SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

NIILA JÄÄSKINENA,

predstavljeni 9. julija 2015 ( 1 )

Zadeva C‑157/14

Neptune Distribution

proti

Ministre de l’Économie et des Finances

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Conseil d’État (Francija))

„Predlog za predhodno odločanje v zvezi z razlago in presojo veljavnosti — Varstvo potrošnika — Uredba (ES) št. 1924/2006 — Prehranske in zdravstvene trditve na živilih — Naravne mineralne vode — Podlaga za izračun ‚enakovredne količine soli‘ za količino natrija, vsebovanega v živilu — Upoštevanje zgolj vsebnosti natrijevega klorida (kuhinjske soli) ali skupne količine natrija — Direktivi 2000/13/ES in 2009/54/ES — Označevanje in oglaševanje živil — Trženje naravnih mineralnih vod — Prepoved navedbe o nizki vsebnosti soli — Člen 6 PEU — Člena 11 in 16 Listine Evropske Unije o temeljnih pravicah — Svoboda izražanja in obveščanja — Svoboda gospodarske pobude“

I – Uvod

1. Ta zadeva temelji na tožbi, ki jo je v Franciji vložila družba Neptune Distribution, da bi dosegla odpravo na eni strani upravne odločbe, s katero je bila opomnjena, naj z označb in iz oglasov za naravni mineralni vodi, ki ju trži, odstrani različne navedbe, katerih namen je pri potrošnikih ustvariti vtis, da imata ti vodi nizko vsebnost soli ali natrija, in na drugi strani ministrske odločbe, s katero je bila zavrnjena upravna pritožba, ki jo je navedena družba vložila zoper prvo odločbo. Conseil d’État (Francija), pri katerem je bila v okviru tega spora vložena kasacijska pritožba, je Sodišču predložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki temelji na dveh različnih podlagah.

2. Prvič, predložitveno sodišče prosi za razlago Priloge k Uredbi (ES) št. 1924/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. decembra 2006 o prehranskih in zdravstvenih trditvah na živilih ( 2 ), kar je predlog, kakršnega Sodišče še ni obravnavalo. ( 3 )

3. Navedena priloga vsebuje med drugim določbe, s katerimi je določeno, da sta prehranski trditvi, v skladu s katerima ima živilo „nizko vsebnost natrija/soli“ oziroma „zelo nizko vsebnost natrija/soli“, dovoljeni samo, kadar izdelek vsebuje največ določeno količino natrija ali tej količini „enakovredno količino soli“. Sodišče je zaprošeno, naj presodi, ali je treba zadnjenavedeni pojem razumeti tako, da se za izračun navedene enakovredne količine upošteva izključno vsebnost natrijevega klorida, običajno imenovanega kuhinjska sol, ali pa skupna vsebnost natrija, ( 4 ) ki je vsebovan v živilu, ne da bi se v tem zadnjem primeru razlikovalo glede na obliko, v kateri nastopa ta mineralni element.

4. Vendar bo v zvezi s tem prej treba odgovoriti na vprašanje, ali se navedene določbe Uredbe št. 1924/2006 resnično lahko uporabljajo, kadar so zadevna „živila“, tako kot postopku v glavni stvari, naravne mineralne vode. Zdi se mi, da se ne bi smele uporabljati, ko gre za prvo od teh prehranskih trditev, ker v pravu Unije obstaja posebna ureditev, ki se prednostno uporablja za trženje teh vod.

5. Drugič, Conseil d’État Sodišču predlaga, naj odloči o veljavnosti določb člena 2(1) Direktive 2000/13/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. marca 2000 o približevanju zakonodaje držav članic o označevanju, predstavljanju in oglaševanju živil ( 5 ) ter določb člena 9(1) in (2) Direktive 2009/54/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. junija 2009 o izkoriščanju in trženju naravnih mineralnih vod ( 6 ) in Priloge III k tej direktivi, razloženih z vidika zgoraj navedene priloge k Uredbi št. 1924/2006. Naj takoj pojasnim, da močno dvomim o primernosti tako oblikovanega predloga.

6. Predložitveno sodišče to problematiko izpostavlja, ker družba Neptune Distribution trdi, da navedene določbe sekundarne zakonodaje Unije s tem, da ji prepovedujejo, da poudarja neko značilnost sestave svojih izdelkov, ki je vendarle resnična, pomenijo kršitev svobode izražanja in obveščanja ter svobode gospodarske pobude, ki sta zagotovljeni v členih 11(1) in 16 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) v povezavi s členom 6(1), prvi pododstavek, PEU ter v členu 10 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane v Rimu 4. novembra 1950 (v nadaljevanju: EKČP). Vseeno se mi zdi to sklicevanje na navedene temeljne svoboščine na tako tehničnem in specifičnem področju, kot je to, ki ga urejajo zadevne določbe, neutemeljeno.

II – Pravni okvir

7. Uvodoma je treba navesti, da se Uredba (EU) št. 1169/2011, ( 7 ) s katero se zlasti spreminja Uredba št. 1924/2006 in razveljavlja Direktiva 2000/13, če ni določeno drugače, uporablja od 13. decembra 2014, vendar se v skladu z njenima členoma 54 in 55 ne more uporabljati ratione temporis za spor o glavni stvari.

A – Uredba št. 1924/2006

8. Člen 1 Uredbe št. 1924/2006, naslovljen „Predmet urejanja in področje uporabe“, v odstavkih 1 in 5 določa, po eni strani, da ta akt „usklajuje določbe zakonov ali drugih predpisov v državah članicah, ki se nanašajo na prehranske in zdravstvene trditve, da bi zagotovili učinkovito delovanje notranjega trga ob istočasnem zagotavljanju visoke ravni varstva potrošnikov“, ter po drugi strani, da „se uporablja brez poseganja v [nekatere] predpise Skupnosti“, med katerimi so določbe Direktive 80/777, ki je bila nadomeščena z Direktivo 2009/54. ( 8 )

9. Kot je opredeljeno v členu 2(2), točki 4 in 5, te uredbe: „(4) ‚prehranska trditev‘ pomeni vsako trditev, ki navaja, domneva ali namiguje, da ima živilo posebne ugodne prehranske lastnosti zaradi: […] (b) [med drugim,] hranil ali drugih snovi, ki jih: (i) vsebuje, (ii) vsebuje v znižanih ali povečanih deležih, ali (iii) ne vsebuje; (5) ‚zdravstvena trditev‘ pomeni vsako trditev, ki navaja, domneva ali namiguje, da obstaja povezava med kategorijo živil, živilom ali eno od njegovih sestavin na eni strani in zdravjem na drugi strani“.

10. Člen 8(1) navedene uredbe določa, da so „[d]ovoljene […] samo prehranske trditve, ki so navedene v Prilogi in so v skladu s pogoji, določenimi v tej uredbi“.

11. Priloga k Uredbi št. 1924/2006, naslovljena „Prehranske trditve in pogoji, ki veljajo zanje“, določa pragove, pod katerimi sta dovoljeni ti trditvi:

B – Direktiva 2000/13

12. Člen 2(1) in (3) Direktive 2000/13 o označevanju, predstavljanju in oglaševanju živil določa: „1. Označevanje in uporabljene metode ne smejo: (a) biti taki, da bi lahko zavedli potrošnika, predvsem: (i) glede značilnosti živila in zlasti njegov[ih] […] lastnosti, sestave […]; (ii) z navedbo učinka ali lastnosti, ki jih živilo nima; (iii) z napeljevanjem, da ima živilo posebne značilnosti, čeprav imajo dejansko vsa podobna živila take značilnosti; (b) ob upoštevanju določb Skupnosti o naravnih mineralnih vodah in živilih za posebne prehranske namene, živilom pripisovati lastnosti kot so preprečevanje, zdravljenje ali ozdravljenje bolezni pri ljudeh ali opozarjati na take lastnosti. […] 3. Prepovedi ali omejitve iz odstavkov 1 in 2, veljajo tudi za: (a) predstavitev živil […] (b) oglaševanje.[ ( 9 )]“

C – Direktiva 2009/54

13. V uvodni izjavi 8 Direktive 2009/54 o trženju naravnih mineralnih vod je navedeno, da „[z]a označevanje [teh] vod veljajo splošna pravila iz Direktive [2000/13]. Zato bi bilo treba v tej direktivi določiti samo dopolnitve in odstopanja od navedenih splošnih pravil.“

14. Člen 9(1) in (2) te direktive določa: „1. Na embalaži ali označbah in pri oglaševanju v kateri koli obliki je prepovedano uporabljati […] navedbe […], ki: (a) pri naravni mineralni vodi napeljujejo na značilnosti, ki jih voda nima […]; […] 2. Prepovedana je uporaba navedb, s katerimi se naravni mineralni vodi pripisujejo lastnosti v zvezi s preprečevanjem, zdravljenjem ali ozdravitvijo bolezni. Navedbe iz Priloge III pa so dovoljene, če upoštevajo ustrezna merila iz navedene priloge, ali če teh ni, merila, ki so določena v nacionalnih predpisih in temeljijo na fizikalno-kemijskih analizah, in kadar je to potrebno, farmakoloških, fizioloških in kliničnih preiskavah, izvedenih po priznanih znanstvenih metodah v skladu s točko 2 oddelka I Priloge I. Države članice lahko dovolijo […] druge navedbe, če te upoštevajo načela, navedena v prvem pododstavku, in so združljive z načeli, navedenimi v drugem pododstavku.“

15. V Prilogi III k Direktivi 2009/54, naslovljeni „Navedbe in merila iz člena 9(2)“, je za navedbo „[p]rimerno za dieto z malo natrija“ določeno to merilo: „[v]sebnost natrija je manjša od 20 mg/l“.

III – Postopek v glavni stvari, vprašanji za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem

16. Direction régionale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes d’Auvergne (regionalna direkcija za konkurenco, potrošnjo in preprečevanje goljufij v Auvergnu (Francija)) je z odločbo z dne 5. februarja 2009 družbo Neptune Distribution, ki prodaja in distribuira gazirani naravni mineralni vodi „Saint-Yorre“ in „Vichy Célestins“, opomnila, naj z označb in iz oglasov za ti vodi odstrani ti navedbi: — „Natrij v vodi St-Yorre je predvsem natrijev bikarbonat. St-Yorre vsebuje le 0,53 g soli (ali natrijevega klorida) na liter, kar je manj kot v litru mleka!!!“ in — „Ne zamenjujte soli in natrija – natrij v vodi Vichy Célestins je predvsem natrijev bikarbonat. Zlasti ga ne zamenjuje s kuhinjsko soljo (natrijev klorid). Vichy Célestins vsebuje le 0,39 g soli na liter, kar je od dva- do trikrat manj kot v litru mleka!“ ter — na splošno vsako navedbo, s katero se želi ustvariti vtis, da imata zadevni vodi nizko ali zelo nizko vsebnost soli/natrija.

17. Ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi (francoski minister za gospodarstvo, industrijo in delo) je z odločbo z dne 25. avgusta 2009 upravno pritožbo, ki jo je družba Neptune Distribution vložila zoper ta opomin, zavrnil.

18. Tribunal administratif de Clermont‑Ferrand je s sodbo z dne 27. maja 2010 tožbo družbe Neptune Distribution, s katero je ta zahtevala, naj se zaradi prekoračitve pooblastil odpravita opomin z dne 5. februarja 2009 in poznejša ministrska odločba, zavrnilo. Cour administrative d’appel de Lyon je to sodbo potrdilo s sodbo z dne 9. junija 2011. Družba Neptune Distribution je zoper to sodbo vložila kasacijsko pritožbo pri Conseil d’État.

19. Glede na razloge, ki so bili navedeni v okviru te pritožbe in se nanašajo na določbe prava Unije, je Conseil d’État z odločbo z dne 26. marca 2014, ki je v sodno tajništvo Sodišča prispela 4. aprila 2014, prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji: „1. Ali se kot podlaga za izračun ‚enakovredne količine soli‘ za količino natrija v živilu v smislu Priloge k Uredbi št. 1924/2006 uporablja le količina natrija, ki v povezavi s kloridnimi ioni tvori natrijev klorid oziroma kuhinjsko sol, ali skupna količina natrija v živilu v vseh njegovih oblikah? 2. Ali je v drugem primeru z določbami člena 2(1) Direktive 2000/13 ter člena 9(1) in (2) Direktive 2009/54 v povezavi s Prilogo III k tej direktivi, razloženimi z vidika ekvivalentnega razmerja med natrijem in soljo, določenega v Prilogi k Uredbi št. 1924/2006, s tem ko distributerju mineralne vode prepovedujejo, da na označbah in v oglasih za to vodo uporabi kakršno koli navedbo o nizki vsebnosti soli, ki bi lahko veljala za njegov proizvod, ki je poleg tega bogat z natrijevim bikarbonatom, ker bi ta navedba kupca lahko zavedla glede skupne vsebnosti natrija v vodi, kršen člen 6(1), prvi pododstavek, [PEU] v povezavi s členom 11(1) (svoboda izražanja in obveščanja) in členom 16 (svoboda gospodarske pobude) [Listine] ter členom 10 [EKČP]?“

20. Pisna stališča so vložili družba Neptune Distribution, francoska, grška in italijanska vlada ter Evropski parlament, Svet Evropske unije in Evropska Komisija. Na obravnavi 26. februarja 2015 ni bila zastopana samo italijanska vlada.

IV – Analiza

A – Razlaga Priloge k Uredbi št. 1924/2006 (prvo vprašanje)

21. Obravnavani predlog za sprejetje predhodne odločbe se najprej nanaša na razlago pojma, in sicer „enakovredna količina soli“ za količino natrija, vsebovanega v živilu, to je pojma, ki je uporabljen v Prilogi k Uredbi št. 1924/2006 v okviru zgoraj navedenih prehranskih trditev „nizka vsebnost natrija/soli“ in „zelo nizka vsebnost natrija/soli“. ( 10 ) Sodišču je prvič postavljeno vprašanje, ali je treba navedeni pojem razlagati tako, da se v tem aktu kot podlaga za izračun „enakovredne količine soli“ upošteva izključno količina natrija, ki lahko s kloridnimi ioni tvori natrijev klorid (imenovan „kuhinjska sol“), ali pa skupna količina natrija v vseh njegovih oblikah, ki je vsebovan v zadevnem živilu.

22. Predložitveno sodišče v podporo prvi od teh dveh možnosti, ki jo zagovarja družba Neptune Distribution, navaja, da „[k]er je natrij v naravi običajno mogoče najti le v povezavi z drugimi kemijskimi elementi“, bi se lahko štelo, da navedena priloga določa, da se upošteva le količina natrija, ki tvori natrijev klorid. ( 11 ) Navaja tudi, da če bi Sodišče, nasprotno, sprejelo drugo od teh možnosti, potem vode, bogate z natrijevim bikarbonatom – kot je zatrdila francoska uprava – ne bi bilo mogoče opredeliti kot vodo z „nizko vsebnostjo natrija/soli“ v smislu Priloge k Uredbi št. 1924/2006, tudi če bi imela nizko ali celo zelo nizko vsebnost natrijevega klorida. ( 12 )

23. Ob tem menim, da je treba prej rešiti težavo, povezano z uporabo določb Uredbe št. 1924/2006 in, natančneje, določb Priloge k tej uredbi v obravnavanem primeru. Enako kot francoska in grška vlada menim, da je z Direktivo 2009/54 uvedena posebna ureditev za navedbe, ki se lahko uporabijo na označbah in pri oglaševanju naravnih mineralnih vod, iz česar po mojem mnenju izhaja, da je v zvezi s to posebno kategorijo živil na splošno izključena uporaba prehranskih ali zdravstvenih navedb, določenih v Uredbi št. 1924/2006. ( 13 ) Družba Neptune Distribution in Komisija, nasprotno, trdita, da se Uredba št. 1924/2006 in Direktiva 2009/54 dopolnjujeta, kar zadeva navedbe, ki se lahko uporabijo v zvezi z naravnimi mineralnimi vodami, vendar me ta trditev glede na besedilo aktov prava Unije, ki so upoštevni v tem primeru, in razmerje med njimi ne prepriča popolnoma.

24. V členu 1(5)(b) Uredbe št. 1924/2006, katere predmet urejanja so prehranske in zdravstvene trditve ( 14 ) na živilih na splošno, je namreč izrecno izključeno, da bi se ta uredba uporabljala s poseganjem v določbe Direktive 80/777 o trženju naravnih mineralnih vod, ki je od 16. julija 2009 nadomeščena z Direktivo 2009/54. ( 15 )

25. Še več, v Prilogi k navedeni uredbi je prehranska trditev, da ima živilo „nizko vsebnost natrija/soli“, ki jo je na podlagi te priloge dovoljeno uporabljati pod nekaterimi pogoji, omejena le na „vode, ki ne spadajo med naravne mineralne vode iz področja uporabe Direktive [2009/54]“. Zdi se mi jasno, da je zakonodajalec Unije tu nameraval vzpostaviti razlikovanje za naravne mineralne vode, ker te tvorijo posebno kategorijo živil, za katero se na področju, ki ga pokrivajo določbe Direktive 2009/54, uporablja prednostno ali celo izključno ta direktiva. ( 16 )

26. Res je, da Priloga k Uredbi št. 1924/2006 določa prepoved uporabe prehranske trditve, da ima živilo „zelo nizko vsebnost natrija/soli“, ki velja tako za naravne mineralne kot za druge vode. Vseeno gre pri tem po mojem mnenju za pojasnitev v zvezi z vrsto navedb, ki sploh ni urejena z Direktivo 2009/54. Ta posebna določba Priloge k navedeni uredbi se tako lahko uporablja za naravne mineralne vode, ki spadajo poleg tega na področje uporabe Direktive 2009/54. Vendar določa prepoved uporabe navedene trditve v zvezi z naravnimi mineralnimi in drugimi vodami, ki je absolutna, ker ta prepoved, kot je navedeno v zadnjem stavku te določbe, učinkuje neodvisno od merila „enakovredne količine soli“ za količino natrija. Posledično njena uporaba v položaju, kot je ta v postopku v glavni stvari, ni odvisna od razlage tega merila.

27. Nasprotno pa je bilo mogoče, da bi se, kar zadeva zgoraj navedeno prehransko trditev „nizka vsebnost natrija/soli“, Priloga k Uredbi št. 1924/2006, v kateri je uporaba te trditve dovoljena, znašla v bistvenem nasprotju s Prilogo III k Direktivi 2009/54, ki ureja uporabo navedbe „[p]rimerno za dieto z malo natrija“, pri čemer je bila ta kolizija predpisov rešena v korist te direktive.

28. Iz tega po mojem mnenju izhaja, da Direktiva 2009/54 v skladu s svojim členom 9(2) v povezavi s Prilogo III k njej določa samo navedbe, ki omogočajo zatrjevanje nizke vsebnosti natrija v naravni mineralni vodi. Pojem „enakovredna količina soli“, za katerega razlago je zaprošeno v prvem vprašanju za predhodno odločanje, pa se pojavi samo v Uredbi št. 1924/2006, in ne v navedeni direktivi ( 17 ) ter prav tako ne v Direktivi 2000/13. ( 18 )

29. Naj zaradi celovitosti vseeno pojasnim, da se glede razlage pojma „enakovredna količina soli“ v smislu Priloge k navedeni uredbi strinjam s stališčem, ki so ga izrazile francoska, grška in italijanska vlada ter Komisija, ( 19 ) v skladu s katerim je skupna količina natrija v živilu edina upoštevna podlaga za izračun „enakovredne količine soli“ za količino natrija, ki ga vsebuje to živilo.

30. Uredba št. 1924/2006 in Priloga k njej namreč ne razlikujeta med različnimi viri natrija, vsebovanega v živilu. Zlasti ne določata nobene razlike glede na morebitno vezavo natrija z bikarbonatnimi ali kloridnimi ioni. Nasprotno, pri obravnavanih prehranskih trditvah navedena priloga določa neposredno soodvisnost med najvišjo dovoljeno vsebnostjo „natrija“ ne glede na njegovo obliko in „enakovredno količino soli“ za to referenčno vsebnost. ( 20 )

31. Po isti logiki se je želel zakonodajalec Unije izogniti vsakršnemu mešanju pojma natrij in pojma sol (ali natrijev klorid), kar zadeva, natančneje, trženje naravnih mineralnih vod, ki je urejeno z Direktivo 2009/54, ( 21 ) in zagotavljanje informacij o živilih potrošnikom, ki zdaj spada na področje uporabe Uredbe št. 1169/2011. ( 22 )

32. Te jezikovne argumente potrjujejo teleološki preudarki. Kot opozarjata francoska vlada in Komisija, sta namreč cilja Uredbe št. 1924/2006 zagotoviti resničnost prehranskih in zdravstvenih trditev ter visoko raven varstva potrošnikov na tem področju. ( 23 ) Ta cilja pa je po mojem mnenju mogoče v celoti doseči samo, če se v okviru prehranskih trditev, dovoljenih na podlagi člena 8 te uredbe v povezavi s Prilogo k njej, upošteva skupna vsebnost natrija, ki je vsebovan v živilu, in ne le del te vsebnosti v obliki natrijevega klorida.

33. Nazadnje, Svet pravilno poudarja, da „upoštevanje skupnega vnosa natrija, pri katerem so združeni vsi viri, ustreza dolgoletni znanstveni praksi v mednarodnih organizacijah na področju živil“. ( 24 ) Parlament dodaja, da je „v zvezi s ciljem zmanjšati vnos natrija v dokumentih SZO izrecno ugotovljena enakovrednost med kuhinjsko soljo (natrijevim kloridom) in drugimi viri natrija, vključno z, med drugim, natrijevim bikarbonatom“. ( 25 )

34. Zato menim, da je treba pojem „enakovredna količina soli“ v smislu Priloge k Uredbi št. 1924/2006 razlagati tako, da se nanaša na skupno količino natrija v živilih v vseh njegovih oblikah, in ne zgolj na natrij, ki se lahko veže s kloridnimi ioni (natrijev klorid, imenovan „kuhinjska sol“).

B – Presoja veljavnosti zadevnih določb Direktive 2000/13 in Direktive 2009/54 (drugo vprašanje)

1. Vsebina in obseg postavljenega vprašanja

35. Drugo vprašanje za predhodno odločanje je postavljeno podredno. Predloženo je le za primer, da bi Sodišče v odgovoru na prvo vprašanje presodilo, da je treba za izračun „enakovredne količine soli“ za najvišjo stopnjo natrija, ki je dopustna, da bi bilo mogoče uporabiti prehranski trditvi „nizka vsebnost natrija/soli“ in „zelo nizka vsebnost natrija/soli“ iz Uredbe št. 1924/2006, upoštevati skupno količino natrija v živilih ne glede na obliko tega minerala.

36. S tem vprašanjem se v bistvu želi doseči presoja veljavnosti več določb sekundarne zakonodaje Unije, glede katerih predložitveno sodišče dvomi, da so združljive na eni strani s členom 6(1), prvi pododstavek, PEU, s katerim je bila Listini dana zavezujoča narava, ter na drugi strani s členoma 11(1) in 16 Listine, ki se nanašata na svobodo izražanja in obveščanja oziroma svobodo gospodarske pobude, ( 26 ) ter členom 10 EKČP, ki prav tako zadeva svobodo izražanja. ( 27 )

37. Predložitveno sodišče navaja, da če bi se izkazalo, da je treba pri izračunu „enakovredne količine soli“ upoštevati vse oblike natrija v živilu, bi lahko določbe člena 2(1) Direktive 2000/13 ter določbe člena 9(1) in (2) Direktive 2009/54 v povezavi s Prilogo III k zadnjenavedeni direktivi, „razložen[e] z vidika ekvivalentnega razmerja med natrijem in soljo, določenega v Prilogi k Uredbi št. 1924/2006“, ( 28 ) pripeljale do čezmernega omejevanja zgoraj navedenih svoboščin.

38. V zvezi s tem samo družba Neptune Distribution trdi, da so določbe sekundarne zakonodaje Unije, ki so tako omenjene v drugem vprašanju za predhodno odločanje, v nasprotju s temeljnimi svoboščinami, varovanimi v členih 11, 16 in 52 Listine ter členu 10 EKČP, ker se v skladu z razlago, ki jo je podalo Cour administrative d’appel de Lyon, z navedenimi določbami tej družbi odvzema možnost poudarjanja lastnosti njenega izdelka z navajanjem informacij o njegovi sestavi, ki so vendarle resnične. ( 29 ) Francoska, grška in italijanska vlada ter Parlament, Svet in Komisija, nasprotno, menijo, da zadevne določbe direktiv 2000/13 in 2009/54 ne pomenijo kršitve člena 6(1), prvi pododstavek, PEU v povezavi s členoma 11(1) in 16 Listine ter da posledično veljavnost teh določb ni vprašljiva.

39. Predvsem se sprašujem o upoštevnosti predloga za presojo veljavnosti, kot ga je oblikovalo predložitveno sodišče. Ne zdi se mi namreč razumno meniti, da lahko morebitna neveljavnost teh določb Direktive 2000/13 in Direktive 2009/54, s katero je bila prenovljena Direktiva 80/777, izhaja iz okoliščine, da določbe drugega akta, to je Uredbe št. 1924/2006, kot bi jo razlagalo Sodišče, ne vsebujejo nekega razlikovanja, in sicer glede oblike natrija, ki jo je treba upoštevati v okviru vsebnosti tega hranila v živilu. Brez primere se mi zdi, da se vprašanje veljavnosti akta prava Unije tako kot v tem primeru postavlja v okviru, v katerem bi morebitna nezdružljivost z Listino izhajala iz skupnega učinka določb več različnih zakonodajnih aktov. Poleg tega opozarjam, da mora presoja veljavnosti akta, ki jo opravi Sodišče v okviru predloga za sprejetje predhodne odločbe, običajno temeljiti na dejanskem in pravnem položaju, ki je obstajal v trenutku sprejemanja tega akta. ( 30 )

40. Poleg tega je, kot navajata francoska vlada in Svet, glede na predmet spora o glavni stvari ( 31 ) obseg drugega vprašanja za predhodno odločanje nepravilno opredeljen. Po mojem mnenju bi bilo treba presojo veljavnosti, predloženo Sodišču, omejiti na določbe člena 9(2), drugi pododstavek, Direktive 2009/54 in Priloge III k njej, katerih povezana uporaba je v obravnavanem primeru edina lahko upoštevna. ( 32 ) Ker člen 2(1) Direktive 2000/13, v kateri so določena samo „splošna pravila […], ki se uporabljajo horizontalno“, ( 33 ) ne vsebuje nobene posebne zahteve glede navedb o natriju v sestavi živila, preudarki, ki jih navaja predložitveno sodišče, ne morejo vplivati na veljavnost navedenega člena.

41. Zato menim, da bi bilo treba drugo vprašanje za predhodno odločanje preoblikovati. Vsekakor po mojem mnenju neveljavnosti aktov sekundarne zakonodaje Unije, ki jo družba Neptune Distribution opira na domnevno nezdružljivost z določbami Listine, ni mogoče sprejeti v okoliščinah, kot so obravnavane, ( 34 ) in sicer, če sem natančnejši, iz razloga, opisanega v nadaljevanju.

2. Utemeljenost in sorazmernost zadevnih omejitev

42. Nobenega dvoma ni, da zadevne določbe Direktive 2009/54 pomenijo omejitev za temeljne pravice, določene v členih 11 in 16 Listine, ker omejujejo možnost družb, ki tržijo naravne mineralne vode, za svobodno odločanje o vsebini trditev, ki jih uporabijo v svojih tržnih sporočilih v zvezi s temi izdelki.

43. Kljub temu iz ustaljene sodne prakse izhaja, da svoboda gospodarske pobude, zagotovljena s členom 16 Listine, ni absolutna pravica, tako da lahko zakonodajalec Unije veljavno omeji njeno uresničevanje. ( 35 ) Enako velja za svobodo izražanja in obveščanja, varovano s členom 11 Listine. ( 36 ) Vendar iz člena 52(1) Listine izhaja, prvič, da mora biti „[k]akršno koli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava ta listina, […] predpisano z zakonom in spoštovati bistveno vsebino teh pravic in svoboščin“ ter, drugič, da so „[o]b upoštevanju načela sorazmernosti […] omejitve dovoljene samo, če so potrebne in če dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih“.

44. Prvič, v obravnavanem primeru se mi zdi očitno, da omejitve zakonskega izvora, ki izhajajo iz uporabe v tej zadevi obravnavanih določb, ne posegajo v bistveno vsebino svobode izražanja in obveščanja ter svobode gospodarske pobude, ki sta priznani v členih 11 oziroma 16 Listine. Čeprav je namen teh določb urediti in omejiti uresničevanje navedenih svoboščin, posebej kar zadeva navedbe o vsebnosti natrija na označbah in v oglasih v zvezi z naravnimi mineralnimi vodami, pa zadevne določbe niso take, da bi „posegal[e] v bistvo“ teh svoboščin, ( 37 ) ker osebe, za katere se ta pravila uporabljajo, ohranijo možnost za svoje izražanje in obveščanje potrošnikov ter pravico do opravljanja svoje gospodarske dejavnosti v okviru, ki je sorazmerno opredeljen s pravom Unije.

45. Drugič, naj spomnim, da načelo sorazmernosti v skladu s sodno prakso Sodišča zahteva, da se z akti institucij Unije ne prestopijo meje tistega, kar je ustrezno in nujno za uresničitev legitimnih ciljev, ki jim sledi zadevna ureditev, pri tem pa je treba takrat, ko je mogoče izbrati med več ustreznimi ukrepi, uporabiti najmanj omejujočega, povzročene neprijetnosti pa ne smejo biti čezmerne glede na zastavljene cilje. ( 38 )

46. V zvezi s cilji določb Direktive 2009/54 enako kot vlade in institucije, ki so Sodišču predložile stališča, poudarjam, da omejitve, uvedene s temi določbami, ustrezajo „glavnim namenom“„varovanja zdravja potrošnikov, preprečevanja njihovega zavajanja in zagotovitve poštenega trgovanja“. ( 39 )„Varovanje zdravja ljudi“ in „varstvo potrošnikov“ na „visoki ravni“ pa sta legitimna cilja v splošnem interesu, za uresničitev katerih si prizadeva Unija, kot izhaja iz več določb Pogodbe DEU in Listine. ( 40 )

47. Kar zadeva varovanje zdravja potrošnikov, je zveza med tem ciljem, ki je potrjen v členu 35 Listine, in sprejetjem Direktive 2009/54 očitno razvidna iz besedila določb te direktive ter zlasti iz njene uvodne izjave 5, navedene zgoraj, in njenega člena 9(2).

48. V zvezi s tem francoska vlada in Komisija poudarjata, da bi lahko kupci navedbo o nizki vsebnosti soli (natrijevega klorida) na označbah in/ali v oglasih v zvezi s naravnimi mineralnimi vodami razumeli kot hranilno prednost, medtem ko v taki navedbi ni upoštevana skupna vsebnost natrija kljub temu, da se v znanstvenih mnenjih priporoča zmanjšanje uživanja natrija iz zdravstvenih razlogov. ( 41 ) Družba Neptune Distribution se, nasprotno, glede zadevnih določb sekundarne zakonodaje pritožuje, da ne razlikujejo med natrijevim kloridom, katerega škodljivost za zdravje ob čezmernem uživanju je splošno priznana, na eni strani in natrijevim bikarbonatom, vsebovanim v nekaterih mineralnih vodah, na drugi strani. Predložitveno sodišče pa meni, da „obstaja resen dvom o enakovrednosti pitja vod, bogatih z natrijevim bikarbonatom, in vod, bogatih z natrijevim kloridom, z vidika tveganja za zdravje ljudi z visokim krvnim tlakom in, splošneje, evropskih potrošnikov“, zlasti glede na razna mnenja, ki jih je izdala Evropska agencija za varnost hrane (EFSA). ( 42 )

49. Sam po eni strani menim, da v sedanjem stanju znanstvenih spoznanj ni mogoče sprejeti odločnega stališča glede večje ali manjše škodljivosti izdatnega uživanja natrija v bikarbonatni obliki ali v kloridni obliki, zlasti kar zadeva visok krvni tlak. ( 43 ) Zato se mi na podlagi previdnostnega načela, ( 44 ) ki ga mora upoštevati zakonodajalec Unije, ( 45 ) zdi primerno distributerjem naravnih mineralnih vod prepovedati uporabo navedbe, ki se opira na nizko vsebnost soli (natrijevega klorida), vendar v kateri ni omenjen skupni vnos natrija, ki lahko izhaja iz – morda izdatne – vsebnosti natrijevega bikarbonata v teh vodah. Enako se po mojem mnenju tem distributerjem ne sme dovoliti, da se – kot to želi početi družba Neptune Distribution – v navedbah v zvezi s svojimi proizvodi sklicujejo na razliko, ki naj bi obstajala med različnimi oblikami vnosa natrija, saj lahko taka trditev potrošnike zavede glede morebitnih koristi uživanja natrija v oblikah, ki niso kuhinjska sol, za njihovo zdravje. ( 46 )

50. Po drugi strani iz sodbe Deutsches Weintor ( 47 ) izhaja, da tudi če bi bila lahko neka trditev sama po sebi resnična, je njena prepoved utemeljena, če je ta trditev nepopolna. V navedeni zadevi je Sodišče, ki mu je bil predložen predlog za presojo veljavnosti določb Uredbe št. 1924/2006, med drugim z vidika člena 16 Listine, presodilo, da so navedene določbe, s katerimi se proizvajalcu ali trgovcu vina brez izjeme prepoveduje uporaba zdravstvene trditve, kakršna je bila obravnavana v postopku v glavni stvari ( 48 ) – ob upoštevanju nepopolnosti te trditve, tudi če je lahko resnična – skladne s prvim pododstavkom člena 6(1) PEU. ( 49 ) Zato je lahko zakonodajalec Unije upravičeno menil, da je treba preprečiti uporabo morda resničnih, toda vseeno dvoumnih navedb, s katerimi se potrošnikom odvzema možnost, da obveščeno uravnavajo svoje uživanje v navedeni zadevi alkoholnih pijač, v obravnavani zadevi pa natrija v naravnih mineralnih vodah.

51. Glede zagotavljanja informacij potrošnikom o pomembnih lastnostih izdelkov, kot so naravne mineralne vode, najprej poudarjam, da je v obravnavanem primeru upoštevanje tega cilja v splošnem interesu tesno povezano z zgoraj navedenim ciljem, ki se nanaša na varovanje zdravja ljudi, in da so posledično lahko nekateri zgoraj izpostavljeni preudarki upoštevni tudi v zvezi s tem. Poleg tega je treba pojasniti, da svoboda izražanja in obveščanja, ki je zagotovljena s členom 11 Listine, zajema informacije poslovne narave, zlasti tiste, ki so namenjene oglaševanju, enako kot velja za člen 10 EKČP. ( 50 )

52. V obravnavani zadevi je mogoče ugotoviti, da čeprav se stranke, ki so Sodišču predložile stališča, na splošno opirajo na nujnost zagotavljanja varstva potrošnikov z uporabo natančnih in resničnih informacij, vseeno predlagajo popolnoma nasprotujoče si odgovore ob sklicevanju na to isto podlago. ( 51 ) Po mojem mnenju je glede na stališča, ki so jih sprejele zgoraj navedene mednarodne organizacije, ( 52 ) dejansko nujno, da distributerji naravnih mineralnih vod zagotovijo informacijo, ki je hkrati jasna in popolna, kar zadeva skupno količino natrija v teh vodah, tako da lahko običajno obveščen potrošnik popolnoma ozaveščeno izbere med vsemi podobnimi izdelki, ki so mu ponujeni, ( 53 ) kar zahteva, da se v zvezi s tem odpravi vsakršna zmeda, in to tudi v primeru morebitne resničnosti dane informacije. ( 54 )

53. Nazadnje, v zvezi z ustreznostjo sredstev, ki jih uporablja zakonodajalec Unije za uresničevanje zgoraj navedenih dveh ciljev, družba Neptune Distribution trdi, da so omejitve svobode obveščanja in svobode gospodarske pobude, ki izhajajo iz določb, omenjenih v drugem vprašanju za predhodno odločanje, nesorazmerne s tema ciljema.

54. Vendar je treba v skladu s sodno prakso Sodišča „zakonodajalcu Skupnosti dopustiti široko diskrecijsko pravico na področju, kot je to v tem primeru, ki od njega zahteva politične, gospodarske in socialne odločitve in na katerem mora izvrševati kompleksno presojo“, iz česar izhaja, da „je lahko sodni nadzor nad zakonitostjo teh aktov zgolj omejen“ in da lahko „[s]amo dejstvo, da je ukrep, sprejet na tem področju, očitno nesorazmeren s ciljem, ki ga nameravajo pristojne institucije zasledovati, […] vpliva na zakonitost takšnega ukrepa“. ( 55 )

55. Zlasti glede presoje zelo zapletenih znanstvenih in tehničnih dejstev za določitev narave in obsega ukrepov, ki jih sprejme zakonodajalec Unije v takem okviru, je jasno, da sodišče Unije ne sme s svojo presojo takih dejstev nadomestiti presoje institucij, ki jim je Pogodba ES edinim podelila to nalogo. ( 56 ) Iz sodne prakse tudi izhaja, da se „[d]iskrecijska pravica, s katero razpolagajo pristojni organi pri ugotavljanju, kje je pravično ravnotežje med pravico do svobodnega izražanja in zgoraj navedenimi cilji, […] spreminja za vsak posamezen cilj, ki upravičuje omejevanje te pravice, in glede na značilnosti zadevnih dejavnosti“, in zdi se mi, da je polje proste presoje, ki ga pušča Sodišče, širše, kar posebej zadeva poslovno – torej pridobitno – uporabo svobode izražanja, zlasti v oglasnih sporočilih. ( 57 )

56. V obravnavanem primeru menim, da je lahko zakonodajalec Unije glede na široko diskrecijsko pravico pri presoji znanstvenih in tehničnih podatkov, ki mu jo je treba priznati na tem področju, ter glede na to, da mora upoštevati zgoraj navedeno previdnostno načelo, ( 58 ) razumno presodil, da ciljev, ki se legitimno uresničujejo z zadevnimi določbami Direktive 2009/54, ni mogoče doseči z ukrepi, ki bi bili manj omejujoči za svoboščini, ki ju v tej zadevi v okviru sporočila poslovne narave uveljavlja družba Neptune Distribution.

57. Poleg tega enako kot francoska vlada, Parlament, Svet in Komisija poudarjam, da je omejitev teh svoboščin v resnici zmerna, saj lahko distributerji naravnih mineralnih vod še naprej svobodno obveščajo potrošnike o sestavi teh vod in zlasti o njihovi nizki vsebnosti natrija, tako da na označbah in v oglasih za te izdelke uporabljajo navedbe, ki jih je izrecno dovolil zakonodajalec Unije, in sicer navedbe iz Priloge III k Direktivi 2009/54, ali navedbe, ki bi jih eventualno dopustili zakonodajalci držav članic. ( 59 )

58. Ob upoštevanju vseh teh elementov menim, da zakonodajalec Unije s sprejetjem določb člena 9(2), drugi pododstavek, Direktive 2009/54 in Priloge III k njej ni presegel mej, ki jih določa spoštovanje načela sorazmernosti z vidika členov 11, 16 in 52(1) Listine.

V – Predlog

59. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je postavilo Conseil d’État (Francija), odgovori: 1. Določba Priloge k Uredbi (ES) št. 1924/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. decembra 2006 o prehranskih in zdravstvenih trditvah na živilih, ki se nanaša na pogoje za dovolitev prehranske trditve „nizka vsebnost natrija/soli“, se ne uporablja za naravne mineralne vode. Z navedeno prilogo pa je za naravne mineralne vode izrecno prepovedana uporaba trditve „zelo nizka vsebnost natrija/soli“. 2. Določbe člena 9(2), drugi pododstavek, Direktive 2009/54/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. junija 2009 o izkoriščanju in trženju naravnih mineralnih vod ter določbe Priloge III k tej direktivi so veljavne.

( 1 ) Jezik izvirnika: francoščina.

( 2 ) UL L 404, str. 9, ter popravki v UL 2007, L 12, str. 3; UL 2009, L 198, str. 87, in UL 2013, L 41, str. 16.

( 3 ) Čeprav je Sodišče razlagalo že več določb Uredbe št. 1924/2006, pa mu nikdar ni bilo treba odločati o navedeni prilogi.

( 4 ) Natrij je naveden na seznamu „hranil“ v členu 2(2) Uredbe št. 1924/2006.

( 5 ) UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 5, str. 75.

( 6 ) UL L 164, str. 45. S to direktivo, ki se uporablja od 16. julija 2009, je bila prenovljena in razveljavljena Direktiva Sveta 80/777/EGS z dne 15. julija 1980 o približevanju zakonodaje držav članic o izkoriščanju in trženju naravnih mineralnih vod (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 6, str. 50).

( 7 ) Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2011 o zagotavljanju informacij o živilih potrošnikom, spremembah uredb (ES) št. 1924/2006 in (ES) št. 1925/2006 Evropskega parlamenta in Sveta ter razveljavitvi Direktive Komisije 87/250/EGS, Direktive Sveta 90/496/EGS, Direktive Komisije 1999/10/ES, Direktive 2000/13/ES Evropskega parlamenta in Sveta, direktiv Komisije 2002/67/ES in 2008/5/ES in Uredbe Komisije (ES) št. 608/2004 (UL L 304, str. 18).

( 8 ) Glej opombo 6 teh sklepnih predlogov.

( 9 ) Člen 2 Direktive 2000/13 je v francosko pravo prenesen s členom R. 112‑7 Code de la consommation (zakonik o potrošniških razmerjih). Ta člen je v različici, veljavni od 25. novembra 2005 do 13. decembra 2014, v prvem odstavku določal, da „[o]značevanje in uporabljene metode ne smejo privesti do zmote kupca ali potrošnika, predvsem glede značilnosti živila in zlasti njegov[ih] […] lastnosti, sestave“, v četrtem odstavku pa, da „[z]goraj določene prepovedi in omejitve veljajo tudi za oglaševanje in predstavitev živil“.

( 10 ) Glej točko 11 teh sklepnih predlogov. Ti trditvi sta dovoljeni samo, kadar izdelek vsebuje največ določeno količino natrija („0,12 g“ oziroma „0,04 g“ natrija „na 100 g ali na 100 ml“) ali tej količini natrija enakovredno količino soli.

( 11 ) Družba Neptune Distribution trdi, da bi bila drugačna metoda za izračun enakovredne količine soli neprimerna, ker se v naravnih mineralnih vodah natrij veže pretežno z bikarbonatom, le majhen del natrija pa se veže s kloridi in tvori sol.

( 12 ) Praktični rezultat zadnjenavedene razlage bi bil ta, da distributer naravne mineralne vode z malo natrijevega klorida, vendar z veliko natrijevega bikarbonata, ne bi mogel uporabiti navedbe o nizki vsebnosti soli (ali natrijevega klorida) v svojem izdelku, ker bi lahko taka navedba, tudi če bi bila resnična, pri kupcih povzročila zmoto glede skupne vsebnosti natrija v tej vodi.

( 13 ) Francoska vlada poudarja, da sta v sporu o glavni stvari tako prvostopenjsko kot pritožbeno sodišče menili, da odločba, s katero so bile prepovedane sporne navedbe, napačno temelji na Uredbi št. 1924/2006, da pa je ta odločba lahko utemeljena na podlagi Direktive 80/777, ki je postala Direktiva 2009/54. Navaja, da predložitveno sodišče tej analizi ne nasprotuje, vendar vseeno postavlja svoje prvo vprašanje, ker meni, da je treba določbe, ki se po njegovem mnenju uporabljajo v obravnavanem primeru – to so člen 2(1) Direktive 2000/13 ter člen 9(1) in (2) Direktive 2009/54 in Priloga III k tej direktivi – razlagati z vidika pojma „enakovredna količina soli“, uporabljenega v Prilogi k Uredbi št. 1924/2006 (glej točko 37 teh sklepnih predlogov).

( 14 ) Kot so opredeljene v členu 2(2), pododstavka 4 in 5, navedene uredbe. Kar zadeva razlike med tema kategorijama trditev in razmerje med določbami, povezanimi z njima, glej zlasti sodbo Ehrmann (C‑609/12, EU:C:2014:252, točka 25 in naslednje).

( 15 ) Grška vlada navaja, da nikakor ni mogoče trditi, da se pojem prehranska trditev v smislu Uredbe št. 1924/2006 razlikuje od pojma označevanje, ki je urejen z Direktivo 2009/54, ker gre konec koncev za zaščito istih pravnih interesov, in sicer tako za varovanje zdravja in varstvo potrošnikov kot za varstvo prostega pretoka blaga in zdrave konkurence.

( 16 ) Posebna obravnava je za naravne mineralne vode pridržana tudi v Direktivi 2000/13 (glej člen 2(1)(b)) in v Uredbi št. 1169/2011, s katero se nadomešča ta direktiva (glej napotitve na določbe prava Unije, ki veljajo za naravne mineralne vode, v členih 7 in 29 te uredbe ter Prilogi V k njej).

( 17 ) S povezano uporabo navedenih določb Direktive 2009/54 se lahko navedba „[p]rimerno za dieto z malo natrija“ uporabi za naravne mineralne vode, katerih „[v]sebnost natrija je manjša od 20 mg/l“, kar je merilo, ki se ne sklicuje na morebitno enakovredno količino soli. Opozarjam, da se ta navedba, katere vsebina je povprečnemu potrošniku popolnoma razumljiva, ne navezuje le na relativno vrednost vnosa natrija, temveč – s sklicevanjem na zadevno dieto – na absolutno vrednost tega vnosa.

( 18 ) To je mogoče pojasniti tudi s kemijskim podatkom, da naravne mineralne vode ne vsebujejo soli (natrijevega klorida) kot take. Kot sta poudarila francoska vlada in Svet, lahko te vode mineralne elemente natrij, bikarbonat in klorid vsebujejo samo ločeno, ne pa v spojinah, ki jih lahko ti elementi tvorijo, kot je natrijev bikarbonat ali natrijev klorid, saj so ioni vsakega od navedenih elementov raztopljeni v teh tekočinah.

( 19 ) Parlament in Svet sta se opredelila samo do odgovora, ki ga je treba dati na drugo vprašanje za predhodno odločanje. Vendar so nekateri elementi v njunih stališčih koristni tudi za razjasnitev prvega vprašanja za predhodno odločanje.

( 20 ) Glej opombo 10 teh sklepnih predlogov.

( 21 ) Naj spomnim, da se navedena direktiva sklicuje samo na „natrij“, vsebovan v teh vodah (glej Prilogo III).

( 22 ) Kot je navedeno v uvodni izjavi 37 Uredbe št. 1169/2011, je za to, „da bo končni potrošnik zlahka razumel informacije na označbah[,] […] primerno, da se na označbah uporablja izraz ‚sol‘ in ne sorodni izraz za hranilo ‚natrij‘“. Poleg tega je v točki 11 Priloge I k tej uredbi natančneje navedeno, in sicer glede „označbe hranilne vrednosti“, ki je predpisana z navedeno uredbo, da je treba „ekvivalent vsebnosti soli […] izračuna[ti] po formuli: sol = natrij × 2,5“, v dokumentu Komisije z dne 31. januarja 2013, naslovljenem „Vprašanja in odgovori v zvezi z uporabo Uredbe (EU) št. 1169/2011“, pa je dodano, da je treba v zvezi s tem upoštevati „celotn[o] vsebnos[t] natrija v živilskem proizvodu“ (glej točko 3.25).

( 23 ) Glej zlasti uvodne izjave 1, 2, 9 in 10 ter člen 1(1) navedene uredbe, pa tudi točko 6 obrazložitvenega memoranduma predloga (COM(2003) 424 final), na podlagi katerega je bila sprejeta.

( 24 ) Svet omenja zlasti smernice, ki jih je izdal Codex Alimentarius – skupni organ Organizacije Združenih narodov za prehrano in kmetijstvo (FAO) ter Svetovne zdravstvene organizacije (SZO) – in sicer „za označevanje hranilne vrednosti“ (CAC/GL 2‑1985, kakor so bile revidirane leta 2013) ter „za uporabo prehranskih in zdravstvenih trditev“ (CAC/GL 23‑1997, kakor so bile revidirane 2004). Opozarjam, da se na zadnjenavedene smernice izrecno sklicuje uvodna izjava 7 Uredbe št. 1924/2006.

( 25 ) Parlament navaja zlasti dokument SZO z naslovom „Reducing salt intake in populations, Report of a WHO forum and technical meeting 5–7 October 2006, Paris, France“ (na voljo na spletnem naslovu http://apps.who.int/iris/handle/10665/43653), v katerem je natančno opredeljeno, da se „[z]a namene […] tega poročila […] izraz sol uporablja brez razlikovanja med vnosom natrija in natrijevega klorida. Izraz zmanjšanje vnosov soli s prehrano pomeni zmanjšanje skupnega vnosa natrija iz vseh virov prehrane“ (str. 3, poudarek v izvirniku).

( 26 ) V zvezi z vsebino te svoboščine glej „Pojasnila k Listini o temeljnih pravicah“ (UL 2007, C 303, str. 17), ki jih je treba v skladu s členom 6(1), tretji pododstavek, PEU in členom 52(7) Listine upoštevati za razlago te listine.

( 27 ) Iz člena 52(3) Listine izhaja, da kolikor ta listina vsebuje pravice, ki ustrezajo pravicam, zagotovljenim z EKČP, sta vsebina in obseg teh pravic enaka kot vsebina in obseg pravic, ki ju določa navedena konvencija, pri čemer pa to načelo ne preprečuje širšega varstva po pravu Unije. Naj natančneje navedem, da je ta določba upoštevna v zvezi s členom 11 Listine, katerega vsebina ustreza vsebini člena 10 EKČP, ne pa v zvezi s členom 16 Listine, za katerega v EKČP ni enakovredne določbe.

( 28 ) Predložitveno sodišče to „ekvivalentno razmerje“ pojasnjuje z navedbo, da se Priloga k Uredbi št. 1924/2006 za opredelitev pragov, pod katerimi je dovoljena trditev, da ima živilo „nizko [ali] zelo nizko vsebnost natrija/soli“, sklicuje na vsebnost natrija ali „enakovredno količino soli“ v živilu.

( 29 ) Ker naravna mineralna voda ne more vsebovati natrijevega klorida (soli), ampak samo kloridne ali natrijeve ione, ki so vsebovani ločeno drugi od drugih (glej opombo 18 teh sklepnih predlogov), se mi zdi, da so navedbe, obravnavane v postopku v glavni stvari, neresnične.

( 30 ) Glej sodbo SAM Schiffahrt in Stapf (C‑248/95 in C‑249/95, EU:C:1997:377, točka 46).

( 31 ) Ta vlada pravilno poudarja, da se dvomi predložitvenega sodišča nanašajo samo na veljavnost prepovedi navedbe o nizki vsebnosti soli oziroma natrijevega klorida pri naravni mineralni vodi, bogati z natrijevim bikarbonatom, in ne na veljavnost splošne prepovedi označevanja, ki lahko potrošnika zavede ali s katerim se živilu pripisujejo učinki ali lastnosti, ki jih to živilo nima.

( 32 ) Menim, da se predložitveno sodišče napačno sklicuje na odstavek 1 in prvi pododstavek odstavka 2 navedenega člena 9, ker samo drugi pododstavek tega odstavka 2 napotuje na Prilogo III k Direktivi 2009/54, samo ta priloga pa vsebuje dovoljene navedbe in merila za njihovo uporabo, ki so dejansko predmet drugega vprašanja za predhodno odločanje.

( 33 ) Glej uvodni izjavi 4 in 5 Direktive 2000/13. V uvodni izjavi 8 Direktive 2009/54 je navedeno, da ta zagotavlja potrebne „dopolnitve in odstopanja od […] splošnih pravil“, določenih v Direktivi 2000/13.

( 34 ) Naj za primerjavo navedem, da je imela v sodbi Digital Rights Ireland in drugi (C‑293/12 in C‑594/12, EU:C:2014:238) problematika poseganja v pravice, na podlagi katerega je Sodišče direktivo, na katero se je nanašala ta zadeva, razglasilo za neveljavno zaradi nesorazmernosti, popolnoma drugačen pomen.

( 35 ) Glej med drugim sklepne predloge generalnega pravobranilca J. Mazáka v zadevi Deutsches Weintor (C‑544/10, EU:C:2012:189, točka 66 in naslednje) in sodbo Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, točka 45 in navedena sodna praksa).

( 36 ) Glej sodbi Schmidberger (C‑112/00, EU:C:2003:333, točka 79) in Damgaard (C‑421/07, EU:C:2009:222, točka 26). V zgoraj navedenih pojasnilih k Listini je glede njenega člena 11 pojasnjeno, da je treba pri zakonskih omejitvah, ki se uvedejo za pravico do svobodnega izražanja, zagotovljeno z Listino, upoštevati pogoje, določene v členu 10(2) EKČP.

( 37 ) Glej zlasti sodbe Karlsson in drugi (C‑292/97, EU:C:2000:202, točka 45 in naslednje); Deutsches Weintor (C‑544/10, EU:C:2012:526, točki 54 in 57) ter Digital Rights Ireland in drugi (C‑293/12 in C‑594/12, EU:C:2014:238, točki 39 in 40).

( 38 ) Glej zlasti sodbo Schaible (C‑101/12, EU:C:2013:661, točka 29 in navedena sodna praksa).

( 39 ) Glej uvodno izjavo 5 Direktive 2009/54.

( 40 ) Člena 168(1) PDEU in 169(1) PDEU, ki sta razširitev členov 9 PDEU in 12 PDEU (splošne določbe) ter člena 114(3) PDEU (približevanje zakonodaj držav članic), potrjujeta, da se „[p]ri opredeljevanju in izvajanju vseh politik in dejavnosti Unije […] zagotavlja[ta] visoka raven varovanja zdravja ljudi“ ter „visok[a] raven varstva potrošnikov“ – gre za določbe, katerih vsebina je bila v členih 35 in 38 Listine povzdignjena na raven „načel“ (glej zgoraj navedena „pojasnila k Listini“).

( 41 ) Francoska vlada navaja, da izsledki mednarodnih raziskav, ki so jih zbrali različni zdravstveni organi, zlasti SZO, vodijo do ugotovitve neposredne zveze med čezmernim uživanjem natrija in tveganji za pojav visokega krvnega tlaka, pa tudi boleznimi srca in ožilja ter ledvic, ki so povezane s temi tveganji.

( 42 ) V predložitveni odločbi je navedeno, da je iz listin iz nacionalnega spisa in zlasti iz mnenja EFSA z dne 21. aprila 2005 razvidno, da je zvišanje krvnega tlaka glavni neželeni učinek, ugotovljen v zvezi z večjim vnosom natrija. Čeprav naj bi bilo zvišanje krvnega tlaka, povezano z uživanjem velike količine soli, večinoma posledica natrija, naj bi na to zvišanje vplivali tudi kloridni ioni. Več študij naj bi pokazalo, da dieta z veliko natrijevega bikarbonata za osebe z visokim krvnim tlakom nima istega neželenega učinka kot dieta z veliko natrijevega klorida. V mnenju, objavljenem junija 2011, naj bi EFSA zavrnila uvrstitev trditve, da natrijev bikarbonat nima neželenih učinkov na krvni tlak, na seznam dovoljenih zdravstvenih trditev iz člena 13(3) Uredbe št. 1924/2006 z obrazložitvijo, da študija, predložena v utemeljitev te trditve, ne vsebuje zadostnih jamstev glede metodologije, vendar po mnenju predložitvenega sodišča zgolj zaradi te okoliščine tudi ni mogoče trditi, da je treba za natrijev bikarbonat šteti, da lahko povzroči ali poslabša visok krvni tlak iz istih razlogov in v enakem obsegu kot natrijev klorid.

( 43 ) Vsebina članka, ki ga je predložila družba Neptune Distribution (Helwig, J.–J., „À l’instar du chlorure de sodium, le bicarbonate de sodium doit‑il être considéré comme pouvant induire ou aggraver l’hypertension artérielle?“, Médecine et nutrition, 2008, zvezek 44, št. 1, str. od 29 do 37), se mi v zvezi s tem ne zdi odločilna, ker ni ugotovljeno niti to, ali je to publikacijo izdal priznan znanstveni organ, niti to, ali gre za izraz sedanjega medicinskega konsenza. Poleg tega njen avtor sam navaja, da ta članek „ne trdi, da odgovarja na […] vprašanje, [postavljeno v njegovem naslovu,] ampak prej zagotavlja karseda objektiven pregled eksperimentalnih podatkov, ustvarjenih na tem področju […] v zadnjih dveh desetletjih“.

( 44 ) Iz tega načela, kot ga razlaga Sodišče, izhaja, da je, „kadar obstajajo negotovosti glede obstoja ali obsega tveganj za zdravje ljudi, mogoče sprejeti zaščitne ukrepe, ne da bi bilo treba počakati, da sta resničnost in resnost teh tveganj v celoti dokazani“, ter da zadošča, da „verjetnost dejanske škode za javno zdravje, če bi se tveganje izkazalo za utemeljeno, obstaja“ (sodba Acino/Komisija, C‑269/13 P, EU:C:2014:255, točki 57 in 58 ter navedena sodna praksa), zlasti ob upoštevanju „najzanesljivejših razpoložljivih znanstvenih podatkov in najnovejših izsledkov mednarodnih raziskav“ (sodba Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, točka 60).

( 45 ) Glej zlasti sodbo Alliance for Natural Health in drugi (C‑154/04 in C‑155/04, EU:C:2005:449, točka 68 in navedena sodna praksa).

( 46 ) Francoska vlada pravilno opozarja, da lahko navedba, v kateri se poudarja nizka vsebnost soli (natrijevega klorida) v naravni mineralni vodi, sicer zelo bogati z natrijevim bikarbonatom, prikrije velik vnos natrija s tako vodo in lahko torej spodbuja čezmerno pitje te vode, to pa lahko vodi v prekoračitev standarda glede dnevnega vnosa natrija, ki ga priporoča SZO.

( 47 ) C‑544/10, EU:C:2012:526.

( 48 ) Sodišče je razsodilo, da pojem „zdravstvene trditve“ v smislu navedene uredbe, ki so pri alkoholnih pijačah na splošno prepovedane, zajema označbo, kot je „lahko prebavljivo“, ki jo spremlja navedba o zmanjšani vsebnosti kislin, to je snovi, ki jih veliko število potrošnikov šteje za negativne (ibidem, točka 41).

( 49 ) Sodišče je navedlo, da je sporna trditev ob predpostavki, da je dejansko pravilna, kljub vsemu nepopolna in torej dvoumna, celo zavajajoča, ker poudarja prebavljivost zadevnega vina, hkrati pa v njej ni omenjeno dejstvo, da dobra prebava prav nič ne odvrne niti ne omeji nevarnosti pri uživanju alkoholnih pijač (ibidem, točka 50 in naslednje). Poleg tega je Sodišče v sodbi Teekanne (C‑195/14, EU:C:2015:361, točke od 36 do 41) poudarilo, da je označevanje živila na splošno lahko zavajajoče za povprečnega potrošnika, tudi če je seznam sestavil, ki jih vsebuje, točen.

( 50 ) Glej zlasti sodbi Nemčija/Parlament in Svet (C‑380/03, EU:C:2006:772, točka 155) in Damgaard (C‑421/07, EU:C:2009:222, točka 27 in navedena sodna praksa) ter sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice z dne 5. marca 2009 v zadevi Hachette Filipacchi Presse Automobile in Dupuy proti Franciji (pritožba št. 13353/05, točka 30 in navedena sodna praksa).

( 51 ) Tako družba Neptune Distribution trdi, da razširjanje domnevno resnične informacije (glej moje pridržke v opombi 29 teh sklepnih predlogov) o sestavi naravne mineralne vode z veliko natrijevega bikarbonata, vendar z malo natrijevega klorida, prispeva k varstvu potrošnikov, ker jim pomaga pravilno izbrati sestavine njihove prehrane, francoska vlada pa zatrjuje, da so omejitve, določene v direktivah 2000/13 in 2009/54 v zvezi z navedbami, kot so te v postopku v glavni stvari, primerne in potrebne, da lahko potrošniki sprejmejo obveščeno odločitev, ki najbolje ustreza njihovim prehranskim potrebam.

( 52 ) Zlasti v mnenjih SZO in EFSA, navedenih v opombah 25 in 42 teh sklepnih predlogov.

( 53 ) Čeprav se Uredba št. 1169/2011 v obravnavani zadevi ne uporablja (glej točko 7 teh sklepnih predlogov), se mi zdi koristno poudariti, da se skrb za čim boljšo obveščenost potrošnikov, da bi se jim omogočila „ozaveščena izbira“ živil, večkrat pojavi v tej uredbi, med drugim kar zadeva hranila, kot je natrij (glej zlasti uvodne izjave 3, 4, 10, 34, 36 in 37 ter člen 3(1) in (4)). Glej tudi belo knjigo Komisije, naslovljeno „Strategija za Evropo glede vprašanj v zvezi s prehrano, prekomerno telesno težo in debelostjo“, COM(2007) 279 final, str. 5 in naslednje.

( 54 ) Glej točko 50 teh sklepnih predlogov in po analogiji sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice z dne 20. novembra 1989 v zadevi Markt intern Verlag GmbH in Klaus Beermann proti Nemčiji (pritožba št. 10572/83, série A št. 165, točka 35).

( 55 ) Glej zlasti sodbe Alliance for Natural Health in drugi (C‑154/04 in C‑155/04, EU:C:2005:449, točka 52); Nemčija/Parlament in Svet (C‑380/03, EU:C:2006:772, točka 145 in navedena sodna praksa) ter Etimine (C‑15/10, EU:C:2011:504, točka 125 in navedena sodna praksa); moj poudarek.

( 56 ) Glej sodbi Nickel Institute (C‑14/10, EU:C:2011:503, točka 60) in Etimine (C‑15/10, EU:C:2011:504, točka 60 in navedena sodna praksa).

( 57 ) Glej zlasti sodbi Nemčija/Parlament in Svet (C‑380/03, EU:C:2006:772, točka 155) in Damgaard (C‑421/07, EU:C:2009:222, točka 27) ter moje sklepne predloge v zadevi Novo Nordisk (C‑249/09, EU:C:2010:616, točka 46 in naslednje). Tudi Evropsko sodišče za človekove pravice svojo pristojnost za nadzor izvaja ob iskanju ravnotežja in pušča polje proste presoje, katerega širina se spreminja glede na oblike uporabe svobode izražanja in njihove okoliščine, pri čemer je prepuščeno polje proste presoje očitno širše na poslovnem področju (glej zlasti sodbo EKČP v zadevi Ahmed in drugi proti Združenemu kraljestvu, pritožba št. 22954/93, točka 61, EKČP 1998‑VI, ter sodbo z dne 16. julija 2013 v zadevi Remuszko proti Poljski, pritožba št. 1562/10, točka 64 in navedena sodna praksa).

( 58 ) Glej točko 49 teh sklepnih predlogov.

( 59 ) V zvezi s tem Svet in Komisija poudarjata, da navedbe iz navedene priloge III omogočajo obveščanje potrošnikov tako o splošni stopnji mineralizacije naravne mineralne vode (glej na primer navedbo „[b]ogata z mineralnimi solmi“) kot o značilnih sestavinah vode (glej na primer navedbe „[v]išja vsebnost hidrogenkarbonata“, „[v]išja vsebnost klorida“ in „[v]išja vsebnost natrija“) ali o primernosti vode za posebno dieto (z uporabo navedbe „[p]rimerno za dieto z malo natrija“, ki je po mojem mnenju najustreznejša, če ima zadevna naravna mineralna voda nižjo vsebnost natrija od 20 mg/l, kot je zahtevano v tej določbi). Zadevni instituciji pravilno dodajata, da je dejstvo, da nobena izmed držav članic ni izkoristila možnosti iz člena 9(2), tretji pododstavek, Direktive 2009/54, da dovoli druge navedbe poleg tistih, ki so naštete na seznamu v Prilogi III, konkreten indic, da je mogoče s sporno ureditvijo samo po sebi zagotoviti primerno obveščanje potrošnikov s strani distributerjev naravnih mineralnih vod. Poleg tega Parlament pravilno poudarja, da navedena možnost pomeni prožnost, ki potrjuje, da pravna ureditev, ki jo je uvedel zakonodajalec Unije, ustreza načelu sorazmernosti.