Zadeve T-394/08, T-408/08, T-453/08 in T-454/08

Regione autonoma della Sardegna (Italija) in drugi

proti

Evropski komisiji

„Državne pomoči – Pomoči za hotelsko dejavnost v deželi Sardiniji – Odločba, s katero je ugotovljeno, da so pomoči deloma združljive in deloma nezdružljive s skupnim trgom, ter naloženo njihovo vračilo – Nove pomoči – Obveznost obrazložitve – Varstvo legitimnih pričakovanj – Spodbujevalni učinek – Pravilo de minimis“

Povzetek sodbe

1. Postopek – Intervencija – Tožbeni razlogi, ki se razlikujejo od predlogov glavnih strank – Dopustnost – Zahteva – Povezanost s predmetom spora

(Statut Sodišča, člen 40, četrti odstavek; Poslovnik Splošnega sodišča, člen 116(4))

2. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pregled Komisije – Odločba o začetku formalnega postopka preiskave, določenega v členu 88(2) ES – Odločba, ki temelji na nepopolnih dejstvih ali na napačni pravni opredelitvi teh dejstev

(člen 88(2) ES; Uredba Sveta št. 659/1999, člen 6(1) in 7)

3. Ničnostna tožba – Izpodbojni akti – Akti, ki ustvarjajo zavezujoče pravne učinke – Odločba Komisije, s katero je končan formalni postopek preiskave iz člena 88(2) ES

(člena 88(2) ES in 230 ES)

4. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pregled Komisije – Preizkus sistema pomoči na splošno – Dopustnost – Posledice

(člena 87 ES in 88(3) ES)

5. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pregled Komisije – Začetek formalnega postopka preiskave – Dvomesečni rok – Nemožnost uporabe za pomoči, ki niso priglašene – Dejstvo, da ima Komisija podatke o domnevno nezakoniti pomoči – Preizkus brez odlašanja – Obseg

(člena 87 ES in 88 ES; Uredba Sveta št. 659/1999, člen 10(1))

6. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pregled Komisije – Obveznost, da se na podlagi pritožbe začeta predhodna preučitev konča v razumnem roku

(člena 87 ES in 88 ES)

7. Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Odločba Komisije na področju državnih pomoči

(členi 87 ES, 88 ES in 253 ES)

8. Pomoči, ki jih dodelijo države – Upravni postopek – Združljivost pomoči s skupnim trgom – Dokazno breme dodeljevalca in potencialnega upravičenca pomoči

(člen 88(2) ES)

9. Pomoči, ki jih dodelijo države – Načrtovanje pomoči – Izvajanje brez predhodne priglasitve Komisiji – Odločba Komisije, s katero se odredi vračilo pomoči – Obveznost obrazložitve – Obseg

(člena 88(3) ES in 253 ES; Uredba Sveta št. 659/1999, člen 14(1))

10. Pomoči, ki jih dodelijo države – Obstoječe pomoči in nove pomoči – Ukrep, ki se nanaša na spremembo sistema obstoječih pomoči – Opredelitev novih pomoči – Merila – Presoja

(člen 87 ES; Uredba Sveta št. 659/1999, člen 1(b) in (c))

11. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pregled Komisije – Združljivost pomoči s skupnim trgom – Diskrecijska pravica

(člena 87 ES in 88 ES)

12. Ugovor nezakonitosti – Obseg – Akti, katerih nezakonitost se lahko uveljavlja – Smernice Komisije o državni regionalni pomoči – Vključitev – Pogoji

(členi 87(3)(a) in (c) ES, 230 ES in 241 ES; Obvestilo Komisije 98/C 74/06)

13. Pomoči, ki jih dodelijo države – Prepoved – Odstopanja – Državne regionalne pomoči – Merila

(člena 87 ES in 88 ES; Obvestilo Komisije 98/C 74/06, točka 4.2)

14. Pomoči, ki jih dodelijo države – Upravni postopek – Združljivost pomoči s skupnim trgom – Dokazno breme dodeljevalca in potencialnega upravičenca pomoči

(člen 88(2) ES)

15. Pomoči, ki jih dodelijo države – Združljivost pomoči s skupnim trgom – Morebitno upravičeno pričakovanje zainteresiranih oseb – Varstvo – Pogoji in meje

(člen 88 ES)

16. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pregled Komisije – Male pomoči – Razdelitev pomoči, ki presega zgornjo mejo, da bi se lahko za njen del upoštevalo pravilo de minimis – Nedopustnost

(člen 88(3) ES; uredbi Komisije št. 69/2001, člen 2(1) in (2), in št. 1998/2006, člen 2(2), drugi pododstavek)

1. Člen 40, četrti odstavek, Statuta Sodišča in člen 116(4) Poslovnika Splošnega sodišča intervenientu dajejo pravico, da ne predloži samo trditev, ampak tudi tožbene razloge, če ti podpirajo predloge ene od glavnih strank in se ne razlikujejo popolnoma od predlogov, ki so temelj spora med tožečo in toženo stranko, kar bi peljalo k spremembi predmeta spora.

Splošno sodišče mora torej pri odločanju o dopustnosti tožbenih razlogov, ki jih navaja intervenient, preveriti, ali se navezujejo na predmet spora, kot so ga opredelile glavne stranke.

(Glej točki 42 in 43.)

2. V okviru postopka preverjanja združljivosti pomoči, ki jih dodelijo države članice, s skupnim trgom so lahko v končni odločbi Komisije neskladja z odločbo o začetku postopka, ki pa ne vplivajo na veljavnost končne odločbe. V tem smislu Komisiji torej ne bi bilo treba popraviti odločbe o začetku formalnega postopka preiskave. Kljub temu je logično in predvsem v interesu mogočih upravičencev do sheme pomoči, da mora imeti Komisija – če po sprejetju odločbe o začetku formalnega postopka preiskave pomoči, ki jo je podelila določena država članica, ugotovi, da ta odločba temelji bodisi na nepopolnih dejstvih bodisi na napačni pravni opredelitvi teh dejstev – možnost prilagoditi svoje stališče s sprejetjem odločbe o popravku. Taka odločba o popravku, ki jo spremlja nov poziv zainteresiranim strankam k predložitvi pripomb, tem omogoča, da se odzovejo na spremembo v začasni presoji Komisije o zadevnem ukrepu in navedejo stališča v zvezi s tem.

Komisija bi lahko glede tega ravnala tudi tako, da bi sprejela najprej odločbo o končanju postopka brez nadaljnjih ukrepov, nato pa novo odločbo o začetku formalnega postopka preiskave na podlagi svoje spremenjene pravne presoje, pri čemer bi bila zadnjenavedena odločba vsebinsko v bistvu enaka odločbi o popravku. V teh okoliščinah oziri v zvezi z ekonomičnostjo postopka in načelo dobrega upravljanja narekujejo, da je sprejetje odločbe o popravku primernejše od končanja postopka in začetka novega postopka.

Glede pravne opredelitve take odločbe o popravku je treba ugotoviti, da je treba, ker navedena odločba skupaj z odločbo o začetku postopka tvori spremenjeno odločbo o začetku postopka, šteti, da ima tudi enake pravne lastnosti kot odločba o začetku postopka. Obvestilo o začetku formalnega postopka preiskave je namreč namenjeno izključno temu, da se od zadevnih strank pridobijo vse informacije, ki bodo Komisiji v pomoč pri nadaljnjih ukrepih.

(Glej točke od 70 do 73.)

3. Končna odločba, ki jo sprejme Komisija za končanje formalnega postopka preiskave iz člena 88(2) ES, je akt, ki ga je mogoče izpodbijati na podlagi člena 230 ES. Taka odločba namreč ustvarja zavezujoče pravne učinke, ki lahko vplivajo na interese zadevnih strank, ker je z njo končan zadevni postopek in dokončno odločeno o združljivosti obravnavanega ukrepa s pravili, ki veljajo za državne pomoči. Zato imajo zadevne stranke vedno možnost izpodbijati končno odločbo, s katero je končan formalni postopek preiskave, in morajo v tem okviru imeti možnost izpodbijati različne elemente, na katerih temelji dokončno stališče, ki ga je sprejela Komisija.

Ta možnost ni odvisna od vprašanja, ali odločba o začetku formalnega postopka preiskave ustvarja pravne učinke, ki so lahko predmet ničnostne tožbe. Gotovo se lahko vloži tožba zoper odločbo o začetku postopka, kadar ima ta dokončne pravne učinke, ki jih ni mogoče naknadno popraviti s končno odločbo. To velja, kadar Komisija začne formalni postopek preiskave v zvezi z ukrepom, ki ga začasno opredeli kot novo pomoč, saj ima ta odločba o začetku postopka samostojne pravne učinke v primerjavi s končno odločbo. Ustavitev izvajanja zadevnega ukrepa, ki je posledica začasne opredelitve tega ukrepa kot nove pomoči na podlagi člena 88(3) ES, namreč ni odvisna od končne odločbe in traja le do konca formalnega postopka.

Vseeno pa posledica te možnosti izpodbijanja odločbe o začetku postopka ne more biti zmanjšanje procesnih pravic zadevnih strank, tako da jim prepreči, da izpodbijajo končno odločbo in da se v podporo tožbi sklicujejo na napake v vseh fazah postopka, ki je pripeljal do te odločbe.

Tako okoliščina, da zoper odločbo Komisije o popravku ne vložijo pravnega sredstva v zahtevanem roku, tožečim strankam in intervenientom ne preprečuje uveljavljanja tožbenih razlogov, ki se nanašajo na nezakonitost te odločbe, v postopku zoper končno odločbo Komisije.

(Glej točke od 77 do 79.)

4. Komisiji pri shemi pomoči načelno ni treba opraviti analize pomoči, dodeljenih v posameznih primerih, ampak lahko preuči le značilnosti zadevne sheme. Poleg tega je mogoče posebne okoliščine, lastne posameznim upravičencem do sheme pomoči, presoditi šele v fazi izterjave pomoči, ki jo izvede zadevna država članica. Sicer bi bila namreč obveznost preučitve, ki jo ima Komisija, obsežnejša pri shemi, ki se izvaja nezakonito, to je v nasprotju s členom 88(3) ES, kot če bi zadevna država članica spoštovala obveznost priglasitve, naloženo z navedeno določbo, ker so v zadnjem primeru posebne okoliščine mogočih upravičencev v fazi preučitve po definiciji neznane.

Zato lahko Komisija preuči samo shemo pomoči kot tako ter ji ni treba upoštevati odnosov med podjetji prejemniki pomoči in zadevno državo, razlik med različnimi zadevnimi podjetji ali morebitnih legitimnih pričakovanj, na katera bi se sklicevala nekatera od teh podjetij. Te okoliščine bo mogoče upoštevati šele v fazi izterjave posameznih pomoči.

(Glej točki 91 in 92.)

5. V skladu s členom 10(1) Uredbe št. 659/1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 88 ES Komisija, če ima podatke iz katerega koli vira o domnevno nezakoniti pomoči, te podatke preveri brez odlašanja. Te določbe torej ne gre razumeti tako, da se navezuje na končanje predhodne faze preučitve, ampak prej tako, da se nanaša na začetek predhodne preučitve, kar potrjuje dejstvo, da običajni rok za Komisijo ni zavezujoč, če se predhodna preučitev začne zaradi pritožbe.

Dvomesečni rok, v katerem mora Komisija končati predhodno fazo preučitve, se namreč uporablja izključno za primere pomoči, ki jih države članice priglasijo, ne pa za primere, v katerih se je tako kot v obravnavanih zadevah predhodna faza preučitve začela zaradi pritožbe.

(Glej točki 97 in 98.)

6. Ker je Komisija izključno pristojna za presojo združljivosti državne pomoči s skupnim trgom, je v interesu dobre uporabe temeljnih pravil Pogodbe o državnih pomočeh dolžna skrbno in nepristransko preučiti pritožbo v zvezi s pomočjo, ki ni združljiva s skupnim trgom, in ta institucija torej ne more neomejeno podaljševati predhodne preučitve državnih ukrepov, ki so predmet pritožbe v zvezi z državno pomočjo.

Razumno trajanje takega postopka je treba presojati glede na okoliščine vsake posamezne zadeve in zlasti glede na njen okvir, glede na različne faze v postopku, ki jih mora Komisija upoštevati, glede na kompleksnost zadeve in glede na pomen zadeve za različne zainteresirane stranke.

(Glej točko 99.)

7. Obveznost obrazložitve, ki jo ima Komisija, ne velja za trajanje postopka, ampak le za vsebino odločbe. Obrazložitev, ki se zahteva v členu 253 ES, mora biti namreč prilagojena vrsti obravnavanega akta ter mora jasno in nedvoumno izražati presojanje institucije, ki je akt izdala, tako da se lahko stranke seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da lahko pristojno sodišče opravi nadzor. Zahtevo po obrazložitvi je treba presojati glede na okoliščine posameznega primera, zlasti glede na vsebino zadevnega akta, lastnosti podanih razlogov in interes za pojasnitev, ki ga imajo lahko naslovniki ali druge osebe, ki jih ta akt neposredno in posamično zadeva.

Trajanje postopka pa ne izhaja iz presojanja zadevne institucije, s katerim bi bilo mogoče to trajanje utemeljiti, ampak je okoliščina, ki je popolnoma dejanska in odvisna izključno od časa, ki ga institucija potrebuje za končanje navedenega postopka. Zato trajanje postopka ni del vsebine odločbe, ki bi ga bilo mogoče obrazložiti. To trajanje zahteva samo popolnoma dejansko navedbo različnih faz postopka do sprejetja zadevne odločbe.

(Glej točke od 120 do 122.)

8. Če odločba o začetku postopka iz člena 88(2) ES vsebuje zadostno predhodno analizo Komisije, v kateri so navedeni razlogi, iz katerih Komisija dvomi o združljivosti zadevnih pomoči s skupnim trgom, morata država članica in mogoči upravičenec predložiti podatke, s katerimi je mogoče dokazati, da so te pomoči združljive s skupnim trgom.

Vendar se to pravilo nanaša samo na dokazno breme, ne pa tudi na obveznost obrazložitve, tako da mora Komisija v odločbi, če je to potrebno, navesti razloge za to, da je kljub elementom, ki so jih predložili država članica ali upravičenci, menila, da zadevne pomoči niso združljive s skupnim trgom.

(Glej točko 132.)

9. Na področju državnih pomoči ima Komisija takrat, ko je bila pomoč v nasprotju z določbami člena 88(3) ES že dodeljena, pravico, da nacionalnim organom odredi, naj zahtevajo njeno vračilo, in odredbe ni dolžna posebej obrazložiti. Ta rešitev, ki je bila določena pred sprejetjem Uredbe št. 659/1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 88 ES, se še vedno uporablja v okviru člena 14(1) te uredbe.

Če se ugotovita nezakonitost in nezdružljivost pomoči, je torej odločba o njenem vračilu skoraj samodejna posledica, edini pogoj za to pa izhaja iz drugega stavka navedene določbe, v skladu s katerim odredba o vračilu ne sme biti v nasprotju s splošnim načelom prava Skupnosti. Zato Komisija glede tega nima diskrecijske pravice. Vendar v takih okoliščinah, ko enkrat navede razloge za mnenje, da zadevna pomoč ni zakonita in ni združljiva s skupnim trgom, ne more biti dolžna obrazložiti odločbo, s katero se odreja vračilo.

(Glej točko 152.)

10. Na področju državnih pomoči so vsi ukrepi za dodelitev ali spremembo pomoči nove pomoči. Zlasti če sprememba vpliva na bistvo začetne sheme, postane ta shema nova shema pomoči. Če pa sprememba ni bistvena, se lahko samo sprememba opredeli kot nova pomoč.

Zlasti kadar je pogoj, da je bilo treba zahtevke za pomoč obvezno predložiti pred začetkom izvajanja naložbenih projektov, izrecno naveden v odločbi Komisije o odobritvi, in kadar država članica na podlagi zakonodaje, ki je bila sprejeta po odločbi o odobritvi, podeli državne pomoči za regionalne projekte, ki so se začeli izvajati pred vložitvijo zahtevkov za pomoč, gre za nove pomoči v smislu člena 1(c) Uredbe št. 659/1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 88 ES. Te spremembe namreč ni mogoče šteti za majhno ali nepomembno. Ker Komisija za odobritev regionalnih shem pomoči zakonito določa pogoj, da morajo biti zahtevki za pomoč obvezno predloženi pred začetkom izvajanja projektov, je jasno, da je lahko prenehanje izpolnjevanja tega pogoja vplivalo na presojo združljivosti ukrepa pomoči s skupnim trgom.

(Glej točke od 176 do 179.)

11. Združljivost sheme pomoči s skupnim trgom je treba presojati izključno na podlagi značilnosti te sheme in glede na politiko Komisije ob tej presoji. Po drugi strani na presojo združljivosti sheme pomoči s skupnim trgom ne more vplivati okoliščina, da je ta shema morda naslednica drugih shem, za katere je Komisija odobrila določene pogoje. Sicer namreč Komisija ne bi mogla spreminjati meril, na podlagi katerih presoja združljivost državnih pomoči, to možnost pa mora imeti, da se lahko odzove na razvoj prakse držav članic pri dodeljevanju državnih pomoči in razvoj skupnega trga.

(Glej točko 190.)

12. Člen 241 ES je izraz splošnega načela, ki vsaki stranki zagotavlja pravico, da za dosego razglasitve ničnosti odločbe, ki jo neposredno in posamično zadeva, izpodbija veljavnost prejšnjih aktov Skupnosti, ki so, čeprav nimajo oblike uredbe, pravni temelj sporne odločbe, če ta stranka ni imela pravice, da v skladu s členom 230 ES vloži neposredno tožbo zoper te akte, katerih posledicam je bila torej izpostavljena, ni pa mogla predlagati razglasitve njihove ničnosti.

Iz uvodnega dela smernic o regionalnih pomočeh izhaja, da na splošno in abstraktno določajo merila, ki jih uporablja Komisija pri presoji združljivosti regionalnih pomoči s skupnim trgom na podlagi člena 87(3)(a) in (c) ES, in da se z njimi zato zagotavlja pravna varnost držav članic, ki take pomoči dodeljujejo. Natančneje, pogoj, določen v točki 4.2 teh smernic, se uporablja za vse pomoči, na katere se te nanašajo, ne glede na cilj, obliko ali višino pomoči.

Ker se je Komisija v izpodbijani odločbi pri presoji združljivosti nekaterih pomoči s skupnim trgom izrecno sklicevala na točko 4.2 smernic, čeprav točka 4.2 ni pravna podlaga te odločbe, je mogoče šteti, da tam določeni pogoj na splošno in abstraktno določa način presoje združljivosti pomoči s skupnim trgom, ki ga je Komisija uporabila za zadevne pomoči. V tem primeru med končno odločbo Komisije in smernicami obstaja neposredna pravna zveza, in ker nobena od strank ni mogla predlagati razglasitve ničnosti smernic kot splošnega akta, so te lahko predmet ugovora nezakonitosti.

(Glej točke 206 in od 208 do 210.)

13. Z uporabo merila iz točke 4.2 smernic o regionalnih pomočeh, ki določa, da morajo sheme pomoči vključevati določilo, da je treba vloge za pomoč vložiti pred začetkom izvajanja projektov, se želi namreč ugotoviti, ali ima ukrep pomoči spodbujevalni učinek, in sicer v okoliščinah, v katerih ni mogoče celovito preučiti vseh gospodarskih vidikov naložbene odločitve prihodnjih upravičencev do pomoči.

V zvezi s tem iz točke 2, drugi, tretji in četrti odstavek, smernic izhaja, da Komisija načelno odobri samo tiste regionalne pomoči, ki se dodeljujejo na podlagi shem pomoči, ker meni, da individualne ad hoc pomoči ne izpolnjujejo pogoja, v skladu s katerim je treba zagotoviti ravnovesje med izkrivljenjem konkurence, ki ga povzroči pomoč, in koristmi, ki jih pomoč prinese razvoju regije z omejenimi možnostmi.

Vendar so posebne okoliščine različnih mogočih upravičencev do priglašene sheme pomoči ali konkretnih projektov, za katerih subvencioniranje bodo lahko ti upravičenci zaprosili, Komisiji pri preučevanju združljivosti te sheme s skupnim trgom po definiciji neznane. Zato se mora ta institucija pri presoji združljivosti sheme pomoči s skupnim trgom opreti na merila, ki bodisi niso odvisna od posebnih okoliščin prihodnjih upravičencev bodisi so za vse te upravičence enaka.

S pogojem, da je treba zahtevek za pomoč predložiti pred začetkom izvajanja subvencioniranega projekta, je mogoče zagotoviti, da zadevno podjetje jasno izrazi željo po upravičenosti do zadevne sheme pomoči, preden začne navedeni projekt izvajati. Tako je torej mogoče preprečiti naknadno predložitev zahtevkov za projekte, katerih izvajanje se je začelo neodvisno od obstoja sheme pomoči. Glede na te preudarke je nezapletena ugotovitev, da je bil zahtevek za pomoč predložen pred začetkom izvajanja naložbenega projekta, preprosto, upoštevno in primerno merilo, na podlagi katerega lahko Komisija domneva, da obstaja spodbujevalni učinek.

(Glej točko 215.)

14. Na področju državnih pomoči, kadar se Komisija odloči začeti formalni postopek preiskave, morajo zadevna država članica in upravičenci do ugodnosti v okviru obravnavanega ukrepa navesti trditve, s katerimi želijo dokazati, da sporni ukrep ni pomoč ali da je združljiv s skupnim trgom, ker je namen formalnega postopka ravno seznanitev Komisije z vsemi dejstvi zadeve. Čeprav je namreč Komisija ob začetku formalnega postopka dolžna jasno izraziti dvome o združljivosti pomoči, da bi državi članici in drugim zainteresiranim strankam omogočila, da se o njih kar najbolj opredelijo, ostane dejstvo, da morajo ta država in te stranke ovreči te dvome in dokazati, da zadevni ukrep izpolnjuje pogoje za odstopanje. Zlasti da bi zadevna država članica dosegla odobritev pomoči z odstopanjem od pravil Pogodbe, mora na podlagi dolžnosti sodelovanja s Komisijo predložiti vse potrebne informacije, ki bi tej instituciji omogočile, da preveri, ali so izpolnjeni pogoji za zaprošeno odstopanje.

(Glej točko 246.)

15. Na legitimna pričakovanja glede zakonitosti državne pomoči se je mogoče načelno, razen v izjemnih okoliščinah, sklicevati le, če je bila ta pomoč odobrena ob spoštovanju postopka, ki ga določa člen 88 ES. Skrben gospodarski subjekt mora namreč običajno imeti možnost, da se prepriča, ali je bil ta postopek spoštovan.

Upravičencem do pomoči, ki niso spoštovali pogojev, določenih v odločbi Komisije o odobritvi, se sklicevanje na legitimna pričakovanja glede zakonitosti navedenih pomoči načelno ne more priznati. Tako pa nikakor ni izključena možnost, da se prejemniki nezakonite pomoči v postopku izterjave, zato da bi nasprotovali njenemu vračilu, sklicujejo na izjemne okoliščine, na katerih je lahko legitimno temeljilo njihovo zaupanje v pravilnost te pomoči. Vendar se lahko prejemniki na take izjemne okoliščine na podlagi upoštevnih določb nacionalnega prava sklicujejo samo v postopku izterjave pred nacionalnimi sodišči, ki so edina pristojna za presojanje okoliščin zadeve, potem ko so po potrebi prej Sodišču postavila vprašanja za predhodno odločanje glede razlage.

Poleg tega, ker je splošno načelo, določeno v členu 87(1) ES, tisto, ki prepoveduje državne pomoči, in ker je treba odstopanja od tega načela razlagati ozko, se odločba o nenasprotovanju shemi pomoči nanaša samo na dejansko dodelitev pomoči v okviru te sheme in da z njo ni mogoče utemeljiti legitimnih pričakovanj mogočih upravičencev do prihodnjih načrtov pomoči, ki so glede združljivosti s skupnim trgom podobne zadevnim pomočem.

(Glej točke od 274 do 277 in 283.)

16. Na področju državnih pomoči je cilj pravila de minimis poenostaviti upravne postopke, tako za upravičence do pomoči, ki so razmeroma majhne in torej ne morejo povzročiti izkrivljanja konkurence, kot za Komisijo, ki ji mora biti omogočeno, da osredotoči svoja sredstva na primere v resničnem interesu Skupnosti.

V zvezi s tem je treba ugotoviti, da odobritev razdelitve pomoči, da bi se lahko za njen del upoštevalo pravilo de minimis, ne bi prispevala k izpolnjevanju zgoraj navedenega cilja. Če se od zneska pomoči, predvidene za neko podjetje, odšteje znesek v višini zgornje meje de minimis, mora namreč Komisija še vedno preučiti, ali je zadevna pomoč združljiva s skupnim trgom, za znesek nad to zgornjo mejo, zadevno podjetje pa mora še vedno počakati na konec te preučitve, da bi pomoč prejelo ali jo v primeru nezakonite pomoči vrnilo.

Poleg tega pojem pomoč de minimis nakazuje, da gre za pomoč, katere znesek mora biti majhen. Naknadna odobritev razdelitve pomoči, ki presegajo v zvezi s tem veljavno zgornjo mejo, pa bi pomenila, da bi se lahko pravilo de minimis delno upoštevalo za pomoči, katerih znesek ob dodelitvi ni bil majhen.

Res je, da lahko zadevna država članica po izterjavi celotnega zneska nezakonito dodeljene pomoči podjetju načelno takoj dodeli novo pomoč de minimis do zgornje meje 100.000 EUR. Vendar mora država članica, ki se svobodno odloča, za to sprejeti novo odločbo o dodelitvi javnih sredstev, tako da se prepoved razdelitve ne more šteti za popolnoma formalno pravilo.

Zato je treba člen 2(1) in (2) Uredbe št. 69/2001 o uporabi členov 87 in 88 Pogodbe ES pri de minimis pomoči, razlagati tako, da se oprostitev obveznosti priglasitve, predvidene v členu 88(3) ES, ne sme uporabljati za zneske, ki so del pomoči, katerih skupni znesek v obdobju treh let presega zgornjo mejo 100.000 EUR. Namerno vključitev te ozke razlage v člen 2(2), drugi pododstavek, Uredbe št. 1998/2006 je torej treba vsekakor razumeti v smislu, da gre za pojasnjevanje uporabe pravila de minimis, ne pa za uvajanje dodatnega pogoja za to uporabo.

(Glej točke 304, 305 in od 308 do 311.)

SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (četrti senat)

z dne 20. septembra 2011( )

„Državne pomoči – Pomoči za hotelsko dejavnost v deželi Sardiniji – Odločba, s katero je ugotovljeno, da so pomoči deloma združljive in deloma nezdružljive s skupnim trgom, ter naloženo njihovo vračilo – Nove pomoči – Obveznost obrazložitve – Varstvo legitimnih pričakovanj – Spodbujevalni učinek – Pravilo de minimis“

V zadevah T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 in T‑454/08,

Regione autonoma della Sardegna (Italija), ki jo zastopajo A. Fantozzi, P. Carrozza in G. Mameli, odvetniki,

tožeča stranka v zadevi T‑394/08,

ob intervenciji

Selene di Alessandra Cannas Sas s sedežem v Cagliariju (Italija),

HGA Srl s sedežem v Golfo Aranciju (Italija),

Gimar Srl s sedežem v Sassariju (Italija),

Coghene Costruzioni Srl s sedežem v Algheru (Italija),

Camping Pini e Mare di Cogoni Franco & C. Sas s sedežem v Quartu Sant’Eleni (Italija),

Immobiliare 92 Srl s sedežem v Arzacheni (Italija),

Gardena Srl s sedežem v Santa Teresi di Gallura (Italija),

Hotel Stella 2000 Srl s sedežem v Olbii (Italija),

Vadis Srl s sedežem v Valledorii (Italija),

Macpep Srl s sedežem v Sorsu (Italija),

San Marco Srl s sedežem v Algheru,

Due Lune SpA s sedežem v Milanu (Italija),

Nicos Residence Srl s sedežem v Santa Teresi di Gallura,

Rose Murgese, stanujoče v Iglesiasu (Italija),

Mavi Srl s sedežem v Arzacheni,

Hotel Mistral di Bruno Madeddu & C. Sas s sedežem v Algheru,

L’Esagono di Mario Azara & C. Snc s sedežem v San Teodoru (Italija),

Le Buganville di Cogoni Giuseppe & C. Snc s sedežem v Villasimiusu (Italija),

Le Dune di Stefanelli Vincenzo & C. Snc s sedežem v Arbusu (Italija),

ki jih zastopajo G. Dore, F. Ciulli in A. Vinci, odvetniki,

intervenientke v zadevi T‑394/08,

SF Turistico Immobiliare Srl s sedežem v Oroseiu (Italija), ki ga zastopa L. Marcialis, odvetnik,

tožeča stranka v zadevi T‑408/08,

Timsas Srl s sedežem v Arezzu (Italija), ki ga zastopajo D. Dodaro, S. Pinna in S. Cianciullo, odvetniki,

tožeča stranka v zadevi T‑453/08,

Grand Hotel Abi d’Oru SpA s sedežem v Olbii, ki ga zastopajo D. Dodaro, S. Cianciullo in R. Masuri, odvetniki,

tožeča stranka v zadevi T‑454/08,

proti

Evropski komisiji, ki jo v zadevah T‑394/08 in T‑454/08 zastopajo E. Righini, zastopnica, D. Grespan in C. Urraca Caviedes, zastopnika, v zadevi T‑408/08 E. Righini, zastopnica, in D. Grespan, zastopnik, v zadevi T‑453/08 pa D. Grespan in C. Urraca Caviedes, zastopnika,

tožena stranka v zadevah T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 in T‑454/08,

zaradi predloga za razglasitev ničnosti Odločbe Komisije 2008/854/ES z dne 2. julija 2008 o shemi državne pomoči C 1/04 (ex NN 158/03 in CP 15/2003) – Zloraba ukrepa pomoči N 272/98, regionalni zakon št. 9 iz leta 1998 (UL L 302, str. 9), s katero je Regione autonoma della Sardegna odobrila subvencije za začetne naložbe v hotelsko dejavnost na Sardiniji,

SPLOŠNO SODIŠČE (četrti senat),

v sestavi I. Pelikánová (poročevalka), predsednica, K. Jürimäe, sodnica, in M. van der Woude, sodnik,

sodni tajnik: J. Palacio González, glavni administrator,

na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 16. februarja 2010

izreka naslednjo

Sodbo

Dejansko stanje

1 Regione autonoma della Sardegna (v nadaljevanju: dežela Sardinija) je 11. marca 1998 sprejela legge regionale n° 9, incentivi per la riqualificazione e l’adeguamento delle strutture alberghiere e norme modificative e integrative della legge regionale 14 settembre 1993, n. 40 (interventi creditizi a favore dell’industria alberghiera) (deželni zakon št. 9 v zvezi s spodbujevalnimi ukrepi za prenovo in preureditev hotelskih struktur ter v zvezi z določbami o spremembi in dopolnitvi deželnega zakona št. 40 z dne 14. septembra 1993, Bollettino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna št. 9 z dne 21. marca 1998, v nadaljevanju: zakon št. 9/1998), ki je začel veljati 5. aprila 1998.

2 V členu 2 tega zakona so bile v korist podjetij v hotelskem sektorju predvidene pomoči za začetne naložbe v obliki subvencij in subvencioniranih posojil ter pomoči za tekoče poslovanje na podlagi pravila de minimis (v nadaljevanju: začetna shema pomoči ali začetna shema).

3 Italijanski organi so Komisiji z dopisom z dne 6. maja 1998 priglasili zakon št. 9/1998, pri čemer so se zavezali, da začetne sheme pomoči ne bodo izvajali, dokler je ne bo ta institucija odobrila.

4 Italijanski organi so z dopisom z dne 22. junija 1998 v odgovor na zahtevo Komisije za dodatne informacije to institucijo obvestili, da bodo določbe o izvajanju začetne sheme pomoči sprejete šele po njeni morebitni odobritvi.

5 Italijanski organi so poleg tega z dopisom z dne 28. septembra 1998 Komisijo obvestili, da se bo lahko dodeljevanje pomoči, predvidenih v zakonu št. 9/1998, nanašalo samo na projekte, ki morajo biti izvedeni „pozneje“, in da bo ta pogoj potrjen v določbah o izvajanju navedenega zakona.

6 Komisija je z odločbo SG(98) D/9547 z dne 12. novembra 1998 potrdila shemo pomoči „N 272/98 – Italija – Pomoč za hotelsko dejavnost“, uvedeno z zakonom št. 9/1998 (v nadaljevanju: odločba o odobritvi). Komisija je v tej odločbi sklenila, da je začetna shema pomoči združljiva s skupnim trgom na podlagi člena 92(3)(a) ES (postal člen 87(3)(a) ES).

7 Assessore del Turismo, Artigianato e Commercio (svetnik za turizem, obrtništvo in trgovino) dežele Sardinije je 29. aprila 1999 sprejel decreto n° 285, esecutività della deliberazione della giunta regionale n. 58/60 del 22.12.1998 come modificata dalla deliberazione n° 16/20 del 16.03.1999 che approva la direttiva di attuazione prevista dall’art. 2 della LR 11 marzo 1998 n. 9 disciplinante: incentivi per la riqualificazione delle strutture alberghiere e norme modificativi della LR 14.9.1993 n. 40 (uredba št. 285 o izvajanju zakona št. 9/1998, Bollettino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna št. 15 z dne 8. maja 1999, v nadaljevanju: uredba št. 285/1999).

8 V skladu s členom 2 uredbe št. 285/1999 je bilo treba začetno shemo pomoči izvajati v okviru postopka razpisa za predložitev zahtevkov. Člena 4 in 5 te uredbe sta določala, da se morajo dodeljene pomoči nanašati na projekte, ki morajo biti izvedeni po predložitvi zahtevkov za pomoč, oziroma da morajo upravičeni stroški nastati po predložitvi navedenih zahtevkov. Vendar je bilo v členu 17 uredbe št. 285/1999, naslovljenem „Prehodna določba“, predvideno, da so ob prvem izvajanju uredbe upravičeni tisti stroški in posegi, ki nastanejo oziroma se izvedejo po 5. aprilu 1998 – datumu začetka veljavnosti zakona št. 9/1998.

9 Dežela Sardinija je 27. julija 2000 sprejela deliberazione št. 33/3 (sklep št. 33), s katerim je bila uredba št. 285/1999 razveljavljena zaradi formalnih napak, in deliberazione št. 33/4 (sklep št. 33/4), s katerim so bili predvideni novi predpisi o izvajanju začetne sheme pomoči.

10 Dežela Sardinija je istega dne sprejela tudi deliberazione št. 33/6 (sklep št. 33/6), ki je določal, da je treba – če je objava uredbe št. 285/1999, ki vsebuje nezdružljive določbe s pravili Skupnosti, pri mogočih prejemnikih pomoči morda vzbudila pričakovanje, da se za upravičena štejejo vsa dela, izvedena po 5. aprilu 1998 – ob prvem izvajanju zakona št. 9/1998 upoštevati tista po tem datumu izvedena dela, ki so bila predmet zahtevkov za pomoč v okviru prvega letnega razpisa za predložitev zahtevkov.

11 Italijanski organi so z dopisom z dne 2. novembra 2000 v odgovor na zahtevo Komisije v zvezi z ustreznimi ukrepi, predvidenimi za to, da bi se od 1. januarja 2000 zagotovila združljivost veljavnih shem pomoči s Smernicami o državni regionalni pomoči z dne 10. marca 1998 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 226, v nadaljevanju: smernice iz leta 1998), tej instituciji priglasili določbe o izvajanju zakona št. 9/1998, tako da so ji poslali kopijo sklepa št. 33/4, nikjer pa niso navedli sklepa št. 33/6.

12 Dežela Sardinija je 29. decembra 2000 objavila prvi razpis za predložitev zahtevkov, s čimer je začela izvajati začetno shemo pomoči.

13 Komisija je z dopisom z dne 28. februarja 2001 od italijanskih organov zahtevala dodatne informacije o izvajanju zakona št. 9/1998 ter o mehanizmu razpisov in o tem, kako je bila v navedenem mehanizmu upoštevana določba, na podlagi katere je bilo treba zahtevek predložiti pred začetkom izvajanja projekta.

14 Italijanski organi so z dopisom z dne 25. aprila 2001, ki mu je bila znova priložen sklep št. 33/4, potrdili, da je shema pomoči, kot se izvaja, združljiva s smernicami iz leta 1998.

15 Komisija je 21. februarja 2003 prejela pritožbo v zvezi z zlorabo začetne sheme pomoči. Po prejemu te pritožbe je 26. februarja 2003 od italijanskih organov zahtevala dodatne informacije.

16 Italijanski organi so na zahtevo Komisije za dodatne informacije odgovorili z dopisom z dne 22. aprila 2003, v katerem so prvič navedli sklep št. 33/6.

17 Komisija je z odločbo z dne 3. februarja 2004 začela postopek iz člena 88(2) ES v zvezi z zlorabo (začetne sheme pomoči) (UL C 79, str. 4, v nadaljevanju: odločba o začetku postopka). V tej odločbi je pojasnila, da italijanski organi, ker so dovolili dodeljevanje pomoči naložbenim projektom, začetim pred predložitvijo zahtevkov za pomoč, niso spoštovali obveznosti, določene v odločbi o odobritvi, in niso upoštevali pogojev, navedenih v smernicah iz leta 1998. Zato je Komisija sklepala, da bi lahko bila to zloraba začetne sheme pomoči v smislu člena 16 Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [88] ES (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339), in izrazila dvome glede združljivosti pomoči, ki so bile dodeljene naložbenim projektom, začetim pred predložitvijo zahtevkov za pomoč.

18 Italijanski organi so 19. aprila 2004 Komisiji poslali pripombe. Ta je 30. aprila 2004 prejela pripombe tožeče stranke v zadevi T‑454/08, to je družbe Grand Hotel Abi d’Oru SpA. 25. junija 2005 je prejela dodatne informacije italijanskih organov.

19 Komisija je 22. novembra 2006 sprejela odločbo o popravku in razširitvi odprtega postopka št. C 1/2004 na podlagi člena 88(2) ES (UL 2007, C 32, str. 2, v nadaljevanju: odločba o popravku). V tej odločbi je pod naslovom „Razlogi za popravek in razširitev postopka“ zlasti navedla, da sklep št. 33/6 v odločbi o začetku postopka ni bil naveden, čeprav je bila v 28 primerih pomoč naložbenim projektom, začetim pred predložitvijo zahtevkov za pomoč, dodeljena prav na podlagi tega instrumenta in ne na podlagi sklepa št. 33/4, kot je bilo napačno navedeno v odločbi o začetku postopka. Poleg tega je Komisija poudarila, da se pojem zlorabe pomoči v smislu člena 16 Uredbe št. 659/1999, na katerega se je sklicevala v odločbi o začetku postopka, nanaša na primere, v katerih prejemnik odobrene pomoči to uporablja v nasprotju s pogoji odločbe o odobritvi, in ne na primere, v katerih država članica s spremembo veljavne sheme pomoči ustvari novo, nezakonito pomoč (člen 1(c) in (f) Uredbe št. 659/1999).

Izpodbijana odločba

20 Komisija je 2. julija 2008 sprejela Odločbo 2008/854/ES o shemi državne pomoči C 1/04 (prej NN 158/03 in CP 15/2003) – Zloraba ukrepa pomoči N 272/98, deželni zakon št. 9 iz leta 1998 (UL L 302, str. 9, v nadaljevanju: izpodbijana odločba).

21 Komisija je v tej odločbi zlasti navedla, da je bil s sklepom št. 33/6 spremenjen priglašeni ukrep, kar pa ni bilo združljivo s pogoji odločbe o odobritvi. Sklep št. 33/6 naj Komisiji ne bi bil priglašen, s čimer sta bila kršena člen 88(3) ES in obveznost sodelovanja, ki velja za Italijansko republiko na podlagi člena 10 ES. Posledično je Komisija menila, da je shema pomoči, kot se je dejansko izvajala, v nasprotju z odločbo o odobritvi in da je treba zato projekte pomoči, ki so se začeli izvajati pred predložitvijo zahtevkov za pomoč, šteti za nezakonite.

22 Glede združljivosti zadevnih pomoči s skupnim trgom je Komisija, potem ko je spomnila na svojo presojo v odločbah o začetku postopka in o popravku, menila, da so nezdružljive individualne pomoči, ki so bile na podlagi upoštevnih izvedbenih pravil, veljavnih ob predložitvi zahtevkov za pomoč, dodeljene projektom, katerih upravičeni stroški so nastali pred predložitvijo teh zahtevkov, in ki so presegale znesek de minimis, do katerega so bili prejemniki upravičeni v zadevnem času in je izračunan v skladu z Uredbo Komisije (ES) št. 69/2001 z dne 12. januarja 2001 o uporabi členov 87 [ES] in 88 [ES] pri pomoči de minimis (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 2, str. 138).

23 Izpodbijana odločba v normativnem delu določa:

„Člen 1

Državna pomoč, dodeljena v skladu z deželnim zakonom št. 9 iz leta 1998, ki jo je [Italijanska republika] nezakonito uveljavila v sklepu (deliberazione) št. 33/6 in prvem razpisu za zahtevke, je nezdružljiva s skupnim trgom, razen če je prejemnik pomoči predložil zahtevek za pomoč na podlagi sheme pred začetkom izvajanja dela pri začetnem naložbenem projektu.

Člen 2

1. Italijanska republika od prejemnikov izterja nezdružljivo pomoč, ki je bila dodeljena na podlagi sheme iz člena 1.

2. Vsoti, ki se vrne, se prištejejo obresti za obdobje od datuma, ko je bila dana na razpolago prejemnikom, do datuma njene dejanske izterjave.

3. […]

4. Italijanska republika prekliče vsa neporavnana plačila pomoči na podlagi sheme iz člena 1 z dnem sprejetja te odločbe.

Člen 3

1. Vračilo pomoči, dodeljene na podlagi sheme iz člena 1, se izvede takoj in učinkovito.

2. Italijanska republika zagotovi, da se ta odločba izvede v štirih mesecih od datuma priglasitve te odločbe.

[…]

Člen 5

Ta odločba je naslovljena na Italijansko republiko.“

Postopek

24 Dežela Sardinija je 16. septembra 2008 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbo v zadevi T‑394/08.

25 Družba SF Turistico Immobiliare Srl je 25. septembra 2008 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbo v zadevi T‑408/08.

26 Družba Timsas Srl je 3. oktobra 2008 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbo v zadevi T‑453/08.

27 Družba Grand Hotel Abi d’Oru SpA je 6. oktobra 2008 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbo v zadevi T‑454/08.

28 Z vlogo, ki jo je sodno tajništvo Splošnega sodišča prejelo 19. decembra 2008, so Selene di Alessandra Cannas Sas, HGA Srl, Gimar Srl, Coghene Costruzioni Srl, Camping Pini e Mare di Cogoni Franco & C. Sas, Immobiliare 92 Srl, Gardena Srl, Hotel Stella 2000 Srl, Vadis Srl, Macpep Srl, San Marco Srl, Due Lune SpA, Nicos Residence Srl, Rosa Murgese, Mavi Srl, Hotel Mistral di Bruno Madeddu & C. Sas, L’Esagono di Mario Azara & C. Snc, Le Buganville di Cogoni Giuseppe & C. Snc in Le Dune di Stefanelli Vincenzo & C. Snc (v nadaljevanju: intervenientke) predlagale, naj se jim v postopku v zadevi T‑394/08 dovoli intervencija v podporo predlogom dežele Sardinije. Predsednica drugega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 15. junija 2009 temu predlogu ugodila.

29 Po opredelitvi strank je predsednica drugega senata Splošnega sodišča s sklepom z dne 25. junija 2009 za namen pisnega postopka združila zadeve T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 in T‑454/08 v skladu s členom 50 Poslovnika Splošnega sodišča.

30 Intervenientke so 27. julija 2009 vložile intervencijsko vlogo v zadevi T‑394/08. Dežela Sardinija v roku, ki ga je določilo sodno tajništvo Splošnega sodišča, ni predložila stališč.

31 Ker se je sestava senatov Splošnega sodišča spremenila in je bila sodnica poročevalka razporejena v četrti senat, so bile obravnavane zadeve dodeljene temu senatu.

32 Splošno sodišče je 7. decembra 2010 v okviru ukrepa procesnega vodstva na Komisijo in družbo Grand Hotel Abi d’Oru, to je tožečo stranko v zadevi T‑454/08, naslovilo pisna vprašanja, navedeni stranki pa sta odgovorili v predpisanem roku.

Predlogi strank

33 V zadevi T‑394/08 dežela Sardinija ob podpori intervenientk Splošnemu sodišču predlaga, naj:

– razglasi izpodbijano odločbo za nično;

– Komisiji naloži plačilo stroškov.

34 V zadevi T‑408/08 družba SF Turistico Immobiliare Splošnemu sodišču predlaga, naj:

– primarno:

– razglasi izpodbijano odločbo za nično;

– Komisiji naloži plačilo stroškov;

– podredno, razglasi izpodbijano odločbo za nično v delu, v katerem je določeno, da je celotna shema pomoči nezdružljiva s skupnim trgom, in odrejeno, da je treba izterjati zneske, ki spadajo v okvir meja, predvidenih v določbah o pomočeh de minimis;

– še bolj podredno,

– razglasi točko 4.2 smernic iz leta 1998 za nično v delu, v katerem se izključuje upravičenost celotne pomoči, dodeljene prejemnikom, vključno z delom pomoči, ki se nanaša na funkcionalno ali strukturno samostojne naložbe, opravljene po predložitvi zahtevkov, in

– razglasi izpodbijano odločbo za nično v delu, v katerem je odrejeno, da mora Italijanska republika izterjati izplačane zneske, vključno z delom pomoči, povezanim s stroški, ki so prejemniku nastali po predložitvi zahtevka za pomoč in se nanašajo na funkcionalno ali strukturno samostojne dele začetega projekta.

35 V zadevi T‑453/08 družba Timsas Splošnemu sodišču predlaga, naj:

– razglasi izpodbijano odločbo za nično;

– Komisiji naloži plačilo stroškov.

36 V zadevi T‑454/08 družba Grand Hotel Abi d’Oru Splošnemu sodišču predlaga, naj:

– razglasi izpodbijano odločbo za nično;

– Komisiji naloži plačilo stroškov.

37 Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:

– tožbe zavrne;

– tožečim strankam naloži plačilo stroškov;

– intervenientke nosijo svoje stroške in stroške Komisije, nastale zaradi njihove intervencije.

Pravo

38 Ker so se stranke o tem že opredelile, Splošno sodišče meni, da je treba v skladu s členom 50 Poslovnika te zadeve združiti za izdajo sodbe.

1. Dopustnost nekaterih tožbenih razlogov, ki so jih navedle intervenientke v zadevi T‑394/08

39 Komisija opozarja, da so intervenientke navedle nekatere tožbene razloge, ki jih dežela Sardinija, to je tožeča stranka v zadevi T‑394/08, ni uveljavljala in ki torej ne spadajo v okvir spora, opredeljen s tožbenimi razlogi, ki jih je navedla dežela Sardinija v tožbi.

40 Po mnenju Komisije to velja za te tožbene razloge:

– tožbeni razlog v zvezi s tem, da naj bi Komisija začela formalni postopek preiskave na podlagi napačne domneve o kršitvi predhodne pogojne odločbe;

– tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo člena 9 Uredbe št. 659/1999, ker naj bi morala Komisija pred sprejetjem izpodbijane odločbe razveljaviti odločbo o odobritvi;

– tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo člena 16 Uredbe št. 659/1999, v katerem naj popravek in razširitev že začetega postopka ne bi bila predvidena;

– tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo člena 87(3)(a) in (c) ES, ker naj bi Komisija nepravilno izključila združljivost zadevne pomoči s skupnim trgom, ter v zvezi s pomanjkljivo obrazložitvijo izpodbijane odločbe glede tega vprašanja zaradi protislovnosti med navedeno odločbo in predhodnimi odločbami;

– tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo nekaterih določb Uredbe št. 659/1999, ki se nanašajo na postopkovne roke, in načela razumnega trajanja postopka;

– tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo načel nepristranskosti in varstva konkurence;

– tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo pravila de minimis, ker naj Komisija ne bi odštela zneska 100.000 EUR ali 200.000 EUR, katerega izterjavo je odredila.

41 Člen 40, četrti odstavek, Statuta Sodišča določa, da se lahko z vlogo za pridružitev postopku podpre le zahtevek ene od strank. V členu 116(4) Poslovnika je predvideno, da intervencijska vloga obsega zlasti predlog intervenienta, s katerim ta delno ali v celoti podpira predloge stranke ali jim nasprotuje, ter razloge in trditve intervenienta.

42 Te določbe intervenientu dajejo pravico, da ne predloži samo trditev, ampak tudi tožbene razloge, če ti podpirajo predloge ene od glavnih strank in se ne razlikujejo popolnoma od predlogov, ki so temelj spora med tožečo in toženo stranko, kar bi peljalo k spremembi predmeta spora (glej sodbo Splošnega sodišča z dne 15. junija 2005 v zadevi Regione autonoma della Sardegna proti Komisiji, T‑171/02, ZOdl., str. II‑2123, točka 152 in navedena sodna praksa).

43 Splošno sodišče mora torej pri odločanju o dopustnosti tožbenih razlogov, ki jih navaja intervenient, preveriti, ali se navezujejo na predmet spora, kot so ga opredelile glavne stranke.

44 Če pa se zdi, da je treba tožbo, katere dopustnost je vprašljiva, v vsakem primeru zavrniti po temelju, se lahko sodišče zaradi gospodarnosti postopka takoj opredeli o njeni vsebini (glej v tem smislu sodbi Sodišča z dne 26. februarja 2002 v zadevi Svet proti Boehringerju, C‑23/00 P, Recueil, str. I‑1873, točka 52, in z dne 23. marca 2004 v zadevi Francija proti Komisiji, Recueil, str. I‑2759, točka 26). Če se izkaže, da je treba tožbeni razlog, katerega povezanost s predmetom spora je vprašljiva, v vsakem primeru zavreči kot nedopustnega iz drugega razloga ali zavrniti kot neutemeljenega, lahko sodišče zavrže ta tožbeni razlog, ne da bi se izreklo o tem, ali je intervenient prekoračil meje svoje vloge pri podpori zahtevkov ene od glavnih strank (sodba Sodišča z dne 24. januarja 2002 v zadevi Francija proti Komisiji, C‑118/99, Recueil, str. I‑747, točki 64 in 65, ter zgoraj v točki 42 navedena sodba Regione autonoma della Sardegna proti Komisiji, točka 155).

45 V obravnavanem primeru je treba po eni strani ugotoviti, da je večino tožbenih razlogov, ki so jih navedle intervenientke in ki jih dežela Sardinija ni uveljavljala, navedla tudi katera od tožečih strank v zadevah T‑408/08, T‑453/08 in T‑454/08. Po drugi strani so ti tožbeni razlogi v vsakem primeru neutemeljeni, in sicer iz razlogov, ki bodo predstavljeni v nadaljevanju.

46 V teh okoliščinah in zaradi gospodarnosti postopka ni treba preizkusiti ugovora nedopustnosti, ki ga je podala Komisija.

2. Dopustnost nekaterih očitkov, navedenih v fazi replike

47 Komisija trdi, da so tožeče stranke v fazi replike prvič predložile nove tožbene razloge, zato naj bi jih bilo treba zavreči kot nedopustne.

Zadeva T‑394/08

48 Komisija v zadevi T‑394/08 za nove šteje tožbene razloge, ki se nanašajo na, prvič, očitno napako pri presoji spodbujevalnega učinka pomoči, drugič, kršitev obveznosti Komisije v zvezi s preiskavo in, tretjič, to, da naj bi bila kršitev načela nujnosti pomoči z zadevno shemo le navidezna.

49 Glede prvega in tretjega tožbenega razloga, ki ju izpodbija Komisija, se zdi, da se želijo s sklepanjem, ki ga ta institucija opredeljuje kot nova tožbena razloga, dejansko samo razložiti očitki, ki so bili že predloženi v okviru prvega tožbenega razloga v tožbi.

50 Res je, da ima ta prvi tožbeni razlog, ki ga uveljavlja dežela Sardinija, naslov „Bistvena kršitev postopka zaradi protislovnosti obrazložitve: domnevna neupoštevnost pričakovanj pri presoji ‚spodbujevalnega učinka‘ za prejemnike in s tem pri presoji pogoja ‚nujnost pomoči‘“. Zaradi tega naslova se zdi, da je obseg zadevnega tožbenega razloga omejen na kršitev obveznosti obrazložitve. Vendar besedilo, ki sledi temu naslovu, vsebuje tudi odlomke, ki se jasno nanašajo na napako pri presoji spodbujevalnega učinka pomoči, na primer v točki 17, četrta alinea, ter točkah 18, 20 in 23 tožbe. Dežela Sardinija uporablja merilo spodbujevalnega učinka kot sinonim za merilo nujnosti, ker mora dodelitev pomoči prejemnika spodbuditi k izvajanju določenega projekta, ki sicer ne bi bil izveden. Zato prvi tožbeni razlog, ki ga uveljavlja dežela Sardinija, dejansko vsebuje dva tožbena razloga, pri čemer prvi izhaja iz napake pri presoji spodbujevalnega učinka pomoči, drugi pa iz pomanjkljive obrazložitve v zvezi s tem.

51 Glede drugega tožbenega razloga, ki ga izpodbija Komisija, ta institucija trdi, da dežela Sardinija v repliki pod pretvezo, da utemeljuje svoje sklepanje v zvezi z domnevno kršitvijo obveznosti obrazložitve pri presoji spodbujevalnega učinka, Komisiji očita, da izpodbijane odločbe ni podkrepila z ustrezno preiskavo.

52 Vendar je iz zadevnih odlomkov replike razvidno, da je želela dežela Sardinija, ki nikakor ni predložila novega tožbenega razloga v zvezi s pomanjkljivo preiskavo, samo podpreti svoj prvi tožbeni razlog, ki se nanaša, kot je bilo poudarjeno v točki 50 zgoraj, na napako pri presoji spodbujevalnega učinka pomoči in na pomanjkljivo obrazložitev v zvezi s tem.

53 Zato dežela Sardinija v fazi replike ni uveljavljala novih tožbenih razlogov, tako da je treba zavrniti ugovor nedopustnosti, ki ga je podala Komisija.

Zadeva T‑408/08

54 Komisija v zadevi T‑408/08 za novega šteje tožbeni razlog, ki se nanaša na neobrazložitev vpliva zadevne sheme na trgovino med državami članicami.

55 Vendar ta ugovor nedopustnosti Komisije izhaja iz slabega razumevanja pisanj družbe SF Turistico Immobiliare, ki seveda pripelje do zmede. Navedena tožeča stranka je namreč že v tožbi navedla „spreminjanje trgovinskih razmer v obsegu, ki je v nasprotju s skupnimi interesi“, in sicer v okviru svojega devetega tožbenega razloga v zvezi s kršitvijo člena 87(3)(c) ES in smernic iz leta 1998. Vendar je hotela s tem samo utemeljiti ta tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev določb o združljivosti pomoči, ne pa uveljavljati posebnega tožbenega razloga v zvezi s kršitvijo člena 87(1) ES, ker bi Komisija napačno sklepala o obstoju državne pomoči.

56 Zato je treba navedbo družbe SF Turistico Immobiliare v repliki, da „se je poleg tega [v tožbi] sklicevala na bistveno pomanjkanje zadovoljive obrazložitve glede vpliva pomoči na trgovino med državami članicami“, razumeti v istem smislu, in sicer da je njen namen podpreti tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev določb o združljivosti pomoči.

57 Iz tega sledi, da družba SF Turistico Immobiliare v fazi replike ni uveljavljala novega tožbenega razloga, tako da je treba zavrniti ugovor nedopustnosti, ki ga je podala Komisija.

Zadeva T‑453/08

58 Komisija v tej zadevi za novega šteje tožbeni razlog, ki izhaja iz kršitve člena 253 ES, glede uporabe pravila de minimis.

59 V zvezi s tem trdi, da se v tožbi navedeni tožbeni razlog nanaša na natančno uporabo praga de minimis, ne pa na ustrezno obrazložitev te uporabe.

60 Vendar je ta trditev napačna z vidika besedila zadevnih točk tožbe, v katerih se omenjata „neobrazložitev obstoja spodbujevalnega elementa pomoči v povezavi z dejstvom, da je znesek dela subvencije, ki zadeva stroške, nastale pred predložitvijo zahtevka, nižji od zgornje meje de minimis“, ter „protislovnost“ med izpodbijano odločbo in trditvami, ki jih je Komisija izrazila glede praga de minimis v okviru drugih stikov z deželo Sardinijo.

61 Zato je treba ugotoviti, da je družba Timsas tožbeni razlog, ki izhaja iz pomanjkljive obrazložitve v zvezi z uporabo pravila de minimis, uveljavljala že v tožbi, tako da je treba zavrniti ugovor nedopustnosti, ki ga je podala Komisija.

Zadeva T‑454/08

62 Komisija v tej zadevi za novega šteje tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo pravic do obrambe, ki naj bi ga v fazi replike navedla družba Grand Hotel Abi d’Oru.

63 Komisija v zvezi s tem trdi, da se je družba Grand Hotel Abi d’Oru v tožbi – glede okoliščine, da ji ta institucija ni poslala nekaterih dokumentov – jasno sklicevala samo na kršitev člena 254 ES in člena 20(1) Uredbe št. 659/1999.

64 Vendar je družba Grand Hotel Abi d’Oru v odgovor na pisno vprašanje, ki ji ga je postavilo Splošno sodišče, zatrdila, da z delom replike, ki ga navaja Komisija, ni želela uveljavljati novega tožbenega razloga v zvezi s kršitvijo pravic do obrambe, saj je bil navedeni odlomek namenjen samo utemeljitvi tožbenega razloga, ki je bil naveden v tožbi ter se nanaša na kršitev člena 254 ES in člena 20(1) Uredbe št. 659/1999. Zato tožbenega razloga družbe Grand Hotel Abi d’Oru ni treba zavreči kot nedopustnega.

3. Dopustnost tožbenih razlogov v zvezi z nezakonitostjo odločbe o popravku

65 Intervenientke in družba SF Turistico Immobiliare so se pri zatrjevanju nezakonitosti izpodbijane odločbe sklicevale na nezakonitost odločbe o popravku.

66 Komisija, ki v zvezi s tem formalno ni podala ugovora nedopustnosti, meni, da so zadevni tožbeni razlogi nedopustni, ker je postala odločba o popravku pravnomočna. Ta odločba je bila namreč 14. februarja 2007 objavljena v Uradnem listu Evropske unije in ni bila izpodbijana v roku, določenem v členu 230, peti odstavek, ES.

67 Družba SF Turistico Immobiliare navaja, da zaradi odločbe o popravku ni bila oškodovana, ker je edina konkretna škoda za njene interese izhajala iz izpodbijane odločbe. Torej ima pravni interes izključno v zvezi z zadnjenavedeno odločbo.

68 Tako je treba najprej opredeliti pravno naravo odločbe o popravku, nato pa po potrebi ugotoviti, ali za tožeče stranke, ker te odločbe niso izpodbijale pred sodiščem v roku iz člena 230, peti odstavek, ES, velja prekluzija uveljavljanja njene nezakonitosti v tožbi za razglasitev ničnosti izpodbijane odločbe.

Pravna narava odločbe o popravku

69 V besedilih, s katerimi je urejen postopek v zvezi z državnimi pomočmi, odločba o popravku in razširitvi odprtega postopka ni izrecno predvidena.

70 V zvezi s tem iz uvodne izjave 8 in člena 6(1) Uredbe št. 659/1999 izhaja, da mora odločba o začetku formalnega postopka preiskave vsebovati povzetek bistvenih dejanskih in pravnih vprašanj, vključevati predhodno presojo o značaju pomoči zadevnega ukrepa ter izpostavljati dvome o njegovi združljivosti s skupnim trgom, da lahko zadevna država članica in druge zainteresirane stranke primerno predložijo pripombe ter s tem Komisiji zagotovijo vse podatke, ki jih potrebuje za presojanje združljivosti pomoči s skupnim trgom. S samim formalnim postopkom preiskave se lahko vprašanja iz odločbe o začetku postopka poglobijo in razjasnijo. Iz člena 7 Uredbe št. 659/1999 izhaja, da se lahko ob koncu tega postopka mnenje Komisije spremeni, saj lahko ta nazadnje odloči, da ukrep ne pomeni pomoči ali da ni več dvomov o njegovi nezdružljivosti. Iz tega sledi, da so lahko v končni odločbi neskladja z odločbo o začetku postopka, ki pa ne vplivajo na veljavnost končne odločbe (sodba Splošnega sodišča z dne 4. marca 2009 v zadevi Italija proti Komisiji, neobjavljena v ZOdl., točka 69). V tem smislu Komisiji torej ne bi bilo treba popraviti odločbe o začetku formalnega postopka preiskave.

71 Kljub temu je logično in predvsem v interesu mogočih upravičencev do sheme pomoči, da mora imeti Komisija – če po sprejetju odločbe o začetku formalnega postopka preiskave ugotovi, da ta odločba temelji bodisi na nepopolnih dejstvih bodisi na napačni pravni opredelitvi teh dejstev – možnost prilagoditi svoje stališče s sprejetjem odločbe o popravku. Taka odločba o popravku, ki jo spremlja nov poziv zainteresiranim strankam k predložitvi pripomb, tem omogoča, da se odzovejo na spremembo v začasni presoji Komisije o zadevnem ukrepu in navedejo stališča v zvezi s tem.

72 Poleg tega je treba poudariti, da bi lahko Komisija ravnala tudi tako, da bi sprejela najprej odločbo o končanju postopka brez nadaljnjih ukrepov, nato pa novo odločbo o začetku formalnega postopka preiskave na podlagi svoje spremenjene pravne presoje, pri čemer bi bila zadnjenavedena odločba vsebinsko v bistvu enaka odločbi o popravku. V teh okoliščinah oziri v zvezi z ekonomičnostjo postopka in načelo dobrega upravljanja narekujejo, da je sprejetje odločbe o popravku primernejše od končanja postopka in začetka novega postopka. Pri tem je treba navesti, da je popravek predmeta postopka Komisiji omogočil, da je lahko v izpodbijani odločbi upoštevala pripombe, ki jih je predložila družba Grand Hotel Abi d’Oru po sprejetju odločbe o začetku postopka, medtem ko teh pripomb ne bi mogla upoštevati, če bi formalni postopek preiskave končala, da bi nato začela novega.

73 Glede pravne opredelitve take odločbe o popravku je treba ugotoviti, da je treba, ker navedena odločba skupaj z odločbo o začetku postopka tvori spremenjeno odločbo o začetku postopka, šteti, da ima tudi enake pravne lastnosti kot odločba o začetku postopka. V zvezi s tem je treba opozoriti, da je obvestilo o začetku formalnega postopka preiskave namenjeno izključno temu, da se od zadevnih strank pridobijo vse informacije, ki bodo Komisiji v pomoč pri nadaljnjih ukrepih (sodba Sodišča z dne 12. julija 1973 v zadevi Komisija proti Nemčiji, 70/72, Recueil, str. 813, točka 19, in sodba Splošnega sodišča z dne 22. oktobra 1996 v zadevi Skibsværftsforeningen in drugi proti Komisiji, T‑266/94, Recueil, str. II‑1399, točka 256).

74 Komisija je v obravnavanem primeru v odločbi o popravku navedla razloge, zaradi katerih je menila, da je treba popraviti pravno presojo zadevne sheme pomoči, podano v odločbi o začetku postopka. Zlasti je pojasnila, da gre po njenem mnenju za nezakonito pomoč in ne za zlorabo sheme, ki jo je odobrila. Komisija je ta pojasnila dopolnila z novim pozivom zainteresiranim strankam k predložitvi pripomb. Iz tega sledi, da je imela odločba o popravku enak namen in enak cilj kot odločba o začetku postopka, tako da jo je treba tudi opredeliti kot táko.

Posledice, ki v obravnavnem primeru izhajajo iz dopustnosti tožbenih razlogov v zvezi z nezakonitostjo odločbe o popravku

75 Najprej je treba navesti, da so v skladu z ustaljeno sodno prakso akti ali odločbe, zoper katere se lahko vloži ničnostna tožba v smislu člena 230 ES, ukrepi, ki ustvarjajo take zavezujoče pravne učinke, ki vplivajo na interese tožeče stranke tako, da bistveno spremenijo njen pravni položaj (sodba Sodišča z dne 11. novembra 1981 v zadevi IBM proti Komisiji, 60/81, Recueil, str. 2639, točka 9, in sodba Splošnega sodišča z dne 18. decembra 1992 v združenih zadevah Cimenteries CBR in drugi proti Komisiji, od T‑10/92 do T‑12/92 in T‑15/92, Recueil, str. II‑2667, točka 28).

76 Pri aktih ali odločbah, ki nastajajo v več fazah, zlasti po koncu internega postopka, so izpodbojni akti načeloma samo ukrepi, ki dokončno določajo stališče institucije po koncu tega postopka, ne pa tudi vmesni ukrepi, katerih cilj je priprava končne odločbe (zgoraj v točki 75 navedeni sodbi IBM proti Komisiji, točka 10, ter Cimenteries CBR in drugi proti Komisiji, točka 28).

77 Na podlagi te sodne prakse je končna odločba, ki jo sprejme Komisija za končanje formalnega postopka preiskave iz člena 88(2) ES, akt, ki ga je mogoče izpodbijati na podlagi člena 230 ES. Taka odločba namreč ustvarja zavezujoče pravne učinke, ki lahko vplivajo na interese zadevnih strank, ker je z njo končan zadevni postopek in dokončno odločeno o združljivosti obravnavanega ukrepa s pravili, ki veljajo za državne pomoči. Zato imajo zadevne stranke vedno možnost izpodbijati končno odločbo, s katero je končan formalni postopek preiskave, in morajo v tem okviru imeti možnost izpodbijati različne elemente, na katerih temelji dokončno stališče, ki ga je sprejela Komisija (sodba Splošnega sodišča z dne 27. novembra 2003 v zadevi Regione Siciliana proti Komisiji, T‑190/00, Recueil, str. II‑5015, točka 45). Ta možnost ni odvisna od vprašanja, ali odločba o začetku formalnega postopka preiskave ustvarja pravne učinke, ki so lahko predmet ničnostne tožbe, ali ne. Res je v sodni praksi Sodišča in Splošnega sodišča priznana možnost vložiti tožbo zoper odločbo o začetku postopka, kadar ima ta dokončne pravne učinke, ki jih ni mogoče naknadno popraviti s končno odločbo. To velja, kadar Komisija, tako kot v obravnavanem primeru, začne formalni postopek preiskave v zvezi z ukrepom, ki ga začasno opredeli kot novo pomoč, saj ima ta odločba o začetku postopka samostojne pravne učinke v primerjavi s končno odločbo. Ustavitev izvajanja zadevnega ukrepa, ki je posledica začasne opredelitve tega ukrepa kot nove pomoči na podlagi člena 88(3) ES, namreč ni odvisna od končne odločbe in traja le do konca formalnega postopka (sodbe Sodišča z dne 30. junija 1992 v zadevi Španija proti Komisiji, C‑312/90, Recueil, str. I‑4117, točke od 12 do 24; z dne 5. oktobra 1994 v zadevi Italija proti Komisiji, C‑47/91, Recueil, str. I‑4635, točki 29 in 30, in z dne 9. oktobra 2001 v zadevi Italija proti Komisiji, C‑400/99, Recueil, str. I‑7303, točke od 56 do 62 in 69, ter sodba Splošnega sodišča z dne 30. aprila 2002 v združenih zadevah Government of Gibraltar proti Komisiji, T‑195/01 in T‑207/01, Recueil, str. II‑2309, točke od 80 do 86).

78 Vseeno pa posledica te možnosti izpodbijanja odločbe o začetku postopka ne more biti zmanjšanje procesnih pravic zadevnih strank, tako da jim prepreči, da izpodbijajo končno odločbo in da se v podporo tožbi sklicujejo na napake v vseh fazah postopka, ki je pripeljal do te odločbe (zgoraj v točki 77 navedena sodba Regione Siciliana proti Komisiji, točka 47).

79 Iz zgoraj navedenega izhaja, da okoliščina, da zoper odločbo o popravku niso vložile pravnega sredstva v zahtevanem roku, tožečim strankam in intervenientkam ne preprečuje uveljavljanja tožbenih razlogov, ki se nanašajo na nezakonitost te odločbe, v postopku zoper izpodbijano odločbo, tako da je treba zavrniti ugovor nedopustnosti, ki ga je podala Komisija.

4. Tožbeni razlogi v zvezi z napakami v postopku

80 Tožeče stranke in intervenientke navajajo tri tožbene razloge, ki so povezani z napakami v postopku ter se nanašajo na, prvič, kršitev člena 88(2) ES in Uredbe št. 659/1999, drugič, kršitev člena 254(3) ES in člena 20(1) Uredbe št. 659/1999 ter, tretjič, neobrazložitev izpodbijane odločbe.

Tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo člena 88(2) ES in Uredbe št. 659/1999

81 Ta tožbeni razlog je razdeljen na tri očitke, ki se nanašajo na kršitev člena 9 Uredbe št. 659/1999, pomanjkljivo preiskavo in neupoštevanje rokov iz Uredbe št. 659/1999.

Očitek v zvezi s kršitvijo člena 9 Uredbe št. 659/1999

82 Intervenientke trdijo, da bi morala Komisija, ker je predhodno odobrila pomoč, ki je bila z izpodbijano odločbo razglašena za nezdružljivo, razveljaviti odločbo o odobritvi, kot določa člen 9 Uredbe št. 659/1999.

83 Komisija se o utemeljenosti tega očitka ni izrecno opredelila.

84 Na podlagi člena 9 Uredbe št. 659/1999 lahko Komisija zlasti razveljavi odločbo, s katero je odobrila pomoč, potem ko je zadevni državi članici omogočila, da predloži pripombe, če je odločba temeljila na napačnih podatkih, ki so bili pridobljeni med postopkom in so bili odločilen dejavnik pri sprejetju te odločbe.

85 Vendar je treba ugotoviti, da odločba o odobritvi ne temelji na napačnih podatkih. V zvezi s tem je treba navesti, da Komisija, kot izhaja iz točk 51, 54, 59, 61 in 72 obrazložitve izpodbijane odločbe, italijanskim organom ne očita, da so ji v postopku pred sprejetjem odločbe o odobritvi predložili napačne ali nepopolne podatke. Nezdružljivost zadevnih pomoči s skupnim trgom v obravnavanem primeru namreč pripisuje dejstvu, da so bile s sklepom št. 33/6 uvedene spremembe prvotno priglašenega ukrepa, ki niso združljive s pogoji odločbe o odobritvi, ker so bili lahko v prvem razpisu za predložitev zahtevkov, objavljenem na podlagi zadevne sheme, izbrani projekti, katerih izvajanje se je začelo pred predložitvijo zahtevkov za pomoč (v nadaljevanju: sporna shema pomoči ali sporna shema). Sklep št. 33/6 pa je bil sprejet 27. julija 2000, torej po izdaji odločbe o odobritvi 12. novembra 1998.

86 Iz tega sledi, da člena 9 Uredbe št. 659/1999 v obravnavanem primeru ni mogoče uporabiti.

87 Temu je treba dodati, da Komisija ni imela nobenega razloga za razveljavitev odločbe o odobritvi, ker se njena presoja glede združljivosti sheme pomoči, odobrene s to odločbo, ni spremenila. Komisija je v členu 1 izpodbijane odločbe namreč ugotovila, da je „[d]ržavna pomoč, dodeljena v skladu z […] zakonom [št. 9/1998], ki jo je Italija nezakonito uveljavila v sklepu (deliberazione) št. 33/6 […], nezdružljiva s skupnim trgom, razen če je prejemnik pomoči predložil zahtevek za pomoč na podlagi sheme pred začetkom izvajanja dela […]“. Iz tega izhaja, da izpodbijana odločba ne vpliva na združljivost državnih pomoči, dodeljenih v skladu z zakonom št. 9/1998, če so bili zahtevki za pomoč predloženi pred začetkom izvajanja del. Prav pod tem pogojem pa se je Komisija v odločbi o odobritvi odločila, da ne bo ugovarjala shemi pomoči, ki jo je priglasila Italija.

88 Zato je treba zavrniti očitek intervenientk, ki se nanaša na kršitev člena 9 Uredbe št. 659/1999.

Očitek v zvezi s pomanjkljivo preiskavo

89 Družbi Timsas in Grand Hotel Abi d’Oru Komisiji očitata pomanjkljivo preiskavo, ker ni upoštevala njunih posebnih okoliščin. Komisija naj zlasti ne bi preučila njunih okoliščin v vlogi zasebnih strank v odnosu do dežele Sardinije in razlik med različnimi podjetji, ki jih zadeva izvajanje zadevne sheme pomoči. Poleg tega naj ne bi preučila legitimnih pričakovanj, ki sta jih pri teh družbah vzbudili dežela Sardinija in Komisija.

90 Komisija zavrača trditve družb Timsas in Grand Hotel Abi d’Oru.

91 Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da Komisiji pri shemi pomoči načelno ni treba izvajati analize pomoči, dodeljenih v posameznih primerih, ampak lahko preuči le značilnosti zadevne sheme (glej v tem smislu sodbe Sodišča z dne 14. oktobra 1987 v zadevi Nemčija proti Komisiji, 248/84, Recueil, str. 4013, točka 18; z dne 7. marca 2002 v zadevi Italija proti Komisiji, C‑310/99, Recueil, str. I‑2289, točka 89, in z dne 29. aprila 2004 v zadevi Grčija proti Komisiji, C‑278/00, Recueil, str. I‑3997, točka 24). Poleg tega je mogoče posebne okoliščine, lastne posameznim upravičencem do sheme pomoči, presoditi šele v fazi izterjave pomoči, ki jo izvede zadevna država članica (zgoraj navedena sodba Italija proti Komisiji z dne 7. marca 2002, točka 91, in sodba Splošnega sodišča z dne 31. maja 2006 v zadevi Kuwait Petroleum (Nederland) proti Komisiji, T‑354/99, ZOdl., str. II‑1475, točka 67). V nasprotnem primeru bi bila namreč obveznost preučitve, ki jo ima Komisija, obsežnejša pri shemi, ki se izvaja nezakonito, to je v nasprotju s členom 88(3) ES, kot če bi zadevna država članica spoštovala obveznost priglasitve, naloženo z navedeno določbo, ker so v tem drugem primeru posebne okoliščine mogočih upravičencev v fazi preučitve po definiciji neznane.

92 Zato je lahko Komisija v obravnavanem primeru preučila samo shemo pomoči kot táko ter ji ni bilo treba upoštevati odnosov med tožečimi strankami in deželo Sardinijo, razlik med različnimi zadevnimi podjetji ali morebitnih legitimnih pričakovanj, na katera bi se sklicevala nekatera od teh podjetij in ki bi jih pri njih vzbudila bodisi Komisija bodisi dežela Sardinija. Te okoliščine bo mogoče upoštevati šele v fazi izterjave posameznih pomoči.

93 Iz tega sledi, da je treba zavrniti očitek, ki se nanaša na pomanjkljivo preiskavo.

Očitek v zvezi z neupoštevanjem rokov iz Uredbe št. 659/1999

94 Intervenientke Komisiji očitajo, da ni upoštevala naslednjih v Uredbi št. 659/1999 določenih rokov:

– dvomesečnega roka od dneva po popolni uradni priglasitvi, v katerem mora Komisija sprejeti odločbo po koncu predhodne faze preučitve v skladu s členom 4(5) Uredbe št. 659/1999;

– dvomesečnega roka, v katerem mora Komisija sprejeti odločbo po koncu predhodne faze preučitve, če ima podatke o domnevno nezakoniti pomoči, v skladu s členom 10(1) Uredbe št. 659/1999, kot se razlaga v sodni praksi;

– 18‑mesečnega roka od začetka formalnega postopka preiskave, v katerem mora Komisija sprejeti odločbo o zaključku tega postopka v skladu s členom 7(6) Uredbe št. 659/1999.

95 Komisija se o utemeljenosti tega očitka ni izrecno opredelila.

96 Glede tega je treba poudariti, prvič, da začne dvomesečni rok za končanje predhodne faze preučitve, določen v členu 4(5) Uredbe št. 659/1999, teči na dan po prejemu popolne uradne priglasitve. Vendar se v obravnavanem primeru predhodna preučitev sporne sheme ni začela, ko je Italijanska republika to shemo priglasila, ampak ko je Komisija 21. februarja 2003 prejela pritožbo v zvezi z zlorabo začetne sheme. Zato za Komisijo dvomesečni rok iz člena 4(5) Uredbe št. 659/1999 ni bil zavezujoč (glej v tem smislu še pred začetkom veljavnosti Uredbe št. 659/1999 sodbi Splošnega sodišča z dne 15. septembra 1998 v zadevi Gestevisión Telecinco proti Komisiji, T‑95/96, Recueil, str. II‑3407, točka 79, in z dne 10. maja 2000 v zadevi SIC proti Komisiji, T‑46/97, Recueil, str. II‑2125, točka 103).

97 Drugič, glede dvomesečnega roka, ki naj bi bil s sodno prakso določen v zvezi s členom 10(1) Uredbe št. 659/1999, je treba najprej navesti, da na podlagi te določbe Komisija, če ima podatke iz katerega koli vira o domnevno nezakoniti pomoči, te podatke preveri brez odlašanja. Te določbe torej ne gre razumeti tako, da se navezuje na končanje predhodne faze preučitve, ampak prej tako, da se nanaša na začetek predhodne preučitve, kar potrjuje poudarek iz prejšnje točke, da običajni rok za Komisijo ni zavezujoč, če se predhodna preučitev začne zaradi pritožbe.

98 Sodna praksa, na katero se sklicujejo intervenientke, tem določbam ne daje drugačne razlage od pravkar navedene. Čeprav namreč drži, da mora Komisija v skladu s to sodno prakso končati predhodno fazo preučitve v dveh mesecih, ostaja dejstvo, da se ta rok uporablja izključno za primere pomoči, ki jih države članice priglasijo – kot jasno izhaja iz konteksta točk, ki jih navajajo intervenientke –, ne pa za primere, v katerih se je tako kot v obravnavanih zadevah predhodna faza preučitve začela zaradi pritožbe.

99 Seveda to ne more pripeljati do tega, da lahko Komisija po lastni presoji podaljšuje predhodno fazo preučitve. Tako je bilo razsojeno, da ker je Komisija izključno pristojna za presojo združljivosti državne pomoči s skupnim trgom, je v interesu dobre uporabe temeljnih pravil Pogodbe o državnih pomočeh dolžna skrbno in nepristransko preučiti pritožbo v zvezi s pomočjo, ki ni združljiva s skupnim trgom (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 2. aprila 1998 v zadevi Komisija proti Sytraval in Brink’s France, C‑367/95 P, Recueil, str. I‑1719, točka 62, in zgoraj v točki 96 navedeno sodbo Gestevisión Telecinco proti Komisiji, točka 72), in da torej ta institucija ne more neomejeno podaljševati predhodne preučitve državnih ukrepov, ki so predmet pritožbe v zvezi z državno pomočjo (zgoraj v točki 96 navedena sodba Gestevisión Telecinco proti Komisiji, točka 74). V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba razumno trajanje takega postopka presojati glede na okoliščine vsake posamezne zadeve in zlasti glede na njen okvir, glede na različne faze v postopku, ki jih mora Komisija upoštevati, glede na kompleksnost zadeve in glede na pomen zadeve za različne zainteresirane stranke (sodbi Splošnega sodišča z dne 19. marca 1997 v zadevi Oliveira proti Komisiji, T‑73/95, Recueil, str. II‑381, točka 45, in z dne 22. oktobra 1997 v združenih zadevah SCK in FNK proti Komisiji, T‑213/95 in T‑18/96, Recueil, str. II‑1739, točka 57, ter zgoraj v točki 96 navedena sodba Gestevisión Telecinco proti Komisiji, točka 75).

100 V obravnavanem primeru je od 21. februarja 2003, ko je Komisija prejela pritožbo, do 3. februarja 2004, ko je bila sprejeta odločba o začetku postopka, minilo nekaj več kot enajst mesecev. Glede na to, da je morala Komisija od dežele Sardinije prek Italijanske republike zahtevati dodatne informacije, se to obdobje ne more šteti za predolgo.

101 Tretjič, na podlagi členov 13(2) in 16 Uredbe št. 659/1999 pri domnevno nezakonitih pomočeh in domnevnih zlorabah pomoči Komisije med drugim ne zavezuje rok, določen v členu 7(6) Uredbe št. 659/1999. V obravnavanem primeru je formalni postopek preiskave, ki ga je začela Komisija, prvotno zadeval domnevno zlorabo pomoči, pozneje, po sprejetju odločbe o popravku, pa domnevno nezakonito pomoč.

102 Iz tega sledi, da je treba zavrniti očitek, ki se nanaša na neupoštevanje rokov iz Uredbe št. 659/1999.

Tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo člena 254(3) ES in člena 20(1) Uredbe št. 659/1999

103 Družba Grand Hotel Abi d’Oru trdi, da je Komisija kršila obveznost obveščanja, predvideno v členu 254(3) ES in členu 20(1) Uredbe št. 659/1999, ker ji ni poslala niti zahteve za dodatne informacije, ki jo je ta institucija 26. februarja 2003 naslovila na Italijansko republiko (glej točko 15 zgoraj), niti odločbe o popravku, medtem ko je navedena družba po pozivu v odločbi o začetku postopka predložila pripombe o sporni shemi pomoči.

104 Komisija ugovarja trditvam družbe Grand Hotel Abi d’Oru.

105 Na prvem mestu, v skladu s členom 254(3) ES se o odločbah uradno obvestijo tisti, na katere so naslovljene, učinkovati pa začnejo s takšnim obvestilom.

106 Prvič, glede odločbe o popravku iz ustaljene sodne prakse izhaja, da so odločbe v zvezi z državnimi pomočmi vedno naslovljene na zadevne države članice (zgoraj v točki 99 navedena sodba Komisija proti Sytraval in Brink’s France, točka 45; sodba Splošnega sodišča z dne 17. junija 1999 v zadevi ARAP in drugi proti Komisiji, T‑82/96, Recueil, str. II‑1889, točka 28, in zgoraj v točki 96 navedena sodba SIC proti Komisiji, točka 45). Ta sodna praksa, ki je bila določena pred sprejetjem Uredbe št. 659/1999, je bila izrecno potrjena v členu 25 te uredbe, v skladu s katerim so odločbe, sprejete na podlagi poglavij II, III, IV, V in VII navedene uredbe, naslovljene na zadevno državo članico, ki jo Komisija o teh odločbah nemudoma obvesti. V zvezi s tem je treba navesti, da je bilo v točkah od 69 do 74 zgoraj ugotovljeno, da je treba odločbo o popravku pravno opredeliti kot odločbo o začetku formalnega postopka preiskave.

107 Iz tega sledi, da je bila odločba o popravku naslovljena izključno na Italijansko republiko in ne na upravičence do sporne sheme. Zato Komisiji na podlagi člena 254(3) družbe Grand Hotel Abi d’Oru ni bilo treba obvestiti o odločbi o popravku.

108 Drugič, glede zahteve za dodatne informacije – to ni odločba v smislu člena 249, četrti odstavek, ES, tako da se člen 254(3) ES zanjo ne uporablja.

109 Zato je treba zavrniti očitek, ki se nanaša na kršitev te določbe.

110 Na drugem mestu, v skladu s členom 20(1) Uredbe št. 659/1999 vsaka zainteresirana stranka, ki je po odločbi Komisije o začetku formalnega postopka preiskave predložila pripombe, prejme izvod odločbe, ki jo sprejme Komisija na podlagi člena 7 navedene uredbe.

111 Vendar ni mogoče ne odločbe o popravku ne zahteve za dodatne informacije šteti za „odločbo, ki jo sprejme Komisija na podlagi člena 7“ Uredbe št. 659/1999. Ta člen se namreč po naslovu in vsebini nanaša izključno na odločbe Komisije o zaključku formalnega postopka preiskave. Po eni strani, kot je bilo pojasnjeno v točkah 73 in 74 zgoraj, je treba odločbo o popravku opredeliti ne kot odločbo o zaključku formalnega postopka preiskave, ampak, nasprotno, kot odločbo o začetku tega postopka. Po drugi strani zahteva za dodatne informacije, kot je bilo navedeno v točki 108 zgoraj, ni akt, ki bi ga bilo mogoče opredeliti kot odločbo, tako da se tudi člen 20(1) Uredbe št. 659/1999 nanjo ne nanaša.

112 Zato je treba zavrniti očitek, ki se nanaša na kršitev te določbe.

113 Iz tega sledi, da je treba tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo člena 254(3) ES in člena 20(1) Uredbe št. 659/1999 zavrniti.

Tožbeni razlog v zvezi s pomanjkljivo obrazložitvijo izpodbijane odločbe

114 Tožeče stranke in intervenientke navajajo glede pomanjkljive obrazložitve izpodbijane odločbe in odločbe o odobritvi šest očitkov.

Očitek v zvezi s pomanjkljivo obrazložitvijo kršitve načela razumnega trajanja postopka

115 Družba SF Turistico Immobiliare trdi, da odločba o popravku in izpodbijana odločba nista obrazloženi glede domnevne kršitve načela razumnega trajanja postopka.

116 V odločbi o popravku naj ne bi bili pojasnjeni razlogi, zaradi katerih je Komisija odločbo o začetku postopka popravila in razširila šele po dveh letih in pol, medtem ko je bila z vsemi upoštevnimi elementi v celoti seznanjena že od aprila 2003.

117 Družba SF Turistico Immobiliare glede izpodbijane odločbe priznava, da na podlagi člena 13(2) Uredbe št. 659/1999 Komisije pri morebitni nezakoniti pomoči ne zavezujejo roki, določeni v členih 4(5), 7(6) in 7(7) te uredbe. Vendar naj to ne bi pomenilo, da se načelo razumnega trajanja postopka v takem primeru ne uporablja. Ker neobičajno dolg postopek preiskave, ki je trajal več kot štiri leta in pet mesecev, v izpodbijani odločbi ni utemeljen, naj bi bila ta odločba pomanjkljivo obrazložena.

118 Komisija zavrača trditve družbe SF Turistico Immobiliare.

119 Najprej je treba opozoriti, da pri preučevanju tega očitka ni treba ugotoviti, ali je v obravnavanem primeru postopek v resnici trajal predolgo, ampak samo odgovoriti na vprašanji, ali obveznost obrazložitve, ki jo ima Komisija, velja za trajanje postopka in, če je odgovor na to vprašanje pritrdilen, ali je Komisija to obveznost izpolnila.

120 Vendar je treba na prvo od teh vprašanj odgovoriti nikalno oziroma tako, da obveznost obrazložitve, ki jo ima Komisija, ne velja za trajanje postopka, ampak le za vsebino odločbe.

121 V skladu z ustaljeno sodno prakso mora biti namreč obrazložitev, ki se zahteva v členu 253 ES, prilagojena vrsti obravnavanega akta ter mora jasno in nedvoumno izražati presojanje institucije, ki je akt izdala, tako da se lahko stranke seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da lahko pristojno sodišče izvede nadzor. Zahtevo po obrazložitvi je treba presojati glede na okoliščine posameznega primera, zlasti glede na vsebino zadevnega akta, lastnosti podanih razlogov in interes za pojasnitev, ki ga imajo lahko naslovniki ali druge osebe, ki jih ta akt neposredno in posamično zadeva (glej zgoraj v točki 99 navedeno sodbo Komisija proti Sytraval in Brink’s France, točka 63 in navedena sodna praksa, ter sodbo Sodišča z dne 10. julija 2008 v zadevi Bertelsmann in Sony Corporation of America proti Impali, C‑413/06 P, ZOdl., str. I‑4951, točka 166 in navedena sodna praksa).

122 Trajanje postopka pa ne izhaja iz presojanja zadevne institucije, s katerim bi bilo mogoče to trajanje utemeljiti, ampak je okoliščina, ki je popolnoma dejanska in odvisna izključno od časa, ki ga institucija potrebuje za končanje navedenega postopka. Zato trajanje postopka ni del vsebine odločbe, ki bi ga bilo mogoče obrazložiti v smislu sodne prakse, navedene v prejšnji točki. To trajanje, kot je pravilno zatrdila Komisija, zahteva samo popolnoma dejansko navedbo različnih faz postopka do sprejetja zadevne odločbe.

123 Zato je treba zavrniti očitek, ki se nanaša na pomanjkljivo obrazložitev kršitve načela razumnega trajanja postopka.

Očitek v zvezi s pomanjkljivo obrazložitvijo opredelitve pomoči kot nove in nezakonite pomoči

124 Dežela Sardinija trdi, da je izpodbijana odločba pomanjkljivo obrazložena glede dejstva, da so bile pomoči za projekte, katerih izvajanje se je začelo pred predložitvijo zahtevkov, namesto kot zlorabe opredeljene kot nezakonite pomoči.

125 Komisija izpodbija trditve dežele Sardinije.

126 V zvezi s tem zadošča poudarek, da je Komisija v točkah od 48 do 55 obrazložitve izpodbijane odločbe v bistvu navedla, da v shemi pomoči, ki je bila izvedena zlasti s sprejetjem sklepa št. 33/6, niso upoštevani pogoji odločbe o odobritvi, ker se s to shemo ne zagotavlja spodbujevalni učinek zadevnih pomoči, in da je treba zato pomoči, dodeljene projektom, katerih izvajanje se je začelo pred predložitvijo zahtevkov za pomoč, šteti za nezakonite.

127 V smislu zgoraj v točki 121 navedene sodne prakse taka obrazložitev jasno in nedvoumno izraža presojanje institucije, ki je akt izdala, tako da se lahko stranke seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da lahko Splošno sodišče izvede nadzor.

128 Zato je treba ta očitek zavrniti kot neutemeljen.

Očitek v zvezi s pomanjkljivo obrazložitvijo nezdružljivosti pomoči, dodeljenih za regionalni razvoj

129 Intervenientke in družba SF Turistico Immobiliare trdijo, da je izpodbijana odločba pomanjkljivo obrazložena glede združljivosti pomoči, dodeljenih na podlagi sporne sheme (v nadaljevanju: sporne pomoči), zlasti z vidika njihovega prispevka k regionalnemu razvoju v smislu člena 87(3)(c) ES. Predvsem naj Komisija ne bi natančno navedla razlogov, zaradi katerih je nasprotno kot v drugih primerih, katerih okoliščine so bile podobne, menila, da ni mogoče uporabiti odstopanj, predvidenih v členu 87(3)(a) in (c) ES.

130 Komisija izpodbija trditve intervenientk in družbe SF Turistico Immobiliare.

131 Prvič, glede dopustnosti očitka, ki ga navaja družba SF Turistico Immobiliare, tega očitka – ker je tožbeni razlog, ki se nanaša na pomanjkljivo obrazložitev, tožbeni razlog javnega reda – ni mogoče zavreči kot nedopustnega, saj ga mora Splošno sodišče preučiti po uradni dolžnosti (glej sodbo Splošnega sodišča z dne 15. junija 2005 v zadevi Corsica Ferries France proti Komisiji, T‑349/03, ZOdl., str. II‑2197, točka 52 in navedena sodna praksa).

132 Drugič, zavrniti je treba trditev Komisije, da dokazovanje nezdružljivosti pomoči ni njena naloga, ker mora zadevna država članica dokazati združljivost pomoči. Seveda drži, da če odločba o začetku postopka iz člena 88(2) ES vsebuje zadostno predhodno analizo Komisije, v kateri so navedeni razlogi, zaradi katerih Komisija dvomi o združljivosti zadevnih pomoči s skupnim trgom, morata država članica in mogoči upravičenec predložiti podatke, s katerimi je mogoče dokazati, da so te pomoči združljive s skupnim trgom (sodba Splošnega sodišča z dne 14. januarja 2004 v zadevi Fleuren Compost proti Komisiji, T‑109/01, Recueil, str. II‑127, točka 45; glej v tem smislu tudi sodbo Splošnega sodišča z dne 18. novembra 2004 v zadevi Ferriere Nord proti Komisiji, T‑176/01, ZOdl., str. II‑3931, točki 93 in 94; glej po analogiji tudi sodbo Sodišča z dne 24. septembra 2002 v združenih zadevah Falck in Acciaierie di Bolzano proti Komisiji, C‑74/00 P in C‑75/00 P, Recueil, str. I‑7869, točka 170). Vendar se to pravilo nanaša samo na dokazno breme, ne pa tudi na obveznost obrazložitve, tako da mora Komisija v odločbi, če je to potrebno, navesti razloge, zaradi katerih je kljub elementom, ki so jih predložili država članica ali upravičenci, menila, da zadevne pomoči niso združljive s skupnim trgom.

133 Toda, tretjič, Komisija je v obravnavanem primeru glede tega izpolnila obveznost obrazložitve.

134 V točkah od 56 do 73 obrazložitve izpodbijane odločbe je v bistvu navedla, da je razlog, zaradi katerega sporne pomoči niso združljive s skupnim trgom, neobstoj spodbujevalnega učinka teh pomoči, ker so bile dodeljene projektom, ki so bili začeti pred predložitvijo zahtevkov za pomoč. Zlasti je poudarila, da je načelo nujnosti pomoči splošno načelo, ki je potrjeno s sodno prakso ter poleg tega navedeno v odločbi o odobritvi in smernicah iz leta 1998 (glej uvodne izjave izpodbijane odločbe od 58 do 61). Že ta ugotovitev je zadoščala za obrazložitev nezdružljivosti pomoči, ker je mogoče z njo izključiti združljivost vsake pomoči, dodeljene za regionalni razvoj. V tem okviru je treba navesti, da je Splošno sodišče že odločilo, da je Komisija, s tem ko je opozorila na merila, določena v smernicah, in ugotovila, da tem merilom v konkretnem primeru ni zadoščeno, pravno zadostno obrazložila svojo odločitev, da ne odobri odstopanja na podlagi člena 87(3) ES (sodba Splošnega sodišča z dne 30. aprila 1998 v zadevi Vlaams Gewest proti Komisiji, T‑214/95, Recueil, str. II‑717, točka 102). Čeprav je Komisija v uvodnih izjavah od 62 do 69 izpodbijane odločbe zavrnila različne trditve italijanskih organov in v uvodni izjavi 71 navedene odločbe razložila, da odobritev spornih pomoči ni mogoča niti z uporabo drugih pravnih podlag, je s temi pojasnili torej samo presegla svoje obveznosti.

135 Zato je treba zavrniti očitek, ki se nanaša na pomanjkljivo obrazložitev nezdružljivosti pomoči, dodeljenih za regionalni razvoj.

Očitek v zvezi s pomanjkljivo obrazložitvijo presoje spodbujevalnega učinka spornih pomoči

136 Dežela Sardinija, intervenientke ter družbe SF Turistico Immobiliare, Timsas in Grand Hotel Abi d’Oru v okviru tega očitka navajajo tri trditve v zvezi s tem, da naj bi Komisija pomanjkljivo obrazložila presojo spodbujevalnega učinka spornih pomoči.

137 Prvič, intervenientke trdijo, da bi morala Komisija pojasniti razloge, zaradi katerih v obravnavanem primeru s trditvami, ki jih je navedla dežela Sardinija, ni bilo mogoče ovreči predpostavke, ki je navedena v točki 4.2 smernic iz leta 1998 in v skladu s katero spodbujevalnega učinka ni, če se dela začnejo pred predložitvijo zahtevka za pomoč. Komisija naj bi morala vsaj izvesti konkretno primerjavo domnevnega neravnovesja, ki naj bi ga povzročilo izplačilo zadevnih pomoči na referenčnem trgu. Izpodbijana odločba pa naj ne bi vsebovala nobene take utemeljitve.

138 Drugič, dežela Sardinija trdi, da izpodbijana odločba ni obrazložena in da je protislovna glede drugega razloga, zaradi katerega Komisija pri presoji spodbujevalnega učinka sheme spornih pomoči ni upoštevala zaupanja upravičencev do navedene sheme v nacionalno zakonodajo in zakonodajo Skupnosti, ki sta bili veljavni, ko so se odločili za naložbe.

139 Tretjič, družbe SF Turistico Immobiliare, Timsas in Grand Hotel Abi d’Oru trdijo, da izpodbijana odločba ni obrazložena glede razloga, zaradi katerega Komisija pri presoji spodbujevalnega učinka sheme spornih pomoči ni upoštevala posebnih okoliščin upravičencev do navedene sheme.

140 Komisija ugovarja tem trditvam.

141 Prvič, glede trditev dežele Sardinije in intervenientk je treba takoj zavrniti trditev, da bi morala Komisija izvesti konkretno primerjavo domnevnega neravnovesja, ki naj bi ga izplačilo pomoči povzročilo na trgu. Vprašanje, ali so zadevne pomoči povzročile neravnovesje na trgu, ki je načeloma vprašanje pojma pomoči, je namreč neupoštevno za presojo njihovega spodbujevalnega učinka, ki spada v preučitev združljivosti zadevnih pomoči s skupnim trgom.

142 Poleg tega je treba zavrniti trditev, da bi morala Komisija pojasniti razloge, zaradi katerih predpostavke, navedene v točki 4.2 smernic iz leta 1998, ni bilo mogoče ovreči s trditvami, ki jih je navedla dežela Sardinija, zlasti s preudarki glede legitimnih pričakovanj upravičencev do sporne sheme, in to ne da bi bilo treba v tej fazi odločati o okoliščini, ki jo navajajo intervenientke, da zahteva za predložitev zahtevka za pomoč pred začetkom del izhaja iz predpostavke, ki jo je mogoče ovreči. Ugotoviti je namreč treba, da je Komisija v točkah od 62 do 67 obrazložitve izpodbijane odločbe najprej povzela trditve, ki so jih podali italijanski organi v formalnem postopku preiskave in so obširneje predstavljene v točkah od 36 do 43 obrazložitve navedene odločbe. Nato je za vsako od teh trditev navedla razlog, zaradi katerega je menila, da jo je treba zavrniti. Zato v zvezi s tem nikakor ni mogoče uveljavljati pomanjkljive obrazložitve, tako da je treba trditvi dežele Sardinije in intervenientk zavrniti.

143 Drugič, trditev, ki je predstavljena v točki 139 zgoraj in kot jo navaja družba SF Turistico Immobiliare, je treba zavrniti, pri čemer v skladu z ugotovitvami, podanimi v točki 44 zgoraj, ni treba odločati o njeni dopustnosti.

144 Kot je bilo namreč navedeno v točkah 91 in 92 zgoraj, lahko Komisija pri preizkusu sheme pomoči preuči le splošne in abstraktne značilnosti navedene sheme ter ni dolžna obravnavati posebnih okoliščin različnih upravičencev do nje. Ker Komisiji ni treba obravnavati posebnih okoliščin upravičencev, se obveznost obrazložitve ni uporabljala niti za zadevne okoliščine, tako da je treba zavrniti trditev družb SF Turistico Immobiliare, Timsas in Grand Hotel Abi d’Oru.

145 Zato je treba zavrniti očitek, ki se nanaša na pomanjkljivo obrazložitev presoje spodbujevalnega učinka pomoči.

Očitek v zvezi s pomanjkljivo obrazložitvijo zavrnitve uporabe pravila de minimis

146 Družbi SF Turistico Immobiliare in Timsas trdita, da Komisija v izpodbijani odločbi ni pojasnila razloga, zaradi katerega je izključila uporabo pravila de minimis za tisti del pomoči, ki ustreza stroškom, nastalim pred predložitvijo zahtevkov za pomoč.

147 Komisija izpodbija te trditve.

148 V zvezi s tem zadošča navedba, da je Komisija v točki 68 obrazložitve izpodbijane odločbe pojasnila razloge, zaradi katerih je menila, da pravila de minimis v obravnavanem primeru ni mogoče uporabiti za to, da bi se zaobšla obveznost predložitve zahtevkov za pomoč pred začetkom izvajanja projektov. Tako je poudarila, da se mora znesek, ki ga je treba upoštevati, nanašati na projekt v celoti in da zato ne more sprejeti predloga, da bi morala začeto delo šteti za upravičeno po pravilu de minimis. Poleg tega je navedla, da italijanski organi očitno niso upoštevali tega, da je lahko upravičenec prejel pomoč de minimis na podlagi drugih shem.

149 Zato je treba zavrniti očitek, ki se nanaša na pomanjkljivo obrazložitev zavrnitve uporabe pravila de minimis, pri čemer v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 44 zgoraj, ni treba preučiti njegove dopustnosti.

Očitek v zvezi s pomanjkljivo obrazložitvijo odredbe o vračilu

150 Dežela Sardinija trdi, da izpodbijana odločba ni obrazložena glede odredbe, v skladu s katero morajo prejemniki pomoč vrniti. Glede tega navaja, da bi morala Komisija v obrazložitvi navedene odločbe upoštevati, da se lahko prejemnik nezakonite pomoči na podlagi sodne prakse sklicuje na izjemne okoliščine, zaradi katerih je lahko upravičeno pričakoval, da je ta pomoč zakonita.

151 Komisija ugovarja tej trditvi.

152 V skladu z ustaljeno sodno prakso v zvezi z državnimi pomočmi ima Komisija takrat, ko je bila pomoč v nasprotju z določbami člena 88(3) ES že dodeljena, pravico, da nacionalnim organom odredi, naj zahtevajo njeno vračilo, in odredbe ni dolžna posebej obrazložiti (sodba Sodišča z dne 17. junija 1999 v zadevi Belgija proti Komisiji, C‑75/97, Recueil, str. I‑3671, točka 82; zgoraj v točki 91 navedena sodba Italija proti Komisiji z dne 7. marca 2002, točka 106, in sodba Sodišča z dne 15. decembra 2005 v zadevi Unicredito Italiano, C‑148/04, ZOdl., str. I‑11137, točka 99). Ta sodna praksa, ki je bila določena pred sprejetjem Uredbe št. 659/1999, se še vedno uporablja v okviru člena 14(1) te uredbe. V tej določbi je namreč navedeno, da „[č]e se v primerih nezakonite pomoči sprejmejo negativne odločbe, Komisija odloči, da mora zadevna država članica sprejeti vse potrebne ukrepe, da upravičenec vrne pomoč“. Če se ugotovita nezakonitost in nezdružljivost pomoči, je torej odločba o njenem vračilu skoraj samodejna posledica, edini pogoj za to pa izhaja iz drugega stavka navedene določbe, v skladu s katerim odredba o vračilu ne sme biti v nasprotju s splošnim načelom prava Skupnosti. Zato Komisija glede tega nima diskrecijske pravice. Vendar v takih okoliščinah, ko enkrat navede razloge, zaradi katerih meni, da je zadevna pomoč nezakonita in nezdružljiva s skupnim trgom, ne more biti dolžna obrazložiti odločbo, s katero se odreja vračilo.

153 Zato je treba zavrniti očitek, ki se nanaša na pomanjkljivo obrazložitev odločbe o vračilu spornih pomoči, posledično pa tudi tožbeni razlog v zvezi s pomanjkljivo obrazložitvijo na splošno.

5. Vsebinski tožbeni razlogi

154 Tožeče stranke in intervenientke navajajo deset vsebinskih tožbenih razlogov, ki se nanašajo na, prvič, neobstoj pravne podlage odločbe o popravku, drugič, zlorabo pooblastil pri sprejetju te odločbe, tretjič, nenavedbo pogoja predhodne predložitve zahtevkov v odločbi o odobritvi, četrtič, napačno opredelitev zadevnih pomoči kot nezakonitih, petič, neuporabo smernic iz leta 1998, šestič, očitno napako pri presoji obstoja spodbujevalnega učinka, sedmič, kršitev člena 87(3) ES, osmič, kršitev načel nepristranskosti in varstva konkurence, devetič, kršitev načela varstva legitimnih pričakovanj in, desetič, kršitev določb o pomočeh de minimis.

Tožbeni razlog v zvezi z neobstojem pravne podlage odločbe o popravku

155 Družba SF Turistico Immobiliare in intervenientke trdijo, da možnost ponovnega začetka, razširitve ali popravka formalnega postopka preiskave ni predvidena v nobeni določbi Pogodbe ES ali Uredbe št. 659/1999. Poleg tega družba SF Turistico Immobiliare zatrjuje, da je treba v skladu s členom 7 Uredbe št. 659/1999 ta postopek končati s posebno odločbo, ne z začetkom nove preiskave. Tako naj bi bila odločba o popravku nezakonita, zaradi česar so neveljavni tudi pozneje sprejeti ukrepi.

156 Komisija zavrača te trditve.

157 Čeprav v skladu z ugotovitvami iz točk od 69 do 72 zgoraj drži, da v besedilih, s katerimi je urejen postopek v zvezi z državnimi pomočmi, odločba o popravku odprtega postopka ni izrecno predvidena, je sprejetje take odločbe mogoče, če Komisija po sprejetju odločbe o začetku formalnega postopka preiskave spozna, da ta odločba temelji bodisi na nepopolnih dejstvih bodisi na napačni pravni opredelitvi teh dejstev. Ker taka odločba, kot je bilo ugotovljeno v točkah 73 in 74 zgoraj, skupaj z odločbo o začetku postopka tvori spremenjeno odločbo o začetku postopka, je treba šteti, da ima tudi enake pravne lastnosti kot odločba o začetku postopka.

158 Zato je bilo v obravnavanem primeru odločbo o popravku, tako kot vsako odločbo o začetku formalnega postopka preiskave, mogoče opreti na člen 88(2), prvi pododstavek, ES in člen 4(4) Uredbe št. 659/1999, poleg tega pa v skladu s preudarki, navedenimi v točki 72 zgoraj, tudi na načeli gospodarnosti postopka in dobrega upravljanja.

159 Posledično je treba zavrniti tožbeni razlog, ki se nanaša na neobstoj pravne podlage odločbe o popravku.

Tožbeni razlog v zvezi z zlorabo pooblastil pri sprejetju odločbe o popravku

160 Družba SF Turistico Immobiliare navaja, da je Komisija s sprejetjem odločbe o popravku uporabila „ukano, ki v zakonodaji ni predvidena“, da bi čezmerno podaljšala formalni postopek preiskave, ki je bil začet leta 2004, in s tem odpravila lastne pomanjkljivosti. Po njenem mnenju je Komisija pomoči, ki jih je prvotno opredelila kot zlorabe, ponovno opredelila kot nezakonite zato, da bi omogočila vračilo izplačanih pomoči.

161 Komisija zavrača te trditve.

162 Prvič, ker družba SF Turistico Immobiliare navaja, da je bil formalni postopek preiskave čezmerno podaljšan, je treba opozoriti, da čeprav bi se lahko v obravnavanem primeru zdelo, da je bil formalni postopek preiskave dolgotrajen, za Komisijo rok, določen v člen 7(6) Uredbe št. 659/1999, nikakor ni bil zavezujoč, kot je bilo poudarjeno že v točki 101 zgoraj.

163 Drugič, kot je bilo ugotovljeno v točkah od 157 do 159 zgoraj, je odločba o popravku temeljila na členu 88(2), prvi pododstavek, ES in členu 4(4) Uredbe št. 659/1999, tako da nikakor ni šlo za „ukano, ki v zakonodaji ni predvidena“, kot trdi družba SF Turistico Immobiliare.

164 Tretjič, sprejetje odločbe o popravku ni moglo imeti namena omogočiti vračilo izplačanih pomoči, kot navaja družba SF Turistico Immobiliare. Ker člen 16, drugi stavek, Uredbe št. 659/1999 vsebuje sklicevanje na, med drugim, člen 14 iste uredbe, je treba zlorabe pomoči vrniti enako kot nezakonite pomoči, če Komisija ugotovi njihovo nezdružljivost s skupnim trgom. Zato sprememba pravne presoje v odločbi o popravku nikakor ni bila potrebna, da bi se omogočila odločba o vračilu.

165 Posledično je treba zavrniti tožbeni razlog, ki se nanaša na zlorabo pooblastil.

Tožbeni razlog v zvezi z nenavedbo pogoja predhodne predložitve zahtevkov v odločbi o odobritvi

166 Intervenientke trdijo, da pogoj, v skladu s katerim je bilo treba zahtevek za pomoč predložiti pred začetkom del, v odločbi o odobritvi ni bil naveden. Zato naj bi Komisija s to odločbo odobrila shemo pomoči, s katero so bili do pomoči na podlagi te sheme upravičeni gospodarski subjekti, ki so začeli dela pred predložitvijo zahtevkov za pomoč. S tem naj bi Komisija priznala spodbujevalni učinek in nujnost teh pomoči. Zato naj bi izpodbijana odločba temeljila na napačno ugotovljeni kršitvi pogoja, ki ga dejansko sploh ni bilo.

167 Komisija izpodbija to trditev.

168 Ta tožbeni razlog je treba zavrniti. V delu odločbe o odobritvi, namenjenem opisu odobrene sheme, je Komisija namreč nedvoumno navedla, da morajo „[p]odjetja […] predložiti zahtevek za financiranje pred začetkom izvajanja naložbenih projektov“.

169 Res je, da je kopija odločbe o odobritvi v Prilogi A.2 k tožbi v zadevi T‑394/08 narejena tako, da ne prikazuje zadevne navedbe, ki je na začetku druge strani tega dokumenta. Vendar kopija, ki jo je predložila Komisija v Prilogi k odgovoru na tožbo v zadevi T‑408/08, dokazuje, da je zadevna navedba res v tej odločbi. Poleg tega iz predhodnega postopka med Komisijo in deželo Sardinijo ter iz vedênja zadnjenavedene stranke pred Splošnim sodiščem izhaja, da se je zavedala pogoja, v skladu s katerim je bilo treba zahtevke za pomoč predložiti pred začetkom del. Kot je namreč pravilno poudarila Komisija, dežela Sardinija nikoli ni zanikala, ne v dopisih Komisiji ne pred Splošnim sodiščem, zaveze, da bo pomoč dodeljevala samo projektom, začetim po predložitvi zahtevkov za pomoč.

170 Iz tega sledi, da izpodbijana odločba nikakor ne temelji, kot zatrjujejo intervenientke, na ugotovljeni kršitvi pogoja, ki naj ga dejansko ne bi bilo. Zato je treba zavrniti tožbeni razlog, ki ga navajajo intervenientke.

Tožbeni razlog v zvezi z napačno opredelitvijo pomoči kot nezakonitih, ne kot zlorab pomoči

171 Dežela Sardinija, intervenientke in družba SF Turistico Immobiliare trdijo, da je Komisija zadevne pomoči v odločbi o popravku in v izpodbijani odločbi namesto kot zlorabe napačno opredelila kot nezakonite, pri čemer se je oprla na trditev, da te pomoči pomenijo spremembe veljavnih pomoči v smislu člena 1(c) in (f) Uredbe št. 659/1999. Vendar naj bi bilo treba zadevne pomoči v resnici opredeliti kot veljavne pomoči, ki so bile izvedene v nasprotju s pogoji določb, s katerimi so bile odobrene.

172 Intervenientke dodajajo, da v obravnavanem primeru pomoč ni bila spremenjena, ker pogoj, v skladu s katerim je bilo treba zahtevke za pomoč predložiti pred začetkom del, ni bil predviden ne v zakonu št. 9/1998 ne v odločbi o odobritvi. Vsekakor naj bi šlo za spremembo veljavne pomoči samo, če bi sprememba vplivala na sámo bistvo začetne sheme. V obravnavanem primeru pa naj bi bilo mogoče spremembo opredeliti samo kot postransko.

173 Komisija izpodbija te trditve.

174 Da bi bilo sporne pomoči mogoče opredeliti, je treba najprej opozoriti na naslednje opredelitve iz člena 1 Uredbe št. 659/1999:

„V tej uredbi:

[…]

(b) ‚veljavna pomoč‘ pomeni:

[…]

(ii) odobreno pomoč, to je sheme pomoči in individualno pomoč, ki sta jo odobrila Komisija ali Svet;

[…]

(c) ‚nova pomoč‘ pomeni vsako pomoč, to je sheme pomoči ali individualno pomoč, ki ni veljavna pomoč, vključno s spremembami veljavne pomoči;

[…]

(f) ‚nezakonita pomoč‘ pomeni novo pomoč, ki se izvaja v nasprotju s členom [88(3) ES];

(g) ‚zloraba pomoči‘ pomeni pomoč, ki jo upravičenec uporabi v nasprotju z odločbo [o odobritvi];

[…]“

175 Prvič, iz teh določb izhaja, da če je treba pomoči, dodeljene na podlagi začetne sheme, kot je bila odobrena z odločbo o odobritvi, šteti za veljavne pomoči v smislu člena 1(b) Uredbe št. 659/1999, je treba pomoči, dodeljene na bistveno drugačni pravni podlagi od sheme, odobrene z odločbo o odobritvi, šteti za nove pomoči v smislu člena 1(c) iste uredbe.

176 Ta razmejitev je v skladu s sodno prakso, ki je bila določena pred sprejetjem Uredbe št. 659/1999 in po kateri so vsi ukrepi za dodelitev ali spremembo pomoči nove pomoči (sodbi Sodišča z dne 9. oktobra 1984 v združenih zadevah Heineken Brouwerijen, 91/83 in 127/83, Recueil, str. 3435, točki 17 in 18, in z dne 9. avgusta 1994 v zadevi Namur-Les assurances du crédit, C‑44/93, Recueil, str. I‑3829, točka 13, ter sodba Splošnega sodišča z dne 28. novembra 2008 v združenih zadevah Hotel Cipriani proti Komisiji, T‑254/00, T‑270/00 in T‑277/00, ZOdl., str. II‑3269, točka 358). Zlasti če sprememba vpliva na bistvo začetne sheme, postane ta shema nova shema pomoči. Če pa, nasprotno, sprememba ni bistvena, se lahko samo sprememba opredeli kot nova pomoč (zgoraj v točki 77 navedena sodba Government of Gibraltar proti Komisiji, točki 109 in 111, ter zgoraj navedena sodba Hotel Cipriani proti Komisiji, točka 358).

177 Kot je bilo ugotovljeno v točki 168 zgoraj, je v obravnavanem primeru pogoj, v skladu s katerim je bilo treba zahtevke za pomoč obvezno predložiti pred začetkom izvajanja naložbenih projektov, izrecno naveden v odločbi o odobritvi. Stranke ne izpodbijajo tega, da je lahko v okviru prvega razpisa za predložitev zahtevkov po shemi, uvedeni z zakonom št. 9/1998, dežela Sardinija na podlagi sklepa št. 33/6 dodeljevala pomoči projektom, katerih izvajanje se je začelo pred predložitvijo zahtevkov za pomoč. Glede sporne pomoči je bila torej shema, kot se je izvajala, v primerjavi s shemo, kot je bila odobrena z odločbo o odobritvi, spremenjena.

178 V zvezi s tem je treba poudariti, da te spremembe ni mogoče šteti za majhno ali nepomembno. Ker namreč Komisija, kot izhaja iz točke 4.2 smernic iz leta 1998, odobritev regionalnih shem pomoči zakonito pogojuje s tem