Zadeva C-322/09 P

NDSHT Nya Destination Stockholm Hotell & Teaterpaket AB

proti

Evropski komisiji

„Pritožba – Državna pomoč – Pritožba konkurenta – Dopustnost – Uredba (ES) št. 659/1999 – Členi 4, 10, 13 in 20 – Odločba Komisije, da ne bo nadaljevala preučitve pritožbe – Opredelitev Komisije, da ukrepi deloma niso državne pomoči, deloma pa so obstoječe pomoči, združljive s skupnim trgom – Člen 230 ES – Pojem ‚izpodbojni akt‘“

Povzetek sodbe

1. Pritožba – Razlogi – Uporaba nove argumentacije – Dopustnost – Omejitve

(Statut Sodišča, člen 58; Poslovnik Sodišča, člen 113(2))

2. Ničnostna tožba – Izpodbojni akti – Akti, ki jih izpodbija vlagatelj pritožbe glede državne pomoči – Dopis Komisije, s katerim je pritožnika obvestila o tem, da ni zadostnih razlogov, da bi zavzela stališče o zadevi – Odločba v smislu člena 4 Uredbe št. 659/1999 – Izpodbojni akt – Tožba zainteresiranih strank v smislu člena 88(2) ES – Dopustnost

(člena 88(2) in (3) ES in 230 ES; Uredba Sveta št. 659/1999, člena 4 in 13)

1. Iz povezanih določb člena 58 Statuta Sodišča in člena 113(2) Poslovnika Sodišča izhaja, da se lahko pritožnik v okviru pritožbe sklicuje na vsako upoštevno trditev samo pod pogojem, da se s pritožbo ne spremeni predmet postopka pred Splošnim sodiščem.

(Glej točko 41.)

2. Kar zadeva dopustnost ničnostnih tožb v smislu člena 230 ES, se je treba za opredelitev izpodbijanih aktov opreti na vsebino teh aktov. Oblika sprejetega akta ali odločbe načeloma ne vpliva na dopustnost ničnostne tožbe. Na opredelitev zadevnega akta torej načeloma ne vpliva dejstvo, ali ta akt izpolnjuje določene formalne zahteve, in sicer predvsem ali ga je avtor pravilno poimenoval in ali so v njem navedene določbe, ki so njegova pravna podlaga, in zahtevo glede uradnega obvestila tretje osebe.

Izpodbojni akti v smislu člena 230 ES pomenijo ukrepe, ki dokončno določajo stališče Komisije ob koncu upravnega postopka in ki povzročijo zavezujoče pravne učinke, ki lahko vplivajo na interese tožeče stranke, razen vmesnih ukrepov, katerih cilj je priprava končne odločbe in ki nimajo takih učinkov.

V okviru postopka nadzora državnih pomoči bi morala Komisija opraviti preučitev, kadar razpolaga s podatki o domnevno nezakoniti pomoči, ne glede na vir teh podatkov. Preučitev pritožbe pomeni začetek predhodne faze preučitve na podlagi člena 88(3) ES in Komisiji nalaga, da brez odlašanja preveri obstoj morebitne pomoči in njeno združljivost s skupnim trgom. Komisija mora v skladu s členom 13(1) Uredbe št. 659/1999, ki zadeva uporabo člena 88 ES, končati to predhodno fazo preučitve, tako da sprejme odločbo na podlagi člena 4(2), (3) ali (4) te uredbe, in sicer bodisi odločbo o ugotovitvi neobstoja pomoči, bodisi odločbo o nenasprotovanju, bodisi odločbo o začetku formalnega postopka preiskave, torej tej instituciji ni dovoljeno, da po koncu predhodne faze preučitve ne bi izdala odločbe. Zato mora Komisija, ko se to zgodi, ali začeti naslednjo fazo preiskave, določeno v členu 88(2) ES, ali ustaviti postopek v tej zadevi s sprejetjem ustrezne odločbe.

Če Komisija po preučitvi pritožbe bodisi ugotovi, da preiskava ne omogoča sklepa glede obstoja državne pomoči v smislu člena 87 ES, bodisi opredeli ukrep za obstoječo pomoč in ga tako podredi stalnemu preverjanju iz člena 88(1) ES, implicitno zavrne začetek postopka iz člena 88(2) ES. Taka odločitev o zavrnitvi začetka postopka iz člena 88(2) ES je dokončna in je ni mogoče opredeliti samo za začasen ukrep.

Dopis Komisije, v katerem so med drugim pomoči, navedene v pritožbi, ki jo je vložilo podjetje, ki je konkurent podjetja prejemnika pomoči, opredeljene za obstoječe pomoči, in je ugotovljeno, da ni zadostnih razlogov, ki bi upravičevali nadaljnje preverjanje, torej pomeni odločbo na podlagi člena 4 Uredbe št. 659/1999 in jo je treba šteti za izpodbojni akt v smislu člena 230 ES. Ker je Komisija namreč sklenila, da ni zadostnih razlogov, ki bi upravičevali nadaljnje preverjanje pritožbe, iz vsebine spornega akta izhaja, da je ta institucija glede preučenih ukrepov oblikovala dokončno mnenje in tako pokazala, da želi končati predhodno preučitev. S to ugotovitvijo je implicitno zavrnila začetek postopka iz člena 88(2) ES.

V primeru take odločbe lahko osebe, ki so upravičene do postopkovnih jamstev iz člena 88(2) ES, ta uveljavljajo le, kadar imajo možnost, da to odločbo izpodbijajo pred sodiščem Unije v skladu s členom 230, četrti odstavek, ES.

(Glej točke od 46 do 54 in od 57 do 60.)

SODBA SODIŠČA (tretji senat)

z dne 18. novembra 2010( )

„Pritožba – Državna pomoč – Pritožba konkurenta – Dopustnost – Uredba (ES) št. 659/1999 – Členi 4, 10, 13 in 20 – Odločba Komisije, da ne bo nadaljevala preučitve pritožbe – Opredelitev Komisije, da ukrepi deloma niso državne pomoči deloma pa so obstoječe pomoči, združljive s skupnim trgom – Člen 230 ES – Pojem ‚izpodbojni akt‘“

V zadevi C‑322/09 P,

zaradi pritožbe na podlagi člena 56 Statuta Sodišča, vložene 8. avgusta 2009,

NDSHT Nya Destination Stockholm Hotell & Teaterpaket AB s sedežem v Stockholmu (Švedska), ki jo zastopata M. Merola in L. Armati, odvetnika,

pritožnica,

druga stranka v postopku je

Evropska komisija, ki jo zastopata L. Flynn in T. Scharf, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,

tožena stranka na prvi stopnji,

SODIŠČE (tretji senat),

v sestavi K. Lenaerts, predsednik senata, D. Šváby, E. Juhász, G. Arestis in T. von Danwitz (poročevalec), sodniki,

generalna pravobranilka: V. Trstenjak,

sodna tajnica: L. Hewlett, glavna administratorka,

na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 9. septembra 2010,

na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalne pravobranilke, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,

izreka naslednjo

Sodbo

1 NDSHT Nya Destination Stockholm Hotell & Teaterpaket AB (v nadaljevanju: družba NDSHT) s pritožbo predlaga razveljavitev sodbe Sodišča prve stopnje Evropskih skupnosti (zdaj Splošno sodišče) z dne 9. junija 2009 v zadevi NDSHT proti Komisiji (T‑152/06, ZOdl. str. II-1517, v nadaljevanju: izpodbijana sodba), s katero je Splošno sodišče kot nedopustno zavrglo tožbo za razglasitev ničnosti odločbe, ki naj bi jo vsebovala dopisa Komisije Evropskih skupnosti z dne 24. marca in 28. aprila 2006, naslovljena na družbo NDSHT, ki se nanašata na pritožbo zaradi državnih pomoči, ki naj bi jih mesto Stockholm domnevno nezakonito dodelilo Stockholm Visitors Board AB (v nadaljevanju: sporni akt).

Pravni okvir

2 Kot izhaja iz uvodne izjave 2 Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [88 ES] (UL L 83, str. 1), kakor je bila spremenjena z Aktom o pogojih pristopa Češke republike, Republike Estonije, Republike Cipra, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Madžarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije in Slovaške republike in prilagoditvah Pogodb, na katerih temelji Evropska unija (UL 2003, L 236, str. 33, v nadaljevanju: Uredba št. 659/1999), ta uredba kodificira in potrjuje prakso na področju preizkusa državnih pomoči, ki jo je v skladu s sodno prakso Sodišča uvedla Komisija.

3 Člen 1(b)(i) te uredbe določa, da „veljavna [obstoječa] pomoč“ pomeni „brez poseganja v člena 144 in 172 Akta o pristopu Avstrije, Finske in Švedske, ter v Prilogo IV, točko 3, in v Dodatek k tej prilogi k Aktu o pristopu Češke, Estonije, Cipra, Latvije, Litve, Madžarske, Malte, Poljske, Slovenije in Slovaške, vsako pomoč, ki je obstajala pred začetkom veljavnosti Pogodbe [ES] v zadevnih državah članicah, se pravi programe [sheme] pomoči in posamične pomoči, ki se jih je začelo izvajati pred začetkom veljavnosti Pogodbe in se jih izvaja tudi po začetku veljavnosti Pogodbe“.

4 Člen 1(h) te uredbe določa, da „zainteresirana stranka“ „pomeni katero koli državo članico ali osebo, podjetje ali združenje podjetij, na katerih interese bi lahko dodelitev pomoči vplivala, predvsem upravičenca pomoči, konkurenčna podjetja in poklicna združenja“.

5 Člen 4 iz poglavja II Uredbe št. 659/1999, naslovljenega „Postopek v zvezi s prijavljeno pomočjo“, v odstavkih od 1 do 4 določa:

„1. Komisija pregleda uradno priglasitev takoj, ko jo prejme. Brez poseganja v člen 8 Komisija sprejme odločbo skladno z odstavki 2, 3 ali 4.

2. Če Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da prijavljeni ukrep ni pomoč, to ugotovitev navede v odločbi.

3. Če Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da ni dvomov o združljivosti prijavljenega ukrepa s skupnim trgom, kolikor sodi na področje uporabe člena [87(1) ES], potem odloči, da je ukrep združljiv s skupnim trgom (v nadaljnjem besedilu ‚odločba o nenasprotovanju‘). V odločbi se navede, katera izjema na podlagi Pogodbe je bila uporabljena.

4. Če Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da obstajajo dvomi o združljivosti prijavljenega ukrepa s skupnim trgom, potem se odloči za začetek postopka na podlagi člena [88(2) ES] (v nadaljnjem besedilu ‚odločba o začetku formalnega postopka preiskave‘).“

6 Poglavje III navedene uredbe ureja postopek v zvezi z nezakonitimi pomočmi. V tem poglavju člen 10(1) določa:

„Če ima Komisija podatke iz katerega koli vira o domnevni nezakoniti pomoči, te podatke brez odlašanja preveri.“

7 Člen 13 iz tega poglavja III, naslovljen „Odločba Komisije“, v odstavku 1 določa:

„Pregled morebitne nezakonite pomoči se zaključi z odločbo na podlagi člena 4(2), (3) ali (4). […]“

8 Člen 20(2) in (3) iz poglavja VI Uredbe št. 659/1999, naslovljenega „Zainteresirane stranke“, določa:

„2. Vsaka zainteresirana stranka lahko obvesti Komisijo o domnevni nezakoniti pomoči in o domnevni zlorabi pomoči. Če Komisija meni, da na podlagi podatkov, ki jih ima, ni zadostnih razlogov, da bi zavzela stališče o zadevi, o tem obvesti zainteresirano stranko. Če Komisija sprejme odločbo o zadevi v zvezi z vsebino predloženih podatkov, pošlje izvod odločbe zainteresirani stranki.

3. Na zahtevo vsaka zainteresirana stranka dobi izvod katere koli odločbe na podlagi členov 4 in 7, člena 10(3) ter člena 11.“

9 Člen 25 Uredbe št. 659/1999 določa:

„Odločbe, sprejete na podlagi poglavij II, III, IV, V in VII, so naslovljene na zadevno državo članico. […]“

Dejansko stanje

10 NDSHT je družba švedskega prava, ki s pomočjo svoje spletne strani opravlja dejavnost organizacije potovanj v Stockholmu. Družba ponuja splošne storitve, ki zajemajo rezervacijo hotelskih sob in turistično kartico, imenovano „Stockholm à la carte“, ki imetnikom omogoča dostop do številnih storitev in infrastruktur, kot so muzeji in lokalni prevoz, v mestu Stockholm.

11 Stockholm Visitors Board AB (v nadaljevanju: družba SVB) je družba, katere lastnik je mesto Stockholm prek več hčerinskih družb. Ta družba je bila zadolžena za zagotavljanje turističnih informacij in za promocijo regije Stockholm. V zvezi s tovrstnimi dejavnostmi družba SVB opravlja tudi dejavnosti trženja, med katerimi so tudi rezervacije hotelskih sob v Stockholmu po znižanih cenah in prodaja paketa s turizmom povezanih storitev s pomočjo kartice „Stockholm Card“, ki omogoča brezplačen dostop do številnih storitev in infrastruktur v mestu Stockholm.

12 Družba NDSHT je Komisiji septembra 2004 posredovala informacije o letnih subvencijah, ki jih je mesto Stockholm dodelilo družbi SVB za leta od 2003 do 2005, pri čemer je trdila, da so te subvencije državne pomoči, dodeljene ob kršitvi člena 88(3) ES. Družba NDSHT je v pritožbi trdila, da so domnevne državne pomoči sestavljale dotacije iz proračuna mesta Stockholm v korist družbe SVB, redno povračilo izgub matične družbe SVB pred odbitkom davka in preferenčni dostop do javnih infrastruktur, kot je plačano parkirišče, ki ga upravlja navedeno mesto. Družba SVB bi po navedbah družbe NDSHT te pomoči lahko uporabila za financiranje svojih dejavnosti trženja, ki konkurirajo z dejavnostmi drugih nacionalnih in mednarodnih podjetij, kar bi pripeljalo do izkrivljanja konkurence.

13 Komisija je preučila pritožbo družbe NDSHT ob upoštevanju dodatnih podatkov, ki so jih predložili ta družba in švedski organi na podlagi zahteve Komisije po podatkih.

14 Direktor direktorata „Državne pomoči 1: Kohezija in konkurenca“ pri generalnem direktoratu Komisije za konkurenco, pristojnem za spis (v nadaljevanju: direktor službe Komisije, pristojne za spis), je 24. marca 2006 družbi NDSHT poslal ta dopis:

„[…]

Želim vas obvestiti, da so pristojne službe generalnega direktorata za konkurenco na podlagi razpoložljivih informacij sklenile, da ni zadostnih razlogov, ki bi upravičevali nadaljevanje preverjanja vaše pritožbe. […]

Iz naše analize je razvidno, da so bile vse dejavnosti, povezane s kartico ‚Stockholm Card‘ in rezervacijo hotelskih sob (razen parkirnih prostorov, ki jih zajema kartica ‚Stockholm Card‘), združljive s pogoji trga. Te aktivnosti torej niso bile financirane z državno pomočjo v smislu člena 87(1) ES. Glede vprašanja brezplačne uporabe nekaterih parkirnih prostorov je mogoče trditi, da ti niso namenjeni trgovski uporabi, in tudi če bi bili, je bila ta pomoč zajeta v kartici ‚Stockholm Card‘, še preden je Švedska pristopila k Evropski uniji leta 1995, in bi torej pomenila obstoječo pomoč. Poleg tega ta storitev od 1. januarja 2006 ni več zajeta v kartici ‚Stockholm Card‘.

Glede vprašanja drugih dejavnosti (zagotavljanje turističnih informacij itd.) se zdi, da se nanašajo na določbe o storitvah splošnega gospodarskega interesa (SSGI). Ne zdi se, da bi se subvencije križale v korist gospodarskih dejavnosti. Če bi bilo nadomestilo za SSGI opredeljeno kot državna pomoč, bi bila taka pomoč prav tako dodeljena pod istimi pogoji že pred letom 1995 in bi zato pomenila obstoječo pomoč.

Torej, temeljita preverjanja, ki smo jih opravili glede te pritožbe, kažejo, da gre v tem primeru za že obstoječo pomoč, in ne za nezakonito pomoč, ki je zato vsekakor združljiva s skupnim trgom. Ker v tem primeru ni treba izvesti postopka ustreznih ukrepov, določenih s členom 88(1) ES, v tej zadevi ne nameravamo sprejeti drugih ukrepov.

[…]“

15 Družba NDSHT je z dopisom z dne 5. aprila 2006 Komisijo obvestila, da je iz dopisa z dne 24. marca 2006 sklepala, da je Komisija zavrnila njeno pritožbo in na podlagi členov 13 in 4(2) in (3) Uredbe št. 659/1999 sprejela odločbo o nenasprotovanju spornim finančnim ukrepom. Družba NDSHT je od Komisije tudi zahtevala, da ji v skladu s členom 20 navedene uredbe pošlje kopijo te odločbe.

16 Direktor službe Komisije, pristojne za spis, je z dopisom z dne 28. aprila 2006 družbi NDSHT odgovoril, da iz predloženih podatkov izhaja, da sporni ukrepi ne pomenijo nezakonitih državnih pomoči in da ji zato ne morejo poslati odločbe Komisije, sprejete v skladu s členom 20 Uredbe št. 659/1999.

Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba

17 Družba NDSHT je s tožbo, vloženo v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 6. junija 2006, zahtevala razglasitev ničnosti spornega akta in začetek formalnega postopka preiskave v skladu s členom 88(2) ES.

18 Komisija je z ločeno vlogo vložila ugovor nedopustnosti na podlagi člena 114(1) Poslovnika Splošnega sodišča, na katerega je družba NDSHT odgovorila 9. novembra 2006.

19 Družba NDSHT je v stališčih glede ugovora nedopustnosti navedla, da sporni akt pomeni, da je Komisija dokončno zavrnila začetek formalnega postopka preiskave v skladu s členom 88(2) ES in se hkrati odločila ustaviti postopek. Sporni akt je treba tako šteti za odločbo, ki vpliva na pravni položaj družbe NDSHT. Ta akt je torej izpodbojni akt v smislu člena 230 ES.

20 Z izpodbijano sodbo je Splošno sodišče tožbo družbe NDSHT razglasilo za nedopustno in ji naložilo plačilo stroškov.

21 Splošno sodišče je odločilo, da je za ugotovitev, ali sporni akt pomeni izpodbojni akt, treba razlikovati, ali gre glede na vsebino izpodbijanega akta za odločbo v smislu člena 4 Uredbe št. 659/1999 ali le za neformalno obvestilo iz člena 20(2), drugi stavek, te uredbe.

22 Splošno sodišče je v točki 44 izpodbijane sodbe navedlo, da Komisija ni dolžna sprejeti odločbe v smislu člena 4 Uredbe št. 659/1999 v odgovor na vsako pritožbo. Ta dolžnost se nanaša samo na primer, v katerem se uporabi člen 13 Uredbe. Ta pa se ne uporabi, kadar se pritožba nanaša na obstoječo pomoč. Splošno sodišče je v točki 64 iste sodbe navedlo, da bi bila obveznost sprejeti odločbo v smislu člena 4 navedene uredbe na podlagi pritožbe, ki se nanaša na obstoječo pomoč, v nasprotju z načelom ekonomičnosti postopka nadzora državnih pomoči.

23 Iz vsebine dopisov z dne 24. marca in 28. aprila 2006 (v nadaljevanju skupaj: sporna dopisa) izhaja, da se je Komisija odločila, da v zvezi s pritožbo ne bo ukrepala, ker sporne pomoči pomenijo obstoječe pomoči, za katere velja postopek iz člena 88(1) ES. Splošno sodišče je v točki 57 izpodbijane sodbe navedlo, da v tem primeru glede na ustaljeno sodno prakso Komisije s pritožbo ni mogoče prisiliti, da bi zadevni državi članici predlagala ustrezne ukrepe v skladu s členom 18 Uredbe št. 659/1999. Poleg tega v tej uredbi nobena od določb, ki se uporabljajo za obstoječe pomoči, ne določa možnosti, da bi lahko Komisija na koncu predhodne faze preučitve te pomoči sprejela akt, ki ima značilnosti odločbe.

24 Nazadnje je Splošno sodišče v točki 63 izpodbijane sodbe pojasnilo, da sporna dopisa ne pomenita zavrnitve začetka formalnega postopka preiskave iz člena 88(2) ES, ker je Komisija na koncu prve preučitve spornih finančnih ukrepov ugotovila, da jih je treba šteti za obstoječe pomoči.

25 Splošno sodišče je zato odločilo, da spornih dopisov ni mogoče šteti za odločbo v smislu člena 4 Uredbe št. 659/199, ampak za neformalno obvestilo v smislu člena 20 te uredbe. Dopisa torej ne pomenita izpodbojnega akta v smislu člena 230 ES.

Predlogi strank pred Sodiščem

26 Družba NDSHT s pritožbo – v kateri nasprotuje opredelitvi Komisije glede spornih ukrepov – Sodišču predlaga, naj izpodbijano sodbo v celoti razveljavi in ugodi njenemu predlogu na prvi stopnji ter Komisiji naloži plačilo stroškov ali, podredno, naj njeno tožbo razglasi za dopustno, zadevo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču in odloži odločitev o stroških, povezanih s tema postopkoma.

27 Komisija predlaga zavrnitev pritožbe in naložitev plačila stroškov družbi NDSHT.

Pritožba

28 Družba NDSHT v utemeljitev pritožbe navaja štiri pritožbene razloge.

29 Prvi pritožbeni razlog se nanaša na očitno izkrivljanje vsebine spornih dopisov. Z drugim pritožbenim razlogom pritožnica trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je štelo sporni akt za pripravljalni akt, ki ni dokončna odločba, zoper katero bi bilo mogoče vložiti ničnostno tožbo. S tretjim pritožbenim razlogom družba NDSHT Splošnemu sodišču očita, da je napačno uporabilo pravo s tem, da je stališče Komisije štelo za zavrnitev zahteve za sprejetje ustreznih ukrepov v smislu člena 88(1) ES. Nazadnje, družba NDSHT s četrtim pritožbenim razlogom trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo tudi s tem, da je razsodilo, da to, da je Komisija sporne finančne ukrepe opredelila za obstoječe pomoči, preprečuje izpodbijanje zavrnitve pritožbe. Te ugotovitve temeljijo na napačni razlagi členov 4, 10, 13 in 20 Uredbe št. 659/1999.

30 Ker sta drugi in četrti pritožbeni razlog tesno povezana, ju je treba obravnavati skupaj.

Drugi in četrti pritožbeni razlog

Trditve strank

31 Družba NDSHT se sklicuje na sodbo z dne 17. julija 2008 v zadevi Athinaïki Techniki proti Komisiji (C-521/06 P, ZOdl., str. I-5829) in trdi, da je Splošno sodišče napačno razlagalo člene 4, 10, 13 in 20(2) Uredbe št. 659/1999 s tem, da je odločilo, da akt, s katerim je Komisija zavrnila njeno pritožbo, nima značilnosti odločbe, ki ustvarja zavezujoče pravne učinke, tako da vplivajo na njene interese, in zato ni izpodbojni akt v smislu člena 230 ES.

32 Pritožnica namreč z drugim pritožbenim razlogom meni, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker spornega akta ni štelo za dokončno odločbo, temveč za pripravljalni akt. Po njenem mnenju je Komisija, nasprotno, dokončala svojo preučitev in izdala odločbo – ne da bi ji dala formalno obliko – predmet katere je bila zavrnitev pritožbe zaradi združljivosti dodeljene denarne pomoči s skupnim trgom.

33 Pritožnica s tretjim pritožbenim razlogom glede tega navaja, da je Splošno sodišče v točki 57 in naslednjih izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo s tem, da je stališče Komisije opredelilo za zavrnitev zahteve za sprejetje primernih ukrepov v smislu člena 88(1) ES in ne za zavrnitev začetka formalnega postopka preiskave iz drugega odstavka istega člena. Poleg tega je Splošno sodišče napačno ugotovilo, da pritožnik ne more od Komisije zahtevati, da sprejme odločbo na koncu predhodne faze preučitve.

34 Poleg tega pritožnica s četrtim pritožbenim razlogom trdi, da členi 4, 10 in 13 Uredbe št. 659/1999 Komisiji nalagajo, da mora pri preučitvi pritožbe o obstoju domnevne državne pomoči končati predhodno fazo preučitve s sprejetjem odločbe, kot je bilo odločeno tudi v točki 40 zgoraj navedene sodbe Athinaïki Techniki proti Komisiji.

35 Komisija mora izdati odločbo tudi, če v predhodni fazi preučitve ugotovi, da gre za obstoječo pomoč. Sodišče je v sodbi z dne 24. marca 1993 v zadevi CIRFS in drugi proti Komisiji (C-313/90, Recueil, str. I‑1125) potrdilo, da je mogoče izpodbijati dopis Komisije, s katerim je zavrnjen začetek formalnega postopka preiskave zato, ker je sporna pomoč obstoječa pomoč. Po mnenju pritožnice torej razlaga Splošnega sodišča v točki 64 in naslednjih izpodbijane sodbe – da bi bila obveznost Komisije sprejeti odločbo v smislu člena 4 Uredbe št. 659/1999, ko obvesti pritožnika, da se njegova pritožba nanaša na obstoječo pomoč, v nasprotju z načelom ekonomičnosti postopka nadzora državnih pomoči – kaže na popolnoma napačno predstavo o tem postopkovnem sistemu. Taka razlaga bi pomenila, da se lahko Komisija z opredelitvijo spornih finančnih ukrepov za obstoječo pomoč popolnoma izogne nadzoru sodišč Unije, kar je očitno nesprejemljivo.

36 Komisija najprej priznava, da sporna dopisa ne obravnavata vseh spornih finančnih ukrepov in da s tema dopisoma ni sprejela odločbe o obstoječi pomoči. Nasprotno, ta dopisa vsebujeta nekaj hipotetičnih in torej ne dokončnih zaključkov, ki poleg tega ne vodijo do enake opredelitve teh različnih ukrepov. V teh dopisih je Komisija kvečjemu na kratko povzela mnenje službe, odgovorne za pritožbo, da takrat ne namerava naprej obravnavati pritožbe.

37 Poleg tega naj bi bil argument družbe NDSHT, da je Komisija sprejela odločbo, ne da bi ji dala formalno obliko, nedopusten, ker ni bil naveden v postopku na prvi stopnji.

38 Komisija meni, da vsekakor ni sprejela odločbe in da se je omejila na začasno presojo, saj je bil postopek s pritožbo ustavljen šele decembra 2006. Komisija poleg tega v zvezi z obstoječimi pomočmi ne more neposredno odločiti, ampak mora, če ukrepe šteje za nezdružljive s skupnim trgom, najprej obvestiti zadevno državo članico in šele nato morebiti predlagati ustrezne ukrepe. Uredba št. 659/1999 za ta primer na določa posebnega postopka, zato bi bilo sporni ukrep mogoče izpodbijati samo s tožbo zaradi nedelovanja.

39 Komisija nazadnje izpodbija upoštevnost sklicevanja na zgoraj navedeni sodbi CIRFS in drugi proti Komisiji ter Athinaïki Techniki proti Komisiji, ker ne bi mogla začeti formalnega postopka preiskave iz člena 88(2) ES, če bi ugotovila obstoj obstoječe pomoči.

Presoja Sodišča

– Dopustnost argumenta družbe NDSHT glede neobstoja formalne oblike odločbe Komisije

40 Po mnenju Komisije argument pritožnice, da je Komisija končala preučitev spornih finančnih ukrepov z odločbo, ki ji ni dala formalne oblike, ni bil naveden pred Splošnim sodiščem in je zato nedopusten.

41 Glede tega je treba poudariti, da iz povezanih določb člena 58 Statuta Sodišča in člena 113(2) Poslovnika Sodišča izhaja, da se lahko pritožnik v okviru pritožbe sklicuje na vsako upoštevno trditev samo pod pogojem, da se s pritožbo ne spremeni predmet postopka pred Splošnim sodiščem (sodbi z dne 18. januarja 2007 v zadevi PKK in KNK proti Svetu, C-229/05 P, ZOdl., str. I‑439, točka 66, in z dne 29. novembra 2007 v zadevi Herrero Romeu proti Komisiji, C‑8/06 P, ZOdl., str. I‑10333, točka 32).

42 Vendar je treba ugotoviti, da je v nasprotju z navedbami Komisije tožba, ki jo je družba NDSHT vložila pri Splošnem sodišču, vsebovala ta argument, saj je ta družba v točki 29 navedla, da „v skladu s ustaljeno sodno prakso oblika sprejetih aktov ali odločb ne vpliva na pravico jih izpodbijati“. Čeprav torej ta argument v pritožbi ni bil izražen z istimi besedami kot v tožbi, ne spremeni predmeta postopka pred Splošnim sodiščem.

43 Iz tega sledi, da je ta argument dopusten.

– Vsebinska presoja

44 Pritožnica z drugim in četrtim pritožbenim razlogom v bistvu trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je ugotovilo, da sporna dopisa nimata značilnosti izpodbojnega akta v smislu člena 230 ES.

45 Glede tega je Sodišče že večkrat odločilo, da je ničnostno tožbo na podlagi člena 230 ES mogoče vložiti zoper vse akte, ki jih sprejmejo institucije, ne glede na vrsto ali obliko, ki povzročijo zavezujoče pravne učinke, ki lahko vplivajo na interese tožeče stranke tako, da značilno spremenijo njen pravni položaj (glej zlasti zgoraj navedeno sodbo Athinaïki Techniki proti Komisiji, točka 29 in navedena sodna praksa, in sodbo z dne 26. januarja 2010 v zadevi Internationaler Hilfsfonds proti Komisiji, C‑362/08 P, še neobjavljena v ZOdl., točka 51).

46 Iz ustaljene sodne prakse v zvezi z dopustnostjo ničnostnih tožb tudi izhaja, da se je treba za opredelitev izpodbijanih aktov opreti na vsebino teh aktov (glej zlasti sodbi z dne 11. novembra 1981 v zadevi IBM proti Komisiji, 60/81, Recueil, str. 2639, točka 9, in z dne 22. junija 2000 v zadevi Nizozemska proti Komisiji, C‑147/96, Recueil, str. I‑4723, točka 27).

47 Nasprotno oblika sprejetega akta ali odločbe načeloma ne vpliva na dopustnost ničnostne tožbe. Na opredelitev zadevnega akta torej načeloma ne vpliva dejstvo, ali ta akt izpolnjuje določene formalne zahteve, in sicer predvsem ali ga je avtor pravilno poimenoval in ali so v njem navedene določbe, ki so njegova pravna podlaga. Tako ni upoštevno, da ta akt ni označen kot „odločba“ ali da ne vsebuje sklicevanja na člen 4(2), (3) ali (4) Uredbe št. 659/1999. Prav tako ni pomembno, da zadevnega akta Komisija ob kršitvi člena 25 te uredbe ni sporočila zadevni državi članici, ker taka kršitev ne more spremeniti njegove vsebine (glej zgoraj navedeno sodbo Athinaïki Techniki proti Komisiji, točki 43 in 44 in navedena sodna praksa).

48 Poleg tega izpodbojni akti v smislu člena 230 ES načeloma pomenijo ukrepe, ki dokončno določajo stališče Komisije ob koncu upravnega postopka in ki povzročijo zavezujoče pravne učinke, ki lahko vplivajo na interese tožeče stranke, razen vmesnih ukrepov, katerih cilj je priprava končne odločbe in ki nimajo takih učinkov (glej zgoraj navedeno sodbo Athinaïki Techniki proti Komisiji, točka 42 in navedena sodna praksa).

49 Glede morebitne dokončnosti in izpodbojnosti ukrepov Komisije v okviru postopka nadzora državnih pomoči je treba najprej poudariti, da bi morala Komisija na podlagi člena 10(1) Uredbe št. 659/1999 opraviti preučitev, kadar razpolaga s podatki o domnevno nezakoniti pomoči, ne glede na vir teh podatkov. Preučitev pritožbe na podlagi te določbe pomeni začetek predhodne faze preučitve na podlagi člena 88(3) ES in Komisiji nalaga, da brez odlašanja preveri obstoj morebitne pomoči in njeno združljivost s skupnim trgom (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Athinaïki Techniki proti Komisiji, točka 37).

50 Komisija mora v skladu s členom 13(1) Uredbe št. 659/1999, ki se uporablja v okviru preučitve pritožbe glede domnevno nezakonite pomoči, končati to predhodno fazo preučitve, tako da sprejme odločbo na podlagi člena 4(2), (3) ali (4) te uredbe, in sicer odločbo o ugotovitvi neobstoja pomoči, odločbo o nenasprotovanju ali odločbo o začetku formalnega postopka preiskave, torej tej instituciji ni dovoljeno, da po koncu predhodne faze preučitve ne bi izdala odločbe. Zato mora Komisija, ko se to zgodi, ali začeti naslednjo fazo preiskave, določeno v členu 88(2) ES, ali ustaviti postopek v tej zadevi s sprejetjem ustrezne odločbe (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Athinaïki Techniki proti Komisiji, točka 40 in navedena sodna praksa).

51 Če Komisija po preučitvi pritožbe ugotovi, da preiskava ne omogoča sklepa glede obstoja državne pomoči v smislu člena 87 ES, implicitno zavrne začetek postopka iz člena 88(2) ES (glej v tem smislu sodbo z dne 2. aprila 1998 v zadevi Komisija proti Sytraval in Brink’s France, C‑367/95 P, Recueil, str. I‑1719, točka 47).

52 Glede ugotovitve Komisije, da so sporni ukrepi obstoječe pomoči, je treba ugotoviti, da za obstoječo pomoč zagotovo velja stalno preverjanje iz člena 88(1) ES in da se ta pomoč šteje za zakonito, dokler Komisija ne ugotovi njene nezdružljivosti s skupnim trgom (glej sodbi z dne 9. avgusta 1994 v zadevi Namur-Les assurances du crédit, C‑44/93, Recueil, str. I‑3829, točka 34, in z dne 9. oktobra 2001 v zadevi Italija proti Komisiji, C‑400/99, Recueil, str. I‑7303, točka 48). Vendar ko Komisija sprejme pritožbo v zvezi z domnevno nezakonito pomočjo in jo opredeli za obstoječo pomoč, za to pomoč uporabi postopek iz člena 88(1) ES in tako implicitno zavrne začetek postopka iz člena 88(2) ES (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo CIRFS in drugi proti Komisiji, točki 25 in 26, in sodbo z dne 16. maja 2002 v zadevi ARAP in drugi proti Komisiji, C‑321/99 P, Recueil, str. I-4287, točka 61).

53 Taka odločitev o zavrnitvi začetka postopka iz člena 88(2) ES je dokončna in je ni mogoče opredeliti samo za začasen ukrep (zgoraj navedeni sodbi CIRFS in drugi proti Komisiji, točka 26, in Athinaïki Techniki proti Komisiji, točki 54 in 58).

54 V takem položaju osebe, ki so upravičene do postopkovnih jamstev, predvidenih v tej določbi, ta lahko uveljavljajo le, kadar imajo možnost, da to odločbo izpodbijajo pred sodiščem Unije v skladu s členom 230, četrti odstavek, ES. To načelo velja tako takrat, kadar je odločba sprejeta zato, ker Komisija meni, da je pomoč združljiva s skupnim trgom, kot če meni, da pomoč ne obstaja (zgoraj navedena sodba Komisija proti Sytraval in Brink’s France, točka 47), ali če meni, da gre za obstoječo pomoč (glej v tem smislu zgoraj navedeni sodbi CIRFS in drugi proti Komisiji, točka 27, in ARAP in drugi proti Komisiji, točka 62).

55 To ugotovitev potrjuje člen 20 Uredbe št. 659/1999, ki ureja pravice zainteresiranih strank. Na podlagi drugega in tretjega stavka člena 20(2) lahko Komisija po tem, ko je od take zainteresirane stranke dobila podatke o domnevni nezakoniti pomoči ali o domnevni zlorabi pomoči, bodisi presodi, da ni zadostnih razlogov, da bi zavzela stališče o zadevi in o tem obvesti zainteresirano stranko, bodisi sprejme odločbo o zadevi v zvezi z vsebino predloženih podatkov. Iz tega izhaja, da je Komisija sprejela odločbo, ker je preučila te podatke in se je do njih opredelila.

56 Zato je treba tožbo za razglasitev ničnosti odločbe o zavrnitvi začetka postopka iz člena 88(2) ES, ki jo vloži zainteresirana stranka v smislu tega člena, kadar želi tožeča stranka tako zaščititi postopkovne pravice, ki jih črpa iz te določbe, šteti za dopustno (glej zgoraj navedeno sodbo Athinaïki Techniki proti Komisiji, točka 36 in navedena sodna praksa).

57 V tem primeru je bilo ugotovljeno, da je Komisija preučila pritožbo pritožnice ob upoštevanju dodatnih podatkov, ki so jih predložili ta družba in švedski organi na podlagi zahteve Komisije po podatkih. Komisija je na koncu preučitve pritožbe v dopisu z dne 24. marca 2006 sklenila, da ni zadostnih razlogov, ki bi upravičevali nadaljnje preverjanje, in dodala, da v tej zadevi ne namerava sprejeti drugih ukrepov. Poleg tega je v dopisu z dne 28. aprila 2006 navedla, da sporni finančni ukrepi niso nezakonite pomoči.

58 Ker je torej Komisija sklenila, da ni zadostnih razlogov, ki bi upravičevali nadaljnje preverjanje pritožbe, iz vsebine spornega akta izhaja, da je ta institucija glede preučenih ukrepov oblikovala dokončno mnenje in tako pokazala, da želi končati predhodno preučitev. S to ugotovitvijo je implicitno zavrnila začetek postopka iz člena 88(2) ES, kot izhaja iz sodne prakse, navedene v točki 52 te sodbe.

59 Pritožnica, ki je konkurent družbe, upravičene do spornih ukrepov, nesporno spada med zainteresirane stranke v smislu člena 88(2) ES (glej zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Sytraval in Brink’s France, točka 41, in sodbo z dne 9. julija 2009 v zadevi 3F proti Komisiji, C‑319/07 P, ZOdl., str. I‑5963, točka 32) ob upoštevanju definicije tega pojma iz člena 1(h) Uredbe št. 659/1999.

60 Tako je treba ugotoviti, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je odločilo, da sporni akt nima značilnosti odločbe z zavezujočimi pravnimi učinki, ki bi lahko vplivali na interese tožeče stranke, in da zlasti ni odločba v smislu člena 4 Uredbe št. 659/1999. Iz tega je mogoče sklepati, da je treba sporni akt šteti za izpodbojni akt v smislu člena 230 ES.

61 Iz zgornjih ugotovitev je razvidno, da je drugi in četrti pritožbeni razlog družbe NDSHT treba sprejeti.

62 Sodišče je poleg tega v točkah 52 in 60 te sodbe navedlo, da taka odločba, kot je sporni akt, pomeni izpodbojni akt, tudi če je z njo ugotovljeno samo, da so sporni ukrepi obstoječe pomoči, zato ni treba odločati o prvem pritožbenem razlogu pritožnice glede izkrivljanja spornih dopisov.

63 V teh okoliščinah je treba izpodbijano sodbo razveljaviti.

Vrnitev zadeve v razsojanje Splošnemu sodišču

64 V skladu s členom 61, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije lahko to ob razveljavitvi odločitve Splošnega sodišča samo dokončno odloči o zadevi, če stanje postopka to dovoljuje, ali pa jo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču.

65 Vendar Sodišče ne more vsebinsko odločiti o tožbi družbe NDSHT. Ta vidik pritožbe in predvsem vprašanje, ali je Komisija neupravičeno odločila, da ne začne postopka formalne preiskave na podlagi člena 88(2) ES, ker so izpodbijani ukrepi obstoječe pomoči, ki so vsekakor združljive s skupnim trgom, obsegata presojo dejstev na podlagi elementov, ki jih Splošno sodišče ni niti presojalo niti se o njih ni razpravljalo pred Sodiščem. Vendar pa ima Sodišče dokaze, potrebne za dokončno odločitev o ugovoru nedopustnosti, ki ga je vložila Komisija v postopku na prvi stopnji.

66 Navedeni ugovor nedopustnosti, ki se nanaša na to, da sporni akt ne more biti predmet ničnostne tožbe, je treba iz razlogov, navedenih v točkah od 44 do 62 te sodbe, zavrniti.

67 Zadevo je tako treba vrniti v razsojanje Splošnemu sodišču, da bo odločilo o predlogih družbe NDSHT glede razglasitve ničnosti odločbe Komisije Evropskih skupnosti, vsebovane v spornih dopisih, da ne bo nadaljevala preverjanja pritožbe pritožnice glede domnevno nezakonitih državnih pomoči, ki jih je mesto Stockholm dodelilo družbi SVB.

Stroški

68 Ker se zadeva vrne v razsojanje Splošnemu sodišču, se odločitev o stroških pritožbenega postopka pridrži.

Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:

1. Sodba Sodišča prve stopnje Evropskih skupnosti z dne 9. junija 2009 v zadevi NDSHT proti Komisiji (T-152/06) se razveljavi.

2. Ugovor nedopustnosti, ki ga je vložila Komisija Evropskih skupnosti pri Splošnem sodišču, se zavrne.

3. Zadeva se vrne v razsojanje Splošnemu sodišču Evropske unije, da bo odločilo o predlogih družbe NDSHT Nya Destination Stockholm Hotell & Teaterpaket AB za razglasitev ničnosti odločbe Komisije Evropskih skupnosti, vsebovane v njenih dopisih z dne 24. marca in 28. aprila 2006, da ne bo nadaljevala preverjanja pritožbe te družbe, vložene glede domnevno nezakonitih državnih pomoči, ki jih je mesto Stockholm dodelilo družbi Stockholm Visitors Board AB.

4. Odločitev o stroških se pridrži.

Podpisi