SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

ELEANOR SHARPSTON,

predstavljeni 31. oktobra 2019 ( 1 )

Zadeva C‑715/17

Evropska komisija

proti

Republiki Poljski

Zadeva C‑718/17

Evropska komisija

proti

Republiki Madžarski

Zadeva C‑719/17

Evropska komisija

proti

Češki republiki

„Območje svobode, varnosti in pravice – Neizpolnitev obveznosti države članice – Sklepa (EU) 2015/1523 in (EU) 2015/1601– Začasni ukrepi na področju mednarodne zaščite v korist Helenske republike in Italijanske republike – Izredne razmere zaradi nenadnega prihoda državljanov tretjih držav na ozemlje nekaterih držav članic – Premestitev teh državljanov na ozemlje drugih držav članic – Postopek premestitve – Obveznost držav članic, da v rednih časovnih presledkih in vsaj vsake tri mesece sporočijo število prosilcev, ki jih je mogoče hitro premestiti na njihovo ozemlje – Iz tega izhajajoče obveznosti v zvezi z izvedbo dejanske premestitve – Člen 72 PDEU in notranja varnost“

1. V običajnih okoliščinah je dodeljevanje oseb, ki zaprosijo za mednarodno zaščito v Uniji, med državami članicami urejeno z Uredbo št. 604/2013 (v nadaljevanju: Uredba Dublin III). ( 2 ) Vendar je nadaljevanje spopadov v Siriji privedlo do izjemnega povečanja skupnega števila prosilcev za tako zaščito. ( 3 ) Nevarna pot prek Sredozemskega morja je bila in dejansko še naprej ostaja ena izmed glavnih poti, po kateri te osebe (in morebitni ostali begunci) vstopajo na ozemlje Unije. ( 4 ) Zaradi te poti sta dve državi članici, Italija in Grčija (v nadaljevanju: najbolj obremenjeni državi članici), pod zelo velikim pritiskom, saj imata dolgo sredozemsko obalo, ki je v praksi ni mogoče nadzirati. V običajnih okoliščinah bi bili navedeni državi članici v skladu s členom 13 Uredbe Dublin III ( 5 ) odgovorni za obravnavanje prošenj za mednarodno zaščito, ki jih vložijo osebe, ki v Unijo vstopijo prek njunega ozemlja. ( 6 ) Obe državi članici sta bili zaradi neobvladljivega števila potencialnih prosilcev močno preobremenjeni. ( 7 )

2. Svet je 14. oziroma 22. septembra 2015 sprejel sklepa o uvedbi začasnih ukrepov v korist najbolj obremenjenih držav članic, in sicer Sklep Sveta (EU) 2015/1523 ( 8 ) in Sklep Sveta (EU) 2015/1601 ( 9 ). Za sprejetje obeh sklepov je bil pravna podlaga člen 78(3) PDEU. Sklepa vzpostavljata podrobni ureditvi za premestitev 40.000 oziroma 120.000 prosilcev za mednarodno zaščito. V nadaljevanju bom ta sklepa skupaj imenovala „sklepa o premestitvi“, posamično pa se bom nanju sklicevala le, ko bo to potrebno.

3. Izpodbijanje zakonitosti Sklepa 2015/1601 ni bilo uspešno. ( 10 )

4. Komisija je zdaj začela postopek zaradi neizpolnitve obveznosti proti trem državam članicam, in sicer proti Poljski (zadeva C‑715/17), Madžarski (C‑718/17) in Češki republiki (zadeva C‑719/17). Te države članice bom, če bo to primerno, skupaj imenovala „tri tožene države članice“.

5. Komisija v okviru teh vzporednih postopkov trdi, da so tri tožene države članice kršile člen 5(2) („zahteva glede predložitve zavez“) iz sklepov 2015/1523 in 2015/1601, kar zadeva Poljsko in Češko, oziroma samo člen 5(2) Sklepa 2015/1601, kar zadeva Madžarsko, ter da posledično niso izpolnile drugih obveznosti iz člena 5, od (4) do (11), zadevnih sklepov, zaradi česar Italiji in Grčiji niso pomagale s premestitvijo prosilcev za mednarodno zaščito na svoje ozemlje, da bi se tam nadaljevala vsebinska obravnava posameznih prošenj. ( 11 )

6. Poljska, Madžarska in Češka republika izpodbijajo dopustnost tožb. Podredno trdijo, da lahko neizvajanje navedenih sklepov (katerih veljavnosti zdaj ne izpodbijajo) utemeljijo s sklicevanjem na člen 72 PDEU, saj ukrepi, ki jih Unija sprejme v skladu z naslovom V tretjega dela PDEU (katerega del je tudi člen 78 PDEU, ki je podlaga za sklepa o premestitvi) „ne vpliva[jo] na izpolnjevanje obveznosti, ki jih imajo države članice glede vzdrževanja javnega reda in miru ter zagotavljanja notranje varnosti“.

7. Navedene tri zadeve so bile združene, zato bom predstavila združene sklepne predloge, v katerih bom obravnavala te tri postopke zaradi neizpolnitve obveznosti.

Pravni okvir

8. Sklepov o premestitvi ni mogoče obravnavati ločeno. Sprejeta sta bila namreč v okviru (izjemno zapletenega) sklopa obveznosti in iz njih izhajajočih ureditev, določenih v mednarodnem pravu in pravu Unije, skupaj z natančno in podrobno sodbo Sodišča v zadevi Slovaška republika in Madžarska/Svet. Ta okvir bom poskusila čim bolj jedrnato predstaviti.

Splošna deklaracija človekovih pravic

9. Člen 14(1) Splošne deklaracije človekovih pravic ( 12 ) v širšem smislu določa, da ima „[v]sakdo […] pravico v drugih državah iskati in uživati pribežališče pred preganjanjem“. Vendar člen 14(2) te deklaracije določa, da se „[n]a to pravico […] ni mogoče sklicevati v primeru pregona, ki dejansko temelji na nepolitičnih kaznivih dejanjih, ki so v nasprotju s cilji in načeli Združenih narodov“. ( 13 )

Ženevska konvencija

10. Člen 1(A)(2) Ženevske konvencije o statusu beguncev ( 14 ) v prvem odstavku določa, da se izraz „begunec“ uporablja za vsako osebo, ki se „zaradi utemeljenega strahu pred preganjanjem, osnovanem na rasi, veri, narodni pripadnosti, pripadnosti določeni družbeni skupini ali določenem političnem prepričanju, nahaja izven države, katere državljan je, in ne more ali zaradi takšnega strahu noče uživati varstva te države“. V drugem odstavku tega člena je dodano pojasnilo, da za osebo, ki nima državljanstva, izraz „te države“ pomeni državo običajnega prebivališča.

11. Vendar pa člen 1(F) določa, da se Ženevska konvencija „ne uporablja[…] za katerokoli osebo, pri kateri obstajajo resni razlogi za sum: (a) da je storila kaznivo dejanje proti miru, vojni zločin ali zločin proti človečnosti, kot jih določajo mednarodni instrumenti, ki sankcionirajo to kazniva dejanja; (b) da je storila hudo nepolitično kaznivo dejanje izven države pribežališča, preden je bila sprejeta vanjo kot begunec; (c) da je kriva dejanj, ki so v nasprotju s cilji in načeli Združenih narodov“.

Pogodba o Evropski uniji

12. Člen 4(2) PEU določa, da „Unija spoštuje enakost držav članic pred Pogodbama kot tudi njihovo nacionalno identiteto, ki je neločljivo povezana z njihovimi temeljnimi političnimi in ustavnimi strukturami, vključno z regionalno in lokalno samoupravo. Spoštuje njihove temeljne državne funkcije, zlasti zagotavljanje ozemeljske celovitosti, vzdrževanje javnega reda in varovanje nacionalne varnosti. Zlasti nacionalna varnost ostaja v izključni pristojnosti vsake države članice“.

Pogodba o delovanju Evropske unije

13. Člen 72 PDEU je del poglavja 1, naslovljenega „Splošne določbe“, naslova V PDEU, naslovljenega „Območje svobode, varnosti in pravice“. V njem je jedrnato določeno, da „[t]a naslov ne vpliva na izpolnjevanje obveznosti, ki jih imajo države članice glede vzdrževanja javnega reda in miru ter zagotavljanja notranje varnosti“.

14. Člen 78(1) PDEU, ki je del poglavja 2, naslovljenega „Politika glede mejne kontrole, azila in priseljevanja“, od Unije zahteva, da „oblikuje skupno politiko o azilu, subsidiarni zaščiti in začasni zaščiti z namenom ponuditi ustrezen status vsem državljanom tretjih držav, ki potrebujejo mednarodno zaščito, in zagotoviti skladnost z načelom nevračanja. Ta politika mora biti v skladu z [Ženevsko konvencijo] ter drugimi ustreznimi Pogodbami.“ Člen 78(2) PDEU zagotavlja pravno podlago za ukrepe, sprejete za vzpostavitev skupnega evropskega azilnega sistema. ( 15 )

15. Člen 78(3) PDEU določa, da lahko „[v] primeru izrednih razmer v eni ali več državah članicah zaradi nenadnega prihoda državljanov iz tretjih držav […] Svet na predlog Komisije sprejme začasne ukrepe v korist zadevnih držav članic. Svet odloča po posvetovanju z Evropskim parlamentom.“

16. Člen 80 PDEU določa, da „[z]a politike Unije iz tega poglavja in njihovo izvajanje velja načelo solidarnosti in pravične delitve odgovornosti med državami članicami, tudi na finančnem področju. Kadar koli je to potrebno, vsebujejo akti Unije, sprejeti v skladu s tem poglavjem, ustrezne ukrepe za uveljavitev tega načela.“

Listina o temeljnih pravicah

17. Člen 18 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah ( 16 ) določa, da je „[o]b upoštevanju pravil [Ženevske konvencije] in v skladu s [PEU] in [PDEU] […] priznana pravica do azila“.

Upoštevni elementi pravnega reda Unije o azilu

18. Obširna sekundarna zakonodaja Unije ureja vzpostavitev skupnega evropskega azilnega sistema ter določa enotna postopkovna in materialnopravna pravila, ki jih morajo države članice uporabljati za obravnavanje prošenj za mednarodno zaščito in odločanje o njih.

Direktiva o pogojih

19. Direktiva 2011/95 (v nadaljevanju: Direktiva o pogojih) ( 17 ) vsebuje enotne standarde, ki jih je treba uporabiti pri določanju, ali so državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva upravičeni do statusa begunca ali subsidiarne zaščite. Prav tako vsebuje določbe, ki urejajo izključitev iz takšnega statusa in državam članicam omogočajo, da ta status v določenih okoliščinah prekličejo, odvzamejo ali zavrnejo njegovo podaljšanje.

20. Člen 2(a) opredeljuje „mednarodno zaščito“ kot „status begunca in status subsidiarne zaščite, kot sta opredeljena v točkah (e) in (g)“; člen 2(d) opredeljuje „begunca“ v skladu s členom 1(A)(2), prvi odstavek, Ženevske konvencije; člen 2(e) pojasnjuje, da „‚status begunca‘ pomeni priznanje državljana tretje države ali osebe brez državljanstva kot begunca s strani države članice“; člen 2(f) pa opredeljuje „osebe, upravičene do subsidiarne zaščite“.

21. Člena 2(h) in 2(i) opredeljujeta „prošnjo za mednarodno zaščito“ kot „prošnjo državljana tretje države ali osebe brez državljanstva […], ki se lahko razume kot prošnjo za status begunca ali status subsidiarne zaščite […]“ in „prosilca“ kot „državljana tretje države ali osebo brez državljanstva, ki je vložila prošnjo za mednarodno zaščito, v zvezi s katero še ni bila sprejeta dokončna odločitev“.

22. Direktiva o pogojih nato najprej ureja obravnavanje prošenj za mednarodno zaščito (poglavje II, členi od 4 do 8), nato pa določa še pogoje, ki jih morajo izpolnjevati begunci (poglavje III, členi od 9 do 12). Člen 12, naslovljen „Izključitev“, vsebuje podroben seznam obveznih razlogov, iz katerih državljani tretje države ali osebe brez državljanstva niso upravičeni do statusa begunca. V obravnavani zadevi je treba opozoriti na besedilo člena 12(2), v katerem so našteti razlogi, ki na splošno ustrezajo tistim iz člena 1(F) Ženevske konvencije. ( 18 )

23. Poglavje IV, naslovljeno „Status begunca“, vsebuje obsežno določbo (člen 14), v kateri so naštete okoliščine, v katerih je mogoče že priznan status begunca vseeno preklicati, odvzeti ali zavrniti njegovo podaljšanje. Takšne okoliščine obstajajo, če bi morala biti oseba izključena iz takšnega statusa v skladu s členom 12 (člen 14(3)(a)), če je bilo predhodno napačno prikazovanje dejstev odločilnega pomena za priznanje tega statusa (člen 14(3)(b)), če obstajajo utemeljeni razlogi, da se zadevnega begunca obravnava kot „nevarnega za varnost države članice, v kateri se nahaja“ (člen 14(4)(a)), in če begunec „po pravnomočni obsodbi za izredno hudo kaznivo dejanje predstavlja nevarnost za skupnost te države članice“ (člen 14(4)(b)). ( 19 )

24. V poglavju V, naslovljenem „Pogoji za priznanje subsidiarne zaščite“, člen 17 vsebuje določbe, ki so precej podobne tistim iz člena 12 v zvezi s statusom begunca in urejajo razloge, iz katerih državljani tretje države ali osebe brez državljanstva ne morejo biti upravičeni do subsidiarne zaščite. Obvezni razlogi za izključitev poleg že navedenih razlogov iz člena 12 te direktive, ki povzema člen 1(F) Ženevske konvencije, vključujejo tudi primere, v katerih „[prosilec] predstavlja nevarnost za skupnost ali varnost države članice, v kateri se nahaja“ (člen 17(1)(d)). Člen 17(2) razširja področje uporabe določbe o obvezni izključitvi na „osebe, ki napeljujejo k izvrševanju kaznivih dejanj ali dejavnosti, navedenih v [členu 17(1)], ali pri njih kako drugače sodelujejo“. Poleg tega člen 17(3) državam članicam omogoča, da državljanu tretje države ali osebi brez državljanstva odrečejo upravičenost do subsidiarne zaščite, „če je ta pred sprejemom v zadevno državo članico storil(‑a) eno ali več kaznivih dejanj izven področja uporabe [člena 17(1)], za katere bi bila, če bi bila storjena v zadevni državi članici, zagrožena zaporna kazen, in če je zapustil(‑a) izvorno državo izključno zato, da bi se izognil(‑a) sankcijam, ki so posledica navedenih kaznivih dejanj“.

25. Poglavje VI, naslovljeno „Status subsidiarne zaščite“, v členu 19 vsebuje določbo, ki ustreza določbi iz člena 14 v zvezi s statusom begunca, v kateri so naštete okoliščine, ki omogočajo odvzem ali zavrnitev podaljšanja statusa subsidiarne zaščite, čeprav je bil ta že priznan. Tak ukrep je med drugim dovoljen, če bi bilo zadevni osebi mogoče v skladu s členom 17(3) odreči upravičenost ( 20 ) do takšne zaščite (člen 19(2)) ali če do zaščite v skladu s členom 17(1) in (2) ne bi smela biti ali ni upravičena (člen 19(3)(a)) ter če je imelo njeno predhodno napačno prikazovanje dejstev odločilen pomen za priznanje statusa (člen 19(3)(b)).

26. Nazadnje, v poglavju VII, naslovljenem „Vsebina mednarodne zaščite“, člen 21 ureja zaščito pred vračanjem. Medtem ko od držav članic zahteva, da „spoštujejo načelo nevračanja skladno s svojimi mednarodnimi obveznostmi“ (člen 21(1)), člen 21(2) izrecno določa, da „[k]adar jim tega ne prepovedujejo mednarodne obveznosti iz [člena 21(1)], lahko države članice begunca vrnejo ne glede na to, ali so mu tak status formalno priznale ali ne, če: (a) obstajajo utemeljeni razlogi, da se ga obravnava kot nevarnega za varnost države članice, v kateri se nahaja, ali (b) po pravnomočni obsodbi za izredno hudo kaznivo dejanje predstavlja nevarnost za skupnost te države članice“.

Direktiva o postopkih

27. Direktiva 2013/32 (v nadaljevanju: Direktiva o postopkih) ( 21 ) določa enotne postopke za obravnavo prošenj za mednarodno zaščito. V uvodni izjavi 51 te direktive je izrecno navedeno, da „[v] skladu s členom 72 [PDEU] ta direktiva ne vpliva na izpolnjevanje obveznosti, ki jih imajo države članice v zvezi z vzdrževanjem javnega reda in miru ter varovanjem notranje varnosti“.

28. Opredelitev pojma „prosilec“ v členu 2(c) te direktive je v skladu z opredelitvijo iz člena 2(i) Direktive o pogojih.

29. Glede na to, da so bili med številnimi prosilci, ki naj bi se premestili na podlagi sklepov o premestitvi, tudi mladoletniki brez spremstva, je treba omeniti tudi člen 25(6)(a)(iii) in (b)(iii) Direktive o postopkih, ki državam članicam omogoča, da od postopkovnih pravil, ki se sicer uporabljajo, odstopajo, če „obstajajo tehtni razlogi za domnevo, da [zadevni mladoletnik brez spremstva] predstavlja grožnjo za nacionalno varnost ali javni red države članice, ali če je bil […] zaradi tehtnih razlogov javne varnosti ali javnega reda po nacionalnem pravu prisilno izgnan“. ( 22 )

30. Splošneje, člen 31 Direktive o postopkih, naslovljen „Postopek obravnavanja“, državam članicam izrecno dovoljuje, da pospešijo postopek obravnavanja in/ali izvajajo ta postopek na meji ali v tranzitnih območjih, med drugim če „obstajajo tehtni razlogi za domnevo, da lahko prosilec predstavlja grožnjo za nacionalno varnost ali javni red države članice, ali če je bil […] zaradi tehtnih razlogov javne varnosti ali javnega reda po nacionalnem pravu prisilno izgnan“ (člen 31(8)(j)). ( 23 )

Direktiva o sprejemu

31. Direktiva 2013/33 (v nadaljevanju: Direktiva o sprejemu) ( 24 ) dopolnjuje Direktivo o postopkih tako, da podrobno ureja obravnavo („sprejem“) prosilcev za mednarodno zaščito med obdelavo njihovih prošenj. Opredelitev pojma „prosilec“ v členu 2(c) te direktive je v skladu z opredelitvijo iz člena 2(i) Direktive o pogojih.

32. Člen 7(1) v poglavje II, naslovljenem „Splošne določbe o pogojih za sprejem“, določa načelo, v skladu s katerim se lahko prosilci svobodno gibljejo po ozemlju države članice gostiteljice ali na območju, ki jim ga ta država članica določi. Vendar člen 7(2) z odstopanjem od tega načela državam članicam izrecno dovoljuje, da „določijo kraj bivanja prosilca iz razlogov v javnem interesu, zaradi javnega reda ali, kadar je potrebno, za hitro obdelavo in učinkovito spremljanje njegove prošnje za mednarodno zaščito“.

33. Člen 8 ureja pridržanje prosilcev. Člen 8(2) določa, da „[k]adar se izkaže za potrebno ter na podlagi posamične presoje vsakega primera, lahko države članice prosilca pridržijo, če ni mogoče učinkovito uporabiti drugega, manj prisilnega ukrepa“. Na izčrpnem seznamu dovoljenih razlogov za pridržanje je v členu 8(3)(e) navedeno tudi pridržanje v primeru, „kadar to zahteva zaščita nacionalne varnosti ali javnega reda“.

Direktiva o vračanju

34. Nazadnje, če bi prosilec, ki mu mednarodna zaščita ni bila priznana, še naprej nezakonito prebival na ozemlju države članice, bi se uporabila Direktiva 2008/115 (v nadaljevanju: Direktiva o vračanju), ( 25 ) ki določa enotna pravila za odstranitev takšnih prosilcev in njihovo vrnitev v matično državo.

35. V skladu s členom 1 ta direktiva „določa skupne standarde in postopke, ki se uporabljajo v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, v skladu s temeljnimi pravicami kot splošnimi načeli prava [Unije] in mednarodnega prava, vključno z obveznostmi, ki se nanašajo na zaščito beguncev in človekove pravice“.

36. Člen 2 določa, da se ta direktiva, razen nekaterih odstopanj, ( 26 ) uporablja za državljane tretjih držav, ki nezakonito prebivajo na ozemlju države članice.

37. Člen 6(1) državam članicam nalaga, da odločbo o vrnitvi ( 27 ) izdajo vsakemu državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju. Če se takojšnji odhod državljana tretje države zahteva zaradi javnega reda ali državne varnosti, se lahko takšna odločba izda, tudi če ima ta oseba veljavno dovoljenje za prebivanje ali drugo dovoljenje, ki ji daje pravico do prebivanja, ki ga je izdala druga država članica (člen 6(2)). Običajno se za prostovoljni odhod določi ustrezno obdobje od 7 do 30 dni (člen 7(1)); vendar „[č]e obstaja nevarnost pobega […] ali če zadevna oseba ogroža javni red, javno varnost ali državno varnost, se države članice lahko vzdržijo odobritve obdobja za prostovoljni odhod ali odobrijo obdobje, krajše od sedmih dni“ (člen 7(4)). V skrajnem primeru se lahko za odstranitev uporabijo prisilni ukrepi (člen 8(4)).

38. Člen 11 ureja prepoved vstopa, ki se izda skupaj z odločbo o odstranitvi. Takšna prepoved je obvezna, če obdobje za prostovoljni odhod ni bilo odobreno (člen 11(1)(a)). Trajanje prepovedi vstopa „se določi ob upoštevanju vseh ustreznih okoliščin posameznega primera in načeloma ne traja več kot pet let. Pet let se lahko prekorači, če državljan tretje države predstavlja resno grožnjo javnemu redu, javni varnosti ali državni varnosti“ (člen 11(2)). Države članice lahko državljana tretje države v določenih okoliščinah pridržijo z namenom odstranitve, če je takšna prisilna obravnava sorazmerna in ustrezno utemeljena (glej podrobne določbe člena 15).

Sklepa o premestitvi

39. Evropska unija je pred sprejetjem sklepov o premestitvi sprejela ukrepe za obvladovanje pojava, poimenovanega svetovna migracijska kriza. Po objavi Priporočila Komisije z dne 8. junija 2015 ( 28 ) se je 27 držav članic (brez Madžarske) skupaj z Islandijo, Lichtensteinom, Norveško in Švico (v nadaljevanju: pridružene države dublinske uredbe) 20. julija 2015 dogovorilo o preselitvi 22.504 razseljenih oseb iz držav zunaj Unije, ki so nedvomno potrebovale mednarodno zaščito, v okviru večstranskih in nacionalnih shem. ( 29 ) Kraji za preselitev so bili porazdeljeni med državami članicami in pridruženimi državami dublinske uredbe v skladu z zavezami, določenimi v Prilogi k Resoluciji z dne 20. julija 2015. ( 30 )

40. Svet je 14. oziroma 22. septembra 2015 sprejel Sklep 2015/1523 oziroma Sklep 2015/1601, pri čemer je člen 78(3) PDEU uporabil kot pravno podlago za uvedbo začasnih ukrepov za obvladovanje izrednih razmer, s katerimi sta se soočali najbolj obremenjeni državi članici. Navedena sklepa sta bila sprejeta na podlagi predloga Komisije in po posvetovanju z Evropskim parlamentom. Sklep 2015/1523 je bil sprejet soglasno, ( 31 ) Sklep 2015/1601 pa s kvalificirano večino. ( 32 ) Besedilo obeh sklepov o premestitvi ni v vseh pogledih enako. Na podlagi Sklepa 2015/1523 bi bilo treba iz Italije in Grčije v skladu z dogovorom, doseženim med državami članicami z Resolucijo z dne 20. julija 2015, premestiti 40.000 prosilcev za mednarodno zaščito. V skladu s Sklepom 2015/1601 pa bi bilo treba iz Italije in Grčije premestiti 120.000 prosilcev za mednarodno zaščito. V prilogah k temu sklepu je določeno natančno število oseb, ki bi jih bilo treba premestiti v vsako državo članico.

41. Komisija je 15. decembra 2015 sprejela Priporočilo o prostovoljnem programu humanitarnega sprejema s Turčijo, v katerem je predlagala, naj sodelujoče države sprejmejo osebe, razseljene zaradi konflikta v Siriji, ki potrebujejo mednarodno zaščito in ki so jih turški organi evidentirali pred 29. novembrom 2015. Takšen program bi se izvajal vzporedno z vzajemnimi zavezami iz Skupnega akcijskega načrta med EU in Turčijo z dne 29. novembra 2015. ( 33 )

Sklep 2015/1523

42. V uvodnih izjavah Sklepa 2015/1523 je navedeno: ( 34 ) „(1) V skladu s členom 78(3) [PDEU] lahko Svet na predlog Komisije in po posvetovanju [z] Evropskim parlamentom v primeru izrednih razmer v eni ali več državah članicah zaradi nenadnega prihoda državljanov tretjih držav sprejme začasne ukrepe v korist zadevnih držav članic. (2) V skladu s členom 80 PDEU velja za politike Unije glede mejne kontrole, azila in priseljevanja ter njihovo izvajanje načelo solidarnosti in pravične delitve odgovornosti med državami članicami, akti Unije, sprejeti na tem področju, pa morajo vsebovati ustrezne ukrepe za uveljavitev tega načela. (3) Ob nedavnih kriznih razmerah v Sredozemlju so institucije Unije nemudoma priznale izjemne migracijske tokove v tej regiji ter pozvale h konkretnim solidarnostnim ukrepom za podporo najbolj obremenjenim državam članicam. Komisija je na skupnem zasedanju ministrov za zunanje in notranje zadeve 20. aprila 2015 predstavila načrt ukrepov v desetih točkah za takojšen odziv na to krizo ter se med drugim zavezala k preučitvi možnosti za uvedbo mehanizma nujnih premestitev. (4) Evropski svet se je na zasedanju dne 23. aprila 2015 med drugim odločil okrepiti notranjo solidarnost in odgovornost ter se zavezal zlasti k povečanju nujne pomoči najbolj obremenjenim državam članicam in preučitvi možnosti za organizacijo nujnih premestitev med državami članicami na prostovoljni osnovi, pa tudi napotitvi ekip Evropskega azilnega podpornega urada (v nadaljnjem besedilu: EASO) v najbolj obremenjene države članice za skupno obravnavanje prošenj za mednarodno zaščito, vključno z registracijo in odvzemanjem prstnih odtisov. (5) Evropski parlament je v resoluciji z dne 28. aprila 2015 ponovno potrdil, da mora Unija pri svojem odzivu na nedavne pretresljive dogodke v Sredozemlju izhajati iz solidarnosti in pravične delitve odgovornosti ter pri tem bolj okrepiti prizadevanja v podporo tistim državam članicam, ki v absolutnem smislu ali sorazmerno gledano sprejmejo največji delež beguncev in prosilcev za mednarodno pomoč. […] (9) Med državami članicami, ki se soočajo z znatnimi pritiski, in ob upoštevanju nedavnih pretresljivih dogodkov v Sredozemlju je zlasti na ozemlji Italije in Grčije prispelo doslej največje število migrantov, vključno s prosilci, ki nedvomno potrebujejo mednarodno zaščito, kar je močno obremenilo njuna migracijska in azilna sistema. (10) Po podatkih Evropske agencije za upravljanje operativnega sodelovanja na zunanjih mejah (Frontex) za leto 2014 sta bili migracijski poti v osrednjem in vzhodnem Sredozemlju glavni območji nezakonitih prehodov meje z Unijo. Samo v Italijo je leta 2014 nezakonito vstopilo več kot 170.000 migrantov, kar je 277‑odstotno povečanje v primerjavi z letom 2013. Trend enakomernega naraščanja je bilo opaziti tudi v Grčiji, v katero je nezakonito vstopilo več kot 50.000 migrantov, kar je 153‑odstotno povečanje v primerjavi z letom 2013. Skupna številka se je leta 2015 še povečala. Italija je v prvih šestih mesecih leta 2015 zabeležila 5‑odstotno povečanje nezakonitih prehodov meje v primerjavi z enakim obdobjem lani. V enakem obdobju se je tudi Grčija soočila z velikim povečanjem števila nezakonitih prehodov meje, ki je ustrezalo šestkratnemu povečanju v prvih šestih mesecih leta 2014 (več kot 76.000 v obdobju med januarjem in junijem 2015 v primerjavi z 11.336 v obdobju od januarja do junija 2014). Velik delež celotnega števila migrantov z neurejenim statusom, zabeleženih v teh dveh regijah, predstavljajo državljani držav, katerih prošnje za mednarodno zaščito v Uniji se po podatkih Eurostata pogosto ugodno rešijo. […] (13) Zaradi nestabilnih razmer in konfliktov, ki se odvijajo v neposrednem sosedstvu Italije in Grčije, se bo že tako velik pritisk na njuna migracijska in azilna sistema zelo verjetno še stopnjeval, precejšen del migrantov, ki prispejo na njuni ozemlji, pa bo morda potreboval mednarodno zaščito. Zato je odločilnega pomena, da se pokaže solidarnost s tema državama in da se podpora, ki se jima že zagotavlja, dopolni z začasnimi ukrepi na področju azila in migracij. […] (16) Če bi se katera koli druga država članica zaradi nenadnega prihoda državljanov tretjih držav znašla v podobnem izrednem položaju, lahko Svet na predlog Komisije in po posvetovanju z Evropskim parlamentom sprejme začasne ukrepe v korist zadevne države članice na podlagi člena 78(3) PDEU. Takšni ukrepi lahko po potrebi vključujejo zamrznitev obveznosti zadevne države članice, ki so ji naložene s tem sklepom. (17) V skladu s členom 78(3) PDEU bi morali biti ukrepi v korist Italije in Grčije začasni. Obdobje 24 mesecev je smiselno, da bi ukrepi iz tega sklepa Italiji in Grčiji resnično pomagali pri obvladovanju povečanih migracijskih tokov na njunih ozemljih. (18) Ukrepi za premestitev iz Italije in Grčije iz tega sklepa pomenijo začasno odstopanje od pravila iz člena 13(1) [Uredbe Dublin III], v skladu s katerim bi bili Italija in Grčija sicer odgovorni za obravnavo prošnje za mednarodno zaščito na podlagi meril iz poglavja III navedene uredbe, pa tudi začasno odstopanje od postopkovnih korakov, vključno z roki, iz členov 21, 22 in 29 navedene uredbe. Druge določbe [Uredbe Dublin III], vključno z izvedbenimi pravili iz Uredbe Komisije (ES) št. 1560/2003 ( 35 ) in Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 118/2014 ( 36 ), se še naprej uporabljajo, vključno s pravili iz te uredbe o obveznosti države članice, ki izvede predajo, da krije stroške, ki nastanejo pri predaji prosilca v državo članico premestitve, in o sodelovanju pri predajah med državami članicami ter o prenosu informacij prek elektronskega komunikacijskega omrežja ‚DubliNet‘. Ta sklep vključuje tudi odstopanje od privolitve prosilca za mednarodno zaščito, kot je opredeljeno v členu 7(2) Uredbe (EU) št. 516/2014 Evropskega parlamenta in Sveta. ( 37 ) (19) Ukrepi za premestitev držav članic ne odvezujejo od celovitega izvajanja določb [Uredbe Dublin III], vključno [s] tistimi, ki se nanašajo na ponovno združitev družine, posebno zaščito mladoletnikov brez spremstva in diskrecijsko klavzulo o humanitarnih razlogih. […] (21) Namen začasnih ukrepov je ublažiti občuten pritisk na azilna sistema Italije in Grčije, zlasti s premestitvijo pomembnega števila prosilcev, ki bodo na njuni ozemlji prispeli po dnevu začetka uporabe tega sklepa in bodo nedvomno potrebovali mednarodno zaščito. Glede na skupno število državljanov tretjih držav, ki so leta 2014 nezakonito vstopili v Italijo ali Grčijo, ter ob upoštevanju števila tistih, ki nedvomno potrebujejo mednarodno zaščito, bi bilo treba iz Italije in Grčije premestiti skupaj 40.000 prosilcev, ki nedvomno potrebujejo mednarodno zaščito. To število ustreza približno 40 % skupnega števila državljanov tretjih držav, ki so leta 2014 nezakonito vstopili v Italijo ali Grčijo ter nedvomno potrebujejo mednarodno zaščito. Ukrep premestitve, ki se predlaga v tem sklepu, torej pomeni pravično delitev bremena med Italijo in Grčijo na eni strani ter drugimi državami članicami na drugi strani. Ob upoštevanju ustreznih skupnih razpoložljivih podatkov za leto 2014 in prve štiri mesece leta 2015 v Italiji v primerjavi z Grčijo bi bilo treba iz Italije premestiti 60 % tovrstnih prosilcev, iz Grčije pa 40 %. […] (24) Ob spoštovanju načela solidarnosti in pravične delitve odgovornosti ter ob upoštevanju dejstva, da ta sklep pomeni nadaljnji razvoj politike na tem področju, bi bilo treba zagotoviti, da države članice, v katere se na podlagi tega sklepa iz Italije in Grčije premestijo prosilci, ki nedvomno potrebujejo mednarodno zaščito, prejmejo pavšalni znesek za vsako premeščeno osebo, ki je enak pavšalnemu znesku iz člena 18 Uredbe (EU) št. 516/2014, in sicer 6000 EUR, in se odobri po enakem postopku. To pomeni omejeno, začasno odstopanje od člena 18 Uredbe (EU) št. 516/2014, ker pavšalni znesek ne bi bil plačan za upravičence do mednarodne zaščite, temveč za premeščene prosilce. Takšna začasna razširitev kroga potencialnih prejemnic pavšalnega zneska je dejansko sestavni del programa nujnih premestitev, ki ga uvaja ta sklep. (25) Uvesti je treba postopek za hitro premestitev, izvajanje začasnih ukrepov pa morata spremljati tesno upravno sodelovanje med državami članicami in operativna podpora, ki jo zagotavlja EASO. (26) Nacionalna varnost in javni red bi morala biti upoštevana v celotnem postopku premestitve, dokler ni prosilec dejansko premeščen. Kadar ima država članica utemeljene razloge za to, da prosilca šteje za grožnjo za svojo nacionalno varnost ali javni red, bi morala o tem obvestiti druge države članice, in sicer ob polnem spoštovanju temeljnih pravic prosilca, vključno z zadevnimi pravili o varstvu podatkov. […] (32) Sprejeti bi bilo treba ukrepe za preprečevanje sekundarnega gibanja premeščenih oseb iz države članice premestitve v druge države članice, kar bi lahko otežilo učinkovito izvajanje tega sklepa. Zlasti bi bilo treba prosilce seznaniti s posledicami nadaljnjega nedovoljenega gibanja med državami članicami in dejstvom, da se jim pravice iz naslova mednarodne zaščite, ki jim jo prizna država članica premestitve, načeloma priznajo samo v tej državi članici. […] (41) Glede na nujnost razmer bi moral ta sklep začeti veljati dan po objavi v Uradnem listu Evropske unije“.

43. V členu 1 je bilo določeno, da Sklep 2015/1523 „določa začasne ukrepe na področju mednarodne zaščite v korist Italije in Grčije, da bi ju podprli pri boljšem obvladovanju izrednih razmer, ki so posledica nenadnega prihoda državljanov tretjih držav na njuni ozemlji“.

44. V členu 2 so bile navedene te opredelitve pojmov: „(a) ‚prošnja za mednarodno zaščito‘ pomeni prošnjo za mednarodno zaščito, kakor je opredeljena v točki (h) člena 2 [Direktive o pogojih]; (b) ‚prosilec‘ pomeni državljana tretje države ali osebo brez državljanstva, ki je vložila prošnjo za mednarodno zaščito, v zvezi s katero še ni bila sprejeta dokončna odločitev; (c) ‚mednarodna zaščita‘ pomeni status begunca in status subsidiarne zaščite, kakor sta opredeljena v točkah (e) oziroma (g) člena 2 [Direktive o pogojih]; (d) ‚družinski člani‘ pomenijo družinske člane, kakor so opredeljeni v točki (g) člena 2 [Uredbe Dublin III]; (e) ‚premestitev‘ pomeni transfer prosilca z ozemlja države članice, ki je glede na merila iz poglavja III [Uredbe Dublin III] odgovorna za obravnavo njegove prošnje za mednarodno zaščito, na ozemlje države članice premestitve; (f) ‚država članica premestitve‘ pomeni državo članico, ki postane odgovorna za obravnavo prošnje za mednarodno zaščito v skladu z [Uredbo Dublin III], ki jo je prosilec vložil po tem, ko je bil premeščen na ozemlje te države članice.“

45. V skladu s členom 3(1) so bili na podlagi Sklepa 2015/1523 premeščeni samo prosilci, ki so prošnje za mednarodno zaščito vložili v Italiji ali Grčiji in za katere bi bili ti državi sicer odgovorni v skladu z merili za določitev odgovorne države članice iz poglavja III [Uredbe Dublin III].

46. Člen 4 je določal: „Po dogovoru, doseženem med državami članicami z [R]esolucijo z dne 20. julija 2015 predstavnikov vlad držav članic, ki so se sestali v okviru Sveta, o premestitvi 40.000 oseb, ki nedvomno potrebujejo mednarodno zaščito, iz Italije in iz Grčije: (a) se iz Italije na ozemlja drugih držav članic premesti 24.000 prosilcev; (b) se iz Grčije na ozemlja drugih držav članic premesti 16.000 prosilcev.“

47. V členu 5 je bil določen postopek premestitve. Besedilo te določbe je bilo zelo podobno besedilu člena 5 Sklepa 2015/1601, ki ga v celoti navajam v nadaljevanju. Zato ga na tem mestu ne bom ponovno navedla.

48. Člen 10 je določal, da „[d]ržava članica premestitve za vsako osebo, premeščeno v skladu s tem sklepom, prejme pavšalni znesek 6000 EUR. Ta finančna podpora se dodeli po postopkih iz člena 18 Uredbe (EU) št. 516/2014.“

49. V skladu s členom 12 naj bi Komisija na podlagi informacij, ki so jih sporočile države članice in ustrezne agencije, Svetu vsakih šest mesecev poročala o izvajanju Sklepa 2015/1523. Komisija naj bi na podlagi informacij, ki jih sporočita Italija in Grčija, vsakih šest mesecev poročala Svetu tudi o izvajanju „časovnih načrtov“ iz člena 8. ( 38 )

50. Člen 13 je določal, da je Sklep 2015/1523 začel veljati 15. septembra 2015 in da se je uporabljal do 17. septembra 2017.

Sklep 2015/1601

51. Uvodne izjave Sklepa 2015/1601 vsebujejo naslednje dodatne navedbe: ( 39 ) „(11) 20. julija 2015 je bila ob upoštevanju specifičnih razmer v državah članicah soglasno sprejeta resolucija predstavnikov vlad držav članic, ki so se sestali v okviru Sveta, o premestitvi 40.000 oseb, ki nedvomno potrebujejo mednarodno zaščito, iz Grčije in Italije. V obdobju dveh let bo iz Italije premeščenih 24.000 oseb, iz Grčije pa 16.000. Svet je 14. septembra 2015 sprejel Sklep (EU) 2015/1523, s katerim je bil vzpostavljen mehanizem začasnih in izrednih premestitev oseb, ki nedvomno potrebujejo mednarodno zaščito, iz Italije in Grčije v druge države članice. (12) V zadnjih mesecih so se migracijski pritiski na južnih zunanjih kopenskih in morskih mejah ponovno močno povečali in migracijski tokovi so se še naprej premikali z osrednjega v vzhodno Sredozemlje ter proti zahodni balkanski poti, saj vse več migrantov prihaja v Grčijo in prek nje. Glede na te razmere bi bilo treba zagotoviti nadaljnje začasne ukrepe za ublažitev pritiska na področju azila v Italiji in Grčiji. […] (18) […] Sklep (EU) 2015/1523 določa obveznost za Italijo in Grčijo, da zagotovita strukturne rešitve za obravnavo izjemnih pritiskov na njuna azilna in migracijska sistema z vzpostavitvijo trdnega in strateškega okvira za odzivanje na krizne razmere ter pospešitvijo procesa reform na teh področjih. Načrta, ki sta ju Italija in Grčija predložili v ta namen, bi bilo treba posodobiti, da se upošteva vsebina tega sklepa. […] (20) Od 26. septembra 2016 bi bilo treba 54.000 prosilcev sorazmerno premestiti iz Italije in Grčije v druge države članice. Svet in Komisija bi morala redno pregledovati razmere v zvezi z množičnim prihodom državljanov tretjih držav v države članice. Komisija bi morala po potrebi predložiti predloge za spremembo tega sklepa z namenom soočiti se s spreminjajočimi se razmerami na terenu in njihovim učinkom na mehanizem premestitev ter tudi s spreminjajočim se pritiskom na države članice, zlasti na najbolj obremenjene države članice. Pri tem bi bilo treba upoštevati mnenje morebitne države članice upravičenke. […] (26) Namen začasnih ukrepov je ublažiti občuten pritisk na azilna sistema Italije in Grčije, zlasti s premestitvijo znatnega števila prosilcev, ki bodo na ozemlji Italije in Grčije prispeli po dnevu začetka uporabe tega sklepa ter bodo nedvomno potrebovali mednarodno zaščito. Glede na skupno število državljanov tretjih držav, ki so leta 2015 nedovoljeno vstopili v Italijo in Grčijo, ter ob upoštevanju števila tistih, ki nedvomno potrebujejo mednarodno zaščito, bi bilo treba iz Italije in Grčije premestiti skupaj 120.000 prosilcev, ki nedvomno potrebujejo mednarodno zaščito. To število ustreza približno 43 % skupnega števila državljanov tretjih držav, ki nedvomno potrebujejo mednarodno zaščito ter so julija in avgusta 2015 nedovoljeno vstopili v Italijo in Grčijo. Ukrep premestitve, ki je predviden v tem sklepu, glede na skupne razpoložljive podatke v letu 2015 o nedovoljenih prehodih meje pomeni pravično delitev bremena med Italijo in Grčijo na eni strani ter drugimi državami članicami na drugi strani. Glede na zadevne podatke bi bilo treba 13 % teh prosilcev premestiti iz Italije, 42 % iz Grčije, 45 % pa bi jih bilo treba premestiti, kot je določeno v tem sklepu. […] (44) Ker ciljev tega sklepa države članice ne morejo zadovoljivo doseči, temveč se zaradi obsega ali učinkov predlaganega ukrepa lažje dosežejo na ravni Unije, lahko Unija sprejme ukrepe v skladu z načelom subsidiarnosti iz člena 5 [PEU]. V skladu z načelom sorazmernosti iz navedenega člena ta sklep ne presega tistega, kar je potrebno za doseganje navedenih ciljev. […] (50) Glede na nujnost razmer bi moral ta sklep začeti veljati dan po objavi v Uradnem listu Evropske unije.“ ( 40 )

52. Besedilo člena 1(1) je bilo povsem enako besedilu edinega stavka člena 1 Sklepa 2015/1523 (določitev začasnih ukrepov). Člen 1(2) je Komisiji nalagal, naj redno pregleduje razmere v zvezi z množičnim prihodom državljanov tretjih držav v države članice in predloži predloge za spremembo tega sklepa, da bi tako upoštevala spreminjajoče se razmere na terenu in njihov učinek na mehanizem premestitev. ( 41 )

53. Opredelitve pojmov v členu 2 se ujemajo z opredelitvami iz člena 2 Sklepa 2015/1523. Zato jih tukaj ne bom ponovno navajala.

54. Tudi besedilo člena 3, naslovljenega „Področje uporabe“, je podobno besedilu člena 3 Sklepa 2015/1523.

55. Člen 4 je bil naslovljen „Premestitev 120.000 prosilcev v države članice“. Ta člen je določal: „1. 120.000 prosilcev se premesti v druge države članice: (a) 15.600 prosilcev se premesti iz Italije na ozemlja drugih držav članic v skladu s tabelo iz Priloge I; (b) 50.400 prosilcev se premesti iz Grčije na ozemlja drugih držav članic v skladu s tabelo iz Priloge II; (c) 54.000 prosilcev se premesti na ozemlje drugih držav članic, sorazmerno s številkami iz prilog I in II, in sicer bodisi v skladu z odstavkom 2 tega člena ali s spremembo tega sklepa, kot je navedeno v členu 1(2) in 3 tega člena. 2. Od 26. septembra 2016 se 54.000 prosilcev iz točke (c) odstavka 1 v razmerju, ki izhaja iz točk (a) in (b) odstavka 1, premesti iz Italije in Grčije na ozemlja drugih držav članic sorazmerno s številkami iz prilog I in II. Komisija predloži predlog Svetu o številkah, ki se temu ustrezno dodelijo državam članicam. 3. Če Komisija do 26. septembra 2016 meni, da je prilagoditev mehanizma premestitev upravičena zaradi spremembe razmer ali ker se država članica sooča z izrednimi razmerami zaradi nenadnega prihoda državljanov tretjih držav, ki je posledica drastičnih sprememb migracijskih tokov in ob upoštevanju mnenja morebitne države članice upravičenke, lahko Svetu po potrebi predloži predloge iz člena 1(2). 3a. Kar zadeva premestitev prosilcev iz točke (c) odstavka 1, se države članice lahko odločijo, da svojo obveznost izpolnijo tako, da na svoje ozemlje sprejmejo sirske državljane iz Turčije po nacionalnem ali večstranskem programu sprejema za osebe, ki nedvomno potrebujejo mednarodno zaščito, razen po programu za preselitev, dogovorjenem v Sklepih predstavnikov vlad držav članic, ki so se 20. julija 2015 sestali v okviru Sveta. Obveznost posamezne države članice se ustrezno zmanjša za število tako sprejetih oseb. Za vsak takšen zakonit sprejem, ki povzroči zmanjšanje obveznosti premestitve, se smiselno uporabi člen 10. Države članice, ki se odločijo za možnost iz tega odstavka, vsak mesec poročajo Komisiji o številu oseb, ki so jih zakonito sprejele za namene tega odstavka, pri čemer navedejo vrsto programa, po katerem so osebo sprejele, in obliko uporabljenega zakonitega sprejema.“ ( 42 )

56. V Prilogi I so bile navedene dodelitve prosilcev za mednarodno zaščito po državah članicah iz Italije. V Prilogi II pa so bile navedene dodelitve prosilcev po državah članicah iz Grčije.

57. Člen 5 je določal: „1. Za upravno sodelovanje, ki je potrebno za izvajanje tega sklepa, vsaka država članica določi nacionalno kontaktno točko ter njen naslov sporoči drugim državam članicam in EASO. Države članice v povezavi z EASO in drugimi ustreznimi agencijami sprejmejo vse ukrepe, potrebne za neposredno sodelovanje in izmenjavo informacij med pristojnimi organi, vključno z navedbo razlogov iz odstavka 7. 2. Države članice v rednih časovnih presledkih in vsaj vsake tri mesece sporočijo število prosilcev, ki jih je mogoče hitro premestiti na njihovo ozemlje, in druge pomembne informacije. 3. Italija in Grčija na podlagi teh informacij in ob podpori EASO, po potrebi pa tudi uradnikov za zvezo držav članic iz odstavka 8, določita posamezne prosilce, ki bi jih bilo mogoče premestiti v druge države članice, ter kontaktnim točkam teh držav članic čim prej sporočita vse ustrezne informacije. Prednost pri tem imajo ranljivi prosilci v smislu členov 21 in 22 Direktive 2013/33/EU. 4. Po tem, ko država članica premestitve to odobri, Italija in Grčija za vsakega prosilca, ki je bil določen za premestitev, čim prej in ob posvetovanju z EASO sprejmeta odločitev o premestitvi v posamezno državo članico premestitve in ga s to odločitvijo seznanita v skladu s členom 6(4). Država članica premestitve lahko odloči, da se premestitev prosilca ne odobri, le, če za to obstajajo utemeljeni razlogi iz odstavka 7 tega člena. 5. Premestitev prosilcev, za katere se v skladu z obveznostmi iz člena 9 Uredbe (EU) št. 603/2013 ( 43 ) zahteva odvzem prstnih odtisov, se lahko predlaga le, če so bili njihovi prstni odtisi odvzeti in posredovani centralnemu sistemu Eurodac v skladu z navedeno uredbo. 6. Premestitev prosilca na ozemlje države članice premestitve se izvede čim prej po datumu seznanitve zadevne osebe z odločitvijo o premestitvi v skladu s členom 6(4) tega sklepa. Italija in Grčija državi članici premestitve sporočita datum in uro predaje ter vse druge relevantne informacije. 7. Države članice imajo pravico zavrniti premestitev prosilca, samo kadar obstajajo utemeljeni razlogi, da ga štejejo kot grožnjo za svojo nacionalno varnost ali za javni red ali če obstajajo resni razlogi za uporabo izključitvenih določb iz členov 12 in 17 Direktive 2011/95/EU. 8. Države članice lahko sklenejo, da po izmenjavi vseh pomembnih informacij za izvajanje vseh vidikov postopka premestitve iz tega člena v Italiji in v Grčiji imenujejo uradnike za zvezo. 9. Države članice v skladu s pravnim redom Unije v celoti izpolnjujejo svoje obveznosti. Skladno s tem Italija in Grčija za postopek premestitve zagotavljata identifikacijo, registracijo in odvzem prstnih odtisov. Da se zagotovi učinkovitost in obvladljivost postopka, se ustrezno uredijo sprejemni objekti in se vzpostavijo ukrepi, da se ljudje začasno namestijo v skladu s pravnim redom Unije, dokler se ne sprejme čim prejšnja odločitev glede njihovega položaja. Prosilci, ki se izognejo postopku premestitve, so iz premestitve izključeni. ( 44 ) 10. Postopek premestitve iz tega člena se zaključi čim hitreje in najpozneje v dveh mesecih od datuma, ko država članica premestitve pošlje sporočilo v skladu z odstavkom 2, razen če država članica premestitve odobritev iz odstavka 4 izda manj kot dva tedna pred iztekom tega dvomesečnega roka. V tem primeru se lahko rok za zaključek postopka premestitve podaljša za obdobje, ki ne presega dodatnih dveh tednov. Poleg tega se lahko rok podaljša tudi za nadaljnje obdobje štirih tednov, če je to ustrezno, kadar Italija ali Grčija dokažeta objektivne praktične ovire, ki preprečujejo izvedbo predaje. Če se postopek premestitve v teh rokih ne zaključi ter če se Italija in Grčija z državo članico premestitve ne dogovorita o razumnem podaljšanju roka, ostaneta Italija in Grčija še naprej odgovorni za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito v skladu z [Uredbo Dublin III]. 11. Država članica premestitve prosilcu po njegovi premestitvi v skladu s členom 9 [Uredbe Dublin III] odvzame prstne odtise in jih posreduje centralnemu sistemu Eurodac ter v skladu s členom 10 in po potrebi členom 18 navedene uredbe posodobi podatkovne nize.“

58. Država članica premestitve je na podlagi člena 10 za vsako premeščeno osebo prejela pavšalni znesek v višini 6000 EUR, medtem ko je Italija oziroma Grčija (odvisno od primera) prejela pavšalni znesek v višini vsaj 500 EUR.

59. V skladu s členom 12 naj bi Komisija na podlagi informacij, ki so jih sporočile države članice, Svetu vsakih šest mesecev poročala o izvajanju Sklepa 2015/1601.

60. V skladu s členom 13 je Sklep 2015/1601 začel veljati 25. septembra 2015 in se je uporabljal do 26. septembra 2017.

61. Od takrat je Komisija v skladu s členom 12 sklepov o premestitvi in točko 6 sporočila Komisije z dne 4. marca 2016 („Vrnitev k schengenski ureditvi – časovni načrt“, COM(2016) 120 final) ( 45 ) objavila 15 poročil o preselitvi in premestitvi.

Sodba Slovaška republika in Madžarska/Svet

62. Slovaška in Madžarska sta 2. oziroma 3. decembra 2015 vložili tožbi zoper Svet, s katerima sta predlagali razglasitev ničnosti Sklepa Sveta (EU) 2015/1601. ( 46 ) Slovaška je v utemeljitev svoje tožbe navedla šest, Madžarska pa deset tožbenih razlogov.

63. Sodišče je njune tožbene razloge preučilo tako, da jih je združilo v sklope. Najprej je presojalo trditve v zvezi s tem, da člen 78(3) PDEU ni primerna pravna podlaga za Sklep 2015/1601. Presoja Sodišča je zajemala te vidike: (i) zakonodajno naravo tega sklepa; (ii) vprašanji, ali je bil zadevni sklep začasen in ali je bilo trajanje njegove uporabe prekomerno; ter (iii) vprašanje, ali je ta sklep izpolnjeval pogoje za uporabo člena 78(3) PDEU.

64. Sodišče je nato ugotavljalo zakonitost postopka sprejemanja Sklepa 2015/1601. Pri tem je preučilo (i) ali je zakonodajalec Unije kršil člen 68 PDEU; (ii) ali je prišlo do bistvene kršitve postopka, kot je neizpolnjevanje obveznosti posvetovanja s Parlamentom; (iii) ali je bilo dopustno, da Svet v nasprotju s členom 293(1) PDEU ni odločal soglasno; (iv) ali je bila kršena pravica nacionalnih parlamentov do mnenja; in (v) ali je Svet ob sprejemanju Sklepa 2015/1601 upošteval pravila prava Unije glede uporabe jezikov.

65. Zadnji sklop tožbenih razlogov, ki jih je preučilo Sodišče, se je nanašal na materialnopravne tožbene razloge, ki sta jih navedli Slovaška in Madžarska. Ti so vključevali (i) domnevno kršitev načela sorazmernosti; (ii) domnevno neupoštevanje učinkov tega sklepa na Madžarskem; ter (iii) domnevno kršitev načela pravne varnosti in Ženevske konvencije.

66. V skrbno pripravljenih in obsežnih sklepnih predlogih, ki so vsebovali kar 344 točk, je moj spoštovani in žal že pokojni kolega in prijatelj, generalni pravobranilec Y. Bot, Sodišču predlagal, naj zadevni tožbi zavrne. ( 47 )

67. Veliki senat je 6. septembra 2017 s sprejetjem enako natančne in obsežne sodbe, sestavljene iz 347 točk, zavrnil vse tožbene razloge in posledično tožbi.

68. Predhodni postopek se je v vseh treh obravnavanih postopkih zaradi neizpolnitve obveznosti začel poleti leta 2017, to je pred razglasitvijo sodbe Slovaška republika in Madžarska/Svet. ( 48 ) Nasprotno so bile tožbe pri Sodišču vložene 21. decembra 2017 (Komisija/Poljska) oziroma 22. decembra 2017 (Komisija/Madžarska in Komisija/Češka republika), torej po tem, ko je Sodišče potrdilo veljavnost Sklepa 2015/1601. Ko se je torej začel pisni postopek pred Sodiščem, veljavnost zadevnega sklepa ni bila več sporna.

69. Zato je mogoče bistveno vprašanje iz vseh treh obravnavanih postopkov zaradi neizpolnitve obveznosti preoblikovati tako: ali lahko tri tožene države članice navedejo kakršne koli pravne trditve, na podlagi katerih bi bile oproščene obveznosti, ki jih imajo v skladu s sklepoma o premestitvi, glede na to, da je Sklep 2015/1601 veljaven in je bil potemtakem za vse države članice, na katere je bil naslovljen, vedno zavezujoč? ( 49 )

Dejansko stanje

70. Poljska je 16. decembra 2015 Komisiji predložila zavezo, da bo sprejela premestitev 100 prosilcev (65 prosilcev iz Grčije in 35 prosilcev iz Italije). Grčija in Italija sta na podlagi te zaveze določili 73 oziroma 36 prosilcev, ki naj bi bili premeščeni na Poljsko. Vendar Komisija navaja (ne da bi ji Poljska ugovarjala), da na Poljsko ni bil premeščen noben od zadevnih prosilcev in da Poljska Komisiji ni predložila nobenih dodatnih zavez glede sprejema prosilcev.

71. Komisija navaja (ne da bi ji Madžarska ugovarjala), da Madžarska Komisiji ni predložila nobene zaveze glede sprejema prosilcev na podlagi sklepov o premestitvi.

72. Češka republika je 8. julija 2015 – to je pred sprejetjem sklepov Sveta PNZ z dne 20. julija 2015 – ( 50 ) sprejela resolucijo št. 556 o premestitvi prosilcev iz Grčije in Italije. ( 51 ) Češka republika je 5. februarja 2016 Komisiji predložila zavezo, da bo na podlagi Sklepa 2015/1523 sprejela premestitev 30 prosilcev. To zavezo je 13. maja 2016 dopolnila z izjavo, da bo na podlagi Sklepa 2015/1601 sprejela dodatnih 20 prosilcev. Grčija in Italija sta na podlagi te zaveze določili 30 oziroma 10 prosilcev, ki naj bi bili premeščeni v Češko republiko. Komisija navaja (ne da bi ji – tudi v tem primeru – zadevna država članica ugovarjala), da se je Češka republika v zvezi s prosilci, katerih premestitev je bila tako predlagana, strinjala s sprejemom 15 prosilcev iz Grčije, od katerih jih je bilo 12 dejansko premeščenih, medtem ko iz Italije ni bil sprejet ali premeščen nobeden od prosilcev.

73. Komisija je Poljski, Madžarski in Češki republiki poslala vzporedne dopise z dne 10. februarja 2016, s katerimi je te tri države članice pozvala, naj začnejo migrante čim prej premeščati in naj zagotovijo čim hitrejše izvajanje postopka premestitve.

74. Komisija je 4. marca 2016 (na podlagi člena 12 sklepov o premestitvi) objavila sporočilo z naslovom „Vrnitev k schengenski ureditvi – časovni načrt“. ( 52 ) Spodnje navedbe iz različnih poročil Komisije o preselitvi in premestitvi skupaj z izjavami, podanimi v okviru dopisovanja z zadevnimi državami članicami, pojasnjujejo nadaljnji potek dogodkov.

75. V Prvem poročilu o premestitvi in preselitvi z dne 16. marca 2016 je Komisija ugotovila, da je bilo „iz Italije in Grčije premeščenih komaj 937 oseb“ in da je „[n]ezadovoljiva raven izvajanja obeh programov […] posledica različnih dejavnikov, med drugim tudi pomanjkanja politične volje držav članic, da bi v celoti in pravočasno izpolnile svoje pravne obveznosti glede premestitev“. ( 53 )

76. V Četrtem poročilu o premestitvi in preselitvi z dne 15. junija 2016 je Komisija navedla, da „[p]et držav članic (Avstrija, Hrvaška, Madžarska, Poljska in Slovaška) do zdaj ni premestilo še nobenega prosilca“ in da je „sedem držav članic (Belgija, Bolgarija, Češka, Nemčija, Litva, Romunija in Španija) […] premestilo le 1 % dodeljenega števila oseb“. ( 54 )

77. Komisija je z vzporednima dopisoma z dne 5. avgusta 2016 Poljsko in Češko republiko pozvala, naj „spoštujeta zaveze, sprejete na podlagi [sklepov o premestitvi], in nujno zagotovita zadosten odziv z dejavnejšim in rednejšim sodelovanjem pri premestitvi tako iz Italije kot tudi iz Grčije“. Komisija je s podobnim dopisom z dne 5. avgusta 2016 na izpolnjevanje obveznosti opozorila tudi Madžarsko.

78. V času malteškega predsedovanja Svetu (od januarja do junija 2017) sta malteški minister za notranje zadeve in Komisija 28. februarja 2017 poslala skupen dopis ministrom, pristojnim za notranje zadeve, v drugih državah članicah. ( 55 ) V tem dopisu je bilo navedeno: „[…] tiste države članice, ki niso premestile še nikogar ali ki premestitev niso opravile sorazmerno z dodeljenimi mesti, zlasti pozivamo, naj nemudoma okrepijo svoja prizadevanja, medtem ko tiste države članice, ki izpolnjujejo svoje obveznosti, spodbujamo k nadaljevanju teh prizadevanj.“

79. Češka republika je 1. marca 2017 Komisiji odgovorila, da meni, da je bila njena prvotna ponudba glede premestitev zadostna. Češka republika je 5. junija 2017 sprejela resolucijo št. 439 o „znatnem poslabšanju razmer na področju varnosti v Evropski uniji in o nedelovanju sistema premestitve“, s katero je razveljavila predhodno resolucijo št. 556 o premestitvah iz Grčije in Italije na podlagi Sklepa 2015/1523. Na podlagi resolucije št. 439 so bile tako odložene tudi premestitve v skladu s Sklepom 2015/1601, ministru za notranje zadeve pa je bilo naloženo, naj preneha z izvajanjem zadevnih dejavnosti. V besedilu resolucije št. 439 je bilo kot razlog za sprejetje ukrepov navedeno „nedelovanje sistema [premestitve]“.

80. V Desetem poročilu o premestitvi in preselitvi z dne 2. marca 2017 je Komisija navedla, da „Madžarska, Avstrija in Poljska še vedno zavračajo sodelovanje pri programu za premestitev. Češka republika od maja 2016 ni predložila zavez in od avgusta 2016 ni premestila nikogar“. ( 56 )

81. V Petnajstem poročilu o premestitvi in preselitvi z dne 6. septembra 2017 je Komisija navedla, da „Madžarska in Poljska ostajata edini državi članici, ki nista premestili nobene osebe, Poljska pa ni sprejela nobene zaveze od 16. decembra 2015. Poleg tega Češka od maja 2016 ni sprejela nobene zaveze, od avgusta 2016 pa ni sprejela nobene premeščene osebe. Te države bi morale takoj začeti sprejemati zaveze in premeščati osebe.“ ( 57 )

Postopek pred Sodiščem

82. Komisija je v skladu s postopkom iz člena 258 PDEU vsem trem toženim državam članicam poslala uradni opomin. ( 58 ) Ob upoštevanju njihovih odgovorov je nato 26. julija 2017 v zvezi z vsemi tremi toženimi državami članicami izdala obrazložena mnenja, v katerih je določila, da morajo ukrepe za uskladitev z zadevnimi obrazloženimi mnenji sprejeti do 23. avgusta 2017. Vendar tega niso storile.

83. Komisija je z dopisom z dne 19. septembra 2017 Poljsko, Madžarsko in Češko republiko opozorila, da je „Sodišče Evropske unije pred kratkim potrdilo zakonitost ukrepov za premestitev“ v sodbi Slovaška republika in Madžarska/Svet. Komisija je tri tožene države članice pozvala k „hitremu sprejetju ukrepov, potrebnih za pravočasno premestitev preostalih upravičenih prosilcev, začenši z določitvijo oseb, ki jih namerava[jo] premestiti na svoje ozemlje“.

84. Na to ni Komisiji odgovorila nobena od treh toženih držav članic.

85. Komisija je nato 21. decembra 2017 (zadeva C‑715/17, Komisija/Poljska) oziroma 22. decembra 2017 (zadevi C‑718/17, Komisija/Madžarska, in C‑719/17, Komisija/Češka republika) vložila te tožbe.

86. V zadevi C‑715/17, Komisija/Poljska, Komisija predlaga, naj se ugotovi, da Republika Poljska ni izpolnila svojih obveznosti na podlagi člena 5(2) sklepov o premestitvi, ker v rednih obdobjih, in sicer vsaj vsake tri mesece, ni sporočila števila prosilcev, ki bi lahko bili hitro premeščeni na njeno ozemlje, in drugih pomembnih informacij, ter da je posledično kršila druge obveznosti iz člena 5, od (4) do (11), navedenih sklepov.

87. V zadevi C‑718/17, Komisija/Madžarska, Komisija predlaga, naj se ugotovi, da Madžarska ni izpolnila svojih obveznosti iz člena 5(2) Sklepa 2015/1601 in da je posledično kršila druge obveznosti iz člena 5, od (4) do (11), navedenega sklepa.

88. V zadevi C‑719/17, Komisija/Češka republika, je ugotovitev, ki jo predlaga Komisija, izražena enako kot ugotovitev, predlagana v zadevi C‑715/17, Komisija/Poljska.

89. V vseh treh zadevah je bil opravljen celoten pisni postopek.

90. Skupna obravnava je potekala 15. maja 2019. Poljska, Madžarska, Češka republika in Komisija so se udeležile obravnave in ustno podale stališča.

Dopustnost

91. Tri tožene države članice izpodbijajo dopustnost postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, ki je bil uveden zoper vsako izmed njih. V bistvu navajajo štiri kategorije trditev: (i) neobstoj predmeta tega postopka, neobstoj pravnega interesa za vložitev tožbe in kršitev načela učinkovitega izvajanja sodne oblasti; (ii) kršitev načela enakega obravnavanja; (iii) kršitev pravice do obrambe, ker niso imele dovolj časa za pripravo odgovora v predhodnem postopku in ker očitki Komisije niso podani dovolj natančno; ter (iv) (v zadevi C‑719/17, Komisija/Češka republika) nezadostna natančnost predlogov (petitum), ki jih v svoji tožbi podaja Komisija.

92. Zato bom za presojo, ali so tožbe, ki jih je vložila Komisija v teh postopkih zaradi neizpolnitve obveznosti, dopustne, obravnavala te štiri kategorije trditev.

Neobstoj predmeta, neobstoj pravnega interesa za vložitev tožbe in kršitev načela učinkovitega izvajanja sodne oblasti

93. Tri tožene države članice trdijo, da postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, ki ga je zoper vsako izmed njih uvedla Komisija, ni dopusten, ker so obveznosti, ki izhajajo iz člena 5, (2) in od (4) do (11), Sklepa 2015/1523 in Sklepa 2015/1601, dokončno prenehale veljati 17. oziroma 26. septembra 2016.

94. Poljska (zadeva C‑715/17) navaja, da je zatrjevana kršitev v zvezi z vsakim od sklepov o premestitvi prenehala 18. oziroma 27. septembra 2017. Poljska sicer priznava, da je treba obstoj neizpolnitve obveznosti v okviru tožbe na podlagi člena 258 PDEU presojati glede na ureditev Unije, ki je veljala ob koncu roka, ki ga je Komisija določila zadevni državi članici za uskladitev z obrazloženim mnenjem ( 59 ) (v tem primeru 23. avgusta 2017), vendar meni, da mora biti takšna tožba namenjena prenehanju kršitve. Poljska trdi, da je obravnavana tožba brezpredmetna, ker sta sklepa o premestitvi prenehala veljati in zadevne države članice svojega neizpolnjevanja obveznosti ne morejo več odpraviti. Ker naj torej ne bi bilo nobene možnosti za odpravo zatrjevane kršitve, Poljska prav tako trdi, da je učinek sodbe Sodišča lahko zgolj ugotovitveni.

95. Podoben pristop sta v svojih pisanjih in na obravnavi zavzeli tudi Madžarska in Češka republika.

96. Po mnenju Madžarske (zadeva C‑718/17) takšna uporaba postopka zaradi neizpolnitve obveznosti ni primerna, ni poštena in je v nasprotju z načelom učinkovitega izvajanja sodne oblasti, saj lahko privede le do načelne ugotovitve, ki nima nobenega dejanskega pravnega učinka. Češka republika (zadeva C‑719/17) dodaja, da postopek zaradi neizpolnitve obveznosti ni namenjen „akademski razpravi“ o tem, ali je neka država članica v preteklosti kršila pravo Unije.

97. Tri tožene države članice v tem smislu trdijo, da Komisija ni izkazala zadostnega pravnega interesa in da je njena tožba namenjena zgolj doseganju političnega cilja, in sicer „stigmatizaciji“ držav članic, ki so javno nasprotovale mehanizmu za premestitev, določenemu v sklepih o premestitvi. ( 60 ) Trdijo, da Komisija s takšnim ravnanjem ni upoštevala smisla člena 258 PDEU.

98. Te trditve zavračam.

99. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča postopek iz člena 258 PDEU temelji na objektivni ugotovitvi, da država članica ni izpolnila obveznosti, ki jih nalaga pravo Unije. ( 61 )

100. Sodbe, ki jih Sodišče izda na podlagi te določbe, so v bistvu ugotovitvene narave. ( 62 ) Postopek pred Sodiščem ni namenjen odpravi zatrjevane kršitve. Sodišče zgolj ugotovi, da država članica ni izpolnila svojih obveznosti, ali tožbo zavrne. Ko je kršitev ugotovljena, Sodišče zadevni državi članici ne izda odredbe o prenehanju kršitve. Slednja je odgovorna za to, da glede na okoliščine primera sprejme ukrepe, s katerimi zagotovi spoštovanje prava Unije, kot to določa člen 260(1) PDEU.

101. Iz ustaljene sodne prakse je prav tako razvidno, da je treba obstoj neizpolnitve obveznosti presojati glede na položaj države članice ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, tako da naknadnih sprememb Sodišče ne sme upoštevati. ( 63 ) Komisija lahko torej tožbo pred Sodiščem vloži, tudi če je domnevna neizpolnitev obveznosti praktično prenehala. ( 64 )

102. Sodna praksa, na katero se v svojih pisanjih v zvezi s tem vidikom sklicuje Poljska, ni upoštevna. Zadeva C‑365/97 (Komisija/Italija) ( 65 ) se je nanašala na položaj, v katerem je bilo upoštevno pravo Unije med predhodnim postopkom spremenjeno. V obravnavani zadevi pa sta sklepa o premestitvi ostala nespremenjena vse do izteka roka, določenega v obrazloženem mnenju. Dejstvo, da sta zadevna sklepa pozneje prenehala veljati, ne vpliva na to, da tri tožene države članice (kot tudi same priznavajo) niso izpolnile zahtev, določenih v teh sklepih. V zadevi C‑177/03, Komisija/Francija, ( 66 ) je bila zadevna nacionalna zakonodaja spremenjena med iztekom v obrazloženem mnenju določenega roka za uskladitev in vložitvijo tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, zaradi česar bi bil sodbi, ki bi jo izreklo Sodišče, odvzet „pomemben del njene koristi“. Sodišče je presodilo, da bi bilo v tem primeru bolje, če Komisija ne bi vložila tožbe, temveč bi poslala „novo obrazloženo mnenje, s katerim bi natančno opredelila očitke, ki jih namerava uveljavljati glede na spremenjene okoliščine“. ( 67 ) Očitno je, da te sodbe v okoliščinah obravnavane zadeve ni mogoče uporabiti.

103. Ker ni sporno, da je kršitev obveznosti iz sklepov o premestitvi obstajala, ko se je iztekel rok, določen v obrazloženem mnenju (23. avgust 2017), ima Komisija pravico vložiti tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti iz teh sklepov in predlagati, naj Sodišče ugotovi obstoj takšne kršitve. Ker sta sklepa o premestitvi vmes prenehala veljati, toženim državam članicam zaradi zagotovitve spoštovanja prava Unije ne bo treba sprejeti posebnih ukrepov. To pa ne pomeni, da bo postopek brezpredmeten.

104. Komisiji v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča ni treba dokazati obstoja pravnega interesa niti navesti razlogov, iz katerih je vložila tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti. ( 68 ) Res je, da je Sodišče razsodilo, da mora v primeru kršitve, ki se je zgodila v preteklosti, preučiti, „ali ima Komisija še vedno zadosten pravni interes“ za vložitev tožbe. ( 69 ) V tem primeru pa spor med Komisijo in tremi toženimi državami članicami – kot je Komisija upravičeno poudarila –odpira temeljna vprašanja, in sicer, ali se je za to, da državam članicam ni treba spoštovati obveznosti, ki izhajajo iz sekundarne zakonodaje Unije in so zanje sicer zavezujoče, mogoče opreti na člen 72 PDEU.

105. Splošneje, v okviru tega postopka se postavljajo upravičena in pomembna vprašanja glede spoštovanja pravne države, načela solidarnosti, skupne azilne politike in vloge Komisije kot varuhinje Pogodb. Ta vprašanja so še naprej v celoti upoštevna, ne glede na to, ali se je kršitev zgodila v preteklosti. Pri tem pa nikakor ne gre – kot je skušala nakazati Češka republika – za „akademsko“ razpravo. Žal utegne bodoče upravljanje množičnih migracijskih tokov povzročiti težave, podobnih tistim, ki so privedle do sprejetja sklepov o premestitvi. Po mojem mnenju tako interes Komisije za ugotovitev kršitev in pojasnitev obveznosti držav članic ni sporen. ( 70 )

106. Zato menim, da tožbe, ki jih je Komisija vložila v obravnavanih zadevah, niso brezpredmetne. Komisija je zadovoljivo izkazala pravni interes, prav tako pa ni mogoče šteti, da je njen pristop v nasprotju z načelom učinkovitega izvajanja sodne oblasti.

Kršitev načela enakega obravnavanja

107. Madžarska (zadeva C‑718/17) trdi, da je Komisija zato, ker je postopek zaradi neizpolnitve obveznosti sprožila le zoper tri tožene države članice, čeprav obveznosti, določenih v sklepih o premestitvi, ni v celoti izpolnila velika večina držav članic, kršila načelo enakega obravnavanja iz člena 4(2) PEU in zlorabila polje proste presoje, ki ga ima na podlagi člena 258 PDEU.

108. Madžarska Komisiji zlasti očita, da je samovoljno in diskriminatorno izbrala skupino držav članic, zoper katere je uvedla postopek zaradi neizpolnitve obveznosti. Če bi Komisija zavzela objektiven pristop, naj bi morala takšen postopek uvesti zoper vse države članice, ki niso v celoti izpolnile obveznosti, določenih v sklepih o premestitvi, saj naj bi bile vse te države članice v primerljivem položaju. Madžarska tako z navedbo te trditve zavzema binaren pristop. Upoštevali naj bi se le dve skupini držav članic: tiste, ki so v celoti izpolnile svoje obveznosti, in tiste, ki obveznosti niso izpolnile, ne glede na to, kakšna je stopnja resnosti njihovega neizpolnjevanja obveznosti. ( 71 ) Komisija naj bi se na Poljsko, Madžarsko in Češko republiko osredotočila zato, ker naj bi skušala iz teh držav članic narediti (navajam) „grešne kozle“, ki se bodo morali pokesati za „propad“ sistema premestitve, vzpostavljenega s sklepoma o premestitvi.

109. Poljska (zadeva C‑715/17) ima v zvezi s temi vprašanji podobno stališče kot Madžarska.

110. Takšno razlago zavračam.

111. V skladu z ustaljeno sodno prakso ima Komisija široko polje proste presoje glede postopka zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU: „naloga Komisije [je], da presodi smiselnost ukrepanja proti državi članici, opredeli določbe, ki naj bi jih ta kršila, in odloči, kdaj bo proti njej začela postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, pri čemer preudarki, ki to izbiro določajo, ne morejo vplivati na dopustnost tožbe“. ( 72 )

112. To pomeni, da nevložitev tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti proti eni državi članici ni upoštevna pri presoji dopustnosti tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti proti drugi državi članici. ( 73 )

113. Sodišče je prav tako jasno navedlo, da „se država članica ne sme opirati na dejstvo, da tudi druge države članice niso izpolnile svojih obveznosti, da bi utemeljila neizpolnitev svojih obveznosti iz [PDEU]“. To, da države članice izvajajo pravo Unije, v pravnem redu Unije ne more biti pogojeno z vzajemnostjo. Člena 258 in 259 PDEU določata primerna pravna sredstva, če države članice ne izpolnijo obveznosti, ki izhajajo iz [PDEU]. ( 74 )

114. Tako Madžarska kot Poljska sta navedli, da se v utemeljitev lastnega nespoštovanja obveznosti ne skušata sklicevati na to, da teh obveznosti, ki izhajajo iz prava Unije, niso izpolnile niti druge države članice. Te prazne izjave me niti najmanj ne prepričajo. Navedeni državi članici v svojih pisanjih navajata, da skušata zlasti opozoriti na splošne pomanjkljivosti pri izvajanju sistema premestitve, s čimer želita po eni strani izpodbijati dopustnost postopkov, uvedenih zoper njiju, po drugi strani pa utemeljiti, zakaj sta se odločiti, da sklepov o premestitvi ne bosta izvajali. Takšne splošne pomanjkljivosti bi, če bi bile ugotovljene, (ex hypothesi) vplivale na sposobnost vseh držav članic za spoštovanje sklepov o premestitvi. Poleg tega se tako Madžarska kot tudi Poljska (v okviru trditev glede diskriminacije) sklicujeta na dejstvo, da številne druge države članice niso v celoti izpolnile obveznosti, ki izhajajo iz teh sklepov.

115. Ali je Komisija pri izvrševanju svojih pristojnosti zlorabila polje proste presoje? Natančneje, ali je mogoče upravičeno trditi, da so bile tri tožene države članice v položaju, ki je primerljiv s položajem drugih držav članic, in da je Komisija očitno zlorabila svoje polje proste presoje ter se tako spustila v neupravičeno neenako obravnavanje v škodo zadevnih držav članic?

116. Po mojem mnenju je odgovor na to vprašanje nikalen.

117. Kot je v pisnih in ustnih stališčih poudarila Komisija, so bile zadevne tri tožene države članice edine, ki na podlagi člena 5(2) sklepov o premestitvi niso predložile nobene formalne zaveze glede premestitve (Madžarska) ali ki že vsaj eno leto niso predložile nobenih zavez glede premestitve (Poljska in Češka republika), čeprav jih je Komisija k temu večkrat pozvala. Dvanajsto in trinajsto poročilu o premestitvi in preselitvi vsebujeta številne dokaze o tem.

118. Iz tega izhaja, da so tri tožene države članice v položaju, ki ga je mogoče z vidika resnosti in trajanja neizpolnjevanja obveznosti razlikovati od položaja drugih držav članic, ki so se vsaj zavezale k premestitvi določenega števila prosilcev za mednarodno zaščito, čeprav do sistematične uresničitve teh zavez v smislu dejanske premestitve v praksi (žal) ni prišlo. ( 75 )

119. Zato menim, da Komisija s tem, da je tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti vložila proti Poljski, Madžarski in Češki republiki, ne pa tudi proti drugim državam članicam, ki niso v celoti izpolnile svojih obveznosti, določenih v sklepih o premestitvi, ni prekoračila meja polja proste presoje, ki ji ga priznava člen 258 PDEU.

120. Nazadnje moram na tem mestu omeniti še dodatno trditev, ki jo je v svojih pisanjih navedla Madžarska. Ta država članica se sprašuje, ali je res mogoče zahtevati izpolnjevanje obveznosti, ki izhajajo iz Sklepa 2015/1601, glede na to, da obveznosti, ki jih je nalagal Sklep 2015/1523, niso bile v celoti izpolnjene. Menim, da je ta trditev, sploh zato, ker jo je navedla Madžarska, povsem brezpredmetna. Madžarsko je namreč zadeval le Sklep 2015/1601, postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, ki je bil zoper to državo uveden, pa se nanaša zgolj na neizpolnjevanje obveznosti iz navedenega sklepa.

121. Zato ugotavljam, da je treba trditve glede dopustnosti, ki temeljijo na kršitvi načela enakega obravnavanja, zavrniti.

Kršitev pravice do obrambe

122. Madžarska (zadeva C‑718/17) trdi, da je Komisija v predhodnem postopku kršila njeno pravico do obrambe, ker (i) ji je za pripravo odgovora tako na uradni opomin kot tudi na obrazloženo mnenje dala na voljo zgolj štiri tedne in ker (ii) ni jasno opredelila zatrjevane kršitve, saj Komisija ni ustrezno pojasnila povezave med domnevno kršitvijo člena 5(2) Sklepa 2015/1601 in domnevnimi kršitvami člena 5, od (4) do (11), navedenega sklepa.

Roki za posredovanje odgovora na dopise, ki jih je Komisija poslala v predhodnem postopku

123. Madžarska priznava, da ima Komisija v okviru postopkov zaradi neizpolnitve obveznosti nedvomno široko polje proste presoje pri določitvi rokov za različne faze postopka. Vendar kljub temu meni, da je Komisija v obravnavani zadevi zlorabila polje proste presoje. Madžarska trdi, da je Komisija določila „zelo kratke“ roke sredi poletja, ne da bi upoštevala, da se je Madžarska istočasno ukvarjala tudi z drugimi postopki zaradi neizpolnitve obveznosti. Madžarska navaja, da naj bi bilo takšno ravnanje namenjeno temu, da se Madžarski „onemogoči“ uveljavljanje pravice do obrambe.

124. Madžarska prav tako trdi, da se Komisija ne more sklicevati na nujne okoliščine, ki jih je sama ustvarila, ker ni ukrepala prej, in da je Komisija te roke skrajšala samo zato, da bi zagotovila, da bi se postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, za katerega je bila že odločena, da ga bo pred Sodiščem v vsakem primeru sprožila pred iztekom leta, štel za dopustnega. ( 76 )

125. Madžarska na koncu trdi, da kratkih rokov ni mogoče upravičiti s tem, da je bila v celoti seznanjena z zatrjevano kršitvijo.

126. Strinjam se s Komisijo, da pravica Madžarske do obrambe zaradi določitve kratkih rokov v predhodnem postopku ni bila kršena.

127. Sodišče je pojasnilo, da ima predhodni postopek iz člena 258 PDEU dvojni cilj. Njegov namen je dati državi članici priložnost, da, prvič, izpolni obveznosti iz prava Unije, in drugič, se učinkovito brani pred očitki Komisije. ( 77 ) Pravilnost tega postopka pomeni bistveno jamstvo, ki ga predpisuje PDEU, ne le za varstvo pravic zadevne države članice, temveč tudi za zagotovitev, da bo v morebitnem sodnem postopku predmet spora jasno opredeljen. ( 78 ) Namen predhodnega postopka (uradni opomin, ki mu sledi obrazloženo mnenje) je torej omejiti predmet spora in državi članici omogočiti pripravo obrambe ter ji (kar je ravno tako pomembno) obenem omogočiti, da izpolni svoje obveznosti, preden se zadeva predloži Sodišču.

128. Zato mora Komisija državam članicam določiti razumen rok za odgovor na uradni opomin, uskladitev z obrazloženim mnenjem ali, če je potrebno, pripravo njihove obrambe. Pri presoji razumnosti roka je treba upoštevati vse okoliščine obravnavane zadeve. To pomeni, da so lahko zelo kratki roki v posebnih okoliščinah upravičeni, še zlasti, če je treba nujno odpraviti kršitev ali če so stališča Komisije državi članici popolnoma znana že precej pred začetkom postopka. ( 79 )

129. Naj še opozorim, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča naloga Komisije, da „odloči, kdaj bo proti [državi članici] začela postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, pri čemer preudarki, ki to izbiro določajo, ne morejo vplivati na dopustnost tožbe“. ( 80 )

130. V zvezi z nujnostjo pa ugotavljam, da sta bila sklepa o premestitvi sprejeta kot odziv na posebej kritične in nujne razmere množičnih migracijskih tokov, zaradi katerih je bilo sprejetje začasnih ukrepov, določenih v teh sklepih, upravičeno.

131. Komisija je pojasnila, da je zavzela pristop, ki je temeljil na sodelovanju in je bil namenjen spodbujanju držav članic k prostovoljnemu izvajanju ukrepov, določenih v sklepih o premestitvi. Komisija je prav tako želela upoštevati čas, ki ga vsaka država članica potrebuje za pripravo na postopek premestitve, ki je – kot je pravilno izpostavila – obsegal zapletene upravne postopke, ki so zahtevali tesno sodelovanje med državami članicami.

132. Z objavo poročil o premestitvi in preselitvi je Komisija države članice v rednih časovnih presledkih opozarjala na njihove obveznosti.

133. Iz tega logično izhaja, da Komisija ravno zato, ker se je odločila, da bo države članice spodbujala k prostovoljnemu izpolnjevanju obveznosti iz sklepov o premestitvi, postopkov zaradi neizpolnitve obveznosti ni sprožila bolj zgodaj v 24‑mesečnem obdobju izvajanja teh sklepov. Do maja 2017 pa je odločanje o morebitni uvedbi postopkov zaradi neizpolnitve obveznosti dejansko postalo nujno. Tega dejstva ni mogoče pripisati Komisiji, temveč vztrajnemu zavračanju izpolnjevanja obveznosti treh toženih držav članic. Komisiji torej ni mogoče očitati, da se je „sklicevala na nujne okoliščine, ki jih je sama ustvarila“, ker predhodnega postopka ni uvedla že prej. Zato sklicevanje Madžarske na zadevo Komisija/Belgija (293/85) ( 81 ) ni upoštevno.

134. Naj še opozorim, da je Sodišče v zadevi Komisija/Portugalska (C‑20/09) razsodilo, da ima Komisija nalogo, da po uradni dolžnosti in v splošnem interesu nadzira, ali države članice izvajajo pravo Unije, in da ugotavlja morebitne neizpolnitve obveznosti, ki iz tega izhajajo, da bi se te neizpolnitve odpravile. ( 82 ) Iz tega je razvidno, da je bila odločitev Komisije povsem legitimna, ko je zagotovila – v tem primeru z določitvijo primernih (kratkih) rokov za izvedbo predhodnega postopka – da so zadevne tri tožene države članice pred Sodiščem odgovarjale za svojo premišljeno odločitev glede neizvajanja sklepov ( 83 ) o premestitvi.

135. Zdi se, da so kratki roki, ki jih je določila Komisija, upravičeni tudi zato, ker so bile zadevne tri tožene države članice v celoti seznanjene s stališči Komisije precej pred uradnim začetkom postopka zaradi neizpolnitve obveznosti. ( 84 ) Komisija je Madžarsko pozvala k izpolnjevanju obveznosti iz Sklepa 2015/1601 v več ločenih dopisih in v zaporednih mesečnih poročilih, preden ji je poslala uradni opomin. Na podlagi dvanajstega poročila o premestitvi in preselitvi (objavljenega 16. maja 2017) je bilo vsem državam članicam popolnoma jasno, da je Komisija v primeru dolgotrajnega neizpolnjevanja obveznosti nameravala sprožiti postopke zaradi neizpolnitve obveznosti. ( 85 )

136. Nazadnje, trditev, da bi bilo treba upoštevati dejstvo, da je predhodni postopek potekal poleti, ko je Madžarska pripravljala tudi svojo obrambo v drugih postopkih zaradi neizpolnitve obveznosti, po mojem mnenju ni utemeljena. Država članica mora imeti vzpostavljeno ustrezno upravno ureditev, da lahko, če je to potrebno, pripravi svojo obrambo v okviru predhodnega postopka v katerem koli obdobju leta. To še toliko bolj velja v obravnavani zadevi, saj je bilo dejstvo, da namerava Komisija uvesti postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, znano že več tednov prej.

137. Ugotavljam, da roki, ki jih je Komisija določila v fazi predhodnega postopka zadevnih postopkov zaradi neizpolnitve obveznosti, niso bili prekratki in niso vplivali na uveljavljanje pravice Madžarske do obrambe.

Opredelitev zatrjevane kršitve

138. Madžarska Komisiji očita, da ni pravočasno opredelila zatrjevane kršitve, zlasti pa da ni pojasnila, zakaj poleg tega, da zatrjuje kršitev člena 5(2) Sklepa 2015/1601, zatrjuje tudi kršitev člena 5, od (4) do (11), navedenega sklepa.

139. Natančneje, Madžarska trdi, da ni razumela povezave med neizpolnjevanjem obveznosti iz člena 5(2) Sklepa 2015/1601 (sprejetje zavez glede števila prosilcev, ki bi jih bilo mogoče premestiti) in neizpolnjevanjem obveznosti iz člena 5, od (4) do (11), tega sklepa (poznejše izvajanje premestitve). Madžarska trdi, da Komisija v obrazloženem mnenju ni podrobno pojasnila povezave med zatrjevanima kršitvama in da posledično ni jasno opredelila kršitve, ki jo očita Madžarski. Ta nejasnost naj bi bila še toliko večja, ker je obrazloženo mnenje, ki ga je prejela Madžarska, vsebovalo napačen sklic na Sklep 2015/1523, ki je po mnenju Madžarske brezpredmeten. (Najverjetneje je do njega prišlo, ker je priprava obrazloženih mnenj v zvezi s Poljsko in Češko republiko potekala istočasno in ker so bile tema dvema državama članicama očitane tako kršitve Sklepa 2015/1523 kot Sklepa 2015/1601.)

140. Ugotavljam, da je bil tako v zadnjem delu uradnega opomina kot tudi obrazloženega mnenja, naslovljenega na Madžarsko, naveden sklic na člen 5, od (4) do (11), Sklepa 2015/1601 ter na člen 5(2) tega sklepa. Čeprav tvegam, da bom navedla splošno znano dejstvo, poudarjam, da sta bila sklepa o premestitvi namenjena omogočanju dejanske premestitve prosilcev, ki so prispeli na ozemlje Italije in Grčije. Predložitev zaveze glede sprejetja določenega števila prosilcev je bila zagotovo obvezna, vendar je bil to le prvi korak v postopku premestitve. Ta pa sam po sebi ni bil dovolj. To je zelo jasno razvidno tudi iz zaporednih poročil o premestitvi in preselitvi. Tako bi morala biti trditev, da je kršitev člena 5(2) Sklepa 2015/1601 de facto pomenila tudi kršitev člena 5, od (4) do (11), tega sklepa, jasna vsakomur, ki je to besedilo prebral v dobri veri. ( 86 )

141. Tri tožene države članice so – zlasti na obravnavi – izrecno navedle, da so imele vlogo „upornic“, ki naj bi se želele zoperstaviti in nasprotovati izvajanju mehanizma premestitev. Komisija takšni predstavitvi dogodkov, ki so privedli do postopkov v obravnavani zadevi, ne nasprotuje. Vendar je zaradi stališča, ki so se ga odločile zavzeti te države članice, obenem težko verjeti trditvi Madžarske glede tega, da naj ne bi bila povsem seznanjena z obsegom kršitve Sklepa 2015/1601, ki naj bi se ji sedaj očitala.

142. Nazadnje, dejstvo, da so se v obrazloženo mnenje, naslovljeno na Madžarsko, prikradli brezpredmetni sklici na Sklep 2015/1523, je seveda obžalovanja vredno. Zdi se, da je do teh napak najverjetneje prišlo zaradi uporabe orodja „kopiraj in prilepi“ v okviru sočasne priprave treh obrazloženih mnenj, ki so jih prejele Poljska, Madžarska in Češka republika. Menim, da te napake niso takšne, da očitki, ki so bili v obrazloženem mnenju podani v zvezi z Madžarsko, zaradi njih ne bi bili razumljivi. Menim, da pravica Madžarske do obrambe zaradi tega ni bila kršena.

143. Zato ugotavljam, da bi bilo treba trditev Madžarske v delu, v katerem se nanaša na kršitev pravice do obrambe, v celoti zavrniti.

Nezadostna natančnost predlogov (petitum) v zadevi C‑719/17

144. Komisija je tako v uradnem opominu kot tudi v obrazloženem mnenju, ki ju je poslala Češki republiki, kot datum začetka kršitve navedla 13. avgust 2016. V tožbi je navedla, da Češka republika od sporočitve z dne 13. maja 2016 ni posredovala nobene dodatne navedbe glede števila prosilcev, ki bi jih bilo mogoče premestiti, čeprav bi morala to storiti vsaj vsake tri mesece. Komisija je ugotovila, da Češka republika tako svojih obveznosti ni izpolnjevala od 13. avgusta 2016 dalje. ( 87 ) Vendar pa predlogi (petitum) v tej tožbi ne vsebujejo navedbe datuma začetka kršitve. ( 88 ) V poznejšem procesnem aktu je Komisija kot datum, na katerega se je začela kršitev, prav tako navedla 13. avgust 2016.

145. Češka republika trdi, da na podlagi besedila predlogov (petitum) ni mogoče določiti obsega kršitve, ki se ji očita. ( 89 ) Prav tako navaja, da so pisanja Komisije v zvezi s tem, ali se je kršitev začela 13. maja 2016 ali 13. avgusta 2016, dvoumna.

146. Ugovori, ki jih je navedla Češka republika, po mojem mnenju niso utemeljeni.

147. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča mora „biti v vsaki začetni vlogi […] vsebovan predmet spora, navajani razlogi in trditve ter povzetek navedenih razlogov. Ta navedba mora biti dovolj jasna in natančna, da toženi stranki omogoči pripravo obrambe, Sodišču pa izvedbo nadzora. Iz tega izhaja, da morajo biti temeljni elementi glede dejstev in prava, na katerih tožba temelji, skladno in razumljivo razvidni iz besedila vloge in da morajo biti tožbeni predlogi izraženi nedvoumno, da se prepreči, da bi Sodišče odločilo ultra petita ali da o očitku ne bi odločilo.“ ( 90 )

148. Menim, da iz besedila tožbe jasno izhaja, da je Češka republika sporočilo s podatki, določeno v členu 5(2) sklepov o premestitvi, nazadnje posredovala 13. maja 2016. Ker so morale države članice v skladu z navedeno določbo te podatke sporočati vsaj vsake tri mesece, je mogoče logično sklepati, da se je kršitev začela tri mesece po tem datumu, to je 13. avgusta 2016. Komisija je namreč prav ta datum navedla tako v uradnem opominu kot v obrazloženem mnenju; ta datum pa je potrdila tudi v svojih poznejših pisanjih pred Sodiščem. Logična povezava med 13. majem 2016 in 13. avgustom 2016 je iz tožbe Komisije povsem jasno razvidna. ( 91 )

149. Seveda je obžalovanja vredno, da se besedilo predlogov (petitum) ne sklicuje izrecno na 13. avgust 2016. Vendar pa besedilo tožbe vseeno vsebuje temeljne elemente glede dejstev in prava, na katerih tožba temelji. Ti elementi so predstavljeni dosledno in razumljivo, njihovi vsebini pa ne oporekajo niti dopisi, izmenjani v okviru predhodnega postopka. ( 92 ) Čeprav besedilo predlogov (petitum) tega elementa ne vsebuje, v teh okoliščinah ne vidim nobenega pravega tveganja, da bi Sodišče odločilo ultra petita ali da o očitku ne bi odločilo.

150. Prav tako se ne strinjam s stališčem Češke republike v zvezi s tem, da je besedilo očitkov Komisije glede datuma začetka kršitve dvoumno ali protislovno. Datuma, ki ju je v svojih pisanjih navedla Komisija, sta dosledna in ne povzročata zmede pri nikomer, ki to besedilo bere pozorno in v dobri veri.

151. Ugotavljam, da je treba trditev Češke republike (zadeva C‑719/17), ki temelji na nezadostni natančnosti predlogov (petitum), zavrniti kot neutemeljeno.

Ugotovitev glede dopustnosti

152. Glede na vse navedeno ugotavljam, da so postopki zaradi neizpolnitve obveznosti, ki so bili uvedeni zoper tri tožene države članice, dopustni.

Vsebinska presoja

Uvodna pojasnila

153. Sodišče je svojo izčrpno analizo Sklepa 2015/1601, ki jo je podalo v sodbi Slovaška republika in Madžarska/Svet, sklenilo z zavrnitvijo tožbe za razglasitev ničnosti tega ukrepa. Zoper predhodni Sklep 2015/1523 pa v predpisanem roku ni bilo vloženo nobeno pravno sredstvo. Iz preučitve Sklepa 2015/1601, ki jo je opravil veliki senat, nujno izhaja, da bi, če bi se Sklep 2015/1523 izpodbijal na podlagi podobnih razlogov, to izpodbijanje doletela enaka usoda.

154. Zato je treba šteti, da sta sklepa o premestitvi nesporno intra vires in veljavna. To v obravnavani zadevi sprejemajo tudi tri tožene države članice. ( 93 )

155. Sklepa o premestitvi sta bila začasna ukrepa, sprejeta na podlagi člena 78(3) PDEU. Kot je Sodišče pojasnilo v sodbi Slovaška republika in Madžarska/Svet, „[…] je treba ukrepe, ki se lahko sprejmejo na podlagi člena 78(3) PDEU, opredeliti kot ‚nezakonodajne akte‘, ker se ne sprejmejo v zakonodajnem postopku“. ( 94 )

156. Člen 288 PDEU določa, da je „[s]klep […] v celoti zavezujoč. Če določa tiste, na katere je naslovljen, je zavezujoč samo zanje.“ V sklepih o premestitvi naslovniki niso navedeni. Sklepa sta bila v celoti zavezujoča in sta za tri tožene države članice zagotovo vzpostavila pravne obveznosti.

157. Dejstvo, da države članice ne izpolnjujejo (ali, a fortiori, zavračajo izpolnjevanje) pravnih obveznosti, ki so izhajale iz sklepov o premestitvi, gotovo negativno vpliva na učinkovitost dejavnosti nujnih premestitev, ki so bile s tema sklepoma vzpostavljene za obvladovanje nenadnega prihoda migrantov. To pomeni, da se državi članici upravičenki (Italija in Grčija) še naprej spopadata s težavami zaradi obravnave neobvladljivega števila prosilcev za mednarodno zaščito, ki dan in noč prihajajo na njuni ozemlji. Tema državama članicama in institucijam Unije pa onemogoča in/ali preprečuje, da bi izpolnile lastne obveznosti, določene v sklepih o premestitvi.

Tožba Komisije

158. Komisija mora v okviru tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, ki jo proti državi članici vloži na podlagi člena 258 PDEU, v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča „dosledno in natančno predstav[iti] očitk[e], da bi država članica in Sodišče lahko natančno razumela obseg očitane kršitve prava Unije, kar je nujen pogoj za to, da lahko omenjena država uspešno uveljavlja razloge v svojo obrambo in da lahko Sodišče preveri obstoj zatrjevane neizpolnitve obveznosti“. ( 95 )

159. Komisija je zatrjevano kršitev v bistvu opredelila kot nesprejetje zavez iz člena 5(2) sklepov o premestitvi in posledično neizpolnjevanje obveznosti v zvezi z dejanskim izvajanjem premestitev iz člena 5, od (4) do (11), teh sklepov. ( 96 )

160. Izmed treh toženih držav članic se le Poljska in Češka republika nekako trudita, da bi izpodbijali navedbe Komisije v zvezi z dejanskim stanjem. Madžarska pa dejanskega stanja, kot ga je predstavila Komisija, v bistvu ne izpodbija.

161. Poljska tako trdi, da v skladu s sklepoma o premestitvi ni bilo mogoče preveriti, ali so bili prosilci, ki bi bili morebiti lahko premeščeni, povezani z ekstremističnimi ali hudodelskimi združbami, zaradi česar bi lahko predstavljali varnostno tveganje. Poljska se na splošno sklicuje na incidente iz drugih držav članic, v katerih so bili prosilci, ki jim je bil priznan status begunca, pozneje vpleteni v primere povzročitve telesne poškodbe in druga kazniva dejanja. Poljska navaja, da je bilo zaradi neobstoja zanesljive dokumentacije, dejstva, da so bili prosilci, ki bi bili lahko premeščeni, v tujini, ne pa na Poljskem, pomanjkanja časa, ki so ga imeli na voljo uradniki za zvezo, in dejstva, da pred premestitvijo (z nekaterimi prosilci, ki bi bili morebiti lahko premeščeni) ni mogla opraviti razgovorov za varnostno preverjanje, dejansko nemogoče spoštovati dolžnosti, ki ji jih nalaga člen 72 PDEU, in obenem izvajati sklepa o premestitvi.

162. Češka republika trdi, da številni prosilci, ki sta jih Grčija in Italija določili za morebitno premestitev, niso imeli primernih osebnih dokumentov in da sodelovanje teh dveh držav članic v okviru sklepov o premestitvi ni bilo ustrezno. To posledično pomeni, da krivdo za to, da je bilo premeščenih le malo prosilcev, prelaga na Italijo in Grčijo.

163. Očitkov Komisije glede tega, da so vse tri tožene države članice kršile obveznost iz člena 5(2) sklepov o premestitvi, v skladu s katero bi morale predložiti zaveze vsake tri mesece, ni mogoče ovreči z nobenim izmed dejanskih elementov, ki sta jih navedli Poljska in Češka republika, tudi če bi bili dokazani. Sporočanje števila prosilcev, ki bi jih država članica morebiti lahko sprejela v določenem obdobju, je s konceptualnega vidika povsem nekaj drugega kot vprašanje, ali obstaja dober razlog za nesprejetje določenega prosilca, ki bi bil morebiti lahko premeščen in ki sta ga predlagali Italija ali Grčija.

164. Podobno bi se s konkretnimi težavami, na katere sta opozorili Poljska in Češka republika, lahko v posameznem primeru pojasnilo, zakaj določenega prosilca ni bilo mogoče sprejeti ali premestiti navkljub podrobni ureditvi, ki je v sklepih o premestitvi določena za povezovanje in sodelovanje. Nasprotno so te težave povsem neustrezna podlaga za utemeljevanje skoraj popolnega neizpolnjevanja obveznosti (vseh treh toženih držav članic), ki so izhajale iz člena 5, od (4) do (11), zadevnih sklepov.

165. Zato menim, da je Komisija očitke, ki jih je podala zoper tri tožene države članice, oprla na trdno dejansko podlago.

166. Sklepa o premestitvi se glede tega, kako naj bi države članice sodelovale v postopku premestitve, razlikujeta. Člen 4 Sklepa 2015/1523 je tako določal zgolj skupno število premestitev, ki naj bi se izvedle (24.000 iz Italije, 16.000 iz Grčije), ne da bi dal odgovor na vprašanje, koliko prosilcev bi morala sprejeti vsaka država članica. Nasprotno pa je člen 4 Sklepa 2015/1601 v povezavi s prilogama I in II k temu sklepu vseboval natančnejši in podrobnejši mehanizem. V členu 4(1) je bilo določeno, kako bi moralo biti prvih 66.000 od skupno 120.000 prosilcev, ki jih je bilo treba premestiti, porazdeljenih po drugih državah članicah (Priloga I se je nanašala na 15.600 premestitev iz Italije, Priloga II pa je urejala 50.400 premestitev iz Grčije). V členu 4(2) je bilo nato pojasnjeno, da je treba preostalih 54.000 prosilcev premestiti „sorazmerno s številkami iz prilog I in II“. ( 97 )

167. Ne glede na navedeno pa člen 5(2) sklepov o premestitvi jasno določa, da je treba zaveze predložiti vsaj vsake tri mesece, medtem ko člen 5, od (4) do (11), nalaga obveznost sprejetja premestitev (z uporabo v njem vzpostavljenega postopka), razen v primerih, v katerih veljajo posebna odstopanja, kot je to iz člena 5(7) v zvezi s posamezniki, ki ogrožajo nacionalno varnost.

168. Kljub (različnemu) polju proste presoje, ki ga sklepa o premestitvi na ta način zagotavljata državam članicam in ki sem ga zgoraj opredelila, lahko brez oklevanja ugotovim, da predložitve zaveze glede sprejetja 100 prosilcev (Poljska), ( 98 ) 50 prosilcev (Češka republika) ( 99 ) ali celo nepredložitve kakršne koli zaveze (Madžarska) ( 100 ) nikakor ni mogoče šteti za spoštovanje bodisi besedila bodisi namena obveznosti, določenih v sklepih o premestitvi.

169. Kaj pa lahko rečem v zvezi s trditvijo Komisije, da so tri tožene države članice kršile tudi obveznosti iz člena 5, od (4) do (11), sklepov o premestitvi.

170. Menim, da ima Komisija prav, ko logično zatrjuje, da bi v primeru države članice, ki ne bi predložila nobene zaveze glede števila prosilcev, ki jih je pripravljena sprejeti, to nujno pomenilo, da na podlagi takšnih zavez tudi ne bi sprejela premestitev, zaradi česar bi v nadaljevanju kršila tudi druge obveznosti iz člena 5, od (4) do (11), zadevnih sklepov. Temu dejansko resno ne oporekajo niti tri tožene države članice, razlog za to pa izhaja iz dejstva, da niso sprejele skorajda nobene (Poljska in Češka republika) oziroma sploh nobene premeščene osebe (Madžarska).

171. Ugotavljam, da je Komisija svojo tožbo utemeljila tako, kot to zahteva člen 258 PDEU. Postavlja se torej vprašanje, ali elementi, na katere se opirajo tri tožene države članice, s pravnega vidika pomenijo obrambo pred očitki, podanimi v tožbi zaradi neizpolnitve obveznosti. Na tej točki se breme utemeljitve takšne obrambe nujno prenese na zadevne države članice.

Trditve strank

172. Poljska trdi, da v primeru spoštovanja sklepov o premestitvi ne bi mogla izpolnjevati obveznosti iz člena 72 PDEU v povezavi s členom 4(2) PEU glede vzdrževanja javnega reda in miru ter zagotavljanja notranje varnosti, to je s področij, na katerih ima še naprej izključno pristojnost. ( 101 ) Člen 72 PDEU naj bi kot določba primarnega prava Unije prevladal nad sklepoma o premestitvi in državam članicam zagotavljal popoln nadzor nad notranjo varnostjo in javnim redom. Pristojnost države članice naj ne bi bila obravnavana prednostno zgolj na podlagi preverjanja zakonitosti med zakonodajnim postopkom, ampak zlasti na podlagi kolizijskega pravila. Država članica naj bi morala oceniti, ali takšna kolizija v določenih okoliščinah dejansko obstaja. Zato naj bi se država članica lahko oprla na člen 72 PDEU, da bi ovrgla trditve glede tega, da sklepoma o premestitvi odvzema „polni učinek“, ali odgovorila na pozive k solidarnosti – nikjer naj namreč ne bi bila določena obveznost, ki bi zahtevala, da države članice zaradi izkazovanja solidarnosti z drugimi državami članicami ogrozijo svojo notranjo varnost. Sodba Slovaška republika in Madžarska/Svet naj ne bi odpravljala (in ne bi mogla odpraviti) neodtujljive pravice države članice, da se sklicuje na člen 72 PDEU, da bi odstopila od vseh drugih zatrjevanih obveznosti, ki izhajajo iz aktov sekundarnega prava Unije, sprejetih na podlagi naslova V tretjega dela PDEU. Iz tega razloga Poljska izrecno ne uveljavlja ugovora nezakonitosti na podlagi člena 277 PDEU.

173. Tudi Madžarska se sklicuje na člen 72 PDEU, ko trdi, da ji ta podeljuje pravico, da ne izvaja sklepa, sprejetega na podlagi člena 78(3) PDEU, če meni, da ta ne zagotavlja ustreznih jamstev za njeno notranjo varnost. Madžarska trdi, da jo dejstvo, da morajo biti prosilci, ki bi bili morebiti lahko premeščeni na podlagi Sklepa 2015/1601, osebe, ki imajo državljanstvo države, za katero delež ugodno rešenih prošenj za mednarodno zaščito znaša najmanj 75 % (člen 3(1) Sklepa 2015/1601), omejuje pri uveljavljanju razlogov za izključitev iz varovanega statusa (begunca ali osebe, ki uživa subsidiarno zaščito), povezanih z nacionalno varnostjo in javnim redom. Dejstvo, da je bila s sodbo Slovaška republika in Madžarska/Svet potrjena veljavnost Sklepa 2015/1601, naj ne bi bilo upoštevno. V obravnavani zadevi naj bi se postavljalo ločeno in neodvisno vprašanje: ali se lahko država članica, ki zaradi zadržkov glede vpliva takšnih premestitev na notranjo varnost in javni red na svojem ozemlju ne izvaja ali omeji izvajanje premestitev iz Sklepa 2015/1601, sklicuje na člen 72 PDEU?

174. Češka republika v bistvu trdi, da mehanizem premestitev, vzpostavljen s sklepoma o premestitvi, ne deluje in da je sprejela druge učinkovitejše ukrepe, s katerimi prispeva k obvladovanju migracijske krize. Natančneje, zagotovila naj bi znatno pomoč tretjim državam, iz katerih je zbežalo največ oseb, in napotila veliko število policistov, ki pomagajo pri varovanju zunanjih meja Unije.

175. Komisija se v bistvu sklicuje na sodbo Slovaška republika in Madžarska/Svet, na potrebo po zagotavljanju „polnega učinka“ sklepov o premestitvi in na načelo solidarnosti med državami članicami. Vztraja, da so v okviru sklepov o premestitvi obstajali ustrezni mehanizmi, ki so državam članicam premestitve ( 102 ) omogočali, da v zvezi s katerim koli posameznim prosilcem sprejmejo potrebne ukrepe za zaščito nacionalne varnosti in javnega reda na svojem ozemlju.

176. Za analizo, podano v nadaljevanju, bom trditve, ki so jih navedle tri tožene države članice, združila, kot sledi: (i) dejstvo, da je bila s sodbo Slovaška republika in Madžarska/Svet potrjena veljavnost Sklepa 2015/1601, ni upoštevno (Poljska in Madžarska); (ii) države članice so imele pravico do neuporabe sklepov o premestitvi (kljub njuni veljavnosti) na podlagi pridržanih pristojnosti v skladu s členom 72 PDEU v povezavi s členom 4(2) PEU (Poljska in Madžarska); in (iii) s sklepoma o premestitvi je bil vzpostavljen nedelujoč sistem (Češka republika).

(i) Dejstvo, da je bila s sodbo Slovaška republika in Madžarska/Svet potrjena veljavnost Sklepa 2015/1601, ni upoštevno

177. V odgovorih na uradna opomina in obrazloženi mnenji sta Poljska in Madžarska trdili, da sklepa o premestitvi nista bila veljavna. Te trditve so bile podane pred razglasitvijo sodbe Slovaška republika in Madžarska/Svet, s katero je Sodišče potrdilo veljavnost Sklepa 2015/1601. Vsako nadaljnje izpodbijanje veljavnosti sklepov o premestitvi na podlagi člena 263 PDEU bi bilo sedaj prepozno.

178. Sodišče je stranke na podlagi pisanj pozvalo, naj na obravnavi razpravljajo o vprašanju, ali bi lahko država članica v postopku zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU upravičila neuporabo akta Unije, če tožba, s katero se izpodbija veljavnost tega akta (v tem primeru je šlo za tožbi, ki sta ju vložili Slovaška in Madžarska ter ki sta pripeljali do sodbe Slovaška republika in Madžarska/Svet), ni povzročila samodejne odložitve izvrševanja tega akta v skladu s členom 278 PDEU in če Sodišče ni odredilo takšnega odloga. Sodišče je tudi vprašalo, ali bi država članica v postopku zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU lahko upravičila neuporabo akta Unije, ne da bi se pri tem sklicevala na razlog nezakonitosti v skladu s členom 277 PDEU, in ali bi se sklepa o premestitvi lahko štela za pravna akta, ki se splošno uporabljata, iz člena 277 PDEU.

179. Tri tožene države članice so na obravnavi izrecno navedle, da ne izpodbijajo veljavnosti sklepov o premestitvi ali uveljavljajo razloga nezakonitosti v skladu s členom 277 PDEU. Madžarska je možnost presoje svojega razloga obrambe, ki temelji na navedenem členu, prepustila Sodišču, če se bo Sodišče za to odločilo.

180. Glede na vse, kar je bilo predstavljeno na obravnavi, se mi zdi, da vidiki, navedeni v zvezi s členom 277 PDEU, dejansko niso več „živi“. Čeprav bi bilo na intelektualni ravni zanimivo analizirati, do kod segajo meje tega člena, se bom temu izognila. Za razrešitev tega vprašanja bo treba počakati na neko drugo zadevo oziroma ga obravnavati kdaj drugič.

181. V skladu s trditvijo, ki jo Poljska in Madžarska navajata v obravnavani zadevi, sodba Slovaška republika in Madžarska/Svet ni upoštevna za razlog obrambe, ki sta ga navedli v obravnavani zadevi.

182. Za presojo te trditve je treba pogledati, kaj je v tej sodbi navedeno v zvezi s členom 72 PDEU in v zvezi s tem, kako je bila v Sklepu 2015/1601 upoštevana pristojnost držav članic za izpolnjevanje obveznosti glede varnosti in javnega reda na njihovem ozemlju. To je mogoče najbolj enostavno storiti v okviru razprave o razlogu obrambe, ki sta ga Poljska in Madžarska navedli na podlagi člena 72 PDEU v povezavi s členom 4(2) PEU. Temu se bom posvetila zdaj.

(ii) Države članice so imele pravico do neuporabe sklepov o premestitvi (kljub njuni veljavnosti) na podlagi pridržanih pristojnosti v skladu s členom 72 PDEU v povezavi s členom 4(2) PEU

183. Sodišče je s pisnimi vprašanji, ki jih je strankam poslalo pred obravnavo, dalo izhodišče za razpravo o tej trditvi, ko je Komisijo vprašalo, ali je treba pojma „javni red in mir“ ter „notranja varnost“ razlagati enako kot podobne pojme, ki se uporabljajo v zvezi s temeljnimi svoboščinami in izhajajo iz člena 346 PDEU.

184. Komisija trdi, da člen 346 PDEU ureja posebne vidike glede dajanja informacij in trgovine z orožjem ter da pojem varnosti, uporabljen v tem členu, v obravnavani zadevi ni upošteven.

185. Sodišče je Komisijo tudi vprašalo, ali bi se država članica zato, da bi utemeljila neuporabo akta Unije, sprejetega na podlagi naslova V tretjega dela PDEU, lahko sklicevala na člen 72 PDEU, če z zadevnim aktom niso bili zagotovljeni zadostni ukrepi za zaščito „javnega reda in miru“ ter „notranje varnosti“, in ali bi se bilo mogoče na člen 72 PDEU sklicevati v širšem smislu.

186. Komisija trdi, da člen 72 PDEU določa pravno načelo, ki ga mora zakonodajalec Unije upoštevati vsakič, ko sprejema kakršne koli ukrepe. Če zakonodajalec tega ne stori, lahko država članica v skladu z določbami Pogodb, ki urejajo postopek pred Sodiščem, zoper zakonodajalca Unije vloži pravno sredstvo.

187. Komisija poleg tega trdi, da za uporabo določbe iz člena 72 PDEU veljajo podobne omejitve kot za člene 36, 45(3) in 52(1) PDEU v zvezi s prostim pretokom na notranjem trgu. Navedene določbe državam članicam sicer dovoljujejo omejevanje prostega pretoka, vendar je vsaka omejitev predmet nadzora institucij Unije, zlasti Sodišča.

188. Ob upoštevanju navedenih okoliščin bom zdaj obravnavala izpostavljena vprašanja.

– Sodna