SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

MANUELA CAMPOSA SANCHEZ‑BORDONE,

predstavljeni 25. marca 2021 ( 1 )

Zadeva C‑144/20

AS LatRailNet,

Latvijas dzelzceļš VAS

proti

Valsts dzelzceļa administrācija

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Administratīvā rajona tiesa (upravno sodišče prve stopnje, Latvija))

„Postopek predhodnega odločanja – Železniški promet – Enotno evropsko železniško območje – Zaračunavanje uporabnin za železniško infrastrukturo – Direktiva 2012/34/EU – Člen 32(1) – Uporabnina za minimalni paket storitev dostopa – Pribitki – Pogoji za uporabo pribitka – Konkurenčnost – Zmožnost trga, da prenese te pribitke“

1. Spor, ki je podlaga za ta predlog za sprejetje predhodne odločbe, poteka med družbo AS LatRailNet (subjekt, pristojen za opravljanje bistvenih funkcij upravljavca železniške infrastrukture v Latviji) ( 2 ) in Valsts dzelzceļa administraācija (regulatorni organ za železniški sektor v tej državi). ( 3 )

2. Spor se vrti okrog pribitkov na uporabnine za uporabo železniške infrastrukture, ki se uporabljajo v segmentu železniškega potniškega prometa. Direktiva 2012/34/EU ( 4 ) pod določenimi pogoji dopušča, da se k tem uporabninam (pri izračunu katerih se upošteva le nadomestilo za neposredne stroške) dodajo določeni pribitki za vsak segment trga. ( 5 )

3. Spor je nastal, ko je regulatorni organ družbi LatRailNet naložil, naj nekoliko spremeni formulo za izračun pribitka, ki se uporablja za podjetja, ki opravljajo storitev železniškega potniškega prometa „v okviru pogodbe za opravljanje javne službe“, pri čemer izključuje vsakega drugega takšnega izvajalca. ( 6 )

4. Predložitveno sodišče s predložitveno odločbo prosi za razlago Direktive 2012/34: (a) glede pooblastil regulatornega organa (prvo in drugo vprašanje); in (b) glede pribitka na uporabnine, določenega v členu 32(1) (tretje vprašanje).

5. V skladu z navodilom Sodišča se ti sklepni predlogi nanašajo samo na tretje vprašanje za predhodno odločanje.

I. Pravni okvir

A. Pravo Unije

1. Direktiva 2012/34

6. Člen 31, naslovljen „Načela zaračunavanja uporabnin“, določa: „[…] 3. Brez poseganja v odstavek 4 ali 5 tega člena ali v člen 32 so uporabnine za minimalni paket storitev dostopa in za dostop do infrastrukture, ki povezuje objekte za izvajanje železniških storitev, enake stroškom, ki nastanejo neposredno pri izvajanju storitve železniškega prometa. […]“

7. Člen 32, naslovljen „Izjeme od načel zaračunavanja uporabnin“, določa: „1. Če trg to prenese, lahko država članica za skupno pokrivanje stroškov upravljavca infrastrukture naloži pribitke na podlagi učinkovitih, preglednih in nediskriminatornih načel, pri čemer zagotavlja optimalno konkurenčnost segmentov trga storitev v železniškem prometu. Ureditev zaračunavanja uporabnin upošteva povečanje produktivnosti, ki jo dosežejo prevozniki v železniškem prometu. Višina uporabnin pa nikakor ne sme izključiti uporabe infrastrukture s strani tistih tržnih delov, ki lahko plačajo vsaj stroške, nastale neposredno zaradi izvajanja storitev železniškega prometa, in stopnjo donosnosti, ki jo trg lahko prenese. Preden odobrijo naložitev takšnih pribitkov, države članice zagotovijo, da upravljavci infrastrukture ocenijo njihov pomen za specifične tržne dele in pri tem upoštevajo vsaj pare iz točke 1 Priloge VI ter ustrezne ohranijo. Seznam tržnih delov, ki jih opredelijo upravljavci infrastrukture, vsebuje vsaj naslednje tri dele: storitve tovornega prometa, storitve potniškega prometa v okviru pogodbe za opravljanje javne službe in druge storitve potniškega prometa. […]“

2. Uredba št. 1370/2007

8. Člen 2, naslovljen „Opredelitve pojmov“, določa: „V tej uredbi: […] (e) ‚obveznost javne službe‘ pomeni zahtevo, opredeljeno ali določeno s strani pristojnega organa, da se zagotovijo storitve javnega potniškega prevoza v splošnem interesu, ki jih izvajalec, če bi upošteval svoje poslovne interese, ne bi opravljal ali jih ne bi opravljal v istem obsegu ali pod istimi pogoji brez plačila; (f) ‚izključna pravica‘ pomeni pravico, ki izvajalcu javne službe zagotavlja možnost opravljanja določenih storitev javnega potniškega prevoza na izbrani liniji, omrežju ali območju, pri čemer izključuje vsakega drugega takšnega izvajalca; (g) ‚nadomestilo za opravljanje javne službe‘ pomeni vsako korist, zlasti finančno, ki jo pristojni organ neposredno ali posredno dodeli iz javnih sredstev v obdobju izvajanja obveznosti javne službe ali v povezavi s tem obdobjem; […]“

9. Člen 3, naslovljen „Pogodbe o izvajanju javne službe in splošna pravila“, določa: „1. Kadar se pristojni organ odloči, da izvajalcu, ki ga izbere sam, dodeli izključno pravico in/ali nadomestilo, ne glede na vrsto nadomestila, v zameno za izvajanje obveznosti javne službe, to stori v okviru pogodbe o izvajanju javne službe. […]“

B. Latvijsko pravo – dzelzceļa likums (zakon o železnicah)

10. Člen 11 določa: „1. Po posvetovanju s prosilci in upravljavcem javne železniške infrastrukture subjekt, ki mu je dodeljeno izvajanje bistvenih funkcij upravljavca javne železniške infrastrukture, pripravi in potrdi ureditev izračunavanja uporabnin v zvezi z najnižjo uporabnino za dostop, na katero se nanaša člen 121(1) navedenega zakona, in z dostopom do infrastrukture, ki povezuje objekte za izvajanje železniških storitev, ter jo posreduje upravljavcu javne železniške infrastrukture za njeno vključitev v program omrežja. Razen v posebnih primerih iz člena 111(10) tega zakona subjekt, ki mu je dodeljeno izvajanje bistvenih funkcij upravljavca javne železniške infrastrukture, zagotovi, da se navedena ureditev zaračunavanja uporabnin uskladi z enakimi načeli, ki veljajo v celotnem omrežju, in da se pri uporabi navedenega omrežja poskrbi, da različni prevozniki, ki izvajajo podobne storitve v podobnem segmentu trga, plačujejo enakovredne in nediskriminatorne uporabnine. 2. Uporabnina za minimalni paket storitev dostopa […] in uporabnina za infrastrukturo, ki povezuje objekte za izvajanje železniških storitev, se določi glede na strošek, ki nastane neposredno pri izvajanju storitve železniškega prometa […]“.

11. Člen 111 določa: „(1) Subjekt, ki mu je dodeljeno izvajanje bistvenih funkcij upravljavca javne železniške infrastrukture, z namenom povrnitve vseh stroškov, ki jih je prevzel upravljavec javne železniške infrastrukture, lahko, če trg to lahko prenese, naloži pribitke na uporabnino za minimalni paket storitev dostopa, na katero se nanaša člen 121(1) navedenega zakona, in za dostop do infrastrukture, ki povezuje objekte za izvajanje železniških storitev. (2) Subjekt, ki mu je dodeljeno izvajanje bistvenih funkcij upravljavca javne železniške infrastrukture, preden zaračuna pribitke, oceni njihovo višino vsaj v naslednjih segmentih trga in izbere najpomembnejše med njimi: 1. potniški in tovorni promet. […] (7) Pribitki se uporabljajo na podlagi učinkovitih, preglednih in nediskriminatornih načel, hkrati pa se še vedno zagotovi optimalna konkurenčnost storitev v železniškem prometu in upošteva povečanje produktivnosti prevoznikov. Višina uporabnin ne sme izključiti uporabe javne železniške infrastrukture s strani tistih segmentov trga, ki lahko plačajo vsaj neposredne stroške, skupaj s stopnjo donosnosti, ki jo trg lahko prenese.“

II. Dejansko stanje in vprašanje za predhodno odločanje

12. Družba LatRailNet je 30. junija 2017 pri izvajanju bistvenih funkcij upravljavca železniške infrastrukture ( 7 ) sprejela sistem uporabnin, ki je predmet spora.

13. Znesek pribitka v vsakem segmentu trga se je določil v skladu s formulo, v kateri je bil med drugim koeficient ponderiranja trga „mcbs“.

14. Ta koeficient se lahko giblje med vrednostjo 0 (v tem primeru se za zadevni segment trga ne uporabi pribitka) in vrednostjo 1 (ki pomeni najvišji pribitek).

15. Pri določitvi koeficienta „mcbs“ se upoštevajo trije dejavniki ali merila za ocenjevanje, imenovani Cs, VS in Ss. Najvišje merilo bo določalo vrednost koeficienta „mcbs“.

16. V skladu z modelom, ki ga je sprejela družba LatRailNet za tržni segment storitev potniškega prometa v okviru pogodbe za opravljanje javne službe, ( 8 ) je vrednost merila Ss znašala 1. Nasprotno, v drugih segmentih trga naj bi bila ta vrednost določena na podlagi ocene izvedenca.

17. Zaradi tega modela sta merili Cs in Vs zdaj nepomembni, tudi če je njuna vrednost 0. Ko je namreč vrednost Ss za tržni segment potniškega prometa v okviru pogodbe za opravljanje javne službe določena na 1, je koeficient ponderiranja trga „mcbs“ avtomatično 1, ne da bi bilo treba oceniti razmere na trgu.

18. Regulatorni organ je 27. junija 2018 razveljavil sistem uporabnin, ki ga je uvedla družba LatRailNet, tej pa je odredil, naj ga prilagodi v delu, ki se nanaša na pribitek, ki se uporabi za tržni segment potniškega prometa v okviru pogodbe za opravljanje javne službe.

19. Družba LatRailNet je 26. julija 2018 pri Administratīvā rajona tiesa (upravno sodišče prve stopnje, Latvija) vložila tožbo zoper odločbo regulatornega organa, saj jo je iz naslednjih razlogov štela za neveljavno: – Ker ima družba Pasažieru vilciens izključno pravico izvajanja storitev javnega prometa na medmestnih vlakovnih poteh, ni konkurence pri opravljanju teh storitev. – Ker ni mogoče, da bi regulatorni organ nadzoroval konkurenco na trgih železniških storitev, če segment tega trga (tisti, ki se nanaša na izvajanje storitev javnega potniškega prometa v okviru pogodbe za opravljanje javne službe kot izključne pravice) ni odprt za konkurenco. – Ker ni te konkurence, upravljavec infrastrukture ne more „oceniti konkurenčnosti in donosnosti zadevnega segmenta trga, preden se zaračuna pribitek in določi njegov znesek“. ( 9 )

20. Družba Latvijas Dzelzceļš je kot upravljavec latvijske železniške infrastrukture intervenirala v postopku v glavni stvari po dveh poteh: – Po eni strani je 5. decembra 2018 vložila ničnostno tožbo zoper odločbo regulatornega organa z dne 7. novembra 2018, s katero je odločil, da ni upravičena izpodbijati ureditve uporabnin. – Po drugi strani jo je predložitveno sodišče (z odločbo z dne 13. novembra 2018) pozvalo, naj sodeluje kot tretja zainteresirana oseba v postopku, ki ga je začela družba LatRailNet.

21. Predložitveno sodišče je 5. februarja 2019 oba upravna postopka združilo.

22. Družba Latvijas dzelzceļš v svojih navedbah „meni, da je mogoče določiti najvišjo vrednost za merilo Ss, saj je bila družba Pasažieru vilciens, ki kot edini predstavnik segmenta trga potniškega prometa […] plačuje uporabnino za infrastrukturo (vključno s pribitkom), prav tako zaščitena pred vsakršno škodo, ki bi lahko izhajala iz določitve navedene uporabnine“. ( 10 )

23. V teh okoliščinah je Administratīvā rajona tiesa (upravno sodišče prve stopnje) Sodišču med drugim predložilo to vprašanje za predhodno odločanje: ( 11 ) „3. Ali je treba člen 32(1) Direktive [2012/34] razlagati tako, da obveznost, naložena državam članicam v navedenem odstavku, da se zagotovi optimalna konkurenčnost segmentov trga storitev v železniškem prometu, z določitvijo pribitkov, ki se uporabljajo za uporabnine za infrastrukturo, velja tudi za določitev uporabnin za infrastrukturo v segmentih trga, v katerih ni konkurence, na primer, ker v zadevnem segmentu trga prevoz opravlja le en prevoznik v železniškem prometu, ki mu je bila podeljena izključna pravica, določena v členu 2(f) Uredbe št. 1370/2007, za izvajanje prevozov v tem segmentu trga?“

III. Postopek pred Sodiščem

24. Sodno tajništvo Sodišča je predložitveno odločbo prejelo 27. marca 2020.

25. Pisna stališča so predložili družba Latvijas dzelzceļš, regulatorni organ, italijanska vlada in Evropska komisija. Sodišče je presodilo, da obravnava ni potrebna.

IV. Presoja

26. Predložitveno sodišče želi s tretjim vprašanjem za predhodno odločanje izvedeti, ali se možnost držav članic, da naložijo „pribitke […], pri čemer zagotavlja[jo] optimalno konkurenčnost segmentov trga storitev v železniškem prometu“ (člen 32(1) Direktive 2012/34), uporablja, kadar prevoz potnikov v določenem tržnem segmentu zagotavlja en sam prevoznik v železniškem prometu, in sicer ima v zvezi s tem izključno pravico.

A. Uporabnine in pribitki za financiranje upravljavca železniške infrastrukture

27. Za opredelitev predmeta razprave je treba spomniti, da so med storitvami, ki jih je treba v skladu s Prilogo II k Direktivi 2012/34 zagotavljati prevoznikom v železniškem prometu, te: – Storitve, zajete v minimalnem paketu dostopa, na katerega se nanaša točka 1. – Storitve iz točk 2, 3 in 4, ki se nanašajo na objekte za izvajanje železniških storitev, dodatne storitve oziroma pomožne storitve.

28. Člen 13 Direktive 2012/34 se nanaša na pogoje, pod katerimi imajo prevozniki v železniškem prometu dostop do različnih storitev: – Če gre za minimalni paket dostopa do infrastrukture, ga morajo upravljavci infrastrukture zagotavljati na nediskriminatoren način (odstavek 1). – Če gre za objekte za izvajanje železniških storitev, upravljavci teh objektov prevoznikom v železniškem prometu zagotavljajo „dostop do objektov, navedenih v točki 2 Priloge II, vključno z dostopom do železniških tirov, ter do storitev, ki se izvajajo v teh objektih“ (odstavek 2).

29. V skladu z Direktivo 2012/34 se za uporabo železniške infrastrukture in objektov za izvajanje železniških storitev plačujejo uporabnine. Te se izplačujejo upravljavcu infrastrukture oziroma upravljavcu objekta za izvajanje železniških storitev, ki jih uporabita za financiranje svojih dejavnosti (člen 31(1) v skladu s temi merili: – Za minimalni paket dostopa je uporabnina „enak[a] stroškom, ki nastanejo neposredno pri izvajanju storitve železniškega prometa“ (člen 31(3), prvi pododstavek, Direktive 2012/34). – Uporabnina za uporabo objektov za opravljanje železniških storitev ne presega stroškov opravljanja storitve, skupaj z razumnim dobičkom (člen 31(7) iste direktive).

30. Upravljavec železniške infrastrukture se torej financira ( 12 ) med drugim ( 13 ) s prihodki od uporabnin za uporabo infrastrukture, ki jih pobira od podjetij, ki uporabljajo to infrastrukturo. Nič ne preprečuje, da ne bi bil upravičen tudi do državnega financiranja. ( 14 )

31. Ureditev tega vira prihodkov prek uporabnin in pribitkov je najti v členih 31 in 32 Direktive 2012/34, ( 15 ) ki, če se povzame, določata: – Splošno pravilo (člen 31(3)) je, da so uporabnine za minimalni paket storitev dostopa in za dostop do infrastrukture, ki povezuje objekte za izvajanje železniških storitev, enake stroškom, ki nastanejo neposredno pri izvajanju storitve železniškega prometa (neposredni stroški). ( 16 ) – Kot izjema (člen 32(1)) se lahko dodajo pribitki za „za skupno pokrivanje stroškov upravljavca infrastrukture“ (ki presegajo neposredne stroške). To je mogoče le, če „trg to prenese […], pri čemer zagotavlja optimalno konkurenčnost segmentov trga storitev v železniškem prometu“. Njihova uvedba mora temeljiti na „učinkovitih, preglednih in nediskriminatornih načelih“.

32. V skladu s to shemo lahko upravljavec železniške infrastrukture neposredne stroške prenese na železniške uporabnine. Nasprotno pa sme pribitke za povrnitev ostalih stroškov uvesti le, če jih trg lahko prenese in če je zagotovljena optimalna konkurenčnost zadevnih tržnih segmentov.

33. Tretje vprašanje za predhodno odločanje se nanaša ravno na pogoje, ki morajo biti podani za uvedbo pribitka.

B. Pogoji za uvedbo pribitka

34. V skladu z Direktivo 2012/34 mora upravljavec infrastrukture pri določanju pribitkov upoštevati konkretne posebnosti zadevnega tržnega segmenta. Glavni pogoj za njihovo uvedbo je, naj ponovim, da „ga trg prenese“. ( 17 )

35. Vendar se predložitveno sodišče osredotoča na pojem konkurenčnosti iz člena 32(1) Direktive 2012/34. V tem smislu poudarja, da: – Segment trga, za katerega se uporablja sporni pribitek, je trg potniškega prometa v okviru pogodbe za opravljanje javne službe, ki ga izključno zagotavlja samo en prevoznik v železniškem prometu. – Mogoče bi bilo trditi, da se člen 32(1) Direktive 2012/34, ker na tem segmentu trga ni konkurence, ne bi uporabil, ker na njem ni treba zagotoviti „optimalne konkurenčnosti“.

36. Ta pristop delno ustreza pristopu latvijskega upravljavca infrastrukture. Družba Latvijas dzelzceļš namreč trdi, da razlaga člena 32 Direktive 2012/34 pomeni, da neobstoj konkurence v segmentu potniškega prometa eo ipso preprečuje oceno njegove konkurenčnosti in donosnosti. ( 18 )

37. S poudarjanjem dejavnika konkurenčnosti se spregleda, da ključni element (resnično središče težišča) ureditve izjem od načel uporabnin v členu 32 Direktive 2012/34 ni ta dejavnik, temveč da lahko trg, na katerega se nanašajo pribitki, te prenese.

38. Kljub temu se je treba vprašati o posledicah, ki jih ima v tem okviru konkurenčnost, ki je omenjena v členu 32(1) Direktive 2012/34. Natančneje, razjasniti bo treba, ali se ta pojem enači s pojmom konkurence med prevozniki v železniškem prometu.

39. Člena 31(5), drugi pododstavek, in 32(4), četrti pododstavek, Direktive 2012/34 določata, da „[i]zvedbeni akti[, ki jih lahko sprejme Komisija,] ne povzročajo neupravičenega izkrivljanja konkurence med prevozniki v železniškem prometu ali vplivajo na splošno konkurenčnost železniškega sektorja“.

40. V istem smislu člen 8(4) Direktive 2012/34, kot sem že izrazil, zahteva tudi, da „železniški prevoz lahko konkurira drugim načinom prevoza“. V uvodni izjavi 5 je uporabljen podoben izraz, pri čemer se zahteva, da je železniški prevoz „konkurenčen drugim načinom prevoza“.

41. Menim, da te določbe nudijo usmeritev, kako v okviru Direktive 2012/34 razlikovati med, na eni strani, „konkurenco“ kot igriščem, na katerem morajo delovati prevozniki v železniškem prometu, in na drugi strani „konkurenčnostjo“ železniškega sektorja ali enega od njegovih segmentov: – Kadar se Direktiva 2012/34 sklicuje na konkurenco, ima v mislih to, kar mora obstajati med prevozniki v železniškem prometu pri opravljanju storitev železniškega prometa ali na trgih železniškega prometa. – Kadar pa se Direktiva 2012/34 sklicuje na konkurenčnost, po njej poseže kot po lastnosti ali značilnosti železniškega sektorja (ali segmentov železniškega trga), vendar je ne izenačuje s konkurenco med prevozniki v železniškem prometu.

42. Preučitev različnih jezikovnih različic člena 32(1) Direktive 2012/34 ( 19 ) potrjuje to presojo. Konkurenčnost, ki jo morajo zagotoviti upravljavci infrastrukture, je tista, ki jo mora imeti segment železniškega prometa (za katerega se uporabi pribitek) v razmerju do drugih alternativnih prevoznih sredstev.

43. Taka je bila tudi usmeritev, po kateri se je zgledovala Direktiva 2001/14, katere uvodna izjava 39 se je sklicevala na „donosnost[…] naložbe, ki jo lahko trg prenese“. ( 20 )

44. Konkurenčnost, ki jo mora upoštevati pribitek, torej ni sinonim za konkurenco med prevozniki v železniškem prometu. Pribitek ne sme povzročiti tega, da določen segment izgubi svojo zmožnost konkuriranja drugim različnim prevoznim sredstvom (torej svojo konkurenčnost). V primeru železniškega potniškega prometa mu ta zmožnost konkuriranja omogoča, da se lahko merijo z zračnimi, cestnimi ali drugimi prevoznimi sredstvi.

45. Ob upoštevanju tega bi moral pribitek ocenjevati donosnost segmenta v primerjavi z drugimi prevoznimi sredstvi, ki niso železniška. Prevozniki v železniškem prometu bi tako lahko prenesli plačilo uporabnine in še pribitka, če ta ne bi bil tako visok, da bi jih prisilil k takemu zvišanju cen, da bodo odvračilne za uporabnika, ki se bo odločil za uporabo teh drugih načinov prevoza.

46. Neobstoj konkurence med železniškimi prevozniki ne preprečuje ocene konkurenčnosti segmenta železniškega potniškega prometa. Ta je lahko konkurenčen (v primerjavi z drugimi prevoznimi sredstvi), tudi če ga upravlja en sam prevoznik v železniškem prometu. ( 21 )

47. Res je, da bi lahko imel sistem uporabnin negativen vpliv na konkurenco med prevozniki v železniškem prometu. Funkcije regulatornega organa zato vključujejo preprečevanje potencialno protikonkurenčnega oblikovanja cen (navzkrižne subvencije, plenilske cene in previsoke cene), ki jih je mogoče povezati s pribitki. ( 22 ) Vendar je to vidik problema, ki ga v predložitveni odločbi ni, saj se ta osredotoča na pogoje za naložitev pribitkov.

48. Skratka, čeprav namen skupnega pokrivanja stroškov upravljavca infrastrukture, ki presegajo neposredne stroške, načeloma dopušča naložitev pribitkov, ta možnost obstaja, „če trg to prenese“.

49. To, da trg to prenese, pa bi med drugimi dejavniki pomenilo, da pribitek ne poslabšuje konkurenčnosti zadevnega železniškega segmenta. ( 23 ) Zlasti če podjetja za železniški potniški promet ne bi mogla prevzeti plačila pribitka, ker bi vpliv tega pribitka na končne cene, ki jih morajo plačati uporabniki, te odvrnila od uporabe njihovih storitev, bi bila lahko ogrožena „optimalna konkurenčnost“ tega segmenta.

50. S tem stališčem se ne kršijo cilji Direktive 2012/34 v nasprotju s tem, kar trdi družba Latvijas dzelzceļš, saj kritje stroškov upravljavca infrastrukture (razen neposrednih) s pribitki ni brezpogojno, ampak je odvisno od že analiziranih meril iz člena 32(1) te direktive.

51. Trditev, ki jo zagovarja družba Latvijas dzelzceļš (pribitek, ki bi bil nižji od najvišjega zneska, naj bi upravljavcu infrastrukture preprečeval povrnitev vseh stroškov), ( 24 ) ne upošteva omejitev, ki jih je na tem področju uvedla Direktiva 2012/34.

C. Pribitki in opravljanje storitve v okviru pogodbe za opravljanje javne službe

52. Člen 32(1), tretji pododstavek, Direktive 2012/34 določa, da „[p]reden odobrijo naložitev takšnih pribitkov, države članice zagotovijo, da upravljavci infrastrukture ocenijo njihov pomen za specifične tržne dele“. Eden od segmentov, v katerih je treba obvezno opraviti tako oceno, so „storitve potniškega prometa v okviru pogodbe za opravljanje javne službe“.

53. Iz tega člena je torej razvidno, da načeloma nič ne nasprotuje uvedbi pribitkov na uporabnine, ki se zaračunajo prevoznikom v železniškem prometu, kadar upravljajo potniški promet v okviru pogodbe za opravljanje javne službe.

54. Uredba št. 1370/2007 določa možnost, da države članice in lokalne skupnosti sklenejo pogodbe o izvajanju javne službe, ki lahko vsebujejo izključne pravice za opravljanje nekaterih storitev. Na to možnost – in na ustrezno določbo – se sklicuje tudi uvodna izjava 19 Direktive 2012/34, ki spodbuja, da se ta možnost razlaga v skladu s to uredbo.

55. Uredba št. 1370/2007 oblikuje pogodbo o izvajanju javne službe kot orodje, ki omogoča zagotavljanje storitev kopenskega prevoza potnikov, „ki so nujne zaradi splošnega gospodarskega pomena“, ko jih „ni mogoče komercialno opravljati“. ( 25 )

56. Mehanizem, ki pristojnemu organu omogoča plačilo izvajalcu javne službe, je v skladu s členom 3(1) Uredbe št. 1370/2007 dodelitev „izključne pravice in/ali nadomestila“. ( 26 )

57. V skladu s členom 2(f) iste uredbe izključna pravica pomeni „pravico, ki izvajalcu javne službe zagotavlja možnost opravljanja določenih storitev javnega potniškega prevoza na izbrani liniji, omrežju ali območju, pri čemer izključuje vsakega drugega takšnega izvajalca“.

58. Obveznosti javne službe običajno obstajajo, kadar ni ekonomske donosnosti, nad katero prevladajo razlogi v splošnem interesu, ki jih upravičujejo. Izvajalec, ki prevzame te obveznosti, tega ne stori (ali jih ne bi prevzel v enakem obsegu ali pod enakimi pogoji), če bi upošteval le svoj poslovni interes. ( 27 )

59. V skladu s tem modelom prevoznik v železniškem prometu opravlja javno storitev potniškega prevoza in plača uporabnine upravljavcu železniške infrastrukture oziroma upravljavcu objekta za izvajanje železniških storitev. V zameno to podjetje dobiva prihodke iz poslovanja (torej od prodaje vozovnic) in po potrebi nadomestilo za opravljanje javne službe.

60. Zato se strinjam s Komisijo, ( 28 ) da se člen 32(1) Direktive 2012/34 ne preneha uporabljati, če je prevoznik v železniškem prometu sklenil pogodbo, s katero mu je podeljena pravica opravljanja storitev javnega potniškega prevoza, pri čemer izključuje vsakega drugega takšnega izvajalca.

61. Teoretično nič ne nasprotuje temu, da prevozniki v železniškem prometu, ki upravljajo prevoz potnikov v okviru pogodbe za opravljanje javne službe, dosežejo določeno donosnost. V takem položaju lahko upravljavec infrastrukture, potem ko je ocenil to donosnost, zanjo uporabi pribitek, ki ga doda uporabnini, če so podane ostale okoliščine iz člena 32(1) Direktive 2012/34.

62. Kot sem že navedel, je za oceno donosnosti segmenta vsekakor potrebna skrbna ocena. Tako naj bi bilo v sklepu družbe LatRailNet z dne 21. avgusta 2018, ki je bil sprejet za izvršitev odločitve regulatornega organa, navedeno, da bo „vrednost merila Ss določena za vse segmente trga na podlagi ocene izvedenca“. ( 29 )

63. Tako je ureditev segmenta trga potniškega prometa v okviru pogodbe za opravljanje javne službe v skladu s sistemom drugih segmentov, za katere je že bil določen isti ukrep. ( 30 )

D. Izračun pribitka in financiranja iz javnih sredstev

64. Stranke, ki so predložile pisna stališča v tem postopku za sprejetje predhodne odločbe, so se tako ali drugače izrekle o vsebini odločitve regulatornega organa ( 31 ) glede postavk javnega financiranja, ki bi jih bilo treba izvzeti iz osnove za izračun pribitkov. ( 32 )

65. Ne zanikam, da je to vprašanje v interesu strank v sporu, vendar ga predložitveno sodišče v tretjem vprašanju za predhodno odločanje zagotovo ne omenja. Niti v formulaciji tega vprašanja niti pri obrazložitvi, ki utemeljuje predložitev zadeve temu sodišču, ( 33 ) navedeno sodišče ne izraža nobenega dvoma v zvezi s tem, tako da se Sodišču ni treba spustiti v to razpravo.

V. Predlog

66. Glede na navedeno predlagam, naj se na tretje vprašanje Administratīvā rajona tiesa (upravno sodišče prve stopnje, Latvija) odgovori: Člen 32(1) Direktive 2012/34/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. novembra 2012 o vzpostavitvi enotnega evropskega železniškega območja je treba razlagati tako, da če so pogoji, ki jih ta določba zahteva, izpolnjeni, nič ne nasprotuje temu, da se prevozniku v železniškem prometu, ki zaradi podelitve izključne pravice upravlja prevoz potnikov v okviru pogodbe za opravljanje javne službe, naložijo pribitki na uporabnine za uporabo infrastrukture.

( 1 ) Jezik izvirnika: španščina.

( 2 ) Glede na informacije v spisu je upravljavec javne železniške infrastrukture v Latviji dejansko družba VAS Latvijas dzelzceļš. Ker pa ta družba vertikalno vključuje druge, med katerimi je družba LDZ CARGO, ki opravlja storitve tovornega prometa in mednarodnega potniškega prometa, družba Latvijas dzelzceļš ne more izvajati bistvenih funkcij upravljavca infrastrukture. Te funkcije so prenesene na družbo LatRailNet, ki prav tako pripada skupini Latvijas dzelzceļš.

( 3 ) V nadaljevanju: regulatorni organ.

( 4 ) Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. novembra 2012 o vzpostavitvi enotnega evropskega železniškega območja (UL 2012, L 343, str. 32). Ta direktiva je delno spremenila, prenovila in združila njene predhodnice, med katerimi je Direktiva 2001/14/ES Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2001 o dodeljevanju železniških infrastrukturnih zmogljivosti in naložitvi uporabnin za uporabo železniške infrastrukture (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 5, str. 404).

( 5 ) V skladu s členom 32(1), tretji pododstavek, Direktive 2012/34 seznam tržnih delov opredeli upravljavec infrastrukture, vendar mora vsebovati vsaj tri: „storitve tovornega prometa, storitve potniškega prometa v okviru pogodbe za opravljanje javne službe in druge storitve potniškega prometa“.

( 6 ) V obravnavanem primeru je šlo za družbo AS Pasažieru vilciens, ki ji je bilo do leta 2031 kot izključna pravica dodeljeno upravljanje storitev javnega prevoza na regionalnih železniških progah Latvije. Opravljanje javne službe, omejene na izbrano linijo, omrežje ali območje, kot izključna pravica je dovoljeno s členom 2(f) Uredbe (ES) št. 1370/2007 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2007 o javnih storitvah železniškega in cestnega potniškega prevoza ter o razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 1191/69 in št. 1107/70 (UL, 2007, L 315, str. 1).

( 7 ) Člen 7(1) Direktive 2012/34 kot bistvene funkcije upravljavca infrastrukture podrobno opredeli „odločanje o dodeljevanju vlakovnih poti, vključno z določitvijo in oceno razpoložljivosti, ter dodeljevanju posameznih vlakovnih poti […] in odločanje o zaračunavanju uporabnin za infrastrukturo, vključno z obračunavanjem in pobiranjem teh uporabnin […]“.

( 8 ) Prav oddelek II Priloge 3, naslovljen „Kvantitativna merila za določitev pribitkov, ki se uporabljajo v posebnih segmentih trga“, točka 3.

( 9 ) Točka 3, tretji odstavek, in fine, predložitvene odločbe.

( 10 ) Točka 4, tretji odstavek, predložitvene odločbe.

( 11 ) V skladu s točko 6, peti odstavek, predložitvene odločbe je pobuda za vložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe prišla od družbe Latvijas dzelzceļš.

( 12 ) V skladu z Direktivo 2012/34 lahko države članice „upravljavcu infrastrukture zagotovijo finančna sredstva, ustrezna glede na njegove naloge […], velikost infrastrukture in finančne potrebe, zlasti za kritje novih naložb. Države članice se lahko odločijo, da bodo te naložbe financirale s sredstvi, ki niso neposredna državna sredstva“ (člen 8(2)).

( 13 ) Člen 8(4) Direktive 2012/34, ki se sklicuje na računovodske izkaze upravljavca infrastrukture, omenja „prihodke […] iz uporabnin za infrastrukturo, presežkov iz drugih komercialnih dejavnosti, nepovratnih prihodkov iz zasebnih virov in državnega financiranja, vključno s predplačili države“.

( 14 ) Družba Latvijas dzelzceļš trdi, da bi uporaba državnega financiranja vplivala na njeno neodvisnost kot upravljavca infrastrukture, ker jo postavlja v položaj prosilca v razmerju do države (točka 32 njenega stališča). Ni tako: to, da Direktiva 2012/34 določa, da se dajejo javna sredstva na voljo, per definitionem pomeni, da neodvisnost v smislu njenega člena 4 ne sme biti prizadeta.

( 15 ) Člen 8(4), drugi pododstavek, Direktive 2012/34 določa kot „morebitni dolgoročni cilj“, da uporabnik krije stroške, ko je železniški prevoz zmožen konkurirati drugim načinom prevoza, v okviru za zaračunavanje uporabnin iz členov 31 in 32.

( 16 ) Glej Izvedbeno uredbo Komisije (EU) 2015/909 z dne 12. junija 2015 o načinih izračunavanja stroškov, ki nastanejo neposredno pri izvajanju storitve železniškega prometa (UL 2015, L 148, str. 17).

( 17 ) V skladu s členom 32(1) Direktive 2012/34 ureditev zaračunavanja uporabnin upošteva povečanje produktivnosti, ki jo dosežejo prevozniki v železniškem prometu. Višina uporabnin ne sme izključiti uporabe infrastrukture za nekatere tržne dele, ki lahko plačajo vsaj stroške, nastale neposredno zaradi izvajanja storitev železniškega prometa, in stopnjo donosnosti, ki jo trg lahko prenese.

( 18 ) Točki 28 in 29 njenega pisnega stališča. Po navedbah družbe Latvijas dzelzceļš bi bilo sicer ogroženo uresničevanje drugih ciljev Direktive, kot je kritje stroškov upravljanja infrastrukture. Ta okoliščina naj bi po njenem mnenju upravičevala naložitev najvišjega zneska pribitkov.

( 19 ) V drugih jezikovnih različicah se tako kot v španščini pojavlja izraz „konkurenčnost“, in ne „konkurenca“. Tako v francoščini „compétitivité“, in ne „concurrence“; v angleščini „competitiveness“, ne „competition“; v italijanščini „comtitività“, in ne „concorrenza“; v portugalščini „competitivede“, ne „concorrência“; ali v nemščini „Wettbewerbsfähigkeit“, in ne „Wettbewerb“.

( 20 ) „Skupna višina pokrivanja stroškov s pomočjo uporabnin za uporabo infrastrukture vpliva na višino državnih prispevkov; države članice lahko določijo različno višino skupnega pokrivanja stroškov s pomočjo uporabnin, vključno s pribitki ali donosnostjo naložbe, ki jo lahko trg prenese […]“. Člen 8(1) Direktive 2001/14 je vseboval določbo, ki je enakovredna tisti, ki je predmet razlage v tem predlogu.

( 21 ) Tako bi bilo, če bi bil zaradi cene ali časa vožnje po isti poti ali podobnih dejavnikov ta privlačnejši od drugih prevoznih sredstev.

( 22 ) V skladu s členom 56(2) Direktive 2012/34 je regulatorni organ pristojen za spremljanje konkurenčnih razmer na trgih storitev železniškega prometa, tudi če bi ga lahko prizadel sistem uporabnin, omenjen v odstavku 1(d). Glej tudi člen 56(12) Direktive 2012/34 v povezavi s Prilogo VIII, odstavek 2(c), k tej direktivi.

( 23 ) Enaka usmeritev se odraža v nedavnem predlogu Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o določitvi ukrepov za trajnostni trg storitev v železniškem prometu zaradi pandemije COVID‑19 (COM/2020/260 final). Obrazložitveni memorandum s sklicevanjem na pribitke potrjuje, da „člen 32 [veljavne direktive] državam članicam dovoljuje, da naložijo pribitke, ki se določijo glede na sposobnost zadevnih segmentov trga storitev v železniškem prometu, da jih plačajo. To načelo kot tako pomeni, da so lahko pribitki odvisni od nihanj in se bodo verjetno zmanjšali, če se bo zmanjšala plačilna sposobnost zadevnih segmentov trga storitev v železniškem prometu“.

( 24 ) Točka 32 njenega pisnega stališča.

( 25 ) Uvodna izjava 5.

( 26 ) Iz predložitvene odločbe je razvidno, da se je družbi Pasažieru vilciens dodelilo izključno opravljanje storitve in nadomestilo.

( 27 ) Glej člen 2(e) Uredbe št. 1370/2007.

( 28 ) Točki 38 in 39 njenega pisnega stališča.

( 29 ) Točka 5 predložitvene odločbe.

( 30 ) Predložitveno sodišče mora preveriti, ali je različno obravnavanje v sistemu uporabnin dovolj utemeljeno in upošteva načelo, da pribitki niso diskriminatorni.

( 31 ) In sicer je regulatorni organ družbo LatRailNet pozval zlasti k izključitvi izdatkov, za katere je bilo predhodno določeno, da se krijejo iz državnega proračuna ali proračunov lokalnih uprav, ki jih prevozniki potnikov ne bi mogli kriti s prihodki iz prevoza.

( 32 ) Regulatorni organ pojasni razloge, iz katerih je sprejel ta del svoje odločitve (točke od 6 do 9 njegovih pisnih stališč). Komisija se strinja z regulatornim organom, da je treba „nadomestilo za javno storitev izključiti iz izračuna, opravljenega na podlagi člena 32(1) Direktive“ (točka 44 njenega pisnega stališča). Družba Latvijas dzelzceļš nasprotuje tej izključitvi (točka 6.2 njenega pisnega stališča).

( 33 ) Točke od 9 do 13 predložitvene odločbe.