Začasna izdaja

SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

ELEANOR SHARPSTON,

predstavljeni 31. januarja 2019( )

Zadeva C‑704/17

D. H.

proti

Ministerstvo vnitra

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Nejvyšší správní soud (vrhovno upravno sodišče, Češka republika))

„Predhodno odločanje – Območje svobode, varnosti in pravice – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Člena 6 in 47 – Skupna politika na področju azila in subsidiarne zaščite – Direktiva 2013/33/EU – Člen 9 – Jamstva za prosilce za mednarodno zaščito, ki so v upravnem pridržanju – Sodni nadzor takih odločb – Pravica do učinkovitega pravnega sredstva – Nacionalna pravila, v skladu s katerimi se postopek sodnega nadzora ob izpustitvi prosilcev za mednarodno zaščito ustavi“





1. S tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe Nejvyšší správní soud (vrhovno upravno sodišče, Češka republika) Sodišče prosi za smernice glede razlage določb Direktive 2013/33/EU( ), ki zagotavljajo jamstva za prosilce za mednarodno zaščito, ki so v upravnem pridržanju na podlagi odločbe pristojnih nacionalnih organov. Predložitveno sodišče sprašuje, ali navedena direktiva v povezavi z Listino Evropske unije o temeljnih pravicah( ), zlasti s pravicami do svobode in varnosti ter do učinkovitega pravnega sredstva, ki so z njo zagotovljene, nasprotuje nacionalnim pravilom, ki določajo, da je treba postopek za izpodbijanje odločbe o pridržanju ustaviti, če je zadevna oseba izpuščena.

2. Sodišče mora v zvezi z vprašanjem, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, med drugim preučiti temeljno pravico do učinkovitega pravnega sredstva skupaj s splošnima načeloma enakovrednosti in učinkovitosti iz prava Unije v okviru nacionalne procesne avtonomije.

Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju: EKČP)

3. Člen 5(1) EKČP( ) določa, da „[ima] [v]sakdo […] pravico do svobode in osebne varnosti“. Člen 5(4) določa, da „[ima] [v]sakdo, ki mu je bila odvzeta prostost, […] pravico začeti postopek, v katerem bo sodišče hitro odločilo o zakonitosti odvzema prostosti in odredilo njegovo izpustitev, če je bil odvzem prostosti nezakonit“. Člen 5(5) določa, da „[k]dor je bil žrtev odvzema prostosti v nasprotju z določbami tega člena, ima iztožljivo pravico do odškodnine“.

Pravo Unije

Listina

4. Člen 6 določa, da „[ima] [v]sakdo pravico do svobode in varnosti“.( ) Preostale določbe člena 5 EKČP niso posebej ponovljene.

5. Člen 47, prvi odstavek, določa, da ima vsakdo, ki so mu kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem.( )

6. Člen 51(1) določa, da se določbe Listine uporabljajo za države članice „samo, ko izvajajo pravo Unije“.

7. V skladu s členom 52(1) mora biti „[k]akršno koli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava ta listina, […] predpisano z zakonom in [mora] spoštovati bistveno vsebino teh pravic in svoboščin. Ob upoštevanju načela sorazmernosti so omejitve dovoljene samo, če so potrebne in če dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.“ Člen 52(3) določa, da „[k]olikor ta listina vsebuje pravice, ki ustrezajo pravicam, zagotovljenim z [EKČP], sta vsebina in obseg teh pravic enaka kot vsebina in obseg pravic, ki ju določa [EKČP]. Ta določba ne preprečuje širšega varstva po pravu Unije.“ Člen 52(7) določa, da sodišča Unije in držav članic „ustrezno“ upoštevajo „pojasnila, pripravljena kot vodilo za razlago te listine“( ).

8. V Pojasnilih je pojasnjeno, da so „[p]ravice v členu 6 […] pravice, ki jih zagotavlja 5. člen EKČP in imajo v skladu s členom 52(3) Listine enak pomen in obseg“. Zato „[o]mejitve, ki se lahko […] legitimno uvedejo [za te pravice], […] ne smejo presegati omejitev iz […] EKČP“. Iz Pojasnil je razvidno, da je varstvo, zagotovljeno s členom 47 Listine, širše od tistega, ki ga določa člen 13 EKČP, saj zagotavlja pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem.

Direktiva 2013/32

9. Člen 26(2) Direktive 2013/32 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite( ) določa, da „[k]adar je prosilec pridržan, države članice zagotovijo možnost pospešenega sodnega preizkusa v skladu z Direktivo 2013/33/EU“.

Direktiva 2013/33

10. V uvodnih izjavah Direktive 2013/33 so med drugim navedene naslednje ugotovitve:

– Evropski svet je( ) sprejel stockholmski program, v katerem je ponovno poudarjena zaveza k cilju, da se […] vzpostavi skupno območje zaščite in solidarnosti na podlagi skupnega azilnega postopka ter enotnega statusa oseb, ki jim je bila priznana mednarodna zaščita, na podlagi visokih standardov zaščite ter pravičnih in učinkovitih postopkov (uvodna izjava 5);

– glede obravnavanja prosilcev za mednarodno zaščito so države članice obvezane s sporazumi mednarodnega prava, katerih pogodbenice so (uvodna izjava 10);

– takšne osebe so lahko pridržane le v zelo jasno opredeljenih izjemnih okoliščinah, določenih v Direktivi 2013/33, ter ob upoštevanju načel nujnosti in sorazmernosti tako glede načina kot tudi namena takega pridržanja; kadar je prosilec za mednarodno zaščito pridržan, bi moral imeti dejanski dostop do potrebnih procesnih jamstev, kot je pravno sredstvo pred nacionalnim sodnim organom (uvodna izjava 15); in

– Direktiva 2013/33 spoštuje temeljne pravice in upošteva načela, ki so priznana z Listino; njen namen je spodbujati uporabo, med drugim, členov 6 in 47 Listine in jo je treba temu ustrezno izvajati (uvodna izjava 35).

11. Člen 2 vsebuje te opredelitve: „prošnja za mednarodno zaščito“ pomeni „prošnjo državljana tretje države ali osebe brez državljanstva za zaščito s strani države članice, ki se lahko razume kot prošnj[a] za status begunca ali status subsidiarne zaščite in ki ne zahteva izrecno druge vrste zaščite izven področja uporabe [Direktive 2011/95], za katero se lahko zaprosi posebej“.( ) „[P]rosilec“ pomeni „državljana tretje države ali osebo brez državljanstva, ki je vložil oziroma vložila prošnjo za mednarodno zaščito, v zvezi s katero še ni bila sprejeta dokončna odločitev“.( ) Nazadnje, „pridržanje“ pomeni, „da država članica prosilca pridrži na nekem mestu, kjer se mu odvzame svoboda gibanja“.( )

12. Člen 3 določa, da se Direktiva 2013/33 uporablja za „[…] vse državljane tretjih držav in osebe brez državljanstva, ki podajo prošnjo za mednarodno zaščito na ozemlju, vključno na meji, v teritorialnih vodah ali na tranzitnih območjih države članice, dokler jim je kot prosilcem dovoljeno ostati na ozemlju […]“.

13. V skladu s členom 4 lahko države članice uvedejo ali obdržijo ugodnejše določbe glede pogojev za sprejem prosilcev.

14. Člen 8 določa vsebinske pogoje za pridržanje prosilcev za mednarodno zaščito. Prosilce je dopustno pridržati samo na podlagi razlogov iz člena 8(3). Člen 8(3)(d) zlasti omogoča državam članicam, da pridržijo prosilca za mednarodno zaščito v okviru postopka vračanja v skladu z Direktivo 2008/115/ES( ), „da bi se pripravila vrnitev in/ali izvedel postopek odstranitve“, če zadevna država članica „lahko na podlagi objektivnih meril, vključno s tem, da je [zadevna oseba] že imel[a] priložnost začeti azilni postopek, sklepa, da je mogoče utemeljeno domnevati, da prošnjo podaja samo zato, da bi zadržal[a] ali otežil[a] izvedbo odločbe o vrnitvi“. Razlogi za pridržanje se opredelijo v nacionalnem pravu.

15. Člen 9 je naslovljen „Jamstva za pridržane prosilce“. Ta člen določa:

„1. Prosilca se pridrži za čim krajše obdobje in se ga obdrži v pridržanju le tako dolgo, dokler veljajo razlogi iz člena 8(3).

[…]

2. Pridržanje prosilcev pisno odredijo sodni ali upravni organi. V ukrepu za pridržanje se navedejo dejanski in pravni razlogi, ki so podlaga za pridržanje.

3. Kadar pridržanje odredijo upravni organi, države članice zagotovijo hitro sodno preučitev zakonitosti pridržanja, ki se opravi po uradni dolžnosti in/ali na zahtevo prosilca. Pri preučitvi po uradni dolžnosti se o taki preučitvi odloči čim hitreje po začetku pridržanja. Pri preučitvi na zahtevo prosilca se odloči čim hitreje po začetku ustreznih postopkov. V ta namen države članice v nacionalnem pravu določijo obdobje, v katerem se opravi sodna preučitev po uradni dolžnosti in/ali sodna preučitev na zahtevo prosilca.

Kadar se v okviru sodnega pregleda izkaže, da je pridržanje nezakonito, se zadevnega prosilca nemudoma izpusti.

4. Pridržane prosilce se nemudoma pisno in v jeziku, ki ga razumejo ali za katerega se razumno domneva, da ga razumejo, obvesti o razlogih za pridržanje in o postopkih za izpodbijanje ukrepa za pridržanje, določenih v nacionalnem pravu, kakor tudi o možnosti, da zahtevajo brezplačno pravno pomoč in zastopanje.

5. Pridržanje v razumnih časovnih presledkih pregleda sodni organ po uradni dolžnosti in/ali na zahtevo zadevnega prosilca, zlasti kadar traja pridržanje dalj časa, se pojavijo relevantne okoliščine ali so dostopne nove informacije, ki lahko vplivajo na zakonitost pridržanja.

6. Države članice v primeru sodne preučitve ukrepa za pridržanje iz odstavka 3 zagotovijo, da imajo prosilci dostop do brezplačne pravne pomoči in zastopanja. To vključuje vsaj pripravo zahtevanih procesnih dokumentov in sodelovanje na obravnavi pred sodnimi organi v imenu prosilca.

[…]“

Nacionalno pravo

16. Predložitveno sodišče navaja, da so do 14. avgusta 2017 določbe o sodni preučitvi odločb o pridržanju iz člena 46a, od (6) do (9), Zákon č. 325/1999 Sb., o azylu (zakon št. 325/1999 o azilu) prosilcem omogočale, da izpodbijajo odločbo o pridržanju v 30 dneh od datuma vročitve take odločbe. Krajský soud (okrožno sodišče, Češka republika) – sodišče prve stopnje – je moralo o tožbi odločiti v sedmih delovnih dneh od vložitve upravnega spisa. Zoper tako sodbo je bilo mogoče vložiti predlog za revizijo pri predložitvenem sodišču.

17. Člen 46a(9) zakona št. 325/1999 o azilu je bil z učinkom od 15. avgusta 2017 spremenjen z zakonom št. 222/2017. Na podlagi spremenjene različice člena 46a(9)( ) (v skladu z informacijami iz predložitvene odločbe) mora zdaj sodišče, če je prosilec za mednarodno zaščito izpuščen pred izdajo sodne odločbe o tožbi zoper odločbo o pridržanju, samodejno ustaviti postopek, ki teče pred njim. Pristojni organi morajo nemudoma obvestiti sodišče, ki je začelo postopek, o izpustitvi prosilca. Ta pravila se uporabljajo za postopek na prvi stopnji in smiselno tudi za postopek v zvezi s predlogom za revizijo pred predložitvenim sodiščem.

Dejansko stanje, postopek in vprašanje za predhodno odločanje

18. 20. marca 2017 je bilo ugotovljeno, da D. H. prebiva na ozemlju Češke republike brez veljavne potne listine in dovoljenja za prebivanje. Izdana mu je bila odločba o odstranitvi, ki vključuje prepoved vstopa, pri čemer je bil pridržan za namen odstranitve. D. H. je nato zaprosil za mednarodno zaščito na ozemlju Češke republike. Pristojni organi so z odločbo z dne 28. marca 2017 odredili nadaljnje pridržanje z utemeljitvijo, da je za mednarodno zaščito zaprosil zgolj, da bi legaliziral svoje prebivanje in se izognil odstranitvi iz Češke republike (v nadaljevanju: odločba o pridržanju).

19. D. H. je to odločbo izpodbijal pred Krajský soud (okrožno sodišče). To sodišče je 4. julija 2017 tožbo D. H. zavrnilo kot neutemeljeno. D. H. je 16. avgusta 2017, to je dan po začetku veljavnosti zadevnega nacionalnega ukrepa, zoper to sodbo vložil predlog za revizijo pri predložitvenem sodišču.

20. Medtem je D. H. 5. aprila 2017 umaknil svojo prošnjo za mednarodno zaščito. Nato je bil izpuščen, 5. maja 2017 pa je prostovoljno zapustil ozemlje Češke republike in odpotoval v Republiko Belorusijo. Pristojni organi so predložitveno sodišče obvestili o njegovi izpustitvi in zahtevali, da se pritožbeni postopek, ki poteka pred tem sodiščem, ustavi v skladu z zadevnim nacionalnim ukrepom.

21. V teh okoliščinah predložitveno sodišče sprašuje:

„Ali je treba člen 9 Direktive 2013/33 […] v povezavi s členoma 6 in 47 Listine […] razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki [predložitvenemu sodišču] preprečuje, da bi opravilo nadzor nad sodno odločbo v zvezi s pridržanjem državljana tretje države po tem, ko je bil ta državljan tretje države že izpuščen iz pridržanja?“

22. Češka republika in Komisija sta predložili pisna stališča. Zadeva je bila dodeljena velikemu senatu. Obravnave ni bilo kljub očitnemu pomenu zadevnih vprašanj.

Presoja

Dopustnost

23. V skladu z ustaljeno sodno prakso je v postopku na podlagi člena 267 PDEU nacionalno sodišče, ki je edino neposredno seznanjeno z dejanskim stanjem v zadevi, ki mu je predložena v odločanje, zaradi celostnega poznavanja zadeve najprimernejše, da presodi, ali je za izdajo sodbe potrebna predhodna odločba. Zato mora Sodišče, kadar se postavljeno vprašanje nacionalnega sodišča nanaša na razlago prava Unije, načeloma odločiti.

24. D. H. je bil izpuščen iz pridržanja (in je nato zapustil ozemlje Češke republike). Postavlja se torej vprašanje, ki ga bo Sodišče preizkusilo po uradni dolžnosti, ali predložitveno sodišče sprašuje za splošno mnenje ali prosi za smernice o hipotetičnem vprašanju, zaradi česar bi bil predlog za sprejetje predhodne odločbe nedopusten.( )

25. Menim, da ni tako. Iz predložitvene odločbe izhaja, da sama odločba o pridržanju ni bila razglašena za nično in da mora prosilec v skladu z nacionalnim pravom doseči razglasitev ničnosti odločbe o pridržanju, preden lahko vloži zahtevek za odškodnino zaradi nezakonitega pridržanja. Predložitveno sodišče meni, da se s samodejno ustavitvijo takšnim prosilcem odvzame pravica do takšne odškodnine. Češka vlada to stališče izpodbija.

26. Ni dolžnost Sodišča, da razsodi o uporabi določb nacionalnega prava, ki so upoštevne za izid postopka v glavni stvari. Sodišče mora v skladu s porazdelitvijo pristojnosti med sodišči Unije in nacionalnimi sodišči upoštevati pravni okvir, kot je opredeljen v predložitveni odločbi in znotraj katerega se postavlja vprašanje za predhodno odločanje.( ) Vendar pa je Sodišče pristojno, da nacionalnemu sodišču zagotovi vse ustrezne elemente razlage prava Unije, na podlagi katerih lahko to sodišče presodi o združljivosti nacionalnega prava s pravom Unije v zadevi, o kateri odloča.( )

27. Ker bo D. H. morda želel nadaljevati postopek za razglasitev ničnosti odločbe o svojem pridržanju in ker predložitveno sodišče meni, da je odgovor Sodišča na predloženo vprašanje upošteven za presojo v postopku v glavni stvari, menim, da bi Sodišče navedeno vprašanje moralo preučiti.

Splošne opombe

28. Ni sporno, da je D. H. zaprosil za mednarodno zaščito in je torej prosilec v smislu Direktive 2013/33.( ) Prav tako ni sporno, da je bil na podlagi odločbe o pridržanju pridržan v smislu člena 2(h) navedene direktive.

29. Predložitveno sodišče pojasnjuje, da medtem ko se je za postopek na prvi stopnji, v katerem je D. H izpodbijal odločbo o pridržanju, uporabljala različica nacionalne zakonodaje, ki je veljala pred 15. avgustom 2017, se za postopek, v katerem odloča, uporablja spremenjena različica navedene določbe, ki zahteva samodejno ustavitev.

30. Predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali člen 9 Direktive 2013/33 nasprotuje zadevnemu nacionalnemu ukrepu. Hvalevredno se zaveda svoje odgovornosti, da po potrebi zagotovi polni učinek navedene direktive, ne da bi čakalo na predhodno razveljavitev zadevnega nacionalnega ukrepa po zakonodajni poti ali kakšnem drugem ustavnem postopku.( ) Prav tako se zaveda, da mora navedene določbe razlagati, kolikor je mogoče, ob upoštevanju besedila in ciljev Direktive 2013/33, da doseže predvideni rezultat,( ) da zagotovi polni učinek zadevne direktive in da je izid postopka, v katerem odloča, v skladu s ciljem te direktive.( ) Predložitveno sodišče poudarja, da se zadevni nacionalni ukrep, ki zahteva samodejno ustavitev, uporablja za vse postopke, tako na prvi stopnji kot na stopnji pritožbe.

31. Kadar upravni ali sodni organi držav članic uporabljajo določbe nacionalne zakonodaje, sprejete za prenos Direktive 2013/33, delujejo v okviru področja uporabe prava Unije in torej izvajajo pravo Unije v smislu člena 51(1) Listine.( ) Zato morajo spoštovati temeljni pravici do svobode in učinkovitega sodnega varstva, ki ju določata člena 6 in 47 Listine.

32. Kolikor Listina določa pravice, ki ustrezajo pravicam, zagotovljenim z EKČP, sta njihova vsebina in obseg enaka kot vsebina in obseg pravic, ki ju določa navedena konvencija.( ) V Pojasnilih k Listini je navedeno, da člen 6 ustreza členu 5 EKČP, medtem ko je člen 47 Listine širši od člena 13 EKČP.( ) Minimalni prag varstva zagotovljenih pravic tako ni določen le z besedilom EKČP,( ) temveč tudi, med drugim, s sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice.( )

33. Sodišče mora v bistvu obravnavati dve vprašanji. Prvič, kakšen je obseg pravice do dostopa do sodnega nadzora zakonitosti pridržanja v skladu s členom 9 Direktive 2013/33? Drugič, v kolikšni meri so pogoji, ki veljajo za pritožbene postopke, v katerih se opravlja nadzor zakonitosti takšnega pridržanja, enaki pogojem, ki veljajo za sodni nadzor na prvi stopnji?

Sodni nadzor zakonitosti pridržanja: člen 9 Direktive 2013/33

34. Člen 8 Direktive 2013/33 določa stroge vsebinske pogoje za upravno pridržanje prosilcev za mednarodno zaščito. Člen 9 nato zagotavlja tistim, ki so pridržani, več pomembnih jamstev. Mednje sodi, da je treba zadevno osebo obdržati v pridržanju le tako dolgo, dokler veljajo razlogi iz člena 8(3) navedene direktive (člen 9(1)). Čeprav v predložitveni odločbi to ni izrecno navedeno, se zdi, da je bil D. H. pridržan na podlagi člena 8(3)(d).( )

35. Kadar je prosilec pridržan, mora imeti možnost hitrega sodnega nadzora zakonitosti navedene odločbe o pridržanju.( ) Zagotovljena so mu precejšna pomožna procesna jamstva: pravica do obveščanja o razlogih za pridržanje in o postopkih za izpodbijanje ukrepa za pridržanje v jeziku, ki ga razume( ), ter dostop do brezplačne pravne pomoči in zastopanja( ). Kadar se izkaže, da je pridržanje prosilca nezakonito, ga je treba takoj izpustiti.

36. Ker je treba določbe člena 9 Direktive 2013/33 razlagati v povezavi s členoma 6 in 47 Listine in določbami EKČP, na katere se Listina sklicuje, je na začetku smiselno predstaviti standarde varstva, ki jih EKČP določa.

37. Člen 5(1) EKČP določa, da se nikomur ne sme odvzeti prostost, razen v posebnih primerih, naštetih v tej konvenciji, in v skladu s postopkom, ki je predpisan z zakonom. V skladu s členom 5(4) ima vsakdo, ki mu je bila odvzeta prostost, pravico začeti postopek, v katerem bo sodišče hitro odločilo o zakonitosti pridržanja in odredilo njegovo izpustitev, če je bilo pridržanje nezakonito.( ) Glavni cilj tega sodnega nadzora je, očitno, pridržani osebi omogočiti, da uveljavi svojo pravico do svobode. Če je pridržanje nezakonito, pridržana oseba seveda ne sme biti še naprej pridržana.

38. Vendar pa posledice in učinki nezakonitega pridržanja čudežno ne izginejo, potem ko se vrata centra za pridržanje odprejo in pridržana oseba stopi na prostost. Ugotovitev sodišča, da je bila oseba nezakonito pridržana, pomeni, da tej osebi v teh dneh ali tednih ne bi smela biti odvzeta prostost. Nič na svetu ji ne more povrniti tega časa, da bi ga preživela na prostosti. Toda sodišča pridržanje lahko označijo in razglasijo za nezakonito. S tem se popravijo pravne evidence. To je lahko pomembno za prihodnost navedene osebe, v trenutkih, ko bo morala izpolniti obrazec, ki bo zahteval podatke o njeni preteklosti, ali ko jo bo računalniško preverjal uradnik ali morebitni delodajalec. To lahko prinese določeno tolažbo: uradno priznanje, da je bila storjena krivica. Zadevna oseba pa se lahko odloči iti še dlje in zahteva odškodnino za te izgubljene dni ali tedne. Člen 5(5) EKČP tako jasno in nedvoumno določa, da ima vsakdo, ki mu je bila odvzeta prostost v nasprotju z določbami iz odstavkov (1) in (4) navedenega člena, pravico do odškodnine.( )

39. Glede pravice do sodnega varstva iz člena 47 Listine je Sodišče razsodilo, da bi morala imeti vsaka oseba, ki so ji kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem, v skladu s pogoji, določenimi v tem členu. Sodišče je poudarilo, da je obstoj učinkovitega sodnega nadzora, namenjenega zagotovitvi spoštovanja določb prava Unije, neločljivo povezan z obstojem pravne države.( )

40. Iz besedila člena 9(3) in (5) Direktive 2013/33 je jasno razvidno, da mora pridržani prosilec imeti dostop do sodnega nadzora zakonitosti svojega pridržanja. Ali ta pravica ostaja, če je prosilec med potekom postopka, ki ga je sprožil med pridržanjem, izpuščen iz pridržanja na podlagi upravne odločbe pristojnih nacionalnih organov?

41. Menim, da je odgovor na to vprašanje pritrdilen.

42. Člen 9(3) se začne z besedami: „Kadar pridržanje odredijo upravni organi […]“. Besedilo se ne glasi: „Če je prosilec v pridržanju“. Poudarek je bolj na pravnem dejstvu, da so odvzem prostosti odredili pristojni nacionalni organi. To je pravno dejstvo, ki ga je treba obravnavati, saj je bila z državnim ukrepom omejena pravica do svobode.

43. To potrjuje dejstvo, da člen 9(2) določa, da „[p]ridržanje prosilcev pisno odredijo sodni ali upravni organi. V ukrepu za pridržanje se navedejo dejanski in pravni razlogi, ki so podlaga za pridržanje.“ Predmet sodnega nadzora je ukrep za pridržanje, ker je podlaga za odvzem prostosti. Kadar se v okviru preučitve tega ukrepa „izkaže, da je pridržanje nezakonito, se zadevnega prosilca nemudoma izpusti“ (člen 9(3), zadnji stavek). Strogost nadzora, ki ga je treba izvajati nad zakonitostjo ukrepa za pridržanje, je poudarjena z uvodno izjavo 15 Direktive 2013/33, ki določa, da smejo biti prosilci pridržani le v zelo jasno opredeljenih izjemnih okoliščinah ter ob upoštevanju načela nujnosti in sorazmernosti.( )

44. Zdi se mi torej, da besedilo člena 9 Direktive 2013/33 podpira razlago, ki jo predlagam.

45. Dalje, kar zadeva cilje in namen navedene določbe, je običajen in neposreden namen predloga za sodni nadzor zakonitosti odločbe o pridržanju seveda razglasitev ničnosti ukrepa za pridržanje, da se zadevna oseba lahko vrne na prostost. Vendar pa so posledice in učinki pridržanja enaki ne glede na to, ali je oseba izpuščena iz pridržanja na podlagi nove upravne odločbe pristojnih organov ali zaradi sodbe sodišča, s katero je prvotni ukrep za pridržanje razglašen za ničen.

46. Razlaga direktive v smislu, da ko zadevna oseba ni več pridržana, ni več zaščitena, bi vodila k nenavadnim anomalijam. To je mogoče dokazati že z dvema primeroma.

47. Recimo, da pristojni organi pridržijo prosilca za mednarodno zaščito A in B iz razlogov, ki na podlagi člena 8(3) Direktive 2013/33 niso dovoljeni. Oba vložita zahtevi za sodni nadzor. Po dveh tednih organi spoznajo, da so v zvezi z osebo A storili napako, zato jo na petnajsti dan pridržanja zjutraj izpustijo. Oseba B je še vedno v pridržanju. Popoldne istega dne obe zahtevi obravnava sodnik, zadolžen za opravljanje sodnega nadzora na podlagi takih zahtevkov. Če pravice na podlagi direktive prenehajo z izpustitvijo iz pridržanja, bo zadeva osebe A zavrnjena, oseba B pa bo dobila sodbo, s katero bo razglašena ničnost ukrepa za pridržanje in odrejena njena takojšnja izpustitev iz pridržanja še isto popoldne, zagotovljena pa ji bo tudi možnost, da zahteva odškodnino za nezakonito pridržanje. Med izpustitvijo oseb A in B na prostost je samo šest ur razlike. Obe sta bili nezakonito pridržani več kot dva tedna. Pa vendar je oseba A zaradi ozke razlage člena 9, ki naj bi se nanašal samo na prosilce, ki so v času obravnave svojih zadev dejansko pridržani, prikrajšana za sodno varstvo.

48. Kot drugi primer vzemimo prosilca C, ki ga pridržijo pristojni nacionalni organi. Gre za primer zmote glede identitete – oseba sicer je prosilec za mednarodno zaščito, vendar v resnici ni oseba D, ki so jo organi nameravali pridržati, zato ni pravnih razlogov za njeno pridržanje na podlagi navedene direktive. Oseba vloži vlogo za sodni nadzor. Še preden je zadeva lahko obravnavana, je oseba odstranjena (pri čemer ves čas glasno protestira, da ni oseba D). Torej ni več v pridržanju. Po ozki razlagi člena 9 se ne more obrniti na sodišča za zaščito, saj je bila „izpuščena“ (s tem, ko je bila odstranjena).

49. Če lahko pristojni organi osebo, ki so jo pridržali na podlagi člena 8 Direktive 2013/33, izvzamejo s področja uporabe člena 9 te direktive in varstva, ki ga ta zagotavlja, že s tem, da sprejmejo novo upravno odločbo o njeni izpustitvi (in nato uporabijo še določbo o samodejni ustavitvi, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari), obstaja zelo verjetna možnost zlorabe. Organi bi lahko z zaporednim pridržanjem, izpustitvijo, ponovnim pridržanjem in ponovno izpustitvijo prosilca za mednarodno zaščito zagotovili, da ta ne bi nikoli mogel doseči sodnega nadzora ukrepa(‑ov) za pridržanje.

50. Pri tem ne trdim, da se to dejansko dogaja. Namesto tega se raje sklicujem na zgodovinski primer ponesrečenega zakona iz Združenega kraljestva, ki je bil sprejet na višku boja sufražetk za žensko volilno pravico. Borke so zapirali zaradi dejanj povzročanja malenkostne materialne škode ali oviranja policije. V zaporu so gladovno stavkale, zato so jih precej surovo prisilno hranili. Naklonjenost javnosti se je začela nagibati v korist bork. Liberalna vlada Stanleya Baldwina je doživela preblisk. Zakaj ne bi sufražetk, namesto da jih v zaporu prisilno hranimo, ko do določene mere oslabijo zaradi pomanjkanja hrane, raje začasno izpustili? Ko začnejo spet jesti in se okrepijo, pa jih bomo lahko znova prijeli in zaprli. Tako je vlada sprejela Prisoners (Temporary Discharge for Ill Health) Act 1913 (zakon o začasni izpustitvi zapornikov zaradi bolezni). Zakon je hitro postal znan pod vzdevkom „The Cat and Mouse Act“ (zakon o mački in miši), ker je bila kruta podobnost z igro mačke s plenom, preden ga poje, več kot očitna. Jasno je, da v okoliščinah obravnavane zadeve, tako kot v opisanem primeru, obstaja možnost zlorabe.

51. Naj spomnim tudi, da je predložitveno sodišče navedlo, da je odločba sodišča, s katero je razglašena ničnost odločbe o pridržanju, temeljni pogoj za vložitev zahtevka za odškodnino zaradi nezakonitega pridržanja. Ugotavljam, da se češka vlada v pisnih stališčih ne strinja, da to nujno velja na podlagi nacionalnega prava, jaz pa ne bom izrazila svojega mnenja glede tega, ali nacionalno pravo pravilno razlaga ta vlada ali Nejvyšší správní soud (vrhovno upravno sodišče). Predstavljam le dve splošnejši ugotovitvi.

52. Prvič, namen jamstev iz člena 9 je zagotoviti nadzor nad razlogi za pridržanje, določenimi v členu 8(3), ne le za zagotovitev izpustitve prosilcev, če navedenih razlogov ni mogoče dokazati, temveč tudi za odvrnitev od samovoljne kršitve prosilčeve pravice do svobode.( ) Ker je treba to določbo razumeti v povezavi s temeljnimi pravicami, določenimi v členih 6 in 47 Listine, to govori v prid široki razlagi. Obratno se mi zdi, da je nasprotna razlaga v nasprotju z navedenimi temeljnimi pravicami.( )

53. Drugič, menim, da sodna praksa Sodišča, ki se nanaša na pravni interes osebe za nadaljevanje postopka, zagotavlja koristne smernice. Tako je Sodišče v okviru individualnih omejevalnih ukrepov, ki jih je sprejel Svet v okviru skupne zunanje in varnostne politike, razsodilo, da tožeča stranka ohrani interes za vložitev predloga za razglasitev ničnosti akta, če lahko ugotovitev nezakonitosti razumno pomeni podlago za nadaljnjo odškodninsko tožbo za premoženjsko ali nepremoženjsko škodo,( ) ki ji jo je povzročil izpodbijani akt.( ) Tožeča stranka bi celo v primeru, da nima možnosti za pridobitev odškodnine za premoženjsko škodo, morda lahko imela nepremoženjski pravni interes za nadaljevanje postopka, saj bi morebitna razglasitev ničnosti lahko zagotovila neke vrste povračilo nepremoženjske škode, ki ji je nastala zaradi nezakonitosti zadevnega akta.( )

54. Menim, da je načela iz navedene sodne prakse mogoče smiselno uporabiti v položaju, kakršen je ta v obravnavani zadevi, ko je bila ogrožena temeljna pravica zadevne osebe do svobode, ki je določena v členu 6 Listine. Zato menim, da člen 9 Direktive 2013/33 dostopa do sodišč ne omogoča zgolj prosilcu, ki je še vedno pridržan, da bi ta lahko zahteval sodni nadzor. Tudi prosilcu, ki je bil pridržan, vendar nato na podlagi upravnega ukrepa izpuščen, omogoča, da predlaga ugotovitev nezakonitosti svojega pridržanja. Ali takšna ugotovitev zagotavlja moralno tolažbo za utrpljeno krivico ali služi kot odskočna deska za vložitev zahtevka za odškodnino zaradi nezakonitega pridržanja, je v tem smislu brezpredmetno.

55. Nazadnje naj spomnim, da je predložitveno sodišče pojasnilo, da zadevni nacionalni ukrep določa samodejno ustavitev, s čimer izključuje sodni nadzor nad upravno odločbo o pridržanju, in sicer tudi na prvi stopnji. Predložitveno sodišče meni, da je takšna ureditev nezdružljiva s členom 9(3) Direktive 2013/33, s čimer se popolnoma strinjam. Zdi se mi, da je določbo, katere praktični učinek je v resnici izključitev nadzorne pristojnosti sodišč, težko uskladiti s temeljno premiso pravne države znotraj Evropske unije.

56. Zato menim, da bi bilo treba na vprašanje predložitvenega sodišča na splošno odgovoriti tako, da člen 9 Direktive 2013/33 nasprotuje nacionalnemu pravilu, kakršno je to iz postopka v glavni stvari, v delu, v katerem to pravilo zahteva, da nacionalna sodišča samodejno ustavijo sodne postopke, ki jih je začel prosilec za mednarodno zaščito, da bi izpodbijal odločbo o pridržanju, ki je bila sprejeta zoper njega, če je zadevna oseba s poznejšo upravno odločbo izpuščena iz pridržanja pred izdajo sodne odločbe.

Sodni nadzor zakonitosti pridržanja: pritožbe

57. V tem postopku je bil prvostopenjski sodni pregled odločbe o pridržanju, ki je bila izdana D. H., opravljen, preden je začela veljati spremenjena različica člena 46a(9) zakona št. 325/1999 o azilu.

58. Ali države članice v skladu s pravom Unije ohranijo polje proste presoje, na podlagi katerega lahko določijo, da je treba pritožbeni postopek zoper odločbo, izdano v okviru sodnega nadzora na prvi stopnji, samodejno prekiniti, če je prosilec izpuščen iz pridržanja z upravno odločbo pred izdajo sodne odločbe?

59. Vlada Češke republike in Komisija trdita, da je takšno stališče združljivo s členom 9(3) Direktive 2013/33.

60. Z njunim stališčem se ne strinjam.

61. Namen Direktive 2013/33 je uvesti visoke standarde zaščite ter pravične in učinkovite postopke za prosilce.( ) Iz zakonodajne zgodovine je razvidno, da so bila sodna in procesna jamstva v zvezi s pridržanjem prosilcev uvedena, da bi zagotovili višjo raven harmonizacije in izboljšali standarde, določene v predhodnem ukrepu, s katerim so bili določeni minimalni standardi za sprejem prosilcev za azil (Direktiva 2003/9/ES).( ) Cilj je bil zagotoviti, da so takšna pravila povsem združljiva s temeljnimi pravicami, določenimi v Listini, in obveznostmi, ki izhajajo iz mednarodnega prava.( )

62. Direktiva 2013/33 s tem, da zagotavlja minimalno harmonizacijo pogojev za sprejem prosilcev,( ) določa osnovno raven, pod katero ne sme iti nobena od držav članic. Te pa lahko še vedno sprejmejo ugodnejša pravila.

63. Direktiva 2013/33 ne določa, da morajo države članice zagotoviti drugo stopnjo sodnega nadzora, če želijo prosilci izpodbijati odločbo, izdano na prvi stopnji.( ) Poleg tega v skladu z ustaljeno sodno prakso načelo učinkovitega sodnega varstva posamezniku zagotavlja pravico do dostopa do sodišča, in ne do večstopenjskega sodnega varstva.( )

64. Tako nacionalna določba, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, nedvomno spada v okvir procesne avtonomije držav članic, če sta izpolnjeni načeli enakovrednosti in učinkovitosti iz prava Unije.( ) Ob tem ugotavljam, da zagotavljanje druge stopnje sodnega varstva morda ne prinaša prednosti le prosilcu. Tako na primer pristojnim organom države članice omogoča izpodbijanje odločb, izdanih na prvi stopnji, ki jih (upravičeno ali neupravičeno) štejejo za „izkrivljene“; v primerih, ko je za odločanje zadolženih več različnih prvostopenjskih sodišč, pa omogoča razvoj usklajene sodne prakse na pritožbeni ravni, ki zagotavlja doslednost in pravno varnost za vsakogar.

65. Pri preučevanju polja proste presoje držav članic je vseeno treba upoštevati, da člen 9(3) Direktive 2013/33 konkretizira pravico do učinkovitega pravnega sredstva v zvezi z določitvijo pogojev za sprejem prosilcev v širšem okviru skupnega evropskega azilnega sistema. Cilj navedene direktive je zagotoviti obstoj učinkovitih pravnih in procesnih jamstev za zagotovitev zakonitosti odločb o pridržanju.( )

66. Sodišče je odločalo v več zadevah, v katerih je posameznik vložil pritožbo zoper odločbo v zvezi s pravicami, ki izhajajo iz prava Unije, izdano na prvi stopnji, vendar zadevna zakonodaja Unije ni določala druge stopnje nadzora na nacionalni ravni. V navedenih zadevah je bilo treba preučiti nacionalna postopkovna pravila, ki urejajo potek takšnega nadzora ob upoštevanju načela učinkovitosti. Dva nedavna primera ponazarjata pristop Sodišča.

67. Zadeva Belastingdienst/Toeslagen( ) se je nanašala na pritožbo državljana tretje države zoper odločbo nacionalnih organov, s katero mu je bilo naloženo vračilo subvencij za najemnino in zdravstveno oskrbo. Predložitveno sodišče je prosilo za usmeritev glede razlage člena 39 Direktive 2005/85/ES( ) in člena 13 Direktive 2008/115 v povezavi s členi 18, 19(2) in 47 Listine. Vprašanje je bilo, ali ti določbi nasprotujeta nacionalni zakonodaji, ki sicer določa pritožbo zoper sodbo na prvi stopnji, s katero se potrdi odločba o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito in naloži obveznost vrnitve, vendar temu pravnemu sredstvu ne prizna odložilnega učinka po samem zakonu, čeprav je zadevna oseba zatrjevala resno tveganje kršitve načela nevračanja.

68. Sodišče je priznalo, da čeprav nobena od navedenih direktiv ne vsebuje nobenega pravila v zvezi z uvedbo in ureditvijo druge stopnje sodnega varstva za pravna sredstva zoper odločbe o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito in odločbe o vrnitvi,( ) „je treba Direktivo 2008/115, enako kot Direktivo 2005/85, kot to izhaja iz uvodne izjave 24 prvonavedene direktive in uvodne izjave 8 drugonavedene direktive, razlagati ob spoštovanju temeljnih pravic in načel, priznanih zlasti z Listino“.( ) Sodišče je analiziralo nacionalne določbe, pri čemer je kot merilo upoštevalo načeli enakovrednosti in učinkovitosti, ter odločilo, da načelo učinkovitosti v navedenem primeru ne vsebuje zahtev, ki bi presegale temeljne pravice, zlasti tiste, ki jih zagotavlja člen 47 Listine.( ) Sodišče je ugotovilo, da sta bili spoštovani obe načeli.

69. Nasprotno pa je Sodišče v sodbi Sánchez Morcillo in Abril García( ), ki se je nanašala na razlago člena 7 Direktive 93/13/EGS o nedovoljenih pogojih v potrošniških pogodbah( ) in člena 47 Listine, razsodilo, da zadevna nacionalna pravila ogrožajo učinkovitost varstva potrošnikov, ki ga zahteva Direktiva 93/13.( ) Pri presoji zadevnih nacionalnih pravil glede na načelo učinkovitosti je Sodišče navedlo, da obveznost držav članic, da zagotovijo učinkovitost pravic, ki jih imajo stranke v skladu z Direktivo 93/13 (v navedeni zadevi, da se ne uporabljajo nepošteni pogodbeni pogoji), obsega tudi zahtevo po zagotovitvi sodnega varstva, določeno tudi v členu 47 Listine, ki jo mora nacionalno sodišče spoštovati. To varstvo mora biti zagotovljeno tako pri določitvi sodišč, pristojnih za odločanje o tožbah, ki se opirajo na pravo Unije, kot pri opredelitvi postopkovnih pravil v zvezi s temi pravnimi sredstvi.( )

70. Zdi se mi, da je v obravnavani zadevi mogoče, po analogiji, koristno uporabiti pristop Sodišča iz zadnjenavedene zadeve. Navsezadnje je to, ali vsebinski pogoji iz člena 8 in jamstva iz člena 9 Direktive 2013/33 v povezavi s členom 47 Listine zagotavljajo varstvo prosilcev, kot bi ga morali, odvisno od učinkovitosti sodnega nadzora nad odločbami o pridržanju.

71. Kar zadeva načelo učinkovitosti, se mi zdi, da so posebej upoštevni naslednji vidiki položaja, ki ga opisuje predložitveno sodišče.

72. Prvič, samodejna ustavitev lahko vodi k samovoljni obravnavi. Primeri, v katerih pritožbeno sodišče pritožbe zoper sodno odločbo na prvi stopnji o odločbi o pridržanju ni moglo obravnavati pred izpustitvijo zadevnega posameznika, so obravnavani drugače kot primeri, v katerih je prosilec še vedno v pridržanju. Kljub enakim razlogom za nadzor in spremljajočim okoliščinam bi zadnjenavedeni prosilec odločbo na prvi stopnji lahko izpodbijal s pritožbo, medtem ko je prvonavedeni prosilec ne bi mogel.

73. Drugič, upravni organi bi lahko s tem, da bi zadevnega prosilca izpustili, dosegli, da pritožbeno sodišče ne bi nikoli moglo izvesti sodnega nadzora nad sodbo na prvi stopnji. S tem se nikakor ne upošteva načelo enakosti orožij.( ) Še več, glede na to, da sodišče o izpustitvi prosilca obvestijo pristojni organi, s čimer se sproži samodejna ustavitev sodnega postopka, lahko ti organi tudi ovirajo pritožbeno sodišče pri opravljanju njegovih neodvisnih funkcij. Če predlogi za revizijo na predložitveno sodišče na splošno prispejo šele po tem, ko je zadevni prosilec že izpuščen, kot se dogaja po navedbah predložitvenega sodišča v predložitveni odločbi, samodejna ustavitev pomeni, da je predložitvenemu sodišču dejansko odvzeta možnost, da opravi sodni nadzor zakonitosti odločb o pridržanju.

74. Čeprav popolnoma drži, da člen 9(3) Direktive 2013/33 ne zahteva druge stopnje sodnega nadzora, pa morajo pogoji, pod katerimi se izvede ta dodatni nadzor, če se države članice odločijo, da ga vključijo v svoje nacionalne sisteme, po mojem mnenju upoštevati splošni okvir jamstev iz navedene direktive in torej člena 47 Listine.

75. V zvezi s tem je mogoče potegniti uporabno vzporednico z eno zgodnejših sodb Sodišča v zadevi Sotgiu( ). Navedena zadeva se je nanašala na razlago izvzetja javne uprave iz prostega gibanja delavcev, določenega v členu 48(4) Pogodbe EGS. Sodišče je menilo, da je bilo interesom, ki jih lahko države članice varujejo s tem odstopanjem, ugodeno z možnostjo omejitve dostopa tujih državljanov do nekaterih dejavnosti v državni upravi. Vendar pa se na to določbo ni bilo mogoče sklicevati za upravičenje diskriminatornih ukrepov v zvezi s plačilom ali drugimi zaposlitvenimi pogoji zoper takšne delavce, potem ko jim je bil dovoljen vstop v državno upravo.( )

76. Menim, da mora država članica, ki se odloči zagotoviti drugo stopnjo nadzora nad odločbami o pridržanju, po analogiji spoštovati jamstva iz člena 9 Direktive 2013/33 v povezavi s členom 47 Listine, vključno z učinkovitim dostopom do pravnega sredstva.

77. Na drugem mestu sem predlagala, da kadar nacionalni ukrep, ki spada na področje uporabe prava Unije, pomeni omejitev pravice do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem v smislu člena 47 Listine, je tako omejitev mogoče upravičiti le, če je predpisana z zakonom, če spoštuje bistveno vsebino navedene pravice ter če je (ob upoštevanju načela sorazmernosti) potrebna in dejansko ustreza ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Evropska unija, oziroma je potrebna zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih. Kot sama razumem, se v primerih, kakršen je obravnavani, za to, da je zadoščeno stopnji varstva, ki je posameznikom dano s členom 47 Listine, zahteva presoja, določena v členu 52(1) Listine. Z uporabo drugačne metodologije bi prišlo do presenetljivega (in po mojem mnenju nesprejemljivega) učinka, da bi se lahko države članice izognile temu testu zgolj zato, ker bi v okviru svoje procesne avtonomije delovale na področju, na katerem je zakonodajalec Unije konkretiziral pravico do učinkovitega pravnega sredstva.( )

78. Ob upoštevanju navedenega menim, da zadevni nacionalni ukrep ne ustreza načelu učinkovitosti.

79. Kaj pa načelo enakovrednosti?

80. To načelo zahteva enako obravnavanje pravnih sredstev, ki temeljijo na kršitvi nacionalnega prava, in podobnih pravnih sredstev, ki temeljijo na kršitvi prava Unije, ne zahteva pa se enakovrednost med nacionalnimi postopkovnimi pravili, ki se uporabijo za različne vrste sporov.( ) Primer državljana tretje države, ki prosi za mednarodno zaščito, je v nekaterih pogledih poseben. Na navedeni primer vplivajo, na primer, obveznosti po mednarodnem pravu, pa tudi posebne določbe prava Unije.( ) Tako za državljana tretje države, ki prosi za mednarodno zaščito v okviru Direktive 2013/33, ne veljajo nujno ista postopkovna pravila kot za nacionalne zadeve.

81. Ugotavljam, da predložitveno sodišče v predložitveni odločbi navaja različne primere nacionalnih postopkov, ki vključujejo sodni nadzor pridržanja, kot je sodni nadzor zakonitosti pridržanja s strani policije ali pridržanja v zdravstveni ustanovi. Navedeni postopki se na prvi pogled lahko zdijo primerljivi z zadevnim nacionalnim ukrepom. Kljub temu pa mora na koncu predložitveno sodišče preveriti, ali so nacionalna postopkovna pravila, s katerimi se izvaja navedena direktiva, primerljiva s splošnejšimi postopkovnimi pravili, ki urejajo pridržanje posameznikov. Kot je navedlo Sodišče, „[v] zvezi s primerljivostjo pravnih sredstev mora nacionalno sodišče, ki neposredno pozna postopkovna pravila, ki se uporabijo, preveriti, ali sta si zadevni pravni sredstvi podobni po predmetu, podlagi in bistvenih elementih“.( )

Predlog

82. Glede na navedene ugotovitve Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je predložilo Nejvyšší správní soud (vrhovno upravno sodišče, Češka republika), odgovori:

Člen 9 Direktive 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito v povezavi s členoma 6 in 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu pravilu, kakršno je to iz postopka v glavni stvari, v delu, v katerem to pravilo zahteva, da nacionalna sodišča samodejno ustavijo sodne postopke, ki jih je začel prosilec za mednarodno zaščito, da bi izpodbijal odločbo o pridržanju, ki je bila sprejeta zoper njega, če je zadevna oseba s poznejšo upravno odločbo izpuščena iz pridržanja pred izdajo sodne odločbe.