SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

CHRISTINE STIX-HACKL,

predstavljeni 28. oktobra 2004( )

Združeni zadevi C-128/03 in C-129/03

AEM SpA (C-128/03)

proti

Autorità per l'energia elettrica e per il gas

in

Ministero delle Attività Produttive

ter

Ministero dell'Economia e delle Finanze

v prisotnosti:

ENEL Produzione SpA





in





AEM Torino SpA (C-129/03)

proti

Autorità per l'energia elettrica e per il gas

in

Ministero delle Attività Produttive

in

Ministero dell'Economia e delle Finanze

v prisotnosti:

ENEL Produzione SpA

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe s strani Consiglio di Stato (Italija))

„Notranji trg z električno energijo – Uvedba povečane pristojbine za dostop in uporabo nacionalnega prenosnega sistema električne energije – Izravnava splošnih stroškov v okviru elektroenergetskega sistema kot izrecen cilj povečane pristojbine – Opredelitev splošnih stroškov – Višja valorizacija električne energije, proizvedene v hidroelektrarnah in geotermalnih elektrarnah – Državna pomoč – Člen 87 ES – Izravnava neupravičenih stroškovnih koristi kot posebna ugodnost? – Povezava med financiranjem in ukrepi pomoči – Člena 7 in 8 Direktive 96/92/ES – Prepoved diskriminacije pri dostopu do omrežja“

I – Uvod

1. Kot v zadevi C-17/03( ) je Sodišče ponovno pozvano, naj reši prehodna vprašanja v povezavi s prenosom Direktive 96/92/ES( ) (v nadaljevanju: Direktiva 96/92).

2. V obravnavanem primeru gre za to, da je bila za določene proizvajalce električne energije uvedena povečana pristojbina za dostop do italijanskega prenosnega sistema električne energije in za njegovo uporabo. Po navedbah predložitvenega sodišča naj bi ta povečana pristojbina služila za izravnavo neupravičenih stroškovnih koristi v povezavi z liberalizacijo nacionalnega trga z električno energijo, ker bodo podjetja, ki so dolžna plačevati dajatve, tudi po liberalizaciji tega trga in potem ko bodo odpadli določeni mehanizmi izravnave med proizvajalci električne energije, zaračunavala distributorjem tarifo, ki ne bo upoštevala njihovih stroškov.

3. Proizvajalci električne energije, ki so zavezani plačevati povečano pristojbino, štejejo uvedbo te povečane pristojbine za diskriminacijsko in z vidika pomoči za pravno sporno. Dalje trdijo, da bi lahko izkupički iz te pristojbine v nasprotju z navedbami predložitvenega sklepa služili financiranju ukrepov državnih pomoči.

4. Če v povezavi z liberalizacijo trgov električne energije po prenosu Direktive 96/92 dejansko nastanejo stroškovne koristi, se s tem v bistvu postavlja vprašanje, ali je člen 87 ES oz. prepoved diskriminacije iz člena 7 in 8 Direktive 96/92 v nasprotju z izravnavo imenovanih prednosti prek uvedbe povečane pristojbine na določene usluge ali ne.

II – Pravni okvir

A – Skupnostna ureditev

5. S členom 1 Direktiva 96/92 „?t?a direktiva [...] vzpostavlja skupna pravila za proizvodnjo, prenos in distribucijo električne energije. Določa pravila organizacije in delovanja elektroenergetskega sektorja, dostop do trga, merila in postopke javnega razpisa in podeljevanja dovoljenj ter obratovanje sistemov“.

6. Člen 7(1) in (5) Direktive 96/92 določa:

„1. Države članice uradno imenujejo ali zahtevajo od podjetij, ki imajo v lasti prenosne sisteme, da uradno imenujejo za čas, ki ga morajo določiti države članice ob upoštevanju učinkovitosti in gospodarskega ravnotežja, upravljavca sistema, ki je odgovoren za obratovanje, vzdrževanje in, če je potrebno, razvoj prenosnega sistema na določenem območju in njegovih povezovalnih vodov z drugimi sistemi zato, da se zajamči zanesljivost dobav.

[...]

5. Upravljavec omrežja ne sme diskriminirati posameznih uporabnikov sistema ali vrst uporabnikov sistema, posebno ne v korist svojih podružnic ali delničarjev.“

7. Člen 8, od (1) do (3), Direktive 96/92 določa:

„1. Upravljavec prenosnega omrežja je odgovoren za dispečerstvo proizvodnih naprav na svojem področju in za določanje uporabe povezovalnih vodov z drugimi sistemi.

2. Brez poseganja v dobavo električne energije na podlagi pogodbenih obveznosti, skupaj s tistimi, ki izhajajo iz razpisnih pogojev, se dispečerstvo proizvodnih naprav in uporaba povezovalnih vodov določi na podlagi meril, ki jih lahko odobri država članica in ki morajo biti objektivna, objavljena in uporabljena nediskriminatorno, kar zagotavlja pravilno delovanje notranjega trga z električno energijo. Merila upoštevajo vrstni red gospodarnosti proizvodnje električne energije iz razpoložljivih naprav, prenosov preko povezovalnih vodov in tehnične omejitve sistema.

3. Država članica lahko zahteva od upravljavca sistema, da pri dispečerstvu proizvodnih naprav daje prednost proizvodnim napravam, ki uporabljajo obnovljive vire energije ali odpadke ali ki hkrati proizvajajo toploto in električno energijo.“

8. Člen 24 (1) Direktive 96/92 določa:

„Tiste države članice, kjer se obveznosti ali zajamčeno obratovanje, ki so bili določeni pred začetkom veljavnosti te direktive, ne morejo izpolnjevati zaradi določb te direktive, lahko zaprosijo za prehodni režim, ki ga Komisija lahko odobri, ob upoštevanju, med drugim, velikosti sistema, ravni medsebojnih povezav omrežja in organiziranosti elektrogospodarstva. Preden se odloči, Komisija ob upoštevanju stopnje zaupnosti obvesti države članice o teh vlogah. Odločitev se objavi v Uradnem listu Evropskih skupnosti.“

9. Člen 24(2) Direktive 96/92 podrobneje določa, da je prošnje za predhodno ureditev treba predložiti Komisiji najpozneje v enem letu po začetku veljavnosti te direktive.

B – Nacionalna ureditev

10. Predložitveni sklep razlaga nacionalni pravni položaj v bistvenem, kot sledi.

11. Na podlagi člena 3(10) Decreto legislativo št. 79 z dne 16. marca 1999 o izvedbi Direktive 96/92/ES o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo( ) (v nadaljevanju: DL št. 79/99) se upravljavcu omrežja za dostop do nacionalnega prenosnega sistema in za njegovo uporabo zaračuna plačilo, ki ga določi AEEG (Autorità per l’energia elettrica e per il gas – agencija za električno energijo in plin), neodvisno od geografskega položaja proizvodnih obratov in končnih potrošnikov ter na podlagi nediskriminacijskih meril.

12. Člen 3(11) DL št. 79/99 določa, da se splošni stroški v povezavi z omrežjem električne energije, med katere sodijo tudi stroški za raziskovalne dejavnosti, stroški razgradnje jedrskih elektrarn, ki so prenehale proizvajati, stroški ustavitve jedrskega gorivnega ciklusa ter stroški s tem povezanih in iz tega izvirajočih dejavnosti, določijo z odloki Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato (minister za industrijo, trgovino in obrt) v soglasju z Ministro del tesoro, del biliancio e della programmazione economica (minister za zakladništvo, proračun in gospodarsko načrtovanje) na predlog AEEG. Nadalje AEEG skrbi za to, da so plačila prilagojena odstavku 10.

13. Člen 2(1) odloka z dne 26. januarja 2000 o določitvi splošnih stroškov elektroenergetskega sistema( ), ki ga je Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato na predlog AEEG izdal v soglasju z Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica (v nadaljevanju: DM), v bistvenem določa, „da splošne stroške elektroenergetskega sistema sestavljajo:

a) odškodnina za proizvodnjo električne energije, na podlagi meril iz tega odloka, za del stroškov, ki se ne povrnejo zaradi prenosa Direktive 96/92/ES;

b) izravnava za višjo valorizacijo, ki izhaja iz prenosa Direktive 96/92/ES, za električno energijo, proizvedeno v hidroelektrarnah in geotermalnih elektrarnah, ki so bile 19. februarja 1997 v lasti ali na voljo podjetjem za proizvodnjo in distribucijo;

c) stroški razgradnje zaprtih jedrskih elektrarn in ustavitve jedrskega gorivnega ciklusa ter s tem povezanih dejavnosti;

d) stroški raziskovalnih in razvojnih dejavnosti za tehnološke inovacije, ki so v splošnem interesu elektroenergetskega sistema;

e) uporaba ugodnih tarifnih pogojev za dobavo električne energije, določenih z določbami člena 2(4) sklepa AEEG št. 70/97 in odloka, ki ga je 19. decembra 1995 izdal minister za industrijo, trgovino in obrt“.

14. Glede člena 2(1)(b) je v členu 3(3) DM, pod naslovom „Obremenitve, ki izhajajo iz izvedbe Direktive 96/92“, določeno:

„Da bi se vsaj delno izravnali splošni stroški elektroenergetskega sistema, se od 1. januarja 2000 za sedem let, pod pogoji iz člena 5, povrne le znesek višje valorizacije električne energije, proizvedene v hidroelektrarnah in geotermalnih elektrarnah, ki ni bila deležna ugodnosti v skladu z ukrepi medministrskega odbora za cene št. 15 z dne 12. julija 1989, št. 34 z dne 14. novembra 1990 in št. 6 z dne 29. aprila 1992, s poznejšimi spremembami in dopolnitvami. Določbe tega odstavka ne veljajo za obrate, katerih nominalna moč ne presega 3 MW, niti za črpalne hidroelektrarne.“

15. Člen 5(9) DM končno določa načine za izračun višje valorizacije, ki jo je treba povrniti:

„Znesek višje valorizacije, ki jo je treba povrniti v obdobju iz člena 3(3), za leto 2000 ustreza priznanim spremenljivim stroškom na enoto električne energije termoelektrarn, ki uporabljajo komercialna fosilna goriva v smislu člena 6(5) sklepa AEEG št. 70/97, za naslednja leta pa za vsako elektrarno in za vsako dvomesečno obdobje v delu razlike med povprečno vrednostjo, ponderirano z veleprodajno ceno električne energije na nacionalnem trgu v različnih dvomesečnih obdobjih, pri čemer se za količnik uporabi količina električne energije, ki jo elektrarna proizvede v različnih dvomesečnih obdobjih, in fiksnimi povprečnimi stroški elektrarne na enoto, kot jih vsako leto, od 31. decembra preteklega leta dalje, določi AEEG. Ta del znaša 75 % za leti 2001 in 2002, 50 % za leti 2003 in 2004 ter 25 % za leti 2005 in 2006. Po tem datumu je ta del enak nič.“

16. Po členu 2(1) in (2) sklepa AEEG št. 231/00 z dne 20. decembra 2000 o opredelitvi povračila višje valorizacije električne energije, proizvedene v hidroelektrarnah in geotermalnih elektrarnah, za leto 2000( ), je električna energija, proizvedena in dobavljena v omrežje iz nečrpalnih hidroelektrarn in geotermalnih elektrarn z nominalno močjo nad 3 MW ? ki so bile 19. februarja 1997 v lasti ali na voljo podjetjem, ki so se sočasno ukvarjala z distribucijo in so distribuirano električno energijo v celoti ali deloma sama proizvajala ?, podvržena „povečani pristojbini za uporabo sistema za pokritje dinamičnih uslug v smislu člena 8(1)(a) sklepa št. 13/99“ za izravnavo višje valorizacije v smislu člena 2(1)(b) DM z dne 26. januarja 2000.

17. Po členu 2(1) in (2) sklepa AEEG št. 232/00 z dne 20. decembra 2000 o opredelitvi povračila višje valorizacije električne energije, proizvedene v hidroelektrarnah in geotermalnih elektrarnah, za leta od 2001 do 2006( ), je električna energija, navedena v členu 3(3) DM z dne 26. januarja 2000, proizvedena ter dobavljena v omrežje iz nečrpalnih hidroelektrarn in geotermalnih elektrarn z nominalno močjo nad 3 MW ? ki so bile 19. februarja 1997 v lasti ali na voljo podjetjem, ki so se sočasno ukvarjala z distribucijo in so distribuirano električno energijo v celoti ali deloma proizvajala sama ?, podvržena „izravnavi višje valorizacije v smislu člena 2(1)(b) DM z dne 26. januarja 2000“. Po členu 2(8) sklepa št. 232/00 se navedena izravnava višje valorizacije uresničuje prek „povečane pristojbine za uporabo sistema za pokritje dinamičnih uslug v smislu člena 8(1)(a) sklepa št. 13/99“.

18. V skladu s členom 3(1) obeh sklepov upravljavec omrežja prihodek iz povečane pristojbine, navedene v členu 2 sklepov št. 231/00 in 232/00, nakaže na Cassa conguaglio per il settore elettrico (izravnalni sklad za elektroenergetski sektor, v nadaljevanju: Cassa conguaglio). Oba člena 3(2) teh dveh sklepov določata, da se ta nakazila knjižijo v dobro na Conto per la gestione della compensazione della maggiore valorizzazione dell’energia elettrica nella transizione (račun za upravljanje izravnave višje valorizacije električne energije v prehodnem obdobju). V skladu s členoma 3(3) obeh sklepov se morebitni saldo iz prihodka iz povečanih pristojbin z odbitkom bremen prenese na Conto per nuovi impianti da fonti rinnovabili e assimilate (račun za nove obrate, ki uporabljajo obnovljive in enakovredne vire energije).

III – Dejansko stanje in postopek

19. Iz predložitvenih sklepov izhaja, da sta AEM in AEM Torino pri Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Italija) vložila tožbi zoper sklepa št. 231/00 in 232/00 ter zoper „predhodne, pogojene in s tem povezane pravne akte“, vključno DM z dne 26. januarja 2000.

20. Ker sta bili tožbi zavrnjeni, sta AEM in AEM Torino vložila pritožbi pri Consiglio di Stato ter predlagala razveljavitev izpodbijane sodbe.

21. Predložitveno sodišče Consiglio di Stato navaja, da je argumentacija AEM in AEM Torino povzeta v bistvenem, kot sledi:

– Sporna dodatna obremenitev v celoti sodi pod pravila državnih pomoči za določena podjetja ali proizvodne panoge, ki se financirajo iz dajatev od dobav podjetij tega sektorja, kar se šteje za državno pomoč v smislu člena 87(1) ES, ki je bila v tem primeru dodeljena, ne da bi se izvedel postopek, določen v Pogodbi.

– Določitev različnega plačila za dostop do prenosnega sistema v obliki povečane obremenitve določenih podjetij je kršitev osnovnih načel Direktive 96/92, po katerih je treba zagotoviti dostop do prenosnega sistema vsakomur brez diskriminacije.

– Uvedba izravnalnih dajatev na proizvodnjo električne energije z geotermalno energijo v prid proizvodnji termoelektrarn, katerih raven donosa naj bi bila na prostem trgu v pogojih konkurence ogrožena, je ukrep, ki bi lahko povzročil umetno izkrivljanje tržnih cen.

– Iz tega končno izhaja izkrivljanje konkurence tako med podjetji, ki so dejavna na istem trgu (podjetja proizvajalcev električne energije), kot tudi med podjetji, ki imajo enako tipologijo proizvodnje (elektrika iz geotermalne energije), ter končno tudi v meddržavnih gospodarskih odnosih, saj je Italija edina država, ki je nekaterim hidroelektrarnam predpisala prisilne dajatve za financiranje stroškov, ki so posledica prenosa Direktive.

22. Consiglio di Stato po celovitem pregledu izpodbijanih sklepov ugotavlja, da sporne povečane pristojbine temeljijo na potrebi, da se zagotovi ravnotežje ter odpravijo neupravičene koristi in konkurenčna neravnotežja, povezana s prvim obdobjem liberalizacije trga električne energije (določeno od leta 2000 do leta 2006) zaradi prenosa Direktive 96/92.

23. Predložitveno sodišče meni, da je nujno, da najprej preveri, ali so navedena pravila državna pomoč, ki sodi pod pravilo člena 87 in nadaljnjih členov. Nagiba se k temu, da na vprašanje odgovori negativno. Razlog vidi v tem, da se prihodek iz kvote višjih plačil za uporabo sistema – prek navzkrižnih subvencij – ne preusmerja v korist določenih, na trgu dejavnih podjetij ali skupin podjetij, temveč nasprotno služi pokrivanju splošnih stroškov električnega sistema v korist potrošnikov (ki bi morali sicer te splošne stroške plačati) in naj bi preprečil, da bi višji zneski za pokritje stroškov, ki jih ne poravnajo podjetja za proizvodnjo in distribucijo, prek tarif oškodovali potrošnika. Zato gre za splošni ukrep gospodarske politike, katerega namen ni podpirati določena podjetja ali skupine podjetij, temveč nasprotno spodbujati splošne interese, s tem da bi preprečil, da bi bili s pridobljenimi prihodki oškodovani potrošniki ter izkrivljeno ravnotežje in delovanje trga. Izpodbijana sklepa namreč, v nasprotju z nekaterimi pokazatelji v pripravljalnem delu, ne stremita k temu, da bi bil doseženi prihodek iz povečanih pristojbin dodeljen določeni skupini podjetij, ki bi s tem pokrivala tako imenovane„stranded costs“. Ta prihodek se namreč steka na računu za upravljanje izravnave za višjo valorizacijo električne energije v prehodnem obdobju (v smislu člena 4 sklepa št. 53/00) in je namenjen izravnavi splošnih stroškov sistema. Sklepa št. 231/00 in 232/00 naj bi nadalje še predvidevala, čeprav le kot možnost, da bi se morebitni presežki na imenovanem računu, ki ne bi bili potrebni, nakazali na račun novih obratov, ki bi uporabljali obnovljive in enakovredne vire energije v smislu člena 5 sklepa št. 70/97. V končni analizi sodišče ne zagovarja mnenja, da bi bilo določilo DM z dne 26. januarja 2000 lahko kvalificirano kot državna pomoč, ker le odreja splošno stekanje teh zneskov na samo en račun, ki naj bi nosil splošne stroške sistema. Šele naknadna konkretna odločitev za usmerjanje teh zneskov, ki so na voljo državi, v korist določenim podjetjem ali proizvodnim panogam v smislu člena 87(1) ES, bi se lahko štela za državno pomoč.

24. Predložitveno sodišče meni, da je nujno, da Sodišče tudi z razlagalno metodo preuči skladnost (z DM sprejetega ter s sklepoma št. 231/00 in 232/00 izvršenega) ukrepa uprave – ki določa za prehodno šestletno obdobje (od leta 2000 do leta 2006), brez vpliva na določilo člena 24 Direktive, višje plačilo za dostop do prenosnega sistema in za njegovo uporabo v breme podjetjem, privilegiranim prek liberalizacije pri dobavah na povezanem trgu in tudi na prostem trgu – z določili Direktive 96/93 z vidika splošnih načel Pogodbe o konkurenci in o prostem pretoku na področju liberalizacije trga električne energije.

25. Sodišče se posebej prosi za razlago, ali je z vidika načel in določil Direktive 96/92 ta ukrep, ki je očitno diskriminacijski in izkrivlja konkurenco, lahko utemeljen z zgoraj in v izpodbijanih sklepih razloženo potrebo, da po eni strani preprečuje privilegij, v škodo termoelektrarn, ki nosijo stroške goriva, in odvisen od pridobljenega donosa, ki temelji na bistveno zastarelem tarifnem pravilu, ter da po drugi strani prepreči oškodovanje uporabnikov prek obremenitev s stroški, ki jih ta podjetja ne nosijo.

26. Consiglio di Stato meni, da je nujno, da Sodišče preveri skladnost imenovane povečane pristojbine s členom 7 Direktive 96/92 in njene 25. uvodne izjave. Tudi pri tem vprašanju predložitveno sodišče naklonjeno sprejema skladnost s pravom Skupnosti, saj pravo Skupnosti prepoveduje diskriminacijsko vedenje upravljavca do uporabnika, medtem ko gre v zadevnem primeru za sklepe ministrstva in AEEG, ki brez oviranja dostopa do sistema določajo kriterij za prehodni način določitve pristojbine, ki ni prepovedana s pravom Skupnosti. Ta pristojbina naj ne bi bila diskriminacijska še posebej zato, ker naj bi izravnala nesorazmerja v korist določenih vrst uporabnikov sistema, ki pridobivajo donos, povezan le s spremembo pravnega okvira.

27. Ob upoštevanju tega je predložitveno sodišče prekinilo odločanje in glede obeh zadev Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

„1. Ali upravni ukrep, ki pod pogoji in v natančno določene namene nekaterim določenim podjetjem, ki uporabljajo prenosni sistem električne energije, predpisuje zvišanje pristojbine za dostop do sistema ter za njegovo uporabo, ki je namenjena financiranju splošnih stroškov elektroenergetskega sistema, pomeni državno pomoč v smislu člena 87 in naslednjih Pogodbe?

2. Ali načela, ki jih Direktiva 96/92 vzpostavlja glede liberalizacije notranjega trga z električno energijo, ter predvsem določbe členov 7 in 8 o obratovanju prenosnega sistema električne energije, nasprotujejo, da bi država članica lahko začasno sprejela ukrep, ki nekaterim določenim podjetjem predpisuje zvišanje pristojbine, ki je namenjena izravnavi višje valorizacije hidroelektrične in geotermalne energije, ki pod pogoji in v skladu z nameni, določenimi v obrazložitvi, izhajajo iz spremembe pravnega okvira, ter financiranju splošnih stroškov elektroenergetskega sistema?“

IV – Pravna presoja

A – Uvodne ugotovitve

28. S prvim vprašanjem za predhodno odločanje želi predložitveno sodišče v bistvenem zvedeti, pod katerimi pogoji dvig dajatve v obliki povečane pristojbine( ) za izravnavo z liberalizacijo pogojenih neupravičenih stroškovnih koristi spada pod pojem državne pomoči iz člena 87 ES.

29. Z drugim vprašanjem želi predložitveno sodišče v bistvenem zvedeti, ali in v kolikšni meri je to zvišanje v nasprotju s prepovedjo diskriminacije pri dostopu do prenosnega sistema po členu 7 in 8 Direktive 96/92.

30. Ker se predpisi Pogodbe o pomoči načeloma uporabljajo ob drugih določilih Pogodbe in ker je Direktiva 96/92 liberalizacijska direktiva, se obe vprašanji za predhodno odločanje obravnavata sukcesivno. V tej povezavi je treba najprej pripomniti, da je predložitveno sodišče izrecno zatrjevalo, da so proizvajalci električne energije dejavni na istem trgu, tako da bi se zdelo mogoče iz kakršnega koli izkrivljanja konkurence v nasprotju s členom 87 ES izpeljati, da obstaja tudi diskriminacija v smislu Direktive 96/92.

B – Člen 87 ES

1. Uvodna opažanja

31. Člen 87(1) ES opredeljuje državne pomoči, ki so urejene v Pogodbi, kot vsako pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršno koli vrsto pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti nekaterim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, kolikor prizadene trgovino med državami članicami. Glede na sodno prakso je „pojem državne pomoči v smislu tega določila [...] splošnejši od pojma subvencije, ker zajema ne le pozitivne učinke, kot so same subvencije, ampak tudi ukrepe, ki v različnih oblikah zmanjšujejo obremenitve, ki jih običajno nosijo podjetja“.( )

32. Iz tega splošnega opisa pojma pomoči izhaja, da lahko ta pojem načeloma vsebuje državne ukrepe na področju neposrednega( ) ali posrednega( ) obdavčenja in tudi socialne prispevke( ).

33. Za odgovor na prvo vprašanje za predhodno odločanje je treba preveriti, ali so izpolnjeni dejanski kriteriji za državno pomoč iz člena 87(1) ES.

34. Prvič, pomoč mora biti dodeljena s strani države članice ali iz državnih sredstev.

35. V zadevnem primeru gre za upravne ukrepe, ki jih nedvoumno lahko pripišemo državi. Glede uporabe državnih sredstev je treba poudariti, da uvedba povečane pristojbine pri določenih proizvajalcih električne energije – v tem primeru za dostop do sistema in njegovo uporabo – najprej pelje k dvigu državnih dohodkov.( ) Če se povečana pristojbina uvede le za določena podjetja, bi se lahko pomoč izkazala v tem, da druga podjetja niso zavezana plačati povečane pristojbine in da se država v tem smislu odpove dohodku, kar bi lahko izenačili z uporabo državnih sredstev.( )

36. Drugič, državna podpora mora ovirati trg med državami članicami. Po liberalizaciji trgov električne energije in vzpostavitvi notranjega trga električne energije na podlagi Direktive 96/92 je tak vpliv v vsakem primeru verjeten.( )

37. Tretjič, pomoč bi se morala izkazati kot ugodnost za podjetja, ki jo prejemajo, in četrtič, ta ugodnost mora izkrivljati konkurenco ali groziti, da jo bo izkrivila.

38. Glede izkrivljanja konkurence je predvsem treba poudariti, da objektivno neupravičeno neenako obravnavanje podjetij, ki so v konkurenci, načeloma lahko povzroča izkrivljanje konkurence. Glede na morebitno dodelitev prednosti je torej treba ugotoviti, ali gre v tem primeru za objektivno neupravičeno obravnavanje.

39. Pri omenjenem tretjem pogoju gre za dejanski kriterij selektivne dodelitve prednosti. Pri tem je predvsem treba preveriti, ali gre pri določitvi skupine zavezancev za plačilo povečane pristojbine za objektivno upravičeno razlikovanje. Dalje je za dejanski kriterij dodelitve prednosti pomembno, ali se dohodek od povečane pristojbine uporablja za financiranje ukrepov pomoči.

40. Zato je treba preizkusiti, v kolikšni meri uvedba sporne povečane pristojbine, ki se nanaša le na določene proizvajalce električne energije, sodi pod pojem pomoči in v kolikšni meri je uporaba dohodka pomembna.

2. Dodelitev prednosti in uvedba povečane pristojbine kot državne pomoči

41. Če sporna povečana pristojbina presega plačilo za dostop in uporabo sistema in se uporablja za financiranje splošnih stroškov električnega sistema, jo je treba kvalificirati kot prarafiskalno dajatev.( )

42. V kolikšni meri davčno pravilo določa selektivne prednosti, je glede na sodno prakso odvisno od tega, ali ukrep oprosti podjetje obremenitev, ki izhajajo iz običajne uporabe splošnega davčnega sistema, „ne da bi bilo to upravičeno na osnovi sistema ali njegove notranje sheme“.( )

43. Nacionalni „splošni“ davčni sistem se torej uporabi kot preizkusno merilo, pri čemer je treba najprej ugotoviti, kaj lahko velja kot „splošno“ davčno pravilo. Nedvoumno gre za zelo občutljivo početje, ki v povezavi z neposrednimi davki v vsakem primeru zahteva celovito analizo nacionalnih davčnih določil.( )

44. Analiza v povezavi z navedenimi povečanimi pristojbinami je lažja zato, ker se ne nanaša na ves davčni sistem, temveč so analizi podvržena samo posebna pravila dajatev. Najprej je treba ugotoviti, ali in koliko je morda privilegirana stran v konkurenci z zavezanci za dajatve. Pri tem generalni pravobranilec Tizzano v sklepnih predlogih v zadevi Ferring( ) poudarja, da „se vsaka dajatev, ki je uvedena v breme določene kategorije gospodarskih udeležencev, lahko šteje za prednost za vse gospodarske udeležence, ki so s prej navedenimi več ali manj v konkurenci in niso podvrženi dajatvi“. Generalni pravobranilec Tizzano je pravilno poudaril pomen analize konkurenčnih odnosov med vsemi udeleženci in temu primerno izključil možnost splošno veljavnega odgovora v zvezi z dodelitvijo prednosti, tako da „je treba iskati rešitev [...] za vsak primer posamično, pri čemer je treba za vsak primer posebej upoštevati tipične značilnosti ter predvsem konkurenčni odnos med gospodarskimi udeleženci, razlog za dajatev in njene učinke“.( )

45. V zvezi z izhodiščnim primerom je treba spomniti, kot je predložitveno sodišče izrecno poudarilo, da so vsi proizvajalci električne energije dejavni na istem trgu. Če torej navedeni upravni ukrep uvedbe povečane pristojbine razlikuje med proizvajalci električne energije, je lahko odločujoče, ali objektivni razlogi opravičujejo takšno razlikovanje.

46. Kot objektivno upravičen razlog bi tu lahko prišla v poštev izravnava neupravičenih stroškovnih koristi določenih udeležencev trga. Zato je treba preveriti, ali in pod katerimi pogoji se lahko izravnava neupravičenih stroškovnih koristi z uvedbo povečane pristojbine prizna kot objektivno opravičljiv razlog za razlikovanje, ki izhaja iz upravnih ukrepov. To bi pomenilo, da podjetjem, ki niso zavezana plačati povečane pristojbine, ni zagotovljena selektivna prednost v primerjavi z drugimi podjetji, ki so z njimi v konkurenci in morajo plačevati povečano pristojbino.

47. Očitno je, da gre pri tem vprašanju za podobne probleme kot v zadevah Ferring( ), Altmark Trans( ) in Enirisorse( ). V teh zadevah je šlo za vprašanje, ali in v kolikšni meri lahko države članice nadomestijo dodatne obremenitve, ki nastanejo zato, ker so jim zaupane storitve splošnih gospodarskih interesov, ne da bi bile podvržene pravilom Pogodbe o pomoči. Pri nobeni od teh treh sodb Sodišče v danih pogojih ni popolnoma izločilo elementa izravnave. To tu logično pomeni – pod še natančneje opisanimi pogoji –, da bi se načeloma lahko priznala možnost kompenzacije določenih neupravičenih stroškovnih koristi, ne da bi se ta kompenzacije obravnavala kot selektivna prednost v smislu pojma pomoči.

48. Predložitveno sodišče očitno prav tako izhaja iz obstoja neupravičenih stroškovnih koristi zavezancev za povečano pristojbino in v tem smislu ugotavlja, da italijanski proizvajalci električne energije po prenosu Direktive 96/92 niso bili v primerljivih položajih: razlog za to je – vsaj v povezavi s prevzetimi strankami – nespremenjeno splošno, s strani vseh proizvajalcev električne energije v njihovih odnosih z distribucijskimi podjetji uporabljeno tarifno pravilo, ki med drugim vsebuje komponente za pokritje stroškov goriva. Gotovo je razumljivo, da vsi proizvajalci električne energije ne nosijo stroškov goriva– recimo proizvajalci hidroelektrične ali geotermalne električne energije. Pred liberalizacijo trga električne energije je veljal izravnalni mehanizem, ki je zagotavljal, da so proizvajalci električne energije, ki niso nosili stroškov goriva, posredovali dohodek iz tarifne komponente na Cassa conguaglio. Ob liberalizaciji trga je bil ta izravnalni mehanizem odpravljen, tarifno pravilo pa ne, kar naj bi nazadnje pripeljalo do neupravičenih stroškovnih koristi za proizvajalce električne energije, ki ne nosijo stroškov goriva. Po navedbah predložitvenega sodišča je to tarifno pravilo pomembno tudi na liberaliziranem trgu električne energije, če je veleprodajna cena na zaprtem trgu izhodiščna točka za bilateralne dogovore na prostem trgu.

49. Iz izpeljav predložitvenega sodišča lahko razberem, da je liberalizacija italijanskega trga električne energije vodila k neupravičenim stroškovnim koristim za določene proizvajalce električne energije, zato se uvedba povečane pristojbine za določeno časovno obdobje( ) za podjetja, privilegirana brez razloga – namreč za proizvajalce hidroelektrične ali geotermalne električne energije –, v teh okoliščinah ne sme šteti za selektivno privilegiranje drugih proizvajalcev električne energije, ki niso zavezanci za povečano pristojbino.

50. Vendar pa priznanje merila izravnave kot objektivno utemeljenega razloga predvideva, da skupina zavezancev za dajatev, prvič, ustreza skupini tistih podjetij, ki so ob liberalizaciji trga električne energije dejansko dobila neupravičene stroškovne koristi, in drugič, da z uvedbo povečane pristojbine izvedena izravnava ne presega povračila tako imenovane višje valorizacije hidroelektrične in geotermalne električne energije. Zadnje nedvomno potrjuje dejstvo, da je bila sporna povečana pristojbina uvedena kot prehodni ukrep in da je bila njena višina degresivna. Vendar je sprejemanje takih zaključkov stvar nacionalnega sodišča.

3. Dodelitev prednosti in financiranje državnih ukrepov pomoči z dohodkom od povečanih pristojbin

51. V kolikšni meri je za presojo spornega upravnega ukrepa z vidika državne pomoči pomembna uporaba dohodka iz sporne povečane pristojbine, se mnenja razhajajo.

52. Predložitveno sodišče v končni analizi meni, da „se kot pomoč ne šteje zahteva DM z dne 26. januarja 2000, ki nasploh odreja stekanje teh zneskov na račun, namenjen splošnim stroškom sistema, temveč ločena in poznejša odločitev, da se ti zneski, ki so bili dosegljivi javnemu sektorju, uporabijo v dobro določenih podjetij ali proizvodnih panog v smislu člena 87(1) ES [...]“ To mnenje v bistvenem deli Komisija.

53. Predvsem je pri tem pomembna sodna praksa Sodišča, da „pri pomoči, ki se financira iz dajatev, ki jih nosijo določena podjetja ali proizvodne panoge, [...] Komisija [...] preveri, ali ta način financiranja v zvezi s pomočjo, črpano iz dajatev, zadošča zahtevam člena [87 ES in 88 ES]“.( ) Da je načelno merilo prav način financiranja pomoči, je bilo nazadnje potrjeno tudi v sodbi Enirisorse, ki se sklicuje na prejšnje sodbe: „Ta [pojem pomoči] obsega ne samo določene parafiskalne dajatve glede na uporabo dohodka iz teh dajatev [...] (zlasti sodba z dne 16. decembra 1992 v zadevi Lornoy in drugi, C-17/91, str. I‑6523, točka 28), temveč tudi samo uvedbo prispevka, pri katerem gre za parafiskalne dajatve (sodba z dne 27. oktobra 1993 v zadevi Scharbatke, C-72/92, Recueil, str. I‑5509, točka 20).

Na podlagi ene od nedavnih sodb Sodišča mora Komisija pri preverjanju pomoči upoštevati tudi način financiranja pomoči, kadar je ta sestavni del ukrepa, še posebej pri prisilnih prispevkih (sodba z dne 21. oktobra 2003 v zadevi Van Calster in drugi, C-261/01 in C-262/01, Recueil, str. I‑12249, točka 49).“( )

54. V sodni praksi se vedno poudarja potrebnost te povezave.( ) Vendar je Sodišče razvilo zahtevo, da se financiranje ukrepa pomoči upošteva pri dajatvah, ki so uvedene za specifičen namen in pri katerih dajatev razvidno služi za financiranje ukrepa pomoči.( )

55. V sodbi Van Calster( ) se Sodišče sklicuje na „dajatev, ki služi specifično za financiranje pomoči“( ) ali dalje, glede na namen financiranja pomoči, na „celotno pravilo pomoči, ki naj bi se s tem financirala“( ). Glede obvezne prijave Sodišče meni, da „[mora] država članica za upoštevanje te dolžnosti posredovati ne samo osnutek pomoči, temveč tudi način financiranja pomoči, če je ta način financiranja sestavni del načrtovanega ukrepa“ (samo povzetek)( ).

56. V zadevi Enirisorse( ) gre prav tako za dajatev, katere dohodek je deloma služil za financiranje ukrepa pomoči. Sodišče se je glede povezave med uvedbo dajatve in uporabo dohodka tu sklicevalo na sodbo Van Calster.

57. Iz vsega tega izhaja, da je način financiranje ukrepa pomoči v povezavi s pravom, ki se nanaša na pomoč, relevanten, takoj ko je sestavni del načrtovanega ukrepa. Vendar tu ni povezave s predmetnim postopkom. Vsekakor naj bi se med uvedbo sporne povečane pristojbine financirali le splošni stroški električnega sistema. Ker pri financiranju splošnih stroškov ne gre za selektivno zagotavljanje prednosti po definiciji, je ostalo zaenkrat negotovo, ali bi lahko v tej povezavi prišlo do ukrepov pomoči, recimo za financiranje „stranded costs“ ali za pospeševanje obnovljivih energetskih virov. Takšen razvoj nacionalnega pravnega okvira ne more, pod pretvezo financiranja morebitnih ukrepov pomoči, naknadno zagotoviti povezave med uvedbo povečane pristojbine in uporabo dohodka iz te povečane pristojbine, tako da to tu ni pomembno.

58. Pritrditi je treba, da v predloženi zadevi ni dokončno razjasnjena uporaba dohodka iz sporne povečane pristojbine. Gotovo je samo, da je dohodek iz navedene povečane pristojbine od uporabnika sistema prenesen v dobro specifičnega računa( ), ki ga upravlja Cassa conguaglio. S tem računom naj bi se financirali splošni stroški sistema, določeni v členu 2(1) DM z dne 26. januarja 2000, pri čemer je morebiten saldo računa, ki presega potrebo splošnih stroškov, vpisan v dobro računa za nove obrate z obnovljivimi in enakovrednimi viri energije v smislu člena 5 sklepa št. 70/97.

59. Tožnice sicer poudarjajo po njihovem mnenju očitno povezavo med dohodki iz sporne povečane pristojbine in njihovo uporabo. Vendar poskušajo – v skladu z navedeno sodno prakso – s tem samo dokazati, da uvedba sporne povečane pristojbine sodi pod pojem pomoči, če se njen dohodek uporabi za financiranje ukrepov pomoči.

60. Ta navajanja tožnic niso prepričljiva.

61. Ne zanika se sicer, da lahko obstaja določena povezava med sporno povečano pristojbino in financiranjem morebitnih ukrepov pomoči. Vendar tu ni treba odločiti, ali naj bi se dohodek iz sporne povečane pristojbine uporabil za financiranje splošnih stroškov po merilih DM z dne 26. januarja 2000( ) ali tudi za financiranje morebitnih ukrepov pomoči, v povezavi z zahtevo obnovljivih energetskih virov.( ) Takšna poizvedovanja o dejanski uporabi dohodka iz sporne povečane pristojbine so namreč stvar nacionalnih sodnikov. Ne glede na končno uporabo zadevnega dohodka po mojem mnenju tu z vidika navedene sodne prakse ni zadostno določljive povezave med uvedenim postopkom in uporabo sredstev.

62. Zato Sodišču priporočam, naj na prvo predloženo vprašanje odgovori, da se sporno pravilo v zadevi v glavni stvari po členu 87(1) ES, ki določenim proizvajalcem električne energije nalaga višja plačila za dostop in uporabo sistema za distribucijo električne energije, da bi z njimi financiralo splošne stroške sistema električne energije, ne šteje za državno pomoč, če:

– skupina proizvajalcev električne energije, ki so zavezani k višjemu plačilu, odgovarja tisti skupini, ki je zaradi sprememb nacionalnega pravnega okvira dobila neupravičene stroškovne koristi;

– se višje plačilo odmerja tako, da njegovo povečanje ne presega zneska, potrebnega za povračilo neupravičenih stroškovnih koristi proizvajalcev, na katere se nanaša.

C – Direktiva 96/92

63. Glede na Direktivo 96/92 pojmuje predložitveno sodišče uvedbo navedene povečane pristojbine kot problematično z dveh vidikov. Po eni strani naj se glede na sporno nacionalno pravilo ne bi poseglo po členu 24 Direktive, ki se nanaša na financiranje „stranded costs“, po drugi strani bi se lahko povečana pristojbina izkazala kot problematična, ker privede do različnega obravnavanja proizvajalcev električne energije pri dostopu do prenosnega sistema.

64. Na vprašanji je treba odgovoriti drugo za drugim.

1. Povezava med „stranded costs“ in zadevnim postopkom

65. Po členu 24 Direktive lahko države članice v zvezi z obveznostmi, naloženimi pred uveljavitvijo Direktive, ali dodeljenimi garancijami za obratovanje, ki jih glede na določila Direktive morda ne bi mogle več izpolniti, „zaprosijo za prehodna pravila, ki jim jih lahko omogoči Komisija, tako da – med drugim – upošteva dimenzije sistema, na katerega se nanaša, stopnjo prepletenosti sistema in strukturo električne industrije“.

66. To določilo omogoča financiranje tako imenovanih „stranded costs“ pod nadzorom Komisije; to so stroški iz še ne refinanciranih naložb, ki so bili z zaupanjem v dolgoročno uporabo narejeni v preteklosti in katerih zaradi odprtja trga ni več mogoče zaslužiti.

67. Postavlja se vprašanje povezave med spornim nacionalnim pravilom in problematiko „stranded costs“, ker je financiranje „stranded costs“ v Italiji predmet še ne zaključenega postopka pomoči, ki poteka pred Komisijo( ), ter ker je v tesni regulacijski povezavi s spornimi določili, ki se nanašajo na izravnavo višje valorizacije električne energije, proizvedene v hidroelektrarnah in geotermalnih elektrarnah.

68. Predmet DM z dne 26. januarja 2000 je financiranje splošnih stroškov električnega sistema. Člen 2(1) DM kot splošne stroške označuje izravnavo višje valorizacije hidroelektrične in geotermalne energije ter tudi vračanje dela splošnih stroškov za stroške električne energije, ki se ne morejo povrniti zaradi prenosa Direktive 96/92 – z drugimi besedami „stranded costs“. Pri DM gre torej za skupne pravne podlage za financiranje obeh elementov.

69. Italijanska vlada je kljub temu priznala( ), da izravnava višje valorizacije hidroelektrične in geotermalne energije nima povezave s „stranded costs“, ker se uvedba sporne povečane pristojbine ne opira na člen 24 Direktive 96/92 in ker je vprašanje o uporabi dohodka iz povečane pristojbine treba obravnavati ločeno od razloga( ) za zahteve, ki se nanašajo na uvedbo povečane pristojbine. Očitno tako meni tudi Komisija, ker imenovano izravnavo izvzema iz okvira preiskave. Pri tem se postavlja vprašanje o skladnosti sporne povečane pristojbine z določbami Direktive ? še posebej s tistimi, ki določajo dostop do prenosnega sistema ?, ne da bi se zahtevala razlaga člena 24 Direktive 96/92.

2. K razlagi člena 7 in 8 Direktive 96/92

70. Člen 7 Direktive vsebuje splošna načela o obratovanju prenosnega sistema. To obratovanje se zaupa upravljavcu sistema, pri čemer ga člen 7(5) zavezuje, da se vzdrži vsake diskriminacije do uporabnikov sistema ali do skupin uporabnikov sistema. Člen 8 Direktive 96/92 v bistvenem določa merila, ki se morajo uporabljati za obremenitev proizvodnih naprav in uporabo povezovalnih vodov z drugimi sistemi.

71. Najprej je treba poudariti, da je uporaba prepovedi diskriminacije po členu 7(5) odvisna od odgovora na predloženo vprašanje v še nerešeni zadevi Vereniging voor Energie, Milieu en Water in drugi (C‑17/03)( ). V tej zadevi naj bi Sodišče namreč predvsem razložilo, ali je prepoved diskriminacije člena 7(5) omejena na tehnične predpise ali ne. Sporni upravni ukrep, ki nalaga sporne povečane pristojbine, namreč očitno ni tehnični predpis. Glede na moj predlog za odgovor v zadevi Vereniging voor Energie, Milieu en Water in drugi menim, da je tudi tu treba izhajati iz tega, da člen 7(5) Direktive 96/92 ni omejen na tehnične predpise.

72. Komisija je tudi izrazila dvom o uporabi členov 7 in 8 Direktive 96/92, ker naj pri sporni povečani pristojbini ne bi šlo za dajatev z značilnostjo odplačila – kot pri plačilu za dostop do prenosnega sistema in njegovo uporabo –, temveč za dajatev s posebnim namenom( ), od katere nikakor nima koristi upravljavec sistema.( )

73. Te pripombe so pravilne, vendar ne vodijo k zaključku, da spornih dajatev ne bi smeli meriti s kriterijem prepovedi diskriminacije člena 7(5) Direktive 96/92. Kot je bilo že pokazano v okviru vprašanj o pomoči( ), je treba tudi pri dostopu do sistema izhajati iz tega, da je različna obravnava proizvajalcev električne energije – tu jo predstavlja selektivna naložitev povečane pristojbine – samo takrat brez pomislekov, kadar je objektivno utemeljena. Takšno razlikovanje lahko namreč oteži dostop do prenosnega sistema in njegovo uporabo oziroma jo v vsakem primeru naredi manj privlačno, kar je v nasprotju z jasnim ciljem Direktive 96/92 odprtega trga.

74. V zvezi z objektivno utemeljitvijo se je torej mogoče sklicevati na zgornja izvajanja.( ) Iz teh izvajanj izhaja, da če spremembe nacionalnih pravnih okvirnih pogojev vodijo k neupravičenim stroškovnim koristim za določene proizvajalce električne energije, se na izničenje teh koristi načeloma ne gleda kot na relevantno prednost pomoči, tako da se lahko v tu navedenih okoliščinah različna obravnava končno izkaže kot objektivno upravičena. V tej povezavi ni nujno določiti, ali selektivna naložitev sporne povečane pristojbine pomeni različno obravnavo neprimerljivih proizvajalcev električne energije( ) ali objektivno upravičeno različno obravnavo primerljivih proizvajalcev električne energije.

75. Sodišču zato predlagam, naj na drugo predložitveno vprašanje odgovori, da člen 7(5) Direktive 96/92 držav članic ne ovira pri sprejetju ukrepov za izravnavo višje valorizacije hidroelektrične in geotermalne energije, ki so posledica spremenjenega zakonodajnega okvira ter s katerimi se za prehodno obdobje določenim podjetjem naloži povečano plačilo za dostop do prenosnega sistema in njegove uporabe, ki je namenjeno temu, da se financirajo splošni stroški električnega sistema. Predpogoj za to je, da so v prehodnem obdobju dejansko nastale neupravičene stroškovne koristi.

V – Predlog

76. Glede na zgoraj navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje odgovori:

1. Na podlagi člena 87(1) ES se sporno pravilo v zadevi v glavni stvari, ki določenim proizvajalcem električne energije nalaga zvišane pristojbine za dostop in uporabo prenosnega sistema električne energije za financiranje splošnih stroškov električnega sistema, ne šteje za državno pomoč, če:

– skupina proizvajalcev električne energije, ki je zavezana za večje pristojbine, ustreza skupini tistih proizvajalcev, ki je zaradi sprememb nacionalnega pravnega okvira prišla do neupravičenih stroškovnih koristi;

– se višja pristojbina meri tako, da višina ne presega tistega, kar je potrebno za povračilo neupravičenih stroškovnih koristi proizvajalcev, na katere se nanaša.

2. Člen 7(5) Direktive 96/92 držav članic ne ovira pri sprejetju ukrepov za izravnavo višje valorizacije hidroelektrične in geotermalne energije – če ta višja valorizacija dokazano pomeni neupravičene stroškovne koristi takšnih podjetij kot posledica spremenjenega zakonodajnega okvira ?, s katerimi se za prehodno obdobje določenim podjetjem za dostop do prenosnega sistema in njegovo uporabo naloži zvišano pristojbino, ki je namenjena temu, da se financirajo splošni stroški električnega sistema.