SODBA SODIŠČA PRVE STOPNJE (peti senat)

z dne 27. novembra 2007 ( *1 )

„Dostop do dokumentov — Sporazum Basel-Nyborg — Ničnostna tožba — Izpodbojni akti — Obrazložitev — Ugovor nezakonitosti — Sklep 93/731/ES — Poslovnik Evropske centralne banke — Odškodninska tožba — Nepogodbena odgovornost Skupnosti za nezakonito ravnanje njenih organov — Škoda — Vzročna zveza“

V združenih zadevah T-3/00 in T-337/04,

Athanasios Pitsiorlas, stanujoč v Solunu (Grčija), ki ga zastopa D. Papafilippou, avocat,

tožeča stranka,

proti

Svetu Evropske unije, ki so ga sprva zastopali M. Bauer, S. Kyriakopoulou in D. Zachariou, nato M. Bauer in D. Zachariou, zastopniki,

in

Evropski centralni banki (ECB), ki so jo v zadevi T-3/00 sprva zastopali C. Zilioli, C. Kroppenstedt in P. Vospernik, nato C. Zilioli, C. Kroppenstedt, F. Athanasiou in S. Vuorensola, nato C. Zilioli, C. Kroppenstedt in F. Athanasiou, v zadevi T-337/04 pa C. Kroppenstedt, F. Athanasiou in P. Papapaschalis, zastopniki,

toženi stranki,

zaradi razglasitve ničnosti odločb Sveta in Evropske centralne banke, s katerima sta bili zavrnjeni prošnji tožeče stranke za dostop do dokumentov v zvezi s sporazumom Basel-Nyborg, podpisanim septembra 1987, in zaradi odškodninskega zahtevka,

SODIŠČE PRVE STOPNJE EVROPSKIH SKUPNOSTI (peti senat),

v sestavi M. Vilaras, predsednik, M. E. Martins Ribeiro in K. Jürimäe, sodnici,

sodna tajnica: C. Kantza, administratorka,

na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 29. marca 2007

izreka naslednjo

Sodbo

Pravni okvir

1 Člena 104 in 105 Pogodbe EGS sta sprva določala: „Člen 104 Vsaka država članica vodi ekonomsko politiko, ki je potrebna za zagotavljanje uravnoteženosti njene celotne plačilne bilance in ohranjanje zaupanja v njeno valuto, pri čemer skrbi za zagotovitev visoke stopnje zaposlenosti in stabilnosti ravni cen. Člen 105 1. Za lažje doseganje ciljev iz člena 104 države članice usklajujejo svoje ekonomske politike. V ta namen vzpostavijo sodelovanje med svojimi pristojnimi upravnimi službami in centralnimi bankami. […] 2. Za čim bolj učinkovito usklajevanje monetarnih politik držav članic, ki je nujno za delovanje notranjega trga, se ustanovi Monetarni odbor s svetovalnim statusom, ki ima naslednje naloge: — spremljati monetarno in finančno stanje držav članic in Skupnosti in splošni plačilni sistem držav članic ter o tem redno poroča Svetu in Komisiji; — na zahtevo Sveta ali Komisije ali na lastno pobudo pripravljati mnenja za navedeni instituciji. Države članice in Komisija imenujejo po dva člana Monetarnega odbora.“

2 Glede na zgoraj navedeni člen 105(2) in člen 153 Pogodbe EGS (ki je postal člen 153 Pogodbe ES, ki pa je postal člen 209 ES), v skladu s katerim je Svet določal pravila, ki so urejala delovanje odborov, določenih s Pogodbo EGS, je Svet s sklepom z dne 18. marca 1958 določil pravila za delovanje Monetarnega odbora (UL 1958, 17, str. 390).

3 Svet je 8. maja 1964 sprejel Sklep 64/300/EGS o sodelovanju med centralnimi bankami držav članic Evropske gospodarske skupnosti (UL 1964, 77, str. 1206). V skladu s členom 1 tega sklepa se za vzpostavitev sodelovanja med centralnimi bankami držav članic ustanovi Odbor guvernerjev centralnih bank držav članic Evropske gospodarske skupnosti (v nadaljevanju: Odbor guvernerjev). Člen 2 tega sklepa med drugim določa, da so člani Odbora guvernerjev guvernerji centralnih bank držav članic in da je Komisija po splošnem pravilu vabljena, da jo na sejah Odbora guvernerjev zastopa eden izmed njenih članov. Nazadnje, v skladu s členom 3 istega sklepa se Odbor guvernerjev med drugim „posvetuje glede splošnih načel in splošne zasnove politike centralnih bank, zlasti na področju posojil, denarnega in deviznega trga“ ter „izmenjuje informacije glede poglavitnih ukrepov, ki sodijo pod pristojnost centralnih bank in preverja te ukrepe“.

4 Svet je 3. aprila 1973 sprejel Uredbo (EGS) št. 907/73 o ustanovitvi Evropskega sklada za monetarno sodelovanje (UL L 89, str. 2). V skladu s členom 2 te uredbe Evropski sklad za monetarno sodelovanje (ESMS) v okviru pristojnosti skrbi za „dobro delovanje postopnega zmanjšanja razlik med stopnjami nihanja valut Skupnosti“, „posege v valute Skupnosti na deviznih trgih“ in „poravnave med centralnimi bankami, ki se nanašajo na skupno politiko glede rezerv“.

5 Člen 1(1) statuta ESMS, ki je v prilogi k zgoraj navedeni uredbi, določa, da ESMS upravlja in vodi upravni svet in da so člani tega upravnega sveta člani Odbora guvernerjev.

6 Svet je junija 1988 potrdil cilj postopne ustanovitve Evropske monetarne unije (EMU).

7 S sklepom Sveta 90/142/EGS z dne 12. marca 1990, s katerim je bil spremenjen sklep 64/300 (UL L 78, str. 25), so bile naloge Odbora guvernerjev razširjene. Ta sklep določa, da Odbor lahko pošilja mnenja različnim vladam in Svetu „glede politik, ki bi lahko vplivale na notranjo in zunanjo monetarno situacijo v Skupnosti, zlasti pa na delovanje evropskega monetarnega sistema“.

8 Prva faza uresničevanja EMU se je uradno začela 1. julija 1990.

9 Iz člena 109e Pogodbe ES (po spremembi postal člen 116 ES) izhaja, da se je druga faza uresničevanja EMU začela 1. januarja 1994.

10 V skladu s členom 109f(1), prvi pododstavek, Pogodbe ES (po spremembi postal člen 117 ES) se „[n]a začetku druge faze […] ustanovi Evropski monetarni inštitut (v nadaljevanju: EMI) in prevzame svoje naloge“. Na podlagi četrtega pododstavka te določbe, ki je danes razveljavljena, se „[o]dbor guvernerjev […] razpusti ob začetku druge faze“.

11 Člen 1(3) Protokola o Statutu Evropskega monetarnega inštituta (EMI), ki je priloga k Pogodbi EU, določa, da „v skladu s členom 109f Pogodbe [ES] […] razpustita odbor guvernerjev in [ESMS]“ in da se vsa sredstva in dolgovi ESMS samodejno in v celoti prenesejo na EMI. V skladu s členom 4(1), prva alinea, tega protokola EMI „krepi sodelovanje med nacionalnimi centralnimi bankami“ in v skladu s peto alineo iste določbe „prevzame naloge ESMS“.

12 V skladu s členom 123(1) ES se „takoj ko je Izvršilni odbor imenovan […] ustanovita [Evropski sistem centralnih bank] in [Evropska centralna banka]“, ki „svoje pristojnosti začneta v celoti izvajati s prvim dnem tretje faze“.

13 Predsedniki držav ali predsedniki vlad držav članic, ki so sprejele enotno valuto, so 26. maja 1998 soglasno sprejeli sklep 98/345/ES glede imenovanja predsednika, podpredsednika in drugih članov Izvršilnega odbora Evropske centralne banke (UL L 154, str. 33). Ob upoštevanju člena 123(1) ES je bil s tem sklepom 1. junij 1998 določen kot datum ustanovitve Evropskega sistema centralnih bank (ESCB) in Evropske centralne banke (ECB).

14 ECB je torej v teh pogojih 1. junija 1998 nasledil EMI z namenom prehoda na tretjo fazo EMU, ki se je začela 1. januarja 1999.

15 Člen 114(2) ES določa, da se „[n]a začetku tretje faze […] ustanovi Ekonomsko-finančni odbor“ in da se „Monetarni odbor […] razpusti“.

16 ESCB in ECB delujeta v skladu s členom 8 ES v okviru pristojnosti, dodeljenih s Pogodbo ES ter s Statutom ESCB in ECB (v nadaljevanju: Statut ESCB), ki je priloga k Pogodbi ES.

17 Iz člena 105 ES izhaja, da so temeljne naloge ESCB opredeliti in izvajati monetarno politiko Skupnosti, opravljati devizne posle, imeti in upravljati uradne devizne rezerve držav članic in podpirati nemoteno delovanje plačilnih sistemov, ob tem da je poglavitni cilj ohranjanje stabilnosti cen. ECB sprejema uredbe in odločbe, ki so potrebne za izvajanje nalog ESCB (člen 110 ES).

18 Člen 107(1) in (3) ES določa, da ESCB „sestavljajo ECB in nacionalne centralne banke“ in da „ESCB upravljata organa odločanja ECB; to sta Svet ECB in Izvršilni odbor“.

19 Člen 112 ES določa: „1. Svet ECB sestavljajo člani Izvršilnega odbora ECB in guvernerji nacionalnih centralnih bank. (a) Izvršilni odbor sestavljajo predsednik, podpredsednik in štirje drugi člani. […]“

20 Člen 10(4) Statuta ESCB določa, da so seje Sveta ECB tajne in da ta lahko odloči, da rezultate svojih posvetovanj objavi.

21 V skladu s členom 12(3) Statuta ESCB „Svet ECB sprejme poslovnik, ki določa notranjo organizacijo ECB in njegove organe odločanja“. ECB je poslovnik sprejel 7. julija 1998 (UL L 338, str. 28), ki je bil spremenjen 22. aprila 1999 (UL L 125, str. 34) in 7. oktobra 1999 (UL L 314, str. 32).

22 Člen 23 Poslovnika ECB z naslovom „Zaupnost in dostop do dokumentov in arhivov ECB“, v različici po spremembi z dne 22. aprila 1999 in veljavni ob nastanku dejanskega stanja, določa: „23.1. Razprave organov odločanja ECB in odborov ali skupin, ki so jih ustanovili, so zaupne, razen če [s]vet ECB pooblasti predsednika, da objavi rezultate njihovih posvetovanj. 23.2. Vsi dokumenti ECB so zaupni, razen če [s]vet ECB odloči drugače. Dostop do dokumentov in arhivov ECB ter dokumentov, ki so se predhodno hranili v arhivih EMI, je urejen s sklepom [ECB] z dne 3. novembra 1998 o dostopu javnosti do dokumentov in arhivov [ECB] (ECB/1998/12). 23.3. Dokumenti, ki se hranijo v arhivih [odbora guvernerjev], EMI in ECB so po preteku tridesetih let prosto dostopni. Odbor guvernerjev lahko v posebnih primerih skrajša trajanje tega obdobja.“

Dejansko stanje

23 Tožeča stranka, ki je na univerzi v Solunu (Grčija) pripravljala doktorat iz prava, je, ob uporabi sklepa Sveta 93/731/ES z dne 20. decembra 1993 o dostopu javnosti do dokumentov Sveta (UL L 340, str. 43), kot je bil spremenjen s sklepom Sveta 96/705/ES, ESPJ, Euratom z dne 6. decembra 1996 (UL L 325, str. 19), z dopisom z dne 6. aprila 1999, ki ga je generalni sekretariat Sveta prejel 9. aprila 1999, zaprosila za dostop do sporazuma Basel-Nyborg o krepitvi Evropskega monetarnega sistema, ki ga je potrdil Svet ministrov za gospodarstvo in finance na neuradnem srečanju v Nyborgu (Danska) 12. septembra 1987.

24 Generalni sekretariat Sveta je tožeči stranki z dopisom z dne 11. maja 1999, ki ga je tožeča stranka prejela 15. maja 1999, odgovoril: „Generalni sekretariat je pozorno preučil vašo prošnjo, toda ker dokumenta ni bilo mogoče najti, sklepamo, da gre verjetno za dokument ECB. Zato bi bilo bolje, da se obrnete neposredno na ECB […]“

25 Tožeča stranka je, ob uporabi člena 7(1) Sklepa 93/731, z dopisom z dne 8. junija 1999, ki ga je generalni sekretariat Sveta prejel 10. junija 1999, vložila potrdilno prošnjo.

26 Tožeča stranka je z dopisom z dne 28. junija 1999, ki ga je poslala na direktorat za stike z javnostjo, na podlagi Sklepa 1999/284/ES ECB z dne 3. novembra 1998 o dostopu javnosti do dokumentov in arhivov ECB (UL L 110, str. 30) zaprosila za dostop do dokumenta v zvezi s sporazumom Basel-Nyborg.

27 Generalni sekretariat Sveta je tožečo stranko z dopisom z dne 5. julija 1999 obvestil, da bo, ker ne more odločiti v roku enega meseca, določenem v členu 7(3) Sklepa 93/731, ta rok podaljšal, upoštevajoč odstavek 5 tega člena.

28 Direktor ECB, pristojen za stike z javnostjo, je z dopisom z dne 6. julija 1999, ki ga je tožeča stranka prejela 12. julija 1999, tej poslal sporočilo za medije Odbora guvernerjev in ESMS z dne 18. septembra 1987, s katerim so opisani ukrepi za krepitev delovanja EMS. V tem dopisu je bilo navedeno, da dokumenti Odbora guvernerjev ne sodijo na področje uporabe Sklepa 1999/284, ampak na področje uporabe člena 23(3) Poslovnika ECB, ki med drugim določa, da bodo dokumenti Odbora guvernerjev prosto dostopni po preteku 30 let.

29 Tožeča stranka je 27. julija 1999 ECB prosila za ponovno preučitev prošnje na podlagi člena 23(3) Poslovnika ECB, ki v nekaterih posebnih primerih Svet ECB pooblašča, da obdobje zaupnosti 30 let skrajša. Tožeča stranka je dodala, da bi predmet njenih raziskav lahko sodil pod „posebne primere“, na katere se sklicuje zgoraj navedeni člen.

30 Generalni sekretariat Sveta je z dopisom z dne 2. avgusta 1999, ki ga je tožeča stranka prejela 8. avgusta 1999, to obvestil o odločbi Sveta z dne 30. julija 1999, ki je vsebovala odgovor na njeno potrdilno prošnjo na podlagi Sklepa 93/731 (v nadaljevanju: odločba Sveta). V tej odločbi je bilo navedeno: „Odgovor, ki ga je potrdil Svet 30. julija 1999, na potrdilno prošnjo A. Pitsiorlasa (1/99), ki je bila Svetu predložena v skladu s členom 7(1) Sklepa 93/731/ES […] z dopisom z dne 8. junija 1999 in ki jo je generalni sekretariat Sveta prejel 10. junija 1999, za dostop do dokumenta: sporazum Basel-Nyborg (september 1987). Na podlagi poglobljene poizvedbe smo ugotovili, da se v vaši prošnji navedeni dokument nanaša na ‚poročilo‘ [o]dbora guvernerjev glede krepitve EMS, ki ga je [o]dbor guvernerjev objavil […] 8. septembra 1987 v Nyborgu. Pravila glede upravnega delovanja EMS niso bila nikoli del prava Skupnosti; zato Svetu nikoli ni bilo treba o tem odločati. Ker so dokument, za katerega je v obravnavanem primeru zaprošeno, sprejeli guvernerji centralnih bank, vas pozivamo, da vašo prošnjo pošljete neposredno guvernerjem centralnih bank ali ECB […] na podlagi člena 2(2) Sklepa.“

31 Direktor ECB, pristojen za stike z javnostjo, je 8. novembra 1999 tožeči stranki poslal dopis, ki ga je ta prejela 13. novembra 1999 in v katerem je bilo navedeno: „Zahvaljujemo se vam za dopis, s katerim ste nas prosili za dostop do sporazuma ‚Basel-Nyborg‘ iz septembra 1987. Prosimo, sprejmite naše opravičilo za zamudo pri odgovoru, do katere je prišlo zato, ker je vaša prošnje prispela med poletnimi počitnicami, med katerim se seje [s]veta guvernerjev prekinejo. Glede vaše želje je Svet ECB vašo posebno prošnjo za dostop do arhivov Odbora guvernerjev pozorno preučil. Upošteval je dejstvo, da sporazum Basel-Nyborg pravzaprav ni enoten dokument, sestavljen v obliki sporazuma med strankami, ampak obstaja zgolj v obliki poročil in zapisnikov, katerih avtorja sta obenem Odbor guvernerjev in Monetarni odbor. Svet ECB je prav tako ugotovil, da je bilo v zvezi s tem 18. septembra 1987 objavljeno zelo natančno sporočilo za medije, ki vam je bilo poslano kot priloga k dopisu z dne 6. julija 1999. To sporočilo je zelo natančno navajalo vse točke sporazuma, sklenjenega med guvernerji centralnih bank. Tako uvedene spremembe k sporazumu o EMS z dne 13. marca 1979 (glej zadnji odstavek sporočila za medije) so se uveljavile z Instrumentom z dne 10. novembra 1987, katerega kopija je priložena k temu dopisu. Svet ECB je na podlagi teh ugotovitev odločil, da ne odobri dostopa do arhivov Odbora guvernerjev. Ker so vam že na voljo vse bistvene informacije o sporazumu ‚Basel-Nyborg‘ , sem prepričan, da se bo vaše raziskovalno delo lahko razvijalo ter obrodilo sadove.“

Postopek in predlogi strank

32 Tožeča stranka je 20. januarja 2000 (zadeva T-3/00) v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje vložila ničnostno tožbo zoper odločbo Sveta ter zoper dopise ECB z dne 6. julija 1999 in 8. novembra 1999.

33 Tožeča stranka je z dopisom z dne 10. januarja 2000 zaprosila za brezplačno pravno pomoč. Ta prošnja je bila zavrnjena s sklepom predsednika prvega senata Sodišča prve stopnje z dne 8. maja 2000.

34 Svet se je z ločenim aktom, ki je bil v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje vložen 11. aprila 2000, skliceval na ugovor nedopustnosti na podlagi člena 114 Poslovnika Sodišča prve stopnje, k čemur je tožeča stranka 29. junija 2000 podala pripombe.

35 Ta tožba je bila s sklepom prvega senata z dne 14. februarja 2001 zavržena kot nedopustna v delu, v katerem je bila vložena zoper odločbo Sveta, tožeči stranki pa je bilo naloženo plačilo stroškov.

36 Tožeča stranka je na podlagi člena 49 Statuta ES Sodišča 7. maja 2001 v sodnem tajništvi Sodišča vložila pritožbo zoper sklep z dne 14. februarja 2001 (zadeva C-193/01 P).

37 Predsednik četrtega senata Sodišča prve stopnje je s sklepom z dne 17. aprila 2002 postopek prekinil do izdaje sodbe Sodišča.

38 Sodišče je s sodbo z dne 15. maja 2003 v zadevi Pitsiorlas proti Svetu in ECB (C-193/01 P, Recueil, str. I-4837, v nadaljevanju: sodba Pitsiorlas) sklep Sodišča prve stopnje razveljavilo v delu, v katerem je bil odločeno, da je ničnostna tožba zoper odločbo Sveta nedopustna, zavrnilo ugovor nedopustnosti, na katerega se je Svet skliceval v okviru te tožbe, ter zadevo poslalo Sodišču prve stopnje v meritorno odločanje in pridržalo odločitev o stroških.

39 Pisni postopek se je na podlagi člena 119(2) Poslovnika pred Sodiščem prve stopnje nadaljeval v fazi, kjer se je nahajal.

40 Tožeča stranka je v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje 29. julija 2004 (zadeva T-337/04) vložila odškodninsko tožbo zoper Svet in ECB.

41 Ker je bila sestava senatov Sodišča prve stopnje po 13. septembru 2004 spremenjena, je bil sodnik poročevalec razporejen kot predsednik v peti senat, ki mu je bila ta zadeva posledično dodeljena.

42 S sklepom predsednika petega senata Sodišča prve stopnje z dne 26. aprila 2005 sta bili zadevi T-3/00 in T-337/04 na podlagi člena 50 Poslovnika združeni za namene ustnega postopka in izdaje skupne odločbe.

43 Sodišče prve stopnje (peti senat) je na podlagi poročila sodnika poročevalca odločilo, da sproži ustni postopek v teh dveh zadevah in da na podlagi ukrepov procesnega vodstva toženima strankama postavi določena vprašanja ter jima naloži, naj predložita določene dokumente.

44 ECB in Svet sta z dopisoma, ki ju je sodno tajništvo prejelo 15. in 16. marca 2007, odgovorila na ta vprašanja ter predložila zahtevane dokumente.

45 Tožeča stranka je z dopisoma, ki ju je sodno tajništvo prejelo 16. in 21. marca 2007, predložila novo listinsko dokumentacijo glede svojega finančnega položaja ter pripombe na vsebino poročila za obravnavo.

46 Tožeča stranka na obravnavi 29. marca 2007 ni bila prisotna, tako da sta samo toženi stranki podali ustne navedbe in odgovarjali na vprašanja Sodišča prve stopnje.

A – Predlogi v zadevi T-3/00

47 Tožeča stranka Sodišču prve stopnje predlaga, naj: — odloči, da je tožba dopustna; — odločbo Sveta razglasi za nično; — dopisa ECB z dne 6. julija 1999 in 8. novembra 1999 razglasi za nična; — odredi pripravljalne ukrepe za razjasnitev pogojev, v katerih sta bili sprejeti odločbi Sveta in ECB; — Svetu in ECB naloži plačilo stroškov.

48 Tožeča stranka z repliko Sodišču prve stopnje poleg tega predlaga, naj: — sprejme pripravljalne ukrepe za določitev, kdaj, pod kakšnimi pogoji in na podlagi kakšne pravne ali pogodbene zveze ECB poseduje poročilo Monetarnega odbora z naslovom „Krepitev EMS – Poročilo [p]redsednika [m]onetranega odbora na neuradnem srečanju ministrov za finance“ z dne 12. septembra 1987, ki je v arhivih Odbora guvernerjev; — ECB odredi, naj k spisu predloži zapisnike seje Sveta ECB z dne 21. oktobra 1999 ali z drugih dni, da bi se ugotovilo, kako je bila obravnavana njena prošnja in kakšni so bili pogoji, v katerih je bil sprejet dopis ECB z dne 8. novembra 1999; — zahteva, naj ECB predloži statistične podatke glede dostopa do dokumentov v obdobju od 1. junija 1998 do 31. maja 2000; — Svetu naloži plačilo stroškov na obeh stopnjah (vključno z zadevo C-193/01 P).

49 Svet Sodišču prve stopnje predlaga, naj: — tožbo zavrne kot neutemeljeno; — tožeči stranki naloži plačilo vseh stroškov, vključno s stroški, ki so nastali v zadevi C-193/01 P.

50 ECB Sodišču prve stopnje predlaga, naj: — tožbo zavrže kot nedopustno oziroma, podredno, zavrne kot neutemeljeno; — tožeči stranki naloži plačilo stroškov.

B – Predlogi v zadevi T-337/04

51 Tožeča stranka Sodišču prve stopnje predlaga, naj: — toženima strankama naloži, naj ji, prvič, kot odškodnino za premoženjsko škodo solidarno in v celoti plačata znesek, pridobljen na podlagi izračunov plače za delovno mesto pri ECB, ki ustreza njenim kvalifikacijam, za obdobje od aprila 2001 do treh mesecev po razglasitvi sodbe Sodišča prve stopnje, če bo ta zanjo ugodna, zmanjšan za dohodek, ki ga je pridobila kot odvetnik v istem obdobju, in, drugič, znesek 90.000 eurov za nepremoženjsko škodo, skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi od vložitve tožbe naprej; — toženima strankama naloži plačilo stroškov postopka in „zunajsodnih stroškov“.

52 Svet Sodišču prve stopnje predlaga, naj: — tožbo zavrne kot neutemeljeno; — tožeči stranki naloži plačilo stroškov.

53 ECB Sodišču prve stopnje predlaga, naj: — tožbo in vse navedbe v njej zavrne kot neutemeljene; — tožeči stranki naloži plačilo vseh stroškov.

Predlog za razglasitev ničnosti

A – Dopustnost

54 ECB se sklicuje na več razlogov za nedopustnost ničnostne tožbe, ker je naperjena zoper njegova dopisa z dne 6. julija 1999 in 8. novembra 1999.

1. Obstoj izpodbojnih aktov

55 ECB najprej poudarja, da dopis, ki ga je 6. julija 1999 poslal tožeči stranki, ni odločba.

56 Uvodoma je treba opozoriti, da na podlagi člena 35(1) Statuta ESCB Sodišče lahko preverja ali razlaga dejanja ali opustitve ECB v primerih in pod pogoji, določenimi s Pogodbo ES, z izjemo posebne ureditve, ki jo za spore med ECB in njegovimi uslužbenci določa člen 36(2) Statuta ESBC. Ker se ta ničnostna tožba ne nanaša na spor med ECB in njegovimi uslužbenci, je treba njeno dopustnost preizkusiti glede na pogoje iz člena 230 ES, na katerega napotuje člen 35(1) Statuta ESCB (sklep Sodišča prve stopnje z dne 18. aprila 2002 v zadevi IPSO in USE proti ECB, T-238/00, Recueil, str. II-2237, točka 43).

57 Na podlagi člena 230, četrti odstavek, ES lahko fizične ali pravne osebe pod pogoji, navedenimi v prvih treh odstavkih istega člena, sprožijo postopke „zoper nanje naslovljene odločbe ali zoper odločbe, ki jih neposredno in posamično zadevajo, čeprav so v obliki uredbe ali odločbe naslovljene na drugo osebo“.

58 V skladu s sodno prakso dopis institucije Skupnosti, poslan naslovniku v odgovor na njegov predlog, ne zadošča, da bi ta dopis kvalificirali kot odločbo v smislu člena 230 ES, zoper katero je mogoča ničnostna tožba (glej sodbo Sodišča prve stopnje z dne 28. oktobra 1993 v zadevi Zunis Holding in drugi proti Komisiji, T-83/92, Recueil, str. II-1169, točka 30 in navedena sodna praksa). Ničnostna tožba je mogoča le zoper akte in odločbe, ki ustvarjajo zavezujoče pravne učinke, ki posegajo v interese tožeče stranke in bistveno spremenijo njen pravni položaj (sodba Sodišča z dne 31. marca 1998 v združenih zadevah Francija in drugi proti Komisiji, C-68/94 in C-30/95, Recueil, str. I-1375, točka 62, in sodba Sodišča prve stopnje 22. marca 2000 v združenih zadevah Coca-Cola proti Komisiji, T-125/97 in T-127/97, Recueil, str. II-1733, točka 77).

59 V obravnavanem primeru je najprej ugotovljeno, da je ECB, potem ko je prejel prošnjo za dostop do sporazuma Basel-Nyborg na podlagi Sklepa 1999/284, z dopisom z dne 6. julija 1999 tožečo stranko obvestil, da dokumenti Odbora guvernerjev ne sodijo na področje uporabe Sklepa 1999/284, ampak na področje uporabe člena 23(3) Poslovnika ECB, ki med drugim določa, da bodo dokumenti Odbora guvernerjev prosto dostopni po preteku 30 let.

60 Očitno je torej, da se je ECB v dopisu z dne 6. julija 1999 omejil na to, da pojasni ureditev, ki se uporablja glede prošnje tožeče stranke za posredovanje dokumentov, ki je sledila navedbam ECB ter pri tej vložila novo prošnjo za dostop na podlagi člena 23(3) Poslovnika te institucije.

61 Kot priznava tudi tožeča stranka sama, je dopis z dne 6. julija 1999 povsem informativen in ni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v smislu člena 230 ES. Zato je treba tožbo v delu, v katerem predlaga razglasitev ničnosti tega dopisa, zavreči kot nedopustno.

62 ECB dalje navaja, da je bil namen dopisa z dne 8. novembra 1999, na katerega se tožeča stranka prav tako sklicuje v tožbenih predlogih, tožečo stranko obvestiti o odločbi Sveta ECB z dne 21. oktobra 1999, s katero ji je bil zavrnjen dostop do arhivov Odbora guvernerjev.

63 Sodišče prve stopnje poudarja, da je dopis z dne 8. novembra 1999 edini dokument, ki ga je tožeča stranka prejela in ki vsebuje odgovor na njeno prošnjo na podlagi člena 23(3) Poslovnika ECB, ter da čeprav je v navedenem dopisu navedeno, da je „Svet ECB odločil“, da tožeči stranki ne odobri dostopa do arhivov Odbora guvernerjev, natančen datum sprejetja te odločbe, to je 21. oktober 1999, ki ga je ECB navedel v odgovoru na tožbo, tam ni naveden.

64 ECB je v odgovor na zahtevo Sodišča prve stopnje predložil različne dokumente, ki dokazujejo obstoj domnevne odločbe, med drugim tudi izvleček zapisnika 29. seje Sveta ECB z dne 21. oktobra 1999.

65 Zato je treba ugotoviti, da je bila odločba Sveta ECB z dne 21. oktobra 1999 glede zavrnitve prošnje tožeče stranke za dostop materialno vsebovana zgolj v obvestilu, s katerim je bila tožeča stranka obveščena o odločbi, ter da je treba tožbene predloge tožeče stranke razlagati tako, kot da ta predlaga razglasitev ničnosti navedene odločbe, kot je bila z njo seznanjena 8. novembra 1999.

66 Prav tako je treba pripomniti, da je ECB, potem ko se je skliceval na nedopustnost tožbe, zato ker je odločba Sveta ECB z dne 21. oktobra 1999 splošni akt, ki ga tožeča stranka ne more izpodbijati, na obravnavi priznal, da je sporni ukrep individualen in se je ugovoru nedopustnosti odpovedal, kar je bilo zavedeno v zapisniku obravnave.

67 Ker je ugovor nedopustnosti zaradi pomanjkanja pravnega interesa tožeče stranke razlog javnega reda, ki ga sodišče Skupnosti lahko preizkusi oziroma mora preizkusiti po uradni dolžnosti (sodba Sodišča z dne 29. aprila 2004 v zadevi Italija proti Komisiji, C-298/00 P, Recueil, str. I-4087, točka 35), Sodišče prve stopnje opozarja, da je Svet ECB 7. julija 1998 na podlagi člena 12(3) Statuta ESCB sprejel Poslovnik, ki zagotavlja notranje delovanje ECB v interesu dobrega upravljanja in vsebuje člen 23, ki je v različici po spremembi poslovnika 22. aprila 1999 naslovljen „Zaupnost in dostop do dokumentov in arhivov ECB“.

68 Ugotovljeno je, da je ta določba, ki je splošno določena, se uporablja v objektivno določenih situacijah in ima pravne učinke za kategorijo oseb, ki je določena splošno in abstraktno, splošna določba.

69 Poudariti je treba, da tožeča stranka ni predlagala spremembe ali umika člena 23 Poslovnika ECB niti ni bil tak predlog zavrnjen, ampak je zgolj zaprosila, da se ta člen, natančneje odstavek 3 tega člena, uporabi. V teh okoliščinah sodna praksa, v skladu s katero je zavrnitev institucije Skupnosti, da bi umaknila ali spremenila svoj akt, lahko predmet nadzora zakonitosti v skladu s členom 230 ES le v primeru, ko bi bilo mogoče na temelju navedene določbe izpodbijati sam akt, katerega umik ali spremembo institucija Skupnosti zavrača (glej sodbo Zunis Holding in drugi proti Komisiji, točka 58 zgoraj, točka 31 in navedena sodna praksa), v obravnavanem primeru ni uporabljiva.

70 V nasprotju s prvotnimi navedbami ECB namen člena 23(3) Poslovnika ECB ni zgolj Svetu ECB omogočiti, da skrajša obdobje zaupnosti zgolj na podlagi vsebine zadevnega dokumenta oz. dokumentov, in tako sprejme akt z učinkom erga omnes.

71 Prav gotovo je razumljivo, da Svet ECB lahko na podlagi zgoraj navedene določbe na lastno pobudo skrajša rok zaupnosti 30 let za določene dokumente ali kategorijo dokumentov in tako omogoči dostop vsem zainteresiranim osebam.

72 Kljub temu pa člen 23(3) Poslovnika ECB javnosti prav tako podeljuje pravico, da vloži prošnjo za skrajšanje obdobja zaupnosti, saj nič ne nasprotuje temu, da bi ureditev notranje organizacije dela institucije imela pravne učinke do tretjih oseb (sodba Sodišča z dne 30. aprila 1996 v zadevi Nizozemska proti Svetu, C-58/94, Recueil, str. I-2169, točka 38). Na podlagi člena 23(3), drugi stavek, Poslovnika ECB, ki se splošno uporablja, lahko torej vsakdo zaprosi za dostop do katerih koli dokumentov, ki se hranijo v arhivih Odbora guvernerjev, tudi pred pretekom obdobja 30 let.

73 Na podlagi splošne formulacije člena 23(3) Poslovnika ECB je mogoče ugotoviti, da dejstvo, da je akt, ki ga na tej podlagi sprejme Svet ECB, lahko splošen, ne izključuje pa tega, da ta akt pod drugo predpostavko lahko pomeni individualen ukrep, ko gre za zavrnilni akt, sprejet potem, ko je posameznik pri ECB vložil prošnjo in ko so bili upoštevani njegov položaj in navedeni interesi, in o katerem je bil neposredno obveščen.

74 Ugotoviti je treba, da ta zadnja predpostavka natančno ustreza okoliščinam obravnavanega primera, kot izhajajo iz spisa, ki je bil predložen Sodišču prve stopnje.

75 Ugotovljeno je, da je tožeča stranka z dopisom z dne 27. julija 1999 na podlagi člena 23(3) Poslovnika pri ECB vložila prošnjo za skrajšanje obdobja zaupnosti z namenom seznaniti se z dokumenti, ki se nanašajo na sporazum Basel-Nyborg, s tem da se je sklicevala na to, da so ti pomembni za dokončanje njene doktorske disertacije.

76 Ta prošnja je bila zavrnjena z razlogom, navedenim v dopisu z dne 8. novembra 1999, da sta bila tožeči stranki že posredovana dva upoštevna dokumenta in da se, glede na to, da ima na voljo torej vse bistvene informacije o sporazumu Basel-Nyborg, njeno raziskovalno delo lahko nadaljuje ter obrodi sadove.

77 Nazadnje, tožeča stranka je edina naslovnica odločbe Sveta ECB, s katero je bila seznanjena z dopisom z dne 8. novembra 1999.

78 V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da je odločba, ki jo je Svet ECB sprejel 21. oktobra 1999, kot je bila posredovana z dopisom z dne 8. novembra 1999 (v nadaljevanju: odločba ECB), posamična odločba, ki jo tožeča stranka lahko izpodbija z ničnostno tožbo.

2. Domnevna prepoznost ničnostne tožbe

79 ECB zatrjuje, da je tožeča stranka s prvim dokumentom, ki ga je 4. januarja 2000 vložila v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje, hkrati zaprosila za pravno pomoč in vložila tožbo na podlagi člena 230 ES, in da je ta dokument podpisala tožeča stranka, ne pa drugi odvetnik, kar je v nasprotju s členom 43(1) Poslovnika Sodišča prve stopnje in členom 17, tretji odstavek, Statuta Sodišča, kot ju razlaga Sodišče (sklep Sodišča z dne 5. decembra 1996 v zadevi Lopes proti Sodišču, C-174/96 P, Recueil, str. I-6401). ECB meni, da drugi dokument, predložen „7. februarja 2000“, ki ga je pravilno podpisal odvetnik tožeče stranke, ne more retroaktivno popraviti začetne procesne napake, ker je rok dveh mesecev za vložitev tožbe potekel 13. januarja 2000.

80 V zvezi s tem je treba opozoriti, da je vlogo, s katero se je postopek začel, ki je bila v vpisnik Sodišča prve stopnje vpisana 20. januarja 2000, podpisal odvetnik, ki ga je pooblastila tožeča stranka, in da je torej v skladu z zahtevami iz člena 17, tretji odstavek, Statuta Sodišča in člena 43(1), prvi pododstavek, Poslovnika Sodišča prve stopnje, ki sta v tem primeru uporabljiva.

81 V teh okoliščinah je treba preizkusiti še, ali je bila tožba vložena v dvomesečnem roku, določenem v členu 230 ES, podaljšanem za deset dni zaradi oddaljenosti, ki se uporablja za stranke, ki imajo običajno prebivališče v Grčiji, v skladu z odločbo Sodišča, ki je veljala pred spremembo Poslovnika Sodišča prve stopnje, ki je začela veljati 1. februarja 2001.

82 V obravnavanem primeru je tožeča stranka za dopis ECB z dne 8. novembra 1999, s katerim je bila obveščena, da je Svet ECB zavrnil njeno prošnjo, izvedela 13. novembra 1999. Rok za vložitev tožbe je torej potekel 23. januarja 2000, upoštevajoč podaljšanje roka za deset dni zaradi oddaljenosti, česar ECB v utemeljitvi ni navedla. Ker je tožeča stranka tožbo vložila 20. januarja 2000, ne pa 7. februarja 2000, kot napačno trdi ECB v odgovoru na tožbo, ugovor nedopustnosti zaradi prepoznosti tožbe tako ni utemeljen.

3. Domnevna zloraba tožbe

83 ECB trdi, da tožba „nima podlage“ in da z njo tožeča stranka zlorablja svoje pravice, saj je ECB v bistvu prošnji tožeče stranke ugodil.

84 Sodišče prve stopnje te utemeljitve ne more sprejeti.

85 Najprej je treba opozoriti, da ECB meni, da sporazum Basel-Nyborg ni enoten dokument, ampak da ga sestavlja skupek dokumentov v obliki poročil in zapisnikov sej Odbora guvernerjev in Monetarnega odbora. ECB je pojasnil, da sporazum Basel-Nyborg sestavljata „poročilo Odbora guvernerjev glede krepitve EMS“ in poročilo Monetarnega odbora z naslovom „Krepitev EMS – Poročilo predsednika Monetarnega odbora na neuradnem srečanju ministrov za finance, Nyborg, 12. september 1987“.

86 Dalje, poudariti je treba, da je najmanj protislovno trditi, kot trdi ECB, da je tožeča stranka poleg zgoraj navedenih dokumentov prejela še dva dokumenta z informacijami, ki „v celoti predstavljajo sporazum Basel-Nyborg“, s tem da ji dostopa ni odobril iz razloga, podanega v odgovorih, da gre za zaupno vsebino.

87 ECB dodaja, da naj „poročilo Odbora guvernerjev o krepitvi EMS ne bi dalo nobene nove pomembne informacije“ ter tako zamolči zgoraj navedeno poročilo Monetarnega odbora.

88 Pravzaprav zadostuje ugotoviti, da je Svet ECB zavrnil skrajšanje obdobja zaupnosti 30 let in s tem zavrnil prošnjo tožeče stranke za dostop do dokumentov, ki sestavljajo sporazum Basel-Nyborg. V teh okoliščinah ni mogoče ugotoviti, da je bilo prošnji tožeče stranke ugodeno in da njena tožba tako nima podlage.

89 Poleg tega je treba opozoriti, da ima oseba, ki ji je bil zavrnjen dostop do dokumenta ali dela dokumenta, že zaradi tega dejstva interes za razglasitev ničnosti zavrnilne odločbe (sodba Sodišča prve stopnje z dne 17. junija 1998 v zadevi Svenska Journalistförbundet proti Svetu, T-174/95, Recueil, str. II-2289, točka 67).

90 Trditev, da je tožeča stranka tožbo domnevno vložila iz nagajivosti, je v okviru preizkusa dopustnosti tožbe povsem nepomembna in sodi pod odločanje o stroških.

4. Domnevna nepristojnost ECB za odobritev dostopa do poročila Monetarnega odbora

91 ECB trdi, da ni ustrezen naslovnik za prošnjo za dostop do poročila Monetarnega odbora, ker ni njegov avtor in ker dokumentov Monetarnega odbora ne hrani.

92 Zadošča ugotoviti, da je ta razlog v okviru preizkusa dopustnosti tožbe nepomemben. V obravnavanem primeru navedbe ECB glede uporabe pravila o avtorstvu sodijo pod meritorno presojo.

93 Nazadnje je treba poudariti, da je ECB na obravnavi potrdil, da je posedoval poročilo Monetarnega odbora in da se je odločba Sveta ECB z dne 21. oktobra 1999 o zavrnitvi prošnje tožeče stranke za dostop do sporazuma Basel-Nyborg, vložena na podlagi člena 23(3) njegovega poslovnika, nanašala na skupek dokumentov, ki ta sporazum sestavljajo, vključno s poročilom Monetarnega odbora, kar je zavedeno v zapisniku obravnave.

94 Iz zgoraj navedenih ugotovitev izhaja, da je treba ugovor nedopustnosti zaradi domnevne nepristojnosti ECB za odobritev dostopa do poročila Monetarnega odbora zavrniti.

B – Temelj

1. Predlog za razglasitev ničnosti odločbe Sveta

a) Trditve strank

95 Tožeča stranka se v oporo tožbi sklicuje na tri tožbene razloge, in sicer na, prvič, kršitev načel dobrega upravljanja in varstva zaupanja v pravo, drugič, obveznost obrazložitve in, tretjič, „temeljno načelo prava Skupnosti glede dostopa državljanov do dokumentov“ in na člen 1 Sklepa 93/731.

96 Tožeča stranka najprej zatrjuje, da načeli dobrega upravljanja in varstva zaupanja v pravo ne moreta pomeniti ali dopuščati, da institucija, kot je Svet, lahko prikriva resnico, laže ali zavaja posameznike, ki se nanjo obrnejo. V obravnavanem primeru je bila tožeča stranka žrtev dogovorjenega in zavajajočega ravnanja Sveta in ECB. Potem ko je Svet izjavil, da ne ve za zadevni sporazum, naj bi prikrival obstoj poročila Monetarnega odbora in tožečo stranko napotil na ECB, ki naj bi namerno zamujal z odgovorom, tako da bi onemogočil tožbo zoper odločbo Sveta zaradi izteka roka za vložitev tožbe.

97 Tožeča stranka meni, da je Sodišče, ki je s sodbo Pitsiorlas, točka 38 zgoraj, ugotovilo obstoj opravičljive zmote, ki izhaja iz tega, da je Svet prikrival poročilo Monetarnega odbora, ki je del sporazuma Basel-Nyborg, in zavrnilo ugovor nedopustnosti, na katerega se je Svet skliceval, posredno, toda jasno priznalo kršitev teh načel. Tožeča stranka poudarja, da Svet kljub besedilu te sodbe in v nasprotju z njim še naprej trdi, da so informacije v njegovi odločbi z dne 30. julija 1999 točne.

98 Drugič, tožeča stranka trdi, da zavajanje Sveta prav gotovo pomeni, da njegova odločba ne ustreza zahtevam iz člena 253 ES in člena 7(3) Sklepa 93/731 in da jo je zato treba razglasiti za nično (sodba Sodišča z dne 14. februarja 1990 v zadevi Delacre in drugi proti Komisiji, C-350/88, Recueil, str. I-395, točka 15; sodbi Sodišča prve stopnje z dne 12. januarja 1995 v zadevi Branco proti Komisiji, T-85/94, Recueil, str. II-45, točka 32, in Svenska Journalistförbundet proti Svetu, točka 89 zgoraj, točka 116).

99 Trditev Sveta iz njegovega odgovora na tožbo, da je pri odločitvi, da prošnjo tožeče stranke zavrne, uporabil „pravilo avtorstva“, naj bi bila naknadna razlaga te odločbe, saj ta ne navaja niti člena 2(2) Sklepa 93/731 niti ne vsebuje izraza „avtor dokumenta“. Tožeča stranka trdi, da ta trditev, ki jo je Sodišče s sodbo Pitsiorlas, točka 38 zgoraj, posredno, toda jasno zavrnilo, ne more pomeniti zakonite obrazložitve odločbe Sveta, ker ji ta ni dal možnosti, da bi jo izpodbijala v okviru upravnega postopka in s tožbo (sodba Sodišča z dne 17. maja 2001 v zadevi IECC proti Komisiji, C-449/98 P, Recueil, str. I-3875, točka 87; sodbi Sodišča prve stopnje z dne 19. septembra 2000 v zadevi Dürbeck proti Komisiji, T-252/97, Recueil, str. II-3031, točka 97, in z dne 12. julija 2001 v zadevi Mattila proti Svetu in Komisiji, T-204/99, Recueil, str. II-2265, točka 92).

100 Tretjič, tožeča stranka trdi, da zavajanje Sveta, žrtev katerega je bila, prav tako pomeni kršitev „temeljnega načela prava Skupnosti glede dostopa državljanov do dokumentov“ in člena 1 Sklepa 93/731. Zato naj bi bila utemeljitev glede kršitve načel dobrega upravljanja in varstva zaupanja v pravo uporabljiva tudi glede tretjega pritožbenega razloga.

101 Tožeča stranka v repliki zatrjuje, da utemeljitve Sveta v njegovem odgovoru na tožbo glede Monetarnega odbora kot tretje osebe pomenijo zavrnitev uporabe Sklepa 93/731 in nimajo podlage, saj pogoji uporabe člena 2(2) tega sklepa v obravnavanem primeru niso izpolnjeni. Monetarnega odbora naj, glede na njegove pristojnosti, ne bi bilo mogoče opredeliti kot tretjo osebo v razmerju do Sveta.

102 Tožeča stranka nazadnje poudarja, ob tem da potrjuje, da je v obravnavanem primeru treba uporabiti pravilo avtorstva, da se je Svet izognil navedbi, kdo je trenutni imetnik poročila Monetarnega odbora, kar je v nasprotju z načelom preglednosti, na katerega se Svet sklicuje.

103 Svet predlaga, naj se tožbeni razlogi za razglasitev ničnosti, na katere se sklicuje tožeča stranka, zavrnejo.

b) Presoja Sodišča prve stopnje

Predhodne ugotovitve

104 Najprej je treba pojasniti predmet ničnostne tožbe, ki jo je tožeča stranka vložila zoper odločbo Sveta.

105 Opozoriti je treba, da je Svet v odločbi navedel, da je sporazum Basel-Nyborg sestavljen iz poročila Odbora guvernerjev in da se mora tožeča stranka obrniti neposredno na guvernerje centralnih bank ali ECB. Ugotovljeno je, da Svet v tej odločbi ni omenil poročila Monetarnega odbora.

106 Iz dopisa ECB z dne 8. novembra 1999 izhaja, da sporazum Basel-Nyborg sestavlja skupek dokumentov v obliki različnih poročil in zapisnikov sej Odbora guvernerjev in Monetarnega odbora. ECB je v odgovoru na tožbo pojasnil, da navedeni sporazum sestavlja poročilo Odbora guvernerjev z naslovom „Poročilo [o]dbora guvernerjev o krepitvi EMS“ in poročilo Monetarnega odbora z naslovom „Krepitev EMS – Poročilo [p]redsednika [m]onetarnega odbora na neuradnem srečanju ministrov za finance, Nyborg, 12. september 1987“.

107 Tožeča stranka s tožbo, ki jo je vložila, potem ko je izvedela, točno iz katerih dokumentov je sestavljen sporazum Basel-Nyborg, predlaga razglasitev ničnosti odločbe Sveta, s katero ji je bila „odrečena […] vsaka pravica dostopa do sporazuma Basel-Nyborg“, ne da bi bili dokumenti, ki ta sporazum sestavljajo, natančno navedeni.

108 Iz te formulacije izhaja, da tožeča stranka odločbo Sveta izpodbija, ker je bilo z njo zavrnjeno, da se ji posredujejo dokumenti Odbora guvernerjev in Monetarnega odbora, v kolikor molk Sveta glede teh dokumentov pomeni zavrnilno odločbo.

109 V zvezi s tem je treba opozoriti, da za zagotovitev učinkovitega sodnega varstva prosilcev za dostop, ki so soočeni z odgovori uprave, da zaprošenih dokumentov nima ali da ne obstajajo, Sodišče prve stopnje meni, da so ti odgovori akti, s katerimi je dostop zavrnjen, ki vplivajo na interese prosilcev za dostop in se jih torej lahko izpodbija (sodba Sodišča prve stopnje z dne 25. junija 2002 v zadevi British American Tobacco (Investments) proti Komisiji, T-311/00, Recueil, str. II-2781, točki 31 in 32).

110 Dalje, poudariti je treba, da preizkus treh tožbenih razlogov za razglasitev ničnosti, na katere se sklicuje tožeča stranka in kot so navedeni v točki 95 zgoraj, razkriva, da ti razlogi večinoma temeljijo na istih utemeljitvah, da naj bi bil Svet, v dogovoru z ECB, kriv zavajanja tožeče stranke, s tem da je prikrival obstoj poročila Monetarnega odbora o krepitvi EMS in zamujal z odločbo o zavrnitvi dostopa, v kateri je to poročilo navedel in ki je bila sprejeta po preteku roka za vložitev tožbe zoper odločbo Sveta.

Domnevno zavajanje Sveta

111 Iz pisnih predlogov tožeče stranke izhaja, da zavajanje Sveta neizogibno pomeni, prvič, kršitev načel dobrega upravljanja in varstva zaupanja v pravo, drugič, kršitev obveznosti obrazložitve in, tretjič, pravice do dostopa do dokumentov iz Sklepa 93/731. Tožeča stranka meni, da je Sodišče, ki je s sodbo Pitsiorlas, točka 38 zgoraj, ugotovilo obstoj opravičljive zmote, ki izhaja iz tega, da je Svet prikrival poročilo Monetarnega odbora, posredno, toda jasno priznalo kršitev načel dobrega upravljanja in varstva zaupanja v pravo.

112 Te utemeljitve ni mogoče sprejeti, saj temelji na zmotni predpostavki, ker na podlagi vsebine spisa, predloženega Sodišču prve stopnje, ni mogoče sklepati, da je Svet prikrival naravo ali dostopnost dokumentov, ki sestavljajo sporazum Basel-Nyborg.

113 Trditve tožeče stranke glede zavajanja ali tajnih mahinacij očitno izhajajo iz zlorabne pretirane razširitve pomena odločitve, ki jo Sodišče sprejelo s sodbo Pitsiorlas, točka 38 zgoraj.

114 Sodišče je s to sodbo razveljavilo sklep Sodišča prve stopnje, s katerim je odločilo, da je ničnostna tožba, ki jo je tožeča stranka vložila zoper odločbo Sveta, nedopustna kot prepozna, ker je Sodišče prve stopnje pojem opravičljive zmote razlagalo napačno, saj je ga je razumelo preozko. Sodišče je navedlo, da popolno zavedanje glede dokončnosti odločbe ter glede roka za tožbo, uporabljivega na podlagi člena 230 ES, samo po sebi ne izključuje, da bi se zadevna stranka lahko sklicevala na opravičljivo zmoto, ki lahko opraviči prepoznost njene tožbe, ker na podlagi ustaljene sodne prakse taka zmota lahko nastane zlasti zaradi samega ravnanja zadevne institucije ali njenega ravnanja v določeni meri, ki povzroči sprejemljivo zmedo pri dobroverni zadevne stranke, ki je izkazala potrebno skrbnost, ki se zahteva od običajno obveščenega subjekta (sodba Pitsiorlas, točka 38 zgoraj, točka 24).

115 Sodišče je poudarilo, da tožeča stranka, glede na informacije, ki jih je predložil Svet, ni imela nobenega razloga, da bi izpodbijala „odločbo, s katero je bil zavrnjen dostop do dokumentov, katerih obstoj je bil v bistvu zanikan“ in da je ECB tožečo stranko šele 13. novembra 1999, več kot štiri tedne po preteku roka za vložitev tožbe zoper odločbo Sveta, obvestil, da sporazum Basel-Nyborg sestavljajo poročila in zapisniki, avtorja katerih sta Odbor guvernerjev in Monetarni odbor (sodba Pitsiorlas, točka 38 zgoraj, točka 34).

116 Ker je tožeča stranka tožbo zoper odločbo Sveta vložila 20. januarja 2000, v razumnem roku po tem, ko je izvedela informacijo, ki jo je posredoval ECB, je Sodišče ugotovilo, da je prepoznost tožbe treba razumeti kot opravičljivo zmoto (sodba Pitsiorlas, točka 38 zgoraj, točka 35).

117 Iz besedila sodbe Pitsiorlas, točka 38 zgoraj, ni mogoče ugotoviti, da je Sodišče priznalo, da bi Svet namerno prikrival obstoj poročila Monetarnega odbora in da bi ta institucija posledično kršila načeli dobrega upravljanja in varstva zaupanja v pravo.

118 Res je, da je Sodišče menilo, da je odločba Sveta z dne 30. julija 1999 tožečo stranko spravila v zmoto, ker ni navajala dokumenta, vključenega v sporazum Basel-Nyborg, katerega obstoj je bil razkrit pozneje z dopisom ECB z dne 8. novembra 1999, in je tako povzročila sprejemljivo zmedo pri tožeči stranki, tako da ta te odločbe ni izpodbijala v postavljenem roku.

119 Zdi se, da je bila tožba zoper odločbo Sveta vložena prepozno zaradi posredovanja informacije, ki se je naknadno izkazala za delno netočno, ne da bi Sodišče v zvezi s tem navajalo domnevno slabo vero Sveta, in tudi čeprav je tožeča stranka pritožbo utemeljevala s sklicevanjem na tajni dogovor Sveta in ECB. Dejstvo, da je bil odgovor Sveta označen za zavajajočega, ne pomeni nujno, da je obstajal naklep prevarati tožečo stranko.

120 Sodišče je v okviru pritožbe, ki mu je bila predložena, obravnavalo vse posledice in ugotovilo, da je prepoznost tožbe opravičljiva, ne da bi se spuščalo v meritorno presojo spora, za katero ni pristojno (sodba Pitsiorlas, točka 38 zgoraj, točka 32). Dejstvo, da pojem opravičljive zmote neposredno izhaja iz skrbi za spoštovanje načel pravne varnosti in zaupanja v pravo, ne pomeni, da je Sodišče s sodbo Pitsiorlas ugotovilo, da je Svet pri sprejemanju odločbe ti načeli kršil.

121 Poleg razlage besedila sodbe Pitsiorlas, točka 38 zgoraj, so dejstva, predložena v presojo Sodišču prve stopnje, v skladu z ugotovitvijo, da zavajanja Sveta ni.

122 Iz pisnih predlogov ECB namreč izhaja, da ta dejansko ima poročilo Monetarnega odbora, ki se hrani v arhivih Odbora guvernerjev. Ker Svet zadevnega dokumenta nima, je razumljivo in sprejemljivo, da lahko ni vedel za njegov obstoj.

123 Sledi, da tožeča stranka ni dokazala zavajanja Sveta, ki bi vključevalo to, da je v odločbi prikrival poročilo ali druge dokumente Monetarnega odbora, in da je molk Sveta glede dokumentov tega odbora treba razlagati kot izraz neseznanjenosti z njihovim obstojem in iskrenega prepričanja Sveta pri sprejemanju te odločbe, da poleg poročila Odbora guvernerjev ni nobenega dokumenta, ki bi ustrezal prošnji za dostop.

124 V teh okoliščinah je treba zavrniti očitek kršitve načel dobrega upravljanja in varstva zaupanja v pravo, obveznosti obrazložitve in pravice do dostopa do dokumentov, določene s Sklepom 93/731, ki izhaja iz domnevnega zavajanja Sveta.

125 Z zavrnitvijo tega očitka pa vendarle ni izčrpana problematika, ki jo izpostavljajo trije tožbeni razlogi za razglasitev ničnosti zaradi kršitve zgoraj navedenih načel, obveznosti in sklepa.

Kršitev pravice dostopa do dokumentov, določene s Sklepom 93/731

126 Opozoriti je treba, da sta Svet in Komisija 6. decembra 1993 odobrila etični kodeks, ki določa načela glede dostopa do dokumentov, ki jih hranita. Etični kodeks med drugim določa to načelo: „Javnost ima najširši možen dostop do dokumentov Komisije in Sveta.“

127 Etični kodeks poleg tega določa: „Komisija in Svet pred 1. januarjem 1994, vsak za svoje področje, sprejmeta potrebne ukrepe za uresničitev teh načel.“

128 Svet je za namene uresničitve te obveznosti 20. decembra 1993 sprejel Sklep 93/731.

129 Člen 1 Sklepa 93/731 določa: „1. Javnost ima dostop do dokumentov Sveta pod pogoji, določenimi s tem sklepom. 2. Dokument Sveta pomeni vsako besedilo, ki vsebuje obstoječe podatke, ki jih ima ta institucija, ne glede na obliko, v kateri je shranjeno, z izjemo člena 2(2).“

130 Člen 2(2) Sklepa 93/731 določa: „Kadar je avtor zaprošenega dokumenta fizična ali pravna oseba ali država članica, druga institucija ali organ Skupnosti ali drugo nacionalno ali mednarodno telo, se prošnja ne pošlje Svetu, ampak neposredno avtorju dokumenta.“

131 Iz člena 1 Sklepa 93/731 izhaja, da možnost, da Svet ugodi prošnji za dostop, očitno predpostavlja, poleg tega, da zaprošeni dokumenti obstajajo (sodbi Sodišča prve stopnje z dne 12. oktobra 2000 v zadevi JT’s Corporation proti Komisiji, T-123/99, Recueil, str. II-3269, točka 58, in British American Tobacco (Investments) proti Komisiji, točka 109 zgoraj, točka 35), da jih institucija ima.

132 Prvič, glede dokumentov Monetarnega odbora, katerih obstoj v odločbi Sveta z dne 30. julija 1999 ni omenjen – njihov obstoj je bil znan od dopisa ECB z dne 8. novembra 1999 in ni bil predmet nobene razprave med strankami.

133 Vprašanje njihovega imetništva pa je med strankama sporno in ga je treba razrešiti, da bi bilo mogoče odgovoriti na tožbeni razlog domnevne kršitve pravice dostopa tožeče stranke iz Sklepa 93/731. Z ugotovitvijo, da Svet ni zavajal, namreč ni izčrpana problematika, povezana z zgoraj navedenim očitkom.

134 Dejstvo, da je molk Sveta glede dokumentov Monetarnega odbora treba razlagati kot izraz tega, da Svet zanje ni vedel, ne pomeni nujno, da jih ni imel. Teoretično je možno, da bi lahko Svet na podlagi nepopolno izvedenih poizvedb svojih služb iskreno, toda zmotno ugotovil, da dokumenti ne obstajajo, čeprav so shranjeni v njegovih arhivih. Tak položaj bi lahko pomenil kršitev Sklepa 93/731.

135 Kot je bilo pojasnjeno, Svet zagotavlja, da zadevnih dokumentov Monetarnega odbora ali Odbora guvernerjev nima.

136 To zagotovitev potrjujejo izjave ECB, da se zaprošeni dokumenti, vključno s poročilom Monetarnega odbora, hranijo v arhivih Odbora guvernerjev, ki jih ureja člen 23(3) Poslovnika ECB.

137 Tožeča stranka v odgovor na te izjave navaja, da „[e]na od institucij, bodisi Svet ali ECB, lahko pa obe, še naprej prikrivata resnico“.

138 Tožeča stranka opozarja, da Svet zagotavlja, da je uporabil pravilo avtorstva, toda „da se izogiba povedati, da trenutno poseduje poročilo Monetarnega odbora“, in dodaja, da Svet, s tem da izjavlja, da je vse dokumente tega odbora treba šteti za dokumente Sveta, ker je ta odbor dejansko pripravljal dela institucije, „priznava, da poseduje poročilo Monetarnega odbora“. Tožeča stranka poleg tega meni, da bi toženi stranki poleti 1999 lahko „dogovorili in sklenili skupni sporazum za prenos zadevnega poročila in drugih dokumentov glede EMS, to je skupka dokumentov Monetarnega odbora, na ECB, zato da bi bili zaščiteni z rokom 30 let, določenim v členu 23(3) Poslovnika ECB“, in meni, da je treba izvedeti, kako je bilo poročilo Monetarnega odbora poverjeno ECB.

139 Za razrešitev težave glede dokaza o imetništvu ali neimetništvu dokumentov iz prošnje za dostop je treba po analogiji uporabiti sodno prakso v zvezi z ugovori, ki se nanašajo na sam obstoj zaprošenih dokumentov.

140 V zvezi s tem iz sodne prakse izhaja, da se, v skladu z domnevo zakonitosti, ki se nanaša na akte Skupnosti, domneva, da dokumenta, glede katerega je bila vložena prošnja za dostop, ni, kadar to potrdi zadevna institucija. Kljub temu pa gre za navadno domnevo, ki jo lahko tožeča stranka na podlagi upoštevnih in skladnih dokazov ovrže na kakršen koli način (sodbi JT’s Corporation proti Komisiji, točka 131 zgoraj, točka 58, in British American Tobacco (Investments) proti Komisiji, točka 109 zgoraj, točka 35).

141 Odločba Sveta ne vsebuje izrecne potrditve, da ta dokumentov Monetarnega odbora nima, kar se razlaga s posebnostjo obravnavanega primera, in sicer z dejstvom, da je Svet identificiral zgolj en dokument, za katerega je bilo zaprošeno, in je torej odgovor obrazložil glede na ta dokument. Odločba Sveta kljub temu vsebuje potrditev, da ni nobenega drugega dokumenta, ki bi ustrezal prošnji za dostop, in torej implicitno, toda bistveno, objektivno nakazuje, da takega dokumenta ni.

142 V obravnavanem primeru je torej treba ugotoviti, da tožeča stranka v pisnih predlogih ni navedla upoštevnih in skladnih dokazov, na podlagi katerih bi bilo lahko ugotovljeno, da Svet poseduje dokumente Monetarnega odbora.

143 V zvezi s tem je treba poudariti: — da zgolj odločno zatrjevanje, da je Svet prikrival resnico, očitno nima nobene dokazne vrednosti; — da navedba, da Svet potrjuje, da je uporabil pravilo avtorstva, vendar „se izogiba povedati, da trenutno poseduje poročilo Monetarnega odbora“, ni pomembna, ker da Svet trdi, da je pravilo avtorstva uporabil v zvezi s poročilom Odbora guvernerjev; — da sklep tožeče stranke, in sicer da je Svet priznal, da ima poročilo Monetarnega odbora z ozirom na njegovo izjavo, da je vse dokumente tega odbora treba šteti za dokumente Sveta, ker je ta odbor dejansko pripravljal dela institucije, ostaja nerazjasnjen in nerazložljiv.

144 Glede vprašanja tožeče stranke v zvezi s pogoji, pod katerimi se je poročilo Monetarnega odbora znašlo pri ECB, ta pojasnjuje, da se je to poročilo slučajno nahajalo med dokumenti Odbora guvernerjev, ki so bili preneseni iz Basla v Frankfurt ob selitvi EMI oktobra 1994. Glede na to, da so ministri za finance v okviru priprav na srečanje v Nyborgu septembra 1987 zahtevali poročilo Monetarnega odbora, je zato verjetno, da je sekretariat Odbora guvernerjev v vednost prejel izvod poročila Monetarnega odbora in da je bil ta shranjen skupaj z drugimi dokumenti Odbora guvernerjev.

145 Poudariti je treba, da tožeča stranka ni predložila nobenega resnega dokaza, ki bi izpodbil izjave ECB.

146 V teh okoliščinah Svetu ni mogoče očitati nobene kršitve Sklepa 93/731, ki ureja zgolj dostop do dokumentov, ki jih poseduje ta institucija.

147 Iz zgornje ugotovitve izhaja, da nesoglasje med strankami glede povezanosti dokumentov Monetarnega odbora s Svetom v zvezi s sestavo in pristojnostjo tega odbora, ni pomembno.

148 Drugič, obstoj in imetništvo dokumentov Odbora guvernerjev ECB nista bila predmet razprav med strankami.

149 Zaradi istega razloga, kot je naveden v točki 146 zgoraj, Svetu ni mogoče očitati kršitve Sklepa 93/731 glede dostopa do dokumentov Odbora guvernerjev.

Kršitev obveznosti obrazložitve

150 V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba opozoriti, da mora biti obrazložitev, ki se zahteva v členu 253 ES, prilagojena vrsti obravnavanega akta in jasno in nedvoumno izražati utemeljevanje institucije, ki je akt izdala, tako da se lahko stranke seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da lahko pristojno sodišče izvrši nadzor. Zahtevo po obrazložitvi je treba presojati glede na okoliščine posameznega primera, zlasti na vsebino zadevnega akta, lastnosti podanih razlogov in interesa za pojasnitev, ki ga imajo lahko naslovniki ali druge osebe, ki jih ukrep neposredno in posamično zadeva. Ni treba, da se v obrazložitvi podrobno navedejo vse upoštevne dejanske in pravne okoliščine, ker se vprašanje, ali obrazložitev izpolnjuje zahteve iz člena 253 ES, nanaša ne le na besedilo tega člena, ampak tudi na njegov okvir in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje (sodba Sodišča z dne 6. marca 2003 v zadevi Interporc proti Komisiji, C-41/00 P, Recueil, str. I-2125, točka 55; sodbe Sodišča prve stopnje z dne 19. julija 1999 v zadevi Rothmans proti Komisiji, T-188/97, Recueil, str. II-2463, točka 36; z dne 6. aprila 2000 v zadevi Kuijer proti Svetu, T-188/98, Recueil, str. II-1959, točka 36, in JT’S Corporation proti Komisiji, točka 131 zgoraj, točka 63).

151 Poleg posledic domnevnega zavajanja Sveta v zvezi z obrazložitvijo odločbe z dne 30. julija 1999, ki je očitek, ki je bil že zavrnjen v točki 124 zgoraj, tožeča stranka trdi, da navedba Sveta, da ta odločba temelji na „pravilu avtorstva“ pomeni naknadno razlago te odločbe in je ni mogoče šteti kot njeno zakonito obrazložitev.

152 Kljub temu je treba opozoriti, da je besedilo odločbe Sveta, kot je bilo posredovano v vednost tožeči stranki z dopisom z dne 2. avgusta 1999, nedvoumno in da tožeči stranki jasno daje vedeti, da so zaprošeni dokument, to je poročilo Odbora guvernerjev glede krepitve EMS, ki je bilo „objavljeno“ v Nyborgu 8. septembra 1987, sestavili guvernerji centralnih bank in da se mora s prošnjo obrniti neposredno na guvernerje centralnih bank ali na ECB.

153 Ne glede na zmotno uporabo izraza „objavljeno“ in neobstoj izrecne navedbe izraza „avtor dokumenta“ je treba ugotoviti, da obrazložitev odločbe Sveta z dne 30. julija 1999 izpolnjuje zahteve iz člena 253 ES in člena 7(3) Sklepa 93/731, saj se je lahko tožeča stranka seznanila z utemeljitvami odločbe o zavrnitvi njene prošnje za dostop, Sodišče prve stopnje pa je lahko izvršilo nadzor nad zakonitostjo te odločbe.

154 Sodišče prve stopnje poleg tega poudarja, da Svet trdi, da kljub temu, da člen 2(2) Sklepa 93/731 v zavrnilni odločbi z dne 30. julija 1999 ni izrecno omenjen, iz njenega besedila izhaja, da temelji na pravilu avtorstva, ki je določeno v tem členu.

155 Kljub temu je treba poudariti, da odločba Sveta, kot je bila vročena tožeči stranki z dopisom z dne 2. avgusta 1999, najprej vključuje omembo dejstva, da je generalni sekretariat potrdilno prošnjo za dostop registriral v skladu s členom 7(1) Sklepa 93/731, na koncu dokumenta pa poziv tožeči stranki, da se „na podlagi člena 2(2) Sklepa“ obrne na guvernerje centralnih bank ali na ECB.

156 Očitno je, da se odločba Sveta ni mogla sklicevati na nič drugega kot na člen 2(2) Sklepa 93/731, v katerem je določeno pravilo avtorstva, na podlagi katerega institucija, ki ima zaprošeni dokument, lahko zavrne dostop in prosilca napoti na avtorja dokumenta.

157 Ker Svet ni imel dokumentov Odbora guvernerjev, njegova odločba z dne 30. julija 1999 pravzaprav ne pomeni uporabe pravila avtorstva, kot je določeno v členu 2(2) Sklepa 93/731. Ta ugotovitev pa kljub temu ne ovrže sklepa, da Svet ni kršil obveznosti obrazložitve.

158 Nazadnje, poudariti je treba, da se obrazložitev odločbe Sveta razlaga s posebnostjo obravnavanega primera, in sicer z dejstvom, da je Svet identificiral zgolj en dokument, za katerega je bilo zaprošeno, in je torej odgovor obrazložil glede na ta dokument.

159 Kot je bilo pojasnjeno, odločba Sveta vsebuje implicitno zagotovitev neobstoja drugih dokumentov, ki ustrezajo prošnji za dostop, ki se, zaradi dejanskega pravnega varstva tožeče stranke, pravno gledano šteje kot izpodbojna zavrnitev dostopa.

160 V teh okoliščinah Svetu ni mogoče očitati, da zavrnitve dostopa do dokumentov, ki niso bili natančno določeni, ni obrazložil zgolj zato, ker izrecno ni navedel, da meni, da poleg poročila Odbora guvernerjev ni nobenega dokumenta, ki bi ustrezal prošnji za dostop.

161 Iz zgoraj navedenih ugotovitev izhaja, da je tožbeni razlog kršitve obveznosti obrazložitve treba zavrniti.

Kršitev načel dobrega upravljanja in varstva zaupanja v pravo

162 Čeprav načina, na katerega je Svet obravnaval prošnjo tožeče stranke za dostop, ni mogoče označiti za zavajanje te (glej točko 123 zgoraj), je treba preveriti, ali je ta obravnava izhajala iz kršitve načel dobrega upravljanja in varstva zaupanja v pravo.

163 V zvezi s tem je treba opozoriti, da je med jamstvi, ki jih pravni red Skupnosti podeljuje v upravnih postopkih, med drugim navedeno načelo dobrega upravljanja, na katero se navezuje obveznost pristojne institucije, da skrbno in nepristransko preuči vse upoštevne elemente obravnavanega primera (glej sodbo Sodišča prve stopnje z dne 20. marca 2002 v zadevi ABB Asea Brown Boveri proti Komisiji, T-31/99, Recueil, str. II-1881, točka 99 in navedena sodna praksa).

164 V obravnavanem primeru je Svet z dopisom z dne 11. maja 1999 tožeči stranki odgovoril, da ni našel iskanega dokumenta, medtem ko jo je z dopisom z dne 2. avgusta 1999 obvestil, da se zaprošeni dokument nanaša na poročilo, ki ga je Odbor guvernerjev „objavil“ v Nyborgu 8. septembra 1987, da mu o tem še nikoli ni bilo treba sprejeti odločitve in da se je treba obrniti na guvernerje centralnih bank ali na ECB.

165 Poudariti je treba, da: — je prošnja tožeče stranke temeljila na Sklepu 93/731, katerega člen 1 določa, da ima „[j]avnost […] dostop do dokumentov Sveta pod pogoji, določenimi s tem sklepom“ in da „[d]okument Sveta pomeni vsako besedilo, ki vsebuje obstoječe podatke, ki jih ima ta institucija“; — kadar Svet, kot v obravnavanem primeru, ne poseduje dokumentov iz prošnje za dostop, mu Sklep 93/731 ne nalaga, naj poišče in identificira upoštevne dokumente, njihove avtorje in imetnike, da bi prosilca obvestil o dostopu; — je Svet v obravnavanem primeru kljub temu iskal in identificiral dokument iz prošnje za dostop, in sicer poročilo Odbora guvernerjev, ter tožečo stranko pravilno napotil na ECB, imetnika tega dokumenta.

166 V zvezi s tem iz odgovora Sveta na pisno vprašanje Sodišča prve stopnje izhaja, da je tožena institucija ECB posredovala potrdilno prošnjo tožeče stranke ter istočasno zaprosila, da se ji posreduje dokument, ki vsebuje sporazum, ki ga je v zvezi s tehničnimi reformami za krepitev EMS sprejel Odbor guvernerjev centralnih bank, odobrili pa so ga ministri za finance držav članic na neuradnem srečanju v Nyborgu 12. septembra 1987. Svet je v odgovor na prošnjo prejel sporočilo za medije z dne 18. septembra 1987, v katerem je omenjeno zgolj poročilo Odbora guvernerjev centralnih bank držav članic, ni pa navedeno poročilo Monetarnega odbora.

167 Svet je prav tako dokazal, da je opravil notranjo poizvedbo, da bi se prepričal, da mu po zgoraj navedenem neuradnem srečanju ministrov za finance držav članic ni bil posredovan noben dokument, ki bi vključeval sporazum Basel-Nyborg.

168 Glede na zgoraj navedene ugotovitve je treba tožbeni razlog kršitve načela dobrega upravljanja zavrniti.

169 Glede kršitve načela varstva zaupanja v pravo je treba opozoriti, da pravica sklicevati se na tako načelo zajema vsakega posameznika, ki je v položaju, v katerem je jasno, da je uprava Skupnosti s tem, da mu je dala natančna jamstva, pri njem vzbudila utemeljena pričakovanja (sodbi Sodišča z dne 11. marca 1987 v zadevi Van den Bergh en Jurgens in Van Dijk Food Products proti Komisiji, 265/85, Recueil, str. 1155, točka 44, in z dne 26. junija 1990 v zadevi Sofrimport proti Komisiji, C-152/88, Recueil, str. I-2477, točka 26). Poleg tega se nihče ne sme sklicevati na kršitev tega načela brez natančnih zagotovil, ki bi mu jih zagotovila uprava (glej sodbo Sodišča prve stopnje z dne 18. januarja 2000 v zadevi Mehibas Dordtselaan proti Komisiji, T-290/97, Recueil, str. II-15, točka 59 in navedena sodna praksa).

170 V obravnavanem primeru zadošča ugotovitev, da tožeča stranka ne navaja ničesar, kar bi dokazovalo, da ji je Svet dal natančna zagotovila glede odkritja dokumentov, ki sestavljajo sporazum Basel-Nyborg. V resnici je očitno, da tožeča stranka zadevni tožbeni razlog navaja zgolj abstraktno in ne pojasnjuje, v čem je domnevna kršitev tega načela.

171 Tožbeni razlog kršitve načela varstva zaupanja v pravo je torej treba zavrniti.

172 Iz vseh zgoraj navedenih ugotovitev izhaja, da je tožbo, s katero tožeča stranka predlaga razglasitev ničnosti odločbe Sveta, treba zavrniti.

2. Predlog za razglasitev ničnosti odločbe ECB

a) Ugovor nezakonitosti člena 1 Sklepa 1999/284 in člena 23(3) Poslovnika ECB

173 Čeprav tožeča stranka v pisnih predlogih tega izrecno ne navaja, iz teh, posebno pa iz preizkusa tožbenih razlogov kršitve temeljnega načela preglednosti in pravice dostopa do dokumentov ter zlorabe pooblastil, izhaja, da se sklicuje na ugovor nezakonitosti člena 1 Sklepa 1999/284 in člena 23(3) Poslovnika ECB, glede zadnjenavedene določbe pa iz dveh razlogov.

174 Tožeča stranka tako trdi, da člen 23(3) Poslovnika ECB krši člen 12(3) Statuta ESCB in nima pravne podlage ter da sta člen 1 Sklepa 1999/284 in člen 23(3) Poslovnika ECB, na katerih temelji odločba ECB, v nasprotju s temeljnim načelom preglednosti in pravice dostopa do dokumentov, kot ju priznavajo sodna praksa in členi 1 EU in 6 EU ter člen 110(2) ES in člen 255(1) ES.

Ugovor nezakonitosti člena 1 Sklepa 1999/284

175 Glede ugovora nezakonitosti člena 1 Sklepa 1999/284 je treba opozoriti, da je tožeča stranka, potem ko je prvo prošnjo za dostop do sporazuma Basel-Nyborg vložila na podlagi Sklepa 1999/284, novo prošnjo, ki se je nanašala na skrajšanje obdobja zaupnosti 30 let, v skladu z navedbami, ki jih ji je posredoval ECB, vložila izrecno na podlagi člena 23(3) Poslovnika ECB. Dejstvo, da dopis tožeče stranke z dne 27. julija 1999 zmotno omenja „potrdilno prošnjo“, je nepomembno.

176 Svet ECB je z odločbo ECB zavrnil to drugo prošnjo ob uporabi člena 23(3) Poslovnika ECB in ne na podlagi Sklepa 1999/284.

177 Tudi če bi bilo mogoče tožbeni razlog nezakonitosti člena 1 Sklepa 1999/284 za kršitev načela preglednosti in pravice dostopa do dokumentov šteti za dopustnega, ga je treba zavrniti kot neučinkovitega. Pod predpostavko, da bi bil ta tožbeni razlog sprejet, ugotovljena nezakonitost namreč ne bi bila taka, da bi odločbo ECB postavila pod vprašaj.

Ugovor nezakonitosti člena 23(3) Poslovnika ECB

– Dopustnost ugovora nezakonitosti člena 23(3) Poslovnika ECB

178 ECB trdi, da je utemeljitev glede njegovih pristojnosti za ureditev dostopa do arhivov Odbora guvernerjev in ob neobstoju pravne podlage člena 23(3) njegovega Poslovnika, ki jo je tožeča stranka navedla v repliki, nov tožbeni razlog, katerega navedba med postopkom je na podlagi člena 48(2) Poslovnika prepovedana.

179 Iz člena 44(1)(c) v povezavi s členom 48(2) Poslovnika izhaja, da mora tožba med drugim vsebovati povzetek uporabljenih tožbenih razlogov in da navajanje novih razlogov med postopkom ni dovoljeno, razen če ti izhajajo iz pravnih in dejanskih okoliščin, ki so se pojavile med postopkom. Vendar je tožbeni razlog, ki pomeni neposredno ali implicitno razširitev razloga, predhodno navedenega v tožbi, in je z njim v tesni zvezi, treba razglasiti za dopustnega (sodbi Sodišča prve stopnje z dne 20. septembra 1990 v zadevi Hanning proti Parlamentu, T-37/89, Recueil, str. II-463, točka 38, in z dne 17. julija 1998 v zadevi Thai Bicycle proti Svetu, T-118/96, Recueil, str. II-2991, točka 142).

180 Ugotovljeno je, da je tožeča stranka v tožbi izpodbijala zakonitost člena 23(3) Poslovnika ECB. Tožeča stranka tako zatrjuje, da čeprav sta v Sklepu 1999/284 omenjena arhiva ECB in EMI, so bili arhivi Odbora guvernerjev, ki so bili urejeni v členu 23(3) Poslovnika ECB, popolnoma „pozabljeni“, čeprav so starejši. Tožeča stranka meni, da ta določba prepoveduje dostop do zelo širokih kategorij dokumentov, tako da izniči njeno pravico dostopa do dokumentov in krši temeljno načelo preglednosti, kot ju priznavata člena 1 EU in 6 EU, člena 110(2) ES in člen 255(1) ES ter sodna praksa.

181 ECB v odgovor na ta tožbeni razlog nezakonitosti člena 23(3) svojega poslovnika trdi, da status in posebna narava dokumentov, ki se hranijo v arhivih Odbora guvernerjev, pojasnjujeta in upravičujeta njihovo izključitev s področja uporabe Sklepa 1999/284 in povsem zakonito sprejetje posebne pravne ureditve, opredeljene v zgoraj navedenem členu 23. Tožena stranka v oporo tej trditvi navaja, da arhivi Odbora guvernerjev vsebujejo dokumente, ki so jih po eni strani sestavili Odbor guvernerjev, odbor namestnikov, pododbori ter skupine strokovnjakov, po drugi strani pa Monetarni odbor, ki so vsi v razmerju do ECB tretje osebe.

182 V teh okoliščinah je tožeča stranka v repliki trdila, da je ECB, s tem da je s kršitvijo člena 12(3) Statuta ESCB, ki ga ni pooblaščal za urejanje „zadev tretjih oseb“, v svojem poslovniku uredila dostop do arhivov Odbora guvernerjev, prekoračila pristojnosti.

183 Očitno je torej, da je tožbeni razlog nezakonitosti člena 23(3) Poslovnika ECB zaradi kršitve člena 12(3) Statuta ESCB razširitev tožbenega razloga nezakonitosti iste določbe zaradi kršitve načela preglednosti in pravice dostopa do dokumentov, implicitno navedenega v tožbi, in je z njim v tesni zvezi. Zato ga je treba šteti za dopustnega.

– Tožbeni razlog nezakonitosti člena 23(3) Poslovnika ECB zaradi kršitve člena 12(3) Statuta ESCB

184 Najprej je treba opozoriti na okvir, v katerem je bil sprejet člen 23(3) Poslovnika ECB.

185 Sklepna listina Pogodbe o Evropski uniji, podpisana v Maastrichtu 7. februarja 1992, vsebuje Izjavo št. 17, s katero je določeno: „Konferenca meni, da preglednost pri postopku odločanja krepi demokratičnost institucij ter zaupanje javnosti v upravo. Konferenca zato priporoča, da Komisija najkasneje leta 1993 Svetu predloži poročilo o ukrepih za razširitev dostopa javnosti do informacij, s katerimi razpolagajo institucije.“

186 Ob zaključku srečanja Evropskega sveta v Birminghamu 16. oktobra 1992 so predsedniki držav ali vlad podali izjavo z naslovom „Skupnost blizu svojim državljanom“, v kateri so poudarili potrebo po bolj odprti Skupnosti. Ta obveznost je bila ponovno potrjena na srečanju Evropskega sveta v Edinburgu 12. decembra 1992.

187 Komisija je Svetu, Parlamentu in Socialno-ekonomskemu odboru 5. maja 1993 poslala sporočilo 93/C 156/05 glede dostopa javnosti do dokumentov institucij. Sporočilo je vsebovalo izsledke primerjalne študije o dostopu javnosti do dokumentov v državah članicah in v tretjih državah ter sklenilo, da se zdi, da je v Skupnosti treba omogočiti širši dostop do dokumentov.

188 Komisija je 2. junija 1993 sprejela sporočilo 93/C 166/04 o preglednosti v Skupnosti, s katerim je postavila temeljna načela o dostopu do dokumentov.

189 Svet in Komisijo so na Evropskem svetu v Københavnu 22. junija 1993 pozvali, naj „nadaljujeta delo na podlagi načela, v skladu s katerim morajo državljani imeti najširši možen dostop do informacij“.

190 Svet in Komisija sta 6. decembra 1993 sprejela etični kodeks, s katerim so bila določena načela za dostop javnosti do dokumentov, ki jih posedujeta, in ki določa, da obe instituciji pred 1. januarjem 1994 sprejmeta posebne določbe za uresničitev teh načel.

191 Svet je za zagotovitev uresničitve te obveznosti 20. decembra 1993 sprejel Sklep 93/731, Komisija pa 8. februarja 1994 Sklep 94/90/ESPJ, ES, Euratom o dostopu javnosti do dokumentov Komisije (UL L 46, str. 58).

192 1. januarja 1994 se je z ustanovitvijo EMI in razpustitvijo Odbora guvernerjev začela druga faza EMU. EMI je 3. junija 1997 sprejel Sklep št. 9/97 glede dostopa javnosti do upravnih dokumentov (UL 1998, L 90, str. 43), to je do vseh besedil, ki vsebujejo obstoječe podatke, ne glede na obliko, v kateri so shranjena, in ki se nanašajo na organizacijo in delovanje EMI.

193 Z ustanovitvijo ECB 1. junija 1998 so se končale naloge EMI, ki je prenehal obstajati z ustanovitvijo ECB v skladu s členom 123 ES.

194 V tem kontekstu je ECB z uporabo člena 12(3) Statuta ESCB 7. julija 1998 sprejel Poslovnik, ki mu je malo pozneje, 3. novembra 1998, sledilo sprejetje Sklepa 1999/284.

195 Upoštevajoč trditev ECB, ki jo tožeča stranka prav tako izpodbija, da je v razmerju do avtorjev dokumentov, ki se hranijo v arhivih Odbora guvernerjev, tretja oseba, kar naj bi upravičevalo posebno pravno ureditev za dostop do teh dokumentov, opredeljeno v členu 23(3) njegovega poslovnika, tožeča stranka trdi, da je ECB, s tem da je s kršitvijo člena 12(3) Statuta ESCB, ki ga ne pooblašča za urejanje „zadev tretjih oseb“, v Poslovniku uredil dostop do arhivov Odbora guvernerjev, prekoračil pristojnosti.

196 Člen 12(3) Statuta ESCB določa, da „[s]vet ECB sprejme poslovnik, ki določa notranjo organizacijo ECB in njegove organe odločanja“.

197 Sodišče je v sodbi Nizozemska proti Svetu, točka 72 zgoraj (točka 37), navedlo, da je treba priznati, da dokler skupnostni zakonodajalec ne sprejme splošne ureditve glede pravice do dostopa javnosti do dokumentov, ki jih imajo institucije Skupnosti, morajo te sprejeti ukrepe za obravnavo takih prošenj na podlagi njihovih pristojnosti za ureditev notranje organizacije, ki jih pooblašča, da sprejmejo ustrezne ukrepe, da bi zagotovile svoje notranje delovanje v interesu dobrega upravljanja.

198 V obravnavanem primeru ob sprejetju Poslovnika in ob njegovi spremembi 22. aprila 1999 pravica dostopa javnosti do dokumentov, ki jih posedujejo institucije in organi Skupnosti, ni bila splošno urejena, ECB pa je bila pooblaščen, da v okviru svojega poslovnika sprejme ukrepe za obravnavanje prošenj za dostop do dokumentov, ki jih ima, ki jih je sestavil ali prejel, ne glede na izvor ali avtorja teh dokumentov.

199 Dejstvo, da je ECB v Poslovniku opredelil posebna pravila za dostop do dokumentov, ki se hranijo v arhivih Odbora guvernerjev, ker naj bi bil domnevno tretja oseba v razmerju do avtorjev teh dokumentov, naj torej ne bi povzročilo kršitve člena 12(3) Statuta ESCB. Povedano drugače, tudi pod predpostavko, da je ECB dejansko mogoče šteti kot tretjo osebo v razmerju do avtorjev dokumentov, ki se hranijo v arhivih Odbora guvernerjev, je še vedno, s tem da je v Poslovniku opredelil posebno pravno ureditev za dostop do dokumentov, ravnal v skladu s členom 12(3) Statuta ESCB.

200 Poleg tega je treba opozoriti, da sta Svet in Komisija v Sklepu 93/731 in Sklepu 94/90 uredila dostop do dokumentov, ki jih posedujeta, vključno z dokumenti, ki so jih sestavila druga telesa, s tem da sta vendarle določila, da morajo biti prošnje za dostop do teh dokumentov poslane neposredno njihovim avtorjem, kar je v skladu s pravilom „avtorstva“.

201 V teh okoliščinah je treba zavrniti tožbeni razlog, da je bil člen 23(3) Poslovnika ECB sprejet s kršitvijo člena 12(3) Statuta ESCB.

202 Poleg tega je treba poudariti, da ECB iz svojega položaja tretje osebe v razmerju do avtorjev dokumentov, ki se hranijo v arhivih Odbora guvernerjev, izvaja ugotovitev, ki je ni mogoče sprejeti.

203 ECB iz tega položaja tretje osebe izvaja, da upravlja z dokumenti kot sekretariat nacionalnih centralnih bank, ki naj bi bile avtorice teh dokumentov in na katere bi se tožeča stranka morala obrniti s prošnjo za dostop. Te ugotovitve niso v skladu z vsebino člena 23(3) Poslovnika ECB in odločbo, ki jo je Svet ECB sprejel v odgovor na prošnjo tožeče stranke.

204 Dejstvo je namreč, da je ECB v členu 23(3) Poslovnika opredelil posebno pravno ureditev za dostop do dokumentov, ki se hranijo v arhivih Odbora guvernerjev, katere uresničitev je zaupana Svetu ECB, ne da bi bila določena uporaba pravila avtorstva. Tako se je Svet ECB dejansko izrekel o utemeljenosti prošnje tožeče stranke za skrajšanje zaupnega obdobja, ne da bi zainteresirano osebo napotil na nacionalne centralne banke.

205 Ta utemeljitev ECB, ki je v nasprotju z v obravnavanem primeru uporabljeno ureditvijo in sprejeto odločbo, nikakor ne vpliva na rešitev tega spora in ne izpodbija ugotovitve iz točke 201 zgoraj.

– Tožbeni razlog nezakonitosti člena 23(3) Poslovnika ECB zaradi kršitve pravice do dostopa do dokumentov in temeljnega načela preglednosti

206 Tožeča najprej stranka trdi, da člen 23(3) Poslovnika ECB členoma 1 EU in 6 EU ter členoma 110(2) ES in 255(1) ES, na katerih temelji njena pravica do dostopa do dokumentov ECB, odvzema polni učinek.

207 Že iz branja zgoraj navedenih določb izhaja, da ta je trditev tožeče stranke popolnoma neutemeljena.

208 Opozoriti je treba, da so države članice z Amsterdamsko pogodbo, ki je začela veljati 1. maja 1999, v Pogodbo ES vključile nov člen glede dostopa do dokumentov, in sicer člen 255 ES. Ta člen določa: „1. Vsi državljani Unije in vse fizične ali pravne osebe s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic imajo pravico dostopa do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije ob upoštevanju načel in pogojev, ki naj se določijo v skladu z odstavkoma 2 in 3. 2. Splošna načela in omejitve iz razlogov javnega ali zasebnega interesa, ki veljajo za to pravico dostopa do dokumentov, določi Svet v skladu s postopkom iz člena 251 v dveh letih po začetku veljavnosti Amsterdamske pogodbe. 3. Vsaka od zgoraj navedenih institucij v svojem poslovniku predpiše posebne določbe glede dostopa do njenih dokumentov.“

209 Iz samih izrazov v členu 255 ES izhaja, da se ta nanaša zgolj na pravico dostopa do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije. Poleg tega se na podlagi člena 110(2), četrti pododstavek, „za uredbe in odločbe, ki jih sprejme ECB, uporabljajo [zgolj] členi 253, 254 in 256“.

210 Očitno je, da je tožeča stranka svoje sklepanje, ki se nanaša na pravico dostopa do dokumentov ECB, temeljila na napačni različici člena 110(2), četrti pododstavek, ES, v skladu s katero se „členi od 253 do 256 uporabljajo za uredbe in odločbe, ki jih sprejme ECB“.

211 Ta materialna napaka, ki jo je bilo mogoče najti v določenih konsolidiranih neuradnih različicah Pogodbe ES, po vsej verjetnosti izhaja iz zmotne uporabe člena 12(2) Amsterdamske pogodbe, v skladu s katero se napotitve na člene v Pogodbi ES prilagodijo v skladu z novim oštevilčenjem, določenim v odstavku 1 tega člena.

212 Iz Amsterdamske pogodbe jasno izhaja, da ta ni spremenila člena 108a Pogodbe ES (postal člen 110 ES), ki je določal, da: „se za uredbe in odločbe, ki jih sprejme ECB, uporabljajo členi 190, 191 in 192“. Amsterdamska pogodba k temu seznamu členov torej ni dodala novega člena 191a Pogodbe ES (postal člen 255 ES) glede pravice dostopa do dokumentov. V teh okoliščinah napotitev na člen 110 ES na podlagi člena 12(2) Amsterdamske pogodbe pomeni „člene 253, 254 in 256“.

213 Ugotovljeno je, da je bila zgoraj navedena materialna napaka uradno popravljena s sporazumom med vsemi državami podpisnicami in da od zapisnika popravka Amsterdamske pogodbe, podpisanega 16. marca 1999 v Rimu, ni več dvoma, da se člen 255(1) ES ne uporablja za ECB.

214 V teh okoliščinah trditve tožeče stranke glede domnevnega neposrednega učinka člena 255 ES nikakor niso pomembne, glede na to, da je Sodišče prve stopnje pojasnilo, da ta določba ni neposredno uporabljiva, ker ni nepogojna, njena uporaba pa je odvisna od sprejetja naknadnih ukrepov (sodba Sodišča prve stopnje z dne 11. decembra 2001 v zadevi Petrie in drugi proti Komisiji, T-191/99, Recueil, str. II-3677, točka 35).

215 Poleg tega dejstvo, da je, kot trdi tožeča stranka, člen 255 ES treba brati „ob upoštevanju členov 1 EU in 6 EU“ ne vpliva na ugotovitev, da se člen 255 ES ne uporablja za ECB.

216 Dodati je treba, da člen 1, drugi odstavek, EU, v skladu s katerim „[t]a pogodba označuje novo stopnjo v procesu oblikovanja vse tesnejše zveze med narodi Evrope, v kateri se odločitve sprejemajo čim bolj javno in v kar najtesnejši povezavi z državljani“ nima neposrednega učinka, saj zadevne določbe ni mogoče šteti kot „jasno“ v smislu sodbe Sodišča z dne 5. februarja 1963 v zadevi Van Gend en Loos (26/62, Recueil, str. 1) (sodba Petrie in drugi proti Komisiji, točka 214 zgoraj, točka 35).

217 Glede člena 6 EU je treba opozoriti, da je Maastrichtska pogodba v pogodbe vključila načelo, po katerem Unija spoštuje temeljne pravice. Člen 6 EU te pravice zagotavlja „kot splošna načela prava Skupnosti“.

218 Tožeča stranka dalje trdi, da je člen 23(3) Poslovnika ECB v neposrednem nasprotju s sodno prakso Sodišča prve stopnje in Sodišča, ki je temeljno načelo preglednosti (sodba Rothmans proti Komisiji, točka 150 zgoraj, točka 55), načelo pravice do obveščenosti ter pravico dostopa do dokumentov priznalo kot neločljiv element načela demokratičnosti (sodba Sodišča prve stopnje z dne 19. julija 1999 v zadevi Hautala proti Svetu, T-14/98, Recueil, str. II-2489, točki 82 in 87).

219 ECB izpodbija obstoj temeljnega pravnega načela v pravu Skupnosti, ki bi določalo splošno pravico dostopa do njegovih dokumentov in do dokumentov institucij Skupnosti. Čeprav so bile trditve, utemeljene na takem načelu, večkrat predložene sodiščem Skupnosti, se nobena ni štela kot primerna za obravnavanje.

220 V zvezi s tem je treba poudariti, da je Sodišče v sodbi z dne 6. decembra 2001 v zadevi Svet proti Hautali (C-353/99 P, Recueil, str. I-9565) navedlo, da je v sodbi Nizozemska proti Svetu, točka 72 zgoraj, poudarilo pomembnost pravice dostopa javnosti do dokumentov, ki jih posedujejo javni organi, ter opozorilo, da Izjava št. 17 to pravico veže na „demokratičnost institucij“. Sodišče je dalje ugotovilo, da je Sodišče prve stopnje pravilno razsodilo, da je treba člen 4(1) Sklepa 93/731 razlagati tako, da je bil Svet dolžan preizkusiti, ali je treba dati delni dostop do podatkov, ki ne sodijo pod izjeme, ter sporno odločbo razglasilo za nično, ne da „bi bilo treba preizkusiti, ali, kot [sta trdila] Svet in španska vlada, se je Sodišče prve stopnje zmotno oprlo na načelo pravice do obveščenosti“ (zgoraj navedena sodba Svet proti Hautali, točka 31).

221 V vsakem primeru, tudi pod predpostavko, da je pravico dostopa do dokumentov, ki jih imajo javni organi Skupnosti, vključno z ECB, mogoče kot splošno pravno načelo šteti kot temeljno pravico, ki jo varuje pravni red Skupnosti, ugovora nezakonitosti člena 23(3) Poslovnika ECB zaradi kršitve takega načela ni mogoče sprejeti.

222 Opozoriti je treba, da temeljnih pravic ni mogoče razumeti kot „absolutnih pravic“ in da je „v zvezi s temi pravicami legitimno uporabiti določene omejitve, ki jih upravičujejo cilji v javnem interesu, ki jih zasleduje Skupnost, pod pogojem, da to ne škoduje bistvu teh pravic“ (sodba Sodišča z dne 14. maja 1974 v zadevi Nold proti Komisiji, 4/73, Recueil, str. 491, točka 14).

223 Glede pravice dostopa do dokumentov razlogi varstva javnega interesa ali zasebnega interesa lahko to pravico legitimno omejijo.

224 Tako je treba poudariti, da etični kodeks navaja, da dostopa do dokumenta ni mogoče odobriti, če bi njegovo razkritje škodovalo varstvu javnega interesa, določenega z vidika „monetarne stabilnosti“.

225 Uredba Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL L 145, str. 43), ki se uporablja od 3. decembra 2001 in katere namen je čim bolj uresničiti pravico dostopa javnosti do dokumentov ter tudi določiti omejitve takega dostopa v skladu s členom 255(2) ES, opredeljuje nekatere javne in zasebne interese, ki jih je treba zavarovati z izjemami pravice dostopa.

226 Člen 4(1)(a) Uredbe št. 1049/2001 med drugim določa, da institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo javnega interesa, kar zadeva „finančno, denarno ali gospodarsko politiko Skupnosti ali države članice“.

227 Izjeme glede dostopa do dokumentov, ki so določene v členu 4(1)(a) Uredbe št. 1049/2001, so poleg tega obvezujoče. Iz tega sledi, da morajo institucije obvezno zavrniti dostop do dokumentov, na katere se nanašajo te izjeme, če je predložen dokaz za navedene okoliščine (po analogiji glej sodbi Sodišča prve stopnje z dne 5. marca 1997 v zadevi WWF UK proti Komisiji, T-105/95, Recueil, str. II-313, točka 58, in z dne 13. septembra 2000 v zadevi Denkavit Nederland proti Komisiji, T-20/99, Recueil, str. II-3011, točka 39), v nasprotju z izjemami iz člena 4(2) in (3) Uredbe št. 1049/2001 pa besedilo ne določa nobenega tehtanja s „prevladujočim javnim interesom“.

228 Prav tako je treba poudariti, da člen 10(4) Statuta ESCB izrecno določa, da so seje Sveta ECB tajne in da člen 110 ES v povezavi s členom 255 ES ECB izključuje s področja uporabe zadnjenavedene določbe ter prav tako glede dostopa do dokumentov določa posebno obravnavo ECB v primerjavi z Evropskim parlamentom, Svetom in Komisijo.

229 Te posebne določbe se navezujejo na naloge, ki jih ECB podeljuje Pogodba ES, katere avtorji so očitno hoteli, da jih opravlja neodvisno (v tem smislu glej sodbo Sodišča z dne 10. julija 2003 v zadevi Komisija proti ECB, C-11/00, Recueil, str. I-7147, točka 130).

230 Opozoriti je treba, da ESCB sestavljajo ECB in nacionalne centralne banke in da ESCB upravljata organa odločanja ECB; to sta Svet ECB in Izvršilni odbor. V skladu s členom 105 ES so temeljne naloge ESCB opredeliti in izvajati monetarno politiko Skupnosti, opravljati devizne posle, imeti in upravljati uradne devizne rezerve držav članic in podpirati nemoteno delovanje plačilnih sistemov, s tem da je poglavitni cilj ohranjanje stabilnosti cen. ECB sprejema uredbe in odločbe, ki so potrebne za izvajanje nalog ESCB (člen 110 ES).

231 Očitno je torej, da je varstvo javnega interesa, povezano z denarno politiko v Skupnosti, legitimni razlog za omejitev temeljne pravice dostopa do dokumentov, ki jih posedujejo javni organi Skupnosti.

232 V obravnavanem primeru tožeča stranka izpodbija zakonitost člena 23(3) Poslovnika ECB, ki med drugim določa obdobje zaupnosti 30 let za dokumente, shranjene v arhivih Odbora guvernerjev. Kot je v pisnih predlogih pojasnil ECB, ti arhivi vsebujejo dokumente, ki so jih sestavili Odbor guvernerjev, odbor namestnikov, pododbori ter skupine strokovnjakov in Monetarni odbor.

233 Ugotovljeno pa je, da se je dejavnost tako Odbora guvernerjev kot Monetarnega odbora nanašala na denarno politiko v Skupnosti.

234 Podlaga za Monetarni odbor je v starem členu 105(2) Pogodbe EGS, ki je določal, da se „za čim bolj učinkovito usklajevanje monetarnih politik držav članic, ki je nujno za delovanje notranjega trga, […] ustanovi Monetarni odbor s svetovalnim statusom“.

235 Naloga tega odbora, sestavljenega iz članov, ki jih imenujejo države članice in Komisija, je bila spremljati monetarno in finančno stanje držav članic in Skupnosti in stanje na področju pretoka kapitala in prostega pretoka plačil ter o tem redno poročati Svetu in Komisiji in pripravljati mnenja za navedeni instituciji.

236 Svet je 8. maja 1964 sprejel Sklep 64/300 o sodelovanju med centralnimi bankami držav članic Evropske gospodarske skupnosti in ustanovil Odbor guvernerjev, sestavljen iz guvernerjev centralnih bank držav članic, Komisija pa je bila redno vabljena, da jo na sejah tega odbora zastopa eden od njenih članov.

237 Naloga Odbora guvernerjev je bila med drugim, da se „posvetuje glede splošnih načel in splošne zasnove politike centralnih bank, zlasti na področju posojil, monetarnega trga in menjalnega tečaja“ in da „izmenjuje informacije glede poglavitnih ukrepov, ki sodijo pod pristojnost centralnih bank in preverja te ukrepe“. Naloge Odbora guvernerjev so bile razširjene s Sklepom 90/142, s katerim je bilo določeno, da Odbor lahko pošilja mnenja različnim vladam in Svetu „glede politik, ki bi lahko vplivale na notranjo in zunanjo monetarno situacijo v Skupnosti, zlasti pa na delovanje [EMS]“.

238 Poudariti je treba, da je člen 12(2) Poslovnika Odbora guvernerjev določal, da so „vsi dokumenti [tega odbora] zaupni, razen če ni odločeno drugače“.

239 Monetarni odbor in Odbor guvernerjev sta z dejavnostmi prenehala 1. januarja 1999 oziroma 1. januarja 1994, nadomestila pa sta ju Ekonomsko-finančni odbor in EMI. Dokumenti prvih dveh organov, ki jih je po prenehanju EMI v posest prevzel ECB, so bili glede na njihov izvor in vsebino v arhivih razvrščeni pod posebno kategorijo.

240 Kot je navedeno v drugi uvodni izjavi Uredbe Sveta (EGS, EURATOM) št. 354/83 z dne 1. februarja 1983 o odpiranju arhivskega gradiva Evropske gospodarske skupnosti in Evropske skupnosti za atomsko energijo (UL L 43, str. 1) za javnost, kot je bila spremenjena z Uredbo Sveta (ES, Euratom) št. 1700/2003 z dne 22. septembra 2003 (UL L 243, str. 1), je „[…] tako v državah članicah kot v mednarodnih organizacijah v navadi, da postane arhivsko gradivo po poteku več let dostopno javnosti; […] je treba določiti skupna pravila za odpiranje arhivskega gradiva Evropskih skupnosti za javnost“.

241 V obravnavanem primeru tožeča stranka trajanje obdobja zaupnosti 30 let kvalificira kot predolgo, meni, da je nenatančno, ker začetek tega obdobja s členom 23(3) Poslovnika ECB ni izrecno določen, in nazadnje meni, da „zanika njeno pravico dostopa“.

242 Kljub temu je najprej treba poudariti, da postavljeni rok 30 let natančno ustreza roku, določenem v členu 1 Uredbe št. 354/83, po izteku katerega ima načeloma vsakdo, ki za to zaprosi, dostop do arhivskega gradiva institucij Skupnosti.

243 Evropska investicijska banka je s Pravilnikom o zgodovinskih arhivih (ki ga je sprejel upravni odbor banke 7. oktobra 2005) (UL 2005, C 289, str. 12) za odprtje zgodovinskih arhivov javnosti prav tako določila rok 30 let.

244 Člen 4(7) Uredbe št. 1049/2001 poleg tega določa, da izjeme, določene v odstavkih od 1 do 3, veljajo za največ 30 let. Vendar lahko izjeme, ki se nanašajo na varstvo zasebnosti (člen 4(1)(b)) ali poslovnih interesov (člen 4(2), prva alinea), ter posebne določbe glede dokumentov občutljive narave (člen 9) veljajo za več kot to obdobje.

245 Čeprav je res, da člen 23(3) Poslovnika ECB ne vsebuje navedbe, kdaj začne rok 30 let teči, ta manjša izpustitev sama po sebi ne povzroča nezakonitosti določbe, ki jo tožeča stranka izpodbija.

246 Glede na posebnost zadevnih arhivov, ki med drugim pokrivajo dejavnost leta 1964 ustanovljenega telesa, ki je bilo razpuščeno šele 1. januarja 1994, in glede na zgoraj navedeno ustaljeno prakso, je treba ugotoviti, da se je obdobje zaupnosti 30 let, implicitno, toda gotovo, določeno s Poslovnikom ECB, ki je bil sprejet leta 1998, začelo z datumom nastanka dokumentov. Ta datum je tudi določen z Uredbo št. 354/83 kot začetek obdobja zaupnosti 30 let, ki ga določa.

247 Drugič, poudariti je treba, da iz člena 23(3), drugi stavek, Poslovnika ECB izhaja, da pravilo zaupnosti ni absolutno.

248 Zgoraj navedena določba namreč javnosti podeljuje pravico, da vloži prošnjo za skrajšanje obdobja zaupnosti, saj nič ne nasprotuje temu, da bi ureditev notranje organizacije dela institucije imela pravne učinke do tretjih oseb (sodba Nizozemska proti Svetu, točka 72 zgoraj, točka 38). Na podlagi člena 23(3), drugi stavek, Poslovnika ECB, ki se splošno uporablja, lahko torej vsakdo zaprosi za dostop do katerih koli dokumentov, ki se hranijo v arhivih Odbora guvernerjev, tudi pred pretekom obdobja 30 let.

249 V nasprotju s trditvami tožeče stranke glede neobstoja pravnega varstva, je odločba Sveta ECB, s katero je bila zavrnjena prošnja za skrajšanje obdobja zaupnosti, podvržena, kot v obravnavanem primeru, sodnemu nadzoru, v skladu s pravico do učinkovitega pravnega varstva. Sodišče, ki mu je zadeva predložena, mora preveriti, ali je Svet ECB pravilno izvajal pristojnost iz člena 23(3), drugi stavek, Poslovnika ECB.

250 Iz vseh zgoraj navedenih ugotovitev izhaja, da je treba zavrniti ugovor nezakonitosti člena 23(3) Poslovnika ECB zaradi domnevne kršitve „pravice dostopa tožeče stranke do dokumentov ECB in temeljnega načela preglednosti“.

– Tožbeni razlog nezakonitosti člena 23(3) Poslovnika ECB zaradi zlorabe pooblastil

251 Tožeča stranka v oporo predlogu za razglasitev ničnosti trdi, da je ECB zlorabil pooblastila tako z objektivnega kot subjektivnega vidika.

252 Tožeča stranka glede objektivne zlorabe pooblastil trdi, da je ECB, ki je zelo neodvisen, v naglici sprejel člen 23(3) Poslovnika, ne da bi upošteval sodno prakso in ustavnopravno obveznost, ki izhaja iz Amsterdamske pogodbe, podpisane 2. oktobra 1997, ki mu nalaga, da s posebno uredbo določi pravico dostopa do dokumentov. ECB naj bi ravnal z namenom „odpraviti demokratično pravico“.

253 Ker je ta očitek mogoče razumeti kot dodaten tožbeni razlog, ki ima namen dokazati nezakonitost člena 23(3) Poslovnika ECB, ker naj bi bila ta določba sprejeta z zlorabo pooblastil, ga je treba zavrniti.

254 Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da lahko govorimo o aktu, pri katerem so bila zlorabljena pooblastila, le kadar je na podlagi objektivnih, upoštevnih in skladnih dokazov mogoče sklepati, da je bil njegov izključni ali vsaj odločilni namen doseči drugačne cilje, kot so tisti, ki jih navaja, ali izogniti se postopku, ki je posebej predviden s Pogodbo za obravnavanje okoliščin obravnavanega primera (sodbe Sodišča z dne 21. februarja 1984 v združenih zadevah Walzstahl-Vereinigung in Thyssen, 140/82, 146/82, 221/82 in 226/82, Recueil, str. 951, točka 27; z dne 21. junija 1984 v zadevi Lux proti Računskemu sodišču, 69/83, Recueil, str. 2447, točka 30, in z dne 13. novembra 1990 v zadevi Fedesa in drugi, C-331/88, Recueil, str. I-4023, točka 24; sodba Sodišča prve stopnje z dne 6. aprila 1995 v zadevi Ferriere Nord proti Komisiji, T-143/89, Recueil, str. II-917, točka 68).

255 V obravnavanem primeru zadošča ugotoviti, da sklepanje tožeče stranke temelji na napačni predpostavki, saj določbe Amsterdamske pogodbe, iz katere izhaja člen 255 ES, ne določajo pravice dostopa javnosti do dokumentov ECB. Poleg tega se sodna praksa na področju dostopa do dokumentov, na katero se sklicuje tožeča stranka, ne nanaša na ECB.

256 Trditev, da je ECB ravnal z namenom „odpraviti demokratično pravico“, je špekulacija, ne pa konkreten in objektiven dokaz zlorabe pooblastil.

257 Iz zgoraj navedenih ugotovitev izhaja, da je treba zavrniti ugovor nezakonitosti člena 23(3) Poslovnika ECB, na katerega se sklicuje tožeča stranka.

b) Kršitev obveznosti obrazložitve

258 Tožeča stranka trdi, da je odločba ECB, sprejeta v odgovor na njeno prošnjo za skrajšanje roka zaupnosti zaradi dostopa do sporazuma Basel-Nyborg, povsem neobrazložena in da krši člen 253 ES, čemur ECB izrecno ugovarja.

259 ECB je v pisnih predlogih najprej zatrjeval, da upoštevajoč splošnost odločbe Sveta ECB, ki ni bila poslana tožeči stranki, v dopis z dne 8. novembra 1999, s katerim je bila tožeča stranka obveščena o tej odločbi, ni bilo treba vključiti „dodatne, individualne in posebne obrazložitve“. Kljub temu je treba opozoriti, da je tožena stranka na obravnavi jasno priznala, da je njena odločba posamična, in se je nato odrekla ugovoru nedopustnosti na podlagi splošnosti te odločbe.

260 ECB meni, da dopis z dne 8. novembra 1999 v vsakem primeru navaja nekatere razloge, iz katerih jasno izhaja, da je Svet ECB, ki ima v okviru pristojnosti obsežno diskrecijsko pravico, tehtal interese tožeče stranke v razmerju do varstva javnega interesa, zlasti glede na nevarnosti za monetarno stabilnost. Ker je bilo bistvo cilja, ki ga je Svet ECB zasledoval, torej razkrito, naj bi bilo pretirano zahtevati natančnejšo obrazložitev, ki naj bi zahtevala razkritje vsebine dokumentov.

261 Treba je opozoriti, da mora biti v skladu z ustaljeno sodno prakso obrazložitev, ki se zahteva po členu 253 ES, prilagojena vrsti obravnavanega akta in jasno in mora nedvoumno izražati utemeljevanje institucije, ki je akt izdala, tako da se lahko stranke seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da pristojno sodišče izvrši nadzor. Ni treba, da se v obrazložitvi podrobno navedejo vse upoštevne dejanske in pravne okoliščine, ker se vprašanje, ali obrazložitev izpolnjuje zahteve iz navedenega člena, nanaša ne le na besedilo tega člena, ampak tudi na njegov okvir in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje (glej sodbo Interporc proti Komisiji, točka 150 zgoraj, točka 55 in navedena sodna praksa).

262 V obravnavanem primeru je tožeča stranka z dopisom z dne 27. julija 1999 na podlagi člena 23(3) Poslovnika pri ECB vložila prošnjo za skrajšanje obdobja zaupnosti 30 let z namenom seznaniti se z dokumenti, ki se nanašajo na sporazum Basel-Nyborg, s tem da se je sklicevala na to, da so ti pomembni za dokončanje njene doktorske disertacije.

263 Ob upoštevanju narave prošnje tožeče stranke je po analogiji treba uporabiti sodno prakso, v skladu s katero mora institucija, kateri je bila poslana prošnja za dostop do dokumentov, v obrazložitvi odločbe konkretno presoditi dokumente, za katere je zaprošeno (sodbi Kuijer proti Svetu, točka 150 zgoraj, točka 38, in JT’S Corporation proti Komisiji, točka 131 zgoraj, točki 64 in 65).

264 ECB je v odgovor na zahtevo Sodišča prve stopnje predložil različne dokumente, ki potrjujejo obstoj odločbe Sveta ECB z dne 21. oktobra 1999, in, med drugim, izvleček zapisnika 29. seje Sveta ECB, ki navaja zgolj predsednikovo predstavitev prošnje za dostop, to, iz katerih dokumentov je sestavljen sporazum Basel-Nyborg, in odločitev Sveta ECB, da potrdi predlog predsednika, da se ne odobri dostop do arhivov Odbora guvernerjev.

265 V dopisu z dne 8. novembra 1999 je navedeno, da je Svet ECB upošteval „dejstvo, da sporazum Basel-Nyborg pravzaprav ni enoten dokument, sestavljen v obliki sporazuma med strankami, ampak obstaja zgolj v obliki poročil in zapisnikov, katerih avtorja sta obenem Odbor guvernerjev in Monetarni odbor“ ter ugotovil, da je bilo tožeči stranki že poslano sporočilo za medije, ki „je zelo natančno navajalo vse točke sporazuma, sklenjenega med guvernerji centralnih bank“. Prav tako je navedeno, da je bil k zadevnemu dopisu priložen še drugi dokument, in sicer kopija akta z dne 10. novembra 1987, s katerim so se uveljavile spremembe sporazuma o EMS z dne 13. marca 1979.

266 Z dopisom z dne 8. novembra 1999 je pojasnjeno, da je „Svet ECB […] na podlagi teh ugotovitev odločil, da ne odobri dostopa do arhivov Odbora guvernerjev“, direktor ECB, pristojen za stike z javnostjo, pa je zaključil s prepričanjem, da bo tožeča stranka plodno nadaljevala raziskovalno delo, ker ima vse bistvene informacije o sporazumu Basel-Nyborg.

267 Čeprav iz dopisa z dne 8. novembra 1999 jasno izhaja, da je Svet ECB res pojasnil, iz katerih dokumentov je sestavljen sporazum Basel-Nyborg, ni mogoče sklepati, da odločba Sveta ECB kaže, da je te dokumente iz prošnje za dostop konkretno presojal. Zgolj pojasnilo o naravi dokumentov, za katere je bil zaprošen dostop, ni enako kot presoja vsebine teh dokumentov. Odločba Sveta ECB z dne 21. oktobra 1999, kot je bila z njo 8. novembra 1999 seznanjena tožeča stranka, pa nikakor ne pomeni presoje vsebine zaprošenih dokumentov.

268 Tudi pod predpostavko, da razlogi za navedeno odločbo kažejo, da je bil opravljen konkreten preizkus zaprošenih dokumentov, je v vsakem primeru treba poudariti, da tožeči stranki ni bilo popolnoma omogočeno, da bi razumela razloge za zavrnitev dostopa, in da Sodišče prve stopnje ni moglo izvesti nadzora.

269 Ugotoviti je namreč treba, da se Svet ECB v odločbi, s katero je bilo zavrnjeno skrajšanje obdobja zaupnosti, in tako tudi dostop do zaprošenih dokumentov, ne sklicuje niti na nobeno potrebo ali poseben razlog varovanja navedenih dokumentov niti, a fortiori, ne daje nobene, niti kratke, razlage, ki bi upravičila njegovo zavrnitev razkritja vsebine dokumentov in na podlagi katere bi bilo mogoče razumeti in preveriti, ali potreba po varovanju zares obstaja.

270 Očitno je, da navedena odločba temelji zgolj na presoji Sveta ECB o posebni potrebi tožeče stranke, da pridobi zaprošene dokumente, glede na informacije v zvezi s sporazumom Basel-Nyborg, ki so bile posredovane tožeči stranki in ki so se v obravnavanem primeru štele kot zadostne.

271 V nasprotju s tem, kar trdi ECB, iz njegove odločbe ni jasno razvidno, da bi tehtal interese tožeče stranke in javni interes, ki ga pomeni monetarna stabilnost.

272 ECB je šele v odgovoru na tožbo prvič navedel, da je Svet ECB menil, da zaprošeni dokumenti, v glavnem namenjeni vodenju političnih razprav na neuradnem srečanju ministrov za finance v Nyborgu, vsebujejo kontroverzna posvetovanja in informacije, ki še ne sodijo na javno področje, zaupnost teh političnih posvetovanj pa je bilo treba ohraniti zaradi ohranitve „prostora“ za premislek. ECB je v dupliki v odgovor na tožbeni razlog kršitve obveznosti obrazložitve trdil, da naj bi razlogi za njegovo odločbo jasno kazali, da je Svet ECB „dejansko tehtal interese tožeče stranke in varstvo javnega interesa, zlasti nevarnost za monetarno stabilnost“.

273 Poleg tega je treba opozoriti, da čeprav lahko kontekst, v katerem je bila odločba sprejeta, ublaži zahteve obrazložitve, ki jih mora izpolniti institucija, jih po drugi strani lahko v posebnih okoliščinah postroži (sodba Kuijer proti Svetu, točka 150 zgoraj, točka 45). V obravnavanem primeru je tako treba preizkusiti, ali je bila obveznost obrazložitve spoštovana glede na celotno korespondenco med institucijo in tožečo stranko.

274 ECB je tožeči stranki na njeno prvo prošnjo za dostop do sporazuma Basel-Nyborg odgovoril, da dokumenti Odbora guvernerjev ne sodijo na področje uporabe Sklepa 1999/284, ampak na področje uporabe člena 23(3) njegovega Poslovnika, ki med drugim določa, da bodo ti dokumenti prosto dostopni šele po preteku roka 30 let. ECB zato tožeči stranki ni posredoval nobenega dokumenta iz arhivov Odbora guvernerjev.

275 Tožeča stranka je 27. julija 1999 pisala ECB s prošnjo za ponovno preučitev njene prošnje na podlagi člena 23(3) poslovnika ECB, ki v nekaterih posebnih primerih Svet ECB pooblašča, da obdobje zaupnosti 30 let skrajša. Tožeča stranka se je v oporo prošnji izrecno sklicevala na starost sporazuma Basel-Nyborg in na dejstvo, da je EMS stvar zgodovine.

276 V teh okoliščinah so zahteve obrazložitve ECB nalagale, da na to drugo prošnjo za dostop res odgovori na podlagi druge pravne podlage, toda z enakim namenom, s tem da navede razloge, zaradi katerih ji navedbe tožeče stranke niso omogočale, da bi se vrnila na izho