SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

GERARDA HOGANA,

predstavljeni 20. januarja 2021 ( 1 )

Zadeva C‑872/19 P

Bolivarska republika Venezuela

proti

Svetu Evropske unije

(Pritožba – Skupna zunanja in varnostna politika – Uredba (EU) 2017/2063 – Členi 2, 3, 6 in 7 – Omejevalni ukrepi, sprejeti glede na razmere v Venezueli – Ničnostna tožba, ki jo je vložila tretja država – Člen 263, četrti odstavek, PDEU – Neposredno nanašanje – Razlog javnega reda – Pojem „pravna oseba“ – Tretja država – Nedopustnost)

I. Uvod

1. Vse slabše politične in gospodarske razmere v Bolivarski republiki Venezueli so povzročile stanje, v katerem se zdi, da so običajna demokratična načela ter načela pravne države in človekovih pravic močno ogrožena. Ob upoštevanju teh okoliščin se je Svet Evropske unije leta 2017 odločil sprejeti vrsto omejevalnih ukrepov (sankcij). Ti omejevalni ukrepi določajo izvozne prepovedi na prodajo, dobavo, prenos ali izvoz nekatere vojaške in druge opreme (kot so vozila za obvladovanje nemirov ali vozila za prevoz zapornikov) v Venezuelo. Iz uvodnih izjav sklepov in uredb, s katerimi se izvajajo ti omejevalni ukrepi, je jasno, da se je Svet bal, da bi se ta oprema lahko uporabila za notranjo represijo poleg splošnega zatiranja legitimnih demokratičnih protestov v tej državi. Ukrepi zajemajo tudi zagotavljanje tehničnih, posredniških ali finančnih storitev, povezanih z dobavo te opreme. Ukrepi poleg tega določajo možnost prepovedi potovanj za nekatere imenovane fizične osebe in zamrznitev sredstev nekaterih imenovanih fizičnih ali pravnih oseb, subjektov ali organov. Ti posebni individualni ukrepi pa niso predmet tega postopka.

2. V tem postopku gre za prizadevanje Bolivarske republike Venezuele, da bi izpodbijala veljavnost nekaterih od teh omejevalnih ukrepov. S tem se takoj postavi veliko širše vprašanje, ali je država, ki ni članica Evropske unije, upravičena do tega, da začne tak postopek pred sodišči Unije. Ta vprašanja morda obravnavajo pomembna in potencialno občutljiva vprašanja mednarodnega javnega prava, na bolj specifičnem področju prava Evropske unije pa se vprašanja, na katera je treba odgovoriti v tej pritožbi, lahko povzamejo tako: (i) ali je Bolivarska republika Venezuela „pravna oseba“ za namene člena 263 PDEU, in (ii) če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, ali se določeni ukrepi neposredno nanašajo ( 2 ) na Bolivarsko republiko Venezuelo, s čimer bi ta imela pristojnost, da bi lahko izpodbijala veljavnost omejevalnih ukrepov za namene člena 263 PDEU? ( 3 )

3. Obravnavana zadeva se tako nanaša na pritožbo, ki jo je 28. novembra 2019 Bolivarska republika Venezuela (v nadaljevanju: pritožnica) vložila zoper sodbo Splošnega sodišča (četrti razširjeni senat) z dne 20. septembra 2019, Venezuela/Svet (T‑65/18, EU:T:2019:649; v nadaljevanju: izpodbijana sodba). V tej sodbi je Splošno sodišče menilo, da pritožnica ni dokazala, da se ukrepi neposredno nanašajo nanjo v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU. Iz tega je sledilo, da pritožnica ni upravičena, da vztraja pri ničnostni tožbi, postopek pa je bil na podlagi tega razglašen za nedopusten.

4. Pritožnica v bistvu trdi, da je Splošno sodišče napačno razlagalo merilo neposrednega nanašanja iz člena 263, četrti odstavek, PDEU glede na sodbo z dne 13. septembra 2018, Almaz-Antey Air and Space Defence/Svet (T‑515/15, neobjavljena, EU:T:2018:545; v nadaljevanju: sodba Almaz-Antey). S to pritožbo ima Sodišče edinstveno priložnost, da odloči o uporabi meril za dopustnost iz člena 263, četrti odstavek, PDEU v zvezi z ničnostno tožbo, ki jo tretja država vloži zoper omejevalne ukrepe, ki jih je Svet Evropske unije sprejel glede na razmere v tej državi. Glede pritožbe je treba preučiti, kot sem že omenil, ali je v okviru tega postopka pritožnica pravna oseba za namene člena 263, četrti odstavek, PDEU, in če je tako, ali se zadevni omejevalni ukrepi tudi neposredno nanašajo nanjo.

II. Pravni okvir in dejansko stanje

5. Svet je 13. novembra 2017 na podlagi člena 215(2) PDEU in Sklepa Sveta (SZVP) 2017/2074 z dne 13. novembra 2017 o omejevalnih ukrepih glede na razmere v Venezueli ( 4 ) sprejel Uredbo 2017/2063.

6. Člen 2 Uredbe 2017/2063 določa, da je prepovedano zagotavljati tehnično pomoč, posredniške storitve, financiranje ali finančno pomoč ter druge storitve v zvezi z blagom in tehnologijo s Skupnega seznama vojaškega blaga Evropske unije, ki ga je Svet sprejel 17. marca 2014, vsem fizičnim ali pravnim osebam, subjektom ali organom v Venezueli ali za uporabo v tej državi. ( 5 )

7. Člen 3 Uredbe 2017/2063 in Priloga I k tej uredbi določata, da je prav tako prepovedano prodajati, dobavljati ali izvažati opremo, ki bi jo bilo mogoče uporabiti za notranjo represijo, na primer orožje, strelivo, vozila za obvladovanje nemirov ali za prevoz zapornikov ali celo eksplozivne snovi, ter zagotavljati tehnično pomoč, posredniške storitve, financiranje ali finančno pomoč ali druge storitve v zvezi z navedeno opremo kateri koli fizični ali pravni osebi, subjektu ali organu v Venezueli ali za uporabo v tej državi.

8. Člen 4 Uredbe 2017/2063 določa, da lahko pristojni organi držav članic z odstopanjem od členov 2 in 3 te uredbe odobrijo nekatere transakcije pod takšnimi pogoji, kot se jim zdijo primerni.

9. Člena 6 in 7 Uredbe 2017/2063 ter Priloga II k tej uredbi prepovedujejo prodajo, dobavo ali izvoz opreme, tehnologije ali programske opreme za analizo paketnega prometa, prestrezanje omrežnega prometa, spremljanje, motenje omrežij in prepoznavanje govora ter zagotavljanje tehnične pomoči, posredniških storitev, finančne pomoči in drugih storitev v zvezi s takšno opremo, tehnologijo in programsko opremo vsem fizičnim ali pravnim osebam, subjektom ali organom v Venezueli ali za uporabo v tej državi, razen če je pristojni organ zadevne države članice dal predhodno odobritev.

10. Člen 6(2) Uredbe 2017/2063 določa, da pristojni organi držav članic ne dajo predhodne odobritve za prodajo, dobavo, prenos ali izvoz, neposredno ali posredno, nobeni osebi, subjektu ali organu v Venezueli ali za uporabo v Venezueli, če utemeljeno sklepajo, da bodo venezuelska vlada, javni organi, gospodarske združbe in agencije ali osebe oziroma subjekti, ki delujejo v njihovem imenu ali po njihovih navodilih, uporabljali zadevno opremo, tehnologijo ali programsko opremo za notranjo represijo.

11. Člen 7(1)(c) Uredbe 2017/2063 določa, da razen če je pristojni organ zadevne države članice dal predhodno odobritev v skladu s členom 6(2), je prepovedano zagotavljati kakršne koli storitve v zvezi s spremljanjem ali prestrezanjem spletnih ali telefonskih komunikacij venezuelski vladi, javnim organom, gospodarskim združbam in agencijam ali osebam oziroma subjektom, ki delujejo v njihovem imenu ali po njihovih navodilih, ali v njihovo neposredno ali posredno korist.

12. Poleg tega členi od 8 do 11 Uredbe 2017/2063 ter prilogi IV in V k tej uredbi – ob upoštevanju izjem – določajo zamrznitev finančnih sredstev nekaterih fizičnih ali pravnih oseb, subjektov ali organov ter prepoved dajanja teh sredstev njim na voljo. Člen 17(4) Uredbe 2017/2063 nazadnje določa, da se „[s]eznam iz prilog[] IV in V […] redno pregleduje in vsaj vsakih 12 mesecev“. ( 6 )

13. V skladu s členom 20 Uredbe 2017/2063 se zgoraj navedene prepovedi uporabljajo: „(a) na ozemlju Unije, vključno z njenim zračnim prostorom; (b) na vseh zrakoplovih ali vseh plovilih, ki so v pristojnosti posamezne države članice; (c) za vsako osebo na ozemlju ali zunaj ozemlja Unije, ki ima državljanstvo države članice; (d) za vsako pravno osebo, subjekt ali organ na ozemlju ali zunaj ozemlja Unije, ki so registrirani ali ustanovljeni po pravu države članice; (e) za vsako pravno osebo, subjekt ali organ v zvezi s katerim koli poslom, opravljenim v celoti ali delno znotraj Unije.“

III. Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba

14. Pritožnica je 6. februarja 2018 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbo za razglasitev ničnosti Uredbe 2017/2063 v delu, v katerem se njene določbe nanašajo nanjo. Splošno sodišče je menilo, da je treba šteti, da se ničnostna tožba pritožnice v delu, v katerem je usmerjena zoper Uredbo 2017/2063, nanaša samo na člene 2, 3, 6 in 7 te uredbe (v nadaljevanju: izpodbijane določbe). ( 7 )

15. Svet je z ločeno vlogo, vloženo v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 3. maja 2018, vložil ugovor nedopustnosti na podlagi člena 130 Poslovnika Splošnega sodišča. Svet je navedel tri razloge za nedopustnost, in sicer, prvič, da pritožnica, tožeča stranka v navedeni zadevi, nima pravnega interesa za vložitev tožbe, drugič, da se izpodbijane določbe nanjo ne nanašajo neposredno in, tretjič, da ni „fizična ali pravna oseba“ v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU. Pritožnica je 27. junija 2018 predložila svoja stališča o tem ugovoru. Pritožnica je z ločeno vlogo, vloženo v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 17. januarja 2019, na podlagi člena 86 Poslovnika Splošnega sodišča tožbo prilagodila, tako da se ta nanaša tudi na Sklep 2018/1656 in Izvedbeno uredbo 2018/1653 v delih, v katerih se njune določbe nanašajo nanjo. Svet je na prilagoditveno vlogo odgovoril 5. februarja 2019.

16. Stranki sta na obravnavi 8. februarja 2019 ustno podali navedbe in odgovorili na vprašanja o dopustnosti, ki jih je postavilo Splošno sodišče. Splošno sodišče je menilo, da je treba odločiti o dopustnosti ničnostne tožbe, pri čemer je treba najprej preučiti drugi razlog za nedopustnost, na katerega se sklicuje Svet in ki se nanaša na to, da se izpodbijane določbe ne nanašajo neposredno na pritožnico.

17. V izpodbijani sodbi je Splošno sodišče opozorilo, da v skladu z ustaljeno sodno prakso pogoj, kot je določen v členu 263, četrti odstavek, PDEU, da se mora odločba, ki je predmet tožbe, na fizično ali pravno osebo neposredno nanašati, zahteva, da sta izpolnjeni dve kumulativni merili, in sicer, prvič, da ima izpodbijani ukrep neposredne učinke na pravni položaj pritožnice in, drugič, da naslovnikom tega ukrepa, ki so zadolženi za njegovo izvedbo, ne dopušča nobene diskrecijske pravice, saj je ta izvedba samodejna in temelji izključno na ureditvi EU brez uporabe drugih vmesnih pravil. Da se poleg tega ugotovi, ali ima določen akt pravne učinke, je torej treba preučiti zlasti njegov predmet, vsebino in temelj ter dejanske in pravne okoliščine, v katerih je bil sprejet. ( 8 )

18. Po mnenju Splošnega sodišča izpodbijane določbe zajemajo, prvič, prepoved prodaje ali dobave orožja, vojaške opreme ali vsake druge opreme, ki bi se lahko uporabila za notranjo represijo, ter opreme, tehnologije ali programske opreme za spremljanje vsem fizičnim ali pravnim osebam, subjektom ali organom v Venezueli. Izpodbijane določbe zajemajo, drugič, prepoved zagotavljanja finančnih, tehničnih ali drugih storitev, povezanih s to opremo in tehnologijo, navedenim fizičnim ali pravnim osebam, subjektom ali organom v Venezueli. ( 9 ) Poleg tega je Splošno sodišče trdilo, da člen 20 Uredbe 2017/2063 uporabo navedenih prepovedi omejuje na ozemlje Unije, fizične osebe, ki so državljani ene od držav članic, in pravne osebe, ki so ustanovljene v skladu s pravom ene od njih, pa tudi pravne osebe, subjekte in organe v zvezi s katerim koli poslom, opravljenim v celoti ali delno znotraj Unije. ( 10 )

19. Splošno sodišče je ugotovilo, da izpodbijane določbe ne določajo nobene prepovedi za pritožnico in da lahko nanjo vplivajo kvečjemu posredno, ker bi bili lahko zaradi prepovedi, ki veljajo za fizične osebe, ki so državljani ene od držav članic, in pravne osebe, ustanovljene po pravu ene od držav članic, omejeni viri, pri katerih bi se lahko pritožnica oskrbela z zadevnimi proizvodi in storitvami. ( 11 )

20. Splošno sodišče je v sodbi Almaz-Antey resda zavrnilo trditev, da ukrepi, s katerimi se gospodarskim subjektom Unije prepovedujejo nekatere vrste transakcij s subjektom zunaj Unije, neposredno ne vplivajo na njegov pravni položaj. Splošno sodišče je namreč v navedeni zadevi razsodilo, da prepoved opravljanja takih transakcij gospodarskim subjektom Unije pomeni, da se pritožnici prepoveduje opravljanje zadevnih transakcij z njimi. ( 12 ) Splošno sodišče pa je opozorilo, da pritožnica v izpodbijanih določbah ni niti izrecno niti konkretno navedena na način, ki bi bil primerljiv z navedbo tožeče stranke v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Almaz-Antey. ( 13 )

21. Poleg tega po mnenju Splošnega sodišča pritožnice ni mogoče enačiti z gospodarskimi subjekti, kakršna je bila tožeča stranka v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Almaz-Antey, saj načina delovanja pritožnice ni mogoče zožiti na povsem komercialno dejavnost, saj kot država namreč izvaja prerogative javne oblasti, zlasti v okviru državnih pristojnosti, kot so naloge obrambe, varovanja in nadzora. Prav tako je Splošno sodišče menilo, da je v nasprotju s takim gospodarskim subjektom, katerega delovanje je omejeno na njegovo dejavnost, področje delovanja pritožnice kot države izjemno raznoliko in ne more biti zoženo samo na določeno konkretno dejavnost. Te izjemno široke pristojnosti jo razlikujejo od gospodarskega subjekta, ki običajno opravlja določeno gospodarsko dejavnost, na katero se nanaša omejevalni ukrep. ( 14 )

22. Splošno sodišče je trdilo tudi, da prepovedi, kakršne so te iz izpodbijanih določb, ne morejo neposredno vplivati na položaj subjektov, ki niso dejavni na zadevnih trgih. Tako je Splošno sodišče v sodbi Almaz-Antey ugotovilo prav to, da je bila tožeča stranka družba, dejavna v sektorju obrambe, na katerega so se nanašale upoštevne določbe izpodbijanega akta. ( 15 )

23. Splošno sodišče je menilo, da s podatki Eurostata, ki jih je predložila pritožnica, iz katerih je razvidno, da je skupna vrednost komercialnih transakcij z Venezuelo v zvezi z blagom, na katero se nanašajo izpodbijane določbe, znašala 76 milijonov EUR leta 2016, 59 milijonov EUR leta 2017 in 0 EUR leta 2018, čeprav lahko kažejo na učinkovitost izpodbijanih določb, ni mogoče dokazati, da je pritožnica s tem, da je kupila zadevne proizvode in storitve, nastopala kot subjekt, ki ga je mogoče enačiti z gospodarskim subjektom, ki deluje na zadevnih trgih, in ne v okviru svojih državnih pristojnosti. ( 16 ) Splošno sodišče je trdilo, da je brez pravnega naslova, na primer pogodbe, možnost, da bi pritožnica vzpostavila pravno razmerje s subjekti Evropske unije, povsem špekulativna in je lahko zgolj rezultat prihodnjih hipotetičnih pogajanj. Splošno sodišče je zato menilo, da za prepovedi, ki jih določajo izpodbijane določbe, ni mogoče šteti, da same po sebi vplivajo na pravni položaj pritožnice. ( 17 )

24. V odgovor na trditev pritožnice, da v skladu z ustaljeno sodno prakso to, da akt Evropske unije pravni osebi javnega prava preprečuje izvajanje lastnih pristojnosti, kot bi jih želela, neposredno vpliva na njen pravni položaj, zato se ta akt nanjo neposredno nanaša, je Splošno sodišče menilo, da izpodbijane določbe pritožnici neposredno ne prepovedujejo nakupa in uvoza zadevne opreme ter pridobitve zadevnih storitev. Menilo je še, da ne vplivajo na njeno sposobnost izvrševanja suverenih pravic nad območji in blagom pod njeno jurisdikcijo, Uredba 2017/2063 pa nikakor ne daje podlage za sklepanje, da je Svet nameraval zmanjšati njeno pravno sposobnost. Ker ima vsaka država ali združenje držav pravico, da se suvereno odloči, kako namerava vzdrževati gospodarske odnose s tretjimi državami, se z zadevnimi ukrepi kvečjemu posredno omejujejo možnosti pritožnice v zvezi s tem. ( 18 )

25. Splošno sodišče je sklenilo, da izpodbijane določbe ne vplivajo neposredno na pravni položaj pritožnice in da je zato treba tožbo zavreči kot nedopustno v delu, v katerem je usmerjena zoper izpodbijane določbe. ( 19 )

IV. Predlogi strank v tem pritožbenem postopku

26. Pritožnica Sodišču predlaga, naj: – izpodbijano sodbo v delu, v katerem je bila tožba zavržena kot nedopustna, razveljavi; – ugotovi, da je tožba pritožnice dopustna, in zadevo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču, da to vsebinsko odloči o zadevi, in – plačilo stroškov tega postopka in postopka pred Splošnim sodiščem naloži Svetu.

27. Svet Sodišču predlaga, naj: – pritožbo zavrne, – plačilo stroškov postopka pred Sodiščem naloži pritožnici.

V. Postopek pred Sodiščem

28. Člen 263, četrti odstavek, PDEU določa, da lahko „[f]izične ali pravne osebe […] pod pogoji iz prvega in drugega odstavka vložijo tožbe zoper nanje naslovljene akte ali zoper akte, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo, in zoper predpise, ki se nanje neposredno nanašajo, a ne potrebujejo izvedbenih ukrepov“. Pogoji iz člena 263, četrti odstavek, PDEU so bistveni pogoji, s katerimi so predpisane zahteve za procesno upravičenje v zvezi s tožbami, ki jih vložijo fizične ali pravne osebe, ki predlagajo sodni nadzor akta Unije. Če ti bistveni pogoji niso izpolnjeni, je taka tožba nedopustna, ta nedopustnost pa je zato razlog javnega reda, na katerega pa sodišča Unije lahko oziroma morajo paziti po uradni dolžnosti. ( 20 ) Zato neizpolnjevanje teh bistvenih pogojev iz člena 263, četrti odstavek, PDEU v zvezi z ničnostno tožbo pomeni absolutno procesno predpostavko, ki jo lahko sodišča Unije vedno preizkusijo, in to tudi po uradni dolžnosti. ( 21 )

29. Čeprav je ta pritožba usmerjena zoper odločitev Splošnega sodišča v izpodbijani sodbi, da je bila tožba pred njim nedopustna, ker izpodbijane določbe niso neposredno vplivale na pravni položaj pritožnice, je Sodišče v odločbi z dne 7. julija 2020 od pritožnice, Sveta, Evropske komisije in držav članic zahtevalo, naj do 11. septembra 2020 zavzamejo pisno stališče glede tega, ali se tretja država lahko šteje za pravno osebo v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU.

30. Na prošnjo nekaterih zainteresiranih strani je bil rok za predložitev pisnih stališč podaljšan do 25. septembra 2020. Poleg tega so nekatere zainteresirane strani zahtevale vpogled v spis v tej zadevi. Ker nobena od strank ni ugovarjala, je bil vpogled odobren. Pisna stališča glede vprašanja, ali je pritožnica pravna oseba za namene člena 263, četrti odstavek, PDEU, so predložili pritožnica, Svet, Kraljevina Belgija, Republika Bolgarija, Zvezna republika Nemčija, Republika Estonija, Helenska republika, Republika Litva, Kraljevina Nizozemska, Republika Poljska, Republika Slovenija, Slovaška republika, Kraljevina Švedska in Komisija.

31. Menim, da je treba preučiti vprašanje, ali je pritožnica pravna oseba za namene člena 263, četrti odstavek, PDEU, preden se preuči vprašanje neposrednega nanašanja.

VI. Pritožba

A. Pojem „pravna oseba“

1. Trditve strank

32. Pritožnica trdi, da je Svet v odgovoru v tem pritožbenem postopku priznal, da ima pritožnica mednarodno pravno osebnost in je pravna oseba v skladu z upoštevnimi pravili mednarodnega javnega prava in nacionalnega prava. Obveznost zagotavljati spoštovanje pravne države določa, da EU zagotovi, da imajo vse fizične ali pravne osebe „možnost učinkovitega sodnega varstva pravic, ki jih imajo po pravnem redu Unije“. Poleg tega mora biti vsem tem osebam omogočeno, da pred sodišči EU izpodbijajo ukrepe, ki so jih sprejele institucije EU in se nanašajo nanje, če so izpolnjeni pogoji iz člena 263 PDEU. To je izraz načela ubi ius ibi remedium, ki je splošno načelo prava Unije in je izraženo v členu 47(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) in v členu 19(1) PEU.

33. Pritožnica meni, da v besedilu člena 263, četrti odstavek, PDEU ni nobene navedbe – niti posredne – v skladu s katero bi bila lahko izključena iz pojma „pravna oseba“ iz tega člena. Poleg tega je Splošno sodišče v sklepu z dne 10. septembra 2020, Kambodža in CRF/Komisija (T‑246/19, EU:T:2020:415), med drugim menilo, da je treba izraz „fizične ali pravne osebe“ iz člena 263, četrti odstavek, PDEU razumeti, kot da zajema tudi države, ki niso članice Evropske unije, kot je Kraljevina Kambodža. Po mnenju pritožnice se to razlogovanje smiselno uporablja tudi v tej pritožbi. Poleg tega raba določila „any“, ne le v angleščini, ampak tudi v drugih jezikovnih različicah, ( 22 ) ki se nanaša na „fizične ali pravne osebe“ v členu 263, četrti odstavek, PDEU, kaže, da brez razlikovanja vključuje „vse“ posameznike in subjekte, ki so fizične in/ali pravne osebe. Z vsako razlago izraza „fizične ali pravne osebe“ iz člena 263, četrti odstavek, PDEU, ki ne bi zajemala subjektov z mednarodno pravno osebnostjo, kot je pritožnica, bi se kršilo besedilo te določbe in taka razlaga bi bila contra legem. Poleg tega bi se s takšno razlago contra legem kršila tudi sodna praksa, v skladu s katero se „določbe Pogodbe, ki se nanašajo na pravico zainteresiranih oseb do vložitve tožbe, […] ne smejo razlagati ozko, in če v Pogodbi ni nobene določbe, se torej ne sme predvidevati, da obstaja takšna omejitev“. ( 23 )

34. Pritožnica trdi, da je zgornja dobesedna razlaga potrjena – ad abundantiam – če se člen 263, četrti odstavek, PDEU bere ob upoštevanju njegovega cilja in pravnega okvira. V skladu z ustaljeno sodno prakso je cilj člena 263, četrti odstavek, PDEU, „da se zagotovi ustrezno pravno varstvo vsem fizičnim in pravnim osebam, ki jih akti institucij [EU] neposredno in posamično zadevajo“. ( 24 ) Poleg tega je pravica do vložitve ničnostne tožbe bistvena za zagotovitev skladnosti z zahtevami, ki izhajajo iz načel pravne države. V skladu s tem so sodišča EU kot pravno osebo v smislu te določbe že priznala na primer regije in druge ozemeljske enote v državi članici, ( 25 ) podregionalne enote v tretjih državah, ( 26 ) družbe, ustanovljene v tretjih državah, ( 27 ) tretje države, ( 28 ) nove države članice, preden so pristopile k Evropski uniji, ( 29 ) in celo organizacije brez pravne osebnosti v skladu z nacionalnim pravom, pravom Unije ali mednarodnim pravom. ( 30 ) Izključitev pritožnice iz pravnega varstva, ki je zagotovljeno s členom 263, četrti odstavek, PDEU, bi bila v nasprotju s to določbo in bi ji odvzela kakršno koli pravno sredstvo v zvezi z ukrepi, ki imajo neposreden in bistven vpliv na njen pravni položaj. Poleg tega primarno pravo Unije ne vsebuje nobenih navedb, s katerimi bi bilo podprto stališče, da subjekt z mednarodno pravno osebnostjo, kot je pritožnica, ne bi bil vključen v pojem „pravna oseba“ za namene te določbe. Ugotovitev, da je pritožnica torej pravna oseba v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU, je podprta s sodno prakso v zvezi s pravico do pridružitve postopku v skladu s členom 40 Statuta Sodišča.

35. Svet meni, da tretje države ni mogoče šteti za pravno osebo v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU, razen če so ji bile podeljene določene pravice v okviru pravnega reda EU na podlagi sporazuma, sklenjenega z EU. Ta izjema se ne uporablja za obravnavano zadevo. Cilj te določbe je okrepiti varstvo posameznikov, ne držav. ( 31 ) V skladu s členom 47 Listine mora obstajati učinkovito pravno varstvo za vsako pravico, ki izhaja iz prava Unije. Suverene države, za katere tak sistem ne velja in jim s pravom Unije niso zagotovljene pravice (niti naložene obveznosti), načeloma ne morejo trditi, da imajo dostop do sodišč EU. Če bi se suvereni tretji državi omogočil dostop do sodišč EU zunaj omejitev, opisanih zgoraj, ne le da to ne bi bilo v skladu z dobesedno in teleološko razlago zadevne določbe Pogodbe, ampak bi bilo po mnenju Sveta tudi v nasprotju s sistemom pravnih sredstev, ki ga ureja pravo Unije (in njegovim namenom), zasnovanim za varstvo pravic, ki jih zagotavlja pravo Unije. ( 32 ) Glede na to, „da ima Unija lasten ustavni okvir“ ( 33 ), se pravna sredstva, zagotovljena s Pogodbama, ne morejo prenesti na tretje države. Za tretjo državo, ki sicer je pravna oseba mednarodnega prava, pa ta ustavni okvir, ki je omejen na države članice, kljub temu ne velja. Unija svoje odnose s suverenimi tretjimi državami razvija na mednarodni ravni in ti odnosi so urejeni z mednarodnim pravom, ki temelji na privolitvi. V skladu z mednarodnim pravnim redom subjekti mednarodnega prava nimajo samodejne pravice do pravnega sredstva; ravno nasprotno, imajo pravico, da se ne podredijo jurisdikciji druge države ali mednarodnemu sodišču, razen če v to ne privolijo. Suverene države v skladu s Pogodbama EU nimajo posebnih pravic, vključno z zatrjevano pravico do enakega obravnavanja ali svobodnega in brezpogojnega trgovanja z gospodarskimi subjekti v EU. To je v skladu z doktrino imunitete suverenih držav, na podlagi katere subjekti mednarodnega prava ravnanja drugih subjektov mednarodnega prava ne morejo upravljati s svojimi notranjimi predpisi.

36. Svet trdi, da se načelo enakosti med starimi in novimi državami članicami, v zvezi s katerim je Sodišče podprlo stališče Poljske, da je zadnjenavedena država imela pravico do vložitve tožbe kot prihodnja država članica, ( 34 ) ne more šteti za razlog, da se tretji državi, kot je Venezuela, ki ni in ne more postati država članica, podeli procesno upravičenje pred sodišči EU. Poleg tega poudarja, da čeprav je res, da je Sodišče implicitno priznalo procesno upravičenje Švicarski konfederaciji v sklepu z dne 14. julija 2005, Švica/Komisija (C‑70/04, neobjavljen, EU:C:2005:468), je to storilo v povsem drugačnih okoliščinah, saj je sporazum med Evropsko skupnostjo in Švicarsko konfederacijo o zračnem prometu določal, da se Švicarska konfederacija obravnava kot država članica za namene uporabe nekaterih določb notranje zakonodaje EU. S členom 20 tega sporazuma je bila poleg tega izključna pristojnost glede nekaterih zadev podeljena Sodišču.

37. Svet tudi meni, da bi bilo to, da se tretji državi, zoper katero so usmerjeni omejevalni ukrepi (embargo), dovoli izpodbijanje teh ukrepov na podlagi pogojev, s katerimi je osebam, na katere se nanašajo posamični ukrepi, omogočen dostop do sodišč EU, v nasprotju z razlikovanjem, določenim v Pogodbah, med splošnimi in posamičnimi omejevalnimi ukrepi ter bi dodatno povzročilo neupravičeno razširitev obsega pristojnosti sodišč EU, ki jim je podeljena z določbami v zvezi s skupno zunanjo in varnostno politiko ali z akti, sprejetimi na podlagi teh določb. Potrebna skladnost sistema sodnega varstva v skladu s Pogodbama torej zahteva, da dostop do sodišč EU ni izjemoma podeljen tretji državi, ki – kot v obravnavani zadevi – izpodbija embargo, to je splošne omejevalne ukrepe, katerih pravna podlaga je člen 215(1) PDEU ter ki v skladu s členom 24(1) PEU in členom 275 PDEU ne spadajo v pristojnost sodišč EU. Ta ugotovitev je poleg tega skladna z ustaljeno sodno prakso Sodišča, s katero je dostop do sodišč EU odobren različnim subjektom, ki se štejejo za pojavne oblike države, ko so vpisani na seznam oseb, na katere se nanašajo posamični omejevalni ukrepi. ( 35 )

38. Poleg tega bi po mnenju Sveta to, da se tretji državi prizna procesno upravičenje, da vloži tožbo za izpodbijanje aktov institucij Unije, v okoliščinah obravnavane zadeve ustvarilo pravno pot, s katero bi bila EU v slabšem položaju v primerjavi z mednarodnimi partnerji, katerih suverenih odločitev glede politike na področju mednarodnih odnosov, trgovine ali gospodarstva ni mogoče izpodbijati pred njihovimi sodišči, ter neupravičeno omejena pri izvajanju svojih politik in mednarodnih odnosov. To je zlasti upoštevno v okviru tega postopka, v katerem tretja država nasprotuje določbam internega akta EU, s katerim se izvaja politična odločitev Sveta, da zmanjša obseg gospodarskih odnosov z njo.

39. Republika Poljska meni, da so pravne osebe v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU v bistvu subjekti, ki imajo pravno osebnost v skladu z zakonodajo države članice ali tretje države, ne pa te države same. Trdi, da je bil v skladu s poročili o delu Evropske konvencije o trenutnem besedilu člena 263, četrti odstavek, PDEU namen avtorjev Pogodb zaščititi pravice posameznikov. Pojem pravne osebe v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU se lahko opredeli tudi glede na sobesedilo, v katerem je uporabljen v sodni praksi Sodišča. V skladu s to sodno prakso se pojem „fizična in pravna oseba“ uporablja zamenljivo s pojmom „posameznik“ ali celo „oseba zasebnega prava“, kar je v močnem nasprotju z državami (in zato države izključuje s področja uporabe tega pojma). Status držav pa v nasprotju s statusom posameznikov določa mednarodno pravo. Eno od temeljnih načel mednarodnega prava je vzajemnost. Če bi se tretjim državam dovolilo, da pred sodišči Evropske unije vložijo direktne tožbe zoper akte prava Unije, bi to povzročilo pomanjkanje vzajemnosti, tako vsebinske kot tudi postopkovne, v odnosih Evropske unije s temi državami, saj čeprav bi bilo namreč tretjim državam omogočeno izpodbijati akte prava Unije pred notranjim sodiščem Evropske unije (Sodišče), pa Evropska unija ne bi mogla izpodbijati nacionalnih aktov teh držav in aktov, ki jih sprejmejo v okviru različnih združenj držav (mednarodne organizacije), katerih članice so (pred nacionalnimi sodišči ali sodišči teh mednarodnih organizacij). Tretje države niso podpisnice Pogodb, na katerih temelji Evropska unija (Pogodbi EU in DEU), ter nimajo pravic in obveznosti na podlagi teh pogodb. Hkrati akti prava Unije, sprejeti na podlagi Pogodb, niso naslovljeni na tretje države. Ti akti nimajo pravnih posledic za tretje države in na njihovem ozemlju niso zavezujoči, in tretjim državam ne podeljujejo nobenih pravic ali obveznosti. To zajema tudi omejevalne ukrepe, ki so v skladu s členom 215(2) PDEU uvedeni za fizične ali pravne osebe in skupine ali nedržavne subjekte. Notranja zakonodaja, ki jo sprejme Evropska unija, ki je subjekt mednarodnega prava, ne more urejati položaja v drugih subjektih mednarodnega prava, kot so suverene države.

40. Republika Slovenija meni, da bi razlaga pojma „pravna oseba“ iz člena 263, četrti odstavek, PDEU, v skladu s katero bi moralo biti procesno upravičenje pred Sodiščem odobreno tudi tretjim državam, ne da bi z Evropsko unijo sklenile kakršen koli sporazum, s katerim bi bila opredeljena pravna razmerja med strankama sporazuma, pomenila nevarnost, da bi Sodišče postalo forum za izpodbijanje politik EU. Tudi v mednarodnih odnosih ne bi bila zagotovljena vzajemnost. Zadevnim tretjim državam ne bi smelo biti dovoljeno, da vplivajo na politike EU, tako da vložijo tožbo pred Sodiščem.

41. Kraljevina Belgija meni, da v skladu s trenutno veljavnim mednarodnim pravom nesporno drži, da je tretja država pravna oseba zaradi dejstva, da ima med drugim pravno osebnost in je lahko stranka v sodnem postopku. Evropska unija ni nikoli poskušala in poleg tega ne sme dvomiti o tem stanju v mednarodnem pravu. Zanikati dejstvo, da se akt EU lahko nanaša na tretjo državo, bi pomenilo podvomiti o sposobnosti Evropske unije, da izvaja naloge, ki so ji naložene s členom 3(5) PEU. Poleg tega je treba navesti, da če bi bila tretji državi, na katero se nanaša akt EU, odvzeta pravica do učinkovitega pravnega varstva, bi to pomenilo zavzeti ozek pogled na pravno državo, to je vrednoto, na kateri v skladu s členom 2 PEU temelji Evropska unija.

42. Republika Bolgarija in Republika Litva menita, da imajo suverene države pravno osebnost v skladu z mednarodnim pravom in da je tretjo državo načeloma mogoče šteti za pravno osebo v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU. Da pa bi tretja država lahko vložila tožbo zoper akt EU, morajo biti izpolnjeni dodatni pogoji iz člena 263, četrti odstavek, PDEU. Po mnenju Republike Bolgarije in Republike Litve se izpodbijane določbe na pritožnico ne nanašajo neposredno.

43. Helenska republika meni, da tretje države ni mogoče šteti za pravno osebo v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU. Po njenem mnenju bi priznanje pravice, da tretje države lahko vložijo tožbo zoper akte Evropske unije, s katerimi se nalagajo sankcije, lahko ogrozilo integriteto in avtonomijo sankcij, uvedenih v Pogodbah. Poleg tega bi bila Evropska unija v slabšem položaju v primerjavi s tretjimi državami, ki Evropski uniji v zvezi z uporabo mednarodnih konvencij ne priznavajo podobne pravice do vložitve tožbe v nacionalnem pravnem sistemu. ( 36 )

44. Republika Estonija meni, da se – ker niti v členu 263, četrti odstavek, PDEU niti v sodni praksi v zvezi s to določbo ni natančno določeno, kdo spada pod pojem pravne osebe – ne sme izločiti možnosti, da se tretja država lahko šteje za pravno osebo v smislu te določbe. Fizične in pravne osebe iz člena 263 PDEU niso privilegirane tožeče stranke tako kot države članice in institucije Evropske unije ter morajo zato izpolniti dodatne pogoje, da lahko vložijo tožbo. Republika Estonija meni, da se določbe člena 263, četrti odstavek, PDEU ne bi smele razširiti tako, da bi bile tretje države v boljšem položaju kot posamezniki, ki začnejo postopek pred Splošnim sodiščem na podlagi te določbe. Če tretje države ni mogoče šteti za pravno osebo v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU, torej ne bi mogla zaščititi svojih interesov, niti ko je povsem jasno, da so bile njene pravice kršene in da lahko pravno zadostno dokaže, da so vsi pogoji, potrebni za začetek postopka, izpolnjeni. ( 37 )

45. Slovaška republika meni, da v Pogodbah ni pravne podlage za to, da bi Sodišče obravnavalo ničnostne tožbe suverenih tretjih držav, v zvezi s katerimi Evropska unija niti nima zakonodajne pristojnosti. Tukaj ni podobnosti niti med zadevo C‑70/04, v kateri se ne obravnava vprašanje, ali je Švicarska konfederacija pravna oseba za namene člena 263, četrti odstavek, PDEU, in sodno prakso glede regij, ki imajo pravno osebnost v skladu z nacionalnim pravom in katerih ozemlje spada v zakonodajno pristojnost Evropske unije, ali sodno prakso glede intervenientov v tožbah pred Sodiščem. V skladu s členom 129(1) Poslovnika Sodišča se lahko „[z] intervencijo […] le v celoti ali delno podprejo predlogi ene od strank. Intervenient nima enakih procesnih pravic kot stranke […].“ Poleg tega člen 129(2) tega poslovnika določa, da je „[i]ntervencija […] v razmerju do spora o glavni stvari akcesorna“. Namen člena 263, četrti odstavek, PDEU je podeliti procesno upravičenje posameznikom, da lahko vložijo ničnostno tožbo.

46. Različno besedilo člena 215(1) PDEU, ki se nanaša na „delno ali popolno prekinitev ali omejitev gospodarskih in finančnih odnosov z eno ali več tretjimi državami“, in člena 215(2), ki določa, da „[k]adar sklep, sprejet v skladu s poglavjem 2 naslova V Pogodbe o Evropski uniji, tako predvideva, lahko Svet po postopku iz odstavka 1 sprejme omejevalne ukrepe proti fizičnim ali pravnim osebam, skupinam ali nedržavnim subjektom“, kaže na to, da pojem „pravna oseba“ iz člena 215(2) PDEU ne zajema držav, ampak standardne primere pravnih oseb, kot so gospodarske družbe, združenja, sindikati ali drugi subjekti. Po mnenju Slovaške republike je torej s členom 215(2) PDEU dovoljeno sprejeti omejevalne ukrepe le proti fizičnim osebam, pravnim osebam, skupinam ali nedržavnim subjektom, ne pa neposredno proti tretjim državam.

47. Poleg tega člen 275 PDEU omejuje pristojnost Sodišča Evropske unije (poleg nadzora spoštovanja člena 40 PEU) na odločanje o tožbah, vloženih v skladu s pogoji člena 263, četrti odstavek, PDEU, v katerih se nadzira zakonitost sklepov, ki predvidevajo omejevalne ukrepe proti fizičnim ali pravnim osebam. Nobene podlage ni, da se pojem „pravna oseba“ v okviru omejevalnih ukrepov v členu 215(2) PDEU razlaga drugače kot v členu 275, drugi odstavek, PDEU.

48. Nazadnje, Slovaška republika trdi, da če bi suverene tretje države lahko izpodbijale akte institucij EU z ničnostno tožbo, bi bila Evropska unija v slabšem položaju v primerjavi s svojimi mednarodnimi partnerji in bi bila zato neprimerno omejena pri izvajanju svojih politik in mednarodnih odnosov.

49. Kraljevina Nizozemska meni, da pritožnice ni mogoče šteti za pravno osebo v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU. Tretje države, ki imajo pravno osebnost že v skladu z mednarodnim pravom, se lahko štejejo za pravne osebe za namene člena 263, četrti odstavek, PDEU. Vendar položaja tretje države, kot je pritožnica, nikakor ni mogoče enačiti s položajem institucij EU ali držav članic. Pravica tretje države, da začne postopek, bi se zato morala presojati na podlagi člena 263, četrti odstavek, PDEU in pogojev dopustnosti, določenih v tem členu. Vendar Kraljevina Nizozemska meni, da pritožnica ne izpolnjuje teh pogojev, ker zadevni omejevalni ukrepi, prvič, niso naslovljeni na pritožnico, ampak na določene, opredeljene fizične in pravne osebe iz Venezuele in Evropske unije, ter drugič, se ne nanašajo neposredno na pritožnico.

50. Kraljevina Švedska meni, da tretja država ni pravna oseba v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU. V skladu s členom 275 PDEU Sodišče ni pristojno niti za določbe v zvezi s skupno zunanjo in varnostno politiko niti za akte, sprejete na podlagi teh določb. Sodišče pa je vseeno pristojno za nadzor spoštovanja člena 40 PEU in za odločanje o tožbah, vloženih v skladu s pogoji, določenimi v členu 263, četrti odstavek, PDEU te pogodbe, s katerimi se nadzira zakonitost sklepov, ki predvidevajo omejevalne ukrepe proti fizičnim ali pravnim osebam, ki jih je Svet sprejel na podlagi poglavja 2 naslova V PEU. To se kaže tudi v členu 24(1) PEU. Dejstvo, da je povezava med posamično naravo omejevalnih ukrepov in dostopom do sodišč Evropske unije, kot je razvidno iz člena 275 PDEU in člena 263, četrti odstavek, PDEU, izhaja tudi iz sodne prakse Sodišča. ( 38 ) Člen 215(2) PDEU določa, da lahko Svet sprejme omejevalne ukrepe proti fizičnim ali pravnim osebam, skupinam ali nedržavnim subjektom, če tako določa sklep, sprejet na podlagi poglavja 2 naslova V PEU. Iz besedila te določbe tako izhaja, da omejevalni ukrepi iz člena 215(2) PDEU, ki so lahko predmet nadzora Sodišča, ne morejo biti sprejeti proti državam.

51. Zvezna republika Nemčija meni, da je tretja država pravna oseba v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU in lahko začne postopek, če se zadevni ukrep neposredno in posamično nanaša nanjo. V primeru tretjih držav se o tem statusu lahko sklepa na podlagi splošnega mednarodnega prava, ki vsaki državi, ki jo priznava skupnost držav, prizna status pravnega subjekta. Tretja država pa ima pravico do vložitve tožbe le, če so izpolnjeni drugi pogoji, določeni v členu 263, četrti odstavek, PDEU. ( 39 )

52. Zvezna republika Nemčija meni, da se z načelom učinkovitega pravnega varstva, ob upoštevanju katerega je treba razlagati pogoje dopustnosti, določene v členu 263 PDEU, zahteva, da mora biti učinkovito pravno varstvo glede zakonitosti aktov institucij EU iz člena 263, prvi odstavek, PDEU na voljo tudi tretjim državam. Res je, da tretje države načeloma niso pravni subjekti, ki jih zavezuje pravo Unije. Vendar je pri omejevalnih ukrepih, kot so tisti iz postopka v glavni stvari, zlasti mogoče, da imajo določene dejanske učinke na tretje države. Zavrnitev opredelitve tretjih držav kot pravnih oseb v skladu s členom 263, četrti odstavek, PDEU bi pomenila absolutno zanikanje učinkovitega pravnega varstva in do neke mere nedoslednost v pristopu v zvezi s sposobnostjo fizičnih in pravnih oseb zasebnega prava iz tretjih držav, da začnejo postopek na podlagi člena 263, četrti odstavek, PDEU, ki jo Sodišče priznava celo skupinam oseb, ki v zadevni tretji državi niso pravno priznane ali so pravno priznane le v omejenem obsegu. Zato bi se zdelo nesprejemljivo vsaj na podlagi enakosti orožij v postopkovnih zadevah, da bi imele „organizacije, ki niso pravno priznane“ iz tretjih držav, kot je gibanje za osvoboditev Zahodne Sahare „POLISARIO“ ali šrilanški „Osvobodilni tigri tamilskega Eelama“, sposobnost začeti postopek na podlagi člena 263, četrti odstavek, PDEU, njihovi ustrezni državni organi pa ne.

53. Komisija meni, da ni mogoče priti do dokončne ugotovitve glede pojma „pravna oseba“ na podlagi dobesedne razlage ali kontekstualne analize člena 263, četrti odstavek, PDEU.

54. Če se sprejme teleološka razlaga člena 263, četrti odstavek, PDEU, ki temelji na načelu enakosti držav, tožbe tretjih držav niso v pristojnosti EU, kadar obravnavajo odnose z EU, ki so urejeni z mednarodnim pravom (acta iure imperii). Posledično se lahko tretje države štejejo za pravne osebe na podlagi člena 263, četrti odstavek, PDEU le, kadar delujejo iure gestionis ali imajo dostop do sodišč EU na podlagi mednarodnega sporazuma z EU. Glede na cilj člena 263, četrti odstavek, PDEU je ta pristop skladen z načelom učinkovitega pravnega varstva. Tretjim državam se ne zanika pravno sredstvo, vendar se nakazuje, da se pravno sredstvo odobri v pristojnosti ustreznega sodišča. Ko torej tretja država deluje kot država, se pravno sredstvo odobri v skladu z mednarodnim pravom ( 40 ) in ne v skladu s pravom Unije. Ta pristop je skladen tudi s členom 47 Listine, saj bi bile tretji državi pravice iz Listine podeljene le, kadar spada v kategorijo tistih, „ki so [jim] kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije“, to je, ko deluje kot zasebni subjekt. Če se ta pristop uporabi za obravnavano zadevo, se po mnenju Komisije pritožnica ne more šteti za pravno osebo, ker režim omejevalnih ukrepov, razlogi, ki jih pritožnica navaja za njihovo razveljavitev, ter odnos med Unijo in pritožnico v zvezi z ukrepom spadajo na področje iure imperii in so urejeni kot zadeve mednarodnega prava.

55. Komisija meni, da če se sprejme teleološka razlaga člena 263, četrti odstavek, PDEU, ki jo vodi odprtost pravnega reda EU, nič ne preprečuje, da se člen 263, četrti odstavek, PDEU, razlaga tako, da so v pojem „pravna oseba“ vključene tretje države, če se tretja država odloči, da se podredi pristojnosti sodišč EU. ( 41 )

56. Kadar Unija sprejme enostranski akt, ki potencialno lahko vpliva na interese tretje države, in ta tretja država zahteva sodni nadzor pred sodišči EU, namesto da bi uvedla mehanizme za reševanje mednarodnih sporov, po mnenju Komisije ni razloga, da bi sodišča EU načeloma zavrnila obravnavo take zadeve, ne da bi preučila, ali so izpolnjeni vsi pogoji dopustnosti. Ustavne tradicije držav članic prav tako ne nasprotujejo taki odprti razlagi: vsaj v nekaterih državah članicah lahko tretje države vložijo tožbe pred nacionalnimi sodišči, ki lahko v tem okviru Sodišču predložijo predlog za prejetje predhodne odločbe, tudi glede veljavnosti aktov Unije.

57. Komisija pa poudarja, da mora tretja država izpolniti pogoje neposrednega in posamičnega nanašanja.

2. Analiza

58. Iz stališč, ki so bila predložena Sodišču in sem jih na kratko povzel, jasno izhaja, da se v okviru obravnavanega pritožbenega postopka z vprašanjem procesnega upravičenja postavlja ne le splošno vprašanje, ali pojem „pravna oseba“ v skladu s členom 263, četrti odstavek, PDEU vključuje tretje države, ampak tudi ožje vprašanje – ki je specifično za postopek v zvezi z omejevalnimi ukrepi – ali je Sodišče med drugim v skladu s členom 275 PDEU pristojno za odločanje v ničnostni tožbi zoper omejevalne ukrepe, ki jo je vložila tretja država. Menim, da je treba najprej obravnavati vprašanje pristojnosti Sodišča.

a) Pristojnost Sodišča na področju skupne zunanje in varnostne politike (SZVP)

59. V tožbi pred Splošnim sodiščem je pritožnica izpodbijala več določb Uredbe 2017/2063. Pravna podlaga te uredbe je člen 215 PDEU.

60. Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je s členom 275 PDEU Sodišču podeljena pristojnost za odločanje o tožbah, vloženih v skladu s pogoji člena 263, četrti odstavek, PDEU, v katerih se nadzira zakonitost sklepov, sprejetih na podlagi določb glede SZVP, ki določajo omejevalne ukrepe proti fizičnim ali pravnim osebam. ( 42 ) V točki 106 sodbe z dne 28. marca 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), je Sodišče ugotovilo, da „pristojnost Sodišča ni nikakor omejena, saj gre za uredbo, sprejeto na podlagi člena 215 PDEU, ki izvaja stališče Unije, sprejeto v okviru SZVP. Takšne uredbe so namreč akti Unije, sprejeti na podlagi Pogodbe DEU, glede katerih morajo sodišča Unije – v skladu s svojimi pristojnostmi iz Pogodb – zagotoviti načeloma popoln nadzor zakonitosti“.

61. Nobenega razloga ni, da bi v obravnavani zadevi odstopali od te presoje. Iz tega izhaja, da so sodišča EU pristojna za odločanje o veljavnosti omejevalnih ukrepov, sprejetih na podlagi člena 215 PDEU, če tožeča stranka izpolnjuje merila, določena v členu 263 PDEU. Zato je treba najprej določiti, ali je pritožnica pravna oseba za namene člena 263, četrti odstavek, PDEU.

62. Temu vprašanju se bom posvetil zdaj.

b) Člen 263, četrti odstavek, PDEU – Pravna oseba

1) Precedensi v mednarodnem pravu

63. Medtem ko vprašanje razlage člena 263 PDEU seveda spada na področje prava Unije, o katerem mora odločiti Sodišče, pa so vprašanja mednarodnega javnega prava, ki se postavljajo v tej pritožbi, kljub vsemu pomembna in vplivajo na to vprašanje.

64. Suverene države, kot je Venezuela, ki jih priznava skupnost narodov, imajo pravno osebnost in se z vidika mednarodnega prava štejejo za pravne osebe. S to suverenostjo je zato neločljivo povezano to, da lahko te države tožijo in so tožene. To načelo sicer velja v nekaterih pogledih, saj lahko pride do okoliščin, ko se lahko suverena država sklicuje na suvereno imuniteto kot celovito obrambo oziroma se lahko opre na doktrine, kot je doktrina „Act of State“ (ravnanje države), kolikor zadeva utemeljenost uradnih dejanj, izvršenih znotraj njenih državnih mej.

65. Osrednji del stališča Sveta je, da načelo mednarodnega javnega prava o državni imuniteti (vključno s povezanimi doktrinami, kot je doktrina „Act of State“) dejansko izključuje možnost, da tretje države pred sodišči Unije začnejo take postopke. Vendar je po mojem mnenju ustaljena praksa držav, da se s tradicionalnimi načeli kurtoazije, podeljenimi vsem suverenim državam, zagotovi, da je tem državam dovoljeno vložiti tožbo pred sodišči druge države, razen v primeru dejanske sovražnosti.

66. Čeprav to vprašanje še ni bilo neposredno obravnavano pred Sodiščem, tako da ga je treba obravnavati skoraj z vidika prvih načel, se lahko ta trditev iz upoštevne prakse mednarodnega prava iz sodbe US Supreme Court (vrhovno sodišče ZDA) v zadevi Banco Nacional de Cuba/Sabbatino ( 43 ) kljub temu šteje za veljavno: „V skladu z načeli kurtoazije, ki so podlaga za odnose te države z drugimi narodi, je suverenim državam dovoljeno vložiti tožbo pred sodišči Združenih držav. […] Čeprav je kurtoazija pogosto povezana z obstojem prijateljskih odnosov med državami, je bil privilegij tožbe zanikan le vladam v vojni z Združenimi državami […] ali tistim, ki jih ta država ne priznava […].“ ( 44 )

67. V tej zadevi je US Supreme Court (vrhovno sodišče ZDA) menilo, da je imela Republika Kuba pravico do vložitve tožbe pred US Federal Courts (zvezna sodišča ZDA), ne glede na napete odnose med državama.

68. Načeloma je torej jasno – celo zgolj s sklicevanjem na načela mednarodnega javnega prava – da je pritožnica pravna oseba za namene člena 263, četrti odstavek, PDEU. Po mojem mnenju ni mogoče uporabiti niti načela imunitete držav, da bi se omejilo procesno upravičenje pritožnice pred sodišči EU, glede na to, da tožba ni vložena proti pritožnici, ampak jo je ta vložila. Doktrino imunitete držav, ki je ščit ali ovira za tožbo, ( 45 ) je potrdilo Meddržavno sodišče v sodbi Imunitete držav pred sodnimi postopki (Nemčija proti Italiji; Grčija (intervenientka)). ( 46 ) V sodbi v tej zadevi je Meddržavno sodišče menilo, da se z mednarodnim običajnim pravom še naprej zahteva, da se državam podeli imuniteta v odškodninskih postopkih za škodna dejanja, ki naj bi jih na ozemlju druge države med oboroženim spopadom storile njene oborožene sile in drugi državni organi. ( 47 )

69. Poleg tega menim, da nedavna sodba Evropskega sodišča za človekove pravice, Demokratična republika Kongo proti Belgiji (ESČP, 29. oktober 2020, CE:ECHR:2020:1006DEC001655419), v konkretnem primeru ni v pomoč. V tej zadevi je ESČP menilo, da je bila tožba, ki jo je pred njim vložila Demokratična republika Kongo, nedopustna. Ta razsodba pa je temeljila na konkretnem besedilu in vsebini členov 33 ( 48 ) in 34 ( 49 ) EKČP. Jasno pa je, da je sistem EKČP specifičen in poseben, zasnovan tako, da omogoča vložitev pritožb posameznikov (vključno s pravnimi osebami) zoper države pogodbenice ali vložitev pritožbe države pogodbenice zoper drugo državo pogodbenico. Na tej podlagi je ESČP razsodilo, da pred njim lahko vložijo tožbo le Visoke pogodbene stranke, fizične osebe, skupine posameznikov ali nevladne organizacije. Ker Demokratična republika Kongo ni spadala v nobeno od teh kategorij, je bila tožba razglašena za nedopustno. ( 50 )

70. Glede tega ni mogoča nobena prava primerjava s sodišči Unije, ustanovljenimi s Pogodbama. Prvič, besedilo in okvir člena 263 PDEU sta različna in manj normativna kot Konvencija. V četrtem odstavku navedene pogodbe je jasno določeno, da lahko le pravna oseba začne postopek izpodbijanja, pri čemer je edini pogoj ta, da se izpodbijani akt „neposredno in posamično nanaša“ nanjo, kot se zahteva s to določbo. Vendar je bistveno to, da se v členu 263, četrti odstavek, PDEU ne razlikuje med različnimi vrstami pravnih oseb. Glede na to, da ima pritožnica pravno osebnost zaradi svojega statusa suverene države, se mora šteti za pravno osebo za namene člena 263, četrti odstavek, PDEU.

71. Drugič, omejevalni ukrepi, ki se izpodbijajo v tem postopku, ne izražajo le dejstva, da so se države članice odločile združiti svojo suverenost za ta vidik zunanje in varnostne politike prek Evropske unije, ampak tudi to, da je bila Svetu s Pogodbama podeljena izrecna pristojnost, da sprejme take ukrepe kot skupni instrument, s katerim se izraža volja držav članic. Sodišče je pogosto navedlo, da se bo pravo Unije, kjer je primerno, zgledovalo po ustaljenih načelih in praksi mednarodnega javnega prava. ( 51 ) Vse to pomeni, da je vsaj v teh okoliščinah po mojem mnenju primerno, da praksa mednarodnega javnega prava vpliva na razlago člena 263, četrti odstavek, PDEU, glede pomena pojma „pravna oseba“, pri čemer se seveda razume, da ima ta pojem avtonomen pomen na ravni prava Unije, o čemer mora nazadnje odločiti Sodišče.

72. V teh okoliščinah je tako primerno, da sodišča Unije sledijo ustaljeni praksi mednarodnega javnega prava in povezanega načela pravne kurtoazije, ki bi ga upoštevala tudi posamezna sodišča držav članic, če bi sama sprejela take omejevalne ukrepe. S to prakso in tem načelom se zato zahteva, da bi morala sodišča Unije sprejeti tožbe, ki jih kot pravne osebe vložijo druge suverene države.

2) Obstoječi precedensi pred sodišči EU

73. Člen 19(3)(a) PEU določa, da Sodišče Evropske unije v skladu z določbami Pogodb odloča o tožbah, ki jih vloži država članica, institucija, fizična ali pravna oseba. V tej določbi so tako navedene tožeče stranke, ki imajo procesno upravičenje za vložitev tožbe pred Sodiščem. ( 52 )Glede preverjanja zakonitosti nekaterih aktov – poimenovano ničnostna tožba ( 53 ) – je v členu 263, četrti odstavek, PDEU poleg tožb, ki jih lahko vložijo države članice in institucije EU ( 54 ) iz člena 263, drugi in tretji odstavek, PDEU, določeno še, da lahko fizične ali pravne osebe pod določenimi pogoji vložijo tožbe zoper nanje naslovljene akte ali zoper akte, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo, in zoper predpise, ki se nanje neposredno nanašajo, a ne potrebujejo izvedbenih ukrepov.

74. Niti člen 19(3)(a) PEU niti člen 263, četrti odstavek, PDEU ne vsebujeta opredelitve pojma „pravna oseba“. Poleg tega niti nobena druga določba te pogodbe niti Pogodba o Evropski uniji ne vsebuje take opredelitve. ( 55 ) Ta pojem, ki se nikakor ne sklicuje na nacionalno pravo, je treba šteti za avtonomen pojem prava Unije. ( 56 )

75. Sodišče še ni izrecno odločilo, ali se tretja država lahko šteje za pravno osebo za namene člena 263, četrti odstavek, PDEU. Nasprotno pa je Splošno sodišče v sklepu z dne 10. septembra 2020, Kambodža in CRF/Komisija (T‑246/19, EU:T:2020:415, točka 51), med drugim menilo, da je treba izraz „fizične ali pravne osebe“ iz člena 263, četrti odstavek, PDEU razumeti, kot da zajema tudi države, ki niso članice Evropske unije, kot je v tem primeru Kraljevina Kambodža. ( 57 ) Pred tem je Splošno sodišče v sodbi z dne 10. junija 2009, Poljska/Komisija (T‑257/04, EU:T:2009:182, točki 51 in 52), ( 58 ) menilo, da ima Republika Poljska, ki takrat ( 59 ) ni bila država članica, procesno upravičenje za vložitev ničnostne tožbe v skladu s členom 263, četrti odstavek, PDEU. ( 60 )

76. Kljub neobstoju neposredne odločitve Sodišča v zvezi s tem pa več zgodnejših virov kaže na to, da so zadevni pojmi dovolj široki, da zajemajo ničnostne tožbe, ki jih vložijo tretje države.

77. Morda je najprepričljivejši precedens Sodišča v zvezi s tem sklep Sodišča z dne 14. julija 2005, Švica/Komisija (C‑70/04, neobjavljen, EU:C:2005:468), v katerem je Sodišče preučilo, ali je samo ali Splošno sodišče pristojno za odločanje o ničnostni tožbi, ki jo je vložila Švicarska konfederacija. ( 61 ) Sodišče je menilo, da je Švicarska konfederacija upravičena, da nadaljuje postopek, ne glede na to, ali je to zaradi Sporazuma med Evropsko skupnostjo in Švicarsko konfederacijo o zračnem prometu (za namene katerega ima Švicarska konfederacija enak status kot države članice za namene člena 263, drugi odstavek, PDEU ( 62 )) ali zato, ker je Švicarska konfederacija neodvisno „pravna oseba“ za namene člena 263, četrti odstavek, PDEU. ( 63 ) Vsaj v eni obravnavi tega sklepa je torej Sodišče implicitno menilo, da je Švicarska konfederacija pravna oseba vsaj za namene člena 263, četrti odstavek, PDEU.

78. Vendar se je Sodišče s tem, da je zavzelo tako stališče, sklicevalo na posebne okoliščine, opredeljene z zadevnim sporazumom. V tej zadevi pa takih okoliščin nedvomno ni, saj so zanjo značilni omejevalni ukrepi, in ne dvostranski sporazum. Kljub temu je Sodišče v sodbi z dne 18. januarja 2007, PKK in KNK/Svet (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), priznalo, da bi Kurdska delavska stranka (PKK), organizacija brez pravne osebnosti, morala imeti procesno upravičenje za izpodbijanje omejevalnih ukrepov, sprejetih proti njej. Sodišče je menilo, da glede na to, da je zakonodajalec Skupnosti menil, da je PKK še naprej obstajala v zadostni meri, da je bila predmet omejevalnih ukrepov, je treba v skladu z načelom doslednosti in pravičnosti priznati, da je ta organizacija še naprej obstajala v zadostni meri, da je ta ukrep lahko izpodbijala. Po mnenju Sodišča bi iz vsakega drugačnega zaključka sledilo, da bi bila organizacija lahko predmet omejevalnih ukrepov, ne da bi bilo mogoče zoper njih vložiti tožbo.

79. Ta sodba je še posebej zanimiva, saj se zdi, da iz nje izhaja, da se zahteva glede statusa „fizične ali pravne osebe“ ne upošteva strogo, zato da ima subjekt procesno upravičenje za izpodbijanje omejevalnih ukrepov v skladu s členom 263, četrti odstavek, PDEU. Zato je treba ugotoviti, da mora imeti subjekt, kakršen je pritožnica, če lahko med drugim dokaže, da se omejevalni ukrepi neposredno in posamično nanašajo nanj, dostop do sodišč EU, da zaščiti svoje pravice, ne glede na njegovo pravno opredelitev v nacionalnem ali mednarodnem pravu ali celo v pravu Unije.

80. Poleg tega se lahko v skladu s členom 40, drugi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije postopku pred sodišči Evropske unije pridružijo osebe, ki lahko izkažejo upravičen interes za rešitev zadeve, predložene enemu izmed teh sodišč. ( 64 ) Čeprav se zadevna določba ne nanaša na „pravno osebo“, menim, da pojem „oseba“ nedvomno vključuje „pravno osebo“. Sodišče je v sklepu z dne 23. februarja 1983, Chris International Foods/Komisija (91/82 in 200/82, EU:C:1983:45), menilo, da Zveza Dominika, tretja država, lahko intervenira v ničnostni tožbi, ker je izkazala zadosten interes za izid postopka. ( 65 )

81. Poleg tega po mojem mnenju člen 263, četrti odstavek, PDEU ni omejen le na tako imenovane zasebne subjekte ali posameznike. ( 66 ) Sodišče je dosledno menilo, da lahko na podlagi člena 263, četrti odstavek, PDEU lokalna ali regionalna enota, če ima pravno osebnost na podlagi nacionalnega prava, vloži tožbo zoper nanjo naslovljene odločbe in zoper odločbe, ki se nanjo neposredno in posamično nanašajo, čeprav so v obliki uredbe ali odločbe, naslovljene na drugo osebo. ( 67 )

82. Primer je v sodbi z dne 22. novembra 2001, Nederlandse Antillen/Svet (C‑452/98, EU:C:2001:623). V tem postopku so Nizozemski Antili trdili, da ker lahko na podlagi ustave Kraljevine Nizozemske samostojno zaščitijo svoje interese, bi morali imeti procesno upravičenje v skladu s členom 263, drugi ali tretji odstavek, PDEU, da bi zaščitili svoje prerogative, pri čemer jim ne bi bilo treba dokazati, da se ukrep neposredno in posamično nanaša nanje. Sodišče je to trditev zavrnilo, ker je menilo, da je treba pravico Nizozemskih Antilov do vložitve tožbe preučiti v skladu s členom 263, četrti odstavek, PDEU, če imajo pravno osebnost v skladu z nizozemskim pravom.

3) Ta postopek

83. Ni sporno, da ima pritožnica pravno osebnost in je nedvomno pravna oseba za namene mednarodnega prava. Nenazadnje je bila ustanovna članica Združenih narodov leta 1945.

84. Čeprav, kot sem že omenil, Sodišče še ni neposredno odločalo o tem, obstoječa sodna praksa Splošnega sodišča in Sodišča glede procesnega upravičenja kljub temu kaže na to, da je pritožnica pravna oseba za namene člena 263, četrti odstavek, PDEU. Kot je Splošno sodišče navedlo v sklepu z dne 10. septembra 2020, Kambodža in CRF/Komisija (T‑246/19, EU:T:2020:415, točka 46), je treba določbe člena 263, četrti odstavek, PDEU razlagati namensko ( 68 ), izključitev tretjih držav iz sodnega varstva, zagotovljenega s tem členom, pa bi bila v nasprotju z njegovim ciljem.

85. Poleg tega sta spoštovanje pravne države in načela učinkovitega sodnega varstva ( 69 ) tudi v prid odločitvi, da je pritožnica pravna oseba za namene člena 263, četrti odstavek, PDEU. Kot med drugim izhaja iz člena 2 PEU, je pravna država ena od temeljnih vrednot EU. Poleg tega je treba navesti, da čeprav se s členom 47 Listine ne more podeliti pristojnost Sodišču, ta določba, ki pomeni potrditev načela učinkovitega sodnega varstva, v prvem odstavku postavlja zahtevo, da mora imeti vsakdo, ki so mu kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem v skladu s pogoji, določenimi v tem členu. Obstoj učinkovitega sodnega nadzora, namenjenega zagotovitvi spoštovanja določb prava Unije, pa je bistvo pravne države. ( 70 )

86. V nasprotju s trditvami nekaterih strank, zlasti Sveta, ne menim, da bi priznanje tretje države kot pravne osebe za namene člena 263, četrti odstavek, PDEU EU postavilo v slabši položaj v primerjavi z njenimi mednarodnimi partnerji ter jo zato omejilo pri izvajanju njenih notranjih politik in mednarodnih odnosov. V tem smislu Svet poudarja, da to pomeni neobstoj vzajemnega dostopa do sodišč tretjih držav, ki ne dovoljujejo izpodbijanja suverenih odločitev glede njihove politike na področju mednarodnih odnosov, trgovine ali gospodarstva.

87. Vprašanje prakse države v mednarodnem pravu sem že obravnaval, zato menim, da bojazni Sveta glede neobstoja vzajemnosti v tem pogledu niso utemeljene. Vsekakor so sodstvo, pravičnost in učinkovito sodno varstvo zaščitni znaki demokratične tradicije, ki je osnovna in bistvena lastnost 27 držav članic in Evropske unije. Tudi če bi držalo, da so sodišča Venezuele (ali katere koli druge tretje države) dejansko zaprta za tožbe, ki jih vloži Unija ali njene posamezne države članice, bi bilo to v domeni te države. To pa ne bi vplivalo na obveznosti Unije, da ohrani najvišje demokratične standarde, spoštovanje pravne države in razsodbe neodvisne sodne oblasti. Iz tega sledi, da spoštovanje pravne države in načelo učinkovitega sodnega varstva ne temelji na pojmu vzajemnosti ter ju ni mogoče zamenjati ali ogroziti v diplomatskih izmenjavah oziroma ne moreta biti predmet vzajemnih pogodbenih obveznosti.

88. Dodal bi le to – v nasprotju s trditvami Sveta – da se lahko dejstvo, da tretja država „nasprotuje določbam internega akta EU, s katerim se izvaja politična odločitev Sveta, da zmanjša obseg gospodarskih odnosov z njo“, razume le kot navedba dejstva. Vendar to dejstvo ni pomembno za pravno vprašanje, ali ima pritožnica pravico do nadaljevanja postopka.

89. Poleg tega s priznanjem tretje države kot pravne osebe v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU ta država ni oproščena obveznosti, da izpolni druga upoštevna merila, s katerimi je urejeno vprašanje procesnega upravičenja. Nazadnje, omogočanje tretji državi, da dostopa do sodišč EU v skladu s temi pogoji, EU še zdaleč ne postavlja v slabši notranji ali zunanji položaj, ampak se s tem zagotavlja spoštovanje pravne države.

90. Iz vseh teh razlogov menim, da je treba pritožnico ne glede na njen status tretje države šteti za pravno osebo v skladu s členom 263 PDEU.

B. Neposredno nanašanje

1. Trditve strank

91. V podporo pritožbi pritožnica navaja le en pritožbeni razlog, v katerem trdi, da je Splošno sodišče napačno razlagalo merilo neposrednega nanašanja iz člena 263, četrti odstavek, PDEU glede na sodbo Almaz-Antey.

92. Pritožnica trdi, da se je pri presoji, ali se izpodbijane določbe neposredno nanašajo nanjo, Splošno sodišče napačno oprlo na sodno prakso iz sodbe Almaz-Antey, katere upoštevnost za obravnavano zadevo je težko razvidna. Trdi, da se obravnavana zadeva, ki je prva te vrste v sodni praksi EU, nasprotno, nanaša na tožbo, ki jo je vložila vlada tretje države, na katero se izrecno nanašajo omejevalni ukrepi. Splošno sodišče je popolnoma zanemarilo to pomembno lastnost obravnavane zadeve, zaradi katere se razlikuje od obstoječe sodne prakse sodišč EU. V zvezi s tem pritožnica opozarja, da je pri presoji novih vprašanj glede dopustnosti ničnostne tožbe to Sodišče poudarilo pomen „izogibanj[a] pretiranemu formalizmu, ki bi onemogočil vsako možnost vložitve ničnostne tožbe, čeprav so za zadevno organizacijo veljali omejevalni ukrepi Skupnosti“. ( 71 ) Pritožnica trdi, da se vprašanje, ali je ravnala kot gospodarski subjekt, ki je dejaven na zadevnih trgih, ne sme šteti za vodilno merilo za odločitev, ali se izpodbijane določbe neposredno nanašajo nanjo, saj se s členom 263, četrti odstavek, PDEU to ne zahteva. Po mnenju pritožnice je namen izpodbijanih določb, da se ji prepreči nakup proizvodov in storitev. Zato se izpodbijane določbe zaradi svoje narave in vsebine neposredno nanašajo na pritožnico tako s pravnega kot tudi dejanskega vidika.

93. Pritožnica trdi tudi, da to, da ni navedena v zadevni prilogi k Uredbi 2017/2063 podobno kot tožeča stranka v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Almaz-Antey, ni pomembno, saj je pritožnica posebej navedena v izpodbijanih določbah. S prepovedjo izvoza nekaterih izdelkov in storitev v Venezuelo imajo izpodbijane določbe zaradi svoje vsebine pomembne neposredne dejanske in pravne učinke na pritožnico. Pritožnica meni, da dejstva, da dejavnost vlade tretje države ni povsem komercialna dejavnost, ni mogoče zanikati. Vendar to dejstvo ne izključuje tega, da pritožnica na določenem trgu lahko deluje tudi kot gospodarski subjekt. Zato okoliščina, navedena v točki 37 izpodbijane sodbe, ne zadostuje za ugotovitev, da se izpodbijane določbe ne nanašajo neposredno na tak subjekt. Pritožnica trdi, da je pri kupovanju proizvodov in opreme, navedenih v izpodbijanih določbah, opravljala povsem komercialno dejavnost, ker je delovala kot zasebni subjekt na upoštevnem trgu. Iz tega v nasprotju z izpodbijano sodbo sledi, da je pritožnica delovala kot gospodarski subjekt.

94. Pritožnica meni, da se ji z izpodbijanimi določbami preprečuje (i) prodaja ali dobava orožja, vojaške opreme ali katere koli druge opreme, ki bi se lahko uporabila za notranjo represijo, in opreme, tehnologije ali programske opreme za spremljanje, ter (ii) pridobitev finančnih, tehničnih ali drugih storitev, povezanih z zgoraj navedeno opremo in tehnologijo. Zato je jasno, da imajo izpodbijane določbe, ker vplivajo na obstoječe gospodarske odnose pritožnice z vsemi upoštevnimi subjekti v Evropski uniji, pomemben dejanski učinek nanjo. Tak učinek je poleg tega vse prej kot posreden. Pritožnica trdi, da je Splošno sodišče napačno razlagalo sodno prakso, navedeno v točki 46 izpodbijane sodbe, in zato ni upoštevalo povsem jasnih okoliščin, da imajo izpodbijane določbe neposredne dejanske učinke na položaj pritožnice.

95. Svet trdi, da se navedbe pritožnice v zvezi s tremi deli njenega edinega pritožbenega razloga deloma prekrivajo. Svet v bistvu meni, da se vsi trije deli nanašajo na isto vprašanje, in sicer ali je Splošno sodišče napačno razlagalo pravo s tem, da je ugotovilo, da se izpodbijane določbe Uredbe 2017/2063 ne nanašajo neposredno na pritožnico v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU. Ne zatrjuje se, da so bile kršene druge posebne določbe ali načela prava Unije. Svet meni, da je treba pritožbo v delu, v katerem pritožnica želi doseči zgolj ponovno preučitev dokazov, predloženih pred Splošnim sodiščem, zavreči, ker presega predmet pritožbe, ki mora biti v skladu s členom 58 Statuta Sodišča omejena na pravna vprašanja.

96. Svet meni, da je obravnavana pritožba deloma nedopustna in tudi neutemeljena ter bi jo bilo zato treba zavreči.

97. Svet meni, da pritožnica ne navaja nobene posebne določbe ali načela prava Unije, na podlagi katerega bi moralo Splošno sodišče pojem neposrednega nanašanja razširiti zunaj okvira, ki je trenutno ustaljen v sodni praksi sodišč EU. Opozarja, da je sodba z dne 18. januarja 2007, PKK in KNK/Svet, ( 72 ) popolnoma neupoštevna za obravnavano zadevo. V tej sodbi je Sodišče prilagodilo postopkovna pravila, ki urejajo dopustnost ničnostne tožbe, tako da je procesno upravičenje razširilo na organizacije brez pravne osebnosti. Po mnenju Sveta „v obravnavani zadevi namreč ni nobenega dvoma glede pravne osebnosti, saj je nesporno, da je pritožnica pravna oseba in ima zato načeloma dostop do sodišč EU, pri čemer pa morajo biti izpolnjeni splošni pogoji dopustnosti, ki pa po mnenju Sveta v tem primeru niso izpolnjeni“. ( 73 )

98. Glede vprašanja, ali se izpodbijane določbe neposredno nanašajo na položaj pritožnice, je Splošno sodišče odločilo v skladu z ustaljeno sodno prakso, to je „konkretno v vsakem posameznem primeru glede na vsebino urejanja konkretnega spornega pravnega akta Unije“. ( 74 ) V nasprotju z navedbami pritožnice zato Splošnemu sodišču v skladu s pravom Unije ni bilo treba presoditi celotnega namena zadevnih omejevalnih ukrepov, da bi odločilo, ali se izpodbijane določbe neposredno nanašajo na pritožnico. Če bi se namen ukrepa uporabljal kot merilo za presojo, ali se akt prava Unije neposredno nanaša na pravni ali dejanski položaj tretje države, bi bilo to v nasprotju z ustaljeno sodno prakso sodišč EU, s takim pristopom pa bi se tudi razširila kategorija potencialnih tožečih strank, tako da bi vključevala katero koli tretjo državo, v zvezi s katero se EU v okviru zunanje politike odloči, da deloma ali popolnoma prekine ali omeji gospodarske in finančne odnose. Poleg tega je treba navesti, da medtem ko bi bili lahko osebe, subjekti ali organi v teh tretjih državah, vključno s tistimi, za katere se lahko šteje, da so pojavne oblike države, omejeni pri nakupu opreme, ki je predmet izvoznih omejitev s trga EU, je jasno, da te njihove omejitve nimajo neposrednega učinka na pravni položaj tretje države kot države v vlogi iure imperii, to je v vlogi, v kateri bi po mnenju pritožnice morala imeti procesno upravičenje.

99. Svet meni, da v nasprotju s trditvami pritožnice Splošno sodišče ni menilo, da se izpodbijane določbe niso neposredno nanašale na pritožnico zgolj na podlagi tega, da v njih ni zadostno navedena. Splošno sodišče je do ugotovitve prišlo na podlagi več upoštevnih elementov, obravnavanih skupaj, ki so bili ustrezno utemeljeni in podprti z ustrezno sodno prakso v točkah od 35 do 48 izpodbijane sodbe. Poleg tega je zlasti glede navedb pritožnice v izpodbijanih določbah jasno, da se te določbe na pritožnico ne nanašajo neposredno. Vsebujejo le prepoved za gospodarske subjekte EU, da bi gospodarsko ali finančno sodelovali s fizičnimi ali pravnimi osebami, subjekti ali organi (ki so ustanovljeni ali delujejo) na ozemlju Venezuele. Neposredno je obravnavana posebna uporaba nekatere opreme s strani teh oseb ali subjektov na ozemlju Venezuele, „[z]aradi nadaljnjega nasilja, pretirane uporabe sile in kršitev ali zlorab človekovih pravic“.

100. Svet meni, da je Splošno sodišče v nasprotju s trditvijo pritožnice (v okviru prvega tožbenega razloga) v celoti upoštevalo posebni položaj države in preučilo, ali ga je mogoče primerjati z gospodarskim subjektom na določenem trgu v smislu sodne prakse sodišč EU. Ugotovilo je, da to ni mogoče, saj države, ki deluje v vlogi iure imperii, ni mogoče primerjati z zasebnim ali javnim subjektom, katerega obstoj je omejen z njegovim namenom (zadevna komercialna dejavnost). Pritožnica ne pojasni, zakaj meni, da je s to ugotovitvijo Splošno sodišče napačno uporabilo pravo. Njena trditev, da lahko država deluje kot gospodarski subjekt na določenem trgu, glede na analizo Splošnega sodišča ni upoštevna. Temeljni razlog za uvedbo pogoja neposrednega nanašanja za subjekte, ki niso države, je vpliv, ki bi ga omejevalni ukrepi lahko imeli na njihovo gospodarsko dejavnost. Tega vpliva ni mogoče dokazati v zvezi z državo, glede na „izjemno široke pristojnosti“ in raznolika področja dejavnosti, ki so značilna za državo.

101. Svet meni, da je Splošno sodišče pravilno ugotovilo, da pritožnica – ki ni poimensko navedena v ukrepih in ni dokazala, da je bila dejavna na trgu, na katerega so vplivale izvozne omejitve – ni izpolnila zahtev iz sodne prakse, in sicer iz razlogov, navedenih v točkah od 37 do 40 izpodbijane sodbe, in je zato moralo pritožnici odreči procesno upravičenje. Glede trditev pritožnice, da bi moralo Splošno sodišče priznati dejanske učinke ukrepov ne glede na okoliščine, v katerih bi bili ti učinki zadostni za priznanje procesnega upravičenja v ustaljeni sodni praksi, pritožnica dejansko Sodišču predlaga, naj uvede novo pravilo, v skladu s katerim bi bilo procesno upravičenje samodejno podeljeno tretjim državam, ki bi želele izpodbijati gospodarske ukrepe, ki jih EU sprejme v okviru svoje zunanje politike. Povedano drugače, zdi se, da pritožnica vztraja pri uvedbi novega pravila, s katerim bi bilo procesno upravičenje samodejno podeljeno tretjim državam, tako da bi jim bilo dovoljeno izpodbijati ukrepe, s katerimi se izvajajo odločbe, sprejete za uresničevanje legitimnih ciljev zunanjega delovanja Unije na podlagi člena 21 PEU, vključno z delno ali popolno prekinitvijo ali omejitvijo gospodarskih ali finančnih odnosov z eno ali več tretjimi državami (člen 215(1) PDEU).

102. Svet trdi, da bi bilo to v nasprotju s sistemom sodnega varstva iz Pogodb, ki je bil zasnovan za zagotovitev varstva pravic, podeljenih s pravom Unije. Suverene tretje države v skladu s Pogodbama EU nimajo posebnih pravic do enakega obravnavanja ali do svobodnega in brezpogojnega trgovanja z gospodarskimi subjekti v EU. Zato po definiciji ne morejo uspešno trditi, da ukrep EU vpliva na njihov pravni položaj, zaradi česar so potencialno različno obravnavane (običajno le v omejenih sektorjih njihove dejavnosti), morda tudi v primerjavi z drugimi tretjimi državami, s katerimi se EU ne odloči omejiti ali prekiniti gospodarskih odnosov. Poleg tega je treba navesti, da če se taka pravna pot na novo ustvari, bi bila EU v slabšem položaju v primerjavi z mednarodnimi partnerji, katerih suverenih odločitev glede gospodarske politike ni mogoče izpodbijati pred njihovimi sodišči, ter neupravičeno omejena pri izvajanju svojih politik in mednarodnih odnosov. To zlasti velja v okviru tega postopka, v katerem tretja država nasprotuje določbam internega akta EU, s katerim se izvaja politična odločitev Sveta, da zmanjša obseg gospodarskih odnosov s to državo.

2. Analiza

103. S pogojem, da se mora odločba, ki je predmet tožbe, neposredno nanašati na fizično ali pravno osebo, kot je določen v členu 263, četrti odstavek, PDEU, se zahteva izpolnitev dveh kumulativnih meril, in sicer, prvič, da ima izpodbijani ukrep neposredne učinke na pravni položaj posameznika in, drugič, da naslovnikom tega ukrepa, ki so odgovorni za njegovo izvedbo, ne dopušča nobene diskrecijske pravice, saj je ta izvedba povsem samodejna in temelji na pravilih EU brez uporabe drugih vmesnih pravil. ( 75 )

104. Zato je treba preučiti, ali je Splošno sodišče pravilno uporabilo merila, upoštevna v obravnavani zadevi.

105. Iz izpodbijane sodbe jasno izhaja, da je Splošno sodišče preučilo prvo od dveh kumulativnih meril in dejansko ugotovilo, da izpodbijane določbe niso imele neposrednega učinka na pravni položaj pritožnice. Splošno sodišče je v točki 30 izpodbijane sodbe po mojem mnenju pravilno navedlo, da je treba za ugotovitev, ali ima določen ukrep pravne učinke, preučiti zlasti njegov predmet, vsebino in temelj ter dejanske in pravne okoliščine, v katerih je bil sprejet. ( 76 ) To stališče, s katerim se zagovarja celosten in pragmatičen pristop k presoji učinkov ukrepa ter daje prednost vsebini pred obliko, bi bilo treba uporabiti pri preučevanju učinkov ukrepa na pravni položaj fizične ali pravne osebe. Glede na novost obravnavane zadeve, v kateri tretja država prvič predlaga razglasitev ničnosti omejevalnih ukrepov, je tak pristop še posebej upravičen in je v skladu z duhom točke 114 sodbe PKK in KNK/Svet (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), v kateri je Sodišče zagovarjalo „izogibanje pretiranemu formalizmu, ki bi onemogočil vsako možnost vložitve ničnostne tožbe, čeprav so za zadevno organizacijo veljali omejevalni ukrepi […]“. ( 77 )

106. Glavno razlogovanje Splošnega sodišča glede neposrednega nanašanja je v točkah od 31 do 33 izpodbijane sodbe. ( 78 )

107. V točki 31 izpodbijane sodbe je Splošno sodišče ugotovilo, da izpodbijane določbe zajemajo, prvič, prepoved prodaje ali dobave orožja, vojaške opreme ali vsake druge opreme, ki bi se lahko uporabila za notranjo represijo, ter opreme, tehnologije ali programske opreme za spremljanje vsem fizičnim ali pravnim osebam, subjektom ali organom v Venezueli in, drugič, prepoved zagotavljanja finančnih, tehničnih ali drugih storitev, povezanih s to opremo in tehnologijo, navedenim fizičnim ali pravnim osebam, subjektom ali organom v Venezueli.

108. Splošno sodišče je navedlo, da člen 20 Uredbe 2017/2063 uporabo navedenih prepovedi iz izpodbijanih določb omejuje na ozemlje Unije, fizične osebe, ki so državljani ene od držav članic, in pravne osebe, ki so ustanovljene v skladu s pravom ene od njih, pa tudi pravne osebe, subjekte in organe v zvezi s katerim koli poslom, opravljenim v celoti ali delno znotraj Unije, ter da izpodbijane določbe ne določajo nobene prepovedi za pritožnico. Tako lahko po mnenju Splošnega sodišča izpodbijane določbe na pritožnico vplivajo kvečjemu posredno, ker bi bili lahko zaradi prepovedi, ki veljajo za fizične osebe, ki so državljani ene od držav članic, in pravne osebe, ustanovljene po pravu ene od držav članic, omejeni viri, pri katerih bi se lahko pritožnica oskrbela z zadevnimi proizvodi in storitvami. ( 79 )

109. Sam pa ne morem mimo tega, da si ne bi mislil – sicer z vsem spoštovanjem – da je presoja Splošnega sodišča glede učinkov izpodbijanih določb na pravni položaj pritožnice zelo umetna in neupravičeno formalistična. Prav tako moram omeniti, da je analiza Splošnega sodišča preprosto v nasprotju z resničnostjo zadevnih omejevalnih ukrepov. Ti ukrepi so bili posebej usmerjeni proti pritožnici in zasnovani tako, da bi vplivali nanjo. To trdim iz naslednjih razlogov.

110. Prvič, zlasti iz členov 6 in 7 Uredbe 2017/2063 je razvidno, da navedba „vsem fizičnim ali pravnim osebam, subjektom ali organom v Venezueli ali za uporabo v Venezueli“ v izpodbijanih določbah vključuje venezuelsko vlado, javne organe, gospodarske združbe in agencije ali osebe oziroma subjekte, ki delujejo v njihovem imenu ali po njihovih navodilih. Konkretna opredelitev pritožnice in usmerjenost proti njej v izpodbijanih določbah sta očitni zaradi dejstva, da „venezuelske vlade, javnih organov, gospodarskih združb in agencij ali oseb oziroma subjektov, ki delujejo v njihovem imenu ali po njihovih navodilih“ sicer ne bi bilo treba izrecno izključiti ali jih navesti v členu 6(2) in členu 7(1)(c) Uredbe 2017/2063. ( 80 ) Prepovedi iz izpodbijanih določb zato konkretno opredeljujejo pritožnico ter so usmerjene proti njej in proti različnim pojavnim oblikam te države. ( 81 ) Med drugim se z njimi želi doseči tudi, da pritožnica (in različne pojavne oblike te države ( 82 )) od nobene osebe, določene v členu 20 Uredbe 2017/2063, ne pridobi nekaterih določenih proizvodov in storitev. ( 83 )

111. Glede na to, da prepovedi iz izpodbijanih določb pritožnici preprečujejo, da bi se oskrbela z navedenimi proizvodi in storitvami od katere koli osebe, določene v členu 20 Uredbe 2017/2063, je – sicer z vsem spoštovanjem – preprosto umetno in formalistično trditi, da prepoved prodaje in dobave proizvodov in storitev pritožnici, ki je konkretno opredeljena in proti kateri so te prepovedi usmerjene, ne vpliva neposredno in posamično na njen pravni položaj. ( 84 ) Na podlagi tega je mogoče še ugotoviti, da ti ukrepi očitno vplivajo na ugled Venezuele kot članice skupnosti narodov: kažejo na to in je tudi mišljeno tako – morda utemeljeno – da je predanost Venezuele demokratičnim vrednotam in tradicijam neiskrena ter da to državo čaka še veliko dela, preden bo pridobila polno zaupanje Evropske unije in njenih držav članic v zvezi z ohranjanjem teh vrednot.

112. Drugič, medtem ko je Splošno sodišče pravilno opredelilo področje uporabe ratione loci in ratione personae prepovedi iz izpodbijanih določb v skladu s členom 20 Uredbe 2017/2063, pa dejstvo, da so te prepovedi omejene na ozemlje Unije in da z izpodbijanimi določbami niso določene prepovedi za pritožnico kot tako, ne pomeni, da izpodbijane določbe nimajo neposrednega učinka na pravni položaj pritožnice.

113. V členu 20 Uredbe 2017/2063 je dejansko le naveden – tako geografski kot tudi osebni – obseg pristojnosti ali jurisdikcije zakonodajalca EU v zvezi z omejevalnimi ukrepi, sprejetimi na podlagi te uredbe. Zato dejstvo, da se Uredba 2017/2063 ne „nanaša“ ( 85 ) na pritožnico, ker ta očitno ne spada pod neposredno pristojnost zakonodajalca EU, ne pomeni nujno, da omejevalni ukrepi, ki veljajo na primer le znotraj ozemlja Unije in so zavezujoči za državljane države članice, nimajo neposrednega učinka na pravni položaj pritožnice. ( 86 ) Vsak drugačen zaključek bi pomenil, da nobena fizična ali pravna oseba, ki je zunaj ozemlja Unije in nima državljanstva države članice ali ni registrirana ali ustanovljena v skladu z zakonodajo države članice, ki je na primer navedena v prilogah IV in V k Uredbi 2017/2063 in katere sredstva in gospodarski viri so bili zamrznjeni v skladu s členom 8 te uredbe ali enakovrednim omejevalnim ukrepom, ne bi imela procesnega upravičenja za vložitev ničnostne tožbe zoper te ukrepe. ( 87 )

114. Sodišče pa je večkrat navedlo, da ob upoštevanju pomembnih negativnih učinkov na svoboščine in temeljne pravice zadevne osebe ali subjekta vsak vpis na seznam oseb ali subjektov, na katere se nanašajo omejevalni ukrepi, ne glede na to, ali temelji na členu 215 PDEU ali členu 291(2) PDEU, tej osebi ali subjektu zaradi sprejetja posamične odločbe zoper njega omogoča dostop do sodišča Unije v skladu s členom 263, četrti odstavek, PDEU. ( 88 )

115. V tem smislu bi poudaril, da vključitev oseb ali subjektov, ki so predmet omejevalnih ukrepov, na seznam povzroči, da se ukrepi na te osebe ali subjekte nanašajo tako neposredno kot tudi posamično. ( 89 ) Poleg tega je treba navesti, da čeprav bi lahko imela zamrznitev sredstev ali gospodarskih virov osebe morda (quod non) večji učinek na pravni položaj te osebe kot prepoved prodaje nekaterih proizvodov ali zagotavljanje nekaterih storitev tej osebi, ( 90 ) je kljub temu osupljivo, da je Splošno sodišče v sodbi Almaz-Antey menilo, da je imela taka prepoved neposreden učinek ( 91 ) na pravni položaj tožeče stranke v tej zadevi. ( 92 ) Splošno sodišče je zato v sodbi Almaz-Antey menilo, da so imele ustrezne določbe te odločbe glede na to, da so bili z zadevnim omejevalnim ukrepom v tej zadevi prepovedani, prvič, neposredna ali posredna prodaja, dobava, prenos ali izvoz blaga in tehnologije z dvojno rabo vsem osebam, subjektom ali organom v Rusiji, kot so navedeni v Prilogi IV k tej odločbi, s strani državljanov držav članic ali z ozemelj držav članic in, drugič, zagotavljanje tehnične pomoči, posredniških storitev, financiranja ali finančne pomoči, povezane z navedenim blagom in tehnologijo, vsem osebam, subjektom ali organom v Rusiji, kot so navedeni v Prilogi IV, neposreden učinek na pravni položaj tožeče stranke, ki je bila poimensko navedena v Prilogi IV k zadevni odločbi. ( 93 )

116. Splošno sodišče je tako v sodbi Almaz-Antey zavrnilo trditev Sveta, da v tej zadevi ni bilo učinka na pravni položaj tožeče stranke, saj zadevna določba navedenim subjektom ni prepovedovala izvajanja nekaterih dejavnosti, temveč je prepovedovala prodajo blaga in tehnologije z dvojno rabo tem subjektom s strani fizičnih in pravnih oseb, ki spadajo v pristojnost EU. ( 94 )

117. Strinjam se s tem, da sta odločitev in razlogovanje v sodbi Almaz-Antey pravilna, in menim, da bi ju bilo treba po analogiji uporabiti v obravnavani zadevi. Po mojem mnenju se z izpodbijanimi določbami pritožnici preprečuje nakup nekaterih konkretnih proizvodov in storitev od nekaterih natančno opredeljenih subjektov EU ter imajo tako neposreden učinek na pravice in interese pritožnice. Zaradi celovitosti in novosti te zadeve bom kljub temu obravnaval še nekatere druge trditve strank in razlogovanje Splošnega sodišča.

118. Splošno sodišče je v točkah od 34 do 37 izpodbijane sodbe razlikovalo med dejanskim stanjem v obravnavani zadevi in dejanskim stanjem v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Almaz-Antey. Glede tega je Splošno sodišče poudarilo, da je bilo v zadnjenavedeni zadevi ime tožeče stranke namreč v prilogi k izpodbijanemu sklepu navedeno kot podjetje, ki mu je bilo prepovedano prodajati ali dobaviti zadevne proizvode in storitve. Poleg tega je Splošno sodišče menilo, da pritožnice ni mogoče enačiti z gospodarskimi subjekti, kakršna je bila tožeča stranka v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Almaz-Antey, saj načina delovanja pritožnice ni mogoče zožiti na povsem komercialno dejavnost.

119. Sam menim, da je povsem nepomembno, ali je pritožnica imenovana ali opredeljena v normativnem delu Uredbe 2017/2063 ali pa v prilogi k tej uredbi. Če bi bilo drugače, bi to pomenilo, da bi bila upravičenost tožeče stranke, da začne postopek iz člena 263 PDEU, izničena s preprostim imenovanjem ali opredelitvijo te stranke v glavnem besedilu Uredbe namesto v prilogi.

120. Pomemben je učinek ali vpliv izpodbijanih določb in prepovedi, navedenih v njih, na pravni položaj pritožnice, in ne natančna oblika, v kateri so te prepovedi predstavljene. Zato menim, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ko je v točki 36 izpodbijane sodbe navedlo, da pritožnica v izpodbijanih določbah niti izrecno niti konkretno ni navedena na način, ki bi bil primerljiv z navedbo tožeče stranke v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Almaz-Antey.

121. Poleg tega menim, da za vprašanje neposrednega nanašanja ni pomembno, da v obravnavni zadevi pravni status ali dejavnost pritožnice ni omejena na status gospodarskega subjekta, dejavnega na nekaterih trgih. Dejstvo, da ima pritožnica kot država širok nabor pristojnosti, ki niso zgolj komercialne, samo po sebi nikakor ne izključuje ali omejuje učinkov izpodbijanih določb na pravni položaj pritožnice oz. jih ne opredeljuje kot posredne na tak položaj pritožnice. ( 95 ) Glede tega bi omenil, da člen 263, četrti odstavek, PDEU razen zahteve, da mora postopek začeti fizična ali pravna oseba, ne določa nobenih dodatnih zahtev glede statusa ali sposobnosti te osebe. ( 96 )

122. Dodal bi tudi, da v nasprotju s trditvami Sveta pristop k neposrednemu nanašanju, ki ga predlagam v teh sklepnih predlogih, glede pritožnice ne ustvarja nobenega novega pravila ali „pravne poti“ ( 97 ), s katero bi se tretjim državam samodejno priznalo procesno upravičenje za vložitev ničnostnih tožb na podlagi člena 263 PDEU glede omejevalnih ukrepov. Kar predlagam, je, da Sodišče upošteva obstoječo sodno prakso in jo le prilagodi tej novi tožbi. Poleg tega velja in je tudi v nasprotju s trditvami Sveta, da pravila glede procesnega upravičenja iz člena 263 PDEU, zlasti njegov četrti odstavek, temeljijo na objektivnih merilih, ki so določena v tej pogodbi in so jih razlagala sodišča EU, in ne na obstoju ali neobstoju kakršnih koli vzajemnih sporazumov o procesnem upravičenju med EU in tretjimi državami.

VII. Predlog

123. Glede na vse zgoraj navedeno Sodišču predlagam, naj razsodi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ko je menilo, da je ta postopek nedopusten zaradi neobstoja procesnega upravičenja pritožnice za namene člena 263, četrti odstavek, PDEU. V skladu s tem predlagam, da se ta postopek vrne v razsojanje Splošnemu sodišču, da odloči o vseh preostalih vprašanjih dopustnosti ničnostne tožbe, ki jo je vložila pritožnica, in o njeni tožbi vsebinsko odloči.

( 1 ) Jezik izvirnika: angleščina.

( 2 ) Vprašanje posamičnega nanašanja ni bilo obravnavano, kar zadeva ta primer v okviru izpodbijane sodbe. Svet je v ugovoru nedopustnosti menil, da zadeve ni treba obravnavati zaradi neobstoja neposrednega nanašanja glede Venezuele. Kljub temu bi opozoril, da je Venezuela v odgovoru na ugovor nedopustnosti Sveta trdila, da je Uredba (EU) 2017/2063 o omejevalnih ukrepih glede na razmere v Venezueli (UL 2017, L 295, str. 21), ki je bila sprejeta na podlagi člena 215 PDEU, predpis in zato zadostuje kot dokaz, da se ta ukrep neposredno nanaša nanjo.

( 3 ) Če se dokaže tudi, da se ti ukrepi posamično nanašajo na Venezuelo.

( 4 ) UL 2017, L 295, str. 60. V skladu s točko 1 izpodbijane sodbe Sklep 2017/2074 „vsebuje, prvič, prepoved izvoza orožja, vojaške opreme ali kakršne koli druge opreme, ki bi se lahko uporabila za notranjo represijo, ter opreme, tehnologije ali programske opreme za spremljanje, v Venezuelo. Drugič, prepoveduje zagotavljanje finančnih, tehničnih ali drugih storitev v zvezi s to opremo in tehnologijo Venezueli. Tretjič, določa zamrznitev sredstev in gospodarskih virov oseb, subjektov in organov. Sklep 2017/2074 je v skladu z uvodno izjavo 1 odziv na slabljenje demokracije, pravne države in človekovih pravic v Venezueli.“ Prvi odstavek člena 13 Sklepa 2017/2074 je v prvotni različici določal, da se uporablja do 14. novembra 2018. Njegova veljavnost je bila 6. novembra 2018 s Sklepom Sveta (SZVP) 2018/1656 o spremembi Sklepa 2017/2074 (UL 2018, L 276, str. 10) podaljšana do 14. novembra 2019, spremenjena pa je bila tudi točka 7 v Prilogi I k navedenemu sklepu, ki se nanaša na eno od oseb, na katere se nanaša zamrznitev finančnih sredstev.

( 5 ) UL 2014, C 107, str. 1.

( 6 ) Z Izvedbeno uredbo Sveta (EU) 2018/1653 o izvajanju Uredbe 2017/2063 (UL 2018, L 276, str. 1) je bila 6. novembra 2018 spremenjena točka 7 iz Priloge IV k navedeni uredbi v zvezi z eno od oseb, na katere se nanaša zamrznitev finančnih sredstev.

( 7 ) Glej točko 22 izpodbijane sodbe. Ta ugotovitev se v okviru te pritožbe ni izpodbijala. Glej točko 14 pritožbe.

( 8 ) Glej točki 29 in 30 izpodbijane sodbe in navedeno sodno prakso.

( 9 ) Glej točko 31 izpodbijane sodbe.

( 10 ) Glej točko 32 izpodbijane sodbe.

( 11 ) Glej točko 32 izpodbijane sodbe.

( 12 ) Glej točko 34 izpodbijane sodbe.

( 13 ) Splošno sodišče je v točki 35 izpodbijane sodbe opozorilo, da je bilo v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Almaz-Antey, ime tožeče stranke v prilogi k izpodbijanemu sklepu navedeno kot podjetje, ki mu je bilo prepovedano prodajati ali dobaviti zadevne proizvode in storitve.

( 14 ) Glej točko 37 izpodbijane sodbe.

( 15 ) Glej točko 38 izpodbijane sodbe.

( 16 ) Glej točki 39 in 40 izpodbijane sodbe.

( 17 ) Glej točko 41 izpodbijane sodbe.

( 18 ) Glej točki 42 in 43 izpodbijane sodbe.

( 19 ) Glej točko 51 izpodbijane sodbe.

( 20 ) Glej po analogiji sodbo z dne 29. aprila 2004, Italija/Komisija (C‑298/00 P, EU:C:2004:240, točka 35).

( 21 ) Glej v zvezi s tem sodbo z dne 27. februarja 2014, Stichting Woonpunt in drugi/Komisija (C‑132/12 P, EU:C:2014:100, točka 45 in navedena sodna praksa).

( 22 ) „jede Person“ v nemščini, „toda persona“ v španščini, „toute personne“ v francoščini in „qualsiasi persona“ v italijanščini.

( 23 ) Sodba z dne 11. julija 1996, Métropole télévision in drugi/Komisija (T‑528/93, T‑542/93, T‑543/93 in T‑546/93, EU:T:1996:99, točka 60). Glej v zvezi s tem tudi sodbo z dne 15. julija 1963, Plaumann/Komisija (25/62, EU:C:1963:17, točki 106 in 107).

( 24 ) Sodba z dne 10. junija 2009, Poljska/Komisija (T‑257/04, EU:T:2009:182, točka 53), in sklep z dne 10. junija 2009, Poljska/Komisija (T‑258/04, neobjavljen, EU:T:2009:183, točka 61).

( 25 ) Sklep z dne 8. februarja 2007, Landtag Schleswig-Holstein/Komisija (C‑406/06, neobjavljen, EU:C:2007:90, točka 9).

( 26 ) Sklep z dne 3. julija 2007, Commune de Champagne in drugi/Svet in Komisija (T‑212/02, EU:T:2007:194, točka 178).

( 27 ) Sklep z dne 13. maja 2019 Giant (China)/Svet (T‑425/13 DEP, neobjavljen).

( 28 ) Sklep z dne 10. septembra 2020, Kambodža in CRF/Komisija (T‑246/19, EU:T:2020:415).

( 29 ) Sodba z dne 10. junija 2009, Poljska/Komisija (T‑257/04, EU:T:2009:182, točka 53), in sklep z dne 10. junija 2009, Poljska/Komisija (T‑258/04, neobjavljen, EU:T:2009:183, točka 61).

( 30 ) Sodba z dne 18. januarja 2007, PKK in KNK/Svet (C‑229/05 P, EU:C:2007:32).

( 31 ) Glej sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet (C‑583/11 P, EU:C:2013:21, točka 90).

( 32 ) Svet se v zvezi s tem sklicuje na Mnenje 1/17 z dne 30. aprila 2019 (EU:C:2019:341, točka 109).

( 33 ) Glej Mnenje 1/17 z dne 30. aprila 2019 (EU:C:2019:341, točka 110).

( 34 ) Sodbi z dne 26. junija 2012, Poljska/Komisija (C‑335/09 P, EU:C:2012:385, točka 45), in z dne 26. junija 2012, Poljska/Komisija (C‑336/09 P, EU:C:2012:386, točka 38).

( 35 ) Sodba z dne 1. marca 2016, National Iranian Oil Company/Svet (C‑440/14 P, EU:C:2016:128).

( 36 ) Glej po analogiji sodbo z dne 16. julija 2015, Komisija/Rusal Armenal (C‑21/14 P, EU:C:2015:494, točka 39).

( 37 ) To bi tretjo državo lahko prisililo, da bi poiskala drug način, kako dostopati do Sodišča Evropske unije, na primer prek posrednika, ki je pravna oseba zasebnega prava, ali da bi namesto tega začela postopek reševanja sporov zunaj Evropske unije, na primer arbitražo.

( 38 ) Glej na primer sodbo Splošnega sodišča z dne 16. julija 2014, National Iranian Oil Company/Svet (T‑578/12, neobjavljena, EU:T:2014:678, točka 36), in sodbe Sodišča z dne 28. novembra 2013, Svet/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (C‑348/12 P, EU:C:2013:776, točka 50); z dne 1. marca 2016, National Iranian Oil Company/Svet (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, točka 44), in z dne 28. marca 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, točka 103).

( 39 ) To razumevanje je v skladu s prejšnjo sodno prakso sodišč EU, s katero se sposobnost uvedbe postopka iz člena 263, četrti odstavek, PDEU podeljuje zlasti lokalnim organom držav članic. Glej sodbo z dne 15. junija 1999, Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia/Komisija (T‑288/97, EU:T:1999:125, točka 41 in naslednje).

( 40 ) Glej člen 65 Dunajske konvencije o pravu mednarodnih pogodb z dne 23. maja 1969 (United Nations Treaty Series, zv. 1155, str. 331), ki se sklicuje na člen 33 Ustanovne listine ZN.

( 41 ) Komisija daje prednost drugonavedeni teleološki razlagi.

( 42 ) Glej nazadnje sodbo z dne 6. oktobra 2020, Bank Refah Kargaran/Svet (C‑134/19 P, EU:C:2020:793, točka 27 in navedena sodna praksa).

( 43 ) 376 US 398 (1964).

( 44 ) 368 US 398 (1964), str. 408 in 409, kot je citirano v Harlan, J. (opombe izpuščene).

( 45 ) In ki je zato obrambna po naravi. Za pregled razlikovanja med dejanji, ki jih država izvrši iure imperii, in dejanji, ki jih izvrši iure gestionis, glej sklepne predloge generalnega pravobranilca H. Saugmandsgaarda Øeja v zadevi Supreme Site Services in drugi (C‑186/19, EU:C:2020:252, točke od 59 do 63).

( 46 ) [2012] ICJ Reports, 99.

( 47 ) V tej zadevi je Meddržavno sodišče menilo, da se imuniteta držav za acta iure imperii za zadevna dejanja razširi na civilni postopek.

( 48 ) Člen 33 Evropske konvencije o človekovih pravicah (v nadaljevanju: EKČP), naslovljen „Meddržavne zadeve“, določa, da lahko „[v]saka Visoka pogodbena stranka […] obvesti Sodišče o vsaki domnevni kršitvi določil Konvencije in njenih Protokolov, ki bi jih po njenem mnenju lahko pripisali drugi Visoki pogodbeni stranki“.

( 49 ) Člen 34 EKČP, naslovljen „Pritožbe posameznikov“, določa, da lahko „Sodišče […] sprejme pritožbo od katerekoli osebe, nevladne organizacije ali skupine posameznikov, ki zatrjujejo, da so žrtve kršitve pravic, priznanih s Konvencijo in njenimi Protokoli, s strani katerekoli Visoke pogodbene stranke“.

( 50 ) Omenil bi, da so pravila glede procesnega upravičenja iz Konvencije nekoliko manj „velikodušna“ kot pravila iz Pogodbe DEU. Medtem ko lokalni ali regionalni organi s pravno osebnostjo na podlagi nacionalnega prava lahko začnejo postopke v skladu s členom 263, četrti odstavek, PDEU, če med drugim izpolnjujejo pogoje neposrednega in posamičnega nanašanja, je Evropsko sodišče za človekove pravice v sodbi Republika Kongo proti Belgiji (ESČP, 29. oktober 2020, CE:ECHR:2020:1006DEC001655419) ponovno potrdilo, da nacionalni organi, ki izvajajo javne funkcije, nimajo procesnega upravičenja za vložitev tožbe pred Sodiščem v skladu s členom 34 Konvencije.

( 51 ) Glej na primer sodbi z dne 27. februarja 2018, Western Sahara Campaign UK (C‑266/16, EU:C:2018:118, točka 47), in z dne 12. novembra 2019, Organisation juive européenne in Vignoble Psagot (C‑363/18, EU:C:2019:954, točka 48). Glej v zvezi s tem tudi Masson, A., in Sterck, J., „The Influence of International Law on the Court of Justice’s case-law“ v Petrlík, D., Bobek, M., Passer J. M., in Masson, A. (ur.), Évolution des rapports entre les ordres juridiques de l'Union européenne, international et nationaux: Liber amicorum Jiří Malenovský, Bruylant, Bruselj, 2020.

( 52 ) Razen predhodnega odločanja iz člena 19(3)(a) PEU lahko Sodišče Evropske unije v skladu s členom 19(3)(c) odloča tudi o drugih zadevah, predvidenih v Pogodbah.

( 53 ) Glej člen 264 PDEU, ki določa, da Sodišče zadevni akt, če je tožba utemeljena, razglasi za ničen.

( 54 ) Države članice, Evropski parlament, Svet in Komisija so včasih poimenovani „privilegirane“ tožeče stranke, ker jim ni treba dokazati obstoja pravnega interesa, da imajo procesno upravičenje. Glej člen 263, drugi odstavek, PDEU. Računsko sodišče, Evropska centralna banka in Odbor regij so „polprivilegirane“ tožeče stranke, ker imajo procesno upravičenje za namene varovanja svojih prerogativ. Glej člen 263, tretji odstavek, PDEU.

( 55 ) Glej na primer člene 7, 40 in 42 PEU ter člene 75, 215(2) in 275 PDEU. Glej tudi na primer člen 15(3) PDEU, ki se nanaša na „pravne osebe s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic“. Moj poudarek. Dodaten pogoj oziroma omejitev iz te določbe – ki se ne ponovi v členu 267 PDEU – bi pomenila, da je pojem „pravna oseba“ zelo širok.

( 56 ) Glej po analogiji sodbo z dne 3. septembra 2014, Deckmyn in Vrijheidsfonds (C‑201/13, EU:C:2014:2132, točki 14 in 15). Sodišče je v točki 10 sodbe z dne 28. oktobra 1982, Groupement des Agences de voyages/Komisija (135/81, EU:C:1982:371), ugotovilo, da pomen „pravne osebe“ v členu 263 PDEU ni nujno enak kot v različnih pravnih sistemih držav članic.

( 57 ) V tem primeru je Splošno sodišče spomnilo, da je cilj člena 263, četrti odstavek, PDEU, da se zagotovi ustrezno pravno varstvo vsem fizičnim in pravnim osebam, ki jih akti institucij EU neposredno in posamično zadevajo. Menilo je, da čeprav namreč tretje države ne morejo zahtevati priznanja procesne sposobnosti, kakršno državam članicam podeljuje sistem EU, imajo procesno sposobnost, ki jo ta sistem priznava pravnim osebam. Če ima torej subjekt pravno osebnost, lahko načeloma vloži ničnostno tožbo v skladu s členom 263, četrti odstavek, PDEU.

( 58 ) Splošno sodišče je citiralo sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Poiaresa Madura v zadevi Poljska/Svet (C‑273/04, EU:C:2007:361, točka 41). V tej točki je generalni pravobranilec M. Poiares Maduro menil, da glede na to, da ima Republika Poljska po nacionalnem pravu status pravne osebe in ji mednarodno pravo kot vsaki državi priznava status mednarodnega subjekta, ima pravdno sposobnost, da akt, ki posega v njen položaj, izpodbija pred Sodiščem na podlagi člena 263, četrti odstavek, PDEU, če so izpolnjeni pogoji neposrednega in posamičnega nanašanja ter da se prepreči, da se zadevno procesno upravičenje spremeni v neke vrste actio popularis. Nazadnje, iz sklepnih predlogov generalnega pravobranilca M. Poiaresa Madura se lahko sklepa, da je Republika Poljska – glede na to, da po njegovem mnenju začetek roka za vložitev tožbe zoper zadevni akt začne teči z dnem začetka veljavnosti Pogodbe o pristopu – imela procesno upravičenje za vložitev tožbe kot država članica in tako kot privilegirana tožeča stranka v skladu s členom 263, drugi odstavek, PDEU. Sodišče v sodbi z dne 23. oktobra 2007, Poljska/Svet (C‑273/04, EU:C:2007:622), kljub ugovoru dopustnosti, ki ga je vložil Svet, ni preučilo procesnega upravičenja Republike Poljske, temveč je razsodilo le o utemeljenosti tožbe.

( 59 ) Kar je bilo po mnenju Splošnega sodišča bistveno pred pristopom Republike Poljske k Uniji maja 2004.

( 60 ) Glej tudi sklep z dne 10. junija 2009, Poljska/Komisija (T‑258/04, neobjavljen, EU:T:2009:183, točki 60 in 61). V tem sklepu je Splošno sodišče menilo, da je imela Republika Poljska, preden je postala država članica, procesno upravičenje za vložitev ničnostne tožbe zoper akt v skladu s členom 263, četrti odstavek, PDEU, ki se je neposredno in posamično nanašal nanjo. Vendar je menilo, da je bila tožba vložena prepozno. Sodišče je v pritožbenem postopku v sodbi z dne 26. junija 2012, Poljska/Komisija (C‑336/09 P, EU:C:2012:386), razveljavilo sklep o nedopustnosti Splošnega sodišča, pri čemer je v bistvu trdilo, da je imela Republika Poljska v obravnavani zadevi procesno upravičenje kot država članica.

( 61 ) Tožba je bila vložena zoper Odločbo Komisije 2004/12/ES z dne 5. decembra 2003 o postopku na podlagi prvega stavka člena 18(2) Sporazuma med Evropsko skupnostjo in Švicarsko konfederacijo o zračnem prometu ter Uredbe Sveta (EGS) št. 2408/92 (Zadeva TREN/AMA/11/03 – Nemški ukrepi glede priletov in odletov z letališča Zürich) (notificirano pod dokumentarno številko C(2003) 4472) (UL 2004, L 4, str. 13).

( 62 ) V sklepu to sicer ni izrecno navedeno, vendar bi ta enak status temeljil na besedilu tega sporazuma.

( 63 ) Glej sklep z dne 14. julija 2005, Švica/Komisija (C‑70/04, neobjavljen,EU:C:2005:468, točka 22).

( 64 ) Analogije s členom 263 PDEU se ne smejo pretirano poudarjati, saj je predlog za intervencijo omejen na podporo predloga ene od strank in ni samostojna tožba.

( 65 ) Glej v nasprotnem smislu sklep podpredsednika Sodišča z dne 17. maja 2018, Združene države Amerike/Apple Sales International in drugi (C‑12/18 P(I), neobjavljen, EU:C:2018:330), v katerem je Sodišče zavrnilo pritožbo Združenih držav Amerike zoper sklep Splošnega sodišča z dne 15. decembra 2017, Apple Sales International in Apple Operations Europe/Komisija (T‑892/16, neobjavljen, EU:T:2017:925), s katerim je Splošno sodišče zavrnilo njihov predlog za intervencijo v podporo predlogom družb Apple Sales International in Apple Operations Europe v zadevi T‑892/16 zgolj na podlagi tega, da Združene države Amerike niso dokazale interesa za izid zadeve. Glej tudi točko 14 sklepa z dne 4. junija 2012, Attey in drugi/Svet (T‑118/11, T‑123/11 in T‑124/11, neobjavljen, EU:T:2012:270), v kateri je Splošno sodišče navedlo, da je bila Republiki Slonokoščeni obali dovoljena intervencija v tej tožbi.

( 66 ) V podpo