SODBA SODIŠČA PRVE STOPNJE (šesti razširjeni senat)

z dne 28. novembra 2008 ( *1 )

„Državne pomoči — Zmanjšanja prispevkov za socialno varnost v korist podjetij s sedežem na območju Benetk in Chioggie — Odločba, s katero je bil program pomoči razglašen za nezdružljiv s skupnim trgom in s katero je bilo naloženo vračilo izplačanih pomoči — Dopustnost — Posamična zveza — Pogoji v zvezi s prizadetostjo trgovine znotraj Skupnosti in z izkrivljanjem konkurence — Izjeme na podlagi členov 87(3), od (b) do (e), ES in 87(2)(b) ES — Opredelitev kot nove ali veljavne pomoči — Načela pravne varnosti, varstva zaupanja v pravo, enakega obravnavanja in sorazmernosti — Obveznost obrazložitve“

V združenih zadevah T-254/00, T-270/00 in T-277/00,

Hotel Cipriani SpA, s sedežem v Benetkah (Italija), ki so ga sprva zastopali M. Marinoni, G. M. Roberti in F. Sciaudone, nato G. M. Roberti, F. Sciaudone in A. Bianchini, odvetniki,

tožeča stranka v zadevi T-254/00,

Società italiana per il gas SpA (Italgas), s sedežem v Torinu (Italija), ki jo zastopajo M. Merola, C. Tesauro, M. Pappalardo in T. Ubaldi, odvetniki,

tožeča stranka v zadevi T-270/00,

ob intervenciji

Italijanske republike, ki jo je sprva zastopal U. Leanza, nato I. M. Braguglia in S. Fiorentino, zastopniki, skupaj s P. Gentilijem in S. Fiorentinom, avvocati dello Stato,

intervenientka v zadevi T-270/00,

Coopservice – Servizi di fiducia Soc. coop. rl, s sedežem v Cavriagu (Italija),

Comitato „Venezia vuole vivere“, s sedežem v Benetkah (Italija),

ki ju zastopata A. Bianchini in A. Vianello, odvetnika,

tožeči stranki v zadevi T-277/00,

proti

Komisiji Evropskih skupnosti, ki jo zastopa V. Di Bucci, zastopnik, skupaj z A. Dal Ferrom, odvetnik om,

tožena stranka,

zaradi predloga za razglasitev ničnosti Odločbe Komisije 2000/394/ES z dne 25. novembra 1999 v zvezi z ukrepi pomoči podjetjem, ki se nahajajo na območju Benetk in Chioggie, določenimi z zakonoma št. 30/1997 in št. 206/1995 o zmanjšanju prispevkov za socialno varnost (UL 2000, L 150, str. 50),

SODIŠČE PRVE STOPNJE EVROPSKIH SKUPNOSTI (šesti razširjeni senat)

,

v sestavi A. W. H. Meij (poročevalec), V. Vadapalas, N. Wahl, M. Prek in V. Ciucă, sodniki,

sodni tajnik: J. Palacio González, glavni administrator,

na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 30. aprila 2008

izreka naslednjo

Sodbo

Dejansko stanje

A – Obravnavani sistem zmanjšanja prispevkov za socialno varnost

1 V italijanski uredbi ministra z dne 5. avgusta 1994, ki je bila priglašena Komisiji, so določena merila za odobritev zmanjšanj prispevkov za socialno varnost, ki so predvidena z določbami iz člena 59 uredbe predsednika Italijanske republike z dne , s katero je bil vzpostavljen poseben sistem zmanjšanja prispevkov za socialno varnost, ki so jih v južni Italiji delodajalci plačevali Istituto Nazionale de la Previdenza Sociale (INPS, nacionalni zavod za socialno varstvo) za obdobje med letoma 1994 in 1996.

2 Z odločbo 95/455/ES z dne 1. marca 1995 v zvezi z določbami o zmanjšanju prispevkov za socialno varnost, ki jih plačujejo podjetja v južni Italiji, in državnem kritju nekaterih od teh prispevkov (UL L 265, str. 23) je Komisija razglasila sistem zmanjšanja prispevkov za socialno varnost, naveden v prejšnji točki, za združljiv s skupnim trgom s pridržkom spoštovanja nekaterih pogojev. S to odločbo je bilo med drugim predvideno, da morajo italijanski organi Komisiji sporočiti, kateri ukrepi so bili sprejeti za izvršitev načrta, določenega s to odločbo, da se obravnavani program pomoči progresivno ukini.

3 Sistem zmanjšanja prispevkov za socialno varnost, ki je obravnavan v postopku v glavni stvari, je bil vzpostavljen z italijanskim zakonom št. 206/1995, ki je za leti 1995 in 1996 razširil program pomoči, določen z navedeno uredbo ministra z dne 5. avgusta 1994, na podjetja na otoškem območju Benetk in Chioggie. Z italijanskim zakonom št. 30/1997 je bila veljavnost tega programa podaljšana za leto 1997 v korist podjetij s sedežem v deželah južne Italije in na otoškem območju Benetk in Chioggie.

4 V členu 1 uredbe ministra z dne 5. avgusta 1994 je določeno splošno zmanjšanje prispevkov za socialno varnost, ki jih morajo plačevati delodajalci. V členu 2 te uredbe pa je predvidena oprostitev plačila prispevkov za socialno varnost v zvezi z novimi delovnimi mesti, ustvarjenimi v podjetjih, za obdobje enega leta od datuma zaposlitve brezposelnega delavca.

5 Iz Odločbe Komisije 2000/394/ES z dne 25. novembra 1999 v zvezi z ukrepi pomoči podjetjem, ki se nahajajo na območju Benetk in Chioggie, določenimi z zakonoma št. 30/1997 in št. 206/1995 o zmanjšanju prispevkov za socialno varnost (UL 2000, L 150, str. 50; v nadaljevanju: izpodbijana odločba), izhaja, da je bil glede na podatke, ki jih je za obravnavano obdobje med letoma 1995 in 1997 posredoval zavod INPS, znesek zmanjšanj prispevkov za socialno varnost, odobrenih podjetjem na območju Benetk in Chioggie na podlagi člena 1 uredbe ministra z dne , povprečno 73 milijard italijanskih lir (ITL) (37,7 milijona EUR) na leto in je bil razporejen med 1645 podjetij. Znesek oprostitev plačil, odobrenih podjetjem na otoškem območju Benetk in Chioggie na podlagi člena 2 te uredbe, je bil 567 milijonov ITL (292.831 EUR) na leto in je bil razporejen med 165 podjetij.

B – Upravni postopek

6 Z dopisom z dne 10. junija 1997 so italijanski organi obvestili Komisijo o navedenem zakonu št. 30/1997 v skladu z določbami odločbe 95/455 (glej točko 2 zgoraj). Z dopisom z dne , ki mu je sledil opomin z dne , je Komisija zahtevala dodatne podatke o razširitvi področja uporabe navedenega sistema zmanjšanja prispevkov za socialno varnost v korist podjetij na območju Benetk in Chioggie.

7 Ker Komisija ni dobila odgovora, je z dopisom z dne 17. decembra 1997 sporočila Italijanski republiki, da bo začela postopek, določen v členu 88(2) ES, v zvezi s pomočmi, predvidenimi v določbah zakonov št. 206/1995 in št. 30/1997, s katerima je bilo področje uporabe zmanjšanj prispevkov za socialno varnost, določenih za južno Italijo, razširjeno na otoško območje Benetk in Chioggie.

8 Italijanski organi so 1. decembra 1997 zadržali izvajanje obravnavanega sistema zmanjšanj prispevkov za socialno varnost.

9 Odločba o začetku postopka je bila objavljena v Uradnem listu Evropskih skupnosti z dne 18. februarja 1998. Z dopisom z dne je tožeča stranka Comitato „Venezia vuole vivere“ (v nadaljevanju: odbor), ki je združenje glavnih organizacij beneških industrijskih ter trgovskih subjektov in ki je bil ustanovljen po začetku navedenega formalnega postopka preiskave, da bi usklajeval ukrepe za izboljšanje neugodnega položaja subjektov v Benetkah, predložil svoja stališča in poročilo skupaj s študijo iz marca 1998, ki jo je opravil Consorzio per la ricerca e la formazione (COSES, konzorcij za raziskave in izobraževanje), o težavah podjetij, ki delujejo na območju lagune, v primerjavi s podjetji na celini. Občina Benetke je prav tako predložila stališča skupaj s prvo študijo iz februarja 1998, ki jo je o tem naredil COSES. V svojih stališčih je poudarila, da so med prejemniki občinska podjetja, ki opravljajo storitve splošnega gospodarskega pomena. V njihovo korist je navedla uporabo člena 86(2) ES. Vsa ta stališča so bila posredovana Italijanski republiki.

10 Italijanski organi so svoja stališča posredovali z dopisom z dne 23. januarja 1999. Z dopisom z dne so obvestili Komisijo, da se pridružujejo stališčem, ki jih je posredovala občina Benetke.

11 Z odločbo z dne 23. junija 1999 je Komisija od Italijanske republike zahtevala, da ji posreduje vse dokumente in podatke, ki so potrebni za natančnejšo določitev vloge občinskih podjetij in za presojo združljivosti obravnavanih ukrepov zmanjšanja prispevkov za socialno varnost s skupnim trgom. Italijanski organi so odgovorili z dopisom z dne . Ti organi in predstavniki Komisije so se sestali v Bruslju .

C – Izpodbijana odločba

12 V izpodbijani odločbi Komisija meni, da so zmanjšanja prispevkov za socialno varnost, določena z navedenima zakonoma, ki napotujeta na člen 2 uredbe ministra z dne 5. avgusta 1994, državne pomoči, ki so združljive s skupnim trgom, če so bila ta zmanjšanja odobrena podjetjem na območjih Benetk in Chioggie, ki so majhna in srednje velika podjetja (MSP) v smislu Smernic Skupnosti o državnih pomočeh za MSP (UL 1996, C 213, str. 4), ali podjetjem na območju, ki je upravičeno do uporabe izjeme na podlagi člena 87(3)(c) ES, ali podjetjem, v katerih so zaposlene skupine delavcev, ki imajo posebne težave z vključitvijo ali ponovno vključitvijo na trg dela v skladu s Smernicami o pomoči za zaposlovanje (UL 1995, C 334, str. 4; člen 1(1) in uvodna izjava 105 izpodbijane odločbe).

13 Glede opredelitve državne pomoči Komisija v sklepnih ugotovitvah (uvodna izjava 110), ki izhajajo iz njene presoje ukrepov, obravnavanih v obrazložitvi izpodbijane odločbe, navaja, da se za ukrepe, ki spoštujejo pravilo de minimis, ne uporablja člen 87 ES, razen za ukrepe v sektorjih, za katere velja Pogodba ESPJ, in v sektorjih ladjedelništva, transporta, kmetijstva in ribištva v skladu z njenim sporočilom o pomočeh de minimis (UL 1996, C 68, str. 9).

14 V skladu s členom 1, drugi odstavek, izpodbijane odločbe pomoči, določene v členu 2 uredbe ministra z dne 5. avgusta 1994, niso združljive s skupnim trgom, če so bile dodeljene podjetjem, ki niso MSP in ki niso na območjih, ki so upravičena do uporabe izjeme na podlagi člena 87(3)(c) ES.

15 V skladu s členom 2 izpodbijane odločbe so zmanjšanja prispevkov za socialno varnost, določena v členu 1 uredbe ministra z dne 5. avgusta 1994 in odobrena podjetjem na območju Benetk in Chioggie, državne pomoči, ki niso združljive s skupnim trgom.

16 V skladu s členom 3 izpodbijane odločbe so pomoči, ki jih je Italijanska republika dodelila občinskemu podjetju ASPIV (Azienda servizi publici idraulici e vari Venezia) in Consorziu Venezia nuova, združljive s skupnim trgom na podlagi izjem iz člena 86(2) ES oziroma iz člena 87(3)(d) ES.

17 V členu 4 izpodbijane odločbe je navedeno, da ukrepi, ki jih je sprejela Italijanska republika v korist občinskih podjetij ACTV (Azienda del conzorzio trasporti veneziano) in AMAV (Azienda multiservizi ambientali Venezia) ter podjetja Panfido SpA, niso pomoči v smislu člena 87 ES.

18 V členu 5 izpodbijane odločbe je Komisija naložila Italijanski republiki, da mora od prejemnikov zahtevati vračilo pomoči, ki niso združljive s skupnim trgom, ki so navedene v členih 1, drugi odstavek, ter 2 te odločbe in ki so jim bile nezakonito dodeljene.

19 Izpodbijana odločba je bila objavljena v Uradnem listu Evropskih skupnosti z dne 23. junija 2000.

Postopek in predlogi strank

20 Tožeče stranke so 16. oziroma v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje vložile tožbe.

21 Poleg tega so v predpisanih rokih druge tožeče stranke vložile še 56 tožb zoper izpodbijano odločbo.

22 Z ločenimi akti, vloženimi v sodno tajništvo Sodišča prve stopnje 19. januarja 2001, je Komisija vložila ugovore nedopustnosti na podlagi člena 114(1) Poslovnika Sodišča prve stopnje.

23 S sklepom z dne 25. januarja 2001 je Sodišče prve stopnje predložilo zadeve drugemu razširjenemu senatu v skladu s členom 51(1) Poslovnika.

24 Italijanska republika je 7. marca 2001 v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje vložila predlog za intervencijo v zadevi T-270/00 v podporo predlogom tožeče stranke, in sicer družbe Società italiana per il gas SpA (Italgas). S sklepom z dne je predsednik drugega razširjenega senata dopustil to intervencijo.

25 V okviru ukrepov procesnega vodstva iz člena 64 Poslovnika je Sodišče prve stopnje ob upoštevanju zapletenosti meril za združljivost, navedenih v izpodbijani odločbi, pozvalo Italijansko republiko, naj za vsako od tožečih strank iz obravnavanih zadev in iz 56 navedenih povezanih zadev pojasni, ali meni, da mora za izvršitev člena 5 izpodbijane odločbe zahtevati vračilo izplačanih spornih pomoči.

26 Na podlagi odgovorov Italijanske republike z dne 25. septembra 2003 in je Sodišče prve stopnje razglasilo 22 tožb v celoti za nedopustne in 6 tožb za delno nedopustne v zvezi s tožečimi podjetji, ki niso utemeljila pravnega interesa v delu, v katerem so pri izvrševanju izpodbijane odločbe pristojni nacionalni organi menili, da ta podjetja niso dobila pomoči, ki ne bi bila združljiva s skupnim trgom in bi jo bilo zato na podlagi te odločbe treba vrniti (sklepi Sodišča prve stopnje z dne v združenih zadevah Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia in drugi proti Komisiji, T-228/00, T-229/00, T-242/00, T-243/00, od T-245/00 do T-248/00, T-250/00, T-252/00, od T-256/00 do T-259/00, T-265/00, T-267/00, T-268/00, T-271/00, od T-274/00 do T-276/00, T-281/00, T-287/00 in T-296/00, ZOdl., str. II-787; Confartigianato Venezia in drugi proti Komisiji, T-266/00; Baglioni Hotels in Sagar proti Komisiji, T-269/00; Unindustria in drugi proti Komisiji, T-273/00, in Principessa proti Komisiji, T-288/00, neobjavljeni v ZOdl.).

27 Pred sodnikom poročevalcem je 12. maja 2005 potekal neuradni sestanek, na katerem so sodelovali zastopniki strank iz 37 zadev, v katerih tožba ni bila v celoti razglašena za nedopustno. Zastopane stranke so predstavile svoja stališča in podale svoje soglasje o izbiri 4 vzorčnih zadev. Na podlagi tega neuradnega sestanka so bile obravnavane zadeve (T-254/00, T-270/00 in T-277/00) ter zadeva T-221/00 določene za vzorčne zadeve.

28 V drugih 29 povezanih zadevah je Sodišče prve stopnje odredilo prekinitev postopka na skupni predlog strank.

29 S sklepom z dne 12. septembra 2005 je predsednik drugega razširjenega senata po opredelitvi strank združil zadeve T-254/00, T-270/00 in T-277/00 za namen pisnega ter ustnega postopka in zaradi izdaje skupne sodbe v skladu s členom 50 Poslovnika.

30 Pisni postopki v zvezi z ugovori nedopustnosti so se končali s predložitvijo pisnih stališč tožečih strank med 5. in v treh združenih zadevah in pisnih stališč Italijanske republike v zadevi T-270/00.

31 S sklepom z dne 18. maja 2006 je Sodišče prve stopnje (drugi razširjeni senat) odločilo, da združi obravnavo ugovorov nedopustnosti z meritorno obravnavo. Pisni postopek se je v zadevah T-254/00 in T-277/00 končal , v zadevi T-270/00 pa .

32 Ob spremembi sestave senatov Sodišča prve stopnje je bil sodnik poročevalec razporejen v šesti razširjeni senat, kateremu so bile zato dodeljene obravnavane zadeve.

33 Ker sodnik T. Tchipev ni mogel odločati, je predsednik Sodišča prve stopnje na podlagi člena 32(3) Poslovnika določil sodnika N. Wahla za dopolnitev senata.

34 Na podlagi poročila sodnika poročevalca je Sodišče prve stopnje (šesti razširjeni senat) sklenilo, da se ustni postopek začne. Komisija je zahtevane dokumente predložila v določenem roku.

35 S sklepom z dne 14. oktobra 2008 je bila zadeva T-221/00 izbrisana zaradi odstopa tožeče stranke.

36 Tožeča stranka v zadevi T-254/00 Sodišču prve stopnje predlaga, naj: — razglasi izpodbijano odločbo za nično; — podredno, razglasi člen 5 te odločbe za ničen; — še bolj podredno, razglasi člen 5 te odločbe za ničen v delu, v katerem obveznost vračila, ki je naložena, zajema pomoči, dodeljene na podlagi pravila de minimis; in/ali razglasi ta člen za ničen v delu, v katerem je predvideno plačilo obresti po višji obrestni meri, kot je obrestna mera, ki jo dejansko plača za svoje dolgove; — Komisiji naloži plačilo stroškov.

37 Tožeča stranka v zadevi T-270/00 Sodišču prve stopnje predlaga, naj: — razglasi člena 1 in 2 izpodbijane odločbe za nična v delu, v katerem so pomoči, dodeljene v obliki davčnih oprostitev, ki so določene z uredbo ministra z dne 5. avgusta 1994, razglašene za nezdružljive s skupnim trgom; — razglasi člen 5 te odločbe za ničen; — Komisiji naloži plačilo stroškov.

38 Tožeči stranki v zadevi T-277/00 Sodišču prve stopnje predlagata, naj: — razglasi izpodbijano odločbo za nično v okviru, v katerem je podan njun interes; — podredno, razglasi člen 5 izpodbijane odločbe za ničen v delu, v katerem je naložena obveznost plačila zneska obravnavanih zmanjšanj prispevkov za socialno varnost, in v delu, v katerem je določeno, da se ta znesek plača skupaj z obrestmi za obdobje, obravnavano v izpodbijani odločbi; — Komisiji naloži plačilo stroškov.

39 Komisija predlaga Sodišču prve stopnje, naj: — zavrže tožbe kot nedopustne ali jih zavrne kot neutemeljene; — tožečim strankam naloži plačilo stroškov.

Dopustnost

40 V utemeljitev svojega ugovora nedopustnosti Komisija navaja, da tožeče družbe in odbor nimajo procesnega upravičenja. Še prej pa navaja ugovor litispendence v zvezi s tožbo, ki jo je vložil odbor v zadevi T-277/00.

A – Zatrjevana litispendenca v zadevi T-277/00

1. Trditve strank

41 V utemeljitev svojega ugovora nedopustnosti zoper tožbo, ki jo je vložil odbor v zadevi T-277/00, je Komisija navedla popolno enakost te tožbe in tožbe, ki jo je vložil v zadevi T-274/00. Poleg tega je navedla, da se z obravnavano tožbo v zadevi T-277/00 predlaga razglasitev ničnosti iste odločbe in da ta tožba temelji na tožbenih razlogih, ki so zelo podobni tistim, ki so navedeni v zadevi T-231/00. Tožbo v zadevi T-277/00 bi bilo torej treba razglasiti za nedopustno v delu, v katerem jo je vložil odbor, delno zaradi litispendence v zvezi z navedbo istih tožbenih razlogov in delno zaradi kršitve člena 48(2) Poslovnika v zvezi z navedbo novih tožbenih razlogov.

42 Odbor trdi, da je njegova tožba dopustna.

2. Presoja Sodišča prve stopnje

43 Ker je odbor odstopil od svoje tožbe v zadevi T-274/00 (sklep o izbrisu z dne 12. septembra 2005 v zadevi Comitato „Venezia vuole vivere“ proti Komisiji, T-274/00), ostane predmet ugovora nedopustnosti, ki temelji na litispendenci, le tožba, ki sta jo skupaj vložila Adriatica di navigazione SpA in odbor v zadevi T-231/00. Vendar je treba poudariti, da je odbor vložil tožbo v zadevi T-277/00 skupaj z družbo Coopservice, tako da, čeprav bi bila ugotovljena zatrjevana litispendenca, to ne bi vplivalo na dopustnost te tožbe, ker jo je vložila družba Coopservice – Servizi di fiducia Soc. coop. rl, in zlasti ne na vsebinske tožbene razloge, ki jih bo v tej zadevi obravnavalo Sodišče prve stopnje, ker sta jih skupaj navedli obe tožeči stranki. V teh okoliščinah Sodišču prve stopnje načeloma ni treba obravnavati ugovora litispendence, ki ga je v obravnavani zadevi vložila Komisija.

44 V vsakem primeru je treba opozoriti, da tožba, ki jo je med drugim vložil odbor v zadevi T-277/00 in s katero predlaga razglasitev ničnosti iste odločbe, ne temelji na istih tožbenih razlogih, kot so tisti, navedeni v utemeljitev tožbe, ki jo je vložil pred tem v zadevi T-231/00. Iz tega izhaja, da pogoji, ki veljajo v sodni praksi za obstoj litispendence, v obravnavani zadevi niso izpolnjeni (glej v tem smislu v točki 26 zgoraj navedeni sklep Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia in drugi proti Komisiji, točka 41 in navedena sodna praksa). Treba je namreč ugotoviti, da so tožbeni razlogi, ki temeljijo na kršitvi člena 88(3) ES in člena 15 Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [88] ES (UL L 83, str. 1) ter na kršitvi členov 87(2)(b) ES, 87(3)(b) ES in 87(3)(e) ES, navedeni le v zadevi T-277/00.

45 Zlasti v zvezi z zgoraj navedenim tožbenim razlogom, ki temelji na kršitvi člena 88(3) ES in člena 15 Uredbe št. 659/1999, je treba opozoriti, da temelji ta tožbeni razlog, katerega namen je ugotovitev, da je obravnavani program pomoči veljavna pomoč, na trditvi, da sta zakona št. 206/1995 in št. 30/1997, s katerima je bil uveden ta program pomoči, nadaljevanje prejšnje zakonodaje, v kateri so bile prav tako pod določenimi pogoji predvidene oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost v korist podjetij s sedežem na nekaterih območjih Italije. Nasprotno pa temelji tožbeni razlog, ki je bil naveden v zadevi T-231/00 in v skladu s katerim naj bi bil obravnavan program pomoči veljavna pomoč, na drugi ideji, in sicer, da je bil v zvezi z dejavnostjo notranje kabotaže obravnavani program pomoči uveden šele po liberalizaciji tega sektorja s pravom Skupnosti v letu 1999 (sodbA Sodišča prve stopnje z dne 15. junija 2000 v združenih zadevah Alzetta in drugi proti Komisiji, T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, od T-600/97 do T-607/97, T-1/98, od T-3/98 do T-6/98 in T-23/98, Recueil, str. II-2319, točki 143 in 167). Iz tega izhaja, da je treba utemeljitvi odbora, ki ju je ta navedel v zadevah T-231/00 ter T-277/00 in s katerima je hotel dokazati, da je obravnavani program pomoči veljavna pomoč, preučiti kot ločena tožbena razloga.

46 Poleg tega, v nasprotju z razlago Komisije, člen 48(2) Poslovnika nasprotuje le navajanju novih razlogov med postopkom, razen če ti izhajajo iz pravnih in dejanskih okoliščin, ki so se pojavile med postopkom. Pri presoji dopustnosti tožbe z istim predmetom in v sporu z istimi strankami, ki pa temelji na drugačnih tožbenih razlogih, kot so tisti, ki so bili navedeni v prejšnji tožbi, to ni upoštevno. Sodna praksa (glej točko 44 zgoraj) ne pogojuje dopustnosti take tožbe z navedbo novih pravnih ali dejanskih okoliščin. Tožba namreč ni dopustna zaradi litispendence le, če se ta tožba vloži v sporu z istimi strankami, če se z njo predlaga razglasitev ničnosti iste odločbe in če temelji na istih tožbenih razlogih kot prejšnja tožba.

47 Ugovor nedopustnosti, ki temelji na litispendenci, je treba torej zavrniti.

B – Zatrjevani neobstoj procesnega upravičenja tožečih podjetij v zadevah T-254/00, T-270/00 in T-277/00

1. Trditve strank

48 Komisija trdi, da izpodbijana odločba tožečih podjetij posamično ne zadeva v smislu člena 230, četrti odstavek, ES.

49 Po mnenju Komisije odločba, s katero je bila ugotovljena nezdružljivost programa pomoči in s katero je bilo naloženo vračilo izplačanih pomoči, posamično ne zadeva prejemnikov teh pomoči, saj se takšna odločba splošno uporablja.

50 Komisija poudarja, da odločba, s katero je bil program pomoči razglašen za nezdružljivega s skupnim trgom, posamično ne zadeva možnih prejemnikov iz tega programa. Poleg tega naj bi Sodišče presodilo, da je tožba, ki jo je vložil prejemnik iz nezakonitega programa pomoči zoper odločbo, s katero je Komisija razglasila ta program za nezdružljivega s skupnim trgom, ampak ni naložila vračila izplačanih pomoči, nedopustna (sodba Sodišča z dne 2. februarja 1988 v združenih zadevah Kwekerij van der Kooy in drugi proti Komisiji, 67/85, 68/85 in 70/85, Recueil, str. 219, točka 15).

51 Po mnenju Komisije naložitev obveznosti vračila ne spremeni lastnosti njene odločbe, tako da ni mogoče sklepati, da obravnavana odločba posamično zadeva prejemnike iz programa pomoči.

52 V zvezi s tem bi bilo treba brati sodbo Sodišča z dne 19. oktobra 2000 v združenih zadevah Italija in Sardegna Lines proti Komisiji (C-15/98 in C-105/99, Recueil, str. I-8855) ob upoštevanju posebnega položaja tožeče stranke, Sardegna Lines – Servizi Marittimi della Sardegna SpA. To naj bi v bistvu prejelo posamično pomoč, ki pa je bila formalno dodeljena v okviru programa pomoči. Obravnavani program pomoči naj bi namreč veljal za zelo majhno število podjetij in podjetje Sardegna Lines naj bi prejelo velik del izplačanih pomoči (vsaj 9,6 milijard ITL od skupaj 12.697.450.000 ITL). Poleg tega naj bi bila za obravnavani program pomoči značilna široka diskrecijska pravica, ki so jo imeli nacionalni organi pri dodeljevanju posameznih pomoči iz tega programa.

53 Prav tako naj bi v sodbi z dne 29. aprila 2004 v zadevi Italija proti Komisiji (C-298/00 P, Recueil, str. I-4087, točka 39) Sodišče priznalo, da je odločba posamično zadevala podjetja, ki so prejela pomoč iz obravnavanega programa pomoči, ker je Komisija poznala število odobrenih zahtev in znesek kreditov, predvidenih za zadevne pomoči. Poleg tega naj bi se ta program pomoči izvajal s posamičnimi odločbami.

54 Rešitev, ki je bila sprejeta v sodbi Sodišča EFTE z dne 21. julija 2005 v zadevi Fesil and Finnfjord in drugi proti Nadzornemu organu EFTE (združene zadeve E-5/04, E-6/04 in E-7/04), ki jo je navedla tožeča stranka, Hotel Cipriani SpA, se naj ne bi mogla uporabiti v obravnavani zadevi, ker v pravilih, ki urejajo razmerja med državami članicami Evropskega združenja za prosto trgovino (EFTA), Nadzornim organom in Sodiščem EFTE, ni določbe, ki bi bila podobna členu 234 ES in v kateri bi bila predvidena možnost vložitve predloga za sprejetje predhodne odločbe o veljavnosti aktov institucij.

55 Poleg tega naj bi Sodišče prve stopnje v sklepu Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia in drugi proti Komisiji, naveden v točki 26 zgoraj (točka 29 in naslednje), nekatere tožbe razglasilo za nedopustne, pri tem pa priznalo možnost Komisije, da izpodbija to, da država članica ni zahtevala vračila izplačanih pomoči. Nedopustnost teh tožb torej ni bila odvisna od tega, ali se je od tožečih strank vračilo pomoči zahtevalo ali ne. Nazadnje naj bi Sodišče v sodbi z dne 23. februarja 2006 v združenih zadevah Atzeni in drugi (C-346/03 in C-529/03, ZOdl., str. I-1875, točki 33 in 34) menilo, da ni bilo očitno, da bi bila ničnostna tožba, ki so jo vložili prejemniki iz programov pomoči, namenjenih skupinam osebam, ki so splošno opredeljene, zoper odločbo Komisije, s katero je bilo naloženo vračilo izplačanih pomoči, dopustna.

56 Komisija zato meni, da v točki 52 oziroma 53 zgoraj navedeni sodbi Italija in Sardegna Lines proti Komisiji ter Italija proti Komisiji ne spreminjata ustaljene sodne prakse, v skladu s katero naj bi bile tožbe fizičnih ali pravnih oseb zoper odločbe o programih pomoči nedopustne.

57 V zvezi s tem Komisija vendarle priznava, da če je za izvajanje zadevnega programa pomoči treba sprejeti posamične izvedbene ukrepe, v zvezi s katerimi ima pristojni nacionalni organ diskrecijsko pravico, se lahko šteje, da odločba Komisije, s katero je bila ugotovljena nezdružljivost s skupnim trgom in s katero je bilo naloženo vračilo izplačanih pomoči, prejemnike iz takšnega programa posamično zadeva.

58 V obravnavani zadevi naj izpodbijana odločba ne bi posamično zadevala tožečih strank iz dveh razlogov. Po eni strani naj bi bila zmanjšanja prispevkov za socialno varnost samodejno odobrena vsem podjetjem na območju Benetk in Chioggie.

59 Po drugi strani naj bi se izpodbijana odločba nanašala na nedoločeno in nedoločljivo število podjetij na podlagi njihovih objektivnih lastnosti, in sicer zaposlovanja delavcev in izvajanja dejavnosti na določenem geografskem območju. Čeprav je ob sprejetju izpodbijane odločbe, kot poudarjajo tožeče stranke, Komisija mogoče teoretično imela možnost, da s pomočjo nacionalnih organov ugotovi, kdo so prejemniki, naj bi bila pristojna za preučitev programa pomoči in ne vsakega posameznega primera uporabe. Edina izjema naj bi se nanašala na občinska podjetja, katerih položaj je bil posebej predstavljen v stališčih občine Benetke, ki jih je italijanska vlada podprla. Komisija naj bi zato preučila poseben položaj teh podjetij, ki jih nasprotno od tožečih strank izpodbijana odločba zato posamično zadeva.

60 Ker pa nasprotno Komisija na podlagi tabel, ki jih je predložil INPS, ni mogla določiti zmanjšanj, ki so bila odobrena posamezno vsakemu podjetju, naj tudi ne bi mogla ugotoviti dodelitve pomoči vsakemu od prejemnikov. Zadevna država članica naj bi zato morala ugotoviti, kateri prejemniki morajo za izvršitev izpodbijane odločbe prejeto pomoč vrniti. Za to ugotovitev naj bi bila potrebna zapletena preučitev, ki temelji na več merilih za presojo. Nacionalni organi naj bi namreč morali v vsakem posameznem primeru uporabiti pogoje za obstoj državne pomoči v smislu člena 87(1) ES ter merila, ki so bila splošno in abstraktno navedena v izpodbijani odločbi.

61 Takšen nadzor naj bi morali pristojni nacionalni organi izvajati v okviru lojalnega sodelovanja s Komisijo. V primeru razhajanj naj bi lahko Komisija zadevo predložila Sodišču na podlagi člena 88(2), drugi pododstavek, ES. Prejemniki iz naslova spornega ukrepa pa naj bi lahko pred nacionalnim sodiščem izpodbijali morebitne odločbe o vračilu, ki so bile sprejete zoper njih, s tem da bi uveljavljali ugovore nezakonitosti odločbe Komisije. Njihovo sodno varstvo naj bi bilo zagotovljeno s členom 234 ES.

62 Zaradi vseh teh razlogov in nasprotno od odločbe, obravnavane v sodbi Italija proti Komisiji, navedena v točki 53 zgoraj, naj bi izpodbijana odločba dopuščala možnost, da nekaterih obravnavanih zmanjšanj prispevkov za socialno varnost ni mogoče opredeliti kot državno pomoč ali kot pomoči, združljive s skupnim trgom. V obravnavani zadevi naj Komisija namreč ne bi ugotovila dodelitve državnih pomoči vsakemu od prejemnikov in naj torej ne bi določila podjetij, ki morajo vrniti pomoči, prejete iz naslova obravnavanega programa.

63 Komisija na podlagi tega sklepa, da tožeča podjetja nimajo posebnih lastnosti, ki naj bi bile poudarjene v izpodbijani odločbi, in da ne morejo navesti posebne škode. Tako naj se ne bi moglo šteti, da jih izpodbijana odločba posamično zadeva.

64 Tožeče stranke in Italijanska republika, ki intervenira v podporo predlogom družbe Italgas in se pridružuje njenim stališčem, poudarjajo, da so bila ob izvrševanju izpodbijane odločbe tožeča podjetja predmet odločbe o vračilu prejetih pomoči. V podobnih okoliščinah naj bi sodišče Skupnosti priznalo obstoj posamične zveze.

65 Prvič, vse tožeče stranke in Italijanska republika zatrjujejo, da nasprotno od trditev Komisije izpodbijana odločba ne velja splošno in abstraktno, kajti prejemniki iz programa pomoči sestavljajo zaprt krog in se ob sprejetju te odločbe njihova istovetnost lahko ugotovi. Kajti sprejetje odločbe, v kateri je predvideno vračilo nezdružljivih pomoči, da bi se odpravilo njihove učinke, naj bi pomenilo, da Komisija pred tem preveri učinke teh pomoči. Tožeče stranke v zvezi s tem pojasnjujejo, da zadošča, da lahko pristojni nacionalni organi med postopkom za vračilo ugotovijo, katera podjetja so prejela pomoč. Za prejemnike bi se lahko štelo, da so neposredni naslovniki odločbe Komisije. Poleg tega Hotel Cipriani in družba Italgas ugovarjata temu, da bi bili nacionalni organi ob izvrševanju te odločbe pristojni za to, da v vsakem posameznem primeru preverijo, ali so pogoji uporabe člena 87(1) ES izpolnjeni (glej točki 124 in 138 spodaj).

66 Drugič, Hotel Cipriani in družba Coopservice prav tako zatrjujeta, da odločba Komisije o programu pomoči, s katero je naloženo vračilo izplačanih pomoči, posamično posega v interese prejemnikov pomoči in je po njunem mnenju akt, ki posega v položaj.

67 Vse tožeče stranke nasprotujejo trditvi Komisije, v skladu s katero naj bi posamezniki imeli učinkovito sodno varstvo pri nacionalnem sodišču. V postopku s predlogom za sprejetje predhodne odločbe pred Sodiščem naj bi imeli veliko manjše možnosti uveljavljanja svojih trditev. Poleg tega nikakor naj ne bi bilo zagotovljeno, da bo nacionalno sodišče predložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe.

68 Italijanska republika poudarja, da je bil edini pogoj za odobritev obravnavanih zmanjšanj prispevkov za socialno varnost podjetjem ta, da imajo sedež na območju Benetk ali Chioggie. V tem okviru naj ob sprejetju izpodbijane odločbe ne bi bilo nobene negotovosti o tem, kateri prejemniki morajo prejeto pomoč vrniti.

2. Presoja Sodišča prve stopnje

69 Komisija pravilno priznava, da obstaja v obravnavani zadevi neposredna zveza v smislu člena 230, četrti odstavek, ES. Poudarja, da morajo italijanski organi na podlagi izpodbijane odločbe odpraviti pomoči, ki so bile razglašene za nezdružljive, in zahtevati vračilo nezdružljivih pomoči, ki so bile nezakonito dodeljene. Priznava, da ti organi ob izvrševanju izpodbijane odločbe nimajo diskrecijske pravice.

70 Nasprotno pa Komisija meni, da odločba, s katero je bila ugotovljena nezdružljivost tega programa in s katero je bilo naloženo vračilo izplačanih pomoči, praviloma posamično ne zadeva prejemnikov iz nezakonitega programa pomoči, kajti takšna odločba načeloma temelji na splošni in abstraktni preučitvi navedenega programa. Neobstoj zatrjevane posamične zveze pojasnjuje s tem, da naj število prejemnikov ne bi bilo določljivo. Med izvrševanjem odločbe, s katero je bilo naloženo vračilo prejetih pomoči, bi morala zato država članica ugotoviti, kateri prejemniki jih morajo vrniti.

71 Prvič, Komisija tako izpodbija trditev, da je v sodni praksi prejemnikom iz programa pomoči priznano procesno upravičenje za izpodbijanje odločbe, s katero je bila ugotovljena nezdružljivost tega programa in s katero je bilo naloženo vračilo pomoči, razglašenih za nezdružljive. Predlaga, naj se to upravičenje omeji na primere, v katerih se program pomoči izvaja s posamičnimi odločbami (glej točko 56 zgoraj).

72 Drugič, Komisija predlaga, naj se nacionalnim organom ob izvrševanju odločbe, s katero je bila ugotovljena nezdružljivost nezakonitega programa pomoči, prizna pristojnost, da v vsakem posameznem primeru preverijo, ali so izpolnjeni pogoji uporabe člena 87(1) ES v zvezi z opravljanjem gospodarske dejavnosti, prizadetostjo trgovine znotraj Skupnosti in izkrivljanjem konkurence.

73 Najprej je treba poudariti, da odločba Komisije o nezakonitem programu pomoči, s katero je naloženo vračilo izplačanih pomoči, kot trdi Komisija, splošno velja v razmerju do prejemnikov iz tega programa, ker se uporablja za objektivno določene položaje in ustvarja pravne učinke za prejemnike iz navedenega programa, ki so določeni splošno in abstraktno. Iz okoliščine, da se lahko ugotovi, kdo so prejemniki iz takšnega programa, namreč ne izhaja nobena obveznost za Komisijo, da upošteva njihov posamičen položaj. Odločba o programu pomoči zato načeloma temelji na splošnem in abstraktnem nadzoru spornega programa pomoči, ki je tudi akt, ki velja splošno (glej točke 83, 209, 229 in 230 spodaj). Ta odločba zato velja drugače kot na primer odločba na podlagi člena 81 ES, ki se jo lahko obravnava kot skupek posamičnih odločb, namenjenih zadevnim podjetjem (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 14. septembra 1999 v zadevi Komisija proti AssiDomän Kraft Products in drugim, C-310/97 P, Recueil, str. I-5363, točke 39, 49 in 63). Zlasti dejstvo, da Komisija naloži splošno in abstraktno vračilo izplačanih pomoči, ni takšno, da bi bila odločba zaradi tega skupek posamičnih odločb (glej po analogiji sklep Sodišča z dne v zadevi Saint-Gobain Glass Deutschland proti Komisiji, C-503/07 P, ZOdl., str. I-2217, točka 72). Če pa Komisija preuči posamični položaj nekaterih prejemnikov iz programa pomoči, je ta odločba posamična v razmerju do njih.

74 Poleg tega ni izključeno, da se v določenih okoliščinah določbe akta, ki velja splošno, posamično nanašajo na določene fizične ali pravne osebe, če se v njihov položaj poseže zaradi njihovih posebnih značilnosti ali dejanskega stanja, ki jih opredeli glede na vsako drugo osebo (sodba Sodišča z dne 18. maja 1994 v zadevi Codorniu proti Svetu, C-309/89, Recueil, str. I-1853, točke od 19 do 21; sodba Sodišča prve stopnje z dne v zadevi Roquette Frères proti Svetu, T-298/94, Recueil, str. II-1531, točka 37, in sklep Sodišča prve stopnje z dne v zadevi Fels-Werke in drugi proti Komisiji, T-28/07, neobjavljen v ZOdl., točka 60).

75 V tem pravnem okviru je treba preučiti mnenje Komisije ob upoštevanju meril iz sodne prakse v zvezi s presojo obstoja posamične zveze v smislu člena 230, četrti odstavek, ES in sistema predhodnega nadzora državnih pomoči, kot je bil oblikovan s Pogodbo in kot se ga je razlagalo v sodni praksi. V ta namen je treba najprej preučiti upoštevnost merila v zvezi s podrobnimi pravili za uporabo programa pomoči ob upoštevanju sodne prakse, ki temelji na sodbah Italija in Sardegna Lines proti Komisiji ter Italija proti Komisiji, navedenih v točkah 52 in 53 zgoraj, ter glede na sistem nadzora državnih pomoči. Sodišče prve stopnje bo nato preučilo trditve Komisije o obsegu pristojnosti zadevne države članice ob izvrševanju odločbe, s katero je bil nezakonit program pomoči razglašen za nezdružljivega s skupnim trgom in s katero je bilo naloženo vračilo izplačanih pomoči.

a) Presoja merila v zvezi s podrobnimi pravili za uporabo programa pomoči ob upoštevanju sodne prakse

76 Glede sodne prakse je treba najprej poudariti, da nasprotno od trditve Komisije Sodišče ni izključilo procesnega upravičenja prejemnikov iz nezakonitega programa pomoči, da izpodbijajo odločbo, s katero je bil ta program razglašen za nezdružljivega in s katero je bilo naloženo vračilo izplačanih pomoči. V zvezi s tem v točki 50 zgoraj navedena sodba Kwekerij van der Kooy in drugi proti Komisiji, ki jo je navedla Komisija, ni upoštevna. Iz sklepnih predlogov generalnega pravobranilca Gordona Slynna v tej zadevi (Recueil, str. 240) namreč izhaja, da Komisija v odločbo, obravnavano v tej zadevi, ni vnesla obveznosti vračila. Čeprav si je v zadnji uvodni izjavi te odločbe pridržala možnost poznejše zahteve vračila, je na obravnavi obvestila Sodišče, da v tej smeri ni ukrepala.

77 Iz sodb Italija in Sardegna Lines proti Komisiji ter Italija proti Komisiji, navedenih v točkah 52 in 53 zgoraj, nasprotno jasno izhaja, da če Komisija ugotovi, da nezakonit program pomoči ni združljiv s skupnim trgom in naloži vračilo izplačanih pomoči, odločba Komisije posamično zadeva vse prejemnike iz tega programa (glej tudi sodbe Sodišča prve stopnje z dne 29. septembra 2000 v zadevi CETM proti Komisiji, T-55/99, Recueil, str. II-3207, točka 25; z dne v združenih zadevah Italija in Brandt Italia proti Komisiji, T-239/04 in T-329/04, ZOdl., str. II-3265, točka 44, ter z dne v zadevi Salvat père & fils in drugi proti Komisiji, T-136/05, ZOdl., str. II-4063, točke od 69 do 73).

78 Nasprotno od trditev Komisije iz odločbe, obravnavane v sodbi Italija in Sardegna Lines proti Komisiji, navedena v točki 52 zgoraj, namreč ne izhaja, da je Komisija upoštevala poseben položaj družbe Sardegna Lines. V tej odločbi se je Komisija omejila na navedbo v okviru dejanskega stanja, da je „izvedela za obstoj spornega programa pomoči ob tožbi, ki se je nanašala na poseben primer uporabe navedenega programa“. Kljub priznanju, da je Komisija vedela za položaj družbe Sardegna Lines, je treba ugotoviti, da v zadevni odločbi tega podjetja poimensko ni navedla ter da se ni sklicevala na noben element, ki bi kazal na njegov posebni položaj. Komisija je nasprotno le navedla skupen znesek dodeljene pomoči od začetka veljavnosti obravnavanega programa pomoči za zadevna posojila in lizinge. Komisija je nato na tej podlagi splošno in abstraktno preučila zadevni program pomoči (glej zlasti točko VII zadevne odločbe). V teh okoliščinah na podlagi navedene sodbe Italija in Sardegna Lines proti Komisiji ni mogoče sklepati, da je Sodišče menilo, da je Komisija upoštevala posamičen položaj Sardegna Lines. Nasprotno, s primerjavo upravičencev abstraktno oblikovanega programa pomoči s prejemniki iz takšnega nezakonito izvršenega programa je Sodišče presodilo, da je odločba posamično zadevala Sardegna Lines „kot prejemnika posamične pomoči, ki je bila dodeljena na podlagi [programa pomoči za sardinske ladjarje] in katere vračilo je Komisija naložila“ (točka 34 sodbe). Zgornja navedba „posamične pomoči“ se očitno nanaša na pomoč, ki je bila dodeljena Sardegna Lines ob izvrševanju obravnavanega programa pomoči. Nasprotno od razlage, ki jo je predlagala Komisija, pa te navedbe ni mogoče razlagati tako, kot da se nanaša na to, da je Komisija upoštevala posamični položaj Sardegna Lines, ker se sporni program pomoči ni samodejno uporabljal.

79 To analizo sodbe Italija in Sardegna Lines proti Komisiji, navedena v točki 52 zgoraj, potrjujejo tudi sklepni predlogi generalnega pravobranilca Alberja v zadevi Italija proti Komisiji, navedena v točki 53 zgoraj, (Recueil, str. I-4092). V sklepnih predlogih generalni pravobranilec namreč ni sprejel trditve Komisije, v skladu s katero naj bi se program pomoči, ki je bil obravnavan v sodbi Italija in Sardegna Lines proti Komisiji, navedena v točki 52 zgoraj, izvrševal z izvedbenimi odločbami nacionalnih organov, v zvezi s katerimi so ti imeli diskrecijsko pravico. V zvezi s tem je poudaril: „Sodišče […] se je [v točki 34 svoje sodbe] oprlo le na dejstvo, da je odločba zadevala tožečo stranko Sardegna Lines kot prejemnika pomoči, katere vračilo je Komisija naložila. Druge okoliščine, ki bi individualizirale tožečo stranko, kot na primer upoštevanje njenega primera v upravnem postopku, niso bile navedene“ (točka 71 sklepnih predlogov).

80 V sodbi Italija proti Komisiji, navedena v točki 53 zgoraj, je Sodišče jasno potrdilo rešitev, ki jo je sprejelo v sodbi Italija in Sardegna Lines proti Komisiji, navedena v točki 52 zgoraj. Treba je poudariti, da se je sporni sektorski program pomoči v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Italija proti Komisiji, navedena v točki 53 zgoraj, nanašal na večje število cestnih prevoznikov v tovornem prometu. Za razliko od Sardegna Lines se ni nobeden od tožečih prevoznikov razlikoval od drugih prejemnikov iz obravnavanega programa pomoči po pomembnosti prejetih pomoči ali posebni vlogi v upravnem postopku. Sodišče je presodilo, da so bila tožeča podjetja v drugačnem položaju od vlagateljev zahtev, ker jih je odločba zadevala „kot prejemnike posamičnih pomoči, ki so bile dodeljene iz naslova tega programa in katerih vračilo je Komisija naložila“ (točka 39 sodbe).

81 Poleg tega so v točki 39 sodbe Italija proti Komisiji, navedena v točki 53 zgoraj, kljub njeni jedrnatosti tudi pomembna pojasnila v zvezi z utemeljitvijo procesnega upravičenja podjetij, ki so prejela pomoč iz nezakonitega programa pomoči. Sodišče je v njej med drugim poudarilo, da sta bila v zadevni odločbi navedena „število odobrenih zahtev in znesek predvidenih kreditov za zadevne pomoči“ za obravnavano obdobje, in iz tega sklepalo, da „Komisija torej ni mogla prezreti obstoja prejemnikov“. Tako izrecno razlikuje med položajem prejemnikov, za katere se je lahko ugotovilo, kdo so, in v položaj katerih se je posebej poseglo z naložitvijo vračila, in položajem upravičencev.

82 Ob upoštevanju zlasti v točki 79 zgoraj navedenih sklepnih predlogov generalnega pravobranilca Alberja v zadevi Italija proti Komisiji (točke od 74 do 85), se zgoraj navedena točka 39 sodbe Italija proti Komisiji, navedena v točki 53 zgoraj, lahko razume tako, da priznava, da so se tožeča podjetja razlikovala od drugih subjektov na podlagi dejstva, da so bila del zaprtega kroga oseb, ki jih je naložitev vračila posebej zadevala. Za razliko od upravičencev iz programa pomoči so namreč prejemniki iz obravnavanega programa pomoči predstavljali omejeno skupino, ker se je ta program nehal izvrševati še pred sprejetjem izpodbijane odločbe, tako da je načeloma Komisija imela možnost, da ob sprejetju izpodbijane odločbe s pomočjo nacionalnih organov ugotovi, kdo so prejemniki. Nasprotno od trditev Komisije Sodišče ni pogojevalo priznanja posamične zveze s tem, da Komisija konkretno ugotovi, kdo so prejemniki iz obravnavanega programa pomoči, in analizira njihov posamični položaj.

83 Poudariti je treba, da čeprav velja odločba v zvezi s programom pomoči splošno, ker preuči Komisija ta program splošno in abstraktno (glej točko 73 zgoraj), se takšna odločba nanaša le na določen program pomoči. Z njo se zato ne določa politika Skupnosti in ni normativni akt, ampak spada v okvir uporabe pravil prava Skupnosti, ki se v tem primeru nanašajo na državne pomoči, za razliko od normativnih aktov, ki veljajo za vse zadevne gospodarske subjekte (glej na primer sodbo Sodišča z dne 14. februarja 1989 v zadevi Lefebvre proti Komisiji, 206/87, Recueil, str. 275; v točki 74 zgoraj navedeno sodbo Roquette Frères proti Svetu, točka 42, in v točki 74 zgoraj naveden sklepi Fels-Werke in drugi proti Komisiji, točki 61 in 63).

84 V tem pravnem okviru pripadnost zaprtemu krogu prejemnikov iz programa pomoči, ki jih je posebej prizadela obveznost vračila izplačanih pomoči, ki jo je Komisija naložila zadevni državi članici, v skladu s sodno prakso zadošča, da se te prejemnike opredeli glede na vse druge osebe (sodba Sodišča z dne 15. julija 1963 v zadevi Plaumann proti Komisiji, 25/62, Recueil, str. 197, 223). Individualizacija je v tem primeru posledica posebnega posega z naložitvijo vračila v interese članov tega zaprtega kroga, za katere se lahko ugotovi, kdo so.

85 Če bi bilo procesno upravičenje prejemnika iz programa pomoči pogojeno s preučitvijo njegovega posamičnega položaja, bi bilo to procesno upravičenje odvisno od izbire Komisije, da v izpodbijani odločbi na podlagi podatkov, ki so ji bili predloženi med upravnim postopkom, preuči posamične položaje ali jih ne preuči. Ta rešitev bi povzročila pravno negotovost, ker je seznanjenost Komisije s konkretnimi posamičnimi položaji pogosto odvisna od naključij (v točki 79 zgoraj navedeni sklepni predlogi generalnega pravobranilca Alberja v zadevi Italija proti Komisiji, točka 83). Poleg tega, če bi prejemnik pred Sodiščem prve stopnje nasprotoval temu, da Komisija ni posamično preučila njegovega položaja ob upoštevanju na primer podatkov, ki so ji bili o tem posredovani med upravnim postopkom, bi bila dopustnost njegove tožbe povezana s preučitvijo vsebinskih tožbenih razlogov. V tem okviru bi zapletenost in nepredvidljivost rezultata preučitve dopustnosti povečali pravno negotovost.

86 Nazadnje je treba spomniti, da je Sodišče merilo zaprtega kroga, katerega člane odločba Komisije posebej zadeva, prav tako uporabilo v sodbi z dne 22. junija 2006 v združenih zadevah Belgija in Forum 187 proti Komisiji (C-182/03 in C-217/03, ZOdl., str. I-5479, točke od 58 do 64). V zvezi s centri za usklajevanje z veljavno potrditvijo je Sodišče podobno kot v sodbah Italija in Sardegna Lines proti Komisiji ter Italija proti Komisiji, navedenih v točkah 52 in 53 zgoraj, menilo, da je odločba te centre posamično zadevala, ker so bili „popolnoma prepoznavni v času, ko je bila sprejeta […] odločba [, ki je predmet tožbe]“ (zgoraj navedena sodba Belgija in Forum 187 proti Komisiji, točka 61, in sklepni predlogi generalnega pravobranilca Légerja v tej zadevi, ZOdl., str. I-5485, točki 196 in 197). Glede centrov, katerih prošnja za obnovo potrditve še ni bila rešena ob vročitvi izpodbijane odločbe, je Sodišče presodilo, da so v posebnih okoliščinah obravnavanega primera ti upravičenci imeli procesno upravičenje, ker so bili del zaprtega kroga, katerega člane zadevna odločba posebej zadeva, saj njihove potrditve ni bilo več mogoče obnoviti (zgoraj navedena sodba Belgija in Forum 187 proti Komisiji, točki 62 in 63, ter sklepni predlogi generalnega pravobranilca Légerja v tej zadevi, točka 211).

87 Ob upoštevanju vse te sodne prakse merilo, ki temelji na podrobnih pravilih za uporabo programa pomoči in ki ga je predlagala Komisija, ni upoštevno. Iz sodb Italija in Sardegna Lines proti Komisiji ter Italija proti Komisiji, navedeni v točkah 52 in 53 zgoraj, namreč ne izhaja, da je Sodišče upoštevalo okoliščino, ki jo je že navedla Komisija v zadevah, v katerih sta bili izdani ti sodbi, da so se obravnavani programi pomoči dejansko izvajali z upravnimi izvedbenimi odločbami, v zvezi s katerimi so imeli pristojni organi diskrecijsko pravico. Poleg tega je treba opozoriti, da sta se sodba CETM proti Komisiji, navedena v točki 77 zgoraj, in sodba Sodišča EFTE Fesil and Finnfjord in drugi proti nadzornemu organu EFTE, navedena v točki 54 zgoraj, nanašali na programe pomoči, iz katerih so podjetja, ki so izpolnjevala pogoje v zvezi s tem programom, samodejno prejela pomoč. Iz sodbe Sodišča EFTE (točka 46) izhaja, da je Komisija v svojih stališčih zoper dopustnost tožbe že uveljavljala, da se program pomoči, obravnavan v sodbah Italija in Sardegna Lines proti Komisiji ter Italija proti Komisiji, navedeni v točkah 52 in 53 zgoraj, ni uporabljal samodejno za podjetja, ki so izpolnjevala določene pogoje, ampak so bili pristojni nacionalni organi pooblaščeni, da s poznejšimi upravnimi akti dodelijo ugodnosti upravičencem. Sodišče EFTE je menilo, da to razlikovanje ni upoštevno, kar izhaja iz dejstva, da se je pridružilo jedrnati vendar jasni obrazložitvi dveh zgoraj navedenih sodb Sodišča.

88 V zvezi s sklepom Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia in drugi proti Komisiji, naveden v točki 26 zgoraj, ki ga je navedla Komisija (glej točko 55 zgoraj), tožeče stranke pravilno navajajo, da ni upošteven pri presoji procesnega upravičenja. V tem sklepu Sodišče prve stopnje namreč ni preverilo procesnega upravičenja zadevnih podjetij, ampak je zaradi pomanjkanja pravnega interesa razglasilo za nedopustne tožbe podjetij, ki so bila v vmesnem času izključena iz postopka za vračilo spornih pomoči, ki so ga nacionalni organi izvedli za izvršitev izpodbijane odločbe. V zvezi s tem je treba spomniti, da za obstoj pravnega interesa ob vložitvi tožbe zadostuje, da podjetje primerno navede, da je prejelo ugodnosti iz ukrepov iz naslova obravnavanega programa pomoči, za katere naj bi veljala razglasitev nezdružljivosti s skupnim trgom iz zadevne odločbe Komisije. Sodišče prve stopnje ni pristojno, da v okviru tožbe zoper odločbo Komisije o programu pomoči odloči o konkretni uporabi meril iz te odločbe, da bi se ugotovilo, ali je treba na podlagi navedene odločbe sporne ukrepe v korist določenega podjetja šteti za pomoči, ki niso združljive s skupnim trgom. Pristojni nacionalni organi morajo namreč ob izvrševanju takšne odločbe v vsakem posameznem primeru uporabiti navedena merila pod nadzorom Komisije.

89 V tem okviru v skladu s sklepom Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia in drugi proti Komisiji, naveden v točki 26 zgoraj, ni podan pravni interes tožečega podjetja, kadar se po vložitvi tožbe ugotovi, da – v skladu s presojo nacionalnih organov ob izvrševanju odločbe Komisije – za ukrepe v korist tega podjetja iz naslova spornega programa pomoči ne velja obveznost vračila na podlagi te odločbe, ker na podlagi te odločbe ne spadajo na področje uporabe člena 87(1) ES ali pa izpolnjujejo pogoje za združljivost s skupnim trgom iz navedene odločbe. V tem sklepu (točka 26) je Sodišče prve stopnje zlasti zavrnilo trditev zadevnih podjetij o pooblastilu Komisije, da zadevni državi članici, v okviru nadzora nad izvrševanjem njene odločbe s strani te države, pozneje naloži, da mora od teh podjetij zahtevati vračilo zatrjevanih pomoči, ker je takšna okoliščina zlasti prihodnja in negotova. V obravnavanem primeru je poleg tega ugotovljeno, da so bila tožeča podjetja predmet odločbe nacionalnih organov o vračilu, s čimer je potrjen njihov pravni interes.

90 V sodbi Atzeni in drugi, navedena v točki 55 zgoraj, na katero se prav tako sklicuje Komisija, je Sodišče le pojasnilo, da predlog za sprejetje predhodne odločbe o presoji veljavnosti ni nedopusten, kadar se nanaša na odločbo Komisije o programu pomoči, ker je procesno upravičenje zadevnih podjetij na podlagi člena 230, četrti odstavek, ES terjalo zahtevno preučitev in torej ni bilo očitno. Ta sodba sledi sodni praksi, ki izhaja iz sodbe Sodišča z dne 9. marca 1994 v zadevi TWD Textilwerke Deggendorf (C-188/92, Recueil, str. I-833), v skladu s katero se procesna predpostavka lahko uveljavlja zoper ugovor nezakonitosti odločbe Komisije pred nacionalnim sodiščem le, če so podjetja, ki so prejela pomoč, nedvomno imela pravico izpodbijati odločbo Komisije in so bila o tej pravici obveščena (zgoraj navedena sodba TWD Textilwerke Deggendorf, točka 24; sodbi Sodišča z dne v zadevi Accrington Beef in drugi, C-241/95, Recueil, str. I-6699, točki 15 in 16, in z dne v zadevi Eurotunnel in drugi, C-408/95, Recueil, str. I-6315, točka 28). Poleg tega izhaja iz sodbe Italija proti Komisiji, navedena v točki 53 zgoraj (točka 31), da je Sodišče implicitno zavrnilo trditev Komisije, v skladu s katero naj bi bil vsak predlog za sprejetje predhodne odločbe v zvezi z vračilom izplačanih pomoči nedopusten na podlagi sodne prakse, ki izhaja iz zgoraj navedene sodbe TWD Textilwerke Deggendorf, če je bilo prejemnikom iz programa pomoči priznano procesno upravičenje v zvezi s tožbo zoper odločbo Komisije, s katero je bil ta program razglašen za nezdružljivega in s katero je bilo naloženo vračilo izplačanih pomoči (glej v zvezi s tem v točki 79 zgoraj navedene sklepne predloge generalnega pravobranilca Alberja v zadevi Italija proti Komisiji, točke od 86 do 89). Poleg tega je treba dodati, da ti prejemniki ne morejo biti v nobenem primeru prekludirani, da z ugovorom nasprotujejo nezakonitosti odločbe Komisije pred nacionalnim sodiščem, kadar so se – ob upoštevanju posebnih okoliščin primera ali zapletenosti meril, navedenih v tej odločbi za določitev pomoči, ki so bile razglašene za nezdružljive s skupnim trgom in ki jih je treba vrniti – ob vprašanju, ali morajo ti prejemniki vrniti pomoči, obravnavane ob izvrševanju odločbe Komisije, ali ne, lahko najprej razumno pojavljali dvomi, tako da njihov pravni interes ni bil očiten (v točki 26 zgoraj navedei sklepi Gruppo ormeggiatori del porto de Venezia in drugi proti Komisiji, točka 31).

91 V obravnavanem primeru iz izpodbijane odločbe (uvodna izjava 13) izhaja – in tožeče stranke temu niso nasprotovale – da je Komisija kot v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Italija proti Komisiji, točka 53 zgoraj, za obravnavano obdobje poznala natančno število prejemnikov ter skupni znesek splošnih zmanjšanj prispevkov za socialno varnost, odobrenih na podlagi člena 1 uredbe ministra z dne 5. avgusta 1994, in skupni znesek oprostitev plačila prispevkov za socialno varnost v zvezi z novimi delovnimi mesti, odobrenih na podlagi člena 2 te uredbe ministra.

92 Iz tega izhaja, da se je ob sprejetju izpodbijane odločbe lahko jasno ugotovilo, kdo so prejemniki iz spornega programa pomoči. V teh okoliščinah iz navedenega izhaja, da je treba šteti, da ta odločba tožeča podjetja posamično zadeva.

93 Sodna praksa (glej točke od 74 do 85 zgoraj), na kateri temelji ta sklep, je potrjena s preučitvijo skupnostnega sistema nadzora državnih pomoči, ki nasprotuje sprejetju meril in trditev, ki jih navaja Komisija, kar izhaja iz naslednjih točk.

b) Presoja merila, ki temelji na podrobnih pravilih za uporabo programa pomoči, ob upoštevanju skupnostnega sistema nadzora državnih pomoči

94 Preučitev skupnostnega sistema nadzora državnih pomoči potrjuje neupoštevnost merila v zvezi s podrobnimi pravili za uporabo programa pomoči, ki ga je navedla Komisija.

95 Če bi se to merilo upoštevalo, bi to povzročilo pravno negotovost za zadevno osebo, ker bi bila odločitev pristojnega sodišča najprej odvisna od podrobnih pravil za uporabo obravnavanega programa pomoči in nato, če se ta program izvaja samodejno, od morebitne presoje posamičnega položaja nekaterih prejemnikov s strani Komisije (glej točko 85 zgoraj). Takšno merilo ob upoštevanju pogoja v zvezi z obstojem posamične zveze v skupnostnem sistemu nadzora državnih pomoči torej ni utemeljeno. Podrobna pravila za uporabo programa pomoči namreč ne vplivajo niti na možnost Komisije, da ugotovi, kdo so prejemniki, niti na nadzor, ki ga opravlja ta institucija, niti na obseg obveznosti vračila za prejemnike.

96 Prvič, iz sodne prakse izhaja, da so prejemniki iz programa pomoči individualizirani s tem, da so del zaprtega kroga oseb, ki jih naložitev vračila posebej zadeva (glej točke od 77 do 84 zgoraj). Ker so torej v vsakem primeru ti prejemniki del zaprtega kroga, se lahko ob sprejetju odločbe Komisije vedno ugotovi, kdo so, ne glede na to, ali se program izvaja samodejno ali pa je treba sprejeti posamične izvedbene ukrepe.

97 Drugič, ob upoštevanju splošne veljavnosti vsakega programa pomoči, a priori ni mogoče utemeljiti tega, da se vrsta in obseg nadzora Komisije razlikujeta glede na to, ali je s programom predvideno, da so pomoči dodeljene samodejno ali z izvedbenimi ukrepi. V primeru nezakonitega programa pomoči je namreč Komisija pristojna le, da preveri splošne in abstraktne značilnosti tega programa (glej točko 73 zgoraj). Čeprav se je program pomoči izvršil s posamičnimi odločbami, v zvezi s katerimi imajo nacionalni organi diskrecijsko pravico, Komisija torej ni dolžna preučiti vsakega posameznega primera odločb o dodelitvi pomoči in v vsakem posameznem primeru presoditi, ali so izpolnjeni pogoji uporabe člena 87(1) ES.

98 Tretjič, okoliščina, da se je program izvajal samodejno ali s posamičnimi odločbami, med nacionalnim postopkom za vračilo ne vpliva na veljavnost odločbe Komisije v razmerju do prejemnikov. V obeh primerih so namreč nacionalni organi pooblaščeni le za izvršitev te splošne in abstraktne odločbe. Niso zadolženi za preveritev, ali so pogoji uporabe člena 87(1) ES izpolnjeni v vsakem posameznem primeru (glej točke od 98 do 100 spodaj).

99 Poleg tega dejstvo, da so bile pomoči dodeljene s posamičnimi odločbami na podlagi programa pomoči, ne zmanjša nujno zapletenosti presoje, ki jo morajo organi opraviti, da bi izvršili odločbo Komisije, v kateri navedene posamične odločbe načeloma niso upoštevane (glej točko 97 zgoraj). V vsakem primeru, ker nacionalni organi vsakič le izvršujejo odločbo Komisije, raven zapletenosti njihove presoje med vračilom pomoči ni upoštevno merilo za ugotovitev, ali ta odločba prejemnike posamično zadeva ali ne. Trditev v zvezi z zapletenostjo takšne presoje, ki jo je Komisija navedla že v okviru svoje pritožbe, v kateri je bila izdana v točki 53 zgoraj navedena sodba Italija proti Komisiji, je Sodišče poleg tega implicitno zavrnilo v tej sodbi.

c) Zatrjevana pristojnost nacionalnih organov, da ob izvrševanju zahteve po vračilu v vsakem posameznem primeru preverijo obstoj pomoči

100 Vendar, da bi Komisija dokazala, da njena odločba, s katero je bila ugotovljena nezdružljivost programa pomoči in s katero je bilo naloženo vračilo izplačanih pomoči, posamično ne zadeva prejemnikov iz tega programa, poudarja, da je med izvrševanjem te odločbe zadevna država članica pristojna, da uporabi merila iz izpodbijane odločbe in da v vsakem posameznem primeru preveri, ali so izpolnjeni pogoji uporabe člena 87(1) ES ob upoštevanju subjektivnega položaja zadevnega podjetja.

101 Komisija pa ne navaja nobene druge utemeljitve v podporo tej trditvi razen tega, da program pomoči, ki je obravnavan v tem primeru, ni sektorski, ampak se uporablja za vsa podjetja na območju Benetk in Chioggie, tako da Komisija ni mogla presoditi, ali so v vsakem od zadevnih sektorjev dejavnosti pogoji uporabe člena 87(1) ES izpolnjeni. Tako bi zadevna država članica morala izvršiti ta nadzor.

102 Uvodoma je treba torej po eni strani ugotoviti, da se zdi, da Komisija tako predlaga, da so nacionalni organi ob izvrševanju odločbe, s katero je bila ugotovljena nezdružljivost večsektorskega programa pomoči in s katero je bilo naloženo vračilo izplačanih pomoči, samodejno pristojni, da preverijo, ali so pogoji uporabe člena 87(1) ES izpolnjeni v zvezi s sektorji gospodarske dejavnosti, za katere Komisija ni preverila, ali bi obravnavani ukrepi prizadeli trgovino znotraj Skupnosti in izkrivljali konkurenco. Področje uporabe te pristojnosti nacionalnih organov bi bilo odvisno od obsega preučitve Komisije, ki je prav tako odvisen od podatkov, posredovanih tej instituciji med upravnim postopkom, tako da bi glede razmejitve navedene pristojnosti nacionalnih organov obstajala pravna negotovost (glej točko 85 zgoraj in točke od 229 do 234 spodaj).

103 Po drugi strani v obravnavani zadevi iz izpodbijane odločbe izhaja, da je Komisija iz opredelitve državne pomoči v smislu člena 87(1) ES izključila le zadevne oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost, ki so v skladu s pravilom de minimis (glej točko 13 zgoraj). Čeprav se namreč izrek izpodbijane odločbe ne sklicuje na pravilo de minimis, je neločljivo povezan z obrazložitvijo te odločbe in ga je torej treba razlagati ob upoštevanju in v okviru vseh razlogov za njegovo sprejetje (glej sodbo Sodišča z dne 15. maja 1997 v zadevi TWD proti Komisiji, C-355/95 P, Recueil, str. I-2549, točka 21, in v točki 45 zgoraj navedeno sodbo Alzetta in drugi proti Komisiji, točka 163). Ker torej Komisija v uvodni izjavi 110 izpodbijane odločbe navaja, da ukrepi v skladu s pravilom de minimis ne spadajo na področje uporabe člena 87 ES, za te ukrepe ne velja obveznost vračila, ki je določena v členu 5 te odločbe. Poleg tega v izpodbijani odločbi ni nobene navedbe, na podlagi katere bi se lahko od obveznosti vračila izključile druge obravnavane oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost, ker naj ne bi bile državne pomoči v smislu člena 87(1) ES.

104 V tem okviru trditev, ki jo je navedla Komisija in v skladu s katero naj bi bili nacionalni organi med izvrševanjem izpodbijane odločbe pristojni, da preverijo v vsakem posameznem primeru, ali so pogoji uporabe člena 87(1) ES izpolnjeni, ni potrjena v sodni praksi. V zvezi s tem Komisija v svojem odgovoru na tožbo navaja le sodbo Sodišča z dne 7. marca 2002 v zadevi Italija proti Komisiji (C-310/99, Recueil, str. I-2289), iz katere izhaja, da je v okviru preučitve tožbenega razloga v zvezi z nezadostno obrazložitvijo Sodišče ugotovilo, da je Komisija s preučitvijo značilnosti obravnavanega programa pomoči in s ponazoritvijo svoje preučitve na primeru enega od sektorjev dejavnosti, ki jih je ta program zadeval, v pravno zadostni meri dokazala, da je bila s tem programom zagotovljena občutna prednost prejemnikom v primerjavi z njihovimi konkurenti in da je koristila predvsem podjetjem, ki so udeležena v trgovini med državami članicami (točke od 88 do 90 sodbe). Ob vztrajanju pri dejstvu, da „[i]zpodbijana odločba ne bi smela vsebovati preučitve pomoči, ki so bile dodeljene v posameznih primerih na podlagi tega programa“, je Sodišče dodalo, da „je treba šele na ravni vračila pomoči preveriti posamični položaj vsakega zadevnega podjetja“ (točka 91). Ker ni nobenih navedb v tem smislu, zadnjega stavka ni mogoče razlagati tako, kot da se nanaša na posamezno preveritev pogojev uporabe člena 87(1) ES med postopkom za vračilo pomoči. Nasprotno, v okviru spora se zdi, da je Sodišče le poudarilo to, da zadostuje splošna in abstraktna preučitev programa pomoči v odločbi Komisije in da je preučitev posamičnega položaja prejemnikov nujna le za vračilo pomoči za izvršitev te odločbe (glej točki 73 zgoraj in 209 spodaj).

105 Poleg tega je rešitev, ki jo v obravnavanem primeru zagovarja Komisija, v nasprotju z ustaljeno sodno prakso, v skladu s katero se pazi, da nezakonite pomoči niso obravnavane bolj ugodno od pravilno priglašenih pomoči. Zlasti je bilo odločeno, da če je nova pomoč dodeljena brez predhodne priglasitve, Komisiji ni treba ugotoviti, ali ta pomoč dejansko prizadene trgovino in izkrivlja konkurenco. S takšno zahtevo bi se namreč dajala prednost državam članicam, ki izplačajo pomoči ob kršitvi obveznosti priglasitve v škodo tistih, ki priglasijo pomoči v fazi načrtovanja (v točki 45 navedena sodba Alzetta in drugi proti Komisiji, točka 79).

106 Če bi se torej priznalo, da lahko zadevna država članica ob izvrševanju odločbe Komisije o nezakonitem programu pomoči v vsakem posameznem primeru preveri, ali so izpolnjeni pogoji uporabe člena 87(1) ES, bi se s tem tej državi članici v primeru kršitve njene obveznosti priglasitve podelilo pooblastilo, ki ji do sedaj s sodno prakso ni bilo priznano, kadar je bil z odločbo Komisije priglašen program pomoči razglašen za nezdružljivega s skupnim trgom. Če bi se torej v obravnavanem primeru sprejelo trditev Komisije, bi se lahko samo s priznanjem podobnih pooblastil zadevne države v primeru odločbe Komisije, s katero je bil priglašeni program razglašen za nezdružljivega s skupnim trgom, izognili temu, da bi se nepriglašene pomoči obravnavale bolj ugodno.

107 V zvezi s tem je treba poudariti, da je Sodišče, s tem da je odgovorilo na nekatera vprašanja o področju uporabe obveznosti priglasitve iz člena 88(3) ES, presodilo, da velja postopek priglasitve zgolj za državne pomoči v smislu člena 87(1) ES (glej sodbo Sodišča z dne 21. julija 2005 v zadevi Xunta de Galicia, C-71/04, ZOdl., str. I-7419, točka 32). V skladu z isto logiko izhaja iz sodbe Sodišča z dne v zadevi Altmark Trans in Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00, Recueil, str. I-7747, v nadaljevanju: sodba Altmark, točki 87 in 94) glede ukrepov, odobrenih za nadomestilo stroškov, povzročenih z izvrševanjem obveznosti javne službe, da takšni ukrepi ne spadajo v okvir člena 87(1) ES in jih zato ni treba priglasiti, če izpolnjujejo pogoje iz te sodbe. Nasprotno pa sodišču Skupnosti še ni bilo treba odločiti o vprašanju, ali se ukrepi, odobreni na podlagi programa pomoči bodisi na primer subjektu, ki ni podjetje v smislu člena 87(1) ES, bodisi kot nadomestilo podjetju, ki izvaja obveznosti javne službe v skladu s pogoji iz zgoraj navedene sodbe Altmark, izognejo opredelitvi kot pomoč in se torej lahko izvršijo brez odobritve Komisije, celo če je ta institucija pred tem razglasila program pomoči za nezdružljivega s skupnim trgom.

108 Vendar je treba poudariti, da se država članica, kljub svoji pristojnosti, ki je bila potrjena z v točki 107 zgoraj navedeno sodbo Xunta de Galicia, da opredeli ukrep glede na pogoje uporabe člena 87(1) ES in tako ugotovi, ali zanj velja obveznost priglasitve in spoštovanja suspenzivnega učinka iz člena 88(3) ES, ne more izogniti nadzornemu pooblastilu, ki ga ima Komisija na podlagi Pogodbe, kadar je Komisija odločila, da začne formalni postopek preiskave, predviden s členom 88(2) ES. Ne glede na to, ali gre za predhoden nadzor priglašene pomoči ali za naknadni nadzor nezakonite pomoči, se ta nadzor nanaša načeloma na opredelitev pomoči in, če gre za pomoč, na njeno združljivost, ter ga načeloma izvaja Komisija na podlagi splošnih značilnosti programa. Rešitev, ki jo v obravnavanem primeru podpira Komisija, pomeni ne samo znaten prenos pooblastil na zadevno državo članico, ampak tudi spremembo vsebine nadzora programov pomoči, ker bi lahko ob izvrševanju odločbe Komisije država članica sistematično upoštevala posamični položaj vsakega prejemnika, da bi opredelila ukrep, odobren v njegovo korist, kljub ugotovitvi te institucije, da je sporni program pomoči prizadel trgovino znotraj Skupnosti in izkrivljal konkurenco. Tudi v primeru večsektorskega programa priznanje takšne pristojnosti ni utemeljeno z jasnejšo uporabo pogojev iz člena 87(1) ES. Ko namreč Komisija obravnava takšen program, lahko zadevna država članica, tako da pritegne pozornost te institucije glede položaja na trgu v določenih sektorjih dejavnosti, prepriča Komisijo, da preveri zlasti, ali lahko v teh sektorjih program pomoči prizadene trgovino znotraj Skupnosti in izkrivlja konkurenco (glej točke od 231 do 233 spodaj). Poleg tega mora zadevna država članica, če je to potrebno, Komisijo opozoriti na poseben posamični položaj določenih podjetij (glej točko 209 spodaj).

109 Poleg tega bi rešitev, ki jo predlaga Komisija, pomenila spremembo njenega ukrepanja. Če bi namreč Komisija menila, da je zadevna država članica naredila napako ob uporabi člena 87(1) ES v postopku izvrševanja odločbe, s katero je bilo naloženo vračilo izplačanih pomoči, bi morala ne ponovno odpreti postopka, predvidenega s členom 88(2), prvi pododstavek, ES, ampak vložiti tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 88(2), drugi pododstavek, ES neposredno pri Sodišču.

110 Po svojem obsegu se torej rešitev, ki jo v obravnavanem primeru zagovarja Komisija, razlikuje od rešitve, sprejete na področju javnih služb v sodbi Altmark, navedena v točki 107 zgoraj, s katero je bilo državam članicam prepuščeno, da presodijo ukrepe, ki so bili dodeljeni kot nadomestilo za izvajanje storitev splošnega gospodarskega pomena in ki so pod določenimi pogoji izvzeti od opredelitve državne pomoči ter posledično od obveznosti priglasitve. Takšni ukrepi pa so lahko predmet naknadnega nadzora Komisije v okviru formalnega postopka preiskave, predvidenega s členom 88(2), prvi pododstavek, ES.

111 Glede na trenutno ureditev pravil Skupnosti o državnih pomočeh in sodno prakso bi priznanje pooblastila zadevni državi članici, da ob izvrševanju odločbe Komisije, s katero je bil program pomoči razglašen za nezdružljivega in s katero je bilo naloženo vračilo izplačanih pomoči, v vsakem posameznem primeru presodi, ali so izpolnjeni vsi pogoji uporabe člena 87(1) ES, spremenilo obseg in učinkovitost nadzora, ki ga opravlja Komisija v okviru formalnega postopka preiskave, predvidenega s členom 88(2) ES, med katerim ta institucija običajno opredeli pomoč, preden jo, če je to potrebno, razglasi za nezdružljivo s skupnim trgom.

112 Iz navedenega izhaja, da imajo tožeča podjetja procesno upravičenje, da izpodbijajo navedeno odločbo.

C – Zatrjevani neobstoj procesnega upravičenja odbora v zadevi T-277/00

113 Komisija poudarja, da odbor, ki združuje različna poklicna združenja, ni predložil elementov, s katerimi bi dokazal, da je izpodbijana odločba posamično zadevala eno ali več teh združenj, zlasti kot pogajalce med oblikovanjem programov pomoči, ki so obravnavane v izpodbijani odločbi. Poleg tega naj ta odločba ne bi posamično zadevala podjetij, ki so člani teh združenj.

114 V zvezi s tem zadošča poudariti, da v skladu s sodno prakso procesnega upravičenja odbora ni treba presojati, ali ima tožeče podjetje Coopservice procesno upravičenje (glej sodbo Sodišča z dne 24. marca 1993 v zadevi CIRFS in drugi proti Komisiji, C-313/90, Recueil, str. I-1125, točka 31). Tožba, ki sta jo vložila Coopservice in odbor v zadevi T-277/00, je torej dopustna.

115 V vsakem primeru je treba dodati, da izpodbijana odločba neposredno in posamično zadeva odbor kot organizacijo, ki združuje podjetja s sedežem v Benetkah ali Chioggii, ki so samo iz tega naslova prejela pomoč iz obravnavanega programa, ker deluje namesto svojih članov, ki bi lahko sami vložili tožbo, ki bi bila razglašena za dopustno (glej sodbo Sodišča prve stopnje z dne 6. julija 1995 v zadevi AITEC in drugi proti Komisiji, od T-447/93 do T-449/93, Recueil, str. II-1971, točka 60).

116 Iz tega izhaja, da so tožbe v tej zadevi dopustne v celoti.

Utemeljenost

117 Tožeče stranke izpodbijajo navedeno odločbo, ker so z njo sporni ukrepi opredeljeni kot državne pomoči, ki niso združljive s skupnim trgom, in ker je z njo naložena obveznost vračila izplačanih pomoči.

A – Domnevno napačna opredelitev spornih ukrepov kot državnih pomoči, ki niso združljive s skupnim trgom

118 Tožeče stranke zatrjujejo, prvič, več tožbenih razlogov na podlagi kršitve členov 87(1) ES in 86(2) ES ter načela enakega obravnavanja in na podlagi neobstoja obrazložitve ter protislovne obrazložitve. Drugič zatrjujejo kršitev člena 87(3)(c) ES, tretjič kršitev člena 87(3)(d) ES, četrtič kršitev člena 87(3)(e) ES in petič kršitev člena 87(3)(b) ES ter člena 87(2)(b) ES.

1. Zatrjevane kršitve členov 87(1) ES in 86(2) ES ter načela enakega obravnavanja in domnevni neobstoj obrazložitve ter domnevno protislovna obrazložitev

a) Trditve strank

Trditve tožečih strank

– Zadeva T-254/00

119 Tožeča stranka Hotel Cipriani trdi, da je bil kršen člen 87(1) ES in da izpodbijana odločba ni obrazložena.

120 Prvič navaja, da je izpodbijana odločba (uvodne izjave 49, 50 in 58) pomankljivo obrazložena, ker se ni upoštevalo, da je zadevni trg lokalen.

121 Zatrjuje, da mora Komisija preučiti značilnosti, podrobna pravila in vsebino zadevnih ukrepov, tako da lahko presodi vplive na trgovino in konkurenco na podlagi obravnave po sektorjih.

122 Omejitev obveznosti obrazložitve v zvezi s programi pomoči bi poleg tega posegla v poln nadzor sodišča Skupnosti nad opredelitvijo ukrepa glede na člen 87(1) ES.

123 V obravnavanem primeru naj izpodbijana odločba ne bi vsebovala nobene navedbe, niti kratke, o upoštevnih trgih proizvodov in storitev, uvoznih in izvoznih tokovih ter položaju zadevnih podjetij na teh trgih. Zlasti naj v njej ne bi bila omenjena sektorja hotelirstva in gostinstva.

124 V nasprotju s trditvami Komisije naj italijanski organi ne bi bili pristojni za določitev in presojo položaja vsakega prejemnika v okviru postopka za vračilo pomoči. Ti organi naj bi namreč morali samodejno sprejeti sklepe, ki jih je navedla Komisija v izpodbijani odločbi. Vendar pa naj bi v obravnavanem primeru ob izvrševanju izpodbijane odločbe ravno zaradi pomanjkljive obrazložitve te odločbe italijanski organi morali zahtevati od Komisije pojasnila, da so lahko določili podjetja, v korist katerih so bili sprejeti ukrepi, ki izpolnjujejo merilo prizadetosti trgovine znotraj Skupnosti (glej odgovore Komisije z dne 29. avgusta in , ki so priloženi k odgovorom italijanske vlade z dne na vprašanja Sodišča prve stopnje).

125 Drugič, tožeča stranka poudarja, da je Komisija storila očitno napako pri presoji in tako kršila člen 87(1) ES, s tem da se je oprla na „generično“ domnevo, namesto da bi upoštevala, da je zadevni trg lokalen.

126 Na obravnavi je tožeča stranka poudarila, da se Komisija ni mogla opreti na takšno domnevo, ker je lahko vedela, da obravnavani ukrepi v korist določenih skupin podjetij niso bili takšni, da bi lahko prizadeli trgovino znotraj Skupnosti in izkrivljali konkurenco.

127 Dejstvo, da so dejavnosti hotelirstva in gostinstva lokalne, je bilo na splošno potrjeno med drugim s Smernicami o državnih pomočeh podjetjem v mestnih četrtih, ki so v slabšem položaju (UL 1997, C 146, str. 6). Potrošniki naj bi namreč izbrali hotel v okolici ali čim bližje kraju njihovega bivanja.

128 Poleg tega in v vsakem primeru naj bi bil hotelirski trg v Benetkah poseben. Zaradi privlačnosti tega mesta naj hotelska podjetja v Benetkah ne bi bila v konkurenci s podjetji v istem sektorju s sedežem v drugih mestih. Merilo izbire potrošnikov naj ne bi temeljilo na ceni, ampak na lokaciji hotelov. Sporni ukrepi naj zato ne bi bili takšni, da bi lahko prizadeli, tudi potencialno ne, trgovino med državami članicami in izkrivljali konkurenco.

129 V obravnavanem primeru naj bi Komisija imela potrebne podatke zlasti glede posebnosti hotelirskega sektorja v Benetkah zaradi sodelovanja odbora v upravnem postopku. Poleg tega naj bi ji italijanski organi posredovali podatke o zadevnih sektorjih in o številu prejemnikov (uvodni izjavi 6 in 13 izpodbijane odločbe). V vsakem primeru naj bi morala od teh organov zahtevati dodatne podatke o položaju različnih prejemnikov v skladu s postopki, predvidenimi z Uredbo št. 659/1999, ne da bi nujno uporabila odredbo.

130 V teh okoliščinah naj bi bila poleg tega izpodbijana odločba nerazumljiva in protislovna, ker naj bi Komisija le pri nekaterih javnih službah upoštevala dejstvo, da so lokalne.

131 Tretjič, Komisija naj bi storila očitno napako pri presoji in tako kršila člen 87(1) ES, s tem da ni upoštevala dodatnih stroškov, ki jih imajo podjetja, ki delujejo v Benetkah, pri presoji, ali so bili sporni ukrepi takšni, da bi prejemniki z njimi dobili dejansko gospodarsko prednost. Poleg tega naj bi bila izpodbijana odločba v zvezi s tem pomanjkljivo obrazložena.

132 Navedeni dodatni stroški naj bi znašali med 8 in 12 % prometa zadevnih podjetij glede na poročilo strokovnjakov z dne 8. septembra 2000, ki ga je predložila tožeča stranka. V nasprotju s trditvami Komisije naj bi bili ocenjeni glede na konkretne in objektivne oporne točke.

133 Ti dodatni stroški naj ne bi bili posledica makroekonomskih faktorjev, povezanih na primer s stroški kredita, davki ali pogoji menjalnih tečajev, ampak le dejstva, da se dejavnost izvaja v Benetkah. Sporni ukrepi naj bi jih le delno nadomestili, s čimer se med drugim pojasni to, da so cene v Hotelu Cipriani višje od tistih, ki jih po navadi določijo hoteli, ki se nahajajo drugje.

– Zadeva T-270/00

134 Tožeča stranka, družba Italgas, navaja, da so italijanski organi Komisiji posredovali podatke o spornih davčnih oprostitvah, predstavljenih po sektorjih. Ta institucija naj bi zato morala v celoti preučiti, čeprav na kratko, ali bi obravnavani ukrepi verjetno prizadeli trgovino znotraj Skupnosti in izkrivljali konkurenco v zadevnih sektorjih dejavnosti.

135 Poleg tega naj bi bilo v Smernicah z dne 12. decembra 1995 o pomoči za zaposlovanje izrecno predvideno, da ukrepi v korist zaposlovanja „v dejavnostih, ki niso udeležene v trgovini med državami članicami (na primer storitve na lokalni ravni, določene lokalne pobude za zaposlovanje)“, ne spadajo na področje uporabe člena 87(1) ES.

136 V teh okoliščinah tožeča stranka poudarja, prvič, da izpodbijana odločba ni obrazložena, ker dejstva niso bila dovolj preučena.

137 Tožeča stranka ugovarja temu, da bi se lahko Komisija v odločbah o programih pomoči sklicevala na „najslabši možni primer“ (worst case scenario). Če bi se v takšni odločbi preučil le najslabši možni primer in bi bila z njo kljub temu naložena obveznost vračila, ki bi veljala splošno, bi bilo treba pojasniti, kateri organ, v kakšnih okoliščinah in na podlagi katerih meril bi lahko določil, ali se je primer uresničil in v zvezi s katerimi subjekti ali skupinami subjektov.

138 Na obravnavi je tožeča stranka poudarila, da ima Komisija med preučitvijo programa pomoči izključno pristojnost za uporabo materialnih določb iz člena 87 ES. Glede na trenutno ureditev skupnostnega nadzora državnih pomoči naj Komisija ne bi mogla prenesti svoje diskrecijske pravice pri presoji na nacionalne organe. Njena odločba bi zato morala vsebovati obrazložitev, ki bi omogočila sodišču Skupnosti izvajanje nadzora nad to odločbo in nacionalnim organom, da izvršijo zahtevo po vračilu pod nadzorom nacionalnega sodišča, ki naj bi bilo pristojno le za zagotavljanje spoštovanja odločbe Komisije.

139 V obravnavanem primeru tožeča stranka trdi, da naj v izpodbijani odločbi ne bi bilo elementov, potrebnih za njeno izvršitev v zvezi z družbo Italgas. Pri vračilu navedene pomoči naj bi se zato nacionalni organi oprli na presojo iz navedenega dopisa Komisije z dne 29. oktobra 2001. Ker je bila takšna presoja poznejša od izpodbijane odločbe, vložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe pri Sodišču ne more koristiti.

140 Če bi se v teh okoliščinah priznalo, da se Komisija lahko opre na domneve, ko obravnava program pomoči, bi to povzročilo zmanjšanje njene obveznosti skrbne in nepristranske preiskave ter posledično zmanjšanje možnosti za izpodbijanje odločbe Komisije.

141 Drugič, Komisija naj bi storila očitno napako pri presoji in tako kršila člen 87(1) ES, s tem da celo brez kratke obravnave pogojev na trgu ni upoštevala tega, da so bili sporni ukrepi odobreni kot nadomestilo.

142 V obravnavanem primeru naj bi v upravnem postopku italijanski organi, ki so se oprli na poročilo COSES, navedli dodatne stroške, ki jih imajo podjetja, ki delujejo na otokih v laguni. Menili naj bi, da so ta podjetja zlasti glede spremenljivosti dela v primerljivem položaju kot podjetja v južni Italiji. Z obravnavanimi zmanjšanji prispevkov za socialno varnost naj bi se samo skušalo vsaj delno nadomestiti neugodne pogoje na trgu dela na območju lagune in zaustaviti odhajanje podjetij na celino. Ker naj bi bil legitimen namen teh ukrepov izenačiti stroške zadevnih podjetij s tistimi, ki jih imajo podjetja na celini, naj bi se dodatni stroški ocenili glede na stroške na celini. V vsakem primeru naj izpodbijana odločba v zvezi s tem ne bi bila obrazložena, ker Komisija ni dokazala, da se stroški, ki jih imajo podjetja v laguni, gibljejo v okviru skupnostnega povprečja.

143 Tretjič, obrazložitev izpodbijane odločbe naj bi bila pomanjkljiva, vsebovala naj bi očitna protislovja in naj bi bila diskriminatorna glede uporabe člena 87(1) ES, zlasti v povezavi s členom 86 ES.

144 V zvezi z občinskimi podjetji naj bi namreč Komisija posamično preverila, ali so izpolnjeni pogoji uporabe člena 87(1) ES.

145 Nasprotno pa naj Komisija ne bi preučila položaja vseh drugih podjetij, ki naj bi bila v bistvenem v podobnem položaju kot občinska podjetja. To različno obravnavanje naj ne bi bilo utemeljeno z dejstvom, da se je v korist občinskih podjetij navedla izjema na podlagi člena 86(2) ES.

146 Pomanjkljiva in protislovna obrazložitev ter kršitev načela enakega obravnavanja naj bi bili še bolj očitni v primeru družbe Italgas. V obravnavanem obdobju (1995–1996) naj namreč sektor distribucije plina na mestni ravni, v katerem je delovala družba Veneziana Gas, ki jo je Italgas prevzel, ne bi bil liberaliziran. Ker sploh ni bilo trgovine in konkurence, naj torej oprostitve, ki so bile odobrene družbi Veneziana Gas, ne bi mogle prizadeti trgovine znotraj Skupnosti in izkrivljati konkurence. Liberalizacija trga s plinom naj bi se na ravni Skupnosti začela z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 98/30/ES z dne 22. junija 1998 o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom (UL L 204, str. 1). Poleg tega naj bi v obravnavanem obdobju družba Veneziana Gas imela zakonit monopol na podlagi občinskega akta v obliki izključne koncesije za distribucijo in dobavo plina na območju občine Benetke.

147 Poleg tega naj bi bila distribucija plina na občinski ravni storitev splošnega gospodarskega pomena. Odgovornost za izvajanje te storitve naj bi bila dodeljena družbi Veneziana Gas z aktom organa občinske uprave iz leta 1970, v katerem naj bi bile jasno navedene značilnosti in trajanje obveznosti javne službe ter zadevno lokalno območje. S tem aktom naj bi bilo predvideno, da pristojni organi določijo veljavne tarife glede na enotne parametre za celo Italijo.

148 Da bi se ocenili dodatni stroški, ki jih ima družba Veneziana Gas, naj bi se ti stroški logično morali primerjati s stroški drugih podjetij, za katera velja isti tarifni sistem, ki je določen na nacionalni ravni.

149 V obravnavanem primeru naj bi bil položaj družbe Veneziana Gas v obravnavanem obdobju primerljiv zlasti s položajem občinskega podjetja ASPIV. V izpodbijani odločbi naj bi Komisija ugotovila, da so bile oprostitve, odobrene podjetju ASPIV, ki je zadolženo za storitev upravljanja integriranega vodnega cikla, namenjene izključno temu, da se nadomestijo dodatni stroški, ki izhajajo iz izvajanja javne službe, zaupane temu podjetju.

150 Italijanska republika, ki intervenira v podporo predlogom družbe Italgas, trdi, da bi glede na relativno majhen znesek obravnavanih oprostitev Komisija morala ugotoviti zadevne sektorje in utemeljeno določiti tiste izmed njih, za katere je značilna živahna konkurenca. V obravnavanem primeru naj Komisija ne bi izpodbijala trditev italijanskih organov in zainteresiranih tretjih oseb, v skladu s katerimi naj bi podjetja s sedežem na območju beneške lagune na splošno izvajala bodisi dejavnosti lokalnih javnih služb bodisi obrtne ali trgovske dejavnosti, ki so tesno povezane z območjem otokov, tako da niso v konkurenci s podjetji izven tega območja.

151 Poleg tega italijanska vlada trdi, da so bili obravnavani ukrepi odobreni kot nadomestilo. To utemeljuje s sodbo z dne 5. oktobra 1999 v zadevi Francija proti Komisiji (C-251/97, Recueil, str. I-6639, točke od 40 do 47), v kateri je Sodišče presodilo, da zaradi dejstva, da so zmanjšanja prispevkov za socialno varnost namenjena za nadomestilo dodatnih stroškov, ki jih imajo podjetja v določenih sektorjih zaradi kolektivnih pogodb, teh zmanjšanj ni mogoče izvzeti od opredelitve državne pomoči. Iz tega naj bi a contrario izhajalo, da če vzroki za dodatne stroške niso posledica svobodne izbire zadevnega podjetja glede na ugodnosti, ki jih je pridobilo na določenih področjih, v zameno za popuščanja na drugih področjih, ukrepov za nadomestilo teh „neželenih“ dodatnih stroškov ni mogoče obravnavati kot državne pomoči. V obravnavanem primeru naj bi navedene dodatne stroške nujno imela vsa podjetja, ki delujejo na otoškem območju. Njihove delne nadomestitve z obravnavanimi ukrepi zato ni mogoče obravnavati kot državne pomoči.

– Zadeva T-277/00

152 Tožeči stranki, družba Coopservice in odbor, zatrjujeta kršitev člena 87(1) ES in obveznosti obrazložitve.

153 Prvič, sporni ukrepi naj bi bili odobreni kot nadomestilo glede na prispevek podjetij na območju lagune k ohranjanju arhitekturne in kulturne dediščine Benetk. Glede na navedeno poročilo COSES naj bi bil njihov delež v prometu podjetij, ki so prejela pomoč, 2,9 %, medtem ko naj bi delež dodatnih stroškov, ki so posledica tega, da se podjetja nahajajo v Benetkah, dosegel 9,5 % tega prometa. Nujnost nadomestila za dodatne stroške, ki jih imajo subjekti na otoškem območju, naj bi bila poleg tega priznana tudi v izjavi št. 30 o otoških regijah, ki je priložena k sklepni listini Amsterdamske pogodbe in členu 130a Pogodbe ES (postal člen 158 ES).

154 V obravnavanem primeru naj Komisija ne bi dokazala, da iz stroškov podjetij, ki delujejo na celini, na katere so se sklicevali italijanski organi pri primerjavi, izhaja, da je dejanski položaj ugodnejši od skupnostnega povprečja, in da naj bi bili nasprotno stroški podjetij na območju lagune v okviru skupnostnega povprečja.

155 Poleg tega naj Komisija ne bi spoštovala prednosti pravil o ekonomski in socialni koheziji pred pravili o konkurenci, ko je preverjala, ali so sporni ukrepi državne pomoči v smislu člena 87(1) ES. Prednost naj bi dala pravilom o konkurenci in s tem kršila člen 2 EU. Namen obravnavanih ukrepov naj bi bil po mnenju tožečih strank omogočiti uresničitev ciljev, ki so opredeljeni v navedenem členu 2.

156 Drugič, tožeča stranka zatrjuje majhen znesek oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost, ki naj bi bil v povprečju odobren v korist vsakega od zadevnih subjektov. Zatrjujeta, da je večina podjetij, ki so jim obravnavani ukrepi koristili, izvajala svojo dejavnost izključno lokalno. V zvezi s tem tožeči stranki navajata zlasti podjetja, ki delujejo v sektorjih hotelirstva, lokalnega prevoza in čiščenja. Izključitev podjetij, ki delujejo le na lokalni ravni, iz področja uporabe člena 87(1) ES naj bi Komisija potrdila ne samo, na primer, v navedenih smernicah o pomoči za zaposlovanje in navedenem sporočilu o Smernicah Skupnosti o državnih pomočeh za MSP, ampak tudi v izpodbijani odločbi (uvodne izjave 90, 91 in 93) glede nekaterih občinskih podjetij.

157 V tem okviru naj bi bila tudi obrazložitev izpodbijane odločbe protislovna in z odločbo naj bi se kršilo načelo enakega obravnavanja.

158 V zvezi s tem so tožeče stranke, ki se opirajo na dokumente, ki jih je Komisija predložila na zahtevo Sodišča prve stopnje, poudarile enakost podatkov in zahtev, da se ne uporabi člen 87(1) ES, ki so bili posredovani Komisiji med upravnim postopkom v zvezi z občinskimi podjetji in nekaterimi sektorji lokalnih dejavnosti.

159 Občina Benetke naj namreč ne bi določila podjetij, v zvezi s katerimi je zaprosila za odobritev izjeme na podlagi člena 86(2) ES, in naj ne bi navedla, da je trg, na katerem delujejo, lokalen. Kljub temu naj bi Komisija v izpodbijani odločbi ugotovila, da oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost v korist občinskih podjetij ACTV in AMAV ter podjetja Panfido niso državne pomoči, ker so zadevni trgi lokalni. Italijanski organi naj bi v svojih stališčih z dne 23. januarja 1999 navedli seznam sektorjev, v katerih naj podjetja ne bi mogla sodelovati v trgovini, in ki je vseboval sektorje gradbeništva, trgovine, hotelirstva in storitev splošnega gospodarskega pomena. Poleg tega naj bi bilo v navedenih tabelah INPS, ki so priložene k tem stališčem, po sektorjih dejavnosti navedeno število podjetij, ki so prejela pomoč, in število zadevnih delavcev. Poleg tega naj bi v svojih stališčih z dne odbor poudaril, da naj bi posebnost dejavnosti, ki jih izvaja večina prejemnikov, zlasti omejenost na lokalno področje, preprečila vzpostavitev teh podjetij na trgu z močno konkurenco in imela za posledico, da bi bil tudi morebitni vpliv na obseg trgovine med državami članicami v vsakem primeru minimalen. Nazadnje naj bi bili v poročilu COSES iz marca 1998 obravnavani predvsem sektorji trgovine, hotelirstva, storitev in obrti, kot oblikovanje muranskega stekla, v katerih so trgi omejeni na zgodovinsko središče ali največ na območje občine Benetke.

160 V teh okoliščinah bi morala Komisija od najpomembnejših podjetij zahtevati dodatne podatke, na primer z odredbo italijanskim organom, kot je to storila za občinska podjetja.

161 V obravnavanem primeru tožeče stranke menijo, da je bil položaj družbe Coopservice podoben položaju družbe AMAV (uvodna izjava 93 izpodbijane odločbe), ker sta obe podjetji izvajali isti dejavnosti čiščenja in vzdrževanja na izključno lokalni ravni.

162 Poleg tega naj izpodbijana odločba ne bi bila obrazložena. V njej naj ne bi bilo obravnavano, ali so obravnavani ukrepi prizadeli trgovino znotraj Skupnosti in izkrivljali konkurenco, ampak naj bi odločba temeljila le na domnevah.

163 Tretjič, tožeče stranke zatrjujejo kršitev člena 86(2) ES. Zatrjujejo, da družba Coopservice izvaja storitve čiščenja in vzdrževanja v splošnem interesu za javne in zasebne subjekte v mestu Benetke.

Trditve Komisije

164 Komisija opozarja, da se lahko med obravnavo programa pomoči omeji na preučitev splošnih značilnosti tega programa. Pri opredelitvi obravnavanega programa in, če je to potrebno, pri presoji njegove združljivosti s skupnim trgom naj bi se morala opreti na najslabši možni primer (worst case scenario).

165 V obravnavanem primeru naj dejstvo, da so italijanski organi Komisiji posredovali podatke, predstavljene po sektorjih, zlasti število podjetij, ki jih program teoretično zadeva, ne bi vplivalo na utemeljenost tega pristopa. Komisija naj namreč ne bi mogla utemeljiti svoje presoje na teh specifičnih podatkih, ki so jih zbrali italijanski organi po izvršitvi obravnavanega nezakonitega programa pomoči, ne da bi v korist zadevne države članice izvedla konkretno naknadno obravnavo.

166 Glede na podatke, ki jih je imela, naj bi Komisija v izpodbijani odločbi (uvodna izjava 49) v pravno zadostni meri preverila spoštovanje vseh pogojev uporabe člena 87(1) ES.

167 Nacionalni organi bi morali ob izvrševanju izpodbijane odločbe presoditi posamezen primer vsakega prejemnika.

168 V zvezi s tem Komisija opozarja, da morajo nacionalni organi in sodišča spoštovati presojo nezdružljivosti programa pomoči, ki jo opravi, in da to ne vpliva na možnost sodišč, da predložijo Sodišču vprašanje o veljavnosti na podlagi člena 234 ES. Nasprotno pa bi se ob vračilu izplačanih pomoči nacionalne oblasti morale prepričati, da je ukrep v posameznem primeru dejansko pomoč, da gre za novo pomoč in da ni bila razglašena za dopustno na podlagi uredbe o skupinskih izjemah ali druge odločbe Komisije.

169 V vsakem primeru Komisija ugovarja temu, da obravnavane oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost v korist tožečih strank niso prizadele trgovine med državami članicami. Dejavnost hotelirstva v Benetkah bi v določenih primerih lahko bila del trgovinskih tokov med državami članicami. Trg zagotavljanja storitev čiščenja na industrijski ravni, na kateri deluje družba Coopservice, bi lahko bil zanimiv tudi za tuja podjetja, zlasti če imajo zaupane naloge pomembno ekonomsko vrednost. Nazadnje ni dvomov, da je družba Italgas, ki izvaja svoje dejavnosti na energetskem trgu, v konkurenci s subjekti iz drugih držav članic.

170 Poleg tega Komisija meni, da zadevnih ukrepov ni mogoče obravnavati kot nadomestilo, zaradi česar bi se jih lahko izključilo s področja uporabe člena 87(1) ES.

b) Presoja Sodišča prve stopnje

171 Tožeče stranke poudarjajo, da pogoji uporabe člena 87(1) ES v zvezi z dajanjem gospodarske prednosti, prizadetostjo trgovine znotraj Skupnosti in izkrivljanjem konkurence v obravnavanem primeru niso izpolnjeni. Zatrjujejo, da je obravnavani program pomoči nadomestilo in da zato ne daje nobene prednosti njenim prejemnikom. Poleg tega naj Komisija ne bi dokazala, da bi lahko ta program prizadel trgovino med državami članicami in izkrivljal konkurenco. Poleg tega naj bi bila obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva oziroma naj odločba ne bi bila obrazložena v zvezi z navedenimi pogoji uporabe člena 87(1) ES.

172 Poleg tega družbi Italgas (zadeva T-270/00) in Coopservice ter odbor (zadeva T-277/00) uveljavljajo, da je izpodbijana odločba diskriminatorna in protislovna, ker je Komisija preučila posamični položaj samo občinskih podjetij. S to odločbo naj bi se kršilo tudi člen 86(2) ES.

173 Treba je združiti vse tožbene razloge, ki temeljijo na kršitvah člena 87(1) ES, obveznosti obrazložitve in načela enakega obravnavanja, tako da se jih najprej preuči glede zatrjevanega nedajanja prednosti, ki naj bi bilo posledica tega, da naj bi bil obravnavani ukrep sprejet kot nadomestilo, ter nato glede zatrjevane neprizadetosti trgovine znotraj Skupnosti in neizkrivljanja konkurence.

Zatrjevani neobstoj prednosti, ker naj bi bili obravnavani ukrepi sprejeti kot nadomestilo

174 Da ukrep šteje za državno pomoč v smislu člena 87(1) ES, mora biti med drugim tak, da v izključno korist določenih podjetij ali določenih sektorjev dejavnosti podeljuje ugodnost. Ta člen se namreč nanaša na pomoči, ki izkrivljajo ali bi lahko izkrivljale konkurenco z „dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga“.

175 V obravnavani zadevi sestavljajo sporni ukrep oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost v korist vseh podjetij na območju Benetk in Chioggie. Tožeče stranke ne ugovarjajo selektivnosti teh oprostitev, ki v obravnavanem primeru izhaja iz regionalne posebnosti (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 6. septembra 2006 v zadevi Portugalska proti Komisiji, C-88/03, ZOdl., str. I-7115).

176 Poleg tega ni mogoče zanikati, da sporne oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost zmanjšajo stroške, ki po navadi bremenijo finančni plan podjetja, in so zato za njihove prejemnike finančna prednost v primerjavi s podjetji, ki so te prispevke zavezana plačati (sodba Sodišča z dne 15. marca 1994 v zadevi Banco Exterior de España, C-387/92, Recueil, str. I-877, točki 13 in 14).

177 Vendar tožeče stranke menijo, da se z obravnavano ureditvijo oprostitev plačila prispevkov za socialno varnost ne daje prednosti prejemnikom iz tega programa, ker naj bi bila sprejeta kot nadomestilo.

178 V zvezi s tem vse tožeče stranke poudarjajo, da so oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost le delno nadomestilo za strukturne ovire, ki se kažejo v dodatnih stroških podjetij, ki delujejo na otokih v laguni. Poleg tega družbi Italgas (zadeva T-270/00) in Coopservice ter odbor (zadeva T-277/00) uveljavljajo, da so te oprostitve delno nadomestilo za izvajanje storitev splošnega gospodarskega pomena, kar naj bi bila naloga obeh tožečih podjetij.

Zatrjevano nadomestilo za strukturne ovire (zadeve T-254/00, T-270/00 in T-277/00)

179 Po mnenju tožečih strank in Italijanske republike, ki intervenira v podporo predlogom družbe Italgas, naj se z oprostitvami plačila prispevkov za socialno varnost ne bi podeljevala nobena konkurenčna prednost podjetjem, ki so prejela pomoč, ampak naj bi se delno nadomestil neugodni konkurenčni položaj. Podjetja na otokih v laguni naj bi namreč imela dodatne stroške, povezane zlasti s pridobitvijo in vzdrževanjem zgradb ob upoštevanju višjih najemnin in kupnih cen, z omejitvami, povezanimi z vlažnostjo in visokimi plimami (acqua alta), in obveznostmi, določenimi zaradi nujnosti varovanja zgodovinske in naravne dediščine, ter dodatne stroške za prevoz in pretovarjanje zalog in blaga. Poleg tega naj bi bili zaradi turizma v Benetkah stroški blaga in storitev prav tako višji.

180 Takšno utemeljitev so že med upravnim postopkom navedle italijanske oblasti, občina Benetke in odbor na podlagi dveh študij COSES (glej točko 9 zgoraj).

181 V izpodbijani odločbi (uvodne izjave od 52 do 54) Komisija zavrača to utemeljitev, ker dejstvo, da je bil ukrep sprejet kot nadomestilo, ne izključuje tega, da gre za državno pomoč, ampak je lahko upoštevno v določenih primerih pri presoji združljivosti pomoči s skupnim trgom. V bistvu pojasnjuje, da ni namen Pogodbe zagotoviti teoretično popolno enakost podjetij. Ta naj bi delovala na resničnem trgu in ne na popolnem, kjer naj bi bili pogoji, ki za njih veljajo, popolnoma enaki. Poleg tega naj zatrjevani dodatni stroški ne bi bili izračunani glede na povprečne stroške evropskih podjetij, ampak glede na stroške, ki jih zadevna podjetja ne bi imela, če bi delovala na celini.

182 Ta preučitev Komisije je v skladu s sodno prakso. V sodbi z dne 29. aprila 2004 v zadevi Italija proti Komisiji, navedena v točki 53 zgoraj (točka 61) je namreč Sodišče, ki je potrdilo sodbo Alzetta in drugi proti Komisiji, navedena v točki 45 zgoraj, opozorilo, da okoliščina, da poskuša država z enostranskimi ukrepi pogoje konkurence v določenem gospodarskem sektorju približati tistim v drugi državi članici, tem ukrepom ne more odvzeti narave državnih pomoči. V tej zadevi je bila zatrjevana neugodnost povezana zlasti z geografskim položajem, zaradi katerega so bili prejemniki iz spornega programa regionalne pomoči izpostavljeni konkurenci s subjekti v tretjih državah, ki naj bi prejeli državne pomoči in za katere naj bi veljala manjša davčna obremenitev (glej v točki 45 zgoraj navedeno sodbo Alzetta in drugi proti Komisiji, točki 64 in 101).

183 V nasprotju s trditvami Hotela Cipriani se ta sodna praksa ne nanaša le na ukrepe, katerih namen je nadomestiti konkurenčno oviro, povezano z makroekonomskimi faktorji, kot so stroški kredita, davki ali pogoji menjalnih tečajev.

184 V zvezi s tem je treba spomniti, kot velja za celotno konkurenčno pravo Skupnosti, da namen pravil o državnih pomočeh iz Pogodbe ni zagotoviti popolno konkurenco, ampak resnično in učinkovito konkurenco, kot v izpodbijani odločbi poudarja Komisija (glej točko 179 zgoraj).

185 V teh okoliščinah se nadomestilo za strukturne ovire lahko izogne opredelitvi kot državna pomoč le v nekaterih posebnih primerih. Prvič, v skladu z ustaljeno sodno prakso prednost, ki je bila dana podjetju, da bi se popravil neugodni konkurenčni položaj, ni državna pomoč v smislu člena 87(1) ES, če je utemeljena z ekonomskimi razlogi in če se z njo ne diskriminira med gospodarskimi subjekti s sedežem v različnih državah članicah. V takšnem primeru sodišče Skupnosti v bistvu uporabi merilo zasebnega subjekta v tržnem gospodarstvu (glej v točki 45 zgoraj navedeno sodbo Alzetta in drugi proti Komisiji, točka 99). Takšen je bil, na primer, primer preferencialne tarife za naravni plin, ki jo je družba Gasunie, ki so jo nadzirali nizozemski organi, odobrila vrtnarjem s steklenimi rastlinjaki, ker je bila ta tarifa objektivno utemeljena z nujnostjo obstoja konkurenčnih cen glede na druge vire energije v okviru zadevnega trga (glej v točki 50 zgoraj navedeno sodbo Kwekerij van der Kooy in drugi proti Komisiji, točka 30).

186 Drugič, iz sodne prakse prav tako izhaja, da ni državna pomoč v smislu člena 87(1) ES prednost, dana podjetju, zaradi katere se zmanjšajo stroški, ki normalno bremenijo njegov finančni plan, če je namen te prednosti popraviti položaj podjetja, ki ima dodatne stroške zaradi sistema odstopanja, ki v normalnih tržnih pogojih ne velja za konkurenčna podjetja, za katera velja splošna ureditev. V sodbi z dne 23. marca 2006 v zadevi Enirisorse (C-237/04, ZOdl., str. I-2843, točka 32) je Sodišče tako presodilo, da se je z italijanskim zakonom – s katerim se je omejila pravica povrnitve ob izjemnem izstopu družbenikov družbe Sotacarbo SpA in tako zmanjšal strošek, ki bi ga ta družba normalno imela – v bistvu le uravnotežila ugodnost, ki jo je dobil družbenik Enirisorse SpA v obliki izjemne možnosti izstopa, ki odstopa od splošne ureditve. Sodišče je na podlagi tega sklepalo, da s tem zakonom družba Sotacarbo ni dobila gospodarske prednosti v smislu člena 87(1) ES.

187 Podobno je v sodbi z dne 16. marca 2004 v zadevi Danske Busvognmænd proti Komisiji (T-157/01, Recueil, str. II-917, točka 57) Sodišče prve stopnje presodilo, da ni bila državna pomoč plačilo enkratnega zneska, ki ga je izplačala Kraljevina Danska med privatizacijo podjetja, ki je opravljalo avtobusne prevoze, Combus A/S, v korist javnih uslužbencev, ki so bili zaposleni v tej družbi, kot nadomestilo za odpoved pravicam, ki so izhajale iz njihovega statusa javnih uslužbencev, ob prehodu na status pogodbenih uslužbencev v družbi Combus. Sodišče prve stopnje je v zvezi s tem priznalo, da je bil namen spornega ukrepa zamenjati privilegiran in drag status javnih uslužbencev, zaposle