SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

GIOVANNIJA PITRUZZELLE,

predstavljeni 8. septembra 2022 ( 1 )

Zadeva C‑279/21

X

proti

Udlændingenævnet

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Østre Landsret (višje sodišče za vzhodno regijo, Danska))

„Predhodno odločanje – Pridružitveni sporazum EGS – Turčija – Združitev družine med zakoncema – Člen 13 Sklepa št. 1/80 – Pravilo standstill – Turški delavec, ki že ima dovoljenje za stalno prebivanje v državi članici gostiteljici – Pogoj uspešno opravljenega preizkusa znanja jezika, ki ga mora turški delavec izpolniti v okviru obravnave prošnje za združitev družine, ki jo je vložil njegov zakonec – Nova omejitev – Upravičenost – Nujni razlog v splošnem interesu v zvezi z uspešno integracijo – Preizkus nujnosti, primernosti in sorazmernosti“

Uvod

1. Sodišče je nacionalnim sodiščem večkrat pomagalo pri presoji, ali so s pravom Unije skladne nacionalne ureditve ali zakonodaje, v katerih so podrobno določeni pogoji, ki jih morajo izpolnjevati družinski člani turških delavcev, ki so že prisotni na ozemlju Unije in običajno že vključeni na zakoniti trg dela, da bi se smeli tem delavcem pridružiti. Nekatere države članice so se odločile, da od teh družinskih članov zahtevajo dokazila o izpolnjevanju minimalnih jezikovnih pogojev za njihovo prihodnjo integracijo v družbo zadevne države članice. ( 2 ) Položaj v postopku v glavni stvari je neobičajen, ker se Kraljevina Danska take jezikovne zahteve ni odločila predpisati za družinske člane, ki se želijo pridružiti turškemu delavcu na Danskem, pač pa za turškega delavca, ki je že na Danskem in je zakonito vključen na trg dela, šele nato se dovoli združitev družine.

2. Y je turški državljan, ki je na Dansko vstopil 27. septembra 1979 in tam od takrat prebiva. Od leta 1985 ima dovoljenje za stalno prebivanje na Danskem. X se je rodila v Turčiji in ima turško državljanstvo. Z Y se je 10. julija 2015 poročila v Turčiji. 14. avgusta 2015 je vstopila na Dansko in 21. oktobra 2015 na podlagi svoje zakonske zveze z Y vložila prošnjo za izdajo dovoljenja za prebivanje zaradi združitve družine na Danskem.

3. Y je moral danskim organom v postopku obravnave prošnje, ki jo je vložila X, predložiti nekatere informacije. Med drugim je navedel, da ni opravil testa „Prøve i Dansk 1“ ali enakovrednega testa. Je pa navedel, da je opravil osnovno usposabljanje s področja gradenj in javnih del v obliki tečaja, ki je trajal 320 ur in je potekal v danščini. Navedel je tudi, da mu glede na njegovo poklicno dejavnost in glede na njegov status turškega delavca ni bilo treba izpolnjevati jezikovnega pogoja. Pojasnil je, da ni hendikepiran niti nima nobene druge motnje, ki bi mu preprečevala, da bi uspešno opravil ta test. Opozoril je, da na Danskem dela od leta 1980, da ima štiri odrasle otroke, da njegova mati ter osem bratov in sester živijo na Danskem in da nikogar od njegovega sorodstva ni v Turčiji.

4. Udlændingestyrelsen (urad za migracije, Danska) je 1. marca 2016 zavrnil prošnjo X za dovoljenje za prebivanje zaradi združitve družine z Y, ker zadnjenavedeni ni dokazal, da je opravil jezikovni test „Prøve i Dansk 1“ ali enakovreden test. Čeprav je člen 9(1), točka 1(d), udlændingeloven lovbekendtgørelse nr. 1021 af 19. September 2014 (zakon o tujcih, kot je bil objavljen s prečiščenim besedilom št. 1021 z dne 19. septembra 2014, v nadaljevanju: zakon o tujcih) določal, da se lahko dovoljenje za prebivanje na podlagi prošnje izda vsakemu tujcu, starejšemu od 24 let, ki živi v zakonski zvezi z osebo, ki je prav tako starejša od 24 let in ima več kot tri leta dovoljenje za stalno prebivanje na Danskem, pa je odstavek 12, točka 5, tega člena določal, da se – razen iz posebnih razlogov, zlasti v zvezi z enotnostjo družinskega gospodinjstva – dovoljenje za prebivanje na podlagi odstavka 1, točka 1(d), tega člena izda samo, če oseba, ki prebiva na Danskem, opravi test „Prøve i Dansk 1“ v smislu člena 9(1) lov om danskudddannelse til voksne udlændinge m.fl (zakon o jezikovnih tečajih danščine za polnoletne tujce) ali preizkus znanja danščine na enakovredni ali višnji ravni. Poleg tega po presoji urada za migracije niso obstajali posebni razlogi za to, da bi se prošnji X ugodilo kljub temu, da Y ni uspešno opravil testa, ker po njegovi oceni zavrnitev navedene prošnje med drugim ni bila v nasprotju z mednarodnimi obveznostmi Danske. Urad za migracije je dodal, da klavzula standstill, kot jo je Sodišče razložilo v sodbi Dogan ( 3 ), ne vpliva na to ugotovitev.

5. Danski organi so X 25. aprila 2016 na podlagi zaposlitve izdali dovoljenje za prebivanje na Danskem, ki je bilo 14. septembra 2017 podaljšano do 13. septembra 2021.

6. X je pri Udlændinge-Integrations-og Boligministerium (ministrstvo za tujce, integracijo in stanovanjsko politiko, Danska) ( 4 ) vložila upravno pritožbo zoper del odločbe z dne 1. marca 2016, ki se nanaša na pravo Unije, in med drugim predlagala, naj se ponovno preizkusi združljivost te odločbe s sodbo Dogan ( 5 ). Ministrstvo za tujce, integracijo in stanovanjsko politiko je 6. decembra 2017 potrdilo odločbo urada za migracije, ker je po njegovi presoji urad zadostno pretehtal in konkretno presodil, ali obstajajo posebni razlogi, na podlagi katerih bi bilo mogoče X dovoljenje za prebivanje zaradi združitve družine izdati kljub temu, da Y ni uspešno opravil preizkusa znanja danščine. Tožba za razglasitev ničnosti, ki jo je X vložila zoper odločbo z dne 6. decembra 2017, je bila s sklepom z dne 22. novembra 2019 prenesena na predložitveno sodišče, ki odloča na prvi stopnji. Udlændingenævnet (pritožbena komisija na področju priseljevanja, Danska, v nadaljevanju: pritožbena komisija) je pred njim nadomestila ministrstvo kot tožena stranka v postopku v glavni stvari.

7. Iz predložitvene odločbe je razvidno, da izobraževanje v danščini, ki se preizkusi s testom „Prøve i Dansk 1“, zajema tečaje danskega jezika in kulture ter tečaj državljanske vzgoje. Namenjeno je udeležencem, ki nikoli niso bili v šoli ali imajo nizko izobrazbo in ki se v maternem jeziku niso naučili brati niti pisati. Pogoj, da mora turški delavec za obravnavanje prošnje za izdajo dovoljenja za prebivanje za zakonca, ki se mu želi pridružiti na Danskem, opraviti navedeni preizkus, je bil uveden s spremembo zakona o tujcih iz leta 2012 ( 6 ). Ta sprememba vsebuje pogoj, ki ga mora za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje na Danskem izpolnjevati vsak prosilec, ki je državljan tretje države. ( 7 ) Ta pogoj so morali od takrat izpolnjevati tuji državljani, ki že imajo dovoljenje za stalno prebivanje, izdano na podlagi zakonodaje, ki ni predpisovala nobene jezikovne zahteve za pridobitev takega dovoljenja za prebivanje, kot je veljalo za Y, kadar so ti državljani zaprosili, da se jim na Danskem pridruži njihov zakonec. Predložitveno sodišče navaja, da ob začetku veljavnosti Sklepa Pridružitvenega sveta št. 1/80 z dne 19. septembra 1980 o razvoju pridružitve med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo ( 8 ) ni bilo pravila, v skladu s katerim bi moral turški delavec, ki je že na Danskem, opraviti preizkus znanja danščine, da bi se mu smel pridružiti njegov zakonec.

8. Na prvem mestu, predložitveno sodišče se sprašuje, ali nacionalni ukrep, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari, ki za pridobitev dovoljenja za prebivanje zaradi združitve družine zakonca turškega državljana, ki zakonito prebiva in dela v državi članici gostiteljici, določa pogoj uspešno opravljenega preizkusa znanja jezika, pomeni „novo omejitev“ v smislu klavzule „standstill“ iz člena 13 Sklepa št. 1/80 ( 9 ), in – če je tako – ali je mogoče tako omejitev utemeljiti s ciljem zagotavljanja uspešne integracije tujega zakonca.

9. Predložitveno sodišče v zvezi s tem navaja, da glede člena 13 Sklepa št. 1/80 obstaja obsežna sodna praksa Sodišča, ( 10 ) v kateri je Sodišče med drugim razsodilo, da klavzula „standstill“ iz navedene določbe prepoveduje, da bi država članica uvedla nove omejitve v zvezi z možnostjo združitve družine, razen če je taka omejitev utemeljena z nujnim razlogom v splošnem interesu, če je primerna za zagotavljanje uresničitve želenega legitimnega cilja in če ne presega tistega, kar je nujno za dosego tega cilja. ( 11 ) Čeprav je Sodišče že potrdilo, da je lahko nujni razlog v splošnem interesu tudi cilj zagotavljanja uspešne integracije, ( 12 ) pa naj bi presodilo tudi, da pogoj, da mora prosilec, ki je zakonec turškega državljana s prebivališčem v zadevni državi članici in želi vstopiti na ozemlje te države zaradi združitve družine, predhodno dokazati osnovno znanje uradnega jezika te države, dejansko presega tisto, kar je nujno za uresničitev želenega cilja, ker odsotnost dokaza o zadostnem znanju jezika pomeni samodejno zavrnitev prošnje za združitev družine, ne da bi bile upoštevane konkretne okoliščine posameznega primera. ( 13 ) X pa je pred predložitvenim sodiščem trdila, da člen 9(12), točka 5, zakona o tujcih ni združljiv s členom 13 Sklepa št. 1/80, ker presega tisto, kar je nujno za uresničitev cilja uspešne integracije, saj je uspešno opravljen preizkus znanja jezika edini način, da tujec s prebivališčem dokaže svojo zmožnost integracije, ne da bi se upoštevala druga merila. X prav tako trdi, da od tega pogoja dejansko ni odstopanja, saj neopravljen preizkus pomeni zavrnitev prošnje za dovoljenje za prebivanje zaradi združitve družine.

10. Na drugem mestu, predložitveno sodišče se sprašuje, ali načelo prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva iz člena 10(1) Sklepa št. 1/80 ( 14 ) nasprotuje nacionalnemu ukrepu, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari, ker se ne uporablja za danske državljane niti za državljane držav članic Evropske unije in Evropskega gospodarskega prostora (EGP). V zvezi s tem poudarja, da iz besedila te določbe izhaja, da se nanaša na plačilo in druge delovne pogoje, ter ima pomisleke o tem, ali nacionalni ukrep iz postopka v glavni stvari spada na stvarno področje uporabe te določbe. Medtem ko X trdi, da zakonodaja iz postopka v glavni stvari spada med „druge delovne pogoje“ v smislu te določbe, pritožbena komisija to prereka in trdi, da različno obravnavanje, ki izhaja iz pogoja znanja jezika, vsekakor ni v nasprotju z načelom prepovedi diskriminacije, ki se izvaja s členom 10 Sklepa št. 1/80.

11. Na tretjem mestu, če bi Sodišče menilo, da se člen 10(1) Sklepa št. 1/80 v obravnavanem primeru ne uporablja, se predložitveno sodišče sprašuje, ali se lahko uporablja splošno načelo prepovedi diskriminacije iz člena 9 Pridružitvenega sporazuma ( 15 ), in če je odgovor pritrdilen, ali navedena določba nasprotuje nacionalnemu ukrepu, kakršen je ta iz zadeve o glavni stvari. X trdi, da zakonodaja iz postopka v glavni stvari pomeni neposredno diskriminacijo turških državljanov na podlagi državljanstva v primerjavi z danskimi državljani in državljani drugih nordijskih držav ter državljani Unije, ki jim za pravico do združitve družine ni treba izpolniti podobnega pogoja. Pritožbena komisija pa, nasprotno, navaja, da naj bi položaj X urejal izključno Sklep št. 1/80, in ne sam Pridružitveni sporazum, ker naj na podlagi navedenega sporazuma ne bi imela nobenih pravic in ker naj diskriminacije v nobenem primeru ne bi bilo. Položaj danskih državljanov, državljanov drugih nordijskih držav in državljanov Unije naj v nobenem primeru ne bi bili primerljiv s položajem turških delavcev.

12. Na četrtem in zadnjem mestu, predložitveno sodišče želi izvedeti, ali ima člen 9 Pridružitvenega sporazuma neposredni učinek in se torej posamezniki pred nacionalnimi sodišči nanj lahko neposredno sklicujejo. X trdi, da se je na pravilo o prepovedi diskriminacije iz tega člena 9 mogoče neposredno sklicevati in da se uporablja samostojno. Pritožbena komisija navaja, da je ta člen 9 splošno pravilo, ki je natančneje pojasnjeno in konkretizirano v členu 10 Sklepa št. 1/80, ter da njegova splošnost in narava ter predmet Pridružitvenega sporazuma nasprotujejo temu, da bi se temu členu 9 priznal neposredni učinek.

13. V teh okoliščinah je Østre Landsret (višje sodišče za vzhodno regijo, Danska) prekinilo odločanje in Sodišču z odločbo, ki je v sodno tajništvo Sodišča prispela 28. aprila 2021, v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja: „1. Ali klavzula standstill iz člena 13 Sklepa št. 1/80 nasprotuje uvedbi in uporabi nacionalnega pravila, s katerim se v položaju, kot je ta iz postopka v glavni stvari, v katerem je turški delavec pridobil pravico do stalnega prebivanja v državi članici Unije na podlagi prej veljavnih pravil, v skladu s katerimi uspešno opravljen izpit iz jezika zadevne države članice ni bil pogoj za pridobitev te pravice, kot pogoj za združitev zakoncev zahteva – razen če v konkretni zadevi obstajajo posebej tehtni razlogi – da zakonec/zunajzakonski partner, za katerega, ker ima status turškega delavca v zadevni državi članici Unije, veljata Pridružitveni sporazum in Sklep št. 1/80, uspešno opravi izpit iz znanja uradnega jezika države članice gostiteljice? 2. Ali je z izrecno prepovedjo diskriminacije, določeno v členu 10(1) Sklepa št. 1/80, zajeto nacionalno pravilo, s katerim se v položaju, kot je ta iz postopka v glavni stvari, v katerem je turški delavec pridobil pravico do stalnega prebivanja v državi članici Unije na podlagi prej veljavnih pravil, v skladu s katerimi uspešno opravljen izpit iz jezika zadevne države članice ni bil pogoj za pridobitev te pravice, kot pogoj za združitev zakoncev zahteva – razen če v konkretni zadevi obstajajo posebej tehtni razlogi – da zakonec/zunajzakonski partner, za katerega, ker ima status turškega delavca v zadevni državi članici Unije, veljata Pridružitveni sporazum in Sklep št. 1/80, uspešno opravi izpit iz znanja uradnega jezika države članice gostiteljice? 3. Če je odgovor na drugo vprašanje nikalen, ali potem splošna prepoved diskriminacije, določena v členu 9 Pridružitvenega sporazuma, nasprotuje nacionalnemu pravilu, kakršno je navedeno, v položaju, kot je ta iz postopka v glavni stvari, v katerem je turški delavec pridobil pravico do stalnega prebivanja v zadevni državi članici Unije na podlagi prej veljavnih pravil, v skladu s katerimi uspešno opravljen izpit iz jezika države članice gostiteljice ni bil pogoj za pridobitev te pravice, če taka zahteva ni naložena državljanom zadevne nordijske države članice (v obravnavani zadevi Danske) in drugih nordijskih držav ali drugim osebam, ki so državljani države Unije (in torej ni naložena državljanom EU/EGP)? 4. Če je odgovor na tretje vprašanje pritrdilen, ali se je mogoče pred nacionalnimi sodišči neposredno sklicevati na splošno prepoved diskriminacije, določeno v členu 9 Pridružitvenega sporazuma?“

14. Pisna stališča so predložili X, danska vlada in Evropska komisija, ki so na obravnavi 18. maja 2022 pred Sodiščem prav tako ustno podale stališča.

Analiza

15. Najprej je treba poudariti, da želi predložitveno sodišče z vprašanji za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Sodišču, izvedeti, ali je nacionalna zakonodaja, v skladu s katero se prošnji za združitev družine, ki jo vloži zakonec turškega delavca, ugodi samo, če lahko ta delavec dokaže, da je uspešno opravil preizkus znanja danščine, združljiva s Sklepom št. 1/80 (natančneje s členoma 10(1) in 13 tega sklepa) in/ali s Pridružitvenim sporazumom (v obravnavanem primeru s členom 9 tega sporazuma). Že ugotovitev, da zgolj ena od teh treh določb nasprotuje ureditvi iz postopka v glavni stvari, pa zadostuje, da predložitveno sodišče odloči o sporu, ki poteka pred njim. Iz moje analize pa izhaja, da je po mojem mnenju položaj, kot ga je opisalo predložitveno sodišče in je bil razjasnjen v razpravi pred Sodiščem, v jasnem nasprotju s členom 13 Sklepa št. 1/80. Zato se bom v nadaljevanju teh sklepnih predlogov posvetil samo tej določbi in torej samo prvemu vprašanju za predhodno odločanje.

16. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem za predhodno odločanje v bistvu sprašuje, ali je treba člen 13 Sklepa št. 1/80 razlagati tako, da nacionalna zakonodaja, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, ki združitev družine s turškim delavcem, ki zakonito prebiva na Danskem, pogojuje s tem, da navedeni delavec opravi preizkus, ki potrjuje določeno raven znanja danščine, pomeni „novo omejitev“, in če je odgovor pritrdilen, ali je tak ukrep mogoče utemeljiti.

Obstoj nove omejitve

17. Naj spomnim, da klavzula standstill iz člena 13 Sklepa št. 1/80 na splošno prepoveduje uvedbo vseh novih nacionalnih ukrepov, katerih cilj ali posledica bi bila, da za turškega državljana pri izvrševanju prostega gibanja delavcev na nacionalnem ozemlju veljajo strožji pogoji od tistih, ki so zanj veljali, ko je za zadevno državo članico začel veljati Sklep št. 1/80. ( 16 ) Sodišče je večkrat odločilo, da nacionalna ureditev, s katero se poostrijo pogoji za združitev družine turških delavcev, ki zakonito prebivajo v zadevni državi članici, v primerjavi s pogoji, ki so se uporabljali ob začetku veljavnosti Sklepa št. 1/80 v tej državi članici, za te turške delavce pomeni „novo omejitev“ – v smislu navedenega člena – uresničevanja prostega gibanja delavcev v navedeni državi članici. ( 17 )

18. Iz predložitvene odločbe je razvidno, da so bili s členom 9(12), točka 5, zakona o tujcih – ki glede prošnje za dovoljenje za prebivanje zaradi združitve družine z zakoncem, ki je turški delavec, določa, da mora zakonec, ki je državljan tretje države, predložiti dokaz, da je ta delavec uspešno opravil preizkus osnovnega znanja danščine – pri združitvi družine zaostreni pogoji za prvi sprejem zakoncev turških državljanov, ki zakonito prebivajo na Danskem, v primerjavi s pogoji, ki so veljali ob začetku veljavnosti Sklepa št. 1/80 v tej državi članici. ( 18 )

19. V skladu z ustaljeno sodno prakso je namreč združitev družine nepogrešljiv element družinskega življenja turških delavcev, ki so vključeni na trg dela držav članic, in prispeva k izboljšanju kakovosti njihovega bivanja in k integraciji v teh državah. ( 19 ) Na odločitev turškega državljana, da se naseli v državi članici, da bi tam trajno opravljal gospodarsko dejavnost, lahko negativno vpliva zakonodaja države članice, ki otežuje ali onemogoča združitev družine, tako da mora navedeni državljan morda izbirati med svojo dejavnostjo v zadevni državi članici in družinskim življenjem v Turčiji. V takih okoliščinah ureditev, ki otežuje združitev družine s tem, da zaostruje pogoje za prvi sprejem zakoncev turških državljanov na ozemlje zadevne države članice v primerjavi s pogoji, ki so veljali ob začetku veljavnosti Sklepa št. 1/80, pomeni „novo omejitev“ v smislu člena 13 navedenega sklepa. ( 20 )

20. Tak je torej učinek člena 9(12), točka 5, zakona o tujcih, ki s tem, da samemu turškemu delavcu predpisuje pogoj, ki ga do takrat ni bilo in ga je treba izpolniti za izdajo dovoljenja za prebivanje njegovemu zakoncu zaradi združitve družine, zato pomeni „novo omejitev“ v smislu člena 13 Sklepa št. 1/80, česar sicer danska vlada ne izpodbija.

21. Taka omejitev pa je prepovedana, razen če spada med omejitve iz člena 14 Sklepa št. 1/80 ( 21 ) ali če je upravičena z nujnim razlogom v splošnem interesu, če je primerna za zagotavljanje uresničitve želenega legitimnega cilja in ne presega tega, kar je nujno za dosego tega cilja. ( 22 ) Ker iz spisa ne izhaja, da zakonodaja iz zadeve v glavni stvari spada med omejitve iz člena 14 Sklepa št. 1/80, je treba najprej ugotoviti, ali je ta nova omejitev lahko upravičena z nujnim razlogom v splošnem interesu.

Obstoj nujnega razloga v splošnem interesu

22. Danska vlada trdi, da je cilj člena 9(12), točka 5, zakona o tujcih zagotoviti uspešno integracijo. Ratio legis člena 9(12), točka 5, zakona o tujcih je pojasnilo tudi predložitveno sodišče, ki se sklicuje na osnutek zakona št. L 180 z dne 26. aprila 2012 (ki je bil podlaga za sprejetje zakona o tujcih v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari), zlasti na oddelek 3.8 navedenega osnutka, v katerem je vlada opozorila, da „morajo biti tujci rezidenti, da bi se jim na Danskem lahko pridružil tuji zakonec, ustrezno integrirani in povezani z dansko družbo. Integracija tujega zakonca v dansko družbo je lažja, če lahko rezident vzdržuje svojega zakonca in mu pomaga pri ustalitvi, učenju danščine in dostopu do trga dela.“ ( 23 ) Zato bi morala biti združitev družine za zakonce pogojena s tem, da morajo imeti tujci rezidenti dovoljenje za stalno prebivanje, katerega podelitev je odslej odvisna od uspešno opravljenega jezikovnega preizkusa, da lahko tujec rezident prispeva k integraciji svojega zakonca v dansko družbo. Danska vlada v zadevnem osnutku zakona navaja tudi, da tujci rezidenti, ki so pridobili tako dovoljenje za prebivanje pred uvedbo tega pogoja, v tistem času niso dokazali, da so ustrezno integrirani. Zato je danska vlada predlagala, da se tujim državljanom, ki zaprosijo za združitev družine s svojim zakoncem, ki je državljan tretje države, in ki dovoljenje za stalno prebivanje že imajo, naložijo nekateri novi pogoji za izdajo takega dovoljenja, med drugim uspešno opravljen preizkus znanja danščine.

23. Tako so danski organi pred predložitvenim sodiščem trdili, da je člen 9(12), točka 5, zakona o tujcih utemeljen z nujnim razlogom v splošnem interesu, ki se nanaša na zagotovitev uspešne integracije. Danska vlada je pred Sodiščem pojasnila tudi, da pogoj uspešno opravljenega preizkusa znanja danščine temelji na tem, da lahko rezident z znanjem danščine svojega zakonca bolje spremlja pri integraciji v dansko družbo.

24. Sodišče je že načelno priznalo, da kadar je cilj ukrepa zagotovitev uspešne integracije državljanov tretjih držav v državi gostiteljici, tak cilj načeloma lahko pomeni nujni razlog v splošnem interesu za namene člena 13 Sklepa št. 1/80. ( 24 )

25. Ugotavljam pa, da trditve danskega zakonodajalca in nato danske vlade pred Sodiščem niso povsem jasne glede tega, na katero skupino se nanaša cilj uspešne integracije. Zdi se, da pogoj uspešno opravljenega preizkusa znanja jezika za turškega delavca velja zaradi tega, da bi se pred odločitvijo o tem, ali bo lahko svojega zakonca spremljal na poti integracije, lahko preverila stopnja njegove integriranosti ali „sposobnosti integracije“, če uporabim izraz, ki ga je uporabila X. ( 25 ) Taka nejasnost se zdi problematična z več vidikov. Najprej, kot sem že spomnil, Sodišče je presodilo, da združitev družine prispeva ravno k izboljšanju kakovosti bivanja in integracije turškega delavca v državi članici gostiteljici. ( 26 ) Dalje, kot opozarja Komisija, tudi sam menim, da od turškega delavca, katerega položaj je ustaljen z vidika člena 6 Sklepa št. 1/80, ni mogoče zahtevati, da dokaže stopnjo svoje integriranosti.

26. V teh okoliščinah bi bilo mogoče šteti, da se s členom 9(12), točka 5, zakona o tujcih uresničuje legitimen cilj samo, če bi bil namen zatrjevanega nujnega razloga v splošnem interesu zgolj zagotoviti uspešno integracijo zakoncev državljanov tretjih držav, ki zaprosijo za združitev družine z njimi.

27. Ob upoštevanju tega pridržka je torej treba preveriti še, ali je člen 9(12), točka 5, zakona o tujcih primeren za uresničitev želenega legitimnega cilja in ne presega tega, kar je nujno za to, da se to doseže.

Primernost nove omejitve

28. Kot sem navedel zgoraj, danski zakonodajalec izhaja iz predpostavke, da če je turški delavec „ustrezno“ integriran v dansko družbo, bo lažja tudi integracija zakonca, ki se mu želi pridružiti. V pripravljalnih dokumentih so omenjene študije, ki naj bi to povezavo dokazovale. Lahko se strinjam s tem, da delavec, ki namerava v gospodinjstvo sprejeti svojega zakonca in je že nekaj časa prisoten na Danskem, govori dansko, je vključen v lokalno življenje in ima danske prijatelje, dejansko lahko pozitivno vpliva na proces kulturne vključitve svojega zakonca. ( 27 )

29. Prva težava pa se pojavi pri analizi člena 9(12), točka 5, zakona o tujcih v zvezi z zahtevo po primernosti, ker je treba ugotoviti, da ta določba vzpostavlja izključno povezavo med integracijo na eni strani in ravnijo znanja danščine na drugi strani. Integracija posameznika v družbo, ki ga gosti, pa je zapleten postopek z več dejavniki, ki ga ni mogoče skrčiti zgolj na osnovno znanje jezika, in to še toliko bolj, če se to ne zahteva od posameznika samega, ampak od njegovega zakonca.

30. Nato pa se pojavi druga težava, ki je po mojem mnenju še resnejša. Čeprav se lahko strinjam, da je integracija zakonca lahko eventualno lažja, če ima turški delavec, ki je že na Danskem, osnovno znanje danščine ter danske kulture in civilizacije, pa se ne strinjam s tem, da bi bila integracija zakonca onemogočena ali obsojena na neuspeh, če ne bi bilo tako. Z drugimi besedami, nezmožnosti integracije zakonca ni mogoče napovedati zgolj zato, ker sam turški delavec ni predložil dokaza o uspešno opravljenem zahtevanem preizkusu.

31. V zvezi z utemeljitvijo obravnavane nove omejitve se mi zdi tudi izjemno problematično, da je danska vlada v odgovor na vprašanje Sodišča priznala, da bi bila prošnja Y za združitev družine zavrnjena tudi, če bi bil zakonec Y dvojezičen in bi danščino povsem obvladal, ker Y še vedno ni dokazal, da je uspešno opravil test „Prøve i Dansk 1“. Taka trditev je v neposrednem nasprotju s predpostavko, na kateri temelji člen 9(12), točka 5, zakona o tujcih, in sicer da obstaja neločljiva povezava med sposobnostjo izražanja v jeziku države gostiteljice in uspehom integracije, saj bi bila zakoncu, ki ima po tej logiki vse možnosti, da se zato, ker obvlada jezik, lahko brez težav integrira v družbo države članice gostiteljice, kljub vsemu zavrnjena izdaja dovoljenja za prebivanje zaradi združitve družine. Ta izjava nato nujno – kot sem navedel – vodi v pomislek o resnični naravi cilja zadevnega ukrepa.

32. Ker torej iz spisa izhaja, da je uspešno opravljen test nujen pogoj za izdajo dovoljenja za prebivanje zakoncu turškega delavca, ki je že v državi gostiteljici in je zakonito vključen na njen trg dela, ne da bi se upoštevala integracijska sposobnost navedenega zakonca – čeprav je domnevni cilj ravno uspešna integracija tega zakonca – nacionalni ukrep iz postopka v glavni stvari, ker ne omogoča presoje dejanskih možnosti integracije prosilca za dovoljenje za prebivanje zaradi združitve družine, ni primeren za zagotavljanje uspešne integracije teh državljanov tretjih držav na Danskem. ( 28 )

Sorazmernost

33. Če bo Sodišče presodilo, da je nova omejitev, ki jo pomeni člen 9(12), točka 5, zakona o tujcih, primerna za zagotovitev uresničitve želenega legitimnega cilja, se bo moralo še prepričati, da ta določba ne presega tega, kar je nujno za dosego tega cilja.

34. V zvezi s tem naj, prvič, pripomnim, da pogoj uspešno opravljenega testa „Prøve i Dansk 1“ velja za vse turške delavce, ne da bi se presojale druge okoliščine glede njihove dejanske integriranosti v dansko družbo. Tako kot pri Y torej niti zaposlitev niti različne vrste udejstvovanja v danski družbi, kot kaže, ne zadostujejo za to, da bi bil turški delavec izvzet iz izpolnjevanja tega pogoja, kadar njegov zakonec zaprosi, da se mu pridruži na Danskem. Člen 9(12), točka 5, zakona o tujcih torej, kot kaže, določa neizpodbojno domnevo, da turški delavec, ki ne more dokazati, da je uspešno opravil preizkus znanja jezika, ni integriran. V zvezi s turškim delavcem, ki je na Danskem prisoten od leta 1979 – torej 36 let ob vložitvi prošnje njegovega zakonca, da se mu pridruži – pa bi bilo treba upoštevati tudi druge dokaze o njegovi sposobnosti podpore zakoncu v procesu integracije, na primer izobraževanja v danščini, ki se jih je udeležil. ( 29 ) Neobstoj kakršnega koli sorazmerja postane precej očiten, ker ni mogoče tehtanje ali izravnava med, na eni strani, neobstojem dokaza o uspešno opravljenem testu „Prøve i Dansk 1“ ter, na drugi strani, družbeno in kulturno prepojenostjo, ki je nujna posledica 36‑letnega dela v državi gostiteljici, ali vsaj drugimi dejavniki, ki lahko kažejo na to, da bo lahko turški delavec, ki je v državi članici gostiteljici že prisoten, po potrebi zakonca spremljal v procesu integracije.

35. Razlog, zaradi katerega je dokaz o uspešno opravljenem testu „Prøve i Dansk 1“ tako nujen pogoj za dopustnost združitve družine z zakoncem, je nerazumljiv tudi, ker iz nacionalne zakonodaje izhaja, da bo moral zakonec, potem ko bo njegovo prebivanje zaradi združitve družine dovoljeno, tudi sam šest mesecev po prihodu na Dansko opraviti preizkus, s katerim se ocenijo kompetence, pridobljene v okviru obveznega izobraževanja, ki ga mora obiskovati in katerega cilj je, kot se zdi, prav tako zagotoviti uspešno integracijo zakonca po vstopu na Dansko.

36. V zvezi s tem se – ne da bi želel nadomestiti nacionalnega zakonodajalca, ampak samo skušam razumeti zakonodajo – ne morem izogniti ugotovitvi določenega neskladja med tem, da se osebi X odreka pridobitev dovoljenja za prebivanje zaradi združitve družine z zakoncem, ker zadnjenavedeni ni dokazal, da je uspešno opravil test „Prøve i Dansk 1“, ki naj bi dokazoval, da ima osnovno znanje danščine in o danski družbi, ki bi koristilo pri integraciji njegovega zakonca v navedeno družbo, in tem, da je bilo tej osebi leta 2016 izdano dovoljenje za prebivanje za opravljanje dejavnosti zaposlene osebe, ki je bilo podaljšano do leta 2021. ( 30 )

37. Drugič, upravna praksa, kot jo opisujeta predložitveno sodišče in danska vlada, resda ne kaže na sistematično zavračanje prošenj za izdajo dovoljenja za prebivanje zaradi združitve družine ( 31 ) zato, ker zakonec ne bi izpolnjeval pogoja uspešno opravljenega preizkusa znanja jezika. To pa nujno ne pomeni, da je navedena praksa sorazmerna. Obstajati morajo tudi resnične možnosti za odstopanje od tega pogoja. Iz spisa je razvidno, da so ti primeri zelo omejeni in nikoli ne omogočajo zadostnega upoštevanja posebnih okoliščin v zvezi s posamezno prošnjo za združitev družine, ki se nanašajo na samega prosilca. Tako sem že pokazal, da bi bila prošnja za izdajo dovoljenja za prebivanje zaradi združitve družine zavrnjena tudi pri zakoncu, ki bi popolnoma obvladal jezik države gostiteljice, če turški delavec, ki je že v tej državi članici, ne bi mogel dokazati, da je uspešno opravil preizkus znanja jezika. Navedeno po mojem mnenju kaže na to, da izjem dejansko ni oziroma da se vsaj posebne okoliščine posameznega primera ne upoštevajo dovolj. ( 32 )

38. V nasprotju z zatrjevanjem danske vlade po mojem mnenju ne gre za zakonodajo, kakršna je bila ta obravnavana v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Udlændingenævnet ( 33 ). V navedeni sodbi se je namreč Sodišče izreklo o novi omejitvi, ki se je nanašala na znižanje starostne meje, ki otroku turškega delavca, ki zakonito prebiva v državi članici gostiteljici, omogoča vložitev vloge za združitev družine. Sodišče je presodilo, da je tak ukrep sorazmeren, ker je dansko pravo določalo izjeme od uporabe določbe iz zadeve o glavni stvari, zlasti kadar je bilo to v otrokovo korist, ko so morali danski organi opraviti posamično presojo položaja otroka in v vsakem posameznem primeru to korist upoštevati. ( 34 ) Obravnavana zadeva se od navedene razlikuje, ker ni videti, da bi se opravljala posamična presoja jezikovnih kompetenc ali možnosti integracije samega vlagatelja, da bi se ugotovilo, ali bi bilo treba odobriti izjemo od navedenega pogoja, ki ga mora izpolnjevati delavec.

39. Nasprotno, na podlagi analize spisa je mogoče ugotoviti, ( 35 ) da je izjema od tega pogoja uspešno opravljenega testa „Prøve i Dansk 1“ mogoča samo iz „posebnih razlogov“, ki so med drugim povezani z mednarodnimi obveznostmi Danske, in to izključno takrat, kadar turškega delavca ni mogoče pozvati k nadaljevanju družinskega življenja v državi izvora, ne da bi se s takim pozivom te obveznosti kršile. ( 36 )

40. V teh okoliščinah nova omejitev, ki jo pomeni člen 9(12), točka 5, zakona o tujcih, presega tisto, kar je nujno za uresničitev zastavljenega cilja, to pa je – če spomnim – uspešna integracija zakonca, ki prosi za pridružitev turškemu delavcu v državi članici gostiteljici.

Vmesni sklep

41. Ob koncu analize in iz vseh navedenih razlogov nacionalni ukrep, kot je člen 9(12), točka 5, zakona o tujcih, ki združitev družine med turškim delavcem, ki je zakonito vključen na trg dela in zakonito prebiva v zadevni državi članici, in njegovim zakoncem pogojuje s tem, da navedeni delavec uspešno opravi preizkus znanja jezika, da bi se zagotovilo, da bo integracija tega zakonca po vstopu v zadevno državo članico uspešna, pomeni „novo omejitev“ v smislu člena 13 Sklepa št. 1/80. Takšna omejitev ni utemeljena.

Predlog

42. Na podlagi navedenega Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Østre Landsret (višje sodišče za vzhodno regijo, Danska), odgovori: Nacionalni ukrep, ki združitev družine med turškim delavcem, ki je zakonito vključen na trg dela in zakonito prebiva v zadevni državi članici, in njegovim zakoncem pogojuje s tem, da navedeni delavec uspešno opravi preizkus znanja jezika, da bi se zagotovilo, da bo integracija tega zakonca po vstopu v zadevno državo članico uspešna, pomeni „novo omejitev“ v smislu člena 13 Sklepa Pridružitvenega sveta št. 1/80 z dne 19. septembra 1980 o razvoju pridružitve med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo. Takšna omejitev ni utemeljena.

( 1 ) Jezik izvirnika: francoščina.

( 2 ) V zvezi s tem glej sodbo z dne 10. julija 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066).

( 3 ) Sodba z dne 10. julija 2014 (C‑138/13, EU:C:2014:2066).

( 4 ) Kasneje postal Udlændinge-og Integrationsministeriet (ministrstvo za tujce in integracijo).

( 5 ) Sodba z dne 10. julija 2014 (C‑138/13, EU:C:2014:2066).

( 6 ) Zakon št. 572 z dne 18. junija 2012 o spremembi zakona o tujcih. Iz predložitvene odločbe je razvidno, da so morali v skladu s prej veljavno zakonodajo tujci s prebivališčem na Danskem od leta 2011 izpolniti pogoj opravljenega preizkusa znanja danščine na nekoliko višji ravni, in sicer preizkus „Prøve i Dansk 2“.

( 7 ) Ta pogoj namreč ne velja niti za državljane Unije niti za državljane držav članic Evropskega gospodarskega prostora.

( 8 ) Pridružitveni svet je bil vzpostavljen s Sporazumom o pridružitvi med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo, ki so ga Republika Turčija na eni strani in države članice EGS ter Skupnost na drugi strani podpisale v Ankari 12. septembra 1963 in je bil v imenu Skupnosti sklenjen, odobren in potrjen s Sklepom Sveta 64/732/EGS z dne 23. decembra 1963 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 11, str. 10).

( 9 ) Člen 13 Sklepa št. 1/80 določa, da „[d]ržave članice Skupnosti in Turčija ne smejo uvesti novih omejitev v zvezi s pogoji dostopa do zaposlitve za delavce in njihove družinske člane, katerih prebivanje in zaposlitev na njihovem ozemlju sta zakonita“.

( 10 ) Sodbe z dne 10. julija 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, točki 38 in 39); z dne 12. aprila 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, točke 51, 52, 66 in 67); z dne 29. marca 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, točka 53); z dne 7. avgusta 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, točka 72), in z dne 10. julija 2019, A (C‑89/18, EU:C:2019:580, točke od 31 do 34 in od 45 do 47).

( 11 ) Sodba z dne 10. julija 2019, A, C‑89/18, EU:C:2019:580.

( 12 ) Sodbi z dne 12. aprila 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, točki 55 in 56), in z dne 10. julija 2019, A (C‑89/18, EU:C:2019:580, točka 38).

( 13 ) Sodba z dne 10. julija 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, točka 38).

( 14 ) Člen 10(1) Sklepa št. 1/80 določa, da „[d]ržave članice turške delavce, vključene na njihov zakoniti trg dela, glede plače in drugih delovnih pogojev obravnavajo brez vsakršne diskriminacije na podlagi državljanstva v primerjavi z delavci Skupnosti“.

( 15 ) Ta člen določa, da se „[p]ogodbenice strinjajo, da je za področje uporabe Sporazuma brez poseganja v posebne določbe, ki bodo morda še sprejete na podlagi člena 8, z načelom iz člena 7 Pogodbe o ustanovitvi Skupnosti prepovedana vsakršna diskriminacija na podlagi državljanstva“.

( 16 ) Glej med obsežno sodno prakso sodbe z dne 17. septembra 2009, Sahin (C‑242/06, EU:C:2009:554, točka 63 in navedena sodna praksa); z dne 7. novembra 2013, Demir (C‑225/12, EU:C:2013:725, točka 33); z dne 29. marca 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, točka 25); z dne 10. julija 2019, A (C‑89/18, EU:C:2019:580, točka 23), in z dne 2. septembra 2021, Udlændingenævnet (C‑379/20, EU:C:2021:660, točka 19).

( 17 ) Glej sodbi z dne 12. aprila 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, točke od 39 do 42 in navedena sodna praksa), in z dne 2. septembra 2021, Udlændingenævnet (C‑379/20, EU:C:2021:660, točka 20).

( 18 ) Glej po analogiji sodbo z dne 2. septembra 2021, Udlændingenævnet (C‑379/20, EU:C:2021:660, točka 21).

( 19 ) Sodba z dne 10. julija 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, točka 34 in navedena sodna praksa).

( 20 ) Glej po analogiji sodbo z dne 10. julija 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, točki 35 in 36). V zvezi s Sklepom št. 1/80 glej sodbo z dne 12. aprila 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, točke 39, 40, 44 in 50).

( 21 ) Člen 14(1) Sklepa št. 1/80 določa, da se „[d]oločbe tega oddelka uporabljajo ob upoštevanju omejitev, utemeljenih z javnim redom, javno varnostjo in javnim zdravjem“.

( 22 ) Glej sodbe z dne 7. novembra 2013, Demir (C‑225/12, EU:C:2013:725, točka 40); z dne 12. aprila 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, točka 51); z dne 29. marca 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, točka 33); z dne 7. avgusta 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, točka 72); z dne 10. julija 2019, A (C‑89/18, EU:C:2019:580, točka 31), in z dne 2. septembra 2021, Udlændingenævnet (C‑379/20, EU:C:2021:660, točka 23).

( 23 ) Moj poudarek.

( 24 ) Sodbe z dne 12. aprila 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, točki 55 in 56); z dne 10. julija 2019, A (C‑89/18, EU:C:2019:580, točka 34), in z dne 2. septembra 2021, Udlændingenævnet (C‑379/20, EU:C:2021:660, točki 26 in 27).

( 25 ) Glej točko 9 teh sklepnih predlogov.

( 26 ) Glej točko 19 teh sklepnih predlogov.

( 27 ) Vendar je treba ugotoviti, da to, s čimer se strinjam, temelji na precej globljem razumevanju procesa integracije v primerjavi s tistim, za katerega se je, kot kaže, odločil danski zakonodajalec.

( 28 ) Glej po analogiji sodbo z dne 10. julija 2019, A (C‑89/18, EU:C:2019:580, točka 45).

( 29 ) Glej točko 3 teh sklepnih predlogov.

( 30 ) Iz spisa ni razvidno, da bi za to dovoljenje veljali kakšni jezikovni pogoji.

( 31 ) V zvezi z nesorazmernostjo take prakse glej sodbo z dne 10. julija 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, točka 38).

( 32 ) Glej po analogiji sodbo z dne 10. julija 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, točka 38).

( 33 ) Sodba z dne 2. septembra 2021 (C‑379/20, EU:C:2021:660).

( 34 ) Glej sodbo z dne 2. septembra 2021, Udlændingenævnet (C‑379/20, EU:C:2021:660, točke od 31 do 33).

( 35 ) Glej obrazložitev v zvezi s členom 9(12), točka 5, in oddelkom 2.5.3 osnutka zakona, navedeno v točkah 14 in 15 predloga za sprejetje predhodne odločbe.

( 36 ) V predlogu za sprejetje predhodne odločbe je naveden tudi primer, ko bi imel turški delavec hendikep, zaradi katerega ne bi mogel uspešno opraviti preizkusa znanja jezika, kar bi bil tudi lahko poseben razlog v smislu člena 9(12), točka 5, zakona o tujcih, prav tako zaradi povezave z mednarodnimi obveznostmi Danske.