Začasna izdaja

SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

EVGENIJA TANCHEVA,

predstavljeni 28. marca 2019( )

Zadeva C‑569/17

Evropska komisija

proti

Kraljevini Španiji

„Neizpolnitev obveznosti države – Člen 258 PDEU – Direktiva 2014/17/EU – Hipotekarni kredit – Člen 260(3) PDEU – Neobvestitev o ukrepih za prenos direktive, sprejete v skladu z zakonodajnim postopkom – Finančne kazni – Denarna kazen“





I. Uvod

1. V obravnavani zadevi je Komisija proti Kraljevini Španiji začela postopek zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, ker ta do 21. marca 2016 ni sprejela ukrepov, potrebnih za prenos Direktive 2014/17/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. februarja 2014 o potrošniških kreditnih pogodbah za stanovanjske nepremičnine in spremembi direktiv 2008/48/ES in 2013/36/EU ter Uredbe (EU) št. 1093/2010 (tako imenovana Direktiva o hipotekarnih kreditih),( ) oziroma v vsakem primeru, ker o teh ukrepih ni obvestila Komisije. Komisija Sodišču tudi predlaga, naj Kraljevini Španiji v skladu s členom 260(3) PDEU naloži plačilo dnevne denarne kazni v višini 105.991,60 EUR z učinkom od dneva razglasitve sodbe Sodišča, s katero je ugotovljena kršitev, ker ni izpolnila svoje obveznosti, da Komisijo obvesti o ukrepih za prenos Direktive 2014/17.

2. S to zadevo ima Sodišče torej priložnost, da prvič odloča o razlagi in uporabi člena 260(3) PDEU.( ) Ta določba, ki je bila uvedena z Lizbonsko pogodbo, Komisiji omogoča, da pred Sodiščem začne postopek zaradi neizpolnitve obveznosti v skladu s členom 258 PDEU, ker država članica „ni izpolnila obveznosti o obvestilu glede ukrepov o prenosu direktive, sprejete v skladu z zakonodajnim postopkom“, in prosi Sodišče, naj hkrati tej državi članici naloži finančne kazni.( )

3. Za odločitev so v bistvu ključna vprašanja, prvič, ali člen 260(3) PDEU velja za obvestilo države članice o nepopolnih ali nepravilnih ukrepih za prenos; drugič, glede na katera pravila je treba presojati finančno kazen, ki se naloži v skladu s to določbo; in tretjič, ali je obravnavana denarna kazen sorazmerna.

II. Pravni okvir

4. Člen 260(3) PDEU določa:

„Če Komisija pred Sodiščem vloži tožbo v skladu s členom 258, ker zadevna država članica ni izpolnila obveznosti o obvestilu glede ukrepov o prenosu direktive, sprejete v skladu z zakonodajnim postopkom, lahko Komisija, kadar meni, da je ustrezno, določi višino pavšalnega zneska ali denarne kazni, ki jo šteje za ustrezno v danih okoliščinah in katero naj zadevna država članica plača.

Če Sodišče ugotovi kršitev lahko naloži zadevni državi članici plačilo pavšalnega zneska ali denarne kazni, ki ne presega zneska, ki ga je določila Komisija. Obveznost plačila učinkuje od dneva, ki ga Sodišče določi v svoji sodbi.“

5. Člen 42(1) Direktive 2014/17 določa:

„Države članice do 21. marca 2016 sprejmejo in objavijo zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo. Besedilo teh določb nemudoma predložijo Komisiji.“

III. Predhodni postopek

6. Ker Komisija do roka za prenos, in sicer do 21. marca 2016, od Kraljevine Španije ni prejela obvestila o ukrepih za prenos Direktive 2014/17 v špansko zakonodajo, je Kraljevini Španiji poslala uradni opomin z dne 26. maja 2016 in jo pozvala, naj to stori.

7. Kraljevina Španija je v svojem odgovoru v dopisu z dne 28. julija 2016 navedla, da ni mogla prenesti Direktive 2014/17 zaradi nenavadnih okoliščin v zvezi z začasno vlado, vendar pa se že pripravlja osnutek zakona, s katerim bo prenesena ta direktiva.

8. Komisija je v obrazloženem mnenju z dne 17. novembra 2016 navedla, da Kraljevina Španija še vedno ni sprejela ukrepov za prenos Direktive 2014/17 niti je o teh ukrepih ni obvestila. Komisija jo je pozvala, naj sprejme potrebne ukrepe v dveh mesecih od prejema tega obrazloženega mnenja.

9. V dopisu z dne 19. januarja 2017 je Kraljevina Španija v odgovoru na to obrazloženo mnenje obvestila Komisijo o napredku v zvezi s predhodnim osnutkom zakona, s katerim bo prenesena Direktiva 2014/17.

10. Komisija je menila, da Kraljevina Španija še vedno ni prenesla Direktive 2014/17 oziroma je ni obvestila o ukrepih za prenos, in je 27. aprila 2017 odločila, da pred Sodiščem začne postopek zaradi neizpolnitve obveznosti.

IV. Postopek pred Sodiščem

11. Komisija je 27. septembra 2017 pri Sodišču vložila tožbo v tej zadevi na podlagi člena 258 in člena 260(3) PDEU. Sodišču predlaga, naj:

– prvič, ugotovi, da Kraljevina Španija ni izpolnila svoje obveznosti iz člena 42(1) Direktive 2014/17, ker pred 21. marcem 2016 ni sprejela zakonov in drugih predpisov za prenos te direktive oziroma v vsakem primeru, ker Komisije ni obvestila o teh predpisih.

– drugič, Kraljevini Španiji naj se v skladu s členom 260(3) PDEU naloži plačilo dnevne denarne kazni v višini 105.991,60 EUR z učinkom od dneva razglasitve sodbe, s katero je ugotovljeno, da ni izpolnila obveznosti sprejetja predpisov, potrebnih za uskladitev z Direktivo 2014/17, oziroma Komisije ni obvestila o teh predpisih; in

– tretjič, Kraljevini Španiji naloži plačilo stroškov postopka.

12. Kraljevina Španija v svojem odgovoru, ki ga je vložila 15. decembra 2017, Sodišču predlaga, naj:

– prvič, zavrne to tožbo v celoti oziroma podredno zniža denarno kazen in

– drugič, Komisiji naloži plačilo stroškov postopka.

13. Komisija in Kraljevina Španija sta prav tako vložili repliko in dupliko 26. januarja 2018 oziroma 12. marca 2018.

14. Francoska republika je z vlogo z dne 26. decembra 2017 predlagala, naj se ji dovoli intervencija v postopku v podporo Kraljevini Španiji. Predlog za intervencijo je bil odobren s sklepom z dne 30. januarja 2018, nakar je Francoska republika 7. marca 2018 vložila svojo intervencijsko vlogo. Komisija in Kraljevina Španija sta 14. maja 2018 predložili pisna stališča o intervencijski vlogi Francoske republike.

15. Dne 21. januarja 2019 je bila obravnava, na kateri so Komisija, Kraljevina Španija in Francoska republika predstavile ustne navedbe.

V. Trditve strank

A. Neizpolnitev obveznosti iz člena 258 PDEU

16. Komisija trdi, da Kraljevina Španija do 21. marca 2016, kar je rok, določen v členu 42(1) Direktive 2014/17, ni sprejela ukrepov, potrebnih za prenos te direktive, oziroma o teh ukrepih ni obvestila Komisije.

17. Kraljevina Španija ne prereka dejstva, da Komisije ni obvestila o ukrepih, s katerimi se prenaša Direktiva 2014/17. Kraljevina Španija je na obravnavi navedla, da je sprejetje nacionalnega zakona za prenos predvideno za 14. februar 2019.

B. Uporaba člena 260(3) PDEU

18. Komisija, prvič, poda predhodne ugotovitve na podlagi svojega sporočila o izvajanju člena 260(3) PDEU iz leta 2011 (v nadaljevanju: sporočilo iz leta 2011).( ) Komisija zlasti poudarja, da je namen člena 260(3) PDEU močneje spodbuditi države članice, da bi prenašale direktive v nacionalno zakonodajo v rokih, ki jih določi zakonodajalec, in tako zagotoviti resnično učinkovitost zakonodaje Unije.( ) Poleg tega Komisija v odgovor na argumente Francoske Republike poudarja, da se s členom 260(3) PDEU kaznuje ne samo to, da država članica ni izpolnila „postopkovne“ obveznosti, da Komisijo obvesti o ukrepih za prenos, temveč tudi to, da ni izpolnila same „materialne“ obveznosti prenosa, in sicer, da država članica svojega nacionalnega pravnega reda ni uskladila z zadevno direktivo. Dalje Komisija trdi, da se člen 260(3) PDEU uporablja, če država članica Komisije sploh ne obvesti o ukrepih za prenos, kot je v tej zadevi, pa tudi ko je ne obvesti o ukrepih za prenos samo delno, kot je na primer, ko ti ukrepi ne zajemajo celotnega ozemlja države članice ali ne ustrezajo vsem določbam zadevne direktive.( )

19. V zvezi z določitvijo finančnih kazni Komisija trdi, da je treba kazni, predlagane v skladu s členom 260(3) PDEU, izračunati v skladu z isto metodo kot tiste iz člena 260(2) PDEU.( ) V odgovor na argumente Francoske republike Komisija med drugim poudarja, da Pogodbi z uvedbo člena 260(3) PDEU določata, da to, da država članica ne sprejme in ne obvesti o ukrepih za prenos, pomeni kršitev prava Unije, ki ni nič manj pomembna od kršitev, kaznovanih na podlagi člena 260(2) PDEU, in izhaja iz tretjega odstavka člena 288 PDEU in člena 4(3) PEU.

20. Na podlagi tega Komisija predlaga, da se Kraljevini Španiji naloži dnevna denarna kazen v višini 105.991,60 EUR, ki se izračuna tako, da se enotna pavšalna osnova (680) pomnoži s koeficientom resnosti (10) in koeficientom trajanja (1,3), nato pa s faktorjem „n“ (11,99),( ) in ki bi morala začeti učinkovati od dneva razglasitve sodbe Sodišča.( ) Komisija prav tako prosi Sodišče, naj v svoji sodbi ne navede računa „lastni viri Evropske unije“, na katerega je treba plačati denarno kazen, zato da lahko Komisija navede račun v opominu, izdanem Kraljevini Španiji v skladu z veljavnimi pravili Unije.

21. Kar zadeva resnost kršitve, Komisija predlaga koeficient 10 na lestvici od 1 do 20 ob upoštevanju ugotovljenih parametrov, prvič, pomembnosti določb prava Unije, ki se kršijo, in drugič, posledice neizpolnitve za splošne in posamezne interese.( )

22. Prvič, v zvezi s pomembnostjo Direktive 2014/17 Komisija trdi, da je cilj te direktive med drugim vzpostaviti preglednejši, učinkovitejši in konkurenčnejši notranji trg za kreditne pogodbe za stanovanjske nepremičnine in hkrati zagotoviti visoko stopnjo varstva potrošnikov. Komisija poudarja, da Direktiva 2014/17 od posojilodajalcev zahteva, da potrošnikom predložijo določene informacije in da ocenijo potrošnikovo kreditno sposobnost v skladu s skupnimi standardi Unije, potrošnikom pa zagotavlja vrsto posebnih pravic. Komisija dalje poudarja, da Direktiva 2014/17 uvaja standarde kakovosti in kodekse ravnanja za vse posojilodajalce v Uniji ter določa sistem potnih listov, tako da lahko kreditni posredniki, ki imajo dovoljenje za opravljanje dejavnosti v državi članici, ponudijo svoje storitve po vsej Uniji, s čimer se spodbuja finančna stabilnost.

23. Drugič, kar zadeva posledice neprenosa Direktive 2014/17 v špansko zakonodajo, Komisija trdi, da se potrošniki v Španiji ne morejo zanesti na pravice, ki jim jih podeljuje ta direktiva, kreditni posredniki pa ne morejo uporabljati sistema potnih listov za opravljanje svoje poslovne dejavnosti. Po mnenju Komisije bi to lahko negativno vplivalo na konkurenco na trgih hipotekarnih kreditov, zlasti v Španiji, in pripeljalo do ožjega izbora storitev in do višjih cen. Komisija prav tako trdi, da s širšega vidika španski pravni red ne izpolnjuje strogih standardov Direktive 2014/17, katerih cilj je zagotoviti odgovorno ravnanje posojilodajalcev in kreditnih posrednikov na trgu.

24. V zvezi s tem Komisija nasprotuje argumentom Kraljevine Španije, da je napačno ocenila koeficient resnosti. Natančneje, Komisija izpodbija pomembnost določenih podatkov centralne banke Španije in študij Združenega kraljestva, ki jih je navedla Kraljevina Španija. Komisija je na obravnavi dalje navedla, da je presoja resnosti objektivna in da ni dolžna upoštevati določenih nacionalnih ukrepov, na katere se je Kraljevina Španija prvič sklicevala v svojem odgovoru na tožbo, o katerih Komisija ni bila obveščena in ki ne zadostujejo za zagotovitev prenosa Direktive 2014/17.

25. V zvezi s trajanjem kršitve Komisija predlaga koeficient 1,3, ki je rezultat 13 mesecev pomnoženih s faktorjem 0,1. Meni, da se to obdobje začne na dan, ki sledi izteku roka za prenos Direktive 2014/17 (22. marec 2016), in se konča na dan, ko Komisija odloči, da bo začela postopek zaradi neizpolnitve obveznosti (27. april 2017).( ) V zvezi s tem Komisija prereka argument Kraljevine Španije, da bi bilo treba obdobje od 20. decembra 2015 do 29. oktobra 2016, med katerim so bile težave z oblikovanjem vlade, izključiti iz koeficienta trajanja, ker gre pri tem položaju za notranje okoliščine, ki se jih v skladu s sodno prakso Sodišča ne upošteva.

26. Kraljevina Španija, prvič, trdi, da čeprav lahko Sodišče o tej zadevi odloči, ne da bi bilo treba odločati o natančnem obsegu člena 260(3) PDEU, prereka razlago člena 260(3) PDEU, ki jo je podala Komisija, in meni, da se člen 260(3) PDEU ne uporabi za primere, v katerih je država članica Komisijo obvestila o nepopolnih ali nepravilnih ukrepih za prenos.

27. Poleg tega Kraljevina Španija meni, da je mogoče sodno prakso Sodišča v zvezi z denarnimi kaznimi v skladu s členom 260(2) PDEU po analogiji uporabiti za člen 260(3) PDEU, in ne nasprotuje predlogu Komisije, naj Sodišče ne navede računa, na katerega bo denarna kazen, če bo naložena, plačana.

28. Vendar v tej zadevi Kraljevina Španija trdi, da predlagana dnevna denarna kazen ni sorazmerna iz dveh razlogov.

29. Prvič Kraljevina Španija trdi, da bi bilo treba obdobje od 20. decembra 2015 do 29. oktobra 2016, med katerim je šlo za nenavaden položaj zaradi težav z oblikovanjem vlade, izključiti iz koeficienta trajanja, v vsakem primeru pa utemeljuje znižanje denarne kazni. Kraljevina Španija je na obravnavi poudarila, da tega položaja v času za prenos Direktive 2014/17 ni bilo mogoče predvideti.

30. Drugič, Kraljevina Španija trdi, da je Komisija napačno ocenila koeficient resnosti in zlasti posledice neprenosa Direktive 2014/17. V zvezi s tem Kraljevina Španija prereka trditev Komisije, da neprenos lahko negativno vpliva na konkurenco na trgih hipotekarnih kreditov, zlasti v Španiji, in pripelje do ožjega izbora storitev in višjih cen (glej točko 23 teh sklepnih predlogov), ker podatki centralne banke Španije kažejo, da so cene hipotek v Španiji v večini primerov pod povprečjem euroobmočja, poleg tega pa določene študije, izvedene v Združenem kraljestvu, kažejo na to, da učinki prenosa Direktive 2014/17 ne segajo dlje kot do morebitnega boljšega varstva potrošnikov.

31. Kraljevina Španija dalje izpodbija navedbo Komisije, da španski pravni red ne izpolnjuje strogih standardov Direktive 2014/17 (glej točko 23 teh sklepnih predlogov), in trdi, da od leta 2011 obstajajo določeni nacionalni ukrepi, ki urejajo vidike, povezane z Direktivo 2014/17.( ) Kraljevina Španija je na obravnavi poudarila, da so ti ukrepi pomembni za sorazmernost ocene, saj med drugim izvajajo cilje Direktive 2014/17, hkrati pa rešujejo težave v hipotekarnem sektorju prek dometa te direktive, in da bi bilo treba odločitev Sodišča v zadevi Gavieiro Gavieiro in Iglesias Torres,( ) v kateri je priznalo, da ni nujno, da se ukrepi, ki se ne sklicujejo na direktivo, ne upoštevajo kot veljavni ukrepi za prenos, razširiti na člen 260(3) PDEU.

32. Francoska republika v podporo Kraljevine Španije navaja, da se člen 260(3) PDEU uporabi samo, če država članica ne obvesti Komisije o nobenih nacionalnih ukrepih za prenos, medtem kot to, da je ne obvesti o ukrepih, ki pomenijo nepopoln ali nepravilen prenos, urejata člena 258 in 260(2) PDEU. Francoska republika prav tako meni, da se člen 260(3) PDEU uporabi, če je na podlagi prima facie preučitve nacionalnih ukrepov za prenos, o katerih je bila Komisija obveščena, očitno, da ti ukrepi ne prenašajo celotne direktive.

33. V zvezi s presojo finančnih kazni Francoska republika predvsem trdi, da se s členom 260(3) PDEU uresničuje drugačen cilj kot s členom 260(2) PDEU. Ta določba kaznuje „dvojno kršitev“ prava Unije in to, da država članica ni upoštevala prve sodbe Sodišča, medtem ko člen 260(3) PDEU kaznuje to, da država članica ni izpolnila obveznosti, ki izhaja iz sekundarnega prava Unije. Na podlagi tega Francoska republika trdi, da bi bilo treba uporabiti nižji koeficient resnosti za denarne kazni v skladu s členom 260(3) PDEU in da koeficient resnosti v višini 10 v tem primeru ni utemeljen.

VI. Analiza

A. Neizpolnitev obveznosti iz člena 258 PDEU

1. Sodna praksa Sodišča na tem področju

34. Spomniti je treba, da je treba določbe direktive izvajati z nesporno zavezujočo močjo, z zahtevano specifičnostjo, natančnostjo in jasnostjo, da bi bila izpolnjena zahteva po pravni varnosti, na podlagi katere morajo biti upravičenci, če je ta direktiva namenjena podeljevanju pravic posameznikom, sposobni jasno določiti obseg svojih pravic.( )

35. Poleg tega je treba v tožbi na podlagi člena 258 PDEU obstoj neizpolnitve obveznosti presojati glede na položaj, ki je obstajal v zadevni državi članici ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju.( )

36. Kot je Sodišče večkrat odločilo, tožba na podlagi člena 258 PDEU temelji na objektivni ugotovitvi, ali je država članica izpolnila svoje obveznosti, ki jih ima v skladu s pravom Unije, ali ne.( ) Tako se država članica ne more sklicevati na določbe, prakse ali položaje, ki obstajajo v njenem notranjem pravnem sistemu, kot so parlamentarne volitve( ) ali začasna vlada,( ) da bi utemeljila, da ni izpolnila svojih obveznosti, ki jih ima v skladu s pravom Unije, vključno z roki, določenimi v direktivi.( )

2. Uporaba v tem postopku

37. Kraljevina Španija v tej zadevi ne izpodbija, da ni izpolnila svojih obveznosti iz člena 42(1) Direktive 2014/17, da sprejme ukrepe, potrebne za prenos te direktive v nacionalno pravo, in da obvesti Komisijo o teh ukrepih do izteka roka, določenega v obrazloženem mnenju, to je do 18. januarja 2017.( )

38. Zato Sodišču predlagam, naj odloči, da je prvi tožbeni razlog Komisije v skladu s členom 258 PDEU, in sicer, da Kraljevina Španija ni izpolnila svojih obveznosti, da prenese Direktivo 2014/17 ali da o teh ukrepih obvesti Komisijo, utemeljen.

B. Uporaba člena 260(3) PDEU

39. Osrednje vprašanje v tej zadevi je sorazmernost predlagane dnevne denarne kazni. To sproža nekatera splošna vprašanja o oceni finančnih kazni v skladu s členom 260(3) PDEU in zlasti, ali Komisija lahko uporabi isto metodo za izračun finančnih kazni v primeru odstavka 2 in v primeru odstavka 3 člena 260 PDEU, ali se lahko sodna praksa Sodišča v zvezi z določanjem finančnih kazni v skladu s členom 260(2) PDEU uporabi za člen 260(3) PDEU ter obseg diskrecijske pravice Sodišča na podlagi člena 260(3) PDEU.

40. Čeprav ni sporno, da se člen 260(3) PDEU uporabi v tem postopku,( ) to še vedno sproža vprašanje pomena „neobvestitve“ iz te določbe, kar bom obravnaval najprej.

1. Vsebinsko področje uporabe člena 260(3) PDEU: neobvestitev

41. V skladu s členom 260(3) PDEU je njegovo vsebinsko področje uporabe omejeno na postopek zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, ki se nanaša na to, da država članica ni izpolnila obveznosti, da Komisijo obvesti o ukrepih za prenos direktive, sprejete v skladu z zakonodajnim postopkom.( ) Odgovor na vprašanje, kako bi bilo treba razlagati to, da država članica „ni obvestila“ o ukrepih za prenos, v smislu člena 260(3) PDEU, je očitno zapleten. Mnenje stroke o tem vprašanju je deljeno, saj nekateri pravniki zagovarjajo ozek pristop,( ) medtem ko drugi zastopajo vmesni( ) ali širok pristop( ).

42. Zajema zlasti dve ključni medsebojno povezani vprašanji. Prvo vprašanje je, ali je člen 260(3) PDEU omejen na neizpolnitev tako imenovane „postopkovne“ obveznosti s strani države članice, da Komisijo obvesti o kakršnih koli ukrepih za prenos, kot trdita Kraljevina Španija in Francoska republika, ali pa člen 260(3) PDEU zajema neizpolnitev same tako imenovane „materialne“ obveznosti prenosa s strani države članice, kot trdi Komisija. Drugo vprašanje je, ali se člen 260(3) PDEU uporabi za primere, ko država članica obvesti Komisijo o ukrepih, ki pa pomenijo nepopoln (delen) prenos, kot trdi Komisija, in nepravilen prenos, kar je stališče, ki ga je zavzel generalni pravobranilec M. Wathelet v svojih sklepnih predlogih v zadevi Komisija/Poljska.( )

43. V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo in cilje, ki se z njo uresničujejo, ampak tudi njeno sobesedilo in celoto določb prava Unije. Tudi zgodovina nastanka določbe prava Unije je lahko vir informacij, ki so upoštevne za razlago te določbe.( )

44. Na podlagi tega predlagam, da je treba člen 260(3) PDEU razlagati tako, da gre za neizpolnitev „materialne“ obveznosti prenosa s strani države članice in torej zajema to, da država članica Komisije nikakor ni obvestila o ukrepih za prenos, kot je v tem postopku, in tudi to, da je država članica Komisijo obvestila o ukrepih, ki pomenijo nepopoln ali nepravilen prenos zadevne direktive. Čeprav obstajajo določeni prepričljivi argumenti v podporo obema mogočima pristopoma k razlagi, je široka razlaga člena 260(3) PDEU s tega vidika v skladu z besedilom člena 260(3) PDEU in, kolikor je mogoče, podpira cilje in sistematiko člena 260(3) PDEU zato, da se zagotovi, da člen 260(3) PDEU pomeni resnično učinkovito sredstvo za zagotovitev, da države članice pravočasno prenesejo direktive.

a) Besedilo

45. Člen 260(3) PDEU se nanaša na to, da država članica „ni izpolnila obveznosti o obvestilu“ glede ukrepov za prenos direktive, sprejete v skladu z zakonodajnim postopkom. Čeprav lahko dobesedna razlaga tega besedila pripelje do tega, da gre samo za neobvestitev, ni jasno, ali sta lahko zajeta neprenos in tudi nepopoln ali nepravilen prenos.

46. Menim, da za ozko razlago člena 260(3) PDEU ni mogoče najti podpore v dejstvu, da bi avtorji Pogodbe uporabili določni člen, če bi imeli v mislih, da država članica ne obvesti Komisije o nobenih ukrepih za prenos in bi bil torej zajet tudi nepopoln prenos (na primer, nizozemsko: „tot mededeling van maatregelen“, in ne „tot mededeling van de maatregelen“; francosko: „communiquer des mesures de transposition“, in ne „communiquer les mesures de transposition“; nemško: „Verpflichtung verstoßen hat, Maßnahmen zur Umsetzung“, in ne „Verpflichtung verstoßen hat, die Maßnahmen zur Umsetzung“). Ne samo, da je mogoče nekatere jezikovne različice razlagati v omejenem smislu „točno določenih ukrepov“ (na primer, bolgarsko: „да съобщи за мерките“; italijansko: „comunicare le misure di attuazione“; špansko: „informar sobre las medidas de transposición“), ampak je tudi z dejstvom, da zgoraj omenjene jezikovne različice navajajo „ukrepe“ na splošno (glej tudi, na primer, angleško: „notify measures“; malteško: „jinnotifika miżuri“), podprta široka razlaga člena 260(3) PDEU.

47. V skladu s sodno prakso Sodišča mora biti obvestilo o prenosu direktive, ki ga mora država članica predložiti Komisiji, kar izhaja iz načela lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU, jasno in natančno ter mora biti v njem nedvoumno navedeno, s katerimi zakoni in drugimi predpisi država članica šteje, da je izpolnila različne obveznosti, ki ji jih nalaga direktiva, in s tem Komisiji omogoči, da ugotovi, ali je država resnično in v celoti prenesla direktivo.( )

48. Iz tega izhaja, da sta obveznosti obvestila in prenosa povezani obveznosti v tem smislu, da obveznost obvestitve pomeni izvajanje obveznosti prenosa,( ) saj je po navedbah Komisije obveznost obvestitve bistveni korak za zagotovitev, da je izpolnjena obveznost prenosa. Obveznost države članice, da sprejme vse potrebne ukrepe za prenos direktive, gre v skladu s sodno prakso Sodišča (glej točko 34 teh sklepnih predlogov)( ) z roko v roki z njeno obveznostjo, da obvesti Komisijo, da je to storila.( ) S sodno prakso Sodišča( ) se torej podpira taka razlaga člena 260(3) PDEU, da vključuje „postopkovno“ obveznost obvestitve in „materialno“ obveznost prenosa.

49. Dejstvo, da člen 260(3) PDEU omenja neobvestitev, ne pa neizpolnitve obveznosti prenosa, se zdi logično, celo pametno sredstvo, da se zagotovi, da države članice izpolnijo obe obveznosti. Prav tako ni logično, da bi država članica izpolnila obveznost prenosa, ne da bi kadar koli v postopku obvestila Komisijo o ukrepih za prenos v skladu s členoma 258 in 260(3) PDEU.

b) Izvor

50. Člen 260(3) PDEU izvira neposredno iz razpravne skupine o delovanju Sodišča v okviru Evropske konvencije. Eno od vprašanj na dnevnem redu te razpravne skupine je bil sistem kazni v postopku zaradi neizpolnitve obveznosti. Na začetnih razpravah so bili člani na splošno dovzetni za vzpostavitev „hitrega postopka“ v takratnem členu 228 ES (zdaj člen 260 PDEU), tako da bi se ukinili zahtevi po uradnem opominu in obrazloženem mnenju ter da bi bila „v primerih, kot je ‚neobvestitev‘, Komisija celo pooblaščena, da Sodišče prosi, če bi menila, da je to primerno, da ugotovi, da gre za neizpolnitev, in naloži kazen v istem postopku“.( )

51. Končno poročilo razpravne skupine( ) je vsebovalo predloge glede teh vidikov, ki jih je predsedstvo Evropske konvencije sprejelo.( ) Kot je bilo poudarjeno v dokumentu predsedstva, sistem ni bil dovolj učinkovit, saj bi lahko pretekla leta, preden bi bila državi članici naložena denarna kazen, in bi bilo torej treba „najti način, da se zagotovita večja učinkovitost in poenostavitev pravil glede izreka kazni v primeru neizvršitve sodbe Sodišča“.( ) V ta namen je skupaj s predlogom, da se ukine obrazloženo mnenje v postopku za drugo sodbo, prišlo do naslednjega predloga:

„Odstavek 3 (novi) je posledica predloga, ki ga je razpravni skupini predložila Komisija. Komisiji daje možnost, da pred Sodiščem začne (v istem okviru) postopek zaradi neizpolnitve obveznosti iz člena 226 ES [zdaj člen 258 PDEU] in poda predlog za naložitev kazni. Če Sodišče na predlog Komisije v isti sodbi naloži kazen, bi kazen začela veljati po tem, ko je potekel določen čas od datuma razglasitve sodbe, če tožena država ne bi ravnala v skladu z odločitvijo Sodišča […] Na podlagi tega bi bilo mogoče precej poenostaviti in pospešiti postopek za kazni v primeru ‚neobvestitve‘ nacionalnega ukrepa za prenos.“( )

52. V opombi k temu je bilo navedeno: „V praksi se razlikuje med primeri ‚neobvestitve‘ (ko država članica ni sprejela nobenega ukrepa za prenos) in primeri nepravilnega prenosa (ko ukrepi za prenos, ki jih je sprejela država članica, po mnenju Komisije niso v skladu z direktivo (ali okvirnim zakonom[( )]). Predlagana ureditev v drugem primeru ne bi veljala.“( )

53. Ta predlog je našel pot v različico osnutka ustavne pogodbe iz leta 2003 (oštevilčeni člen III-267(3))( ) v tej obliki:

„Če Komisija pred Sodiščem vloži tožbo v skladu s členom III-265, ker zadevna država ni izpolnila obveznosti o uradnem obvestilu glede ukrepov o prenosu evropskega okvirnega zakona, lahko, kadar meni, da je ustrezno, v okviru istega postopka predlaga Sodišču, naj naloži plačilo pavšalnega zneska ali denarne kazni, če Sodišče ugotovi, da je taka neizpolnitev podana. Če Sodišče ugodi predlogu Komisije, zadevno plačilo učinkuje v roku, ki ga Sodišče določi v sodbi.“

54. V različici osnutka ustavne pogodbe iz leta 2004 je bila določba (oštevilčeni člen III-362(3))( ) razdeljena na dva odstavka in spremenjena (moj poudarek) takole:

„Če Komisija pred Sodiščem Evropske unije vloži tožbo v skladu s III-360. členom Ustave, ker zadevna država članica ni izpolnila obveznosti o uradnem obvestilu glede ukrepov o prenosu evropskega okvirnega zakona, lahko, kadar meni, da je ustrezno, naloži plačilo pavšalnega zneska ali denarne kazni, ki jo šteje za ustrezno v danih okoliščinah in katero naj zadevna država članica plača.

Če Sodišče ugotovi kršitev lahko naloži zadevni državi članici plačilo pavšalnega zneska ali denarne kazni, ki ne presega zneska, ki ga je določila Komisija. Obveznost plačila učinkuje od dneva, ki ga Sodišče določi v svoji sodbi.“

55. Zgoraj omenjeno pripravljalno gradivo za člen 260(3) PDEU pripelje do teh ugotovitev.

56. Prvič, iz opombe v zgoraj omenjenih dokumentih Evropske konvencije (glej točko 52 teh sklepnih predlogov) izhaja, da naj bi bil člen 260(3) PDEU, vsaj v svoji prvotni obliki, omejen na primere, ko država članica ne sprejme ukrepov za prenos in Komisije ne obvesti o njih, in izključuje primere nepravilnega prenosa. Vendar ta opomba izenačuje obvestilo in prenos ter ne omeni nepopolnega prenosa, ki naj bi bil lahko vključen glede na prakso Komisije, na katero se ta opomba očitno nanaša.( )

57. Drugič, iz nekaterih sprememb besedila določbe v različici osnutka Ustavne pogodbe iz leta 2004, ki je skoraj enaka členu 260(3) PDEU, je v primerjavi s prejšnjimi različicami besedila mogoče sklepati, da so avtorji Pogodbe nameravali v veliki meri uskladiti besedilo drugega in tretjega odstavka člena 260 PDEU. To velja za zgornjo mejo, ki velja za Sodišče, ko nalaga finančne kazni, in „ne sme preseči zneska, ki ga določi Komisija“, in da mora obveznost plačila „začeti veljati na datum, ki ga določi Sodišče v svoji sodbi“, v drugem pododstavku člena 260(3) PDEU. K temu se bom vrnil pozneje v svoji analizi (glej točke od 76 do 79 teh sklepnih predlogov).

58. Tretjič, koristno je poudariti, da je bilo med Evropsko konvencijo nekaj kritičnih komentarjev in predlogov, da se določba izbriše, kar je deloma izviralo iz zaskrbljenosti, da, prvič, če bi bila ta določba omejena na postopkovno obveznost obvestitve, bi postala neuporabna in bi bilo poleg tega neprimerno naložiti finančne kazni samo na tej podlagi, in da je, drugič, odprla vrata zapletenosti pri ugotavljanju, ali je država članica prenesla direktivo, in pri razlikovanju med poznim, nepopolnim in nepravilnim prenosom.( )

59. Zato se nagibam k stališču, da čeprav lahko pripravljalno gradivo za člen 260(3) PDEU do določene mere podpira ozko razlago, pa ne ponuja dokončnega odgovora.

c) Cilji

60. Člen 260(3) PDEU določa tako imenovani hitri postopek za naložitev finančnih kazni državam članicam, ki naj bi bil hitrejši in učinkovitejši od tradicionalnega postopka iz člena 260(2) PDEU. Naložitev finančnih kazni ni več odvisna od dolgotrajnega postopka, ki obsega prvo sodbo Sodišča, v kateri se ugotovi neizpolnitev v skladu s členom 258 PDEU, in nato drugo sodbo Sodišča v skladu s členom 260(2) PDEU po tem, ko država članica ni izvršila prve sodbe. Cilj člena 260(3) PDEU je tudi, da bolj spodbudi države članice, da pravočasno prenesejo direktive, tako da zagotovijo učinkovitost in enotno uporabo prava Unije in da lahko državljani Unije tako uživajo pravice, ki izhajajo iz teh direktiv.

61. Glede na te cilje je mogoče, prvič, tako kot generalni pravobranilec M. Wathelet v sklepnih predlogih v zadevi Komisija/Poljska( ) šteti, da če bi bilo dovolj, da država članica obvesti Komisijo o katerem koli dokumentu kot ukrepu za prenos, bi to vsebinsko izvotlilo člen 260(3) PDEU.

62. Drugič, postopek iz člena 260(3) PDEU ne sme biti „talec“ prakse Komisije, da začne ločena postopka za popolni ali delni neprenos in za nepravilen prenos.( ) To je v nasprotju s ciljem člena 260(3) PDEU, da mora biti postopek hitrejši in učinkovitejši, tako da se v enem postopku združijo neizpolnitev in kazni.

63. Med primeri nepopolnega prenosa in primeri nepravilnega prenosa ni mogoče potegniti jasne ločnice in bi verjetno poskusi, da bi se to storilo, zapletli postopek na podlagi člena 260(3) PDEU, kar bi spodkopalo njegove cilje. To je mogoče ponazoriti s primeri iz sodne prakse Sodišča, v katerih očitek, da obveznost prenosa v celoti ali deloma ni bila izpolnjena, sproži pregled prejšnjih določb nacionalnega prava in posledično pravilnost prenosa.( ) To zapletenost potrjuje točka 19 sporočila iz leta 2011, v katerem Komisija navaja, da se bodo spori o predpisih, ki obstajajo v nacionalni zakonodaji, obravnavali v okviru običajnega postopka o pravilnem prenosu direktive v skladu s členom 258 PDEU.

64. Tako razlikovanje je tudi v nasprotju s sodno prakso Sodišča, zlasti z njegovima sodbama Komisija/Italija( ) in Komisija/Luksemburg( ), v katerih je Sodišče odločilo, da je dopustno, da Komisija v postopku zaradi neizpolnitve obveznosti očitek neizpolnitve obveznosti prenosa spremeni v očitek nepopolnega ali nepravilnega prenosa, če država članica Komisijo o obstoječih ukrepih za prenos obvesti z zamudo, s čimer Komisiji oteži, da bi ji očitala pomanjkljiv prenos; v takih okoliščinah je očitek nepopolnega ali nepravilnega prenosa nujno del očitka popolne opustitve prenosa in je v razmerju do njega subsidiaren.

65. Res je, da je v sodni praksi Sodišča mogoče najti primere, v katerih se neizpolnitev obveznosti prenosa s strani države članice presoja ločeno od kakovosti ukrepov za prenos (nepopoln ali nepravilen).( ) Vendar menim, da ti primeri potrjujejo težave pri taki presoji in ne naslovijo težav, ki jih tako razlikovanje povzroči delovanju člena 260(3) PDEU.

66. Poleg tega je zanašanje na preučitev prima facie problematično. Kolikor razumem, ima Komisija precejšno diskrecijsko pravico na podlagi prima facie preučitve priglašenih ukrepov za prenos, da bi ugotovila, ali je država članica izvedla popoln prenos. To bi lahko zlasti dalo prednost mnenju Komisije, kaj je (ne)popoln prenos, in državi članici odvzelo diskrecijo, ki jo ima v skladu z pravom Unije, da izbere obliko in metode za prenos direktiv, in ki ji je priznana v tretjem odstavku člena 288 PDEU.( )

d) Sobesedilo

67. Člen 260(3) je umeščen v okvir postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, določen v členih od 258 do 260 PDEU, in sicer natančneje v sistem finančnih kazni iz člena 260 PDEU. Člen 260(3) je bil uveden skupaj z reformami člena 260(2) PDEU in torej dopolnjuje člen 260(2) PDEU. Zato argumenti, da je člen 260(3) PDEU izjema od člena 260(2) PDEU in bi ga bilo treba razlagati ozko, niso prepričljivi.

68. To je podprto z dejstvom, da ima Komisija v skladu s členom 260(3) PDEU diskrecijsko pravico („lahko Komisija, kadar meni, da je ustrezno“), da odloči, ali bo vnaprej predlagala finančne kazni v skladu s to določbo. Člen 260(3) PDEU Komisiji ne nalaga obveznosti, da to stori.( ) Komisija se lahko namesto tega opre na člen 258 PDEU in člen 260(2) PDEU.( ) Tako tradicionalna pot iz člena 260(2) PDEU in hitra pot iz člena 260(3) PDEU nista neprepustni.

69. S širšega vidika je treba opozoriti, da prvotna Pogodba EGS (drugače kot Pogodba ESPJ) ni vsebovala nobenih določb o kaznih za kršitve prava Unije s strani držav članic. Preteklo je 36 let, da je bil z začetkom veljavnosti Maastrichtske pogodbe (1957–1993) uveden člen 260(2) PDEU.( ) Naknadna prizadevanja, da se izboljša hitrost in učinkovitost ureditve kršitve in kazni prek predlaganih sprememb Pogodbe v okviru Amsterdamske in Nicejske pogodbe, so spodletela.( ) Pretekli sta še skoraj dve desetletji (1993–2009), ko je bil z Lizbonsko pogodbo uveden člen 260(3) PDEU.

70. Na podlagi tega, čeprav je lahko ozka razlaga člena 260(3) PDEU z namenom, da se ta določba omeji na hitre in enostavne primere, ko država članica ne obvesti Komisije o ukrepih za prenos, in da se vse ostale primere napoti na tradicionalno pot iz členov 258 in 260(2) PDEU, privlačna, bi bila posledica take razlage opravičiti dolgotrajnejši postopek v večini primerov, poskus razmejitve obvestila o nepopolnih ukrepih za prenos in obvestila o nepravilnih ukrepih za prenos pa podobno spodkopava delovanje člena 260(3) PDEU.

71. Zgoraj navedene dobesedna, zgodovinska in teleološka analiza in analiza sobesedila člena 260(3) PDEU me torej pripeljejo do ugotovitve, da razlaga člena 260(3) PDEU, ki jo predlagam in ki vključuje to, da država članica Komisije ne obvesti o ukrepih, ki pomenijo nepopoln ali nepravilen prenos, je razlaga, ki najbolje uresničuje cilje člena 260(3) PDEU in resnično okrepi ustroj kazni v Uniji.

2. Presoja finančnih kazni v skladu s členom 260(3) PDEU

72. Na podlagi tega, da je mogoče uporabiti člen 260(3) PDEU, bom zdaj presojal finančne kazni na podlagi te določbe.

73. Prvič, prepričljiv se mi zdi argument generalnega pravobranilca M. Watheleta v zadevi Komisija/Poljska,( ) da bi morala biti Komisija upravičena uporabiti isto metodo za izračun finančnih kaznih, ki jih predlaga, na podlagi odstavka 2 in na podlagi odstavka 3 člena 260 PDEU. Natančneje, razlog je, da so te kazni enake, da so cilji, ki jih uresničujeta ti določbi, podobni in da merila Komisije za denarne kazni ustrezajo merilom, ki jih uporablja Sodišče v svoji sodni praksi,( ) ki spodbuja usklajen pristop in zagotavlja predvidljivost za države članice. Dejstvo, da člen 260(2) PDEU kaznuje „dvojno kršitev“ prava Unije in neizvršitev prve sodbe Sodišča, medtem ko člen 260(3) PDEU kaznuje eno samo kršitev prava Unije, po mojem mnenju ne ovrže tega, da se obe določbi nanašata na kršitve, ki imajo korenine v primarnem pravu Unije.

74. Poudariti je treba, da metoda Komisije za izračun ne škodi državam članicam v postopku na podlagi člena 260(3) PDEU, saj je, kot je Sodišče ravnokar odločilo v zvezi s členom 260(2) PDEU, naloga Sodišča, da v vsakem primeru posebej presodi, kolikšna naj bo denarna sankcija. Predlogi in smernice Komisije v njenih sporočilih Sodišča ne zavezujejo, lahko pa so le koristen napotek in zagotavljajo, da je ravnanje Komisije pregledno, predvidljivo in skladno s pravno varnostjo.( ) Tako bi morala sodna praksa Sodišča v zvezi z denarnimi kaznimi na podlagi člena 260(2) PDEU v upoštevnih okoliščinah usmerjati odločitev Sodišča v zvezi z denarnimi kaznimi na podlagi člena 260(3) PDEU.

75. Dalje je Sodišče v svoji sodni praksi v zvezi s členom 260(2) PDEU in zlasti v svoji temeljni sodbi Komisija/Francija( ) odločilo, da lahko naloži finančne kazni, določene v členu 260(2) PDEU,( ) in da lahko naloži finančno kazen, ki je Komisija ni predlagala, z obrazložitvijo, da „se lahko primernost naložitve denarne sankcije in izbira sankcije, ki je najbolj prilagojena okoliščinam primera, presodita le glede na ugotovitve Sodišča v sodbi, ki bo izrečena na podlagi člena [260(2) PDEU], in ne sodita v politično sfero“.( )

76. Obstajajo dobri razlogi za ugotovitev, da se ti premisleki lahko uporabijo za člen 260(3) PDEU in torej da lahko Sodišče naloži tako pavšalni znesek kot tudi denarno kazen ali finančno kazen, ki je Komisija ni predlagala, pri čemer je omejeno z najvišjim zneskom finančne kazni na podlagi člena 260(3) PDEU. To temelji na enakem besedilu člena 260(2) in (3) PDEU v zvezi s „pavšalnim zneskom ali denarno kaznijo“. To tudi bolje služi ciljem člena 260(3) PDEU, in sicer boju proti nepravočasnemu prenosu direktiv s strani držav članic ob upoštevanju namena obstoja različnih finančnih kazni v Pogodbah.( )

77. V nasprotju z argumenti Komisije na obravnavi( ) se z dejstvom, da člen 260(3) PDEU, in ne člen 260(2) PDEU, določa, da „Sodišče lahko naloži zadevni državi članici plačilo pavšalnega zneska ali denarne kazni, ki ne presega zneska, ki ga je določila Komisija“, ne ovrže ta analiza. Člen 260(3) PDEU omeni samo znesek finančne kazni, ki se naloži, ne pa odločitve o tej kazni. Iz tega je mogoče sklepati, da Sodišče ne sme naložiti finančne kazni, ki bi bila višja od zneska, ki ga je predlagala Komisija. Vendar to po mojem mnenju ne omeji diskrecijske pravice Sodišča glede vrste finančne kazni, ki jo je treba naložiti. Tako lahko Sodišče naloži finančno kazen, ki je ni predlagala Komisija, ali obe finančni kazni v znesku, ki je isti ali nižji od tistega, ki ga je predlagala Komisija.

78. To vprašanje ima lahko izredno velik pomen za sodno prakso Sodišča o členu 260(3) PDEU. Komisija je v sporočilu iz leta 2011 navedla, da bo v postopku na podlagi člena 260(3) PDEU načeloma predlagala samo denarno kazen in bo umaknila tožbo, če bo država članica priglasila ukrepe za prenos, ki so potrebni za končanje kršitve.( ) Pred kratkim je Komisija preučila svoj pristop in načeloma predlaga obe kazni.( ) To pomaga razložiti, zakaj je Komisija umaknila tako veliko zadev, preden je Sodišče lahko razglasilo sodbo v zvezi s členom 260(3) PDEU.( ) Čeprav tega morda ni mogoče uporabiti v tej zadevi,( ) se ne sme prezreti, da lahko Sodišče naloži pavšalni znesek, čeprav je Komisija predlagala samo denarno kazen, če država članica Komisijo obvesti o potrebnih ukrepih za prenos po tem, ko se je začel postopek pred Sodiščem, vendar preden Sodišče razglasi sodbo.

79. Prav tako je treba poudariti, da člen 260(3) PDEU drugače od člena 260(2) PDEU določa: „Obveznost plačila učinkuje od dneva, ki ga Sodišče določi v svoji sodbi“. Sodišče ima na podlagi člena 260(2) PDEU pravico, da določi datum, ko začne naložena finančna kazen učinkovati.( ) Kljub temu je mogoče iz izrecne omembe v členu 260(3) PDEU sklepati, da je to lahko koristno orodje za Sodišče, ko v okviru svoje diskrecijske pravice spremeni naložitev finančnih kazni v določenih okoliščinah.( )

3. Denarna kazen v tem postopku

80. Kakor je razvidno iz sodne prakse Sodišča o členu 260(2) PDEU, morajo biti denarne kazni na podlagi člena 260(3) PDEU določene glede na stopnjo potrebne prepričljivosti, da zadevna država članica spremeni ravnanje in konča ugotovljeno kršitev.( ) Sodišče pri izvrševanju pooblastila za odločanje po prostem preudarku določi tako denarno kazen, da je ta po eni strani prilagojena okoliščinam ter po drugi strani sorazmerna z ugotovljeno kršitvijo in zmožnostjo plačila zadevne države članice. Pri določitvi zneska denarne kazni so temeljna merila, ki jih je treba upoštevati, načeloma teža kršitve, trajanje kršitve in plačilna zmožnost zadevne države članice. Pri uporabi teh meril je treba upoštevati zlasti posledice neizvršitve za zasebne in javne interese ter nujnost, da ta država članica izpolni svoje obveznosti.( )

81. V obravnavani zadevi bi bilo treba šteti, da je naložitev denarne kazni primerna kot prepričljiv ukrep. Trajanje kršitve bi bilo mogoče povečati, če Sodišče sprejme moj predlog, da bi jo bilo treba oceniti od drugega začetnega datuma, in ne tistega, ki ga je predlagala Komisija. Prav tako bilo mogoče povečati pavšalni znesek s 680 na 690, faktor „n“ pa znižati z 11,99 na 11,93, če bi se upoštevale posodobljene številke Komisije.( ) Rezultat bi bila dnevna denarna kazen (690 × 10 × 2,4 × 11,93 = 197.560,80 EUR), ki bi bila višja od tiste, ki jo je določila Komisija (680 × 10 × 1,3 × 11,99 = 105.991,60 EUR: glej točko 20 teh sklepnih predlogov). Glede na zgornjo mejo, določeno v členu 260(3) PDEU, predlagam Sodišču, naj naloži dnevno denarno kazen v višini, ki jo je določila Komisija.

82. Prvič, v zvezi z resnostjo kršitve nisem prepričan, da so določeni nacionalni ukrepi, na katere se sklicuje Kraljevina Španija, pomembni za presojo sorazmernosti denarne kazni. Sodišče je v zadevi Komisija/Švedska( ) zavrnilo podobne argumente z obrazložitvijo, da je splošno sprejeto, da taki ukrepi niso izpolnjevali zahtev zadevne direktive; sicer ne bi bilo ugotovljeno, da država članica krši svojo obveznost prenosa. Ker ti ukrepi niso ukrepi za prenos, sodba Sodišča v zadevi Gavieiro Gavieiro in Iglesias Torres( ) niti ni pomembna v tem smislu.

83. V nasprotju z argumenti Kraljevine Španije, presoja Komisije glede resnosti očitno ni rezultat napake, če se upošteva pomembnost zadevne direktive in posledice kršitve za javne in zasebne interese, kar so dejavniki, ki jih Sodišče presoja objektivno.( )

84. Kot je navedla Komisija, je cilj Direktive 2014/17 določiti skupni okvir za določene vidike pravil držav članic v zvezi s kreditnimi pogodbami za potrošnike, ki so krite s hipoteko, ali drugače zadevajo stanovanjske nepremičnine.( ) Direktiva 2014/17 je bila umeščena v okvir globalne finančne krize ter je njen cilj tako ustvariti notranji trg za hipotekarni kredit in spodbujati finančno stabilnost z zagotavljanjem, da trgi hipotekarnih kreditov delujejo odgovorno.( )

85. Podobno, kot je Sodišče odločilo v okviru državnih pomoči, so pravila, določena v Direktivi 2014/17, izraz ene od bistvenih nalog, ki so Uniji zaupane na podlagi člena 3(3) PEU, in sicer vzpostavitev notranjega trga, ter na podlagi Protokola št. 27 o notranjem trgu in konkurenci, ki je v skladu s členom 51 PEU sestavni del Pogodb in ki določa, da notranji trg vključuje sistem, s katerim se preprečuje izkrivljanje konkurence.( )

86. Posledice neprenosa Direktive 2014/17 za javne in zasebne interese se lahko štejejo za pomembne tudi v španskih okoliščinah, zlasti glede na težave v španskem hipotekarnem sektorju. To je na primer ponazorjeno z Resolucijo Evropskega parlamenta z dne 8. oktobra 2015 o hipotekarni zakonodaji in tveganih finančnih instrumentih v Španiji,( ) ki je opozorila na sto tisoče deložacij in pomanjkanje varstva posojilojemalcev, ki se je zaradi finančne krize še poslabšalo. Parlament je, da bi rešil ta položaj, med drugim Komisijo zaprosil, naj pozorno spremlja prenos Direktive 2014/17 v vseh državah članicah.( ) Kot je prav tako navedeno v tej resoluciji in v stališču Kraljevine Španije, so bili nepošteni pogoji in prakse v španskem hipotekarnem sektorju predmet številnih predlogov za sprejetje predhodne odločbe, vloženih na Sodišče.( ) Tako je učinek spornega neprenosa resen, kot navaja Komisija, saj potrošnike in gospodarske subjekte po vsej Španiji prikrajša za pravice, ki jim jih podeljuje ta direktiva, poleg tega pa spodkopava sistem pravil, ki veljajo za posojilodajalce in kreditne posrednike ter s katerimi se poskuša zagotoviti stabilnost finančnega sistema Unije.

87. Drugič, v zvezi s trajanjem kršitve Komisija meni, da bi bilo treba denarno kazen računati od dneva, ki sledi izteku roka za prenos Direktive 2014/17, kar je 22. marec 2016, do datuma, ko je Komisija odločila, da bo začela postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, kar je 27. april 2017 (glej točko 25 teh sklepnih predlogov).

88. Vendar Sodišče v svoji sodni praksi o denarnih kaznih na podlagi člena 260(2) PDEU ocenjuje trajanje kršitve od razglasitve prve sodbe in dokler Sodišče ne presodi dejstev v drugem postopku, ne pa do datuma, ko Komisija vloži tožbo.( ) Zato za postopek na podlagi člena 260(3) PDEU Sodišču predlagam, da kot datum, ko se je kršitev začela, uporabi referenčni datum, določen v obrazloženem mnenju, saj je to datum, ko je v skladu s sodno prakso Sodišča kršitev ugotovljena (glej točko 35 teh sklepnih predlogov).

89. V tej zadevi je trajanje kršitve, če se šteje od datuma, ko se je iztekel rok, določen v obrazloženem mnenju (18. januar 2017), do datuma obravnave (21. januar 2019), približno 24 mesecev (2,4), kar je mogoče šteti za precej dolgo obdobje.( )

90. Argument Kraljevine Španije, da bi bilo treba obdobje od 20. decembra 2015 do 29. oktobra 2016, med katerim je šlo za nenavaden položaj zaradi težav z oblikovanjem vlade, izključiti iz trajanja kršitve, ali pa vsaj znižati denarno kazen, je treba zavrniti. Sodišče je v svoji sodni praksi v zvezi s členom 260(2) PDEU in členom 258 PDEU( ) vedno znova odločilo, da se država članica ne more sklicevati na težave v svojem notranjem pravnem redu, da bi upravičila neizpolnjevanje obveznosti, ki izhajajo iz prava Unije.( ) Sodišče je namreč nedavno zavrnilo podobne argumente, kot jih navaja Kraljevina Španija v tem postopku, v zadevi, ki se je nanašala na naložitev pavšalnega zneska na podlagi člena 260(2) PDEU.( ) Enake premisleke je treba uporabiti za postopek na podlagi člena 260(3) PDEU. Poleg tega, če se trajanje kršitve presoja od izteka roka v obrazloženem mnenju, kar je 18. januar 2017, potem to obdobje (od 20. decembra 2015 do 29. oktobra 2016) niti ne bi smelo biti pomembno.

91. Tretjič, Kraljevina Španija Sodišču ni predložila nobenega dokaza v zvezi s svojo zmožnostjo plačila.

92. Dalje, Sodišče običajno uporabi dnevno denarno kazen v primerih, ki se nanašajo na sprejetje zakonodajnih sprememb, zlasti v zvezi s prenosom.( ) V tem postopku pred Sodiščem niso bili navedeni nobeni argumenti, zaradi katerih bi bilo treba odstopiti od tega ali za spremembo datuma, ko bi obveznost plačila morala začeti učinkovati. Zato se strinjam s predlogom Komisije, da bi morala dnevna denarna kazen začeti učinkovati na datum sodbe Sodišča. Glede na predlog Komisije Sodišču tudi predlagam, naj v svoji sodbi ne navede računa „lastni viri Evropske unije“.

VII. Stroški

93. V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker je Komisija predlagala, naj se Kraljevini Španiji naloži plačilo stroškov, in ker ta s svojimi predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov. V skladu s členom 140(1) Poslovnika, ki določa, da države članice, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške, je treba odločiti, da Francoska republika nosi svoje stroške.

VIII. Predlog

94. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj:

1. ugotovi, da Kraljevina Španija ni izpolnila svoje obveznosti iz člena 42(1) Direktive 2014/17/ЕU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. februarja 2014 o potrošniških kreditnih pogodbah za stanovanjske nepremičnine in spremembi direktiv 2008/48/ES in 2013/36/EU ter Uredbe (EU) št. 1093/2010, ker pred 21. marcem 2016 ni sprejela zakonov in drugih predpisov, potrebnih za uskladitev s to direktivo, oziroma v vsakem primeru, ker Komisije ni obvestila o teh predpisih;

2. Kraljevini Španiji v skladu s členom 260(3) PDEU naloži plačilo dnevne denarne kazni v višini 105.991,60 EUR z učinkom od dneva razglasitve sodbe v tej zadevi do datuma, ko obvesti Komisijo o predpisih, potrebnih za uskladitev z Direktivo 2014/17;

3. Kraljevini Španiji naloži plačilo stroškov postopka;

4. Francoski republiki naloži, da nosi svoje stroške.