Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 17 de Barcelona (Španija) 19. maja 2022 – HM, VD/Generalitat de Catalunya

(Zadeva C-332/22)

(2022/C 472/31)

Jezik postopka: španščina

Predložitveno sodišče

Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 17 de Barcelona

Stranke v postopku v glavni stvari

Tožeči stranki: HM, VD

Tožena stranka: Generalitat de Catalunya

Vprašanja za predhodno odločanje

PRVO. Ali so ukrepi iz sodb Tribunal Supremo (vrhovno sodišče) št. 1425/2018 in št. 1426/2018 z dne 26. septembra 2018, ki sta merodajni vse do danes (30. november 2021), v skladu s katerimi se za javnega uslužbenca, ki je bil žrtev zlorabe, ista ureditev prekarnosti pri zaposlovanju, ki pomeni zlorabo, uporablja vse do tedaj, ko javna uprava delodajalka ne ugotovi, da obstaja strukturna potreba po takem delavcu, in razpiše ustrezne izbirne postopke za zapolnitev delovnega mesta z javnimi uslužbenci, zaposlenimi za nedoločen čas, ali kariernimi uradniki, takšni, da izpolnjujejo zahteve glede sankcij iz določbe 5 okvirnega sporazuma, priloženega Direktivi 1999/70 (1)?

Ali pa so ti ukrepi, s katerimi se položaj prekarnosti in neobstoja varstva podaljša, dokler se javna uprava delodajalka arbitrarno ne odloči razpisati izbirni postopek za zapolnitev delovnega mesta z delavcem, zaposlenim za nedoločen čas, katerega izid je negotov, saj lahko v teh postopkih sodelujejo tudi kandidati, ki niso bili žrtve take zlorabe, ukrepi, ki jih ni mogoče šteti za sankcijske odvračilne ukrepe za namene določbe 5 okvirnega sporazuma in s katerimi ni zagotovljeno izpolnjevanje v njej določenih ciljev?

DRUGO. Ali mora nacionalno sodišče, če v okviru izpolnjevanja obveznosti, da se ugotovljeno zlorabo v vsakem primeru sankcionira (sankcija je „nujna“ in „takojšnja“), ugotovi, da na podlagi načela skladne razlage ni mogoče zagotoviti polnega učinka Direktive, ne da bi se pri tem nacionalno pravo razlagalo contra legem, in sicer ravno zato, ker država članica v svoj pravni red ni vključila nobenega sankcijskega ukrepa za izvajanje določbe 5 okvirnega sporazuma v javnem sektorju, uporabiti ugotovitve iz sodb Sodišča (veliki senat) z dne 17. aprila 2018, Egenberger, [C-414/16,] (2) ali z dne 15. aprila 2008, [Impact,] C-268/06 (3), da je na podlagi členov 21 in 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah mogoče določbe notranjega prava, zaradi katerih ni mogoče zagotoviti polnega učinka Direktive 1999/70/ES, izključiti, in sicer tudi če gre za ustavne določbe?

Ali je treba zato delovno razmerje za določen čas, ki pomeni zlorabo, spremeniti v delovno razmerje za nedoločen čas, ki je enako ali podobno delovnim razmerjem primerljivih javnih uslužbencev, zaposlenih za nedoločen čas, in s tem žrtvi zlorabe zagotoviti stabilnost zaposlitve, da se prepreči položaj, v katerem ta zloraba ne bi bila kaznovana, cilji in polni učinek določbe 5 okvirnega sporazuma pa bi bili okrnjeni, čeprav je taka sprememba v skladu z nacionalno ureditvijo in sodno prakso Tribunal Supremo (vrhovnega sodišča) prepovedana ali bi lahko bila v nasprotju s špansko ustavo?

TRETJE. Ali je treba ob upoštevanju tega, da je Sodišče v sodbah z dne 25. oktobra 2018, C-331/17 (4), in z dne 13. januarja 2022, C-382/19 (5), presodilo, da določba 5 okvirnega sporazuma nasprotuje nacionalni ureditvi, na podlagi katere so nekateri javni uslužbenci izključeni iz uporabe pravil za sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb za določen čas, če v nacionalnem pravnem redu ni drugega učinkovitega ukrepa za sankcioniranje takih zlorab, in glede na to, da v španski zakonodaji ni določen noben ukrep za sankcioniranje zlorab v javnem sektorju, ki bi se uporabljal za tožeča delavca, zaposlena za določen čas,

na podlagi uporabe te sodne prakse Sodišča in načela enakovrednosti, ki izhaja iz prava Unije, javne uslužbence, zaposlene za določen čas, ki so bili žrtve zlorabe, spremeniti v javne uslužbence, zaposlene za nedoločen čas, ali karierne uradnike, tako da zanje veljajo enaki razlogi za prenehanje in odpoved delovnega razmerja kot za zadnjenavedene, saj se mora v zasebnem sektorju na podlagi člena 15 Estatuto de los Trabajadores (zakon o delavnih razmerjih) delavce, zaposlene za določen čas, ki pri istem delodajalcu v obdobju 30 mesecev delajo več kot 24 mesecev, spremeniti v delavce, zaposlene za nedoločen čas, v skladu s členom 83(3) Ley 40/2015 de [Régimen Jurídico] del Sector Público (zakon št. 40/2015 o pravni ureditvi javnega sektorja), kakor je bil spremenjen z Ley 11/2020 de presupuestos generales del Estado para 2021 (zakon št. 11/2020 o državnem proračunu za leto 2021), pa je na podlagi uporabe nacionalnega prava v zvezi z delavci, zaposlenimi v podjetjih in subjektih, ki postanejo del javnega sektorja, dopuščeno, da pod pogojem, da bo delovno mesto po izpraznitvi odpravljeno, opravljajo enake naloge kot karierni uradniki in zato zanje veljajo isti razlogi za prenehanje delovnega razmerja kot za zadnjenavedene?

ČETRTO. Ob upoštevanju tega, da se v skladu s sodbama Sodišča z dne 13. marca 2014, C-38/13 (6), Nierodzik, točki 27 in 29, in z dne 14. septembra 2016, C-596/14 (7), Ana de Diego Porras, točki 30 in 31, pogoji, povezani s prenehanjem delovnega razmerja, in zahteve za odpoved pogodbe o zaposlitvi štejejo za del „pogojev zaposlitve“ iz določbe 4 okvirnega sporazuma,

se Sodišče za primer, če je treba na prejšnje vprašanje odgovoriti nikalno, prosi, naj pojasni, ali je stabilizacija delovnega razmerja javnih uslužbencev, zaposlenih za določen čas, ki so žrtve zlorabe, ki se opravi tako, da se za prenehanje in odpoved njihove pogodbe uveljavijo enaki razlogi, kakršni veljajo za karierne uradnike ali primerljive delavce, zaposlene za nedoločen čas, ne da bi se jim pri tem priznal tak status, ukrep, ki ga nacionalni organi morajo izvesti na podlagi določb 4 in 5 okvirnega sporazuma Direktive 1999/70 in načela skladne razlage, saj se v skladu z nacionalno zakonodajo status javnega uslužbenca, zaposlenega za nedoločen čas, ali kariernega uradnika ne sme priznati le tem, ki ne izpolnjujejo določenih pogojev, stabilizacija delavnega razmerja takšnih delavcev pod opisanimi pogoji pa ne povzroči pridobitvi tega statusa?

PETO. Ali je treba glede na to, da člen 15 Estatuto de los Trabajadores (zakon o delavnih razmerjih) določa, da je lahko najdaljše trajanje pogodb za določen čas dve leti, ker se predpostavlja, da po izteku tega obdobja potreba po delavcu ni več začasna ali izjemna, temveč redna in stalna, zaradi česar je delodajalec v zasebnem sektorju obvezan, da delovno razmerje za določen čas spremeni v delovno razmerje za nedoločen čas, in glede na to, da morajo biti v skladu s členom 10 Estatuto Básico del Empleado Público (zakon o temeljni pravni ureditvi statusa javnih uslužbencev) v javnem sektorju prosta delovna mesta, ki jih zasedajo nadomestni delavci oziroma delavci, zaposleni za določen čas, vključena v ponudbo zaposlitve v javnem sektorju za leto imenovanja oziroma, če to ni mogoče, torej v največ dveh letih, v ponudbo zaposlitve v javnem sektorju za naslednje leto, da bi se delovno mesto lahko zapolnilo z javnim uslužbencem, zaposlenim za nedoločen čas, ali s kariernim uradnikom,

ugotoviti, da je zloraba veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas v javnem sektorju podana od trenutka, v katerem javna uprava delodajalka delovnega mesta, ki ga zaseda javni uslužbenec, zaposlen za določen čas, z delavcem, zaposlenim za nedoločen čas, ali s kariernim uradnikom ne zapolni v rokih, ki so določeni z nacionalno ureditvijo, in sicer s tem, da ga v ponudbo zaposlitev v javnem sektorju vključi najpozneje v roku dveh let od imenovanja nadomestnega uslužbenca oziroma uslužbenca, zaposlenega za določen čas, pri čemer mu mora zaradi izvedbe te ponudbe zaposlitve v javnem sektorju pogodbo odpovedati v roku največ treh let, ki je določen v členu 70 Estatuto Básico del Empleado Público (zakon o temeljni pravni ureditvi statusa javnih uslužbencev)?

ŠESTO. Ali se s španskim zakonom 20/2021 z dne 28. decembra kršita v pravu Unije zavezujoči načeli zakonitosti in prepovedi povratne veljave določb o kaznih, ki sta med drugim določeni v členu 49 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, ker so kot sankcija za zlorabo zaposlovanja za določen čas določeni izbirni postopki, ki se uporabijo, čeprav so se dejanja ali opustitve, ki pomenijo kršitev in torej zlorabo, zgodila oziroma izvedla ter se očitala že – več let – pred sprejetjem zakona 20/2021?

SEDMO. Ali se z zakonom 20/2021, ker sta z njim kot sankcijski ukrep določena razpis izbirnih postopkov in odškodnina, ki se prizna samo žrtvam zlorabe, ki v izbirnem postopku niso uspešne, kršita določba 5 okvirnega sporazuma in Direktiva 1999/70/ES, saj se ne sankcionirajo zlorabe, do katerih je prišlo v zvezi z javnimi uslužbenci, zaposlenimi za določen čas, ki so bili v tem izbirnem postopku uspešni, če ni sporno, da je sankcija vselej nujna in da uspeh v izbirnem postopku ni sankcijski ukrep, ki bi ustrezal zahtevam Direktive, kot je Sodišče ugotovilo v sklepu z dne 2. junija 2021, C-103/19 (8)?

Oziroma, z drugimi besedami, ali se z zakonom 20/2021 s tem, da se v skladu z njim odškodnina prizna le delavcem, ki so bili žrtve zlorabe in v izbirnem postopku niso uspešni, delavcem, ki so bili žrtve zlorabe, vendar so pozneje s sodelovanjem v takšnih izbirnih postopkih pridobili status delavca, zaposlenega za nedoločen čas, kršijo Direktiva 1999/70/ES in zlasti ugotovitve iz točke 45 sklepa Sodišča z dne 2. junija 2021, [C-103/19,] v skladu s katero države članice kljub temu, da je prek izbirnih postopkov, ki se jih lahko udeležijo javni uslužbenci, ki so bili zaradi zlorabe veriženja delovnih razmerij za določen čas zaposleni nezakonito, tem uslužbencem dana možnost, da si prizadevajo za stalno in stabilno delovno razmerje ter torej za pridobitev statusa javnega uslužbenca, zaposlenega za nedoločen čas, niso razbremenjene spoštovanja obveznosti določitve primernega ukrepa za ustrezno sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi in delovnih razmerij za določen čas?

OSMO. Ali se z zakonom 20/2021 s tem, da določa, da je treba izbirne postopke za zmanjšanje obsega zaposlovanja za določen čas v javnem sektorju izvesti v roku treh let, in sicer do 31. decembra 2024, in s tem, da kot sankcijo določa odškodnino, ki se izplača ob prenehanju ali odpovedi pogodbe o zaposlitvi delavca, ki je bil žrtev zlorabe, krši določba 5 okvirnega sporazuma, razlagana ob upoštevanju sklepa Sodišča z dne 9. februarja 2017, C-446/16 (9), ali sodb Sodišča z dne 14. decembra 2016, C-16/15 (10), ali z dne 21. novembra 2018, C-619/17 (11), saj se s tem položaj zlorabe, neobstoja varstva in prekarnosti zaposlitve, v katerem je delavec, ki je bil žrtev zlorabe, ohrani ali podaljša ter tako okrni polni učinek Direktive 1999/70, dokler se temu delavcu dokončno ne odpove pogodba o zaposlitvi, tako da lahko prejme opisano odškodnino?

DEVETO. Ali se z zakonom 20/2021 krši načelo enakovrednosti, ker so z njim v okviru izvajanja Direktive priznane pravice, ki imajo manjši obseg kot te, ki izhajajo iz nacionalnega prava, saj:

— je z zakonom 11/2020 o splošnem državnem proračunu za leto 2021, s katerim je bil spremenjen člen 87(3) zakona 40/20215, v okviru uporabe nacionalnega prava omogočeno, da delavci, zaposleni v zasebnih podjetjih, ki postanejo del javnega sektorja, pod pogojem, da bo delovno mesto po izpraznitvi odpravljeno, opravljajo enake naloge kot karierni uradniki in da zanje veljajo enaki razlogi za prenehanje pogodbe o zaposlitvi, čeprav niso opravili izbirnih postopkov, medtem ko v skladu z zakonom 20/2021, s katerim se izvaja pravo Unije, javnim uslužbencem, ki so bili izbrani v izbirnih postopkih, v katerih se morajo spoštovati načela enakosti, javnosti in svobodne konkurence, ni dovoljeno, da še naprej opravljajo enake naloge kot karierni uradniki, pri čemer pa zanje veljajo enaki razlogi za prenehanje delovnega razmerja;

— je v skladu s členom 15 Estatuto de los trabajadores (zakon o delavnih razmerjih), kakor je bil spremenjen z zakonom št. 1/1995 z dne 24. marca 1995 – torej pred sprejetjem Direktive 1999/70 – v okviru uporabe nacionalnega prava mogoče delovna razmerja delavcev v zasebnem sektorju, ki več kot dve leti delajo pri istem delodajalcu, spremeniti v delovna razmerja za nedoločen čas, medtem ko se v okviru izvajanja Direktive javnim uslužbencem, ki so bili žrtve zlorabe, prizna le odškodnina, ki ustreza znesku 20-dnevne plače za vsako leto dela in ne presega zneska 12 mesečnih plač, sprememba delovnega razmerja pa ni mogoča;

— je kljub temu, da členi 32 in naslednji Ley 40/2015 de [Régimen Jurídico] del Sector Público (zakon o pravni ureditvi javnega sektorja) določajo načelo povrnitve celotne škode, v skladu s katero mora javna uprava povrniti vso škodo, ki je žrtvam nastala zaradi njenega ravnanja, pri uporabi prava Unije odškodnina, ki se prizna žrtvam zlorabe, a priori omejena tako po višini – znesek, ki ustreza 20-dnevni plači za vsako leto dela – kot tudi časovno – največ 12 mesečnih plač.

DESETO. Ali se z zakonom 20/2021, ki kot edini pravi sankcijski ukrep določa odškodnino v znesku, ki ustreza 20-dnevni plači za vsako leto zaposlitve, ki se izplača žrtvam zlorabe, ki niso bile uspešne v izbirnem postopku, krši ustaljena sodna praksa iz sodbe Sodišča z dne 7. marca 2018 v zadevi Santoro, [C-494/16] (12) v skladu s katero v javnem sektorju za uveljavitev Direktive sama odškodnina ne zadostuje, ampak mora biti dopolnjena še z drugimi sankcijskimi ukrepi, ki so učinkoviti, sorazmerni in odvračilni?

ENAJSTO. Ali se z zakonom 20/2021 zato, ker je z njim odškodnina za žrtve, ki niso uspešne v izbirnem postopku, določena v višini, ki ustreza znesku 20-dnevnih plač za vsako leto zaposlitve in ne presega vsote 12 mesečnih plač, kršita načelo ustrezne in popolne odškodnine ter načelo sorazmernosti, ki veljata v pravu Unije, ker so s tem iz odškodnine izključeni izgubljeni dobiček in druge podlage za odškodnino ali nadomestilo, kot so na primer te, ki izhajajo iz izgube možnosti (pojem, ki ga je Sodišče uporabilo v sodbi Santoro); iz nemožnosti pridobitve statusa delavca, zaposlenega za nedoločen čas, ker izbirni postopki niso bili razpisani v rokih, določenih z nacionalno ureditvijo, ali nemožnosti napredovanja in povišanja; iz nepremoženjske škode, nastale zaradi neobstoja varstva, do katerega pride v vsakem položaju prekarnosti zaposlitve; iz tega, da žrtvi zlorabe delovno razmerje preneha, ona pa je take starosti in spola (na primer ženska, starejša od 50 let), da zanjo ni trga alternativnih zaposlitev; ali iz zmanjšanja starostne pokojnine?

DVANAJSTO. Ali se z zakonom 20/2021 s tem, da je v njem odškodnina omejena do višine, ki ustreza znesku 20-dnevnih plač za vsako leto zaposlitve in ne presega vsote 12 mesečnih plač, krši pravo Unije, če se upoštevata sodbi Sodišča z dne 2. avgusta 1993, C-271/91 (13), Marshall, in z dne 17. decembra 2015, C-407/14 (14), Arjona, v skladu s katerima pravo Unije nasprotuje temu, da se odškodnina za škodo, ki jo je oseba utrpela zaradi odpovedi pogodbe o zaposlitvi, omeji z vnaprej opredeljenim najvišjim zneskom?

(1) Direktiva Sveta 1999/70/ES z dne 28. junija 1999 o okvirnem sporazumu o delu za določen čas, sklenjenem med ETUC, UNICE in CEEP (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 3, str. 368).

(2) Sodba z dne 17. aprila 2018, Egenberger (C-414/16, EU:C:2018:257)

(3) Sodba z dne 15. aprila 2008, Impact (C-268/06, EU:C:2008:223)

(4) Sodba z dne 25. oktobra 2018, Sciotto (C-331/17, EU:C:2018:859)

(5) Sodba z dne 13. januarja 2022, MIUR in Ufficio Scolastico Regionale per la Campania (C-282/19, EU:C:2022:3)

(6) Sodba z dne 13. marca 2014, Nierodzik (C-38/13, EU:C:2014:152)

(7) Sodba z dne 14. septembra 2016, De Diego Porras (C-596/14, EU:C:2016:683)

(8) Sklep z dne 2. junija 2021, SUSH in CGT Sanidad de Madrid (C-103/19, neobjavljen, EU:C:2021:460)

(9) Sklep z dne 9. februarja 2017, Rodrigo Sanz (C-443/16, EU:C:2017:109)

(10) Sodba z dne 14. septembra 2016, Pérez López (C-16/15, EU:C:2016:679)

(11) Sodba z dne 21. novembra 2018, de Diego Porras (C-619/17, EU:C:2018:936)

(12) Sodba z dne 7. marca 2018, Santoro (C-494/16, EU:C:2018:166)

(13) Sodba z dne 2. avgusta 1993, Marshall (C-271/91, EU:C:1993:335)

(14) Sodba z dne 17. decembra 2015, Arjona Camacho (C-407/14, EU:C:2015:831)