SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

PAOLA MENGOZZIJA,

predstavljeni 8. oktobra 2014 ( 1 )

Zadeva C‑523/13

Walter Larcher

proti

Deutsche Rentenversicherung Bayern Süd

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,

ki ga je vložilo Bundessozialgericht (Nemčija))

„Predhodno odločanje — Socialna varnost delavcev migrantov — Člen 45 PDEU — Člen 3(1) Uredbe (EGS) št. 1408/71 — Dajatev za starost — Načelo prepovedi diskriminacije — Delavec v državi članici, ki je v sistemu zaposlitve s krajšim delovnim časom pred upokojitvijo — Upoštevanje za pridobitev pravice do dajatev v drugi državi članici“

I – Uvod

1. Bundessozialgericht (zvezno socialno sodišče, Nemčija) s tem predlogom za predhodno odločanje sprašuje, prvič, ali načelo enakega obravnavanja nasprotuje nacionalni določbi, v skladu s katero se starostna pokojnina po obdobju postopnega upokojevanja dodeli, le če je bilo to obdobje opravljeno v skladu z nacionalno zakonodajo države članice, ki dodeli pokojnino, in ne na podlagi nacionalne zakonodaje države članice, kjer je oseba opravila postopno upokojevanje. Drugič, in v primeru pritrdilnega odgovora na prvo vprašanje za predhodno odločanje, predložitveno sodišče sprašuje, ali načelo enakega obravnavanja zahteva, da se opravi primerjalna analiza pogojev v zakonodajah obeh zadevnih držav članic, in če je odgovor pritrdilen, kolikšna stopnja podobnosti ali enakosti mora obstajati med navedenimi pogoji ali, splošneje, med sistemoma postopnega upokojevanja, ki veljata v teh dveh državah članicah.

2. Ta vprašanja so bila postavljena v okviru spora med W. Larcherjem in Deutsche Rentenversicherung Bayern Süd. Avstrijski državljan W. Larcher je več kot 29 let delal v Nemčiji, nato se je vrnil v Avstrijo, kjer je delal s polnim delovnim časom, nakar se je odločil za postopno upokojevanje s skrajšanim delovnim časom, in sicer s 60‑odstotnim skrajšanjem običajnega delovnega časa, v skladu z avstrijskim pravom. ( 2 )

3. W. Larcher je za več delovnih obdobij svoje poklicne kariere od leta 2006 prejemal avstrijsko starostno pokojnino, imenovano „predčasna starostna pokojnina za dolgo zavarovalno dobo“ in od leta 2009 nemško starostno pokojnino, imenovano „starostna pokojnina za osebe, ki so bile dolgo zavarovane“. Ti dve pokojnini nista predmet spora o glavni stvari.

4. Spor o glavni stvari se nanaša na starostno pokojnino, dodeljeno po obdobju postopnega upokojevanja, za katero je W. Larcher zaprosil leta 2006 pri zadevnih nemških organih.

5. Deutsche Rentenversicherung Bayern Süd je to prošnjo zavrnila z obrazložitvijo, da obdobje postopne upokojitve od 1. maja 2004 do 30. septembra 2006 v Avstriji ni bilo opravljeno v skladu z nemškimi določbami. Ker je bila upravna pritožba W. Larcherja zavrnjena, se je obrnil na nemška sodišča. Njegov zahtevek pa je bil zavrnjen na prvi in na pritožbeni stopnji. Pritožbeno sodišče Bayrisches Landessozialgericht (vrhovno socialno sodišče na Bavarskem, Nemčija) se je pri utemeljitvi zavrnitve pritožbe sklicevalo na dejstvo, da tožeča stranka v postopku v glavni stvari ne izpolnjuje pogoja glede skrajšanja delovnega časa, ki ga določa nemški zakon o zaposlitvi s krajšim delovnim časom pred upokojitvijo (Altersteilzeitgesetz), ( 3 ) in sicer, da se delovni čas skrajša na polovico dotedanjega delovnega časa, saj je W. Larcher svoj delovni čas skrajšal za 60 %, kar je več kot 50 %, ki jih zahteva nemška zakonodaja.

6. W. Larcher je zato pri Bundessozialgericht vložil revizijo.

7. V podporo svoji zahtevi navaja, da je pritožbeno sodišče kršilo določbe nemškega prava v zvezi s skrajšanjem delovnega časa, ker jih je razlagalo v nasprotju s pravom Unije. Po mnenju tožeče stranke je razlaga pritožbenega sodišča v postopku v glavni stvari v nasprotju s prepovedjo diskriminacije na podlagi državljanstva ter v nasprotju z načelom prostega gibanja. W. Larcher ob sklicevanju na sodbo Öztürk ( 4 ) meni, da gre za posredno diskriminacijo, ki v obravnavani zadevi ni upravičena.

8. Predložitveno sodišče poudarja, da vprašanj, ki se zastavljajo v okviru postopka v glavni stvari, ni mogoče obravnavati zgolj na podlagi dosedanje sodne prakse. Ugotavlja pa, da je verjetno, da je delavec, ki sprejme zaposlitev v drugi državi članici, zaradi razlik med predpisi, ki se zanj uporabijo, ob upokojitvi v slabšem položaju kot delavec, ki je celotno poklicno kariero opravili v zgolj eni državi članici. Predložitveno sodišče meni, da bi členi od 45 PDEU do 48 PDEU ter Uredba Sveta (EGS) št. 1408/71 z dne 14. junija 1971 o uporabi sistemov socialne varnosti za zaposlene osebe, samozaposlene osebe in njihove družinske člane, ki se gibljejo v Skupnosti, kakor je bila spremenjena in posodobljena z Uredbo Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1992/2006 z dne 18. decembra 2006, ( 5 ) morali preprečevati ovire prostemu gibanju delavcev migrantov. Po mnenju predložitvenega sodišča bi v obravnavani zadevi lahko šlo za tako oviro. Nazadnje se predložitveno sodišče v okviru preizkusa utemeljenosti take ovire, pri čemer se nagiba k primerjavi sistemov postopne upokojitve v zadevnih dveh državah članicah, sprašuje o elementih, ki jih je treba upoštevati v ta namen.

9. V teh okoliščinah je Bundessozialgericht prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji: „1. Ali načelo enakega obravnavanja iz člena 39(2) ES (postal člen 45(2) PDEU) in člena 3(1) Uredbe Sveta št. 1408/71 nasprotuje nacionalni določbi, v skladu s katero je pogoj za starostno pokojnino na podlagi zaposlitve s krajšim delovnim časom zaradi postopnega upokojevanja to, da je bilo delo s krajšim delovnim časom zaradi postopnega upokojevanja opravljeno v skladu z nacionalno zakonodajo te, ne pa neke druge države članice? 2. Če je odgovor pritrdilen, katere zahteve so postavljene z načelom enakega obravnavanja iz člena 39(2) ES […] in člena 3(1) Uredbe Sveta (EGS) št. 1408/71 za izenačitev dela s krajšim delovnim časom zaradi postopnega upokojevanja, opravljenega na podlagi zakonodaje druge države članice, kot pogoj za pravico do nacionalne starostne pokojnine: a) Ali je potrebna primerjalna analiza pogojev zaposlitve s krajšim delovnim časom zaradi postopnega upokojevanja? b) Če je odgovor pritrdilen, ali zadostuje, da je zaposlitev s krajšim delovnim časom zaradi postopnega upokojevanja po svojih značilnostih in zgradbi v obeh državah članicah v bistvu urejena enako? c) Ali pa morajo biti pogoji zaposlitve s krajšim delovnim časom zaradi postopnega upokojevanja v obeh državah urejeni povsem enako?“

10. Ta vprašanja so bila predmet pisnih stališč W. Larcherja, nemške vlade in Evropske komisije.

II – Analiza

A – Sistemi postopnega upokojevanja na splošno in prvo vprašanje za predhodno odločanje

11. Evropska unija in države članice so zaradi ugotovljenega pospešenega staranja evropskega prebivalstva med svoje cilje vključile številne strategije za zaposlovanje, s katerimi so se od začetka drugega tisočletja ( 6 ) začeli izvajati ukrepi za spodbujanje „starejših“ delavcev, da podaljšajo svoje aktivno življenje in s tem prispevajo k prizadevanjem za zagotavljanje vzdržnosti sistemov zdravstvenega in socialnega varstva ter pokojninskih sistemov. ( 7 )

12. Številne države članice Unije so ravno s tem namenom uvedle sisteme postopnega upokojevanja. ( 8 )

13. Tem sistemom je skupno, da s skrajšanjem delovnega časa omogočajo postopen prehod iz aktivnega življenja v pokoj. ( 9 ) Delavci, ki so dopolnili določeno starost, lahko skrajšajo svoj delovni čas tako, da na primer preidejo od zaposlitve s polnim delovnim časom na zaposlitev s skrajšanim delovnim časom za obdobje, ki jih loči do upokojitve, pri čemer razliko v plači po navadi izravna pokojnina ali dajatve, ki jih dodeli njihov delodajalec ali sklad za zaposlovanje. ( 10 ) Nekateri od teh sistemov imajo še druge cilje, kot so stabilnost nacionalnega sistema socialne varnosti ali tako kot nemški in avstrijski sistem, ki sta predmet postopka v glavni stvari, boj proti brezposelnosti, saj oseba, ki dela s skrajšanim delovnim časom zaradi postopne upokojitve s tem sprosti delovni čas, kar omogoča, da se zaposli (mlad) iskalec zaposlitve ali vajenec. ( 11 )

14. V Nemčiji, kjer je W. Larcher neuspešno zaprosil za izplačilo pokojnine po obdobju postopnega upokojevanja, je pridobitev te pokojnine pogojena z izpolnitvijo pogojev iz člena 237 zakonika o socialni varnosti, knjiga VI (Sozialgesetzbuch Sechstes Buch, v nadaljevanju: SGB VI), med katerimi so tudi pogoji za dostop do postopnega upokojevanja, ki vključujejo pogoj v zvezi s 50‑odstotnim skrajšanjem tedenskega delovnega časa, ki ga je oseba do tedaj opravljala.

15. Iz predloga za predhodno odločanje je po eni strani razvidno, da je W. Larcher izpolnjeval vse pogoje iz člena 237 SGB VI, razen pogoja 50‑odstotnega skrajšanja delovnega časa v obdobju postopnega upokojevanja, ker je W. Larcher svoj delovni čas skrajšal na 40 % v skladu z avstrijsko zakonodajo, ter po drugi strani, da obdobje postopnega upokojevanja, ki se opravi v drugi državi članici, ni ovira za to, da nemške sheme socialnega zavarovanja izplačajo pokojnino na podlagi obdobja postopnega upokojevanja, določeno v SGB VI, če so pogoji iz SGB VI izpolnjeni.

16. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem za predhodno odločanje v bistvu sprašuje, ali načelo prostega gibanja delavcev, kot je določeno v členu 45 PDEU, še bolj kot načelo enakega obravnavanja nasprotuje temu, da država članica zahteva, da so za dodelitev starostne pokojnine po obdobju postopnega upokojevanja izpolnjeni vsi pogoji iz njene nacionalne zakonodaje, na podlagi katerih se pridobi pravica do navedene pokojnine.

17. W. Larcher in Komisija predlagata, naj se na navedeno vprašanje odgovori pritrdilno, ker menita, da taka zakonodaja posredno diskriminira delavce migrante in jih v vsakem primeru odvrača od tega, da bi se postopno upokojevali v drugih državah članicah. V bistvu ti dve zainteresirani strani ob sklicevanju na zadevo, v kateri je bila izrečena sodba Öztürk (EU:C:2004:232), in splošneje na sodno prakso Sodišča, ki se nanaša na enakovrednost dejstev, menita, da država članica ne more – ne da bi s tem kršila pravico prostega gibanja – dodelitev starostne pokojnine delavcu migrantu po obdobju postopnega upokojevanja pogojevati s tem, da so pogoji, ki urejajo takšno postopno upokojevanje v drugi državi članici, opredeljeni enako kot pogoji v državi članici, kjer oseba prosi za pokojnino.

18. Nemška vlada predvsem poudarja, da mora delavec, ki izvaja svojo svobodo gibanja, upoštevati nevšečnosti neenakih zakonodaj držav članic o socialni varnosti. Vendar v zvezi s prejemanjem pokojnine meni, da država članica ne sme vnaprej izključiti, da se obdobje skrajšanega delovnega časa zaradi postopnega upokojevanja lahko opravi v drugi državi članici, ki prav tako pozna tak sistem postopnega upokojevanja. V tem primeru je treba delavcu dati možnost, da izpolni pogoje, ki jih zahteva država članica, kjer je zaprosil za pokojnino.

19. Po mojem mnenju je treba odgovor omejiti na razmerja med spornim pogojem, ki je predmet postopka v glavni stvari, namreč 50‑odstotno skrajšanje delovnega časa, določeno v členu 237 SGB VI, in prostim gibanjem delavcev, pri čemer bi bilo treba ta pogoj opredeliti kot oviro za svobodo gibanja in šteti za nesorazmernega glede na cilje nemškega zakonodajalca.

20. Najprej, v nasprotju s tem, kar zatrjujeta W. Larcher in Komisija, na prvo vprašanje po mojem mnenju ni mogoče odgovoriti z uporabo sodne prakse o enakovrednosti dejstev, in zlasti sodbe Öztürk (EU:C:2004:232).

21. Cilj načela enakovrednosti dejstev, ki ga je razvila ta sodna praksa, je zlasti to, da se položaji, nastali v eni državi članici, presojajo enako, kot če bi nastali v državi članici, kjer morajo učinkovati. ( 12 )

22. Ta sodna praksa, ki se je v veliki meri razvila v okviru razlage člena 45 PDEU in/ali Uredbe št. 1408/71, načeloma nalaga vsaki državi članici – ki dodelitev socialnih dajatev pogojuje s tem, da je delavec izključno na njenem ozemlju dopolnil zavarovalno dobo ali določeno referenčno obdobje – da prizna enaka obdobja, ki jih je ta isti delavec dopolnil v drugih državah članicah.

23. Takšna je bila specifična rešitev, do katere je Sodišče prišlo v navedeni zadevi Öztürk. Sodišče je v tej zadevi namreč menilo, da država članica, v tej zadevi je bila to Republika Avstrija, ne more dodelitve pravice do predčasne starostne pokojnine zaradi brezposelnosti pogojiti s tem, da je zainteresirana oseba (v tem primeru delavec, ki je turški državljan in je deloma delal v Avstriji deloma v Nemčiji, preden je postal brezposeln v zadnje navedeni državi članici) v določenem obdobju pred prošnjo za pokojnino prejemala nadomestila iz naslova zavarovanja za primer brezposelnosti izključno od prve države članice. ( 13 )

24. Sodišče je pred tem prav tako presodilo, da načelo prostega gibanja delavcev nasprotuje temu, da zakonodaja države članice, ki pod nekaterimi pogoji omogoča podaljšanje referenčnega obdobja za dodelitev pravice do invalidske pokojnine, ne določa možnosti podaljšanja, če dejansko stanje ali okoliščine, ki ustrezajo tem, ki omogočajo podaljšanje, nastanejo v drugi državi članici, ( 14 ) ali da država članica noče za pridobitev pravice do pokojnine upoštevati delovnih dob, ki jih je oseba, za katero velja poseben sistem za javne uslužbence in osebe, ki so z njimi izenačene (v tem primeru zdravnik v grškem javnem sektorju, za katerega velja poseben sistem v smislu Uredbe št. 1408/71), dopolnila v javnih bolnišničnih ustanovah druge države članice, medtem ko nacionalna zakonodaja dovoljuje tako upoštevanje, če so bila taka obdobja opravljena na nacionalnem ozemlju v primerljivih ustanovah. ( 15 )

25. Sodišče je v številnih primerih prav tako menilo, da ni v skladu s pogodbami, če država članica obdobij za namene pridobitve starostne pokojnine, ki jih je oseba posvetila vzgoji otroka in jih dopolnila v drugi državi članici, ne upošteva kot dopolnjena v prvi državi članici. ( 16 )

26. To sodno prakso bi bilo mogoče prenesti na zadevo v glavni stvari, če bi se ta na primer nanašala na okoliščine, v katerih W. Larcherju, čeprav bi izpolnjeval vse pogoje iz nemške zakonodaje, tudi tega glede 50‑odstotnega skrajšanja delovne dobe, ne bi bila dodeljena starostna pokojnina po dopolnjenem obdobju postopnega upokojevanja, ker obdobje postopnega upokojevanja ni bilo dopolnjeno na nemškem ozemlju.

27. Vendar, kot sem že poudaril, nemška zakonodaja vsaj formalno za dodelitev pokojnine po eni strani ne zahteva, da se obdobje postopnega upokojevanja dopolni v Nemčiji, ter po drugi strani, W. Larcher ni izpolnil pogoja iz nemške zakonodaje, da bi v obdobju postopnega upokojevanja v Avstriji svoj delovni čas skrajšal za 50 %.

28. Bistveno vprašanje v tej zadevi se torej ne nanaša na enakovrednost položajev ali okoliščin, ki so se zgodili v eni od držav članic, pri čemer je treba te položaje ali okoliščine obravnavati tako, kot da bi se zgodili v drugi državi članici, v kateri je oseba zaprosila za socialne dajatve, za izpolnitev pogojev iz zakonodaje zadnje navedene države članice.

29. Nanaša se na morebitno obveznost države članice, da za namene dodelitve starostne pokojnine po opravljenem obdobju postopnega upokojevanja prizna pravne pogoje druge države članice, ki omogočajo dopolnitev enakega obdobja postopnega upokojevanja, kot primerljive svojim pogojem.

30. Povedano drugače, predložitveno sodišče se ne sprašuje o enakovrednosti dejanskih položajev, ampak o primerjavi pravnih pogojev.

31. Glede na to ugotovitev ni več dvoma, da v obravnavani zadevi starostna pokojnina po postopnem upokojevanju pomeni dajatev za starost v smislu člena 4(1)(c) Uredbe št. 1408/71 in da mora zakonodaja vsake države članice, kot je potrdilo Sodišče, če ni usklajevanja na ravni Unije, opredeliti pogoje dodelitve dajatev na področju socialne varnosti. ( 17 )

32. Vendar je treba to pristojnost izvajati v skladu s pravom Unije, zlasti z določbami na področju prostega gibanja delavcev. ( 18 )

33. Preveriti je torej treba, ali je pogoj – ki ga zahteva nemška zakonodaja, namreč da delavec skrajša svoj delovni čas za 50 % v obdobju postopnega upokojevanja, ki ga dopolni v državi članici, ki ni Zvezna republika Nemčija, za namene naknadne pridobitve starostne pokojnine po postopnem upokojevanju v tej slednji državi članici – nezdružljiv s členom 45 PDEU, pri čemer ni sporno, da se ta pogoj uporablja ne glede na državljanstvo zadevnega delavca.

34. Določbe, ki preprečujejo državljanu države članice ali ga odvračajo od tega, da bi zapustil matično državo in ga s tem odvračajo od tega, da bi izvajal svojo pravico prostega gibanja, v skladu s sodno prakso Sodišča pomenijo oviro za to svoboščino, čeprav se uporabljajo ne glede na državljanstvo zadevnih delavcev. ( 19 )

35. Res je, kot zatrjuje nemška vlada ob sklicevanju na navedeno sodbo von Chamier-Glisczinski, da v sedanjem stanju razvoja prava Unije prosto gibanje delavcev ne zadeva zgolj razlik v nacionalnih zakonodajah socialne varnosti, katerih nevšečnosti morajo trpeti osebe, ki so se odločile izvajati svojo svobodo gibanja. ( 20 )

36. Vendar se ta zadeva razlikuje od zadeve, v kateri je bila izrečena sodba von Chamier-Glisczinski.

37. Namreč, v navedeni sodbi je Sodišče ugotovilo, da je položaj gospe von Chamier-Glisczinski po eni strani posledica kombinirane uporabe dveh zakonodaj o socialni varnosti v tem smislu, da je ta nemška državljanka stalno bivala v Avstriji in je za storitev oskrbe zaprosila pri nemških organih, medtem ko taka dajatev ni obstajala v Avstriji, ter po drugi strani, da bi bil ta položaj drugačen, če bi avstrijska zakonodaja omogočala dodelitev take dajatve v naravi, tako da bi to storitev zainteresirani osebi zagotovili avstrijski organi. ( 21 )

38. V tej zadevi pa ne le da v spisu nič ne kaže na to, da je W. Larcher za izplačilo starostne pokojnine po obdobju postopnega upokojevanja zaprosil pri nemških organih, zato ker naj taka pokojnina ne bi obstajala v Avstriji, ampak tudi nič ne kaže na to, da bi bil položaj W. Larcherja drugačen, če bi bila avstrijska zakonodaja spremenjena.

39. Dejansko se sporni pogoj, namreč 50‑odstotno skrajšanje delovnega časa v obdobju postopnega upokojevanja, nanaša manj na težavo usklajevanja ali razlik v zakonodajah o socialni varnosti v zvezi z dajatvami za starost, kot pa na prehodno izvajanje poklicne dejavnosti pred upokojitvijo.

40. Sodišče pa je glede pogojev v zvezi z izvajanjem poklicne dejavnosti že presodilo, da nacionalne določbe, ki „pogojujejo dostop delavcev na trg dela“, ( 22 ) vključno z določbami, ki se nanašajo na načine izvajanja te dejavnosti, ( 23 ) ovirajo prosto gibanje delavcev in niso zgolj nevšečnosti.

41. V obravnavani zadevi ni dvoma, da nacionalni ukrep, ki nalaga delavcu, da svojo poklicno dejavnost izvaja tako, da opravlja polovico svojega predhodnega delovnega časa, da bo lahko po obdobju postopnega upokojevanja prejel pokojnino, pomeni hkrati določitev načina izvajanja te dejavnosti in, posebej glede starejših delavcev, pogoj za dostop na trg dela in za to, da na njem ostanejo.

42. Zato se mi zdi, da ta ukrep lahko spada v pojem ovire v smislu člena 45 PDEU, kot ga razlaga Sodišče.

43. Menim, da je ta ukrep lahko tudi ovira za prosto gibanje delavcev.

44. Namreč oseba, ki je večji del svoje poklicne kariere opravila v Nemčiji, tako kot W. Larcher, in hoče prejeti pokojnino po obdobju postopnega upokojevanja, ne bi želela zapustiti te države članice, če bi v obdobju postopnega upokojevanja delo lahko opravljala le s 50‑odstotnim skrajšanjem svojega delovnega časa, in se torej ne bi mogla odzvati na ponudbe za zaposlitev, tudi na ponudbe z boljšim plačilom, v drugih državah članicah, ki poznajo podoben sistem, vendar se v teh državah tako kot v Avstriji pogoj skrajšanja delovnega časa v obdobju postopnega upokojevanja lahko zakonito giblje od 40 do 60 % običajnega delovnega časa.

45. Na enak način bi sporni pogoj lahko odvrnil delodajalca – ki nima sedeža v Nemčiji, ampak v drugi državi članici, ki ima sistem postopnega upokojevanja – da bi državljana te države članice zaposlil na podlagi sistema skrajšanega delovnega časa, ki je drugačen od sistema, ki se zahteva v Nemčiji.

46. V tej fazi je treba torej preveriti, ali je taka ovira v skladu s sodno prakso Sodišča lahko vendarle upravičena zaradi izpolnjevanja cilja splošnega interesa, pri čemer pa mora biti ta ukrep primeren za uresničitev želenega cilja in ne sme presegati tistega, kar je potrebno za dosego tega cilja. ( 24 )

47. Kot sem poudaril že v točki 13 teh sklepnih predlogov in kot je poudarila nemška vlada v svojih pisnih stališčih, sta cilja 50‑odstotnega skrajšanja delovnega časa v obdobju postopnega upokojevanja po eni strani omogočiti prehod delavca v pokoj in po drugi strani, spodbujanje zaposlovanja brezposelnih ali vajencev v delovnem času, ki ga sprosti oseba v sistemu postopnega upokojevanja.

48. Samega uresničevanja teh dveh ciljev ni mogoče grajati. Zlasti glede spodbujanja zaposlovanja je Sodišče že potrdilo, da gre za legitimen cilj socialne politike. ( 25 )

49. Vendar je treba ugotoviti, ne da bi bilo treba presojati primernost spornega pogoja za uresničevanje želenih ciljev, da je ta pogoj nesorazmeren, kot to med drugim priznava nemška vlada v svojih pisnih stališčih.

50. V okoliščinah, kot so te v postopku v glavni stvari, namreč toga uporaba pogoja 50‑odstotnega skrajšanja delovnega časa privede do tega, da se delavcu – ki je v sistemu postopnega upokojevanja v drugi državi članici in je dal na voljo več kot 50 % svojega predhodnega delovnega časa, da se omogoči zaposlitev mladi brezposelni osebi ali vajencu ter je poleg tega izpolnil vse druge pogoje iz nemške zakonodaje – prepove, da bi prejel „starostno pokojnino po postopnem upokojevanju“.

51. Kot poudarjata predložitveno sodišče in nemška vlada v svojih pisnih stališčih, je v takem primeru ta cilj nemškega zakonodajalca tudi dosežen s 60‑odstotnim skrajšanjem delovnega časa, saj to skrajšanje sprosti še večji del delovnega mesta. ( 26 )

52. Pogoj 50‑odstotnega skrajšanja delovnega časa, ki ga zahteva nemška zakonodaja in ga v postopku v glavni stvari togo uporabljajo tako nemški upravni organi kot sodišče prve stopnje in pritožbeno sodišče, po mojem mnenju presega tisto, kar je potrebno za uresničitev cilja socialne politike, namreč spodbujanje zaposlovanja mladih brezposelnih oseb ali vajencev za čas, ki ga je sprostila oseba v sistemu postopnega upokojevanja.

53. Poleg tega to, da mora država članica, ki uresničuje tak cilj socialne politike, na podlagi prava Unije dopustiti več kot 50‑odstotno skrajšanje delovnega časa v obdobju postopnega upokojevanja, dopolnjenem v drugi državi članici, nima hudih posledic za proračun. ( 27 )

54. Res je, da v državah članicah, ki so uvedle sistem postopnega upokojevanja, zmanjšanje plače osebe, ki uživa ugodnost tega sistema in je skrajšala svoj delovni čas, izravnajo neposredno bodisi državni organi bodisi delodajalec na tak ali drugačen način, saj mu država v različnih oblikah na splošno krije dodatne stroške. ( 28 )

55. Vendar je nadomestilo plače, dano W. Larcherju v obdobju postopnega upokojevanja, dopolnjenem v Avstriji, vključno seveda z dodatnimi 10 % skrajšanja delovnega časa v primerjavi s skrajšanjem, ki ga zahteva nemška zakonodaja, v celoti krila Republika Avstrija, in ne Zvezna republika Nemčija. Poleg tega to dodatno 10‑odstotno skrajšanje delovnega časa ne vpliva znatno na znesek starostne pokojnine po postopnem upokojevanju, ki ga plačajo nemški organi v primerjavi z zneskom, ki bi bil dodeljen delavcu, ki je svoj delovni čas skrajšal za 50 % v obdobju postopnega upokojevanja, dopolnjenem na nemškem ozemlju ali v drugi državi članici, kot je Republika Avstrija.

56. Glede na vse te ugotovitve predlagam, naj se na prvo vprašanje za predhodno odločanje odgovori tako, da člen 45 PDEU nasprotuje temu, da država članica izplačilo starostne pokojnine po postopnem upokojevanju pogojuje s tem, da je delavec v obdobju postopnega upokojevanja svoj delovni čas skrajšal za 50 %, pri čemer večje skrajšanje delovnega časa, ki je zakonito opravljeno v okviru postopnega upokojevanja v drugi državi članici, glede na cilj spodbujanja zaposlovanja mladih brezposelnih oseb ali vajencev, ki mu sledi navedena država članica, samodejno povzroči zavrnitev pravice do izplačila navedene pokojnine.

B – Drugo vprašanje za predhodno odločanje

57. Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem za predhodno odločanje sprašuje, ali je treba za zagotovitev spoštovanja načela enakega obravnavanja opraviti primerjalno analizo med pogoji za postopno upokojevanje iz nacionalnih zakonodaj obeh zadevnih držav članic. V primeru pritrdilnega odgovora predložitveno sodišče sprašuje, kako podobni oziroma enaki morajo biti navedeni pogoji ali splošneje sistemi postopnega upokojevanja teh držav članic.

58. Odgovor na to vprašanje se mi ne zdi nujno potreben, glede na odgovor, ki ga predlagam za prvo vprašanje za predhodno odločanje in ki predložitvenemu sodišču pravno zadostno omogoča, da dokončno reši spor o glavni stvari.

59. Odgovor na prvo vprašanje glede na navedeno in podredno podaja že številne elemente, na podlagi katerih je mogoče vsaj delno odgovoriti tudi na drugo vprašanje.

60. Namreč, kot je mogoče sklepati iz dosedanjih ugotovitev, se mi zdi nujna primerjalna analiza bistvenih pogojev iz zakonodaj zadevnih dveh držav članic, in sicer v luči cilja ali ciljev države članice, kjer je zaprošena dodelitev pokojnine po postopnem upokojevanju.

61. Trditve, ki jo je W. Larcher zagovarjal pred predložitvenim sodiščem in ki jo je slednje upravičeno zavrnilo, v skladu s katero bi v bistvu država članica, kjer je bila zaprošena dodelitev pokojnine po postopnem upokojevanju, morala samodejno priznati pogoje, pod katerimi je bilo postopno upokojevanje opravljeno v drugi državi članici, ni mogoče sprejeti.

62. Tak predlog, poleg tega da zapostavlja dejstvo, da države članice ostajajo pristojne za določanje pogojev za izplačilo socialnih dajatev, namreč povzroča velika tveganja za „forum shopping“, ker državljanom Unije dopušča, da sami izberejo, v kateri državi članici bodo dopolnili obdobje postopnega upokojevanja, ne da bi država članica, ki bo po tem obdobju morala dodeliti pokojnino, imela možnost nasprotovati izplačilu te pokojnine.

63. Iz odgovora na prvo vprašanje je prav tako mogoče sklepati, kot pravilno trdi predložitveno sodišče, da je treba zavrniti tudi trditev tožene stranke iz postopka v glavni stvari, to je Deutsche Rentenversicherung Bayern Süd – ki jo med drugim zagovarja tudi nemška vlada v svojih pisnih stališčih pred Sodiščem – v skladu s katero bi za pokojnine po postopnem upokojevanju, ki se izplačajo v Nemčiji, morala veljati zahteva, da so pogoji sistemov postopnega upokojevanja držav članic enaki.

64. Kot sem že poudaril, ta teza lahko ogrozi prosto gibanje delavcev, ker bi lahko bila zahteva, da so pogoji postopnega upokojevanja v vseh točkah enaki tistim, ki urejajo nemško postopno upokojevanje za namene dodelitve pokojnine, nesorazmerna glede na cilje, ki se jih želi doseči s sistemom postopnega upokojevanja v Nemčiji.

65. Kot je predlagalo že predložitveno sodišče, odgovor na drugo vprašanje ni v ekstremnih predlogih strank v postopku v glavni stvari. Rešitev je bolj nekje v sredini. Menim, da je treba preveriti, ali pogoji, določeni v državi članici, kjer je bilo postopno upokojevanje opravljeno, omogočajo doseganje ciljev države članice, kjer se po postopnem upokojevanju zaprosi za pokojnino. Te cilje je namreč mogoče doseči, tudi če so pogoji postopnega upokojevanja v državi, kjer se zaprosi za pokojnino, drugačni kot pogoji v državi, kjer je bilo dopolnjeno obdobje postopnega upokojevanja.

66. Ta rešitev ne posega v načelo, po katerem so države članice pristojne za določanje pogojev dodelitve socialnih dajatev, pri čemer se zagotavlja, da se v primeru delavcev migrantov lahko spoštuje njihovo prosto gibanje v Uniji.

67. Pri analizi pogojev za dostop do pokojnine po postopnem upokojevanju je mogoče ugotoviti tri kategorije pogojev.

68. Prva od teh kategorij obsega pogoje, ki po mojem mnenju niso pomembni za pridobitev pokojnine in ne bi smeli ovirati izplačila te pokojnine državljanu države članice, ki je opravil postopno upokojevanje v drugi državi članici. Med temi pogoji so po mojem mnenju tisti, ki so povezani z načini financiranja sistema postopnega upokojevanja.

69. Kot sem že navedel, manjšo plačo osebe v nacionalnem sistemu postopnega upokojevanja, ki je skrajšala svoj delovni čas, neposredno ali posredno izravnajo zadevni državni organi.

70. Čeprav se načini financiranja sistemov postopnega upokojevanja in pomen tega pogoja z vidika nacionalnega prava razlikujejo po posameznih državah članicah, se mi to nikakor ne zdi bistveno za analizo pravice do pridobitve pokojnine po postopnem upokojevanju v primeru delavcev migrantov. Namreč, zavrnitev dodelitve te pokojnine delavcu migrantu, ki je opravil svoje postopno upokojevanje v državi članici z drugačnim načinom financiranja kot v državi članici, kjer je pokojnina zaprošena, bi pomenila oviro za prosto gibanje delavcev, ki je po mojem mnenju ne bi bilo mogoče upravičiti. Še zlasti pa se država članica, kjer je pokojnina zaprošena, ne bi mogla upravičeno sklicevati na razloge ravnovesja svojega sistema socialne varnosti, saj, kot sem že poudaril, ta država članica ne nosi stroškov, nastalih v obdobju postopnega upokojevanja.

71. Nato sledijo pogoji, ki so najmanj problematični, saj je njihova ureditev zajeta v Uredbi št. 1408/71. V tej kategoriji so pogoji glede obdobij plačevanja prispevkov, ki so potrebni za pridobitev pokojnine po postopnem upokojevanju. Člen45(1) te uredbe namreč določa, da je treba dobe plačevanja prispevkov, dopolnjene v eni od držav članic, upoštevati v državi članici, ki je pristojna za dodelitev pokojnine, „kot če bi bile dopolnjene po zakonodaji, ki jo uporablja“. Predložitveno sodišče je poleg tega ta člen uporabilo v postopku v glavni stvari, ker je priznalo, da je W. Larcher izpolnil pogoje, povezane z obveznimi zavarovalnimi dobami, ( 29 ) ki jih nalaga nemško pravo. Pogoj iz nemške zakonodaje v zvezi z obdobji plačevanja prispevkov je torej v obravnavani zadevi izpolnjen, kot navaja predložitveno sodišče, na podlagi avstrijskih zavarovalnih dob. ( 30 )

72. Nazadnje, kot je razvidno iz te zadeve, so najbolj problematični tisti pogoji, ki so specifični za postopno upokojevanje, namreč starost, pri kateri delavec lahko začne s postopnim upokojevanjem, in stopnja skrajšanja delovnega časa. Ta dva pogoja sta namreč različna po posameznih državah članicah in kolizije med njimi niso neposredno urejene v aktu sekundarne zakonodaje Unije. Ker torej države članice ostajajo pristojne za določitev pogojev dodelitve dajatev socialne varnosti, lahko ustvarijo sveženj različnih pravil, ki bi lahko škodila položaju delavca migranta.

73. Navesti je mogoče več hipotetičnih primerov, do katerih bi v prihodnje lahko prihajalo.

74. V zvezi s starostjo, pri kateri se lahko začne postopno upokojevanje, se postavlja vprašanje, ali bi država članica lahko zavrnila dodelitev celotne ali dela pokojnine po postopnem upokojevanju delavcu, ki je v državi članici v sistemu postopnega upokojevanja od 59. leta starosti, medtem ko prva država članica na svojem ozemlju dovoljuje možnost začeti s takim postopnim upokojevanjem šele od 60. leta starosti?

75. Prav tako, ali oseba, ki uživa ugodnost postopnega upokojevanja v državi članici in je skrajšala svoj delovni čas za 35 % (in torej še vseeno dela 65 % svojega prejšnjega delovnega časa), lahko pridobi pravico do izplačila pokojnine po postopnem upokojevanju v državi članici, kjer je določeno 50‑odstotno skrajšanje delovnega časa pri postopnem upokojevanju?

76. Kot je v bistvu predlagala Komisija v svojih pisnih stališčih, je treba za odgovor na ta vprašanja konkretno proučiti posamezen položaj glede na cilje na nacionalni ravni zaradi spoštovanja prava Unije in zlasti načela sorazmernosti. Drugače povedano, naloga nacionalnih upravnih organov in nacionalnih sodišč je torej preveriti, kako pomembni so sporni pogoji glede na zastavljene nacionalne cilje.

77. V okviru te analize morajo nacionalni upravni organi in, če je potrebno, nacionalno sodišče proučiti, ali sta starost oziroma skrajšanje delovnega časa pomembna za cilje, ki jih želi doseči nacionalno pravo, ter preveriti, ali razlika med pogojem v nacionalnem pravu in pogojem v pravu države članice, kjer je bilo postopno upokojevanje opravljeno, lahko vpliva na uresničevanje teh ciljev.

78. V primeru skrajšanja delovnega časa, ki ni tako veliko, da bi omogočalo zaposlitev mladega iskalca zaposlitve ali vajenca, nacionalni organi države članice, kjer je to zastavljeni cilj, lahko po mojem mnenju zavrnejo dodelitev pokojnine po postopnem upokojevanju, za katero prosi delavec, ki je svoje obdobje postopnega upokojevanja dopolnil v drugi državi članici.

79. Vendar pri položaju W. Larcherja ne gre za tak primer. Namreč, kot sem pojasnil v ugotovitvah v zvezi z odgovorom na prvo vprašanje, ker je W. Larcher svoj delovni čas v okviru postopnega upokojevanja, opravljenega v Avstriji, skrajšal za več kot 50 %, kolikor določa nemško pravo, je sproščeni delovni čas omogočal zaposlitev mladega iskalca zaposlitve ali vajenca v skladu s ciljem nemškega zakonodajalca, kot ga je nemška vlada potrdila v svojih pisnih stališčih.

III – Predlog

80. Glede na navedene ugotovitve Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je predložilo Bundessozialgericht, odgovori tako: Člen 45 PDEU nasprotuje temu, da država članica izplačilo starostne pokojnine po postopnem upokojevanju pogojuje s tem, da je delavec v obdobju postopnega upokojevanja svoj delovni čas skrajšal za 50 %, pri čemer večje skrajšanje delovnega časa, ki je zakonito opravljeno v okviru postopnega upokojevanja v drugi državi članici, glede na cilj spodbujanja zaposlovanja mladih brezposelnih oseb ali vajencev, ki mu sledi navedena država članica, samodejno povzroči zavrnitev pravice do izplačila navedene pokojnine.

( 1 ) Jezik izvirnika: francoščina.

( 2 ) Člen 27(2), točka 2, avstrijskega zakona iz leta 1977 o zavarovanju za primer brezposelnosti (Arbeitslosenversicherungsgesetz 1977), kakor je bil spremenjen z zakonom o spremembah z dne 30. decembra 2003 (BGBl. I, 128/2003), ki določa, da se delovni čas zaradi postopnega upokojevanja lahko skrajša v mejah od 40 do 60 % običajnega delovnega časa.

( 3 ) Člen 2(1) in (2) tega zakona, kakor je bil spremenjen z zakonom z dne 23. aprila 2004 (BGBl. 2004 I, str. 602).

( 4 ) C‑373/02, EU:C:2004:232.

( 5 ) UL L 392, str. 1, v nadaljevanju: Uredba št. 1480/71.

( 6 ) Glej lizbonsko strategijo za rast in delovna mesta, ki se je začela izvajati leta 2000, in strategijo Evropa 2020, za katero je pobudo dala Komisija leta 2010, ter letne smernice, ki jih je sprejel Svet Evropske unije, za politike zaposlovanja držav članic (glej Sklep Sveta 2010/707/EU z dne 21. oktobra 2010 (UL L 308, str. 46) in nazadnje Sklep Sveta 2014/322/EU z dne 6. maja 2014 (UL L 165, str. 49)).

( 7 ) Glej v okviru strategije Evropa 2020 zlasti enajsto uvodno izjavo Sklepa št. 940/2011/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. septembra 2011 o evropskem letu aktivnega staranja in solidarnosti med generacijami (2012) (UL L 246, str. 5), ki spodbuja oblikovanje kulture aktivnega staranja, ki „poveča udeležbo starejših ljudi na trgu dela, jim omogoči, da dlje ostanejo aktivni v družbi, izboljša njihovo kakovost življenja in omeji obremenitve sistemov zdravstvenega in socialnega varstva ter pokojninskih sistemov“.

( 8 ) Trenutno ima tak sistem osem držav članic (Zvezna republika Nemčija, Republika Avstrija, Kraljevina Danska, Italijanska republika, Veliko vojvodstvo Luksemburg, Madžarska, Portugalska republika in Republika Finska). Francoska republika in Kraljevina Švedska, ki sta tudi imeli tak sistem, sta ga ukinili.

( 9 ) V Nemčiji je ta značilnost poudarjena v členu 1(1) zakona o postopnem upokojevanju.

( 10 ) Glede Zvezne republike Nemčije je treba opozoriti, da je bil dodatek k plači, plačan delavcu v sistemu skrajšanega delovnega časa zaradi postopnega upokojevanja, predmet spora v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Erny (C‑172/11, EU:C:2012:399).

( 11 ) Kar zadeva Zvezno republiko Nemčijo, je bilo izpolnjevanje tega cilja bistveni del obravnave v zadevah, v katerih sta bili izdani sodbi Kutz-Bauer (C‑187/00, EU:C:2003:168) in Steinicke (C‑77/02, EU:C:2003:458) glede dostopa delavk do sistema skrajšanega delovnega časa zaradi upokojevanja.

( 12 ) Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca D. Ruiz-Jaraboja v zadevi Öztürk (C‑373/02, EU:C:2004:95, točka 53).

( 13 ) Sodba Öztürk (EU:C:2004:232, točka 68 in izrek).

( 14 ) Sodba Paraschi (C‑349/87, EU:C:1991:372, točka 27). Glej tudi sodbo Duchon (C‑290/00, EU:C:2002:234, točki 39 in 46).

( 15 ) SodbaVougioukas (C‑443/93, EU:C:1995:394, točka 44).

( 16 ) Glej sodbe Elsen (C‑135/99, EU:C:2000:647, točka 36), Kauer (C‑28/00, EU:C:2002:82, točka 52) in Reichel-Albert (C‑522/10, EU:C:2012:475, točka 45).

( 17 ) Glej zlasti sodbi von Chamier-Glisczinski (C‑208/07, EU:C:2009:455, točka 63) in da Silva Martins (C‑388/09, EU:C:2011:439, točka 71).

( 18 ) Glej zlasti sodbo von Chamier-Glisczinski (EU:C:2009:455, točka 63 in navedena sodna praksa).

( 19 ) Glej sodbe Bosman (C‑415/93, EU:C:1995:463, točka 96), Komisija/Danska (C‑464/02, EU:C:2005:546, točka 35) in Komisija/Nemčija (C‑269/07, EU:C:2009:527, točka 107).

( 20 ) Glej v tem smislu zlasti sodbi Leyman (C‑3/08, EU:C:2009:595, točka 45 in navedena sodna praksa) in von Chamier-Glisczinski (C‑208/07, EU:C:2009:455, točka 85).

( 21 ) Sodba von Chamier-Glisczinski (EU:C:2009:455, točka 86).

( 22 ) Sodbi Graf (C‑190/98, EU:C:2000:49, točka 23) in Komisija/Danska (C‑464/02, EU:C:2005:546, točka 36).

( 23 ) Glej sodbo Komisija/Danska (C‑464/02, EU:C:2005:546, točka 37).

( 24 ) Prav tam (točka 53 in navedena sodna praksa).

( 25 ) Glej sodbi ITC (C‑208/05, EU:C:2007:16, točka 39) in Caves Krier Frères (C‑379/11, EU:C:2012:798, točka 51). Zlasti na področju enakega obravnavanja delavcev in delavk glej tudi sodbo Kutz-Bauer (C‑187/00, EU:C:2003:168, točka 56 in navedena sodna praksa).

( 26 ) Treba je poudariti, da nemška zakonodaja ne zahteva, da je mladi delavec ali vajenec, ki se ga zaposli v okviru delovnega časa, ki se je sprostil, nemški državljan ali da je zaposlen na nemškem ozemlju.

( 27 ) Poleg tega se nemška vlada pri nasprotovanju ni sklicevala na ogrozitev proračunskega ravnovesja ali ogrozitev njenega sistema socialne varnosti.

( 28 ) Zvezna republika Nemčija, Republika Avstrija in Republika Portugalska finančno podpirajo delodajalca, medtem ko Kraljevina Danska, Italijanska republika in Republika Finska postopno upokojevanje financirajo z neposrednimi izplačili državnih organov. Na Madžarskem in v Luksemburgu pa obstaja hibridni sistem, saj delodajalec izplača zneske upravičencu, nato pa mu jih v celoti povrnejo javni organi.

( 29 ) Glej točko 34 predloga za predhodno odločanje.

( 30 ) Prav tako.