SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

JANA MAZÁKA,

predstavljeni 9. septembra 2008 ( 1 )

Zadeva C-518/06

Komisija Evropskih skupnosti

proti

Italijanski republiki

„Neizpolnitev obveznosti države — Zavarovanje avtomobilske odgovornosti — Člena 43 ES in 49 ES — Direktiva 92/49/EGS — Nacionalna zakonodaja, v kateri je za zavarovalna podjetja določena obveznost sklepanja pogodb — Omejitev svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev — Socialno varstvo oškodovancev v prometnih nesrečah — Sorazmernost — Prosto določanje premijskih stopenj s strani zavarovalnih podjetij — Načelo nadzora v matični državi članici“

I – Uvod

1. Komisija v tem postopku na podlagi člena 226 ES zatrjuje, da Italijanska republika, s tem da je zavarovalnicam, ki so pooblaščene, da zagotavljajo obvezno zavarovanje odgovornosti voznika proti tretjim osebam v Italiji z naložitvijo, med drugim, obveznosti sklepanja pogodb, ni izpolnila obveznosti iz člena 43 ES in 49 ES. Italijansko pravo take zavarovalnice zavezuje, da zagotovijo sklepanje za obvezno zavarovanje odgovornosti voznika proti tretjim osebam vseh kategorij zavarovancev v vseh italijanskih regijah. Komisija prav tako zatrjuje, da s sprejemanjem in ohranjanjem veljavne zakonodaje, na podlagi katere je treba premije za zavarovanje odgovornosti voznika proti tretjim osebam izračunati na podlagi določenih parametrov in za premije za take zavarovalne subjekte določila retroaktivni nadzor, Italijanska republika ni izpolnila obveznosti iz členov 6, 9, 29 in 39 Direktive Sveta 92/49/EGS z dne 18. junija 1992 o spremembah direktiv 73/239/EGS in 88/357/EGS in o uskladitvi zakonov in drugih predpisov o neposrednem zavarovanju razen življenjskega zavarovanja (tretja direktiva o premoženjskem zavarovanju). ( 2 ) Zadevne obveznosti se nanašajo na zavarovalnice z glavnim sedežem v Italiji in zavarovalnice z glavnim sedežem v drugi državi članici, ki pa delujejo v Italiji na podlagi svobode ustanavljanja ali svobode opravljanja storitev. Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo (v nadaljevanju: ISVAP), italijanski nadzorni organ za zasebna zavarovanja, lahko naloži sankcije zaradi kršitve zadevne italijanske zakonodaje.

II – Pravni okvir

A – Skupnostna ureditev

2. Člen 6 Direktive 92/49 pod Naslovom II „Začetek zavarovalnih poslov“, določa: „[…] 3. Nobena določba iz te direktive ne preprečuje državam članicam, da ohranijo v veljavi ali sprejmejo zakone in druge predpise, ki zahtevajo odobritev družbene pogodbe in akta o ustanovitvi ter predložitev drugih listin, potrebnih za normalno izvajanje nadzora. Vendar države članice ne sprejmejo določb, ki zahtevajo predhodno dovoljenje ali sistematično obveščanje o splošnih in posebnih zavarovalnih pogojih, o premijskih cenikih in obrazcih ter drugih tiskanih listinah, ki jih namerava podjetje uporabljati pri svojem poslovanju z zavarovalci. Države članice ne morejo ohraniti ali uvesti predhodnega obvestila ali odobritve predlaganih povečanj premijskih stopenj razen v sklopu splošnega sistema nadzora cen. […]“

3. Člen 9 Direktive 92/49 pod Naslovom III „Uskladitev pogojev za opravljanje poslov“ določa: „[…] 1. Finančni nadzor zavarovalnice, vključno s posli, ki jih izvaja bodisi prek podružnic ali iz naslova svobode opravljanja storitev, je v izključni odgovornosti matične države članice. 2. Finančni nadzor vključuje preverjanje celotnega poslovanja zavarovalnice, stanje njene solventnosti, oblikovanje zavarovalno-tehničnih rezervacij in kritnega premoženja v skladu z določenimi pravili ali običajno prakso v matični državi članici na podlagi določb, sprejetih na ravni Skupnosti. […] 3. Pristojni organi matične države članice zahtevajo od vsake zavarovalnice, da ima zanesljive administrativne in računovodske postopke in ustrezne interne mehanizme nadzora.“

4. Člen 29 Direktive 92/49 prav tako pod Naslovom III določa: „Države članice ne sprejmejo predpisov, ki zahtevajo predhodno dovoljenje ali sistematično obveščanje o splošnih in posebnih zavarovalnih pogojih, premijskih cenikih ali o obrazcih in drugih tiskanih listinah, ki jih namerava zavarovalnica uporabljati pri svojem poslovanju z zavarovalci. Zahtevajo lahko le nesistematično obveščanje o teh zavarovalnih pogojih in drugih listinah zaradi preverjanja usklajenosti z nacionalnimi predpisi v zvezi z zavarovalnimi pogodbami in ta zahteva ne more predstavljati predhodnega pogoja za podjetje, da bi opravljalo svoje dejavnosti. Države članice ne morejo ohraniti ali uvesti predhodnega obvestila ali odobritve predlaganih povečanj premijskih stopenj razen v sklopu splošnega sistema nadzora cen.“

5. Člen 39 Direktive 92/49 pod naslovom „Določbe o pravici do ustanavljanja in svobodi opravljanja storitev“ določa: „[…] 2. Država članica, v kateri je podružnica ali kjer se izvajajo storitve, ne sprejme predpisov, ki zahtevajo predhodno dovoljenje ali sistematično obveščanje o splošnih in posebnih zavarovalnih pogojih, premijskih cenikih ali o obrazcih in drugih tiskanih listinah, ki jih namerava zavarovalnica uporabljati pri svojem poslovanju z zavarovalci. Zahteva lahko samo, da podjetje, ki predlaga, da bi na njenem ozemlju izvajalo zavarovalne posle iz naslova pravice do ustanavljanja ali svobode opravljanja storitev, pošlje nesistematično obveščanje o teh zavarovalnih pogojih in drugih listinah, zaradi preverjanja skladnosti z nacionalnimi predpisi o zavarovalnih pogodbah, ta zahteva pa ne more predstavljati predhodnega pogoja za nadaljevanje poslovanja podjetja. 3. Država članica, v kateri je podružnica ali kjer se izvajajo storitve, ne more ohraniti ali uvesti predhodnega obveščanja ali odobritve predlaganih povečanj premijskih stopenj, razen v sklopu splošnega sistema nadzora cen.“

B – Nacionalna ureditev

6. Člen 11(1) zakona št. 990 z dne 24. decembra 1969 o obveznem zavarovanju civilne odgovornosti pri uporabi motornih vozil in plovil (v nadaljevanju: zakon št. 990) določa: „Zavarovalnice morajo na podlagi pogodbenih pogojev in zavarovalnih stopenj, ki jih odobri ali določi minister za industrijo, trgovino in obrt, sprejeti ponudbe v zvezi z obveznim zavarovanjem, ki so jim predloženi v skladu z obravnavanim zakonom.“

7. Člen 11(1)(a) zakona št. 990 določa: „V skladu z obveznostmi iz prvega odstavka morajo podjetja pri izračunavanju premijskih stopenj čiste premije in dodatke izračunati ločeno, kar mora biti po njihovih tehničnih bazah dovolj široko in zajemati najmanj pet let. Če te baze niso dostopne, lahko podjetja uporabijo tržno statistiko. Če ISVAP ugotovi, da obstaja izogibanje obveznosti zagotoviti zavarovanje za posebna ozemlja ali posebne kategorije zavarovancev, se naloži sankcija v višini 3% premije zavarovanja za odgovornost voznika, kot je prikazano v zadnji odobreni bilanci stanja, in sicer najmanj en milijon eurov do vključno pet milijonov eurov. Ob ponavljajočem se izogibanju obveznosti zavarovanja se pooblastilo za opravljanje dejavnosti na področju zavarovanja civilne odgovornosti za uporabo motornih vozil lahko umakne.“

8. Člen 12(a) zakona št. 990 določa: „1. Da se zagotovijo razkritje in konkurenca v ponudbi zavarovalniških storitev ter ustrezne informacije za uporabnike, morajo podjetja, ki delujejo na področju obveznega zavarovanja civilne odgovornosti za motorna vozila in plovila, omogočiti javnosti dostop do premij ter splošnih in posebnih pogodbenih pogojev, ki se uporabljajo na ozemlju Italijanske republike. 2. Uporabljene premije, ki jih določi vsaka zavarovalnica za zavarovance, ki so v kategoriji z največjo bonifikacijo zadnjih dveh let, morajo biti enotne za celotno nacionalno ozemlje. 3. Oglaševanje premij in pogodbenih pogojev v skladu s prvim odstavkom je treba opraviti na vsaki točki zavarovalniške prodaje in na spletnih straneh tako, da se uporabnikom zagotovi izračun premij in pridobitev informacij o zavarovalnih pogodbah za zavarovanje vozil, motorjev, koles z motorjem in plovil. […] 5. Za vsako kršitev ali nepopolno izvršitev obveznosti iz prvega in tretjega odstavka se naloži administrativna sankcija od 2600 EUR v do 10.300 EUR. Ob opustitvi ali zamudi, ki presega trideset dni, se sankcija podvoji.“

9. Člen 12(d)(1) zakona št. 990 določa: „Za kršitev ali izogibanje obveznosti sprejema ponudb potencialnih zavarovancev, v skladu s členom 11 v zvezi z obveznim zavarovanjem civilne odgovornosti za uporabo motornih vozil in plovil, se zavarovalnicam naloži sankcija od treh do devetih milijonov lir, odvisno od povzročene kršitve.“

10. Obveznost sklepanja pogodb na podlagi člena 11(1) zakona št 990 se je ohranjala v veljavi v skladu s členom 132(1) zakonske uredbe št. 209 z dne 7. septembra 2005 – kodeks zasebnega zavarovanja (objavljeno v Uradnem listu Italijanske republike, št. 239 z dne 13. oktobra 2005) (v nadaljevanju: kodeks), ki je začel veljati dne 1. januarja 2006. Člen 132(1) kodeksa določa: „Zavarovalnice morajo na podlagi pogodbenih pogojev in zavarovalnih stopenj vnaprej določiti vsako tveganje za uporabo motornih vozil in plovil, da sprejmejo ponudbe glede obveznega zavarovanja, ki so jim bile predložene, brez poseganja v potrebno presojo pravilnosti podatkov, izkazanih v dokazilu o zahtevanem znesku, ter identifikacijo zavarovanca in lastnika prevoznega sredstva, če je ta različen od zavarovanca.“

11. Člen 132(2) kodeksa, ki določa izjemo od splošne obveznosti sklepanja pogodb iz člena 132(1) kodeksa, določa: „Zavarovalnice lahko zaprosijo, da se pooblastilo omeji na skupinsko poslovanje pri avtomobilskih zavarovanjih zaradi skladnosti z obveznostmi iz prvega odstavka.“

12. Člen 11(1)(a) zakona št. 990 je nadomeščen s členom 35(1) in 314(2) kodeksa. Člen 35(1) kodeksa določa: „Pri določanju premijskih stopenj podjetje izračuna čiste premije in dodatke ločeno in dosledno s svojimi tehničnimi bazami, ki so dovolj velike in zajemajo najmanj pet finančnih let. Če baze niso dostopne, lahko podjetja uporabijo tržne statistične podatke.“

13. Člen 314(2) kodeksa določa: „Kršitev ali izogibanje obveznosti zavarovanja iz člena 132(1), ki je bila storjena na nekaterih ozemljih ali posameznim kategorijam zavarovancev, se kaznuje z denarno administrativno sankcijo od enega milijona do petih milijonov EUR.“

14. Člen 12(a) zakona št. 990 je nadomeščen s členoma 131 in 313 kodeksa. Člen 131 kodeksa določa: „1. Da se zagotovijo razkritje in konkurenca v ponudbi zavarovalniških storitev ter ustrezne informacije za tiste, ki morajo upoštevati obveznost zavarovanja motornih vozil in plovil, morajo podjetja omogočiti javnosti dostop do obvestil in pogodbenih pogojev, ki se uporabljajo na ozemlju Italijanske republike na kateri koli točki prodaje po internetu. 2. Oglaševanje premij se opravi s presojami, ki so prilagojene strankam in izdane na kateri koli točki zavarovalniške prodaje ter na spletnih straneh, od koder je mogoče prejeti te presoje za vozila in plovila, navedena v uredbi o izvajanju. […] 3. ISVAP s predpisi določi dolžnosti, ki jih naloži podjetjem in posrednikom.“

15. Člen 313 kodeksa določa: „Neizpolnitev obveznosti iz člena 131 se kaznuje z denarno administrativno sankcijo od tisoč do deset tisoč EUR.“

16. Člen 12(d)(1) zakona št. 990 je nadomeščen s členom 314(1) kodeksa, ki določa: „Zavrnitev izvajanja ali izogibanje obveznosti zavarovanja iz člena 132(1) se kaznuje z denarno administrativno sankcijo od tisoč petsto do štiri tisoč petsto EUR.“

III – Predhodni postopek in postopek pred Sodiščem

17. Komisija je z dopisom z dne 22. marca 2004 obvestila italijanske oblasti, da meni, da členi 11(1), 11(1)(a), 12(a) in 12(d) zakona št. 990, kot so bili spremenjeni, niso več združljivi s členi 6, 29 in 39 Direktive 92/49. Italijanske oblasti so z dopisom z dne 8. junija 2004 navedle, da menijo, da je italijanska zakonodaja o obveznem zavarovanju odgovornosti voznika proti tretjim osebam združljiva s pravom Skupnosti, zlasti s členi 6, 29 in 39 Direktive 92/49.

18. Komisija je 9. julija 2004 Italijanski republiki poslala pisni opomin. Navedla je, da je prejela pritožbe treh zavarovalnic, ki ponujajo avtomobilsko zavarovanje v Italiji, na podlagi prostega pretoka storitev, ki se nanašajo na ugovor izvajanja ISVAP člena 11(1)(a) zakona št. 990. Komisija je menila, da Italijanska republika ni upoštevala členov 6, 29 in 39 Direktive 92/49, in je državo članico pozvala, naj predloži stališča v roku dveh mesecev. Italijanska republika je z dopisom z dne 31. avgusta 2004 odgovorila na pisni opomin Komisije, v katerem je navedla, da meni, da italijansko pravo v celoti upošteva pravo Skupnosti.

19. Komisija je 22. decembra 2004 Italijanski republiki poslala dodatni pisni opomin v zvezi s sodbo Sodišča CaixaBank France. ( 3 ) Komisija je menila, da je zlasti obveznost sklepanja pogodbe, ki vsem pooblaščenim podjetjem nalaga, da zagotovijo obvezno zavarovanje odgovornosti voznika proti tretjim osebam v Italiji, omejitev pravice do ustanavljanja v skladu s členom 43 ES in svobode opravljanja storitev v skladu s členom 49 ES. Komisija je pozvala Italijansko republiko, naj predloži stališča v roku enega meseca.

20. Ker Komisija ni dobila nobenega odgovora na dodatni pisni opomin, je 18. oktobra 2005 Italijanski republiki poslala obrazloženo mnenje. V obrazloženem mnenju je navedla, da meni, da Italijanska republika ni izpolnila obveznosti iz členov 6, 29 in 39 Direktive 92/49 ter členov 43 ES in 49 ES. Komisija je pozvala Italijansko republiko, naj sprejme ukrepe, ki so potrebni za uskladitev s tem obrazloženim mnenjem v roku dveh mesecev od njegove vročitve.

21. Italijanska republika je 3. novembra 2005 obvestila Komisijo o objavi kodeksa v Uradnem listu Italijanske republike (la Gazzetta Ufficale della Repubblica Italiana). Menila je, da je s členom 132(2) kodeksa, ki določa, da zavarovalnice lahko zahtevajo, da se njihovo pooblastilo omeji na skupinsko poslovanje pri avtomobilskih zavarovanjih, zadostila ugovorom Komisije, ki so navedeni v pisnem opominu.

22. Italijanska republika je v dopisu z dne 30. decembra 2005 v odgovor na obrazloženo mnenje Komisije zatrjevala, da je italijanska zakonodaja v celoti v skladu s pravom Skupnosti. Prav tako je trdila, da so postopki ISVAP zoper tri zavarovalnice, ki ponujajo avtomobilsko zavarovanje v Italiji na podlagi prostega pretoka storitev, ki so se pritožile Komisiji, začasno ustavljeni. Poleg tega je Italijanska republika ponovno usmerila pozornost Komisije na člen 132(2) kodeksa.

23. Komisija je ob upoštevanju odgovora Italijanske republike na obrazloženo mnenje Komisije tej državi članici 10. aprila 2006 poslala dodatno obrazloženo mnenje. Komisija je navedla, da je obveznost sklepanja pogodb, določena v členu 11(1) zakona št. 990, povezana z obveznostjo, ki nalaga zavarovalnicam izračunavati premijske stopnje na podlagi tehničnih baz, ki morajo biti dovolj široke in zajemati najmanj pet let. Po navedbah Komisije je ureditev o premijskih stopnjah v nasprotju s členi 6, 29 in 39 Direktive 92/49. Poleg tega je Komisija menila, da finančni nadzor, ki ga izvaja ISVAP v zvezi z izračunavanjem premijske stopnje, krši člen 9 Direktive 92/49, ki določa, da je za tak nadzor odgovorna matična država članica. Prav tako je menila, da je obveznost sklepanja pogodbe, določena v členu 11(1) zakona št. 990, neupravičena omejitev svobode ustanavljanja iz člena 43 ES in svobode opravljanja storitev iz člena 49 ES.

24. Italijanska republika je 18. maja 2006 v odgovor na dodatno obrazloženo mnenje Komisije ponovno navedla, da meni, da je obveznost sklepanja pogodb, ki jo nalagajo italijansko pravo in pravila v zvezi z izračunavanjem premijskih stopenj, v skladu s pravom Skupnosti. Italijanska republika je še enkrat usmerila pozornost Komisije na člen 132(2) kodeksa. Poleg tega je Italijanska republika navedla, da so zadevne določbe italijanskega prava bile upravičene, med drugim, na podlagi javnega interesa.

25. Ker je Komisija menila, da trditve Italijanske republike v odgovor na dodatno obrazloženo mnenje niso bile zadostne, se je odločila vložiti tožbo.

26. S sklepom predsednika Sodišča z dne 21. junija 2007 je bila Republiki Finski dovoljena intervencija v podporo tožbenega predloga Italijanske republike.

27. Komisija, Italijanska republika in Republika Finska so predložile pisna stališča. Komisija in Italijanska republika sta 13. maja 2008 na obravnavi podali ustna stališča.

IV – Predlogi strank

28. Komisija predlaga Sodišču, naj ugotovi, da Italijanska republika: — s tem, da je sprejela in ohranila zakonodajo, v skladu s katero je treba premije za zavarovanje odgovornosti voznika proti tretjim osebam izračunati na podlagi določenih parametrov; — s tem, da je za premije za zavarovanje odgovornosti voznika proti tretjim osebam določila retroaktivni nadzor, ni izpolnila obveznosti glede svobodnega trženja zavarovalnih proizvodov, ki izhaja iz določb o prostih cenah iz členov 6, 29 in 39 Direktive Sveta 92/49/EGS […]; — s pregledovanjem načinov, v skladu s katerimi zavarovalnice z glavnim sedežem v drugi državi članici, ki delujejo v Italiji na podlagi svobode ustanavljanja ali svobode opravljanja storitev, izračunajo zavarovalne premije; — z naložitvijo sankcij za kršitve italijanskih predpisov, ki se nanašajo na podobna pravila za izračun zavarovalnih premij tudi glede zavarovalnic z glavnim sedežem v drugi državi članici, ki delujejo v Italiji na podlagi svobode ustanavljanja ali svobode opravljanja storitev, ni izpolnila obveznosti iz določb iz člena 9 Direktive 92/49; — s tem, da je ohranila obveznosti sklepanja zavarovanja odgovornosti voznika proti tretjim osebam za vse zavarovalnice, vključno z zavarovalnicami z glavnim sedežem v drugi državi članici, ki delujejo v Italiji na podlagi svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev, ni izpolnila obveznosti iz členov 43 in 49 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti; Italijanski republiki naj se naloži plačilo stroškov.

29. Italija predlaga naj se tožba zavrne.

V – Dopustnost

30. Italijanska republika je na obravnavi 13. maja 2008 trdila, da je tožba v obravnavanem postopku nedopustna. Glede na navedbe Italijanske republike je Komisija „popolnoma spremenila logičnost svojih zahtevkov“ zoper to državo članico. Italijanska republika meni, da je Komisija prvotno grajala nacionalna pravila o premijskih stopnjah. Naknadno je Komisija nasprotovala izključno obveznosti sklepanja pogodb, ki je naložena zavarovalnicam na podlagi ustrezne italijanske zakonodaje.

31. Komisija meni, da so obravnavani postopki dopustni.

32. Menim, da je zahtevek, ki ga je vložil zastopnik Italijanske republike, o dopustnosti nejasen. Vendar iz izrecnega sklicevanja zastopnika Italijanske republike o „nedopustnosti zahtevka“ v obravnavanem postopku ( 4 ) izhaja, da država članica meni, da je predhodni postopek, ki pelje k vložitvi tožbe v obravnavani zadevi, kršen, ker je Komisija spremenila relativni pomen nekaterih svojih očitkov do italijanske zakonodaje med predhodnim postopkom in vložitvijo tožbe.

33. Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je namen predhodnega postopka, da se zadevni državi članici omogoči, da izpolni obveznosti iz prava Skupnosti in da učinkovito uveljavi pravico do obrambe proti očitkom Komisije. ( 5 ) Zakonitost takega postopka tako pomeni osnovno jamstvo, ki ga zahteva Pogodba ES, da bi se zagotovilo varovanje pravic zadevne države članice. Samo takrat, ko je to jamstvo spoštovano, lahko kontradiktorni postopek pred Sodiščem temu dopušča, da presodi, ali država članica dejansko ni izpolnila obveznosti, katerim kršitev zatrjuje Komisija. ( 6 )

34. Spomniti je treba, da čeprav mora obrazloženo mnenje iz člena 226 ES vsebovati skladen in podroben prikaz razlogov, na podlagi katerih je Komisija ugotovila, da zadevna država ni izpolnila obveznosti na podlagi Pogodbe, za pisni opomin ne veljajo tako stroge zahteve glede natančnosti, ker mora pisni opomin nujno vsebovati le prvi strnjen povzetek očitkov ( 7 )

35. Ob upoštevanju te sodne prakse je treba preučiti, ali je Komisija zagotovila spoštovanje pravic do obrambe Italijanske republike med predhodnim postopkom.

36. Opozoriti je treba, da je Komisija v dodatnem obrazloženem mnenju trdila, da je obveznost sklepanja pogodb, določena v členu 11(1) zakona št. 990, nekako povezana z obveznostjo, naloženo zavarovalnicam, izračunavati premijske stopnje, ki je v nasprotju s členi 6, 29 in 39 Direktive 92/49. Poleg tega je Komisija menila, da finančni nadzor, ki ga je izvedel ISVAP v zvezi z izračunavanjem premijske stopnje, krši člen 9 Direktive 92/49. Prav tako je menila, da obveznost sklepanja pogodbe, ki jo uvaja italijanska zakonodaja za zavarovalnice, pomeni neupravičeno omejitev svobode ustanavljanja iz člena 43 ES in svobode opravljanja storitev iz člena 49 ES.

37. Menim, da dodatno obrazloženo mnenje in ugovor v obravnavanem postopku temeljita na enakih zahtevkih. Vsekakor je v obravnavanem postopku vrstni red zahtevkov v ugovoru enak očitkom v dodatnem obrazloženem mnenju. Poleg tega je, v nasprotju s trditvijo ( 8 ) Italijanske republike, Komisija posebej grajala, v pisnem opominu in dodatnem pisnem opominu, obveznost sklepanja pogodb, ki je naložena zavarovalnicam, in pravila o premijskih stopnjah na podlagi ustrezne italijanske zakonodaje. ( 9 )

38. Zato menim, da so bili očitki Komisije v predhodnem postopku dovolj jasni, da so Italijanski republiki omogočili, da razvije obrambo v obravnavanem postopku pred Sodiščem.

39. Poleg tega je treba opozoriti, da je zastopnik Komisije na obravnavi menil, da se ugovor nedopustnosti, ki ga uveljavlja Italijanska republika, nanaša na dejstvo, da je Komisija v odgovoru preuredila relativno pomembnost svojih očitkov zoper Italijansko republiko, ob upoštevanju razlogov, ki jih je navedla država članica v svoji obrambi. Komisija je prav tako trdila, da je v obravnavanem postopku na podlagi obrambe Italijanske republike razumela, da je „edini cilj sankcij zagotoviti skladnost z obveznostjo sklepanja pogodb“.

40. V zvezi s tem je Komisija v obravnavanem postopku v odgovoru navedla, da so, ob upoštevanju obrambe Italijanske republike in relativnega pomena, ki ga priznava država članica očitkom, ki jih uveljavlja Komisija v ugovoru, očitki, ki se nanašajo, prvič, na kršitev členov 6, 29 in 39 Direktive 92/49 in, drugič, na kršitev člena 9 Direktive 92/49, samo stranski očitki glavnemu očitku, ki zadeva kršitev členov 43 ES in 49 ES, ki izhaja iz obveznosti sklepanja pogodb, ki je naložena zavarovalnicam.

41. Menim, da morata biti odgovor Komisije in njena izjava na obravnavi, ki se nanaša na primerno težo njenih očitkov, razložena ob upoštevanju člena 42(2) Poslovnika Sodišča. Ta člen določa, da navajanje novih pravnih zahtevkov med postopkom ni dovoljeno, razen če ti izhajajo iz pravnih in dejanskih okoliščin, ki so se pojavile med postopkom.

42. Menim, da Komisija v odgovoru ni predstavila nobenih novih razlogov, ki niso bili že vsebovani v njeni pritožbi v obravnavanem postopku. Poleg tega menim, da preureditev relativne pomembnosti očitkov Komisije zoper Italijansko republiko in označitev očitka, ki zadeva kršitev člena 43 ES in 49 ES zaradi obveznosti sklepanja pogodb, ki jo določa člen 11(1) zakona št. 990, ki je spremenjen kot temeljni očitek, ne navaja novega razloga v smislu člena 42(2) Poslovnika, ampak samo razširja razlog, ki ga je treba upoštevati kot dopustnega ( 10 ).

43. Zato je treba zavrniti ugovor nedopustnosti, ki ga je navedla Italijanska republika.

VI – Vsebina

A – Uvodne ugotovitve

44. Obravnavana tožba temelji na treh očitkih. Ker sta obe tožbeni stranki opredelili zahtevek Komisije, da Italijanska republika ni izpolnila obveznosti na podlagi člena 43 ES in 49 ES, kot glavni očitek, bom najprej obravnaval ta očitek.

B – Prvi očitek – Kršitev členov 43 ES in 49 ES

1. Trditve strank

45. Komisija meni, da je obveznost sklepanja pogodb na podlagi člena 11(1) zakona št. 990 ( 11 ), ki nalaga vsem pooblaščenim zavarovalnicam, da zagotovijo obvezno zavarovanje odgovornosti voznika proti tretjim osebam v Italiji, za vse kategorije zavarovanih oseb in vse italijanske regije, omejuje svobodo ustanavljanja na podlagi člena 43 ES in svobodo opravljanja storitev na podlagi člena 49 ES. Členi 11(1)(a), 12(a) in 12(d)(1) zakona št. 990 ( 12 ), ki določajo izrek sankcij, ki jih nalaga ISVAP, se uporabljajo izključno za ta organ, da se prepreči izogibanje obveznosti sklepanja pogodb, prav tako omejujejo svobodo ustanavljanja na podlagi člena 43 ES in svobodo opravljanja storitev na podlagi člena 49 ES.

46. Komisija je na obravnavi 13. maja. 2008 navedla, da je obveznost sklepanja pogodb najstrožja omejitev, ki jo zakonodajalec lahko naloži podjetjem, ker podjetju ne dopusti osnovne svobode izbire stranke, ki ji prodaja blago ali opravlja storitve. Komisija priznava, da lahko obstajajo razmere, kot je primer oskrbe z vodo, plinom, elektriko, kjer je obveznost sklepanja pogodb upravičena.

47. Komisija meni, da obveznost sklepanja pogodb na podlagi italijanske zakonodaje odvrača zavarovalnice, ki so ustanovljene v drugih državah članicah, od njihovega ustanavljanja in opravljanja storitev v Italiji ter s tem škoduje dostopu na italijanski trg. Posledica obveznosti sklepanja pogodb je, da zavarovalnice ne morejo izvajati strateških tržnih odločitev s tem, da bi svobodno izbrale zavarovalniške storitve, ki jih želijo dobavljati, in naslovnike takih storitev. Zavarovalnice morajo, da bi izpolnjevale italijansko zakonodajo, nositi stroške, ki so absolutno previsoki glede na njihove podjetniške strategije. Takšni dodatni stroški, ki dejansko odvračajo zavarovalnice od vstopa na italijanski trg, so celo bolj omejujoči za zavarovalnice, ki ponujajo avtomobilsko zavarovanje v Italiji na podlagi svobode opravljanja storitev in s katerimi želijo priložnostno izpolniti omejeno število poslov na italijanskem trgu. Zavarovalnicam Skupnosti je preprečeno progresivno razvijati dejavnosti v Italiji, s tem da je dostop do italijanskega trga za obvezno zavarovanje odgovornosti voznika proti tretjim osebam predrag in preveč tvegan. Komisija prav tako ugotavlja, da je zavarovalnicam iz drugih držav članic preprečeno, da ponujajo obvezno zavarovanje odgovornosti voznika proti tretjim osebam v določenih regijah v Italiji, kjer je za njih to ugodno zaradi jezikovnih razlogov ali razlogov geografske bližine.

48. Komisija prav tako v odgovoru navaja, da nacionalne zavarovalnice lahko nadomestijo gospodarske neprijetnosti, ki izhajajo iz obveznosti sklepanja pogodb s komer koli, ki potrebuje takšno zavarovanje z možnostjo prodaje različnih tipov zavarovanja zadevnim osebam.

49. Komisija opozarja na nastale težave treh zavarovalnic iz Francije, Belgije in Irske, ki ponujajo obvezno zavarovanje odgovornosti voznika proti tretjim osebam v Italiji na podlagi svobode opravljanja storitev. Prvi primer zadeva francosko podjetje s premoženjskim zavarovanjem s podružničnimi pisarnami v 14 državah članicah, kjer nadaljuje podobni poslovni modelom, ki velja za komercialno in industrijsko zavarovanje ter ponuja avtomobilsko zavarovanje za velike komercialne skupine. ISVAP ugotavlja, da se od leta 2003 to podjetje zaradi stopenj, ki jih uporablja, želi izogniti obveznostim iz člena 11 zakona št. 990. ISVAP je zahtevalo od podjetja, naj mu sistematično posreduje stopnje in da ponudi stopnje vsem kategorijam zavarovancev na vseh geografskih področjih, vključno s tistimi, na katerih podjetje nima strateške potrebe po udeležbi. ISVAP je naložil podjetju globo v višini enega milijona eurov. Komisija prav tako navaja belgijsko zavarovalnico s podružnicami v 13 državah članicah, ki na podlagi svobode opravljanja storitev ponuja avtomobilsko zavarovanje kot del drugih zavarovanj multinacionalnih družb. Leta 2003 je ISVAP ugotovil, da se je podjetje izognilo obveznostim iz člena 11 zakona št. 990 in zlasti da so bile cene, ki jih je uporabljalo podjetje, znatno višje od povprečja na trgu ter da se je skušalo izogniti obveznosti zagotoviti zavarovanje. ISVAP je določil sankcijo belgijskemu podjetju za en milijon eurov. Nazadnje se je Komisija sklicevala na zavarovalnico s sedežem na Irskem, ki je del multinacionalne skupine za najem avtomobilov. Podjetje, ki ima podružnice v osmih državah članicah, je malo podjetje s samo desetimi zaposlenimi, ki zagotavlja zavarovanje za svoje matične družbe, brez kakršnega koli namena zagotoviti zavarovanje splošni javnosti v kateri koli od devetih držav članic, kjer deluje. Čeprav je bilo poslovanje zavarovalnice v Italiji od leta 1997 omejeno z določbo o avtomobilskem zavarovanju za podjetja, ki pripadajo matični družbi, ISVAP kljub temu meni, da mora podjetje izpolniti člen 11 zakona št. 990. Komisija meni, da se bo za izpolnitev zahtev ISVAP zahtevala velika naložba za del zadevnega podjetja, kot je vzpostavitev spletne strani, izračun cen na podlagi smernic ISVAP, posodobitev spletnih strani in vzpostavitev službe, ki bo dajala odgovore na vprašanja bodočim zavarovancem. Poleg tega, če bi podjetje ponujalo avtomobilsko zavarovanje splošni javnosti v Italiji, bi to neposredno vplivalo na obveznosti v zvezi z minimalnim kapitalom. Zaradi prevelike obremenitve ISVAP je zadevno podjetje prenehalo dejavnosti v Italiji in zdaj njegove matične družbe pridobivajo avtomobilsko zavarovanje od drugih zavarovalnic.

50. Komisija meni, da so se zadevne zavarovalnice znašle v podobnem položaju kot španska banka v sodbi CaixaBank France. ( 13 ) V tej sodbi je Sodišče odločilo, da prepoved obrestovanja računov za vloge na vpogled, kot je določena s francosko zakonodajo, za družbe iz držav članic razen Francije pomeni resno oviro za opravljanje njihovih storitev s podružnicami v tej državi članici, ki vpliva na njihov dostop na trg.

51. Komisija meni, da kljub sprejemu člena 132(2) kodeksa, ki uvaja izjemo od splošne obveznosti sklepanja pogodb in ki je mogoče razrešil probleme, ki so nastali v eni izmed treh zavarovalnic iz točke 49 zgoraj, ima ta določba rahel vpliv na zelo široko obseg delovanja obveznosti sklepanja pogodb.

52. Poleg tega je po mnenju Komisije obveznost sklepanja pogodb ovira, ki ni niti upravičena niti sorazmerna s ciljem, ki se zasleduje. V skladu s sodno prakso Sodišča se pojem javnega reda lahko uporabi pri dejanski in dovolj resni nevarnosti za zahteve javnega reda, ki vplivajo na temeljni interes družbe. Vendar je Sodišče večkrat navedlo, da je ugovor javnega reda, kot vse izjeme od temeljnega načela Pogodbe, treba razlagati restriktivno. Komisija priznava, da je varstvo potrošnikov cilj v javnem interesu, ki lahko upraviči omejitev temeljnih svoboščin, ki jih določa Pogodba. Vendar Komisija meni, da obveznost sklepanja na podlagi italijanskega zakona dejansko ne povečuje varstva potrošnikov, saj preprečuje pojavljanje specializiranih zavarovalnic, ki lahko bolje služijo potrebam potrošnikov in znižujejo število zavarovalnic v Italiji.

53. Komisija prav tako meni, da obveznost sklepanja pogodb, ki jo določata zakon št. 990 in kodeks, ni ustrezen ukrep za zagotovitev ustrezne odškodnine, kot trdi Italijanska republika, poškodovanim tretjim osebam. Poškodovane tretje osebe so ustrezno varovane z drugimi bolj primernimi sredstvi, ki so določena v skladu s pravom Skupnosti, zato da se prepreči pojavljanje drugih neusklajenih nacionalnih sredstev s cilji zakonitega javnega interesa, ki lahko po nepotrebnem preprečujejo svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev. V zvezi s tem, na podlagi člena 3 Direktive Sveta z dne 24. aprila 1972 o približevanju zakonodaje držav članic o zavarovanju civilne odgovornosti pri uporabi motornih vozil in o izvajanju obveznosti zavarovanja takšne odgovornosti, ( 14 ) vsaka država članica sprejme potrebne ukrepe za zagotovitev, da se civilna odgovornost pri uporabi vozil, ki se običajno nahajajo na njenem ozemlju, krije z zavarovanjem. V skladu z Drugo direktivo Sveta z dne 30. decembra 1983 o približevanju zakonodaje držav članic o zavarovanju civilne odgovornosti pri uporabi motornih vozil ( 15 ) mora vsaka država članica določiti organ, ki bo zagotovil odškodnino za poškodbo, ki jo je povzročilo nezavarovano ali neznano vozilo. Poleg tega mora v skladu s členoma 32 in 35 Direktive 92/49 vsaka zavarovalnica, ki na podlagi svobode ustanavljanja ali svobode opravljanja storitev predlaga zagotavljanje obveznega zavarovanja odgovornosti voznika proti tretjim osebam, postati član nacionalnega škodnega sklada matične države članice. Komisija prav tako meni, da obveznost sklepanja pogodb ne more biti upravičena, zato da omeji odškodnino, ki jo je plačal škodni sklad, ali stroške, ki bremenijo sistem socialne varnosti zaradi nesreč, ki jih je povzročil nezavarovani voznik. Komisija v zvezi s tem ugotavlja, da Sodišče v sodni praksi sistematično odloča, da se čistih finančnih ali gospodarskih razlogov ne more šteti za nujne zahteve, ki upravičujejo omejitev prostega pretoka, ki je zagotovljen s Pogodbo.

54. Komisija prav tako trdi, da je splošna obveznost sklepanja pogodb, ki jo nalaga italijanska zakonodaja, prekomerno omejena z doseganjem določenega cilja, ki zagotavlja, da nekatere kategorije voznikov ali voznikov s stalnim prebivališčem v določenih italijanskih regijah lahko pridobijo zavarovanje. Te opredelitve so upoštevane mutatis mutandis za cilj, ki ga je opredelila Italijanska republika za varovanje poškodovanih tretjih oseb.

55. Komisija ugotavlja, da so, kot je Italijanska republika izrecno navedla, zadevne zakonodajne določbe bile sprejete zato, da se prepreči diskriminacija zoper mlade voznike in voznike s stalnim prebivališčem na jugu Italije, da je treba sprejeti posebno zakonodajno sredstvo, zaradi težav s katerimi se soočajo vozniki pri doseganju zavarovanja, namesto da se naloži splošna obveznost sklepanja pogodb. Komisija prav tako trdi, da Italijanska republika ni zagotovila nobenih podatkov o obsegu težav s katerimi se soočajo mladi vozniki in vozniki s stalnim prebivališčem v določenih italijanskih regijah. Komisija poleg tega meni, da ni absolutne pravice svobodne vožnje vozila. Ker se zadevna pravica lahko omeji zaradi javne varnosti, na primer kadar posamezniki vozijo pod vplivom drog in alkohola, se zavarovalnicam lahko dovoli, da zavrnejo zagotovitev zavarovanja za takšne voznike.

56. Komisija prav tako poudarja dejstvo, da so druge države članice kot Francija, Belgija, Španija, Nizozemska in Portugalska sprejele manj omejevalne ureditve kot obveznost sklepanja pogodb, ki jo določa italijansko pravo z namenom, da se doseže cilj, ki ga je opredelila Italijanska republika. Kadar se vozniku zavrne obvezno zavarovanje odgovornosti voznika proti tretjim osebam v teh državah članicah, javni organ posreduje z namenom, da zagotovi vozniku pridobitev zavarovanja. Italijanski zakonodajalec je „preložil“ javno obremenitev na zasebne zavarovalnice, s tem da jim je naložil obveznost sklepanja pogodb.

57. Italijanska republika in Republika Finska menita, da obstaja neposreden simetričen ali dvostranski odnos med obveznostjo, ki je naložena voznikom vozil, da pridobijo obvezno zavarovanje odgovornosti voznika proti tretjim osebam, in obveznostjo sklepanja pogodb, ki je naložena zavarovalnicam.

58. Italijanska republika meni, da kadar je obvezno zavarovanje odgovornosti voznika proti tretjim osebam zasebno zavarovanje, ima družbeni namen, zagotoviti je namreč treba, da tretje osebe, ki so oškodovanci prometnih nesreč, v katerih so udeležena motorna vozila, prejmejo učinkovito in hitro odškodnino. Z namenom, da se zagotovi ta cilj, je bila v Strasbourgu 20. aprila 1959 sprejeta Evropska konvencija o obveznem zavarovanju civilne odgovornosti za motorna vozila. Italijanska republika, s tem da zavarovalnicam naloži obveznost sklepanja pogodb, skuša zavarovati voznike kot potrošnike pred diskriminacijo in zavarovati oškodovance v nesrečah, v katerih so udeležena motorna vozila. Obveznost sklepanja pogodb je torej treba presoditi v okviru socialne vloge, ki je povezana s cilji javnega reda. Glede na navedbe italijanskega ustavnega sodišča je varovanje oškodovancev v nesrečah, v katerih so udeležena motorna vozila, v javnem interesu, pa tudi način za izpolnitev zahtev socialne solidarnosti, določene v členu 2 italijanske ustave. Obveznost sklepanja pogodb, ki je naložena tako voznikom kot zavarovalnicam, je prav tako povezana z varnostjo na cesti, katere cilj je zmanjšati škodo, ki nastane pri nesrečah. Glede na navedbe Italijanske republike zadevni cilji ne smejo ogrožati svobode poslovanja. Če bodo trditve Komisije sprejete, bo sistem obveznega zavarovanja odgovornosti voznika proti tretjim osebam temeljil izrecno na tržni logiki in bo izgubil svoj socialni namen.

59. Italijanska republika trdi, da lahko zadevni vozniki pristopijo k zavarovalnicam z dvomljivim poreklom in ponarejanju dokumentov, če je zavarovalnicam dovoljeno zavrniti nezaželene potrošnike. Asimetrija med obveznostjo sklepanja pogodb voznikov in zavarovalnic bo povzročila povečanje števila nezavarovanih voznikov in nesreč, ki bi jih ti vozniki povzročili, povečanje odškodnin oškodovancem v nesrečah iz italijanskega škodnega sklada za oškodovance nesreč, v katerih so udeležena motorna vozila, povečanje pravdnih sporov in izginotje učinkovite in hitre odškodnine za oškodovance, v katerih so udeležena motorna vozila. Leta 2005 je italijanski sklad plačal 113,4 milijonov EUR za nesreče, v katerih so bili udeleženi nezavarovani vozniki, kar je 17,1% več kot leta 2004. Prav tako je bilo leta 2005 poravnanih 13.771 tožbenih zahtevkov, kar je 21,8% več kot prejšnje leto. Poleg tega so se relativni stroški tožbenih zahtevkov za nesreče, v katere so vključena nezavarovana vozila, ki jih krije italijanski škodni sklad, ki prav tako plača odškodnine za, med drugim, tožbene zahtevke, v katere so vključena neznana vozila, povečali z 7,4% v letu 1995 na 12,6% v letu 2000, nato pa na 27,4% v letu 2004 preden so v letu 2005 dosegli 30,6%. Italijanska republika meni, da je eden izmed razlogov za takšen porast nesreč zavrnitev nekaterih zavarovalnic, da bi zagotovile zavarovanje določenim kategorijam voznikov in voznikom, ki imajo stalno prebivališče na jugu Italije. Poleg tega Italijanska republika glede očitka Komisije v točki 53 zgoraj, da Italijanska republika ne sme uveljavljati upravičenosti iz čistih finančnih razlogov, meni, da zgornji podatki glede znatnega in naraščajočega problema izogibanja voznikov obveznosti pridobivanja zavarovanja ponazarjajo, da bi lahko nastale resnično hude posledice za javni red in sistem socialne varnosti, če bi odpravili obveznost sklepanja pogodb, ki je naložena zavarovalnicam.

60. Italijanska republika vztrajno trdi, da zadevna zakonodaja nacionalnih zavarovalnic ne postavlja v privilegiran položaj v primerjavi z zavarovalnicami, ki delujejo v Italiji na podlagi svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev. Poleg tega trdi, da zadevna obveznost ne odvrača zavarovalnic drugih držav članic od preboja na italijanski trg. Italijanska republika v zvezi s tem ugotavlja, da je skoraj tretjina od sto zavarovalnic, ki zagotavljajo obvezno zavarovanje odgovornosti voznika proti tretjim osebam v Italiji, iz drugih držav. Poleg tega obveznost sklepanja pogodb ne daje zavarovalnicam iz drugih držav članic manj dobička kot italijanskim podjetjem. Italijanska republika meni, da so glavni stroški, ki jih imajo podjetja, ki zagotavljajo obvezno zavarovanje odgovornosti voznika proti tretjim osebam, povezani z določitvijo organiziranosti prodaje zavarovalnih polic in mrežo za poravnavo tožbenih zahtevkov. Ti stroški niso večji za tuja podjetja kot za italijanska podjetja. Na obravnavi je Italijanska republika navedla, da obveznost sklepanja pogodb, ki je naložena zavarovalnicam, nima posledic, ker lahko ta podjetja svobodno določajo svoje cene in jim je tako zagotovljena svoboda gospodarske pobude.

61. Italijanska republika glede očitka Komisije, da obveznost sklepanja pogodb odvračilno učinkuje na podjetja, ki imajo glavni sedež v kateri koli državi članici razen v Italiji, ker dejavnosti niso zmožna omejiti na določene italijanske regije, meni, da je Komisija napačno razumela tehnične osnove obveznega zavarovanja odgovornosti voznika proti tretjim osebam. Obvezno zavarovanje odgovornosti voznika proti tretjim osebam se lahko ponudi samo široki bazo zavarovancev. Poleg tega Italijanska republika v odgovoru na trditve Komisije navaja, da obveznost sklepanja pogodb preprečuje pojav specializiranih zavarovalnic in da ni realno pričakovati, da se bodo v Italiji pojavile zavarovalnice, ki so specializirane za zagotavljanje zavarovanja „nezaželenim“ potrošnikom.

62. Če bi Sodišče menilo, da obveznost sklepanja pogodb omejuje svobodo ustanavljanja ali svobodo opravljanja storitev, Italijanska republika trdi, da je omejitev ustrezna za dosego ciljev javnega reda, da zavaruje sistem socialne varnosti, varnosti na cesti in varstvo potrošnikov. Obveznost sklepanja pogodb je Italijanski republiki omogočila, da obvladuje pojav nezavarovanih voznikov, kar se dokazuje v drugih državah članicah, kjer zavarovalnice nimajo obveznosti sklepanja pogodb. Italijanska republika meni, da je dokazala tako obstoj kot obseg zavrnitev zavarovalnic v Italiji sklenitev pogodb obveznega zavarovanja odgovornosti voznika proti tretjim osebam. V zvezi s tem je Italijanska republika navedla primere v zadevah, kjer so voznikom pobrali popolnoma neupravičene premije v znesku 10.000 eurov. Poleg tega se Italijanska republika sklicuje na nenehno naraščanje odškodnin, ki so izplačane oškodovancem v nesrečah iz škodnega sklada, in dejstvo, da je ISVAP izpostavil postopek za izogibanje obveznosti sklepanja pogodb samo v majhnem številu zadev, ki se nanašajo na najbolj grobe kršitve.

63. Italijanska republika meni, da je obveznost sklepanja pogodb sorazmerna. V nasprotju s trditvijo Komisije ne bi bilo niti praktično niti zakonito omejiti obveznost za nekatere kategorije voznikov ali določena geografska območja v Italiji, ker bi to lahko pripeljalo do diskriminacije in spodbudilo podjetja k neposlovanju v regijah, kjer se obveznost uporablja. Italijanska republika poleg tega poudarja dejstvo, da je obveznost sklepanja pogodb znatno oslabljena s členom 132(2) kodeksa. Italijanska republika glede na alternativne ureditve, določene v drugih državah članicah, da se voznikom zagotovi pridobitev obveznega zavarovanja odgovornosti voznika proti tretjim osebam, meni, da čeprav so te alternative lahko ustrezne za reševanje določenih problemov, kot so alkohol in uporaba drog, ne morejo ustrezno obravnavati problemov, ki so nastali v Italiji, kjer bi široki skupini prebivalstva bilo zavrnjeno sklepanje zavarovanja. Poleg tega Italijanska republika meni, da v Španiji, kjer obstaja javni organ (Consorcio de Compensación de Seguros), ki neposredno posreduje pri zavarovanju vozila, katerim je bilo zavrnjeno zavarovanje, ni bil odpravljen pojav nepridobitve zavarovanja voznikov, ker je nezavarovanih 14% avtomobilov, skupaj s 54% koles z motorjem. Poleg tega so v Španiji v letu 2004 nezavarovani vozniki povzročili 41.000 nesreč v vrednosti 750 milijonov EUR. V Združenem kraljestvu je nezavarovanih milijon vozil. Zaradi neuskladitve na ravni Skupnosti glede izvajanja obveznosti voznikov do pridobitve obveznega zavarovanja voznika proti tretjim osebam lahko vsaka država članica izbere rešitev, ki najbolje ustreza socialnim pogojem v državi.

64. Republika Finska je omejila posredovanje kot pomoč Italijanski republiki v tožbi glede kršitve členov 43 ES in 49 ES. Republika Finska meni, da čeprav obveznost sklepanja pogodb omejuje svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev, je v primerih javnega reda in varstva potrošnikov upravičena. Glede na navedbe Republike Finske je vloga obveznosti sklepanja pogodb, ki jo nalaga italijanska zakonodaja zavarovalnicam, zagotoviti, da oškodovanci prometnih nesreč hitro in učinkovito dobijo odškodnino. Zadevna država članica meni, da obstaja neposredna povezava med obveznim zavarovanjem odgovornosti voznika proti tretjim osebam in sistemom socialne varnosti. Kadar nesreče vključujejo tretje osebe, zavarovalnice plačajo, med drugim, stroške bolnišničnega zdravljenja in izgubo plače.

65. Republika Finska ugotavlja, da je Sodišče v sodbi Omega ( 16 ) odločilo, da čeprav je prepoved gospodarskega izkoriščanja zabavnih iger, ki vključujejo simulacijo nasilnih dejanj proti osebam, zlasti uprizarjanje ubijanja ljudi, omejila svobodo opravljanja storitev, je bila omejitev upravičena iz razlogov javnega reda. A fortiori, potreba zagotoviti varstvo tistim, ki so bili poškodovani v nesrečah, v katerih so bila udeležena motorna vozila, ki je smisel obstoja obveznosti voznikov, da pridobijo, in zavarovalnic, da zagotovijo obvezno zavarovanje odgovornosti voznika proti tretjim osebam, temelji na razlogih javnega reda, ki upravičujejo omejitev svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev. Posledica dejstva, da se številne države članice niso odločile za naložitev obveznosti sklepanja pogodb zavarovalnicam, ni nesorazmernost zadevnih italijanskih ukrepov.

2. Presoja

66. V obravnavanem postopku ni sporno, da člen 11(1) zakona št. 990 ( 17 ) nalaga obveznost vsem zavarovalnicam, ki se ukvarjajo z obveznim zavarovanjem odgovornosti voznika proti tretjim osebam v Italiji, da zagotovijo tako zavarovanje vsem kategorijam zavarovanih oseb v vseh regijah v Italiji. Obveznost zagotoviti tako zavarovanje se nanaša na nacionalne zavarovalnice in podjetja, ki zagotavljajo sklepanje zavarovanja v Italiji na podlagi svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev. Člen 132(2) kodeksa določa izjemo od obveznosti zagotoviti tako zavarovanje. Na podlagi teh določb lahko zavarovalnice zaprosijo, da se pooblastilo za zagotovitev obveznega zavarovanja odgovornosti voznika proti tretjim osebam omeji na skupinsko poslovanje pri avtomobilskih zavarovanjih.

67. Poleg tega člen 11(1)(a) zakona št. 990 ( 18 ) v bistvu določa, da morajo za zagotovitev skladnosti z obveznostjo zagotavljanja obveznega zavarovanja odgovornosti voznika proti tretjim osebam zavarovalnice svoje premijske stopnje izračunati na določen način. Na podlagi iste določbe lahko ISVAP naloži visoke globe, če ugotovi, da obstaja izogibanje obveznosti, ki zagotavlja zavarovanje za posebna ozemlja ali posebne kategorije zavarovancev. Zadevne globe lahko znašajo od enega do pet milijonov eurov. Člen 12(d)(1) zakona št. 990 ( 19 ) določa še druge globe, kadar je obveznost zagotavljanja zavarovanja kršena. Člen 12(a) zakona št. 990 ( 20 ) določa, da morajo zavarovalnice omogočiti javnosti dostop do premijskih stopenj in pogodbenih pogojev.

68. Pri tem je treba navesti, da je Komisija v ugovoru navedla, da se določbe italijanskega prava, opredeljene v točkah 66 in 67 zgoraj, uporabljajo nejasno za nacionalne zavarovalnice in podjetja, ki zagotavljajo sklepanje zavarovanja v Italiji na podlagi svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev. Vendar je Komisija v odgovoru trdila, da ima zadevna italijanska zakonodaja večji vpliv na podjetja, ki zagotavljajo sklepanje zavarovanja v Italiji na podlagi svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev ( 21 ). Mislim, da v obravnavanem postopku na podlagi trditev Komisije ni popolnoma jasno, ali ta institucija meni, da se ustrezna italijanska zakonodaja uporablja brez razlikovanja za nacionalne zavarovalnice in tista podjetja, ki zagotavljajo sklepanje zavarovanja v Italiji na podlagi svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev oziroma ali je zakonodaja neposredno dikriminatorna do zadnje navedenih podjetij.

69. Vendar menim, da je Komisija, ki nosi dokazno breme v postopku neizpolnitve obveznosti, uspela pravno zadostno dokazati, da imata člena 11(1) in 11(1)(a) ter 12(a) in 12(d)(1) zakona št. 990 in posledično členi 35(1), 131, 132(1), 132(2), 313, 314(1) in 314(2) kodeksa, različen vpliv na nacionalne zavarovalnice in tista podjetja, ki zagotavljajo sklepanje zavarovanja v Italiji na podlagi svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev ( 22 ), če je to seveda bil namen Komisije.

70. Pravica do ustanavljanja iz člena 43 ES, v povezavi s členom 48 ES, je priznana tako fizičnim osebam, ki so državljani države članice, kot tudi pravnim osebam v smislu člena 48 ES. Ob upoštevanju določenih izjem in pogojev zajema pravico začeti in opravljati vse vrste zasebnih dejavnosti na ozemlju katere koli druge države članice, ter ustanovitev in upravljanje podjetij, ustanovitev agencij, hčerinskih družb in podružnic. Člen 43 ES prepoveduje omejitve pravice do ustanavljanja. Za take omejitve je treba šteti vse ukrepe, ki prepovedujejo, ovirajo ali napravijo uveljavitev te svoboščine manj zanimivo. ( 23 )

71. Člen 49 ES zahteva odpravo omejitev svobode opravljanja storitev. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča svoboda opravljanja storitev ne zahteva samo odprave vsake diskriminacije ponudnika storitev s sedežem v drugi državi članici zaradi njegovega državljanstva, ampak tudi odpravo vsake omejitve, čeprav se ta omejitev uporablja brez razlikovanja za nacionalne ponudnike in ponudnike iz drugih držav članic, če prepoveduje ali drugače ovira dejavnosti ponudnika s sedežem v drugi državi članici, kjer ta zakonito opravlja podobne storitve. ( 24 )

72. Ker člena 43 ES in 49 ES nasprotujeta nacionalnim ukrepom, ki bi, čeprav bi se uporabljali brez diskriminacije glede na državljanstvo, za državljane Skupnosti lahko pomenili oviro pri izvajanju temeljnih svoboščin, zagotovljenih s Pogodbo, je treba preveriti, ali obveznost zagotavljanja zavarovanja, ki jo nalaga italijanska zakonodaja, ( 25 ) morebiti ovira ali znatno odvrača od dejavnosti zavarovalnice, ki zagotavljajo obvezno zavarovanje odgovornosti voznika proti tretjim osebam v Italiji na podlagi svobode ustanavljanja ali svobode opravljanja storitev.

73. V obravnavanem postopku menim, da je Komisija ustrezno dokazala, da obveznosti iz členov 11(1), 11(1)(a), 12(a) in 12(d)(1) zakona št. 990 ( 26 ), v povezavi z določbami obveznega zavarovanja odgovornosti voznika proti tretjim osebam v Italiji, zagotavljajo, da se podjetja, ki delujejo na tem trgu, načeloma ( 27 ) ne morejo, brez izpostavljanja nevarnosti znatnih glob, specializirati za določbo o zavarovanju za posebne kategorije zavarovancev ali združiti prizadevanja pri posebnih geografskih ali seveda jezikovnih regijah v Italiji.

74. Dejansko mora biti zavarovalnica, ki je pooblaščena, da zagotovi obvezno zavarovanje odgovornosti voznika proti tretjim osebam v Italiji, v skladu z zadevno italijansko zakonodajo dostopna za poslovanje in zagotoviti obvezno zavarovanje odgovornosti voznika proti tretjim osebam vsem morebitnim kupcem od dneva izdaje pooblastila.

75. Menim, da je Komisija dokazala, da obveznost zagotavljanja zavarovanja na podlagi italijanske zakonodaje lahko naloži dodatne finančne in logistične obremenitve zavarovalnicam, s tem da izpostavi podjetja, ki delujejo v Italiji, večjim finančnim tveganjem. V zvezi s tem je Italijanska republika v tožbenih zahtevkih navedla, da glavni stroški, povezani z določbo o obveznem zavarovanju odgovornosti voznika proti tretjim osebam v Italiji pri podjetjih, ki delujejo na podlagi svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev, niso večji kot pri nacionalnih podjetjih ( 28 ). Vendar menim, da je treba poudariti, da je Komisija navajala, ne da bi ji Italijanska republika ugovarjala, da ima obveznost zagotavljanja zavarovanja, ki jo nalaga italijansko pravo, neposredni vpliv na dolžnosti, ki ji jih nalaga zavarovalnicam glede njihove kapitalske ustreznosti ( 29 ).

76. Poleg tega se zdi, da se obveznost zagotavljanja zavarovanja uporablja ne glede na določitev strategije trga zavarovalnice ali specializacije, finančne ali logistične zmogljivosti in izkušenj na zadevnem trgu.

77. Menim, da je Komisija dokazala, da bi zadevna italijanska zakonodaja lahko ovirala ( 30 ) zavarovalnice, ki so specializirane za zagotavljanje zavarovanja za tržne niše ali specializirane trge pred vstopom na trg obveznega zavarovanja odgovornosti voznika proti tretjim osebam v Italiji ( 31 ). Poleg tega menim, da je Komisija dokazala, da bi zadevna italijanska zakonodaja lahko ovirala zavarovalnice pri vstopu na trg obveznega zavarovanja odgovornosti voznika proti tretjim osebam v Italiji, ker jim lahko prepreči vstop na trg na postopni ali progresivni način ali seveda na občasni ali neredni osnovi ( 32 ).

78. Menim, da okoliščine treh podjetij, ki jih je navedla Komisija v tožbenih zahtevkih, ki jih Italijanska republika v večini ne izpodbija, čeprav ne pomenijo nujno reprezentativne ovire, s katerimi so se srečala vsa podjetja pri vstopu na trg obveznega zavarovanja odgovornosti voznika proti tretjim osebam, dokazujejo, da imajo lahko ovire, ki so nastale zaradi zadevne zakonodaje, določeno razsežnost in niso samo hipotetične ali oddaljene ( 33 ).

79. Čeprav lahko izjema, določena v členu 132(2) kodeksa, zagotovi podporo določenim zavarovalnicam, in sicer tistim, ki zahtevajo omejeno pooblastilo za skupinsko poslovanje pri avtomobilskih zavarovanjih ( 34 ), menim, da je izjema zelo ozka. Menim, da zadevna izjema ne zmanjšuje omejitev, ki so nastale zaradi obveznosti sklepanja pogodb ( 35 ), na primer z zavarovalnicami, ki so specializirane za določbe o zavarovanju v tržnih nišah, razen za skupinska poslovanja pri avtomobilskih zavarovanjih ( 36 ). Dejansko so zavarovalnice lahko zavezane, da znatno spremenijo obstoječ poslovni model ( 37 ) v odgovor na zadevno italijansko zakonodajo.

80. Glede tega iz ustaljene sodne prakse izhaja, da so lahko nacionalni ukrepi, ki omejujejo izvrševanje temeljnih svoboščin, ki jih zagotavlja Pogodba, utemeljeni samo, če izpolnjujejo štiri pogoje: da se uporabljajo nediskriminatorno, da so utemeljeni z nujnimi razlogi v splošnem interesu, da so primerni za uresničitev zastavljenega cilja in da ne prekoračijo okvirov, ki so nujno potrebni za njegovo doseganje. ( 38 )

81. V zvezi s tem je treba spomniti, da Komisija v obravnavanem postopku ni ugotovila, da zadevne določbe italijanske zakonodaje različno vplivajo na zavarovalnice, ki delujejo v Italiji na podlagi svobode ustanavljanja ali svobode opravljanja storitev ( 39 ). Italijanska republika glede vprašanja, ali so lahko te določbe upravičene s pomembnimi razlogi v zvezi s splošnimi interesi, trdi, da so lahko upravičene iz dveh razlogov. Prvič, obveznost sklepanja pogodb zagotavlja, da lahko nekatere kategorije voznikov, kot so mladi vozniki ali vozniki s stalnim prebivališčem v določenih italijanskih regijah, pridobijo obvezno zavarovanje odgovornosti voznika proti tretjim osebam. Drugič, obveznost sklepanja pogodb, naložena zavarovalnicam, zagotavlja tretjim osebam, ki so bile poškodovane z motornimi vozili, da dobijo odškodnino za povzročeno škodo, ne pa da take poškodbe bremenijo sistem socialnega varstva. Italijanska republika in Republika Finska menita, da obstaja neposredna povezava med obveznostjo voznika, da pridobi obvezno zavarovanje odgovornosti voznika proti tretjim osebam, in obveznostjo zavarovalnice, da zagotovi tako zavarovanje.

82. Glede prve upravičenosti menim, da je omejitve svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev mogoče upravičiti z varstvom potrošnikov ( 40 ). Kot je navedeno v točki 77 zgoraj, zahteve, naložene zavarovalnicam v skladu s členoma 11(1) in 11(1)(a) ter 12(a) in 12(d)(1) zakona št. 990 ( 41 ), v zvezi z določbami obveznega zavarovanja odgovornosti voznika proti tretjim osebam, morebitno ovirajo, med drugim, pojavljanje specializiranih zavarovalnic v Italiji ( 42 ). Vendar čeprav je pomanjkanje ali zmanjšanje specializiranih zavarovalnic v Italiji lahko škodljivo vsaj za nekatere potrošnike v Italiji ( 43 ), menim, da lahko v teoriji potreba, da se zagotovi, da potrošniki obveznega zavarovanja odgovornosti voznika proti tretjim osebam niso nerazumno diskriminirani na podlagi njihovih let ali stalnega prebivališča, opraviči omejitve svobode ustanavljanja ali svobode opravljanja storitev.

83. Italijanska republika, ki je kot upravičenost za omejitve svobode ustanavljanja ali svobode opravljanja storitev navedla težave, s katerimi se soočajo nekatere kategorije voznikov in vozniki, ki imajo stalno prebivališče na jugu Italije, mora torej zagotoviti dovolj dokazov Sodišču, da dokaže, da bodo take težave obstajale ali naraščale, če ne bo obveznosti sklepanja pogodb. Glede tega Italijanska republika trdi, da bo odprava obveznosti sklepanja pogodb, ki je naložena zavarovalnicam, imela „uničujoče“ učinke zlasti na jugu Italije (Il Mezzogiorno). Vendar bi dodal, da razen dejanske statistike, ki jo je navedla Italijanska republika, da dokaže vse širši problem v Italiji, kot so nesreče, ki vključujejo nezavarovana vozila, ne glede na obstoječo splošno obveznost sklepanja pogodb ( 44 ), ta država članica ni predložila drugih dokazov za to, da se bodo vozniki, ki imajo stalno prebivališče na jugu Italije, in mladi vozniki soočili z diskriminacijo ali naraščajočo diskriminacijo, če te obveznosti ne bo. ( 45 )

84. Vendar čeprav je dopuščeno, da obstaja tveganje za diskriminacijo mladih voznikov in voznikov, ki imajo stalno prebivališče na jugu Italije, če ne bo obveznosti sklepanja pogodb, ki je naložena zavarovalnicam, je treba preučiti, ali ukrepi, ki jih je sprejela Italijanska republika, ne presegajo tega, kar je objektivno potrebno ( 46 ).

85. Očitno je, da je obveznost sklepanja pogodb, ki jo nalaga člen 11(1) zakona št. 990 in posledično člen 132(1) kodeksa, splošna in da se uporablja ne glede na zadevno kategorijo potrošnikov in njihovega stalnega prebivališča. Ta obveznost se zdi, vsaj na prvi pogled, nesorazmerna in prekomerno omejena, ker očitno presega mejo, ki je potrebna glede na zastavljeni cilj ( 47 ).

86. Vendar Italijanska republika v bistvu trdi, da ni mogoče omejiti obveznosti sklepanja pogodb na nekatere kategorije potrošnikov, ker bi to pripeljalo do diskriminacije. Poleg tega je v skladu z navedbami Italijanske republike omejitev obveznosti sklepanja pogodb na določene italijanske regije vzpodbudila zavarovalnice k neposlovanju v teh regijah. Prav tako meni, da bi se različne ureditve, ki so določene v drugih državah članicah, ki obravnavajo probleme, s katerimi se soočajo vozniki, ki ne morejo pridobiti obveznega zavarovanja odgovornosti voznika proti tretjim osebam, in ki so manj omejevalne kot obveznost sklepanja pogodb, pokazale kot neustrezne za probleme v Italiji.

87. Menim, da v skladu s sodno prakso Sodišča sorazmernost ukrepov, ki jih je sprejela Italijanska republika, ne more biti izključena samo zato, ker je druga država članica izbrala sistem varstva, ki je drugačen od tistega, ki ga je sprejela Italijanska republika ( 48 ). Obstajajo lahko posebne okoliščine, ki prevladujejo v Italijanski republiki, ki bi lahko preprečile sprejetje ureditve, ki bi ji dajala prednost druga država članica. Vendar ob pomanjkanju dokazov, razen neveljavnih trditev Italijanske republike, nisem prepričan, da ni niti praktično niti zakonito mogoče, da bi te države članice omejile obveznost sklepanja pogodb ( 49 ) na rezidente določenih italijanskih regij ali na določene kategorije potrošnikov. Zato menim, da člena 11(1) in 11(1)(a) ter 12(a) in 12(d)(1) zakona št. 990 ( 50 ) presegata to, kar je objektivno potrebno za navedeni cilj varstva določenih voznikov pred diskriminacijo.

88. Glede predloga Italijanske republike, da je obveznost sklepanja pogodb upravičena, da se zavaruje tretja oseba kot oškodovanec v nesrečah, ki vključujejo nezavarovane voznike, menim, da bi se tak cilj načeloma uvrstil med interese, ki upravičujejo omejitev svobode ustanavljanja ali svobode opravljanja storitev ( 51 ).

89. Vendar menim, da Italijanska republika ni zagotovila nikakršnih dokazov glede predloga, da obstaja neposredna povezava med neobstojem obveznosti zavarovalnic, da vsem morebitnim potrošnikom zagotovijo obvezno zavarovanje odgovornosti voznika proti tretjim osebam, in povečanjem števila tretjih oseb kot oškodovancev v nesrečah, ki vključujejo nezavarovana vozila. Čeprav je Italijanska republika predložila skrb zbujajoče podatke v zvezi z drugimi državami članicami, kjer ni obveznosti sklepanja pogodb, in s številom nezavarovanih vozil in nesreč, ki vključujejo ta vozila ( 52 ), ni prikazala nobene večje neposredne soodvisnosti med tema podatkoma. Italijanska republika je predložila upoštevne podatke, ki dokazujejo porast številnih zahtevkov in odškodnin, ki jih je izplačal italijanski škodni sklad, na trgu, in to v državi članici, kjer je obveznost sklepanja pogodb naložena zavarovalnicam. ( 53 ) V obravnavanem postopku pred Sodiščem se na podlagi spisa obveznost sklepanja pogodb, ki jo nalaga italijanska zakonodaja ( 54 ), ne izkaže za ustrezno sredstvo za dosego cilja varovanja tretjih oseb kot oškodovancev v nesrečah, v katerih so udeležena motorna vozila.

90. Sodišču zato predlagam, naj ugotovi, da Italijanska republika ni izpolnila obveznosti iz členov 43 ES in 49 ES.

C – Drugi očitek – kršitev členov 6, 29 in 39 Direktive 92/49

1. Trditve strank

91. Komisija meni, da člena 11(1)(a) ter 12(a) in 12(d)(1) zakona št. 990 ( 55 ) kršita načelo svobodnega določanja premij. Komisija trdi, da če Sodišče ugotovi, da obveznost sklepanja pogodb, ki jo nalaga člen 11(1) zakona št. 990 ( 56 ), ni v skladu s pravom Skupnosti, neizogibno sledi, da člen 11(1)(a) zakona št. 990 krši člene 6, 29 in 39 Direktive 92/49. Italijanska republika je sama trdila, da je bil sistem naknadnega nadzora ISVAP o premijah sprejet natančno zato, da zagotovi neizogibanje obveznosti sklepanja pogodb.

92. V skladu z navedbami Komisije obveznost, ki je naložena zavarovalnicam za izračun premij, „po njihovih tehničnih bazah, ki morajo biti dovolj široke in zajemati najmanj pet let“, skupaj z možnostjo, da ISVAP retroaktivno nadzira premije in nalaga visoke sankcije, krši načelo svobodnega določanja premijskih stopenj. Čeprav italijanska zakonodaja ne zahteva predhodnega ali sistematičnega obveščanja ISVAP o premijah, ta zakonodaja vseeno zagotavlja, da premije ustrezajo tržnemu povprečju. Učinek italijanskih predpisov je namreč, da tvorijo sistem nadzorovanih premij in tako zavarovalnicam preprečujejo, da prosto tržijo storitve na način, za katerega menijo, da je primeren, in s tem ovirajo vzpostavitev enotnega trga na področju zavarovanja.

93. Italijanska republika trdi, da italijanska zakonodaja ne zahteva predhodnega ali sistematičnega obveščanja o višinah premij. Glede na navedbe Italijanske republike pravila o stopnjah premij, določenih z zakonom št. 990 in kodeksom, le zagotavljajo, da se z zaračunavanjem oderuških cen potrošnikom ne izogne obveznosti sklepanja pogodb. Zadevna pravila ustrezajo standardnim tehničnim pravilom in zavarovalno-tehničnim načelom, ki jih upoštevajo zavarovalnice. Komisija s tem napačno navaja, da je cilj pravil v italijanski zakonodaji zagotoviti, da višine premij ustrezajo tržnemu povprečju. Zavarovalnice lahko znatno povišajo svoje cene, da bi upoštevale negativen razvoj v številnih zahtevkih ali da bi sprejele druge tehnične ukrepe za ohranjanje svoje finančne stabilnosti. ISVAP redko ukrepa in posega samo takrat, kadar so cene, ki jih zaračuna zavarovalnica, neprimerne ali so diskriminatorne.

2. Presoja

94. Namen Direktive 92/49, ki je bila sprejeta na podlagi členov 57(2) ES in 66 ES (zdaj, po spremembi členov 47(2) ES in 55 ES), je dokončno oblikovati notranji trg neposrednega zavarovanja, razen življenjskega zavarovanja, s stališča pravice do ustanavljanja in svobode opravljanja storitev, da bi se zavarovalnicam z glavnim sedežem v Skupnosti olajšalo kritje tveganj v Skupnosti ( 57 ). Njen namen je zavarovati prosto trženje zavarovalnih storitev v sektorju znotraj Skupnosti ( 58 ).

95. Sodišče je v zvezi s členi 6, 29 in 39 Direktive 92/49 navedlo, da je bil namen zakonodajalca Skupnosti zavarovati načelo svobodnega določanja premijskih stopenj v zavarovalnem sektorju (z izjemo življenjskega zavarovanja), vključujoč obvezno zavarovanje in obvezno zavarovanje civilne odgovornosti pri uporabi motornih vozil. To načelo zajema prepoved kakršne koli ureditve predhodnega ali sistematičnega obveščanja ali odobritve premijskih stopenj, ki jih namerava zavarovalnica uporabiti v poslovanju z zavarovanci. Edina izjema od tega načela, ki jo Direktiva 92/49 dopušča, se nanaša na predhodno obveščanje in odobritev „povečanj premijskih stopenj“ v sklopu „splošnega sistema nadzora cen“ ( 59 ).

96. Stranki v tej zadevi se strinjata, da člena 11(1)(a) ter 12(a) in 12(d)(1) zakona št. 990 ( 60 ) ne določata nobene ureditve predhodnega ali sistematičnega obveščanja ali odobritve premijskih stopenj v Italiji in da je posredovanje ISVAP v zvezi s takimi premijami popolnoma retroaktivno. Vendar je treba preučiti, ali je učinek členov 11(1)(a) ter 12(a) in 12(d)(1) zakona št. 990 ( 61 ) dejansko omejiti načelo svobodnega določanja premijskih stopenj, določenega s sodno prakso Sodišča.

97. Menim, da je jasno, da zavarovalnice, ki so pooblaščene, da zagotovijo obvezno zavarovanje odgovornosti voznika proti tretjim osebam v Italiji, v skladu s členom 11(1)(a) zakona št. 990 ( 62 ) niso popolnoma svobodne pri določitvi zneska osnovnih premij. Iz pravil o določitvi premije iz člena 11(1)(a) zakona št. 990 ( 63 ) lahko izhaja, da se zavarovalnicam lahko naloži globa od enega do petih milijonov EUR ( 64 ).

98. Menim, da svoboda določanja premijskih stopenj v skladu z Direktivo 92/49 ni popolnoma brez omejitev. Zavarovalnice ne morejo določiti premij brez kazni ( 65 ). V skladu s sodno prakso Sodišča ni mogoče sklepati o popolni uskladitvi na področju premijskih stopenj v zvezi z zavarovanjem z izjemo življenjskega zavarovanja, s katero se izključi vsak nacionalni ukrep, ki lahko vpliva na premijsko stopnjo, če ne bi bilo ustrezno jasno izražene volje zakonodajalca Skupnosti v zvezi s tem ( 66 ).

99. V obravnavani zadevi je Italijanska republika jasno trdila, da je bil člen 11(1)(a) zakona št. 990 ( 67 ) med drugim sprejet zato, da se prepreči izogibanje obveznosti sklepanja pogodb iz člena 11(1)(a) zakona št. 990 ( 68 ).

100. Kot sem navedel v točkah od 66 do 90 zgoraj, menim, da obveznost sklepanja pogodb iz člena 11(1)(a) zakona št. 990 ( 69 ) pomeni neupravičeno omejitev svobode ustanavljanja ali svobode opravljanja storitev. Zato menim, da člen 11(1)(a) zakona št. 990 ( 70 ), ki je zasnovan, da prepreči izogibanje neveljavnim obveznostim sklepanja pogodb, pomeni neupravičeno kršitev načela svobodnega določanja premijskih stopenj.

101. Zato Sodišču predlagam, naj ugotovi, da Italijanska republika s tem, da je sprejela in ohranila v veljavnosti zakonodajo o izračunu premij, zasnovano, da se prepreči izogibanje obveznostim sklepanja pogodb, ni izpolnila obveznosti v zvezi z načelom svobodnega določanja premijskih stopenj iz členov 6, 29 in 39 Direktive 92/49.

D – Tretji očitek – Kršitev člena 9 Direktive 92/49

1. Trditve strank

102. Komisija meni, da izvajani nadzor in sankcije, ki jih je naložil ISVAP v skladu s členom 11(1)(a) zakona št. 990 in posledično s členoma 35(1) in 314(2) kodeksa o zavarovalnicah, ki delujejo v Italiji na podlagi svobode ustanavljanja ali svobode opravljanja storitev, krši delitev pristojnosti med matično državo članico in državo članico gostiteljico na podlagi člena 9 Direktive 92/49.

103. Glede na peto uvodno izjavo Direktive 92/49 je načelo nadzora matične države članice eden izmed osnovnih ciljev te direktive in vsako odstopanje od tega načela je treba razlagati restriktivno ter bodisi eksplicitno bodisi implicitno predvideti z drugimi določbami Direktive 92/49 ali drugimi direktivami o obveznem zavarovanju odgovornosti voznika proti tretjim osebam. Poleg tega, člena 11 in 40 Direktive 92/49 določata široko področje načela nadzora matične države članice. Če želi ISVAP poseči, v zvezi s premijami, ki so jih določila podjetja, ki imajo glavni sedež v drugi državi članici, mora ISVAP uradno sporočiti nadzornemu organu v matični državi članici domnevne nepravilnosti in zahtevati, naj sprejme ustrezne ukrepe.

104. Italijanska republika trdi, da ukrepi, ki jih je sprejela, da bi zagotovila varstvo potrošnikov, nimajo nobene zveze s finančnim nadzorom zavarovalnic iz člena 9 Direktive 92/49. Finančni nadzor zavarovalnice, ki je v izključni odgovornosti matične države članice, se nanaša bolj na minimalni kapital in tehnične vire kot na varstvo potrošnikov.

2. Presoja

105. Direktiva 92/49 se nanaša na „[…] doseganje takega usklajevanja, ki je bistveno, potrebno in zadostno za izvedbo sistema vzajemnega priznavanja dovoljenj in nadzora varnega in skrbnega poslovanja in s tem omogoča podeljevanje enotnega dovoljenja, veljavnega v vsej Skupnosti, ter uporabo načela nadzora v matični državi članici“ ( 71 ).

106. Začetek opravljanja in opravljanje dejavnosti zavarovanja sta tako pogojena s podelitvijo enotnega uradnega dovoljenja, ki ga izdajo pristojni organi države članice, v kateri ima zavarovalnica glavni sedež, ki omogoča podjetju, da opravlja dejavnost v vsej Skupnosti na podlagi pravice do ustanavljanja in svobode opravljanja storitev. Poleg tega, država članica, kjer je podružnica ali kjer se opravljajo storitve, od zavarovalnic, ki želijo tam opravljati zavarovalne posle in so že dobile dovoljenje v matični državi članici, ( 72 ) ne more več zahtevati novega dovoljenja ( 73 ). Poleg tega, kot dodatek k načelu dovoljenja matične države članice v skladu s členom 9 Direktive 92/49 je matična država članica izključno odgovorna za finančni nadzor zavarovalnic. Finančni nadzor vključuje ( 74 ) preverjanje „celotnega poslovanja zavarovalnice, stanje njene solventnosti, oblikovanje zavarovalno-tehničnih rezervacij in kritnega premoženja […]“ ( 75 ).

107. Menim, da sta načelo „enotnega trgovinskega“ dovoljenja in načelo finančnega nadzora v matični državi članici, določeni v Direktivi 92/49, osnova za izvajanje svobode ustanavljanja ali svobode opravljanja storitev v sektorju premoženjskega zavarovanja.

108. V skladu s pogoji iz člena 11(1)(a) zakona št. 990 in nato členov 35(1) in 314(2) kodeksa je zavarovalnicam, ki so pooblaščene, da zagotovijo obvezno zavarovanje odgovornosti voznika proti tretjim osebam v Italiji, vključno s tistimi, ki delujejo na podlagi svobode ustanavljanja ali svobode opravljanja storitev, odrejeno, da izračunajo premije na poseben način. To, da zavarovalnica ne izpolni predpisane metodologije za izračun premij v skladu s členom 11(1)(a) zakona št. 990 in nato členov 35(1) in 314(2) kodeksa, lahko v določenih okoliščinah pripelje do tega, da ISVAP naloži visoke globe. Kot je navedeno v točki 99 zgoraj, je izključni namen člena 11(1)(a) zakona št. 990 ter členov 35(1) in 314(2) kodeksa preprečiti izogibanje obveznosti sklepanja pogodb.

109. Menim, da je določba zagotoviti zavarovanje zavarovancem in določitev premijske stopnje bistvo poslovanja zavarovalnice in lahko vpliva na njeno finančno ravnotežje. Pravila, določena v členu 11(1)(a) zakona št. 990 ( 76 ) o izračunu premij, in nadzorna ter disciplinska pooblastila, dodeljena ISVAP na tej podlagi, zahtevajo, da zavarovalnice odgovarjajo, ne samo pristojnim organom, ki so odgovorni za finančni nadzor iz Direktive 92/49 v matični državi članici, ampak tudi ISVAP glede predmeta, ki se lahko nanaša na njihovo finančno ravnotežje.

110. Zato menim, da je očitek Komisije, da člen 11(1)(a) zakona št. 990, ( 77 ) ki je zasnovan, da prepreči izogibanje neveljavnim obveznostim sklepanja, pomeni kršitev člena 9 Direktive 92/49, utemeljen.

VII – Stroški

111. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Komisija je predlagala, naj se Italijanski republiki naloži plačilo stroškov, in ker ta s tožbenimi razlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.

112. V skladu s členom 69(4) Poslovnika države članice, ki so intervenirale v sporu, nosijo svoje stroške.

VIII – Predlog

113. Zato Sodišču predlagam, naj: — ugotovi, da Italijanska republika, s tem da je sprejela in ohranila v veljavi obveznosti, ki vsem zavarovalnicam, vključno s tistimi z glavnim sedežem v drugi državi članici, ki delujejo v Italiji na podlagi svobode ustanavljanja ali svobode opravljanja storitev, nalaga, da zagotovijo obvezno zavarovanje odgovornosti voznika proti tretjim osebam, ni izpolnila obveznosti iz členov 43 ES in 49 ES; — ugotovi, da Italijanska republika, s tem da je sprejela in ohranila v veljavi pravila o izračunu premij, ki so zasnovana, da preprečijo izogibanje neveljavnim obveznostim sklepanja, v nasprotju z načelom svobodnega določanja premijskih stopenj iz členov 6, 29 in 39 Direktive Sveta 92/49/EGS z dne 18. junija 1992 o spremembah direktiv 73/239/EGS in 88/357/EGS in o uskladitvi zakonov in drugih predpisov o neposrednem zavarovanju razen življenjskega zavarovanja (tretja direktiva o premoženjskem zavarovanju), ni izpolnila obveznosti iz te direktive; — ugotovi, da Italijanska republika, s tem da je sprejela in ohranjala v veljavi pravila, v skladu s katerimi zavarovalnice z glavnim sedežem v drugi državi članici, ki delujejo v Italiji na podlagi svobode ustanavljanja ali svobode opravljanja storitev, izračunavajo zavarovalne premije – in z nalaganjem sankcij v nasprotju s temi pravili kršila načelo nadzora matične države članice iz člena 9 Direktive 92/49 –, ni izpolnila obveznosti iz te direktive; — Italijanski republiki naloži, naj nosi svoje stroške in stroške Komisije; — Republiki Finski naloži, naj nosi svoje stroške.

( 1 ) Jezik izvirnika: angleščina.

( 2 ) UL L 228, str. 1.

( 3 ) Sodba z dne 5. oktobra 2004 (C-442/02, ZOdl., str. I-8961).

( 4 ) Glej točko 30 zgoraj.

( 5 ) Glej med drugim sodbe v zadevah Komisija proti Nizozemski (C-152/98, Recueil, str. I-3463, točka 23); Komisija proti Italiji (C-439/99, Recueil, str. I-305, točka 10) in Komisija proti Finski (C-185/00, Recueil, str. I-14189, točka 79).

( 6 ) Glej zlasti sodbo v zadevi Komisija proti Italiji (C-145/01, Recueil, str. I-5581, točka 17).

( 7 ) Glej zlasti sodbe v zadevah Komisija proti Italiji (274/83, Recueil, str. 1077, točka 21); Komisija proti Italiji (C-279/94, Recueil, str. I-4743, točka 15) in Komisija proti Španiji (C-221/04, Recueil, str. I-4515, točka 36).

( 8 ) Glej točko 30 zgoraj.

( 9 ) Glej točki 18 in 19 zgoraj.

( 10 ) Sodbi v zadevah Verros proti Parlamentu (306/81, Recueil, str. 1755, točka 9) in Italija proti Komisiji (C-66/02, ZOdl., str. I-10901, točka 86).

( 11 ) In nato člen 132(1) kodeksa.

( 12 ) In nato členi 35(1), 314(2), 131, 313 in 314(1) kodeksa.

( 13 ) Navedena v opombi 3.

( 14 ) UL, posebna angleška izdaja: serija I, poglavje 1972(II) str. 360.

( 15 ) UL 1984, L 8, str. 17.

( 16 ) C-36/02, ZOdl., str. I-9609.

( 17 ) In posledično člen 132(1) kodeksa.

( 18 ) In posledično člena 35(1) in 314(2) kodeksa.

( 19 ) In posledično člen 314(1) kodeksa.

( 20 ) In posledično člena 131 in 313 kodeksa.

( 21 ) Glej točko 48 zgoraj.

( 22 ) Sodba v zadevi Komisija proti Grčiji (C-288/02, Recueil, str. I-10071, točka 35 in navedena sodna praksa).

( 23 ) Glej med drugim sodbo CaixaBank France, navedeno v opombi 3, točki 9 in 11.

( 24 ) Glej med drugim sodbe v zadevi De Coster (C-17/00, Recueil, str. I-9445, točka 29); združeni zadevi Mobistar in Belgacom (C-544/03 in C-545/03, ZOdl., str. I-7723, točka 29; združeni zadevi Cipolla in drugi (C-94/04 in C-202/04, ZOdl., str. I-11421, točka 56) in sodbo v zadevi ITC (C-208/05, ZOdl., str. I-181, točka 55).

( 25 ) In povezane obveznosti.

( 26 ) In nato člene 35(1), 131, 132(1), 313, 314(1) in 314(2) kodeksa.

( 27 ) Vendar glej člen 132(2) kodeksa.

( 28 ) Glej točko 60 zgoraj.

( 29 ) Glej točko 49 zgoraj. V zvezi s tretjo uvodno izjavo Direktive 2002/13/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. marca 2002 o spremembi Direktive Sveta 73/239/EGS o zahtevani kapitalski ustreznosti zavarovalnic, ki opravljajo posle neživljenjskega zavarovanja (UL L 77, str. 17) je zahteva, da uvedejo minimalni kapital za preprečevanje neželenih nihanj v poslovanju, pomemben dejavnik v sistemu nadzora skrbnega poslovanja za zaščito zavarovancev in zavarovalcev.

( 30 ) Čeprav ne more biti izključeno, da zavarovalnice lahko sprejmejo ukrepe za „samopomoč“, da se zmanjša dejanski vpliv zadevne zakonodaje, na primer naslavljanje kakršnega koli reklamnega gradiva na določene kategorije možnih zavarovancev ali geografske ali jezikovne regije, takšni ukrepi ne spremenijo dejstva, da morajo zavarovalnice v skladu z italijansko zakonodajo zagotoviti zavarovanje vsem zavarovancem, ki prosijo za zavarovanje in morajo upoštevati zahteve, ki jih nalaga italijansko pravo, da se zagotovi spoštovanje obveznosti sklepanja pogodb.

( 31 ) V sodbi Komisija proti Italiji (C-59/01, Recueil, str. I-1759, točka 25) Sodišče navaja, da „[…] glede na 19. uvodno izjavo [Direktive 92/49], ker je v okviru notranjega trga v interesu zavarovalca, da ima dostop do čim širšega izbora zavarovalnih proizvodov, ki so na voljo v Skupnosti, tako da lahko izbere tistega, ki najbolje ustreza njegovim potrebam“.

( 32 ) V skladu s sodno prakso Sodišča dodajam, da je razlikovanje med določbo o storitvah ali ustanovitvi lahko utemeljeno, če se dejavnost izvaja na trajno in neprekinjeno ali začasno. V tem smislu glej sodbo Gebhard (C-55/94, Recueil, str. I-4165, točke od 21 do 26).

( 33 ) Prav tako dodajam, da je Komisija na obravnavi navajala, ne da bi ji ugovarjala Italijanska republika, da je ISVAP pred kratkim naložil nemški, italijanski in švicarski zavarovalnici globo od enega do dveh milijonov eurov zaradi nesklenitve pogodbe.

( 34 ) Poleg tega bi še dodal, da je Italijanska republika s sprejetjem člena 132(2) kodeksa dokazala, da se zaveda obstoja določbe obveznega zavarovanja odgovornosti voznika proti tretjim osebam.

( 35 ) In določbe italijanskega prava, ki so zasnovane, da popolno upoštevajo to obveznost.

( 36 ) Predvideli bi lahko denimo položaj, ko bi bile zavarovalnice specializirane za določbo obveznega zavarovanja odgovornosti voznika proti tretjim osebam za samozaposlene voznike taksijev.

( 37 ) Dejansko zadevna italijanska zakonodaja lahko vpliva na metodo poslovanja zavarovalnice.

( 38 ) Glej sodbo v zadevi Haim (C-424/97, Recueil, str. I-5123, točka 57).

( 39 ) Če je bil to resnično njegov namen. Glej točko 69 zgoraj.

( 40 ) V povezavi s svobodo opravljanja storitev glej sodbo v združenih zadevah De Agostini (od C-34/95 do C-36/95, Recueil, str. I-3843, točka 53); sodbo Gambelli in drugi (C-243/01, Recueil, str. I-13031, točka 67) in sodbo v združenih zadevah Placanica in drugi (C-338/04, C-359/04 in C-360/04, ZOdl., str. I-1891, točka 46).

( 41 ) In nato členi 35(1), 131, 132(1), 313, 314(1) in 314(2) kodeksa.

( 42 ) Razen skupinskega poslovanja pri avtomobilskih zavarovanjih glej člen 132(2) kodeksa.

( 43 ) Menim, da jasno omejuje glavni cilj Direktive 92/49; glej opombo 31.

( 44 ) Glej točko 59 zgoraj.

( 45 ) Na primer, Italijanska republika ugotavlja, da je trenutno (v prisotnosti obveznosti sklepanja pogodb) prispevek premij v Mezzogiornu k BDP 2% manj kot državno povprečje in 70% škodnih premij je povezanih samo z obveznim zavarovanjem odgovornosti voznika proti tretjim osebam. Dalje, Italijanska republika je izpostavila primer 21-letnega voznika iz Neaplja z maximus „malus“, ki ga je zavarovalnica obremenila z letno premijo 10.000 EUR, primer 21 let starega voznika, ki je imel vozniško dovoljenje dve leti, bil udeležen v nesreči in bil obremenjen z letno premijo 8000 EUR, in primer voznika z novim vozniškim dovoljenjem, ki je bil obremenjen z letno premijo 7000 EUR.

( 46 ) Glej v tem smislu sodbo v zadevi Komisija proti Franciji (C-496/01, Recueil, str. I-2351, točka 68).

( 47 ) Po analogiji glej sodbo Rosengren in drugi (C-170/04, ZOdl., str. I-4071, točka 51).

( 48 ) Glej v ta namen sodbe v zadevah Läärä in drugi (C-124/97, Recueil, str. I-6067, točka 36); Zenatti (C-67/98, Recueil, str. I-7289, točka 34) in Anomar in drugi (C-6/01, Recueil, str. I-8621, točka 80).

( 49 ) V zvezi s tem bi rad dodal, da je Italijanska republika naložila posebne sankcije na podlagi člena 11(1)(a) zakona št. 990 in posledično člena 314(2) kodeksa o kršitvi obveznosti zavarovanja, določene v členu 11(1) zakona št. 990 in posledično členu 132(1) kodeksa, o nekaterih ozemljih v Italiji ali kategorijah zavarovancev.

( 50 ) In členi 35(1), 131, 132(1), 313, 314(1) in 314(2) kodeksa. Obveznosti in sankcije, določene v členih 11(1) ter 12(a) in 12(d)(1) zakona št. 990 in členi 131, 132(1), 313, in 314(1) kodeksa, so splošne in se uporabljajo ne glede na ozemlje v Italiji ali zadevne kategorije zavarovancev. Sankcije, določene v členu 11(1)(a) zakona št. 990 in členu 314(2) kodeksa, se uporabljajo ob kršitvi splošne obveznosti zavarovanja, določene v členu 11(1) zakona št. 990 in členu 132(1) kodeksa o nekaterih ozemljih v Italiji ali kategorijah zavarovancev. Čeprav se zdi, da je določba o sankcijah, določena v členu 11(1)(a) zakona št. 990 in posledično členu 314(2) kodeksa, usklajena s potrebo, da so ukrepi ustrezni, menim, da se te določbe nanašajo na splošno obveznost sklepanja pogodb, določeno v členu 11(1) zakona št. 990 in posledično v zakonu 132(1) kodeksa, in so same po sebi povezane z njo. Menim, da zaradi tega ugotovitev, da Italijanska republika, zaradi obveznosti sklepanja pogodb, določene v členu 11(1) zakona št. 990 in členu 132(1) kodeksa, ni izpolnila obveznosti iz členov 43 ES in 49 ES, nujno zahteva takšno ugotovitev v zvezi s členom 11(1)(a) zakona št. 990 in členom 314(2) kodeksa.

( 51 ) Komisija te točke ne izpodbija.

( 52 ) Glej točko 63 zgoraj.

( 53 ) Glej točko 59 zgoraj.

( 54 ) In določbe, ki so bile sprejete, da zagotavljajo poln učinek.

( 55 ) Nato členi 35(1), 131, 313, 314(1) in 314(2) kodeksa.

( 56 ) Nato člen 132(1) kodeksa.

( 57 ) Glej prvo uvodno izjavo preambule k Direktivi 92/49.

( 58 ) V opombi 31 navedena sodba Komisija proti Italiji (C-59/01), točka 26.

( 59 ) Glej, med drugim, sodbo v zadevi Komisija proti Franciji (C-347/02, ZOdl., str. I-7557, točka 22).

( 60 ) Nato še členi 35(1), 131, 313, 314(1) in 314(2) kodeksa.

( 61 ) Nato členi 35(1), 131, 313, 314(1) in 314(2) kodeksa.

( 62 ) Nato člena 35(1) in 314(2) kodeksa.

( 63 ) Nato člena 35(1) in 314(2) kodeksa.

( 64 ) Na podlagi člena 11(1)(a) zakona št. 990 v „ob ponavljajočem se izogibanju je pooblastilo za opravljanje dejavnosti na področju zavarovanja civilne odgovornosti za uporabo motornih vozil lahko umaknjeno“. Ta določba se ne ohranja v kodeksu.

( 65 ) Menim, da oderuške cene in zavajanje ali goljufive cene ne bodo zaščitene s členom 6, 29 in 39 Direktive 92/49.

( 66 ) Glej v opombi 59 navedeno sodbo Komisija proti Franciji (C-347/02), točka 25.

( 67 ) Nato člena 35(1) in 314(2) kodeksa.

( 68 ) Nato člen 132(1) kodeksa.

( 69 ) Nato člen 132(1) kodeksa.

( 70 ) Nato člena 35(1) in 314(2) kodeksa.

( 71 ) Glej peto uvodno izjavo.

( 72 ) V skladu s členom 1(c) Direktive 92/49 „pomeni državo članico, v kateri je sedež zavarovalnice, ki krije nevarnost“.

( 73 ) Glej šesto uvodno izjavo.

( 74 ) Menim, da ni omejena.

( 75 ) Glej člen 9 Direktive 92/49.

( 76 ) Nato člena 35(1) in 314(2) kodeksa.

( 77 ) Nato člena 35(1) in 314(2) kodeksa.