I - 11659Zadeva C-434/10
Petar Aladzhov
proti
Zamestnik director na Stolichna direktsia na vatreshnite raboti 
kam Ministerstvo na vatreshnite raboti
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,  
ki ga je vložilo Administrativen sad Sofia-grad)
„Prosto gibanje državljana Unije – Direktiva 2004/38/ES – Prepoved zapustitve 
nacionalnega ozemlja zaradi neplačila davčnega dolga – Ukrep, ki ga je mogoče 
upravičiti z razlogi javnega reda“
Sklepni predlogi generalnega pravobranilca P .  Mengozzija, predstavljeni 
6. septembra 2011   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . I - 11663
Sodba Sodišča (četrti senat) z dne 17. novembra 2011   .  .  .  .  .  .  .  .  .  . I - 11682
Povzetek sodbe
1. Državljanstvo Evropske unije – Pravica do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju d r-
ž
av članic – Direktiva 2004/38 – Pravica do izstopa in vstopa – Področje uporabe
(
člena 20 PDEU in 21 PDEU; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38, člen 4(1))
I - 11660POVZETEK – ZADEVA C-434/10
2. Državljanstvo Evropske unije – Pravica do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju d r-
ž
av članic – Direktiva 2004/38 – Omejitev pravice do vstopa in prebivanja zaradi javnega 
reda, javne varnosti ali javnega zdravja – Splošna načela – Neposredni učinek
(
Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38, člen 27)
3. Državljanstvo Evropske unije – Pravica do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju d r-
ž
av članic – Direktiva 2004/38 – Omejitev pravice do vstopa in prebivanja zaradi javnega 
reda, javne varnosti ali javnega zdravja – Obseg
(
Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38, člen 27)
4. Državljanstvo Evropske unije – Pravica do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju d r-
ž
av članic – Direktiva 2004/38 – Omejitev pravice do vstopa in prebivanja zaradi javnega 
reda ali javne varnosti
(
člen 21 PDEU; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38, člen 27)
5. Državljanstvo Evropske unije – Pravica do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju d r-
ž
av članic – Direktiva 2004/38 – Omejitev pravice do vstopa in prebivanja zaradi javnega 
reda ali javne varnosti
(
Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38, člen 27(1) in (2))
1. Oseba, ki ima državljanstvo države čl a-
nic
e, ima v  skladu s  členom  20  PDEU 
status državljana Unije in torej lahko, 
tudi proti svoji državi članici izvora, 
uveljavlja pravice, ki so povezane s tem statusom, predvsem pravico do prost e-
ga gibanja in prebivanja na ozemlju dr -
žav članic, kot je podeljena s členom 21 
PDEU. Pravica do prostega gibanja vključuje tako pravico, da državljani E vropske unije vstopajo v  drugo drž a-
vo članico, kot je njihova država članica izvora, kot tudi soodnosno pravico sle -
dnjo zapustiti. Temeljnim svoboščinam, 
zagotovljenim s to pogodbo, bi bila o d-
vzeta vsebina, če bi država članica i z-
vora lahko brez tehtne utemeljitve pr e-
povedala svojim državljanom zapustiti 
svoje ozemlje zaradi vstopa na ozemlje druge države članice.
I - 11661ALADZHOV
Ker člen 4(1) Direktive 2004/38 o pravici 
državljanov Unije in njihovih družinskih 
članov do prostega gibanja in prebivanja 
na ozemlju držav članic izrecno določa, da imajo vsi državljani Unije z  veljavno 
osebno izkaznico ali potnim listom pra-
vico, da zapustijo ozemlje države članice zaradi potovanja v drugo državo članico, 
se torej položaj, v katerem je oseba, ki na -
merava potovati z ozemlja države, kat e-
re državljan je, na ozemlje druge države 
članice, navezuje na pravico do prostega 
gibanja in prebivanja državljanov Unije 
v državah članicah.
(Gle
j točke od 24 do 27.)
2. Dejstvo, da nacionalni zakon za prenos 
Direktive 2004/38 o  pravici državljanov U
nije in njihovih družinskih članov do 
prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic ne velja za državljane zade v-
ne države članice, ne sme ovirati nacio -
nalnega sodišča pri zagotavljanju polnega učinka upoštevnih določb prava Unije in natančneje člena  27 navedene direktive. 
Sodišče, ki mu je zadeva predložena v o d-
ločanje, mora zato po potrebi odločiti, 
da ne bo uporabilo določbe nacionalne zakonodaje, ki ni skladna s pravom Uni-
je, in tako zlasti razveljaviti posamično upra
vno odločbo, sprejeto na podlagi 
take določbe. Poleg tega se lahko posa-
meznik sklicuje na določbe tega člena, ki so brezpogojne in dovolj natančne, proti 
državi članici, katere državljan je.
(Gle
j točki 31 in 32.)
3. Čeprav lahko države članice prosto dolo -
č
ajo zahteve javnega reda in javne varno -
sti v skladu s svojimi nacionalnimi potr e-
bami, ki so lahko različne glede na državo 
članico in glede na obdobje, je treba te 
zahteve, v okviru Unije in predvsem kot 
utemeljitev za odstopanje od temeljnega načela prostega gibanja oseb, razlagati 
ozko, tako da njihovega obsega ne more 
enostransko določiti vsaka od držav čl a-
nic brez nadzora institucij Unije.
(Gle
j točko 34.)
4. Pravo Unije ne nasprotuje zakonski do -
lo
čbi države članice, ki omogoča upra v-
nemu organu, da prepove državljanu te države, da jo zapusti zaradi davčnega dol -
ga družbe, katere eden od poslovodij je, 
I - 11662POVZETEK – ZADEVA C-434/10
vendar pod dvojnim pogojem, da je cilj 
zadevnega ukrepa odziv na – v nekaterih 
izrednih okoliščinah, ki lahko izhajajo 
zlasti iz vrste ali pomena tega dolga – r e-
snično, sedanjo in dovolj resno grožnjo, 
ki prizadene osnovne interese družbe, in 
da zastavljeni cilj ni zgolj ekonomski. N a-
cionalno sodišče mora preveriti, ali je ta 
dvojni pogoj izpolnjen.
P
o eni strani načeloma ni izključeno, da 
lahko neizterjava davčnih terjatev spada 
med zahteve javnega reda. Po drugi stra -
ni, ker je namen izterjave javnih terjatev, 
zlasti davkov, zagotovitev financiranja 
intervencij zadevne države članice glede na odločitve, ki so zlasti izraz njene splo -
šne gospodarske in socialne politike, se za ukrepe, ki jih sprejmejo javni organi, da bi zagotovili to izterjavo, načeloma ne more šteti, da so bili sprejeti izključ -
no iz ekonomskih ciljev v smislu določb člena  27(1) Direktive  2004/38 o  pravici državljanov Unije in njihovih družinskih č lanov do prostega gibanja in prebivanja 
na ozemlju držav članic.
(Glej točke 37, 38 in 40 ter  
točko 1 izreka.)
5. Čeprav bi bil ukrep prepovedi zapustitve 
ozemlja sprejet pod pogoji, določenimi v 
členu 27(1) Direktive 2004/38 o pravici 
državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, pogoji, ki so do -
ločeni v odstavku 2 tega člena, nasprot u-
jejo takemu ukrepu, če temelji izključno na obstoju davčnega dolga družbe, katere 
eden od poslovodij je zadevna stranka, 
in samo zaradi te lastnosti, brez posebne presoje osebnega obnašanja zadevne os e-
be in brez omembe, da bi ta kakor koli 
predstavljala grožnjo za javni red, in če 
prepoved zapustitve ozemlja ni primerna za zagotovitev uresničitve zastavljenega 
cilja in gre prek tega, kar je potrebno za 
izpolnitev tega cilja. Predložitveno sodi -
šče mora preveriti, ali gre za tak primer 
v zadevi, ki mu je predložena v odločanje.
(Gle
j točko 49 in točko 2 izreka.)