SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

NILSA WAHLA,

predstavljeni 6. februarja 2019 ( 1 )

Zadeva C‑591/17

Republika Avstrija

proti

Zvezni republiki Nemčiji

„Neizpolnitev obveznosti države članice – Člen 259 PDEU – Členi 18, 34, 56 in 92 PDEU – Direktiva 1999/62/ES – Uporaba avtocest – Dajatev za uporabo infrastrukture za vozila, lažja od 3,5 tone – Davčna olajšava pri davku na motorna vozila – Posredna diskriminacija – Ukrepi z enakim učinkom – Omejitve svobode opravljanja storitev – Skupna prometna politika – Klavzula ‚standstill‘“

1. Ne diskriminiraj.

2. Če bi bilo mogoče celoten korpus prava Unije strniti v nekaj zapovedi, bi bila prepoved diskriminacije, zlasti diskriminacije na podlagi državljanstva, verjetno ena od prvih.

3. Prepoved diskriminacije na podlagi državljanstva je določena v členu 18 PDEU in členu 21(2) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), medtem ko najdemo širše načelo prepovedi diskriminacije, katerega izraz je, med temeljnimi vrednotami Unije (člen 2 PEU) in med pravicami, zavarovanimi z Listino (člen 21 Listine).

4. To načelo je v samem središču obravnavane zadeve, ki se uvršča med zelo redke primere postopka za ugotavljanje kršitev, ki ga v skladu s členom 259 PDEU začne država članica proti drugi državi članici.

5. Republika Avstrija v bistvu trdi, da je Zvezna republika Nemčija kršila več določb prava Unije, ker je uvedla: (i) dajatev za uporabo infrastrukture za vse uporabnike avtocestnega omrežja (v nadaljevanju: dajatev za uporabo infrastrukture) in (ii) davčno olajšavo pri davku na motorna vozila, ki jo plačujejo lastniki vozil, registriranih v Nemčiji (v nadaljevanju: domača vozila), v znesku, vsaj enakem znesku dajatve za uporabo infrastrukture, ki jo plačujejo ti lastniki (v nadaljevanju: davčna olajšava). ( 2 ) Natančneje, po mnenju Republike Avstrije je povezani učinek zadevnih ukrepov ta, da v praksi dajatev za uporabo infrastrukture plačujejo le vozniki vozil, registriranih v drugi državi članici (v nadaljevanju: tuja vozila), kar povzroča posredno diskriminacijo na podlagi državljanstva.

6. V teh sklepnih predlogih bom navedel razloge, zaradi katerih menim, da bi bilo treba tožbo avstrijske vlade zavrniti. Zlasti bom pojasnil, zakaj so trditve, ki temeljijo na zatrjevani diskriminaciji na podlagi državljanstva, izpeljane iz temeljnega nerazumevanja pojma „diskriminacija“.

I. Pravni okvir

A. Pravo Unije

7. Člen 7(1) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 1999/62/ES z dne 17. junija 1999 o cestnih pristojbinah za uporabo določene infrastrukture za težka tovorna vozila (imenovana tudi Direktiva o evrovinjeti), ( 3 ) kakor je bila spremenjena, določa: „Brez poseganja v odstavek 1a člena 9 lahko države članice ohranijo ali uvedejo cestnine in/ali uporabnine na vseevropskem cestnem omrežju ali na določenih odsekih tega omrežja in na katerih koli drugih dodatnih odsekih svojega omrežja avtocest, ki niso del vseevropskega cestnega omrežja, pod pogoji iz odstavkov 2, 3, 4 in 5 tega člena ter členov 7a do 7k. To ne posega v pravico držav članic, da v skladu s Pogodbo o delovanju Evropske unije zaračunavajo cestnine in/ali uporabnine na drugih cestah, pod pogojem, da uvedba cestnin in/ali uporabnin na takšnih drugih cestah ne pomeni diskriminacije mednarodnega prometa in ne povzroča izkrivljanja konkurence med prevozniki.“

8. Člen 7k te direktive določa: „Brez poseganja v člena 107 in 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije ta direktiva ne vpliva na možnost držav članic, ki uvedejo sistem cestnin in/ali uporabnin za infrastrukturo, da predvidijo ustrezno povračilo za te pristojbine.“

B. Nemško pravo

9. V nadaljevanju so navedene najpomembnejše določbe nacionalnega prava, na katere bom skupaj napotoval kot na „zadevno nacionalno zakonodajo“.

1. Zakon o dajatvah za uporabo infrastrukture

10. Dajatev za uporabo infrastrukture je bila uvedena z Infrastrukturabgabengesetz (zakon o dajatvah za uporabo infrastrukture) z dne 8. junija 2015 (v nadaljevanju: InfrAG) ( 4 ) v različici, ki izhaja iz člena 1 zakona z dne 18. maja 2017 ( 5 ). Člen 1 InfrAG določa plačilo dajatve za uporabo zveznih cest v smislu člena 1 Bundesfernstraßengesetz (zakon o zveznih cestah). ( 6 )

11. V skladu s členoma 3 in 7 InfrAG mora dajatev za uporabo infrastrukture za domača vozila plačati lastnik vozila v obliki letne vinjete. Člen 5(1) InfrAG določa, da se znesek dajatve za uporabo infrastrukture določi s sklepom pristojnega organa. Šteje se, da je dajatev plačana ob registraciji vozila.

12. Za vozila, registrirana v tujini, se obveznost plačila dajatve za uporabo infrastrukture naloži bodisi lastniku bodisi vozniku vozila med uporabo cest, za katere se ta dajatev zaračunava, pri čemer ta obveznost v skladu s členom 5(4) InfrAG nastane ob prvi uporabi takih cest po prečkanju državne meje. Dajatev za uporabo infrastrukture je treba plačati v obliki vinjete. Pri tem je mogoče izbirati med desetdnevno, dvomesečno in letno vinjeto.

13. Višina dajatve, ki jo je treba plačati, je določena v odstavku 1 Priloge k členu 8 InfrAG. Izračuna se na podlagi delovne prostornine motorja, vrste motorja (motor na prisilni ali kompresijski vžig) in emisijskega razreda. Cena desetdnevne vinjete se giblje med najmanj 2,50 EUR in največ 25 EUR. Cena dvomesečne vinjete se giblje med najmanj 7 EUR in največ 55 EUR. Nazadnje, cena letne vinjete znaša največ 130 EUR.

14. Če se ceste, za katere se obračunava dajatev, uporabljajo brez veljavne vinjete ali je bila za vinjeto obračunana prenizka cena, se v skladu s členom 12 InfrAG dajatev pobere naknadno. V tem primeru je dajatev, ki jo je treba plačati, v višini cene letne vinjete ali v višini razlike med že plačano ceno in ceno letne vinjete.

15. Člen 11 InfrAG določa, da se za preverjanje izpolnjevanja obveznosti plačila dajatve za uporabo infrastrukture izvajajo naključni pregledi. Organi lahko v skladu s členom 11(7) InfrAG na kraju pregleda osebi, odgovorni za kršitev, naložijo plačilo dajatve in varščine v višini, enaki globi, ki se naloži na podlagi člena 14 InfrAG, skupaj s stroški postopka. Poleg tega se lahko vozniku prepove nadaljevanje vožnje, če dajatev na kraju pregleda kljub zahtevi za to ni plačana in če je mogoče razumno dvomiti o tem, da bo plačana pozneje, oziroma če niso predloženi dokumenti, potrebni za pregled, niso podane zahtevane informacije ali ni plačana varščina.

16. Člen 14 InfrAG določa, da so neplačilo ali nezadostno plačilo dajatve za uporabo infrastrukture, nepredložitev ali nepravilna predložitev informacij in neupoštevanje zahteve za ustavitev vozila v okviru pregleda opredeljeni kot prekrški, za katere se naloži globa.

2. Zakon o davku na motorna vozila

17. Člen 9(6) Kraftfahrzeugsteuergesetz (zakon o davku na motorna vozila) z dne 26. septembra 2002 ( 7 ) (v nadaljevanju: KraftStG), kakor je bil spremenjen z Zweite Verkehrsteueränderungsgesetz (drugi zakon o spremembi davka na motorna vozila) z dne 8. junija 2015 ( 8 ) (v nadaljevanju: drugi VerkehrStÄndG) in z Gesetz zur Änderung des Zweiten Verkehrsteueränderungsgesetz (zakon o spremembi drugega zakona o spremembi davka na motorna vozila) z dne 6. junija 2017, določa davčno olajšavo, ki se v bistvu ujema z zneskom, ki ga je treba plačati za dajatev za uporabo infrastrukture, razen za lastnike vozil „Euro 6“, ki se jim prizna višja olajšava. ( 9 )

18. Začetek veljavnosti teh določb je v skladu s členom 3(2) drugega VerkehrStÄndG vezan na začetek pobiranja dajatve za uporabo infrastrukture v skladu z InfrAG.

II. Dejansko stanje in predhodni postopek

A. Postopek na podlagi člena 258 PDEU

19. Komisija je z uradnima opominoma z dne 18. junija 2015 in 10. decembra 2015 zoper Zvezno republiko Nemčijo začela postopek za ugotavljanje kršitev. Izpodbijala je, prvič, povezane učinke zadevnih ukrepov in, drugič, cene vinjet krajše veljavnosti. V uradnih opominih je nemške organe opozorila na morebitno kršitev členov 18, 34, 45 in 56 PDEU ter člena 92 PDEU. Komisija se je po tem, ko si je z nemškimi organi izmenjala stališča in je 28. aprila 2016 izdala obrazloženo mnenje, 29. septembra 2016 odločila, da v skladu s členom 258 PDEU zadevo predloži Sodišču.

20. Vendar se je Komisija po tem, ko je nemški parlament 24. marca 2017 sprejel nekatere spremembe nacionalne zakonodaje, 17. maja 2017 odločila končati postopek za ugotavljanje kršitev.

B. Sedanji postopek na podlagi člena 259 PDEU

21. Republika Avstrija je z dopisom z dne 7. julija 2017 v skladu s členom 259 PDEU zadevo predložila Komisiji, pri čemer je trdila, da je Zvezna republika Nemčija s sprejetjem zadevnih ukrepov kršila člene 18, 34, 56 in 92 PDEU. Komisija je z dopisom z dne 14. julija 2017 potrdila prejem dopisa Republike Avstrije.

22. Zvezna republika Nemčija je z dopisom z dne 11. avgusta 2017 trditve Republike Avstrije zavrnila. Republika Avstrija in Zvezna republika Nemčija sta na zaslišanju, ki je potekalo 31. avgusta 2017, Komisiji predstavili svoje trditve. Komisija v trimesečnem roku, določenem s členom 259 PDEU, ni izdala obrazloženega mnenja.

III. Postopek pred Sodiščem in predlogi strank

23. Republika Avstrija s tožbo, ki jo je vložila 12. oktobra 2017, Sodišču predlaga, naj: – ugotovi, da je Zvezna republika Nemčija z uvedbo dajatve za uporabo infrastrukture v povezavi z davčno olajšavo kršila člene 18, 34, 56 in 92 PDEU, in – Zvezni republiki Nemčiji naloži plačilo stroškov postopka.

24. Zvezna republika Nemčija Sodišču predlaga, naj: – tožbo zavrne in – Republiki Avstriji naloži plačilo stroškov.

25. Predsednik Sodišča je s sklepoma z dne 15. januarja in 14. februarja 2018 Kraljevini Nizozemski in Kraljevini Danski dovolil intervencijo v podporo predlogom Republike Avstrije oziroma Zvezne republike Nemčije.

26. Sodišče je 12. novembra 2018 od Komisije zahtevalo nekaj pojasnil glede razlogov, zaradi katerih se je ta odločila končati postopek na podlagi člena 258 PDEU, naveden v točkah 21 in 22 zgoraj. Komisija je na zahtevo po pojasnilu odgovorila 26. novembra 2018. V dopisu Sodišču je pojasnila, da je bila z zakoni, ki jih je nemški parlament odobril 24. marca 2017, zadevna nacionalna zakonodaja spremenjena v delu, ki se nanaša na ceno vinjet krajše veljavnosti in davčno olajšavo. Ob upoštevanju teh sprememb in potrebe po zagotovitvi široke politične podpore za izoblikovanje enotnega evropskega zakonskega okvira za skupni evropski sistem cestninjenja je menila, da je treba postopek končati.

27. Danska, nemška, nizozemska in avstrijska vlada so na obravnavi 11. decembra 2018 ustno predstavile stališča.

IV. Analiza

28. Avstrijska vlada v tožbi navaja štiri razloge, s katerimi izpodbija zadevna ukrepa.

29. V nadaljevanju bom te razloge obravnaval v enakem vrstnem redu, kot jih je v svojih trditvah predstavila avstrijska vlada.

A. Prvi tožbeni razlog: posredna diskriminacija na podlagi državljanstva prek kombinacije zadevnih ukrepov

1. Trditve strank

30. Prvi tožbeni razlog, ki ga navaja avstrijska vlada, se nanaša na zatrjevano kršitev člena 18 PDEU zaradi posredne diskriminacije na podlagi državljanstva.

31. Avstrijska vlada že v izhodišču poudarja, da bi bilo treba zadevna ukrepa z vidika prava Unije obravnavati in presojati skupaj. Po njenem mnenju sta dajatev za uporabo infrastrukture in davčna olajšava tako z vsebinskega kot tudi s časovnega vidika nerazdružljivo povezani. S prvim ukrepom je bila uvedena dajatev, z drugim pa de facto oprostitev njenega plačila. Poleg tega je v skladu s členom 3(2) drugega VerkehrsStÄndG začetek veljavnosti drugega ukrepa izrecno vezan na uveljavitev prvega.

32. Po mnenju te vlade zatrjevana diskriminacija izhaja iz povezanega učinka obeh ukrepov. Dajatev za uporabo infrastrukture morajo načeloma plačati vsi uporabniki nemških avtocest. Nasprotno pa se davčna olajšava, ki znaša vsaj toliko kot dajatev za uporabo infrastrukture, prizna le lastnikom domačih vozil. To po mnenju avstrijske vlade pomeni, da lastniki domačih vozil dajatev za uporabo infrastrukture plačujejo le teoretično, saj se plačani znesek dejansko odbije od davka na motorna vozila, ki ga morajo plačati. Torej morajo dajatev za uporabo infrastrukture v praksi plačati le vozniki tujih vozil, ki so običajno državljani drugih držav članic.

33. Avstrijska vlada izpostavlja tudi, da je bila zadevna nacionalna zakonodaja sprejeta kot izpolnitev volilne obljube nekaterih nemških politikov med kampanjo za zvezne volitve leta 2013. Deklarirani cilj tega ukrepa naj bi bil voznike tujih motornih vozil vključiti v financiranje nemške infrastrukture, ne da bi pri tem nastalo kakršno koli dodatno breme za nemške lastnike vozil.

34. Republika Avstrija nazadnje izpodbija še razloge, ki jih je Zvezna republika Nemčija navedla, da bi upravičila morebitno posredno diskriminacijo. Po njenem mnenju se ni mogoče sklicevati na nobenega od teh razlogov.

35. Zvezna republika Nemčija pa najprej priznava, da zadevna ukrepa z vidika prava Unije tvorita smiselno celoto, vendar nato še trdi, da ne povzročata nikakršne diskriminacije na podlagi državljanstva. Tuji uporabniki nemških avtocest naj namreč z vidika plačila zneskov za financiranje nemške prometne infrastrukture ne bi bili v manj ugodnem položaju kot lastniki vozil, ki prebivajo v Nemčiji, saj zadnjenavedeni poleg dajatve za uporabo infrastrukture plačujejo tudi davek na motorna vozila, pa čeprav po znižani stopnji.

36. Mogoče bi bilo trditi, da lahko davčna olajšava koristi le nemškim rezidentom, saj se davek na motorna vozila v skladu z določbami Direktive Sveta 83/182/EGS ( 10 ) uporablja le za domača vozila. Po mnenju nemške vlade je odločitev, da se znesek davka na motorna vozila prilagodi tako, da se skupno finančno breme za lastnike vozil ohrani na prejšnji ravni in se tako prepreči nesorazmerna obdavčitev, pomenila zakonito izvajanje pristojnosti te države članice na področju neposrednega obdavčenja.

37. Nemška vlada hkrati še meni, da mora imeti pristojnost za uvedbo dajatve za uporabo infrastrukture, katere priliv je namenjen vzdrževanju in izboljšanju prometne infrastrukture. Po njenem mnenju je sprememba sistema financiranja prometne infrastrukture tako, da financiranje, ki se v celoti krije iz državnega proračuna, nadomesti sistem, v katerem sredstva prispevajo uporabniki te infrastrukture, legitimna izbira.

38. Podredno Zvezna republika Nemčija morebitno posredno diskriminacijo, ki bi lahko izhajala iz kombinacije zadevnih ukrepov, upravičuje s preudarki glede varovanja okolja, delitve bremena in spremembe sistema financiranja prometne infrastrukture.

39. Nizozemska vlada se v bistvu strinja s trditvami avstrijske vlade in poudarja primerljivost lastnikov domačih vozil in voznikov tujih vozil za namene te zadeve. Nasprotno pa se danska vlada strinja z nemško vlado, da zadevna ukrepa nista diskriminatorna, in pri tem poudarja zlasti pristojnost držav članic za uvedbo, spremembo ter preklic davkov in drugih dajatev, ki niso harmonizirani.

2. Presoja

40. Menim, da bo pred podrobno preučitvijo trditev strank koristil kratek uvod o pojmu diskriminacije v pravu Unije.

a) Uvodne pripombe glede pojma „diskriminacija“

41. Načelo prepovedi diskriminacije je izraz načela enakosti posameznikov pred zakonom, to je načela, ki obstaja v vseh pravnih sistemih držav članic in je splošno načelo prava Unije. ( 11 ) Na kratko to načelo zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno, različni položaji pa se ne obravnavajo enako. Različno obravnavanje je lahko utemeljeno le, če temelji na objektivnih okoliščinah, ki niso odvisne od državljanstva zadevnih oseb, in če je sorazmerno z legitimno uresničevanim ciljem. ( 12 )

42. Kot je znano, je lahko diskriminacija neposredna ali posredna: neposredna diskriminacija nastopi, kadar se ena oseba obravnava manj ugodno, kakor se obravnava, se je obravnavala ali bi se obravnavala druga oseba v primerljivem položaju zaradi prepoznavne (ali prepovedane) značilnosti, medtem ko gre za posredno diskriminacijo, če bi na videz nevtralna določba, merilo ali praksa postavila osebe s prepoznavno značilnostjo v posebno neugoden položaj v primerjavi z drugimi osebami. ( 13 ) Povedano drugače, v primerih neposredne diskriminacije je različno obravnavanje izrecno povezano s prepovedano značilnostjo, medtem ko v primerih posredne diskriminacije tako obravnavanje nastane zaradi druge značilnosti, ki pa je tesno povezana s prepovedano značilnostjo.

43. Da bi dokazali diskriminacijo, je treba najprej najti primeren „subjekt primerjave“, torej osebo, ki je v primerljivem položaju in se zaradi prepoznavne značilnosti obravnava ugodneje. S tega vidika ni treba, da je žrtev diskriminacije ali morda oseba, ki ji ugodnejša obravnava koristi, v danem trenutku opredeljiva kot človek „iz mesa in krvi“: zadostuje že to, da je zaradi zatrjevanega diskriminatornega ukrepa očitno, da te osebe obstajajo. ( 14 ) Poleg tega iz ustaljene sodne prakse izhaja, prvič, da se ne zahteva, da sta položaja enaka, ampak le to, da sta primerljiva, in drugič, da preizkus primerljivosti ne sme biti splošen in abstrakten, ampak specifičen in konkreten glede na zadevno ugodnost. ( 15 )

44. Faza opredelitve subjekta primerjave je torej izjemno pomembna: če namreč ni takega upoštevnega subjekta, ne more biti niti nikakršne smiselne primerjave in zato ni mogoče ugotoviti nobenega neupravičenega različnega obravnavanja.

45. Vprašanja, ki se postavljajo s prvim tožbenim razlogom Republike Avstrije, bom preučil ob upoštevanju tega ozadja.

b) Zatrjevana diskriminatornost zadevnih ukrepov

46. Avstrijska vlada v svojih stališčih poudarja pomen presoje povezanih učinkov obeh zadevnih ukrepov. Po njenem mnenju so z vidika teh ukrepov vozniki tujih vozil v manj ugodnem položaju kot lastniki domačih vozil.

47. Strinjam se z avstrijsko vlado, da so lastniki domačih vozil v veliki večini nemški državljani, medtem ko so vozniki tujih vozil večinoma državljani drugih držav članic. Čeprav ni torej z nemško zakonodajo uvedena nikakršna izrecna diskriminacija na podlagi državljanstva, bi – če bi bilo treba trditve avstrijske vlade šteti za utemeljene – obstajala posredna diskriminacija na podlagi državljanstva, kar bi pomenilo kršitev člena 18 PDEU.

48. Vendar imajo trditve avstrijske vlade v zvezi z neupravičenim različnim obravnavanjem temeljno metodološko pomanjkljivost.

49. Na prvem mestu subjekt primerjave, ki ga je izbrala avstrijska vlada, ni primeren. Lastniki domačih vozil so hkrati uporabniki nemških cest (in s tem zavezanci za plačilo dajatve za uporabo infrastrukture) in nemški davčni zavezanci (saj so zavezanci za plačilo davka na motorna vozila). Nasprotno pa so vozniki tujih vozil davčni zavezanci v drugih državah članicah in so lahko kot taki zavezanci za plačilo drugih davkov ali dajatev vsak v svoji državi prebivališča, nikoli pa se od njih ne bo zahtevalo, naj plačajo nemški davek na motorna vozila.

50. Torej so lastniki domačih vozil in vozniki tujih vozil primerljivi z vidika uporabe nemških avtocest, niso pa primerljivi, če jih obravnavamo z vidika obeh zadevnih ukrepov, kar zajema njihovo obravnavo tako v vlogi uporabnikov nemških avtocest kot tudi davčnih zavezancev. Zato je v trditvah avstrijske vlade neskladje, saj ta po eni strani vztraja pri tem, da je treba oba ukrepa preučiti skupaj, po drugi strani pa ob opredelitvi subjekta primerjave upošteva zgolj primerljivost obeh skupin v povezavi z njihovo uporabo nemških avtocest.

51. V zvezi s tem se avstrijska vlada opira na sodbo Sodišča Komisija/Nemčija, ( 16 ) iz katere je izpeljala, da sta skupini za namene tega postopka primerljivi.

52. Vendar sam te sodbe ne razumem tako. Ta zadeva se je nanašala na zatrjevano kršitev (sedanjega) člena 92 PDEU. ( 17 ) Ta določba je klavzula „standstill“, katere področje uporabe je širše od področja uporabe člena 18 PDEU. S členom 92 PDEU niso zgolj prepovedani diskriminatorni ukrepi, ampak tudi kakršni koli drugi ukrepi, ki bi lahko vplivali na konkurenčni odnos med nacionalnimi in tujimi prevozniki. Povedano drugače, s to določbo je državam članicam prepovedana tudi odprava kakršne koli ugodnosti, ki je z njihovo zakonodajo morda podeljena tujim prevoznikom. ( 18 ) Zato je Sodišče v zvezi s členom 92 PDEU upravičeno uporabilo širši zorni kot. Ni pa mogoče enakega pristopa uporabiti v zvezi s členom 18 PDEU, saj se ta uporablja zgolj za ukrepe, ki pomenijo neposredno ali posredno diskriminacijo na podlagi državljanstva, pri čemer morata biti skupini, ki naj bi se obravnavali različno, primerljivi v ozkem pomenu besede.

53. Na drugem mestu in ne glede na zgoraj navedeno vozniki tujih vozil – če jih obravnavamo ob upoštevanju obeh ukrepov – niso in nikoli ne morejo biti v položaju, ki bi bil manj ugoden od položaja, v katerem so lastniki domačih vozil. Da se prvonavedenim dovoli vožnja po nemških avtocestah, morajo plačati le dajatev za uporabo infrastrukture, pa še to ne nujno za celo leto, saj se lahko glede na svoje dejanske potrebe odločijo za vinjeto krajše veljavnosti. Nasprotno pa morajo lastniki domačih vozil za to, da se jim dovoli vožnja po nemških avtocestah, po zakonu plačati tako dajatev za uporabo infrastrukture kot tudi davek na motorna vozila. Poleg tega morajo lastniki vozil, registriranih v Nemčiji, ne glede na to, ali dejansko uporabljajo lokalne avtoceste, plačati dajatev za uporabo infrastrukture v znesku, enakem ceni letne vinjete.

54. Če torej oba ukrepa obravnavamo skupaj – kar avstrijska vlada predlaga Sodišču – je očitno, da tuji vozniki nikakor niso obravnavani manj ugodno, saj bo za katero koli vozilo, registrirano v drugi državi članici, ki bo uporabljeno na nemških avtocestah, nemškim organom za to, da se mu dovoli njihova uporaba, vedno plačan znesek, nižji od zneska, ki ga bo plačal lastnik enakega modela vozila, registriranega v Nemčiji.

55. Drži sicer, da bo davek na motorna vozila, ki ga bodo morali plačati lastniki domačih vozil, zaradi davčne olajšave nižji kot v preteklosti. Vendar bi moral tudi v primeru, da bi davčna olajšava „izničila“ davek na motorna vozila (kar ne drži), kateri koli tuji voznik za uporabo nemških avtocest še vedno plačati največ znesek, enak znesku, ki bi ga morali plačati lastniki domačih vozil. ( 19 )

56. Skorajda ni treba omenjati, da ni nikakršnega neugodnega obravnavanja, tudi če ukrepa presojamo ločeno. Prvič, znesek dajatve za uporabo infrastrukture se brez razlikovanja uporablja za katerega koli voznika. Če že, se vozniki tujih vozil obravnavajo ugodneje: kot je bilo navedeno v točki 53 zgoraj, imajo namreč v nasprotju z lastniki domačih vozil na voljo tri možnosti, kar zadeva trajanje – in torej ceno – vinjete, ki jo je treba kupiti.

57. Drugič, paradoksalno je trditi, da davčna olajšava koristi le lastnikom domačih vozil. Jasno je, da ne more biti davčne olajšave, če prej ni davka. Poleg tega je morda dobro še enkrat poudariti, da vozniki tujih vozil že po definiciji niso zavezanci za davek na motorna vozila v Nemčiji. Za tuja vozila se morda plačuje podoben davek v državi članici, v kateri so registrirana, pri čemer je lahko dolgovani znesek višji ali nižji od zneska, ki ga plačujejo lastniki primerljivih domačih vozil. Vendar je to neizogibna posledica dejstva, da davki na motorna vozila na ravni Unije niso harmonizirani.

58. Skratka, avstrijska vlada ni uspela dokazati utemeljenosti svojih trditev v zvezi z dvema temeljnima načeloma diskriminacije: prvič, skupini oseb, ki ju je primerjala, z vidika ukrepov, ki jih ta vlada izpodbija, nista v primerljivem položaju. Drugič, izkazati ni mogla nikakršnega manj ugodnega obravnavanja, ki bi ga bili zaradi zadevnih ukrepov deležni vozniki tujih vozil.

c) Dodatne pripombe

59. Napačnost trditev, ki jih je navedla avstrijska vlada, postane še očitnejša, če upoštevamo pravne posledice, ki bi izhajale iz ugotovitve, da zadevna ukrepa povzročita posredno diskriminacijo na podlagi državljanstva. Zlasti se je treba vprašati, kaj bi morala Zvezna republika Nemčija storiti za uskladitev s členom 18 PDEU.

60. Naj za začetek ugotovim, da avstrijska vlada ni trdila, da bi morali nemški organi preklicati dajatev za uporabo infrastrukture, da bi tako lahko domači in tuji uporabniki nemških avtocest te še naprej uporabljali brezplačno. To bi bila vsekakor dokaj nenavadna trditev, saj člena 18 PDEU ni mogoče razlagati, kot da državam članicam prepoveduje uvedbo ali ohranitev sistema, s katerim se od vseh uporabnikov avtocest (ne glede na njihovo državljanstvo ali kraj prebivališča) zahteva plačilo dajatve na podlagi trajanja uporabe ali cestnine na podlagi dolžine prevožene poti. Tak sistem, ki se uporablja tako za gospodarska kot za potniška vozila, ima namreč več držav članic, vključno s sosednjimi državami, kot so Francija, Poljska in – ironično – tudi sama Avstrija.

61. Nobenega prepričljivega pravnega razloga ne vidim v podporo trditvi, da bi bile države članice, ki so se odločile, da doslej vsem voznikom dovolijo brezplačno uporabo svojih avtocest, za vselej „ujetnice“ te prvotne odločitve in torej ne bi smele uvesti sistema plačil, podobnega sistemu, ki se v drugih državah članicah uporablja že dolga leta. Taka razlaga člena 18 PDEU bi bila nerazumna (in morda celo izkrivljena), saj bi z njo namesto preprečitve diskriminacije nedržavljanov de facto vzpostavili obrnjeno diskriminacijo državljanov. V obravnavani zadevi bi to namreč pomenilo, da morajo nemški davčni zavezanci še naprej sami financirati avtocestno omrežje.

62. Menim, da ni sporno, da lahko organi držav članic načeloma prosto odločajo, ali naj bo uporaba določene infrastrukture brezplačna ali, nasprotno, jo morajo uporabniki plačevati. To je v bistvu politična izbira in jo kot tako sprejmejo pristojni organi države članice. Zato ima Evropska unija infrastrukturo, ki je v nekem obsegu podobna ali enakovredna, vendar se v nekaterih primerih zanjo plačuje uporabnina, v drugih pa ne. Poleg avtocest so tukaj še druge s prometom povezane infrastrukture (kot so cestni mostovi in cestni predori ( 20 )), ki nam ponujajo številne primere navedenih dveh soobstoječih pristopov. Ta logika se smiselno uporablja za kakršno koli javno infrastrukturo, ki jo ljudje lahko obiskujejo ali uporabljajo za druge namene, povezane na primer s kulturo, turizmom ali veroizpovedjo. ( 21 )

63. Ker v zvezi s tem ne obstajajo posebna pravila Unije – in pod pogojem, da ni kršeno nobeno načelo ali določba prava Unije – Evropska unija ni pristojna za preverjanje izbire nacionalnih organov v zvezi s tem, ali naj nacionalno infrastrukturo financirajo davčni zavezanci ali dejanski uporabniki. Pravila Unije državljanom Unije ne dajejo nikakršnega jamstva, da bo ob uresničevanju njihove svobode gibanja izvajanje gospodarske dejavnosti v ciljni državi članici nevtralno z vidika obdavčenja ali uporabe drugih dajatev. To načeloma pomeni, da morebitna neugodnost v primerjavi s položajem, v katerem je ta državljan gospodarsko dejavnost opravljal v svoji državi članici izvora, ni v nasprotju s členom 18 PDEU, če navedeni državljan z zadevno zakonodajo ni postavljen v manj ugoden položaj v primerjavi z državljani, ki prebivajo v ciljni državi članici. ( 22 )

64. Prav tako ni mogoče preprosto razbrati, zakaj bi morali nemški organi odpraviti davčno olajšavo, da bi tako zagotovili, da bodo lastniki domačih vozil davek še naprej plačevali po prejšnjih (torej višjih) stopnjah. Davek na motorna vozila je v osnovi davek na premoženje. Torej je neposreden davek, katerega urejanje je načeloma v pristojnosti držav članic. Le redke določbe prava Unije se nanašajo na tovrstni davek, kar je razvidno iz omejenega področja uporabe Direktive 83/182. ( 23 )

65. Ni mi jasno, zakaj bi člen 18 PDEU nemškim organom preprečeval, da davek na motorna vozila določijo na ravni, ki se jim zdi najustreznejša ob upoštevanju okoliščin v njihovi državi v danem trenutku. Kot je na obravnavi priznala tudi avstrijska vlada, bi lahko nemški organi – če bi menili, da je to primerno – ta davek tudi v celoti odpravili, ne da bi to povzročilo diskriminacijo. Ali to torej ne pomeni, da so ti organi še toliko bolj upravičeni, da zgolj znižajo stopnje davka na motorna vozila, če menijo, da je skupna obdavčitev nekaterih posameznikov nesorazmerna?

66. Avstrijska vlada je na obravnavi navedla, da ne izpodbija tega, da je mogoče uvedbo dajatve za uporabo infrastrukture „izravnati“ z znižanjem davka na motorna vozila. ( 24 ) Ko pa jo je Sodišče pozvalo, naj pojasni, katere vrste znižanja davka so po njenem mnenju sprejemljive, je imela težave s podajo jasnega odgovora: z nekaj omahovanja je navedla, da bi moralo biti znižanje davka, ki je enako za vse davčne zavezance (v odstotkih ali določenem znesku), načeloma zakonito.

67. Avstrijska vlada je na obravnavi dejansko celo priznala, da se vprašanje diskriminacije morda sploh ne bi postavilo, če bi nemški organi davčno olajšavo, podobno tisti iz obravnavane zadeve, uvedli ob drugi priložnosti, ne da bi jo izrecno povezali z uvedbo dajatve za uporabo infrastrukture. V istem smislu je še navedla, da ne bi nastala nikakršna diskriminacija, če bi se nemški organi odločili znižati drug davek, nepovezan z uporabo motornih vozil, in bi bilo to znižanje dosledno.

68. Vendar v takih okoliščinah sam ne vidim nobene s pravnega vidika pomenljive razlike med zadevno davčno olajšavo in olajšavami, ki so za avstrijsko vlado sprejemljive. Poleg tega bi bil z ekonomskega vidika rezultat, ki bi ga povzročili vsi ti ukrepi, v grobem enakovreden. Nekateri lastniki domačih vozil bi plačali več, kot plačajo na podlagi sedanje ureditve, medtem ko bi drugi plačali manj. Nič pa se ne bi spremenilo za voznike tujih vozil ali, če smo že pri tem, za proračun Zvezne republike Nemčije.

69. V zvezi s tem je nemška vlada zelo jasno navedla, da je njen namen skupni prispevek, ki ga morajo plačati lastniki domačih vozil, ohraniti na sprejemljivi ravni. S to utemeljitvijo se moram strinjati: člena 18 PDEU ni mogoče razlagati tako, da se z njim od nemških organov zahteva potencialno nesorazmerno obdavčenje lastnikov domačih vozil zgolj zato, ker so se odločili spremeniti sistem financiranja avtocest v državi.

70. V tem okviru je brezpredmetno, da so nekateri nemški politiki med volilno kampanjo odprto izrazili namero, da bodo uvedli dajatev za tujce, ki potujejo po nemških avtocestah. Lahko bi trdili, da so njihove izjave izraz – če parafraziram znameniti citat – pošasti, ki zadnja leta hodi po Evropi: pošasti populizma in suverenizma. ( 25 )

71. Vendar pravna analiza, kakršna se zahteva od Sodišča v zvezi z nacionalnimi ukrepi, kot so obravnavani, ne more temeljiti na izjavah politikov. Namera posameznih članov nacionalne zakonodajne veje oblasti ali vlade (najsibo ta namera resnična ali zatrjevana) v tem okviru ne igra nobene vloge. Prvič, za to, da se ugotovi, da se z ukrepom krši načelo prepovedi diskriminacije, nikakor ni treba dokazati diskriminatorne namere avtorja. ( 26 ) Drugič, izjave javnih uslužbencev, v katerih gredo ti tako daleč, da priznavajo kršitev prava Unije ali napeljujejo nanjo, še ne zadostujejo kot dokaz kršitve, ( 27 ) saj zgolj izjave še ne morejo učinkovati tako, da se začne pravo Unije uporabljati za položaje, za katere se objektivno ne uporablja. ( 28 )

72. Ni mogoče dovolj poudariti, da je presoja združljivosti nacionalnega ukrepa s Pogodbama Unije v okviru postopka za ugotavljanje kršitev objektivna presoja. ( 29 ) To velja tudi v zvezi z zatrjevanimi kršitvami načela prepovedi diskriminacije: analiza mora biti osredotočena na učinke storilčevega delovanja, ne pa na njegovo subjektivno namero. ( 30 )

73. Skratka, trditve avstrijske vlade v zvezi s temi vidiki niso prepričljive. Če poenostavim, nemški organi so lahko povsem upravičeno menili, prvič, da je treba stroške avtocestnega omrežja, ki so jih doslej nosili zlasti davčni zavezanci te države, ( 31 ) enakomerno razporediti med vse uporabnike, vključno z vozniki tujih vozil. Drugič, lastniki domačih vozil bi bili nesorazmerno obdavčeni, če bi plačevali tako dajatev za uporabo infrastrukture kot tudi davek na motorna vozila.

74. Glede na navedeno in ne da bi bilo treba preučiti morebitne razloge za utemeljitev diskriminacije, ki jih navaja Zvezna republika Nemčija, Sodišču predlagam, naj prvi tožbeni razlog, ki ga navaja Republika Avstrija, zavrne.

B. Drugi tožbeni razlog: posredna diskriminacija na podlagi državljanstva prek zasnove dajatve za uporabo infrastrukture

1. Trditve strank

75. Republika Avstrija z drugim tožbenim razlogom trdi, da je diskriminatoren način, kako je dajatev za uporabo infrastrukture zasnovana v povezavi z nadzornimi in izvršilnimi ukrepi.

76. V zvezi s tem avstrijska vlada poudarja, da se na podlagi zadevnih nacionalnih pravil z več vidikov razlikuje med domačimi vozili in vozili, registriranimi v tujini. Zlasti naj bi se pooblastila za posredovanje (naključna preverjanja, pobiranje varščine, prepoved nadaljnje vožnje), določena v členih 11, 12 in 14 InfrAG, ter naknadno pobiranje dajatve za uporabo infrastrukture v višini cene letne vinjete ali razlike med že plačano ceno in ceno letne vinjete nanašali zgolj ali večinoma na vozila, registrirana v tujini. Poleg tega je po mnenju avstrijske vlade tudi grožnja z globami, določenimi v skladu s členom 14 InfrAG, večinoma usmerjena proti tujim voznikom. V podporo svojim trditvam glede tega vprašanja se avstrijska vlada izrecno sklicuje na sodbo Sodišča Komisija/Italija. ( 32 )

77. Nemška vlada po drugi strani poudarja, prvič, da se večina pravil glede izvrševanja in nadzora plačila dajatve za uporabo infrastrukture, določenih v členih 11, 12 in 14 InfrAG, brez razlikovanja uporablja za vse voznike. Zgolj pobiranje varščine v skladu s členom 11(7) InfrAG se uporablja le za voznike tujih vozil. Vendar je po mnenju te vlade tak ukrep upravičen, saj je dolgovane zneske za vinjeto in morebitno globo težje izterjati v tujini. Vsekakor pa poudarja, da je s členom 11(7) InfrAG organom omogočeno, da zahtevajo varščino, vendar se to od njih ne zahteva. Nazadnje nemška vlada še meni, da naknadno pobiranje dajatve za uporabo infrastrukture v višini cene letne vinjete ali razlike med že plačano ceno in ceno letne vinjete ne povzroči nikakršne diskriminacije, saj lastniki domačih vozil vedno plačajo letno vinjeto.

2. Presoja

78. Uvodoma želim spomniti, da je v postopku zaradi neizpolnitve obveznosti tožeča stranka tista, ki mora dokazati zatrjevano neizpolnitev, tako da Sodišču predloži informacije, ki jih to potrebuje, da preveri, ali je bila storjena kršitev. Pri tem se tožeča stranka ne sme sklicevati na nikakršno domnevo. ( 33 )

79. Ob upoštevanju tega načela in iz razlogov, pojasnjenih v nadaljevanju, menim, da Republika Avstrija ni pravno zadostno dokazala, da je dajatev za uporabo infrastrukture zasnovana tako, da v zvezi z nadzornimi in izvršilnimi ukrepi povzroča posredno diskriminacijo na podlagi državljanstva. ( 34 )

a) Preverjanja, prepoved nadaljnje vožnje in upravna sankcija

80. Najprej, v spisu ne najdem ničesar, zaradi česar bi lahko podvomili o trditvi nemške vlade, da se naključna preverjanja na kraju samem ter prepoved nadaljnje vožnje in upravna sankcija, ki ju je mogoče izreči v primeru kršitve obveznosti plačila dajatve za uporabo infrastrukture, brez razlikovanja uporabljajo za vsa vozila, ki vozijo po nemškem avtocestnem omrežju. Besedilo upoštevnih določb InfraAG je v zvezi s tem nevtralno, v njem pa ne najdem niti nobene druge podlage v podporo trditvam avstrijske vlade.

81. Nemška vlada je poleg tega še pojasnila, da se večina nadzornih in izvršilnih ukrepov (vključno s sankcijami) lahko prav tako uporabi za lastnike domačih vozil. Zgolj zato, ker se v zvezi s temi vozili dajatev za uporabo infrastrukture plača vnaprej, še niso a priori izključene morebitne kršitve. Člen 2 InfrAG na primer določa nekaj izjem od obveznosti plačila dajatve za uporabo infrastrukture. Tako se bodo izvajali pregledi za zagotovitev, da se lastniki domačih vozil ne bi napačno sklicevali na te izjeme ali jih zlorabljali: v primeru kršitve se lahko tudi njim izreče prepoved nadaljnje vožnje ali upravna sankcija.

82. Avstrijska vlada teh trditev ni izpodbijala. Ker se poleg tega na nemških avtocestah večinoma uporabljajo vozila, registrirana v Nemčiji, dvomim, da bi lahko Sodišče zlahka sprejelo domnevo avstrijske vlade, da so določbe o nadzoru in sankcijah – čeprav je njihovo besedilo nevtralno – v praksi usmerjene predvsem proti voznikom tujih vozil. Avstrijska vlada ni predložila nobenega dokaza, s katerim bi bilo mogoče podkrepiti njene trditve v zvezi s tem (kot so na primer sklepi ali interne smernice, ki so jih izdali upravni organi, študije ali statistični podatki).

83. Vsekakor tudi v primeru, da bi nadzorni in izvršilni ukrepi zaradi zasnove dajatve za uporabo infrastrukture sorazmerno dejansko bolj zadevali tuje kot pa domače voznike, to samo po sebi še ne bi nujno pomenilo diskriminacije na podlagi državljanstva. To bi bila zgolj neizogibna posledica dejstva, da se od vseh lastnikov domačih vozil zahteva vnaprejšnje plačilo dajatve, medtem ko jo morajo vozniki tujih vozil plačati šele ob vstopu v nemško avtocestno omrežje.

84. Tudi v zvezi s tem vidikom je logiki, na kateri temeljijo trditve avstrijske vlade, težko slediti. Skoraj se zdi, da ta vlada napeljuje na to, da bi se morali nemški organi, ker zadevno nacionalno zakonodajo najverjetneje težje kršijo lastniki domačih kot pa vozniki tujih vozil, izogibati naključnim preverjanjem ali izrekanju izvršilnih ukrepov, kar zadeva drugo skupino vozil. Ta trditev bi bila nevzdržna.

85. Avstrijska vlada prav tako na primer ni trdila, da izvršilni ukrepi, določeni v zadevni nacionalni zakonodaji, niso sorazmerni in da bi zato lahko državljane drugih držav članic odvrnili od uresničevanja njihove pravice do prostega gibanja. ( 35 )

86. Avstrijska vlada ni navedla niti zneska morebitnih upravnih sankcij, določenih za kršitev obveznosti plačila dajatve za uporabo infrastrukture. Torej menim, da Sodišče vsekakor ne bi imelo dovolj informacij, potrebnih za to, da bi v zvezi s tem vidikom opravilo celovito analizo sorazmernosti.

b) Naknadno pobiranje zneska, ki se ujema s ceno letne vinjete

87. Vendar je avstrijska vlada trdila, da je glede na to, da člen 14 InfrAG določa upravno sankcijo, naknadno pobiranje zneska, ki se ujema s ceno letne vinjete, nesorazmerno.

88. Ta trditev se mi ne zdi prepričljiva.

89. Prvič, ta ukrepa se po naravi med seboj razlikujeta, dejstvo, da se uporabljata kumulativno, pa samo po sebi načeloma še ne povzroči nesorazmernosti kazni. Obveznost plačila vinjete ni kazen, ampak zgolj izterjava neplačane dajatve. Nasprotno pa je upravna sankcija kazen, ki jo lahko organi upravičeno naložijo za kršitev, ki jo je storil voznik. Zdi se mi očitno, da lahko nemški organi v primeru kršitve hkrati poberejo dolgovani znesek in naložijo kazen. ( 36 )

90. Drži sicer, da ni mogoče izključiti, da lahko, če je upravna sankcija še posebej stroga, povezava obeh ukrepov kljub kršitvi povzroči nedopustno finančno breme za voznika. Kot pa je bilo navedeno v točki 86 zgoraj, avstrijska vlada ni predložila nobene informacije o znesku upravne sankcije.

91. Drugič, to, da se od kršitelja zahteva nakup letne vinjete, se mi ne zdi niti diskriminatorno niti nesorazmerno. Po eni strani se od lastnikov domačih vozil vedno zahteva plačilo zneska, ki se ujema s ceno letne vinjete. Torej vozniki tujih vozil nikakor niso obravnavani manj ugodno. Tuji voznik, ki ne izpolni obveznosti plačila dajatve za uporabo infrastrukture, kvečjemu izgubi privilegij, ki se običajno priznava voznikom tujih vozil (in zgolj njim), to je možnost, da se odloči za vinjeto krajše veljavnosti po nižji ceni. Po drugi strani se mi ta ukrep ne zdi nesorazmeren. Ker so preverjanja naključna, organi, ki ugotovijo kršitev obveznosti nakupa vinjete, običajno nimajo nobene možnosti za to, da bi ugotovili, kako dolgo je kršitelj nezakonito uporabljal avtocestno omrežje. Zato je po mojem mnenju od voznika razumno zahtevati, da plača najvišji mogoči znesek za vozilo, ki ga vozi. ( 37 )

c) Polog varščine

92. Nazadnje, kar zadeva obveznost, da mora kršitelj plačati varščino, je treba ugotoviti, da se ta ukrep na prvi pogled morda dejansko zdi diskriminatoren, saj se člen 11(7) InfrAG uporablja le za voznike tujih vozil.

93. Vendar menim, da različno obravnavanje iz te določbe ni v nasprotju z načelom, določenim s členom 18 PDEU. Trditve avstrijske vlade v zvezi s tem vidikom namreč niso podkrepljene s sodno prakso Sodišča, vključno s sodbami, na katere se sklicuje ta vlada.

94. Sodišče je v sodbi Komisija/Italija priznalo, da v primeru kršitev, ki jih storijo tuji vozniki, državi članici ni a priori prepovedana njihova drugačna obravnava, če je ta utemeljena z objektivnimi okoliščinami in je sorazmerna z zastavljenim ciljem. ( 38 ) Ob upoštevanju tega načela je ugotovilo, da neobstoj kakršnega koli sporazuma o izvrševanju sodnih odločb v državi članici, ki ni država, v kateri je bila odločba izrečena, objektivno upravičuje različno obravnavanje med kršitelji rezidenti in nerezidenti. Ugotovljeno je bilo, da je obveznost, da morajo nerezidenti znesek plačati prek varščine, primerna za to, da se jim prepreči izogibanje dejanskemu plačilu kazni s preprostim nestrinjanjem s takojšnjim plačilom globe. Vendar je Sodišče kljub temu menilo, da znesek varščine ni bil sorazmeren, saj se je ujemal z dvakratnikom sankcije, določene v primeru takojšnjega plačila. Navedeni znesek je učinkoval kot spodbuda tujim voznikom, naj se odpovejo svoji zakonski pravici, da se v določenem roku odločijo za bodisi plačilo bodisi izpodbijanje zatrjevane kršitve pred upravnimi organi. ( 39 )

95. Naj poudarim, da je ta sodba v skladu s številnimi drugimi odločbami Sodišča. To je na primer v sodbi Komisija/Španija ( 40 ) odločilo, da določba, s katero se od tujih družb zahteva, da za opravljanje dane gospodarske dejavnosti v Španiji plačajo varščino, ni združljiva s pravili Pogodbe o prostem gibanju. Pri tem je menilo, da je to pravilo nesorazmerno, ker se z njim ni upoštevala morebitna varščina, ki bi jo zadevne družbe lahko položile v svoji državi članici izvora. Vendar je iz navedene sodbe mogoče razbrati, da bi bil glede na sedanje stanje razvoja sistemov za čezmejno izterjavo dolgov in izvrševanje tujih sodnih odločb v Evropski uniji manj strog ukrep morda združljiv s pravom Unije. ( 41 )

96. Nedavno je Sodišče v sodbi Čepelnik ( 42 ) odločilo, da nacionalno pravilo, ki določa polog varščine, če se sumi, da je tuji ponudnik storitev kršil nacionalno delovno zakonodajo, ni nezdružljivo s členom 56 PDEU kot tako, ampak zaradi njegovih posebnih značilnosti. Čeprav je moral varščino plačati naročnik storitev, je bil lahko dejanski znesek varščine tudi precej višji od zneska, ki bi ga ta stranka načeloma morala plačati ponudniku storitev. Poleg tega se je varščina plačevala samodejno in brezpogojno, brez upoštevanja posamičnih okoliščin vsakega ponudnika storitev, čeprav je bilo očitno, da niso bili vsi ponudniki, registrirani v tujini, v enakem položaju. Poleg tega je bila kazen, katere plačilo naj bi se zavarovalo z zadevno varščino, še posebej stroga, in sicer tudi za majhne kršitve. ( 43 )

97. Ob upoštevanju te sodne prakse menim, da možnost, da se zahteva polog varščine, kot je določena v členu 11(7) InfrAG, sama po sebi ni nezdružljiva s pravom Unije. Drži sicer, da sta Zvezna republika Nemčija in Republika Avstrija sklenili dvostranski sporazum o sodnem in upravnem sodelovanju. Kot pa je poudarila nemška vlada, Zvezna republika Nemčija podobnih sporazumov ni sklenila z vsako posamezno državo članico Evropske unije.

98. Vendar morata biti za to, da je tak ukrep v skladu z načelom sorazmernosti in je tako združljiv s členom 18 PDEU, po mojem mnenju izpolnjena dva pogoja.

99. Prvič, zahteva za plačilo varščine se ne sme uporabljati samodejno za vsakega kršitelja, ampak zgolj v primerih, ko obstajajo objektivni razlogi za prepričanje, da organ – če dolgovani znesek za vinjeto in sankcija ne bosta plačana takoj – morda tega zneska v prihodnje ne bo mogel pobrati ali mu bo to bistveno oteženo. Sodišče je namreč že večkrat priznalo, da lahko pregon kršitev, storjenih z uporabo vozil, registriranih v tujini, vključuje bolj zapletene in dražje postopke, s čimer je mogoče upravičiti zakonodajo, ki določa različno obravnavanje. ( 44 )

100. Vendar organ ne more predpostaviti slabovernosti vsakega tujega voznika, ki dolgovanega zneska morda ne more plačati na kraju samem. Ni mogoče predpostaviti, da poskušajo vsi vozniki tujih vozil, ki storijo kršitev, morda izkoristiti upravne ovire, ki izhajajo iz čezmejnega izvrševanja izvršilnih ukrepov, da bi se tako izognili odgovornosti. ( 45 )

101. Poleg tega je v zadnjih letih čezmejno izvrševanje kazni in drugih upravnih odločb za organe države članice postalo veliko cenejše in manj zapleteno, saj je bilo sprejetih več aktov Unije, med njimi na primer Okvirni sklep Sveta 2005/214/PNZ ( 46 ) in Direktiva 2015/413/EU ( 47 ). Kot je poleg tega poudarila avstrijska vlada, se v nekaterih primerih lahko uporabljajo tudi določbe dvostranskih sporazumov o sodelovanju, ki jih je sklenila Zvezna republika Nemčija.

102. Torej organi države članice ne morejo predpostaviti, da bodo v vseh primerih potrebni čezmejni izvršilni ukrepi, niti da bi ti ukrepi, če bi že bili potrebni, vedno pomenili nevzdržno upravno ali finančno breme.

103. V zvezi s tem vidikom nemška vlada poudarja, da iz besedila člena 11(7) InfrAG jasno izhaja, da se, če se ugotovi kršitev in kršitelj dolgovanega zneska ne plača takoj, lahko zahteva polog varščine, ni pa ga treba zahtevati. Ta vlada v zvezi s tem navaja, da morajo organi, zadolženi za uporabo te določbe, to seveda razlagati ob upoštevanju prava Unije, da se tako izognejo kakršni koli morebitni kršitvi pravil Pogodb.

104. V zvezi s tem je treba upoštevati, da mora Sodišče področje uporabe nacionalnih zakonov in drugih predpisov presojati, kot se uporabljajo v praksi, ( 48 ) ob upoštevanju tega, kako jih razlagajo nacionalna sodišča. ( 49 ) Nič v gradivu, ki ga je tožeča stranka predložila Sodišču, ne kaže na to, da upravni in sodni organi v Zvezni republiki Nemčiji, če bi morali razložiti in uporabiti člen 11(7) InfrAG, tega ne bi storili ob upoštevanju upoštevnih pravil Unije, da bi tako zagotovili skladnost s pravom Unije. ( 50 )

105. Drugič, menim, da znesek varščine ne sme biti določen na taki ravni, da ni razvidna nikakršna razumna povezava s storjeno kršitvijo ali da bi lahko učinkoval tako, da bi voznike tujih vozil odvrnil od uresničevanja njihove pravice do prostega gibanja v Nemčiji. Naj v zvezi s tem pripomnim, da je varščina omejena na potencialno dolgovane zneske (dolgovano plačilo vinjete in kazen, ki je lahko naložena) skupaj s stroški upravnega postopka.

106. Kar zadeva ta vidik, spis ne vključuje nobene navedbe glede morebitnih zneskov kazni in stroškov postopka. Glede na odsotnost vseh konkretnih elementov Sodišče ne more preprosto domnevati, da bo skupni znesek nujno nesorazmeren, na kar napeljuje avstrijska vlada.

107. Zato menim, da je treba tudi drugi tožbeni razlog zavrniti.

C. Tretji tožbeni razlog: kršitev členov 34 in 56 PDEU

1. Trditve strank

108. Republika Avstrija trdi, da izpodbijana ukrepa pomenita omejitev prostega pretoka blaga in svobode opravljanja storitev, ker lahko taka ukrepa učinkujeta na čezmejno dobavo blaga z vozili, katerih skupna teža ne presega 3,5 tone, in na opravljanje storitev s strani nerezidentov ali celo opravljanje storitev nerezidentom. K temu še dodaja, da takih omejitev ni mogoče upravičiti.

109. Zvezna republika Nemčija trdi, prvič, da dajatev za uporabo infrastrukture ni ukrep z enakim učinkom kot količinska omejitev v smislu člena 34 PDEU. V ta namen se sklicuje zlasti na sodbo Keck in Mithouard. ( 51 ) Poleg tega davčna olajšava – po mnenju nemške vlade – ne vključuje čezmejnega vidika, saj vpliva le na državljane. Drugič, nemška vlada izpodbija trditev, da bi dajatev za uporabo infrastrukture lahko povzročila kršitev svobode opravljanja storitev. V zvezi s tem se sklicuje na sodbo Mobistar in Belgacom Mobile. ( 52 )

2. Presoja

110. Trditve avstrijske vlade se večinoma nanašajo izključno na dajatev za uporabo infrastrukture. Dejansko nikakor ni očitno, kakšni bi lahko bili čezmejni učinki davčne olajšave. S tem ukrepom se namreč zgolj zniža davek, ki ga morajo plačati lastniki domačih vozil. Nasprotno pa ni – niti ne bi mogel biti – noben tak davek naložen lastnikom vozil, registriranih v drugih državah članicah, nihče pa niti ne trdi, da je davek na motorna vozila de facto diskriminatoren in zato v nasprotju s členom 110 PDEU. ( 53 )

111. Zato se bom pri analizi v tem okviru večinoma osredotočil na vprašanje, ali dajatev za uporabo infrastrukture pomeni kršitev členov 34 in 56 PDEU.

112. Vendar je treba uvodoma opozoriti še na nekaj. Pogosto se trdi, da lahko Sodišče, kadar bi lahko nacionalni ukrep na prvi pogled vplival na dve ali več svoboščin notranjega trga, preuči združljivost zadevnega ukrepa zgolj z vidika najbolj prizadete svoboščine in se mu torej ni treba izreči o združljivosti z drugo svoboščino ali svoboščinami, za katere se zdi, da so zgolj drugotnega pomena. ( 54 )

113. Menim, da je tak pristop – ki je utemeljen predvsem zaradi ekonomičnosti postopka – lahko upravičen v okviru postopka za predhodno odločanje. Bolj pa sem v dvomih glede tega, da bi ga bilo treba uporabiti v okviru neposredne tožbe, ko mora Sodišče načeloma odgovoriti na čisto vsak tožbeni razlog, ki ga navede tožeča stranka. Zlasti menim, da je mogoče v okviru postopka za ugotavljanje kršitev obravnavo tožbenega razloga zavrniti le, če je zatrjevana kršitev neizogibna posledica kršitve, ki jo je Sodišče že potrdilo, ali če se je navedeni razlog uveljavljal podredno razlogu, za katerega je bilo že ugotovljeno, da je utemeljen. ( 55 )

114. Vsekakor menim, da mora Sodišče v obravnavani zadevi glede na trditve, ki jih je navedla Republika Avstrija, zatrjevano kršitev preučiti z vidika obeh navedenih svoboščin.

a) Prosti pretok blaga

115. Avstrijska vlada v bistvu trdi, da je dajatev za uporabo infrastrukture ukrep z enakim učinkom, ki ga ni mogoče upravičiti, zato je kršen člen 34 PDEU.

116. Uvodoma je treba opozoriti, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso vse ukrepe, ki bi lahko neposredno ali posredno, dejansko ali potencialno ovirali trgovino v Evropski uniji, šteti za ukrepe z enakim učinkom v smislu člena 34 PDEU. ( 56 ) Tako ovire za prosti pretok blaga, ki so posledica tega, da se za blago iz drugih držav članic, v katerih se to zakonito proizvaja in trži, uporabljajo pravila o pogojih, ki jih mora izpolnjevati tako blago, pomenijo ukrepe z enakim učinkom, kot so količinske omejitve, tudi če se ta pravila brez kakršnega koli razlikovanja uporabljajo za vse proizvode. ( 57 ) Nasprotno pa to, da se za proizvode iz drugih držav članic uporabljajo nacionalne določbe, ki omejujejo ali prepovedujejo določene načine prodaje, ne more neposredno ali posredno, dejansko ali potencialno omejevati trgovine med državami članicami, pod pogojem, da se te določbe nanašajo na vse zadevne gospodarske subjekte ter da so pravno in dejansko nediskriminatorne. ( 58 )

117. V takih okoliščinah se ne strinjam z nemško vlado, da bi bilo treba dajatev za uporabo infrastrukture obravnavati kot „način prodaje“ v smislu sodne prakse, ki izhaja iz sodbe Keck, ker lahko vpliva na distribucijo blaga v Nemčiji.

118. Pojem načinov prodaje vključuje le nacionalna pravila, ki se nanašajo na „načine, kako se [izdelki] lahko prodajajo“. ( 59 ) Povedano drugače, zajema le ukrepe, s katerimi se regulira način, kako je mogoče tržiti izdelke (na primer kdaj, kje, kako in kdo jih lahko trži). ( 60 ) Ne bi pa smeli tega pojma razširiti na pravila, ki se nanašajo na način, kako je blago mogoče prevažati. Izkušnje kažejo, da načini prodaje, če niso diskriminatorni, običajno ne ovirajo dostopa uvoženega blaga do trga države članice. Nasprotno pa lahko omejitev načina, kako je blago mogoče prevažati, bolj neposredno učinkuje na čezmejno trgovino z blagom, saj se tako uvoz in izvoz tehnično, ekonomsko ali praktično otežita ali celo onemogočita. Menim, da se nacionalna pravila o prevozu z nekaterih vidikov ne razlikujejo od domačih pravil o uporabi, za katera je Sodišče zavrnilo razširitev načela iz sodbe Keck. ( 61 ) To je bilo potrjeno v kar nekaj zadevah, v katerih je Sodišče združljivost nacionalnih ukrepov o omejitvi prevoza blaga s členom 34 PDEU preučilo ob upoštevanju tradicionalne sodne prakse, ki izhaja iz sodb Dassonville in Cassis de Dijon. ( 62 )

119. Vendar to še ne pomeni, da je treba dajatev za uporabo infrastrukture obravnavati kot ukrep z enakim učinkom.

120. Najprej je treba opozoriti, da Zvezna republika Nemčija že ima vzpostavljen sistem avtocestnih cestnin, ki se uporablja za vozila, težka 3,5 tone in več. Torej se dajatev za uporabo infrastrukture iz obravnavane zadeve nanaša le na vozila, lažja od 3,5 tone. Dajatev torej večinoma zadeva osebne avtomobile, avtobuse in majhne kombije ter – naj še enkrat poudarim – se brez razlikovanja uporablja za domača in za tuja vozila.

121. Vendar avstrijska vlada kljub temu trdi, da je mogoče nekatere izdelke s poreklom iz drugih držav članic v Nemčijo izvažati z osebnimi avtomobili ali majhnimi kombiji, zato bi to lahko vplivalo na čezmejno trgovino.

122. Drži sicer, da ni mogoče izključiti možnosti, da bi se lahko določeno blago včasih iz kraja proizvodnje, uvoza ali skladiščenja oziroma zgolj iz kraja, kjer se trži v tujini, v Nemčijo pripeljalo z osebnimi avtomobili ali majhnimi kombiji. Vendar to še ni dovolj, da bi lahko dajatev za uporabo infrastrukture obravnavali kot ukrep z enakim učinkom.

123. Naj v zvezi s tem spomnim, da je Sodišče v več zadevah odločilo, da nacionalni ukrepi, katerih omejevalni učinki so „preveč negotovi in posredni“, „povsem hipotetični“ ali „preveč nepomembni ali negotovi“, ne pomenijo kršitve člena 34 PDEU. ( 63 ) To zlasti velja v zvezi z ukrepi, ki „ne uvajajo razlikovanja glede na poreklo blaga, ki se prevaža“, in katerih „namen ni regulirati trgovino z blagom z drugimi državami članicami“. ( 64 )

124. Zdi se, da to drži v zvezi z dajatvijo za uporabo infrastrukture iz obravnavane zadeve, katere namen nikakor ni regulacija trgovine, saj se brez razlikovanja uporablja za katero koli vozilo, ki vozi po nemškem avtocestnem omrežju, ne glede na zasebni oziroma poslovni namen potovanja ter neodvisno od porekla vozila in blaga, ki ga morda prevaža. Število uvoženih izdelkov, na katere bi to lahko vplivalo, je verjetno majhno, morebitno zvišanje cene teh izdelkov pa bi bilo še bolj omejeno, saj bo dajatev za uporabo infrastrukture najverjetneje predstavljala zelo majhen delež skupnih prevoznih stroškov.

125. Spis zadeve po mojem mnenju ne omogoča nikakršne drugačne ugotovitve, zlasti ker Republika Avstrija ni predložila nobene druge vrste dokaza (ocene, študije, primeri itd.) v zvezi z morebitnim vplivom, ki bi ga dajatev za uporabo infrastrukture lahko imela na čezmejno trgovino. Dejansko avstrijska vlada Sodišču predlaga, naj o tej zadevi odloči zgolj na podlagi domneve, čeprav kot tožeča stranka nosi dokazno breme.

b) Svoboda opravljanja storitev

126. Avstrijska vlada meni, da je dajatev za uporabo infrastrukture v navzkrižju tudi s členom 56 PDEU, saj zaradi nje tako za tuje ponudnike storitev kot tudi za domače stranke nastanejo večji stroški pri potovanju po Nemčiji.

127. Najprej je treba spomniti, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso kot omejitev svobode opravljanja storitev šteti vsak ukrep, ki bi prepovedoval, oviral ali zmanjševal privlačnost uresničevanja te svoboščine. Poleg tega člen 56 PDEU ne zagotavlja pravic le ponudniku, ampak tudi prejemniku navedenih storitev. ( 65 )

128. Vendar je Sodišče že večkrat razsodilo, da nacionalne določbe, katerih edini učinek je povzročitev dodatnih stroškov za zadevno storitev in ki na opravljanje storitev med državami članicami vplivajo enako kot na opravljanje storitev v posamezni državi članici, ne spadajo na področje uporabe člena 56 PDEU. ( 66 )

129. To lahko še posebej velja za davke in druge vrste dajatev, ki jih lahko nacionalni organi uvedejo med izvrševanjem svojih pristojnosti na področju obdavčenja ali gospodarske politike. Če ti davki in dajatve niso neposredno ali posredno diskriminatorni in je njihov znesek skromen v primerjavi z zadevnimi storitvami, ni mogoče z gotovostjo trditi, da bi lahko pomenili oviro za dostop do trga zadevne države članice. ( 67 )

130. Drži sicer, da so lahko v preteklosti vozniki osebnih avtomobilov, avtobusov ali majhnih kombijev, registriranih v tujini, do nemškega avtocestnega omrežja dostopali brezplačno. Vendar je Sodišče že večkrat odločilo, da se gospodarski subjekti ne morejo na podlagi določb Unije o prostem gibanju zanašati na to, da ne bo nikakršnih zakonskih sprememb. ( 68 ) Zgolj spremembe nacionalnih zakonov, če niso diskriminatorne, ali samo razlike med nacionalnimi zakoni različnih držav članic, če ne pomenijo ovire za dostop do trga države članice, še ne zadostujejo za to, da bi sprožile uporabo pravil Pogodbe o prostem gibanju, tudi če bi lahko negativno vplivale na odločitev gospodarskih subjektov iz Unije v zvezi s tem, ali naj uresničujejo svojo pravico do prostega gibanja. ( 69 )

131. V takih okoliščinah in glede na to, da tožeča stranka ni predložila nikakršnih konkretnih informacij ali dokazov, Sodišče ne more preprosto domnevati, da bo uvedba dajatve te vrste in v znesku zadevne dajatve za uporabo infrastrukture ponudnike storitev s sedežem v tujini neizogibno odvrnila od ponujanja storitev v Nemčiji ali da bo posameznike, ki prebivajo v Nemčiji, odvrnila od poti v tujino s podobnim namenom.

132. Kot je bilo navedeno v točki 124 zgoraj, se dajatev za uporabo infrastrukture uporablja brez razlikovanja za katero koli vozilo, ki vozi po nemškem avtocestnem omrežju, ne glede na zasebni oziroma poslovni namen potovanja ter neodvisno od porekla vozila. Na podlagi informacij, ki jih ima na voljo Sodišče, se zdi cena vinjete skladna s cenami, ki se uporabljajo v drugih državah članicah Evropske unije (vključno z Republiko Avstrijo), in bi jo le težko obravnavali kot nesorazmerno glede na prejeto storitev (neomejen dostop do nemškega avtocestnega omrežja). Kakršen koli učinek na prosti pretok storitev se torej zdi negotov ali v najboljšem primeru posreden. Povedano drugače, ničesar ni, kar bi lahko nakazovalo na omejevanje dostopa do trga.

133. Ob upoštevanju navedenega ni nobenega razloga za preučitev razlogov, s katerimi bi bilo po mnenju nemške vlade mogoče upravičiti omejitev.

D. Četrti tožbeni razlog: kršitev člena 92 PDEU

1. Trditve strank

134. S četrtim in zadnjim tožbenim razlogom Republika Avstrija trdi, da zadevna ukrepa pomenita kršitev člena 92 PDEU, ker se uporabljata za komercialne avtobusne prevoze ali prevoze blaga z motornimi vozili, lažjimi od 3,5 tone. Avstrijska vlada poudarja, da člen 92 PDEU ne določa možnosti utemeljitve, kar pomeni, da sta zadevna ukrepa zaradi svoje diskriminatornosti nezdružljiva s to določbo. Ta vlada se v zvezi s tem sklicuje na sodbo Komisija/Nemčija.

135. Zvezna republika Nemčija pa meni, da je ta tožbeni razlog neutemeljen. Nemška vlada trdi, da člena 92 PDEU ni mogoče razlagati kot daljnosežno določbo, ki preprečuje kakršno koli spremembo nacionalne zakonodaje, ki bi lahko vplivala na cestni promet. Ob tem opozarja še na to, da je bila po izreku sodbe Komisija/Nemčija sprejeta obsežna zakonodaja, še zlasti Direktiva o evrovinjeti. Člena 7(1) in 7k te direktive naj bi izrecno dovoljevala ukrepe, kakršen je obravnavani.

2. Presoja

136. V skladu s členom 92 PDEU „[n]obena država članica ne sme pred sprejetjem predpisov iz člena 91(1) spreminjati tistih predpisov, ki urejajo ta vprašanja 1. januarja 1958 ali za države, ki pristopajo, na dan njihovega pristopa, tako da bi po svojem neposrednem ali posrednem učinku postali manj ugodni za prevoznike drugih držav članic kakor za prevoznike, ki so državljani te države, razen če Svet soglasno ne sprejme ukrepa, s katerim dovoljuje izjeme.“

137. Kar zadeva člen 91(1) PDEU, ta zagotavlja podlago za sprejetje ukrepov za uveljavitev skupne prometne politike, zlasti določb, ki se nanašajo na „skupna pravila, ki se uporabljajo za mednarodni prevoz na ozemlje ali z ozemlja države članice ali za prevoz prek ozemlja ene ali več držav članic“, „pogoje, pod katerimi lahko prevozniki opravljajo prevoz v državi članici, v kateri nimajo sedeža“, in „ukrepe za izboljšanje varnosti prometa“.

138. Člen 92 PDEU (ali njegova predhodnika, torej najprej člen 76 EGS, nato pa člen 72 ES) je določba, ki je Sodišče skorajda še ni razlagalo, Svet pa jo je le zelo redko uporabil. Tako se z obravnavano zadevo Sodišču ponuja priložnost, da razjasni področje uporabe in pomen te določbe.

139. Promet je predmet skupne politike, kar pomeni, da obstajajo posebna pravila, ki lahko včasih odstopajo ali se vsekakor razlikujejo od pravil, s katerimi so urejene druge dejavnosti. Kar nekaj razlogov je bilo za to, da so države članice ob pripravi Pogodb Skupnosti sklenile, da ima promet nekaj posebnosti, ki zahtevajo posebna pravila. ( 70 ) Med drugim je bilo ugotovljeno, da obstajajo bistvene razlike v načinu, kako so na ravni držav članic prometne storitve regulirane, zato sta bili ob upoštevanju občutljivosti tematike pri izoblikovanju skupne politike potrebni previdnost in postopnost. ( 71 )

140. Zato je bilo kot prvi korak pomembno to, da se državam članicam prepreči spodkopavanje tega procesa z uvajanjem novih pravil, ki bi nacionalnim prevoznikom dajala prednost pred tujimi prevozniki. S tem bi se namreč povečal razkorak med korpusi pravil posameznih držav članic, bilo pa bi tudi v nasprotju s samim duhom prihodnje politike. Takratni člen 76 EGS (zdaj člen 92 PDEU) je bil tako zasnovan prav s tem namenom: državam članicam je bilo naloženo upoštevanje klavzule „standstill“, dokler Skupnost (zdaj Evropska unija) ne sprejme skupnih pravil. V zvezi s tem ne kaže spregledati, da se v skladu s členom 58(1) PDEU (takratni člen 61(1) EGS) splošna prepoved omejitev svobode opravljanja storitev v Evropski uniji, določena s členom 56 PDEU (takratni člen 59 EGS), za področje prevoza takrat ni uporabljala in se še vedno ne uporablja.

141. Ob upoštevanju navedene zgodovine so trditve avstrijske vlade v podporo kršitvi člena 92 PDEU neprepričljive.

142. Za začetek je mogoče trditi, da se člen 92 PDEU v zvezi z ukrepi, kot so obravnavani, ne uporablja več. Ni presenetljivo, da je bila ta določba v preteklosti zelo redko uporabljena – in dolgo sploh ni bila uporabljena – saj je bil takratni člen 76 EGS že od samega začetka zasnovan kot prehodno pravilo, katerega področje uporabe se bo postopoma zmanjševalo. ( 72 ) V besedilu te določbe je namreč izrecno navedeno, da se uporablja le v obdobju „pred sprejetjem predpisov iz člena 91(1) [PDEU]“. Po sprejetju skupnih pravil, ki zajemajo vse vrste prometa (zračni, cestni, železniški in pomorski promet ter promet po celinskih plovnih poteh), so se nekateri komentatorji celo vprašali, ali ni ta določba povsem zastarela. ( 73 )

143. To po mojem mnenju drži zlasti za cestni promet. Sprejetih je bilo namreč kar nekaj ukrepov Unije za izoblikovanje skupne politike v tem sektorju, še zlasti ob koncu 80. in v začetku 90. let minulega stoletja. ( 74 ) Zakonodajalec Unije je v teh letih za izvajanje (sedanjega) člena 91(1) PDEU med drugim od januarja 1990 uvedel prosto določanje tarif med pogodbenicami, od januarja 1993 ukinil kvote, prav tako od januarja 1993 uvedel dovoljenje za cestne prevoznike na ravni Skupnosti, izoblikoval skupna pravila za mednarodni avtobusni prevoz potnikov in uvedel kabotažo, ki naj bi bila uresničena v več fazah. ( 75 )

144. V zadnjem času je bilo z Mnenjem 2/15 potrjeno, da je sektor cestnega prometa v veliki meri urejen z zakonodajo Unije. ( 76 ) Ta zakonodaja vključuje zlasti skupna pravila o dostopu do poklicev in do trga, določa minimalne standarde glede delovnega časa, časa vožnje in časa počitka v sektorju poklicnega cestnega prevoza ter določa minimalne letne davke na vozila in skupna pravila za cestnine in uporabnine za težka tovorna vozila. ( 77 )

145. Za obravnavano zadevo je še posebej pomemben zadnji od teh vidikov. Direktiva o evrovinjeti določa skupna pravila za cestnine na podlagi razdalje in pristojbine na podlagi časa (vinjete) za težka tovorna vozila pri uporabi nekaterih infrastruktur. V skladu s temi pravili je mogoče stroške izgradnje, delovanja in razvoja infrastrukture financirati s cestninami in vinjetami, ki jih plačajo uporabniki cest.

146. Vendar se je zakonodajalec Unije za zdaj odločil, da približevanje zakonov držav članic na tem področju omeji zgolj na vozila, težja od 3,5 tone. ( 78 ) Člen 7(1) Direktive o evrovinjeti jasno določa, da lahko pod določenimi pogoji „države članice ohranijo ali uvedejo cestnine in/ali uporabnine na vseevropskem cestnem omrežju ali na določenih odsekih tega omrežja in na katerih koli drugih dodatnih odsekih svojega omrežja avtocest, ki niso del vseevropskega cestnega omrežja“. Države članice imajo načeloma pravico, da „zaračunavajo cestnine in/ali uporabnine na drugih cestah, pod pogojem, da uvedba cestnin in/ali uporabnin na takšnih drugih cestah ne pomeni diskriminacije mednarodnega prometa in ne povzroča izkrivljanja konkurence med prevozniki“. To določbo je treba razlagati v povezavi z uvodno izjavo 9 Direktive 2011/76/EU, ( 79 ) v skladu s katero „[t]a direktiva državam članicam ne preprečuje, da bi drugim uporabnikom cest, ki niso zajeti v področje uporabe te direktive, zaračunavale uporabnine v skladu z nacionalnimi predpisi“. Poleg tega je s členom 7k Direktive o evrovinjeti državam članicam, ki uvedejo sistem uporabnin za infrastrukturo, izrecno dovoljeno, da predvidijo ustrezno povračilo za te pristojbine.

147. Nikakor ni mogoče trditi – na kar v svojih trditvah napeljuje avstrijska vlada – da ne glede na obsežno zakonodajo, ki jo je Evropska unija sprejela na podlagi člena 91 PDEU na področju cestnega prevoza, in kljub posebnim pravilom, določenim z Direktivo o evrovinjeti, nobena država članica ne sme uvesti sistema cestnin ali uporabnin za uporabo svojega avtocestnega omrežja za vozila, za katera se Direktiva o evrovinjeti ne uporablja, dokler zakonodajalec Unije ne sprejme predpisov za to področje. Prav tako ni mogoče trditi, da v primeru, da država članica to stori, zaradi izravnave novih dajatev ne more znižati obdavčenja, povezanega z motornimi vozili.

148. Taka ugotovitev – poleg tega, da bi jo le težko uskladili z besedilom Direktive o evrovinjeti – bi bila tudi v nasprotju z dvema široko sprejetima nazoroma prometne politike Unije, in sicer, da bi morali stroški, povezani z uporabo prometnih infrastruktur, temeljiti na načelih „uporabnik plača“ in „onesnaževalec plača“. ( 80 ) Taka ugotovitev bi bila tudi nelogična, saj bi pomenila, da so vse države članice, ki so take sisteme vzpostavile po 1. januarju 1958 (ali po datumu pristopa k Skupnosti/Uniji), kršile in še naprej kršijo člen 92 PDEU.

149. Avstrijska vlada se v podporo svojemu zahtevku sklicuje na sodbo Komisija/Nemčija.

150. Vendar menim, da ugotovitve, do katere je prišlo Sodišče v tej sodbi, ni mogoče zlahka prenesti na obravnavano zadevo. Navedena zadeva mu je bila namreč v odločanje predložena leta 1990, torej v času, ko zahtevani ukrepi za uveljavitev skupne politike cestnega prevoza še niso bili sprejeti ali jih je bilo še treba prenesti na nacionalno raven, in sicer vključno z – kar je še posebej pomembno – Direktivo o evrovinjeti. Vendar so bili „predpisi iz člena 91(1) [PDEU]“ zdaj končno sprejeti, vključno s posebnimi pravili o razporeditvi stroškov za prometne infrastrukture.

151. Pa četudi bi se člen 92 PDEU še vedno uporabljal, avstrijska vlada vsekakor ni pojasnila – in še manj kakor koli dokazala – kako bi lahko ukrep, ki se nanaša le na vozila, lažja od 3,5 tone, dejansko vplival na tuje prevoznike. Ta vlada tudi v zvezi s tem vidikom Sodišču v bistvu predlaga, naj se opre na domnevo. Kot pa je bilo že navedeno v točki 78 zgoraj, mora v okviru postopka na podlagi člena 259 PDEU tožeča stranka dokazati zatrjevane neizpolnitve obveznosti, ne da bi se pri tem opirala na kakršno koli domnevo.

152. Iz vseh teh razlogov menim, da je treba tudi četrti tožbeni razlog zavrniti.

V. Stroški

153. V skladu s členoma 138(1) in 140(1) Poslovnika menim, da mora Republika Avstrija nositi svoje stroške in plačati stroške, nastale Zvezni republiki Nemčiji, medtem ko Kraljevina Danska in Kraljevina Nizozemska nosita svoje stroške.

VI. Predlog

154. Glede na zgoraj navedeno Sodišču predlagam, naj: – tožbo zavrne; – Republiki Avstriji naloži, da nosi svoje stroške in stroške, ki jih je priglasila Zvezna republika Nemčija; – Kraljevini Danski in Kraljevini Nizozemski naloži, da nosita svoje stroške.

( 1 ) Jezik izvirnika: angleščina.

( 2 ) Oba ukrepa skupaj bosta poimenovana „zadevna ukrepa“.

( 3 ) UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 4, str. 372.

( 4 ) BGBl. I, str. 904.

( 5 ) BGBl. I., str. 1218.

( 6 ) BGBl. I, str. 1206.

( 7 ) BGBl. I, str. 3818.

( 8 ) BGBl. I, str. 901.

( 9 ) BGBl. I, str. 1493.

( 10 ) Direktiva z dne 28. marca 1983 o davčnih oprostitvah znotraj Skupnosti za določena prevozna sredstva, začasno uvožena iz ene države članice v drugo (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 9, zvezek 1, str. 112).

( 11 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 19. oktobra 1977, Ruckdeschel in drugi (117/76 in 16/77, EU:C:1977:160, točka 7). Glej tudi člen 20 Listine.

( 12 ) Glej sodbo z dne 2. oktobra 2003, Garcia Avello (C‑148/02, EU:C:2003:539, točka 31 in navedena sodna praksa).

( 13 ) Glej člen 2(1) Direktive 2006/54/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. julija 2006 o uresničevanju načela enakih možnosti ter enakega obravnavanja moških in žensk pri zaposlovanju in poklicnem delu (UL 2006, L 204, str. 23).

( 14 ) Glej v tem smislu sodbi z dne 10. julija 2008, Feryn (C‑54/07, EU:C:2008:397, točke od 23 do 25), in z dne 25. aprila 2013, Asociaţia Accept (C‑81/12, EU:C:2013:275, točka 36).

( 15 ) Glej sodbo z dne 19. julija 2017, Abercrombie & Fitch Italia (C‑143/16, EU:C:2017:566, točka 25 in navedena sodna praksa).

( 16 ) Sodba z dne 19. maja 1992, Komisija/Nemčija (C‑195/90, EU:C:1992:219, v nadaljevanju: sodba Komisija/Nemčija).

( 17 ) Kar zadeva splošneje člen 92 PDEU, glej točke od 134 do 152 teh sklepnih predlogov.

( 18 ) V zvezi s tem glej sklepne predloge generalnega pravobranilca F. G. Jacobsa v zadevi Komisija/Nemčija (C‑195/90, EU:C:1992:123, točke od 14 do 21).

( 19 ) Še toliko bolj v tem okviru nima nobenega vpliva to, da je lastnikom vozil Euro 6 priznana davčna olajšava, višja od zneska, ki ga plačajo za letno vinjeto.

( 20 ) Mostnina se na primer plačuje za portugalski most Vasco da Gama in most Øresund, ki povezuje Švedsko in Dansko, ne pa tudi za viseči most Széchenyi v Budimpešti. Prav tako se plačuje uporabnina za avstrijski cestni predor Arlberg in cestni predor Fréjus med Italijo in Francijo, ne pa tudi za italijanski predor Gran Sasso.

( 21 ) Brezplačno je mogoče obiskati na primer kupolo berlinskega Reichstaga, londonski British Museum, pariško katedralo Notre-Dame, rimski Panteon in vrtove dunajskega Schönbrunna, medtem ko je treba za amsterdamski muzej Van Gogh, atensko Akropolo, madridski muzej Prado ali beneško baziliko svetega Marka običajno plačati vstopnino.

( 22 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 15. julija 2004, Lindfors (C‑365/02, EU:C:2004:449, točka 34 in navedena sodna praksa). Glej na splošno tudi sodbo z dne 16. januarja 2003, Komisija/Italija (C‑388/01, EU:C:2003:30).

( 23 ) Glej točko 36 teh sklepnih predlogov.

( 24 ) Naj pripomnim, da je taka izravnava izrecno dovoljena s členom 7k Direktive o evrovinjeti. Čeprav se ta določba v obravnavani zadevi ne uporablja neposredno, jo je mogoče obravnavati kot izraz načela, ki bi moralo veljati tudi v položaju iz obravnavanega postopka.

( 25 ) Pozorni bralci bodo prepoznali parafrazo uvodnega stavka dela „Komunistični manifest“, ki sta ga leta 1848 napisala filozofa Karl Marx in Friedrich Engels. Izvirno besedilo je seveda napotovalo na komunizem. Vendar nikakor ne namigujem na to, da bi bilo treba šteti, da gre za podobna pojava.

( 26 ) Glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca W. Van Gervena v združenih zadevah Jackson in Cresswell (C‑63/91 in C‑64/91, EU:C:1992:212, točka 15 in naslednje).

( 27 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 4. maja 2017, Komisija/Združeno kraljestvo (C‑502/15, neobjavljena, EU:C:2017:334, točka 25 in navedena sodna praksa).

( 28 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 16. oktobra 2012, Madžarska/Slovaška (C‑364/10, EU:C:2012:630, točke od 56 do 61).

( 29 ) Glej med številnimi drugimi sodbo z dne 16. septembra 2004, Komisija/Španija (C‑227/01, EU:C:2004:528, točka 58).

( 30 ) V pravni doktrini (z nadaljnjimi napotili) glej Sanchez-Graells, A., „Assessing the Public Administration's Intention in EU Economic Law: Chasing Ghosts or Dressing Windows?“, Cambridge Yearbook of European Legal Studies, 2016, str. 111 in 112.

( 31 ) Sistem cestnin za težka tovorna vozila se že uporablja.

( 32 ) Sodba z dne 19. marca 2002 (C‑224/00, EU:C:2002:185, v nadaljevanju: sodba Komisija/Italija).

( 33 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 26. aprila 2018, Komisija/Bolgarija (C‑97/17, EU:C:2018:285, točka 69 in navedena sodna praksa).

( 34 ) Avstrijska vlada je na obravnavi poleg tega trdila, da obstaja še en razlog, zakaj je dajatev za uporabo infrastrukture zaradi svoje zasnove diskriminatorna. Po njenem mnenju bi jo bilo treba ob upoštevanju različnih načinov, kako se plačuje, obravnavati, kot da v praksi privede do dveh različnih ukrepov: davka za lastnike domačih vozil in uporabnine za voznike tujih vozil. Vendar ta trditev ni bila jasno razložena niti ni bila izrecno vključena v tožbo. Zato menim, da je očitno nedopustna.

( 35 ) Če posamezno področje ni urejeno s skupnimi pravili, so države članice še naprej pristojne za naložitev kazni za kršitev obveznosti, ki izhajajo iz nacionalne zakonodaje. Vendar pa ne smejo naložiti kazni, ki je tako nesorazmerna s težo kršitve, da to postane ovira za svoboščine, zagotovljene s Pogodbama. Glej v tem smislu sodbi z dne 7. julija 1976, Watson in Belmann (118/75, EU:C:1976:106, točka 21), ter z dne 29. februarja 1996, Skanavi in Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, točka 36).

( 36 ) Glej po analogiji moje sklepne predloge v zadevi Vámos (C‑566/16, EU:C:2017:895, točka 57 in 58, potrjeni v sodbi z dne 17. maja 2018, EU:C:2018:321, točka 42).

( 37 ) Navedeni primer je po mojem mnenju podoben primeru, ko voznik izgubi listek, ki ga prejme ob vstopu na avtocesto. V tem primeru mora običajno plačati cestnino, ki se ujema z najdaljšo mogočo prevoženo potjo na avtocesti.

( 38 ) Glej točko 20 sodbe.

( 39 ) Glej točke od 21 do 29 sodbe.

( 40 ) Sodba z dne 26. januarja 2006, (C‑514/03, EU:C:2006:63).

( 41 ) Glej točke od 41 do 44 sodbe.

( 42 ) Sodba z dne 13. novembra 2018 (C‑33/17, EU:C:2018:896).

( 43 ) Glej točke od 46 do 48 sodbe. Glej tudi moje sklepne predloge v isti zadevi (EU:C:2018:311, točke 100, 101 in 107).

( 44 ) Glej sklepne predloge generalne pravobranilke C. Stix-Hackl v zadevi Komisija/Italija (C‑224/00, EU:C:2001:671, točka 31 in naslednje ter navedena sodna praksa).

( 45 ) Glej v tem smislu sodbe z dne 11. marca 2004, de Lasteyrie du Saillant (C‑9/02, EU:C:2004:138, točki 51 in 52); z dne 9. novembra 2006, Komisija/Belgija (C‑433/04, EU:C:2006:702, točke od 35 do 38); z dne 7. septembra 2017, Eqiom in Enka (C‑6/16, EU:C:2017:641, točka 31), ter z dne 20. decembra 2017, Deister Holding in Juhler Holding (C‑504/16 in C‑613/16, EU:C:2017:1009, točka 61).

( 46 ) Okvirni sklep Sveta z dne 24. februarja 2005 o uporabi načela vzajemnega priznavanja denarnih kazni (UL 2005, L 76, str. 16).

( 47 ) Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. marca 2015 o lažji čezmejni izmenjavi informacij o prometnih prekrških, povezanih z varnostjo v cestnem prometu (UL 2015, L 68, str. 9).

( 48 ) Glej med številnimi drugimi sodbo z dne 27. novembra 2003, Komisija/Finska (C‑185/00, EU:C:2003:639, točka 109).

( 49 ) Glej med številnimi drugimi sodbo z dne 10. julija 1986, Komisija/Italija (235/84, EU:C:1986:303, točka 14).

( 50 ) Glej po analogiji sodbo z dne 29. maja 1997, Komisija/Združeno kraljestvo (C‑300/95, EU:C:1997:255, točka 38).

( 51 ) Sodba z dne 24. novembra 1993 (C‑267/91 in C‑268/91, EU:C:1993:905, v nadaljevanju: sodba Keck).

( 52 ) Sodba z dne 8. septembra 2005 (C‑544/03 in C‑545/03, EU:C:2005:518).

( 53 ) Sodišče je večkrat odločilo, da se področji uporabe členov 34 in 110 PDEU medsebojno izključujeta. Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da se člen 34 PDEU ne uporablja za ovire za trgovino, ki spadajo na področje uporabe drugih posebnih določb, in da se za ovire davčne narave, na katere je napoteno v členu 110 PDEU, ne uporablja prepoved iz člena 34 PDEU (glej med drugim sodbo z dne 7. aprila 2011, Tatu, C‑402/09, EU:C:2011:219, točka 33).

( 54 ) Glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca H. Saugmandsgaarda Øeja v zadevi Komisija/Madžarska (Pravice užitka na kmetijskih zemljiščih) (C‑235/17, EU:C:2018:971, točke od 43 do 50).

( 55 ) Glej na primer sodbi z dne 30. maja 2006, Komisija/Irska (C‑459/03, EU:C:2006:345, točke od 168 do 173), in z dne 20. oktobra 2011, Komisija/Francija (C‑549/09, neobjavljena, EU:C:2011:672, točka 48).

( 56 ) Glej med drugim sodbi z dne 11. julija 1974, Dassonville (8/74, EU:C:1974:82, točka 5, v nadaljevanju: sodba Dassonville), in z dne 23. decembra 2015, Scotch Whisky Association in drugi (C‑333/14, EU:C:2015:845, točka 31).

( 57 ) Glej v tem smislu sodbi z dne 20. februarja 1979, Rewe-Zentral (120/78, EU:C:1979:42, točke 6, 14 in 15, v nadaljevanju: sodba Cassis de Dijon), in z dne 10. februarja 2009, Komisija/Italija (C‑110/05, EU:C:2009:66, točka 35, v nadaljevanju: sodba Trailers).

( 58 ) Glej sodbo Keck (točki 16 in 17) in sodbo Trailers (točka 36).

( 59 ) Glej sodbo z dne 30. aprila 2009, Fachverband der Buch- und Medienwirtschaft (C‑531/07, EU:C:2009:276, točka 20).

( 60 ) Glej sodbi z dne 12. novembra 2015, Visnapuu (C‑198/14, EU:C:2015:751), in z dne 21. septembra 2016, Etablissements Fr. Colruyt (C‑221/15, EU:C:2016:704). Glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Szpunarja v zadevi Deutsche Parkinson Vereinigung (C‑148/15, EU:C:2016:394, točka 20 in naslednje).

( 61 ) Glej sodbo Trailers (točki 37 ter 56 in naslednje).

( 62 ) Glej med drugim sodbe z dne 12. junija 2003, Schmidberger (C‑112/00, EU:C:2003:333); z dne 15. novembra 2005, Komisija/Avstrija (C‑320/03, EU:C:2005:684), in z dne 21. decembra 2011, Komisija/Avstrija (C‑28/09, EU:C:2011:854).

( 63 ) Glej med številnimi sodbe z dne 7. marca 1990, Krantz (C‑69/88, EU:C:1990:97, točka 11); z dne 5. oktobra 1994, Centre d'insémination de la Crespelle (C‑323/93, EU:C:1994:368, točka 36); z dne 3. decembra 1998, Bluhme (C‑67/97, EU:C:1998:584, točka 22), ter z dne 26. maja 2005, Burmanjer in drugi (C‑20/03, EU:C:2005:307, točka 31).

( 64 ) Glej sodbe z dne 18. junija 1998, Corsica Ferries France (C‑266/96, EU:C:1998:306, točka 31); z dne 14. julija 1994, Peralta (C‑379/92, EU:C:1994:296, točka 24), in z dne 5. oktobra 1995, Centro Servizi Spediporto (C‑96/94, EU:C:1995:308, točka 41).

( 65 ) Sodba z dne 13. novembra 2018, Čepelnik (C‑33/17, EU:C:2018:896, točka 37 in 38 ter navedena sodna praksa).

( 66 ) Glej na primer sodbe z dne 8. septembra 2005, Mobistar and Belgacom Mobile (C‑544/03 in C‑545/03, EU:C:2005:518, točka 31); z dne 11. junija 2015, Berlington Hungary in drugi (C‑98/14, EU:C:2015:386, točka 36), ter z dne 22. novembra 2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank (C‑625/17, EU:C:2018:939, točka 32).

( 67 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 17. februarja 2005, Viacom Outdoor (C‑134/03, EU:C:2005:94, točke od 37 do 39), in po analogiji z dne 1. junija 2006, innoventif (C‑453/04, EU:C:2006:361, točke od 37 do 40). Glej tudi sklepne predloge J. Kokott in Viacom Outdoor (C‑134/03, EU:C:2004:676, točke od 58 do 67), in moje sklepne predloge v zadevi Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:442, točke od 26 do 29).

( 68 ) Glej sodbo z dne 11. junija 2015, Berlington Hungary in drugi (C‑98/14, EU:C:2015:386, točka 78 in navedena sodna praksa).

( 69 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 29. aprila 2004, Weigel (C‑387/01, EU:C:2004:256, točka 55). Glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca A. Tizzana v zadevi CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:187, točka 58).

( 70 ) Glej Aussant, J., Fornasier, R., La Politique Commune des Transports, v: Commentaire Megret – Le Droit de la CEE, zv. 3, 2. izd., 1990, str. od 195 do 197.

( 71 ) Glej na splošno Robert, J., Doubts on a Common Transport Policy, 1967, Common Market Law Review, zv. 5, str. 193 in naslednje.

( 72 ) Glej Aussant, J., Fornasier, R., opomba 69 zgoraj, str. 216.

( 73 ) Glej na primer Grand, L., Comment to Article 72 CE, V: Pingel, I. (ur.), Commentaire article par article des traités UE et CE, 2. izd., Dalloz, Pariz, 2010, str. 667 in 668. Glej podobno Balducci Romano, F., Comment to Article 92 TFEU, V: Curti Gialdino, C., Codice dell’Unione Europea Operativo, Simone, Neapelj, 2012, str. 962 in 963.

( 74 ) Razlog za to je v dejstvu, da je Parlament sredi 80. let uspel s tožbo proti Svetu zaradi neuvedbe skupne prometne politike (glej sodbo z dne 22. maja 1985, Parlament/Svet, 13/83, EU:C:1985:220).

( 75 ) Uredba Sveta (EGS) št. 4058/89 z dne 21. decembra 1989 o določanju prevoznin za cestni prevoz blaga med državami članicami (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 1, str. 286); Uredba Sveta (EGS) št. 1841/88 z dne 21. junija 1988 o spremembi Uredbe (EGS) št. 3164/76 o kvoti Skupnosti za cestne prevoze blaga med državami članicami (UL 1988, L 163, str. 1); Uredba Sveta (EGS) št. 881/92 z dne 26. marca 1992 o dostopu na trg znotraj Skupnosti pri cestnem prevozu blaga na ozemlje države članice ali z njega ali prek ozemlja ene ali več držav članic (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 1, str. 370); Uredba Sveta (EGS) št. 684/92 z dne 16. marca 1992 o skupnih pravilih za mednarodni avtobusni prevoz potnikov (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 1, str. 306), in Uredba Sveta (EGS) št. 3118/93 z dne 25. oktobra 1993 o pogojih, pod katerimi lahko prevozniki nerezidenti opravljajo notranje cestne prevoze tovora v državi članici (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 2, str. 103).

( 76 ) Mnenje 2/15 (Sporazum o prosti trgovini z Republiko Singapur) z dne 16. maja 2017 (EU:C:2017:376, točke od 204 do 212). Glej tudi sklepne predloge generalne pravobranilke E. Sharpston v tej zadevi (EU:C:2016:992, točke od 260 do 267).

( 77 ) Za sorazmerno nov pregled obstoječe zakonodaje z napotili na različne trenutno veljavne pravne akte glej Poročilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu z dne 14. aprila 2014 o stanju na trgu cestnega prevoza v Uniji (COM(2014) 222 final).

( 78 ) Glej uvodno izjavo 5 Direktive o evrovinjeti.

( 79 ) Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. septembra 2011 o spremembi Direktive 1999/62 (UL 2011, L 269, str. 1).

( 80 ) Glej na primer uvodno izjavo 3 Direktive 2011/76 in Belo knjigo Evropske komisije o načrtu za enotni evropski prostor – na poti h konkurenčnemu in z viri gospodarnemu prometnemu sistemu (COM(2011) 144 final), točka 58.