SODBA SODIŠČA

z dne 21. junija 1974( )

„Pravica do ustanavljanja“

V zadevi 2/74,

zaradi predloga Conseil d’État (Belgija), naslovljenega na Sodišče, naj na podlagi člena 177 Pogodbe EGS v postopku

Jean Reyners, doktor prava, direktor družb, prebivajoč v Woluwe-Saint-Lambertu (Bruselj),

proti

državi Belgiji, ki jo zastopa minister za pravosodje,

intervenient:

Ordre national des advocats de Belgique (odvetniška zbornica Belgije),

sprejme predhodno odločbo o razlagi členov 52 in 55 Pogodbe EGS v zvezi s kraljevim odlokom z dne 24. avgusta 1970, ki je določil izjemo od pogoja državljanstva iz člena 428 sodnega kodeksa, ki se nanaša na naziv in opravljanje odvetniškega poklica,

SODIŠČE,

v sestavi: R. Lecourt, predsednik, A. M. Donner in M. Sørensen, predsednika senatov, R. Monaco, J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore (poročevalec), H. Kutscher, C. Ó. Dálaigh in A. J. Mackenzie Stuart, sodniki,

generalni pravobranilec: H. Mayras,

sodni tajnik: A. Van Houtte,

izreka naslednjo

Sodbo

Pravno stanje

1 Ob upoštevanju, da je s sodbo z dne 21. decembra 1973, ki je v sodno tajništvo Sodišča prispela 9. januarja 1974, je Conseil d’État (Belgija) na podlagi člena 177 Pogodbe EGS postavilo vprašanji v zvezi z razlago členov 52 in 55 Pogodbe EGS, ki se nanašata na pravico do ustanavljanja, v zvezi z opravljanjem odvetniškega poklica;

2 ker ti vprašanji izhajata iz pravdnega postopka, ki ga je začel nizozemski državljan, imetnik diplome iz prava, ki v Belgiji omogoča opravljanje odvetniškega poklica, ki pa tega poklica zaradi njegovega državljanstva na podlagi kraljevega odloka z dne 24. avgusta 1970 o nazivu in opravljanju odvetniškega poklica ne more opravljati (Moniteur belge, 1970, str. 9060).

Razlaga člena 52 Pogodbe EGS

3 Ob upoštevanju, da Conseil d’État sprašuje, ali je člen 52 Pogodbe EGS po končanem prehodnem obdobju „neposredno uporabna določba“, in to čeprav direktive, določene v členih 54(2) in 57(1) Pogodbe, niso bile izdane;

4 ob upoštevanju, da belgijska in irska vlada navajata, da člen 52 nima neposrednega učinka, pri čemer navajata razloge, ki se v veliki meri ujemajo;

5 ker bi bil ta člen, postavljen v kontekst poglavja o pravici do ustanavljanja, na katerega se izrecno sklicuje, ko navaja „v okviru določb, navedenih v nadaljevanju“, zaradi obsežnosti področja le izraz preprostega načela, katerega izvajanje bi bilo nujno pogojeno z dopolnilnimi določbami, tako Skupnosti kot nacionalnimi, ki jih določata člena 54 in 57;

6 ker naj bi oblika, ki jo je Pogodba izbrala za te izvedbene akte – oblikovanje „splošnega programa“, ki se uresničuje postopoma z nizom direktiv – potrjevala ugovor, da člen 52 nima neposrednega učinka;

7 ker sodišča ne smejo izvrševati diskrecijske pravice, ki je dodeljena zakonodajnim institucijam Skupnosti in držav članic;

8 ker to trditev v bistvu podpirata vlada Združenega kraljestva in luksemburška vlada, pa tudi intervenient v postopku v glavni stvari Ordre national des avocats de Belgique;

9 ob upoštevanju, da tožeča stranka v postopku v glavni stvari ugotavlja, da je edini vzrok njenega spora diskriminacija glede na državljanstvo na podlagi dejstva, da je podvržena pogojem za opravljanje odvetniškega poklica, ki ne veljajo za belgijske državljane;

10 ker naj bi bil v tem pogledu člen 52 jasna in popolna določba, ki bi lahko imela neposreden učinek;

11 ker nemška vlada, ki jo v bistvu podpira nizozemska vlada in ki opozarja na sodbo Sodišča z dne 16. junija 1966 v zadevi Luetticke (57/65, Recueil 1966, str. 293), meni, da določbe, ki so državam članicam naložile obveznost, ki jo morajo izpolniti v določenem obdobju, postanejo neposredno uporabne, če po izteku takega obdobja obveznost ni bila izpolnjena;

12 ker naj države članice po končanem prehodnem obdobju torej ne bi več imele možnosti obdržati omejitve svobode ustanavljanja, ker ima od tedaj člen 52 značaj določbe, ki je sama po sebi in pravno popolna;

13 ker bi imeli v takih okoliščinah „splošni program“ in direktive, določene s členom 54, učinek le v prehodnem obdobju, saj se po zaključku tega obdobja doseže popolna svoboda do ustanavljanja;

14 ker je Komisija kljub dvomom, ki jih ima o razlagi neposrednega učinka določbe, ki jo je treba razlagati – zaradi napotitve Pogodbe na „splošni program“ in izvedbene direktive in zaradi nekaterih že sprejetih direktiv za liberalizacijo, ki naj ne bi v vsakem pogledu dosegle popolnega enakega obravnavanja, zajamčenega s Pogodbo – vseeno prepričana, da ima člen 52 vsaj delno neposreden učinek, kolikor izrecno prepoveduje diskriminacijo glede na državljanstvo;

15 ker člen 7 Pogodbe, ki je del „načel“ Skupnosti, določa, da je v okviru področja uporabe Pogodbe, in ne da bi to vplivalo na njene posebne določbe, „prepovedana vsakršna diskriminacija glede na državljanstvo“;

16 ker je v členu 52 zagotovljeno izvajanje te splošne določbe na posebnem področju pravice do ustanavljanja;

17 ker z navedbo „v okviru določb, navedenih v nadaljevanju“ napotuje na celotno poglavje o pravici do ustanavljanja in ga je zato treba razlagati v tem splošnem okviru;

18 ker člen 52 po navedbi, da se „omejitve […] glede pravice do ustanavljanja za državljane države članice na ozemlju druge države članice v prehodnem obdobju postopno odpravijo“, poda vodilno načelo na tem področju, saj določa, da pravica do ustanavljanja zajema pravico začeti in opravljati dejavnost kot samozaposlena oseba „pod pogoji, ki jih […] za svoje državljane določa zakonodaja države, v kateri se taka ustanovitev izvede“;

19 ker člen 54 za postopno uresničevanje omenjenih ciljev v prehodnem obdobju določa, da Svet oblikuje „splošni program“ in za njegovo izvajanje izda direktive za doseganje pravice do ustanavljanja za vsako zadevno vrsto dejavnosti;

20 ker člen 57 poleg takih ukrepov za liberalizacijo določa direktive za zagotavljanje vzajemnega priznavanja diplom, spričeval in drugih dokazil o formalnih kvalifikacijah ter na splošno uskladitev določb zakonov ali drugih predpisov v državah članicah, ki se nanašajo na začetek in opravljanje dejavnosti samozaposlenih oseb;

21 ker iz navedenega sledi, da je v sistemu poglavja o pravici do ustanavljanja namen „splošnega programa“ in direktiv, ki jih določa Pogodba, uresničevanje dveh ciljev, pri čemer je prvi odpravljanje ovir, ki bi ovirale izvrševanje pravice do ustanavljanja med prehodnim obdobjem, drugi pa uvajanje niza določb v zakonodajo držav članic za olajšavo učinkovitega izvrševanja te pravice, in sicer za olajšavo tesne medsebojne ekonomske in socialne povezave znotraj Skupnosti na področju dejavnosti samozaposlenih oseb;

22 ker se na drugi cilj nanašajo na eni strani nekatere določbe člena 54(3), ki zlasti zadevajo sodelovanje med pristojnimi organi v državah članicah in prilagajanje upravnih postopkov in praks, na drugi strani pa celota določb člena 57;

23 ker je treba učinek določb člena 52 določiti v okviru tega sistema;

24 ob upoštevanju, da je pravilo nacionalne obravnave ena od temeljnih pravnih določb Skupnosti;

25 ker se na to pravilo, ki napotuje na skupek zakonskih določb, ki se v državi članici, v kateri se taka ustanovitev izvede, dejansko uporabljajo za njene državljane, v bistvu lahko neposredno sklicujejo državljani vseh drugih držav članic;

26 ker člen 52, s tem da določa, da se svoboda ustanavljanja doseže ob zaključku prehodnega obdobja, nalaga natančno določeno obveznost rezultata, katere izpolnitev bi morala biti olajšana, vendar ne pogojena z izvedbo programa postopnih ukrepov;

27 ker ostane zaradi dejstva, da ta postopnost ni bila spoštovana, sama obveznost po zaključku obdobja, določenega za njeno doseganje, nedotaknjena;

28 ker je taka razlaga v skladu s členom 8(7) Pogodbe, ki določa, da je konec prehodnega obdobja zadnji datum, ko morajo začeti veljati vsi predvideni predpisi in biti uveljavljeni vsi ukrepi, nujni za ustanovitev skupnega trga;

29 ob upoštevanju, da se proti takemu učinku ni mogoče sklicevati na okoliščino, da Svet ni izdal direktiv, ki jih zahtevata člena 54 in 57, ali na to, da naj določene direktive, ki so bile izdane, ne bi popolnoma uresničile ciljev nediskriminacije, kot to zahteva člen 52;

30 ker so po izteku prehodnega obdobja direktive, katerih izdajo je zahtevalo poglavje o pravici do ustanavljanja, postale odvečne za izvajanje pravila nacionalne obravnave, ker le-to odslej določa Pogodba sama, in sicer z direktnim učinkom;

31 ker pa te direktive kljub temu niso izgubile vsega pomena, saj ohranjajo veliko področje uporabe na področju ukrepov za olajšavo dejanskega izvrševanja pravice do ustanavljanja;

32 ob upoštevanju, da je torej na postavljeno vprašanje treba odgovoriti, da je člen 52 Pogodbe, po zaključku prehodnega obdobja, neposredno uporabna določba, in to čeprav za določeno področje direktive, določene v členih 54(2) in 57(1) Pogodbe, morebiti niso bile izdane.

Razlaga člena 55(1) Pogodbe EGS

33 Ob upoštevanju, da je Conseil d’État zaprosilo tudi za opredelitev pomena navedbe „dejavnosti, ki so v tej državi povezane, čeprav občasno, z izvajanjem javne oblasti“ iz člena 55(1);

34 ker gre natančneje za vprašanje, ali se v okviru poklica, kot je odvetniški, določbe poglavja o pravici do ustanavljanja ne uporabljajo le za dejavnosti, ki so temu poklicu inherentne in so povezane z izvajanjem javne oblasti, ali pa se ne uporabljajo za celoten odvetniški poklic zato, ker naj bi ta poklic obsegal tudi dejavnosti, povezane z izvajanjem te oblasti;

35 ob upoštevanju, da luksemburška vlada in Ordre National des Avocats de Belgique menita, da se za celoten odvetniški poklic ne uporabljajo določbe Pogodbe o pravici do ustanavljanja zaradi dejstva, da je ta poklic organizacijsko povezan z delovanjem javnih služb pravosodja;

36 ker naj bi tak položaj izhajal iz pravne organiziranosti odvetniške zbornice, ki vsebuje stroge pogoje za včlanitev in disciplino, in iz nalog, ki jih odvetnik opravlja v okviru sodnega postopka, ki naj bi bile s tem postopkom v velikem obsegu nujno povezane;

37 ker naj bi te dejavnosti, zaradi katerih naj bi bila odvetniška pomoč nujno potrebna v sistemu pravosodja, pomenile usklajeno celoto, katere delov ni mogoče ločevati;

38 ob upoštevanju, da tožeča stranka v postopku v glavni stvari zatrjuje, da so v najboljšem primeru z izvajanjem javne oblasti povezane le določene dejavnosti odvetniškega poklica in da se potemtakem izjema od načela svobode ustanavljanja iz člena 55 uporablja le zanje;

39 ker je po mnenju nemške, belgijske, irske in nizozemske vlade, vlade Združenega kraljestva in Komisije izjema iz člena 55 omejena le na dejavnosti v okviru različnih zadevnih poklicev, ki so dejansko povezane z izvajanjem javne oblasti, pod pogojem, da jih je mogoče ločiti od siceršnjega opravljanja poklica;

40 ker med navedenimi vladami kljub temu obstajajo razlike glede narave dejavnosti, za katere se tako ne uporablja načelo svobode ustanavljanja, upoštevajoč razlike v organiziranju poklica odvetnika v posameznih državah članicah;

41 ker je zlasti nemška vlada zlasti prepričana, da zaradi obvezne povezave odvetnika z določenimi sodnimi postopki, zlasti na področju kazenskega in javnega prava, obstaja tako tesna povezava med odvetniškim poklicem in izvajanjem sodne oblasti, da bi bilo treba iz liberalizacije izvzeti vsaj široka področja tega poklica;

42 ob upoštevanju, da se na podlagi določb člena 55(1) določbe poglavja o pravici do ustanavljanja „v posamezni državi članici ne uporabljajo za tiste dejavnosti, ki so v tej državi povezane, čeprav občasno, z izvajanjem javne oblasti“;

43 ker upoštevajoč temeljni značaj, ki ga imata načelo pravice do ustanavljanja in pravilo o nacionalni obravnavi v sistemu Pogodbe, izjeme iz člena 55(1) ne morejo imeti obsega, ki bi presegal cilj, zaradi katerega je bila ta izjema določena;

44 ker mora člen 55(1) državam članicam, če so dejavnosti, ki so povezane z izvajanjem javne oblasti, povezane z eno od dejavnosti samozaposlene osebe, iz člena 52, omogočiti, da iz njih izvzamejo državljane iz drugih držav članic;

45 ker je taki zahtevi povsem ugodeno, če je izvzetje državljana iz opravljanja dejavnosti omejeno na dejavnosti, ki so same po sebi neposredno in posebej povezane z izvajanjem javne oblasti;

46 ker bi bila razširitev izjeme iz člena 55 na celoten poklic mogoča le v primerih povezave zadevnih dejavnosti s poklicem tako, da bi imela liberalizacija ustanavljanja za posledico nalaganje obveznosti zadevni državi članici, da nedržavljanom dovoli izvajanje, čeprav le občasno, dejavnosti, ki so povezane z javno oblastjo;

47 ker pa nasprotno razširitve ni mogoče dopustiti, če je v okviru neodvisnega poklica dejavnosti, ki so morebiti povezane z izvajanjem javne oblasti, mogoče ločiti od celotne poklicne dejavnosti, ki je predmet obravnave;

48 ob upoštevanju, da na podlagi člena 57 ni bila izdana nobena direktiva za uskladitev nacionalnih določb, še posebej v zvezi s poklicem odvetnika, je opravljanje takega poklica urejeno z zakonodajo različnih držav članic;

49 ker je morebitno uporabo omejitev svobode ustanavljanja, kot so določene v členu 55(1), potemtakem treba presojati ločeno za vsako državo članico, ob upoštevanju nacionalne zakonodaje o organizaciji in opravljanju tega poklica;

50 ker je treba pri omenjeni obravnavi kljub temu upoštevati skupnostni značaj, ki ga imajo omejitve iz člena 55 na dovoljene izjeme od načela pravice do ustanavljanja, zato da enostranske določbe držav članic ne bi onemogočile polnega učinka Pogodbe;

51 ker poklicne dejavnosti, ki vsebujejo stike s sodišči, čeprav redne in organizacijske, ali celo sodelovanje, tudi obvezno, pri njihovem delovanju, kljub temu ne vzpostavljajo povezave z izvajanjem javne oblasti;

52 ker zlasti ni mogoče šteti kot povezane s to oblastjo dejavnosti, ki so najbolj značilne za odvetniški poklic, kot so svetovanje in pravna pomoč, pa tudi zastopanje strank pred sodišči, čeprav je posredovanje ali pomoč odvetnika obvezna ali predmet zakonskega monopola;

53 ker namreč izvajanje takih dejavnosti pušča nedotaknjena presojo sodne oblasti in svobodno izvajanje sodnih pooblastil;

54 ob upoštevanju, da je torej treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da mora biti izjema od svobode ustanavljanja iz člena 55(1) omejena na tiste dejavnosti iz člena 52, ki so same po sebi neposredno in posebej povezane z izvajanjem javne oblasti;

55 ker v okviru samostojnega poklica, kot je odvetništvo, v nobenem primeru za take ni mogoče opredeliti dejavnosti, kot so svetovanje in pravna pomoč ali zastopanje strank pred sodišči, čeprav je opravljanje teh dejavnosti obvezno ali predmet zakonskega monopola.

Stroški

56 Ob upoštevanju, da se stroški, ki so jih priglasile vlade Kraljevine Belgije, Zvezne republike Nemčije, Irske, Velikega vojvodstva Luksemburg, Kraljevine Nizozemske, Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska ter Komisija Evropskih skupnosti, ki so Sodišču predložile stališča, ne povrnejo;

57 ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred Conseil d’État (Belgija), to odloči o stroških.

Iz teh razlogov je Sodišče v odgovor na vprašanji, ki mu ju je predložilo Conseil d’État (Belgija) s sodbo z dne 21. decembra 1973, razsodilo:

1) Člen 52 Pogodbe EGS je po zaključku prehodnega obdobja neposredno uporabna določba, in to čeprav za določeno področje direktive, določene v členih 54(2) in 57(1) Pogodbe, morebiti niso bile izdane.

2) Izjema od svobode ustanavljanja iz člena 55(1) Pogodbe EGS mora biti omejena na tiste dejavnosti iz člena 52, ki so same po sebi neposredno in posebej povezane z izvajanjem javne oblasti; v okviru samostojnega poklica, kot je odvetništvo, v nobenem primeru za take ni mogoče opredeliti dejavnosti, kot so svetovanje in pravna pomoč ali zastopanje strank pred sodišči, čeprav je opravljanje teh dejavnosti obvezno ali predmet zakonskega monopola.

Lecourt Donner Sørensen

Monaco Mertens de Wilmars Pescatore

Kutscher Ó Dálaigh Mackenzie Stuart

Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 21. junija 1974.

Sodni tajnik Predsednik