SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

MICHALA BOBKA,

predstavljeni 23. aprila 2020 ( 1 )

Zadeva C‑521/18

Pegaso Srl Servizi Fiduciari,

Sistemi di Sicurezza Srl,

YW

proti

Poste Tutela SpA,

ob udeležbi

Poste Italiane SpA,

Services Group

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija))

„Predhodno odločanje – Javna naročila – Direktiva 2014/25/EU – Poštne storitve – Dejavnosti v zvezi s poštnimi storitvami – Storitve vratarske službe ter storitve recepcije in nadzora dostopa – Preklic obvestila o javnem naročilu med postopkom – Pravni interes tožečih strank kljub preklicu – Še ne sprejeta odločitev o stroških“

I. Uvod

1. Leta 2017 je družba Poste Tutela SpA (v nadaljevanju: Poste Tutela), ki je bila tedaj odvisno podjetje v stoodstotni lasti družbe Poste Italiane SpA (v nadaljevanju: Poste Italiane), objavila obvestilo o javnem naročilu. To obvestilo o javnem naročilu je bilo namenjeno sklenitvi okvirnih pogodb za storitve vratarske službe ter storitve recepcije in nadzora dostopa za prostore družbe Poste Italiane in drugih družb v njeni skupini.

2. Družbe Pegaso Srl Servizi Fiduciari, Sistemi di Sicurezza Srl in YW so poskušale pri predložitvenem sodišču doseči razveljavitev tega obvestila o javnem naročilu. V okviru tega postopka želi predložitveno sodišče izvedeti, ali dejavnosti, ki jih zajema to obvestilo o javnem naročilu, spadajo na področje uporabe Direktive 2014/25/EU ( 2 ) (v nadaljevanju: Direktiva o gospodarskih javnih službah) ali Direktive 2014/24/EU ( 3 ) (v nadaljevanju: Direktiva o javnem sektorju).

3. Vendar je bilo sporno obvestilo o javnem naročilu po sprejetju predložitvene odločbe preklicano. Zaradi tega se postavlja vprašanje, ali to Sodišče še naprej veljavno odloča o zadevi, zlasti ali dejstvo, da mora predložitveno sodišče še vedno odločiti o stroških, zadostuje za ugotovitev, da bi bilo treba odgovoriti na vprašanja iz predloga za sprejetje predhodne odločbe.

II. Pravni okvir

A. Pravo Unije

1. Direktiva o javnem sektorju

4. V uvodni izjavi 10 Direktive o javnem sektorju je navedeno: „Sodišče Evropske unije je v svoji sodni praksi večkrat preučilo pojma ,javni naročniki‘ in zlasti ,osebe javnega prava‘. […] [Treba] […] bi bilo […] pojasniti, da se oseba, ki deluje v običajnih tržnih razmerah, si prizadeva za dobiček in nosi izgube, ki izhajajo iz opravljanja njene dejavnosti, ne bi smela šteti za ,osebo javnega prava‘, saj se lahko šteje, da so potrebe splošnega interesa, za katerih izpolnjevanje je bila ustanovljena ali zadolžena, industrijske ali poslovne narave. Podobno je bil v sodni praksi preučen tudi pogoj glede izvora financiranja zadevne osebe, kjer je med drugim pojasnjeno, da ,pretežno‘ financiranje pomeni več kot polovično in da so lahko del takega financiranja plačila uporabnikov, ki so določena, izračunana in prejeta v skladu s pravili javnega prava.“

5. Člen 1(1) Direktive o javnem sektorju določa: „Ta direktiva določa pravila o postopkih javnega naročanja, ki jih izvedejo javni naročniki v zvezi z javnimi naročili in projektnimi natečaji, katerih ocenjena vrednost ni nižja od mejnih vrednosti iz člena 4.“

6. Člen 2(1) te direktive določa: „1. ,javni naročniki‘ pomenijo državne, regionalne ali lokalne organe, osebe javnega prava ali združenja enega ali več takih organov oziroma enega ali več takih oseb javnega prava; […] 4. ,osebe javnega prava‘ pomenijo osebe, ki imajo vse naslednje značilnosti: (a) ustanovljene so s posebnim namenom, da zadovoljujejo potrebe splošnega interesa, ki niso industrijske ali poslovne narave; (b) so pravne osebe in (c) jih večinoma financirajo državni, regionalni ali lokalni organi ali druge osebe javnega prava ali so pod upravljavskim nadzorom teh organov ali oseb ali imajo upravni, vodstveni ali nadzorni organ, v katerega več kot polovico članov imenujejo državni, regionalni ali lokalni organi ali druge osebe javnega prava; […]“

7. Člen 7 Direktive o javnem sektorju določa: „Ta direktiva se ne uporablja za javna naročila in projektne natečaje, ki jih v skladu z Direktivo 2014/25/EU oddajo oziroma organizirajo javni naročniki, ki opravljajo eno ali več dejavnosti iz členov 8 do 14 navedene direktive, in se oddajo zaradi izvajanja navedenih dejavnosti, […]“

2. Direktiva o gospodarskih javnih službah

8. V uvodni izjavi 16 Direktive o gospodarskih javnih službah je navedeno: „[…] [J]avna naročila [se] lahko oddajo za izpolnitev zahtev v zvezi z več dejavnostmi, za katere utegnejo veljati različne pravne ureditve. Pojasniti bi bilo treba, da bi morala biti pravna ureditev, ki se uporablja za enotno javno naročilo, ki naj bi zajemalo več dejavnosti, podrejena pravilom, ki se uporabljajo za dejavnost, za katero je javno naročilo pretežno namenjeno. Določitev dejavnosti, za katero je javno naročilo pretežno namenjeno, lahko temelji na analizi zahtev, ki jih mora izpolnjevati določeno javno naročilo; to analizo izvede naročnik, zato da oceni vrednost javnega naročila in pripravi dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila. […]“

9. V uvodni izjavi 19 je navedeno: „Za zagotovitev dejanskega odpiranja trga in pravičnega ravnotežja pri uporabi pravil o javnem naročanju v vodnem, energetskem in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev je potrebno, da so vključeni naročniki opredeljeni na drug način kot s sklicevanjem na njihov pravni status. Zato bi bilo treba zagotoviti, da se ohrani enako obravnavanje naročnikov v javnem sektorju in tistih v zasebnem sektorju. Prav tako je treba v skladu s členom 345 PDEU zagotoviti, da se ne posega v lastninskopravno ureditev v državah članicah.“

10. Člen 1(1) Direktive o gospodarskih javnih službah določa: „Ta direktiva določa pravila o postopkih javnega naročanja, ki jih izvedejo naročniki v zvezi z javnimi naročili in projektnimi natečaji, katerih ocenjena vrednost ni nižja od mejnih vrednosti iz člena 15.“

11. V členu 4(1) so „naročniki“ opredeljeni kot „subjekti, ki: (a) so javni naročniki ali javna podjetja in opravljajo eno od dejavnosti iz členov 8 do 14; (b) kadar niso javni naročniki ali javna podjetja, vendar kot eno od svojih dejavnosti na podlagi posebnih ali izključnih pravic, ki jim jih podeli pristojni organ države članice, opravljajo katero koli dejavnost iz členov 8 do 14 ali kombinacijo teh dejavnosti.“

12. Člen 4(2) Direktive o gospodarskih javnih službah določa: „,Javno podjetje‘ pomeni vsako podjetje, na katero imajo lahko javni naročniki neposredno ali posredno prevladujoč vpliv zaradi lastništva, finančne udeležbe ali pravil, ki urejajo njegovo poslovanje; Domneva se, da imajo javni naročniki prevladujoč vpliv v katerem koli od naslednjih primerov: (a) če imajo javni naročniki neposredno ali posredno v lasti večino vpisanega kapitala podjetja; (b) če javni naročniki neposredno ali posredno nadzirajo večino glasov, povezanih z delnicami, ki jih izda podjetje; (c) če lahko javni naročniki neposredno ali posredno imenujejo več kot polovico članov upravnega, vodstvenega ali nadzornega organa podjetja.“

13. Člen 5(4) določa: „Pri javnih naročilih, katerih predmet so naročila, ki so zajeta v tej direktivi, in naročila, ki v njej niso zajeta, se lahko naročniki odločijo, da za posamezne dele oddajo ločena javna naročila ali da oddajo enotno javno naročilo. Če se naročniki odločijo za oddajo ločenih javnih naročil za posamezne dele, se odločitev o tem, katera pravna ureditev se uporabi za vsako od takšnih ločenih javni naročil, sprejme na podlagi značilnosti zadevnega posameznega dela. Če se naročniki odločijo za oddajo enotnega javnega naročila, se ta direktiva, razen če je v členu 25 določeno drugače, uporablja za mešano javno naročilo, ki iz tega sledi, ne glede na vrednost delov, za katere bi sicer veljala drugačna pravna ureditev, in ne glede na to, katera pravna ureditev bi sicer veljala za te dele. […]“

14. Člen 13(1) Direktive o gospodarskih javnih službah določa: „Ta direktiva se uporablja za dejavnosti v zvezi z opravljanjem: (a) poštnih storitev; (b) storitev, različnih od poštnih storitev, pod pogojem, da take storitve opravlja naročnik, ki opravlja tudi poštne storitve v smislu točke (b) odstavka 2 tega člena, in da pogoji iz člena 34(1) niso izpolnjeni v zvezi s storitvami iz točke (b) odstavka 2 tega člena.“

15. V členu 13(2) so pod točko (b) „poštne storitve“ opredeljene kot „storitve sprejema poštnih pošiljk, njihovega sortiranja, usmerjanja in dostave. To vključuje storitve, ki spadajo med univerzalne storitve v smislu Direktive 97/67/ES, ter storitve, ki mednje ne spadajo“. V točki (c) so „storitve, različne od poštnih storitev“, opredeljene kot storitve obdelave pošte (storitve pred pošiljanjem in po njem, vključno s „storitvami vložišča“) in nekatere storitve v zvezi s poštnimi pošiljkami, kot je nenaslovljena direktna pošta.

16. Člen 19(1) Direktive o gospodarskih javnih službah določa: „Ta direktiva se ne uporablja za javna naročila, ki jih naročniki oddajo za druge namene, kot je opravljanje dejavnosti, ki so določene v členih 8 do 14, […]“

III. Dejansko stanje, postopek in vprašanja za predhodno odločanje

17. Družba Poste Italiane je delniška družba. V predložitveni odločbi je navedeno, da ima 29,26 % njenega osnovnega kapitala v lasti Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministrstvo za gospodarstvo in finance, Italija), 35 % družba Cassa Depositi e Prestiti, ostanek pa zasebni vlagatelji. Družba Poste Italiane je koncesionarka za opravljanje univerzalne poštne storitve. Posluje tudi v sektorjih financ, zavarovalništva in mobilne telefonije.

18. Ob objavi spornega obvestila o javnem naročilu je bila družba Poste Tutela odvisno podjetje v stoodstotni lasti družbe Poste Italiane. Z učinkom od 1. marca 2018 se je združila z družbo Poste Italiane.

19. Družba Poste Tutela je julija 2017 objavila obvestilo o javnem naročilu za sklenitev okvirnih pogodb za storitve vratarske službe ter storitve recepcije in nadzora dostopa za prostore družbe Poste Italiane in drugih družb v njeni skupini za obdobje 24 mesecev (in nadaljnjih 12 mesecev v primeru podaljšanja pogodb) v ocenjenem skupnem znesku 25.253.242 EUR.

20. V tem obvestilu o javnem naročilu je bila kot njegova pravna podlaga navedena Direktiva o gospodarskih javnih službah. Objavljeno je bilo v Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana (uradni list Italijanske republike; v nadaljevanju: GURI) ( 4 ) in v Uradnem listu Evropske unije. ( 5 )

21. Družbe Pegaso Srl Servizi Fiduciari, Sistemi di Sicurezza Srl in YW (v nadaljevanju: tožeče stranke) so 28. septembra 2017 pri predložitvenem sodišču vložile tožbo, v kateri so izpodbijale obvestilo o javnem naročilu. Zatrjevale so več kršitev italijanskega zakonika o javnem naročanju.

22. Predložitveno sodišče je 20. oktobra 2017 odločilo, da se zadevni postopek javnega naročanja prekine z začasno odredbo, ker so trditve tožečih strank prima facie utemeljene.

23. Družbi Poste Tutela and Poste Italiane (v nadaljevanju: toženi stranki) sta ugovarjali pristojnost predložitvenega sodišča. Trdili sta, da upravna sodišča niso pristojna v zadevah, v katerih postopek javnega naročanja začne javno podjetje zaradi opravljanja storitev, ki niso povezane s tistimi, ki so vključene v posebne sektorje, kakršen je poštni sektor.

24. Predložitveno sodišče meni, da mora zaradi dvoma o pristojnosti ugotoviti, ali je bila družba Poste Tutela (in zdaj družba Poste Italiane) dolžna začeti postopek javnega naročanja za odločitev o oddaji zadevnih storitev. Po navedbah predložitvenega sodišča družbi Poste Tutela/Poste Italiane izpolnjujeta pogoje za opredelitev kot „oseba javnega prava“ v smislu Direktive 2014/23/EU ( 6 ) (v nadaljevanju: Direktiva o koncesijah), Direktive o javnem sektorju in Direktive o gospodarskih javnih službah.

25. V teh okoliščinah je Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja: „1. Ali je treba družbo Poste Italiane SpA na podlagi zgoraj navedenih značilnosti opredeliti kot ,osebo javnega prava‘ v smislu člena 3(1)(d) zakonske uredbe št. 50 iz leta 2016 in upoštevnih direktiv Unije (2014/23/EU, 2014/24/EU in 2014/25/EU)? 2. Ali se zgoraj navedena opredelitev ob upoštevanju uvodne izjave 46 Direktive 2014/23/EU v zvezi z odvisnimi pravnimi osebami razteza tudi na odvisno družbo v stoodstotni lasti, Poste Tutela SpA, o katere združitvi s prvo je bilo poleg tega že odločeno in se že izvaja (glej v tem smislu tudi sodbo Sodišča EU, četrti senat, z dne 5. oktobra 2017, zadeva [C‑567/15]: obvezen razpis za odvisne družbe javne uprave, in sodbo Consiglio di Stato (državni svet, Italija), šesti senat, 24. november 2011, št. 6211)? 3. Ali morata navedeni družbi – kot naročnika, za katera bi se moralo na podlagi pravil iz dela II zakonika o javnem naročanju šteti, da sta osebi javnega prava – izvesti postopke javnega naročanja samo za dodelitev naročil, povezanih z dejavnostmi, ki se izvajajo v posebnih sektorjih na podlagi Direktive 2014/25/EU, po drugi strani pa imata v zvezi s pogodbenimi dejavnostmi, ki ne spadajo v te sektorje ob upoštevanju načel, določenih v uvodni izjavi 21 in členu 16 Direktive 2014/23/EU, polno pogajalsko avtonomijo in zanju veljajo izključno pravila zasebnega prava? 4. Ali pa se za isti družbi – če izpolnjujeta zahteve za opredelitev kot osebi javnega prava – za javna naročila, ki ne spadajo na področje, ki je zajeto s posebnimi sektorji, še naprej uporabljajo določbe splošne Direktive 2014/24/EU (in torej pravila o javnem naročanju), čeprav opravljata pretežno podjetniško naravnano dejavnost v konkurenčnih pogojih, ker sta se od ustanovitve razvili? 5. Ali je za pisarne, v katerih se opravljajo dejavnosti, povezane z univerzalno storitvijo, pa tudi dejavnosti, ki z njo niso povezane, mogoče izključiti, da so javna naročila, ki se nanašajo na redno in izredno vzdrževanje, čiščenje, opremo ter storitve vratarske službe in varovanja prostorov, zajeta s pojmom akcesorna v smislu storitev v javnem interesu? 6. Nazadnje, če bi bilo treba šteti, da se je mogoče strinjati s stališčem družbe Poste Italiane SpA, ali dejstvo, da je organiziran postopek javnega naročanja, ne da bi za to obstajala zakonska obveznost in tako ne da bi zanj veljala vsa jamstva v zvezi s preglednostjo in enako obravnavo iz zakonika o javnem naročanju, ta postopek pa je ustrezno objavljen brez drugih opozoril v zvezi s tem v [GURI] in Uradnem listu Evropske unije, krši uveljavljeno načelo varstva legitimnih pričakovanj ponudnikov?“

26. Družba Poste Italiane je 11. oktobra 2018 z dopisom obvestila predložitveno sodišče in Sodišče, da je preklicala izpodbijano obvestilo o javnem naročilu. Družba Poste Italiane je predložitvenemu sodišču izrecno predlagala, naj ugotovi, da tožba tožečih strank ni dopustna. Predložitveno sodišče je 20. oktobra 2018 zavrnilo ta predlog.

27. Potem ko sta toženi stranki Sodišče obvestili o razveljavitvi obvestila o javnem naročilu, je Sodišče 16. oktobra 2018 vprašalo predložitveno sodišče, ali želi umakniti predlog za sprejetje predhodne odločbe. Predložitveno sodišče je 26. oktobra 2018 pojasnilo, da vztraja pri predlogu za sprejetje predhodne odločbe.

28. Sodišče je 9. januarja 2019 – na svojo zahtevo po utemeljitvi razlogov, iz katerih predložitveno sodišče meni, da še vedno obravnava zadevni spor – od predložitvenega sodišča prejelo dodatno pojasnilo. Zadnjenavedeno sodišče je pojasnilo, zakaj po njegovem mnenju še vedno obravnava spor in zakaj naj bi torej Sodišče moralo odgovoriti na postavljena vprašanja.

29. Dalje, predložitveno sodišče je 3. aprila 2019 obvestilo Sodišče, da je bil vložen predlog za razveljavitev drugega obvestila o javnem naročilu, ki ga je objavila družba Poste Italiane v zvezi z istimi storitvami. Po navedbah predložitvenega sodišča je to obvestilo o javnem naročilu enako kot zadevno obvestilo iz obravnavane zadeve. Predložitveno sodišče je prekinilo postopek v tisti novi zadevi do odločitve Sodišča v obravnavani zadevi.

30. Pisna stališča so predložile družbe Pegaso Srl Servizi Fiduciari, Sistemi di Sicurezza Srl in Poste Italiane ter italijanska vlada in Komisija. Vse so se udeležile obravnave 22. januarja 2020.

IV. Presoja

31. Zgradba sklepnih predlogov je taka. Najprej bom pojasnil, zakaj zaradi razvoja dogodkov po vložitvi tega predloga za sprejetje predhodne odločbe ni treba odgovoriti na vprašanja predložitvenega sodišča (razdelek A). Če Sodišče ne bi sprejelo mojega stališča, bom na kratko opisal, kako bi bilo treba vsebinsko odgovoriti na ključna vprašanja. Predlagal bom, da se za dejavnosti, kot so te iz postopka v glavni stvari (storitve vratarske službe ter storitve recepcije in nadzora dostopa za prostore družbe Poste Italiane), uporabljajo pravila Unije o javnem naročanju, namreč tista iz Direktive o gospodarskih javnih službah glede posebnih sektorjev (razdelek B).

A. Ali gre v postopku v glavni stvari še vedno za tekoči spor?

32. V skladu z ustaljeno sodno prakso nacionalna sodišča zastavijo vprašanja v zvezi z razlago prava Unije v pravnem in dejanskem okviru, ki so ga pristojna opredeliti sama in katerega pravilnosti Sodišče ne preizkuša. Za taka vprašanja velja domneva upoštevnosti. ( 7 )

33. Vendar iz ustaljene sodne prakse prav tako izhaja, da je iz besedila in sistematike člena 267 PDEU jasno, da postopek predhodnega odločanja predpostavlja, da nacionalna sodišča dejansko obravnavajo spor, v okviru katerega se od teh sodišč zahteva, da izdajo odločbo, v kateri bo mogoče upoštevati sodbo, ki jo Sodišče izda na podlagi predloga za sprejetje predhodne odločbe. Zato Sodišče lahko po uradni dolžnosti preveri, ali spor o glavni stvari še obstaja. ( 8 ) Če je predmet spora izginil, postopek pred Sodiščem pa še vedno teče, zaradi česar so postavljena vprašanja postala hipotetična in nepovezana z dejanskim sporom, mora Sodišče odločiti, da se postopek glede predloga za sprejetje predhodne odločbe ustavi. ( 9 )

34. V obravnavani zadevi obstaja nesoglasje glede tega, ali nacionalno sodišče še obravnava spor. Nesoglasje je dvojno: prvič, ali je družba Poste Italiane preklicala sporno obvestilo o javnem naročilu? Drugič, ali kljub preklicu obstaja neki drug razlog, iz katerega bi tožeče stranke še naprej imele pravni interes pred predložitvenim sodiščem?

1. Preklic obvestila o javnem naročilu

35. Predložitveno sodišče je v odgovor na vprašanje Sodišča, ali še obravnava spor, navedlo, da je družba Poste Italiane objavila obvestilo o tem v GURI in krajša obvestila v dnevnem časopisju. V obvestilu v GURI je bilo navedeno, da se je družba Poste Italiane odločila za razveljavitev/umik obvestila o javnem naročilu zaradi obsežnega prestrukturiranja družbe Poste Italiane po združitvi med njo in družbo Poste Tutela. Vendar predložitveno sodišče v nadaljevanju navaja, da je družba Poste Italiane v drugih, krajših obvestilih, ki so bila objavljena v dnevnem časopisju, navedla zgolj, da je postopek javnega naročanja prekinjen. Predložitveno sodišče se še naprej sprašuje, ali je družba Poste Italiane s tem ravnanjem nameravala popraviti kršitve, ki so jih zatrjevale tožeče stranke, ali pa je nameravala ravnati drugače (prek neposredne oddaje), da bi zadostila potrebam, ki so bile predmet obvestila o javnem naročilu.

36. Družba Poste Italiane in italijanska vlada trdita, da je bilo obvestilo o naročilu formalno preklicano. Natančneje, Družba Poste Italiane trdi, da je bila razveljavitev pravilno objavljena na vseh zahtevanih mestih (v GURI, dveh nacionalnih in dveh lokalnih časopisih ter Uradnem listu). Po ustavitvi se je začel novi postopek javnega naročanja za učinkovitejšo zadostitev novim potrebam družbe Poste Italiane po tem, ko je bila skupina prestrukturirana, zlasti po prilagoditvi potreb na področju varnosti in spremljanja.

37. Tožeče stranke ne oporekajo dejstvu, da je bilo obvestilo o javnem naročilu preklicano. Kljub temu trdijo, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe dopusten, vendar iz drugih razlogov, ki jih obravnavam v naslednjem delu. ( 10 )

38. Priznati moram, da sem v tej fazi nekoliko zbegan. Razen predložitvenega sodišča se očitno vsi strinjajo, da je bilo obvestilo o javnem naročilu preklicano. Predložitveno sodišče samo je potrdilo, da je bil v celotnem obvestilu, objavljenem v GURI, uporabljen izraz „ustavi/umakne“. Predložitveno sodišče tudi ugotavlja, da je bilo v drugih, krajših različicah, objavljenih v dnevnem tisku, navedeno, da je „postopek prekinjen“, vendar je bila to posledica začasne odredbe, ki jo je predložitveno sodišče izdalo že 20. oktobra 2017. ( 11 )

39. Na podlagi vseh dejstev, predloženih temu Sodišču, je očitno, da je bilo obvestilo o javnem naročilu preklicano. Očitno si je predložitveno sodišče pridržalo odločitev o tem, ali je prišlo do preklica ali ne. V odgovoru Sodišču je poudarilo, da ne glede na to vprašanje še vedno obstaja vprašanje pristojnosti: ali so upravna sodišča pristojna za taka obvestila o javnih naročilih.

40. Zelo dobro se zavedam, kakšna je običajna razdelitev nalog v okviru postopka predhodnega odločanja. Zgolj predložitveno sodišče je pristojno za ugotovitev, ali je bilo zadevno obvestilo o javnem naročilu preklicano, in to tako glede dejanskega stanja kot glede njegove presoje na podlagi nacionalnega prava. Nadaljnji indic, da je prišlo do takega preklica, je novi postopek javnega naročanja, ki ga je začel isti ponudnik.

41. Vendar ta zadeva tradicionalno razdelitev nalog potiska do skrajnih meja. Čeprav to Sodišče običajno v veliki meri upošteva svoje partnerje v postopku predhodnega odločanja iz člena 267 PDEU, pa je na koncu Sodišče pristojno, da preuči, ali postopek pred njim veljavno poteka. ( 12 )

42. Glede na vse dokumente, ki so na voljo, je bilo obvestilo o javnem naročilu preklicano. Dejansko je bilo objavljeno novo obvestilo o javnem naročilu za iste storitve. Predložitveno sodišče pa še vedno dvomi, ali je bilo obvestilo o javnem naročilu „formalno“ preklicano.

43. Čeprav to navedbo težko razumem, bi nekoliko lažje razumel, če bi predložitveno sodišče še vedno želelo prejeti odgovor na vprašanje v zadevi, v kateri bi se zatrjevalo, da določena tožena stranka sistematično preklicuje obvestila o javnih naročilih. Lahko si predstavljam položaj, v katerem naročnik, ki noče, da bi o nekaterih zadevah avtoritativno odločilo sodišče, preklicuje obvestila o javnih naročilih, kadar se izpodbijajo, in s tem sistematično poskuša nacionalnim sodiščem odvzeti njihovo pristojnost.

44. To bi bilo zagotovo nekaj povsem drugega. V takem primeru bi se lahko že v fazi presoje dopustnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe ( 13 ) morda pokazala večja prilagodljivost glede pojma tekočega spora. Prepoved zlorab je ne nazadnje vsesplošno načelo prava Unije. ( 14 )

45. Vendar nobena od strank, pa tudi predložitveno sodišče ne, ni navedla, da je družba Poste Italiane večkrat preklicala obvestilo o javnem naročilu, da bi se izognila sodnemu nadzoru ali da bi odvrnila nekatere kandidate od sodelovanja v postopku javnega naročanja. ( 15 ) Dejansko velja ravno nasprotno: družba Poste Italiane je verodostojno pojasnila, zakaj je bilo prvotno obvestilo o javnem naročilu preklicano, in očitno je, da je ravnala v skladu s tem pojasnilom. ( 16 )

46. V teh okoliščinah se resnično zdi, da je spor o glavni stvari postal brezpredmeten.

2. Ohranitev pravnega interesa tožečih strank na nacionalni ravni

47. Predložitveno sodišče, tožeče stranke in delno Evropska komisija podredno očitno menijo, da ta interes še vedno obstaja neodvisno od preklica obvestila o javnem naročilu.

48. Predložitveno sodišče meni, da ni mogoče domnevati, da tožeče stranke nimajo več pravnega interesa glede obvestila o javnem naročilu, čeprav je bilo to preklicano. Sodišče naj bi zato moralo obravnavati predlog za sprejetje predhodne odločbe, zlasti glede na načelo učinkovitega sodnega nadzora.

49. Tožeče stranke trdijo, da se z italijanskim pravom kljub preklicu zahteva, da pristojno sodišče odloči o zakonitosti spornih aktov zaradi dodelitve odškodnine in odločitve o stroških. Natančneje, v skladu z italijanskim pravom naj bi bilo mogoče odškodninsko tožbo vložiti v 120 dneh od pravnomočnosti sodbe o razglasitvi ničnosti. Za odločitev o tej tožbi naj bi bilo treba najprej ugotoviti, ali je predložitveno sodišče pristojno. Zaradi tega naj bi bilo treba ugotoviti, ali se za družbo Poste Italiane uporabljajo pravila o javnem naročanju.

50. Po mnenju Evropske komisije – če bi se domnevalo, da je bilo obvestilo o javnem naročilu uradno preklicano – to zadnje dejstvo nikakor ni odločilno. Na šesto vprašanje predložitvenega sodišča naj bi bilo treba odgovoriti, ker se to vprašanje nanaša na posledice morebitne kršitve legitimnih pričakovanj, torej problematike, ki ni odvisna od veljavnosti spornega obvestila o javnem naročilu. Poleg tega naj bi bila ugotovitev, ali se sporno obvestilo o javnem naročilu nanaša na ponudbo, ki spada na področje uporabe Direktive o gospodarskih javnih službah, odločilna za ugotovitev, katero je pristojno sodišče, pri katerem bi lahko tožeče stranke vložile odškodninsko tožbo.

51. Družba Poste Italiane in italijanska vlada nasprotno menita, da tožeče stranke nimajo več pravnega interesa. Družba Poste Italiane meni, da sodba predložitvenega sodišča ne bi mogla imeti ugodnega učinka za tožeče stranke, italijanska vlada pa navaja, da tožeče stranke niso vložile odškodninske tožbe. Tako naj bi bile možnosti za tako tožbo zgolj hipotetične.

52. Tako se je kljub preklicu obvestila o javnem naročilu navajalo, da (a) bi tožeče stranke lahko vložile odškodninsko tožbe v zvezi s spornim obvestilom o javnem naročilu in da (b) mora predložitveno sodišče še vedno odločiti o stroških.

a) Možnost za prihodnjo odškodninsko tožbo

53. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča namen predloga za sprejetje predhodne odločbe ni oblikovanje posvetovalnih mnenj o splošnih ali hipotetičnih vprašanjih, ampak dejanska potreba po učinkoviti rešitvi spora. ( 17 ) V okoliščinah, ki so podobne tistim iz postopka v glavni stvari, je Sodišče že razsodilo, da namen vložiti odškodninsko tožbo, pri čemer je ta zgolj morebitna in hipotetična, ne more utemeljiti vztrajanja pri predlogu za sprejetje predhodne odločbe, če je spor o glavni stvari postal brezpredmeten. ( 18 )

54. Tožeče stranke so na obravnavi potrdile, da še ni bila vložena odškodninska tožba pri predložitvenem sodišču ali katerim koli drugem nacionalnem sodišču. Zagotovo je res, da če bi bila odškodninska tožba na koncu vložena, bi bilo tedaj vprašanje, ali je bilo obvestilo o javnem naročilu obvezno – in zato, katero nacionalno sodišče bi bilo pristojno za sojenje o zadevi – pomembno. Toda bilo bi pomembno prav za to poznejšo morebitno tožbo, ki pa trenutno ni vložena. Tako so v okviru tega postopka pred predložitvenim sodiščem vprašanja o morebitni prihodnji odškodninski tožbi povsem hipotetična.

55. Dejstvo, ki ga je izpostavila Evropska komisija, da so tožeče stranke morda imele legitimna pričakovanja glede nadaljevanja postopka javnega naročanja in da bi bilo vsekakor treba odgovoriti na šesto vprašanje, ne omaja prejšnje ugotovitve.

56. Prvič, prima facie bi me precej presenetilo, če bi bilo z načelom Unije o legitimnih pričakovanjih javnemu naročniku dejansko preprečeno, da bi sploh kdaj lahko preklical obvestilo o javnem naročilu. Ali bi to torej pomenilo, da ko je javno naročilo enkrat objavljeno, ga je treba izpeljati do konca, ne glede na (spremenjene) okoliščine?

57. Drugič, če ni tako, potem tudi šesto vprašanje dejansko postane vprašanje, ki bi se presojalo v okviru morebitne naknadne odškodninske tožbe, tako kot tudi kršitev katerih koli drugih pravic kandidatov v postopku javnega naročanja. ( 19 ) A tudi ta vprašanja niso predmet postopka, ki trenutno teče pred predložitvenim sodiščem.

b) Odločitev o stroških

58. Nazadnje je tu vprašanje stroškov nacionalnega postopka. Čeprav je bilo obvestilo o javnem naročilu preklicano, naj bi predložitveno sodišče še vedno moralo odločiti o stroških postopka. Tako naj bi bilo mogoče trditi, da pred nacionalnim sodiščem še vedno obstaja spor, ki se nanaša vsaj na vprašanje stroškov.

59. Menim, da te logike ni mogoče sprejeti.

60. Prvič, sam sem splošne navedbe o tem, kaj je tekoči spor, ( 20 ) vedno razlagal tako, da se upošteva, da je zahtevana razumna soodvisnost (čeprav morda res ne popolno prekrivanje) med obsegom vprašanj, ki jih je postavilo predložitveno sodišče, in pravnim sporom pred njim. Tako mora predmet postavljenih vprašanj v neki meri vplivati na rešitev spora, ki ga obravnava nacionalno sodišče. Zunaj tega obsega (in zato hipotetična) so vprašanja, ki ne glede na to, kako Sodišče nanja odgovori, ne bi v ničemer vplivala na rešitev spora pred predložitvenim sodiščem.

61. V tem smislu ne razumem, kako naj bi šest razmeroma natančnih vprašanj, ki so bila vsa postavljena zaradi nadzora postopka javnega naročanja, ki teče, in obvestila o javnem naročilu v njegovem okviru, kakor koli vplivalo na rešitev vprašanja stroškov pred nacionalnim sodiščem po preklicu tega obvestila. To je enostavno vprašanje nacionalnega prava, pri čemer odgovori, za katere je bilo zaprošeno Sodišče, ne vplivajo na nerešeno vprašanje stroškov.

62. Drugič, dejstvo, da je po tem, ko odpade predmet spora, še vedno treba odločiti o stroških, na splošno ni dovolj za ohranitev pristojnosti Sodišča – razen če niso stroški v neki zadevi na poseben način povezani z vprašanjem razlage prava Unije, kar bi v tem primeru moralo biti ustrezno pojasnjeno v predložitveni odločbi. ( 21 )

63. Načeloma pristojnost Sodišča ugasne, kadar predložitveno sodišče ne obravnava več spora, na primer, ker je tožeča stranka v postopku dosegla, kar je želela, ali ker je avtor spornega ukrepa ta ukrep umaknil ali ker so se spremenile veljavne nacionalne določbe. ( 22 ) V teh okoliščinah se šteje, da je bil spor rešen. Dejstvo, da mora nacionalno sodišče še vedno odločiti o stroških, ni pomembno. ( 23 ) Če ni Sodišče tisto, ki mora rešiti spor, tako da uporabi določbe prava Unije na zadevno dejansko stanje, mora a fortiori toliko manj odločiti o stroških spora, ki ne obstaja več. Tako je odločitev o stroških zadeva, o kateri mora odločiti samo predložitveno sodišče na podlagi nacionalne zakonodaje. ( 24 )

64. Seveda pa obstaja izjema, če je vprašanje o stroških pred nacionalnim sodiščem povezano z razlago prava Unije, za katero se prosi pred tem Sodiščem. Za to bi šlo zlasti v dveh primerih.

65. Prvič, Sodišče je zagotovo pristojno, če so predmet spora o glavni stvari prav stroški. Ob takem dejanskem ozadju je naloga Sodišča na podlagi člena 267 PDEU, da razloži vsako določbo prava Unije, ki se nanaša posebej na stroške sodnega postopka ali, splošneje, pravice do učinkovitega dostopa do sodnega varstva. ( 25 ) Vendar je Sodišče v teh primerih pozvano k razlagi konkretnih harmoniziranih določb prava Unije, v katerih je določena naložitev stroškov ali njihova omejitev. Pomemben primer v zadnji kategoriji je določba, v kateri je določeno, da stroški v okoljskih zadevah ne smejo biti „nedopustno visoki“. ( 26 )

66. Drugič, obstajajo tudi mejni primeri, v katerih ni harmoniziranih pravil Unije o stroških, vendar vprašanje razlage ali veljavnosti, postavljeno temu Sodišču, neposredno vpliva na odločitev o stroških. Tako si razlagam, zakaj se je Sodišče odločilo podati vsebinski odgovor v zadevi Amt in drugi. ( 27 )

67. Zadeva Amt in drugi se je nanašala na odločitev javnega naročnika o začetku postopka javnega naročanja za oddajo javnega naročila za storitve javnega prevoza v eni od dežel v Italiji. Z nacionalno zakonodajo gospodarskim subjektom ni bila dovoljena vložitev tožbe zoper odločitve javnega naročnika v zvezi s postopkom javnega naročanja, glede katerega so se odločili, da v njem ne bodo sodelovali. Predložitveno sodišče je v bistvu želelo izvedeti, ali imajo taki gospodarski subjekti procesno upravičenje na podlagi prava Unije.

68. Med postopkom se je javni naročnik odločil, da po sprejetju novega zakona ne bo nadaljeval postopka javnega razpisa. Tako je predmet spora formalno odpadel. Kljub temu je Sodišče menilo, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe dopusten, in je o vprašanju vsebinsko odločilo. To je bilo razumljivo glede na strukturo tiste zadeve in edino vprašanje, ki ga je postavilo predložitveno sodišče: ali pravo Unije nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki osebam, ki niso sodelovale v postopku javnega naročanja, ne dovoli izpodbijati dokumentacije, povezane s postopkom javnega naročanja?

69. Pritrdilen (ali nikalen) odgovor na to vprašanje je bil odločilen za rešitev tega, ali bo tožeča stranka v postopku v glavni stvari, ki je izpodbijala razpisno dokumentacijo, čeprav v postopku javnega naročanja ni sodelovala, plačala stroške postopka.

70. Ta primer, v katerem je edino ozko usmerjeno vprašanje predložitvenega sodišča odločilno za vprašanje stroškov, o katerih še ni bilo odločeno, je mogoče primerjati z obravnavano zadevo. Šest precej podrobnih vprašanj predložitvenega sodišča se nanaša na uporabo več pravil o javnem naročanju za storitve vratarske službe ter storitve recepcije in nadzora dostopa za prostore družbe Poste Italiane. Z njimi se ne postavljajo vprašanja razlage pravil Unije o stroških ali, splošneje, skupnih stroških revizijskega postopka, ki so ga sprožile tožeče stranke. Prav tako se z nobenim od vprašanj predložitvenega sodišča ne postavljajo vprašanja, ki bi lahko neposredno vplivala na odločitev o stroških. Natančneje, ne izpodbija se procesno upravičenje tožečih strank zoper zadevno obvestilo o javnem naročilu. Zato ne razumem, kako bi lahko tak ali drugačen odgovor Sodišča na šest natančnih postavljenih vprašanj kakor koli vplival na vprašanje stroškov v tem postopku glede na okvir dveh zgoraj predstavljenih primerov.

71. Zato v okoliščinah obravnavane zadeve – ker predmeta spora (obvestila o javnem naročilu) ni več in ker trenutno ni vložena odškodninska tožba – še ne sprejeta odločitev o stroških ne more biti edini razlog, ki upravičuje vztrajanje pri predlogu za sprejetje predhodne odločbe.

72. Nazadnje, priznam, da je pomen odgovora, ki naj bi ga dalo Sodišče, za rešitev dejanskega spora, ki ga obravnava nacionalno sodišče, težko črno‑belo in jasno razmejiti. Res obstajajo tudi zadeve, v katerih je Sodišče prikazalo več popustljivosti (ali, bolje, več domišljije) glede tega, kako natančno bi bil dani odgovor upošteven za konkreten spor, ki ga obravnava nacionalno sodišče. ( 28 )

73. Vendar tudi če priznam, da gre bolj za kontinuiteto upoštevnosti in ne za jasno razmejenost, je šest vprašanj iz obravnavanega predloga za sprejetje predhodne odločbe na skrajni meji te kontinuitete. Spet je edino vprašanje, ki ostaja, vprašanje, kako so ta vprašanja upoštevna za obseg spora, ki se trenutno obravnava pred nacionalnim sodiščem. Omahljiv odgovor je, da niso.

74. Iz tega izhaja, da ni treba odgovoriti na nobeno od vprašanj, ki jih je postavilo predložitveno sodišče.

B. Vprašanja za predhodno odločanje

75. Glede na nalogo generalnih pravobranilcev, ki je (v celoti) pomagati Sodišču (člen 252 PDEU), bom na kratko obravnaval vsebino vprašanj predložitvenega sodišča, če se Sodišče ne bi strinjalo z mojim stališčem o (ne)obstoju potrebe po tem, da v okoliščinah obravnavane zadeve razsodi. Vendar bom to storil le na kratko in v obsegu, ki bi bil potreben, če ne bi odpadel predmet spora. Tudi če bi Sodišče moralo vsebinsko odločiti o zadevi, ne bi bilo treba obravnavati vseh vprašanj, ki jih je postavilo predložitveno sodišče.

76. Predložitveno sodišče je postavilo šest vprašanj. Prek vseh teh vprašanj poskuša v bistvu izvedeti, ali zadevne storitve, glede katerih je družba Poste Tutela pred združitvijo z družbo Poste Italiane objavila javno naročilo, spadajo na področje uporabe pravil Unije o javnem naročanju, zlasti Direktive o gospodarskih javnih službah in Direktive o javnem sektorju. ( 29 )

77. Prvo, drugo in četrto vprašanje (ter delno tretje vprašanje) se nanašajo na pravno opredelitev družbe Poste Italiane (in družbe Poste Tutela) kot oseb javnega prava v smislu Direktive o javnem sektorju in Direktive o gospodarskih javnih službah. Tretje in peto vprašanje se nanašata na uporabo Direktive o gospodarskih javnih službah za dejavnosti, kot so te iz postopka v glavni stvari. Obseg šestega vprašanja je nekoliko nejasen. Razumeti bi ga bilo mogoče kot splošno vprašanje o tem, kakšna legitimna pričakovanja nastanejo ponudnikom z začetkom postopka javnega naročanja in ali ta pričakovanja preprečujejo preklic že objavljenega obvestila. ( 30 ) Prav tako bi ga bilo mogoče razumeti, kot da se z njim sprašuje, ali za ponudnike nastanejo legitimna pričakovanja, če naročnik, ki običajno ne bi bil dolžan izpeljati postopka javnega naročanja, to stori na lastno pobudo.

78. Za obravnavano zadeve, s katero želi predložitveno sodišče izvedeti, ali za zadevne dejavnosti veljajo pravila Unije o javnem naročanju, in če je tako, katera, zadostuje odgovor na tretje in peto vprašanje v zvezi s tem, ali se uporabi Direktiva o gospodarskih javnih službah. Menim, da bi se pri obvestilu o javnem naročilu, ki je bilo predmet zadeve pred predložitvenim sodiščem, Direktiva o gospodarskih javnih službah za zadevne dejavnosti uporabljala.

1. Področji uporabe Direktive o javnem sektorju in Direktive o gospodarskih javnih službah

79. Področji uporabe Direktive o javnem sektorju in Direktive o gospodarskih javnih službah sta opredeljeni različno. Instrumenta naj bi se glede uporabe v posameznih zadevah medsebojno izključevala. ( 31 )

80. Področje uporabe Direktive o javnem sektorju je opredeljeno predvsem ratione personae. V splošnem se uporablja za javne naročnike, in tako zlasti za državne, regionalne ali lokalne organe in osebe javnega prava, ( 32 ) zaradi njihovega formalnega statusa in tega, da so določene vrste pravne osebe.

81. Področje uporabe Direktive o gospodarskih javnih službah je nasprotno opredeljeno predvsem materialno, glede na naravo dejavnosti. ( 33 ) Te dejavnosti so navedene v členih od 8 do 14 te direktive. Zajemajo predvsem storitve v zvezi z dobavo toplote, električne energije in vode, storitve prevoza, pristanišč in letališč ter poštne storitve.

82. Hkrati je Direktiva o gospodarskih javnih službah manj stroga glede statusa oseb, ki jih zajema. Uporablja se za širok nabor „naročnikov“. Ta zadnja kategorija vsebuje javne naročnike, javna podjetja in podjetja z izključnimi ali posebnimi pravicami. ( 34 ) To široko področje osebne uporabe je logična posledica področja materialne uporabe Direktive. Slednja je namenjena urejanju vodnega, energetskega in prometnega sektorja ter sektorja poštnih storitev. Vendar če so v teh sektorjih obstajali državni monopoli, imajo subjekti, ki v njih trenutno delujejo, različne pravne oblike, tako da „je potrebno, da so vključeni naročniki opredeljeni na drug način kot s sklicevanjem na njihov pravni status“. ( 35 )

83. Iz teh določb je razvidno, da je področje materialne uporabe Direktive o gospodarskih javnih službah opredeljeno precej ozko. Ena od pomembnejših posledic te konceptualne razlike je, da v okviru Direktive o gospodarskih javnih službah zato ni mogoče uporabiti pristopa, ki je znan pod imenom „teorija kontaminacije“.

84. Ta pristop je Sodišče prvič vzpostavilo leta 1998 v sodbi Mannesmann Anlagenbau Austria in drugi. ( 36 ) Navedena zadeva se je nanašala na pravno opredelitev avstrijske državne tiskarne (Österreichische Staatsdruckerei; v nadaljevanju: ÖS). V skladu z avstrijskim pravom je bila družba ÖS državno podjetje, ki je pozneje postalo trgovec v smislu trgovinskega zakonika. Družbi ÖS je bila primarno zaupana proizvodnja uradnih upravnih dokumentov, za katere so bili zahtevani ukrepi tajnosti in varnostni ukrepi. Vendar je opravljala tudi druge dejavnosti, kot so izdajanje knjig ali časopisov. Sodišče je štelo, da je družba ÖS javno podjetje v smislu tedaj veljavne Direktive o javnem sektorju. Zato so vse njene dejavnosti spadale na področje uporabe te direktive. Tudi za gospodarske dejavnosti družbe se je zaradi njenega pravnega statusa osebe javnega prava tako štelo, da se zanje uporablja Direktiva o javnem sektorju.

85. Če na kratko ponazorim z metaforo o dotiku kralja Midasa: vse, česar se oseba javnega prava „dotakne“, zaznamuje vse njene dejavnosti in zato vse spadajo v okvir Direktive o javnem sektorju (čeprav se morda ne spremenijo ravno v zlato).

86. Sodišče nasprotno v zadevi Ing. Aigner ni želelo razširiti te logike na Direktivo o gospodarskih javnih službah. ( 37 ) Ta zadeva se je nanašala na podjetje, Fernwärme Wien, ki je bilo ustanovljeno za zagotavljanje ogrevanja na območju mesta Dunaj. Družba Fernwärme Wien se je vzporedno ukvarjala tudi s splošnim načrtovanjem klimatskih naprav pri pomembnejših nepremičninskih projektih. V okviru te dejavnosti se je soočala s konkurenco drugih podjetij. Sodišče je v sodbi ponovilo, da se za vsa javna naročila naročnika uporabljajo pravila Unije o javnem naročanju, ker je družba Fernawärme Wien pač tudi „oseba javnega prava“. Vendar je Sodišče razlikovalo med zadevnimi dejavnostmi: medtem ko so se za naročila v zvezi dejavnostmi, naštetimi v Direktivi o gospodarskih javnih službah, uporabila pravila iz te direktive, se je za druga naročila uporabila Direktiva o javnem sektorju.

87. Iz tega izhaja, da pravni status osebe javnega prava vpliva na to, da se uporaba pravil Unije o javnem naročanju razširi na vse njene dejavnosti, ki spadajo v Direktivo o javnem sektorju. Vendar ne razširja morebitne uporabe Direktive o javnem sektorju na dejavnosti, ki so izrecno zajete z Direktivo o gospodarskih javnih službah. Področje materialne uporabe slednje zato ostaja nespremenjeno ne glede na pravni status zadevnega podjetja. Prav tako se teorija kontaminacije ne uporablja znotraj in prek dejavnosti v okviru Direktive o gospodarskih javnih službah.

88. Tako je Direktiva o gospodarskih javnih službah lex specialis, medtem ko je Direktiva o javnem sektorju lex generalis. Direktivo o gospodarskih javnih službah je treba kot lex specialis uporabljati ožje.

2. „Poštne storitve“ v Direktivi o gospodarskih javnih službah

89. Kaj torej obsega pojem poštnih storitev v Direktivi o gospodarskih javnih službah? V skladu s členom 13(1) se ta direktiva uporablja za dejavnosti v zvezi z opravljanjem poštnih storitev in storitev, različnih od poštnih storitev, zlasti če take storitve opravlja naročnik, ki opravlja tudi poštne storitve.

90. Drugače povedano, s to določbo sta očitno določeni dve kategoriji: (i) poštne storitve (v ožjem pomenu); (ii) druge storitve, naštete v členu 13(2)(c) Direktive o gospodarskih javnih službah, če so izpolnjeni pogoji iz člena 13(1)(b). Vendar je v uvodnem delu člena 13(1) Direktive o gospodarskih javnih službah tudi jasno navedeno, da ne gre zgolj za te storitve v ožjem pomenu, ampak za (iii) dejavnosti v zvezi z opravljanjem poštnih storitev ali drugih storitev, naštetih v členu 13(2)(c).

91. Prvič, kaj natančno so poštne storitve, je zakonsko določeno v členu 13(2)(b): storitve sprejema poštnih pošiljk, njihovega sortiranja, usmerjanja in dostave, pri čemer so „poštne pošiljke“ dalje opredeljene v členu 13(2)(a). Opredelitev vključuje storitve, ki spadajo v univerzalno storitev, in storitve, ki vanjo ne spadajo.

92. Drugič, v členu 13(2)(c) so te „storitve, različne od poštnih storitev“ opredeljene kot „storitve obdelave pošte (storitve pred pošiljanjem in po njem, vključno s ,storitvami vložišča‘)“ in „storitve v zvezi s poštnimi pošiljkami, ki niso vključene v [člen 13(2)(a)], kot je nenaslovljena direktna pošta“.

93. Tretjič, kaj pa preostala ali dodatna kategorija „dejavnosti v zvezi z opravljanjem“ poštnih storitev in storitev, različnih od poštnih storitev?

94. Po mnenju družbe Poste Italiane in italijanske vlade je treba področje uporabe člena 13 Direktive o gospodarskih javnih službah razlagati ozko, ker se v kontekstu Direktive o gospodarskih javnih službah ne uporablja „teorija kontaminacije“. Zajeti naj bi bili zgolj dve vrsti dejavnosti, ki sta izrecno našteti v členu 13(1) Direktive o gospodarskih javnih službah.

95. Strinjam se s prvo trditvijo. Z drugo trditvijo se ne strinjam.

96. Ugotovitev Sodišča v zvezi s tem v zadevi Ing. Aigner je pravno veljavna. Vendar je pravilna razlaga člena 13 Direktive o gospodarskih javnih službah, da njeno področje uporabe ni tako ozko, kot navajata družba Poste Italiane in italijanska vlada.

97. Menim, da je v členu 13(1) Direktive o gospodarskih javnih službah jasno določena tretja kategorija: dejavnosti v zvezi z opravljanjem poštnih storitev.

98. Prvič, tu ne gre samo za besedilo člena 13(1), ampak tudi člena 1(2) Direktive o gospodarskih javnih službah: „[j]avno naročanje v smislu te direktive pomeni pridobitev blaga, gradenj ali storitev – s pogodbo o izvedbi javnega naročila – s strani enega ali več naročnikov od gospodarskih subjektov, ki jih ti naročniki izberejo, pod pogojem, da so gradnje, blago ali storitve namenjeni opravljanju ene izmed dejavnosti iz členov 8 do 14“. ( 38 ) Iz obeh ubeseditev je razvidno, da naj ne bi bile zajete samo tiste poštne storitve v ozkem smislu, ampak tudi drugo potrebno blago ali storitve, ki omogočajo to glavno storitev.

99. Drugič, to potrjuje tudi logika sektorja. Upravičeno je mogoče domnevati, da bi običajno storitve v ožjem smislu (sprejem poštnih pošiljk ter njihovo sortiranje, usmerjanje in dostava) opravljali naročniki sami. Presenetljivo bi bilo, če bi se izkazalo, da pošta, še posebej izvajalec univerzalne poštne storitve, dejansko ne bi sama dostavljala poštnih pošiljk. Toda če bi se potem trdilo, tako kot v bistvu navaja družba Poste Italiane, da se obveznost za uporabo postopka javnega naročanja nanaša zgolj na poštne storitve v ožjem smislu, bi se členu 13(1)(a) in tudi členu 13(1)(b) v praksi odvzela vsebina. Za kaj bi se potem uporabljale te določbe?

100. Tako mi je jasno, da člen 13 Direktive o gospodarskih javnih službah posebej cilja na gradnje, blago ali storitve, ki so namenjeni omogočanju opravljanja poštnih storitev. Kot je navedlo Sodišče, „če naročnik, ki opravlja eno od dejavnosti, izrecno navedenih v členu 2(2) [Direktive o gospodarskih javnih službah], namerava pri opravljanju te dejavnosti oddati javno naročilo storitev, gradenj ali blaga ali organizirati natečaj, veljajo za to naročilo oziroma za ta natečaj določbe te direktive“. ( 39 )

101. Tako se Direktiva o gospodarskih javnih službah na splošno ne uporablja le za javna naročila, oddana na področju ene od dejavnosti, ki so v njej izrecno določene, ampak tudi za pogodbe, sklenjene pri izvajanju dejavnosti, opredeljenih v Direktivi o gospodarskih javnih službah. Če je javno naročilo, ki ga je oddal naročnik, povezano z dejavnostjo, ki jo ta naročnik izvaja v sektorjih iz Direktive o gospodarskih javnih službah, se mora torej zanj uporabiti postopek, določen v navedeni direktivi. ( 40 )

102. Vendar je ključno vprašanje nato, kako daleč sega logika izrazov „v zvezi z“ in „zaradi zagotavljanja“. Po eni strani zagotovo ni tako ozka, kot predlaga družba Poste Italiane. Po drugi strani ni tako široka, da bi pomenila de facto uporabo teorije kontaminacije tudi znotraj Direktive o gospodarskih javnih službah.

103. Menim, da je najbolje, da se „dejavnosti v zvezi z opravljanjem“ iz člena 13(1) Direktive o gospodarskih javnih službah razumejo tako, da zajemajo vse tiste dejavnosti, ki so potrebne za izvajanje poštnih storitev ali so običajno povezane z njim. Potrebne v tem smislu, da brez njih poštnih storitev ne bi bilo mogoče ustrezno zagotoviti. Vendar bi „v zvezi z“ v tem smislu obsegalo tudi dejavnosti, ki strogo gledano niso potrebne, a so običajno povezane z opravljanjem te vrste storitev.

104. Predlagam, da se vključita obe kategoriji, ker je meja med njima morda včasih nekoliko zabrisana. Seveda je mogoče v današnjem času električno energijo, ki se uporablja v poštnih poslovalnicah, avtomobile ali kolesa z motorjem za dostavljanje pošte ali posebna oblačila, zaradi katerih lahko javnost prepozna poštarje, šteti za primere potrebnega blaga. Vendar je zadnjemu primeru že mogoče oporekati: ali je posebna uniforma poštarjev res potrebna za učinkovito dostavo poštnih pošiljk? Mogoče bi bilo trditi, da čedna uniforma strogo gledano ni potrebna za učinkovito dostavo poštnih pošiljk. Poštar v kavbojkah in majici lahko zagotovo prav tako opravi delo.

105. Zato bi moral izraz „v zvezi z“ zajemati ne le tisto, kar je strogo tehnično potrebno, ampak tudi tisto, kar je običajno povezano s temi dejavnostmi. Tako dejavnosti, ki običajno niso povezane z opravljanjem poštnih storitev, kot so sklepanje avtomobilskih zavarovanj, prodaja časopisov ali revij ali pa celo odprtje masažnega salona v preddverju poštnega urada, zelo verjetno ne bodo opredeljene kot dejavnosti v zvezi z običajnim opravljanjem poštnih storitev. ( 41 )

106. Poleg tega bodo nacionalna sodišča zagotovo morala razsoditi, ali je glede na dejansko stanje v posamezni zadevi konkretno zadevno blago ali dejavnost običajna v zvezi z opravljanjem poštnih storitev ali storitev, različnih od poštnih storitev. Logika je, da se zajame celota, za katero se v današnjem času običajno štetje, da pomeni ustrezno opravljanje poštnih storitev.

3. Uporaba v obravnavani zadevi

107. Obravnavana zadeva se nanaša na storitve vratarske službe ter storitve recepcije in nadzora dostopa za prostore družbe Poste Italiane in drugih družb v tej skupini. Ali take dejavnosti spadajo na področje uporabe Direktive o gospodarskih javnih službah?

108. Po mnenju tožečih strank so zadevne storitve – tudi če niso neposredno poštne storitve – potrebne in/ali povezane z izvajanjem dejavnosti iz člena 13 Direktive o gospodarskih javnih službah, če omogočajo izvajanje dejavnosti, povezanih z univerzalno storitvijo. Učinkovito upravljanje prostorov, kjer se opravlja univerzalna storitev, naj bi se zagotavljalo tudi z vratarjem in varnostniki.

109. Po mnenju družbe Poste Italiane zadevne dejavnosti ne spadajo med dejavnosti, naštete v Direktivi o gospodarskih javnih službah. Zadevne dejavnosti naj ne bi bile povezane s temi storitvami, ki upravičujejo uporabo pravil javnega prava, ker naj ne bi pomenile storitve, ki vključuje pobiranje in dostavo pošte. Zadevne dejavnosti naj ne bi bile pomožne dejavnosti za poštne storitve, saj naj ne bi bile potrebne za izvajanje teh storitev. Storitve vratarske službe ter storitve recepcije in nadzora dostopa naj bi bile dopolnilne in splošne dejavnosti glede na vse vrste storitev, ki jih opravlja družba Poste Italiane. Prostori, na katere se nanašajo zadevne dejavnosti, naj bi se hkrati uporabljali kot pisarne in sedež finančne službe. Prav tako naj bi se zadevne storitve opravljale za družbe v vsej skupini, vključno s tistimi, ki ne opravljajo poštnih storitev (na primer družba PostePay SpA, ki je specializirana za plačilne storitve, digitalne storitve in mobilno telefonijo, ali družba Poste Vita, ki zagotavlja zavarovalniške storitve).

110. Po mnenju Evropske komisije se Direktiva o gospodarskih javnih službah uporablja za storitve, ki so funkcionalno povezane s storitvami, ki so z njo izrecno zajete. V obravnavani zadevi naj bi bili prostori, ki so osnova za zadevne storitve, isti kot prostori, v katerih se opravljajo poštne storitve. Ne le, da naj ne bi bilo pomembno, da se ti prostori uporabljajo tudi za finančne dejavnosti, ampak naj za odločitev, ali se uporablja Direktiva o gospodarskih javnih službah, tudi ne bi bilo treba ugotoviti, kako intenzivna je funkcionalna povezava med zadevnimi storitvami in poštnimi storitvami.

111. Načeloma se strinjam s tožečimi strankami in Evropsko komisijo. Nedvomno zadevne dejavnosti spadajo na področje uporabe Direktive o gospodarskih javnih službah, če so potrebne za ustrezno izvajanje poštnih storitev in so tako v zvezi z opravljanjem poštnih storitev v smislu člena 13 Direktive o gospodarskih javnih službah.

112. Prvič, družba Poste Italiane (in družba Poste Tutela ob izdaji obvestila o javnem naročilu) spada na področje osebne uporabe Direktive o gospodarskih javnih službah. Čeprav so stranke v pisnih in ustnih stališčih obširno razpravljale o pravni naravi družbe Poste Italiane, za ugotovitev, ali se uporablja Direktiva o gospodarskih javnih službah, ni treba ugotoviti, ali je družba Poste Italiane „oseba javnega prava“.

113. Zadostuje ugotovitev, da družba Poste Italiane izpolnjuje merila iz člena 4(2) Direktive o gospodarskih javnih službah za opredelitev kot „javno podjetje“. Ker je večina delnic družbe Poste Italiane v lasti države ali z državo povezanih subjektov, ( 42 ) je treba domnevati, da ima država prevladujoč vpliv na družbo Poste Italiane. Iz tega izhaja, da je družba Poste Italiane javno podjetje v smislu člena 4(2) Direktive o gospodarskih javnih službah.

114. Drugič, zadevne storitve spadajo na področje materialne uporabe Direktive o gospodarskih javnih službah. Menim, da so storitve vratarske službe ter storitve recepcije in nadzora dostopa za prostore družbe Poste Italiane potrebne za ustrezno opravljanje poštnih storitev. Seveda bi se lahko podobno kot zgoraj v splošnih točkah ( 43 ) razpravljalo o tem, ali so te konkretne storitve, strogo gledano, potrebne za opravljanje poštnih storitev. ( 44 ) Vendar so zagotovo običajno povezane z opravljanjem takih storitev in s tem smislu zares z njimi v zvezi.

115. V tem smislu dejstvo, da se zadevne storitve ne opravljajo zgolj za poštne urade, ampak tudi za pisarne, v katerih ne sprejemajo strank, in v prostorih, v katerih se zagotavljajo finančne ali zavarovalniške storitve, ni upoštevno.

116. Prvič, tudi če se pisarnah običajno ne sprejemajo stranke – uporabniki poštnih storitev – dejstvo, da se o politikah glede poštnih storitev odloča v teh pisarnah in se tam izvajajo, pomeni, da so enostavno del poštnih storitev. Na neki način je to nadgradnja trditve družbe Poste Italiane, da so poštne storitve dejansko samo fizično rokovanje s poštnimi pošiljkami. Vendar morajo poštne storitve nujno vsebovati tudi upravljanje in načrtovanje teh storitev: poštne storitve se ne odvijajo same od sebe.

117. Drugič, druge vrste storitev, ki jih opravlja družba Poste Italiane, se verjetno opravljajo v istih prostorih kot poštne storitve. Za ugotovitev, da ne obstaja funkcionalna povezava med zadevnimi dejavnostmi in poštnimi storitvami, bi bilo treba vsekakor dokazati, da so bile te dejavnosti oddane izključno za prostore, ki se neposredno ali posredno ne nanašajo na poštne storitve.

118. Tretjič, v členu 5(4) Direktive o gospodarskih javnih službah je dejansko določeno, da lahko pride do določene razširitve v primerih, v katerih se naročniki odločijo, da bodo oddali enotno javno naročilo (ki obsega poštne in nepoštne storitve). Vendar se tudi v takih primerih ta direktiva uporablja za mešano enotno javno naročilo.

119. Taka razširitev pa ni neizogibna. Je posledica izbire naročnika, da bo deloval na ta način in da bo vse te storitve združil v enem javnem naročilu. S členom 6(1) je naročnikom res dovoljeno, da oddajo ločena javna naročila, da bi se izognili nediferencirani uporabi Direktive o gospodarskih javnih službah za vse – resnično raznolike – dejavnosti družbe Poste Italiane, ne glede na to, kako so raznolike.

120. Skratka, logika delovanja Direktive o gospodarskih javnih službah je na neki način v nasprotju s tem, kar očitno zatrjuje družba Poste Italiane. Res se je mogoče izogniti uporabi Direktive o gospodarskih javnih službah, če se naročnik – namesto da razpiše eno mešano javno naročilo, ki se splošno uporablja za vse dejavnosti, vključno s poštnimi – odloči za oddajo ločenih javnih naročil za vsako ločeno dejavnost. Ni pa se mogoče izogniti uporabi Direktive o gospodarskih javnih službah za mešano javno naročilo, če se razpiše mešano javno naročilo in nato trdi, da se Direktiva – ker se za nekatere dele naročila ne bi uporabljala, če bi bili ti samostojni – ne uporablja za celotno naročilo.

V. Predlog

121. Predlagam, da ni treba odgovoriti na vprašanja, ki jih je predložilo Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija).

( 1 ) Jezik izvirnika: angleščina.

( 2 ) Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju naročnikov, ki opravljajo dejavnosti v vodnem, energetskem in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev ter o razveljavitvi Direktive 2004/17/ES (UL 2014, L 94, str. 243).

( 3 ) Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (UL 2014, L 94, str. 65; in popravka v UL 2015, L 264, str. 19, in UL 2015, L 275, str. 68).

( 4 ) No 87 del 31 luglio 2017, 5a Serie Speciale Contratti Pubblici (št. 87 z dne 31. julija 2017, 5. posebna serija – javna naročila).

( 5 ) UL S 144 z dne 29. julija 2017 (obvestilo o javnem naročilu št. 297868).

( 6 ) Direktiva 2014/23 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb (UL 2014, L 94, str. 1; in popravka v UL 2015, L 114, str. 24, in UL 2018, L 82, str. 17).

( 7 ) Glej na primer sodbe z dne 29. maja 2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen in drugi (C‑426/16, EU:C:2018:335, točka 31); z dne 4. decembra 2018, The Minister for Justice and Equality in Commissioner of the Garda Síochána (C‑378/17, EU:C:2018:979, točka 27), in z dne 1. oktobra 2019, Blaise in drugi (C‑616/17, EU:C:2019:800, točka 35).

( 8 ) Glej na primer sodbe z dne 13. septembra 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, točka 24); z dne 5. junija 2018, Kolev in drugi (C‑612/15, EU:C:2018:392, točka 46), in z dne 19. junija 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465, točka 31).

( 9 ) Glej na primer sklepe z dne 10. januarja 2019, Mahmood in drugi (C‑169/18, EU:C:2019:5); z dne 2. maja 2019, Faggiano (C‑524/16, neobjavljen, EU:C:2019:399), in z dne 1. oktobra 2019, YX (Posredovanje sodbe državi članici državljanstva obsojenca) (C‑495/18, EU:C:2019:808).

( 10 ) Spodaj v točki 49.

( 11 ) Kot je navedeno zgoraj v točki 22.

( 12 ) Zgoraj, točka 33 in navedena sodna praksa.

( 13 ) V zvezi s poznejšo fazo glej člen 100(1), drugi stavek, Poslovnika Sodišča.

( 14 ) O prepovedi zlorabe v zakonodaji o DDV glej po analogiji sodbi z dne 21. februarja 2006, Halifax in drugi (C‑255/02, EU:C:2006:121), in z dne 22. novembra 2017, Cussens in drugi (C‑251/16, EU:C:2017:881). Vendar načelo prepovedi zlorabe zagotovo ni omejeno zgolj na DDV: glej moje sklepne predloge v zadevi Cussens in drugi (C‑251/16, EU:C:2017:648, točke od 23 do 30). Glej tudi sodbo z dne 26. februarja 2019, N Luxembourg I in drugi (C‑115/16, C‑118/16, C‑119/16 in C‑299/16, EU:C:2019:134, točke od 96 do 102).

( 15 ) Navesti je treba, da v drugem postopku, ki teče pred Sodiščem (C‑419/19, Irideos, UL 2019, C 328, str. 5), v katerem se postavljajo zelo podobna vprašanja kot v obravnavanem, družba Poste Italiane spornega obvestila o javnem naročilu ni preklicala.

( 16 ) Zgoraj, točki 35 in 36.

( 17 ) Glej na primer sodbi z dne 10. novembra 2016, Private Equity Insurance Group (C‑156/15, EU:C:2016:851, točka 56), in z dne 26. oktobra 2017, Balgarska energiyna borsa (C‑347/16, EU:C:2017:816, točka 31).

( 18 ) Sklep z dne 10. junija 2011, Mohammad Imran (C‑155/11 PPU, EU:C:2011:387, točke od 18 do 22).

( 19 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 26. julija 2017, Persidera (C‑112/16, EU:C:2017:597, točka 25).

( 20 ) Zgoraj, točka 33 in navedena sodna praksa.

( 21 ) Nasproten predlog bi pripeljal do precej absurdnih posledic: ker mora nacionalno sodišče vedno odločiti o nerešenem vprašanju stroškov, tudi če je predmet spora pred njim iz katerega koli razloga odpadel, ali bi to potem pomenilo, da zadeve pred tem Sodiščem nikoli ni mogoče umakniti, ker bo še vedno odprto vprašanje odločitve o stroških pred nacionalnim sodiščem? In da bi tako Sodišče, neodvisno od usode zadeve na nacionalni ravni, v nedogled veljavno odločalo o zadevi?

( 22 ) Glej na primer sklep z dne 14. oktobra 2010, Reinke (C‑336/08, neobjavljen, EU:C:2010:604, točka 14), in sodbo z dne 27. junija 2013, Di Donna (C‑492/11, EU:C:2013:428, točka 27).

( 23 ) Glej na primer sklep z dne 14. oktobra 2010, Reinke (C‑336/08, neobjavljen, EU:C:2010:604, točki 15 in 16).

( 24 ) Sodba z dne 6. decembra 2001, Clean Car Autoservice (C‑472/99, EU:C:2001:663, točka 27).

( 25 ) Glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Camposa Sánchez‑Bordone v zadevi Amt Azienda Trasporti e Mobilità in drugi (C‑328/17, EU:C:2018:542, točke od 40 do 49).

( 26 ) Za nedavna primera glej sodbo z dne 17. oktobra 2018, Klohn (C‑167/17, EU:C:2018:833), ali sodbo z dne 15. marca 2018, North East Pylon Pressure Campaign in Sheehy (C‑470/16, EU:C:2018:185).

( 27 ) Sodba z dne 28. novembra 2018, Amt Azienda Trasporti e Mobilità in drugi (C‑328/17, EU:C:2018:958; v nadaljevanju: Amt in drugi).

( 28 ) Za nedaven primer glej sodbo z dne 1. oktobra 2019, Blaise in drugi (C‑616/17, EU:C:2019:800, točke od 26 do 29 in od 31 do 39).

( 29 ) Predložitveno sodišče omenja tudi Direktivo 2014/23 o podeljevanju koncesijskih pogodb. Vendar ne razumem, kako naj bi bila slednja kakor koli upoštevna za obravnavano zadevo. V malo verjetnem primeru, v katerem so se zadevne dejavnosti zagotavljale prek koncesije, člen 5(4), zadnji pododstavek, Direktive o gospodarskih javnih službah določa, da se načeloma „[p]ri mešanih javnih naročilih, ki vsebujejo elemente naročil blaga, gradenj in storitev ter koncesij, […] mešano javno naročilo odda v skladu s to direktivo“ (moj poudarek).

( 30 ) Kot to očitno razume Evropska komisija v zvezi z vprašanjem, katera vprašanja predložitvenega sodišča bi ostala upoštevna kljub preklicu obvestila o javnem naročilu (točka 50 zgoraj).

( 31 ) Člen 7 Direktive o javnem sektorju. Glej tudi člena 5(4) in 6(3) Direktive o gospodarskih javnih službah.

( 32 ) Glej člena 1(2) in 2(1) Direktive o javnem sektorju.

( 33 ) Glej člena 1(2) in 4(1) Direktive o gospodarskih javnih službah.

( 34 ) Glej člen 4(1) Direktive o gospodarskih javnih službah.

( 35 ) Uvodna izjava 19 Direktive o gospodarskih javnih službah.

( 36 ) Sodba z dne 15. januarja 1998 (C‑44/96, EU:C:1998:4).

( 37 ) Sodba z dne 10. aprila 2008, Ing. Aigner (C‑393/06, EU:C:2008:213, točke od 28 do 30).

( 38 ) Moj poudarek.

( 39 ) Sodba z dne 16. junija 2005, Strabag in Kostmann (C‑462/03 in C‑463/03, EU:C:2005:389, točka 39).

( 40 ) Glej sodbe z dne 16. junija 2005, Strabag in Kostmann (C‑462/03 in C‑463/03, EU:C:2005:389, točki 41 in 42); z dne 10. aprila 2008, Ing. Aigner (C‑393/06, EU:C:2008:213, točke od 56 do 59), in z dne 19. aprila 2018, Consorzio Italian Management in Catania Multiservizi (C‑152/17, EU:C:2018:264, točka 26).

( 41 ) Čeprav bi bilo to, sploh glede zadnje dejavnosti, prijetno.

( 42 ) Zgoraj, točka 17 teh sklepnih predlogov.

( 43 ) Zgoraj, točke od 101 do 103 teh sklepnih predlogov.

( 44 ) Toda tak ugovor bi nato dejansko bil mogoč v zvezi s katero koli dejavnostjo, ki bi se ob razumni razlagi običajno štela za potreben del poštnih storitev. Zagotovo bi bilo mogoče poštne storitve opravljati brez električne energije (v poštnih uradih, ki bi jih osvetljevale sveče), brez avtomobilov (poštarji lahko hodijo) ali brez storitev čiščenja (ni nujno, da kupi smeti strankam fizično onemogočajo dostop do okenca v poštnem uradu).