SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

ELEANOR SHARPSTON,

predstavljeni 25. septembra 2008 ( 1 )

Združene zadeve od C-278/07 do C-280/07

Hauptzollamt Hamburg-Jonas

proti

Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb GmbH & Co. in drugim

„Uredba (ES, Euratom) št. 2988/95 — Zaščita finančnih interesov Evropskih skupnosti — Člen 3 — Povračilo izvoznega nadomestila — Določitev zastaralnega roka — Nepravilnosti, storjene pred začetkom veljavnosti Uredbe št. 2988/95 — Pravilo o zastaranju, ki je del splošnega civilnega prava države članice“

1. Predlogi za sprejetje predhodne odločbe, ki jih je vložilo Bundesfinanzhof (nemško zvezno finančno sodišče), se nanašajo na razlago Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti ( 2 ) (v nadaljevanju: Uredba št. 2988/95 ali Uredba). Zlasti se nanašajo na tiste določbe Uredbe, ki določajo zastaralni rok v postopku izterjave izplačanih zneskov v obliki izvoznih nadomestil, kadar obveznost povračila teh zneskov nastane kot posledica nepravilnosti.

2. Predložitveno sodišče želi razlago časovnega in vsebinskega okvira zastaralnega roka iz člena 3(1) Uredbe št. 2988/95. Zlasti sprašuje, ali se navedeni člen lahko uporablja za primere, ki so nastali pred začetkom veljavnosti Uredbe, in za upravne ukrepe, ki niso sankcijski. Predložitveno sodišče hkrati sprašuje po načinu razlage člena 3(3) Uredbe, ki predvideva, da lahko nacionalna zakonodaja določa odstopanja od predpisanega zastaralnega roka v Uredbi.

Pravni okvir

Uredba št. 2988/95

3. Uredba št. 2988/95, ki je začela veljati 26. decembra 1995, določa veliko splošnih pravil v zvezi s pregledi, upravnimi ukrepi in kaznimi za nepravilnosti, pri katerih so bila izplačila opravljena v korist upravičencev v skladu s politikami Skupnosti.

4. Splošnih pravil Skupnosti, ki bi predhodno urejala take nepravilnosti, ni bilo. Prav tako ni bilo skupnih pravil glede zastaralnih rokov v zvezi z odkrivanjem in preganjanjem nepravilnosti ali rokov, ki bi omejevali uporabo upravnih ukrepov ali veljavnih upravnih kazni, ki so posledica takih nepravilnosti. ( 3 )

5. Zlasti so pomembne tretja, četrta in peta uvodna izjava Uredbe. V tretji uvodni izjavi je zapisano, da so podrobna pravila decentraliziranega, razpršenega upravljanja in nadzora porabe odvisna od različnih podrobnih predpisov, ki glede na zahtevano politiko Skupnosti merijo k preprečevanju nepravilnosti, ki škodijo njenim finančnim interesom. V četrti uvodni izjavi je zapisano, da je za učinkovit boj proti nepravilnostim in goljufijam, ki škodujejo finančnim interesom Skupnosti, treba sprejeti skupne predpise za vsa področja, ki jih zajemajo politike Skupnosti. V peti uvodni izjavi je zapisano, da so tako nepravilna ravnanja kot tudi upravne kazni že zajeti v sektorskih predpisih v skladu z Uredbo. Področje uporabe Uredbe je dovolj široko, da temelji na členu 235 ES in členu 203 ESAE. ( 4 )

6. V Uredbi so urejena številna splošna pravila v zvezi s pregledi ter v zvezi z upravnimi ukrepi in kaznimi.

7. Člen 1(1) določa: „1. Za zaščito finančnih interesov Evropskih skupnosti se sprejmejo splošna pravila za enotne preglede ter upravne ukrepe in kazni v zvezi z nepravilnostmi, ki se nanašajo na zakonodajo Skupnosti.“

8. Člen 1(2) opredeljuje „nepravilnost“ kot: „[…] vsako kršenje določb zakonodaje Skupnosti, ki je posledica dejanja ali opustitve s strani gospodarskega subjekta, ki je ali bi lahko škodljivo vplivalo na proračun Skupnosti ali proračunska sredstva, ki jih upravljajo, bodisi z zmanjšanjem ali izgubo prihodkov iz lastnih sredstev, ki se zbirajo neposredno v imenu Skupnosti, bodisi z neupravičenimi izdatki.“

9. Upoštevne določbe člena 3 so: „1. Pregon zastara v štirih letih od storitve nepravilnosti iz člena 1(1). Sektorski predpisi ( 5 ) pa lahko določijo krajši zastaralni rok, ki ne sme biti krajši od treh let. V primeru nadaljevanja ali ponavljanja nepravilnosti teče zastaranje od dneva, ko so nepravilnosti prenehale. Pri večletnih programih zastaralni rok v vsakem primeru teče do zaključka programa. Katero koli dejanje pristojnega organa v zvezi s preiskavo ali sodnim postopkom, ki se nanaša na nepravilnost in o katerem je organ obvestil zadevno osebo, pretrga zastaranje. Po vsakem dejanju, ki pomeni pretrganje zastaranja, začne zastaralni rok teči znova. Če pristojni organ ni izrekel kazni, zadeva zastara najpozneje na dan, ko poteče rok, ki je dvakrat daljši od zastaralnega roka, razen če je bil upravni postopek prekinjen v skladu s členom 6(1). 2. Rok za izvršitev odločbe o upravni kazni je tri leta. Rok začne teči na dan, ko postane odločba pravnomočna. Primere pretrganja in prekinitve urejajo ustrezne določbe nacionalne zakonodaje. 3. Države članice lahko določijo daljši zastaralni rok od tistega iz odstavkov 1 in 2.“

10. Člen 4 določa, da je treba praviloma vsako korist, če jo gospodarski subjekt neupravičeno pridobi, odvzeti (bodisi s povračilom bodisi z izgubo garancije). Člen 4(4) določa, da se „ukrepi iz tega člena […] ne štejejo za kazen“.

11. Nasprotno pa člen 5 določa, da so za namerno nepravilnost ali nepravilnost iz malomarnosti predvidene upravne kazni.

12. Člen 6 določa pogoje za prekinitev postopka za naložitev finančnih sankcij. Zadnja poved člena 6(1) določa, da „[z]astaralni rok iz člena 3 ne teče v času, ko je upravni postopek prekinjen“.

Nacionalne določbe

13. V času nastanka dejstev je člen 195 nemškega civilnega zakonika (Bürgerlichegesetzbuch, v nadaljevanju: BGB) določal tridesetletni splošni zastaralni rok za zahtevke, podane v skladu z nemškim civilnim pravom. Sprememba člena 195 je začela veljati 1. januarja 2002. Splošni zastaralni rok je bil tako spremenjen na tri leta in od takrat ni bil spremenjen.

14. Med nastankom nepravilnosti nemška zakonodaja ni predvidevala posebnega zastaralnega roka v zvezi s postopki za vračilo protipravno pridobljenih finančnih koristi (kot je povračilo napačno dodeljenih izvoznih nadomestil) ali splošneje napačno odobrenih koristi. Tako upravni kot sodni organi so mutatis mutandis uporabljali člen 195 BGB. ( 6 )

Dejansko stanje

15. Leta 1993 so tri družbe ( 7 ) zaprosile za vnaprejšnja izvozna nadomestila za izvoz govejega mesa v Jordanijo. Hauptzollamt (glavni carinski urad) ( 8 ) jim je zaprošena izvozna nadomestila odobril.

16. Hauptzollamt je leta 1998 izvedel vrsto inšpekcij. Na njihovi podlagi je ugotovil, da je bilo zadevno goveje meso ponovno izvoženo v Irak. Hauptzollamt je zato trem družbam naložil povračilo odobrenih izvoznih nadomestil, ker so bila ta zaradi nepravilnosti v zahtevku izplačana nezakonito. ( 9 )

17. Družbe so zoper odločbe Hauptzollamta vložile tožbe pri Finanzgericht Hamburg (hamburško finančno sodišče). Finanzgericht je njihovim tožbam ugodilo s sodbo z dne 4. maja 2005. Presodilo je, da je zastaralni rok iz člena 3(1) Uredbe št. 2988/95 pretekel, zato so bili zahtevki Hauptzollamta prekludirani.

18. Hauptzollamt je vložil pritožbo pri Bundesfinanzhof, ki je prekinilo postopek in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja: „1. Ali je treba zastaralni rok iz člena 3(1), prvi pododstavek, prva poved, Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti uporabiti tudi v primeru, če se je nepravilnost zgodila ali končala, preden je Uredba št. 2988/95 začela veljati? 2. Ali se v tej določbi predpisan zastaralni rok sploh lahko uporabi za upravne ukrepe, kot je povračilo izvoznega nadomestila, ki je bilo podeljeno zaradi nepravilnosti? Če bi bil odgovor na ti vprašanji pritrdilen: 3. Ali država članica lahko uporabi daljši rok v skladu s členom 3(3) Uredbe (ES, Euratom) št. 2988/95 tudi v primeru, če je bil daljši rok v pravu države članice predviden že pred sprejetjem navedene uredbe? Ali se daljši rok lahko uporabi, čeprav ni bil predviden v posebnem predpisu za povračilo izvoznih nadomestil ali upravnih ukrepov, ampak je posledica splošnega pravila zadevne države članice, ki pokriva vse primere zastaranja, ki niso posebej urejeni (splošno pravilo)?“

19. Pisna stališča so poslali Josef Vosding, Vion in Ze Ful, vlada Republike Češke in Komisija.

20. Na obravnavi 17. aprila 2008 so ustna stališča podale stranke, ki so predložile pisna stališča (razen češke vlade), in francoska vlada.

Presoja

Uvodna ugotovitev

21. Vse tri družbe so pred nacionalnimi sodišči trdile, da Hauptzollamt ni dokazal, da so se zatrjevane nepravilnosti dejansko zgodile. Svoje trditve so v tem postopku ponovile.

22. Vendar člen 234 ES temelji na jasni ločitvi pristojnosti med nacionalnimi sodišči in Sodiščem. Dejanska vprašanja spadajo v pristojnost nacionalnih sodišč, medtem ko je vloga Sodišča podati usmeritve glede razlage prava Skupnosti. Predhodna odločba Sodišča mora tako temeljiti na dejanskem stanju, kot ga je v predložitveni odločbi predstavilo nacionalno sodišče. ( 10 )

Prvo vprašanje

23. Prvo vprašanje se nanaša na časovni okvir člena 3(1) Uredbe. Preložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali se lahko navedeni člen uporablja v primeru nepravilnosti, ki je bila storjena ali se je končala, preden je Uredba začela veljati. ( 11 )

24. V takih primerih je Sodišče vedno odločilo, da se „postopkovna pravila običajno uporabljajo za vse spore, ki potekajo, ko ta pravila začnejo veljati, drugače kot pri materialnopravnih pravilih, ki se običajno razlagajo tako, da načeloma ne veljajo za primere, ki so nastali pred začetkom njihove veljavnosti“. ( 12 )

25. Retroaktivna uporaba materialnopravne določbe se lahko dovoli le izjemoma. Retroaktivna uporaba je mogoča le v primerih, ko iz besedila, namena ali sistematike te določbe jasno izhaja, da ji je treba pripisati tak učinek. Pri retroaktivni uporabi je vsekakor treba upoštevati načeli pravne varnosti in varstva zaupanja v pravo. ( 13 )

26. Za ugotovitev, ali lahko predložitveno sodišče retroaktivno uporabi člen 3(1), je najprej treba ugotoviti, ali je navedeni člen postopkovna ali materialnopravna določba.

27. V zadevi Vonk Dairy Products ( 14 ) Sodišču ni bilo treba izrecno presoditi, ali je člen 3(1) Uredbe št. 2988/95 postopkovne narave, ki se ga uporablja retroaktivno. Sodba temelji na premisi, da je člen 3(1) postopkovna določba, ki se je uporabljala, in da je bil upošteven tak zastaralni rok, kot je bil določen v tem členu. ( 15 ) Ker so bili taki postopki očitno urejeni z Uredbo št. 2988/95, vprašanje v tem postopku pa se je nanašalo na to, ali so izvozne aktivnosti pomenile nadaljevane in ponavljajoče se nepravilnosti, ni bilo treba podrobneje preučiti, ali je bil člen 3(1) le postopkovna določba. ( 16 )

28. Bundesfinanzhof v svojem predložitvenem sklepu navaja več vzporednic med členom 3(1) Uredbe št. 2988/05 in členom 221(3) Uredbe Sveta (EGS) št. 2913/92 z dne 12. oktobra 1992 o carinskem zakoniku Skupnosti, kar je bilo vprašanje v zadevi Molenbergnatie ( 17 ).

29. Ta člen določa, da „[d]olžniku sporočila [o carinskem dolgu] ni več mogoče posredovati po poteku roka treh let od dneva nastanka carinskega dolga. Če pa carinski organi zaradi dejanja, za katerega je bilo mogoče uvesti kazenski pregon, niso mogli določiti natančno zakonsko dolgovanega zneska dajatev, lahko sporočilo posredujejo tudi po poteku omenjenega roka treh let, kolikor to predvidevajo veljavne določbe“.

30. Josef Vosding in Ze Fu v svojih stališčih sledita sklepom Bundesfinanzhofa in (po analogiji ob uporabi sodne prakse iz sodbe Molenbergnatie) povzemata domnevo, da gre za materialnopravno določbo. Nasprotno pa so Vion, Francoska republika in Komisija menili, da gre za postopkovno določbo. ( 18 )

31. V sodbi Molenbergnatie je Sodišče presodilo, da člen 221(3) „organom preprečuje, da bi opravili izterjavo navedenega dolga“ in je hkrati „pravilo, ki ureja sam carinski dolg“. ( 19 ) Sodišče je vzpostavilo jasno zvezo med potekom zastaralnega roka in obstojem carinskega dolga za ugotovitev, da je „dolg zastaral in posledično ugasnil“. ( 20 ) Zato je člen 221(3) opredelilo kot materialnopravno določbo.

32. Z vsem spoštovanjem, vendar tako sklepanje ne more biti pravilno. Potek zastaralnega roka, ki upniku prepoveduje izterjavo dolga, ne pomeni, da dolg in učinki dolga prenehajo obstajati. Na splošno dolg ugasne bodisi s plačilom bodisi s tem, da upnik odpusti dolg. Potek zastaralnega roka s tema načinoma nima nikakršne zveze. Nasprotno, kot je v sklepnih predlogih v zadevi Molenbergnatie menil generalni pravobranilec Jacobs, spada zastaralni rok med postopkovna pravila. ( 21 ) Strinjam se z mnenjem generalnega pravobranilca Jacobsa, da praviloma potek zastaralnega roka ne povzroči prenehanja zakonite obveznosti, ki bi bila sicer izterljiva.

33. Iz člena 3(1) Uredbe ( 22 ) ni mogoče razbrati, da bi navedeni člen lahko šteli za materialnopravno določbo. Gre za običajno postopkovno določbo. Njena struktura je zelo klasična.

34. Očitno je, da bodo pristojni organi poskušali dognati, ali je bila nepravilnost dejansko storjena, in njihove ugotovitve bodo imele neposredne učinke na prihodnje odločitve: a) o vprašanju, ali je bilo dejansko treba plačati izvozno nadomestilo; b) če je bilo, v kakšnem znesku; c) ali je (v primerjavi z že izvedenim izplačilom izvoznega nadomestila) bilo morda izvedeno preplačilo in d) če je bilo, kolikšen znesek lahko pristojni organi od prejemnika zahtevajo nazaj. Vendar ti dejavniki ne morejo voditi do sklepa, da je pravilo iz člena 3(1) Uredbe materialnopravna določba.

35. Po mojem mnenju je člen 3(1) Uredbe postopkovna določba. V skladu s sodno prakso Sodišča, na katero sem se sklicevala ( 23 ), se ta določba uporablja za vse postopke, ki so bili začeti in so se obravnavali takrat, ko je člen začel veljati.

36. Če bi Sodišče vendarle presodilo, da je člen 3(1) treba razumeti kot materialnopravno določbo, bi moralo ponovno preučiti, ali navedeni člen ustreza pogojem, navedenim v sodbi Salumi ( 24 ), in se zato lahko uporablja retroaktivno. Ti pogoji pa so, da mora retroaktivnost jasno izhajati iz besedila, namena ter splošne sheme ukrepa, pri čemer je treba spoštovati pravno varnost in legitimna pričakovanja.

37. Prav zato, ker se prva dva pogoja iz sodbe Salumi nanašata na ukrep, ki ima jasne materialnopravne učinke (ki jih izpodbijani ukrep nima), je težko razumeti, kako sta lahko izpolnjena v obravnavanem primeru. Branje člena 3(1), točka 1, skupaj s širokimi opredelitvami iz člena 1(1) pripelje do sklepa, da se ta določba uporablja za vse primere, ki jih Uredba ureja. Da bi ovrgli to domnevo, bi bilo potrebno jasno besedilo, ki bi dokazovalo nasprotno. Tega pa ni. Vendar to samo po sebi ne zadostuje za sklep, da je zakonodajalec želel določbi člena 3(1) pripisati retroaktivni namen.

38. Namen Uredbe je varovanje finančnih interesov Skupnosti in sprejetje splošnih pravil o upravnih ukrepih in kaznih v zvezi z nepravilnostmi glede prava Skupnosti. Tak splošni okvir vključuje zastaralne roke v postopkih vračila neupravičeno izplačanih zneskov, vendar ne vsebuje nikakršnega pojasnila glede njihovega časovnega izvajanja.

39. Glede temeljnih ciljev in splošnega sistema Uredba uvaja sistem „skupnih pravil“, ( 25 ) ki razlagajo, zakaj je to nujno in potrebno. ( 26 ) Če se retroaktivna uporaba enotnega zastaralnega roka ne ujema s temi cilji niti s sistematiko Uredbe, je v teh elementih težko razumeti pozitivni vidik retroaktivne uporabe.

40. Nazadnje, retroaktivna uporaba člena 3(1) bi v obravnavani zadevi pomenila, da je zastaralni rok krajši od tistega, ki je določen v nacionalni zakonodaji. Slednji je v korist zadevnih družb in varuje njihova legitimna pričakovanja. ( 27 ) Manj očitno je, da so s tako razlago zagotovljeni splošni interesi pravne varnosti.

41. Menim, da če bi bil člen 3(1) Uredbe materialnopravna določba (kar mislim da ni), ne bi izpolnjeval meril, ki so bila določena v sodbi Salumi. Glede na navedeno lahko ugotovim, da je zastaralni rok iz prve povedi prvega pododstavka člena 3(1) Uredbe št. 2988/95 postopkovna določba, ne pa materialnopravna, in se zato uporablja tudi v primeru, če je bila zadevna nepravilnost storjena ali je prenehala obstajati pred začetkom veljavnosti Uredbe.

Drugo vprašanje

42. Drugo vprašanje se nanaša na materialnopravno uporabo člena 3(1) Uredbe št. 2988/95. Predložitveno sodišče je postavilo vprašanje, ali se lahko zastaralni rok uporabi v vseh postopkih izterjave, ki so jih začeli nacionalni organi po odkritju nepravilnosti. ( 28 )

43. V sodbi Handlbauer ( 29 ) je Sodišče odločilo, da se člen 3(1) uporablja za nepravilnosti iz člena 4 in za nepravilnosti iz člena 5. Sodišče je navedlo, da člen 1(1) vzpostavlja „splošna pravila“ in da široka opredelitev „nepravilnosti“ iz člena 1(2) „vključuje namerne nepravilnosti ali nepravilnosti iz malomarnosti, ki lahko […] privedejo do upravne kazni[ ( 30 )] in nepravilnosti, ki privedejo samo do odvzema neupravičeno prejete koristi[ ( 31 )] […]“. Sodišče torej ni razlikovalo med kategorijama nepravilnosti. ( 32 )

44. V svojih pisnih stališčih je Komisija opozorila Sodišče na številne težave, ki naj bi jih je povzročila sodba Handlbauer. Na obravnavi je na te dileme ponovno opozorila. Komisija je še posebej poudarila, da bi lahko razširjena uporaba zastaralnega roka za upravne ukrepe, ki niso kazenski, ogrozila proračun Skupnosti.

45. Komisija tako navaja, da je tak zastaralni rok v interesu zadevnih družb, saj omejuje čas, v katerem je lahko družba kaznovana za nepravilnosti, in to je dejansko primerno za ukrepe, ki nalagajo sankcije. Finančni interesi Skupnosti zahtevajo, da manj strogi ukrepi ne bi bili tako omejeni. Komisija tako jasno loči med posledicami nepravilnosti, ki je bila storjena namenoma ali iz malomarnosti, in posledicami tiste, ki je nastala brez krivde izvoznika.

46. Kazni iz člena 5 so upravne. Od upravnih ukrepov izterjave iz člena 4 se razlikujejo po njihovi naravi in izračunu zadevnih vsot. Nobena od teh sankcij ni nastala kar tako. Nastale so zaradi nepravilnosti in so z njimi tesno povezane.

47. Splošno pravilo zahteva vračilo neupravičeno pridobljenih koristi ( 33 ) (izterjavo izplačanih zneskov). Upravna sankcija se lahko uporabi, če je bila nepravilnost storjena namenoma ali iz malomarnosti. Razlogovanje Komisije privede do rezultata (nelogičnega), da imajo izvozniki, ki so storili nepravilnosti namenoma ali iz malomarnosti, koristi od zastaralnega roka, ki pa ne bo upoštevan za tiste, ki so ravnali manj krivdno.

48. Komisija meni, da mora biti zastaralni rok tako glede upravnih ukrepov izterjave v primerih nepravilnosti, kot tudi ukrepov izterjave v primerih, ki niso posledica takih nepravilnosti ( 34 ) urejen z nacionalno zakonodajo. Pri tem se je sklicevala na osnutek Uredbe in zatrjevala, da se je večina držav članic izrekla za omejitev zastaralnega roka zgolj v primerih upravnih sankcij. Osnutek je zgolj pomožno orodje pri razlagi zakonodaje. Zato se ne more uporabiti za nasprotovanje jasno zapisanemu besedilu določb. ( 35 ) Besedilo sprejete Uredbe ne nakazuje na takšno postavitev in tudi Sodišče je v zadevi Handlbauer zavrnilo razlago Komisije (ki je v celoti izrazila svoje mnenje v tej zadevi). Razlaga Sodišča je bila skladna z mnenjem generalnega pravobranilca ( 36 ) in tudi Sodišče prve stopnje je predhodno uporabilo tak pristop v sodbi José Martí Peix proti Komisiji (T-125/01) ( 37 ).

49. Dodajam, da razlogi Komisije enačijo povračila izvoznih nadomestil v primerih, v katerih nepravilnost ni bila storjena niti namenoma niti iz malomarnosti, in povračila izvoznih nadomestil, ki jih je plačal pristojni organ in ni bilo podane nobene nepravilnosti. Prva skupina je jasno zajeta v Uredbi št. 2988/95 ( 38 ). Zadnja skupina pa ne. ( 39 )

50. Besedilo Uredbe ne podpira ozke razlage materialnopravnega obsega člena 3(1).

51. Prvič, Komisija trdi, da bi pomen besede „postopki“ moral določati področje uporabe člena 3(1) in da bi ga bilo zato treba razumeti v smislu „postopkov v zvezi z upravnimi kaznimi“. Po mojem mnenju parametre člena 3(1) določa beseda „nepravilnost“. Opredelitev slednje izhaja iz člena 1(2) in pomeni „vsako kršenje določb zakonodaje Skupnosti, ki je posledica dejanja ali opustitve s strani gospodarskega subjekta, ki je ali bi lahko škodljivo vplivalo na proračun Skupnosti“. ( 40 )

52. Postopek izterjave se izvede samo, če je bila storjena nepravilnost. Tako manjše kot večje kršitve lahko vplivajo na proračun Skupnosti, kot potrjuje široka opredelitev besede „nepravilnost“ v členu 1(2). ( 41 ) Člen 3(1) mora tako zajemati vse postopke za popravo napačno izvedenega izplačila nadomestila, ki je posledica kakršnekoli nepravilnosti.

53. Poleg tega Komisija s svojim pristopom ne upošteva besedila člena 1(1) – na katerega se sklicuje člen 3(1) –, ki določa, da Uredba določi splošna pravila v zvezi z inter alia„upravnimi ukrepi in kaznimi“.

54. Drugič, Komisija trdi, da besedilo člena 3(1), četrti pododstavek, dokazuje, da se člen 3(1) v celoti navezuje izključno na nepravilnosti, ki privedejo do upravnih kazni. ( 42 )

55. Zdi se mi, da člen 3(1), bran v celoti, določa splošen sistem zastaranja. Običajen zastaralni rok je štiri leta (člen 3(1), prvi pododstavek). Za posebne težave, ki nastanejo zaradi nadaljevanih in ponavljajočih nepravilnosti, se uporablja člen 3(1), drugi pododstavek. Kakršnokoli dejanje pristojnih organov, ki meri k preiskovanju nepravilnosti in sodnemu pregonu, pretrga zastaranje (člen 3(1), tretji pododstavek). Splošno pravilo absolutnega zastaralnega roka osmih let (ki vključuje pretrganje zastaranja iz člena 3(1) tretji pododstavek) je določeno v členu 3(1), četrti pododstavek. Obstajata dve izjemi od navedenega pravila: (a) če je pristojni organ izrekel kazen (po členu 5), (b) če je bil upravni postopek prekinjen v skladu s členom 6(1). V prvem primeru člen 3(2) določa, da je rok za izvršitev odločbe o upravni kazni tri leta. V drugem primeru pa se uporabljajo posebne določbe iz člena 6. Glede na pravila o zastaranju se mi taka razlaga zdi smiselna. Nasprotno pa je razlaga člena 3(1), četrti pododstavek, kot jo predlaga Komisija, v nasprotju z namenom prvih treh pododstavkov.

56. Kot sem že navedla, menim, da ni mogoče sedanjega besedila Uredbe razumeti v smislu, kot ga predlaga Komisija, ne da bi s tem posegli v njegov namen. Če bi imela Komisija prav, ko navaja, da je bil namen zakonodajalca, da se zastaralni rok uporablja izključno za upravne kazni, potem menim, da bi bilo pravilno, da bi Komisija Svetu predlagala spremembo določb za pojasnitev zadeve, ne pa da Sodišču predlaga, naj ponovno preuči svojo odločitev v sodbi Handlbauer.

57. Tretjič, člen 3(1) je uvrščen v poglavje „Splošna načela“ Uredbe. Zato je treba njegov obseg razlagati široko.

58. Četrtič, člen 3(1) je treba obravnavati v okviru upravnega prava. Komisija tukaj trdi, da zastaralni rok v primerih upravnih kazni začne teči takrat, ko je nepravilnost nastala, medtem ko pa v primeru izterjave nepravilno prejete koristi začne teči od datuma njene odobritve. Komisija nato postavi domnevo, da slednji primer vedno nastane pred prvim. Na tej podlagi Komisija v skladu s sodbo Handbauer trdi, da bo izvoznik, ki je storil nepravilnost (ki vodi do upravnega ukrepa izterjave ali do upravne kazni) v boljšem položaju kot izvoznik, ki ni storil nobene nepravilnosti, zaradi razlike v začetku teka zastaralnega roka.

59. Predpostavke Komisije so napačne. Ni nujno, da se ugodnost dodeli, preden je storjena nepravilnost. Če je nepravilnost v tem, da so v formularju napačno navedeni podatki, je vrstni red med storjeno nepravilnostjo in prejeto ugodnostjo obrnjen. Ali bo v vsakem posameznem primeru izvoznik v ugodnejšem položaju glede na uporabo nacionalnega prava ali uporabo Uredbe, je odvisno od zaporedja nastanka prej navedenih dveh dogodkov in od tega, ali nacionalna zakonodaja predvideva krajši ali daljši zastaralni rok od tistega, ki je določen v Uredbi. To pa ni ustrezna podlaga za ponovno preučitev odločitve v sodbi Handlbauer.

60. Menim, da se zastaralni rok iz člena 3(1) na splošno uporablja za upravne ukrepe, kot je povračilo izvoznega nadomestila, podeljenega zaradi nepravilnosti, in za upravne kazni.

61. Ker sta predlagana odgovora na prvi vprašanji pritrdilna, bom obravnavala tretje vprašanje.

Tretje vprašanje

62. Predložitveno sodišče je s tretjim vprašanjem želelo dobiti pojasnilo o obsegu pristojnosti držav članic po členu 3(3) v zvezi z odstopanjem od člena 3(1).

63. Vprašanje je sestavljeno iz dveh delov. Ali mora biti zadevna določba nacionalnega prava sprejeta po začetku veljavnosti Uredbe št. 2988/95, da se lahko uporabi odstopanje? Drugič, kako natančna mora biti zakonodaja?

Časovno zaporedje

64. V členu 3(3) je navedeno, da lahko države članice „določijo“ daljši zastaralni rok. ( 43 ) Beseda „določiti“ – po mojem mnenju nedvoumno – nakazuje, da ni treba razveljaviti nacionalne zakonodaje, ki je veljala pred začetkom veljavnosti Uredbe št. 2988/95. Države članice lahko tudi sprejmejo novo zakonodajo, ki predvideva daljše zastaralne roke, ker jim to možnost omogoča odstopanje. Ne smejo pa predpisati krajšega zastaralnega roka. Takšna razlaga je v skladu z namenom Uredbe, ki je v preprečevanju dejanj, ki škodujejo finančnim interesom Skupnosti. ( 44 )

Posebnosti

65. Namen zastaralnega roka iz člena 3(1) je opredeljen v členu 1(1) in (2). Zastaralni rok se uporablja za postopke v zvezi z nepravilnostmi, kot je to določeno v členu 1(2). ( 45 ) Iz tega sledi, da mora biti vsakršen predpis, ki omogoča odstopanje od člena 3(1), na podlagi člena 3(3), v skladu s tem namenom.

66. Po mojem mnenju člen 195 BGB ne ustreza tem merilom.

67. Nemško civilno pravo je kodificirano v BGB. Zastaralni rok iz člena 195 BGB je splošno določilo civilnega prava. Zato se ne nanaša na upravnopravne zadeve. Še posebej se per se ne uporablja v postopkih povračila izvoznih nadomestil, ki so bila napačno dodeljena. ( 46 )

68. Zdi se, da so nemška sodišča, preden je Uredba št. 2988/95 začela veljati, za primere upravnih izterjav zneskov po analogiji uporabljala člen 195 BGB. Uporaba po analogiji ni uporaba, ki jasno in nedvoumno odstopa od običajnega zastaralnega roka, določenega v Uredbi za postopke v zvezi z „vsako kršitvijo določb zakonodaje Skupnosti, ki je posledica dejanja ali opustitve s strani gospodarskega subjekta, ki je ali bi lahko škodljivo vplivalo na proračun Skupnosti“. Uredba št. 2988/95 zdaj predvideva splošni zastaralni rok (praviloma štiri leta). Zastaralni rok se tako neposredno uporablja, saj je kot tak določen v Uredbi. Uporaba daljšega zastaralnega roka, na podlagi predhodno uporabljene analogije sodišč, bi neposredno nasprotovala zahtevam po pravni varnosti. Zato menim, da se zastaralni rok iz člena 195 BGB ne more uporabiti v povezavi s členom 3(3) Uredbe.

69. Dejstvu, da je bil v času nastanka dejstev zastaralni rok v členu 195 BGB trideset let, je bilo v nekaterih pisnih stališčih posvečene veliko pozornosti. Če se Uredba ne bi uporabljala, bi bile te trditve upoštevne v razpravi glede uporabe člena 195 BGB po analogiji v postopkih izterjave izplačanih zneskov iz proračuna Skupnosti. Z začetkom veljavnosti Uredbe št. 2988/95 postane trajanje nacionalnega zastaralnega roka, ki ga nacionalni organi nameravajo uvesti, nepomembno. Uporaba po analogiji ni več dopustna.

70. Ravno zato ni bilo nobene težave s tem, da je sprememba člena 195 BGB iz leta 2002 splošni zastaralni rok skrajšala na tri leta. Ker po mojem mnenju člena 195 BGB ni več mogoče po analogiji uporabljati za povračilo izvoznih nadomestil, ki so bila podeljena zaradi nepravilnosti, triletni zastaralni rok, ki ga določa, ne nasprotuje štiriletnemu zastaralnemu roku, določenemu v členu 3(1), prvi pododstavek, Uredbe. Ti določbi se uporabljata za različna vprašanja. Zato si ne nasprotujeta.

71. Zaradi celovitosti dodajam, da mora biti katerikoli nacionalni zakon, ki določa posebni (daljši) zastaralni rok za postopke v zvezi z neupravičeno prejetimi plačili, ki ogrožajo proračun Skupnosti, v skladu s splošnimi načeli prava Skupnosti (kot je prepoved diskriminacije) in mora biti sorazmeren, da se lahko uporabi odstopanje iz člena 3(3) Uredbe. Ker je splošni zastaralni rok v Uredbi št. 2988/95 štiri leta, bo tridesetletni zastaralni rok v vsakem primeru nesorazmeren.

72. Zato menim, da se člen 3(3) Uredbe št. 2988/95 uporablja pri daljših zastaralnih rokih, ki so bili določeni v nacionalni zakonodaji pred začetkom veljavnosti Uredbe, če so se taki zastaralni roki uporabljali ali se uporabljajo v postopkih, za katere velja Uredba in so v skladu s splošnimi načeli prava Skupnosti.

Predlog

73. Zato Sodišču predlagam, naj na vprašanja, ki jih je predložilo Bundesfinanzhof, odgovori tako: 1. Ker je zastaralni rok iz člena 3(1), prvi pododstavek, prva poved, Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti postopkovno pravilo, in ne materialnopravno, se uporablja tudi, če je bila zadevna nepravilnost storjena ali je prenehala pred začetkom veljavnosti Uredbe. 2. Zastaralni rok iz člena 3(1) se na splošno uporablja za upravne ukrepe, kot je povračilo izvoznega nadomestila, podeljenega zaradi nepravilnosti, in za upravne kazni. 3. Člen 3(3) Uredbe št. 2988/95 se uporablja pri daljših zastaralnih rokih, ki so bili določeni v nacionalni zakonodaji pred začetkom veljavnosti Uredbe, če so se taki zastaralni roki uporabljali ali se uporabljajo v postopkih, za katere velja Uredba in so v skladu s splošnimi načeli prava Skupnosti.

( 1 ) Jezik izvirnika: angleščina.

( 2 ) UL L 312, str. 1.

( 3 ) Člen 8(1) Uredbe Sveta št. 729/70/EGS z dne 21. aprila 1970 o financiranju skupne kmetijske politike (UL 94, str. 13) od držav članic zahteva, da zagotovijo, da so bile transakcije, ki jih financira Evropski kmetijski usmerjevalni in jamstveni sklad (EKUJS) – vključno z nadomestili za izvoz v tretje države – izpeljane in izvršene pravilno, da bi se preprečile nepravilnosti in povrnili izgubljeni zneski, ki so bili izplačani zaradi nepravilnosti ali iz malomarnosti. Vendar v zvezi s tem ni določila nobenega zastaralnega roka.

( 4 ) Glej v tem smislu dvanajsto uvodno izjavo preambule Uredbe.

( 5 ) V času nastanka dejstev ni bilo pomembnih sektorskih predpisov.

( 6 ) V predložitvenem sklepu so bila stališča nacionalnega sodišča izražena tako: „In Deutschland bestand in dem hier in Betracht zu ziehenden Zeitraum keine Vorschrift, welche die Verjährung eines Anspruches auf Rückforderung zu Unrecht gewährter Ausfuhrerstattung oder – allgemeiner – zu Unrecht gewährter verwaltungsrechtlicher Vergünstigungen speziell regelte. Von der Verwaltung und der Rechtsprechung wurde insofern vielmehr das Bürgerliche Gesetzbuch (BGB) entsprechend angewandt […]“

( 7 ) Družbe Josef Vosding Schlacht, Kühl- in Zerlegebetrieb GmbH & Co (v nadaljevanju: Josef Vosding; zadeva C-278/07), Vion Trading GmbH (v nadaljevanju: Vion; zadeva C-279/07) in Ze Fu Fleischhandel GmbH (v nadaljevanju: Ze Fu; zadeva C-280/07). Vse tri družbe so bile v začetku tožeče stranke pred Finanzgericht Hamburg, v postopku pred predložitvenim sodiščem pa so tožene stranke.

( 8 ) Tožeča stranka v postopku pred predložitvenim sodiščem.

( 9 ) Z odločbama z dne 23. septembra 1999 (za Josef Vosding) in z dne (za Viona in Ze Fu).

( 10 ) Glej pred kratkim sodbo z dne 8. maja 2008 v zadevi Danske Svineproducenter (C-491/06, ZOdl., str. I-3339, točka 23 in navedena sodna praksa).

( 11 ) Čeprav morda obstajajo dvomi o času nastanka nepravilnosti, je predložitveno sodišče zavzelo stališče, da so se nepravilnosti zgodile leta 1993, torej preden je Uredba iz leta 1995 začela veljati. Sama bom storila enako.

( 12 ) Glej sodbo z dne 23. februarja 2006 v zadevi Molenbergnatie (C-201/04, ZOdl., str. I-2049, točka 31 in navedena sodna praksa).

( 13 ) Sodba z dne 12. novembra 1981 v združenih zadevah SRL Meridionale Industria Salumi in drugi (od 212/80 do 217/80, Recueil, str. 2735, točki 9 in 10 ter navedena sodna praksa).

( 14 ) Sodba z dne 11. januarja 2007 v zadevi Vonk Dairy Products (C-279/05, ZOdl., str. I-239).

( 15 ) Glej točke od 40 do 44 sodbe, zlasti točko 42, ter točki 68 in 79 mojih sklepnih predlogov.

( 16 ) V točki 26 sodbe Vonk je navedeno, da je bil zadnji izvozni posel opravljen 28. septembra 1994. Zastaralni rok je bil prekinjen v dveh primerih z upravnimi ukrepi, ki so določeni v členu 3(1), tretji pododstavek. Odločba o vračilu dodeljenih izvoznih nadomestil je bila z dne . Dogodki ki se obravnavajo, so se zgodili pred začetkom veljavnosti Uredbe iz leta 1995, izpodbijana upravna odločba pa je bila sprejeta pozneje. Uredba tako ni bila uporabljena za postopke, ki so že potekali, ko je slednja začela veljati.

( 17 ) Navedena v opombi 12.

( 18 ) Češka vlada trdi, da ni nikakršne potrebe po razpravi glede retroaktivne uporabe, saj navedena določba za naprej ureja položaj, ki bo učinkoval. Ker je položaj nastal pred začetkom veljavnosti Uredbe, menim da je vprašanje retroaktivnosti ustrezno.

( 19 ) Točka 39 sodbe.

( 20 ) Točka 41 sodbe.

( 21 ) Generalni pravobranilec Jacobs meni, da je člen 221(3) „določba o zastaranju“ in da potek zastaralnega roka ne povzroči, da bi obveznost plačila dolga ugasnila (glej točko 40 sklepnih predlogov v zadevi Molenbergnatie)

( 22 ) V zvezi s tem bi bil člen 3(1) Uredbe lahko v nasprotju s členom 221(3) carinskega zakonika Skupnosti, ki je bil obravnavan v zadevi Molenbergnatie. Slednje določilo omogoča, da se v primeru, če carinski organi zaradi dejanja, za katero je bilo mogoče uvesti sodni kazenski pregon, niso mogli določiti natančnega zakonsko dolgovanega zneska dajatev (moj poudarek) – element, ki ni določen v členu 3(1) – lahko to sporočilo posredujejo tudi po poteku zastaralnega roka.

( 23 ) Glej opombo 12 zgoraj.

( 24 ) Točki 9 in 10 sodbe ter navedena sodna praksa, opisana v točki 25 zgoraj.

( 25 ) Četrta uvodna izjava.

( 26 ) Tretja in četrta uvodna izjava.

( 27 ) Lahko bi rekli, da so imele družbe legitimno pričakovanje, da se zastaralni rok ne bo podaljšal – v obravnavanem primeru je bil občutno skrajšan, glede na prvotno določenega v nacionalni zakonodaji.

( 28 ) V nasprotju z uporabo le tistih ukrepov, ki privedejo do kazni.

( 29 ) Sodba z dne 24. junija 2004 v zadevi Handlbauer (C-278/02, ZOdl., str. I-6171).

( 30 ) To je nepravilnosti iz člena 5.

( 31 ) To je nepravilnosti iz člena 4.

( 32 ) Glej točke od 32 do 34 sodbe.

( 33 ) Člen 4(1).

( 34 ) Na primer, da je zadevni upravni organ napačno izplačal izvozno nadomestilo upravičencu in ga poskuša izterjati nazaj. To vprašanje se je postavilo v zadevi Bayerische Hypotheken (C-281/07), ki poteka pred Sodiščem.

( 35 ) Glej točko 30 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca Tizzana k sodbi z dne 4. oktobra 2001 v zadevi Bowden in drugi (C-133/00, Recueil, str. I-7031).

( 36 ) Glej točke od 39 do 53 sklepnih predlogov, zlasti točko 52.

( 37 ) Sodba z dne 13. marca 2003 v zadevi José Marti Peix SA proti Komisiji (T-125/01, Recueil, str. II-865). Pritožba v tej zadevi se nanaša na drug pravni vidik.

( 38 ) Glej člena 1(2) in 4.

( 39 ) Glej moje sklepne predloge v zadevi Bayerische Hypotheken, navedene v opombi 34, ki se nanašajo na izterjavo izvoznega nadomestila, neupravičeno dodeljenega izvozniku zaradi napake Hauptzollamta, kjer ni bilo nobene nepravilnosti.

( 40 ) Moj poudarek.

( 41 ) Glej sodbo Handlbauer, navedeno v opombi 29 zgoraj, točki 32 in 33, ter uvodne izjave od tretje do pete Uredbe. Sodba Vonk, navedena v opombi 14, prav tako temelji na domnevi, da se zastaralni rok, določen v členu 3(1), uporablja za vse postopke, ne samo za postopke, ki vključujejo upravne kazni.

( 42 ) Zdi se, da je predložitveno sodišče prav tako imelo težave s to določitvijo.

( 43 ) Francoska različica Uredbe uporablja besedo „conservent“, nemška pa „behalten“. Tako kot angleška različica obe jasno nakazujeta, da se določba nanaša na prej obstoječo zakonodajo, ki predvideva daljši zastaralni rok. Komisija je odločno zatrjevala, da če to ne bi bilo tako, bi se uporabil drug glagol, kot na primer „apply“ („appliquer“ ali „anzuwenden“).

( 44 ) Glej tretjo in četrto uvodno izjavo. Glede učinkov sprememb v letu 2002 na člen 195 BGB (ki je skrajšal zastaralni rok na tri leta) glej točko 70 spodaj.

( 45 ) Glej točko 60 zgoraj.

( 46 ) Glej točko 14 zgoraj.