SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

JULIANE KOKOTT,

predstavljeni 8. septembra 2005( )

Zadeva C-66/04

Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska

proti

Evropskemu parlamentu

in

Svetu Evropske unije

„Uredba (ES) št. 2065/2003 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 10. novembra 2003 o aromah dima, ki se uporabljajo ali so namenjene uporabi v ali na živilih – Izbira pravne podlage – Člen 95(1) ES – Podelitev izvedbenih pooblastil – Člen 202 ES“

I – Uvod

1. Uredba (ES) št. 2065/2003 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 10. novembra 2003 o aromah dima, ki se uporabljajo ali so namenjene uporabi v ali na živilih,( ) ne določa neposredno, katere arome dima se na notranjem trgu smejo uporabljati. V bistvu predvideva postopek, v katerem Komisija dovoljuje tako imenovane primarne proizvode za proizvodnjo arom dima. Dovoljene snovi so navedene na pozitivnem seznamu v Prilogi k Uredbi.

2. Stranke so v sporu glede tega, ali člen 95(1) ES dopušča vzpostavitev takih „večstopenjskih“ regulativnih modelov ali le ukrepe za neposredno približevanje zakonodaj držav članic. Poleg tega je sporno, ali so pristojnosti Komisije v tem postopku dovolj natančno določene.

II – Izhodiščni položaj in pravni okvir

3. Pravna podlaga Uredbe je člen 95 ES, ki se v izvlečku glasi:

„1. […] Svet v skladu s postopkom iz člena 251 in po posvetovanju z Ekonomsko-socialnim odborom sprejme ukrepe za približevanje določb zakonov in drugih predpisov v državah članicah, katerih predmet je vzpostavitev in delovanje notranjega trga.

[…]

4. Če po tem, ko Svet ali Komisija sprejme usklajevalni ukrep, država članica meni, da mora ohraniti nacionalne določbe zaradi pomembnih potreb iz člena 30 ali določbe, ki zadevajo varstvo okolja ali delovnega okolja, o teh določbah pa tudi o razlogih za njihovo ohranitev uradno obvesti Komisijo.

5. Brez poseganja v odstavek 4 pa država članica, če po tem, ko Svet ali Komisija sprejme usklajevalni ukrep, meni, da mora na podlagi novih znanstvenih spoznanj o varstvu okolja ali delovnega okolja uvesti nacionalne določbe zaradi problema, ki je specifičen zanjo in je posledica sprejetja usklajevalnega ukrepa, o načrtovanih določbah pa tudi o razlogih za njihovo uvedbo uradno obvesti Komisijo.“

4. Podelitev izvedbenih pooblastil Komisiji ureja člen 202, tretja alinea, ES:

„Da bi zagotovil doseganje ciljev te pogodbe, Svet v skladu z njenimi določbami:

[…]

– v pravnih aktih, ki jih sprejema, prenese pristojnost za izvajanje svojih predpisov na Komisijo. Glede izvajanja te pristojnosti lahko Svet postavi nekatere zahteve. Poleg tega si lahko Svet v posebnih primerih pridrži pravico, da sam neposredno izvaja to pristojnost. Zgoraj navedeni postopki morajo biti skladni z načeli in pravili, ki jih je Svet predhodno soglasno sprejel na predlog Komisije in po pridobitvi mnenja Evropskega parlamenta.“

5. Proizvodnja arom dima je opisana v sedmi uvodni izjavi Uredbe:

„[…] Proizvodnja teh arom dima se začne s kondenzacijo dima. Kondenzirani dim se običajno s fizikalnimi procesi loči v: primarni dimni kondenzat na osnovi vode, v vodi netopno katransko fazo visoke gostote ter v vodi netopno oljno fazo. V vodi netopna oljna faza je stranski proizvod in ni primerna za proizvodnjo arom dima. Primarne dimne kondenzate in frakcije v vodi netopne katranske faze visoke gostote, t. i. "primarne katranske frakcije", očistijo, da odstranijo tiste sestavine dima, ki so za zdravje ljudi najbolj škodljive. Tako obdelani primarni kondenzati in vodotopne frakcije dima se nato smejo kot primerni uporabljati v ali na živilih ali za proizvodnjo iz njih pridobljenih arom dima s pomočjo nadaljnje ustrezne fizikalne obdelave, tj. s postopki ekstrakcije, destilacijo, koncentracijo z izhlapevanjem, absorpcijo ali membransko separacijo ter z dodajanjem živilskih sestavin, drugih arom, aditivov za živila ali topil, brez poseganja v posebne predpise Skupnosti.“

6. O tveganju glede arom dima je v šesti uvodni izjavi navedeno:

„Kemijska sestava dima je zapletena in med drugim odvisna od vrst uporabljenega lesa, načina pridobivanja dima, vsebnosti vode v lesu ter temperature in koncentracije kisika med nastajanjem dima. Prekajena živila na splošno vzbujajo pomisleke glede zdravja, posebej v zvezi z možno vsebnostjo policikličnih aromatskih ogljikovodikov. Ker se za proizvodnjo arom dima uporablja z ustreznimi procesi frakcioniran in prečiščen dim, na splošno velja, da uporaba arom dima v primerjavi s tradicionalnimi načini prekajevanja vzbuja manj pomislekov glede zdravja. Vendar mora biti pri ocenah varnosti upoštevana možnost širše uporabe arom dima v primerjavi s konvencionalnim prekajevanjem.“

7. Osma uvodna izjava pojasnjuje težave pri znanstvenem ovrednotenju arom dima:

„Znanstveni odbor za prehrano je sklenil, da zaradi velikih fizikalnih in kemičnih razlik v aromah dima, ki se uporabljajo za aromatiziranje živil, ni možno oblikovati enotnega pristopa k ocenjevanju njihove varnosti in se mora skladno s tem toksikološka ocena osredotočiti na varnost posameznih dimnih kondenzatov.“

8. V skladu s členom 4(2) Uredbe je aromo dima oziroma živilo, ki vsebuje to aromo, dovoljeno dati na trg samo, če je Komisija v skladu z Uredbo dovolila uporabo primarnega proizvoda, iz katerega je bilo to izdelano.

9. Člen 3 Uredbe opredeljuje primarne proizvode kot primarne dimne kondenzate in primarne katranske frakcije. Ti primarni proizvodi so predmet postopka odobritve, predvidenega v Uredbi. Komisija o dovoljenju odloča na zahtevo proizvajalca ob udeležbi regulativnega odbora( ) in Evropske agencije za varnost hrane (v nadaljevanju: Agencija za hrano)( ). Na zahtevo mora aromo dima ovrednotiti in jo z izvedbeno uredbo uvrstiti na seznam dovoljenih arom dima („pozitivni seznam“) ali z odločbo, naslovljeno na vlagatelja, zavrniti izdajo dovoljenja.

10. Pogoji za izdajo dovoljenja so v členu 4(1) Uredbe opredeljeni tako:

„Uporaba arome dima v ali na živilih se dovoli samo, če se v zadostni meri izkaže, da

– ne predstavlja tveganja za zdravje ljudi,

– ne zavaja potrošnikov.“

11. V skladu s členom 9 Uredbe lahko Komisija pri odločanju upošteva tudi „druge legitimne dejavnike“.

12. Poleg tega les, ki se uporablja za proizvodnjo primarnih proizvodov, v skladu s členom 5 Uredbe ne sme biti 6 mesecev pred sečnjo ali po njej namerno ali nenamerno kemično obdelan, razen če se lahko dokaže, da med izgorevanjem kemikalije, ki se uporablja za obdelavo, ne nastajajo potencialno strupene snovi. V Prilogi I k Uredbi so navedeni dodatni pogoji v zvezi s postopkom proizvodnje ter mejne vrednosti za benzo(a)piren in benz(a)antracen.

III – Predlogi strank

13. Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska je z vlogo z dne 11. februarja 2003, ki jo je Sodišče prejelo 16. februarja 2004, na podlagi člena 230 ES vložilo tožbo proti Evropskemu parlamentu in Svetu Evropske unije, s katero je Sodišču predlagalo, naj:

1. Uredbo (ES) št. 2065/2003 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 10. novembra 2003 o aromah dima, ki se uporabljajo ali so namenjene uporabi v ali na živilih, razglasi za neveljavno;

2. Evropskemu parlamentu in Svetu Evropske unije naloži plačilo stroškov Združenega kraljestva.

14. Evropski parlament in Svet Evropske unije Sodišču predlagata, naj:

1. tožbo zavrne in

2. Združenemu kraljestvu naloži plačilo stroškov postopka.

15. Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 24. junija 2004 v skladu s členom 40(1) Statuta Sodišča in členom 93(1) Poslovnika Komisiji Evropskih skupnosti dovolil intervencijo v podporo Parlamentu in Svetu. Komisija podpira predloga Parlamenta in Sveta.

IV – Pravna presoja

16. Tožba predvsem odpira vprašanje, ali je člen 95(1) ES pravilna pravna podlaga za Uredbo. Združeno kraljestvo pa dvomi tudi o tem, ali je njegov regulativni model sorazmeren. Končno Združeno kraljestvo meni, da Uredba krši člen 202, tretja alinea, ES, saj prenaša najpomembnejše naloge približevanja zakonodaje na Komisijo. Toda dopusten naj bi bil le prenos „izvajanja“.

A – Člen 95(1) ES kot pravna podlaga Uredbe

17. Svet v skladu s členom 95(1) ES sprejme ukrepe za približevanje določb zakonov in drugih predpisov v državah članicah, katerih predmet je vzpostavitev in delovanje notranjega trga.

18. Člen 95(1) ES se kot pravna podlaga upošteva samo, če iz pravnega akta dejansko in objektivno preverljivo izhaja,( ) da je njegov cilj izboljšanje pogojev za vzpostavitev in delovanje notranjega trga.( )

19. To velja za obravnavani primer. V skladu z Uredbo je dovoljene primarne proizvode mogoče uporabljati na vsem območju Skupnosti. Kot zagotavlja Komisija, so pred tem obstajali postopki odobritve držav članic, katerih rezultati so bili vsaj potencialno različni, kar je lahko vplivalo na prosti promet primarnih proizvodov, iz njih pridobljenih arom in z njimi obdelanih živil ter izkrivilo svobodno konkurenco. Če bo na podlagi Uredbe v prihodnje treba primarne proizvode umakniti s trga, bo to upravičeno z varstvom zdravja, saj člen 95(3) ES zagotavlja visoko raven varstva.

20. Vendarle člen 95(1) ES dopušča izključno „ukrepe za približevanje določb zakonov in drugih predpisov v državah članicah“. Ta besedna zveza je tista, ki jo stranke razlagajo različno. Različne poglede je mogoče povzeti, kot sledi v nadaljevanju.

21. Po mnenju Združenega kraljestva morajo „ukrepi za približevanje določb zakonov in drugih predpisov v državah članicah“ upoštevati zakonodajo držav članic – člena 95(1) ES ni mogoče uporabiti za ukrepe, ki presegajo možnosti držav članic. Iz tega sledi, da je odločilno vprašanje, ali bi bilo rezultat nekega ukrepa mogoče doseči s sočasnim sprejetjem enake zakonodaje v državah članicah ali ne.

22. Odgovor na to vprašanje bi v obravnavanem primeru moral biti nikalen, saj Uredba ne določa nobenih vsebinskih meril za približevanje pravnih pravil držav članic in ne vpeljuje nobenih harmoniziranih standardov v nacionalno zakonodajo. Uredba pa zagotavlja centraliziran postopek odobritve na ravni Skupnosti, s katerim je Komisiji in Agenciji za hrano zaupana naloga, da določita pozitivni seznam arom dima. Takega ukrepa zakonodajalci držav članic ne bi mogli sprejeti, tudi s sočasnim sprejetjem nacionalne ureditve z vsebino Uredbe ne. Iz tega sledi, da člen 95(1) ES ni pravilna pravna podlaga za Uredbo. Namesto tega je za pravno podlago treba upoštevati člen 308 ES.

23. Trditev Združenega kraljestva glede razlage člena 95(1) ES ustreza – predvsem v nemških pravniških krogih – široko zastopanemu mnenju, ki se prav tako opira na del besedila „za približevanje določb zakonov in drugih predpisov v državah članicah“, glavni problem pa je sistematično v tem, da si Skupnost „nezakonito prilašča“ upravne pristojnosti držav članic.( )

24. Po mnenju udeleženih institucij pa naj bi člen 95(1) ES omogočal večstopenjske ukrepe. Ureditve, kot je ta v obravnavanem primeru, naj se ne bi obravnavalo izolirano, temveč le ob upoštevanju izvedbenih ukrepov, ki so sprejeti na njeni podlagi. Na koncu Uredba zagotovo vodi k približevanju, namreč tako, da Komisija na njeni podlagi določi pozitivni seznam dovoljenih primarnih proizvodov. V pravniških krogih ima tudi ta razlaga svoje zagovornike.( )

25. Ob upoštevanju teh trditev je treba opozoriti, da izpodbijana Uredba sama ne zagotavlja neposrednega približevanja zakonodaje držav članic. Ker namreč Uredba vsebuje vsebinske standarde, so ti glede priprave pozitivnega seznama naravnani na Komisijo. Šele izvedbena uredba Komisije, ki temelji na Uredbi, se šteje kot ukrep približevanja v obliki pozitivnega seznama. Posledično Uredba ureja le vmesni korak na poti k približevanju zakonodaj držav članic v zvezi z uporabo arom dima.

26. Iz tega izhaja, da je treba preučiti, ali člen 95(1) ES dopušča vzpostavitev takih večstopenjskih regulativnih modelov ali le ukrepe za neposredno približevanje zakonodaj držav članic.

27. Ni sporno, da pojem „ukrep“, uporabljen v členu 95(1) ES, vključuje vsaj vsa pravna sredstva iz člena 249 ES, torej uredbo, direktivo, odločbo in mnenje. Iz tega izhaja, da je sprejetje neke uredbe na podlagi člena 95(1) ES formalno zajeto.

28. Vendarle se Združeno kraljestvo osredotoča na posamezne sestavine preostalega dela besedila, zlasti na elementa „približevanje“ in „[…] držav članic“:

29. Člen 95(1) ES podeljuje pristojnost za približevanje določb zakonov in drugih predpisov v državah članicah. Iz tega izhaja, da se pojem „približevanje“ že sklicuje na zakonodajo držav članic, saj zakonodaja Skupnosti zaradi enotne veljave ne potrebuje nikakršnega približevanja. Prav zato je direktiva klasičen ukrep približevanja, ker zahteva, da se zakonodaje držav članic prilagodijo skupnim zahtevam. Uredba kot sredstvo presega ta okvir, kajti z neposredno uporabnim pravom Skupnosti izriva pravo držav članic, kljub temu pa je mogoče rezultat poenotenja prava razumeti kot „najintenzivnejšo obliko“ približevanja. Tudi z odločbami, naslovljenimi na države članice, je mogoče doseči približevanje zakonodaj držav članic. Skupna značilnost ukrepov je, da zagotavljajo prilagoditev ali nadomestitev potencialno odstopajočih zakonodaj držav članic. Predmet ukrepov za približevanje zakonodaje bi bilo torej lahko le to, kar bi države članice potencialno lahko urejale na podlagi svoje pristojnosti.

30. Dalje člen 95(1) ES podeljuje pristojnost za približevanje določb zakonov in drugih predpisov v državah članicah. Na podlagi sklicevanja na zakonodajo držav članic je prav tako mogoče sklepati, da je Skupnost pooblaščena le za tiste ukrepe, ki so v okviru potencialnih možnosti zakonodaj držav članic.

31. Mnenje Združenega kraljestva prepriča, če besedilo o „približevanju“ določb zakonov in drugih predpisov v „državah članicah“ uvaja sklicevanje sprejetih (usklajevalnih) ukrepov na nacionalno zakonodajo. Za tako sklicevanje gre, če se zaradi določb zakonodaje Skupnosti, ki jih je treba prenesti, poenotijo nacionalne ureditve v vseh državah članicah. Vendar se tudi neposredno in prednostno veljavna zakonodaja Skupnosti, ki izriva ali preprečuje uporabo odstopajoče nacionalne zakonodaje, sklicuje na nacionalno pravo. Povsem Skupnostni ukrepi, ki učinkujejo vzporedno z zakonodajo držav članic in ne spreminjajo vsebine te zakonodaje, pa dejansko ne povzročijo približevanja zakonodaj držav članic. Tako je Sodišče odločilo v zvezi z novimi pravicami na področju intelektualne lastnine, ki so se uveljavile vzporedno z obstoječimi nacionalnimi pravicami.( )

32. Vendarle iz tega nujnega sklicevanja na zakonodajo držav članic izhaja samo to, da morajo ukrepi zagotoviti približevanje zakonodaj držav članic. Samo iz dveh sestavin omenjenega dela besedila še ni mogoče razbrati zahtev za način približevanja – kako naj to poteka in na kaj se mora nanašati.

33. V tem pogledu je treba pritrditi institucijam, ki na podlagi besed „ukrepi za približevanje“ sklepajo, da ni nujno, da ti ukrepi zagotovijo neposredno približevanje zakonodaj držav članic. V nasprotju s formulacijami, kot so „ukrepi približevanja“, „ukrepi, ki zagotavljajo približevanje“ ali „ukrepi, ki približujejo […]“, prej omenjeno besedilo dopušča vmesne korake. Tudi druge jezikovne različice, kot so francoska, angleška, španska, italijanska in portugalska, potrjujejo to razliko.( ) Če zato neki ukrep le na splošno služi približevanju zakonodaj držav članic, lahko predvidi tudi postopke, ki ne zagotavljajo približevanja neposredno, temveč šele z vmesnimi koraki v večstopenjskem modelu.

34. To – drugače kot meni Združeno kraljestvo – ni v nasprotju z razlago obeh elementov besedila približevanje zakonodaj držav članic. Institucije namreč priznajo zahtevo po sklicevanju na zakonodaje držav članic, vendar vidijo več možnosti kot Združeno kraljestvo, kako ta cilj doseči.

35. Pozitivni seznam, ki je želeni cilj Uredbe in se določi z izvedbenimi uredbami, na koncu izrine upoštevno zakonodajo držav članic ali prepreči njen nastanek. Torej se – kot priznava Združeno kraljestvo – na splošno sklicuje na približevanje zakonodaj držav članic.

36. Tudi povezava z drugimi določbami Pogodbe potrjuje dopustnost večstopenjskega modela za približevanje zakonodaje. Temeljno načelo iz člena 202, tretja alinea, ES določa, da ukrepi, ki jih sprejme zakonodajalec Skupnosti, niso nujno dokončni, temveč lahko predvidijo izvedbene ukrepe Komisije. Niti člen 202 ES niti člen 95 ES ne vsebujeta posebnih omejitev pri prenosu pristojnosti za uredbe, sprejete v skladu s členom 95(1) ES. Četrti in peti odstavek člena 95 ES pa, kot Parlament pravilno opozarja, predvidevata, da „Komisija sprejme usklajevalni ukrep“. Iz tega izhaja, da člen 95 ES prav izvedbenim ukrepom Komisije v skladu s členom 202 ES pripisuje naravo usklajevalnih ukrepov.

37. V nasprotju z navedbo Združenega kraljestva, ki se sklicuje na sodbo v zvezi s carinskim informacijskim sistemom( ), vpliv predvidenega postopka, pri katerem Komisija določi pozitivni seznam, na približevanje zakonodaje vendarle ni tako oddaljen, da bi ga lahko obravnavali le kot stranski učinek ureditve. Približevanje zakonodaje je celo edini cilj predvidenega postopka za določitev pozitivnega seznama.

38. Poleg tega se Združeno kraljestvo moti, ko domneva, da Uredba omogoča ustanovitev organa Skupnosti, kar na podlagi člena 95 ES ni mogoče. Postopka, ki ga izvede organ, ki se oblikuje po pogodbi, ni mogoče enačiti z ustanovitvijo novega organa Skupnosti.( )

39. Glede vzpostavitve večstopenjskega postopka za približevanje zakonodaje prav tako ni mogoče ugovarjati, da naj bi Uredba Komisiji pripisovala pristojnosti za izvajanje, ki so po Pogodbi pridržane državam članicam.( ) Kljub vprašanju, ali pravo Skupnosti – kot na primer nemško ustavno pravo – pozna tako ločitev zakonodajnih pristojnosti in pristojnosti za izvajanje,( ) ta ugovor v zvezi s tu izpodbijano Uredbo ni pomemben. Postopek odobritve primarnih proizvodov sicer vsebuje elemente upravljanja, toda na splošno ga je zaradi želenega cilja – splošne odobritve določenih primarnih proizvodov na celotnem področju Skupnosti – treba obravnavati kot zakonodajo. Pri državah članicah v precejšnji meri ostajajo tudi naloge izvajanja. Uvrstitev nekega primarnega proizvoda na pozitivni seznam namreč ni povezana z dovoljenjem za trženje končnih proizvodov. To še naprej ostaja v pristojnosti držav članic. Državam članicam je le preprečena prepoved uporabe dovoljenih primarnih proizvodov za arome dima, prepovedati pa morajo trženje arom dima, pridobljenih iz nedovoljenih primarnih proizvodov.

40. Nazadnje je treba torej ugotoviti, da je člen 95(1) ES pravilna pravna podlaga za Uredbo, saj ta določba dopušča, da se uvedejo večstopenjski regulativni postopki, kot je Uredba, ki na koncu privedejo do približevanja zakonodaj držav članic.

B – Nadaljnje trditve Združenega kraljestva

41. V nadaljevanju postopka je Združeno kraljestvo navedlo trditvi, ki se ne nanašata na pravno podlago Uredbe, temveč na njeno sorazmernost v zvezi s pristojnostmi držav članic in na omejitve prenosa v skladu s členom 202 ES.

42. Kot pa v zvezi s prenosom navajata Komisija in Svet, sta bili ti trditvi v skladu s členom 42(2) Poslovnika predloženi z zamudo. Gre za nove razloge, ki so bili uveljavljeni šele v repliki oziroma odgovoru na intervencijsko vlogo Komisije. Tožba ne omenja niti sorazmernosti niti mogoče kršitve omejitev možnosti prenosa. Če bi Združeno kraljestvo imelo ustrezne pomisleke, ne bi bilo razumljivo, da bi v tožbi menilo, da je sprejetje Uredbe na podlagi člena 308 ES v celoti dopustno. Če je Združeno kraljestvo na začetku navedlo, da bi uredba, ki temelji na členu 95 ES, morala določati vsebinske standarde, se ta utemeljitev nanaša izključno na vprašanje, ali je Uredbo mogoče obravnavati kot ukrep za približevanje zakonodaje.

43. Zato bom sorazmernost Uredbe in možnosti prenosa preučila le podredno.

1. Sorazmernost Uredbe

44. Člen 5 ES, ki v prvem odstavku določa načelo prenosa pristojnosti in v drugem odstavku načelo subsidiarnosti, zahteva v tretjem odstavku, naj ukrepi Skupnosti ne prekoračijo okvirov, ki so potrebni za doseganje ciljev te pogodbe. To je pravni izraz načela sorazmernosti glede pristojnosti. To načelo, ki spada k splošnim načelom prava Skupnosti, zahteva, naj se v aktih institucij Skupnosti ne prekorači mej tega, kar je primerno in nujno za uresničitev ciljev, ki jim legitimno sledi sporna ureditev, pri čemer se pri več primernih ukrepih izbere najmanj obremenilnega, ter naj povzročene neugodnosti niso nesorazmerne z zasledovanimi cilji.( )

45. Ker gre za razmerje med ukrepi Skupnosti in pristojnostmi držav članic, je treba preučiti, ali ni cilje Uredbe mogoče zasledovati z drugo, enako učinkovito ureditvijo, ki državam članicam pripisuje večjo odgovornost.

46. Pri tem je vsekakor treba upoštevati, da ima zakonodajalec Skupnosti širok manevrski prostor pri političnih, gospodarskih in socialnih odločitvah, pri katerih mora opraviti zahtevno presojo.( ) To velja za obravnavani predmet ureditve. Dovoljenje za trženje arom dima za uporabo v živilih zahteva zahtevno presojo, ki je glede na proizvodnjo in distribucijo arom gospodarske narave, glede na varstvo zdravja ljudi in potrošnikov pa znanstvene in socialne narave.

47. V obravnavanem primeru ni mogoče najti nobene oporne točke za to, da naj bi zakonodajalec Skupnosti kršil meje tega manevrskega prostora. Vse potrjuje celo to, da je izbrana rešitev med različnimi mogočimi regulativnimi modeli najprimernejša za doseganje zadevnega cilja. Direktive, ki državam članicam določa standarde za izdajo dovoljenj za arome dima in predvideva vzajemno priznavanje dovoljenj, ne bi bilo mogoče sprejeti, kajti na podlagi osme uvodne izjave Uredbe zaradi objektivnih znanstvenih razlogov ni mogoče oblikovati enotnega pristopa k ocenjevanju varnosti primarnih proizvodov za arome dima, zato se mora skladno s tem toksikološka ocena osredotočiti na varnost posameznih dimnih kondenzatov. „Usklajevalna rešitev“,( ) po kateri države članice podeljujejo dovoljenja, ki se v vseh drugih državah članicah avtomatično priznajo, če ni vložen noben ugovor, bi prav brez skupnih standardov privedla do navzkrižij med državami članicami, pri katerih bi nato vendarle morala posredovati Komisija. Neposredna določitev pozitivnega seznama v postopku soodločanja, to pomeni prek Parlamenta in Sveta na predlog Komisije, bi, kot nazadnje opozarja Združeno kraljestvo, pristojnosti držav članic omejila prav tako kot izbrana rešitev, hkrati pa bi precej otežila postopek odobritve arom dima in dodatno omejila pravice proizvajalcev do udeležbe.

48. Iz navedenih razlogov tudi „neugodnosti“ glede pristojnosti držav članic niso nesorazmerne s cilji iz člena 95(1) ES Uredbe.

49. Iz tega sledi, da Uredba izpolnjuje zahteve glede sorazmernosti.

2. Omejitve prenosa pooblastil v skladu s členom 202 ES

50. V skladu s členom 202, tretja alinea, in členom 211, četrta alinea, ES je praviloma treba na Komisijo prenesti pristojnost za izvajanje sekundarne zakonodaje.( ) Pri presoji zakonitosti prenosa pristojnosti na Komisijo Sodišče razlikuje med predpisi, ki so bistveni za področje, ki ga je treba urediti, in morajo biti zato pridržani temeljnemu pravnemu aktu, ter predpisi, ki so namenjeni le izvajanju in katerih sprejetje je zato mogoče prenesti na Komisijo.( ) Zato gre tu, kot upravičeno domneva Združeno kraljestvo, v glavnem za vprašanje, ali je prenesene pristojnosti treba pripisati „bistvenim elementom področja, ki ga je treba urediti“, ali področju „izvajanja“.

51. Združeno kraljestvo dvomi o tem, da so v obravnavanem primeru bistveni elementi področja, ki ga je treba urediti, določeni v temeljni uredbi. Svet in Parlament naj ne bi določila nobenih vsebinskih standardov za približevanje zakonodaje, temveč samo Komisiji naložila nalogo, naj določi vsebinska merila za urejanje področja.

52. Na to je treba odvrniti, da Sodišče zelo ozko razlaga pojem „bistveni elementi področja, ki ga je treba urediti“, in sem šteje samo predpise, s katerimi se uresničujejo temeljni cilji politike Skupnosti.( ) Analogno zelo široko razlaga pojem „izvajanje“ v skladu z ustaljeno sodno prakso( ) in tako omogoča Svetu, da na Komisijo prenese široke pristojnosti.( )

53. Sodišče se pri široki razlagi pojma izvajanja po eni strani opira na sistematiko Pogodbe ES, po drugi strani pa na zahteve prakse, zlasti na kmetijskem trgu in pri zunanjetrgovinskem pravu. Komisija je edina, ki lahko stalno in pozorno spremlja razvoj kmetijskih trgov oziroma razvoj mednarodnih trgov ter ustrezno hitro ukrepa.( )

54. V skladu z navedenim je Sodišče doslej sistematično postavilo le zelo nizke standarde glede stopnje določnosti v zvezi s prenosom pristojnosti na Komisijo. Tako je Sodišče odločilo, da se na Komisijo lahko prenese splošna pristojnost za urejanje postopkov glede uporabe predpisov. Predvsem pa ni treba natančno opredeliti bistvenih elementov prenesenih pristojnosti. Že splošne določbe namreč v zvezi s tem dajejo zadostno podlago.( ) Taka splošna pooblastila se glasijo tako: „Podrobna pravila za izvajanje te uredbe […] se sprejmejo v skladu s postopkom […]“( )

55. Tako nedoločen prenos v obravnavanem primeru ne bi bil sprejemljiv. Ne gre za področja, ki se hitro razvijajo in so hkrati zaznamovana z intenzivnimi intervencijami Skupnosti, kot je kmetijski trg. Nasprotno, na podlagi znanstvenega ovrednotenja je treba za vsak primarni proizvod samo enkrat pretehtati gospodarsko svobodo podjetij ter varstvo zdravja in potrošnikov na notranjem trgu. To tehtanje ne zahteva fleksibilnosti in hitrosti, temveč skrbno zbiranje in ovrednotenje vseh zadevnih podatkov.

56. Poleg tega strožje zahteve glede prenosa pooblastil upravičujeta spoštovanje pravic Parlamenta do udeležbe, od katerih niti sam ne more preveč odstopiti, in nevarnost nespoštovanja zakonodajnih postopkov, predvidenih v Pogodbi. V primerjavi s tu predvidenim postopkom v odboru (komitologija), ki se ga Parlament lahko udeleži le teoretično in izjemoma,( ) je za postopek v skladu s členom 95 ES značilna večja preglednost in precej višja stopnja demokratične legitimacije.

57. Celo ob upoštevanju takih strožjih meril za posebna področja, pri katerih je mogoče najti oporne točke v sodni praksi,( ) je obravnavani prenos pooblastil zakonit. Predvsem člena 4 in 5 Uredbe v povezavi s Prilogo I v zadostni meri določata cilje in predmet področja, ki ga je treba urediti. S tem hkrati služita, kot upravičeno navajajo udeležene institucije, uresničevanju temeljnih ciljev politike Skupnosti na tem področju in posledično določata bistvene elemente področja, ki ga je treba urediti. Poleg tega Uredba vsebuje natančne določbe, kako naj se izvajajo prenesene pristojnosti.

58. Člen 4(1) določa tri bistvene pogoje, pod katerimi so arome dima dovoljene in se lahko uporabljajo v povezavi z živili. Ne smejo predstavljati tveganja za zdravje ljudi, ne smejo zavajati potrošnikov, in kadar je to primerno, morajo biti v skladu s posebnimi pogoji za uporabo. Člen 4(2) ustrezno prepoveduje trženje tistih arom dima, ki niso dovoljene ali ne izpolnjujejo pogojev za uporabo.

59. Udeležene institucije pravilno opozarjajo, da so člen 3 Uredbe ter uvodne izjave 7, 11 in 17 povezani z Direktivo 88/388/EGS( ) in z Uredbo (ES) št. 178/2002( ), ki splošnim pojmom Uredbe zagotavljata kontekst, s katerim se opredeli tehnična podlaga in natančno določijo pojmi. Zlasti člen 4 Direktive 88/388/EGS ter členi 3, 5, 14 in 16 Uredbe (ES) št. 178/2002 zagotavljajo natančnejše oporne točke glede tega, kdaj neko živilo ne predstavlja tveganja za zdravje ljudi in kdaj ne zavaja potrošnikov. Vprašanje, ali je s tem že mogoče zaznati „strokovne izraze“, kot navaja Parlament, pa lahko pustimo ob strani; vsekakor se izkaže, da so pojmi dovolj natančno določeni.

60. Ni sporno, da je Komisija ob tem posebej poudarila, da ima metoda proizvodnje primarnih proizvodov odločilen vpliv na mogoče strupene učinke arom dima. Iz tega izhaja, da člen 5 pri proizvodnji primarnih proizvodov prepoveduje uporabo kemično obdelanega lesa, če ni mogoče dokazati, da ni nevaren. V Prilogi I so natančno določeni pogoji proizvodnje primarnih proizvodov glede na dodatke, toplotno obdelavo ter kemične in fizikalne postopke za pridobivanje kondenzatov in faz ter za njihovo nadaljnjo obdelavo. Za dve snovi je določena tudi maksimalna vsebnost. V Prilogi II so s sklicevanjem na podatke, pomembne za oceno, dane dodatne vsebinske oporne točke.

61. S tem Uredba določa konkretna, vsekakor dovolj natančno določena merila za metodo proizvodnje primarnih proizvodov in ureja precej več kot le bistvene elemente področja. Vse ostalo in zlasti pripravo konkretnih meril za varstvo zdravja in potrošnikov na področju člena 4 Uredbe je zagotovo mogoče – v nasprotju z mnenjem Združenega kraljestva – pripisati širokemu področju „izvajanja“, kot je določeno v sodni praksi Sodišča. Med podrobna pravila za izvajanje in postopke glede uporabe, ki jih Komisija lahko sprejme s prenosom pristojnosti, spada namreč prav določitev predpostavk, obsega in drugih pogojev glede uporabe splošnih zahtev pri posameznih primerih.( )

62. Poleg tega je Komisija prepričljivo pojasnila, da naj bi praktične in pravne potrebe nasprotovale podrobnejši ureditvi v Uredbi, na primer v obliki pozitivnega seznama vseh dovoljenih primarnih proizvodov. V tem smislu je v osmi uvodni izjavi Uredbe natančneje navedeno, da enotnega pristopa k ocenjevanju varnosti primarnih proizvodov za arome dima ni mogoče oblikovati zaradi objektivnih znanstvenih razlogov.

63. V zvezi s tem je zlasti treba upoštevati, da člen 95(3) ES in člen 152(1)(1) ES zahtevata visoko raven varstva zdravja. Če pa sestavine in razmerja arom dima tako odločilno vplivajo na mogoče strupene učinke, da so ti v bistvu odvisni od primarnih proizvodov in njihove metode proizvodnje, je seznam dovoljenih primarnih proizvodov mogoče določiti samo na podlagi toksikoloških ocen za vsak posamezen primer.( ) Ker pa je poleg tega očitno vsak posamezen proizvod pri metodi proizvodnje lahko specifičen glede kemijske sestave in toksikoloških značilnosti, je jasno, da mora vsaka odobritev predvideti individualne pogoje uporabe.

64. Glede na obstoječe navedbe o ciljih ureditve, njenega predmeta in upoštevnih merilih prav tako ni problematično, da mora Komisija v skladu s členom 9(1) pri presoji poleg zahtev člena 4(1) in zakonodaje Skupnosti upoštevati tudi „druge legitimne dejavnike“. To, kar se na dopusten način lahko šteje za „dejavnike“, je namreč mogoče dovolj natančno omejiti na podlagi splošnih glavnih ciljev obravnavane temeljne uredbe, ciljev pogodbene pravne podlage iz člena 95(1) ES, določenih meril in regulativnega konteksta.

65. Z osrednjima vsebinskima elementoma področja, ki ga je treba urediti, s temeljnimi varnostnimi zahtevami za uporabo in trženje arom dima ter pogoji proizvodnje Uredba posledično določa bistvene elemente ukrepov za približevanje zakonodaje ob dovolj natančno določenih bistvenih elementih prenesenih pristojnosti.

66. Končno Uredba v členih 6, od 8 do 12 in 19 določa, kako Komisija uresničuje prenesena pooblastila. Njena naloga je, da določi pozitivni seznam dovoljenih primarnih proizvodov. Postopkovne določbe predvidevajo, da Komisija skupaj z Agencijo za hrano ovrednoti primarne proizvode na podlagi vsebinskih meril in ob udeležbi regulativnega odbora odloča o uvrstitvi na seznam. Tako kot učinki zavrnitve izdaje dovoljenja se navedejo tudi način izdaje, učinki, trajanje, spreminjanje, začasna ukinitev, preklic in podaljševanje dovoljenj.

C – Sklep

67. Iz tega izhaja, da je v predlogu mogoče ugotoviti, da člen 95(1) ES zagotavlja zadostno pravno podlago za Uredbo, da je zadevni regulativni model sorazmeren in da je podelitev izvedbenih pooblastil Komisiji v okviru dopustnega v skladu s členom 202, tretja alinea, ES. Tožbo je torej treba zavrniti.

V – Stroški

68. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker sta Parlament in Svet v tem primeru priglasila stroške v smislu člena 69(2) Poslovnika ter ker Združeno kraljestvo po zgoraj omenjenih preudarkih ni uspelo, se Združenemu kraljestvu naloži plačilo stroškov postopka.

69. V skladu s členom 69(4) Poslovnika institucije, ki so intervenirale v sporu, nosijo svoje stroške. Zato Komisija sama nosi svoje stroške.

VI – Predlog

70. Glede na navedene ugotovitve Sodišču predlagam, naj razsodi:

1. Tožba se zavrne.

2. Združeno kraljestvo nosi stroške postopka, razen stroškov Komisije. Komisija nosi svoje stroške.