SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

MICHALA BOBKA,

predstavljeni 15. aprila 2021 ( 1 )

Zadeva C‑561/19

Consorzio Italian Management,

Catania Multiservizi SpA

proti

Rete Ferroviaria Italiana SpA

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Consiglio di Stato (državni svet, Italija))

„Predhodno odločanje – Člen 267, tretji odstavek, PDEU – Sodišče države članice, zoper odločitev katerega po nacionalnem pravu ni pravnega sredstva – Dolžnost predložitve – Obseg – Izjeme in merila, ki izhajajo iz sodbe Cilfit in drugi“

Kazalo

I. Uvod II. Pravni okvir III. Dejansko stanje, nacionalni postopek in vprašanji za predhodno odločanje IV. Presoja A. Večplastnost prvega vprašanja za predhodno odločanje 1. Zunanja plast prvega vprašanja: odločitev o predložitvi vprašanja za predhodno odločanje je vedno v pristojnosti nacionalnega sodišča 2. Globlja plast prvega vprašanja: ali je res treba predložiti vsa vprašanja za predhodno odločanje? B. Sodba Cilfit (in sodbe v poznejših zadevah) 1. Razlogi za obstoj dolžnosti predložitve 2. Izjeme od dolžnosti predložitve 3. Poznejša uporaba sodbe Cilfit v praksi (Sodišča) C. Težave, povezane s sodbo Cilfit 1. Konceptualne težave 2. Težave, povezane z izvedljivostjo 3. Težave, ki so posledica sistemske neusklajenosti s pravnimi sredstvi, določenimi v pravu Unije 4. Težave, ki so posledica razvoja prava in sodnega sistema Unije 5. Vmesni povzetek D. Predlog 1. Splošno ali posplošljivo vprašanje glede razlage prava Unije 2. Razumna možnost obstoja več razlag 3. Neobstoj sodne prakse Sodišča 4. Obveznost obrazložitve (in nerešeno vprašanje njenega izpolnjevanja) V. Predlog

I. Uvod

1. Predstavljam si, da so imeli študentje prava Unije drugače kakor nacionalna sodišča, ki odločajo na zadnji stopnji, sodbo Cilfit in drugi ( 2 ) vedno zelo radi. V preteklem desetletju ali dveh je srce marsikaterega študenta prava Unije verjetno vztrepetalo od veselja in olajšanja ob pogledu na izpitno polo ali esejsko nalogo, na kateri je pisalo „Cilfit“, „izjeme od dolžnosti predložitve“ in „utemeljite“. Vprašanja v zvezi z izvedljivostjo izjem od dolžnosti predložitve vprašanja za predhodno odločanje, ki so se izoblikovale v sodbi Cilfit, zlasti izjeme glede neobstoja razumnega dvoma, ki ga mora ugotoviti nacionalno sodišče, ki odloča na zadnji stopnji, namreč z vidika tehtanja argumentov najbrž niso najbolj zahtevna. Ali morajo ta sodišča v resnici opraviti primerjavo (vseh) enako verodostojnih jezikovnih različic prava Unije? Kako naj bi s praktičnega vidika ugotovila, ali je zadeva enako očitna tudi za sodišča drugih držav članic in Sodišče?

2. Dolžnost predložitve vprašanja za predhodno odločanje na podlagi člena 267, tretji odstavek, PDEU, ter izjeme od te dolžnosti, zlasti pa njeno izvrševanje, že vrsto let veljajo za pregovorno osje gnezdo prava Unije. Vsi se dobro zavedamo, da obstaja. Vsi lahko o njem razpravljamo ali celo pišemo strokovne članke. Vendar vsi vemo, da je v resnici najbolje, da vanj ne drezamo. Če zavzamem pragmatično (ali cinično) stališče, lahko rečem, da celoten sistem predhodnega odločanja deluje, ker se sodba Cilfit dejansko ne izvaja oziroma ker njeno izvajanje zagotovo ni dosledno. Zamisli pogosto izgubijo svojo privlačnost, ko se je treba bolj poglobljeno ukvarjati z njimi.

3. Iz več razlogov, predstavljenih v teh sklepnih predlogih, Sodišču predlagam, naj se vrne k spisu „Cilfit“. Predlog, ki ga podajam v zvezi s tem, je dokaj preprost: dolžnost predložitve, ki temelji na členu 267, tretji odstavek, PDEU, in izjeme od te dolžnosti je treba prilagoditi tako, da bodo odražale potrebe sedanjega sodnega sistema, kot ga določa pravo Unije, in da jih bo mogoče dejansko uporabljati (in nekega dne morda tudi izvrševati).

4. Vendar predlagani proces prilagoditve zahteva korenito spremembo paradigme. Logika in fokus dolžnosti predložitve ter izjem od te dolžnosti ne bi smela več temeljiti na zahtevi po neobstoju razumnega dvoma glede pravilne uporabe prava Unije v posamezni zadevi, ki temelji na subjektivnem dvomu sodišča, ampak na objektivnejši zahtevi po zagotavljanju enotne razlage prava Unije po vsej Evropski uniji. Drugače povedano, izvajanje dolžnosti predložitve vprašanja za predhodno odločanje se ne bi smelo prvenstveno osredotočati na iskanje pravilnih odgovorov, ampak na prepoznavanje pravih vprašanj.

II. Pravni okvir

5. Člen 267 PDEU določa: „Sodišče Evropske unije je pristojno za predhodno odločanje o vprašanjih glede: (a) razlage Pogodb; (b) veljavnosti in razlage aktov institucij, organov, uradov ali agencij Unije. Kadar se takšno vprašanje postavi kateremu koli sodišču države članice in če to sodišče meni, da je treba glede vprašanja sprejeti odločitev, ki mu bo omogočila izreči sodbo, lahko to vprašanje predloži v odločanje Sodišču. Kadar je takšno vprašanje postavljeno v postopku, ki teče pred sodiščem države članice, zoper odločitev katerega po nacionalnem pravu ni pravnega sredstva, je to sodišče dolžno predložiti zadevo Sodišču. […]“

6. Člen 99 Poslovnika Sodišča določa: „Če je vprašanje, predloženo Sodišču v predhodno odločanje, enako vprašanju, o katerem je Sodišče že odločalo, če je iz sodne prakse mogoče jasno sklepati, kakšen je odgovor na tako vprašanje, ali če odgovor na vprašanje, predloženo v predhodno odločanje, ne dopušča nobenega razumnega dvoma, lahko Sodišče na predlog sodnika poročevalca in po opredelitvi generalnega pravobranilca kadar koli odloči z obrazloženim sklepom.“

III. Dejansko stanje, nacionalni postopek in vprašanja za predhodno odločanje

7. Družba Rete Ferroviaria Italiana SpA (v nadaljevanju: RFI) je družbama Consorzio Italian Management in Catania Multiservizi SpA (v nadaljevanju: pritožnici) 23. februarja 2006 oddala javno naročilo za opravljanje „storitev čiščenja, vzdrževanja opreme prostorov in drugih odprtih površin, dostopnih javnosti, ter pomožnih storitev na postajah, objektih, uradih in delavnicah, ki so na celotnem ozemlju, ki spada pod upravo Direzione Compartimentale Movimento Cagliari [(regionalni direktorat za promet v Cagliariju, Italija)]“.

8. Pogodba o izvedbi javnega naročila je vsebovala pogodbeno klavzulo, s katero se je omejila možnost spremembe cen. Pritožnici sta med izvajanjem navedenega javnega naročila družbi RFI predlagali spremembo cene javnega naročila zaradi domnevnega povečanja pogodbenih stroškov, ki je bilo posledica zvišanja stroškov za osebje. Družba RFI je ta predlog zavrnila.

9. Pritožnici sta pri Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (deželno upravno sodišče za Sardinijo, Italija) vložili tožbo zoper družbo RFI. Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (deželno upravno sodišče za Sardinijo) je s sodbo z dne 11. junija 2014 to tožbo zavrnilo. Ugotovilo je, da se člen 115 Decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (zakonska uredba št. 163 – zakonik o javnih naročilih gradenj, storitev in blaga za izvedbo direktiv 2004/17/ES in 2004/18/ES; v nadaljevanju: zakonska uredba št. 163/2006) ne uporablja za dejavnosti, ki spadajo v posebne sektorje, kot so storitve čiščenja, če se nanašajo na nujne elemente omrežja železniškega prometa. Prav tako je ugotovilo, da sprememba cen v skladu s členom 1664 Codice Civile (civilni zakonik) ni obvezna in da lahko pogodbene stranke odstopajo od te določbe.

10. Pritožnici sta pri Consiglio di Stato (državni svet, Italija) vložili pritožbo zoper to sodbo. Trdili sta, da se člen 115 zakonske uredbe št. 163/2006 ali, podredno, člen 1664 civilnega zakonika uporablja za javno naročilo iz postopka v glavni stvari. Poleg tega sta navedli, da pravila nacionalnega prava v delu, v katerem povzročijo izključitev spremembe cen v prometnem sektorju in v zadevnih pogodbah o čiščenju, kršijo Direktivo 2004/17/ES. ( 3 ) Ta pravila naj bi povzročila nepravično in nesorazmerno pogodbeno neravnotežje, v končni fazi pa naj bi se zato spremenila tudi pravila delovanja trga. Če naj bi se Direktiva 2004/17 razlagala tako, da izključuje spremembo cen v vseh pogodbah, ki so bile sklenjene in se uporabljajo za posebne sektorje, naj posledično ne bi bila veljavna.

11. V tem okviru je Consiglio di Stato (državni svet) 24. novembra 2016 Sodišču v predhodno odločanje predložil ti vprašanji: „1. Ali je razlaga nacionalnega prava, ki izključuje spremembo cen v javnih naročilih v zvezi s tako imenovanimi ‚posebnimi sektorji‘, zlasti tistimi, katerih predmet se razlikuje od tistih, na katere se nanaša Direktiva 2004/17, vendar so z njimi funkcionalno povezana, v skladu s pravom Evropske unije (zlasti s členom 3(3) PEU, s členi 26, od 56 do 58 in 101 PDEU, s členom 16 Listine Evropske unije o temeljih pravicah in z Direktivo [2004/17])? 2. Ali je Direktiva [2004/17] (če se ugotovi, da izključitev spremembe cen v vseh pogodbah, ki so bile sklenjene in se izvajajo v okviru tako imenovanih ‚posebnih sektorjev‘, izhaja neposredno iz navedene direktive) v skladu z načeli Evropske unije (zlasti s členi 3(1) PEU, s členi 26, od 56 do 58 in 101 PDEU ter s členom 16 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah), ‚zaradi nepravičnosti, nesorazmernosti, ogrozitve pogodbenega ravnotežja in s tem tudi pravil o učinkovitem trgu‘?“

12. Sodišče je odgovorilo s sodbo z dne 19. aprila 2018. ( 4 ) Sodišče je v zvezi s prvim vprašanjem ugotovilo, da predložitveno sodišče ni podalo nobenega pojasnila, zakaj je razlaga člena 3(3) PEU ali členov 26, 57, 58 in 101 PDEU upoštevna za rešitev spora o glavni stvari. Člen 16 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) se, podobno kot ostale določbe Listine, za države članice uporablja samo takrat, ko izvajajo pravo Unije, kar pa v postopku v glavni stvari ni bilo podano. Sodišče je tako odločilo, da prvo vprašanje, kar se tiče navedenih določb, ni dopustno. ( 5 )

13. V zvezi z Direktivo 2004/17 ter splošnimi načeli, na katerih ta temelji, zlasti z načeloma enakega obravnavanja in preglednosti, pa je Sodišče ugotovilo, da jih je treba razlagati tako, da ne nasprotujejo pravilom nacionalnega prava, ki ne določajo možnosti periodične spremembe cen po tem, ko je javno naročilo v sektorjih, na katere se ta direktiva nanaša, že oddano. Sodišče je ob upoštevanju navedenega odgovora, menilo, da je drugo vprašanje hipotetično.

14. Pritožnici sta 28. oktobra 2018, to je po razglasitvi navedene sodbe in pred javno obravnavo, ki je potekala 14. novembra 2018, Consiglio di Stato (državni svet) predlagali, naj Sodišču predloži nova vprašanja za predhodno odločanje. Pritožnici v bistvu trdita, da Sodišče v navedeni sodbi ni zavzelo stališča glede vprašanja, ali so storitve čiščenja funkcionalno povezane s storitvijo prevoza. Pri tem pa navajata, da Sodišče v navedeni sodbi predpostavlja, da trajanja pogodbenega razmerja, kot je sklenjeno na podlagi javnega razpisa, ni mogoče podaljšati. Vendar naj to ne bi odražalo dejanskega stanja v Italiji, kjer se organi javne uprave pogosto odločajo za podaljšanje veljavnosti javnih naročil storitev, tudi za nedoločen čas, zaradi česar se vzpostavlja položaj pogodbenega neravnotežja. Pritožnici se v podkrepitev svojega stališča sklicujeta na uvodne izjave 9, 10 in 45 ter na člen 57 Direktive 2004/17.

15. Po mnenju Consiglio di Stato (državni svet), ki ima v postopku v glavni stvari ponovno vlogo predložitvenega sodišča, pritožnici s tem postavljata nova vprašanja za predhodno odločanje. Vendar se predložitveno sodišče sprašuje, ali je v okoliščinah postopka v glavni stvari ta vprašanja v skladu s členom 267, tretji odstavek, PDEU dolžno predložiti Sodišču. Predložitveno sodišče meni, da obveznosti, v skladu s katero mora sodišče, ki odloča na zadnji stopnji, predložiti vprašanje za predhodno odločanje, ni mogoče ločiti od sistema „procesnih predpostavk“, ki stranke v postopku spodbuja k temu, da nacionalnemu sodišču „enkrat za vselej“ predložijo vse vidike nacionalnega prava, za katere menijo, da so v nasprotju s pravom Unije. V nasprotnem primeru bi „verižno“ postavljanje vprašanj za predhodno odločanje – poleg tega, da bi lahko privedlo do morebitnih zlorab, ki bi v skrajnih primerih pomenile resnično „zlorabo postopka“ – zaradi obveznosti vložitve predloga za sprejetje predhodne odločbe ogrozilo učinkovito uveljavljanje pravice do sodnega varstva in načela odločanja brez nepotrebnega odlašanja.

16. V tem dejanskem in pravnem okviru je Consiglio di Stato (državni svet) Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja: „1. Ali je nacionalno sodišče, zoper katerega odločitve ni pravnega sredstva, v skladu s členom 267 PDEU načeloma dolžno vložiti predlog za sprejetje predhodne odločbe glede vprašanja razlage prava Unije tudi v primerih, v katerih ena izmed strank v postopku takšno vprašanje postavi po sprejetju prvega akta, ki pomeni začetek postopka oziroma spustitev v postopek, ali po tem, ko se začne prvo posvetovanje o zadevi, ali pa tudi po tem, ko je bil prvi predlog za sprejetje predhodne odločbe že predložen Sodišču Evropske unije? 2. Ali so členi 115, 206 in 217 zakonske uredbe št. 163/2006, kot se razlagajo v upravni sodni praksi, v skladu s katero je izključena sprememba cen v javnih naročilih v zvezi s tako imenovanimi posebnimi sektorji, zlasti tistimi, katerih predmet se razlikuje od tistih, na katere se nanaša Direktiva [2004/17], vendar so z njimi funkcionalno povezana – iz zgoraj navedenih razlogov – v skladu s pravom Evropske unije (zlasti s členi 4(2), 9, 101(1)(e), 106, 151 – ter z Evropsko socialno listino, podpisano 18. oktobra 1961 v Torinu, in Listino Skupnosti o temeljnih socialnih pravicah delavcev iz leta 1989, na kateri se zadnjenavedeni člen sklicuje – 152, 153 in 156 PDEU; členoma 2 in 3 PEU; ter členom 28 [Listine])? 3. Ali so členi 115, 206 in 217 zakonske uredbe št. 163/2006, kot se razlagajo v upravni sodni praksi, v skladu s katero je izključena sprememba cen v javnih naročilih v zvezi s tako imenovanimi posebnimi sektorji, zlasti tistimi, katerih predmet se razlikuje od tistih, na katere se nanaša Direktiva [2004/17], vendar so z njimi funkcionalno povezana – iz zgoraj navedenih razlogov – v skladu s pravom Evropske unije (zlasti s členom 28 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, z načelom enakega obravnavanja, določenim v členih 26 in 34 PDEU, ter načelom svobode gospodarske pobude, ki ga priznava tudi člen 16 [Listine])?“

17. Pisna stališča so predložile pritožnici, družba RFI, italijanska vlada in Evropska komisija. Zainteresirane stranke ter nemška in francoska vlada so se udeležile obravnave 15. julija 2020.

IV. Presoja

18. V skladu z zahtevo Sodišča se bom v teh sklepnih predlogih osredotočil na prvo vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavilo predložitveno sodišče. To vprašanje je dvoplastno. Po eni strani je mogoče prvo vprašanje glede na njegovo besedilo razumeti tako, kot da se z njim preprosto sprašuje, ali je nacionalno sodišče, ki odloča na zadnji stopnji, dolžno vložiti predlog za sprejetje predhodne odločbe v konkretnem dejanskem primeru, v katerem so prisotni trije elementi: (i) če vprašanje postavi ena izmed strank v postopku; (ii) če se vprašanje postavi po sprejetju prvega akta, ki pomeni začetek postopka oziroma spustitev v postopek; in (iii) če se vprašanje postavi po tem, ko je bil prvi predlog za sprejetje predhodne odločbe že predložen Sodišču. Na ta vprašanja ni težko odgovoriti. Odgovor pravzaprav izhaja iz ustaljene sodne prakse Sodišča (kot bo v nadaljevanju prikazano v razdelku A).

19. Po drugi strani pa menim, da tak odgovor ne bi ustrezal vprašanjem, na katera je dejansko opozorilo predložitveno sodišče. To ugotavlja, da so stranke postavile dodatna vprašanja, o katerih je mogoče odločiti na podlagi odgovora, ki ga je Sodišče že zagotovilo. Vendar predložitveno sodišče tudi priznava, da se porajajo nova vprašanja, o katerih pa ni mogoče odločiti na enak način. Predložitveno sodišče v zvezi s temi dodatnimi vprašanji izpostavlja, da je, glede na to, da ima v skladu z nacionalnim pravom vlogo sodišča, ki odloča na zadnji stopnji, dolžno predložiti zadevo Sodišču, ker mu je postavljeno vprašanje glede razlage prava Unije. ( 6 )

20. Na tej točki se v celoti pokaže širša problematika prvega vprašanja za predhodno odločanje, in sicer, ali dolžnost predložitve, ki jo imajo sodišča, ki odločajo na zadnji stopnji, velja v vseh primerih, v katerih se ne glede na to, ali je bil prvi predlog za sprejetje predhodne odločbe v isti zadevi že predložen, porajajo dvomi glede pravilne uporabe prava Unije v konkretni zadevi? Kakšen je pravi obseg dolžnosti predložitve vprašanja za predhodno odločanje in izjem od te dolžnosti, zlasti z vidika zadev, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari?

21. Pri podajanju odgovora na to vprašanje bom najprej predstavil sedanji obseg dolžnosti predložitve in izjeme od te dolžnosti (razdelek B). Nato bom preučil različne težave, ki izhajajo iz sodne prakse, pri čemer bom v nadaljevanju ponazoril, zakaj je treba te težave obravnavati kot razloge, iz katerih Sodišču predlagam, naj dolžnost predložitve opredeli drugače (razdelek C). Na koncu pa bom v zvezi s tem podal konkreten predlog (razdelek D).

A. Večplastnost prvega vprašanja za predhodno odločanje

22. Elementi, na katere se sklicuje predložitveno sodišče, se nanašajo na tri vidike: (i) vlogo strank pri postavljanju vprašanja za predhodno odločanje; (ii) čas postavitve vprašanja glede na različne stopnje, ki jih lahko ima sodni postopek na nacionalni ravni; in (iii) možnost vložitve drugega predloga za sprejetje predhodne odločbe v okviru istega sodnega postopka. Če bi se ti trije vidiki razumeli kot tri ločena vprašanja, in ne kot tri opredelitve enega in istega vprašanja, bi se lahko odgovor na ta vprašanja zlahka izpeljal iz ustaljene sodne prakse Sodišča.

1. Zunanja plast prvega vprašanja: odločitev o predložitvi vprašanja za predhodno odločanje je vedno v pristojnosti nacionalnega sodišča

23. Prvič, če predložitveno sodišče meni, da je odgovor Sodišča potreben, da lahko izreče sodbo, je odločitev o predložitvi zadeve v predhodno odločanje v izključni pristojnosti tega sodišča. Seveda lahko nacionalno sodišče, tako kot vsako drugo sodišče, v zvezi z možnostjo predložitve vprašanja za predhodno odločanje prisluhne stališčem strank v postopku. Vendar ureditev, ki jo določa člen 267 PDEU, vzpostavlja neposredno sodelovanje med Sodiščem in nacionalnimi sodišči v okviru postopka, ki ne poteka na predlog strank. ( 7 ) Zato zgolj dejstvo, da je ena od strank v sporu o glavni stvari postavila določena vprašanja glede prava Unije, ne zadošča za to, da bi zadevno sodišče moralo ugotoviti, da je bilo postavljeno vprašanje v smislu člena 267 PDEU, kar bi pomenilo, da je vložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe obvezna. ( 8 ) Po drugi strani pa to tudi pomeni, da lahko nacionalno sodišče predlog za sprejetje predhodne odločbe vloži po uradni dolžnosti. ( 9 )

24. Drugič, odločitev o tem, v kateri fazi postopka bo Sodišču predložilo vprašanje za predhodno odločanje, je v pristojnosti nacionalnega sodišča. ( 10 ) Nacionalno sodišče je v najboljšem položaju, da presodi, v kateri fazi postopka je sprejetje predhodne odločbe Sodišča nujno. ( 11 ) Sodišče zahteva le, da spor ob vložitvi predloga za sprejetje predhodne odločbe še vedno poteka. ( 12 )

25. Z vidika Sodišča in njegove želje, da predložitvenemu sodišču poda kar se da koristen odgovor, je seveda jasno, da so položaji, v katerih se nacionalno sodišče za predložitev zadeve Sodišču odloči šele po tem, ko so se spor in vse njegove posledice že pokazali, lahko le dobrodošli. Zato se lahko v nekaterih primerih v interesu dobrega delovanja sodnega sistema zahteva, da Sodišče o zadevi odloča šele po kontradiktorni obravnavi pred predložitvenim sodiščem. Vendar to samo po sebi ni pogoj, ki ga določa Sodišče. ( 13 )

26. Prav tako menim, da Sodišče ne bi nasprotovalo nacionalnim pravilom ali določbam, ki zahtevajo ali določajo koncentracijo postopkov, zlasti pred pritožbenimi ali vrhovnimi sodišči, pri tem pa stranke v postopku zavezujejo, da nove ali dodatne trditve navedejo v določenem roku ali v določeni fazi sodnega postopka. Res pa je, da je Sodišče v preteklosti praviloma izražalo nezadovoljstvo, če so takšni roki ali pravila glede koncentracije postopka nacionalnim sodiščem dejansko onemogočali postavljanje vprašanj glede združljivosti nacionalnih predpisov s pravom Unije. ( 14 )

27. Logika sodne prakse Sodišča na tem področju torej vključuje zagotavljanje, da nacionalna procesna pravila ne preprečujejo postavljanja vprašanj glede prava Unije, kar pomeni, da je mogoče predloge za sprejetje predhodne odločbe vložiti ne glede na fazo postopka. To pa lahko v praksi privede do morebitne neuporabe vsakršnih omejujočih pravil nacionalnega prava. ( 15 )

28. Vendar se v okviru obravnavane zadeve zdi, da se vprašanje, ali bi lahko morebitna dolžnost predložitve iz člena 267 PDEU nastala „tudi v primerih, v katerih ena izmed strank v postopku [nacionalnemu sodišču] takšno vprašanje postavi po sprejetju prvega akta, ki pomeni začetek postopka oziroma spustitev v postopek, ali po tem, ko se začne prvo posvetovanje o zadevi,“ postavlja zaradi sprejetja drugačne rešitve. V obravnavani zadevi se namreč zdi, da v nacionalnem pravu dejansko ne obstaja nobeno omejujoče pravilo, saj je strankam v postopku očitno dovoljeno, da pred predložitvenim sodiščem (ponovno) predstavijo elemente, ki so že bili predmet predloga za sprejetje predhodne odločbe. Vendar bi bilo, milo rečeno, zelo nenavadno, če bi se začelo na zgoraj navedeno „potrditveno“ sodno prakso, v kateri se je vselej kategorično vztrajalo pri tem, da imajo nacionalna sodišča popolno svobodo pri postavljanju kakršnega koli vprašanja glede prava Unije v kateri koli fazi postopka, sklicevati zato, da bi se kar naenkrat skušalo priti do nasprotne rešitve, in sicer do popolne zaustavitve vsakršne nadaljnje razprave, ki jo nacionalno pravo sicer dopušča, po prejemu odločbe Sodišča na nacionalni ravni.

29. Tretjič, to bi bilo tudi zelo težko uskladiti s tradicionalnim pristopom Sodišča v zvezi s tretjim elementom, ki ga je izpostavilo predložitveno sodišče, in sicer z možnostjo ponovne predložitve vprašanja za predhodno določanje. V zvezi s tem je treba spomniti, da je Sodišče vedno vztrajalo, da lahko nacionalna sodišča zadevo povsem svobodno predložijo Sodišču, če menijo, da je to potrebno, ne da bi okoliščina, da so bile določbe, katerih razlaga se prosi, že razložene, Sodišče ovirala pri tem, da znova odloči. ( 16 )

30. Enako velja tudi v okviru istega nacionalnega postopka. Po mnenju Sodišča je „[t]aka predložitev […] utemeljena, če nacionalno sodišče naleti na težave v zvezi z razumevanjem ali uporabo sodbe, ko postavi Sodišču novo pravno vprašanje ali ko mu predloži v presojo nove vidike, zaradi katerih bi o prej postavljenem vprašanju Sodišče lahko razsodilo drugače“. ( 17 ) Novega predloga za sprejetje predhodne odločbe torej ni mogoče vložiti le v zvezi z istimi določbami prava Unije, ampak tudi z drugimi določbami ali vprašanji v okviru istega postopka.

31. Iz tega izhaja, da je mogoče na prvo vprašanje na kratko odgovoriti tako, da se predlog za sprejetje predhodne odločbe lahko vloži kadar koli, ne glede na to, ali je Sodišče že izdalo predhodno odločbo, če predložitveno sodišče meni, da je odgovor Sodišča potreben zato, da bi lahko izreklo sodbo. To pa je vselej v pristojnosti nacionalnega sodišča, ki odločitev v zvezi s tem sprejme ob upoštevanju kakršnega koli razumnega dvoma, ki ga lahko še vedno ima v zvezi s pravilno uporabo prava Unije v sporu, o katerem odloča.

2. Globlja plast prvega vprašanja: ali je res treba predložiti vsa vprašanja za predhodno odločanje?

32. Na kratko, to je v izključni pristojnosti predložitvenega sodišča, ki se odloči na podlagi lastne presoje (subjektivne) potrebe po nadaljnjih usmeritvah Sodišča. Vendar se je treba vprašati, ali je to res pravi odgovor? Ali ne gre pri tej izjavi morda za opis dejanske težave? Ali bi morala v zadevah, kakršna je obravnavana, res obstajati dolžnost predložitve?

33. Ob upoštevanju tega je jasno, da ima vprašanje predložitvenega sodišča še eno, veliko globljo plast. To dodatno potrjuje dejstvo, da v postopku v glavni stvari hkrati obstajajo vsi trije elementi, ki so bili v prejšnjem oddelku obravnavani kot tri samostojna vprašanja. Tako se postavlja vprašanje, ali je predložitveno sodišče kljub vsem navedenim okoliščinam še vedno dolžno vložiti predlog za sprejetje predhodne odločbe.

34. Menim, da na takšno vprašanje ni mogoče ustrezno odgovoriti na način, kot je bil prikazan v prejšnjem razdelku. Prav tako menim, da nanj ni mogoče odgovoriti z navedbo, da se obravnavana zadeva nanaša zgolj na zavezujočo naravo in spoštovanje prejšnje sodbe Sodišča. Zagotovo drži, da že od sodbe Da Costa ( 18 ) dalje velja, kot je bilo pozneje potrjeno tudi v sodbi Cilfit, ( 19 ) da lahko veljava razlage, ki jo je Sodišče podalo na podlagi člena 267 PDEU, obveznosti predložitve odvzame njen pomen in posledično tudi vsebino. ( 20 ) To velja še toliko bolj, kadar je postavljeno vprašanje vsebinsko enako vprašanju, ki je že bilo predmet predhodnega odločanja v istem nacionalnem postopku. ( 21 )

35. Vendar je predložitveno sodišče jasno navedlo, da se v obravnavani zadevi deloma srečuje z novimi, dodatnimi elementi, ki jih Sodišče še ni obravnavalo. V tem primeru torej ne gre za kakršno koli nespoštovanje prejšnje sodbe Sodišča.

36. V tem okviru ni mogoče trditi, da bi pravo Unije nasprotovalo italijanski praksi, ki strankam v postopku daje priložnost, da predložijo svoja stališča v zvezi z odgovorom, ki ga je na podlagi predloga, vloženega v zadevnem postopku, podalo hierarhično višje sodišče. Italijanska vlada je na obravnavi navedla, da to ni le praksa, ki se uporablja v zvezi z odgovorom, ki ga poda Sodišče Evropske unije, ampak tudi v zvezi z odgovori, ki jih nacionalno ustavno sodišče poda na podlagi zahteve za oceno ustavnosti, ki jo vloži nacionalno sodišče. V teh okoliščinah je strankam v postopku v glavni stvari dana možnost, da izrazijo svoje stališče glede posledic, ki bi jih bilo treba v njihovi zadevi izpeljati ob upoštevanju usmeritev, ki jih je podalo hierarhično višje sodišče.

37. Skratka, po mojem mnenju je razprava o naravi in obsegu dolžnosti predložitve vprašanja za predhodno odločanje v okoliščinah obravnavane zadeve upravičena, razen če Sodišče ne želi ponovno navesti vsem znanega stališča, ne da bi se pri tem ukvarjalo z globljo plastjo te zadeve, ali če se po drugi strani odloči za ponovno temeljito preučitev nekaterih pravkar obravnavanih elementov. Zainteresirane stranke so v zvezi s tem predstavile različna stališča.

38. Pritožnici in nasprotna stranka v pritožbenem postopku v glavni stvari so se v svojih stališčih osredotočile predvsem na drugo in tretje vprašanje. V zvezi s prvim vprašanjem sta pritožnici zatrjevali, da predlog za sprejetje predhodne odločbe ni potreben, kadar obstaja ustaljena sodna praksa, razen če upoštevni precedensi niso zastareli ali če se v postopku pred predložitvenim sodiščem navedejo nove trditve, kot je primer v postopku v glavni stvari. Nasprotna stranka v pritožbenem postopku meni, da predložitveno sodišče novih vprašanj ne bi smelo predložiti, če je razlaga spornih pravil prava Unije jasna in če je Sodišče v sodni praksi na ta vprašanja že odgovorilo.

39. Nemška, francoska in italijanska vlada ter Komisija so prvo vprašanje podrobneje obravnavale in predstavile različna stališča. Nemška vlada in Komisija menita, da ni nobenega razloga za kakršno koli ponovno preučevanje sodbe Cilfit. Nemška vlada je poudarila, da so merila iz sodbe Cilfit kljub starosti še vedno aktualna in da bi jih bilo treba ohraniti.

40. Italijanska vlada je pozvala k vzpostavitvi večjega ravnovesja med dolžnostjo predložitve in učinkovitim izvajanjem sodne oblasti. Po njenem mnenju bi sodišča, ki odločajo na zadnji stopnji, člen 267, tretji odstavek, PDEU kršila le, če ne bi upoštevala vprašanj glede prava Unije, ki jih postavijo stranke, ali če bi jih brez vsakršne obrazložitve zavrnila kot neutemeljena. Italijanska vlada meni, da je obrazložitev s tega vidika bistvenega pomena. Omilila naj bi lahko celo odgovornost, ki jo imajo države članice, če sodišča, ki odločajo na zadnji stopnji, ne izpolnijo dolžnosti predložitve.

41. Francoska vlada je menila, da bi bilo treba merila iz sodbe Cilfit (na novo) razložiti glede na splošni namen člena 267 PDEU in glede na sedanje stanje prava Unije, pri tem pa upoštevati nastale strukturne spremembe. Pri izvajanju dolžnosti predložitve bi se bilo treba osredotočiti na pomembna vprašanja glede razlage in na vprašanja, zaradi katerih lahko v Uniji prihaja do razhajanj v razlagi, ne pa nujno na posamezne zadeve v državah članicah. Vprašanja, ki se nanašajo na uporabo prava Unije, naj ne bi bila povod za nastanek obveznosti predložitve. Takšna obveznost naj bi se ohranila le za splošna vprašanja ali vprašanja, s katerimi se, čeprav so bolj kazuistična, Sodišče zaprosi za določitev splošnega okvira analize ali meril pravne obrazložitve. Čeprav naj bi sodišča, ki odločajo na zadnji stopnji, še vedno imela možnost predložitve tovrstnih vprašanj, naj bi nacionalna sodišča pri tem upoštevala zahteve učinkovitega izvajanja sodne oblasti in odločanja v razumnem roku, zlasti če je Sodišče v okviru istega postopka že izdalo prvo predhodno odločbo.

B. Sodba Cilfit (in sodbe v poznejših zadevah)

42. V skladu s členom 267, tretji odstavek, PDEU so sodišča države članice, zoper katerih odločitev po nacionalnem pravu ni pravnega sredstva, vprašanja glede razlage ali veljavnosti prava Unije dolžna predložiti Sodišču.

43. Besedilo Pogodbe tako jasno določa dolžnost sodišč, ki odločajo na zadnji stopnji, ( 22 ) da Sodišču predložijo vprašanja, našteta v prvem odstavku navedenega člena. Vse ostalo pa je, podobno kot v zvezi s številnimi določbami primarnega prava, preprosto konstrukt sodne prakse.

44. Prvič, besedilo Pogodbe z vidika obsega obveznosti predložitve ne določa nobene razlike med vprašanji glede razlage in vprašanji glede veljavnosti. Vendar je Sodišče v zvezi z vprašanji glede veljavnosti navedlo, da obveznost predložitve takšnih vprašanj Sodišču nesporno velja za vsa nacionalna sodišča in ne le za sodišča, ki odločajo na zadnji stopnji. Nacionalna sodišča sama niso pristojna za odločanje o veljavnosti aktov institucij Unije. ( 23 ) Ta zahteva po enotnosti je nujna zlasti takrat, kadar gre za veljavnost akta Unije. Razlike med sodišči držav članic glede veljavnosti aktov Unije bi lahko ogrozile enotnost pravnega reda Unije in spodkopale temeljno zahtevo po pravni varnosti. ( 24 )

45. Taki preudarki dajejo vprašanjem glede veljavnosti aktov Unije povsem drugačno in ločeno vlogo. Najpomembneje pa je, da enako velja tudi za izjeme, saj se razlogi za obstoj kategorične dolžnosti vseh nacionalnih sodišč, da kakršna koli vprašanja glede veljavnosti predložijo Sodišču, razlikujejo od razlogov za obstoj dolžnosti predložitve vprašanj glede razlage. Izjeme iz sodbe Cilfit se namreč ne uporabljajo za dolžnost predložitve vprašanj glede veljavnosti. ( 25 )

46. Že na tej točki je treba poudariti, da se razprava v nadaljevanju teh sklepnih predlogov nanaša izključno na predloge za sprejetje predhodne odločbe v zvezi z razlago prava Unije.

47. Drugič, priznati je treba, da besedilo člena 267, tretji odstavek, PDEU nacionalnim sodiščem, ki odločajo na zadnji stopnji, nalaga kategorično dolžnost predložitve brez kakršnih koli izjem: „[k]adar je takšno vprašanje postavljeno […], je to sodišče dolžno predložiti zadevo Sodišču“. V zvezi s tem je treba poudariti, da izjeme, ki v skladu s sodbo Cilfit veljajo za vprašanja glede razlage, izhajajo prav iz sodne prakse Sodišča.

48. Tega seveda ne navajam zato, da bi namigoval na morebitno nepravilnost ali nezakonitost teh izjem. Ravno nasprotno, menim, da so potrebne. Razlog, iz katerega želim to posebej izpostaviti kot uvodno pojasnilo k nadaljnji razpravi, pa je opozoriti na dejstvo, da je, ko gre za naravo in obseg dolžnosti predložitve ali za izjeme od te dolžnosti, trditev, da se „to ne sme spreminjati, ker je tako zapisano v Pogodbi“, nekoliko nenavadna. Besedilo člena 267, tretji odstavek, PDEU je glede natančnega obsega dolžnosti predložitve vprašanja za predhodno odločanje oblikovano zelo široko. Izjeme od te dolžnosti pa v tej Pogodbi sploh niso določene. Natančneje, če bi se bilo treba postaviti v vlogo pikolovca, ki se pri razlagi opira zgolj na besedilo v ožjem smislu, bi se lahko celo trdilo, da besedilo člena 267 PDEU dejansko izključuje obstoj kakršne koli izjeme od dolžnosti predložitve.

1. Razlogi za obstoj dolžnosti predložitve

49. Na splošno velja, da „[s]istem, uveden s členom 267 PDEU, […] med Sodiščem in nacionalnimi sodišči vzpostavlja neposredno sodelovanje, v okviru katerega zadnja tesno sodelujejo pri pravilni uporabi in enotni razlagi prava Unije ter varstvu pravic, ki jih ta pravni red daje posameznikom“. ( 26 )

50. Vendar Pogodba od nacionalnih sodišč, ki odločajo na zadnji stopnji in na katere se nanaša člen 267, tretji odstavek, PDEU, zahteva več kot od vseh ostalih sodišč, za katera se uporablja drugi odstavek tega člena. To pomeni, da morajo obstajati nekateri dodatni, strukturni razlogi, iz katerih je sodiščem, ki odločajo na zadnji stopnji, poleg možnosti za postavitev vprašanja, ki jo imajo vsa nacionalna sodišča, naložena tudi dolžnost predložitve.

51. Strukturni razlog za nastanek dolžnosti, ki jo imajo sodišča, ki odločajo na zadnji stopnji, je bil že precej zgodaj naveden v sodbi Hoffmann‑Laroche, to pa je „preprečiti, da bi se v kateri koli državi članici izoblikovala nacionalna sodna praksa, ki ne bi bila skladna s pravili prava Unije“. ( 27 ) Drugače povedano, poseben namen člena 267, tretji odstavek, PDEU je „znotraj [Unije] preprečiti pojav razhajanj v sodni praksi o vprašanjih prava [Unije]“. ( 28 ) Omejitev te dolžnosti na sodišča, ki odločajo na zadnji stopnji, je posebej utemeljena s tem, da „je sodišče, ki odloča na zadnji stopnji, po definiciji zadnja instanca, pred katero lahko posamezniki uveljavljajo svoje pravice, ki jim jih priznava pravo Unije. Sodišča, ki odločajo na zadnji stopnji, so v nacionalnem sistemu zadolžena za enotno razlago pravnih pravil.“ ( 29 )

52. Tako poleg želje po zagotavljanju pomoči nacionalnim sodiščem pri pravilni razlagi ali uporabi prava Unije v posamezni zadevi, za katero se zdi, da je prevladujoča logika člena 267 PDEU, obstaja tudi logika, na kateri temelji obveznost predložitve, ki je s sistemskega in strukturnega vidika namenjena preprečevanju razhajanj v sodni praksi Unije. Ta cilj je logično mogoče najuspešneje doseči na ravni tistih nacionalnih sodišč, ki jim je običajno zaupana naloga zagotavljanja enotnosti na nacionalni ravni.

53. Vendar je treba odkrito priznati, da razlog za obstoj dolžnosti predložitve v ugotovitvah, ki jih je Sodišče podajalo v preteklih letih (in v okviru tega, kako Sodišče uporablja to prakso), ni vedno tako dosledno izražen. Včasih se uporablja besedna zveza „enotna razlaga in uporaba prava Unije“; ( 30 ) v drugih primerih se uporablja besedna zveza „pravilna uporaba in enotna razlaga prava Unije“; ( 31 ) ali celo le izraz „enotna uporaba“. ( 32 )

54. Morda gre res zgolj za nenamerne spremembe uporabljene ubeseditve. V nekaterih primerih pa uporaba teh izrazov kaže na globlja razhajanja. Namiguje namreč na obstoj stalne napetosti glede tega, v kolikšni meri bi bilo treba dolžnost predložitve iz tretjega odstavka člena 267 PDEU razlagati drugače kot možnost predložitve iz drugega odstavka tega člena.

55. Nobenega dvoma ni, da sta možnost iz drugega odstavka in splošni cilj postopka predhodnega odločanja namenjena zagotavljanju pomoči nacionalnim sodiščem pri odločanju v posameznih zadevah, ki vsebujejo elemente prava Unije. Ta „mikrocilj“, ki izhaja iz posamezne zadeve, dolgoročno zagotovo služi doseganju bolj sistemskega „makrocilja“ postopka predhodnega odločanja. Postopoma namreč prispeva k oblikovanju precedensov (ali, če se uporabi izrazoslovje Sodišča, ustaljene sodne prakse), kar pripomore k zagotavljanju enotne uporabe prava Unije po vsej Evropski uniji.

56. Vendar se je treba vprašati, ali je mogoče obveznost predložitve razumeti zgolj kot razširitev možnosti za vložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe, pri čemer se skušajo najti primeri, v katerih nekaj, kar v osnovi temelji na možnosti predložitve, nenadoma postane strukturna dolžnost, medtem ko se posamezno nacionalno sodišče, ki morda goji „subjektiven dvom“, nenadoma znajde pred „objektivno potrebo“ po pomoči Sodišča?

2. Izjeme od dolžnosti predložitve

57. V sodbi Cilfit je šlo za spor med uvozniki volne in italijanskim ministrstvom za zdravstvo, ki je nastal v zvezi s plačilom dajatve za zdravstveni pregled volne, uvožene iz držav, ki niso bile članice (takratne) Skupnosti. Uvozniki so se sklicevali na uredbo, ki je državam članicam prepovedovala obračunavanje kakršnih koli dajatev z enakim učinkom kot carine za uvožene izdelke živalskega izvora. Ministrstvo za zdravstvo je zatrjevalo, da volna ni vključena v Pogodbo in da zato ta uredba zanjo ne velja.

58. V teh okoliščinah je Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče, Italija) predložilo vprašanje glede razlage takratnega člena 177, tretji odstavek, Pogodbe EGS (zdaj člena 267 PDEU), s katerim je v bistvu želelo izvedeti, ali je obveznost predložitve samodejna ali pa je odvisna od predhodne ugotovitve obstoja razumnega dvoma o razlagi. Po mnenju ministrstva za zdravstvo je bila razlaga zadevne uredbe tako očitna, da je izključevala možnost kakršnega koli dvoma glede razlage in posledično izključevala potrebo po predložitvi te zadeve Sodišču. Zadevni uvozniki so trdili, da je bilo vprašanje glede razlage uredbe postavljeno v postopku pred sodiščem, zoper katerega odločitev po nacionalnem pravu ni pravnega sredstva, zato se to ne more izogniti dolžnosti, da zadevo predloži Sodišču.

59. Sodišče je v navedeni sodbi najprej opozorilo na namen obveznosti predložitve, ki je del okvira, „vzpostavljenega z namenom zagotoviti pravilno uporabo in enotno razlago prava Skupnosti v vseh državah članicah […] Še več, tretji odstavek člena 177 skuša znotraj Skupnosti preprečiti pojav razhajanj v sodni praksi o vprašanjih prava Skupnosti. Veljavo te obveznosti je zato treba presojati glede na te cilje […].“ ( 33 )

60. V nadaljevanju je Sodišče glede na te cilje ugotovilo, da obveznost predložitve ni absolutna. Določilo je tri izjeme od dolžnosti predložitve, ki jo imajo sodišča, ki odločajo na zadnji stopnji.

61. Prvič, sodišča, ki odločajo na zadnji stopnji, niso dolžna predložiti vprašanja glede razlage, „če to vprašanje ni bistveno, torej če odgovor na to vprašanje, ne glede na to, kakšno je, v nobenem primeru ne more imeti nobenega vpliva na rešitev postopka“. ( 34 )

62. Strinjam se, da je o tem, ali gre dejansko za izjemo od dolžnosti predložitve ali pa za potrditev neobstoja dolžnosti, vsekakor mogoče razpravljati. Če ni nobenega (bistvenega) vprašanja v zvezi s pravom Unije, kaj je potem sploh treba ali celo mogoče vprašati? Če postavljeno vprašanje ni bistveno za rešitev spora o glavni stvari, potem dolžnost predložitve ne obstaja, poleg tega pa takšno vprašanje enostavno ne bi bilo dopustno. ( 35 )

63. Vendar menim, da je treba prvo „izjemo“ ustrezno razlagati v časovnem okviru, v katerem je nastala. Sodišče je takrat kljub besedilu člena 267, tretji odstavek, PDEU prvič navedlo, da bi se moral pogoj iz drugega odstavka tega člena prav tako uporabljati. Vendar je, kar je morda še pomembneje, prva izjema z vzpostavitvijo te povezave med navedenima odstavkoma člena 267 PDEU postala strukturno odvisna od posamezne zadeve in mikrocilja predloga za sprejetje predhodne odločbe, to je pomagati nacionalnim sodiščem (ki odločajo na prvi in zadnji stopnji) pri reševanju konkretnega spora, o katerem odločajo, če se v njem postavi vprašanje glede prava Unije.

64. Drugič, dolžnost predložitve ne obstaja, če „je postavljeno vprašanje materialno enako vprašanju, ki je že bilo predmet predhodnega odločanja v podobnem primeru“, ( 36 ) in v položajih, v katerih „so prejšnje odločitve Sodišča že reševale obravnavana pravna vprašanja, ne glede na vrsto postopkov, iz katerih izhajajo te odločitve, čeprav ne obstaja stroga identičnost vprašanj v postopku“. ( 37 )

65. Druga izjema, ki se pogovorno imenuje acte éclairé (ta izraz se uporablja tudi v drugih jezikih), se nanaša na položaje, v katerih je Sodišče že oblikovalo precedens. Nastala je kot posledica razširitve obsega sodbe Da Costa, v kateri je Sodišče razsodilo, da lahko „veljava razlage [ ki jo je Sodišče že podalo] […] tej obveznosti [predložitve] odvzame njen pomen in vsebino“. ( 38 )

66. Tretjič, Sodišče je nazadnje ugotovilo, da dolžnost predložitve ne obstaja, če je „pravilna uporaba prava [Unije] […] lahko tako očitna, da ne dopušča nobenega prostora za kakršen koli upravičen dvom o načinu reševanja postavljenega vprašanja“. ( 39 ) To je v bistvu (domnevno) botrovalo nastanku najbolj znane izjeme, to je izjeme, ki temelji na „neobstoju razumnega dvoma“, oziroma, kot je tudi poimenovana v drugih jezikih, izjeme acte clair.

67. Sodišče je nato naštelo več zahtev, o katerih izpolnjenosti se mora nacionalno sodišče prepričati, da bi lahko ugotovilo, da v zvezi z razlago sporne določbe prava Unije ni nobenega razumnega dvoma. Seveda je mogoče razpravljati o tem, ali je zahteva, v skladu s katero mora biti nacionalno sodišče „prepričano, da je zadeva enako očitna tudi za sodišča drugih držav članic in za Sodišče“, ( 40 ) ena od takšnih posebnih zahtev ali pa gre dejansko za neke vrste splošno merilo, ki zagotavlja dodatne usmeritve glede tega, v katerih primerih je mogoče govoriti o neobstoju razumnega dvoma.

68. Vendar je Sodišče, če se predpostavi, da gre za „splošno“ merilo, v nadaljevanju naštelo dodatne značilnosti, ki so lastne pravu Skupnosti in ki bi jih nacionalno sodišče moralo upoštevati, preden sprejme tako ugotovitev. Te vključujejo: (i) dejstvo, da „razlaga določbe prava Skupnosti […] vključuje primerjavo jezikovnih različic“; ( 41 ) (ii) dejstvo, da „pravni pojmi nimajo nujno enake vsebine v pravu Skupnosti in v nacionalnih pravih“; ( 42 ) (iii) dejstvo, da je treba „vsako določbo prava Skupnosti postaviti v njeno sobesedilo in razlagati glede na celoto tega prava, na njegove cilje in glede na stopnjo razvoja v trenutku, v katerem je treba zadevno določbo uporabiti“. ( 43 )

3. Poznejša uporaba sodbe Cilfit v praksi (Sodišča)

69. Doslej je bilo objavljenih mnogo prispevkov, v katerih so pravni strokovnjaki ( 44 ) ali celo sodniki ( 45 ) razpravljali o tem, ali bi bilo treba izjeme iz sodbe Cilfit, zlasti pa navedene ugotovitve v zvezi z acte clair, dejansko razumeti kot zahteve, ki kot take zagotavljajo kontrolni seznam za sodišča, ki odločajo na zadnji stopnji, ali pa bi jih bilo treba obravnavati bolj kot neke vrste „splošen sistem usmeritev“ oziroma kot „zbirko potrebščin“, ( 46 ) ki jih ne gre razlagati dobesedno.

70. V zvezi s tem je pomembna predvsem poznejša sodna praksa Sodišča, ki se nanaša na to vprašanje. Iz te sodne prakse izhajata dve ugotovitvi, na kateri je treba posebej opozoriti. Prvič, Sodišče sodbe Cilfit ni nikdar izrecno na novo preučilo ali podrobneje razdelalo, čeprav so ga številni generalni pravobranilci k temu večkrat pozvali. Drugič, v zvezi z zadevami, ki so se nanašale na dejansko uporabo meril iz sodbe Cilfit, bi se lahko reklo, da je Sodišče ta merila v praksi uporabljalo precej različno, zlasti v zadnjem desetletju.

71. Prvič, v zadevi Intermodal Transports ( 47 ) je želelo predložitveno sodišče izvedeti, ali je dolžno predložiti vprašanja o razlagi kombinirane nomenklature (v nadaljevanju: KN), kadar se v okviru spora, ki se nanaša na uvrstitev določenega blaga v KN, zavezanec sklicuje na presojo carinskega organa, vsebovano v zavezujoči tarifni informaciji (v nadaljevanju: ZTI), ki je bila za podobno blago izdana tretji osebi, pri čemer predložitveno sodišče meni, da zadevna ZTI ni v skladu s KN. Če poenostavim, ali se šteje, da sodišče izraža razumen dvom, če zagovarja drugačno pravno stališče kot upravni organ druge države članice?

72. Sodišče je ugotovilo, da bi bili pogoji za tretjo izjemo iz sodbe Cilfit (acte clair) lahko izpolnjeni kljub obstoju drugačne razlage prava Unije, ki jo je podal upravni organ druge države članice. Po mnenju Sodišča mora okoliščina, da so carinski organi druge države članice za določeno blago izdali odločbo, ki vsebuje drugačno razlago KN od tiste, ki jo predložitveno sodišče šteje za pravilno za podoben proizvod, ki je predmet zadevnega postopka, „zanesljivo spodbuditi to sodišče, da je še zlasti pozorno pri svoji presoji morebitnega neobstoja razumnega dvoma o pravilnosti uporabe KN“. ( 48 ) Vendar taka ZTI sama po sebi predložitvenemu sodišču ne bi smela preprečiti, da ugotovi, da se pravilna uporaba tarifne številke KN kaže tako očitno, da ni nobenega razumnega dvoma. ( 49 )

73. Drugič, v zadevi X in van Dijk ( 50 ) je predložitveno sodišče (Hoge Raad der Nederlanden (vrhovno sodišče, Nizozemska)) vprašalo, ali bi lahko, čeprav je nižjestopenjsko sodišče na Nizozemskem že predložilo vprašanje za predhodno odločanje o enaki problematiki, zakonito rešilo ta spor, ne da bi Sodišču predložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe in ne da bi počakalo na njegov odgovor na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je postavilo navedeno nižjestopenjsko sodišče.

74. Sodišče je pojasnilo, da obstoj dvoma glede razlage, ki ga ima nižjestopenjsko sodišče ene države članice, ne preprečuje, da bi sodišče iste države članice, ki odloča na zadnji stopnji, ugotovilo obstoj acte clair. Najprej je poudarilo, da „smejo le nacionalna sodišča, zoper odločitve katerih po nacionalnem pravu ni pravnega sredstva, v okviru lastne odgovornosti in neodvisno presoditi, ali gre za acte clair“. ( 51 ) V nadaljevanju pa je razsodilo, „ker okoliščina, da je nižjestopenjsko sodišče Sodišču postavilo vprašanje za predhodno odločanje o enaki problematiki, kot je ta, ki se postavlja v sporu, o katerem odloča nacionalno sodišče zadnje stopnje, ne pomeni, da ne morejo biti več izpolnjeni pogoji iz sodbe Cilfit […], tako da bi lahko sodišče zadnje stopnje odločilo, da ne bo predložilo vprašanja Sodišču in bo samo v okviru lastne odgovornosti razsodilo o vprašanju, ki se postavlja pred njim […], je treba ugotoviti, da taka okoliščina nacionalnemu vrhovnemu sodišču prav tako ne nalaga čakanja na odgovor Sodišča na predhodno vprašanje, ki ga je postavilo nižjestopenjsko sodišče“. ( 52 )

75. Tretjič, v zadevi Ferreira da Silva e Brito ( 53 ) so tožeče stranke v okviru tožbe zaradi nepogodbene odškodninske odgovornosti, ki so jo vložile zoper portugalsko državo, izpodbijale razlago pojma „prenos obrata“, kakor je opredeljen v Direktivi 2001/23, ( 54 ) ki jo je podalo Supremo Tribunal de Justiça (vrhovno sodišče, Portugalska). Tožeče stranke so trdile, da je Supremo Tribunal de Justiça (vrhovno sodišče) kršilo obveznost predložitve in da bi moralo vprašanje o tej problematiki predložiti Sodišču. Predložitveno sodišče je Sodišče vprašalo, ali je treba člen 267 PDEU razlagati tako, da bi moralo Supremo Tribunal de Justiça (vrhovno sodišče) glede na to, da so nacionalna sodišča na nižjih stopnjah, ki so odločala o tej zadevi, sprejela protislovne odločbe, pri Sodišču vložiti predlog za sprejetje predhodne odločbe glede pravilne razlage pojma „prenos obrata“ v smislu Direktive 2001/23/ES.

76. Sodišče je navedlo, da „obstoj nasprotujočih si odločb, ki so jih izdala druga nacionalna sodišča, ne more biti odločilni element, zaradi katerega bi bilo treba naložiti obveznost iz člena 267, tretji odstavek, PDEU. Nacionalno sodišče, ki odloča na zadnji stopnji, namreč lahko oceni, ne glede na razlago določbe prava Unije, ki jo podajo podrejena nacionalna sodišča, da je razlaga, ki jo predlaga za navedeno določbo in ki je drugačna od razlage, ki jo zagovarjajo ta nacionalna sodišča, nujna brez vsakega razumnega dvoma.“ ( 55 ) Vendar je Sodišče drugače kakor pri ugotovitvah, ki jih je podalo v sodbi X in van Dijk, na podlagi dejanskega stanja v tej zadevi štelo, da je nacionalno sodišče, zoper katerega odločitve v nacionalnem pravu ni pravnega sredstva, zaradi nasprotujočih si smeri sodne prakse na nacionalni ravni in ponavljajočih se težav pri razlagi v več državah članicah dolžno Sodišču predložiti vprašanje za predhodno odločanje, in sicer zato, da se prepreči tveganje napačne razlage prava Unije. ( 56 )

77. Četrtič, v sodbi Association France Nature Environnement ( 57 ) je Sodišče, ki vprašanja razumnega dvoma sicer ni izrecno obravnavalo, izključilo možnost uporabe izjem iz sodbe Cilfit (v tem primeru tako acte clair kot tudi acte éclairé). V konkretnih okoliščinah te zadeve, v katerih sodišče, ki odloča na zadnji stopnji, predvideva uporabo izjemne možnosti, na podlagi katere lahko odloči, da se ohranijo nekateri učinki nacionalnega akta, ki ni v skladu s pravom Unije, je Sodišče v zvezi z obveznostjo predložitve zagovarjalo strog pristop.

78. Sodišče je najprej opozorilo na merila za ugotavljanje obstoja acte clair ( 58 ) in v nadaljevanju ugotovilo, da je treba „[v] zvezi z zadevo, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, […] ugotoviti, prvič, da če vprašanje možnosti nacionalnega sodišča, da časovno omeji nekatere učinke ugotovitve nezakonitosti neke določbe nacionalnega prava, ki je bila sprejeta v nasprotju z obveznostmi, določenimi v [direktivi] […], od [prve] sodbe ( 59 ) […] ni bilo predmet druge sodne odločbe Sodišča, in drugič, da če je taka možnost izjemna, […] mora nacionalno sodišče, zoper odločitve katerega ni pravnega sredstva, Sodišču predložiti predlog za sprejetje predhodne odločbe, če ima glede razlage ali pravilne uporabe prava Unije najmanjši dvom“. ( 60 )„Natančneje, če se lahko z uporabo te izjemne možnosti ogrozi spoštovanje načela primarnosti prava Unije, je lahko navedeno sodišče oproščeno obveznosti vložiti predlog za sprejetje predhodne odločbe Sodišču le, če je prepričano, da v zvezi z uporabo te izjemne možnosti ni nobenega razumnega dvoma. Poleg tega mora biti neobstoj takega dvoma natančno dokazan.“ ( 61 )

79. Če se navedena sodna praksa obravnava skupaj, se ugotovi, da obstajajo vsaj trije elementi, na katere velja opozoriti.

80. Prvič, čeprav se vse navedene zadeve nanašajo na sodbo Cilfit in se nekatere celo sklicujejo na izjeme, navedene v tej sodbi, merila iz sodbe Cilfit dejansko niso bila uporabljena v nobeni od teh zadev. Lahko bi se sicer zagovarjalo stališče, da gre za elemente dejanskega stanja, ki jih morajo uporabiti nacionalna sodišča. Vendar to ni povsem pravilno, saj je v navedenih zadevah Sodišče presojalo, ali bi se lahko predložitveno sodišče v takšnih okoliščinah sklicevalo na izjeme iz sodbe Cilfit, pri čemer je šlo najpogosteje za izjemo acte clair. Kljub temu se zdi, da Sodišče, čeprav je očitno, da je opravilo tovrstno presojo, ni uporabilo lastnega preizkusa.

81. Drugič, zgoraj povzeta sodna praksa zelo dobro ponazarja težavo, do katere prihaja pri praktični uporabi te sodne prakse in je posledica konceptualne nejasnosti v zvezi s „subjektivnostjo – objektivnostjo“ obstoja razumnega dvoma. Ali gre zgolj za subjektivni dvom, to je dvom, ki se porodi v razmišljanjih nacionalnega sodišča? Ali pa je tak dvom subjektiven le, dokler ga ne ovržejo trdni in objektivni posredni dokazi? Ali pa bi moralo sodišče dejansko na subjektivni ravni razumeti, da obstajajo objektivni dvomi? Prvi dve sodbi, to sta Intermodal Transports ter X in van Dijk, se bolj nagibata k subjektivnemu in posledično uvidevnemu pristopu (na koncu je nacionalno sodišče tisto, ki najbolje pozna zadevo). Drugi dve sodbi, to sta Ferreira da Silva e Brito in Association France Nature Environnement, pa se močno nagibata k objektivnemu pristopu (sodišče bi moralo glede na objektivne okoliščine bolje opraviti svoje delo).

82. Tretjič, tovrstna nestanovitnost pri uporabi meril se seveda odraža v precej raznolikih rešitvah. Nobenega dvoma ni, da je vsaka zadeva glede na dejansko stanje, na katerem temelji, drugačna. Vendar z vidika splošnega pristopa ni neposredno razvidno, kako bi se lahko, na primer, sodba X in van Dijk uskladila s sodbo Ferreira da Silva e Brito. Lahko bi se predvidevalo, da razumni dvom verjetno obstaja (in da acte clair potemtakem ne obstaja), če se v zvezi z razlago istih določb pojavijo objektivna protislovna stališča. Če se k temu dodajo še trditve glede formalne pristojnosti ali delitve oblasti, se lahko sicer res izloči sodba Intermodal Transports: čeprav v različnih državah obstajajo različne pravne razlage istega zakonodajnega akta Unije, je v tem primeru šlo „zgolj“ za delo upravnih organov, ne pa za sodne odločbe.

83. V zadevah X in van Dijk ter Ferreira da Silva e Brito pa sta bili v zadevnih državah v zvezi z istimi elementi prava Unije sprejeti različni sodni odločbi. Ker sta se navedeni zadevi nanašali na različne postopke, ki so potekali v zadevnih državah članicah, bi se težko trdilo, da sta vsebovali „enkratno napako“ nižjestopenjskega sodišča, ki naj bi jo odpravilo sodišče, ki odloča na zadnji stopnji. Šlo je namreč za objektivno različni razlagi istih zakonskih določb v različnih postopkih v isti državi članici.

84. Ponovno poudarjam, da je vsaka zadeva glede na dejansko stanje, na katerem temelji, drugačna. Tako je mogoče ugotoviti obstoj dejanskih razlik med navedenima zadevama, ki bi lahko bile upoštevne in ki bi lahko posledično upravičile drugačno rešitev. S tega vidika bi bilo morda najbolj zanimivo navesti, da se je zadeva X in van Dijk nanašala na priznano razhajanje v razlagi, ki je obstajalo zgolj znotraj enega in istega nacionalnega pravnega reda, medtem ko v zadevi Ferreira da Silva e Brito to razhajanje ni obstajalo le v državi članici, ampak očitno tudi na ravni Unije. Kot je namreč Sodišče ugotovilo v zadnjenavedeni sodbi, so „številna nacionalna sodišča, ki so se čutila zavezana zadevo predložiti Sodišču, zastavila veliko vprašanj o razlagi pojma ‚prenos obrata‘. Ta vprašanja kažejo ne le na težave pri razlagi, ampak tudi na tveganja za razhajanja v sodni praksi na ravni Unije.“ ( 62 )

85. Ali je Sodišče res imelo namen sodbo Cilfit kar naenkrat jemati dobesedno, torej da „mora biti nacionalno sodišče prepričano, da je zadeva enako očitna tudi za sodišča drugih držav članic in za Sodišče“, ( 63 ) kar bi posledično pomenilo izključitev protislovnih odločb o vprašanjih, povezanih s pravom Unije, ki se sprejmejo v isti državi članici? Takšna razlaga je, zanimivo, dejansko mogoča. Vendar se v njej skriva zelo pomembna predpostavka, in sicer, da morajo zadevna nacionalna vrhovna sodišča najprej „pomesti pred svojim pragom“ in poenotiti nacionalno sodno prakso. Dolžnost predložitve bi torej nastopila šele takrat, ko bi razhajanja glede razlage obstajala med državami članicami. ( 64 )

86. Vendar to ne spremeni dejstva, da na splošno ni enostavno uskladiti nedavne sodne prakse Sodišča, obravnavane v tem razdelku. To je več pravnih strokovnjakov spodbudilo k ugibanju, ali ni morda Sodišče, sicer nekoliko po tihem, omililo meril v zvezi z acte clair, ki izhajajo iz sodbe Cilfit. ( 65 ) Zdi se, da so to na enak način razumela tudi nekatera nacionalna sodišča. ( 66 )

87. Skratka, menim, da raznolikost rešitev, podanih v pravkar obravnavani sodni praksi, že sama po sebi upravičuje posredovanje (velikega senata) Sodišča, da se razjasni natančen obseg dolžnosti predložitve, ki izhaja iz člena 267, tretji odstavek, PDEU in velja v sedanjih razmerah, ter morebitnih izjem od te dolžnosti.

C. Težave, povezane s sodbo Cilfit

88. V tem razdelku bom skušal izpostaviti težave (C), na katere bi se bilo treba po mojem mnenju osredotočiti pri ponovni preučitvi sodbe Cilfit, kot jo predlagam v naslednjem razdelku (D). Te težave sem razvrstil v štiri skupine: konceptualne težave, ki so v sodbi Cilfit obstajale in so bile z njo neločljivo povezane že od samega začetka (točka 1); težave, povezane z izvedljivostjo meril iz sodbe Cilfit (točka 2); težave, povezane s sistemskim neskladjem med merili iz sodbe Cilfit ter drugimi vrstami postopkov in pravnih sredstev, ki jih določa pravo Unije (točka 3); in, nazadnje, težave, ki so nastale pozneje, in sicer kot posledica naknadnega razvoja prava Unije in sodnega sistema Unije (točka 4).

1. Konceptualne težave

89. V prvotnem načrtu in zasnovi sodbe Cilfit obstaja več pomanjkljivosti. Prav zato so merila iz sodbe Cilfit s konceptualnega vidika problematična že od samega začetka.

90. Prvič in najpomembneje, gre za težavo, ki bi jo sam poimenoval „neskladje med sodbama Hoffmann‑Laroche in Cilfit“. Če poenostavim, logika izjem, predvidenih v sodbi Cilfit, ne ustreza naravi dolžnosti predložitve vprašanja za predhodno odločanje, kot je opredeljena v sodbi Hoffmann‑Laroche.

91. Sodišče je vse od izdaje sodbe Hoffmann‑Laroche leta 1977 vztrajno trdilo, da je dolžnost predložitve namenjena preprečevanju, da bi se v državi članici izoblikovala sodna praksa, ki ne bi bila v skladu s sodno prakso drugih držav in tudi s sodno prakso Sodišča. ( 67 ) Jasno je, da je logika, na kateri temelji dolžnost predložitve, strukturna in da se osredotoča na zagotavljanje enotne razlage v celotni Evropski uniji. Zdi se, da sta povod za nastanek in narava te dolžnosti objektivna, saj se osredotočata na sodno prakso na splošno, ne pa zgolj na individualno zadevo, o kateri odloča predložitveno sodišče: v nacionalni sodni praksi (oziroma, če navedem izraz iz ostalih uradnih jezikov, ki so se takrat uporabljali, „case‑law“; „la jurisprudence“; „die Rechtsprechung“; „guirisprudenza“; ali „rechtspraak“) torej ne sme biti nikakršnih razhajanj. ( 68 )

92. Približno pet let pozneje, ko so se v okviru sodbe Cilfit oblikovale izjeme od te dolžnosti, pa se je logika, na kateri so temeljile te izjeme, osredotočila predvsem na individualno zadevo in na subjektivne zadržke sodišča v tej konkretni zadevi. Edina prava izjema, v okviru katere se upoštevajo strukturni ali sistemski preudarki in ki od nacionalnih sodišč zahteva, da pri presoji posameznega spisa upošteva tudi širšo sliko, je izjema, povezana z acte éclairé, to je z obstojem precedensa. Na drugi strani pa je prva izjema (potrditev upoštevnosti vprašanja) povezana izključno s konkretno zadevo. Kar je najpomembneje, izjema, ki temelji na obstoju acte clair, je zasnovana kot nenavaden križanec med nekaterimi objektivnimi in splošnimi, vendar večinoma subjektivnimi elementi, ki se nanašajo na posamezno zadevo.

93. Menim, da se bistvo težave skriva prav v tem. Običajno se pričakuje, da se v izjemah od neke dolžnosti odražata splošna logika in namen te dolžnosti. Izjeme bi torej morale predstavljati drugo plat iste pregovorne medalje. Vendar so izjeme ločene od dolžnosti, katere nastanek naj bi pravzaprav povzročile. Čeprav je bila v sodbi Cilfit navedena namera po uresničevanju ciljev iz sodbe Hoffmann‑Laroche, ( 69 ) pa razlaga zadevnih izjem v tej sodbi namreč kljub vsemu temelji na povsem drugačni logiki.

94. Drugič, mimogrede je treba dodati, da se zdi, da genealogija tretje izjeme (acte clair) potrjuje dvome glede sistemske ustreznosti prenosa tega posebnega pravnega mehanizma. Sodišče je v sodbi Cilfit v bistvu sprejelo trditev tožene stranke in očitno tudi predložitvenega sodišča ter jo vzelo za svojo: odgovor na vprašanje o razlagi sporne uredbe naj bi bil „tako očiten, da izključuje možnost kakršnega koli dvoma pri razlagi in [posledično] izključuje potrebo, da bi ga bilo treba predložiti Sodišču v predhodno odločanje“. ( 70 ) Sodišče je v navedeni sodbi ta pristop večinoma potrdilo, čeprav ga je opredelilo nekoliko drugače, ko je dvomu glede razlage dodalo oznako „utemeljen“.

95. Dejstvo, da je ta izjema nastala na podlagi okoliščin konkretnega spora, samo po sebi ni problematično. Precej bolj vprašljiv element je prenosljivost izrazito francoske doktrine, ki se je za povsem drugačen namen izoblikovala v zelo drugačnem okviru, v postopek sui generis, značilen za Unijo. ( 71 ) Ta doktrina, ki je bila pozneje poimenovana „teorija acte clair“, se je v francoskem pravu uporabljala v drugačnih primerih, zlasti v zadevah, povezanih z razlago mednarodnih sporazumov. Čeprav je bil v tovrstnih zadevah za razlago Pogodb načeloma pristojen zgolj minister za zunanje zadeve (pri čemer so bila nacionalna sodišča zadolžena le za uporabo te razlage v praksi), so se francoska sodišča na to teorijo opirala, da bi okrepila pristojnosti sodišč za razlago in tako zmanjšala vpliv izvršilne veje oblasti. ( 72 ) Conseil d’État (državni svet, Francija) je začel to teorijo v okviru dolžnosti predložitve uporabljati leta 1964, in sicer zato, da bi zadnjenavedeno opredelil v svojo korist. ( 73 ) Ker je Sodišče najbrž želelo vzpostaviti nadzor nad uporabo prakse acte clair na nacionalni ravni, je mehanizem, ki je v matičnem sistemu imel zelo drugačno vlogo, vzelo za svojega in ga preneslo v pravni red Unije.

96. Tretjič, tudi če bi se verjelo, da je tovrstne večnamenske pravne mehanizme dejansko mogoče prenesti, ne da bi bila ogrožena dobrobit ureditve, v katero se ti prenašajo, to ne spremeni dejstva, da je imel mehanizem, ki je bil prenesen v pravni red (takratne Skupnosti), povsem drugačen namen. Izjeme iz sodbe Cilfit, zlasti izjema, povezana z acte clair, so bile namreč še naprej odvisne od neobstoja razumnega dvoma v zvezi z rešitvijo spora v posamezni zadevi. Tudi z jezikovnega vidika je še naprej veljalo, da je treba zagotoviti pravilno razlago in uporabo prava Unije v konkretni zadevi.

97. Zahteva po preverjanju pravilne uporabe prava v vsaki posamezni zadevi pa praktično ni mogoča. Ta ideal je zelo težko doseči celo v hierarhično urejenih nacionalnih sistemih, ki temeljijo na obširnem posamičnem nadzoru pravilnosti posameznih odločb in v katerih višja sodišča vsako leto opravijo nadzor nad tisočimi ali celo več deset tisočimi sodnih odločb. Ta ideal in sistemska logika pa sta bolj koordinatnim sistemom upravljanja sodišč, ki se močno opirajo na vpliv precedensov in v katerih ima lahko en sam precedens veliko težo, povsem tuja. ( 74 ) Menim, da je o tem, v kolikšni meri je sedanji sodni sistem Unije podoben zadnjenavedenemu koordinatnemu idealu, sicer mogoče razpravljati. Vendar zagotovo drži, da se od prvonavedenega, hierarhičnega modela bistveno razlikuje.

98. Nazadnje, v izjemah od dolžnosti predložitve, ki izhajajo iz sodbe Cilfit, se kaže težnja po zameglitvi meje med razlago in uporabo prava Unije, kar opozarja na pomen ustrezne delitve nalog, kot to določa člen 267 PDEU. Če je treba za to, da bi bil izpolnjen pogoj za uporabo izjeme od dolžnosti predložitve, dokazati neobstoj razumnega dvoma glede pravilne uporabe prava Unije v konkretni zadevi, kje se potem, vsaj približno, skriva ločnica med nalogami Sodišča in nalogo nacionalnih sodišč?

2. Težave, povezane z izvedljivostjo

99. Menim, da ni nobene potrebe po vnovičnem odpiranju razprave glede tega, ali merila iz sodbe Cilfit, zlasti tista, ki se nanašajo na neobstoj razumnega dvoma v zvezi s pravilno razlago in uporabo prava Unije v konkretni zadevi (izjema acte clair), pomenijo kontrolni seznam ali zgolj zbirko potrebščin. Dejstvo je, da nikakor ne delujejo. Če tvorijo kontrolni seznam, potem doseganje teh meril sploh ni mogoče. Če pa gre za zbirko potrebščin, potem nastopi težava, ki je neločljivo povezana z vprašanjem izbire, in sicer, katero potrebščino bi bilo treba uporabiti v posamezni zadevi. Zadnjenavedena težava se izkaže za resno v fazi morebitnega izvrševanja dolžnosti predložitve: če namreč ni jasnih meril, kako naj bi se ta dolžnost sploh izvrševala, ne da bi bilo to izvrševanje samovoljno?

100. V preteklosti so na neizvedljivost teh meril opozarjali številni generalni pravobranilci. Zanimivo je tudi, da nacionalna sodišča in Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP), tudi sodišča, ki dejansko izvršujejo dolžnost predložitve vprašanja za predhodno odločanje, teh meril sploh ne uporabljajo.

101. Prvič, več mojih učenih predhodnikov, najprej generalni pravobranilec F. G. Jacobs s svojimi slovitimi zadržki glede vprašanja, ali je treba nekatera ženska oblačila pri carinjenju opredeliti kot pižame, je že izrazilo očitke zaradi praktičnih težav, povezanih z uporabo izjeme acte claire. Generalni pravobranilec F. G. Jacobs je v zadevi Wiener zavrnil stališče, v skladu s katerim „bi bilo treba šteti, da sodba Cilfit nacionalnim sodiščem nalaga, da preučijo določbo Skupnosti v vseh uradnih jezikih […] To bi od nacionalnih sodišč v številnih primerih zahtevalo nesorazmeren napor“, pri čemer je opozoril, da bi bilo precej nenavadno, če bi se od nacionalnih sodišč zahtevala uporaba metode, ki jo „celo Sodišče redko uporabi“. ( 75 ) Poudaril je tudi, da bi, „če bi se sodba Cilfit uporabljala dosledno, […] morala vsa sodišča, ki odločajo na zadnji stopnji, predložiti vsako vprašanje prava Skupnosti […]“. ( 76 )

102. V sklepnih predlogih, ki jih je predstavila v zadevi Intermodal Transports, je generalna pravobranilka C. Stix‑Hackl ugotovila, da bi, če bi bilo nacionalno sodišče zavezano k preverjanju pravnega predpisa takratne Skupnosti v vseh uradnih jezikih Skupnosti, to „pomenilo neznosno breme za nacionalna sodišča“. ( 77 ) Po njenem mnenju se merila iz sodbe Cilfit ne bi smela uporabljati kot „neke vrste shematično uporabna navodila za odločanje […]“. ( 78 ) Generalni pravobranilec D. Ruiz‑Jarabo je v sklepnih predlogih, ki jih je predstavil v zadevi Gaston Schul, poudaril potrebo po popolni prenovi sodbe Cilfit, pri čemer je ugotovil, da „predlagani ‚preizkus‘ v času, ko je nastal, ni bil izvedljiv, leta 2005 pa je nadrealističen“. ( 79 ) Generalni pravobranilec N. Wahl je v sklepnih predlogih, ki jih je predstavil v zadevi X in van Dijk, skušal izpostaviti pomen diskrecijske pravice, ki jo imajo sodišča, ki odločajo na zadnji stopnji, in ki jo ta morajo imeti, ko presojajo o morebitnem nastanku dolžnosti predložitve, pri čemer je navedel, da bi bilo treba na merila iz sodbe Cilfit gledati kot na zbirko potrebščin, in ugotovil, da „če je nacionalno sodišče zadnje stopnje dovolj prepričano o svoji razlagi, da prevzame odgovornost (in morda krivdo) za odločitev o vprašanju prava Unije brez pomoči Sodišča, bi moralo biti do takega ravnanja zakonito upravičeno“. ( 80 )

103. Menim, da ni nobene potrebe po ponovnem navajanju trditev, ki so jih tako prepričljivo predstavili zgoraj navedeni generalni pravobranilci, ali po dokazovanju, da je vsako posamezno merilo iz sodbe Cilfit, če se obravnava dobesedno, popolnoma neizvedljivo. Kot je namreč tehtno in premišljeno navedel generalni pravobranilec N. Wahl, „bi to, da naletimo na ‚pravi‘ položaj acte clair, bilo enako verjetno, kot da najdemo iglo v senu“. ( 81 )

104. Preprosto povedano, merila iz sodbe Cilfit, ki se nanašajo na ugotavljanje obstoja izjeme acte clair, zaznamuje neizogibna konceptualna težava, ki je bila obravnavana že zgoraj. ( 82 ) Na eni strani je za ta merila značilen velik delež subjektivnih elementov, ki niso preverljivi in jih zato ni mogoče podvreči nadzoru: nacionalna sodišča morajo biti „prepričana“, da zadeva ni le „enako očitna tudi za sodišča drugih držav članic in za Sodišče“, ampak tudi, da je „potrebna za izrek sodbe“ in da vzbuja subjektiven „utemeljeni dvom“. Na drugi strani pa elementi, ki so izraženi na objektiven način, preprosto niso dosegljivi, vsaj za navadne smrtnike na nacionalnih sodiščih, ki nimajo sposobnosti, časa in virov Dworkinovega sodnika Herkula (da bi primerjali (vse) jezikovne različice; razlagali vsako določbo prava Unije glede na celoto tega prava, obenem pa do potankosti poznali stopnjo njegovega razvoja v trenutku, v katerem je treba zadevno določbo uporabiti).

105. Drugič, in če se upošteva ugotovitev iz prejšnje točke, je precej razumljivo, da nacionalna sodišča, ki odločajo na zadnji stopnji, le stežka zagotavljajo dosledno in sistematično uporabo meril iz sodbe Cilfit, ki se nanašajo na obstoj acte clair, ko preizkušajo možnost uporabe tretje izjeme od dolžnosti predložitve. ( 83 ) Seveda obstajajo primeri, v katerih so nacionalna sodišča, ki odločajo na zadnji stopnji, navajala sodbo Cilfit. Vendar to ne pomeni, da so se merila, določena v tej sodbi, zlasti pa posebne zahteve glede obstoja acte clair, dejansko tudi uporabila. ( 84 ) Obstajajo tudi primeri, v katerih so nacionalna sodišča merila iz sodbe Cilfit nadomestila z lastnimi merili in standardi. Na primer, francoska vrhovna sodišča pogosto štejejo, da dolžnost predložitve nastane, če se v zvezi z razlago prava Unije pojavijo „hude težave“, kar pomeni, da je dolžnost predložitve precej ohlapnejša od tiste, ki izhaja iz besedila in namena sodbe Cilfit. ( 85 ) Podobno se tudi druga vrhovna sodišča pri utemeljevanju nastanka dolžnosti predložitve osredotočajo na naravo postavljenega vprašanja ne glede na morebiten obstoj dvomov glede razlage. ( 86 )

106. Tretjič, v nekaterih državah članicah spoštovanje dolžnosti predložitve preverjajo ustavna sodišča v okviru posameznih ustavnih pritožb, v katerih se pritožniki sklicujejo na pravico do zakonitega sodnika ali do poštenega sojenja. ( 87 ) Vendar je v teh sodnih sistemih splošno merilo, ki se uporablja, veliko prizanesljivejše kot merilo iz sodbe Cilfit, saj se osredotoča na očitno nesprejemljivo ali samovoljno razlago prava Unije, obenem pa je pogosto povezano z obveznostjo zadostne obrazložitve razlogov, iz katerih predložitev Sodišču ni bila potrebna. ( 88 )

107. Lahko bi se trdilo, da nacionalna ustavna sodišča nadzor nad izpolnjevanjem obveznosti predložitve vprašanja za predhodno odločanje Sodišču, določene v členu 267, tretji odstavek, PDEU, izvajajo v skladu z nacionalnimi standardi in pojmi na področju ustavnosti in varstva temeljnih pravic. To zagotovo drži, ko gre za vprašanje, ali določitev upoštevne nacionalne pravice (pravice do zakonitega sodnika ali poštenega sojenja, pravice do sodnega varstva ali katere koli druge pravice) pomeni, da se ta v nacionalnem pravnem redu tudi dejansko zagotavlja. Nekaj povsem drugega pa velja za notranje merilo, to je za posebne pogoje, pod katerimi je treba vložiti predlog za sprejetje predhodne odločbe. Ob upoštevanju zadnjenavedenega je mogoče upravičeno domnevati, da ta problematika v nacionalnih ustavnopravnih pravilih ni urejena. V zvezi z dejanskim izvrševanjem dolžnosti predložitve pa se kljub temu zdi, da pristopa iz sodbe Cilfit ni sprejelo nobeno nacionalno ustavno sodišče.

108. Četrtič, ESČP se na merila iz sodbe Cilfit sklicuje pri presoji opustitve dolžnosti nacionalnih sodišč, ki odločajo na zadnji stopnji, da pri Sodišču vložijo predlog za sprejetje predhodne odločbe v okviru pravice do poštenega sojenja, določene v členu 6(1) Evropske konvencije o človekovih pravicah (v nadaljevanju: EKČP). ESČP je na primer ugotovilo, da je v zadevi Dhahbi proti Italiji prišlo do kršitve člena 6(1) EKČP, ker nacionalno sodišče ni dovolj obrazložilo zavrnitve vložitve predloga za sprejetje predhodne odločbe pri Sodišču. Pri tem je navedlo, da Corte suprema di cassazione (kasacijsko sodišče, Italija) sploh ni omenilo, da je tožeča stranka podala predlog glede predložitve vprašanja za predhodno odločanje, prav tako pa ni niti obrazložilo, zakaj je menilo, da postavljenega vprašanja ni treba predložiti Sodišču, niti navedlo upoštevne sodne prakse. ( 89 ) V nekaterih drugih sodbah pa je ESČP menilo, da kratka obrazložitev zavrnitve vložitve predloga za sprejetje predhodne odločbe zadostuje, če je nacionalno sodišče v drugem delu sodbe že ugotovilo, da takšen predlog ni potreben. ( 90 ) ESČP je prav tako ugotovilo, da je nacionalno sodišče, ki odloča na zadnji stopnji, če zavrne predložitev ali opusti dolžnost predložitve vprašanja za predhodno odločanje, dolžno navesti razloge za zavrnitev ob upoštevanju izjem, določenih v sodni praksi Sodišča. Navesti mora zlasti razloge, na podlagi katerih je ugotovilo, da vprašanje ni upoštevno, da je Sodišče zadevno določbo prava Unije že razložilo ali da je pravilna uporaba prava Unije tako očitna, da ne dopušča kakršnega koli razumnega dvoma. ( 91 )

109. Čeprav se je ESČP v okviru nadzora, ki ga je opravilo, sklicevalo na sodbo Cilfit, pa se je na splošno osredotočilo na obrazložitev odločitve nacionalnega sodišča o zavrnitvi predložitve vprašanja za predhodno odločanje. ESČP pri izvajanju tega nadzora, v okviru katerega se ne spušča v vsebino zadeve in nikakor ne opravlja podrobnega preizkusa neobstoja razumnega dvoma, ki ga merila iz sodbe Cilfit dejansko zahtevajo, torej preverja, ali so nacionalna sodišča, ki odločajo na zadnji stopnji, ustrezno pojasnila razloge, iz katerih menijo, da so merila iz sodbe Cilfit izpolnjena, pri čemer pa ESČP vsebinsko ne preverja, ali je res tako.

110. Skratka, neobstoj vsakršnih razumnih usmeritev v zvezi z logiko ali uporabo meril iz sodbe Cilfit se ne odraža le v (presenetljivo enotnih) očitkih, ki so jih v preteklosti predstavili nekdanji generalni pravobranilci. Kaže se tudi v preprostem dejstvu, da tisti, ki so zadolženi za izpolnjevanje te dolžnosti, zlasti pa tisti, ki jo dejansko izvršujejo, očitno ne upoštevajo usmeritev Sodišča. Menim, da pri tem ne gre za to, da Sodišča zaradi takšnega ali drugačnega razloga ne bi spoštovali. Gre bolj za naravni samoohranitveni mehanizem. Impossibilium nulla est obligatio.

3. Težave, ki so posledica sistemske neusklajenosti s pravnimi sredstvi, določenimi v pravu Unije

111. Obstaja še en razlog, iz katerega je treba sodbo Cilfit prevetriti, in sicer je to sistemska, horizontalna skladnost pravnih sredstev, ki jih določa pravo Unije. Če strnem, merila iz sodbe Cilfit so nenavadno odmaknjena celo od pravnih sredstev, ki jih pravo Unije določa za izvrševanje obveznosti predložitve vprašanja za predhodno odločanje iz člena 267, tretji odstavek, PDEU.

112. Pravo Unije seveda trenutno ne določa nobenega pravnega sredstva, ki bi ga stranke lahko uporabile, če bi menile, da jim je bila kršena pravica do predložitve vprašanja za predhodno odločanje Sodišču na podlagi člena 267, tretji odstavek, PDEU. ( 92 ) To je logična posledica dejstva, da Sodišče vztraja pri stališču, da stranke v postopku v glavni stvari nimajo samodejne pravice zahtevati, da se vloži predlog za sprejetje predhodne določbe, ker člen 267 PDEU ni podlaga za pravno sredstvo, ki bi bilo na voljo strankam v sporu, ki poteka pred nacionalnim sodiščem. ( 93 ) Kljub (zdaj že) obsežni sodni praksi nacionalnih ustavnih sodišč ( 94 ) in sodni praksi ESČP, ( 95 ) v skladu s katero velja, da če so izpolnjena (objektiva) merila za ugotovitev obstoja obveznosti predložitve, imajo stranke v postopku (subjektivno) pravico, da se njihova zadeva predloži Sodišču, ki je neločljivo povezana z njihovo pravico do poštenega sojenja, pa je vseeno mogoče ugotoviti, da to morda ni edini možen pristop. ( 96 )

113. Glede na to, da ni nobenega „neposrednega“ pravnega sredstva, bi morebitno izvrševanje dolžnosti predložitve iz člena 267, tretji odstavek, PDEU, lahko potekalo bodisi v okviru postopka za ugotavljanje odgovornosti države bodisi v okviru tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti. Prav na tem mestu pa se zadeve močno zapletejo.

114. Na eni strani že od izreka sodbe Köbler velja, da morajo imeti posamezniki možnost pred nacionalnim sodiščem zahtevati povrnitev nastale škode, ki je bila povzročena s kršitvijo njihovih pravic zaradi odločbe, ki jo je izdalo sodišče na zadnji stopnji. ( 97 ) Da bi se takšni tožbi ugodilo, je treba ugotoviti, da je namen kršenega pravila prava Unije priznavanje pravic posameznikom, da je kršitev tega pravila dovolj resna ter da obstaja neposredna vzročna zveza med to kršitvijo in škodo, povzročeno tem oškodovancem. Za odgovornost države članice za škodo, ki je povzročena z odločbo sodišča – ki odloča na zadnji stopnji – s katero je kršeno pravilo prava Unije, veljajo isti pogoji. ( 98 )

115. Tukaj pa se naleti na dve težavi. Prvič, ker člen 267, tretji odstavek, PDEU ni pravilo, katerega „namen je priznavanje pravic posameznikom“, neizpolnitev obveznosti predložitve sama po sebi ne more biti podlaga za nastanek odgovornosti države. Drugič, merila iz sodbe Cilfit ne glede na navedeno pravzaprav ne igrajo nobene vloge pri presoji, ali so bila kršena druga pravila prava Unije, ( 99 ) vsaj z objektivnega vidika. V takšnih položajih velja standard očitne kršitve prava, ki se uporablja, kar lahko privede do dovolj resne kršitve. ( 100 )

116. Na drugi strani je postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, ki ga ureja člen 258 PDEU. Rešitev, za katero se je več let zdelo, da je mogoča, ( 101 ) se je prvič v celoti udejanjila leta 2018. Sodišče je namreč v izreku sodbe Komisija/Francija ( 102 ) razsodilo, da je država članica kršila pravo Unije, zlasti zato, ker sodišče, ki odloča na zadnji stopnji, Sodišču ni predložilo (ene same) zadeve, s čimer bi izpolnilo obveznost predložitve, ki jo ima na podlagi člena 267, tretji odstavek, PDEU, v položaju, v katerem razlaga spornih materialnopravnih določb prava Unije ni bila tako očitna, da ne bi puščala nobenega razumnega dvoma.

117. Sodišče se je pri izpeljavi tega sklepa oprlo na sodbo Cilfit ( 103 ) oziroma vsaj na splošno zahtevo po neobstoju razumnega dvoma, ki izhaja iz te sodbe. Sodišče je najprej ugotovilo, da se je Conseil d’État (državni svet, Francija) odločil, da ne bo upošteval prejšnje sodbe Sodišča, ki se je nanašala na zakonodajo Združenega kraljestva, z obrazložitvijo, da je zadevni britanski sistem drugačen od francoskega sistema, „ne da bi mogel biti prepričan, da bo njegovo razlogovanje enako očitno tudi Sodišču“. ( 104 ) Sodišče je tako ugotovilo, da je Conseil d’État (državni svet) zaradi nevložitve predloga za sprejetje predhodne odločbe v dveh zadevah, v katerih sta bili izdani sodbi, „v navedenih sodbah sprejel rešitev, ki temelji na razlagi določb členov 49 in 63 PDEU, ki je v nasprotju z razlago v tej sodbi, kar pomeni, da ob odločanju Conseil d’État ni bilo mogoče izključiti obstoja razumnega dvoma o tej razlagi“. ( 105 )

118. V zvezi z zadnjenavedeno sodbo velja opozoriti na tri elemente. Prvič, nobenega dvoma ni, da mora Sodišče v postopku zaradi neizpolnitve obveznosti uporabiti merila iz sodbe Cilfit. Vendar se je Sodišče pri tem zadovoljilo zgolj z navedbo splošnega merila, ki izhaja iz sodbe Cilfit, ne da bi se poglobilo v katero izmed konkretnih meril in ga uporabilo. Očitno je, da ta sodba razen navedbe konkretnega precedensa ne vsebuje nobene razprave ne o morebitnih protislovnih sodbah, ki so jih v zvezi z to problematiko izdala sodišča drugih držav članic, ki odločajo na zadnji stopnji, ali celo francoska sodišča, ne o dotedanji sodni praksi Sodišča o tem vprašanju.

119. Drugič, takšno dejansko pritrjevanje „doslednejšemu izvajanju sodbe Cilfit“ ni povsem v skladu z najnovejšo sodno prakso Sodišča v zvezi s tem vprašanjem, kot izhaja zlasti iz že obravnavanih sodb v zadevah X in van Dijk ter Ferreira da Silva e Brito. ( 106 ) Čeprav se je zlasti v sodbi X in van Dijk zdelo, da se odtlej uporablja prizanesljivejši pristop, pa se je ta nenadoma ponovno zaostril.

120. Tretjič, vse to lahko pusti nekoliko grenak priokus, saj je odločitev glede tega, kaj se dejansko uporablja in izvaja, ter zakaj in kako se to uporablja in izvaja, skoraj nemogoče utemeljiti. S tem se nikakor na dvomi o dejstvu, da ima Komisija, kot izhaja tudi iz sodne prakse, popolno diskrecijsko pravico pri odločanju o morebitni vložitvi tožbe na podlagi člena 258 PDEU. ( 107 ) Prav tako se ne spodkopava rešitev, sprejeta v sodbi Komisija/Francija: če je treba sodbo Cilfit zdaj jemati resno, potem zagotovo drži, da je v sodbi Komisija/Francija dejansko obstajal razumen dvom glede pravilne uporabe prava Unije. ( 108 )

121. Težava se skriva drugje, in sicer v splošnem neobstoju (horizontalne) skladnosti v zvezi s sankcioniranjem neizpolnitve dolžnosti predložitve iz člena 267, tretji odstavek, PDEU v okviru prava Unije. Zdi se, da je Sodišče v okviru lastne sodne prakse v zvezi s to dolžnostjo, zlasti najnovejše sodne prakse, v kateri je (ponovno) odkrilo možnost izvrševanja navedene dolžnosti v skladu s členom 258 PDEU, nekako skrenilo s poti ter da je ta sodna praksa popolnoma nepovezana z odgovornostjo države. Vendar ali naj ne bi šlo pri tem za plati ene in iste obveznosti predložitve vprašanja za predhodno odločanje, določene v členu 267, tretji odstavek, PDEU?

4. Težave, ki so posledica razvoja prava in sodnega sistema Unije

122. Menim, da ni treba podrobneje razpravljati o očitnem, in sicer, da se je Unija v preteklih štiridesetih letih močno spremenila. Članstvo v Evropski uniji se je, razen nedavnega izstopa, stalno povečevalo. Enako velja za število uradnih jezikov in število sodišč, ki se lahko obrnejo na Sodišče. Obseg in obširnost prava Unije je trenutno brez primere. Po dokončni vzpostavitvi notranjega trga in kar petih zaporednih spremembah Pogodb je pravzaprav težko najti področje, ki ga ne bi urejal noben zakonodajni akt Unije ali na katerem pomoč Sodišča pri razlagi prava Unije ne bi bila potrebna. Ti dejavniki prispevajo k nepredstavljivemu številu novih predlogov za sprejetje predhodne odločbe, medtem ko so viri Sodišča omejeni.

123. Sredi te močno spremenjene pravne ureditve pa kot zadnji branik preteklosti še vedno negibno stoji titan, to je sodba Cilfit, ki vztraja, da morajo sodišča, ki odločajo na zadnji stopnji, vprašanja za predhodno odločanje vložiti vsakič, ko se pojavi kakršen koli razumen dvom. Menim, da posameznih sistemskih sprememb ni treba posebej obravnavati, da bi se dokazalo, kako so te vplivale na spremembo vhodnih elementov logike, na kateri temelji sodba Cilfit. ( 109 ) Namesto tega bom za zaključek raje opozoril na drugačen, globlji vidik.

124. V skladu s spreminjanjem okolja in dozorevanjem sistema se je razvijala tudi narava postopka predhodnega odločanja. V okviru postopka, ki je bil sprva zasnovan v duhu partnerstva in pravosodnega sodelovanja med enakimi, se je zaradi zagotavljanja enotnosti sistema začel postopoma in precej neizogibno dajati vse večji poudarek vzpostavitvi precedenčne prakse. Seveda je še naprej govora o „pomoči“ in „partnerstvu“, vendar izkušenejši in pozornejši opazovalci tega sistema ugotavljajo, da se vanj postopoma uvaja več vertikalnih elementov.

125. Zato je še dodatno izpostavljen pomen makro‑ (ali javnega) cilja odločitev Sodišča v smislu zagotavljanja enotne razlage in nadaljnjega razvoja prava. Vsak postopek seveda temelji in bo vedno temeljil na posamezni zadevi ter na bolj mikro‑ (ali zasebni) razsežnosti spora. Vendar se vse pogosteje dogaja, še toliko bolj pa v okviru postopka, kakršen je predhodno odločanje, v katerem je za ugotovitev dejanskega stanja in rešitev posameznega spora pristojno predložitveno sodišče, da pogled seže onkraj meja konkretnega spisa.

126. V zvezi s tem sistemom je mogoče ugotoviti še to, da je bil z nedavno uvedbo člena 58a Statuta Sodišča Evropske unije na nekaterih področjih vzpostavljen mehanizem za filtriranje pritožb s Splošnega sodišča na Sodišče. Presoja vsebinske utemeljenosti tovrstne pritožbe se ne dopusti, razen če Sodišče vnaprej ne odloči, da jo je treba dopustiti, ker odpira „vprašanje, ki je pomembno za enotnost, doslednost ali razvoj prava Unije“. ( 110 ) Če ti preudarki veljajo za neposredne tožbe, v okviru katerih ima vlogo izključnega sodišča le Sodišče Evropske unije, kar posledično pomeni, da so postopki, ki potekajo pred obema sodiščema Unije prvenstveno namenjeni reševanju posameznih zadev, ali ne bi morala ta logika še toliko bolj veljati za predhodno odločanje?

127. Nazadnje, dozorevanje sodnega sistema predpostavlja tudi dozorevanje njegovih sestavnih delov. Nacionalna sodišča danes veliko bolje poznajo pravo Unije na splošno, zlasti pa postopek predhodnega odločanja. Seveda obstajajo in bodo vselej obstajale posamezne izjeme. Vendar se ne sme dopustiti, da bi morebitna (neupogljiva) drevesa zasenčila pogled na (vzoren) gozd. Nacionalna sodišča, ki odločajo na zadnji stopnji, zlasti tista, ki jim je znotraj hierarhične strukture zaupana naloga zagotavljanja skladnosti in enotne uporabe prava v posamezni državi, so privilegirani partnerji Sodišča, ko gre za prepoznavanje zadev, ki so strukturnega pomena za pravni red Unije. Ali ne bi moralo biti to (pogosto bolj zatrjevano kot zares obstoječe) medsebojno zaupanje enako pomembno tudi na vertikalni ravni?

128. Dejstvo, da so nacionalna sodišča, ki odločajo na zadnji stopnji, sposobna obvladati postopek predhodnega odločanja, se po mojem mnenju trenutno kaže na precej nenavaden način, in sicer z neupoštevanjem načel iz sodbe Cilfit. To, da nacionalna sodišča, ki odločajo na zadnji stopnji, v nasprotju z merili, ki jih je Sodišče določilo v sodbi Cilfit, delujejo zadržano in uveljavljajo diskrecijsko pravico, dejansko dokazuje, čeprav bo morda zvenelo krivoverno, da zelo dobro razumejo pravo naravo sistema. Le predstavljati si je mogoče, kaj bi se zgodilo v obratnem primeru, v katerem bi (nekatera) nacionalna sodišča, ki odločajo na zadnji stopnji, sprejela pristop dobrega vojaka Švejka ( 111 ) in bi sodbo Cilfit v vseh zadevah, ki so jim predložene, izvajala dobesedno. Letni nabor zadev, ki jih obravnava Sodišče, bi se kar naenkrat znatno povečal, zaradi česar bi kmalu prišlo do razpada sistema.

5. Vmesni povzetek

129. Sodba Cilfit ni problematična le z vidika izvedljivosti, ampak predvsem (ali celo prvenstveno) zaradi zgrešene konceptualne zasnove. Lastnosti izjem, ki izhajajo iz sodbe Cilfit, ne ustrezajo naravi dolžnosti predložitve, kot je bila opredeljena v sodbi Hoffmann‑Laroche, ki naj bi se s sodbo Cilfit dejansko uveljavljala. Dolžnost, ki je bila vzpostavljena zaradi zagotavljanja enotne razlage sodne prakse v Uniji, ne sme biti pogojena z neobstojem vsakršnega subjektivnega dvoma glede pravilne uporabe prava Unije v konkretni zadevi.

130. Vsi ostali vidiki, obravnavani v tem delu sklepnih predlogov, so deloma posledica te konceptualne neusklajenosti, hkrati pa so povod za nastanek dodatnih težav. Meril iz sodbe Cilfit tako ne uporabljajo niti Sodišče niti nacionalna sodišča, vključno s tistimi nacionalnimi ali mednarodnimi sodnimi organi, ki jih dejansko izvršujejo. Poleg tega merila iz sodbe Cilfit ostajajo nepovezana z drugimi metodami, ki jih pravo Unije določa za izvrševanje obveznosti predložitve, ki jo imajo sodišča na zadnji stopnji. Navedene ugotovitve pravzaprav niso presenetljive: ker sodbe Cilfit (v sedanji obliki) ni mogoče smiselno izvrševati, je treba uvesti druga merila.

D. Predlog

131. Menim, da bi moralo Sodišče v prvi fazi ponovno potrditi namen in obseg dolžnosti predložitve iz člena 267, tretji odstavek, PDEU, kot je bila opredeljena že v sodbi Hoffmann‑Laroche. V drugi fazi pa bi moralo ponovno preučiti sodbo Cilfit, in sicer zato, da bi morebitne izjeme uskladilo z dolžnostjo predložitve.

132. V sodbi Hoffman‑Laroche je navedeno, da je cilj dolžnosti predložitve „preprečiti, da bi se v kateri koli državi članici izoblikovala nacionalna sodna praksa, ki ne bi bila skladna s pravili prava Unije“. ( 112 ) Če bi se sledilo tej logiki, bi se lahko izpostavili trije vidike. Prvič, cilj, ki ga je treba doseči, ni pravilna uporaba, temveč enotna razlaga. Drugič, osredotočiti se je treba na „sodno prakso“, ne na pravilnost rešitve v vsaki posamezni zadevi. Tretjič, gre za razhajanja v sodni praksi znotraj katere koli države članice in seveda še toliko bolj na ravni Evropske unije. Logično je, da se je treba izogniti obema sklopoma razhajanj: z vidika sistemske skladnosti prava Unije namreč velja, da če ena država članica ali deli te države članice ali celo eden od sodnih sistemov te države članice deluje v skladu z drugačnimi pravili, kot se sicer uporabljajo drugod v Evropski uniji, potem enotne razlage v Uniji preprosto ni mogoče zagotoviti.

133. Drugače povedano, dolžnost predložitve se ne sme več osredotočati na neobstoj subjektivnega razumnega dvoma glede pravilne uporabe prava Unije z vidika rešitve konkretne zadeve, ampak na odkrivanje obstoja objektivnega razhajanja v sodni praksi na nacionalni ravni, ki spodkopava enotno razlago prava Unije v Evropski uniji. Na ta način se dolžnost predložitve ne osredotoča več na podajanje pravilnega odgovora v zadevi, o kateri odloča nacionalno sodišče, ampak se preusmerja k prepoznavanju pravih vprašanj.

134. V skladu s to logiko menim, da je sodišče države članice, zoper katerega odločitev po nacionalnem pravu ni pravnega sredstva, v skladu s členom 267, tretji odstavek, PDEU dolžno zadevo predložiti Sodišču, če se v tej zadevi postavlja (i) splošno vprašanje glede razlage prava Unije (ne pa glede njegove uporabe); (ii) v zvezi s katerim je, objektivno gledano, mogoče razumno navesti več razlag; in (iii) na katero ni mogoče podati odgovora, ki bi izhajal iz obstoječe sodne prakse Sodišča (oziroma v zvezi s katerim se namerava predložitveno sodišče oddaljiti od te sodne prakse).

135. Takšen pogled na dolžnost predložitve razkriva, da ta že sama po sebi vsebuje nekatere izjeme. Morebitne izjeme od dolžnosti predložitve se začnejo uporabljati le, če ni izpolnjen eden od treh kumulativnih pogojev v zvezi z obstojem vprašanja glede razlage prava Unije, za katero velja dolžnost predložitve. Vendar mora nacionalno sodišče, ki odloča na zadnji stopnji, če meni – kadar v postopku v glavni stvari naleti na vprašanje glede razlage prava Unije – da eden od navedenih treh pogojev ni izpolnjen, jasno navesti, kateri izmed teh treh pogojev ni izpolnjen, in obrazložiti, zakaj je po njegovem mnenju tako.

136. Preden se lotim podrobnejšega preučevanja teh treh pogojev, pa želim opozoriti na dva pomembna elementa.

137. Prvič, dejstvo, da člen 267, tretji odstavek, PDEU ne določa nobene dolžnosti predložitve vprašanja za predhodno odločanje v konkretni zadevi, sodišču, ki odloča na zadnji stopnji, nikakor ne preprečuje, da uporabi možnost, ki jo ima na podlagi člena 267, drugi odstavek, PDEU, in se za pomoč obrne na Sodišče, če meni, da je to kljub vsemu potrebno za rešitev posamezne zadeve, o kateri odloča. Neobstoj obveznosti, zaradi katere je treba nekaj nujno storiti, namreč ne izključuje možnosti, da se to dejansko stori. Zadevo, ki morda ne spada na področje uporabe obveznosti iz člena 267, tretji odstavek, PDEU, je mogoče še vedno vključiti na področje uporabe drugega odstavka tega člena: „sodišče države članice, zoper odločitev katerega po nacionalnem pravu ni pravnega sredstva“, je vsekakor še vedno tudi „sodišče države članice“. Prvonavedena sodišča so namreč logična podmnožica zadnjenavedenih sodišč.

138. Drugič, naj znova ponovim, da se vse, kar je bilo doslej navedeno, in kar bo navedeno v nadaljevanju, nanaša izključno na vprašanja za predhodno odločanje, ki se postavljajo v zvezi z razlago. V zvezi s predložitvijo vprašanj za predhodno odločanje glede veljavnosti aktov Unije pa še vedno velja stroga obveznost predložitve brez vsakršnih izjem. ( 113 )

1. Splošno ali posplošljivo vprašanje glede razlage prava Unije

139. Ta pogoj je na prvi pogled povsem očiten. Lahko bi se celo reklo, da pravzaprav ponazarja samo bistvo postopka predhodnega odločanja. Vendar je stanje v resnici vseeno nekoliko drugačno. Občasno vztrajanje Sodišča pri stališču, da v zadevi, ki jo obravnava sodišče, ki odloča na zadnji stopnji, ne sme biti nobenega razumnega dvoma v zvezi s pravilno uporabo prava Unije, je privedlo do tega, da se številna sodišča odločajo za predložitev dejanskih in precej konkretnih vprašanj Sodišču. Ta pojav je mogoče ponazoriti s tremi primeri.

140. Prvič, Sodišče je razlago pojma „izredne razmere“ v smislu člena 5(3) Uredbe (ES) št. 261/2004 ( 114 ) podalo že precej zgodaj, začenši s sodbo Wallentin‑Hermann, v kateri je navedlo, da se pojem „izredne razmere“ nanaša na „dogodek, ki […] ni neločljivo povezan z običajnim opravljanjem dejavnosti zadevnega letalskega prevoznika in ki zaradi značilnosti ali izvora ni opazen pri dejanskem nadzoru“. ( 115 ) Seveda bodo najbrž vedno obstajali številni dodatni primeri, na podlagi katerih bo mogoče potrditi in ustrezno razdelati, kaj natančno takšna opredelitev sploh zajema. Vendar se je treba vprašati, ali je vsak nov primer dejanskega stanja, v zvezi s katerim se zgolj sprašuje, ali je mogoče določen niz dejstev (premissa minor) uvrstiti v opredelitev, katere razlaga je v pravu Unije že podana (premissa maior), res pomeni vprašanje glede razlage prava Unije? Sodišče je bilo v nadaljevanju v številnih zadevah pozvano, naj kot „izredne razmere“ opredeli: trčenje med letalom in ptico; ( 116 ) zaprtje dela evropskega zračnega prostora zaradi izbruha islandskega ognjenika; ( 117 ) moteče vedenje potnika, zaradi katerega vodja zrakoplova preusmeri let, „razen če je dejanski letalski prevoznik prispeval k nastanku tega vedenja ali opustil sprejetje ustreznih ukrepov glede na predznake takega vedenja“; ( 118 ) ali poškodovanje letalske pnevmatike s tujkom, kot je prosti delec, ki leži na vzletno‑pristajalni stezi letališča. ( 119 )

141. Drugič, Sodišče je podobno tudi na področju zavarovanja civilne odgovornosti pri uporabi motornih vozil izreklo več sodb, ki so se nanašale na opredelitev pojma „uporaba vozil“ v smislu člena 3 Direktive 2009/103/ES. ( 120 ) Ta pojem po mnenju Sodišča zajema vsakršno uporabo vozila, ki je v skladu z običajno funkcijo tega vozila, ( 121 ) to je vsakršno uporabo vozila kot prevoznega sredstva. ( 122 ) V nadaljevanju pa je bilo Sodišče pozvano, naj potrdi, ali pojem „uporaba vozil“ zajema tudi naslednje dejanske položaje: „premik s traktorjem na dvorišču kmetije za prestavitev prikolice tega traktorja v skedenj“; ( 123 )„primer, v katerem je bil poljedelski traktor udeležen v nesreči, pri čemer v trenutku, ko se je ta nesreča zgodila, njegova glavna funkcija ni bila funkcija prevoznega sredstva, ampak da kot delovni stroj proizvaja pogonsko silo, potrebno za poganjanje črpalke za škropljenje herbicida“; ( 124 )„položaj, v katerem je potnik vozila, parkiranega na parkirišču, pri odpiranju vrat tega vozila udaril ob sosednje parkirano vozilo in to sosednje vozilo poškodoval“; ( 125 ) ali „položaj, […] v katerem se je vozilo, ki je bilo parkirano v zasebni garaži stavbe in uporabljeno v skladu s svojo funkcijo prevoznega sredstva, vžgalo in zanetilo požar, katerega vzrok je električni tokokrog tega vozila, ter povzročilo škodo na tej stavbi, čeprav se to vozilo več kot 24 ur pred izbruhom požara ni premikalo“. ( 126 )

142. Tretjič, zadnji primer se nanaša na pojem „delovni čas“, kot je opredeljen v Direktivi 2003/88/ES. ( 127 ) V skladu z ustaljeno sodno prakso je odločilni dejavnik za opredelitev „delovnega časa“ v smislu Direktive 2003/88 dejstvo, da je delavec zavezan biti fizično prisoten na kraju, ki ga določi delodajalec, in da mu mora biti tam na razpolago, da bi lahko takoj opravil ustrezne naloge, če bi bilo to potrebno. Za te obveznosti, ki zadevnim delavcem onemogočajo izbiro kraja bivanja med obdobji dežurstva, je treba namreč šteti, da spadajo k opravljanju njihovih nalog. ( 128 ) Vendar je bilo Sodišče po tem, ko je že podalo to splošno opredelitev, ponovno pozvano, naj vanjo uvrsti konkretne dejanske položaje, ki so zajemali različne oblike stalne pripravljenosti ali dežurstva zdravstvenih delavcev in osebja drugih služb za ukrepanje ob izrednih dogodkih. Sodišče je tako ugotovilo, da čas stalne pripravljenosti šteje za delovni čas, če se od delavca zahteva fizična navzočnost v zdravstveni ustanovi; ( 129 ) čeprav lahko zadevna oseba na kraju opravljanja dela počiva, ko njene storitve niso zahtevane; ( 130 ) ali da se pojem „delovni čas“ uporablja za „položaj, v katerem je [gasilec] zavezan obdobje dežurstva preživljati na domu, tam biti na razpolago svojemu delodajalcu in biti zmožen priti na delovno mesto v roku 8 minut“. ( 131 )

143. Nobenega dvoma ni, da je Sodišče na vseh teh področjih koristno odgovorilo na vprašanja nacionalnih sodišč. Vendar se lahko ponovno le strinjam z ugotovitvijo generalnega pravobranilca F. G. Jacobsa, da „podrobni odgovori na zelo konkretna vprašanja ne bodo vedno podpirali […] enotne uporabe. Taki odgovori lahko zgolj sprožijo nadaljnja vprašanja.“ ( 132 )

144. V nedavnih sklepnih predlogih, ki sem jih predstavil v zadevi Van Ameyde España, to je v še eni zadevi, ki se nanaša na zavarovanje civilne odgovornosti za motorna vozila, v kateri je predlog za sprejetje predhodne odločbe vložilo Tribunal Supremo (vrhovno sodišče, Španija), sem skušal konkretneje ponazoriti, kje bi se lahko skrivala (že po definiciji precej izmuzljiva) ločnica med razlago in uporabo prava Unije. Na te sklepne predloge lahko tu le napotim, saj vsebujejo dejansko študijo primera. ( 133 ) Zaradi ponazoritve prvega pogoja, ki bi moral biti podlaga za nastanek obveznosti predložitve vprašanja za predhodno odločanje, pa dodajam naslednje.

145. Dolžnost predložitve bi morala nastati, ko je nacionalnemu sodišču, ki odloča na zadnji stopnji, postavljeno vprašanje glede razlage prava Unije, ki je oblikovano na razumni in ustrezni ravni abstrakcije. To raven abstrakcije logično opredeljujeta področje uporabe in namen sporne pravne določbe. Naloga Sodišča je, da v tem posebnem okviru (nedoločnih) pravnih pojmov, ki jih vsebuje pravo Unije, poda razlago zadevnega pojma. Njegova uporaba, vključno s subsumpcijo konkretnih elementov dejanskega stanja v to opredelitev, pa je stvar uporabe prava Unije.

146. Seveda se lahko gola uporaba hitro spremeni v razlago, če bi, na primer, predložitveno sodišče pozvalo Sodišče k zožitvi, razširitvi in natančnejši določitvi že podane opredelitve ali k odstopanju od te opredelitve. Vendar bi moralo predložitveno sodišče v tem primeru, če bi Sodišče dejansko pozvalo k navedenemu, to jasno navesti in pojasniti, zakaj natančno gre pri predloženi zadevi za več kot le za dodatno potrditev (in v tem smislu za uporabo) že navedene premissa maior.

147. Poleg tega bi morala zahtevana razlaga v tem smislu in v tem okviru imeti splošen ali posplošljiv učinek. Vprašanje glede razlage bi se moralo nanašati na splošno, po možnosti ponavljajoče se vprašanje glede razlage prava Unije. V zvezi s tem naj poudarim, da pri tem ne gre za merilo pravnega pomena ali teže, ki ga mora izpolniti postavljeno vprašanje. Gre zgolj za dodatno, precej preprostejše vprašanje, na katero mora odgovoriti sodnik na nacionalni ravni: ali obstaja možnost, da se bo postavljeno vprašanje znova pojavilo bodisi na moji mizi bodisi pred sodišči v drugih državah članicah? Ali naj zaradi zagotavljanja enotne razlage prava Unije zaprosim za usmeritve Sodišča?

148. Takšni preudarki sodnikom ne pomagajo le pri oblikovanju vprašanja, ki ga je treba postaviti na ustrezni ravni abstrakcije, ker jih prisilijo k opredelitvi splošnih, horizontalnih težav. Prav tako pomagajo pri izločitvi zelo omejenih, edinstvenih ali enkratnih zadev, v katerih se sicer lahko postavlja vprašanje glede razlage prava Unije, vendar enostavno nimajo nobenega splošnega, strukturnega učinka. Vsekakor je mogoče upravičeno domnevati, da je večina nacionalnih sodišč, ki odločajo na zadnji stopnji, zelo vešča tovrstnega razmišljanja, čeprav morda predvsem v mejah lastnih ureditev. Podoben razmislek bi bilo preprosto treba opraviti tudi v širšem okviru na ravni pravnega reda Unije.

149. Skratka, nikakor ne trdim, da se je treba pregovorne igle v senu znebiti in jo nemudoma nadomestiti z drugo, ( 134 ) to je z idejo, da obstaja ločnica, ki jasno določa, kje se konča razlaga in kje se začne uporaba prava Unije ter obratno. Vendar poudarjam, da je dolžnost predložitve namenjena zagotavljanju enotne razlage prava Unije, ne pa njegove pravilne uporabe. Enotnost, h kateri je treba stremeti, tako ne obstaja in ni nikoli obstajala na ravni enkratne rešitve vsake posamezne zadeve, ampak na ravni pravnih pravil, ki jih je treba uporabiti. Iz tega logično izhaja, da čeprav o