1
2
SL
Zbi rkaodločbsodne pr akse
1—
2—
ECLI:EU:C:2015 :39 1SKLEPNI PR EDLOGI GENERALNEGA PR AVOBRANILCA
MACIEJA SZPUN ARJA,
predstavljeni 28. januarja 2015  
Jezik izvirnika: poljščina.Zadeva C-5 7 9 / 1 3
P
in
S
proti
Comm issie Sociale Zeker heid Breda
in
College van Burgemeester en W ethouders van de g emeente A mstelveen
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,
ki ga je vložilo Centrale Raad v an Beroep (Nizozemska))
„Mejni nadzor, azil in priseljevanje — Politika p riseljevanja — Status državljanov tretjih dr žav, ki s o 
rezidenti za daljši čas — Direktiva 2003 /109/ES — Člena 5(2) in 11(1) — Dolžnost integracije, določena 
v nacionalnem p ravu — Enako o bravnavanje rezidentov za daljši čas — Sorazmernost — Globa“
I – Uvod
1. V tem p redlogu za sprejetje predhodne odločbe se postavlja to vp rašanje: v kolikšni me ri določa 
pravo U nije na področju politike p riseljevanja me je za uporabo nacionalnih določb, ki d oločajo 
dolžnost integracije tujih dr žavljanov v družbo?
2. Na Nizozemskem j e bila dolžnost integracije tujih dr žavljanov v družbo uvedena leta 2007 . To 
pomeni, da j e treba uspešno o praviti preizkus znanja jezika in osnovnega poznavanja nizozemske 
družbe. Neizpolnitev te dolžnosti v rokih se kaznuje z globo.
3. V tej zadevi Centrale Raad v an Beroep ( nizozemsko u pravno p ritožbeno s odišče, pristojno me d 
drugim za socialno v arnost) dvomi o tem, ali, in, če je odgovor pritrdilen, pod ka terimi pogoji lahko ta 
dolžnost zadeva tuje državljane, ki ž e dolgo zakonito prebivajo na ozemlju Nizozemske in imajo status 
rezidenta za daljši čas v smislu Direktive 2003 /109/ES. 
Direktiva Sveta 2003 /109/ES z dne 25. novembra 2003 o statusu dr žavljanov tretjih dr žav, ki s o rezidenti za da ljši čas (UL, posebna izdaja 
v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 272), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2011 /51/EU E vropskega parlamenta in Sveta z dne 
11. maja 2011 ( UL L 132, str. 1).
2 ECLI:EU:C:2015 :39SKLEPNIPREDLOGIM.SZPUN ARJA–ZADEVAC-579/13
PINS
II – Pravni okvir
A – Pravo Unije
4. Člen 4(1) Direktive 2003 /109, naslovljen „Trajanje prebivanja“, določa:
„Države č lanice podelijo status rezidentov za da ljši čas državljanom tretjih dr žav, ki s o [neposredno] 
pred predložitvijo ustrezne vloge pet let zakonito in neprekinjeno p rebivali na njihovem o zemlju.“
5. Člen 5 D irektive 2003 /109, naslovljen „Pogoji za pridobitev s tatusa rezidenta za da ljši čas“, 
v odstavku 2 določa:
„Države č lanice od dr žavljanov tretjih dr žav lahko z ahtevajo, da i zpolnjujejo pogoje za integracijo 
v skladu z njihovo nacionalno z akono dajo.“
6. Člen 11 D irektive 2003 /109, naslovljen „Enaka o bravnava“, v odstavku 1 določa:
„Rezidenti za daljši čas se obravnavajo enako ko t državljani glede:
(a) dostopa do zaposlitve in samozaposlitve, pod pogojem da t e dejavnosti nimajo za posledico niti 
občasne vključenosti v izvajanje javnih pooblastil, ter pogojev zaposlovanja in delovnih pogojev, 
vključno s pogoji za odpuščanje in plačilo;
(b) izobraževanja in poklicnega usposabljanja, vključno s štipendijami za študij skladno z nacionalno 
zakono dajo;
[…]“
7. Člen 15 D irektive 2003 /109, naslovljen „Pogoji za prebivanje v drugi državi članici“, v odstavku 3 
določa:
„Države č lanice lahko o d dr žavljanov tretjih dr žav zahtevajo, da i zpolnjujejo ukrepe z a integracijo 
v skladu z njihovo nacionalno z akono dajo.
Ta pogoj se ne uporablja, če se je od zadevnih državljanov tretjih držav v skladu z določbami člena 5(2) 
zahtevalo, da z a pridobitev statusa rezidentov za daljši čas izpolnjujejo pogoje za integracijo.
Brez poseganja v drugi pododstavek se od zadevnih oseb lahko z ahteva, da o biskujejo jezikovne tečaje.“
B – Nizozemsko p ravo
8. Pogoji za podelitev statusa rezidenta za da ljši čas v smislu Direktive 2003 /109 s o na Nizozemskem 
urejeni z zakono m o tujcih (Vreemdelingenwet).
9. V skladu s členom 21(1)(k) V reemdelingenwet je lahko v loga za izdajo dovoljenja za stalno 
prebivanje zavrnjena, če tuji državljan ni opravil testa iz člena 7(2)(a) zakona o integraciji v družbo 
(Wet inburgering, v nadaljevanju: W i) ali ni pridobil diplome, potrdila ali drugega dokumenta iz 
člena 5(1)(c) tega zakona.
10. Kot navaja predložitveno s odišče, je ta določba začela veljati 1. januarja 2007 , vendar s e dejansko 
uporablja šele od 1. januarja 2010 . Pred tem da tumom t uji dr žavljan n i bil dolžan o praviti 
integracijskega testa za pridobitev statusa rezidenta za daljši čas.
ECLI:EU:C:2015 :39 3SKLEPNIPREDLOGIM.SZPUN ARJA–ZADEVAC-579/13
PINS
11. Člena 3 in 31 W i sta v različici iz časa dejanskega stanja določala:
„Člen 3
1. Integrirati v družbo se je dolžan tujec, ki z akonito prebiva [na Nizozemskem ] v smislu člena 8, 
od (a) do (e) ali (l), Vreemdelingenwet 2000 in ki:
a. na Nizozemskem p rebiva zaradi n amena, ki n i začasen namen
[…]
Člen 31
1. College naloži globo osebam, ki s o se dolžne integrirati v družbo, ki v roku i z člena 7(1) ali 
v podaljšanem r oku n a podlagi odstavka 2(a) niso opravile integracijskega testa.
2. Ne glede na odstavek 1:
a. College podaljša rok iz člena 7(1), če oseba, ki s e je dolžna integrirati v družbo, dokaže, da j i ni 
mogoče ničesar očitati glede tega, da n i opravila integracijskega testa, ali
b. College oprosti dolžnosti integracije v družbo, če na podlagi dokazljivih prizadevanj osebe, ki s e 
je dolžna integrirati v družbo, presodi, da j e ra zumljivo, da n e m ore opraviti integracijskega 
testa.
[…]“
12. Wi je začel veljati 1. januarja 2007 .
13. Kot navaja predložitveno s odišče, začne rok za opravljanje testa za oceno z nanja jezika i n 
poznavanja nizozemske dr užbe za tuje dr žavljane, ki s o se na N izozemsko p riselili po začetku 
veljavnosti zakona, teči z začetkom njihovega prebivanja na Nizozemskem . Za osebe, ki s o ob začetku 
veljavnosti zakona že prebivale na Nizozemskem , je rok za opravljanje testa določen v ločeni upravni 
odločbi.
III – Postopek v glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
14. P ima ameriško dr žavljanstvo in od leta 2002 p rebiva na Nizozemskem . 14. novembra 2008 j e 
pridobila status rezidenta za daljši čas v smislu Direktive 2003 /109.
15. Commissie Sociale Zekerheid Breda (odbor za socialno v arnost Breda, v nadaljevanju: Commissie) 
je z odločbo z dne 1. avgusta 2008 , ki s ta jo pozneje nadomestili odločbi z dne 4. avgusta 2009 i n 
z dne 25. februarja 2010 , obvestila P, da s e je dolžna integrirati v družbo v smislu W i in da b i morala 
do 30. junija 2013 o praviti integracijski test.
16. P je začela obiskovati integracijski tečaj, ki g a je organizirala Commissie, vendar g a je 25. avgusta 
2008 p rekinila iz zdravstvenih razlogov in ga pozneje ni nadaljevala.
17. S je bila rojena v nekdanji Jugoslaviji in ima no vozelandsko dr žavljanstvo. Od leta 2000 p rebiva na 
Nizozemskem . 8. junija 2007 j e pridobila status rezidenta za daljši čas.
4 ECLI:EU:C:2015 :39SKLEPNIPREDLOGIM.SZPUN ARJA–ZADEVAC-579/13
PINS
18. College van burgemee ster en wethouders van de gemee nte Amstelveenje (svet župana in občinskih 
svetnikov občine Amstelveen) je S z odločbama s 24. februarja 2010 i n 6. maja 2010 o bvestil, da s e je 
dolžna integrirati v družbo in da b i morala do 24. avgusta 2013 o praviti integracijski test.
19. P in S sta tožbi zoper te odločbe vložili pri R echtbank B reda i n R echtbank A msterdam 
(prvostopenjski sodišči v Bredi in Amsterdamu). Tožbi sta bili zavrnjeni s sodbo Rechtbank Breda 
z dne 12. julija 2010 i n sodbo Rechtbank Amsterdam z dne 8. septembra 2011 .
20. P in S sta vložili pritožbi zoper ti sodbi pri Centrale Raad v an Beroep.
21. P in S sta v utemeljitev p ritožb navedli, da j u je treba ko t upravičenki do statusa rezidenta za daljši 
čas obravnavati enako ko t nizozemske dr žavljane in da z ato zanju ne sme ve ljati dolžnost integracije. 
Trdili sta tudi, da j e naložitev take d olžnosti rezidentom za da ljši čas v nasprotju s ciljem D irektive 
2003 /109 t er členoma 5(2) in 11(1) te dir ektive.
22. Predložitveno s odišče me ni, da n i mogoče izključiti, da j e naložitev dolžnosti integracije rezidentom 
za da ljši čas v nasprotju z Direktivo 2003 /109. To sodišče ugotavlja, da č len 5(2) navedene dir ektive 
državi članici dovoljuje, da z avrne podelitev statusa rezidenta za da ljši čas, če niso izpolnjeni pogoji za 
integracijo, določeni v nacionalni zakono daji. Podelitev tega statusa načeloma pomeni, da j e integracija 
osebe kon čana. Postavlja se torej vprašanje, ali lahko dr žava članica naloži dolžnost integracije osebi, 
kateri je bil že podeljen status rezidenta za daljši čas, in ali lahko v primeru neupoštevanja te dolžnosti 
uporabi sankcijo v obliki gl obe.
23. V teh okoliščinah je Centrale Raad v an Beroep p rekinilo odločanje in Sodišču v predhodno 
odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.Ali je treba smisel in namen Direktive 2003 /109/ES oziroma njena člena 5(2) in/ali 11(1) razlagati 
tako, da z njo ni združljivo, če se na podlagi nacionalne zakono daje državljanom tretjih dr žav, ki 
imajo status rezidenta za da ljši čas, naloži dolžnost integracije v družbo, ki j e sankcionirana 
z globo?
2. Ali je pri odgovoru na prvo vp rašanje pomem bno, ali je bila dolžnost integracije v družbo 
naložena pred pridobitvijo statusa rezidenta za daljši čas?“
IV – Postopek p red S odiščem
24. Predlog za sprejetje predhodne odločbe je bil v sodnem t ajništvu Sodišča vložen 15. novembra 
2013 .
25. Pisna stališča so predložile P in S, nizozemska in portugalska v lada t er Komisija. P in S sta 
predlagali obravnavo.
26. P in S, nizozemska vlada i n Komisija so se udeležile obravnave 5. novembra 2014 .
3
4
5
6
7
8
3—
4—
5—
6—
7—
8—
ECLI:EU:C:2015 :39 5SKLEPNIPREDLOGIM.SZPUN ARJA–ZADEVAC-579/13
PINS
V – Analiza
A – Uvodne opombe
27. Direktiva 2003 /109 j e eden od aktov zakono daje Unije o statusu dr žavljanov tretjih dr žav, ki s o bili 
sprejeti na podlagi zakono dajne pristojnosti, podeljene z Amsterdamsko p ogodbo. 
Glej tudi D irektivo Sveta 2003 /86/ES z dne 22. septembra 2003 o pravici do združitve dr užine (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, 
zvezek 6, str. 224); Direktivo Sveta 2004 /114/ES z dne 13. decembra 2004 o pogojih za sprejem dr žavljanov tretjih dr žav za namene študija, 
izmenjav učencev, neplačanega usposabljanja ali prostovoljnega dela (UL L 375, str. 12); Direktivo Sveta 2005 /71/ES z dne 12. oktobra 2005 
o posebnem p ostopku z a dovolitev v stopa dr žavljanom tretjih dr žav za namene znanstvenega raziskovanja (UL L 289, str. 15) in Direktivo 
Sveta 2009 /50/ES z dne 25. maja 2009 o pogojih za vstop in prebivanje dr žavljanov tretjih dr žav za namene visokokvalificirane zaposlitve 
(UL L 155, str. 17).28. Zakono dajni cilji Unije, uresničeni z navedeno dir ektivo, so določeni v sklepih Evropskega sveta iz 
Tampe reja z dne 15 . in 16. oktobra 1999 . V teh sklepih je me d dr ugim n avedeno, da b i bilo treba 
pravni položaj tujcev p ribližati pravnemu položaju dr žavljanov in da b i bilo zlasti treba osebi, ki j e 
zakonito prebivala v neki dr žavi članici za časovno o bdobje, ki g a je treba določiti, in ki i ma dovoljenje 
za prebivanje za da ljši čas, zagotoviti v tej državi članici sklop pravic, ki s o čim b ližje tistim, ki j ih 
uživajo državljani Unije. 
Glej uvodno i zjavo 2 Direktive 2003 /109 in Sporočilo Komisije o priseljevanju, integraciji in zaposlovanju (COM(2003 ) 336 f inal z dne 
3. junija 2003 ).29. Z vidika n avedenega je očitno, da s e z Direktivo 2003 /109 z a državljane tretjih držav, ki s o zakonito 
prebivali v Uniji najmanj pet let, uvaja poseben pravni status, ki i zhaja izključno iz prava Unije: status 
rezidenta za daljši čas. 
Pravni status državljanov tretjih dr žav, ki z akonito delajo v državi članici, vendar š e nimajo statusa rezidenta za daljši čas, je urejen z Direktivo 
2011 /98/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 ( UL L 343, str. 1), ki j e bolj omejevalna.30. Z uvedbo tega statusa se za tuje državljane vzpostavlja – v primerjavi z državljanstvom – dr ugačna 
oblika u deležbe v gospodarskem i n dr užbenem ž ivljenju Unije, ki v pravni literaturi ustreza pojmu 
„denizenship“ v nasprotju s pojmom „citizenship“. 
Angleški p ojem „denizen“ (ki v enem o d pomenu pomeni „naturalizirani tujec“) je bil v pravno l iteraturo v zvezi z vprašanjem m igracij 
uveden za opredelitev vme snega statusa me d statusom dr žavljanov in statusom tujcev. Glej Hammar, T., Democracy and the Nation State: 
Aliens, Denizens, and Citizens in a World of International Migration, Aldershot, Avebury, 1990 .31. Kar zadeva vp rašanja, ki n iso urejena s pravom U nije, ureja status dr žavljanov tretjih dr žav, ki 
prebivajo v Uniji, še naprej nacionalno p ravo držav članic.
32. Natančneje, države članice lahko š e naprej izvajajo politiko integracije, katere namen je preprečiti 
marginalizacijo in segregacijo tujih dr žavljanov. 
Člen 79(4) PD EU izključuje vsakršno p ristojnost Unije na področju harmonizacije zakono v za spodbujanje integracije tujih dr žavljanov. Dolžnost integracije se lahko n anaša na različne faze 
priseljevanja glede na to, ali je opredeljena ko t (i) pogoj za izdajo dovoljenja za vstop in prebivanje, 
(ii) pogoj za izdajo dovoljenja za prebivanje za da ljši čas, (iii) pogoj za pridobitev statusa rezidenta za 
daljši čas ali (iv) pogoj za pridobitev dr žavljanstva na podlagi naturalizacije.
33. Ta dolžnost na splošno p omeni, da j e treba dokazati določeno s topnjo znanja uradnega jezika in 
včasih p oznavanje dr užbe dr žave g ostiteljice (njeno z godovino, nacionalno p ravo in vrednote). 
Nekatere države članice zahtevajo od dr žavljanov tretjih dr žav, da o pravijo izpit, pred ka terim so lahko 
dolžni obiskovati tečaje. Druge lahko d oločijo zgolj obveznost obiskovanja tečajev za integracijo. 
Glej Poročilo Komisije z dne 28. septembra 2011 o uporabi Direktive 2003 /109/ES o statusu dr žavljanov tretjih dr žav, ki s o rezidenti za da ljši 
čas (COM(2011 ) 585 f inal, str. 3).
9
10
9—
10—
6 ECLI:EU:C:2015 :39SKLEPNIPREDLOGIM.SZPUN ARJA–ZADEVAC-579/13
PINS
34. Vprašanje, ki g a nizozemsko s odišče postavlja v tej zadevi, zadeva m ožnost naložiti dolžnost 
integracije osebam, ki i majo status rezidenta za da ljši čas v smislu prava U nije. V nizozemski 
zakono daji je ta dolžnost v zvezi s temi osebami opredeljena ne le ko t pogoj za pridobitev p ravic, 
ampak tudi ko t posebna zahteva, ki j o je treba upoštevati že zgolj zaradi p rebivanja na ozemlju dr žave 
gostiteljice.
35. Za odločitev o tem vp rašanju je treba odgovoriti na dve temeljni vprašanji. Najprej na vprašanje, ali 
je naložitev d olžnosti integracije rezidentom za da ljši čas združljiva s statusom rezidenta za da ljši čas 
v smislu D irektive 2003 /109. Če je odgovor na prvo vp rašanje pritrdilen, pa je treba ugotoviti še, 
koliko p ravo Unije omejuje svobodo držav članic, da o predelijo vsebino te dolžnosti integracije.
B – Dopustnost dolžnosti integracije, naložene rezidentom z a daljši čas
36. Člen 5(2) Direktive 2003 /109 i zrecno d oloča možnost, da s e za pridobitev statusa rezidenta za daljši 
čas določijo „pogoji za integracijo“ v skladu z nacionalnim pravom.
37. Vendar v Direktivi ni določeno, ali in v kakšnem o bsegu je naložitev d olžnosti integracije še 
mogoča po pridobitvi tega statusa.
38. Mnenja strank in intervenientov v postopku se glede tega razlikujejo. Pritožnici v postopku v glavni 
stvari i n portugalska v lada me nijo, da j e naložitev d olžnosti integracije rezidentom z a da ljši čas 
v nasprotju z Direktivo 2003 /109. Nasprotno p a nizozemska vlada i n Komisija, ki t rdita, da v navedeni 
direktivi ni odločeno o tem vp rašanju, me nita, da s e ta dolžnost lahko n aloži.
39. Kot je razvidno iz predložitvenega sklepa, pritožnici v postopku v glavni stvari ž e leta prebivata na 
Nizozemskem i n spadata v skupino „starih“ rezidentov za daljši čas, saj sta ta status pridobili, preden se 
je dolžnost integracije začela uporabljati v praksi. V skladu z nizozemsko z akono dajo m orata vseeno 
uspešno o praviti integracijski test. 
Predložitveno s odišče navaja, da s e je pritožnica S rodila na ozemlju nekdanje Jugoslavije in da n i izključeno, da i ma hrvaško dr žavljanstvo, 
kar j e njen zastopnik potrdil na obravnavi pred Sodiščem. Če bi bilo tako, S ne bi bila ve č dolžna izpolniti dolžnosti integracije, ker bi 
pridobila status državljanke U nije na da n pristopa Hrvaške k Uniji. Poleg tega želim o pozoriti, da t o, da j e ta pritožnica dr žavljanka U nije, 
izključuje tudi uporabo sankcije zaradi n eupoštevanja dolžnosti integracije, in to tudi za obdobje pred pristopom.40. Nizozemsko s odišče v predlogu za sprejetje predhodne odločbe dvomi o možnosti, da s e dolžnost 
integracije naloži osebam, ki ž e imajo status rezidenta za daljši čas. Po mnenju predložitvenega sodišča 
pridobitev tega statusa pomeni, da j e zadevna oseba izpolnila dolžnost dokazati, da j e zaživela v državi 
gostiteljici, ko t je navedeno v uvodni izjavi 6 D irektive 2003 /109, in da j e zato njena integracija 
končana.
41. Poudariti moram, da – ko t predložitveno s odišče pravilno n avaja – Direktiva 2003 /109 t emelji na 
ideji, da ve zi osebe, ki z akonito in neprekinjeno p rebiva v zadevni državi članici, postanejo trajne in 
dokazujejo, da j e oseba zaživela v družbi. Namen D irektive je podeliti poseben status dr žavljanom 
tretjih dr žav, ki da lj časa prebivajo v državah članicah, s aj integracija teh dr žavljanov prispeva 
k pospeševanju ekono mske in socialne ko hezije v Uniji. 
Glej sodbo Tahir (C-469/13, EU:C:2014 :2094 , točka 32).42. Po m ojem m nenju pa ta ideja ne izključuje m ožnosti, da dr žave č lanice določijo integracijska 
sredstva v zvezi z rezidenti za daljši čas.
11
12
13
14
15
16
17
11—
12—
13—
14—
15—
16—
17—
ECLI:EU:C:2015 :39 7SKLEPNIPREDLOGIM.SZPUN ARJA–ZADEVAC-579/13
PINS
43. Poudariti je treba, da s e v Direktivi 2003 /109 u porabljata d va ra zlična p ojma v zvezi 
z integracijskimi sredstvi. Člen 5(2) dovoljuje uporabo „pogojev za integracijo“ 
Poljska ra zličica Direktive se razlikuje od dr ugih jezikovnih ra zličic, saj je tako v prvem ko t v drugem p ododstavku č lena 15(3) uporabljen 
izraz „integracijska s redstva“ („działania integracyjne“). V zvezi s to določbo bom v teh sklepnih predlogih uporabljal izraza „ukrepi za 
integracijo“ („środki integracji“) in „pogoji za integracijo“ („warunki integracji“). Poljska ra zličica Direktive 2009 /50, sprejeta pozneje, pri 
sklicevanju na Direktivo 2003 /86 u porablja izraza „integracijski pogoji in ukrepi“ („warunki i środki dotyczące integracji“). za pridobitev statusa 
rezidenta za da ljši čas. Člen 15(3) Direktive, ki z adeva pravico rezidenta za da ljši čas do prebivanja 
v drugi dr žavi članici, državi gostiteljici dovoljuje, da „ukrepe z a integracijo“ naloži osebi, ki j e 
pridobila status rezidenta za da ljši čas v drugi državi članici, 
Glej v nemški, angleški in francoski ra zličici: „Integrationsanforderungen“ in „Integrationsmaßnahmen“, „integration c onditions“ in 
„integration me asures“ oziroma „conditions d’intégration“ in „mesures d’intégration“. Nasprotno p a je v nizozemski ra zličici Direktive 
2003 /109 u porabljen enoten izraz („integratievoorwaard en“) brez tega ra zlikovanja. To ra zlikovanje pa se vseeno p ojavi v členu 15(3) 
Direktive 2009 /50 („integratievoorwaard en en -maatregelen“). če tej osebi pogojev z a integracijo ni 
bilo treba izpolniti že za pridobitev tega statusa v tej drugi državi. 
V skladu s členom 15(3), tretji pododstavek, D irektive 2003 /109 s e lahko izjemoma dopušča dolžnost obiskovanja jezikovnih tečajev.44. To razlago potrjuje zgodovina nastanka z goraj navedene določbe. V pripravljalnih dokumentih za 
Direktivo 2003 /109 s o nekatere dr žave č lanice v Svetu predlagale, naj se v členu 15 izraz „ukrepi“ 
zamenja z izrazom „pogoji“, vendar t a predlog v dokončnem b esedilu Direktive n i bil upoštevan. 
Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca P. Mengozzija v zadevi Dogan (C-138/13, EU:C:2014 :287, točka 51), ki n apotuje na 
obvestilo predsedstva Sveta z dne 14. marca 2003 ( dokument Sveta št. 7393 /1/03 REV 1, str. 5).45. Tudi d oločbe D irektive 2003 /86 ka žejo na potrebo po ra zlikovanju me d ukrepi in pogoji za 
integracijo. Člen 7(2) Direktive 2003 /86 d oloča, da l ahko dr žave članice zahtevajo, da dr žavljani tretjih 
držav, ki s o vložili vlogo za izdajo dovoljenja za vstop na ozemlje zaradi z družitve dr užine, izpolnijo „ 
merila [ukrepi] za integracijo“. Zakono dajalec je tu uporabil isto formulacijo ko t v členu 15(3) Direktive 
2003 /109. Kot je generalni pravobranilec P. Mengozzi ugotovil, potem ko j e analiziral zgodovino 
člena 15(3) Direktive 2003 /109 in primerjal določbe teh dir ektiv, je zakono dajalec namerno u porabil 
drugačen pojem o d pojma „pogojev za integracijo“, povezanih s pridobitvijo nekaterih pravic. 
Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca P. Mengozzija v zadevi Dogan (EU:C:2014 :287, točke o d 51 d o 56). Tudi v členu 15(3) 
Direktive 2009 /50 s o omenjeni „integracijski p ogoji in ukrepi“. Glej tudi člene 7, 10 in 11 D irektive 2004 /114, ki d oločajo neobvezne 
„pogoje“ za izdajo dovoljenja za vstop in prebivanje študentov (dolžnost predložitve d okazila o zadostnem z nanju jezika) in nekatere zahteve, 
ki se uporabljajo za neplačane pripravnike in prostovoljce (obiskovanje jezikovnega tečaja).46. Zgoraj navedeno ra zlikovanje je posebej pomem bno p ri uporabi Direktive 2003 /86. Obravnavati 
integracijski test ko t nujen „pogoj“ za pridobitev d ovoljenja za vstop dr užinskega člana na ozemlje 
posega v bistvo pravice do združitve dr užine. 
Sodišče še ni imelo priložnosti odločiti o vprašanju, ali Direktiva 2003 /86 n asprotuje temu, da z a vstop na nacionalno o zemlje ve lja 
obveznost, da s e uspešno o pravi tak p reizkus (glej sklepne predloge generalnega pravobranilca P. Mengozzija v zadevi Dogan, 
EU:C:2014 :287, točka 59, in dokumenta Komisije, omenjena v opombi 52 n avedenih sklepnih predlogov). Evropski odbor za socialne pravice 
je me nil, da b i bilo v nasprotju s členom 19(6) Evropske s ocialne listine določiti tako o bveznost za vstop na nacionalno o zemlje ali za 
nadaljevanje prebivanja na podlagi združitve dr užine (glej delovni dokument z dne 15. julija 2014 z naslovom „Razmerje me d pravom 
Evropske u nije in Evropsko socialno listino“, točka 76).47. Zadevno ra zlikovanje ima bistveno v logo tudi v okviru Direktive 2003 /109: ukrepi za integracijo, 
naloženi rezidentom za da ljši čas, ki i majo pravico do prebivanja v drugi državi članici, ne morejo biti 
„pogoji“ v smislu, da n e morejo biti niti de j ure niti de facto instrument za izbor oseb ali za nadzor 
priseljevanja. V nasprotnem p rimeru bi taka integracijska sredstva omajala pravico do gibanja znotraj 
Unije, ki j e temeljni vidik pravnega statusa, ki i zhaja iz Direktive 2003 /109.
48. Zgoraj navedena zakono dajna akta torej razlikujeta me d integracijskimi sredstvi, opredeljenimi kot 
pogoji za pridobitev ali izvrševanje nekaterih pravic, in tistimi, opredeljenimi kot ukrepi, katerih edini 
cilj je olajšati integracijo oseb. 
Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca P. Mengozzija v zadevi Dogan (EU:C:2014 :287, točka 53).
18
19
18—
19—
8 ECLI:EU:C:2015 :39SKLEPNIPREDLOGIM.SZPUN ARJA–ZADEVAC-579/13
PINS
49. Po m ojem m nenju naložitev u krepov za integracijo rezidentom za da ljši čas ni v nasprotju s cilji 
Direktive 2003 /109, saj je namen teh ukrepov izključno s podbuditi rezidente za da ljši čas k udeležbi 
v gospodarskem i n dr užbenem ž ivljenju dr žave p rebivališča.
50. Ti ukrepi so dopustni tudi ob upoštevanju sistematike D irektive. Kot sem ž e opozoril, člen 15(3) 
Direktive dr žavi članici – ob upoštevanju nekaterih posebnih pogojev – dovoljuje, da o sebi, ki j e 
pridobila status rezidenta za da ljši čas v drugi državi članici, naloži ukrepe z a integracijo. Nič ne kaže, 
da je naložitev p odobnih ukrepov „nacionalnim“ rezidentom, ki n iso uresničevali pravice do prebivanja 
v drugi državi članici, v nasprotju s cilji Direktive.
51. Pritožnici v postopku v glavni stvari s e sklicujeta na načelo enakega obravnavanja rezidentov za 
daljši čas, pri čemer navajata dejstvo, da d olžnost integracije ni bila naložena niti nizozemskim 
državljanom niti drugim dr žavljanom U nije.
52. Ta trditev me n e prepriča, saj državljani tretjih dr žav glede dolžnosti integracije niso v položaju, ki 
je primerljiv s položajem dr žavljanov zadevne države članice ali drugih dr žavljanov Unije.
53. Ta sklep ve lja tudi z a tuje dr žavljane, ki i majo status rezidenta za da ljši čas. V skladu 
s členom 11(1) Direktive s e rezidenti za da ljši čas obravnavajo enako ko t dr žavljani na številnih 
področjih, n aštetih v tej določbi (med dr ugim v zvezi z dostopom d o zaposlitve in samozaposlitve, 
izobraževanjem i n poklicnim u sposabljanjem, socialno v arnostjo in dostopom d o blaga in storitev). 
Pravica rezidentov za da ljši čas do enakega obravnavanja se torej uporablja predvsem n a kon kretnih 
področjih, n aštetih v členu 11(1) Direktive 2003 /109. 
V skladu s členom 11(5) lahko dr žave članice načelo enakega obravnavanja razširijo na področja, ki n iso zajeta v odstavku 1. Ratio legis te določbe je izražen v uvodni 
izjavi 2 D irektive, v kateri je omenjeno „približevanje“ statusa rezidentov za da ljši čas statusu 
državljanov, ne pa uskladitev n jihovih statusov.
54. Po m ojem m nenju ni nobenega dvoma, da b i bile nacionalne določbe, ki b i za ohranitev statusa 
rezidenta za da ljši čas ali za izvrševanje z njim p ovezanih pravic določale dolžnost integracije, 
v nasprotju tako s členom 9 Direktive 2003 /109, ki d oloča pogoje za odvzem a li izgubo tega statusa, kot 
s členom 5(2) navedene dir ektive, ki d ovoljuje naložitev „pogojev“ za integracijo le za pridobitev tega 
statusa.
55. Razlikovanje me d dolžnostjo integracije ko t ukrepom a li pogojem za integracijo je v tej zadevi zato 
odločilno.
56. Iz predložitvenega sklepa je razvidno, da n acionalne določbe, ki s e uporabljajo za to zadevo, ne 
določajo izrecno d olžnosti opraviti integracijski test kot „pogoj“ za uživanje statusa rezidenta za da ljši 
čas. Neupoštevanje te dolžnosti ne povzroči izgube statusa rezidenta za da ljši čas niti omejitve p ravic, 
ki izhajajo iz tega statusa. Kot je ra zvidno i z spisa, je edina negativna posledica v nacionalni 
zakono daji naložitev gl obe.
57. Zato ne izključujem, da s e lahko d olžnost integracije, določena v nizozemski zakono daji, obravnava 
kot „ukrep za integracijo“ v smislu Direktive 2003 /109.
58. Glede na navedeno me nim, da D irektiva 2003 /109 t er zlasti njena člena 5(2) in 11(1) ne 
nasprotujejo temu, da s e ukrepi za integracijo naložijo dr žavljanom tretjih dr žav, ki s o pridobili status 
rezidenta za da ljši čas v zadevni državi članici, 
Opozarjam, da j e položaj državljanov tretjih dr žav, ki s o pridobili status rezidenta za da ljši čas v drugi državi članici, urejen s členom 15(3) 
Direktive 2003 /109. če je edini cilj teh ukrepov olajšati integracijo zadevne 
osebe in ti ukrepi niso izrecni ali prikriti pogoj za ohranitev t ega statusa ali izvrševanje z njim 
povezanih pravic.
20
21
22
20—
21—
22—
ECLI:EU:C:2015 :39 9SKLEPNIPREDLOGIM.SZPUN ARJA–ZADEVAC-579/13
PINS
59. Kar z adeva dr ugo vp rašanje za predhodno o dločanje, želim p oudariti, da z a uporabo zgoraj 
predstavljene razlage ni pomem bno, ali je bila dolžnost integracije uvedena, preden je zadevna oseba 
pridobila status rezidenta za da ljši čas ali po tej pridobitvi. Če država članica take d olžnosti ni določila 
kot pogoj za pridobitev statusa rezidenta za daljši čas, tega ne more spremeniti s tem, da o sebam, ki ž e 
imajo navedeni status, naloži pogoj za ohranitev tega statusa ali za izvrševanje z njim povezanih pravic. 
Po pridobitvi statusa rezidenta za daljši čas bi morala biti integracijska sredstva glede teh oseb, omejena 
na ukrepe za integracijo. 
Kot je razvidno iz spisa, je tako v primeru pritožnice P, ki j e status rezidenta za da ljši čas pridobila 14. novembra 2008 , to je po začetku 
veljavnosti Wi 1. januarja 2007 i n po sprejetju upravne odločbe z dne 1. avgusta 2008 , v kateri je bil določen rok za opravljanje testa. 
Opozarjam, da s e pred 1. januarjem 2010 z a pridobitev statusa rezidenta za da ljši čas na Nizozemskem n i zahteval opravljen integracijski 
test.60. Zdaj je treba preučiti, v kakšnem o bsegu pravo Unije omejuje svobodo dr žav članic, da o predelijo 
vsebino takih ukrepov za integracijo.
C – Presoja skladnosti nacionalnih določb, ki nalagajo dolžnost integracije rezidentom z a daljši čas, 
s pravom U nije
1. Merila za presojo zgoraj navedenih določb prava Unije
61. Kot sem ž e poudaril, Direktiva 2003 /109 dr žavam č lanicam d ovoljuje, da n aložijo dolžnost 
integracije „v skladu z njihovo nacionalno z akono dajo“ (člena 5(2) in 15(3)), vendar n e vsebuje navedb 
glede vsebine zadevnih ukrepov ali pogojev z a njihovo uporabo, in v zvezi s tem n apotuje na 
nacionalno p ravo.
62. Katera so me rila za presojo skladnosti nacionalnih določb, ki u rejajo dolžnost integracije, s pravom 
Unije?
63. Da bi odgovorili na to vp rašanje, je treba preučiti, ali zadevne določbe spadajo na področje uporabe 
prava Unije. Če je odgovor pritrdilen, bi bilo treba te določbe preveriti tako z vidika p repovedi 
poseganja v domet in u činkovitost prava U nije ko t z vidika o bveznosti upoštevanja n ačela 
sorazmernosti in temeljnih pravic, varovanih z Listino E vropske u nije o temeljnih pravicah (v 
nadaljevanju: Listina).
64. Poudariti moram, da s e z Direktivo 2003 /109 u vaja no v pravni status za državljane tretjih dr žav na 
ozemlju Unije, kar p omeni, da j e treba ta status izčrpno z akonsko u rediti.
65. V tem o kviru na podlagi same t rditve, da s o integracijska s redstva v pristojnosti držav članic, 
nikakor ni mogoče sklepati, da t e dr žave n a tem p odročju ohranijo popolno s vobodo. Če izvajanje 
pristojnosti držav članic vp liva na pravice, ki s o da ne in varovane s pravnim redom U nije, se lahko to 
nadzira z vidika p rava Unije. 
Glede izvajanja pristojnosti držav članic za opredelitev p ogojev z a izgubo dr žavljanstva dr žave č lanice glej sodbo Rottmann ( C-135/08, 
EU:C:2010 :104, točka 48).66. Kar zadeva plačilo taks za izdajo dovoljenj za prebivanje na podlagi Direktive 2003 /109, je Sodišče 
presodilo, da dr žave članice sicer ohranijo polje proste presoje, s tem ko d oločijo višino teh taks, vendar 
ne smejo sprejeti nacionalne ureditve, ki b i lahko o grozila uresničitev ciljev dir ektive in ji tako o dvzela 
polni učinek. 
Sodba Komisija/Nizozemska (C-508/10, EU:C:2012 :243, točki 64 in 65).
23
24
25
26
23—
24—
25—
26—
10 ECLI:EU:C:2015 :39SKLEPNIPREDLOGIM.SZPUN ARJA–ZADEVAC-579/13
PINS
67. Po m ojem m nenju ni no benega dvoma, da z adevne nacionalne določbe, kadar dr žava članica 
uporabi možnost, ki j e izrecno d oločena v Direktivi 2003 /109, spadajo na področje uporabe prava 
Unije.
68. Tako je, kadar s o v nacionalnih določbah za pridobitev s tatusa rezidenta za da ljši čas določeni 
„pogoji za integracijo“ na podlagi pristojnosti, ki s o izrecno d oločene v členu 5(2) Direktive 2003 /109. 
Pri tem j e treba upoštevati tudi d ejstvo, da j e treba za pridobitev s tatusa rezidenta za da ljši čas 
opraviti poseben postopek, urejen z Direktivo 2003 /109, ki i zčrpno o predeljuje pogoje za pridobitev 
tega statusa. 
Glej sodbi Kamberaj (C-571/10, EU:C:2012 :233, točka 66) in Tahir (EU:C:2014 :2094 , točka 27).69. Prav tako n i sporno, da n acionalne določbe, ki v skladu s členom 15(3) Direktive 2003 /109 o sebi, ki 
je pridobila status rezidenta za daljši čas v drugi državi članici, nalagajo „ukrepe z a integracijo“, spadajo 
na področje uporabe prava Unije.
70. Ali nacionalna ureditev, kot se obravnava v postopku v glavni stvari, ki n alaga dolžnost integracije 
„nacionalnim“ rezidentom za da ljši čas, to je tistim, ki n iso uresničevali pravice do prebivanja v drugi 
državi članici, prav tako spada n a področje uporabe prava Unije?
71. Po mojem m nenju je treba na to vp rašanje odgovoriti pritrdilno.
72. Status rezidenta za da ljši čas izhaja izključno i z prava Unije. V tem o kviru ra zlikovanje me d 
rezidenti „migranti“ za da ljši čas in „nacionalnimi“ rezidenti za da ljši čas, to je me d tistimi, ki s o 
uresničevali pravico do gibanja znotraj Unije, in tistimi, ki t e pravice niso uresničevali, ni pomem bno 
za opredelitev p odročja uporabe prava Unije. Tudi kadar r ezident za da ljši čas ne uresničuje pravice 
do prebivanja v drugi državi članici, ni mogoče govoriti o popolnoma no tranjem p oložaju.
73. Zato me nim, da n acionalne določbe, ki o sebam s statusom rezidenta za daljši čas nalagajo dolžnost 
integracije, spadajo na področje uporabe prava Unije ne glede na to, ali je zadevna oseba uresničevala 
pravico do prebivanja v drugi državi članici ali ne.
74. Zgornja rešitev je uporabna tudi za opredelitev me ja uporabe prava Unije v smislu člena 51(1) 
Listine. 
Iz uvodne izjave 3 Direktive 2003 /109 i zhaja, da t a spoštuje temeljne pravice, ki j ih me d dr ugim priznava Listina. Ta določba zdaj nima več 
samostojnega pomena, saj ima Listina v skladu s členom 6(1), prvi pododstavek, PEU enako p ravno ve ljavnost kot Pogodbi. Ta določba Listine temelji na sodni praksi Sodišča, v skladu s katero se temeljne pravice, ki 
jih zagotavlja pravni red Unije, uporabljajo v vseh položajih, ki j ih ureja pravo Unije. 
Glej sodbo Åkerberg Fransson (C-617/10, EU:C:2013 :105, točka 19).75. Ta ugotovitev b rez dvoma zajema položaj, v katerem dr žava članica uveljavlja možnost izvajanja 
določene pristojnosti, ki j e izrecno d oločena v tej dir ektivi ali izhaja iz same s istematike dir ektive, kot 
se je zgodilo v obravnavani zadevi.
76. Ni pomem bno, da s e določbe Direktive 2003 /109 o pogojih in ukrepih za integracijo sklicujejo na 
nacionalno z akono dajo. Sodišče je že imelo priložnost odločiti, da m orajo dr žave č lanice, kadar 
določijo obseg pravic rezidenta za daljši čas do socialnih storitev v smislu člena 11(1)(d) in (4) Direktive 
2003 /109 t er obseg osnovnih prejemkov, spoštovati temeljne pravice, varovane z Listino, tudi če se 
zgoraj navedena določba Direktive sklicuje na nacionalno p ravo. 
Glej sodbo Kamberaj (EU:C:2012 :233, točka 81).
27
28
29
30
31
32
33
27—
28—
29—
30—
31—
32—
33—
ECLI:EU:C:2015 :39 11SKLEPNIPREDLOGIM.SZPUN ARJA–ZADEVAC-579/13
PINS
77. Opozarjam, da j e Sodišče že preučilo nacionalne določbe, ki z a vstop na ozemlje na podlagi pravice 
do združitve dr užine ko t pogoj določajo ukrepe z a integracijo. Sodišče je ob tej priložnosti preverilo, ali 
so navedeni ukrepi utemeljeni z nujnimi razlogi v splošnem i nteresu in ali so sorazmerni. 
Glej sodbo D ogan (C-138/13, EU:C:2014 :2066 , točki 37 in 38) v zvezi s členom 41(1) Dodatnega protokola, priloženega Sporazumu 
o vzpostavitvi pridružitvenega razmerja me d Evropsko g ospodarsko s kupnostjo in Turčijo (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, 
zvezek 11, str. 41). Seveda je ta 
analiza temeljila na svobodi ustanavljanja, podeljeni na podlagi Pridružitvenega sporazuma, sklenjenega 
s Turčijo. Ve ndar u poraba podobnih me ril za presojo ukrepov za integracijo ne sme b iti vprašljiva, 
zlasti kadar s o n avedeni ukrepi naloženi na področju, ki g a ureja dir ektiva U nije o politiki 
priseljevanja.
78. Glede na navedeno me nim, da n acionalne določbe, ki r ezidentom za da ljši čas nalagajo ukrepe z a 
integracijo, spadajo na področje uporabe prava Unije, tudi v smislu člena 51(1) Listine.
2. Presoja sorazmernosti ukrepov za integracijo
79. Kot sem ž e navedel, ker člen 79(4) PD EU izključuje pristojnost Unije za usklajevanje zakono v na 
področju integracije, se zdi ra zumno t rditi, da p ravo Unije dr žavam članicam p odeljuje polje proste 
presoje.
80. Vendar dr žave članice tega polja proste presoje ne smejo uporabljati tako, da b i posegale v cilj in 
polni učinek Direktive. 
Glej v tem s mislu v zvezi z Direktivo 2003 /86 s odbo Ch akroun (C-578/08, EU:C:2010 :117, točka 43) in sklepne predloge generalnega 
pravobranilca P. Mengozzija v zadevi Noorzia (C-338/13, EU:C:2014 :288, točka 61). Nacionalne določbe, ki s padajo na področje uporabe prava Unije, morajo biti 
skladne tudi z načelom sorazmernosti: dolžnost integracije mora zagotavljati uresničevanje zadevnega 
cilja in ne sme p resegati tega, kar j e potrebno z a njegovo uresničitev. 
Glej sodbo Siragusa (C-206/13, EU:C:2014 :126, točka 34 in navedena sodna praksa).81. Kadar d olžnost integracije zadeva rezidente za da ljši čas, ta ne sme p retirano o težiti izvrševanja 
pravic, povezanih z njihovim statusom. Ta dolžnost ne sme o virati izvrševanja ne pravice do dela in 
opravljanja gospodarske d ejavnosti ne pravice do izobraževanja in poklicnega usposabljanja. Dostop do 
večernih tečajev je s tega vidika b istven; prav tako je treba upoštevati stroške u sposabljanja in dostop 
do sistema materialne pomoči. 
Ta pogoj je bistven tudi za pridobitev statusa rezidenta za daljši čas, saj v skladu z uvodno izjavo 9 Direktive 2003 /109 g ospodarski vzroki ne 
bi smeli biti razlog za zavrnitev p odelitve n avedenega statusa in jih ne bi smeli šteti za nasprotujoče ustreznim pogojem. O pozarjam, da j e Sodišče presodilo, da b i lahko u pravne takse, ki 
imajo za državljane tretjih dr žav, ki i zpolnjujejo pogoje iz Direktive 2003 /109 z a pridobitev dovoljenj za 
prebivanje, velike finančne posledice, tem dr žavljanom tretjih dr žav odvzele možnost za uveljavljanje 
pravic, ki s o jim s to dir ektivo podeljene, kar b i škodilo uresničevanju njenega cilja. 
Sodba Komisija/Nizozemska (EU:C:2012 :243, točka 70).82. Po p reučitvi, ali so zahteve n a p odročju integracije, naložene rezidentom z a da ljši čas, 
nesorazmerne, jih je treba zdaj primerjati z zahtevami, ki s e uporabljajo za pridobitev dr žavljanstva na 
podlagi naturalizacije. Zahteve, naložene rezidentom za da ljši čas, bi morale biti manjše – vsekakor pa 
ne bi smele biti večje – od zahtev, ki s e uporabljajo na področju pridobitve dr žavljanstva. 
Glej Poročilo Komisije z dne 28. septembra 2011 ( COM(2011 ) 585 f inal, str. 4) in sodbo Komisija/Nizozemska (EU:C:2012 :243, točka 78).83. Uporabljeni ukrepi morajo biti združljivi s temeljnimi pravicami, varovanimi z Listino. Upoštevati 
je treba predvsem p ravico do spoštovanja zasebnega in dr užinskega življenja (člen 7 Listine), svobodo 
misli, vesti in ve re (člen 10 L istine), prepoved vsakršne diskriminacije (člen 21 L istine), 
Uvodna izjava 5 Direktive o pozarja na potrebo po upoštevanju prepovedi vsakršne diskriminacije glede na spol, raso, barvo, etnično a li 
družbeno p oreklo, genetske z načilnosti, jezik, ve ro ali prepričanje, politično a li drugo m nenje, pripadnost narodni manjšini, imetje, rod, 
prizadetost, starost ali spolno u smerjenost. pravice otrok 
(člen 24 L istine) ter pravice starejših (člen 25 L istine) in invalidov (člen 26 L istine).
34
35
36
37
34—
35—
36—
37—
12 ECLI:EU:C:2015 :39SKLEPNIPREDLOGIM.SZPUN ARJA–ZADEVAC-579/13
PINS
84. Čeprav mora nacionalno s odišče presoditi notranje določbe glede na zgoraj navedena načela, lahko 
Sodišče zagotovi elemente razlage, potrebne za to presojo.
85. Za to presojo je treba najprej preveriti, ali nacionalne določbe določajo pogoje ali ukrepe za 
integracijo v smislu Direktive 2003 /109. Čeprav ni izrecnih pojasnil glede tega niti v Direktivi 2003 /86 
niti v Direktivi 2003 /109, to ne spremeni dejstva, da j e treba „ukrepe z a integracijo“ šteti za manj 
omejujoče ko t „pogoje za integracijo“. 
Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca P. Mengozzija v zadevi Dogan (EU:C:2014 :287, točka 52).86. Ukrepi za integracijo – v nasprotju s pogoji za integracijo – imajo edini cilj olajšati udeležbo 
zadevne osebe v gospodarskem i n dr užbenem ž ivljenju zadevne dr žave in nikakor ne m orejo biti 
instrument za izbor priseljencev ali za nadzor priseljevanja. 
Glej točko 48 teh sklepnih predlogov.87. Kakšna je v tem o kviru funkcija dolžnosti opraviti integracijski test?
88. Test je sredstvo za ocenjevanje ra vni znanja zadevne osebe. Vzpostavlja prag, ki o mogoča 
opredelitev o seb, ki i zpolnjujejo želene zahteve, pri čemer se predpostavlja, da n ekatere osebe teh 
zahtev n e izpolnjujejo. Kadar t est organizira dr žava, je nedvomno i nstrument izbora, ki t emelji na 
merilih, ki j ih opredeli uprava.
89. Pri tem p a ne razumem , kako b i uvedba obveznega testa, s katerim bi se ocenjevalo znanje jezika 
ali poznavanje dr užbe, lahko p rispevala k cilju, ki s e skuša doseči z ukrepi za integracijo, in sicer 
olajšati udeležbo zadevne osebe v družbi. To ve lja zlasti za osebo, ki ž e dolgo zakonito prebiva 
v zadevni državi članici, na podlagi česar ima status rezidenta za da ljši čas, in ima ne glede na svoje 
znanje jezika ali poznavanje zadevne družbe že trdno m režo družbenih ve zi.
90. Naložiti taki o sebi dolžnost, da v določenem r oku o pravi integracijski test, bi poseglo v bistvo 
ukrepov za integracijo, ki b i morala biti sredstva za spodbujanje prilagajanja zadevni družbi, in ne 
sredstva za določitev zahtev gl ede usposobljenosti, povezanih s prebivanjem v državi članici.
91. Dolžnost opraviti test je še toliko m anj primeren ukrep v primeru oseb, ki i majo status rezidenta za 
daljši čas, ker je – ko t je razvidno i z nizozemskega sistema, opisanega v predložitvenem s klepu 
Iz nizozemskih določb, navedenih v predložitvenem s klepu, izhaja, da i zjemoma dolžnost integracije ne ve lja me d dr ugim za osebo, ki j e 
mlajša od 16 let ali starejša od 65 let ali ki j e vsaj osem l et v šoloobvezni starosti prebivala na Nizozemskem , ima diplomo, potrdilo ali drug 
ustrezen dokument in je dokazala, da i ma zadostno u stno in pisno z nanje nizozemskega jezika (člen 5(1) Wi). – 
navedeni test edino me rilo, s katerim se lahko u gotovi raven integracije zadevne osebe.
92. Oseba, ki ž e dolgo živi v nekem o kolju, v njem n ujno s tke š tevilne ve zi, ki j i omogočajo, da s e 
vključi v družbo (sklenitev zakonske z veze, družina, življenje v sosedstvu, delo, prostočasne dejavnosti 
ali opravljanje dejavnosti v nevladnih organizacijah). Ukrep z a integracijo, ki n e omogoča individualne 
presoje teh dejanskih okoliščin in upošteva le rezultat integracijskega testa, je nesorazmeren glede na 
cilj olajšati udeležbo zadevne osebe v življenju dr užbe.
93. Možnost naložiti opravljanje integracijskega testa ko t ukrepa za lažjo integracijo priseljencev očitno 
ni skladna s premisami, na ka terih temeljijo temeljna skupna načela politike v ključevanja priseljencev, 
ki jih je Svet določil leta 2004 in so bila potrjena v tako imenovanem S tockholmskem p rogramu. 
Glej sklepe S veta z dne 19. novembra 2004 ( dokument Sveta št. 14615 /04) in z dne 11. decembra 2009 ( dokument Sveta št. 17024 /09) ter 
sporočilo K omisije z naslovom „Skupni program z a vključevanje. Okvir za vključevanje dr žavljanov tretjih dr žav v Evropsko u nijo“ 
(COM(2005 ) 389 f inal z dne 1. septembra 2005 ).
38
39
40
41
38—
39—
40—
41—
ECLI:EU:C:2015 :39 13SKLEPNIPREDLOGIM.SZPUN ARJA–ZADEVAC-579/13
PINS
94. Temeljna načela opredeljujejo integracijo ko t di namičen dvosmeren proces, ka terega kl jučni 
elementi so vzajemno d elovanje, krepitev i zmenjav me d priseljenci in dr žavljani zadevne dr žave 
članice ter spodbujanje me dkulturnega dia loga. V tem d okumentu je navedeno, da s ta osnovno z nanje 
jezika ter osnovno p oznavanje zgodovine in institucij družbe gostiteljice nujen element integracije ter 
da je bistveno p riseljencem da ti možnost, da p ridobijo to znanje za uspešno integracijo. Vendar ra zlični 
ukrepi, ki s e v ta namen predlagajo na nacionalnih ra vneh in n a ra vni Unije, ne vključujejo 
integracijskih preizkusov ali testov. 
Ukrepi, predlagani na nacionalni ravni, zajemajo me d dr ugim z agotavljanje ra zličnih vrst jezikovnih tečajev, tečajev dr žavljanske v zgoje, 
usposabljanj in programov za me ntorje, ob upoštevanju različnosti položajev, v katerih so priseljenci, izobrazbe zadevnih oseb in njihovega 
predhodnega poznavanja države.95. To po mojem m nenju ne pomeni, da s e z ukrepi za integracijo rezidentom za da ljši čas ne morejo 
naložiti dolžnosti. Vendar t e dolžnosti ne smejo vključevati zahteve, da s e dokaže vnaprej opredeljena 
raven znanja jezika ali poznavanja družbe s testom ali preizkusom usposobljenosti. 
Kot primere takih ukrepov, ki n e temeljijo na preizkusu usposobljenosti, lahko n avedem d olžnost obiskovanja jezikovnih tečajev, predavanja 
za pridobitev znanja o družbi in pravu, kulturne delavnice ali srečanja z osebnostmi, ki s o se odlikovale v zadevni družbi.96. Poudariti moram, da j e bilo podobno m nenje – v skladu s katerim ukrepi za integracijo ne morejo 
vključevati obveznosti rezultata, kot je dolžnost opraviti test – izraženo v pravni literaturi. 
Glej Bribosia, E., in Ganty, S., „Arrêt ‚Dogan‘: quelle légalité pour les tests d’intégration c ivique?“, Journal de d roit européen, 2014 , št. 213, 
str. 378, in obsežno p ravno literaturo, navedeno v opombi 19, str. 379. Nekateri avtorji me nijo, da p ojem u krepi za integracijo – v nasprotju 
s „pogoji za integracijo“, ki p redpostavljajo disciplino i n sankcije – lahko p omeni tudi, da n avedeni ukrepi ne morejo vključevati no bene 
obvezne zahteve a li sankcije, glej Carrera, S., „Integration o f Immigrants in EU Law and Policy“, v Azoulai, L., in de Vries, K., E U M igration 
Law: Legal Complexities and Political Rationales, Oxford U niversity Press, 2014 , str. 159.97. Ob upoštevanju navedenega me nim, da „ukrepi za integracijo“ v smislu D irektive 2003 /109 
v nasprotju s „pogoji za integracijo“ ne morejo vključevati dolžnosti opraviti integracijski test.
3. Sorazmernost sankcije
98. Ločeno j e treba preučiti vp rašanje predložitvenega sodišča v delu, ki s e nanaša na m ožnost 
naložitve sankcije v primeru neupoštevanja dolžnosti integracije.
99. Po mojem m nenju je treba to vp rašanje obravnavati kot hipotetično, saj je iz predložitvenega sklepa 
ter stališč strank in intervenientov v postopku ra zvidno, da p ritožnicama ni bila naložena no bena 
sankcija.
100. Ker pa se je o tem vp rašanju ra zpravljalo me d postopkom in so sicer v zvezi s tem i zražena 
stališča zelo različna, 
Komisija trdi, da j e edina sankcija, ki j e dopustna z vidika n ačela sorazmernosti, povračilo stroškov integracijskih dejavnosti, me dtem ko 
nizozemska vlada me ni, da j e globa v najvišjem z nesku 1 000  EUR s orazmerna. želim predstaviti nekaj ugotovitev gl ede tega.
101. Sankcija krepi prisilno n aravo integracijskih sredstev in njihovo vlogo ko t instrumenta za nadzor 
v rokah uprave, s čimer se briše me ja me d pogojem i n ukrepom z a integracijo. Možnost naložiti 
sankcijo pomeni visoko s topnjo vme šavanja države v položaje oseb, ki i majo status rezidenta za da ljši 
čas, ki j e varovan s pravom U nije.
102. Naložitev s ankcij rezidentom z a da ljši čas, da b i jih p risilili k udeležbi na integracijskih 
dejavnostih, je težko u pravičiti z vidika D irektive 2003 /109.
103. Edina oblika finančnega pritiska, ki s e v takem p rimeru lahko d opušča brez pridržkov, je povračilo 
stroškov, nastalih zaradi o rganizacije integracijskih dejavnosti, če se je zadevna oseba brez ra zloga 
odpovedala udeležbi na takih dejavnostih.
42
43
42—
43—
14 ECLI:EU:C:2015 :39SKLEPNIPREDLOGIM.SZPUN ARJA–ZADEVAC-579/13
PINS
104. Vendar v nasprotju s stališčem, ki g a v tej zadevi zagovarja Komisija, ne izključujem m ožnosti, da 
se uporabi tudi sankcija v obliki gl obe, ki s e naloži osebi, ki s e vztrajno i zmika d olžnosti, ki j o ima 
v okviru ukrepov za integracijo. Ve ndar b i morala biti kazen sorazmerna s kršitvijo in upoštevati 
razloge, iz katerih se tako d ejanje šteje za kaznivo. 
Najvišja ka zen, ki s e naloži v primeru neupoštevanja dolžnosti udeležbe na integracijskih dejavnostih, ne bi smela biti višja od ka zni, ki s e 
uporabljajo za podobne kršitve n a področju dr žavljanskih dolžnosti, na primeru ob neupoštevanju dolžnosti glasovanja ali ob neizpolnitvi 
dolžnosti izobesiti nacionalno z astavo. Za določitev zneska gl obe bi bilo treba upoštevati 
tudi d ejstvo, da s o finančna sredstva priseljencev n a splošno m anjša od nacionalnega povprečja. 
Uporaba sankcije bi morala biti časovno o mejena in upoštevati ponovitev d ejanj. Poleg tega bi bilo 
treba ugotoviti, ali je zadevna finančna sankcija represivna, kar b i privedlo do potrebe po upoštevanju 
člena 49(3) Listine, v skladu s katero ka zen ne sme b iti nesorazmerna s kaznivim dejanjem. 
Glej sodno p rakso Evropskega sodišča za človekove p ravice v zvezi s področjem u porabe členov 6 in 7 Konvencije o varstvu človekovih 
pravic in temeljnih svoboščin v povezavi s sankcijami, ki n iso del „jedra“ kazenskega prava, in zlasti sodbo Jussila z dne 23. novembra 2006 
(pritožba št. 73053 /01, točka 43), ter v zvezi s sorazmernostjo ka zni sodbo Segame SA z dne 7. junija 2012 ( pritožba št. 4837 /06, točka 59).105. Te navedbe so upoštevne za to zadevo, saj – ko t je razvidno iz stališč, ki j ih je nizozemska v lada 
predstavila na obravnavi – najvišji znesek globe za neizpolnitev d olžnosti integracije na Nizozemskem 
dosega znatno ra ven, in sicer 1 000  EUR, sankcija pa se lahko n aloži še enkrat v primeru 
neopravljenega testa v novem r oku, in to brez omejitve p ri ku muliranju sankcij v primeru „ponovne 
kršitve“. Zaradi t ako v isoko d oločene gl obe, ka tere uporaba ni omejena v primeru p oznejših 
neizpolnitev d olžnosti integracije, bi bilo treba preučiti tudi, ali za nekatere osebe grožnja s sankcijami 
ni razlog za zapustitev o zemlja zadevne države članice, kar b i očitno o majalo status rezidenta za da ljši 
čas, ki i zhaja iz Direktive 2003 /109.
106. Zaradi n avedenih razlogov se sklepa, da j e sankcija v obliki gl obe, ki j e v nizozemski zakono daji 
določena za neizpolnitev d olžnosti integracije, nesorazmerna tako z vidika zneska ko t z vidika p ogojev 
za njeno u porabo.
VI – Predlog
107. Glede na navedeno S odišču predlagam, naj na vp rašanji za predhodno o dločanje, ki j u je 
predložilo Centrale Raad v an Beroep (Nizozemska), odgovori:
1. Direktiva Sveta 2003 /109/ES z dne 25. novembra 2003 o statusu dr žavljanov tretjih dr žav, ki s o 
rezidenti za da ljši čas, ne preprečuje, da dr žava članica državljanom tretjih dr žav, ki i majo status 
rezidenta za da ljši čas, pridobljen v zadevni državi članici, naloži dolžnosti v obliki ukrepov za 
integracijo. Ti ukrepi imajo lahko le namen olajšati integracijo zadevne osebe in ne smejo biti 
pogoj za ohranitev n avedenega statusa ali izvrševanje z njim povezanih pravic.
V skladu z načelom sorazmernosti ukrepi za integracijo ne smejo pretirano o teževati izvrševanja 
pravic, povezanih s statusom rezidenta za daljši čas; biti morajo taki, da z agotavljajo uresničevanje 
cilja, ki j e olajšati integracijo, in ne smejo presegati tega, kar j e potrebno z a uresničitev tega cilja. 
Natančneje, ukrepi za integracijo, naloženi rezidentom z a da ljši čas, ne smejo vključevati 
dolžnosti opraviti integracijski test.
2. Za uporabo zgoraj predstavljene razlage ni pomem bno, ali je bila ta dolžnost uvedena, preden je 
zadevna oseba pridobila status rezidenta za daljši čas.