SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

MICHALA BOBKA,

predstavljeni 15. novembra 2018 ( 1 )

Zadeva C‑393/17

Openbaar Ministerie

proti

Freddyju Lucienu Magdaleni Kirschsteinu

Thierryju Fransu Adeline Kirschsteinu

ob udeležbi

Vlaamse Gemeenschap

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Hof Van Beroep Antwerpen (višje sodišče v Antwerpnu, Belgija))

„Predhodno odločanje – Notranji trg – Direktiva 2006/123/ES – Področje uporabe – Opredelitev storitev na podlagi prava Unije – Negospodarske storitve splošnega pomena – Visoko šolstvo, ki se financira iz zasebnih sredstev – Nepoštene poslovne prakse – Prepoved neakreditiranim ustanovam, da bi izdajale magistrske naslove – Kazenske sankcije“

I. Uvod

1. Po zakonodaji Vlaamse Gemeenschap (flamska skupnost) lahko nekatere naslove podeljujejo le visokošolske ustanove, ki so pridobile akreditacijo. Podeljevanje takih naslovov brez akreditacije je lahko razlog za kazenski pregon, ob koncu katerega je mogoče izreči zaporno in/ali denarno kazen.

2. Freddy Kirschstein in Thierry Kirschstein vodita UIBS Belgium, družbo s sedežem v Belgiji, ki zagotavlja visokošolske storitve. Flamski organi ju preganjajo, ker sta vsaj dvakrat med letoma 2006 in 2010 izdala spričevala, na katerih je bil naveden naslov „magister“ („master“), ne da bi pridobila potrebno akreditacijo.

3. Vprašanja, postavljena Sodišču v posebnih dejanskih okoliščinah obravnavane zadeve, se mi zdijo sorazmerno preprosta: ali je prepoved neakreditirani visokošolski ustanovi (in kazenske sankcije za kršitev te prepovedi), da bi podeljevala magistrske naslove, ki je določena v nacionalnem pravu, združljiva z Direktivo o storitvah ( 2 ) in Direktivo o nepoštenih poslovnih praksah ( 3 )?

4. Vendar je v tej zadevi verjetno kompleksnejše predhodno vprašanje v zvezi s stvarnim področjem uporabe obeh zakonskih aktov, na katera napotuje predložitveno sodišče: ali na podlagi prava Unije visokošolski študijski programi spadajo med „storitve“? Če je odgovor pritrdilen, kakšne vrste storitve so to? Jih je mogoče razvrstiti med negospodarske storitve splošnega pomena, torej v kategorijo, določeno v Direktivi o storitvah?

II. Pravni okvir

A. Pravo EU

1. Direktiva o storitvah

5. V uvodni izjavi 34 Direktive o storitvah je navedeno: „V skladu s sodno prakso Sodišča je treba oceno o tem, ali nekatere dejavnosti, zlasti dejavnosti, ki so financirane iz javnih sredstev ali jih opravljajo javni subjekti, predstavljajo ‚storitev‘, izvesti za vsak primer posebej, ob upoštevanju vseh njihovih značilnosti, zlasti pa načina opravljanja, organizacije in financiranja v zadevni državi članici. Sodišče meni, da je bistveni element plačila dejstvo, da predstavlja denarno nadomestilo za ustrezne storitve in ugotavlja, da plačila ni pri dejavnostih, ki jih brez nadomestila izvaja država ali se izvajajo v imenu države v okviru izvajanja njenih dolžnosti na socialnem, kulturnem, izobraževalnem in pravosodnem področju, kot so predavanja in tečaji v okviru nacionalnega izobraževalnega sistema ali upravljanje sistemov socialne varnosti, ki niso del gospodarskih dejavnosti. Prispevek za obratovalne stroške sistema, ki ga plačujejo prejemniki, denimo šolnina ali vpisnina za študente, sam po sebi ne pomeni plačila, saj je storitev v glavnem še vedno financirana iz javnih sredstev. Te dejavnosti zato niso zajete v opredelitev pojma ‚storitve‘ v členu 50 Pogodbe in zato ne spadajo v področje uporabe te direktive.“

6. Člen 1 določa: „1. Ta direktiva uvaja splošne določbe, ki ponudnikom storitev olajšujejo uveljavljanje svobode ustanavljanja in prostega pretoka storitev ter hkrati ohranjajo visoko raven kakovosti storitev. 2. Ta direktiva ne obravnava liberalizacije storitev splošnega gospodarskega pomena, ki so pridržane za javne ali zasebne subjekte, niti privatizacije javnih subjektov, ki opravljajo storitve […] 3. […] Ta direktiva ne vpliva na svobodo držav članic, da v skladu z zakonodajo Skupnosti opredelijo, katere so storitve splošnega gospodarskega pomena, na kakšen način naj bodo te storitve organizirane in financirane v skladu s pravili o državni pomoči ter katere posebne obveznosti bi morale zanje veljati. […] 5. Ta direktiva ne vpliva na določbe kazenskega prava držav članic. Vendar pa države članice ne smejo omejevati svobode opravljanja storitev z uporabo določb kazenskega prava, ki specifično urejajo ali vplivajo zlasti na začetek opravljanja ali opravljanje storitvene dejavnosti, če to pomeni izogibanje določbam iz te direktive.“

7. Člen 2 določa: „1. Ta direktiva se uporablja za storitve, ki jih opravljajo ponudniki s sedežem v državi članici. 2. Ta direktiva se ne uporablja za naslednje dejavnosti: (a) negospodarske storitve splošnega pomena; […] (i) dejavnosti, povezane z izvajanjem javne oblasti v skladu s členom 45 Pogodbe.“

8. Člen 4(1) opredeljuje „storitev“ kot „vsako pridobitno dejavnost samozaposlene osebe, ki se praviloma opravlja za plačilo, kakor je navedeno v členu 50 Pogodbe.“

9. V skladu s členom 4(6) „sistem dovoljenj“ vključuje „vsak postopek, kateremu mora ponudnik ali prejemnik slediti, da bi od pristojnega organa pridobil uradno odločitev ali odločitev z molkom organa o začetku opravljanja ali opravljanju storitvene dejavnosti“.

10. Člen 9, ki je del poglavja III o svobodi ustanavljanja ponudnikov, se nanaša na sisteme dovoljenj. V njem je določeno: „1. Države članice začetka opravljanja ali opravljanje storitvene dejavnosti ne pogojujejo s sistemom dovoljenj, razen če so izpolnjeni naslednji pogoji: (a) sistem dovoljenj zadevnega ponudnika ne diskriminira; (b) potreba po sistemu dovoljenj je utemeljena s pomembnimi razlogi, ki se nanašajo na javni interes; (c) zastavljenega cilja ni mogoče doseči z manj omejevalnim ukrepom, zlasti ker bi bil naknadni pregled prepozen, da bi bil lahko resnično učinkovit. […]“

11. V skladu s členom 13(1) so „[p]ostopki in formalnosti za izdajo dovoljenj […] jasni in objavljeni vnaprej ter prosilcem jamčijo, da se bo njihova vloga obravnavala objektivno in nepristransko“.

2. Direktiva o nepoštenih poslovnih praksah

12. Člen 1 Direktive o nepoštenih poslovnih praksah določa, da je „[n]amen te direktive […] prispevati k pravilnemu delovanju notranjega trga in doseči visoko raven varstva potrošnikov s približevanjem zakonov in drugih predpisov držav članic o nepoštenih poslovnih praksah, ki škodijo ekonomskim interesom potrošnikov“.

13. Člen 2 določa upoštevne opredelitve pojmov: „V tej direktivi: (a) ‚potrošnik‘ pomeni vsako fizično osebo, ki v s to direktivo zajetih poslovnih praksah deluje za namene izven svoje trgovske, poslovne, obrtne dejavnosti ali svobodne poklicne dejavnosti; (b) ‚trgovec‘ pomeni vsako fizično ali pravno osebo, ki v s to direktivo zajetih poslovnih praksah deluje za namene v zvezi s svojo trgovsko, poslovno, obrtno dejavnostjo ali svobodno poklicno dejavnostjo, in kogar koli, ki deluje v imenu ali na [za] račun trgovca; (c) ‚izdelek‘ pomeni vsako blago ali storitev, vključno z nepremičninami, pravicami in obveznostmi; (d) ‚poslovne prakse podjetji v razmerju do potrošnikov‘ (v nadaljevanju: tudi ‚poslovne prakse‘) pomenijo vsako dejanje, opustitev, ravnanje, razlag[o] ali tržne komunikacije, vključno z oglaševanjem in trženjem, s strani trgovca, neposredno povezano s promocijo, prodajo ali dobavo izdelka potrošnikom; (e) ‚bistveno izkrivljati ekonomsko obnašanje potrošnikov‘ pomeni uporabiti poslovno prakso z namenom znatno zmanjšati potrošnikovo sposobnost sprejeti odločitev ob poznavanju vseh pomembnih dejstev in tako povzročiti, da potrošnik sprejme odločitev o poslu, ki je drugače ne bi sprejel; […]“

14. Člen 3 določa področje uporabe direktive: „1. Ta direktiva se uporablja za nepoštene poslovne prakse podjetij v razmerju do potrošnikov, kakor je določeno v členu 5, pred, med in po poslovni transakciji v zvezi z nekim izdelkom. […] 8. Ta direktiva ne posega v pogoje ustanavljanja ali sisteme izdajanja dovoljenj, v deontološke kodekse ravnanja ali druga posebna pravila o zakonsko urejenih poklicih, katerih namen je vzdrževati visoko raven poštenosti oseb, ki opravljajo te poklice, in ki jih države članice v skladu z zakonodajo Skupnosti lahko predpišejo tem osebam.“

15. Člen 5 določa: „1. Nepoštene poslovne prakse so prepovedane. 2. Poslovna praksa je nepoštena, če: (a) nasprotuje zahtevam poklicne skrbnosti, ter (b) v zvezi z izdelkom bistveno izkrivlja ali bi lahko izkrivljala ekonomsko obnašanje povprečnega potrošnika, ki ga izdelek doseže ali je nanj usmerjen, ali obnašanje povprečnega člana skupine, če je poslovna praksa usmerjena na določeno skupino potrošnikov.“ […] 5. Priloga I vsebuje seznam poslovnih praks, ki se v vseh okoliščinah štejejo za nepoštene. V vseh državah članicah se uporablja isti enotni seznam, ki se lahko spremeni samo s pregledom te direktive.“

16. V točki 2 Priloge I je kot poslovna praksa, ki velja v vseh okoliščinah za nepošteno, navedeno „[prikazovanje znaka] zaupanja, kakovosti ali podobno brez potrebne odobritve“. S točko 4 je med takšne prakse vključeno tudi „[zatrjevanje], da je bil trgovec […] ali izdelek potrjen, odobren ali dovoljen s strani javnega ali zasebnega organa, čeprav to ni res, ali [zatrjevanje tega] brez upoštevanja pogojev potrditve, odobritve ali dovoljenja […]“.

17. Člen 6(1) določa, da se „[p]oslovna praksa […] šteje za zavajajočo, če vsebuje napačne informacije in je torej neresnična, ali če na kakršen koli način, vključno s celotno predstavitvijo, zavaja ali bi utegnila zavajati povprečnega potrošnika, četudi je informacija točna[,] glede enega ali več sledečih elementov, ter v vsakem primeru povzroči ali bi utegnila povzročiti, da povprečni potrošnik sprejme odločitev o poslu, ki je drugače ne bi sprejel: (a) glede obstoja ali narave izdelka; (b) glede glavnih značilnosti izdelka, na primer njegove razpoložljivosti, prednosti […]“

B. Belgijsko pravo

18. Člen 127(1)(2) belgijske ustave določa, da je sprejemanje predpisov v zvezi z izobraževanjem – razen določitve začetka in konca obveznega šolanja, minimalnih standardov za podelitev diplom in pokojninske sheme – v pristojnosti belgijskih skupnosti. V skladu s členom 24(5) so organizacija, priznavanje in subvencioniranje izobraževanja s strani skupnosti določeni z zakonom ali odlokom.

19. V Flandriji je bilo visoko šolstvo urejeno z Decreet van 4 April 2003 betreffende de herstructurering van het hoger onderwijs in Vlaanderen (odlok z dne 4. aprila 2003 o prestrukturiranju visokega šolstva v Flandriji) (v nadaljevanju: odlok z dne 4. aprila 2003). Člen 25(7) tega odloka je določal: „[k]dor, ne da bi bil za to pristojen, podeljuje strokovne in znanstvene naslove diplomirani (bachelor), magister (master) z navedbo stroke ali brez ali doktor (doctor of philosophy s kratico PhD ali Dr.) ali strokovne in znanstvene naslove, navedene v odstavkih 2, 3, 4, 5 in 5a, se kaznuje z zaporno kaznijo od osmih dni do treh mesecev in z denarno kaznijo od 125 EUR do 500 EUR ali le z eno od teh dveh kazni.“ ( 4 )

20. Odlok z dne 4. aprila 2003 je bila razveljavljen in v celoti prevzet v Codex Hoger Onderwijs (kodeks o visokem šolstvu), ki ga je flamska vlada sprejela 11. oktobra 2013. ( 5 ) Besedilo člena 25(7) odloka z dne 4. aprila 2003 je bilo prevzeto v člen II.75(6) tega kodeksa.

III. Dejansko stanje, postopek in vprašanja za predhodno odločanje

21. United International Business Schools of Belgium BVBA (v nadaljevanju: UIBS Belgium) je visokošolska ustanova, ki je pristojni flamski organi niso akreditirali. Družba UIBS Belgium je povezana s švicarsko družbo Global Education Services Switzerland AG (v nadaljevanju: GES Switzerland) in družbo Global Education Services Spain SA (v nadaljevanju: GES Spain). Iz predložitvene odločbe je razvidno, da je družba UIBS Belgium navedenima družbama zagotavljala podporno funkcijo s tem, da je med drugim zagotavljala lokalno podporo v Belgiji pri predavanjih in tečajih, ki jih je usklajevala družba GES Switzerland po vsem svetu. Družba UIBS Belgium ponuja različne izobraževalne programe, zlasti v univerzitetnih središčih v Antwerpnu in Gentu. Študentje po tem, ko uspešno opravijo te programe, prejmejo diplomo, ki v naslovu vsebuje izraz „magister“ („master“).

22. Freddy in Thierry Kirschstein (v nadaljevanju: obtoženca) oba sodelujeta pri dejavnostih družbe UIBS Belgium. Rechtbank van eerste aanleg (sodišče prve stopnje v Antwerpnu, Belgija) je 14. decembra 2015 obtožencema odredilo, da mora vsak od njiju plačati denarno kazen v višini 300 EUR (kot kazensko sankcijo), ker sta kršila člen 25(7) odloka z dne 4. aprila 2003 s tem, da sta podeljevala magistrske naslove študentom v antwerpenski podružnici družbe UIBS Belgium vsaj dvakrat med letoma 2006 in 2010, ne da bi bila za to pristojna. Naloženo jima je bilo tudi, da morata flamski skupnosti kot vlagateljici premoženjskopravnega zahtevka kot odškodnino plačati nominalni znesek v višini 1 EUR in da nosita stroške tega zahtevka.

23. Obtoženca sta 29. decembra 2015 zoper sodbo Rechtbank van eerste aanleg (sodišče prve stopnje v Antwerpnu,) vložila pritožbo. Istega dne je Openbaar Ministerie (državno tožilstvo, Belgija; v nadaljevanju: pritožnik) vložilo nasprotno pritožbo, s katero je izpodbijalo le del odločbe, ki se je nanašal na kazensko sankcijo, naloženo obtožencema.

24. V pritožbenem postopku se je izkazalo, da je predmet spora vprašanje, ali lahko visokošolska ustanova, ki izvaja izobraževalne programe, v Flandriji podeljuje magistrske naslove v obliki izdanih diplom, čeprav je flamska skupnost za to ni akreditirala. Flamska skupnost meni, da je to zadeva javnega reda, zato naj bi bila določba o izreku kazenske sankcije primerna za zavarovanje tega interesa. Trdi, da je prepoved neakreditiranim ustanovam, da bi podeljevale naslove magister, diplomirani in doktor, primeren ukrep za zagotovitev varstva kakovosti teh naslovov. Flamska skupnost tudi trdi, da ravnanje obtožencev povzroča nelojalno konkurenco na trgu dela, saj naj bi namreč diplome in pripadajoči naslovi, ki so bili podeljeni, omogočali dostop do trga dela, ne da bi bilo zagotovljeno, da so ti študenti dosegli predvideni standard študija.

25. Ob upoštevanju navedenega dejanskega in pravnega okvira je Hof van beroep Antwerpen (višje sodišče v Antwerpnu, Belgija) prekinilo postopek in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja: „1. Ali je treba Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2005/29/ES z dne 11. maja 2005 o nepoštenih poslovnih praksah podjetij v razmerju do potrošnikov na notranjem trgu razlagati tako, da nasprotuje določbi v členu II.75(6) kodeksa o visokem šolstvu z dne 11. oktobra 2013, v skladu s katero neakreditirane izobraževalne ustanove na splošno ne smejo uporabljati oznake ‚master‘ [magister] na diplomah, ki jih izdajo, če je namen te določbe nadzor nad razlogom, ki se nanaša na javni interes, to je nad zahtevo po zagotovitvi visoke ravni izobraževanja, pri čemer mora biti zagotovljeno, da je mogoče preveriti, ali so zahteve, določene glede kakovosti, dejansko izpolnjene? 2. Ali je treba [Direktivo 2006/123] razlagati tako, da nasprotuje določbi v členu II.75(6) kodeksa o visokem šolstvu z dne 11. oktobra 2013, v skladu s katero neakreditirane izobraževalne ustanove na splošno ne smejo uporabljati oznake ‚master‘ [magister] na diplomah, ki jih izdajo, če je namen te določbe nadzor nad razlogom, ki se nanaša na javni interes, to je nad varstvom prejemnikov storitev? 3. Ali kazenska določba, ki se uporablja za izobraževalne ustanove, ki jih flamski organi niso akreditirali in ki izdajajo ‚master‘ [magistrske] diplome, vzdrži presojo sorazmernosti iz členov 9(1)(c) in 10(2)(c) Direktive [2006/123]?“

26. Pisna stališča so predložili obtoženca, flamska skupnost, belgijska, nemška, italijanska, nizozemska, poljska, švedska in norveška vlada ter Evropska komisija. Obtoženca, flamska skupnost, belgijska, švedska in norveška vlada ter Komisija so ustne navedbe podali na obravnavi 11. julija 2018.

IV. Presoja

27. Ti sklepni predlogi so strukturirani, kot je navedeno v nadaljevanju. Najprej bom podal več uvodnih pripomb v zvezi z dejanskim stanjem te zadeve in upoštevnimi nacionalnimi določbami (oddelek A). Nato bom obravnaval vprašanje, ali – in v kakšnem obsegu – je mogoče visokošolske študijske programe razumeti kot „storitve“ v smislu prava Unije (oddelek B). Ob upoštevanju teh pojasnil se bom posvetil še konkretnim vprašanjem, ki jih je postavilo predložitveno sodišče: najprej bom obravnaval vprašanje združljivosti nacionalne zakonodaje z Direktivo o storitvah, pri čemer bom drugo in tretje vprašanje preučil skupaj (oddelek C), nato pa bom preučil še prvo vprašanje v zvezi z Direktivo o nepoštenih poslovnih praksah (oddelek D).

A. Uvodna pojasnila

1. Dejanski okvir postopka v glavni stvari

28. Predložitvena odločba vsebuje nekaj negotovosti v zvezi z dejanskim stanjem, ki bi lahko vplivale na pravno presojo zadeve. Zato je Sodišče od predložitvenega sodišča zahtevalo podrobnejše podatke (v skladu s členom 101 svojega poslovnika) v zvezi (i) s tem, kateri subjekt je formalno podeljeval sporne diplome, in (ii) s funkcijo obtožencev (znotraj družbe UIBS Belgium), to je v okviru kakšne vloge zdaj zoper njiju poteka pregon.

29. Predložitveno sodišče je odgovorilo, da na vprašanje, kateri subjekt je formalno podeljeval magistrske naslove, ne more natančno odgovoriti, ker se ta element dejanskega stanja v postopku v glavni stvari izpodbija. Zato je ponovilo navedbe strank: pritožnik, Openbaar Ministerie (državno tožilstvo) trdi, da je magistrske naslove podeljevala družba UIBS Belgium (s sedežem v Belgiji). Obtoženca trdita, da sta magistrske naslove podeljevali družbi GES Switzerland (s sedežem v Švici) in GES Spain (s sedežem v Španiji). Predložitveno sodišče je še navedlo, da se zdi, da sta oba subjekta povezana z družbo UIBS Belgium, saj jima je ta ustanova vedno zagotavljala podporno funkcijo.

30. V odgovor na drugo nejasnost je predložitveno sodišče navedlo, da je bil v času upoštevnega dejanskega stanja Thierry Kirschstein poslovodja družbe UIBS Belgium, Freddy Kirschstein pa njen delničar. Zadnjenavedeni je dokumente podpisoval tudi kot „predsednik“ družbe UIBS Belgium. Tako se v skladu s členom 66 Strafwetboek (belgijski kazenski zakonik) štejeta za odgovorna ali soodgovorna za zadevno kaznivo dejanje.

31. Na podlagi informacij, ki jih je predložilo predložitveno sodišče, in ob upoštevanju izjav strank na obravnavi, bom zadevo obravnaval v skladu s spodaj navedenimi domnevami, pri čemer je treba upoštevati, da mora dejansko stanje nazadnje ugotoviti predložitveno sodišče.

32. Prvič, zdi se, da med družbami UIBS Belgium, GES Switzerland in GES Spain obstaja kompleksna korporacijska struktura. Obtoženca sta na obravnavi dejala, da so te tri družbe povezane. Zdi se, da imajo skupne delničarje. Kar zadeva dejavnosti vsake od njih, se zdi, da dejavnosti poučevanja (vključno z zaposlovanjem osebja, najemom prostorov in zagotavljanjem tekočega delovanja programov) lokalno izvaja in upravlja družba UIBS Belgium, medtem ko je diplome najprej izdajala družba GES Spain, nato pa družba GES Switzerland.

33. Drugič, ni sporno da navedene družbe za svoje študijske programe niso nikoli prejele akreditacije od pristojnega organa v Flandriji niti v nobeni od držav, v katerih delujejo.

34. Tretjič, zadevni študijski program se v celoti financira iz zasebnih sredstev. Na obravnavi je bilo potrjeno, da sredstev zanj ni zagotovil noben javni subjekt.

2. Upoštevne nacionalne določbe

35. Potrebni sta še dve dodatni pojasnili o časovnem področju uporabe zadevnih pravil in njihovem stvarnem področju uporabe.

36. Prvič, predložitveno sodišče je prvo in drugo vprašanje postavilo v zvezi s členom II.75(6) kodeksa o visokem šolstvu. V tretjem vprašanju je napoteno na „kazensko določbo, ki se uporabi za izobraževalne ustanove, ki jih flamski organi niso akreditirali in ki izdajajo ‚master‘ [magistrske] diplome“, brez dodatnih pojasnil glede natančne narave in vira te določbe. Kljub temu je mogoče predpostaviti, da se tudi to nanaša na člen II.75(6) kodeksa o visokem šolstvu.

37. Vendar dejstva zadeve, kot so predstavljena v predložitveni odločbi, kažejo na to, da je upoštevna določba nacionalnega prava člen 25(7) odloka z dne 4. aprila 2003, ne pa člen II.75(6) kodeksa o visokem šolstvu.

38. Člen II.75(6) kodeksa o visokem šolstvu se v času, ko so se upoštevna dejstva zgodila, ni uporabljal. Pregon zoper obtoženca je bil uveden, ker sta ta nezakonito podelila magistrske naslove vsaj dvakrat v letih 2009 in 2010 ter vsekakor pred letom 2010. ( 6 ) Člen II.75(6) kodeksa o visokem šolstvu pa je začel veljati leta 2013. Kot je navedeno v obtožnici (omenjeni v predložitveni odločbi predložitvenega sodišča), ( 7 ) je bila pred tem upoštevna določba člen 25(7) odloka z dne 4. aprila 2003. Pregon zoper obtoženca je bil uveden na podlagi te določbe.

39. To, da imata obe določbi domnevno enako vsebino, ( 8 ) po mojem razumevanju še ne pomeni, da se za zadevo iz postopka v glavni stvari uporablja člen II.75(6) kodeksa o visokem šolstvu.

40. Iz teh razlogov Sodišču predlagam, naj njegov odgovor nacionalnemu sodišču temelji na členu 25(7) odloka z dne 4. aprila 2003.

41. Drugič, ne glede na to, ali je upoštevna določba člen II.75(6) kodeksa o visokem šolstvu ali člen 25(7) odloka z dne 4. aprila 2003, se predložitveno sodišče osredotoča na „določbo kazenskega prava“, s katero se kaznuje nezakonito podeljevanje nekaterih naslovov. Ta določba, ki je pravna podlaga kazenskega pregona, je osrednjega pomena za tretje vprašanje. Vendar sta prvo in drugo vprašanje širši. Ti vprašanji namreč nista omejeni na vprašanje morebitnih kazenskih sankcij, ampak se nanašata na širše in predhodno vprašanje združljivosti nacionalne zakonodaje, s katero je neakreditiranim ustanovam prepovedano podeljevanje (magistrskih) naslovov, s pravom Unije.

42. Ta razcepljenost glede točnih pravil, na katera je napoteno, je glede na to, da je področje uporabe obeh upoštevnih direktiv različno, v tem postopku privedla do razprave v zvezi s tem, kaj natančno bi moral biti predmet tega predloga za sprejetje predhodne odločbe. Po eni strani je bilo navedeno, da Sodišče ne bi smelo obravnavati vprašanja sankcij (tretje vprašanje), ker se to nanaša na kazenskopravne zadeve, izključene iz področja uporabe upoštevanega prava Unije. Po drugi strani je bilo prav tako navedeno, da lahko Sodišče obravnava le vprašanje sankcij, ne more pa preučiti postopka akreditacije, na katerem te temeljijo (prvo in drugo vprašanje), ker se vprašanja in obravnavana zadeva navezujejo le na nacionalno določbo o sankcijah.

43. Drži sicer, da užitek jedca salame (običajno) vključuje svobodo izbire, na katerem koncu jo bo začel rezati. Vendar bi za namene obravnavane zadeve predlagal, naj se vprašanja, kot jih je postavilo nacionalno sodišče, ohranijo, ob tem pa naj se upošteva notranja logika zadevnih določb. Vprašanja se namreč osredotočajo na sankcije za kršitev pravila ravnanja. Vendar sta oba navedena elementa del istega pravnega standarda: če nekdo podeljuje naslove brez akreditacije (predpostavka), potem bo sledila dana posledica (sankcija). Torej je proces akreditacije zgolj del predpostavke upoštevnega pravnega standarda v obravnavani zadevi. Je del istega sklopa. Potrebna bi bila velika mera prisiljenosti (ali rezanja salame na enem ali drugem koncu), da bi ugotovili, da bodisi element predpostavke (akreditacija) bodisi sankcija (denarna in/ali zaporna kazen) ni del pravnega standarda in je torej zunaj področja uporabe obravnavane zadeve.

44. Čeprav torej vprašanje združljivosti nacionalnega postopka visokošolske akreditacije s pravom Unije samo zase ni predmet obravnavane zadeve, se bo treba teh pravil neizogibno dotakniti posredno pri odgovoru na vprašanja, ki jih je predložilo nacionalno sodišče v zvezi s sankcijami v primeru neupoštevanja teh pravil.

B. Ali so visokošolski študijski programi „storitve“ na podlagi prava Unije?

1. Narava „storitve“: spričevalo ali poučevanje?

45. Del razprave, ki se je razvila tako v pisnem postopku kot na obravnavi, je bil namenjen opredelitvi bistva dejavnosti, ki bi lahko v obravnavani zadevi potencialno pomenila „storitev“: je to podelitev spričevala z magistrskim naslovom ali dejavnost poučevanja, ki privede do tega? Razlog za obširno razpravo v zvezi s tem ni bila le stvarna upoštevnost Direktive o storitvah, ampak tudi njena ozemeljska upoštevnost. Različni subjekti, ki bi lahko podelili zadevne naslove, imajo sedež v različnih državah, vključno z eno, ki ni članica Evropske unije. ( 9 )

46. Flamska skupnost in belgijska vlada menita, da se Direktiva o storitvah ne uporablja. Družba GES Switzerland kot subjekt, ki podeljuje naslove, je zunaj ozemeljskega področja uporabe te direktive. Zato naj drugo in tretje vprašanje ne bi bili dopustni.

47. Nemška vlada prav tako meni, da je izdajanje univerzitetnih diplom ključni element, zlasti ker se z njim odpira dostop do poklica. Za to vlado je to, da se kandidatom omogoča opravljanje poklica, za katerega je potrebna določena usposobljenost, dejavnost, povezana z izvajanjem javne oblasti. Take dejavnosti so vseeno izključene iz področja uporabe Direktive o storitvah na podlagi člena 2(2)(i). Torej izdajanje visokošolskih diplom po mnenju nemške vlade ni storitev na podlagi prava Unije.

48. Nasprotno pa se švedska vlada in Komisija osredotočata na dejavnost poučevanja, ki jo izvaja družba UIBS Belgium, ne pa na podeljevanje diplom, ki ga izvaja družba GES Switzerland. Po njunem mnenju podeljevanje diplom ni samostojna storitev, ampak ga je treba obravnavati kot pomožno dejavnost storitvi, ki jo zagotavlja družba UIBS Belgium, to pa je poučevanje.

49. Kaj je ključna dejavnost visokošolskega študija? To je lahko ali (i) podelitev spričevala z magistrskim naslovom (v odnosu do katere je dejavnost poučevanja pomožna dejavnost) ali (ii) dejavnost poučevanja (v odnosu do katere je podelitev spričevala pomožna dejavnost). Da bi se odločili med tema možnostma, bo preizkus za opredelitev morebitne sporne storitve vključeval določitev ključne sestavine takega sklopa. ( 10 )

50. Ob upoštevanju navedenega se strinjam s švedsko vlado in Komisijo. Ne bi želel zveneti preveč idealistično, vendar upam, da je ključna sestavina (visokega) šolstva poučevanje in izobraževanje, ne pa (zgolj) izdajanje diplom. Naslov se podeli kot formalno spričevalo, ki potrjuje pridobitev določene ravni znanja ali usposobljenosti. To je uradno priznanje, da se je diplomant udeležil vseh potrebnih študijskih modulov in da je uspešno opravil vse zahtevane izpite ter da torej obstaja nevarnost, da je dejansko pridobil tudi nekaj znanja. Vendar bi samo spričevalo težko obravnavali kot ključni in prevladujoči element dejavnosti, ki se izvaja v visokošolskih študijskih programih. ( 11 )

51. Zato predlagam, naj se kot ključna dejavnost v okviru visokošolskega študijskega programa obravnava zagotavljanje predavanj in tečajev (ki jih očitno izvaja družba UIBS Belgium), ne pa formalna podelitev spričevala (ki naj bi jo izvedla družba GES Switzerland).

2. Visokošolski študijski programi – „storitve“ na podlagi prava Unije?

a) Izobraževanje kot „storitev“ na podlagi Pogodbe

52. Ni sporno, da pravo Unije ne vpliva na pristojnost držav članic v zvezi z vsebino poučevanja in organizacijo izobraževalnih sistemov ter njihovo kulturno in jezikovno raznolikostjo ali v zvezi z vsebino in organizacijo poklicnih usposabljanj. Vendar pa je prav tako jasno, da morajo države članice pri izvajanju te pristojnosti ravnati v skladu s pravom Unije, zlasti določbami o svobodi opravljanja storitev. ( 12 )

53. V skladu s členom 57 PDEU so dejavnosti „storitve“, če se „praviloma opravljajo za plačilo“. Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je bistvena značilnost plačila v tem, da pomeni denarno nadomestilo za zadevne storitve, o katerem se običajno dogovorita ponudnik in prejemnik storitve. ( 13 )

54. V posebnih okoliščinah izobraževanja je Sodišče za opredelitev, ali obstaja storitev na podlagi Pogodb, izoblikovalo dodatno razlikovanje glede na to, kateri subjekt zagotavlja izobraževanje in kako se to financira. Preizkus je bil prvič opredeljen v sodbi Humbel, ( 14 ) zato bom o njem govoril kot o „preizkusu iz sodbe Humbel“.

55. V sodbi Humbel se je obravnavala zahteva francoskemu dijaku, naj plača vpisnino („minerval“) za srednješolsko izobraževanje v Belgiji. Plačilo se je zahtevalo le od (staršev) tujih državljanov. Dijakom, ki so bili belgijski državljani, te vpisnine ni bilo treba plačati. Sodišču je bilo postavljeno vprašanje, ali je srednješolski pouk, ki je del nacionalnega izobraževalnega sistema, mogoče opredeliti kot „opravljanje storitev“, ki staršem francoskih dijakov omogoča, da se sklicujejo na določbe Pogodbe, ki prepovedujejo diskriminacijo na podlagi državljanstva pri dostopu do storitev. ( 15 )

56. Sodišče je odločilo, da se v tej zadevi ni mogoče sklicevati na svobodo opravljanja storitev na podlagi Pogodbe, saj ni bilo nobenega plačila v smislu denarnega nadomestila za storitve. Sodišče je navedlo, da ta „značilnost […] ni podana v primeru pouka, ki se izvaja v okviru nacionalnega izobraževalnega sistema. Prvič, država pri izoblikovanju in vzdrževanju takega sistema nima namena opravljati pridobitno dejavnost, temveč izpolnjuje naloge, ki jih ima do svojih prebivalcev na socialnem, kulturnem in izobraževalnem področju. Drugič, zadevni sistem se na splošno financira iz javne blagajne, in ne iz prispevkov učencev ali njihovih staršev.“ ( 16 )

57. Čeprav se je sama sodba Humbel nanašala na srednješolsko izobraževanje, se je ta pristop postopoma razširil še na druge oblike izobraževanja, vključno z visokošolskim. ( 17 )

58. Tako je Sodišče v bolj nedavni vnovični splošni potrditvi navedlo, da ne obstaja nikakršno plačilo in torej tudi nobena „storitev“ na podlagi prava Unije, če predavanja in tečaje ponujajo nekateri zavodi, ki so del sistema javnega šolstva in se v celoti ali večinoma financirajo iz javnih sredstev, tudi če se včasih plača pristojbina za poučevanje ali vpisnina kot prispevek za obratovalne stroške sistema. ( 18 ) Nasprotno pa predavanja in tečaji, ki jih izvajajo izobraževalni zavodi, ki se financirajo pretežno iz zasebnih sredstev – torej sredstev študentov in njihovih staršev – pomenijo storitve v smislu prava Unije, ker je cilj teh zavodov ponuditi storitev v zameno za plačilo. ( 19 )

59. Zdi se, da je bilo razlikovanje med izobraževanjem iz javnih in zasebnih sredstev izoblikovano na podlagi dvojne logike. Po eni strani se utemeljuje s „socialno in kulturno nalogo“: država pri izoblikovanju in vzdrževanju sistema javnega šolstva, ki se večinoma financira iz javnih sredstev, nima namena opravljati pridobitno dejavnost, temveč izpolnjuje naloge, ki jih ima do svojih prebivalcev na socialnem, kulturnem in izobraževalnem področju. ( 20 ) Po drugi strani se utemeljuje – včasih v povezavi s prvonavedeno utemeljitvijo, včasih pa ločeno od nje – tudi z „nepridobitnostjo“: (javne) izobraževalne ustanove se večinoma financirajo iz javnih sredstev za izvajanje nepridobitnih dejavnosti v splošnem interesu razširjanja znanja in osamosvajanja državljanov. V tem smislu obravnavana dejavnost po naravi ni gospodarska. ( 21 )

b) Direktiva o storitvah in negospodarske storitve splošnega pomena

60. Z Direktivo o storitvah je postala ta slika (ki temelji na Pogodbi) nekoliko kompleksnejša. Po eni strani je v členu 4(1) Direktive o storitvah izrecno navedeno, da se ohrani opredelitev tega, kaj je storitev, iz Pogodbe. Tako je treba storitev v skladu s Pogodbo in Direktivo o storitvah razumeti kot vsako pridobitno dejavnost samozaposlene osebe, ki jo praviloma za plačilo opravlja ponudnik s sedežem v državi članici. ( 22 )

61. Vendar so poleg tega v členu 2(2) navedene nekatere posebne dejavnosti, za katere se Direktiva o storitvah ne uporablja, kot so zdravstvene ali socialne storitve. Ta določba vsebuje tudi dve abstraktni kategoriji, ki sta v celoti izključeni iz področja uporabe Direktive, in sicer negospodarske storitve splošnega pomena ( 23 ) in dejavnosti, povezane z izvajanjem javne oblasti. ( 24 )

62. V zvezi z zadnjenavedeno izjemo in zlasti trditvijo nemške vlade, da je podeljevanje univerzitetnih diplom izvajanje javne oblasti, ki je izključeno iz področja uporabe Direktive o storitvah, lahko le še enkrat navedemo, da ključni in odločilni element katerega koli izobraževanja ni podeljevanje naslovov, ampak je to dejavnost poučevanja. ( 25 ) Tako v okoliščinah obravnavane zadeve ni treba preučiti, v kakšnem obsegu bi se lahko podelitev diplome navezovala na izvajanje javne oblasti. Zadostuje ugotovitev, da v skladu z ustaljeno sodno prakso dejavnosti (univerzitetnega) poučevanja – kot dejavnosti civilne družbe – niso dejavnosti, povezane z izvajanjem javne oblasti. ( 26 )

63. Pojem negospodarskih storitev splošnega pomena pa je kljub vsemu težje opredeljiv, zlasti ker je v Direktivi o storitvah jasno navedeno, da se v njej vsebovani temeljni pojem „storitve“ razlaga enako kot v Pogodbi. Kot določa člen 57 PDEU, v Pogodbah „storitve“ pomenijo „storitve“ takrat, „kadar se praviloma opravljajo za plačilo“. To besedilo je nekoliko nejasno, saj je v njem z istim izrazom (storitve) napoteno po eni strani na dejansko dejavnost zagotavljanja storitev (torej dejansko kategorijo storitev), po drugi strani pa na pravno kategorijo storitev, ki spadajo na področje uporabe Pogodb (in širše torej tudi na področje uporabe Direktive o storitvah).

64. Ta dvojnost pomeni, da (dejanska) storitvena dejavnost ni vedno storitev (za namene prava Unije). Da posebna storitev, ki se obravnava, pomeni „storitev“ na podlagi Pogodbe, mora imeti gospodarsko razsežnost, ki jo potrjuje zlasti obstoj plačila ali denarnega nadomestila, poleg tega pa je njen cilj – čeprav ne nujno – ustvarjanje dobička in/ali se večinoma financira iz zasebnih sredstev. ( 27 ) Povedano drugače, obstoj „gospodarske narave“ je nujni del obstoja storitve s pravnega vidika.

65. Ob upoštevanju navedenega moram priznati, da nimam pravih idej, kako razvozlati logični, pravni pomen kategorije „negospodarske storitve splošnega pomena“. Če je pravna kategorija storitve na podlagi prava Unije opredeljena s svojo gospodarsko razsežnostjo, kako je lahko negospodarska storitev, pa naj bo splošnega pomena ali ne, sploh storitev v smislu prava Unije? Ali drugače, ali lahko sploh obstajajo „negospodarske gospodarske dejavnosti splošnega pomena“?

66. Najbolj racionalno pojasnilo, ki mi pride na misel v zvezi s takimi terminološkimi izzivi, je predpostavka, da je želel zakonodajalec Unije z izoblikovanjem nove kategorije iz področja uporabe Direktive o storitvah v bistvu izključiti negospodarske dejavnosti splošnega pomena. ( 28 ) Če to drži, potem je izvzetje, določeno s členom 2(2)(a) Direktive o storitvah (s pravnega vidika) odvečno, saj bi bile take dejavnosti izključene že zato, ker tako ali tako niso storitve (v skladu s Pogodbo). ( 29 ) Torej se zdi, da so „negospodarske storitve splošnega pomena“ le podkategorija „nestoritev“ na podlagi prava Unije.

67. Ob upoštevanju tega terminološkega pojasnila se še vedno postavlja vprašanje, ali se za visoko šolstvo uporablja izjema iz Direktive o storitvah, kar zadeva negospodarske storitve splošnega pomena, kot trdi zlasti belgijska vlada.

68. Menim, da se ne.

69. Prvič, nekatere posebne dejavnosti, kot so zdravstvene ali socialne storitve, so na podlagi člena 2(2) Direktive o storitvah izrecno in skupaj izključene iz področja uporabe te direktive. Vendar to očitno ne drži za izobraževanje (ali izobraževalne storitve). Torej ni mogoče trditi, da so te storitve kot take posebej izključene iz stvarnega področja uporabe Direktive o storitvah.

70. Drugič, če tako skupinsko izvzetje za dano vrsto dejavnosti ni določeno, je treba vsako posamezno dejavnost – torej v primeru izobraževanja zadevni študijski program – presojati posamično ob upoštevanju ustaljene sodne prakse Sodišča v zvezi s tem, ali so izpolnjeni v njej izoblikovani pogoji. Torej v nasprotju s stališči, ki jih zagovarja belgijska vlada, izobraževanja kot takega ni mogoče kot celote vključiti v kategorijo negospodarskih storitev splošnega pomena. Nasprotno, kot izhaja iz uvodne izjave 34 Direktive o storitvah, v kateri je prav tako napoteno na sodno prakso Sodišča, je treba opraviti presojo za vsak primer posebej. ( 30 ) Torej se postavlja vprašanje, ali je mogoče kot storitev opredeliti konkretno dejavnost poučevanja ali študijski program, ki se obiskuje, torej ali jo (ga) večinoma izvajajo nejavne ustanove in ali se financira iz zasebnih sredstev. ( 31 )

71. Skratka, visokošolske študijske programe je mogoče opredeliti kot storitve in jih vključiti na področje uporabe Direktive o storitvah, razen če se za posebni obravnavani študijski program uporablja izjema iz sodbe Humbel. Če se uporablja ta izjema, potem taka dejavnost postane „nestoritev“ na podlagi Pogodbe in bi jo bilo zato treba kot negospodarsko storitev splošnega pomena izključiti tudi iz področja uporabe Direktive o storitvah.

c) Preizkus iz sodbe Humbel in visokošolski študijski programi

72. Po teh pojasnilih je treba kljub vsemu ugotoviti, da je – če se pobliže seznanimo s problematiko – uporaba izjeme iz sodbe Humbel za visokošolske študijske programe dandanes vprašljiva s kar nekaj vidikov.

73. Prvič, kaj lahko na praktični ravni pomeni biti del sistema javnega šolstva in se v celoti ali večinoma financirati iz javnih sredstev v svetu, v katerem javne univerze prejemajo zasebna sredstva in donacije, zasebne ustanove pa se potegujejo za institucionalna javna sredstva in subvencije za raziskovalno delo? Kaj je javno v svetu, v katerem (celo) javne univerze ustanavljajo univerzitetna središča v drugih državah članicah ali vstopajo v skupna podjetja z drugimi subjekti in/ali ustanavljajo ločene neodvisne družbe za poučevanje in izvajanje raziskav?

74. Vendar – in morda še pomembneje – ali so z izrazom „del sistema javnega šolstva“ nujno postavljene kakršne koli zahteve za določeno pravno obliko in status (kot je „javna“ ustanova v nasprotju z „zasebno“)? Za začetek sta bili v sodbi Humbel navedeni dve zahtevi, ki sta bili nazadnje potrjeni v sodbi Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania: (i) biti del sistema javnega šolstva in (ii) se v celoti ali večinoma financirati iz javnih sredstev. Vendar se je večina sodne prakse osredotočala na vprašanje financiranja, medtem ko je prvi del navedbe, torej biti „del sistema javnega šolstva“, ostal precej neraziskan.

75. Ob take institucionalno zabrisane linije trči vprašanje formulacije se večinoma financirati iz javnih sredstev. Koliko je večinoma? Kako so med seboj povezani financiranje, namenjeno posebej študijskemu programu, ter institucionalno financiranje in splošni stroški? ( 32 ) Zlasti v primeru družboslovnih in humanističnih ved bodo največji del stroškov za izvajanje študijskega programa predstavljale plače za pedagoško osebje. Kaj če se te večinoma plačujejo iz različnih virov institucionalnega financiranja? ( 33 ) Prav tako je nekoliko nejasno, ali bi bilo treba obravnavati celoten proračun ustanove ali proračunske postavke, ki se ujemajo s posebnimi študijskimi programi, pri čemer je treba upoštevati, da lahko računovodska pravila onemogočijo dejansko opredelitev točne strukture financiranja vsakega posameznega študijskega programa. ( 34 )

76. Poleg tega v nekaterih državah članicah akreditirane visokošolske ustanove ne glede na to, ali so z vidika pravne oblike javne ali zasebne, prejemajo državno financiranje za vsakega študenta, vpisanega v akreditirani študijski program. Ali se zaradi takega financiranja – čeprav z vidika realnega gospodarstva morda ne krije večine dejanskih stroškov študija posameznega študenta – tak program spremeni v program, ki se večinoma financira iz javnih sredstev in ki je del sistema javnega šolstva v državi članici, čeprav ga ponuja sicer zasebna ustanova, ki se financira iz zasebnih sredstev?

77. Drugič, poleg te praktične ravni obstaja še bolj temeljna in globlja ideološka raven. V sodbi Humbel je bila izrisana dokaj posplošena črno-bela slika izobraževanja: javne ustanove (ali zgolj tiste, ki se financirajo iz javnih sredstev?) niso pridobitne ter si prizadevajo za uresničevanje plemenitih ciljev posredovanja znanja in izpolnjevanja svojih socialnih, kulturnih in izobraževalnih obveznosti do prebivalstva. Nasprotno pa zasebne ustanove (ali zgolj tiste, ki se večinoma financirajo iz zasebnih sredstev?) zagotavljajo storitve, saj so njihovi cilji očitno drugačni.

78. Taka slika je bila morda lahko veren posnetek položaja srednješolskega izobraževanja v 80. letih minulega stoletja. Vendar je precej problematična, če jo danes uporabimo za visokošolske ustanove.

79. Vsekakor ni nobenega dvoma o tem, da visokošolske ustanove uresničujejo nekatere naloge. Te večinoma niso pridobitne. Pri vsem skupaj je sporna posplošitev, ki ne razlikuje med številnimi dejavnostmi, ki jih bo dandanes izvajala še tako stara in častitljiva univerza: od povsem osnovnih raziskav ali izobraževanja doktorskih študentov (ki potrebujejo subvencije) prek dodiplomskega poučevanja v nacionalnem jeziku (s standardnimi vpisninami) pa vse do podiplomskega poučevanja v tujem jeziku (s precej višjo ravnjo vpisnin), vikend tečajev za vodstveni kader ali tolmače in/ali neposrednega trženja svojih raziskovalnih dosežkov (oboje po zasoljeni ceni).

80. Tretjič, neobstoj notranjega razlikovanja je povezan z že omenjenim neobstojem razlikovanja po ravneh. Ugotovitve Sodišča iz sodbe Humbel so se nanašale na srednješolsko izobraževanje. Kot se pogosto zgodi s sodno prakso Sodišča, je bil ta pristop postopoma razširjen na druge vrste izobraževanja, vključno z visokošolskim, ne da bi bila ob tem izvedena ponovna kritična presoja temeljnih predpostavk, na katerih je bila ta sodna praksa sprva izoblikovana, v novih okoliščinah (visokošolskega izobraževanja).

81. Deljenje in posredovanje znanja v najširšem pomenu ter to, da država uresničuje svojo socialno in izobraževalno vlogo, sta gotovo pomembna cilja. Vendar ta javna interesa morda nimata enake teže na vseh ravneh izobraževanja. Državni interes je na osnovnošolski ravni namreč obvezen. ( 35 ) Dandanes bi lahko trdili, da je dokaj močan tudi na srednješolski ravni, čeprav gre tam z roko v roki z nekaterimi zasebnimi interesi dijaka. Jeziček tehtnice se začne prevešati v drugo smer na visokošolski ravni, kjer se posamični interes študenta, da pridobi nekatere dodatne kvalifikacije in si poveča „vrednost“ na trgu dela, okrepi.

82. Z vidika koordinacije interesov v izobraževanju – in s tem morebitne opredelitve, kaj bi bila lahko v ta namen negospodarska storitev splošnega pomena – imamo torej obratno sorazmerno povezavo. Višja kot je stopnja izobraževanja, manj je javne potrebe in splošnega javnega interesa za pridobitev te oblike izobraževanja, povečuje pa se zasebni interes za dopolnitev posameznikovih kvalifikacij. Povedano drugače, obveznost države na področju kulture in družbe, ki je bila prvotno podlaga za izjemo, določeno s sodbo Humbel, ( 36 ) se zmanjšuje.

83. Naj bom popolnoma jasen: nedvomno je v javnem interesu, da imamo visokošolske ustanove. Vendar je to nekaj drugega kot trditi, da je v splošnem interesu to, da vsakdo in kdor koli obiskuje univerzitetni študij. To, da se posameznik odloči za vpis v ustanovo visokošolskega izobraževanja, je torej verjetno v veliki meri izraz njegovega osebnega interesa.

84. V nasprotnem primeru bi se bilo namreč treba ravnati po logiki, ki jo v obravnavani zadevi v bistvu zagovarja belgijska vlada. Izjema v zvezi z negospodarskimi storitvami splošnega pomena na podlagi Direktive o storitvah bi dejansko pomenila, da se v Direktivo vstavi še eno skupinsko izvzetje. Ta izjema bi bila opredeljena glede na vrsto dejavnosti, ne glede na vrsto (visokošolskega) izobraževanja in ne glede na način financiranja. V interesu države je namreč imeti čim bolj izobraženo prebivalstvo, zato bo kakršno koli izobraževanje, ki se zagotavlja, vedno v splošnem interesu, kar bi pomenilo, da bi bile vse izobraževalne dejavnosti izključene iz Direktive o storitvah kot negospodarske storitve splošnega pomena. ( 37 )

85. Četrtič in nazadnje, še en razlog, zakaj bi bilo v zvezi s sodno prakso, ki temelji na sodbi Humbel, morda potrebne nekaj previdnosti, je dejstvo, da ne predstavlja zgolj velikega odmika od splošnega pristopa k opredelitvi storitev, ampak je hkrati tudi precej edinstvena v primerjavi z drugimi posebnimi ureditvami za posebne vrste storitev, zlasti za zdravstvo.

86. Zdravstvo je gotovo dejavnost v javnem interesu, ki je močno regulirana, pri čemer bolnik običajno ne izvede neposrednega in celotnega plačila, ampak to prej temelji na povračilu (reguliranih) stroškov izvajalcu zdravstvenih storitev prek tretje strani (zavarovalnice ali javnih zavarovalnih shem). Kljub temu je Sodišče izrecno zavrnilo uporabo pristopa iz sodbe Humbel za bolnišnično oskrbo, ki se zagotovi kot storitev v naravi ali brezplačno za bolnika in je torej jasno, da se ob tem ne ustvarja nikakršen dobiček. Odločilo je, da „plačila, ki jih opravijo zdravstvene zavarovalnice […], čeprav pavšalna, […] pomenijo ekonomsko protistoritev za bolnišnične storitve in za bolnišnico, ki ta plačila prejme in ki opravlja dejavnost z gospodarskimi značilnostmi“. ( 38 )

87. To je presenetljivo, saj je zdravstvo z več vidikov podobno šolstvu. ( 39 ) Obe področji v prvi vrsti regulirajo države članice. Obe vključujeta politične odločitve, način, kako se te storitve zagotavljajo, pa odraža družbene vrednote. Dalje, čeprav med posameznimi državami obstajajo razlike, se financiranje zdravstva ne razlikuje od šolstva, ki se financira iz javnih sredstev. Zdravstvene storitve se namreč plačujejo iz sredstev zdravstvenega zavarovanja, ki ga v Evropi večinoma financirajo organi, ki izhajajo iz države, čeprav nekaj sredstev zagotovijo bolniki. Malo verjetno je, da so prispevki, ki jih bolniki plačujejo za socialno varnost, sorazmerni z dejanskimi stroški prejetih storitev.

88. To enako – in še bolj – drži, če razlago gospodarske dejavnosti in plačila iz sodbe Humbel postavimo nasproti pojmu „gospodarski“ na drugih področjih prava Unije. Sodišče je na področju prava državnih pomoči ali konkurenčnega prava tradicionalno upoštevalo široko razlago pojma „gospodarska dejavnost“ kot odločilne značilnosti podjetja. Po mnenju Sodišča „pojem ‚podjetje‘ […] zajema vsak subjekt, ki opravlja gospodarsko dejavnost, ne glede na njegov pravni status in način financiranja […] Gospodarska dejavnost je vsaka dejavnost ponujanja blaga ali storitev na nekem trgu. Okoliščina, da je ponujanje blaga in storitev „nepridobitno“, ni ovira za to, da se subjekt, ki opravlja te dejavnosti na trgu, obravnava kot podjetje, če je njegova ponudba konkurenčna ponudbi drugih gospodarskih subjektov, katerih cilj je dobiček.“ ( 40 )

d) Vmesni predlog

89. V obravnavani zadevi se kljub temu, da je bilo kar nekaj od pravkar navedenih vprašanj obravnavanih v pisnih vlogah in na obravnavi, zdi, da ni sporno, da se družba UIBS Belgium, to je družba, pristojna za dejavnosti poučevanja, financira le iz zasebnih sredstev. Dejavnost poučevanja te družbe se tako tudi na podlagi preizkusa iz sodbe Humbel, kot se trenutno uporablja, zagotavlja za plačilo, izobraževanja in tečaji, ki jih ponuja ta družba, pa spadajo med „storitve“ v smislu Pogodbe.

90. Po mojem mnenju so te dejavnosti tudi storitve za namene Direktive o storitvah. Ker se ne uporablja nobena posebna izključitev iz področja uporabe te direktive in ker visokošolskih študijskih programov, ki jih financirajo študentje, ni mogoče zajeti v pojem negospodarskih storitev splošnega pomena, je Direktiva o storitvah tudi (stvarno) upoštevna.

91. Onkraj tega – sorazmerno preprostega – sklepa širše predlagam še ugotovitev, da se v nasprotju z nekaterimi trditvami, navedenimi v tem postopku, izjema iz sodbe Humbel ne uporablja za visokošolsko izobraževanje na splošno, s čimer bi dejansko dopustili izoblikovanje še enega skupinskega izvzetja za kakršne koli dejavnosti, ki jih izvajajo ustanove visokošolskega izobraževanja, ki se večinoma financirajo iz javnih sredstev. V zvezi s tem je treba poudariti troje.

92. Prvič, presoditi je treba vsako posamezno vrsto dejavnosti (in zlasti posamezni študijski program) in ugotoviti, ali je gospodarska.

93. Drugič, pri presoji gospodarske narave danega študijskega programa bi predlagal, naj se manj pozornosti namenja podrobnostim proračunskih postavk (od kod natančno prihaja ta denarni znesek, kakšen je in ali morda ne obstaja neke vrste mešano zasebno-javno financiranje). Namesto tega bi se bilo treba osredotočiti na raven študija in na obstoječe ravnovesje interesov, povezano s tem. V zgodnejšo fazo izobraževalnega sistema kot se postavimo (osnovno ali srednje šolstvo), bolj negospodarska in s tem socialna bo narava izobraževanja. To bi namreč v celoti upravičevalo njegovo izključitev iz pojma storitev, še zlasti če se zagotavlja brez šolnine in je obvezno za vsakogar.

94. Tretjič in nazadnje, treba je presoditi plačilo za študijski program in vprašanje denarnega nadomestila. Vendar take presoje ne bi smeli opraviti tako, da se ločeno obravnava vsak posamezni ponudnik, ampak bolj kontekstualno, v skladu s splošno sodno prakso v zvezi s pojmom običajnega plačila v okviru storitev ter ob upoštevanju narave dejavnosti in upoštevnega trga.

95. Po eni strani to pomeni, da ni treba, da (celotno gospodarsko) ceno plača (samo in neposredno) stranka. Podobno kot izhaja iz sodne prakse v zvezi z zdravstvom ali storitvami na splošno, ( 41 ) ni pomembno to, ali obstaja neposredno plačilo, ampak bolj to, ali se ekonomsko nadomestilo zagotovi za vsakega posameznega udeleženca ali ne, tudi če se delno plača posredno, in ali je (vsaj v nekem obsegu) sorazmerno z obsegom ali številom zagotovljenih storitev.

96. Po drugi strani je za tako presojo pomembna tudi širša narava „trga“, ne pa le posebna institucionalna ureditev enega samega ponudnika storitev. Če torej za neko vrsto študijskega programa obstaja dinamičen nacionalni, evropski ali celo svetovni trg, na katerem se ponuja precej konkurenčnih študijskih programov, bi težko rekli, da visokošolska ustanova – pa naj bo del nacionalnega sistema nacionalnega javnega šolstva ali ne – z zagotavljanjem nečesa, kar ponujajo že številne druge ustanove, izpolnjuje poseben in edinstven socialni in kulturni cilj.

97. Ob upoštevanju navedenega sta potrebni dve končni pripombi.

98. Prvič, jasno je, da zgolj dejstvo, da so lahko nekateri visokošolski študijski programi storitve na podlagi prava Unije, še ne pomeni (kot bi kdo lahko karikiral), da je posebna narava izobraževanja takoj in nepovratno izgubljena. Profesorji se ne bodo spremenili v ponudnike storitev, študentje pa ne v stranke, vsekakor ne na podlagi prava Unije. Izobraževanje gotovo ni storitev kot katera koli druga. Tako je – podobno kot pri drugih vrstah storitev, kot je zdravstvo – posebnosti mogoče in treba upoštevati.

99. Drugič, onkraj ideološke ravni, na kateri bi preprosto aksiomatično zanikali, da bi bilo lahko visoko šolstvo kdaj koli storitev, na bolj praktični ravni zagotavljanje storitev v nekaterih primerih ne ustvarja le obveznosti na strani ponudnikov storitev, ampak jim podeljuje tudi pravice in zagotavlja varstvo. Svoboda opravljanja storitev je tako dvorezni meč. To bi bilo lahko še posebej pomembno za prosto gibanje in konkurenco na področju visokega šolstva v Evropski uniji. Načeloma bi moralo biti ustanovam ene države članice omogočeno, da – če želijo – postanejo dejavne na ozemlju drugih držav članic, ne glede na njihov posebni nacionalni pravni status in status financiranja, ki je verjetno drugačen in katerega pomen je v drugi državi članici bržkone zgolj omejen.

C. Drugo in tretje vprašanje

100. Z drugim in tretjim vprašanjem predložitveno sodišče sprašuje, ali je nacionalna zakonodaja, ki neakreditiranim visokošolskim ustanovam prepoveduje izdajanje magistrskih naslovov, za kršitev te prepovedi pa dovoljuje naložitev kazenskih sankcij, združljiva z Direktivo o storitvah.

1. Uporaba

101. Ali se Direktiva o storitvah uporablja za izobraževanja in tečaje, ki jih izvaja družba UIBS Belgium? Flamska skupnost in belgijska vlada, ki se osredotočata na podelitev naslova, menita, da se Direktiva ne uporablja ratione loci, saj ima subjekt, ki podeljuje naslove, to je družba GES Switzerland, sedež v tretji državi in tako zanj ne velja pravica do prostega pretoka na podlagi prava Unije. Po drugi strani se poljska vlada osredotoča na družbo UIBS Belgium in meni, da se Direktiva ne uporablja, ker ni čezmejnega elementa, saj so vsa upoštevna dejstva omejena na eno samo državo članico, in sicer Belgijo (povsem notranji položaj).

102. Sam menim, da se Direktiva o storitvah za obravnavano zadevo uporablja.

103. Trditve flamske skupnosti in belgijske vlade sem že obravnaval: ( 42 ) odločilna dejavnost v obravnavani zadevi je dejavnost poučevanja, ki jo izvaja družba UIBS Belgium, ne pa formalno izdajanje spričeval z magistrskim naslovom, ki ga očitno organizira družba GES Switzerland. Direktiva o storitvah se torej uporablja ratione loci, saj ima družba UIBS Belgium sedež v eni od držav članic. ( 43 )

104. Kar zadeva trditev poljske vlade, je Sodišče že odločilo, prvič, da je organizacija univerzitetnih predavanj za plačilo gospodarska dejavnost, za katero se uporablja poglavje Pogodbe v zvezi s pravico do ustanavljanja, kadar dejavnost stalno in redno izvaja državljan ene od držav članic v drugi državi članici v okviru glavne ali sekundarne ustanove v zadnjenavedeni državi članici. ( 44 ) Drugič, Sodišče je pred kratkim prav tako navedlo, da se določbe poglavja III Direktive o storitvah, ki se nanašajo na svobodo ustanavljanja ponudnikov, uporabljajo tudi za položaj, v katerem so vsi upoštevni elementi omejeni le na eno državo članico. ( 45 )

105. V obravnavni zadevi je bilo nakazano, da predavanja in tečaje zagotavlja belgijska družba v Belgiji, in sicer v univerzitetnih središčih v Antwerpnu in Gentu, pri čemer vsako od teh središč zaposluje svoje osebje. Torej se zdi – pri čemer mora potrebna preverjanja opraviti nacionalno sodišče – da družba UIBS Belgium, ki je ponudnik storitev, opravlja trajno in stalno dejavnost v Belgiji, zato je tam tudi „ustanovljena“. ( 46 )

106. Torej se poglavje III Direktive o storitvah uporablja ne glede na to, ali je obravnavani položaj povsem notranji ali ne. Razprava glede upoštevnosti Direktive o storitvah v obravnavani zadevi bi se lahko s tem končala, saj v skladu s sodbo X in Visser za to, da se začnejo uporabljati določbe Direktive o storitvah v zvezi s svobodo ustanavljanja, ni treba več opredeliti čezmejnega elementa.

107. Vendar je treba zaradi popolnosti še dodati, da se obravnavani položaj dejansko ne zdi povsem notranji. Vsebuje nekaj čezmejnih vidikov, ki bi dejansko lahko povzročili upoštevnost Direktive o storitvah. Prvi vidik je ta, da obstajajo prejemniki storitev iz drugih držav članic: študentje, ki se udeležujejo predavanj in tečajev, ki jih zagotavlja družba UIBS Belgium, lahko prihajajo iz celotne Evropske unije. ( 47 ) Drugi vidik izhaja iz strukture družbe. Iz pisnih stališč obtožencev je razvidno, da ima družba UIBS Belgium matično družbo in/ali sestrske družbe v obliki nekaj univerzitetnih središč, ustanovljenih v drugih državah članicah, in da je tesno povezana z družbo GES Spain.

2. Vsebina

108. Obtoženca menita, da flamska skupnost z zahtevo, da mora univerza pridobiti akreditacijo flamskih organov, preden lahko izdaja „magistrske (master)“ diplome, krši člena 9 in 10 Direktive o storitvah. Postopek akreditacije, določen v nacionalnem odloku za to, da se dovoli podeljevanje „magistrskih“ diplom, naj ne bi zadostil vsem merilom, določenim v členih 9 in 10 Direktive o storitvah.

109. S tem se ne strinjam.

110. V skladu s členom 9(1) Direktive o storitvah in sodno prakso Sodišča ( 48 ) države članice začetka opravljanja ali samega opravljanja storitvene dejavnosti ne pogojujejo s sistemom dovoljenj, razen če je ta sistem nediskriminatoren, utemeljen s pomembnimi razlogi, ki se nanašajo na javni interes, in sorazmeren.

111. Kot trdi Komisija, je mogoče postopek akreditacije v obravnavani zadevi opredeliti kot sistem dovoljenj v smislu člena 4(6) Direktive o storitvah, saj se izvajanje izobraževalnih storitev pogojuje s pridobitvijo akreditacije, ki jo izdajo pristojni organi.

112. Čeprav tak postopek visokošolski ustanovi, kot je družba UIBS Belgium, ne preprečuje, da na trgu ponuja študijske programe, se z njim kljub vsemu omejuje način, kako visokošolska ustanova to izvaja, saj se, preden se dovoli izdaja magistrskih naslovov, zahteva akreditacija. Torej se s postopkom akreditacije omejuje svoboda ustanavljanja. S tem obiskovanje navedenih predavanj in tečajev za študente postane manj privlačno, saj ti ne morejo nikoli privesti do podelitve posebnega naslova, kot je magistrski naslov, ( 49 ) kar je ovira za poslovanje ponudnika storitev. Težko bi oporekali pomenu, ki ga ima v sodobnem svetu pridobitev formalne kvalifikacije, kot je magistrski naslov, ki omogoča dostop do široke palete poklicev.

113. Čeprav se s postopkom akreditacije omejuje svoboda ustanavljanja, se zdi kljub vsemu povsem utemeljen in združljiv s pravom Unije.

114. Prvič, nobena stranka ni trdila, da so pogoji za akreditacijo diskriminatorni. Zdi se, da se uporabljajo enako za katero koli visokošolsko ustanovo, ki želi začeti izvajati izobraževalne programe in izdajati magistrske naslove. Zlasti se ne zdi, da bi pri tem imelo kakršno koli vlogo državljanstvo. V obravnavani zadevi je belgijska družba (družba UIBS Belgium) tista, ki ni dobila akreditacije od belgijskih organov.

115. Drugič, postopek akreditacije je jasno utemeljen s ciljem zagotoviti visoko raven univerzitetnega izobraževanja, kar je legitimen cilj v javnem interesu. ( 50 ) Legitimno je mogoče namreč podelitev nekaterih naslovov, še zlasti naslovov, ki naj bi dokazovali mednarodno standardizirane kvalifikacije za nekatere poklice, pogojiti z zahtevami v zvezi s kakovostjo in preverjanjem, da se tako morebitnim študentom in delojemalcem zagotovi zaupanje v kakovost naslovov, ki so bili podeljeni.

116. Isti legitimni razlog ima še dodatno, zunanjo razsežnost: visoka raven (vzajemnega) zaupanja je še toliko pomembnejša za prosto gibanje in vzpostavitev evropskega visokošolskega prostora. Diplomski, magistrski in doktorski naslovi naj bi bili v celotni Evropi „standardizirani“ naslovi, za katere se uporablja sistem ECTS. ( 51 ) Ker je poleg tega namen teh naslovov ta, da odražajo pridobitev posebnih kvalifikacij, je zaupanje vanje temeljnega pomena tudi za to, da se zagotovi nemoteno delovanje vzajemnega priznavanja poklicnih kvalifikacij v Evropski uniji. ( 52 )

117. Tretjič in nazadnje, postopek akreditacije se zdi potreben in ustrezen za uresničitev zgoraj navedenih ciljev. Ne vidim – razen če naj razmislimo o dokaj edinstvenih pristopih ( 53 ) – nobenega manj omejevalnega sredstva za to, da se zagotovi kakovost določenih naslovov, kot je to, da se neakreditiranim ustanovam, ki niso bile ocenjene in tako kakovost njihovega poučevanja ni mogla biti potrjena, prepove podeljevanje magistrskih naslovov. ( 54 )

118. Čeprav mora končno presojo ob upoštevanju vseh upoštevnih dejstev seveda opraviti predložitveno sodišče, se torej sporni postopek akreditacije – in njegova logična razširitev na prepoved podeljevanja naslovov brez take akreditacije – zdi združljiv s pogoji, določenimi v členu 9(1) Direktive o storitvah.

119. Iz zgoraj navedenih razlogov je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba Direktivo 2006/123 razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni določbi, s katero se neakreditiranim izobraževalnim ustanovam na splošno prepove uporaba naslova „magister“ („master“) na diplomah, ki jih podeljujejo, če postopek akreditacije izpolnjuje pogoje, določene v členu 9(1) te direktive.

3. Nacionalna kazenska določba

120. Tretje vprašanje se nanaša posebej na določbo kazenskega prava, s katero se kaznuje kršitev prepovedi neakreditiranim ustanovam, da bi podeljevale magistrske naslove. Obtoženca trdita, da ta določba ne vzdrži preizkusa sorazmernosti.

121. Flamska skupnost in belgijska vlada trdita, da to vprašanje, ki ga je predložitveno sodišče postavilo ob upoštevanju členov 9(1)(c) in 10(2)(c) Direktive o storitvah, ni dopustno. Ti določbi naj bi se namreč nanašali na sam sistem dovoljenj, ne pa na sankcije, ki se izrečejo zaradi neobstoja dovoljenja ali njegovega neupoštevanja.

122. Iz razlogov, ki sem jih na kratko predstavil v uvodnih pripombah, ( 55 ) menim, da je vprašanje dopustno. Prepoved neakreditiranim ustanovam, da bi podeljevale naslove, ter prek te določbe sam postopek akreditacije in morebitne sankcije, ki sledijo zaradi neupoštevanja te prepovedi, so vse elementi upoštevnega pravnega standarda. Torej je treba ugotoviti, da je tretje vprašanje dopustno.

123. Menim, da Direktiva o storitvah ne nasprotuje spornim kazenskim določbam.

124. Iz člena 1(5) Direktive o storitvah in ustaljene sodne prakse ( 56 ) izhaja, da ta direktiva sicer ne vpliva na določbe kazenskega prava držav članic, vendar pa te ne smejo omejevati svobode opravljanja storitev z uporabo določb kazenskega prava, ki specifično urejajo ali vplivajo na začetek opravljanja ali opravljanje storitvene dejavnosti, če to pomeni izogibanje določbam iz te direktive. Zlasti morajo biti sankcije, če jih nacionalna določba predvideva, potrebne in sorazmerne s težo kršitve. ( 57 )

125. Nakazano je že bilo, da je postopek akreditacije združljiv z Direktivo o storitvah. Torej lahko država članica za neupoštevanje sistema dovoljenj zakonito določi (kazenske) sankcije.

126. Drugo vprašanje je, ali so te sankcije kot take sorazmerne. Tudi tokrat mora o tem dokončno presoditi predložitveno sodišče. Vendar sam resnično težko razberem, kako bi lahko splošne sankcije – s katerimi se na podlagi belgijske zakonodaje kaznuje nezakonito podeljevanje naslovov (kazen največ treh mesecev zapora in denarna kazen v višini 500 EUR) ter ki se pozneje še prilagodijo in omilijo glede na okoliščine posamezne zadeve, za kar se zdi, da se je zgodilo tudi v obravnavani zadevi – obravnavali kot nesorazmerne.

127. Zato predlagam, naj se na tretje vprašanje odgovori, da Direktiva 2006/123 ne nasprotuje uporabi kazenske določbe, kot je tista iz postopka v glavni stvari, ki je bila sprejeta za kaznovanje podeljevanja naslovov s strani neakreditiranih ustanov, če so te kazni sorazmerne.

D. Prvo vprašanje

128. S prvim vprašanjem predložitveno sodišče sprašuje, ali je prepoved na podlagi nacionalne zakonodaje, v skladu s katero neakreditirani visokošolski zavodi ne smejo podeljevati naslovov, združljiva z Direktivo o nepoštenih poslovnih praksah.

129. Najprej bom obravnaval področje uporabe te direktive, nato pa se bom vprašanju posvetil še z vsebinskega vidika. Menim, da se Direktiva o nepoštenih poslovnih praksah za obravnavano zadevo uporablja. Vendar je mogoče njene določbe dejansko prej uporabiti za utemeljitev ukrepov, ki so jih sprejeli nacionalni organi, ne pa za oporekanje tem ukrepom.

1. Področje uporabe

130. Belgijska vlada meni, da se Direktiva o nepoštenih poslovnih praksah ne uporablja za izobraževanje. Varovanje kakovosti naslovov naj ne bi bila „poslovna praksa“, ker naj flamska skupnost ne bi bila „trgovec“ v smislu te direktive. Na to direktivo naj se ne bi bilo mogoče opreti za zavarovanje svobode poslovanja zoper posege države članice, ampak prej zoper nepošteno poslovno prakso samih obtožencev.

131. Norveška vlada in Komisija prav tako trdita, da se Direktiva o nepoštenih poslovnih praksah za obravnavano zadevo ne uporablja, vendar iz drugega razloga. Člen 1 Direktive o nepoštenih poslovnih praksah določa, da se ta nanaša na nacionalna pravila, katerih primarni namen je zavarovati ekonomske interese potrošnikov. Ker je v obravnavani zadevi namen upoštevnih nacionalnih pravil večinoma uresničiti cilj zagotavljanja javnega reda, zlasti varovanja kakovosti visokega šolstva in ohranjanja obstoječe stopnje zaupanja v dejstvo, da določeni naslovi odražajo visoko kakovost, naj ta pravila ne bi spadala na področje uporabe Direktive o nepoštenih poslovnih praksah. Norveška vlada še zlasti trdi, da ta pravila, tudi če je njihov postranski cilj varovanje ekonomskih interesov študentov, še vedno niso zajeta s to direktivo.

132. Razumem (in deloma tudi delim) intelektualno nelagodje, ki je norveško vlado, belgijsko vlado, norveško vlado in Komisijo – čeprav iz različnih razlogov – privedlo do zanikanja upoštevnosti Direktive o nepoštenih poslovnih praksah za obravnavano zadevo. Na prvi pogled se lahko namreč res zdi nenavadno trditi, da nacionalni ukrep s področja izobraževanja, ki ga je mogoče primarno obravnavati kot cilj v javnem interesu (to je kakovost izobraževanja prek postopka akreditacije), spada na področje uporabe Direktive o nepoštenih poslovnih praksah.

133. Vendar glede na široko področje uporabe Direktive o nepoštenih poslovnih praksah, kot je jasno navedeno v njenih določbah – če ga razlagamo ob upoštevanju obstoječe sodne prakse Sodišča – ni mogoče priti do drugačne ugotovitve.

134. Prvič, v odgovor belgijski vladi in kot je bilo že navedeno zgoraj, ( 58 ) visokošolski študijski programi lahko pomenijo storitev na podlagi prava Unije. Če ima torej izobraževanje lahko gospodarsko razsežnost za namene svobode ustanavljanja ali svobode opravljanja storitev, bi bilo precej težko trditi, da to nenadoma več ne drži za namene uporabe drugega dokumenta sekundarne zakonodaje Unije (za nameček še v zvezi z natanko istim študijskim programom znotraj iste zadeve). Precej nedosledno bi bilo hkrati trditi, da se Direktiva o storitvah uporablja, Direktiva o nepoštenih poslovnih praksah, ki temelji na podobnih premisah, pa ne. ( 59 )

135. Drugič, iz ustaljene sodne prakse izhaja, da se trgovci na Direktivo o nepoštenih poslovnih praksah lahko sklicujejo zoper države članice. Sodišče se je namreč odločilo za širok pristop k področju uporabe te direktive. Na zadnjenavedeno, katere namen je prispevati k pravilnemu delovanju notranjega trga, ( 60 ) se namreč lahko sklicujejo trgovci zoper nacionalno pravilo, ki prepoveduje ali omejuje nekatere poslovne prakse. ( 61 )

136. Tretjič – v odgovor na trditev norveške vlade in Komisije – to, kaj je (domnevno) primarni interes, za uresničitev katerega si prizadeva nacionalna zakonodaja, v nasprotju z drugimi sekundarnimi ali kakršnimi koli nadaljnjimi interesi, z vidika opredelitve, ali se Direktiva o nepoštenih poslovnih praksah uporablja, v resnici ni pomembno. Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da se ta direktiva uporablja, tudi ko varstvo potrošnikov ni edini ali celo glavni namen zadevnega pravila, ampak se z njim uresničujejo tudi drugi interesi. ( 62 ) Direktiva se namreč uporablja, vse dokler se zadevna nacionalna zakonodaja dotika varstva potrošnikov, ne pa le interesov konkurentov, ( 63 ) tudi če njen glavni namen ni varstvo potrošnikov.

137. Preprosto povedano, pomembno je, da nacionalna zakonodaja – ne glede na zastavljeni cilj –ureja odnose med podjetjem in potrošnikom. V tem okviru je brezpredmetno, ali je bil primarni interes, ki je privedel do sprejetja zadevne zakonodaje, „javen“ ali „zaseben“. Pomembno je to, da predpis vpliva na vrsto odnosa med podjetjem in potrošniki, tako da omejuje nekatere poslovne prakse, kot so opredeljene v Direktivi.

138. To mora veljati iz dveh dodatnih razlogov. Prvič, regulativne cilje je težko natančno opredeliti in preprosto na novo oblikovati. Visoka kakovost izobraževanja je gotovo v javnem interesu. Vendar so študentje kot potrošniki izobraževalnih storitev enako zainteresirani za to visoko kakovost – torej je to v njihovem zasebnem interesu – prav tako pa so za to zainteresirani tudi delodajalci in trg dela na splošno. Vsi ti različni interesi so z vidika prepovedi izdajanja magistrskih naslovov brez akreditacije enako prepričljivi. Tako sem prišel do drugega razloga: konec koncev bo vedno sama država članica tista, ki bo opredelila, katerega od teh potencialno prepričljivih interesov želi (primarno) zavarovati s sprejetjem zadevnega predpisa, zato ta pristop na več drugih področjih prava Unije pri Sodišču ne uživa velike naklonjenosti. Tako je pomemben dejanski cilj in sedanji vpliv pravila, ne pa zgodovinsko in subjektivno ugotovljena zakonodajna namera. ( 64 )

139. Zato menim, da zadevna nacionalna zakonodaja ureja – pa čeprav bolj postransko – načine, kako lahko zasebna podjetja, ki ponujajo izobraževalne storitve, svoje storitve oglašujejo in jih tržijo morebitnim strankam. Obravnavani položaj torej spada na področje uporabe Direktive o nepoštenih poslovnih praksah.

2. Vsebina

140. V skladu s členom 5 Direktive o nepoštenih poslovnih praksah in ob upoštevanju opredelitev iz člena 2 so nepoštene poslovne prakse podjetij v razmerju do potrošnikov prepovedane. To pomeni kakršno koli poslovno komunikacijo – vključno z oglaševanjem in trženjem, ki ju izvaja trgovec in sta neposredno povezani s promocijo, prodajo ali dobavo izdelka potrošnikom – s katero se dejansko izkrivlja ekonomsko ravnanje potrošnikov ali bi se lahko izkrivljalo. ( 65 ) Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da morajo biti prakse, zajete z Direktivo, po naravi poslovne, torej jih morajo izvajati trgovci, hkrati pa morajo biti neposredno povezane s promocijo, prodajo ali dobavo njihovih proizvodov potrošnikom. ( 66 )

141. V obravnavani zadevi se zdi, da obstaja nekaj zmede upoštevne „poslovne prakse“. Obtoženca trdita, da je njuna uporaba oznake „magistrska (master)“ diploma nesporno del poslovne strategije njunega podjetja, kar zadošča, da se lahko šteje za poslovno prakso, tako da je zadevno direktivo v tem pogledu treba uporabiti. Dalje menita, da podeljevanje naslova magister („master“) na diplomi neakreditirane univerze ni navedena na seznamu praks, ki bi jih nacionalni zakonodajalec lahko posebej prepovedal. Pri tem poudarjata, da pregon zoper njiju ne poteka zaradi kršitve prepovedi zavajajočih poslovnih praks. Po drugi strani se belgijska vlada osredotoča na varstvo, ki se s flamsko zakonodajo zagotavlja za naziv „magistrskega“ študija ali naslova. Po njenem mnenju to ni „poslovna praksa“ v smislu Direktive, ker se področje nacionalne zakonodaje ne prekriva s področjem uporabe Direktive.

142. Menim, da je „poslovna praksa“ v obravnavani zadevi to, da obtoženca (kot trgovca) kot del svoje poslovne dejavnosti promovirata in prodajata študij z oglaševanjem možnosti, da se po uspešno opravljenem študijskem programu pridobi „magistrski“ naslov ali spričevalo. Za tako prakso velja prepoved, ki jo je določil flamski parlament in v skladu s katero neakreditirane ustanove ne smejo izdajati magistrskih naslovov. ( 67 )

143. Torej je vloga flamskega parlamenta vsekakor vloga regulativnega javnega organa, in prav gotovo ne trgovca v smislu Direktive o nepoštenih poslovnih praksah. Javni regulator (flamski parlament) je tisti, ki posega na trg in prepoveduje nekatere vrste poslovnih praks (ponujanje magistrskega študija brez ustreznega dovoljenja) v odnosih med trgovci (družba UIBS Belgium) in potrošniki (morebitnimi študenti).

144. Naj po tem pojasnilu dodam, da mi ni jasno, kako bi bile lahko s prepovedjo te poslovne prakse kakor koli kršene določbe Direktive o nepoštenih poslovnih praksah. Prej nasprotno: zdi se, da se s tem dela natanko tisto, kar se z Direktivo zahteva. Namen prepovedi je namreč zavarovati študente (potrošnike) pred ravnanjem, ki pomeni (nepošteno) poslovno prakso podjetja v razmerju do potrošnikov, s katero se dejansko izkrivlja ekonomsko ravnanje študentov ali bi se zelo verjetno lahko izkrivljalo, saj se jim daje vedeti, da lahko po uspešno opravljenem študiju, ki ga organizirata obtoženca, pridobijo magistrski naslov.

145. Torej je prej poslovna praksa obtožencev tista, ki bi jo lahko v okoliščinah obravnavane zadeve imeli za nepošteno. Kot sta pravilno poudarili švedska in norveška vlada, je mogoče tako prakso v skladu s Prilogo I k direktivi obravnavati kot nepošteno „v vseh okoliščinah“.

146. Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je v Prilogi I k Direktivi o nepoštenih poslovnih praksah tudi izčrpen seznam 31 poslovnih praks, ki se v skladu s členom 5(5) direktive „v vseh okoliščinah“ štejejo za nepoštene. To so edine poslovne prakse, ki lahko veljajo za nepoštene, ne da bi bila potrebna ocena posameznih primerov na podlagi določb iz členov od 5 do 9 direktive. ( 68 )

147. Točka 2 Priloge I kot poslovno prakso, ki v vseh okoliščinah velja za nepošteno, vključuje navedbo „[p]rikazovati znak zaupanja, kakovosti ali podobno brez potrebne odobritve“. S točko 4 je med take prakse vključeno še to, da se „[t]rdi[…], da je bil trgovec […] ali izdelek potrjen, odobren ali dovoljen s strani javnega ali zasebnega organa, čeprav to ni res […]“.

148. V nasprotju s trditvami obtožencev izčrpen seznam v tem okviru pomeni zaprt seznam splošnih in posplošenih položajev, izraženih na razumno in logično ustrezni ravni abstrakcije. Dokaj absurdno bi bilo namreč trditi, da zgolj zato, ker seznam iz Priloge I ne vključuje „točke 32“, ki bi vsebovala navedbo „Ponujati vpis v visokošolske študijske programe, ob koncu katerih se izda magistrski naslov, čeprav v ta namen ni bila pridobljena nobena akreditacija od pristojnih nacionalnih organov“, prepoved take poslovne prakse, ki bi jo bilo jasno mogoče uvrstiti v katero koli drugo od (abstraktno formuliranih) kategorij, ni združljiva z Direktivo.

149. K temu je mogoče še dodati, da je Sodišče pri razlagi kategorij iz Priloge I prav tako pokazalo (razumno in potrebno) prožnost. Za opredelitev, ali je treba konkretno poslovno prakso šteti za nepošteno v vseh okoliščinah, namreč ne upošteva zgolj besedila, ampak tudi širši okvir in cilje Direktive o nepoštenih poslovnih praksah. ( 69 )

150. Tako je mogoče v obravnavani zadevi poslovne prakse obtožencev preprosto uvrstiti v točki 2 in 4 Priloge I. Magistrski naslov, to je naslov z nekaterimi lastnostmi in poklicnimi konotacijami, je mogoče vsekakor obravnavati kot enakovreden znaku kakovosti. Kar zadeva točko 4, kot jo je razložilo Sodišče, ta „določa specifične primere, v katerih […] ureditev, ki se uporabi, uvaja neke zahteve, zlasti glede statusa trgovca ali kakovosti njegovih proizvodov, in v zvezi s tem določa ureditev o soglasju, odobritvi ali dovoljenju“. ( 70 ) Poslovno prakso obtožencev je mogoče preprosto uvrstiti pod oboje. Taka praksa tako ne zahteva nujno presoje vsakega primera posebej in lahko velja za nepošteno v vseh okoliščinah.

151. Torej predlagam, naj se na prvo vprašanje odgovori, da je treba Direktivo 2005/29 razlagati tako, da ne nasprotuje določbi nacionalne zakonodaje, s katero se zaradi zagotavljanja visoke kakovosti izobraževanja neakreditiranim izobraževalnim ustanovam na splošno prepove uporaba navedbe „magistrski“ („master“) naslov ali študij na spričevalih, ki jih podeljujejo.

V. Predlog

152. Glede na zgornje preudarke predlagam, naj Sodišče na vprašanja, ki jih je predložilo Hof van beroep Antwerpen (višje sodišče v Antwerpnu, Belgija), odgovori tako: – Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2005/29/ES z dne 11. maja 2005 o nepoštenih poslovnih praksah podjetij v razmerju do potrošnikov na notranjem trgu ter o spremembi Direktive Sveta 84/450/EGS, direktiv Evropskega parlamenta in Sveta 97/7/ES, 98/27/ES in 2002/65/ES ter Uredbe (ES) št. 2006/2004 Evropskega parlamenta in Sveta (Direktiva o nepoštenih poslovnih praksah) je treba razlagati tako, da ne nasprotuje določbi nacionalne zakonodaje, s katero se zaradi zagotavljanja visoke kakovosti izobraževanja neakreditiranim izobraževalnim ustanovam na splošno prepove uporaba navedbe „magister“ („master“) na diplomah, ki jih podeljujejo; – Direktivo 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu je treba razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni določbi, s katero se neakreditiranim izobraževalnim ustanovam na splošno prepove uporaba naslova „magister“ („master“) na diplomah, ki jih podeljujejo, če postopek akreditacije izpolnjuje pogoje, določene v členu 9(1) te direktive. Prav tako ne nasprotuje niti uporabi določbe kazenskega prava, kot je tista iz postopka v glavni stvari, ki je bila sprejeta za kaznovanje podeljevanja naslovov s strani neakreditiranih ustanov, če so te kazni sorazmerne.

( 1 ) Jezik izvirnika: angleščina.

( 2 ) Direktiva 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL 2006, L 376, str. 36; v nadaljevanju: Direktiva o storitvah).

( 3 ) Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2005/29/ES z dne 11. maja 2005 o nepoštenih poslovnih praksah podjetij v razmerju do potrošnikov na notranjem trgu ter o spremembi Direktive Sveta 84/450/EGS, direktiv Evropskega parlamenta in Sveta 97/7/ES, 98/27/ES in 2002/65/ES ter Uredbe (ES) št. 2006/2004 Evropskega parlamenta in Sveta (Direktiva o nepoštenih poslovnih praksah) (UL 2005, L 149, str. 22; v nadaljevanju: Direktiva o nepoštenih poslovnih praksah).

( 4 ) Belgisch Staatsblad z dne 14. avgusta 2003.

( 5 ) Belgisch Staatsblad z dne 27. februarja 2014.

( 6 ) V predložitveni odločbi je navedeno, da se je nezakonita dejavnost obtožencev med 19. oktobrom 2006 in 3. julijem 2010 večkrat ponovila na datume, ki pa jih razen 30. junija 2009 in 2. julija 2010 ni mogoče natančneje določiti.

( 7 ) Kamer van inbeschuldigingstelling (oddelek za kazenske obtožbe, Antwerpen, Belgija), 5. januar 2015.

( 8 ) Čeprav se namreč zdi, da imajo deli (pododdelka) člena 25(7) in člena II.75(6) enako vsebino, to očitno ne drži za člena kot celoto (člen 25 in člen II.75) ter sezname različnih naslovov, ki jih vsebujeta, da sploh ne omenjamo širših sistemskih odnosov teh členov z drugimi določbami zadevnih zakonskih predpisov, ki so vsekakor različni in lahko vplivajo na področje uporabe vsake od teh določb.

( 9 ) Točke 21, 29 in 32 zgoraj.

( 10 ) Podobno kot pri pristopu, ki ga Sodišče zavzame pri opredelitvi najpomembnejše vrste prostega pretoka, ki se uporablja (blaga ali storitev). Glej na primer sodbi z dne 24. marca 1994, Schindler (C‑275/92, EU:C:1994:119, točka 22), in z dne 22. januarja 2002, Canal Satélite Digital (C‑390/99, EU:C:2002:34, točka 31).

( 11 ) Če bi bilo tako, bi to za visokošolske ustanove, ki se (večinoma) financirajo iz zasebnih sredstev, tudi tiste z ustrezno akreditacijo in nevprašljive kakovosti, pomenilo, da so njihove storitve z vidika prava Unije izdajanje diplom za (denarno) plačilo.

( 12 ) Glej sodbo z dne 11. septembra 2007, Komisija/Nemčija (C‑318/05, EU:C:2007:495, točka 86). Glej v tem smislu že sodbo z dne 13. februarja 1985, Gravier (293/83, EU:C:1985:69, točka 19).

( 13 ) Glej na primer sodbo z dne 27. septembra 1988, Humbel in Edel (263/86, EU:C:1988:451, točka 17); z dne 22. maja 2003, Freskot (C‑355/00, EU:C:2003:298, točka 55); z dne 11. septembra 2007, Schwarz in Gootjes-Schwarz (C‑76/05, EU:C:2007:492, točka 38), in z dne 27. junija 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, točka 47).

( 14 ) Sodba z dne 27. septembra 1988, Humbel in Edel (263/86, EU:C:1988:451).

( 15 ) Sodba z dne 27. septembra 1988, Humbel in Edel (263/86, EU:C:1988:451, točki 4 in 14).

( 16 ) Sodba z dne 27. septembra 1988, Humbel in Edel (263/86, EU:C:1988:451, točka 18).

( 17 ) Glej sodbi z dne 7. decembra 1993, Wirth (C‑109/92, EU:C:1993:916, točka 16), in z dne 20. maja 2010, Zanotti (C‑56/09, EU:C:2010:288, točke od 30 do 35).

( 18 ) Sodba z dne 27. junija 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, točka 50 in navedena sodna praksa).

( 19 ) Sodba z dne 11. septembra 2007, Schwarz in Gootjes-Schwarz (C‑76/05, EU:C:2007:492, točka 40).

( 20 ) Glej sodbi z dne 27. septembra 1988, Humbel in Edel (263/86, EU:C:1988:451, točka 18), in z dne 27. junija 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, točka 50).

( 21 ) Glej že sklepne predloge generalnega pravobranilca G. Slynna v zadevi Humbel in Edel (263/86, EU:C:1988:151, strani od 5379 do 5380).

( 22 ) Glej na primer sodbi z dne 11. julija 2013, Femarbel (C‑57/12, EU:C:2013:517, točka 32), in z dne 23. februarja 2016, Komisija/Madžarska (C‑179/14, EU:C:2016:108, točka 113).

( 23 ) Člen 2(2)(a) Direktive o storitvah.

( 24 ) Člen 2(2)(i) Direktive o storitvah.

( 25 ) Točka 50 zgoraj.

( 26 ) Glej sodbo z dne 18. decembra 2007, Jundt (C‑281/06, EU:C:2007:816, točka 38 in navedena sodna praksa).

( 27 ) Glej na primer v tem smislu sodbo z dne 18. decembra 2007, Jundt (C‑281/06, EU:C:2007:816, točki 32 in 33).

( 28 ) Kot je bilo potrjeno tudi z opisom tega, čemur je navedeni pojem namenjen, v Priročniku o uveljavljanju direktive o storitvah (Evropska komisija (Generalni direktorat za notranji trg in storitve), Urad za uradne publikacije Evropske skupnosti, 2007, str. 11). Glej tudi predlog Komisije za Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta o storitvah na notranjem trgu (COM(2004) 2 final, str. 20).

( 29 ) V tem smislu glej sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Szpunarja v zadevi Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:472, točka 37): „[…] v členu 2(2)(a) [je] poudarjeno, da se Direktiva ne uporablja za negospodarske storitve splošnega pomena, kar je brezpredmetno, ker iz same opredelitve storitve izhaja, da se opravlja za plačilo“.

( 30 ) Glej tudi Priročnik o uveljavljanju direktive o storitvah, str. 10 in 11, v katerem je potrjeno, da izobraževanja na podlagi prava Unije ni mogoče obravnavati kot eno samo enoto, čeprav se kljub vsemu predlaga večja posplošitev v zvezi z nacionalnim osnovnošolskim in srednješolskim izobraževanjem, za katero je verjetneje, da bo spadalo v kategorijo negospodarskih storitev splošnega pomena. Vendar v skladu s Priročnikom države članice ne morejo vseh storitev na posebnem področju izobraževanja obravnavati kot negospodarske storitve splošnega pomena.

( 31 ) Tak kazuistični pristop lahko nato v posebnih okoliščinah privede tudi do tega, da je lahko dejavnost poučevanja znotraj univerze, ki se financira iz javnih sredstev, prav tako storitev na podlagi prava Unije. Glej v tem smislu sodbo z dne 18. decembra 2007, Jundt (C‑281/06, EU:C:2007:816, točke od 31 do 34).

( 32 ) Naj pripomnim, da se za to, da se zadevna dejavnost opredeli kot storitev na podlagi prava Unije, ne zahteva, da jo plačajo osebe, za katere se izvaja. Glej na primer sodbi z dne 26. aprila 1988, Bond van Adverteerders in drugi (352/85, EU:C:1988:196, točka 16), ter z dne 12. julija 2001, Smits in Peerbooms (C‑157/99, EU:C:2001:404, točka 57). Posebej v zvezi z izobraževanjem glej sodbo z dne 27. junija 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, točka 49): „Ni nujno, da to zasebno financiranje zagotovijo predvsem učenci oziroma njihovi starši, saj gospodarska narava dejavnosti ni odvisna od tega, da storitev plačajo tisti, ki imajo od nje korist“.

( 33 ) Sodišče je v sodbi z dne 27. junija 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, točka 51), predlagalo, da bi morala imeti izobraževalna ustanova, ki izvaja nekatere dejavnosti, „ločeno računovodstvo glede različnih prejetih finančnih sredstev, tako da se izključi vsakršno tveganje ‚navzkrižnega‘ subvencioniranja njenih gospodarskih dejavnosti z javnimi sredstvi, ki jih dobi za svoje negospodarske dejavnosti“.

( 34 ) Treba je namreč pripomniti, da je v sodbah z dne 18. decembra 2007, Jundt (C‑281/06, EU:C:2007:816, točke od 31 do 34), in z dne 27. junija 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, točka 63), nakazano, da je treba opredelitev obstoja storitve na podlagi prava Unije opraviti na ravni vsakega študijskega programa.

( 35 ) Odraža se v zakonski obveznosti obiskovanja določenega števila let osnovne šole.

( 36 ) Točka 59 zgoraj.

( 37 ) Po tej logiki bi vključili (in torej izključili iz področja uporabe Direktive o storitvah) tudi že omenjene dodatne tečaje za vodstveni kader (točka 79 zgoraj) ali kakršne koli druge dejavnosti, katerih namen bi očitno lahko bil dobiček, vendar se ob njihovem izvajanju tudi razširja znanje.

( 38 ) Sodba z dne 12. julija 2001, Smits in Peerbooms (C‑157/99, EU:C:2001:404, točka 58). Ugotoviti je treba, da člen 2(2)(f) Direktive o storitvah zdaj iz področja uporabe Direktive izključuje „zdravstvene storitve, ne glede na to, ali se opravljajo v okviru zdravstvenega varstva ali ne, in ne glede na način organizacije in financiranja na nacionalni ravni ali na njihov javni ali zasebni značaj“. Moj poudarek.

( 39 ) Generalni pravobranilec G. Slynn (glej opombo 21 zgoraj) je v sklepnih predlogih v zadevi Humbel večkrat poudaril naravno analogijo med srednješolskim izobraževanjem in zdravstvom.

( 40 ) Glej sodbo z dne 27. junija 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, točka 41 in točke od 45 do 46 ter navedena sodna praksa). Moj poudarek.

( 41 ) Točka 86 zgoraj.

( 42 ) Točke od 46 do 51 zgoraj.

( 43 ) Ker se zdi, da se uporablja Direktiva o storitvah, ni treba podrobno preučiti trditve švedske vlade v zvezi z morebitno upoštevnostjo Sporazuma med Evropsko skupnostjo in njenimi državami članicami na eni strani in Švicarsko konfederacijo na drugi o prostem pretoku oseb (UL 2009, L 353, str. 71). Kakor koli že – kot je pravilno pripomnila tudi švedska vlada – je področje uporabe svobode zagotavljanja čezmejnih storitev na podlagi tega sporazuma omejeno na pravico do opravljanja storitev za največ 90 dni na leto, ni pa z njim pravnim osebam podeljena pravica do ustanavljanja.

( 44 ) Sodba z dne 13. novembra 2003, Neri (C‑153/02, EU:C:2003:614, točka 39).

( 45 ) Sodba z dne 30. januarja 2018, X in Visser (C‑360/15 in C‑31/16, EU:C:2018:44, točka 110). To pa ne velja za svobodo opravljanja storitev (točka 102).

( 46 ) Člen 4(5) Direktive o storitvah opredeljuje „ustanovitev“ kot „dejansko izvajanje gospodarske dejavnosti, kakor je navedeno v členu 43 Pogodbe, s strani ponudnika za nedoločen čas in s stalno infrastrukturo, kjer se dejavnost opravljanja storitev dejansko izvaja“.

( 47 ) Glej sodbe z dne 31. januarja 1984, Luisi in Carbone (286/82 in 26/83, EU:C:1984:35); z dne 2. februarja 1989, Cowan (186/87, EU:C:1989:47, točka 15); in z dne 20. maja 2010, Zanotti (C‑56/09, EU:C:2010:288, točka 26).

( 48 ) Glej na primer sodbi z dne 6. novembra 2003, Gambelli in drugi (C‑243/01, EU:C:2003:597, točka 65), ter z dne 6. marca 2007, Placanica in drugi (C‑338/04, C‑359/04 in C‑360/04, EU:C:2007:133, točka 49).

( 49 ) Glej v tem smislu na drugem področju na primer sodbo z dne 22. januarja 2002, Canal Satélite Digital (C‑390/99, EU:C:2002:34, točka 29).

( 50 ) Glej sodbi z dne 13. novembra 2003, Neri (C‑153/02, EU:C:2003:614, točka 46), in z dne 12. decembra 2013, Dirextra Alta Formazione (C‑523/12, EU:C:2013:831, točka 25).

( 51 ) Glej zlasti Bolonjsko deklaracijo z dne 19. junija 1999 – skupno deklaracijo evropskih ministrov za šolstvo, kakor je bila na konferenci evropskih ministrov, pristojnih za visoko šolstvo, ki je potekala 19. in 20. maja 2005 v Bergnu, dodatno razširjena v okvir kvalifikacij za evropski visokošolski prostor.

( 52 ) Glej zlasti člen 53(1) PDEU in Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2005/36/ES z dne 7. septembra 2005 o priznavanju poklicnih kvalifikacij (UL 2005, L 255, str. 22).

( 53 ) Čeprav se po analogiji pogosto navaja sodna praksa v zvezi s prostim pretokom blaga, menim, da pristop po načelu „preprosto nalepi oznako z nekaj podatki, potem pa naj se potrošnik sam odloči“, na področju storitev ne bi bil v veliko pomoč, še zlasti ne na področju posebnih storitev, kot je izobraževanje.

( 54 ) Glej v tem smislu tudi sodbo z dne 12. decembra 2013, Dirextra Alta Formazione (C‑523/12, EU:C:2013:831, točki 28 in 29). Kot primer nesorazmernega ukrepa pa glej sodbo z dne 13. novembra 2003, Neri (C‑153/02, EU:C:2003:614).

( 55 ) Točke od 42 do 44 zgoraj.

( 56 ) Glej na primer v okviru Pogodbe sodbe z dne 19. januarja 1999, Calfa (C‑348/96, EU:C:1999:6, točka 17); z dne 6. marca 2007, Placanica in drugi (C‑338/04, C‑359/04 in C‑360/04, EU:C:2007:133, točka 68), ter z dne 15. septembra 2011, Dickinger in Ömer (C‑347/09, EU:C:2011:582, točka 31).

( 57 ) Glej sodbo z dne 11. novembra 1981, Casati (203/80, EU:C:1981:261, točka 27).

( 58 ) Točke od 68 do 88 zgoraj.

( 59 ) Glej po analogiji tudi sodbo z dne 17. maja 2018, Karel de Grote – Hogeschool Katholieke Hogeschool Antwerpen (C‑147/16, EU:C:2018:320, točke od 56 do 58), v kateri je Sodišče uporabilo Direktivo 93/13/EGS za storitev, ki jo je visokošolski izobraževalni zavod, ki se je pretežno financiral z javnimi sredstvi, zagotavljal dodatno in pomožno ob svoji dejavnosti izobraževanja ter v okviru katere je na podlagi pogodbe zagotavljal brezobrestno obročno odplačevanje zneskov, ki mu jih je dolgovala neka študentka. Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. aprila 1993 o nedovoljenih pogojih v potrošniških pogodbah (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 2, str. 288).

( 60 ) Glej člen 1 Direktive o nepoštenih poslovnih praksah.

( 61 ) Glej na primer sodbi z dne 9. novembra 2010, Mediaprint Zeitungs- und Zeitschriftenverlag (C‑540/08, EU:C:2010:660), in z dne 17. oktobra 2013, RLvS (C‑391/12, EU:C:2013:669).

( 62 ) Glej na primer sodbi z dne 9. novembra 2010, Mediaprint Zeitungs- und Zeitschriftenverlag (C‑540/08, EU:C:2010:660, točke od 26 do 28), in z dne 17. oktobra 2013, RLvS (C‑391/12, EU:C:2013:669, točke od 31 do 34), ki se nanašata na nacionalne določbe, namenjene predvsem ohranjanju pluralnosti medijev oziroma neodvisnosti tiska.

( 63 ) Glej na primer sodbo z dne 17. januarja 2013, Köck (C‑206/11, EU:C:2013:14, točka 30): „s področja […] uporabe [te direktive so] izključene le nacionalne zakonodaje o nepoštenih poslovnih praksah, ki škodijo ‚samo‘ ekonomskim interesom konkurentov ali zadevajo poslovanje med trgovci“.

( 64 ) Na tistih nekaj področjih, na katerih je namera zakonodajalca držav članic kljub vsemu (v skladu z navedbo v zakonodaji) pomembna, dokazne težave, ki izhajajo iz te presoje, jasno kažejo, zakaj to morda ni najboljša pot naprej. Za primer nedavne razprave o tem, kdaj je nacionalno pravilo „posebej namenjeno“ storitvam informacijske družbe in torej postane tehnični predpis, ki ga je treba uradno sporočiti v skladu z Direktivo 98/34/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. junija 1998 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih standardov in tehničnih predpisov (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 20, str. 337), kakor je bila spremenjena, glej moje sklepne predloge v zadevi Falbert in drugi (C‑255/16, EU:C:2017:608, točke od 58 do 87).

( 65 ) Za poudarek na posebej široki opredelitvi pojma poslovnih praks glej na primer sodbi z dne 9. novembra 2010, Mediaprint Zeitungs- und Zeitschriftenverlag (C‑540/08, EU:C:2010:660, točka 21), in z dne 25. julija 2018, Dyson (C‑632/16, EU:C:2018:599, točka 30).

( 66 ) Glej na primer sodbo z dne 17. oktobra 2013, RLvS (C‑391/12, EU:C:2013:669, točka 37).

( 67 ) Glej po analogiji na primer sodbo z dne 4. maja 2017, Vanderborght (C‑339/15, EU:C:2017:335, točke od 21 do 25), kar zadeva nacionalno zakonodajo, ki prepoveduje kakršno koli oglaševanje zobozdravstvenih storitev.

( 68 ) Glej na primer sodbi z dne 23. aprila 2009, VTB-VAB in Galatea (C‑261/07 in C‑299/07, EU:C:2009:244, točka 56), ter z dne 19. septembra 2013, CHS Tour Services (C‑435/11, EU:C:2013:574, točka 38).

( 69 ) Glej na primer sodbo z dne 18. oktobra 2012, Purely Creative in drugi (C‑428/11, EU:C:2012:651).

( 70 ) Sodba z dne 17. januarja 2013, Köck (C‑206/11, EU:C:2013:14, točka 39). Moj poudarek.