SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

GIOVANNIJA PITRUZZELLE,

predstavljeni 6. oktobra 2021 ( 1 )

Zadeva C‑290/20

AS „Latvijas Gāze“

ob udeležbi

Latvijas Republikas Saeima,

Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Satversmes tiesa (ustavno sodišče, Latvija))

„Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Notranji trg z zemeljskim plinom – Prenosno in distribucijsko omrežje zemeljskega plina – Možnost neposredne priključitve končnih odjemalcev na prenosno omrežje zemeljskega plina“

1. Ali morajo države članice, da zagotovijo učinkovit notranji trg, ki omogoča prodajo zemeljskega plina pod enakimi pogoji, brez diskriminacije, in ki zagotavlja ekonomsko razumen in učinkovit dostop tretjim stranem do omrežja zemeljskega plina, sprejeti predpise, ki vsem končnim odjemalcem omogočajo izbiro vrste sistema – prenosno ali distribucijsko omrežje – na katero se bodo priključili? Ali se priključitev na prenosno omrežje zemeljskega plina dovoli samo končnemu negospodinjskemu odjemalcu? Ali je nacionalna zakonodaja, ki končnim odjemalcem omogoča priključitev na prenosno omrežje, v skladu z Direktivo 2009/73 ( 2 )?

2. To so v bistvu vprašanja, ki jih Satversmes tiesa (ustavno sodišče, Latvija) zastavlja v svojem predlogu za sprejetje predhodne odločbe, ki je predmet obravnavane zadeve in daje Sodišču priložnost, da z vidika Direktive 2009/73 bolje preuči prenosno in distribucijsko omrežje zemeljskega plina, zlasti glede možnosti neposredne priključitve končnih odjemalcev na prenosno omrežje zemeljskega plina.

3. V teh sklepnih predlogih bom predstavil, zakaj menim, da Direktiva 2009/73 državam članicam nalaga obveznosti samo glede dostopa tretjih strani do prenosnih in distribucijskih omrežij zemeljskega plina, prepušča pa jim možnost, da same usmerijo uporabnike na določeno vrsto omrežja ob upoštevanju načela nediskriminacije in na podlagi objektivnih razlogov, kot so varnost in tehnične značilnosti omrežja.

I. Pravni okvir

A. Pravo Unije

4. Člen 2(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) določa: „2. Če ima Unija po Pogodbah na določenem področju deljeno pristojnost z državami članicami, lahko Unija in države članice na tem področju izdajajo zakonodajne in sprejemajo pravno zavezujoče akte. Države članice izvajajo svojo pristojnost, kolikor Unija svoje pristojnosti ne izvaja. Države članice ponovno izvajajo svojo pristojnost, kolikor se je Unija odločila, da bo svojo pristojnost prenehala izvajati.“

5. Člen 4(2)(a) in (i) Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) določa: „2. Deljena pristojnost med Unijo in državami članicami velja za naslednja glavna področja: (a) notranji trg, […] (i) energijo, […].“

6. V uvodnih izjavah 1, 3, 6, 8 in 48 Direktive 2009/73/ES je navedeno: „(1) Cilj notranjega trga z zemeljskim plinom, ki se postopoma uvaja po vsej Skupnosti od leta 1999, je zagotovitev resnične izbire vsem potrošnikom v Evropski uniji, bodisi državljanom bodisi podjetjem, novih poslovnih priložnosti in več čezmejnega trgovanja, da bi zagotovili večjo učinkovitost, konkurenčne cene in višje standarde storitev ter prispevali k zanesljivosti oskrbe in trajnostnosti. (3) Svoboščine, ki jih Pogodba zagotavlja državljanom Unije – med drugim prosti pretok blaga, svoboda ustanavljanja in svoboda opravljanja storitev – so možne le na popolnoma odprtem trgu, ki vsem potrošnikom omogoča svobodno izbiro dobaviteljev in vsem dobaviteljem, da svoje proizvode svobodno dobavljajo svojim odjemalcem. (6) Brez dejanskega ločevanja omrežij od dejavnosti proizvodnje in dobave (dejansko ločevanje) nevarnost diskriminacije ne obstaja le pri upravljanju omrežij, temveč tudi pri spodbudah za vertikalno integrirana podjetja, da bi ustrezno vlagala v svoja omrežja. (8) Dejansko ločevanje lahko zagotovi samo odprava možnosti, ki vertikalno integrirana podjetja spodbujajo k diskriminaciji konkurentov pri dostopu do omrežja in naložbah. Lastniško ločevanje, pri katerem je lastnik omrežja imenovan za operaterja sistema in je neodvisen od kakršnih koli interesov v zvezi z dobavo in proizvodnjo, je očitno učinkovit in stabilen način razreševanja notranjega navzkrižja interesov in zagotavljanja zanesljivosti oskrbe. Zato je Evropski parlament v Resoluciji z dne 10. julija 2007 o možnostih za notranji trg s plinom in električno energijo lastniško ločevanje na ravni prenosa opredelil kot najučinkovitejše orodje za nediskriminatorno spodbujanje naložb v infrastrukturo, poštenega dostopa do omrežja za nove udeležence in preglednosti na trgu. Pri lastniškem ločevanju bi bilo zato treba od držav članic zahtevati, naj zagotovijo, da ista oseba ali osebe ne morejo izvajati nadzora nad podjetjem za proizvodnjo ali dobavo ter hkrati izvajati nadzora ali uveljavljati kakršnih koli pravic nad operaterjem prenosnega sistema ali prenosnim sistemom. Po drugi strani pa bi moral nadzor nad prenosnim sistemom ali operaterjem prenosnega sistema izključevati možnost nadzora ali uveljavljanja kakršnih koli pravic nad proizvajalcem ali dobaviteljem. V teh mejah bi moralo biti proizvajalcu ali dobavitelju omogočeno, da ima manjšinski delež v operaterju prenosnega sistema ali prenosnem sistemu. (48) Interesi potrošnikov bi morali biti v središču te direktive, kakovost storitev pa bi morala biti osrednja odgovornost za podjetja plinskega gospodarstva. Že obstoječe pravice potrošnikov je treba okrepiti in zaščititi, vključevati pa bi morale tudi večjo preglednost. Varstvo potrošnikov bi moralo zagotoviti, da lahko vsi potrošniki na področju Skupnosti izkoristijo prednosti konkurenčnega trga. Pravice potrošnikov bi morale uveljavljati države članice ali regulativni organi, kadar država članica tako določi.“

7. Člen 2 Direktive 2009/73 določa: „Za namene te direktive se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov: […] 3. ‚prenos‘ pomeni transport zemeljskega plina po omrežju, ki v glavnem zajema visokotlačne plinovode, z namenom dostave odjemalcem, vendar ne po pridobivalnem cevovodnem omrežju in ne po delu visokotlačnih plinovoda, ki se uporablja predvsem za lokalno distribucijo zemeljskega plina, vendar ne vključuje dobave; […] 5. ‚distribucija‘ pomeni transport zemeljskega plina po lokalnih ali regionalnih plinovodnih omrežjih z namenom oskrbe odjemalcev, vendar ne vključuje dobave; […] 24. ‚odjemalec‘ pomeni trgovca ali končnega odjemalca zemeljskega plina ali podjetje plinskega gospodarstva, ki kupuje zemeljski plin; 25. ‚gospodinjski odjemalec‘ pomeni odjemalca, ki kupuje zemeljski plin za svojo lastno rabo v gospodinjstvu; 26. ‚negospodinjski odjemalec‘ pomeni odjemalca, ki kupuje zemeljski plin, ki ni namenjen za rabo v lastnem gospodinjstvu; 27. ‚končni odjemalec“ pomeni odjemalca, ki kupuje zemeljski plin za svojo lastno rabo; […].“

8. Člen 9 Direktive 2009/73, naslovljen „Ločevanje prenosnih sistemov in operaterjev prenosnih sistemov“, določa: „Države članice zagotovijo, da od 3. marca 2012: (a) vsako podjetje, ki ima v lasti prenosni sistem, deluje kot operater prenosnega sistema; (b) ista oseba oziroma iste osebe ne smejo: (i) izvajati neposrednega ali posrednega nadzora nad podjetjem, ki opravlja dejavnost proizvodnje ali dobave, in hkrati ne smejo izvajati neposrednega ali posrednega nadzora nad operaterjem prenosnega sistema ali prenosnim sistemom ali uveljavljati kakršne koli pravice nad njima, ali (ii) izvajati neposrednega ali posrednega nadzora nad operaterjem prenosnega sistema ali prenosnim sistemom, in hkrati ne smejo izvajati neposrednega ali posrednega nadzora nad podjetjem, ki opravlja dejavnost proizvodnje ali dobave, ali uveljavljati kakršne koli pravice nad njim; […] 8. Če je na dan 3. septembra 2009 prenosni sistem v lasti vertikalno integriranega podjetja, se država članica lahko odloči, da ne bo uporabljala odstavka 1. V tem primeru zadevna država članica: (a) imenuje neodvisnega operaterja prenosnega sistema v skladu s členom 14, ali (b) ravna skladno z določbami poglavja IV.“

9. Člen 23 te direktive, naslovljen „Pristojnosti odločanja glede priključevanja skladišč, obratov za ponovno uplinjanje UZP in industrijskih odjemalcev na prenosni sistem“, določa: „1. Operaterji prenosnih sistemov morajo vzpostaviti in objaviti pregledne in učinkovite postopke in tarife za nediskriminatorno priključevanje skladišč, obratov za ponovno uplinjanje UZP in industrijskih odjemalcev na prenosni sistem. Postopke odobri regulativni organ. 2. Operater prenosnega sistema ne sme zavrniti priključitve novega skladišča, obrata za ponovno uplinjanje UZP ali industrijskega odjemalca na podlagi morebitnih prihodnjih omejitev glede razpoložljivih zmogljivosti omrežja ali dodatnih stroškov, povezanih s potrebnim povečanjem zmogljivosti. Operater prenosnega sistema mora za novo priključitev zagotoviti zadostno vhodno in izhodno zmogljivost.“

10. Člen 32 iste direktive, naslovljen „Dostop tretjih strani do sistema“, v odstavku 1 določa: „Države članice poskrbijo, da se za vse upravičene odjemalce, skupaj z dobavnimi podjetji, uvede sistem dostopa tretjih strank do prenosnega in distribucijskega omrežja ter obratov za UZP na podlagi objavljenih tarif, ki se izvaja objektivno in brez pristranskosti med uporabniki omrežja. Države članice zagotovijo, da te tarife ali metodologije za njihov izračun pred začetkom njihove veljavnosti v skladu s členom 41 potrdi regulativni organ iz člena 39(1) in da se te tarife – in metodologije za njihov izračun, če se potrditev nanaša samo nanje – objavijo pred začetkom njihove veljavnosti.“

B. Latvijsko pravo

11. Enerģētikas likums (latvijski zakon o energetiki z dne 3. septembra 1998, Latvijas Vēstnesis, 1998, št. 273/275), člen 841(1).

II. Dejansko stanje, postopek v glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje

12. AS „Latvijas Gāze“ (v nadaljevanju: pritožnica v postopku v glavni stvari) je vertikalno integrirano podjetje plinskega gospodarstva, ki se ukvarja s prenosom, distribucijo, trženjem, nabavo in skladiščenjem zemeljskega plina v Latviji.

13. Pred začetkom postopka liberalizacije trga zemeljskega plina v Latviji, in sicer do 3. aprila 2017, je bila pritožnica v postopku v glavni stvari edino podjetje plinskega gospodarstva na latvijskem trgu.

14. Po tem datumu je bila ustanovljena delniška družba Conexus Baltic Grid, ki se je ločila od pritožnice v postopku v glavni stvari ter na katero se je prenesla zlasti nacionalna infrastruktura prenosa zemeljskega plina in edino prenosno omrežje zemeljskega plina. Pritožnica v postopku v glavni stvari ni delničar navedene delniške družbe.

15. Kot odvisna družba, ločena od pritožnice v postopku v glavni stvari, je bila ustanovljena delniška družba Gaso, ki na podlagi licence opravlja storitev distribucije zemeljskega plina na ozemlju Latvije. Pritožnica v postopku v glavni stvari je edini delničar te družbe in na podlagi licence je delniška družba Gaso edini operater distribucijskega omrežja zemeljskega plina v Latviji, ki zagotavlja oskrbo z zemeljskim plinom od prenosnega omrežja do končnih potrošnikov.

16. V latvijskem pravu je bil člen 841(1) Enerģētikas likums (zakon o energetiki) sprejet v ta zakon s spremembami iz leta 2016, ki so bile med drugim potrebne za izvajanje določb Direktive 2009/73 o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom in o razveljavitvi Direktive 2003/55/ES.

17. Določbe tega zakona v latvijskem pravu določajo, da komisija za regulacijo javnih služb (v nadaljevanju: latvijski regulativni organ), ki je latvijski regulativni organ v skladu z Direktivo 2009/73, sprejme predpise o priključitvi na prenosno omrežje zemeljskega plina ter pravila o priključitvi na distribucijsko omrežje zemeljskega plina, ki jih je določil operater prenosnega in distribucijskega omrežja zemeljskega plina.

18. Latvijski regulativni organ je 18. aprila 2019 sprejel odločbo št. 1/7 ( 3 ), ki med drugim določa, da se lahko vsak uporabnik zemeljskega plina priključi na prenosno omrežje zemeljskega plina brez posredovanja operaterja distribucijskega omrežja.

19. Po mnenju pritožnice v postopku v glavni stvari latvijski regulativni organ ni pooblaščen, da sprejme tako odločbo, ki vsakemu končnemu uporabniku zemeljskega plina dopušča, da se odklopi od distribucijskega omrežja zemeljskega plina in se priključi neposredno na prenosno omrežje zemeljskega plina. Pritožnica v postopku v glavni stvari meni, da se mora končni uporabnik priključiti na omrežje zemeljskega plina prek distribucijskega omrežja zemeljskega plina, za upravljanje katerega skrbi operater distribucijskega omrežja.

20. Latvijski regulativni organ pa meni, da morajo države članice zagotavljati nediskriminatorno priključitev objektov odjemalcev na prenosno omrežje zemeljskega plina. Latvijski regulativni organ meni, da ne nacionalni predpisi ne Direktiva 2009/73 ne določajo možnosti omejitve pravice odjemalcev zemeljskega plina, da se priključijo neposredno na prenosno omrežje zemeljskega plina.

21. Zaradi možnih finančnih izgub in domnevnega kršenja pravic, ki izhajajo iz licence, je pritožnica v postopku v glavni stvari pri Satversmes tiesa (ustavno sodišče) vložila ustavno pritožbo, saj je po eni strani menila, da odločba št. 1/7 ni v skladu z ustavo Republike Latvije in Enerģētikas likums (zakon o energetiki), po drugi pa, da je neustaven tudi sam člen 841(1) Enerģētikas likums (zakon o energetiki). Pritožnica v postopku v glavni stvari je v isti ustavni pritožbi navedla tudi kršitev določb prava Unije s področja energetike.

22. V teh okoliščinah je Satversmes tiesa (ustavno sodišče) prekinilo postopek in Sodišču postavilo ta vprašanja za predhodno odločanje: „1. Ali je treba člen 23 in člen 32(1) Direktive 2009/73/ES razlagati tako, da morajo države članice sprejeti pravni predpis, v skladu s katerim lahko na eni strani vsak končni odjemalec izbira, na katero vrsto omrežja – prenosno ali distribucijsko omrežje – se bo priključil, na drugi strani pa mu je operater omrežja dolžan omogočiti, da se priključi na zadevno omrežje? 2. Ali je treba člen 23 Direktive 2009/73/ES razlagati tako, da morajo države članice sprejeti pravni predpis, v skladu s katerim se priključitev na prenosno omrežje zemeljskega plina dovoli samo končnemu negospodinjskemu odjemalcu (torej samo industrijskemu odjemalcu)? 3. Ali je treba člen 23 Direktive 2009/73/ES, zlasti pojem ‚novi […] industrijski odjemalec‘, razlagati tako, da navedeni člen državam članicam nalaga obveznost, da sprejmejo pravni predpis, v skladu s katerim se priključitev na prenosno omrežje zemeljskega plina dovoli samo končnemu negospodinjskemu odjemalcu (torej samo industrijskemu odjemalcu), ki prej ni bil priključen na distribucijsko omrežje? 4. Ali je treba člen 2, točka 3, in člen 23 Direktive 2009/73/ES razlagati tako, da nasprotujeta pravni ureditvi države članice, v skladu s katero prenos zemeljskega plina vključuje prenos zemeljskega plina neposredno na omrežje za oskrbo končnega odjemalca z zemeljskim plinom?“

III. Pravna presoja

A. (Skupni) cilji direktiv 2009/73 in 2009/72 o pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom in električno energijo

23. Direktiva 2009/72 o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo in Direktiva 2009/73 o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom sta del tako imenovanega „tretjega energetskega svežnja“, njun cilj pa je zagotoviti vzpostavitev učinkovitega notranjega trga, da bi se omogočila prodaja električne energije in zemeljskega plina v Evropski uniji pod enakimi pogoji, brez diskriminacije in ovir, ter zagotoviti ekonomsko razumen in učinkovit dostop do električnega omrežja in omrežja zemeljskega plina.

24. Notranji trg z zemeljskim plinom je organiziran podobno kot trg z električno energijo, zato imajo tudi določbe teh dveh direktiv podobno vsebino. Zato se sodna praksa Sodišča o razlagi Direktive 2009/72 o električni energiji, kolikor se z njo razlagajo določbe podobne vsebine, po mojem mnenju lahko uporablja za razlago določb Direktive 2009/73 in torej za trg z zemeljskim plinom.

25. Iz uvodnih izjav 1, 3, 6 in 8 Direktive 2009/73 izhaja, da je cilj notranjega trga z zemeljskim plinom v Evropski uniji zagotovitev resnične možnosti izbire vsem potrošnikom v Evropski uniji, bodisi državljanom bodisi podjetjem.

26. Menim, da je glede tega treba predhodno pojasniti obseg izraza „možnost izbire“ potrošnikov Unije, ker bo pojasnilo koristno za analizo v nadaljevanju. Direktiva po eni strani določa splošno pravico do „dostopa“ do omrežja zemeljskega plina, ki se razume kot pravica do oskrbe z zemeljskim plinom, ki vključuje kakovost, rednost in stroške storitve. Po drugi strani zagotavlja „priključitev“ v tehničnem smislu, ki se nanaša na fizični priklop na omrežje. ( 4 )

27. V teh okoliščinah potrošniki – in sicer fizične osebe in podjetja – uresničujejo svojo pravico do dostopa do omrežja zemeljskega plina prek dobavitelja, ki ga lahko zadevni odjemalci prostovoljno izberejo. Za to mora biti tudi dobaviteljem zagotovljena možnost, da lahko prosto dostopajo do omrežja zemeljskega plina. ( 5 )

28. Iz tega sledi (in to bom podrobneje pojasnil pri presoji vprašanj za predhodno odločanje), da pojma „pravica do dostopa“ in „pravica do priključitve“ ne sovpadata v celoti; prva ne dopušča omejitev – razen odstopanj, določenih v Direktivi – in je podeljena v celoti in izključno vsakemu potrošniku v Evropski uniji, druga pa se nanaša na tehnične načine priključitve na omrežje, zato je podrobno urejena s pravom Unije in zakonodajami držav članic, ki se lahko razlikujejo glede na tehnične okoliščine in energetsko politiko posamezne države članice, seveda ob spoštovanju splošnih načel prava Unije.

29. Pred začetkom veljavnosti Direktive 2009/73 v državah članicah še ni bilo zakonodaje, ki bi zagotavljala nediskriminatoren dostop do omrežja, niti enako učinkovite ravni regulativnega nadzora v vseh državah članicah.

30. Po začetku veljavnosti Direktive 2009/73 pravo Unije nalaga ločevanje med prenosnim in distribucijskim omrežjem ter dejavnostmi proizvodnje in dobave, vendar pa, kot bomo videli, prepušča državam članicam izbiro različnih modelov. Brez dejanskega ločevanja prenosnega in distribucijskega omrežja od dejavnosti proizvodnje in dobave namreč obstaja nevarnost diskriminacije pri upravljanju omrežij.

31. Do take diskriminacije lahko pride, če na primer vertikalno integrirani gospodarski subjekt hkrati opravlja dejavnosti proizvodnje ali oskrbe z zemeljskim plinom ter upravlja prenosno in distribucijsko omrežje zemeljskega plina. V takem primeru je mogoče, da vertikalno integrirani gospodarski subjekt nima interesa, da morebitnim konkurentom na trgu proizvodnje ali oskrbe z zemeljskim plinom zagotavlja dostop do prenosnih in distribucijskih omrežij zemeljskega plina, ki jih upravlja.

32. To bi otežilo uresničevanje svoboščin, zagotovljenih s Pogodbama, saj vsem potrošnikom ne bi bilo omogočeno, da svobodno izbirajo dobavitelja, vsem dobaviteljem pa, da svobodno oskrbujejo svoje odjemalce.

33. V teh okoliščinah je namen Direktive 2009/73 zagotoviti uporabnikom zemeljskega plina pravico dostopa do omrežja zemeljskega plina, državam članicam pa omogočiti, da se same odločijo, na katero omrežje bodo priključeni.

B. Trije modeli ločevanja in sedanje stanje v Latviji

34. Z novimi določbami Direktive o zemeljskem plinu je bilo uvedeno strukturno ločevanje med dejavnostmi prenosa (transmission) ter dejavnostmi proizvodnje in oskrbe (supply) z zemeljskim plinom. Namen teh določb je, kot sem že omenil zgoraj, odpraviti navzkrižja interesov in zagotoviti, da bo operater prenosnega sistema (transmission system operator, TSO) za zemeljski plin neodvisno sprejemal odločitve in ne bo diskriminiral med uporabniki omrežja. ( 6 )

35. V skladu s členom 9 Direktive 2009/73 lahko države članice izberejo enega od treh modelov ločevanja prenosnih sistemov in operaterjev prenosnih sistemov (glede na strukture za proizvodnjo in oskrbo): – lastniško ločevanje (ownership unbundling) ( 7 ); – neodvisni operater sistema (independent system operator, ISO) ( 8 ); – neodvisni operater prenosnega sistema (independent transmission operator, ITO) ( 9 ).

36. V obravnavani zadevi v predlogu za sprejetje predhodne odločbe ni izrecno pojasnjeno, kateri model je izbrala Latvija.

37. Iz informacij, ki jih imam na voljo, ( 10 ) pa je videti, da se je Latvija odločila za prvi model, in sicer za lastniško ločevanje. Že v mnenju Evropske komisije z dne 25. julija 2018Latvia – Certifications of JSC Conexus Baltic Grid ( 11 ) je bilo navedeno, da je družba Conexus vložila prošnjo za pridobitev certifikacije za model lastniškega ločevanja ( 12 ).

38. Ob sprejetju tega modela vsako podjetje, ki ima v lasti prenosni sistem, deluje kot operater prenosnega sistema. Tako podjetje torej ne more hkrati nadzorovati dejavnosti proizvodnje ali oskrbe ali izvajati kakršne koli glasovalne pravice v zvezi z njimi. Isto podjetje seveda ne more nadzorovati dejavnosti proizvodnje ali oskrbe in hkrati nadzorovati ali izvajati kakršne koli glasovalne pravice v zvezi z operaterjem prenosnega sistema. ( 13 )

39. V pojasnilu o ukrepih v skladu s tem mnenjem sta latvijska vlada in Evropska komisija zagotovili, da je latvijski zakonodajalec sprejel odločbo, s katero ugotavlja, da so bili izpolnjeni pogoji za certifikacijo družbe Conexus Baltic Grid na podlagi ločevanja lastništva. ( 14 )

C. Vprašanja za predhodno odločanje

40. Vprašanja za predhodno odločanje bi lahko povzeli tako: prvič, predložitveno sodišče sprašuje, ali je treba člen 23 in člen 32(1) Direktive 2009/73/ES razlagati tako, da se z njima zahtevajo nacionalni predpisi, kakršni so v odločbi št. 1/7, ki na eni strani omogočajo, da lahko vsak končni odjemalec izbira, na katero vrsto omrežja – prenosno ali distribucijsko omrežje – se bo priključil, na drugi strani pa operaterja omrežja zavezuje, da na zadevno omrežje priključi vse odjemalce (prvo vprašanje). Drugič, ali je treba člen 23 Direktive 2009/73 razlagati tako, da morajo nacionalni predpisi omogočati priključitev na prenosno omrežje zemeljskega plina samo nekaterim kategorijam odjemalcev (drugo in tretje vprašanje). Tretjič, in če je odgovor na prvo vprašanje nikalen, predložitveno sodišče sprašuje, ali je treba člen 2, točka 3, in člen 23 te direktive razlagati tako, da takim nacionalnim predpisom nasprotujeta (četrto vprašanje).

41. Če povzamem, člen 2, točka 3, Direktive 2009/73 „prenos“ opredeljuje kot transport zemeljskega plina za dostavo odjemalcem, vendar ne po delu visokotlačnega plinovoda, ki se uporablja predvsem za lokalno distribucijo zemeljskega plina, vendar ne vključuje dobave.

42. Člen 23 Direktive 2009/73 pa ureja priključitev industrijskih odjemalcev na prenosno omrežje in določa, da operater prenosnega sistema ne sme zavrniti priključitve novega industrijskega odjemalca na podlagi morebitnih prihodnjih omejitev glede razpoložljivih zmogljivosti omrežja ali dodatnih stroškov, povezanih s potrebnim povečanjem zmogljivosti.

43. Člen 32(1) Direktive 2009/73 nazadnje določa, da države članice poskrbijo, da se za vse upravičene odjemalce, skupaj z dobavnimi podjetji, uvede sistem dostopa tretjih strank do prenosnega in distribucijskega omrežja na podlagi objavljenih tarif, ki se izvaja objektivno in brez pristranskosti med uporabniki omrežja.

1. Uvodne ugotovitve in stališča strank

44. Uvodoma je treba ugotoviti, da – kot so navedli pritožnica v postopku v glavni stvari, latvijski regulativni organ, Komisija ter finska in poljska vlada ( 15 ) – to, da je poglavje IV Direktive 2009/73 naslovljeno „Neodvisni operater prenosnega sistema“, zadostuje, da lahko trdimo, da se določbe člena 23 – ki je vsebovan v tem poglavju – uporabljajo samo v primeru, če se je država članica odločila za tretji model ločevanja, in sicer neodvisnega operaterja prenosnega sistema.

45. Ta razlaga naj bi bila potrjena v uvodni izjavi 16 Direktive 2009/73, po kateri naj bi rešitev, ki jo predstavlja samostojni operater sistema (drugi model) ali neodvisni operater prenosnega sistema (tretji model), resnično delovala, če bi bila sprejeta „posebna dodatna pravila“. Ta pravila naj bi bila navedena v členu 9(8)(b) Direktive 2009/73, ki izrecno napotuje na določbe poglavja IV. V tej ureditvi se zrcali narava prvega modela ločevanja, ki pri določitvi strukturnega ločevanja med dejavnostmi prenosa in dejavnostmi proizvodnje ali dobave zahteva manj nadzora kakor druga dva modela ločevanja in določa manj obveznosti tako za operaterja prenosnega sistema kot za nacionalne regulativne organe.

46. K temu je treba dodati, da se je imelo Sodišče že priložnost izreči, da se „posebna dodatna pravila“ ne uporabljajo, če se država članica odloči za prvi model ločevanja. ( 16 )

47. Poleg tega, kot trdi Komisija v razlagalni opombi ( 17 ), ko se država članica odloči za določen model ločevanja, je treba izpolnjevati vsa merila izbranega modela. Kombinacija meril različnih modelov za oblikovanje novega modela ločevanja, ki ni predviden v Direktivi, ni dovoljena. Edino odstopanje je določeno v členu 9(9), ki določa, da se država članica lahko odloči, da ne uporabi odstavka 1 člena 9 (prvi model ločevanja) samo v primeru, da je prenosni sistem v lasti vertikalno integriranega podjetja ter obstaja ureditev, ki zagotavlja večjo dejansko neodvisnost operaterja prenosnega sistema kot določbe poglavja IV (členi od 17 do 23), ki se uporabljajo za tretji model ločevanja.

48. Glede na zgoraj navedeno menim, da je pravilna možnost razlage ta, ki je navedena v stališčih večine intervenientk v postopku (pritožnica v postopku v glavni stvari, latvijski regulativni organ, Komisija, finska in poljska vlada), in sicer, da se člen 23 ne uporablja za okoliščine iz postopka v glavni stvari, ker je Latvija izbrala prvi model ločevanja, in sicer lastniško ločevanje, za katerega se uporabljajo izključno določbe člena 9(1) Direktive 2009/73.

49. V vsakem primeru menim, da je koristno podati razlago obravnavanih določb, vključno s členom 23, ker so mnenja strank v postopku glede te točke različna.

50. Po eni strani pritožnica v postopku v glavni stvari meni, da je zakonodajalec Unije določil, da ima odjemalec zemeljskega plina pravico do dostopa do omrežja, v nobenem primeru pa ni nameraval omogočiti končnemu odjemalcu, da bi sam izbiral vrsto priključitve na omrežje zemeljskega plina, tako da bi se izognil distribucijskemu omrežju zemeljskega plina in njegovemu operaterju. Če pa operater distribucijskega omrežja ni sposoben opravljati storitev distribucije zemeljskega plina iz tehničnih ali drugačnih razlogov ali iz kakršnega koli drugega objektivnega razloga, lahko nacionalni predpisi države članice določijo tudi možnost, da se odjemalci povežejo neposredno z operaterjem prenosnega omrežja.

51. Člen 23 Direktive 2009/73 naj bi se zato uporabljal samo za določeno skupino odjemalcev zemeljskega plina, ki so „novi industrijski odjemalci“, in sicer industrijski odjemalci, ki pred tem niso bili povezani z omrežjem za oskrbo z zemeljskim plinom v celoti, in sicer ne s prenosnim in ne z distribucijskim omrežjem.

52. Poljska vlada in Komisija menita, da države članice niso dolžne kateremu koli uporabniku zagotoviti priključitve. Načeloma pa ni prepovedano, da bi države članice sprejele nacionalne določbe, ki končnim odjemalcem omogočajo priključitev na prenosno ali distribucijsko omrežje na podlagi objektivnega merila, kot je na primer zmogljivost priključitve. Omejitev možnosti priključitve na prenosno omrežje na samo nekatere kategorije potrošnikov ne bi bilo v nasprotju z obveznostjo preprečevanja diskriminacije, ker bi bilo to odstopanje utemeljeno z objektivnimi tehničnimi varnostnimi predpisi.

53. V tem smislu latvijski regulativni organ opozarja, da bi lahko bili stroški priključitve, ki jih krije sam končni odjemalec za priključitev na prenosno omrežje, bistveno višji od tistih, ki jih je treba kriti za priključitev na distribucijsko omrežje. Zato ni razloga za naložitev omejitev za priključitev končnih odjemalcev na prenosno omrežje, na primer priključitev gospodinjskih odjemalcev, ker so stroški priključitve nesorazmerni z ugodnostmi za tega končnega odjemalca. Drugače povedano, mogoče je, da končni odjemalec nima razloga za priključitev na prenosno omrežje, če mu lahko distribucijsko omrežje zagotovi zadosten obseg in tlak zemeljskega plina po bistveno nižjih stroških.

54. Latvijski regulativni organ se strinja s Komisijo in meni, da so tehnične značilnosti plinovodnih omrežij ter pogoji za varno delovanje prenosnih in distribucijskih mrež objektivna merila, ki jih je treba upoštevati pri usmerjanju odjemalcev na določeno vrsto omrežja.

55. Po drugi strani latvijska vlada trdi, da člen 23 Direktive 2009/73 določa, da imajo odjemalci zemeljskega plina pravico prejemati zemeljski plin ne samo iz distribucijskega omrežja, ampak tudi iz prenosnega omrežja zemeljskega plina. Zato bi bila delitev odjemalcev zemeljskega plina na kategorije v nasprotju z načelom preprečevanja diskriminacije iz Direktive.

2. Prvo vprašanje za predhodno odločanje

56. Nacionalno sodišče s prvim vprašanjem sprašuje, ali je treba člen 23 in člen 32(1) Direktive 2009/73/ES razlagati tako, da morajo države članice sprejeti pravni predpis, v skladu s katerim lahko na eni strani vsak končni odjemalec izbira, na katero vrsto omrežja – prenosno ali distribucijsko omrežje – se bo priključil, na drugi strani pa mu je operater omrežja dolžan omogočiti, da se priključi na zadevno omrežje.

57. Da bi odgovorili na prvo vprašanje za predhodno odločanje, je treba povzeti razliko med dostopom in priključitvijo, ki sem jo omenil že v točki o namenih Direktive 2009/73. To razlikovanje je namreč koristno za razumevanje na eni strani obsega načela dostopa tretjih strani, ki ga priznava člen 32(1), in na drugi strani priključitve industrijskih odjemalcev na prenosno omrežje iz člena 23 Direktive 2009/73.

58. Kot smo že prej navedli, je z izrazom „dostop“ mišljena pravica do uporabe omrežja zemeljskega plina. Nasprotno pa izraz „priključitev“ pomeni fizično povezavo z omrežjem.

59. Ta razlaga je potrjena v sodni praksi Sodišča, ki se je v sodbi Sabatauskas ( 18 ) že imelo priložnost izreči v zvezi z načelom dostopa tretjih strani na notranji trg električne energije.

60. Sodišče je izjavilo, da je treba člen 20 Direktive 2003/54 ( 19 ) razlagati tako, da obveznosti držav članic določa le glede dostopa in ne glede priključitve tretjih strani na prenosna in distribucijska omrežja električne energije ter da ne določa obveznosti, da mora sistem dostopa do omrežij, ki ga morajo uvesti države članice, upravičenemu odjemalcu omogočiti, da prosto izbere vrsto omrežja, na katero se želi priključiti. Sodišče je torej sicer priznalo diskrecijsko pravico držav članic, da uporabnike omrežja usmerijo na določeno vrsto omrežja, vendar je poudarilo, da je to treba storiti brez diskriminiranja in objektivno.

61. Ker je notranji trg zemeljskega plina organiziran podobno kot trg električne energije in ker je člen 32(1) Direktive 2009/73 v bistvu oblikovan enako kot člen 20(1) Direktive 2003/54, bi bilo mogoče ugotoviti, da člen 32(1) Direktive 2009/73 obveznosti držav članic določa le glede dostopa in ne glede priključitve tretjih strani na prenosna in distribucijska omrežja zemeljskega plina ter da ne določa obveznosti, da mora sistem dostopa do omrežij, ki ga morajo uvesti države članice, končnemu odjemalcu omogočiti, da prosto izbere vrsto omrežja, na katero se bo priključil. Kar je pomembno, je to, da države članice izvajajo svojo diskrecijsko pravico, da usmerijo uporabnike omrežja na določeno vrsto omrežja, brez diskriminiranja in objektivno.

62. To, da je želel zakonodajalec Unije obveznosti držav članic opredeliti samo v zvezi z dostopom tretjih strani in ne v zvezi s priključitvijo, je potrjeno tudi v vsebini členov 35 in 36 Direktive 2009/73, katerih določbe izčrpno navajajo primere, ko lahko podjetja plinskega gospodarstva zavrnejo dostop tretjim stranem do omrežja.

63. Direktiva si namreč prizadeva uravnotežiti dva interesa: interes za priznanje prostega dostopa do omrežja in interes za izvajanje učinkovite energetske politike. Na eni strani je torej potreba po celovitem izvajanju načela preprečevanja diskriminacije pri dostopu tretjih strani, na drugi strani pa potreba po določitvi odstopanj od tega načela v nekaterih primerih, kot je na primer, kadar se zgradi nova infrastruktura.

64. Smisel tega načela glede dostopa tretjih strani v sektorju zemeljskega plina je, da morajo imeti potencialni konkurenti možnost dostopa do glavnih omrežij, če ni drugih razumnih možnosti. To načelo se ne uporablja samo za obstoječe infrastrukture, ampak tudi za nove. Stroga uporaba tega načela pa bi lahko povzročila izkrivljanja: izgradnja nove infrastrukture, zlasti v sektorju zemeljskega plina, zahteva visoke stroške, vlagatelji pa pričakujejo jamstvo, da bodo lahko finančne vložke povrnili. Zato raje sklepajo pogodbe, ki določajo izključno uporabo za daljše obdobje, ki jim zagotavlja pomembne prihodke. Negativen učinek teh izključnih pogodb je preprečevanje dostopa potencialnih konkurentov do trga in torej tveganje, da bodo vplivale na normalno delovanje konkurence. Če pa bi se načelo svobode dostopa tretjih strani uporabljalo pretirano strogo tudi v primeru gradnje novih infrastruktur, bi lahko to odvračalo vlagatelje od financiranja teh projektov; zaradi tega se zmogljivost omrežja zemeljskega plina ne bi večala in obstajalo bi tveganje, da bi bil dolgoročno oškodovan celoten sektor. ( 20 )

65. Glede na zgoraj navedeno je očitno, da načelo preprečevanja diskriminacije pri izvajanju sistema dostopa tretjih strani na prenosno in distribucijsko omrežje ni absolutno načelo. Enako ima lahko pravica do neomejene priključitve na prenosni sistem negativne posledice za energetske trge in lahko nazadnje škoduje potrošnikom.

66. Kot lahko preberemo v sklepnih predlogih v zadevi Sabatauskas ( 21 ), ni mogoče izključiti možnosti, da se odjemalec priključi neposredno na prenosno omrežje. Vendar pa mora biti ta možnost omejena z objektivnimi merili, kot so prevzemne zmožnosti ali lastnosti.

67. Razlogi v javnem interesu podpirajo uvedbo take omejitve: preprečiti priključitev malih odjemalcev na prenosno omrežje bi lahko bilo upravičeno zaradi potrebe po optimizaciji delovanja prenosnega in distribucijskega omrežja. Priključitev velikega števila malih odjemalcev na prenosno omrežje z množenjem izhodnih točk bi lahko negativno vplivala na varnost in zanesljivost delovanja omrežja. Nasprotno pa bi taka omejitev povzročila zmanjšanje števila izhodnih točk prenosnega omrežja in povečanje uporabe obstoječih distribucijskih infrastruktur.

68. Po drugi strani distribucijska omrežja morda ne bi imela zadostne tehnične zmogljivosti za zadovoljevanje zahtev velikih odjemalcev po precejšnjih količinah zemeljskega plina, zato bi morali biti ti odjemalci povezani neposredno na prenosno omrežje.

69. Skrbi pritožnice v postopku v glavni stvari, ki meni, da naj bi nacionalna zakonodaja omogočala neposredno priključitev na prenosno omrežje zemeljskega plina vsem odjemalcem, pa so videti v celoti neutemeljene. Komisija poudarja ( 22 ), da če se upoštevajo tehnične zahteve, določene v sami odločbi št. 1/7, je priključitev na prenosno omrežje dejansko izvedljiva samo za omejeno kategorijo končnih odjemalcev.

70. V vsakem primeru bo moralo predložitveno sodišče preveriti, ali je treba pravico do neposredne priključitve na prenosno omrežje omejiti iz razlogov, povezanih z energetsko politiko ali varnostjo (za optimizacijo uporabe omrežja), iz tehničnih razlogov (ob upoštevanju zlasti omejitev zaradi tlaka plina) ali iz razlogov v zvezi z učinkovitostjo omrežja. ( 23 )

71. Ta pravila za priključitev spodbujajo konkurenco na trgu oskrbe z zemeljskim plinom, ker omogočajo odjemalcem, da izberejo vrsto priključitve glede na njihovo zmogljivost, potrebe in omejitve. Na ta način bodo operaterji omrežja izboljševali učinkovitost in povečali zmogljivosti svojih obratov, da bodo postale njihove storitve bolj privlačne za stranke.

72. Zato je treba predložitvenemu sodišču odgovoriti, da se člen 23 in člen 32(1) Direktive 2009/73/ES ne razlagata tako, da morajo države članice sprejeti pravni predpis, v skladu s katerim lahko vsak končni odjemalec izbira, na katero vrsto omrežja se bo priključil, in sicer ali se bo priključil na prenosno ali distribucijsko omrežje.

73. Člen 32(1) Direktive 2009/73 namreč državam članicam nalaga obveznosti v zvezi z dostopom, ne pa v zvezi s priključkom tretjih strani na omrežje za oskrbo z zemeljskim plinom, države članice pa ohranijo manevrski prostor, da uporabnike omrežij usmerijo k enemu ali drugemu tipu omrežja, medtem ko se zahteve, ki so v členu 23 te direktive naložene državam članicam na področju priključevanja industrijskih odjemalcev na prenosno omrežje zemeljskega plina, nanašajo samo na primere, v katerih je z nacionalnimi predpisi določena vrsta odjemalcev usmerjena k prenosnemu omrežju zemeljskega plina.

3. Drugo in tretje vprašanje za predhodno odločanje

74. Predložitveno sodišče z drugim in tretjim vprašanjem sprašuje, ali je treba člen 23 Direktive 2009/73 razlagati tako, da morajo države članice sprejeti pravni predpis, v skladu s katerim se priključitev na prenosno omrežje zemeljskega plina dovoli samo končnemu negospodinjskemu odjemalcu. Predložitveno sodišče v drugem vprašanju zlasti pojem končnega negospodinjskega odjemalca enači z opredelitvijo „industrijskega odjemalca“. V tretjem vprašanju šteje, da je končni negospodinjski odjemalec „novi […] industrijski odjemalec“, in sicer industrijski odjemalec, ki pred tem ni bil priključen na prenosno omrežje.

75. Za odgovor na drugo in tretje vprašanje za predhodno odločanje je treba na kratko analizirati določbe Direktive glede različnih uporabnikov zemeljskega plina.

76. Direktiva 2009/73 ne opredeljuje pojma „industrijski odjemalec“, zato je težko jasno ločevati kategorijo odjemalcev, ki imajo pravico do priključitve na prenosno omrežje. Med kategorijami odjemalcev, navedenimi v členu 2, točka 24, Direktive 2009/73 ( 24 ), bi bilo treba pod pojmom „industrijski odjemalec“ razumeti končne odjemalce, ker bi se, kot je ugotovila poljska vlada ( 25 ), pojem „industrijski odjemalec“ lahko nanašal na tiste osebe, ki porabljajo zemeljski plin.

77. Kot pa je poudarilo Satversmes tiesa (ustavno sodišče), je glede na to, da je lahko končni odjemalec iz člena 2, točka 27, Direktive 2009/73 ( 26 ), tako gospodinjski kot tudi negospodinjski odjemalec, „industrijski odjemalec“ lahko samo negospodinjski odjemalec v smislu člena 2, točka 26, Direktive, in sicer odjemalec, ki kupuje zemeljski plin, ki ni namenjen za rabo v lastnem gospodinjstvu. „Novi industrijski odjemalec“ je torej industrijski odjemalec, ki še ni bil priključen na prenosno omrežje in se želi priključiti na to omrežje.

78. Člen 23 Direktive 2009/73 se v delu, upoštevnem v obravnavani zadevi, nanaša na priključitev industrijskih odjemalcev na prenosni sistem. Odstavek 1 člena 23 določa načelo preprečevanja diskriminacije v zvezi z industrijskimi odjemalci, ki se želijo priključiti na prenosno omrežje. Odstavek 2 pa določa edina primera, ko priključitev novega industrijskega odjemalca ne sme biti zavrnjena, in sicer na eni strani zaradi morebitnih prihodnjih omejitev glede razpoložljivih zmogljivosti omrežja in na drugi strani zaradi dodatnih stroškov, povezanih s potrebnim povečanjem zmogljivosti. Iz zadnjenavedene določbe izhaja, da lahko operater prenosnih omrežij v vseh drugih primerih zavrne priključitev novega industrijskega odjemalca na prenosno omrežje zemeljskega plina.

79. Zato bi bilo mogoče šteti, da iz člena 23 Direktive 2009/73 izhaja obveznost držav članic, da sprejmejo pravne predpise, ki „vsaj“ negospodinjskim (industrijskim) odjemalcem omogočajo, da se priključijo neposredno na prenosno omrežje zemeljskega plina.

80. Končno je priključitev novih industrijskih odjemalcev na prenosno omrežje načeloma mogoče, saj bi bilo sicer, če bi bila ta možnost preprosto izključena, varstvo, določeno v členu 23(2), brez pomena.

81. V tem smislu Direktiva ne more zavezati držav članic, da sprejmejo predpise, ki določajo priključitev samo negospodinjskim končnim odjemalcem (ki se štejejo za nove industrijske odjemalce), ker bi bili taki predpisi v nasprotju z načelom preprečevanja diskriminacije, ki ga določa Direktiva. V tem pogledu naj namreč ne bi obstajale omejitve za priključitev novega industrijskega odjemalca na prenosno omrežje, vendar pa bi take omejitve obstajale za industrijskega odjemalca, ki je že povezan na distribucijsko omrežje, a se želi priključiti na prenosno omrežje.

82. Kot je bilo že navedeno, bi lahko bila pravica do priključitve poleg tega omejena za industrijske odjemalce in nove industrijske odjemalce iz tehničnih in varnostnih razlogov, zato bi lahko države članice tako priključitev odobrile ali zavrnile glede na ta objektivna merila.

83. Nazadnje je treba opozoriti tudi na razlago, ki jo predlaga poljska vlada, da namen člena 23 te direktive dejansko ni določiti numerus clausus subjektov, ki se lahko priključijo na prenosno omrežje.

84. Glede na zgoraj navedeno je treba na drugo in tretje vprašanje predložitvenega sodišča odgovoriti, da je treba člen 23 Direktive 2009/73 razlagati tako, da države članice niso dolžne sprejeti predpisov, po katerih se lahko na prenosno omrežje zemeljskega plina priključi samo končni odjemalec – in sicer „novi industrijski odjemalec“ ali „industrijski odjemalec“tout court. Direktiva 2009/73 namreč po eni strani ne ureja meril za opredelitev kategorije „industrijskih odjemalcev“ ali „novih industrijskih odjemalcev“, po drugi pa, kot smo videli v splošni analizi in bo ponovljeno v odgovoru na četrto vprašanje za predhodno odločanje, načeloma in pod določenimi pogoji ne nasprotuje zakonodaji države članice, po kateri prenos zemeljskega plina obsega prenos zemeljskega plina neposredno na omrežja za oskrbo z zemeljskim plinom vseh kategorij končnih odjemalcev (in torej ne samo „industrijskih odjemalcev“ ali „novih industrijskih odjemalcev“ v opredelitvah, ki jih je navedlo predložitveno sodišče).

4. Četrto vprašanje

85. Predložitveno sodišče s četrtim vprašanjem sprašuje Sodišče, ali je treba člen 2, točka 3, in člen 23 Direktive 2009/73 razlagati tako, da nasprotujeta pravni ureditvi države članice, v skladu s katero prenos zemeljskega plina vključuje prenos zemeljskega plina neposredno na omrežje za oskrbo končnega odjemalca z zemeljskim plinom.

86. Za odgovor na četrto vprašanje predložitvenega sodišča je treba razlikovati med izrazi prenos, distribucija in oskrba z zemeljskim plinom.

87. V skladu s členom 2, točka 3, Direktive 2009/73 „prenos“ pomeni transport zemeljskega plina po omrežju, ki v glavnem zajema visokotlačne plinovode, za dostavo odjemalcem, vendar ne po pridobivalnem cevovodnem omrežju in ne po delu visokotlačnih plinovodov, ki se uporablja predvsem za lokalno distribucijo zemeljskega plina, vendar ne vključuje dobave; v točki 5 istega člena je „distribucija“ opredeljena kot transport zemeljskega plina po lokalnih ali regionalnih plinovodnih omrežjih za oskrbo odjemalcev, vendar ne vključuje dobave; v skladu s točko 7 člena 2 „dobava“ pomeni prodajo odjemalcem, vključno z nadaljnjo prodajo zemeljskega plina, vključno z UZP.

88. Iz branja obravnavanih določb ni mogoče samo iz besedila opredelitve „prenosa“ izpeljati, da ta izključuje možnost priključitve končnega odjemalca na prenosno omrežje, ker ta opredelitev vsebuje „transport zemeljskega plina […] z namenom dostave odjemalcem“. V skladu s členom 2, točka 24, Direktive 2009/73, je „odjemalec“ tudi „končni odjemalec“. Kot smo analizirali zgoraj, opredelitev „končnega odjemalca“ vključuje tudi industrijske odjemalce, ki se lahko v skladu s členom 23 Direktive 2009/73 nediskriminirano priključijo na prenosno omrežje.

89. Pravilnost te razlage je potrjena tudi v sodni praksi Sodišča s področja električne energije. ( 27 ) Direktiva 2003/54 je namreč vsebovala opredelitev „prenosa“ električne energije, ki je enaka kot opredelitev pojma „prenos“ zemeljskega plina. Ta opredelitev je bila brez sprememb prenesena v člen 2, točka 3, Direktive 2009/72 in določa, da „prenos“ pomeni „transport električne energije na zelo-visokonapetostnem in visokonapetostnem povezanem sistemu z namenom dostave električne energije končnim odjemalcem ali distributerjem, vendar ne vključuje dobave.“ Ker je torej Sodišče v sodbi Sabatauskas priznalo možnost priključitve končnih odjemalcev na prenosno omrežje električne energije, mora biti ta možnost priznana tudi na področju prenosa zemeljskega plina.

90. Spomniti je treba, da je v zadevi Sabatauskas nacionalna zakonodaja od odjemalcev zahtevala, da se pod določenimi pogoji priključijo na prenosno omrežje. V obravnavani zadevi pa nacionalna zakonodaja načeloma vsem odjemalcem „omogoča“, da se priključijo na prenosno omrežje. Zato bi bilo primerno, da tudi latvijska zakonodaja podrobno določi objektivna in nediskriminatorna merila, ki bodo omogočala priključitev na prenosno omrežje. Končno bi lahko države članice kot izbiro energetske politike določile prav obstoj objektivnih pogojev, po katerih se vsem končnim odjemalcem dovoli priključitev na prenosno omrežje.

91. Poleg tega sem v sklepnih predlogih v zadevi Elektrorazpredelenie Yug že imel priložnost navesti, da je eno od meril za ločevanje dejavnosti „prenosa“ od dejavnosti „distribucije“ kategorija odjemalcev, katerim se pošilja (in torej prenaša) električna energija, Sodišče pa je v sodbi to stališče potrdilo. ( 28 ) Glede na enako opredelitev „prenosa“ iz člena 2, točka 3, Direktive 2009/72, naj ne bi bilo nobenega dvoma, da pojem „prenos“ vključuje tudi prenos zemeljskega plina do končnega odjemalca.

92. Nazadnje naj bi bila razlaga, po kateri pojem prenosa zemeljskega plina obsega prenos zemeljskega plina neposredno na omrežje za oskrbo končnih odjemalcev z zemeljskim plinom, potrjena z okoliščino, da Direktiva 2009/73 ureja obveznosti operaterjev prenosnih sistemov do odjemalcev, vključno s končnimi odjemalci. Drugače bi se te obveznosti nanašale samo na operaterje distribucijskih omrežij.

93. Kot je poudarila poljska vlada ( 29 ), Uredba št. 715/2009, spremenjena s Sklepom 2010/685 ( 30 ), o pogojih za dostop do prenosnih omrežij zemeljskega plina določa, da se izhodne točke, povezane z enim samim končnim odjemalcem, ne štejejo za relevantne točke, za katere mora operater prenosa spoštovati zahteve po preglednosti (točka 3.2, odstavek 1, točka a, Priloge I k tej uredbi). Operater pa mora objaviti informacije o posameznih končnih odjemalcih, priključenih na prenosno omrežje (točka 3.2, odstavek 2, prve priloge k tej uredbi).

94. Te obveznosti naj bi potrjevale razlago, po kateri opredelitev prenosa ne izključuje možnosti priključitve končnega odjemalca na prenosno omrežje.

95. Iz vseh zgoraj navedenih razlogov je treba predložitvenemu sodišču odgovoriti, da ne člen 2, točka 3, ne člen 23 Direktive 2009/73 ne nasprotujeta pravni ureditvi države članice, v skladu s katero prenos zemeljskega plina vključuje prenos zemeljskega plina neposredno na omrežje za oskrbo končnega odjemalca z zemeljskim plinom.

IV. Predlog

96. Na podlagi navedenega Sodišču predlagam, naj na predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je predložilo Satversmes tiesa (ustavno sodišče, Latvija), odgovori: 1) Direktiva 2009/73/ES obveznosti držav članic določa le glede dostopa in ne glede priključitve tretjih strani na prenosna in distribucijska omrežja zemeljskega plina. Člen 23 in člen 32(1) Direktive se zato ne razlagata tako, da morajo države članice sprejeti pravni predpis, v skladu s katerim lahko končni odjemalec po lastni presoji izbira, na katero vrsto omrežja se bo priključil. Nacionalno sodišče mora presoditi, ali se diskrecijska pravica držav članic, da usmerijo uporabnike na določeno vrsto omrežja (prenosno ali distribucijsko), uresničuje z nacionalnimi predpisi, ki ne kršijo načela preprečevanja diskriminacije in upoštevajo objektivne razloge, kot so varnost in tehnične značilnosti omrežja. Nacionalno sodišče mora tudi preveriti vrsto modela ločevanja, ki ga je izbrala država članica, in ustrezne predpise Direktive, ki se uporabljajo za ta model, ob upoštevanju, da se člen 23 Direktive uporablja samo za tretji model ločevanja, in sicer za neodvisno prenosno omrežje. 2) Člen 23 Direktive 2009/73 državam članicam ne nalaga sprejetja predpisov, po katerih se lahko na prenosno omrežje zemeljskega plina priključi samo končni odjemalec – in sicer „novi industrijski odjemalec“ ali „industrijski odjemalec“tout court. Direktiva 2009/73 namreč po eni strani ne ureja meril za opredelitev kategorije „industrijskih odjemalcev“ ali „novih industrijskih odjemalcev“, po drugi strani pa načeloma in pod določenimi pogoji ne nasprotuje zakonodaji države članice, po kateri prenos zemeljskega plina obsega prenos zemeljskega plina neposredno na omrežja za oskrbo z zemeljskim plinom vseh kategorij končnih odjemalcev. 3) Člen 2, točka 3, in člen 23 Direktive 2009/73 ne nasprotujeta pravni ureditvi države članice, v skladu s katero prenos zemeljskega plina vključuje prenos zemeljskega plina neposredno na omrežje za oskrbo končnega odjemalca z zemeljskim plinom. Ta pravna ureditev mora spoštovati splošno načelo preprečevanja diskriminacije in upoštevati objektivne razloge, kot so varnosti in tehnične značilnosti omrežja. Izpolnjevanje teh pogojev morata – v fazi priprave pravne ureditve oziroma v fazi izvajanja – zagotoviti nacionalni zakonodajalec in regulativni organ.

( 1 ) Jezik izvirnika: italijanščina.

( 2 ) Direktiva 2009/73/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom in o razveljavitvi Direktive 2003/55/ES (UL 2009, L 211, str. 94).

( 3 ) Odločba št. 1/7 sveta komisije za regulacijo javnih služb z dne 18. aprila 2019, „Dabasgāzes pārvades sistēmas pieslēguma noteikumi biometāna ražotājiem, sašķidrinātās dabasgāzes sistēmas operatoriem un dabasgāzes lietotājiem“ („pravila za priključitev na prenosno omrežje zemeljskega plina za proizvajalce biometana, operaterje omrežij utekočinjenega zemeljskega plina in uporabnike zemeljskega plina“).

( 4 ) Glej sodbo z dne 9. oktobra 2008, Sabatauskas in drugi (C‑239/07, EU:C:2008:551, točke od 40 do 43 in 47)

( 5 ) Glej sodbo z dne 22. maja 2008, citiworks (C‑439/06, EU:C:2008:298, točki 43 in 44).

( 6 ) Dokument Komisije z dne 22. januarja 2010„Interpretative note on Directive 2009/72/EC concerning common rules for the internal market in electricity and Directive 2009/73/EC concerning common rules for the internal market in natural gas: the unbundling regime“.

( 7 ) Člen 9(1) Direktive 2009/73.

( 8 ) Člen 9(8)(a) Direktive 2009/73.

( 9 ) Člen 9(8)(b) Direktive 2009/73.

( 10 ) Glej dokument Komisije z dne 25. maja 2021, Odgovori na vprašanja Sodišča, str. 5., in dokument Republike Latvije z dne 25. maja 2021, Odgovori na vprašanja Sodišča, str. 5.

( 11 ) Mnenje Komisije z dne 25. julija 2018 na podlagi člena 3(1) Uredbe (ES) št. 715/2009 in člena 10(6) Direktive 2009/73/ES – Latvia - Certifications of JSC Conexus Baltic Grid, C (2018) 5060 final.

( 12 ) Komisija pa je v istem dokumentu zaključila, da je sodelovanje družb JSC Gapzrom in Marguerite Gas I S.a r.l. na JSC Conexus Baltic Grid neskladno z zahtevami člena 9(1) Direktive 2009/73.

( 13 ) Bel, Nicolaas in Vermeeren, Ruben, Unbundling in the EU Energy Sector - The Commission's Practice in Assessing the Independence of Transmission System Operators for Electricity and Gas, 10 European Energy Law Report (Martha Roggenkamp in Henrik Bjornebye, ur.) str. 49.

( 14 ) V odgovorih na vprašanja, ki jih je zastavilo Sodišče Evropske unije, je latvijska vlada potrdila, da je na podlagi mnenja Komisije z dne 25. junija 2018 latvijski regulator na področju energetike družbo AS Conexus Baltic Grid zadolžil, naj zagotovi, da družba AS Gazprom od 1. januarja 2020 ne bo mogla izvajati neposrednega ali posrednega nadzora nad družbo AS Conexus Baltic Grid, in obravnava morebitno navzkrižje interesov, nastalo zaradi hkratnega sodelovanja družb Margarita Gas I in Margarita Gas II v družbi JSC Conexus Baltic Grid in AS „Latvijas Gāze“. Družbi Marguerite in Gazprom sta zato 21. julija 2020 odsvojili vse svoje delnice v družbi Conexus Baltic Grid.

( 15 ) Glej točko 8 pisnih stališče poljske vlade, točko 14 pisnih stališč finske vlade, dokument pritožnice v postopku v glavni stvari z dne 5. junija 2021, Odgovori na vprašanja Sodišča, str. 4 in 11, dokument latvijskega regulativnega organa z dne 21. maja 2021, Odgovori na vprašanja sodišča, dokument Evropske komisije z dne 25. maja 2021, Odgovori na vprašanja Sodišča.

( 16 ) Glej sodbi z dne 26. oktobra 2017, Balgarska energiyna borsa (C‑347/16, EU:C:2017:816, in 33), in z dne 3. decembra 2020, Komisija/Belgija (Trg z električno energijo in zemeljskim plinom) (C‑767/19, EU:C:2020:984, točka 48), ter sklepne predloge generalnega pravobranilca G. Pitruzzelle v zadevi Komisija/Nemčija (Prenos direktiv [2009/72 in 2009/73), C‑718/18, EU:C:2021:20, točka 38].

( 17 ) Dokument Komisije z dne 22. januarja 2010„Razlagalna opomba k Direktivi 2009/72/ES o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo in Direktivi 2009/73/ES o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom – ločevanje“, str. 5 in 6.

( 18 ) Glej sodbo z dne 9. oktobra 2008, Sabatauskas in drugi (C‑239/07, EU:C:2008:551, točke 45, 47 in 49).

( 19 )

( 20 ) Van der Vijver, Tjarda, Commission Policy on Third-Party Access Exemption Requests for New Gas Infrastructure, 6 European Energy Law Report (Martha M Roggenkamp in Ulf Hammer, ur.), str. 115.

( 21 ) Glej sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Sabatauskas in drugi (C‑239/07, EU:C:2008:344, točke od 24 do 29 in 44).

( 22 ) Glej točko 56 pisnih stališč Komisije.

( 23 ) Glej v tem smislu točko 68 pisnih stališč Komisije.

( 24 ) trgovec ali končni odjemalec zemeljskega plina ali podjetje plinskega gospodarstva, ki kupuje zemeljski plin.

( 25 ) Glej točko 67 pisnih stališč poljske vlade. Pojem „industrijski odjemalci“ naj bi pomenil subjekte, ki so v prenosnem omrežju „nižje“ in ne „višje“ v verigi.

( 26 ) odjemalec, ki kupuje zemeljski plin za svojo lastno rabo.

( 27 ) Glej sodbo z dne 9. oktobra 2008, Sabatauskas in drugi (C‑239/07, EU:C:2008:551).

( 28 ) Glej sodbo z dne 17. oktobra 2019, Elektrorazpredelenie Yug (C‑31/18, EU:C:2019:868, točki 48 in 49). „Drugič, iz opredelitev v členu 2, točki 3 in 5, Direktive 2009/72 je razvidno, da je glede namena prenosnih in distribucijskih sistemov električne energije v smislu te direktive upoštevno merilo razmejitve, kot je navedel generalni pravobranilec v točkah 51 in 53 sklepnih predlogov, kategorija odjemalcev, ki jim je namenjena električna energija, in sicer prenosni sistem je namenjen prodaji električne energije končnim odjemalcem ali distributerjem, medtem ko je distribucijski sistem namenjen prodaji električne energije grosističnim ali končnim odjemalcem.

Iz tega izhaja, da je treba sisteme, ki se uporabljajo na eni strani za transport električne energije zelo visoke in visoke napetosti, ki je namenjena prodaji končnim odjemalcem oziroma distributerjem, na drugi strani pa za transport električne energije visoke, srednje in nizke napetosti, ki je namenjena prodaji grosističnim ali končnim odjemalcem, šteti za prenosne sisteme oziroma za distribucijske sisteme, ki spadajo na področje uporabe Direktive 2009/72.“

( 29 ) Točki 52 in 53 pisnih stališč poljske vlade.

( 30 ) Uredba 2010/685/EU: Sklep Komisije z dne 10. novembra 2010 o spremembi poglavja 3 Priloge I k Uredbi (ES) št. 715/2009 Evropskega parlamenta in Sveta o pogojih za dostop do prenosnih omrežij zemeljskega plina (UL 2010, L 293, str. 67).