Zadeva T-374/04

Zvezna republika Nemčija

proti

Komisiji Evropskih skupnosti

„Okolje — Direktiva 2003/87/ES — Sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov — Nemški nacionalni načrt razdelitve števila pravic do emisije — Ukrepi za naknadno prilagoditev pravic, dodeljenih napravam — Zavrnilna odločba Komisije — Enako obravnavanje — Dolžnost utemeljitve“

Sodba Sodišča prve stopnje (tretji razširjeni senat) z dne 7. novembra 2007 II - 4441

Povzetek sodbe

(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/87, uvodne izjave 5, 7 in 20, člen 1 in prilogi I in III, merilo št. 10)

(člen 249 CE; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/87, člena 9(1) in (3) ter 10 in III)

(člena 211 ES in 226 ES; Uredba Komisije št. 2216/2004; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/87, člena 9 in 11(1) ter Priloga III)

(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/87, peta uvodna izjava in členi 1, 9(3) in 10)

Če direktiva ne določa oblike in metod za dosego posebnega cilja, so države članice pri izbiri ustreznih oblik in sredstev za dosego tega rezultata načeloma popolnoma svobodne. Države članice so kljub temu v okviru svobode, ki jim je priznana s členom 249, tretji odstavek, ES, zavezane, da izberejo najprimernejše oblike in metode za zagotovitev polnega učinka direktiv. Iz tega prav tako izhaja, da mora Komisija ob neobstoju pravila Skupnosti, ki bi jasno in natančno določalo obliko in metode, ki jih mora država članica uporabiti, v okviru izvajanja nadzora, zlasti na podlagi členov 211 ES in 226 ES, z zadostno pravno verjetnostjo dokazati, da so instrumenti, ki jih je država članica uporabila v ta namen, v nasprotju s pravom Skupnosti. Spoštovanje načela subsidiarnosti iz člena 5, drugi odstavek, ES, to je načela, ki zavezuje institucije Skupnosti pri izvajanju njihovih normativnih funkcij, se lahko zagotovi le z uporabo teh načel. Na podlagi tega načela Skupnost na področjih, ki niso v njeni izključni pristojnosti, ukrepa v skladu z načelom subsidiarnosti, vendar le če in kolikor države članice ne morejo zadovoljivo doseči ciljev predlaganih ukrepov ter jih torej zaradi obsega ali učinkov predlaganih ukrepov laže doseže Skupnost. Tako Komisija na področju, kot je okolje, ki ga urejajo členi od 174 ES do 176 ES, in kjer so pristojnosti Komisije in držav članic deljene, nosi dokazno breme, kar pomeni, da mora v obravnavanem primeru dokazati, v kolikšnem obsegu so pristojnosti države članice in s tem njena diskrecija omejene. (Glej točki 78 in 79.)

Čeprav država članica pri prenosu Direktive 2003/87 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive 96/61 razpolaga z določeno diskrecijo, Komisija na podlagi člena 9(3) navedene direktive kljub temu preverja skladnost ukrepov, ki jih je sprejela država članica, z merili iz priloge III in določbami člena 10 navedene direktive ter pri izvajanju tega nadzora tudi ona razpolaga s pravico do prostega preudarka, če ta nadzor vključuje zapletene ekonomske in ekološke ocene v zvezi s splošnim ciljem zmanjšanja emisij toplogrednih plinov na stroškovno in ekonomsko učinkovit način prek sistema trgovanja s pravicami, kot izhaja iz člena 1 in pete uvodne izjave te direktive. Sledi, da v okviru nadzora zakonitosti v zvezi s tem sodišče Skupnosti izvaja popoln nadzor glede pravilne uporabe upoštevnih pravnih pravil s strani Komisije, katerega obseg je treba določiti v skladu z metodami razlage, ki jih priznava sodna praksa. Sodišče Skupnosti pa naj ne bi nadomestilo Komisije, ker mora ta v tem kontekstu priti do zapletenih ekonomskih in ekoloških ugotovitev. Sodišče Skupnosti se mora na podlagi tega omejiti na to, da preveri, ali je obravnavani ukrep očitno napačen oziroma ali je posledica zlorabe pooblastil in ali so bila procesna jamstva, ki so v tem kontekstu še pomembnejša, v celoti spoštovana. (Glej točki 80 in 81.)

Dejstvo, da člen 11(1) Direktive 2003/87 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive 96/61 državo članico zavezuje, da svojo odločitev o dodelitvi opre na svoj nacionalni načrt razdelitve (NNR), kot ga je preverila Komisija na podlagi člena 9 navedene direktive in kot je bil morda spremenjen na njeno zahtevo, ne pomeni nujno, da poznejša sprememba individualnih dodelitev pravic ni več mogoča. V skladu s členom 11(1), konec drugega stavka, v povezavi z merilom št. 9 iz Priloge III k Direktivi 2003/87, je vsebina odločitve o dodelitvi prav tako odvisna od drugega javnega posvetovanja. Da torej to posvetovanje ne bi postalo brezpredmetno in pripombe javnosti povsem teoretične, to drugo javno posvetovanje nastopi šele po tem, ko Komisija preveri NNR, o katerem je bila obveščena, in mora biti tako, da lahko spremeni dodelitev, ki jo država članica namerava sprejeti s svojo odločitvijo o dodelitvi. Ob neobstoju izrecne prepovedi poznejših sprememb individualne dodelitve pravic do emisije toplogrednih plinov v členu 11(1) lahko NNR in odločitev o dodelitvi izrecno določita tako možnost spremembe, če so merila zanjo objektivna in pregledna. Ker ta dodatna merila ne spadajo pod merila, opredeljena v Prilogi III k Direktivi 2003/87, je nadzor s strani Komisije na podlagi člena 9(3) te direktive nujno omejen in se nanaša le na vprašanje, ali so ta dodatna merila – ki jih je uvedla država članica ob izvajanju pravice do odločanja po prostem preudarku, ki jo ima ob prenosu te direktive – objektivna in pregledna. Zaradi te morebitne poznejše spremembe individualnih dodelitev pravic, ki nastopi po odločitvi o dodelitvi v smislu člena 11(1) navedene direktive, Komisija glede na stalni nadzor, ki ga izvaja na podlagi instrumentov upravljanja in potrjevanja, določenih v Uredbi št. 2216/2004 za standardiziran in zavarovan sistem registrov v skladu z Direktivo 2003/87 in Odločbi št. 280/2004, ter glede na splošno pristojnost nadzora na podlagi členov 211 ES in 226 ES, ki ji omogoča, da v vsakem trenutku ukrepa pri kršitvah prava Skupnosti, možnosti nadzora ne izgubi povsem. (Glej točki 105 in 106.)

Čeprav imajo navodila Komisije v okviru Direktive 2003/87 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive 96/61 izrecno pravno podlago v členu 9(1), prvi pododstavek, zadnji stavek, navedene direktive, v skladu s katerim Komisija pripravi navodila za uporabo meril iz priloge III, ta navodila ne ustrezajo nobenemu sekundarnemu aktu prava Skupnosti iz člena 249 ES. Ta navodila tako spadajo pod kategorijo pravil, ki sama načeloma nimajo obveznega učinka do tretjih oseb, Komisija pa jih pogosto uporablja v okviru svoje upravne prakse, da strukturira in razjasni izvajanje svoje diskrecijske pravice in nadzora. Kljub temu se Komisija s tem, da sprejme taka upravna pravila ravnanja, ki učinkujejo navzven, in da z njihovo objavo razglasi, da jih bo v bodoče uporabljala v primerih, na katere se nanašajo, sama omejuje pri izvrševanju svojega pooblastila za odločanje po prostem preudarku in od teh pravil ne more odstopiti, ne da bi bila, glede na okoliščine primera, sankcionirana na podlagi kršitve splošnih pravnih načel Skupnosti, kot so načela enakega obravnavanja, pravne varnosti in varstva zaupanja v pravo. Zato lahko zlasti države članice, ki so jim navodila namenjena, ugovarjajo tem navodilom Komisije, ko ta sprejme ukrepe, ki so v nasprotju s temi navodili. Komisija mora tako ta navodila, zlasti glede najbolj bistvenih vidikov, pripraviti kar najbolj jasno in natančno. Res je, da sta nadzor nad nacionalnimi načrti razdelitve (NNR) in zavrnitev teh, ki ju Komisija izvaja na podlagi člena 9(3) Direktive 2003/87, močno omejena, in sicer na preizkus združljivosti NNR le z merili iz priloge III in z določbami člena 10 navedene direktive. Glede na to, da se v navodilih Komisije vprašanji zakonitosti naknadnih prilagoditev navzdol števila individualno dodeljenih pravic in diskrecije, ki jo ima država članica na tej podlagi, sploh ne omenjata, Komisija ne more veljavno nasprotovati državi članici glede teh prilagoditev, ne da bi kršila načeli pravne varnosti in zaupanja v pravo, temveč ji država članica zaradi neobstoja te omembe lahko ugovarja, razen če to ni v nasprotju z drugimi določbami prava Skupnosti, zlasti s hierarhično višjimi določbami prava Skupnosti. (Glej točke od 110 do 112 in 116.)

Glavni cilj Direktive 2003/87 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive 96/61 je bistveno zmanjšati emisije toplogrednih plinov zaradi spoštovanja obveznosti Skupnosti in držav članic iz Kjotskega protokola. Ta cilj je treba doseči ob spoštovanju vrste „podciljev“ in z določenimi sredstvi. Glavno sredstvo za to je skupnostni sistem trgovanja s pravicami do emisije toplogrednih plinov (člen 1 in druga uvodna izjava Direktive), katerega delovanje določajo določeni podcilji, in sicer ohranitev stroškovne in ekonomske učinkovitosti, gospodarskega razvoja in zaposlovanja ter celovitosti notranjega trga in konkurence (člen 1 ter peta in sedma uvodna izjava navedene direktive). Direktiva poleg tega spodbuja uporabo posebnega sredstva, in sicer uporabo energetsko učinkovitejših tehnologij, ki omogočajo zmanjšanje emisij na enoto izhodne moči (dvajseta uvodna izjava navedene direktive). (Glej točko 124.)

Merilo št. 10 iz Priloge III k Direktivi 2003/87 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive 96/61, ki se nanaša na dodelitev pravic napravam, naštetim v nacionalnem načrtu razdelitve pravic, je določba Skupnosti glede dodelitve pravic s strani držav članic v smislu sedme uvodne izjave te direktive in je tako njen cilj lažje ohranjanje celovitosti notranjega trga in preprečevanje izkrivljanja konkurence. Tako imajo v okviru teleološke razlage tega merila podcilji ohranjanja celovitosti notranjega trga in konkurence poseben pomen. (Glej točko 125.)

Za namene uporabe merila št. 10 iz Priloge III k Direktivi 2003/87 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive 96/61 za naknadne prilagoditve, določene v nacionalnem načrtu razdelitve (NNR), ki so v prvi vrsti povezane s spremembami obsega proizvodnje, je kot upoštevna merila za analizo najprej treba zlasti upoštevati obstoječo povezavo med obsegom proizvodnje in stopnjo emisije glede na cilj zmanjševanja emisij, drugič, obstoječo povezavo med tem ciljem ter ciljem ohranjanja stroškovne in ekonomske učinkovitosti (člen 1 navedene direktive), tretjič, cilj zmanjšanja emisij s tehnološkimi izboljšavami (dvajseta uvodna izjava navedene direktive), ter četrtič, cilj ohranjanja notranjega trga in pogojev konkurence (sedma uvodna izjava navedene direktive). Čeprav je res, da so naknadne prilagoditve pravic, dodeljenih na podlagi NNR, najbolj povezane s spremembami obsega proizvodnje, to je s spremembami števila enot izhodne moči, in ne s spremembo stopnje emisije, in da lahko onemogočijo uresničenje cilja učinkovitega delovanja trga v smislu člena 1 in pete uvodne izjave Direktive 2003/87, če upravljavce odvračajo od zmanjševanja obsega proizvodnje njihovih naprav, in s tem preskrbo tega trga s pravicami do emisij, to ne zadostuje za ugotovitev, da te prilagoditve škodujejo glavnemu cilju Direktive, in sicer skupnemu zmanjšanju emisij toplogrednih plinov. Glede obstoječe povezave med ciljem zmanjševanja emisij in ciljem ohranjanja stroškovne in ekonomske učinkovitosti majhen obseg proizvodnje, ki ne pomeni nujno zmanjšanja stopnje globalne emisije, lahko povzroči nezadostno oskrbo trga z obravnavanimi dobrinami, če proizvodnja več ne zadovoljuje povpraševanja na teh trgih, tak položaj, čeprav izvira iz ekonomske logike trgovanja s pravicami, pa se zdi, da je težko v skladu s ciljem ohranjanja stroškovne in ekonomske učinkovitosti v zvezi s sektorji dejavnosti in trgi obravnavanih dobrin, kot so določeni v Prilogi I k Direktivi 2003/87. Merila stroškovne in ekonomske učinkovitosti pa se ne uporabljajo le za delovanje trgovanja, temveč tudi za sektorje iz priloge I, ki so podvrženi cilju zmanjšanja emisij, kot sta sektorja jeklarstva ali energije. Glede cilja zmanjšanja emisij s tehnološkimi izboljšavami, čeprav navedene naknadne prilagoditve lahko upravljavce odvrnejo od tega, da bi zaradi zmanjšanja emisij zmanjševali obseg svoje proizvodnje, ne škodujejo cilju spodbujanja upravljavcev, da vlagajo v razvoj energetsko učinkovitejših tehnologij, niti varnosti takih naložb. Nasprotno, kolikor te prilagoditve upravljavce odvračajo od zmanjševanja njihove proizvodnje v nasprotju z njihovimi predvidevanji, lahko te prilagoditve, upoštevajoč omejeno razpoložljivo količino pravic do emisije, okrepijo spodbudo za zmanjšanje emisij z naložbami v izboljšanje energetske učinkovitosti proizvodne tehnologije. Uporaba novih proizvodnih tehnologij, ki so ekološko učinkovitejše, saj zmanjšujejo emisije na enoto izhodne moči, namreč bistveno prispeva k glavnemu cilju zmanjšanja emisij, hkrati pa k ohranitvi stroškovne in ekonomske učinkovitosti v okviru trgovanja s pravicami in na trgih z obravnavanimi dobrinami, če ne povzroča zmanjšanja obsega proizvodnje, ki bi lahko škodoval njunemu dobremu delovanju. To prav tako dokazuje, da so naložbe v energetsko učinkovitejše tehnologije vsaj enakovredno, če ne boljše, sredstvo od zmanjšanja obsega proizvodnje za uskladitev cilja bistvenega zmanjšanja emisij ter cilja ohranitve stroškovne in ekonomske učinkovitosti v okviru trgovanja s pravicami in na trgu z obravnavanimi dobrinami. Zato zgolj dejstvo, da lahko naknadne prilagoditve upravljavce odvrnejo od zmanjšanja njihovega obsega proizvodnje in stopnje emisije, ne zadostuje za izpodbijanje njihove zakonitosti glede na vse cilje iz Direktive 2003/87. (Glej točke 129, 130, 134, 136, 137, 139, 140 in 148.)

Merilo št. 5, katerega besedilo se izrecno nanaša na pojem diskriminacije, je posebna uporaba splošnega načela enakega obravnavanja v okviru izvajanja Direktive 2003/87 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive 96/61 s strani držav članic, zlasti pa v okviru dodelitve pravic na podlagi nacionalnih načrtov za razdelitev pravic. Za ugotovitev, ali je Komisija v obravnavanem primeru pravilno uporabila načelo enakega obravnavanja, je v tem okviru treba najprej odgovoriti na vprašanje, ali je pravilno preverila, ali se zadevni udeleženci glede uporabe naknadnih prilagoditev nahajajo v podobnem položaju kot drugi upravljavci naprav. Komisija se namreč ne bi smela zadovoljiti s trditvijo, da obstaja neenako obravnavanje, ne da bi predhodno z vso potrebno skrbnostjo preizkusila vse upoštevne elemente, in sicer zlasti potrebo po primerjavi položajev zadevnih oseb in možnost, da se diskriminacijo objektivno upraviči, in jih pravilno upoštevala pri utemeljitvi svoje ugotovitve. (Glej točke 153, 154 in 163.)