SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

F. G. JACOBSA,

predstavljeni 6. maja 2004( )

Zadeva C-113/02

Komisija Evropskih skupnosti

proti

Kraljevini Nizozemski





1. S to tožbo, vloženo na podlagi člena 226 ES, Komisija zatrjuje, da shema Nizozemske za urejanje pošiljk odpadkov v dveh pogledih ni v skladu z Uredbo Sveta (EGS) št. 259/93 z dne 1. februarja 1993 o nadzorovanju in kontroli pošiljk odpadkov znotraj Evropske skupnosti, v Skupnosti in iz nje( ) (v nadaljevanju: Uredba) ter z Direktivo Sveta 75/442/EGS z dne 15. julija 1975 o odpadkih( ), kot je bila spremenjena z Direktivo Sveta 91/156/EGS z dne 18. marca 1991( ) in dopolnjena z Odločbo Komisije 96/350/ES z dne 24. maja 1996( ) (v nadaljevanju: Direktiva).

2. Prvič, Komisija zatrjuje, da so merila, ki jih je Nizozemska uporabila za odločanje, kdaj ugovarjati prenosu odpadkov za predelavo, neskladna z merili, določenimi v členu 7(4) Uredbe.

3. Drugič, Komisija zatrjuje, da so merila, ki jih je uporabila Nizozemska za določitev, ali je sežig odpadkov odstranjevanje ali predelava, neskladna s tistimi, ki so določena v členu 1(e) in (f) Direktive. Odkar sta stranki v zadevnem postopku predložili svoja stališča, je Sodišče izreklo sodbo v drugem primeru, ki potrjuje, da zadevna merila, ki temeljijo na kalorični vrednosti in sestavi odpadkov, kršijo Direktivo( ).

Pravni okvir

Pravo Skupnosti

4. Cilj Uredbe je zagotoviti sistem usklajenih postopkov, s čimer bi lahko bil omejen prehod odpadkov zaradi varovanja okolja. Naslov II Uredbe je „Pošiljke odpadkov med državami članicami“. Poglavji A in B naslova II določata postopke, ki jih je treba izvesti za pošiljanje odpadkov za odstranjevanje oziroma odpadkov za predelavo. Uredba prevzema opredelitvi „odstranjevanja“ in „predelave“, ki sta uporabljeni v Direktivi( ) in sta navedeni spodaj.

5. Pošiljke nevarnejših odpadkov za predelavo( ) so predmet naslednjega postopka. Kadar povzročitelj ali imetnik odpadkov namerava poslati take odpadke iz ene države članice v drugo, o tem s prijavo uradno obvesti pristojni organ namembne države ter pošlje kopijo prijave pristojnemu organu države odpreme in prejemniku.( )

6. Država članica odpreme in namembna država imata pri pošiljki pravico do ugovora. Njuna ugovora morata temeljiti na členu 7(4). Člen 7(4)(a) navaja pet razlogov, na podlagi katerih lahko pristojni organi teh držav utemeljeno ugovarjajo. Člen 7(4)(a), peta alinea, določa, da ,,lahko utemeljeno ugovarjajo načrtovani pošiljki … če razmerje med odpadki, ki jih je mogoče, in tistimi, ki jih ni mogoče predelati, ocenjena vrednost materialov, ki jih je treba dokončno predelati, ali strošek predelave in stroški odstranitve frakcije, ki je ni mogoče predelati, z gospodarskega in okoljskega vidika ne upravičujejo predelave“.

7. Po členu 1(e) Direktive ,,odstranjevanje“ pomeni ,,postopke, navedene v Prilogi IIA“, medtem ko po členu 1(f) ,,predelava“ pomeni ,,postopke, navedene v Prilogi IIB“.

8. ,,Sežiganje na kopnem“ je vključeno v Prilogi IIA v točki D10 in je zato določeno kot postopek odstranjevanja. Nasprotno pa je ,,uporaba odpadkov kot goriva ali drugače za pridobivanje energije“ v Prilogi IIB, točka R1, določena kot postopek predelave.

Nacionalno pravo

9. Junija 1997 je nizozemska vlada uvedla Meerjarenplan gevaarlijke afvalstoffen II 1997-2007 (večletni načrt za ravnanje z nevarnimi odpadki, v nadaljevanju: MJP-GA II).( )

10. Poglavje 8 prvega dela MJP-GA II določa smernice, kako morajo pristojni organi na Nizozemskem uporabiti člen 7(4)(a), peta alinea.

11. Točka 3.a poglavja 8 določa, da ,,se bodo, kadar je manj kot 20 % (odstotek mase) količine odpadkov, predvidene za čezmejne pošiljke, predelane v odpremni državi – glede na veliko količino odpadkov, preden so v nadaljevanju dokončno odstranjeni – razlogi za ugovor, navedeni v Uredbi, presojali za vsak predlog ločeno. V nobenem primeru se meja, navedena v opombi točke b), ne uporabi [...] “

12. Točka 3.b poglavja 8 določa, da ,,v ostalih primerih pride do ugovorov zoper premeščanje, če je odstotek odpadkov, ki jih je mogoče predelati, v namembni državi članici manjši kot odstotek v državi članici odpreme“.

13. Opomba k točki 3.b poglavja 8 je izvorno določala:

,,Če ni mogoče natančno ugotoviti, ali je odstotek dejansko predelanih odpadkov v namembni državi manjši, se lahko, da bi omejili postopke za vlaganje pritožb ali ugovorov, uporabi meja. Meja ne sme presegati 20 % relativne vrednosti. Za presežek nad 20 % se vedno vloži ugovor. Celota se vedno presoja glede na konkretno predvideno pošiljko“.

14. Zaradi pisnega opomina Komisije pred zadevnim postopkom je Nizozemska dopolnila opombo tako, da je črtala predzadnji stavek navedenega odlomka.

15. Poglavje 18 drugega dela MJP-GA II razlikuje med sežiganjem kot postopkom predelave, v katerem se odpadki primarno uporabijo kot gorivo, in sežiganjem kot metodo odstranjevanja. Natančno določa, da se sežiganje nevarnih odpadkov šteje za postopek predelave samo, če je kalorična vrednost odpadkov višja kot 11.500 Kj/kg v primeru odpadkov z vsebnostjo klora pod 1 % ali višja kot 15.000 Kj/kg v primeru odpadkov z vsebnostjo klora nad 1 %.

Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti

16. Po prejetju različnih pritožb, da naj bi Nizozemska neupravičeno uveljavljala ugovore proti izvozu nevarnih odpadkov, je Komisija Nizozemski 28. aprila 1999 poslala pisni opomin, v katerem je navedla tri vidike, zaradi katerih naj bi po njenem mnenju MJP GA-II kršila pravo Skupnosti.

17. V odgovoru je nizozemska vlada spremenila opombo k točki 3.b poglavja 8 MJP GA-II na zgoraj opisani način( ), vendar ni spremenila nič drugega.

18. Komisija s tem odgovorom ni bila zadovoljna in je nizozemski vladi 1. avgusta 2000 poslala obrazloženo mnenje. Nizozemska je odgovorila 8. novembra 2000 in zavrnila kakršnokoli kršitev prava Skupnosti.

19. Komisija je 21. marca 2002 od Sodišča zahtevala, naj ugotovi, da Nizozemska ni izpolnila obveznosti iz člena 7(4) Uredbe, členov 1(e) in (f) ter 7(1) Direktive in člena 82 ES v povezavi s členom 86 ES.

20. Med postopkom je Komisija umaknila tretji tožbeni zahtevek, s katerim je uveljavljala kršitev členov 82 in 86 ES.

21. V stališčih, predloženih Sodišču, Komisija ne navaja utemeljitve očitka glede kršitve člena 7(1) Direktive.

22. Zato je treba presoditi samo, ali MJP-GA II nasprotuje členu 7(4) Uredbe ali pa predstavlja nepravilen prenos člena 1(e) in (f) Direktive. Predlagam, da se najprej posvetimo zadnjemu vprašanju, ki ga je Sodišče nedavno presojalo.

Skladnost MJP-GA II s členom 1(e) in (f) Direktive

23. Komisija navaja, da razlikovanje, navedeno v členu 18 drugega dela MJP-GA II, med odstranjevanjem in predelavo nevarnih odpadkov s sežiganjem ni v skladu z Direktivo.

24. Odkar sta stranki v zadevnem primeru predložili svoja stališča, je Sodišče izdalo sodbo v zadevi Komisija proti Nemčiji( ).

25. Sodišče je menilo, da se morajo ta merila – čeprav lahko države članice ugovarjajo pošiljanju na podlagi tega, da so bili zadevni odpadki nepravilno razvrščeni za predelavo namesto odstranjevanja, in lahko določijo merila za razlikovanje med predelavo in odstranjevanjem – ujemati z razlikovanjem, določenim v Direktivi.( )

26. Direktiva še posebej razlikuje med ,,sežiganjem na kopnem“ (ki je v točki D10 razvrščeno kot postopek odstranjevanja) in ,,uporabo kot goriva ali drugače za pridobivanje energije“ (ki je v točki R1 opredeljeno kot postopek predelave). Sodišče je menilo, da se mora za slednjo kategorijo šteti, da se uporablja samo, ,,kadar se večji del odpadkov porabi v postopku in večji del sproščene energije pridobi nazaj in uporabi“.( )

27. V luči razlage točke R1 je Sodišče zaključilo, da z Direktivo ne bi bilo združljivo, če bi država članica uporabila bodisi kalorično vrednost bodisi vsebnost škodljivih snovi v sežganih odpadkih kot merilo za določitev, ali je sežiganje odpadkov treba šteti za odstranjevanje ali predelavo.( ) Taki merili se ne nanašata niti na delež porabljenih odpadkov niti na delež predelane energije.

28. Sodišče je zato glede merila, ki temelji na kalorični vrednosti odpadkov, izrecno navedlo, da ni v skladu z Direktivo. Sklepanje Sodišča naj bi obsegalo tudi merilo, ki temelji na vsebnosti klora v odpadkih pred sežigom. Glede na razlago Sodišča točke R1 naj bi bila sestava odpadka enako neupoštevna, ne glede na to, ali se meri pred sežigom ali po njem.

29. Zato je jasno, da poglavje 18 drugega dela MJP-GA II krši člen 1(e) in (f) Direktive v povezavi s točko D9 Priloge IIA ter točko R1 Priloge IIB k Direktivi.

Skladnost MJP-GA II s členom 7(4) Uredbe

30. V zadnjem tožbenem razlogu Komisija zatrjuje, da merila, določena v poglavju 8 prvega dela MJP-GA II za odločitev, kdaj se uveljavlja ugovor proti pošiljkam odpadkov za predelavo, niso v skladu s členom 7(4) Uredbe.

31. Komisija navaja, da kadar je pravni akt Skupnosti izdan v obliki uredbe, ne dopušča prostora za nacionalne izvedbene ukrepe, razen če so taki ukrepi izrecno predvideni. V členu 7(4) Uredbe ni tako.

32. Komisija nadalje navaja, da merila, določena v poglavju 8 prvega dela MJP-GA II, niso v skladu s členom 7(4) Uredbe. Določajo sistematičen ugovor, ki naj se ga uveljavlja proti pošiljkam odpadkov za predelavo, kadar v odpremni državi količina odpadkov, ki jih je mogoče predelati, presega 20 % in je enaka ali večja od količine odpadkov, ki jih je mogoče predelati v namembni državi. S tem vpeljujejo v presojo subjektiven element, ki bi po členu 7(4)(a) Uredbe moral temeljiti izključno na objektivnih lastnostih vsake pošiljke. S tem nadaljujejo zavezanost Nizozemske načelu samozadostnosti glede odpadkov za predelavo v nasprotju s sodbo Sodišča v zadevi Dusseldorp( ).

33. Glede vprašanja, ali je nacionalnim organom dovoljeno sprejeti taka nacionalna izvedbena pravila, nizozemska vlada navaja, da člen 30 Uredbe državam članicam izrecno poverja pristojnost za sprejemanje ukrepov, potrebnih za zagotovitev, da se odpadke pošlje v skladu z njenimi določbami.

34. Nizozemska vlada zanika, da merila, vsebovana v poglavju 8 prvega dela MJP-GA II, predstavljajo politiko sistematičnih ugovorov. Poglavje jasno določa, da je treba v vseh primerih pošiljke presojati posamično. Namen navedbe v točki 3.b poglavja 8, da se bo ugovore „načeloma“ uveljavljalo, je le navesti, da se bodo uveljavljali praviloma, ne pa vedno.

35. Nizozemska vlada v vsakem primeru štetje, da so merila v skladu s členom 7(4)(a), peta alinea, Uredbe. Ta merila legitimno vzpodbujajo ekonomske in okoljske cilje, ki so temelj tej določbi, s tem, da dajejo prednost postopkom, ki dosegajo višjo raven predelave. S tem služijo ciljem vzpodbujanja predelave odpadkov, ki so določeni v členu 3(1)(b) Direktive, in zagotavljanja visoke ravni okoljskega varstva, kot je določeno v členu 174(2) ES.

36. Končno nizozemska vlada navaja, da so merila, določena v poglavju 8 prvega dela MJP-GA II, nevtralna in se nanašajo tako na uvoz kot na izvoz odpadkov za predelavo. Glede teh meril zato ni mogoče reči, da predstavljajo primer prikritega protekcionizma.

37. Zdi se mi vsaj sporno, da lahko države članice določijo merila, ki določajo način, na katerega bodo izvajale diskrecijo, ki jim je poverjena s členom 7(4)(a) Uredbe.

38. Res je, da državam članicam praviloma ni dovoljeno predpisovati nacionalnih ukrepov, da bi uredbam( ) Skupnosti dali učinek. Taki ukrepi niso nujni glede na lastnost uredb Skupnosti, da se neposredno uporabljajo, in prinašajo očitno tveganje tako glede napake v postopku prenosa kot glede zmede glede statusa zadevnih pravil prava Skupnosti.

39. Glede na to pravna praksa Sodišča potrjuje, da so izvedbeni ukrepi dopustni v določenih okoliščinah, še posebej kadar Uredba to posebej določa( ).

40. Mogoče je zastopati stališče, da člen 7(4)(a), peta alineja, državam članicam poverja diskrecijo in da bi določitev meril, ki se nanašajo na izvajanje te diskrecije, pospeševala pravno varnost, pripomogla k doslednosti postopka odločanja in olajšala pregled nacionalne politike s strani organov Skupnosti. Sodišče je posebej priznalo vlogo za merila pri presoji posamičnih primerov po členu 7(4)(a), peta alinea( ).

41. Celo ob predpostavki, da so taka nacionalna merila po členu 7(4)(a) dopustna, je jasno, da morajo ostati znotraj okvira te določbe. Sodišče je večkrat poudarilo, da je seznam, ki ga vsebuje člen 7(4)(a), taksativen in da ga pristojni organi v državah članicah zato ne smejo dopolnjevati( ).

42. Menim, da merila, določena v poglavju 8 prvega dela MJP-GA II, niso v skladu s členom 7(4)(a), peta alinea, Uredbe.

43. Ta določba je usmerjena izključno v to, ali je predlagani postopek predelave upravičen z gospodarskega in okoljskega vidika. Za presojo tega vprašanja so navedeni trije elementi: razmerje med odpadki, ki jih je mogoče predelati, in tistimi, ki jih ni mogoče predelati; ocenjena vrednost materialov, ki jih je treba dokončno predelati; in strošek predelave skupaj s stroški odstranitve frakcije, ki je ni mogoče predelati. Primerjalna učinkovitosti postopkov predelave v namembni državi in odpremni državi ni omenjena.

44. Glede obravnavanih nacionalnih meril se mi zdi, da v več pogledih odstopajo od testa, določenega v členu 7(4)(a), peta alinea.

45. Medtem ko bi lahko bilo pri presoji ekonomske in okoljske upravičenosti v prid pošiljke legitimno primerjati učinkovitost postopka predelave, ki sledi pošiljki, z učinkovitostjo drugih postopkov, ki so na razpolago drugje v Skupnosti, se mi zdi, da nič ne upravičuje samo primerjave obratov, ki so na razpolago v namembnih in odpremnih državah.

46. Kot predlaga Komisija z osredotočenostjo na primerjalno učinkovitost postopkov predelave v namembnih in odpremnih državah, se za merila, določena v poglavju 8 prvega dela MJP-GA II, zdi, da ohranjajo prostor za presojo bližine in samozadostnosti v nizozemski politiki. Verjetneje je, da bo vložen ugovor proti pošiljki, kadar bi se z odpadki lahko učinkoviteje ravnalo v odpravni državi. Zato je verjetneje, da bodo odpadki predelani v svoji izvorni državi, do česar ne bi prišlo, če bi se postopki predelave v namembni državi presojali neodvisno in na podlagi njihovih meril. Sodišče je v zadevi Dusseldorp( ) menilo, da se po pravu Skupnosti presoja bližine in samozadostnosti za pošiljke odpadkov za predelavo ne uporabi.

47. Obravnavana nacionalna merila se mi tudi zdijo napačna zaradi sprejema ukrepa učinkovitosti, ki temelji le na enem od meril, določenih v členu 7(4)(a), peta alinea, namreč na razmerju med odpadki, ki jih je mogoče predelati, in tistimi, ki jih ni mogoče predelati. Kot to jasno določa določba, je tudi pomembno presoditi vrednost predelanega in stroške, vključene v predelavo in odstranjevanje delov odpadkov, ki jih ni mogoče predelati.

48. Menim, da ni razlike glede moje presoje, ali je namen meril, določenih v poglavju 8 prvega poglavja MJP-GA II, v njihovi sistematični uporabi ali samo ustvarjanje domneve v korist ugovoru. V vsakem primeru ta merila pri presoji s strani pristojnega organa na Nizozemskem vpeljujejo element, ki ni določen v členu 7(4)(a), peta alineja. Prav tako dodajajo poseben pomen samo enemu od ukrepov okoljske in ekonomske učinkovitosti, določene v tej določbi.

49. Prav tako se mi ne zdi pomembno, da se merila uporabljajo nevtralno v smislu, da se jih uporablja za pošiljke odpadkov, ki gredo tako v Nizozemsko kot iz nje. V vsakem primeru presegajo razloge za ugovore, taksativno določene s členom 7(4).

Sklepni predlogi

50. Zato menim, da mora Sodišče:

1. ugotoviti, da Kraljevina Nizozemska ni izpolnila obveznosti iz člena 7(4) Uredbe Sveta (EGS) št. 259/93 z dne 1. februarja 1993 o nadzorovanju in kontroli pošiljk odpadkov znotraj Evropske skupnosti, v Skupnosti in iz nje ter iz člena 1(e) in (f) Direktive Sveta 75/442/EGS z dne 15. julija 1975 o odpadkih, kot je bila spremenjena z Direktivo Sveta 91/156/EGS z dne 18. marca 1991 in Odločbo Komisije 96/350/ES z dne 24. maja 1996;

2. Kraljevini Nizozemski naložiti plačilo stroškov.