Zadeva C‑521/15

Kraljevina Španija

proti

Svet Evropske unije

„Ničnostna tožba – Izvedbeni sklep (UE) 2015/1289 – Naložitev globe državi članici v okviru gospodarskega in proračunskega nadzora euroobmočja – Izkrivljanje statističnih podatkov o primanjkljaju zadevne države članice – Sodna pristojnost – Uredba (EU) št. 1173/2011 – Člen 8(1) in (3) – Delegirani sklep 2012/678/EU – Člen 2(1) in (3) ter člen 14(2) – Uredba (ES) št. 479/2009 – Člen 3(1), člen 8(1) ter člena 11 in 11a – Pravica do obrambe – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Člen 41(1) – Pravica do dobrega upravljanja – Členi 121, 126 in 136 PDEU – Protokol št. 12 o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem – Obstoj kršitve – Napačno prikazovanje – Določitev globe – Načelo prepovedi retroaktivnosti kazenskih določb“

Povzetek – Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 20. decembra 2017

Ekonomska in monetarna politika–Ekonomska politika–Gospodarski in proračunski nadzor euroobmočja–Naložitev sankcij zaradi izkrivljanja statističnih podatkov–Globe–Znesek–Merila–Določitev referenčnega zneska na 5 % učinka napačnega prikazovanja na ravni javnofinančnega primanjkljaja–Pojem „večji učinek“

(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 49; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1173/2011, člena 8(1) in 9)

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1173/2011, člen 8(1) in (3); Uredba Sveta št. 479/2009, člen 3)

Ekonomska in monetarna politika–Ekonomska politika–Gospodarski in proračunski nadzor euroobmočja–Naložitev sankcij zaradi izkrivljanja statističnih podatkov–Pogoji–Obstoj namere ali hude malomarnosti zadevne države članice–Merila presoje

Ekonomska in monetarna politika–Ekonomska politika–Gospodarski in proračunski nadzor euroobmočja–Naložitev sankcij zaradi izkrivljanja statističnih podatkov–Pogoji–Napačno prikazovanje, ki ga država članica zakrivi glede svojega primanjkljaja–Nujnost, da prikazovanje ogroža ekonomsko in proračunsko uskladitev in nadzorovanje–Neobstoj

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1173/2011, člen 8(1); Uredba Sveta št. 479/2009, člena 3 in 6)

Ekonomska in monetarna politika–Ekonomska politika–Gospodarski in proračunski nadzor euroobmočja–Naložitev sankcij zaradi izkrivljanja statističnih podatkov–Pogoji–Napačno prikazovanje, ki ga država članica zakrivi glede svojega primanjkljaja–Pričakovanost podatkov iz tega prikazovanja–Nevplivanje

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1173/2011, člen 8(1) in (3); Uredba Sveta št. 479/2009)

Ekonomska in monetarna politika–Ekonomska politika–Gospodarski in proračunski nadzor euroobmočja–Naložitev sankcij zaradi izkrivljanja statističnih podatkov–Sprejetje odločbe o naložitvi sankcije po preiskavi, ki so jo opravili uslužbenci Eurostata, ki so prej že sodelovali pri nadzornih obiskih v zadevni državi članici–Kršitev zahteve po nepristranskosti–Neobstoj

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1173/2011, člen 8(1); Uredba Sveta št. 479/2009, člena 11 in 11a; Sklep Komisije 2012/678)

Ekonomska in monetarna politika–Ekonomska politika–Gospodarski in proračunski nadzor euroobmočja–Naložitev sankcij zaradi izkrivljanja statističnih podatkov–Sprejetje odločbe o naložitvi sankcije na podlagi informacij, zbranih pred začetkom preiskave in pred sprejetjem odločbe, v kateri so pojasnjena pravila, ki veljajo za preiskave in sankcije–Kršitev pravice zadevne države članice do obrambe–Neobstoj

(člen 291(1) in (2) PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1173/2011, člen 8(1); Sklep Sveta 2015/1289)

Ni mogoče šteti, da je bil Sklep 2015/1289 o naložitvi globe Španiji zaradi izkrivljanja podatkov o primanjkljaju v avtonomni skupnosti Valencija sprejet v okviru izvajanja izvedbenega pooblastila, ki je na Svet prenesen s členom 291(2) PDEU. Čeprav je treba ta sklep šteti za akt, sprejet v okviru uresničevanja izvedbenih pooblastil, ker je bil sprejet na podlagi pooblastil, ki so Svetu dodeljena s členom 8(1) Uredbe št. 1173/2011 o učinkovitem izvrševanju proračunskega nadzora v euroobmočju, je člen 291(2) PDEU namreč zgolj ena od možnih pravnih podlag za to, da lahko Svet izvaja tako pooblastilo. V zvezi s tem se člen 291(2) PDEU nanaša zgolj na pravno zavezujoče akte Unije, ki bi jih načeloma morale izvajati države članice tako kot akte, na katere se navezuje člen 291(1) PDEU, ki pa morajo biti drugače od teh aktov zaradi določenega razloga izvedeni z ukrepi, ki jih ne sprejme vsaka zadevna država članica, ampak Komisija ali Svet, zaradi zagotavljanja enotne uporabe v Uniji. Vendar to nikakor ni tako pri aktu, ki določa pristojnost za naložitev globe državi članici. Za izvajanje takega akta namreč nikakor niso pristojne države članice same, saj tako izvajanje vključuje sprejem prisilnega ukrepa zoper eno od njih. (Glej točke 44, 48, 49 in 51.)

Svet se je, ne da bi kršil pravico do obrambe države članice, ki ji je bila naložena globa na podlagi člena 8(1) Uredbe št. 1173/2011 o učinkovitem izvrševanju proračunskega nadzora v euroobmočju, v sklepu o naložitvi sankcije oprl na informacije, ki jih je služba Komisije, in sicer Eurostat, pridobila med obiski, opravljenimi v navedeni državi članici pred sprejetjem sklepa o začetku preiskave in pred začetkom veljavnosti Sklepa 2012/678 o preiskavah in globah v zvezi z izkrivljanjem statističnih podatkov, kot je navedeno v Uredbi št. 1173/2011. Na prvem mestu, različni obiski, ki so bili opravljeni v zadevni državi članici, so bili namreč načrtovani po začetku veljavnosti Uredbe št. 1173/2011, zato to, da je Eurostat med temi obiski pridobil informacije, ne pomeni, da je z zadevnim sklepom kršena pravica do obrambe. Na drugem mestu, Uredba št. 479/2009 o uporabi Protokola o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki je priloga k Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti, in, natančneje, njen člen 11a je pravna podlaga, ki Eurostatu omogoča, da v okviru teh obiskov pridobi informacije o morebitnem napačnem prikazovanju države članice glede podatkov v zvezi z njenim primanjkljajem. Poleg tega stalen dialog, ki ga Eurostat vodi s statističnimi organi držav članic na podlagi člena 11 Uredbe št. 479/2009, nujno pomeni, da lahko opravi različne obiske in misije, ki jih zahteva izvajanje njegovih pristojnosti in ki niso obiski, izrecno navedeni v navedenem členu. (Glej točke 62, 66, 73, 75 in 83.)

Pravica do dobrega upravljanja iz člena 41(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah odraža splošno načelo prava Unije, na katero se države članice lahko sklicujejo. (Glej točko 89.)

Institucije Unije morajo v okviru upravnih postopkov, ki so začeti zoper države članice in v okviru katerih se lahko sprejmejo odločbe, ki posegajo v položaj teh držav, spoštovati pravico do dobrega upravljanja. Te institucije morajo zlasti spoštovati oba vidika zahteve nepristranskosti, ki sta na eni strani subjektivna nepristranskost, v skladu s katero noben uslužbenec zadevne institucije ne sme biti pristranski in ne sme imeti osebnih predsodkov, ter na drugi strani objektivna nepristranskost, v skladu s katero mora ta institucija zagotoviti zadostna jamstva, da se izključi vsak upravičen dvom o morebitnem predsodku. V zvezi s tem se – če so posebne in različne odgovornosti v okviru postopka, ki je začet zoper državo članico in ki lahko privede do odločbe, ki posega v njen položaj, dodeljene več institucijam Unije – mora vsaka od teh institucij uskladiti z zahtevo objektivne nepristranskosti v delu, v katerem se ta nanaša nanjo. Tudi če te zahteve ni izpolnila le ena izmed teh institucij, lahko taka neizpolnitev zato pomeni nezakonitost sklepa, ki ga je njegov avtor sprejel po koncu zadevnega postopka. (Glej točke 90, 91 in 94.)

Zgolj na podlagi tega, da se vodenje preiskovalnega postopka, ki temelji na členu 8(1) Uredbe št. 1173/2011 o učinkovitem izvrševanju proračunskega nadzora v euroobmočju, zaupa ekipi, ki jo večinoma sestavljajo uslužbenci Eurostata, ki so že sodelovali pri obiskih, ki jih je v zadevni državi članici pred začetkom tega postopka organizirala ta služba na podlagi Uredbe št. 479/2009 o uporabi Protokola o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki je priloga k Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti, ni mogoče ugotoviti, da sklep, sprejet po koncu navedenega postopka, zaradi neizpolnitve zahteve objektivne nepristranskosti Komisije ni zakonit. Poleg tega člen 8(3) Uredbe št. 1173/2011 ne prenaša na Eurostat, katerega odgovornost je jasno določena z Uredbo št. 479/2009, ampak na Komisijo in torej na komisarje, ki delujejo skupaj, prvič, pooblastila za odločitev o začetku preiskovalnega postopka, drugič, odgovornosti za vodenje preiskave, in tretjič, možnosti Svetu posredovati priporočila in predloge, za katere se po koncu preiskovalnega postopka ugotovi, da so potrebni. V zvezi s tem Uredba št. 1173/2011 uslužbencem Eurostata ne nalaga nobene odgovornosti za vodenje preiskovalnega postopka. (Glej točke od 101 do 103.)

Področje uporabe člena 8(1) Uredbe št. 1173/2011 o učinkovitem izvrševanju proračunskega nadzora v euroobmočju zajema vsako napačno prikazovanje, ki ga države članice storijo v zvezi s svojim podatki o primanjkljaju in dolgu, ki jih je treba Eurostatu posredovati na podlagi člena 3 Uredbe št. 479/2009 o uporabi Protokola o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki je priloga k Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti, vključno z napačnim prikazovanjem, ki se nanaša na pričakovane podatke. Te ugotovitve ne omaje trditev, da bi vključitev napačnega prikazovanja pričakovanih podatkov na področje uporabe člena 8(1) Uredbe št. 1173/2011 ogrozila obseg člena 6 Uredbe št. 479/2009, ker ta člen državam članicam omogoča, da načrtovane podatke, ki so bili predhodno posredovani Eurostatu, spremenijo. Člen 6 Uredbe št. 479/2009 države članice namreč zavezuje, da sporočijo tako spremembo pričakovanih podatkov kot spremembo dejanskih podatkov, ne glede na možnost, ki jo ima Svet, da jim naloži sankcijo, če so zadevni podatki predmet napačnega prikazovanja. (Glej točke od 119 do 121.)

Člen 8(1) Uredbe št. 1173/2011 o učinkovitem izvrševanju proračunskega nadzora v euroobmočju napačno prikazovanje držav članic opredeljuje na podlagi predmeta zadevnih podatkov, in sicer primanjkljaja ali dolga zadevne države članice, ne glede na to, ali je to prikazovanje ogrozilo ekonomsko in proračunsko uskladitev in nadzorovanje, ki ju zagotavljata Svet in Komisija. (Glej točki 124 in 125.)

Presoja obstoja hude malomarnosti zadevne države članice za namene kvalifikacije kršitve iz člena 8(1) Uredbe št. 1173/2011 o učinkovitem izvrševanju proračunskega nadzora v euroobmočju ni odvisna od večje ali manjše omejenosti nepravilnosti, ki so vzrok za napačno prikazovanje, ki ga je storila ta država članica, ampak od obsega neizpolnjevanja obveznosti skrbnosti navedene države članice, ki se od nje zahteva pri pripravi in preverjanju podatkov, ki jih je treba Eurostatu posredovati na podlagi člena 3 Uredbe št. 479/2009 o uporabi Protokola o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki je priloga k Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti. Ker mora biti začetek preiskovalnega postopka iz člena 8(3) Uredbe št. 1173/2011 utemeljen z obstojem resnih indicev o dejstvih, ki bi lahko pomenila napačno prikazovanje, storjeno namenoma ali zaradi hude malomarnosti, je treba obstoj te hude malomarnosti presojati glede na dejstva, ki pomenijo napačno prikazovanje, ne da bi se pri tem upoštevalo ravnanje navedene države članice po takem prikazovanju. Iz tega izhaja, da niti okoliščina, da se zadevno napačno prikazovanje nanaša zgolj na primanjkljaj ene same avtonomne skupnosti v celotnem javnem primanjkljaju, niti dejstvo, da je država članica sodelovala pri preiskavi, ki jo je izvedla Komisija, potem ko je tej instituciji samoiniciativno sporočila zadevne nepravilnosti, ne moreta izpodbiti kvalifikacije hude malomarnosti, ki jo je ugotovil Svet. (Glej točke od 128 do 131.)

Glej besedilo odločbe. (Glej točko 141.)

Načelo prepovedi retroaktivnosti kazenskih določb je splošno načelo prava Unije. To splošno pravno načelo zahteva, da kršitev, ki se pripiše neki osebi, in sankcija, ki se naloži v zvezi s tem, ustrezata kršitvi in sankciji, ki sta bili določeni takrat, ko je prišlo do ravnanja ali opustitve, ki pomeni to kršitev. Natančneje, navedeno splošno pravno načelo se uporablja tudi za upravne globe. Naložitve globe na podlagi člena 8(1) Uredbe št. 1173/2011 o učinkovitem izvrševanju proračunskega nadzora v euroobmočju zato ni mogoče izvzeti iz uporabe tega splošnega pravnega načela, čeprav je v členu 9 te uredbe določeno, da je taka sankcija upravna. (Glej točki 145 in 146.)

Države članice se na splošno načelo prepovedi retroaktivnosti kazenskih določb lahko sklicujejo zato, da bi izpodbijale zakonitost glob, ki so jim naložene zaradi kršitve prava Unije. (Glej točko 147.)