SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

NILSA WAHLA,

predstavljeni 11. julija 2013 ( 1 )

Zadeva C‑225/12

C. Demir

proti

Staatssecretaris van Justitie

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Raad van State (Nizozemska))

„Pridružitveni sporazum EGS-Turčija — Prosto gibanje delavcev — Klavzula ‚standstill‘ iz člena 13 Sklepa št. 1/80 — Področje uporabe — Zakonodaja države članice, v skladu s katero se pred vstopom na nacionalno ozemlje zahteva predhodno dovoljenje za prebivanje“

1. Ta zadeva se nanaša na razlago člena 13 Sklepa št. 1/80 ( 2 ), ki ga je sprejel Pridružitveni svet, ustanovljen s Pridružitvenim sporazumom EGS-Turčija ( 3 ). Zadevna določba vsebuje klavzulo „standstill“, ki pogodbenicama prepoveduje, da bi po 1. decembru 1980 uvajali nove omejitve za prosto gibanje delavcev.

2. Raad van State (državni svet) (Nizozemska) želi z vprašanjem za predhodno odločanje pojasnitev natančnega področja uporabe zadevne klavzule „standstill“. Zlasti se postavlja vprašanje, v katerih okoliščinah se lahko turški državljan sklicuje na člen 13 Sklepa št. 1/80.

I – Pravni okvir

A – Pridružitveni sporazum EGS-Turčija

3. Člen 2(1) Pridružitvenega sporazuma določa, da je cilj tega sporazuma spodbuditi trajno in uravnoteženo krepitev trgovinskih in gospodarskih odnosov med pogodbenicama s postopnim zagotavljanjem prostega gibanja delavcev ter odpravljanjem omejitev za svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev.

4. Člen 41 Dodatnega protokola k Pridružitvenemu sporazumu, ki je bil sklenjen 23. novembra 1970 (v nadaljevanju: Dodatni protokol) ( 4 ), določa: „1. Pogodbenici medsebojno ne uvajata nobenih novih omejitev na področju svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev.“

5. Pridružitveni svet je 19. septembra 1980 sprejel Sklep št. 1/80.

6. Člen 6 Sklepa št. 1/80 določa: „1. Razen v primerih, določenih s členom 7, ki ureja prost dostop do zaposlitve članov njegove družine, ima turški delavec, ki je vključen v zakoniti trg dela v državi članici: — po enem letu, odkar je v tej državi članici zakonito zaposlen, pravico, da se mu podaljša delovno dovoljenje pri istem delodajalcu, če razpolaga z delovnim mestom […]“

7. Člen 13 Sklepa določa: „Države članice Skupnosti in Turčija ne smejo uvesti novih omejitev v zvezi s pogoji dostopa do zaposlitve za delavce in njihove družinske člane, katerih prebivanje in zaposlitev na njihovem ozemlju sta zakonita.“

8. V skladu s členom 16 so se določbe Sklepa št. 1/80 začele uporabljati 1. decembra 1980.

B – Nacionalno pravo

9. Na datum, ko je na podlagi člena 13 Sklepa št. 1/80 začela veljati klavzula „standstill“, to je 1. decembra 1980, sta bila vstop tujih državljanov na Nizozemsko in njihovo prebivanje tam še vedno urejena z Vreemdelingenwet 1965 ( 5 ) (zakon o tujcih) (v nadaljevanju: Vw 1965) in Vreemdelingenbesluit 1966 ( 6 ) (uredba o tujcih) (v nadaljevanju: Vb 1966).

10. Na podlagi člena 41(1)(c) Vb 1966 v različici, ki je veljala 1. decembra 1980, so morali imeti tujci, če so želeli na Nizozemskem ostati več kot tri mesece, veljaven potni list in veljavno predhodno dovoljenje za prebivanje. Vendar se to, da niso imeli predhodnega dovoljenja za prebivanje, ni štelo za zadostno podlago za zavrnitev dovoljenja za prebivanje, če je bilo po vsebinskem pregledu ugotovljeno, da so bili pogoji za prvi vstop sicer izpolnjeni.

11. Wet van 23 november 2000 tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet ( 7 ) (zakon z dne 23. novembra 2000 o celovitem preoblikovanju Vreemdelingenwet) (v nadaljevanju: Vw 2000) je začel veljati 1. aprila 2001. Istega dne je začela veljati tudi Vreemdelingenbesluit 2000 ( 8 ) (v nadaljevanju: Vb 2000), ki je bila sprejeta na podlagi Vw 2000.

12. V členu 1(h) Vw 2000 je „predhodno dovoljenje za prebivanje“ opredeljeno kot vizum za več kot trimesečno prebivanje, za katerega zaprosi tujec osebno na nizozemskem diplomatskem predstavništvu ali konzulatu v državi izvora in ga zadevno predstavništvo ali konzulat izda po pridobitvi predhodne odobritve nizozemskega ministra za zunanje zadeve.

13. Člen 8(a) Vw 2000 določa, da lahko tujec prebiva na Nizozemskem, če ima dovoljenje za začasno prebivanje.

14. Člen 8(f) Vw 2000 določa, da lahko tujec, ki je zaprosil za dovoljenje za začasno prebivanje, prebiva na Nizozemskem do sprejetja odločitve v zvezi s prošnjo in v tem času ne sme biti odstranjen z ozemlja zadevne države.

15. Člen 16(1)(a) Vw 2000 določa, da se prošnja za pridobitev standardnega dovoljenja za začasno prebivanje lahko zavrne, če tujec nima veljavnega predhodnega dovoljenja za prebivanje, ki je bilo izdano za isti namen, za katerega je bila vložena prošnja za pridobitev dovoljenja za začasno prebivanje.

16. Člen 3.71(1) Vb 2000 določa, da se dovoljenje za začasno prebivanje zavrne, če zadevni tujec nima veljavnega predhodnega dovoljenja za prebivanje.

17. Nazadnje Vreemdelingencirculaire 2000 (okrožnica o tujcih iz leta 2000) še določa, da se na podlagi pregleda prošnje za predhodno dovoljenje za prebivanje opredeli, ali so izpolnjeni vsi pogoji za izdajo dovoljenja za prebivanje. Na podlagi okrožnice mora tujec pred potovanjem na Nizozemsko zaprositi za predhodno dovoljenje za prebivanje zato, da lahko nacionalni organi te države lažje opredelijo, ali izpolnjuje zahteve za izdajo dovoljenja za prebivanje.

II – Dejansko stanje, postopek in vprašanja za predhodno odločanje

18. C. Demir, turški državljan, je na Nizozemsko pripotoval 1. oktobra 1990, od koder so ga po prijetju zaradi nezakonitega prebivanja 11. decembra 1991 odstranili.

19. Za dovoljenje za prebivanje na Nizozemskem z ženo, ki ima nizozemsko državljanstvo, je zaprosil 19. aprila 1993. Izdano mu je bilo dovoljenje za prebivanje za obdobje od 7. maja do 19. septembra 1993. Na podlagi tega dovoljenja za prebivanje je lahko opravljal dela, za katera ni bilo potrebno delovno dovoljenje. Veljavnost dovoljenja za prebivanje je bila nato podaljšana do 18. julija 1995. C. Demir je v tem času več kot 10 mesecev opravljal dela pri različnih delodajalcih.

20. Po razveljavitvi zakonske zveze je 3. avgusta 1995 zaprosil za dovoljenje za nadaljnje prebivanje. Ta prošnja je bila z odločbo z dne 8. julija 1997 zavrnjena. C. Demir z upravno pritožbo ni uspel, zato je zadevno odločbo izpodbijal še s tožbo pred sodiščem, ki pa je bila s sodbo z dne 12. marca 1998 razglašena za nedopustno.

21. Med letoma 1998 in 2007 je C. Demir vložil še nekaj prošenj za dovoljenje za prebivanje, ki pa so jih pristojni nacionalni organi vse zavrnili.

22. Obravnavana zadeva se nanaša na prošnjo, ki jo je C. Demir vložil 13. februarja 2007, da bi pridobil standardno dovoljenje za začasno prebivanje, na podlagi katerega bi lahko sprejel plačano zaposlitev.

23. Staatssecretaris van justitie (minister za pravosodje) (v nadaljevanju: Staatssecretaris) je z odločbo z dne 26. aprila 2007 zavrnil prošnjo C. Demirja, ker ta ni imel veljavnega predhodnega dovoljenja za prebivanje, izdanega za isti namen, za katerega je bila vložena prošnja za pridobitev dovoljenja za začasno prebivanje. Zato je Staatssecretaris v odločbi z dne 10. septembra 2007 ugotovil, da je bil ugovor C. Demirja zoper zadevno odločitev neutemeljen.

24. C. Demir je zadnjenavedeno odločbo izpodbijal pred Rechtbank's-Gravenhage (okrožno sodišče v Haagu), ki je njegovo tožbo zavrnilo s sodbo z dne 16. junija 2008. Rechtbank's-Gravenhage je menilo, da iz sodbe v združenih zadevah Abatay in drugi ( 9 ) izhaja, da se turški državljani ne morejo sklicevati na člen 13 Sklepa št. 1/80, če niso upoštevali predpisov države članice gostiteljice, kar zadeva prvi vstop in prebivanje, ter torej niso zakonito prebivali na ozemlju zadevne države. Rechtbank's-Gravenhage je menilo, da se C. Demir ne more sklicevati na člen 13 Sklepa št. 1/80, ker med vložitvijo zadevne prošnje, to je 13. februarja 2007, ni zakonito prebival na Nizozemskem.

25. C. Demir je 16. julija 2008 pri predložitvenem sodišču vložil pritožbo zoper sodbo, to pa je v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja: „1. Ali je treba člen 13 Sklepa št. 1/80 razlagati tako, da se ta določba uporablja za materialnopravni in/ali procesnopravni pogoj za prvi vstop na nacionalno ozemlje, tudi kadar je namen takega pogoja – v obravnavani zadevi predhodnega dovoljenja za prebivanje – med drugim preprečevanje nezakonitega vstopa in nezakonitega prebivanja pred vložitvijo prošnje za dovoljenje za prebivanje, in koliko ga je mogoče obravnavati kot ukrep v smislu točke 85 sodbe […] v združenih zadevah Abatay in drugi […], ki se lahko poostri? 2. (a) Kakšen pomen ima v zvezi s tem zahteva po zakonitem prebivanju [merilo zakonitega prebivanja] v smislu člena 13 Sklepa št. 1/80? (b) Ali je pri tem pomembno, da v skladu z nacionalnim pravom že sama vložitev prošnje pomeni zakonito prebivanje, dokler ni o njej dokončno odločeno [ni dokončno zavrnjena], ali pa je pomembno le, da v skladu z nacionalnim pravom prebivanje pred vložitvijo prošnje velja za nezakonito?“

26. C. Demir, nizozemska, nemška in italijanska vlada ter Komisija so predložili pisna stališča, nato pa so vsi – razen italijanske vlade – na obravnavi 25. aprila 2013 podali še ustna stališča.

III – Presoja

A – Uvodne ugotovitve

27. Klavzule „standstill“, kot sta člen 13 Sklepa št. 1/80 in člen 41(1) Dodatnega protokola, se sprejmejo v želji, da bi preprečili poostrovanje posebnih pogojev, ki obstajajo na določen datum. ( 10 ) Zadevni klavzuli delujeta kot kvaziprocesnopravni določbi, ki ratione temporis določata, glede na katere določbe je treba presojati položaj turškega državljana, ki želi uveljaviti svoje pravice na podlagi Pridružitvenega sporazuma. ( 11 ) Povedano drugače, na podlagi klavzule „standstill“ se v zadevah, kot je zadeva, ki jo obravnava predložitveno sodišče, opredeli upoštevna zakonodaja.

28. V obravnavanem primeru se bistveno vprašanje nanaša na potrebo po uskladitvi dveh smeri sodne prakse v zvezi s področjem uporabe člena 13 Sklepa št. 1/80 in člena 41 Dodatnega protokola. Natančneje, postavlja se vprašanje, ali naj se zadevni klavzuli „standstill“ razlagata enako ne glede na nekatere razlike v njunem besedilu.

29. Za boljše razumevanje problematičnih vidikov tega vprašanja za predhodno odločanje menim, da je koristno najprej na kratko povzeti temeljna načela sodne prakse Sodišča v zvezi z zadevno klavzulo „standstill“.

30. Po eni strani je Sodišče že večkrat odločilo, da je namen obeh zadevnih klavzul „standstill“ nacionalnim organom preprečiti, da uvedejo nove omejitve za izvajanje prostega gibanja delavcev, pravice do ustanavljanja in svobode opravljanja storitev, s čimer se ustvarijo ugodni pogoji za postopno uvedbo teh svoboščin. Torej je bistveni cilj obeh določb – to je zagotoviti postopno uvedbo zadevnih svoboščin – enak. ( 12 )

31. Poleg tega je Sodišče odločilo, da zadevni določbi enako prepovedujeta uvedbo novih omejitev za izvajanje svobode ustanavljanja, svobode opravljanja storitev ali prostega gibanja delavcev. Zadevna prepoved vključuje omejitve, ki se nanašajo na materialnopravne in/ali procesnopravne pogoje na področju prvega vstopa turških državljanov, ki želijo uresničevati gospodarske svoboščine, zagotovljene s Pridružitvenim sporazumom, na ozemlje države članice gostiteljice. ( 13 )

32. Po drugi strani predložitveno sodišče ugotavlja, da je Sodišče v starejši sodbi v združenih zadevah Abatay in drugi odločilo, da področje uporabe člena 13 Sklepa št. 1/80 sicer ni omejeno na turške državljane, ki so že vključeni na trg dela države članice – v nasprotju s členom 6 Sklepa št. 1/80 – vendar se lahko turški državljan na zadevno klavzulo „standstill“ kljub temu sklicuje, „le če je upošteval predpise države članice gostiteljice, kar zadeva vstop, prebivanje in, če je to primerno, zaposlitev, ter torej zakonito prebiva na ozemlju zadevne države“. Tako lahko pristojni organi „tudi po začetku veljavnosti Sklepa št. 1/80 uvedejo strožje ukrepe za obravnavo turških državljanov v nezakonitem položaju“. ( 14 )

33. Vendar se zdi, da je to v nasprotju s poznejšo sodno prakso Sodišča v zvezi s členom 41(1) Dodatnega protokola. Sodišče je v zvezi s tem že izrecno presodilo, da vprašanje, ali zadevni turški državljan, ko v državi članici gostiteljici vloži vlogo, v tej državi prebiva zakonito, pri uporabi klavzule „standstill“ ni pomembno. ( 15 )

34. Na prvi pogled se zdi medsebojna povezanost zgornjih izjav nekoliko negotova. Kako naj razlagamo področje uporabe člena 13 Sklepa št. 1/80? In zlasti, kakšen pomen je treba pri odločanju, kdo se lahko sklicuje na to določbo, pripisati navedbi o „zakonitem prebivanju“ iz člena 13?

35. V nadaljevanju bom najprej obravnaval vprašanje, ali se člen 13 Sklepa št. 1/80 uporablja za predpise, s katerimi je urejena izdaja dovoljenj za prebivanje, kot se obravnavajo v tej zadevi. Nato bom preučil pomen merila zakonitega prebivanja za namene uporabe te določbe. V tem okviru bom obravnaval tudi vprašanje, ali je treba – kot razmišlja predložitveno sodišče – pri razlagi člena 13 v zvezi z zadevo, ki jo obravnava, upoštevati navedbe Sodišča iz sodbe v združenih zadevah Abatay in drugi. ( 16 )

B – Obstoj nove omejitve

36. S prvim vprašanjem želi predložitveno sodišče pojasnitev, ali je pogoj, kot je posedovanje predhodnega dovoljenja za prebivanje, določeno z Vw 2000, nova omejitev prostega gibanja delavcev, ki bi jo bilo mogoče opredeliti kot „omejitev, ki se nanaša na materialnopravne in/ali procesnopravne pogoje na področju prvega vstopa turških državljanov na ozemlje države članice gostiteljice“ v smislu zgoraj navedene sodne prakse Sodišča. ( 17 )

37. Menim, da je tako.

38. Na začetku moram poudariti, da člen 13 Sklepa št. 1/80 ne vpliva na pristojnost držav članic, da turškemu državljanu zavrnejo vstop na njihovo ozemlje in mu preprečijo, da tam pridobi prvo zaposlitev. ( 18 ) Določa pa omejitve načina, kako se zadevna pristojnost izvaja. Natančneje, s klavzulo „standstill“ se od držav članic ni zahtevalo, da morajo odpraviti omejitve prostega gibanja delavcev, ki so na datum, ko je zadevna klavzula začela veljati, že obstajale. Namesto tega je z njo vzpostavljena obveznost, da se ohrani status quo in se torej ne uvajajo novi ukrepi, ki bi lahko ovirali postopno uresničitev ciljev Pridružitvenega sporazuma. ( 19 )

39. Sodišče je po izreku sodbe v združenih zadevah Abatay in drugi tudi sprejelo, da se klavzula „standstill“ iz člena 13 Sklepa št. 1/80 širše nanaša – podobno kot klavzula iz člena 41 Dodatnega protokola – tudi na uvedbo vseh novih ukrepov, katerih cilj ali posledica bi bila, da pri izvrševanju prostega gibanja delavcev veljajo strožji pogoji od tistih, ki so veljali, ko je za zadevno državo članico začel veljati Sklep št. 1/80. ( 20 )

40. Člen 13 Sklepa št. 1/80 se že v načelu ne uporablja le za ukrepe, neposredno povezane z dostopom do zaposlitve, temveč tudi za predpise, s katerimi je urejen prvi vstop turških državljanov, ki želijo izkoristiti možnost prostega gibanja delavcev, na ozemlje države članice gostiteljice. V zvezi s tem je Sodišče člen 13 razlagalo, kot da se uporablja za predpise za izdajo in podaljšanje dovoljenj za prebivanje. ( 21 ) Ker je namreč potreba po pridobitvi dovoljenja za prebivanje tesno povezana z možnostjo opravljanja dela v državi članici gostiteljici, se zdi širitev področja uporabe člena 13 Sklepa št. 1/80, tako da se vključijo ukrepi, s katerimi je urejen prvi vstop, ustrezna za to, da se zagotovi učinkovitost klavzule „standstill“.

41. V obravnavanem primeru iz informacij iz predložitvenega sklepa jasno izhaja, da so se po začetku veljavnosti Vw 2000 pogoji za izvajanje pravice do prostega gibanja delavcev poostrili.

42. Res je pogoj v zvezi s posedovanjem predhodnega dovoljenja za prebivanje obstajal že 1. decembra 1980 (na podlagi Vb 1966). To je datum začetka veljavnosti klavzule „standstill“ in referenčni datum, ki ga je treba upoštevati pri oceni vpliva zadevne klavzule na zadevo, ki jo obravnava predložitveno sodišče.

43. Vendar iz sodne prakse predložitvenega sodišča izhaja, da se dejstvo, da prosilec ni imel zadevnega dovoljenja, na podlagi Vw 1965 ni obravnavalo kot zadostna podlaga za zavrnitev dovoljenja za prebivanje, če je prosilec izpolnjeval preostale pogoje za prvi vstop. Povedano drugače, to, da zadevna oseba ni imela predhodnega dovoljenja za prebivanje, ni bilo zadostna podlaga za zavrnitev, če je bilo po vsebinskem pregledu prošnje ugotovljeno, da so bili pogoji za izdajo dovoljenja za prebivanje sicer izpolnjeni.

44. V zvezi s tem predložitveno sodišče navaja, da neobstoj predhodnega dovoljenja za prebivanje do začetka veljavnosti Vw 2000 1. aprila 2001 ni bil samostojen in zadosten razlog za zavrnitev dovoljenja za prebivanje. ( 22 )

45. Iz predložitvenega sklepa izhaja, da morajo državljani tretjih držav – vključno s turškimi državljani – od leta 2001 zaprositi za predhodno dovoljenje za prebivanje zunaj nizozemskega ozemlja. Tako se zdi, da je zdaj posedovanje predhodnega dovoljenja za prebivanje (ki se pridobi zunaj nizozemskega ozemlja) nujen pogoj, ki se zahteva za pridobitev standardnega dovoljenja za začasno prebivanje.

46. Povedano drugače, tuji državljani so lahko pred začetkom veljavnosti Vw 2000 zaprosili za standardno dovoljenje za začasno prebivanje na Nizozemskem, ne da bi ob tem tvegali, da bo njihova prošnja samodejno zavrnjena, če niso že imeli predhodnega dovoljenja za prebivanje. Ob upoštevanju dejstva, da to ne velja več in da sta nezakonit vstop in nezakonito prebivanje pred vložitvijo prošnje zdaj zadostna podlaga za zavrnitev, se zdi očitno, da je nacionalna zakonodaja, kot se obravnava v tem primeru, nova ovira za prosto gibanje delavcev v smislu člena 13 Sklepa št. 1/80. Tako je, ker je za prvi vstop v državo v nasprotju s položajem pred 1. aprilom 2001 določen pogoj, da mora imeti zadevna oseba predhodno dovoljenje za prebivanje, izdano zunaj nizozemskega ozemlja. ( 23 )

47. Zato Sodišču predlagam, naj na prvo vprašanje odgovori, da se člen 13 Sklepa št. 1/80 uporablja za materialnopravne in/ali procesnopravne pogoje za prvi vstop, kot je pogoj v zvezi s posedovanjem predhodnega dovoljenja za prebivanje v zadevi, ki jo obravnava predložitveno sodišče.

C – Merilo zakonitega prebivanja

1. Kdo se lahko sklicuje na člen 13 Sklepa št. 1/80?

48. Z drugim vprašanjem, ki je razdeljeno na dva dela, se želi predložitveno sodišče prepričati, kakšen pomen je treba v tem okviru pripisati izrazu „zakonito prebivanje“, kot se uporablja v členu 13 Sklepa št. 1/80. Povedano drugače, ali se člen 13 uporablja le za turške državljane, ki zakonito prebivajo v državi članici gostiteljici? ( 24 )

49. Menim, da je treba na to vprašanje odgovoriti nikalno. V nadaljevanju bom pojasnil, zakaj menim, da „zakonito prebivanje“ ne more biti upoštevno merilo za opredelitev, kdo se lahko sklicuje na člen 13.

50. Na tem mestu moram poudariti, da uporaba člena 13 Sklepa št. 1/80 ni podrejena pogoju, da mora turški državljan ustrezati zahtevam iz člena 6(1) tega sklepa. Torej se področje uporabe klavzule „standstill“ ne omejuje le na turške državljane, ki imajo zaposlitev. ( 25 ) Medtem ko člen 6 ureja pogoje za zaposlitev, ki omogoča postopno integracijo zadevne osebe v državi članici gostiteljici, se člen 13 nanaša na nacionalne ukrepe v zvezi z dostopom do zaposlitve. ( 26 ) Na zadnjenavedeno določbo se namreč lahko sklicujejo tudi turški državljani, ki še nimajo pravic na podlagi člena 6(1) Sklepa št. 1/80. ( 27 ) S tega vidika je področje uporabe člena 13 precej širše od področja uporabe člena 6 in načeloma zajema široko skupino turških državljanov.

51. Ob upoštevanju razlik med okvirom, v katerem deluje člen 13 Sklepa št. 1/80, v primerjavi s členom 6 tega sklepa, zgolj dejstvo, da turški državljan, kot je C. Demir, ne izpolnjuje zahtev za odobritev posebnih pravic na podlagi člena 6 ( 28 ), še ne pomeni, da se mu samodejno odvzame tudi možnost sklicevanja na člen 13.

52. Vendar ostaja vprašanje, kdo se lahko sklicuje na člen 13 Sklepa št. 1/80.

53. V zvezi s tem nizozemska, nemška in italijanska vlada trdijo, da se turški državljan, kot je C. Demir, ki je v nezakonitem položaju, ne more sklicevati na člen 13 Sklepa št. 1/80. Na zadevno klavzulo „standstill“ naj bi se namreč lahko sklicevali le turški državljani, ki so upoštevali nacionalne predpise v zvezi z vstopom in prebivanjem.

54. Po mnenju nemške vlade bi bilo treba člen 13 Sklepa št. 1/80 razlikovati od člena 41(1) Dodatnega protokola, ki je začel veljati precej pred Sklepom št. 1/80. Člen 41(1) prepoveduje nove omejitve na področju ustanavljanja in opravljanja storitev na splošno, medtem ko se člen 13 posebej sklicuje na delavce, ki zakonito prebivajo v državi, in njihove družinske člane. Nemška vlada meni, da se besedilo zadevnih določb razlikuje z razlogom: ta razlika naj bi odražala željo pogodbenic, da jasno omejijo obseg člena 13 Sklepa št. 1/80 v zvezi s prostim gibanjem delavcev v primerjavi z obsegom klavzule „standstill“ iz člena 41(1), ki se uporablja za ustanavljanje in opravljanje storitev.

55. Res je, da iz sodne prakse, ki temelji na sodbi v združenih zadevah Abatay in drugi, izhaja, da se lahko turški državljani na člen 13 sklicujejo, le če so upoštevali predpise države članice gostiteljice, kar zadeva prvi vstop, prebivanje, in če je to primerno, zaposlitev, ter torej zadevna oseba zakonito prebiva na ozemlju te države. ( 29 )

56. Poleg tega priznavam, da v nasprotju s členom 41(1) Dodatnega protokola, ki ne določa, da morajo zadevni turški državljani zakonito prebivati – ali kakor koli prebivati ( 30 ) – v državi članici gostiteljici, da se lahko sklicujejo na klavzulo „standstill“ iz te določbe, člen 13 izrecno določa tako merilo. ( 31 ) Ob upoštevanju tega merila in dejstva, da opravljanje dela v državi članici gostiteljici nujno pomeni, da je zadevna oseba tam navzoča, ni presenetljivo, da se je Sodišče v tem okviru redno sklicevalo na merilo zakonitega prebivanja in da je menilo, da se lahko turški državljani sklicujejo na to določbo, le če zakonito prebivajo v državi članici gostiteljici. V novejši sodni praksi je Sodišče to formulacijo ponovilo v sodbi v zadevi Sahin. ( 32 )

57. Vendar kljub temu menim, da je treba posebej poudariti posebne okoliščine zadnjenavedene zadeve. Ko je začela veljati sporna nacionalna zakonodaja, je pritožnik že prebival v državi članici gostiteljici. Zakonito je vstopil na ozemlje države članice gostiteljice in izpolnil vse upoštevne nacionalne predpise v zvezi z izdajo dovoljenj za prebivanje, preden je začela veljati sporna nacionalna zakonodaja, s katero so se poostrili nekateri upoštevni pogoji na tem področju. ( 33 ) V navedenih okoliščinah Sodišču ni bilo treba izrecno obravnavati vprašanja zakonitega prebivanja turških državljanov, ki želijo vstopiti v državo članico gostiteljico po začetku veljavnosti take zakonodaje.

58. Menim namreč, da bi zadevni klavzuli „standstill“ odvzeli učinkovitost, če bi področje uporabe člena 13 Sklepa št. 1/80 omejili ratione personae na turške državljane, ki so na datum začetka veljavnosti sporne nacionalne zakonodaje – ali celo na datum, ko so vložili prošnjo za dovoljenje za prebivanje, kot v obravnavanem primeru predlagata nemška in nizozemska vlada – zakonito prebivali v državi članici gostiteljici.

59. Kot ponazoritev si predstavljajmo, da država članica X sprejme novo zakonodajo, ki začne veljati 1. februarja 1981 in s katero se v primerjavi z zakonodajo, ki je veljala 1. decembra 1980, poostrijo predpisi, s katerimi sta urejena izdaja in podaljšanje dovoljenj za prebivanje. Na podlagi razlage, ki jo predlagajo vlade, ki so v tem postopku predložile stališča, bi se lahko na člen 13 Sklepa št. 1/80 sklicevali le turški državljani, ki so 1. februarja 1981 že zakonito prebivali v državi članici X. Tako bi se lahko turški državljani, ki bi na njeno ozemlje prišli po 1. februarju 1981, na zadevno določbo sklicevali, šele ko bi izpolnili nove pogoje.

60. Predpostavimo še, da zadevna država članica X sprejme dodatne ukrepe, tokrat 1. julija 1982. Z njimi se še dodatno poostrijo pogoji za izdajo in podaljšanje dovoljenj za prebivanje, ki so veljali 1. decembra 1980. Na člen 13 se znova lahko sklicujejo le turški državljani, ki so 1. julija 1982 že zakonito prebivali v državi članici X. Turški državljani, ki bi na njeno ozemlje prišli po 1. juliju 1982, bi se lahko na člen 13 sklicevali, šele ko bi izpolnili strožje predpise glede vstopa in prebivanja.

61. Iz navedenega primera jasno izhaja, da bi z ozko razlago področja uporabe člena 13 Sklepa št. 1/80 v praksi državam članicam omogočili postopno poostrovanje predpisov, ki jih te ne bi smele poostrovati, in s tem izogibanje klavzuli „standstill“. Zadevna klavzula res pomeni, da za turške državljane, ki se lahko sklicujejo na člen 13, velja obveznost opustitve nadaljnjega ukrepanja. ( 34 ) Ker je namen klavzule „standstill“ zagotoviti postopno širitev področja uporabe prostega gibanja delavcev, ki so turški državljani, so zgoraj navedene okoliščine ravno okoliščine, ki naj bi jih z zadevno klavzulo preprečili.

62. Zato menim, da je treba člen 13 Sklepa št. 1/80 – da je lahko učinkovit – v enakem obsegu uporabljati za turške državljane, ki želijo po začetku veljavnosti sporne zakonodaje prvič vstopiti v državo članico. Katera koli drugačna razlaga bi bila v nasprotju s smislom obstoja klavzule „standstill“, to je zagotoviti, da države članice izpolnjujejo svoje obveznosti na podlagi Pridružitvenega sporazuma.

2. Neupoštevnost merila zakonitega prebivanja v tem okviru

63. Osrednjo vlogo v predložitvenem sklepu imajo formulacije iz sodbe Sodišča v združenih zadevah Abatay in drugi. ( 35 ) Natančneje, predložitveno sodišče ni prepričano, ali ta sodba kakor koli vpliva na razlago člena 13 Sklepa št. 1/80 v obravnavani zadevi.

64. Menim, da ne vpliva.

65. Zgoraj sem poskusil opisati, zakaj bi se morala zadevna klavzula „standstill“ po mojem mnenju v enakem obsegu uporabljati za turške državljane, ki prvič vstopijo v državo članico gostiteljico po začetku veljavnosti sporne nacionalne zakonodaje. Tako stališče sicer še ne pomeni, da je merilo zakonitega prebivanja samodejno izključeno, zato bi bilo lahko načeloma združljivo s sodbo v združenih zadevah Abatay in drugi, saj se je sporna zakonodaja iz te zadeve nanašala na odstopanja od zahtev za delovno dovoljenje, ne pa na predpise, s katerimi je urejen prvi vstop. Vendar bi bilo to mogoče, le če pogoji za prvi vstop in, natančneje, za izdajo dovoljenj za prebivanje ne bi spadali na stvarno področje uporabe člena 13.

66. Kot sem namreč že navedel v točki 31 zgoraj, Sodišče od izreka sodbe v združenih zadevah Abatay in drugi izrecno priznava razširjeno področje uporabe člena 13 Sklepa št. 1/80. Danes se priznava, da zadevna določba ne vključuje le „pogojev dostopa do zaposlitve“ v ozkem pomenu, ampak tudi – podobno kot člen 41(1) Dodatnega protokola – nove omejitve v zvezi z materialnopravnimi in/ali procesnopravnimi pogoji na področju prvega vstopa na ozemlje države članice gostiteljice. Zato se zdi, da so ugovori nemške vlade glede želje pogodbenic, da namerno omejijo obseg člena 13 Sklepa št. 1/80, težko združljivi s sodno prakso.

67. V zvezi s tem lahko z zadevo, ki jo obravnava predložitveno sodišče, koristno ponazorimo, zakaj ni sprejemljivo, da bi pri odločanju, kdo se lahko v okoliščinah, kot so tiste iz obravnavane zadeve, sklicuje na člen 13 Sklepa št. 1/80, kakršen koli pomen pripisovali merilu „zakonitega prebivanja“.

68. V zadevi, ki jo obravnava predložitveno sodišče, morajo pristojni organi na podlagi zadevne klavzule „standstill“ odstopiti od uporabe Vw 2000 – in zlasti pogoja glede posedovanja predhodnega dovoljenja za prebivanje – v zvezi s turškimi državljani, ki se lahko sklicujejo na člen 13 Sklepa št. 1/80. Povedano drugače, kljub novi zakonodaji bi bilo treba njihove prošnje za dovoljenje za prebivanje preučiti na podlagi enakih materialnopravnih pogojev, kot so bili določeni s predpisi, ki so veljali pred 1. aprilom 2001.

69. Vendar predložitveno sodišče ugotavlja, da sta bila v primerih, ko turški državljan ni imel predhodnega dovoljenja za prebivanje, njegov vstop na Nizozemsko in prebivanje v tej državi nezakonita tako 1. decembra 1980 in po tem datumu kot tudi 1. aprila 2001 in pozneje. Čeprav se nezakonit vstop na Nizozemsko ni obravnaval kot zadostna podlaga za zavrnitev prošnje za dovoljenje za prebivanje, če je prosilec sicer izpolnjeval pogoje za izdajo takega dovoljenja, to še ni spremenilo nezakonitega statusa turškega državljana z vidika predpisov, s katerimi je bil urejen prvi vstop na ozemlje države članice gostiteljice.

70. Za lažjo predstavo denimo, da turški državljan g. Y vstopi na nizozemsko ozemlje, kjer namerava leta 2013 začeti opravljati delo. Pojasnil sem že, zakaj bi se moral po mojem mnenju člen 13 Sklepa št. 1/80 uporabljati za turške državljane, ki vstopijo na ozemlje države članice gostiteljice po začetku veljavnosti nacionalne zakonodaje, ki spada na stvarno področje uporabe te določbe. Torej bi moral imeti g. Y možnost, da se v zvezi s spornimi predpisi iz zadeve v glavni stvari sklicuje na člen 13. Preprosto povedano, njegovo prošnjo za dovoljenje za prebivanje bi bilo treba preučiti na podlagi predpisov, ki so veljali 1. decembra 1980 – oziroma, če so bili ti predpisi po zadevnem datumu spremenjeni, na podlagi najugodnejših predpisov, ki so veljali po tem datumu ( 36 ) – in sicer ne glede na to, da nima predhodnega dovoljenja za prebivanje. Če bi po drugi strani v tem okviru merilu zakonitega prebivanja pripisovali kakršen koli pomen in g. Y ob vstopu na Nizozemsko ne bi imel predhodnega dovoljenja za prebivanje, se zoper Vw 2000 ne bi mogel sklicevati na klavzulo „standstill“ iz člena 13. Tako bi bilo, ker bi bil podobno kot C. Demir v formalno nezakonitem položaju tako na podlagi starih kot tudi novih predpisov.

71. Očitno je, da bi bila v takih okoliščinah – če bi merilu „zakonitega prebivanja“ pripisovali kakršen koli pomen – klavzula „standstill“ iz člena 13 brez pomena. Če sta z nacionalno zakonodajo, kot je Vw 2000, urejena prvi vstop in izdaja dovoljenja za prebivanje v državi članici gostiteljici ter ta zakonodaja zato vpliva na možnost pridobitve pravice do prebivanja v tej državi, ne razumem, kako bi bilo lahko „zakonito prebivanje“ koristno merilo za opredelitev področja uporabe člena 13 Sklepa št. 1/80. ( 37 )

72. Nazadnje, menim, da je treba na kratko obravnavati še formulacijo iz točke 85 sodbe Sodišča v združenih zadevah Abatay in drugi, v kateri je bilo izrecno odločeno, da je uvedba strožjih ukrepov v zvezi s turškimi državljani v nezakonitem položaju sprejemljiva.

73. Opozoriti moram, da s členom 13 Sklepa št. 1/80 turškim državljanom niso podeljene pozitivne pravice (na primer pravica do vstopa ali prebivanja), temveč je namesto tega ratione temporis določena upoštevna zakonodaja, na podlagi katere je treba preučiti položaj zadevne osebe. Kot je bilo že pojasnjeno v točki 38 zgoraj, je sicer res, da s členom 13 ni omejena pristojnost držav članic, da državljanom tretjih držav, vključno s turškimi državljani, zavrnejo vstop na svoje ozemlje. Vendar mora taka zavrnitev turških državljanov v skladu s klavzulo „standstill“ iz člena 13 temeljiti na najugodnejših predpisih, ki so se uporabljali od začetka veljavnosti te določbe.

74. V skladu z navedenim je turški državljan, ki se odloči, da bo ostal na ozemlju zadevne države, potem ko je bila sprejeta odločitev o zavrnitvi na podlagi teh predpisov in v skladu z upoštevno zakonodajo EU na ustreznem področju, v državi članici gostiteljici nedvomno v nezakonitem položaju. V takih okoliščinah so države članice še naprej pristojne za to, da odločijo o posledicah nezakonite navzočnosti na svojem ozemlju, če – to moram še enkrat poudariti – predpisi, ki se uporabljajo zoper take posameznike, ne spadajo na področje uporabe člena 13.

75. Ob upoštevanju navedenega menim, da je treba na drugo vprašanje, točka (a), odgovoriti, da v okoliščinah, kot so tiste iz zadeve, ki jo obravnava predložitveno sodišče, merilo zakonitega prebivanja v smislu člena 13 Sklepa št. 1/80 ni pomembno pri odločanju, ali se turški državljan lahko sklicuje na to določbo.

76. Nazadnje, če Sodišče na prvo in drugo vprašanje, točka (a), odgovori, kot sem predlagal, mu ne bo treba odgovoriti na drugo vprašanje, točka (b). Vendar bom zaradi popolnosti – če bi Sodišče želelo odgovoriti tudi na to vprašanje – dodal še nekaj pripomb v zvezi s tem.

77. Ugotovil sem že, da merilu „zakonitega prebivanja“ ne bi smeli pripisovati nobenega pomena pri opredelitvi, ali se lahko turški državljan sklicuje na klavzulo „standstill“ iz člena 13. Po mojem mnenju dejstvo, da postane na podlagi nacionalne zakonodaje prebivanje, ko zadevna oseba vloži prošnjo, zakonito, dokler traja postopek v zvezi z vloženo prošnjo, ne more vplivati na ta sklep. Čeprav bi s tem, da bi zadevnemu pravilu pripisali kakršen koli pomen, nedvomno oživili merilo zakonitega prebivanja, bi tako ustvarili umeten konstrukt.

78. Iz obrazložitve Sodišča v zvezi s členom 6 Sklepa št. 1/80 izhaja, da ni mogoče šteti, da turški državljani izpolnjujejo merilo zakonitega prebivanja, če jim je bila pravica do prebivanja podeljena le na podlagi nacionalne zakonodaje, ki omogoča prebivanje v državi članici gostiteljici do konca postopka za izdajo dovoljenja za prebivanje. ( 38 ) Kot navaja nizozemska vlada, je dejstvo, da se prosilcu prizna začasna pravica do prebivanja, le ukrep, s katerim se zagotovi, da se položaj zadevne osebe med trajanjem postopka preveč ne poslabša in da tuji državljani niso odstranjeni z nacionalnega ozemlja, preden je sprejeta dokončna odločitev v zvezi z njimi. Poleg tega, da ima prošnja v postopku obravnave odložilni učinek, uporaba takih nacionalnih določb ne povzroči neizpodbitne in stabilne pravice do prebivanja v smislu zgoraj navedene sodne prakse.

IV – Predlog

79. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja, ki jih je predložilo Raad van State (Nizozemska), odgovori: 1. Člen 13 Sklepa Pridružitvenega sveta št. 1/80 z dne 19. septembra 1980 o razvoju pridružitve se uporablja za materialnopravne in/ali procesnopravne pogoje za prvi vstop, kot je pogoj v zvezi s posedovanjem predhodnega dovoljenja za prebivanje v zadevi, ki jo obravnava predložitveno sodišče. 2. V okoliščinah, kot so tiste iz zadeve, ki jo obravnava predložitveno sodišče, merilo zakonitega prebivanja v smislu člena 13 Sklepa št. 1/80 ni pomembno pri odločanju, ali se turški državljan lahko sklicuje na to določbo.

( 1 ) Jezik izvirnika: angleščina.

( 2 ) Sklep Pridružitvenega sveta z dne 19. septembra 1980 o razvoju pridružitve (Sklep št. 1/80).

( 3 ) Sporazum o vzpostavitvi pridružitvenega razmerja med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo je bil podpisan 12. septembra 1963. Ta sporazum je v imenu Skupnosti sklenil, odobril in potrdil Svet Evropske skupnosti s Sklepom Sveta 64/732/EGS z dne 23. decembra 1963 (UL 1973, C 113, str. 1) (v nadaljevanju: Pridružitveni sporazum).

( 4 ) Dodatni protokol je bil podpisan v Bruslju 23. novembra 1970; v imenu Skupnosti je bil sklenjen, odobren in potrjen z Uredbo Sveta (EGS) št. 2760/72 z dne 19. decembra 1972 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 11, str. 41).

( 5 ) Staatsblad 1965, št. 40.

( 6 ) Staatsblad 1966, št. 387.

( 7 ) Staatsblad 2000, št. 495.

( 8 ) Staatsblad 2000, št. 497.

( 9 ) Sodba z dne 21. oktobra 2003 (C-317/01 in C-369/01, Recueil, str. I-12301).

( 10 ) Sodba z dne 9. decembra 2010 v združenih zadevah Toprak in Oguz (C-300/09 in C-301/09, ZOdl., str. I-12845, točki 53 in 54).

( 11 ) Sodba z dne 20. septembra 2007 v zadevi Tum in Dari (C-16/05, ZOdl., str. I-7415, točka 55).

( 12 ) Zgoraj navedena sodba Toprak in Oguz (točke od 52 do 54 in navedena sodna praksa).

( 13 ) Glej v zvezi s členom 13 sodbi z dne 17. septembra 2009 v zadevi Sahin (C-242/06, ZOdl., str. I-8465, točke od 63 do 65) in z dne 29. aprila 2010 v zadevi Komisija proti Nizozemski (C-92/07, ZOdl., str I-3683, točke od 47 do 49). Glej v zvezi s členom 41(1) zgoraj navedeno sodbo Tum in Dari (točka 69) in sodbo z dne 19. februarja 2009 v zadevi Soysal in Savatli (C-228/06, ZOdl., str. I-1031, točki 47 in 49).

( 14 ) Zgoraj navedena sodba Abatay in drugi (točki 84 in 85).

( 15 ) Zgoraj navedena sodba Tum in Dari (točka 59) in sodba z dne 21. julija 2011 v zadevi Oguz (C-186/10, ZOdl., str. I-6957, točka 33).

( 16 ) Glej točko 32 zgoraj.

( 17 ) Glej zlasti zgoraj navedeni sodbi Sahin (točke od 64 do 66) in Komisija proti Nizozemski (točki 48 in 49).

( 18 ) Glej med drugim zgoraj navedeno sodbo Abatay in drugi (točka 80) in sodbo z dne 29. septembra 2011 v zadevi Unal (C-187/10, ZOdl., str. I-9045, točka 41).

( 19 ) Naj še dodam, da člen 13 preprečuje poostrovanje določb, sprejetih po datumu začetka veljavnosti klavzule „standstill“, s katerimi so bila omiljena pravila, ki so se uporabljala na zadevni datum. Glej zgoraj navedeno sodbo Toprak in Oguz (točka 62).

( 20 ) Zgoraj navedena sodba Sahin (točka 63). Glej tudi sodbo z dne 15. novembra 2011 v zadevi Dereci in drugi (C-256/11, ZOdl., str. I-11315, točka 94) in zgoraj navedeno sodbo Toprak in Oguz (točka 54).

( 21 ) Zgoraj navedene sodbe Sahin (točki 64 in 65); Komisija proti Nizozemski (točka 50) ter Toprak in Oguz (točka 44).

( 22 ) Sodišče je odločilo, da ni nujno, da se člen 13 Sklepa št. 1/80 uporablja le za določbe zakonov ali uredb, temveč ga je mogoče uporabiti tudi za določbe okrožnice, v kateri je določeno, kako namerava zadevna vlada zakon uporabiti. Glej v zvezi s tem zgoraj navedeno sodbo Toprak in Oguz (točka 31). V zvezi s tem ne najdem nobenega razloga za to, da se ta določba ne bi uporabljala za zakonodajo, kakršna je tista iz zadeve v glavni stvari, saj na podlagi predpisov, ki so se uporabljali 1. decembra 1980, pristojni organi niso uporabljali nobene posebne zahteve v zvezi s posedovanjem predhodnega dovoljenja za prebivanje.

( 23 ) Na ta sklep ne more vplivati cilj Vw 2000 – to je preprečevanje nezakonitega prebivanja – na kar se zdi, da napeljuje predložitveno sodišče.

( 24 ) Koristno je opozoriti, da ima člen 13 neposredni učinek. Glej sodbo z dne 20. septembra 1990 v zadevi Sevince (C-192/89, Recueil, str. I-3461, točka 26).

( 25 ) Zgoraj navedena sodba Sahin (točka 50 in navedena sodna praksa).

( 26 ) Ibidem, točka 51.

( 27 ) Ibidem, točka 51. Glej tudi zgoraj navedeno sodbo Toprak in Oguz (točka 45).

( 28 ) Glej točko 19 zgoraj.

( 29 ) Zgoraj navedena sodba Abatay in drugi (točka 84).

( 30 ) Glej zgoraj navedeni sodbi Abatay in drugi (točka 105) ter Tumi in Dari (točka 59).

( 31 ) V zvezi s tem moram opozoriti, da je treba Pridružitveni sporazum EGS-Turčija, ki je mednarodna pogodba, in akte, ki temeljijo na njem, kot sta Dodatni protokol in Sklep št. 1/80, razlagati na podlagi člena 31 Dunajske konvencije o pogodbenem pravu – to je v dobri veri – v skladu z običajnim pomenom izrazov v mednarodni pogodbi v njihovem kontekstu ter glede na predmet in namen pogodbe. Glej sodbo z dne 2. marca 1999 v zadevi Eddline El-Yassini (C-416/96, Recueil, str. I-1209, točka 47). Glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca P. Cruza Villalóna , predstavljene 11. aprila 2013 v zadevi Demirkan (C‑221/11, točka 53), ki še poteka pred Sodiščem.

( 32 ) Zgoraj navedena sodba Sahin (točka 52). Glej v zvezi s tem tudi sodbo Toprak in Oguz.

( 33 ) Zgoraj navedena sodba Sahin (točki 54 in 55). Glej za podoben primer tudi zgoraj navedeni sodbi Toprak in Oguz (točki 15 in 21) ter Dereci in drugi (točki 99 in 100). Nasprotno pa se je sodba Abatay in drugi nanašala na turške voznike tovornjakov, ki so živeli in delali v Turčiji in so v Nemčiji prebivali le v krajših časovnih obdobjih.

( 34 ) Zgoraj navedena sodba Dereci (točka 87).

( 35 ) Glej točko 32 zgoraj.

( 36 ) Tako je, ker je s klavzulo „standstill“ državam članicam prepovedano tudi vnovično poslabšanje ugodnejših predpisov, tudi če so bili uvedeni po datumu začetka veljavnosti zadevne klavzule. To velja, tudi če upoštevna pravila po vnovični poostritvi niso strožja od predpisov na podlagi določbe, ki je veljala na datum, ko je začela veljati klavzula „standstill“. Glej zgoraj navedeno sodbo Toprak in Oguz (točka 62).

( 37 ) Čeprav spis zadeve v glavni stvari v ničemer ne napeljuje na to, da bi obstajala goljufija ali zloraba, je treba kljub temu opozoriti, da se že v načelu ni mogoče sklicevati na pravo EU z namenom goljufije ali zlorabe in da lahko nacionalna sodišča, od primera do primera, upoštevajo zlorabo ali goljufivo ravnanje zadevnih oseb tako, da jim, v danem primeru, ne dovolijo sklicevanja na določbe prava EU. Glej v zvezi s tem zgoraj navedeno sodbo Tum in Dari (točka 64).

( 38 ) Sodba z dne 30. septembra 1997 v zadevi Ertanir (C-98/96, Recueil, str. I-5179, točke od 47 do 50 in navedena sodna praksa).