SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

JULIANE KOKOTT,

predstavljeni 22. oktobra 20091( )

Zadeva C‑197/08

Komisija Evropskih skupnosti

proti

Francoski republiki

in

Zadeva C‑198/08

Komisija Evropskih skupnosti

proti

Republiki Avstriji

ter

Zadeva C‑221/08

Komisija Evropskih skupnosti

proti

Irski

„Najnižje cene – Tobačni izdelki – Direktiva 95/59/ES – Varovanje zdravja“

I – Uvod

1. Predmet teh tožb zaradi neizpolnitve obveznosti so ponovno zakonodaje držav članic, s katerimi se določajo najnižje cene za tobačne izdelke. Komisija s sklicevanjem na dosedanjo sodno prakso Sodišča zatrjuje, da se z njimi krši člen 9(1) Direktive Sveta 95/59/ES z dne 27. novembra 1995 o davkih, razen prometnih davkov, ki vplivajo na porabo tobačnih izdelkov.( )

2. Tožene države članice v bistvu navajajo, da, v nasprotju z dosedanjo sodno prakso Sodišča, določitev najnižjih cen ni v nasprotju z Direktivo 95/59 in da je v vsakem primeru upravičena zaradi varovanja zdravja. Pri tem se sklicujejo tudi na Okvirno konvencijo Svetovne zdravstvene organizacije o nadzoru tobaka.( )

II – Pravni okvir

A – Pravo Skupnosti

3. Člen 9(1), drugi in tretji pododstavek, Direktive 95/59 določa:

„Proizvajalci oziroma njihovi zastopniki ali pooblaščeni posredniki v Skupnosti in uvozniki tobaka iz držav nečlanic lahko svobodno določijo najvišjo drobnoprodajno ceno za vsak svoj izdelek in za vsako državo članico, v kateri se zadevni izdelki sprostijo v porabo.

Vendar pa drugi odstavek ne sme ovirati delovanja nacionalnih pravnih sistemov glede nadzora cen ali upoštevanja predpisanih cen, če so sistemi združljivi z zakonodajo Skupnosti.“

B – Mednarodno pravo

4. Člen 6 Okvirne konvencije SZO, z naslovom „Cenovni in davčni ukrepi za zmanjšanje povpraševanja po tobaku“, določa:( )

„1. Podpisnice priznavajo, da so cenovni in davčni ukrepi učinkovito in pomembno sredstvo za zmanjšanje porabe tobaka pri različnih skupinah prebivalstva, zlasti pri mladih.

2. Ne glede na suverene pravice podpisnic glede določanja in sprejemanja njihove davčne politike vsaka podpisnica upošteva svoje nacionalne zdravstvene cilje o nadzoru tobaka in sprejema oziroma ohranja v veljavi ukrepe, med katere lahko spada:

(a) uresničevanje davčne in cenovne politike tobačnih izdelkov kot sredstvo za uresničevanje zdravstvenih ciljev, katerih namen je zmanjšanje porabe tobaka in […]“

C – Nacionalno pravo

1. Francija

5. V Franciji je bil Code général des impôts (splošni davčni zakonik) spremenjen z zakonom z dne 9. avgusta 2004. V skladu z njim se pri prodaji cigaret določi znesek, pod katerim se ne smejo prodajati. Ta najnižja cena za cigarete se določi z uredbo glede na povprečno tržno ceno. Poleg tega je bila s Code de la santé publique (zakonik o javnem zdravstvu) uvedena prepoved prodaje tobačnih izdelkov po promocijski ceni v nasprotju s cilji javnega zdravja.

2. Avstrija

6. Z zveznim zakonom iz leta 2006 je bil členu 2 avstrijskega zakona o tobaku (Tabakgesetz) dodan odstavek, s katerim se zveznega ministra za zdravje pooblašča, da zaradi preprečevanja odvisnosti od kajenja zagotovi najnižje ravni cen z uredbo določi najnižjo drobnoprodajno ceno za tobačne izdelke. Prodaja tobačnih izdelkov pod to najnižjo drobnoprodajno ceno je prepovedano. V skladu z uredbo o določanju najnižjih cen, ki je bila izdana na tej podlagi, znaša najnižja drobnoprodajna cena na cigareto najmanj 92,75 odstotkov ponderirane povprečne cene vseh prodanih cigaret v preteklem koledarskem letu.( )

3. Irska

7. V skladu s členom 2(2)(i) zakona o tobačnih izdelkih iz leta 1978 se lahko z uredbo določi prepoved prodaje tobačnih izdelkov po cenah, ki so toliko nižje od cen primerljivih tobačnih izdelkov v določenem trenutku, da prodaja po teh nižjih cenah po mnenju ministra pomeni obliko pospeševanja prodaje.

8. Člen 16(1) irske uredbe o tobačnih izdelkih iz leta 1991 določa, da pri prodaji na drobno nihče ne sme prodajati tobačnega izdelka določene znamke po ceni, ki je nižja od cene, ki velja sicer za to znamko. Člen 17 te uredbe določa, da pri prodaji na drobno, nihče ne sme prodajati tobačnega izdelka po ceni, za katero je pristojni minister ugotovil, da prodaja tega izdelka po tej ceni pomeni pospeševanje prodaje. Pojasnitveni akt (Memorandum of Clarification) določa, da se šteje za ukrep pospeševanja prodaje, če znaša prodajna cena za cigarete več kot tri odstotke pod ponderirano povprečno ceno za to kategorijo izdelkov.

III – Predhodni postopek in zahtevki

9. Komisija meni, da so zgoraj navedeni nacionalni predpisi v nasprotju s členom 9(1) Direktive 95/59, ker določajo najnižje cene za prodajo cigaret oziroma drugih tobačnih izdelkov. Zaradi tega je Komisija vložila te tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti. Po pozivu k predložitvi stališč (opomin) je 28. junija 2006 (Francija), 27. junija 2007 (Avstrija) in 15. decembra 2006 (Irska) državam članicam posredovala obrazloženo mnenje. Irski je 7. julija 2004 poslala nadaljnje obrazloženo mnenje, v katerem je zatrjevala neizpolnitev obveznosti iz člena 10 ES.

10. Ker se države članice na ta obrazložena mnenja niso odzvale, je Komisija vložila te tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti.

11. Komisija v zadevi C-197/08 predlaga, naj se:

– ugotovi, da Francoska republika s tem, da je sprejela in ohranila v veljavi sistem najnižjih cen cigaret, sproščenih v uporabo v Franciji, in prepoved prodaje tobačnih izdelkov po promocijski ceni v nasprotju s cilji javnega zdravja, ni izpolnila obveznosti iz člena 9(1) Direktive 95/59;

– Francoski republiki naloži plačilo stroškov.

12. Francoska republika predlaga, naj se:

– tožba zavrne;

– Komisiji naloži plačilo stroškov.

13. V zadevi C-198/08 Komisija predlaga, naj se:

– ugotovi, da Republika Avstrija s tem, da je sprejela in ohranila v veljavi zakonodajo, v skladu s katero javni organi določijo najnižje cene za cigarete in drobno rezan tobak za zvijanje cigaret, ni izpolnila obveznosti iz člena 9(1) Direktive 95/59;

– Republiki Avstriji naloži plačilo stroškov.

14. Republika Avstrija predlaga, naj se:

– tožba Komisije zavrne kot neutemeljena;

– Komisiji naloži plačilo stroškov postopka.

15. V zadevi C-221/08 Komisija predlaga, naj se:

– ugotovi:

– da Irska s tem, da je določila najnižjo in najvišjo drobnoprodajno ceno za cigarete, ni izpolnila obveznosti iz člena 9(1) Direktive 95/59;

– da Irska s tem, da ni zagotovila potrebnih podatkov o veljavni irski zakonodaji, zato da se Komisiji omogoči izpolnitev dolžnosti nadzorovati izpolnjevanje Direktive 95/59, ni izpolnila obveznosti iz člena 10 ES;

– Irski naloži plačilo stroškov.

16. Irska predlaga, naj se:

– tožba zavrne;

– Komisiji naloži plačilo stroškov.

17. Skupne ustne obravnave so se udeležile vse tri države članice in Komisija.

18. Vse tri postopke, ki se v bistvu nanašajo na ista vprašanja, bom preučila v skupnih sklepnih predlogih.

IV – Pravna presoja

19. Sporna zakonodaja določa najnižje cene za prodajo cigaret oziroma drugih tobačnih izdelkov v smislu Direktive. V nasprotju z navedbami Irske za obstoj najnižje cene ni pomembno, ali jo je neposredno določil javni organ ali pa se njena višina določa, kot v obravnavnih primerih, glede na povprečne tržne cene. Odločilno je, da v vseh treh državah članicah proizvajalci svojih tobačnih izdelkov ne smejo prodajati pod določeno ceno, ki je sami ne določajo.( ) Osrednje vprašanje obravnavnih tožb zaradi neizpolnitve obveznosti je vprašanje, ali člen 9(1), drugi pododstavek, Direktive nasprotuje temu, da države določajo najnižje cene, ali pa te cene spadajo med pridržke iz člena 9(1), tretji pododstavek, navedene direktive.

A – Razlaga člena 9(1) Direktive 95/59

20. Člen 9(1), drugi pododstavek, Direktive 95/59 določa, da proizvajalci in uvozniki lahko svobodno določijo najvišjo drobnoprodajno ceno za vsak svoj izdelek.

21. Preden se bom ukvarjal z razlago člena 9(1), drugi pododstavek, Direktive 95/59, bom na kratko predstavil pravni kontekst, v katerem se ta določba pojavlja.

22. Direktiva 95/59 ureja uporabo davkov, ki vplivajo na porabo tobačnih izdelkov. Struktura teh davkov je urejena v členu 8(1) in (2) in členu 16 Direktive. V skladu z tema določbama se cigarete obdavčijo s proporcionalno trošarino, „izračunano glede na najvišjo drobnoprodajno ceno“, in s specifično trošarino, „po enoti izdelka“. V skladu s pravnim mehanizmom Direktive je najvišja drobnoprodajna cena podlaga za izračun in pobiranje proporcionalne trošarine.

23. Dejstvo, da se člen 9 navezuje na najvišjo drobnoprodajno ceno, izhaja iz vrste in načina, po katerem se na podlagi Direktive pobirajo davki. Tam navedena najvišja cena je osnova za izračun proporcionalne trošarine. Če se ta davek določa na podlagi cene v prodaji na drobno, določitev najvišje cene zagotavlja, da proizvajalci pri pobiranju davka ne navedejo nižje prodajne cene za zmanjšanje davčnega bremena, kasneje pa blago prodajo po višji ceni. Določitev najvišje cene je tako davčno zagotovilo, ki naj bi tako ravnanje preprečilo.( )

24. Ob upoštevanju besedila člena 9(1)(2) Direktive je treba najprej ugotoviti, da ta ne vsebuje eksplicitne prepovedi najnižjih cen. Člen 9(1)(2) določa samo, da proizvajalci „svobodno“ določajo najvišjo drobnoprodajno ceno.

1. Dosedanja sodna praksa Sodišča

a) Člen 9(1), drugi pododstavek, Direktive 95/59

25. Sodišče je doslej že večkrat razsodilo, da iz svobode določanje najvišjih drobnoprodajnih cen, določene v členu 9(1), drugi pododstavek, Direktive, izhaja prepoved, da države članice določajo najnižje cene. Tako je Sodišče ugotovilo, da določitev najnižje drobnoprodajne cene s strani države neogibno omejuje svobodo proizvajalcev in uvoznikov pri določanju svoje najvišje drobnoprodajne cene, ker ta ne sme biti nižja od predpisane najnižje cene.( )

26. Sodišče meni, da je takšno razumevanje člena 9 potrjuje smisel in namen Direktive. Kot izhaja iz uvodne izjave 2 in 3 Direktive je ta povezana s politiko uskladitve struktur trošarin na tobačne izdelke, ki mora imeti za posledico konkurenco med različnimi kategorijami tobačnih izdelkov iz iste skupine, ki naj je obračunavanje davkov ne izkrivlja in mora pripeljati do odprtja nacionalnih trgov držav članic.( )

27. Navedeni nacionalni predpisi, ki določajo zavezujoče cene za tobačne izdelke, tako nasprotujejo Direktivi, ker vplivajo na svobodo proizvajalcev, da določajo cene in s tem omejujejo konkurenco.

28. Sodišče se pri razlagi sklicuje zlasti na uvodno izjavo 7 Direktive, v kateri se poudarja, da konkurenca zahteva sistem svobodnega oblikovanja cen za vse skupine tobačnih izdelkov. Pravilo svobodnega določanja cen na področju trgovanja s tobačnimi izdelki je izraz načela prostega pretoka blaga v normalnih konkurenčnih pogojih, ki je omenjeno v uvodnih izjavah in tudi v drugih delih Direktive 95/59.( )

b) Pridržki iz člena 9(1), tretji pododstavek, Direktive 95/59

29. Člen 9(1), tretji pododstavek, določa, da drugi pododstavek ne sme ovirati delovanja nacionalnih pravnih sistemov glede nadzora cen ali upoštevanja predpisanih cen.

30. Sodišče je v dosedanji praksi te pridržke razlagalo ozko in jih ni razumelo v smislu, da dopuščajo, da države določijo najnižje cene.

31. Poudarja, da je treba pridržke iz člena 9(1), tretji pododstavek, uskladiti s temeljnim pravilom svobode določanja cen, določenim v drugem pododstavku.( ) S tega vidika se pojem „nadzor cen“ ne sme razlagati tako, da državam članicam daje pooblastilo, da lahko določajo cene tobačnih izdelkov po svoji presoji, ker bi izvajanje takšnega širokega pooblastilo odvzelo vse praktične učinke načelu prostega določanja cen.( )

32. Tako Sodišče pod pojmom „nacionalnih pravnih sistemov glede nadzora cen“ razume samo ukrepe splošnega značaja, ki so namenjeni zajezitvi dviga cen.( ) Prav tako za definicijo „pravni sistemi glede upoštevanja predpisanih cen“ ni mogoče šteti, da državam članicam dopušča določitev najnižjih cen. To opredelitev je treba razumeti tako, kot da zahteva, da se upošteva tista cena, ki jo določi proizvajalec ali uvoznik in odobrijo državni organi, ki se mora kot najvišja drobnoprodajna cena upoštevati na vseh stopnjah tržne verige do prodaje končnemu potrošniku.( ) „Predpisane cene“ v smislu te določbe so cene, ki jih določi proizvajalec in ne država. Ta mehanizem naj bi preprečil, da bi se s prekoračitvijo prej navedene cene, ogrožalo integriteto davčnih prejemkov.( )

2. Vmesni predlog

33. V skladu z dosedanjo sodno prakso Sodišča člen 9(1) Direktive 95/59 nasprotuje temu, da države določijo najnižje cene za tobačne izdelke.

3. Priložnost za spremembo dosedanje sodne prakse?

34. V obravnavanih postopkih zaradi neizpolnitve obveznosti tožene države članice Sodišče pozivajo, naj razmisli o spremembi svoje dosedanje razlage člena 9(1). Z vidika strukture in ciljev Direktive ter ob upoštevanju novejših spoznanj na mednarodni ravni se predpisi o najnižjih cenah ne bi smeli več šteti za nezdružljive z Direktivo.

a) Trditve o ciljih Direktive 95/59

35. Zlasti avstrijska vlada trdi, da iz člena 9(1)(2) Direktive, z vidika njegove pravne podlage, ne izhaja prepoved določanja najnižjih cen.

36. Avstrija se sklicuje na to, da Direktiva 95/59 temelji na členu 99 Pogodbe EGS (sedaj člen 93 ES) in s tem na določbe Pogodbe o uskladitvi posrednih davkov. Področje uporabe Direktive je tako le davčnopravne narave. Tožene države članice poleg tega navajajo, da iz Direktive ne izhaja, da so se pri njenem sprejetju upoštevali razlogi varovanja zdravja. Direktive zaradi tega ne smemo razumeti tako, kot da državam članicam načeloma prepoveduje sprejetje ukrepov v obliki najnižjih cen, ki so namenjeni varovanju zdravja.

37. Te trditve avstrijske vlade se ne sme vnaprej zavreči. Pravna podlaga Direktive 95/59 je namreč določilo Pogodbe o usklajevanju posrednih davkov in tako je predvsem tehnični režim za obdavčitev tobačnih izdelkov v Skupnosti. Z njo se usklajujeta vrsta in način obdavčitve porabe tobačnih izdelkov in pri tem na primer določa najvišjo drobnoprodajno ceno kot davčno osnovo za proporcionalno trošarino. Prepoved najnižjih cen za tobačne izdelke se na prvi pogled ne zdi kot del davčnega usklajevanja.

38. Državam članicam lahko pritrdim tudi v tem, da iz uvodnih izjav Direktive ne izhaja, da vključuje razloge varovanja zdravja in pomen boja proti uživanju tobaka. Ta ugotovitev ne preseneča, ker Direktiva 95/59 v bistvu pomeni kodifikacijo starejših direktiv, ki so celo iz leta 1972. Takrat je bila zavest o nevarnostih uživanja tobaka zelo slabo izražena. Ob upoštevanju navedenega bi bilo mogoče člen 9(1) razlagati tako, da državam članicam ne odvzema ukrepov v boju proti uživanju tobaka, ne da bi se pri tem dalo ugotoviti, da je Direktiva v veliki meri upoštevala razloge učinkovitega omejevanja porabe tobaka. Ali so takšni ukrepi držav članic združljivi z drugimi določbami prava Skupnosti, zlasti s členom 28 ES, je drugo vprašanje.

39. Zoper takšno razlago člena 9(1), ki odstopa od dosedanje sodne prakse, je mogoče navesti besedilo Direktive, ki izrecno določa svobodo določanja najvišje drobnoprodajne cene. Za najnižje cene, ki jih določi država članica, kot je pravilno ugotovilo Sodišče, ni mogoče brez zadržkov zatrjevati, da proizvajalci svobodno določajo ceno. Ta namreč ne more biti nižja od najnižje cene, ki jih določijo države.

40. Poleg tega je drugi pododstavek, v skladu s katerim proizvajalec svobodno določa najvišjo drobnoprodajno ceno, pomemben sestavni del specifičnega pravnega sistema direktive o trošarinah. Da bi bil takšen pravni mehanizem združljiv s svobodno konkurenco in prostim pretokom blaga, je nujno, da proizvajalci svobodno določajo najvišjo drobnoprodajno ceno. Pri določitvi najnižje cene s strani države članice bi obstajala nevarnost, da bi bili proizvajalci iz drugih držav članic, ki želijo stroškovno prednost prek nižjih najvišjih drobnoprodajnih cen vključiti v konkurenco, prikrajšani. Z določitvijo najnižje cene se je konkurenčna prednost, ki izhaja iz nižje proizvodne cene uvoženega proizvoda, nevtralizirala.

41. Samo pravica proizvajalcev, da svobodno določajo najvišjo drobnoprodajno ceno tako zagotavlja, da davčni sistem, določen z Direktivo, kot stranski učinek ne izkrivlja konkurence in ovira pretoka blaga, s čimer bi nasprotoval cilju usklajevanja iz člena 93 ES.

42. Iz uvodne izjave 2 izhaja, da se za doseganje cilja ekonomske unije, znotraj katere je zdrava konkurenca, katere značilnosti so podobne tistim na domačem trgu na področju tobačnih izdelkov, predvideva, da v državah članicah obdavčenje, ki vpliva na porabo izdelkov iz tega sektorja, ne izkrivlja pogojev konkurenčnosti in ne ovira prostega pretoka znotraj Skupnosti. Tako tudi vrsta in način davčne osnove za proporcionalno trošarino (najvišja drobnoprodajna cena) ne smeta izkrivljati svobodne konkurence. Direktiva navedeno dosega s tem, da najvišjo drobnoprodajno ceno svobodno določajo proizvajalci. V tem smislu je tudi v uvodni izjavi 7 poudarjeno, da konkurenca zahteva sistem svobodnega oblikovanja cen.

43. Ob upoštevanju navedenih razmislekov se zdi razlaga člena 9(1) Direktive, ki jo je izbralo Sodišče, povsem ustrezna. Menim, da torej ni razloga za spremembo dosedanje sodne prakse. Pri tem je treba tudi upoštevati, da upoštevni sodbi Sodišča še nista tako stari. Proti njuni spremembi je mogoče navesti tudi načeli enotne sodne prakse in pravne varnosti.( )

b) Sprememba sodne prakse zaradi Okvirne konvencije SZO in priporočila Sveta?

44. Države članice se za utemeljitev spremembe dosedanje sodne prakse sklicujejo tudi na Okvirno konvencije SZO o nadzoru tobaka, ki jo je Skupnost odobrila s Sklepom Sveta z dne 2. junija 2004.( )

45. Poleg tega se države članice sklicujejo na Priporočilo Sveta z dne 2. decembra 2002 o preprečevanju kajenja in o ukrepih za izboljšan nadzor tobaka.( )

46. Na podlagi člena 6(1) Okvirne konvencije SZO podpisnice priznavajo, da so cenovni in davčni ukrepi učinkovito in pomembno sredstvo za zmanjšanje porabe tobaka, zlasti pri mladih. Člen 6(2) te konvencije določa, da podpisnice sprejmejo ali ohranijo v veljavi ukrepe, med katere lahko med drugim spada uresničevanje davčne in po potrebi cenovne politike za tobačne izdelke.

47. Res je, da se morajo določbe sekundarnega zakonodaje Skupnosti razlagati, kolikor je mogoče, skladno z mednarodnimi sporazumi, ki jih je sklenila Skupnost. Ti sporazumi so namreč v skladu s členom 300(7) ES za institucije Skupnosti zavezujoči. Sekundarna zakonodaja z njimi ne sme biti v nasprotju; imajo namreč prednost pred sekundarno zakonodajo.( )

48. Okvirna konvencija SZO poudarja pomen nadzora tobaka za varovanje zdravja. Posebej navaja najrazličnejša sredstva, ki so na voljo državam pri nadzoru tobaka. Pri tem iz člena 6 izhaja, da je cenovna politika poleg davčne politike eden od mogočih načinov ravnanja. Najnižje cene za tobačne izdelke se lahko uvrstijo pod pojem cenovne politike.

49. Menim, da sprememba dosedanje sodne prakse kljub temu ne more temeljiti na Okvirni konvenciji. Določbe Okvirne konvencije SZO o cenovnih ukrepih so namreč definirane preširoko, da bi zahtevale drugačno razlago člena 9(1) Direktive 95/59.

50. Okvirna konvencija SZO namreč ne vsebuje konkretne obveznosti podražitve tobačnih izdelkov s cenovnimi ukrepi. Člen 6(2) te konvencije določa samo, da naj podpisnice sprejmejo ukrepe, ki lahko zajemajo uresničevanje davčne politike in „cenovne politike“ za tobačne izdelke.

51. Okvirna konvencija tako podpisnicam z vidika cenovne politike pri tobačnih izdelkih ne določa konkretnih obveznosti, temveč določa samo mogoče načine ravnanja, ki niso zavezujoči.

52. Iz Priporočila Sveta 2003/54, na katerega se sklicujejo države članice, ni razvidno nič drugega. V njegovi točki 7 se državam članicam priporoča sprejetje in uresničevanje primernih cenovnih ukrepov za tobačne izdelke za odvračanje od uživanja tobaka. Tudi to priporočilo ni primerno za utemeljitev nujnosti spremembe dosedanje sodne prakse Sodišča glede vprašanja dopustnosti najnižjih cen za tobačne izdelke. Priporočilo Sveta namreč ni pravno zavezujoče, na podlagi njegovega nejasnega besedila pa tudi v okviru razlage ni mogoče utemeljiti drugačnega razumevanja Direktive.

4. Vmesni predlog

53. Sklep torej ostaja, da je zakonodaja držav članic v nasprotju s členom 9(1), drugi pododstavek, Direktive 95/59.

B – Utemeljitev na podlagi razloga varovanja zdravja?

54. Države članice se za zaščito svojih nacionalnih ukrepov za uvedbo najnižje cene poleg tega sklicujejo na razloge varovanja zdravja na podlagi člena 30 ES. Sklicujejo se na cenovno konkurenco, ki je povzročila večjo ponudbo cenejših cigaret. To z vidika zdravstvene politike ni zaželeno. Zato želijo z uvedbo najnižjih cen načrtno podražiti poceni cigarete.

1. Dogmatična umestitev

55. Vprašanje je, ali se lahko države članice sploh sklicujejo na člen 30 ES. Ta namreč določa razloge splošnega interesa, ki upravičujejo poseg v člen 28 ES (prosti pretok blaga). V obravnavanem primeru pa gre za utemeljitev kršitve člena 9 Direktive 95/59. Če je neka vsebina izčrpno usklajena v okviru sekundarnega prava, se država članica ne more sklicevati na utemeljitev z varovanjem zdravja, kot da je to opravičilo za kršitev tega sekundarnega prava.( ) Nadalje drugih ukrepov, kot ukrepov, določenih v členu 28 ES, ni mogoče upravičiti s sklicevanjem na člen 30 ES.( ) Vendar Komisija v obravnavanih tožbah zaradi neizpolnitve obveznosti ni grajala kršitve člena 28 ES. To vprašanje torej ni predmet postopka.

56. Kljub temu je Sodišče v sodbi Komisija proti Franciji( ), katere predmet je bila prav tako tožba zaradi neizpolnitve obveznosti zaradi najnižjih cen tobačnih izdelkov, po ugotovitvi, da so ukrepi držav članic v nasprotju z Direktivo 95/59, te preizkusilo še z vidika morebitnega upravičenja v okviru člena 30 ES.( ) Ta preizkus bi lahko razumeli kot potrditev razlage Direktive s presojo dejanskega stanja ob upoštevanju primarnega prava.( ) S tem je Sodišče pojasnilo, da bi tudi presoja dejanskega stanja le na podlagi primarnega prava, v okviru katere bi bilo treba preizkusiti utemeljitev na podlagi člena 30 ES, prav tako pripeljala do tega, da nacionalni ukrep ni dopusten.

57. Ob upoštevanju navedenega bom v nadaljevanju na kratko predstavila člena 28 in 30 ES.

2. Preizkus varovanja zdravja

58. Sodišče je že ugotovilo, da najnižja cena za končno prodajo uvoženih cigaret pomeni ukrep z enakim učinkom v smislu člena 28 ES, če je določena tako, da nevtralizira konkurenčno prednost, ki izhaja iz nižjih proizvodnih cen.( ) To je v obravnavani zadevi podano. Vendar o tem ni mogoče dokončno odločiti, ker se postopek ne nanaša na kršitev člena 28 ES.

59. Po mnenju držav članic so najnižje cene na tobačnem trgu nujne. Samo tako se lahko doseže učinkovita podražitev tobačnih izdelkov, kar ima za posledico zmanjšanje porabe, zlasti med mladimi.

60. Preprečevanje kajenja in boj proti uživanju tobaka sta pomembna vidika varovanja zdravja. Večina smrtnih primerov v Evropski uniji, ki bi jih bilo mogoče preprečiti, je posledica kajenja.( ) Zlasti varstvu mladih je v tej zvezi treba pripisati velik pomen. Ukrepi za zmanjšanje porabe tobaka so zlasti v zadnjih letih v zdravstveni politiki držav članic in Evropski skupnosti na prednostnem mestu. Boj proti uživanju tobaka je tako gotovo legitimni cilj.

61. Odločilno je, ali so sporni ukrepi potrebni za dosego tega cilja ali pa obstajajo enako primerne, vendar manj stroge možnosti. Pri tem je treba upoštevati, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča pri preizkusu, ali se je na področju zdravja prebivalstva upoštevalo načelo sorazmernosti, priznati, da lahko država članica določi, na kateri ravni bo zagotovila varovanje zdravja prebivalstva in kako je treba to raven doseči. Pri tem imajo države članice širok manevrski prostor.( )

62. Sodišče je v sodbi s področja najnižjih cen za tobačne izdelke sklenilo, da najnižje cene niso potrebne za zagotavljanje varovanja zdravja. Cilj varovanja javnega zdravja bi se lahko na primeren način dosegal z višjo obdavčitvijo tobačnih izdelkov, ki ne bi posegala v načelo proste določitve cen. Države članice lahko namreč v skladu s členom 16 Direktive prosto določajo skupno višino obdavčitve tobačnih izdelkov.( ) Ta trditev je upoštevna tudi v obravnavanih postopkih.

63. Države članice v nasprotju z navedenim navajajo, da bi lahko proizvajalci in uvozniki z znižanjem svoje marže delovali proti dvigu davčnega bremena. Tudi to trditev je Sodišče v svoji dosedanji sodni praksi že obravnavalo. Pravilno ugotavlja, da se lahko države članice na znižanje marže odzovejo z močnejšim dvigom davčne ravni, tako da se proizvajalci ne morejo izogniti dvigu cen, ki se zahteva z višjo davčno obremenitvijo.( )

64. Možnost proizvajalcev in uvoznikov, da zvišanja trošarin na svoje izdelke ne prevalijo naprej, je na vsak način omejena z obsegom njihove marže, tako da zvišanja trošarin še naprej vplivajo na drobnoprodajne cene. Zvišanje trošarin tako pomeni manj strogo sredstvo od najnižjih cen, ki tako niso potrebne.

3. Vmesni predlog

65. Kot vmesni predlog lahko ugotovim, da so tožbe Komisije utemeljene, saj so države članice s tem, da so določile najnižje cene za tobačne izdelke, kršile Direktivo 95/59.

C – Posebnosti zadeve Komisija proti Irski (C-221/08)

66. Na koncu je treba preučiti še dva tožbena razloga, ki ju je Komisija poudarila samo v zadevi Komisija proti Irski (C-221/08).

1. Določitev najvišjih cen

67. Komisija glede irskih določb o cenah tobaka zatrjuje, da določajo tudi najvišje cene, saj cena za tobačni proizvod ne sme presegati 3 odstotkov ponderirane povprečne cene. Irska je v odgovoru na tožbo poudarila, da irska zakonodaja ne določa obveznosti določitve najvišje cene za tobačne izdelke.

68. V odgovoru na tožbo se Komisija sklicuje na to, da se je oprla na izjave irskih predstavnikov v okviru srečanja s Komisijo. Po pojasnilu pa se zdi, da Komisija ne namerava vztrajati pri izjavi, da na Irskem obstaja najvišja cena za tobačne izdelke. Vendar poudarja, da do tega nesporazuma ne bi prišlo, če bi Irska v predhodnem postopku ustrezno sodelovala s Komisijo. Komisija je zaradi tega na ustni obravnavi pojasnila, da svoje tožbe v tej točki ne želi umakniti.

69. Ker pa Komisija prav tako ne vztraja pri trditvi, da se na Irskem določajo najvišje cene za tobačne izdelke, ta tožbeni razlog ne more biti več predmet presoje. V tem smislu je treba tožbo Komisije zavreči. Ali je ta tožbeni razlog povezan s pomanjkljivim sodelovanjem Irske v predhodnem postopku, je pomembno le z vidika vprašanja, ali je Irska kršila člen 10 ES, kar bom preučila v nadaljevanju.

2. Neizpolnitev obveznosti iz člena 10 ES

70. Po mnenju Komisije Republika Irska s tem, da ni zagotovila potrebnih podatkov o veljavni Irski zakonodaji, z namenom, da se Komisiji omogoči izpolnitev dolžnosti nadzorovati izpolnjevanje Direktive 95/59, ni izpolnila obveznosti iz člena 10 ES.

71. Na podlagi člena 10 ES morajo države članice v dobri veri sodelovati v vseh poizvedbah Komisije na podlagi člena 226 ES in ji posredovati vse informacije, zahtevane v ta namen.( )

72. Komisija je z dopisom z dne 29. julija 2002 in z dne 1. oktobra 2002 od Republike Irske zahtevala posredovanje informacij o veljavni irski zakonodaji o cenah tobaka. Komisija odgovora na to ni prejela. Komisija je torej poleg tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti iz Direktive 95/59 vložila tudi tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti iz člena 10 ES. Irski je 17. oktobra 2003 poslala opomin. Obrazloženo mnenje je sledilo 7. julija 2004; v njem je Irski določila dvomesečni rok od prejema dopisa. Irski organi so odgovor podali šele 10. decembra 2004.

73. Sporno je že, ali podatki, podani v dopisu z dne 10. decembra 2004, pomenijo zadosten odgovor. V vsakem primeru pa je bil ta dopis posredovan z zamudo.

74. Irska se v zagovor sklicuje na to, da je bila Komisija v nadaljevanju postopka dovolj informirana. Ta navedba pa ne zadošča kot opravičilo za neizpolnitev obveznosti.

75. V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba neizpolnitev obveznosti presojati glede na položaj, v katerem je bila država članica ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju.( ) Tudi če je neizpolnitev obveznosti po izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, odpravljena, obstaja še vedno pravni interes za tožbo. V obravnavnem primeru je Irska odgovor podala po izteku roka.

76. Tožba Komisije, ki temelji na neizpolnitvi obveznosti iz člena 10 ES, je zato utemeljena.

V – Stroški

77. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Francoska republika in Republika Avstrija s predlogi nista uspeli v celoti, Irska pa s predlogi ni uspela delno. Ker je Komisija priglasila stroške, se Francoski republiki, Republiki Avstriji in Irski naloži plačilo stroškov njihovega postopka.

VI – Predlog

78. Na podlagi navedenega Sodišču predlagam, naj odloči, kot sledi.

79. V zadevi C-197/08:

1. Francoska republika s tem, da je sprejela in ohranila v veljavi sistem najnižjih cen cigaret, sproščenih v uporabo v Franciji, in prepoved tobačnih izdelkov po promocijski ceni v nasprotju s cilji javnega zdravja, ni izpolnila obveznosti iz člena 9(1) Direktive Sveta 95/59/ES z dne 27. novembra 1995 o davkih, razen prometnih davkov, ki vplivajo na porabo tobačnih izdelkov.

2. Francoski republiki se naloži plačilo stroškov.

80. V zadevi C-198/08:

1. Republika Avstrija s tem, da je sprejela in ohranila v veljavi pravne določbe, v skladu s katerimi javni organi določijo najnižje prodajne cene za cigarete in drobno rezan tobak za zvijanje cigaret, ni izpolnila obveznosti iz člena 9(1) Direktive Sveta 95/59/ES z dne 27. novembra 1995 o davkih, razen prometnih davkov, ki vplivajo na porabo tobačnih izdelkov.

2. Republiki Avstriji se naloži plačilo stroškov.

81. V zadevi 221/08:

1. Irska s tem, da je določila najnižjo drobnoprodajno ceno za cigarete, ni izpolnila obveznosti iz člena 9(1) Direktive Sveta 95/59/ES z dne 27. novembra 1995 o davkih, razen prometnih davkov, ki vplivajo na porabo tobačnih izdelkov.

2. Irska s tem, da ni zagotovila potrebnih podatkov o veljavni Irski zakonodaji, da bi se Komisiji omogočila izpolnitev dolžnosti nadzorovati izpolnjevanje Direktive 95/59, ni izpolnila obveznosti iz člena 10 ES.

3. V preostalem se tožba zavrne.

4. Irski se naloži plačilo stroškov.