Zbi rka odločb sodne pr akse  
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA  
MICHALA BOBKA,  
predstavljeni 7. marca 2019 1  
Zadeva C-2 / 1 8  
Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė  
ob udeležbi  
Lietuvos Respublikos Seimas  
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas 
(ustavno sodišče Republike Litve)) 
„Predhodno odločanje – Kmetijstvo – Skupna ureditev trga – Mleko in mlečni proizvodi – Uredba 
(EU) št. 1308 /2013 – Člen 148(4) – Pogodbene določbe – Svobodna pogajanja o cenah – Nacionalna 
zakono daja, ki kupce surovega mleka obvezuje, da ponudijo enake cene skupinam proizvajalcev, in 
prepoveduje znižanje cen brez utemeljitve“ 
I. Uvod 
1. Litovski trg surovega mleka zaznamujeta razpršena ponudba z več tisoč malimi proizvajalci surovega 
mleka in zelo koncentrirano povpraševanje s samo peščico velikih odkupnih družb. Mali proizvajalci 
niso organizirani. Odkupne družbe jim zato lahko vsilijo nakupne cene, kar ima za posledico zelo 
nizke cene surovega mleka. 
2. Litva je zaradi takšnih razmer sprejela posebno zakono dajo, da bi preprečila nepoštene poslovne 
prakse v sektorju surovega mleka. Navedena zakono daja določa razvrstitev proizvajalcev glede na 
količino dnevno prodanega surovega mleka in kupcem surovega mleka nalaga obveznost, da ponudijo 
enako ceno vsem proizvajalcem iz iste skupine. Poleg tega kupcem surovega mleka prepoveduje 
znižanje cen brez utemeljitve. Znižanje nakupne cene za 3 % ali več je dovoljeno na podlagi odobritve 
pristojnega upravnega organa. 
3. V postopku v glavni stvari je skupina poslancev litovskega parlamenta pri Lietuvos Respublikos 
Konstitucinis Teismas (ustavno sodišče Republike Litve, v nadaljevanju: litovsko ustavno sodišče) 
vložila tožbo, s katero prereka, ali so navedene določbe nacionalnega prava skladne z litovsko ustavo. 
V okviru tega postopka so bili izraženi tudi dvomi glede združljivosti navedenih določb 
s členom 148(4) Uredbe (EU) št. 1308 /2013 , 2 zlasti z zahtevo, da se stranki prosto pogajata o vseh 
elementih pogodb, vključno z nakupno ceno. 
1 Jezik izvirnika: angleščina. 
2 Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o vzpostavitvi skupne ureditve trgov kme tijskih proizvodov in razveljavitvi 
uredb Sveta (EGS) št. 922/72, (EGS) št. 234/79, (ES) št. 1037 /2001 in (ES) št. 1234 /2007 (UL 2013 , L 347, str. 671). 
SL 
ECLI:EU:C:2019 :180 1 
SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-2/18  
LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO NARIŲ GRUP Ė  
4. Glede na navedeno je glavno vprašanje, ki se postavlja v tej zadevi, kako presoditi, ali je neko 
področje ali neko vprašanje predmet „izčrpne harmonizacije“ ali „vnaprejšnjega zakono dajnega 
delovanja Unije“ ali ne. Katera merila in vidike je treba upoštevati? Čeprav vprašanje obsega 
pristojnosti držav članic na področjih, ki jih ureja pravo Unije, seveda nikakor ni novo, so nedavne 
spremem be zakono dajne tehnike in pristopa v skupni kme tijski politiki ter skupne ureditve trga 
kme tijskih proizvodov vplivale tudi na tradicionalno sodno prakso v zvezi s tem na zadevnem 
področju, kot se je nedavno pokazalo z odločitvijo v zadevi Scotch Whisky Association. 3 
II. Pravni okvir 
A. Pravo Unije 
5. Člen 148 Uredbe št. 1308 /2013 določa: 
„1. Kadar država članica odloči, da morata za vsako oddajo surovega mleka na njenem ozemlju, ki jo 
kme t zagotovi predelovalcu surovega mleka, stranki skleniti pisno pogodbo, in/ali določi, da morajo 
prvi kupci pripraviti pisno ponudbo pogodbe o dobavi surovega mleka, ki jo zagotovi kme t, taka 
pogodba in/ali taka ponudba pogodbe izpolnjuje pogoje iz odstavka 2. 
[…] 
2. Pogodba in/ali ponudba pogodbe iz odstavka 1: 
(a) se pripravi pred oddajo; 
(b) se pripravi v pisni obliki in 
(c) vsebuje zlasti naslednje elemente: 
(i) ceno, ki se plača za oddajo in je: 
– nespremenljiva in določena v pogodbi in/ali 
– računana s kombiniranjem različnih dejavnikov, določenih v pogodbi, ki lahko vključujejo 
tržne kazalnike, ki odražajo spremem be tržnih razmer, oddane količine in kakovost ali 
sestavo oddanega surovega mleka; 
(ii) količino surovega mleka, ki se lahko odda in/ali se mora oddati, in časovni razpored takih 
oddaj; 
(iii) trajanje pogodbe, ki se lahko sklene bodisi za določen ali nedoločen čas z določbami 
o odpovedi; 
(iv) podrobnosti o plačilnih rokih in postopkih; 
(v) načine zbiranja ali oddaje surovega mleka ter 
(vi) pravila, ki se uporabijo v primeru višje sile. 
[…] 
3 Sodba z dne 23. decembra 2015 , Scotch Whisky Association in drugi (C-333/14, EU:C:2015 :845). 
ECLI:EU:C:2019 :180 2 
SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-2/18  
LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO NARIŲ GRUP Ė  
4. Stranki se prosto pogajata o vseh elementih pogodb za oddajo surovega mleka, ki jih sklenejo 
kme tje, zbiralci ali predelovalci surovega mleka, vključno z elementi iz točke (c) odstavka 2. 
Ne glede na prvi pododstavek se uporabljata ena ali obe točki: 
(a) kadar država članica odloči, da je pisna pogodba za oddajo surovega mleka obvezna v skladu 
z odstavkom 1, lahko določi minimalno trajanje, ki velja samo za pisne pogodbe med kme tom in 
prvim kupcem surovega mleka; tako minimalno trajanje je vsaj šest mesecev in ne škoduje 
pravilnemu delovanju notranjega trga; 
(b) kadar država članica odloči, da mora prvi kupec surovega mleka pripraviti pisno ponudbo pogodbe 
za kme ta v skladu z odstavkom 1, lahko določi, da mora ponudba vsebovati minimalno trajanje 
pogodbe, ki je določeno v nacionalni zakono daji za ta namen; tako minimalno trajanje znaša vsaj 
šest mesecev in ne škoduje pravilnemu delovanju notranjega trga. 
Drugi pododstavek ne posega v pravico kme ta, da zavrne tako minimalno trajanje, pod pogojem, da to 
stori pisno. V takem primeru se stranki prosto pogajata o vseh elementih pogodbe, tudi o elementih iz 
točke (c) odstavka 2.“ 
6. Z Uredbo (EU) 2017 /2393 , 4 s katero je bila spremenjena Uredba št. 1308 /2013 , je bil člen 148(4)(a) 
spremenjen tako: 
„(a) kadar se država članica odloči, da je v skladu z odstavkom 1 pisna pogodba za oddajo surovega 
mleka obvezna, lahko določi: 
(i) obveznost strank, da se morajo dogovoriti o razmerju med določeno dobavljeno količino in 
ceno, ki se plača za to dobavo; 
(ii) minimalno trajanje, ki se uporablja samo za pisne pogodbe med kme tom in prvim kupcem 
surovega mleka; tako minimalno trajanje je vsaj šest mesecev in ne škoduje pravilnemu 
delovanju notranjega trga; 
[…]“ 
B. Litovsko pravo 
7. V prvem odstavku člena 46 Lietuvos Respublikos Konstitucija (ustava Republike Litve) je določeno: 
„Gospodarstvo Litve mora temeljiti na pravici do zasebne lastnine, svobodi posameznikov, da 
opravljajo gospodarsko dejavnost, in gospodarski pobudi.“ 
8. V skladu s členom 2(5) Lietuvos Respublikos Ūkio subjektų, perkančių-parduodančiųžalią pieną ir 
prekiaujančių pieno gaminiais, nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymas (zakon o prepovedi 
nepoštenih praks gospodarskih subjektov, ko odkupujejo in prodajajo surovo mleko ter tržijo mlečne 
proizvode), 5 kakor je bil spremenjen z zakono m št. XII-2230 (v nadaljevanju: zakon o prepovedi 
nepoštenih praks), 6 so prodajalci surovega mleka razvrščeni v 10 skupin glede na količino (v 
kilogramih) surovega mleka z naravno vsebnostjo maščob, ki jo prodajo na dan. Člen 2(7) zakona 
4 Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2017 (UL 2017 , L 350, str. 15).  
5 Zakono dajni register (TAR), 2015 -07-09, št. 11209 .  
6 Zakono dajni register (TAR), 2015 -12-29, št. 20903 .  
ECLI:EU:C:2019 :180 3 
SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-2/18  
LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO NARIŲ GRUP Ė  
o prepovedi nepoštenih praks določa, da je nakupna cena surovega mleka znesek, o katerem se 
dogovorita kupec in prodajalec surovega mleka, ki se plača za surovo mleko z osnovnimi kazalniki 
sestave mleka, brez doplačil, pribitkov ali odbitkov. Ti kazalniki so bili določeni v odredbi ministra za 
kme tijstvo št. 146 z dne 9. maja 2001 , naslovljeni „Odobritev pravil o odkupu mleka“. 
9. Člen 3 zakona o prepovedi nepoštenih praks je naslovljen „Prepoved nepoštenih praks gospodarskih 
subjektov“. Člen 3(3), točka 1, tega zakona določa: „Kupcu surovega mleka je prepovedana uporaba teh 
nepoštenih praks: (1) določanje različnih nakupnih cen surovega mleka v pogodbah o prodaji tega 
proizvoda, ko kupujejo surovo mleko, ki dosega kakovostne zahteve, določene z odredbo litovskega 
ministra za kme tijstvo, od iste skupine prodajalcev surovega mleka in ko se to mleko kupcu odda na 
enak način (surovo mleko, oddano na odkupni točki za surovo mleko, surovo mleko, kupljeno 
neposredno na kme tiji, surovo mleko, oddano neposredno družbi za njegovo predelavo), razen ko je 
surovo mleko kupljeno od prodajalcev tega proizvoda, ki prodajajo mleko, ki so ga sami proizvedli, in 
ki pripadajo organizaciji proizvajalcev mleka, priznani v skladu s pravili, določenimi z odredbo 
litovskega ministra za kme tijstvo. Vendar v zadnjenavedenem primeru uporabljena nakupna cena 
surovega mleka ne sme biti nižja od cene, ki bi se določila glede na skupino prodajalcev surovega 
mleka.“ 
10. Člen 3(3), točka 3, zakona o prepovedi nepoštenih praks določa: „Kupcem surovega mleka je 
prepovedana uporaba teh nepoštenih praks: […] (3) neupravičeno znižanje nakupne cene surovega 
mleka […]“ 
11. Člen 5 zakona o prepovedi nepoštenih praks določa: 
„1. Če kupec surovega mleka nakupno ceno tega proizvoda, določeno v pogodbi o nakupu in prodaji 
surovega mleka, znižaza več kot 3 %, mora podati utemeljitev za znižanje cene, ki jo mora predložiti 
agenciji za regulacijo trga. 
2. Agencija za regulacijo trga v skladu s smernicami, odobrenimi z odredbo litovskega ministra za 
kme tijstvo, potem ko v petih delovnih dneh preuči utemeljitev znižanja nakupne cene surovega mleka, 
ki ga uveljavlja kupec tega proizvoda, na katero je napoteno v odstavku 1 tega člena, v treh delovnih 
dneh odloči, ali je znižanje nakupne cene surovega mleka za več kot 3 % utemeljeno. 
3. Če agencija za regulacijo trga v skladu s smernicami, navedenimi v odstavku 2 tega člena, odloči, da 
znižanje nakupne cene surovega mleka za več kot 3 % ni bilo utemeljeno, se kupcu surovega mleka 
prepove znižanje cene tega proizvoda, določene v pogodbi o nakupu in prodaji surovega mleka.“ 
III. Dejstva, postopki in vprašanja za predhodno odločanje 
12. Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė (skupina poslancev litovskega parlamenta, v nadaljevanju: 
tožeče stranke) je predlagala, naj Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (litovsko ustavno 
sodišče) preuči združljivost zakona o prepovedi nepoštenih praks, zlasti člena 3 in člena 5, z litovsko 
ustavo, zlasti s prvim odstavkom člena 46. Trdi, da je zakon o prepovedi nepoštenih praks 
protiustaven, ker omejuje pravico pogodbenih strank, da se dogovorita o bistvenih elementih v zvezi 
z nakupom in prodajo surovega mleka. To naj bi bilo v nasprotju z ustavno pravico do svobode 
sklepanja pogodb, ki jo zagotavlja prvi odstavek člena 46 litovske ustave. 
13. Predložitveno sodišče pojasnjuje, da je za litovski trg surovega mleka (pri čemer je mlekarski sektor 
med največjimi sektorji proizvodnje hrane, ki ustvari približno 2% državnega bruto domačega 
proizvoda) značilen obstoj številnih malih proizvajalcev (približno 25.000, od katerih jih ima 74 % od 
ene do pet krav) in samo nekaj predelovalcev (šest mlečnopredelovalnih družb predela 97 % mleka). 
Različne metode, uporabljene za spodbujanje sodelovanja med proizvajalci surovega mleka, so bile 
neuspešne. Ni nobenih organizacij proizvajalcev surovega mleka, kot so opredeljene in priznane 
ECLI:EU:C:2019 :180 4 
SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-2/18  
LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO NARIŲ GRUP Ė  
v skladu s členi od 152 do 154 Uredbe št. 1308 /2013 . Surovo mleko se odkupuje prek odkupnih točk 
od malih proizvajalcev tega proizvoda. Pred sprejetjem zakona o prepovedi nepoštenih praks so kupci 
brez pogajanj s proizvajalci surovega mleka preprosto predložili podatek o ceni, po kateri bodo kupili 
surovo mleko. Posledično je bila po podatkih, ki jih je pripravila Evropska komisija, povprečna 
odkupna cena za surovo mleko v Litvi med najnižjimi v Evropski uniji. 
14. Predložitveno sodišče poleg tega navaja, da je namen zakona o prepovedi nepoštenih praks 
prepovedati nepoštene prakse prodajalcev in kupcev surovega mleka. V obrazložitvi osnutka tega 
zakona je navedeno, da je namen zakona o prepovedi nepoštenih praks zagotoviti uravnoteženje 
zakonitih interesov kupcev in prodajalcev surovega mleka, omejiti velike mlečnopredelovalne družbe 
pri uporabi obsežne tržne moči ter omejiti koristi, ki jih gospodarski subjekti, ki prodajajo mlečne 
proizvode, nepošteno pridobijo z zniževanjem veleprodajnih cen mlečnih proizvodov. 
15. V skladu s stališči, izraženimi v postopku pred Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas 
(litovsko ustavno sodišče), sta člen 3(3), točki 1 in 3, ter člen 5 zakona o prepovedi nepoštenih praks 
problematična z vidika združljivosti s členom 148(4) Uredbe št. 1308 /2013 . Lietuvos Respublikos 
Konstitucinis Teismas (litovsko ustavno sodišče) ugotavlja, da je razlaga člena 148(4) Uredbe 
št. 1308 /2013 dejansko pomem bna za ugotovitev, ali sta sporni določbi skladni s prvim odstavkom 
člena 46 litovske ustave. Pravo Unije je vir za razlago litovske zakono daje, vključno z njeno ustavo, na 
področjih, na katerih ta država z Evropsko unijo deli pristojnosti svojih državnih institucij ali jih 
prenese nanjo, kot sta sektorja kme tijstva in notranjega trga. 
16. V teh okoliščinah je Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (litovsko ustavno sodišče) 
prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji: 
„1. Ali je mogoče člen 148(4) Uredbe št. 1308 /2013 razlagati tako, da – za krepitev pogajalske moči 
proizvajalcev surovega mleka in preprečevanje nepoštenih poslovnih praks ter ob upoštevanju 
nekaterih strukturnih posebnosti sektorja mleka in mlečnih proizvodov države članice in 
spremem b na trgu mleka – ne prepoveduje vzpostavitve nacionalnega zakonskega regulativnega 
okvira, s katerim je omejena svoboda pogodbenih strank, da se pogajata o nakupni ceni surovega 
mleka, pri čemer je kupcu surovega mleka prepovedano plačilo različnih nakupnih cen surovega 
mleka prodajalcem tega proizvoda iz iste skupine, ki so razvrščeni v skupine glede na količino 
prodanega mleka in ne pripadajo priznani organizaciji proizvajalcev mleka, in sicer za surovo 
mleko enake kakovosti in sestave, kot je mleko, ki se kupcu odda na enak način, kar pomeni, da se 
stranki ne moreta dogovoriti o drugačni nakupni ceni surovega mleka, tako da bi upoštevali kateri 
koli drugi dejavnik? 
2. Ali je mogoče člen 148(4) Uredbe št. 1308 /2013 razlagati tako, da – za krepitev pogajalske moči 
proizvajalcev surovega mleka in preprečevanje nepoštenih poslovnih praks ter ob upoštevanju 
nekaterih strukturnih posebnosti sektorja mleka in mlečnih proizvodov države članice in 
spremem b na trgu mleka – ne prepoveduje vzpostavitve nacionalnega zakonskega regulativnega 
okvira, s katerim je omejena svoboda pogodbenih strank, da se pogajata o nakupni ceni surovega 
mleka, pri čemer je kupcu surovega mleka prepovedano neupravičeno znižanje nakupne cene 
surovega mleka, znižanje cene za več kot 3% pa je mogoče le, če institucija z državnimi pooblastili 
prizna, da je tako znižanje upravičeno?“ 
17. Pisna stališča so predložile nemška, francoska in litovska vlada ter Komisija. Te zainteresirane 
stranke ter tožeče stranke in nizozemska vlada so na obravnavi 5. decembra 2018 ustno podale 
stališča. 
ECLI:EU:C:2019 :180 5 
SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-2/18  
LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO NARIŲ GRUP Ė  
IV. Presoja 
18. Ti sklepni predlogi so strukturirani, kot je navedeno v nadaljevanju. Prvič, najprej bom navedel, 
katere vidike bi bilo treba upoštevati pri presoji, ali pravo Unije državam članicam preprečuje sprejetje 
nekaterih ukrepov (A). Drugič, glede na te vidike bom analiziral vprašanja predložitvenega sodišča, pri 
čemer bom prišel do zaključka, da so nacionalni ukrepi, kot so tisti iz postopka v glavni stvari v tej 
zadevi, dejansko izključeni (B). Tretjič, podal bom tudi več sklepnih pripomb, ki so upravičene ob 
upoštevanju širšega okvira obravnavane zadeve (C). 
A. Harmonizacija na ravni Unije (ali bolje, zvezno vnaprejšnje delovanje) 
1. Spreminjajoči se zakonodajni okvir 
19. V obravnavani zadevi se postavlja temeljno vprašanje, ki je tako staro kot sam projekt evropske 
integracije: v kolikšnem obsegu lahko države članice (še) sprejemajo nacionalne ukrepe na področju, ki 
je „zajeto“ s pravom Unije? S spreminjajočo se ureditvijo skupne kme tijske politike je to vprašanje (in 
starejša sodna praksa Sodišča v zvezi s tem vprašanjem) dobilo povsem novo razsežnost. 
20. Vprašanje obsega harmonizacije na ravni Unije se je na področju skupne kme tijske politike – glede 
na obsežno in podrobno delovanje prava Unije na tem področju – v preteklosti pogosto postavljalo. 
Ker na tem mestu ni mogoče predstaviti celotne kompleksnosti obsežne sodne prakse Sodišča, ki se 
v tej točki nanaša na to področje, 7 naj na kratko pojasnim, da se je odgovor Sodišča na to vprašanje 
razlikoval glede na: (1) zasedenost regulativnega prostora s pravili Unije; (2) specifično interakcijo med 
nacionalnim pravilom in pravnim okvirom Unije z vidika specifičnosti normativne kolizije, ter (3) cilje, 
ki se uresničujejo z različnimi pravili. 
21. Tako v položajih, v katerih je tematika obširno urejena s pravom Unije (kar je včasih poimenovano 
„izčrpna“ harmonizacija), države članice ne smejo več ukrepati z enostransko sprejetimi nacionalnimi 
določbami, ki lahko vplivajo na sistem, vzpostavljen na ravni Unije. Regulativni okvir prava Unije, ki 
vzpostavlja sistem ali celovito zakono dajno ureditev, morda ne pomeni celovitega „območnega“ ali 
„področnega vnaprejšnjega delovanja“, vendar so njegovi učinki podobni: vsa nacionalna pravila, ki 
lahko vplivajo nanj, so izključena. 8 V skladu s tem niso bila dovoljena nobena nacionalna pravila, ki bi 
se nanašala na to področje. 
22. Zdi se, da je v preteklosti to veljalo za skupni sistem cen, ki je predstavljal jedro „nekdanjega“ 
zakono dajnega okvira skupnih ureditev trga v različnih sektorjih. Kljub temu, da bi bilo mogoče 
razpravljati, ali je dejansko šlo za absolutni učinek vnaprejšnjega delovanja na celotnem področju,9 je 
Sodišče navedlo, da „države članice na področjih, ki so zajeta s skupno ureditvijo, in toliko bolj, kadar 
ta ureditev temelji na skupnem sistemu cen, ne smejo več z enostransko sprejetimi nacionalnimi 
predpisi posegati v mehanizem oblikovanja cen, ki jih skupna ureditev ureja v isti stopnji 
proizvodnje“. 10 
7 V zvezi z zaporednimi stopnjami razvoja skupne kme tijske politike (SKP) glej na primer: Barents, R., The Agricultural Law of the EC, Kluwer, 
1994 ; Usher, J. A., EC Agricultural Law, Oxford University Press, 2001 ; McM ahon, J. A., EU Agricultural Law, Oxford University Press, 2007 ; in 
Schütze, R., „Reforming the ‚CAP‘: From Vertical to Horizontal Harmonisation“, Yearbook of European Law, zvezek 28, izdaja 1, 2009 , 
str. od 337 do 361. 
8 Za nekatere sodbe Sodišča se je zdelo, da opozarjajo na učinek vnaprejšnjega delovanja s tem, da je bilo v njih navedeno, da „kadar je pravila 
o skupni ureditvi trga mogoče šteti za celovit sistem, države članice nimajo več pristojnosti na tem področju, razen če pravo [Unije] izrecno 
določa drugače“, sodba z dne 13. marca 1984 , Prantl (16/83, EU:C:1984 :101, točka 13). V zvezi s to razpravo glej Schütze, R., „Reforming the 
‚CAP‘: From Vertical to Horizontal Harmonisation“, Yearbook of European Law, zvezek 28, izdaja 1, 2009 , str. od 337 do 361. 
9 Glej na primer Berardi s, G., „The Common organisation of agricultural markets and national price regulations“, CML Rev, 1980 , str. od 539 
do 551; Usher, J. A., „The Effects of Common Organisations and Policies on the Powers of a Member State“, European Law Review, zvezek 2, 
1977 , str. od 428 do 443. 
10 Glej na primer sodbo z dne 26. maja 2005 , Kuipers (C-283/03, EU:C:2005 :314, točka 42 in navedena sodna praksa). 
ECLI:EU:C:2019 :180 6 
SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-2/18  
LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO NARIŲ GRUP Ė  
23. Vendar so zaporedne reforme skupne kme tijske politike privedle do bolj tržno usmerjenega 
pristopa, da bi se tako okrepili konkurenčnost sektorja in njegova vzdržnost v okviru globalizirane 
trgovine. 11 Navedena spremem ba pristopa je nato privedla do „ponovnega umerjanja“ stopnje 
vnaprejšnjega delovanja glede na nacionalni zakono dajni prostor. Enotna skupna ureditev trga namreč 
ne temelji več na skupnem sistemu cen. 12 
24. Tako je mogočereči, da so ti elementi znova (v celoti) del splošne ureditve deljene pristojnosti. 
V skladu s členom 4(2)(d) PDEU velja za skupno kme tijsko politiko deljena pristojnost med Evropsko 
unijo in državami članicami. To pomeni, da lahko države članice v skladu s členom 2(2) PDEU 
izvajajo svojo zakono dajno pristojnost, če Evropska unija ni določila ureditve. 13 
25. Na podlagi navedenega menim, da nacionalno pravilo ne more biti samodejno preprečeno zaradi 
učinka vnaprejšnjega delovanja, ker se nanaša na mleko, to je proizvod, ki je zajet z enotno skupno 
ureditvijo trga. Prav tako ga ni mogoče izključiti, ker se nanaša na oblikovanje cen. Povedano drugače, 
pristop ni (ali ni več, če je dejansko sploh kdaj bil) pristop „področne harmonizacije“ ali „skupinskega 
vnaprejšnjega delovanja“, pri katerem nikoli ne bi bilo mogoče sprejeti pravil na abstraktno 
opredeljenem področju na nacionalni ravni. 
2. Elementi, ki jih je treba upoštevati 
26. Za izvedbo pravilne presoje (ne)obstoja vnaprejšnjega zakono dajnega delovanja Unije v posamezni 
zadevi je treba upoštevati tri pomem bne vidike: pravilno raven analize ali abstrakcije, na kateri je treba 
primerjati pravilo Unije in nacionalno pravilo (a); vrsto in obseg kolizije, ki se lahko pojavi (b); ter 
opredelitev ciljev, ki se uresničujejo z različnimi pravili (c). 
a) Raven analize 
27. Menim, da preučevanje vnaprejšnjega delovanja z vidika „izčrpnosti“ harmonizacije zunaj jasno 
opredeljenih položajev ni primeren okvir za analizo. To pa zato, ker je analiza tega, ali pravo Unije 
izčrpno ureja specifično tematiko, seveda odvisna od tega, kako ozko ali široko si predstavljamo 
referenčni okvir. 
28. Zamislimo si na primer, da bi ukrep prava Unije lahko določal (namišljeno) pravilo v direktivi 
o varstvu potrošnikov. To namišljeno pravilo določa, da „je to, da trgovec med sklepanjem pogodbe 
s potrošnikom zunaj svojih poslovnih prostorov med razpravo o kakovosti proizvodov, ki jih prodaja, 
vsaj dvakrat sumljivo mežikne, zadosten razlog za razglasitev pogodbe za nično in neveljavno“.Tobi 
težko pomenilo, da je namen takšnega pravila (ali več pravil v zvezi s tem v danem ukrepu) (izčrpno) 
harmonizirati „vse elemente sklenitve potrošniških pogodb“ ali, na višji ravni abstrakcije, „sklenitev 
(potrošniških) pogodb“ ali celo „pogodbeno pravo“ v celoti. 
11 Glej uvodno izjavo 1 Uredbe (EU) št. 261/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. marca 2012 o spremem bi Uredbe Sveta (ES) 
št. 1234 /2007 glede pogodbenih razmerij v sektorju mleka in mlečnih izdelkov (UL 2012 , L 94, str. 38). 
12 Sklepni predlogi generalnega pravobranilca Y. Bota v zadevi The Scotch Whisky Association in drugi (C-333/14, EU:C:2015 :527, točka 31 in 
naslednje). 
13 Glej v tem smislu sodbo z dne 19. septembra 2013 , Panellinios Sindesmos Viomikhanion Metaphisis Kapnou (C-373/11, EU:C:2013 :567, 
točka 26). 
ECLI:EU:C:2019 :180 7 
SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-2/18  
LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO NARIŲ GRUP Ė  
29. Kadar se obravnavano vprašanje nanaša na združljivost nacionalnega pravila z določbo prava Unije, 
je torej logično, da mora biti izhodišče za presojo združljivosti področje uporabe pravila, kot ga določa 
pravo Unije. Kot sem že navedel na drugem mestu, je vprašanje, ali je specifično nacionalno pravilo 
preprečeno zaradi učinka vnaprejšnjega delovanja prava Unije, primerno obravnavati na ravni 
drobnogledne analize, tako da se preuči specifično pravilo ali specifičen in dobro opredeljen vidik prava 
Unije. 14 Učinek vnaprejšnjega delovanja je torej treba analizirati s preučitvijo specifične normativne 
kolizije. 
b) Vrsta kolizije 
30. Če se vzame pravilo prava Unije na njegovi ustrezni ravni abstrakcije, je treba v naslednjem koraku 
presoditi, ali je na ravni narave in področja uporabe tega pravnega pravila v nasprotju s katero koli 
določbo nacionalnega prava. Pojavita se lahko dve vrsti kolizije. 
31. Prvič,očitna normativna kolizija nastane, česi besedila določb prava Unije in enega ali več pravil 
nacionalnega prava neposredno nasprotujejo. Na ravni normativnega pomena ni mogoče hkrati 
ohraniti določbe Unije in nacionalne določbe: pravilo Unije določa „bodi A“, nacionalno pravilo pa 
„bodi drugačen od A (v celoti ali delno)“. 
32. Drugič, normativne kolizije pa so lahko tudi funkcionalne narave: to zajema položaje, ko 
nacionalna pravila in pravila prava Unije niso združljiva, ker so nekatera pravila države članice, tudi če 
ni izrecne in nasprotujoče določbe, v nasprotju z zakono dajnim okvirom Unije na ravni uporabe ali 
delovanja. 15 V tem smislu razumem ugotovitev Sodišča, da pravo Unije, tudi v primeru, ko zadeva ni 
izčrpno urejena s skupno ureditvijo trga, nasprotuje pravilom, ki ovirajo njeno pravilno delovanje. 16 
33. Vendar je jasno, da ti dve kategoriji še zdaleč nista jasno ločeni. Bolj sta podobni dvema točkama 
spektra. Jasno je tudi, da so neposredna nasprotja v besedilu (le) redek pojav. 17 Pogostejši pojav 
kolizije je verjetnejši v primerih, ko nacionalna določba določa priložnostno drugačno pravilo ali uvaja 
izjeme, odstopanja ali dodatne pogoje, ki niso izrecno določeni v določbi prava Unije. Zato je še zlasti 
treba preučiti širši kontekst določbe, vključno s splošno sistematiko, katere del je, in njene cilje. 
c) Cilji 
34. Sodišče je v zvezi z ugotavljanjem, ali določba prava Unije preprečuje nacionalno pravilo, s katerim 
je v navzkrižju, zaradi učinka vnaprejšnjega delovanja, priznalo, da imajo cilji, ki se uresničujejo na 
zadevni nacionalni ravni, pomem bno vlogo, pri čemer je pustilo prostor za utemeljitev nacionalnega 
ukrepa v skladu z zahtevo po sorazmernosti. 18 
35. Vendar pa je takšna možnost nacionalnega razlikovanja po svoji naravi vezana na obseg in 
izčrpnost vnaprejšnjega delovanja prava Unije (poimenovano tudi „izčrpnost harmonizacije“ 19). To 
pojasnjuje ugotovitev, da bi bil kateri koli nacionalni ukrep, ki posega v mehanizem oblikovanja cen 
v stopnji proizvodnje in trženja v prejšnji skupni ureditvi trga, izključen „ne glede na zatrjevani ali 
resnični namen“ 20 ali „čeprav je njihov namen podpora skupni politiki [Unije]“. 21 
14 Glej moje sklepne predloge v zadevi Dzivev (C-310/16, EU:C:2018 :623, točke od 72 do 80).  
15 Glej ponovno moje sklepne predloge v zadevi Dzivev (C-310/16, EU:C:2018 :623, točka 76), v katerih kot primer na področju evropskega naloga  
za prijetje navajam sodbo z dne 30. maja 2013 , F. (C-168/13 PPU , EU:C:2013 :358, točkeod 37 do38 in 56). 
16 Glej na primer sodbo z dne 19. marca 1998 , Compassion in World Farming (C-1/96, EU:C:1998 :113, točka 41 in navedena sodna praksa). 
17 Za to razpravo glej Arena, A., „The Twin Doctrines of Primacy and Pre-emp tion“ v Schütze R., in Tridimas, T., Oxford Principles of European 
Union Law: The European Union Legal Order, zvezek 1, Oxford University Press, 2018 , str. od 300 do 349, na str. 329. 
18 Glej sodbo z dne 23. decembra 2015 , Scotch Whisky Association in drugi (C-333/14, EU:C:2015 :845, točka 26 in navedena sodna praksa). 
19 Točki 21 in 22 zgoraj. 
20 Glej sodbo z dne 26. maja 2005 , Kuipers (C-283/03, EU:C:2005 :314, točka 53). 
21 Glej na primer sodbo z dne 14. oktobra 2004 , Španija/Komisija (C-173/02, EU:C:2004 :617, točka 19 in navedena sodna praksa). 
ECLI:EU:C:2019 :180 8 
SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-2/18  
LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO NARIŲ GRUP Ė  
36. Nasprotno je na regulativnem področju, ki ga zakono dajalec Unije ni povsem zajel ali je postalo 
„deregulirano“ na ravni Unije, mogoče pri preverjanju združljivosti nacionalnih pravil s pravom Unije 
upoštevati cilje, ki se uresničujejo na obeh ravneh. Zato so bila nacionalna pravila, s katerimi se 
uresničujejo cilji splošnega interesa, ki niso zajeti z zadevnim instrumentom prava Unije, kot je varstvo 
zdravja ljudi, razglašena za združljiva s pravom Unije, ob upoštevanju zahtev načela sorazmernosti, tudi 
če vplivajo na skupno ureditev trga. 22 Sodišče je navedlo tudi, da „sama vzpostavitev skupne ureditve 
trga ne pomeni izvzetja kme tijskih proizvajalcev iz vseh nacionalnih določb, katerih cilji so drugačni od 
ciljev, ki jih ima skupna ureditev, čeprav takšne določbe lahko vplivajo na delovanje trga v zadevnem 
sektorju“. 23 
37. Če pa zadevna pravila uresničujejo enake cilje kot pravilo prava Unije, s katerim so v navzkrižju, so 
nacionalne določbe izključene. 24 Razlikovanje izhaja iz tega, da v primeru, ko pravila, ki so si 
v navzkrižju, uresničujejo iste cilje, nacionalna pravila, ki so si v navzkrižju, nasprotujejo pravilom 
prava Unije zgolj zato, ker se z njimi želi vzpostaviti drugačno zakono dajno ravnotežje na osnovi iste 
vrste vidikov. Povedano drugače, zakono dajalec Unije se je ob upoštevanju vseh upoštevnih dejavnikov 
odločil za neko normativno rešitev, ki zahteva vzpostavitev ravnotežja med različnimi interesi in 
zadevnimi vidiki. Nacionalno pravilo, s katerim se uresničujejo isti cilji, vendar z drugačno normativno 
ureditvijo, pomeni ponovno oceno istega vprašanja. 
38. Obstoj različnih ciljev pa pomeni, da sta imela zakono dajalca v mislih vidike različne vrste.Na 
primer, lahko se nanašajo na druga pravna področja, ki so zgolj naključno povezana s pravnim aktom 
Unije, ali pa se lahko celo na področju, ki ga ureja pravo Unije, nanašajo na drugo stopnjo 
v proizvodni/distribucijski verigi ali na druge udeležence. Nacionalni zakono dajalec ima določeno 
stopnjo svobode pri uresničevanju drugih ciljev v splošnem interesu, ki jih evropski zakono dajalec pri 
pripravi zadevnega pravila Unije ni upošteval (ali ni mogel upoštevati). 
39. Rad bi izpostavil pomem bno pojasnilo: uresničevani cilji se morajo razlikovati po vrsti, ne samo po 
stopnji. Tako je povsem mogoče, da na primer pri sprejetju ukrepa za varstvo potrošnikov na ravni 
Unije, s katerim je doseženo ravnotežje zlasti med varstvom potrošnikov na eni strani ter konkurenco 
in svobodo sklepanja pogodb na drugi strani, ni bil upoštevan cilj varovanja javnega zdravja ali okolja. 
Navedeni položaj je drugačen od položaja, v katerem tako ukrepi Unije kot nacionalni ukrepi 
uresničujejo cilje iste vrste, le da jim pripisujejo različno težo. To bi se zgodilo, če bi nacionalna 
zakono daja iz prejšnjega primera dala večji poudarek varstvu potrošnikov kot pravo Unije s tem, da bi 
sprejela, na primer, natančnejše in podrobnejše prepovedi. Zadevni pravili bi bili še vedno pripisani isti 
vrsti ciljev, razlikovali bi se le po stopnji ali natančnosti. 
40. Nazadnje, poudarjeno je že bilo, da tudi ob prisotnosti resnične razlike v vrsti cilja ni 
neupravičenega manevrskega prostora za sprejetje nacionalnih pravil, s katerimi se uresničujejo 
drugačni cilji, ne glede na to, kakšen bi bil lahko njihov „učinek“ na skupna pravila. Omejitve, ki 
izhajajo iz uporabe načela sorazmernosti, nujno pomenijo, da je treba takšne cilje uravnotežiti s cilji 
skupne kme tijske politike in skupne ureditve trga ter da mora biti ukrep primeren in ne sme presegati 
tistega, kar je nujno potrebno. 25 
22 Sodba z dne 23. decembra 2015 , Scotch Whisky Association in drugi (C-333/14, EU:C:2015 :845, točke od 26 do 29). 
23 Glej na primer sodbo z dne 6. oktobra 1987 , Nertsvoederfabriek Nederland (118/86, EU:C:1987 :424, točka 12). Glej tudi sodbo z dne 1. aprila 
1982 , Holdijk in drugi (od 141/81 do 143/81, EU:C:1982 :122, točki 12 in 13). 
24 Glej na primer sodbo z dne 16. januarja 2003 , Hammarsten (C-462/01, EU:C:2003 :33, točka 34 in naslednje), ter sklep z dne 11. julija 2008 , 
Babanov (C-207/08, neobjavljen, EU:C:2008 :407, točka 28 in naslednje). 
25 Glej v tem smislu sodbo z dne 23. decembra 2015 , Scotch Whisky Association in drugi (C-333/14, EU:C:2015 :845, točka 29). 
ECLI:EU:C:2019 :180 9 
SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-2/18  
LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO NARIŲ GRUP Ė  
41. V tem analitičnem okviru razumem nedavne navedbe Sodišča v sodbi Scotch Whisky Association. 26 
Navedena zadeva se je nanašala na nacionalna pravila, ki določajo najnižjo maloprodajno ceno za 
alkoholne pijače zaradi varovanja zdravja ljudi. Sodišče je ugotovilo, da lahko nacionalna zakono daja 
ogrozi konkurenco s tem, da nekaterim proizvajalcem ali uvoznikom preprečuje izkoriščanje nižjih 
cen. Ugotovilo je, da nacionalna zakono daja ni združljiva z načelom svobodnega določanja cen 
kme tijskih proizvodov na podlagi poštene konkurence, na katerem temelji Uredba št. 1308 /2013 . 
Vendar pa je Sodišče navedlo, da ker se z nacionalnim pravilom uresničuje cilj v zvezi s splošnim 
interesom, ki ni enak tistim, ki so zajeti z Uredbo št. 1308 /2013 , to pravilo ne bo izključeno, če 
izpolnjuje načelo sorazmernosti. 
42. Zdi se, da cilj varovanja javnega zdravja ni bil ravno del enačbe pri ravnotežju, ki ga je 
zakono dajalec Unije vzpostavil na ravni Unije z določitvijo pravil za delovanje skupnega trga za vinske 
proizvode. 27 Navedeni cilj je bil del drugačne nacionalne regulativne ureditve, ki so jo vodili drugačni 
vidiki, ki so se zgolj slučajno prepletali z vidikom Unije. Sporno nacionalno pravilo je bil ukrep, ki se 
je uporabljal samo pri prodaji na drobno. Zato sta bila prekrivanje pravil Unije in nacionalnih pravil 
ter posledična kolizija med njimi, čeprav je trgovina na drobno seveda tudi faza (zadnja faza) trženja, 
resnično zanemarljiva. 
B. Obravnavana zadeva 
43. Ob upoštevanju navedenih splošnih pojasnil se bom zdaj posvetil preučitvi obravnavane zadeve. 
44. Nacionalno sodišče s svojima vprašanjema sprašuje o združljivosti člena 3(3), točki 1in3, ter 
člena 5 zakona o prepovedi nepoštenih praks s členom 148(4) Uredbe št. 1308 /2013 . Vsebina in 
področje uporabe zadnjenavedene določbe sta tako z vidika referenčne točke na ravni Unije logično 
izhodišče za presojo kakršne koli potencialne kolizije, hkrati pa opredeljujeta ustrezno raven 
abstrakcije, s katero je treba izvesti analizo učinka vnaprejšnjega delovanja. 
45. Zato ni prepričljiva trditev francoske vlade, da je referenčni okvir za presojo izčrpnosti 
harmonizacije splošno področje „pogodbenih razmerij“ ali gospodarsko pravo, pri čemer naj ne bi bilo 
mogoče izključiti pravil, ki veljajo za celotno področje pogodbenih razmerij, ker iz Uredbe 
št. 1308 /2013 ne izhaja nobena takšna harmonizacija. Zunaj primerov „območnega“ ali „področnega 
vnaprejšnjega delovanja“, med katere ta element skupne ureditve trga mleka ne spada (več), se je treba 
osredotočiti na dejansko normativno kolizijo. Nemška vlada in Komisija, ki sta prevzeli ta referenčni 
okvir, sta se – po mojem mnenju pravilno – osredotočili na specifično pravilo v zvezi s prostim 
pogajanjem o vseh elementih pogodb za oddajo surovega mleka (vključno z njegovo ceno) iz 
člena 148(4) Uredbe št. 1308 /2013 . 
46. Da bi lahko odgovorili na vprašanja predložitvenega sodišča, je treba, prvič, določiti natančno 
področje uporabe in razlago tega pravila iz člena 148(4) Uredbe št. 1308 /2013 (1). Drugič, preučiti je 
treba, ali zadevne nacionalne določbe nasprotujejo navedeni določbi (2). Če je tako, bi bilo nacionalno 
pravilo, ki si je v navzkrižju, lahko združljivo s pravom Unije le, če bi se z njim uresničevale drugačne 
vrste ciljev (3) ob upoštevanju zahtev načela sorazmernosti. 
47. Po tem, ko sem opravil to analizo, moram skleniti, da glede na to, da člen 3(3), točki 1 in 3, ter 
člen 5 zakona o prepovedi nepoštenih praks očitno uresničujeta isto vrsto ciljev, ki so že neločljivo 
povezani s členom 148(4) Uredbe št. 1308 /2013 in jih je zakono dajalec Unije že upošteval pri sprejetju 
te določbe, pravo Unije nasprotuje zadevnim nacionalnim pravilom (4). 
26 Sodba z dne 23. decembra 2015 , Scotch Whisky Association in drugi (C-333/14, EU:C:2015 :845).  
27 Sklepni predlogi generalnega pravobranilca Y. Bota v zadevi The Scotch Whisky Association in drugi (C-333/14, EU:C:2015 :527, točka 41).  
ECLI:EU:C:2019 :180 10 
SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-2/18  
LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO NARIŲ GRUP Ė  
1. Člen 148(4) Uredbe št. 1308 /2013 in pravilo o „prostem pogajanju o vseh pogodbenih elementih“ 
48. Člen 148 Uredbe št. 1308 /2013 je treba analizirati v okviru razvoja regulacije skupne ureditve trga 
mleka in mlečnih proizvodov. 28 Zaporedne reforme skupne kme tijske politike so botrovale spremem bi 
pristopa, ki temelji na močnejšem poudarku na tržni usmerjenosti in konkurenčnosti. 29 
49. Vendar pa so bili v skladu s priporočili strokovne skupine na visoki ravni za mleko potrebni 
dodatni ukrepi, da bi se lahko odzvali na težke tržne razmere v tem sektorju. Navedeni (podporni) 
ukrepi so vključevali priporočilo za sprejetje določb o pogodbenih razmerjih. Tako je bila leta 2012 
v Uredbo (ES) št. 1234 /2007 uvedena določba, ki ustreza sedanjemu členu 148. 30 
50. Sprejetje določbe o formalnih pisnih pogodbah je veljalo za takšen podporni ukrep v sektorju mleka 
glede na to, da se skupni sistem cen ni več uporabljal in da je bil sistem kvot tik pred iztekom 
veljavnosti. Zakono dajalec Unije je menil, da bi uporaba formalnih pisnih pogodb „pripomo[gla] 
k povečanju odgovornosti nosilcev dejavnosti v verigi mleka in mlečnih izdelkov in okrepi[la] 
ozaveščenost o potrebi, da se bolje upoštevajo tržni signali, izboljša[la] prenos cen, ponudbo 
prilagodi[la] povpraševanju in pripomo[gla], da se izogne nekaterim nepoštenim trgovinskim 
praksam“. 31 Določba o pogodbenih razmerjih, ki je bila prvotno začasne narave, je kasneje postala 
trajen ukrep 32 in je bila razširjena še na druge sektorje poleg sektorja mleka in mlečnih proizvodov. 33 
51. V skladu s členom 148 Uredbe št. 1308 /2013 morajo pisne pogodbe, ki jih je treba skleniti za 
oddaje surovega mleka, ki jih kme t zagotovi predelovalcu, kadar države članice tako odločijo (kot to 
po mnenju predložitvenega sodišča drži v Litvi), v skladu z odstavkom 1 navedene določbe izpolnjevati 
nekatere pogoje. Kot je razloženo v uvodni izjavi 127, navedena uredba določa nekatere osnovne pogoje 
za uporabo takih pogodb, da se zagotovijo ustrezni minimalni standardi za takšne pogodbe ter dobro 
delovanje notranjega trga in skupne ureditve trga. Da bi Uredba št. 1308 /2013 izpolnjevala to nalogo, 
člen 148(2) te uredbe opredeljuje minimalno vsebino, ki bi jo morale imeti navedene pogodbe, vključno 
34s ceno. 
52. Člen 148(2) dalje določa, da se pogodba pripravi pred oddajo in v pisni obliki; med drugim mora 
vsebovati elemente, kot so cena, količina dostavljenega mleka in časovni razpored oddaj, trajanje 
pogodbe, podrobnosti o plačilnih rokih, načini dviga ali dostave ter pravila, ki se uporabijo v primeru 
višje sile. Člen 148(2)(c)(i) določa, da je element „cena“, ki ga je treba obvezno vključiti v pisno 
pogodbo, lahko izražen na različne načine: cena je nespremenljiva in določena v pogodbi in/ali 
računana s kombiniranjem različnih dejavnikov, določenih v pogodbi (ki lahko vključujejo tržne 
kazalnike, ki odražajo spremem be tržnih razmer, oddane količine in kakovost ali sestavo oddanega 
surovega mleka). 
53. Vendar tudi čedržave članice uporabijo možnost, ki je določena z Uredbo št. 1308 /2013 , da 
določijo, da so pisne pogodbe obvezne, se morajo prodajalci in kupci o vseh elementih takšnih 
pogodb, vključno s ceno, prosto pogajati. Člen 148(4) Uredbe št. 1308 /2013 s tem, kot je razvidno tudi 
iz uvodne izjave 127 te uredbe, določa meje pristojnosti držav članic, da posegajo v sektor z določanjem 
28 Oddelek 3, posvečen mleku in mlečnim proizvodom, poglavja II (o posebnih določbah za posamezne sektorje) naslova II dela II Uredbe 
št. 1308 /2013 . 
29 Točka 23 zgoraj. 
30 Člen 185f je bil v Uredbo Sveta (ES) št. 1234 /2007 z dne 22. oktobra 2007 o vzpostavitvi skupne ureditve kme tijskih trgov in o posebnih 
določbah za nekatere kme tijske proizvode (Uredba o enotni SUT) (UL 2007 , L 299, str. 1) vstavljen z Uredbo št. 261/2012 . 
31 Uvodna izjava 8 Uredbe št. 261/2012 . 
32 V skladu s členom 232(2) Uredbe št. 1308 /2013 naj bi se člen 148 uporabljal le do 30. junija 2020 . Ker pa se je po koncu sistema kvot zdelo 
primerno še naprej zagotavljati pomoč sektorju mleka in mlečnih proizvodov ter ga spodbujati k učinkovitejšemu odzivanju na tržna in cenovna 
nihanja, je bil navedeni datum prenehanja veljavnosti odstranjen z Uredbo 2017 /2393 , glej uvodno izjavo 60 in člen 4(22). 
33 Glej uvodno izjavo 138 in člen 168 Uredbe št. 1308 /2013 . 
34 „Minimalna“ narava navedenega pravila je razvidna tudi iz pripravljalnega gradiva, zlasti iz predloga Komisije za Uredbo Evropskega parlamenta 
in Sveta o spremem bi Uredbe Sveta (ES) št. 1234 /2007 glede pogodbenih razmerij v sektorju mleka in mlečnih proizvodov, COM(2010 ) 0728 
final (predlog, na podlagi katerega je nastala Uredba št. 261/2012 , s katero je bil uveden predhodnik člena 148). 
ECLI:EU:C:2019 :180 11 
SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-2/18  
LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO NARIŲ GRUP Ė  
obveznosti sklepanja pisnih pogodb. S samo določbo sta dopuščeni samo dve posebni odstopanji od 
načela prostega pogajanja. Prvič,države članice lahko določijo obveznost strank, da se morajo 
dogovoriti o razmerju med določeno dobavljeno količino in ceno, ki se plača za to dobavo. Drugič, 
države članice lahko določijo minimalno trajanje pogodb med kme ti in prvimi kupci. 
54. Če povzamem dokaj zapleteno strukturo navedene določbe, je privzeto pravilo, ki naj bi prežemalo 
novo skupno ureditev trga, svobodno določanje prodajnih cen na podlagi poštene konkurence, ki prav 
tako „pomeni odraz načela prostega pretoka blaga v razmerah učinkovite konkurence“. 35 Kot izjema od 
tega pravila lahko države članice vztrajajo pri številnih navedenih pogodbenih formalnostih, kar je 
pretežno podporni ukrep za odpravo neravnotežij v tem specifičnem sektorju. Vendar tudi čedržave 
članice določijo takšna odstopanja, ima ta izjema zunanjo omejitev:države članice ne smejo ogroziti 
načela prostega pogajanja o vseh elementih pogodb, vključno s ceno, z manjšimi izjemami, iz 
člena 148(4). 
55. Zadevne nacionalne določbe je torej treba presojati v tem okviru ob upoštevanju narave in področja 
uporabe upoštevnega pravila Unije. 
2. Kolizija med členom 148(4) in nacionalnimi določbami? 
a) Prvo vprašanje: člen 3(3), točka 1, zakona o prepovedi nepoštenih praks 
56. Predložitveno sodišče želi s prvim vprašanje izvedeti, ali člen 148(4) Uredbe št. 1308 /2013 
nasprotuje nacionalni določbi, kot je člen 3(3), točka 1, zakona o prepovedi nepoštenih praks. 
V skladu z zadnjenavedeno določbo je kupcu surovega mleka prepovedano določanje različnih cen 
surovega mleka za prodajalce tega proizvoda iz iste skupine. Skupine so določene glede na količino 
prodanega mleka in vključujejo samo proizvajalce, ki ne pripadajo priznani organizaciji proizvajalcev 
mleka. V isti skupini je treba za surovo mleko enake kakovosti in sestave, kot je mleko, ki se kupcu 
odda na enak način, uporabiti isto ceno. 
57. Predložitveno sodišče dalje navaja, da se pogodbeni stranki ne moreta dogovoriti o nakupni ceni za 
surovo mleko, tako da bi upoštevali druge upoštevne dejavnike, kot so tisti, ki jih določa zakono daja. 
Glede na informacije, ki jih je predložilo navedeno sodišče, se v skladu s pravili o odkupu mleka mleko 
odkupi, če primarni kazalniki kakovosti (barva mleka, njegov vonj, konsistenca, tempe ratura, okus, 
kislost, čistost in gostota ter sredstva za nevtralizacijo in inhibitorji) ustrezajo kazalnikom, določenim 
v navedenih pravilih. Če mleko ni skladno z drugimi kazalniki kakovosti mleka (kot so skupno število 
bakterij, število somatskih celic, inhibitorji in tempe ratura zmrzovanja mleka), se uporabijo odbitki od 
zneska, določenega v navedenih pravilih. V skladu s tem se lahko proizvajalcem surovega mleka 
plačajo doplačila ali pribitki v skladu s pogoji, določenimi v pogodbi, torej tudi za mleko boljše 
kakovosti. 
58. Zato kupcu surovega mleka ni prepovedana uporaba različnih nakupnih cen surovega mleka za 
prodajalce tega proizvoda iz iste skupine, vendar lahko to storijo le, če se sestava in kakovost 
dobavljenega mleka razlikujeta. Vendar pa je seznam dejavnikov, ki vplivajo na nakupno ceno surovega 
mleka, izčrpen. Pogodbeni stranki torej ne moreta prosto izbirati upoštevnih dejavnikov za določitev 
cene. 
35 Glej sodbo z dne 23. decembra 2015 , Scotch Whisky Association in drugi (C-333/14, EU:C:2015 :845, točka 20). 
ECLI:EU:C:2019 :180 12 
SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-2/18  
LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO NARIŲ GRUP Ė  
59. Ob upoštevanju te dvojne omejitve se moram strinjati s Komisijo in nemško vlado, da nacionalne 
določbe niso združljive s svobodo pogajanja o vseh elementih pisnih pogodb, ki jo določa člen 148(4) 
Uredbe št. 1308 /2013 . Poleg tega člen 148(4), kot je poudarila tudi nemška vlada, izrecno določa 
izjeme od načela prostega pogajanja o elementih pogodbe. Omejitve iz člena 3(3), točka 1, zakona 
o prepovedi nepoštenih praks ne spadajo pod nobeno od teh odstopanj. 
60. Litovska vlada kljub temu trdi, da se pogodbeni stranki prosto pogajata o „osnovni ceni“ glede na 
kazalnike sestave mleka. Člen 3(3), točka 1, učinkuje tako, da se navedena osnovna cena uporabi za 
vse člane skupine. V tem primeru se cena lahko razlikuje glede na uporabljene načine oddaje. Poleg 
tega bodo na končno ceno vplivali doplačila, popusti ali pribitki, ki temeljijo na merilih kakovosti. 
Litovska vlada zato trdi, da se z navedenim mehanizmom spoštuje svoboda pogajanja o cenah, hkrati 
pa se preprečujejo nepoštene prakse. 
61. Trditve litovske vlade niso prepričljive. 
62. Prvič, litovska vlada odločno trdi, da se stranki o osnovni ceni prosto pogajata. Vendar tudi čebito 
držalo za enega proizvajalca, domnevno tistega, s katerim je kupec sklenil prvo pogodbo znotraj dane 
skupine, 36 člen 3(3), točka 1, zakona o prepovedi nepoštenih praks učinkuje tako, da se za vse druge 
proizvajalce v isti skupini obvezno uporabi ista osnovna cena. Ni mi jasno, kako bi se 
z zaračunavanjem iste osnovne cene vsem članom skupine proizvajalcev spoštovalo načelo svobode 
pogajanj, kar zadeva vse ostale sklenjene pogodbe. Za vse ostale proizvajalce v tej skupini je osnovna 
cena dejansko določena. 
63. Drugič, trditev litovske vlade, da se cena lahko razlikuje tudi glede na druge dejavnike, ki so 
določeni v zakono daji, ne pripelje do drugačne ugotovitve. Prej samo potrjuje dejstvo, da ko je 
osnovna cena enkrat določena, so določeni tudi vsi dejavniki, ki jih je mogoče upoštevati pri izračunu 
natančne cene za posamezno oddajo, tako da prostega pogajanja o ceni dejansko ni. 
64. Člen 148(2)(c)(i) Uredbe št. 1308 /2013 se nanaša na minimalno vsebino v zvezi z navedbo cene, ki 
se plača za dobavo in mora biti navedena v pogodbi. Pogodba se mora nanašati bodisi na 
nespremenljivo ceno in/ali ceno, ki naj se izračuna s kombiniranjem različnih dejavnikov, ki morajo 
biti določeni v pogodbi. Za ponazoritev je v tej določbi navedeno, da lahko ti dejavniki „vključujejo 
tržne kazalnike, ki odražajo spremem be tržnih razmer, oddane količine in kakovost ali sestavo 
oddanega surovega mleka“. 
65. Iz uporabe veznikov „in/ali“ v členu 148(2)(c)(i) je razvidno, da je Uredba št. 1308 /2013 nevtralna, 
kar zadeva mehanizem določanja cen, ki ga izbereta pogodbeni stranki. Poleg tega besede „ki lahko 
vključujejo“ nakazujejo, da so dejavniki, navedeni v členu 148(2)(c)(i), druga alinea, zgolj informativni 
in da bi bilo mogoče vključiti tudi druge elemente ali manj njih. 
66. V vsakem primeru pa je bistvo člena 148(4) enako: stranki morata imeti možnost, da se prosto 
pogajata o vseh elementih pogodbe. Določanje nespremenljivega seznama dejavnikov, ki se edini lahko 
upoštevajo pri izračunu natančne cene za posamezno oddajo, z odlokom države članice, ki ga morajo 
obvezno uporabljati vse stranke, je prav tako težko združljivo s takšno določbo. 
67. Zato je treba ugotoviti, da zadevna določba iz obravnavane zadeve omejuje svobodo pogodbenih 
strank, da se pogajata o nakupni ceni surovega mleka, na dva načina: skupino zavezuje osnovni ceni in 
povzroči, da se pogodbeni stranki ne moreta dogovoriti za drugačno nakupno ceno surovega mleka, 
tako da bi upoštevali katere koli druge dejavnike, kot so tisti, določeni v nacionalni zakono daji. 
36 „Domnevno“, ker bi bilo za trg z značilnostmi, kakršne ima litovski trg surovega mleka, na katerem očitno vlada precejšnja neuravnoteženost 
pogajalske moči, pošteno domnevati, da se bo to pokazalo tudi kot znatna asimetrija informacij. 
ECLI:EU:C:2019 :180 13 
SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-2/18  
LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO NARIŲ GRUP Ė  
b) Drugo vprašanje: prepoved neupravičenih znižanj cene 
68. Nacionalno sodišče želi z drugim vprašanjem izvedeti, ali člen 148(4) Uredbe št. 1308 /2013 
nasprotuje nacionalnim pravilom, v skladu s katerimi je kupcem surovega mleka prepovedano 
neupravičeno znižanje nakupne cene tega proizvoda. Znižanje cene za več kot 3% je mogoče le, če 
pristojni organ (agencija za regulacijo trga) ugotovi, da je takšno znižanje upravičeno. 
69. Po trditvah litovske vlade je namen člena 3(3), točka 3, in člena 5 zakona o prepovedi nepoštenih 
praks zagotoviti jamstva, da se preprečijo neupravičene spremem be cene po sklenitvi pogodbe. 
Z navedenimi določbami naj se ne bi omejevalo prosto pogajanje o cenah, ampak zagotavljalo, da se 
cena ne bo spremenila, razen če so podani objektivni razlogi. 
70. Nemška vlada trdi, da člen 3(3), točka 3, zakona o prepovedi nepoštenih praks ni v nasprotju 
s členom 148(4) Uredbe št. 1308 /2013 . Ta vlada navaja, da se navedeno pravilo nanaša na enostransko 
ravnanje ene od pogodbenih strank po sklenitvi pogodbe in kot tako ne spada na področje uporabe 
člena 148(4), saj obravnava vidik, ki ga ta člen ne ureja: preprečevanje nepoštenih praks. 
71. Komisija trdi, da navedena določba, podobno kot člen 3(3), točka 1, zakona o prepovedi nepoštenih 
praks, pomeni omejitev svobode pogajanja o ceni, kot je določena v členu 148(4) Uredbe št. 1308 /2013 , 
in da ji zato zadnjenavedeni člen nasprotuje. 
72. V zvezi s tem se strinjam s Komisijo. 
73. Najprej moram priznati, da sem nekoliko zbegan glede člena 3(3), točka 3, in člena 5 zakona 
o prepovedi nepoštenih praks. Zdi se, da že sam njun obstoj pomeni, da so cene kljub obveznim 
pisnim pogodbam (in celo po določitvi skupnih cen znotraj skupine v skladu s členom 3(3), točka 1, 
tega zakona) po sklenitvi takšne pisne pogodbe še vedno lahko precej nestanovitne, čeprav je bil 
navedeni namen teh pogodb prav utrditi pogodbena razmerja. 
74. Litovska vlada je na obravnavi pojasnila, da so razlog za navedeno določbo posebne okoliščine 
litovskega trga. Kupci surovega mleka lahko proizvajalcem tega proizvoda zaradi neenake pogajalske 
moči med njimi vsilijo nizko ceno, pri čemer jim grozijo s prenehanjem odkupovanja v prihodnje. Po 
trditvah te vlade se pogodbeni pogoji, kar zadeva kupce surovega mleka, ne izvajajo, kot bi se morali. 
75. Glede na takšno realnost menim, da je trditev nemške vlade, ki temelji na razlikovanju med 
dejanskim trenutkom sklenitve pogodbe, za katerega se uporablja načelo svobode pogajanj, in 
poznejšim izvajanjem pogodbe, za katero ne veljajo nobena takšna pravila, nekoliko formalistična in 
neprepričljiva. Razlage litovske vlade dodatno potrjujejo dejstvo, da se nesorazmernost pogajalske moči 
v fazi pogajanja o pogodbi zlahka prenese v poznejšo fazo izvajanja pogodbe. To se lahko zgodi 
formalno (z vključitvijo pogodbenih določb, ki bi dopuščale takšno nestanovitnost cen, za katero ni 
treba posebej omeniti, da očitno škoduje samo eni stranki) ali na dejanski ravni (ker se med istima 
strankama verjetno sklene več zaporednih pogodb, pri čemer, kot je navedla litovska vlada, lahko 
„nesodelovanje“ pri „neizvajanju“ ene pogodbe privede do „manj ugodnih pogojev“ v naslednji pogodbi 
med istima strankama). 
76. Vendar pa se mi ob upoštevanju obeh navedenih pogledov zdi precej jasno tudi, da je namen 
zadevnih določb dejansko omejiti svobodo pogajanja o elementih pogodbe, kar ogroža izvajanje 
člena 148(4) Uredbe. Te določbe omejujejo možnost svobodnega pogajanja o znižanju cene. Člen 3(3), 
točka 3, zakona o prepovedi nepoštenih praks določa absolutno prepoved neupravičenih znižanj, 
s čimer jasno omejuje pogodbeno svobodo strank. Člen 5 dodatno razširja in institucionalizira to 
logiko, tako da znižanje cene za več kot 3 % pogojuje z odobritvijo s strani ustreznega upravnega 
organa. 
ECLI:EU:C:2019 :180 14 
SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-2/18  
LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO NARIŲ GRUP Ė  
77. Nazadnje, čeprav se zavedam gospodarske stvarnosti, ki se odraža v delovanju litovskega trga 
surovega mleka, ne najdem načina za uskladitev takšnih nacionalnih pravil z jasno navedenim 
pravilom, da morata pogodbeni stranki imeti možnost, da se prosto pogajata o vseh elementih 
pogodbe. 
3. Različni cilji? 
78. Nizozemska vlada je na obravnavi ob sklicevanju na sodbo Scotch Whisky Association in drugi 37 
trdila, da je treba zadevna pravila kljub temu, da omejujejo svobodo pogajanja iz člena 148(4) Uredbe 
št. 1308 /2013 , vseeno preučiti glede na zahteve načela sorazmernosti, ker uresničujejo drugačne cilje, 
kot so tisti, ki jih zajema navedena uredba. V zvezi s tem nizozemska vlada meni, da cilj, ki se 
uresničuje z zakono m o prepovedi nepoštenih praks, to je preprečevanje nepoštenih poslovnih praks, 
ni avtonomen cilj navedene uredbe, ampak ima zgolj postransko vlogo. 
79. Podobno je francoska vlada na obravnavi trdila, da je rešitev iz sodbe Scotch Whisky Association 
mogoče uporabiti v obravnavani zadevi, saj zadevno pravilo ne pomeni izčrpne harmonizacije. Ali so 
na tej osnovi lahko dovoljene nacionalne določbe, ki vplivajo na izrecno določbo prava Unije, je 
mogoče ugotoviti samo z obravnavanjem vsakega primera posebej. 
80. Nemška vlada meni nasprotno. Po njenem mnenju se ta zadeva razlikuje od zadeve Scotch Whisky 
Association. V nasprotju z navedeno zadevo, kjer sporno vprašanje ni bilo urejeno z Uredbo 
št. 1308 /2013 , se obravnavana zadeva nanaša na izrecno pravilo, ki ureja omejitve svobode pogajanja 
o vseh elementih pogodbe, ki jih lahko določi država članica. 
81. Ob uporabi analitičnega okvira, predstavljenega v točkah od 26 do 42 teh sklepnih predlogov, 
postane ključno vprašanje te faze presoje: kateri cilji točno so se uresničevali z določbo prava Unije 
oziroma določbo nacionalnega prava, za kateri je bilo pravkar potrjeno, da si nasprotujeta? 
82. Kar zadeva člen 148(4) Uredbe št. 1308 /2013 , izstopata dva cilja. Prvič, z njim se uresničuje cilj 
krepitve pogajalske moči proizvajalcev mleka v specifičnem sektorju mleka. Navedena uredba, kot 
pravilno trdi Komisija in kot je navedeno v njeni uvodni izjavi 128, določa ukrepe za okrepitev 
pogajalske moči proizvajalcev mleka v odnosu do predelovalcev, da bi tem proizvajalcem zagotovili 
primeren življenjski standard . Člen 149 Uredbe št. 1308 /2013 omogoča organizacijam proizvajalcev, ki 
jih sestavljajo proizvajalci mleka ali njihova združenja, da se skupaj pogajajo o določbah v pogodbah 
o oddaji surovega mleka, kar je izjema od uporabe pravil o konkurenci. Poleg tega se navedena uredba 
na splošno opira (ne samo v sektorju mleka) na zmožnost takšnih organizacij proizvajalcev, da 
koncentrirajo ponudbo in tako prispevajo k boljšemu pogajalskem u položaju proizvajalcev, hkrati pa 
spodbuja ustanavljanje in priznanje takšnih organizacij. 38 
83. Drugič, kot je navedeno v uvodni izjavi 138 Uredbe št. 1308 /2013 , se uporaba pisnih pogodb, kot je 
določena v členih 148 in 168 navedene uredbe, praviloma obravnava kot orodje, ki lahko pomaga 
preprečevati nekatere nepoštene poslovne prakse. Določba, enakovredna členu 148, je bila vstavljena 
v Uredbo št. 1234 /2007 z Uredbo št. 261/2012 z izrecnim namenom, da bi uporaba formalnih pisnih 
pogodb pripomogla k preprečevanju nekaterih nepoštenih poslovnih praks. 39 Zlasti iz uvodnih izjav 
Uredbe št. 261/2012 je jasno razvidno, da je bila določba, ki ustreza sedanjemu členu 148 Uredbe 
37 Sodba z dne 23. decembra 2015 (C-333/14, EU:C:2015 :845, točke od 26 do 29). 
38 Glej uvodne izjave od 131 do 134 in poglavje III naslova II dela II Uredbe o „organizacijah proizvajalcev in združenjih ter medpanožnih 
organizacijah“. 
39 Uvodna izjava 8 Uredbe št. 261/2012 , navedena v točki 50 teh sklepnih predlogov. 
ECLI:EU:C:2019 :180 15 
SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-2/18  
LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO NARIŲ GRUP Ė  
št. 1308 /2013 , sprejeta na podlagi ugotovitve, da je v državah članicah, kljub zelo različnim razmeram 
v sektorjih proizvodnje in predelave mlečnih izdelkov, koncentracija ponudbe pogosto nizka, kar ima 
za posledico neuravnoteženost pogajalske moči v dobavni verigi med kme ti in mlekarnami, kar lahko 
povzroči nepoštene poslovne prakse. 40 
84. V zvezi s cilji, ki se uresničujejo z zakono m o prepovedi nepoštenih praks, je litovska vlada navedla, 
da je namen zadevnih pravil prepovedati nepoštene trgovinske prakse ter tako spodbuditi konkurenco 
in okrepiti pogajalsko moč kme tov. Člen 3(3), točka 1, tega zakona zagotavlja določeno stopnjo 
sodelovanja med proizvajalci na področju določanja cen surovega mleka kot sredstvo za okrepitev 
njihovega pogajalskega položaja. Cilj zakona o prepovedi nepoštenih praks je torej okrepiti pogajalsko 
moč proizvajalcev mleka in preprečiti nepoštene trgovinske prakse v sektorju mleka. 
85. Tako so cilji, ki se uresničujejo z zadevnimi nacionalnimi določbami, očitno enaki ciljem iz Uredbe. 
Na obravnavi je litovska vlada to sama priznala. Zakono dajalec Unije je člen 148 Uredbe št. 1308 /2013 
oblikoval ob upoštevanju vidikov, ki so povsem enake narave kot tisti, na podlagi katerih je litovski 
zakono dajalec sprejel sporni določbi zakona o prepovedi nepoštenih praks. Drugačno je morda 
ravnotežje med istimi vrednotami: zakono dajalec Unije je pri usklajevanju ciljev svobodne konkurence 
s specifičnimi cilji skupne kme tijske politike, vključno s ciljem zagotavljanja primernega življenjskega 
standarda kme tov v sektorju mleka z okrepitvijo njihove pogajalske moči in njihovo zaščito pred 
nepoštenimi poslovnimi praksami, namesto morebiti strožjih ukrepov, ki jih je sprejel litovski 
zakono dajalec, državam članicam raje zgolj dopustil možnost, da zahtevajo obvezno pisno pogodbo. 
86. Ali je navedeni ukrep dejansko primeren in učinkovit za doseganje teh ciljev in v kolikšni meri, pa 
je drugo vprašanje, h kateremu se bom vrnil v zaključnem delu teh sklepnih predlogov. Vendar pa ni 
dvoma, da se je zakono dajalec Unije jasno odločal glede na vrednote: upošteval je iste cilje in uredil 
isti položaj v natanko isti fazi proizvodne verige. Zato kolizija med pravili prava Unije in nacionalnimi 
pravili v tej zadevi preprosto ni zgolj postranski primer dveh delno prekrivajočih se ureditev, pri 
katerem bi se lahko celo razpravljalo o morebitnem nadaljnjem preizkusu sorazmernosti. Nasprotno, 
gre za temeljno funkcionalno nasprotje med dvema načinoma urejanja natanko istega vprašanja, pri 
katerem se pri istih ciljih odražajo razlike v izbiri vrednot. 
87. Dejstvo, da v pravu Unije, kot ugotavlja predložitveno sodišče, še vedno ni nadaljnjih specifičnih 
ukrepov za obravnavo nepoštenih trgovinskih praks med družbami v verigi preskrbe s hrano, ampak 
so samo pripravljalni ukrepi, 41 ne spremeni znatno tega zaključka. 
88. Aprila 2018 je bil objavljen predlog direktive o nepoštenih trgovinskih praksah v odnosih med 
podjetji v verigi preskrbe s hrano. 42 Zagotovo drži, da dokler je ta zakono dajni prostor prazen, to je, 
dokler na tem področju ne bo sprejet instrument prava Unije, bi države članice lahko sprejemale 
nacionalne določbe. 
89. Vendar pa drži tudi, da ukrepi, ki bi jih medtem lahko sprejele države članice, ne smejo 
nasprotovati pravilom prava Unije, ki so že uvedena z Uredbo št. 1308 /2013 ali katerimi koli drugimi 
veljavnimi instrumenti prava Unije. 
40 Glej uvodno izjavo 5 Uredbe št. 261/2012 . 
41 Evropski parlament je 7. junija 2016 sprejel resolucijo o nepoštenih trgovinskih praksah v verigi preskrbe s hrano (2015 /2065 (INI)). Projektna 
skupina za kme tijske trge, ki jo je ustanovil komisar Evropske komisije Phil Hogan, je 14. novembra 2016 objavila poročilo o krepitvi položaja 
kme tov v verigi preskrbe s hrano, Svet Evropske unije pa je 12. decembra 2016 odobril ugotovitve iz poročila o krepitvi položaja kme tov 
v verigi preskrbe s hrano in preprečevanju nepoštenih trgovinskih praks (Sklepi št. 15508 /16). 
42 COM(2018 ) 173 final z dne 12. aprila 2018 . 
ECLI:EU:C:2019 :180 16 
SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-2/18  
LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO NARIŲ GRUP Ė  
90. Vseeno je nizozemska vlada na obravnavi navedla, da zgoraj navedeni predlog pomeni, da pravo 
Unije v členu 148 Uredbe št. 1308 /2013 še ni moglo izključno urediti področja nepoštenih trgovinskih 
praks v sektorju surovega mleka (oziroma zaščite pred njimi). Kako bi sicer Komisija lahko zdaj 
predložila predlog za novo zakono dajo na tem področju? Komisija naj bi torej s predložitvijo predloga 
za novo zakono dajo prav na tem področju dejansko implicitno priznala obstoj specifične zakono dajne 
vrzeli. 
91. Čeprav se ta trditev na prvi pogled lahko zdi še tako elegantna, se ob podrobnejši preučitvi sesuje. 
Prvič, do dejanskega vnaprejšnjega delovanja Unije, kot je opisano zgoraj, 43 je prišlo na ravni pravila, ki 
določa, da se morata stranki prosto pogajati o vseh elementih pogodbe. S tem niso izključeni drugi 
potencialni ukrepi, katerih namen je odpraviti neuravnoteženost in ki ne ovirajo delovanja tega 
specifičnega pravila. Toda ukrepi iz postopka v glavni stvari jasno ovirajo delovanje navedenega 
pravila. Drugič, tudi čebise štelo, da bi se področje uporabe novih pravil Unije, katerih predlogi bodo 
v kratkem predloženi, in sedanje področje uporabe člena 148 in drugih določb Uredbe št. 1308 /2013 
povsem ujemali, quod non, bi to, da se na istem področju predlagajo nova pravila, lahko preprosto 
pomenilo tudi, da se spreminja tisto, kar na tem področju že obstaja. Poznejše določbe prava Unije bi 
bile tedaj lex posterior na isti zakono dajni ravni kot Uredba št. 1308 /2013 . 
4. Vmesni predlog 
92. Na podlagi zgoraj navedenega menim, da je treba člen 148(4) Uredbe št. 1308 /2013 razlagati tako, 
da nasprotuje zakono daji, kakršna je ta v obravnavani zadevi, ki za krepitev pogajalske moči 
proizvajalcev surovega mleka in preprečevanje nepoštenih poslovnih praks: 
– omejuje svobodo pogodbenih strank, da se pogajata o nakupni ceni surovega mleka, pri čemer je 
kupcu surovega mleka prepovedano plačilo različnih nakupnih cen surovega mleka prodajalcem 
tega proizvoda iz iste skupine, ki so razvrščeni v skupine glede na količino prodanega mleka in ne 
pripadajo priznani organizaciji proizvajalcev mleka, in sicer za surovo mleko enake kakovosti in 
sestave, kot je mleko, ki se kupcu odda na enak način, kar pomeni, da se stranki ne moreta 
dogovoriti o drugačni nakupni ceni surovega mleka, tako da bi upoštevali kateri koli drugi 
dejavnik, ter ki 
– omejuje svobodo pogodbenih strank, da se pogajata o nakupni ceni surovega mleka, pri čemer je 
kupcu surovega mleka prepovedano neupravičeno znižanje nakupne cene surovega mleka, znižanje 
cene za več kot 3% pa je mogoče le, če ga odobri pristojni organ. 
C. Pripis 
93. Zaradi spremem b regulativnega okvira v skupni kme tijski politiki in skupni ureditvi trgov 
kme tijskih proizvodov, pa tudi odločitve Sodišča v sodbi Scotch Whisky Association, so se lahko 
pojavili dvomi glede tega, koliko je natančno prostora za nacionalna pravila pri uresničevanju 
legitimnih ciljev, ki niso zajeti v instrumente skupne kme tijske politike. 
94. Glede na spremenjeni regulativni pristop in logiko, o kateri sem razpravljal v teh sklepnih 
predlogih, je nekaj prostora za nacionalno raznolikost, zlasti na obrobju trga, kjer je treba tržne sile 
uskladiti z drugimi cilji in vrednotami. Vendar pa menim, da se „dovoljenja za odstopanje“, tudi če 
temelji na povsem legitimnih ciljih, ne sme izkoriščati do te skrajnosti, da bi začelo razdirati 
regulativno jedro enotne skupne ureditve trga. 
43 Točka 29 in točke od 59 do 67 teh sklepnih predlogov. 
ECLI:EU:C:2019 :180 17 
SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-2/18  
LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO NARIŲ GRUP Ė  
95. Z navedenimi trditvami se nikakor ne zanikata legitimnost in utemeljenost tega, kar je litovski 
zakono dajalec želel doseči s spornimi določbami zakona o prepovedi nepoštenih praks. Pravzaprav 
sem tem ciljem osebno zelo naklonjen. Namen zadevnih nacionalnih določb je odzvati se na posebne 
nacionalne razmere, pri katerih se zdi, da regulativni pristop, ki je oprt na potencial organizacij in 
združenj proizvajalcev, ni pravilno deloval. Zadnje poročilo Komisije o izvajanju zadevnih določb 
Uredbe št. 1308 /2013 odraža to stvarnost na terenu na nacionalni ravni s tem, da poroča o odporu 
proti „združevalnem pristopu“ v nekaterih državah članicah kot enem od razlogov za to, da ni bil 
dosežen popoln uspeh. 44 
96. Vendar pa niti ti vidiki državi članici ne dovoljujejo, da bi enostransko odstopila od jasnih zahtev 
prava Unije, čene želimo, da bi ureditev trga za kme tijske proizvode postala luknjasta kot ementalec. 
Prvič, v Uredbi št. 1308 /2013 so predvideni specifični ukrepi za reševanje specifičnih težav. 45 Drugič, 
z navedeno uredbo se z dodajanjem obveznosti obveščanja in poročanja zagotavlja tudi odzivnost 
zakono dajalca Unije. 46 
97. Tretjič in najpomem bneje, države članice morajo na splošno spoštovati pravo Unije 
z izpolnjevanjem dolžnosti lojalnega sodelovanja. V primeru težav pri uporabi morajo, če presodijo, da 
jih je treba odpraviti, uporabiti ustrezne institucionalne možnosti na ravni Unije, da spodbudijo 
zakono dajne spremem be in postopno prilagajanje spreminjajočim se okoliščinam. 47 
98. Vendar pa dolžnost lojalnega sodelovanja deluje v obe smeri. Državam članicam, vendar pa tudi 
institucijam, nalaga obveznost, da „sodelujejo v dobri veri, da bodo premagale težave ob polnem 
upoštevanju določb Pogodbe in drugih določb [Unije], zlasti tistih, ki urejajo skupno ureditev trga 
v zadevnem sektorju“. 48 
99. V takem okviru se je zakono dajalec Unije dolžan pravočasno odzvati na takšna dogajanja. 49 Kot 
sem poudaril že drugje, dejstvo, da zakono dajalec Unije uživa široko polje proste presoje, zlasti na 
področju skupne kme tijske politike, ne pomeni „bianco čeka“, pri čemer bi bilo treba pretekle 
ureditvene izbire glede tržne ureditve šteti za trajno in zadostno utemeljitev za njihovo tekočo uporabo 
v znatno spremenjenem družbenem in tržnem okolju. 50 Načelo sorazmernosti namreč prav tako 
zahteva, da so ukrepi prava Unije primerni glede na cilje, ki se z njimi uresničujejo, sicer se njihova 
veljavnost lahko sčasoma izpodbija. 51 Vendar pa bi bilo vsako takšno izpodbijanje druga zadeva, pri 
kateri bi bilo treba Sodišču predložiti drugačne trditve in dokaze. 
44 Poročilo Komisije Evropskem u parlamentu in Svetu o razvoju razmer na trgu mleka in mlečnih izdelkov ter učinku določb svežnja ukrepov za 
mleko (COM(2016 ) 724 final). Za skeptičnega opazovalca iz vzhodnejših delov Evropske unije takšne ugotovitve morda sploh ne bi bile 
presenetljive, saj se to utegne zgoditi, če se ena sama, precej očitno kulturno pristranska „rešitev“ ponudi vsem ostalim. V državah članicah 
z dokaj svežo zgodovinsko občutljivostjo na „obvezno“ združevanje in kolektivizacijo kme tijske proizvodnje je „neuspeh“ takšnega modela precej 
verjeten. 
45 Glej zlasti člen 221(1) Uredbe št. 1308 /2013 . 
46 Člen 223 oziroma 225 Uredbe. 
47 Glej v tem smislu sodbo z dne 7. februarja 1973 , Komisija/Italija (39/72, EU:C:1973 :13, točka 20 in naslednje). 
48 Sodba z dne 8. januarja 2002 , van den Bor (C-428/99, EU:C:2002 :3, točka 47). 
49 Glej v tem smislu v zvezi z „obveznostjo spremem be obstoječe zakono daje“ sodbo z dne 12. decembra 1985 , Vonk’s Kaas Inkoop en Produktie 
Holland (208/84, EU:C:1985 :508, točka 22). 
50 Glej moje sklepne predloge v zadevi Lidl (C-134/15, EU:C:2016 :169, točka 90) ter v zadevi Confédération paysanne in drugi (C-528/16, 
EU:C:2018 :20, točka 139). 
51 Glej na primer sodbo z dne 12. julija 2012 , Association Kokopelli (C-59/11, EU:C:2012 :447, točka 38 in navedena sodna praksa). Glej tudi sodbo 
z dne 6. decembra 1984 , Biovilac/EGS (59/83, EU:C:1984 :380, točka 17), v skladu s katero „[…] lahko na zakonitost ukrepa negativno vpliva le 
njegova očitna neprimernost glede na cilj, ki ga uresničuje pristojna institucija Skupnosti“. 
ECLI:EU:C:2019 :180 18 
SKLEPNI PREDLOGI M. BOBKA – ZADEVA C-2/18  
LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO NARIŲ GRUP Ė  
V. Predlog 
100. Ob upoštevanju zgoraj navedenega Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje, 
ki ju je predložilo Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (litovsko ustavno sodišče), odgovori: 
Člen 148(4) Uredbe (EU) št. 1308 /2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 
o vzpostavitvi skupne ureditve trgov kme tijskih proizvodov in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) 
št. 922/72, (EGS) št. 234/79, (ES) št. 1037 /2001 in (ES) št. 1234 /2007 je treba razlagati tako, da 
nasprotuje nacionalni zakono daji, kakršna je ta v obravnavani zadevi, ki za krepitev pogajalske moči 
proizvajalcev surovega mleka in preprečevanje nepoštenih poslovnih praks: 
– omejuje svobodo pogodbenih strank, da se pogajata o nakupni ceni surovega mleka, pri čemer je 
kupcu surovega mleka prepovedano plačilo različnih nakupnih cen surovega mleka prodajalcem 
tega proizvoda iz iste skupine, ki so razvrščeni v skupine glede na količino prodanega mleka in ne 
pripadajo priznani organizaciji proizvajalcev mleka, in sicer za surovo mleko enake kakovosti in 
sestave, kot je mleko, ki se kupcu odda na enak način, kar pomeni, da se stranki ne moreta 
dogovoriti o drugačni nakupni ceni surovega mleka, tako da bi upoštevali kateri koli drugi 
dejavnik, ter ki 
– omejuje svobodo pogodbenih strank, da se pogajata o nakupni ceni surovega mleka, pri čemer je 
kupcu surovega mleka prepovedano neupravičeno znižanje nakupne cene surovega mleka, znižanje 
cene za več kot 3% pa je mogoče le, če ga odobri pristojni organ. 
ECLI:EU:C:2019 :180 19