SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

NIILA JÄÄSKINENA,

predstavljeni 9. junija 2011( )

Zadeva C‑163/10

Aldo Patriciello

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunale d’Isernia (Italija))

„Poslanec Evropskega parlamenta – Člen 8 protokola o privilegijih in imunitetah – Obseg pojma ‚mnenje, izraženo pri opravljanju poslanskih dolžnosti‘ – Kazenski postopek za kaznivo dejanje krive ovadbe – Materialna imuniteta – Ravnanje poslanca Evropskega parlamenta zunaj dvorane Evropskega parlamenta – Organska povezava“





I – Uvod

1. Predložitveno sodišče z vprašanjem za predhodno odločanje sprašuje Sodišče o vsebinskih pogojih za uveljavljanje imunitete, ki se s pravom Unije podeljuje poslancem Evropskega parlamenta v zvezi z mnenji, ki jih izrazijo pri opravljanju svojih dolžnosti.

2. Če je Sodišče že imelo priložnost odločati na temo postopkovnih pravil o uveljavljanju parlamentarne imunitete, ki je podeljena članom Parlamenta,( ) pa je v okviru te zadeve pozvano, naj opredeli vsebinske meje te imunitete z vidika člena 8 (prejšnji člen 9) Protokola št. 7 o privilegijih in imunitetah Evropske unije( ).

3. Po vzoru ustavnih sistemov več držav članic, ki so sledile modelu, oblikovanem v Franciji po revoluciji leta 1789, se s protokolom poslancem Parlamenta zagotavlja zaščita, razdeljena na dva glavna dela( ): zaščita svobode govora v okviru opravljanja poslanskih dolžnosti, to je „materialna imuniteta“, imenovana tudi „parlamentarna neodgovornost“( ), ter „procesna imuniteta“, ki jo imenujemo tudi „nedotakljivost“( ) in s katero so poslanci Parlamenta med trajanjem mandata zaščiteni pred sodnimi postopki. Poleg tega se s protokolom poslancem zagotavlja svoboda prisostvovanja in sodelovanja pri dejavnostih Parlamenta med njegovimi zasedanji( ). V obravnavanem primeru je Sodišče pozvano, naj opredeli obseg prve oblike imunitete, to je materialne imunitete.

II – Pravni okvir

A – Pravo Unije

1. Listina o temeljnih pravicah

4. V skladu s členom 11 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah( ) ima vsakdo pravico do svobodnega izražanja, ki vključuje svobodo mnenja ter sprejemanja in širjenja vesti ali idej brez vmešavanja javnih organov in ne glede na državne meje.

2. Protokol št. 7 o privilegijih in imunitetah Evropske unije

5. Člen 8 protokola določa, da se „[z]oper člana Evropskega parlamenta [...] ne sme začeti preiskava, ne sme biti priprt niti se zoper njega ne sme začeti sodni postopek zaradi mnenja ali glasu, ki ga je izrekel pri opravljanju svojih dolžnosti“.

6. Člen 9 (prejšnji člen 10), prvi odstavek, točki (a) in (b), tega protokola določa, da med zasedanjem Parlamenta njegovi člani uživajo na ozemlju svoje države imunitete, priznane članom parlamenta te države, na ozemlju vseh drugih držav članic pa imuniteto pred kakršnim koli priporom in sodnim postopkom. Zadnji odstavek tega člena določa tudi, da lahko Parlament svojemu članu odvzame imuniteto.

3. Poslovnik Evropskega parlamenta( )

7. Člen 6 Poslovnika Evropskega parlamenta (v nadaljevanju: poslovnik Parlamenta), naslovljen „Odvzem imunitete“, v odstavku 1 določa, da si Parlament pri izvajanju svojih pooblastil v zvezi s privilegiji in z imunitetami predvsem prizadeva ohranjati integriteto kot demokratična zakonodajna skupščina in zagotoviti neodvisnost poslancev pri opravljanju njihovih nalog. V odstavku 3 tega člena je navedeno, da se vsaka zahteva za zaščito privilegijev in imunitet, ki jo na predsednika naslovi poslanec ali nekdanji poslanec, razglasi v Parlamentu in posreduje pristojnemu odboru.

8. Člen 9 poslovnika Parlamenta, naslovljen „Finančni interesi poslancev, pravila ravnanja in dostop do Parlamenta“, določa:

„[…]

2. Ravnanje poslancev izhaja iz medsebojnega spoštovanja, temelji na vrednotah in načelih, določenih v temeljnih besedilih Evropske unije, ohranja dostojanstvo Parlamenta in ne sme ogroziti poteka parlamentarnega dela kakor tudi ne miru v vseh parlamentarnih stavbah. […]

3. Uporaba tega člena nikakor ne vpliva na živahnost parlamentarnih razprav ali svobodo govora poslancev.

Temelji na polnem spoštovanju pristojnosti poslancev, kakor so določene v primarni zakonodaji in statutu, ki se uporablja zanje.

Temelji na načelu preglednosti in zagotavlja, da so poslanci seznanjeni z vsemi določbami s tega področja ter obveščeni o svojih pravicah in dolžnostih.

[…]“

9. S poglavjem 4 naslova VI poslovnika Parlamenta, ki zajema člene od 152 do 154, so urejeni ukrepi, ki se uporabljajo v primeru nespoštovanja pravil ravnanja.

10. Člen 152 navedenega poslovnika, ki se nanaša na takojšnje ukrepe, določa pristojnosti predsednika, na podlagi katerih lahko ta na red opomni vsakega poslanca, ki moti nemoten potek seje ali čigar ravnanje ni v skladu z določbami iz zgoraj navedenega člena 9. Člen 153 poslovnika Parlamenta določa kazni, ki se uporabljajo za poslance ter med katerimi sta zlasti graja in začasna izključitev iz dejavnosti Parlamenta. S členom 154 navedenega poslovnika so urejeni postopki pritožbe.

11. V Prilogi XVI poslovnika Parlamenta, naslovljeni „Smernice za enotno razlago pravil ravnanja poslancev“, je navedeno:

„1. Treba je razlikovati med vidnimi dejanji, ki so dopustna, če niso žaljiva in/ali niso obrekovanje, če ostajajo v razumnem obsegu in ne sprožajo sporov, ter med tistimi, ki dejavno motijo katero koli dejavnost Parlamenta.

2. Poslanci so odgovorni za vsako nespoštovanje pravil ravnanja s strani oseb, ki jih zaposlujejo ali jim omogočijo dostop do Parlamenta, v prostorih Parlamenta.

Predsednik ali njegovi predstavniki za te osebe ali katere koli druge zunanje osebe, ki se zadržujejo v prostorih Parlamenta, uporabijo disciplinska pooblastila.“

B – Nacionalno pravo

12. Člen 68 italijanske ustave v prvem odstavku določa, da od poslancev nacionalnega parlamenta ni mogoče zahtevati, naj odgovarjajo za mnenja ali glasove, ki so jih izrekli pri opravljanju svojih dolžnosti.

III – Dejansko stanje in vprašanje za predhodno odločanje

13. A. Patriciello, italijanski poslanec v Evropskem parlamentu, je v okviru kazenskega postopka, ki je bil zoper njega vložen pri Tribunale d’Isernia (Italija), obtožen, da je med prepirom, do katerega je prišlo 1. avgusta 2007 na javnem parkirišču v bližini nevrološke ustanove, policijsko uslužbenko občine Pozzili (Italija) po krivem obdolžil nezakonitega ravnanja.

14. Iz predložitvene odločbe izhaja, da mora A. Patriciello v zvezi s tem odgovarjati za kaznivo dejanje krive ovadbe, predvideno v členu 368 italijanskega kazenskega zakonika, ker je trdil, da je policijska uslužbenka pri izdaji obvestil o prekrških več voznikom, ki so z napačnim parkiranjem kršili cestnoprometne predpise, na obvestilih napačno označila parkirni čas, in s tem zadevno policijsko uslužbenko obdolžil kaznivega dejanja ponarejanja listin. A. Patriciello naj bi pri tej trditvi vztrajal v navzočnosti karabinjerjev, ki so posredovali na kraju, da bi preverili resničnost očitanih nezakonitosti.

15. Parlament je s sklepom z dne 5. maja 2009, potem ko je A. Patriciello vložil zahtevo v skladu s členom 6(3) poslovnika Parlamenta, na podlagi poročila Odbora za pravne zadeve odločil, da zaščiti imuniteto tega poslanca (v nadaljevanju: sklep o zaščiti imunitete). To odločitev je obrazložil tako:

„Dejansko je A. Patriciello v izjavah le komentiral javna dejstva o pravicah državljanov do preprostega dostopa do bolnišnice in zdravstvenih storitev, kar je pomembno za vsakodnevno življenje njegovih volivcev. Poslanec Aldo Patriciello ni deloval v svojem interesu, ni želel žaliti javnega uslužbenca, ampak je v okviru svoje politične dejavnosti deloval v splošnem interesu svojih volivcev. Pri tem je opravljal dolžnost poslanca Evropskega parlamenta, tako da je pred svojimi volivci izrazil mnenje o zadevi javnega interesa[( )].“

16. Tribunale d’Isernia v predložitveni odločbi ugotavlja, da evropski poslanci v zvezi z dejanji, storjenimi na ozemlju svoje države, v skladu s členom 9(a) protokola uživajo imunitete in privilegije ob enakih materialnih in formalnih omejitvah, kot so določene v nacionalnem pravu. Vendar se v skladu s členom 68 italijanske ustave privilegij neodgovornosti nanaša na zunajparlamentarne dejavnosti samo, če so te tesno povezane z izpolnjevanjem dolžnosti in ciljev poslanskega mandata.

17. V teh okoliščinah navedeno sodišče poudarja, da dejstva v postopku v glavni stvari – ne glede na kakršno koli presojo o tem, ali je obtožba utemeljena ali ne – niso povezana z nikakršnim izražanjem mnenja pri opravljanju dolžnosti evropskega poslanca. Kot izhaja iz predložitvene odločbe, po mnenju državnega tožilstva trditev, da je A. Patriciello le komentiral javna dejstva, in sicer pravico državljanov do neoviranega dostopa do bolnišnic in zdravstvenih storitev, ne da bi pri tem nameraval žaliti javno uslužbenko, ni utemeljena. Zadevni poslanec naj bi namreč občinsko policijsko uslužbenko – čeprav je treba to še preveriti – v navzočnosti organov pregona izrecno obdolžil ponarejanja javnih listin. Zdi se, da to ravnanje, vsaj na prvi pogled, odstopa od delovanja v splošnem interesu volivcev in da kot táko, čeprav samo na splošno, ne more spadati v okvir imunitete, ki jo je priznal Parlament v sklepu o zaščiti imunitete.

18. Vendar Tribunale d’Isernia opozarja, da sklep o zaščiti imunitete ni bil sprejet samo ob sklicevanju na člen 9(a) protokola, ampak tudi ob sklicevanju na njegov člen 8.

19. Tribunale d’Isernia je v teh okoliščinah in glede na obveznost lojalnega sodelovanja, ki jo mora upoštevati na podlagi člena 4(3) PEU, prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:

„Ali gre v zvezi s kaznivim dejanjem, ki se očita poslancu Evropskega parlamenta Aldu Patriciellu (kakor je opisano v obtožnici in ki je že bilo predmet sklepa o zaščiti imunitete Evropskega parlamenta z dne 5. maja 2009) in je kvalificirano kot kriva ovadba v skladu s členom 368 kazenskega zakonika, za mnenje, izraženo pri opravljanju poslanskih funkcij v smislu člena [8][( )] Protokola o privilegijih in imunitetah Evropskih skupnosti, podpisanega 8. aprila 1965, ali ne?“

IV – Postopek pred Sodiščem

20. Predlog za sprejetje predhodne odločbe je na Sodišče prispel 2. aprila 2010. Pisna stališča so predložili A. Patriciello, italijanska in grška vlada ter Parlament in Evropska komisija. Vsi razen italijanske vlade so bili zastopani na obravnavi 15. februarja 2011.

V – Postopkovni vidiki vprašanja za predhodno odločanje

A – Dopustnost stališč Parlamenta

21. Najprej ugotavljam, da bi se lahko glede na besedilo določb člena 23, prvi in drugi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije pojavili določeni dvomi o dopustnosti pisnih stališč Parlamenta. V skladu s to določbo Sodišče o predlogu za sprejetje predhodne odločbe obvesti zadevne stranke, države članice in Komisijo ter institucijo, organ, urad ali agencijo Unije, ki je sprejela akt, katerega veljavnost ali razlaga je predmet spora.

22. V obravnavanem primeru je očitno, da Parlament ni avtor protokola, ki je edini dokument, na katerega se nanaša vprašanje za predhodno odločanje.( ) Vendar je ta zadeva nedvomno povezana z ustavnimi interesi Parlamenta in se nanaša na njegovo institucionalno razsežnost.

23. Zato se mi zdi, da bi moralo Sodišče v obravnavanem primeru ob upoštevanju notranje povezave med določbami poslovnika Parlamenta ter členoma 8 in 9 protokola kot tudi njihovega skupnega cilja – to je Parlamentu kot zastopniku državljanov na ravni Unije( ) zagotoviti pogoje za neovirano izpolnjevanje njegove ustavne naloge – uporabiti svobodnejši pristop. Naj dodam, da se po mojem mnenju sodna praksa Sodišča bolj nagiba k možnosti, da je treba Parlamentu dovoliti, da izrazi svoje mnenje.( ) Tako Sodišču predlagam, naj pisna stališča Parlamenta šteje za dopustna.

B – Obseg vprašanja za predhodno odločanje

24. Najprej se mi zdi pomembno poudariti obseg tega predloga za sprejetje predhodne odločbe, v okviru katerega mora Sodišče odgovoriti na vprašanje, ali dejanje, kot se obravnava v zadevi v glavni stvari, pomeni mnenje, izraženo pri opravljanju poslanskih dolžnosti.

25. Zdi se, da težava, pred katero je v tem primeru postavljeno nacionalno sodišče, izhaja iz protislovja med vsebino obrazložitve sklepa o zaščiti imunitete A. Patriciella in vsebino obremenilnih ugotovitev v zvezi z dejanskim stanjem. V navedenem sklepu se je Parlament skliceval tako na člen 9(a) protokola kot na njegov člen 8.

26. Čeprav po vzoru generalnega pravobranilca Poiaresa Madura priznavam, da lahko člena 8 in 9 protokola včasih pokrivata ista dejanja, ker učinkujeta kumulativno in bi ju bilo treba brati skupaj,( ) se mi vseeno zdi očitno, da se člen 9 protokola pogosto nanaša na dejanja, ki pomenijo kazniva dejanja občega prava in ne spadajo na področje uporabe člena 8 protokola, zlasti dejanja, ki jih ni mogoče opredeliti kot mnenja ali glasove, ne glede na to, ali se zgodijo v Parlamentu ali zunaj njega.

27. Poleg tega je Sodišče že razsodilo, da v primeru sodnega postopka proti evropskemu poslancu zaradi mnenj in glasov, ki jih je izrekel, presoja pogojev za uporabo absolutne imunitete, predvidene v členu 8 protokola, spada v izključno pristojnost nacionalnega sodišča, ki lahko v primeru dvoma na podlagi člena 267 PDEU predloži vprašanje Sodišču, pri čemer so sodišča najvišje instance v takem primeru zadevo dolžna predložiti Sodišču.( ) Tudi če torej Parlament na zahtevo zadevnega evropskega poslanca na podlagi poslovnika Parlamenta sprejme odločitev o zaščiti imunitete, ta odločitev pomeni mnenje, ki nima zavezujočih učinkov za nacionalne sodne organe.( )

28. Poleg tega je predložitveno sodišče izrecno zavrnilo možnost, da bi v korist A. Patriciella uporabilo določbe italijanske ustave v povezavi z načelom iz člena 9(a) protokola, v skladu s katerim poslanec na ozemlju svoje države uživa imunitete, priznane članom parlamenta te države.

29. Ob upoštevanju vsega zgoraj navedenega menim, da mora odgovor na vprašanje za predhodno odločanje v tej zadevi temeljiti izključno na členu 8 protokola, ki zadeva obseg materialne imunitete.

30. Nazadnje, jasno je, da je nacionalno sodišče edino, ki lahko ugotavlja očitana dejanja in jih opredeli z vidika italijanske zakonodaje. Zato bi bilo treba po mojem mnenju vprašanje za predhodno odločanje precej preoblikovati, in sicer tako, da bi se moralo Sodišče opredeliti do razlage upoštevnih določb protokola in obsega imunitete, ki jo uživajo evropski poslanci, s čimer bi predložitvenemu sodišču zagotovilo kar največ koristnih napotkov za odločanje v sporu, o katerem odloča.

VI – Vsebinska preučitev vprašanja za predhodno odločanje

A – Svoboda političnega izražanja kot temeljna pravica

31. Ni dvoma, da je namen člena 8 protokola zaščititi svobodo izražanja poslancev Parlamenta, brez katere predstavniški organi ne morejo obstajati. Poslanci Parlamenta namreč niso vezani na nobena navodila in njihov mandat ni vezan. Torej gre za svoboden mandat, ki pomeni uresničitev njihove svobode političnega izražanja.( )

32. Vendar svoboda izražanja pripada vsakemu posamezniku. Ta pravica vključuje svobodo mnenja ter sprejemanja in širjenja vesti ali idej brez vmešavanja javnih organov in ne glede na državne meje.( )

33. Tako je s svobodo izražanja kot temeljno pravico vsak upravičen do izražanja mnenj, naj bodo še tako sporna, šokantna, manjšinska ali pretirana. Uveljavljanje te svoboščine pa je vseeno lahko omejeno s pravicami in z interesi drugih.

34. Upravičenost teh omejitev svobode izražanja se razlikuje po eni strani glede na naravo mnenj in okoliščine, v katerih so izražena, po drugi strani pa glede na položaj tistega, ki jih izrazi. Tako je na primer svoboda izražanja v okviru politične razprave obsežnejša kot v okviru poslovne komunikacije. Ob upoštevanju posebnega poklica novinarjev ali poslancev morajo biti nujni razlogi, s katerimi se utemeljuje omejevanje njihove svobode izražanja, tehtnejši od tistih, ki se navajajo na splošno.

35. Svoboda izražanja ima to posebnost, da je sama po sebi pravica, hkrati pa tudi nujno potrebna matrika za skoraj vse druge svoboščine( ). V okviru politične razprave je svoboda izražanja eden od stebrov demokratične družbe, katere sestavni elementi so, kot je navedlo Evropsko sodišče za človekove pravice, pluralizem, strpnost in odprtost duha.( ) Svoboda izražanja je namreč neločljivo povezana z demokratičnimi cilji.( )

36. Po zgledu držav članic zakonitost Unije temelji na načelu demokratičnega predstavništva.( ) Tako je evropskim poslancem zaupana posebna naloga demokratičnega predstavništva, ki se izvaja zlasti prek svobode političnega govora.

37. V skladu s sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice se svoboda političnega izražanja kot posebno sredstvo za uresničevanje ciljev v zvezi z razvojem demokratične družbe nanaša na volilne in parlamentarne izjave. Ni sporno, da morajo biti omejitve kritike do politika, ki deluje kot tak, in do vlade manj stroge, kot če gre za navadnega posameznika.( ) Svoboda politične razprave po mnenju Evropskega sodišča za človekove sodišče ni absolutna.( ) Nasprotno lahko žaljiva ali obrekljiva tema postane del politične razprave, če obstaja splošni interes za razpravljanje o njej. Gre namreč za to, da se ustvari varen prostor za javno razpravo.( ) Vendar je Evropsko sodišče za človekove pravice v novejši sodni praksi priznalo možnost poseganja v okviru volilne razprave.( )

38. V obravnavanem primeru je Parlament v sklepu o zaščiti imunitete menil, da je A. Patriciello deloval v splošnem interesu svojih volivcev. V zvezi s tem je treba opozoriti, da so v sodni praksi Evropskega sodišča za človekove pravice mnenja o vprašanjih splošnega interesa izenačena s političnim govorom.( ) To sodišče je izrecno potrdilo, da v splošni interes spadajo zlasti problematika uporabe skladov socialne varnosti( ), javni izdatki( ), prilaščanje javnega premoženja( ) in korupcija med politiki( ). Z vidika te sodne prakse bi morala biti nacionalna sodišča sposobna ugotoviti, ali je kritika, ki se nanaša na določeno temo, del splošnejše razprave. Če je res tako, ima zadevno mnenje poseben položaj in zahteva večjo zaščito.( )

39. Ker poleg tega spor o glavni stvari zadeva občinsko policijsko uslužbenko, je treba opozoriti, da so v očeh Evropskega sodišča za človekove pravice javni uslužbenci po svojem statusu na polovici poti med zasebniki in javnimi osebami. Navedeno sodišče poudarja – pri čemer ne izenačuje politikov in uradnikov –, da so lahko v določenih primerih omejitve sprejemljive kritike do uradnika, medtem ko ta opravlja uradne dolžnosti, manj stroge kot za navadnega posameznika.( )

40. Vendar je Evropsko sodišče za človekove pravice opozorilo, da morajo uradniki za izpolnjevanje svojih dolžnosti uživati zaupanje javnosti brez neupravičenih motenj in da bi jih bilo zato morda treba zaščititi zlasti pred žaljivimi verbalnimi napadi, kadar so v službi. To velja tudi v primeru obrekljivih trditev v zvezi z dejanji, povezanimi z opravljanjem njihovih dolžnosti.( ) Zahteve glede zaščite uradnikov je treba po potrebi uravnotežiti z interesi svobode tiska ali svobodne razprave o vprašanjih v splošnem interesu.( )

B – Načela, s katerimi je urejena parlamentarna imuniteta v Parlamentu in Parlamentarni skupščini Sveta Evrope

41. Naj v uvodu opozorim, da obstaja med sistemom privilegijev in imunitet, ki se priznava članom Parlamentarne skupščine Sveta Evrope, in tistim, ki se uporablja za poslance Parlamenta, zgodovinska povezava, ki temelji na skupnem načelu in enakih določbah.( ) Po mojem mnenju ta povezava upravičuje primerjavo med tema besediloma, da bi se razložil obseg parlamentarne imunitete v tej zadevi.

42. Člen 343 PDEU določa, ima Unija na ozemljih držav članic v skladu s pogoji iz protokola privilegije in imunitete, ki jih potrebuje za opravljanje svojih nalog. Poglavje III protokola povzema zamisel o pravnih jamstvih za poslance Parlamenta.

43. Tako so privilegiji in imunitete poslancev Parlamenta privilegiji in imunitete Unije, ki so bili uvedeni, da bi lahko Unija opravljala svoje naloge.

44. Poudariti je treba, da je zelo nenatančen obseg imunitet, na katere se lahko sklicujejo evropski poslanci, izraz izvora teh imunitet oziroma dejstva, da so bile zasnovane samo kot dopolnilo nacionalnim pravilom o privilegijih poslancev.( ) Kljub različnim pobudam Parlamenta ni bila do danes sprejeta nobena predlagana sprememba členov 8 in 9 protokola.( )

45. V zvezi s tem bi rad poudaril, da glavni razlog za uvedbo evropske imunitete ni zagotoviti ugodnosti posameznikom, ampak učinkovito prispevati k zaščiti njihovih nalog. Parlamentarna imuniteta torej ni zasnovana kot osebni privilegij poslancev, ampak kot jamstvo za institucijo. Ker je treba zaščititi integriteto Parlamenta, so bile njegovim članom podeljene nekatere svoboščine in imunitete, da bi se ti lahko prosto gibali po Uniji, svobodno ravnali pri opravljanju svojih poslanskih dolžnosti in pri izpolnjevanju navedenih dolžnosti ne bi bili ogroženi.( )

46. Kot izhaja iz poslovnika Parlamenta, si ta pri izvajanju svojih pooblastil v zvezi s privilegiji in z imunitetami predvsem prizadeva ohranjati integriteto kot demokratična zakonodajna skupščina in zagotoviti neodvisnost poslancev pri opravljanju njihovih nalog.( )

47. Če izvedemo primerjavo s Statutom Sveta Evrope, ta določa, da predstavniki držav članic Sveta uživajo imunitete in privilegije, potrebne za opravljanje njihovih funkcij.( ) Imunitete se podelijo za ohranjanje integritete Parlamentarne skupščine Sveta Evrope in zagotavljanje neodvisnosti njenih članov pri izvrševanju njihovega evropskega mandata.( ) Poleg tega so, kot je predvideno v dodatnem protokolu k Splošnemu sporazumu o privilegijih in imunitetah Sveta Evrope, ti privilegiji in imunitete predstavnikom članic podeljeni zato, da se zagotovi neodvisno opravljanje njihovih funkcij v povezavi s Svetom Evrope, in ne zaradi osebnih koristi navedenih posameznikov.( )

48. Vendar zgornje ugotovitve ne izpodbijajo trditve o dvojnosti parlamentarne imunitete, katere cilj je hkrati zaščititi Parlament in njegove poslance kot posameznike.( )

49. Kar zadeva, prvič, zaščito svobode govora in glasovanja v okviru opravljanja poslanskih dolžnosti, materialna imuniteta, ki se imenuje tudi „parlamentarna neodgovornost“( ) in je izražena v členu 8 protokola, privede do tega, da je poslanec zavarovan pred kakršnim koli pregonom zaradi določenih kategorij dejanj, in sicer tistih, ki so povezana z izvrševanjem njegovega mandata.

50. Sodišče je že odločilo, da je ta materialna imuniteta absolutna.( )

51. To presojo je treba razumeti z vidika načela( ), ki je osnova za materialno imuniteto in določa, da ta neodgovornost, ker časovno ni omejena, ohrani veljavnost med trajanjem mandata in po njegovem izteku. Absolutna je tudi v smislu, da pokriva vse oblike pravne odgovornosti, zlasti kazensko in civilno. Poleg tega gre za brezpogojno neodgovornost, ker je Parlament poslancu ne more odvzeti, poslanec pa se ji ne more odreči. Kljub temu se absolutni značaj te imunitete v skladu s členom 8 protokola nanaša izključno na „mnenja ali glasove, izrečene pri opravljanju poslanskih dolžnosti“.

52. Drugič, kar zadeva procesno imuniteto ali nedotakljivost iz člena 9 protokola, je njen namen preprečiti, da bi bilo izvrševanje poslanskega mandata ovirano zaradi kazenskih postopkov v zvezi z dejanji, ki jih poslanci storijo kot navadni državljani. Torej se z navedenim členom 9 poslancem Parlamenta zagotavlja zaščita pred sodnimi postopki med njihovim mandatom. Nedotakljivost, predvidena v členu 9 protokola, je omejena na čas zasedanj in izgubi učinek, če je poslanec zaloten pri storitvi kaznivega dejanja in mu Parlament odvzame imuniteto.( )

53. V preteklosti je bil cilj procesne imunitete zagotoviti, da izvršilna oblast ali posamezniki ne morejo ovirati ali preprečiti izvrševanja dolžnosti poslanca s sprožanjem preiskovalnih postopkov ali z navajanjem kazenskih obtožb zoper njega. Tako zadevna imuniteta ni absolutna, ampak zahteva samo, da se ukrepi, sprejeti zoper poslanca, izvedejo po zasedanjih Parlamenta ali v premorih med njimi.

54. Materialna imuniteta, ki izhaja iz neodgovornosti, učinkuje že s sámo navedbo v protokolu in če poslančeva dejanja spadajo na področje uporabe materialne imunitete. Po drugi strani je za uveljavljanje procesne imunitete nujno potreben sklep Parlamenta, da se dovolijo ali prepovejo pridržanje ali sodni postopki.

55. Po navedbi teh načel se mi zdi, da so svoboda izražanja na splošno, svoboda izražanja v političnem govoru in v splošnem interesu ter obseg materialne imunitete poslanca Parlamenta pravice, ki se, čeprav so ločene, nenehno prepletajo. Poudariti velja, da se mnenje, ki ga izrazi poslanec Parlamenta, lahko zaščiti – ali s sklicevanjem na načelo širše svobode izražanja, ki velja za politični govor, ali s sklicevanjem na načelo svobode izražanja, ki se uporablja na splošno –, v smislu, da takega mnenja ni mogoče samodejno kaznovati, tudi če je bilo izraženo v okoliščinah, ki ne spadajo na področje uporabe materialne imunitete, povezane z opravljanjem dolžnosti poslanca Parlamenta. Obravnavana zadeva se torej nanaša na vprašanje, kako v okviru svobode izražanja zarisati razmejitveno črto med stopnjo zaščite posameznika na splošno, udeleženca v politični razpravi in poslanca Parlamenta.

C – Pravila vedenja, ki veljajo za poslance Parlamenta

56. V skladu s členom 232 PDEU Parlament sprejme svoj poslovnik. Čeprav ne želim neposredno primerjati določb protokola z določbami poslovnika Parlamenta, se mi zdi zadnjenavedeni akt koristen referenčni dokument za odgovor, ki ga je treba zagotoviti v tej zadevi. Dodati je treba, da je bila v Parlamentu, kar zadeva uporabo člena 9 protokola v okviru zahtev za odvzem imunitete evropskim poslancem, oblikovana dobro ustaljena institucionalna praksa.( )

57. Po mojem mnenju parlamentarna imuniteta, če upoštevamo njen cilj, ne vključuje samo pravic, ampak tudi odgovornosti.( ) Pomen tega pristopa je poudarila tudi Parlamentarna skupščina Sveta Evrope, v skladu s katero bi bilo treba možnosti kazni( ) okrepiti v primerih, v katerih bi mnenja, ki jih izrazijo člani te skupščine, vključevala obrekovanje, žalitve ali krive ovadbe( ). Redki primeri obrekljivih mnenj, ki naj bi jih izrekli člani navedene parlamentarne skupščine, so privedli do predloga za okrepitev zaščite ugleda razžaljenih oseb.( )

58. Pomembno je poudariti, da za poslance Parlamenta ob materialni imuniteti, ki jo uživajo v okviru opravljanja svojih dolžnosti, še vedno veljajo pravila ravnanja, ki jih je določila ista institucija.

59. Namen teh pravil, zlasti člena 9(2) ter členov 152 in 153 poslovnika Parlamenta, je natančneje določiti meje vedenja poslancev Parlamenta in opredeliti kazni v primeru kršitev. Iz navedenega poslovnika izhaja, da mora zadevno ravnanje temeljiti na vrednotah in načelih, določenih v temeljnih besedilih Unije, da je treba z njim ohranjati dostojanstvo Parlamenta in da to ravnanje ne sme ogroziti poteka parlamentarnega dela.

60. Ker je v teh pravilih poudarjena sama narava ravnanja, ki je del opravljanja poslanskih dolžnosti, se mi zdi, da bi bilo te napotke mogoče upoštevati v okviru razlage člena 8 protokola za določitev obsega materialne imunitete.

D – Obseg materialne imunitete v smislu člena 8 protokola

61. V skladu s trditvijo, podano v pravni teoriji, materialna imuniteta obsega vse mogoče oblike parlamentarne dejavnosti, naj gre za pisanja v parlamentarnih dokumentih ali pogovore in glasovanja v vseh njihovih oblikah, v skupščinah in parlamentarnih odborih.( )

62. Gotovo v državah članicah Unije obstajajo različni parlamentarni modeli materialne imunitete in pristopi k njej. Ti imajo vedno isti cilj, in sicer zagotoviti izpolnjevanje dolžnosti poslancev parlamenta in, nazadnje, delovanje institucije.( )

63. Tradicionalni model materialne imunitete, ki pokriva mnenja ali glasove poslancev, izrečene pri opravljanju njihovih dolžnosti, se uporablja tudi za člane Parlamentarne skupščine Sveta Evrope.( ) V tem okviru besedna zveza „izražena mnenja“ vključuje govore in pisanja članov pri opravljanju njihovih dolžnosti v tej skupščini. Žalitve poslanca, naslovljene na osebo, ki sedi v galeriji za obiskovalce, ne spadajo v opredelitev mnenja.( ) Materialna imuniteta vključuje tudi mnenja, izražena med uradnimi dolžnostmi, ki jih poslanci opravljajo v državah članicah.( ) Torej gre za zaščito poslancev, ki opravljajo uradno nalogo v državah članicah Sveta Evrope.

64. Poleg tega je zanimivo opozoriti na pobudo Parlamenta iz leta 1987, katere namen je bil spremeniti člen 8 protokola, da bi bili evropski poslanci zaščiteni v zvezi z mnenji in glasovi, izrečenimi med razpravami Parlamenta, v organih, ki jih je ustanovil Parlament ali delujejo znotraj njega oziroma v katerih ti poslanci nastopajo kot člani Parlamenta.( )

65. Zato se je sedanja razprava o merilu, ki ga je treba uporabiti za opredelitev parlamentarnih dejavnosti v smislu člena 8 protokola, preusmerila na izbiro med „prostorskim“ in „funkcijskim“ merilom. Da bi prispeval k tej razpravi, bi predlagal Sodišču, naj preuči zadevne izjave v drugačnem pogledu.

66. Materialna imuniteta po mojem mnenju zajema tri vidike. Prvi, ki je objektiven, ima namen poslancem zagotoviti možnost, da popolnoma svobodno začnejo parlamentarno politično razpravo in sodelujejo v njej ter tako zagovarjajo različne politične cilje, da bi vplivali na izvrševanje zakonodajnih, proračunskih in nadzornih pooblastil, ki jih ima Parlament. Z drugim vidikom, prav tako objektivnim, se želi zaščititi možnost, da poslanci izražajo kritična mnenja, zlasti v zvezi z izvršilno oblastjo Unije in držav članic, ter s tem prispevajo k vertikalni in horizontalni delitvi oblasti v Uniji. Tretji vidik, ki je subjektiven, je treba razumeti s stališča temeljne pravice, ki omejuje temeljne pravice drugih državljanov, na primer pravico dostopa do pravnega varstva. Ti trije vidiki materialne imunitete imajo torej namen uvesti izjemo od načela enakega obravnavanja državljanov.( ) Zato je najpomembneje, da se pri opredeljevanju obsega te imunitete poišče ravnovesje, ki je potrebno v demokratični družbi.

67. V zvezi s tem se strinjam z mnenjem Komisije, ki trdi, da mora biti obseg člena 8 protokola popolnoma združljiv s členom 6 EKČP, ki ustreza členu 47 Listine o temeljnih pravicah. Omejitev pravice dostopa do pravnega varstva zaradi parlamentarne imunitete ne bi smela biti nesorazmerna z legitimnim ciljem, ki je zaščiten z navedeno imuniteto.( )

68. Kar zadeva merilo, ki ga po zgledu generalnega pravobranilca Poiaresa Madura imenujem „prostorsko“, se mi zdi jasno, da omejevanje obsega neodgovornosti samo na kraj, v katerem ima parlament sedež, ne ustreza več sodobni stvarnosti politične razprave, tako da to merilo ne more biti izključno.( )

69. Naj opozorim, da je po navedbah Parlamentarne skupščine Sveta Evrope, ob upoštevanju njenega mednarodnega značaja, pomembno, da se neodgovornost opredeli glede na običajne dejavnosti njenih članov, ne pa glede na pojem prostora.( )

70. Vendar po mojem mnenju ne smemo zanemariti pomena parlamentarnih prostorov kot posebnega kraja za politično razpravo, tudi na ravni Unije. Tako razlaga pojma parlamentarne imunitete ne bi smela privesti do posploševanja Parlamenta kot politične institucije z enakim obravnavanjem mnenj, ki jih evropski poslanec izrazi na klopeh Parlamenta, in tistih, ki bi jih izrekel na primer v resničnostni oddaji na televiziji.

71. Ob tem je pomembno poudariti, da se materialna imuniteta ne uporablja za vse dejavnosti poslanca Parlamenta, tudi če te potekajo v Parlamentu ali med zasedanji.( ) Za uporabo prostorskega merila mora biti zadevna dejavnost nujno povezana z dejavnostmi, ki jih poslanec Parlamenta opravlja v okviru svojega poklica. V državah članicah je materialni in časovni obseg neodgovornosti v večini primerov povezan s pojmom mnenj, ki so del parlamentarnih dejavnosti.( ) Tako je očitno, da pogovor v parlamentarnih prostorih in med parlamentarnim delom v širšem smislu( ) spada na področje uporabe člena 8 protokola.

72. Kar zadeva dejavnosti zunaj prostorov Parlamenta, je glavna težava povezana z uporabo tako imenovanega „funkcijskega“ merila, ki bi bilo torej edino upoštevno za razlago obsega materialne imunitete. Po mojem mnenju cilj člena 8 protokola ne more biti razširitev imunitete na vse izjave poslancev Parlamenta. Taka razlaga se mi zdi v nasprotju s temeljnima pravicama enakosti pred zakonom( ) in dostopa do pravnega varstva, čeprav je Parlament, kot kaže, sprejel to stališče v svoji praksi v zvezi z odvzemom imunitete( ). Namen materialne imunitete je vendar zaščititi člane Parlamenta kot evropske poslance, ne pa kot politike na splošno.

73. V sklepnih predlogih v zadevi, v kateri je bila izdana zgoraj navedena sodba Marra, je generalni pravobranilec Poiares Maduro za ugotavljanje, ali so bile izjave nekega poslanca podane pri opravljanju njegovih dolžnosti, predlagal, naj se kot merilo uporabita narava in vsebina besed evropskih poslancev. Za opredeljevanje mnenj je uporabil dva pogoja, in sicer, prvič, da morajo imeti mnenja resnični splošni interes, ter, drugič, da je treba razlikovati med dejanskimi trditvami in vrednostnimi sodbami.( )

74. Ker je po mojem mnenju ta vidik vreden temeljitejše analize, bi rad pred odgovorom na vprašanje o razlagi pojma „mnenje ali glas v okviru dolžnosti“ iz člena 8 protokola preučil pojem splošnega interesa ter razliko med vrednostnimi sodbami in dejanskimi trditvami, nato pa predlagal, naj se obseg materialne imunitete določi z organskim merilom, namesto s funkcijskim.

1. Resnični splošni interes

75. Splošni interes je eden od temeljnih vidikov svobode izražanja, saj prispeva k zaščiti raznovrstnosti vrednot v družbi, ki jo ta svoboščina lahko ohrani. Kljub temu se mi zdi – kar zadeva obseg neodgovornosti, ki izhaja iz člena 8 protokola – težko zahtevati, naj ima vsaka izjava evropskega poslanca političen pomen, ki vedno izraža resnični splošni interes.

76. Cilj razširjene svobode izražanja, kot je podeljena poslancem Parlamenta, je tem omogočiti sodelovanje v političnih razpravah, povezanih z njihovimi dolžnostmi, brez neupravičenih ovir. Ta svoboščina mora vključevati tudi možnost izražanja mnenj, ki so subjektivna, sebična in celo niso primerna, ker je vloga poslanca spodbujati politične cilje, pri čemer mu ni treba upoštevati nobene obveznosti glede objektivnosti.

77. Dejansko je cilj demokratičnih političnih razprav predlagati različna pojmovanja splošnega interesa in s tem pripomoči k njegovi opredelitvi. Splošni interes namreč ne ustvarja demokratičnih razprav, ampak so navedene razprave tiste, ki prispevajo k boljšemu razumevanju splošnega interesa.

78. Zato pojem resničnega splošnega interesa po mojem mnenju ne more biti upoštevno merilo za uporabo materialne imunitete za tista stališča poslancev Parlamenta, ki spadajo v okvir člena 8 protokola. V nasprotnem primeru bi bile politične razprave podvržene poznejši graji sodnih organov, kar bi bilo v popolnem nasprotju z zamislijo parlamentarne imunitete.( )

2. Vrednostne sodbe in dejanske izjave

79. Razlika med dejansko izjavo in vrednostno sodbo( ), ki jo v stališčih navajata predvsem Parlament in Komisija, se zdi uveljavljena v sodobnem razmišljanju. Začetke te teorije je mogoče najti v trditvi Davida Huma, v skladu s katero o dolžnosti ni mogoče sklepati iz dejstev.( ) V filozofiji 20. stoletja so to načelo prevzele tako imenovane „nekognitivistične“ teorije, v skladu s katerimi so teme, ki se nanašajo na vrednote ali norme, zunaj dihotomije med pravilnim in napačnim. Po drugi strani so dejanske trditve ali pravilne ali napačne. Tako je objektivnost mogoča, če se razprava nanaša na dejstva, medtem ko so vrednostne sodbe bolj ali manj relativne ali celo subjektivne.( )

80. Glede na pojmovne težave, ki jih vključuje moralna filozofija in so povezane s to razliko, se mi zdi, da bi bilo opiranje pravne razlage pravila prava Unije na navedeno razliko tvegano. Po zgledu nekaterih pravnih teoretikov menim, da je s pojmovnega vidika določitev jasne razlike med vrednostnimi sodbami in dejanskimi izjavami na področju prava težavna, če ne nemogoča. Poleg tega ugotavljam, da je vrednostne sodbe vsekakor mogoče izraziti z besedno zvezo, ki se na pomenski ravni kaže kot gola dejanska trditev.( )

81. Kljub temu je koristno opozoriti, da je razlika med vrednostnimi sodbami in dejanskimi izjavami eno od tradicionalnih meril v praksi Evropskega sodišča za človekove pravice. Na kratko, v primeru dejanske izjave to sodišče priznava možnost dokazovanja resnice dejstev (exceptio veritatis)( ), kar je v primeru vrednostne sodbe izključeno.

82. V pravni teoriji je bilo upravičeno navedeno, da Evropsko sodišče za človekove pravice ne uporablja popolne dihotomije med tema pojmoma, in sicer da ne razlikuje med „čistim mnenjem“ in „dejansko trditvijo“, ampak med „čistimi dejanskimi trditvami“ in mešanimi izrazi, ki hkrati vsebujejo elemente dejstev in mnenj.( )

83. Po mojem mnenju nasprotje med tema pojmoma ni brez dvomov, kot je priznalo tudi sámo Evropsko sodišče za človekove pravice.( ) V skladu s sodno prakso tega sodišča se torej vrednostne sodbe in dejanske izjave razlikujejo po ravni dejanskih dokazov, ki jih je treba predložiti.( ) Vendar dvomim, da je mogoče to sodno prakso preprosto prenesti na področje omejitev materialne imunitete poslanca Parlamenta.

84. Poudarjam, da so z materialno imuniteto določena mnenja, ki jih izrazijo poslanci Parlamenta, zavarovana pred morebitno kazensko ali civilno odgovornostjo. S tega stališča je treba mnenja preučevati kot dejanja ali, natančneje, govorna dejanja, ki lahko pomenijo kazniva dejanja, kot so kriva ovadba, opravljanje ali žalitev, lahko pa tudi ne.( )

85. V okviru presoje mnenj kot dejanj se mi zdi vprašanje, ali gre za dejansko trditev ali vrednostno sodbo, manj pomembno kot cilj, h kateremu stremi avtor mnenja, in odziv, ki ga povzroči to govorno dejanje med sogovorniki, tudi če lahko resničnost trditve vpliva na pravno opredelitev zadevnega dejanja. Naj dodam, da Parlament v svoji praksi v zvezi z odvzemom imunitete, kot kaže, ne razlikuje med dejanskimi trditvami in vrednostnimi sodbami.( )

86. Na koncu se mi zdi primerno Sodišče opozoriti na dejstvo, da približevanje pojma „opravljanje poslanskih dolžnosti“ in vrednostnih sodb vodi v omejevanje obsega svobode političnega govora.

87. Dejansko mora biti poslancu Parlamenta v okviru njegovih dolžnosti omogočeno, da opozori na pomisleke svojih volivcev in braniti njihove interese. Iz tega razloga mora imeti – ob zaščiti z materialno imuniteto – pravico izraziti dejanske ugotovitve, ki niso preverjene ali bi se lahko izkazale za napačne. Pri tem bo šlo najpogosteje za mešane izraze v smislu sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice. Zato bi moral imeti poslanec Parlamenta možnost, da se sklicuje na „in dubio pro reo“, to pomeni, da mora imeti možnost, da kritizira delovanje drugih institucij, ne da bi moral pred tem skrbno zbirati podatke, da bi dokazal svoje izjave.

88. Zato menim, da mora materialna imuniteta pokrivati ne samo vrednostne sodbe, temveč tudi dejanske trditve, in sicer če ustrezajo organskemu merilu, ki ga bom predlagal.

E – Določitev organskega merila( )

89. Ker sem prepričan, da z uporabo merila tako imenovane „funkcijske“ povezave, ki temelji na pojmu splošnega interesa ter na razliki med vrednostnimi sodbami in dejanskimi ugotovitvami, ni mogoče zagotoviti koristnega odgovora na vprašanje o vsebinskih pogojih za uveljavljanje imunitete, podeljene s pravom Unije, predlagam Sodišču, naj z zgledovanjem po sodni praksi Evropskega sodišča za človekove pravice oblikuje merilo, ki ustreza naravi dolžnosti evropskega poslanca. S tem merilom materialna imuniteta ni vezana na vsebino izjav poslanca, ampak prej na razmerje med okoliščinami, v katerih so te izjave podane, in parlamentarnim delom Parlamenta.

1. Merilo sorazmernosti, ki izhaja iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice

90. Kar zadeva sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice v zvezi z omejitvami imunitete, iz te prakse izhaja, da če je svoboda izražanja dragocena za vsakogar, to še posebno velja za izvoljenega predstavnika ljudi, ki zastopa svoje volivce, opozarja na njihove pomisleke in brani njihove interese. V demokraciji so parlament ali primerljivi organi nujni forumi za politično razpravo.( ) Navedeno sodišče tudi poudarja, da je presojo primerno izvajati z vidika posebnih okoliščin, ne pa in abstracto.( )

91. Na splošno kaže, da se Evropsko sodišče za človekove pravice pri razlagi obsega parlamentarne imunitete odloča za omejevalen pristop. Tako je presodilo, da je imuniteta, ki se nanaša na izjave, podane med parlamentarnimi razpravami znotraj parlamentarnih prostorov, in katere namen je zaščititi interese parlamenta kot celote – v nasprotju s posameznimi interesi poslancev –, združljiva z EKČP.( )

92. Zdi se mi, da je v resnici treba za temeljno sodbo šteti zgoraj navedeno sodbo A. proti Združenemu kraljestvu. Potem ko je Evropsko sodišče za človekove pravice odločilo, da ima parlamentarna imuniteta, ki jo je užival poslanec spodnjega doma britanskega parlamenta, legitimne cilje, in sicer zaščititi svobodo izražanja v parlamentu ter ohraniti delitev oblasti med zakonodajno in sodno, je preučilo sorazmernost zadevne imunitete. Tako je bilo z vidika združljivosti z EKČP določeno, da obsežnejša ko je imuniteta, nujnejši morajo biti razlogi za njeno utemeljitev.( )

93. Poleg tega je zlasti sodba Cordova proti Italiji( ) privedla do ozke razlage imunitete, v smislu, da njen namen ni zaščititi poslanca parlamenta, kadar ta ne deluje v tej vlogi. V navedeni sodbi je Evropsko sodišče za človekove pravice poudarilo, da ravnanje poslanca ne more biti povezano z njegovimi poslanskimi dolžnostmi stricto sensu in da ga predvsem ni mogoče primerjati z dejanjem, ki spada med te dolžnosti. Presodilo je, da zadevno ravnanje( ) prej spada v okvir spora med posameznikoma in da v takem primeru ni mogoče upravičiti odrekanja dostopa do pravnega varstva.( )

94. Na podlagi te ugotovitve je navedeno sodišče odločilo, da „neobstoj jasne povezave s parlamentarno dejavnostjo zahteva ozko razlago pojma sorazmernosti zasledovanega cilja in uporabljenih sredstev. Zlasti to velja, kadar omejitve pravice do dostopa izhajajo iz sklepa političnega organa. Drugačna odločitev bi pomenila, da bi se pravica posameznikov do dostopa do pravnega varstva omejevala na način, ki ni združljiv s členom 6(1) EKČP, in to vsakič, ko poslanec parlamenta poda izjavo, izpodbijano pred sodiščem“.( )

95. Glede na ta pojasnila je treba po mojem mnenju sorazmernost obsega imunitete upoštevati kot najpomembnejši vidik za razlago člena 8 protokola, zaradi česar Sodišču predlagam, naj določi novo merilo za presojo, ki ga imenujem „organsko“ merilo.

2. Merilo organske povezave

96. Za razlago člena 8 protokola predlagam, naj se uporabi merilo organske povezave med dejavnostmi evropskega poslanca in področjem uporabe materialne imunitete.( ) Po mojem mnenju je treba znotraj pojma materialne imunitete razlikovati med jedrom in področjem, ki ga obdaja.

97. Predlagam, naj se v jedro imunitete uvrstijo dejavnosti, ki so značilne za opravljanje dolžnosti poslanca Parlamenta. Te bi zajemale zlasti mnenja in glasove, izrečene na klopeh Parlamenta, v političnih odborih, delegacijah in organih Parlamenta ter v političnih skupinah. Predlagam, naj te dejavnosti vključujejo politične konference, naloge in srečanja zunaj Parlamenta, pri katerih njegovi člani sodelujejo v vlogi poslancev.( )

98. Čeprav priznavam, da vseh zadevnih dejanj verjetno ni mogoče našteti, menim, da bi že sprejetje koncepta „parlamentarnih dejavnosti po naravi“ omogočilo lažjo preučitev nacionalnemu sodišču, ki bi lahko v primeru dvoma Sodišču v zvezi s tem predložilo vprašanje za predhodno odločanje oziroma bi to moralo storiti.

99. Za dejanja, ki jih ni mogoče opredeliti kot del dolžnosti evropskega poslanca, je treba po zgledu Evropskega sodišča za človekove pravice uporabiti načelo sorazmernosti. Kot je presodilo to sodišče, neobstoj jasne povezave s parlamentarno dejavnostjo zahteva ozko razlago sorazmernosti zasledovanega cilja in uporabljenih sredstev.( )

100. Iz tega sledi, da bolj ko se dejanje ali ugotovitev poslanca Parlamenta oddaljuje od jedra njegovih dolžnosti, nujnejši morajo biti razlogi za utemeljitev njegove neodgovornosti. To vključuje uravnoteženje svobode izražanja poslanca na eni strani ter dostopa do pravnega varstva in enakega obravnavanja državljanov na drugi.

101. In nasprotno, močnejša ko je vsebinska povezava z dejavnostmi poslanca Parlamenta, bolj se poveča obseg materialne imunitete, podeljene temu poslancu. Na podlagi teh meril je treba presoditi zlasti vprašanje, ali izražanje mnenj evropskega poslanca v medijih spada na področje uporabe materialne imunitete. Zdi se mi, da bi morala materialna imuniteta pokrivati izjave, ki se podajo neposredno po parlamentarnih razpravah in s katerimi se te razprave povzemajo ali komentirajo. Kar po drugi strani zadeva sodelovanje poslancev Parlamenta v volilnih razpravah ali drugih splošnih političnih razpravah, ti pravno ne bi smeli biti v boljšem položaju kot drugi udeleženci navedenih razprav.

102. Vendar se v tem okviru postavlja vprašanje, ali bi se lahko evropski poslanec skliceval na zaščito, ki jo uživa na podlagi člena 8 protokola, če bi nedvomno deloval kot nacionalni ali celo regionalni ali lokalni politik.

103. V resnici se morajo parlamenti in poslanci odslej kosati z izzivi obveščanja javnosti o tem, kaj počnejo v interesu prebivalstva, izboljševanja kakovosti življenja državljanov in zagotavljanja, da njihovo sporočilo ne izgubi verodostojnosti.( )

104. Ker materialna imuniteta, določena v protokolu, temelji na Pogodbi, člen 343 PDEU pa vsebuje sklicevanje na opravljanje nalog Unije, menim, da je ta imuniteta namenjena dejavnostim evropskega poslanca, ne kadar se ta loteva vprašanj, ki zanimajo izključno nacionalnega politika, ampak kadar opravlja dejavnosti kot evropski poslanec.

105. Jasno je, da ima z vidika obsega sodobne politične razprave večina izjav evropskega poslanca dvojno naravo. Pogovor na evropski ravni ima lahko očitno povezavo z nacionalno, regionalno ali lokalno ravnjo. Vendar se lahko v nasprotnem primeru – če gre za izjave, ki v celoti spadajo v nacionalni ali lokalni okvir – vzpostavljanje povezave z razsežnostjo Unije izkaže za težavnejše.

106. V zvezi s tem opozarjam, da Poslovnik Parlamentarne skupščine Sveta Evrope vsebuje sklicevanje na „evropski mandat“( ), kar bi lahko potrjevalo trditev, da je njegov obseg omejen na navedeno raven.

107. Če povzamem, glede na naravo imunitete poslancev Parlamenta, ki se pojmuje kot imuniteta Unije, nujna za opravljanje njenih nalog, za dejanja, ki spadajo v okvir splošne politične razprave, ali mnenja, ki jih poslanec izrazi kot zagovornik interesov volivcev na nacionalni ali regionalni ravni, z vidika organskega merila ni mogoče šteti, da spadajo pod okrilje imunitete v smislu člena 8 protokola.

108. Zato Sodišču predlagam, naj uporabi uravnoteženo razlago materialne imunitete, ki temelji na merilu organske povezave ter jo je treba pretehtati glede na načelo enakega obravnavanja državljanov in pravico dostopa do pravnega varstva.

109. Glede zadeve v glavni stvari se mi zdi, da utemeljitev neodgovornosti A. Patriciella ne more prevladati nad navedenimi načeli. Kot izhaja iz splošnega poročila Parlamenta, je bilo obrekovanje v zvezi s posamezniki, ne v zvezi z institucijami, običajno obravnavano kot dejanje, ki ne spada v okvir politične dejavnosti poslanca. To velja na primer za napade na posamezne policijske uslužbence, ne za kritiko do policije kot ustanove.( ) Zdi se torej, da sklep o zaščiti imunitete A. Patriciella odstopa od te usmeritve.

110. Ob upoštevanju vsega zgoraj navedenega menim, da dejanje A. Patriciella ne spada med dejavnosti poslanca Parlamenta v organskem smislu, ki sem ga pravkar predlagal. Kot namreč izhaja iz predložitvene odločbe, je A. Patriciello deloval zunaj prostorov Parlamenta. Dalje, glede na namen njegovega dejanja se zdi, da je deloval kot nacionalni politik ali celo kot razdražen državljan. Poleg tega za ravnanje A. Patriciella – če bo predložitveno sodišče preverilo dejstva in jih opredelilo z vidika določb italijanskega kazenskega prava – ni mogoče šteti, da ima upoštevno povezavo z opravljanjem njegovih dolžnosti v vlogi poslanca Parlamenta.

VII – Predlog

111. Ob upoštevanju zgoraj navedenega Sodišču predlagam, naj na vprašanje, ki ga je postavilo Tribunale d’Isernia, odgovori:

Ker ravnanje poslanca Evropskega parlamenta, kot se obravnava v postopku v glavni stvari, nima povezave z dejavnostmi Evropskega parlamenta, ne pomeni mnenja, izraženega pri opravljanju poslanskih dolžnosti, v smislu člena 8 Protokola št. 7 o privilegijih in imunitetah Evropske unije.