SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

ELEANOR SHARPSTON,

predstavljeni 12. julija 20071( )

Zadeva C-393/05

Komisija

proti

Avstriji

in

Zadeva C‑404/05

Komisija

proti

Nemčiji

„Postopek zaradi neizpolnitve obveznosti iz Pogodbe – Svoboda opravljanja storitev – Kontrolni organi s področja ekološke pridelave – Pogoj podružnice v državi članici – Obseg uskladitve – Izvajanje javne oblasti – Nujni razlogi v javnem interesu – Varstvo potrošnikov“

1. Komisija v teh vzporednih postopkih na podlagi člena 226 ES zatrjuje, da Avstrija in Nemčija nista izpolnili obveznosti zagotovitve svobodnega opravljanja storitev s tem, da zahtevata, da morajo imeti zasebni kontrolni organi, ki imajo dovoljenje za opravljanje kontrolnih storitev na področju ekološkega kmetijstva v drugi državi članici, v njej vsaj stalne zmogljivosti, da bi lahko tam zagotavljali iste storitve.

2. Zadevi odpirata vprašanja, ki se nanašajo na obseg usklajevanja Skupnosti na področju takih kontrol in morebitno utemeljenost omejitev svobode opravljanja kontrolnih storitev bodisi zato, ker vključuje izvajanje javne oblasti bodisi zato, ker te omejitve vključujejo nujne razloge v javnem interesu glede varstva potrošnikov.

Pravo Skupnosti

Pogodba ES

3. Člen 49 ES prepoveduje omejitve svobode opravljanja storitev v Skupnosti za državljane držav članic, ki imajo sedež v eni od držav Skupnosti, vendar ne v državi osebe, ki so ji storitve namenjene.

4. Člen 45 se v skladu s členom 55 uporablja za svobodo opravljanja storitev iz člena 49. Člen 45, prvi odstavek, določa:

„Določbe tega poglavja se v posamezni državi članici ne uporabljajo za tiste dejavnosti, ki so v tej državi povezane, četudi občasno, z izvajanjem javne oblasti.“

Uredba št. 2092/91

5. Uredba št. 2092/91( ) določa pravila Skupnosti o pridelavi, označevanju in kontroli ekološko pridelanih kmetijskih izdelkov in živil.

6. V preambuli je zlasti pojasnjeno, da bodo taka okvirna pravila omogočala zaščito ekološkega kmetovanja, če bodo zagotavljala pogoje lojalne konkurence med pridelovalci proizvodov in če bodo trgu za ekološke pridelke nudila bolj razpoznaven profil ter v očeh potrošnikov povečala verodostojnost takih proizvodov;( ) da je treba v interesu pridelovalcev in kupcev določiti najnujnejša načela;( ) in da je za vse izvajalce in vse faze pridelave in dajanja v promet potreben stalni kontrolni sistem, ki izpolnjuje minimalne zahteve Skupnosti.( )

7. Členi 1, 2 in 4 Uredbe naštevajo proizvode, ki so v njej zajeti, in izraze, ki označujejo ekološko pridelavo, ter opredeljujejo različne pojme. Člen 3 določa, da se Uredba uporablja brez poseganja v druge predpise Skupnosti ali z njimi skladne nacionalne predpise. Člen 5 predvideva primere, v katerih se lahko označevanje in oglaševanje proizvoda sklicuje na postopke ekološke pridelave, medtem ko člen 6 določa pravila pridelave (obširneje so opredeljena v Prilogi I), povezana z oznako „postopek ekološke pridelave“.

8. Člena 8 in 9 se nanašata na kontrolni sistem. Zlasti člen 9 določa:

„1. Države članice uvedejo kontrolni sistem, ki ga vodi eden ali več določenih kontrolnih organov oblasti in/ali odobreni zasebni organi [...]

[...]

3. Kontrolni sistem zajema najmanj uporabo previdnostnih in kontrolnih ukrepov, opredeljenih v Prilogi III.

4. Za uporabo kontrolnega sistema, ki ga vodijo zasebni organi, države članice določijo organ, ki je pristojen za odobritev takih organizacij in nadzor nad njimi.

5. Za odobritev zasebnega kontrolnega organa se upošteva naslednje:

(a) standardni kontrolni postopek, po katerem je treba ravnati, in ki vključuje podroben opis kontrolnih in previdnostnih ukrepov, ki jih organ izvaja pri pridelovalcih, ki so vključeni v kontrolo;

(b) sankcije, ki jih organ namerava uporabiti v primeru nepravilnosti;

(c) razpoložljivost ustreznih virov v obliki usposobljenih kadrov, upravnih in tehničnih zmogljivosti, kontrolne izkušnje in zanesljivost;

(d) objektivnost kontrolnega organa nasproti pridelovalcem, ki jih organ kontrolira.

6. Po odobritvi pristojnega organa kontrolni organ oblasti:

(a) zagotovi objektivnost kontrol, ki jih izvaja kontrolni organ;

(b) preveri učinkovitost kontrol;

(c) seznani se z ugotovljenimi kršitvami in uporabljenimi sankcijami;

(d) prekliče odobritev kontrolnega organa, kadar ta ne izpolnjuje zahtev iz točk (a) in (b) ali ne izpolnjuje več meril iz odstavka 5 ali ne izpolnjuje zahtev, določenih v odstavkih 7, 8, 9 in 11.

[…]

7. Kontrolni organ oblasti in odobreni kontrolni organi iz odstavka 1:

(a) zagotovijo, da se pri kontroliranih podjetjih uporabljajo vsaj kontrolni in previdnostni ukrepi, opredeljeni v Prilogi III;

[...]

8. Odobreni kontrolni organi:

(a) omogočijo pristojnemu organu oblasti za namene kontrole dostop do svojih pisarniških prostorov in objektov, ter mu ponudijo vse podatke in pomoč, ki jih organ oblasti morebiti potrebuje za izpolnjevanje svojih obveznosti po tej uredbi;

(b) vsako leto do 31. januarja pristojnemu organu oblasti države članice pošljejo seznam pridelovalcev, ki so bili predmet kontrolnega pregleda [...]

9. Kontrolni organ oblasti in kontrolni organi iz odstavka 1:

(a) zagotovijo, da se, kadar se odkrije nepravilnost v zvezi z izvajanjem členov 5 in 6 ali ukrepov iz Priloge III, označbe o postopku ekološke pridelave, predvidene v členu 2, odstranijo iz celotne pošiljke ali proizvodne serije, pri kateri je bila zadevna nepravilnost ugotovljena […];

(b) kadar se ugotovi nedvoumna kršitev ali kršitev z dolgotrajnimi učinki, zadevnemu pridelovalcu za obdobje, ki ga določijo skupaj s pristojnim organom oblasti države članice, prepovejo trženje proizvodov, označenih z označbo o postopku ekološke pridelave.

[…]

11. Od 1. januarja 1998 in brez poseganja v določbe odstavkov 5 in 6 morajo odobreni kontrolni organi izpolnjevati zahteve, določene v pogojih standarda EN 45011.( )

[…]“

9. Člen 10 določa, da se lahko označba/logotip, ki označuje, da so proizvodi zajeti v posebnem kontrolnem sistemu, pritrdi na etiketo proizvodov; člen 10(3) v zvezi s tem kontrolnim organom nalaga obveznosti sankcioniranja, ki so enake tistim iz člena 9(9).

10. Člen 10a, ki vsebuje splošne izvršilne ukrepe, določa:

„1. Kadar država članica pri proizvodu, ki izvira iz druge države članice in nosi označbe iz člena 2 in/ali Priloge V, ugotovi nepravilnosti ali kršitve v zvezi z uporabo te uredbe, o tem ustrezno obvesti državo članico, ki je imenovala kontrolni organ oblasti ali odobrila kontrolni organ, in Komisijo.

2. Države članice sprejmejo vse potrebne ukrepe za preprečitev goljufive uporabe označb, navedenih v členu 2 in/ali Prilogi V.“

11. V Prilogi III so podrobno določene minimalne zahteve kontrole in previdnostni ukrepi po kontrolnem sistemu, navedenem v členih 8 in 9. V Prilogi V so v različnih jezikih naštete označbe in logotipi, ki se lahko uporabijo za etiketiranje.

12. Avstrija in Nemčija sta v skladu s členom 9(1) uvedli kontrolni sistem, ki ga vodijo zasebni organi.

Avstrijsko pravo

13. Trenutno ni zakonske zahteve za to, da morajo imeti zasebni kontrolni organi sedež v Avstriji, da bi lahko svoje storitve opravljali tam. Vendar je dejstvo, da avstrijske oblasti za odobritev takih organov zahtevajo vsaj obstoj podružnice, ki ima potrebno osebje, administracijo in tehnično opremo.( )

14. Avstrija je v odgovoru na pisna vprašanja Sodišča pojasnila, da so pristojni organi v zadevah iz člena 9 Uredbe glavarji posameznih zveznih dežel. Odgovorni so za odobritev ali zavrnitev vlog morebitnih zasebnih kontrolnih organov, spremljanje postopkov poročanja in nadzor dejavnosti kontrolnih organov z dovoljenjem. Prav tako so pristojni odvzeti dovoljenje.

15. Zasebni odobreni kontrolni organi sami niso pooblaščeni za izrekanje ali izvrševanje sankcij. Glavarjem zveznih dežel dajejo zgolj predloge. Kljub temu lahko odobrijo posamezna odstopanja, določena v Uredbi (spet pod nadzorom glavarjev zveznih dežel).

Nemško pravo

16. V skladu z nemško zvezno ureditvijo so za prenos Uredbe zadolžene posamezne zvezne dežele. Ad hoc delovna skupina (Arbeitsgemeinschaft), ki so jo ustanovile zvezne dežele, je leta 1994 postavila vrsto smernic za pospeševanje enotne uporabe kontrolnega sistema. Čeprav so bile smernice sprva zamišljene kot priporočila, so jih zvezne dežele deloma preoblikovale v zavezujoče upravne predpise.( )

17. Na podlagi točk 1 in 2 smernic so pristojni uradi posameznih zveznih dežel odgovorni za odobritev in nadzor zasebnih kontrolnih organov, ki naj bi izvajali kontrolni postopek iz člena 9 Uredbe.

18. Točka 2.1 določa:( )

„ […] Kontrolni organ je mogoče odobriti le, če ima sedež poslovanja v EU. Kontrolni organ, ki nima sedeža v državi, lahko za odobritev zaprosi le, če je imenoval zastopnika s stalnim prebivališčem [v Nemčiji] […]

Prenos [pristojnosti] na kontrolne organe je mogoč […]“

19. Nemčija je 10. julija 2002 za prenos, med drugim, Uredbe št. 2092/91 sprejela zakon o ekološkem kmetijstvu( ) (v nadaljevanju: ÖLG). V skladu s paragrafom 15 ÖLG so nekatere določbe začele veljati na dan po objavi, in sicer 16. julija 2002, druge pa 1. aprila 2003.

20. Od določb, ki so torej veljale v času, bistvenem za obravnavano zadevo,( ) je paragraf 2(3) zvezne dežele pooblaščal, da lahko nadzor spoštovanja Uredbe s strani pridelovalcev in upravljavcev v celoti ali delno prenesejo na druge fizične oziroma pravne osebe zasebnega prava ali jih pri takih obveznostih vključijo k sodelovanju (udeležbi).

21. V zvezi z drugimi določbami velja opozoriti, da v skladu s paragrafom 3(1) kontrolni organi v primerih, ko zvezne dežele niso prenesle nadzora, izvajajo nadzor iz Uredbe „če opravljanje dolžnosti ne vključuje vodenja upravnega postopka“ in da paragraf 4(1)(4) še izrecneje in strožje določa učinek prejšnjih smernic, s tem ko za odobritev kontrolnega organa zahteva poslovni sedež v Nemčiji.

Zadeva C-393/05

22. Komisija je leta 1999 prejela pritožbo zasebnega kontrolnega organa, ki je bil ustanovljen in odobren v Nemčiji. Zdi se, da je imel organ prvotno odobritev za opravljanje storitev v Avstriji, toda odobritev je bila preklicana, ker tam ni imel poslovnega sedeža.

23. Po dveh zahtevah za informacije je Komisija Avstriji poslala pisni opomin z dne 8. novembra 2000, v katerem je pojasnila, da zahteva, v skladu s katero naj bi imel zasebni kontrolni organ s sedežem in odobritvijo v drugi državi članici za opravljanje kontrol v Avstriji tam tudi sedež poslovanja ali podružnico, krši člen 49 ES. Avstrija je odgovorila z dopisom z dne 25. aprila 2001. Komisija je 16. oktobra 2002 podala obrazloženo mnenje.

24. Po preučitvi odgovora Avstrije z dne 23. decembra 2002, je Komisija 4. novembra 2005 vložila to tožbo in Sodišču predlagala, naj ugotovi, da „Republika Avstrija ni izpolnila obveznosti iz člena 49 ES s tem, da morajo imeti zasebni kontrolni organi s sedežem in dovoljenjem za opravljanje kontrolnih storitev na področju ekološkega kmetijstva v drugi državi članici, v Avstriji sedež ali stalno infrastrukturo, da bi lahko tam opravljali svojo dejavnost“, in naj Avstriji naloži stroške.

25. Avstrija je sprva zahtevala ustno obravnavo, a je zahtevo pozneje umaknila. Obravnave zato ni bilo.

Zadeva C-404/05

26. Komisija je Nemčijo z uradnim dopisom z dne 8. novembra 2000 seznanila s svojim stališčem, da je zahteva, v skladu s katero morajo imeti zasebni kontrolni organi s sedežem in odobritvijo v drugi državi članici za izvajanje kontrol v Nemčiji tam tudi poslovni sedež oziroma podružnico, v nasprotju s členom 49 ES. Nemčija je odgovorila z dopisom z dne 19. februarja 2001. Komisija je 16. oktobra 2002 izdala obrazloženo mnenje.

27. Po preučitvi odgovora Nemčije z dne 13. februarja 2003 je Komisija 17. novembra 2005 vložila to tožbo, s katero je Sodišču predlagala, naj glede Zvezne republike Nemčije ugotovi enako, kot je predlagala v primeru Avstrije, ter naj Nemčiji naloži plačilo stroškov.

28. Zahteve za obravnavo ni bilo, zato tudi ne obravnave.

Presoja

29. Dejstvo je, da veljavni predpisi v Avstriji in Nemčiji dejansko preprečujejo, da bi kontrolni organi s sedežem in odobritvijo v drugi državi članici, a brez podružnice v Avstriji in Nemčiji, opravljali storitve iz Uredbe, kot v tem primeru. Po mnenju Komisije je zahteva, da mora imeti tak organ podružnico v državi gostiteljici, v nasprotju s svobodo opravljanja storitev iz člena 49 ES.

30. Predhoden problem se nanaša na raven uskladitve, ki jo je uvedla Uredba. Nemčija zatrjuje, da Uredba izčrpno usklajuje uvedeni kontrolni sistem, tako da temeljne pravice iz Pogodbe niso več merilo za presojo zakonitosti nacionalnega prava države članice. V nasprotju s tem Avstrija meni, da Uredba ne usklajuje vseh vidikov odobritve in nadzora zasebnih kontrolnih organov, tako da se morajo za neusklajene vidike uporabiti tako določbe Pogodbe o svobodi opravljanja storitev, kot tudi upravičenosti za odstopanje od teh določb.

31. Dalje, Avstrija in Nemčija v obrambo navajata dvoje.

32. Najprej zatrjujeta, da dejavnost zasebnih kontrolnih organov vključuje izvajanje javne oblasti v smislu člena 45 ES, prvi odstavek.

33. Drugič (in v primeru Nemčije alternativno) se za upravičenost zahteve, v skladu s katero naj bi imel kontrolni organ, ki deluje na nacionalnem ozemlju, tam tudi podružnico, sklicujeta na nujne razloge v splošnem interesu.( )

Obseg uskladitve, ki jo zagotavlja Uredba

34. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je treba nacionalne določbe v primerih, v katerih zakonodaja Skupnosti izčrpno ureja uskladitvene dejavnosti, presojati z vidika upoštevnih določb te zakonodaje, ne pa z vidika členov Pogodbe.( )

35. V ozadju tega načela je (razumna) domneva, da bo Svet pri vzpostavljanju popolne uskladitve določenega področja ravnal tako, da bo združljivo s temeljnimi pravicami Pogodbe. Ker je bila popolna uskladitev že dosežena, se mora zato združljivost nacionalne zakonodaje v takih primerih presojati s sklicevanjem na uskladitveno uredbo, na pa na samo Pogodbo.

36. Kljub temu morajo države članice v primerih, ko obdržijo pristojnost za področja, izvzeta iz usklajevanja Skupnosti, pri izvajanju teh pristojnosti upoštevati temeljne, s Pogodbo zagotovljene pravice.( ) Sodišče je to načelo že uporabilo v primeru, v katerem so z zakonodajo skupnosti usklajeni posamezni vidiki kontrolnih postopkov, ne pa tudi kraj podružnice kontrolnih organov, pri čemer je odločilo, da je v nasprotju s členom 49 ES, če država članica zahteva ustanovitev podjetja na njenem ozemlju, da bi ga lahko odobrila kot tak organ.( )

37. V obravnavanem primeru se mi zdi jasno, da uskladitev kontrolnih dejavnosti ni popolna.( )

38. Že uporaba pojmov „najnujnejša“ in „okvirna pravila“ kaže na manj kot izčrpno uskladitev. Prav tako se člena 9(3) in 7(a) sklicujeta na to, da kontrolni sistem zajema „najmanj“ uporabo previdnostnih in kontrolnih ukrepov, opredeljenih v Prilogi III.

39. Vendar je najpomembneje, da se Uredba za njeno področje na podlagi člena 3 uporablja „brez poseganja v druge določbe Skupnosti oziroma nacionalne določbe, ki so skladne s pravom Skupnosti“.

40. Uredba molči o primeru, ko želi zasebni organ, s sedežem in odobritvijo v državi članici, opravljati storitve v drugi državi članici. Člen 3 le stežka razumem kot določbo, ki bi take storitve izključevala iz obsega člena 49 ES. Zahteve Avstrije in Nemčije o tem, da morajo imeti kontrolni organi podružnico tudi na vsakokratnem območju, se morajo zato po mojem mnenju presojati z vidika tega člena in z vidika katerih koli upravičenih omejitev, ki izhajajo iz pogodbe oziroma sodne prakse Sodišča.

Vprašanje, ki ga načenja Uredba

41. Ker čezmejno opravljanje storitev v Uredbi ni zajeto, bi bilo tu koristno razjasniti pravni položaj.

42. Uredba št. 2092/91 postavlja nekatere najmanjše zahteve za to, da lahko proizvod nosi označbo oziroma logotip Skupnosti, ki dokazuje, da je bil proizvod pridelan z ekološkim postopkom. Državam članicam nalaga obveznost, da vzpostavijo sistem kontrole pridelave in etiketiranja takih proizvodov. Država članica ima na voljo, da vodenje sistema poveri enemu ali več kontrolnim organom ali zasebnim kontrolnim organom, ki jih odobri in nadzoruje država. Sam kontrolni sistem mora zagotavljati izvajanje določenih najnujnejših ukrepov.

43. V primerih, ko so se države članice odločile, da kontrolo poverijo izključno enemu ali več državnim organom, se vprašanja čezmejnega opravljanja storitev ne pojavijo. V skladu s to odločitvijo zasebni organi niso pristojni za izvajanje kontrole v takih državah članicah, ne glede na njihovo državno pripadnost in ne glede na njihov sedež oziroma njihove sedeže. Lastni organi države že po naravi niso pristojni za izvajanje kontrole zunaj njihovega območja.

44. Uredba pa ne vsebuje niti pravil niti navodil za primere, ko želijo zasebni kontrolni organi, ki so bili odobreni v eni državi članici, ponujati storitve v drugi državi članici, ki se je odločila, da takim organom poveri odgovornost za kontrolo. Načeloma morajo taki organi prav tako imeti pravico ponujanja svojih storitev v skladu s členom 49 ES in z omejitvami te pravice, ki jih dovoljuje Pogodba oziroma sodna praksa Sodišča.

45. Kljub temu se pojavljajo praktične težave in razumljivo je, da jih države članice poskušajo reševati.

46. Med drugim mora odobreni kontrolni organ pristojnemu organu oblasti za namene kontrole omogočiti dostop do svojih pisarniških prostorov (člen 9(8) Uredbe). Pristojni organ oblasti mora med drugim zagotoviti objektivnost kontrol, ki jih izvaja kontrolni organ, in preverjati njihovo učinkovitost (člen 9(6)).

47. Spoštovanje teh obveznosti postavlja vprašanja, če sta organ oblasti in kontrolni organ v različnih državah članicah. Ali organ oblasti na svojem ozemlju lahko preverja kontrole, ki jih izvaja organ, odobren s strani druge države članice? Ali organ oblasti lahko zahteva dostop do pisarn in objektov kontrolnega organa v drugi državi članici, če je bodisi sam odobril kontrolni organ bodisi je kontrolni organ odobren v drugi državi članici? Ali lahko preverja kontrole, ki jih v drugi državi članici opravlja kontrolni organ, ki ga je sam odobril? Ali obstaja nevarnost, da kontrolni organ uide nadzoru glede storitev, ki jih izvaja v državi članici, ki se razlikuje od tiste, ki ga je odobrila?

48. Avstrija in Nemčija, ki sta se odločili, da kontrolni sistem poverita odobrenim zasebnim organom, sta ta vprašanja rešili tako, da kot pogoj za odobritev opravljanja storitev na zadevnem ozemlju na njem zahtevata trajno podružnico (oziroma v primeru Nemčije – v skladu s smernicami vsaj predstavništvo, ki je lahko podobno podružnici( )).

49. Kljub temu bi bilo morebitne težave mogoče (in primerno) rešiti s sodelovanjem med oblastmi držav članic. Sodišče ni pristojno predpisati sporne ukrepe – to spada v pristojnost zakonodajalca Skupnosti – vendar je Komisija v fazi pred pravdo v obeh zadevah za to predstavila poenostavljen postopek odobritve.( )

50. Splošna zahteva, kakršna velja v Avstriji in Nemčiji, zato pomeni kršitev člena 49 ES, razen če ni upravičena z dopustnimi razlogi. Avstrija in Nemčija navajata dva taka razloga.

Izvajanje javne oblasti

51. V skladu s členom 45 ES (ki se bere v povezavi s členom 55 ES) se člen 49 ne uporablja za dejavnosti, ki so povezane z izvajanjem javne oblasti v državi članici.

52. Člen 45 ES je kot izjemo od splošnega pravila svobode ustanavljanja iz Pogodbe treba razlagati tako, da se njegov obseg omeji na to, kar je nujno potrebno za ohranitev interesov, ki jih ta določba državam članicam omogoča.( ) Tako zajema le dejavnosti, ki so neposredno in zlasti povezane z izvajanjem javne oblasti.( ) To izključuje zgolj pomožne in pripravljalne naloge organa, ki z izdajo dokončnih odločitev izvaja javno oblast.( ) Test, ki ga Sodišče uporabi pri presoji, ali dejavnost pomeni izvajanje javne oblasti v skladu s členom 45, je, ali so odločitve osebe ali subjekta, ki to dejavnost opravlja, zavezujoče.( )

53. V obravnavanih primerih so zasebni kontrolni organi podvrženi nadzoru in kontroli pristojne oblasti v njihovi domači državi članici. Zasebni organi sami izvajajo potrebno kontrolo v skladu z Uredbo. Zoper kršitve podjetij lahko uporabijo sankcije, vključno s tistimi, ki so naštete v členih 9(9) in 10(3). Kot poudarja Nemčija, lahko dovolijo tudi določene izjeme.

54. Iz tega izhaja, da z Uredbo vzpostavljeni sistem deluje tako, da kontrolni organi pod nadzorom pristojne oblasti izvajajo sistem certifikacije proizvodov.( ) Zdi se mi, da so koristna vzporednica iz sodne prakse Sodišča v zvezi s členom 45 ES naloge, ki so jih opravljali revizorji zavarovalnic v zadevi Thijssen.( ) V tej zadevi so bili revizorji odobreni in nadzirani s strani javnega organa – belgijskega inšpektorata za zavarovalništvo. Zavarovalniško podjetje je bilo zavezano imenovati odobrenega revizorja, ki je moral inšpektoratu predložiti poročilo o podjetju in ga obveščati o kršitvah in kakršnih koli drugih zadevah, ki bi lahko škodile finančnemu položaju podjetja. Revizor je bil pristojen, da do osem dni zadrži izvršitev odločitve, ki bi pomenila kaznivo dejanje.( )

55. Sodišče je štelo, da so bile revizorjeve naloge pomožne in pripravljalne v razmerju z nalogami inšpektorata, ki je sprejemal dokončne odločitve. Tako ni bila podana neposredna in posebna zveza z izvajanjem javne oblasti. To je prav tako veljalo za začasni veto, saj je dokončno odločitev sprejel inšpektorat, ki ni bil vezan ne revizorjev veto.( )

56. Uredba sama na tej podlagi ne kaže oziroma nakazuje, da naloge odobrenih zasebnih kontrolnih organov vključujejo izvajanje javne oblasti, kot je štelo Sodišče.

57. Kako v praksi izgleda prenos Uredbe v Avstriji in Nemčiji?

58. Očitno se praksa v Nemčiji razlikuje glede na zvezne dežele. Nekatere zvezne dežele so se odločile pristojnosti prenesti na zasebne kontrolne organe oziroma jih vključiti v sodelovanje. V drugih zasebni kontrolni organi delujejo izključno v skladu z zasebnim pravom. Kljub temu so kontrolni organi v vseh primerih podrejeni ustrezni pristojni oblasti.

59. Pristojnost kontrolnih organov glede nalaganja sankcij se med zveznimi deželami precej razlikuje. Nekateri lahko sami ali v sodelovanju s pristojno oblastjo naložijo enega ali vse ukrepe, ki so določeni v členih 9(9) in 10(3) Uredbe. Drugje lahko ukrepe naložijo oblasti zveznih dežel. Kjer je bila oblast prenesena, je ta pristojnost upravna. Vendar je mogoče ukrepe določiti tudi v pogodbi med kontrolnim organom in proizvajalci, kar torej spada v zasebno pravo. Pooblastilo za izvrševanje sankcij (kot tudi za sankcioniranje določenih kaznivih dejanj) je, razen nekaterih izjem, pridržano pristojnim oblastem.

60. V Avstriji je položaj bolj enostaven. Glavar zvezne dežele je pristojen tako za nadzor odobrenih kontrolnih organov kot tudi za sankcioniranje kršitev na podlagi njihovega neobveznega predloga.

61. Zasebni kontrolni organi se opravljanju uradnega dejanja najbolj približajo z izdajanjem certifikatov. Menim, da taka dejavnost ne pomeni izvajanja javne oblasti v smislu člena 45 ES.( )

62. Poleg tega v obravnavanem primeru nič ne kaže na to, da je popolna omejitev svobode čezmejnega opravljanja kontrolnih storitev v državi gostiteljici, ki se je takšno kontrolo odločila prenesti na zasebne organe s podružnico na njenem ozemlju, „nujno potrebna“ za zavarovanje interesov zadevnih držav članic.( )

63. Uredba držav članic ne ovira, da bi upravne pristojnosti prenesle na kontrolne organe, in Avstrija ter Nemčija to seveda lahko storita. Vendar pri tem ne smeta omejiti temeljnih svoboščin.

64. Avstrija se močno opira na sodbo Van Schaik( ) (ki se je nanašala na izdajo avtomobilskih certifikatov). Generalni pravobranilec je menil, da takšna dejavnost ni bila povezana z izvajanjem javne oblasti.( ) Sodišče je odločilo, da pomeni „priznavanje delavnic, ustanovljenih v drugih državah članicah, […] razširitev javnega pooblastila onkraj nacionalnega ozemlja suverenosti in tako ne spada v področje uporabe člena [49] Pogodbe.“( )

65. Kljub temu ni jasno, ali je šlo pri izvajanju javne oblasti, na katero se je Sodišče takrat sklicevalo, za priznavanje delavnic v drugih državah članicah, ali za posebno dejavnost izdaje avtomobilskih certifikatov. Če je šlo za slednje, je presenetljivo, da Sodišče svojih ugotovitev ni obrazložilo (niti omenilo zdajšnjega člena 45 ES), prvič, zaradi lastne sodne prakse v zvezi z omejitvijo obsega izjeme, in drugič, zaradi nasprotnega stališča generalnega pravobranilca. Menim, da zato sodba Van Schaik ne pomaga pri odločanju v teh zadevah.

66. Sklepam, da dejavnosti odobrenega zasebnega kontrolnega organa ne pomenijo izvajanja javne oblasti iz člena 45 ES.

Nujni razlogi v javnem interesu

67. Obe državi članici se poleg izjeme iz člena 45 sklicujeta na varstvo potrošnikov kot nujen interes. Po njunem mnenju je zahteva, da mora imeti zasebni kontrolni organ podružnico na nacionalnem ozemlju, sorazmerna s tem ciljem, saj je nujna za zagotavljanje objektivnosti in visoke ravni nadzora. Naloge nadzornega organa iz člena 9(6) Uredbe so trajne. Učinkovito jih je mogoče izvajati le, če se kontrolni organi nahajajo v isti državi kot pristojna oblast. Postopek iz člena 10a, v skladu s katerim se druge države članice in Komisijo obvesti o nepravilnostih pri pridelavi, se za kontrolne organe ne more analogno uporabiti. Kontrolni organi opravljajo različne naloge glede na obveznosti, ki jim jih nalaga domača država članica. Poleg tega se razlikuje tudi raven nadzora. Poenostavljen postopek odobritve, kot ga zagovarja Komisija, bi bil zato neučinkovit.

68. V skladu s sodno prakso Sodišča je mogoče z nujnim razlogom v javnem interesu upravičiti omejitev svobode opravljanja storitev z nacionalnim ukrepom, če ta interes še ni zaščiten z uskladitvenimi ukrepi Skupnosti( ) oziroma zavarovan s predpisi, ki veljajo za izvajalca storitev v državi članici, kjer ima sedež.( ) Vendar mora tak omejevalni ukrep veljati za vse osebe ali podjetja in je upravičen le, če je nujen za zavarovanje interesov, ki jih želi varovati, in ga ni mogoče zaščititi z manj omejevalnim ukrepom.( )

69. Varstvo potrošnikov je lahko nujni razlog v splošnem interesu( ), zahteva za ustanovitev pa tako v Avstriji kot v Nemčiji velja za vse zasebne kontrolne organe, ki želijo ponujati svoje storitve.

70. Uredba sicer ne vsebuje popolne uskladitve področja ekološkega kmetijstva( ), postavlja pa usklajena merila, na podlagi katerih bo nadzor ustrezal istim standardom v vsej Skupnosti. Če se torej kontrolni organ ustanovi v drugi državi članici, kjer njegove pisarne in objekte nadzoruje pristojna državna oblast, to zadostuje za to, da se ponovitev istega nadzora s strani bodisi Avstrije bodisi Nemčije šteje za odvečno, kot v tem primeru, in za to, da se zanika upravičenost zahteve za ustanovitev v državi gostiteljici.( )

71. Menim, da je treba zato zavrniti argument toženih držav članic, ki temelji na nujnih razlogih v javnem interesu.

Vrsta ugotovitvenega zahtevka

72. Na koncu se bom dotaknila še podrobnosti, ki ni nepomembna.

73. Komisija je v obeh zadevah predlagala ugotovitev, da je država članica z zahtevo, da morajo imeti kontrolni organi s sedežem in odobritvijo druge države članice na njihovem lastnem ozemlju vsaj trajno infrastrukturo, da lahko tam izvajajo svoje dejavnosti, kršila člen 49 ES.

74. Kljub temu, kakor je navedeno v tožbah, je tako v Avstriji kot tudi v Nemčiji praksa( ), da morajo imeti taki organi vsaj stalno infrastrukturo na nacionalnem ozemlju, da se tam lahko odobrijo, in da kontrolnih dejavnosti ne smejo izvajati, razen če jih ne odobrijo nacionalni organi.

75. Iz spisa izhaja bolj zapleten položaj kot iz ugotovitvenega zahtevka Komisije. Ker v tožbah predstavljeni položaj obsega tistega iz ugotovitvenega zahtevka, ni ovire za ugoditev predlogu Komisij v obeh primerih. Razlika pa ima posledice glede ukrepov, ki jih morajo države članice sprejeti.

76. Če se kontrolnemu organu, ki je odobren v državi članici, v bistvu odobri, da svoje storitve svobodno, toda pod rednim nadzorom, opravlja v drugi državi članici, ima druga država članica dve možnosti. Država lahko organ bodisi odobri na podlagi prvotne odobritve in nato dejavnosti organa na svojem ozemlju nadzoruje sama, bodisi lahko organ prizna brez nadaljnje odobritve in njegove dejavnosti nadzira v sodelovanju z nadzornim organom domače države članice. Čeprav Sodišče ni pristojno predpisati posebnega postopka in je obžalovanja vredno, da ga ni že zakonodajalec, se mi zdita z vidika člena 49 ES obe možnosti sprejemljivi.

Stroški

77. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Komisija je predlagala, da se Nemčiji in Avstriji naloži plačilo stroškov, in ker ti s tožbenimi razlogi nista uspeli, se jima naloži plačilo stroškov. Menim, da je treba tožbi v obeh primerih ugoditi, in Komisija je predlagala, naj Avstrija in Nemčija nosita stroške postopka.

Predlog

78. Zato predlagam Sodišču, naj:

v zadevi C-393/05

– ugotovi, da Republika Avstrija ni izpolnila obveznosti iz člena 49 ES s tem, ko zahteva, da morajo imeti zasebni kontrolni organi s sedežem in dovoljenjem za opravljanje kontrolnih storitev na področju ekološkega kmetijstva v drugi državi članici, v Avstriji sedež ali stalno infrastrukturo, da bi lahko tam opravljali storitve;

– Republiki Avstriji naloži plačilo stroškov;

in v zadevi C-404/05

– ugotovi, da Zvezna republika Nemčija ni izpolnila obveznosti iz člena 49 ES s tem, ko zahteva, da morajo imeti zasebni kontrolni organi s sedežem in dovoljenjem za opravljanje kontrolnih storitev na področju ekološkega kmetijstva v drugi državi članici, v Nemčiji sedež ali stalno infrastrukturo, da bi lahko tam opravljali storitve;

– Zvezni republiki Nemčiji naloži plačilo stroškov.