Združeni zadevi T‑554/15 in T‑555/15

Madžarska

proti

Evropski komisiji

„Državne pomoči – Pomoči, dodeljene na podlagi madžarskega zakona št. XCIV iz leta 2014 o zdravstvenem prispevku podjetij iz tobačne industrije – Pomoči, ki so posledica leta 2014 izvedene spremembe madžarskega zakona iz leta 2008 o prehranski verigi in uradnem nadzoru v njej – Obdavčitev letnega prometa s progresivno stopnjo – Sklep o začetku postopka na podlagi člena 108(2) PDEU – Hkratna izdaja odredbe o začasnem odlogu – Ničnostna tožba – Ločljivost odredbe o začasnem odlogu – Pravni interes – Dopustnost – Obveznost obrazložitve – Sorazmernost – Enako obravnavanje – Pravica do obrambe – Načelo lojalnega sodelovanja – Člen 11(1) Uredbe (ES) št. 659/1999“

Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (deveti senat) z dne 25. aprila 2018

Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Selektivnost ukrepa – Odstopanje od splošne davčne ureditve – Razlikovanje med podjetji, ki so v primerljivem dejanskem in pravnem položaju – Obseg dokaznega bremena

(Člena 108(2) in (3) PDEU in 263 PDEU; Uredba Sveta št. 659/1999, člena 11(1) in 13)

(Členi 108 PDEU, 263 PDEU in 288 PDEU; Uredba Sveta št. 659/1999, člena 11(1) in 13)

Z opredelitvijo nacionalnega ukrepa, ki je predmet sklepa o začetku formalnega postopka preiskave iz člena 13 Uredbe št. 659/1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 PDEU, kot nezakonite državne pomoči mora država članica, na katero je ta sklep naslovljen, takoj začasno odložiti izvajanje tega ukrepa. Taka obveznost samodejno izhaja iz sklepa o začetku formalnega postopka preiskave, saj mora država članica upoštevati vse posledice navedenega sklepa. Da se Komisiji omogoči, da prepreči vsakršno kršitev pravil iz člena 108(3) PDEU, ima tudi pristojnost, da od zadevne države članice, potem ko ji je omogočila, da se izjavi, zahteva, da takoj začasno odloži izplačevanje pomoči, za katero Komisija šteje, da je nezakonita. Vendar iz člena 11(1) Uredbe št. 659/1999 ne izhaja, da bi morala Komisija od zadevne države članice samodejno zahtevati, da začasno odloži izplačilo pomoči, ki ni bila priglašena v skladu s členom 108(3) PDEU. Nasprotna rešitev bi namreč pripeljala do tega, da bi bil izničen namen zakonske obveznosti, ki je naložena državi članici s členom 108(3), da do dokončnega sklepa Komisije ne izvede načrtovanih pomoči, in povzročila, da bi se zamenjali vlogi držav članic in Komisije. (Glej točke 27 in od 29 do 31.)

Kadar Komisija odloči z enim samim aktom o začetku formalnega postopka preiskave in o izdaji odredbe o začasnem odlogu, je to odredbo mogoče ločiti od preostalega akta in je zato lahko sama predmet ničnostne tožbe. Tudi kadar sta sprejeta hkrati, sta namreč sklep o začetku formalnega postopka preiskave iz člena 13 Uredbe št. 659/1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 PDEU in odredba o začasnem odlogu ukrepa, ki lahko pomeni državno pomoč iz člena 11(1) navedene uredbe, ločena akta, ki sta urejena z različnimi določbami Uredbe št. 659/1999. Poleg tega je zakonodajalec Unije želel, da se odredba o začasnem odlogu izda v obliki sklepa v smislu člena 288 PDEU, tak akt pa je treba šteti za akt, ki ima zavezujoče pravne učinke in zoper katerega je zato mogoče vložiti tožbo. (Glej točke od 37 do 39.)

Glej besedilo odločbe. (Glej točki 42 in 49.)

Kadar se tožbi na eni strani vložita zoper sklep, s katerim se začne formalni postopek preiskave v zvezi z nacionalnim ukrepom, in na drugi strani zoper dokončni sklep, s katerim se navedeni postopek konča in razglasi, da je preučeni nacionalni ukrep državna pomoč, ki ni združljiva z notranjim trgom, zavrnitev tožbe zoper zadnjenavedeni sklep povzroči prenehanje predmeta tožbe, vložene zoper sklep o začetku formalnega postopka preiskave. Glede na to, da je presojo Komisije v dokončnem sklepu, vključno z opredelitvijo nacionalnega ukrepa kot nove državne pomoči, potrdilo sodišče Unije, je treba ta ukrep odpraviti in zagotoviti vračilo pomoči ab initio. V takem primeru zato ni treba več odločiti o tem, ali je bilo to, da je bilo treba ukrep po sklepu o začetku formalnega postopa preiskave začasno odložiti, utemeljeno. To pa ne velja za tožbo, vloženo zoper sklep o začetku formalnega postopka preiskave in odredbo o začasnem odlogu na podlagi člena 11(1) Uredbe št. 659/1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 PDEU. Ni namreč mogoče izključiti, da so bile lahko s tako odredbo storjene nezakonitosti, ki niso povezane z napačno opredelitvijo ukrepa, ki ga je preučila Komisija, kot nezakonite državne pomoči. Če bi moralo sprejetje sklepa o koncu formalnega postopka preiskave povzročiti prenehanje predmeta tožbe, vložene zoper odredbo o začasnem odlogu, bi bil sodni nadzor nad takimi nezakonitostmi oviran. V skupnosti prava, kot je Unija, se niti države članice niti institucije ne izognejo nadzoru nad skladnostjo njihovih aktov s temeljno ustanovno listino, to je Pogodbo DEU. (Glej točki 47 in 50.)

S členoma 107 in 108 PDEU je Komisiji pridržana osrednja in izključna vloga pri ugotavljanju morebitne nezdružljivosti pomoči z notranjim trgom, vloga nacionalnih sodišč pa je, da varujejo pravice, ki jih imajo posamezniki zaradi neposrednega učinka prepovedi, določene v zadnjem stavku člena 108(3) PDEU. S pristojnostmi, ki so priznane nacionalnim sodiščem na področju nadzora nad državnimi pomočmi, torej ni mogoče omejiti pristojnosti, ki jih ima na tem področju Komisija. Nasprotno je pristojnost nacionalnih sodišč omejena, kadar Komisija sprejme sklep o začetku formalnega postopka preiskave. (Glej točko 68.)

Za to, da lahko Komisija izda odredbo o začasnem odlogu na podlagi člena 11(1) Uredbe št. 659/1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 PDEU, ni potrebna izpolnitev nobenega drugega pogoja, ker je ta položaj posledica volje zakonodajalca, ne pa njegove opustitve. Natančneje, za izdajo odredbe o začasnem odlogu se ne more zahtevati izpolnitev pogojev, določenih za izdajo odredbe o vračilu v smislu člena 11(2) Uredbe št. 659/1999, ali pogojev, na katere je ta člen vplival drugače. Poleg tega pravo Unije ne izključuje možnosti, da se zagotovi vračilo državnih pomoči, ki so bile nezakonito izplačane, preden se Komisija izreče glede njihove združljivosti. Na eni strani morajo nacionalna sodišča, da se zagotovi polni učinek člena 108(3) PDEU, ob kršitvi tega člena izpeljati vse posledice iz te kršitve v skladu s svojim nacionalnim pravom tako v zvezi z veljavnostjo aktov o izvedbi ukrepov pomoči kot tudi v zvezi z zagotovitvijo vračila finančnih podpor, ki so bile dodeljene v nasprotju s to določbo. Natančneje, ugotovitev, da je bila pomoč dodeljena ob kršitvi zadnjega stavka člena 108(3) PDEU, lahko glede na okoliščine povzroči njeno izterjavo v skladu z notranjimi postopkovnimi pravili, tudi če se ta pomoč naknadno razglasi za združljivo z notranjim trgom. Na drugi strani je zakonodajalec Unije predvidel možnost, da Komisija izda odredbe o zagotovitvi vračila nezakonito izplačanih pomoči pred koncem formalnega postopka preiskave. Vendar je zaradi posega v položaj upravičenca, ki se povzroči s tako odredbo, za izdajo teh odredb določil stroge pogoje, ki so opredeljeni v členu 11(2) Uredbe št. 659/1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 PDEU. V okviru sklepa, s katerim se državi članici odredi začasna odložitev izvajanja nacionalnega ukrepa, ki ni bil priglašen in ki je bil opredeljen kot nezakonita državna pomoč, se Komisiji ni treba sklicevati na ustaljeno prakso ali sodno prakso, glede na katero ne bi bilo dvoma o tem, da je zadevni nacionalni ukrep državna pomoč. (Glej točke 71, 72 in od 77 do 80.)

Od Komisije se, da bi lahko davčni ukrep opredelila kot državno pomoč, ne zahteva, da bi morala ugotoviti kategorijo podjetij, ki so edina, ki imajo korist od takega ukrepa. (Glej točko 82.)

Glej besedilo odločbe. (Glej točko 84.)

Za diskrecijsko pravico, ki je Komisiji priznana v zvezi z izdajo odredb o začasnem odlogu državne pomoči, ni mogoče šteti, da je neomejena ali da ni podrejena nobenemu nadzoru. Na eni strani lahko namreč zadevna država članica to, ali je Komisija spoštovala postopkovne in vsebinske pogoje za izdajo odredbe o začasnem odlogu izvajanja državne pomoči na podlagi člena 11(1) Uredbe št. 659/1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 PDEU, predloži v nadzor sodišču Unije. Na drugi strani navedeni nadzor ni omejen zgolj na pogoje iz navedenega člena in lahko med drugim zajema vprašanje skladnosti odredbe o začasnem odlogu s Pogodbo DEU in splošnimi pravnimi načeli. (Glej točki 85 in 86.)

Glej besedilo odločbe. (Glej točki 94 in 99.)

Pooblastilo za sprejemanje odredb o začasnem odlogu izvajanja državne pomoči na podlagi člena 11(1) Uredbe št. 659/1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 PDEU, ki ga ima Komisija, ne pomeni, da bi morala Komisija od zadevne države članice samodejno zahtevati, da začasno odloži izplačilo pomoči, ki ni bila priglašena v skladu s členom 108(3) PDEU. Zato Komisiji ni treba obrazložiti odločitve, da v posameznem primeru ne izda odredbe o začasnem odlogu. Prav tako zgolj to, da je Komisija začela formalne postopke preiskave v zvezi z ukrepi, ki obstajajo v nekaterih državah članicah, ne da bi izdala odredbo o začasnem odlogu, medtem ko je z začetkom formalnih postopkov preiskave v zvezi z ukrepi, ki obstajajo v drugih državah članicah, takšne odredbe izdala, ne more zadostovati, da bi se dokazala kršitev načel prepovedi diskriminacije in enakega obravnavanja. (Glej točki 112 in 113.)

Razlika med pogoji za uporabo določb Pogodbe DEU v zvezi z nadzorom nad državnimi pomočmi in določbami Pogodbe DEU v zvezi z drugimi vidiki delovanja notranjega trga na eni strani in obsegom pristojnosti, ki so priznane Komisiji pri njihovem izvajanju, na drugi strani ne preprečuje, da bi bil nacionalni ukrep kumulativno podrejen določbam člena 110, prvi odstavek, PDEU in določbam v zvezi z državnimi pomočmi ter da bi bil iz tega razloga predmet dveh ločenih postopkov, pri čemer se eden začne v skladu s členom 258 PDEU in drugi v skladu s členom 108(2), drugi pododstavek, PDEU. Iz tega izhaja, da Komisiji ni mogoče očitati, da je na podlagi člena 108(2) PDEU začela formalni postopek preiskave v zvezi z nacionalnim ukrepom, ki ga hkrati preučuje v okviru postopka, določenega v členu 258 PDEU. (Glej točki 115 in 116.)

Glej besedilo odločbe. (Glej točki 127 in 128.)

Standard obrazložitve odredbe o začasnem odlogu in opredelitve ukrepa kot nezakonite državne pomoči mora, ker se taka odredba izda, preden se Komisija dokončno izreče o združljivosti zadevnega ukrepa z notranjim trgom, in glede na cilj takih odredb ustrezati standardu, ki se zahteva za sklep o začetku formalnega postopka preiskave. V tej vrsti sklepov pa se lahko Komisija omeji na to, da povzame upoštevne dejanske in pravne okoliščine, vključi začasno presojo ukrepa, katere namen je določiti, ali gre za pomoč, in navede razloge, zaradi katerih dvomi o njegovi združljivosti z notranjim trgom. Kar zadeva obrazložitev v zvezi z nujnostjo sprejetja izpodbijanih odredb, čeprav iz člena 11(1) Uredbe št. 659/1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 PDEU izhaja, da mora Komisija predstaviti razloge, ki so jo pripeljali do ugotovitve, da je zadevni nacionalni ukrep nova državna pomoč, ta določba Komisiji ne nalaga, da bi morala posebej utemeljiti primernost sprejetja odredbe v posameznem primeru. Primernost tega ukrepa je namreč utemeljena z obstojem dokazane kršitve člena 108(3) PDEU, ki jo je storila država članica. Vendar je treba v položaju, v katerem je odredba o začasnem odlogu vključena v sklep o začetku formalnega postopka preiskave, ob upoštevanju široke diskrecijske pravice, ki jo ima Komisija v skladu s členom 11(1) Uredbe št. 659/1999, in posebnega pravnega učinka odredbe o začasnem odlogu v skladu s členom 12 te uredbe ugotoviti, da mora sklep o sprejetju take odredbe omogočati razumevanje, zakaj po mnenju Komisije zadevna država članica po začetku formalnega postopka preiskave ne bi spoštovala obveznosti iz člena 108(3) PDEU in ne bi odložila izvajanja preučevanih ukrepov. (Glej točke 129, 134 in 135.)

Glej besedilo odločbe. (Glej točko 149.)