SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

ANTONIA TIZZANA,

predstavljeni 17. marca 2005( )

Zadeva C-437/03

Komisija Evropskih skupnosti

proti

Republiki Avstriji

„Direktiva 78/686/EGS – Direktiva 78/687/EGS – Člen 1 – Opravljanje zobozdravniške dejavnosti – Omejitev v korist oseb z univerzitetno zobozdravstveno izobrazbo – Odstopanje – Pogoji“

1. V tej zadevi Komisija Evropskih skupnosti Republiki Avstriji očita, da je kršila določbe direktiv 78/686/EGS in 78/687/EGS, in sicer tiste, na podlagi katerih lahko zobozdravniški poklic opravljajo le osebe s posebno zobozdravstveno izobrazbo, ter tiste, s katerimi je določeno, v katerih okoliščinah in pod katerimi pogoji lahko ta poklic izjemoma opravljajo osebe z izobrazbo s področja medicine.

I – Pravni okvir

Skupnostna ureditev

2. Svet je v daljšem časovnem obdobju z namenom, da bi olajšal prosto gibanje delavcev, za nekatere dejavnosti sprejel po dve vzporedni direktivi: eno za uskladitev zahtev o usposobljenosti, ki jih določajo posamezne države članice za dostop in opravljanje obravnavane dejavnosti, drugo pa za medsebojno priznavanje diplom, ki dokazujejo pridobljeno izobrazbo in usposobljenost z zadevnega področja.

3. Za obravnavani primer sta upoštevni predvsem direktivi, ki se nanašata na zobozdravniško dejavnost: gre za Direktivo Sveta 78/686/EGS z dne 25. julija 1978 o medsebojnem priznavanju diplom, spričeval in drugih dokazil o formalnih kvalifikacijah zobozdravnikov in o ukrepih za olajšanje uresničevanja pravice do ustanavljanja podjetij in pravice do zagotavljanja storitev (v nadaljevanju: Direktiva o priznavanju)( ) ter Direktivo Sveta 78/687/EGS z dne 25. julija 1978 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o zobozdravniški dejavnosti (v nadaljevanju: Direktiva o usklajevanju)( ), kot sta bili spremenjeni z Aktom o pristopu Avstrije, Finske in Švedske.

Direktiva o usklajevanju

4. Člen 1 Direktive o usklajevanju določa:

„1. Države članice zahtevajo, da imajo osebe, ki želijo začeti in opravljati zobozdravniški poklic na podlagi nazivov, navedenih v členu 1 Direktive [o priznavanju], diplomo, spričevalo ali drugo dokazilo o formalnih kvalifikacijah iz Priloge A k tej direktivi, ki jamčijo, da je zadevna oseba v času svojega celotnega izobraževanja pridobila [določena znanja].

[…]

To izobraževanje mu bo zagotovilo strokovna znanja, potrebna za izvajanje vseh dejavnosti od preventive, diagnostike in zdravljenja anomalij in bolezni zobovja, ustne votline, čeljusti in s tem povezanih tkiv.

2. Celotno zobozdravstveno izobraževanje te vrste je sestavljeno iz najmanj petletnega rednega univerzitetnega teoretičnega in praktičnega izobraževanja ali izobraževanja na visokošolski ustanovi, ki ji priznavajo enakovreden status, ali izobraževanja pod nadzorom univerze, kjer so vključeni predmeti, navedeni v Prilogi“.

5. Člen 2(1) določa:

„Države članice zagotovijo, da izobraževanje za pridobitev diplome, spričevala ali drugih dokazil o formalni izobrazbi zobozdravnika specialista izpolnjuje vsaj naslednje pogoje:

(a) da vodi v zaključek in potrditev pravne veljavnosti petletnega rednega teoretičnega in praktičnega izobraževanja v okviru izobraževanja iz člena 1 […]“.

6. Člen 6, prvi odstavek, določa:

„Za osebe, na katere se nanašajo členi 19, 19a in 19b Direktive [o priznavanju] velja, da izpolnjujejo zahteve iz člena 2(1)(a)“.

Direktiva o priznavanju

7. Člen 1 Direktive o priznavanju določa:

„Ta direktiva se uporablja za dejavnosti zobozdravnikov, kakor jih opredeljuje člen 5 Direktive [o usklajevanju] in se opravljajo pod naslednjimi nazivi:

[…]

– v Avstriji: naziv, ki ga bo Avstrija posredovala državam članicam in Komisiji najkasneje do 31. decembra 1998;

[…]“.

8. Poleg tega je v členu 2 predvideno, da:

„Vsaka država članica prizna diplome, spričevala in druga dokazila o formalnih kvalifikacijah v zobozdravstvu, ki so državljanom držav članic podelile druge države članice v skladu s členom 1 Direktive [o usklajevanju] in so navedene v Prilogi A pričujoče direktive tako, da prizna pravico do začetka opravljanja in opravljanja dejavnosti zobozdravnika z enakim učinkom na njenem ozemlju kot ga imajo tiste, ki jih država članica sama izda“.

9. Člen 19b, ki je za obravnavani primer najpomembnejši, določa:

„Od datuma, ko Republika Avstrija sprejme ukrepe, potrebne za izvrševanje te direktive, države članice priznajo za namene izvajanja dejavnosti iz člena 1 te direktive, diplome, potrdila in druga dokazila o formalnih kvalifikacijah iz medicine, ki so bila izdana v Avstriji osebam, ki so nastopile univerzitetni študij pred 1. januarjem 1994, skupaj s potrdilom, ki so ga izdali pristojni avstrijski organi, ki potrjuje, da so omenjene osebe veljavno, zakonito in večji del vsaj zadnjih treh let zaporedoma v Avstriji opravljale dejavnosti, omenjene v členu 5 Direktive [o usklajevanju], v času petih let pred izdajo potrdila in da lahko te osebe opravljajo omenjene dejavnosti pod enakimi pogoji kot imetniki diplome, potrdila ali drugih dokazil o formalnih kvalifikacijah iz Priloge A.

Zahteva po treh letih izkušenj, omenjena v prvem pododstavku, se opusti v primeru oseb, ki so uspešno opravile vsaj tri leta študija, ki so ga pristojni organi potrdili kot enakovrednega usposabljanju iz člena 1 Direktive [o usklajevanju].“

10. V Prilogi A so našteti nazivi diplom, spričeval in drugih dokazil o formalni izobrazbi na področju zobozdravstva, ki jih izdajajo države članice.

Nacionalno pravo

11. V Avstriji so lahko preden njenim pristopom k Evropski uniji zobozdravniško dejavnost opravljale osebe z dvema nazivoma, za pridobitev katerih ni bila potrebna zobozdravstvena izobrazba na univerzitetni ravni:

– „Dentisten“ (dentisti), ki so zaključili triletno izobraževanje na ustanovi, ki ne spada med univerzitetne ustanove (od 31. decembra 1975 se to izobraževanje ni več izvajalo);

– „Fachärzte für Zahn-, Mund- und Kieferheilkunde“ (zdravniki specialisti zobozdravstva; v nadaljevanju: Fachärzte), ki so zaključili univerzitetno izobraževanje s področja medicine, dopolnjeno s specializacijo iz zobozdravstva.

12. Avstrija je po pristopu k Evropski uniji zaradi uskladitve z direktivama o usklajevanju in priznavanju sprejela tri akte (Ärztegesetz 1998,( ) Novelle zum Dentistengesetz( ) in EWR-Ärzte-Qualifikationsnachweisverordnung( )), s katerimi je celovito prenovila zakonodajo s tega področja.

13. Z njimi je zlasti uvedla univerzitetno izobraževanje za pridobitev naziva „Zahnarzt“ (doktor dentalne medicine) in v skladu z zahtevo iz člena 1 Direktive o usklajevanju določila, da lahko začne in opravlja zobozdravniški poklic le oseba s tem nazivom, to je oseba, ki je zaključila univerzitetno izobraževanje s področja zobozdravstva.

14. Poleg tega je v zvezi z že obstoječimi poklici in nazivi določila:

– „Dentisten“, ki s svojo dejavnostjo še niso prenehali, lahko od svoje poklicne zbornice pridobijo spričevalo iz člena 19b Direktive o priznavanju, ki jim omogoča, da nadaljujejo z opravljanjem svojega poklica, vendar morajo pri tem uporabljati naziv „Zahnarzt“ ali „Zahnarzt (Dentist)“ (člena 4(3) in 6 Novelle zum Dentistengesetz);

– „Fachärzte“ pa nadaljujejo z opravljanjem svojega poklica pod istim nazivom (člena 17 in 23 Ärztegesetz).

15. Avstrija je glede na tako spremenjen nacionalni pravni okvir 29. julija 1999 na podlagi člena 1 Direktive o priznavanju Komisiji uradno priglasila, da so nazivi, pod katerimi se na njenem ozemlju opravlja dejavnost zobozdravnikov, naslednji: „Zahnarzt“, „Zahnarzt (Dentist)“ in „Facharzt“.

16. Po tej priglasitvi je Avstrija še enkrat spremenila svoje predpise s tega področja in določila, da lahko Fachärzte sami izberejo, ali bodo svoj poklic opravljali pod tem nazivom ali pa pod nazivom „Zahnarzt“ (člen 43(7) Ärztegesetz, kot je bil spremenjen z Ärztegesetz-Novelle( )).

II – Dejansko stanje in postopek

17. Komisija je, potem ko je preučila navedene akte, podvomila o njihovi skladnosti z direktivama o priznavanju in usklajevanju, zato je 24. julija 2000 Avstriji poslala pisni opomin.

18. Temu je 18. julija 2001 sledilo obrazloženo mnenje, s katerim je Komisija državo članico pozvala, naj v dveh mesecih sprejme ukrepe, potrebne za uskladitev z obveznostmi, ki izhajajo iz navedenih direktiv.

19. Ker je ocenila, da odgovori in pojasnila, ki jih je posredovala Avstrija, niso zadovoljivi, je Komisija s tožbo, vloženo 16. oktobra 2003, Sodišču predlagala, naj ugotovi, da:

„1) Republika Avstrija s tem, da je omogočila avstrijskim dentistom (Dentisten) iz členov 6 in 4(3) Dentistengesetz (zakon o dentistih), da svojo dejavnost opravljajo pod nazivom ‚Zahnarzt‘ (doktor dentalne medicine) ali ‚Zahnarzt (Dentist)‘ (doktor dentalne medicine/dentist) in da se sklicujejo na ureditev z odstopanjem od člena 19b Direktive [o priznavanju], čeprav ne izpolnjujejo minimalnih pogojev iz člena 1 Direktive [o usklajevanju], da bi zanje lahko veljala ureditev iz direktiv [o priznavanju] in [o usklajevanju],

ni izpolnila obveznosti, ki izhajajo iz členov 1, 2 in 19b Direktive [o priznavanju] in iz člena 1 Direktive [o usklajevanju].

2) Republika Avstrija je s tem, da je na podlagi členov 17 in 23 Ärztegesetz (zakon o zdravnikih) avstrijskim ‚Fachärzte für Zahn‑, Mund‑ und Kieferheilkunde‘ (zdravnikom specialistom zobozdravstva) omogočila, da v nasprotju s členom 19b Direktive [o priznavanju] nadaljujejo opravljanje svoje dejavnosti pod tem nazivom, in ker teh zdravnikov specialistov, ki imajo pravico do opravljanja svoje dejavnosti pod istimi pogoji kot imetniki diplom, potrdil ali drugih dokazil iz priloge A (to je doktorji dentalne medicine), ni v celoti izenačila z doktorji dentalne medicine,

ni izpolnila obveznosti, ki izhajajo iz členov 1 in 19b Direktive [o priznavanju]“.( )

III – Pravna presoja

Uvod

20. Preden se posvetim obravnavi očitkov Komisije Avstriji, naj pojasnim obseg obveznosti držav članic, ki izhajajo iz navedenih direktiv, zlasti glede omejitve, s katero je možnost opravljanja zobozdravniške dejavnosti pridržana za osebe z določeno izobrazbo.

21. Države članice so namreč v skladu s členom 1 Direktive o usklajevanju dolžne zahtevati, da imajo osebe, ki želijo opravljati ta poklic, dokazilo o formalni kvalifikaciji, pridobljeno po zaključenem izobraževanju s področja zobozdravstva, ki se izvaja na univerzitetni ravni in izpolnjuje minimalne zahteve, določene v direktivi.

22. Ker so pred sprejetjem direktiv (ali pred pristopom k Evropski uniji) v nekaterih državah članicah zobozdravstveno dejavnost opravljali zdravniki, ki niso posedovali takšnih kvalifikacij, je zakonodajalec Skupnosti v Direktivo o priznavanju vključil člene 19, 19a in 19b (na katere se sklicuje člen 6(1) Direktive o usklajevanju), s katerimi je predvidel možnost odstopanja od določb direktive v korist teh zdravnikov. Ukrepi te vrste so bili predvideni za Italijo, Španijo in Avstrijo.( )

23. Na podlagi teh določb so bili zdravniki, ki so že opravljali zobozdravniško dejavnost, izenačeni z zobozdravniki, ki so pridobili izobrazbo v skladu z zahtevami direktive, in so posledično – pod pogoji, določenimi v direktivi – lahko nadaljevali s svojo dejavnostjo v državi izvora ter dosegli priznanje svojih formalnih kvalifikacij v drugih državah članicah.

24. Gre torej, to je jasno, za ureditev, ki dopušča odstopanja od splošnih določb v zvezi z zahtevami o usposobljenosti, predvidenih v Direktivi o usklajevanju. Zato jo je treba v skladu z ustaljenimi načeli s tega področja razlagati ozko.( )

25. Iz obravnavanega vprašanja torej izhaja, da osebam z nazivi in formalnimi kvalifikacijami, drugačnimi od tistih, navedenih v direktivah Skupnosti in zlasti v členu 1 Direktive o usklajevanju ter v izrecnih določbah o odstopanju od tega člena, ni mogoče dovoliti opravljanja zobozdravniške dejavnosti.

26. Sodišče je prav v skladu s tem načelom pojasnilo – v sodbi z dne 1. junija 1995 v zadevi Komisija proti Italiji( ) –, da zadevne ureditve ni mogoče razširiti na druge kategorije subjektov z namenom, da bi jim dovolili opravljati to dejavnost, in sicer niti takrat, kadar bi bilo njeno opravljanje omejeno na nacionalno ozemlje. Italiji, ki je želela določbe o odstopanju razširiti prav v ta namen,( ) je Sodišče odgovorilo, da države članice niso upravičene „oblikovati kategorije zobozdravnikov, ki ne bi ustrezala nobeni od kategorij, določenih v direktivah s tega področja“ in da za takšno kategorijo ne more veljati sistem, vzpostavljen z direktivama.( )

27. Vprašanje, ki sem ga s tem pojasnil, je pravzaprav edino, ki bi lahko v obravnavanem primeru sprožalo določene dvome, vsi ostali vidiki med strankama namreč niso sporni, saj tudi Avstrija, kot bomo videli, priznava, da so očitki Komisije utemeljeni.

28. Ti so povezani z razlago ene izmed določb o odstopanju Direktive o priznavanju, in sicer člena 19b, s katerim je določeno:

„Od datuma, ko Republika Avstrija sprejme ukrepe, potrebne za izvrševanje te direktive, države članice priznajo za namene izvajanja dejavnosti iz člena 1 te direktive, diplome, potrdila in druga dokazila o formalnih kvalifikacijah iz medicine, ki so bila izdana v Avstriji osebam, ki so nastopile univerzitetni študij pred 1. januarjem 1994, skupaj s potrdilom, ki so ga izdali pristojni avstrijski organi, ki potrjuje, da so omenjene osebe veljavno, zakonito in večji del vsaj zadnjih treh let zaporedoma v Avstriji opravljale dejavnosti, omenjene v členu 5 Direktive [o usklajevanju], v času petih let pred izdajo potrdila in da lahko te osebe opravljajo omenjene dejavnosti pod enakimi pogoji kot imetniki diplome, potrdila ali drugih dokazil o formalnih kvalifikacijah iz Priloge A.

Zahteva po treh letih izkušenj, omenjena v prvem pododstavku, se opusti v primeru oseb, ki so uspešno opravile vsaj tri leta študija, ki so ga pristojni organi potrdili kot enakovrednega usposabljanju iz člena 1 Direktive [o usklajevanju].( )“

Prvi očitek, ki se nanaša na „Dentisten“

29. Komisija v prvem očitku zatrjuje, da je Avstrija „Dentisten“ nezakonito dovolila, da nadaljujejo z opravljanjem svoje dejavnosti pod nazivom „Zahnarzt“ ali „Zahnarzt (Dentist)“.

30. Komisija v zvezi s tem pravilno ugotavlja, da „Dentisten“, ki še opravljajo svojo dejavnost, niso zaključili izobraževanja na univerzitetni ravni, in da posledično ne izpolnjujejo minimalnih zahtev o usposobljenosti, določenih v členu 1 Direktive o usklajevanju; po drugi strani pa nimajo niti diplome s področja medicine in se zato ne morejo sklicevati na določbo o odstopanju iz člena 19b Direktive o priznavanju.

31. Avstrija je torej s tem, da je „Dentisten“ omogočila nadaljevati njihovo dejavnost, v svojem pravnem redu ohranila „kategorij[o] zobozdravnikov, ki ne […] ustreza nobeni od kategorij, določenih v direktivah s tega področja“, in je zato z njima nezdružljiva.

32. Avstrija je priznala, da so ti argumenti utemeljeni.

33. Iz teh razlogov in na podlagi ugotovitev iz točk 25 in 26 menim, da je treba šteti, da je prvi očitek Komisije utemeljen.

Drugi očitek, ki se nanaša na „Fachärzte“

34. Komisija v drugem očitku zatrjuje, da je Avstrija „Fachärzte“ (zdravnikom specialistom zobozdravstva), ki spadajo v kategorijo, za katero je v členu 19b določeno odstopanje, nezakonito dovolila, da nadaljujejo z opravljanjem zobozdravniškega poklica pod svojim nazivom, namesto da bi zanje predpisala uporabo naziva „Zahnarzt“.

35. Tudi jaz, tako kot ugotavlja Komisija in priznava Avstrija, menim, da izhaja utemeljenost tega očitka iz jezikovne in teleološke razlage besedila člena 19b.

36. Glede jezikovne razlage naj spomnim, da mora Avstrija v skladu z besedilom te določbe, da bi „Fachärzte“ omogočila nadaljevati zobozdravniško dejavnost in pridobiti priznanje njihove formalne kvalifikacije v drugih državah članicah, tem izdati spričevalo, iz katerega med drugim izhaja, da jim je „dovoljeno izvajanje omenjenih dejavnosti pod enakimi pogoji kot imetnikom diplome, spričevala ali drugega dokazila o formalnih kvalifikacijah iz Priloge A“, to je imetnikom diplom, ki dokazujejo, da so te osebe zaključile izobraževanje s področja zobozdravstva, določenega v Direktivi o usklajevanju (torej osebam, ki so pridobile naziv „Zahnärzte“).

37. Da bi bilo zagotovljeno spoštovanje te obveznosti in izdajanje verodostojnih spričeval, mora Avstrija v svoj pravni red vključiti določbe, s katerimi se bo od „Fachärzte“ in „Zahnärzte“ zahtevalo za opravljanje zobozdravniške dejavnosti izpolnjevanje „istih pogojev“, med katere nedvomno spada tudi uporaba naziva, pod katerim se ta dejavnost izvaja.

38. Po drugi strani, kot opozarja Komisija, zahteva po enotnem nazivu ne izhaja le iz člena 19b, temveč je tudi skladna s cilji, ki jih zasledujeta zadevni direktivi, to je vzpostaviti „jasno razmejitev med zobozdravniškim in zdravniškim poklicem“.( )

39. Le na tak način bodo namreč morali vsi avstrijski zdravniki in zobozdravniki, ki opravljajo zobozdravniški poklic, uporabljati enoten naziv (to je „Zahnarzt“ – doktor dentalne medicine), ki za razliko od izraza „Facharzt“ (zdravnik specialist zobozdravstva) ne vsebuje elementov, ki bi ta poklic povezoval z opravljanjem zdravniške dejavnosti, in torej omogoča jasnejše in neposredno razlikovanje med zobozdravniki in tistimi, ki opravljajo zdravniško dejavnost.

40. Glede na zgoraj navedene ugotovitve menim, da je drugi očitek Komisije utemeljen.

IV – Stroški

41. V skladu s členom 69(2) Poslovnika Sodišča se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker je Komisija predlagala, naj se Avstriji naloži plačilo stroškov, in ker ta s svojimi predlogi ni uspela, predlagam, naj se ji naloži plačilo stroškov.

V – Predlog

42. Glede na zgornje ugotovitve Sodišču predlagam, naj odloči:

1) Republika Avstrija je s tem, da je omogočila avstrijskim dentistom („Dentisten“) iz členov 6 in 4(3) Dentistengesetz (zakon o dentistih), da svojo dejavnost opravljajo pod nazivom „Zahnarzt“ (doktor dentalne medicine) ali „Zahnarzt (Dentist)“ (doktor dentalne medicine/dentist) in da se sklicujejo na ureditev z odstopanjem od člena 19b Direktive Sveta 78/686/EGS, čeprav ne izpolnjujejo minimalnih pogojev iz člena 1 Direktive Sveta 78/687/EGS, da bi zanje lahko veljala ureditev iz direktiv Sveta 78/686/EGS in 78/687/EGS, kršila obveznosti, ki izhajajo iz členov 1 in 19b Direktive Sveta 78/686/EGS z dne 25. julija 1978 ter člena 1 Direktive Sveta 78/687/EGS z dne 25. julija 1978.

2) Republika Avstrija je s tem, da je na podlagi členov 17 in 23 Ärztegesetz (zakon o zdravnikih) avstrijskim „Fachärzte für Zahn‑, Mund‑ und Kieferheilkunde“ (zdravnikom specialistom zobozdravstva) omogočila, da nadaljujejo opravljanje svoje dejavnosti pod tem nazivom, in s tem, da teh zdravnikov specialistov, ki imajo pravico do opravljanja svoje dejavnosti pod istimi pogoji kot imetniki diplom, potrdil ali drugih dokazil iz priloge A (to je doktorji dentalne medicine), ni v celoti izenačila z doktorji dentalne medicine, kršila obveznosti, ki izhajajo iz člena 19b Direktive Sveta 78/686/EGS z dne 15. julija 1978.

3) Republiki Avstriji se naloži plačilo stroškov.