SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

VERICE TRSTENJAK,

predstavljeni 17. februarja 2011( )

Zadeva C‑543/09

Deutsche Telekom AG

proti

Zvezni republiki Nemčiji

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Bundesverwaltungsgericht (Nemčija))

„Pravni okvir za elektronske komunikacije – Direktiva 2002/22/ES – Člen 5 – Zagotavljanje javnih imeniških storitev in imenikov – Univerzalna storitev – Člen 17 – Pristojnosti nacionalnega regulativnega organa – Člen 25 – Obveznost posredovanja podatkov o naročnikih – Direktiva 2002/58/ES – Člen 12 – Privolitev naročnikov v vključitev njihovih osebnih podatkov v javni imenik“

Kazalo

I – Uvod

II – Pravni okvir

A – Pravo Unije

1. Pregled

2. Direktivi

a) Direktiva o univerzalnih storitvah

b) Direktiva o zasebnosti in elektronskih komunikacijah

c) Direktiva 2002/77

B – Nacionalno pravo

III – Dejansko stanje in predlog za sprejetje predhodne odločbe

IV – Postopek pred Sodiščem

V – Trditve strank

A – Prvo vprašanje za predhodno odločanje

B – Drugo vprašanje za predhodno odločanje

VI – Pravna presoja

A – Prvo vprašanje za predhodno odločanje

1. Predmet obveznosti posredovanja podatkov iz člena 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah

a) Jezikovna razlaga člena 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah

b) Sistematična razlaga člena 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah

c) Razlaga člena 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah glede na cilj

d) Sklep

2. Člen 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah obveznosti posredovanja podatkov ne usklajuje popolno

3. Obveznost držav članic, da spoštujejo pristojnosti nacionalnih regulativnih organov

a) Pristojnosti nacionalnih regulativnih organov na trgu imenikov, ki so na voljo javnosti ali so dobavljivi prek imeniških služb

b) Obveznost posredovanja tujih podatkov iz člena 47 TKG kot nacionalni ukrep, ki posega v pristojnosti nacionalnega regulativnega organa

c) Presoja skladnosti nacionalnih ukrepov, ki posegajo na področje v pristojnosti nacionalnih regulativnih organov, z direktivami

d) Sklep

B – Drugo vprašanje za predhodno odločanje

VII – Predlog









I – Uvod

1. Bundesverwaltungsgericht (v nadaljevanju: predložitveno sodišče) je v obravnavanem postopku za sprejetje predhodne odločbe v skladu s členom 267 PDEU Sodišču predložilo dve vprašanji za predhodno odločanje glede razlage Direktive 2002/22/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o univerzalni storitvi in pravicah uporabnikov v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi omrežji in storitvami (v nadaljevanju: Direktiva o univerzalnih storitvah)( ) in Direktive 2002/58/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. julija 2002 o obdelavi osebnih podatkov in varstvu zasebnosti na področju elektronskih komunikacij (v nadaljevanju: Direktiva o zasebnosti in elektronskih komunikacijah)( ).

2. Predložitveno sodišče želi s tema vprašanjema za predhodno odločanje v bistvu dobiti pojasnilo o pogojih in obsegu obveznosti, ki je določena v členu 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah in ki zadeva podjetja, ki naročnikom dodeljujejo telefonske številke (v nadaljevanju: telefonska podjetja), da morajo ponudnikom imenikov, ki so na voljo javnosti ali so dobavljivi prek imeniških služb, dati na voljo podatke o naročnikih.

3. Ti vprašanji se postavljata v okviru spora med družbo Deutsche Telekom AG (v nadaljevanju: tožeča stranka iz postopka v glavni stvari) in Zvezno republiko Nemčijo (v nadaljevanju: tožena stranka iz postopka v glavni stvari), ki jo zastopa Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (zvezna agencija za električna, plinska, telekomunikacijska, poštna in železniška omrežja, v nadaljevanju: Bundesnetzagentur). Ta spor zadeva zakonitost sklepa Bundesnetzagentur, s katerim je ta tožeči stranki iz postopka v glavni stvari v okviru postopka reševanja spora naložila, da mora pod podrobneje določenimi pogoji podatke o naročnikih, s katerimi razpolaga, na zahtevo in za zagotavljanje javnih imenikov dati na voljo tudi tedaj, če naročniki ali njihovi ponudniki telefonskih storitev želijo, da te podatke objavi le eno ali več določenih podjetij, in če podjetje, ki je postavilo zahtevo, ne spada k tem „upravičenim“ podjetjem.

II – Pravni okvir

A – Pravo Unije( )

1. Pregled

4. Zakonodajalec Unije se od sredine 80. let zavzema za nadzorovano odpiranje in liberalizacijo nacionalnih telekomunikacijskih trgov. Svet in Komisija sta v prvi fazi, ki je trajala od 80. let do leta 2002, sprejela množico direktiv. Pri tem je bil cilj (liberalizacijskih) direktiv, ki jih je sprejela Komisija, odpiranje trgov. Po drugi strani naj bi (uskladitvene) direktive Evropskega parlamenta in Sveta( ) prispevale k poenotenju povsem različnih nacionalnih predpisov glede telekomunikacij.

5. Ta pravni okvir za elektronske komunikacije je bil leta 2002 nadomeščen z novim, ki ga v bistvenem predstavljajo okvirna direktiva( ) in štiri specifične direktive( ) Evropskega parlamenta in Sveta ter direktiva Komisije (o konkurenci)( ). K štirim specifičnim direktivam Evropskega parlamenta in Sveta spadata Direktiva o univerzalnih storitvah ter Direktiva o zasebnosti in elektronskih komunikacijah, na kateri se nanaša obravnavani predlog za sprejetje predhodne odločbe.

2. Direktivi

a) Direktiva o univerzalnih storitvah

6. Direktiva o univerzalnih storitvah je nadomestila Direktivo 98/10( ) ter del Direktive 97/33( ).

7. V uvodni izjavi 11 Direktive o univerzalnih storitvah je navedeno:

„Imeniške informacije in imeniška storitev so temeljno orodje za dostop do javno dostopnih telefonskih storitev in tvorijo del obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve. Uporabniki in potrošniki želijo izčrpne imenike in imeniško storitev, ki zajema vse registrirane telefonske naročnike in njihove številke (vključno s številkami fiksnih in mobilnih telefonov), in želijo, da so te informacije prikazane brez prednostne obravnave. Direktiva 97/66/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. decembra 1997 o obdelavi osebnih podatkov in varstvu zasebnosti v telekomunikacijskem sektorju zagotavlja pravico naročnikov do zasebnosti v zvezi z vključitvijo njihovih osebnih podatkov v javni imenik.“

8. V uvodni izjavi 35 Direktive o univerzalnih storitvah je navedeno:

„Zagotavljanje imeniških storitev in imenikov je že odprto za konkurenco. Določbe te direktive dopolnjujejo določbe Direktive 97/66/ES z dajanjem pravice naročnikom do vključitve svojih osebnih podatkov v tiskani ali elektronski imenik. Vsi izvajalci storitev, ki dodeljujejo telefonske številke svojim naročnikom, morajo zagotavljati razpoložljivost ustreznih informacij na pravičen, stroškovno naravnan in nediskriminacijski način.“

9. Člen 5 Direktive o univerzalnih storitvah z naslovom „Imeniške storitve in imeniki“ določa:

„1. Države članice zagotovijo, da:

(a) je končnim uporabnikom na voljo vsaj en izčrpen imenik v obliki, ki jo je odobril ustrezni organ, bodisi v tiskani bodisi v elektronski obliki ali v obeh, in se redno dopolnjuje, vendar vsaj enkrat na leto;

(b) je vsem končnim uporabnikom, vključno z uporabniki javnih plačilnih telefonov, na voljo vsaj ena izčrpna imeniška služba.

2. Imeniki iz odstavka 1 vključujejo vse naročnike javno dostopnih telefonskih storitev ob upoštevanju določb člena 11 Direktive 97/66/ES.

3. Države članice zagotovijo, da podjetje(-ja), ki zagotavlja(-jo) storitve iz odstavka 1, pri obravnavi informacij, ki jih je (so jih) prejelo(-a) od drugih podjetij, uporablja(-jo) načelo nediskriminacije.“

10. Z Direktivo 2009/136/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2009 o spremembah Direktive 2002/22/ES o univerzalnih storitvah in pravicah uporabnikov v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi omrežji in storitvami, Direktive 2002/58/ES o obdelavi osebnih podatkov in varstvu zasebnosti na področju elektronskih komunikacij in Uredbe (ES) št. 2006/2004 o sodelovanju med nacionalnimi organi, odgovornimi za izvrševanje zakonodaje o varstvu potrošnikov( ) je bil člen 5(2) Direktive o univerzalnih storitvah spremenjen tako, da je bil v njem vsebovani sklic na člen 11 Direktive 97/66 nadomeščen s sklicem na člen 12 Direktive o zasebnosti in elektronskih komunikacijah. Ta sprememba ima zgolj naravo pojasnila. Kajti v skladu s členom 19(2) Direktive o zasebnosti in elektronskih komunikacijah se sklici na Direktivo 97/66 razumejo kot sklici na Direktivo o zasebnosti in elektronskih komunikacijah.

11. Člen 25 Direktive o univerzalnih storitvah z naslovom „Podpora obratovalca in imeniške storitve“ določa:

„1. Države članice zagotovijo, da imajo naročniki javno dostopnih telefonskih storitev pravico do vpisa v javno dostopni imenik iz člena 5(1)(a).

2. Države članice zagotovijo, da vsa podjetja, ki dodeljujejo telefonske številke naročnikom, izpolnijo vse primerne zahteve, da za zagotavljanje javno dostopnih imeniških storitev in imenikov dajo na voljo ustrezne informacije v dogovorjeni obliki in pod pravičnimi, objektivnimi, stroškovno naravnanimi in nediskriminacijskimi pogoji.

3. Države članice zagotovijo, da imajo vsi končni uporabniki, ki so priključeni na javno telefonsko omrežje, dostop do storitev obratovalčeve pomoči uporabnikom in imeniških storitev v skladu s členom 5(1)(b).

[…]

5. Odstavki 1, 2, 3 in 4 se uporabljajo ob upoštevanju zahtev zakonodaje Skupnosti o varstvu osebnih podatkov in varovanju zasebnosti, zlasti pa ob upoštevanju člena 11 Direktive 97/66/ES.“

12. Odstavki 1, 3 in 5 člena 25 Direktive o univerzalnih storitvah so bili z Direktivo 2009/136 spremenjeni tako:

„1. Države članice zagotovijo, da imajo naročniki javno dostopnih telefonskih storitev pravico do vpisa v javno dostopni imenik iz člena 5(1)(a) in da so njihove informacije na voljo ponudnikom imeniških storitev in/ali imenikov v skladu z odstavkom 2 tega člena.

[…]

3. Države članice zagotovijo, da imajo vsi končni uporabniki, ki uporabljajo javno dostopno telefonsko storitev, dostop do imeniških storitev. Nacionalni regulativni organi lahko podjetjem, ki nadzorujejo dostop do končnih uporabnikov, naložijo obveznosti in pogoje za zagotavljanje imeniških storitev v skladu z določbami člena 5 Direktive 2002/19/ES (Direktiva o dostopu). Te obveznosti in pogoji morajo biti objektivni, pravični, nediskriminatorni in pregledni.

[…]

5. Odstavki 1 do 4 se uporabljajo ob upoštevanju zahtev zakonodaje Skupnosti o varstvu osebnih podatkov in varovanju zasebnosti ter zlasti člena 12 Direktive 2002/58/ES (Direktiva o zasebnosti in elektronskih komunikacijah).“

13. Ta sprememba je v uvodni izjavi 38 Direktive 2009/136 pojasnjena tako:

„Imeniške storitve bi se morale zagotavljati – in pogosto tudi se – pod konkurenčnimi tržnimi pogoji v skladu s členom 5 Direktive 2002/77. Ukrepi na veleprodajni ravni, ki zagotavljajo vključitev podatkov končnih uporabnikov (stacionarnega in mobilnega omrežja) v podatkovne baze, bi morali spoštovati zaščitne ukrepe za varstvo osebnih podatkov, vključno s členom 12 Direktive 2002/58/ES (Direktiva o zasebnosti in elektronskih komunikacijah). Stroškovno naravnano zagotavljanje takšnih podatkov za ponudnike storitev z možnostjo, da države članice uvedejo centraliziran mehanizem za posredovanje celovitih zbranih informacij ponudnikom imenikov, in zagotavljanje dostopa do omrežja pod razumnimi in preglednimi pogoji bi moralo biti vzpostavljeno, da bi končni uporabniki lahko v celoti uživali prednosti konkurence, s končnim ciljem, da se omogoči odstranitev regulacije na maloprodajni ravni za te storitve in zagotavljanje imeniških storitev v okviru razumnih in preglednih pogojev.“

b) Direktiva o zasebnosti in elektronskih komunikacijah

14. Direktiva o zasebnosti in elektronskih komunikacijah je nadomestila Direktivo 97/66( ).

15. V uvodni izjavi 2 te direktive je navedeno:

„Ta direktiva uveljavlja spoštovanje temeljnih pravic in upošteva načela, priznana zlasti z Listino [Evropske unije] o temeljnih pravicah […]. Zlasti pa želi ta direktiva zagotoviti popolno spoštovanje pravic, določenih v členih 7 in 8 navedene listine.“

16. V uvodnih izjavah 38 in 39 te direktive je navedeno:

„Imeniki naročnikov na elektronske komunikacijske storitve so široko razširjeni in javni. Pravica do zasebnosti fizičnih oseb in legitimni interesi pravnih oseb zahtevajo, da lahko naročniki odločijo o tem, ali bodo njihovi osebni podatki objavljeni v imeniku in če bodo objavljeni, kateri bodo ti podatki. Ponudniki javnih imenikov morajo obvestiti naročnike, ki so vključeni v takšne imenike, o namenih imenika in o vsaki posebni uporabi, ki bi lahko sledila elektronskim različicam javnih imenikov, zlasti prek iskalnih funkcij, vgrajenih v programsko opremo, kot so povratne iskalne funkcije, ki omogočajo uporabnikom imenika, da odkrijejo ime in naslov naročnika samo na podlagi telefonske številke.

Obveznost obveščanja naročnikov o namenu(-ih) javnih imenikov, v katere so vključeni njihovi osebni podatki, mora biti naložena tistemu, ki zbira podatke za tako vključitev. Če se podatki lahko pošljejo tretji osebi ali več tretjim osebam, mora biti naročnik obveščen o tej možnosti in o prejemniku ali kategorijah mogočih prejemnikov. Vsako pošiljanje [bi] moralo biti zavezano pogoju, da se podatki lahko uporabljajo samo za namene, za katere so bili zbrani. Če oseba, ki je zbirala podatke pri naročniku ali katera koli tretja oseba, ki so ji bili podatki poslani, želi uporabljati podatke za dodatni namen, mora ponovno privolitev naročnika pridobiti bodisi prva oseba, ki je zbirala podatke, ali tretja oseba, ki so ji bili podatki poslani.“

17. Člen 12 te direktive z naslovom „Naročniški imeniki“ določa:

„1. Države članice zagotovijo, da so naročniki brezplačno in pred vključitvijo v imenik obveščeni o namenu(-ih) tiskanega ali elektronskega imenika naročnikov, ki je na voljo javnosti ali je dobavljiv prek imeniških služb in v katerega so lahko vključeni njihovi osebni podatki ter o vseh nadaljnjih možnostih uporabe na podlagi iskalnih funkcij, vključenih v elektronske različice imenika.

2. Države članice zagotovijo, da je naročnikom dana možnost odločanja o vključitvi svojih osebnih podatkov v javni imenik in če se za to odločijo, odločanja o tem, kateri podatki ustrezajo namenu imenika, kakor ga določi ponudnik imenika, in da preverijo, popravijo ali odstranijo take podatke. Nevključitev v javni imenik naročnikov, preverjanje, popravki ali odstranitev osebnih podatkov iz imenika so brezplačni.

3. Države članice lahko zahtevajo, da se lahko za kateri koli namen javnega imenika, razen za iskanje podatkov o osebah na podlagi njihovega imena in, kjer je potrebno, minimalnega števila drugih identifikatorjev, zahteva dodatna privolitev naročnikov.

4. Odstavka 1 in 2 se uporabita za naročnike, ki so fizične osebe. Države članice tudi zagotovijo, da so v okviru zakonodaje Skupnosti in veljavne nacionalne zakonodaje ustrezno zavarovani legitimni interesi naročnikov, ki niso fizične osebe, v zvezi z njihovim vpisom v javne imenike.“

c) Direktiva 2002/77

18. Člen 5 Direktive 2002/77 z naslovom „Imeniške storitve“ določa:

„Države članice zagotovijo, da se vse izključne in/ali posebne pravice v zvezi z vzpostavljanjem in zagotavljanjem imeniških storitev na njihovem ozemlju, vključno z objavljanjem imenikov in storitvami z informacijami o naročnikih, ukinejo.“

B – Nacionalno pravo

19. Člen 47 Telekommunikationsgesetz (nemški zakon o telekomunikacijah, v nadaljevanju: TKG) z naslovom „Zagotavljanje podatkov o naročnikih“ določa:

„1. Vsako podjetje, ki opravlja javne telekomunikacijske storitve in končnim uporabnikom dodeljuje klicne številke, mora za zagotavljanje javno dostopnih imeniških storitev in imenikov ter ob upoštevanju zadevnih določb o varstvu podatkov vsakemu podjetju na njegovo zahtevo dati na voljo podatke o naročnikih v skladu z odstavkom 2, četrti stavek. Podatke je treba posredovati nemudoma in na nediskriminacijski način.

2. Podatki o naročnikih so podatki, objavljeni v imenikih v skladu s členom 104. K tem poleg številke spadajo tako vsi podatki, ki se morajo objaviti, kot sta ime in naslov, ter tudi dodatni podatki, kot so poklic, panoga, vrsta priključka in souporabniki, če jih podjetje ima. Sem, glede na stanje tehnike in ob upoštevanju zadevnih določb o varstvu podatkov, spadajo tudi vse informacije, povezave, dodelitve in klasifikacije, obdelane tako, da jih stranke lahko enostavno uporabljajo, in ki so potrebne za objavo teh podatkov v okviru javno dostopnih imeniških storitev in v imenikih v skladu s prvim stavkom. Podatki morajo biti popolni in vsebinsko ter tehnično obdelani tako, da jih je mogoče glede na stanje tehnike brez težav vključiti v imenik, ki ga stranke lahko enostavno uporabljajo, ali v ustrezno zbirko podatkov v okviru imeniške storitve.

3. Za spore med podjetji glede pravic in obveznosti iz odstavkov 1 in 2 se ustrezno uporabi člen 133.

4. Za posredovanje podatkov o naročnikih se lahko zahteva plačilo; to je praviloma podvrženo naknadni ureditvi v skladu s členom 38, od (2) do (4). Takšno plačilo je podvrženo obveznosti odobritve v skladu s členom 31, le če ima podjetje na trgu maloprodajnih storitev pomembno tržno moč.“

20. Člen 104 TKG z naslovom „Imeniki“ določa:

„Naročnike je mogoče z njihovim imenom, naslovom in dodatnimi podatki, kot so poklic, panoga in vrsta priključka, vnesti v javne tiskane ali elektronske imenike, če to zahtevajo. Naročniki lahko pri tem določijo, kateri podatki naj se objavijo v imenikih. Na zahtevo naročnika je mogoče vnesti souporabnike, če ti s tem soglašajo.“

21. Člen 105 TKG z naslovom „Dajanje informacij“ določa:

„1. Ob upoštevanju omejitev iz člena 104 in odstavkov (2) in (3) je dopustno dajanje informacij o klicnih številkah, vsebovanih v imenikih.

2. Telefonske informacije o klicnih številkah naročnikov je dopustno dajati le, če so bili ti na primeren način obveščeni, da lahko ugovarjajo posredovanju njihovih klicnih številk in da pravice do ugovora niso uporabili. Informacije o podatkih, objavljenih v skladu s členom 104, poleg klicnih številk, je dopustno dajati le, če je naročnik privolil v dajanje podrobnejših informacij.

3. Telefonske informacije o imenu ali o imenu in naslovu naročnika, o katerem je znana le klicna številka, so dopustne, če naročnik, ki je vpisan v imenik, po opozorilu svojega ponudnika storitve na možnost ugovora ni ugovarjal.

4. Ugovor v skladu z odstavkoma 2, prvi stavek, ali 3 ali privolitev v skladu z odstavkom 2, drugi stavek, je treba nemudoma zabeležiti v datotekah strank ponudnika storitve in ponudnika iz odstavka 1, na katerih temeljijo imeniki. Ugovor ali privolitev morajo upoštevati tudi drugi ponudniki storitev, takoj ko je razumno mogoče pričakovati, da so ti lahko izvedeli, da sta ugovor ali privolitev zabeležena v imenikih ponudnika storitev ali ponudnika iz odstavka 1.“

22. Člen 133(1) TKG z naslovom „Drugi spori med podjetji“ določa:

„Če v zvezi z obveznostmi iz tega zakona ali na podlagi tega zakona pride do sporov med podjetji, ki so pristojna za obratovanje javnih telekomunikacijskih omrežij ali ki javnosti nudijo telekomunikacijske storitve, zbornica [v okviru Bundesnetzagentur] na predlog ene stranke po zaslišanju udeležencev sprejme zavezujočo odločitev, če z zakonom ni določeno drugače. O sporu mora odločiti v roku največ štirih mesecev, ki začne teči takrat, ko se nanjo obrne eden od udeležencev spora.“

III – Dejansko stanje in predlog za sprejetje predhodne odločbe

23. Tožeča stranka iz postopka v glavni stvari je telekomunikacijsko podjetje, ki končnim uporabnikom prek analognih ali ISDN telefonskih priključkov omogoča dostop do javnega telefonskega omrežja in njegovo uporabo za govorno telefonijo. Kot operater omrežja svojim naročnikom dodeljuje telefonske številke. Tožeča stranka iz postopka v glavni stvari poleg tega na območju celotne države nudi telefonske imeniške storitve kot tudi internetne imeniške storitve. Poleg tega prek hčerinskih družb izdaja imenike. Tožeča stranka iz postopka v glavni stvari podatke, ki jih za to potrebuje, upravlja v zbirki podatkov o naročnikih. Ta ne vsebuje le podatkov o lastnih strankah, ampak tudi podatke o naročnikih drugih ponudnikov telefonskih storitev, zlasti takšnih, ki sami ne izdajajo imenikov in ki zaradi izpolnitve zahtev svojih strank glede vnosa na pogodbeni podlagi uporabljajo imenike tožeče stranke iz postopka v glavni stvari.

24. Zbirka podatkov o naročnikih tožeče stranke iz postopka v glavni stvari je sestavljena iz „javnega“ in „nejavnega“ podseznama. „Javni“ podseznam vsebuje podatke, pri katerih niti zadevni naročnik niti njegov ponudnik telefonskih storitev nista ugovarjala objavi v imenikih konkurenčnih ponudnikov. Tožeča stranka iz postopka v glavni stvari daje te podatke na voljo tudi drugim podjetjem za objavo v njihovih imenikih in za imeniške storitve. Storitve tožeče stranke iz postopka v glavni stvari ekskluzivno črpajo druge podatke iz „nejavnega“ podseznama. Ta vsebuje podatke, za katere zadevni naročnik ali njegov ponudnik telefonskih storitev želi, da jih objavi le tožeča stranka iz postopka v glavni stvari, poleg tega pa še podatke imeniških služb tožeče stranke iz postopka v glavni stvari, do katerih je prišla na podlagi lastnih raziskav, ter tako imenovane založniške podatke, ki so jih priskrbele založbe telefonskih imenikov.

25. K podjetjem, ki so jim za plačilo dani na voljo podatki o naročnikih, vsebovani v javnem podseznamu, spadata družbi GoYellow GmbH in Telix AG, intervenientki iz postopka v glavni stvari (v nadaljevanju: intervenientki iz postopka v glavni stvari), ki se ukvarjata z internetnimi ali telefonskimi imeniškimi storitvami. Po tem, ko je med tema podjetjema in tožečo stranko iz postopka v glavni stvari prišlo do spora glede obsega podatkov, ki jih je treba posredovati, sta intervenientki iz postopka v glavni stvari pri Bundesnetzagentur predlagali izvedbo postopka reševanja spora s ciljem, da se tožeči stranki iz postopka v glavni stvari naloži, naj jima najprej da na voljo celotno obstoječo vsebino iz zbirke podatkov o naročnikih, ki se jo lahko objavi v okviru imeniške storitve, in jima nato vsak delovni dan omogoči posodobitev.

26. Bundesnetzagentur je s sklepom z dne 11. septembra 2006 tožeči stranki iz postopka v glavni stvari naložila, da pod podrobneje določenimi pogoji intervenientkama iz postopka v glavni stvari da na voljo tudi tiste podatke o naročnikih, za katere naročniki ali njihovi ponudniki telefonskih storitev želijo, da jih objavi le eno ali več določenih podjetij. Podlaga za to odločitev je bil člen 47 TKG. Organ je zavrnil nadaljnji predlog intervenientk iz postopka v glavni stvari. Ne bi naj namreč bilo razvidno, da je tožeča stranka iz postopka v glavni stvari v tem pogledu sistematično kršila svoje obveznosti.

27. Tožeča stranka iz postopka v glavni stvari je zoper to obveznost posredovanja podatkov, naloženo v skladu s členom 47 TKG, vložila tožbo v delu, ki se nanaša na podatke o naročnikih drugih telefonskih podjetij (v nadaljevanju: tuji podatki). Verwaltungsgericht je tožbo zavrnilo. Tožeča stranka iz postopka v glavni stvari z revizijo, ki jo je dopustilo Verwaltungsgericht, pred predložitvenim sodiščem uveljavlja, da je sklep Bundesnetzagentur, izdan na podlagi člena 47 TKG, nezakonit, kolikor se razteza na podatke o naročnikih drugih ponudnikov telefonskih storitev. Tožeča stranka iz postopka v glavni stvari torej predlaga, naj se s spremembo izpodbijane sodbe razveljavi sklep Bundesnetzagentur z dne 11. septembra 2006, kolikor se obveznost, ki ji je naložena, razteza tudi na podatke o naročnikih drugih ponudnikov javnih govorno-komunikacijskih storitev. Tožena stranka iz postopka v glavni stvari in intervenientki iz postopka v glavni stvari predlagajo, naj se revizija zavrne.

28. Predložitveno sodišče meni, da je revizija tožeče stranke iz postopka v glavni stvari v skladu z nacionalno zakonodajo neutemeljena. Tožba zoper sklep Bundesnetzagentur naj bi bila sicer dopustna, vendar pa ji glede na merila nacionalne zakonodaje z vidika utemeljenosti ne more biti ugodeno. Predložitveno sodišče pa kljub temu ne razume, ali je obveznost prepustitve podatkov o naročnikih ponudnikom javnih imenikov in imeniških storitev, ki jo ima tožeča stranka iz postopka v glavni stvari v skladu s členom 47 TKG in ki se razteza na tuje podatke ter ni odvisna od privolitve ali manjkajočega ugovora naročnika ali njegovega ponudnika telefonskih storitev, v skladu s pravom Unije.

29. V teh okoliščinah je predložitveno sodišče prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

1. Ali je treba člen 25(2) Direktive 2002/22/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o univerzalni storitvi in pravicah uporabnikov v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi omrežji in storitvami (Direktiva o univerzalnih storitvah) razlagati tako, da države članice lahko naložijo podjetjem, ki naročnikom dodeljujejo telefonske številke, da za zagotavljanje javno dostopnih imeniških storitev in imenikov dajo na voljo podatke o naročnikih, ki jim to podjetje ni samo dodelilo telefonskih številk, če podjetje razpolaga s temi podatki?

2. Če je odgovor na prejšnje vprašanje pritrdilen:

Ali je treba člen 12 Direktive 2002/58/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. julija 2002 o obdelavi osebnih podatkov in varstvu zasebnosti na področju elektronskih komunikacij (Direktiva o zasebnosti in elektronskih komunikacijah) razlagati tako, da je naložitev zgoraj navedene obveznosti s strani nacionalnega zakonodajalca odvisna od tega, da drugi ponudnik telefonskih storitev ali njegovi naročniki privolijo v posredovanje podatkov ali mu vsaj ne nasprotujejo?

IV – Postopek pred Sodiščem

30. Predložitvena odločba z dne 28. oktobra 2009 je v sodno tajništvo Sodišča prispela 22. decembra 2009. V pisnem postopku so stališča predložile tožeča stranka iz postopka v glavni stvari, tožena stranka iz postopka v glavni stvari, intervenientki iz postopka v glavni stvari, vladi Združenega kraljestva in Italijanske republike ter Evropska komisija. Na obravnavi z dne 2. decembra 2010 so sodelovali zastopniki tožeče stranke iz postopka v glavni stvari, tožene stranke iz postopka v glavni stvari, intervenientk iz postopka v glavni stvari, Združenega kraljestva in Komisije.

V – Trditve strank

A – Prvo vprašanje za predhodno odločanje

31. Komisija meni, da je treba na prvo vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti tako, da člen 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah državam članicam ne dopušča, da podjetjem, ki naročnikom dodeljujejo telefonske številke, za zagotavljanje javno dostopnih imeniških storitev in imenikov naložijo, da dajo na voljo podatke o drugih naročnikih, ki jim to podjetje ni samo dodelilo telefonskih številk, tudi če podjetje razpolaga s takšnimi podatki.

32. Odločilno naj bi bilo, da obveznost posredovanja podatkov iz člena 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah zadeva le tista podjetja, ki dodeljujejo telefonske številke. Iz tega naj bi izhajalo, da „ustrezne informacije“, ki so podvržene obveznosti posredovanja, obsegajo le podatke, ki so povezani z dodelitvijo telefonskih številk s strani zadevnega podjetja. Širše obveznosti telefonskih podjetij, da posredujejo celotne zbirke podatkov, ki obsega tudi informacije o naročnikih drugih telefonskih podjetij, naj ta določba ne bi pokrivala glede na njeno besedilo in namen. V pravnem okviru naj tudi ne bi bila razvidna nobena druga določba, ki bi lahko bila pravna podlaga takšne širše obveznosti.

33. Vlada Združenega kraljestva podobno trdi, da široka razlaga člena 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah nasprotuje besedilu, sistematiki in namenu te direktive. V njej določena obveznost posredovanja naj bi tako obsegala izključno ustrezne informacije o lastnih naročnikih podjetij, ki dodeljujejo telefonske številke. Ob tem države članice ne smejo telefonskim podjetjem prosto naložiti širše obveznosti posredovanja podatkov.

34. Tudi tožeča stranka iz postopka v glavni stvari najprej poudarja, da člen 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah državam članicam ne nalaga, da predvidijo obveznost posredovanja tujih podatkov. S tem spoznanjem pa naj še ne bi bilo odločeno, ali so države članice upravičene sprejeti tako določbo na podlagi prava Unije. Odgovor na prvo vprašanje za predhodno odločanje naj bi zato pojasnil, ali člen 25(2) omejuje pristojnosti držav članic glede naložitve dodatnih obveznosti telekomunikacijskim podjetjem. Ob posebnem upoštevanju sodne prakse Sodišča v zvezi z direktivami 98/10, 2002/19 in 2002/22 ter besedila, ciljev in strukture ureditve v direktivah 2002/21 in 2002/22 naj bi bilo na zadnje vprašanje na koncu treba odgovoriti pritrdilno.

35. Tožena stranka iz postopka v glavni stvari pa, nasprotno, na podlagi jezikovne, zgodovinske, sistematične in teleološke razlage člena 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah sklepa, da v njem določena obveznost posredovanja načelno obsega ali bi lahko obsegala tudi obravnavane tuje podatke. Tudi italijanska vlada meni, da je treba na prvo vprašanje za predhodno odločanje ob upoštevanju besedila in sistematike Direktive o univerzalnih storitvah na koncu odgovoriti pritrdilno.

36. Enako sklepata intervenientki iz postopka v glavni stvari, ki menita, da je treba člen 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah razlagati tako, da države članice lahko naložijo podjetjem, da za zagotavljanje javno dostopnih imeniških storitev in imenikov dajo na voljo vse podatke o naročnikih, s katerimi razpolaga podjetje.

B – Drugo vprašanje za predhodno odločanje

37. Komisija meni, da je treba člen 12 Direktive o zasebnosti in elektronskih komunikacijah razlagati tako, da lahko nacionalni zakonodajalec telefonskim podjetjem naloži obveznost posredovanja tujih podatkov le, če so bili zadevni naročniki obveščeni o tej možnosti posredovanja. Če bi naročniki izrecno nasprotovali takšnemu posredovanju, naj to ne bi bilo dopustno. Vlada Združenega kraljestva meni, da vsaka objava podatkov naročnika v drugem imeniku predpostavlja privolitev zadevnih oseb.

38. Tožena stranka iz postopka v glavni stvari pa, nasprotno, na podlagi jezikovne, zgodovinske, sistematične in teleološke razlage člena 12 Direktive o zasebnosti in elektronskih komunikacijah sklepa, da posredovanje tujih podatkov s strani telefonskih podjetij ni odvisno od tega, ali je zadevna končna stranka ali telefonsko podjetje, ki mora posredovati podatke, prej privolilo ali ni ugovarjalo.

39. Tudi intervenientki iz postopka v glavni stvari menita, da ponudniki telefonskih storitev in njihovi naročniki niso upravičeni, da bi ugovarjali posredovanju njihovih podatkov, objavljenih v imeniku, tretjim osebam za zagotavljanje imeniških storitev ali imenikov ali da bi objavo njihovih podatkov omejili na določen imenik ali na določeno imeniško storitev.

40. Enako sklepa italijanska vlada, ki meni, da je treba člen 12 Direktive o zasebnosti in elektronskih komunikacijah razlagati tako, da naložitev obveznosti posredovanja tujih podatkov telefonskim podjetjem s strani države članice ni odvisna od tega, ali naročnik privoli v posredovanje podatkov ali pa mu vsaj ne ugovarja. To naj bi veljalo toliko, kolikor so nameni imenika ali imeniške storitve, ki se vzpostavlja, enaki kot nameni, v zvezi s katerimi je naročnik dal svojo privolitev glede vključitve lastnih podatkov v imenik svojega ponudnika.

VI – Pravna presoja

A – Prvo vprašanje za predhodno odločanje

41. Predložitveno sodišče želi s prvim vprašanjem za predhodno odločanje v bistvu izvedeti, ali člen 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero morajo telefonska podjetja za zagotavljanje javno dostopnih imeniških storitev in imenikov dati na voljo ne le podatke lastnih strank, ampak tudi tuje podatke, s katerimi razpolagajo.

42. Za odgovor na to vprašanje je v prvem koraku treba preučiti, ali se obveznost telefonskih podjetij, da posredujejo podatke, iz člena 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah razteza na tuje podatke, s katerimi razpolagajo. Ker menim, da je treba na to vprašanje na koncu odgovoriti nikalno, je v drugem koraku nato treba preučiti, ali člen 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah obveznost telefonskih podjetij, da posredujejo podatke, dokončno ureja in – če ne – ali bi lahko druge določbe pravnega okvira za elektronske komunikacije državam članicam prepovedale, da telefonskim podjetjem naložijo obveznost posredovanja tujih podatkov.

1. Predmet obveznosti posredovanja podatkov iz člena 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah

a) Jezikovna razlaga člena 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah

43. Države članice morajo v skladu z besedilom člena 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah zagotoviti, da vsa podjetja, ki dodeljujejo telefonske številke naročnikom, izpolnijo vse primerne zahteve, da za zagotavljanje javno dostopnih imeniških storitev in imenikov dajo na voljo „ustrezne informacije“ v dogovorjeni obliki.

44. Glede na stavčno strukturo se „ustrezne informacije“, ki jih je potrebno posredovati, nanašajo na naročnike, ki jim podjetja, zavezana k posredovanju podatkov, dodeljujejo telefonske številke. „Naročnik“ v skladu s členom 2(k) Direktive 2002/21 pomeni vsako fizično ali pravno osebo, ki je z izvajalcem javnosti dostopnih elektronskih komunikacijskih storitev sklenila pogodbo za zagotavljanje takih storitev. „Ustrezne informacije“, ki jih je treba posredovati, se torej nanašajo na fizične ali pravne osebe, ki so pogodbeno povezane s telefonskim podjetjem, zavezanim k posredovanju podatkov.

45. Razlaga člena 25(2) glede na besedilo in stavčno strukturo torej kaže na to, da se obveznost telefonskih podjetij, da posredujejo podatke, nanaša na podatke lastnih naročnikov, ki so jim dodelila telefonske številke.

b) Sistematična razlaga člena 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah

46. Rezultat jezikovne razlage potrjuje razlaga člena 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah glede na sistematiko te direktive.

47. Direktiva o univerzalnih storitvah v kontekstu pravnega okvira za elektronske komunikacije primarno zadeva razmerje med ponudniki elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev ter naročniki. Direktiva ima na tej ravni tri poglavitne cilje, pri čemer je vsak od njih obravnavan v drugem poglavju.

48. Cilj Direktive o univerzalnih storitvah je, prvič, zagotovitev minimalnega nabora komunikacijskih storitev določene kakovosti za končne uporabnike v vsaki državi članici na celotnem ozemlju po dostopni ceni. Ta minimalni nabor, opisan kot „univerzalna storitev“( ), je določen v poglavju II Direktive o univerzalnih storitvah (členi od 3 do 15) in obsega zagotovitev vsaj enega izčrpnega imenika in vsaj ene izčrpne imeniške službe, ki sta določena v členu 5. Cilj Direktive o univerzalnih storitvah je, drugič, da se pod določenimi pogoji zagotovi določena stopnja konkurenčnosti na maloprodajnih trgih, ki zaradi prisotnosti enega ponudnika s pomembno tržno močjo niso učinkovito konkurenčni. Poglavje III Direktive o univerzalnih storitvah (členi od 16 do 19) zato vsebuje določbe za sprejetje regulativnih nadzorov s strani nacionalnih regulativnih organov. Varstvo potrošnikov je, tretjič, sestavni del Direktive o univerzalnih storitvah. V zvezi s tem poglavje IV (členi od 20 do 31) vsebuje vrsto določb za varstvo interesov in pravic končnih uporabnikov.

49. Člen 25 je z vidika sistematke uvrščen v poglavje IV, torej v tisto poglavje Direktive o univerzalnih storitvah, v katerem so v središču pozornosti interesi končnih uporabnikov. Glede na to člen 25(1) izhaja iz pravnega položaja naročnika javnih telefonskih storitev, ki mu mora biti zagotovljena pravica do vpisa v izčrpen imenik. Tudi člen 25(3) in (4) izhaja iz položaja končnih uporabnikov, ki jim mora biti zagotovljen dostop do imeniških storitev (odstavek 3) in dostop do imeniških storitev v drugih državah članicah (odstavek 4).

50. Čeprav se člen 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah neposredno ne sklicuje na naročnike, ampak se zdi, da prima facie ureja le obveznost telefonskih podjetij, da posredujejo podatke, iz njegovega sistematičnega položaja izhaja, da tudi ta odstavek zlasti zadeva pravni položaj naročnika v razmerju do telefonskega podjetja, s katerim je sklenil pogodbo. Države članice morajo, gledano s tega vidika, v skladu s členom 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah zagotoviti, da telefonska podjetja na zahtevo dajo na voljo ustrezne informacije o svojih naročnikih za zagotavljanje javno dostopnih imeniških storitev in imenikov.

51. Pomemben indic za pravilnost te sistematične analize je razviden iz spremembe člena 25(1) Direktive o univerzalnih storitvah z Direktivo 2009/136. Člen 25(1) v novi različici poleg pravice naročnika javno dostopnih telefonskih storitev do vpisa v imenik zdaj dodatno določa, da imajo naročniki tudi pravico, da so njihove informacije na voljo ponudnikom imeniških storitev in/ali imenikov v skladu z določbami člena 25(2). S tem je obveznost telefonskih podjetij, da posredujejo lastne podatke o naročnikih ponudnikom imeniških storitev in/ali imenikov, določena v členu 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah, preoblikovana v pravico teh naročnikov in s tem izrecno potrjena.

c) Razlaga člena 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah glede na cilj

52. Uvodne izjave Direktive o univerzalnih storitvah le slabo osvetljujejo cilje, ki jih ima obveznost posredovanja podatkov iz člena 25(2). Uvodna izjava 35 zgolj določa, da morajo vsi izvajalci storitev, ki dodeljujejo telefonske številke svojim naročnikom, zagotavljati razpoložljivost ustreznih informacij na pravičen, stroškovno naravnan in nediskriminacijski način.

53. Če se Direktiva o univerzalnih storitvah obravnava kot celota, iz nje izhaja, da je zakonodajalec z obveznostjo posredovanja podatkov iz njenega člena 25(2) skušal uresničiti dva glavna cilja.

54. Po eni strani naj bi ta obveznost posredovanja zagotovila, da se na trgu javnosti dostopnih imenikov v praksi dejansko lahko vzpostavi minimalni nabor, ki ga je treba kot univerzalno storitev zagotoviti v skladu s členom 5(1). S tem da se telefonskim podjetjem naloži obveznost, da morajo ustrezne podatke o svojih naročnikih na zahtevo posredovati naprej, se zagotovi, da je mogoče vzpostaviti vsaj en izčrpen imenik.( )

55. Po drugi strani obveznost posredovanja podatkov zagotavlja izpolnitev pravice naročnikov, zdaj izrecno določene v členu 25(1) Direktive o univerzalnih storitvah, da se njihovi podatki posredujejo ponudnikom javnih imeniških storitev in/ali imenikov z namenom vzpostavitve za to potrebnih zbirk podatkov.

56. Ta dva glavna cilja zahtevata, da telefonska podjetja ustrezne informacije o svojih naročnikih v skladu z določbami člena 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah na zahtevo posredujejo naprej za zagotavljanje javno dostopnih imenikov. Za dosego teh ciljev pa telefonskim podjetjem ni treba naložiti tudi obveznosti, da na zahtevo in za zagotavljanje imenikov izročijo tuje podatke, s katerimi razpolagajo.

57. Tožena stranka iz postopka v glavni stvari meni, da je zakonodajalec s členom 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah hotel vzpostaviti tudi delujočo konkurenco na trgu ponudnikov imenikov in imeniških storitev. Ta cilj naj bi zahteval, da se obveznost telefonskih podjetij, da posredujejo podatke, iz člena 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah razlaga tako, da obsega tudi tuje podatke, s katerimi razpolagajo ta podjetja. Trdne konkurenčne strukture naj bi namreč bilo na tem področju mogoče doseči le, če je zbiranje podatkov s strani ponudnikov teh storitev enostavno, učinkovito in izčrpno. Posamično zbiranje podatkov o naročnikih od različnih telefonskih podjetij naj ne bi izpolnjevalo teh pogojev.

58. Te trditve tožene stranke iz postopka v glavni stvari niso prepričljive.

59. Čeprav ni mogoče zanikati, da je pravni okvir za elektronske komunikacije v svoji celoti namenjen tudi temu, da bi bili končni uporabniki na trgu zagotavljanja imeniških storitev deležni popolne konkurence, ta splošni cilj ne upravičuje takšne razlage člena 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah, kot jo predlaga tožena stranka iz postopka v glavni stvari. V tem pogledu je namreč odločilno, da člen 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah ne spada k določbam, ki so v kontekstu celotnega pravnega okvira za elektronske komunikacije konkretno namenjene spodbujanju in zagotovitvi trdnih konkurenčnih struktur na trgu imeniških storitev.

60. Res je sicer, da lahko tudi obveznost posredovanja podatkov iz člena 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah – omejena na lastne naročnike – pozitivno vpliva na konkurenco na trgu zagotavljanja imeniških storitev, saj je s tem vsem ponudnikom imeniških storitev in imenikov omogočena vzpostavitev izčrpnih baz podatkov. To funkcijo, ki spodbuja konkurenčnost, pa je treba videti kot – načelno dobrodošel – stranski učinek, ki se mora v okviru teleološke razlage člena 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah umakniti obema zgoraj navedenima glavnima ciljema.

61. Tudi teleološka razlaga člena 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah zato potrjuje, da le lastni podatki telefonskih podjetij o naročnikih spadajo med podatke, ki jih je treba v smislu te določbe posredovati naprej.

d) Sklep

62. Z razlago člena 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah glede na besedilo, sistematiko in cilj sklepam, da se v njem določena obveznost telefonskih podjetij, da posredujejo podatke, nanaša le na ustrezne informacije o naročnikih, ki so jim ta telefonska podjetja dodelila telefonske številke.

2. Člen 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah obveznosti posredovanja podatkov ne usklajuje popolno

63. Iz mojih zgornjih ugotovitev izhaja, da telefonskih podjetij v skladu s členom 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah načelno ni treba zavezati k posredovanju tujih podatkov, s katerimi razpolagajo. Za odgovor na vprašanje, ali države članice zaradi te določbe ne smejo določiti zakonske obveznosti posredovanja takšnih tujih podatkov, je treba razjasniti, kakšno stopnjo uskladitve je zakonodajalec želel doseči s členom 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah. Če naj bi ta določba popolnoma uskladila obveznost telefonskih podjetij, da posredujejo podatke, bi bilo namreč prepovedano uvesti ali ohraniti v veljavi takšno zakonska obveznost posredovanja tujih podatkov, ki presega zahteve iz te direktive.

64. Menim, da namen člena 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah ni popolna uskladitev obveznosti telefonskih podjetij, da posredujejo podatke.( )

65. Eden glavnih ciljev obveznosti posredovanja podatkov iz člena 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah je, kot sem že navedla, zagotoviti, da se na trgu javnih imenikov in imeniških storitev v praksi dejansko lahko vzpostavi minimalni nabor, ki ga je treba kot univerzalno storitev zagotoviti v skladu s členom 5(1).

66. Države članice v skladu s členom 5(1) Direktive o univerzalnih storitvah zagotovijo, da je končnim uporabnikom na voljo vsaj en izčrpen imenik in vsaj ena izčrpna imeniška služba. Iz besedila te določbe neposredno izhaja, da gre pri tem za minimalno zahtevo, ki jo morajo upoštevati države članice. Države članice torej načelno lahko sprejmejo nadaljnje določbe s ciljem, da zagotovijo ponudbo več izčrpnih imenikov ali imeniških služb na zadevnih maloprodajnih trgih.

67. Ob posebnem upoštevanju sistematične povezave med členoma 5(1) in 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah opredelitev člena 5(1) kot določbe minimalne uskladitve nujno vpliva na odgovor na vprašanje, ali člen 25(2) popolnoma usklajuje obveznost telefonskih podjetij, da posredujejo podatke.

68. Ker države članice v skladu s členom 5(1) Direktive o univerzalnih storitvah lahko določijo okvirne pogoje za to, da je končnim uporabnikom na voljo več izčrpnih imenikov in imeniških služb različnih ponudnikov, sistematična in teleološka razlaga Direktive o univerzalnih storitvah pripelje do sklepa, da države članice zaradi tega načelno lahko presežejo določbe, vsebovane v členu 25(2).

69. Zvezna republika Nemčija je z uvedbo obveznosti telefonskih podjetij, da posredujejo tuje podatke, obravnavane v postopku v glavni stvari, uporabila prav to pravico do proste presoje. Z uvedbo te obveznosti je namreč ob upoštevanju posebnosti nemškega maloprodajnega trga za imenike poskusila ustvariti takšno tržno okolje, ki bi močno spodbujalo obstoj več ponudnikov imenikov, ki so na voljo javnosti ali so dobavljivi prek imeniških služb.( )

70. Ob upoštevanju vseh zgornjih ugotovitev sklepam, da člen 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah obveznosti telefonskih podjetij, da posredujejo podatke, ne usklajuje popolnoma.

3. Obveznost držav članic, da spoštujejo pristojnosti nacionalnih regulativnih organov

71. Opredelitev obveznosti telefonskih podjetij, da posredujejo podatke, iz člena 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah kot določbe o minimalni uskladitvi pomeni, da države članice načelno lahko sprejmejo nadaljnje ukrepe. Če države članice uporabijo to možnost proste presoje, morajo kljub temu še naprej upoštevati zahteve in določbe Direktive o univerzalnih storitvah in drugih direktiv iz pravnega okvira za elektronske komunikacije.

72. V zvezi s tem je med drugim treba upoštevati zahteve člena 3(2) Direktive o univerzalnih storitvah. Države članice morajo v skladu s tem členom pri sprejetju določb za zagotovitev izvedbe univerzalne storitve upoštevati načela objektivnosti, transparentnosti, nediskriminacije in sorazmernosti. Države članice morajo v skladu s to določbo tudi poskušati minimizirati izkrivljanje trga, pri čemer morajo varovati javne interese. V obravnavanem postopku pa niso bili predstavljeni nobeni argumenti, ki bi kazali na to, da v smislu ugotavljanja obveznosti posredovanja tujih podatkov v skladu s členom 47 TKG niso bile upoštevane te zahteve.

73. Glede uvedbe nacionalne obveznosti posredovanja tujih podatkov, kot je ta iz člena 47 TKG, se ob upoštevanju dejanskega stanja iz postopka v glavni stvari vsekakor postavlja vprašanje, ali je nacionalni zakonodajalec s sprejetjem tega ukrepa v nasprotju z direktivami posegel v pristojnosti, ki morajo biti dodeljene nacionalnim regulativnim organom v kontekstu pravnega okvira za elektronske komunikacije na maloprodajnem trgu imenikov, ki so na voljo javnosti ali so dobavljivi prek imeniških služb.( )

74. Za odgovor na to vprašanje bom najprej predstavila naloge in pristojnosti nacionalnih regulativnih organov na tem maloprodajnem trgu in preučila, kako uvedba zakonske obveznosti posredovanja tujih podatkov, kot je ta iz člena 47 TKG, vpliva na te pristojnosti. Nato bom preučila vprašanji, pod katerimi pogoji lahko države članice posegajo na področje v pristojnosti nacionalnih regulativnih organov in ali je Zvezna republika Nemčija s sprejetjem obveznosti posredovanja tujih podatkov iz člena 47 TKG kršila določbe prava Unije, ki jih je treba upoštevati v zvezi s tem.

a) Pristojnosti nacionalnih regulativnih organov na trgu imenikov, ki so na voljo javnosti ali so dobavljivi prek imeniških služb

75. Sodišče je v sodbi z dne 3. decembra 2009 v zadevi Komisija proti Nemčiji( ) v zvezi z nalogami in pristojnostmi nacionalnih regulativnih organov v kontekstu pravnega okvira za elektronske komunikacije poudarilo, da Okvirna direktiva vzpostavlja usklajeni okvir za zakonsko regulacijo elektronskih komunikacijskih storitev, elektronskih komunikacijskih omrežij, pripadajočih naprav in storitev ter pri tem določa naloge nacionalnih regulativnih organov.

76. V zvezi s tem je treba ponudbo javno dostopnih imeniških storitev in imenikov opredeliti kot „pripadajočo storitev“ v smislu Okvirne direktive,( ) za regulacijo katere so v skladu z Okvirno direktivo in Direktivo o univerzalnih storitvah pristojni nacionalni regulativni organi.

77. Pristojnosti regulativnih organov v zvezi s sprejetjem regulativnih nadzorov na maloprodajnih trgih imeniških storitev in imenikov so v bistvenem določene v členu 17 Direktive o univerzalnih storitvah.( )

78. Nacionalni regulativni organ v skladu s členom 17(1) naloži podjetjem, ki so na maloprodajnem trgu – opredeljenem v skladu s členom 15 Okvirne direktive – opredeljena kot podjetja s pomembno tržno močjo v smislu člena 14 Okvirne direktive, ustrezne regulativne obveznosti, če na podlagi analize trga – opravljene v skladu s členom 16 Okvirne direktive – ugotovi, da ta trg ni učinkovito konkurenčen, in če ugotovi, da z obveznostmi, naloženimi v Direktivi 2002/19, ne bi bilo mogoče doseči ciljev iz člena 8 Direktive 2002/21.

79. Člen 17(2) Direktive o univerzalnih storitvah v zvezi s tem med drugim določa, da morajo obveznosti, naložene po odstavku 1 tega člena, temeljiti na naravi ugotovljenega problema ter biti sorazmerne in primerne glede na cilje, ki so določeni v členu 8 Okvirne direktive.

80. Iz teh ugotovitev izhaja, da nacionalni regulativni organi, ki so – ob upoštevanju ustreznih določb direktiv – ugotovili, da maloprodajni trg imenikov in telefonskih imeniških storitev ni učinkovito konkurenčen, podjetjem s pomembno tržno močjo na tem trgu naložijo ali lahko naložijo ustrezne regulativne obveznosti.

b) Obveznost posredovanja tujih podatkov iz člena 47 TKG kot nacionalni ukrep, ki posega v pristojnosti nacionalnega regulativnega organa

81. Menim, da ni mogoče prepričljivo izpodbijati, da sprejetje zakonske obveznosti posredovanja tujih podatkov, kot je ta iz člena 47 TKG, posega v pristojnosti nacionalnih regulativnih organov.

82. V zvezi s tem predložitveno sodišče v okviru svoje analize zgodovinskega nastanka ter sistematičnega položaja člena 47 TKG opozarja na to, da je imel zakonodajalec, ko je sprejel obveznost posredovanja tujih podatkov, očitno pred očmi model tožeče stranke iz postopka v glavni stvari kot vertikalno integriranega podjetja, ki samo z dodeljevanjem klicnih številk lastnim strankam ustvarja podatke in poleg tega izdaja imenike ter opravlja imeniške storitve.( )

83. Po mnenju predložitvenega sodišča namen člena 47 TKG poleg tega dopušča razumevanje, da v navedenem členu določena obveznost posredovanja podatkov ni namenjena zgolj zadostitvi minimalnih zahtev glede zagotavljanja univerzalne storitve. Nagibe zakonodajalca naj bi bilo treba razlagati tako, da naj se z obveznostjo posredovanja iz člena 47 TKG omogoči ponudba imeniških storitev in imenikov, ki pokriva vsa omrežja in storitve. S tem naj ne bi bili doseženi le nameni predpisov o univerzalni storitvi, ampak tudi regulativni cilji iz člena 2(2) TKG.( ) K tem ciljem spadata zagotavljanje enakih konkurenčnih možnosti in spodbujanje trajnostnih konkurenčnih telekomunikacijskih trgov na področju telekomunikacijskih služb in omrežij ter podobnih organov in služb, in to tako na ruralnih kot na urbanih območjih.( )

84. Glede na navedeno predložitveno sodišče v okviru svoje teleološke razlage člena 47 TKG sklepa, da je obveznost posredovanja podatkov iz člena 47 TKG sredstvo za aktivno spodbujanje konkurence in zato ni le sredstvo za nadzor nad zlorabami. Zakonodajalcu naj bi šlo za to, da kolikor je mogoče odpravi ovire, ki preprečujejo konkurenco, in ne le v nujno potrebnem obsegu.( )

85. Glede na te ugotovitve predložitvenega sodišča je očitno, da je treba obveznost posredovanja tujih podatkov iz člena 47 TKG opredeliti kot strukturni poseg na maloprodajni trg imenikov in imeniških storitev, ki naj na teh trgih vzpostavi trdne konkurenčne strukture. Če je ta cilj dosežen, pogoji iz člena 17 Direktive o univerzalnih storitvah za morebitno poznejše ukrepanje nacionalnega regulativnega organa na tem trgu ne morejo biti več izpolnjeni. Kajti k tem pogojem med drugim spada to, da zadevni maloprodajni trg ni učinkovito konkurenčen.( ) V tem smislu je nemški zakonodajalec s sprejetjem zakonske obveznosti posredovanja tujih podatkov aktivno posegel na področje v pristojnosti nacionalnega regulativnega organa.

c) Presoja skladnosti nacionalnih ukrepov, ki posegajo na področje v pristojnosti nacionalnih regulativnih organov, z direktivami

86. Glede na zgornje ugotovitve je treba izhajati iz tega, da sprejetje obveznosti posredovanja tujih podatkov, kot je ta iz člena 47 TKG, posega na področje v pristojnosti nacionalnih regulativnih organov.

87. Čeprav načelno ni mogoče izključiti, da tudi nacionalni zakonodajalec lahko nastopa kot nacionalni regulativni organ,( ) iz spisa ne izhaja, da bi nemški zakonodajalec v okviru sprejetja člena 47 TKG nastopil kot nacionalni regulativni organ.

88. Zato je treba v nadaljevanju razjasniti, ali in – če da – pod katerimi pogoji lahko nacionalni zakonodajalec v kontekstu skupnega pravnega okvira za elektronske komunikacije normativno poseže na področje v pristojnosti nacionalnih regulativnih organov.

89. Menim, da je treba sodbe, ki jih je Sodišče o tem že izreklo, razlagati tako, da države članice ne smejo neposredno izvajati ali omejevati pristojnosti, ki morajo biti v skladu z direktivami skupnega pravnega okvira za elektronske komunikacije podeljene regulativnim organom. Iz tega pa ne izhaja, da države članice pristojnosti, ki ostanejo njim, ne smejo izvajati, že če bi nacionalni ukrepi, sprejeti z izvajanjem teh pristojnosti, lahko posredno zadevali pristojnosti nacionalnih regulativnih organov.( )

90. Primer za to, da direktive skupnega pravnega okvira za elektronske komunikacije ne dopuščajo neposrednega posega držav članic v pristojnosti, ki morajo biti dodeljene nacionalnim regulativnim organom, daje sodba Komisija proti Nemčiji z dne 3. decembra 2009( ). Sodišče je v tem postopku zaradi neizpolnitve obveznosti odločalo o tem, ali je nacionalna ureditev, s katero so bili nekateri trgi načelno izvzeti iz regulacije s strani nacionalnega regulativnega organa – pravica nacionalnega regulativnega organa do proste presoje pa je bila pri izvajanju njegovih preostalih možnosti regulacije na teh trgih omejena – skladna s pravom Unije. Ker je ta ureditev na koncu povzročila, da so bile pristojnosti, ki morajo biti v skladu z direktivami 2002/19, 2002/21 in 2002/22 dodeljene nacionalnim regulativnim organom, omejene v nasprotju z direktivami, je Sodišče ugotovilo kršitev zadevnih določb teh direktiv.

91. Tudi sodbo Komisija proti Belgiji z dne 6. oktobra 2010( ) je treba na koncu razumeti tako, da neposredni posegi držav članic v pristojnosti, ki morajo biti dodeljene nacionalnim regulativnim organom, niso dopustni. Sodišče je v tem postopku zaradi neizpolnitve obveznosti odločalo o tem, ali je zakonska ureditev, ki je med drugim določala, da je treba vsak primanjkljaj, ki ga je utrpelo podjetje zaradi zagotavljanja neke univerzalne storitve, opredeliti kot „neupravičeno breme“ v smislu člena 12 Direktive o univerzalnih storitvah, kar je zato utemeljevalo pravico zadevnega zavezanca za zagotavljanje univerzalne storitve do nadomestila, skladna z direktivami. Ta ureditev je bila sporna predvsem zato, ker člena 12 in 13 Direktive o univerzalnih storitvah nacionalnim regulativnim organom v smislu izračunavanja in financiranja „neupravičenega bremena“ dodeljujeta široke pristojnosti.

92. Sodišče je na podlagi natančne analize obravnavanih nacionalnih določb najprej poudarilo, da zakonodajalec Unije v členu 12 Direktive o univerzalnih storitvah ni poskušal sam določiti pogojev, pod katerimi lahko nacionalni regulativni organi menijo, da bi lahko zagotavljanje univerzalne storitve pomenilo neupravičeno breme. Nacionalni zakonodajalec torej lahko določi merila, na podlagi katerih nacionalni regulativni organi ugotovijo, ali je konkretna obremenitev neupravičena v smislu člena 12 Direktive o univerzalnih storitvah.( ) Po eni strani morajo biti ta merila skladna z zavezujočimi določbami Direktive o univerzalnih storitvah.( ) Po drugi strani nacionalni zakonodajalec ne sme iti tako daleč, da bi namesto nacionalnega regulativnega organa in ne da bi upošteval modalitete, določene v Direktivi o univerzalnih storitvah, pavšalno določil neupravičeno breme, ki je podlaga za nadomestilo.( ) Ker belgijski zakonodajalec ni upošteval teh določb, je Sodišče na koncu ugotovilo kršitev Direktive o univerzalnih storitvah.

93. Čeprav je Sodišče v tej isti sodbi odločilo, da je z Direktivo o univerzalnih storitvah načelno združljivo, da nacionalni zakonodajalec nacionalnim regulativnim organom določi merila za ugotavljanje „neupravičenega bremena“ v smislu člena 12 Direktive o univerzalnih storitvah, je pri tem izhajalo iz temeljne domneve, da države članice s tem izvršujejo pristojnost, ki jo imajo v okviru Direktive o univerzalnih storitvah. Glede na to je v sodbi Komisija proti Belgiji na koncu potrjeno, da nacionalni zakonodajalec lahko izvršuje pristojnosti, ki so mu ostale, za konkretizacijo koncepta „neupravičenega bremena“ v smislu člena 12 Direktive o univerzalnih storitvah ob upoštevanju meja, določenih s to direktivo, ne da bi pri tem neposredno izvajal pristojnosti nacionalnega regulativnega organa. Ker belgijski zakonodajalec ni upošteval teh določb, je Sodišče pravilno ugotovilo kršitev direktive.

94. V zvezi s tem morajo države članice v skladu s sodno prakso Sodišča poleg tega nadzirati, da so nacionalni regulativni organi organizacijsko in funkcionalno sposobni izpolniti naloge, ki jih imajo na podlagi Okvirne direktive in Direktive o univerzalnih storitvah.( )

95. Prepoved neposrednih posegov v pristojnosti nacionalnih regulativnih organov pa ne pomeni, da države članice sploh ne smejo sprejeti nikakršnih ukrepov, ki bi lahko vplivali na delo regulativnih organov ter na izvrševanje njihovih pristojnosti na trgih, ki jih morajo nadzorovati. Izhajati je treba, nasprotno, iz tega, da so dopustni nacionalni ukrepi, ki le posredno zadevajo pristojnosti nacionalnih regulativnih organov. V celotni strukturi skupnega pravnega okvira za elektronske komunikacije ter v součinkovanju prava Unije in nacionalnega prava se namreč pristojnosti držav članic in nacionalnih regulativnih organov dotikajo na več področjih,( ) tako da posredni posegi držav članic v pristojnosti nacionalnih regulativnih organov v kontekstu skupnega pravnega okvira za elektronske komunikacije niso le dopustni, ampak že kar predvideni in organizirani.

96. To analizo potrjuje sodba Telekomunikacja Polska( ). Sodišče je v tej sodbi o vprašanju za predhodno odločanje odločalo o tem, ali direktive skupnega pravnega okvira za elektronske komunikacije nasprotujejo nacionalni zakonski ureditvi, ki prepoveduje, da bi bila sklenitev pogodbe o izvajanju javno dostopnih telekomunikacijskih storitev – skupaj z zagotovitvijo priključka na javno telekomunikacijsko omrežje – pogojevana s tem, da naročnik sklene pogodbo o zagotavljanju drugih storitev. Sporno je zlasti bilo, ali je bilo s tem nedopustno poseženo v pristojnosti nacionalnih regulativnih organov. S to nacionalno ureditvijo je bila namreč prepovedana določena praksa telekomunikacijskih podjetij, čeprav bi tudi nacionalni regulativni organ – če bi bili izpolnjeni vsi pogoji iz členov 15 in 16 Okvirne direktive ter člena 17 Direktive o univerzalnih storitvah – lahko na regulativno ukrepal proti tej praksi.

97. Sporni nacionalni ukrep po mnenju Sodišča ni pomenil takšnega posega v pristojnosti – ki bi morale biti podeljene nacionalnim regulativnim organom – ki bi bil v nasprotju z direktivami. V zvezi s tem je po eni strani ugotovilo, da ni šlo za neposreden poseg v pristojnosti teh regulativnih organov.( ) Po drugi strani je poudarilo, da je cilj obravnavanega nacionalnega ukrepa boljše varstvo potrošnikov v njihovih razmerjih z operaterji telekomunikacijskih storitev, pri čemer Okvirna direktiva in Direktiva o univerzalnih storitvah ne določata popolne usklajenosti vseh vidikov varstva potrošnikov.( )

98. Nadaljnji dokaz za skladnost posrednih nacionalnih posegov v pristojnosti, ki morajo biti podeljene nacionalnim regulativnim organom, s pravom Unije izhaja iz uvodnih izjav Direktive 2009/136, s katero je bil med drugim spremenjen člen 25 Direktive o univerzalnih storitvah. V uvodni izjavi 38 je glede zagotavljanja imeniških storitev izrecno opozorjeno na to, da bi moralo biti vzpostavljeno stroškovno naravnano zagotavljanje podatkov končnih uporabnikov (stacionarnega in mobilnega omrežja) za ponudnike storitev z možnostjo, da države članice uvedejo centraliziran mehanizem za posredovanje celovitih zbranih informacij ponudnikom imenikov, in zagotavljanje dostopa do omrežja pod razumnimi in preglednimi pogoji, da bi končni uporabniki lahko v celoti uživali prednosti konkurence, s končnim ciljem omogočiti odpravo regulacije na maloprodajni ravni za te storitve in zagotavljanje imeniških storitev pod razumnimi in preglednimi pogoji.

99. V uvodni izjavi 38 tako jasno pride do izraza stališče zakonodajalca, da lahko države članice v zvezi z veljavnostjo Direktive o univerzalnih storitvah sprejmejo nacionalne ukrepe za poenostavitev zagotavljanja podatkov o strankah ponudnikom imeniških storitev, da bi se s tem posredno omogočila odstranitev regulacije na maloprodajni ravni za te storitve.

100. Glede na vse navedeno sklepam, da direktive skupnega pravnega okvira za elektronske komunikacije prepovedujejo neposredne posege držav članic v pristojnosti, ki morajo biti podeljene nacionalnim regulativnim organom. Nasprotno pa so dopustni posredni posegi držav članic v pristojnosti nacionalnih regulativnih organov.

101. Odgovor na vprašanje o združljivosti obravnavane obveznosti posredovanja tujih podatkov iz člena 47 TKG z Direktivo o univerzalnih storitvah je glede na te ugotovitve na koncu odvisen od tega, ali je treba sprejetje obveznosti posredovanja tujih podatkov s strani nacionalnega zakonodajalca šteti za neposreden poseg v pristojnosti, ki morajo biti podeljene nacionalnim regulativnim organom. To pa je spet odvisno od cilja obveznosti posredovanja tujih podatkov iz člena 47 TKG ter od njene oblike v zvezi z nacionalnim maloprodajnim trgom za imenike in imeniške storitve.

102. Če je nemški zakonodajalec z obveznostjo posredovanja tujih podatkov iz člena 47 TKG ciljno sprejel ukrep zoper eno ali več podjetij, dejavnih na maloprodajnem trgu za imenike in imeniške storitve, ker ta trg ni bil učinkovito konkurenčen in ker so ta podjetja imela pomembno tržno moč in je bil s tem otežen vstop drugih ponudnikov na trg, je treba ta nacionalni ukrep šteti za neposreden in zato za nedopusten poseg v pristojnosti nacionalnega regulativnega organa. V tem primeru bi nemški zakonodajalec s sprejetjem obravnavane obveznosti posredovanja tujih podatkov namreč neposredno izvrševal pristojnosti, ki v skladu s členom 17 Direktive o univerzalnih storitvah – ob upoštevanju tam določenih pogojev – pripadajo nacionalnemu regulativnemu organu.

103. Če je Zvezna republika Nemčija, nasprotno, z določitvijo obveznosti posredovanja tujih podatkov iz člena 47 TKG zgolj na objektiven in splošen način sprejela okvirne pogoje za nadaljnjo poenostavitev zagotavljanja podatkov o strankah ponudnikom imenikov in imeniških storitev, gre za posreden in torej dopusten poseg v pristojnosti nacionalnega regulativnega organa.

104. Predložitveno sodišče mora v zvezi s tem ugotoviti, kakšen je cilj obveznosti posredovanja tujih podatkov iz člena 47 TKG, ter presoditi njeno ureditev v zvezi z nacionalnim maloprodajnim trgom za imenike in imeniške storitve.

d) Sklep

105. Glede na navedeno je na prvo vprašanje za predhodno odločanje treba odgovoriti, da člen 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah ne nasprotuje nacionalni določbi, kot je člen 47 TKG, v skladu s katero morajo podjetja, ki naročnikom dodeljujejo telefonske številke, za zagotavljanje javno dostopnih imeniških storitev in imenikov dati na voljo podatke o naročnikih, s katerimi razpolagajo, pri čemer ta podjetja tem naročnikom niso sama dodelila telefonskih številk.

106. Sprejetje takšne določbe s strani nacionalnega zakonodajalca pa pomeni poseg v pristojnosti – ki morajo biti v skladu z Direktivo o univerzalnih storitvah podeljene nacionalnim regulativnim organom – ki je v nasprotju z direktivami, če je bila ta obveznost ciljno sprejeta zaradi enega ali več podjetij, dejavnih na maloprodajnem trgu za imenike in imeniške storitve, ker ima to podjetje ali imajo ta podjetja pomembno tržno moč, s čimer je otežen vstop drugih ponudnikov na trg, in ker ta trg ni učinkovito konkurenčen. Predložitveno sodišče mora ugotoviti, ali gre za tak cilj in obliko nacionalne določbe.

B – Drugo vprašanje za predhodno odločanje

107. Predložitveno sodišče želi z drugim vprašanjem za predhodno odločanje izvedeti, ali je s členom 12 Direktive o zasebnosti in elektronskih komunikacijah združljiva nacionalna določba, v skladu s katero morajo telefonska podjetja, ki so za zagotavljanje javno dostopnih imeniških storitev in imenikov zaprošena za posredovanje podatkov o naročnikih drugih telefonskih podjetij, s katerimi razpolagajo, te podatke izročiti, pa čeprav zadevni naročniki ali telefonska podjetja, ki so dodelila telefonske številke, niso odobrila takšnega posredovanja ali so mu celo nasprotovala.

108. Predložitveno sodišče želi s tem, prvič, izvedeti, ali imajo naročniki v kontekstu pravnega okvira za elektronske komunikacije pravico do privolitve ali ugovora glede posredovanja njihovih osebnih podatkov za zagotavljanje javno dostopnih imeniških storitev in imenikov. Predložitveno sodišče še sprašuje, ali lahko podjetja, ki so naročnikom dodelila telefonske številke, prepovejo posredovanje teh podatkov o naročnikih za namen vključitve v imenike, ki so na voljo javnosti ali so dobavljivi prek imeniških služb.

109. Izhodiščna točka za odgovor na drugo vprašanje za predhodno odločanje je člen 5(2) Direktive o univerzalnih storitvah. V skladu s to določbo imeniki, ki so na voljo javnosti ali so dobavljivi prek imeniških služb, obsegajo vse naročnike javno dostopnih telefonskih storitev ob upoštevanju določb člena 12 Direktive o zasebnosti in elektronskih komunikacijah.( )

110. Ta sklic na člen 12 Direktive o zasebnosti in elektronskih komunikacijah potrjuje, da je treba vidike varstva podatkov pri vzpostavitvi imenikov, ki so na voljo javnosti ali so dobavljivi prek imeniških služb, primarno presojati na podlagi te direktive in torej ne na podlagi „splošne“ Direktive o varstvu podatkov 95/46( ). Direktivo o zasebnosti in elektronskih komunikacijah je treba glede na „splošno“ Direktivo o varstvu podatkov 95/46 šteti za lex specialis, ki ima na področjih, ki jih izrecno ureja, prednost pred splošno direktivo o varstvu podatkov.( )

111. Države članice v skladu s členom 12(1) Direktive o zasebnosti in elektronskih komunikacijah zagotovijo, da so naročniki brezplačno in pred vključitvijo v imenik obveščeni o namenu(-ih) tiskanega ali elektronskega imenika naročnikov, ki je na voljo javnosti ali je dobavljiv prek imeniških služb in v katerega so lahko vključeni njihovi osebni podatki ter o vseh nadaljnjih možnostih uporabe na podlagi iskalnih funkcij, vključenih v elektronske različice imenika.

112. Države članice v skladu s členom 12(2) te direktive zagotovijo, da je naročnikom dana možnost odločanja o vključitvi njihovih osebnih podatkov v javni imenik in – če se za to odločijo – odločanja o tem, kateri podatki ustrezajo namenu imenika, kakor ga določi ponudnik imenika, ter da preverijo, popravijo ali odstranijo take podatke. Nevključitev v javni imenik naročnikov, preverjanje, popravki ali odstranitev osebnih podatkov iz imenika so brezplačni.

113. Odstavka 1 in 2 tega člena se v skladu s členom 12(4) uporabita za naročnike, ki so fizične osebe. Države članice v skladu s to določbo tudi zagotovijo, da so v okviru zakonodaje Unije in veljavne nacionalne zakonodaje ustrezno zavarovani legitimni interesi naročnikov, ki niso fizične osebe, v zvezi z njihovim vpisom v javne imenike.

114. Iz določb člena 5(2) Direktive o univerzalnih storitvah v povezavi s členom 12 Direktive o zasebnosti in elektronskih komunikacijah torej po eni strani izhaja, da lahko naročniki, ki so fizične osebe, vedno sami odločajo o vključitvi svojih podatkov v javni imenik. Za to morajo biti najprej obveščeni o namenu zadevnega imenika ter o obstoječih iskalnih funkcijah. Naročniki lahko po vključitvi teh podatkov v javni imenik poleg tega prosto odločijo, da se ti odstranijo.

115. Iz člena 5(2) Direktive o univerzalnih storitvah v povezavi s členom 12 Direktive o zasebnosti in elektronskih komunikacijah po drugi strani jasno izhaja, da podjetja, ki so naročnikom dodelila telefonske številke, v zvezi s tem ne morejo vplivati na odločitev, ali in – če da – v kakšnem obsegu bodo osebni podatki njihovih naročnikov vključeni v imenike, ki so na voljo javnosti ali so dobavljivi prek imeniških služb.

116. Ta podjetja morajo seveda načelno upoštevati odločitve svojih naročnikov glede objave njihovih podatkov v javnih imenikih. Ob posebnem upoštevanju sistematične povezanosti členov 5 in 25 Direktive o univerzalnih storitvah je namreč treba izhajati iz tega, da tudi obveznost telefonskih podjetij, da posredujejo podatke, iz člena 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah velja s pridržkom določb o varstvu podatkov iz člena 12 Direktive o zasebnosti in elektronskih komunikacijah, kar izrecno potrjuje člen 25(5) Direktive o univerzalnih storitvah.( ) Enako pravilo mora veljati glede nacionalne obveznosti posredovanja tujih podatkov, kot je ta iz člena 47 TKG, ki je širša od obveznosti posredovanja podatkov, določene v členu 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah. Tudi ta obveznost posredovanja je namreč namenjena vzpostavitvi izčrpnih imeniških storitev in imenikov v smislu člena 5 Direktive o univerzalnih storitvah in jo je zato treba presojati v skladu z določbami člena 12 Direktive o zasebnosti in elektronskih komunikacijah.

117. Iz teh ugotovitev izhaja, da mora telefonsko podjetje, ki je na podlagi določb člena 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah ali člena 47 TKG zaprošeno za posredovanje podatkov o naročnikih, s katerimi razpolaga, glede objave teh podatkov v javnem imeniku vedno upoštevati določbe člena 12 Direktive o zasebnosti in elektronskih komunikacijah o varstvu podatkov. Telefonska podjetja lahko torej taki prošnji za posredovanje podatkov ugodijo le, če je zadevni naročnik, ki je bil primerno obveščen, privolil v takšno objavo svojih podatkov v tem javnem imeniku.

118. Glede na dejansko stanje iz postopka v glavni stvari je v zvezi s tem treba zlasti razjasniti, ali lahko naročniki svojo privolitev glede vključitve osebnih podatkov v imenik, ki je na voljo javnosti ali je dobavljiv prek imeniških služb, omejijo na določenega ponudnika takšnih imenikov ali pa se privolitev glede vključitve teh podatkov v konkreten javni imenik pod nekaterimi pogoji razširi na druge istovrstne javne imenike.

119. Besedilo člena 12 Direktive o zasebnosti in elektronskih komunikacijah v tem pogledu ne omogoča jasnih sklepov. Uvodni izjavi 38 in 39 te direktive pa vsebujeta jasne napotke glede mej svobode odločanja, ki mora biti naročnikom, ki želijo, da se njihovi podatki vključijo v javni imenik, v skladu s členom 12 Direktive o zasebnosti in elektronskih komunikacijah priznana glede izbire medija objave.

120. V uvodni izjavi 38 je navedeno, da lahko naročniki odločijo o tem, ali bodo njihovi osebni podatki objavljeni v imeniku. V uvodni izjavi 39 pa je ponazorjeno, da morajo podjetja, ki zbirajo podatke o naročnikih zaradi vključitve v javni imenik, naročnike obvestiti o namenu(-ih) teh imenikov. Pošiljanje teh podatkov o naročnikih tretjim osebam je v skladu s to uvodno izjavo možno le, če je bil naročnik obveščen o tej možnosti in o prejemniku ali kategorijah mogočih prejemnikov in če se podatki uporabijo samo za namene, za katere so bili zbrani. Če oseba, ki je zbirala podatke pri naročniku ali katera koli tretja oseba, ki so ji bili podatki poslani, želi uporabljati podatke za dodatni namen, mora v skladu s to uvodno izjavo pridobiti ponovno privolitev naročnika.

121. Bistveni sporočili teh dveh uvodnih izjav sta, da naročniki odločajo o tem, ali bodo njihovi podatki objavljeni v javnem imeniku, in da morajo biti za to pred tem obveščeni o namenu ali namenih tega imenika. Če lahko ponudniki takih imenikov ali tisti, ki te podatke zbirajo, zbrane podatke za iste namene, kot so tisti, zaradi katerih so bili zbrani, posredujejo naprej tretjim osebam, morajo biti naročniki obveščeni o tej možnosti posredovanja z navedbo prejemnikov ali kategorij prejemnikov. Na tem mestu ni omenjena pravica naročnika do ugovora zoper takšno posredovanje. Le če naj bi se podatki posredovali naprej z drugim namenom, je potrebno pridobiti dodatno privolitev.

122. Iz teh uvodnih izjav torej izhaja, da naročnik v skladu z voljo zakonodajalca Unije načelno odloči o tem, ali bodo njegovi podatki za določen namen vključeni v javni imenik. V zvezi s tem pa se privolitev nanaša zlasti na namen objave podatkov v javnem imeniku, ne pa na ponudnika tega imenika. To pojasnjuje, zakaj mora biti naročnik v skladu z besedilom uvodne izjave 39 zgolj obveščen o tem, da se njegovi podatki lahko posredujejo tretji osebi za identično uporabo, in da je treba dodatno privolitev pridobiti le, če želi prejemnik podatkov te podatke uporabiti za drug namen.

123. Presoja, ki pride do izraza v teh uvodnih izjavah, torej kaže na to, da je treba člen 12 Direktive o zasebnosti in elektronskih komunikacijah razlagati tako, da naročniki sicer lahko načelno odločijo o tem, ali naj se njihovi osebni podatki vključijo v javni imenik, vendar pa te privolitve ne morejo samovoljno omejiti na enega določenega ponudnika. Če torej na trgu obstaja več enakovrednih ponudnikov javnih imenikov in imajo ti imeniki enak namen in primerljive iskalne funkcije, naročniki ne morejo svoje privolitve glede objave samovoljno omejiti na enega od teh ponudnikov.

124. Takšna razlaga je podprta s sistematično-teleološko analizo člena 12 Direktive o zasebnosti in elektronskih komunikacijah v skupnem kontekstu pravnega okvira za elektronske komunikacije.

125. Cilj člena 12 Direktive o zasebnosti in elektronskih komunikacijah je varstvo zasebnosti fizičnih oseb ter zakonitih interesov pravnih oseb pri objavi njihovih podatkov v javnih imenikih. Ta cilj mora biti usklajen z nalogo iz člena 5 Direktive o univerzalnih storitvah glede zagotovitve najmanj enega izčrpnega imenika in najmanj ene izčrpne imeniške službe ter s tem povezano obveznostjo telefonskih podjetij do posredovanja podatkov iz člena 25(2) te direktive.

126. Če bi bila svoboda odločanja, ki jo je treba priznati naročnikom glede objave njihovih podatkov, tako široka, da bi lahko privolili v objavo svojih podatkov v javnem imeniku določenega ponudnika in hkrati prepovedali nadaljnjo objavo v imeniku enakovrednega konkurenta, pri čemer ima ta imenik enak namen in primerljive iskalne funkcije, bi bilo močno ogroženo doseganje cilja iz člena 5 Direktive o univerzalnih storitvah, da se zagotovi najmanj en izčrpen imenik, ki je na voljo javnosti ali je dobavljiv prek imeniških služb. Če bi bilo v neki državi članici na trgu prisotnih več ponudnikov javnih imenikov in bi se naročniki ne glede na enake namene teh imenikov in enakovrednost njihovih ponudnikov lahko prosto odločali za objavo v le enem imeniku, potem nobeden od teh ponudnikov ne bi več mogel jamčiti zagotovitve enega izčrpnega imenika.

127. Glede na te ugotovitve sklepam, da je treba člen 12 Direktive o zasebnosti in elektronskih komunikacijah razlagati tako, da mora privolitev naročnikov glede vključitve njihovih osebnih podatkov v imenik določenega ponudnika, ki je na voljo javnosti ali je dobavljiv prek imeniških služb, obsegati tudi vključitev teh podatkov v imenike enakovrednih ponudnikov, pri čemer imajo ti imeniki enak namen in primerljive iskalne funkcije, če so bili naročniki obveščeni o obstoju teh ponudnikov in možnosti objave njihovih podatkov v teh dodatnih imenikih.

128. Ta razlaga člena 12 Direktive o zasebnosti in elektronskih komunikacijah je tudi v skladu z načeli, določenimi v členih 7 in 8 Listine o temeljnih pravicah Evropske unije, h konkretizaciji katerih naj bi prispevala ta direktiva.( ) Kajti kot je Sodišče nazadnje potrdilo še v sodbi Volker in Markus Schecke,( ) temeljna pravica do varstva osebnih podatkov, določena v členu 8(1) Listine, ki je tesno povezana s temeljno pravico do spoštovanja zasebnega življenja iz člena 7 te listine, ni absolutna. To pravico je namreč treba obravnavati glede na vlogo, ki jo ima v družbi, in v skladu s tem tudi tako razlagati.

129. Sklepam torej, da morajo telefonska podjetja, ki so v skladu z določbami člena 25(2) Direktive o univerzalnih storitvah ali člena 47 TKG zaprošena za izdajo podatkov o naročnikih, s katerimi razpolagajo, upoštevati določbe člena 12 Direktive o zasebnosti in elektronskih komunikacijah, ki se nanašajo na varstvo podatkov. V skladu s tem členom naročniki odločijo, ali bodo njihovi podatki vključeni v imenik, ki je na voljo javnosti ali je dobavljiv prek imeniških služb. Če pa se naročnik odloči za objavo svojih podatkov v enem takem javnem imeniku, potem v skladu s členom 12 Direktive o zasebnosti in elektronskih komunikacijah nima pravice privolitve ali ugovora glede posredovanja teh podatkov enakovrednim ponudnikom imenikov ali imeniških storitev, ki imajo enak namen in primerljive iskalne funkcije, če je bil obveščen o tej možnosti posredovanja in o prejemniku ali kategorijah mogočih prejemnikov( ) ter če prejemnik teh podatkov ne uporabi za druge namene, kot so tisti, za katere se je naročnik strinjal z objavo.

130. Glede na navedeno je treba na drugo vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti, da je nacionalna določba, v skladu s katero morajo podjetja, ki naročnikom dodeljujejo telefonske številke, na zahtevo dati na voljo podatke o naročnikih, ki jim ta podjetja niso sama dodelila telefonskih številk, za zagotavljanje javno dostopnih imeniških storitev in imenikov, združljiva s členom 12 Direktive o zasebnosti in elektronskih komunikacijah, če je zagotovljeno, da so bili naročniki obveščeni tako o tej obveznosti posredovanja podatkov ponudnikom javnih imenikov kot tudi o krogu ponudnikov takih imenikov ter o vsebini, namenu in iskalnih funkcijah imenikov ter so privolili v objavo teh podatkov v zadevnih imenikih. Če na trgu obstaja več enakovrednih ponudnikov takih javnih imenikov in imajo ti imeniki enak namen in primerljive iskalne funkcije, naročniki svoje privolitve glede objave ne morejo samovoljno omejiti na enega od teh ponudnikov.

VII – Predlog

131. Ob upoštevanju vseh navedenih ugotovitev Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je predložilo Bundesverwaltungsgericht, odgovori tako:

1. Člen 25(2) Direktive 2002/22/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o univerzalni storitvi in pravicah uporabnikov v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi omrežji in storitvami ne nasprotuje nacionalni določbi, kot je člen 47 Telekommunikationsgesetz, v skladu s katero morajo podjetja, ki naročnikom dodeljujejo telefonske številke, za zagotavljanje javno dostopnih imeniških storitev in imenikov dati na voljo podatke o naročnikih, s katerimi razpolagajo, pri čemer ta podjetja tem naročnikom niso sama dodelila telefonskih številk.

Sprejetje takšne določbe s strani nacionalnega zakonodajalca pa pomeni poseg v pristojnosti – ki morajo biti v skladu z Direktivo 2002/22 podeljene nacionalnim regulativnim organom – ki je v nasprotju z direktivami, če je bila ta obveznost ciljno sprejeta zaradi enega ali več podjetij, dejavnih na maloprodajnem trgu za imenike in imeniške storitve, ker ima to podjetje ali imajo ta podjetja pomembno tržno moč, s čimer je otežen vstop drugih ponudnikov na trg, in ker ta trg ni učinkovito konkurenčen. Predložitveno sodišče mora ugotoviti, ali gre za tak cilj in obliko nacionalne določbe.

2. Nacionalna določba, v skladu s katero morajo podjetja, ki naročnikom dodeljujejo telefonske številke, na zahtevo dati na voljo podatke o naročnikih, ki jim ta podjetja niso sama dodelila telefonskih številk, za zagotavljanje javno dostopnih imeniških storitev in imenikov, je združljiva s členom 12 Direktive 2002/58/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. julija 2002 o obdelavi osebnih podatkov in varstvu zasebnosti na področju elektronskih komunikacij, če je zagotovljeno, da so bili naročniki obveščeni tako o tej obveznosti posredovanja podatkov ponudnikom javnih imenikov kot tudi o krogu ponudnikov takih imenikov ter o vsebini, namenu in iskalnih funkcijah imenikov in so privolili v objavo teh podatkov v zadevnih imenikih. Če na trgu obstaja več enakovrednih ponudnikov takih javnih imenikov in imajo ti imeniki enak namen in primerljive iskalne funkcije, naročniki svoje privolitve glede objave ne morejo samovoljno omejiti na enega od teh ponudnikov.