SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

JULIANE KOKOTT,

predstavljeni 9. novembra 2021 ( 1 )

Zadeva C‑479/21 PPU

SN,

SD

ob udeležbi

Governor of Cloverhill Prison,

Irske,

Attorney General,

Governor of Mountjoy Prison

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Supreme Court (vrhovno sodišče, Irska))

„Predhodno odločanje – Protokol (št. 21) k PEU – Pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah – Okvirni sklep 2002/584/PNZ – Evropski nalog za prijetje – Sporazum o izstopu Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska iz Evropske unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo – Sporazum o trgovini in sodelovanju med Evropsko unijo in Evropsko skupnostjo za atomsko energijo na eni strani ter Združenim kraljestvom Velika Britanija in Severna Irska na drugi strani – Pravne podlage – Člen 50 PEU – Člen 217 PDEU“

I. Uvod

1. Sodišče je pozvano, naj odloči, ali je Irska zavezana izvršiti evropska naloga za prijetje, ki ju je izdalo Združeno kraljestvo, čeprav je ta država izstopila iz Evropske unije.

2. Na prvi pogled se zdi, da določbe Sporazuma o izstopu ( 2 ) iz leta 2020 ter Sporazuma o trgovini in sodelovanju ( 3 ) iz leta 2021 med Evropsko unijo in Združenim kraljestvom zajemajo izvršitev zadevnih nalogov za prijetje.

3. Vendar Protokol št. 21 k Pogodbi EU in Pogodbi DEU, ( 4 ) ki je bil sprejet v okviru Lizbonske pogodbe iz leta 2007 in velja od 1. decembra 2009, določa, da Irske ne zavezujejo ukrepi Unije, povezani z območjem svobode, varnosti in pravice, razen če se ta država članica izrecno odloči za sprejetje zadevnega ukrepa. Irska se ni odločila za sprejetje upoštevnih določb obeh zadevnih sporazumov. Zato bo treba preučiti, ali bi se zaradi izstopa Združenega kraljestva iz Evropske unije morala Irska odločiti za sprejetje določb v zvezi z evropskim nalogom za prijetje, da bi se te določbe uporabljale. To pa je odvisno od tega, ali se za te določbe uporablja Protokol št. 21.

4. Vendar se Protokol št. 21 ne uporablja, če je Unija te sporazume pravilno utemeljila na svoji zunanji pristojnosti za sklenitev sporazuma o izstopu (člen 50(2) PEU) in pridružitvenega sporazuma (člen 217 PDEU), in ne na pristojnosti, povezani z območjem svobode, varnosti in pravice. Osrednji element v zvezi s tem je dejstvo, da ta sistema predaje ne ustvarjata novih obveznosti, zlasti za Irsko, ampak le podaljšujeta obstoječe obveznosti.

II. Pravni okvir

A. PEU

5. Člen 50 PEU določa pravila za izstop iz Evropske unije: „1. Vsaka država članica se lahko v skladu s svojimi ustavnimi pravili odloči za izstop iz Unije. 2. Država članica, ki se odloči izstopiti, o svoji nameri uradno obvesti Evropski svet. Na podlagi smernic, ki jih določi Evropski svet, se Unija pogaja in sklene s to državo sporazum o podrobnostih izstopa, ki upošteva okvir njenih prihodnjih odnosov z Unijo. Pogajanja o tem sporazumu potekajo v skladu s členom 218(3) [PDEU]. Svet s kvalificirano večino po odobritvi Evropskega parlamenta sklene sporazum v imenu Unije. 3. Pogodbi se za zadevno državo prenehata uporabljati z dnem začetka veljavnosti sporazuma o izstopu, sicer pa dve leti po uradnem obvestilu iz odstavka 2, razen če Evropski svet po dogovoru z zadevno državo članico soglasno ne sklene, da se to obdobje podaljša. 4. Za namene odstavkov 2 in 3 član Evropskega sveta in Sveta, ki predstavlja državo članico, ki izstopa, v Svetu in v Evropskem svetu ne sodeluje niti v razpravah niti pri sprejemanju sklepov v tej zadevi. Kvalificirana večina se določi v skladu s členom 238(3)(b) [PDEU]. 5. […]“.

B. PDEU

6. Člen 217 PDEU je pravna podlaga za sklepanje pridružitvenih sporazumov: „Unija lahko z eno ali več tretjimi državami ali mednarodnimi organizacijami sklepa sporazume o pridružitvi, ki vključujejo vzajemne pravice in obveznosti ter skupne ukrepe in posebne postopke.“

7. Člen 218(6) in (8) PDEU določa postopkovne zahteve, ki omogočajo sklepanje mednarodnih sporazumov in zlasti pridružitvenih sporazumov: „6. Svet na predlog pogajalca sprejme sklep o sklenitvi sporazuma. Razen pri sporazumih, ki zadevajo izključno skupno zunanjo in varnostno politiko, Svet sprejme sklep o sklenitvi sporazuma: (a) po odobritvi Evropskega parlamenta pri: (i) pridružitvenih sporazumih; […] 8. Svet v celotnem postopku odloča s kvalificirano večino. S soglasjem odloča, takrat kadar sporazum zadeva področje, za katero je pri sprejemanju akta Unije potrebno soglasje, kot tudi pri pridružitvenih sporazumih […]“.

C. Protokol št. 21

8. V skladu s členom 1 Protokola št. 21 Irska ne sodeluje pri ukrepih, sprejetih v zvezi z območjem svobode, varnosti in pravice: „Ob upoštevanju člena 3 Združeno kraljestvo in Irska ne sodelujeta pri sprejemanju ukrepov Sveta, predlaganih v skladu z naslovom V tretjega dela Pogodbe o delovanju Evropske unije. […]“.

9. Člen 2 Protokola št. 21 določa učinke člena 1: „Na podlagi člena 1 in ob upoštevanju členov 3, 4 in 6 za Združeno kraljestvo ali Irsko niso zavezujoče niti se v njiju ne uporabljajo določbe naslova V tretjega dela Pogodbe o delovanju Evropske unije, ukrepi, sprejeti v skladu s tem naslovom, pa tudi nobena določba katerega koli mednarodnega sporazuma, ki ga je Unija sklenila na podlagi tega naslova, niti odločbe Sodišča Evropske unije glede razlage takih določb ali ukrepov; te določbe, ukrepi ali odločbe v ničemer ne vplivajo na pristojnosti, pravice in obveznosti teh držav; prav tako te določbe, ukrepi ali odločbe, kolikor se uporabljajo za Združeno kraljestvo ali Irsko, v ničemer ne vplivajo na pravni red Skupnosti ali pravni red Unije niti niso sestavni del prava Unije.“

10. Vendar lahko Irska na podlagi člena 3 Protokola št. 21 Svet uradno obvesti, da želi sodelovati pri sprejetju in uporabi takega ukrepa, v skladu s členom 4 pa lahko ta država članica tak ukrep sprejme po njegovem sprejetju.

D. Okvirni sklep 2002/584

11. Svet je Okvirni sklep 2002/584 ( 5 ) in Okvirni sklep o spremembi 2009/299 ( 6 ) sprejel soglasno na podlagi Pogodbe o Evropski uniji, zlasti s sklicevanjem na člena 31(1)(a) in 34(2)(b), pred začetkom veljavnosti sprememb Lizbonske pogodbe in Protokola št. 21, to je 1. decembra 2009. Zato sta oba okvirna sklepa zavezujoča za Irsko, čeprav Irska Sveta ni izrecno obvestila, da želi sodelovati pri njunem sprejetju in uporabi ali da ju sprejema.

12. Člen 1(1) in (2) Okvirnega sklepa 2002/584 določa temeljne obveznosti držav članic v zvezi z evropskim nalogom za prijetje: „1. Evropski nalog za prijetje je sodna odločba, ki jo izda država članica z namenom prijetja in predaje zahtevane osebe s strani druge države članice z namenom uvesti kazenski postopek ali izvršiti kazen zapora ali ukrep, vezan na odvzem prostosti. 2. Države članice izvršijo vsak evropski nalog za prijetje na osnovi načela medsebojnega priznavanja in v skladu z določbami tega okvirnega sklepa.“

13. Ker Združeno kraljestvo, ko so njegovi organi izdali zadevna naloga za prijetje, ni bilo več država članica, Okvirni sklep 2002/584 ne more biti neposredno podlaga za njuno izvršitev.

E. Sporazum o izstopu

14. Sporazum o izstopu temelji na členu 50(2) PEU. ( 7 ) Veljati je začel 1. februarja 2020. ( 8 )

15. V skladu s členom 126 Sporazuma o izstopu je bilo predvideno prehodno obdobje, ki se je začelo z začetkom veljavnosti Sporazuma o izstopu in končalo 31. decembra 2020. Člen 127 določa, da se v prehodnem obdobju za Združeno kraljestvo in v njem uporablja pravo Unije, razen če v Sporazumu o izstopu ni določeno drugače. Ker Sporazum o izstopu ne določa odstopanja od člena 127 za določbe v zvezi z evropskim nalogom za prijetje, so se te določbe v prehodnem obdobju še naprej uporabljale.

16. Člen 185 Sporazuma o izstopu med drugim določa, da se „[d]rugi in tretji del, razen člena 19, člena 34(1), člena 44 in člena 96(1), ter naslov I šestega dela in členi 169 do 181 […] uporabljajo od konca prehodnega obdobja“.

17. Tretji del Sporazuma o izstopu vsebuje člen 62(1), ki zajema postopke pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah, ki so v teku, in določa: „V Združenem kraljestvu in državah članicah se v razmerah, v katerih je vključeno Združeno kraljestvo, uporabljajo naslednji akti, kot sledi: (a) […] (b) Okvirni sklep Sveta 2002/584/PNZ […] se uporablja za evropske naloge za prijetje, pri katerih je bila zahtevana oseba prijeta pred koncem prehodnega obdobja za namene izvršitve evropskega naloga za prijetje, […]; […]“.

18. Člen 185 Sporazuma o izstopu določa tudi, da se države članice lahko odločijo, da svojih državljanov ne bodo predajale Združenemu kraljestvu. Zvezna republika Nemčija, Republika Avstrija in Republika Slovenija so uporabile to možnost. ( 9 )

F. Sporazum o trgovini in sodelovanju

19. Sporazum o trgovini in sodelovanju med Evropsko unijo in Evropsko skupnostjo za atomsko energijo na eni strani ter Združenim kraljestvom Velika Britanija in Severna Irska na drugi strani je pridružitveni sporazum na podlagi člena 217 PDEU. ( 10 ) Veljati je začel 1. maja 2021, potem ko sta ga ratificirala Evropska unija in Združeno kraljestvo. ( 11 )

20. Naslov VII v tretjem delu Sporazuma o trgovini in sodelovanju (členi od 596 do 632) določa sistem izročitve med državami članicami in Združenim kraljestvom.

21. Člen 632 Sporazuma o trgovini in sodelovanju določa, da se naslov VII „uporablja za evropske naloge za prijetje, ki jih je v skladu z Okvirnim sklepom Sveta 2002/584/PNZ […] pred koncem prehodnega obdobja izdala država, če zahtevana oseba pred koncem prehodnega obdobja ni bila prijeta za namene izvršitve naloga za prijetje“.

III. Dejansko stanje in predlog za sprejetje predhodne odločbe

22. SD je oseba, zoper katero je pravosodni organ Združenega kraljestva izdal evropski nalog za prijetje z dne 20. marca 2020 zaradi njene predaje Združenemu kraljestvu na prestajanje osemletne zaporne kazni. SD je bil 9. septembra 2020 prijet na Irskem. High Court (višje sodišče, Irska) je 8. februarja 2021 sprejelo sklep o predaji SD Združenemu kraljestvu in posledični sklep o priporu do njegove predaje.

23. SN je oseba, zoper katero je pravosodni organ Združenega kraljestva prav tako izdal evropski nalog za prijetje z dne 5. oktobra 2020 zaradi njene predaje Združenemu kraljestvu zaradi kazenskega pregona 14 kaznivih dejanj. SN je bil 25. februarja 2021 prijet na Irskem in priprt do obravnave v zvezi z zahtevo za predajo.

24. Pri High Court (višje sodišče) je bila 16. februarja 2021 v imenu SD vložena zahteva za preiskavo na podlagi člena 40.4.2 irske ustave o zakonitosti pridržanja SD. Zatrjevano je bilo, da SD ni zakonito priprt, ker se sistem evropskega naloga za prijetje med Irsko in Združenim kraljestvom ne uporablja več. Podobna zahteva je bila 5. marca 2021 vložena v imenu SN.

25. High Court (višje sodišče) je ugotovilo, da je bila SD in SN zakonito odvzeta prostost, zato je zavrnilo odpravo pripora. Obema je bila dovoljena vložitev pritožbe neposredno pri Supreme Court (vrhovno sodišče, Irska), vendar ostajata v priporu do izida njunih pritožb pri Supreme Court (vrhovno sodišče).

26. Supreme Court (vrhovno sodišče) meni, da je mogoče, da ureditve iz Sporazuma o izstopu ter Sporazuma o trgovini in sodelovanju v delu, v katerem se nanašajo na sistem evropskega naloga za prijetje, za Irsko niso zavezujoče. Če bi bilo tako, bi bili nacionalni ukrepi, ki jih je Irska sprejela za ohranitev sistema evropskega naloga za prijetje v zvezi z Združenim kraljestvom, neveljavni, zato bi bilo tudi nadaljevanje pripora pritožnikov nezakonito.

27. V teh okoliščinah je Supreme Court (vrhovno sodišče) Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji: „Ob upoštevanju dejstva, da lahko Irska ohrani suverenost v okviru območja svobode, varnosti in pravice glede na njeno pravico, da se odloči, da tudi zanjo veljajo ukrepi, ki jih je Unija na tem področju sprejela v skladu z naslovom V tretjega dela PDEU; ob upoštevanju dejstva, da je člen 50 PEU navedena materialna pravna podlaga za Sporazum o izstopu (in sklep o sklenitvi tega sporazuma); ob upoštevanju dejstva, da je člen 217 PDEU navedena materialna pravna podlaga za Sporazum o trgovini in sodelovanju (in sklep o sklenitvi tega sporazuma); in ob upoštevanju dejstva, da je iz tega sledilo, da se ni štelo, da se je ta odločitev od Irske zahtevala ali se ji dovoljevala, zato ta možnost ni bila uporabljena: (a) ali se lahko določbe Sporazuma o izstopu, ki predpisujejo ohranitev ureditve evropskega naloga za prijetje v zvezi z Združenim kraljestvom v prehodnem obdobju, določenem v tem sporazumu, štejejo za zavezujoče za Irsko ob upoštevanju njihove pomembne vsebine s področja območja svobode, varnosti in pravice; ter (b) ali se lahko določbe Sporazuma o trgovini in sodelovanju, ki predpisujejo ohranitev ureditve evropskega naloga za prijetje v zvezi z Združenim kraljestvom po zadevnem prehodnem obdobju, štejejo za zavezujoče za Irsko ob upoštevanju njihove pomembne vsebine s področja območja svobode, varnosti in pravice?“

28. Predložitveno sodišče je predlagalo, naj se predlog za sprejetje predhodne odločbe obravnava po nujnem postopku predhodnega odločanja, ki je določen v členu 107 Poslovnika Sodišča. Prvi senat Sodišča je 18. avgusta 2021 odločil, da se temu predlogu ugodi. Občna seja Sodišča je 7. septembra 2021 zadevo dodelila velikemu senatu.

29. Pisna stališča so Sodišču predložili SD in SN, Irska, Svet Evropske unije in Evropska komisija. Te stranke in Kraljevina Danska so se udeležile tudi obravnave 27. septembra 2021.

IV. Pravna presoja

30. V tej zadevi se postavlja vprašanje, ali so določbe v zvezi z izvršitvijo evropskih nalogov za prijetje iz Sporazuma o izstopu ter Sporazuma o trgovini in sodelovanju zavezujoče za Irsko.

31. Supreme Court (vrhovno sodišče) pojasnjuje, da sta v irskem pravu izvršitev evropskega naloga za prijetje, ki ga je izdalo Združeno kraljestvo, in pripor zahtevane osebe dopustna le, če pravo Unije vsebuje ustrezno obveznost, ki zavezuje Irsko.

32. Pred izstopom Združenega kraljestva iz Unije, ki je začel veljati 31. januarja 2020, je ta obveznost izhajala neposredno iz Okvirnega sklepa 2002/584. V sledečem prehodnem obdobju, ki se je izteklo 31. decembra 2020, se je Okvirni sklep še naprej uporabljal na podlagi člena 127 Sporazuma o izstopu. Vendar zadevi SD in SN nista zajeti s temi pravili, ker Združenemu kraljestvu nista bila predana pred koncem prehodnega obdobja.

33. Ker je bil SD prijet pred koncem prehodnega obdobja, spada njegov položaj na področje uporabe člena 62(1)(b) in člena 185 Sporazuma o izstopu. V skladu s tema določbama se Okvirni sklep 2002/584 še naprej uporablja za njegov evropski nalog za prijetje.

34. Nasprotno pa so SN irski organi prijeli po koncu prehodnega obdobja, čeprav so organi Združenega kraljestva evropski nalog za prijetje izdali v prehodnem obdobju, in sicer v skladu z Okvirnim sklepom 2002/584. V zvezi s tem položajem člen 632 Sporazuma o trgovini in sodelovanju določa, da se uporablja nov sistem izročitve, določen v naslovu VII tretjega dela tega sporazuma.

35. SD in SN nasprotujeta uporabi teh določb obeh sporazumov. Trdita, da te določbe ustvarjajo nove obveznosti v zvezi z območjem svobode, varnosti in pravice. V skladu s Protokolom št. 21 naj bi bile take obveznosti za Irsko zavezujoče le, če se je ta država članica izrecno strinjala, da jo bodo zavezovale (to pomeni, da je uporabila možnost, da se odloči za sprejetje). SD in SN trdita, da ker se Irska ni odločila za sprejetje, ne obstaja pristojnost Unije za sprejetje upoštevnih določb z učinkom za Irsko, ker ta država članica te pristojnosti ni prenesla na Evropsko unijo.

36. To stališče bom obravnavala v dveh korakih. Prvič, predstavila bom pogoje za uporabo Protokola št. 21, kot izhajajo iz sodne prakse Sodišča, in sicer da je njegova uporaba odvisna od pravne podlage zadevnega akta (A). Drugič, obravnavala bom vprašanje, ali bi morale upoštevne določbe, in sicer člen 62(1)(b) in člen 185 Sporazuma o izstopu ter naslov VII tretjega dela Sporazuma o trgovini in sodelovanju, zlasti njegov člen 632, temeljiti na pristojnosti, povezani z območjem svobode, varnosti in pravice (B.1 in B.2).

A. Pogoji za uporabo Protokola št. 21

37. V skladu s Protokolom št. 21 Irska ne sodeluje pri ukrepih, sprejetih na podlagi naslova V tretjega dela Pogodbe DEU, ki se nanaša na območje svobode, varnosti in pravice, razen če se izrecno odloči za sprejetje takih ukrepov.

38. Kot pa sem že pojasnila v dvojih prejšnjih sklepnih predlogih, je stvarno področje uporabe Protokola št. 21 izrecno omejeno na območje svobode, varnosti in pravice. Poleg tega je treba ta protokol kot izjemo razlagati ozko. Smisel in namen tega protokola namreč ni, da na drugih področjih prava Unije sodelovanje pri ukrepih, ki jih sprejmejo institucije Unije, in vezanost nanje prepušča prostemu preudarku Irske. ( 12 )

39. Sodišče je zato presodilo, da je pravna podlaga akta tista, ki določa, ali je treba Protokol uporabiti, in ne obratno. ( 13 ) Z drugimi besedami: Protokol št. 21 se uporablja samo za ukrepe, ki temeljijo ali bi morali temeljiti na pristojnosti, ki izhaja iz naslova V tretjega dela Pogodbe DEU. Nasprotno pa ukrep, ki vpliva na območje svobode, varnosti in pravice, ne bo spadal na področje Protokola, če ga ni treba utemeljiti na taki pristojnosti.

B. Pravne podlage sporazumov

40. Sporazuma ne temeljita na pristojnostih v zvezi z območjem svobode, varnosti in pravice, temveč na pristojnosti v zvezi z ureditvami glede izstopa (člen 50(2) PEU) oziroma pristojnosti za sklenitev pridružitvenega sporazuma (člen 217 PDEU).

41. Ugotoviti je treba torej, ali bi moral člen 62(1)(b) Sporazuma o izstopu ali naslov VII tretjega dela Sporazuma o trgovini in sodelovanju, zlasti njegov člen 632, namesto ali poleg tega temeljiti na pristojnosti, ki je povezana z območjem svobode, varnosti in pravice, in sicer na členu 82(1)(d) PDEU.

42. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča mora izbira pravne podlage za akt Unije, vključno z aktom, sprejetim za sklenitev mednarodnega sporazuma, temeljiti na objektivnih elementih, ki jih je mogoče sodno preizkusiti, med katerimi sta cilj in vsebina tega akta. Če se pri preizkusu akta Unije izkaže, da ima ta dvojni cilj ali da ima dva dela, pri čemer je enega od teh ciljev ali delov mogoče opredeliti kot glavnega, drugega pa zgolj kot postranskega, mora akt temeljiti na eni sami pravni podlagi, in sicer tisti, ki se zahteva za glavni ali prevladujoči cilj oziroma del. Če pa se izjemoma ugotovi, da ima akt hkrati več ciljev ali delov, ki so neločljivo povezani, ne da bi bil eden v primerjavi z drugim postranski, tako da se uporabljajo različne določbe Pogodb, mora tak ukrep temeljiti na različnih ustreznih pravnih podlagah. Vendar je uporaba več pravnih podlag izključena, če postopki, določeni za vsako od teh podlag, niso združljivi. ( 14 )

43. Dalje, Sodišče je že večkrat presodilo, da Protokol št. 21 ne more vplivati na opredelitev ustrezne pravne podlage za sprejetje mednarodnih sporazumov. ( 15 ) Ta sodna praksa ustreza splošnim načelom, navedenim v prejšnji točki, sam Protokol pa ne podpira nobenega drugega pristopa. Zato je treba trditev SD in SN, da merila prevladujočega cilja ni mogoče uporabiti, kadar se ukrepi dotikajo Protokola št. 21, zavrniti.

44. Ob upoštevanju teh ugotovitev bom zdaj preučila pravne podlage pravil v zvezi z nalogi za prijetje iz obeh sporazumov.

1. Pravna podlaga člena 62(1)(b) Sporazuma o izstopu

45. Sporazum o izstopu, vključno s členom 62(1)(b), temelji na členu 50(2) PEU. V skladu s členom 50(2), drugi stavek, PEU se Evropska unija pogaja in sklene sporazum z državo, ki izstopa, v katerem so opredeljene podrobnosti izstopa in ki upošteva okvir njenih prihodnjih odnosov z Evropsko unijo. V četrtem stavku tega člena je določeno, da Svet s kvalificirano večino sklene sporazum v imenu Evropske unije po odobritvi Evropskega parlamenta.

46. V ta namen, kot pojasnjuje zlasti Komisija, člen 50(2) PEU določa pristojnost za sklenitev enotnega in celovitega sporazuma, ki temelji na enotnem posebnem postopku, ki zajema vsa področja, zajeta s Pogodbama, ki so upoštevna za izstop. Tak sporazum zajema zaključek postopkov na podlagi prava Unije, ki so v teku v času izstopa, glede države, ki izstopa. Za to so potrebna podrobna pravila in ureditve za številna različna področja, ki spadajo v okvir pravnega reda Unije. Da bi se zagotovil urejen izstop, ki je v interesu Evropske unije, njenih držav članic in tudi države, ki izstopa, lahko ta pravila in ureditve vključujejo prehodna obdobja, v katerih se za državo, ki izstopa, omejen čas po začetku veljavnosti izstopa še naprej uporablja pravo Unije.

47. Sporazum o izstopu tako za prvo fazo izstopa Združenega kraljestva iz Unije v členu 127 določa, da se večina prava Unije med datumom izstopa in koncem prehodnega obdobja še naprej uporablja za Združeno kraljestvo in v njem.

48. Kot druga faza izstopa naj bi se nato – to je od konca prehodnega obdobja – v skladu s členom 185, četrti, peti, šesti in sedmi odstavek, Sporazuma o izstopu uporabljala posebna pravila, določena v tem sporazumu.

49. Ta posebna pravila za drugo fazo, enako kot nadaljnja uporaba večine prava Unije v prehodnem obdobju, sicer zajemajo številne različne politike, med katerimi je med drugim režim predaje v kazenskih zadevah v skladu s členom 62(1)(b) Sporazuma o izstopu. Običajno bi Unija zaradi izvajanja teh politik delovala v okviru posebnih pristojnosti in bi morala spoštovati omejitve teh pristojnosti, kot je Protokol št. 21.

50. Vendar so glede na cilj Sporazuma o izstopu vse te posebne politike nujno postranske glede na prevladujoči nadrejeni cilj zagotavljanja celovitega režima za prehod iz članstva v Evropski uniji v status tretje države. Gre za zelo širok cilj v tem smislu, da morajo imeti ukrepi, potrebni za njegovo uresničevanje, možnost, da se nanašajo na zelo številna različna posebna področja. ( 16 ) Sporazum mora biti namreč zmožen obravnavati celotno paleto zadev, ki spadajo na področje uporabe prava Unije.

51. Postopki, določeni v pravnih podlagah posameznih politik, ki jih zajema Sporazum o izstopu, potrjujejo njihovo postranskost v okviru izstopa države članice.

52. To je še posebej očitno v primeru politik, pri katerih se običajno za ukrepanje Sveta zahteva soglasje, kot je posredno obdavčenje, ki je predmet členov od 51 do 53 Sporazuma o izstopu. V skladu s členom 113 PDEU Svet soglasno sprejme določbe za harmonizacijo posrednega obdavčenja, vendar soglasja ni mogoče kombinirati s kvalificirano večino ( 17 ) iz člena 50(2) PEU. Poleg tega se mora Svet na podlagi člena 113 PDEU zgolj posvetovati s Parlamentom, medtem ko je v skladu s členom 50(2) PEU potrebna odobritev Parlamenta.

53. Te neskladnosti zakonodajnih postopkov ni mogoče rešiti tako, da se iz Sporazuma o izstopu izključijo področja, za katera so potrebni nezdružljivi postopki, saj člen 50(2) PEU ne določa nobene izjeme od ureditev glede izstopa.

54. Celovit pristop v členu 50(2) PEU in predviden zakonodajni postopek sta, kot je poudaril Svet, nujna zaradi izjemnega položaja, ki ga pomeni izstop. Kot je pokazal izstop Združenega kraljestva, je treba take široke ureditve sprejeti pod velikim političnim pritiskom in v zelo kratkem času. Zahteva po soglasju v Svetu ali izključitev nekaterih področij iz splošnega postopka bi še povečala zapletenost tega procesa in povečala nevarnost, da dogovor ne bi bil dosežen.

55. Zahteva, da sporazum o izstopu temelji tudi na drugih določbah razen členu 50(2) PEU, vsakič ko sporazum vpliva na določeno področje, bi v praksi lahko odvzela učinek pristojnosti in postopku iz člena 50(2) PEU. ( 18 )

56. To, da sporazum o izstopu vsebuje določbe, ki se nanašajo na različna posebna področja, zato ne spreminja opredelitve tega sporazuma kot celote, ki se opravi ob upoštevanju njegovega bistvenega cilja, in ne glede na besedilo posameznih klavzul. ( 19 )

57. Sodišče je podoben pristop ubralo v zvezi s sporazumi o razvojnem sodelovanju, pri čemer pa je dodalo pridržek, in sicer da določbe o posebnih področjih ne smejo nalagati tako obsežnih obveznosti, da bi te obveznosti dejansko pomenile cilje, ki se razlikujejo od ciljev razvojnega sodelovanja. ( 20 )

58. Ne glede na to, ali se ta pridržek uporablja za sporazume o izstopu, sistem predaje iz člena 62(1)(b) Sporazuma o izstopu nikakor ne ustvarja obsežnih obveznosti, ki bi pomenile cilje, ki se razlikujejo od cilja zagotoviti urejen proces izstopa. Ta sistem zaradi upoštevanja izstopa zgolj za omejeno prehodno obdobje podaljšuje in spreminja obstoječe obveznosti.

59. Uporaba člena 62(1)(b) Sporazuma o izstopu je odličen primer takega podaljšanja, saj je obveznost, ki izhaja iz njega, pogojena s tem, da Irska sodeluje v sistemu evropskega naloga za prijetje in da bi zato pred koncem prehodnega obdobja lahko prejemala take naloge iz Združenega kraljestva. Nasprotno pa Irska ne sodeluje v sistemu evropske odredbe o zaščiti ( 21 ) in zato ne bi mogla prejemati takih odredb, ki bi povzročile nastanek obveznosti iz člena 62(1)(k).

60. Zlasti ni mogoče uspeti s trditvijo, da člen 62(1)(b) Sporazuma o izstopu za Irsko ustvarja nove obveznosti, saj so za to državo članico podobne obveznosti veljale na podlagi Okvirnega sklepa 2002/584, preden je ta sporazum začel veljati.

61. V nasprotju s trditvami SD in SN razlogovanje generalnega pravobranilca G. Hogana ( 22 ) v zvezi s Konvencijo o preprečevanju nasilja nad ženskami in nasilja v družini ter o boju proti njima (Istanbulska konvencija) ( 23 ) v obravnavani zadevi ni upoštevno. Evropska unija namerava to konvencijo skleniti s sklicevanjem na posebne pristojnosti v zvezi z območjem svobode, varnosti in pravice. Generalni pravobranilec G. Hogan se strinja s tem pristopom. ( 24 ) Na podlagi te predpostavke Istanbulska konvencija nedvomno spada na področje uporabe Protokola št. 21.

62. SD in SN trdita, da to pomeni, da bi moral biti tudi Sporazum o izstopu sklenjen na podlagi takih pristojnosti in bi moral zanj veljati navedeni protokol. Vendar je Istanbulska konvencija povsem drugačen sporazum in obravnavane pravne podlage to odražajo. Natančneje, generalni pravobranilec G. Hogan ne obravnava niti razlage člena 50(2) PEU niti ustrezne pravne podlage Sporazuma o izstopu.

63. Člen 62(1)(b) Sporazuma o izstopu zato pravilno temelji samo na členu 50(2) PEU. Te pristojnosti ni treba kombinirati s pristojnostjo v zvezi z območjem svobode, varnosti in pravice.

2. Pravna podlaga naslova VII tretjega dela Sporazuma o trgovini in sodelovanju in zlasti njegovega člena 632

64. Evropska unija je Sporazum o trgovini in sodelovanju sklenila na podlagi člena 217 PDEU. Ta določba omogoča sklepanje sporazumov o pridružitvi s tretjimi državami, ki vključujejo vzajemne pravice in obveznosti ter skupne ukrepe in posebne postopke.

65. Ta pristojnost Unijo pooblašča, da zagotavlja izpolnjevanje svojih obveznosti v razmerju do tretjih držav na vseh področjih, urejenih s Pogodbama. ( 25 ) Njeno široko področje uporabe je utemeljeno s ciljem vzpostavitve posebnih vezi in privilegijev s tretjo državo, ki mora vsaj v določeni meri sodelovati v sistemu Unije. ( 26 ) Ta široki in horizontalni cilj se razlikuje od ciljev posebnih sporazumov, ki določajo pravila v zvezi s točno določenimi vprašanji. Vendar je Sodišče ugotovilo, da to splošno pooblastilo na podlagi člena 217 PDEU z vidika načela prenosa pristojnosti iz člena 5(2) PEU Uniji ne dopušča, da v okviru pridružitvenega sporazuma sprejme akte, ki presegajo meje pristojnosti, ki so jih države članice prenesle nanjo s Pogodbama, za doseganje ciljev, ki jih določata Pogodbi. ( 27 )

66. V obravnavani zadevi pomeni sodelovanje v sistemu Unije sodelovanje v sistemu predaje, ki je bil za evropski nalog za prijetje vzpostavljen z Okvirnim sklepom 2002/584. Ta sistem se uporablja za Irsko.

67. Za zaščito legitimnih interesov držav članic in za zagotovitev visoke ravni demokratične legitimnosti takih potencialno daljnosežnih zavez se za sklenitev pridružitvenih sporazumov v skladu s členom 218(6) in (8) PDEU zahteva soglasje Sveta in odobritev Evropskega parlamenta.

68. Mimogrede, zahteva po soglasju pomeni, da se je Irska strinjala, da jo zavezuje sistem predaje, določen v Sporazumu o trgovini in sodelovanju. Glede na to, da za Irsko ni nobene izjeme, je moral biti zavezujoči učinek za to državo članico jasen.

69. Sodišče je sicer presodilo tudi, da lahko Svet na podlagi člena 217 PDEU sprejme akt v okviru pridružitvenega sporazuma, pod pogojem, da se ta akt navezuje na področje posebne pristojnosti Unije in prav tako temelji – zlasti ob upoštevanju svojega namena in vsebine – na pravni podlagi, ki ustreza temu področju. ( 28 ) SD in SN zato trdita, da bi moral Sporazum o trgovini in sodelovanju temeljiti na členu 82(1)(d) PDEU kot dodatni pravni podlagi in da se zato uporablja Protokol št. 21. Zato bi po njunem mnenju sistem predaje iz tega sporazuma Irsko zavezoval le, če bi se ta država članica odločila za sodelovanje v tem sistemu.

70. Vendar se ugotovitev Sodišča glede nujnosti dodatne posebne pravne podlage nanaša le na sklep o stališču Evropske unije v organih, ustanovljenih s pridružitvenim sporazumom – v navedeni zadevi o stališču, ki se sprejme v zvezi s koordinacijo sistemov socialne varnosti v okviru Pridružitvenega sveta, ustanovljenega s Sporazumom EGS-Turčija. ( 29 ) V skladu s členom 218(8) in (9) PDEU odloča Svet o takih zadevah s kvalificirano večino brez sodelovanja Evropskega parlamenta. Dodajanje posebne notranje pravne podlage naj bi zagotavljalo, da se ne obidejo strožje postopkovne zahteve za delovanje Unije na zadevnem področju.

71. Drugače kot stališča o posebnih vprašanjih v okviru pridružitvenega sporazuma se sklenitev Sporazuma o trgovini in sodelovanju ni nanašala na določeno področje politike, ki bi zahtevalo kombinacijo posebne pristojnosti in člena 217 PDEU. Tako kot Sporazum o izstopu tudi Sporazum o trgovini in sodelovanju obravnava številna področja, ki jih zajemata Pogodbi. Sistem predaje iz naslova VII tretjega dela Sporazuma o trgovini in sodelovanju je le eno od teh številnih področij.

72. V zvezi s tem je pooblastilo za sklepanje pridružitvenih sporazumov na podlagi člena 217 PDEU vsaj v določeni meri podobno pooblastilu za sklepanje sporazumov o izstopu na podlagi člena 50(2) PEU ali sporazumov o razvojnem sodelovanju na podlagi člena 209(2) PDEU. Za vse je značilen nadrejeni cilj, ki mu sledijo posamezni ukrepi, ki jih je mogoče sprejeti na podlagi posebnih pristojnosti.

73. Zahteva, da se kot pravne podlage dodajo vse upoštevne pristojnosti, pa bi lahko odvzela učinek zadevni splošni pristojnosti in postopku za sklenitev mednarodnega sporazuma. ( 30 ) Dalje, zahteva, da se kot pravne podlage Sporazuma o trgovini in sodelovanju dodajo vse upoštevne pristojnosti, bi bila tudi neizvedljiva zaradi različnih in pogosto nezdružljivih ( 31 ) postopkovnih zahtev. ( 32 )

74. Poudariti je treba tudi, da vsaj v okviru razmerja med Irsko in Združenim kraljestvom sistem predaje, uveden s Sporazumom o trgovini in sodelovanju, ne bi ustvaril pomembnih novih obveznosti, temveč zgolj ohranja večino obveznosti, ki so obstajale v okviru prejšnjega sistema, določenega z Okvirnim sklepom 2002/584 in Sporazumom o izstopu. Če bi se zgoraj navedeni pridržek glede pristojnosti na področju razvojnega sodelovanja ( 33 ) uporabljal tudi za pristojnost v zvezi s pridružitvenimi sporazumi, se torej v obravnavani zadevi ne bi uporabljal.

75. Naslov VII tretjega dela Sporazuma o trgovini in sodelovanju ter zlasti njegov člen 632 zato pravilno temeljita samo na členu 217 PDEU. Te pristojnosti ni treba kombinirati s pristojnostjo v zvezi z območjem svobode, varnosti in pravice.

V. Predlog

76. Iz navedenih ugotovitev izhaja, da Protokol št. 21 ne zajema sistemov predaje iz obeh sporazumov in da ta sistema zato zavezujeta Irsko, ne da bi bila potrebna posebna odločitev za sprejetje.

77. Sodišču zato predlagam, naj odloči tako: Člen 62(1)(b) in člen 185 Sporazuma o izstopu Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska iz Evropske unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo ter naslov VII tretjega dela Sporazuma o trgovini in sodelovanju med Evropsko unijo in Evropsko skupnostjo za atomsko energijo na eni strani ter Združenim kraljestvom Velika Britanija in Severna Irska na drugi strani in zlasti njegov člen 632, ki določajo ohranitev sistema evropskega naloga za prijetje v zvezi z Združenim kraljestvom, so zavezujoči za Irsko.

( 1 ) Jezik izvirnika: angleščina.

( 2 ) Člen 62(1)(b) Sporazuma o izstopu Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska iz Evropske unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo (UL 2020, L 29, str. 7; v nadaljevanju: Sporazum o izstopu).

( 3 ) Členi od 596 do 632 Sporazuma o trgovini in sodelovanju med Evropsko unijo in Evropsko skupnostjo za atomsko energijo na eni strani ter Združenim kraljestvom Velika Britanija in Severna Irska na drugi strani (UL 2021, L 149, str. 10; v nadaljevanju: Sporazum o trgovini in sodelovanju).

( 4 ) Protokol (št. 21) o stališču Združenega kraljestva in Irske glede območja svobode, varnosti in pravice (v nadaljevanju: Protokol št. 21).

( 5 ) Okvirni sklep sveta z dne 13. junija 2002 o evropskem nalogu za prijetje in postopkih predaje med državami članicami (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 34).

( 6 ) Okvirni sklep Sveta 2009/299/PNZ z dne 26. februarja 2009 o spremembi okvirnih sklepov 2002/584/PNZ, 2005/214/PNZ, 2006/783/PNZ, 2008/909/PNZ in 2008/947/PNZ zaradi krepitve procesnih pravic oseb ter spodbujanja uporabe načela vzajemnega priznavanja odločb, izdanih na sojenju v odsotnosti zadevne osebe (UL 2009, L 81, str. 24).

( 7 ) Sklep Sveta (EU) 2020/135 z dne 30. januarja 2020 o sklenitvi Sporazuma o izstopu Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska iz Evropske unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo (UL 2020, L 29, str. 1).

( 8 ) Obvestilo o začetku veljavnosti Sporazuma o izstopu Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska iz Evropske unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo (UL 2020, L 29, str. 189).

( 9 ) Izjava Evropske unije v skladu s tretjim odstavkom člena 185 Sporazuma o izstopu Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska iz Evropske unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo (UL 2020, L 29, str. 188).

( 10 ) Sklep Sveta (EU) 2021/689 z dne 29. aprila 2021 o sklenitvi, v imenu Unije, Sporazuma o trgovini in sodelovanju med Evropsko unijo in Evropsko skupnostjo za atomsko energijo na eni strani ter Združenim kraljestvom Velika Britanija in Severna Irska na drugi strani in Sporazuma med Evropsko unijo ter Združenim kraljestvom Velika Britanija in Severna Irska o varnostnih postopkih za izmenjavo in varovanje tajnih podatkov (UL 2021, L 149, str. 2).

Svet ga je glede Euratoma odobril s Sklepom (Euratom) 2020/2253 z dne 29. decembra 2020 o odobritvi sklenitve, s strani Evropske komisije, Sporazuma med Vlado Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska ter Evropsko skupnostjo za atomsko energijo o sodelovanju na področju varne in miroljubne uporabe jedrske energije ter sklenitve, s strani Evropske komisije v imenu Evropske skupnosti za atomsko energijo, Sporazuma o trgovini in sodelovanju med Evropsko unijo in Evropsko skupnostjo za atomsko energijo na eni strain ter Združenim kraljestvom Velika Britanija in Severna Irska na drugi strani (UL 2020, L 444, str. 11) na podlagi člena 101 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti za atomsko energijo.

( 11 ) Obvestilo o začetku veljavnosti Sporazuma o trgovini in sodelovanju med Evropsko unijo in Evropsko skupnostjo za atomsko energijo na eni strani ter Združenim kraljestvom Velika Britanija in Severna Irska na drugi strani in Sporazuma med Evropsko unijo ter Združenim kraljestvom Velika Britanija in Severna Irska o varnostnih postopkih za izmenjavo in varovanje tajnih podatkov (UL 2021, L 149, str. 2560).

( 12 ) Moji sklepni predlogi v zadevi Združeno kraljestvo/Svet (EGP) (C‑431/11, EU:C:2013:187, točki 73 in 74) in zadevi Komisija/Svet (Evropska konvencija o pravnem varstvu storitev, ki temeljijo na pogojnem dostopu ali vključujejo pogojni dostop) (C‑137/12, EU:C:2013:441, točka 84).

( 13 ) Sodba z dne 22. oktobra 2013, Komisija/Svet (Evropska konvencija o pravnem varstvu storitev, ki temeljijo na pogojnem dostopu ali vključujejo pogojni dostop) (C‑137/12, EU:C:2013:675, točka 74). Glej tudi mnenje 2/15 (Sporazum o prosti trgovini EU-Singapur) z dne 16. maja 2017 (EU:C:2017:376, točka 218) in sklepne predloge generalne pravobranilke E. Sharpston v tej zadevi (EU:C:2016:992, točka 203).

( 14 ) Mnenje 1/15 (Sporazum PNR med EU in Kanado) z dne 26. julija 2017 (EU:C:2017:592, točke od 76 do 78) in sodba z dne 2. septembra 2021, Komisija/Svet (Sporazum z Armenijo) (C‑180/20, EU:C:2021:658, točki 32 in 34).

( 15 ) Sodbe z dne 27. februarja 2014, Združeno kraljestvo/Svet (Švica) (C‑656/11, EU:C:2014:97, točka 49); z dne 22. oktobra 2013, Komisija/Svet (Evropska konvencija o pravnem varstvu storitev, ki temeljijo na pogojnem dostopu ali vključujejo pogojni dostop) (C‑137/12, EU:C:2013:675, točka 73), in z dne 18. decembra 2014, Združeno kraljestvo/Svet (Turčija) (C‑81/13, EU:C:2014:2449, točka 37), ter mnenje 1/15 (Sporazum PNR med EU in Kanado) z dne 26. julija 2017 (EU:C:2017:592, točka 108).

( 16 ) Glej v tem smislu sodbe z dne 3. decembra 1996, Portugalska/Svet (Indija) (C‑268/94, EU:C:1996:461, točka 37); z dne 11. junija 2014, Komisija/Svet (Filipini) (C‑377/12, EU:C:2014:1903, točka 38), in z dne 2. septembra 2021, Komisija/Svet (Sporazum z Armenijo) (C‑180/20, EU:C:2021:658, točka 50).

( 17 ) Sodba z dne 29. aprila 2004, Komisija/Svet (Izterjava terjatev) (C‑338/01, EU:C:2004:253, točka 58).

( 18 ) Glej v tem smislu sodbe z dne 3. decembra 1996, Portugalska/Svet (Indija) (C‑268/94, EU:C:1996:461, točka 38); z dne 11. junija 2014, Komisija/Svet (Filipini) (C‑377/12, EU:C:2014:1903, točka 38), in z dne 2. septembra 2021, Komisija/Svet (Sporazum z Armenijo) (C‑180/20, EU:C:2021:658, točka 51).

( 19 ) Glej v tem smislu sodbi z dne 3. decembra 1996, Portugalska/Svet (Indija) (C‑268/94, EU:C:1996:461, točka 39), in z dne 11. junija 2014, Komisija/Svet (Filipini) (C‑377/12, EU:C:2014:1903, točka 39).

( 20 ) Glej v tem smislu sodbi z dne 3. decembra 1996, Portugalska/Svet (Indija) (C‑268/94, EU:C:1996:461, točka 39), in z dne 11. junija 2014, Komisija/Svet (Filipini) (C‑377/12, EU:C:2014:1903, točka 39).

( 21 ) Uvodna izjava 41 Direktive 2011/99/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o evropski odredbi o zaščiti (UL 2011, L 338, str. 2).

( 22 ) Sklepni predlogi generalnega pravobranilca G. Hogana v okviru mnenja 1/19 (Istanbulska konvencija) (EU:C:2021:198, točka 181 in naslednje).

( 23 ) Zbirka pogodb Sveta Evrope – št. 210.

( 24 ) Sklepni predlogi generalnega pravobranilca G. Hogana v okviru mnenja 1/19 (Istanbulska konvencija) (EU:C:2021:198, točka 166).

( 25 ) Sodbi z dne 30. septembra 1987, Demirel (12/86, EU:C:1987:400, točka 9), in z dne 18. decembra 2014, Združeno kraljestvo/Svet (Turčija) (C‑81/13, EU:C:2014:2449, točka 61).

( 26 ) Sodba z dne 30. septembra 1987, Demirel (12/86, EU:C:1987:400, točka 9). Glej tudi sodbo z dne 26. septembra 2013, Združeno kraljestvo/Svet (EGP) (C‑431/11, EU:C:2013:589, točka 49).

( 27 ) Sodba z dne 18. decembra 2014, Združeno kraljestvo/Svet (Turčija) (C‑81/13, EU:C:2014:2449, točka 61).

( 28 ) Sodba z dne 18. decembra 2014, Združeno kraljestvo/Svet (Turčija) (C‑81/13, EU:C:2014:2449, točka 62).

( 29 ) Sodba z dne 18. decembra 2014, Združeno kraljestvo/Svet (Turčija) (C‑81/13, EU:C:2014:2449, točka 12).

( 30 ) Točki 57 in 58 teh sklepnih predlogov.

( 31 ) Glej poleg sklicevanj v opombi 14 sodbi z dne 11. junija 1991, Komisija/Svet (Titanov dioksid) (C‑300/89, EU:C:1991:244, točke od 18 do 21), in z dne 10. januarja 2006, Komisija/Parlament in Svet (Izvoz in uvoz nevarnih kemikalij) (C‑178/03, EU:C:2006:4, točka 57).

( 32 ) Glej točke od 51 do 53 teh sklepnih predlogov.

( 33 ) Točka 57 teh sklepnih predlogov.