Stranke

Razlogi za odločitev

Izrek



Stranke

V zadevi T‑245/13,

Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska , ki so ga najprej zastopali C. Murrell, M. Holt in E. Jenkinson, nato M. Holt, agenti, skupaj z D. Wyattom, QC, in V. Wakefield, barrister,

tožeča stranka,

proti

Evropski komisiji , ki jo zastopata P. Rossi in K. Skelly, agenta,

tožena stranka,

zaradi predloga za razglasitev ničnosti Izvedbenega sklepa Komisije z dne 26. februarja 2013 o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova Jamstvenega oddelka Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS), Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) iz financiranja Evropske unije (2013/123/EU) (UL L 67, str. 20) v delu, v katerem v prilogi I določa 5,19‑odstotni ekstrapolirani popravek odhodkov na Severnem Irskem (Združeno kraljestvo) v proračunskem letu 2010 v znesku 16.513.582,57 EUR,

SPLOŠNO SODIŠČE (drugi senat),

v sestavi M. E. Martins Ribeiro (poročevalka), predsednica, S. Gervasoni in L. Madise, sodnika,

sodna tajnica: C. Kristensen, administratorka,

na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 3. decembra 2014

izreka naslednjo

Sodbo

Razlogi za odločitev

Pravni okvir

Predpisi Unije o ureditvi financiranja skupne kmetijske politike

Uredba (ES) št. 1290/2005

1. Temeljni predpis v zvezi s financiranjem skupne kmetijske politike je, kar zadeva odhodke držav članic od 16. oktobra 2006 dalje in odhodke Komisije Evropskih skupnosti od 1. januarja 2007 dalje, Uredba Sveta (ES) št. 1290/2005 z dne 21. junija 2005 o financiranju skupne kmetijske politike (UL L 209, str. 1).

2. Člen 3(1)(c) Uredbe št. 1290/2005 določa, da Evropski kmetijski jamstveni sklad (EKJS) financira, z deljenim upravljanjem med državami članicami in Komisijo, neposredna plačila kmetovalcem, predvidena v okviru skupne kmetijske politike in izvršena v skladu z zakonodajo Unije.

3. Člen 31 Uredbe št. 1290/2005, naslovljen „Potrditev skladnosti“, v odstavkih od 1 do 3 določa:

„1. Če Komisija ugotovi, da odhodki iz člena 3(1) in člena 4 niso nastali skladno s pravili [Unije], se v skladu s postopkom iz člena 41(3) odloči, kateri zneski se izločijo iz financiranja [Unije].

2. Komisija oceni zneske, ki se izločijo iz financiranja, zlasti na podlagi teže ugotovljene neskladnosti. Komisija upošteva vrsto in težo kršitve ter finančno škodo, povzročeno [Uniji].

3. Pred vsako odločitvijo o zavrnitvi financiranja se ugotovitve preverjanj, ki jih izvede Komisija, in odgovori zadevne države članice pisno sporočijo obema stranema, te pa nato na podlagi teh sporočil skušata skleniti dogovor o ukrepih, ki jih je treba sprejeti.

Če dogovor ni sklenjen, lahko država članica v roku štirih mesecev zahteva pričetek postopka za uskladitev medsebojnih stališč. Poročilo o izidu postopka se pošlje Komisiji, ki ga preuči pred odločitvijo o morebitni zavrnitvi financiranja.“

Uredba (ES) št. 885/2006

4. Podrobna pravila postopka za potrditev skladnosti so določena v členu 11 Uredbe Komisije (ES) št. 885/2006 z dne 21. junija 2006 o določitvi podrobnih pravil za uporabo Uredbe Sveta (ES) št. 1290/2005 glede akreditacije plačilnih agencij in drugih organov ter potrditve obračunov EKJS in EKSRP (UL L 171, str. 90). Poleg tega člen 16 te uredbe določa podrobna pravila spravnega postopka.

Uredbi (ES) št. 1782/2003 in št. 73/2009

5. Svet je v okviru reforme skupne kmetijske politike sprejel Uredbo (ES) št. 1782/2003 z dne 29. septembra 2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete ter o spremembi uredb (EGS) št. 2019/93, (ES) št. 1452/2001, (ES) št. 1453/2001, (ES) št. 1454/2001, (ES) 1868/94, (ES) št. 1251/1999, (ES) št. 1254/1999, (ES) št. 1673/2000, (EGS) št. 2358/71 in (ES) št. 2529/2001 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 40, str. 269). S to uredbo je bila med drugim uvedena shema dohodkovne podpore za kmete, ki ni vezana na proizvodnjo. Ta shema, v členu 1, druga alinea, te uredbe imenovana „shema enotnega plačila“, združuje več neposrednih plačil, ki se kmetom plačujejo iz različnih shem podpor, ki so do takrat obstajale.

6. Shema enotnega plačila je urejena pod naslovom III Uredbe št. 1782/2003, ki v petih poglavjih obsega člene od 33 do 71m te uredbe.

7. V poglavju 2 naslova III Uredbe št. 1782/2003 so določena pravila o določitvi referenčnega zneska. Ta znesek se v skladu s členom 37(1) navedene uredbe izračuna tako:

„Referenčni znesek je triletno povprečje celotnih zneskov plačil, ki so bila odobrena kmetu v okviru shem podpore, navedenih v Prilogi VI, izračunan in prilagojen v skladu s Prilogo VII v vsakem koledarskem letu referenčnega obdobja, navedenega v členu 38.“

8. V skladu s členom 38 Uredbe št. 1782/2003 referenčno obdobje zajema koledarska leta 2000, 2001 in 2002.

9. Poglavje 3 pod naslovom III Uredbe št. 1782/2003 se nanaša na pravice do plačila. V zvezi s tem člen 43 te uredbe, naslovljen „Določitev pravic do plačila“, med drugim določa:

„1. […] [K]met prejme pravico do plačila na hektar, ki se izračuna tako, da se referenčni znesek deli s triletnim povprečnim številom vseh hektarjev, na podlagi katerih je imel kmet med referenčnim obdobjem pravico do neposrednih plačil, navedenih v Prilogi VI.

Celotno število pravic do plačila je enako zgoraj navedenemu povprečnemu številu hektarjev.

[…]“

10. V prvotni različici člena 44(2) Uredbe št. 1782/2003 „upravičen hektar“ pomeni „vsako kmetijsko površino kmetijskega gospodarstva, ki se uporablja kot orno zemljišče in trajni travnik, razen površin, ki se uporabljajo za trajne nasade, gozdove ali nekmetijske dejavnosti“.

11. Na podlagi oddelka 1 poglavja 5 pod naslovom III Uredbe št. 1782/2003 so se države članice med drugim lahko odločile, da bodo shemo enotnega plačila uporabile na regionalni ravni. V zvezi s tem člen 58 te uredbe določa:

„1. Država članica se lahko najkasneje do 1. avgusta 2004 odloči, da bo uporabila shemo enotnega plačila, predvideno v poglavjih 1 do 4, na regionalni ravni pod pogoji, določenimi v tem oddelku.

2. Države članice opredelijo regije v skladu z objektivnimi merili.

Države članice z manj kot tremi milijoni upravičenih hektarjev se lahko obravnavajo kot ena regija.

3. Država članica porazdeli zgornjo mejo, navedeno v členu 41, med regije v skladu z objektivnimi merili.“

12. V členu 59 Uredbe št. 1782/2003 so določena ta pravila o regionalizaciji sheme enotnega plačila:

„1. V ustrezno utemeljenih primerih in v skladu z objektivnimi merili lahko države članice razdelijo celoten znesek regionalne zgornje meje, določene v členu 58, ali njen del med vse kmete, katerih kmetijska gospodarstva se nahajajo v zadevni regiji, vključno s tistimi, ki ne izpolnjujejo meril za upravičenost iz člena 33.

2. V takem primeru delitve celotnega zneska regionalne zgornje meje kmetje prejmejo pravice, katerih znesek na enoto se izračuna tako, da se regionalna zgornja meja, določena v členu 58, deli s številom upravičenih hektarjev v smislu člena 44(2), ki so določeni na regionalni ravni.

3. V primeru delne delitve celotnega zneska regionalne zgornje meje kmetje prejmejo pravice, katerih znesek na enoto se izračuna tako, da se ustrezni del regionalne zgornje meje, določene v členu 58, deli s številom upravičenih hektarjev v smislu člena 44(2), ki so določeni na regionalni ravni.

V primeru, ko je kmet upravičen tudi do pravic, izračunanih na podlagi ostalega dela regionalnih zgornjih mej, se regionalni znesek na enoto vsake njegove pravice, razen pravic za praho, poveča za znesek, ki ustreza referenčnemu znesku, ki se deli s številom pravic kmeta, določenih v skladu z odstavkom 4.

Člena 48 in 49 se uporabljata s potrebnimi spremembami.

4. Število pravic na kmeta je enako številu hektarjev, ki jih prijavi v skladu s členom 44(2) v prvem letu uporabe sheme enotnega plačila, razen v primeru višje sile ali izjemnih okoliščin v smislu člena 40(4).“

13. Uredba št. 1782/2003 je bila razveljavljena in nadomeščena z Uredbo Sveta (ES) št. 73/2009 z dne 19. januarja 2009 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor za kmete v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete ter spremembi uredb (ES) št. 1290/2005, (ES) št. 247/2006, (ES) št. 378/2007 (UL L 30, str. 16, ter popravka v UL 2009, L 65, str. 3, in UL 2010, L 43, str. 7) z učinkom od 1. januarja 2009.

14. Člen 34(1) Uredbe št. 73/2009, naslovljen „Aktiviranje pravice do plačila na upravičeni hektar“, določa:

„1. Podpora v okviru sheme enotnega plačila se dodeli kmetom po aktiviranju pravice do plačila na upravičeni hektar. Aktivirane pravice do plačila dajejo pravico do plačila v njih določenih zneskov.“

15. Člen 36, prvi odstavek, Uredbe št. 73/2009, naslovljen „Sprememba pravic do plačila“, določa:

„Pravice do plačila na hektar se ne spremenijo, razen če v tej uredbi ni določeno drugače.“

Uredbi (ES) št. 796/2004 in št. 1122/2009

16. V uvodnih izjavah 29 in 55 Uredbe Komisije (ES) št. 796/2004 z dne 21. aprila 2004 o podrobnih pravilih za izvajanje navzkrižne skladnosti, modulacije in integriranega administrativnega in kontrolnega sistema, predvidenih z Uredbo Sveta (ES) št. 1782/2003 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 44, str. 243), je navedeno:

„(29) Skladnost z določbami shem pomoči, upravljanih v okviru integriranega sistema, bi bilo treba učinkovito nadzorovati. […]

(55) Za zaščito finančnih interesov [Unije] bi bilo treba sprejeti ustrezne ukrepe za boj proti nepravilnostim in goljufijam. Sprejeti bi bilo treba posebne določbe za nepravilnosti, ki se ugotovijo v zvezi z merili o izpolnjevanju pogojev za različne zadevne sheme pomoči.“

17. V členu 2, točka 22, Uredbe št. 796/2004 „ugotovljena površina“ pomeni:

„[…] površino, ki izpolnjuje vse pogoje, določene v pravilih za odobritev pomoči; v primeru sheme enotnega plačila se lahko šteje, da je prijavljena površina ugotovljena le, če jo dejansko spremlja ustrezno število pravic do plačil;“

18. Člen 50, od (1) do (3), Uredbe št. 796/2004, naslovljen „Podlaga za izračun glede na prijavljene površine“, kakor je bil spremenjen, določa:

„1. Če se pri zahtevkih za pomoč v skladu s shemami pomoči na površino, razen za škrobni krompir, seme in tobak, kakor je predvideno v poglavjih 6, 9 in 10c naslova IV Uredbe […] št. 1782/2003, ugotovi, da je določena površina skupine posevkov večja od tiste, ki je prijavljena v zahtevku za pomoč, se za izračun pomoči uporabi prijavljena površina.

2. Če obstaja neskladje med prijavljenimi pravicami do plačil in prijavljeno površino, temelji izračun za plačilo glede na zahtevek za pomoč iz sheme enotnega plačila na manjši velikosti.

3. Brez poseganja v znižanja in izključitve v skladu s členoma 51 in 53 se pri zahtevkih za pomoč v skladu s shemami pomoči na površino, razen za škrobni krompir, seme in tobak, kakor je predvideno v poglavjih 6, 9 in 10c naslova IV Uredbe […] št. 1782/2003, pomoč izračuna na podlagi površine, določene za to skupino posevkov, če površina, prijavljena v enotnem zahtevku, presega površino, določeno za to skupino posevkov.

Vendar se ugotovljena površina obravnava kot enaka prijavljeni površini, če je razlika med ugotovljeno skupno površino in prijavljeno skupno površino za plačilo po shemah pomoči iz naslovov III, IV in IVa Uredbe (ES) št. 1782/2003, brez poseganja v člen 29 Uredbe […] št. 1782/2003, manjša ali enaka 0,1 hektarja. Pri tem izračunu se upoštevajo le prijavljene površine, ki so prevelike, na ravni skupine posevkov.

Določba iz drugega pododstavka se ne uporablja, kadar znaša ta razlika več kot 20 % prijavljene skupne površine za plačila.“

19. Člen 50(5) Uredbe št. 796/2004 vsebuje pravila o podlagi za izračun v zvezi s površinami, prijavljenimi za premijo za trdo pšenico posebne kakovosti v skladu s členom 72 Uredbe št. 1782/2003 in za dodatek za trdo pšenico ter posebno pomoč v skladu s členom 105 navedene uredbe.

20. V členu 51 Uredbe št. 796/2004, kakor je bil spremenjen z Uredbo Komisije (ES) št. 380/2009 z dne 8. maja 2009 (UL L 116, str. 9), so določena „[Z]nižanja in izključitve pri čezmernih prijavah“ tako:

„1. Če je v zvezi s skupino posevkov površina, prijavljena za namene shem pomoči na površino, razen tistih za škrobni krompir, seme in tobak, kakor je določeno v oddelkih 2 in 5 poglavja 1 naslova IV Uredbe […] št. 73/2009 in v poglavju 10c naslova IV Uredbe […] št. 1782/2003, večja od površine, ugotovljene v skladu s členom 50(3) in (5) te uredbe, se pomoč izračuna na podlagi ugotovljene površine, znižane za dvakratno ugotovljeno razliko, če je ta razlika več kakor 3 % ali dva hektara, vendar ne več kakor 20 % ugotovljene površine.

Če je razlika več kakor 20 % ugotovljene površine, se ne dodeli nobena pomoč na površino za zadevno skupino posevkov.

Če je razlika več kakor 50 %, je kmet ponovno izključen iz prejemanja pomoči do višine zneska, ki ustreza razliki med prijavljeno površino in ugotovljeno površino v skladu s členom 50(3) in (5) te uredbe. Navedeni znesek se izravna v skladu s členom 5b Uredbe Komisije [št. 885/2006]. Če se znesek v skladu z navedenim členom v treh koledarskih letih po koledarskem letu ugotovitve ne izravna v celoti, se neporavnani saldo odpiše.

2a. Če kmet prijavi več površine kot pravic do plačil in prijavljena površina izpolnjuje vse druge zahtevke za upravičenost, se znižanja ali izključitve iz odstavka 1 ne uporabijo.

Če kmet prijavi več površine kot pravic do plačil in prijavljena površina ne izpolnjuje vseh drugih zahtevkov za upravičenost, je razlika iz odstavka 1 razlika med površino, ki izpolnjuje vse druge zahtevke za upravičenost, in zneskom prijavljenih pravic do plačil.

[…]“

21. Člen 51(2a) Uredbe št. 796/2004 je bil vanjo vstavljen z Uredbo Komisije (ES) št. 659/2006 z dne 27. aprila 2006 o spremembi Uredbe št. 796/2004 (UL L 116, str. 20). V uvodni izjavi 12 Uredbe št. 659/2006 je navedeno:

„Kadar kmet prijavi več površine kot pravic do plačil, člen 50(2) Uredbe […] št. 796/2004 določa, da temelji izračun za pomoč na količini hektarjev, za katere veljajo pravice do plačil. Kadar prijavljena površina izpolnjuje vse druge zahtevke za upravičenost, ni treba uporabiti znižanj ali izključitev v skladu s členom 51 ali 53 navedene uredbe. Te določbe je treba zato v tem smislu pojasniti.“

22. Člen 53 Uredbe št. 796/2004 se nanaša na namerno čezmerno prijavo. V prvem odstavku določa, da kadar je razlika med prijavljeno površino in ugotovljeno površino v skladu s členom 50(3) in (5) te uredbe posledica namernih nepravilnosti, se pomoč, do katere bi bil kmet upravičen na podlagi člena 50(3) in (5), ne dodeli za zadevno koledarsko leto v okviru zadevne sheme pomoči, če je ta razlika več kot 0,5 % ugotovljene površine ali več kot en hektar. Poleg tega člen 53, drugi odstavek, Uredbe št. 796/2004 določa, da kadar je ta razlika več kakor 20 % ugotovljene površine, je kmet ponovno izključen iz prejemanja pomoči do višine zneska, ki ustreza razliki med prijavljeno površino in ugotovljeno površino v skladu s členom 50(3) in (5) navedene uredbe.

23. Člen 73 Uredbe št. 796/2004 določa pravila glede povrnitve neupravičenih plačil. Ta določba v odstavkih 1 in 4 določa:

„1. Če je izvršeno neupravičeno plačilo, kmet povrne zadevni znesek z obrestmi, izračunanimi v skladu z odstavkom 3.

[…]

4. Obveznost povračila iz odstavka 1 se ne uporabi, če je izplačilo pomotoma izvršil pristojni organ ali katerikoli organ in če napake kmet ni mogel smiselno ugotoviti.

Kadar pa se napaka nanaša na dejanske elemente, pomembne za izračun zadevnega plačila, se prvi pododstavek uporablja le, če sklep o povračilu ni bil sporočen v 12 mesecih po izplačilu.“

24. Člen 73a Uredbe št. 796/2004, naslovljen „Povrnitev neupravičenih pravic“, kakor je bil spremenjen, med drugim določa:

„1. Če se potem, ko so bile kmetom dodeljene pravice do plačila v skladu z Uredbo (ES) št. 795/2004, ugotovi, da so bile nekatere pravice do plačila neupravičeno dodeljene, zadevni kmet navedeno neupravičeno število prepusti nacionalni rezervi iz člena 42 Uredbe […] št. 1782/2003.

[…]

Šteje se, da so bile neupravičeno dodeljene pravice do plačila, dodeljene kot take od začetka.

2. Če se potem, ko se pravice do plačila dodelijo kmetom v skladu z Uredbo […] št. 795/2004, ugotovi, da je vrednost pravic do plačila previsoka, se navedena vrednost ustrezno prilagodi. […] Vrednost znižanja se dodeli v nacionalne rezerve iz člena 42 Uredbe […] št. 1782/2003.

Šteje se, da so pravice do plačila dodeljene od začetka po vrednosti, ki je posledica prilagoditve.

2a. Če se za namene uporabe odstavkov 1 in 2 ugotovi, da je število pravic, dodeljenih kmetu v skladu z Uredbo […] št. 795/2004, nepravilno, ter če neupravičena dodelitev ne vpliva na skupno vrednost pravic, ki jih je prejel kmet, preračunajo države članice pravice do plačila in po potrebi popravijo vrsto pravic, dodeljenih kmetu. Vendar to ne velja, če bi po razumnih pričakovanjih te napake lahko odkrili kmetje.

[…]

4. Neupravičeno izplačani zneski se izterjajo v skladu s členom 73.“

25. Člen 73a Uredbe št. 796/2004 je bil vanjo vstavljen z Uredbo Komisije (ES) št. 239/2005 z dne 11. februarja 2005 o spremembi in popravku Uredbe št. 796/2004 (UL L 42, str. 3), v uvodni izjavi 15 katere je navedeno:

„Določiti je treba pravila za primer, če se ugotovi, da je kmet neupravičeno prejel znesek upravičenj do izplačila ali da je bila vrednost vsakega upravičenja do izplačila določena po neupravičeni stopnji v skladu z različnimi vzorci iz sheme enotnega plačila. […]“

26. Člen 73(2a) Uredbe št. 796/2004 je bil vanjo vstavljen z Uredbo Komisije (ES) št. 972/2007 z dne 20. avgusta 2007 o spremembi Uredbe št. 796/2004 (UL L 216, str. 3), ki je začela veljati 21. avgusta 2007 in ki se uporablja za zahtevke za pomoč, ki zadevajo leta ali premijska obdobja z začetkom 1. januarja 2008, ter v uvodni izjavi 19 katere je navedeno:

„V nekaterih primerih neupravičene dodelitve pravic niso vplivale na skupno vrednost, ampak le na število pravic kmeta. V teh primerih morajo države članice popraviti dodelitev ali, kadar je ustrezno, vrsto pravic, pri čemer vrednost ne sme biti manjša. Določba se lahko uporablja le, če kmet ne more odkriti napake.“

27. Uredba št. 796/2004 je bila razveljavljena in nadomeščena z Uredbo Komisije (ES) št. 1122/2009 z dne 30. novembra 2009 o podrobnih pravilih za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 v zvezi z navzkrižno skladnostjo, modulacijo ter integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom v okviru shem neposrednih podpor za kmete, določenih za navedeno uredbo, ter za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007 v zvezi z navzkrižno skladnostjo v okviru sheme podpore, določene za sektor vina (UL L 316, str. 65, in popravek v UL 2013, L 246, str. 3) z učinkom od 1. januarja 2010.

28. V uvodni izjavi 78 Uredbe št. 1122/2009 je navedeno:

„Za plačilo podpore v okviru sheme enotne pomoči je potrebno enako število pravic do plačila in upravičenih hektarjev. Za namen te sheme je zato primerno določiti, da mora izračun plačila v primeru neskladja med prijavljenimi pravicami do plačila in prijavljeno površino temeljiti na manjši velikosti. Da bi se izognili izračunu na podlagi neobstoječih pravic, je treba določiti, da število pravic do plačila, uporabljenih za izračun, ne presega števila kmetom razpoložljivih pravic do plačila.“

29. Člen 57 Uredbe št. 1122/2009, naslovljen „Podlaga za izračun glede na prijavljene površine“, v odstavku 2 določa:

„V zvezi z zahtevkom za pomoč v okviru sheme enotnega plačila:

– če obstaja neskladje med prijavljenimi pravicami do plačila in prijavljeno površino, izračun plačila temelji na manjši velikosti;

– če število prijavljenih pravic do plačila presega število pravic do plačila, s katerimi razpolaga kmet, se število prijavljenih pravic do plačila zniža na število pravic do plačila, s katerimi razpolaga kmet.“

30. Člen 58 Uredbe št. 1122/2009 določa „[z]nižanja in izključitve pri čezmernih prijavah“. V bistvu ustreza določbam člena 51(1) Uredbe št. 796/2004.

31. V skladu s členom 87, drugi odstavek, Uredbe št. 1122/2009 se ta uredba uporablja za zahtevke za pomoč, ki se nanašajo na tržna leta ali premijska obdobja z začetkom 1. januarja 2010.

Dokument št. VI/5330/97

32. Smernice Komisije za uporabo finančnih popravkov so bile določene v dokumentu Komisije št. VI/5330/97 z dne 23. decembra 1997 z naslovom „Smernice v zvezi z izračunom finančnih posledic pri pripravi sklepa o potrditvi obračunov Jamstvenega oddelka EKUJS“ (v nadaljevanju: dokument št. VI/5330/97).

33. V prilogi 2 k dokumentu št. VI/5330/97, ki se nanaša na finančne posledice pomanjkljivosti pri pregledih, ki jih izvedejo države članice, za potrditev obračunov Jamstvenega oddelka Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS), je v delu pod naslovom „Uvod“ navedeno:

„Če Komisija ugotovi, da se določen odhodek nanaša na zahtevek, ki ne izpolnjuje pravil Skupnosti, so finančne posledice jasne: razen če nepravilnega plačila niso odkrili že nacionalni nadzorni organi ter so bili izvedeni ustrezni korektivni ukrepi in izterjava (glej prilogo 4), mora Komisija zavrniti financiranje iz proračuna Skupnosti. Če finančne posledice izhajajo iz pregleda odhodkov v zvezi z velikim številom dokumentov, se znesek, izključen iz financiranja Skupnosti, kolikor je mogoče, izračuna na podlagi ekstrapolacije rezultatov iz študije reprezentativnega vzorca teh dokumentov. Enako metodo ekstrapolacije je treba uporabiti za vse države članice, tudi glede ravni zanesljivosti in obsega netočnosti, stratifikacije prebivalstva, velikosti vzorca in ocene napak pri vzorčenju ob upoštevanju skupnih finančnih posledic.

Če država članica ne upošteva pravil Skupnosti o preverjanju upravičenosti zahtevkov, to neizpolnjevanje pomeni, da so plačila v nasprotju z določbami Skupnosti, ki se uporabljajo za zadevni ukrep, in s splošno obveznostjo držav članic, da odkrivajo in preprečujejo nepravilnosti, kot je določeno v členu 8 Uredbe [št.] 729/70. To ne pomeni nujno, da so vsi rešeni zahtevki nepravilni, ampak da obstaja večje tveganje za to, da bo [EKUJS] nosil neupravičene odhodke. Čeprav drži, da bi bila lahko Komisija v nekaterih očitnih primerih pooblaščena za zavrnitev vseh zadevnih odhodkov, če nadzor, ki ga zahtevajo uredbe, ni izveden, bi v nekaterih primerih znesek odhodkov, ki bi jih bilo treba izključiti, po vsej verjetnosti presegel finančno izgubo, ki bi jo utrpela Skupnost. Zato je treba pri oceni finančnih popravkov oceniti izgubo.

[…]“

34. V delu priloge 2 k dokumentu št. VI/5330/97, naslovljenem „Ocena na podlagi napak v posameznih dokumentih“, je navedeno:

„Na podlagi postopkov, ki so že določeni v skladu z notranjimi smernicami, se izračuni v zvezi s finančnim popravkom opravijo na podlagi enega od naslednjih načinov:

(a) zavrnitev posameznega zahtevka, ki ni bil podvržen potrebnemu nadzoru;

(b) zavrnitev zneska, ki je bil izračunan z ekstrapolacijo rezultatov preverjanj, opravljenih na reprezentativnem vzorcu dokumentov, na vse dokumente, iz katerih je bil vzorec vzet, ki pa je omejen na upravni sektor, v katerem obstaja upravičeno tveganje, da se pojavi enaka pomanjkljivost. Država članica ima možnost, da predloži dokaz, da rezultati ekstrapolacije ne ustrezajo rezultatom, dobljenim na podlagi preučitve vseh dokumentov, katerih vzorec je bil vzet.

[…]“

35. V delu priloge 2 k dokumentu št. VI/5330/97, naslovljenem „Ocena, ki temelji na tveganju finančne izgube: pavšalni popravki“, je navedeno:

„Glede na to, da se je uporaba revizije sistemov zelo razširila, so se službe Komisije vse bolj zatekale k oceni tveganja, ki ga pomenijo pomanjkljivi sistemi. Če dejanske ravni nepravilnih odhodkov in torej zneska finančnih izgub, ki jih utrpi Skupnost, ni mogoče določiti, Komisija od potrditve obračunov za proračunsko leto 1990 dalje uporablja pavšalne popravke v višini 2 %, 5 % ali 10 % prijavljenih odhodkov glede na obseg tveganja izgube. V izjemnih primerih se lahko določijo tudi višje stopnje popravkov do 100 %. Posebno pravico Komisije, da uporablja tovrstne popravke, je potrdilo Sodišče, ki je odločalo o tožbah, vloženih zoper sklepe o letni potrditvi obračunov (na primer sodba C‑50/94).

[…]“

36. V delu priloge 2 k dokumentu VI/5330/97, naslovljenem „Smernice za uporabo pavšalnih popravkov“, je navedeno:

„Pavšalni popravki se lahko predvidijo, če informacije iz preiskave ne omogočajo, da nadzornik oceni izgubo z ekstrapolacijo določenih izgub, s statističnimi sredstvi ali sklicevanjem na druge preverljive podatke, vendar pa vseeno omogočajo ugotovitev, da država članica ni izpolnila svoje obveznosti, da ustrezno preveri upravičenost nekaterih ugodno rešenih zahtevkov.

[…] Neizpolnjevanje postane še resnejše, če država članica ne izboljša svojega nadzora, čeprav jo je Komisija že obvestila o potrebnih izboljšavah.

[…]

Če so opravljeni ključni pregledi, vendar brez upoštevanja števila, pogostosti ali strogosti, ki jih priporočajo predpisi, je treba uporabiti popravek v višini 5 %, ker je mogoče upravičeno sklepati, da ti pregledi ne zagotavljajo pričakovane ravni jamstva v zvezi s pravilnostjo zahtevkov in da je bilo tveganje izgub za EKUJS veliko.

[…]“

Predpisi Unije o zaščiti finančnih interesov Unije

37. V deveti uvodni izjavi Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 1, str. 340), s katero je bil vzpostavljen skupni pravni okvir za vsa področja, ki jih zajemajo politike Unije, je navedeno:

„ker so ukrepi in kazni [Unije], določeni za dosego ciljev skupne kmetijske politike, sestavni del programov pomoči; ker so namenjeni za dosego ciljev teh programov in ne vplivajo na oceno ravnanja zadevnih gospodarskih subjektov, ki jo dajo pristojni organi držav članic s stališča kazenskega prava; ker je treba njihovo učinkovitost zagotoviti tako, da se takoj v celoti uveljavijo predpisi [Unije] in se začnejo v celoti uporabljati ukrepi [Unije], če tega cilja ni bilo mogoče doseči s sprejetjem preventivnih ukrepov […]“

38. Člen 1 Uredbe št. 2988/95 določa:

„1. Za zaščito finančnih interesov [Evropske unije] se sprejmejo splošna pravila za enotne preglede ter upravne ukrepe in kazni v zvezi z nepravilnostmi, ki se nanašajo na zakonodajo [Unije].

2. ‚Nepravilnost‘ pomeni vsako kršenje določb zakonodaje [Unije], ki je posledica dejanja ali opustitve s strani gospodarskega subjekta, ki je ali bi lahko škodljivo vplivalo na proračun [Unije] ali proračunska sredstva, ki jih [upravlja], bodisi z zmanjšanjem ali izgubo prihodkov iz lastnih sredstev, ki se zbirajo neposredno v imenu [Unije], bodisi z neupravičenimi izdatki.“

39. Člen 2(2) Uredbe št. 2988/95 določa:

„Za nepravilnost ni mogoče izreči upravne kazni, če kazen ni bila prej določena v aktu [Unije]. Če so se določbe o upravnih kaznih v predpisih [Unije] pozneje spremenile, se za nazaj uporabljajo milejše določbe.“

40. Člen 5(1)(c) in (d) Uredbe št. 2988/95 določa:

„Za namerno nepravilnost ali nepravilnost iz malomarnosti so predvidene naslednje upravne kazni:

[…]

(c) odvzem celotne ali dela koristi, prejete po predpisih [Unije], tudi če se je subjekt neupravičeno okoristil samo iz dela te koristi;

(d) izključitev iz ali odvzem koristi za obdobje, ki sledi obdobju, v katerem je nepravilnost nastala;

[…]“

Dejansko stanje

41. Službe Komisije so med 9. in 13. novembrom 2009 izvedle preiskavo v Združenem kraljestvu, ki se je nanašala na pravilno uporabo pravil o financiranju odhodkov Severne Irske (Združeno kraljestvo) leta 2010 v okviru sheme enotnega plačila za prijavno leto 2009 (preiskava AA/2009/24).

42. Komisija je z dopisom z dne 8. januarja 2010 (v nadaljevanju: prvo sporočilo z dne 8. januarja 2010), poslanim na podlagi člena 11(1) Uredbe št. 885/2006, organe Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska obvestila o rezultatih te preiskave. K temu dopisu je bila priložena priloga z naslovom „Izsledki in zahteve za informacije“, ki je vsebovala ugotovitve preiskave.

43. Iz prvega sporočila z dne 8. januarja 2010 je med drugim razvidno, da je Komisija presodila, da organi Združenega kraljestva niso v celoti spoštovali zahtev ureditve Unije in da so za zagotovitev skladnosti s temi zahtevami v prihodnosti potrebni korektivni ukrepi. Komisija je zahtevala, da se ji posredujejo že sprejeti in predvideni korektivni ukrepi ter časovna razporeditev, določena za njihovo izvajanje. Poleg tega je Komisija navedla, da lahko v skladu s členom 31 Uredbe št. 1290/2005 iz financiranja Unije izključi del odhodkov, ki sta jih financirala EKUJS (v nadaljevanju: Sklad) in Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP). Poleg tega je bilo pojasnjeno, da so se izpostavljene napake uporabile kot osnova za izračun finančnih popravkov v zvezi z odhodki, izvedenimi do izvedbe ustreznih korektivnih ukrepov.

44. Komisija je v izsledkih in priporočilih, ki so bili priloženi prvemu sporočilu z dne 8. januarja 2010, med drugim najprej opozorila na pomanjkljivosti sistema za identifikacijo kmetijskih zemljišč (SIPA) in geografskega informacijskega sistema (GIS) (v nadaljevanju: skupaj: SIPA‑SIG), ker v njiju vsebovane informacije niso bile dovolj natančne za dosledno izvedbo upravnega nadzora in pregledov na kraju samem, da bi se preverila upravičenost prijavljenih površin, nato na pomanjkljivosti pregledov na kraju samem in nazadnje na pomanjkljivosti pri uporabi kazni, pri retroaktivnem popravku zahtevkov, ki niso izkazovali upravičenosti do pomoči, pri vračanju neupravičenih izplačil in pri uporabi zmanjšanj v primerih namerne neskladnosti. Poleg tega iz navedene priloge izhaja, da čeprav Komisija opaža izboljšanja v primerjavi s prejšnjima preiskavama (preiskavi AA/2006/07 in AA/2008/18), meni, da pomanjkljivosti, ki so se pokazale ob navedenih preiskavah, še zmeraj obstajajo.

45. Komisija je z dopisom z dne 20. maja 2010 pozvala organe Združenega kraljestva, naj vložijo pripombe glede spornih vidikov za namene dvostranskega sestanka, ki je bil predviden za 1. julij 2010.

46. Dvostranski sestanek med službami Komisije in organi Združenega kraljestva je potekal v Bruslju (Belgija) 1. julija 2010. Zapisnik tega sestanka je bil navedenim organom poslan 4. avgusta 2010.

47. Iz zapisnika dvostranskega sestanka z dne 1. julija 2010 izhaja, da je Komisija po tem sestanku vztrajala pri bistvenih ugotovitvah iz prvega sporočila z dne 8. januarja 2010. Tako je potrdila svoje ugotovitve v zvezi s pomanjkljivostmi glede, med drugim, informacij v SIPA‑SIG, pregledov na kraju samem in uporabe kazni, retroaktivnega popravka zahtevkov, ki niso izkazovali upravičenosti do pomoči, vračanja neupravičenih plačil in uporabe zmanjšanj v primerih namerne neskladnosti. Poleg tega je navedla, da so te pomanjkljivosti vplivale na ključne in pomožne preglede v smislu Dokumenta št. VI/5330/97, in pozornost organov Združenega kraljestva usmerila na to, da so imeli možnost dokazati, da je bilo finančno tveganje manjše od pavšalnih popravkov, ki se lahko uporabijo na podlagi navedenega dokumenta. Komisija je tudi pojasnila, da je treba upoštevati, da so se izpostavljene pomanjkljivosti ponavljale, pri čemer se je v zvezi s tem sklicevala na delovni dokument Komisije AGRI/60637/2006 z naslovom „Sporočilo Komisije o tem, kako Komisija obravnava ponavljajoče se primere pomanjkljivosti sistemov nadzora v okviru potrditve obračunov Jamstvenega oddelka EKUJS“.

48. Po dvostranskem sestanku z dne 1. julija 2010 so organi Združenega kraljestva začeli preiskavo za ocenitev tveganja. Organi Združenega kraljestva so z dopisom z dne 25. oktobra 2010 obvestili Komisijo, da jim te preiskave do določenega datuma ni uspelo končati.

49. Organi Združenega kraljestva so z dopisom z dne 29. marca 2011 Komisiji posredovali poročilo o oceni tveganja za shemo enotnega plačila na Severnem Irskem za prijavno leto 2009 (v nadaljevanju: poročilo o oceni tveganja), utemeljeni na vzorcu 394 zahtevkov, ki so bili vloženi leta 2009. Iz poročila o oceni tveganja je najprej razvidno, da so leta 2009 neupravičene površine, ki so jih aktivirali vlagatelji zahtevkov za pomoč, znašale 2,72 % aktiviranih pravic do plačila. Dalje, finančno tveganje, opredeljeno kot razlika med izplačanim zneskom in popravljenim zneskom, ki glede na okoliščine primera vključuje kazni, ki se uporabijo, je na podlagi povprečja tega vzorca znašalo 2,05 % pred uporabo kazni in 5,19 % po uporabi kazni. Nazadnje je, kar zadeva kazni, iz tega poročila razvidno, da so bili plačila in kazni izračunani na podlagi upoštevnih določb Uredbe št. 796/2004, kot jih je razlagala Komisija. Organi Združenega kraljestva pa so v prilogi 1 k temu poročilu, v katerem je izrecno napoteno nanjo, navedli, da na podlagi njihove razlage istih določb tveganje za Sklad znaša 0,59 % pred uporabo kazni in 0,86 % po uporabi kazni.

50. Komisija je 3. februarja 2012 organom Združenega kraljestva poslala uradno sporočilo na podlagi člena 11(2) Uredbe št. 885/2006, v katerem je vztrajala pri svojem stališču glede zgoraj navedenih pomanjkljivosti, ki vplivajo na odhodke v letu 2010 iz naslova prijavnega leta 2009. V zvezi s finančnimi posledicami je Komisija po eni strani sprejela oceno tveganja, ki so jo predlagali organi Združenega kraljestva, saj je menila, da je mogoče na podlagi te ocene utemeljeno opredeliti znesek finančnih izgub. Zato je Komisija na podlagi Dokumenta št. VI/5330/97 iz naslova treh vrst izpostavljenih pomanjkljivosti uporabila enkratni popravek v višini 5,19 % za odhodke Severne Irske iz naslova sheme enotnega plačila za prijavno leto 2009. Po drugi strani je Komisija glede odhodkov v zvezi z razvojem podeželja, ker organi Združenega kraljestva niso predlagali ocene, uporabila pavšalni popravek v višini 5 % zaradi pomanjkljivosti pri ključnem pregledu.

51. Komisija je torej predlagala, naj se iz financiranja Unije izključi znesek 17.687.303,16 EUR glede odhodkov leta 2010, od tega 16.513.582,57 EUR iz naslova odhodkov v zvezi s shemo enotnega plačila in 1.173.720,59 EUR iz naslova odhodkov v zvezi z razvojem podeželja.

52. Organi Združenega kraljestva niso vložili zahtevka za spravo pri spravnem organu na podlagi člena 16 Uredbe št. 885/2006.

53. Komisija je 15. oktobra 2012 Združenemu kraljestvu poslala zbirno poročilo glede rezultatov preiskave AA/2009/24.

54. V teh okoliščinah je Komisija 26. februarja 2013 sprejela Izvedbeni sklep o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova Jamstvenega oddelka EKUJS, EKJS in EKSRP iz financiranja Evropske unije (2013/123/EU) (UL L 67, str. 20, v nadaljevanju: izpodbijani sklep), vključno z odhodki Združenega kraljestva na Severnem Irskem v letu 2010, ki so predmet obravnavane zadeve.

Postopek in predlogi strank

55. Združeno kraljestvo je 2. maja 2013 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložilo to tožbo.

56. Združeno kraljestvo je 19. julija 2013 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložilo dopis, s katerim je predlagalo, naj se obravnavana zadeva združi z zadevo T‑503/12, Združeno kraljestvo/Komisija, za ustni postopek in za izdajo končne odločbe. Komisija je stališče o tem predlogu predstavila v dopisu, ki ga je v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila 29. julija 2013.

57. Po spremembi sestave senatov Splošnega sodišča je bila sodnica poročevalka razporejena v drugi senat, ki mu je bila zato dodeljena obravnavana zadeva.

58. Splošno sodišče (drugi senat) je na predlog sodnika poročevalca odločilo, da začne ustni postopek, in v okviru ukrepov procesnega vodstva iz člena 64 svojega poslovnika z dne 2. maja 1991 pisno postavilo vprašanje Komisiji. Ta je nanj odgovorila v predpisanem roku.

59. Stranki sta na obravnavi 3. decembra 2014 ustno podali navedbe in odgovorili na vprašanja Splošnega sodišča.

60. Združeno kraljestvo Splošnemu sodišču predlaga, naj:

– izpodbijani sklep razglasi za ničen v delu, v katerem v prilogi I določa 5,19‑odstotni ekstrapolirani popravek odhodkov Severne Irske v proračunskem letu 2010 v znesku 16.513.582,57 EUR;

– Komisiji naloži plačilo stroškov.

61. Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:

– tožbo zavrne kot neutemeljeno;

– Združenemu kraljestvu naloži plačilo stroškov.

Pravo

62. Združeno kraljestvo v utemeljitev ničnostne tožbe navaja dva tožbena razloga, od katerih se v bistvu prvi nanaša na napačno uporabo prava in napačno ugotovitev dejanskega stanja v zvezi z opredelitvijo obsega dejanskih izgub za Sklad, drugi pa na napačno uporabo prava in napačno ugotovitev dejanskega stanja, ki vplivata na ugotovitev Komisije v zvezi s pomanjkljivostmi pri pomožnih pregledih in zlasti v zvezi z metodami za izračun neupravičenih plačil in uporabljenih kazni v primerih čezmernih prijav.

63. Kot izhaja iz pisanj strank in razprav med obravnavo, Združeno kraljestvo s tožbenima razlogoma, s katerima utemeljuje to tožbo, v bistvu po eni strani izpodbija podlago za izračun, in sicer celoto odhodkov, za katero je Komisija uporabila finančni popravek v višini 5,19 % (prvi tožbeni razlog), po drugi strani pa zlasti metodo za izračun neupravičenih plačil in uporabljenih kazni, ki je bila uporabljena za namene ocene tveganja in je bila predmet ugotovitev Komisije glede pomanjkljivosti pri pomožnih pregledih (drugi tožbeni razlog).

Uvodne ugotovitve

64. V uvodu je treba na prvem mestu opozoriti, prvič, da Sklad financira le intervencije, izvedene v skladu z določbami prava Unije v okviru skupne ureditve kmetijskih trgov (glej v tem smislu sodbe z dne 9. januarja 2003, Grčija/Komisija, C‑157/00, Recueil, EU:C:2003:5, točka 15 in navedena sodna praksa; z dne 24. februarja 2005, Grčija/Komisija, C‑300/02, ZOdl., EU:C:2005:103, točka 32 in navedena sodna praksa, ter z dne 4. septembra 2009, Avstrija/Komisija, T‑368/05, EU:T:2009:305, točka 70).

65. Drugič, v skladu z ustaljeno sodno prakso mora Komisija dokazati obstoj kršitve pravil skupne ureditve kmetijskih trgov. Zato mora Komisija utemeljiti sklep, s katerim ugotovi neobstoj ali pomanjkljivost nadzorov, ki jih izvaja zadevna država članica. Vendar pa Komisija ni dolžna izčrpno dokazati pomanjkljivosti nadzorov, ki jih opravijo nacionalni upravni organi, ali nepravilnosti zneskov, ki jih ti sporočijo, ampak mora podati dokaz o resnem in upravičenem dvomu, ki ga ima glede teh nadzorov ali zneskov. Zadevna država članica ne more ovreči ugotovitev Komisije, ne da bi svoje trditve podprla z dokazi, ki izkazujejo obstoj zanesljivega in operativnega nadzornega sistema. Če ji ne uspe dokazati, da so ugotovitve Komisije netočne, te pomenijo elemente, ki lahko povzročijo resne dvome o vzpostavitvi primerne in učinkovite celote ukrepov preverjanja in nadzora. To ublažitev dokaznega bremena za Komisijo je mogoče pojasniti z dejstvom, da je država članica v najprimernejšem položaju za zbiranje in preverjanje podatkov, potrebnih za potrditev obračunov Sklada, in je zato dolžna predložiti najpodrobnejši in najpopolnejši dokaz o pravilnosti svojih nadzorov in zneskov ter, odvisno od okoliščin primera, o nepravilnosti trditev Komisije (glej v tem smislu zgoraj v točki 64 navedeno sodbo Grčija/Komisija, EU:C:2005:103, točke od 33 do 36 in navedena sodna praksa; glej sodbo z dne 6. marca 2001, Nizozemska/Komisija, C‑278/98, Recueil, EU:C:2001:124, točke od 39 do 41 in navedena sodna praksa, in zgoraj v točki 64 navedeno sodbo Avstrija/Komisija, EU:T:2009:305, točka 71 in navedena sodna praksa).

66. Tretjič, v skladu s sodno prakso je sicer Komisija dolžna dokazati, da so bila kršena pravila Unije, vendar pa mora, ko je kršitev ugotovljena, država članica glede na okoliščine primera dokazati, da se je Komisija zmotila glede finančnih posledic, ki iz tega izhajajo (glej v tem smislu sodbo z dne 24. aprila 2008, Belgija/Komisija, C‑418/06 P, ZOdl., EU:C:2008:247, točka 135, in zgoraj v točki 64 navedeno sodbo Avstrija/Komisija, EU:T:2009:305, točka 181).

67. Finančno upravljanje Sklada je namreč predvsem v pristojnosti nacionalnih uprav, ki zagotavljajo strogo spoštovanje pravil Unije, in temelji na zaupanju med nacionalnimi organi in organi Unije. Samo država članica lahko pozna in natančno ugotovi podatke, potrebne za izdelavo obračuna Sklada, saj Komisija gospodarskim subjektom ni dovolj blizu, da bi lahko od njih pridobila podatke, ki jih potrebuje (glej v tem smislu sodbo z dne 7. oktobra 2004, Španija/Komisija, C‑153/01, ZOdl., EU:C:2004:589, točka 133 in navedena sodna praksa, ter zgoraj v točki 64 navedeno sodbo Avstrija/Komisija, EU:T:2009:305, točka 182 in navedena sodna praksa).

68. Na drugem mestu je treba glede na trditve, ki sta jih podali stranki v okviru dveh tožbenih razlogov Združenega kraljestva, pojasniti način dodeljevanja pravic do plačila, ki ga je uporabljalo Združeno kraljestvo leta 2005 za izvajanje sheme enotnega plačila, uvedene z Uredbo št. 1782/2003.

69. Glede tega je iz elementov spisa razvidno, da se je Združeno kraljestvo odločilo, da bo shemo enotnega plačila uporabilo na regionalni ravni v skladu z določbami poglavja 5 pod naslovom III Uredbe št. 1782/2003.

70. Pravice do plačila so bile na Severnem Irskem določene na podlagi „statičnega hibridnega modela“. V tem modelu je vsaka pravica do plačila sestavljena iz „zgodovinskega“ elementa (v nadaljevanju: zgodovinski element) in „pavšalnega“ elementa, povezanega s površino (v nadaljevanju: pavšalni element), pri čemer vsota vrednosti teh elementov ustreza vrednosti na enoto pravice do plačila. Prvič, za določitev vrednosti zgodovinskega elementa se referenčni znesek, določen na podlagi plačil, ki so jih prejeli kmetje v referenčnem obdobju (leta od 2000 do 2002), deli s številom upravičenih hektarjev, ki so jih prijavili kmetje, to število pa nato pomeni število dodeljenih pravic do plačila. Iz tega sledi, da čeprav je vsota zgodovinskih elementov fiksni znesek, določen na podlagi plačil, prejetih v referenčnem obdobju, je vrednost na enoto vsakega zgodovinskega elementa teh pravic do plačila odvisna od števila pravic, dodeljenih letua 2005, in tako od števila upravičenih hektarjev, ki so bili prijavljeni to leto. Drugič, pavšalni element je nespremenljive vrednosti in v obravnavani zadevi znaša 78,33 EUR.

71. Ob upoštevanju teh opozoril in pojasnil je treba primarno preizkusiti utemeljenost tožbe, tako da bo najprej preučen drugi tožbeni razlog Združenega kraljestva.

Drugi tožbeni razlog: napačna uporaba prava in napačna ugotovitev dejanskega stanja v zvezi s pomanjkljivostmi pri pomožnih pregledih in zlasti v zvezi z metodo za izračun neupravičenih plačil in uporabljenih kazni v primerih čezmernih prijav

72. Združeno kraljestvo z drugim tožbenim razlogom za razglasitev ničnosti, ki se nanaša na napačno uporabo prava in na napačno ugotovitev dejanskega stanja v zvezi z ugotovitvijo pomanjkljivosti pomožnih pregledov, izpodbija zlasti metodo za izračun neupravičenih izplačil in uporabljenih kazni v primerih čezmernih prijav površin, ki ji je sledila Komisija in ki je bila uporabljena v poročilu o oceni tveganja. Ta tožbeni razlog vsebuje pet očitkov, od katerih se prvi nanaša na retrospektivno ponovno oceno vrednosti pravic do plačila, drugi na to, da so bile pri novem izračunu pravic do plačila upoštevane razlike v površinah, ki vplivajo na „premije za živali“, tretji na povrnitev neupravičenih plačil, četrti na zmanjšanja in izključitve pri čezmernih prijavah površin, peti pa na namerno čezmerno prijavo.

73. Ker se prvi, tretji in četrti očitek v nasprotju z drugim in petim očitkom nanašajo posebej na metodo za izračun preplačil in kazni, na podlagi katere je bilo finančno tveganje za Sklad v obravnavani zadevi ocenjeno v poročilu o oceni tveganja, je treba najprej preizkusiti te tri očitke, nato pa preučiti drugi in peti očitek.

Prvi, tretji in četrti očitek: metoda za izračun finančnega tveganja za Sklad

74. Združeno kraljestvo s prvim, tretjim in četrtim očitkom, s katerimi utemeljuje ta tožbeni razlog, izpodbija tako pomanjkljivosti, ki jih je ugotovila Komisija in ki naj bi vplivale na nekatere pomožne preglede, kot tudi metodo za izračun neupravičenih plačil, ki jih je treba vrniti, ter zmanjšanj in izključitev, ki se uporabijo pri čezmernih prijavah, ki ji je sledila zadnja in ki je bila uporabljena v poročilu o oceni tveganja.

75. Ti trije očitki se nanašajo na razlago več določb Uredbe št. 796/2004 v položaju, v katerem so bila plačila izplačana na podlagi nekaterih pravic do plačila, ki so bile dodeljene neupravičeno in ki so jih spremljali neupravičeni hektarji. Natančneje, za položaj, ki je predmet teh očitkov, je značilno, da so bile pri prvotnem dodeljevanju pravic do plačila za namene sheme enotnega plačila storjene napake glede upravičene površine. Zato je bilo nekaterim kmetom dodeljeno preveliko število pravic do plačila. Glede na metodo za dodelitev pravic do plačila, ki jo je izbralo Združeno kraljestvo (glej točko 70 zgoraj), je po eni strani ta neupravičena dodelitev pripeljala do tega, da je bila vrednost na enoto vsake pravice do plačila zadevnih kmetov, in posebej njihov zgodovinski element ocenjena prenizko. Po drugi strani je pripeljala do previsoke ocene skupne vrednosti zneska teh pravic do plačila zaradi pavšalnega elementa. Napake v zvezi z upravičenimi površinami so se ponovile v naslednjih letih, dokler niso bile odkrite med pregledi, tako da so bila plačila izplačana na podlagi neupravičenih hektarjev.

76. V teh okoliščinah Združeno kraljestvo v bistvu trdi, da je treba v takem položaju vrednost na enoto pravic do plačila, hkrati z zmanjšanjem njihovega števila, retrospektivno ponovno oceniti navzgor na podlagi člena 73a Uredbe št. 796/2004 (prvi očitek) pred uporabo določb člena 73 te uredbe, ki se nanaša na povrnitev neupravičenih plačil (tretji očitek), in pred uporabo določb člena 51 navedene uredbe, ki se nanaša na zmanjšanja in izključitve pri čezmernih prijavah (četrti očitek).

– Prvi očitek: retrospektivna ponovna ocena vrednosti pravic do plačila

77. Združeno kraljestvo trdi, da v nasprotju s tem, kar je menila Komisija v postopku za potrditev skladnosti, člen 73a(1) in (2) Uredbe št. 796/2004 določa prilagoditev vrednosti pravic do plačila v primeru, ko je bilo sprva dodeljeno preveliko število pravic do plačila, brez upoštevanja tega, ali je kmet vedel za to. Védenje kmeta naj bi bilo pomembno le v okviru odstavka 2a te določbe, ki pa naj se v obravnavani zadevi ne bi uporabil. Poleg tega Združeno kraljestvo z navedbo, da Komisija na podlagi člena 73a(1) in (2) Uredbe št. 796/2004 sama sistematično prilagaja vrednost pravic do plačila za naprej, izpostavlja, da člen 73a navedene uredbe ne določa nobenega razlikovanja med ponovno oceno vrednosti za nazaj in za naprej in da je sistematično novo izračunavanje za naprej celo v nasprotju s temi določbami. Združeno kraljestvo na trditve Komisije odgovarja, da to, da člen 73a(4) Uredbe št. 796/2004 napotuje na člen 73 te uredbe, ne omaje njegove razlage člena 73a navedene uredbe.

78. Komisija izpodbija utemeljenost teh trditev.

79. V okviru tega očitka se stranki v bistvu ne strinjata glede vprašanja, ali v primeru, ko je bilo zaradi napak glede upravičene površine, ki so bile storjene leta 2005 in nato ponovljene, dodeljeno preveliko število pravic do plačila, zaradi česar je bila njihova vrednost na enoto ocenjena prenizko, njihova skupna vrednost pa previsoko, člen 73a Uredbe št. 796/2004 določa, da se opravi nova retrospektivna ocena vrednosti na enoto pravic do plačila pred uporabo določb o povrnitvi neupravičenih plačil in o kaznih za čezmerno prijavo, na katere se nanašata tretji in četrti očitek tega tožbenega razloga.

80. Glede tega je treba opozoriti, da člen 36 Uredbe št. 73/2009 določa, da se pravice do plačila na hektar ne spremenijo, razen če v tej uredbi ni določeno drugače (sodba z dne 5. junija 2014, Vonk Noordegraaf, C‑105/13, ZOdl., EU:C:2014:1126, točka 37).

81. Ker namreč v skladu s členom 34(1) Uredbe št. 73/2009 vsaka aktivirana pravica do plačila daje pravico do plačila zneska, ki ga določa, bi bila posledica spremembe tega zneska zmanjšanje ali povečanje zneska pomoči, izplačane zadevnemu kmetu. Toda kot je razvidno iz uvodne izjave 29 Uredbe št. 1782/2003, je eden od ciljev sheme enotnega plačila vsakemu kmetu omogočiti, da še naprej prejema raven pomoči, ki ustreza zneskom, ki so mu bili dodeljeni med referenčnim obdobjem (zgoraj v točki 80 navedena sodba Vonk Noordegraaf, EU:C:2014:1126, točka 38).

82. Vendar je treba ugotoviti, da nobena določba Uredbe št. 73/2009 izrecno ne določa možnosti spremembe pravic do plačila kmeta, ki bi prejel preveliko število pravic do plačila ob prvotni dodelitvi (glej v tem smislu zgoraj v točki 80 navedeno sodbo Vonk Noordegraaf, EU:C:2014:1126, točka 40).

83. Nasprotno pa člen 73a Uredbe št. 796/2004 določa pravila o povrnitvi neupravičeno dodeljenih pravic, iz katerih izhaja, da so lahko v okoliščinah, na katere se ta pravila nanašajo, pravice do plačila predmet ponovnega izračuna. Ta določba je – kot je razvidno iz uvodne izjave 15 Uredbe št. 239/2005, s katero je bila vstavljena v Uredbo št. 796/2004 – izraz volje za določitev pravil za primer, če se ugotovi, da je kmet neupravičeno prejel nekaj pravic do plačila ali da je bila vrednost vsake pravice do plačila določena po neupravičeni stopnji.

84. Ker Združeno kraljestvo navedbo, da je treba v primeru neupravičene dodelitve nekaterih pravic do plačila uporabiti znižanje in izvesti novo retrospektivno oceno vrednosti, utemeljuje s členom 73a(1) Uredbe št. 796/2004, po potrebi v povezavi z odstavkom 2 te določbe, je treba podati razlago člena 73a navedene uredbe.

85. V zvezi s tem je treba opozoriti, da je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi sobesedilo in cilje, ki se želijo doseči z ureditvijo, katere del je (sodba z dne 17. novembra 1983, Merck, 292/82, Recueil, EU:C:1983:335, točka 12).

86. Prvič, opozoriti je treba na upoštevne določbe člena 73a Uredbe št. 796/2004. Glede tega najprej člen 73a v odstavku 1 določa, da če so bile nekatere pravice do plačila neupravičeno dodeljene, jih kmet prepusti nacionalni rezervi, in se šteje, da so bile te pravice dodeljene kot take od začetka. Dalje, iz člena 73a(2) Uredbe št. 796/2004 izhaja, da če je vrednost pravic do plačila previsoka, se navedena vrednost ustrezno prilagodi, pri čemer se šteje, da so pravice do plačila dodeljene od začetka po vrednosti, ki je posledica prilagoditve. Nazadnje, člen 73a(2a) Uredbe št. 796/2004, ki je bil vstavljen z Uredbo št. 972/2007, določa, da če se za namene uporabe odstavkov 1 in 2 ugotovi, da je bilo kmetu nekaj pravic dodeljenih neupravičeno, ter če neupravičena dodelitev ne vpliva na skupno vrednost pravic, ki so mu bile dodeljene, morajo te biti predmet novega izračuna, razen če bi po razumnih pričakovanjih napake lahko odkril kmet (glej v tem smislu zgoraj v točki 80 navedeno sodbo Vonk Noordegraaf, EU:C:2014:1126, točka 41). Poleg tega se v skladu s členom 73a(4) Uredbe št. 796/2004 neupravičeno izplačani zneski izterjajo v skladu s členom 73 te uredbe, ki se nanaša na povrnitev neupravičenih plačil.

87. Drugič, navesti je treba, da se v obravnavani zadevi stranki strinjata glede neuporabe določb člena 73a(2a) Uredbe št. 796/2004, ker če je neupra vičena dodelitev pripeljala do prenizke ocene vrednosti na enoto pravic do plačila, je zaradi pavšalnega elementa vplivala tudi na skupno vrednost pravic do plačila.

88. Tretjič, v zvezi z razlago člena 73a(1) Uredbe št. 796/2004 je treba navesti, da besedilo te določbe ne določa niti izrecno ne izključuje retrospektivne ponovne ocene vrednosti na enoto pravic do plačila po vračilu neupravičeno dodeljenih pravic.

89. Stranki pa navajata, da bi bilo pojasnilo v členu 73a(1), tretji pododstavek, Uredbe št. 796/2004, in sicer da se šteje, da so bile neupravičeno dodeljene pravice do plačila dodeljene kot take od začetka, mogoče razumeti tako, da je treba v primeru, da je neupravičena dodelitev pravic do plačila vplivala na vrednost na enoto dodeljenih pravic, ponovno oceniti vrednost na enoto preostalih pravic.

90. Vendar ta razlaga člena 73a(1) Uredbe št. 796/2004 ni v skladu z analizo te določbe glede na njeno sobesedilo.

91. Navesti je namreč treba, da bi taka razlaga člena 73a(1) Uredbe št. 796/2004 vsaj delno odvzela učinek odstavku 2a te določbe, ki je bil dodan z Uredbo št. 972/2007. V okviru člena 73a(2a) navedene uredbe je za namene uporabe odstavkov 1 in 2 tega člena ponovna ocena vrednosti na enoto pravic do plačila v primeru neupravičene dodelitve omejena na predpostavko, ki je, kot se tožeči stranki strinjata, drugačna od te, na katero se nanaša obravnavana zadeva, in sicer da navedena neupravičena dodelitev ne vpliva na skupno vrednost pravic do plačila, razen če bi po razumnih pričakovanjih napake lahko odkril kmet. Če pa bi bilo treba člen 73a(1) Uredbe št. 796/2004 razlagati tako, da vsebuje obveznost, naj se izvede nova retrospektivna ocena vrednosti na enoto pravic do plačila ne glede na to, ali ta ponovna ocena vrednosti vpliva na skupno vrednost pravic do plačila, in tudi če bi po razumnih pričakovanjih napake lahko odkril kmet, bi bilo to pojasnilo v členu 73a(2a) Uredbe št. 796/2004 nepotrebno in nepomembno.

92. Ta razlaga je poleg tega potrjena z razlogi, iz katerih je bil z Uredbo št. 972/2007 vstavljen odstavek 2a v člen 73a Uredbe št. 796/2004. Kot namreč izhaja iz uvodne izjave 19 Uredbe št. 972/2007, samo če neupravičene dodelitve pravic niso vplivale na skupno vrednost, ampak le na število pravic kmeta, države članice, če kmet ni mogel odkriti napake, popravijo dodelitev, ali kadar je ustrezno, vrsto pravic, pri čemer vrednost ne sme biti manjša, v skladu z zadnje navedeno določbo.

93. V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da pojasnila v členu 73a(1), tretji pododstavek, Uredbe št. 796/2004, in sicer da se „šteje, da so bile neupravičeno dodeljene pravice do plačila, dodeljene kot take od začetka“, ni mogoče razlagati tako, da določa, da je treba retrospektivno ponovno oceniti vrednost na enoto pravic do plačila. Nasprotno, to pojasnilo je treba razlagati v povezavi s členom 73a(4) navedene uredbe, ki določa, da se „[n]eupravičeno izplačani zneski […] izterjajo v skladu s členom 73 [te uredbe]“. Zato je treba zgoraj navedeno pojasnilo iz člena 73a(1), tretji pododstavek, Uredbe št. 796/2004 razlagati tako, da se z njim navaja zgolj to, da so pomoči, ki so glede na okoliščine primera odobrene na podlagi neupravičeno dodeljenih pravic, tudi same neupravičene, tako da jih je treba vrniti v skladu s členom 73 Uredbe št. 796/2004.

94. Poleg tega je treba ugotoviti, da ta razlaga ni v nasprotju s cilji sheme enotnega plačila. Kot je bilo opozorjeno zgoraj v točki 81, v skladu s sodno prakso iz uvodne izjave 29 Uredbe št. 1782/2003 izhaja, da je eden od ciljev sheme enotnega plačila vsakemu kmetu omogočiti, da še naprej prejema raven pomoči, ki ustreza zneskom, ki so mu bili dodeljeni med referenčnim obdobjem (zgoraj v točki 80 navedena sodba Vonk Noordegraaf, EU:C:2014:1126, točka 38). Kot namreč izhaja iz uporabe izraza „ki ustreza“, ta shema ne zagotavlja popolne enakosti ravni pomoči.

95. Četrtič, v zvezi s trditvami Združenega kraljestva, ki se nanašajo na člen 73a(2) Uredbe št. 796/2004, je treba navesti, da je v tej določbi predvideno zgolj, da se pravice do plačila ocenijo navzdol. Iz besedila te določbe pa nikakor ne izhaja, da omogoča ocenitev navzgor, če je bila zaradi prvotne dodelitve prevelikega števila pravic do plačila njihova vrednost ocenjena prenizko.

96. Poleg tega je treba ugotoviti, da v nasprotju z navedbami Združenega kraljestva na obravnavi člena 73a(2) Uredbe št. 796/2004 ni mogoče razlagati tako, da zahteva, naj se vrednost na enoto pravic do plačila retrospektivno oceni navzgor, če je bila zaradi neupravičene dodelitve nekaterih pravic do plačila in prenizke ocene vrednosti na enoto dodeljenih pravic skupna vrednost pravic, ki so bile dodeljene kmetu, ocenjena previsoko. Poleg tega, da je treba uporabo izraza „vrednost“ v odstavku 2 člena 73a Uredbe št. 796/2004, če se jo razume hkrati s sobesedilom, in sicer odstavkom 2(a) iste določbe, razumeti tako, da se nanaša na vrednost na enoto pravic do plačila, ker ni pojasnjeno, da gre za skupno vrednost, je treba razlago, ki jo predlaga Združeno kraljestvo, vsekakor zavrniti iz razlogov, ki po analogiji ustrezajo tistim iz točk 91 in 92 zgoraj.

97. Zato v nasprotju z navedbami Združenega kraljestva pri povezani razlagi odstavkov 1 in 2 člena 73a Uredbe št. 796/2004 ni mogoče šteti, da je treba v primeru, ko je bilo prvotno dodeljeno preveliko število pravic do plačila in je bila zato vrednost na enoto pravic do plačila ocenjena prenizko, kar je vplivalo tudi na skupno vrednost navedenih pravic, pri odkritju napake izvesti retrospektivno oceno vrednosti na enoto pravic do plačila po zmanjšanju njihovega števila.

98. Poleg tega v zvezi z navedbo Združenega kraljestva v repliki, da je Komisija priznala nepravilnost svoje analize, ker je priznala, da se člen 73a(2a) Uredbe št. 796/2004, ki se edini sklicuje na védenje kmeta, ne uporabi, zadošča navesti, da iz elementov spisa nikakor ne izhaja, da je Komisija očitek, ki se nanaša na sistematično ocenjevanje pravic do plačila, želela utemeljiti na členu 73a(2a) Uredbe št. 796/2004.

99. Zato – in ne da bi bilo treba preučiti trditve Komisije v zvezi s členom 73(4) Uredbe št. 796/2004, ki se nanašajo na povrnitev neupravičenih plačil, kar je vprašanje tretjega očitka tega tožbenega razloga – je treba ugotoviti, da je treba ta očitek zavrniti.

– Tretji očitek: povrnitev neupravičenih plačil

100. Združeno kraljestvo izpodbija preudarke Komisije v zvezi s povrnitvijo neupravičenih plačil na podlagi člena 73 Uredbe št. 796/2004. V bistvu meni, da je treba v primeru, da je bilo prvotno dodeljeno preveliko število pravic do plačila, v skladu s členom 73a te uredbe preračunati pravice do plačila, nato pa določiti neupravičeno prejete zneske, ki jih je treba vrniti. Zato naj v tem primeru zneskov, ki se nanašajo na zgodovinski element pomoči, ne bi bilo treba povrniti. Pristop Komisije, po katerem bi bili zneski, ki jih je treba vrniti, določeni na podlagi prvotne vrednosti neobstoječih pravic do plačila, naj ne bi bil skladen s členoma 73 in 73a Uredbe št. 796/2004, ker naj Komisija, prvič, ne bi za nazaj prilagodila vrednosti pravic, in drugič, bi kmetom naložila, naj vrnejo zneske, ki bi bili višji od dejanske izgube za Sklad in neupravičenih plačil. Tako naj bi bili s pristopom Komisije kaznovani kmetje.

101. Komisija izpodbija utemeljenost teh trditev.

102. Na prvem mestu je treba opozoriti, da člen 34(1) Uredbe št. 73/2009 določa:

„Podpora v okviru sheme enotnega plačila se dodeli kmetom po aktiviranju pravice do plačila na upravičeni hektar. Aktivirane pravice do plačila dajejo pravico do plačila v njih določenih zneskov.“

103. Na drugem mestu je treba navesti, da člen 73(1) Uredbe št. 796/2004 določa, da če je izvršeno neupravičeno plačilo, kmet povrne zadevni znesek z obrestmi, izračunanimi v skladu z odstavkom 3 te določbe.

104. Na podlagi člena 73(4), prvi pododstavek, Uredbe št. 796/2004 se obveznost povračila iz člena 73(1) navedene uredbe ne uporabi, če je izplačilo pomotoma izvršil pristojni organ ali kateri koli organ in če napake kmet ni mogel smiselno ugotoviti. Poleg tega iz člena 73(4), drugi pododstavek, Uredbe št. 796/2004 izhaja, da kadar pa se napaka nanaša na dejanske elemente, pomembne za izračun zadevnega plačila, se prvi pododstavek uporablja le, če sklep o povračilu ni bil sporočen v 12 mesecih po izplačilu.

105. Na tretjem mestu, iz sodne prakse izhaja, da kadar zakonodajalec Unije določi pogoje za upravičenost do pomoči, izključitev zaradi nespoštovanja enega izmed teh pogojev ne pomeni sankcije, ampak zgolj posledico nespoštovanja navedenih pogojev, določenih z zakonom (sodbi z dne 24. maja 2007, Maatschap Schonewille-Prins, C‑45/05, ZOdl., EU:C:2007:296, točka 47, in z dne 24. maja 2012, Hehenberger, C‑188/11, ZOdl., EU:C:2012:312, točka 37).

106. V obravnavani zadevi je treba navesti, da razlogovanje Združenega kraljestva temelji na predpostavki, da je treba v primeru, da je neupravičena dodelitev pravic do plačila vplivala na vrednost na enoto in na skupno vrednost pravic, v skladu s členom 73a Uredbe št. 796/2004 retrospektivno ponovno oceniti vrednost pravic do plačila po zmanjšanju njihovega števila in šele nato uporabiti določbe člena 73 te uredbe v zvezi s povrnitvijo neupravičenih plačil.

107. Vendar te predpostavke ni mogoče sprejeti.

108. Glede na preudarke iz točke 97 zgoraj namreč takšna ponovna ocena vrednosti v nasprotju s tem, kar izhaja iz trditev Združenega kraljestva, ne more temeljiti na določbah člena 73a Uredbe št. 796/2004, če so napake glede upravičene površine, ki segajo v leto dodelitve pravic do plačila, vplivale na skupno vrednost teh pravic.

109. Zato razlogovanja Združenega kraljestva, ki izhaja iz trditve, da je treba retrospektivno ponovno oceniti vrednost pravic do plačila pred uporabo člena 73 Uredbe št. 796/2004, ni mogoče sprejeti.

110. Te ugotovitve ne omajejo drugih trditev Združenega kraljestva, ki se nanašajo na to, da uporaba člena 73(1) Uredbe št. 796/2004, ne da bi se pred tem ponovno ovrednotile pravice do plačila, pripelje do povrnitve zneskov, ki so višji od dejanskega tveganja za Sklad, in zato pomeni kazen za kmete.

111. Glede tega je treba po eni strani opozoriti, da se v skladu s členom 34(1) Uredbe št. 73/2009 pomoč dodeli za aktivirane pravice do plačila, torej za pravice do plačila za ustrezno število upravičenih hektarjev. Zato napaka glede upravičene površine vsekakor vpliva, tako kot pravilno ugotavlja Komisija, na znesek v celoti izplačane pomoči.

112. Po drugi strani iz preudarkov v točki 93 zgoraj izhaja, da pomoč, ki je dodeljena na podlagi neupravičeno dodeljenih pravic do plačila, glede na določbe člena 73a(1), tretji pododstavek, Uredbe št. 796/2004 v povezavi s členom 73a(4) te uredbe pomeni neupravičeno pomoč, ki jo je treba vrniti v skladu s členom 73 navedene uredbe.

113. Vendar, najprej, pristop Združenega kraljestva, in sicer da naj se pred uporabo določb člena 73 Uredbe št. 796/2004 retrospektivno oceni vrednost na enoto vsake pravice do plačila in na podlagi pravilnega števila tako prevrednotenih pravic do plačila preračuna skupni znesek pomoči, ki bi morala biti izplačana kmetu, če leta 2005 ne bi prišlo do napake, ne zagotavlja, kot pravilno navaja Komisija v odgovoru na prvi in tretji očitek tega tožbenega razloga, pravilne in učinkovite izterjave neupravičenih pomoči.

114. Tako se po pristopu Združenega kraljestva pomoč, odobrena na podlagi neupravičeno dodeljene pravice do plačila za neupravičeno površino, ne šteje za neupravičeno v celoti, ampak se neupravičeni del zmanjša na razliko med odobrenim plačilom in plačilom, ki je popravljeno na podlagi navzgor ovrednotenih pravic do plačila in števila hektarjev, ki so opredeljeni kot upravičeni, kar ustreza znesku pavšalnega elementa neupravičeno dodeljene pravice do plačila.

115. Ugotoviti pa je treba, da ker ni nobene določbe, ki bi v primeru neupravičene dodelitve nekaterih pravic do plačila, ki je vplivala na skupno vrednost pravic do plačila, določala, da se vrednost na enoto retrospektivno oceni navzgor, taka razlaga ni združljiva z zahtevo, da je treba pogoje za kritje odhodkov razlagati ozko, ki jo je Sodišče razvilo v okviru Uredbe Sveta (EGS) št. 729/70 z dne 21. aprila 1970 o financiranju skupne kmetijske politike (UL L 94, str. 13), ki je bila nadomeščena z Uredbo Sveta (ES) št. 1258/1999 z dne 17. maja 1999 o financiranju skupne kmetijske politike (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 25, str. 414), ta pa je bila nadomeščena z Uredbo št. 1290/2005 (glej v tem smislu sodbo z dne 6. novembra 2014, Nizozemska/Komisija, C‑610/13 P, EU:C:2014:2349, točka 41 in navedena sodna praksa).

116. Dalje, v zvezi z navedbo Združenega kraljestva v repliki, da pristop, po katerem bi bilo preplačilo ovrednoteno na podlagi prvotno dodeljenih pravic do plačila, onemogoča pravilno izterjavo neupravičenih plačil, ker, odvisno od primera, povzroči, da preplačila niso nikoli izterjana, ali pripelje do izterjave previsokih zneskov, je treba, prvič, kar zadeva izterjave previsokih zneskov, navesti, da je treba to razlogovanje ob upoštevanju preudarkov v točkah 113 in 114 zgoraj zavrniti.

117. Drugič, v zvezi s trditvijo, da bi navedeni pristop, ki ga zagovarja Komisija, lahko preprečil izterjavo preplačil zaradi izračuna pomoči na podlagi neobstoječih pravic do plačila, je treba navesti, da je ta trditev, ki je bila v tožbi podana zgolj v okviru četrtega očitka in se je nanašala na določbe člena 51 Uredbe št. 796/2004, v okviru določitve preplačil prvič podana v repliki in da v njej ni z ničimer utemeljena, razen z napotitvijo na pojasnila v tožbi glede četrtega očitka. Vsekakor je treba navesti, da, kot izhaja iz točke 93 zgoraj, je pomoč, odobrena na podlagi neupravičeno dodeljene pravice do plačila, tudi sama neupravičena. Združeno kraljestvo sicer navaja, da bi pristop Komisije v nekaterih okoliščinah lahko povzročil, da se tako plačilo ne bi štelo za neupravičeno, ker bi se v skladu z njim preplačilo izračunalo na podlagi prijavljenih pravic do plačila, vendar je treba navesti, da Komisija v pisanjih v odgovor na prvi tožbeni razlog Združenega kraljestva izrecno navaja, da kmet ne sme prejeti plačila na podlagi neupravičeno dodeljene pravice do plačila. Poleg tega iz elementov spisa ni razvidno, da bi v okviru poročila o oceni tveganja Združeno kraljestvo iz izračuna preplačil izključilo nekatere zneske, ki bi bili izplačani na podlagi neupravičeno dodeljenih pravic do plačila.

118. Nazadnje je treba pojasniti, da glede na sodno prakso, ki je navedena zgoraj v točki 105, izterjava v nasprotju s tem, kar trdi Združeno kraljestvo, ne pomeni sankcije, ampak zgolj posledico nespoštovanja pogojev za upravičenost.

119. Poleg tega je treba dodati, da vsekakor člen 73(4), prvi pododstavek, Uredbe št. 796/2004 določa, da se obveznost povračila iz odstavka 1 te določbe ne uporabi, če je izplačilo pomotoma izvršil pristojni organ ali kateri koli organ in če napake kmet ni mogel smiselno ugotoviti. Iz tega izhaja, da je dobroverni kmet varovan pred vračilom neupravičene pomoči, če je napako, ki je vplivala na upravičeno površino ali celo na dodelitev pravic do plačila, mogoče pripisati organom in če je ni mogel smiselno ugotoviti.

120. Zato je treba ta očitek zavrniti.

– Četrti očitek: zmanjšanja in izključitve pri čezmernih prijavah površin

121. Združeno kraljestvo izpodbija ugotovitev, da je napačno uporabilo določbe člena 51 Uredbe št. 796/2004. Prvič, meni, da se v primeru napak, ki so bile storjene ob prvotni dodelitvi pravic, kazni iz navedenega člena lahko uporabijo šele po preračunu vrednosti pravic do plačila v skladu s členom 73a te uredbe. Drugič, Združeno kraljestvo sicer priznava, da mora biti mogoče naložiti kazni iz naslova vsakega prijavnega leta, če kmet prijavi neupravičeno površino, da bi aktiviral pravico do plačila, s katero dejansko razpolaga, vendar trdi, da je Komisija napačno menila, da je treba v primeru napak, ki so bile storjene ob prvotni dodelitvi pravic do plačila in ki so se ponavljale v naslednjih prijavnih letih, uporabiti kazni ne samo iz naslova leta 2005, ampak tudi iz naslova naslednjih let, čeprav kmet prijavi dovolj upravičenih hektarjev za aktivacijo pravic do plačila, s katerimi dejansko razpolaga. Z določbami člena 51 Uredbe št. 796/2004 naj bi bilo tako vpeljano razlikovanje med čezmernimi prijavami površin, zaradi katerih se aktivirajo pravice do plačila, s katerimi kmet dejansko razpolaga, in čezmernimi prijavami, ki povzročijo napake pri prvotni dodelitvi pravic do plačila. Iz sistematike člena 51(1) in (2a) Uredbe št. 796/2004, ki jo potrjuje člen 57(2), druga alinea, Uredbe št. 1122/2009, in podredno tudi iz načela retroaktivne uporabe milejše sankcije, ki je v obravnavani zadevi izraženo v navedenem členu 57(2), drugi pododstavek, te zadnje uredbe, naj bi namreč izhajalo, da se iz naslova naslednjih let ne naloži nobena kazen.

122. Komisija izpodbija utemeljenost trditev Združenega kraljestva.

123. Na prvem mestu je treba navesti, da razlogovanje Združenega kraljestva v utemeljitev tega očitka temelji na predpostavki, da je treba, preden se uporabijo zmanjšanja in izključitve v skladu s členom 51 Uredbe št. 796/2004, uporabiti člen 73a te uredbe, kot ga razlaga Združeno kraljestvo.

124. Glede tega zadošča opozoriti, da, kot izhaja iz točk od 97 do 108 zgoraj, je ta predpostavka napačna.

125. V točkah 97 in 108 zgoraj je bilo namreč že navedeno, da člena 73a Uredbe št. 796/2004 ni mogoče razlagati tako, da v okoliščinah, kakršne so te iz obravnavane zadeve, določa ponovno oceno vrednosti pravic do plačila za nazaj.

126. Prav tako, ker člen 73a Uredbe št. 796/2004 v okoliščinah, kakršne so te iz obravnavane zadeve, ne dovoljuje novega retrospektivnega izračuna pravic do plačila, Združeno kraljestvo Komisiji ne more očitati, da je različno obravnavala prijavljeno površino in prijavljene pravice do plačila s tem, da je prilagodila prvo, ne pa tudi drugih.

127. Na drugem mestu Združeno kraljestvo po eni strani meni, da je treba, kar zadeva prijavno leto 2005, v skladu s členom 51(1) Uredbe št. 796/2004 uporabiti kazen za čezmerno prijavo, pri čemer je treba pojasniti, da je treba to kazen izračunati na podlagi pravic do plačila, kot so bile retrospektivno popravljene. Po drugi strani Združeno kraljestvo v zvezi z naslednjimi prijavnimi leti, med katerimi se je ponovila ista napaka, meni, da je posledica povezane uporabe odstavkov 1 in 2a člena 51 Uredbe št. 796/2004 ta, da se izključi vsakršna kazen iz naslova teh let. Ta preudarek temelji na sistematiki navedenih določb, saj Združeno kraljestvo meni, da če kmet prijavi upravičeno površino, ki zadostuje za aktivacijo pravic do plačila, s katerimi dejansko razpolaga (torej, glede na okoliščine primera, po zmanjšanju njihovega števila in ponovni oceni njihove vrednosti), v skladu s členom 51(2a) Uredbe št. 796/2004 ni smiselno, da se mu naloži kazen.

128. Za preizkus utemeljenosti teh trditev je treba preveriti, prvič, ali člen 51(1) Uredbe št. 796/2004 kljub besedilu člena 73a te uredbe nalaga izvedbo retrospektivne ponovne ocene vrednosti pravic do plačila, in drugič, ali iz člena 51(2a) navedene uredbe izhaja, da, kot trdi Združeno kraljestvo, se ne uporabi nobena kazen, če kmet prijavi površino, ki zadostuje za aktivacijo števila pravic do plačila, s katerimi dejansko razpolaga.

129. V uvodu je treba najprej navesti, da sta cilja Uredbe št. 796/2004, in zlasti njenega člena 51, v skladu z uvodnima izjavama 29 in 55 te uredbe zagotovitev učinkovitega nadzora skladnosti z določbami shem pomoči, upravljanih v okviru integriranega sistema, oziroma sprejetje ustreznih ukrepov za boj proti nepravilnostim in goljufijam za zaščito finančnih interesov Unije (glej po analogiji sodbo z dne 28. novembra 2002, Agrargenossenschaft Pretzsch, C‑417/00, Recueil, EU:C:2002:715, točka 33).

130. Dalje, člen 51(1) Uredbe št. 796/2004 v primeru, da je površina, prijavljena v zahtevku za pomoč, večja od površine, ki se določi s pregledom, določa kazni, razvrščene glede na stopnjo nepravilnosti (glej po analogiji zgoraj v točki 129 navedeno sodbo Agrargenossenschaft Pretzsch, EU:C:2002:715, točka 35). Prvič, če je razlika med prijavljeno površino in površino, ugotovljeno v skladu s členom 50(3) in (5) te uredbe, večja kot 3 % ali 2 hektarja, vendar ne več kakor 20 % ugotovljene površine, se pomoč izračuna na podlagi ugotovljene površine, znižane za dvakratno ugotovljeno razliko. Drugič, če je razlika več kakor 20 % ugotovljene površine, se ne dodeli nobena pomoč. Tretjič, če je razlika več kakor 50 %, je kmet ponovno izključen iz prejemanja pomoči do višine zneska, ki ustreza razliki med prijavljeno površino in ugotovljeno površino v skladu s členom 50(3) in (5) Uredbe št. 796/2004.

131. Nasprotno pa po eni strani člen 51(2a) Uredbe št. 796/2004 v prvem pododstavku določa, da se ta znižanja ali izključitve ne uporabijo, če kmet prijavi več površine kot pravic do plačil in prijavljena površina izpolnjuje vse druge zahtevke za upravičenost. Po drugi strani drugi pododstavek te določbe določa, da če kmet prijavi več površine kot pravic do plačil in prijavljena površina ne izpolnjuje vseh drugih zahtevkov za upravičenost, je razlika iz člena 51(1) te uredbe razlika med površino, ki izpolnjuje vse druge zahtevke za upravičenost, in zneskom prijavljenih pravic do plačil.

132. Nazadnje je treba dodati, da iz sodne prakse izhaja, da če pristojni organ odkrije, da je vlagatelj zahtevka za pomoč nenamerno podal napačno prijavo, ki je povzročila, da je bila površina, upravičena do pomoči, precenjena, ta napaka pa je bila storjena med leti pred letom, med katerim je bila odkrita, zaradi česar je bila v vsakem od teh let površina, upravičena do pomoči, precenjena, mora – ob spoštovanju zastaralnih rokov iz člena 3(1) Uredbe št. 2988/95 – zmanjšati dejansko ugotovljeno površino za namene izračuna pomoči, dolgovane za vsa zadevna leta (glej v tem smislu sodbi z dne 19. novembra 2002, Strawson in Gagg & Sons, C‑304/00, Recueil, EU:C:2002:695, točka 64, in z dne 25. julija 2006, Belgija/Komisija, T‑221/04, EU:T:2006:223, točka 88).

133. Ob upoštevanju teh poudarkov je treba zaporedno preučiti vprašanji iz točke 128 zgoraj.

134. Na prvem mestu je treba v zvezi z vprašanjem, ali je treba zmanjšanja in izključitve iz člena 51(1) Uredbe št. 796/2004 določiti na podlagi preračunane vrednosti na enoto pravic do plačila, navesti, da v nasprotju s tem, kar trdi Združeno kraljestvo, niti iz besedila tega člena, ki naj bi bil po mnenju te države članice „izražen z vidika pravic“, niti iz njegove razlage ob upoštevanju opredelitve pojma „ugotovljena površina“ iz člena 2, točka 22, te uredbe ne izhaja, da je treba kazen iz tega člena 51(1) Uredbe št. 796/2004 določiti na podlagi retrospektivno preračunanih pravic do plačila.

135. Iz besedila člena 51(1) Uredbe št. 796/2004 namreč izhaja, da se v njem določena zmanjšanja in izključitve uporabijo, če je površina, ki jo je prijavil kmet, večja od površine, ki je bila ugotovljena med drugim v skladu s členom 50(3) te uredbe, in če razlika med tema površinama presega meje, ki so navedene v tej določbi.

136. Vendar, čeprav iz te odločbe izhaja, da je čezmerna prijava sankcionirana tako, da se pod pogoji iz te določbe zmanjša ugotovljena površina, na podlagi katere se izračuna znesek pomoči, je treba vseeno ugotoviti, da glede na besedilo te določbe njena uporaba ni nikakor pogojena s predhodno ponovno oceno vrednosti na enoto pravic do plačila v primeru neupravičene dodelitve teh pravic.

137. Poleg tega je treba v zvezi s sklicevanjem Združenega kraljestva na člen 2, točka 22, Uredbe št. 796/2004 navesti, da v smislu te določbe ugotovljena površina pomeni površino, ki izpolnjuje vse pogoje, določene v pravilih za odobritev pomoči, pri čemer je pojasnjeno, da se v primeru sheme enotnega plačila lahko šteje, da je prijavljena površina ugotovljena le, če jo dejansko spremlja ustrezno število pravic do plačil.

138. Vendar, tudi če bi bila, kot trdi Združeno kraljestvo, v navedenem členu 2, točka 22, Uredbe št. 796/2004 ugotovljena površina opredeljena glede na površino, ki jo spremlja število pravic do plačila, s katerim kmet dejansko razpolaga, in če bi bila ta opredelitev upoštevna v okviru člena 51 navedene uredbe, s to opredelitvijo ni mogoče naložiti, naj se kazen, ki se uporabi na podlagi člena 51(1) Uredbe št. 796/2004, izračuna na podlagi ponovne ocene vrednosti pravic do plačila. V členu 2, točka 22, navedene uredbe namreč ni nobene navedbe glede vrednosti pravic do plačila, ki bi jo bilo treba glede na okoliščine primera upoštevati.

139. Ta razlaga člena 51(1) Uredbe št. 796/2004 je še tehtnejša, prvič, z vidika določb člena 50 te uredbe in zlasti njegovega odstavka 2. Iz člena 50(2) Uredbe št. 796/2004, ki opredeljuje podlago za izračun pomoči, izhaja, da če obstaja neskladje med prijavljenimi pravicami do plačil in prijavljeno površino, temelji izračun pomoči na manjši velikosti. Povedano drugače, iz te določbe izhaja, da izračun pomoči, če ni navedeno drugače, temelji na pravicah do plačila, ki jih prijavi kmet, ne da bi bilo treba upoštevati morebitno prilagoditev njihove vrednosti na enoto navzgor.

140. Drugič, ta razlaga določb člena 51(1) Uredbe št. 796/2004 je skladna z razlago člena 73a te uredbe, ki je bila podana v okviru prvega očitka, s katerim se utemeljuje ta tožbeni razlog, ker, kot je bilo opozorjeno zgoraj v točki 125, zadnje navedeni člen v okoliščinah, kakršne so te v obravnavani zadevi, ne določa nobene ponovne ocene vrednosti pravic do plačila za nazaj.

141. Zato s trditvami Združenega kraljestva, ki se nanašajo na člen 51(1) Uredbe št. 796/2004 v povezavi s členom 2, točka 22, navedene uredbe, ni mogoče dokazati, da je treba zmanjšanja in izključitve določiti na podlagi retrospektivne ponovne ocene vrednosti pravic do plačila.

142. Na drugem mestu je treba v zvezi z vprašanjem, ali v primeru ponovitve napake glede upravičene površine, kot je ta, ki je bila prvotno storjena leta 2005, člen 51(2a) Uredbe št. 796/2004 izključuje uporabo zmanjšanja ali izključitve na podlagi odstavka 1 te določbe, če kmet prijavi površino, ki zadostuje za aktivacijo števila pravic do plačila, s katerimi dejansko razpolaga, opozoriti, da iz člena 51(2a) navedene uredbe izhaja, da če kmet prijavi več površine kot pravic do plačil in prijavljena površina izpolnjuje vse druge zahtevke za upravičenost, se znižanja ali izključitve iz odstavka 1 te določbe ne uporabijo, ob čemer je treba opozoriti, da če v tem primeru prijavljena površina ne izpolnjuje vseh drugih zahtevkov za upravičenost, je razlika iz člena 51(1) te uredbe razlika med površino, ki izpolnjuje vse druge zahtevke za upravičenost, in zneskom prijavljenih pravic do plačil.

143. Prvič, iz povezave med dvema pododstavkoma člena 51(2a) Uredbe št. 796/2004 tako izhaja, da – poleg tega, da v tej določbi v zvezi s primerom ponavljanja čezmerne prijave, ki je prvotno pripeljala do dodelitve prevelikega števila pravic do plačila, ni določena nobena izjema, in da ta določba ne uvaja nikakršnega razlikovanja med čezmerno prijavo, ki je bila storjena ob prvotni dodelitvi pravic in se je nato ponovila, in med čezmerno prijavo po navedeni dodelitvi – se ta določba, kot sicer navaja Komisija, uporabi, kadar površina, ki jo prijavi kmet, presega število pravic do plačila, ki jih je prijavil, brez upoštevanja števila pravic, ki jih dejansko ima. Res je, da v prvem pododstavku te določbe niso opredeljene pravice do plačila, ki se v njej štejejo za tiste, ki so prijavljene, vendar je ta opredelitev izrecno navedena v drugem pododstavku iste določbe.

144. Tako se zmanjšanja in izključitve iz odstavka 1 člena 51 Uredbe št. 796/2004 v skladu z odstavkom 2a, prvi pododstavek, te določbe ne uporabijo, le če prijavljena površina presega število prijavljenih pravic do plačila in če navedena površina izpolnjuje vse druge zahteve za upravičenost.

145. Nasprotno, drugače kot trdi Združeno kraljestvo, se primerjava med prijavljeno površino in prijavljenimi pravicami do plačila v okviru člena 51(2a) Uredbe št. 796/2004 izvede brez upoštevanja števila pravic do plačila, s katerimi kmet dejansko razpolaga, glede na okoliščine primera po vrnitvi neupravičeno dodeljenih pravic na podlagi člena 73a Uredbe št. 796/2004.

146. Drugič, dodati je treba, da to dobesedno razlago člena 51(2a) Uredbe št. 796/2004 potrjujeta tudi razlaga glede na sobesedilo in namenska razlaga te določbe.

147. Glede tega je treba po eni strani opozoriti, da člen 50(2) Uredbe št. 796/2004 določa, da če obstaja neskladje med prijavljenimi pravicami do plačil in prijavljeno površino, temelji izračun za plačilo glede na zahtevek za pomoč iz sheme enotnega plačila na manjši velikosti. S to določbo je tako opredeljena podlaga za izračun zneska pomoči.

148. Po drugi strani, kot je že bilo navedeno zgoraj v točki 129, se člen 51 Uredbe št. 796/2004 v bistvu umešča v cilj učinkovitega varovanja finančnih interesov Unije z bojem proti nepravilnostim in goljufijam. V ta namen za primer, če prijavljena površina presega ugotovljeno površino, člen 51(1) Uredbe št. 796/2004 določa kazni v več stopnjah (glej točko 130 zgoraj).

149. Nasprotno pa teh kazni, kot izhaja iz uvodne izjave 12 Uredbe št. 659/2006, s katero je bil v člen 51 Uredbe št. 796/2004 vstavljen odstavek 2a, ni treba uporabiti, če, kadar kmet prijavi več površine kot pravic do plačil, prijavljena površina izpolnjuje vse druge zahtevke za upravičenost. V tem primeru namreč, kot je navedeno v tej uvodni izjavi, člen 50(2) Uredbe (ES) št. 796/2004 določa, da temelji izračun za pomoč na količini hektarjev, za katere veljajo pravice do plačil.

150. Tako po eni strani povezava, ki je v uvodni izjavi 12 Uredbe št. 659/2006 izpostavljena med členom 50(2) Uredbe št. 796/2004, pri čemer je ta določba izrecno utemeljena na primerjavi med prijavljeno površino in prijavljenimi pravicami do plačil, in členom 51(2a) zadnje uredbe, potrjuje ugotovitev, da je treba na podlagi te zadnje določbe primerjati na eni strani prijavljeno površino in na drugi strani prijavljene pravice do plačila, ne pa pravice do plačila, ki jih dejansko ima kmet, glede na okoliščine primera po vrnitvi neupravičeno dodeljenih pravic na podlagi člena 73a Uredbe št. 796/2004.

151. Po drugi strani je z vidika splošne sistematike člena 51 Uredbe št. 796/2004, ki spada v okvir boja proti nepravilnostim in goljufijam, vstavitev odstavka 2a v to določbo utemeljena na preudarku, da v primeru neskladja med prijavljeno površino in prijavljenimi pravicami do plačila načeloma ne obstaja nikakršna nevarnost nepravilnosti ali goljufije, pod pogojem, da prijavljena površina izpolnjuje vse druge zahteve za upravičenost. V primeru tega neskladja med prijavljeno površino in številom prijavljenih pravic je namreč znesek pomoči v skladu s členom 50(2) navedene uredbe vsekakor določen na podlagi manjše velikosti, tako da je v vsakem primeru izključeno, da bo pomoč izplačana na podlagi neugotovljene površine. Zato načeloma v tem primeru ne obstaja nikakršna nevarnost neupravičenega plačila, odobrenega na podlagi neugotovljene površine.

152. Tretjič, navesti je treba, da, kot je navedlo Združeno kraljestvo, ta razlaga člena 51 Uredbe št. 796/2004 in zlasti njegovega odstavka 2a res ne izključuje, da bo izjemoma kazen izračunana na podlagi neobstoječih pravic do plačila, če kmet prijavi večje število pravic od tistega, s katerim dejansko razpolaga.

153. Vendar je treba šteti – ne da bi bilo treba ugotoviti, ali, kot trdi Združeno kraljestvo, je treba sklicevanje na ugotovljeno površino v členu 51(1) Uredbe št. 796/2004 razumeti kot sklicevanje na upravičeno površino, ki jo spremlja ustrezno število prijavljenih pravic do plačila ali prijavljenih pravic do plačila, s katerimi kmet dejansko razpolaga – da izpodbijani sklep zaradi okoliščine, ki je navedena zgoraj v točki 152, ni, nasprotno kot trdi Združeno kraljestvo, nezakonit.

154. Ugotoviti je namreč treba, da, poleg tega, da Združeno kraljestvo ni izpodbijalo zakonitosti člena 51 Uredbe št. 796/2004, ta okoliščina, čeprav obžalovanja vredna, ne more omajati zgornje razlage določb člena 51(2a) Uredbe št. 796/2004, ki jo potrjujejo jezikovna analiza, analiza sobesedila in namenska analiza.

155. V zvezi s tem je treba poleg tega dodati, da Uredba št. 1122/2009, s katero je bila Uredba št. 796/2004 razveljavljena in nadomeščena z učinkom od 1. januarja 2010, odslej v drugi alinei odstavka 2 člena 57 z naslovom „Podlaga za izračun glede na prijavljene površine“ izrecno določa, da „če število prijavljenih pravic do plačila presega število pravic do plačila, s katerimi razpolaga kmet, se število prijavljenih pravic do plačila zniža na število pravic do plačila, s katerimi razpolaga kmet“.

156. Ta nova določba je, kot izhaja iz uvodne izjave 78 Uredbe št. 1122/2009, utemeljena na tem preudarku:

„Za plačilo podpore v okviru sheme enotne pomoči je potrebno enako število pravic do plačila in upravičenih hektarjev. Za namen te sheme je zato primerno določiti, da mora izračun plačila v primeru neskladja med prijavljenimi pravicami do plačila in prijavljeno površino temeljiti na manjši velikosti. Da bi se izognili izračunu na podlagi neobstoječih pravic, je treba določiti, da število pravic do plačila, uporabljenih za izračun, ne presega števila kmetom razpoložljivih pravic do plačila.“

157. Vendar je treba v nasprotju z razlogovanjem Združenega kraljestva, ki temelji na tem, da je njegova razlaga člena 51(2a) Uredbe št. 796/2004 potrjena s členom 57(2) Uredbe št. 1122/2009, navesti, da sprejetje zadnje uredbe in spremembe, ki jih ta prinaša, ne morejo spremeniti razlage člena 51(2a) Uredbe št. 796/2004, kot je bila dognana zgoraj, in upravičiti takšne razlage te zadnje določbe, ki ne bi bila zgolj v nasprotju z njenim besedilom, ampak tudi z razlogi, iz katerih je bila vstavljena v navedeno uredbo (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 16. septembra 2013, Nizozemska/Komisija, T‑343/11, EU:T:2013:468, točka 91).

158. Namreč, poleg tega, da je cilj člena 57(2) Uredbe št. 1122/2009 glede na njegov naslov drugačen od cilja člena 51(2a) Uredbe št. 796/2004, saj se zadnji nanaša na zmanjšanja in izključitve pri čezmernih prijavah, je treba, ne da bi bila potrebna razlaga člena 57(2) Uredbe št. 1122/2009, navesti, da se ta zadnja uredba ni uporabljala med pregledi, med katerimi so bile odkrite napake zaradi čezmernih prijav, saj se je ta uredba v skladu z njenim členom 87, drugi odstavek, uporabljala šele za zahtevke za pomoč, ki se nanašajo na tržna leta ali premijska obdobja z začetkom 1. januarja 2010.

159. Na tretjem mestu, v delu, v katerem Združeno kraljestvo poskuša svoje navedbe v zvezi z razlago določb člena 51 Uredbe št. 796/2004 utemeljiti z navajanjem primerov izračunov kazni na podlagi teh določb, je treba dodati, da s temi primeri, ki so navedeni zgolj ilustrativno, ni mogoče dokazati, da je Komisija napačno očitala Združenemu kraljestvu, da je napačno izračunalo kazni na podlagi teh določb in da je uporabljena metoda za izračun, kar zadeva kazni v primeru čezmerne prijave, v oceni finančnega tveganja za Sklad napačna.

160. Na tretjem in zadnjem mestu, Združeno kraljestvo se podredno sklicuje na načelo retroaktivne uporabe milejše sankcije. Glede tega v bistvu meni, da člen 57(2), druga alinea, Uredbe št. 1122/2009 pomeni novo pravilo v zvezi z uporabo zmanjšanj in izključitev in da se mora to pravilo, ker je milejše od tistega, ki izhaja iz člena 51 Uredbe št. 796/2004, kot ga razlaga Komisija, uporabiti retroaktivno. Na podlagi tega novega pravila naj se zmanjšanja in izključitve pri čezmernih prijavah ne bi uporabila, če kmet prijavi upravičeno površino, ki je vsaj enaka številu prijavljenih pravic do plačila, pri čemer to število ne more biti večje od števila pravic do plačila, s katerimi razpolaga.

161. Glede tega je treba, kot je že bilo navedeno zgoraj v točki 158, opozoriti, da se je Uredba št. 122/2009 na podlagi njenega člena 87, drugi odstavek, začela uporabljati šele za zahtevke za pomoč, ki se nanašajo na tržna leta ali premijska obdobja z začetkom 1. januarja 2010, tako da se je za zahtevke za pomoč, vložene za leto 2009, načeloma uporabljala Uredba št. 796/2004. Vendar je treba opozoriti tudi, da se v skladu s členom 2(2) Uredbe št. 2988/95 v primeru, da se določbe o upravnih kaznih v predpisih Unije pozneje spremenijo, za nazaj uporabljajo milejše določbe.

162. V skladu s sodno prakso zmanjšanja in izključitve pomoči, kot so določena v členu 51 Uredbe št. 796/2004, pomenijo upravno kazen v smislu člena 2(2) Uredbe št. 2988/95 (glej v tem smislu sodbo z dne 17. julija 1997, National Farmers’ Union in drugi, C‑354/95, Recueil, EU:C:1997:379, točki 40 in 41; zgoraj v točki 132 navedeno sodbo Strawson in Gagg & Sons, EU:C:2002:695, točka 46, in sodbo z dne 4. maja 2006, Haug, C‑286/05, ZOdl., EU:C:2006:296, točka 21).

163. Vendar iz sodne prakse izhaja tudi, da določbe v zvezi z opredelitvijo podlage za izračun ne pomenijo upravnih kazni (glej v tem smislu zgoraj v točki 162 navedeno sodbo Haug, EU:C:2006:296, točka 24).

164. To pa velja prav za člen 57(2), druga alinea, Uredbe št. 1122/2009, na katerega se sklicuje Združeno kraljestvo.

165. Člen 57(2), druga alinea, Uredbe št. 1122/2009, ki določa, da „če število prijavljenih pravic do plačila presega število pravic do plačila, s katerimi razpolaga kmet, se število prijavljenih pravic do plačila zniža na število pravic do plačila, s katerimi razpolaga kmet“, namreč, kot izhaja iz njegovega naslova in kot je navedla Komisija na obravnavi, spada v okvir opredelitve podlage za izračun glede na prijavljene površine.

166. Poleg tega člen 57(2), druga alinea, Uredbe št. 1122/2009 nikakor ne spreminja pravil v zvezi z zmanjšanji in izključitvami, kot izhajajo iz člena 58 Uredbe št. 1122/2009. Zadnjenavedeni člen poleg tega prevzema pravila iz člena 51(1) Uredbe št. 796/2004, pri čemer je treba vseeno pojasniti, da določbe člena 51(2a) Uredbe št. 796/2004, ki so pomenile izjemo od zmanjšanj in izključitev iz člena 51(1) te uredbe, niso prevzete v členu 58 Uredbe št. 1122/2009.

167. Iz tega sledi, da je treba trditve Združenega kraljestva v zvezi z retroaktivno uporabo milejše sankcije zavrniti.

168. Zato je treba četrti očitek v celoti zavrniti.

Drugi očitek: dejstvo, da so bile pri novem izračunu pravic do plačila upoštevane razlike v površinah, ki vplivajo na premije za živali

169. Združeno kraljestvo v bistvu trdi, da je Komisija napačno menila, da so napake pri ugotavljanju površin v zvezi s premijami za živali lahko vplivale na zgodovinski element. Iz Sklepa Komisije z dne 15. julija 2010 o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova Jamstvenega oddelka EKUJS, EKJS in EKSRP iz financiranja Evropske unije (2010/399/EU) (UL L 184, str. 6) naj bi namreč izhajalo, da je Komisija za prijavno leto 2004 uporabila zgolj 2‑odstotni pavšalni popravek glede odhodkov v okviru sheme za ekstenzifikacijska plačila. Enako, zelo majhno tveganje pa naj bi glede na veliko podobnost med shemama in z njima povezanimi pogoji obstajalo med referenčnim obdobjem.

170. Komisija izpodbija utemeljenost teh trditev.

171. V obravnavani zadevi je iz elementov spisa razvidno, da je Komisija v postopku za potrditev skladnosti menila, da je bil pri novem izračunu pravic do plačila, ki ga je izvedlo Združeno kraljestvo, upoštevan zgolj pavšalni element, medtem ko ni bil izveden noben pregled za namene ugotovitve, ali so razlike v površini vplivale tudi na premije za živali, ki so bile izplačane v referenčnem obdobju, in sicer med letoma 2000 in 2002, in posledično na zgodovinski element pravic do plačila.

172. Vendar je treba tudi ob predpostavki, da je bilo, kot trdi Združeno kraljestvo, tveganje zaradi nepreveritve vpliva napak pri ugotavljanju površin v zvezi s premijami za živali zelo majhno, ugotoviti, da Združeno kraljestvo ni nikakor izpodbijalo ugotovitve, da ni izvedlo tega preverjanja. Združeno kraljestvo namreč ne prereka, da so obstajale razlike v površinah, ki so lahko vplivale na premije za živali. Poleg tega je ta država članica na obravnavi v odgovor na vprašanje Splošnega sodišča potrdila, da ni preverila morebitnega vpliva teh razlik na zgodovinski element pravic do plačila, kar je bilo zabeleženo v zapisniku obravnave.

173. Zato glede na sodno prakso iz točke 65 zgoraj, v skladu s katero mora sicer Komisija podati dokaz o resnem in upravičenem dvomu, ki ga ima glede pregledov, ki so jih izvedli nacionalni organi, ali številčnih podatkov, ki so ji jih ti posredovali, vendar mora zadevna država članica dokazati, da so ugotovitve Komisije napačne, Združeno kraljestvo ni ovrglo teh ugotovitev Komisije, kot so v bistvu povzete zgoraj v točki 171.

174. Poleg tega je treba v delu, v katerem Združeno kraljestvo trdi, da je tveganje zaradi neizvedbe preverjanj glede premij za živali zelo nizko, navesti, da je bila stopnja finančnega popravka, ki je bila uporabljena v obravnavani zadevi, upravičena s celoto pomanjkljivosti, ki jih je odkrila Komisija iz naslova ključnih pregledov in pomožnih pregledov, in izhaja iz ocene tveganja, ki jo je izvedlo samo Združeno kraljestvo. Poleg tega, da Združeno kraljestvo ni pojasnilo, zakaj je upoštevanje neizvedbe teh preverjanj glede na okoliščine primera vplivalo na stopnjo 5,19 %, zadošča navesti, da tudi če bi ta neizvedba ustvarila zanemarljivo tveganje za Sklad, to ne more omajati uporabe enkratnega popravka v višini 5,19 % v obravnavani zadevi.

175. Zato je treba ta očitek zavrniti.

Peti očitek: namerna čezmerna prijava

176. Združeno kraljestvo izpodbija ugotovitev pomanjkljivosti, ki so vplivale na pomožne preglede v zvezi z namerno čezmerno prijavo, na katero se nanaša člen 53 Uredbe št. 796/2004. V bistvu trdi, da namerna čezmerna prijava pomeni goljufijo, za katero se lahko naložijo kazenske sankcije in ki je po pravnem redu Severne Irske kaznivo dejanje. Iz tega naj bi izhajalo, da čeprav člen 53 Uredbe št. 796/2004 uvaja upravno kazen, ne pa kazenske sankcije, ministrstvo Severne Irske za kmetijstvo in razvoj podeželja (Northern Ireland Department of Agriculture and Rural Development, DARD) to, da je kmet vložil goljufivo prijavo, lahko ugotovi samo po koncu rednega kazenskega postopka. Prav tako naj Komisija Združenemu kraljestvu ne bi smela očitati, da DARD svoji centralni preiskovalni službi (Central Investigation Service, CIS) ni posredoval primerov, ki bi ji po mnenju Komisije morali biti posredovani, sploh ker naj ne bi obstajala nobena obveznost takšnega posredovanja, če so dokazi nezadostni. Združeno kraljestvo poleg tega dodaja, da so goljufive prijave izjemno redke, tako da je delež odhodkov, izpostavljenih tveganju zaradi namerne čezmerne prijave, na Severnem Irskem verjetno zelo majhen.

177. Komisija izpodbija utemeljenost trditev Združenega kraljestva.

178. Na prvem mestu je treba navesti, da je Združeno kraljestvo na obravnavi v odgovor na vprašanje Splošnega sodišča navedlo, da zaradi izdane sodbe z dne 27. februarja 2013, Poljska/Komisija (T‑241/10, EU:T:2013:96) umika argumentacijo, ki se je nanašala na to, da ji je v bistvu Komisija napačno očitala, da je sankcioniranje namerne čezmerne prijave na podlagi člena 53 Uredbe št. 796/2004 pogojila s predhodno izvedbo kazenskega postopka, kar je bilo zabeleženo v zapisniku obravnave.

179. Na drugem mestu, ker Združeno kraljestvo ni izrecno umaknilo argumentacije, ki se nanaša na to, da ji Komisija ne bi smela očitati, da DARD ni predal nekaterih primerov CIS, je treba, pri čemer ni treba preučiti upoštevnosti te argumentacije, navesti, da že samo dejstvo, ki se, kot je razvidno iz točke 178 zgoraj, ne izpodbija, in sicer da je Združeno kraljestvo uporabo upravnih kazni pogojilo s predhodno izvedbo kazenskega postopka, zadošča za ugotovitev obstoja pomanjkljivosti, ki so v Združenem kraljestvu vplivale na sistem uporabe upravnih kazni, uvedenih s členom 53 Uredbe št. 796/2004. Zato ni treba preučiti, ali so poleg tega na ta sistem vplivale pomanjkljivosti kot posledica tega, da nekateri primeri čezmernih prijav, ki bi morali biti po mnenju Komisije posredovani CIS, tej službi niso bili posredovani.

180. Vsekakor je treba navesti, da Združeno kraljestvo ni dokazalo napačnosti ugotovitve Komisije v zvezi s tem, da primeri niso bili posredovani CIS. Združeno kraljestvo je namreč navedlo zgolj splošne trditve, v skladu s katerimi naj posredovanje organu, zadolženemu za pregon, ni obvezno, če je očitno, da dokazi ne zadostujejo za ugotovitev obstoja namerne neskladnosti. Taka navedba pa glede na sodno prakso, ki je navedena zgoraj v točki 65, ne zadošča za odpravo resnih in upravičenih dvomov Komisije.

181. Na tretjem mestu je treba v zvezi s trditvijo Združenega kraljestva, da je finančno tveganje za Sklad zaradi namerne čezmerne prijave na Severnem Irskem vsekakor „verjetno zelo majhno“, navesti – pri čemer ni treba preveriti, ali je ta trditev upoštevna, čeprav v skladu z navedbami, ki jih je podalo Združeno kraljestvo na obravnavi, ocena tveganja, ki jo je izvedlo, ne upošteva namernih čezmernih prijav – da s to trditvijo ni mogoče izpodbiti ugotovitve Komisije glede pomanjkljivosti pri uporabi upravnih kazni iz člena 53 Uredbe št. 796/2004.

182. Poleg tega, tudi ob predpostavki, da je namen Združenega kraljestva s to trditvijo izpodbiti stopnjo finančnega popravka, ki jo je uporabila Komisija, je treba opozoriti, da, kot je že bilo navedeno zgoraj v točki 174, je bila ta stopnja upravičena s celoto pomanjkljivosti, ki jih je odkrila Komisija iz naslova ključnih pregledov in pomožnih pregledov, in izhaja iz ocene tveganja, ki jo je izvedlo Združeno kraljestvo. Zato tudi, če bi pomanjkljivosti, ki so vplivale na postopek naložitve upravnih kazni na podlagi člena 53 Uredbe št. 796/2004, povzročile zanemarljivo tveganje za Sklad, to ne more izpodbiti uporabe stopnje enkratnega popravka v višini 5,19 % v obravnavani zadevi.

183. Vsekakor je treba navesti, da je v nasprotju s sodno prakso iz točke 66 zgoraj, v skladu s katero mora država članica dokazati, da je Komisija storila napako glede finančnih posledic nepravilnosti, ki jo je ugotovila, Združeno kraljestvo predstavilo zgolj hipotetične in ohlapne navedbe, ki, čeprav temeljijo na Letnem poročilu Komisije za leto 2009 glede zaščite finančnih interesov Skupnosti in boja proti goljufijam, niso podprte s podrobnimi elementi, s katerimi bi bilo mogoče dokazati, da je Komisija v obravnavani zadevi uporabila napačno stopnjo popravka.

184. Glede na zgoraj navedeno je treba peti očitek drugega tožbenega razloga zavrniti.

185. Zato je treba drugi tožbeni razlog zavrniti v celoti.

Prvi tožbeni razlog: napačna uporaba prava in napačna ugotovitev dejanskega stanja pri ugotavljanju obsega dejanskih izgub za Sklad

186. Združeno kraljestvo v okviru prvega tožbenega razloga za razglasitev ničnosti očita Komisiji, da je s tem, ko je uporabila 5,19‑odstotni pavšalni popravek za celoto odhodkov iz naslova leta 2009 na Severnem Irskem, napačno uporabila pravo in napačno ugotovila dejansko stanje v zvezi z obsegom tveganja izgub za Sklad. Komisija naj ne bi upoštevala, da, prvič, je bilo okoli 80 % napak, ki so bile storjene iz naslova prijavnega leta 2009 glede površin, ki so upravičene do pomoči, posledica čezmernih prijav teh površin leta 2005, ob prvotni dodelitvi pravic do plačila, in drugič, da je vrednost na enoto pravic do plačila, ki je bila leta 2005 določena na podlagi statičnega hibridnega modela, sestavljena iz zgodovinskega elementa, ki se dobi tako, da se referenčni znesek deli s celotnim številom pravic do plačila, in iz pavšalnega elementa, ki ustreza znesku 78,33 EUR na pravico do plačila. Sklad pa naj bi bil, kar zadeva 80 % odhodkov, izpostavljen tveganju zgolj glede tistih odhodkov, ki se nanašajo na pavšalni element in ki ustrezajo okoli 22 % celotnih odhodkov. Zato naj z uporabo enkratnega popravka v višini 5,19 % za del odhodkov, ki je izpostavljen tveganju, finančni popravek ne bi mogel biti višji od 1,95 %.

187. Komisija izpodbija utemeljenost trditev Združenega kraljestva.

188. Najprej je treba navesti, da je v zvezi s finančnimi popravki v prilogi 2 k Dokumentu št. VI/5330/97 določeno, da se finančni popravki uporabijo, ko Komisija ugotovi, da pri izvedbi odhodka pravila Unije niso bila spoštovana. V tem dokumentu je določeno tudi, da mora Komisija, razen če je nadzorni državni organ že ugotovil nepravilno plačilo in so bili v zvezi z njim sprejeti korektivni ukrepi in ukrepi za vračilo, zavrniti vsako financiranje iz proračuna Unije. Kadar je mogoče opredeliti nepravilne odhodke in torej znesek finančnih