SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

ELEANOR SHARPSTON,

predstavljeni 8. junija 2017 ( 1 )

Zadeva C‑490/16

A. S.

proti

Republiki Sloveniji

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,

ki ga je vložilo Vrhovno sodišče Republike Slovenije)

in

zadeva C‑646/16

Jafari

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,

ki ga je vložilo Verwaltungsgerichtshof Wien

(vrhovno upravno sodišče na Dunaju, Avstrija))

„Območje svobode, varnosti in pravice – Meje, azil in priseljevanje – Določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje državljana tretje države za azil – Merila za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošenj za mednarodno zaščito – Razlaga členov 12, 13 in 14 Uredbe (EU) št. 604/2013 – Razlaga člena 5(4)(c) Uredbe (ES) št. 562/2006“

Uvod

1. Če si pogledamo zemljevid Evrope in nanj položimo zemljevid Evropske unije ter pazljivo zarišemo zunanje meje Unije, se pokažejo nekatera očitna dejstva. Dolga kopenska meja na vzhodu teče po devetih državah članicah Unije. ( 2 ) Ko se premaknemo na Balkan, postane geografija – podobno kot zgodovina – nekoliko zapletena. ( 3 ) Bistvena točka, ki jo je treba poudariti, je, da „kopenski most“ iz Turčije vodi neposredno v Evropsko unijo. Južno od ozemlja Evropske unije je Sredozemsko morje, ki ga je mogoče prečkati z improviziranim vozilom, če so razmere v domovini ljudi dovolj grozljive, da jih pripeljejo tako daleč, da se iz obupa odločijo za ta podvig. Najbližje točke prehoda, kjer čolni pristanejo, so v Grčiji, na Malti ali v Italiji ali – na skrajnem zahodnem delu – v Španiji. Vzhodne in jugovzhodne meje Evropske unije so tako potencialno izpostavljene kopenskim migracijam, ( 4 ) južna meja pa potencialno migracijam čez Sredozemsko morje.

2. Zahodna meja Evropske unije je bistveno manj izpostavljena migracijam. Najprej, vzdolž celotnega zahodnega dela ozemlja Unije je obala Atlantskega oceana. Na severu je še več morja – Irsko morje, Rokavski preliv in Severno morje; ( 5 ) Skagerrak ( 6 ), Kattegat in Baltsko morje ( 7 ). Švedska ima na južni meji Baltsko morje, na severu pa kopensko mejo s sosednjo Norveško. Finska ima morske ( 8 ) in kopenske meje ( 9 ). Na zahodu in severu so zato zaradi kombinacije geografskih in podnebnih dejavnikov migracije bistveno otežene.

3. Izhodišče „Dublinskega sistema“ ( 10 ) ni zemljevid Evrope, ki sem ga ravnokar opisala. Nasprotno, tiha predpostavka je, da bodo vsi prosilci za mednarodno zaščito prispeli po zraku. Če bi to držalo, bi bila vsaj teoretično nekaj večja možnost, da bi v vsako od 28 držav članic prispelo (zelo okvirno) enako število prosilcev. ( 11 ) Na podlagi navedenega se zdi, da je vzpostavljeni sistem zelo razumen.

4. Še en bistven element Dublinskega sistema je, da je osredotočen na posameznega prosilca za mednarodno zaščito. Ta posamezni prosilec (kot je opredeljen v členu 2(c) Uredbe Dublin III) je ocenjen glede na merila iz poglavja III, da se določi, katera država članica je odgovorna za obravnavanje njegove prošnje za mednarodno zaščito. Celotna uredba je oblikovana z vidika posameznika. Samoumevno je, da je to primerno in prav. Posamezniki, ki vložijo prošnjo za zaščito, niso statistični podatki; z njimi je treba ravnati človeško in ob spoštovanju njihovih temeljih pravic. Uveljavljanje pristopa iz Uredbe Dublin III v normalnih razmerah morda zahteva upravno usklajevanje in sodelovanje med pristojnimi organi različnih držav članic, vendar samo po sebi ne povzroča nepremostljivih težav.

5. Med septembrom 2015 in marcem 2016 so bile razmere vse prej kot normalne.

6. Podpredsednik Evropske komisije je poglavitni vzrok nenadnih in neobvladljivih migracij proti Evropski uniji opisal tako: „Pekel na Zemlji obstaja. Imenuje se Sirija. Razumljivo je, da ga ljudje poskušajo množično zapustiti. Razumljivo je tudi, da poskušajo ostati čim bliže svojemu domu. Je tudi samoumevno, da poskušajo poiskati varno zatočišče drugje, če jim to ne uspe. […] Beži vse več ljudi. Razmere v sosednjih državah ponujajo malo upanja, včasih so brezupne. Zato ljudje [prek Turčije, kamor se je zateklo več kot dva milijona beguncev] iščejo varno zatočišče v Evropi. Ta problem se ne bo razrešil sam. Pritok beguncev se bo nadaljeval, dokler vojne ne bo konec. Veliko je treba narediti za konec spopadov in pri tem bo sodeloval ves svet. Medtem pa si moramo po najboljših močeh prizadevati, da bi obvladali tok beguncev in ljudem ponudili varno zatočišče v regiji, v EU in drugod po svetu.“ ( 12 )

7. Zelo veliko število razseljenih oseb iz Sirije se je zato pridružilo obstoječim vzorcem oseb, ki se v Evropsko unijo podajajo iz drugih delov sveta, kjer divja vojna ali jih je prizadela lakota, ( 13 ) in sicer iz Afganistana in Iraka. Izjemno veliko medijsko pozornost so pritegnile pretresljive pomorske tragedije v poletnih mesecih leta 2015, v katerih so med prečkanjem Sredozemskega morja potonili nabito polni puščajoči gumenjaki. Vendar je obstajala druga pomembna kopenska migracijska pot proti Evropski uniji, in sicer „zahodnobalkanska pot“.

8. Navedena pot je vključevala potovanje po morju in/ali kopnem iz Turčije na zahod do Grčije in nato na Zahodni Balkan. Posamezniki so potovali predvsem prek nekdanje jugoslovanske republike Makedonije, Srbije, Hrvaške, Madžarske in Slovenije. ( 14 ) Ta pot v Unijo je prvič postala priljubljena leta 2012, ko so bile omiljene omejitve enotnega vizuma za pet balkanskih držav – Albanijo, Bosno in Hercegovino, Črno goro, Srbijo in nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo. Do marca 2016 so tako lahko številni ljudje potovali po edini pomembni poti, ki je vodila iz Turčije v Grčijo in nato prek Zahodnega Balkana proti severu. ( 15 )

9. Tisti, ki so potovali po zahodnobalkanski poti, niso želeli ostati v državah, ki so jih morali prečkati, da bi prispeli v izbrano ciljno državo. Prav tako te države niso želele, da bi te osebe v njih ostale. Organi nekdanje jugoslovanske republike Makedonije in Srbije so zagotovili prevoz (plačali so ga posamezniki, ki so ga uporabili) ( 16 ) in osebam, ki so potovale po zadevni poti, dovolili, da so prečkale mejo in vstopile na Hrvaško, zlasti po zaprtju meje z Madžarsko. Tudi hrvaški in slovenski organi so organizirali prevoz (tokrat je bil brezplačen) ter posameznikom dovolili, da prečkajo njihovo mejo na poti proti Avstriji in Nemčiji. Politika zahodnobalkanskih držav, v okviru katere so te državljanom tretjih držav dovolile vstop na svoje ozemlje in zagotovile sredstva, kot je prevoz, da bi jih pripeljale na mejo na poti do njihove izbrane ciljne države, je opisana kot „neovirano prehajanje“.

10. Komisija je 27. maja 2015 med drugim predlagala sprejetje sklepa Sveta na podlagi člena 78(3) PDEU za vzpostavitev izrednega mehanizma za pomoč predvsem Italiji in Grčiji, ki sta bili na splošno prvi državi članici vstopa in sta se zato srečevali z nenadnim prihodom državljanov tretjih držav. To je bil prvi predlog za uporabo navedene določbe. Svet je 14. septembra 2015 sprejel sklep o navedenem predlogu. ( 17 ) S tem je opozoril, da imajo specifične razmere v Grčiji in Italiji posledice v drugih geografskih regijah, kot je „migracijska pot na Zahodnem Balkanu“. ( 18 ) Med cilji Sklepa 2015/1523 je bila premestitev prosilcev za mednarodno zaščito, ki so prošnjo za azil vložili v eni od zadevnih držav. Naslednji cilj je bil omogočiti začasno prekinitev izvajanja pravil iz Uredbe Dublin III, zlasti merila, v skladu s katerim je za obravnavanje prošenj za mednarodno zaščito odgovorna država članica prvega vstopa, kadar je prosilec mejo iz tretje države prečkal nezakonito. Opredeljeni cilj ukrepa je bil v dveh letih premestiti 40.000 prosilcev v druge države članice. Sklep je bil sprejet soglasno.

11. Svet je v enem tednu sprejel še en sklep, v katerem je bil določen program premestitve za 120.000 državljanov tretjih držav, ki potrebujejo mednarodno zaščito. ( 19 ) S Sklepom 2015/1601 je bil uveden tudi razdelitveni ključ za ponazoritev, kako bodo zadevni državljani tretjih držav porazdeljeni po državah članicah. ( 20 ) Navedena odločitev, ki je bila politično sporna, je bila sprejeta s kvalificirano večino glasov. ( 21 ) Na povabilo predsednika Komisije je 25. oktobra 2015 potekalo srečanje na visoki ravni, ki so se ga udeležile države članice in nečlanice Unije. ( 22 ) Udeleženci so se dogovorili o vrsti ukrepov (opredeljenih v „izjavi“) za izboljšanje sodelovanja in okrepitvi posvetovanja med državami na zahodnobalkanski poti. Sprejeli so tudi odločitev o ukrepih (ki naj bi se začeli izvajati nemudoma) za omejevanje sekundarnega gibanja, zagotavljanje zatočišča za državljane tretjih držav, upravljanje meja ter boj proti tihotapljenju ljudi in trgovini z ljudmi. ( 23 ) Nejasna sta tako natančna pravna podlaga kot tudi natančen pravni učinek teh ukrepov. ( 24 )

12. Medtem je bilo 21. avgusta 2015 v medijih v zvezi z Nemčijo napisano, da je sirske državljane „izvzela“ iz Uredbe Dublin III. ( 25 ) Nemčija je septembra 2015 po tem, ko je v nekaj dneh sprejela več sto tisoč oseb, ponovno uvedla nadzor na meji z Avstrijo. Tako imenovano „izvzetje“ je odpravila novembra 2015.

13. Madžarska je 15. septembra 2015 zaprla mejo s Srbijo. Posledica tega je bila, da je bil velik del pritoka oseb preusmerjen v Slovenijo. Madžarska je 16. oktobra 2015 postavila ograjo ob meji s Hrvaško. Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija je med novembrom 2015 in februarjem 2016 postavila ograjo ob meji z Grčijo.

14. Do konca oktobra 2015 je zahodnobalkansko pot iz Grčije v Srednjo Evropo prepotovalo skoraj 700.000 oseb. Njihovo število se je opisovalo različno, na primer z besedami „brez primere“, „množičen prihod“ in „izjemno“. Med državami na poti se statistični podatki v zvezi z vstopom in registracijo razlikujejo. Dnevno je v Srbijo prispelo približno 10.000 (oktobra) in 5000 (novembra) oseb. ( 26 )

15. Slovenija je 11. novembra 2015 začela postavljati ograjo vzdolž meje s Hrvaško. Decembra 2015 je Avstrija postavila ograjo na glavnem mejnem prehodu s Slovenijo. Avstrija je medtem 16. septembra 2015 začasno ponovno uvedla nadzor na notranjih mejah.

16. Avstrija je 14. februarja 2016 sporočila, da sprejema le osebe iz Afganistana, Iraka in Sirije. V Zagrebu so se 18. februarja 2016 srečali direktorji več policij in objavili izjavo. ( 27 ) Politika neoviranega prehajanja oseb skozi zahodnobalkanske države se je končala, ko je Avstrija spremenila svojo liberalno azilno politiko (februarja 2016).

17. Kar zadeva druge države, je Francija med julijem 2016 in januarjem 2017 začasno ponovno uvedla nadzor na notranjih mejah. Danska je sprejela podoben ukrep in pozneje podaljšala nadzor od 4. januarja 2016 do 12. novembra 2016. Norveška je v obdobju od 26. novembra 2015 do 11. februarja 2017 ponovno uvedla nadzor na notranjih mejah, Švedska pa je tovrstne ukrepe izvajala v obdobju od 12. novembra 2015 do 11. novembra 2016.

18. Kombinacija samega števila oseb, ki so med koncem leta 2015 in začetkom leta 2016 v razmeroma kratkem času potovale po zahodnobalkanski poti, in političnih težav, ki so sledile, se pogosto na kratko označuje kot „begunska kriza“ ali „humanitarna kriza“ na Zahodnem Balkanu. To je bilo največje množično gibanje oseb po Evropi od druge svetovne vojne. Pomeni povsem izjemne okoliščine, ki so podlaga za ta predloga za sprejetje predhodne odločbe.

Mednarodno pravo

Ženevska konvencija

19. S členom 31(1) Ženevske konvencije o statusu beguncev ( 28 ) je prepovedana uporaba kazenskih sankcij za begunce zaradi nezakonitega vstopa ali navzočnosti, če bežijo z ozemlja, kjer sta bila ogrožena njihovo življenje ali svoboda, in so nedovoljeno prisotni v državi, če se prijavijo oblastem in jim pojasnijo razloge, ki so priznani kot veljavni, za svoj nezakoniti vstop ali prisotnost. Države v skladu s členom 31(2) ne smejo uporabljati omejitev v zvezi z gibanjem beguncev na svojem ozemlju razen tistih, ki so nujne. Omejitve se uporabljajo le, dokler ni urejen status beguncev ali dokler begunci ne pridobijo dovoljenja za vstop v neko drugo državo. Države morajo beguncem dati na voljo primeren rok in zagotoviti vse potrebne olajšave za pridobitev dovoljenja za vstop v neko drugo državo.

Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin

20. Člen 3 Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin ( 29 ) določa, da se z nikomer ne sme ravnati nečloveško ali ponižujoče ali ga kaznovati.

Zakonodaja Unije

Listina

21. Člen 4 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah ( 30 ) ustreza členu 3 EKČP. V členu 18 Listine je ob upoštevanju pravil Ženevske konvencije priznana pravica do azila.

Dublinski sistem

Uredba Dublin III

22. Pravila, ki urejajo ozemeljsko uporabo Uredbe Dublin III, so zapletena. Njena predhodnica, Uredba Dublin II, se je na Danskem uporabljala od leta 2006 na podlagi Sporazuma med Evropsko skupnostjo in Kraljevino Dansko o merilih in mehanizmih za določitev države, odgovorne za obravnavanje prošnje za azil, vložene na Danskem ali v kateri koli drugi državi članici Evropske unije, in o „Eurodacu“ za primerjavo prstnih odtisov zaradi učinkovite uporabe Dublinske konvencije ( 31 ). V zvezi z Uredbo Dublin III tak sporazum ne obstaja. V skladu s členoma 3 in 4a(1) Protokola (št. 21) o stališču Združenega kraljestva in Irske glede območja svobode, varnosti in pravice, priloženega PEU in PDEU, sta navedeni državi članici priglasili, da želita sodelovati pri sprejetju in uporabi Uredbe Dublin III. Zadevna uredba se za druge države članice Unije uporablja običajno, brez pridržkov.

23. Uredba Dublin III se v skladu s Sporazumom med Evropsko unijo in Švicarsko konfederacijo o merilih in mehanizmih za določitev države, odgovorne za obravnavo prošnje za azil, vložene v državi članici ali v Švici, uporablja za navedeno državo. ( 32 )

24. Preambula Uredbe Dublin III vključuje te izjave. – Skupni evropski azilni sistem je del cilja Evropske unije, da se postopno vzpostavi območje svobode, varnosti in pravice, odprto tistim, ki so zaradi okoliščin prisiljeni zakonito iskati zaščito v Evropski uniji. Temelji na celoviti in vključujoči uporabi Ženevske konvencije. Skupni evropski azilni sistem bi moral kratkoročno vključevati tudi jasen in izvedljiv način za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito. ( 33 ) – Tak način bi moral temeljiti na objektivnih, poštenih merilih za zadevne države članice in osebe. Zlasti bi moral omogočati hitro določitev odgovorne države članice, da bi se zagotovil učinkovit dostop do postopkov za priznanje mednarodne zaščite in ne bi bil ogrožen cilj hitre obravnave prošenj za mednarodno zaščito. ( 34 ) – Dublinski sistem je temeljni kamen skupnega evropskega azilnega sistema, saj jasno dodeljuje odgovornost med državami članicami za obravnavo prošenj za mednarodno zaščito. ( 35 ) – Pri uporabi dublinskega sistema je treba upoštevati določbe pravnega reda Unije s področja azila. ( 36 ) – Glavni vodili pri uporabi Uredbe Dublin III sta zaščita otrokovih koristi in spoštovanje družinskega življenja. ( 37 ) Skupna obravnava prošenj za mednarodno zaščito članov ene družine s strani ene same države članice je v skladu s spoštovanjem načela enotnosti družine. ( 38 ) – Da se zagotovi učinkovita zaščita pravic zadevnih oseb, bi bilo zlasti v skladu s členom 47 Listine treba vzpostaviti pravne zaščitne ukrepe in pravico do učinkovitega pravnega sredstva v zvezi z odločitvijo o predaji v odgovorno državo članico. Da se zagotovi spoštovanje mednarodnega prava, bi moralo učinkovito pravno sredstvo proti takim odločitvam obsegati tako preučitev uporabe te uredbe kot tudi pravnega in dejanskega stanja v državi članici, v katero je predan prosilec. ( 39 ) – Zaradi postopnega oblikovanja območja brez notranjih meja, na katerem je prosti pretok oseb zagotovljen v skladu s PDEU in uveljavitvijo politik Unije v zvezi s pogoji vstopa in bivanja državljanov tretjih držav, vključno s skupnimi prizadevanji za upravljanje zunanjih meja, je treba uravnotežiti merila odgovornosti v duhu solidarnosti. ( 40 ) – Glede obravnavanja oseb, za katere se uporablja Uredba Dublin III, države članice zavezujejo njihove obveznosti iz instrumentov mednarodnega prava, vključno z ustrezno sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice. ( 41 ) – Uredba Dublin III spoštuje temeljne pravice in upošteva načela, ki so zlasti priznani v Listini. ( 42 )

25. Kot je navedeno v členu 1, so v Uredbi Dublin III „določena merila in mehanizmi za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva (v nadaljnjem besedilu: odgovorna država članica)“.

26. V členu 2 so navedene te opredelitve: „(a) ‚državljan tretje države‘ pomeni vsako osebo, ki ni državljan Unije v smislu člena 20(1) PDEU in ki ni državljan države, ki sodeluje pri [Uredbi Dublin III] na podlagi sporazuma z Evropsko unijo; (b) ‚prošnja za mednarodno zaščito‘ pomeni prošnjo za mednarodno zaščito, kot je opredeljena v členu 2(h) Direktive [o pogojih]; (d) ‚obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito‘ pomeni kakršno koli obravnavo prošnje ali odločitev ali sklep v zvezi s tako prošnjo za mednarodno zaščito s strani pristojnega organa v skladu z [Direktivo o azilnih postopkih] in [Direktivo o pogojih], razen postopkov določanja odgovorne države članice v skladu [z Uredbo Dublin III]; […] (l) ‚dokument za prebivanje‘ pomeni kakršno koli dovoljenje, ki ga izdajo organi države članice, ki državljanu tretje države ali osebi brez državljanstva dovoljuje prebivanje na njenem ozemlju, vključno z dokumenti, ki utemeljujejo dovoljenje, da ostanejo na ozemlju v okviru ukrepov začasne zaščite ali dokler ne prenehajo okoliščine, ki preprečujejo izvedbo odstranitvenega naloga, z izjemo vizumov in dovoljenj za prebivanje, izdanih v obdobju, potrebnem za določitev odgovorne države članice po tej uredbi ali med obravnavanjem prošnje za mednarodno zaščito ali prošnje za dovoljenje za prebivanje; (m) ‚vizum‘ pomeni dovoljenje ali odločbo države članice, potrebno za tranzit ali vstop z namenom bivanja v državi članici ali več državah članicah. Vrsta vizuma se določi v skladu z naslednjimi opredelitvami pojmov: – ‚dolgoročni vizum‘ pomeni dovoljenje ali odločbo, ki ga izda ena od držav članic v skladu s svojim nacionalnim pravom ali pravom Unije in je potrebno za vstop z namenom več kot trimesečnega bivanja v državi članici, – ‚kratkoročni vizum‘ pomeni dovoljenje ali odločbo države članice za tranzit čez ozemlje ene, več ali vseh držav članic ali namen bivanja na ozemlju teh držav članic, ki ne presega treh mesecev v katerem koli šestmesečnem obdobju, ki se začne z datumom prvega vstopa na ozemlje držav članic, – ‚letališki tranzitni vizum‘ pomeni vizum, ki velja za tranzit čez mednarodna tranzitna območja enega ali več letališč držav članic; […]“

27. V skladu s členom 3(1) morajo države članice obravnavati vsako prošnjo za mednarodno zaščito državljana tretje države ali osebe brez državljanstva, ki prošnjo vloži na ozemlju katere koli izmed članic, tudi na meji ali na tranzitnem območju. Vsako tako prošnjo obravnava ena sama država članica, in sicer tista, ki je za to odgovorna glede na merila iz poglavja III.

28. Člen 3(2) določa: „Kadar na osnovi meril iz te uredbe ni mogoče določiti nobene odgovorne države članice, je za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito odgovorna prva država članica, v kateri je bila prošnja vložena. Kadar predaja prosilca v državo članico, ki je bila prvotno določena za odgovorno, ni mogoča zaradi utemeljene domneve, da v tej državi članici obstajajo sistemske pomanjkljivosti v zvezi z azilnim postopkom in pogoji za sprejem prosilcev, ki bi lahko povzročile nevarnost nečloveškega ali poniževalnega ravnanja v smislu člena 4 [Listine], država članica, ki izvede postopek določanja odgovorne države članice, še naprej preučuje merila iz poglavja III, da bi ugotovila, ali je mogoče določiti drugo državo članico kot odgovorno. Kadar predaja v skladu s tem odstavkom ni mogoča v nobeno državo članico, določeno na podlagi meril iz poglavja III, ali v prvo državo članico, v kateri je bila vložena prošnja, država članica, ki izvede postopek določanja odgovorne države članice, postane odgovorna država članica.“

29. Merila za določitev odgovorne države članice (za namene člena 1) so določena v poglavju III (v nadaljevanju: merila iz poglavja III). V členu 7(1) je navedeno, da se merila uporabljajo po vrstnem redu, v katerem so navedena v tem poglavju. Kot je določeno v členu 7(2), se odgovorna država članica določi na podlagi položaja, ki je obstajal, ko je prosilec prvič vložil prošnjo za mednarodno zaščito v državi članici. Na vrhu hierarhične lestvice so merila, povezana z mladoletniki (člen 8) in družinskimi člani (členi 9, 10 in 11). Nobeno od njih ni neposredno sporno v nobenem od postopkov v glavni stvari. ( 43 )

30. Naslednji v hierarhiji je člen 12, ki določa pogoje za merilo glede izdaje dokumentov za prebivanje ali vizumov. Kadar ima prosilec veljaven dokument za prebivanje, je v skladu s členom 12(1) za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito odgovorna država članica, ki je dokument izdala. Kadar ima prosilec veljaven vizum, je v skladu s členom 12(2) za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito odgovorna država članica, ki je vizum izdala, razen če je bil vizum izdan v imenu druge države članice v skladu z ureditvijo zastopanja, kot je določena v členu 8 Uredbe (ES) št. 810/2009. ( 44 ) V takem primeru je zastopana država članica odgovorna za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito.

31. Člen 13 ima naslov „Vstop in/ali bivanje“. Člen 13(1) določa: „Kadar se na podlagi dokazov ali posrednih okoliščin, opisanih na dveh seznamih iz člena 22(3) te uredbe, vključno s podatki iz Uredbe (EU) št. 603/2013[ ( 45 )], ugotovi, da je prosilec ob prihodu iz tretje države nezakonito prečkal mejo države članice po kopnem, morju ali zraku, je za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito odgovorna država članica, v katero je vstopil na ta način. Ta odgovornost preneha 12 mesecev po datumu nezakonitega prehoda meje.“

32. Predzadnje merilo, določeno v členu 14, se nanaša na „vstop brez vizumske obveznosti“. V njem je navedeno: „1. Če državljan tretje države ali oseba brez državljanstva vstopi na ozemlje države članice, v kateri za vstop ne velja vizumska obveznost, je za obravnavanje njene prošnje za mednarodno zaščito odgovorna ta država članica. 2. Načelo, določeno v odstavku 1, se ne uporabi, če državljan tretje države ali oseba brez državljanstva vloži svojo prošnjo za mednarodno zaščito v drugi državi članici, v kateri za vstop na njeno ozemlje prav tako ne velja vizumska obveznost. V tem primeru je ta druga država članica odgovorna za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito.“

33. Zadnje merilo (člen 15) se nanaša na prošnje za mednarodno zaščito, vložene na mednarodnem tranzitnem območju letališča, in ni upoštevno za ta predloga za sprejetje predhodne odločbe.

34. Države članice imajo v skladu s členom 17(1) diskrecijsko pravico, da se z odstopanjem od člena 3(1) Uredbe Dublin III odločijo, da obravnavajo prošnjo za mednarodno zaščito, ki jo vloži državljan tretje države, čeprav tako obravnavanje glede na merila iz poglavja III ni odgovornost zadevne države članice.

35. Poglavje V vsebuje določbe o obveznostih „odgovorne države članice“. V členu 18 navedenega poglavja so navedene nekatere obveznosti, med drugim sprejeti prosilca, ki je vložil prošnjo v drugi državi članici (člen 18(1)(a)), ali ponovno sprejeti prosilca, čigar prošnja se obravnava in ki je podal prošnjo v drugi državi članici ali ki je na ozemlju druge države članice brez dokumenta za prebivanje (člen 18(1)(b)).

36. Člen 20(1) določa, da se mora postopek določitve odgovorne države članice začeti takoj, ko je v državi članici prvič vložena prošnja za mednarodno zaščito. V členu 20(2) je določeno, da se prošnja za mednarodno zaščito šteje za vloženo, ko obrazec, ki ga predloži prosilec, ali poročilo, ki ga pripravi pristojni organ, prispe do pristojnega organa zadevne države članice. ( 46 )

37. Kadar v skladu s členom 21 država članica, v kateri je bila vložena prošnja za mednarodno zaščito, meni, da je za obravnavanje prošnje odgovorna druga država članica, lahko čim hitreje, vsekakor pa tri mesece od datuma, na katerega je bila prošnja vložena v smislu člena 20(2), od druge države članice zahteva, naj prosilca sprejme. V skladu s členom 22(1) ( 47 ) država članica, na katero je zahteva naslovljena, preveri potrebno in se o zahtevi za sprejem prosilca odloči v dveh mesecih od datuma, ko je prejela tako zahtevo. Člen 22(7) določa, da je opustitev ukrepanja v navedenem roku enakovredna sprejetju zahteve. ( 48 )

38. Prav tako je treba čim prej vložiti tudi zahtevo na podlagi člena 23 glede ponovnega sprejema osebe, ki je vložila novo prošnjo za mednarodno zaščito. V skladu s členom 25 mora država članica, na katero je zahteva naslovljena, čim prej odgovoriti, in sicer najpozneje v enem mesecu od datuma prejetja zahteve. Opustitev ukrepanja se v skladu s členom 25(2) šteje za sprejetje zahteve.

39. V členih 26 in 27 so določeni nekateri postopkovni zaščitni ukrepi. Prvonavedeni določa, da kadar se država članica, na katero je zahteva naslovljena, strinja, da bo prosilca sprejela ali ponovno sprejela, mora država članica, ki zahtevo daje, zadevno osebo uradno obvestiti o odločitvi o njeni predaji v odgovorno državo članico. Navedena odločitev mora vsebovati informacije o razpoložljivih pravnih sredstvih.

40. V skladu s členom 27(1) imajo prosilci pravico do učinkovitega pravnega sredstva zoper odločitev o predaji v obliki pritožbe ali revizije glede dejanskega stanja in pravnih vprašanj v zvezi s to odločitvijo pred sodiščem.

41. Člen 29 določa: „1. Predaja prosilca ali druge osebe iz člena 18(1)(c) ali (d) iz države članice, ki poda zahtevo, v odgovorno državo članico se izvede v skladu z nacionalno zakonodajo države članice, ki poda zahtevo, po posvetu med zadevnima državama članicama, kakor hitro je to praktično izvedljivo in najkasneje v šestih mesecih po odobritvi zahteve, da bo druga država članica sprejela ali ponovno sprejela zadevno osebo ali končni odločitvi o pritožbi ali ponovnem pregledu, če v skladu s členom 27(3) obstaja odložilni učinek. […] 2. Kadar se predaja ne opravi v roku šestih mesecev, je odgovorna država članica oproščena svoje obveznosti sprejema ali ponovnega sprejema zadevne osebe, odgovornost pa se nato prenese na državo članico, ki poda zahtevo. Ta rok se lahko podaljša na največ eno leto, če predaja ni bila možna, ker je zadevna oseba v zaporu, ali na največ osemnajst mesecev, če zadevna oseba pobegne. […]“ ( 49 )

42. Člen 33 ima naslov „Mehanizem za zgodnje opozarjanje in pripravljenost na krize ter njihovo obvladovanje“. Člen 33(1) določa: „Kadar Komisija, zlasti na podlagi informacij, ki jih [Evropski azilni podporni urad (v nadaljevanju: EASO)] zbere v skladu z Uredbo (EU) št. 439/2010[ ( 50 )], ugotovi, da bi lahko bila uporaba te uredbe ovirana, ker je bilo ugotovljeno, da obstaja velika nevarnost posebnega pritiska na azilni sistem države članice, in/ali zaradi težav v delovanju azilnega sistema države članice, Komisija v sodelovanju z [EASO] tej državi članici priporoči, da pripravi preventivni akcijski načrt. […]“

Pravila za izvajanje Uredbe Dublin III

43. Z Uredbo (EU) št. 603/2013 ( 51 ) je bil vzpostavljen sistem Eurodac. Njegov namen je zagotavljati pomoč pri določanju države članice, ki je v skladu z Uredbo Dublin III odgovorna za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države.

44. Priloga II k Izvedbeni uredbi Komisije (EU) št. 118/2014 o podrobnih pravilih za uporabo Uredbe Dublin III ( 52 ) vsebuje dva seznama, v katerih so navedena dokazila za določitev države članice, odgovorne za namene Uredbe Dublin III. Seznam „A“ se nanaša na formalna dokazila, na podlagi katerih se določi odgovornost, razen če so ta ovržena z dokazi o nasprotnem. Seznam „B“ se nanaša na posredne okoliščine: indikativne elemente, ki lahko – čeprav jih je mogoče ovreči – v nekaterih okoliščinah zadostujejo za določitev odgovornosti.

45. Prosto gibanje med evropskimi državami v taki ali drugačni obliki poteka že od srednjega veka. ( 53 ) Schengenski sporazum, podpisan 14. junija 1985, je vključeval postopno odpravo notranjih meja in določal nadzor zunanje meje držav podpisnic. 19. junija 1990 je bila podpisana Konvencija o izvajanju Schengenskega sporazuma. ( 54 ) Ta konvencija je zajemala vprašanja, kot so organizacija in upravljanje zunanje meje ter odprava nadzora na notranjih mejah, postopki za izdajo enotnega vizuma in delovanje ene podatkovne zbirke za vse članice (schengenski informacijski sistem, v nadaljevanju: SIS)), pa tudi vzpostavitev instrumenta za sodelovanje med uradi članic za priseljevanje. Te zadeve so bile z Amsterdamsko pogodbo prenesene v okvir pravnega reda Unije. Pri izvajanju schengenskega pravnega reda ne sodeluje polno vseh 28 držav članic Unije. ( 55 ) Za Irsko in Združeno kraljestvo obstaja posebna ureditev. ( 56 )

Zakonik o schengenskih mejah

46. Uvodne izjave k Zakoniku o schengenskih mejah ( 57 ) vsebujejo naslednje relevantne navedbe. Ustanovitev območja, v katerem se lahko osebe svobodno gibljejo, spremljajo tudi drugi ukrepi, na primer skupna politika prehajanja zunanjih meja. ( 58 ) Vzpostavitev „skupnega telesa“ zakonodaje je eden bistvenih elementov skupne politike upravljanja zunanjih meja. ( 59 ) Nadzor meje ni samo v interesu države članice, na katere zunanjih mejah se opravlja, temveč tudi v interesu vseh držav članic, ki so odpravile nadzor meje na svojih notranjih mejah.

47. V uvodnih izjavah je navedeno tudi, da bi moral nadzor meje pomagati v boju proti nezakonitemu priseljevanju in trgovini z ljudmi ter preprečiti katero koli grožnjo notranji varnosti, javnemu redu, javnemu zdravju in mednarodnim odnosom držav članic. ( 60 ) Mejne kontrole se izvajajo na način, pri katerem se v celoti spoštuje človeško dostojanstvo. Nadzor meje se izvaja strokovno in spoštljivo ter sorazmerno s cilji, ki se uresničujejo. ( 61 ) Nadzor meje ne zajema le kontrole oseb na mejnih prehodih in varovanja med temi mejnimi prehodi, temveč tudi analizo tveganj za notranjo varnost in analizo groženj, ki bi lahko vplivale na varnost zunanjih meja. Zato je nujno določiti pogoje, merila in podrobna pravila, ki urejajo kontrolo na mejnih prehodih in varovanje. ( 62 ) Da bi se izognili predolgim čakalnim dobam na mejnih prehodih, je treba zagotoviti delno opustitev mejne kontrole na zunanjih mejah v primeru izjemnih in nepredvidljivih okoliščin. Sistematično žigosanje listin državljanov tretjih držav ostaja obvezno tudi pri delni opustitvi mejne kontrole. Žigosanje omogoča, da se z gotovostjo določita datum in kraj prehoda meje, ne pa tudi, da so bili v vseh primerih izvedeni vsi zahtevani ukrepi kontrole potnih listin. ( 63 )

48. V členu 1 je dejansko opredeljen dvojni cilj Zakonika o schengenskih mejah. Prvič, ta člen določa, da se osebe pri prehajanju meja med sodelujočimi državami članicami ne kontrolirajo. Drugič, določa tudi pravila za izvajanje kontrole oseb pri prehajanju zunanjih meja držav članic Evropske unije.

49. V členu 2 so navedene te opredelitve: „[…] 2. ‚zunanje meje‘ pomenijo meje držav članic na kopnem, vključno z mejami na rekah in jezerih, meje na morju in letališčih, rečnih, morskih in jezerskih pristaniščih, pod pogojem, da ne gre za notranje meje; […] 5. ‚osebe, ki uživajo pravico Skupnosti do prostega gibanja‘, pomenijo: (a) državljane Unije v smislu člena 20(1) [PDEU] in državljane tretjih držav, ki so družinski člani državljana Unije in uveljavljajo svojo pravico do prostega gibanja, za katere se uporablja Direktiva 2004/38/ES Evropskega parlamenta in Sveta[ ( 64 )]; (b) državljane tretjih držav in njihove družinske člane ne glede na njihovo državljanstvo, ki imajo v skladu s pogodbami med Unijo in njenimi državami članicami na eni strani in temi tretjimi državami na drugi strani pravico do prostega gibanja, ki je enakovredna pravici državljanov Unije; 6. ‚državljan tretje države‘ pomeni katero koli osebo, ki ni državljan Unije v smislu člena 20(1) [PDEU] in ni zajeta s točko 5 [člena 2]; 7. ‚oseba, za katero je bil razpisan ukrep zavrnitve vstopa‘ pomeni katerega koli državljana tretje države, za katerega je bil razpisan ukrep zavrnitve vstopa v schengenskem informacijskem sistemu (SIS) v skladu z in za namene člena 96 Schengenske konvencije; 8. ‚mejni prehod‘ pomeni kateri koli mejni prehod, ki ga pristojni organi odobrijo za prehod zunanjih meja; […] 9. ‚nadzor meje‘ pomeni dejavnost, ki se izvaja na meji v skladu z in za namene te uredbe zgolj kot odziv nameravanega ali dejanskega prehoda meje, ne glede na vse druge okoliščine, kot so mejna kontrola in varovanje meje; 10. ‚mejna kontrola‘ pomeni kontrolo, opravljeno na mejnih prehodih, s katero se zagotovi, da se osebam, vključno z njihovimi vozili in predmeti v njihovi posesti, dovoli vstop na ali izstop iz ozemlja držav članic; 11. ‚varovanje meje‘ pomeni varovanje meje med mejnimi prehodi in varovanje mejnih prehodov izven določenega delovnega časa, da se osebam prepreči izognitev mejni kontroli; […] 13. ‚mejni policist‘ pomeni katerega koli javnega uslužbenca, ki je v skladu z nacionalno zakonodajo dodeljen na mejni prehod ali ob mejo ali v neposredno bližino te meje, ki v skladu s to uredbo in nacionalno zakonodajo opravlja naloge nadzora na meji; […] 15. ‚dovoljenje za prebivanje‘ pomeni: (a) vsa dovoljenja za prebivanje, ki jih izdajo države članice v skladu z enotno obliko, določeno z Uredbo Sveta (ES) št. 1030/2002[ ( 65 )], in dovoljenja za prebivanje, izdana v skladu z Direktivo 2004/38/ES; (b) vse druge listine, ki jih izda država članica državljanom tretjih držav, ki dovoljujejo bivanje na njenem ozemlju in so bile predmet uradne obvestitve in objave v skladu s členom 34, razen: (i) začasnih dovoljenj, izdanih v času, ko se preučuje prva prošnja za dovoljenje za prebivanje iz točke (a) ali prošnja za azil, in (ii) vizumov, ki jih izdajo države članice v enotni obliki, določeni z Uredbo Sveta (ES) št. 1683/95 […]“. ( 66 )

50. V skladu s členom 3 se Zakonik o schengenskih mejah uporablja za „vse osebe, ki prehajajo notranje ali zunanje meje držav članic, brez poseganja v: (a) pravice oseb, ki imajo po pravu Unije pravico do prostega gibanja; (b) pravice beguncev in oseb, ki zaprosijo za mednarodno zaščito, zlasti glede nevračanja“.

51. V skladu s členom 3a morajo države članice to uredbo uporabljati popolnoma skladno z ustreznim pravom Unije, vključno z Listino, Ženevsko konvencijo in temeljnimi pravicami. To vključuje obveznost, da se odločitve sprejmejo za vsak primer posebej.

52. Člen 5 ima naslov „Pogoji za vstop državljanov tretjih držav“. V skladu s členom 5(1) so pogoji za take osebe, katerih bivanje ni daljše od 90 dni v katerem koli obdobju 180 dni, ( 67 ) ti: (a) posedovati morajo veljavno potno listino, ki jim dovoljuje prehod meje; (b) posedovati morajo veljaven vizum; (c) upravičujejo namen in pogoje nameravanega bivanja ter imajo zadostna sredstva za preživljanje, tako za čas nameravanega bivanja kot tudi za vrnitev v svojo matično državo ali tranzit v tretjo državo, kjer bodo zagotovo sprejeti, ali bodo lahko ta sredstva zakonito pridobili; (d) ne sme iti za osebe, za katere je bil razpisan ukrep v sistem SIS zaradi zavrnitve vstopa, in (e) ne smejo predstavljati grožnje – med drugim – javnemu redu ali notranji varnosti. ( 68 )

53. Z odstopanjem od teh zahtev člen 5(4)(c) določa, da lahko „državljanom tretjih držav, ki ne izpolnjujejo enega ali več pogojev iz odstavka 1, […] lahko država članica dovoli vstop na svoje ozemlje iz humanitarnih razlogov, na podlagi nacionalnega interesa ali zaradi mednarodnih obveznosti. Kadar je bil glede takega državljana tretje države razpisan ukrep iz odstavka 1(d), država članica, ki mu je dovolila vstop na svoje ozemlje, o tem obvesti druge države članice.“

54. V skladu s členom 8 lahko mejni policisti v izjemnih in nepredvidljivih okoliščinah delno opustijo mejno kontrolo na zunanjih mejah. Take izjemne in nepredvidljive okoliščine nastopijo, kadar nepredvideni dogodki privedejo do tako gostega prometa, da je čakalna doba na mejnem prehodu predolga, pri čemer so bila uporabljena že vsa kadrovska in organizacijska sredstva.

55. Vendar je v členu 8(3) navedeno, da mora mejni policist vseeno tudi v primeru delne opustitve mejne kontrole v skladu s členom 10(1) žigosati potne listine državljanov tretjih držav pri vstopu in izstopu, pri čemer člen 10(1) določa, da je treba potne listine državljanov tretjih držav sistematično žigosati ob vstopu in izstopu. Žige je treba odtisniti v: (a) listine z veljavnim vizumom, ki državljanom tretjih držav omogočajo prehod meje, (b) listine, ki državljanom tretjih držav, ki jim je na meji izdan vizum, omogočajo prehod meje, in (c) listine, ki državljanom tretjih držav, ki ne potrebujejo vizuma, omogočajo prehod meje.

56. Člen 13 določa, da se državljanu tretje države, ki ne izpolnjuje vseh pogojev za vstop, določenih v členu 5(1), in ne spada v kategorije oseb iz člena 5(4), zavrne vstop na ozemlje držav članic. To pa ne posega v uporabo posebnih določb, ki se nanašajo na pravico do azila, in mednarodne zaščite ali izdaje vizuma za daljše bivanje.

Sistem SIS

57. Sistem SIS je v bistvu informacijski sistem, ki podpira nadzor na zunanjih mejah in sodelovanje na področju preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj v državah pogodbenicah Zakonika o schengenskih mejah (v nadaljevanju: schengenske države). Njegov glavni namen je prispevati k ohranjanju notranje varnosti v teh državah ob neizvajanju notranjih mejnih kontrol. ( 69 ) To se med drugim zagotavlja s postopkom avtomatiziranega iskanja, ki zagotavlja dostop do razpisov ukrepov za osebe za namene mejnih kontrol. Države članice morajo v zvezi z državljani tretjih držav (to je posamezniki, ki niso državljani Unije ali državljani držav, ki v skladu s sporazumi med Evropsko unijo in zadevnimi državami uživajo pravice do prostega gibanja, enakovredne pravicam, ki jih uživajo državljani Unije) ( 70 ) v sistem SIS vnesti razpis ukrepa, kadar pristojni organ ali sodišče sprejme odločitev o zavrnitvi vstopa ali prepovedi prebivanja na podlagi nevarnosti za javni red in varnost ali za nacionalno varnost, ki jo predstavlja prisotnost navedenega posameznika. ( 71 ) Razpisi ukrepa se lahko vnesejo tudi, kadar take odločitve temeljijo na dejstvu, da je bil za državljana tretje države sprejet ukrep izgona, zavrnitve vstopa ali prisilne odstranitve, pri čemer ukrep ne sme biti razveljavljen ali zadržan. ( 72 )

Uredba (ES) št. 1683/95

58. Uredba Sveta (ES) št. 1683/95 ( 73 ) določa enotno obliko (nalepko) za vizume, ki jih izdajo države članice in ki morajo ustrezati tehničnim standardom, določenim v Prilogi k tej uredbi. Tehnični standardi zajemajo „varnostne elemente vizuma“, kot so integrirana fotografija, optično spremenljiv znak, znak države članice izdajateljice, beseda „vizum“ in devetmestna nacionalna številka.

Uredba (ES) št. 539/2001

59. V Prilogi I k Uredbi Sveta (ES) št. 539/2001 so navedene tretje države, katerih državljani morajo imeti ob prehodu zunanjih meja držav članic vizum, in tretje države, katerih državljani so iz navedene obveznosti izvzeti. ( 74 ) Ta obveznost ne posega v Evropski sporazum o odpravi vizumov za begunce. ( 75 ) Državljani tretjih držav, navedenih v Prilogi II, so izvzeti iz obveznosti za vizume za kratkoročno bivanje. Države članice lahko določijo tudi izjeme od vizumske obveznosti za nekatere omejene kategorije oseb. ( 76 )

Vizumski informacijski sistem

60. Vizumski informacijski sistem (v nadaljevanju: VIS) je bil vzpostavljen z Odločbo Sveta 2004/512/ES ( 77 ). V skladu s členom 1 Uredbe (ES) št. 767/2008 ( 78 ) sistem VIS omogoča izmenjavo podatkov o vizumih med schengenskimi državami o vlogah za izdajo vizumov za kratkoročno prebivanje in o odločitvah za njihovo reševanje. V členu 2(f) je navedeno, da je eden od ciljev sistema VIS olajšanje izvajanja Uredbe Dublin II. V skladu s členom 4 je „vizum“ opredeljen s sklicevanjem na Schengensko konvencijo. Enotna vizumska nalepka pomeni enotno obliko za vizume, določeno v Uredbi št. 1683/95. Izraz „potna listina“ pomeni potni list ali drug ustrezen dokument, s katerim je imetnik upravičen do prehoda zunanjih meja in na katerega se lahko prilepi vizum.

61. Člen 21 določa, da izključno za namene določanja države članice, ki je pristojna za obravnavo prošnje za azil, če to vključuje opredelitev, ali je država članica izdala vizum oziroma ali je prosilec za mednarodno zaščito „nezakonito prečkal mejo države članice“ (v skladu s sedanjima členoma 12 oziroma 13 Uredbe Dublin III), morajo imeti pristojni organi dostop do iskanja po podatkovni zbirki s pomočjo prstnih odtisov zadevnega prosilca za azil.

Uredba št. 810/2009

62. Kot je navedeno v členu 1(1) Uredbe št. 810/2009, ta uredba določa postopke in pogoje za izdajo vizumov za tranzit čez ozemlje držav članic ali za načrtovano bivanje na ozemlju držav članic, ki ne presega 90 dni v katerem koli obdobju 180 dni. Zahteve se uporabljajo za vse državljane tretjih držav, ki morajo pri prečkanju zunanjih meja države članice imeti veljaven vizum.

63. V členu 2 je državljan tretje države opredeljen kot katera koli oseba, ki ni državljan Unije. Vizum je dovoljenje, ki ga izda država članica za tranzit čez ozemlje ali načrtovano bivanje na ozemlju držav članic, ki ne presega treh mesecev v katerem koli šestmesečnem obdobju od datuma prvega vstopa na ozemlje držav članic, ali za tranzit skozi mednarodna tranzitna območja letališč držav članic. „Vizumska nalepka“ pomeni enotno obliko za vizume, kakor je opredeljena v Uredbi št. 1683/95. Priznane potne listine so listine, ki jih ena ali več držav članic priznava za namen pritrditve vizumov. ( 79 )

Direktiva o azilnih postopkih

64. Kot je razvidno iz naslova Direktive o azilnih postopkih, ta vzpostavlja skupne postopke za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite v skladu z Direktivo o pogojih. Člen 3 določa, da se ta direktiva uporablja za vse take prošnje, podane na ozemlju Evropske unije.

65. Države članice morajo v skladu s členom 31 zagotoviti, da se prošnje za mednarodno zaščito obravnavajo čim prej in v skladu s postopkom obravnavanja, določenim v Direktivi. ( 80 ) Splošno pravilo je, da se postopek obravnavanja zaključi v šestih mesecih od vložitve prošnje. Kadar pa se prošnja obravnava po postopku, določenem v Uredbi Dublin III, začne šestmesečni rok teči takrat, ko se v skladu z navedeno uredbo ugotovi, katera država članica je odgovorna za obravnavanje posamezne prošnje. ( 81 ) Države članice lahko določijo, da se prošnje obravnavajo pospešeno in/ali na meji ali v tranzitnem območju, če je prosilec – med drugim – na ozemlje zadevne države članice vstopil „nezakonito“ ali če noče izpolniti obveznosti v zvezi z oddajo prstnih odtisov v skladu z Uredbo Eurodac. ( 82 )

Direktiva o vračanju

66. V členu 1 Direktive 2008/115/ES ( 83 ) je navedeno, da navedena direktiva določa skupne standarde in postopke, ki se uporabljajo v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, v skladu s temeljnimi pravicami kot splošnimi načeli prava Unije in mednarodnega prava, vključno z obveznostmi, ki se nanašajo na zaščito beguncev in človekove pravice.

67. Člen 2 določa, da se zadevna direktiva uporablja za državljane tretjih držav, ki nezakonito prebivajo na ozemlju države članice. Države članice se lahko odločijo, da te direktive ne uporabljajo za državljane tretjih držav, ki jim je bil zavrnjen vstop v skladu s členom 13 Zakonika o schengenskih mejah ali ki so jih pristojni organi prijeli ali prestregli pri nezakonitem prestopu kopenske, morske ali zračne zunanje meje države članice in ki po tem niso pridobili dovoljenja ali pravice do prebivanja v tej državi članici.

68. V skladu s členom 3 državljan tretje države pomeni katero koli osebo, ki ni državljan Unije in ne uživa pravic do prostega gibanja, kakor so opredeljene v členu 2(5) Zakonika o schengenskih mejah. Izraz „nezakonito prebivanje“ je opredeljen kot „prisotnost državljana tretje države na ozemlju države članice, ki ne izpolnjuje ali ne izpolnjuje več pogojev za vstop iz člena 5 Zakonika o schengenskih mejah ali drugih pogojev za vstop, bivanje ali stalno prebivališče v tej državi članici“. ( 84 )

Predloga za sprejetje predhodne odločbe

69. V teh dveh predlogih za sprejetje predhodne odločbe je Sodišče zaprošeno za smernice glede razlage Uredbe Dublin III in Zakonika o schengenskih mejah. Predlog za sprejetje predhodne odločbe v zadevi A. S. ( 85 ) je vložilo Vrhovno sodišče Republike Slovenije. Zadevo Jafari ( 86 ) je v predhodno odločanje predložilo Verwaltungsgerichtshof Wien (vrhovno upravno sodišče na Dunaju, Avstrija).

70. Vprašanja, ki sta jih postavili predložitveni sodišči, so povezana in se bistveno prekrivajo. Zato bom obe zadevi obravnavala v enih sklepnih predlogih. Besedo „migracije“ uporabljam v splošnem pomenu za opis prihoda državljanov tretjih držav med septembrom 2015 in marcem 2016 (v nadaljevanju: čas dejanskega stanja). Ta prihod je vključeval osebe, ki so bile begunci ali so nameravale vložiti prošnjo za mednarodno zaščito v Evropski uniji, in migrante v splošnejšem pomenu besede. ( 87 )

Zadeva A. S. (C‑490/16)

Dejansko stanje, postopek in vprašanja za predhodno odločanje

71. Predložitveno sodišče navaja, da je A. S., sirski državljan, iz Sirije odšel v Libanon in od tam potoval v Turčijo ter naprej v Grčijo, nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo, Srbijo, na Hrvaško in v Slovenijo. Med strankama ni sporno, da je A. S. prek Srbije potoval organizirano z „migracijskim vlakom“, da je na Hrvaško vstopil iz Srbije in da so ga na mesto, odrejeno za prehod državne meje, pospremili srbski državni organi. Predan je bil hrvaškim državnim organom za mejni nadzor. Ti mu niso preprečili vstopa na Hrvaško, niso uvedli postopka za njegovo odstranitev s hrvaškega ozemlja in niso preverili, ali izpolnjuje pogoje za zakonit vstop na Hrvaško. Namesto tega so hrvaški organi organizirali prevoz naprej do slovenske državne meje.

72. A. S. je 20. februarja 2016 vstopil v Slovenijo v okviru pritoka oseb na „migracijskem vlaku“ na mejnem prehodu Dobova, kjer je bil registriran. Naslednjega dne (21. februarja 2016) je bil skupaj z drugimi državljani tretjih držav, ki so potovali prek Zahodnega Balkana, na meji Slovenije z Avstrijo predan avstrijskim varnostnim organom, ki pa so jih vrnili v Slovenijo. A. S. je 23. februarja 2016 pri slovenskih organih vložil prošnjo za mednarodno zaščito. Istega dne so slovenski organi hrvaškim poslali dopis v skladu s členom 2(1) Sporazuma med državama o izročitvi in sprejemu oseb, katerih vstop ali prebivanje na slovenskem ozemlju je nezakonito (mednarodni sporazum). Slovenija je Hrvaško pozvala k ponovnemu sprejemu 66 oseb, med njimi tudi A. S. Hrvaški organi so z dopisom z dne 25. februarja 2016 potrdili, da bodo te osebe ponovno sprejeli. Slovenija je uradno zahtevo za ponovni sprejem v skladu z Uredbo Dublin III predložila 19. marca 2016. Hrvaški organi so se 18. maja 2016 strinjali, da je Hrvaška odgovorna država članica.

73. Slovensko ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju: slovensko ministrstvo) je z odločbo z dne 14. junija 2016 A. S. obvestilo, da Slovenija ne bo obravnavala njegove prošnje za mednarodno zaščito in da bo predan Hrvaški, ki je odgovorna država članica (v nadaljevanju: odločba slovenskega ministrstva).

74. Navedena odločba je temeljila na merilu iz člena 13(1) Uredbe Dublin III. V skladu z navedeno določbo velja, da je za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito odgovorna tista država članica, katere mejo je državljan tretje države prečkal nezakonito. Ali se je zgodil nezakonit prehod meje, se za vsak primer posebej ugotovi na podlagi dokazov ali posrednih okoliščin, kot so opisani v dveh seznamih v Prilogi II k Dublinski izvedbeni uredbi, kar vključuje vse razpoložljive podatke v sistemu Eurodac.

75. Slovensko ministrstvo je menilo, da je A. S. februarja 2016 na Hrvaško vstopil nezakonito. Upoštevalo je tudi dejstvo, da so hrvaški organi 18. maja 2016 pritrdilno odgovorili na zahtevo slovenskih organov za sprejem prošnje A. S. v skladu z Uredbo Dublin III, in sicer na podlagi merila iz člena 13(1) navedene uredbe, v skladu s katerim je Hrvaška država članica, pristojna za obravnavanje njegove prošnje. ( 88 ) V primeru A. S. sistem Eurodac ni dal pozitivnega rezultata za Hrvaško, vendar to ni odločilno za razlago člena 13(1) Uredbe Dublin III. Ravnanje nacionalnih organov, ko so posamezniki z „migracijskega vlaka“ prečkali nacionalno mejo in vstopili na Hrvaško, je bilo enako kot v primerih, v katerih so bili migranti registrirani v sistemu Eurodac.

76. A. S. je 27. junija 2016 navedeno odločbo izpodbijal pred Upravnim sodiščem, ker naj bi bilo merilo iz člena 13(1) uporabljeno napačno. Ravnanje hrvaških državnih organov naj bi bilo treba razlagati tako, da je na Hrvaško vstopil zakonito.

77. Navedena tožba je bila 4. julija 2016 zavrnjena, vendar je A. S. uspelo doseči odložitev izvršitve odločbe ministrstva.

78. Zoper odločitev prvostopenjskega sodišča se je 7. julija 2016 pritožil pri predložitvenem sodišču. To sodišče meni, da za opredelitev, katera država članica je odgovorna za obravnavanje prošnje A. S. za mednarodno zaščito, potrebuje smernice glede razlage pogoja iz člena 13(1) Uredbe Dublin III, in sicer „da je prosilec […] nezakonito prečkal mejo države članice“. Predložitveno sodišče želi zlasti izvedeti, ali je treba besedno zvezo „nezakonito prečkal“ razlagati samostojno ali v povezavi s členom 3(2) Direktive o vračanju in s členom 5 Zakonika o schengenskih mejah. Predložitveno sodišče poleg tega sprašuje, ali je to, da je A. S. srbsko-hrvaško mejo prečkal pod nadzorom hrvaških organov, čeprav ni izpolnjeval zahtev iz člena 5(1) Zakonika o schengenskih mejah (saj ni imel potrebnih dokumentov, kot je veljaven vizum), upoštevno pri presoji, ali je bil njegov vstop na ozemlje Unije nezakonit.

79. Predložitveno sodišče poleg tega želi smernice glede uporabe nekaterih postopkovnih vidikov Uredbe Dublin III, in sicer ali pravica A. S. do učinkovitega pravnega sredstva v smislu člena 27 navedene uredbe zajema pravno presojo, kako je treba uporabljati izraza „nepravilen“ ali „nezakonit“ vstop v državo članico iz člena 13(1). Če je odgovor na navedeno vprašanje pritrdilen, je nato treba opredeliti, kako delujejo roki iz členov 13(1) in 29(2) Uredbe Dublin III. Predložitveno sodišče želi v bistvu izvedeti, ali čas še naprej teče, če je pravno sredstvo vloženo na podlagi člena 27(1), zlasti če je bila predaja izključena v skladu s členom 27(3).

80. Predložitveno sodišče je 13. septembra 2016 zato Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja: „1. Ali se sodno varstvo po členu 27 [Uredbe Dublin III] nanaša tudi na razlago pogojev iz merila po členu 13(1), ko gre za odločitev, da država članica ne bo obravnavala vloge za mednarodno zaščito, druga država članica pa je odgovornost za obravnavanje prosilčeve prošnje na isti podlagi že sprejela, in ko prosilec temu nasprotuje? 2. Ali je treba razlagati pogoj nepravilnega prehoda po členu 13(1) [Uredbe Dublin III] samostojno in avtonomno, ali pa v povezavi z 2. točko 3. člena [Direktive o vračanju] in s členom 5 Zakonika o schengenskih mejah, ki definirajo nezakonit prehod meje in je takšno razlago treba uporabiti pri členu 13(1) [navedene uredbe]? 3. Ali je treba glede na odgovor na drugo vprašanje, pojem nepravilni prehod po členu 13(1) [Uredbe Dublin III] v okoliščinah tega primera razlagati tako, da ne gre za nepravilen prehod meje, kadar je s strani države članice oblastno organiziran prehod meje z namenom tranzita v drugo državo članico EU? 4. V primeru, da je odgovor na tretje vprašanje pritrdilen, ali je treba posledično člen 13(1) [Uredbe Dublin III] razlagati tako, da prepreči vrnitev državljana tretje države v državo [članico], kjer je najprej vstopil v območje EU? 5. Ali je treba člen 27 [Uredbe Dublin III] razlagati tako, da roki iz členov 13(1) in 29(2) ne tečejo, kadar vlagatelj izkoristi pravico do sodnega varstva, še posebej, kadar ta vključuje tudi vprašanje za predhodno odločanje, ali kadar nacionalno sodišče čaka na odgovor [Sodišča] na tako vprašanje, ki je bilo postavljeno v drugem primeru? Podrejeno, ali bi v takšnem primeru roki tekli, vendar pa odgovorna država članica ne bi imela pravice zavrniti sprejema?“

Postopek pred Sodiščem

81. Predložitveno sodišče je Sodišču predlagalo, naj zadevo obravnava po nujnem postopku predhodnega odločanja. Sodišče je s sklepom z dne 27. septembra 2016 navedeni predlog zavrnilo. Vendar je bila tej zadevi pozneje s sklepom z dne 22. decembra 2016 odobrena prednostna obravnava, saj se z njo postavljajo podobna vprašanja kot v zadevi Jafari (C‑646/16), ki se obravnava po hitrem postopku.

82. Pisna stališča so predložili A. S., Grčija, Madžarska, Slovenija, Združeno kraljestvo in Švica ter Evropska komisija. Sodišče se je zaradi podobnosti z zadevo Jafari (C‑646/16) odločilo, da za ti zadevi opravi skupno obravnavo. ( 89 )

Zadeva Jafari (C‑646/16)

Dejansko stanje, postopek in vprašanja za predhodno odločanje

83. Khadija Jafari in Zainab Jafari sta afganistanski državljanki. Sta sestri. K. Jafari ima sina, rojenega leta 2014, Z. Jafari pa hčeri, rojeni v letih 2011 in 2007. Tudi otroci so afganistanski državljani.

84. Sestri sta s svojimi otroki (v nadaljevanju: družini Jafari) pobegnili iz Afganistana, saj so njuna moža odpeljali Talibani in od njiju zahtevali, da se borita v talibanski vojski. Ker tega nista hotela narediti, so ju ubili. Zadevna tasta sester Jafari sta nato ženski imela zaklenjeni v hiši: eden je menil, da se iz verskih razlogov spodobi, da je snaha pod ključem, drugi pa, da je za snaho varneje, če je zaklenjena. Očetu sester Jafari je uspelo organizirati njun pobeg iz Afganistana. Sestri se bojita, da ju bosta njuni zadevni družini spet zaklenili, če se vrneta v Afganistan, prav tako zanju obstaja tveganje, da bosta kamenjani do smrti.

85. Družini Jafari sta Afganistan zapustili decembra 2015. S pomočjo „tihotapca ljudi“ sta najprej prek Irana (kjer sta preživeli tri mesece) skozi Turčijo (kjer sta preživeli približno 20 dni) odpotovali v Grčijo (kjer sta preživeli tri dni). Grški organi so Z. Jafari odvzeli biometrične podatke in njene digitalne prstne odtise posredovali prek sistema Eurodac. Družini Jafari sta nato prek nekdanje jugoslovanske republike Makedonije, Srbije, Hrvaške in Slovenije nazadnje prispeli v Avstrijo. Od njunega odhoda iz Grčije do ponovnega vstopa na ozemlje Unije ni minilo več kot pet dni.

86. Hrvaška od 18. novembra 2015 v državo ni več spuščala državljanov vseh tretjih držav. Prečkanje svojega ozemlja je dovolila le državljanom Afganistana, Iraka in Sirije, pri katerih je obstajala verjetnost, da izpolnjujejo pogoje za status begunca. Družini Jafari sta navedeno merilo izpolnjevali. Na Hrvaškem sta zaprosili za dostop do zdravnika, da bi ta oskrbel eno od hčera Z. Jafari. Zdravniška pomoč ni bila zagotovljena. Eno uro sta čakali na avtobus, nato sta bili prepeljani čez mejo v Slovenijo.

87. Pristojni organi v Sloveniji so 15. februarja 2016 sestavili dokument, v katerem so evidentirali osebne podatke družin Jafari. V dokumentu je bilo za Z. Jafari navedeno „NEMČIJA/DEU“ („ciljna destinacija Nemčija“). Pri K. Jafari so bile črke „DEU“ ročno prečrtane in namesto njih je bilo na roke napisano „AUT“ (torej „NEMČIJA/AUT“, „ciljna destinacija Avstrija“). ( 90 ) Istega dne sta sestri skupaj prečkali avstrijsko mejo ter v navedeni državi zase in svoje otroke vložili prošnje za mednarodno zaščito. Avstrijski organi navajajo, da sta prvotno navedli, da želita odpotovati na Švedsko. Temu sestri oporekata.

88. Avstrijski pristojni organ (avstrijski zvezni urad za priseljevanje in azil (Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl, v nadaljevanju: zvezni urad ali BFA)) ni preveril pričevanja sester o njunem pobegu iz Afganistana, saj je menil, da je Hrvaška država članica, odgovorna za obravnavanje njunih prošenj za mednarodno zaščito. BFA je po tem, ko se je najprej obrnil na slovenske organe, z dopisom z dne 16. aprila 2016 od pristojnega hrvaškega organa zahteval, naj v skladu s členom 18(1)(a) Uredbe Dublin III sprejme sestri in nujne otroke. Trdil je, da je Hrvaška država članica, odgovorna za obravnavanje prošenj družin Jafari, saj sta družini prek nje nezakonito vstopili na ozemlje držav članic. Pristojni hrvaški organ na dopis ni odgovoril. BFA ga je zato z dopisom z dne 18. junija 2016 obvestil, da je Hrvaška na podlagi člena 22(7) Uredbe Dublin III zdaj nepreklicno odgovorna za obravnavanje prošenj za mednarodno zaščito.

89. Zvezni urad je z odločbami z dne 5. septembra 2016 kot „nedopustne“ zavrnil prošnje za mednarodno zaščito, ugotovil, da je za obravnavanje prošenj v skladu s členom 13(1) Uredbe Dublin III odgovorna Hrvaška, in izdal odločbo o izgonu, v skladu s katero je treba družini Jafari vrniti na Hrvaško. V obrazložitvi je izhajal iz domneve, da sta sestri s svojimi otroki na ozemlje Evropske unije najprej vstopili v Grčiji. Vendar sta po navedbah BFA nato spet zapustili ozemlje Unije in pozneje nanj spet vstopili na Hrvaškem. Vstopa v Grčiji in na Hrvaškem naj bi bila nezakonita. Vendar naj bi v Grčiji še vedno obstajale sistemske pomanjkljivosti v zvezi z azilnim postopkom. Zato naj bi bilo treba ob upoštevanju člena 13(1) Uredbe Dublin III za odgovorno državo članico šteti Hrvaško. V zvezi z njenim azilnim sistemom naj ne bi obstajale sistemske pomanjkljivosti. Sestri navedeno ugotovitev izpodbijata. ( 91 )

90. Upravni organi in Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Avstrija), ki je odločalo o njuni tožbi zoper sporne odločbe, so menili, da so pričevanja družin Jafari in informacije o njunem potovanju iz Afganistana verodostojni. Poleg tega ni sporno, da je dolgotrajno potovanje družin Jafari potekalo v času množičnega prihoda državljanov tretjih držav na ozemlje Unije z Zahodnega Balkana med septembrom 2015 in marcem 2016.

91. Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče) je z odločbo z dne 10. oktobra 2016 zavrnilo tožbi družin Jafari. V odločbi se je v glavnem strinjalo s premisleki BFA. Ugotovilo je, da so člani družin Jafari ob vstopu na Hrvaško iz Srbije srbsko-hrvaško mejo prečkali brez vstopnega vizuma, čeprav bi ga kot afganistanski državljani morali imeti. Zato je bil vstop s prehodom navedene meje nezakonit. Kolikor je bilo mogoče ugotoviti, je bil tudi vstop v Avstrijo brez vizuma in zato prav tako „nezakonit“.

92. Sestri (ne pa tudi njuni otroci) sta zoper navedeno odločbo vložili pritožbo pri predložitvenem sodišču. Navajata, da je treba pri presoji, katera država članica je odgovorna za obravnavanje njihovih prošenj za mednarodno zaščito, upoštevati posebne okoliščine nujnih zadevnih primerov. Trdita, da sta na ozemlje Unije vstopili na podlagi člena 5(4)(c) Zakonika o schengenskih mejah (to je iz humanitarnih razlogov). Prehod meje naj zato ne bi bil „nezakonit vstop“ v smislu člena 13(1) Uredbe Dublin III. Tako razmišljanje je pripeljalo do sporazuma z dne 18. februarja 2016, s katerim se je državljanom tretjih držav dovolil vstop na ozemlje Unije in prečkanje ozemlja držav članic, da bi prispeli v ciljno državo, v kateri so želeli vložiti prošnjo za azil. ( 92 ) V skladu s členom 14(2) Uredbe Dublin III je zato Avstrija država članica, odgovorna za obravnavanje njunih prošenj za mednarodno zaščito.

93. Predložitveno sodišče je vedelo, da je Vrhovno sodišče Republike Slovenije že vložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe v zadevi A. S. (C‑490/16). Vendar meni, da se temeljne okoliščine glede prošenj družin Jafari za mednarodno zaščito razlikujejo od tistih iz primera A. S. Pristojni hrvaški organ v primeru družin Jafari ni odgovoril na zahtevo za sprejem, podano na podlagi člena 18(1)(a) Uredbe Dublin III. Predložitveno sodišče meni, da je člen 13(1) Uredbe Dublin III upoštevno merilo iz poglavja III, ki se uporablja za določitev odgovorne države članice. Vendar v navedeni uredbi ni opredeljen pojem „nezakonito prečkanje“ meje. Predložitveno sodišče zato želi pridobiti smernice v zvezi s tem, ali je treba navedeni pojem razlagati samostojno ali glede na druge akte Unije, ki vsebujejo pravila o urejanju zahtev za državljane tretjih držav, ki prečkajo zunanjo mejo Unije, kot so tiste iz Zakonika o schengenskih mejah. Glede na to, da so hrvaški organi družinama Jafari dovolili vstop v svojo državo in nadzirali njun prevoz do slovenske meje, predložitveno sodišče sprašuje, ali je treba tako ravnanje dejansko šteti za „vizum“ v smislu členov 2(m) in 12 Uredbe Dublin III.

94. Družini Jafari trdita, da je ustrezno merilo iz poglavja III člen 14 (opustitev vizumske obveznosti). Predložitveno sodišče o pravilnosti tega mnenja ni prepričano. Zato želi izvedeti, ali je ustrezno merilo za določitev odgovorne države članice navedena določba ali člen 13(1). Predložitveno sodišče ob upoštevanju odločitev Sodišča v zadevah Ghezelbash in Karim ( 93 ) ugotavlja, da se prosilec v pritožbi zoper odločitev o predaji, sprejeto na podlagi Uredbe Dublin III, lahko sklicuje na zmotno uporabo meril iz navedene uredbe. Zato je treba ugotoviti, uporaba katerega merila je pravilna.

95. Predložitveno sodišče prav tako dvomi o trditvi družin Jafari, da spadata na področje uporabe člena 5(4)(c) Zakonika o schengenskih mejah. Zato Sodišče prosi za mnenje o ustrezni razlagi navedene določbe.

96. Predložitveno sodišče je zato postavilo ta vprašanja: „1. Ali je treba člene 2(m), 12 in 13 [Uredbe Dublin III] razlagati ob upoštevanju drugih pravnih aktov, s katerimi je Uredba Dublin III povezana, ali je treba šteti, da imajo te določbe samostojen pomen? 2. Če je treba določbe Uredbe Dublin III razlagati ločeno od drugih pravnih aktov: (a) Ali je treba pod pogoji primerov iz postopka v glavni stvari, za katera je značilno, da sta se zgodila v času, v katerem so se nacionalni organi držav, ki so imele največjo vlogo, srečevali z izredno velikim številom ljudi, ki so zahtevali tranzit skozi njihovo ozemlje, to, da je država članica dejansko dopustila vstop na svoje ozemlje, katerega izključni namen naj bi bil tranzit skozi prav to državo članico in vložitev prošnje za mednarodno zaščito v drugi državi članici, šteti za ‚vizum‘ v smislu členov 2(m) in 12 Uredbe Dublin III? Če je odgovor na drugo vprašanje, točka (a), pritrdilen: (b) Ali je treba pri dejanski dopustitvi vstopa za tranzit domnevati, da je ‚vizum‘, ko je zadevna oseba zapustila ozemlje zadevne države članice, prenehal veljati? (c) Ali je treba pri dejanski dopustitvi vstopa za tranzit domnevati, da ‚vizum‘ še vedno velja, če zadevna oseba še ni zapustila ozemlja zadevne države članice, ali pa ‚vizum‘ ne glede na to, da zadevna oseba ni zapustila ozemlja zadevne države članice, preneha veljati v trenutku, v katerem prosilec dokončno opusti namero potovanja v drugo državo članico? (d) Ali to, da prosilec opusti namero potovanja v prvotno ciljno državo članico, pomeni prevaro po izdaji ‚vizuma‘ v smislu člena 12(5) Uredbe Dublin III, tako da država članica, ki je ‚vizum‘izdala, ni odgovorna? Če je odgovor na drugi vprašanje, točka (a), nikalen: (e) Ali je treba besedno zvezo iz člena 13(1) Uredbe Dublin III ‚je […] ob prihodu iz tretje države nezakonito prečkal mejo države članice po kopnem, morju ali zraku‘ razumeti tako, da je treba pod navedenimi posebnimi pogoji primerov iz postopka v glavni stvari šteti, da ni šlo za nezakonito prečkanje zunanje meje? 3. Če je treba določbe Uredbe Dublin III razlagati ob upoštevanju drugih pravnih aktov: (a) Ali je treba pri presoji, ali gre za ‚nezakonito prečkanje‘ meje v smislu člena 13(1) Uredbe Dublin III, upoštevati zlasti, ali so izpolnjeni pogoji za vstop na podlagi Zakonika o schengenskih mejah, zlasti na podlagi člena 5 [navedenega akta], ki je zaradi časa vstopa upošteven za primere iz postopka v glavni stvari? Če je odgovor na tretje vprašanje, točka (a), nikalen: (b) Katere določbe prava Unije je treba zlasti upoštevati pri presoji, ali gre za ‚nezakonito prečkanje‘ meje v smislu člena 13(1) Uredbe Dublin III? Če je odgovor na tretje vprašanje, točka (a), pritrdilen: (c) Ali je treba pod pogoji primerov iz postopka v glavni stvari, za katera je značilno, da sta se zgodila v času, v katerem so se nacionalni organi držav, ki so imele največjo vlogo, srečevali z izredno velikim številom ljudi, ki so zahtevali tranzit skozi njihovo ozemlje, to, da je država članica, ne da bi presodila okoliščine za vsak primer posebej, dejansko dopustila vstop na svoje ozemlje, katerega izključni namen naj bi bil tranzit skozi prav to državo članico in vložitev prošnje za mednarodno zaščito v drugi državi članici, šteti za dovolitev vstopa v smislu člena 5(4)(c) Zakonika o schengenskih mejah? Če je odgovor na tretje vprašanje, točki (a) in (c), pritrdilen: (d) Ali dovolitev vstopa na podlagi člena 5(4)(c) Zakonika o schengenskih mejah pomeni dovoljenje, ki ga je mogoče enačiti z vizumom v smislu člena 5(1)(b) Zakonika o schengenskih mejah, in s tem ‚vizum‘ na podlagi člena 2(m) Uredbe Dublin III, tako da je treba pri uporabi določb za ugotovitev odgovorne države članice na podlagi te uredbe upoštevati tudi njen člen 12? Če je odgovor na tretje vprašanje, točke (a), (c) in (d), pritrdilen: (e) Ali je treba pri dejanski dopustitvi vstopa za tranzit domnevati, da je ‚vizum‘, ko je zadevna oseba zapustila ozemlje zadevne države članice, prenehal veljati? (f) Ali je treba pri dejanski dopustitvi vstopa za tranzit domnevati, da ‚vizum‘ še vedno velja, če zadevna oseba še ni zapustila ozemlja zadevne države članice, ali pa ‚vizum‘ ne glede na to, da zadevna oseba ni zapustila ozemlja zadevne države članice, preneha veljati v trenutku, v katerem prosilec dokončno opusti namero potovanja v drugo državo članico? (g) Ali to, da prosilec opusti namero potovanja v prvotno ciljno državo članico, pomeni prevaro po izdaji ‚vizuma‘ v smislu člena 12(5) Uredbe Dublin III, tako da država članica, ki je ‚vizum‘izdala, ni odgovorna? Če je odgovor na tretje vprašanje, točki (a) in (c), pritrdilen, odgovor na tretje vprašanje, točka (d), pa nikalen: (h) Ali je treba besedno zvezo iz člena 13(1) Uredbe Dublin III ‚je […] ob prihodu iz tretje države nezakonito prečkal mejo države članice po kopnem, morju ali zraku‘ razumeti tako, da je treba pod navedenimi posebnimi pogoji primerov iz postopka v glavni stvari šteti, da prehod meje, ki ga je treba opredeliti kot dovolitev vstopa v smislu člena 5(4)(c) Zakonika o schengenskih mejah, ne pomeni nezakonitega prečkanja zunanje meje?“

Postopek pred Sodiščem

97. Predložitveno sodišče je v skladu s členom 105 Poslovnika predlagalo, naj se ta zadeva obravnava po hitrem postopku. Navedenemu predlogu je predsednik ugodil s sklepom z dne 15. februarja 2017.

98. Pisna stališča so predložile družini Jafari, Avstrija, Francija, Madžarska, Italija, Švica in Evropska komisija.

99. Na skupni obravnavi z zadevo A. S. (C‑490/16), ki je potekala 28. marca 2017, so na podlagi člena 77 Poslovnika ustna stališča podali A. S. in družini Jafari ter Avstrija, Francija, Grčija, Italija, Združeno kraljestvo in Komisija.

Presoja

Uvodne pripombe

Dublinski sistem: kratek pregled

100. Dublinski sistem vzpostavlja postopek za določitev države članice, ki je odgovorna za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito. ( 94 ) Možnost, da bi državljani tretjih držav lahko prosto potovali po schengenskem območju, ( 95 ) bi lahko povzročila težave, zato je bil oblikovan mehanizem za zagotavljanje, da bo za obravnavanje posamezne prošnje za azil načeloma odgovorna le ena sodelujoča država članica. Cilji med drugim vključujejo hitro določitev odgovorne države članice, preprečevanje in odvračanje od t. i. forum shoppinga ( 96 ), preprečevanje in odvračanje od sekundarnih gibanj ( 97 ) ter onemogočanje tega, da se prosilci za azil „držijo v negotovosti“, to je preprečevanje položaja, v katerem vsaka država članica trdi, da ni odgovorna, ker naj bi bila neka druga država članica varna tretja država in bi zato morala biti odgovorna. ( 98 ) Uredba Eurodac je temelj Uredbe Dublin III.

101. S prvim sklopom meril iz poglavja III Uredbe Dublin III se odgovornost za obravnavanje prošenj porazdeli na podlagi zagotavljanja spoštovanja enotnosti družine. ( 99 ) Cilj meril, ki sledijo, je opredeliti, katera država je najbolj prispevala k vstopu ali prebivanju prosilca na ozemlju držav članic z izdajo vizuma ali dovoljenja za prebivanje, z nevestnim nadzorom svojih meja ali z opustitvijo zahteve za zadevnega državljana tretje države po posedovanju vizuma. ( 100 )

Schengen

102. Države članice morajo v skladu z Zakonikom o schengenskih mejah ohranjati celovitost zunanje meje Unije, ki se prečka samo na nekaterih določenih prehodih. Državljani tretjih držav morajo izpolnjevati nekatere zahteve. ( 101 ) Državljana tretje države, ki je nezakonito prestopil mejo in nima pravice do bivanja na ozemlju zadevne države članice, je treba pridržati in zanj uporabiti postopke vračanja. ( 102 ) V praksi državljani tretjih držav, ki prispejo na zunanje meje držav članic, pogosto tam ne želijo zaprositi za azil in zavrnejo odvzem prstnih odtisov, če jih pristojni organi sploh poskušajo odvzeti. ( 103 ) Načeloma bi bilo mogoče zadevne osebe v skladu s členom 3(2) Direktive o vračanju od navedenega trenutka šteti za nezakonito prebivajoče državljane tretjih držav, ki ne izpolnjujejo pogojev za vstop iz člena 5(1) Zakonika o schengenskih mejah. ( 104 )

103. V skladu z Direktivo o vračanju ima prednost postopek prostovoljne vrnitve. V primerih prisilne vrnitve mora zadevna država članica izdati prepoved vstopa, ki velja za celotno Unijo, navedeno informacijo pa lahko vnese v sistem SIS.

104. Zdi se, da Dublinski sistem, schengenski pravni red in Direktiva o vračanju zagotavljajo celovit sveženj ukrepov. Vendar obravnavani zadevi razkrivata vrzeli in praktične težave pri uporabi takih pravil, kadar v razmeroma kratkem času po kopnem, in ne po zraku, v Evropsko unijo prispe izjemno veliko število ljudi, da bi si v njej našlo zatočišče. Okoliščine, ki so vladale med septembrom 2015 in marcem 2016, sem že opisala. ( 105 )

Splošne teme vprašanj predložitvenih sodišč

105. Vprašanja, ki sta jih postavili predložitveni sodišči, se nanašajo na več skupnih tem.

106. Prvič, katero splošno metodologijo je treba uporabiti pri razlagi meril iz členov 12, 13 in 14 Uredbe Dublin III? Natančneje, ali je treba te določbe brati v povezavi s schengenskim pravnim redom? ( 106 ) Drugič, ali sodelovanje in olajšave, ki jih zagotavljajo tranzitne države Unije (zlasti Hrvaška in Slovenija), dejansko pomenijo vizume v smislu členov 2(m) in 12 navedene uredbe? (Navedeno vprašanje ni izrecno postavljeno v zadevi A. S., vendar bo odgovor Sodišča predložitvenemu sodišču vseeno lahko pomagal pri odločanju v postopku v glavni stvari.) ( 107 ) Tretjič, kako je treba razlagati člen 13(1) Uredbe Dublin III? Natančneje, kaj pomeni izraz „nezakonito prečkal mejo“ ter kakšno je razmerje (če sploh kakšno) med navedeno določbo in členom 5(1) Zakonika o schengenskih mejah ter členom 3(2) Direktive o vračanju? ( 108 ) Četrtič, ali državljani tretjih držav, ki jim je bil med humanitarno krizo na Zahodnem Balkanu dovoljen vstop na schengensko območje, spadajo pod izjemo iz člena 5(4)(c) Zakonika o schengenskih mejah glede pogojev za vstop državljanov tretjih držav? ( 109 ) Petič, kaj je „vstop brez vizumske obveznosti“ v smislu člena 14 Uredbe Dublin III?

107. V zadevi A. S. je Sodišče naprošeno, naj preuči tudi nekatere postopkovne vidike Uredbe Dublin III. ( 110 ) Nazadnje je treba oceniti praktične posledice, ki jih ima razlaga spornih določb za obravnavani zadevi. ( 111 )

108. Ta vprašanja so postavljena v okviru, v katerem je bilo v zvezi z eno državo članico navedeno, da je za nekaj časa opustila uporabo Uredbe Dublin III, v zvezi z drugimi pa, da so s tem, da so postavile ovire na notranjih mejah z drugimi državami članicami Unije, ki so prav tako na schengenskem območju, „začasno opustile Schengen“. ( 112 )

109. Naloga Sodišča je izključno sodna: v skladu s členom 19(1) PEU zagotoviti „upoštevanje prava pri razlagi in uporabi Pogodb“. Samoumevno je, da naloga Sodišča ni stopiti v politično areno, da bi obravnavalo (zapleteno) vprašanje, kako naj bi bili glede na geografijo Evrope prosilci za mednarodno zaščito razporejeni med države članice Evropske unije. Povsem nove okoliščine, ki so med septembrom 2015 in marcem 2016 vladale na Zahodnem Balkanu, so vseeno v središče pozornosti potisnile neskladnost med geografijo in zapletenimi merili iz poglavja III Uredbe Dublin III. Povedano naravnost, Sodišče je zdaj zaprošeno, naj zagotovi pravno rešitev in jo retroaktivno prilagodi dejanskemu stanju, ki ga ni mogoče ustrezno obravnavati z veljavnimi pravnimi pravili. Ne glede na to, katera rešitev bo izbrana, bo ta verjetno za nekoga kontroverzna.

Prvo vprašanje: metodologija, ki jo je treba uporabiti pri razlagi meril iz členov 12, 13 in 14 Uredbe Dublin III

110. Predložitveni sodišči v zadevah A. S. in Jafari sprašujeta, ali je treba upoštevati druge akte Unije, povezane z Uredbo Dublin III, ali pa je treba navedeno uredbo (zlasti njene člene 2(m), 12, 13 in 14) razlagati neodvisno od takih aktov. Nesporno je, da je bil tranzit organiziran ob sodelovanju zadevnih držav. Zato se neizogibno postavlja vprašanje, ali pravila v zvezi z državljani tretjih držav, ki prečkajo zunanje meje Evropske unije, vplivajo na razlago Uredbe Dublin III.

111. Revidentki v zadevi Jafari skupaj z Avstrijo, Francijo, Grčijo, Madžarsko, Švico in Komisijo trdita, da je treba merila iz poglavja III razlagati v povezavi z drugimi akti, in sicer Zakonikom o schengenskih mejah in Direktivo o vračanju.

112. A. S. trdi, da razlaga meril iz poglavja III ne sme temeljiti samo na nacionalnih ali mednarodnih pravilih. Pri njej je treba upoštevati dejansko stanje in obveznosti tranzitnih držav Unije, ki so ravnale v skladu s členom 33 Ženevske konvencije, členom 3 EKČP (prepoved mučenja) ter členoma 4(2) in 5(4) Zakonika o schengenskih mejah.

113. Italija meni, da ključno vprašanje ni, ali se v okviru splošnega pristopa k razlagi upoštevajo drugi akti Unije ali ne. Navaja, prvič, da tranzitne države Unije med septembrom 2015 in marcem 2016 niso izdajale vizumov osebam, ki so prečkale njihovo ozemlje. Drugič, poudarja, da je treba člen 13(1) Uredbe Dublin III razlagati ob upoštevanju Ženevske konvencije.

114. Združeno kraljestvo meni, da Zakonik o schengenskih mejah in Direktiva o vračanju nimata pravnega vpliva na izraz „nezakonito prečkanje“ iz člena 13(1) Uredbe Dublin III. Zadnjenavedeno določbo bi zato bilo treba razlagati neodvisno od teh aktov.

115. Pristopa k razlagi meril iz poglavja III ne dojemam kot binarno izbiro med dvema možnostma: popolnoma ločena razlaga Uredbe Dublin III ali njena razlaga na način, ki povzroči, da se njene določbe opredelijo s sklicevanjem na normativni del drugih aktov Unije.

116. V skladu z ustaljeno sodno prakso je pri razlagi določbe prava Unije treba upoštevati ne le njeno besedilo, temveč tudi okoliščine, v katerih se pojavlja, in cilje, ki naj bi se dosegli s pravili, katerih del je. ( 113 ) V prvem od „splošnih načel“ iz „skupnega navodila za prakso za pripravo pravnih aktov Unije“ ( 114 ) je navedeno, da je treba pravne akte pripraviti jasno, preprosto in natančno ter da ti bralca ne smejo puščati v negotovosti. Če ima nek akt skupne opredelitve pojmov z drugimi zakonodajnimi akti Unije, bi bilo razumno pričakovati, da se poišče izrecno sklicevanje, saj je pojem opredelitve, ki jo je treba upoštevati implicitno, nezdružljiv z načelom pravne varnosti. ( 115 ) Niti Zakonik o schengenskih mejah niti Direktiva o vračanju ne vključuje opredelitev, ki bi se sklicevale na merila iz poglavja III Uredbe Dublin III.

117. Besedilo člena 12 Uredbe Dublin III se razlikuje od členov 13 in 14, saj vsebuje izrecno sklicevanje na Vizumski zakonik, ki je del schengenskega pravnega reda. Navedeno sklicevanje je dovolj jasno, preprosto in natančno, da izraža, da je Vizumski zakonik upošteven za razlago navedene določbe. ( 116 ) Je pa tudi res, da iz tega ne izhaja, da je beseda „vizum“ v členu 12 omejena na opredelitev, ki spada na področje uporabe Vizumskega zakonika. ( 117 )

118. Prvič, Uredba Dublin III se uporablja za države članice, ki ne sodelujejo pri izvajanju schengenskega pravnega reda, in sicer za Irsko in Združeno kraljestvo. V zvezi s temi državami se mora izraz „vizum“ nanašati na dokument, priznan v skladu s takimi nacionalnimi pravili. Drugič, izraz „vizum“ zajema kategorije dokumentov zunaj vizumov za kratkoročno prebivanje, ki spadajo na področje uporabe Vizumskega zakonika. Iz besedila člena 2(m) Uredbe Dublin III je jasno, da se navedeni akt nanaša na tri različne vrste vizuma. ( 118 )

119. Navedeno sklepanje velja tudi za člen 14, v katerem je prav tako uporabljen izraz „vizum“. Navedeni izraz je treba zaradi skladnosti in doslednosti razlagati enako kot člen 12.

120. Iz tega sledi, da je schengenski pravni red pomemben element, ki ga je treba upoštevati pri razlagi besede „vizum“, vendar to ne določa pomena tega termina za namene členov 2(m) in 12 Uredbe Dublin III.

121. V členu 13 Uredbe Dublin III ni izrecnega sklicevanja na ukrepe iz schengenskega pravnega reda ali na Direktivo o vračanju.

122. Vendar zakonski okvir kaže, da je Uredba Dublin III sestavni del skupnega evropskega azilnega sistema, ki temelji na celoviti in vključujoči uporabi Ženevske konvencije. ( 119 ) Navedena konvencija zagotavlja mednarodni okvir za zaščito beguncev in oseb, ki zaprosijo za status begunca. Države v skladu s členom 31(2) navedene konvencije načeloma ne smejo omejiti gibanja beguncev na svojem ozemlju, poleg tega je treba vse omejitve, ki se štejejo za nujne, uporabljati le, dokler se ne uredi status beguncev ali dokler begunci ne pridobijo dovoljenja za vstop v drugo državo. Države morajo beguncem dati na voljo primeren rok in zagotoviti potrebne olajšave za pridobitev dovoljenja za vstop v neko drugo državo. Navedeno določbo je treba upoštevati pri razlagi Uredbe Dublin III. ( 120 ) Temu primerno je treba zadevno uredbo razlagati glede na njen okvir in namen ter na način, skladen z Ženevsko konvencijo. To izhaja iz člena 78(1) PDEU. Iz uvodne izjave 39 prav tako izhaja, da je treba Uredbo Dublin III razlagati na način, skladen s pravicami, ki so priznane v Listini. ( 121 )

123. Ker je Uredba Dublin III sestavni del skupnega evropskega azilnega sistema, je pomemben dejavnik tudi pravni red Unije s področja azila. ( 122 ) Obstajajo izrecna sklicevanja na Direktivo o pogojih, Direktivo o sprejemu in Direktivo o azilnih postopkih. ( 123 ) Skupni evropski azilni sistem je bil zasnovan v okviru, v katerem je bilo razumno predpostavljati, da vse sodelujoče države – države članice ali tretje države – spoštujejo temeljne pravice, vključno s pravicami na podlagi Ženevske konvencije in Protokola iz leta 1967 ter EKČP ( 124 ), in da si lahko države članice v zvezi s tem torej medsebojno zaupajo. ( 125 )„Zakonodajalec Unije je prav zaradi tega načela medsebojnega zaupanja sprejel [Uredbo Dublin II], da bi racionaliziral obravnavanje prošenj za azil in se izognil zasičenosti sistema z obveznostjo za organe držav, da obravnavajo več prošenj, ki jih je vložil isti prosilec, da bi povečal pravno varnost glede določitve države, ki je odgovorna za obravnavanje prošnje za azil, in da bi se tako izognil ‚forum shopping‘, ker je glavni cilj vsega tega pospešiti obravnavanje prošenj v interesu prosilcev za azil in sodelujočih držav.“ ( 126 ) Ta vprašanja se dotikajo bistva pojma „območje svobode, varnosti in pravice“ ( 127 ) ter zlasti skupnega evropskega azilnega sistema, ki temelji na medsebojnem zaupanju in domnevi, da druge države članice spoštujejo pravo Evropske unije in, natančneje, temeljne pravice. ( 128 )

124. Glavni cilji Uredbe Dublin III potrjujejo namen zakonodajalca Unije, da določi organizacijska pravila glede določitve države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za azil, s katerimi bodo tako kot s predhodno Dublinsko konvencijo urejena razmerja med državami članicami. ( 129 ) V uvodnih izjavah 4, 5 in 7 Uredbe Dublin III je poleg tega sklicevanje na določitev jasnega in izvedljivega načina za hitro določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za azil, da se zagotovi učinkovit dostop do postopkov za določanje statusa begunca in da se ne ogrozi cilj hitre obravnave prošenj. ( 130 )

125. V kolikšnem obsegu so ukrepi, ki niso del skupnega evropskega azilnega sistema, kot sta Zakonik o schengenskih mejah in Direktiva o vračanju, upoštevni za razlago meril iz poglavja III, vsebovanih v členih 12, 13(1) in 14?

126. Pojasnila sem že, da je treba člena 12 in 14 po mojem mnenju razlagati samostojno, čeprav je Vizumski zakonik v nekaterih pogledih upošteven za pomen izraza „vizum“. ( 131 )

127. Kar zadeva razlago izraza „nezakonito prečkanje“ iz člena 13(1) Uredbe Dublin III, v Zakoniku o schengenskih mejah ni ustreznega izraza. Zato navedenega izraza ni mogoče prenesti iz Zakonika o schengenskih mejah v Uredbo Dublin III.

128. Poleg tega osebno področje uporabe pravil iz naslova II, poglavje I, Zakonika o schengenskih mejah glede pogojev za vstop državljanov tretjih držav, ki prečkajo zunanjo mejo Unije, ni enako kot v Uredbi Dublin III. Ta uredba se uporablja le za državljane tretjih držav, ki vložijo prošnjo za mednarodno zaščito, ( 132 ) torej za kategorijo oseb, ki na podlagi Ženevske konvencije uživa poseben status v okviru mednarodnega prava.

129. Iz zakonodajne zgodovine je razvidno, da je bila ureditev za določitev odgovornosti za obravnavanje prošenj za azil, ki je bila nadomeščena z Dublinsko konvencijo, na začetku del medvladne Schengenske konvencije, ( 133 ) tako Uredba Dublin III kot tudi Zakonik o schengenskih mejah pa izhajata iz Schengenske konvencije. Področje uporabe teh dveh aktov se razlikuje, razlikujejo pa se tudi njuni cilji. Zato se ne sme domnevati, da je treba zadevna akta zaradi zgodovinske povezave razlagati enako.

130. Združeno kraljestvo opozarja, da se Zakonik o schengenskih mejah in Direktiva o vračanju za nekatere države članice (zlasti zanj) ne uporabljata. Meni, da bi zato bilo napačno, če bi se Uredba Dublin III razlagala glede na zakonodajo, ki ne pokriva celotne Evropske unije.

131. Res je, da se področje uporabe zakonodaje, ki se ne uporablja za vse države članice, nanje ne sme razširiti „skozi zadnja vrata“. Vendar spremenljiva geometrija, ki jo najdemo na območju svobode, varnosti in pravice zaradi – med drugim – posebnega položaja Združenega kraljestva, ni ustvarila enakomernega vzorca. Združeno kraljestvo se je odločilo izvajati nekatere elemente schengenskega pravnega reda, drugim pa se je odpovedalo. ( 134 ) Dejstvo, da Združenega kraljestva ne zavezuje Zakonik o schengenskih mejah ali Direktiva o vračanju, ne more spremeniti zavezujoče narave Uredbe Dublin III. ( 135 ) Prav tako izvzetost Združenega kraljestva iz nekaterih instrumentov Unije ne more dejansko onemogočiti razlage, ki jo je treba logično pripisati ukrepom, ki so del svežnja. Združeno kraljestvo ne more obvladovati Evropske unije.

132. Je pa tudi res, da člen 13(1) Uredbe Dublin III ne vsebuje sklicevanja na Direktivo o vračanju. Zakonodajalec je tako sklicevanje vključil v člen 24 navedene uredbe, ki se nanaša na predložitev zahteve za ponovni sprejem, če v državi članici, ki poda zahtevo, ni bila vložena nova prošnja za mednarodno zaščito. Če bi se zakonodajalec v členu 13(1) želel izrecno sklicevati na Direktivo o vračanju, bi to najbrž lahko in dejansko tudi bi storil.

133. Pojem „nezakonito prebivanje“ iz člena 3(2) Direktive o vračanju zajema širšo kategorijo oseb od tiste, ki spada na osebno področje uporabe Uredbe Dublin III. Navedena direktiva zajema vse državljane tretjih držav (kot so opredeljeni). Področje njene uporabe ni omejeno na posebno kategorijo tujih državljanov, ki vložijo prošnjo za mednarodno zaščito, medtem ko se njihove prošnje še obravnavajo. ( 136 )

134. Izraz „nezakonito prebivanje“ iz Direktive o vračanju se nanaša na drugačen položaj, kot je „nezakonito prečkanje meje“, kot je predvideno s členom 13(1) Uredbe Dublin III. Sodišče je v sodbi Affum ( 137 ) razsodilo, da državljan tretje države, ki v tranzitu kot potnik na avtobusu potuje čez državo članico, spada na področje uporabe člena 3(2) Direktive o vračanju, kajti če je na ozemlju države članice, ne da bi izpolnjeval pogoje za vstop, bivanje ali stalno prebivališče, „v njej nezakonito prebiva“. Čeprav to še vedno velja, pa ni sporno vprašanje v zadevi A. S. ali Jafari. Predložitveni sodišči želita v navedenih zadevah ugotoviti, ali so zadevni državljani tretjih držav nezakonito prečkali zunanjo mejo Unije.

135. Seveda se včasih okoliščine, ki sprožijo nezakonito prečkanje meje, in tiste, ki sprožijo „nezakonito prebivanje“ v smislu Direktive o vračanju, lahko prekrivajo, vendar ne gre za isto stvar. ( 138 ) Mešanje zadevnih dveh pojmov iz dveh različnih pravnih aktov zagotovo ne pripomore k jasnosti razumevanja.

136. Poleg tega se na podlagi člena 288, drugi odstavek, PDEU uredbe splošno uporabljajo, so v celoti zavezujoče in se neposredno uporabljajo v vseh državah članicah. Zaradi svoje narave in vloge v sistemu virov prava Unije posameznikom zato lahko dajejo pravice, ki so jih nacionalna sodišča dolžna varovati. ( 139 ) Glede na hierarhijo predpisov bi bilo nenavadno, če bi se uredba razlagala s sklicevanjem na direktivo, ki sploh ne vsebuje natančne opredelitve izrazov, uporabljenih v katerem koli od aktov.

137. Zato se ne strinjam s trditvijo, da je treba Uredbo Dublin III razlagati glede na Zakonik o schengenskih mejah in člen 3(2) Direktive o vračanju.

138. Nazadnje, čeprav Uredba Dublin III, Zakonik o schengenskih mejah in Direktiva o vračanju spadajo pod naslov V PDEU v zvezi z območjem svobode, varnosti in pravice, pa pravna podlaga teh treh aktov ni ista. Neobstoj skupne pravne podlage kaže, da okvir in cilji zadevnih treh aktov niso povsem enaki. ( 140 )

139. Ob tem se členi 77, 78 in 79 PDEU nanašajo na politike, ki so del istega poglavja, člen 80 PDEU pa jasno določa, da za te politike velja načelo „solidarnosti in pravične delitve odgovornosti med državami članicami, tudi na finančnem področju“. V uvodni izjavi 25 Uredbe Dublin III je podobno navedeno, da je zaradi politik Unije v zvezi s pogoji vstopa in bivanja državljanov tretjih držav, vključno s skupnimi prizadevanji za upravljanje zunanjih meja, treba uravnotežiti merila odgovornosti v duhu solidarnosti.

140. Glede na jasna navodila v PDEU, in sicer zagotoviti usklajevanje med različnimi politikami z območja svobode, varnosti in pravice, bi bilo zato očitno napačno, če bi se Uredba Dublin III razlagala tako, kot da bi bil schengenski pravni red popolnoma nepomemben.

141. Zato ugotavljam, da je treba Uredbo Dublin III razlagati samo glede na besedilo, okvir in cilje navedene uredbe, in ne v povezavi z drugimi akti Unije, med drugim zlasti z Zakonikom o schengenskih mejah in Direktivo o vračanju, kljub temu pa je treba pri razlagi Uredbe Dublin III upoštevati določbe navedenih aktov, če je treba zagotoviti skladnost med različnimi politikami iz naslova V, poglavje 2, PDEU.

Drugo vprašanje: člen 12 Uredbe Dublin III

142. Med septembrom 2015 in marcem 2016 so hrvaški in slovenski organi, ki so se srečali s pritokom državljanov tretjih držav, ki so želeli prečkati ozemlje njihovih držav, dovolili vstop tistim, ki so prošnjo za mednarodno zaščito hoteli vložiti v drugi državi članici. ( 141 ) Predložitveno sodišče v zadevi Jafari sprašuje, ali je treba dovoljenje navedenih držav članic za prečkanje njunega ozemlja šteti za „vizum“ v smislu členov 2(m) in 12 Uredbe Dublin III. Poleg tega sprašuje, kakšne so lahko posledice takega vizuma (drugo vprašanja, točke od (b) do (d)).

143. V zadevi A. S. ni bilo predloženo izrecno vprašanje glede pomena členov 2(m) in 12 Uredbe Dublin III. Pa vendarle je tudi A. S. potoval po zahodnobalkanski poti in mu je bil dovoljen vstop na ozemlje več držav članic, da bi lahko prispel v izbrano ciljno državo. Vprašanje, ali pristop „neoviranega prehajanja“ pomeni vizum za namene meril iz poglavja III, je torej prav tako upoštevno za njegov položaj in je implicitno vključeno v tretje vprašanje v njegovi zadevi. Poleg tega je ustaljena sodna praksa Sodišča, da to, da je predložitveno sodišče vprašanje oblikovalo tako, da se je sklicevalo le na nekatere določbe prava Unije, ni ovira za to, da mu Sodišče predloži vse elemente razlage, ki so lahko uporabni pri sojenju v zadevi, o kateri odloča, ne glede na to, ali jih predložitveno sodišče v vprašanjih navaja. ( 142 )

144. Revidentki v zadevi Jafari, vse države članice, ki so predložile pisna stališča, in Komisija se strinjajo, da bi moral biti odgovor na vprašanje predložitvenega sodišča nikalen. Člena 2(m) in 12 Uredbe Dublin III, obravnavana skupaj, ne pomenita, da je treba šteti, da so države članice, ki državljanom tretjih držav dovolijo, da vstopijo na njihovo ozemlje in ga prečkajo na poti v državo članico, v kateri želijo vložiti prošnjo za mednarodno zaščito, izdale vizume. Švica ni predložila pisnega stališča v zvezi s tem.

145. Z navedenim splošnim mnenjem se strinjam.

146. Sestri Jafari najprej opozarjata, da ob vstopu na ozemlje Unije nista imeli veljavnih dovoljenj za prebivanje. Člen 12(1) Uredbe Dublin III zato zanju ni upošteven.

147. Člani družin Jafari bi morali kot državljani Afganistana imeti vizume, ko so prečkali zunanje meje držav članic Unije. ( 143 ) Tega pogoja niso izpolnjevali. ( 144 ) Vprašanje je, ali bi bilo treba glede na okoliščine njihovega prečkanja različnih držav članic pred prihodom v Slovenijo oziroma Avstrijo šteti, da so jim bili ob upoštevanju določb veljavne zakonodaje izdani vizumi.

148. V primeru pritrdilnega odgovora bi bil člen 12 Uredbe Dublin III upoštevno merilo za določitev odgovorne države članice.

149. Pravila, ki urejajo izdajo vizumov, so zapletena in vključujejo izpolnjevanje več formalnosti. Za to obstajajo utemeljeni razlogi. Kar je najbolj bistveno, zahtevajo izročitev lista papirja. Vendar pa ni iz nobene predložitvene odločbe razvidno, da bi katera od držav članic izdala vizum v skladu z običajnim pomenom teh besed: namreč da je država članica ukrepala tako, da je prosilcu formalno poslala ali izročila vizum. ( 145 ) Nesporno je, da v obravnavanih zadevah ni bil izpolnjen nobeden od običajnih pogojev. Ni bilo žiga, ki bi dokazoval dopustnost vloge za izdajo vizuma, ni bilo navedeno obdobje veljavnosti in ni bilo vizumske nalepke. ( 146 ) Zato ni mogoče, da bi bila izpolnjena katera od zahtev iz Uredbe št. 1683/95.

150. Formalnosti so zlasti pomembne za pravilno delovanje sistema VIS, ki mejnim policistom omogoča preverjanje, ali je oseba, ki predloži vizum, njegov upravičeni imetnik, in identifikacijo oseb, ki so na schengenskem območju prisotne s ponarejenimi dokumenti. ( 147 )

151. Zato menim, da okoliščin, ki sta jih predložitveni sodišči opisali v zadevnih predložitvenih odločbah v zadevah A. S. in Jafari, ni mogoče razlagati tako, da je prišlo do izdaje „vizuma“ v smislu členov 2(m) in 12 Uredbe Dublin III.

152. Drugačna razlaga besedne zveze „ki je izdala vizum“ iz člena 12 bi bila v nasprotju z njenim pravim pomenom. Trditev revidentk in pritožnika, da bi bilo člen 12(4) in (5) Uredbe Dublin III nemogoče uporabljati, če bi bilo neformalno „neovirano prehajanje“ enakovredno izdaji vizuma, ima določeno težo. To bi bilo v neskladju z navedeno uredbo. Taka razlaga bi poleg tega povzročila zmedo v zvezi z izpopolnjenimi in zapletenimi pravili glede vizumov iz Vizumskega zakonika in povezanih aktov ter ogrozila delovanje sistema VIS. ( 148 )

153. Zato v povsem izjemnih okoliščinah, v okviru katerih je v Evropsko unijo od konca leta 2015 do začetka leta 2016 vstopilo zelo veliko število državljanov tretjih držav, ki jim je bilo dovoljeno prečkati zunanjo mejo Unije iz tretjih držav, dejstva, da so nekatere države članice zadevnim državljanom tretjih držav dovolile prečkati zunanjo mejo Evropske unije in nato potovati naprej do drugih držav članic Unije, da bi vložili prošnjo za mednarodno zaščito v določeni državi članici, ni mogoče enačiti z izdajo „vizuma“ v smislu členov 2(m) in 12 Uredbe Dublin III.

154. Glede na pravkar predstavljeno ugotovitev ni potrebe, da se odgovori na drugo vprašanje, točke (b), (c) in (d), v zadevi Jafari.

Tretje vprašanje: razlaga besedne zveze „nezakonito prečkal mejo države članice“ iz člena 13(1) Uredbe Dublin III

155. Obe predložitveni sodišči želita pridobiti smernice glede razlage besedne zveze „je prosilec […] nezakonito prečkal mejo države članice“ iz člena 13(1) Uredbe Dublin III. V bistvu želita izvedeti, ali povsem izjemne razmere v času dejanskega stanja, v okviru katerih so države članice izrecno dovolile pritok državljanov tretjih držav na svoje ozemlje, da bi tem omogočile, da ga prečkajo in v izbrani ciljni državi članici Unije vložijo prošnjo za mednarodno zaščito, pomenijo „nezakonito prečkanje“ in torej spadajo na področje uporabe navedene določbe.

156. Francija, Grčija, Madžarska, Slovenija, Združeno kraljestvo, Švica in Komisija trdijo, da se v takih okoliščinah uporablja člen 13(1) Uredbe Dublin III. Avstrija meni, da je treba glede na okoliščine v času dejanskega stanja navedeno določbo razlagati v povezavi s členom 5(4)(c) Zakonika o schengenskih mejah, v skladu s katerim se državljanom tretjih držav, ki ne izpolnjujejo zahtev iz člena 5(1) za vstop na ozemlje Evropske unije, vseeno dovoli vstop iz humanitarnih razlogov. Italija meni, da ni bilo „nezakonitega prečkanja“ v smislu Uredbe Dublin III, saj je treba merila iz poglavja III razlagati glede na člen 31 Ženevske konvencije.

157. Revidentki in pritožnik v obravnavanih zadevah poudarjajo, da so zunanjo mejo Unije prečkali z izrecnim dovoljenjem in ob pomoči ustreznih nacionalnih organov. Zato niso „nezakonito prečkali meje države članice“ v smislu člena 13(1) Uredbe Dublin III.

158. Na podlagi dejanskega stanja, opisanega v teh dveh predlogih za sprejetje predhodne odločbe, se poraja zapleteno in kontroverzno vprašanje. ( 149 ) Kadar državljani tretjih držav zunanjo mejo Unije prečkajo na način, ki ni v skladu z določbami Zakonika o schengenskih mejah, ali to samodejno sproži take posledice v okviru dublinskega sistema, da prva država članica, na ozemlje katere vstopijo, ostane odgovorna za obravnavanje njihovih zadevnih prošenj za mednarodno zaščito? Čeprav je iz besedila jasno, da se člen 13(1) Uredbe Dublin III uporablja, kadar je prosilec mejo države članice prečkal nezakonito, pa sploh ni jasno, da je bil namen zakonodajalca, da se navedena določba uporablja v povsem novih okoliščinah teh dveh obravnavanih zadev.

159. Madžarska, italijanska, slovenska in švicarska vlada opozarjajo, da je v nekaterih različicah besedila sklicevanje na „nezakonito prečkanje meje“ ( 150 ), v drugih pa je govora o „nepravilnem prečkanju meje“ ( 151 ).

160. V mednarodnem begunskem pravu se pridevnika „nepravilen“ (angl. irregular) in „nezakonit“ (angl. illegal) ne štejeta za sopomenki, kar še zlasti velja v okviru čezmejnega gibanja državljanov tretjih držav. Izraz „nepravilen“ ima širši pomen kot izraz „nezakonit“. Njegova prednost je tudi, da je manj pristranski, saj nima konotacij ali prizvoka (implicitne) kriminalnosti v zvezi s tako opisano osebo. ( 152 )

161. Je pa tudi res, da se strinjam s stališčem strank, da jezikovne razlike ne pomenijo, da obstaja nejasnost v smislu, da te razlike neizogibno povzročijo različne razlage besedne zveze „je prosilec […] nezakonito prečkal mejo države članice“. ( 153 ) Ugotovljene razlike so posledica različnih prevodov izvirnega besedila. To stališče potrjuje dejstvo, da angleško besedilo Priloge II k Dublinski izvedbeni uredbi ni v skladu z angleškim besedilom člena 13(1) Uredbe Dublin III. Točka 7 seznama A prvonavedene uredbe ima naslov: „Nezakonit vstop na ozemlje preko zunanje meje (člen 13(1))“ (angl. Illegal entry at an external frontier). V tej točki so navedeni neposredni dokazi, upoštevni pri taki presoji (glej točko 44 zgoraj). V njej je izrecno sklicevanje na člen 13(1) Uredbe Dublin III, vendar se namesto besede „nepravilen“ (angl. irregular) (izraz iz samega člena 13(1)) uporablja beseda „nezakonit“ (angl. illegal). Ni verjetno, da je bil namen zakonodajalca ta, da bi bila v zadevnih besedilih med zadevnima pridevnikoma vsebinska razlika.

162. Naj dodam, da je v uvodni izjavi 12 navedeno, da se Direktiva o azilnih postopkih uporablja hkrati in brez poseganja v določbe o postopkovnih varovalkah iz Uredbe Dublin III. Člen 31(8)(h) navedene direktive določa, da se prošnja za mednarodno zaščito lahko obravnava po hitrem postopku in/ali na meji ali v tranzitnem območju, če prosilec na ozemlje države članice vstopi „nezakonito“ (angl. unlawfully). Beseda „nezakonito“ (unlawfully) je že tretji pridevnik, ki ga je zakonodajalec uporabil za opisovanje načina, kako je državljan tretje države, na katerega se ta določba nanaša, prečkal mejo države članice. Verjetno jo je treba razumeti na način, ki je skladen z besedno zvezo „nezakonito prečkal“ (irregularly crossed) iz člena 13(1) Uredbe Dublin III, ki je dovolj široka, da navedeno besedo zajame. ( 154 )

163. V Uredbi Dublin III pojem „nezakonito prečkanje meje“ ni opredeljen.

164. Sklicevanja na elemente dokazov v členu 22(3) Uredbe Dublin III in Dublinski izvedbeni uredbi jasno kažejo, da je za nacionalne organe to, ali se je v nekem konkretnem primeru zgodil nezakonit vstop, zlasti dejansko vprašanje.

165. Zato se to, ali je prečkanje meje „nezakonito“, opredeli na podlagi Priloge II k Dublinski izvedbeni uredbi, ki vsebuje dva seznama meril, ki jih je treba uporabiti za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito. ( 155 ) Na seznamu A so navedeni upoštevni formalni dokazi. Indikativni elementi (ali posredne okoliščine) so navedeni na seznamu B. ( 156 ) Med naštetimi neposrednimi dokazi so „vstopni žig v potnem listu, izstopni žig države, ki meji na državo članico, ob upoštevanju poti, po kateri je potoval prosilec, in datuma prehoda meje, vozovnice, ki dokazujejo vstop preko zunanje meje, vstopni žig ali podobni zaznamek v potnem listu“.

166. Namen sistema Eurodac je tudi zagotavljati pomoč pri določitvi države članice, ki bo v skladu z Uredbo Dublin III odgovorna za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito. ( 157 ) Države članice morajo nemudoma odvzeti prstne odtise prosilcem, starim vsaj 14 let, in jih posredovati (najpozneje 72 ur od vložitve prošnje za mednarodno zaščito) centralnemu sistemu Eurodac. ( 158 ) Države članice morajo prav tako odvzeti prstne odtise državljanom tretjih držav, ki so bili prijeti zaradi nezakonitega prehoda meje. ( 159 )

167. V Dublinski izvedbeni uredbi je navedeno, da pozitivni rezultat v sistemu Eurodac ustvari domnevo, da je prišlo do nezakonitega vstopa. ( 160 )

168. V zvezi s schengenskim območjem je tudi Zakonik o schengenskih mejah koristno orodje za opredelitev, ali je bil vstop državljana tretje države na ozemlje Unije zakonit. Pogoji za vstop so določeni v členu 5(1), v členu 7 pa so določena pravila v zvezi z mejno kontrolo. Verjetno je, da bodo, če taka kontrola pokaže, da pogoji iz člena 5(1) Zakonika o schengenskih mejah niso bili izpolnjeni, obstajali neposredni dokazi iz točke 7 Seznama A Priloge II k Dublinski izvedbeni uredbi ali posredne okoliščine iz točke 7 seznama B.

169. V primerih, v katerih formalne pravne zahteve za državljane tretjih držav za prečkanje zunanje meje niso bile izpolnjene, je zat