Zadeva T 171/02

Regione autonoma della Sardegna

proti

Komisiji Evropskih skupnosti

„Državne pomoči — Shema pomoči za prestrukturiranje malih kmetijskih podjetij — Pomoči, ki prizadanejo trgovino med državami članicami in izkrivljajo konkurenco ali bi lahko izkrivljale konkurenco — Smernice za državne pomoči za reševanje in prestrukturiranje podjetij v težavah — Pogojna odločba — Roki za postopek nadzora državnih pomoči — Varstvo zaupanja v pravo — Obrazložitev — Intervencija — Predlogi, tožbeni razlogi in trditve intervenienta“

Sodba Sodišča prve stopnje (četrti razširjeni senat) z dne 15. junija 2005 II-2136

Povzetek sodbe

Postopek – Navajanje razlogov – Razlog ki je podan abstraktno in ni pojasnjen z dovolj jasnimi in natančnimi trditvami – Nedopustnost

(člen 87(3)(a) in (c) ES; Skupnostne smernice za državne pomoči za reševanje in prestrukturiranje podjetij v težavah, točke 2.4, drugi odstavek, in od 3.2.1 do 3.2.3)

Pomoči, ki jih dodelijo države – Preizkus Komisije – Odobritev splošne sheme pomoči -Pogoj – Izvedba, ki ne more privesti do dodelitve individualnih pomoči, ki niso potrebne za doseganje enega od ciljev iz člena 87(3), od (a) do (d), ES

Pomoči, ki jih dodelijo države – Prizadetje trgovine med državami članicami – Izkrivljanje konkurence – Merila za presojo – Pomoči, ki so posamično gledano majhnega pomena, a so dodeljene v sektorju, za katerega je značilna živahna konkurenca in veliko malih podjetij

(člen 88(2), prvi pododstavek, in (3) ES; Uredba Sveta št 659/1999, člen 7(1) in (3))

Pomoči, ki jih dodelijo države – Načrti pomoči – Preizkus Komisije – Predhodna in kontradiktorna faza – Spoštovanje razumnega roka – Presoja in concreto

(člen 88(2), prvi pododstavek, in (3) ES; Skupnostne smernice za državne pomoči za reševanje in prestrukturiranje podjetij v težavah, točka 4.1, prvi odstavek)

Pomoči, ki jih dodelijo države – Načrti pomoči – Preizkus Komisije – Načrti shem pomoči za reševanje in prestrukturiranje malih in srednjih podjetij in malih kmetijskih podjetij -Skupnostne smernice za državne pomoči za reševanje in prestrukturiranje podjetij v težavah – Običajni rok dveh mesecev – Rok, ki velja za „odobritev“ po koncu faze prehodnega preizkusa

Točka 4.1, prvi odstavek, Skupnostnih smernic za državne pomoči za reševanje in prestrukturiranje podjetij v težavah med drugim določa, da bo Komisija „odobrila“ načrte sheme pomoči za reševanje ali prestrukturiranje malih in srednjih podjetij ali malih kmetijskih podjetij in da „bo to storila v običajnem roku dveh mesecev od sprejetja popolnih informacij, razen če se lahko za zadevno shemo pomoči izvede pospešena odobritev, za katero ima Komisija na voljo dvajset delovnih dni“. Te izraze je treba razlagati glede na kontekst postopkovnih določb, ki jih določa Pogodba na področju nadzora državnih pomoči. Ta pravila, ki jih Komisija lahko določi zato, da natančneje opredeli prakso na tem področju, namreč ne smejo odstopati od Pogodbe. Iz tega izhaja, da Komisija lahko odobri načrt sheme pomoči za prestrukturiranje MSP v roku, določenem v točki 4.1, prvi odstavek, smernic le, če po izteku tega „običajnega dvomesečnega“ roka, torej roka, določenega za predhodni postopek, predviden v členu 88(3) ES, oceni, bodisi da predvideni ukrepi niso pomoči bodisi da so pomoči, ki so nedvomno združljive s skupnim trgom. V nasprotnem primeru, torej če Komisija ne pride do takega sklepa, mora začeti formalni postopek preiskave, predviden v členu 88(2), prvi pododstavek, ES. (Glej točke 28, 29 in 33.)

Faza predhodnega preizkusa načrtov državnih pomoči, predvidena v členu 88(3) ES, je omejena z dvomesečnim imperativnim rokom, ki začne teči od tedaj, ko Komisija prejme popolno priglasitev. Šteje se, da je priglasitev popolna, če vsebuje v svoji začetni obliki ali po odgovorih, ki jih je zadevna država članica podala Komisiji, potrebne informacije, ki zadostujejo, da si Komisija ustvari prvo mnenje o združljivosti načrta, ki ji je bil priglašen. Iz tega izhaja, da čeprav Komisija s tem, da zahteva informacije, ki niso potrebne, da bi si ustvarila prvo mnenje, ne more ustaviti teka dvomesečnega roka, v skladu s ciljem člena 88(3) ES lahko z zadevno državo članico začne dialog, ki slednji omogoči, da dopolni svojo priglasitev, če v njej ni potrebnih informacij. (Glej točki 40 in 41.)

Za preoblikovanje nove pomoči v obstoječo pomoč morata biti izpolnjena nujna in potrebna pogoja, prvi je, da Komisija ne uvede formalnega postopka preiskave v dvomesečnem roku, ki začne teči z dnem sprejetja popolne priglasitve, in drugi, da zadevna država članica predhodno obvesti Komisijo o izvedbi svojega načrta. Če država članica Komisiji ne priglasi izvedbe načrta, tako da eden od pogojev, potrebnih za preoblikovanje nove pomoči v obstoječo pomoč, ni izpolnjen, ta institucija upravičeno lahko odloči, da uvede formalni postopek preiskave. (Glej točki 48 in 49.)

Spoštovanje razumnega roka v upravnem postopku je splošno načelo prava Skupnosti. Poleg tega sodni organ pri ugotavljanju, ali potek upravnega postopka kaže na obstoj izredno zapoznelega ravnanja Komisije, vodi temeljna zahteva po pravni varnosti, ki nasprotuje temu, da bi lahko Komisija za nedoločen čas zamujala z izvrševanjem svojih pooblastil. Čeprav je res, da ima država članica v okviru formalnega postopka preiskave, predvidenega v členu 88(2) ES, interes za spoštovanje rokov, ki so ji določeni za sporočanje pripomb ali dodatnih informacij, ki jih zahteva Komisija, ne da bi bila k temu zavezana, pa vsekakor odgovarja za čas, ki je pretekel zaradi njenega ravnanja, ki privede do nespoštovanja teh rokov. (Glej točki 53 in 59.)

Na legitimna pričakovanja glede zakonitosti pomoči se je načeloma, razen v izjemnih okoliščinah, mogoče sklicevati le, če je bila ta pomoč odobrena ob spoštovanju postopka, ki ga določa člen 88 ES. Da se lahko zagotovi dodelitev pomoči ob spoštovanju postopka, ki ga določa člen 88 ES, je treba ta postopek, ki je odložilne narave, končati. Zato je treba, če je bil začet formalni postopek preiskave v skladu s členom 88(2), prvi pododstavek, ES, ta postopek končati s pozitivno odločbo v skladu s členom 7(1) in (3) Uredbe št. 659/1999. Torej so načeloma šele po tem, ko je Komisija sprejela tako odločbo in ko je pretekel rok za pritožbo zoper to odločbo, lahko vzpostavljena legitimna pričakovanja glede zakonitosti zadevne pomoči. (Glej točki 64 in 65.)

Obrazložitev akta mora biti prilagojena njegovi naravi in mora jasno izraziti razlogovanje institucije, ki ta akt izdaja, tako da omogoči strankam, da razumejo njegove razloge, in sodnemu organu, da nadzira njegovo utemeljenost, ne da bi bilo treba podrobneje navesti vse pravne in dejanske elemente, saj se vprašanje, ali izpolnjuje pogoje iz člena 253 ES, presoja tako glede na besedilo tega akta kot glede na njegov pravni in dejanski kontekst. V primeru odločbe, ki jo je Komisija izdala glede nadzora državnih pomoči, posledica navedenega ta, da mora Komisija, če so okoliščine, v katerih je dodeljena pomoč, take, da bi pomoč lahko škodovala trgovini med državami članicami in izkrivljala ali ustvarjala razmere za izkrivljanje konkurence, v obrazložitvi te odločbe vsaj navesti te okoliščine. (Glej točki 73 in 74.)

Pri opredelitvi načrta pomoči ali sheme pomoči z vidika člena 87(1) ES Komisiji ni treba ugotavljati resničnega učinka, temveč mora le preučiti, ali ta načrt lahko škoduje trgovini med državami članicami in ali izkrivlja ali ustvarja razmere za izkrivljanje konkurence. Niti relativno majhen znesek predvidenih pomoči niti majhnost podjetij, ki so lahko izbrana, sama po sebi ne izključujeta, da načrt sheme pomoči lahko škoduje trgovini med državami članicami in izkrivi ali ustvarja razmere za izkrivljanje konkurence. Enako velja za omejen pomen zadevnega gospodarskega sektorja. Upoštevati je namreč mogoče druge elemente, kot je posebna stopnja izpostavljenosti tega sektorja konkurenci. To velja za sektor, ki je izpostavljen intenzivni konkurenci in ki ima zlasti tako strukturo, za katero je značilno veliko manjših dobaviteljev, da vzpostavitev sheme pomoči, ki je na voljo številnim dobaviteljem, učinkuje na konkurenco, čeprav so individualne pomoči, ki so dodeljene na podlagi te sheme, majhne. (Glej točke od 84 do 87.)

Komisija ima na podlagi člena 87(3) ES široko diskrecijsko pravico. Zato lahko izvrševanje te diskrecijske pravice sprejme usmeritvena pravila z akti, kot so Skupnostne smernice za državne pomoči za reševanje in prestrukturiranje podjetij v težavah, če ta pravila ne odstopajo od določb Pogodbe. Ko Komisija tak akt sprejme, ga mora upoštevati. Torej je v pristojnosti sodnega organa, da preveri, ali je Komisija spoštovala pravila, ki jih je sprejela. Vendar zato, ker široka diskrecijska pravica, ki je bila zaupana Komisiji in v danem primeru pojasnjena z usmeritvenimi pravili, ki jih je sprejela, zajema kompleksno gospodarsko in socialno vrednotenje v skupnostnem kontekstu, sodni organ nad njim izvaja omejen nadzor. Nadzor obsega le spoštovanje pravil postopka in obveznost obrazložitve, pravilnost ugotovljenih dejstev, ne-obstoj očitne napake pri presoji in zlorabo pooblastil. (Glej točke od 94 do 97.)

Država članica, ki mora priglasiti načrt sheme pomoči, če ga je Komisija, potem ko je preučila njegove splošne značilnosti, odobrila, ima možnost, da ji ni treba priglasiti individualnih pomoči, odobrenih na podlagi tega načrta, z izjemo, glede na okoliščine primera, s tem povezanih pogojev in obveznosti, vendar ta možnost ne sme omogočiti dodelitve individualnih pomoči, ki bi bile razglašene za nezdružljive, če bi bile predmet individualne priglasitve, saj bi bil v nasprotnem primeru odvzet učinek načelu nezdružljivosti pomoči, ki ga določa člen 87 ES. Zlasti ne sme priti do dodelitve individualnih pomoči, ki -čeprav so bile skladne z enim od ciljev, ki so določeni v členu 87(3), od (a) do (d), ES — ne bi bile potrebne za dosego tega cilja. Komisija mora torej preveriti, ali so načrti shem pomoči, ki jih mora preučiti, zastavljeni tako, da se zagotovi, da bodo individualne pomoči, ki morajo biti odobrene na podlagi njihovih določb, rezervirane za podjetja, ki so dejansko lahko izbrana. Če se izkaže, da ni tako, mora Komisija v okviru svoje široke diskrecijske pravice upoštevati in oceniti, ali ji informacije, ki jih ima, to dopuščajo, ali je primerno, da sprejme pogojno ali negativno odločbo. (Glej točke od 103 do 105.)

Točka 2.1, prvi odstavek, Skupnostnih smernic za državne pomoči za reševanje in prestrukturiranje podjetij v težavah določa, da Komisija šteje, da je podjetje v težavah tisto podjetje, ki si izboljšanja ne more zagotoviti z lastnimi sredstvi ali s sredstvi, ki jih lahko pridobi od delničarjev ali s posojilom. Določa različne kazalnike, s katerimi je omogočeno merjenje poslabšanja položaja tega podjetja, in različne natančne kazalnike za merjenje posebne težavnosti tega položaja v nekaterih primerih. Besedilo točke 2.1, prvi odstavek, teh smernic omogoča, da se šteje, da pomembnost, ki jo je Komisija namenila kazalnikom tendenc, ne pomeni nujno neustreznosti drugih vrst kazalnikov, kot so kazalniki na podlagi povprečnega vzorca. Vendar so taki kazalniki lahko primerni, le če omogočijo ugotovitev obstoja resničnih in prikazanih težav, s katerimi so se srečala podjetja, ki so lahko izbrana. Če jih ni, se pomoč ne more šteti za potrebno za ta podjetja in za uresničitev cilja iz člena 87(3)(c) ES. (Glej točki 108 in 111.)

Točka 2.4, drugi odstavek, Skupnostnih smernic za državne pomoči za reševanje in prestrukturiranje podjetij v težavah med drugim določa, da bo Komisija, če so podjetja, na katera se nanaša načrt pomoči prestrukturiranja, na območju, ki prejema podporo, upoštevala regionalni vidik, omenjen v členu 87(3)(a) in (c) ES na način, določen v točki 3.2.3 teh smernic. Zadnja, z naslovom „Posebni pogoji za pomoči za prestrukturiranje na območjih, ki prejemajo podporo“, med drugim določa, da mora Komisija, če se načrt sheme pomoči prestrukturiranja podjetij v težavah nanaša na območje, ki prejema podporo, ali na območje z omejenimi možnostmi, to upoštevati in je zato kljub presežni strukturni zmogljivosti v zadevnem sektorju pooblaščena za spretno uporabo pravila o zmanjšanju zmogljivosti, ki ga določajo smernice, če ga potrebe razvoja območij dopuščajo. Po drugi strani pa iz teh določb nikakor ne izhaja, da je treba v primeru, ko sektor, na katerega se nanaša načrt nove pomoči, nima presežne zmogljivosti in zato Komisija od podjetij, ki so lahko izbrana, ne zahteva zmanjšanja zmogljivosti, ta načrt le zaradi tega šteti za združljivega s skupnim trgom. Nasprotno, nujno je, da ta načrt ustreza načelu, določenem v točki 3.2.1 Skupnostnih smernic za državne pomoči za reševanje in prestrukturiranje podjetij v težavah, po katerem se lahko načrt nove pomoči za prestrukturiranje odobri le v okoliščinah, v katerih je mogoče prikazati, da ne nasprotuje interesu Skupnosti, torej da izpolnjuje pogoje obnove sposobnosti preživetja, preprečitve neprimernega izkrivljanja konkurence in sorazmernosti, naštete v točki 3.2.2 smernic. Čeprav je glede tega Komisija lahko „manj stroga“, pa ne sme ravnati kot „popolnoma popustljiva“ po besedilu točke 3.2.3 smernic. (Glej točke od 115 do 117.)

Da se načrt pomoči za prestrukturiranje podjetja v težavah lahko šteje za združljivega s skupnim trgom ob uporabi člena 87(3)(c) ES, mora biti povezan z načrtom prestrukturiranja za zmanjšanje ali preusmerjanje dejavnosti. Točka 3.2.2 Skupnostnih smernic za državne pomoči za reševanje in prestrukturiranje podjetij v težavah, s katero se ta zahteva izvaja, določa zlasti, naj načrt prestrukturiranja upošteva tri vsebinske pogoje. Kot prvič se zahteva, naj dopusti podjetju prejemniku, da v smiselnem časovnem okviru in na podlagi realnih predvidevanj obnovi sposobnost preživetja [točka 3.2.2 (i)], kot drugič, da prepreči nedopustna izkrivljanja konkurence [točka 3.2.2 (ii)], in kot tretjič, da je v sorazmerju s stroški in ugodnostmi prestrukturiranja [točka 3.2.2 (iii)]. Ker so ti pogoji kumulativni, je neobstoj enega dovolj, da Komisija načrt razglasi za nezdružljivega. Poleg tega mora zadevna država članica zaradi dolžnega sodelovanja s Komisijo predložiti vse dokaze, ki omogočijo tej instituciji, da preveri, ali so ti pogoji izpolnjeni. Tako lahko Komisija ob tem, ko ji država članica kljub večkratnim zahtevam te institucije ni sporočila informacij, na podlagi katerih bi se lahko prepričala, da načrt izpolnjuje enega od kumulativnih pogojev iz točke 3.2.2 omenjenih smernic, in ko svoje presoje očitno ne more opreti zgolj na izjavo, zavzame stališče, da ji podatki, ki jih ima, ne omogočajo, da bi ugotovila, da načrt izpolnjuje ta pogoj, in zaradi tega sprejme odločbo o nezdružljivosti načrta s skupnim trgom, ne da bi morala obravnavati druge pogoje, ki so določeni v tej točki. (Glej točke od 126 do 129, 137, 142, 143 in 149.)

Člen 40, četrti odstavek, Statuta Sodišča in člen 116(4) Poslovnika intervenientu dajeta pravico, da predloži ne samo trditve, ampak tudi tožbene razloge, če ti podpirajo predloge ene od glavnih strank in se ne razlikujejo popolnoma od predlogov, ki utemeljujejo spor med tožečo in toženo stranko, kar bi vodilo k spremembi predmeta spora. Torej mora Sodišče prve stopnje pri odločanju o dopustnosti tožbenih razlogov, ki jih navaja intervenient, preveriti, ali se navezujejo na predmet spora, kot so ga opredelile glavne stranke. Glede spora, ki ga je sprožila lokalna oblast, ki se nanaša na združljivost s skupnim trgom programa pomoči za prestrukturiranje gospodarskega sektorja, ki ga je predlagala ta oblast, ni sporno, da so podjetja, ki lahko imajo korist od tega programa, in njihovi predstavniki že po naravi postavljeni v položaj, v katerem lahko koristno dopolnijo trditev tožeče oblasti, zlasti glede težav, ki naj bi jih pomoč rešila, in glede učinkov, ki jih lahko ta pomoč ima. Torej povezanost njihovih tožbenih razlogov s predmetom spora ne more biti predmet restriktivne presoje. (Glej točke od 151 do 154, 193 in 195.)

Sodišče prve stopnje mora pri odločanju o dopustnosti tožbenih razlogov, ki jih navaja intervenient, preveriti, ali se navezujejo na predmet spora, kot so ga opredelile glavne stranke. Poleg tega lahko sodni organ, če se izkaže, da je treba tožbeni razlog, katerega povezanost s predmetom spora je vprašljiva, v vsakem primeru zavreči kot nedopustnega iz drugega razloga ali kot neutemeljenega, ta tožbeni razlog zavrže, ne da bi se izrekel o tem, ali je intervenient prekoračil meje svoje vloge pri podpori zahtevkov ene od glavnih strank. (Glej točki 153 in 188.)

Člen 87(2)(b) ES odstopa od splošnega načela nezdružljivost pomoči s skupnim trgom in mora biti kot tak predmet ozke razlage, po kateri lahko uporabo te določbe utemelji le škoda, ki so jo povzročile naravne nesreče ali izjemni dogodki. Poleg tega mora sodni organ zakonitost odločbe Komisije glede državnih pomoči presojati glede na dejstva in dokaze, ki jih je ta institucija imela ali bi jih lahko imela takrat, ko je to odločbo sprejela. Zato Komisiji ni mogoče očitati, da je ocenila, da načrt ni predlagal dodelitve pomoči na podlagi člena 87(2)(b) ES in da zato ni uporabila te določbe, če je iz preiskave korespondence, izmenjane med upravnim postopkom, vidno, da nacionalni organi Komisiji niso nikoli navedli niti dokazali, da je načrt določil pomoč za povrnitev škode iz člena 87(2)(b) ES. (Glej točke 165, 166 in 168.)

Komisija se je obvezala, da upošteva člen 158 ES na način, opisan v točki 1.3, drugi odstavek, in v točki 3.2.3 Skupnostnih smernic za državne pomoči za reševanje in prestrukturiranje podjetij v težavah, ko presoja, ali je načrt sheme pomoči za prestrukturiranje podjetij v težavah, ki se nahajajo na območju z omejenimi možnostmi ali območju, ki prejema podporo, lahko razglašen za združljivega s skupnim trgom ob uporabi odstopanja iz člena 87(3)(c) ES. Vendar zgolj dejstvo, da je načrt nove pomoči namenjen za to, da bi ustrezal ciljem drugih določb Pogodbe, kot je izjema iz člena 87(3) ES, ki jo navaja zadevna država članica, samo po sebi ne pomeni, da ta načrt ustreza pogojem uporabe te izjeme. (Glej točki 172 in 175.)

Zakonitost odločbe Komisije, v kateri je ugotovljeno, da nova pomoč ne ustreza pogojem uporabe te izjeme, se lahko presoja le v okviru člena 87(3)(c) ES. Zato je treba sklicevanje na prejšnjo prakso odločanja Komisije, tudi če je utemeljeno, zavrniti kot brezpredmetno. (Glej točko 177.)