SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

CHRISTINE STIX-HACKL

z dne 1. aprila 2004( )

Zadeva C-424/02

Komisija Evropskih skupnosti

proti

Združenemu kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska

„Neizpolnitev obveznosti države – Direktiva 75/439/EGS v različici Direktive 87/101/EGS – Odstranjevanje odpadnih olj – Ukrepi za dajanje prednosti regeneraciji – Tehnične, ekonomske in organizacijske ovire“

I – Uvod

1. S to tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti Komisija zahteva ugotovitev, da Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska s tem, da ni sprejelo ukrepov, potrebnih za prenos člena 3(1) Direktive Sveta 75/439/EGS z dne 16. junija 1975 o odstranjevanju odpadnih olj v različici Direktive Sveta 87/101/EGS z dne 22. decembra 1986 (v nadaljevanju: Direktiva 75/439 v spremenjeni različici), po katerem države članice sprejmejo ukrepe, da dajo prednost predelavi odpadnih olj z regeneracijo pred njihovim odstranjevanjem s sežiganjem ali kako drugače, ni izpolnilo obveznosti iz te direktive.

2. Pri tem gre predvsem za vprašanje, kako daljnosežna je ta obveznost glede na to, da ta določba izključno napotuje na tehnične, ekonomske in organizacijske ovire.

II – Pravni okvir

3. Členi od 1 do 6 prvotne različice Direktive 75/439 so bili nadomeščeni z novimi določbami, uvedenimi s členom 1 Direktive 87/101. Druga uvodna izjava Direktive 87/101 določa:

„[K]er je regeneracija običajno najbolj racionalen način za ponovno uporabo odpadnih olj s stališča energije, ki jo je mogoče privarčevati; ker je zato treba dati prednost predelavi odpadnih olj z regeneracijo, če to dovoljujejo tehnične, ekonomske in organizacijske ovire.“

4. V skladu s členom 1 Direktive 75/439 v spremenjeni različici pomeni „regeneracija“ v smislu direktive „kateri koli postopek, ki omogoča pridobivanje osnovnih olj z rafiniranjem odpadnih olj, predvsem z odstranjevanjem onesnaževal, produktov oksidacije in dodatkov, ki jih taka olja vsebujejo“.

5. Člen 3 Direktive 75/439 v spremenjeni različici določa:

„1. Kadar tehnične, ekonomske in organizacijske ovire to dovoljujejo, države članice sprejmejo vse potrebne ukrepe, da dajo prednost predelavi odpadnih olj z regeneracijo.

6. 2. Kadar se odpadna olja ne regenerirajo zaradi ovir, ki so navedene v odstavku 1, države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da se kakršno koli zgorevanje odpadnih olj izvede pod okoljsko sprejemljivimi pogoji, skladno z določbami te direktive, če je takšno zgorevanje tehnično, ekonomsko in organizacijsko izvedljivo.

7. 3. Kadar se odpadna olja ne regenerirajo niti ne sežgejo zaradi ovir, ki so navedene v odstavkih 1 in 2, države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da zagotovijo njihovo varno uničenje ali kontrolirano skladiščenje ali odlaganje.“

III – Predhodni postopek in sodni postopek

8. Vlada Združenega kraljestva je v odgovoru na vprašalnik Komisije glede prenosa Direktive 75/439 v spremenjeni različici navedla, da naj ne bi bilo mogoče dati prednosti predelavi odpadnih olj z regeneracijo zaradi tehničnih, ekonomskih in organizacijskih ovir. Pri tem je vlada Združenega kraljestva opozorila na to, da bi bile za to potrebne obsežne investicije. Regeneraciji odpadnih olj naj bi nasprotovali predvsem konkurenčna sposobnost podjetij, ki energetsko uporabljajo odpadno olje, in nizka cena osnovnih olj, kar naj bi povzročalo nedonosnost regeneracije.

9. Komisija je v pisnem opominu z dne 19. aprila 2001 in v obrazloženem mnenju z dne 21. decembra 2001 zastopala stališče, da ni ovir, ki bi opravičevale, da se ne da prednosti regeneraciji odpadnih olj, in da Združeno kraljestvo s tem ni sprejelo potrebnih ukrepov za prenos člena 3(1) Direktive 75/439 v spremenjeni različici.

10. Vlada Združenega kraljestva je v odgovorih poudarila svojo načelno pripravljenost, da navedene določbe v celoti prenese, vendar je navedla, da naj bi prednostni predelavi odpadnih olj z regeneracijo nasprotovale predvsem ekonomske ovire. Analiza trga odpadnega olja v Združenem kraljestvu naj bi jasno določala ekonomske meje, ki jim je tam podvržena ponovna regeneracija odpadnih olj. Največji oviri v zvezi s tem naj bi bili veliko povpraševanje po odpadnih oljih za uporabo kot gorivo in majhno povpraševanje po regeneriranih oljih.

11. S sklicevanjem na kompleksnost in na stroške ukrepov, ki so primerni za dajanje prednosti regeneraciji odpadnih olj, vlada Združenega kraljestva sicer ni predložila celostnega seznama ustreznih ukrepov, predlagala pa je razpravo o uvedbi enkratne pomoči za gradnjo in obratovanje regeneracijske naprave v povezavi s programom za izboljšanje trženja izdelka kot tudi možnost spremembe v zvezi z davčnim obravnavanjem odpadnih olj. Poleg tega je obljubila, da bo pripravila natančen časovni načrt za prenos Direktive, takoj ko bodo izdelani primerni ukrepi, in poleg tega dala spodbudo za to, da se bo o predlaganih ukrepih posvetovala s Komisijo.

12. Ker je Komisija menila, da pojasnila vlade Združenega kraljestva niso zadostna za odpravo zatrjevane neizpolnitve obveznosti, je z vlogo z dne 21. novembra 2002, ki je bila vpisana v vpisnik Sodišča 22. novembra 2002, vložila to tožbo v skladu s členom 226 ES.

13. Komisija Sodišču predlaga naj:

1. ugotovi, da Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska s tem, da ni sprejelo zakonov in drugih predpisov, potrebnih za prenos člena 3(1) Direktive 75/439/EGS v spremenjeni različici, po katerem države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da dajo prednost predelavi odpadnih olj z regeneracijo, oziroma s tem, da o teh predpisih vsaj ni obvestilo Komisije, ni izpolnilo obveznosti iz te direktive;

2. Združenemu kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska naloži plačilo stroškov.

IV – Neizpolnitev obveznosti

A – Bistvene trditve strank

14. Kar najprej zadeva vsebino in obseg obveznosti po členu 3(1) Direktive 75/439 v spremenjeni različici, vlada Združenega kraljestva navaja, da naj z njim državam članicam ne bi bila naložena absolutna obveznost, da morajo sprejeti ukrepe, ki dajejo prednost predelavi odpadnih olj z regeneracijo, ampak da naj bi ta obveznost obstajala le, kadar to dovoljujejo tehnične, ekonomske in organizacijske ovire. Za tak primer določata odstavka 2 in 3 istega člena alternativne možnosti za uporabo odpadnega olja. S ciljem regeneracije naj bi bili zahtevani primerni in sorazmerni ukrepi.

15. Vlada Združenega kraljestva v podkrepitev svojemu stališču navaja sodbo Sodišča v zadevi C-102/97. Iz nje – prav tako kot iz sklepnih predlogov generalnega pravobranilca Fennellyja v tej zadevi – naj bi izhajalo, da se sporna obveznost spreminja glede na okoliščine v vsaki zadevni državi članici in da imajo države članice pri prenosu člena 3 Direktive 75/439 v spremenjeni različici na voljo široko presojo. Nujno naj ne bi bil potreben sprejem pravnih predpisov ali drugih ukrepov določenih vrst, ampak glede na omejitve, ki obstajajo zaradi ovir, primerni ukrepi za dajanje prednosti regeneraciji. Glede na vrsto ovir bi pri tem lahko šlo za ukrepe, ki se z naraščujočim učinkom oziroma s časom spreminjajo. Glede na to naj bi bila naloga Sodišča preizkusiti, ali zadevna država članica glede na vsakokratne okoliščine ravna sorazmerno oziroma primerno.

16. Vlada Združenega kraljestva meni, da je ustrezno sprejela primerne in sorazmerne ukrepe za dajanje prednosti regeneraciji in s tem izpolnila obveznosti iz člena 3(1) Direktive 75/439 v spremenjeni različici. Glede tega navaja, da je odkrila ovire, ki nasprotujejo regeneraciji in ki naj bi bile predvsem ekonomske, namreč veliko povpraševanje po odpadnem olju za uporabo kot gorivo – in sicer v termoelektrarnah na premog (kot regulatorji toplote) in v tovarnah asfalta – in majhno povpraševanje po regeneriranem olju, za katero naj bi potrošniki menili, da je slabše kakovosti. Poleg tega naj bi v obširni študiji iz marca 2001 preiskala začetne rešitve za odpravo teh ovir in v luči te študije razvijala ukrepe za spodbujanje regeneracije odpadnih olj. Zadnje navedene preiskave bi bile – kot je vlada Združenega kraljestva navedla v pisnem postopku – končane sredi marca 2003 in bi ji s tem omogočile, da bi v skladu s strukturnim načrtom spodbujala regeneracijo odpadnih olj v skladu z Direktivo 75/439 v spremenjeni različici.

17. Ker naj bi Združeno kraljestvo s tem dejavno sprejelo ukrepe, da bi določilo, presodilo in premagalo obstoječe ovire, naj bi bilo v drugačnem položaju kot Zvezna republika Nemčija v zadevi C-102/97, ki v skladu s sodbo Sodišča ni sprejela nobenih konkretnih ukrepov in „ki naj bi le s sklicevanjem na njeno lastno definicijo ovir in na njenem državnem ozemlju obstoječ položaj poskušala upravičiti popoln izostanek ukrepov za izvajanje člena 3(1) Direktive 75/439 v spremenjeni različici“.

18. Vlada Združenega kraljestva končno poudarja, da naj notranje – glede odpadnih olj, ki se uporabljajo za sežiganje – obstoječe davčne olajšave ne bi bistveno vplivale na nesorazmerje med trgom za regeneracijo in trgom za sežiganje odpadnih olj. Težko naj bi bilo določiti, kakšno tržno ceno bi imela odpadna olja za regeneracijo v Združenem kraljestvu, ker naj bi bila ta odpadna olja v drugih državah članicah subvencionirana in ker bi bili transportni stroški odpadnih olj, namenjenih regeneraciji, bistveno višji od transportnih stroškov odpadnih olj, namenjenih sežiganju.

19. Komisija nasprotno meni, da vlada Združenega kraljestva z navedenimi postopki oziroma preiskavami še ni sprejela potrebnih ukrepov, da bi dala prednost predelavi odpadnih olj z regeneracijo. Stanje prenosa Direktive v Združenem kraljestvu naj bi bilo primerljivo s tistim v Zvezni republiki Nemčiji, ki ga je Sodišče v sodbi v zadevi C-102/97 presodilo za nezadostno. Vlada Združenega kraljestva naj namreč ne bi sprejela nobenih konkretnih ukrepov za spodbujanje prednosti regeneracije in naj bi se le omejila na določitev ukrepov, ki bi bili nekega dne lahko sprejeti za dosego tega cilja. Povzročila ni nobene dejanske spremembe pri predelavi odpadnih olj.

20. Vlada Združenega kraljestva naj kljub ekonomskim oviram ne bi uporabila možnosti v skladu s členoma 14 in 15 Direktive 75/439 v spremenjeni različici tako, da bi dodelila nadomestila za kritje nastalih stroškov. Poleg tega naj bi po mnenju Komisije davčna olajšava, odobrena za odpadna olja, ki naj bi bila namenjena sežiganju, v nasprotju s ciljem Direktive spodbujala sežiganje odpadnih olj.

21. Na ustni obravnavi je vlada Združenega kraljestva med drugim dopolnilno navedla, da poleg ekonomskih ovir obstajajo organizacijske (zelo decentraliziran sistem zbiranja – za odpadna olja in gorivo – bi se moral bistveno spremeniti, da bi odpadna olja preusmerili na naprave za regeneracijo) in tehnične (negotovost, ali bi bile določene tehnične metode kos spremembam v sestavi odpadnih olj v naslednjih desetih letih). Navedla je, da nikakor ne meni, da glede ovir ne bi bilo mogoče storiti ničesar. Študije, ki jih je opravila, pa naj bi bile glede na okoliščine (za zdaj) primerni ukrepi prenosa. Vlada Združenega kraljestva je dalje prvič na ustni obravnavi napotila na v okviru direktive o odpadkih (Direktiva Sveta 75/442/EGS z dne 15. julija 1975 o odpadkih, UL L 194, str. 39) in na podlagi Environmental Protection Act pripravljeno „Waste Strategy 2000“, v kateri naj bi bilo prav tako priznano, da bi bilo treba dati regeneraciji prednost v skladu z Direktivo 75/439 v spremenjeni različici. Po poizvedovanju je izjavila, da naj bi bilo poročilo, napovedano za marec 2003, ki naj bi dovoljevalo uporabo ustreznih ukrepov, dokončno pripravljeno šele jeseni 2003.

22. Komisija je na ustni obravnavi ponovno poudarila, da navedene študije in poročila pomenijo le podlago za ukrepe za dajanje prednosti regeneraciji odpadnih olj. Treba pa bi bilo dejansko ukrepati.

B – Presoja

23. Najprej je treba obravnavati pomen obveznosti, ki jo državam članicam nalaga člen 3(1) Direktive 75/439 v spremenjeni različici, da je treba dati prednost predelavi odpadnih olj z regeneracijo, pri čemer, kot je ugotovila tudi vlada Združenega kraljestva, glede tega ni bistveno različnih nazorov med njo in Komisijo.

24. Navedeni člen 3 vsebuje več obveznosti držav članic glede predelave oziroma odstranjevanja odpadnih olj. Najprej je treba sprejeti vse potrebne ukrepe, da se da prednost predelavi odpadnih olj z regeneracijo (odstavek 1), kar je eden od glavnih ciljev Direktive 87/101. Države članice morajo še zagotoviti, da se kakršno koli zgorevanje odpadnih olj izvede pod okoljsko sprejemljivimi pogoji (odstavek 2). Končno je treba zagotoviti varno uničenje olj ali njihovo nadzirano skladiščenje ali odlaganje (odstavek 3).

25. Navedene obveznosti oziroma postopki predelave se „stopnjujejo“ glede na merilo možnosti izvedbe s tehničnega, ekonomskega in organizacijskega vidika, kar pomeni, da se odpadna olja lahko sežge le, če in kolikor take ovire ne dopuščajo regeneracije. Uničenje in skladiščenje lahko sledi le, če in kolikor te ovire ne dopuščajo niti regeneracije niti sežiganja odpadnih olj.

26. Upoštevajoč „tehnične, ekonomske in organizacijske ovire“ se določata področje veljave in vsebina vsakokratne obveznosti – v tem primeru gre za obveznost, dati prednost predelavi odpadnih olj z regeneracijo.

27. Zdaj je treba po eni strani ugotoviti, da vsaka tehnična, ekonomska ali organizacijska ovira, ki nasprotuje morebitnemu ukrepu za dajanje prednosti regeneraciji, ne odvezuje države članice od obveznosti v skladu s členom 3(1) Direktive 75/439 v spremenjeni različici, da sprejme ta ukrep.

28. Direktiva namreč zahteva ravno usmerjajoče poseganje države članice za dosego v členu 3 določenih „stopnjujočih“ obveznosti glede predelave oziroma odstranjevanja odpadnih olj, torej ukrepe, ki so namenjeni premagovanju navedenih preprek oziroma ovir. To se kaže tudi v tem, da Direktiva sama navaja take ukrepe, denimo z v členih 14 in 15 navedeno možnostjo, da se podjetjem, ki zbirajo in/ali odstranjujejo odpadna olja, dodeli nadomestila. Poleg tega določba člena 3 Direktive verjetno drugače ne bi imela skoraj nobenega praktičnega učinka.

29. Po drugi strani je načelno mogoče z dovolj velikim – zlasti finančnim – vložkom premagati praktično skoraj vsako ekonomsko oviro, v okviru določenih mej pa tudi vsako organizacijsko in tehnično oviro.

30. Člen 3(1) Direktive 75/439 v spremenjeni različici pa od držav članic ne zahteva, da morajo sprejeti vsak še tako zahteven ukrep, da bi dale prednost regeneraciji odpadnih olj pred nadaljnjimi postopki predelave, navedenimi v členu 3. To bi izničilo pomen sklicevanja na „tehnične, ekonomske in organizacijske ovire“, ki ga je uvedla Direktiva 87/101.

31. Poleg tega je Sodišče v sodbi v zadevi C-102/97 ugotovilo, da je treba določbo o ovirah razumeti „kot izraz načela sorazmernosti“.

32. Države članice torej ne morejo preprosto ostati pri obstoječem stanju postopkov odstranjevanja odpadnih olj, takoj ko je dajanje prednosti regeneraciji odpadnih olj povezano z ekonomskimi, organizacijskimi ali tehničnimi ovirami. Po drugi strani pa jim ni treba sprejeti nesorazmerno zahtevnih ukrepov za izpolnitev te obveznosti.

33. V tem pogledu je vlada Združenega kraljestva upravičeno izpeljala, da si je in extremis vsaj mogoče zamisliti položaj v državi članici, v katerem ne bi bilo treba sprejeti ukrepov za dajanje prednosti regeneraciji odpadnih olj, namreč takrat, ko bi bilo to mogoče doseči le z ekonomskimi, organizacijskimi ali tehničnimi nesorazmerno obsežnimi ukrepi.

34. Državi članici torej ni treba, kot se je Komisija v zvezi z Združenim kraljestvom nekoliko poudarjeno izrazila, v vsakem primeru „nekaj storiti“.

35. Dalje je tudi ni mogoče zavezati, naj sprejme sicer ekonomsko, tehnično in organizacijsko izvedljive ukrepe, ki pa niso usmerjeni k cilju dajanja prednosti regeneraciji. Tako bo praktično vedno mogoče izvesti tržno kampanjo v korist regeneriranih olj, tak ukrep pa bo nesmiseln oziroma neučinkovit, če bo denimo nakup teh odpadnih olj za potrošnika ekonomsko nesprejemljiv, cene teh odpadnih olj pa hkrati – denimo na podlagi ekonomskih ovir – ne bo mogoče dovolj znižati z ustreznimi ukrepi.

36. Člen 3(1) Direktive 75/439 v spremenjeni različici torej od vseh držav članic zahteva, naj sprejmejo ukrepe, ki so vsaj primerni za to, da prispevajo k cilju predelave odpadnih olj z regeneracijo, in ki jih je mogoče tehnično, ekonomsko in organizacijsko izvesti brez nesorazmerno velikih stroškov.

37. Kar zadeva vprašanje prenosa te obveznosti v tem primeru, je vlada Združenega kraljestva kot izvedbene ukrepe navedla pripravo poročil oziroma študij o ovirah, ki nasprotujejo regeneraciji odpadnih olj, in o njihovem premagovanju.

38. Strinjam se s Komisijo, da taka poročila oziroma študije še ne pomenijo ukrepov za dajanje prednosti regeneraciji v smislu člena 3(1) Direktive 75/439 v spremenjeni različici.

39. Številne direktive – kot tudi člen 18 Direktive 75/439 v spremenjeni različici – državam članicam nalagajo obveznost, naj pripravijo poročilo, načrt ali druge dokumente, večinoma v povezavi z obveznostjo, da o njih obvestijo Komisijo. V takih primerih je zahtevani ukrep prenosa dejansko že priprava poročila, načrta ali dokumenta kot takega.

40. V tem primeru pa gre za obveznost sprejetja potrebnih ukrepov za dajanje prednosti regeneraciji odpadnih olj.

41. Raziskave in drugo, kar je navedla vlada Združenega kraljestva, pa kot take ne morejo ustvariti nobenega učinka glede uvedbe tega postopka predelave oziroma ne morejo prispevati k temu. To bi se lahko zgodilo šele z ustreznimi, na podlagi teh raziskav sprejetimi, konkretnimi ukrepi.

42. Kar zadeva šele na ustni obravnavi omenjeno „Waste Strategy 2000“ – o kateri torej Komisija takrat, ko je bilo odločilno za presojo neizpolnitve obveznosti, namreč ob poteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, očitno še ni bila obveščena kot o ukrepu prenosa –, se ta očitno omejuje na splošno priznanje cilja dajanja prednosti regeneraciji, ki ga zasleduje Direktiva 75/439 v spremenjeni različici, ne da bi konkretno prispevala k njegovi zagotovitvi.

43. Dalje je treba ugotoviti, da vlada Združenega kraljestva glede na njene izjave ne izhaja iz tega, da bi obstajale tako skrajne ovire, da ne bi bilo mogoče ničesar storiti za dajanje prednosti regeneraciji.

44. Utemeljevanje vlade Združenega kraljestva, po katerem bi z njene strani navedene preiskave in študije glede na obstoječe – pomembne, a ne skrajne – ovire pomenile primerne ukrepe prenosa, se mi ne zdi popolnoma sklepčno toliko, kolikor bi bila priprava takih problemskih analiz mogoča v vsakem položaju, tudi ob skrajnih ovirah, v katerem naj država članica po mnenju vlade Združenega kraljestva ne bi bila zavezana sprejeti nobenih ukrepov.

45. Predvsem je treba spomniti na to, da so očitno tako v študiji iz marca 2001 kot tudi – po predstavitvi vlade Združenega kraljestva na ustni obravnavi – v poročilu iz jeseni 2003 navedene začetne rešitve za premagovanje predvsem ekonomskih ovir oziroma različni možni načini ravnanja za dajanje prednosti regeneraciji.

46. Poleg tega tudi iz stališč, ki so jih organi Združenega kraljestva podali v okviru predhodnega postopka, izhaja, da so študije le predhodna stopnja konkretnih ukrepov, ki jih je treba šele sprejeti in izdelati, in da jih ni mogoče že samih šteti za potrebne ukrepe v skladu s členom 3(1) Direktive 75/439.

47. Naloga Sodišča ni ugotoviti, katere ukrepe bi Združeno kraljestvo moralo sprejeti za izvajanje sporne obveznosti. Zadostuje ugotovitev, da bi Združenemu kraljestvu očitno bili na voljo izvedljivi ukrepi za premagovanje tehničnih, ekonomskih in organizacijskih ovir in za dajanje prednosti regeneraciji odpadnih olj.

48. Združeno kraljestvo pa ni sprejelo nobenih takih konkretnih ukrepov.

49. Zato je treba ugotoviti, da je očitek neizpolnitve obveznosti utemeljen.

V – Stroški

50. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker Združeno kraljestvo z navedbami ni uspelo, se mu v skladu z ustreznim predlogom Komisije naloži plačilo stroškov.

VI – Predlog

51. Po vsem navedenem Sodišču predlagam naj:

1. ugotovi, da Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska s tem, da ni sprejelo zakonov in drugih predpisov, potrebnih za prenos člena 3(1) Direktive Sveta 75/439/EGS z dne 16. junija 1975 o odstranjevanju odpadnih olj v različici Direktive Sveta 87/101/EGS z dne 22. decembra 1986, po katerem države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da dajo prednost predelavi odpadnih olj z regeneracijo, oziroma s tem, da o teh predpisih vsaj ni obvestilo Komisije, ni izpolnilo obveznosti iz te direktive;

2. Združenemu kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska naloži plačilo stroškov.