I ‑ 7219ISLE OF WIGHT COUNCIL IN DRUGI
SODBA SODIŠČA  (veliki senat)
z dne 16. septembra 2008 *
V zadevi C‑288/07,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, ki 
ga je vložilo High Court of Justice (England & Wales) (Chancery Division) (Združeno 
kraljestvo) z odločbo z dne 6. marca 2007, ki je prispela na Sodišče 14. junija 2007, 
v postopku
Commissioners of Her Majesty’s Revenue & Customs
proti
Isle of Wight Council ,
Mid-Suffolk District Council ,
South Tyneside Metropolitan Borough Council ,
West Berkshire District Council ,
*  Jezik postopka: angleščina.
I ‑ 7220SODBA Z DNE 16. 9. 2008 – ZADEVA C‑288/07
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi V.  Skouris, predsednik, P.  Jann, C.  W. A.  Timmermans, A.  Rosas in 
K. Lenaerts, predsedniki senatov, G. Arestis, U. Lõhmus, A. Borg Barthet, M. Ilešič, 
J. Malenovský, E. Levits, A. Ó Caoimh in A. Arabadjiev (poročevalec), sodniki,
generalni pravobranilec: M. Poiares Maduro,  
sodna tajnica: C. Strömholm, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 1. aprila 2008,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–  za Isle of Wight Council, Mid‑Suffolk District Council, South Tyneside Metro ‑
politan Borough Council in West Berkshire District Council J.  Ghosh, QC, 
J. Henderson, barrister, in R. Genn, solicitor, kot tudi L. Leach, adviser,
–  za vlado Združenega kraljestva Z.  Bryanston‑Cross, zastopnica, skupaj 
s C. Vajdom, QC, in B. Raymentom, barrister,
–  za Irsko D. O’Hagan, zastopnik, skupaj z A. Astonom, SC, in N. Traversom, BL,
I ‑ 7221ISLE OF WIGHT COUNCIL IN DRUGI
–  za italijansko vlado I. M. Braguglia, zastopnik, skupaj z G. De Bellisom, avvocato 
dello Stato,
–  za Komisijo Evropskih skupnosti R. Lyal in M. Afonso, zastopnika,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 12. junija 
2008
izreka naslednjo
Sodbo
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 4(5), drugi podod ‑
stavek, Šeste direktive Sveta z dne 17. maja 1977 o usklajevanju zakonodaje držav 
članic o prometnih davkih – Skupni sistem davka na dodano vrednost: enotna osnova 
za odmero (UL L 145, str. 1, v nadaljevanju: Šesta direktiva).
Ta predlog je bil vložen v okviru sporov med Commissioners of Her Majesty’s 
Revenue & Customs (v nadaljevanju: Commissioners) in štirimi lokalnimi organi, in 
sicer Isle of Wight Council, Mid‑Suffolk District Council, South Tyneside Metro ‑
politan Borough Council in West Berkshire District Council (v nadaljevanju skupaj: 
zadevni davčni organi) glede obdavčenja teh organov z davkom na dodano vrednost 
(v nadaljevanju: DDV) za dejavnosti izkoriščanja zaprtih avtomobilskih parkirišč 
(„off‑street parking“) (v nadaljevanju: zaprta parkirišča).1
2
I ‑ 7222SODBA Z DNE 16. 9. 2008 – ZADEVA C‑288/07
Pravni okvir
Člen 2 Šeste direktive, ki je pod naslovom II „Področje uporabe“, določa:
„Predmet davka na dodano vrednost je naslednje:
1.  dobava blaga ali storitev, ki jo davčni zavezanec, ki deluje kot tak, opravi na 
ozemlju države za plačilo;
[…]“
Člen 4 Šeste direktive, ki je pod naslovom IV „Davčni zavezanci“, določa:
„1. ‚Davčni zavezanec‘ je vsaka oseba, ki kjerkoli neodvisno opravlja katero koli 
gospodarsko dejavnost iz odstavka 2, ne glede na namen ali rezultat te dejavnosti.
2. Gospodarske dejavnosti iz odstavka 1 obsegajo vse dejavnosti proizvajalcev, 
trgovcev in oseb, ki opravljajo storitve, vključno z rudarskimi in kmetijskimi dejav ‑
nostmi in dejavnostmi samostojnih poklicev. Za gospodarsko dejavnost se šteje tudi 
izkoriščanje premoženja v stvareh ali pravicah, ki je namenjeno trajnemu doseganju 
dohodka.3
4
I ‑ 7223ISLE OF WIGHT COUNCIL IN DRUGI
[…]
5. Državni, regionalni in lokalni organi ter druge osebe javnega prava se ne štejejo za 
davčne zavezance v zvezi z dejavnostmi ali transakcijami, ki jih opravljajo kot organi 
oblasti, tudi če pobirajo dajatve, pristojbine, prispevke ali plačila v zvezi s temi dejav ‑
nostmi ali transakcijami.
Pri opravljanju takšnih dejavnosti ali transakcij pa se štejejo za davčne zavezance v 
zvezi s temi dejavnostmi ali transakcijami, če bi obravnava, kot da niso davčni zave ‑
zanci, povzročila znatno izkrivljanje konkurence.
V vsakem primeru se ti organi štejejo za davčne zavezance v zvezi z dejavnostmi iz 
Priloge D, če obseg teh dejavnosti ni tako majhen, da bi bil zanemarljiv.
Države članice lahko štejejo dejavnosti teh organov, ki so oproščene po členu 13 ali 
28, za dejavnosti, ki jih opravljajo kot organi oblasti.“
V prilogi D k Šesti direktivi, na katero se sklicuje njen člen 4(5), tretji pododstavek, 
je naštetih dvanajst vrst transakcij. Vendar določb o zaprtih parkiriščih ni med njimi.
Člen 4(5) Šeste direktive, katerega neposredni učinek je Sodišče priznalo v sodbi z 
dne 17. oktobra 1989 v zadevi Comune di Carpaneto Piacentino in drugi (231/87 5
6
I ‑ 7224SODBA Z DNE 16. 9. 2008 – ZADEVA C‑288/07
in 129/88, Recueil, str. 3233, točka 33), ni bil prenesen v pravo Združenega 
kraljestva.
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
Zadevni lokalni organi ponujajo v najem zaprta parkirišča. Tudi zasebni sektor 
ponuja te storitve.
Zgodovinsko so se v Združenem kraljestvu lokalne skupnosti štele za zavezance za 
plačilo DDV od dohodkov, ki so jih prejele od izkoriščanja teh zaprtih parkirišč. 
Vendar je po razglasitvi sodbe z dne 14. decembra 2000 v zadevi Fazenda Pública 
(C‑446/98, Recueil, str. I‑11435) približno 127 lokalnih skupnosti vložilo zahtevke za 
vračilo DDV, ki so ga pred tem plačale, pri čemer so menile, da na podlagi člena 4(5), 
prvi pododstavek, Šeste direktive ne bi smele biti zavezanci za ta davek. Skupni znesek 
vloženih zahtevkov za vračilo znaša 129 milijonov GBP. V predložitveni odločbi je v 
zvezi s celotnim zneskom, ki ga je mogoče zahtevati, navedeno, da je v Združenem 
kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska približno 468 lokalnih skupnosti.
V sporih v postopku v glavni stvari zahtevani zneski znašajo 1,6 milijona GBP. Predlo ‑
žitveno sodišče poudarja, da so ti spori testne zadeve, ker zadevni lokalni organi pred ‑
stavljajo reprezentativen del vseh lokalnih skupnosti. Isle of Wight Council, Mid‑
Suffolk District Council, South Tyneside Metropolitan Bourough Council in West 
Berkshire District Council zagotavljajo namreč upravo otoka, podeželskega območja, 
mestnega območja in regije.7
8
9
I ‑ 7225ISLE OF WIGHT COUNCIL IN DRUGI
Ker so zadevni lokalni organi menili, da v skladu s pravilno razlago prava Skupnosti 
niso bili dolžni plačati DDV za zadevno dejavnost, so zahtevali vračilo DDV, ki so 
ga pred tem plačali. Vendar so Commissioners to vračilo zavrnili. Ti lokalni organi 
so zato pri VAT and Duties Tribunal, London, vložili pritožbo zoper to odločbo 
Commissioners. VAT and Duties Tribunal, London, je, ker je odločilo, da bi moralo 
biti vprašanje, ali se osebe javnega prava obravnava, kot da niso davčni zavezanci, 
na podlagi člena 4(5), drugi pododstavek, Šeste direktive, preučeno za vsak zadevni 
lokalni organ posebej, torej po načelu „vsak davčni zavezanec posebej“, ugotovilo, da 
naj obravnava teh organov, kot da niso davčni zavezanci za DDV, ne bi povzročila 
znatnega izkrivljanja konkurence. Vsak od navedenih organov je bil torej oproščen 
plačila DDV od dohodkov, ki so jih prejeli od izkoriščanja zaprtih parkirišč.
Commissioners so zoper odločbo VAT and Duties Tribunal, London, vložili pritožbo 
pri High Court of Justice (England & Wales) (Chancery Division). Njihov glavni argu ‑
ment je, da naj bi imel člen 4(5) Šeste direktive nacionalni obseg, za katerega naj bi se 
zahtevalo, da se opravi celotna presoja učinka, ki ga ima oprostitev od plačila DDV, 
odobrena lokalnim organom za izkoriščanje zaprtih parkirišč, na zasebni sektor v 
celoti. Ta pritožba se nanaša tudi na pomen izrazov „bi […] povzročila“ in „znatno“ 
iz besedne zveze „če bi obravnava, kot da niso davčni zavezanci, povzročila znatno 
izkrivljanje konkurence“ iz člena 4(5), drugi pododstavek, Šeste direktive.
V teh okoliščinah je High Court of Justice (England & Wales) (Chancery Division) 
prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.  Ali je treba izraz ‚izkrivljanje konkurence‘ presojati za vsako osebo javnega 
prava tako, da ga je v okviru obravnavane zadeve treba razlagati ob upoštevanju 10
11
12
I ‑ 7226SODBA Z DNE 16. 9. 2008 – ZADEVA C‑288/07
območja oziroma območij, na katerih naveden organ izkorišča zaprta parkirišča, 
ali ob upoštevanju celotnega nacionalnega ozemlja države članice?
2.  Kaj pomeni izraz ‚bi […] povzročila‘? Zlasti, kakšna stopnja verjetnosti ali raven 
gotovosti je potrebna, da je ta pogoj izpolnjen?
3.  Kaj pomeni izraz ‚znatno‘? Zlasti, ali ‚znatno‘ pomeni vpliv na konkurenco, ki 
je več kot le zanemarljiv ali de minimis , ali pomeni ‚bistven‘ oziroma ‚izjemen‘ 
vpliv?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
Stališča, predložena Sodišču
Zadevni lokalni organi menijo, da je treba izraz „izkrivljanje konkurence“ presojati za 
vsako osebo javnega prava tako, da ga je v okviru obravnavane zadeve treba razlagati 
ob upoštevanju območja oziroma območij, na katerih navedeni organ ponuja v najem 
zaprta parkirišča, in ne ob upoštevanju hipotetičnega trga, ki bi pokrival celotno 13
I ‑ 7227ISLE OF WIGHT COUNCIL IN DRUGI
nacionalno ozemlje določene države članice. Ob upoštevanju samega pojma konku ‑
renca nasprotni pristop ne bi bil koherenten. Lokalni organi menijo, da naj oprostitev 
od plačila DDV, odobrena vsakemu od njih, nikakor ne bi povzročila izkrivljanja 
konkurence v primerjavi z zasebnimi ponudniki ali lokalnimi organi, ki so na primer 
v Glasgowu, in še manj „znatnega“ izkrivljanja. Podobno oseba, ki bi želela nakupo ‑
vati na otoku Isle of Wight, ne bi parkirala svojega vozila v Manchesterju.
Vlada Združenega kraljestva, ki se opira zlasti na temeljna načela davčne nevtral ‑
nosti in pravne varnosti, meni, da je načeloma pristop „vsaka dejavnost posebej“, 
torej pristop, ki upošteva nacionalni trg v celoti in ne vsakega lokalnega trga, najbolj 
razumen za namene razlage člena 4(5), drugi pododstavek, Šeste direktive. Lokalni 
značaj zahtevka bi pomenil, da bi lahko tudi na območju, ki spada pod določen lokalni 
organ, obstajalo več lokalnih trgov, s tem da bi lahko na določenih trgih obstajala 
konkurenca, na drugih pa ne bi mogla obstajati.
Irska meni, da iz sodne prakse Sodišča izhaja, da države članice prosto izbirajo 
najprimernejšo metodo za prenos člena 4(5), drugi in tretji pododstavek, Šeste direk ‑
tive v nacionalno pravo. Vsaka država članica naj bi opredelila, katere dejavnosti, ki 
jih opravljajo država in javni subjekti, bi, če ne bi bile obdavčene z DDV, povzročile 
znatno izkrivljanje konkurence. Države članice bi lahko tako sprejele lokalni, regio ‑
nalni ali nacionalni pristop.
Italijanska vlada predlaga uporabo načel, ki veljajo za področje konkurence. V zvezi 
s tem se sklicuje na Obvestilo Komisije o opredelitvi upoštevnega trga za namene 
konkurenčnega prava Skupnosti (UL 1997, C 372, str. 5) in na podlagi tega meni, da 
upoštevnega geografskega trga v sporih v postopku v glavni stvari nikakor ne more 
predstavljati celoten nacionalni trg. Na področju najema zaprtih parkirišč naj ne bi 14
15
16
I ‑ 7228SODBA Z DNE 16. 9. 2008 – ZADEVA C‑288/07
bilo mogoče šteti, da obstaja kakršnakoli konkurenca med storitvami, ki jih ponujajo 
različna mesta.
Komisija Evropskih skupnosti meni, da je treba pri presoji nevarnosti izkrivljanja 
konkurence upoštevati naravo dejavnosti in ne lokalnih pogojev konkurence. O 
utemeljenosti takega pristopa bi bilo mogoče sklepati na podlagi dejstva, da člen 
4(5), tretji pododstavek, Šeste direktive določa, da je treba transakcije iz priloge D k 
tej direktivi v vsakem primeru obdavčiti z DDV, razen če bi bil obseg teh dejavnosti 
tako majhen, da bi bil zanemarljiv. Pri tem Šesta direktiva jasno izhaja iz domneve, 
v skladu s katero bi bilo treba konkurenčno razmerje in nevarnost izkrivljanja, ki je 
njegova posledica, opredeliti abstraktno ob upoštevanju same narave dejavnosti in 
brez sklicevanja na lokalne razmere.
Odgovor Sodišča
Najprej je treba opozoriti, da se v skladu s členom 4(5), prvi pododstavek, Šeste direk ‑
tive državni, regionalni in lokalni organi ter druge osebe javnega prava ne štejejo za 
davčne zavezance v zvezi z dejavnostmi ali transakcijami, ki jih opravljajo kot organi 
oblasti.
Kot je Sodišče že večkrat poudarilo, morata biti za to, da se uporabi ta določba, kumu ‑
lativno izpolnjena dva pogoja, in sicer, da dejavnosti opravlja oseba javnega prava in 
da jih opravlja kot organ oblasti (glej v tem smislu zlasti sodbo z dne 25. julija 1991 
v zadevi Ayuntamiento de Sevilla, C‑202/90, Recueil, str. I‑4247, točka 18, in zgoraj 
navedeno sodbo Fazenda Pública, točka 15).17
18
19
I ‑ 7229ISLE OF WIGHT COUNCIL IN DRUGI
V zvezi s prvim pogojem ni sporno, da so zadevni lokalni organi osebe javnega prava 
v smislu člena 4(5) Šeste direktive.
V zvezi z drugim pogojem je treba opozoriti, da so dejavnosti, opravljene v okviru 
organa oblasti v smislu te določbe, dejavnosti, ki jih osebe javnega prava opravljajo 
v okviru posebne javnopravne ureditve, s tem da mednje ne sodijo dejavnosti, ki jih 
opravljajo pod enakimi pravnimi pogoji kot zasebni gospodarski subjekti (glej zlasti 
zgoraj navedeno sodbo Fazenda Pública, točka 17, in navedena sodna praksa).
Ob upoštevanju značilnosti analize, ki jo je treba opraviti, mora nacionalno sodišče 
opredeliti dejavnost, ki je predmet obravnave v postopku v glavni stvari glede na 
merila, določena zgoraj (zgoraj navedena sodba z dne 17. oktobra 1989 v zadevi 
Comune di Carpaneto Piacentino in drugi, točka 16; sodba z dne 15. maja 1990 
v zadevi Comune di Carpaneto Piacentino in drugi, C‑4/89, Recueil, str.  I‑1869, 
točka 11, in zgoraj navedena sodba Fazenda Pública, točka 23).
Ker vprašanje, ali so v sporih v postopku v glavni stvari zadevni lokalni organi delovali 
kot organi oblasti, ni bilo predloženo Sodišču, je treba izhajati iz domneve, v skladu 
s katero se za namene obravnavanega predloga za sprejetje predhodne odločbe šteje, 
da dejavnosti iz postopka v glavni stvari spadajo na področje uporabe člena 4(5) Šeste 
direktive, vendar mora to preveriti predložitveno sodišče.
Prav tako je treba opozoriti, da se lokalni organi, čeprav opravljajo tako dejavnost 
kot organi oblasti, štejejo za davčne zavezance v skladu s členom 4(5), drugi podod ‑
stavek, Šeste direktive, če bi njihova obravnava, kot da niso davčni zavezanci, povzro ‑20
21
22
23
24
I ‑ 7230SODBA Z DNE 16. 9. 2008 – ZADEVA C‑288/07
čila znatno izkrivljanje konkurence. Predložitveno sodišče v zvezi s tem sprašuje, ali 
je treba to izkrivljanje konkurence presoditi glede na lokalne trge, na katerih deluje 
posamezen zadevni lokalni organ, ali glede na dejavnost, kot se opravlja na celotnem 
nacionalnem ozemlju.
Da bi odgovorili na to vprašanje, je treba, ker ni navedb v samem besedilu člena 4(5), 
drugi pododstavek, Šeste direktive, upoštevati sistematiko in namen te direktive ter 
mesto člena 4(5) v skupnem sistemu DDV, ki ga določa navedena direktiva.
V zvezi s tem je treba poudariti, da so storitve, opravljene za plačilo, na splošno in 
v skladu s členom 2(1) te direktive predmet DDV.
V skladu s členom 4(1) Šeste direktive je davčni zavezanec vsaka oseba, ki kjerkoli 
neodvisno opravlja katerokoli gospodarsko dejavnost iz odstavka 2 tega člena, ne 
glede na namen ali rezultat te dejavnosti. Pojem „gospodarska dejavnost“, oprede ‑
ljen v členu 4(2), obsega vse dejavnosti proizvajalcev, trgovcev in oseb, ki opravljajo 
storitve (sodba z dne 26. junija 2007 v zadevi T‑Mobile Austria in drugi, C‑284/04, 
ZOdl., str. I‑5189, točka 33).
Člen 4 Šeste direktive določa zelo široko področje uporabe za DDV (glej sodbi 
z dne 26. marca 1987 v zadevi Komisija proti Nizozemski, 235/85, Recueil, str. 1471, 
točka 7, in z dne 4. decembra 1990 v zadevi van Tiem, C‑186/89, Recueil, str. I‑4363, 
točka 17).25
26
27
28
I ‑ 7231ISLE OF WIGHT COUNCIL IN DRUGI
V zvezi s tem je treba pojasniti, da se zadnjenavedena določba nanaša le na gospo ‑
darske dejavnosti (v tem smislu glej sodbe z dne 11. julija 1996 v zadevi Régie dauphi ‑
noise, C‑306/94, Recueil, str. I‑3695, točka 15; z dne 29. aprila 2004 v zadevi EDM, 
C‑77/01, Recueil, str. I‑4295, točka 47, in z dne 26. maja 2005 v zadevi Kretztechnik, 
C‑465/03, ZOdl., str. I‑4357, točka 18, ter zgoraj navedeno sodbo T‑Mobile Austria 
in drugi, točka 34).
Nekatere gospodarske dejavnosti sicer niso zavezane za plačilo DDV, vendar gre 
pri tem le za odstopanje od tega splošnega pravila. Tako odstopanje je določeno 
v členu 4(5), prvi pododstavek, Šeste direktive, v skladu s katerim se za dejavnosti, ki 
jih oseba javnega prava opravlja kot organ oblasti, ne plačuje tega davka.
To odstopanje se nanaša predvsem na dejavnosti, ki jih osebe javnega prava opravljajo 
kot organi oblasti, to so gospodarske dejavnosti, ki so tesno povezane z izvrševanjem 
pooblastil javnega organa. V teh okoliščinah to, da navedene osebe za te dejavnosti 
niso zavezane za plačilo DDV, potencialno nima protikonkurenčnega učinka, saj te 
dejavnosti običajno izključno ali skoraj izključno opravlja javni sektor.
Vendar je treba te osebe, čeprav opravljajo take dejavnosti kot organi oblasti, šteti za 
davčne zavezance v skladu s členom 4(5), drugi in tretji pododstavek, Šeste direktive, 
če bi njihova obravnava, kot da niso davčni zavezanci, povzročila znatno izkrivljanje 
konkurence, ali če bi bile navedene dejavnosti, če njihov obseg ne bi bil tako majhen, 
da bi bil zanemarljiv, naštete v prilogi D k tej direktivi.29
30
31
32
I ‑ 7232SODBA Z DNE 16. 9. 2008 – ZADEVA C‑288/07
Osebi javnega prava je mogoče tako na podlagi nacionalnega prava naložiti, da opra ‑
vlja določene dejavnosti, ki so v bistvenem gospodarske dejavnosti, v okviru posebne 
javnopravne ureditve, s tem da lahko te dejavnosti vzporedno opravljajo tudi zasebni 
subjekti, tako da obravnava navedene osebe, kot da ni davčni zavezanec, lahko 
povzroči določeno izkrivljanje konkurence.
Zakonodajalec Skupnosti se je hotel izogniti tej nezaželeni posledici s tem, ko je v 
členu 4(5), tretji pododstavek, Šeste direktive določil, da se dejavnosti, ki so natančno 
naštete v prilogi D k tej direktivi (in sicer telekomunikacije; dobava vode, plina, 
električne energije in toplote; prevoz blaga; pristaniške in letališke storitve; prevoz 
potnikov, itd.), „v vsakem primeru“ obdavčijo z DDV, razen če je obseg teh dejavnosti 
tako majhen, da bi bil zanemarljiv, čeprav jih opravljajo osebe javnega prava, ki delu ‑
jejo kot organi oblasti.
Z drugimi besedami, domneva se, da bi obravnava oseb javnega prava, kot da niso 
davčni zavezanci za DDV za te dejavnosti, povzročila izkrivljanje konkurence, razen 
če bi bil obseg teh dejavnosti tako majhen, da bi bil zanemarljiv. Iz besedila člena 
4(5), tretji pododstavek, Šeste direktive jasno izhaja, da je obravnava navedenih oseb, 
kot da so davčni zavezanci za DDV, posledica opravljanja dejavnosti, ki so navedene 
v prilogi D k tej direktivi, kot takih, ne glede na vprašanje, ali se določena oseba 
javnega prava sooča s konkurenco na ravni lokalnega trga, na katerem opravlja te 
dejavnosti.
Poleg tega lahko na nacionalni ravni obstajajo druge dejavnosti, ki so v glavnem 
gospodarske dejavnosti, vendar niso naštete v prilogi D k Šesti direktivi, katerih 
seznam je lahko različen glede na državo članico ali glede na gospodarski sektor in 
ki jih vzporedno opravljajo osebe javnega prava kot organi oblasti in zasebni subjekti.33
34
35
36
I ‑ 7233ISLE OF WIGHT COUNCIL IN DRUGI
Ravno za te dejavnosti se uporablja člen 4(5), drugi pododstavek, Šeste direktive, ki 
določa, da je treba osebe javnega prava, čeprav delujejo kot organi oblasti, obravna ‑
vati, kot da so davčni zavezanci, če bi njihova obravnava, kot da niso davčni zave ‑
zanci, povzročila znatno izkrivljanje konkurence.
Drugi in tretji pododstavek navedenega člena 4(5) Šeste direktive sta zato tesno 
povezana, ker sledita enakemu cilju, in sicer obravnavi oseb javnega prava, kot da 
so davčni zavezanci za DDV, čeprav delujejo kot organi oblasti. Za ta pododstavka 
tako velja enaka logika, s katero je zakonodajalec Skupnosti želel omejiti področje 
uporabe obravnave oseb javnega prava, kot da niso davčni zavezanci, da bi se spošto ‑
valo splošno načelo iz členov 2(1) in 4(1) in (2) te direktive, v skladu s katerim je 
načeloma vsaka gospodarska dejavnost predmet DDV.
Drugi in tretji pododstavek člena 4(5) Šeste direktive je treba zato razlagati kot celoto.
Iz tega izhaja, da je obravnava oseb javnega prava, kot da so davčni zavezanci za 
DDV, bodisi na podlagi člena 4(5), drugi pododstavek, Šeste direktive, bodisi na 
podlagi tretjega pododstavka te določbe, posledica opravljanja določenih dejavnosti 
kot takih, ne glede na vprašanje, ali se navedene osebe javnega prava soočajo s konku ‑
renco na ravni lokalnega trga, na katerem opravljajo te dejavnosti.
Ta ugotovitev je poleg tega podkrepljena s temeljnimi načeli prava Skupnosti, ki 
veljajo na davčnem področju, kot sta načeli davčne nevtralnosti in pravne varnosti.37
38
39
40
41
I ‑ 7234SODBA Z DNE 16. 9. 2008 – ZADEVA C‑288/07
Načelo davčne nevtralnosti, temeljno načelo skupnega sistema DDV (glej zlasti 
sodbo z dne 21. februarja 2006 v zadevi Halifax in drugi, C‑255/02, ZOdl., str. I‑1609, 
točka 92), tako nasprotuje temu, da se gospodarski subjekti, ki opravljajo enake 
storitve, glede plačila DDV obravnavajo različno (glej zlasti sodbo z dne 7. septembra 
1999 v zadevi Gregg, C‑216/97, Recueil, str. I‑4947, točka 20).
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je namen člena 4(5), drugi pododstavek, Šeste 
direktive zagotoviti spoštovanje načela davčne nevtralnosti (sodba z dne 8.  junija 
2006 v zadevi Feuerbestattungsverein Halle, C‑430/04, ZOdl., str. I‑4999, točka 24).
Čeprav Šesta direktiva določa nekatera odstopanja, ki lahko v določeni meri ogrožajo 
uporabo načela davčne nevtralnosti, kot je odstopanje iz člena 4(5), drugi podod ‑
stavek, Šeste direktive (glej v tem smislu sodbo z dne 2. junija 2005 v zadevi Water ‑
schap Zeeuws Vlaanderen, C‑378/02, ZOdl., str. I‑4685, točka 43), ker ta določba 
omogoča, da se osebe javnega prava obravnava, kot da niso davčni zavezanci za DDV, 
če bi takšna obravnava povzročila le manjše izkrivljanje konkurence, pa je vendarle 
treba to odstopanje razlagati tako, da nastane najmanjša mogoča kršitev tega načela.
Zadevni lokalni organi torej menijo, naj bi se le določene lokalne organe obravnavalo, 
kot da so davčni zavezanci za DDV, glede na to, ali povzročajo izkrivljanje konku ‑
rence na vsakem od lokalnih trgov, na katerih ti organi delujejo, čeprav bi bilo opra ‑
vljanje zadevnih storitev, in sicer izkoriščanje zaprtih parkirišč, v glavnem enako. Ta 
trditev tako zajema ne le, da se zasebni subjekti obravnavajo različno od oseb javnega 
prava, ker naj bi obravnava zadnjenavedenih, kot da niso davčni zavezanci, povzro ‑
čala le manjše izkrivljanje konkurence, ampak tudi vzpostavitev različnega obravna ‑
vanja med samimi osebami javnega prava.42
43
44
45
I ‑ 7235ISLE OF WIGHT COUNCIL IN DRUGI
Nasprotno, če se navedena izkrivljanja analizira s sklicevanjem na dejavnost kot tako, 
ne glede na pogoje konkurence, ki veljajo na določenem lokalnem trgu, je spošto ‑
vanje načela davčne nevtralnosti zagotovljeno, ker so bodisi vse osebe javnega prava 
obdavčene z DDV bodisi ni obdavčena nobena, tako da se edina kršitev tega načela 
nanaša zgolj na razmerja med temi osebami in zasebnimi subjekti, in to v delu, 
v katerem ostane izkrivljanje konkurence manjše.
Poleg tega, kot je Sodišče že večkrat ponovilo, pa bi morala biti zakonodaja Skupnosti 
jasna in njena uporaba predvidljiva za vse, na katere se nanaša (glej zlasti sodbo z dne 
22. novembra 2001 v zadevi Nizozemska proti Svetu, C‑301/97, Recueil, str. I‑8853, 
točka 43, in zgoraj navedeno sodbo Halifax in drugi, točka 72). Ta zahteva pravne 
varnosti se uveljavlja s posebno strogostjo, kadar gre za predpise, ki lahko vključujejo 
finančno breme, da bi prizadetim omogočila natančno prepoznati obseg obveznosti, 
ki so jim s temi predpisi naložene (glej zlasti sodbi z dne 15. decembra 1987 v zadevi 
Nizozemska proti Komisiji, 326/85, Recueil, str. 5091, točka 24, in z dne 29. aprila 
2004 v zadevi Sudholz, C‑17/01, Recueil, str. I‑4243, točka 34).
Načelo pravne varnosti, ki je del pravnega reda Skupnosti, morajo torej spoštovati 
tako institucije Skupnosti kot države članice pri izvrševanju pooblastil, ki jih imajo 
na podlagi direktiv Skupnosti (glej zlasti sodbo z dne 26. aprila 2005 v zadevi „Goed 
Wonen“, C‑376/02, ZOdl., str. I‑3445, točka 32).
Tako se za trditev, v skladu s katero je treba izkrivljanje konkurence v smislu 
člena 4(5), drugi pododstavek, Šeste direktive, presoditi glede na vsak lokalni trg, 
na katerem lokalni organi ponujajo v najem zaprta parkirišča, zahteva sistematično 
ponovno ovrednotenje – na podlagi ekonomskih analiz, ki so pogosto kompleksne  –  
pogojev konkurence na več lokalnih trgih, katerih opredelitev se lahko izkaže za 
posebej težko, ker njihova razmejitev ne sovpada nujno s krajevno pristojnostjo 
lokalnih organov. Poleg tega lahko obstaja več lokalnih trgov na ozemlju enega lokal ‑
nega organa.46
47
48
49
I ‑ 7236SODBA Z DNE 16. 9. 2008 – ZADEVA C‑288/07
Tak položaj lahko posledično povzroči več sporov zaradi kakršnekoli spremembe, ki 
bi vplivala na pogoje konkurence, ki veljajo na določenem lokalnem trgu.
Tako niti lokalni organi niti zasebni subjekti ne bodo mogli z gotovostjo, ki je 
potrebna za opravljanje njihovih zadev, predvideti, ali bo na določenem lokalnem 
trgu izkoriščanje plačljivih zaprtih parkirišč s strani lokalnih organov obdavčeno 
z DDV.
Ta položaj bi torej lahko ogrožal načeli davčne nevtralnosti in pravne varnosti.
Zato je treba na prvo vprašanje odgovoriti tako, da se člen 4(5), drugi pododstavek, 
Šeste direktive, razlaga tako, da je treba znatno izkrivljanje konkurence, ki bi ga 
povzročila obravnava oseb javnega prava, ki delujejo kot organi oblasti, kot da niso 
davčni zavezanci, presoditi glede na zadevno dejavnost kot tako, ne pa glede na 
določen lokalni trg.
Drugo vprašanje
Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba izraz „bi […] 
povzročila“ znatno izkrivljanje konkurence v smislu člena 4(5), drugi pododstavek, 
Šeste direktive razlagati tako, da upošteva zgolj dejansko konkurenco, ali tako, da 50
51
52
53
54
I ‑ 7237ISLE OF WIGHT COUNCIL IN DRUGI
obsega tudi potencialno konkurenco. To sodišče predlaga tudi podrobnejšo oprede ‑
litev stopnje verjetnosti, ki se zahteva zato, da bi bil ta pogoj izpolnjen.
Stališča, predložena Sodišču
Zadevni lokalni organi menijo, pri čemer se opirajo na točko 139 sklepnih predlogov 
generalne pravobranilke Kokott v zadevi, v kateri je bila izrečena sodba z dne 
26. junija 2007, Hutchison 3G in drugi (C‑369/04, ZOdl., str. I‑5249), da je treba izraz 
„bi […] povzročila“ razlagati tako, da zahteva obstoj dejanskega in resnega tveganja za 
izkrivljanje konkurence.
Vlada Združenega kraljestva meni, da je mogoče izraz „bi […] povzročila“ („would 
lead to“) zamenjati z izrazom „lahko povzroči“ („could lead to“), ki ga je Sodišče 
uporabilo v zgoraj navedenih sodbah Comune di Carpaneto Piacentino in drugi in je 
tudi v skladu z analizo generalne pravobranilke Kokott v točkah 127 in 131 sklepnih 
predlogov v zadevi, v kateri je bila izrečena zgoraj navedena sodba Hutchinson 3G 
in drugi. Dodaja, da na eni strani že obstaja konkurenca med zasebnimi podjetji in 
lokalnimi organi v več regijah Združenega kraljestva, in na drugi strani potencialna 
konkurenca v drugih regijah, v katerih do sedaj ni bilo nobenega zasebnega subjekta.
Irska meni, da izraz „bi […] povzročila“ pristojnim nacionalnim organom, odgo ‑
vornim za uporabo člena 4(5) Šeste direktive, nalaga, da zagotovijo, da je tveganje za 
izkrivljanje konkurence verjetno, in ne zgolj, da lahko nastane.55
56
57
I ‑ 7238SODBA Z DNE 16. 9. 2008 – ZADEVA C‑288/07
Italijanska vlada meni, da čeprav absolutna gotovost na tem področju ni nujna, je 
treba izraz „bi […] povzročila“ razumeti tako, da tveganja za izkrivljanje konkurence, 
ki so nastala pri opravljanju dejavnosti, ki ni obdavčena z DDV, pomenijo precejšnjo 
verjetnost in ne zgolj možnost.
Komisija poudarja, da zato, da bi se zagotovilo, da se javni organi in zasebni subjekti 
enako obravnavajo glede pogojev konkurence, ne sme obstajati ovira pri vstopu 
zasebnih subjektov na trg v postopku v glavni stvari. Meni, da torej izraz „bi […] 
povzročila“ vključuje potencialno konkurenco. V zvezi s tem bi zadostovalo, da bi 
obstajala dejanska možnost, da zasebni subjekti vstopijo na navedeni trg v konku ‑
renci z zadevnimi osebami javnega prava.
Odgovor Sodišča
Opozoriti je treba, kot izhaja iz točke 30 obravnavane sodbe, da pomeni obravnava 
oseb javnega prava, kot da niso davčni zavezanci za DDV, na podlagi člena 4(5), prvi 
pododstavek, Šeste direktive, odstopanje od splošnega pravila o obdavčitvi vsake 
gospodarske dejavnosti in da je treba torej to določbo razlagati restriktivno. Vendar 
je treba v zvezi s členom 4(5), drugi pododstavek, te direktive ugotoviti, da ta določa 
navedeno splošno pravilo zaradi izogibanja temu, da bi obravnava oseb javnega prava, 
kot da niso davčni zavezanci, povzročila znatno izkrivljanje konkurence. Te določbe 
torej ni mogoče razlagati ozko.
Obseg člena 4(5), prvi pododstavek, Šeste direktive bi bil torej neupravičeno 
razširjen, če bi morala biti obravnava teh oseb, kot da so davčni zavezanci, na podlagi 
člena 4(5), drugi pododstavek, te direktive, omejena zgolj na primere izkrivljanja 
dejanske konkurence, kar bi omogočalo obravnavo navedenih oseb, kot da niso 
davčni zavezanci, kadar bi bili le potencialno soočeni s konkurenco.58
59
60
61
I ‑ 7239ISLE OF WIGHT COUNCIL IN DRUGI
Poleg tega lahko sama obravnava teh oseb, kot da niso davčni zavezanci za DDV, 
odvrača potencialne konkurente od vstopa na trg najema zaprtih parkirišč.
Iz tega sledi, da izraz „bi […] povzročila“ v smislu člena 4(5), drugi pododstavek, Šeste 
direktive, zajema ne le dejansko konkurenco, ampak tudi potencialno konkurenco.
Vendar v celoti teoretične možnosti, da zasebni subjekt vstopi na upoštevni trg, ki je 
naj ne bi podpiral noben dejanski element, noben objektivni dokaz in nobena analiza 
trga, ni mogoče primerjati z obstojem potencialne konkurence. Da bi jo bilo mogoče, 
bi morala biti možnost dejanska in ne zgolj hipotetična.
Zato je treba na drugo vprašanje odgovoriti tako, da je treba izraz „bi […] povzročila“ 
v smislu člena 4(5), drugi pododstavek, Šeste direktive razlagati tako, da ne upošteva 
le dejanske konkurence, ampak tudi potencialno konkurenco, če je možnost, da 
zasebni subjekt vstopi na upoštevni trg, dejanska in ne zgolj hipotetična.
Tretje vprašanje
Tretje vprašanje se nanaša na razlago, ki jo je treba podati za izraz „znatno“ v smislu 
člena 4(5), drugi pododstavek, Šeste direktive in zlasti na vprašanje, ali ga je treba 62
63
64
65
66
I ‑ 7240SODBA Z DNE 16. 9. 2008 – ZADEVA C‑288/07
razlagati tako, da pomeni „več kot le zanemarljiv ali de minimis “, „bistven“ ali celo 
„izjemen“?
Stališča, predložena Sodišču
Zadevni lokalni organi menijo, da izraz „znatno“ zajema obstoj „bistvenega negativ ‑
nega vpliva“ ali „izjemnega vpliva“ na konkurente osebam javnega prava ali drugačen 
vpliv, kot je zgolj dejstvo, da se osebi javnega prava ne zaračuna DDV, medtem ko se 
njenim konkurentom iz zasebnega prava ta davek zaračuna. V zvezi s tem se opirajo 
na točko 41 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca Jacobsa v zadevi, v kateri 
je bila izrečena zgoraj navedena sodba Waterschap Zeeuws Vlaanderen, v skladu 
s katero naj bi bil izraz „znatno“ sinonim za izraz „izjemno“.
Vlada Združenega kraljestva meni, da se izraz „znatno“ nanaša na vsako izkrivljanje 
konkurence, ki ni zanemarljivo ali de minimis . V zvezi z izrazom „izjemno“, ki ga 
je generalni pravobranilec Jacobs uporabil v točki 41 sklepnih predlogov v zadevi, 
v kateri je bila izrečena zgoraj navedena sodba Waterschap Zeeuws Vlaanderen, 
dodaja, da Sodišče ni niti potrdilo teh sklepnih predlogov niti ni iz njih povzelo tega 
izraza.
Irska meni, da izraz „znatno“ pomeni, da morajo biti izkrivljanja konkurence 
pomembna in vidna, tako da bi lahko bistveno vplivala na pogoje konkurence, ki bi 
sicer veljali na zadevnem trgu, in to v očitno škodo zadevnih zasebnih subjektov.67
68
69
I ‑ 7241ISLE OF WIGHT COUNCIL IN DRUGI
Italijanska vlada meni, da je treba izraz „znatno“ razlagati tako, da pomeni „vsaj 
znatno ali bistveno, in ne le zanemarljivo“.
Komisija meni, da se izraz „znatno“ nanaša na izkrivljanje, ki ni nepomembno ali 
zanemarljivo. V zvezi s tem se opira na člen 4(5), tretji pododstavek, Šeste direktive, 
skupaj s prilogo D k tej direktivi, v skladu s katero je treba dejavnosti, naštete v prilogi 
D, obdavčiti z DDV, če „ni[so] tako majh[ne], da bi bil[e] zanemarljiv[e]“. Vloga nave ‑
denega tretjega pododstavka naj bi bila v vsakem primeru obdavčitev z DDV dolo ‑
čenih vrst dejavnosti, ki bi jih bilo treba sicer presoditi glede na drugi pododstavek 
člena 4(5). Za ta pododstavka naj bi veljala enaka logika in iz njiju naj bi izhajalo, da 
je zakonodajalec z uporabo izraza „zanemarljiv“ želel opisati dejavnosti, ki ne povzro ‑
čajo „znatnega“ izkrivljanja konkurence.
Odgovor Sodišča
Najprej je treba poudariti, da tako kot izhaja iz točke 60 obravnavane zadeve, obrav ‑
nava oseb javnega prava, kot da so davčni zavezanci glede gospodarskih dejavnosti, 
ki jih opravljajo kot organi oblasti, določena v členu 4(5), drugi pododstavek, Šeste 
direktive, določa splošno pravilo o obdavčitvi vsake gospodarske dejavnosti, da bi 
se izognili temu, da bi obravnava teh oseb, kot da niso davčni zavezanci, povzročila 
znatno izkrivljanje konkurence, in da te določbe torej ni mogoče razlagati ozko.
Izraz „znatno“ je treba torej razumeti tako, da je njegov namen zmanjšati področje 
obravnave oseb javnega prava, kot da niso davčni zavezanci glede navedenih dejav ‑
nosti, na podlagi člena 4(5), prvi pododstavek, Šeste direktive.70
71
72
73
I ‑ 7242SODBA Z DNE 16. 9. 2008 – ZADEVA C‑288/07
Če je treba ta izraz torej razumeti tako, da pomeni bistveno oziroma izjemno, bi bilo 
področje obravnave oseb javnega prava, kot da niso davčni zavezanci, neupravičeno 
razširjeno. Nasprotno, če bi bila obravnava teh oseb javnega prava, kot da niso davčni 
zavezanci, sprejeta le, če bi povzročila zanemarljivo izkrivljanje konkurence, bi bil 
njen obseg dejansko omejen.
Nato je treba opozoriti, da so v skladu s členom 4(5), tretji pododstavek, Šeste direk ‑
tive osebe javnega prava davčni zavezanci v zvezi z dejavnostmi iz priloge D k tej 
direktivi, če obseg teh dejavnosti ni tako majhen, da bi bil „zanemarljiv“. Z drugimi 
besedami, obravnava teh oseb, kot da niso davčni zavezanci za DDV, se sprejme, če 
so te dejavnosti zanemarljive, pri čemer se predpostavlja, da bi bila tudi izkrivljanja 
konkurence, ki bi jih povzročale, zanemarljiva.
Ker sta torej, kot izhaja iz točke 38 obravnavane zadeve, drugi in tretji pododstavek 
člena 4(5) Šeste direktive tesno povezana, ker zasledujeta enak cilj in ker zanju velja 
enaka logika, je treba izraz „znatno“ razlagati tako, da je obravnavo oseb javnega 
prava, kot da niso davčni zavezanci, mogoče sprejeti le, če bi povzročila zanemarljivo 
izkrivljanje konkurence.
Nazadnje spoštovanje načela davčne nevtralnosti podpira to razlago. Trditev 
zadevnih lokalnih organov, v skladu s katero je osebe javnega prava mogoče obravna ‑
vati, kot da so davčni zavezanci za DDV, le če bi bilo izkrivljanje konkurence, ki bi ga 
povzročile, bistveno oziroma izjemno, bi namreč ustvarila davčni položaj, v katerem 
bi bilo veliko število zasebnih subjektov, ki opravljajo enake transakcije, kot so tran ‑
sakcije, ki jih opravljajo te osebe, obravnavanih različno od njih glede obdavčitve 
z DDV, kar bi povzročilo hujšo kršitev načela davčne nevtralnosti.74
75
76
77
I ‑ 7243ISLE OF WIGHT COUNCIL IN DRUGI
Nasprotno bi obravnava navedenih oseb, kot da niso davčni zavezanci za DDV, če 
ne bi povzročala nobenega izkrivljanja konkurence ali če bi povzročala zanemarljiva 
izkrivljanja, najmanj kršila načelo davčne nevtralnosti.
Na tretje vprašanje je treba torej odgovoriti tako, da je treba izraz „znatno“ v smislu 
člena 4(5), drugi pododstavek, Šeste direktive razumeti tako, da mora biti izkrivljanje 
dejanske ali potencialne konkurence več kot le zanemarljivo.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku 
pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev 
stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
1.  Člen 4(5), drugi pododstavek, Šeste direktive Sveta 77/388/EGS z dne 
17. maja 1977 o usklajevanju zakonodaje držav članic o prometnih davkih – 
Skupni sistem davka na dodano vrednost: enotna osnova za odmero je treba 
razlagati tako, da je treba znatno izkrivljanje konkurence, ki bi ga povzro -
čila obravnava oseb javnega prava, ki delujejo kot organi oblasti, kot da niso 
davčni zavezanci, presoditi glede na zadevno dejavnost kot tako, ne pa glede 
na določen lokalni trg.78
79
80
I ‑ 7244SODBA Z DNE 16. 9. 2008 – ZADEVA C‑288/07
2.  Izraz „bi […] povzročila“ v smislu člena 4(5), drugi pododstavek, Šeste 
direktive 77/388 je treba razlagati tako, da ne upošteva le dejanske 
konkurence, ampak tudi potencialno konkurenco, če je možnost, da zasebni 
subjekt vstopi na upoštevni trg, dejanska in ne zgolj hipotetična.
3.  Izraz „znatno“ v smislu člena 4(5), drugi pododstavek, Šeste direktive 77/388 
je treba razumeti tako, da mora biti izkrivljanje dejanske ali potencialne 
konkurence več kot le zanemarljivo.
Podpisi