SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

JULIANE KOKOTT,

predstavljeni 14. septembra 20061( )

Zadeva C-418/04

Komisija Evropskih skupnosti

proti

Irski

„Direktiva 79/409/EGS – Ohranjanje prosto živečih ptic – Posebna območja varstva – IBA 2000 – Prenos in uporaba“

I – Uvod

1. V tem postopku Komisija ponovno državi članici očita nezadostno določitev posebnih območij varstva za ptice (v nadaljevanju: POV) v skladu z Direktivo Sveta 79/409/EGS z dne 2. aprila 1979 o ohranjanju prosto živečih ptic( ) (v nadaljevanju: Direktiva o pticah). Zaradi enakovrstnih kršitev je že dosegla obsodbo Nizozemske,( ) Francije,( ) Finske( ) in Italije( ). V teku sta tudi postopka zoper Grčijo( ) in Španijo( ). Komisija pripravlja še postopek zoper Portugalsko( ).

2. Osrednje vprašanje v teh postopkih je vsakokrat dokaz, da država članica še ni kot posebna območja varstva določila vseh ozemelj, ki bi morala biti kot takšna določena. Komisija se v tej zadevi opira na podatke o Irski, ki jih je na seznamu ornitološko pomembnih območij v Evropi leta 2000 objavila nevladna organizacija BirdLife International, ki je mednarodna zveza nacionalnih organizacij za varstvo ptic (v nadaljevanju: IBA 2000, IBA je kratica za Important Bird Area [pomembno območje za ptice] ali Important Bird Areas [pomembna območja za ptice]).( )

3. Komisija v obravnavanem postopku poleg tega navaja še nadaljnje očitke glede varstva POV. Irska naj ne bi pravilno prenesla v nacionalno zakonodajo pomembnih določb o varstvu iz Direktive o pticah in iz Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst( ) (v nadaljevanju: Direktiva o habitatih) oziroma naj bi v praksi te določbe napačno uporabljala.

II – Predhodni postopek in predlogi strank

4. Tožba Komisije temelji na različnih predhodnih postopkih, ki jih je Komisija v letih 1998, 2000 in 2001 uvedla na podlagi pozivov k predložitvi pripomb v skladu s členom 226 ES (pisni opomin). V letu 2001 je sledilo obrazloženo mnenje ter pozneje še dve, ki sta bili posredovani z datumom 11. julij 2003. Ti zadnji obrazloženi mnenji sta povzeli vse očitke, ki so postali predmet tožbe. Komisija je Irski določila zadnji rok dveh mesecev, da preneha očitane kršitve prava Skupnosti. Irska pripoznava, da je ta rok potekel 11. septembra 2003.( )

5. Komisija z drugimi odgovori Irske ni bila zadovoljna in je zato 29. septembra 2004 vložita obravnavano tožbo. Sodišču predlaga, naj

1. ugotovi, da Irska, s tem da

(a) v skladu s členom 4(1) in (2) Direktive 79/409/EGS o ohranjanju prosto živečih ptic od leta 1981 ni določila vseh ozemelj, ki so glede na število in velikost najprimernejša za vrste iz Priloge I k Direktivi 79/409 ter za redno pojavljajoče se selitvene vrste;

(b) v skladu s členom 4(1) in (2) Direktive 79/409 od leta 1981 za ta ozemlja ni sprejela potrebnih zakonskih ukrepov za ohranitev;

(c) ni zagotovila, da bi se od leta 1981 določbe člena 4(4), prvi stavek, uporabljale za območja, ki se morajo v skladu z Direktivo 79/409 določiti kot posebna območja varstva;

(d) ni v celoti in pravilno v nacionalno zakonodajo prenesla in uporabila zahtev iz člena 4(4), drugi stavek, Direktive 79/409;

(e) ni sprejela vseh potrebnih ukrepov za uskladitev z določbami člena 6(2), (3) in (4) Direktive 92/43/EGS o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst glede posebnih območij varstva, določenih v skladu z Direktivo 79/409, in ni sprejela vseh potrebnih ukrepov za uskladitev z določbami člena 6(2) Direktive 92/43 glede rabe vseh območij, ki spadajo pod ta člen, kot območij za rekreacijo;

(f) ni sprejela vseh potrebnih ukrepov za uskladitev s členom 10 Direktive 79/409;

ni izpolnila svojih obveznosti iz navedenih členov teh direktiv, in

2. Irski naloži plačilo stroškov.

6. Irska Sodišču predlaga, naj

1. zavrne predloge Komisije ali naj, podredno, vsako ugotovitev omeji na specifične predmete, glede katerih Sodišče ugotovi kršitev prava Skupnosti s strani Irske;

2. strankam naloži plačilo lastnih stroškov.

7. Postopka sta se kot intervenienta na strani Irske udeležili Kraljevina Španija in Helenska republika.

III – Tožba

8. Posamezni predlogi se bodo v nadaljevanju preučili drug za drugim. Pravni okvir bo naveden pri zadevnih očitkih Komisije.

A – Prvi tožbeni predlog – nezadostna določitev POV

9. Komisija s prvim tožbenim predlogom Irski očita, da glede na število in velikost ni razvrstila dovolj ozemelj kot POV za varstvo ptic iz Priloge I ter selitvenih vrst, ki tam niso navedene.

Pravni okvir

10. Člen 4(1) in (2) Direktive o pticah določa, katera ozemlja morajo države članice določiti kot POV, člen 4(3) pa ureja informacijo za Komisijo o določitvi:

„1. Vrste iz Priloge I so predmet posebnih ukrepov za ohranitev njihovih habitatov, da se zagotovi preživetje in razmnoževanje teh vrst na njihovem območju razširjenosti.

V zvezi s tem se upoštevajo:

(a) vrste, ki jim grozi izumrtje;

(b) vrste, občutljive na določene spremembe v svojih habitatih;

(c) vrste, za katere se šteje, da so redke, ker so njihove populacije majhne ali pa so omejeno lokalno razširjene;

(d) druge vrste, ki zahtevajo posebno pozornost zaradi posebne narave svojih habitatov.

Kot osnova za vrednotenje se upoštevajo trendi in nihanja populacijskih nivojev.

Države članice razvrstijo zlasti ozemlja, ki so glede na število in velikostnajprimernejša, kot posebna območja varstva za ohranjanje teh vrst, upoštevaje varstvene zahteve teh vrst na geografskem območju morja in kopnega, kjer se uporablja ta direktiva.

2. Države članice sprejmejo podobne ukrepe za redno pojavljajoče se selitvene vrste, ki niso navedene v Prilogi I, upoštevaje njihovo potrebo po varstvu na geografskem območju morja in kopnega, kjer se uporablja ta direktiva, kar zadeva njihova območja za razmnoževanje, goljenje in prezimovanje ter počivališča na njihovih selitvenih poteh. Države članice zato posvetijo posebno pozornost varovanju mokrišč ter zlasti mokrišč mednarodnega pomena.

3. Države članice predložijo Komisiji vse ustrezne informacije, tako da lahko sprejme primerne pobude za usklajevanje, potrebno za zagotovitev, da območja, predvidena v odstavkih 1 in 2, tvorijo jasno celoto, ki izpolnjuje varstvene zahteve teh vrst na geografskem območju morja in kopnega, kjer se uporablja ta direktiva.“

11. Deveta uvodna izjava pojasnjuje to ureditev:

„ker so ohranjanje, vzdrževanje ali obnavljanje zadostne raznovrstnosti ter površine habitatov nujni za ohranitev vseh vrst ptic; ker naj bi bile nekatere vrste ptic predmet posebnih ukrepov za ohranitev njihovih habitatov, da se zagotovi preživetje in razmnoževanje ptic na njihovem območju razširjenosti; ker morajo ti ukrepi upoštevati tudi selitvene vrste in se uskladiti tako, da se vzpostavi skladna celota.“

Mnenje

12. Očitek Komisije glede nezadostne določitve območij je sestavljen iz treh delov: prvič naj Irska veliko območij, navedenih v IBA 2000, ne bi določila kot POV, poleg tega naj bi bila določena POV pogosto premajhna, saj naj bi zaostajala za navedbami glede velikosti območij v IBA 2000. Drugič naj bi bila Irska zavezana, da za določene vrste določi nadaljnja POV, ki še niso navedena v IBA 2000. Tretjič se Komisija in Irska prerekata o tem, ali morajo biti določena posamezna območja in delna območja razvrščena kot POV.

13. V skladu z ustaljeno sodno prakso člen 4(1) in (2) Direktive o pticah zavezuje države članice, da kot območja varstva razvrstijo tista ozemlja, ki ustrezajo v teh določbah določenim ornitološkim merilom.( ) To so ozemlja, ki se zdijo najprimernejša za ohranjanje zadevnih vrst.( ) Kot Irska upravičeno poudarja in tudi Komisija ne zanika, zgolj primernost nekega ozemlja za ohranjanje določenih vrst ne zadostuje za utemeljitev obveznosti, da se to ozemlje razvrsti kot POV.

14. Države članice imajo sicer pri izbiri posebnih območij varstva na razpolago določen manevrski prostor za presojo, vendar pa je treba pri določitvi in razmejitvi teh ozemelj odločati izključno na podlagi ornitoloških meril, določenih v Direktivi. Drugi razlogi, zlasti ekonomski in socialni, ne smejo pri določitvi ozemelj igrati nobene vloge.( ) Obveznosti določitve POV tudi ni mogoče zaobiti s sprejetjem drugih posebnih ukrepov za ohranitev.( )

1. IBA 2000

15. Komisija meni, da seznam IBA 2000 označuje vsaj del območij, ki so v smislu člena 4(1) in (2) Direktive o pticah najprimernejša za ohranitev zadevnih vrst. Ker naj Irska veliko IBA sploh ne bi določila kot POV in ker naj veliko drugih POV znotraj IBA ne bi zajemalo vseh območij vsakokratne IBA, naj bi dokazovalo, da Irska ni izpolnila obveznosti v skladu s členom 4(1) in (2) Direktive o pticah.

16. Uspeh tožbe v teh dveh točkah je posledično odvisen od tega, ali razlika med IBA 2000 in irskimi določitvami dokazuje, da Irska ni zadostno izpolnila obveznosti glede določitve POV.

17. Seznam območij, kot je IBA 2000, lahko bistveno prispeva pri dokazovanju, da država članica ni zadostno izpolnila obveznosti glede določitve POV. Sodišče je ugotovilo, da naj bi lahko – spričo znanstvene vrednosti IBA 89 in brez predložitve znanstvenega dokaza, da se lahko obveznosti iz člena 4(1) in (2) Direktive o pticah izpolnijo s tem, da se druga območja, kot so tista, navedena v tem seznamu, z manjšo skupno površino, kot jo imajo ta, razvrstijo kot območja varstva – ta seznam, čeprav za zadevno državo članico ni zavezujoč, Sodišče uporabilo kot podlago za to, da bi lahko presodilo, ali je ta država članica glede na število in velikost razvrstila dovolj območij kot območja varstva v smislu navedenih določb Direktive.( )

18. IBA 89 je seznam območij, predstavljen leta 1989, ki je velikega pomena za ohranjanje prosto živečih ptic v Skupnosti, in ki ga je Evropska skupina za ohranjanje ptic in habitatov skupaj z Mednarodnim svetom za zaščito ptic in v sodelovanju s strokovnjaki Komisije pripravila za pristojni generalni direktorat Komisije.( )

19. IBA 2000 je novejši seznam. Za Irsko v primerjavi z IBA 89 določa zlasti 48 novih območij. Ali je novi seznam primeren kot dokaz v zgoraj navedenem smislu, je odvisno od tega, ali je njegova znanstvena kakovost primerljiva s tisto njegovega predhodnika.

20. Območja, navedena v obeh seznamih, izhajajo iz uporabe določenih meril pri podatkih o prisotnosti ptic. Merila IBA 2000 večinoma ustrezajo merilom IBA 89.( ) Povečanje števila in velikosti območij v bistvenem izhaja iz izboljšanega poznavanja prisotnosti ptic.

21. Komisija se je IBA 89 udeležila skoraj izključno tako, da je spremljala delo ornitologov pri oblikovanju meril. Ker se merila večinoma uporabljajo tudi še pozneje, je Komisija v tem smislu vsaj posredno odgovorna tudi za IBA 2000. Nasprotno pa zbiranja podatkov Komisija že pri IBA 89 skoraj ni mogla nadzirati, ker ni mogla potrditi obstoja in obsega vsake posamezne navedene prisotnosti ptic. Tudi v tem smislu torej ne obstaja kakšna bistvena razlika med IBA 89 in IBA 2000.

22. Kraljevina Španija, ki podpira Irsko, očita IBA 2000, da so seznam pripravile nevladne organizacije. To drži, vendar pa znanstvena kakovost zaradi tega ni vprašljiva.( ) Izdajatelj je BirdLife International, zveza nacionalnih organizacij za varstvo ptic, ki je že pri IBA 89 sodeloval pod oznako Mednarodni svet za zaščito ptic. Takrat prav tako sodelujoča Evropska skupina za ohranjanje ptic je bila ad hoc skupina strokovnjakov tega sveta. BirdLife torej zagotavlja nepretrgano delovanje pri oblikovanju seznamov območij.

23. Pri zbiranju podatkov za irski del IBA 2000 so med drugim poleg različnih ornitologov sodelovali tudi irski državni organi.( )

24. Kot poudarja Irska, pa Komisija sama dvomi o kakovosti IBA 2000, saj od Irske zahteva določitev območij, ki niso navedena na seznamu. Ta navedba pa ne temelji na razmišljanju, da IBA 2000 našteva območja, ki niso najprimernejša. Komisija nasprotno meni, da je IBA 2000 glede na določene vrste in habitate na Irskem očitno nepopolna.

25. Ta nepopolnost ne vzbuja dvoma o dokazni vrednosti IBA 2000. Za to bi bilo treba predložiti znanstvena spoznanja, ki kažejo, da območja, ki jih določa IBA 2000, niso najprimernejša.( ) Sicer že primerjava med IBA 89 in IBA 2000 kaže, da vedno večja znanstvena spoznanja pripeljejo do dopolnitve takih inventarjev. S tem se dokazna moč IBA 89, ki jo priznava Sodišče, lahko le v tej meri postavi pod vprašaj, kolikor novejši seznami določenih območij, ki so še bila navedena v IBA 89, ne vsebujejo več. Enako mora veljati za IBA 2000.

26. Torej sta oba seznama IBA 89 in IBA 2000 primerljiva glede znanstvene kakovosti. Ker temelji na novejših podatkih, je IBA 2000 boljši znanstveni vir in ima zato prednost.

27. Irska vlada je na obravnavi sicer zastopala stališče, da se najprimernejša območja ne bi smela izbrati z vidika posamezne države članice, ampak bi se morala pri tem upoštevati celotno Skupnost. Za veliko ptic, ki so prisotne na Irskem, naj bi obstajala veliko primernejša območja v drugih državah članicah. Zato naj za določene vrste ne bi bile potrebne določitve območij na Irskem.

28. Zdi se, da ima to stališče oporo v členu 4(1), četrti pododstavek, Direktive o pticah. V skladu s tem je treba upoštevati varstvene zahteve vrst iz Priloge I na geografskem območju morja in kopnega, kjer se uporablja ta direktiva. To območje je Skupnost.

29. Večina izbirnih meril za IBA 2000 upošteva te argumente, saj ne predpostavlja primerjave znotraj konkretne države članice.( ) To pa je drugače pri merilu C.6. V skladu z njim je treba pet najpomembnejših območij za vrste iz Priloge I v zadevni evropski regiji šteti za ornitološko najpomembnejše območje (tako imenovano merilo top 5).( ) V primeru Irske se je celotno državno ozemlje štelo za eno evropsko regijo.( ) Če bi pritrdili mnenju Irske, bi bilo treba merilo top 5 zavrniti, ker ne temelji na primerjavi celotnega ozemlja EU.

30. Irska vlada pa prezre, da mora v skladu s členom 4(1) Direktive o pticah, kot ga razlaga Sodišče, država članica, na katere državnem ozemlju so vrste iz Priloge I, za (vse) te vrste določiti zlasti POV.( )

31. V Skupnosti ravno vrste iz Priloge I potrebujejo iz razlogov, navedenih v členu 4(1), drugi pododstavek, Direktive o pticah, posebno varstvo, in sicer zato, ker so redke, ker jim grozi izumrtje ali pa so občutljive na določene spremembe v svojih habitatih oziroma ker zaradi drugih razlogov potrebujejo posebno pozornost. Že pri izbiri teh vrst Komisija v skladu s členom 4(1), prvi pododstavek, upošteva evropsko razsežnost.

32. V državah članicah, kjer se te vrste pojavljajo sorazmerno pogosto, POV zagotavljajo zlasti ohranitev velikega dela skupne populacije. POV pa so potrebna tudi tam, kjer so te vrste redkejše. Tam so POV namreč namenjena geografski razporeditvi vrste.

33. Pomen geografske razporeditve vrst se kaže v opredelitvi stanja ohranjenosti vrst v členu 1(i) Direktive o habitatih. V skladu s tem stanje ohranjenosti pomeni skupek vplivov, ki delujejo na to vrsto in lahko dolgoročno vplivajo na razširjenost in številčnost njenih populacij. Te opredelitve sicer ni mogoče neposredno uporabiti v primeru Direktive o pticah, kaže pa na znanstveni konsenz, ki mora obstajati tudi v okviru izbire območij v skladu z Direktivo o pticah, ki jo je treba utemeljiti v ornitološkem smislu.

34. V primeru Direktive o pticah se kaže pomen geografske razporeditve v členu 4(3). V skladu z njim naj Komisija sprejme pobude, potrebne za zagotovitev, da POV, ki jih določijo države članice, tvorijo jasno celoto, ki izpolnjuje varstvene zahteve vrst na geografskem območju morja in kopnega, kjer se uporablja ta direktiva. Skladna celota se lahko doseže le, če vse države članice za vrste iz Priloge I, ki se pojavljajo na njihovem ozemlju, določijo najprimernejša območja kot POV.( ) Drugače bi se POV za veliko vrst zgostila v določenih regijah Skupnosti, medtem ko ne bi obstajala na obrobjih prisotnosti teh vrst.

35. Torej potrebna evropska razsežnost ne vzbuja dvoma o merilu C.6, ki je podlaga za seznam IBA 2000 v povezavi z drugimi merili.

36. Irska si tudi prizadeva, da bi omajala dokazno vrednost seznama IBA v zvezi s koscem (Crex crex). Ta vrsta naj po najnovejših spoznanjih ne bi bila več ogrožena v svetovnem merilu, zanjo primerni habitati pa naj bi se na Irskem zaradi sprememb v kmetijski rabi prej povečevali. Irska naj bi tudi imela drugačno strategijo varstva za kosca. Končno naj prisotnost kosca zunaj POV še ne bi bila dovolj utrjena in naj zato ne bi bila predvidljiva. Zato naj bi bile zahteve Komisije glede določitve prevelike.

37. Spremenjena razvrstitev kosca na podlagi novih spoznanj o prisotnosti v vzhodni Evropi in Rusiji drži.( ) Takšen razvoj lahko načelno odvzame podlago seznamom območij za vsakokrat zadevne vrste. Vendar pa tudi sedanja razvrstitev kot „near threatened“, tako kot prejšnja razvrstitev „vulnerable“, izpolnjuje pogoje za določitev IBA v skladu z merilom C.1.( ) Tudi glede uporabe merila top 5 (C.6) se nič ne spremeni. Območja, ki jih določa IBA 2000, torej niso sporna.

38. Poleg tega je Komisija – brez kakršnegakoli ugovora irske vlade – predložila raziskavo irske organizacije za varstvo ptic BirdWatch Ireland iz aprila 2002. V njej so z izčrpno znanstveno obrazložitvijo predlagana štiri nova POV za kosca. Zato je treba tudi za kosca določiti nova območja kot POV.

39. Ker Irska ne navaja drugih argumentov zoper dokazno moč seznama IBA 2000, tega ni mogla omajati. Razlika med območji, ki jih je določila Irska, in IBA 2000 tako dokazuje, da Irska ni izpolnila obveznosti iz člena 4(1) in (2).

40. Vendar pa Irska navaja, da so bile za različna območja in vrste opravljene raziskave, ali pa se te pripravljajo, ki bi omogočale, da bi se določila območja, ki so najprimernejša za ohranitev teh vrst, in bi se nato razvrstila kot POV. Grčija to stališče podpira in zahteva, naj se državam članicam določi primeren rok, da preučijo nova znanstvena spoznanja, kot je IBA 2000, in na njihovi podlagi določijo POV.

41. To stališče temelji na pravilnem razmišljanju: za določitev POV so izključno odgovorne države članice. Od svoje odgovornosti ne morejo odstopiti s tem, da enostavno prevzamejo in uporabijo spoznanja drugih služb, tudi spoznanja organizacij za varstvo ptic. Vsaka določitev nasprotno predpostavlja, da zadevno območje spada k območjem, ki so v skladu s prepričanjem pristojnih služb, ki temelji na najboljših razpoložljivih znanstvenih dejstvih( ) najprimernejša za varstvo ptic.

42. Iz tega pa ne izhaja, da na splošno ni treba izpolniti obveznosti glede določitve, dokler pristojne službe v celoti ne preučijo in potrdijo novih znanstvenih spoznanj. Nasprotno je treba spomniti na to, da obveznost določitve obstaja že od poteka roka za prenos Direktive o pticah, v primeru Irske od 6. aprila 1981. Obveznost določitve tudi ni omejena s stanjem znanstvenih spoznanj na določen časovni trenutek.( )

43. S to obveznostjo je bila povezana druga obveznost, namreč določiti najprimernejša območja. Člen 10 Direktive o pticah v povezavi s Prilogo V zato zavezuje države članice, da vzpodbujajo potrebno raziskovanje in dejavnosti. Irska bi torej morala že do leta 1981 sama opraviti obsežne znanstvene raziskave o prisotnosti ptičjih populacij na svojem državnem ozemlju in na tej podlagi določiti POV. Če bi to obveznost v celoti izpolnila, bi IBA 2000 vsebovala le POV ali pa bi Irska lahko brez težav ovrgla vse nadaljnje zahteve po določitvi POV.

44. Nadaljnje obveznosti določitve lahko nastanejo le, če se prisotnost ptic spremeni, kar se v tem primeru navaja le za kosca. Nova spoznanja glede njegove prisotnosti pa so bila ob poteku tu odločilnega roka 11. septembra 2003( ) že znana.

45. Če bi se Irski zdaj odobril nadaljnji rok za preučitev najboljšega razpoložljivega znanstvenega vira, bi to pomenilo, da se obveznosti določitve POV dodaja pogoj, ki ni predviden v členu 4 Direktive o pticah, namreč dokaz tretjih, da še ne obstajajo območja varstva, ki bi jih bilo treba razvrstiti. Tak pogoj pa ne bi nasprotoval le besedilu določb, ampak tudi ciljem Direktive o pticah in tam opredeljeni odgovornosti držav članic – ne tretjih oseb – za skupno (naravno) dediščino na njihovih državnih ozemljih.( ) Nujnost preučitve IBA 2000 zato ne more upravičiti nedoločitve POV.

46. Komisija Irski s sklicevanjem na IBA 2000 prav tako očita, da so mnoga določena POV premajhna. Irska naj bi izključila veliko pomembnih delov. Irska temu očitku ne oporeka, ampak le napotuje na postopke, ki potekajo v zvezi s prilagoditvijo mej POV. Ta navedba ne more ovreči očitka Komisije. Načelno bi morala Irska že leta 1981 določiti vsa POV v polnem obsegu in opraviti za to potrebne ornitološke raziskave. Zdaj potrebne raziskave in upravni postopki za določitev manjkajočih območij nič ne spremenijo glede tega, da Irska te obveznosti ni izpolnila do poteka roka iz zadnjega obrazloženega mnenja. Zato je treba Irsko tudi v tem pogledu obsoditi v skladu s predlogom.

47. Tožba Komisije je zato uspešna, kolikor se opira na razliko med območji, ki jih je določila Irska, in IBA 2000.

2. Območja, ki niso navedena v IBA 2000

48. Komisija pa Irski tudi očita, da je IBA 2000 za določene vrste in habitate jasno nepopolna in da mora zato Irska kot POV določiti celo območja, ki niso navedena v IBA 2000.

49. Ni izključeno, da obstajajo obveznosti glede takih območij.( ) Za to pa mora Komisija vsaj osnovno predstaviti, zakaj so potrebna nadaljnja območja. Iz tožbe v povezavi s prvim obrazloženim mnenjem, ki je bilo posredovano 24. oktobra 2001, izhaja, da se Komisija glede rdečegrlega slapnika (Gavia stellata), pepelastega lunja (Circus cyaneus), malega sokola (Falco columbarius), sokola selca (Falco peregrinus), navadne prosenke (Pluvialis apricaria) in vodomca (Alcedo athis) v bistvenem sklicuje na to, da so habitati teh vrst na POV Irske premalo zastopani. Deloma naj bi obstajale tudi raziskave, ki naj bi omogočale določitev območij za ohranitev teh vrst.

50. Irska je sporočila, da medtem za navadno prosenko, rdečegrlega slapnika, pepelastega lunja, malega sokola in sokola selca obstajajo raziskave, ki omogočajo, da se ugotovijo najprimernejša območja. S tem Irska priznava, da so za te vrste potrebna nadaljnja POV, naj bo to z razvrstitvijo novih območij ali pa z vključitvijo teh vrst v cilje varstva obstoječih območij.

51. Irska pa zavrača določitev POV za vodomca. Ta vrsta naj bi bila v neznatni gostoti široko razširjena in zato neprimerna za določitev POV. Irska vlada se pri tem opira na raziskave o valečih pticah iz let od 1988 do 1991. Sicer naj bi bila trenutna stopnja populacije neznana, vendar pa naj bi neka irska organizacija za varstvo ptic načrtovala raziskavo. Ko bo ta ugotovila določena najprimernejša območja, bi se lahko razmišljalo o razvrstitvi območij.

52. Iz člena 4(1) Direktive o pticah, kot ga razlaga Sodišče, pa izhaja, da mora država članica, na katere državnem ozemlju so vrste iz Priloge I, za te vrste določiti zlasti območja varstva.( ) V skladu s tem je izključeno, da se določenih vrst iz Priloge I sploh ne zajame s POV.

53. Nasprotno je treba tudi za vrste, katerih gostota je neznatna, ugotoviti najprimernejša območja in jih razvrstiti kot POV. Pri široko razširjenih vrstah bo morda treba poiskati središča gostote. Da je to možno tudi za vodomca, izhaja iz raziskav, ki jih je predložila Irska, kjer so na zemljevidu označena jasna središča razširjenosti vodomca na Irskem.( )

54. Ugotovitev in razmejitev POV na podlagi takih središč bosta najprej morda zahtevali nadaljnje raziskave o prisotnosti vrste. Kot je bilo že pojasnjeno, pa tako pomanjkanje raziskav ne more opravičiti zamude pri določitvi območij, ker bi morala država članica vse potrebne raziskave opraviti pred nastankom obveznosti določitve. Komisija zato pravilno poudarja, da Irska sama priznava, da ne razpolaga z zadostnim znanjem o vodomcu.

55. Zato obveznosti Irske glede določitve nadaljnjih POV niso omejene na območja, navedena v IBA 2000, ampak lahko zajemajo tudi nadaljnja območja za vrste, ki jih ta seznam ne zajema v zadostni meri.

3. Posamezna območja

a) Cross Lough (Killadoon)

56. Irska zlasti zanika, da bi morala kot POV razvrstiti IBA št. 50 Cross Lough (Killadoon). To IBA s površino približno en hektar sestavljata laguna in majhen otok. Na tem otoku so od leta 1937 do vsaj leta 1995 gnezdile kolonije kričave čigre (Sterna sandvicensis), ene od vrst iz Priloge I k Direktivi o pticah. Ta vrsta že nekaj let tega območja ne uporablja več. Irska na podlagi dejstva, da je kričava čigra opustila območje, trdi, da ne obstaja obveznost razvrstitve tega območja kot POV.

57. Irsko stališče bi bilo nedvomno upravičeno, če Cross Lough (Killadoon) od 6. aprila 1981, to je od začetka dolžnosti določitve območij, nikoli ne bi spadal k najprimernejšim območjem za kričavo čigro. Iz IBA 89 in IBA 2000 pa izhaja, da je Cross Lough (Killadoon) vsaj v letih 1984 in 1995 v skladu z merili seznamov IBA štel k najprimernejšim območjem za varstvo kričave čigre. Tem navedbam Irska v obravnavanem postopku ne ugovarja. Torej drži, da je območje po 6. aprilu 1981 spadalo k najprimernejšim območjem za varstvo kričave čigre in bi ga Irska zato morala razvrstiti kot POV.

58. Ta obveznost ne more samodejno prenehati, če to območje danes ni več najprimernejše. Če bi se namreč moralo v preteklosti določiti kot POV, bi morala zadevna država članica vsaj v skladu s členom 4(4), prvi stavek, Direktive o pticah sprejeti primerne ukrepe, da na tem območju ne pride do onesnaženja ali poslabšanja stanja habitatov ali kakršnih koli motenj, ki toliko vplivajo na ptice, da bi bilo to pomembno glede na cilje tega člena.( )

59. Zato mora država članica, ki v preteklosti ni razvrstila kot POV območja, ki bi ga nesporno( ) morala določiti, dokazati, da je to območje neodvisno od možnih ukrepov za ohranitev izgubilo svojo primernost, če ga zaradi neprimernosti tudi pozneje ne določi.( ) Drugače bi se lahko države članice nekaznovano izognile obveznosti, da razvrstijo najprimernejša območja kot POV in da jih ohranijo v stanju, ki je še naprej najprimernejše za varstvo ptic.

60. Irska takega dokaza ni predložila. Komisija nasprotno celo navaja indice, ki jim nihče ne ugovarja, za to, da so ukrepi za ohranitev bili mogoči. Verjetno je namreč ameriška vodna kuna ali mink (Mustela vison), ki se širi na Irskem, izropala gnezda kričavih čiger, ki gnezdijo na tleh, in s tem povzročila opustitev območja. Na vsaj enem drugem območju naj bi to bilo preprečeno. Zato je treba izhajati iz tega, da bi Cross Lough (Killadoon) še naprej spadal med najprimernejša območja za varstvo kričave čigre, če bi Irska glede tega območja izpolnila svoje obveznosti v skladu s členom 4 Direktive o pticah.

61. Bilo pa bi nesmiselno, da bi se območje razvrstilo kot POV, če ni mogoče, da bi ponovno postalo območje, ki je najprimernejše za varstvo ptic. V tem primeru bi bila razvrstitev kot POV odveč. V primeru Cross Lough (Killadoon) pa po navedbah Komisije, ki jim nihče ne ugovarja, obstaja resnična možnost ponovne naselitve kričave čigre. Ta vrsta pogosto menja svoja mesta kolonij( ) in še naprej uporablja mesta v bližini območja. Ob ustreznih ukrepih za ohranitev zoper minka bi bila torej mogočaponovna uporaba območja.

62. Zato je treba tudi Cross Lough (Killadoon) razvrstiti kot POV.( )

b) Območja v okviru POV Sandymount Strand in Tolka Estuary

63. Sporna je tudi razmejitev POV Sandymount Strand in Tolka Estuary. Komisija Irski očita, da te razmejitve ni oprla izključno na ornitološka merila, ampak da je pri dveh območjih mulja, ki ležita v območju plimovanja, upoštevala projekte v zvezi z dublinskim pristaniščem.

64. Pri prvem območju gre za 2,2 hektarja peščenih in prodnatih plitvin na zahodnem delu rečnega ustja reke Tolka, ki so zajete v projektu Dublin Port Tunnel. Irska je rečno ustje šele po reki navzgor od spornega predela, kjer reko prečka cesta, razvrstila kot POV. Glede tega območja Irska navaja, da je le razmeroma kratek čas, ko je voda nizka, uporabljivo kot območje hranjenja za pobrežnike, ki jih je treba ščititi. Uporabljalo naj bi ga tudi le malo ptic. Zato naj ga ne bi bilo treba vključiti v POV.

65. Te navedbe temeljijo na netočnem razumevanju zahtev člena 4 Direktive o pticah glede razmejitve POV. Sodišče je že ugotovilo, da mora ta razmejitev temeljiti izključno na ornitoloških merilih.( ) Kot pravilno navaja Komisija, razmejitev območja ne more temeljiti izključno na izoliranem obravnavanju vsakokrat spornih območij, ampak se je treba pri njej ravnati po tem, ali je območje z ornitološkega vidika del celotnega območja. Drugače bi lahko celotno območje razdelili v poljubna delna območja, ki bi jih potem, vsakokrat gledano samo zase, uporabljali le nepomembni deli ptičje populacije. Tako utemeljena izključitev velikega števila izoliranih nepomembnih delnih območij bi lahko bistveno vplivala na funkcijo celotnega POV ali bi ga lahko celo uničila.

66. Sporno območje zahodnega rečnega ustja Tolke je tam, kjer reko prečka cesta, ločeno od preostalega, razvrščenega območja rečnega ustja. Most pa za ptice ni nikakršna ovira. Sicer pa območje glede na svoje lastnosti ustreza tistim celotnega območja: gre za območja mulja na območju plimovanja.

67. Območje v skladu s presojo vplivov na okolje (PVO), na katero se opirata obe stranki,( ) uporabljajo deli celotne populacije POV. IBA 2000 za školjkarico (Haematopus ostralegus) za leto 1995 navaja 1067 primerkov za ustrezno IBA št. 109, Dublin Bay.( ) V PVO je za školjkarico navedenih največ 3787 primerkov v letih od 1984 do 1987. Ta številka pa je bila v trenutku PVO stara že deset let, medtem ko so številke IBA 2000 iz leta 1995, torej so bile aktualne.( ) V PVO je za leti 1995/96 navedenih med 0 in 8 primerkov, to pomeni med 0 % in 0,8 % celotne populacije v skladu z IBA 2000, še vedno do 0,2 % po podatkih PVO. V primeru rdečenogega martinca (Tringa totanus) s populacijo 1900 v skladu z IBA 2000 in 1721 v skladu s PVO je bilo najdenih med 0 in 10 primerkov, to pomeni do 0,5 % celotne populacije. V primeru velikega škurha (Numenius arquata) s populacijo 1007 v skladu z IBA 2000 in 1865 v skladu s PVO se je pojavilo med 0 in 5 primerkov, to pomeni glede na vsakokratno izhodiščno osnovo do 0,5 % ali 0,26 % celotne populacije. To so tri od devetih vrst, ki so odločilne za razvrstitev Dublin Baya kot IBA.

68. Sporno območje obsega manj kot 0,1 % IBA Dublin Bay (3000 hektarjev). Četudi se upošteva, da gre pri številkah vsakokrat za najvišje vrednosti in da je statistična vrednost teh številk nejasna, se zdi, da je uporaba tega območja s strani teh vrst vseeno vsaj v povprečnem pričakovanem okviru, če ne celo večja. To območje je torej nerazdelni sestavni del celotnega območja.

69. Tu sporno območje bi zato prav tako moralo biti razvrščeno kot POV.

70. Drugo sporno območje, ki je bilo naknadno izvzeto iz predloga razširitve POV Sandymount Strand in Tolka Estuary, obsega 4,5 hektarja. To območje leži na jugovzhodnem delu rečnega ustja reke Tolka, to pomeni na delu, ki je obrnjen na odprto morje. Pristanišče na tem območju načrtuje razširitev z nasutjem. Kolikor Komisija v odgovoru navaja nadaljnja območja na tem ozemlju, so njene navedbe nedopustne, ker niso bile predmet tožbe.

71. Irska vlada navaja, da je območje, ki je predmet spora, le kratek čas pri nizki vodi v povezavi z visoko plimo suho, to pomeni približno vsakih 14 dni, sicer pa ga pobrežniki ne morejo uporabljati. Zato naj nikoli ne bi imelo zadostne ornitološke vrednosti za določitev in naj bi bilo le po pomoti del razširitvenega predloga.

72. Komisija tem argumentom nasprotuje z dokumentom, ki mu nihče ne ugovarja, ki na podlagi PVO za projekt nasutja zahteva, naj se ta območja vključijo v POV. Tam je predstavljeno, da različne vrste to izjemoma suho zemljišče nadpovprečno veliko uporabljajo. Poleg tega naj bi bili vsaj deli teh območij suhi tudi pri manj skrajnem plimovanju in naj bi jih ptice lahko uporabljale. Končno naj območja ne bi uporabljali le pobrežniki, ampak denimo tudi čigre, ki niso odvisne od tega, ali je zemljišče suho.

73. Tudi glede teh območij je prepričljivejše stališče Komisije. Delno območje je nedvomno del rečnega ustja in ga zadevne vrste ptic nesporno uporabljajo kot habitat za hranjenje. Ta uporaba sicer ni vsakodnevna, vendar pa je v določeni meri redna. Okoliščina, da je takrat tam mogoče najti nadpovprečno veliko ptic, govori celo v prid temu, da je količina hrane tam sorazmerno velika. To se zdi smiselno, saj so ti viri hrane le redko izpostavljeni pticam. Verjetno je torej, da to območje pomembno prispeva k celotni količina hrane na tem ozemlju.

74. Zato razmejitev POV Sandymount Strand in Tolka Estuary tudi na tem področju ne ustreza zahtevam člena 4 Direktive o pticah.

75. Sicer pa je treba pripomniti, da vključitev teh območij v POV ne nasprotuje nujno vsakokratnim načrtom. Nasprotno se lahko primerno upoštevata tako ornitološki pomen vsakokratnih območij kot tudi interes vsakokratnega načrta v okviru postopka odobritve projekta v skladu s členom 6(3) in (4) v povezavi s členom 7 Direktive o habitatih. Brez razvrstitve območij kot POV, za katera se taka določitev zahteva, bi bilo treba namesto teh določb uporabiti strožji člen 4(4), prvi stavek, Direktive o pticah,( ) ki je le težko premagljiva ovira za načrte, ki vplivajo na okolje.

4. Vmesni sklep

76. Irska je torej kršila Direktivo o pticah s tem, da ni v skladu s členom 4(1) in (2) od 6. aprila 1981 določila vseh območij, ki so glede na število in velikost najprimernejša za vrste iz Priloge I ter za redno pojavljajoče se selitvene vrste, ter zlasti s tem, da ni razvrstila območja Cross Lough (Killadoon) in da dveh območij rečnega ustja reke Tolka ni vključila v POV Sandymount Strand in Tolka Estuary.

B – Prenos člena 4(1) in (2) Direktive o pticah

77. Sodišče razlaga, da člen 4(1) in (2) Direktive o pticah( ) zavezuje države članice k temu, da za POV določijo pravni status varstva, ki je primeren za to, da se med drugim zagotovi preživetje in razmnoževanje vrst ptic, navedenih v Prilogi I k tej direktivi, ter razmnoževanje, goljenje in prezimovanje redno pojavljajočih se selitvenih vrst, ki niso navedene v Prilogi I.( ) Varstvo POV se zlasti ne sme omejiti na preprečevanje škodljivih vplivov človeka, ampak mora glede na dejanski položaj vključevati tudi pozitivne ukrepe za ohranitev ali izboljšanje stanja območja.( )

78. Stranki očitno soglašata, da bi določba irskega prava, to je Regulation 13, Statutory Instruments št. 94/1997, European Communities (Natural Habitats) Regulations, 1997 (v nadaljevanju: Regulations 1997), zadostno prenašala člen 4(1) in (2) Direktive o pticah, če bi se ta določba lahko uporabilapri POV.

79. Komisija pa dvomi, da je ta uporaba zagotovljena. Regulation 13 naj bi bilo mogoče uporabiti le za območja varstva v skladu z Direktivo o habitatih. Temu irska vlada nasprotuje z navedbo, da neka druga določba predvideva uporabo Regulation 13 pri POV. V skladu z Regulation 34 je treba med drugim Regulation 13 s potrebnimi spremembami uporabiti tudi za območja, ki so bila razvrščena v skladu s členom 4(1) in (2) Direktive o pticah, če je ta uporaba primerna.( )

80. Sodišče ne more odločiti, ali in v kakšni obliki je mogoče uporabiti Regulation 13 na podlagi Regulation 34 pri POV. Pri tem gre za vprašanje irskega prava, o katerem morajo končno odločiti irska sodišča. Sodišče mora nasprotno preučiti, ali je Komisija dokazala svoj očitek, da Regulation 34 ne zagotavlja uporabe Regulation 13 pri POV. Pri tem zadostuje, če Komisija izkaže utemeljene dvome glede pravilnega prenosa. Prenos mora namreč dovolj jasno in določno zagotavljati popolno uporabo direktive.( ) Pri Direktivi o pticah ima natančnost prenosa poseben pomen, ker je državam članicam zaupano upravljanje skupne dediščine na njihovem vsakokratnem državnem ozemlju.( )

81. V obravnavanem primeru pa Komisiji ne uspe izkazati utemeljenih dvomov.

82. Komisija navaja, da so bili Regulations 1997 – kot izhaja iz njihovega uvoda – izrecno sprejeti le za prenos Direktive o habitatih, ne pa za prenos določb Direktive o pticah. Ni pa razvidno, zakaj bi to oviralo irskega zakonodajalca, da kljub temu prenese tudi določbe Direktive o pticah. V tem pogledu tudi ni bistveno, da so ukrepi, ki jih zahteva Komisija v zvezi s POV, delno urejeni v členu 6(1) Direktive o habitatih, ki ni uporabljiv za POV. Če je treba ustrezne ukrepe v skladu s členom 4(1) in (2) Direktive o pticah uporabiti tudi za POV, nacionalnemu zakonodajalcu seveda ni preprečeno, da določi eno samo določbo za prenos določb dveh direktiv. Če Komisija opira svoje dvome na pooblastilo za Regulations 1997, navedba ni dovolj tehtna.

83. Dvomi glede zadostnega prenosa bi se lahko navezovali kvečjemu na besedilo Regulation 34. Tam navedene določbe se lahko v primeru POV uporabijo le s potrebnimi spremembami („with any necessary modifications“) in če je to primerno („where appropriate“). Komisija nakazuje, da v tem vidi pridržke, ki niso združljivi z brezpogojnim, nujnim prenosom. Vendar pa je primerneje, da se v teh opredelitvah vidi pooblastilo glede ustrezne uporabe.

84. Če se poleg tega ti opredelitvi primerjata z določbami, ki jih je treba prenesti, to je s členom 4(1) in (2) Direktive o pticah, se pokaže, da tudi te ne vsebujejo jasnega, brezpogojnega pravila, kdaj je treba sprejeti pozitivne ukrepe, na primer kdaj je treba izdelati načrte gospodarjenja. So le del potrebnih ukrepov za ohranitev, ki jih je treba natančno določiti.( ) Ali in v kakšnem obsegu je treba sprejeti pozitivne ukrepe, se lahko odloči le na podlagi konkretnega položaja območja, to pomeni, da morajo biti ukrepi primerni in temu ustrezno spremenljivi. Opredelitvi „with any necessary modifications“ in „where appropriate“ ne izražata ničesar drugega.

85. Zato je treba ta očitek Komisije zavrniti.

C – Prenos člena 4(4), prvi stavek, Direktive o pticah glede območij, ki niso določena kot POV

86. Komisija Irski očita, da člena 4(4), prvi stavek, Direktive o pticah ni prenesla glede območij, ki niso bila razvrščena kot POV, čeprav bi to bilo potrebno. Ta določba se glasi:

„V zvezi z območji varstva iz odstavkov 1 in 2 države članice sprejmejo primerne ukrepe, da ne pride do onesnaženja ali poslabšanja stanja habitatov ali kakršnih koli motenj, ki v taki meri vplivajo na ptice, da bi bilo to pomembno glede na cilje tega člena.“

87. Ta obveznost ni veljala le za območja, ki so bila določena kot POV, ampak tudi za območja, ki niso bila razvrščena kot POV, čeprav bi to bilo potrebno.( ) V skladu s členom 7 Direktive o habitatih obveznosti iz člena 6(2), (3) in (4) Direktive o habitatih nadomestijo vse obveznosti iz prvega stavka člena 4(4) Direktive o pticah od datuma začetka izvajanja direktive – to pomeni od junija 1994( ) – ali datuma, ko država članica določi ali prizna ta območja kot POV po Direktivi o pticah, če je zadnji datum poznejši. Sodišče je v sodbi Basses Corbières pojasnilo, da so območja, ki niso bila razvrščena kot POV, čeprav bi to bilo potrebno, še naprej podvržena ureditvi člena 4(4), prvi stavek, Direktive o pticah.( )

88. Na prvi pogled je presenetljivo, da se zahteva prenos ureditve, ki jo je mogoče iz besedila določbe, ki jo je treba prenesti, razbrati le posredno s pomočjo sodne prakse Sodišča, ki se ravna po ciljih direktive. Kljub temu v skladu s to sodno prakso obstaja dolžnost varstva območij, ki niso razvrščena, bi pa morala biti. Zato mora biti prenesena že zaradi interesa pravne jasnosti, ki ima ravno v povezavi z Direktivo o pticah poseben pomen.( )

89. Poleg tega je prenos tudi potreben, da se lahko obveznost varstva zahteva tudi od zasebnih oseb. Direktiva sama namreč brez prenosa ne more utemeljiti obveznosti posameznika.( ) Po navedbah Komisije je tudi irski Supreme Court v vsaj enem primeru odločil, da celo lokalne skupnosti niso vezane na Direktivo o pticah.( )

90. Irska vlada se v zvezi s tem očitkom izreka le glede nekaterih ilustrativnih izjav Komisije, v jedru pa mu ne oporeka. Ilustrativno predstavljene izjave Komisije niso dovolj tehtne, da bi se iz njih lahko razbrali samostojni tožbeni razlogi, ki bi jih bilo treba preučiti. Zato gre le za argumente, ki jih ni treba dalje obravnavati, ker Irska te dolžnosti varstva ni prenesla v obliki zavezujočih določb.

91. Irska zato ni zagotovila, da bi se od 6. aprila 1981 določbe člena 4(4), prvi stavek, Direktive o pticah uporabljale za območja, ki jih je treba v skladu s to direktivo določiti kot posebna območja varstva, vendar pa kot taka niso bila določena.

D – Člen 4(4), drugi stavek, Direktive o pticah

92. Dalje Komisija Irski očita, da člena 4(4), drugi stavek, Direktive o pticah ni niti prenesla niti praktično uporabila. Ta določba se glasi:

„Države članice si prizadevajo, da ne bi prišlo do onesnaženja ali poslabšanja stanja habitatov tudi izven teh območij varstva.“

93. V tej zvezi je treba spomniti na to, da člen 4(1) Direktive o pticah sicer obvezno zahteva določitev POV za ptice iz Priloge I, predpostavlja pa tudi uporabo drugih posebnih ukrepov za ohranitev teh ptic. Člen 4(1), četrti pododstavek, namreč zahteva, naj države članice zlasti določijo POV, medtem ko prvi pododstavek neodvisno od določitve zahteva posebne ukrepe za ohranitev.

94. Prizadevanje, ki ga zahteva člen 4(4), drugi stavek, Direktive o pticah, mora torej vključevati te posebne ukrepe za ohranitev ptic iz Priloge I, ki so neodvisni od območja. Za redno pojavljajoče se selitvene vrste je treba v skladu s členom 4(2) sprejeti podobne ukrepe.

95. Člen 4(4), drugi stavek, Direktive o pticah ni omejen na habitate ptic iz Priloge I in selitvenih vrst, ampak govori brez vsake omejitve glede vrst o varstvu habitatov. Na podlagi njegove sistematične umestitve v členu 4 pa je treba izhajati iz tega, da zadeva le tam navedene vrste, to pomeni vrste iz Priloge I in redno pojavljajoče se selitvene vrste. Države članice si morajo za varstvo drugih vrst nasprotno prizadevati v skladu s členom 3 Direktive o pticah.( )

1. Pravni prenos

96. Člen 4(4), drugi stavek, Direktive o pticah sicer ne zavezuje nujno k temu, da se zagotovijo določeni rezultati, vendar pa si morajo države članice zastaviti resen cilj glede varstva habitatov zunaj POV. Pojem prizadevanja namreč nakazuje, da je treba sprejeti vse ukrepe, ki so sorazmerni z možnostmi, za dosego zastavljenega cilja.

97. Tega zastavljenega cilja ni treba upoštevati le na splošno, ampak tudi pri posamičnih ukrepih.( ) Za to, da so organi držav članic na vseh nivojih pri svojih dejavnostih, zlasti v okviru postopkov odobritve, ampak ne le tam, poučeni o tem zastavljenem cilju, mora biti dovolj jasno določen v nacionalnem pravu.

98. Irska vlada ne navaja nobene določbe, ki bi zadostila tem zahtevam.

99. Ni razvidno, kako naj bi določbe o celovitem preprečevanju onesnaževanja okolja, ki jih irska vlada na splošno navaja, prenašale člen 4(4), drugi stavek, Direktive o pticah. Vendarle temeljijo na neki drugi direktivi z drugimi cilji.( ) Poleg tega te določbe veljajo – kot navaja Komisija – le za omejen krog načrtov. Te določbe ne zajemajo veliko možnih načinov onesnaženja in poslabšanja stanja habitatov ptic.

100. Irska vlada dalje navaja, da tako imenovani „cross compliance“ v skladu z Uredbo št. 1782/2003( ) na področju kmetijstva prispeva k upoštevanju člena 4(4), drugi stavek, Direktive o pticah. Dejansko je ta določba v skladu s členom 4 in Prilogo III k Uredbi del temeljnih zahtev glede načina dela kmetijskih obratov, ki jih mora upoštevati prejemnik neposrednih podpor.

101. Ker te zahteve veljajo šele od 1. januarja 2005, kar pomeni, da je zadevni rok za presojo očitkov Komisije že zdavnaj potekel, teh očitkov ne morejo ovreči. Kot Komisija poleg tega pravilno poudarja, je treba določbe direktiv v skladu s členom 4(2) Uredbe upoštevati le v preneseni različici držav članic. Morebitne pomanjkljivosti pri prenosu posledično s tem napotilom niso omiljene, ampak so prevzete v polnem obsegu.

102. Če irska vlada napotuje na nacionalno opredeljene minimalne zahteve za dobre kmetijske in okoljske pogoje v skladu s členom 5 Uredbe št. 1782/2003, velja tudi tu, da te v odločilnem trenutku še niso bile določene, očitno tudi do danes še ne obstajajo. Zato je tudi ta argument nepomemben za obravnavani postopek.

103. Razvidno tudi ni, v kolikšni meri irski program za pospeševanje okolju prijaznega kmetijstva Rural Environment Protection Scheme in program za ravnanje s kmetijskimi odpadki Farm Waste Management Scheme prenašata člen 4(4), drugi stavek, Direktive o pticah. Oba programa sicer morda pozitivno vplivata na ohranjanje habitatov ptic, vendar pa pri njiju ne gre za pravni prenos.

104. Irska vlada končno na splošno napotuje na Wildlife Act 1976, ki ga je sama predložila, vendar pa je le med predhodnim postopkom konkretno navedla eno določbo in sicer Section 11(1). V skladu z njo je minister zadolžen, da zagotovi ohranjanje narave (Wildlife). Ta določba pa ni dovolj konkretna, da bi zagotovila upoštevanje člena 4(4), drugi stavek, Direktive o pticah.

105. Irska zato zahtev iz člena 4(4), drugi stavek, Direktive o pticah ni v celoti in pravilno prenesla v nacionalno pravo.

2. Praktična uporaba

106. Komisija tega tožbenega razloga ne omejuje na pravni prenos člena 4(4), drugi stavek, Direktive o pticah, ampak Irski očita tudi nezadostno praktično uporabo. Pri tem se opira zlasti na raziskavo irske organizacije za varstvo ptic Birdwatch Ireland in britanske Royal Society for the Protection of Birds.( ) V skladu s to raziskavo obstaja razlog za zaskrbljenost glede različnih široko razširjenih vrst, saj naj bi trpele zaradi spremenjenih načinov kmetovanja. Komisija navaja selitvene vrste ptic kukavico (Cuculus canorus), kmečko lastovko (Hirundo rustica) in breguljko (Riparia riparia) ter poljskega škrjanca (Alauda arvensis), katerega severnejše populacije morda delno prezimujejo na Irskem. Poleg tega se sklicuje na poročilo irske Environmental Protection Agency iz leta 2004, ki trdi, da je propadanje habitatov povezano z različnimi vrstami razvoja.

107. Irska sicer ne nasprotuje vsebini teh dokumentov, pripomniti pa je treba, da število breguljk po navedbah BirdLife International na Irskem narašča.( )

108. Komisija iz upadanja populacij in propadanja habitatov sklepa, da se Irska ni dovolj trudila, da bi se izognila onesnaženju in poslabšanju stanja habitatov. Ta očitek je zelo ambiciozen. Če navedba Komisije dokazuje, da je Irska kršila pravo Skupnosti, potem verjetno enak očitek velja tudi nasproti mnogim drugim državam članicam, ker je tam mogoče ugotoviti podoben razvoj.( )

109. Obveznost iz člena 4(4), drugi stavek, Direktive o pticah, da si je treba prizadevati za izognitev, ne pomeni, da je treba škodo, ki naj se ji izognemo, preprečiti. Ne gre za dolžnost, da je treba doseči uspeh, ampak za dolžnost ravnanja, natančneje za dolžnost prizadevanja.

110. Glede na navedbe Komisije iz tega izhaja, da izguba ali poslabšanje stanja habitatov ne moreta dokončno dokazati kršitve dolžnosti prizadevanja glede izognitve. Sta pa to oporni točki za to, da si Irska ne prizadeva ali ne prizadeva dovolj. Glede na ti oporni točki mora Irska prikazati, da si je kljub temu dovolj prizadevala izogniti tej škodi.( )

111. Zadostnega prizadevanja ni mogoče dokazati s tem, da so bili sploh sprejeti kakršnikoli ukrepi. Resno prizadevanje, to pomeni sprejetje vseh ukrepov, ki so v sorazmerju z možnostmi, da bi se dosegel zastavljeni uspeh, zahteva ravnanje, ki je usmerjeno k cilju. Okvir za presojo sorazmernosti z možnostmi izhaja iz člena 2 Direktive o pticah. V skladu z njim države članice sprejmejo potrebne ukrepe za vzdrževanje populacije evropskih vrst na stopnji, ki ustreza zlasti ekološkim, znanstvenim in kulturnim zahtevam, upoštevaje gospodarske in rekreativne zahteve, ali za prilagajanje populacije teh vrst tej stopnji.

112. Ukrepi v okviru prizadevanja v skladu s členom 4(4), drugi stavek, Direktive o pticah morajo biti zato – na ornitološki podlagi – oblikovani tako, da – skupaj z drugimi ukrepi, ki jih zahteva ta direktiva – dosežejo ali ohranjajo zahtevano stopnjo zadevnih vrst v skladu s členom 2. Pri ocenjevanju v skladu s členom 2 je treba upoštevati, v kakšnem obsegu in stanju so vrste odvisne od habitatov in kako se njihovo ohranjanje kaže v razmerju do drugih zahtev iz člena 2.

113. V obravnavanem primeru Irska dokazuje svoja dosedanja prizadevanja glede ohranjanja habitatov zlasti z upravno prakso na področju celovitega preprečevanja onesnaževanja okolja ter s programi za pospeševanje varstva okolja na področju kmetijstva in za ravnanje s kmetijskimi odpadki.

114. Komisija priznava, da vsaj program za pospeševanje varstva okolja na področju kmetijstva koristi pticam. Tudi drugi ukrepi se sicer ne ravnajo izrecno po ornitoloških merilih, ampak tudi ti verjetno posredno pripomorejo k ohranjanju populacij ptic.

115. Irska pa ni prikazala, da bi bila ta prizadevanja usmerjena k temu, da bi se dosegel katerikoli ornitološko utemeljen cilj na podlagi člena 2 Direktive o pticah. Nasprotno se zdi, da so irske navedbe bolj ali manj poljubno sestavljen seznam okoljskih ukrepov, ki nekako ugodno vplivajo tudi na ohranjanje populacij ptic. S tem pa ni mogoče dokazati, da si je Irska dejansko dovolj prizadevala v smislu člena 4(4), drugi stavek, Direktive o pticah.

116. Irska zato ni v celoti in pravilno uporabila zahtev iz člena 4(4), drugi stavek, Direktive o pticah.

E – Prenos člena 6(2) Direktive o habitatih

117. V skladu s členom 7 Direktive o habitatih nadomesti člen 6, od (2) do (4), Direktive o habitatih od trenutka določitve POV določbe o varstvu iz člena 4(4), prvi stavek, Direktive o pticah. Člen 6(2) Direktive o habitatih določa:

„Države članice storijo vse potrebno, da na posebnih ohranitvenih območjih preprečijo slabšanje stanja naravnih habitatov in habitatov vrst ter vznemirjanje vrst, za katere so bila območja določena, kolikor bi tako vznemirjanje lahko pomembno vplivalo na cilje te direktive.“

118. Komisija meni, da Irska člena 6(2) Direktive o habitatih v dveh pogledih ni pravilno prenesla. Po eni strani naj na splošno ne bi zadostno prenesla člena 6(2) Direktive o habitatih in po drugi strani naj POV ne bi bila zavarovana pred poslabšanjem stanja s strani tretjih oseb, zlasti z rekreativno rabo. Komisija kot primer praktične pomanjkljivosti irskih določb navaja primer neodobrenega nabiranja školjk na POV Bannow Bay.

1. Splošni prenos

119. Komisija meni, da je člen 6(2) Direktive o habitatih v bistvenem prenesen z Regulation 14, Regulations 1997.

120. Regulation 14 določa, da se določene dejavnosti lahko opravljajo le z odobritvijo ministra ali na podlagi načrta upravljanja. Za katere dejavnosti gre, izhaja iz sporočila, ki je v skladu z Regulation 4(2) izdano pri izbiri konkretnega območja. Minister lahko odobritev v skladu z Regulation 15 in 16 izda le pod pogoji, določenimi v členu 6(3) in (4) Direktive o habitatih. Ta prenos člena 6(3) in (4) je dopolnjen z Regulation od 27 do 32, ki za določene načrte izrecno predvidevajo postopek odobritve projekta.

121. Na podlagi navedenega Komisija očitno izhaja iz tega, da je člen 6(2) Direktive o habitatih na Irskem prvenstveno prenesen z mehanizmi varstva, predvidenimi v členu 6(3) in (4).

122. Ker starejša POV niso bila določena na podlagi Regulations 1997, ni sporočil o tem, katere aktivnosti se lahko opravljajo le v skladu s členom 6(3) in (4) Direktive o habitatih. Komisija Irski očita, da irsko pravo nima pravnega instrumenta, ki bi zagotovil polno učinkovitost člena 6(2).

123. Irska temu nasprotuje s trditvijo, da je člen 6(2) Direktive o habitatih prenesen tudi z Regulation 13(3). Ta določba skoraj dobesedno povzema člen 6(2). Le namesto držav članic je minister pristojen za to, da sprejme potrebne ukrepe.

124. Komisija upravičeno poudarja dvome glede tega, da je Regulation 13(3) podlaga za konkretne ukrepe za ohranitev. Poleg Regulation 13(3) obstaja namreč vrsta konkretnih podlag za pooblastilo, katerih uporaba je odvisna od vrste zelo konkretnih pogojev. Zato je bolj smiselno, če se v Regulation 13(3) vidi zgolj določbo, ki opredeljuje naloge, medtem ko so instrumenti za izpolnitev nalog opredeljeni drugje.

125. Edina razvidna instrumenta za izpolnitev te naloge, če se ne uporabijo mehanizmi iz člena 6(3) in (4) Direktive o habitatih, sta Regulation 17 in 18. Ne glede na sporočilo ti določbi dovoljujeta ministru, da pri vseh aktivnostih na lastno pobudo zahteva, naj se opravi presoja vplivov na okolje. Če minister ob upoštevanju rezultatov presoje vplivov na okolje meni, da bo na zadevnem območju prišlo do poslabšanja stanja, naj bi pri pristojnem sodišču zahteval prepoved nadaljevanja aktivnosti.

126. Kot izhaja iz člena 6(3) in (4) Direktive o habitatih, je namen varstva območja ta, da se aktivnosti dopustijo le, če je zagotovljeno, da ne bodo pomembno vplivale na območje. Varstvo v skladu s členom 6(2) Direktive o habitatih ne sme zaostajati za tem standardom, ker bi drugače lahko prišlo do poslabšanja stanja na POV.( )

127. Regulation 17 in 18 ne zadostita tem zahtevam. Neizogibno ju je mogoče uporabiti šele takrat, ko se je zadevna aktivnost že pričela in je tako že lahko prišlo do morebitnega poslabšanja stanja. Poleg tega obe določbi predpostavljata, da je bila opravljena presoja vplivov na okolje, preden se lahko zahteva sodna prepoved. Reakcijsko varstvo POV se zaradi teh postopkovnih korakov lahko bistveno zavleče.

128. Omejitve irskega prava tudi niso upravičene z varstvom posameznika, ker naj se temu v okviru varstva območja preventivno preprečijo morebitne škodljive aktivnosti, torej lahko načelno deluje le, če je izključena možnost nastanka škode na območju.

129. Če se Irska sklicuje na določbe Foreshore Act, te ne glede na svojo vsebino ne morejo zagotoviti popolnega prenosa člena 6(2) Direktive o habitatih, ker so uporabljive le za obalno območje. Četudi je v tem okviru namen teh določb varstvo rastlinstva in živalstva, Irska tudi ni predstavila, v kolikšni meri zagotavljajo učinkovitost člena 6(2) Direktive o habitatih.

130. Zato ob neobstoju sporočila o aktivnostih, za katere je potrebna odobritev, ne obstaja noben pravni instrument, ki bi zagotavljal polno učinkovitost člena 6(2) Direktive o habitatih.

131. Irska zato glede posebnih območij varstva, določenih v skladu z Direktivo o pticah pred sprejetjem Statutory Instruments št. 94/1997, European Communities (Natural Habitats) Regulations, 1997, ni sprejela vseh potrebnih ukrepov za uskladitev z določbami člena 6(2) Direktive o habitatih.

2. Poslabšanje stanja s strani tretjih oseb

132. Komisija dalje očita, da irske določbe o varstvu, ki temeljijo na sporočilih, preventivno zajemajo le lastnike zemlje. Glede posegov tretjih oseb, zlasti v zvezi z rekreativno rabo, naj bi obstajala le možnost reakcijskih ukrepov, kot so predvideni zlasti v Regulation 17.

133. Irska vlada temu nasprotuje s trditvijo, da prepoved izvajanja sporočenih aktivnosti, za katere je potrebna odobritev, brez odobritve, ne zadeva le lastnikov zemlje, ampak velja za vsakogar. To naj bi izhajalo iz Regulation 14(3). Komisija pa dvomi, da je sporočila mogoče uporabiti proti tretjim osebam, ki o njih niso bile obveščene. Pri tem se sklicuje zlasti na načelo nullum crimen, nulla poena sine lege.

134. Navedbe irske vlade niso prepričljive. Četudi bi kazenska določba v Regulation 14(3) zadostila zahtevam načela zakonitosti, se zastavlja vprašanje, ali se tretje osebe ne bi mogle braniti s trditvijo, da niso vedele za sporočilo. Tako Regulation 14(3) določa, da je pogoj za obstoj kaznivega dejanja odsotnost razumnega opravičila („reasonable excuse“). Nepoznavanje sporočil, ki niso objavljena, bi lahko bilo takšno opravičilo. Prenos člena 6(2) Direktive o habitatih zato vsaj ni dovolj jasen.

135. Na podlagi zgoraj navedenih razlogov tudi možnost reakcijskih ukrepov v skladu z Regulation 17 ali 18 ne pomeni zadostnega prenosa člena 6(2) Direktive o habitatih, ker ti ukrepi učinkujejo šele naknadno in po možnosti z znatno zamudo.

136. Če se irska vlada sklicuje na Wildlife Act, potem tam navedene prepovedi prenašajo le določbe o varstvu vrst v skladu s členoma 12 in 13 Direktive o habitatih in s členom 5 Direktive o pticah. Člen 6(2) pa nasprotno zahteva mnogo obsežnejše varstvo habitatov, ne glede na to, ali se zavarovane vrste tam ravno nahajajo. Člen 6(2) tudi ne zajema le vrst, ki so podvržene varstvu vrst.

137. Končno se irska vlada sklicuje na določbe, ki zadevajo „trespassing“. V skladu z njimi so kaznivi različni načini ravnanja v povezavi z vstopom na tujo zemljo. Vendar pa se noben od teh načinov ravnanja izrecno ne navezuje na slabšanje stanja naravnih habitatov in habitatov vrst ter vznemirjanje vrst. Sicer ni mogoče izključiti, da je to v skladu z irskim pravom mogoče zajeti z dejanskim stanom kaznivega dejanja „trespassing“, vendar pa mora biti ravno prenos Direktive o habitatih tako jasen in očiten, da lahko posamezniki in državni organi brez vsakega dvoma spoznajo svoje obveznosti.( ) Določbe, ki urejajo „trespassing“, tem zahtevam ne zadostijo.

138. Irska zato ni sprejela vseh potrebnih ukrepov za uskladitev s členom 6(2) Direktive o habitatih glede poslabšanja stanja na vseh POV, ki spadajo pod to določbo, s strani oseb, ki niso lastniki zadevnih območij.

3. Dogajanje na POV Bannow Bay

139. Komisija glede POV Bannow Bay navaja, da se je pozimi 1997/98 obrnila na irsko vlado zaradi pritožbe v zvezi z mehaničnim nabiranjem školjk. Ta je sporočila, da bi prepoved te aktivnosti zahtevala obsežno javno razpravo. V poznejših sporočilih pa je Irska zastopala stališče, da so pristojni organi nemudoma ukrepali in da je v roku 24 ur prišlo do prenehanja nabiranja školjk.

140. Nejasno ostaja, kaj Komisija očita v tej točki. Zato je treba izhajati iz zgolj ilustrativne uporabe, ki tega dogajanja ne postavlja za predmet tožbe.

141. Če bi želela Komisija Irski očitati pomanjkljivosti pri praktični uporabi člena 6(2) Direktive o habitatih, bi morala ponuditi vsaj dokaze, na primer priče, ki bi potrdile njeno predstavitev dogajanja. Prvotno stališče irske vlade, ki je bilo glede trajanja nabiranja školjk vsaj nejasno, glede na poznejšo natančno opredelitev vsekakor ne zadostuje kot dokaz. Zato bi bilo treba ustrezni očitek zavrniti zaradi pomanjkanja dokazov.

F – Prenos in uporaba člena 6(3) in (4) Direktive o habitatih

142. Komisija glede člena 6(3) in (4) Direktive o habitatih navaja, da prenos ne zajema v zadostni meri načrtov in da upravna praksa pri odobritvi projektov vodnih kultur ne zadostuje tem določbam ter očita zlasti vzdrževalne ukrepe na jarkih za odvodnjavanje, ki so zadevali POV Glen Lake.

143. Člen 6(3) in (4) Direktive o habitatih, kolikor je tu pomemben, določa:

„3. Pri vsakem načrtu ali projektu, ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, pa bi sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival na območje, je treba opraviti ustrezno presojo njegovih posledic glede na cilje ohranjanja tega območja. Glede na ugotovitve presoje posledic za območje in ob upoštevanju določb odstavka 4 pristojni nacionalni organi soglašajo z načrtom ali projektom šele potem, ko se prepričajo, da ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja, in, če je primerno, ko pridobijo mnenje javnosti.

4. Če je treba kljub negativni presoji posledic za območje izvesti načrt ali projekt iz nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa, vključno tistih socialne ali gospodarske narave, in ni drugih ustreznih rešitev, država članica izvede vse izravnalne ukrepe, potrebne za zagotovitev varstva celovite usklajenosti Nature 2000. O sprejetih izravnalnih ukrepih obvesti Komisijo.

[...]“

1. Vključitev načrtov

144. Komisija navaja, da irsko pravo ne zajema načrtov. Irska vlada nasprotno trdi, da je vsak posamezni projekt ne glede na načrte podvržen postopku iz člena 6(3) in (4) Direktive o habitatih. Zato naj ne bi bilo potrebno, da se še načrti podvržejo tem zahtevam.

145. Kolikor Komisija – po lastnih trditvah prvič – v tožbi s sklicevanjem na pogozditvene načrte navaja, da niso vsi projekti podvrženi postopku iz člena 6(3) in (4) Direktive o habitatih, bi bila to kot samostojni tožbeni razlog nedopustna razširitev predmeta postopka. Kot argument za ovrženje irskih navedb pa tega nasprotno ni treba preučiti, ker nujnost, da se pri prenosu člena 6(3) in (4) zajamejo načrti, izhaja že iz razlogov, predstavljenih v nadaljevanju.

146. Sodišče je namreč že v primeru Združenega kraljestva odločilo, da morajo biti načrti podvrženi zahtevam iz člena 6(3) in (4) Direktive o habitatih tudi takrat, če bi bili poznejši posamični projekti podvrženi temu postopku. Pogoj za to je, da obstaja verjetnost ali nevarnost, da bi načrti pomembno vplivali na zadevno območje. Ob upoštevanju previdnostnega načela je potrebna stopnja verjetnosti dosežena takrat, ko na podlagi objektivnih dejavnikov ni mogoče izključiti, da nek načrt pomembno vpliva na zadevno območje. Za tak primer gre, če bodo načrti uresničeni na podlagi poznejših posameznih projektov.( )

147. Izhajati je treba iz tega, da tudi na Irskem obstajajo ustrezni načrti, saj načrtovanje v nasprotnem primeru ne bi imelo smisla. Tako na primer Section 15, Planning and Development Act, 2000, določa, da naj organi načrtovanja naredijo potrebne korake za uresničitev razvojnih ciljev razvojnega načrta.( )

148. V nasprotju z irskim stališčem tudi presoje vplivov na okolje in strateške presoje okolja ne morejo pri prenosu člena 6(3) in (4) Direktive o habitatih nadomestiti vključitve načrtov. Direktiva Sveta 85/337/EGS z dne 27. junija 1985 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje( ) in Direktiva 2001/42/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. junija 2001 o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje( ) vsebujeta določbe o postopku sprejemanja odločitve, ne da bi bile države članice vezane na odločitev. Nasprotno pa je v skladu s členom 6(3), drugi stavek, Direktive o habitatih soglasje k načrtu ali projektu dopustno le, če ta ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja. Izjeme so dopustne le v skladu s členom 6(4) Direktive o habitatih, to pomeni iz nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa in če ni drugih ustreznih rešitev ter ob izvedbi potrebnih izravnalnih ukrepov. Presoje v skladu z Direktivo 85/337 ali Direktivo 2001/42 zato ne morejo nadomestiti postopka v skladu s členom 6(3) in (4) Direktive o habitatih.( )

149. Torej je treba tudi načrte vključiti v prenos člena 6(3) in (4) Direktive o habitatih.

150. Irska zato glede načrtov ni sprejela vseh potrebnih ukrepov za uskladitev z določbami člena 6(3) in (4) Direktive o habitatih.

2. Upravna praksa pri odobritvi projektov vodnih kultur

151. Komisija je v predhodnem postopku dvomila o tem, da so bile te določbe glede projektov vodnih kultur pravilno prenesene. Medtem pa je ta očitek opustila. Regulation 31, Regulations 1997 namreč določa, da se tudi pri odobritvah v skladu s Fisheries Act, ki je odločilen za projekte vodnih kultur, uporabijo določbe o prenosu, ki ustrezajo členu 6(3) in (4).

152. Zdaj pa Komisija Irski še očita, da se projekti vodnih kultur, to pomeni znotraj POV zaenkrat le za gojišča školjk, odobrijo po postopku, ki ne zagotavlja praktične uporabe člena 6(3) in (4) Direktive o habitatih.

153. V skladu s sodno prakso Sodišča lahko do kršitve Pogodbe pride zaradi obstoja upravne prakse, ki je v nasprotju s pravom Skupnosti, četudi je sama uporabljiva nacionalna določba združljiva s tem pravom.( ) Komisija mora kršitev Pogodbe prikazati z dovolj dokumentiranim in natančnim dokazom prakse, ki se očita nacionalni upravi in ki se pripisuje zadevni državi članici.( ) Ta praksa pa mora biti do določene mere utrjena in splošna.( )

154. Po navedbah irske vlade spada odobritev projektov vodnih kultur v pristojnost ministrstva za komunikacije, pomorstvo in naravne vire. To naj bi se zavedalo svoje odgovornosti za ohranjanje narave in naj bi bilo v skladu s Section 61(e), Fisheries Amendment Act 1997, zadolženo, da pri odobritvi projektov vodnih kultur upošteva verjetne učinke na populacije prosto živečih rib, naravne habitate ter rastlinstvo in živalstvo. Potrebna naj bi bila tudi obsežna posvetovanja, zlasti z organi za varstvo narave. Ta posvetovanja naj bi omogočala, da se ocenijo prednosti konkretnega predloga in da se v celoti upoštevajo negativni vplivi na okolje. Vsakomur naj bi bilo omogočeno, da vloži tožbo zoper odobritev projekta vodnih kultur pri posebnem sodišču, ki prav tako uporablja Section 61, Fisheries Amendment Act 1997.

155. Komisija svoje očitke v bistvenem opira na raziskavo irske nevladne organizacije.( ) Irska vlada ne nasprotuje ugotovitvam raziskave. Zajela je 271 odobritev projektov vodnih kultur in 46 še nerešenih predlogov v časovnem obdobju med junijem 1998 in decembrom 1999. 72 odobritev in 9 postopkov v teku se je nanašalo na območje znotraj ali v bližini POV. Šlo je izključno za gojišča školjk, zlasti ostrig in lepotk. Potemtakem se raziskava opira na celotno irsko upravno prakso na tem področju v časovnem obdobju leta in pol. Zato je mogoče izpeljati sklepe glede splošne prakse.

156. Komisija iz raziskave izpeljuje, da gojišča školjk niso podvržena potrebnim presojam v skladu s členom 6(3) Direktive o habitatih. Pri tem gre zlasti za predhodno presojo, ali neki projekt zahteva (obsežno) presojo njegovih posledic glede na cilje ohranjanja POV. Tako presojo posledic je treba opraviti, če je vzpostavitev gojišča školjk projekt, ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, bi pa sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival na tako območje.

157. Gojišča školjk so v skladu z irskim pravom nesporno ukrepi, ki potrebujejo odobritev, torej projekti v smislu člena 6(3) Direktive o habitatih. Praviloma niso, verjetno celo nikoli ne bodo, neposredno povezani z upravljanjem območja ali zanj potrebni.

158. Zato je v skladu s členom 6(3), prvi stavek, Direktive o habitatih potrebna presoja posledic gojišča školjk glede na cilje ohranjanja zadevnega območja, če ni mogoče na podlagi objektivnih dejavnikov izključiti, da bi samo ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplivalo na to območje.( )

159. Načelno ni možno za vsak projekt vodnih kultur izključiti, da pomembno vpliva na neko območje. Raziskava, ki jo je predložila Komisija, navaja zlasti izgubo ali spremembo habitatov za hranjenje, zlasti v povezavi z nabiranjem školjk, poleg tega tudi vznemirjanje ptic v povezavi z obratovanjem gojišča školjk.

160. Tudi irska vlada v obravnavanem primeru ne trdi, da so vsi projekti vodnih kultur neškodljivi, ampak vztraja le pri tem, da vsak tak projekt ne vpliva nujno na POV. Torej priznava, da projekti vodnih kultur lahko vplivajo na POV.

161. Poleg tega je Komisija na predlog Irske podprla projekt, ki naj bi med drugim razčlenil presojo projektov vodnih kultur in bi POV glede na take projekte razvrstil v območja z različno stopnjo občutljivosti.( ) Obe stranki sta torej v okviru tega subvencioniranega projekta izhajali iz tega, da gojišča školjk lahko pomembno vplivajo na POV.

162. Ustrezno s tem mora postopek odobritve zagotoviti, da je za vsak posamičen projekt vodnih kultur opravljena presoja posledic, če ni mogoče na podlagi objektivnih dejavnikov izključiti, da bi lahko pomembno vplival na to območje. To je v primeru Irske dvomljivo že zato, ker očitno doslej ni bila niti v enem samem primeru opravljena popolna presoja posledic projekta vodnih kultur, čeprav so taki projekti v skladu z raziskavo v približno 25 % primerov izvedeni znotraj ali v bližini POV. Poleg tega niti navedbe irske vlade niti raziskava, ki jo je predložila Komisija, ne omogočajo sklepa, da je nujnost oprave presoje posledic primerno preučena.

163. Presenetljivo pri navedbah irske vlade je, da je uvodoma sicer predstavljena uporabljivost Regulation 31, Regulations 1997, pri dejanski predstavitvi postopka pa manjka vsako napotilo na to, kako naj se zahteve te določbe, to pomeni med drugim zahteve člena 6(3), prvi stavek, Direktive o habitatih, uveljavijo v postopku odobritve. Sicer se zdi, da je organ, pristojen za odobritev, v skladu s to predstavitvijo zavezan k obširnemu premisleku, razpravi in tehtanju. Ni pa navedeno, da mora opraviti presojo posledic, če na podlagi objektivnih dejavnikov ni mogoče izključiti pomembnega vpliva na območje.

164. Raziskava poudarja te dvome, zlasti ker kaže, da organ, pristojen za odobritev, le v določeni meri upošteva nasvet strokovno usposobljenih organov za varstvo narave. Kadar so organi za varstvo narave glede gojišč školjk znotraj POV podali stališča, je organ, pristojen za odobritev, ta stališča upošteval v 64 % primerov. Zahteve organa za varstvo okolja, naj se v petih primerih ne izda odobritev, pa je organ, pristojen za odobritev, upošteval le v enem samem primeru.( ) V 8 % primerov organ, pristojen za odobritev, ni upošteval stališča organov za varstvo narave, ker so zamudili šesttedenski rok. Člen 6(3), prvi stavek, Direktive o habitatih pa za predhodno presojo ne določa prekluzivnega roka. Ta je še bolj vprašljiv zato, ker iz internega dokumenta irskih organov, ki ga je Komisija predložila skupaj z odgovorom,( ) izhaja, da so bili roki zamujeni zaradi pomanjkanja osebja organov za varstvo narave.

165. Poleg tega odobritve projektov vodnih kultur na POV nikoli niso omenjale, da je bil projekt predviden znotraj POV in kakšen pomen je imela ta okoliščina. V 86 % odobritev znotraj POV niso bili omenjeni občutljivi habitati, vrste ali vznemirjanje. Dostop do gojišča školjk je bil določen le v 28 % odobritev znotraj POV, natančna lokacija le pa v manj kot polovici primerov.

166. Zato obstajajo veliki dvomi glede tega, da lahko organi za varstvo narave svoje strokovno znanje uveljavljajo v postopkih odobritve projektov vodnih kultur in da se to strokovno znanje zadostno upošteva, kadar je izraženo v stališču. Razvidno tudi ni, da organ, pristojen za odobritev, črpa ustrezno strokovno znanje iz drugih virov. Zato očitno ni zagotovljeno, da pri odobritvi projektov vodnih kultur presoja posledic ni opravljena le tedaj, kadar je mogoče na podlagi objektivnih dejavnikov izključiti pomemben vpliv na POV.

167. Spričo obstoja teh utemeljenih dvomov glede upoštevanja člena 6(3), prvi stavek, Direktive o habitatih, bi Irska morala prikazati, kako se člen 6(3), prvi stavek, Direktive o habitatih praktično uresničuje pri odobritvi projektov vodnih kultur. To bi bilo na primer mogoče z navedbami, na podlagi katerih objektivnih dejavnikov je organ, pristojen za odobritev, v tistih štirih primerih, v katerih je v nasprotju z nasvetom organov za varstvo narave in brez opravljene presoje posledic odobril gojišča školjk znotraj POV, lahko izključil, da bi ti projekti pomembneje vplivali na POV. Lahko bi se tudi navedlo, iz katerih virov organ, pristojen za odobritev, črpa ornitološko strokovno znanje, ki mu je omogočilo, da je lahko brez nasveta organov za varstvo narave ali brez njegovega upoštevanja izključil pomembne vplive na POV. Nič od tega se ni zgodilo.

168. Zato je treba izhajati iz tega, da pri odobritvi projektov vodnih kultur znotraj POV v irski upravni praksi ni zagotovljeno upoštevanje člena 6(3), prvi stavek, Direktive o habitatih. Za obstoj kršitve nadaljnjih določb člena 6(3) in (4) Direktive o habitatih pa nasprotno ni dovolj opornih točk.

169. Irska zato pri odobritvi projektov vodnih kultur, ki bi lahko pomembno vplivali na POV, določena v skladu z Direktivo o pticah, ni sprejela vseh potrebnih ukrepov za uskladitev z določbami člena 6(3), prvi stavek, Direktive o habitatih.

3. Ukrepi pri Glen Lake

170. Komisija Irski očita, da je glede POV Glen Lake izvedla vzdrževalne ukrepe na jarkih za odvodnjavanje, ne da bi upoštevala člen 6(2)(3) in (4) Direktive o habitatih. Površina POV meri približno 80 hektarjev, območje pa je bilo kot POV določeno leta 1995. Pomembno je predvsem zaradi svojih vodotokov. Številčnost laboda pevca (Cygnus cygnus), ki tam prezimuje, je mednarodno pomembna.

171. Komisija navaja, da je v letih 1992 in 1997 irski državni organ, to je urad za javna dela, izvedel vzdrževalne ukrepe na jarkih za odvodnjavanje. Od takrat naj bi se voda iz mokrišč POV odvajala v večjih količinah. Spremenilo naj bi se rastje in mokriščni habitati naj bi propadli. Ukrepi naj ne bi bili odobreni v skladu s postopkom iz člena 6(3) in (4) Direktive o habitatih, obenem pa naj bi bil kršen člen 6(2) zaradi poslabšanja stanja na območju.

172. Glede tega očitka je treba najprej pripomniti, da Direktiva o habitatih še ni bila uporabljiva za ukrepe v letu 1992. V tem pogledu je tožba zato neutemeljena.

173. Pri preostalem očitku glede ukrepov v letu 1997 se zastavlja vprašanje, ali lahko določene aktivnosti kršijo tako člen 6(2) kot tudi odstavka (3) in (4) te določbe. Odstavka (2) in (3) sta oba namenjena temu, da se prepreči vplivanje na cilje ohranjanja nekega območja varstva.( ) Če pa je bil neki načrt ali projekt odobren po postopku iz člena 6(3) Direktive o habitatih, s tem postane odveč, kar zadeva vpliv tega načrta ali projekta na zadevno območje varstva, istočasna uporaba splošne varstvene določbe člena 6(2).( ) Če nasprotno postopek odobritve ni bil izpeljan, lahko glede tega projekta pride tako do kršitve postopkovnih pravil člena 6(3) in (4) kot tudi vsebinskih zahtev glede varstva območja, ki izhajajo iz vseh treh odstavkov.

174. Ker lahko preizkus člena 6(3) in (4) Direktive o habitatih zajema postopkovnopravne vidike in vsebinske zahteve glede varstva območja, je smiselno, da se najprej preučijo te določbe. Njihova kršitev predpostavlja, da gre pri vzdrževalnih ukrepih na jarkih za odvodnjavanje za projekt ali več projektov, ki niso neposredno povezani z upravljanjem območja ali zanj potrebni, ki pa bi lahko sami ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti pomembno vplivali na takšno območje.

175. Sodišče se je pri opredelitvi projekta že oprlo na opredelitev iz člena 1(2) Direktive o PVO.( ) V skladu z njo pojem projekt zajema izvedbo gradbenih ali drugih instalacijskih del ali projektov ter druge posege v naravno okolje in krajino, skupaj s tistimi, ki vključujejo izkoriščanje mineralnih virov. Tudi vzdrževalni ukrepi lahko pomenijo posege v naravno okolje in krajino, zlasti če – kot v obravnavanem primeru – povzročijo poslabšanje stanja habitata, ki je najprimernejši za varstvo ptic. Torej je šlo za projekt.

176. Nesporno je, da ukrepi niso bili neposredno povezani z upravljanjem območja in zanj niso bili potrebni.

177. V skladu s členom 6(3), prvi stavek, Direktive o habitatih bi bilo zanje torej treba opraviti presojo posledic glede na cilje ohranjanja POV, če ni bilo mogoče na podlagi objektivnih dejavnikov izključiti, da bi sami ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplivali na to območje.( ) Upoštevajoč zlasti previdnostno načelo, ki je eden od temeljev politike visoke ravni varstva, ki jo vodi Skupnost na področju okolja v skladu s členom 174(2), prvi pododstavek, ES in glede na katero je treba razlagati Direktivo o habitatih, je zato v primeru dvomov glede neobstoja pomembnih vplivov treba opraviti presojo posledic.( )

178. Irska vlada meni, da ni bilo povoda za obstoj dvomov, saj jarki za odvodnjavanje obstajajo že skoraj 50 let in so bili v tem času tudi že večkrat vzdrževani, ne da bi Glen Lake s tem izgubil svoj posebni ornitološki pomen. Zato naj bi pristojni organi lahko izhajali iz tega, da tudi vzdrževalni ukrepi v letih 1992 in 1997 ne bodo poslabšali stanja na POV.

179. Ta trditev ni prepričljiva. Ukrepi odvodnjavanja so očitno primerni za to, da pomembno vplivajo na zaledja mokrišč. Izkušnje z vzdrževalnimi ukrepi iz preteklosti lahko te dvome odpravijo le, če so dovolj natančno dokumentirane in če nedvomno dokazujejo, da tudi predvideni ukrepi ne bodo vplivali na ornitološko pomembne lastnosti POV. V obravnavanem primeru ni razvidno, da bi izkušnje iz preteklosti imele to kakovost. Nasprotno Komisija pravilno opozarja na to, da ni znano, ali so ukrepi v preteklosti vplivali na to območje ali ne.

180. Zato je bil kršen člen 6(3), prvi stavek, Direktive o habitatih, ker bi se morala pred izvedbo vzdrževalnih ukrepov opraviti presoja njihovih posledic glede na cilje ohranjanja POV.

181. V skladu s členom 6(3), drugi stavek, Direktive o habitatih bi morali irski organi, upoštevajoč sklepe presoje posledic vzdrževalnih ukrepov glede na določene cilje ohranjanja zadevnega območja, to dejavnost odobriti le pod pogojem, da so se prepričali, da nima škodljivih učinkov na celovitost tega območja. To je podano, če z znanstvenega stališča ni nobenega razumnega dvoma o neobstoju teh učinkov.( )

182. Odobritev v skladu s členom 6(3), drugi stavek, Direktive o habitatih bi bila že ob neopravljeni presoji posledic nedopustna. Navedbe irske vlade pa kažejo, da odobritev tudi ni bila mogoča zaradi vplivanja na POV. Irska vlada priznava, da je vodostaj jezera odločilnega pomena zlasti za zadrževanje labodov pevcev, ker so ti odvisni od velike vodne površine. Priznava tudi, da je vzdrževanje jarkov za odvodnjavanje v letu 1997 pospešilo zniževanje vodostaja in so se zato skrajšale dobe zadrževanja laboda pevca. Dela na jarkih za odvodnjavanje so zato tudi po navedbah irske vlade vsaj prehodno poslabšala primernost POV Glen Lake kot območja prezimovanja labodov pevcev. Ker je ohranitev zimskega bivališča labodov pevcev bistven cilj varstva POV, je glede na njegovo celovitost nastala škoda v smislu člena 6(3), drugi stavek.

183. Tudi odobritev v skladu s členom 6(4) Direktive o habitatih je izključena. Irska v zagovor navaja le, da je vzdrževanje jarkov za odvodnjavanje zakonska obveznost, ki obstaja že dalj časa. Za to navedbo je bistveno, da po mnenju irske vlade obstaja javni interes glede odvodnjavanja. Tak interes, četudi bi prevladal nad interesom varstva POV, pa lahko v skladu s členom 6(4) Direktive o habitatih upraviči poslabšanje le, če ni druge ustrezne rešitve. V obravnavanem primeru irska vlada sama navaja, da bi lahko jez preprečil slabosti odvodnjavanja, nasprotno pa ne navaja, da bi postavitvi jezu pred izvedbo vzdrževalnih ukrepov stale nasproti nepremagljive ovire. Zato je obstajala vsaj ena druga ustrezna rešitev za izvedbo ukrepa, ki vpliva na območje.

184. Zato vzdrževalni ukrepi v obliki, kot so bili izvedeni, niso bili združljivi s členom 6(3) in (4) Direktive o habitatih. Ker je s kršitvijo teh določb nastala škoda tudi glede na celovitost POV, gre obenem za kršitev člena 6(2).

185. Irska zato pri izvedbi vzdrževalnih ukrepov na jarkih za odvodnjavanje na območju POV Glen Lake ni sprejela vseh potrebnih ukrepov za uskladitev z določbami člena 6(2)(3) in (4) Direktive o habitatih.

G – Člen 10 Direktive o pticah

186. Komisija Irski še očita, da ni izpolnila obveznosti glede znanstvenega raziskovanja v skladu s členom 10 Direktive o pticah.

187. Člen 10 Direktive o pticah določa:

„1. Države članice vzpodbujajo raziskovanje in vse dejavnosti, ki so podlaga za varovanje, upravljanje in uporabo populacij vseh vrst ptic iz člena 1.

2. Posebna pozornost se posveti raziskovanju in dejavnostim, povezanim z vsebinami iz Priloge V. Države članice predložijo Komisiji vse potrebne informacije, da se ji omogoči sprejetje ustreznih ukrepov za usklajevanje raziskovanja in dejavnosti iz tega člena.“

188. Priloga V navaja naslednja težišča raziskovanja:

„(a) Priprava nacionalnih seznamov vrst, ki jim grozi izumrtje, ali vrst, ki so še posebej prizadete, upoštevaje njihovo geografsko razširjenost.

(b) Popis in ekološki opis območij, ki so posebej pomembna za selitvene vrste na njihovih selitvenih poteh ter kot prezimovališča in gnezdišča.

(c) Navedba podatkov o populacijskih nivojih selitvenih vrst, ki so razvidni iz obročkanja.

(d) Ocena vpliva načinov odvzema prostoživečih ptic na populacijske nivoje.

(e) Razvoj ali izboljšava ekoloških načinov za preprečevanje škode, ki jo povzročajo ptice.

(f) Določitev vloge, ki jo imajo nekatere vrste kot pokazatelji onesnaženosti.

(g) Preučitev škodljivih vplivov kemičnega onesnaževanja na populacijske nivoje vrst ptic.“

189. V skladu z irskim pravom – Section 11(3), Wildlife Act 1976 – naj bi obstajala zgolj možnost, da se opravijo take raziskave ali da se vzpodbujajo, ne obstaja pa obveznost glede tega. Tudi pri praktični izvedbi naj bi obstajale pomanjkljivosti. Tako naj bi Irska priznala, da ne razpolaga z zadostnimi podatki, da bi lahko določila POV za navadno prosenko ali za malega sokola.

190. Irska vlada se nasprotno sklicuje na irsko sodno prakso, po kateri se lahko opredelitev, izbrana za ornitološko raziskovanje – „the Minister may …“ – razume tudi kot obveznost. Na Irskem naj bi bile tudi preko obveznosti iz člena 10 Direktive o pticah opravljene raziskave.

191. Kot pa Komisija pravilno poudarja, obstaja le možnost, da se Section 11(3), Wildlife Act 1976, kljub njegovi odprti opredelitvi, razume kot obveznost. Irska ni predložila nobene sodne odločbe, ki bi določala tako razlago. Zato Section 11(3), Wildlife Act 1976 ni dovolj jasno in enoznačno opredeljen, da bi lahko zadostil zahtevam iz člena 10 Direktive o pticah.

192. Poleg tega Irska tudi ni ugovarjala očitku, da ni vložila dovolj truda v raziskovanje obeh zgoraj navedenih vrst. Lahko se torej izhaja iz tega, da glede te točke obstaja priznanje.

193. Iz celotnega konteksta sodbe izhaja, da obstajajo podobne pomanjkljivosti tudi pri vodomcu in da so pri drugih vrstah vsaj dlje časa obstajale. Te se kažejo zlasti v nezadostni razvrstitvi območij kot POV. Tudi težišča raziskovanja, navedena v Prilogi V, niso omenjena v Section 11, Wildlife Act.

194. Irska zato ni sprejela vseh potrebnih ukrepov za uskladitev s členom 10 Direktive o pticah.

IV – Stroški

195. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker je Komisija predlagala, naj se Irski naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.

196. Kraljevina Španija in Helenska republika plačata v skladu s členom 69(4) Poslovnika stroške v zvezi z intervencijo.

V – Predlog

197. Sodišču zato predlagam, naj odloči tako:

1. Irska je kršila Direktivo 79/409/EGS o ohranjanju prosto živečih ptic in Direktivo 92/43/EGS o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst, s tem da ni

(a) v skladu s členom 4(1) in (2) Direktive 79/409 od 6. aprila 1981 določila vseh ozemelj, ki so glede na število in velikost najprimernejša za vrste iz Priloge I k Direktivi 79/409 ter za redno pojavljajoče se selitvene vrste, zlasti s tem, da ni določila območja Cross Lough (Killadoon) in s tem, da dveh območij rečnega ustja reke Tolka ni vključila v posebno območje varstva Sandymount Strand in Tolka Estuary;

(b) zagotovila, da bi se od 6. aprila 1981 uporabljale določbe člena 4(4), prvi stavek, za območja, ki bi morala biti v skladu z Direktivo 79/409 določena kot posebna območja varstva, vendar pa kot taka niso bila določena;

(c) v celoti in pravilno v nacionalno pravo prenesla in uporabila zahtev iz člena 4(4), drugi stavek, Direktive 79/409;

(d) glede posebnih območij varstva, določenih v skladu z Direktivo 79/409 pred sprejetjem Statutory Instruments št. 94/1997, European Communities (Natural Habitats) Regulations, 1997, sprejela vseh potrebnih ukrepov za uskladitev z določbami člena 6(2) Direktive 92/43;

(e) sprejela vseh potrebnih ukrepov za uskladitev s členom 6(2) Direktive 92/43 glede poslabšanja stanja na vseh posebnih območij varstva, ki spadajo pod to določbo, s strani oseb, ki niso lastniki zadevnih območij;

(f) glede načrtov sprejela vseh potrebnih ukrepov za uskladitev z določbami člena 6(3) in (4) Direktive 92/43;

(g) pri odobritvi projektov vodnih kultur sprejela vseh potrebnih ukrepov za uskladitev z določbami člena 6(3), prvi stavek, Direktive 92/43;

(h) pri izvedbi vzdrževalnih ukrepov na jarkih za odvodnjavanje na območju posebnega območja varstva Glen Lake sprejela vseh potrebnih ukrepov za uskladitev z določbami člena 6(2), (3) in (4) Direktive 92/43; ter s tem da ni

(i) sprejela vseh potrebnih ukrepov za uskladitev s členom 10 Direktive 79/409.

2. V preostalem se tožba zavrne.

3. Irski se naloži plačilo stroškov.

4. Kraljevina Španija in Helenska republika nosita svoje stroške.