Začasna izdaja

SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (tretji razširjeni senat)

z dne 27. januarja 2021( )

„Okolje – Direktiva 2010/75/UE – Industrijske emisije – Izvedbeni sklep (EU) 2017/1442 – Velike kurilne naprave – Zaključki o najboljših razpoložljivih tehnikah (BAT) – Člen 16(4) in (5) PEU – Člen 3(2) in (3) Protokola (št. 36) o prehodni ureditvi – Časovna uporaba zakona – Komitologija“

V zadevi T‑699/17,

Republika Poljska, ki jo zastopata B. Majczyna in D. Krawczyk, agenta,

tožeča stranka,

ob intervenciji

Republike Bolgarije, ki jo zastopata E. Petranova in T. Mitova, agentki,

in

Madžarske, ki jo zastopa M. Fehér, agent,

intervenientki,

proti

Evropski komisiji, ki jo zastopajo Ł. Habiak, K. Herrmann in R. Tricot, agenti,

tožena stranka,

ob intervenciji

Kraljevine Belgije, ki jo zastopa M. Jacobs, agentka,

Francoske republike, ki jo zastopata J. Traband in A.‑L. Desjonquères, agenta,

in

Kraljevine Švedske, ki jo zastopajo C. Meyer‑Seitz, H. Shev, L. Zettergren in A. Alriksson, agentke,

intervenientke,

zaradi predloga na podlagi člena 263 PDEU za razglasitev ničnosti Izvedbenega sklepa Komisije (EU) 2017/1442 z dne 31. julija 2017 o določitvi zaključkov o najboljših razpoložljivih tehnikah (BAT) v skladu z Direktivo 2010/75/EU Evropskega parlamenta in Sveta za velike kurilne naprave (UL 2017, L 212, str. 1),

SPLOŠNO SODIŠČE (tretji razširjeni senat),

v sestavi A. M. Collins, predsednik, V. Kreuschitz (poročevalec), Z. Csehi, G. De Baere, sodniki, in G. Steinfatt, sodnica,

sodna tajnica: R. Ūkelytė, administratorka,

na podlagi pisnega dela postopka in obravnave z dne 17. septembra 2020

izreka naslednjo

Sodbo

Pravni okvir

Postopek sprejetja zaključkov o najboljših razpoložljivih tehnikah (BAT)

1 Zaključki o najboljših razpoložljivih tehnikah (best available techniques, v nadaljevanju: BAT) se v skladu s členom 14(3) Direktive 2010/75/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 o industrijskih emisijah (celovito preprečevanje in nadzorovanje onesnaževanja) (UL 2010, L 334, str. 17) uporabljajo kot referenca za določanje pogojev za dovoljenje za obratovanje kurilnih naprav.

2 Zaključki o BAT se v skladu s členom 13 Direktive 2010/75 in Prilogo k Izvedbenemu sklepu Komisije z dne 10. februarja 2012 o določitvi pravil v zvezi z navodili o zbiranju podatkov, pripravi referenčnih dokumentov BAT in zagotavljanju njihove kakovosti v skladu z Direktivo 2010/75 (2012/119/EU) (UL 2012, L 63, str. 1) sprejmejo v dveh fazah.

3 V prvi fazi se po izmenjavi informacij, pri kateri sodelujejo Evropska komisija, države članice, zadevni sektorji in nevladne organizacije, ki spodbujajo varstvo okolja, pripravi tehnični referenčni dokument o BAT (v nadaljevanju: referenčni dokument BAT). V tem okviru tehnična delovna skupina pripravi dokumente v zvezi z referenčnim dokumentom BAT, pri čemer upošteva rezultate izmenjave informacij v zadevnem sektorju. Osnutek referenčnega dokumenta BAT se predloži forumu, ustanovljenem s členom 13(3) Direktive 2010/75, ki na podlagi dela, opravljenega na tehnični ravni, poda svoje mnenje glede predlagane vsebine referenčnega dokumenta BAT.

4 V drugi fazi Komisija v skladu s členom 13(5) in členom 75(2) Direktive 2010/75 odboru, ustanovljenem s členom 75 Direktive 2010/75 (v nadaljevanju: odbor) in sestavljenem iz predstavnikov držav članic, predloži osnutek izvedbenega sklepa o zaključkih o BAT. Odbor v skladu s postopkom pregleda iz člena 5 Uredbe (EU) št. 182/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. februarja 2011 o določitvi splošnih pravil in načel, na podlagi katerih države članice nadzirajo izvajanje izvedbenih pooblastil Komisije (UL 2011, L 55, str. 13), poda svoje mnenje o osnutku izvedbenega sklepa Komisije z večino, kakor je določena v členu 16(4) in (5) PEU. Če je to mnenje pozitivno, Komisija sprejme izvedbeni sklep o določitvi zaključkov o BAT.

Določbe o kvalificirani večini

5 Člen 16(4) in (5) PEU določa:

„4. Od 1. novembra 2014 je kvalificirana večina najmanj 55 % članov Sveta, ki jo tvori najmanj petnajst članov in ki predstavljajo države članice, ki imajo skupaj najmanj 65 % prebivalstva Unije.

Za manjšino, ki lahko prepreči sprejetje odločitve, so potrebni najmanj štirje člani Sveta, sicer se šteje, da je kvalificirana večina dosežena.

Druge podrobnosti glasovanja s kvalificirano večino so določene v členu 238(2) [PDEU].

5. Prehodne določbe o opredelitvi kvalificirane večine, ki se uporabljajo do 31. oktobra 2014, in prehodne določbe, ki se bodo uporabljale med 1. novembrom 2014 in 31. marcem 2017, so vključene v Protokol o prehodni ureditvi.“

6 Člen 3 Protokola (št. 36) o prehodni ureditvi (UL 2016, C 202, str. 321; v nadaljevanju: Protokol št. 36) določa:

„1. V skladu s členom 16(4) [PEU] začnejo določbe tega člena in določbe člena 238(2) [PDEU] glede določitve kvalificirane večine v Evropskem svetu in Svetu učinkovati 1. novembra 2014.

2. Med 1. novembrom 2014 in 31. marcem 2017 lahko pri sprejemanju odločitve s kvalificirano večino član Sveta zahteva, da se ta odločitev sprejme s kvalificirano večino, kakor je določena v odstavku 3. V tem primeru se uporabita odstavka 3 in 4.

3. Ne glede na drugi pododstavek člena 235(1) [PDEU] veljajo do 31. oktobra 2014 določbe, kakor so navedene v nadaljevanju.

Pri odločitvah Evropskega sveta in Sveta, za katere je potrebna kvalificirana večina se glasovi članov ponderirajo tako:

Belgija 12 Bolgarija 10 Češka 12 Danska 7 Nemčija 29 Estonija 4 Irska 7 Grčija 12 Španija 27 Francija 29 Hrvaška 7 Italija 29 Ciper 4 Latvija 4 Litva 7 Luksemburg 4 Madžarska 12 Malta 3 Nizozemska 13 Avstrija 10 Poljska 27 Portugalska 12 Romunija 14 Slovenija 4 Slovaška 7 Finska 7 Švedska 10 Združeno kraljestvo 29





Kadar Pogodbe določajo, da morajo biti odločitve sprejete na predlog Komisije, je za sprejetje potrebnih najmanj 260 glasov za, ki predstavljajo večino članov. V drugih primerih je za sprejetje odločitev potrebnih najmanj 260 glasov za, ki predstavljajo najmanj dve tretjini članov.

Član Evropskega sveta ali Sveta lahko zahteva, da se, kadar Evropski svet ali Svet sprejema akt s kvalificirano večino, preveri, ali države članice, ki tvorijo to kvalificirano večino, predstavljajo najmanj 62 % celotnega prebivalstva Unije. Če se izkaže, da ta pogoj ni izpolnjen, se akt ne sprejme.

4. Kadar vsi člani Sveta ne glasujejo, in sicer takrat, ko je predvidena kvalificirana večina, opredeljena v skladu s členom 238(3) [PDEU], se do 31. oktobra 2014 opredeli kot isti delež ponderiranih glasov in isti delež števila članov Sveta ter po potrebi isti odstotek prebivalstva zadevnih držav članic, kakor je določeno v odstavku 3 tega člena.“

7 Člen 5 Uredbe št. 182/2011 med drugim določa:

„1. Kadar se uporablja postopek pregleda za akte, ki se sprejmejo na predlog Komisije, odbor poda mnenje z večino, kakor je določena v členu 16(4) in (5) [PEU] in, po potrebi, členu 238(3) PDEU. Glasovi predstavnikov držav članic v odboru se tehtajo na način, določen v navedenih členih.

2. Kadar je mnenje odbora pozitivno, Komisija sprejme osnutek izvedbenega akta.

[…]“

Dejansko stanje

8 Komisija je 9. marca 2017 kot predsednica odbora odboru v skladu z Direktivo 2010/75 predložila osnutek izvedbenega sklepa o določitvi zaključkov o BAT za velike kurilne naprave (v nadaljevanju: VKN).

9 Komisija je z dopisom z dne 23. marca 2017 člane odbora povabila na sestanek, ki bi moral biti 28. aprila 2017. Cilj tega sestanka je bil opraviti glasovanje o mnenju v zvezi s tem osnutkom izvedbenega sklepa. Dopisu je bil priložen osnutek dnevnega reda.

10 Republika Poljska je 30. marca 2017 zahtevala, naj odbor o mnenju v zvezi z navedenim osnutkom izvedbenega sklepa glasuje v skladu s pravili o glasovanju iz člena 3(3) Protokola št. 36.

11 Pravna služba Sveta Evropske unije je 4. aprila 2017 odboru stalnih predstavnikov držav članic poslala mnenje, v katerem je bistvu navedla, da je morala država članica za to, da je glasovanje o osnutku nekega akta potekalo v skladu s pravili, ki so se uporabljala pred začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe, zahtevo v zvezi s tem podati najpozneje do 31. marca 2017, prav tako pa je bilo treba pred tem datumom opraviti tudi glasovanje, ki je bilo predmet tega predloga.

12 Generalni direktorat Komisije za okolje je 10. aprila 2017 zavrnil zahtevo Republike Poljske z dne 30. marca 2017, ker je bilo glasovanje o mnenju predvideno za 28. april 2017, torej po 31. marcu 2017 kot končnem datumu iz člena 3(2) Protokola št. 36.

13 Odbor je imel 28. aprila 2017 sestanek, na katerem so člani glasovali o sprejetju mnenja o spremenjenem osnutku izvedbenega sklepa. Glasovanje je potekalo v skladu s pravili, določenimi v členu 16(4) PEU in ne v skladu s pravili, določenimi v členu 3(3) Protokola št. 36. Odbor je v zvezi z osnutkom izglasoval pozitivno mnenje, pri čemer je 20 držav članic, ki predstavljajo 65,14 % prebivalstva, in 71,43 % članov navedenega odbora glasovalo za. Osem držav članic, med njimi Republika Poljska, je glasovalo proti.

14 Komisija je 31. julija 2017 po tem glasovanju sprejela Izvedbeni sklep (EU) 2017/1442 o določitvi zaključkov o najboljših razpoložljivih tehnikah (BAT) v skladu z Direktivo 2010/75 za velike kurilne naprave (UL 2017, L 212, str. 1; v nadaljevanju: izpodbijani sklep).

15 Z izpodbijanim sklepom so zlasti določene ravni emisij, ki so povezane z najboljšimi razpoložljivimi tehnikami (v nadaljevanju: ravni emisij v zvezi z BAT) za emisije dušikovih oksidov (NOx), živega srebra (Hg) in vodikovega klorida HCl) za VKN, in sicer naprave z vhodno toplotno močjo najmanj 50 megavatov (MW), ne glede na vrsto uporabljenega goriva.

Postopek in predlogi strank

16 Republika Poljska je 11. oktobra 2017 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.

17 V sodnem tajništvu Splošnega sodišča sta Madžarska 4. januarja 2018, Republika Bolgarija pa 15. januarja 2018 vložili predlog za intervencijo v podporo predlogom Republike Poljske. Predsednik tretjega senata Splošnega sodišča (prejšnja sestava) je s sklepom z dne 19. februarja 2018 ti intervenciji dovolil.

18 V sodnem tajništvu Splošnega sodišča so Kraljevina Belgija 16. januarja 2018, Francoska republika in Kraljevina Švedska pa 25. januarja 2018 vložile predloge za intervencijo v tej zadevi v podporo predlogom Komisije. Predsednik tretjega senata Splošnega sodišča (prejšnja sestava) je s sklepoma z dne 19. oziroma 21. februarja 2018 te intervencije dovolil.

19 Intervenientke so predložile vloge, glavni stranki pa sta glede teh vlog predložili stališči v za to določenih rokih.

20 Predsednik Splošnega sodišča je z odločbo z dne 11. marca 2019 v skladu s členom 27(3) Poslovnika Splošnega sodišča zadevo dodelil drugemu sodniku poročevalcu, razporejenemu v tretji senat (prejšnja sestava).

21 Ker je bila sestava senatov Splošnega sodišča spremenjena in je bil sodnik poročevalec razporejen v tretji senat (nova sestava), je bila zadeva v skladu s členom 27(5) Poslovnika Splošnega sodišča dodeljena temu senatu.

22 Splošno sodišče je na predlog tretjega senata (nova sestava) na podlagi člena 28 Poslovnika odločilo, da se zadeva dodeli razširjenemu senatu.

23 Splošno sodišče (tretji razširjeni senat) je na predlog sodnika poročevalca odločilo, da začne ustni del postopka in je v okviru ukrepov procesnega vodstva iz člena 89(3)(a) in (b) Poslovnika glavnima strankama postavilo pisna vprašanja in ju pozvalo, naj glede nekaterih vidikov spora predložita pisna stališča. Glavni stranki sta na ta vprašanja odgovorili v za to določenem roku.

24 Stranki sta na obravnavi 17. septembra 2020 ustno podali stališča in odgovorili na vprašanja Splošnega sodišča.

25 Republika Poljska, ki jo podpirata Republika Bolgarija in Madžarska, Splošnemu sodišču predlaga, naj:

– izpodbijani sklep razglasi za ničen;

– Komisiji naloži plačilo stroškov.

26 Komisija, ki jo podpirajo Kraljevina Belgija, Francoska republika in Kraljevina Švedska, Splošnemu sodišču predlaga, naj:

– tožbo zavrne;

– Republiki Poljski naloži plačilo stroškov postopka.

Pravo

27 Republika Poljska v utemeljitev tožbe navaja pet razlogov.

28 Prvi tožbeni razlog se nanaša na kršitev določb, ki se uporabljajo v zvezi s kvalificirano večino. Republika Poljska meni, da bi moral biti izpodbijani sklep po njenem predlogu v tem smislu in na podlagi člena 3(2) in (3) Protokola št. 36 sprejet v skladu s pravili o kvalificirani večini, določenimi v Pogodbi iz Nice, in ne v skladu s pravili iz Lizbonske pogodbe.

29 Republika Poljska v okviru drugega in tretjega tožbenega razloga meni, da so bile ravni emisij v zvezi z BAT, ki so bile z izpodbijanim sklepom določene za emisije dušikovih oksidov (NOx), živega srebra (HG), vodikovega klorida (HCl) iz VKN in nekatere ravni emisij v zvezi z BAT, ki veljajo za VKN, katerih letni obratovalni čas je krajši od 1500 ur, določene na podlagi napačnih in neznačilnih podatkov in da se z njimi krši načelo sorazmernosti.

30 Republika Poljska s četrtim in petim tožbenim razlogom izpodbija zakonitost odstopanja, ki je bilo z izpodbijanim sklepom odobreno nekaterim otoškim regijam za uporabo ravni emisij v zvezi z BAT za motorje na težko kurilno olje ali plinsko olje.

Prvi tožbeni razlog: kršitev določb člena 16(4) in (5) PEU v povezavi z določbami člena 3(2) in (3) Protokola št. 36

31 Republika Poljska, ki jo podpira Madžarska, meni, da je bil izpodbijani sklep sprejet v nasprotju s pravili, ki urejajo glasovanje s kvalificirano večino, določenimi v členu 16(4) in (5) PEU in členu 3(2) in (3) Protokola št. 36. V bistvu meni, da za to, da se uporabijo pravila o kvalificirani večini iz člena 3(3) tega protokola, zadošča, da država članica poda zahtevo v roku, določenem v členu 3(2) navedenega protokola, in sicer med 1. novembrom 2014 in 31. marcem 2017. Ker je Republika Poljska tako zahtevo podala 30. marca 2017, bi se ta pravila o kvalificirani večini morala uporabiti, ko je odbor 28. aprila 2017 glasoval o osnutku izpodbijanega sklepa. Madžarska dodaja, da v skladu s temi pravili ne bi bilo mogoče doseči števila glasov, potrebnih za sprejetje navedenega osnutka, in bi bil torej izid glasovanja drugačen.

32 Komisija, ki jo podpirajo Kraljevina Belgija, Francoska republika in Kraljevina Švedska, v bistvu trdi, da obdobje, določeno v členu 3(2) Protokola št. 36, zajema tako datum, na katerega članica Sveta poda svojo zahtevo, kot tudi datum glasovanja. Meni, da je s to določbo določena izjema od splošnega pravila iz člena 16(4) PEU in jo je torej treba razlagati ozko. S členom 16(5) PEU naj bi bilo dokončno določeno stvarno področje uporabe prehodnih določb iz Protokola št. 36, iz njegovega besedila in iz besedila člena 3(2) Protokola št. 36 pa naj bi jasno izhajalo, da kvalificirana večina, opredeljena v členu 3(3) Protokola št. 36, velja le za glasovanje, ki je potekalo med 1. novembrom 2014 in 31. marcem 2017. Komisija meni, da bi se s pristopom Republike Poljske dopustilo, da bi bile prehodne določbe v zvezi z opredelitvijo kvalificirane večine povsem odvisne od enostranske odločitve ene same države članice in da bi se te lahko uporabljale v nedogled, s čimer bi se členu 16(4) PEU in postopku v odboru odvzel polni učinek ter kršilo načelo pravne varnosti. Komisija pojasnjuje, da mora biti trajanje prehodnega obdobja znano vnaprej in da so ga avtorji Pogodbe jasno določili.

33 Splošno sodišče mora v okviru tega tožbenega razloga odločiti o področju uporabe člena 3(2) Protokola št. 36 in konkretneje o vprašanju, ali za uporabo pravil o kvalificirani večini iz odstavka 3 navedenega člena, ki ustrezajo kvalificirani večini iz Pogodbe iz Nice, zadošča, da država članica poda zahtevo med 1. novembrom 2014 in 31. marcem 2017, ali pa mora biti odločitev v tem obdobju tudi sprejeta.

34 V zvezi s tem je treba spomniti, da je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi sobesedilo, v katero je umeščena, ter cilje in namen, ki jim sledi akt, katerega del je. Tudi zgodovina nastanka določbe prava Unije je lahko vir informacij, ki so upoštevne za njeno razlago (sodba z dne 25. junija 2010, A in drugi (Vetrne elektrarne v občinah Aalter in Nevele), C‑24/19, EU:C:2020:503, točka 37). Zato je treba člen 3(2) Protokola št. 36 razlagati v skladu z jezikovno, sistematično, teleološko in zgodovinsko razlago. V tem okviru je treba upoštevati, da so predpisi prava Unije izdani v več jezikih in da so jezikovne različice v enakem obsegu zavezujoče, kar pomeni, da bo morda treba primerjati jezikovne različice (glej sodbo z dne 14. julija 2016, Latvija/Komisija, T‑661/14, EU:T:2016:412, točka 39 in navedena sodna praksa).

35 Na prvem mestu, stranki se glede jezikovne razlage strinjata, da z besedilom člena 3(2) Protokola št. 36 ni mogoče odpraviti dvoma o natančnem področju uporabe te določbe. Iz besedila, da „[m]ed 1. novembrom 2014 in 31. marcem 2017 lahko pri sprejemanju odločitve s kvalificirano večino član Sveta zahteva, da se ta odločitev sprejme s kvalificirano večino, kakor je določena v odstavku 3“, namreč ni razvidno, ali je treba odločitev v tem obdobju tudi sprejeti.

36 Tudi z drugimi jezikovnimi različicami člena 3(2) Protokola št. 36 ni mogoče odpraviti dvoma o natančnem področju uporabe navedene določbe.

37 Na drugem mestu, tudi z zgodovinsko razlago zadevne določbe ni mogoče razjasniti njenega besedila. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je bila Lizbonska pogodba, s katero so bila spremenjena pravila za izračun kvalificirane večine, sprejeta na podlagi mandata, danega na mednarodni konferenci, ki je bila organizirana s ciljem izdelave osnutka pogodbe za spremembo Pogodbe EU in Pogodbe ES. V skladu s tem mandatom bo lahko „v prehodnem obdobju do 31. marca 2017 […] član Sveta pri sprejemanju odločitev s kvalificirano večino zahteval, da se odločitve sprejmejo v skladu s kvalificirano večino po členu 205(2) sedanje P[ogodbe] ES“ (odstavek 13 mandata iz sklepov predsedstva Evropskega sveta z zasedanja v Bruslju 21. in 22. junija 2007, 11177/1/07 REV 1, Priloga I, str. 18). Ker je besedilo tega mandata zelo podobno besedilu člena 3(2) Protokola št. 36, z njim ni mogoče, kot pravilno trdi Komisija, odpraviti dvoumnosti, navedene v točki 35 zgoraj. Vendar iz tega dokumenta, kot trdi Republika Poljska, ne izhaja, da bi bilo treba glasovanje v skladu s pravili Pogodbe iz Nice izvesti pred 1. aprilom 2017.

38 Na tretjem mestu, v zvezi s teleološko razlago je treba spomniti, da je cilj Protokola št. 36 v skladu z njegovo edino uvodno izjavo ta, „da je treba zaradi ureditve prehoda z institucionalnih določb Pogodb, veljavnih pred začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe, na določbe iz navedene pogodbe določiti prehodne določbe“.

39 Zato daje člen 3(2) Protokola št. 36 državi članici pravico, da lahko med 1. novembrom 2014 in 31. marcem 2017 zahteva, da se uporabi kvalificirana večina, določena v členu 3(3) Protokola št. 36, ki ustreza kvalificirani večini iz Pogodbe iz Nice, kar med strankama očitno ni sporno.

40 Nasprotno pa se mnenji strank razlikujeta glede vprašanja, ali je treba v tem obdobju opraviti tudi glasovanje. Pravica, ki jo državam članicam daje člen 3(2) Protokola št. 36, da v obdobju, določenem v tem členu, zahtevajo glasovanje s kvalificirano večino v skladu s pravili iz Pogodbe iz Nice, namreč nujno pomeni, da je treba, kadar država članica vloži tako zahtevo, glasovanje opraviti v skladu s temi pravili, tudi če je glasovanje potekalo po 31. marcu 2017. Le s tako razlago se namreč lahko zagotovi, da lahko država članica v tem celotnem obdobju, in sicer do izteka zadnjega dne končnega datuma, navedeno pravico učinkovito uveljavlja.

41 Vsaka drugačna razlaga bi izrecni določitvi obdobja od 1. novembra 2014 do 31. marca 2017 za uresničevanje zadevne pravice odvzela polni učinek in bistveno skrajšala rok, v katerem bi lahko država članica dejansko zahtevala glasovanje v skladu s pravili iz Pogodbe iz Nice. Zaradi take razlage bi bila zahteva, vložena ob koncu tega obdobja, v praksi prepozna za to, da bi se na njeni podlagi uporabila pravila iz Pogodbe iz Nice. Zaradi take drugačne razlage bi bile države članice v nekaterih primerih prisiljene zahtevo vložiti veliko pred datumom glasovanja, ki ga ni mogoče predvideti. To bi bilo v nasprotju s pravico držav članic, da zahtevajo glasovanje v skladu s pravili iz Pogodbe iz Nice do zadnjega dne obdobja iz člena 3(2) Protokola št. 36.

42 Zato iz teleološke razlage zadevne določbe izhaja, da se opredelitev kvalificirane večine iz člena 3(3) Protokola št. 36 lahko uporabi tudi za glasovanje, ki poteka po 31. marcu 2017, če država članica zahteva njeno uporabo pred tem datumom.

43 Na četrtem mestu je treba ugotoviti, da je taka ugotovitev podprta tudi s sistematično razlago zadevne določbe. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je člen 3(2) Protokola št. 36 umeščen v okvir treh prehodnih faz v zvezi z začetkom veljavnosti pravil o kvalificirani večini, določenih z Lizbonsko pogodbo.

44 Čeprav je Lizbonska pogodba začela veljati 1. decembra 2009, pa je opredelitev kvalificirane večine v členu 16(4) PEU začela veljati šele 1. novembra 2014. V skladu s členom 16(5) PEU so se prehodne določbe uporabljale do 31. oktobra 2014 ter med 1. novembrom 2014 in 31. marcem 2017, kot so bile določene s Protokolom o prehodni ureditvi, in sicer Protokolom št. 36.

45 Razlikovati je torej treba med tremi obdobji, in sicer, prvič, obdobjem od 1. decembra 2009 do 31. oktobra 2014, drugič, obdobjem od 1. novembra 2014 do 31. marca 2017, in tretjič, obdobjem od 1. aprila 2017 dalje.

46 V prvem obdobju so se uporabljala pravila o kvalificirani večini, opredeljena v členu 3(3) Protokola št. 36, s katerimi se je podaljšala uporaba pravil iz Pogodbe iz Nice, ki so ustrezala tem pravilom. V drugem obdobju je lahko član Sveta na podlagi sporne določbe, in sicer člena 3(2) Protokola št. 36, zahteval, da se odločitev sprejme v skladu s temi pravili iz Pogodbe iz Nice. Če taka zahteva ni bila podana, se je uporabila nova opredelitev kvalificirane večine, določena v členu 16(4) PEU, kot je navedeno v členu 3(1) Protokola št. 36. V tretjem obdobju se kvalificirana večina opredeli v skladu s členom 16(4) PEU, ne da bi bilo mogoče zahtevati drugačen izračun glasov.

47 Zato člen 3(2) Protokola št. 36 v nasprotju s stališčem Komisije ni izjema od pravila iz člena 16(4) PEU, ampak prehodna določba, ki ureja eno od treh prehodnih faz, ki so si sledile po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe. Prehodnost te določbe je potrjena z edino uvodno izjavo Protokola št. 36 (glej točko 38 zgoraj), z naslovom Protokola št. 36 „Prehodna ureditev“ in besedilom člena 16(5) PEU, ki določa, da protokol določa „[p]rehodne določbe“ za obdobje od 1. novembra 2014 do 31. marca 2017.

48 Razlaga iz točke 42 zgoraj je namreč v skladu z zahtevami iz člena 16(5) PEU, na podlagi katerega je bil sprejet člen 3(2) Protokola št. 36. V skladu s to razlago se je namreč člen 3(2) navedenega protokola, prvič, uporabljal med 1. novembrom 2014 in 31. marcem 2017, saj je bil končni datum za vložitev zahteve za uporabo kvalificirane večine, določene v odstavku 3 istega člena, 31. marec 2017, in drugič, je bil prehoden, ker se je s tako kvalificirano večino glasovalo le o osnutkih aktov, za katere je bila v navedenem obdobju podana taka zahteva. Komisija torej napačno meni, da se s členom 16(5) PEU zahteva, da se kvalificirana večina, opredeljena v členu 3(3) Protokola št. 36, uporablja le za glasovanja, ki so potekala med 1. decembrom 2009 in 31. oktobrom 2014. Republika Poljska prav tako ne more utemeljeno trditi, da področje uporabe člena 16(5) PEU ne zajema opredelitve kvalificirane večine.

49 Kot je razvidno iz teh različnih razlag, ki sta ju podali stranki, je besedilo člena 16(5) PEU vsekakor tako dvoumno, da z njim ni mogoče izpodbiti razlage iz točke 42 zgoraj.

50 Razlaga, podana v točki 42 zgoraj, je – v nasprotju s trditvami Komisije – tudi v skladu zahtevo iz ustaljene sodne prakse, da je treba prehodno določbo razlagati ozko (glej sodbo z dne 27. februarja 2019, Grčija/Komisija, C‑670/17 P, EU:C:2019:145, točka 52 in navedena sodna praksa; glej v tem smislu tudi sodbo z dne 28. oktobra 2010, Komisija/Poljska, C‑49/09, EU:C:2010:644, točka 41 in navedena sodna praksa). Namreč, prvič, v skladu s to razlago za uporabo člena 3(2) Protokola št. 36 še vedno velja natančno določena časovna omejitev (glej točko 48 zgoraj), hkrati pa se z njo zagotavlja njena prehodnost (glej točko 38 zgoraj). Drugič, navedena razlaga je nujna, da se državam članicam omogoči dejansko in učinkovito uveljavljanje njihove pravice vse do zadnjega dne obdobja iz člena 3(2) Protokola št. 36 (glej točki 40 in 41 zgoraj) in se torej z njo ne presega tega, kar je nujno za zagotovitev uresničevanja te pravice.

51 Komisija poleg tega ne more utemeljeno trditi, da se z razlago, podano v točki 42 zgoraj, posega v polni učinek člena 16(4) PEU in postopka v odboru, katerih cilj je okrepiti demokratično legitimnost in zastopanost državljanov. V zvezi s tem je treba poudariti, da je člen 3(2) Protokola št. 36 tudi del primarnega prava in da mora Komisija torej zagotavljati njegov polni učinek, tako kot ga mora zagotavljati Pogodbama, in ga torej ne sme zanemariti zaradi preuranjene uporabe člena 16(4) PEU.

52 Zato sistematična analiza potrjuje razlago člena 3(2) Protokola št. 36, kot je podana v točki 42 zgoraj.

53 Na petem mestu je treba ugotoviti, da je ta razlaga podprta z načelom pravne varnosti, ki zahteva, prvič, da so pravna pravila jasna in natančna, in drugič, da je njihova uporaba za pravne subjekte predvidljiva. Natančneje, predpis mora v skladu z navedenim načelom zadevnim subjektom omogočati, da se natančno seznanijo z obsegom obveznosti, ki jim jih nalaga, ter da se lahko nedvoumno seznanijo s svojimi pravicami in obveznostmi ter ukrepajo v skladu z njimi (glej sodbo z dne 1. julija 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, točki 127 in 128 in navedena sodna praksa).

54 Komisija v zvezi s tem ne more trditi, da bi se s tem, da bi bila uporaba prehodne določbe odvisna le od enostranske zahteve države članice, lahko omogočila neomejena uporaba te določbe, saj bi Svet s formalnega vidika o tem aktu lahko odločal, vse dokler ga Komisija ne bi umaknila. Ne le, da se pri tej trditvi ne upošteva dejstvo, da je uporaba prehodne določbe pogojena le s tem, da država članica zanjo vloži zahtevo, ki je časovno omejena, saj jo je treba podati najpozneje 31. marca 2017, ampak se prav tako ne upošteva dejstvo, da se s sprejemanjem odločitve, ki se konča z glasovanjem, uporaba te prehodne določbe preneha, zato ta ni neomejena.

55 Nasprotno, zaradi razlage, ki jo predlaga Komisija, v skladu s katero je uporaba prehodne določbe pogojena s kumulativnima zahtevama, da država članica poda zahtevo in da se glasovanje opravi najpozneje do 31. marca 2017, bi po koncu prehodnega obdobja nastala negotovost glede časovne uporabe kvalificirane večine, kot je opredeljena v členu 3(3) Protokola št. 36. Ker lahko pripravljalna dela za osnutek akta trajajo različno dolgo, država članica, ki uveljavlja pravico, ki ji je s to določbo zagotovljena v prehodnem obdobju, zlasti kadar vloži zahtevo blizu 31. marca 2017, ne bi mogla biti gotova, da se bo glasovanje lahko opravilo v skladu z navedenimi pravili. Če bi se pripravljalna dela za osnutek akta nadaljevala po 31. marcu 2017, bi se v skladu z razlago, ki jo zagovarja Komisija, morala uporabiti kvalificirana večina iz člena 16(4) PEU, če pa bi se pripravljalna dela končala pred tem datumom in bi se glasovanje lahko opravilo pred 31. marcem 2017, bi se uporabila kvalificirana večina, opredeljena v členu 3(3) Protokola št. 36. Poleg tega ne samo, da bi bil položaj zaradi take razlage nepredvidljiv, ampak bi se z njo lahko zadevna prehodna določba zaobšla tako, da bi se datum glasovanja določil po 31. marcu 2017.

56 Na podlagi navedenega je treba člen 3(2) Protokola št. 36 razlagati tako, da za to, da se osnutek akta sprejme v skladu s pravili o kvalificirani večini, opredeljenimi v členu 3(3) Protokola št. 36, ki ustrezajo pravilom iz Pogodbe iz Nice, zadošča, da država članica zahteva uporabo teh pravil med 1. novembrom 2014 in 31. marcem 2017, pri čemer ni treba, da se o zadevnem osnutku akta v tem obdobju tudi glasuje.

57 Ker je Republika Poljska v obravnavanem primeru zahtevo na podlagi člena 3(2) Protokola št. 36 podala 30. marca 2017, bi bilo treba navedena pravila uporabiti pri glasovanju o osnutku izpodbijanega sklepa 28. aprila 2017.

58 Iz sodne prakse izhaja, da je nespoštovanje pravil o glasovanju bistvena kršitev postopka v smislu člena 263 PDEU (glej v tem smislu sodbe z dne 23. februarja 1988, Združeno kraljestvo/Svet, 68/86, EU:C:1988:85, točka 49; z dne 28. aprila 2015, Komisija/Svet, C‑28/12, EU:C:2015:282, točka 55, in z dne 20. septembra 2017, Tilly‑Sabco/Komisija, C‑183/16 P, EU:C:2017:704, točka 115), zaradi katere je treba akt, pri sprejetju katerega je bila podana taka kršitev, nujno razglasiti za ničen, ne glede na to, ali je navedena kršitev stranki, ki se sklicuje nanjo, povzročila škodo (glej v tem smislu sodbe z dne 6. aprila 2000, Komisija/ICI, C‑286/95 P, EU:C:2000:188, točka 52; z dne 21. septembra 2017, Feralpi/Komisija, C‑85/15 P, EU:C:2017:709, točke od 45 do 47, in z dne 8. septembra 2016, Goldfish in drugi/Komisija, T‑54/14, EU:T:2016:455, točka 47).

59 Zato vprašanji, ali bi Komisija to glasovanje lahko opravila pred 1. aprilom 2017 in ali bi Republika Poljska lahko zahtevala, da se navedeno glasovanje opravi pred tem datumom, nista pomembni. Glede na izid glasovanja, kot je naveden v točki 13 zgoraj, prag, ki je bil potreben za sprejetje osnutka izpodbijanega sklepa v skladu s pravili o kvalificirani večini, opredeljenimi v členu 3(3) Protokola št. 36, nikakor ne bi bil dosežen.

60 Zato je treba prvi tožbeni razlog sprejeti in izpodbijani sklep razglasiti za ničen, ne da bi bilo treba preučiti preostale tožbene razloge, ki jih navaja tožeča stranka.

Časovni učinki razglasitve ničnosti izpodbijanega sklepa

61 Člen 264, drugi odstavek, PDEU določa, da če Sodišče Unije meni, da je to potrebno, lahko določi tiste učinke akta, razglašenega za ničnega, ki jih je treba šteti za dokončne. Ta določba se je razlagala zlasti tako, da se zaradi pravne varnosti (glej v tem smislu sodbi z dne 20. septembra 2017, Tilly‑Sabco/Komisija, C‑183/16 P, EU:C:2017:704, točka 124, in z dne 4. septembra 2018, Komisija/Svet (Sporazum s Kazahstanom), C‑244/17, EU:C:2018:662, točka 52), pa tudi, da se prepreči prekinitev ali nazadovanje pri izvajanju politik, ki jih vodi ali podpira Unija, kot je to na področju varstva okolja ali javnega zdravja (glej v tem smislu sodbi z dne 25. februarja 1999, Parlament/Svet, C‑164/97 in C‑165/97, EU:C:1999:99, točke od 22 do 24, in z dne 16. aprila 2015, Parlament/Svet, C‑317/13 in C‑679/13, EU:C:2015:223, točke od 72 do 74), za razumno obdobje ohranijo učinki akta, razglašenega za ničnega.

62 Ko ju je Splošno sodišče v obravnavani zadevi na obravnavi vprašalo o morebitni časovni prilagoditvi učinkov ničnosti, ki jo lahko razglasi, je Republika Poljska temu nasprotovala, Komisija pa je v primeru razglasitve ničnosti izpodbijanega sklepa tako prilagoditev predlagala.

63 Ob upoštevanju dejstva, da so ravni emisij v zvezi z BAT, določene z izpodbijanim sklepom, kot je navedeno v točki 1 zgoraj, podlaga za to, da nacionalni organi določijo pogoje za izdajo dovoljenja za obratovanje VKN, bi se z razglasitvijo ničnosti izpodbijanega sklepa s takojšnjim učinkom lahko ogrozili enotni pogoji za izdajo dovoljenja za to vrsto naprav v Uniji in zadevne subjekte, zlasti upravljavce VKN, postavilo v položaj pravne negotovosti, dokler ne bi začel veljati nov sklep o zaključkih o BAT.

64 Poleg tega bi bila razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa s takojšnjim učinkom v nasprotju s ciljema zagotavljanja visoke ravni varstva okolja in izboljšanja kakovosti okolja, kot sta določena v členu 191(2) PDEU, členu 37 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah ter uvodnih izjavah 2 in 44 ter členu 1 Direktive 2010/75, in ki se uresničujeta tudi z izpodbijanim sklepom.

65 Zato je treba učinke izpodbijanega sklepa ohraniti, dokler v razumnem roku, ki ne sme presegati 12 mesecev od dneva razglasitve te sodbe, ne začne veljati nov akt, ki bo ta sklep nadomestil in ki bo sprejet v skladu s pravili o kvalificirani večini iz člena 3(3) Protokola št. 36.

Stroški

66 V skladu s členom 134(1) Poslovnika Sodišča se neuspeli stranki na predlog naloži plačilo stroškov. Ker Komisija ni uspela, se ji v skladu s predlogi Republike Poljske naloži plačilo stroškov.

67 Člen 138(1) Poslovnika določa, da države članice in institucije, ki se kot intervenientke udeležijo postopka, nosijo svoje stroške. Zato Kraljevina Belgija, Republika Bolgarija, Francoska republika, Madžarska in Kraljevina Švedska nosijo svoje stroške.

Iz teh razlogov je

SPLOŠNO SODIŠČE (tretji razširjeni senat)

razsodilo:

1. Izvedbeni sklep Komisije (EU) 2017/1442 z dne 31. julija 2017 o določitvi zaključkov o najboljših razpoložljivih tehnikah (BAT) v skladu z Direktivo 2010/75/EU Evropskega parlamenta in Sveta za velike kurilne naprave se razglasi za ničen.

2. Učinki izvedbenega sklepa, ki je bil s točko 1 tega izreka razglašen za ničnega, se ohranijo, dokler v razumnem roku, ki ne sme presegati 12 mesecev od dneva razglasitve te sodbe, ne začne veljati nov akt, ki bo ta sklep nadomestil in ki bo sprejet v skladu s pravili o kvalificirani večini iz člena 3(3) Protokola (št. 36) o prehodni ureditvi.

3. Evropska komisija poleg svojih stroškov nosi tudi stroške, ki so nastali Republiki Poljski.

4. Kraljevina Belgija, Republika Bolgarija, Francoska republika, Madžarska in Kraljevina Švedska nosijo svoje stroške.

Collins Kreuschitz Csehi

De Baere Steinfatt

Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 27. januarja 2021.

Podpisi