni sodbi S.P.C.M. in drugi, predstavljene 10. marca 2009 (točka 134).

( 53 ) Sodbe z dne 4. oktobra 2001 v zadevi Italija proti Komisiji (C-403/99, Recueil, str. I-6883, točka 37); z dne 19. novembra 2009 v združenih zadevah Sturgeon in drugi (C-402/07 in C-432/07, ZOdl., str. I-10923, točka 47) in z dne 16. septembra 2010 v zadevi Chatzi (C-149/10, ZOdl., str. I-8489, točka 43).