SODBA SODIŠČA

z dne 12. marca 1987( )

„Ukrepi z enakovrednim učinkom – Prodaja piva“

V zadevi 178/84,

Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopata R.-C. Béraud, glavni svetovalec, in J. Sack, član pravne službe, z naslovom za vročanje pri G. Kremlisu, članu pravne službe Komisije, bâtiment Jean Monnet, Kirchberg, Luxembourg,

tožeča stranka,

proti

Zvezni republiki Nemčiji, ki jo zastopata M. Seidel, ministerialrat pri zveznem ministrstvu za gospodarstvo, J. Dietrich, ministerialrat pri zveznem ministrstvu za mladino, družino in zdravje, J. Sedemund, odvetnik iz Kölna, in R. Lukes, redni profesor prava na univerzi v Münstru, kot pooblaščenci ad litem, z naslovom za vročanje pri tajniku ambasade Zvezne republike Nemčije, 20-22 avenue E. Reuter, Luxembourg,

tožena stranka,

katere predmet je izvajanje „zakona o čistosti“ piva, uvoženega iz drugih držav članic,

SODIŠČE,

v sestavi A. J. Mackenzie Stuart, predsednik, Y. Galmot, C. Kakouris, T. F. O’Higgins in F. Schockweiler, predsedniki senatov, G. Bosco, T. Koopmans, O. Due, U. Everling, K. Bahlmann, R. Joliet, J. C. Moitinho de Almeida in G. C. Rodríguez Iglesias, sodniki,

generalni pravobranilec: sir Gordon Slynn,

sodni tajnik: H. A. Rühl, glavni administrator,

na podlagi poročila za obravnavo, dopolnjenega po ustni obravnavi 13. in 14. maja 1986,

po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 18. septembra 1986

izreka naslednjo

Sodbo

1 Z vlogo, ki je bila vložena v sodnem tajništvu 6. julija 1984, je Komisija Evropskih skupnosti na podlagi člena 169 Pogodbe EGS vložila tožbo na ugotovitev, da Zvezna republika Nemčija s tem, da prepoveduje trženje piva, zakonito proizvedenega in danega v promet v drugi državi članici, če to pivo ni v skladu s členoma 9 in 10 Biersteuergesetz (zakon z dne 14. marca 1952, BGBl. I, str. 149), ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 30 Pogodbe.

2 Dejansko stanje, potek postopka in trditve strank so vsebovani v poročilu za obravnavo. Navedeni elementi iz spisa so povzeti spodaj, le kolikor so potrebni za razsojanje Sodišča.

Veljavno notranje pravo

3 V postopku pred Sodiščem je nemška vlada podala naslednjo obrazložitev svoje zakonodaje o pivu, ki ji Komisija ni oporekala in ki se v tem sporu upošteva.

4 Za ta postopek je pomembno, da nemški Biersteuergesetz (zakon o davku na pivo) obsega na eni strani pravila glede proizvodnje, ki veljajo samo za pivovarne s sedežem v Zvezni republiki Nemčiji, in na drugi strani predpise o uporabi označbe „Bier“ (pivo), ki veljajo tako za pivo, proizvedeno v Zvezni republiki Nemčiji kot za uvoženo pivo.

5 Pravila glede proizvodnje piva so navedena v členu 9 Biersteuergesetz. Odstavek 1 te določbe določa, da se nizko fermentirano pivo lahko proizvaja samo iz ječmenovega slada, hmelja, kvasa in vode. Odstavek 2 tega istega člena določa iste zahteve za proizvodnjo visoko fermentiranega piva, vendar pri tem dovoljuje tudi uporabo drugih sladov, sladkorja iz sladkornega trsa, sladkorja iz sladkorne pese ali pa tehnološko čistega invertnega sladkorja in glukoze ter barvil, pridobljenih iz teh sladkorjev. V odstavku 3 člena 9 je navedeno, da je slad vsaka umetno kaljena žitarica. V tej zvezi je treba poudariti, da v skladu s členom 17(4) uredbe o izvajanju Biersteuergesetz (Durchführungsbestimmungen zum Biersteuergesetz z dne 14. marca 1952) (BGBl. I, str. 153) riž, koruza in proso ne štejejo med žitarice v smislu člena 9(3) Biersteuergesetz. Člen 9(7) Biersteuergesetz določa, da se lahko na zahtevo dovolijo odstopanja od pravil za proizvodnjo iz odstavkov 1 in 2, če gre za proizvodnjo posebnega piva, piva, ki je namenjeno za izvoz, ali piva, ki je namenjeno za znanstvene poskuse. Poleg tega v skladu z odstavkom 8 odstavka 1 in 2 ne veljata za pivovarne, ki proizvajajo pivo za lastno porabo (Hausbrauer). V členu 18(1), točka 1, Biersteuergesetz so za kršitve pravil o proizvodnji iz člena 9 določene kazenske sankcije.

6 Pravilo o uporabi označbe „Bier“ (pivo) v trgovini določa člen 10 Biersteuergesetz. V skladu s tem členom se lahko pod označbo „Bier“ (pivo) – samostojno ali kot del sestavljene označbe – ali z drugimi poimenovanji oziroma slikovnimi prikazi, ki bi dajali vtis, da gre za pivo, tržijo samo fermentirane pijače, ki izpolnjujejo zahteve iz člena 9(1), (2) in od (4) do (6) Biersteuergesetz. S členom 10 Biersteuergesetz je prepoved prodaje piva le relativna, saj se lahko pijače, ki niso proizvedene v skladu s prej omenjenimi pravili, prodajajo pod drugimi označbami, če te niso v nasprotju z omejitvami iz tega člena. Za kršitve pravila o označevanju so v členu 18(1), točka 4, Biersteuergesetz predvidene tudi kazenske sankcije.

7 Če pivo vsebuje dodatke, njegov uvoz v Zvezno republiko Nemčijo poleg tega ovira še absolutna prepoved trženja na podlagi druge zakonske določbe, in sicer člena 11(1), točka 2, zakona o trgovini z živili, tobačnimi izdelki, kozmetiko in drugimi izdelkih za široko potrošnjo (Gesetz über den Verkehr mit Lebensmitteln, Tabakerzeugnissen, kosmetischen Mitteln und sonstigen Bedarfsgegenständen) (Lebensmittel - und bedarfsgegenständegesetz (v nadaljevanju: LMBG) z dne 15. avgusta 1974 (BGBl. I, str. 1945)).

8 Temeljno načelo tega zakona je preventivna zaščita zdravja, tako da so vsi dodatki načeloma prepovedani, razen če so odobreni. V skladu s členom 2 tega zakona so dodatki „snovi, ki so namenjene za to, da se dodajajo v živila, da bi se s tem spremenile njihove lastnosti ali pa bi dobila posebne lastnosti oziroma bi se dosegli posebni učinki“, mednje ne spadajo „snovi, ki so naravnega izvora oziroma so kemijsko identične naravnim snovem in ki se navadno predvsem zaradi njihove prehrambne, olfaktivne ali gustativne vrednosti uporabljajo kot dopolnila, ter pitna voda in slatina“.

9 Člen 11(1), točka 1, LMBG prepoveduje uporabo neodobrenih dodatkov, čistih ali zmešanih z drugimi snovmi, v proizvodnji ali predelavi živil, ki so namenjena za prodajo. Člen 11(2), točka 1, in (3) določa, da ta prepoved ne velja za tehnične pripomočke ali encime. V členu 11, odstavek 2, (1), so pripomočki za predelavo opredeljeni kot „dodatki, ki se iz živila odstranijo v celoti ali pa so v izdelku, ki je namenjen za prodajo, prisotni samo kot tehnično neizogibni in tehnološko nepomembni ostanki v količinah, ki so, kar se tiče zdravja, vonja in okusa, zanemarljive“.

10 Člen 11, odstavek 1, (2) LMBG prepoveduje prodajo izdelkov, ki so proizvedeni ali predelani v nasprotju z odstavkom 1, točka 1, ali niso v skladu z uredbo, sprejeto na podlagi člena 12(1). Na podlagi te zadnje določbe se z uredbo ministra, ki jo odobri Bundesrat, lahko dovoli uporaba določenih dodatkov na splošno, ali za posamezna živila, ali za določene namene, če je to v skladu s tehnološkimi, prehrambnimi in dietetičnimi zahtevami glede zaščite potrošnika. Ta dovoljenja so vsebovana v prilogah k uredbi o odobritvi uporabe dodatkov v živilih (Verordnung über die Zulassung von Zusatzstoffen zu Lebensmitteln z dne 22. decembra 1981, v nadaljevanju: ZZulV)(BGBl. I, str. 1633).

11 Ker je pivo živilo, zanj velja zakonodaja o dodatkih, vendar v tem pogledu za pivo velja posebna ureditev. Pravila o proizvodnji iz člena 9 Biersteuergesetz izključujejo uporabo kakršnih koli drugih snovi, kot so te, ki so v njej naštete, vključno z dodatki. Zaradi tega so ta pravila posebne določbe o dodatkih v smislu člena 1(3) ZZulV. Ta določba določa uporabo pravil, ki prepovedujejo, omejujejo ali dovoljujejo uporabo dodatkov v določenih živilih, v drugačnih pogojih kot ZZulV. To pomeni, da se dodatki, ki so v prilogah ZZulV dovoljeni za splošno uporabo ali za posebne namene, ne smejo uporabljati v proizvodnji piva. Vendar ta izjema velja samo za snovi, ki so opredeljene kot dodatki v LMBG in za uporabo katerih LMBG, kot lex posteriori nasproti Biersteuergesetz, ne predvideva odstopanj. Iz tega sledi, da se prepoved uporabe dodatkov ne nanaša na pripomočke za predelavo ali encime.

12 Posledično člen 11(1), točka 2, LMBG v povezavi s členom 9 Biersteuergesetz učinkuje kot prepoved uvoza v Zvezno republiko Nemčijo za vse pivo, ki vsebuje snovi, ki so zajete v prepovedi uporabe dodatkov iz člena 11(1), točka 1, LMBG.

Predmet spora

13 Najprej je treba ugotoviti, ali se spor nanaša le na prepoved trženja pod označbo „Bier“ (pivo) piva, proizvedenega v drugih državah članicah po pravilih, ki niso v skladu s členom 9 Biersteuergesetz, ali pa zajema tudi prepoved uvoza piva, ki vsebuje dodatke, ki so v državi članici, iz katere izvira, dovoljeni, v Zvezni republiki Nemčiji pa so prepovedani.

14 Komisija je v pisnem opominu Zvezni republiki Nemčiji kritizirala člena 9 in 10 Biersteuergesetz, ker izključujeta uvoz v Zvezno republiko Nemčijo piva, ki čeprav je bilo zakonito proizvedeno v drugih državah članicah, ni bilo zvarjeno v skladu z veljavnimi predpisi v Zvezni republiki Nemčiji. Komisija je menila, da prepovedi trženja ni mogoče upravičiti z javnim interesom v povezavi z zaščito potrošnikov ali varovanjem javnega zdravja.

15 V svojem odgovoru na ta dopis je nemška vlada trdila, da so zakonski predpisi o čistosti nujni za varovanje javnega zdravja: če bi bile za proizvodnjo piva uporabljene samo surovine, ki so navedene v členu 9 Biersteuergesetz, bi se lahko izognili uporabi dodatkov. V dodatnem pismu enemu od članov Komisije z dne 15. decembra 1982, je nemška vlada ta argument ponovila in jasno povedala, da zahteva, naj se uporabijo surovine, ki so navedene v členu 9 Biersteuergesetz, vsebuje tudi prepoved uporabe dodatkov, ki je namenjena varovanju javnega zdravja.

16 V obrazloženem mnenju je Komisija vztrajala pri svojem stališču. Menila je, da dejstvo, da je pivo, zvarjeno v skladu z nemško tradicijo, mogoče proizvesti brez dodatkov, ne pomeni, da na splošno ni tehnološke potrebe za uporabo dodatkov v pivu, zvarjenem v skladu z drugimi tradicijami ali z uporabo drugih surovin. O tehnološki potrebi za uporabo dodatkov se lahko odloča samo ob upoštevanju uporabljenih metod proizvodnje in v povezavi z določenimi dodatki.

17 Nemška vlada je v odgovoru na obrazloženo mnenje ponovila svoje argumente v zvezi s preventivno zaščito zdravja, ki po njenem mnenju upravičuje določbe členov 9 in 10 Biersteuergesetz. Vendar ni pojasnila natančnega obsega te zakonodaje ter njene povezanosti s predpisi o dodatkih.

18 V obrazložitvi svoje tožbe Komisija kritizira uvozne ovire, ki jih povzroča uporaba Biersteuergesetz za pivo, proizvedeno iz drugih surovin v drugih državah članicah ali z uporabo dodatkov, ki so v teh državah članicah dovoljeni.

19 Nemška vlada je šele v svojem odgovoru na tožbo pojasnila, da so predpisi o čistosti piva v dveh ločenih predpisih, ki pa se med seboj dopolnjujeta, in opisala svojo zakonodajo tako, kot je navedeno zgoraj.

20 V svoji repliki Komisija navaja ločena očitka glede pravila o poimenovanju iz člena 10 Biersteuergesetz in glede absolutne prepovedi dodatkov v pivu. Komisija meni, da izčrpen opis ustreznih zakonov, ki ga je podala nemška vlada, bistveno ne spreminja podatkov v sporu. Komisija poudarja, da se njena tožba ne nanaša zgolj na člena 9 in 10 Biersteuergesetz, temveč tudi na splošno na prepoved trženja piva iz drugih držav članic, ki ne izpolnjuje meril o proizvodnji iz teh določb, pri čemer meni, da natančna zakonska podlaga za to prepoved ni pomembna.

21 V teh okoliščinah obstajata dva razloga za ugotovitev, da je tožba naperjena proti prepovedi trženja pod označbo „Bier“ (pivo) za pivo, proizvedeno v drugih državah članicah in po predpisih, ki niso v skladu s tistimi iz člena 9 Biersteuergesetz, in proti prepovedi uvoza piva, ki vsebuje dodatke, katerih uporaba je dovoljena v državi članici, iz katere pivo izvira, prepovedana pa je v Zvezni republiki Nemčiji.

22 Prvič, Komisija je že na začetku ugotovila bistvo neizpolnitve, ko je v predhodnem postopku kritizirala prepoved trženja piva, ki ni zvarjeno v skladu z veljavnimi predpisi Zvezne republike Nemčije in je uvoženo v Zvezno republiko Nemčijo iz drugih držav članici. Na člen 9 Biersteuergesetz je opozorila samo zato, da bi te predpise natančneje opredelila. Kot je potrdila nemška vlada, obseg člena 9 ni omejen samo na surovine, ampak zajema tudi dodatke. Poleg tega je iz trditev Komisije v predhodnem postopku, in sicer da absolutna prepoved dodatkov ni ustrezna, razvidno, da se tožba nanaša tudi na to prepoved.

23 Drugič, poudariti je treba, da je nemška vlada sama že od začetka postopka v svojem zagovoru v glavnem poudarjala argumente v zvezi z dodatki in varovanjem zdravja, kar kaže po eni strani na to, da je razumela in sprejela to, da je sporna tudi absolutna prepoved uporabe dodatkov, in po drugi strani na to, da pravice obrambe niso bile kršene.

Prepoved prodaje pod označbo „Bier“ (pivo) za pivo, ki ni v skladu z zahtevami iz člena 9 Biersteuergesetz

24 Najprej je treba poudariti, da pravilo o proizvodnji piva iz člena 9 Biersteuergesetz samo po sebi ni ukrep z enakim učinkom kot količinska omejitev, prepovedana s členom 30 Pogodbe, saj velja samo za pivovarne v Zvezni republiki Nemčiji. Člen 9 Biersteuergesetz je v tej zadevi sporen samo zato, ker se člen 10 Biersteuergesetz, ki se nanaša tako na izdelke, ki so uvoženi iz drugih držav članic, kot na izdelke, ki so proizvedeni v Nemčiji, pri določanju pijač, ki se jih lahko trži pod označbo „Bier“ (pivo), sklicuje nanj.

25 V zvezi s pravilom o označevanju Komisija priznava, da so države članice, dokler uskladitve na ravni Skupnosti še ni, načeloma pristojne za sprejemanje predpisov, ki urejajo proizvodnjo, sestavo in trženje pijač. Vendar Komisija poudarja, da je ureditev, ki, kot to velja za člen 10 Biersteuergesetz, prepoveduje uporabo generičnega imena za prodajo izdelkov, ki so delno proizvedeni iz surovin, kot sta riž in koruza, razen tistih, ki so predpisane na nacionalnem ozemlju, v nasprotju s pravom Skupnosti. Taki predpisi v vsakem primeru presegajo, kar je potrebno za zaščito nemškega potrošnika, saj je njegovo varstvo mogoče doseči z označevanjem ali z opozorili. Ti predpisi zato pomenijo oviro, ki jo prepoveduje člen 30 Pogodbe.

26 Nemška vlada je najprej poskušala upravičiti svoje predpise z zdravstvenimi razlogi. Še vedno vztraja pri tem, da se ob uporabi drugih surovin, kot so tiste, dovoljene v členu 9 Biersteuergesetz, uporabi dodatkov ne da izogniti. Vendar je nemška vlada na obravnavi priznala, da je člen 10 Biersteuergesetz, ki vsebuje pravilo o označevanju, namenjen izključno zaščiti potrošnikov. Po njenem mnenju potrošniki povezujejo označbo „Bier“ (pivo) s pijačo, ki se proizvaja samo iz surovin, navedenih v členu 9 Biersteuergesetz. Zato jih je treba zaščititi pred zavajanjem glede vrste izdelka z napeljevanjem k prepričanju, da pijača, ki se imenuje „Bier“ (pivo) ustreza zakonu o čistosti, čeprav to ne drži. Nemška vlada vztraja pri tem, da njeni predpisi niso namenjeni zaščiti domačih proizvajalcev. V zvezi s tem poudarja, da za surovine, ki so določene s členom 9(1) in (2) Biersteuergesetz, ni nujno, da so nacionalnega izvora. Vsak trgovec, ki prodaja izdelke, ki izpolnjujejo predpise, lahko označbo „Bier“(pivo) svobodno uporablja, te predpise pa je mogoče brez težav spoštovati tudi zunaj Zvezne republike Nemčije.

27 Najprej je treba spomniti, da se v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča (prvič v sodbi z dne 11. julija 1974 v zadevi Procureur du roi proti Dassonville, 8/74, Recueil, str. 837) prepoved ukrepov, ki imajo enak učinek kot količinske omejitve, iz člena 30 Pogodbe nanaša na „vse trgovinske predpise držav članic, ki lahko neposredno ali posredno, dejansko ali potencialno, ovirajo trgovino znotraj Skupnosti“.

28 Poudariti je treba, da iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da je (med drugim sodba z dne 20. februarja 1979 v zadevi Rewe, 120/78, Recueil, str. 649, in sodba z dne 10. novembra 1982 v zadevi Rau, 261/81, Recueil, str. 3961) „v odsotnosti skupnih pravil za trženje zadevnih proizvodov treba ovire za prosti pretok blaga znotraj Skupnosti, ki so posledica razlik v nacionalnih predpisih, mogoče sprejeti, kolikor se ureditev brez razlikovanja uporablja za nacionalne proizvode in za uvožene proizvode in jo je mogoče upravičiti kot potrebno za zagotovitev nujnih zahtev, ki se nanašajo med drugim na varstvo potrošnikov. Poleg tega mora biti taka ureditev sorazmerna s ciljem, ki ga se ga želi doseči. Če država članica lahko izbira med različnimi ukrepi za dosego istega cilja, mora izbrati način, ki najmanj omejuje svobodo trgovanja“.

29 Ni sporno, da uporaba člena 10 Biersteuergesetz za pivo, s poreklom iz drugih držav članic, v proizvodnji katerega se zakonito uporabljajo surovine, ki so drugačne od ječmenovega sladu, zlasti riž in koruza, lahko ovira njegov uvoz v Zvezno republiko Nemčijo.

30 Zato je treba ugotoviti, ali lahko to določbo upravičimo z nujnimi zahtevami glede zaščite potrošnika.

31 Argument nemške vlade, da je člen 10 Biersteuergesetz nujen za zaščito nemških potrošnikov, ker je po njihovem mnenju označba „Bier“ (pivo) neločljivo povezana s pijačo, ki se proizvaja samo iz sestavin, ki jih opredeljuje člen 9 Biersteuergesetz, je treba zavrniti.

32 Prvič, predstave potrošnikov znotraj države članice, ki se lahko razlikujejo od predstav v drugi državi članici, se bodo sčasoma zelo verjetno razvile tudi v tej državi članici. K temu je treba dodati, da je vzpostavitev skupnega trga eden od dejavnikov, ki lahko k temu razvoju pomembno prispevajo. Medtem ko predpisi, ki ščitijo potrošnika pred zavajanjem, omogočajo, da do takega razvoja pride, pa zakonodaja, primer katere je člen 10 Biersteuergesetz, to preprečuje. Kot je Sodišče v drugem kontekstu že odločilo (sodba z dne 27. februarja 1980 v zadevi Komisija proti Združenemu kraljestvu, 170/78, Recueil, str. 417), države članice z zakoni ne smejo „izrabljati danih potrošniških navad za krepitev nacionalnih industrij“.

33 Drugič, v drugih državah članicah Skupnosti so označbe, ki ustrezajo nemški označbi „Bier“ (pivo) generične označbe za fermentirane pijače, proizvedene iz ječmenovega slada, ki sta mu lahko dodana tudi riž ali koruza. Enako velja v pravu Skupnosti, kar je razvidno iz postavke št. 22.03 skupne carinske tarife. Nemški zakonodajalec pa v členu 9(7) in (8) Biersteuergesetz uporablja označbo „Bier“ (pivo) tako, da se ta nanaša na pijače, ki ne ustrezajo predpisom o proizvodnji iz odstavkov 1 in 2 istega člena.

34 Nemška označba „Bier“ (pivo) in njej ustrezne označbe v jezikih drugih držav članic Skupnosti zato ne morejo biti omejene samo na pivo, ki se proizvaja v skladu z veljavnimi predpisi v Zvezni republiki Nemčiji.

35 Prizadevanje za to, da se potrošnikom, ki pivu, proizvedenemu iz določenih surovin, pripisujejo svojstvene lastnosti, omogoči možnost izbire v skladu z njihovimi pričakovanji, je povsem legitimno. Vendar se to lahko, kot je Sodišče že poudarilo (sodba z dne 9. decembra 1981 v zadevi Komisija proti Italiji, 193/80, Recueil, str. 3019), zagotovi na način, ki ne preprečuje uvoza izdelkov, ki se zakonito proizvajajo in prodajajo v drugih državah članicah, zlasti „z obveznostjo ustreznega označevanja, iz katerega je razvidna vrsta proizvoda, ki se prodaja“. Z navajanjem surovin, ki se uporabljajo pri proizvodnji piva, bi se „potrošniku omogočila izbira ob polnem poznavanju dejstev ter jamčila preglednost pri trgovanju in ponudbah za javnost“. K temu je treba dodati, da tak sistem obveznih informacij za potrošnika ne sme vsebovati negativnih ocen za pivo, ki ni v skladu z zahtevami iz člena 9 Biersteuergesetz.

36 V nasprotju s stališčem nemške vlade tak sistem informiranja potrošnikov lahko odlično deluje, tudi če gre za izdelek, kot je pivo, ki ga potrošniki ne dobijo samo v steklenicah ali pločevinkah, na katere je mogoče nalepiti ustrezne informacije. To potrjuje že sama nemška zakonodaja. Člen 26(1) in (2) iz zgoraj navedene uredbe o izvajanju Biersteuergesetz predvideva sistem informiranja potrošnika za nekatera piva, če se to pivo prodaja točeno iz soda, saj morajo biti predpisane informacije jasno vidne na pivskih sodih ali na pipicah.

37 Iz tega sledi, da Zvezna republika Nemčija zaradi uporabe pravila o označevanju iz člena 10 Biersteuergesetz za pivo, uvoženo iz drugih držav članici, v katerih se zakonito proizvaja in prodaja, ni izpolnila obveznosti iz člena 30 Pogodbe.

Popolna prepoved prodaje piva, ki vsebuje dodatke

38 Po mnenju Komisije popolne prepovedi prodaje piva, ki vsebuje dodatke, ni mogoče upravičiti z zdravstvenimi razlogi. Komisija trdi, da druge države članice uporabo dodatkov v živilih zelo strogo nadzorujejo in da nobenega dodatka ne odobrijo, preden se s temeljitim preizkušanjem ne ugotovi njegova neškodljivost. Komisija meni, da je treba domnevati, da pivo, ki je proizvedeno v državah članicah in ki vsebuje dodatke, dovoljene v njih, ne pomeni nevarnosti za zdravje. Komisija je prepričana, da mora Zvezna republika Nemčija, če želi nasprotovati uvozu tega piva, dokazati, da je to pivo nevarno za zdravje. Komisija meni, da v tej zadevi nevarnost za zdravje ni bila v nobenem primeru dokazana in da so predpisi o dodatkih, ki veljajo za pivo v Zvezni republiki Nemčiji, nesorazmerni, ker povsem izključujejo uporabo dodatkov, medtem ko so predpisi za druge pijače, kot so brezalkoholne pijače, veliko bolj spremenljivi.

39 Nemška vlada meni, da je zaradi nevarnosti, ki jo predstavlja uporaba dodatkov, katerih dolgoročni učinki še niso znani, in zlasti zaradi tveganja, ki ga predstavlja nalaganje dodatkov v organizmu in njihovo vzajemno delovanje z drugimi substancami, kot je alkohol, treba kar najbolj zmanjšati količino zaužitih dodatkov. Ker je pivo živilo, ki ga v Nemčiji zaužijejo v velikih količinah, nemška vlada meni, da je prepoved uporabe dodatkov v njegovi proizvodni zlasti zaželena, če dodatki niso tehnološko potrebni in se jim da izogniti, če se uporabljajo samo sestavine, ki jih dovoljuje Biersteuergesetz. V teh okoliščinah so nemški predpisi o dodatkih v pivu v celoti upravičeni zaradi potrebe po varovanju zdravja in ne kršijo načela sorazmernosti.

40 Ni sporno, da prepoved prodaje piva, ki vsebuje dodatke, pomeni oviro za uvoz piva s poreklom iz drugih držav članic, ki vsebuje dodatke, dovoljene v teh državah, in se torej člen 30 Pogodbe nanaša na tako prepoved. Vseeno pa je treba preveriti, ali je lahko ta prepoved upravičena zaradi varovanja zdravja ljudi na podlagi člena 36 Pogodbe.

41 Iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja (zlasti iz sodb z dne 14. julija 1983 v zadevi Sandoz, 174/82, Recueil, str. 2445), da „kolikor glede na trenutno stanje znanstvenih raziskav obstajajo dvomi o odsotnosti uskladitve, države članice same odločajo o stopnji varovanja človeškega zdravja in življenja, pri tem pa morajo upoštevati zahteve po prostem pretoku blaga znotraj Skupnosti“.

42 Iz sodne prakse Sodišča (zlasti iz zgoraj navedene sodbe z dne 14. julija 1983 Sandoz, z dne 10. decembra 1985 v zadevi Motte, 247/84, Recueil, str. 3887, in z dne 6. maja 1986 v zadevi Muller, 304/84, Recueil, str. 1511) je razvidno tudi to, da pravo Skupnosti ne nasprotuje temu, da države članice sprejemajo zakonodajo, po kateri morajo biti dodatki pred uporabo dovoljeni za vse proizvode, samo za določene proizvode ali pa samo za uporabo v določen namen. Taka zakonodaja ustreza resnični potrebi po zdravstveni politiki, ki omejuje nenadzorovano potrošnjo dodatkov v živilih.

43 Vendar je po razlagi Sodišča prepoved prodaje uvoženih izdelkov, ki vsebujejo dodatke, ki so v državi članici, kjer se proizvajajo, dovoljeni, prepovedani pa v državi članici, v katero se uvažajo, dopustna samo, če je skladna z zahtevami iz člena 36 Pogodbe.

44 Prvič, treba se je zavedati, da je Sodišče v svojih sodbah v zgoraj navedenih sodbah Sandoz, Motte in Muller izhajalo iz načela sorazmernosti, ki je poudarjeno v zadnjem stavku člena 36 Pogodbe, da mora biti prepoved prodaje izdelkov, ki vsebujejo dodatke, ki so dovoljeni v državi članici, v kateri se proizvajajo, prepovedani pa v državi članici, v katero se uvažajo, omejena na to, kar je potrebno za varovanje zdravja. Sodišče je sklenilo tudi to, da mora biti uporaba določenega dodatka, ki je dovoljen v drugi državi članici, v primeru izdelka, ki je uvožen iz tiste države članice, dovoljena, če na podlagi ugotovitev mednarodnih znanstvenih raziskav in zlasti na podlagi dela mednarodnega znanstvenega odbora za prehrano Skupnosti, odbora za kodeks o prehrani organizacije za prehrano in kmetijstvo Združenih narodov (FAO) in Svetovne zdravstvene organizacije ter prehrambnih navad, ki prevladujejo v državi uvoznici, sporni dodatek ne pomeni tveganja za zdravje in je resnično, zlasti s tehničnega vidika, potreben.

45 Drugič, treba se je spomniti, da je Sodišče v sodbi z dne 6. maja 1986 (zgoraj navedena sodba Muller) ugotovilo, da načelo sorazmernosti zahteva, da morajo imeti trgovci možnost, da po postopku, ki je zanje preprost in ki se lahko v razumnem času konča, zaprosijo za odobritev uporabe določenih dodatkov, ki so v splošni uporabi.

46 Poudariti je treba, da morajo imeti trgovci možnost, da pred sodiščem izpodbijajo neupravičeno odklonitev odobritve. Čeprav imajo pristojni nacionalni organi v državi članici uvoza od trgovcev pravico zahtevati podatke, ki bi bili lahko v pomoč pri ugotavljanju dejstev, morajo ti organi, kot je Sodišče odločilo v svoji sodbi z dne 6. maja 1986 (v zgoraj navedeni sodbi Muller), dokazati, da je prepoved zaradi varovanja zdravja prebivalcev upravičena.

47 Poudariti je treba, da je posledica nemških predpisov o dodatkih, ki veljajo za pivo, izključitev vseh dodatkov, ki so dovoljeni v drugih državah članicah, in ne zgolj nekaterih dodatkov, ki bi bila konkretno upravičena zaradi tveganja, do katerega prihaja zaradi prehrambnih navad nemškega prebivalstva; še več, ti predpisi ne predvidevajo nobenega postopka, po katerem bi trgovci lahko po načelu pridobili dovoljenje za uporabo v obliki splošnega akta za določen dodatek v proizvodnji piva.

48 V zvezi s škodljivostjo dodatkov se nemška vlada s citiranjem poročil strokovnjakov sklicuje na tveganja, ki so svojstvena uživanju dodatkov na splošno. Nemška vlada vztraja, da je zaradi preventivne zdravstvene zaščite pomembno v kar največji meri zmanjšati količino zaužitih dodatkov in da je zlasti priporočljivo prepovedati njihovo uporabo v proizvodnji piva, živila, ki ga nemško prebivalstvo uživa v znatnih količinah.

49 Vendar je iz seznamov dodatkov, ki so dovoljeni za uporabo v različnih živilih in ki jih je predložila nemška vlada, razvidno, da so nekateri dodatki, ki so za uporabo v proizvodnji piva dovoljeni v drugih državah članicah, tudi po nemških predpisih, zlasti z uredbo o dodatkih, dovoljeni za uporabo v proizvodnji vseh oziroma skoraj vseh pijač. Zgolj sklicevanje na potencialno tveganje pri uživanju dodatkov na splošno in na dejstvo, da je pivo živilo, ki se uživa v velikih količinah, ni dovolj za upravičenost uvedbe strožjih predpisov za pivo.

50 V zvezi zlasti s tehnološko potrebo po dodatkih nemška vlada trdi, da dodatki niso potrebni, če se pivo proizvaja v skladu z zahtevami iz člena 9 Biersteuergesetz.

51 Poudariti je treba, da zgolj sklicevanje na dejstvo, da se pivo lahko proizvede brez dodatkov, če je proizvedeno iz surovin, ki jih je predpisala Zvezna republika Nemčija, ni dovolj za izključitev možnosti, da so lahko nekateri dodatki tehnološko potrebni. Taka razlaga tehnološke potrebe, katere posledica je ugodnejše obravnavanje nacionalnih proizvodnih metod, pomeni prikrito sredstvo za omejevanje trgovine med državami članicami.

52 Na koncept tehnološke potrebe je treba gledati s stališča surovin, ki se uporabljajo, in pri tem upoštevati ugotovitev organov v državi članici, kjer se izdelek zakonito proizvaja in prodaja. Upoštevati je treba tudi ugotovitve mednarodnih znanstvenih raziskav in zlasti delo znanstvenega odbora za prehrano Skupnosti, odbora za kodeks o prehrani FAO in delo Svetovne zdravstvene organizacije.

53 Kolikor torej nemški predpisi o dodatkih v pivu uvajajo splošno prepoved dodatkov, je uporaba teh predpisov za pivo, uvoženo iz drugih držav članic, v nasprotju z zahtevami prava Skupnosti, kot te izhajajo iz sodne prakse Sodišča, saj kršijo načelo sorazmernosti in zato v tem primeru izjema iz člena 36 Pogodbe ne velja.

54 Ob upoštevanju vseh navedenih razlogov je treba skleniti, da Zvezna republika Nemčija s tem, da prepoveduje prodajo piva, ki se zakonito proizvaja in prodaja v drugi državi članici, če pivo ni v skladu s členoma 9 in 10 Biersteuergesetz, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 30 Pogodbe.

Stroški

55 V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Zvezna republika Nemčije s svojimi predlogi ni uspela, zato se ji naloži plačilo stroškov.

Iz teh razlogov je

SODIŠČE

razsodilo:

1) Zvezna republika Nemčija s tem, da prepoveduje prodajo piva, ki se zakonito proizvaja in prodaja v drugi državi članici, če pivo ni v skladu s členoma 9 in 10 Biersteuergesetz, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 30 Pogodbe.

2) Zvezni republiki Nemčiji se naloži plačilo stroškov.

Mackenzie Stuart Galmot Kakouris

O’Higgins Schockweiler Bosco

Koopmans Due Everling

Bahlmann Joliet Moitinho de Almeida

Rodríguez Iglesias

Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 12. marca 1987.

Sodni tajnik Predsednik