SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

JULIANE KOKOTT,

predstavljeni 26. maja 20051( )

Zadeva C-94/03

Komisija Evropskih skupnosti

proti

Svetu Evropske unije

„Nevarne kemikalije in pesticidi – Roterdamska konvencija – Izbira pravne podlage – Skupna trgovinska politika, okoljska politika“

I – Uvod

1. V tem postopku se obravnava spor med Komisijo Evropskih skupnosti in Svetom Evropske unije o izbiri pravne podlage za sklenitev Rotterdamske konvencije o postopku soglasja po predhodnem obveščanju za določene nevarne kemikalije in pesticide v mednarodni trgovini v imenu Skupnosti( ) (v nadaljevanju: Konvencija).

2. Medtem ko Komisija trdi, da bi morala biti pravna podlaga za pristop Evropske skupnosti h Konvenciji skupna trgovinska politika (člen 133 ES), Svet ob podpori Evropskega parlamenta in petih držav članic vztraja pri Konvenciji, kot je bila dokončno sklenjena, to je na podlagi okoljske politike (člen 175(1) ES).

3. V zadevi C-178/03( ), ki poteka sočasno, se preučuje izbira pravne podlage Uredbe št. 304/2003 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2003 o izvozu in uvozu nevarnih kemikalij( ). Cilj te uredbe je med drugim prenos Konvencije v pravni red Skupnosti.( )

II – Konvencija

A – Povzetek uvodnih izjav Konvencije

4. V tej zadevi so pomembne prva, druga, tretja, šesta, sedma, osma in enajsta uvodna izjava Konvencije, ki določajo, da se pogodbenice:

„[Z]avedajo škodljivega vpliva, ki ga imajo na zdravje ljudi in na okolje določene nevarne kemikalije in pesticidi v mednarodni trgovini;

[…] sklicujejo na ustrezne določbe Deklaracije o okolju in razvoju iz Ria in na 19. poglavje Agende 21 o Okolju primernem ravnanju s strupenimi kemikalijami, v kar je vključeno tudi preprečevanje nezakonitega mednarodnega prometa s strupenimi in nevarnimi izdelki;

ne pozabljajo dela, opravljenega v okviru Programa Združenih narodov za okolje (UNEP) in v Organizaciji Združenih narodov za prehrano in kmetijstvo (FAO) za prostovoljno izvajanje postopka soglasja po predhodnem obveščanju, kot je določen v spremenjenih Londonskih smernicah UNEP za izmenjavo informacij o kemikalijah v mednarodni trgovini (v nadaljevanju: spremenjene Londonske smernice), in v Mednarodnem FAO kodeksu obnašanja pri razširjanju in uporabi pesticidov (v nadaljevanju: Mednarodni kodeks obnašanja);

[…]

priznavajo, da bi bilo treba v vseh državah uveljavljati ustaljene dobre postopke za ravnanje s kemikalijami, pri čemer naj bi med drugim upoštevali prostovoljno sprejete standarde, zapisane v Mednarodnem kodeksu obnašanja in Kodeksu etike UNEP v mednarodni trgovini s kemikalijami;

želijo zagotoviti, da so nevarne kemikalije, ki se izvažajo z njihovih ozemelj, pakirane in označene tako, da sta ustrezno zavarovana zdravje ljudi in okolje, ter skladno z načeli spremenjenih Londonskih smernic in Mednarodnega kodeksa obnašanja;

priznavajo, da bi se morali trgovinska in okoljska politika vzajemno podpirati s ciljem uresničevanja trajnostnega razvoja;

[…]

so odločene varovati zdravje ljudi, vključno z zdravjem uporabnikov in delavcev, in okolje pred morebitnimi škodljivimi vplivi določenih nevarnih kemikalij in pesticidov v mednarodni trgovini.“

5. Poleg tega opozarjam na tretjo uvodno izjavo Sklepa Sveta 2003/106/ES z dne 19. decembra 2002 o odobritvi Rotterdamske konvencije o postopku soglasja po predhodnem obveščanju za določene nevarne kemikalije in pesticide v mednarodni trgovini v imenu Skupnosti( ) (v nadaljevanju: izpodbijani sklep), v katerem je določeno:

„Konvencija je pomemben korak k izboljšanju mednarodnega urejanja trgovine z določenimi nevarnimi kemikalijami in pesticidi, z namenom varovanja zdravja ljudi in okolja pred morebitno škodo in spodbujanju okolju varne uporabe takšnih snovi.“

B – Povzetek bistvenih določb Konvencije

6. Bistvene določbe Konvencije je mogoče – poenostavljeno – povzeti, kot sledi v nadaljevanju.

7. Cilj Konvencije v skladu z njenim členom 1 je „pospeševati skupno odgovornost in skupna prizadevanja med pogodbenicami v mednarodni trgovini določenih nevarnih kemikalij, da zavarujejo zdravje ljudi in okolje pred morebitnimi poškodbami in prispevajo k okoljsko sprejemljivi uporabi kemikalij tako, da se omogočajo lažjo izmenjavo informacij o njihovih značilnostih, da v vsaki državi poskrbijo za odločanje o njihovem uvozu in izvozu in da s sprejetimi odločitvami seznanijo vse pogodbenice“.( )

8. Konvencija v ta namen podredi mednarodno trgovino nekaterih kemikalij, ki so jih pogodbenice soglasno označile kot nevarne, postopku, imenovanem „Prior Informed Consent“ (postopek soglasja po predhodnem obveščanju, v nadaljevanju: postopek PIC). Iz priloge III h Konvenciji izhaja seznam zadevnih kemikalij.( ) Podrobna pravila postopka PIC so natančneje opisana v členih 10 in 11 Konvencije. Konvencija predvideva izmenjavo informacij med pogodbenicami v zvezi z njihovimi praktičnimi izkušnjami pri uvozu zadevnih kemikalij.( ) Vsaka pogodbenica se poleg tega obvezuje posredovati pridobljene informacije druge pogodbenice o praktičnih izkušnjah uvoza gospodarskim subjektom z njenega ozemlja in zagotavljati, da se te spoštujejo. Člen 10(9) Konvencije med drugim določa:

„Pogodbenica, ki se je […] odločila, da ne da soglasja za uvoz kemikalije ali da tako soglasje da le pod posebnimi pogoji, mora, če tega še ni storila, sočasno prepovedati ali pod posebnimi pogoji dovoliti tudi:

a) uvoz kemikalije iz katerega koli vira in;

b) domačo proizvodnjo kemikalije za domačo uporabo.“

9. V zvezi z ostalimi kemikalijami, za katere se v skladu s Prilogo III ne uporablja postopek PIC, Konvencija v členu 5, od (1) do (4), določa postopek izmenjave informacij med pogodbenicami v zvezi z nacionalnimi določbami, ki veljajo za prepovedane in strogo omejene kemikalije.( ) Člen 12 Konvencije obvezuje vsako pogodbenico, da pri izvozu prepovedane ali strogo omejene kemikalije z njenega ozemlja na ozemlje države uvoznice (ali „pogodbenico uvoznico“), to o takem izvozu obvestijo (obvestilo o izvozu).

10. Člen 13 Konvencije v bistvu določa, da mora biti izvoz kemikalij podrejen pravilom označevanja, ki zagotavljajo posredovanje ustreznih informacij glede tveganj in/ali nevarnosti za zdravje ljudi in za okolje.( )

11. Člen 14 Konvencije poziva države članice k izmenjavi informacij o kemikalijah, za katere se uporablja Konvencija, medtem ko člena 11(1)(c) in 16 Konvencije spodbujata pogodbenice k pospeševanju strokovne pomoči, pri tem pa naj še posebej upoštevajo potrebe držav v razvoju in držav z gospodarstvom v prehodu; cilj te strokovne pomoči je razvoj infrastrukture in zmogljivosti ravnanja s kemikalijami ves čas njihovega življenjskega kroga.

12. V skladu s členom 15(2) vsaka pogodbenica v izvedljivem obsegu zagotovi, da ima javnost primeren dostop do informacij o ravnanju s kemikalijami in obvladovanju nezgod ter tudi o drugih možnih rešitvah, ki so za zdravje ljudi in okolje varnejše kot kemikalije s seznama v Prilogi III kot posebej nevarne kemikalije, za katere se uporablja postopek PIC.

13. Člen 15(4) določa, da Konvencija ne omejuje pravice pogodbenic, da sprejemajo strožje varstvene ukrepe za zdravje ljudi in okolje, če je tako ukrepanje skladno z določbami te konvencije in mednarodnim pravom.

III – Dejstva, predlogi strank in postopek

A – Dejansko stanje

14. Konvencija je bila sklenjena 10. septembra 1998 v Rotterdamu in podpisana v imenu Skupnosti 11. septembra 1998.

15. Komisija je 24. januarja 2002 predlagala Svetu odobritev Konvencije na podlagi določb člena 133 (ES), v povezavi z določbami člena 300(2), prvi pododstavek, prva poved, ES in člena 300(3), prvi pododstavek, ES( ).

16. Svet je v imenu Evropske Skupnosti Konvencijo odobril 19. decembra 2002. Ob neupoštevanju predloga Komisije je Svet ob tej priložnosti soglasno in po predhodnem posvetovanju z Evropskim parlamentom na podlagi člena 300(3) ES odločil, da bo kot pravno podlago za odobritev upošteval člen 175 ES in ne člena 133 ES.

17. Evropska skupnost je v skladu s členom 25(3) Konvencije, hkrati s predložitvijo listine o odobritvi, podala izjavo o svojih pristojnostih v zvezi z vprašanji, ki jih ureja Konvencija.( ) Tudi ta izjava se sklicuje na člen 175(1) ES in ne na člen 133 ES.

18. Podpisnica Konvencije je poleg Evropske skupnosti tudi večina držav članic Evropske unije.( ) Vprašanje, ali Skupnost ni že takrat, v skladu s „sodno prakso iz sodbe AETR“( ), imela izključne pristojnosti za sprejetje Konvencije( ), presega predmet tožbe Komisije in ga zato v tej zadevi ni treba obravnavati.

B – Predlogi strank in postopek pred Sodiščem

19. Komisija s tožbo za razveljavitev z dne 27. februarja 2003 Sodišču predlaga, naj na podlagi člena 230 ES:

– razveljavi Sklep Sveta št. 2003/106/ES z dne 19. decembra 2002 o odobritvi Rotterdamske konvencije o postopku soglasja po predhodnem obveščanju za določene nevarne kemikalije in pesticide v mednarodni trgovini v imenu Skupnosti in

– naloži Svetu plačilo stroškov postopka.

20. Svet Sodišču predlaga, naj:

– tožbo zavrne in

– tožeči stranki naloži plačilo stroškov postopka.

21. Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 16. julija 2003 dopustil intervencijo Evropskega parlamenta, Francoske republike, Kraljevine Nizozemske, Republike Avstrije, Republike Finske ter Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska v podporo predlogov Sveta.

22. Vse stranke so podale stališča v pisnem postopku. Komisija, Parlament, Svet in Združeno kraljestvo so bili na obravnavi 7. aprila 2005, na kateri se je obravnavala tudi zadeva C-178/03.

IV – Presoja

23. Komisija v tožbi navaja samo en razveljavitveni razlog, da je bila Konvencija v imenu Skupnosti odobrena na napačni pravni podlagi. Komisija tako zatrjuje kršitev Pogodbe ES po členu 230, drugi odstavek, ES.

24. Iz praktičnega, institucionalnega in celo ustavnega vidika je izbira ustrezne pravne podlage zelo pomembna.( ) Od izbire je namreč odvisen zakonodajni postopek, ki se uporabi (pravica sodelovanja Parlamenta, soglasje ali kvalificirana večina v Svetu( )), in vprašanje, ali je Skupnost izključno pristojna za sprejemanje in sklepanje mednarodne konvencije ali je pristojna skupaj z državami članicami( ).

A – Merila za izbiro pravne podlage

25. Pogodbenice imajo v glavnem enako mnenje glede uporabe abstraktnih meril v zvezi z izbiro ustrezne pravne podlage za odobritev Konvencije.

26. Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da mora izbira pravne podlage akta temeljiti na objektivnih elementih, ki so lahko predmet sodnega nadzora ter med katere spadata predvsem namen in vsebina akta.( )

27. Če se pri preizkusu akta Skupnosti izkaže, da ima ta dvojni cilj, ali če ima dva sestavna dela, pri čemer je eden glavni ali prevladujoč, drugi pa le stranski, mora akt temeljiti le na eni pravni podlagi, in sicer na tisti, ki se zahteva za glavni ali prevladujoč sestavni del.( )

28. Akt Skupnosti je lahko sprejet na podlagi skupne trgovinske politike (člen 133 ES), tudi če poleg glavnega trgovinskega cilja sledi tudi drugim ciljem, kot so razvojna politika( ), zunanja in varnostna politika( ), oziroma je namenjen varstvu okolja( ) ali varovanju zdravja( ). To velja še toliko bolj, ker so določbe v zvezi s skupno trgovinsko politiko odprte in dinamične narave ter niso omejene s tradicionalnimi vidiki mednarodne trgovine.( ) Posebej v zvezi z varstvom okolja in varovanjem zdravja že člena 6 ES in 152(1), prvi pododstavek, ES nakazujeta, da gre za horizontalne cilje, ki jih je treba upoštevati v okviru vseh politik Skupnosti in zato tudi v skupni trgovinski politiki.

29. V nasprotju z navedenim, lahko akti Skupnosti, ki temeljijo na okoljski politiki, nehote vplivajo na trgovino. Ker je vedno v ospredju okoljska politika, mora sprejetje takih sporazumov temeljiti na členu 175(1) ES in ne na členu 133 ES.( )

30. Da bi razmejilo skupno trgovinsko politiko (člen 133 ES) in okoljsko politiko (člen 175 ES) kot mogoči pravni podlagi za mednarodne sporazume, je Sodišče izoblikovalo merilo neposrednega in takojšnjega učinka.( ) Če mednarodni sporazum z okoljevarstvenim ciljem nima neposrednega in takojšnjega učinka na trgovino, mora tak sporazum temeljiti na členu 175 ES. V obratnem primeru pa mora temeljiti na členu 133 ES.( ) Da bi bilo za mednarodni sporazum mogoče uporabiti člen 133 ES, ni nujno, da se neposredni in takojšnji učinki na trgovino nanašajo na spodbujanje ali omogočanje trgovine. Zadostuje, da je tak sporazum „v bistvu namenjen […] spodbujanju, omogočanju ali urejanju trgovine“.( )

31. V tem okviru je treba sedaj v obravnavani zadevi ugotoviti glede na vsebino, cilje in namen bistvo Konvencije ter ali so morebitni učinki na trgovino neposredni in takojšnji (v zvezi s tem glej oddelek B v nadaljevanju). Poleg tega je treba obravnavati tudi vprašanje posledic, ki bi nastale v zvezi z veljavnostjo odobritve Konvencije, če bi menili, da bi morala ta temeljiti ne le na eni, ampak na dveh pravnih podlagah (v zvezi s tem glej oddelek C v nadaljevanju).

B – Vsebina, cilji in kontekst Konvencije

32. Stranke se ne strinjajo glede sfere politik, v katero je treba uvrstiti Konvencijo, glede na njeno vsebino, cilje in kontekst. Medtem ko Komisija zagovarja stališče, da Konvencija v glavnem spada v skupno trgovinsko politiko, pa Svet ob podpori intervenientov meni, da je predvsem okoljski instrument. Obe strani torej v glavnem zagovarjata ista stališča kot v vzporedni zadevi C‑178/03.

33. Najprej poudarjam, da me stališče Komisije ne prepriča.

34. Res je, da se besedilo Konvencije sklicuje tudi na trgovinsko politiko. Tako naslov, uvodne izjave( ) in nekateri njeni členi omenjajo mednarodno trgovino, trgovinsko politiko ter izvoz in uvoz. Vendar se besedilo Konvencije sklicuje tudi na okoljsko politiko. Uvodne izjave( ) in posebej člen 1 Konvencije se nanašajo na varstvo okolja, trajnostni razvoj in zdravje ljudi ter na spodbujanje pravilnega ravnanja s kemikalijami ter njihove smotrne ekološke uporabe; člen 16 določa smotrno ravnanje s kemikalijami ves čas njihovega življenjskega kroga.

35. Z vidika vsebine se res lahko strinjamo s Komisijo in Svetom, da postopek PIC – podrobneje določen v členih 10 in 11 – pomeni bistvo Konvencije. Vendar Komisija napačno meni, da je postopek PIC najprej instrument trgovinske politike, ker gre, kot je to že ugotovilo Sodišče v mnenju 2/00, za značilen instrument okoljske politike.( ) V nasprotju s trditvami Komisije lahko presojo Sodišča o postopku PIC iz Kartagenskega protokola v mnenju 2/00 uporabimo v obravnavani zadevi. Pri obravnavanih nevarnih kemikalijah se namreč postopek PIC uporablja „predvsem za izmenjavo informacij glede potreb in tveganj, povezanih z uporabo kemikalij, ter meri k spodbujanju okolju prijazne uporabe strupenih snovi z izmenjavo znanstvenih, tehničnih, ekonomskih in pravnih informacij“.( )

36. Mednarodna trgovina z določenimi kemikalijami, ki so jih podpisnice Konvencije sporazumno določile kot nevarne( ), je zunanje izhodišče postopka PIC. Cilj tega postopka namreč ni predvsem spodbujanje, omogočanje ali celo urejanje trgovine z nevarnimi kemikalijami( ), ampak le vzpostavitev medsebojne izmenjave informacij med pogodbenicami v zvezi z njihovimi izkušnjami pri uvozu (člen 10(7) in (10) Konvencije( )) ter posredovanje tako zbranih informacij zadevnim gospodarskim subjektom (člen 11(1)(a) Konvencije).

37. S postopkom PIC in z uradnim obvestilom o izvozu določenih kemikalij (člen 12 Konvencije) se predvsem želi preprečiti, da bi pogodbenica – predvsem država v razvoju – uvažala nevarne kemikalije, ne da bi imela pred tem možnost sprejeti potrebne ukrepe za varstvo okolja in varovanje zdravja ljudi.( )

38. Postopek PIC lahko s posredovanjem informacij omenjenim gospodarskim subjektom (člen 11(1)(a) Konvencije) na posredni način prispeva k večji preglednosti določb, ki veljajo v različnih državah, in tako morda olajša trgovino z nevarnimi kemikalijami. Po drugi strani lahko Konvencija podraži trgovino za izvoznike, na primer, če morajo ti opraviti formalnosti, ki jih nalaga uradno obvestilo o izvozu (člen 12 Konvencije).( )

39. Razen teh posrednih učinkov na trgovino v bistvu cilj Konvencije ni urejanje trgovine. Konvencija v bistvu ne določa skupnih pravil med pogodbenicami glede izvoza in uvoza nevarnih kemikalij. Tako ne vsebuje nobenih določb, ki bi predpisovale pogoje, pod katerimi bi pogodbenice morale ali bi lahko zavrnile oziroma odobrile uvoz nevarnih kemikalij. Ne določa pravil o medsebojnem priznavanju proizvodov. Pogodbenice so proste pri odločitvah, ali bodo dovolile uvoz določene nevarne kemikalije, ali ga ne bodo dovolile in ali ga bodo dovolile le pod določenimi pogoji (členi 10(1),(2),(4)(a) in člen 6 Konvencije). Druge pogodbenice to podpirajo le tako, da („zagotavljajo“), da izvozniki spoštujejo veljavno zakonodajo v državah uvoznicah (člen 11(1)(b), Konvencije). V preostalem Konvencija pripisuje izkušnjam posameznih podpisnic glede uvoza le sekundarni pomen s posrednimi učinki na trgovino, s tem da predpisuje prepoved diskriminacije( ) glede na poreklo uvoženih nevarnih kemikalij in obveznost enakega obravnavanja z nacionalnimi nevarnimi kemikalijami( ) (člen 10(9) Konvencije).

40. Preizkus preostalih določb Konvencije potrjuje, da gre v bistvu za instrument okoljske politike in ne instrument trgovinske politike. Niti izmenjava informacij med pogodbenicami (člen 14 Konvencije) niti medsebojna strokovna pomoč (člena 11(1)(c) in 16 Konvencije) oziroma dostop javnosti do informacij v zvezi s kemikalijami (člen 15(2) Konvencije) niso namenjeni spodbujanju, omogočanju ali celo urejanju trgovine z nevarnimi kemikalijami. Kot izhaja iz besedila teh določb, je njihov cilj predvsem varstvo okolja in varovanje zdravja ljudi.

41. V nasprotju s prvim vtisom, so tudi določbe člena 13 Konvencije o označevanju in informacijah, ki morajo spremljati izvožene kemikalije, okoljske narave in ne trgovinske. Njihov poudarek namreč ni na poenotenju ali na medsebojnemu priznavanju označevanja proizvodov in informacij, ki jih morajo spremljati, ki se običajno uporabljata na tem področju, da bi se izboljšala prodaja kemikalij ali njihovega vstop na trg.( ) Nasprotno, njihov cilj je le v zagotavljanju potrebe po informiranju javnosti o tveganjih in nevarnostih ravnanja z nevarnimi kemikalijami za zdravje ljudi ali okolje. V skladu s tem razmišljanjem, Konvencija sledi predvsem okoljskemu cilju z označevanjem kemikalij in informacijami, ki jih morajo spremljati, medtem ko konkretne zahteve glede vsebine teh označevanj in teh informacij ostajajo v pristojnosti nacionalnega prava vsake pogodbenice.

42. V zvezi s cilji Konvencije iz njenega člena 1 izhaja, da je poudarek na okoljskih vidikih oziroma natančneje v spodbujanju deljene odgovornosti, varovanju zdravja ljudi in okolja pred morebitnimi nesrečami, olajšanju izmenjave informacij o lastnostih kemikalij in njihovi okolju prijazni uporabi. Tudi uvodne izjave Konvencije potrjujejo velik pomen, ki ga ta pripisuje okoljskim ciljem, saj so že v prvi uvodni izjavi izpostavljeni nevarni vplivi določenih kemikalij in pesticidov za zdravje ljudi in okolje ter tudi v sedmi, deveti in enajsti uvodni izjavi je izpostavljen kot glavni cilj varstvo okolja. Šesta in osma uvodna izjava pozivata k spodbujanju primerne uporabe kemikalij s ciljem trajnostnega razvoja.

43. Res je, da je v določbah, ki se nanašajo na cilje Konvencije, omenjena tudi mednarodna trgovina, in sicer v drugi, osmi in deveti uvodni izjavi ter v členu 1 Konvencije. Vendar je tudi v tem primeru omenjanje trgovine le navezna okoliščina, ki v zvezi z resničnimi okoljskimi cilji Konvencije nima prevladujočega pomena. Gre za okoljski sporazum z elementi trgovinske politike in ne za sporazum trgovinske politike z elementi okoljske politike.( )

44. Če preučimo vsebino Konvencije, lahko pridemo do enakega sklepa. Ta ni bila sprejeta v okviru Svetovne trgovinske organizacije (STO), ampak temelji na Programu Združenih narodov za okolje (UNEP) in Priporočilih Organizacije združenih narodov za prehrano in kmetijstvo (FAO).( ) Ti organizaciji sta začeli pogajanja za sklenitev Konvencije in sedaj v skladu s členom 19(3) izvajata naloge sekretariata za pogodbenice. Hkrati je Konvencija naslednica konference Združenih narodov za okolje in razvoj, ki je bila leta 1992 v Riu de Janeiru (Brazilija); Deklaracija o okolju in razvoju iz Ria ( ) ter poglavje 19 „Agenda 21“( ) sta izrecno omenjeni v Konvenciji( ). Novejši akt, ki ga je treba omeniti, je Akcijski načrt, sprejet na svetovnem vrhu o trajnostnem razvoju v Johannesburgu iz leta 2002, ki poziva k čimprejšnji ratifikaciji in prenosu Rotterdamske konvencije.( ) Z vidika Skupnosti je pomemben tudi Šesti akcijski program za okolje z dne 22. julija 2002( ); ta program, ki je bil sprejet na podlagi člena 175 ES, ima številne skupne teme s Konvencijo( ) in postavlja čimprejšnjo ratifikacijo Konvencije med prednostne naloge okoljske politike Skupnosti( ).

45. Povzetek: če upoštevamo vsebino in cilje Konvencije ter okvir, v katerem je bila sprejeta, lahko ugotovimo, da je področje, na katero jo lahko uvrstimo in v okviru katerega je njeno bistvo, področje skupne okoljske politike in ne področje skupne trgovinske politike. Vplivi Konvencije – ki niso izključeni – na mednarodno trgovino z nevarnimi kemikalijami so posredni in ne neposredni.( ) Zato soglašam z mnenjem Sveta in njegovih intervenientov, da je Konvencija glede pravne podlage njene odobritve bolj podobna Kartagenskemu protokolu o biološki varnosti( ) kot sporazumu Energy Star( ). Odločitev, da je pravna podlaga za odobritev Konvencije člen 175(1) ES in ne člen 133 ES, je bila zato pravilna.( )

46. Komisija dalje trdi, da lahko izbira člena 175(1) ES namesto člena 133 ES za pravno podlago notranjemu trgu in trgovini povzroči resne težave. Ob neobstoju izključne pristojnosti Komisije bi namreč države članice lahko enostransko sprejemale strožje ukrepe glede uvoza in izvoza kemikalij ter tako obšle že veljavne predpise Skupnosti v zvezi z razvrstitvijo, shranjevanjem in označevanjem nevarnih snovi.

47. V zvezi s tem je treba najprej opozoriti, da je v okviru okoljske politike „po sodni praksi, ki izhaja iz sodbe AETR“, mogoča tudi izključna zunanja pristojnost Skupnosti.( ) Vendar lahko vprašanje, ali je bilo to upoštevano pri sprejetju zadevne Konvencije, pustimo ob strani. Tudi pri deljeni pristojnosti so namreč države članice, kadar izvršujejo svoje pristojnosti, dolžne spoštovati veljavno pravo Skupnosti. Zato ne smejo kršiti veljavne sekundarne zakonodaje, primarnega prava in zlasti temeljnih svoboščin Pogodbe ter člena 95, od (4) do (10), ES. To izhaja iz načela primarnosti prava Skupnosti. Ugovor Komisije zato ni utemeljen.

48. Sklenem lahko, da tožba Komisije ni utemeljena in jo je zato treba zavrniti.

C – Vprašanje dvojne pravne podlage

49. Do istega sklepa bi prišli tudi ob domnevi, če bi morala Konvencija hkrati temeljiti na dveh pravnih podlagah, to je na členih 175(1) ES in 133 ES ter ne samo na eni pravni podlagi.

50. Res obstaja možnost, da pravni akt temelji na več upoštevnih pravnih podlagah, če se izjemoma ugotovi, da akt sočasno zasleduje neločljivo povezane cilje, ne da bi bil eden podreden in posreden v primerjavi z drugim.( )

51. V tem primeru bi bila uporaba dveh pravnih podlag mogoča, če imata trgovinska in okoljska politika v Konvenciji isto težo( ) ter če se zato – v nasprotju s prej postavljeno tezo – Konvencije ne da jasno umestiti v nobeno od dveh politik.

52. Glede tega je treba najprej poudariti, da razlike med predvidenimi postopki za sklenitev sporazumov trgovinske politike in sporazumov okoljske politike niso nepremostljive.( ) Res je, da je Parlament na področju sporazumov trgovinske politike le neuradno obveščen( ), ne da bi imel na podlagi Pogodbe kakršno koli uradno pravico sodelovanja, medtem ko je posvetovanje z njim pred sklenitvijo sporazumov s področja okoljske politike obvezno v skladu členom 300(3), prvi pododstavek, ES. Vendar Svetu nič ne preprečuje, da bi se neobvezno posvetoval s Parlamentom glede sporazumov s področja trgovinske politike.( )

53. Vendar, in to je bistveno, bi bila razveljavitev odobritve Konvencije mogoča le, če je bila napačna izbira pravne podlage več kot le preprosta procesna napaka.

54. Sodišče je kot procesno napako upoštevalo tudi primer, v katerem je bil pravni akt napačno sprejet na dvojni pravni podlagi in ne samo na eni.( ) To bi moralo veljati tudi v obratnem primeru, če bi zakonodajalcu Skupnosti očitali, da je uporabil le eno pravno podlago, čeprav bi moral akt temeljiti na dvojni pravni podlagi. Za razveljavitev akta Skupnosti tako ne zadošča samo napačno navajanje pravne podlage ali pravnih podlag v njegovih uvodnih izjavah, ampak mora imeti napačna izbira pravne podlage večje posledice, kot sta na primer uporaba nezakonitega postopka( ) ali kršitev pravnega položaja zainteresiranih institucij.

55. V zadevnem primeru je bil Parlament v skladu s členom 300(3), prvi odstavek, ES vprašan za mnenje. Procesne pravice Parlamenta so bile tako spoštovane. Uporaba nadomestne pravne podlage iz člena 133 ES Parlamentu ne bi podelila dodatnih pravic, saj že iz člena 300(3), prvi odstavek, ES izhaja, da so procesne pravice Parlamenta v zvezi s sporazumi trgovinske politike bolj omejene, kot so na primer pravice v zvezi s sporazumi s področja okoljske politike.( )

56. Tako ne obstajajo niti drugi elementi, iz katerih bi lahko konkretneje zaključili, da bi lahko neuporaba člena 133 ES kot dodatne pravne podlage oslabila pogajalsko vlogo Komisije.( ) Glede skupne trgovinske politike (člen 133 ES) je Komisija izključno pristojna( ), medtem ko si v zvezi z okoljsko politiko (člen 175 ES) pristojnost deli skupaj z državami članicami( ); tako da države članice sedijo s Komisijo za skupno pogajalsko mizo le v tem primeru, v nasprotju s prej navedenim, kjer Komisija vodi pogajanja sama. Uporaba člena 133 ES kot dodatne pravne podlage lahko utrdi procesno pravni položaj Komisije vsakič, ko sporazum vključuje različna vprašanja za razpravo, od katerih v vsakem primeru spada eno pod izključno pristojnost Skupnosti.( ) Zdi se, da bi v primeru, kot je zadevni, težko med seboj jasno razlikovali različne določbe Konvencije. Nasprotno je Konvencija strnjena celota, tako da uporaba dodatne pravne podlage iz člena 133 ES k členu 175(1) ES ne bi izboljšala pogajalskega položaja Komisije, neobstoj uporabe navedenega člena pa vsekakor ni poslabšal pogajalskega položaja navedene institucije.

57. Tudi ob domnevi, da so v sporni Konvenciji zastopani vidiki trgovinske in tudi vidiki okoljske politike, dejstvo, da člen 133 ES ni bil uporabljen v smislu dodatne pravne podlage, pomeni le procesno napako, ki ne more upravičiti razveljavitev izpodbijanega akta. Odločitev Sveta, da Konvencijo odobri na podlagi člena 175(1) ES, v povezavi s členom 300(2), prvi odstavek, prvi stavek, ES, ne bi mogla biti razveljavljena niti s tega vidika.

V – Stroški

58. Na podlagi člena 69(2) Poslovnika, se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker Komisija v postopku ni uspela, nosi stroške postopka, kot je to zahteval Svet.

59. Ne glede na to, v skladu s členom 69(4) Poslovnika, Evropski parlament kot intervenient in pet držav članic, ki so se prav tako postopka udeležile kot intervenientke, nosi svoje stroške postopka.

VI – Predlog

60. Zaradi zgoraj navedenih razlogov Sodišču predlagam, naj odloči tako:

1. Tožba se zavrne.

2. Evropski parlament, Francoska republika, Kraljevina Nizozemska, Republika Avstrija, Republika Finska ter Združeno Kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska nosijo svoje stroške. V preostalem nosi stroške postopka Komisija Evropskih skupnosti.