SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

VERICE TRSTENJAK,

predstavljeni 22. septembra 2011( )

Zadeva C-411/10

N. S.

proti

Secretary of State for the Home Department

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Court of Appeal of England and Wales (Združeno kraljestvo))

„Uredba št. 343/2003 − Predaja prosilcev za azil v državo članico, odgovorno za obravnavanje prošnje za azil − Obveznost države članice, ki prosilca predaja, da izvaja pravico do prevzema odgovornosti iz člena 3(2) Uredbe št. 343/2003 − Združljivost predaje prosilca za azil z Listino o temeljnih pravicah, EKČP in Ženevsko konvencijo o statusu beguncev − Področje uporabe Listine o temeljnih pravicah − Razmerje med Listino o temeljnih pravicah, Ženevsko konvencijo o statusu beguncev in EKČP − Pravica do učinkovitega pravnega sredstva − Protokol (št. 30) o uporabi Listine Evropske unije o temeljnih pravicah na Poljskem in v Združenem kraljestvu“

Kazalo





I – Uvod

II – Pravni okvir

A – Pravo Unije

1. Listina o temeljnih pravicah

2. Protokol (št. 30) o uporabi Listine Evropske unije o temeljnih pravicah na Poljskem in v Združenem kraljestvu

3. Sekundarno pravo

a) Uredba št. 343/2003

b) Direktiva 2001/55

c) Direktiva 2003/9

d) Direktiva 2004/83

e) Direktiva 2005/85

B – Mednarodno pravo

1. Ženevska konvencija o statusu beguncev

2. Evropska konvencija o človekovih pravicah

III – Dejansko stanje in predlog za sprejetje predhodne odločbe

IV – Postopek pred Sodiščem

V – Trditve strank

VI – Pravna presoja

A – Prvo vprašanje za predhodno odločanje

B – Drugo, tretje in četrto vprašanje za predhodno odločanje

1. Ukrepi iz sekundarnega prava, ki se nanašajo na azil, in njihovo razmerje do Listine o temeljnih pravicah, Ženevske konvencije o statusu beguncev in EKČP

a) Pravna podlaga v primarnem pravu

b) Direktive 2001/55, 2003/9, 2004/83 in 2005/85

c) Uredba št. 343/2003

d) Vmesni sklep

2. Preobremenitev grškega azilnega sistema

3. Upoštevanje preobremenitve azilnih sistemov držav članic v okviru uporabe Uredbe št. 343/2003

a) Četrto vprašanje za predhodno odločanje: Obveznost izvajanja pravice do prevzema odgovornosti iz člena 3(2) Uredbe št. 343/2003 v primeru resnega tveganja kršitve temeljnih pravic ob predaji prosilca za azil v primarno odgovorno državo članico

i) Problematika resnega tveganja kršitve temeljnih pravic ob predaji prosilca za azil v primarno odgovorno državo članico

ii) Obveznost prevzema odgovornosti v skladu s členom 3(2) Uredbe št. 343/2003

iii) Vmesni sklep

b) Drugo in tretje vprašanje za predhodno odločanje: uporaba neizpodbojnih domnev v okviru izvajanja pravice do prevzema odgovornosti iz člena 3(2) Uredbe št. 343/2003

C – Peto vprašanje za predhodno odločanje: razmerje med varstvom prosilcev za azil na podlagi Listine o temeljnih pravicah in njihovim varstvom na podlagi EKČP

D – Šesto vprašanje za predhodno odločanje: sodni preizkus upoštevanja Ženevske konvencije o statusu beguncev in EKČP v državi članici, primarno odgovorni v skladu z Uredbo št. 343/2003

1. Člen 47(1) Listine o temeljnih pravicah in tveganje kršitve Ženevske konvencije o statusu beguncev oziroma konvencije EKČP po predaji prosilca za azil v skladu z Uredbo št. 343/2003

2. Nezdružljivost neizpodbojne domneve sodišča, da za prosilca za azil v primarno odgovorni državi članici ne obstaja resno tveganje izgona v drugo državo v nasprotju z Ženevsko konvencijo o statusu beguncev oziroma EKČP, s členom 47 Listine o temeljnih pravicah

E – Sedmo vprašanje za predhodno odločanje

VII – Predlog





I – Uvod

1. Eden največjih izzivov pri vzpostavitvi skupnega evropskega azilnega sistema je pravična, vendar obenem učinkovita razporeditev bremen, povezanih s priseljevanjem, za azilne sisteme v državah članicah Evropske unije. To je zlasti razvidno iz obravnavanega predloga za sprejetje predhodne odločbe, s katerim predložitveno sodišče Sodišče prosi za pojasnilo, kako preobremenitev azilnega sistema držav članic vpliva na ureditev Unije glede določitve držav članic, odgovornih za obravnavanje prošenj za azil, vloženih v Uniji.

2. Merila za določitev države članice, ki je odgovorna za obravnavanje prošnje za azil, vložene v Uniji, so razvidna iz Uredbe Sveta št. 343/2003 z dne 18. februarja 2003 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za azil, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države( ). Temeljna značilnost sistema, vzpostavljenega z navedeno uredbo, za razdelitev pristojnosti na področju azila je, da je za obravnavanje vsake prošnje za azil, vložene v Uniji, načeloma odgovorna le ena država članica. Če je državljan tretje države zaprosil za azil v državi članici, ki v skladu z Uredbo št. 343/2003 za obravnavanje prošnje ni primarno odgovorna, ta uredba določa postopek za predajo prosilca za azil v primarno odgovorno državo.

3. Vendar se glede na sedanjo krizo grškega azilnega sistema drugim državam članicam postavlja vprašanje, ali je mogoče prosilce za azil v skladu z zahtevami Uredbe št. 343/2003 za obravnavo njihovih prošenj za azil predati v Grčijo, če v njej ni mogoče zagotoviti obravnavanja teh prosilcev za azil in njihovih prošenj v skladu z Listino Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina o temeljnih pravicah) in Konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju: EKČP). Ker imajo države članice v skladu s členom 3(2) Uredbe št. 343/2003 pravico, da – z odstopanjem od običajnih pravil o pristojnosti – od primarno odgovorne države članice prevzamejo obravnavanje prošenj za azil, vloženih na njihovem ozemlju, se postavlja še vprašanje, ali t. i. „pravica do prevzema odgovornosti“ lahko postane „obveznost prevzema odgovornosti“, če prosilcu za azil v primeru predaje v primarno odgovorno državo članico grozi kršitev temeljnih in človekovih pravic.

4. Predložitveno sodišče mora o teh vprašanjih odločiti v postopku v glavni stvari, v katerem afganistanski prosilec za azil nasprotuje vrnitvi iz Združenega kraljestva v Grčijo. Predložitveno sodišče v teh okoliščinah v bistvu želi izvedeti, ali je lahko Združeno kraljestvo v primeru, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, v skladu s pravom Unije zavezano, da samo začne obravnavati prošnje za azil, čeprav je v skladu z Uredbo št. 343/2003 za obravnavanje primarno odgovorna Grčija, in če je tako, pod katerimi pogoji.

5. Ker je Listina o temeljnih pravicah v zvezi s tem posebej upoštevna, predložitveno sodišče prosi še za pojasnilo o vsebini in obsegu Protokola (št. 30) o uporabi Listine Evropske unije o temeljnih pravicah na Poljskem in v Združenem kraljestvu.

6. Pri odgovoru na vprašanja za predhodno odločanje je treba poleg tega upoštevati sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP) z dne 21. januarja 2011 v zadevi M. S. S. proti Belgiji in Grčiji( ), ki je bila sprejeta po izdaji predložitvene sodbe in v kateri je ESČP v zvezi s predajo afganistanskega prosilca za azil iz Belgije v Grčijo presodilo, da je Belgija kršila člena 3 in 13 EKČP.

7. Obravnavana zadeva je tudi tesno povezana z zadevo C‑493/10, M. E. in drugi, v kateri sklepne predloge predstavljam na isti dan kot te sklepne predloge. V zadevi M. E. in drugi je v središču problematika predaje prosilcev za azil z Irske v Grčijo v skladu z zahtevami iz Uredbe št. 343/2003, s sklepom predsednika Sodišča pa je bila ta zadeva z obravnavano zadevo združena za skupni pisni in ustni postopek ter za izdajo skupne odločbe. Zaradi preglednosti pa v obravnavani zadevi in v zadevi M. E. in drugi predstavljam ločene sklepne predloge.









II – Pravni okvir

A – Pravo Unije

1. Listina o temeljnih pravicah

8. Člen 1 Listine o temeljnih pravicah z naslovom „Človekovo dostojanstvo“ določa:

„Človekovo dostojanstvo je nedotakljivo. Treba ga je spoštovati in varovati.“

9. Člen 4 Listine o temeljnih pravicah z naslovom „Prepoved mučenja in nečloveškega ali ponižujočega ravnanja ali kaznovanja“ določa:

„Nihče ne sme biti podvržen mučenju ali nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju ali kaznovanju.“

10. Člen 18 Listine o temeljnih pravicah z naslovom „Pravica do azila“ določa:

„Ob upoštevanju pravil Ženevske konvencije z dne 28. julija 1951 in Protokola z dne 31. januarja 1967 o statusu beguncev in v skladu s Pogodbo o Evropski uniji in Pogodbo o delovanju Evropske unije […] je priznana pravica do azila.“

11. Člen 19 Listine o temeljnih pravicah z naslovom „Varstvo v primeru odstranitve, izgona ali izročitve“ določa:

„1. Kolektivni izgoni so prepovedani.

2. Nihče se ne sme odstraniti, izgnati ali izročiti državi, v kateri obstaja zanj resna nevarnost, da bo podvržen smrtni kazni, mučenju ali drugemu nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju ali kaznovanju.“

12. Člen 47 Listine o temeljnih pravicah z naslovom „Pravica do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča“ določa:

„Vsakdo, ki so mu kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, ima pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem v skladu s pogoji, določenimi v tem členu.

Vsakdo ima pravico, da o njegovi zadevi pravično, javno in v razumnem roku odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom predhodno ustanovljeno sodišče. Vsakdo ima možnost svetovanja, obrambe in zastopanja.

Osebam, ki nimajo zadostnih sredstev, se odobri pravna pomoč, kolikor je ta potrebna za učinkovito zagotovitev dostopa do sodnega varstva.“

13. Člen 51 Listine o temeljnih pravicah z naslovom „Področje uporabe“ določa:

„1. Določbe te listine se uporabljajo za institucije, organe, urade in agencije Unije ob spoštovanju načela subsidiarnosti, za države članice pa samo, ko izvajajo pravo Unije. Zato spoštujejo pravice, upoštevajo načela in spodbujajo njihovo uporabo v skladu s svojimi pristojnostmi in ob spoštovanju meja pristojnosti Unije, ki so ji dodeljene v Pogodbah.

2. Ta listina ne razširja področja uporabe prava Unije preko pristojnosti Unije niti ne ustvarja nikakršnih novih pristojnosti ali nalog Unije in ne spreminja pristojnosti in nalog, opredeljenih v Pogodbah.“

14. Člen 52 Listine o temeljnih pravicah z naslovom „Obseg pravic in načel ter njihova razlaga“ določa:

„1. Kakršno koli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava ta listina, mora biti predpisano z zakonom in spoštovati bistveno vsebino teh pravic in svoboščin. Ob upoštevanju načela sorazmernosti so omejitve dovoljene samo, če so potrebne in če dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.

2. Pravice, ki jih priznava ta listina in jih urejajo določbe Pogodb, se uresničujejo v skladu s pogoji in v mejah, opredeljenih v teh pogodbah.

3. Kolikor ta listina vsebuje pravice, ki ustrezajo pravicam, zagotovljenim z Evropsko konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, sta vsebina in obseg teh pravic enaka kot vsebina in obseg pravic, ki ju določa navedena konvencija. Ta določba ne preprečuje širšega varstva po pravu Unije.

[…]

7. Sodišča Unije in držav članic ustrezno upoštevajo pojasnila, pripravljena kot vodilo za razlago te listine.“

2. Protokol (št. 30) o uporabi Listine Evropske unije o temeljnih pravicah na Poljskem in v Združenem kraljestvu

15. Protokol (št. 30) o uporabi Listine Evropske unije o temeljnih pravicah na Poljskem in v Združenem kraljestvu, priložen k Pogodbi o Evropski uniji in Pogodbi o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju: Protokol št. 30), ima dva člena, ki določata:

„Člen 1

1. Listina ne širi pristojnosti Sodišča Evropske unije ali sodišč Poljske oziroma Združenega kraljestva za razsojanje glede združljivosti zakonov in drugih predpisov, prakse ali upravnih ukrepov Poljske ali Združenega kraljestva s temeljnimi pravicami, svoboščinami in načeli, ki so z Listino potrjeni.

2. Zlasti pa – in da bi izključili vsakršen dvom – nobena določba naslova IV Listine ne ustvarja iztožljivih pravic v razmerju do Poljske ali do Združenega kraljestva, razen če nista Poljska oziroma Združeno kraljestvo predvidela takšnih pravic v svoji nacionalni zakonodaji.

Člen 2

Če se posamezna določba Listine nanaša na nacionalno prakso in pravo, se v razmerju do Poljske ali do Združenega kraljestva uporablja le v obsegu, v katerem so pravice in načela iz Listine priznani v pravu ali praksi Poljske ali Združenega kraljestva.“

3. Sekundarno pravo

16. Evropski svet je na posebnem zasedanju v Tampereju 15. in 16. oktobra 1999 soglašal, da si bo prizadeval za oblikovanje skupnega evropskega azilnega sistema, ki bo temeljil na popolni in splošni uporabi Ženevske konvencije o statusu beguncev z dne 28. julija 1951, kot je bila dopolnjena z Newyorškim protokolom z dne 31. januarja 1967 (v nadaljevanju: Ženevska konvencija o statusu beguncev), s čimer bo potrjeno načelo nevračanja in zagotovljeno, da nihče ne bo poslan nazaj na področje, kjer je preganjan. Evropski svet je poleg tega na tem posebnem zasedanju potrdil, da je treba doseči sporazum o začasni zaščiti razseljenih oseb na podlagi solidarnosti med državami članicami.

17. Za izvajanje sklepov iz Tampereja so bile med drugim sprejete ta uredba in te direktive:( )

– Uredba št. 343/2003;

– Direktiva Sveta 2001/55/ES o najnižjih standardih za dodelitev začasne zaščite v primeru množičnega prihoda razseljenih oseb in o ukrepih za uravnoteženje prizadevanj in posledic za države članice pri sprejemanju takšnih oseb( );

– Direktiva Sveta 2003/9/ES z dne 27. januarja 2003 o minimalnih standardih za sprejem prosilcev za azil( );

– Direktiva Sveta 2004/83/ES z dne 29. aprila 2004 o minimalnih standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da se jim prizna status begunca ali osebe, ki iz drugih razlogov potrebuje mednarodno zaščito, in o vsebini te zaščite( );

– Direktiva Sveta 2005/85/ES z dne 1. decembra 2005 o minimalnih standardih glede postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca v državah članicah( ).

18. Navedene uredba in direktive podrobneje določajo naslednje.

a) Uredba št. 343/2003

19. Uredba št. 343/2003 v skladu z svojim členom 1 določa merila in mehanizme za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za azil, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države.

20. Člen 3 Uredbe št. 343/2003 določa:

„1. Države članice obravnavajo prošnjo katerega koli državljana tretje države, ki na meji ali ozemlju katere koli od članic zaprosi za azil. Prošnjo obravnava ena sama država članica, in sicer tista, ki je za to odgovorna glede na merila iz poglavja III.

2. Z odstopanjem od odstavka 1 lahko vsaka država članica obravnava prošnjo za azil, ki ji jo predloži državljan tretje države, tudi če to obravnavanje ni njena odgovornost glede na merila iz te uredbe. V takem primeru navedena država članica postane odgovorna v smislu te uredbe in prevzame obveznosti v zvezi s to odgovornostjo. Kjer je ustrezno, obvesti državo članico, ki je bila odgovorna pred njo, državo članico, ki vodi postopek za določitev odgovorne države članice, ali tisto, ki je bila zaprošena, naj sprejme ali ponovno sprejme prosilca.

3. Vsaka država članica si pridrži pravico, da v skladu s svojim nacionalnim pravom pošlje prosilca za azil v tretjo državo v skladu z določbami Ženevske konvencije [o statusu beguncev].

4. Prosilec za azil je v jeziku, za katerega se lahko upravičeno pričakuje, da ga razume, pisno obveščen o uporabi te uredbe, njenih rokih in učinkih.“

21. Člen 4 Uredbe št. 343/2003 določa:

„1. Postopek določanja države članice, odgovorne v smislu te uredbe, se začne takoj, ko je v državi članici vložena prošnja za azil.

2. Prošnja se šteje za vloženo, ko obrazec, ki ga predloži prosilec za azil, ali poročilo, ki ga pripravi pristojni organ, prispe do pristojnega organa države članice. Če prošnja ni pisna, mora biti čas med izjavo o nameri in pripravo poročila čim krajši.

[…]“

22. Člen 5 Uredbe št. 343/2003 določa:

„1. Merila za določanje odgovorne države članice se uporabljajo po vrstnem redu, v katerem so navedena v tem poglavju.

2. Država članica, odgovorna v skladu z merili, se določi na podlagi položaja, ki je obstajal, ko je prosilec za azil [prvič] vložil prošnjo v državi članici.“

23. Člen 10 Uredbe št. 343/2003 določa:

„1. Če se na podlagi dokazov ali posrednih okoliščin, opisanih na dveh seznamih iz člena 18(3), vključno s podatki iz poglavja III Uredbe (ES) št. 2725/2000, ugotovi, da je prosilec za azil ob prihodu iz tretje države nezakonito prečkal mejo države članice po kopnem, morju ali zraku, je za obravnavanje prošnje za azil odgovorna država članica, v katero je vstopil na ta način. Ta odgovornost preneha 12 mesecev po datumu, ko pride do nezakonitega prečkanja meje.

2. Če države članice ni mogoče ali je ni več mogoče šteti za odgovorno v skladu z odstavkom 1 in če se na osnovi dokazov ali posrednih okoliščin, kot so opisani na dveh seznamih iz člena 18(3), ugotovi, da je prosilec za azil – ki je vstopil na ozemlja držav članic nezakonito ali za katerega ni mogoče ugotoviti okoliščin vstopa – v času vložitve prošnje že živel nepretrgoma vsaj pet mesecev v državi članici, je ta država članica odgovorna za obravnavanje prošnje za azil.

Če je prosilec že živel po najmanj pet mesecev v več državah članicah, je za obravnavanje prošnje odgovorna država članica, v kateri je bilo to nazadnje.“

24. Člen 13 Uredbe št. 343/2003 določa:

„Če na osnovi meril iz te uredbe ni mogoče določiti nobene države članice kot odgovorne za obravnavanje prošnje za azil, je za obravnavanje prošnje za azil odgovorna prva država članica, v kateri je bila vložena.“

25. Člen 16 Uredbe št. 343/2003 določa:

„1. Države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za azil po tej uredbi, so obvezane:

(a) pod pogoji iz členov 17 do 19 sprejeti prosilca za azil, ki je vložil prošnjo za azil v drugi državi članici;

(b) dokončati obravnavanje prošnje za azil;

[…]

3. Obveznosti iz odstavka 1 prenehajo, če je državljan tretje države zapustil ozemlje držav članic za najmanj tri mesece, razen če državljan tretje države poseduje veljavni dokument za prebivanje, ki ga je izdala odgovorna država članica.

[…]“

26. Člen 17 Uredbe št. 343/2003 določa:

„1. Če država članica, v kateri je bila vložena prošnja za azil, šteje, da je za obravnavanje prošnje odgovorna druga država članica, lahko čim hitreje oz. v vsakem primeru tri mesece od datuma, na katerega je bila prošnja vložena v smislu člena 4(2), pozove drugo državo članico, da sprejme prosilca.

Če zahteva po sprejemu prosilca ni podana v obdobju treh mesecev, je za obravnavanje prošnje za azil odgovorna država članica, v kateri je bila prošnja vložena.

[…]“

27. Člen 18 Uredbe št. 343/2003 določa:

„1. Država članica, na katero je zahteva naslovljena, preveri potrebno in se o zahtevi za sprejem prosilca odloči v dveh mesecih od datuma, ko je prejela zahtevo.

[…]

7. Opustitev ukrepanja v dvomesečnem roku iz odstavka 1 in enomesečnem roku iz odstavka 6 je enakovredna sprejetju zahteve in posledica je obveznost sprejema osebe, vključno z določbami o ustrezni ureditvi za prihod.“

28. Člen 19 Uredbe št. 343/2003 določa:

„1. Če država članica, na katero je naslovljena zahteva, privoli v sprejem prosilca, država članica, v kateri je bila prošnja za azil vložena, obvesti prosilca o svoji odločitvi, da ne bo obravnavala prošnje, in o obveznosti, da preda prosilca v odgovorno državo članico.

2. V odločitvi iz odstavka 1 morajo biti navedeni razlogi, na katerih temelji. Vsebovati mora podrobnosti o roku za predajo in po potrebi informacije o kraju, kamor mora prosilec priti, in datumu, ko mora tja priti, če v odgovorno državo članico potuje z lastnimi sredstvi. Ta odločitev je lahko predmet pritožbe ali pregleda. Pritožba na odločbo ali njen pregled ne zadržita izvedbe premestitve, razen če se sodišča ali pristojni organi odločijo tako za vsak primer posebej, če nacionalno pravo to dopušča.

3. Predaja prosilca iz države članice, v kateri je bila vložena prošnja za azil, v odgovorno državo članico, se izvede v skladu z nacionalnim pravom prve države članice po posvetu med zadevnima državama članicama, kakor hitro je to praktično izvedljivo in najkasneje v šestih mesecih po odobritvi zahteve za sprejem ali odločitvi o pritožbi ali pregledu[, če ima] […] odložilni[…] učin[ek].

[…]

4. Če se predaja ne opravi v roku šestih mesecev, je odgovorna država članica, v kateri je bila vložena prošnja za azil. Ta rok se lahko podaljša na največ eno leto, če predaja ni bila možna, ker je prosilec za azil v zaporu, ali na največ osemnajst mesecev, če se prosilec za azil skriva.

[…]“

b) Direktiva 2001/55

29. Člen 1 Direktive 2001/55 določa, da je njen namen določiti najnižje standarde za dodelitev začasne zaščite v primeru množičnega prihoda razseljenih oseb iz tretjih držav, ki se ne morejo vrniti v svojo matično državo, in podpirati uravnoteženje prizadevanj med državami članicami pri sprejemanju teh oseb in posledicah takega sprejema.

30. V skladu s členom 2(a) Direktive 2001/55 je „začasna zaščita“ izredni postopek, ki v primeru množičnega prihoda ali neizbežnega množičnega prihoda razseljenih oseb iz tretjih držav, ki se ne morejo vrniti v svojo matično državo, zagotavlja takojšnjo in začasno zaščito takim osebam, zlasti če obstaja tudi tveganje, da v azilnem sistemu ne bo mogoče obravnavati prihoda brez neželenih učinkov na njegovo uspešno delovanje v korist zadevnih oseb in drugih oseb, ki prosijo za zaščito.

31. Poglavje II Direktive 2001/55 vsebuje določbe o trajanju in izvajanju začasne zaščite. Poglavje III se nanaša na obveznosti držav članic do oseb, ki uživajo začasno zaščito. V poglavju IV te direktive je urejen dostop do azilnega postopka za osebe, ki uživajo začasno zaščito. Poglavje V te direktive se nanaša na vrnitev zadevnih oseb in ukrepe po končani začasni zaščiti. Poglavje VI se nanaša na uravnoteženje prizadevanj in nalog med državami članicami na podlagi solidarnosti v Uniji.

c) Direktiva 2003/9

32. Člen 1 Direktive 2003/9 določa, da je njen namen določiti minimalne standarde za sprejem prosilcev za azil v državah članicah.

33. Minimalni standardi iz Direktive 2003/9 se nanašajo na obveznost držav članice glede informiranja prosilcev za azil (člen 5), dodelitev dokumentov prosilcem za azil (člen 6), bivališče in svobodo gibanja prosilcev za azil (člen 7), ohranitev enotnosti družine prosilcev za azil (člen 8), šolanje in izobraževanje mladoletnikov (člen 10), dostop prosilcev za azil do trga dela (člen 11) in njihovo poklicno usposabljanje (člen 12) ter na materialne pogoje za sprejem prosilcev za azil in njihovo zdravstveno varstvo (člen 13 in naslednji).

34. Člen 21 Direktive 2003/9 z naslovom „Pritožbe“ določa:

„1. Države članice zagotovijo, da je na negativne odločitve v zvezi z zagotovitvijo pravic po tej direktivi ali sklepov, sprejetih po členu 7, ki individualno vplivajo na prosilce za azil, možna pritožba po postopkih, določenih v nacionalnem pravu. Vsaj na zadnji instanci se zagotovi možnost pritožbe ali revizije pred sodnim organom.

2. Postopke za dostop do pravne pomoči v takih primerih določa nacionalno pravo.“

35. Države članice v skladu s členom 23 Direktive 2003/9 ob ustreznem upoštevanju svoje ustavne ureditve zagotovijo uvedbo usmerjanja, spremljanja in nadzora ravni pogojev za sprejem. Države članice v skladu s členom 24(2) poleg tega dodelijo vire, potrebne v zvezi s sprejetimi nacionalnimi predpisi za izvajanje te direktive.

d) Direktiva 2004/83

36. Člen 1 Direktive 2004/83 določa, da je njen namen določitev minimalnih standardov, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da se jim prizna status begunca ali osebe, ki iz drugih razlogov potrebuje mednarodno zaščito, in glede vsebine te zaščite.

37. Poglavja II, III in V Direktive 2004/83 vsebujejo več zahtev in meril v zvezi z obravnavanjem prošenj za priznanje statusa begunca ali zagotavljanje subsidiarne zaščite, pa tudi v zvezi s priznanjem statusa begunca ali osebe, upravičene do subsidiarne zaščite, državljanu tretje države. Poglavje IV po eni strani vsebuje trditev, da države članice državljanu tretje države ali osebi brez državljanstva, ki izpolnjuje pogoje iz poglavij II in III, priznajo status begunca (člen 13). Po drugi strani to poglavje določa podrobnosti glede preklica, odprave ali zavrnitve podaljšanja statusa begunca (člen 14). Poglavje VI vsebuje ustrezne zahteve za priznanje (člen 18), pa tudi za preklic, odpravo ali zavrnitev podaljšanja statusa subsidiarne zaščite (člen 19). Poglavje VII določa vsebino mednarodne zaščite, ki med drugim zajema zaščito pred vračanjem (člen 21). V poglavju VIII so urejena vprašanja v zvezi z upravnim sodelovanjem. Države članice v skladu s členom 36 zagotovijo ustrezno usposobljenost organov in drugih organizacij, ki izvajajo to direktivo.

e) Direktiva 2005/85

38. Člen 1 Direktive 2005/85 določa, da je njen namen določiti minimalne standarde glede postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca v državah članicah.

39. Direktiva 2005/85 se v skladu s svojim členom 3(1) uporablja za vse prošnje za azil, vložene na ozemlju države članice, vključno z mejo ali na tranzitnih območjih države članice, ter za odvzem statusa begunca. Iz člena 4(1), prvi pododstavek, je razvidno, da države članice za vse postopke imenujejo organ za presojo, ki bo odgovoren za ustrezno obravnavanje prošenj v skladu s to direktivo.

40. Načela, na katerih temeljijo navedeni postopki, in jamstva, ki jih je treba v zvezi s tem zagotoviti prosilcem za azil, so določena v poglavju II Direktive 2005/85. Podrobnejše zahteve v zvezi s postopkom za priznanje statusa begunca zajema poglavje III te direktive, v katerem je uveden tudi koncept varne tretje države (člen 27) oziroma varne izvorne države (člen 31). V poglavju V je določena pravica prosilca za azil do učinkovitega pravnega sredstva (člen 39).

B – Mednarodno pravo

1. Ženevska konvencija o statusu beguncev

41. V skladu s členom 33(1) Ženevske konvencije o statusu beguncev nobena država pogodbenica na nikakršen način begunca ne bo izgnala ali prisilno vrnila na meje ozemlja, kjer bi bila njegovo življenje ali svoboda ogrožena zaradi njegove rase, vere, državljanstva, pripadnosti neki določeni družbeni skupini ali določenega političnega prepričanja.

2. Evropska konvencija o človekovih pravicah

42. V skladu s členom 3 EKČP se nikogar ne sme mučiti ali nečloveško in ponižujoče z njim ravnati ali ga kaznovati.

43. V skladu s členom 13 EKČP ima vsakdo, čigar pravice in svoboščine, zajamčene s to konvencijo, so kršene, pravico do učinkovitih pravnih sredstev pred domačimi oblastmi, in to tudi če je kršitev storila uradna oseba pri opravljanju uradne dolžnosti.

III – Dejansko stanje in predlog za sprejetje predhodne odločbe

44. Predložitveno sodišče mora v postopku v glavni stvari odločiti o pritožbi, ki jo je vložil afganistanski prosilec za azil (v nadaljevanju: pritožnik iz postopka v glavni stvari) zoper odločbo High Court (England and Wales), Queen’s Bench Division, Administrative Court (v nadaljevanju: upravno sodišče), s katero nasprotuje temu, da bi ga Združeno kraljestvo predalo v Grčijo. Nasprotna stranka iz postopka v glavni stvari, Secretary of State for the Home Department, je minister, ki je v Združenem kraljestvu pristojen za priseljevanje in azil.

45. Pritožnik iz postopka v glavni stvari je na poti iz Afganistana v Združeno kraljestvo potoval med drugim tudi skozi Grčijo, kjer mu je bila 24. septembra 2008 odvzeta prostost in so mu bili odvzeti prstni odtisi. V Grčiji ni zaprosil za azil. Po priporu v tej državi članici je bilo pritožniku odrejeno, naj zapusti Grčijo v tridesetih dneh, nato pa je bil odstranjen v Turčijo. Potem ko je pobegnil iz pripora v Turčiji, je odšel v Združeno kraljestvo, kamor je prispel 12. januarja 2009 in kjer je istega dne zaprosil za azil.

46. Secretary of State je 1. aprila 2009 od Grčije zahteval, naj na podlagi Uredbe št. 343/2003 prevzame pritožnika iz postopka v glavni stvari. Ker grški organi niso odgovorili v roku, ki je predviden v Uredbi št. 343/2003, se je štelo, da je Grčija sprejela odgovornost za obravnavanje prošnje za azil na podlagi te uredbe.

47. Pritožnik iz postopka v glavni stvari je bil 30. julija 2009 obveščen, da bo 6. avgusta 2009 predan v Grčijo. Secretary of State ga je 31. julija 2009 z odločbo, ki jo je sprejel na podlagi Asylum and Immigration (Treatment of Claimants, etc.) Act 2004 (zakon o azilu in priseljevanju (obravnavanje prosilcev itd.) iz leta 2004), obvestil, da njegova pritožba zoper kršitev njegovih pravic iz EKČP s predajo v Grčijo očitno ni utemeljena. Posledica te odločbe je bila, da pritožnik iz postopka v glavni stvari na podlagi nacionalnega prava ni imel možnosti, da se pritoži zoper odločbo o predaji v Grčijo, do katere bi drugače imel pravico.

48. Po neuspešnem predlogu, naj Secretary of State prevzame odgovornost za obravnavanje njegove prošnje za azil v skladu s členom 3(2) Uredbe št. 343/2003, ker naj bi bile med drugim v primeru njegove vrnitve v Grčijo kršene njegove temeljne pravice na podlagi prava Unije, je bil pritožnik iz postopka v glavni stvari 4. avgusta 2009 obveščen, da Secretary of State vztraja pri svoji odločbi o predaji v Grčijo.

49. Pritožnik iz postopka v glavni stvari je 6. avgusta 2009 vložil predlog, naj se dopusti sodni preizkus odločbe o potrditvi, da njegova prošnja na podlagi EKČP ni bila utemeljena, in odločbe o predaji v Grčijo. Zaradi tega predloga so bila navodila, ki jih je Secretary of State določil za njegovo predajo v Grčijo, razveljavljena.

50. Upravno sodišče je zaradi pomembnosti odprtih vprašanj pritožniku iz postopka v glavni stvari 14. oktobra 2009 dopustilo, da vloži zahtevo za sodni preizkus, obenem pa je bilo sklenjeno, da bo njegova zadeva postala precedenčni primer v Angliji in Walesu v zvezi z vrnitvami v Grčijo na podlagi Uredbe št. 343/2003.

51. Upravno sodišče je s sodbo z dne 31. marca 2010 tožbo pritožnika iz postopka v glavni stvari zavrnilo, vendar mu je zaradi splošnega pomena zadeve dopustilo, da vloži pritožbo na predložitvenem sodišču.

52. Predložitveno sodišče je ugotovilo, da obravnavanje pritožbe odpira temeljna vprašanja o področju uporabe člena 3 Uredbe št. 343/2003 in vplivu, ki ga imajo na to določbo pravice, ki jih uveljavlja pritožnik iz postopka v glavni stvari v skladu z Listino o temeljnih pravicah in mednarodnimi sporazumi, kot je EKČP.

53. Predložitveno sodišče je v teh okoliščinah prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

1. Ali odločba, ki jo sprejme država članica na podlagi člena 3(2) Uredbe Sveta št. 343/2003 (v nadaljevanju: Uredba) o tem, ali bo obravnavala prošnjo za azil, za obravnavanje katere glede na merila, ki so določena v poglavju III Uredbe, ni odgovorna, spada na področje uporabe prava EU za namen člena 6 Pogodbe o Evropski uniji in/ali člena 51 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina)?

Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen:

2. Ali je dolžnost države članice, da upošteva temeljne pravice EU (skupaj s pravicami, določenimi v členih 1, 4, 18, 19(2) in 47 Listine), izpolnjena, če ta država pošlje prosilca za azil v državo članico, ki je v členu 3(1) določena kot odgovorna glede na merila iz poglavja III Uredbe (v nadaljevanju: odgovorna država), ne glede na položaj v odgovorni državi?

3. Zlasti: ali obveznost upoštevanja temeljnih pravic EU nasprotuje uporabi neizpodbojne domneve, da bo odgovorna država spoštovala (i) temeljne pravice prosilca na podlagi prava EU in/ali (ii) minimalne standarde, ki jih določajo direktive 2003/9/ES (v nadaljevanju: Direktiva o sprejemu), 2004/83/ES (v nadaljevanju: Direktiva o pogojih) in/ali 2005/85/ES (v nadaljevanju: Direktiva o postopkih) (v nadaljevanju skupaj: direktive)?

4. Podredno, ali pravo EU nalaga državi članici – in če nalaga, v kakšnih okoliščinah – da uporabi pooblastilo na podlagi člena 3(2) Uredbe za obravnavo in prevzem odgovornosti za prošnjo, če bi predaja v odgovorno državo prosilca izpostavila tveganju kršitve njegovih temeljnih pravic, zlasti pravic, določenih v členih 1, 4, 18, 19(2) in/ali 47 Listine, in/ali tveganju, da se zanj ne bodo uporabljali minimalni standardi, določeni v direktivah?

5. Ali je obseg varstva, ki ga ima oseba, za katero se uporablja Uredba, v skladu s splošnimi načeli prava EU in zlasti pravicami, določenimi v členih 1, 18 in 47 Listine, širši kot tisti, ki ga ima oseba v skladu s členom 3 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju: Konvencija)?

6. Ali je v skladu s pravicami iz člena 47 Listine, da določba nacionalnega prava zahteva od sodišča, da se za odločitev, ali se oseba lahko zakonito odstrani v drugo državo članico na podlagi Uredbe, ta država članica obravnava kot država, iz katere ta oseba ne bo poslana v drugo državo ob kršitvi njenih pravic na podlagi Konvencije ali njenih pravic na podlagi Konvencije o statusu beguncev iz leta 1951 ter njenega protokola iz leta 1967?

7. V delu, v katerem se ta vprašanja pojavljajo glede obveznosti Združenega kraljestva, ali upoštevanje Protokola (št. 30) o uporabi Listine na Poljskem in v Združenem kraljestvu kakor koli vpliva na odgovore na vprašanja od 2 do 6?

IV – Postopek pred Sodiščem

54. Predložitvena odločba z dne 12. julija 2010 je v sodno tajništvo Sodišča prispela 18. avgusta 2010. Predložitveno sodišče je v njej na podlagi člena 104b(1) Poslovnika prosilo, naj se predlog za sprejetje predhodne odločbe obravnava po nujnem postopku. S sklepom predsednika Sodišča z dne 1. oktobra 2010 je bila ta zahteva zavrnjena.

55. S sklepom predsednika Sodišča z dne 9. novembra 2010 sta bili zadevi C‑411/10 in C-493/10 združeni za skupni pisni postopek, s sklepom predsednika Sodišča z dne 16. maja 2011 pa za skupni ustni postopek in izdajo skupne odločbe.

56. V pisnem postopku so pritožnik iz postopka v glavni stvari, Amnesty International Limited in AIRE (Advice on Individual Rights in Europe) Centre, visoki komisar Združenih narodov za begunce in Equality and Human Rights Commission kot intervenienti iz postopka v glavni stvari ter Kraljevina Belgija, Zvezna republika Nemčija, Republika Finska, Francoska republika, Helenska republika, Republika Irska, Italijanska republika, Kraljevina Nizozemska, Republika Avstrija, Republika Poljska, Združeno kraljestvo, Češka republika, Švicarska konfederacija in Evropska komisija predložili stališča. Obravnave 28. junija 2011 so se udeležili zastopniki pritožnika iz postopka v glavni stvari, organizacij Amnesty International Limited in AIRE (Advice on Individual Rights in Europe) Centre, visokega komisarja Združenih narodov za begunce in organizacije Equality and Human Rights Commission, Republike Slovenije, Francoske republike, Helenske republike, Republike Irske, Kraljevine Nizozemske, Republike Poljske, Združenega kraljestva in Komisije.

V – Trditve strank

57. Na prvo vprašanje za predhodno odločanje , ali odločitev države članice, da bo v skladu s členom 3(2) Uredbe št. 343/2003 obravnavala prošnjo za azil, spada na področje uporabe prava Unije, je po mnenju Komisije, finske, francoske in nizozemske vlade, pritožnika iz postopka v glavni stvari, visokega komisarja Združenih narodov za begunce, Amnesty International Limited in AIRE Centre ter Equality and Human Rights Commission treba odgovoriti pritrdilno. Tudi avstrijska vlada meni, da odločitev države članice, ali bo izvajala pravico do prevzema odgovornosti iz člena 3(2) Uredbe št. 343/2003, spada na področje uporabe temeljnih pravic iz prava Unije.

58. Po mnenju irske in italijanske vlade, vlade Združenega kraljestva in belgijske vlade pa odločitev o izvajanju pravice do prevzema odgovornosti iz člena 3(2) Uredbe št. 343/2003 ne spada na področje uporabe prava Unije. Vendar je belgijska vlada precej ublažila izjavo, ker je opozorila, da predaja prosilca za azil v državo, primarno odgovorno v skladu z Uredbo št. 343/2003, vsekakor spada na področje uporabe prava Unije.

59. Češka vlada pri odgovoru na prvo vprašanje razlikuje med primerom, ko država članica izvaja pravico do prevzema odgovornosti iz člena 3(2) Uredbe št. 343/2003, in primerom, ko je ne. Pri tem naj bi na področje prava Unije spadala samo odločitev o izvajanju pravice do prevzema odgovornosti iz člena 3(2). Neizvajanje pravice do prevzema odgovornosti iz člena 3(2) pa naj ne bi spadalo na področje uporabe prava Unije.

60. Nemška vlada se ni izrecno izrekla o prvem vprašanju za predhodno odločanje, na druga vprašanja za predhodno odločanje pa je odgovorila za primer, če bi Sodišče ugotovilo, da bi bilo treba izvajanje diskrecijske pravice iz člena 3(2) Uredbe št. 343/2003 obravnavati kot „izvajanje prava Unije“ v smislu člena 51(1), prvi stavek, Listine o temeljnih pravicah.

61. Pri odgovoru na drugo , tretje in četrto vprašanje za predhodno odločanje Komisija, finska, francoska, nemška in nizozemska vlada, vlada Združenega kraljestva( ) in belgijska vlada, pritožnik iz postopka v glavni stvari in visoki komisar Združenih narodov za begunce v bistvu menijo, da je mogoče v okviru uporabe Uredbe št. 343/2003 izhajati iz izpodbojne domneve, da država, odgovorna za obravnavanje prošnje za azil, ravna v skladu s pravom Unije in mednarodnim pravom. Če pa bi se v dejanskem primeru ugotovilo, da bi bile s predajo prosilca za azil v primarno odgovorno državo članico oziroma z obravnavanjem prosilca za azil v tej državi članici kršene pravice prosilca za azil, zagotovljene v skladu z Listino o temeljnih pravicah, mora država članica, ki prosilca predaja, po mnenju Komisije, finske, francoske in belgijske vlade, vlade Združenega kraljestva, pritožnika iz postopka v glavni stvari, visokega komisarja Združenih narodov za begunce, Amnesty International Limited in AIRE Centre izvajati pravico do prevzema odgovornosti iz člena 3(2) Uredbe št. 343/2003. Po mnenju nemške in nizozemske vlade prosilec za azil v takem primeru ne sme biti predan v primarno odgovorno državo članico.

62. Vlada združenega kraljestva poleg tega poudarja, da je lahko izvajanje pravice do prevzema odgovornosti obvezno le v izjemnih okoliščinah, namreč kadar bi bila domneva, da odgovorna država članica ravna v skladu s človekovimi pravicami in pravom Unije, pri kateri od kategorij prosilcev za azil jasno izpodbita, prosilec za azil pa bi spadal v to kategorijo.

63. Po mnenju Švicarske konfederacije( ) Uredba št. 343/2003 vsebuje izpodbojno domnevo, neločljivo povezano s sistemom, ki ta uredba vzpostavlja, da države pogodbenice upoštevajo Ženevsko konvencijo o statusu beguncev in EKČP. Če pa bi bila ta domneva v dejanskem primeru izpodbita in ne bi bilo zagotovljeno, da bo prosilec za azil v odgovorni državi obravnavan v skladu z mednarodnim pravom, bi bila predaja v to državo izključena, pravica do prevzema odgovornosti iz člena 3(2) Uredbe št. 343/2003 pa bi izjemoma postala obveznost.

64. Po mnenju italijanske, irske, poljske, slovenske in grške vlade pa iz člena 3(2) Uredbe št. 343/2003 ni mogoče sklepati o obveznosti izvajanja pravice do prevzema odgovornosti. Po mnenju grške, slovenske in poljske vlade poleg tega v skladu s pravom Unije ni mogoče, da bi država članica preverjala skladnost ravnanja druge države članice s pravom Unije.

65. Vlada Združenega kraljestva ter italijanska in nizozemska vlada so v odgovoru na peto vprašanje navedle, da varstvo, ki je osebi, za katero se uporablja Uredba št. 343/2003, dodeljeno na podlagi pravic iz členov 1, 18 in 47 Listine o temeljnih pravicah, ni širše od varstva na podlagi člena 3 EKČP. Pritožnik iz postopka v glavni stvari, Equality and Human Rights Commission, visoki komisar Združenih narodov za begunce, Amnesty International Limited in AIRE Centre pa navajajo, da je varstvo prosilca za azil, ki naj bi bil predan, na podlagi Listine o temeljnih pravicah in splošnih načel prava Unije večje od varstva, zagotovljenega s členom 3 EKČP.

66. Po mnenju nemške vlade temeljne pravice, ki jih v členih 4 in 19(2) Listine o temeljnih pravicah daje pravo Unije, ustrezajo temeljni pravici iz člena 3 EKČP. Člen 18 Listine o temeljnih pravicah naj ne bi vseboval zahteve po zagotovitvi azila, temveč po varstvu pred odstranitvijo v skladu s členom 33 Ženevske konvencije o statusu beguncev. Člen 47 Listine o temeljnih pravicah naj bi imel širše področje uporabe kot člena 6 in 13 EKČP, saj se v prvem odstavku zahteva sodno varstvo, drugi odstavek pa ni omejen na civilnopravne in kazenskopravne postopke.

67. Komisija, nizozemska vlada, pritožnik iz postopka v glavni stvari, visoki komisar Združenih narodov za begunce, Amnesty International Limited in AIRE Centre v odgovoru na šesto vprašanje navajajo, da nacionalni predpis, v skladu s katerim se neizpodbojno domneva, da je vsaka država članica varna država, iz katere prosilci niso predani v drugo državo tako, da so kršene njihove pravice iz EKČP in Ženevske konvencije o statusu beguncev, ni združljiv s členom 47 Listine o temeljnih pravicah. Vlada Združenega kraljestva poudarja, da bi se ta domneva lahko štela za izpodbito samo v primeru očitne kršitve temeljnih in človekovih pravic. Italijanska vlada pa meni, da je neizpodbojna domneva iz nacionalnega prava, v skladu s katero so druge države članice varne države, združljiva s členom 47 Listine o temeljnih pravicah.

68. Komisija, poljska vlada, vlada Združenega kraljestva, pritožnik iz postopka v glavni stvari, visoki komisar Združenih narodov za begunce, Equality and Human Rights Commission, Amnesty International Limited in AIRE Centre v odgovoru na sedmo vprašanje navajajo, da določbe Protokola št. 30 ne vplivajo na njihove predlagane odgovore na vprašanja za predhodno odločanje.

VI – Pravna presoja

A – Prvo vprašanje za predhodno odločanje

69. Predložitveno sodišče želi s prvim vprašanjem o tem, ali odločitev države članice, da na podlagi pravice do prevzema odgovornosti iz člena 3(2) Uredbe št. 343/2003 prošnjo za azil obravnava namesto primarno odgovorne države članice, spada na področje uporabe prava Unije v smislu člena 6 PEU in/ali člena 51 Listine o temeljnih pravicah, v bistvu izvedeti, ali – in če je tako, pod katerimi pogoji – morajo države članice pri odločitvi o izvajanju pravice do prevzema odgovornosti iz člena 3(2) Uredbe št. 343/2003 upoštevati določbe Listine o temeljnih pravicah.( )

70. Za odgovor na to vprašanje je treba izhajati iz člena 6(1) PEU, v skladu s katerim Listina o temeljnih pravicah spada v primarno pravo Unije (prvi pododstavek) in ki določa, da se pristojnosti Unije, opredeljene v Pogodbah, z določbami Listine o temeljnih pravicah na nikakršen način ne širijo (drugi pododstavek). Za dejansko razlago in uporabo Listine o temeljnih pravicah člen 6(1), tretji pododstavek, PEU napotuje na naslov VII (členi od 51 do 54) Listine o temeljnih pravicah.

71. Člen 51 Listine o temeljnih pravicah določa področje njene uporabe. V navedeni določbi je po eni strani potrjeno, da se Listina o temeljnih pravicah uporablja tako za institucije, organe, urade in agencije Unije kot tudi za države članice. Po drugi strani pa je zagotovljeno, da se zaradi obveznosti organov Unije in držav članic, da spoštujejo temeljne pravice, pristojnosti ne prelagajo v breme držav članic niti se področje uporabe prava Unije ne razširja prek pristojnosti Unije, opredeljenih v Pogodbah.( )

72. Člen 51(1) Listine o temeljnih pravicah za izognitev širitvi pristojnosti Unije v razmerju do držav članic zlasti določa, da:

– uporaba Listine o temeljnih pravicah ne omejuje načela subsidiarnosti (člen 51(1), prvi stavek);

– se Listina za države članice uporablja samo, ko izvajajo pravo Unije (člen 51(1), prvi stavek);

– je treba Listino upoštevati in uporabljati ob spoštovanju meja pristojnosti Unije, ki so ji dodeljene v Pogodbah (člen 51(1), drugi stavek).

73. Člen 51(2) Listine o temeljnih pravicah poleg tega na splošno določa, da Listina ne razširja področja uporabe prava Unije prek pristojnosti Unije, ne ustvarja nikakršnih novih pristojnosti ali nalog niti ne spreminja pristojnosti in nalog, opredeljenih v Pogodbah.

74. Predložitveno sodišče se v teh okoliščinah s prvim vprašanjem za predhodno odločanje navezuje na pogoj iz člena 51(1), prvi stavek, Listine o temeljnih pravicah, in sicer da se Listina uporablja za države članice samo, ko izvajajo pravo Unije. V zvezi s tem sprašuje, ali države članice v smislu navedene določbe „izvajajo pravo Unije“, če z izvajanjem svoje diskrecijske pravice iz člena 3(2) Uredbe št. 343/2003 odločajo o tem, ali bodo namesto primarno odgovorne države članice obravnavale prošnjo za azil.

75. Po mojem mnenju je treba na to vprašanje odgovoriti pritrdilno.

76. Kot je razvidno iz Pojasnil k Listini o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Pojasnila k LTP)( ), je treba pravilo iz člena 51(1), prvi stavek, Listine o temeljnih pravicah, v skladu s katerim Listina o temeljnih pravicah države članice zavezuje samo pri izvajanju prava Unije, razumeti kot potrditev dosedanje sodne prakse Sodišča v zvezi z upoštevanjem temeljnih pravic, opredeljenih v okviru Unije, s strani držav članic. Pojasnila k LTP pri tem izrecno napotujejo na temeljne odločitve v zadevah Wachauf( ) in ERT( ) ter na sodbo Karlsson( ).

77. Sodišče je v sodbi Wachauf ugotovilo, da morajo države članice pri izvajanju predpisov Unije upoštevati zahteve v zvezi z varstvom temeljnih pravic v pravnem redu Unije in jih zato, kolikor je to mogoče, uporabljati v skladu s temi zahtevami.( ) Sodišče je v sodbi ERT poleg tega ugotovilo, da je treba tudi pri omejitvah temeljnih svoboščin, ki jih določijo države članice, izpolnjevati zahteve v zvezi z varstvom temeljnih pravic v pravnem redu Unije.( )

78. Če se upošteva zlasti, da Pojasnila k LTP vsebujejo sklicevanje na sodno prakso, kakor izhaja iz sodb Wachauf in ERT, je treba izhajati iz tega, da v skladu s členom 51(1) Listine o temeljnih pravicah ta zavezuje države članice pri izvajanju predpisov Unije in nacionalnih omejitev temeljnih svoboščin.( )

79. V obravnavani zadevi se v teh okoliščinah postavlja vprašanje, ali je treba odločitev države članice, da v skladu s členom 3(2) Uredbe št. 343/2003 obravnava prošnjo za azil, za namene člena 51(1) Listine o temeljnih pravicah in ob upoštevanju sodne prakse, kot izhaja iz sodbe Wachauf, šteti za izvrševanje Uredbe št. 343/2003 s strani države članice.

80. Po mojem mnenju je treba na to vprašanje odgovoriti pritrdilno. Polje proste presoje, ki ga ima država članica v zvezi s to odločitvijo, ne nasprotuje taki opredelitvi. Veliko bolj je odločilno, da Uredba št. 343/2003 določa izčrpna pravila za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za azil. Možnost, dana državam članicam, da obravnavajo prošnje za azil v skladu s členom 3(2) Uredbe št. 343/2003, je del teh pravil, kar je med drugim razvidno iz tega, da so v tej uredbi obsežno urejene pravne posledice take odločitve.( ) Zato je treba tudi odločitve, ki jih države članice sprejmejo na podlagi člena 3(2) Uredbe št. 343/2003, kljub njihovi diskrecijski pravici obravnavati kot izvrševanje te uredbe.

81. Ta analiza je potrjena s sodbo Wachauf( ), v kateri je Sodišče med drugim preverilo združljivost nekaterih določb Uredbe št. 1371/84( ) z zahtevami v zvezi z varstvom temeljnih pravic v pravnem redu Unije. V skladu z Uredbo št. 1371/84 je bilo državam članicam dovoljeno, da zakupniku kmetijskega gospodarstva za pridelavo mleka po prenehanju zakupa pod nekaterimi pogoji dodelijo nadomestilo za dokončno opustitev proizvodnje mleka. Zakupnik je v postopku v glavni stvari vložil tožbo, ker mu je bilo tako nadomestilo zavrnjeno, čeprav je dokončno opustil kmetijsko gospodarstvo za pridelavo mleka, ki ga je ustvaril. Sodišče je moralo v teh okoliščinah med drugim presojati o tem, ali je bila iz Uredbe št. 1371/84 nujno razvidna navedena zavrnitev odobritve nadomestila in ali je bila ta v skladu s temeljnimi pravicami iz prava Unije, priznanimi kot splošna pravna načela. Sodišče je v sodbi po eni strani poudarilo, da bi bilo treba zavrnitev odobritve zadevnega nadomestila zakupniku ob koncu zakupa šteti za kršitev zahtev v zvezi z varstvom temeljnih pravic v pravnem redu Unije, če bi bil tako brez nadomestila oškodovan za rezultate svojega dela in svoje naložbe v zakupljeno gospodarstvo.( ) Ker pa imajo države članice v skladu z Uredbo št. 1371/84 zadostno diskrecijsko pravico, da zakupnikom prav v takih primerih dajo ustrezno nadomestilo, ki je v skladu z zahtevami v zvezi z varstvom temeljnih pravic, je bilo treba po mnenju Sodišča določbo iz navedene uredbe šteti za skladno s temeljnimi pravicami.( )

82. Čeprav je Sodišče v sodbi Wachauf obravnavalo zlasti skladnost zadevne uredbe s temeljnimi pravicami, je vsaj implicitno potrdilo, da morajo biti tudi odločitve držav članic o odobritvi nadomestila zakupnikom ob koncu zakupa, ki so jih nacionalni organi sprejeli ob izvajanju diskrecijske pravice iz Uredbe št. 1371/84, v skladu z zahtevami v zvezi z varstvom temeljnih pravic, kolikor je to mogoče. Sodišče je tako hkrati potrdilo, da je treba tudi odločitve, ki jih države članice sprejmejo v okviru diskrecijske pravice, dodeljene s predpisom Unije, za namene varstva temeljnih pravic v skladu s pravom Unije obravnavati kot izvrševanje tega predpisa Unije.( )

83. V skladu z navedenim je treba na prvo vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti, da je odločitev države članice – na podlagi člena 3(2) Uredbe št. 343/2003 – ali bo obravnavala prošnjo za azil, za katero glede na merila iz poglavja III navedene uredbe ni odgovorna, izvajanje prava Unije v smislu člena 51(1) Listine o temeljnih pravicah.

B – Drugo, tretje in četrto vprašanje za predhodno odločanje

84. Iz zgoraj navedenih preudarkov je razvidno, da morajo države članice pri odločitvi, ali bodo na podlagi člena 3(2) Uredbe št. 343/2003 obravnavale prošnjo za azil, za katero je glede na merila, ki so določena v poglavju III te uredbe, primarno odgovorna druga država članica, upoštevati Listino o temeljnih pravicah. Predložitveno sodišče želi z drugim, tretjim in četrtim vprašanjem za predhodno odločanje v bistvu izvedeti, ali – in če je tako, pod katerimi pogoji – so lahko države članice glede na navedeno dolžnost upoštevanja Listine o temeljnih pravicah zavezane, da izvajajo pravico do prevzema odgovornosti iz člena 3(2) Uredbe št. 343/2003, če bi bilo ugotovljeno, da bi bil prosilec za azil v primeru predaje v primarno odgovorno državo izpostavljen tveganju kršitve temeljnih pravic ali tveganju, da ta država članica ne bi upoštevala obveznosti iz direktiv 2003/9, 2004/83 in 2005/85.

85. Predložitveno sodišče navedena vprašanja postavlja, ker ima jasne indice, da je, po eni strani, med zahtevami prava Unije v zvezi z oblikovanjem azilnega sistema v Grčiji in, po drugi strani, dejanskim obravnavanjem prosilcev za azil veliko neskladje, pri čemer bi lahko bile v primeru predaje prosilcev za azil v Grčijo celo kršene njihove temeljne in človekove pravice.

86. Za boljše razumevanje navedenih vprašanj bom najprej obravnavala ukrepe, ki jih sekundarno pravo določa na področju azila in ki so upoštevni v obravnavanem primeru, in razmerje med navedenimi ukrepi ter Listino o temeljnih pravicah, Ženevsko konvencijo o statusu beguncev in EKČP. Nato bom prešla na težave, s katerimi se zdaj spopada grški azilni sistem. Posvetila pa se bom še vprašanju, kako morajo druge države članice preobremenitev grškega azilnega sistema upoštevati v okviru uporabe Uredbe št. 343/2003.

1. Ukrepi iz sekundarnega prava, ki se nanašajo na azil, in njihovo razmerje do Listine o temeljnih pravicah, Ženevske konvencije o statusu beguncev in EKČP

a) Pravna podlaga v primarnem pravu

87. Pristojnosti Unije so se na problematiko azila in beguncev razširile z Amsterdamsko pogodbo iz leta 1997, s katero so bile zakonodajne pristojnosti v zvezi z azilom, begunci, priseljevanjem in prebivanjem državljanov tretjih držav prenesene na Unijo. Kot pravna podlaga v primarnem pravu je bil za to v Pogodbo ES vstavljen nov člen 73k, ki je bil nato preštevilčen v člen 63 ES.

88. Na področju azilnega prava so bile zakonodajne pristojnosti na Unijo prenesene s pridržkom iz člena 63, prvi odstavek, ES, da so ukrepi, ki se nanašajo na azil in jih mora sprejeti zakonodajalec Unije, v skladu z Ženevsko konvencijo o statusu beguncev in Protokolom z dne 31. januarja 1967 o statusu beguncev ter drugimi ustreznimi mednarodnimi pogodbami. Med „druge ustrezne mednarodne pogodbe“ je treba šteti tudi EKČP.( ) Poleg tega je bilo v členu 63, prvi odstavek, ES izrecno določeno, da je pristojnost za usklajevanje v azilnem pravu omejena na določitev minimalnih standardov.( )

b) Direktive 2001/55, 2003/9, 2004/83 in 2005/85

89. Zakonodajalec Unije je na podlagi navedene pravne podlage v primarnem pravu sprejel štiri direktive z minimalnimi standardi v zvezi z različnimi vidiki nacionalnih azilnih sistemov. Prva je bila sprejeta Direktiva 2001/55, ki med drugim določa minimalne standarde za dodelitev začasne zaščite v primeru množičnega prihoda razseljenih oseb. S preostalimi tremi direktivami so bili v skoraj vseh državah članicah( ) uvedeni skupni minimalni standardi glede sprejema prosilcev za azil (Direktiva 2003/09), glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da se jim prizna status begunca ali osebe, ki iz drugih razlogov potrebuje mednarodno zaščito, in o vsebini te zaščite (Direktiva 2004/83) ter glede postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca v državah članicah (Direktiva 2005/85).

90. V skladu s primarnopravnimi zahtevami iz člena 63, prvi odstavek, ES, da je treba pri aktih sekundarnega prava, sprejetih na podlagi tega, upoštevati Ženevsko konvencijo o statusu beguncev, uvodne izjave direktiv 2003/9, 2004/83 in 2005/85 vsebujejo enotno sklicevanje na sklep Evropskega sveta iz Tampereja, v skladu s katerim mora skupni evropski azilni sistem, ki ga je treba uvesti, temeljiti na popolni in splošni uporabi Ženevske konvencije o statusu beguncev.( ) Poleg tega je v uvodnih izjavah navedenih direktiv poudarjeno, da te direktive spoštujejo temeljne pravice in načela iz Listine o temeljnih pravicah,( ) države članice pa pri obravnavanju oseb, ki sodijo na področje uporabe navedenih direktiv, zavezujejo mednarodnopravni instrumenti, katerih pogodbenice so( ).

91. Zato direktive 2003/9, 2004/83 in 2005/85 vsebujejo visoke minimalne standarde za obravnavanje prosilcev za azil in njihovih prošenj. Poleg tega člen 24(2) Direktive 2003/9 izrecno določa, da morajo države članice dodeliti vire, potrebne za doseganje minimalnih standardov, ki so v tej direktivi določeni za sprejem prosilcev za azil. Podobno člen 36 Direktive 2004/83 določa, da morajo države članice zagotoviti ustrezno usposobljenost organov in drugih organizacij, ki izvajajo to direktivo.

92. V teh okoliščinah je pravno zagotovljeno, da je obravnavanje prosilcev za azil in njihovih prošenj v državah članicah, ki morajo upoštevati minimalne standarde iz direktiv 2003/9, 2004/83 in 2005/85, načeloma v skladu tudi z zahtevami iz Listine o temeljnih pravicah, Ženevske konvencije o statusu beguncev in EKČP.( )

c) Uredba št. 343/2003

93. V uvodni izjavi 3 Uredbe št. 343/2003, sprejete na podlagi člena 63, prvi odstavek, ES, je navedeno, da je namen te uredbe določiti jasen in izvedljiv način za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za azil, vložene na območju Unije.( ) Tak način bi moral v skladu z uvodno izjavo 4 te uredbe temeljiti na objektivnih in poštenih merilih za državo članico in za osebe ter omogočati hitro določitev odgovorne države članice, da bi se zagotovila učinkovit dostop do azilnih postopkov in hitro obravnavanje prošenj za azil.

94. Uredba št. 343/2003 za uresničitev navedenih ciljev, s katerimi naj bi se izognilo temu, da bi prosilci za azil izbirali najugodnejše sodišče (forum shopping), določa, da je za obravnavanje prošnje za azil, vložene v Uniji, odgovorna samo ena država članica, določena na podlagi objektivnih meril. Med navedena objektivna merila spadajo na primer obstoj razmerja med prosilcem za azil ali njegovim družinskim članom in državo članico na podlagi azilnega prava ali prava tujcev.( ) V primeru nezakonitega vstopa na območje Unije je v skladu s členom 10 Uredbe št. 343/2003 za obravnavanje prošnje za azil odgovorna država članica prvega vstopa.( ) Država članica, odgovorna za obravnavanje prošnje za azil, mora v skladu s členom 16 Uredbe št. 343/2003 sprejeti prosilca za azil, ki je vložil prošnjo v drugi državi članici, in dokončati obravnavanje prošnje za azil.( ) Postopek za predajo prosilca za azil je določen v členih od 17 do 19 Uredbe št. 343/2003.

95. V sistemu iz Uredbe št. 343/2003 za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za azil, in predajo prosilca za azil v to državo članico niso izrecno upoštevane morebitne razlike pri organizaciji in uporabi azilnih sistemov ter azilnih postopkov v različnih državah članicah. Uredba št. 343/2003 se niti v okviru opredelitve meril za določitev odgovorne države članice niti v okviru postopka za predajo prosilcev za azil med državami članicami ne navezuje na obravnavanje, ki se pričakuje v zvezi s prosilcem za azil v državi članici, primarno odgovorni za njegovo prošnjo za azil.

96. Neobstoj konkretnega navezovanja na obravnavanje prosilca za azil v primarno odgovorni državi članici je mogoče pojasniti s povezanostjo Uredbe št. 343/2003 in direktiv 2003/09, 2004/83 in 2005/85 ter navedene uredbe in mednarodnopravnih obveznosti posameznih držav članic. Ker je treba pri obravnavanju prosilcev za azil in njihovih prošenj za azil v skladu z navedenimi direktivami v vsaki državi članici izpolnjevati visoke minimalne standarde in ker so vse države članice pristopile k EKČP in Ženevski konvenciji o statusu beguncev, je pravno zagotovljeno, da morajo biti pri obravnavanju prosilcev za azil v vsaki državi članici izpolnjene zahteve iz Listine o temeljnih pravicah, Ženevske konvencije o statusu beguncev in EKČP.( )

97. S tega vidika Listina o temeljnih pravicah, Ženevska konvencija o statusu beguncev ali EKČP ne nasprotujejo sistemu iz Uredbe št. 343/2003, v kateri so opredeljena pravila za določitev države članice, ki mora sprejeti prosilce za azil zaradi obravnavanja njihovih prošenj za azil, in pravila za predajo prosilcev za azil v navedeno državo članico brez izrecnega navezovanja na dejansko organizacijo in uporabo tamkajšnjega azilnega sistema in tamkajšnjih azilnih postopkov.( )

d) Vmesni sklep

98. Glede na navedeno je treba torej ugotoviti, da so zahteve iz sekundarnega prava v zvezi z obravnavanjem prosilcev za azil in prošenj za azil, ki so razvidne iz povezave med direktivami 2003/09, 2004/83 in 2005/85 ter Uredbo št. 343/2003, tako glede na njihove cilje kot pravno zasnovo načeloma v skladu z določbami Listine o temeljnih pravicah, Ženevske konvencije o statusu beguncev in EKČP.

2. Preobremenitev grškega azilnega sistema

99. Uredba št. 343/2003 ne vsebuje izrecne določbe za primer, če bi se morale države članice − na primer zaradi zemljepisnega položaja − spopadati s številom prosilcev za azil, ki presega zmogljivosti njihovega azilnega sistema, tako da dejansko ne bi mogle več zagotoviti obravnavanja prosilcev za azil in njihovih prošenj za azil v skladu z direktivami 2003/9, 2004/83 in 2005/85 oziroma svojimi obveznostmi na podlagi temeljnih pravic in mednarodnega prava.( )

100. Zdi se, da so v Grčiji nastopile take izredne razmere.

101. To je jasno razvidno iz sodbe ESČP z dne 21. januarja 2011 v zadevi M. S. S. proti Belgiji in Grčiji( ), v kateri je ESČP obravnavalo primer afganistanskega državljana, ki je iz Turčije prek Grčije nezakonito vstopil v Unijo, nato pa mu je bila v Grčiji odvzeta prostost. Ko je bil izpuščen, je zapustil Grčijo, ne da bi tam vložil prošnjo za azil, in nazadnje zaprosil za azil v Belgiji. Ker je belgijski organ, pristojen za tujce, po preverjanju podatkov afganistanskega prosilca za azil ugotovil, da je bila Grčija zaradi nezakonitega prvega vstopa prosilca za azil v skladu s členom 3(1) v povezavi s členom 10(1) Uredbe št. 343/2003 odgovorna za obravnavanje njegove prošnje za azil, je Belgija sprožila postopek za predajo prosilca za azil v Grčijo v skladu z določbami Uredbe št. 343/2003 in ga po koncu postopka predala v Grčijo. Toda afganistanski prosilec za azil je pred predajo na ESČP vložil pritožbo.

102. ESČP je v sodbi ugotovilo, da je treba razmere med pridržanjem in življenjske razmere afganistanskega prosilca za azil v Grčiji obravnavati kot kršitev člena 3 EKČP. ESČP je poleg tega s sklicevanjem na pomanjkljivosti pri obravnavanju prošnje za azil prosilca za azil, tveganje neposredne ali posredne odstranitve v državo izvora brez resnega obravnavanja utemeljenosti prošnje za azil in neobstoj učinkovitega pravnega sredstva ugotovilo, da je Grčija kršila člen 13 v povezavi s členom 3 EKČP. Poleg tega je ugotovilo, da je tudi Belgija kršila člen 3 EKČP, ker je afganistanskega prosilca za azil s predajo v Grčijo izpostavila tveganjem, povezanim z ugotovljenimi pomanjkljivostmi grškega azilnega sistema, ter razmeram med pridržanjem in življenjskim razmeram, ki niso v skladu s členom 3 EKČP. ESČP je nazadnje ugotovilo, da je Belgija kršila tudi člen 13 v povezavi s členom 3 EKČP.

103. Tudi nacionalna sodišča nekaterih držav članic so v okviru Uredbe št. 343/2003 in predaje prosilcev za azil v Grčijo že kritično obravnavala grški azilni sistem ter razmere med pridržanjem in življenjske razmere prosilcev za azil v Grčiji. Tako je avstrijsko ustavno sodišče v sodbi z dne 7. oktobra 2010( ) v okviru preverjanja ustavnosti predaje afganistanske samohranilke s tremi otroki v Grčijo na podlagi Uredbe št. 343/2003 ugotovilo, da ob predaji ranljivih oseb nazaj v Grčijo v okviru azilnega postopka načeloma obstaja možnost, da bo za njih poskrbela ta država, vendar tega ni mogoče samodejno sklepati, če pristojni organi v posameznem primeru tega niso zagotovili.

104. Iz opisa dejanskega stanja sodišča nižje stopnje, ki ga je predložitveno sodišče kot pritožbeno sodišče navedlo v predlogu za sprejetje predhodne odločbe, je razviden podoben položaj.( ) Komisija je poleg tega v pisnem stališču v tem postopku opozorila, da je 3. novembra 2009 na Grčijo naslovila uradni opomin v skladu s členom 226 ES in 24. junija 2010 dodaten uradni opomin, v katerih je Grčiji očitala, da je med drugim kršila različne zahteve iz direktiv 2003/9, 2004/83 in 2005/85.( )

105. Iz navedenih ugotovitev je razvidno, da je grški azilni sistem zaradi preobremenitve pod velikim pritiskom, zato ni vedno mogoče zagotavljati obravnavanja prosilcev za azil in njihovih prošenj v skladu z zahtevami iz direktiv 2003/09, 2004/83 in 2005/85. V teh razmerah ni izključeno, da bi bili prosilci za azil, ki bi bili v skladu z zahtevami in postopki iz Uredbe št. 343/2003 predani iz druge države članice v Grčijo, obravnavani v nasprotju z določbami Listine o temeljnih pravicah, Ženevske konvencije o statusu beguncev in EKČP.

3. Upoštevanje preobremenitve azilnih sistemov držav članic v okviru uporabe Uredbe št. 343/2003

106. Zaradi preobremenitve grškega azilnega sistema in posledic te preobremenitve za obravnavanje prosilcev za azil in njihovih prošenj se predložitvenemu sodišču postavlja vprašanje, ali sme država članica prosilca za azil ob upoštevanju določb Uredbe št. 343/2003 predati v Grčijo tudi takrat, kadar je ugotovljeno, da bi bil ta v primeru take predaje izpostavljen tveganju kršitve njegovih temeljnih in človekovih pravic. Predložitveno sodišče je to temeljno vprašanje podrobneje razvilo v drugem, tretjem in četrtem vprašanju za predhodno odločanje.

107. Predložitveno sodišče z drugim in tretjim vprašanjem za predhodno odločanje Sodišče v bistvu prosi za pojasnilo, ali smejo države članice pri uporabi Uredbe št. 343/2003 izhajati iz neizpodbojne domneve, da bo država članica, odgovorna za obravnavanje prošnje za azil, po predaji prosilca za azil upoštevala minimalne standarde iz direktiv 2003/9, 2004/83 in 2005/85 ter temeljne pravice prosilca za azil (tretje vprašanje za predhodno odločanje), tako da je treba predajo prosilcev za azil v skladu z Uredbo št. 343/2003 vedno šteti za združljivo s temeljnimi pravicami iz prava Unije, in sicer ne glede na razmere v odgovorni državi članici (drugo vprašanje za predhodno odločanje).

108. Če bi bila odgovora na navedeni vprašanji nikalna, želi predložitveno sodišče s četrtim vprašanjem za predhodno odločanje izvedeti, ali – in če je tako, pod katerimi pogoji – mora država članica pri uporabi Uredbe št. 343/2003 prevzeti obravnavanje prošnje za azil v skladu s členom 3(2) te uredbe, če bi bil prosilec za azil ob predaji v primarno odgovorno državo članico izpostavljen tveganju kršitve njegovih temeljnih pravic in/ali tveganju, da se zanj ne bodo uporabljali minimalni standardi, določeni v direktivah 2003/9, 2004/83 in 2005/85.

109. V nadaljevanju bom najprej obravnavala četrto vprašanje za predhodno odločanje. Nato se bom posvetila drugemu in tretjemu vprašanju za predhodno odločanje.

a) Četrto vprašanje za predhodno odločanje: Obveznost izvajanja pravice do prevzema odgovornosti iz člena 3(2) Uredbe št. 343/2003 v primeru resnega tveganja kršitve temeljnih pravic ob predaji prosilca za azil v primarno odgovorno državo članico

i) Problematika resnega tveganja kršitve temeljnih pravic ob predaji prosilca za azil v primarno odgovorno državo članico

110. Če država članica iz kakršnega koli razloga pri obravnavanju prosilcev za azil ali njihovih prošenj za azil ne more upoštevati zahtev iz direktiv 2003/09, 2004/83 ali 2005/85 oziroma mednarodnopravnih obveznosti, de facto nastane tveganje, da bi bili prosilci za azil v primeru predaje v navedeno državo članico obravnavani v nasprotju s temeljnimi in človekovimi pravicami.

111. V teh okoliščinah sta lahko na primer v primarno odgovorni državi članici kršeni pravica do spoštovanja in varstva človekovega dostojanstva iz člena 1 Listine o temeljnih pravicah ali prepoved mučenja in nečloveškega ali ponižujočega ravnanja iz člena 4 Listine o temeljnih pravicah.( )

112. Če bi v državi članici za prosilce za azil, ki bi bili v to državo predani, obstajalo resno tveganje kršitve človekovega dostojanstva v smislu člena 1 Listine o temeljnih pravicah oziroma resno tveganje nečloveškega ali ponižujočega ravnanja v smislu člena 4 Listine o temeljnih pravicah, tudi sama predaja prosilcev za azil v to državo članico ne bi bila združljiva s členoma 1 oziroma 4 Listine o temeljnih pravicah. V skladu s členom 1 Listine o temeljnih pravicah je namreč treba človekovo dostojanstvo ne le „spoštovati“, temveč tudi „varovati“. Tako pozitivno varstvo je zajeto tudi v členu 4 Listine o temeljnih pravicah.( ) Poleg tega člen 19(2) Listine o temeljnih pravicah v zvezi s tem izrecno določa, da se nikogar ne sme odstraniti, izgnati ali izročiti državi, v kateri zanj obstaja resna nevarnost, da bo podvržen smrtni kazni, mučenju ali drugemu nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju ali kaznovanju.( )

113. Zaradi popolne preobremenitve azilnega sistema države članice bi lahko bilo treba v nekaterih okoliščinah preverjati tudi združljivost predaje prosilca za azil v to državo članico s členom 18 Listine o temeljnih pravicah.

114. V skladu s členom 18 Listine o temeljnih pravicah je priznana pravica do azila ob upoštevanju Ženevske konvencije o statusu beguncev ter v skladu z določbami PEU in PDEU.( ) Eden od temeljnih elementov Ženevske konvencije o statusu beguncev je prepoved posrednega ali neposrednega izgona ali vrnitve begunca v državo pregona, opredeljena v njenem členu 33 − t. i. načelo nevračanja. Čeprav je natančen obseg navedene prepovedi vračanja sporen, je treba izhajati iz tega, da sta v skladu z njo beguncem( ) zagotovljena ne le varstvo pred neposredno odstranitvijo v državo pregona, temveč tudi zaščita pred t. i. verižno odstranitvijo, pri kateri so begunci predani v državo, v kateri obstaja tveganje, da bodo odstranjeni v državo pregona.( )

115. Če bi zaradi preobremenitve azilnega sistema države članice beguncem v tej državi članici grozila posredna ali neposredna prisilna vrnitev v državo pregona, člen 18 Listine o temeljnih pravicah torej drugim državam članicam prepoveduje, da bi predale begunce v to državo članico.

ii) Obveznost prevzema odgovornosti v skladu s členom 3(2) Uredbe št. 343/2003

116. Iz zgornjih preudarkov je po eni strani razvidno, da so lahko zaradi preobremenitve azilnega sistema v državi članici kršene ena ali več pravic prosilca za azil iz Listine o temeljnih pravicah. Po drugi strani pa sem ugotovila, da predaja prosilcev za azil v državo članico, v kateri obstaja resno tveganje kršitve njihovih temeljnih pravic, ni združljiva z Listino o temeljnih pravicah.

117. V teh okoliščinah se postavlja vprašanje, ali je Uredbo št. 343/2003 mogoče razlagati tako, da prepoveduje predaje prosilcev za azil, ki so v nasprotju s temeljnimi pravicami.

118. Da je treba Uredbo št. 343/2003 v čim večji meri razlagati tako, da je v skladu s temeljnimi pravicami, je po eni strani razvidno iz ustaljene sodne prakse Sodišča, v skladu s katero morajo države članice paziti, da se ne opirajo na tako razlago besedila sekundarne zakonodaje, ki bi bila v nasprotju s temeljnimi pravicami, ki jih varuje pravni red Unije, ali z drugimi splošnimi načeli prava Unije.( ) Uredbo št. 343/2003 je treba po drugi strani toliko bolj razlagati v skladu s temeljnimi pravicami, saj člen 63, prvi odstavek, ES, na podlagi katerega je bila ta uredba sprejeta, izrecno določa, da so ukrepi prava Unije, ki se nanašajo na azil, v skladu z Ženevsko konvencijo o statusu beguncev in drugimi ustreznimi mednarodnimi pogodbami.( ) Poleg tega je v uvodni izjavi 15 Uredbe št. 343/2003 izrecno potrjeno, da ta uredba upošteva temeljne pravice in načela, ki so zlasti priznani v Listini o temeljnih pravicah.( )

119. Po mojem mnenju imajo države članice v skladu s členom 3(2) Uredbe št. 343/2003 dovolj široko polje proste presoje, da lahko to uredbo uporabijo v skladu z zahtevami v zvezi z varstvom temeljnih pravic, kadar bi ob predaji prosilca za azil v primarno odgovorno državo članico obstajalo resno tveganje kršitve njegovih temeljnih pravic iz Listine o temeljnih pravicah.

120. V skladu s členom 3(2) Uredbe št. 343/2003 imajo namreč države članice pravico, da prošnjo za azil, ki jo je v tej državi članici vložil prosilec za azil, obravnavajo tudi takrat, kadar je v skladu s členom 3(1) v povezavi z določbami poglavja III te uredbe primarno odgovorna druga država članica. Kadar država članica izvrši to pravico do prevzema odgovornosti, postane v skladu s členom 3(2) Uredbe št. 343/2003 odgovorna država članica, ki mora prevzeti vse obveznosti v zvezi s to odgovornostjo.

121. Če bi v primeru predaje prosilca za azil v primarno odgovorno državo članico obstajalo resno tveganje kršitve njegovih temeljnih pravic iz Listine o temeljnih pravicah, lahko država članica, v kateri je prosilec za azil vložil prošnjo za azil, to tveganje povsem odpravi z izvajanjem pravice do prevzema odgovornosti iz člena 3(2) Uredbe št. 343/2003.

122. Če se upošteva zlasti, da morajo države članice uporabljati Uredbo št. 343/2003 v skladu s temeljnimi pravicami in da je treba tudi ob predaji prosilcev za azil v državo članico, v kateri obstaja resno tveganje kršitve ene ali več njihovih temeljnih pravic, praviloma šteti, da država članica, ki jih predaja, krši Listino o temeljnih pravicah, morajo države članice po mojem mnenju izvršiti pravico do prevzema odgovornosti iz člena 3(2) Uredbe št. 343/2003, kadar v primarno odgovorni državi članici obstaja tveganje kršitve pravic prosilca za azil, ki naj bi bil predan, iz Listine o temeljnih pravicah.

123. Vendar resno tveganje kršitve nekaterih določb iz direktiv 2003/9, 2004/83 in 2005/85 v primarno odgovorni državi članici, ki ne pomeni kršitve temeljnih pravic, ki jih Listina o temeljnih pravicah priznava prosilcu za azil, ki naj bi bil predan, ne zadostuje za utemeljitev obveznosti države članice, ki prosilca predaja, da izvrši pravico do prevzema odgovornosti iz člena 3(2) Uredbe št. 343/2003.

124. V zvezi s tem je treba najprej poudariti, da se na podlagi razlage Uredbe št. 343/2003 v skladu s temeljnimi pravicami ne more zahtevati izvajanja pravice do prevzema odgovornosti iz člena 3(2), če država članica sprejema sicer krši nekatere določbe direktiv 2003/9, 2004/83 ali 2005/85, vendar ne krši Listine o temeljnih pravicah. Poleg tega država članica, ki prosilca predaja, zaradi predaje prosilca za azil v državo članico, v kateri ni tveganja kršitve njegovih temeljnih pravic iz Listine o temeljnih pravicah, običajno tudi ne krši Listine o temeljnih pravicah.

125. Dalje, le težko bi bilo združljivo s cilji Uredbe št. 343/2003, če bi vsako neupoštevanje direktiv 2003/9, 2004/83 ali 2005/85 zadostovalo, da se prepreči predaja prosilca za azil v primarno odgovorno državo članico.( ) Z Uredbo št. 343/2003 naj bi bil namreč določen jasen in izvedljiv način za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za azil, s katerim je poleg tega omogočena hitra določitev te države članice.( ) Uredba št. 343/2003 za uresničitev tega cilja določa ureditev, v skladu s katero je za obravnavanje vsake prošnje za azil, vložene v Uniji, odgovorna samo država članica, določena na podlagi objektivnih meril. V primeru nezakonitega vstopa na območje Unije je v skladu s členom 10 Uredbe št. 343/2003 za obravnavanje prošnje za azil odgovorna država članica prvega vstopa.( )

126. Če bi morala odslej država članica, v kateri je prosilec za azil vložil prošnjo za azil, zaradi vsakega neupoštevanja nekaterih določb iz direktiv 2003/9, 2004/83 ali 2005/85 s strani države članice nezakonitega prvega vstopa izvajati pravico do prevzema odgovornosti iz člena 3(2) Uredbe št. 343/2003, bi se poleg objektivnih meril iz poglavja III te uredbe za določitev odgovorne države članice ustvarilo novo, daljnosežno izločitveno merilo, v skladu s katerim bi bile nekatere države članice že zaradi neznatnih kršitev zahtev iz direktiv 2003/9, 2004/83 ali 2005/85 oproščene pristojnosti in z njimi povezanih nalog iz Uredbe št. 343/2003. To ne bi povsem spodkopalo le ureditve pristojnosti iz Uredbe št. 343/2003, temveč bi ogrozilo tudi njen cilj, da je država članica, odgovorna za obravnavanje prošenj za azil, vloženih v Uniji, določena hitro.

iii) Vmesni sklep

127. V skladu z navedenim je treba na četrto vprašanje za predhodno odločanje predložitvenega sodišča odgovoriti tako, da mora država članica, v kateri je bila vložena prošnja za azil, izvajati pravico do obravnavanja te prošnje za azil iz člena 3(2) Uredbe št. 343/2003, če bi bil prosilec za azil v primeru predaje v državo članico, ki je v skladu s členom 3(1) v povezavi z določbami poglavja III Uredbe št. 343/2003 primarno odgovorna, izpostavljen resnemu tveganju kršitve njegovih temeljnih pravic iz Listine o temeljnih pravicah. Vendar resno tveganje kršitve nekaterih določb iz direktiv 2003/9, 2004/83 in 2005/85 v primarno odgovorni državi članici, ki ne pomeni kršitve temeljnih pravic prosilca za azil, ki naj bi bil predan, iz Listine o temeljnih pravicah, ne zadostuje za utemeljitev obveznosti izvajanja pravice do prevzema odgovornosti iz člena 3(2) Uredbe št. 343/2003.

b) Drugo in tretje vprašanje za predhodno odločanje: uporaba neizpodbojnih domnev v okviru izvajanja pravice do prevzema odgovornosti iz člena 3(2) Uredbe št. 343/2003

128. Predložitveno sodišče želi z drugim in tretjim vprašanjem za predhodno odločanje izvedeti, ali smejo države članice pri uporabi Uredbe št. 343/2003 izhajati iz neizpodbojne domneve, da bo država članica, primarno odgovorna za obravnavanje prošnje za azil, po predaji prosilca za azil upoštevala minimalne standarde iz direktiv 2003/9, 2004/83 in 2005/85 oziroma temeljne pravice prosilca za azil (tretje vprašanje za predhodno odločanje), tako da je treba predajo prosilcev za azil v skladu z Uredbo št. 343/2003 vedno šteti za združljivo s temeljnimi pravicami iz prava Unije, in sicer ne glede na razmere v odgovorni državi članici (drugo vprašanje za predhodno odločanje).

129. Po mojem mnenju je treba na navedeni vprašanji odgovoriti nikalno.

130. Kot sem že navedla zgoraj, tveganja, da bodo prosilci za azil ob predaji v drugo državo članico zaradi obravnavanja njihovih prošenj za azil de facto izpostavljeni kršitvi temeljnih in človekovih pravic, nikoli ni mogoče povsem izključiti. Če v državi članici, primarno odgovorni za obravnavanje prošnje za azil, obstaja resno tveganje kršitve pravic prosilca za azil iz Listine o temeljnih pravicah, mora država članica, v kateri je ta prosilec za azil vložil prošnjo za azil, v skladu s členom 3(2) Uredbe št. 343/2003 izvajati pravico do prevzema odgovornosti.

131. Iz navedenih ugotovitev neposredno sledi, da uporaba Uredbe št. 343/2003 na podlagi neizpodbojne domneve, da država članica, primarno odgovorna za obravnavanje prošnje prosilca za azil, upošteva temeljne pravice, ni združljiva z obveznostjo držav članic, da Uredbo št. 343/2003( ) razlagajo in uporabljajo v skladu s temeljnimi pravicami. V tem primeru namreč država članica, v kateri je prosilec za azil vložil prošnjo za azil, nikoli ne bi bila zavezana k izvajanju pravice do prevzema odgovornosti iz člena 3(2) Uredbe št. 343/2003, zaradi česar ne bi bilo mogoče izključiti, da bi bili prosilci za azil kljub resnemu tveganju kršitve pravic iz Listine o temeljnih pravicah predani v drugo državo članico.

132. Iz istega razloga je treba kot neskladno s pravom Unije zavrniti tudi uporabo Uredbe št. 343/2003 na podlagi neizpodbojne domneve, da bo država gostiteljica upoštevala vse minimalne standarde iz direktiv 2003/9, 2004/83 in 2005/85. Neizpodbojna domneva, da bodo upoštevani vsi minimalni standardi iz direktiv 2003/9, 2004/83 in 2005/85, se namreč de facto ne razlikuje od neizpodbojne domneve, da bo primarno odgovorna država članica upoštevala temeljne pravice prosilca za azil iz Listine o temeljnih pravicah.

133. Vendar to ne pomeni, da države članice načeloma ne smejo v okviru uporabe Uredbe št. 343/2003 izhajati iz izpodbojne domneve, da bo država članica, primarno odgovorna za obravnavanje prošnje prosilca za azil, spoštovala njegove človekove in temeljne pravice. V teh okoliščinah je treba spomniti, da mora vsaka država članica pri obravnavanju prosilcev za azil in njihovih prošenj v skladu z direktivami 2003/09, 2004/83 in 2005/85 izpolnjevati visoke minimalne standarde in spoštovati Listino o temeljnih pravicah( ) ter − kot država pogodbenica − EKČP in Ženevsko konvencijo o statusu beguncev. Ob upoštevanju tako pravno zagotovljene visoke ravni varstva je torej očitno, da se v okviru predaje prosilcev za azil izhaja iz izpodbojne domneve, da bodo ti prosilci v primarno odgovorni državi članici obravnavani v skladu s človekovimi in temeljnimi pravicami.( ) V tem smislu je v uvodni izjavi 2 Uredbe št. 343/2003 izrecno poudarjeno, da se vse države članice, ki spoštujejo načelo nevračanja, štejejo za varne za državljane tretjih držav.( )

134. Če pa bi se države članice odločile za uporabo take izpodbojne domneve, morajo upoštevati načelo učinkovitosti, v skladu s katerim se uveljavljanje pravic, ki jih daje pravni red Unije, ne sme praktično onemogočiti oziroma čezmerno otežiti( ).

135. Če se države članice torej odločijo za uvedbo izpodbojne domneve, da primarno odgovorna država članica upošteva človekove in temeljne pravice prosilca za azil, je treba prosilcem za azil dati procesnopravno možnost, da to domnevo tudi dejansko izpodbijejo. Mogoča dokazna sredstva ter pravila in načela presoje dokazov je treba določiti znotraj nacionalnega pravnega reda posamezne države članice v skladu z načelom učinkovitosti.

136. V skladu z navedenim je treba na drugo in tretje vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti, da obveznost razlage Uredbe št. 343/2003 v skladu s temeljnimi pravicami nasprotuje uporabi neizpodbojne domneve, v skladu s katero država članica, primarno odgovorna za obravnavanje prošnje za azil, upošteva temeljne pravice prosilca za azil, ki izhajajo iz prava Unije, oziroma vse minimalne standarde iz direktiv 2003/9, 2004/83 in 2005/85. Vendar to ne pomeni, da države članice pri uporabi Uredbe št. 343/2003 načeloma ne smejo izhajati iz izpodbojne domneve, da bo država članica, primarno odgovorna za obravnavanje prošnje prosilca za azil, spoštovala njegove človekove in temeljne pravice.

C – Peto vprašanje za predhodno odločanje: razmerje med varstvom prosilcev za azil na podlagi Listine o temeljnih pravicah in njihovim varstvom na podlagi EKČP

137. Predložitveno sodišče želi s petim vprašanjem za predhodno odločanje izvedeti, ali členi 1, 18 in 47 Listine o temeljnih pravicah prosilcem za azil, ki bi morali biti v skladu z Uredbo št. 343/2003 predani v drugo državo članico, zagotavljajo obsežnejše varstvo kot člen 3 EKČP.

138. Čeprav predložitveno sodišče ni izrecno obravnavalo pravne podlage navedenega vprašanja, se zdi, da je imela sodba ESČP z dne 2. decembra 2008 v zadevi K. R. S. proti Združenemu kraljestvu( ) posebno vlogo pri njegovi predložitvi. ESČP je moralo v tej zadevi odločati o pritožbi zoper kršitev človekovih pravic iranskega državljana, ki bi moral biti v skladu z zahtevami Uredbe št. 343/2003 predan iz Združenega kraljestva v Grčijo. Po mnenju iranskega prosilca za azil bi njegova odstranitev v Grčijo pomenila kršitev člena 3 EKČP. ESČP je z odločbo z dne 2. decembra 2008 navedeno pritožbo zavrnilo kot očitno neutemeljeno.

139. Predložitvenemu sodišču se je zato pri oblikovanju predložitvenega sklepa postavljalo vprašanje, kako mora upoštevati odločbo ESČP v zadevi K. R. S proti Združenemu kraljestvu. Pri tem je želelo izvedeti, ali mu presoja ESČP, da predaja afganistanskega prosilca za azil v Grčijo ne bi pomenila kršitve člena 3 EKČP, preprečuje, da ugotovi kršitev členov 1, 18 in 47 Listine o temeljnih pravicah v primeru, kakršen je ta v postopku v glavni stvari.

140. Kot sem že navedla, je ESČP v sodbi z dne 21. januarja 2011 v zadevi M. S. S. proti Belgiji in Grčiji( ), torej po prispetju predložitvenega sklepa, razvilo svojo sodno prakso in ugotovilo, da je Belgija s predajo prosilca za azil na podlagi Uredbe št. 343/2003 iz Belgije v Grčijo kršila člen 3 EKČP in člen 13 v povezavi s členom 3 EKČP.

141. Ob upoštevanju navedenega razvoja sodne prakse ESČP se predložitveno sodišče odslej verjetno ne sprašuje predvsem, pod katerimi pogoji bi se lahko predaja prosilcev za azil v Grčijo kljub sodbi ESČP v zadevi K. R. S. proti Združenemu kraljestvu štela za kršitev pravic teh prosilcev za azil iz Listine o temeljnih pravicah, temveč bolj o tem, ali je mogoče predajo prosilcev za azil v Grčijo ob upoštevanju sodbe ESČP v zadevi M. S. S. proti Belgiji in Grčiji sploh še šteti za združljivo z Listino o temeljnih pravicah.

142. Peto vprašanje za predhodno odločanje je treba v teh okoliščinah zato razumeti tako, da je Sodišče zaprošeno za pojasnilo vprašanj, v kakšnem razmerju sta člena 3 in 13 EKČP do ustreznih določb Listine o temeljnih pravicah( ) in kako sodna praksa ESČP o (ne)združljivosti predaje prosilcev za azil v Grčijo z EKČP vpliva na sodni preizkus združljivosti takih predaj z Listino o temeljnih pravicah.

143. Za odgovor na navedeni vprašanji je treba izhajati iz člena 52(3) Listine o temeljnih pravicah. V skladu z njim sta vsebina in obseg pravic iz Listine o temeljnih pravicah, ki ustrezajo pravicam iz EKČP, enaka kot vsebina in obseg pravic, ki ju določa EKČP. V členu 52(3) Listine o temeljnih pravicah je poleg tega izrecno pojasnjeno, da navedena določba ne preprečuje širšega varstva po pravu Unije.

144. V Pojasnilih k LTP glede člena 52(3) Listine o temeljnih pravicah je poudarjeno, da je namen navedene določbe zagotoviti potrebno usklajenost med Listino o temeljnih pravicah in EKČP. Navedenega sklicevanja v skladu s Pojasnili k LTP ni mogoče razumeti kot sklicevanje samo na besedilo EKČP in njenih protokolov, temveč tudi na konkretizacijo vsebine in obsega v njej zagotovljenih pravic s sodno prakso ESČP. Vendar to ne bi smelo posegati v avtonomijo prava Unije in Sodišča.

145. V skladu s členom 52(3) Listine o temeljnih pravicah je zato treba zagotoviti, da varstvo na podlagi Listine o temeljnih pravicah na področjih, na katerih se določbe Listine o temeljnih pravicah prekrivajo z jamstvi na podlagi EKČP, ne zaostaja za varstvom na podlagi EKČP. Ker ESČP varstvo, zagotovljeno z EKČP, z razlago stalno dopolnjuje,( ) je treba tudi sklicevanje na EKČP v členu 52(3) Listine o temeljnih pravicah v bistvu razumeti kot dinamično sklicevanje, ki načeloma zajema sodno prakso ESČP.( )

146. V teh okoliščinah je treba seveda upoštevati, da so sodbe ESČP v bistvu sodne odločbe, ki se nanašajo na posamezen primer, in ne nadomeščajo norm iz EKČP, tako da bi bilo v okviru uporabe Listine o temeljnih pravicah napačno šteti sodno prakso ESČP za vir razlage z neomejeno veljavnostjo.( ) Zaradi navedene ugotovitve pa se seveda ne sme prezreti, da ima sodna praksa ESČP pri razlagi Listine o temeljnih pravicah poseben pomen in veliko težo, zato jo je treba pri razlagi Listine o temeljnih pravicah nujno upoštevati.( )

147. Navedena analiza je potrjena s sodno prakso Sodišča, pri kateri je v okviru razlage določb iz Listine o temeljnih pravicah sistematično upoštevana sodna praksa ESČP v zvezi z ustreznimi določbami EKČP.( )

148. V skladu z vsem navedenim je treba na peto vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti, da je treba v skladu s členom 52(3) Listine o temeljnih pravicah zagotoviti, da varstvo na podlagi Listine o temeljnih pravicah na področjih, na katerih se določbe Listine o temeljnih pravicah prekrivajo z določbami iz EKČP, ne zaostaja za varstvom na podlagi EKČP. Ker sta bila obseg in domet varstva na podlagi EKČP natančneje opredeljena v sodni praksi ESČP, ima ta sodna praksa pri razlagi Sodišča glede ustreznih določb Listine o temeljnih pravicah poseben pomen in veliko težo.

D – Šesto vprašanje za predhodno odločanje: sodni preizkus upoštevanja Ženevske konvencije o statusu beguncev in EKČP v državi članici, primarno odgovorni v skladu z Uredbo št. 343/2003

149. Predložitveno sodišče želi s šestim vprašanjem za predhodno odločanje izvedeti, ali je nacionalna določba, v skladu s katero morajo sodišča v okviru nadzora uporabe Uredbe št. 343/2003 izhajati iz neizpodbojne domneve, da je vsaka država članica, primarno odgovorna za obravnavanje prošnje za azil, varna država, v kateri prosilcem za azil ne grozi izgon v državo pregona v nasprotju z Ženevsko konvencijo o statusu beguncev ali EKČP, združljiva s členom 47 Listine o temeljnih pravicah.

150. Za odgovor na to vprašanje bom najprej obravnavala razmerje med pravicami prosilcev za azil v skladu s členom 47 Listine o temeljnih pravicah in tveganjem izgona v državo pregona v nasprotju z Ženevsko konvencijo o statusu beguncev ali EKČP, ki bi obstajalo v primeru predaje prosilcev za azil v primarno odgovorno državo članico. Na podlagi teh preudarkov bom nato odgovorila na šesto vprašanje predložitvenega sodišča.

1. Člen 47(1) Listine o temeljnih pravicah in tveganje kršitve Ženevske konvencije o statusu beguncev oziroma konvencije EKČP po predaji prosilca za azil v skladu z Uredbo št. 343/2003

151. Člen 47(1) Listine o temeljnih pravicah določa, da ima vsakdo, ki so mu kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem v skladu s pogoji, določenimi v tem členu.

152. Temeljni pogoj za uporabo člena 47 Listine o temeljnih pravicah je torej, da so bile pravice ali svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, kršene. Na podlagi navedenega lahko zaradi kršitve Ženevske konvencije o statusu beguncev ali EKČP pravica do učinkovitega pravnega sredstva v skladu s členom 47(1) Listine o temeljnih pravicah nastane samo takrat, kadar je to kršitev treba obenem šteti za kršitev pravic ali svoboščin, zagotovljenih s pravom Unije.

153. Čeprav je treba kršitev Ženevske konvencije o statusu beguncev ali EKČP v okviru predaje prosilca za azil v državo članico, v kateri mu resno grozi izgon v državo pregona, de iure strogo razlikovati od morebitne s tem povezane kršitve prava Unije, pa v takem primeru praviloma de facto obstaja možnost primerjave med kršitvijo Ženevske konvencije o statusu beguncev oziroma EKČP in kršitvijo prava Unije.

154. Za presojo, ali je predaja prosilca za azil v državo članico, v kateri obstaja resno tveganje izgona v drugo državo v nasprotju z Ženevsko konvencijo o statusu beguncev, v skladu s pravom Unije, je treba izhajati iz člena 18 Listine o temeljnih pravicah, ki določa, da je ob upoštevanju pravil Ženevske konvencije o statusu beguncev priznana pravica do azila.( ) V skladu s členom 18 Listine o temeljnih pravicah je zaradi navedenega izrecnega sklicevanja na Ženevsko konvencijo o statusu beguncev beguncem, ki so vložili prošnjo za azil, zagotovljeno varstvo pred predajami v nasprotju z Ženevsko konvencijo o statusu beguncev.( ) Na podlagi navedenega predaja begunca v državo članico, primarno odgovorno za njegovo prošnjo za azil, ni združljiva z Listino o temeljnih pravicah, če v tej državi članici obstaja resno tveganje neposrednega ali posrednega izgona v državo pregona v nasprotju z Ženevsko konvencijo o statusu beguncev.

155. Za presojo, ali je predaja prosilca za azil v državo članico, v kateri obstaja resno tveganje izgona v tretjo državo v nasprotju z EKČP, v skladu s pravom Unije, je treba izhajati iz načela v členu 52(3) Listine o temeljnih pravicah, v skladu s katerim obseg varstva pravic iz Listine o temeljnih pravicah ne sme zaostajati za jamstvi na podlagi EKČP.( )

156. ESČP je v teh okoliščinah nazadnje pojasnilo jamstva na podlagi EKČP v zvezi s predajo prosilcev za azil med državami članicami v sodbi M. S. S. proti Belgiji in Grčiji. Pri tem je poudarilo, da predaja prosilca za azil v prehodno državo, ki je tudi podpisnica navedene konvencije, ne vpliva na odgovornost države, ki prosilca predaja, saj ga v skladu s členom 3 EKČP ne sme prisilno odstraniti, če so ugotovljeni resni razlogi za domnevo, da za zadevno osebo v primeru predaje v prehodno državo tam obstaja resno tveganje predaje v drugo državo v nasprotju s členom 3 EKČP.( )

157. Ob upoštevanju zahtev iz člena 52(3) Listine o temeljnih pravicah gre v primeru, v katerem bi predaja prosilca za azil v državo članico, ki je v skladu z Uredbo št. 343/2003 primarno odgovorna, zaradi tveganja posrednega vračanja pomenila kršitev člena 3 EKČP, praviloma tudi za kršitev Listine o temeljnih pravicah. V zvezi s tem gre zlasti za kršitev temeljnih pravic prosilcev za azil iz členov 1 in 4 ter člena 19(2) Listine o temeljnih pravicah.( )

158. Glede na navedeno je torej treba ugotoviti, da predaja prosilca za azil v državo članico, ki je v skladu z Uredbo št. 343/2003 primarno odgovorna, praviloma ni združljiva s pravom Unije, če za prosilca za azil v tej državi članici obstaja resno tveganje izgona v državo pregona v nasprotju z Ženevsko konvencijo o statusu beguncev ali EKČP. Če se s predajo prosilca za azil krši pravo Unije, je mogoče uporabiti člen 47 Listine o temeljnih pravicah.

2. Nezdružljivost neizpodbojne domneve sodišča, da za prosilca za azil v primarno odgovorni državi članici ne obstaja resno tveganje izgona v drugo državo v nasprotju z Ženevsko konvencijo o statusu beguncev oziroma EKČP, s členom 47 Listine o temeljnih pravicah

159. V skladu s členom 47(1) Listine o temeljnih pravicah ima vsakdo, ki so mu kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem za presojo navedene kršitve. Ker je namen tega pravnega sredstva razjasniti, ali so bile dejansko kršene pravice ali svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, navedena pravica do učinkovitega pravnega sredstva nastane že takrat, ko se navedena kršitev pravic sklepčno zatrjuje.( )

160. Za določitev dejanskih procesnopravnih pravil v zvezi z učinkovitim pravnim sredstvom v smislu člena 47 Listine o temeljnih pravicah imajo države članice široko polje proste presoje. Vendar je to polje proste presoje omejeno z zahtevo, da je treba vedno zagotoviti učinkovito pravno sredstvo. V zvezi s tem je treba še upoštevati, da mora biti v skladu s členom 52(1) Listine o temeljnih pravicah kakršno koli omejevanje uresničevanja pravice do učinkovitega pravnega sredstva predpisano z zakonom( ) ter mora spoštovati bistveno vsebino te pravice in načelo sorazmernosti.

161. Minimalna vsebina pravice do učinkovitega pravnega sredstva vključuje zahtevo, da mora pravno sredstvo, zagotovljeno upravičencu, izpolnjevati načelo učinkovitosti.( ) V skladu s tem načelom se uveljavljanje pravic, ki jih daje pravni red Unije, ne sme praktično onemogočiti oziroma čezmerno otežiti.( )

162. Iz navedenih preudarkov o bistvu in minimalni vsebini pravice do učinkovitega pravnega sredstva iz člena 47 Listine o temeljnih pravicah je po mojem mnenju neposredno razvidno, da nacionalna ureditev, v skladu s katero morajo sodišča v okviru nadzora predaje prosilca za azil v državo članico, ki je v skladu z Uredbo št. 343/2003 primarno odgovorna, izhajati iz neizpodbojne domneve, da ta država članica prosilca za azil ne bo izgnala v drugo državo v nasprotju z EKČP ali Ženevsko konvencijo o statusu beguncev, ni združljiva s členom 47 Listine o temeljnih pravicah.

163. V teh okoliščinah je odločilno, da taka domneva čezmerno otežuje ali celo de facto izključuje sodni nadzor tveganja verižne odstranitve v državo pregona v nasprotju z Listino o temeljnih pravicah. Le težko bi bilo namreč razumljivo, če bi nacionalno sodišče zanikalo tveganje verižne odstranitve v državo pregona z vidika EKČP in Ženevske konvencije o statusu beguncev, pritrdilo pa bi vsebinsko enakemu tveganju verižne odstranitve v državo pregona z vidika Listine o temeljnih pravicah. Zato zadevna neizpodbojna domneva, da primarno odgovorna država članica prosilca za azil ne bo prisilno odstranila v državo pregona v nasprotju z EKČP in Ženevsko konvencijo o statusu beguncev, ni združljiva s členom 47 Listine o temeljnih pravicah.

164. V skladu z navedenim je treba na šesto vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti, da nacionalna določba, v skladu s katero morajo sodišča pri presoji, ali je mogoče prosilce v skladu z Uredbo št. 343/2003 zakonito predati v drugo državo članico, izhajati iz neizpodbojne domneve, da je ta država članica varna država, v kateri za prosilce za azil ne obstaja tveganje izgona v državo pregona v nasprotju z Ženevsko konvencijo o statusu beguncev ali EKČP, ni združljiva s členom 47 Listine o temeljnih pravicah.

E – Sedmo vprašanje za predhodno odločanje

165. Predložitveno sodišče s sedmim vprašanjem za predhodno odločanje Sodišče prosi za razlago vsebine in obsega Protokola (št. 30) o uporabi Listine Evropske unije o temeljnih pravicah na Poljskem in v Združenem kraljestvu, priloženega k Pogodbi o Evropski uniji in Pogodbi o delovanju Evropske unije. Pri tem v bistvu sprašuje, ali imajo lahko določbe Listine o temeljnih pravicah, upoštevne v obravnavanem postopku, ob upoštevanju navedenega protokola v pravnem redu Združenega kraljestva neomejen pravni učinek.

166. Predložitveno sodišče želi torej z navedenim vprašanjem izvedeti, ali – in če je tako, v kakšnem obsegu – je treba Protokol št. 30 šteti za klavzulo o izvzetju („opt-out“) Združenega kraljestva in Republike Poljske iz Listine o temeljnih pravicah.

167. Po mojem mnenju je lahko odgovor na vprašanje, ali je treba Protokol št. 30 šteti za splošno klavzulo o izvzetju Združenega kraljestva in Republike Poljske iz Listine o temeljnih pravicah, brez nadaljnjega nikalen.( ) Do te ugotovitve sem prišla na podlagi analize besedila Protokola št. 30 ob posebnem upoštevanju njegovih uvodnih izjav.

168. V skladu s členom 1 Protokola št. 30 se z Listino ne širijo pristojnosti Sodišča ali sodišč Poljske oziroma Združenega kraljestva za razsojanje glede združljivosti zakonov in drugih predpisov, prakse ali upravnih ukrepov Poljske ali Združenega kraljestva s temeljnimi pravicami, svoboščinami in načeli, ki so z Listino potrjeni.

169. Iz besedila v členu 1(1) Protokola št. 30 je zato jasno razvidno, da se na podlagi Listine o temeljnih pravicah pristojnosti ne morejo prelagati v breme Združenega kraljestva ali Poljske niti se področje uporabe prava Unije ne more razširiti prek pristojnosti Unije, opredeljenih v Pogodbah. Vendar je s tem v členu 1(1) Protokola št. 30 potrjena samo normativna vsebina člena 51 iz Listine o temeljnih pravicah, katerega namen je ravno izključitev take širitve pristojnosti Unije oziroma področja uporabe prava Unije.( ) Člen 1(1) Protokola št. 30 tako načeloma ne vpliva na veljavnost Listine o temeljnih pravicah za Združeno kraljestvo in Poljsko.( )

170. To analizo potrjujejo uvodne izjave navedenega protokola, v katerih je večkrat potrjena načelna veljavnost Listine o temeljnih pravicah v poljskem in angleškem pravnem redu.( ) Tako je v tretji uvodni izjavi poudarjeno, da člen 6 PEU zahteva, da sodišča Poljske in Združenega kraljestva Listino uporabljajo in razlagajo dosledno v skladu s pojasnili iz tega člena. V osmi in deveti uvodni izjavi je opozorjeno na željo Poljske in Združenega kraljestva, da se podrobneje pojasnijo nekateri vidiki uporabe Listine ter uporaba Listine v zvezi z zakoni in drugimi predpisi Poljske in Združenega kraljestva.

171. Člen 1(1) Protokola št. 30 ne vpliva na veljavnost Listine o temeljnih pravicah, temveč ga je treba šteti samo za izrecno potrditev normativne vsebine člena 51 Listine o temeljnih pravicah, zdi pa se, da je namen člena 1(2) Protokola št. 30 podrobnejše pojasnilo glede veljavnosti posameznih določb Listine v pravnih redih Združenega kraljestva in Poljske. V skladu s členom 1(2) Protokola št. 30 namreč nobena določba iz naslova IV Listine o temeljnih pravicah ne ustvarja iztožljivih pravic v razmerju do Poljske oziroma do Združenega kraljestva, razen če nista Poljska oziroma Združeno kraljestvo predvidela takih pravic v svoji nacionalni zakonodaji.

172. Člen 1(2) Protokola št. 30 se nanaša na temeljne socialne pravice in načela, združene pod naslovom IV Listine o temeljnih pravicah (členi od 27 do 38). Ta naslov, „Solidarnost“, velja za eno najspornejših področij v zgodovini nastanka Listine o temeljnih pravicah. Sporno ni bilo le temeljno vprašanje, ali bi bilo treba socialne pravice in načela vključiti v Listino o temeljnih pravicah, temveč tudi, koliko socialnih pravic bi bilo treba vključiti, kako bi jih bilo treba podrobno oblikovati, kakšne zavezujoče učinke naj imajo in ali jih je treba opredeliti kot temeljne pravice ali kot temeljna načela.( )

173. Z ugotovitvijo, da nobena določba iz naslova IV Listine o temeljnih pravicah ne ustvarja iztožljivih pravic v razmerju do Poljske oziroma do Združenega kraljestva, člen 1(2) Protokola št. 30 najprej potrjuje načelo, izraženo v členu 51(1) Listine o temeljnih pravicah, da Listina o temeljnih pravicah ne ustvarja iztožljivih pravic med zasebniki. Poleg tega se zdi, da člen 1(2) Protokola št. 30 izključuje tudi, da bi lahko bile iz členov od 27 do 38 Listine o temeljnih pravicah izpeljane nove pravice in zahteve na podlagi prava Unije, na katere bi se upravičenci lahko sklicevali proti Združenemu kraljestvu ali Poljski.( )

174. Ker zadevne temeljne pravice iz tega postopka ne spadajo med temeljne socialne pravice in načela iz naslova IV Listine o temeljnih pravicah, vprašanja o natančni veljavnosti in obsegu člena 1(2) Protokola št. 30 tukaj ni treba dodatno poglobiti. V tem smislu zadostuje opozorilo na deseto uvodno izjavo Protokola št. 30, v skladu s katero sklicevanja na izvajanje posameznih določb Listine v tem protokolu nikakor ne posegajo v izvajanje drugih določb Listine.

175. Člen 2 Protokola št. 30 nazadnje določa, da če se posamezna določba