SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

NIILA JÄÄSKINENA,

predstavljeni 22. aprila 2010( )

Zadeva C‑98/09

Francesca Sorge

proti

Poste Italiane SpA

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunale di Trani (Italija))

„Direktiva 1999/70/ES – Določba 8 okvirnega sporazuma o delu za določen čas – Zniževanje splošne ravni zaščite delavcev – Prva ali edina pogodba – Podatki, ki jih je treba vključiti v pogodbo o nadomeščanju za določen čas – Posledice nepravilnega prenosa direktive – Skladna razlaga“

I – Uvod

1. Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago določbe 8 okvirnega sporazuma o delu za določen čas, ki je bil sklenjen 18. marca 1999 (v nadaljevanju: okvirni sporazum) in je priložen k Direktivi Sveta 1999/70/ES z dne 28. junija 1999 o okvirnem sporazumu o delu za določen čas, sklenjenem med ETUC, UNICE in CEEP.( )

2. Ta predlog je bil predložen v sporu med F. Sorge in njenim delodajalcem Poste Italiane SpA (v nadaljevanju: Poste Italiane) zaradi določila v njeni pogodbi o zaposlitvi, ki je določalo, da je pogodba sklenjena za določen čas, v njej pa niso bila navedena niti imena nadomeščenih delavcev niti razlogi za njihovo odsotnost. V skladu z nacionalno zakonodajo pred prenosom Direktive 1999/70 bi ti podatki morali biti navedeni v taki pogodbi o zaposlitvi. Vendar pa na podlagi zakonske uredbe št. 368 z dne 6. septembra 2001( ) (v nadaljevanju: zakonska uredba 368/2001), ki se je za zadevno pogodbo uporabljala ratione temporis, taka obveznost ne obstaja več.

3. S predlogom za sprejetje predhodne odločbe ima Sodišče priložnost, da pojasni in razvije sodno prakso, ki jo je sprejelo v sodbah Mangold ter Angelidaki in drugi.( ) Pozvano je, naj presodi razmerje med zgoraj opisano spremembo nacionalnega prava in pojmom „zniževanja splošne ravni zaščite delavcev na področju, na katero se nanaša [okvirni] sporazum“, ki ga vsebuje določba 8(3) okvirnega sporazuma. Predložitveno sodišče Sodišče tudi poziva, naj pojasni učinke morebitne neskladnosti nacionalne zakonodaje z okvirnim sporazumom na spor o glavni stvari.( )

II – Pravni okvir

A – Pravo Unije( )

4. Direktiva 1999/70 temelji na členu 139(2) ES( ), njen namen v skladu s členom 1 pa je „uveljaviti okvirni sporazum […], sklenjen […] med splošnimi medpanožnimi organizacijami (ETUC, UNICE in CEEP)( ), ki je priloga tej direktivi“.

5. Iz uvodnih izjav 3, 6, 7 in od 13 do 17 navedene direktive ter iz od prvega do tretjega odstavka preambule in točk 3, od 5 do 8 in 10 splošnih ugotovitev okvirnega sporazuma izhaja, da:

– mora dokončno oblikovanje notranjega trga izboljšati življenjske in delovne razmere delavcev v Evropski skupnosti z usklajevanjem teh razmer, pri čemer se ohranjajo izboljšave, zlasti v zvezi z oblikami zaposlovanja, ki jih ne urejajo pogodbe za nedoločen čas, da bi dosegli boljše ravnotežje med prožnostjo delovnega časa in varnostjo delavcev;

– države članice ne morejo zadostno uresničiti teh ciljev, tako da se je zdelo ustrezno uporabiti pravno zavezujoč ukrep Skupnosti, pripravljen v tesnem sodelovanju s predstavniškimi socialnimi partnerji;

– podpisnice okvirnega sporazuma priznavajo, po eni strani, da pogodbe za nedoločen čas so in bodo splošna oblika delovnih razmerij, ker prispevajo h kakovosti življenja delavcev in k izboljšanju poslovnih rezultatov, toda da, po drugi strani, pogodbe o zaposlitvi za določen čas v nekaterih okoliščinah ustrezajo potrebam delodajalcev, pa tudi delavcev;

– okvirni sporazum določa splošna načela in minimalne zahteve v zvezi z delom za določen čas in vzpostavlja zlasti splošni okvir za zagotavljanje enake obravnave delavcev, zaposlenih za določen čas, tako da jih ščiti pred diskriminacijo, in za preprečevanje zlorab, izhajajočih iz veriženja delovnih razmerij za določen čas, sočasno pa državam članicam in socialnim partnerjem prepušča, da opredelijo podrobna pravila za uporabo navedenih načel in zahtev, da bi se upoštevale posebnosti nacionalnih, sektorskih in sezonskih razmer;

– je Svet Evropske unije tako menil, da je ustrezni instrument za izvajanje tega okvirnega sporazuma direktiva, ker države članice zavezuje glede rezultatov, ki jih je treba doseči, prepušča pa jim izbiro oblike in načinov;

– kar natančneje zadeva izraze, ki so uporabljeni v okvirnem sporazumu, vendar v njem niso natančno opredeljeni, Direktiva 1999/70 prepušča državam članicam skrb, da jih opredelijo skladno z nacionalno zakonodajo in/ali običaji, pod pogojem, da upoštevajo okvirni sporazum, in

– je po mnenju podpisnic okvirnega sporazuma uporaba pogodb o zaposlitvi za določen čas, ki temeljijo na objektivnih razlogih, način preprečevanja zlorab v škodo delavcev.

6. Določba 1 okvirnega sporazuma določa dva cilja, in sicer se sklicuje, po eni strani, na upoštevanje „načela nediskriminacije“, ki je navedeno v določbi 4, in, po drugi strani, na ukrepe za preprečevanje zlorab, izhajajočih iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas, ki so navedeni v določbi 5.

7. Področje uporabe okvirnega sporazuma je določeno v določbi 2: „delavci, zaposleni za določen čas“, pojem, ki je opredeljen v določbi 3, „ki so sklenili pogodbo o zaposlitvi ali delovno razmerje, kakor ju opredeljujejo zakoni, kolektivne pogodbe ali običaji v vsaki državi članici“.

8. Določba 8 okvirnega sporazuma o „Določbah o izvajanju“ določa:

„1. Države članice in/ali socialni partnerji lahko ohranijo ali sprejmejo določbe, ki so za delavce ugodnejše od zapisanih v tem sporazumu.

[…]

3. Izvajanje določb tega sporazuma ni veljavna podlaga za zniževanje splošne ravni zaščite delavcev na področju, na katero se nanaša ta sporazum.

[…]

5. Preprečevanje in reševanje sporov in delovnih sporov, ki izhajajo iz uporabe tega sporazuma, poteka skladno z nacionalno zakonodajo, kolektivnimi pogodbami in običaji.

[…]“

B – Nacionalna zakonodaja

1. Razveljavljena zakonodaja

9. Člen 1, od (1) do (4), zakona št. 230 z dne 18. aprila 1962 o pravilih za pogodbe o zaposlitvi za določen čas( ) (v nadaljevanju: zakon 230/1962), kakor je bil pozneje spremenjen, je določal:

„Pogodba o zaposlitvi se šteje za pogodbo za nedoločen čas brez vpliva na spodaj navedene izjeme.

Za trajanje pogodbe se lahko določi rok:

[…]

(b) kadar se zaposlitev opravi zaradi nadomeščanja odsotnih delavcev, ki so upravičeni do ohranitve svojega delovnega mesta, če sta v pogodbi o zaposlitvi za določen čas navedena ime nadomeščenega delavca in razlog za nadomeščanje;

[…]

Določitev roka je neveljavna, če ni zabeležena pisno.

Delodajalec mora en izvod pisnega akta izročiti zaposlenemu.

[…]“

2. Veljavna zakonodaja

10. S členom 11(1) zakonske uredbe 368/2001 je bil 24. oktobra 2001 zakon 230/1962 v celoti razveljavljen, pri čemer je bilo pojasnjeno, da je italijanska vlada ukrepala na podlagi zakona, s katerim je pooblaščena za sprejemanje pravil, potrebnih za prenos pravnih aktov Skupnosti, kot je Direktiva 1999/70.( )

11. Člen 1, od (1) do (3), te zakonske uredbe je v različici, ki se uporablja v obravnavanem primeru( ), določal:

„1. Za trajanje pogodbe o zaposlitvi se lahko iz tehničnih, proizvodnih ali organizacijskih razlogov ali razlogov nadomeščanja delavcev določi rok.

2. Določitev roka je neveljavna, če ni neposredno ali posredno zabeležena v pisnem aktu, v katerem so navedeni razlogi iz odstavka 1.

3. Delodajalec mora en izvod pisnega akta izročiti zaposlenemu v petih delovnih dneh od začetka zaposlitve. […]“

III – Spor o glavni stvari in predlog za sprejetje predhodne odločbe

12. F. Sorge je 29. septembra 2004 s Poste Italiane sklenila pogodbo o zaposlitvi za določen čas, v skladu s katero je bila zaposlena „iz razlogov nadomeščanja, povezanih s posebno zahtevo zagotoviti nadomeščanje osebja, pristojnega za dostavo poštnih pošiljk, pri poštnem uradu Apulia Basilicata, od 1. oktobra 2004 do 15. januarja 2005“.

13. F. Sorge je 18. februarja 2008 vložila tožbo zoper Poste Italiane, s katero je Tribunale di Trani – Sezione Lavoro (Italija) (v nadaljevanju: Tribunale di Trani) predlagala, naj razglasi nezakonitost določbe o določenem času, ki jo je vsebovala ta pogodba. V podporo svojemu predlogu je navedla, da v pogodbi niso bila navedena imena nadomeščenih delavcev in vzrok za nadomeščanje, čeprav bi bilo treba na podlagi zakonske uredbe 368/2001 pri zaposlitvi za določen čas zaradi nadomeščanja še vedno zagotoviti te podatke.

14. Poste Italiane je izpodbijala obstoj take obveznosti in trdila, da je bil člen 1(2)(b) zakona 230/1962 razveljavljen s členom 11(1) zakonske uredbe 368/2001, ki se uporablja ratione temporis, in ni bil nadomeščen z nobeno določbo s podobno vsebino.

15. Tribunale di Trani je s sklepom z dne 9. junija 2008 prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:( )

„1. Ali je določbo 8 okvirnega sporazuma, sprejetega z Direktivo 1999/70/ES, treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi (kot je tista, določena s členoma 1 in 11 zakonske uredbe 368/2001), s katero je bil pri prenosu Direktive 1999/70/ES […] člen 1(2)(b) zakona 230/1962, na podlagi katerega je bila ,pogodba lahko sklenjena za določen čas, ko je šlo za zaposlitev zaradi nadomeščanja odsotnih delavcev‘, ki so imeli ,pravico do ohranitve delovnega mesta, če sta bila v pogodbi o zaposlitvi za določen čas‘ navedena ,ime nadomeščanega delavca in razlog nadomeščanja‘, razveljavljen in nadomeščen z določbo, s katero se te obvezne navedbe ne zahtevajo več?

2. Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, ali nacionalno sodišče ne sme uporabiti nacionalnih določb, ki so v nasprotju s pravom Skupnosti?“

16. Tožeča in tožena stranka v postopku v glavni stvari, italijanska vlada in Komisija Evropskih skupnosti so predložile pisna in ustna stališča. Nizozemska vlada je predložila samo pisna stališča.

IV – Analiza

A – Uvod

17. Tožeča stranka v postopku v glavni stvari v svojih stališčih, predloženih 1. julija 2009( ), poudarja, da je ta zadeva še posebej pomembna, ker naj bi bilo, po eni strani, med Poste Italiane in njenimi zaposlenimi skoraj 15.000 odprtih zadev, in ker so, po drugi strani, tako prvostopenjska in drugostopenjska kot vrhovna italijanska sodišča že sprejela ali trenutno sprejemajo stališče do besedil, na katera se nanaša predlog za sprejetje predhodne odločbe.

18. Predložitveno sodišče v utemeljitvi svojega predloga poudarja tudi, da obstaja precej odločb nacionalnih sodišč, ki so razlagala zadevno zakonsko uredbo, in sicer popolnoma različno. Poleg številnih odločb, priloženih k pisnim stališčem F. Sorge, je bilo na obravnavi navedenih tudi več odločb, ki sta jih v tem okviru nedavno izdali Corte suprema di cassazione in Corte costituzionale.( ) Informacije, ki jih je zagotovilo predložitveno sodišče, in različni elementi, ki so jih v spis vložile zainteresirane stranke, dejansko dajejo občutek zmešnjave glede vsebine nacionalne zakonodaje na tem področju.

19. Najprej bom opozoril na nekatera osnovna načela, na katerih lahko temelji razlaga predpisov, sprejetih na področju socialne politike. Iz člena 136 ES in naslednjih izhaja, da države članice ohranijo pristojnost na tem področju in da je treba pri ukrepih, sprejetih v tem okviru, upoštevati različnost nacionalnih praks ter potrebo po ohranitvi konkurenčnosti gospodarstva Skupnosti.

20. Člen 139 ES je namenjen spodbujanju kolektivnega pogajanja na ravni Skupnosti in tudi priznanju obstoja avtonomne zakonodajne pristojnosti socialnih partnerjev. Okvirni sporazum o pogodbah za določen čas, sprejet na podlagi tega besedila, določa samo minimalne zahteve in se nanaša na a priori protislovne cilje, ki torej zahtevajo kompromise, in sicer zlasti, da se doseže boljše ravnotežje med prožnostjo delovnega časa za podjetja in varnostjo zaposlitve za delavce,( ) vendar se upoštevajo tudi posebnosti nacionalnih, sektorskih in sezonskih razmer.( )

21. Pri analizi vsebine določb, na katere se nanaša predlog za sprejetje predhodne odločbe, ne smemo pozabiti na te različne ugotovitve. Čeprav je treba nacionalne predpise delovnega prava, ki zagotavljajo varstvo, in določbe posameznih pogodb o zaposlitvi ob morebitnem dvomu razlagati v korist šibkejše stranke, torej delavca, je treba po mojem mnenju določbe kolektivnih pogodb vseeno razlagati strogo, tako da se ne izkrivi skupna volja pogodbenic.( ) Tako meril, ki omejujejo uporabo in so navedena v besedilu okvirnega sporazuma, ni mogoče prezreti brez tehtnih razlogov.

B – Dopustnost vprašanj za predhodno odločanje

22. Poste Italiane se je najprej sklicevala na nedopustnost in neupoštevnost vprašanj, predloženih s predložitveno odločbo z dne 9. junija 2008, ker je Sodišče medtem v sodbi Angelidaki in drugi z dne 23. aprila 2009( ) odgovorilo na podobna vprašanja in tako Tribunale di Trani zagotovilo koristne smernice za samostojno odločanje.

23. Menim, da glede dopustnosti vprašanj za predhodno odločanje ni nobenega dvoma, kot je ugotovila Komisija na obravnavi. Novost vprašanja za predhodno odločanje namreč nikakor ni pogoj za dopustnost navedenega vprašanja. Nič ne preprečuje nacionalnemu sodišču, da Sodišču ponovno postavi vprašanje, na katero je to morda že odgovorilo.

24. V takem primeru lahko Sodišče na podlagi člena 104(3), prvi pododstavek, Poslovnika odloči z obrazloženim sklepom.( ) Iz besedila te določbe je jasno razvidno, da podobnost vprašanj, postavljenih v predložitveni odločbi, z nekaterimi vprašanji, na katera je Sodišče pozneje odgovorilo v zgoraj navedeni sodbi Angelidaki in drugi, sama po sebi ni vzrok za nedopustnost. Sodišče je to postopkovno določbo uporabilo prav v zadevah, v katerih je odgovor na enako vprašanje izhajal iz navedene sodbe in ga je bilo mogoče uporabiti za vprašanje, ki je bilo postavljeno, v teh primerih pred izrekom te sodbe.( )

25. Poleg tega je v skladu z ustaljeno sodno prakso v postopku, uvedenem s členom 234 ES, predložitveno sodišče, ki edino neposredno pozna dejstva, ki so vzrok spora, o katerem odloča, in mora prevzeti odgovornost za meritorno odločitev, tisto, ki lahko glede na posebnosti zadeve najbolje presodi, ali je za izdajo njegove sodbe potrebno sprejetje predhodne odločbe in ali so vprašanja, ki jih zastavi Sodišču, upoštevna. Če se vprašanja nanašajo na razlago prava Skupnosti, Sodišče načeloma mora odločiti, vendar – da bi preverilo svojo pristojnost – ob upoštevanju preučitve pogojev, pod katerimi se je nanj obrnilo predložitveno sodišče.( )

26. Zdi se, da je Tribunale di Trani zadostno podprlo svoj predlog za sprejetje predhodne odločbe, da bi dokazalo njegovo upoštevnost, s tem ko je (1) opredelilo dejanski okvir, v katerega spada ta predlog, (2) navedlo koristne informacije o upoštevnem nacionalnem pravnem okviru, (3) predstavilo trditve strank v postopku v glavni stvari in negotovosti glede nacionalne sodne prakse, zaradi katerih se je vprašalo o razlagi prava Unije, in (4) pojasnilo, zakaj bi bil odgovor na postavljeni vprašanji potreben za odločitev o sporu o glavni stvari. Tako je na dan, ko je bil predlog predložen Sodišču, zahtevana razlaga prava Unije dejansko ustrezala objektivni potrebi, povezani z rešitvijo spora pred predložitvenim sodiščem.( )

27. Glede na vse te elemente menim, da ugovorov tožene stranke v postopku v glavni stvari ni mogoče sprejeti in da je ta predlog za sprejetje predhodne odločbe dopusten.

C – Obseg tako imenovane klavzule „o prepovedi poslabšanja položaja“

28. Predložitveno sodišče v odločbi izraža dvome o skladnosti zakonske uredbe 368/2001 z Direktivo 1999/70 in okvirnim sporazumom, ki ji je priložen. S prvim vprašanjem se to sodišče sprašuje zlasti, ali ni bila s členoma 1 in 11 te zakonske uredbe kršena prepoved znižanja splošne ravni zaščite delavcev v smislu določbe 8 navedenega okvirnega sporazuma. Ob upoštevanju različnih trditev, ki so bile predstavljene v tem primeru, je po mojem mnenju treba najprej opredeliti okvir odločitve, ki jo je treba sprejeti, in torej teh sklepnih predlogov. Prav tako bo treba opredeliti področje uporabe določbe 8(3) okvirnega sporazuma, preden se lotim razlage njene vsebine.

1. Omejitev obsega odgovora na obseg vprašanja

29. Besedilo prvega vprašanja se res zdi tako, kot da se nanaša na razlago vseh določb določbe 8 okvirnega sporazuma. Vendar pa je Tribunale di Trani poleg tega izrecno navedlo, da Sodišče prosi za pojasnilo, da bi ugotovilo, ali člena 1 in 11 zakonske uredbe 368/2001 kršita določbo, ki je navadno opredeljena kot klavzula „o prepovedi poslabšanja položaja“ in jo vsebuje določba 8 okvirnega sporazuma, natančneje odstavek 3 te določbe.

30. Ker nekatera stališča, zlasti tista, ki jih je predložila F. Sorge, vsebujejo trditve v zvezi z določbama 4 in 5 okvirnega sporazuma in drugimi določbami zakonske uredbe, na katere se Tribunale di Trani ni sklicevalo( ), je treba pojasniti, da je obseg postopka pred Sodiščem opredeljen s predlogom za sprejetje predhodne odločbe in ne z morebitnimi usmeritvami strank.

31. V skladu z ustaljeno sodno prakso namreč Sodišču ni treba preučiti trditev, ki so jih predložile stranke v postopku v glavni stvari ali stranke, ki so predložile stališča, ter se nanašajo na težave, ki niso zajete v vprašanjih za predhodno odločanje.( ) Poleg tega bi bil odgovor na dodatne trditve, ki jih je tožeča stranka v postopku v glavni stvari navedla v pisnih stališčih, nezdružljiv z obveznostjo Sodišča, da vladam držav članic in zadevnim strankam omogoči predložitev stališč v skladu s členom 23 Statuta Sodišča, ob upoštevanju dejstva, da so na podlagi te določbe zainteresirane stranke obveščene samo o predložitvenih odločbah.( )

32. Poleg tega ni sporno, da se spor o glavni stvari nanaša na sklenitev ene same pogodbe za določen čas, in ne na pogodbo, ki bi bila del veriženja pogodb za določen čas. Ker se določba 5(1) in (2) okvirnega sporazuma nanaša samo na zadnji primer, razlaga navedene določbe – zlasti pojma „objektivnih razlogov“, ki upravičujejo obnovitev takih pogodb, iz te določbe – ni potrebna.( ) Sodišče je tudi v sodbi Mangold( ), potem ko je ugotovilo, da je zadevna pogodba prva in edina pogodba o zaposlitvi, sklenjena med strankama, odločilo, da razlaga določbe 5(1) okvirnega sporazuma očitno ni pomembna za rešitev spora o glavni stvari.

33. Predlog za sprejetje predhodne odločbe se prav tako ne nanaša na določbo 4 okvirnega sporazuma, na katero se F. Sorge tudi sklicuje. Naj vseeno pojasnim, da se mi zdi, da se te določbe o prepovedi diskriminacije, ki so splošno veljavne, uporabljajo za vse pogodbe o zaposlitvi za določen čas, vključno s prvo ali edino tako pogodbo.

2. Področje uporabe določbe 8(3) okvirnega sporazuma

34. Določitev stvarnega področja uporabe okvirnega sporazuma je še posebej pomembna, ker določba 8(3) tega sporazuma določa, da prepoved iz te določbe zadeva samo „področje, na katero se nanaša ta sporazum“. Z določbama 1 in 2 navedenega okvirnega sporazuma sta opredeljena njegov namen oziroma področje uporabe. Po mojem mnenju se učinek teh splošnih določb očitno razteza na določbo 8. Z drugimi besedami, področje uporabe tako imenovane klavzule „o prepovedi poslabšanja položaja“ se ujema s področjem uporabe okvirnega sporazuma, ki to določbo vsebuje.

35. Vendar pa je treba področje uporabe posebnih določb, kot je določba 5 tega sporazuma, ki se nanaša posebej na preprečevanje zlorab, povezanih z veriženjem pogodb o zaposlitvi za določen čas, razlikovati od področja uporabe okvirnega sporazuma v celoti in zlasti področja uporabe določbe 8.

36. Kot je ugotovila Komisija, v okvirnem sporazumu res ni govora o razlogih, ki lahko upravičijo sklenitev prve pogodbe o zaposlitvi za določen čas, v nasprotju z obveznostjo, ki jo imajo države članice na podlagi določbe 5(1)(a) navedenega sporazuma, da v primeru obnovitve takih pogodb sprejmejo ukrepe v zvezi s tem. Sodišče je dejansko razsodilo, da okvirni sporazum državam članicam ne nalaga, naj sprejmejo ukrep, s katerim bi se zahtevalo, da je vsaka prva ali edina pogodba o zaposlitvi za določen čas utemeljena z objektivnimi razlogi v smislu določbe 5(1) okvirnega sporazuma, ki pa se za take pogodbe ne uporablja.( )

37. Vendar pa se mi zdi napačno iz tega sklepati, tako kot sklepa Italijanska republika, da nacionalne določbe, ki jih je upoštevalo predložitveno sodišče, ne vplivajo na področje, na katero se nanaša okvirni sporazum, ker obveznost utemeljitve prve in edine pogodbe o zaposlitvi za določen čas z objektivnimi razlogi in narava teh razlogov nista vključeni v okvirni sporazum in ker naj torej spremembe, uvedene z zakonsko uredbo 368/2001, ne bi mogle pomeniti zniževanja, prepovedanega z določbo 8(3) tega sporazuma.

38. Res je, da primeri, kot je primer F. Sorge, v katerih se obravnava ena sama pogodba za določen čas, niso zajeti s posebno določbo, ki jo pomeni določba 5 okvirnega sporazuma, vendar pa lahko vseeno spadajo na področje uporabe navedenega sporazuma. Zato se nacionalne določbe, s katerimi so urejene prve ali edine pogodbe o zaposlitvi za določen čas, samo zaradi omejenega obsega določbe 5 ne morejo izogniti tako imenovani klavzuli „o prepovedi poslabšanja položaja“, ki zajema tako splošno področje, kot je okvirni sporazum.

39. Nesporno je namreč, da je Sodišče tako v sodbi Mangold( ) kot v sodbi Angelidaki in drugi( ) odločilo o pojmu „zniževanja“ v smislu določbe 8 okvirnega sporazuma v zvezi z delavci, ki so sklenili prvo ali edino pogodbo o zaposlitvi za določen čas. Sodišče je, potem ko je ugotovilo, da glede na cilje okvirnega sporazuma in zlasti njegove določbe 8(3) te določbe ni mogoče razlagati omejevalno( ), in potem ko je opozorilo na neomejevalno besedilo določb 2 in 3 navedenega sporazuma( ), izrecno razsodilo, da „je treba določbo 8(3) okvirnega sporazuma razlagati tako, da je treba ,zniževanje‘ iz te določbe preučiti glede na splošno raven varstva, ki je v zadevni državi članici veljala za delavce, ki so sklenili zaporedne pogodbe o zaposlitvi za določen čas, in za delavce, ki so sklenili prvo ali edino pogodbo o zaposlitvi za določen čas“.( )

3. Razlaga določbe 8(3) okvirnega sporazuma

40. Določba 8(3) okvirnega sporazuma je običajno imenovana „klavzula o prepovedi poslabšanja položaja“. Čeprav so z njo omejeni pogoji izvajanja nacionalne zakonodajne pristojnosti, njen namen ni državi članici popolnoma prepovedati, da zniža splošno raven zaščite, ki je delavcem zagotovljena z notranjim pravom. Nasprotno, če se država članica odloči za tako znižanje, mora za to odločitev prevzeti odgovornost in ne sme zakriti tako sprejete politike na nacionalni ravni, tako da se skrije za domnevne obveznosti, povezane s prenosom predpisov prava Unije. Natančneje bi bilo, če bi to določbo opredelili kot „klavzulo, katere namen je zagotoviti preglednost“, kot je predlagal generalni pravobranilec Tizzano v zadevi Mangold( ), potem ko je dokazal, da tu ne gre za „stand-still klavzulo“.

41. Zgoraj navedena sodba Angelidaki in drugi v povezavi z zgoraj navedeno sodbo Mangold zagotavlja jasne smernice za presojo, ali je reforma, obravnavana v tej zadevi, prepovedana v smislu navedene določbe ali ne.

42. Iz Sodišču predloženega spisa je razvidno, da naj bi bilo poslabšanje položaja, ki ga navajata predložitveno sodišče in tožeča stranka v postopku v glavni stvari, to, da je bila z zakonsko uredbo 368/2001 odpravljena obveznost, prej določena z zakonom 230/1962, da se v pogodbi o zaposlitvi za določen čas navedeta ime nadomeščenega delavca, ki ima pravico do ohranitve delovnega mesta, in razlog za njegovo nadomeščanje.

43. Najprej bom opozoril, da taka reforma po mojem mnenju vsekakor pomeni znižanje ravni zaščite delavcev, ki sklepajo pogodbe o zaposlitvi za določen čas. Z obveznostjo navedbe imena nadomeščenega delavca imajo delavci in sindikati boljše možnosti za preverjanje, ali delodajalec upošteva omejevalne določbe, ki se uporabljajo za take pogodbe. Poleg tega lahko neobstoj take obveznosti delodajalcem z veliko zaposlenimi omogoči večjo prožnost pri pogodbah o nadomeščanju. V takem primeru namreč ni več nujno, da obstaja natančno ujemanje med obdobji odsotnosti in obdobji nadomeščanja poimensko navedenih delavcev, ampak zadostuje, da obstaja uravnotežena neto bilanca med številom odsotnosti in številom nadomeščanj. Z odpravo te obveznosti je takim delodajalcem lažje uporabiti pogodbe o zaposlitvi za določen čas, da zagotovijo nadomeščanja, medtem ko bi drugače morali imeti dodatno osebje s pogodbami za nedoločen čas, da bi pokrivali dopuste, odsotnosti zaradi bolezni in vse druge na splošno predvidljive vzroke odsotnosti.

44. Vendar pa ta pristop, ki je osredotočen na posamezne pogodbe o zaposlitvi, ni ustrezen za ugotovitev, ali je kršena klavzula o prepovedi poslabšanja položaja, ki jo vsebuje okvirni sporazum. Kot je Sodišče navedlo( ), je treba preučiti, koliko se lahko spremembe, uvedene z nacionalno zakonodajo za prenos Direktive 1999/70 in okvirnega sporazuma, prvič, štejejo za povezane z „izvajanjem“ tega sporazuma, in, drugič, nanašajo na „splošno raven zaščite“ delavcev v smislu določbe 8(3) tega sporazuma.

45. V zvezi s prvim merilom je Sodišče pojasnilo, da pojem povezave z „izvajanjem“ okvirnega sporazuma obsega vse nacionalne ukrepe za zagotovitev izpolnitve cilja Direktive 1999/70, vključno s tistimi, ki po dejanskem prenosu dopolnjujejo ali spreminjajo že sprejeta nacionalna pravila.( ) V obravnavanem primeru se mi zdi, da je ta prvi pogoj lahko izpolnjen( ) glede na preambulo zakonske uredbe 368/2001, ki se izrecno nanaša na Direktivo 1999/70, in glede na določbe zakona, s katerimi je italijanska vlada pooblaščena za ukrepanje na tem področju in ki se prav tako sklicujejo na navedeno direktivo.( ) Vendar pa za zakonodajo ni mogoče šteti, da je v nasprotju z določbo 8(3) okvirnega sporazuma, če je zniževanje, ki ga vsebuje, upravičeno ne zaradi nujnosti izvajanja okvirnega sporazuma, ampak zaradi nujnosti spodbujanja drugega cilja, ki ni povezan s tem izvajanjem.( )

46. V zvezi s tem se mi zdi koristno razlikovati med tremi kategorijami nacionalnih predpisov: prvič, predpisi za prenos direktive stricto sensu, ki morajo biti obvezno v skladu z zahtevami te direktive; drugič, predpisi, ki spadajo v okvir prenosa določb, kot so določbe okvirnega sporazuma, in ki določajo samo splošna načela in minimalne zahteve, to je prag, ki ga države članice lahko prekoračijo; tretjič, predpisi, ki niso nikakor povezani z vsebino direktive ali okvirnega sporazuma. Vendar pa lahko ena in ista reforma notranjega prava ustreza vsem trem namenom. Če je rezultat primerjave med pravno ureditvijo pred prenosom in pravno ureditvijo po prenosu na splošno negativen, lahko ta izid izraža splošno znižanje v smislu določbe 8(3) okvirnega sporazuma. Če pa se navedena določba razume tako, da nalaga obveznost preglednosti, bi bilo mogoče od države članice zahtevati, da ob uvedbi take ali drugačne spremembe jasno navede, ali je njen namen izvajati okvirni sporazum ali uresničiti drug cilj.

47. Nobena od strank v zvezi s tem ni predložila elementov, ki bi imeli dokazno vrednost. Vsekakor so v sistemu pravosodnega sodelovanja, določenega s členom 234 ES, izključno nacionalna sodišča pristojna za razlago notranjega prava.( ) Kot pa navaja sodišče, ki mu je bil predložen spor o glavni stvari, je „sprememba na slabše pri vzroku nadomeščanja očitno tesno povezana z upoštevanjem obveznosti prilagoditve italijanskega pravnega reda zadevni direktivi“.( )

48. Glede na informacije v spisu, predloženem Sodišču, ni mogoče izključiti, da je dejstvo, da z zakonsko uredbo 368/2001 ni več določena obveznost navedbe imena nadomeščenega delavca in razloga za nadomeščanje, povezano z izvajanjem okvirnega sporazuma, vendar pa je tudi mogoče, da je bila ta reforma izvedena iz popolnoma drugega razloga, kot je navedeno izvajanje. Razloge za sprejetje zadevne nacionalne določbe bo moralo ugotoviti nacionalno sodišče in ne Sodišče.( )

49. Drugi pogoj iz sodbe Angelidaki in drugi, v skladu s katerim se mora zniževanje nanašati na „splošno raven zaščite“ delavcev, zaposlenih za določen čas, pomeni, da lahko samo zmanjšanje v tolikšnem obsegu, da bi lahko globalno vplivalo na nacionalno zakonodajo o pogodbah o zaposlitvi za določen čas, spada v določbo 8(3) okvirnega sporazuma.( )

50. V zvezi s tem je treba izmeriti vpliv, ki so ga imele sporne spremembe na raven zaščite delavcev, zaposlenih za določen čas, v primerjavi s prejšnjim stanjem v notranjem pravu.

51. Zdi se, da spremembe, uvedene s členom 1 zakonske uredbe 368/2001, v primerjavi s predhodno nacionalno zakonodajo ne vplivajo na vse delavce, ki so sklenili pogodbo o zaposlitvi za določen čas, ampak samo na tiste, ki so bili zaposleni zaradi nadomeščanja odsotnih delavcev, upravičenih do ohranitve delovnega mesta, saj se je člen 1(2)(b) zakona 230/1962, na katerega se sklicuje predložitvena odločba, nanašal samo na to kategorijo.

52. V skladu s sodno prakso Sodišča( ), če delavci, zaposleni zaradi nadomeščanja, ne pomenijo pomembnega dela delavcev, zaposlenih za določen čas v zadevni državi članici, kar mora preveriti predložitveno sodišče, zmanjšanje varstva, do katerega je upravičena tako omejena kategorija delavcev, ne more globalno vplivati na raven varstva, ki velja v nacionalnem pravnem redu za delavce, ki so sklenili pogodbo o zaposlitvi za določen čas.

53. Poleg tega ugotavljam, da sta z novim besedilom ohranjeni, po eni strani, zahteva, da se navede razlog za uporabo pogodbe za določen čas, s sklicevanjem na tehnične, proizvodne ali organizacijske razloge ali razloge nadomeščanja zaposlenih ter, po drugi strani, kazen, povezana s to zahtevo, to je neveljavnost roka. Glede na informacije v spisu se je mogoče vprašati, ali bi bile lahko uvedene spremembe, kot trdi Poste Italiane, izravnane z drugimi jamstvi, tako da bi bila raven zaščite, zagotovljena s sedanjo ureditvijo, globalno in posebej primerljiva s predhodno ali celo ugodnejša od nje, kar zadeva razloge za sklenitev pogodbe za določen čas.

54. Kot je razsodilo Sodišče, je treba ugotoviti, da se zdi, da spremembe, uvedene z nacionalno zakonodajo, ne pomenijo zniževanja splošne ravni zaščite delavcev, če jih je mogoče izravnati s sprejetjem drugih ukrepov, kot so ukrepi, ki preprečujejo zlorabo veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas,( ) k temu primeru pa bi dodal ukrepe, namenjene preprečevanju diskriminacije delavcev, ki so sklenili pogodbe o zaposlitvi za določen čas.

55. V zgoraj navedenih okoliščinah prepoved zniževanja splošne ravni zaščite delavcev torej ne preprečuje, da delavec ali kategorija delavcev po prenosu okvirnega sporazuma ne bo v manj ugodnem položaju.

56. Kakor koli, za presojo, ali obstaja zniževanje splošne ravni zaščite delavcev, kot je prepovedano z določbo 8 okvirnega sporazuma, in zlasti za oceno konkretnega vpliva obravnavane spremembe notranjega prava je pristojno predložitveno sodišče, ki je edino dovolj seznanjeno z razvojem ureditve, ki se v nacionalnem pravu uporablja za pogodbe za določen čas.

57. Nazadnje, zdi se mi, da spremembe, uvedene z nacionalno zakonodajo, katere namen je tako kot namen zakonodaje v zadevi v glavni stvari prenos Direktive 1999/70 in okvirnega sporazuma, ne pomenijo zniževanja splošne ravni zaščite delavcev, zaposlenih za določen čas, v smislu določbe 8(3) okvirnega sporazuma, če se nanašajo na omejeno kategorijo delavcev, ki so sklenili pogodbo o zaposlitvi za določen čas, ali se lahko izravnajo s sprejetjem drugih ukrepov za zaščito delavcev, ki so sklenili take pogodbe, kar bo moralo preveriti predložitveno sodišče.

D – Sklepi, ki jih je treba izpeljati iz razlage tako imenovane klavzule „o prepovedi poslabšanja položaja“

58. Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem sprašuje, ali na podlagi prava Unije ne sme uporabiti nacionalne zakonodaje, kot je zakonodaja v postopku v glavni stvari, ki ni v skladu s tem pravom. V bistvu želi izvedeti, ali bi moralo, če bi bila člena 1 in 11 zakonske uredbe 368/2001 v nasprotju z določbo 8(3) okvirnega sporazuma, namesto njiju uporabiti določbe, ki so veljale pred sprejetjem tega besedila, to je člen 1(2)(b) zakona 230/1962.

59. Ugotoviti je treba, da je Sodišče na podobno vprašanje odgovorilo že v zgoraj navedeni sodbi Angelidaki in drugi ter da drugi koristni elementi za odgovor na to vprašanje izhajajo iz sodb Adeneler in drugi ter Impact in iz sklepa Vassilakis in drugi( ), kot je bilo poudarjeno v sočasno izdanem sklepu v zadevi Koukou( ).

60. Sodišče je najprej opozorilo, da je bila njegova ustaljena sodna praksa v zvezi z vertikalnim neposrednim učinkom direktiv( ) razširjena na sporazume, ki tako kot okvirni sporazum o pogodbah o zaposlitvi za določen čas izhajajo iz pogajanj med socialnimi partnerji na ravni Skupnosti in so bili izvedeni z direktivo Sveta, katere sestavni del so, v skladu s členom 139(1) in (2) ES.( )

61. Nato je razsodilo, da ob upoštevanju namena določbe 8(3) okvirnega sporazuma in njenega omejenega obsega ter ob upoštevanju njenega besedila posamezniki iz prepovedi, navedene s to določbo, ne morejo sklepati o nobeni pravici, ki bi bila vsebinsko dovolj jasna, natančna in brezpogojna.( )

62. Kot sem že poudaril, zniževanje ravni zaščite, ki ga morebiti občuti delavec, ne pomeni nujno zniževanja splošne ravni zaščite v smislu določbe 8 okvirnega sporazuma. Z drugimi besedami, ni izključeno, da bo položaj posameznika manj ugoden kot na podlagi prejšnje pravne ureditve, vendar pa to ne pomeni, da je novi nacionalni predpis v nasprotju z okvirnim sporazumom.

63. Sodišče je iz zgoraj navedenega sklepalo, da navedena določba ne izpolnjuje pogojev, ki se zahtevajo za neposredni učinek( ), ki bi bil v tem primeru vertikalni( ), medtem ko bi ji v tej zadevi lahko pripisal horizontalni neposredni učinek, čeprav je Sodišče to možnost vedno zavrnilo.( )

64. Treba je pojasniti, da so stranke burno razpravljale, ali je Poste Italiane zasebni ali javni subjekt, vendar pa v spisu ni dovolj informacij, na podlagi katerih bi lahko sprejel dokončno stališče v zvezi s tem. Poleg tega se mi ne zdi nujno pojasniti tega statusa, saj je bil v zvezi z določbo 8(3) okvirnega sporazuma izrecno zavrnjen celo vertikalni neposredni učinek.

65. Sodišče je dalje navedlo, da je treba „[v] tem kontekstu […] spomniti, da morajo nacionalna sodišča določbe nacionalnega prava razlagati čim bolj tako, da je njihova uporaba v skladu z namenom( ) okvirnega sporazuma“ in zlasti v skladu z določbo 8(3) tega sporazuma.( )

66. Stranke so konkretne posledice te sodne prakse razlagale različno. F. Sorge je iz te sodne prakse sklepala, da bi moralo predložitveno sodišče določbe zakonske uredbe 368/2001, za katere je menila, da so v nasprotju z okvirnim sporazumom, nadomestiti z določbami zakona 230/1962, zlasti ob upoštevanju odločb, ki sta jih izdali Corte costituzionale in Corte suprema di cassazione. Poste Italiane je menila nasprotno, in sicer, da te odločbe kažejo, da so izpodbijani predpisi v skladu z določbo 8(3) okvirnega sporazuma ter da Tribunale di Trani nikakor ne more zavrniti uporabe navedenih predpisov. Italijanska republika, ki se je o tem vprašanju izrekla samo podredno, je navedla, da je imelo predložitveno sodišče na voljo različna sredstva za tako razlago zakonske uredbe 368/2001, ki bi bila v skladu z ravnjo zaščite iz okvirnega sporazuma. Nizozemska vlada pa je menila, da skladna razlaga ne sme privesti do tega, da nacionalno sodišče ne bi uporabilo zadevnih določb, ker bi bil s tem klavzuli o prepovedi poslabšanja položaja pripisan neposredni učinek, ki pa ga je Sodišče zavrnilo. Komisija ni pojasnila svojega stališča v zvezi s tem.

67. Z zgoraj navedeno sodbo Angelidaki in drugi so predložitvenemu sodišču zagotovljene smernice o pravni podlagi (točki 197 in 198) in omejitvah obveznosti skladne razlage (točke od 200 do 202), in sicer po analogiji, kar zadeva določbo 8(3) okvirnega sporazuma. Sodišče zlasti opozarja, da morajo nacionalna sodišča, tako kot vsi organi držav članic, storiti vse v svoji pristojnosti, da bi zagotovila polni učinek zadevne direktive in dosegla rešitev v skladu z njenim ciljem.( ) Vendar pa predložitveno sodišče pri izvajanju te naloge ne sme prekoračiti svojih pristojnosti in zlasti ne sme nacionalnega prava razlagati contra legem, saj je za njegovo spremembo pristojen samo zakonodajalec.

68. Dodal bi, da po mojem mnenju obveznost skladne razlage nikakor ne bi smela privesti do tega, da bi se lahko uporabljala nacionalna pravila, ki niso formalno veljavna in upoštevna tako ratione materiæ kot ratione temporis. Predmet razlage v skladu z Direktivo 1999/70 in okvirnim sporazumom ter pravom Unije na splošno mora biti nujno nacionalni predpis, ki se uporablja. Medtem ko lahko primarnost prava Unije povzroči, da se nacionalni predpis ne uporablja, to pravo predpisu, ki spada v pravni red države članice, ne more podeliti formalne veljavnosti ali uporabe in casu v tem pravnem redu. Vztrajam pri dejstvu, da pravo Unije ne more „obuditi od mrtvih“ določbe notranjega prava, ki ni več v veljavi in ki se, ker ne obstajajo posebne določbe v zvezi s tem, ne uporablja ratione temporis za spor, kot velja za določbe, razveljavljene z zakonom 230/1962.

69. Naj pojasnim, da je treba tako oblikovano zahtevo razlikovati od zahteve, da se mora obveznost skladne razlage nanašati na vse upoštevne določbe notranjega prava, veljavne pred sprejetjem zadevne direktive in po njem.( ) Poleg tega bom opozoril, da, kot je razsodilo Sodišče, mora sodišče, če nacionalno pravo z uporabo postopkov razlage, ki jih priznava, v nekaterih okoliščinah omogoča, da se določba notranjega pravnega reda razlaga tako, da ni v navzkrižju z drugim predpisom notranjega prava, ali da se v ta namen skrči področje uporabe te določbe, tako da se uporabi samo, če je združljiva z navedenim predpisom, uporabiti iste postopke, da bi doseglo rezultat, zastavljen z direktivo.( )

70. Treba je še poudariti, da tako razumljena obveznost skladne razlage ne pomeni, da se določbi 8(3) okvirnega sporazuma de facto prizna vertikalni ali celo horizontalni neposredni učinek, kot se boji nizozemska vlada. Menim, da se neposrednega učinka, ki bi ga tovrstna določba kot taka lahko imela za posameznike, ne sme zamenjevati z vplivom, ki ga ima na zakonodajno in pravosodno dejavnost( ) držav članic.

71. Zato bo odgovor na drugo vprašanje za predhodno odločanje, da, po eni strani, posameznik ne more zahtevati neposrednega izvajanja določbe 8(3) okvirnega sporazuma, da bi dosegel, da se namesto določb člena 1 zakonske uredbe 368/2001 uporabijo določbe člena 1(2)(b) zakona 230/1962, ki so bile razveljavljene; da pa mora, po drugi strani, predložitveno sodišče, če bi menilo, da so izpodbijane določbe v nasprotju s pravom Unije, določbe notranjega prava, ki se uporabljajo, razlagati čim bolj tako, da se sočasno upoštevata besedilo in cilj navedene določbe, in ne da bi prekoračilo svoje pristojnosti.

V – Predlog

72. Glede na zgornje ugotovitve Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je postavilo Tribunale di Trani (Italija), odgovori:

1. Določbo 8(3) okvirnega sporazuma o delu za določen čas, sklenjenega 18. marca 1999, je treba razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalnim predpisom, kot jih vsebujeta člena 1 in 11 zakonske uredbe št. 368 z dne 6. septembra 2001, ki v nasprotju s predhodnim pravilom notranjega prava, kot je člen 1(2)(b) zakona št. 230 z dne 18. aprila 1962 o pravilih za pogodbe o zaposlitvi za določen čas, ne določajo več obveznosti za delodajalca, da v pogodbah o zaposlitvi za določen čas, katerih namen je nadomestiti odsotne delavce, upravičene do ohranitve delovnega mesta, navede ime nadomeščenega delavca in vzrok njegovega nadomeščanja, če se take spremembe nanašajo na omejeno kategorijo delavcev, ki so sklenili pogodbo o zaposlitvi za določen čas, ali so izravnane s sprejetjem drugih ukrepov za zaščito delavcev, ki so sklenili pogodbo o zaposlitvi za določen čas, kar mora preveriti predložitveno sodišče.

2. Določba 8(3) okvirnega sporazuma o delu za določen čas, sklenjenega 18. marca 1999, ne izpolnjuje pogojev, potrebnih za neposredni učinek. Če bi se za spremembo nacionalne zakonodaje, kot je sprememba, uvedena s členom 1 zakonske uredbe št. 368 z dne 6. septembra 2001, izkazalo, da je v nasprotju z navedeno določbo, predložitveno sodišče ne sme zavrniti uporabe upoštevnih določb notranjega prava, ampak mora te določbe razlagati čim bolj v skladu s pravom Unije in zlasti v skladu s ciljem okvirnega sporazuma o delu za določen čas.